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|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
37,800 | 121 II 241 | 121 II 241
Sachverhalt ab Seite 241
Le 22 juillet 1994, le juge d'instruction auprès du Tribunal de Grande Instance de T. a adressé aux autorités judiciaires genevoises une commission rogatoire pour les besoins d'une information pénale dirigée contre G., gérant de la société B., et divers consorts du chef de corruption active et passive, d'abus de biens sociaux, de faux et usage de faux, de complicité et de recel. Il exposait que A., alors Président du Conseil général de V. et sénateur, aurait été directement impliqué dans un processus de corruption active lié notamment à la construction de l'Ecole d'ingénieurs de T. et que tout ou partie des commissions versées à A. à l'occasion de l'attribution de ce marché public à la société B. auraient été versées sur un compte à Genève sous le pseudonyme éventuel de C. La demande tendait à obtenir des informations sur l'existence de ce compte et, dans l'affirmative, à vérifier son état au jour de la commission rogatoire ainsi que les flux financiers le concernant (provenance, mouvements et destinations des fonds du titulaire ainsi que de tous ses ayants droit économiques).
Les investigations entreprises dans le cadre de cette commission rogatoire ont permis d'établir que A. avait effectivement ouvert un compte auprès de la Banque X., à Genève, sous le pseudonyme de C. et que ce compte avait été crédité le 24 avril 1992 d'une somme de X. francs suisses en provenance d'un compte numéroté ouvert auprès de la Banque Y., à Genève, au nom de la société E.
Le juge d'instruction genevois chargé de l'exécution de la demande a rendu le 17 mars 1995 une ordonnance de clôture partielle par laquelle il décidait de transmettre l'ensemble des documents d'ouverture du compte dont la société E. est titulaire auprès de la Banque Y., l'avis de débit de X. francs suisses, ainsi que l'extrait de compte portant mention de ce débit caviardé de tous autres mouvements.
Par ordonnance du 11 juillet 1995, la Chambre d'accusation du canton de Genève a rejeté le recours formé par la société E. contre ce prononcé.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la société E. demande au Tribunal fédéral d'annuler cette décision en ce qu'elle ordonne la communication du formulaire A/CDB indiquant le nom de son ayant droit économique ainsi que l'extrait de son compte auprès de la Banque Y. portant mention caviardée de tous les autres mouvements bancaires. Elle a produit une attestation de ses dirigeants certifiant que dans le cadre du virement litigieux, son ayant droit économique n'avait pas agi à titre personnel mais en qualité de représentant d'une société tierce établie en France.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. La recourante se plaint essentiellement d'une violation du principe de la proportionnalité. Elle reproche au juge d'instruction d'être allé au-delà de la demande d'entraide en décidant de transmettre au magistrat requérant le nom de son ayant droit économique et l'extrait caviardé du compte qu'elle détient auprès de la Banque Y. mentionnant l'opération litigieuse.
a) La jurisprudence ne tient pour admissibles des mesures de contrainte au sens des art. 3 CEEJ et 64 EIMP que si elles satisfont aux exigences de la proportionnalité. Selon ce principe, l'entraide ne peut être accordée que dans la mesure nécessaire à la découverte de la vérité recherchée par les autorités pénales de l'Etat requérant. Savoir si les renseignements sollicités sont nécessaires ou simplement utiles à la procédure pénale instruite dans l'Etat requérant est une question en principe laissée à l'appréciation des autorités de cet Etat. L'Etat requis ne disposant généralement pas des moyens qui lui permettraient de se prononcer sur l'opportunité de l'administration des preuves déterminées au cours de l'instruction menée à l'étranger, il ne saurait substituer sur ce point sa propre appréciation à celle des magistrats chargés de cette instruction. La coopération internationale ne peut dès lors être refusée que si les actes requis sont sans rapport avec l'infraction poursuivie et manifestement impropres à faire progresser l'enquête, de sorte que la demande apparaît comme le prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve (ATF 120 Ib 251 consid. 5c et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité empêche aussi l'autorité requise d'aller au-delà des mesures sollicitées par l'autorité requérante (ATF 118 Ib 111 consid. 6 p. 125, ATF 117 Ib 64 consid. 5c p. 88 consid. 5c et les arrêts cités); au besoin, il lui appartient d'interpréter la requête selon le sens que l'on peut raisonnablement lui donner. A cet égard, rien ne s'oppose à une interprétation large de la requête, s'il est établi que, sur cette base, toutes les conditions à l'octroi de l'entraide sont remplies. Par ailleurs, ce mode de procéder évite une éventuelle demande complémentaire.
b) Certes, la demande d'entraide n'exige pas formellement la communication des documents d'ouverture des comptes qui ont été débités au profit du compte C. ni, par conséquent, celle du nom de leurs titulaires ou de leurs ayants droit économiques. Elle tend en revanche à connaître la provenance des fonds ayant alimenté ce compte afin d'établir de manière plus précise les éléments de la corruption à laquelle G. et consorts sont soupçonnés d'avoir participé. Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la connaissance de l'identité du titulaire des comptes d'où proviennent ces fonds et de leurs éventuels ayants droit économiques est de nature à répondre à cette question. L'autorité intimée n'a dès lors pas excédé le cadre de la demande d'entraide en décidant de transmettre le nom de l'ayant droit économique de la société E. Le grief adressé à ce titre à la décision attaquée se révèle mal fondé.
La recourante voit une raison supplémentaire de ne pas communiquer l'identité de son ayant droit économique dans le fait que l'ordre de virer le montant litigieux sur le compte C. émanerait en réalité d'une société tierce dont il n'aurait été que le représentant. Elle n'a toutefois pas apporté la preuve de cette allégation, l'attestation versée au dossier n'étant pas déterminante à cet égard puisqu'elle émane de ses propres dirigeants. Au demeurant, supposé établi, le fait que l'ayant droit économique aurait agi pour le compte d'une société tierce ne permettrait pas d'exclure absolument sa participation au processus délictueux décrit dans la demande. S'agissant d'une question d'appréciation des preuves, il appartiendra aux autorités pénales de l'Etat requérant de la résoudre. Pour le surplus, la recourante ne prétend pas que le virement litigieux opéré sur le compte C. serait sans rapport avec le processus délictueux pour lequel G. et consorts sont poursuivis en France ou qu'il serait impropre à faire progresser l'enquête instruite à l'étranger, violant de ce fait le principe de la proportionnalité. Le recours s'avère mal fondé en tant qu'il s'en prend à la décision de transmettre le nom de l'ayant droit économique de la société E.
c) La recourante s'est également opposée à la transmission de l'extrait de son compte portant la mention du débit de X. francs suisses opéré le 24 avril 1992 au profit du compte C., caviardé de tous autres mouvements.
Cette pièce est de nature à établir la provenance du versement litigieux et s'inscrit ainsi dans le cadre de la demande d'entraide. Pour cette raison déjà, il se justifie de la remettre à l'autorité requérante sans qu'il soit besoin d'examiner si l'avis de débit - à la transmission duquel la recourante ne s'oppose pas - pourrait suffire à établir cet élément. Il est vrai que ce document permettra à celle-ci de connaître le nombre de mouvements de fonds opérés sur le compte de la recourante pour la période considérée. On ne voit pas en quoi la connaissance de cet élément exposerait cette dernière à une atteinte grave à ses intérêts commerciaux dès lors que l'autorité intimée a pris toutes les précautions utiles pour protéger les tiers non impliqués dans la procédure en caviardant les autres mouvements qui y sont mentionnés. Comme le Tribunal fédéral l'a déjà jugé dans une précédente cause concernant la recourante, celle-ci ne peut se prévaloir, en sa qualité de tiers impliqué dans la procédure, de la protection assurée à l'art. 10 EIMP et doit se laisser imposer les obligations résultant pour elle des traités internationaux lorsque les conditions en sont réunies, ce qui est le cas en l'espèce (arrêt en la cause 1A.71/1995 du 6 juin 1995 consid. 3c). En l'absence d'une norme conventionnelle permettant à l'Etat requis de refuser sa coopération pour protéger les intérêts particuliers des personnes touchées par les mesures d'entraide à exécuter, elle ne saurait s'opposer à la remise d'une pièce qui n'est pas sans rapport avec les faits décrits dans la demande d'entraide. L'intérêt de l'Etat requérant à faire toute la lumière sur des infractions, qui - eussent-elles été commises - pourraient objectivement être qualifiées de graves, l'emporte manifestement sur celui de la recourante à tenir secret le volume de ses affaires.
d) Dans ces conditions, le juge d'instruction n'a pas violé le principe de la proportionnalité en décidant de transmettre l'ensemble de la documentation d'ouverture du compte que la recourante détient auprès de la Banque Y. et l'extrait de ce compte portant mention du versement de X. francs suisses opéré le 24 avril 1992 sur le compte C. | fr | Internationale Rechtshilfe in Strafsachen; Verhältnismässigkeitsgrundsatz. Tragweite des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes im Bereich der Rechtshilfe in Strafsachen (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 241
Le 22 juillet 1994, le juge d'instruction auprès du Tribunal de Grande Instance de T. a adressé aux autorités judiciaires genevoises une commission rogatoire pour les besoins d'une information pénale dirigée contre G., gérant de la société B., et divers consorts du chef de corruption active et passive, d'abus de biens sociaux, de faux et usage de faux, de complicité et de recel. Il exposait que A., alors Président du Conseil général de V. et sénateur, aurait été directement impliqué dans un processus de corruption active lié notamment à la construction de l'Ecole d'ingénieurs de T. et que tout ou partie des commissions versées à A. à l'occasion de l'attribution de ce marché public à la société B. auraient été versées sur un compte à Genève sous le pseudonyme éventuel de C. La demande tendait à obtenir des informations sur l'existence de ce compte et, dans l'affirmative, à vérifier son état au jour de la commission rogatoire ainsi que les flux financiers le concernant (provenance, mouvements et destinations des fonds du titulaire ainsi que de tous ses ayants droit économiques).
Les investigations entreprises dans le cadre de cette commission rogatoire ont permis d'établir que A. avait effectivement ouvert un compte auprès de la Banque X., à Genève, sous le pseudonyme de C. et que ce compte avait été crédité le 24 avril 1992 d'une somme de X. francs suisses en provenance d'un compte numéroté ouvert auprès de la Banque Y., à Genève, au nom de la société E.
Le juge d'instruction genevois chargé de l'exécution de la demande a rendu le 17 mars 1995 une ordonnance de clôture partielle par laquelle il décidait de transmettre l'ensemble des documents d'ouverture du compte dont la société E. est titulaire auprès de la Banque Y., l'avis de débit de X. francs suisses, ainsi que l'extrait de compte portant mention de ce débit caviardé de tous autres mouvements.
Par ordonnance du 11 juillet 1995, la Chambre d'accusation du canton de Genève a rejeté le recours formé par la société E. contre ce prononcé.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la société E. demande au Tribunal fédéral d'annuler cette décision en ce qu'elle ordonne la communication du formulaire A/CDB indiquant le nom de son ayant droit économique ainsi que l'extrait de son compte auprès de la Banque Y. portant mention caviardée de tous les autres mouvements bancaires. Elle a produit une attestation de ses dirigeants certifiant que dans le cadre du virement litigieux, son ayant droit économique n'avait pas agi à titre personnel mais en qualité de représentant d'une société tierce établie en France.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. La recourante se plaint essentiellement d'une violation du principe de la proportionnalité. Elle reproche au juge d'instruction d'être allé au-delà de la demande d'entraide en décidant de transmettre au magistrat requérant le nom de son ayant droit économique et l'extrait caviardé du compte qu'elle détient auprès de la Banque Y. mentionnant l'opération litigieuse.
a) La jurisprudence ne tient pour admissibles des mesures de contrainte au sens des art. 3 CEEJ et 64 EIMP que si elles satisfont aux exigences de la proportionnalité. Selon ce principe, l'entraide ne peut être accordée que dans la mesure nécessaire à la découverte de la vérité recherchée par les autorités pénales de l'Etat requérant. Savoir si les renseignements sollicités sont nécessaires ou simplement utiles à la procédure pénale instruite dans l'Etat requérant est une question en principe laissée à l'appréciation des autorités de cet Etat. L'Etat requis ne disposant généralement pas des moyens qui lui permettraient de se prononcer sur l'opportunité de l'administration des preuves déterminées au cours de l'instruction menée à l'étranger, il ne saurait substituer sur ce point sa propre appréciation à celle des magistrats chargés de cette instruction. La coopération internationale ne peut dès lors être refusée que si les actes requis sont sans rapport avec l'infraction poursuivie et manifestement impropres à faire progresser l'enquête, de sorte que la demande apparaît comme le prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve (ATF 120 Ib 251 consid. 5c et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité empêche aussi l'autorité requise d'aller au-delà des mesures sollicitées par l'autorité requérante (ATF 118 Ib 111 consid. 6 p. 125, ATF 117 Ib 64 consid. 5c p. 88 consid. 5c et les arrêts cités); au besoin, il lui appartient d'interpréter la requête selon le sens que l'on peut raisonnablement lui donner. A cet égard, rien ne s'oppose à une interprétation large de la requête, s'il est établi que, sur cette base, toutes les conditions à l'octroi de l'entraide sont remplies. Par ailleurs, ce mode de procéder évite une éventuelle demande complémentaire.
b) Certes, la demande d'entraide n'exige pas formellement la communication des documents d'ouverture des comptes qui ont été débités au profit du compte C. ni, par conséquent, celle du nom de leurs titulaires ou de leurs ayants droit économiques. Elle tend en revanche à connaître la provenance des fonds ayant alimenté ce compte afin d'établir de manière plus précise les éléments de la corruption à laquelle G. et consorts sont soupçonnés d'avoir participé. Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la connaissance de l'identité du titulaire des comptes d'où proviennent ces fonds et de leurs éventuels ayants droit économiques est de nature à répondre à cette question. L'autorité intimée n'a dès lors pas excédé le cadre de la demande d'entraide en décidant de transmettre le nom de l'ayant droit économique de la société E. Le grief adressé à ce titre à la décision attaquée se révèle mal fondé.
La recourante voit une raison supplémentaire de ne pas communiquer l'identité de son ayant droit économique dans le fait que l'ordre de virer le montant litigieux sur le compte C. émanerait en réalité d'une société tierce dont il n'aurait été que le représentant. Elle n'a toutefois pas apporté la preuve de cette allégation, l'attestation versée au dossier n'étant pas déterminante à cet égard puisqu'elle émane de ses propres dirigeants. Au demeurant, supposé établi, le fait que l'ayant droit économique aurait agi pour le compte d'une société tierce ne permettrait pas d'exclure absolument sa participation au processus délictueux décrit dans la demande. S'agissant d'une question d'appréciation des preuves, il appartiendra aux autorités pénales de l'Etat requérant de la résoudre. Pour le surplus, la recourante ne prétend pas que le virement litigieux opéré sur le compte C. serait sans rapport avec le processus délictueux pour lequel G. et consorts sont poursuivis en France ou qu'il serait impropre à faire progresser l'enquête instruite à l'étranger, violant de ce fait le principe de la proportionnalité. Le recours s'avère mal fondé en tant qu'il s'en prend à la décision de transmettre le nom de l'ayant droit économique de la société E.
c) La recourante s'est également opposée à la transmission de l'extrait de son compte portant la mention du débit de X. francs suisses opéré le 24 avril 1992 au profit du compte C., caviardé de tous autres mouvements.
Cette pièce est de nature à établir la provenance du versement litigieux et s'inscrit ainsi dans le cadre de la demande d'entraide. Pour cette raison déjà, il se justifie de la remettre à l'autorité requérante sans qu'il soit besoin d'examiner si l'avis de débit - à la transmission duquel la recourante ne s'oppose pas - pourrait suffire à établir cet élément. Il est vrai que ce document permettra à celle-ci de connaître le nombre de mouvements de fonds opérés sur le compte de la recourante pour la période considérée. On ne voit pas en quoi la connaissance de cet élément exposerait cette dernière à une atteinte grave à ses intérêts commerciaux dès lors que l'autorité intimée a pris toutes les précautions utiles pour protéger les tiers non impliqués dans la procédure en caviardant les autres mouvements qui y sont mentionnés. Comme le Tribunal fédéral l'a déjà jugé dans une précédente cause concernant la recourante, celle-ci ne peut se prévaloir, en sa qualité de tiers impliqué dans la procédure, de la protection assurée à l'art. 10 EIMP et doit se laisser imposer les obligations résultant pour elle des traités internationaux lorsque les conditions en sont réunies, ce qui est le cas en l'espèce (arrêt en la cause 1A.71/1995 du 6 juin 1995 consid. 3c). En l'absence d'une norme conventionnelle permettant à l'Etat requis de refuser sa coopération pour protéger les intérêts particuliers des personnes touchées par les mesures d'entraide à exécuter, elle ne saurait s'opposer à la remise d'une pièce qui n'est pas sans rapport avec les faits décrits dans la demande d'entraide. L'intérêt de l'Etat requérant à faire toute la lumière sur des infractions, qui - eussent-elles été commises - pourraient objectivement être qualifiées de graves, l'emporte manifestement sur celui de la recourante à tenir secret le volume de ses affaires.
d) Dans ces conditions, le juge d'instruction n'a pas violé le principe de la proportionnalité en décidant de transmettre l'ensemble de la documentation d'ouverture du compte que la recourante détient auprès de la Banque Y. et l'extrait de ce compte portant mention du versement de X. francs suisses opéré le 24 avril 1992 sur le compte C. | fr | Entraide judiciaire internationale en matière pénale; principe de la proportionnalité. Portée du principe de la proportionnalité dans le domaine de l'entraide judiciaire en matière pénale (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,802 | 121 II 241 | 121 II 241
Sachverhalt ab Seite 241
Le 22 juillet 1994, le juge d'instruction auprès du Tribunal de Grande Instance de T. a adressé aux autorités judiciaires genevoises une commission rogatoire pour les besoins d'une information pénale dirigée contre G., gérant de la société B., et divers consorts du chef de corruption active et passive, d'abus de biens sociaux, de faux et usage de faux, de complicité et de recel. Il exposait que A., alors Président du Conseil général de V. et sénateur, aurait été directement impliqué dans un processus de corruption active lié notamment à la construction de l'Ecole d'ingénieurs de T. et que tout ou partie des commissions versées à A. à l'occasion de l'attribution de ce marché public à la société B. auraient été versées sur un compte à Genève sous le pseudonyme éventuel de C. La demande tendait à obtenir des informations sur l'existence de ce compte et, dans l'affirmative, à vérifier son état au jour de la commission rogatoire ainsi que les flux financiers le concernant (provenance, mouvements et destinations des fonds du titulaire ainsi que de tous ses ayants droit économiques).
Les investigations entreprises dans le cadre de cette commission rogatoire ont permis d'établir que A. avait effectivement ouvert un compte auprès de la Banque X., à Genève, sous le pseudonyme de C. et que ce compte avait été crédité le 24 avril 1992 d'une somme de X. francs suisses en provenance d'un compte numéroté ouvert auprès de la Banque Y., à Genève, au nom de la société E.
Le juge d'instruction genevois chargé de l'exécution de la demande a rendu le 17 mars 1995 une ordonnance de clôture partielle par laquelle il décidait de transmettre l'ensemble des documents d'ouverture du compte dont la société E. est titulaire auprès de la Banque Y., l'avis de débit de X. francs suisses, ainsi que l'extrait de compte portant mention de ce débit caviardé de tous autres mouvements.
Par ordonnance du 11 juillet 1995, la Chambre d'accusation du canton de Genève a rejeté le recours formé par la société E. contre ce prononcé.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la société E. demande au Tribunal fédéral d'annuler cette décision en ce qu'elle ordonne la communication du formulaire A/CDB indiquant le nom de son ayant droit économique ainsi que l'extrait de son compte auprès de la Banque Y. portant mention caviardée de tous les autres mouvements bancaires. Elle a produit une attestation de ses dirigeants certifiant que dans le cadre du virement litigieux, son ayant droit économique n'avait pas agi à titre personnel mais en qualité de représentant d'une société tierce établie en France.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. La recourante se plaint essentiellement d'une violation du principe de la proportionnalité. Elle reproche au juge d'instruction d'être allé au-delà de la demande d'entraide en décidant de transmettre au magistrat requérant le nom de son ayant droit économique et l'extrait caviardé du compte qu'elle détient auprès de la Banque Y. mentionnant l'opération litigieuse.
a) La jurisprudence ne tient pour admissibles des mesures de contrainte au sens des art. 3 CEEJ et 64 EIMP que si elles satisfont aux exigences de la proportionnalité. Selon ce principe, l'entraide ne peut être accordée que dans la mesure nécessaire à la découverte de la vérité recherchée par les autorités pénales de l'Etat requérant. Savoir si les renseignements sollicités sont nécessaires ou simplement utiles à la procédure pénale instruite dans l'Etat requérant est une question en principe laissée à l'appréciation des autorités de cet Etat. L'Etat requis ne disposant généralement pas des moyens qui lui permettraient de se prononcer sur l'opportunité de l'administration des preuves déterminées au cours de l'instruction menée à l'étranger, il ne saurait substituer sur ce point sa propre appréciation à celle des magistrats chargés de cette instruction. La coopération internationale ne peut dès lors être refusée que si les actes requis sont sans rapport avec l'infraction poursuivie et manifestement impropres à faire progresser l'enquête, de sorte que la demande apparaît comme le prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve (ATF 120 Ib 251 consid. 5c et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité empêche aussi l'autorité requise d'aller au-delà des mesures sollicitées par l'autorité requérante (ATF 118 Ib 111 consid. 6 p. 125, ATF 117 Ib 64 consid. 5c p. 88 consid. 5c et les arrêts cités); au besoin, il lui appartient d'interpréter la requête selon le sens que l'on peut raisonnablement lui donner. A cet égard, rien ne s'oppose à une interprétation large de la requête, s'il est établi que, sur cette base, toutes les conditions à l'octroi de l'entraide sont remplies. Par ailleurs, ce mode de procéder évite une éventuelle demande complémentaire.
b) Certes, la demande d'entraide n'exige pas formellement la communication des documents d'ouverture des comptes qui ont été débités au profit du compte C. ni, par conséquent, celle du nom de leurs titulaires ou de leurs ayants droit économiques. Elle tend en revanche à connaître la provenance des fonds ayant alimenté ce compte afin d'établir de manière plus précise les éléments de la corruption à laquelle G. et consorts sont soupçonnés d'avoir participé. Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la connaissance de l'identité du titulaire des comptes d'où proviennent ces fonds et de leurs éventuels ayants droit économiques est de nature à répondre à cette question. L'autorité intimée n'a dès lors pas excédé le cadre de la demande d'entraide en décidant de transmettre le nom de l'ayant droit économique de la société E. Le grief adressé à ce titre à la décision attaquée se révèle mal fondé.
La recourante voit une raison supplémentaire de ne pas communiquer l'identité de son ayant droit économique dans le fait que l'ordre de virer le montant litigieux sur le compte C. émanerait en réalité d'une société tierce dont il n'aurait été que le représentant. Elle n'a toutefois pas apporté la preuve de cette allégation, l'attestation versée au dossier n'étant pas déterminante à cet égard puisqu'elle émane de ses propres dirigeants. Au demeurant, supposé établi, le fait que l'ayant droit économique aurait agi pour le compte d'une société tierce ne permettrait pas d'exclure absolument sa participation au processus délictueux décrit dans la demande. S'agissant d'une question d'appréciation des preuves, il appartiendra aux autorités pénales de l'Etat requérant de la résoudre. Pour le surplus, la recourante ne prétend pas que le virement litigieux opéré sur le compte C. serait sans rapport avec le processus délictueux pour lequel G. et consorts sont poursuivis en France ou qu'il serait impropre à faire progresser l'enquête instruite à l'étranger, violant de ce fait le principe de la proportionnalité. Le recours s'avère mal fondé en tant qu'il s'en prend à la décision de transmettre le nom de l'ayant droit économique de la société E.
c) La recourante s'est également opposée à la transmission de l'extrait de son compte portant la mention du débit de X. francs suisses opéré le 24 avril 1992 au profit du compte C., caviardé de tous autres mouvements.
Cette pièce est de nature à établir la provenance du versement litigieux et s'inscrit ainsi dans le cadre de la demande d'entraide. Pour cette raison déjà, il se justifie de la remettre à l'autorité requérante sans qu'il soit besoin d'examiner si l'avis de débit - à la transmission duquel la recourante ne s'oppose pas - pourrait suffire à établir cet élément. Il est vrai que ce document permettra à celle-ci de connaître le nombre de mouvements de fonds opérés sur le compte de la recourante pour la période considérée. On ne voit pas en quoi la connaissance de cet élément exposerait cette dernière à une atteinte grave à ses intérêts commerciaux dès lors que l'autorité intimée a pris toutes les précautions utiles pour protéger les tiers non impliqués dans la procédure en caviardant les autres mouvements qui y sont mentionnés. Comme le Tribunal fédéral l'a déjà jugé dans une précédente cause concernant la recourante, celle-ci ne peut se prévaloir, en sa qualité de tiers impliqué dans la procédure, de la protection assurée à l'art. 10 EIMP et doit se laisser imposer les obligations résultant pour elle des traités internationaux lorsque les conditions en sont réunies, ce qui est le cas en l'espèce (arrêt en la cause 1A.71/1995 du 6 juin 1995 consid. 3c). En l'absence d'une norme conventionnelle permettant à l'Etat requis de refuser sa coopération pour protéger les intérêts particuliers des personnes touchées par les mesures d'entraide à exécuter, elle ne saurait s'opposer à la remise d'une pièce qui n'est pas sans rapport avec les faits décrits dans la demande d'entraide. L'intérêt de l'Etat requérant à faire toute la lumière sur des infractions, qui - eussent-elles été commises - pourraient objectivement être qualifiées de graves, l'emporte manifestement sur celui de la recourante à tenir secret le volume de ses affaires.
d) Dans ces conditions, le juge d'instruction n'a pas violé le principe de la proportionnalité en décidant de transmettre l'ensemble de la documentation d'ouverture du compte que la recourante détient auprès de la Banque Y. et l'extrait de ce compte portant mention du versement de X. francs suisses opéré le 24 avril 1992 sur le compte C. | fr | Assistenza giudiziaria internazionale in materia penale; principio della proporzionalità. Portata del principio della proporzionalità nel campo dell'assistenza giudiziaria in materia penale (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,803 | 121 II 245 | 121 II 245
Sachverhalt ab Seite 245
Le 7 novembre 1994, la Chambre d'accusation de la Cour d'appel de Rennes a adressé aux autorités suisses deux commissions rogatoires pour les besoins d'une information suivie contre R., pour faux, usage de faux et trafic d'influence aggravé. Il est en substance reproché à R. d'avoir perçu des sommes d'argent de diverses entreprises pour les appuyer auprès des responsables de l'attribution de marchés publics.
Le magistrat requérant désire notamment être renseigné au sujet d'un compte bancaire ouvert en Suisse, destinataire d'un versement de 15'000'000 FF.
Par ordonnance du 18 novembre 1994, notifiée à la banque A., le Juge d'instruction genevois est entré en matière.
Par lettre du 18 novembre 1994, la banque A. fit savoir que le versement de 15'000'000 FF était parvenu sur un compte clôturé en mai 1989 et avait été presque intégralement reversé, par chèque, sur un compte ouvert auprès de la banque B.
Par ordonnance du 13 janvier 1995, le juge d'instruction a invité la banque B. à remettre les documents d'ouverture du compte visé dans la demande.
Par acte du 26 janvier 1995, complété le 1er mars 1995 après consultation du dossier, la société X. SA, titulaire du compte auprès de la banque B. - compte destinataire de la somme transférée par chèque - a recouru sur le fond auprès de la Chambre d'accusation du canton de Genève contre l'ordonnance d'entrée en matière du 13 janvier 1995.
Le 20 février 1995, X. SA a remis à la Chambre d'accusation, sous pli scellé, les documents relatifs à son compte bancaire en demandant que ces documents, selon elle sans importance pour l'enquête, soient mis en lieu sûr, qu'il soit statué sur l'admissibilité de la perquisition et que leur restitution soit ordonnée.
Par ordonnance du 13 juillet 1995, la Chambre d'accusation a rejeté le recours. La demande d'entraide était suffisamment motivée, les preuves requises apparaissant pertinentes. X. SA ne pouvait se prétendre non impliquée. Dans une seconde ordonnance du même jour, la Chambre d'accusation a considéré la lettre du 20 février 1995 comme un nouveau recours contre la décision du 13 janvier 1995, et l'a déclaré tardif. Elle a estimé en outre que seul le juge d'instruction était compétent pour donner suite à la requête de X. SA.
Agissant par la voie de deux recours de droit administratif identiques, X. SA demande au Tribunal fédéral d'annuler les deux ordonnances de la Chambre d'accusation, et de dire que les documents remis sous scellés seront conservés en lieu sûr "jusqu'à ce que ladite Chambre ait statué sur l'admissibilité de l'ordonnance de perquisition et de saisie notifiée le 13 janvier 1995 à la banque B.".
Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. d) L'art. 9, 2e phrase de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1) a la teneur suivante: "Les principes établis à l'article 69 de la loi fédérale sur la procédure pénale s'appliquent à la perquisition de papiers et à leur mise sous scellés".
aa) Selon l'art. 69 PPF, la perquisition de papiers doit être opérée de façon que les secrets de caractère privé soient respectés dans toute la mesure du possible et que le secret professionnel visé par l'art. 77 de la même loi soit sauvegardé (al. 1); les papiers ne sont examinés que s'ils contiennent apparemment des écrits importants (al. 2); leur détenteur est si possible mis en mesure d'en indiquer le contenu avant la perquisition; s'il s'oppose à celle-ci, les papiers sont mis sous scellés et déposés en lieu sûr. Dans ce cas, la décision sur l'admissibilité de la perquisition appartient à la Chambre d'accusation (du Tribunal fédéral) jusqu'aux débats et au tribunal durant les débats (al. 3).
Il résulte du texte de l'art. 9 EIMP que seuls "les principes" de l'art. 69 PPF s'appliquent en matière d'entraide judiciaire, du moins lorsque celle-ci est exercée par les autorités cantonales. Ces "principes" se rapportent en premier lieu aux règles de procédure à suivre. En revanche les règles de l'art. 69 PPF concernant la compétence ne sont pas directement applicables et il suffit, de ce point de vue, que la décision sur l'admissibilité de la perquisition soit prise par une autorité judiciaire (cf. ATF 120 Ib 182 consid. 3c, ATF 114 Ib 359 consid. 4). C'est au droit cantonal qu'il appartient, pour le surplus, de fixer la procédure à suivre et de désigner les autorités compétentes (art. 12 et 16 al. 2 EIMP).
bb) En vertu de l'art. 31 al. 1 lettre f de la loi genevoise d'application du code pénal, "lorsque ces mesures concernent le domaine secret et qu'elles sont contestées, le juge d'instruction place l'objet en lieu sûr et il en interdit l'accès. La Chambre d'accusation statue sur l'admissibilité desdites mesures (art. 9 EIMP)."
Ces dispositions ne sont pas contraires au droit fédéral. Elles n'ont pas non plus été violées par la cour cantonale. Pour le surplus, la Chambre d'accusation a estimé avec raison que la question de l'admissibilité de la mesure était discutée dans le cadre du recours contre l'ordonnance d'entrée en matière, puisque celle-ci comportait en même temps la mesure contestée de perquisition et de saisie; la démarche de la recourante, telle qu'elle était présentée, faisait partant double emploi avec son recours initial. En transmettant dès lors les documents au juge d'instruction afin qu'il les mette en lieu sûr, elle n'a pas violé le droit fédéral. | fr | Art. 9 IRSG und Art. 69 BStP. Die Bezeichnung der zuständigen richterlichen Behörde für Fragen im Zusammenhang mit Siegelungen obliegt dem kantonalen Recht (E. 4d/aa).
Weder das anwendbare kantonale Recht noch das Bundesrecht stehen dem Umstand entgegen, dass über solche Fragen erstinstanzlich ein Untersuchungsrichter entscheidet (E. 4d/bb). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-245%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,804 | 121 II 245 | 121 II 245
Sachverhalt ab Seite 245
Le 7 novembre 1994, la Chambre d'accusation de la Cour d'appel de Rennes a adressé aux autorités suisses deux commissions rogatoires pour les besoins d'une information suivie contre R., pour faux, usage de faux et trafic d'influence aggravé. Il est en substance reproché à R. d'avoir perçu des sommes d'argent de diverses entreprises pour les appuyer auprès des responsables de l'attribution de marchés publics.
Le magistrat requérant désire notamment être renseigné au sujet d'un compte bancaire ouvert en Suisse, destinataire d'un versement de 15'000'000 FF.
Par ordonnance du 18 novembre 1994, notifiée à la banque A., le Juge d'instruction genevois est entré en matière.
Par lettre du 18 novembre 1994, la banque A. fit savoir que le versement de 15'000'000 FF était parvenu sur un compte clôturé en mai 1989 et avait été presque intégralement reversé, par chèque, sur un compte ouvert auprès de la banque B.
Par ordonnance du 13 janvier 1995, le juge d'instruction a invité la banque B. à remettre les documents d'ouverture du compte visé dans la demande.
Par acte du 26 janvier 1995, complété le 1er mars 1995 après consultation du dossier, la société X. SA, titulaire du compte auprès de la banque B. - compte destinataire de la somme transférée par chèque - a recouru sur le fond auprès de la Chambre d'accusation du canton de Genève contre l'ordonnance d'entrée en matière du 13 janvier 1995.
Le 20 février 1995, X. SA a remis à la Chambre d'accusation, sous pli scellé, les documents relatifs à son compte bancaire en demandant que ces documents, selon elle sans importance pour l'enquête, soient mis en lieu sûr, qu'il soit statué sur l'admissibilité de la perquisition et que leur restitution soit ordonnée.
Par ordonnance du 13 juillet 1995, la Chambre d'accusation a rejeté le recours. La demande d'entraide était suffisamment motivée, les preuves requises apparaissant pertinentes. X. SA ne pouvait se prétendre non impliquée. Dans une seconde ordonnance du même jour, la Chambre d'accusation a considéré la lettre du 20 février 1995 comme un nouveau recours contre la décision du 13 janvier 1995, et l'a déclaré tardif. Elle a estimé en outre que seul le juge d'instruction était compétent pour donner suite à la requête de X. SA.
Agissant par la voie de deux recours de droit administratif identiques, X. SA demande au Tribunal fédéral d'annuler les deux ordonnances de la Chambre d'accusation, et de dire que les documents remis sous scellés seront conservés en lieu sûr "jusqu'à ce que ladite Chambre ait statué sur l'admissibilité de l'ordonnance de perquisition et de saisie notifiée le 13 janvier 1995 à la banque B.".
Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. d) L'art. 9, 2e phrase de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1) a la teneur suivante: "Les principes établis à l'article 69 de la loi fédérale sur la procédure pénale s'appliquent à la perquisition de papiers et à leur mise sous scellés".
aa) Selon l'art. 69 PPF, la perquisition de papiers doit être opérée de façon que les secrets de caractère privé soient respectés dans toute la mesure du possible et que le secret professionnel visé par l'art. 77 de la même loi soit sauvegardé (al. 1); les papiers ne sont examinés que s'ils contiennent apparemment des écrits importants (al. 2); leur détenteur est si possible mis en mesure d'en indiquer le contenu avant la perquisition; s'il s'oppose à celle-ci, les papiers sont mis sous scellés et déposés en lieu sûr. Dans ce cas, la décision sur l'admissibilité de la perquisition appartient à la Chambre d'accusation (du Tribunal fédéral) jusqu'aux débats et au tribunal durant les débats (al. 3).
Il résulte du texte de l'art. 9 EIMP que seuls "les principes" de l'art. 69 PPF s'appliquent en matière d'entraide judiciaire, du moins lorsque celle-ci est exercée par les autorités cantonales. Ces "principes" se rapportent en premier lieu aux règles de procédure à suivre. En revanche les règles de l'art. 69 PPF concernant la compétence ne sont pas directement applicables et il suffit, de ce point de vue, que la décision sur l'admissibilité de la perquisition soit prise par une autorité judiciaire (cf. ATF 120 Ib 182 consid. 3c, ATF 114 Ib 359 consid. 4). C'est au droit cantonal qu'il appartient, pour le surplus, de fixer la procédure à suivre et de désigner les autorités compétentes (art. 12 et 16 al. 2 EIMP).
bb) En vertu de l'art. 31 al. 1 lettre f de la loi genevoise d'application du code pénal, "lorsque ces mesures concernent le domaine secret et qu'elles sont contestées, le juge d'instruction place l'objet en lieu sûr et il en interdit l'accès. La Chambre d'accusation statue sur l'admissibilité desdites mesures (art. 9 EIMP)."
Ces dispositions ne sont pas contraires au droit fédéral. Elles n'ont pas non plus été violées par la cour cantonale. Pour le surplus, la Chambre d'accusation a estimé avec raison que la question de l'admissibilité de la mesure était discutée dans le cadre du recours contre l'ordonnance d'entrée en matière, puisque celle-ci comportait en même temps la mesure contestée de perquisition et de saisie; la démarche de la recourante, telle qu'elle était présentée, faisait partant double emploi avec son recours initial. En transmettant dès lors les documents au juge d'instruction afin qu'il les mette en lieu sûr, elle n'a pas violé le droit fédéral. | fr | Art. 9 EIMP et art. 69 PPF. La désignation de l'autorité judiciaire compétente en matière de scellés relève du droit cantonal (consid. 4d/aa).
Ni le droit cantonal applicable, ni le droit fédéral ne s'opposent à ce que le juge d'instruction statue en premier lieu sur cette question (consid. 4d/bb). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-245%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,805 | 121 II 245 | 121 II 245
Sachverhalt ab Seite 245
Le 7 novembre 1994, la Chambre d'accusation de la Cour d'appel de Rennes a adressé aux autorités suisses deux commissions rogatoires pour les besoins d'une information suivie contre R., pour faux, usage de faux et trafic d'influence aggravé. Il est en substance reproché à R. d'avoir perçu des sommes d'argent de diverses entreprises pour les appuyer auprès des responsables de l'attribution de marchés publics.
Le magistrat requérant désire notamment être renseigné au sujet d'un compte bancaire ouvert en Suisse, destinataire d'un versement de 15'000'000 FF.
Par ordonnance du 18 novembre 1994, notifiée à la banque A., le Juge d'instruction genevois est entré en matière.
Par lettre du 18 novembre 1994, la banque A. fit savoir que le versement de 15'000'000 FF était parvenu sur un compte clôturé en mai 1989 et avait été presque intégralement reversé, par chèque, sur un compte ouvert auprès de la banque B.
Par ordonnance du 13 janvier 1995, le juge d'instruction a invité la banque B. à remettre les documents d'ouverture du compte visé dans la demande.
Par acte du 26 janvier 1995, complété le 1er mars 1995 après consultation du dossier, la société X. SA, titulaire du compte auprès de la banque B. - compte destinataire de la somme transférée par chèque - a recouru sur le fond auprès de la Chambre d'accusation du canton de Genève contre l'ordonnance d'entrée en matière du 13 janvier 1995.
Le 20 février 1995, X. SA a remis à la Chambre d'accusation, sous pli scellé, les documents relatifs à son compte bancaire en demandant que ces documents, selon elle sans importance pour l'enquête, soient mis en lieu sûr, qu'il soit statué sur l'admissibilité de la perquisition et que leur restitution soit ordonnée.
Par ordonnance du 13 juillet 1995, la Chambre d'accusation a rejeté le recours. La demande d'entraide était suffisamment motivée, les preuves requises apparaissant pertinentes. X. SA ne pouvait se prétendre non impliquée. Dans une seconde ordonnance du même jour, la Chambre d'accusation a considéré la lettre du 20 février 1995 comme un nouveau recours contre la décision du 13 janvier 1995, et l'a déclaré tardif. Elle a estimé en outre que seul le juge d'instruction était compétent pour donner suite à la requête de X. SA.
Agissant par la voie de deux recours de droit administratif identiques, X. SA demande au Tribunal fédéral d'annuler les deux ordonnances de la Chambre d'accusation, et de dire que les documents remis sous scellés seront conservés en lieu sûr "jusqu'à ce que ladite Chambre ait statué sur l'admissibilité de l'ordonnance de perquisition et de saisie notifiée le 13 janvier 1995 à la banque B.".
Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. d) L'art. 9, 2e phrase de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1) a la teneur suivante: "Les principes établis à l'article 69 de la loi fédérale sur la procédure pénale s'appliquent à la perquisition de papiers et à leur mise sous scellés".
aa) Selon l'art. 69 PPF, la perquisition de papiers doit être opérée de façon que les secrets de caractère privé soient respectés dans toute la mesure du possible et que le secret professionnel visé par l'art. 77 de la même loi soit sauvegardé (al. 1); les papiers ne sont examinés que s'ils contiennent apparemment des écrits importants (al. 2); leur détenteur est si possible mis en mesure d'en indiquer le contenu avant la perquisition; s'il s'oppose à celle-ci, les papiers sont mis sous scellés et déposés en lieu sûr. Dans ce cas, la décision sur l'admissibilité de la perquisition appartient à la Chambre d'accusation (du Tribunal fédéral) jusqu'aux débats et au tribunal durant les débats (al. 3).
Il résulte du texte de l'art. 9 EIMP que seuls "les principes" de l'art. 69 PPF s'appliquent en matière d'entraide judiciaire, du moins lorsque celle-ci est exercée par les autorités cantonales. Ces "principes" se rapportent en premier lieu aux règles de procédure à suivre. En revanche les règles de l'art. 69 PPF concernant la compétence ne sont pas directement applicables et il suffit, de ce point de vue, que la décision sur l'admissibilité de la perquisition soit prise par une autorité judiciaire (cf. ATF 120 Ib 182 consid. 3c, ATF 114 Ib 359 consid. 4). C'est au droit cantonal qu'il appartient, pour le surplus, de fixer la procédure à suivre et de désigner les autorités compétentes (art. 12 et 16 al. 2 EIMP).
bb) En vertu de l'art. 31 al. 1 lettre f de la loi genevoise d'application du code pénal, "lorsque ces mesures concernent le domaine secret et qu'elles sont contestées, le juge d'instruction place l'objet en lieu sûr et il en interdit l'accès. La Chambre d'accusation statue sur l'admissibilité desdites mesures (art. 9 EIMP)."
Ces dispositions ne sont pas contraires au droit fédéral. Elles n'ont pas non plus été violées par la cour cantonale. Pour le surplus, la Chambre d'accusation a estimé avec raison que la question de l'admissibilité de la mesure était discutée dans le cadre du recours contre l'ordonnance d'entrée en matière, puisque celle-ci comportait en même temps la mesure contestée de perquisition et de saisie; la démarche de la recourante, telle qu'elle était présentée, faisait partant double emploi avec son recours initial. En transmettant dès lors les documents au juge d'instruction afin qu'il les mette en lieu sûr, elle n'a pas violé le droit fédéral. | fr | Art. 9 AIMP e art. 69 PP. La designazione dell'autorità giudiziaria competente in materia di sigilli è regolata dal diritto cantonale (consid. 4d/aa).
Né il diritto cantonale applicabile, né il diritto federale si oppongono a che il giudice d'istruzione statuisca in prima istanza su questa questione (consid. 4d/bb). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-245%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,806 | 121 II 248 | 121 II 248
Sachverhalt ab Seite 248
Par décision du 23 mars 1992, l'Office fédéral de la police a accordé l'extradition aux Etats-Unis d'Amérique de dame S., ressortissante américaine, sur la base d'un acte d'accusation dressé le 19 novembre 1991 par un Grand Jury du Tribunal de district de Rhode Island, retenant à son encontre les chefs d'accusation suivants:
no 1: "activités criminelles organisées", pour s'être livrée entre 1988
et 1991, au blanchiment d'argent provenant du trafic de stupéfiants, en
association avec d'autres personnes;
no 62: "omission de la déclaration obligatoire à l'International Revenue
Service" pour toute opération portant sur plus de 10'000 US$ (infraction
"CTR");
no 69 à 129: "blanchissage d'argent";
no 130 à 142: "encouragement à une activité illicite".
L'extradition était accordée sous réserve des actes mentionnés au chef d'accusation no 62 dans la mesure où ils seraient réprimés uniquement pour des raisons d'évasion fiscale.
Par arrêt du 11 juin 1992, le Tribunal fédéral a admis partiellement un recours de droit administratif formé par dame S., refusant l'extradition pour le chef d'accusation no 62, le droit suisse ne connaissant pas de dispositions analogues au droit américain sur le contrôle des transactions financières. L'extradition était accordée pour le surplus.
Le 18 décembre 1992, le Jury de la Cour des Etats-Unis du district de Rhode Island a déclaré dame S. coupable de complot, de blanchiment d'argent et d'exportation de fonds de provenance illicite. S. a été condamnée, le 21 mai 1993, à 14 ans de prison et à une amende de 18'500'500 US$.
Le 3 mai 1993, le conseil à Genève de dame S. a adressé une lettre à l'OFP, dénonçant une violation du principe de la spécialité par les autorités américaines. Il reprochait en substance au juge américain d'avoir tenu compte, avant et pendant le procès de dame S., d'infractions "CTR" - omission de la déclaration obligatoire -, en les combinant, comme "infractions de base" (predicate offenses) avec les délits de complot et de recyclage d'argent; en outre, l'existence de ces infractions aurait servi de preuve durant le procès pour fonder les autres accusations.
Le 11 juin 1993, le Département américain de la justice a rejeté ces critiques, que lui avait transmises l'OFP.
Par lettre du 14 octobre 1993, l'avocat de dame S. sollicita une intervention par la voie diplomatique afin d'obtenir que sa cliente soit jugée sans aucune référence à la violation de la réglementation monétaire. Le 28 décembre 1993, il réitéra sa demande, précisant qu'un défaut de réponse serait assimilé à un refus contre lequel il serait recouru. L'OFP n'a pas répondu à cet envoi.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, dame S. demande au Tribunal fédéral d'inviter l'OFP à émettre une protestation auprès des Etats-Unis d'Amérique en raison de la violation du principe de la spécialité.
Un échange de vues a été ouvert le 15 juin 1995 avec le Conseil fédéral, afin de savoir si le recours de droit administratif, supposé irrecevable en vertu de l'art. 100 let. a OJ, pourrait être traité comme recours administratif auprès du Département fédéral de justice et police (ci-après: DFJP).
Chargé de prendre position, le Département fédéral des finances a fait parvenir sa réponse le 13 septembre 1995, accompagnée d'une détermination du DFJP, à laquelle il se rallie. Selon cette dernière autorité, l'OFP ne saurait, en vertu notamment du principe de la souveraineté des Etats, étendre son pouvoir de surveillance aux décisions prises par l'Etat requérant après l'octroi de l'extradition; ni le TEXUS, ni l'EIMP n'instituent de voie de droit permettant à l'extradé d'obtenir un tel contrôle. Les droits et obligations découlant du traité ne sauraient toucher directement les particuliers; dans la mesure où il en résulte des obligations pour ces derniers, le contrôle des décisions prises à ce sujet ne saurait leur conférer la faculté de soumettre les décisions rendues par la justice de leur pays à l'appréciation d'autorités étrangères; aussi la démarche de dame S. auprès de l'OFP relevait-elle de la "plainte informelle" ou de la "pétition", pour laquelle l'intéressée n'avait pas droit à une décision au sens de l'art. 5 PA. La mesure prise à l'issue d'une telle procédure n'étant pas sujette à recours, le recours de droit administratif ne pourrait être accueilli comme un recours administratif, mais tout au plus comme une dénonciation au sens de l'art. 71 PA, de la compétence éventuelle du DFJP en sa qualité d'autorité de surveillance de l'OFP.
La recourante a pris position. Elle estime disposer d'un droit subjectif au respect du principe de la spécialité; l'intervention requise serait dans les compétences de l'OFP en tant qu'autorité de surveillance. Par ailleurs, la disposition restrictive de l'art. 100 let. a OJ ne devrait pas s'appliquer car l'intervention qu'elle requiert, ne portant préjudice ni à la sécurité intérieure ni aux relations extérieures de la Confédération, n'aurait pas un caractère politique exclusif. En cas d'irrecevabilité de son recours de droit administratif, elle demande qu'il soit traité comme recours administratif.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité du recours de droit administratif (ATF 121 II 41 consid. 2 et les arrêts cités).
a) Aux termes de l'art. 100 let. a OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable contre les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique, la coopération au développement et l'aide humanitaire ainsi que les autres affaires intéressant les relations extérieures. Comme le relève la recourante, cette clause d'exclusion doit en principe recevoir une interprétation restrictive; l'art. 100 let. a OJ vise ainsi en premier lieu les mesures touchant à la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse, en particulier les "actes de gouvernement" (ATF 118 Ib 280 consid. 2b, ATF 104 Ib 130 consid. 1 et les exemples cités). Le législateur a considéré que, dans ce domaine, le gouvernement doit demeurer seul responsable des décisions prises puisque les mesures tendant à protéger l'intégrité de l'Etat et à maintenir de bonnes relations avec l'étranger font partie de ses tâches essentielles; en outre, les décisions à prendre dans ce domaine sont d'ordinaire une question d'appréciation. Les décisions relatives à la protection diplomatique sont aussi considérées comme des mesures discrétionnaires soustraites au contrôle judiciaire (FF 1965 p. 1349).
b) En l'espèce, la démarche de la recourante appelait non seulement un contrôle du respect du principe de la spécialité, tel qu'il découle notamment du Traité d'extradition conclu avec les Etats-Unis d'Amérique, mais aussi, le cas échéant, une intervention - protestation - auprès de cet Etat aux fins de dénoncer cette violation et d'obtenir les assurances nécessaires quant à sa réparation. Point n'est besoin de rechercher à ce stade si l'intéressée dispose d'un véritable droit subjectif à une telle intervention, en se fondant sur la règle de la spécialité. Dans tous les cas, une intervention de la Suisse, en tant qu'Etat requis, relèverait essentiellement des relations interétatiques auxquelles la personne extradée n'est pas en soi partie. L'opportunité d'une telle intervention et, le cas échéant, ses modalités, sont des questions qui revêtent un caractère politique marqué et concernent au premier chef les relations extérieures, au sens de l'art. 100 let. a in fine OJ. Le recours de droit administratif est donc exclu.
c) Lorsqu'un recours est formé en temps utile devant le Tribunal fédéral, mais ressortit au Conseil fédéral ou à une autre autorité fédérale spécialement chargée de la juridiction administrative, le recours est transmis à l'autorité compétente, le délai étant considéré comme observé (art. 96 OJ).
En l'espèce, tant la recourante que le DFJP s'accordent à reconnaître qu'en cas d'irrecevabilité du recours de droit administratif, la cause serait de la compétence du DFJP. Il y a en revanche divergence quant au moyen de droit utile. Dans sa détermination, le DFJP considère qu'en l'absence d'un droit d'obtenir une intervention auprès de l'Etat requérant, la démarche de la recourante s'apparenterait à une "plainte informelle" ou à une "pétition", au sujet de laquelle elle n'aurait pas droit à une décision au sens de l'art. 5 PA; son recours ne pourrait être traité comme recours administratif, mais uniquement comme une dénonciation au sens de l'art. 71 PA. La recourante relève que sa démarche auprès de l'OFP tendait en tout cas à la constatation d'un droit au sens de l'art. 5 al. 1 let. b PA; elle insiste sur l'existence d'un droit relatif au respect du principe de la spécialité.
Cette question n'a toutefois pas à être élucidée dans le cadre du présent arrêt. Dès lors qu'elle a constaté son incompétence pour connaître de la cause, la cour de céans doit se borner à transmettre le dossier à l'autorité compétente, sans avoir à émettre d'observations ni sur le moyen de droit par lequel cette dernière serait saisie, ni sur le fond. | fr | Art. 100 lit. a und Art. 96 OG. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nicht zulässig, wenn sie auf eine Intervention der Schweiz bei einem ausländischen Staat wegen einer behaupteten Verletzung des Spezialitätsprinzips in Auslieferungssachen abzielt (E. 1a und b).
Überweisung der Beschwerde ans Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, in dessen Zuständigkeitsbereich diese fallen könnte, ohne dass das Bundesgericht sich über das offenstehende Rechtsmittel oder zur Sache äussert (E. 1c). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,807 | 121 II 248 | 121 II 248
Sachverhalt ab Seite 248
Par décision du 23 mars 1992, l'Office fédéral de la police a accordé l'extradition aux Etats-Unis d'Amérique de dame S., ressortissante américaine, sur la base d'un acte d'accusation dressé le 19 novembre 1991 par un Grand Jury du Tribunal de district de Rhode Island, retenant à son encontre les chefs d'accusation suivants:
no 1: "activités criminelles organisées", pour s'être livrée entre 1988
et 1991, au blanchiment d'argent provenant du trafic de stupéfiants, en
association avec d'autres personnes;
no 62: "omission de la déclaration obligatoire à l'International Revenue
Service" pour toute opération portant sur plus de 10'000 US$ (infraction
"CTR");
no 69 à 129: "blanchissage d'argent";
no 130 à 142: "encouragement à une activité illicite".
L'extradition était accordée sous réserve des actes mentionnés au chef d'accusation no 62 dans la mesure où ils seraient réprimés uniquement pour des raisons d'évasion fiscale.
Par arrêt du 11 juin 1992, le Tribunal fédéral a admis partiellement un recours de droit administratif formé par dame S., refusant l'extradition pour le chef d'accusation no 62, le droit suisse ne connaissant pas de dispositions analogues au droit américain sur le contrôle des transactions financières. L'extradition était accordée pour le surplus.
Le 18 décembre 1992, le Jury de la Cour des Etats-Unis du district de Rhode Island a déclaré dame S. coupable de complot, de blanchiment d'argent et d'exportation de fonds de provenance illicite. S. a été condamnée, le 21 mai 1993, à 14 ans de prison et à une amende de 18'500'500 US$.
Le 3 mai 1993, le conseil à Genève de dame S. a adressé une lettre à l'OFP, dénonçant une violation du principe de la spécialité par les autorités américaines. Il reprochait en substance au juge américain d'avoir tenu compte, avant et pendant le procès de dame S., d'infractions "CTR" - omission de la déclaration obligatoire -, en les combinant, comme "infractions de base" (predicate offenses) avec les délits de complot et de recyclage d'argent; en outre, l'existence de ces infractions aurait servi de preuve durant le procès pour fonder les autres accusations.
Le 11 juin 1993, le Département américain de la justice a rejeté ces critiques, que lui avait transmises l'OFP.
Par lettre du 14 octobre 1993, l'avocat de dame S. sollicita une intervention par la voie diplomatique afin d'obtenir que sa cliente soit jugée sans aucune référence à la violation de la réglementation monétaire. Le 28 décembre 1993, il réitéra sa demande, précisant qu'un défaut de réponse serait assimilé à un refus contre lequel il serait recouru. L'OFP n'a pas répondu à cet envoi.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, dame S. demande au Tribunal fédéral d'inviter l'OFP à émettre une protestation auprès des Etats-Unis d'Amérique en raison de la violation du principe de la spécialité.
Un échange de vues a été ouvert le 15 juin 1995 avec le Conseil fédéral, afin de savoir si le recours de droit administratif, supposé irrecevable en vertu de l'art. 100 let. a OJ, pourrait être traité comme recours administratif auprès du Département fédéral de justice et police (ci-après: DFJP).
Chargé de prendre position, le Département fédéral des finances a fait parvenir sa réponse le 13 septembre 1995, accompagnée d'une détermination du DFJP, à laquelle il se rallie. Selon cette dernière autorité, l'OFP ne saurait, en vertu notamment du principe de la souveraineté des Etats, étendre son pouvoir de surveillance aux décisions prises par l'Etat requérant après l'octroi de l'extradition; ni le TEXUS, ni l'EIMP n'instituent de voie de droit permettant à l'extradé d'obtenir un tel contrôle. Les droits et obligations découlant du traité ne sauraient toucher directement les particuliers; dans la mesure où il en résulte des obligations pour ces derniers, le contrôle des décisions prises à ce sujet ne saurait leur conférer la faculté de soumettre les décisions rendues par la justice de leur pays à l'appréciation d'autorités étrangères; aussi la démarche de dame S. auprès de l'OFP relevait-elle de la "plainte informelle" ou de la "pétition", pour laquelle l'intéressée n'avait pas droit à une décision au sens de l'art. 5 PA. La mesure prise à l'issue d'une telle procédure n'étant pas sujette à recours, le recours de droit administratif ne pourrait être accueilli comme un recours administratif, mais tout au plus comme une dénonciation au sens de l'art. 71 PA, de la compétence éventuelle du DFJP en sa qualité d'autorité de surveillance de l'OFP.
La recourante a pris position. Elle estime disposer d'un droit subjectif au respect du principe de la spécialité; l'intervention requise serait dans les compétences de l'OFP en tant qu'autorité de surveillance. Par ailleurs, la disposition restrictive de l'art. 100 let. a OJ ne devrait pas s'appliquer car l'intervention qu'elle requiert, ne portant préjudice ni à la sécurité intérieure ni aux relations extérieures de la Confédération, n'aurait pas un caractère politique exclusif. En cas d'irrecevabilité de son recours de droit administratif, elle demande qu'il soit traité comme recours administratif.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité du recours de droit administratif (ATF 121 II 41 consid. 2 et les arrêts cités).
a) Aux termes de l'art. 100 let. a OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable contre les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique, la coopération au développement et l'aide humanitaire ainsi que les autres affaires intéressant les relations extérieures. Comme le relève la recourante, cette clause d'exclusion doit en principe recevoir une interprétation restrictive; l'art. 100 let. a OJ vise ainsi en premier lieu les mesures touchant à la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse, en particulier les "actes de gouvernement" (ATF 118 Ib 280 consid. 2b, ATF 104 Ib 130 consid. 1 et les exemples cités). Le législateur a considéré que, dans ce domaine, le gouvernement doit demeurer seul responsable des décisions prises puisque les mesures tendant à protéger l'intégrité de l'Etat et à maintenir de bonnes relations avec l'étranger font partie de ses tâches essentielles; en outre, les décisions à prendre dans ce domaine sont d'ordinaire une question d'appréciation. Les décisions relatives à la protection diplomatique sont aussi considérées comme des mesures discrétionnaires soustraites au contrôle judiciaire (FF 1965 p. 1349).
b) En l'espèce, la démarche de la recourante appelait non seulement un contrôle du respect du principe de la spécialité, tel qu'il découle notamment du Traité d'extradition conclu avec les Etats-Unis d'Amérique, mais aussi, le cas échéant, une intervention - protestation - auprès de cet Etat aux fins de dénoncer cette violation et d'obtenir les assurances nécessaires quant à sa réparation. Point n'est besoin de rechercher à ce stade si l'intéressée dispose d'un véritable droit subjectif à une telle intervention, en se fondant sur la règle de la spécialité. Dans tous les cas, une intervention de la Suisse, en tant qu'Etat requis, relèverait essentiellement des relations interétatiques auxquelles la personne extradée n'est pas en soi partie. L'opportunité d'une telle intervention et, le cas échéant, ses modalités, sont des questions qui revêtent un caractère politique marqué et concernent au premier chef les relations extérieures, au sens de l'art. 100 let. a in fine OJ. Le recours de droit administratif est donc exclu.
c) Lorsqu'un recours est formé en temps utile devant le Tribunal fédéral, mais ressortit au Conseil fédéral ou à une autre autorité fédérale spécialement chargée de la juridiction administrative, le recours est transmis à l'autorité compétente, le délai étant considéré comme observé (art. 96 OJ).
En l'espèce, tant la recourante que le DFJP s'accordent à reconnaître qu'en cas d'irrecevabilité du recours de droit administratif, la cause serait de la compétence du DFJP. Il y a en revanche divergence quant au moyen de droit utile. Dans sa détermination, le DFJP considère qu'en l'absence d'un droit d'obtenir une intervention auprès de l'Etat requérant, la démarche de la recourante s'apparenterait à une "plainte informelle" ou à une "pétition", au sujet de laquelle elle n'aurait pas droit à une décision au sens de l'art. 5 PA; son recours ne pourrait être traité comme recours administratif, mais uniquement comme une dénonciation au sens de l'art. 71 PA. La recourante relève que sa démarche auprès de l'OFP tendait en tout cas à la constatation d'un droit au sens de l'art. 5 al. 1 let. b PA; elle insiste sur l'existence d'un droit relatif au respect du principe de la spécialité.
Cette question n'a toutefois pas à être élucidée dans le cadre du présent arrêt. Dès lors qu'elle a constaté son incompétence pour connaître de la cause, la cour de céans doit se borner à transmettre le dossier à l'autorité compétente, sans avoir à émettre d'observations ni sur le moyen de droit par lequel cette dernière serait saisie, ni sur le fond. | fr | Art. 100 let. a et art. 96 OJ. Le recours de droit administratif n'est pas recevable lorsqu'il tend à une intervention de la Suisse auprès d'un Etat étranger en raison d'une violation alléguée du principe de la spécialité en matière d'extradition (consid. 1a et b).
Transmission du recours au Département fédéral de justice et police, comme objet éventuel de sa compétence, sans que le Tribunal n'ait à se prononcer ni sur le moyen de droit disponible, ni sur le fond (consid. 1c). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,808 | 121 II 248 | 121 II 248
Sachverhalt ab Seite 248
Par décision du 23 mars 1992, l'Office fédéral de la police a accordé l'extradition aux Etats-Unis d'Amérique de dame S., ressortissante américaine, sur la base d'un acte d'accusation dressé le 19 novembre 1991 par un Grand Jury du Tribunal de district de Rhode Island, retenant à son encontre les chefs d'accusation suivants:
no 1: "activités criminelles organisées", pour s'être livrée entre 1988
et 1991, au blanchiment d'argent provenant du trafic de stupéfiants, en
association avec d'autres personnes;
no 62: "omission de la déclaration obligatoire à l'International Revenue
Service" pour toute opération portant sur plus de 10'000 US$ (infraction
"CTR");
no 69 à 129: "blanchissage d'argent";
no 130 à 142: "encouragement à une activité illicite".
L'extradition était accordée sous réserve des actes mentionnés au chef d'accusation no 62 dans la mesure où ils seraient réprimés uniquement pour des raisons d'évasion fiscale.
Par arrêt du 11 juin 1992, le Tribunal fédéral a admis partiellement un recours de droit administratif formé par dame S., refusant l'extradition pour le chef d'accusation no 62, le droit suisse ne connaissant pas de dispositions analogues au droit américain sur le contrôle des transactions financières. L'extradition était accordée pour le surplus.
Le 18 décembre 1992, le Jury de la Cour des Etats-Unis du district de Rhode Island a déclaré dame S. coupable de complot, de blanchiment d'argent et d'exportation de fonds de provenance illicite. S. a été condamnée, le 21 mai 1993, à 14 ans de prison et à une amende de 18'500'500 US$.
Le 3 mai 1993, le conseil à Genève de dame S. a adressé une lettre à l'OFP, dénonçant une violation du principe de la spécialité par les autorités américaines. Il reprochait en substance au juge américain d'avoir tenu compte, avant et pendant le procès de dame S., d'infractions "CTR" - omission de la déclaration obligatoire -, en les combinant, comme "infractions de base" (predicate offenses) avec les délits de complot et de recyclage d'argent; en outre, l'existence de ces infractions aurait servi de preuve durant le procès pour fonder les autres accusations.
Le 11 juin 1993, le Département américain de la justice a rejeté ces critiques, que lui avait transmises l'OFP.
Par lettre du 14 octobre 1993, l'avocat de dame S. sollicita une intervention par la voie diplomatique afin d'obtenir que sa cliente soit jugée sans aucune référence à la violation de la réglementation monétaire. Le 28 décembre 1993, il réitéra sa demande, précisant qu'un défaut de réponse serait assimilé à un refus contre lequel il serait recouru. L'OFP n'a pas répondu à cet envoi.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, dame S. demande au Tribunal fédéral d'inviter l'OFP à émettre une protestation auprès des Etats-Unis d'Amérique en raison de la violation du principe de la spécialité.
Un échange de vues a été ouvert le 15 juin 1995 avec le Conseil fédéral, afin de savoir si le recours de droit administratif, supposé irrecevable en vertu de l'art. 100 let. a OJ, pourrait être traité comme recours administratif auprès du Département fédéral de justice et police (ci-après: DFJP).
Chargé de prendre position, le Département fédéral des finances a fait parvenir sa réponse le 13 septembre 1995, accompagnée d'une détermination du DFJP, à laquelle il se rallie. Selon cette dernière autorité, l'OFP ne saurait, en vertu notamment du principe de la souveraineté des Etats, étendre son pouvoir de surveillance aux décisions prises par l'Etat requérant après l'octroi de l'extradition; ni le TEXUS, ni l'EIMP n'instituent de voie de droit permettant à l'extradé d'obtenir un tel contrôle. Les droits et obligations découlant du traité ne sauraient toucher directement les particuliers; dans la mesure où il en résulte des obligations pour ces derniers, le contrôle des décisions prises à ce sujet ne saurait leur conférer la faculté de soumettre les décisions rendues par la justice de leur pays à l'appréciation d'autorités étrangères; aussi la démarche de dame S. auprès de l'OFP relevait-elle de la "plainte informelle" ou de la "pétition", pour laquelle l'intéressée n'avait pas droit à une décision au sens de l'art. 5 PA. La mesure prise à l'issue d'une telle procédure n'étant pas sujette à recours, le recours de droit administratif ne pourrait être accueilli comme un recours administratif, mais tout au plus comme une dénonciation au sens de l'art. 71 PA, de la compétence éventuelle du DFJP en sa qualité d'autorité de surveillance de l'OFP.
La recourante a pris position. Elle estime disposer d'un droit subjectif au respect du principe de la spécialité; l'intervention requise serait dans les compétences de l'OFP en tant qu'autorité de surveillance. Par ailleurs, la disposition restrictive de l'art. 100 let. a OJ ne devrait pas s'appliquer car l'intervention qu'elle requiert, ne portant préjudice ni à la sécurité intérieure ni aux relations extérieures de la Confédération, n'aurait pas un caractère politique exclusif. En cas d'irrecevabilité de son recours de droit administratif, elle demande qu'il soit traité comme recours administratif.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité du recours de droit administratif (ATF 121 II 41 consid. 2 et les arrêts cités).
a) Aux termes de l'art. 100 let. a OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable contre les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique, la coopération au développement et l'aide humanitaire ainsi que les autres affaires intéressant les relations extérieures. Comme le relève la recourante, cette clause d'exclusion doit en principe recevoir une interprétation restrictive; l'art. 100 let. a OJ vise ainsi en premier lieu les mesures touchant à la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse, en particulier les "actes de gouvernement" (ATF 118 Ib 280 consid. 2b, ATF 104 Ib 130 consid. 1 et les exemples cités). Le législateur a considéré que, dans ce domaine, le gouvernement doit demeurer seul responsable des décisions prises puisque les mesures tendant à protéger l'intégrité de l'Etat et à maintenir de bonnes relations avec l'étranger font partie de ses tâches essentielles; en outre, les décisions à prendre dans ce domaine sont d'ordinaire une question d'appréciation. Les décisions relatives à la protection diplomatique sont aussi considérées comme des mesures discrétionnaires soustraites au contrôle judiciaire (FF 1965 p. 1349).
b) En l'espèce, la démarche de la recourante appelait non seulement un contrôle du respect du principe de la spécialité, tel qu'il découle notamment du Traité d'extradition conclu avec les Etats-Unis d'Amérique, mais aussi, le cas échéant, une intervention - protestation - auprès de cet Etat aux fins de dénoncer cette violation et d'obtenir les assurances nécessaires quant à sa réparation. Point n'est besoin de rechercher à ce stade si l'intéressée dispose d'un véritable droit subjectif à une telle intervention, en se fondant sur la règle de la spécialité. Dans tous les cas, une intervention de la Suisse, en tant qu'Etat requis, relèverait essentiellement des relations interétatiques auxquelles la personne extradée n'est pas en soi partie. L'opportunité d'une telle intervention et, le cas échéant, ses modalités, sont des questions qui revêtent un caractère politique marqué et concernent au premier chef les relations extérieures, au sens de l'art. 100 let. a in fine OJ. Le recours de droit administratif est donc exclu.
c) Lorsqu'un recours est formé en temps utile devant le Tribunal fédéral, mais ressortit au Conseil fédéral ou à une autre autorité fédérale spécialement chargée de la juridiction administrative, le recours est transmis à l'autorité compétente, le délai étant considéré comme observé (art. 96 OJ).
En l'espèce, tant la recourante que le DFJP s'accordent à reconnaître qu'en cas d'irrecevabilité du recours de droit administratif, la cause serait de la compétence du DFJP. Il y a en revanche divergence quant au moyen de droit utile. Dans sa détermination, le DFJP considère qu'en l'absence d'un droit d'obtenir une intervention auprès de l'Etat requérant, la démarche de la recourante s'apparenterait à une "plainte informelle" ou à une "pétition", au sujet de laquelle elle n'aurait pas droit à une décision au sens de l'art. 5 PA; son recours ne pourrait être traité comme recours administratif, mais uniquement comme une dénonciation au sens de l'art. 71 PA. La recourante relève que sa démarche auprès de l'OFP tendait en tout cas à la constatation d'un droit au sens de l'art. 5 al. 1 let. b PA; elle insiste sur l'existence d'un droit relatif au respect du principe de la spécialité.
Cette question n'a toutefois pas à être élucidée dans le cadre du présent arrêt. Dès lors qu'elle a constaté son incompétence pour connaître de la cause, la cour de céans doit se borner à transmettre le dossier à l'autorité compétente, sans avoir à émettre d'observations ni sur le moyen de droit par lequel cette dernière serait saisie, ni sur le fond. | fr | Art. 100 lett. a e art. 96 OG. Il ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile quando tende a un intervento della Svizzera presso uno Stato estero a causa di un'asserita violazione del principio della specialità in materia di estradizione (consid. 1a e b).
Trasmissione del ricorso al Dipartimento federale di giustizia e polizia, come eventuale oggetto di sua competenza, senza che il Tribunale federale debba pronunciarsi sul rimedio di diritto disponibile o nel merito (consid. 1c). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,809 | 121 II 252 | 121 II 252
Sachverhalt ab Seite 252
Par décision du 13, notifiée le 15 avril 1994, l'Office fédéral des étrangers a refusé de mettre M. B., son épouse N. et leurs enfants A. et T. au bénéfice d'une exception aux mesures de limitation en vertu de l'art. 13 lettre f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21).
Par acte daté du 15 mai 1994, le conseil de la famille B. a déposé, comme suit, un recours contre cette décision. Ce recours a d'abord été adressé au Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département) le 16 mai 1994, dernier jour du délai, par un téléfax qui, selon les indications apposées par le télécopieur émetteur, porte comme heure de transmission 23h07 (première page) à 23h09 (dernière page). Le lendemain 17 mai 1994, le conseil de la famille B. a spontanément déposé auprès du Département le recours original muni de sa signature manuscrite.
Le Département a déclaré le recours irrecevable, par décision du 14 juillet 1994. Il a considéré que la transmission d'un écrit par télécopie ne pouvait être considérée comme une remise de l'acte à un bureau de poste suisse et n'était pas non plus une remise valable de cet acte à l'autorité de recours.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, M. B., son épouse N. B. et leurs enfants demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 14 juillet 1994 par le Département et de lui renvoyer l'affaire pour qu'il se prononce sur le fond. Tout en soutenant que le dépôt d'un recours par télécopie doit être accepté, ils invoquent notamment une violation du principe de la bonne foi parce que, précédemment, le Département a admis la recevabilité de recours déposés de cette manière.
Le Tribunal fédéral a admis le recours pour violation du principe de la bonne foi.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. D'après la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), le mémoire de recours doit être déposé dans le délai de recours (en l'espèce 30 jours selon l'art. 50 PA) auprès de l'autorité de recours (art. 51 al. 1 PA). L'art. 21 al. 1 PA précise de manière générale que "les écrits sont remis à l'autorité ou, à son adresse, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse le dernier jour du délai au plus tard". Le mémoire de recours doit répondre à un certain nombre de conditions et porter la signature du recourant ou de son mandataire; si le recours ne satisfait pas à ces exigences, un court délai supplémentaire est imparti au recourant pour régulariser le recours à peine d'irrecevabilité (art. 52 PA). Cette réglementation, prévue par le droit fédéral pour le recours administratif, recoupe les dispositions applicables aux recours devant le Tribunal fédéral (art. 30 et 32 al. 3 OJ). Dès lors, les principes posés à partir du présent cas sont valables non seulement pour le recours administratif, mais encore pour le recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
L'autorité de céans n'a pas encore eu l'occasion de se prononcer au regard de ces dispositions (du moins dans leur teneur actuelle) sur la validité d'un recours déposé par télécopieur. Dans un arrêt non publié rendu le 16 octobre 1991, soit avant l'entrée en vigueur de l'actuel art. 32 al. 3 OJ, (en la cause F. contre TG, Commission cantonale de recours pour l'assurance-vieillesse et survivants et Caisse de compensation, consid. 1b) le Tribunal fédéral des assurances a déclaré qu'un recours déposé le dernier jour du délai par télécopieur était irrecevable; l'original signé à la main avait été produit après l'échéance de ce délai et la législation alors applicable ne permettait pas une telle régularisation après coup du défaut de signature originale de l'acte déposé en temps utile. Dans un arrêt non publié du 22 juillet 1993 (en la cause S.-F. contre C. SA, consid. 4b), le Tribunal fédéral a déclaré qu'une autorité cantonale qui, dans des circonstances similaires, déclarait un recours irrecevable, ne tombait pas dans l'arbitraire; vu les particularités du cas d'espèce, le Tribunal fédéral n'a du reste pas examiné de manière approfondie les questions que pose la transmission d'un acte de recours par télécopie.
La Commission suisse de recours en matière d'asile admet qu'un recours transmis par télécopieur est déposé valablement lorsqu'il parvient à cette autorité le dernier jour du délai légal, après la fermeture des bureaux, et que le vice inhérent à l'absence de signature originale est guéri par l'envoi du recours original signé, dans le délai de régularisation (JICRA 1994 p. 18, 19). En Allemagne, le dépôt d'un recours par télécopieur est admis (ROSENBERG/SCHWAB/GOTTWALD, Zivilprozessrecht, Munich 1993, 15e éd., par. 65, p. 355, et par. 137, p. 821/822; BAUMBACH/LAUTERBACH/ALBERS/HARTMANN, Zivilprozessordnung, Munich 1995, 53e éd., n. 21 ad par. 129 et n. 4 ad par. 518).
3. Pour des raisons de sécurité, il y a lieu d'exiger qu'un acte de recours soit muni de la signature originale de son auteur; l'acte sur lequel la signature ne figure qu'en photocopie n'est pas valable (ATF 112 Ia 173 consid. 1 et la jurisprudence citée; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Berne 1990, vol. I, n. 1.3.1 ad art. 30; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, n. 262, p. 159). Même si la personne envoyant le téléfax signe l'original en sa possession, qui sert de support à la transmission, l'autorité ne saurait admettre la validité d'un acte judiciaire dont la signature ne lui parvient qu'en (télé)copie, en raison des risques d'abus. La doctrine récente paraît admettre que, dans les relations entre parties, la forme écrite selon l'art. 13 CO est respectée par un échange de télécopies (SCHMIDLIN, Berner Kommentar, Das Obligationenrecht, n. 32 ad art. 13 CO; SCHWENZER, in: HONSELL/VOGT/WIEGAND, Obligationenrecht I, Bâle 1992, n. 14 ad art. 13 CO. Pour les télex, cf. ATF 112 II 326 consid. 3a p. 328/329 ainsi que ATF 111 Ib 253 consid. 5 p. 255. En matière de compromis arbitral, cf. LALIVE/POUDRET/REYMOND, Le droit de l'arbitrage, Lausanne 1989, n. 6.1 ad art. 6 CA [RS 279]. Dans l'arbitrage international, l'art. 178 LDIP [RS 291] admet expressément que la convention d'arbitrage soit passée par télécopieur: à ce sujet cf. LALIVE/POUDRET/REYMOND, op.cit., n. 5 à 12 ad art. 178 LDIP). Ces assouplissements, répondant à la pratique et aux besoins du commerce interne ou international, sur lesquels il n'est pas nécessaire de prendre position ici, ne sauraient être, en l'état tout au moins, étendus au dépôt des actes judiciaires.
4. a) Le mémoire de recours envoyé par télécopieur ne comporte, par définition, qu'une copie de la signature de son auteur, ce qui est contraire aux exigences légales (art. 52 al. 1 PA et 30 al. 2 OJ). Par conséquent celui qui utilise un télécopieur pour faire parvenir un tel mémoire sait d'emblée que son acte est vicié.
b) Selon le droit actuellement en vigueur, le défaut de signature est un vice réparable (art. 52 al. 2 PA et 30 al. 2 OJ): le recourant se voit alors impartir un délai convenable pour régulariser son acte.
Cette réglementation tend à éviter tout formalisme excessif en permettant à l'intéressé de réparer une omission. Bien que la loi ne fasse pas de distinction à ce sujet entre omissions volontaires et omissions involontaires, il y a lieu de penser que le législateur visait la deuxième catégorie d'omissions, alors que le cas présent fait partie de la première. Les dispositions susmentionnées ne tendent pas à couvrir le vice d'un acte par définition imparfait. Sinon, on en arriverait d'ailleurs à admettre une autre irrégularité: le non-respect du délai. Le recourant qui dépose un acte, dont il ne peut ignorer l'irrégularité (absence de signature), en comptant sur l'octroi d'un délai pour en réparer le vice initial s'attend en fait à une prolongation du délai de recours. En effet, le problème de la validité de l'acte ne se posera que lorsque le recourant utilisera le télécopieur à la fin du délai de recours - ce qui sera vraisemblablement le cas - et ne pourra plus le régulariser avant l'échéance de ce délai. Il n'est pas justifié de protéger un tel comportement qui s'apparente à l'abus de droit. Cela est d'autant plus vrai que, tant pour le recours administratif que pour le recours de droit administratif, le délai de recours est relativement long: en principe trente jours (art. 50 PA et 106 OJ). Au demeurant, l'obligation faite au recourant de remettre son mémoire sinon à l'autorité compétente, du moins à un bureau de poste suisse à son adresse - outre le cas particulier du dépôt du recours à une représentation diplomatique ou consulaire suisse - (art. 21 al. 1 PA et 32 al. 3 OJ) n'est pas excessive.
Compte tenu de ce qui précède, le dépôt d'un recours ne peut être effectué valablement au moyen d'un télécopieur.
c) Au surplus, l'admission du dépôt d'un recours au moyen d'un télécopieur poserait un grand nombre de problèmes pratiques.
A l'heure actuelle, une autorité a l'obligation de recevoir les actes qui lui sont envoyés, mais pas celle de recevoir en permanence les actes que les intéressés voudraient lui remettre, notamment en dehors des heures d'ouverture normales des bureaux (Poudret, op.cit., n. 4.2 ad art. 32). Si l'on admettait le dépôt d'un recours par télécopieur, il faudrait décider si l'autorité devrait disposer d'un tel appareil et si elle pourrait le débrancher. Il conviendrait aussi de déterminer si elle serait responsable des pannes et autres incidents qui pourraient survenir à cet appareil.
La question de la date déterminante se poserait également. Pour éviter tout risque de manipulation, il faudrait en principe se fonder sur la date apposée non pas par l'appareil émetteur mais par l'appareil récepteur. Il serait alors nécessaire d'établir comment devrait être traité un écrit dont une partie serait transmise le dernier jour du délai de recours avant minuit et l'autre après minuit.
Il conviendrait en outre de se demander si le principe de la transmission d'une autorité incompétente à l'autorité compétente s'appliquerait au cas où le recourant utiliserait un mauvais numéro de télécopieur. On devrait également veiller au respect du principe de la confidentialité de la procédure.
Par ailleurs, il faudrait résoudre la question de savoir si l'usage du télécopieur devrait être admis pour les autres actes de procédure.
En outre, il y a lieu de relever que l'autorité verrait son travail de chancellerie augmenter, notamment par l'obligation d'interpeller systématiquement ceux qui utiliseraient le télécopieur, afin qu'ils fassent parvenir un original signé de leur écrit. | fr | Art. 21 Abs. 1, Art. 50 und 52 VwVG; Eintreten auf eine per Fax eingereichte Beschwerde. Formerfordernisse, welchen die Beschwerdeschrift genügen muss (E. 2).
Bedeutung der Unterschrift bei der Einreichung einer Beschwerde (E. 3).
Eine Beschwerde kann nicht gültig per Fax erhoben werden (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-252%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,810 | 121 II 252 | 121 II 252
Sachverhalt ab Seite 252
Par décision du 13, notifiée le 15 avril 1994, l'Office fédéral des étrangers a refusé de mettre M. B., son épouse N. et leurs enfants A. et T. au bénéfice d'une exception aux mesures de limitation en vertu de l'art. 13 lettre f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21).
Par acte daté du 15 mai 1994, le conseil de la famille B. a déposé, comme suit, un recours contre cette décision. Ce recours a d'abord été adressé au Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département) le 16 mai 1994, dernier jour du délai, par un téléfax qui, selon les indications apposées par le télécopieur émetteur, porte comme heure de transmission 23h07 (première page) à 23h09 (dernière page). Le lendemain 17 mai 1994, le conseil de la famille B. a spontanément déposé auprès du Département le recours original muni de sa signature manuscrite.
Le Département a déclaré le recours irrecevable, par décision du 14 juillet 1994. Il a considéré que la transmission d'un écrit par télécopie ne pouvait être considérée comme une remise de l'acte à un bureau de poste suisse et n'était pas non plus une remise valable de cet acte à l'autorité de recours.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, M. B., son épouse N. B. et leurs enfants demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 14 juillet 1994 par le Département et de lui renvoyer l'affaire pour qu'il se prononce sur le fond. Tout en soutenant que le dépôt d'un recours par télécopie doit être accepté, ils invoquent notamment une violation du principe de la bonne foi parce que, précédemment, le Département a admis la recevabilité de recours déposés de cette manière.
Le Tribunal fédéral a admis le recours pour violation du principe de la bonne foi.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. D'après la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), le mémoire de recours doit être déposé dans le délai de recours (en l'espèce 30 jours selon l'art. 50 PA) auprès de l'autorité de recours (art. 51 al. 1 PA). L'art. 21 al. 1 PA précise de manière générale que "les écrits sont remis à l'autorité ou, à son adresse, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse le dernier jour du délai au plus tard". Le mémoire de recours doit répondre à un certain nombre de conditions et porter la signature du recourant ou de son mandataire; si le recours ne satisfait pas à ces exigences, un court délai supplémentaire est imparti au recourant pour régulariser le recours à peine d'irrecevabilité (art. 52 PA). Cette réglementation, prévue par le droit fédéral pour le recours administratif, recoupe les dispositions applicables aux recours devant le Tribunal fédéral (art. 30 et 32 al. 3 OJ). Dès lors, les principes posés à partir du présent cas sont valables non seulement pour le recours administratif, mais encore pour le recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
L'autorité de céans n'a pas encore eu l'occasion de se prononcer au regard de ces dispositions (du moins dans leur teneur actuelle) sur la validité d'un recours déposé par télécopieur. Dans un arrêt non publié rendu le 16 octobre 1991, soit avant l'entrée en vigueur de l'actuel art. 32 al. 3 OJ, (en la cause F. contre TG, Commission cantonale de recours pour l'assurance-vieillesse et survivants et Caisse de compensation, consid. 1b) le Tribunal fédéral des assurances a déclaré qu'un recours déposé le dernier jour du délai par télécopieur était irrecevable; l'original signé à la main avait été produit après l'échéance de ce délai et la législation alors applicable ne permettait pas une telle régularisation après coup du défaut de signature originale de l'acte déposé en temps utile. Dans un arrêt non publié du 22 juillet 1993 (en la cause S.-F. contre C. SA, consid. 4b), le Tribunal fédéral a déclaré qu'une autorité cantonale qui, dans des circonstances similaires, déclarait un recours irrecevable, ne tombait pas dans l'arbitraire; vu les particularités du cas d'espèce, le Tribunal fédéral n'a du reste pas examiné de manière approfondie les questions que pose la transmission d'un acte de recours par télécopie.
La Commission suisse de recours en matière d'asile admet qu'un recours transmis par télécopieur est déposé valablement lorsqu'il parvient à cette autorité le dernier jour du délai légal, après la fermeture des bureaux, et que le vice inhérent à l'absence de signature originale est guéri par l'envoi du recours original signé, dans le délai de régularisation (JICRA 1994 p. 18, 19). En Allemagne, le dépôt d'un recours par télécopieur est admis (ROSENBERG/SCHWAB/GOTTWALD, Zivilprozessrecht, Munich 1993, 15e éd., par. 65, p. 355, et par. 137, p. 821/822; BAUMBACH/LAUTERBACH/ALBERS/HARTMANN, Zivilprozessordnung, Munich 1995, 53e éd., n. 21 ad par. 129 et n. 4 ad par. 518).
3. Pour des raisons de sécurité, il y a lieu d'exiger qu'un acte de recours soit muni de la signature originale de son auteur; l'acte sur lequel la signature ne figure qu'en photocopie n'est pas valable (ATF 112 Ia 173 consid. 1 et la jurisprudence citée; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Berne 1990, vol. I, n. 1.3.1 ad art. 30; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, n. 262, p. 159). Même si la personne envoyant le téléfax signe l'original en sa possession, qui sert de support à la transmission, l'autorité ne saurait admettre la validité d'un acte judiciaire dont la signature ne lui parvient qu'en (télé)copie, en raison des risques d'abus. La doctrine récente paraît admettre que, dans les relations entre parties, la forme écrite selon l'art. 13 CO est respectée par un échange de télécopies (SCHMIDLIN, Berner Kommentar, Das Obligationenrecht, n. 32 ad art. 13 CO; SCHWENZER, in: HONSELL/VOGT/WIEGAND, Obligationenrecht I, Bâle 1992, n. 14 ad art. 13 CO. Pour les télex, cf. ATF 112 II 326 consid. 3a p. 328/329 ainsi que ATF 111 Ib 253 consid. 5 p. 255. En matière de compromis arbitral, cf. LALIVE/POUDRET/REYMOND, Le droit de l'arbitrage, Lausanne 1989, n. 6.1 ad art. 6 CA [RS 279]. Dans l'arbitrage international, l'art. 178 LDIP [RS 291] admet expressément que la convention d'arbitrage soit passée par télécopieur: à ce sujet cf. LALIVE/POUDRET/REYMOND, op.cit., n. 5 à 12 ad art. 178 LDIP). Ces assouplissements, répondant à la pratique et aux besoins du commerce interne ou international, sur lesquels il n'est pas nécessaire de prendre position ici, ne sauraient être, en l'état tout au moins, étendus au dépôt des actes judiciaires.
4. a) Le mémoire de recours envoyé par télécopieur ne comporte, par définition, qu'une copie de la signature de son auteur, ce qui est contraire aux exigences légales (art. 52 al. 1 PA et 30 al. 2 OJ). Par conséquent celui qui utilise un télécopieur pour faire parvenir un tel mémoire sait d'emblée que son acte est vicié.
b) Selon le droit actuellement en vigueur, le défaut de signature est un vice réparable (art. 52 al. 2 PA et 30 al. 2 OJ): le recourant se voit alors impartir un délai convenable pour régulariser son acte.
Cette réglementation tend à éviter tout formalisme excessif en permettant à l'intéressé de réparer une omission. Bien que la loi ne fasse pas de distinction à ce sujet entre omissions volontaires et omissions involontaires, il y a lieu de penser que le législateur visait la deuxième catégorie d'omissions, alors que le cas présent fait partie de la première. Les dispositions susmentionnées ne tendent pas à couvrir le vice d'un acte par définition imparfait. Sinon, on en arriverait d'ailleurs à admettre une autre irrégularité: le non-respect du délai. Le recourant qui dépose un acte, dont il ne peut ignorer l'irrégularité (absence de signature), en comptant sur l'octroi d'un délai pour en réparer le vice initial s'attend en fait à une prolongation du délai de recours. En effet, le problème de la validité de l'acte ne se posera que lorsque le recourant utilisera le télécopieur à la fin du délai de recours - ce qui sera vraisemblablement le cas - et ne pourra plus le régulariser avant l'échéance de ce délai. Il n'est pas justifié de protéger un tel comportement qui s'apparente à l'abus de droit. Cela est d'autant plus vrai que, tant pour le recours administratif que pour le recours de droit administratif, le délai de recours est relativement long: en principe trente jours (art. 50 PA et 106 OJ). Au demeurant, l'obligation faite au recourant de remettre son mémoire sinon à l'autorité compétente, du moins à un bureau de poste suisse à son adresse - outre le cas particulier du dépôt du recours à une représentation diplomatique ou consulaire suisse - (art. 21 al. 1 PA et 32 al. 3 OJ) n'est pas excessive.
Compte tenu de ce qui précède, le dépôt d'un recours ne peut être effectué valablement au moyen d'un télécopieur.
c) Au surplus, l'admission du dépôt d'un recours au moyen d'un télécopieur poserait un grand nombre de problèmes pratiques.
A l'heure actuelle, une autorité a l'obligation de recevoir les actes qui lui sont envoyés, mais pas celle de recevoir en permanence les actes que les intéressés voudraient lui remettre, notamment en dehors des heures d'ouverture normales des bureaux (Poudret, op.cit., n. 4.2 ad art. 32). Si l'on admettait le dépôt d'un recours par télécopieur, il faudrait décider si l'autorité devrait disposer d'un tel appareil et si elle pourrait le débrancher. Il conviendrait aussi de déterminer si elle serait responsable des pannes et autres incidents qui pourraient survenir à cet appareil.
La question de la date déterminante se poserait également. Pour éviter tout risque de manipulation, il faudrait en principe se fonder sur la date apposée non pas par l'appareil émetteur mais par l'appareil récepteur. Il serait alors nécessaire d'établir comment devrait être traité un écrit dont une partie serait transmise le dernier jour du délai de recours avant minuit et l'autre après minuit.
Il conviendrait en outre de se demander si le principe de la transmission d'une autorité incompétente à l'autorité compétente s'appliquerait au cas où le recourant utiliserait un mauvais numéro de télécopieur. On devrait également veiller au respect du principe de la confidentialité de la procédure.
Par ailleurs, il faudrait résoudre la question de savoir si l'usage du télécopieur devrait être admis pour les autres actes de procédure.
En outre, il y a lieu de relever que l'autorité verrait son travail de chancellerie augmenter, notamment par l'obligation d'interpeller systématiquement ceux qui utiliseraient le télécopieur, afin qu'ils fassent parvenir un original signé de leur écrit. | fr | Art. 21 al. 1, art. 50 et 52 PA; recevabilité d'un recours déposé par télécopieur. Conditions formelles que doit remplir un recours (consid. 2).
Portée de la signature d'un recours (consid. 3).
Un recours ne peut être déposé valablement au moyen d'un télécopieur (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-252%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,811 | 121 II 252 | 121 II 252
Sachverhalt ab Seite 252
Par décision du 13, notifiée le 15 avril 1994, l'Office fédéral des étrangers a refusé de mettre M. B., son épouse N. et leurs enfants A. et T. au bénéfice d'une exception aux mesures de limitation en vertu de l'art. 13 lettre f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21).
Par acte daté du 15 mai 1994, le conseil de la famille B. a déposé, comme suit, un recours contre cette décision. Ce recours a d'abord été adressé au Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département) le 16 mai 1994, dernier jour du délai, par un téléfax qui, selon les indications apposées par le télécopieur émetteur, porte comme heure de transmission 23h07 (première page) à 23h09 (dernière page). Le lendemain 17 mai 1994, le conseil de la famille B. a spontanément déposé auprès du Département le recours original muni de sa signature manuscrite.
Le Département a déclaré le recours irrecevable, par décision du 14 juillet 1994. Il a considéré que la transmission d'un écrit par télécopie ne pouvait être considérée comme une remise de l'acte à un bureau de poste suisse et n'était pas non plus une remise valable de cet acte à l'autorité de recours.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, M. B., son épouse N. B. et leurs enfants demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 14 juillet 1994 par le Département et de lui renvoyer l'affaire pour qu'il se prononce sur le fond. Tout en soutenant que le dépôt d'un recours par télécopie doit être accepté, ils invoquent notamment une violation du principe de la bonne foi parce que, précédemment, le Département a admis la recevabilité de recours déposés de cette manière.
Le Tribunal fédéral a admis le recours pour violation du principe de la bonne foi.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. D'après la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), le mémoire de recours doit être déposé dans le délai de recours (en l'espèce 30 jours selon l'art. 50 PA) auprès de l'autorité de recours (art. 51 al. 1 PA). L'art. 21 al. 1 PA précise de manière générale que "les écrits sont remis à l'autorité ou, à son adresse, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse le dernier jour du délai au plus tard". Le mémoire de recours doit répondre à un certain nombre de conditions et porter la signature du recourant ou de son mandataire; si le recours ne satisfait pas à ces exigences, un court délai supplémentaire est imparti au recourant pour régulariser le recours à peine d'irrecevabilité (art. 52 PA). Cette réglementation, prévue par le droit fédéral pour le recours administratif, recoupe les dispositions applicables aux recours devant le Tribunal fédéral (art. 30 et 32 al. 3 OJ). Dès lors, les principes posés à partir du présent cas sont valables non seulement pour le recours administratif, mais encore pour le recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
L'autorité de céans n'a pas encore eu l'occasion de se prononcer au regard de ces dispositions (du moins dans leur teneur actuelle) sur la validité d'un recours déposé par télécopieur. Dans un arrêt non publié rendu le 16 octobre 1991, soit avant l'entrée en vigueur de l'actuel art. 32 al. 3 OJ, (en la cause F. contre TG, Commission cantonale de recours pour l'assurance-vieillesse et survivants et Caisse de compensation, consid. 1b) le Tribunal fédéral des assurances a déclaré qu'un recours déposé le dernier jour du délai par télécopieur était irrecevable; l'original signé à la main avait été produit après l'échéance de ce délai et la législation alors applicable ne permettait pas une telle régularisation après coup du défaut de signature originale de l'acte déposé en temps utile. Dans un arrêt non publié du 22 juillet 1993 (en la cause S.-F. contre C. SA, consid. 4b), le Tribunal fédéral a déclaré qu'une autorité cantonale qui, dans des circonstances similaires, déclarait un recours irrecevable, ne tombait pas dans l'arbitraire; vu les particularités du cas d'espèce, le Tribunal fédéral n'a du reste pas examiné de manière approfondie les questions que pose la transmission d'un acte de recours par télécopie.
La Commission suisse de recours en matière d'asile admet qu'un recours transmis par télécopieur est déposé valablement lorsqu'il parvient à cette autorité le dernier jour du délai légal, après la fermeture des bureaux, et que le vice inhérent à l'absence de signature originale est guéri par l'envoi du recours original signé, dans le délai de régularisation (JICRA 1994 p. 18, 19). En Allemagne, le dépôt d'un recours par télécopieur est admis (ROSENBERG/SCHWAB/GOTTWALD, Zivilprozessrecht, Munich 1993, 15e éd., par. 65, p. 355, et par. 137, p. 821/822; BAUMBACH/LAUTERBACH/ALBERS/HARTMANN, Zivilprozessordnung, Munich 1995, 53e éd., n. 21 ad par. 129 et n. 4 ad par. 518).
3. Pour des raisons de sécurité, il y a lieu d'exiger qu'un acte de recours soit muni de la signature originale de son auteur; l'acte sur lequel la signature ne figure qu'en photocopie n'est pas valable (ATF 112 Ia 173 consid. 1 et la jurisprudence citée; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Berne 1990, vol. I, n. 1.3.1 ad art. 30; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, n. 262, p. 159). Même si la personne envoyant le téléfax signe l'original en sa possession, qui sert de support à la transmission, l'autorité ne saurait admettre la validité d'un acte judiciaire dont la signature ne lui parvient qu'en (télé)copie, en raison des risques d'abus. La doctrine récente paraît admettre que, dans les relations entre parties, la forme écrite selon l'art. 13 CO est respectée par un échange de télécopies (SCHMIDLIN, Berner Kommentar, Das Obligationenrecht, n. 32 ad art. 13 CO; SCHWENZER, in: HONSELL/VOGT/WIEGAND, Obligationenrecht I, Bâle 1992, n. 14 ad art. 13 CO. Pour les télex, cf. ATF 112 II 326 consid. 3a p. 328/329 ainsi que ATF 111 Ib 253 consid. 5 p. 255. En matière de compromis arbitral, cf. LALIVE/POUDRET/REYMOND, Le droit de l'arbitrage, Lausanne 1989, n. 6.1 ad art. 6 CA [RS 279]. Dans l'arbitrage international, l'art. 178 LDIP [RS 291] admet expressément que la convention d'arbitrage soit passée par télécopieur: à ce sujet cf. LALIVE/POUDRET/REYMOND, op.cit., n. 5 à 12 ad art. 178 LDIP). Ces assouplissements, répondant à la pratique et aux besoins du commerce interne ou international, sur lesquels il n'est pas nécessaire de prendre position ici, ne sauraient être, en l'état tout au moins, étendus au dépôt des actes judiciaires.
4. a) Le mémoire de recours envoyé par télécopieur ne comporte, par définition, qu'une copie de la signature de son auteur, ce qui est contraire aux exigences légales (art. 52 al. 1 PA et 30 al. 2 OJ). Par conséquent celui qui utilise un télécopieur pour faire parvenir un tel mémoire sait d'emblée que son acte est vicié.
b) Selon le droit actuellement en vigueur, le défaut de signature est un vice réparable (art. 52 al. 2 PA et 30 al. 2 OJ): le recourant se voit alors impartir un délai convenable pour régulariser son acte.
Cette réglementation tend à éviter tout formalisme excessif en permettant à l'intéressé de réparer une omission. Bien que la loi ne fasse pas de distinction à ce sujet entre omissions volontaires et omissions involontaires, il y a lieu de penser que le législateur visait la deuxième catégorie d'omissions, alors que le cas présent fait partie de la première. Les dispositions susmentionnées ne tendent pas à couvrir le vice d'un acte par définition imparfait. Sinon, on en arriverait d'ailleurs à admettre une autre irrégularité: le non-respect du délai. Le recourant qui dépose un acte, dont il ne peut ignorer l'irrégularité (absence de signature), en comptant sur l'octroi d'un délai pour en réparer le vice initial s'attend en fait à une prolongation du délai de recours. En effet, le problème de la validité de l'acte ne se posera que lorsque le recourant utilisera le télécopieur à la fin du délai de recours - ce qui sera vraisemblablement le cas - et ne pourra plus le régulariser avant l'échéance de ce délai. Il n'est pas justifié de protéger un tel comportement qui s'apparente à l'abus de droit. Cela est d'autant plus vrai que, tant pour le recours administratif que pour le recours de droit administratif, le délai de recours est relativement long: en principe trente jours (art. 50 PA et 106 OJ). Au demeurant, l'obligation faite au recourant de remettre son mémoire sinon à l'autorité compétente, du moins à un bureau de poste suisse à son adresse - outre le cas particulier du dépôt du recours à une représentation diplomatique ou consulaire suisse - (art. 21 al. 1 PA et 32 al. 3 OJ) n'est pas excessive.
Compte tenu de ce qui précède, le dépôt d'un recours ne peut être effectué valablement au moyen d'un télécopieur.
c) Au surplus, l'admission du dépôt d'un recours au moyen d'un télécopieur poserait un grand nombre de problèmes pratiques.
A l'heure actuelle, une autorité a l'obligation de recevoir les actes qui lui sont envoyés, mais pas celle de recevoir en permanence les actes que les intéressés voudraient lui remettre, notamment en dehors des heures d'ouverture normales des bureaux (Poudret, op.cit., n. 4.2 ad art. 32). Si l'on admettait le dépôt d'un recours par télécopieur, il faudrait décider si l'autorité devrait disposer d'un tel appareil et si elle pourrait le débrancher. Il conviendrait aussi de déterminer si elle serait responsable des pannes et autres incidents qui pourraient survenir à cet appareil.
La question de la date déterminante se poserait également. Pour éviter tout risque de manipulation, il faudrait en principe se fonder sur la date apposée non pas par l'appareil émetteur mais par l'appareil récepteur. Il serait alors nécessaire d'établir comment devrait être traité un écrit dont une partie serait transmise le dernier jour du délai de recours avant minuit et l'autre après minuit.
Il conviendrait en outre de se demander si le principe de la transmission d'une autorité incompétente à l'autorité compétente s'appliquerait au cas où le recourant utiliserait un mauvais numéro de télécopieur. On devrait également veiller au respect du principe de la confidentialité de la procédure.
Par ailleurs, il faudrait résoudre la question de savoir si l'usage du télécopieur devrait être admis pour les autres actes de procédure.
En outre, il y a lieu de relever que l'autorité verrait son travail de chancellerie augmenter, notamment par l'obligation d'interpeller systématiquement ceux qui utiliseraient le télécopieur, afin qu'ils fassent parvenir un original signé de leur écrit. | fr | Art. 21 cpv. 1, art. 50 e 52 PA; ammissibilità di un ricorso inoltrato via telefax. Condizioni formali che deve adempiere un ricorso (consid. 2).
Portata della firma nell'ambito della presentazione di un ricorso (consid. 3).
Un ricorso non può essere validamente inoltrato via telefax (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-252%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,812 | 121 II 257 | 121 II 257
Sachverhalt ab Seite 258
A. a procédé à divers placements et investissements auprès de P. et de ses sociétés, en particulier de la société E. Ces montants n'ont pas été déclarés à l'autorité fiscale. Informée de ces placements par l'Administration fédérale des contributions, l'Intendance des impôts du canton de Berne a réclamé à plusieurs reprises des précisions à A. En guise de réponse, celui-ci a produit diverses pièces indiquant que les investissements précités avaient été effectués par l'intermédiaire de la banque S. A. n'avait jamais auparavant informé l'autorité fiscale qu'il entretenait des relations d'affaires avec cet établissement. L'intéressé a en outre admis que ses déclarations d'impôt contenaient une erreur dans la fortune mentionnée. Le 7 juin 1991, l'Intendance des impôts a demandé à A. de faire établir par la banque S. une attestation d'intégralité concernant les années 1979 à 1990; elle l'a en outre informé qu'une procédure pour soustraction fiscale était introduite à son encontre.
Le 7 décembre 1992, après plusieurs rappels infructueux, l'Intendance des impôts a infligé à A. deux amendes de 10'000 fr., la première pour l'impôt d'Etat et la seconde pour l'impôt fédéral direct, sanctionnant son refus de produire l'attestation d'intégralité requise. Le 21 avril 1993, l'Intendance des impôts a en outre notifié à A. plusieurs décisions fixant les impôts supplémentaires et les amendes concernant les impôts cantonaux des années 1981 à 1992 et l'impôt fédéral direct des périodes 1985-1986 à 1991-1992. Ces décisions n'ont pas été contestées et sont entrées en force.
A. a recouru auprès de la Commission des recours en matière fiscale du canton de Berne (ci-après: la Commission cantonale) contre la décision prise le 7 décembre 1992 par l'Intendance des impôts. Le 14 juin 1994, la Commission cantonale a rejeté le recours en considérant notamment que le contribuable engagé dans une procédure pour soustraction fiscale devait, sous peine d'amende, fournir les renseignements demandés.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 14 juin 1994 par la Commission cantonale dans la mesure où elle concerne l'impôt fédéral direct, et de supprimer l'amende, éventuellement d'en réduire le montant. Il invoque notamment, la violation de l'art. 131 al. 1 de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD; RS 642.11), le non-respect de son droit de ne pas témoigner contre lui-même et de la présomption d'innocence, de même que celui du principe "ne bis in idem". L'amende serait en outre disproportionnée et reposerait sur des allégations qui violerait le principe de la présomption d'innocence.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Selon l'art. 131 al. 1 AIFD, toute personne astreinte à l'impôt ou tenue de fournir des renseignements qui, sans que soit posé l'état de fait de l'art. 129 AIFD, enfreint, intentionnellement ou par négligence, les ordonnances officielles et les dispositions d'exécution prises en vertu de l'arrêté du Conseil fédéral sur la perception d'un impôt fédéral direct, concernant l'obligation, notamment, de remettre ou de produire des livres, d'établir ou de remettre des attestations et d'autres pièces justificatives, ainsi que de donner des renseignements, est frappé d'une amende de 5 à 10'000 fr.
Il faut donc examiner en premier lieu si le recourant, en ne produisant pas l'attestation d'intégralité, a enfreint une obligation qui lui incombait en vertu de la législation en matière d'impôt fédéral direct.
a) aa) L'art. 89 al. 2 1ère et 2e phrases AIFD prévoit notamment:
"L'autorité de taxation peut exiger, en outre, que le contribuable produise les livres, documents et pièces justificatives se trouvant en sa possession et qu'il remette des attestations et états présentant de l'importance pour sa taxation, qu'il doit se procurer ou établir lui-même. En particulier, le contribuable indiquera à l'autorité de taxation, à sa demande, les noms des personnes avec lesquelles il a conclu des affaires ou auxquelles il a fait des prestations appréciables en argent; il renseignera sur ses rapports contractuels avec ces personnes, ainsi que sur les prestations et prétentions réciproques qui en découlent."
Introduite par la loi fédérale du 9 juin 1977 renforçant les mesures contre la fraude fiscale entrée en vigueur le 1er janvier 1978, cette disposition a précisé et renforcé les obligations de renseigner du contribuable (GAUTHIER, Fraude fiscale et droit pénal. Remarques sur une loi récente, in RPS 96/1979 p. 266-267). Elle a consacré le principe d'une obligation générale de renseigner (MOSSU, Mesures contre la fraude fiscale, Commentaire de la loi du 9 juin 1977, Zurich 1982, p. 16) et devait permettre d'"astreindre le contribuable à donner tout renseignement sur sa situation de revenu et de fortune, de même que sur ses prestations et ses obligations vis-à-vis de tiers" (Message du Conseil fédéral à l'appui de mesures propres à améliorer les finances de la Confédération du 8 janvier 1975, FF 1975 I p. 360). Elle visait ainsi, notamment, à établir la situation du contribuable afin de permettre à l'autorité fiscale de se prononcer en toute connaissance de cause, c'est-à-dire compte tenu de tous les éléments nécessaires à la fixation de l'impôt effectivement dû (Archives 55 p. 137 consid. 2b p. 139; MOSSU, op.cit., p. 8-9). L'obligation imposée par l'art. 90 al. 5 AIFD aux personnes qui sont ou ont été en rapport contractuel avec le contribuable de lui délivrer, à sa demande, une attestation sur ce rapport et sur les prétentions et prestations réciproques qui en découlent, constitue le corollaire de l'obligation de renseigner de celui-là (MOSSU, op.cit., p. 15-16).
bb) En l'espèce, le recourant ne conteste pas qu'il devait produire certaines attestations bancaires. Il a d'ailleurs déposé des attestations partielles de la banque S. qui concernaient cependant exclusivement les versements non déclarés effectués auprès de P. et de ses sociétés. L'intéressé prétend, en revanche, qu'il n'avait pas à produire l'attestation d'intégralité.
b) aa) L'attestation d'intégralité a pour but de faire apparaître toutes les relations contractuelles entre la banque et le contribuable (dépôts de titres, comptes-courants, comptes numérotés, carnets d'épargne, etc.) durant les périodes de calcul déterminantes pour la procédure de taxation ou pour soustraction d'impôt. L'Administration fédérale des contributions en a réglé la formulation dans une circulaire interne du 11 février 1993.
bb) La doctrine admet de manière générale la légalité de l'attestation d'intégralité au regard des art. 89 al. 2 et 90 al. 5 AIFD. Elle la distingue de la déclaration dite "négative", par laquelle une banque devrait attester qu'elle n'a pas eu de rapports d'affaires avec un contribuable; cette déclaration négative ne serait pas autorisée (Mossu, op.cit., p. 68; KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer, Bâle 1992, vol. III, n. 36 et 37 ad art. 90; BODMER/KLEINER/LUTZ, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, Zurich 1993, n. 45a ad art. 47; SCHWAGER, Das schweizerische Bankgeheimnis in Berücksichtigung der Grundlagen, Zusammenhänge und Auswirkungen, thèse Fribourg 1972, Zurich 1973, p. 110; CAMENZIND, Bankenbescheinigung und Bankgeheimnis im steuerlichen Veranlagungsverfahren, in L'Expert-comptable suisse 9/1989 p. 388-389; IM OBERSTEG, Die Bescheinigungspflichten von Bank und Kunde im Veranlagungsverfahren der direkten Bundessteuer, in Beiträge zum schweizerischen Bankenrecht, Berne 1987, p. 413 et 418; BILL, Die Auskunftspflicht Dritter im Steuerveranlagungs- und Einspracheverfahren, Berne/Stuttgart 1991, p. 355 et 363 ss; Convention relative à l'obligation de diligence des banques du 1er juillet 1992 [CDB], n. 46 à 49 ad art. 8 et n. 50 ad art. 9).
Il ne fait pas de doute que l'attestation d'intégralité, telle que la connaît la pratique, est de nature à établir avec clarté et sécurité l'ensemble des relations d'un contribuable avec l'établissement bancaire dont il est le client. Elle permet à l'intéressé de démontrer l'exactitude des indications qu'il a données dans sa déclaration d'impôt, comme il en a d'ailleurs l'obligation (Archives 55 p. 137 consid. 2c p. 140; RIVIER, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 309; MASSHARDT/GENDRE, Commentaire IDN, Lausanne 1980, n. 2 ad art. 89). A cet égard, le fait que l'attestation d'intégralité porte sur l'ensemble des relations du contribuable avec sa banque est seul susceptible d'exclure l'existence d'autres comptes non déclarés. Dès lors, se fondant sur les art. 89 al. 2 et 90 al. 5 AIFD, l'autorité de taxation est en droit d'exiger d'un contribuable la production d'une telle attestation (MOSSU, op.cit., p. 67; BODMER/KLEINER/LUTZ, op.cit., n. 45a ad art. 47; CDB, loc.cit.; arrêt non publié du 7 juillet 1994 en la cause C. contre VS, Commission cantonale de recours en matière fiscale, consid. 3b).
cc) Selon l'art. 90 al. 5 AIFD, les personnes qui sont ou ont été en rapport contractuel avec le contribuable doivent lui délivrer, à sa demande, une attestation sur ce rapport et sur les prétentions et prestations réciproques qui en découlent. De plus, l'alinéa 6 du même article prévoit que si le contribuable, malgré sommation, ne produit pas cette attestation, l'autorité fiscale peut l'exiger du tiers. Toutefois, le secret professionnel protégé légalement est réservé (art. 90 al. 6 3ème phrase AIFD). Or tel est le cas du secret bancaire prévu par l'art. 47 de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les caisses d'épargne (LB; RS 952.0). Par conséquent, seul le recourant pouvait - et devait - faire remplir l'attestation d'intégralité par la banque S., la déliant ainsi du secret bancaire (MOSSU, op.cit., p. 66-68). C'est dès lors à bon droit que l'Intendance des impôts s'est adressée au recourant et non directement à sa banque. Au surplus, l'intéressé admet avoir refusé de demander à celle-ci de lui délivrer l'attestation en cause; il ne prétend donc pas qu'elle se serait opposée à la remplir, malgré ses injonctions, de sorte qu'il serait puni à tort en raison du comportement d'un tiers (MOSSU, op.cit., p. 79).
dd) Le recourant prétend que l'attestation d'intégralité qui lui a été demandée porterait sur des périodes écoulées et violerait ainsi le principe de la non-rétroactivité.
Selon la jurisprudence, une norme a un effet rétroactif lorsqu'elle s'applique à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 107 Ib 191 consid. 3b p. 196; GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 147; MOOR, Droit administratif, Berne 1994, vol. I, p. 178).
Ainsi qu'on l'a vu, l'attestation d'intégralité repose sur les art. 89 al. 2 et 90 al. 5 AIFD; ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 1978 dans leur forme actuelle. En outre, en vertu de l'art. 72 AIFD, l'Administration fédérale des contributions peut prendre des mesures pour assurer une taxation et une perception correctes et uniformes de l'impôt et déterminer la forme et le contenu des formules; cette dernière disposition n'a pas subi de modification depuis 1940. Tous ces articles sont donc entrés en vigueur bien avant la demande précitée de l'Intendance des impôts du 7 juin 1991.
Le recourant invoque les art. 957 ss CO et se plaint aussi que l'autorité fiscale lui ait demandé des renseignements remontant à 1979. Cependant, dans la mesure où il n'est pas lui-même astreint à tenir des livres au sens des articles précités, il ne saurait invoquer le délai de dix ans prévu à l'art. 962 CO. La question de savoir si la banque S. pourrait s'en prévaloir n'a pas à être examinée ici. En réalité, l'Intendance des impôts a défini la période concernée par l'attestation d'intégralité en se référant au délai de prescription de la procédure cantonale en soustraction d'impôt (art. 182 al. 2 de la loi bernoise du 29 octobre 1944 sur les impôts directs de l'Etat et des communes). Pour l'impôt fédéral direct, le droit d'engager la procédure en raison des infractions fiscales prévues aux art. 132 et 133 AIFD s'éteint cinq ans après la clôture de la période de taxation en question (art. 134 AIFD).
En l'espèce, l'ouverture de la procédure en soustraction fiscale a eu lieu le 7 juin 1991. Cette procédure concernait en premier lieu la période de taxation 1985-1986 fondée sur les années de calcul 1983 à 1984. Au vu du délai prévu à l'art. 134 AIFD, la prescription n'était donc pas acquise et il en allait de même pour les périodes fiscales suivantes. Autorisée à engager une procédure portant sur les années de calcul 1983 et suivantes, l'Intendance des impôts pouvait, sans abuser de son pouvoir d'appréciation, demander au recourant des renseignements se rapportant à ces années-là. En revanche, pour les années 1979 à 1982, la demande de renseignements ne se justifiait pas du point de vue de l'impôt fédéral direct.
c) Le recourant a entretenu des relations d'affaires avec la banque S. Il a en outre admis que ses déclarations fiscales contenaient une erreur quant à la fortune déclarée et a accepté le redressement opéré tant sur ses revenus que sur sa fortune. L'Intendance des impôts était donc fondée à vérifier l'exactitude de l'ensemble des déclarations fiscales en cause. Elle avait ainsi non seulement le droit, mais aussi le devoir de réclamer à l'intéressé l'attestation d'intégralité. En ne donnant pas suite à cette demande, le recourant a violé l'obligation de renseigner imposée par l'art. 89 al. 2 AIFD, de sorte que les conditions objectives de l'infraction de l'art. 131 al. 1 AIFD sont réalisées.
Par ailleurs, le recourant ne prétend pas qu'il aurait été empêché contre sa volonté de fournir l'attestation d'intégralité requise. Au contraire, il ressort du dossier qu'il ne l'a pas produite intentionnellement, estimant ne pas avoir à donner de justification sur d'autres éléments imposables que les placements effectués auprès de P. et de la société E. C'est en vain - et non sans témérité - que le recourant prétend se libérer en invoquant le fait que l'attestation d'intégralité était rédigée en langue allemande. En effet, il n'a soulevé ce grief que longtemps après la première demande de l'Intendance des impôts et il a lui-même procédé en allemand devant le Tribunal fédéral. Au surplus, l'Intendance des impôts lui a fourni, à sa demande, une traduction adéquate de ladite attestation, de sorte qu'il ne saurait prétendre n'en avoir pas compris le sens et le but. Il faut dès lors constater que l'élément subjectif de la contravention prévue à l'art. 131 al. 1 AIFD est également réalisé.
4. Le recourant invoque l'art. 6 par. 2 CEDH et prétend que la sanction fondée sur l'art. 131 al. 1 AIFD et dirigée contre son refus de produire l'attestation d'intégralité dans la procédure ouverte pour soustraction fiscale, violerait son droit à ne pas témoigner contre lui-même et la présomption d'innocence.
a) Selon la jurisprudence récente, la procédure réprimant la soustraction fiscale en matière d'impôt fédéral direct (art. 129 et 132 AIFD) est une procédure de caractère pénal (ATF 119 Ib 311 consid. 2e et 2f p. 316-317; 116 IV 262 consid. 3b p. 266-267). Selon la jurisprudence, le droit de ne pas témoigner contre soi-même est un principe général de la procédure pénale issu de l'art. 4 Cst. (ATF 109 Ia 166 consid. 2b p. 167-168; ATF 106 Ia 7 consid. 4 p. 8-9). Il permet à un accusé de se taire sans qu'il en découle pour lui de désavantage. Cependant, le Tribunal fédéral ne pouvant revoir la constitutionnalité du droit fédéral (art. 114bis al. 3 Cst.), il ne peut se fonder sur le principe constitutionnel précité pour déroger au système mis en place par l'arrêté du Conseil fédéral concernant la perception d'un impôt fédéral direct (ATF 119 Ib 311 consid. 3b p. 319 pour le principe "ne bis in idem").
L'art. 14 ch. 3 lettre g du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2; ci-après: le Pacte international) prévoit expressément que toute personne accusée d'une infraction pénale a droit, en pleine égalité, à ne pas être forcée de témoigner contre elle-même ou de s'avouer coupable. L'art. 6 CEDH ne mentionne en revanche pas expressément un tel droit. La doctrine admet toutefois qu'il se déduit de l'art. 6 par. 2 CEDH (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, n. 561 p. 470; VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zurich 1993, no 488 p. 288). La Cour de justice des Communautés européennes l'a cependant déduit des droits de la défense (art. 6 par. 3 CEDH; arrêt du 18 octobre 1989 en la cause Orkem SA contre Commission de l'Union européenne, 347/87, Recueil de la Jurisprudence de la Cour 1989, ch. 30 et 34 p. 3350-3351). La Cour européenne des droits de l'homme l'a fondé sur l'art. 6 par. 1 CEDH (arrêt du 25 février 1993 en la cause Funke contre France, Publication de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 256-A, ch. 41-44).
b) Les garanties issues des art. 6 CEDH et 14 du Pacte international ne sont applicables que dans une procédure de caractère pénal.
Selon l'art. 129 al. 1 AIFD, celui qui se soustrait totalement ou partiellement à l'impôt en celant des éléments essentiels à la détermination de l'existence ou de l'étendue de l'obligation fiscale ou en donnant, intentionnellement ou par négligence, des indications inexactes (lettre b), est passible d'une amende allant jusqu'à quatre fois le montant soustrait. Ce montant doit être payé en plus de l'amende. Selon la jurisprudence, celle-ci doit avoir un effet à la fois préventif et répressif. Par ailleurs, les dispositions concernant la soustraction fiscale s'adressent à tous les citoyens en leur qualité de contribuables et visent à protéger le bien juridique que représente la prétention fiscale de la collectivité publique. Les modalités de cette amende, de même que le montant qu'elle peut atteindre (jusqu'à quatre fois le montant soustrait) en font une peine à laquelle s'appliquent donc les garanties issues de l'art. 6 CEDH (ATF 119 Ib 311 consid. 2e et 2f p. 316-318; cf. aussi arrêt du 24 février 1994 en la cause Bendenoun contre France, Publication de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 248, ch. 47; arrêt du 21 février 1984 en la cause Öztürk contre Allemagne, op.cit., Série A, vol. 73, ch. 53).
Bien que l'amende réprimant la soustraction fiscale selon l'art. 129 AIFD soit une sanction de caractère pénal, tel n'est en revanche pas le cas du rappel d'impôt qui doit être payé en sus de cette amende. Selon la conception actuelle dominante, celui-là ne représenterait pas une prétention fiscale de nature différente de la créance primitive d'impôt. En effet, il s'agirait de prélever, au cours d'une nouvelle taxation, les impôts qui n'ont pas été perçus à tort. Le rappel d'impôt ne serait ainsi rien d'autre qu'une révision en faveur du fisc de la décision de taxation entrée en force et n'aurait en particulier pas de caractère pénal (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 4ème édition, Zurich 1992, p. 283 et 285; HÖHN, Steuerrecht, 7ème édition, Berne 1993, n. 23-26 p. 593-594; cf. aussi ATF 98 Ia 22 consid. 2 p. 25).
Cette conception se retrouve à l'art. 129 AIFD dont le texte allemand évite le terme de "Nachsteuer" qui, en relation avec certaines législations cantonales, peut évoquer certaines fonctions pénales. En outre, la fixation de ce montant ne se fait pas selon des critères de calcul particuliers et ne fait pas l'objet d'une majoration. Le contribuable doit ainsi s'acquitter de l'impôt primitivement dû qui n'a pas été taxé correctement ou qui n'a pas été taxé du tout. Le rappel d'impôt n'a donc pas de caractère pénal ou de réparation; il porte uniquement sur l'obligation fiscale primitive qui ne s'est pas encore éteinte (KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 147 ad art. 129; BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, p. 152).
c) Cependant, même si le rappel d'impôt n'est pas une peine au sens de l'art. 6 CEDH, la procédure en soustraction fiscale, au cours de laquelle il est fixé selon l'art. 129 al. 1 AIFD, a en revanche un caractère pénal. Il faut dès lors se demander s'il est possible, au sein d'une telle procédure, de contraindre le contribuable à fournir les renseignements nécessaires à la détermination dudit rappel.
aa) L'autorité compétente dans la procédure en soustraction fiscale a les mêmes droits, obligations et pouvoirs que l'autorité de taxation (art. 89 à 91 AIFD applicables par renvoi de l'art. 132 al. 2 AIFD). Elle ne jouit notamment pas des pouvoirs d'investigation particuliers appartenant à une autorité pénale, tel le droit d'interroger des témoins, de procéder à des perquisitions ou d'ordonner des mesures de surveillance, sous réserve toutefois du cas exceptionnel de l'intervention des organes spéciaux d'enquête prévus à l'art. 139 AIFD. De plus, le fardeau de la preuve est réglé de manière identique dans les deux procédures. Ainsi, l'autorité fiscale doit apporter la preuve des éléments imposables alors que le contribuable doit établir les faits permettant de diminuer ou de supprimer sa dette fiscale (BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 351 avec les références à la jurisprudence). Par ailleurs, le contribuable doit prouver l'exactitude de sa déclaration d'impôt et de ses explications ultérieures; il incombe en revanche à l'autorité fiscale d'apporter la preuve de l'existence d'éléments imposables qui n'ont pas été annoncés (ATF 72 I 42 consid. 2 p. 46; RIVIER, op.cit., p. 309; HÖHN, op.cit., n. 16 p. 568 et n. 28 p. 574). Si les preuves recueillies par l'autorité fiscale apportent suffisamment d'informations révélant l'existence d'éléments imposables non déclarés, il appartient à nouveau au contribuable d'établir l'exactitude de ses allégations; il doit justifier l'origine des montants non déclarés et il peut même être obligé de fournir des renseignements supplémentaires sur les rapports contractuels mis à jour par l'autorité fiscale et sur les prestations qui en découlent (art. 89 al. 2 2ème phrase AIFD).
Le contribuable n'est cependant pas contraint de témoigner contre lui-même car la preuve de l'existence d'éléments imposables non déclarés ou de rapports contractuels avec certaines personnes incombe à l'autorité fiscale. Il doit uniquement donner des indications concernant les éléments non déclarés dont l'existence a déjà été établie par l'autorité fiscale. Il est ainsi traité comme tout contribuable tenu à collaborer dans la procédure de taxation. Le droit de ne pas témoigner contre soi-même ne saurait ainsi être invoqué pour se libérer du fardeau de la preuve d'établir la véracité de ce que l'intéressé a avancé dans sa déclaration fiscale et pour échapper au contrôle de l'autorité fiscale (art. 89 al. 1 AIFD). A cet égard, un tel contrôle ne saurait être considéré comme une violation de la présomption d'innocence dont bénéficie le contribuable.
bb) Des obligations similaires à celles mises à la charge du contribuable par l'art. 89 AIFD ne sont pas inhabituelles en droit administratif. Elles imposent d'informer ouvertement et honnêtement les autorités et existent du reste dans les législations d'autres Etats ou de divers cantons. Le devoir de collaboration du contribuable compense le fardeau de la preuve mis à la charge de l'autorité fiscale. Sans cette obligation, celle-ci pourrait en effet être dans l'impossibilité de procéder à une imposition conforme à la loi et à l'égalité de traitement, en raison de la difficulté à réunir les preuves nécessaires concernant la situation financière de l'intéressé. Le législateur aurait certes pu prévoir d'autres moyens d'atténuer la rigueur du fardeau de la preuve mis à la charge de l'autorité fiscale, comme par exemple l'affaiblissement des exigences de preuve ou le renversement du fardeau de la preuve; le devoir de collaboration est cependant la solution la plus "douce" (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, Berne 1983, p. 282 ss). Par ailleurs, si l'on admettait que le contribuable puisse se taire dans la procédure en rappel d'impôt, l'ensemble de la procédure de taxation serait compromise; il suffirait en effet au contribuable d'invoquer sa propre soustraction fiscale pour échapper à ses obligations et rendre tout contrôle plus laborieux si ce n'est impossible (cf. KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht, Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, Berne 1994, p. 102). Tel ne peut être ni le sens ni le but des art. 6 CEDH et 14 du Pacte international.
cc) Il existe en droit administratif un grand nombre d'obligations qui permettent notamment de confondre l'auteur d'une infraction et auxquelles l'intéressé ne peut se soustraire en prétendant qu'il s'incriminerait lui-même. Ainsi par exemple, l'art. 33 al. 3 de l'ordonnance du 27 août 1969 sur la construction et l'équipement des véhicules routiers (OCE; RS 741.41) impose à certains véhicules d'être équipés de tachygraphes. Bien que cette obligation puisse le cas échéant permettre d'accuser le conducteur de violation des prescriptions concernant la durée du travail et du repos ou les limitations de vitesse, celui-là peut être amendé s'il ne maintient pas le tachygraphe en fonction (art. 85 OCE). De plus, en cas d'accident, il ne peut pas s'opposer à la remise de cet appareil sous prétexte qu'il s'accuserait ainsi d'une infraction. Il en va de même des devoirs incombant aux automobilistes en cas d'accident puisque même si ceux-là servent notamment à déterminer les responsabilités pénales des intéressés (art. 51 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]), leur violation est punissable en vertu de l'art. 92 LCR. La peine attachée au refus de se soumettre à la prise de sang (art. 91 al. 3 LCR) est un autre exemple particulièrement explicite. Cette sanction concerne en effet la violation d'un devoir ayant comme unique but de s'assurer que le conducteur en état d'ébriété pourra être poursuivi et condamné. Malgré cette conséquence, le refus de se soumettre à la prise de sang est punissable, ce qui est d'ailleurs admissible au regard de la Convention européenne des droits de l'homme (VILLIGER, op.cit., n. 488 p. 288 et les références citées). On peut aussi citer les différentes dispositions en matière de protection de l'environnement qui obligent l'exploitant d'installations à annoncer les incidents qui y surviennent. Bien que le fait de causer une pollution puisse conduire à l'ouverture d'une procédure pénale, l'Etat peut punir les violations des devoirs d'annoncer afin de protéger l'équilibre écologique (cf. par exemple l'art. 22 al. 3 en relation avec l'art. 71 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20]). De même, il doit être possible d'obliger le contribuable, sous peine de sanction pénale, à fournir des renseignements sur ses rapports financiers même s'il devait ainsi dévoiler une soustraction fiscale.
dd) Au vu de ce qui précède, ni le droit de se taire ni la présomption d'innocence issus de l'art. 6 CEDH ne s'appliquent à l'obligation de collaborer faite au contribuable dans le cadre de l'établissement de ses éléments imposables, que ce soit au moment de la taxation ou lors de la détermination du rappel d'impôt dans une procédure pour soustraction fiscale.
d) En l'espèce, le recourant a déposé des déclarations d'impôt incomplètes pour les périodes de taxation 1985-1986 à 1991-1992. L'autorité fiscale a établi, par ses propres moyens, que l'intéressé n'avait pas déclaré les investissements effectués auprès de P. et de la société E. Soucieuse de procéder à un contrôle plus complet des déclarations fiscales en cause, elle a demandé au recourant de fournir des précisions au sujet de ces investissements. Le recourant ayant indiqué que ceux-ci avaient été effectués par l'intermédiaire de la banque S., établissement dont il n'avait jamais fait mention auparavant dans ses déclarations d'impôt, l'autorité fiscale l'a alors prié d'établir au moyen de l'attestation d'intégralité, qu'il avait annoncé l'entier de ses relations d'affaires avec cette banque. Ainsi qu'on l'a vu ci-dessus, le fisc pouvait demander au contribuable de fournir la preuve de l'exactitude de ce que lui-même affirmait et contrôler ses dires sans pour autant violer le droit de ne pas témoigner contre soi-même et la présomption d'innocence.
e) La jurisprudence des instances européennes mentionnées ci-dessus (consid. 4a) n'est pas contraire à la solution retenue par le Tribunal fédéral. En effet, la Cour européenne des droits de l'homme a admis que les autorités douanières françaises avaient violé le droit à un procès équitable en tentant, au moyen d'amendes et d'astreintes, de contraindre une personne à fournir les preuves d'infractions dont les autorités supposaient l'existence (arrêt du 25 février 1993 en la cause Funke contre France, Publication de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 256-A, ch. 41-44 p. 21-22). La Cour de justice des Communautés européennes a adopté une position semblable en admettant que "la Commission est en droit d'obliger l'entreprise à fournir tous les renseignements nécessaires portant sur des faits dont elle peut avoir connaissances et à lui communiquer, au besoin, les documents y afférents qui sont en sa possession, même si ceux-ci peuvent servir à établir, à son encontre ou à l'encontre d'une autre entreprise, l'existence d'un comportement anticoncurrentiel". Cependant, "la Commission ne saurait imposer à l'entreprise l'obligation de fournir des réponses par lesquelles celle-ci serait amenée à admettre l'existence de l'infraction dont il appartient à la Commission d'établir la preuve" (arrêt du 18 octobre 1989 en la cause Orkem SA contre Commission de l'Union européenne, 347/87, Recueil de la Jurisprudence de la Cour 1989, ch. 34 et 35 p. 3351).
En l'espèce, le recourant a été contraint de produire l'attestation d'intégralité uniquement lorsque les autorités fiscales connaissaient déjà les relations contractuelles qui le liaient à la banque S., de même d'ailleurs que les montants investis auprès de P. et soustraits au fisc. Par conséquent, l'obligation imposée au recourant était tout à fait admissible au regard de la jurisprudence précitée des instances européennes.
Il faut encore relever que, selon la Cour européenne des droits de l'homme, l'art. 6 CEDH n'exclut pas un renversement du fardeau de la preuve en défaveur de l'inculpé dans une procédure pénale, si l'Etat tient compte de manière adéquate de la signification du comportement punissable en cause et offre à l'intéressé la possibilité d'utiliser largement les droits de la défense (Villiger, op.cit., n. 488 p. 288 et les références citées). Dans le cas particulier, il ne s'agit cependant pas d'un renversement du fardeau de la preuve mais plutôt de l'obligation de collaboration imposée au contribuable de la même manière que dans la procédure de taxation.
f) Certes, la doctrine majoritaire est d'un avis différent de celui soutenu par le Tribunal fédéral (cf. notamment: BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 402 et les références citées à la note 4; DONATSCH, Gedanken zur Revision des kantonalen Steuerstrafrechts, Revue fiscale 47/1992 p. 464; KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 37 ad art. 132). Il faut à cet égard relever que même si les auteurs traitent des effets des garanties issues de la Convention européenne des droits de l'homme sur la procédure en rappel d'impôt, ils ne se concentrent que sur quelques aspects particuliers. Ils ne procèdent pas à une analyse détaillée du droit de ne pas s'incriminer en relation avec le rappel d'impôt et l'obligation de collaborer dans la procédure de taxation, de même que de la jurisprudence des instances européennes. Par ailleurs, il est vrai que le rapport de la commission d'experts au Conseil d'Etat du canton de Zurich mentionné ci-dessus (consid. 4c/bb) traite partiellement de la question mais il retient une solution qui se fonde uniquement sur le critère purement formel consistant à distinguer selon que la procédure en rappel d'impôt (dans laquelle le contribuable serait tenu de collaborer) est liée ou non à la procédure pénale pour soustraction fiscale (dans laquelle le contribuable pourrait refuser de collaborer) [KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, op.cit., p. 37, 80, 87 et 102], ce qui n'est guère satisfaisant.
5. Le recourant se plaint encore d'une violation du principe "ne bis in idem" consacré par l'art. 4 du Protocole no 7 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (RS 0.101.07; ci-après le Protocole). Il prétend avoir été sanctionné pour son refus de produire l'attestation d'intégralité, à la fois par la décision attaquée et par la décision susmentionnée du 21 avril 1993 fixant les rappels d'impôt et amendes.
a) Selon l'art. 4 ch. 1 du Protocole, "Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat".
L'application de ce principe suppose que la procédure soit dirigée contre la même personne, qu'il s'agisse du même comportement condamnable, que celui-ci ait fait l'objet d'une première procédure et que les biens juridiquement protégés soient les mêmes (ATF 119 Ib 311 consid. 3c p. 319-320). En outre, des procédures disciplinaires séparées sont autorisées (VILLIGER, op.cit., n. 664 p. 395).
b) L'art. 131 al. 1 AIFD réprime une violation des obligations de procédure du contribuable. Le bien juridiquement protégé est la bonne exécution de la taxation qui est mis en danger par le comportement récalcitrant du contribuable. La sanction vise à contraindre celui-ci à suivre les injonctions qui lui sont faites lorsqu'il n'obéit pas à une obligation qui lui est prescrite par un acte administratif (MOSSU, op.cit., p. 32; KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 1 et 6 ad art. 131).
L'art. 129 al. 1 AIFD protège la créance fiscale en tant que fortune de la collectivité publique (Archives 59 p. 639 consid. 4b p. 645). Il réprime la soustraction d'impôt en tant que telle.
Les biens protégés par les art. 131 al. 1 et 129 al. 1 AIFD sont donc différents, de sorte que chaque infraction peut être sanctionnée séparément sans que le principe "ne bis in idem" ne soit violé. De même, le comportement réprimé n'est pas le même. En effet, la violation d'obligations de procédure au sens de l'art. 131 al. 1 AIFD ne se confond pas avec la soustraction de l'art. 129 al. 1 AIFD, les deux infractions pouvant être cumulées ou réalisées chacune indépendamment de l'autre (cf. le texte de l'art. 131 al. 1 in fine AIFD qui précise: "sans que soit posé l'état de fait de l'art. 129"). Il convient cependant, lors de la répression ultérieure d'une infraction selon l'art. 129 al. 1 AIFD, de tenir compte de la sanction infligée en application de l'art. 131 al. 1 AIFD (KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 25 ad art. 131).
c) Dans le cas particulier, l'autorité intimée a confirmé l'amende infligée au recourant selon l'art. 131 al. 1 AIFD, alors même qu'il avait fait précédemment l'objet d'un rappel d'impôt et d'une amende en application de l'art. 129 al. 1 AIFD. Cependant, tant les biens protégés par ces deux dispositions que les comportements sanctionnés sont différents. Même si l'autorité de taxation a mentionné la "récalcitrance" du recourant dans une lettre du 2 mars 1993 accompagnant les projets de décisions d'impôts supplémentaires, cela ne signifie pas qu'elle ait réprimé une seconde fois le comportement du recourant. Au demeurant, il n'est pas interdit de tenir compte des antécédents d'un délinquant lors de la fixation d'une peine (art. 63 CP). Dans le cas particulier, l'amende infligée au recourant a été fixée à une demi-fois l'impôt soustrait, ce qui paraît modéré. Dès lors, le principe "ne bis in idem" n'a pas été violé et le grief du recourant doit être écarté.
6. A titre subsidiaire, le recourant prétend que la quotité de l'amende qui lui a été infligée pour son manque de coopération aurait été fixée arbitrairement.
a) L'amende doit être arrêtée dans chaque cas selon une appréciation adéquate, de sorte que tous les aspects particuliers, tels que l'importance de la faute et les circonstances personnelles, notamment financières, du contribuable soient pris en compte. L'amende doit représenter une sanction efficace, et non pas seulement une mesure "bagatelle" (Archives 56 p. 137 consid. 3a p. 139-140). En outre, selon la Circulaire no 10 de l'Administration fédérale des contributions du 9 décembre 1987: Instructions concernant la poursuite et la répression de la soustraction d'impôt consommée, de la tentative de soustraction et d'autres infractions, "L'amende minimale ne devrait en règle générale pas être inférieure à 50 francs. Si le contribuable commet une nouvelle infraction au cours de la période fiscale suivante, le taux de l'amende sera doublé. Il est recommandé d'infliger des peines plus élevées aux contribuables récalcitrants." (Archives 56 p. 356).
b) L'autorité intimée a astreint le recourant au paiement d'une amende représentant le montant maximum autorisé par l'art. 131 al. 1 AIFD. Elle s'est fondée, d'une part, sur le fait qu'il avait menacé de délocaliser son entreprise et de quitter le canton de Berne, et, d'autre part, sur son comportement qui permettait de supposer qu'il aurait soustrait d'autres éléments de fortune et de revenu. A cet égard, il faut préciser que l'art. 131 al. 1 AIFD vise uniquement la violation d'obligations de procédure et non la répression d'une soustraction d'impôt, au demeurant non établie. Au surplus, le second motif invoqué par l'autorité intimée viole la présomption d'innocence dont bénéficie le recourant car aucune preuve ne permettait d'établir l'existence d'autres soustractions d'impôt.
Il ne fait en revanche pas de doute que le recourant a cherché à influencer la procédure à son avantage, essentiellement par les pressions qu'il a voulu exercer par l'intermédiaire du maire de sa commune et du délégué à la promotion économique du canton de Berne. Ce fait doit donc être retenu à sa charge. L'intéressé prétend aussi n'avoir pas compris le but de la procédure et se plaint de la contrainte qu'aurait exercée l'Intendance des impôts en le menaçant, dans une lettre du 25 novembre 1991, de procéder à une taxation d'office. Cependant il a lui-même invoqué la possibilité d'une telle taxation pour justifier son refus de produire l'attestation d'intégralité; ses griefs sont donc particulièrement mal fondés. Par ailleurs, le fait qu'il ait perdu les investissements effectués auprès de P. n'est pas non plus un motif de réduction de l'amende; celle-là n'est en effet pas liée au succès des opérations financées par les montants soustraits. Enfin, l'amende doit tenir compte de la situation financière du contribuable; elle ne saurait être modeste car la sanction doit être efficace. Il suffit à cet égard de mentionner les revenus déclarés du recourant: en 1985-1986: 346'792 fr.; en 1987-1988: 616'157 fr.; en 1989-1990: 904'368 fr.
Il faut en revanche relever que l'autorité n'a pas tenu compte des éléments favorables au recourant. D'une part, il n'était pas, semble-t-il, un récidiviste, l'amende en cause apparaissant ainsi comme exceptionnelle; d'autre part, il était en droit de mettre en doute la légalité de l'attestation d'intégralité puisqu'il n'existait alors aucune jurisprudence sur cette question.
c) Au vu de tous ces éléments, le montant de l'amende infligée au recourant apparaît comme trop élevé. L'autorité intimée devra donc réexaminer la quotité de la sanction en tenant compte aussi bien des éléments à charge que de ceux à décharge. Elle veillera aussi à entendre personnellement le recourant et à assurer, à sa demande, la publicité du procès. Il devient dès lors inutile d'examiner plus avant si cette autorité a, ainsi que le prétend l'intéressé, violé ces deux garanties de procédure lors de sa première décision. | fr | Art. 6 EMRK; Art. 4 BV; Art. 89 Abs. 2 und 131 Abs. 1 BdBSt: Rechtmässigkeit der Vollständigkeitsbescheinigung; Auskunftspflicht in einem Steuerhinterziehungsverfahren; Aussageverweigerungsrecht in eigener Sache und Unschuldsvermutung; Grundsatz "ne bis in idem". Der Steuerpflichtige kann gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BdBSt verpflichtet werden, eine Vollständigkeitsbescheinigung beizubringen. Im Falle der Weigerung ist er gemäss Art. 131 Abs. 1 BdBSt strafbar (E. 3).
Die im Verlauf eines Steuerhinterziehungsverfahrens gestützt auf Art. 131 Abs. 1 BdBSt ausgesprochene Busse verletzt weder das Aussageverweigerungsrecht in eigener Sache noch die Unschuldsvermutung (E. 4).
Die Zuwiderhandlungen gegen Art. 131 Abs. 1 und Art. 129 Abs. 1 BdBSt können unabhängig voneinander verfolgt werden, ohne dass der Grundsatz "ne bis in idem" verletzt wäre (E. 5).
Bemessung der Busse im vorliegenden Fall (E. 6). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 258
A. a procédé à divers placements et investissements auprès de P. et de ses sociétés, en particulier de la société E. Ces montants n'ont pas été déclarés à l'autorité fiscale. Informée de ces placements par l'Administration fédérale des contributions, l'Intendance des impôts du canton de Berne a réclamé à plusieurs reprises des précisions à A. En guise de réponse, celui-ci a produit diverses pièces indiquant que les investissements précités avaient été effectués par l'intermédiaire de la banque S. A. n'avait jamais auparavant informé l'autorité fiscale qu'il entretenait des relations d'affaires avec cet établissement. L'intéressé a en outre admis que ses déclarations d'impôt contenaient une erreur dans la fortune mentionnée. Le 7 juin 1991, l'Intendance des impôts a demandé à A. de faire établir par la banque S. une attestation d'intégralité concernant les années 1979 à 1990; elle l'a en outre informé qu'une procédure pour soustraction fiscale était introduite à son encontre.
Le 7 décembre 1992, après plusieurs rappels infructueux, l'Intendance des impôts a infligé à A. deux amendes de 10'000 fr., la première pour l'impôt d'Etat et la seconde pour l'impôt fédéral direct, sanctionnant son refus de produire l'attestation d'intégralité requise. Le 21 avril 1993, l'Intendance des impôts a en outre notifié à A. plusieurs décisions fixant les impôts supplémentaires et les amendes concernant les impôts cantonaux des années 1981 à 1992 et l'impôt fédéral direct des périodes 1985-1986 à 1991-1992. Ces décisions n'ont pas été contestées et sont entrées en force.
A. a recouru auprès de la Commission des recours en matière fiscale du canton de Berne (ci-après: la Commission cantonale) contre la décision prise le 7 décembre 1992 par l'Intendance des impôts. Le 14 juin 1994, la Commission cantonale a rejeté le recours en considérant notamment que le contribuable engagé dans une procédure pour soustraction fiscale devait, sous peine d'amende, fournir les renseignements demandés.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 14 juin 1994 par la Commission cantonale dans la mesure où elle concerne l'impôt fédéral direct, et de supprimer l'amende, éventuellement d'en réduire le montant. Il invoque notamment, la violation de l'art. 131 al. 1 de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD; RS 642.11), le non-respect de son droit de ne pas témoigner contre lui-même et de la présomption d'innocence, de même que celui du principe "ne bis in idem". L'amende serait en outre disproportionnée et reposerait sur des allégations qui violerait le principe de la présomption d'innocence.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Selon l'art. 131 al. 1 AIFD, toute personne astreinte à l'impôt ou tenue de fournir des renseignements qui, sans que soit posé l'état de fait de l'art. 129 AIFD, enfreint, intentionnellement ou par négligence, les ordonnances officielles et les dispositions d'exécution prises en vertu de l'arrêté du Conseil fédéral sur la perception d'un impôt fédéral direct, concernant l'obligation, notamment, de remettre ou de produire des livres, d'établir ou de remettre des attestations et d'autres pièces justificatives, ainsi que de donner des renseignements, est frappé d'une amende de 5 à 10'000 fr.
Il faut donc examiner en premier lieu si le recourant, en ne produisant pas l'attestation d'intégralité, a enfreint une obligation qui lui incombait en vertu de la législation en matière d'impôt fédéral direct.
a) aa) L'art. 89 al. 2 1ère et 2e phrases AIFD prévoit notamment:
"L'autorité de taxation peut exiger, en outre, que le contribuable produise les livres, documents et pièces justificatives se trouvant en sa possession et qu'il remette des attestations et états présentant de l'importance pour sa taxation, qu'il doit se procurer ou établir lui-même. En particulier, le contribuable indiquera à l'autorité de taxation, à sa demande, les noms des personnes avec lesquelles il a conclu des affaires ou auxquelles il a fait des prestations appréciables en argent; il renseignera sur ses rapports contractuels avec ces personnes, ainsi que sur les prestations et prétentions réciproques qui en découlent."
Introduite par la loi fédérale du 9 juin 1977 renforçant les mesures contre la fraude fiscale entrée en vigueur le 1er janvier 1978, cette disposition a précisé et renforcé les obligations de renseigner du contribuable (GAUTHIER, Fraude fiscale et droit pénal. Remarques sur une loi récente, in RPS 96/1979 p. 266-267). Elle a consacré le principe d'une obligation générale de renseigner (MOSSU, Mesures contre la fraude fiscale, Commentaire de la loi du 9 juin 1977, Zurich 1982, p. 16) et devait permettre d'"astreindre le contribuable à donner tout renseignement sur sa situation de revenu et de fortune, de même que sur ses prestations et ses obligations vis-à-vis de tiers" (Message du Conseil fédéral à l'appui de mesures propres à améliorer les finances de la Confédération du 8 janvier 1975, FF 1975 I p. 360). Elle visait ainsi, notamment, à établir la situation du contribuable afin de permettre à l'autorité fiscale de se prononcer en toute connaissance de cause, c'est-à-dire compte tenu de tous les éléments nécessaires à la fixation de l'impôt effectivement dû (Archives 55 p. 137 consid. 2b p. 139; MOSSU, op.cit., p. 8-9). L'obligation imposée par l'art. 90 al. 5 AIFD aux personnes qui sont ou ont été en rapport contractuel avec le contribuable de lui délivrer, à sa demande, une attestation sur ce rapport et sur les prétentions et prestations réciproques qui en découlent, constitue le corollaire de l'obligation de renseigner de celui-là (MOSSU, op.cit., p. 15-16).
bb) En l'espèce, le recourant ne conteste pas qu'il devait produire certaines attestations bancaires. Il a d'ailleurs déposé des attestations partielles de la banque S. qui concernaient cependant exclusivement les versements non déclarés effectués auprès de P. et de ses sociétés. L'intéressé prétend, en revanche, qu'il n'avait pas à produire l'attestation d'intégralité.
b) aa) L'attestation d'intégralité a pour but de faire apparaître toutes les relations contractuelles entre la banque et le contribuable (dépôts de titres, comptes-courants, comptes numérotés, carnets d'épargne, etc.) durant les périodes de calcul déterminantes pour la procédure de taxation ou pour soustraction d'impôt. L'Administration fédérale des contributions en a réglé la formulation dans une circulaire interne du 11 février 1993.
bb) La doctrine admet de manière générale la légalité de l'attestation d'intégralité au regard des art. 89 al. 2 et 90 al. 5 AIFD. Elle la distingue de la déclaration dite "négative", par laquelle une banque devrait attester qu'elle n'a pas eu de rapports d'affaires avec un contribuable; cette déclaration négative ne serait pas autorisée (Mossu, op.cit., p. 68; KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer, Bâle 1992, vol. III, n. 36 et 37 ad art. 90; BODMER/KLEINER/LUTZ, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, Zurich 1993, n. 45a ad art. 47; SCHWAGER, Das schweizerische Bankgeheimnis in Berücksichtigung der Grundlagen, Zusammenhänge und Auswirkungen, thèse Fribourg 1972, Zurich 1973, p. 110; CAMENZIND, Bankenbescheinigung und Bankgeheimnis im steuerlichen Veranlagungsverfahren, in L'Expert-comptable suisse 9/1989 p. 388-389; IM OBERSTEG, Die Bescheinigungspflichten von Bank und Kunde im Veranlagungsverfahren der direkten Bundessteuer, in Beiträge zum schweizerischen Bankenrecht, Berne 1987, p. 413 et 418; BILL, Die Auskunftspflicht Dritter im Steuerveranlagungs- und Einspracheverfahren, Berne/Stuttgart 1991, p. 355 et 363 ss; Convention relative à l'obligation de diligence des banques du 1er juillet 1992 [CDB], n. 46 à 49 ad art. 8 et n. 50 ad art. 9).
Il ne fait pas de doute que l'attestation d'intégralité, telle que la connaît la pratique, est de nature à établir avec clarté et sécurité l'ensemble des relations d'un contribuable avec l'établissement bancaire dont il est le client. Elle permet à l'intéressé de démontrer l'exactitude des indications qu'il a données dans sa déclaration d'impôt, comme il en a d'ailleurs l'obligation (Archives 55 p. 137 consid. 2c p. 140; RIVIER, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 309; MASSHARDT/GENDRE, Commentaire IDN, Lausanne 1980, n. 2 ad art. 89). A cet égard, le fait que l'attestation d'intégralité porte sur l'ensemble des relations du contribuable avec sa banque est seul susceptible d'exclure l'existence d'autres comptes non déclarés. Dès lors, se fondant sur les art. 89 al. 2 et 90 al. 5 AIFD, l'autorité de taxation est en droit d'exiger d'un contribuable la production d'une telle attestation (MOSSU, op.cit., p. 67; BODMER/KLEINER/LUTZ, op.cit., n. 45a ad art. 47; CDB, loc.cit.; arrêt non publié du 7 juillet 1994 en la cause C. contre VS, Commission cantonale de recours en matière fiscale, consid. 3b).
cc) Selon l'art. 90 al. 5 AIFD, les personnes qui sont ou ont été en rapport contractuel avec le contribuable doivent lui délivrer, à sa demande, une attestation sur ce rapport et sur les prétentions et prestations réciproques qui en découlent. De plus, l'alinéa 6 du même article prévoit que si le contribuable, malgré sommation, ne produit pas cette attestation, l'autorité fiscale peut l'exiger du tiers. Toutefois, le secret professionnel protégé légalement est réservé (art. 90 al. 6 3ème phrase AIFD). Or tel est le cas du secret bancaire prévu par l'art. 47 de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les caisses d'épargne (LB; RS 952.0). Par conséquent, seul le recourant pouvait - et devait - faire remplir l'attestation d'intégralité par la banque S., la déliant ainsi du secret bancaire (MOSSU, op.cit., p. 66-68). C'est dès lors à bon droit que l'Intendance des impôts s'est adressée au recourant et non directement à sa banque. Au surplus, l'intéressé admet avoir refusé de demander à celle-ci de lui délivrer l'attestation en cause; il ne prétend donc pas qu'elle se serait opposée à la remplir, malgré ses injonctions, de sorte qu'il serait puni à tort en raison du comportement d'un tiers (MOSSU, op.cit., p. 79).
dd) Le recourant prétend que l'attestation d'intégralité qui lui a été demandée porterait sur des périodes écoulées et violerait ainsi le principe de la non-rétroactivité.
Selon la jurisprudence, une norme a un effet rétroactif lorsqu'elle s'applique à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 107 Ib 191 consid. 3b p. 196; GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 147; MOOR, Droit administratif, Berne 1994, vol. I, p. 178).
Ainsi qu'on l'a vu, l'attestation d'intégralité repose sur les art. 89 al. 2 et 90 al. 5 AIFD; ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 1978 dans leur forme actuelle. En outre, en vertu de l'art. 72 AIFD, l'Administration fédérale des contributions peut prendre des mesures pour assurer une taxation et une perception correctes et uniformes de l'impôt et déterminer la forme et le contenu des formules; cette dernière disposition n'a pas subi de modification depuis 1940. Tous ces articles sont donc entrés en vigueur bien avant la demande précitée de l'Intendance des impôts du 7 juin 1991.
Le recourant invoque les art. 957 ss CO et se plaint aussi que l'autorité fiscale lui ait demandé des renseignements remontant à 1979. Cependant, dans la mesure où il n'est pas lui-même astreint à tenir des livres au sens des articles précités, il ne saurait invoquer le délai de dix ans prévu à l'art. 962 CO. La question de savoir si la banque S. pourrait s'en prévaloir n'a pas à être examinée ici. En réalité, l'Intendance des impôts a défini la période concernée par l'attestation d'intégralité en se référant au délai de prescription de la procédure cantonale en soustraction d'impôt (art. 182 al. 2 de la loi bernoise du 29 octobre 1944 sur les impôts directs de l'Etat et des communes). Pour l'impôt fédéral direct, le droit d'engager la procédure en raison des infractions fiscales prévues aux art. 132 et 133 AIFD s'éteint cinq ans après la clôture de la période de taxation en question (art. 134 AIFD).
En l'espèce, l'ouverture de la procédure en soustraction fiscale a eu lieu le 7 juin 1991. Cette procédure concernait en premier lieu la période de taxation 1985-1986 fondée sur les années de calcul 1983 à 1984. Au vu du délai prévu à l'art. 134 AIFD, la prescription n'était donc pas acquise et il en allait de même pour les périodes fiscales suivantes. Autorisée à engager une procédure portant sur les années de calcul 1983 et suivantes, l'Intendance des impôts pouvait, sans abuser de son pouvoir d'appréciation, demander au recourant des renseignements se rapportant à ces années-là. En revanche, pour les années 1979 à 1982, la demande de renseignements ne se justifiait pas du point de vue de l'impôt fédéral direct.
c) Le recourant a entretenu des relations d'affaires avec la banque S. Il a en outre admis que ses déclarations fiscales contenaient une erreur quant à la fortune déclarée et a accepté le redressement opéré tant sur ses revenus que sur sa fortune. L'Intendance des impôts était donc fondée à vérifier l'exactitude de l'ensemble des déclarations fiscales en cause. Elle avait ainsi non seulement le droit, mais aussi le devoir de réclamer à l'intéressé l'attestation d'intégralité. En ne donnant pas suite à cette demande, le recourant a violé l'obligation de renseigner imposée par l'art. 89 al. 2 AIFD, de sorte que les conditions objectives de l'infraction de l'art. 131 al. 1 AIFD sont réalisées.
Par ailleurs, le recourant ne prétend pas qu'il aurait été empêché contre sa volonté de fournir l'attestation d'intégralité requise. Au contraire, il ressort du dossier qu'il ne l'a pas produite intentionnellement, estimant ne pas avoir à donner de justification sur d'autres éléments imposables que les placements effectués auprès de P. et de la société E. C'est en vain - et non sans témérité - que le recourant prétend se libérer en invoquant le fait que l'attestation d'intégralité était rédigée en langue allemande. En effet, il n'a soulevé ce grief que longtemps après la première demande de l'Intendance des impôts et il a lui-même procédé en allemand devant le Tribunal fédéral. Au surplus, l'Intendance des impôts lui a fourni, à sa demande, une traduction adéquate de ladite attestation, de sorte qu'il ne saurait prétendre n'en avoir pas compris le sens et le but. Il faut dès lors constater que l'élément subjectif de la contravention prévue à l'art. 131 al. 1 AIFD est également réalisé.
4. Le recourant invoque l'art. 6 par. 2 CEDH et prétend que la sanction fondée sur l'art. 131 al. 1 AIFD et dirigée contre son refus de produire l'attestation d'intégralité dans la procédure ouverte pour soustraction fiscale, violerait son droit à ne pas témoigner contre lui-même et la présomption d'innocence.
a) Selon la jurisprudence récente, la procédure réprimant la soustraction fiscale en matière d'impôt fédéral direct (art. 129 et 132 AIFD) est une procédure de caractère pénal (ATF 119 Ib 311 consid. 2e et 2f p. 316-317; 116 IV 262 consid. 3b p. 266-267). Selon la jurisprudence, le droit de ne pas témoigner contre soi-même est un principe général de la procédure pénale issu de l'art. 4 Cst. (ATF 109 Ia 166 consid. 2b p. 167-168; ATF 106 Ia 7 consid. 4 p. 8-9). Il permet à un accusé de se taire sans qu'il en découle pour lui de désavantage. Cependant, le Tribunal fédéral ne pouvant revoir la constitutionnalité du droit fédéral (art. 114bis al. 3 Cst.), il ne peut se fonder sur le principe constitutionnel précité pour déroger au système mis en place par l'arrêté du Conseil fédéral concernant la perception d'un impôt fédéral direct (ATF 119 Ib 311 consid. 3b p. 319 pour le principe "ne bis in idem").
L'art. 14 ch. 3 lettre g du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2; ci-après: le Pacte international) prévoit expressément que toute personne accusée d'une infraction pénale a droit, en pleine égalité, à ne pas être forcée de témoigner contre elle-même ou de s'avouer coupable. L'art. 6 CEDH ne mentionne en revanche pas expressément un tel droit. La doctrine admet toutefois qu'il se déduit de l'art. 6 par. 2 CEDH (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, n. 561 p. 470; VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zurich 1993, no 488 p. 288). La Cour de justice des Communautés européennes l'a cependant déduit des droits de la défense (art. 6 par. 3 CEDH; arrêt du 18 octobre 1989 en la cause Orkem SA contre Commission de l'Union européenne, 347/87, Recueil de la Jurisprudence de la Cour 1989, ch. 30 et 34 p. 3350-3351). La Cour européenne des droits de l'homme l'a fondé sur l'art. 6 par. 1 CEDH (arrêt du 25 février 1993 en la cause Funke contre France, Publication de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 256-A, ch. 41-44).
b) Les garanties issues des art. 6 CEDH et 14 du Pacte international ne sont applicables que dans une procédure de caractère pénal.
Selon l'art. 129 al. 1 AIFD, celui qui se soustrait totalement ou partiellement à l'impôt en celant des éléments essentiels à la détermination de l'existence ou de l'étendue de l'obligation fiscale ou en donnant, intentionnellement ou par négligence, des indications inexactes (lettre b), est passible d'une amende allant jusqu'à quatre fois le montant soustrait. Ce montant doit être payé en plus de l'amende. Selon la jurisprudence, celle-ci doit avoir un effet à la fois préventif et répressif. Par ailleurs, les dispositions concernant la soustraction fiscale s'adressent à tous les citoyens en leur qualité de contribuables et visent à protéger le bien juridique que représente la prétention fiscale de la collectivité publique. Les modalités de cette amende, de même que le montant qu'elle peut atteindre (jusqu'à quatre fois le montant soustrait) en font une peine à laquelle s'appliquent donc les garanties issues de l'art. 6 CEDH (ATF 119 Ib 311 consid. 2e et 2f p. 316-318; cf. aussi arrêt du 24 février 1994 en la cause Bendenoun contre France, Publication de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 248, ch. 47; arrêt du 21 février 1984 en la cause Öztürk contre Allemagne, op.cit., Série A, vol. 73, ch. 53).
Bien que l'amende réprimant la soustraction fiscale selon l'art. 129 AIFD soit une sanction de caractère pénal, tel n'est en revanche pas le cas du rappel d'impôt qui doit être payé en sus de cette amende. Selon la conception actuelle dominante, celui-là ne représenterait pas une prétention fiscale de nature différente de la créance primitive d'impôt. En effet, il s'agirait de prélever, au cours d'une nouvelle taxation, les impôts qui n'ont pas été perçus à tort. Le rappel d'impôt ne serait ainsi rien d'autre qu'une révision en faveur du fisc de la décision de taxation entrée en force et n'aurait en particulier pas de caractère pénal (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 4ème édition, Zurich 1992, p. 283 et 285; HÖHN, Steuerrecht, 7ème édition, Berne 1993, n. 23-26 p. 593-594; cf. aussi ATF 98 Ia 22 consid. 2 p. 25).
Cette conception se retrouve à l'art. 129 AIFD dont le texte allemand évite le terme de "Nachsteuer" qui, en relation avec certaines législations cantonales, peut évoquer certaines fonctions pénales. En outre, la fixation de ce montant ne se fait pas selon des critères de calcul particuliers et ne fait pas l'objet d'une majoration. Le contribuable doit ainsi s'acquitter de l'impôt primitivement dû qui n'a pas été taxé correctement ou qui n'a pas été taxé du tout. Le rappel d'impôt n'a donc pas de caractère pénal ou de réparation; il porte uniquement sur l'obligation fiscale primitive qui ne s'est pas encore éteinte (KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 147 ad art. 129; BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, p. 152).
c) Cependant, même si le rappel d'impôt n'est pas une peine au sens de l'art. 6 CEDH, la procédure en soustraction fiscale, au cours de laquelle il est fixé selon l'art. 129 al. 1 AIFD, a en revanche un caractère pénal. Il faut dès lors se demander s'il est possible, au sein d'une telle procédure, de contraindre le contribuable à fournir les renseignements nécessaires à la détermination dudit rappel.
aa) L'autorité compétente dans la procédure en soustraction fiscale a les mêmes droits, obligations et pouvoirs que l'autorité de taxation (art. 89 à 91 AIFD applicables par renvoi de l'art. 132 al. 2 AIFD). Elle ne jouit notamment pas des pouvoirs d'investigation particuliers appartenant à une autorité pénale, tel le droit d'interroger des témoins, de procéder à des perquisitions ou d'ordonner des mesures de surveillance, sous réserve toutefois du cas exceptionnel de l'intervention des organes spéciaux d'enquête prévus à l'art. 139 AIFD. De plus, le fardeau de la preuve est réglé de manière identique dans les deux procédures. Ainsi, l'autorité fiscale doit apporter la preuve des éléments imposables alors que le contribuable doit établir les faits permettant de diminuer ou de supprimer sa dette fiscale (BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 351 avec les références à la jurisprudence). Par ailleurs, le contribuable doit prouver l'exactitude de sa déclaration d'impôt et de ses explications ultérieures; il incombe en revanche à l'autorité fiscale d'apporter la preuve de l'existence d'éléments imposables qui n'ont pas été annoncés (ATF 72 I 42 consid. 2 p. 46; RIVIER, op.cit., p. 309; HÖHN, op.cit., n. 16 p. 568 et n. 28 p. 574). Si les preuves recueillies par l'autorité fiscale apportent suffisamment d'informations révélant l'existence d'éléments imposables non déclarés, il appartient à nouveau au contribuable d'établir l'exactitude de ses allégations; il doit justifier l'origine des montants non déclarés et il peut même être obligé de fournir des renseignements supplémentaires sur les rapports contractuels mis à jour par l'autorité fiscale et sur les prestations qui en découlent (art. 89 al. 2 2ème phrase AIFD).
Le contribuable n'est cependant pas contraint de témoigner contre lui-même car la preuve de l'existence d'éléments imposables non déclarés ou de rapports contractuels avec certaines personnes incombe à l'autorité fiscale. Il doit uniquement donner des indications concernant les éléments non déclarés dont l'existence a déjà été établie par l'autorité fiscale. Il est ainsi traité comme tout contribuable tenu à collaborer dans la procédure de taxation. Le droit de ne pas témoigner contre soi-même ne saurait ainsi être invoqué pour se libérer du fardeau de la preuve d'établir la véracité de ce que l'intéressé a avancé dans sa déclaration fiscale et pour échapper au contrôle de l'autorité fiscale (art. 89 al. 1 AIFD). A cet égard, un tel contrôle ne saurait être considéré comme une violation de la présomption d'innocence dont bénéficie le contribuable.
bb) Des obligations similaires à celles mises à la charge du contribuable par l'art. 89 AIFD ne sont pas inhabituelles en droit administratif. Elles imposent d'informer ouvertement et honnêtement les autorités et existent du reste dans les législations d'autres Etats ou de divers cantons. Le devoir de collaboration du contribuable compense le fardeau de la preuve mis à la charge de l'autorité fiscale. Sans cette obligation, celle-ci pourrait en effet être dans l'impossibilité de procéder à une imposition conforme à la loi et à l'égalité de traitement, en raison de la difficulté à réunir les preuves nécessaires concernant la situation financière de l'intéressé. Le législateur aurait certes pu prévoir d'autres moyens d'atténuer la rigueur du fardeau de la preuve mis à la charge de l'autorité fiscale, comme par exemple l'affaiblissement des exigences de preuve ou le renversement du fardeau de la preuve; le devoir de collaboration est cependant la solution la plus "douce" (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, Berne 1983, p. 282 ss). Par ailleurs, si l'on admettait que le contribuable puisse se taire dans la procédure en rappel d'impôt, l'ensemble de la procédure de taxation serait compromise; il suffirait en effet au contribuable d'invoquer sa propre soustraction fiscale pour échapper à ses obligations et rendre tout contrôle plus laborieux si ce n'est impossible (cf. KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht, Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, Berne 1994, p. 102). Tel ne peut être ni le sens ni le but des art. 6 CEDH et 14 du Pacte international.
cc) Il existe en droit administratif un grand nombre d'obligations qui permettent notamment de confondre l'auteur d'une infraction et auxquelles l'intéressé ne peut se soustraire en prétendant qu'il s'incriminerait lui-même. Ainsi par exemple, l'art. 33 al. 3 de l'ordonnance du 27 août 1969 sur la construction et l'équipement des véhicules routiers (OCE; RS 741.41) impose à certains véhicules d'être équipés de tachygraphes. Bien que cette obligation puisse le cas échéant permettre d'accuser le conducteur de violation des prescriptions concernant la durée du travail et du repos ou les limitations de vitesse, celui-là peut être amendé s'il ne maintient pas le tachygraphe en fonction (art. 85 OCE). De plus, en cas d'accident, il ne peut pas s'opposer à la remise de cet appareil sous prétexte qu'il s'accuserait ainsi d'une infraction. Il en va de même des devoirs incombant aux automobilistes en cas d'accident puisque même si ceux-là servent notamment à déterminer les responsabilités pénales des intéressés (art. 51 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]), leur violation est punissable en vertu de l'art. 92 LCR. La peine attachée au refus de se soumettre à la prise de sang (art. 91 al. 3 LCR) est un autre exemple particulièrement explicite. Cette sanction concerne en effet la violation d'un devoir ayant comme unique but de s'assurer que le conducteur en état d'ébriété pourra être poursuivi et condamné. Malgré cette conséquence, le refus de se soumettre à la prise de sang est punissable, ce qui est d'ailleurs admissible au regard de la Convention européenne des droits de l'homme (VILLIGER, op.cit., n. 488 p. 288 et les références citées). On peut aussi citer les différentes dispositions en matière de protection de l'environnement qui obligent l'exploitant d'installations à annoncer les incidents qui y surviennent. Bien que le fait de causer une pollution puisse conduire à l'ouverture d'une procédure pénale, l'Etat peut punir les violations des devoirs d'annoncer afin de protéger l'équilibre écologique (cf. par exemple l'art. 22 al. 3 en relation avec l'art. 71 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20]). De même, il doit être possible d'obliger le contribuable, sous peine de sanction pénale, à fournir des renseignements sur ses rapports financiers même s'il devait ainsi dévoiler une soustraction fiscale.
dd) Au vu de ce qui précède, ni le droit de se taire ni la présomption d'innocence issus de l'art. 6 CEDH ne s'appliquent à l'obligation de collaborer faite au contribuable dans le cadre de l'établissement de ses éléments imposables, que ce soit au moment de la taxation ou lors de la détermination du rappel d'impôt dans une procédure pour soustraction fiscale.
d) En l'espèce, le recourant a déposé des déclarations d'impôt incomplètes pour les périodes de taxation 1985-1986 à 1991-1992. L'autorité fiscale a établi, par ses propres moyens, que l'intéressé n'avait pas déclaré les investissements effectués auprès de P. et de la société E. Soucieuse de procéder à un contrôle plus complet des déclarations fiscales en cause, elle a demandé au recourant de fournir des précisions au sujet de ces investissements. Le recourant ayant indiqué que ceux-ci avaient été effectués par l'intermédiaire de la banque S., établissement dont il n'avait jamais fait mention auparavant dans ses déclarations d'impôt, l'autorité fiscale l'a alors prié d'établir au moyen de l'attestation d'intégralité, qu'il avait annoncé l'entier de ses relations d'affaires avec cette banque. Ainsi qu'on l'a vu ci-dessus, le fisc pouvait demander au contribuable de fournir la preuve de l'exactitude de ce que lui-même affirmait et contrôler ses dires sans pour autant violer le droit de ne pas témoigner contre soi-même et la présomption d'innocence.
e) La jurisprudence des instances européennes mentionnées ci-dessus (consid. 4a) n'est pas contraire à la solution retenue par le Tribunal fédéral. En effet, la Cour européenne des droits de l'homme a admis que les autorités douanières françaises avaient violé le droit à un procès équitable en tentant, au moyen d'amendes et d'astreintes, de contraindre une personne à fournir les preuves d'infractions dont les autorités supposaient l'existence (arrêt du 25 février 1993 en la cause Funke contre France, Publication de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 256-A, ch. 41-44 p. 21-22). La Cour de justice des Communautés européennes a adopté une position semblable en admettant que "la Commission est en droit d'obliger l'entreprise à fournir tous les renseignements nécessaires portant sur des faits dont elle peut avoir connaissances et à lui communiquer, au besoin, les documents y afférents qui sont en sa possession, même si ceux-ci peuvent servir à établir, à son encontre ou à l'encontre d'une autre entreprise, l'existence d'un comportement anticoncurrentiel". Cependant, "la Commission ne saurait imposer à l'entreprise l'obligation de fournir des réponses par lesquelles celle-ci serait amenée à admettre l'existence de l'infraction dont il appartient à la Commission d'établir la preuve" (arrêt du 18 octobre 1989 en la cause Orkem SA contre Commission de l'Union européenne, 347/87, Recueil de la Jurisprudence de la Cour 1989, ch. 34 et 35 p. 3351).
En l'espèce, le recourant a été contraint de produire l'attestation d'intégralité uniquement lorsque les autorités fiscales connaissaient déjà les relations contractuelles qui le liaient à la banque S., de même d'ailleurs que les montants investis auprès de P. et soustraits au fisc. Par conséquent, l'obligation imposée au recourant était tout à fait admissible au regard de la jurisprudence précitée des instances européennes.
Il faut encore relever que, selon la Cour européenne des droits de l'homme, l'art. 6 CEDH n'exclut pas un renversement du fardeau de la preuve en défaveur de l'inculpé dans une procédure pénale, si l'Etat tient compte de manière adéquate de la signification du comportement punissable en cause et offre à l'intéressé la possibilité d'utiliser largement les droits de la défense (Villiger, op.cit., n. 488 p. 288 et les références citées). Dans le cas particulier, il ne s'agit cependant pas d'un renversement du fardeau de la preuve mais plutôt de l'obligation de collaboration imposée au contribuable de la même manière que dans la procédure de taxation.
f) Certes, la doctrine majoritaire est d'un avis différent de celui soutenu par le Tribunal fédéral (cf. notamment: BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 402 et les références citées à la note 4; DONATSCH, Gedanken zur Revision des kantonalen Steuerstrafrechts, Revue fiscale 47/1992 p. 464; KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 37 ad art. 132). Il faut à cet égard relever que même si les auteurs traitent des effets des garanties issues de la Convention européenne des droits de l'homme sur la procédure en rappel d'impôt, ils ne se concentrent que sur quelques aspects particuliers. Ils ne procèdent pas à une analyse détaillée du droit de ne pas s'incriminer en relation avec le rappel d'impôt et l'obligation de collaborer dans la procédure de taxation, de même que de la jurisprudence des instances européennes. Par ailleurs, il est vrai que le rapport de la commission d'experts au Conseil d'Etat du canton de Zurich mentionné ci-dessus (consid. 4c/bb) traite partiellement de la question mais il retient une solution qui se fonde uniquement sur le critère purement formel consistant à distinguer selon que la procédure en rappel d'impôt (dans laquelle le contribuable serait tenu de collaborer) est liée ou non à la procédure pénale pour soustraction fiscale (dans laquelle le contribuable pourrait refuser de collaborer) [KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, op.cit., p. 37, 80, 87 et 102], ce qui n'est guère satisfaisant.
5. Le recourant se plaint encore d'une violation du principe "ne bis in idem" consacré par l'art. 4 du Protocole no 7 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (RS 0.101.07; ci-après le Protocole). Il prétend avoir été sanctionné pour son refus de produire l'attestation d'intégralité, à la fois par la décision attaquée et par la décision susmentionnée du 21 avril 1993 fixant les rappels d'impôt et amendes.
a) Selon l'art. 4 ch. 1 du Protocole, "Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat".
L'application de ce principe suppose que la procédure soit dirigée contre la même personne, qu'il s'agisse du même comportement condamnable, que celui-ci ait fait l'objet d'une première procédure et que les biens juridiquement protégés soient les mêmes (ATF 119 Ib 311 consid. 3c p. 319-320). En outre, des procédures disciplinaires séparées sont autorisées (VILLIGER, op.cit., n. 664 p. 395).
b) L'art. 131 al. 1 AIFD réprime une violation des obligations de procédure du contribuable. Le bien juridiquement protégé est la bonne exécution de la taxation qui est mis en danger par le comportement récalcitrant du contribuable. La sanction vise à contraindre celui-ci à suivre les injonctions qui lui sont faites lorsqu'il n'obéit pas à une obligation qui lui est prescrite par un acte administratif (MOSSU, op.cit., p. 32; KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 1 et 6 ad art. 131).
L'art. 129 al. 1 AIFD protège la créance fiscale en tant que fortune de la collectivité publique (Archives 59 p. 639 consid. 4b p. 645). Il réprime la soustraction d'impôt en tant que telle.
Les biens protégés par les art. 131 al. 1 et 129 al. 1 AIFD sont donc différents, de sorte que chaque infraction peut être sanctionnée séparément sans que le principe "ne bis in idem" ne soit violé. De même, le comportement réprimé n'est pas le même. En effet, la violation d'obligations de procédure au sens de l'art. 131 al. 1 AIFD ne se confond pas avec la soustraction de l'art. 129 al. 1 AIFD, les deux infractions pouvant être cumulées ou réalisées chacune indépendamment de l'autre (cf. le texte de l'art. 131 al. 1 in fine AIFD qui précise: "sans que soit posé l'état de fait de l'art. 129"). Il convient cependant, lors de la répression ultérieure d'une infraction selon l'art. 129 al. 1 AIFD, de tenir compte de la sanction infligée en application de l'art. 131 al. 1 AIFD (KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 25 ad art. 131).
c) Dans le cas particulier, l'autorité intimée a confirmé l'amende infligée au recourant selon l'art. 131 al. 1 AIFD, alors même qu'il avait fait précédemment l'objet d'un rappel d'impôt et d'une amende en application de l'art. 129 al. 1 AIFD. Cependant, tant les biens protégés par ces deux dispositions que les comportements sanctionnés sont différents. Même si l'autorité de taxation a mentionné la "récalcitrance" du recourant dans une lettre du 2 mars 1993 accompagnant les projets de décisions d'impôts supplémentaires, cela ne signifie pas qu'elle ait réprimé une seconde fois le comportement du recourant. Au demeurant, il n'est pas interdit de tenir compte des antécédents d'un délinquant lors de la fixation d'une peine (art. 63 CP). Dans le cas particulier, l'amende infligée au recourant a été fixée à une demi-fois l'impôt soustrait, ce qui paraît modéré. Dès lors, le principe "ne bis in idem" n'a pas été violé et le grief du recourant doit être écarté.
6. A titre subsidiaire, le recourant prétend que la quotité de l'amende qui lui a été infligée pour son manque de coopération aurait été fixée arbitrairement.
a) L'amende doit être arrêtée dans chaque cas selon une appréciation adéquate, de sorte que tous les aspects particuliers, tels que l'importance de la faute et les circonstances personnelles, notamment financières, du contribuable soient pris en compte. L'amende doit représenter une sanction efficace, et non pas seulement une mesure "bagatelle" (Archives 56 p. 137 consid. 3a p. 139-140). En outre, selon la Circulaire no 10 de l'Administration fédérale des contributions du 9 décembre 1987: Instructions concernant la poursuite et la répression de la soustraction d'impôt consommée, de la tentative de soustraction et d'autres infractions, "L'amende minimale ne devrait en règle générale pas être inférieure à 50 francs. Si le contribuable commet une nouvelle infraction au cours de la période fiscale suivante, le taux de l'amende sera doublé. Il est recommandé d'infliger des peines plus élevées aux contribuables récalcitrants." (Archives 56 p. 356).
b) L'autorité intimée a astreint le recourant au paiement d'une amende représentant le montant maximum autorisé par l'art. 131 al. 1 AIFD. Elle s'est fondée, d'une part, sur le fait qu'il avait menacé de délocaliser son entreprise et de quitter le canton de Berne, et, d'autre part, sur son comportement qui permettait de supposer qu'il aurait soustrait d'autres éléments de fortune et de revenu. A cet égard, il faut préciser que l'art. 131 al. 1 AIFD vise uniquement la violation d'obligations de procédure et non la répression d'une soustraction d'impôt, au demeurant non établie. Au surplus, le second motif invoqué par l'autorité intimée viole la présomption d'innocence dont bénéficie le recourant car aucune preuve ne permettait d'établir l'existence d'autres soustractions d'impôt.
Il ne fait en revanche pas de doute que le recourant a cherché à influencer la procédure à son avantage, essentiellement par les pressions qu'il a voulu exercer par l'intermédiaire du maire de sa commune et du délégué à la promotion économique du canton de Berne. Ce fait doit donc être retenu à sa charge. L'intéressé prétend aussi n'avoir pas compris le but de la procédure et se plaint de la contrainte qu'aurait exercée l'Intendance des impôts en le menaçant, dans une lettre du 25 novembre 1991, de procéder à une taxation d'office. Cependant il a lui-même invoqué la possibilité d'une telle taxation pour justifier son refus de produire l'attestation d'intégralité; ses griefs sont donc particulièrement mal fondés. Par ailleurs, le fait qu'il ait perdu les investissements effectués auprès de P. n'est pas non plus un motif de réduction de l'amende; celle-là n'est en effet pas liée au succès des opérations financées par les montants soustraits. Enfin, l'amende doit tenir compte de la situation financière du contribuable; elle ne saurait être modeste car la sanction doit être efficace. Il suffit à cet égard de mentionner les revenus déclarés du recourant: en 1985-1986: 346'792 fr.; en 1987-1988: 616'157 fr.; en 1989-1990: 904'368 fr.
Il faut en revanche relever que l'autorité n'a pas tenu compte des éléments favorables au recourant. D'une part, il n'était pas, semble-t-il, un récidiviste, l'amende en cause apparaissant ainsi comme exceptionnelle; d'autre part, il était en droit de mettre en doute la légalité de l'attestation d'intégralité puisqu'il n'existait alors aucune jurisprudence sur cette question.
c) Au vu de tous ces éléments, le montant de l'amende infligée au recourant apparaît comme trop élevé. L'autorité intimée devra donc réexaminer la quotité de la sanction en tenant compte aussi bien des éléments à charge que de ceux à décharge. Elle veillera aussi à entendre personnellement le recourant et à assurer, à sa demande, la publicité du procès. Il devient dès lors inutile d'examiner plus avant si cette autorité a, ainsi que le prétend l'intéressé, violé ces deux garanties de procédure lors de sa première décision. | fr | Art. 6 CEDH; art. 4 Cst.; art. 89 al. 2 et 131 al. 1 AIFD: légalité de l'attestation d'intégralité; obligation de renseigner dans une procédure pour soustraction fiscale; droit de ne pas témoigner contre soi-même et présomption d'innocence; principe "ne bis in idem". Le contribuable peut être astreint à fournir une attestation d'intégralité sur la base de l'art. 89 al. 2 AIFD. En cas de refus, il est punissable en vertu de l'art. 131 al. 1 AIFD (consid. 3).
L'amende prononcée sur la base de l'art. 131 al. 1 AIFD au cours d'une procédure pour soustraction fiscale ne viole ni le droit de ne pas témoigner contre soi-même ni la présomption d'innocence (consid. 4).
Les infractions prévues aux art. 131 al. 1 et 129 al. 1 AIFD peuvent être sanctionnées indépendamment les unes des autres sans que le principe "ne bis in idem" ne soit violé (consid. 5).
Quotité de l'amende dans le cas particulier (consid. 6). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 258
A. a procédé à divers placements et investissements auprès de P. et de ses sociétés, en particulier de la société E. Ces montants n'ont pas été déclarés à l'autorité fiscale. Informée de ces placements par l'Administration fédérale des contributions, l'Intendance des impôts du canton de Berne a réclamé à plusieurs reprises des précisions à A. En guise de réponse, celui-ci a produit diverses pièces indiquant que les investissements précités avaient été effectués par l'intermédiaire de la banque S. A. n'avait jamais auparavant informé l'autorité fiscale qu'il entretenait des relations d'affaires avec cet établissement. L'intéressé a en outre admis que ses déclarations d'impôt contenaient une erreur dans la fortune mentionnée. Le 7 juin 1991, l'Intendance des impôts a demandé à A. de faire établir par la banque S. une attestation d'intégralité concernant les années 1979 à 1990; elle l'a en outre informé qu'une procédure pour soustraction fiscale était introduite à son encontre.
Le 7 décembre 1992, après plusieurs rappels infructueux, l'Intendance des impôts a infligé à A. deux amendes de 10'000 fr., la première pour l'impôt d'Etat et la seconde pour l'impôt fédéral direct, sanctionnant son refus de produire l'attestation d'intégralité requise. Le 21 avril 1993, l'Intendance des impôts a en outre notifié à A. plusieurs décisions fixant les impôts supplémentaires et les amendes concernant les impôts cantonaux des années 1981 à 1992 et l'impôt fédéral direct des périodes 1985-1986 à 1991-1992. Ces décisions n'ont pas été contestées et sont entrées en force.
A. a recouru auprès de la Commission des recours en matière fiscale du canton de Berne (ci-après: la Commission cantonale) contre la décision prise le 7 décembre 1992 par l'Intendance des impôts. Le 14 juin 1994, la Commission cantonale a rejeté le recours en considérant notamment que le contribuable engagé dans une procédure pour soustraction fiscale devait, sous peine d'amende, fournir les renseignements demandés.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 14 juin 1994 par la Commission cantonale dans la mesure où elle concerne l'impôt fédéral direct, et de supprimer l'amende, éventuellement d'en réduire le montant. Il invoque notamment, la violation de l'art. 131 al. 1 de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD; RS 642.11), le non-respect de son droit de ne pas témoigner contre lui-même et de la présomption d'innocence, de même que celui du principe "ne bis in idem". L'amende serait en outre disproportionnée et reposerait sur des allégations qui violerait le principe de la présomption d'innocence.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Selon l'art. 131 al. 1 AIFD, toute personne astreinte à l'impôt ou tenue de fournir des renseignements qui, sans que soit posé l'état de fait de l'art. 129 AIFD, enfreint, intentionnellement ou par négligence, les ordonnances officielles et les dispositions d'exécution prises en vertu de l'arrêté du Conseil fédéral sur la perception d'un impôt fédéral direct, concernant l'obligation, notamment, de remettre ou de produire des livres, d'établir ou de remettre des attestations et d'autres pièces justificatives, ainsi que de donner des renseignements, est frappé d'une amende de 5 à 10'000 fr.
Il faut donc examiner en premier lieu si le recourant, en ne produisant pas l'attestation d'intégralité, a enfreint une obligation qui lui incombait en vertu de la législation en matière d'impôt fédéral direct.
a) aa) L'art. 89 al. 2 1ère et 2e phrases AIFD prévoit notamment:
"L'autorité de taxation peut exiger, en outre, que le contribuable produise les livres, documents et pièces justificatives se trouvant en sa possession et qu'il remette des attestations et états présentant de l'importance pour sa taxation, qu'il doit se procurer ou établir lui-même. En particulier, le contribuable indiquera à l'autorité de taxation, à sa demande, les noms des personnes avec lesquelles il a conclu des affaires ou auxquelles il a fait des prestations appréciables en argent; il renseignera sur ses rapports contractuels avec ces personnes, ainsi que sur les prestations et prétentions réciproques qui en découlent."
Introduite par la loi fédérale du 9 juin 1977 renforçant les mesures contre la fraude fiscale entrée en vigueur le 1er janvier 1978, cette disposition a précisé et renforcé les obligations de renseigner du contribuable (GAUTHIER, Fraude fiscale et droit pénal. Remarques sur une loi récente, in RPS 96/1979 p. 266-267). Elle a consacré le principe d'une obligation générale de renseigner (MOSSU, Mesures contre la fraude fiscale, Commentaire de la loi du 9 juin 1977, Zurich 1982, p. 16) et devait permettre d'"astreindre le contribuable à donner tout renseignement sur sa situation de revenu et de fortune, de même que sur ses prestations et ses obligations vis-à-vis de tiers" (Message du Conseil fédéral à l'appui de mesures propres à améliorer les finances de la Confédération du 8 janvier 1975, FF 1975 I p. 360). Elle visait ainsi, notamment, à établir la situation du contribuable afin de permettre à l'autorité fiscale de se prononcer en toute connaissance de cause, c'est-à-dire compte tenu de tous les éléments nécessaires à la fixation de l'impôt effectivement dû (Archives 55 p. 137 consid. 2b p. 139; MOSSU, op.cit., p. 8-9). L'obligation imposée par l'art. 90 al. 5 AIFD aux personnes qui sont ou ont été en rapport contractuel avec le contribuable de lui délivrer, à sa demande, une attestation sur ce rapport et sur les prétentions et prestations réciproques qui en découlent, constitue le corollaire de l'obligation de renseigner de celui-là (MOSSU, op.cit., p. 15-16).
bb) En l'espèce, le recourant ne conteste pas qu'il devait produire certaines attestations bancaires. Il a d'ailleurs déposé des attestations partielles de la banque S. qui concernaient cependant exclusivement les versements non déclarés effectués auprès de P. et de ses sociétés. L'intéressé prétend, en revanche, qu'il n'avait pas à produire l'attestation d'intégralité.
b) aa) L'attestation d'intégralité a pour but de faire apparaître toutes les relations contractuelles entre la banque et le contribuable (dépôts de titres, comptes-courants, comptes numérotés, carnets d'épargne, etc.) durant les périodes de calcul déterminantes pour la procédure de taxation ou pour soustraction d'impôt. L'Administration fédérale des contributions en a réglé la formulation dans une circulaire interne du 11 février 1993.
bb) La doctrine admet de manière générale la légalité de l'attestation d'intégralité au regard des art. 89 al. 2 et 90 al. 5 AIFD. Elle la distingue de la déclaration dite "négative", par laquelle une banque devrait attester qu'elle n'a pas eu de rapports d'affaires avec un contribuable; cette déclaration négative ne serait pas autorisée (Mossu, op.cit., p. 68; KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer, Bâle 1992, vol. III, n. 36 et 37 ad art. 90; BODMER/KLEINER/LUTZ, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, Zurich 1993, n. 45a ad art. 47; SCHWAGER, Das schweizerische Bankgeheimnis in Berücksichtigung der Grundlagen, Zusammenhänge und Auswirkungen, thèse Fribourg 1972, Zurich 1973, p. 110; CAMENZIND, Bankenbescheinigung und Bankgeheimnis im steuerlichen Veranlagungsverfahren, in L'Expert-comptable suisse 9/1989 p. 388-389; IM OBERSTEG, Die Bescheinigungspflichten von Bank und Kunde im Veranlagungsverfahren der direkten Bundessteuer, in Beiträge zum schweizerischen Bankenrecht, Berne 1987, p. 413 et 418; BILL, Die Auskunftspflicht Dritter im Steuerveranlagungs- und Einspracheverfahren, Berne/Stuttgart 1991, p. 355 et 363 ss; Convention relative à l'obligation de diligence des banques du 1er juillet 1992 [CDB], n. 46 à 49 ad art. 8 et n. 50 ad art. 9).
Il ne fait pas de doute que l'attestation d'intégralité, telle que la connaît la pratique, est de nature à établir avec clarté et sécurité l'ensemble des relations d'un contribuable avec l'établissement bancaire dont il est le client. Elle permet à l'intéressé de démontrer l'exactitude des indications qu'il a données dans sa déclaration d'impôt, comme il en a d'ailleurs l'obligation (Archives 55 p. 137 consid. 2c p. 140; RIVIER, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 309; MASSHARDT/GENDRE, Commentaire IDN, Lausanne 1980, n. 2 ad art. 89). A cet égard, le fait que l'attestation d'intégralité porte sur l'ensemble des relations du contribuable avec sa banque est seul susceptible d'exclure l'existence d'autres comptes non déclarés. Dès lors, se fondant sur les art. 89 al. 2 et 90 al. 5 AIFD, l'autorité de taxation est en droit d'exiger d'un contribuable la production d'une telle attestation (MOSSU, op.cit., p. 67; BODMER/KLEINER/LUTZ, op.cit., n. 45a ad art. 47; CDB, loc.cit.; arrêt non publié du 7 juillet 1994 en la cause C. contre VS, Commission cantonale de recours en matière fiscale, consid. 3b).
cc) Selon l'art. 90 al. 5 AIFD, les personnes qui sont ou ont été en rapport contractuel avec le contribuable doivent lui délivrer, à sa demande, une attestation sur ce rapport et sur les prétentions et prestations réciproques qui en découlent. De plus, l'alinéa 6 du même article prévoit que si le contribuable, malgré sommation, ne produit pas cette attestation, l'autorité fiscale peut l'exiger du tiers. Toutefois, le secret professionnel protégé légalement est réservé (art. 90 al. 6 3ème phrase AIFD). Or tel est le cas du secret bancaire prévu par l'art. 47 de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les caisses d'épargne (LB; RS 952.0). Par conséquent, seul le recourant pouvait - et devait - faire remplir l'attestation d'intégralité par la banque S., la déliant ainsi du secret bancaire (MOSSU, op.cit., p. 66-68). C'est dès lors à bon droit que l'Intendance des impôts s'est adressée au recourant et non directement à sa banque. Au surplus, l'intéressé admet avoir refusé de demander à celle-ci de lui délivrer l'attestation en cause; il ne prétend donc pas qu'elle se serait opposée à la remplir, malgré ses injonctions, de sorte qu'il serait puni à tort en raison du comportement d'un tiers (MOSSU, op.cit., p. 79).
dd) Le recourant prétend que l'attestation d'intégralité qui lui a été demandée porterait sur des périodes écoulées et violerait ainsi le principe de la non-rétroactivité.
Selon la jurisprudence, une norme a un effet rétroactif lorsqu'elle s'applique à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 107 Ib 191 consid. 3b p. 196; GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 147; MOOR, Droit administratif, Berne 1994, vol. I, p. 178).
Ainsi qu'on l'a vu, l'attestation d'intégralité repose sur les art. 89 al. 2 et 90 al. 5 AIFD; ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 1978 dans leur forme actuelle. En outre, en vertu de l'art. 72 AIFD, l'Administration fédérale des contributions peut prendre des mesures pour assurer une taxation et une perception correctes et uniformes de l'impôt et déterminer la forme et le contenu des formules; cette dernière disposition n'a pas subi de modification depuis 1940. Tous ces articles sont donc entrés en vigueur bien avant la demande précitée de l'Intendance des impôts du 7 juin 1991.
Le recourant invoque les art. 957 ss CO et se plaint aussi que l'autorité fiscale lui ait demandé des renseignements remontant à 1979. Cependant, dans la mesure où il n'est pas lui-même astreint à tenir des livres au sens des articles précités, il ne saurait invoquer le délai de dix ans prévu à l'art. 962 CO. La question de savoir si la banque S. pourrait s'en prévaloir n'a pas à être examinée ici. En réalité, l'Intendance des impôts a défini la période concernée par l'attestation d'intégralité en se référant au délai de prescription de la procédure cantonale en soustraction d'impôt (art. 182 al. 2 de la loi bernoise du 29 octobre 1944 sur les impôts directs de l'Etat et des communes). Pour l'impôt fédéral direct, le droit d'engager la procédure en raison des infractions fiscales prévues aux art. 132 et 133 AIFD s'éteint cinq ans après la clôture de la période de taxation en question (art. 134 AIFD).
En l'espèce, l'ouverture de la procédure en soustraction fiscale a eu lieu le 7 juin 1991. Cette procédure concernait en premier lieu la période de taxation 1985-1986 fondée sur les années de calcul 1983 à 1984. Au vu du délai prévu à l'art. 134 AIFD, la prescription n'était donc pas acquise et il en allait de même pour les périodes fiscales suivantes. Autorisée à engager une procédure portant sur les années de calcul 1983 et suivantes, l'Intendance des impôts pouvait, sans abuser de son pouvoir d'appréciation, demander au recourant des renseignements se rapportant à ces années-là. En revanche, pour les années 1979 à 1982, la demande de renseignements ne se justifiait pas du point de vue de l'impôt fédéral direct.
c) Le recourant a entretenu des relations d'affaires avec la banque S. Il a en outre admis que ses déclarations fiscales contenaient une erreur quant à la fortune déclarée et a accepté le redressement opéré tant sur ses revenus que sur sa fortune. L'Intendance des impôts était donc fondée à vérifier l'exactitude de l'ensemble des déclarations fiscales en cause. Elle avait ainsi non seulement le droit, mais aussi le devoir de réclamer à l'intéressé l'attestation d'intégralité. En ne donnant pas suite à cette demande, le recourant a violé l'obligation de renseigner imposée par l'art. 89 al. 2 AIFD, de sorte que les conditions objectives de l'infraction de l'art. 131 al. 1 AIFD sont réalisées.
Par ailleurs, le recourant ne prétend pas qu'il aurait été empêché contre sa volonté de fournir l'attestation d'intégralité requise. Au contraire, il ressort du dossier qu'il ne l'a pas produite intentionnellement, estimant ne pas avoir à donner de justification sur d'autres éléments imposables que les placements effectués auprès de P. et de la société E. C'est en vain - et non sans témérité - que le recourant prétend se libérer en invoquant le fait que l'attestation d'intégralité était rédigée en langue allemande. En effet, il n'a soulevé ce grief que longtemps après la première demande de l'Intendance des impôts et il a lui-même procédé en allemand devant le Tribunal fédéral. Au surplus, l'Intendance des impôts lui a fourni, à sa demande, une traduction adéquate de ladite attestation, de sorte qu'il ne saurait prétendre n'en avoir pas compris le sens et le but. Il faut dès lors constater que l'élément subjectif de la contravention prévue à l'art. 131 al. 1 AIFD est également réalisé.
4. Le recourant invoque l'art. 6 par. 2 CEDH et prétend que la sanction fondée sur l'art. 131 al. 1 AIFD et dirigée contre son refus de produire l'attestation d'intégralité dans la procédure ouverte pour soustraction fiscale, violerait son droit à ne pas témoigner contre lui-même et la présomption d'innocence.
a) Selon la jurisprudence récente, la procédure réprimant la soustraction fiscale en matière d'impôt fédéral direct (art. 129 et 132 AIFD) est une procédure de caractère pénal (ATF 119 Ib 311 consid. 2e et 2f p. 316-317; 116 IV 262 consid. 3b p. 266-267). Selon la jurisprudence, le droit de ne pas témoigner contre soi-même est un principe général de la procédure pénale issu de l'art. 4 Cst. (ATF 109 Ia 166 consid. 2b p. 167-168; ATF 106 Ia 7 consid. 4 p. 8-9). Il permet à un accusé de se taire sans qu'il en découle pour lui de désavantage. Cependant, le Tribunal fédéral ne pouvant revoir la constitutionnalité du droit fédéral (art. 114bis al. 3 Cst.), il ne peut se fonder sur le principe constitutionnel précité pour déroger au système mis en place par l'arrêté du Conseil fédéral concernant la perception d'un impôt fédéral direct (ATF 119 Ib 311 consid. 3b p. 319 pour le principe "ne bis in idem").
L'art. 14 ch. 3 lettre g du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2; ci-après: le Pacte international) prévoit expressément que toute personne accusée d'une infraction pénale a droit, en pleine égalité, à ne pas être forcée de témoigner contre elle-même ou de s'avouer coupable. L'art. 6 CEDH ne mentionne en revanche pas expressément un tel droit. La doctrine admet toutefois qu'il se déduit de l'art. 6 par. 2 CEDH (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, n. 561 p. 470; VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zurich 1993, no 488 p. 288). La Cour de justice des Communautés européennes l'a cependant déduit des droits de la défense (art. 6 par. 3 CEDH; arrêt du 18 octobre 1989 en la cause Orkem SA contre Commission de l'Union européenne, 347/87, Recueil de la Jurisprudence de la Cour 1989, ch. 30 et 34 p. 3350-3351). La Cour européenne des droits de l'homme l'a fondé sur l'art. 6 par. 1 CEDH (arrêt du 25 février 1993 en la cause Funke contre France, Publication de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 256-A, ch. 41-44).
b) Les garanties issues des art. 6 CEDH et 14 du Pacte international ne sont applicables que dans une procédure de caractère pénal.
Selon l'art. 129 al. 1 AIFD, celui qui se soustrait totalement ou partiellement à l'impôt en celant des éléments essentiels à la détermination de l'existence ou de l'étendue de l'obligation fiscale ou en donnant, intentionnellement ou par négligence, des indications inexactes (lettre b), est passible d'une amende allant jusqu'à quatre fois le montant soustrait. Ce montant doit être payé en plus de l'amende. Selon la jurisprudence, celle-ci doit avoir un effet à la fois préventif et répressif. Par ailleurs, les dispositions concernant la soustraction fiscale s'adressent à tous les citoyens en leur qualité de contribuables et visent à protéger le bien juridique que représente la prétention fiscale de la collectivité publique. Les modalités de cette amende, de même que le montant qu'elle peut atteindre (jusqu'à quatre fois le montant soustrait) en font une peine à laquelle s'appliquent donc les garanties issues de l'art. 6 CEDH (ATF 119 Ib 311 consid. 2e et 2f p. 316-318; cf. aussi arrêt du 24 février 1994 en la cause Bendenoun contre France, Publication de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 248, ch. 47; arrêt du 21 février 1984 en la cause Öztürk contre Allemagne, op.cit., Série A, vol. 73, ch. 53).
Bien que l'amende réprimant la soustraction fiscale selon l'art. 129 AIFD soit une sanction de caractère pénal, tel n'est en revanche pas le cas du rappel d'impôt qui doit être payé en sus de cette amende. Selon la conception actuelle dominante, celui-là ne représenterait pas une prétention fiscale de nature différente de la créance primitive d'impôt. En effet, il s'agirait de prélever, au cours d'une nouvelle taxation, les impôts qui n'ont pas été perçus à tort. Le rappel d'impôt ne serait ainsi rien d'autre qu'une révision en faveur du fisc de la décision de taxation entrée en force et n'aurait en particulier pas de caractère pénal (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 4ème édition, Zurich 1992, p. 283 et 285; HÖHN, Steuerrecht, 7ème édition, Berne 1993, n. 23-26 p. 593-594; cf. aussi ATF 98 Ia 22 consid. 2 p. 25).
Cette conception se retrouve à l'art. 129 AIFD dont le texte allemand évite le terme de "Nachsteuer" qui, en relation avec certaines législations cantonales, peut évoquer certaines fonctions pénales. En outre, la fixation de ce montant ne se fait pas selon des critères de calcul particuliers et ne fait pas l'objet d'une majoration. Le contribuable doit ainsi s'acquitter de l'impôt primitivement dû qui n'a pas été taxé correctement ou qui n'a pas été taxé du tout. Le rappel d'impôt n'a donc pas de caractère pénal ou de réparation; il porte uniquement sur l'obligation fiscale primitive qui ne s'est pas encore éteinte (KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 147 ad art. 129; BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, p. 152).
c) Cependant, même si le rappel d'impôt n'est pas une peine au sens de l'art. 6 CEDH, la procédure en soustraction fiscale, au cours de laquelle il est fixé selon l'art. 129 al. 1 AIFD, a en revanche un caractère pénal. Il faut dès lors se demander s'il est possible, au sein d'une telle procédure, de contraindre le contribuable à fournir les renseignements nécessaires à la détermination dudit rappel.
aa) L'autorité compétente dans la procédure en soustraction fiscale a les mêmes droits, obligations et pouvoirs que l'autorité de taxation (art. 89 à 91 AIFD applicables par renvoi de l'art. 132 al. 2 AIFD). Elle ne jouit notamment pas des pouvoirs d'investigation particuliers appartenant à une autorité pénale, tel le droit d'interroger des témoins, de procéder à des perquisitions ou d'ordonner des mesures de surveillance, sous réserve toutefois du cas exceptionnel de l'intervention des organes spéciaux d'enquête prévus à l'art. 139 AIFD. De plus, le fardeau de la preuve est réglé de manière identique dans les deux procédures. Ainsi, l'autorité fiscale doit apporter la preuve des éléments imposables alors que le contribuable doit établir les faits permettant de diminuer ou de supprimer sa dette fiscale (BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 351 avec les références à la jurisprudence). Par ailleurs, le contribuable doit prouver l'exactitude de sa déclaration d'impôt et de ses explications ultérieures; il incombe en revanche à l'autorité fiscale d'apporter la preuve de l'existence d'éléments imposables qui n'ont pas été annoncés (ATF 72 I 42 consid. 2 p. 46; RIVIER, op.cit., p. 309; HÖHN, op.cit., n. 16 p. 568 et n. 28 p. 574). Si les preuves recueillies par l'autorité fiscale apportent suffisamment d'informations révélant l'existence d'éléments imposables non déclarés, il appartient à nouveau au contribuable d'établir l'exactitude de ses allégations; il doit justifier l'origine des montants non déclarés et il peut même être obligé de fournir des renseignements supplémentaires sur les rapports contractuels mis à jour par l'autorité fiscale et sur les prestations qui en découlent (art. 89 al. 2 2ème phrase AIFD).
Le contribuable n'est cependant pas contraint de témoigner contre lui-même car la preuve de l'existence d'éléments imposables non déclarés ou de rapports contractuels avec certaines personnes incombe à l'autorité fiscale. Il doit uniquement donner des indications concernant les éléments non déclarés dont l'existence a déjà été établie par l'autorité fiscale. Il est ainsi traité comme tout contribuable tenu à collaborer dans la procédure de taxation. Le droit de ne pas témoigner contre soi-même ne saurait ainsi être invoqué pour se libérer du fardeau de la preuve d'établir la véracité de ce que l'intéressé a avancé dans sa déclaration fiscale et pour échapper au contrôle de l'autorité fiscale (art. 89 al. 1 AIFD). A cet égard, un tel contrôle ne saurait être considéré comme une violation de la présomption d'innocence dont bénéficie le contribuable.
bb) Des obligations similaires à celles mises à la charge du contribuable par l'art. 89 AIFD ne sont pas inhabituelles en droit administratif. Elles imposent d'informer ouvertement et honnêtement les autorités et existent du reste dans les législations d'autres Etats ou de divers cantons. Le devoir de collaboration du contribuable compense le fardeau de la preuve mis à la charge de l'autorité fiscale. Sans cette obligation, celle-ci pourrait en effet être dans l'impossibilité de procéder à une imposition conforme à la loi et à l'égalité de traitement, en raison de la difficulté à réunir les preuves nécessaires concernant la situation financière de l'intéressé. Le législateur aurait certes pu prévoir d'autres moyens d'atténuer la rigueur du fardeau de la preuve mis à la charge de l'autorité fiscale, comme par exemple l'affaiblissement des exigences de preuve ou le renversement du fardeau de la preuve; le devoir de collaboration est cependant la solution la plus "douce" (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, Berne 1983, p. 282 ss). Par ailleurs, si l'on admettait que le contribuable puisse se taire dans la procédure en rappel d'impôt, l'ensemble de la procédure de taxation serait compromise; il suffirait en effet au contribuable d'invoquer sa propre soustraction fiscale pour échapper à ses obligations et rendre tout contrôle plus laborieux si ce n'est impossible (cf. KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht, Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, Berne 1994, p. 102). Tel ne peut être ni le sens ni le but des art. 6 CEDH et 14 du Pacte international.
cc) Il existe en droit administratif un grand nombre d'obligations qui permettent notamment de confondre l'auteur d'une infraction et auxquelles l'intéressé ne peut se soustraire en prétendant qu'il s'incriminerait lui-même. Ainsi par exemple, l'art. 33 al. 3 de l'ordonnance du 27 août 1969 sur la construction et l'équipement des véhicules routiers (OCE; RS 741.41) impose à certains véhicules d'être équipés de tachygraphes. Bien que cette obligation puisse le cas échéant permettre d'accuser le conducteur de violation des prescriptions concernant la durée du travail et du repos ou les limitations de vitesse, celui-là peut être amendé s'il ne maintient pas le tachygraphe en fonction (art. 85 OCE). De plus, en cas d'accident, il ne peut pas s'opposer à la remise de cet appareil sous prétexte qu'il s'accuserait ainsi d'une infraction. Il en va de même des devoirs incombant aux automobilistes en cas d'accident puisque même si ceux-là servent notamment à déterminer les responsabilités pénales des intéressés (art. 51 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]), leur violation est punissable en vertu de l'art. 92 LCR. La peine attachée au refus de se soumettre à la prise de sang (art. 91 al. 3 LCR) est un autre exemple particulièrement explicite. Cette sanction concerne en effet la violation d'un devoir ayant comme unique but de s'assurer que le conducteur en état d'ébriété pourra être poursuivi et condamné. Malgré cette conséquence, le refus de se soumettre à la prise de sang est punissable, ce qui est d'ailleurs admissible au regard de la Convention européenne des droits de l'homme (VILLIGER, op.cit., n. 488 p. 288 et les références citées). On peut aussi citer les différentes dispositions en matière de protection de l'environnement qui obligent l'exploitant d'installations à annoncer les incidents qui y surviennent. Bien que le fait de causer une pollution puisse conduire à l'ouverture d'une procédure pénale, l'Etat peut punir les violations des devoirs d'annoncer afin de protéger l'équilibre écologique (cf. par exemple l'art. 22 al. 3 en relation avec l'art. 71 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20]). De même, il doit être possible d'obliger le contribuable, sous peine de sanction pénale, à fournir des renseignements sur ses rapports financiers même s'il devait ainsi dévoiler une soustraction fiscale.
dd) Au vu de ce qui précède, ni le droit de se taire ni la présomption d'innocence issus de l'art. 6 CEDH ne s'appliquent à l'obligation de collaborer faite au contribuable dans le cadre de l'établissement de ses éléments imposables, que ce soit au moment de la taxation ou lors de la détermination du rappel d'impôt dans une procédure pour soustraction fiscale.
d) En l'espèce, le recourant a déposé des déclarations d'impôt incomplètes pour les périodes de taxation 1985-1986 à 1991-1992. L'autorité fiscale a établi, par ses propres moyens, que l'intéressé n'avait pas déclaré les investissements effectués auprès de P. et de la société E. Soucieuse de procéder à un contrôle plus complet des déclarations fiscales en cause, elle a demandé au recourant de fournir des précisions au sujet de ces investissements. Le recourant ayant indiqué que ceux-ci avaient été effectués par l'intermédiaire de la banque S., établissement dont il n'avait jamais fait mention auparavant dans ses déclarations d'impôt, l'autorité fiscale l'a alors prié d'établir au moyen de l'attestation d'intégralité, qu'il avait annoncé l'entier de ses relations d'affaires avec cette banque. Ainsi qu'on l'a vu ci-dessus, le fisc pouvait demander au contribuable de fournir la preuve de l'exactitude de ce que lui-même affirmait et contrôler ses dires sans pour autant violer le droit de ne pas témoigner contre soi-même et la présomption d'innocence.
e) La jurisprudence des instances européennes mentionnées ci-dessus (consid. 4a) n'est pas contraire à la solution retenue par le Tribunal fédéral. En effet, la Cour européenne des droits de l'homme a admis que les autorités douanières françaises avaient violé le droit à un procès équitable en tentant, au moyen d'amendes et d'astreintes, de contraindre une personne à fournir les preuves d'infractions dont les autorités supposaient l'existence (arrêt du 25 février 1993 en la cause Funke contre France, Publication de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 256-A, ch. 41-44 p. 21-22). La Cour de justice des Communautés européennes a adopté une position semblable en admettant que "la Commission est en droit d'obliger l'entreprise à fournir tous les renseignements nécessaires portant sur des faits dont elle peut avoir connaissances et à lui communiquer, au besoin, les documents y afférents qui sont en sa possession, même si ceux-ci peuvent servir à établir, à son encontre ou à l'encontre d'une autre entreprise, l'existence d'un comportement anticoncurrentiel". Cependant, "la Commission ne saurait imposer à l'entreprise l'obligation de fournir des réponses par lesquelles celle-ci serait amenée à admettre l'existence de l'infraction dont il appartient à la Commission d'établir la preuve" (arrêt du 18 octobre 1989 en la cause Orkem SA contre Commission de l'Union européenne, 347/87, Recueil de la Jurisprudence de la Cour 1989, ch. 34 et 35 p. 3351).
En l'espèce, le recourant a été contraint de produire l'attestation d'intégralité uniquement lorsque les autorités fiscales connaissaient déjà les relations contractuelles qui le liaient à la banque S., de même d'ailleurs que les montants investis auprès de P. et soustraits au fisc. Par conséquent, l'obligation imposée au recourant était tout à fait admissible au regard de la jurisprudence précitée des instances européennes.
Il faut encore relever que, selon la Cour européenne des droits de l'homme, l'art. 6 CEDH n'exclut pas un renversement du fardeau de la preuve en défaveur de l'inculpé dans une procédure pénale, si l'Etat tient compte de manière adéquate de la signification du comportement punissable en cause et offre à l'intéressé la possibilité d'utiliser largement les droits de la défense (Villiger, op.cit., n. 488 p. 288 et les références citées). Dans le cas particulier, il ne s'agit cependant pas d'un renversement du fardeau de la preuve mais plutôt de l'obligation de collaboration imposée au contribuable de la même manière que dans la procédure de taxation.
f) Certes, la doctrine majoritaire est d'un avis différent de celui soutenu par le Tribunal fédéral (cf. notamment: BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 402 et les références citées à la note 4; DONATSCH, Gedanken zur Revision des kantonalen Steuerstrafrechts, Revue fiscale 47/1992 p. 464; KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 37 ad art. 132). Il faut à cet égard relever que même si les auteurs traitent des effets des garanties issues de la Convention européenne des droits de l'homme sur la procédure en rappel d'impôt, ils ne se concentrent que sur quelques aspects particuliers. Ils ne procèdent pas à une analyse détaillée du droit de ne pas s'incriminer en relation avec le rappel d'impôt et l'obligation de collaborer dans la procédure de taxation, de même que de la jurisprudence des instances européennes. Par ailleurs, il est vrai que le rapport de la commission d'experts au Conseil d'Etat du canton de Zurich mentionné ci-dessus (consid. 4c/bb) traite partiellement de la question mais il retient une solution qui se fonde uniquement sur le critère purement formel consistant à distinguer selon que la procédure en rappel d'impôt (dans laquelle le contribuable serait tenu de collaborer) est liée ou non à la procédure pénale pour soustraction fiscale (dans laquelle le contribuable pourrait refuser de collaborer) [KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, op.cit., p. 37, 80, 87 et 102], ce qui n'est guère satisfaisant.
5. Le recourant se plaint encore d'une violation du principe "ne bis in idem" consacré par l'art. 4 du Protocole no 7 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (RS 0.101.07; ci-après le Protocole). Il prétend avoir été sanctionné pour son refus de produire l'attestation d'intégralité, à la fois par la décision attaquée et par la décision susmentionnée du 21 avril 1993 fixant les rappels d'impôt et amendes.
a) Selon l'art. 4 ch. 1 du Protocole, "Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat".
L'application de ce principe suppose que la procédure soit dirigée contre la même personne, qu'il s'agisse du même comportement condamnable, que celui-ci ait fait l'objet d'une première procédure et que les biens juridiquement protégés soient les mêmes (ATF 119 Ib 311 consid. 3c p. 319-320). En outre, des procédures disciplinaires séparées sont autorisées (VILLIGER, op.cit., n. 664 p. 395).
b) L'art. 131 al. 1 AIFD réprime une violation des obligations de procédure du contribuable. Le bien juridiquement protégé est la bonne exécution de la taxation qui est mis en danger par le comportement récalcitrant du contribuable. La sanction vise à contraindre celui-ci à suivre les injonctions qui lui sont faites lorsqu'il n'obéit pas à une obligation qui lui est prescrite par un acte administratif (MOSSU, op.cit., p. 32; KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 1 et 6 ad art. 131).
L'art. 129 al. 1 AIFD protège la créance fiscale en tant que fortune de la collectivité publique (Archives 59 p. 639 consid. 4b p. 645). Il réprime la soustraction d'impôt en tant que telle.
Les biens protégés par les art. 131 al. 1 et 129 al. 1 AIFD sont donc différents, de sorte que chaque infraction peut être sanctionnée séparément sans que le principe "ne bis in idem" ne soit violé. De même, le comportement réprimé n'est pas le même. En effet, la violation d'obligations de procédure au sens de l'art. 131 al. 1 AIFD ne se confond pas avec la soustraction de l'art. 129 al. 1 AIFD, les deux infractions pouvant être cumulées ou réalisées chacune indépendamment de l'autre (cf. le texte de l'art. 131 al. 1 in fine AIFD qui précise: "sans que soit posé l'état de fait de l'art. 129"). Il convient cependant, lors de la répression ultérieure d'une infraction selon l'art. 129 al. 1 AIFD, de tenir compte de la sanction infligée en application de l'art. 131 al. 1 AIFD (KÄNZIG/BEHNISCH, op.cit., n. 25 ad art. 131).
c) Dans le cas particulier, l'autorité intimée a confirmé l'amende infligée au recourant selon l'art. 131 al. 1 AIFD, alors même qu'il avait fait précédemment l'objet d'un rappel d'impôt et d'une amende en application de l'art. 129 al. 1 AIFD. Cependant, tant les biens protégés par ces deux dispositions que les comportements sanctionnés sont différents. Même si l'autorité de taxation a mentionné la "récalcitrance" du recourant dans une lettre du 2 mars 1993 accompagnant les projets de décisions d'impôts supplémentaires, cela ne signifie pas qu'elle ait réprimé une seconde fois le comportement du recourant. Au demeurant, il n'est pas interdit de tenir compte des antécédents d'un délinquant lors de la fixation d'une peine (art. 63 CP). Dans le cas particulier, l'amende infligée au recourant a été fixée à une demi-fois l'impôt soustrait, ce qui paraît modéré. Dès lors, le principe "ne bis in idem" n'a pas été violé et le grief du recourant doit être écarté.
6. A titre subsidiaire, le recourant prétend que la quotité de l'amende qui lui a été infligée pour son manque de coopération aurait été fixée arbitrairement.
a) L'amende doit être arrêtée dans chaque cas selon une appréciation adéquate, de sorte que tous les aspects particuliers, tels que l'importance de la faute et les circonstances personnelles, notamment financières, du contribuable soient pris en compte. L'amende doit représenter une sanction efficace, et non pas seulement une mesure "bagatelle" (Archives 56 p. 137 consid. 3a p. 139-140). En outre, selon la Circulaire no 10 de l'Administration fédérale des contributions du 9 décembre 1987: Instructions concernant la poursuite et la répression de la soustraction d'impôt consommée, de la tentative de soustraction et d'autres infractions, "L'amende minimale ne devrait en règle générale pas être inférieure à 50 francs. Si le contribuable commet une nouvelle infraction au cours de la période fiscale suivante, le taux de l'amende sera doublé. Il est recommandé d'infliger des peines plus élevées aux contribuables récalcitrants." (Archives 56 p. 356).
b) L'autorité intimée a astreint le recourant au paiement d'une amende représentant le montant maximum autorisé par l'art. 131 al. 1 AIFD. Elle s'est fondée, d'une part, sur le fait qu'il avait menacé de délocaliser son entreprise et de quitter le canton de Berne, et, d'autre part, sur son comportement qui permettait de supposer qu'il aurait soustrait d'autres éléments de fortune et de revenu. A cet égard, il faut préciser que l'art. 131 al. 1 AIFD vise uniquement la violation d'obligations de procédure et non la répression d'une soustraction d'impôt, au demeurant non établie. Au surplus, le second motif invoqué par l'autorité intimée viole la présomption d'innocence dont bénéficie le recourant car aucune preuve ne permettait d'établir l'existence d'autres soustractions d'impôt.
Il ne fait en revanche pas de doute que le recourant a cherché à influencer la procédure à son avantage, essentiellement par les pressions qu'il a voulu exercer par l'intermédiaire du maire de sa commune et du délégué à la promotion économique du canton de Berne. Ce fait doit donc être retenu à sa charge. L'intéressé prétend aussi n'avoir pas compris le but de la procédure et se plaint de la contrainte qu'aurait exercée l'Intendance des impôts en le menaçant, dans une lettre du 25 novembre 1991, de procéder à une taxation d'office. Cependant il a lui-même invoqué la possibilité d'une telle taxation pour justifier son refus de produire l'attestation d'intégralité; ses griefs sont donc particulièrement mal fondés. Par ailleurs, le fait qu'il ait perdu les investissements effectués auprès de P. n'est pas non plus un motif de réduction de l'amende; celle-là n'est en effet pas liée au succès des opérations financées par les montants soustraits. Enfin, l'amende doit tenir compte de la situation financière du contribuable; elle ne saurait être modeste car la sanction doit être efficace. Il suffit à cet égard de mentionner les revenus déclarés du recourant: en 1985-1986: 346'792 fr.; en 1987-1988: 616'157 fr.; en 1989-1990: 904'368 fr.
Il faut en revanche relever que l'autorité n'a pas tenu compte des éléments favorables au recourant. D'une part, il n'était pas, semble-t-il, un récidiviste, l'amende en cause apparaissant ainsi comme exceptionnelle; d'autre part, il était en droit de mettre en doute la légalité de l'attestation d'intégralité puisqu'il n'existait alors aucune jurisprudence sur cette question.
c) Au vu de tous ces éléments, le montant de l'amende infligée au recourant apparaît comme trop élevé. L'autorité intimée devra donc réexaminer la quotité de la sanction en tenant compte aussi bien des éléments à charge que de ceux à décharge. Elle veillera aussi à entendre personnellement le recourant et à assurer, à sa demande, la publicité du procès. Il devient dès lors inutile d'examiner plus avant si cette autorité a, ainsi que le prétend l'intéressé, violé ces deux garanties de procédure lors de sa première décision. | fr | Art. 6 CEDU; art. 4 Cost.; art. 89 cpv. 2 e 131 cpv. 1 DIFD: liceità dell'attestazione d'integralità; obbligo di informazione in una procedura per sottrazione fiscale; diritto di non testimoniare contro se stessi e presunzione d'innocenza; principio del "ne bis in idem". Il contribuente può essere astretto a fornire un'attestazione d'integralità in virtù dell'art. 89 cpv. 2 DIFD. In caso di rifiuto, egli è punibile giusta l'art. 131 cpv. 1 DIFD (consid. 3).
La multa pronunciata a norma dell'art. 131 cpv. 1 DIFD nel corso di una procedura per sottrazione fiscale non viola il diritto di non testimoniare contro se stessi né la presunzione d'innocenza (consid. 4).
Le infrazioni agli art. 131 cpv. 1 e 129 cpv. 1 DIFD possono essere sanzionate separatamente, senza che sia violato il principio del "ne bis in idem" (consid. 5).
Ammontare della multa nella fattispecie (consid. 6). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,815 | 121 II 273 | 121 II 273
Sachverhalt ab Seite 274
Das Schweizerische Bundesgericht ermächtigte am 6. Oktober 1987 die Eidgenössische Steuerverwaltung, in die Untersuchungsakten der Staatsanwaltschaft Basel-Stadt in Sachen "P. und Gesellschaften" Einsicht zu nehmen. Dabei stellten die Steuerbehörden fest, dass B. in den Jahren 1979 bis 1985 beim Financier P. und dessen Gesellschaften M. und G. Vermögensanlagen getätigt hatte, die in den Steuerperioden 1981/82 bis 1987/88 nicht erfasst worden waren.
Gestützt auf diesen Sachverhalt eröffnete der Vorsitzende der Bezirkssteuerkommission Zermatt (Veranlagungsbehörde) am 11. Dezember 1987 ein Hinterziehungsverfahren gegen B. für die Steuerperioden 1981/82 und folgende der eidgenössischen Wehrsteuer bzw. direkten Bundessteuer und verlangte von ihm sämtliche die Gesellschaften M. und G. betreffenden Unterlagen. Der Steuerpflichtige bestätigte am 22. Dezember 1987 durch seinen Treuhänder, dass er "tatsächlich während den Jahren 1979 bis 1985 Anlagen bei Herrn P. bzw. bei seinen Gesellschaften getätigt hat und dass diese Gelder in seiner persönlichen Steuererklärung nicht ordnungsgemäss deklariert worden sind." Die diesbezüglichen Unterlagen legte er jedoch nicht vor, weshalb er am 24. Juni 1988 erneut aufgefordert wurde, die Herkunft der Mittel für seine Vermögensanlagen bei P. in der Höhe von rund Fr. 238'000.-- nachzuweisen.
Nachdem der Steuerpflichtige auch dieser Aufforderung nicht nachgekommen war, beschloss die Bezirkssteuerkommission Zermatt an ihrer Sitzung vom 2. September 1988, die Zinserträge aus den bei P. getätigten Einlagen für acht Jahre (1979 bis 1986) nachzubesteuern. Am 29. September und 11. Oktober 1988 eröffnete der Vorsitzende der Bezirkssteuerkommission dem Steuerpflichtigen die Nachsteuerveranlagungen für die eidgenössischen Wehrsteuern bzw. direkten Bundessteuern 1981 bis 1988. Mit Schreiben vom 7. Oktober 1988 und 20. Oktober 1988 hob er aufgrund einer "Intervention des eidgenössischen Inspektors für den Kanton Wallis ... und nach Rücksprache mit dem Chef der kantonalen Steuerverwaltung" diese Nachbesteuerung jedoch wieder auf. Gleichzeitig verlangte er vom Steuerpflichtigen, die Herkunft der bei P. investierten Mittel offenzulegen.
Nachdem der Steuerpflichtige dieser und einer weiteren Aufforderung vom 19. Januar 1989 nicht nachgekommen war, auferlegte ihm die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer am 28. Februar 1989 gestützt auf Art. 131 Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt, SR 642.11) eine Ordnungsbusse von Fr. 1'000.--. Diese Busse wurde bezahlt.
Am 7. April 1989 sowie 19. Juni, 17. Juli und 16. August 1990 mahnte die Bezirkssteuerkommission den Steuerpflichtigen erneut wegen des Versäumnisses. Mit Schreiben vom 3. August 1990 und 5. September 1990 stellte dieser sich auf den Standpunkt, dass die Nachsteuerveranlagungen am 29. September bzw. 11. Oktober 1988 eröffnet worden und inzwischen in Rechtskraft erwachsen seien; er könne daher nicht verpflichtet werden, weitere Auskünfte zu erteilen. In der Folge auferlegte die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer am 29. November 1990 dem Steuerpflichtigen gestützt auf Art. 131 Abs. 1 BdBSt eine zweite Ordnungsbusse von Fr. 2'000.--.
Die Steuerrekurskommission des Kantons Wallis bestätigte mit Urteil vom 18. Dezember 1992 diese Busse. Die gegen diesen Entscheid gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass die am 29. September und 11. Oktober 1988 eröffneten Nachsteuerverfügungen widerrufen werden konnten. Die Verfügungen über die Nachsteuern seien in Rechtskraft erwachsen, und eine Busse wegen Auskunftsverweigerung falle daher nicht mehr in Betracht.
a) Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, beim Steuerverfahren handle es sich um ein Mehrparteienverfahren, an welchem der Steuerpflichtige, die Veranlagungsbehörde und die Eidgenössische Steuerverwaltung (als Aufsichtsbehörde) beteiligt seien; die Rechtsmittelordnung des Bundesratsbeschlusses über die direkte Bundessteuer würde durcheinandergebracht, wenn Steuerverfügungen frei widerrufen werden könnten.
aa) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine materiell unrichtige Verfügung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist unter bestimmten Voraussetzungen zurückgenommen werden. Danach sind das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen. In der Regel geht das Postulat der Rechtssicherheit dem Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts vor und ist ein Widerruf nicht zulässig, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 119 Ia 305 S. 310 mit Zitaten; zur früheren Rechtsprechung, vgl. BGE 94 I 336 S. 343 f.).
Interventionen vor Ablauf der Rechtsmittelfrist sind hingegen nicht denselben (strengen) Voraussetzungen unterworfen, wie sie für den Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen gelten. Massgebend hierfür ist die Überlegung, dass das Gebot der Rechtssicherheit und der Vertrauensgrundsatz bis zum Eintritt der formellen Rechtskraft der Verfügung nicht die gleiche Bedeutung haben können wie nach diesem Zeitpunkt. In der Regel darf die Behörde daher, ohne dass besondere Voraussetzungen erfüllt sein müssen, auf eine unangefochtene Verfügung zurückkommen, solange die Rechtsmittelfrist nicht abgelaufen ist (BGE 107 V 191 f., BGE 88 III 12 S. 14; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband 1990, Nr. 41 B I, S. 121; FRITZ GYGI, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982 S. 153; BLAISE KNAPP, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, N 1250 ff. Vgl. auch Art. 58 Abs. 1 VwVG [SR 172.021], wonach im Verfahren vor Bundesverwaltungsbehörden die Behörde ihre Verfügung selbst in der Rechtsmittelinstanz in Wiedererwägung ziehen kann).
Fraglich ist, ob das auch im Steuerveranlagungsverfahren gilt. Im Urteil vom 9. April 1954 (ASA 23 S. 40/41) konnte das Bundesgericht die Frage noch offen lassen. Nach ERNST KÄNZIG (Die eidgenössische Wehrsteuer, Basel 1962, N. 9 zu Art. 95) darf während der laufenden Rechtsmittelfrist die Behörde ihre Veranlagung widerrufen und sie durch eine neue ersetzen. Demgegenüber wird in der neuen Auflage von KÄNZIG/BEHNISCH (Die direkte Bundessteuer [Wehrsteuer], 2. Aufl. 1992, N. 10 zur Art. 95) die Meinung vertreten, dass die Veranlagungsbehörde während der Einsprache- oder Beschwerdefrist auf ihre Veranlagung nicht zurückkommen dürfe (gleicher Ansicht BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 4. Aufl. 1992, S. 353). Der Widerruf der Nachsteuerveranlagungen vom 29. September und 11. Oktober 1988 erfolgte am 7. und 20. Oktober 1988, in einem Zeitpunkt also, da die Steuerverfügungen noch nicht in formelle Rechtskraft erwachsen waren. Die Frage muss hier somit entschieden werden.
bb) Formell rechtskräftige Steuerverfügungen sind grundsätzlich unabänderlich. Die Steuerfestsetzung wird damit für den Steuerpflichtigen wie für das Gemeinwesen endgültig. Begründet wird die erschwerte Abänderbarkeit solcher Verfügungen mit dem Gebot der Rechtssicherheit und damit, dass sie aufgrund eines Veranlagungs- oder Ermittlungsverfahrens ergehen, bei dem der Sachverhalt besonders eingehend untersucht wird, und sie das Steuerrechtsverhältnis ähnlich einem Urteil für einen zeitlich abgeschlossenen und einmaligen Sachverhalt regeln. Auf einen Veranlagungsentscheid kann daher nur ausnahmsweise zurückgekommen werden, nämlich dann, wenn ein gesetzlicher Revisionsgrund erfüllt ist (BGE 98 Ia 568 S. 571; vgl. auch 111 Ib 209 E. 1; BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 340 ff.).
Diese Überlegungen zwingen jedoch nicht zur Annahme, dass die Steuerfestsetzung auch während der laufenden Rechtsmittelfrist unabänderlich sein muss. Der Steuerpflichtige hat bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist sogar seitens der Behörden mit einer Beschwerde zu rechnen (Art. 107 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 132 Abs. 3 BdBSt). Solange das Schicksal einer Veranlagungsverfügung aber derart in der Schwebe ist, kann er sich nicht auf die Rechtssicherheit berufen. Angesichts der grossen Zahl solcher Verfügungen ist es zwingend, dass dem objektiven Recht in einem einfachen und raschen Verfahren zur Durchsetzung verholfen wird. Der Veranlagungsbehörde muss es deshalb möglich sein, während der Einsprachefrist auf eine nicht angefochtene Verfügung zurückzukommen (in diesem Sinn HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1993, Rz. 819a, S. 189; kritisch zur Kategorie der grundsätzlich unwiderruflichen Verfügungen auch: PETER SALADIN, Wiedererwägung und Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel, Festschrift 75 Jahre Eidgenössisches Versicherungsgericht, Bern 1992, S. 125). In gleicher Weise muss aber auch die Behörde, welche die Nachsteuern festzusetzen hat, die Nachsteuerveranlagung widerrufen können. Während der laufenden Rechtsmittelfrist darf somit die Behörde, ohne an besondere Voraussetzungen gebunden zu sein, auf eine nicht angefochtene Steuerveranlagung zurückkommen. Der Widerruf der Nachsteuerverfügungen während der noch laufenden Rechtsmittelfrist im vorliegenden Fall war in dieser Hinsicht zulässig.
b) Der Beschwerdeführer hält den Widerruf der Nachsteuerverfügungen allerdings auch deshalb für ungültig, weil der Vorsitzende der Bezirkssteuerkommission nicht zuständig gewesen sei, die Nachsteuerveranlagungen zu widerrufen, sondern nur die Bezirkssteuerkommission als Behörde. Diese habe den Widerruf der Nachsteuerveranlagungen indessen erst am 31. Januar 1989 - nach Ablauf der Rechtsmittelfrist - genehmigt. In diesem Zeitpunkt habe ihr die Verfügungsmacht gefehlt.
Auch dieser Einwand erweist sich als unbegründet. Für die Veranlagung der direkten Bundessteuer zuständig ist die Veranlagungsbehörde (Art. 68, 88 BdBSt). Diese Aufgabe ist im Kanton Wallis für die Einschätzung der natürlichen Personen grundsätzlich den Bezirks- oder Kreissteuerkommissionen übertragen (Art. 6 des kantonalen Ausführungsreglements vom 25. April 1990 zum BdBSt). Demgegenüber obliegt die Durchführung des Verfahrens bei vollendeter Steuerhinterziehung der kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer (Art. 132 BdBSt), deren Tätigkeiten im Kanton Wallis durch die kantonale Steuerverwaltung wahrgenommen werden (Art. 2 des zitierten Reglements). Zur Nachbesteuerung zuständig ist somit die kantonale Steuerverwaltung und nicht die Bezirkssteuerkommission. Ob die hier in Frage stehenden Nachsteuerveranlagungen bereits aus diesem Grund von Anfang an mangelhaft waren, kann indessen offenbleiben. Widerrufen wurden diese Verfügungen jedenfalls durch den Vorsitzenden der Bezirkssteuerkommission, der zugleich Beamter der kantonalen Steuerverwaltung ist (Art. 218 Abs. 1 des kantonalen Steuergesetzes vom 10. März 1976), "nach Rücksprache mit dem Chef der kantonalen Steuerverwaltung", wie sich aus dem Schreiben vom 7. Oktober 1988 ergibt. Die von der unzuständigen Behörde erlassenen Nachsteuerverfügungen wurden somit während der laufenden Rechtsmittelfrist durch die für die Nachbesteuerung zuständige Behörde aufgehoben. Das war zulässig.
c) Der Beschwerdeführer hält den Widerruf der Nachsteuerverfügungen noch aus einem weiteren Grund für unwirksam: am 2. September 1988 habe er sich mit der Bezirkssteuerkommission geeinigt, Nachsteuern im Betrag von insgesamt Fr. 100'000.-- zu bezahlen; diese Abmachung stelle einen öffentlichrechtlichen Vertrag dar, an den beide Parteien gebunden seien.
Ob eine solche Vereinbarung getroffen wurde, wie der Beschwerdeführer behauptet, erscheint fraglich. Das - allerdings unvollständige - "Protokoll" der Sitzung der Bezirkssteuerkommission vom 2. September 1992 enthält keinen Hinweis auf eine Übereinkunft dieser Art. Die Frage kann indessen offenbleiben. Da der Beschwerdeführer sich beharrlich weigerte, die verlangten Unterlagen beizubringen, hätten die Nachsteuerfaktoren ermessensweise veranlagt werden müssen; eines Abkommens über die geschuldete Nachsteuer bedurfte es dazu nicht. Abkommen über das steuerbare Einkommen oder über den Steuerbetrag sind im Recht der direkten Bundessteuer im übrigen unzulässig und unwirksam (vgl. Urteil vom 25. August 1988, ASA 58 S. 214 E. 2e).
Der Beschwerdeführer vermag daher auch aus einem angeblichen Vertrag nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Zu prüfen bleibt, ob er wegen seiner Weigerung, den Steuerbehörden über die Herkunft der hinterzogenen Mittel Auskunft zu geben, gebüsst werden durfte.
2. Gemäss Art. 131 Abs. 1 BdBSt wird mit einer Busse von Fr. 5.-- bis Fr. 10'000.-- bestraft, wer - ohne dass der Tatbestand von Art. 129 BdBSt erfüllt ist - als Steuer- oder Auskunftspflichtiger den aufgrund dieses Beschlusses getroffenen amtlichen Verfügungen und Anordnungen vorsätzlich oder fahrlässig zuwiderhandelt. Es geht um die gesetzlichen Verpflichtungen, die sich für den Steuerpflichtigen namentlich aus den Art. 85 bis 87 und 89 BdBSt ergeben. Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer mit seiner Weigerung, die verlangten Unterlagen vorzulegen, eine solche Verpflichtung schuldhaft verletzt hat.
a) Die natürlichen Personen haben mit der Steuererklärung ein vollständiges Verzeichnis ihrer Wertschriften und sonstigen Kapitalanlagen einzureichen oder, wenn ein solches der Veranlagungsbehörde schon früher eingereicht wurde, die seither eingetretenen Veränderungen anzugeben (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 BdBSt). Ist die Veranlagung aufgrund dieser Unterlagen nicht möglich, so hat die Veranlagungsbehörde die erforderlichen Erhebungen nach den Art. 89 bis 92 BdBSt vorzunehmen. Nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt in der Fassung vom 9. Juni 1977 kann die Veranlagungsbehörde vom Steuerpflichtigen namentlich "die Vorlegung der in seinem Besitz befindlichen Bücher, Urkunden und sonstigen Belege sowie die Einreichung von Bescheinigungen und Aufstellungen verlangen, die vom Steuerpflichtigen zu beschaffen oder zu erstellen sind und die für die Veranlagung von Bedeutung sein können" (Satz 1). Insbesondere hat der Steuerpflichtige "der Veranlagungsbehörde auf deren Verlangen die Namen der Personen zu nennen, mit denen er Rechtsgeschäfte getätigt oder denen er geldwerte Leistungen erbracht hat; er hat über seine vertraglichen Beziehungen zu diesen Personen und die gegenseitigen Leistungen und Ansprüche Auskunft zu geben" (Satz 2). Diese Verpflichtungen bestehen kraft der Verweisung in Art. 132 Abs. 2 Satz 1 BdBSt auch im Hinterziehungsverfahren. Verletzt der Steuerpflichtige diese Pflicht vorsätzlich oder fahrlässig, so wird er nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt gebüsst.
b) Der Beschwerdeführer tätigte bei P. und dessen Gesellschaften Vermögensanlagen, die er nicht deklarierte. Das ist unbestritten und steht fest. Hingegen durften die Steuerbehörden ohne weitere Beweise nicht davon ausgehen, die für diese Vermögensanlagen verwendeten Mittel stammten ihrerseits aus versteuertem Einkommen bzw. Vermögen. Zu Recht forderten sie den Beschwerdeführer daher auf, anhand von Unterlagen die Herkunft dieser Mittel nachzuweisen; es handelt sich ohne jeden Zweifel um Belege, die "für die Veranlagung von Bedeutung sein können" (Art. 89 Abs. 1 Satz 1 BdBSt). Der Beschwerdeführer hätte bereits im ordentlichen Veranlagungsverfahren aufgefordert werden können, die Herkunft der bei P. investierten Mittel offenzulegen, wenn er damals diese Vermögensanlagen deklariert hätte, und er kann aufgrund von Art. 132 Abs. 2 BdBSt auch im Hinterziehungsverfahren verpflichtet werden, diesen Nachweis zu erbringen. Durch seine Weigerung, die diesbezüglichen Belege einzureichen, hat er seine Auskunftspflicht im Sinne von Art. 89 Abs. 2 BdBSt verletzt. Die objektiven Voraussetzungen der Widerhandlung nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt sind damit erfüllt.
Der Beschwerdeführer macht im übrigen nicht geltend, dass es ihm entgegen seinem Willen nicht möglich sei, die fraglichen Dokumente vorzulegen. Er behauptet nur, dass er heute nicht mehr verpflichtet werden könne, darüber Auskunft zu erteilen, weil die Nachsteuerverfügungen in Rechtskraft erwachsen seien und sie nicht hätten widerrufen werden dürfen (was nach dem in Erwägung 1 Gesagten nicht zutrifft). Der Beschwerdeführer hat somit seine Verpflichtung zur Vorlage der fraglichen Dokumente wissentlich und willentlich verletzt und damit vorsätzlich gehandelt. Art. 131 Abs. 1 BdBSt ist daher auch in subjektiver Hinsicht erfüllt.
3. Der Beschwerdeführer wendet ein, dass er nicht gezwungen werden könne, im Steuerhinterziehungsverfahren Beweismittel einzureichen. Beim Steuerhinterziehungsverfahren handle es sich nach herrschender Lehre um ein echtes Strafverfahren, für das sowohl aus der Bundesverfassung wie auch aus Art. 6 EMRK folge, dass der Beschuldigte sich nicht selbst belasten müsse. Er könne deshalb nicht gebüsst werden, wenn er sich weigere, über seine Vermögensverhältnisse Auskunft zu geben.
a) Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich beim Hinterziehungsverfahren im Recht der direkten Bundessteuer (Art. 129, 132 BdBSt) um ein echtes Strafverfahren, für welches die strafprozessualen Garantien gelten (BGE 119 Ib 311 E. 2e, f; vgl. auch BGE 116 IV 262 E. 3b/aa). Aufgrund des Aussageverweigerungsrechts ist der in einem Strafverfahren Beschuldigte berechtigt zu schweigen, ohne dass ihm aus seinem Schweigen Nachteile erwachsen oder daraus nachteilige Schlüsse gezogen werden dürfen. In der Schweiz ist das Aussageverweigerungsrecht des Beschuldigten als ein allgemeiner Grundsatz des Strafprozessrechts anerkannt und ergibt sich aus Art. 4 BV (BGE 106 Ia 7 ff.; vgl. auch BGE 109 Ia 166 ff.). Soweit es allerdings um die aus der Verfassung abgeleitete Garantie geht, kann das Bundesgericht wegen seiner Bindung an die Bundesgesetzgebung (Art. 114bis Abs. 3 BV), zu der auch der Bundesratsbeschluss über die direkte Bundessteuer gehört, von der Ordnung, die der Bundesratsbeschluss in dieser Hinsicht aufstellt, nicht abweichen (BGE 119 Ib 311 E. 3b für den Grundsatz "ne bis in idem").
Eine ausdrückliche Garantie, dass der wegen einer strafbaren Handlung Beschuldigte nicht gezwungen werden darf, "gegen sich selbst als Zeuge auszusagen oder sich schuldig zu bekennen", enthält ferner Art. 14 Abs. 3 lit. g des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2; AS 1993 750). Hingegen erwähnt Art. 6 EMRK das Recht des Beschuldigten, sich nicht selber belasten zu müssen, nicht ausdrücklich. Die Lehre leitet ein solches Recht dennoch aus der Unschuldsvermutung des Art. 6 Ziff. 2 EMRK ab (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 470 Ziff. 561; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, S. 288 Rz. 488). Die Rechtsprechung der Europäischen Organe ist nicht einheitlich. Nach der Praxis des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften kann sich der Anspruch des Beschuldigten, nicht gegen sich selbst aussagen zu müssen, aus dem Recht auf Verteidigung (Art. 6 Ziff. 3 EMRK) ergeben, obschon die Konvention einen solchen Anspruch nicht ausdrücklich erwähnt (Urteil vom 18. Oktober 1989 i.S. Orkem SA gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Urteil 374/87, Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes 1989, S. 3350, Ziff. 30, 34). Demgegenüber hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in einem neueren Entscheid ein Recht des Beschuldigten zu schweigen unmittelbar aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK abgeleitet (Urteil vom 25. Februar 1993 i.S. Funke gegen Frankreich, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, Vol. 256-A, Ziff. 41-44).
b) Die Garantien von Art. 6 EMRK und Art. 14 UNO-Pakt II zugunsten des Beschuldigten gelten allerdings nur in Strafverfahren.
Gemäss Art. 129 Abs. 1 BdBSt unterliegt einer Busse, wer dem Staat einen Steuerbetrag dadurch vorenthält, dass er (lit. b) Tatsachen, die für den Bestand oder den Umfang der Steuerpflicht wesentlich sind, verschweigt oder über sie vorsätzlich oder fahrlässig unrichtige Angaben macht. Diese Busse ist nebst dem entzogenen Steuerbetrag zu bezahlen. Es handelt sich um eine Sanktion, die sowohl präventiv als auch repressiv wirken soll. Die steuerrechtlichen Bestimmungen über die Hinterziehung haben zudem allgemeinen Charakter und richten sich an alle Bürger in ihrer Eigenschaft als Steuerpflichtige. Geschütztes Rechtsgut ist der Fiskalanspruch des Staates. Solche Rechtsnormen unterscheiden sich von Strafnormen, welche das Vermögen Privater schützen, nicht grundsätzlich. Auch die Höhe der angedrohten Busse (bis zum Vierfachen des entzogenen Steuerbetrages) kann sich für den Betroffenen in gleicher Weise auswirken, wie eine strafrechtliche Verurteilung. Art. 6 EMRK ist deshalb auf Verfahren, in denen über eine Hinterziehungsbusse nach Art. 129 BdBSt zu entscheiden ist, anwendbar (BGE 119 Ib 311 E. 2e/f, S. 316 f.; vgl. auch Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte i.S. Bendenoun vom 24. Februar 1994, Série A, Vol. 284, Ziff. 47; ferner Urteil Öztürk vom 21. Februar 1984, Série A, Vol. 73, Ziff. 53).
Anders als bei der Hinterziehungsbusse nach Art. 129 BdBSt handelt es sich bei der Nachsteuer nicht um eine strafrechtliche Sanktion. Nach heute herrschender Auffassung bildet die Nachsteuer keine vom ursprünglichen Steueranspruch verschiedene Forderung, sondern die Mehrsteuer, die sich aufgrund der Überprüfung der bisherigen Veranlagung ergibt. Vor allem hat sie keine pönale Funktion. Das Nachsteuerverfahren bezweckt einzig die Nachforderung der zuwenig veranlagten Steuer. Es kann daher auch als Revisionsverfahren zugunsten des Fiskus bezeichnet werden. Das Nachsteuerverfahren stellt auf diese Weise das Korrelat zur Revision der Veranlagung zugunsten des Steuerpflichtigen dar (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 283, 285, mit Hinweisen auch auf frühere, abweichende Auffassungen; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7. Aufl. 1993, S. 593, Ziff. 23, 27; vgl. ferner BGE 98 Ia 22 S. 25).
Diese Auffassung liegt auch dem Bundesratsbeschluss über die direkte Bundessteuer zugrunde. Geschuldet ist nach Art. 129 BdBSt "der entzogene Steuerbetrag". Der deutsche Text vermeidet den Begriff "Nachsteuer", der in gewissen kantonalen Steuerordnungen mit pönalen Funktionen verbunden ist. Es gelten für sie keine besonderen Bemessungsgrundsätze, und es wird auf ihr kein Zuschlag erhoben. Der Steuerpflichtige hat lediglich die von Anfang an geschuldete, zu Unrecht nicht oder zu wenig veranlagte Steuer zu bezahlen. Es handelt sich somit nicht um eine Strafe oder um Schadenersatz, sondern um die ursprüngliche Steuerforderung, die nicht erloschen ist (KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 147 zu Art. 129; URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, Bern 1991, S. 152).
c) Auch wenn es sich bei der Nachsteuer im Sinne von Art. 129 BdBSt nicht um eine Strafsanktion handelt, so wird sie doch in einem Hinterziehungsverfahren festgelegt, für welches die strafprozessualen Garantien gelten. Es stellt sich daher die Frage, ob der Steuerpflichtige gezwungen werden kann, im Hinterziehungsverfahren im Hinblick auf die Festsetzung der Nachsteuerforderung über seine finanziellen Verhältnisse Auskunft zu geben.
aa) Im Hinterziehungsverfahren verfügt die zuständigen Steuerbehörde zur Festsetzung der Nachsteuerforderung über die gleichen Untersuchungsmittel wie die Veranlagungsbehörde im ordentlichen Einschätzungsverfahren (Art. 89 bis 91 in Verbindung mit Art. 132 Abs. 2 BdBSt). Weitergehende Massnahmen, wie sie den strafrichterlichen Behörden in einem Untersuchungsverfahren zustehen, beispielsweise das Recht, Zeugen zu befragen, Durchsuchungen vorzunehmen und Beweismittel zu beschlagnahmen oder Überwachungsmassnahmen anzuordnen, sind im Recht der direkten Bundessteuer zur Verfolgung der Steuerhinterziehung (unter Vorbehalt der Ermittlungen durch die besonderen Untersuchungsorgane des Bundes, Art. 139 BdBSt) nicht vorgesehen. Auch die Beweislast ist in beiden Verfahren gleich geregelt. Dabei gilt der in Lehre und Rechtsprechung allgemein anerkannte Grundsatz, dass die Steuerbehörde die Beweislast für die steuerbegründenden Tatsachen trägt, während den Steuerpflichtigen die Beweislast für Tatsachen trifft, welche die Steuerschuld mindern oder aufheben (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 351, mit Hinweisen zur Rechtsprechung). Es ist zudem Sache des Steuerpflichtigen zu beweisen, dass die Darstellung in der Steuerdeklaration und in seinen weiteren Erklärungen zutrifft; andererseits ist der Beweis für nicht versteuertes Einkommen oder Vermögen von den Steuerbehörden zu erbringen (BGE 72 I 42 E. 2; JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, S. 309, mit Nachweisen; s. auch HÖHN, a.a.O., S. 568 Ziff. 16, S. 574 Ziff. 28). Wenn indessen die von den Steuerbehörden gesammelten Beweise genügend Anhaltspunkte ergeben, dass der Steuerpflichtige unvollständig deklariert hat, so hat wiederum der Steuerpflichtige die Richtigkeit seiner Behauptungen zu beweisen; er muss belegen, woher die Mittel stammen, die nicht deklariert wurden, und kann sogar verpflichtet werden, weitere Auskünfte über die von den Steuerbehörden offengelegten vertraglichen Beziehungen und über Leistungen im Hinblick auf bestimmte Personen zu erteilen (Art. 89 Abs. 2 Satz 2 BdBSt).
Dadurch wird der Steuerpflichtige nicht gezwungen, sich selbst zu belasten, da die Beweislast dafür, dass er bestimmte steuerbare Vermögenswerte und Leistungen nicht deklarierte oder in einem Vertragsverhältnis zu bestimmten Personen stand, den Steuerbehörden obliegt. Er muss lediglich über die Herkunft nicht versteuerter Mittel Auskunft geben, deren Vorhandensein durch die Steuerbehörden bereits hinlänglich nachgewiesen ist. Er wird damit gleich behandelt wie jeder andere Steuerpflichtige auch, der seine Mitwirkungspflichten im Veranlagungsverfahren erfüllen muss.
bb) Verpflichtungen, wie sie den Steuerpflichtigen nach Art. 89 BdBSt treffen, sind im Verwaltungsrecht nicht ungewöhnlich. Es handelt sich um Mitwirkungspflichten, die dem Rechtsunterworfenen auferlegen, die Behörde offen und ehrlich zu informieren. Solche Auskunftspflichten finden sich in den Steuergesetzgebungen anderer Staaten und der Kantone ebenfalls. Sie bilden das Korrelat zur Beweislast, die für die steuerbegründenden Tatsachen den Steuerbehörden obliegt. Würde allein auf die Regeln über die Beweislast abgestellt, so könnte eine gesetzmässige und rechtsgleiche Besteuerung nie gelingen, weil über seine finanziellen Verhältnisse in der Regel allein der Steuerpflichtige umfassend Auskunft geben kann. Die der Veranlagungsbehörde obliegende Beweislast wird daher durch die Mitwirkungspflicht des Steuerpflichtigen gemildert. Dieser hat nicht nur eine Steuererklärung einzureichen, sondern auch deren Richtigkeit nachzuweisen und der Veranlagungsbehörde auf Verlangen Auskunft zu geben über alles, was für die Veranlagung von Bedeutung sein kann. Dem Gesetz stehen noch andere Möglichkeiten offen, wie der Beweisnotstand überwunden werden kann, beispielsweise durch Herabsetzung der Beweisanforderungen oder durch Umkehr der Beweislast (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 282 ff.). Bei der Mitwirkungspflicht des Steuerpflichtigen handelt es sich um das mildeste Mittel, um solchen Beweisschwierigkeiten zu begegnen. Würde hier ein Aussageverweigerungsrecht angenommen, so wäre das bisherige Steuersystem ernsthaft in Frage gestellt, weil dann bereits das normale Einschätzungsverfahren unter Umständen nach strafprozessualen Grundsätzen ablaufen müsste; es würde genügen, dass sich der Steuerpflichtige auf die eigene Steuerhinterziehung beruft, um sich auf diese Weise seiner Mitwirkungspflichten entledigen und jede Kontrolle erschweren, wenn nicht gar verunmöglichen zu können (s. auch KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht, Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, S. 102). Das kann weder Sinn noch Zweck der durch Art. 6 EMRK und Art. 14 UNO-Pakt II dem Beschuldigten garantierten Rechte sein.
cc) Es gibt im materiellen Recht und insbesondere im Verwaltungsrecht eine grosse Zahl von Verhaltenspflichten, die unter anderem dazu dienen, einen Straftäter zu überführen, denen sich der Betroffene aber nicht mit dem Hinweis, dass er sich allenfalls selbst einer strafrechtlichen Handlung bezichtigen müsste, entziehen kann. Das lässt sich an verschiedenen Beispielen vor allem aus dem Strassenverkehr zeigen. Gemäss Art. 33 Abs. 3 der Verordnung über Bau- und Ausrüstung der Strassenfahrzeuge (BAV; SR 741.41) müssen gewisse Fahrzeuge mit einem Fahrtenschreiber ausgerüstet sein. Obwohl diese Pflicht gegebenenfalls dazu dient, den Fahrer einer Verletzung der Vorschriften über die Arbeits- und Ruhezeit sowie allenfalls derjenigen betreffend die Höchstgeschwindigkeit zu überführen, ist es selbstverständlich, dass ein Chauffeur gebüsst werden darf, wenn er den Fahrtenschreiber nicht in Betrieb hält. Er kann bei einem Unfall dessen Herausgabe auch nicht mit dem Hinweis verweigern, dass er damit möglicherweise selbst seine Bestrafung bewirke. Gleich verhält es sich mit den vielfältigen Pflichten, die den Automobilisten bei einem Unfall treffen. Auch wenn diese Pflichten dazu dienen, bei einem Unfall den strafrechtlich Verantwortlichen festzustellen (vgl. Art. 51 Strassenverkehrsgesetz, SVG; SR 741.01), kann kein Zweifel bestehen, dass pflichtwidriges Verhalten bei Unfall im Sinne von Art. 92 SVG strafbar ist. Besonders deutlich zeigt sich dies beim Delikt der Vereitelung der Blutprobe im Sinne von Art. 91 Abs. 3 SVG. Die Pflicht, sich einer Blutprobe zu unterziehen, hat zum vornherein den einzigen Zweck, sicherzustellen, dass der Täter, der in angetrunkenem Zustand gefahren ist, überführt und bestraft werden kann. Trotzdem ist die Vereitelung der Blutprobe strafbar (und muss auch unter dem Gesichtspunkt der Konvention bestraft werden können; Entscheid der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 4. Dezember 1978 i.S. X. gegen Niederlande, Décisions et rapports 16 S. 184; VILLIGER, a.a.O., S. 288 Rz. 488). Hinzuweisen ist schliesslich auf die verschiedenen Bestimmungen des Umweltschutzrechts, welche die Betreiber von Anlagen verpflichten, Störfälle zu melden. Obschon die Verursachung einer Umweltverschmutzung zur Einleitung eines Strafverfahrens führen kann, ist klar, dass der Staat zum Schutz des ökologischen Gleichgewichts die Verletzung der Meldepflichten unter Strafe stellen kann und muss (vgl. etwa Art. 22 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 71 des Gewässerschutzgesetzes, SR 814.20). In gleicher Weise muss aber der Steuerpflichtige unter Strafdrohung angehalten werden können, über seine finanziellen Verhältnisse Auskunft zu geben, auch wenn er damit allenfalls eine Steuerhinterziehung eingestehen müsste.
d) Aus den Akten der gegen P. geführten Strafuntersuchung war den Steuerbehörden bekannt, dass der Beschwerdeführer bei dessen Gesellschaften Investitionen tätigte, die er nicht deklarierte. Um sicherzustellen, dass die Mittel für diese Investitionen ihrerseits aus versteuertem Einkommen bzw. Vermögen herrührten, forderten die Steuerbehörden den Beschwerdeführer auf, die Herkunft dieser Mittel offenzulegen. Es geht um die Herausgabe derjenigen Dokumente, zu deren Vorlage der Beschwerdeführer bereits im ordentlichen Veranlagungsverfahren hätte verpflichtet werden können, wenn er vollständig deklariert hätte (Art. 89 Abs. 2 BdBSt), und die nicht erst mit der strafbaren Handlung, d.h. mit der Steuerhinterziehung, hervorgebracht wurden. Wenn daher die Steuerbehörden zu einer Überprüfung der Herkunft der bei P. und dessen Gesellschaften investierten Mittel schritten und den Beschwerdeführer verpflichteten, genau bestimmte Dokumente vorzulegen, so liegt darin weder eine Verletzung der Unschuldsvermutung noch des Rechts, sich nicht selbst belasten zu müssen.
e) Die vorn (E. 3a) erwähnte Rechtsprechung der Europäischen Organe steht dieser Betrachtungsweise nicht entgegen.
Im Urteil Funke betrachtete der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte das Recht auf ein billiges (faires) Verfahren deshalb als verletzt, weil die Zollbehörden eine Person mit einem Zwangsgeld (astreinte) zwingen wollten, Beweise vorzulegen, deren Vorhandensein sie vermuteten, ohne davon jedoch sichere Kenntnis zu haben (Urteil i.S. Funke, a.a.O., Ziff. 41-44). Ähnlich entschied der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Urteil Orkem SA. Der Gerichtshof befand, dass die Kommission der Europäischen Gemeinschaften das Unternehmen verpflichten könne, ihr alle erforderlichen Auskünfte über ihm eventuell bekannte Tatsachen zu erteilen und die in seinem Besitz befindlichen Schriftstücke herauszugeben, und zwar auch dann, wenn sich daraus der Beweis für ein wettbewerbswidriges Verhalten des betreffenden (oder eines anderen) Unternehmens ergeben könnte. Eine Schranke der Befugnisse der Kommission sah der Gerichtshof immerhin darin, dass die Unternehmung Beweise vorlegen müsste, aus denen eine Verletzung von Wettbewerbsregeln erst folge, da der Beweis für eine solche Zuwiderhandlung von der Kommission zu erbringen sei (Urteil i.S. Orkem SA, a.a.O., S. 3351 Ziff. 34/35).
Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdeführer jedoch nicht deshalb zur Vorlage der Bankauszüge verpflichtet, weil die Steuerbehörden von den hinterzogenen Beträgen keine oder keine sichere Kenntnis hatten ("dont elles supposaient l'existence sans en avoir la certitude", vgl. Urteil i.S. Funke, a.a.O., Ziff. 44) und diese Belege erst den Beweis für eine Straftat liefern sollten. Vielmehr waren den Steuerbehörden die bei P. und dessen Gesellschaften investierten Mittel bereits bekannt, als sie das Hinterziehungsverfahren gegen den Beschwerdeführer eröffneten. Der Beschwerdeführer musste lediglich über die Herkunft der von den Steuerbehörden entdeckten hinterzogenen Mittel Auskunft geben. Auch im Urteil Orkem SA war nicht zu beanstanden, dass die Unternehmung die in ihrem Besitze befindlichen Schriftstücke herauszugeben hatte, mit denen die Kommission nur tatsächliche Informationen erlangen wollte (vgl. Ziff. 37, 40). Aus Gründen der rechtsgleichen Veranlagung mussten die Steuerbehörden den Beschwerdeführer zudem verpflichten, diese Unterlagen vorzulegen, selbst wenn sich daraus der Beweis ergeben sollte, dass die bei P. investierten Mittel ihrerseits aus unversteuertem Einkommen oder Vermögen stammt (in diesem Sinne auch das Urteil Orkem SA, a.a.O., Ziff. 34, hinsichtlich der Aufgaben der Kommission).
Hinzuweisen ist schliesslich auch auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, wonach Art. 6 EMRK nicht ausschliesst, dass die Beweislast zuungunsten des Angeklagten verschoben wird, wenn der Staat die Bedeutung der betreffenden Handlung gebührend berücksichtigt und dem Beschuldigten Gelegenheit gibt, seine Verteidigungsrechte auszuüben (VILLIGER, a.a.O., S. 288 Rz. 488, mit Hinweis auf das Urteil Salabiaku gegen Frankreich vom 7. Oktober 1988, Série A, Vol. 141 A, und auf das Urteil Hoang gegen Frankreich vom 25. September 1992, Série A, Vol. 243, Ziff. 32 f.). Hier steht keine derartige Umkehr der Beweislast in Frage, sondern es geht lediglich um die Herausgabe derjenigen Dokumente, zu deren Vorlage der Steuerpflichtige bereits im ordentlichen Veranlagungsverfahren hätte gezwungen werden können und die nicht erst mit der strafbaren Handlung, d.h. mit der Steuerhinterziehung, hervorgebracht wurden. Das muss im Lichte der zitierten Urteile erst recht zulässig sein.
f) Es trifft zu, dass, wie der Beschwerdeführer bemerkt, die Lehre überwiegend anderer Auffassung ist (vgl. BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 402 und die dort, Fn. 4, zitierte Literatur; ferner ANDREAS DONATSCH, Gedanken zur Revision des kantonalen Steuerstrafrechts, Steuer Revue 47/1992 S. 464; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 37 zu Art. 132). Doch fällt auf, dass sich das Schrifttum, auch wenn es sich mit den Auswirkungen der strafprozessualen Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention auf das Hinterziehungsverfahren befasst, sich auf Teilaspekte beschränkt. Namentlich fehlt eine eingehende Beschäftigung mit dem Aussageverweigerungsrecht im Lichte der in den Urteilen Orkem SA und Funke entwickelten Grundsätze und mit der Funktion der Mitwirkungspflichten im Hinterziehungsverfahren. Auch der zitierte Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich (vgl. vorn E. 3c/bb), der sich teilweise mit der Problematik auseinandersetzt, stellt auf das rein formelle Kriterium ab, ob es sich um das Nachsteuerverfahren (in dem der Steuerpflichtige zur Mitwirkung verpflichtet wäre) oder um ein Strafverfahren wegen Steuerhinterziehung (wo der Steuerpflichtige seine Mitwirkung verweigern könnte) handelt (KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, a.a.O., S. 37, 50, 80, 87, 102), was keineswegs zu befriedigen vermag.
g) Dadurch, dass der Beschwerdeführer unter Androhung von Busse verpflichtet wurde, über die Herkunft der nicht deklarierten Mittel Auskunft zu geben und die entsprechenden Dokumente vorzulegen, ist nach dem Gesagten weder das aus Art. 4 BV noch Art. 6 EMRK oder Art. 14 Abs. 3 lit. g UNO-Pakt II fliessende Aussageverweigerungsrecht des Beschuldigten verletzt.
4. Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Busse, welche die Steuerverwaltung ihm am 29. November 1990 auferlegt habe, verletze das Verbot der Doppelbestrafung (ne bis in idem), da er für die Auskunftsverweigerung bereits am 28. Februar 1989 gebüsst worden sei.
Dieser Einwand ist nicht berechtigt. Art. 89 BdBSt verbietet nicht, dass der Steuerpflichtige, der einer ersten Aufforderung zur Vorlage bestimmter Unterlagen nicht nachkommt, ein zweites Mal verpflichtet werden kann, dieselben Dokumente vorzulegen. Dann darf aber auch jede Aufforderung mit der Androhung einer Busse nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt verbunden werden. Der Beschwerdeführer übersieht, dass die erste Busse nur für den vor dem 28. Februar 1989 begangenen Ungehorsam ausgesprochen wurde und nicht Recht schafft für das, was er nach diesem Zeitpunkt getan oder unterlassen hat. Dass der Beschwerdeführer jedesmal verpflichtet wurde, die gleichen Dokumente vorzulegen, ändert nichts daran. Wie beim Tatbestand des Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen gemäss Art. 292 StGB, der die wiederholte Bestrafung wegen Verstosses gegen dieselbe Anordnung nicht ausschliesst (BGE 104 IV 229 S. 231, BGE 74 IV 105 S. 106, BGE 73 IV 254 E. 1; ferner BGE 88 IV 116 S. 120 betreffend Art. 97 Ziff. 1 Abs. 2 SVG), ist auch bei Art. 131 Abs. 1 BdBSt die mehrmalige Busse möglich, wenn der Steuerpflichtige die gleiche Aufforderung wiederholt missachtet, wie das Bundesgericht bereits im Urteil vom 23. Dezember 1985 (ASA 56 S. 140) ausgeführt hat.
Unzukömmlichkeiten können sich nach dieser Praxis allenfalls daraus ergeben, dass die Steuerbehörden die Strafe ohne vernünftigen Grund immer wieder mit der gleichen Verfügung verbinden. Dem setzt jedoch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, der auch bei Anordnungen nach Art. 89 BdBSt zu beachten ist (KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 2 zu Art. 89 S. 117), eine Schranke. Dass die kantonalen Behörden ohne vernünftigen Grund immer wieder die gleiche Aufforderung erlassen haben, behauptet der Beschwerdeführer indessen mit Recht nicht. Im Schreiben vom 2. Mai 1989 wies der Treuhänder darauf hin, dass die Unterlagen nicht beigebracht werden könnten; eine Begründung, weshalb der Beschwerdeführer dazu nicht in der Lage sein soll, wurde nicht gegeben. Nachdem der Treuhänder mit Schreiben vom 26. Juni 1990 sein Mandat niedergelegt hatte, wurde der Beschwerdeführer persönlich aufgefordert, die Dokumente vorzulegen. In der Folge versteifte sich der Beschwerdeführer auf die Behauptung, die Veranlagung sei in Rechtskraft erwachsen. Unter diesen Umständen war die Annahme berechtigt, dass die Androhung einer neuen - und diesmal höheren - Busse geeignet sei, den Beschwerdeführer doch noch zur Vorlage der Unterlagen zu zwingen. Indem die Steuerbehörde den Beschwerdeführer wiederholt aufgefordert hat, die fraglichen Dokumente vorzulegen, hat sie nicht unverhältnismässig gehandelt. | de | Art. 6 EMRK; Art. 4 BV; Art. 89 Abs. 2 und 131 Abs. 1 BdBSt; Widerruf von Verfügungen; Auskunftspflicht im Steuerhinterziehungsverfahren; Unschuldsvermutung und Aussageverweigerungsrecht; Grundsatz "ne bis in idem". Der Widerruf von Veranlagungsverfügungen (Nachsteuerverfügungen) während laufender Rechtsmittelfrist ist zulässig (E. 1).
Im Steuerhinterziehungsverfahren kann der Steuerpflichtige gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BdBSt verpflichtet werden, Belege über die Herkunft der hinterzogenen Beträge vorzulegen; weigert er sich, so kann er nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt gebüsst werden (E. 2).
Diese Busse verletzt weder die Unschuldsvermutung noch das Recht, nicht gegen sich selbst aussagen zu müssen (E. 3).
Der Grundsatz "ne bis in idem" schliesst nicht aus, dass der Steuerpflichtige, der wiederholten Aufforderungen zur Vorlage derselben Belege nicht nachkommt, jedesmal gebüsst wird (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-273%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,816 | 121 II 273 | 121 II 273
Sachverhalt ab Seite 274
Das Schweizerische Bundesgericht ermächtigte am 6. Oktober 1987 die Eidgenössische Steuerverwaltung, in die Untersuchungsakten der Staatsanwaltschaft Basel-Stadt in Sachen "P. und Gesellschaften" Einsicht zu nehmen. Dabei stellten die Steuerbehörden fest, dass B. in den Jahren 1979 bis 1985 beim Financier P. und dessen Gesellschaften M. und G. Vermögensanlagen getätigt hatte, die in den Steuerperioden 1981/82 bis 1987/88 nicht erfasst worden waren.
Gestützt auf diesen Sachverhalt eröffnete der Vorsitzende der Bezirkssteuerkommission Zermatt (Veranlagungsbehörde) am 11. Dezember 1987 ein Hinterziehungsverfahren gegen B. für die Steuerperioden 1981/82 und folgende der eidgenössischen Wehrsteuer bzw. direkten Bundessteuer und verlangte von ihm sämtliche die Gesellschaften M. und G. betreffenden Unterlagen. Der Steuerpflichtige bestätigte am 22. Dezember 1987 durch seinen Treuhänder, dass er "tatsächlich während den Jahren 1979 bis 1985 Anlagen bei Herrn P. bzw. bei seinen Gesellschaften getätigt hat und dass diese Gelder in seiner persönlichen Steuererklärung nicht ordnungsgemäss deklariert worden sind." Die diesbezüglichen Unterlagen legte er jedoch nicht vor, weshalb er am 24. Juni 1988 erneut aufgefordert wurde, die Herkunft der Mittel für seine Vermögensanlagen bei P. in der Höhe von rund Fr. 238'000.-- nachzuweisen.
Nachdem der Steuerpflichtige auch dieser Aufforderung nicht nachgekommen war, beschloss die Bezirkssteuerkommission Zermatt an ihrer Sitzung vom 2. September 1988, die Zinserträge aus den bei P. getätigten Einlagen für acht Jahre (1979 bis 1986) nachzubesteuern. Am 29. September und 11. Oktober 1988 eröffnete der Vorsitzende der Bezirkssteuerkommission dem Steuerpflichtigen die Nachsteuerveranlagungen für die eidgenössischen Wehrsteuern bzw. direkten Bundessteuern 1981 bis 1988. Mit Schreiben vom 7. Oktober 1988 und 20. Oktober 1988 hob er aufgrund einer "Intervention des eidgenössischen Inspektors für den Kanton Wallis ... und nach Rücksprache mit dem Chef der kantonalen Steuerverwaltung" diese Nachbesteuerung jedoch wieder auf. Gleichzeitig verlangte er vom Steuerpflichtigen, die Herkunft der bei P. investierten Mittel offenzulegen.
Nachdem der Steuerpflichtige dieser und einer weiteren Aufforderung vom 19. Januar 1989 nicht nachgekommen war, auferlegte ihm die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer am 28. Februar 1989 gestützt auf Art. 131 Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt, SR 642.11) eine Ordnungsbusse von Fr. 1'000.--. Diese Busse wurde bezahlt.
Am 7. April 1989 sowie 19. Juni, 17. Juli und 16. August 1990 mahnte die Bezirkssteuerkommission den Steuerpflichtigen erneut wegen des Versäumnisses. Mit Schreiben vom 3. August 1990 und 5. September 1990 stellte dieser sich auf den Standpunkt, dass die Nachsteuerveranlagungen am 29. September bzw. 11. Oktober 1988 eröffnet worden und inzwischen in Rechtskraft erwachsen seien; er könne daher nicht verpflichtet werden, weitere Auskünfte zu erteilen. In der Folge auferlegte die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer am 29. November 1990 dem Steuerpflichtigen gestützt auf Art. 131 Abs. 1 BdBSt eine zweite Ordnungsbusse von Fr. 2'000.--.
Die Steuerrekurskommission des Kantons Wallis bestätigte mit Urteil vom 18. Dezember 1992 diese Busse. Die gegen diesen Entscheid gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass die am 29. September und 11. Oktober 1988 eröffneten Nachsteuerverfügungen widerrufen werden konnten. Die Verfügungen über die Nachsteuern seien in Rechtskraft erwachsen, und eine Busse wegen Auskunftsverweigerung falle daher nicht mehr in Betracht.
a) Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, beim Steuerverfahren handle es sich um ein Mehrparteienverfahren, an welchem der Steuerpflichtige, die Veranlagungsbehörde und die Eidgenössische Steuerverwaltung (als Aufsichtsbehörde) beteiligt seien; die Rechtsmittelordnung des Bundesratsbeschlusses über die direkte Bundessteuer würde durcheinandergebracht, wenn Steuerverfügungen frei widerrufen werden könnten.
aa) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine materiell unrichtige Verfügung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist unter bestimmten Voraussetzungen zurückgenommen werden. Danach sind das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen. In der Regel geht das Postulat der Rechtssicherheit dem Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts vor und ist ein Widerruf nicht zulässig, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 119 Ia 305 S. 310 mit Zitaten; zur früheren Rechtsprechung, vgl. BGE 94 I 336 S. 343 f.).
Interventionen vor Ablauf der Rechtsmittelfrist sind hingegen nicht denselben (strengen) Voraussetzungen unterworfen, wie sie für den Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen gelten. Massgebend hierfür ist die Überlegung, dass das Gebot der Rechtssicherheit und der Vertrauensgrundsatz bis zum Eintritt der formellen Rechtskraft der Verfügung nicht die gleiche Bedeutung haben können wie nach diesem Zeitpunkt. In der Regel darf die Behörde daher, ohne dass besondere Voraussetzungen erfüllt sein müssen, auf eine unangefochtene Verfügung zurückkommen, solange die Rechtsmittelfrist nicht abgelaufen ist (BGE 107 V 191 f., BGE 88 III 12 S. 14; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband 1990, Nr. 41 B I, S. 121; FRITZ GYGI, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982 S. 153; BLAISE KNAPP, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, N 1250 ff. Vgl. auch Art. 58 Abs. 1 VwVG [SR 172.021], wonach im Verfahren vor Bundesverwaltungsbehörden die Behörde ihre Verfügung selbst in der Rechtsmittelinstanz in Wiedererwägung ziehen kann).
Fraglich ist, ob das auch im Steuerveranlagungsverfahren gilt. Im Urteil vom 9. April 1954 (ASA 23 S. 40/41) konnte das Bundesgericht die Frage noch offen lassen. Nach ERNST KÄNZIG (Die eidgenössische Wehrsteuer, Basel 1962, N. 9 zu Art. 95) darf während der laufenden Rechtsmittelfrist die Behörde ihre Veranlagung widerrufen und sie durch eine neue ersetzen. Demgegenüber wird in der neuen Auflage von KÄNZIG/BEHNISCH (Die direkte Bundessteuer [Wehrsteuer], 2. Aufl. 1992, N. 10 zur Art. 95) die Meinung vertreten, dass die Veranlagungsbehörde während der Einsprache- oder Beschwerdefrist auf ihre Veranlagung nicht zurückkommen dürfe (gleicher Ansicht BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 4. Aufl. 1992, S. 353). Der Widerruf der Nachsteuerveranlagungen vom 29. September und 11. Oktober 1988 erfolgte am 7. und 20. Oktober 1988, in einem Zeitpunkt also, da die Steuerverfügungen noch nicht in formelle Rechtskraft erwachsen waren. Die Frage muss hier somit entschieden werden.
bb) Formell rechtskräftige Steuerverfügungen sind grundsätzlich unabänderlich. Die Steuerfestsetzung wird damit für den Steuerpflichtigen wie für das Gemeinwesen endgültig. Begründet wird die erschwerte Abänderbarkeit solcher Verfügungen mit dem Gebot der Rechtssicherheit und damit, dass sie aufgrund eines Veranlagungs- oder Ermittlungsverfahrens ergehen, bei dem der Sachverhalt besonders eingehend untersucht wird, und sie das Steuerrechtsverhältnis ähnlich einem Urteil für einen zeitlich abgeschlossenen und einmaligen Sachverhalt regeln. Auf einen Veranlagungsentscheid kann daher nur ausnahmsweise zurückgekommen werden, nämlich dann, wenn ein gesetzlicher Revisionsgrund erfüllt ist (BGE 98 Ia 568 S. 571; vgl. auch 111 Ib 209 E. 1; BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 340 ff.).
Diese Überlegungen zwingen jedoch nicht zur Annahme, dass die Steuerfestsetzung auch während der laufenden Rechtsmittelfrist unabänderlich sein muss. Der Steuerpflichtige hat bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist sogar seitens der Behörden mit einer Beschwerde zu rechnen (Art. 107 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 132 Abs. 3 BdBSt). Solange das Schicksal einer Veranlagungsverfügung aber derart in der Schwebe ist, kann er sich nicht auf die Rechtssicherheit berufen. Angesichts der grossen Zahl solcher Verfügungen ist es zwingend, dass dem objektiven Recht in einem einfachen und raschen Verfahren zur Durchsetzung verholfen wird. Der Veranlagungsbehörde muss es deshalb möglich sein, während der Einsprachefrist auf eine nicht angefochtene Verfügung zurückzukommen (in diesem Sinn HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1993, Rz. 819a, S. 189; kritisch zur Kategorie der grundsätzlich unwiderruflichen Verfügungen auch: PETER SALADIN, Wiedererwägung und Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel, Festschrift 75 Jahre Eidgenössisches Versicherungsgericht, Bern 1992, S. 125). In gleicher Weise muss aber auch die Behörde, welche die Nachsteuern festzusetzen hat, die Nachsteuerveranlagung widerrufen können. Während der laufenden Rechtsmittelfrist darf somit die Behörde, ohne an besondere Voraussetzungen gebunden zu sein, auf eine nicht angefochtene Steuerveranlagung zurückkommen. Der Widerruf der Nachsteuerverfügungen während der noch laufenden Rechtsmittelfrist im vorliegenden Fall war in dieser Hinsicht zulässig.
b) Der Beschwerdeführer hält den Widerruf der Nachsteuerverfügungen allerdings auch deshalb für ungültig, weil der Vorsitzende der Bezirkssteuerkommission nicht zuständig gewesen sei, die Nachsteuerveranlagungen zu widerrufen, sondern nur die Bezirkssteuerkommission als Behörde. Diese habe den Widerruf der Nachsteuerveranlagungen indessen erst am 31. Januar 1989 - nach Ablauf der Rechtsmittelfrist - genehmigt. In diesem Zeitpunkt habe ihr die Verfügungsmacht gefehlt.
Auch dieser Einwand erweist sich als unbegründet. Für die Veranlagung der direkten Bundessteuer zuständig ist die Veranlagungsbehörde (Art. 68, 88 BdBSt). Diese Aufgabe ist im Kanton Wallis für die Einschätzung der natürlichen Personen grundsätzlich den Bezirks- oder Kreissteuerkommissionen übertragen (Art. 6 des kantonalen Ausführungsreglements vom 25. April 1990 zum BdBSt). Demgegenüber obliegt die Durchführung des Verfahrens bei vollendeter Steuerhinterziehung der kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer (Art. 132 BdBSt), deren Tätigkeiten im Kanton Wallis durch die kantonale Steuerverwaltung wahrgenommen werden (Art. 2 des zitierten Reglements). Zur Nachbesteuerung zuständig ist somit die kantonale Steuerverwaltung und nicht die Bezirkssteuerkommission. Ob die hier in Frage stehenden Nachsteuerveranlagungen bereits aus diesem Grund von Anfang an mangelhaft waren, kann indessen offenbleiben. Widerrufen wurden diese Verfügungen jedenfalls durch den Vorsitzenden der Bezirkssteuerkommission, der zugleich Beamter der kantonalen Steuerverwaltung ist (Art. 218 Abs. 1 des kantonalen Steuergesetzes vom 10. März 1976), "nach Rücksprache mit dem Chef der kantonalen Steuerverwaltung", wie sich aus dem Schreiben vom 7. Oktober 1988 ergibt. Die von der unzuständigen Behörde erlassenen Nachsteuerverfügungen wurden somit während der laufenden Rechtsmittelfrist durch die für die Nachbesteuerung zuständige Behörde aufgehoben. Das war zulässig.
c) Der Beschwerdeführer hält den Widerruf der Nachsteuerverfügungen noch aus einem weiteren Grund für unwirksam: am 2. September 1988 habe er sich mit der Bezirkssteuerkommission geeinigt, Nachsteuern im Betrag von insgesamt Fr. 100'000.-- zu bezahlen; diese Abmachung stelle einen öffentlichrechtlichen Vertrag dar, an den beide Parteien gebunden seien.
Ob eine solche Vereinbarung getroffen wurde, wie der Beschwerdeführer behauptet, erscheint fraglich. Das - allerdings unvollständige - "Protokoll" der Sitzung der Bezirkssteuerkommission vom 2. September 1992 enthält keinen Hinweis auf eine Übereinkunft dieser Art. Die Frage kann indessen offenbleiben. Da der Beschwerdeführer sich beharrlich weigerte, die verlangten Unterlagen beizubringen, hätten die Nachsteuerfaktoren ermessensweise veranlagt werden müssen; eines Abkommens über die geschuldete Nachsteuer bedurfte es dazu nicht. Abkommen über das steuerbare Einkommen oder über den Steuerbetrag sind im Recht der direkten Bundessteuer im übrigen unzulässig und unwirksam (vgl. Urteil vom 25. August 1988, ASA 58 S. 214 E. 2e).
Der Beschwerdeführer vermag daher auch aus einem angeblichen Vertrag nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Zu prüfen bleibt, ob er wegen seiner Weigerung, den Steuerbehörden über die Herkunft der hinterzogenen Mittel Auskunft zu geben, gebüsst werden durfte.
2. Gemäss Art. 131 Abs. 1 BdBSt wird mit einer Busse von Fr. 5.-- bis Fr. 10'000.-- bestraft, wer - ohne dass der Tatbestand von Art. 129 BdBSt erfüllt ist - als Steuer- oder Auskunftspflichtiger den aufgrund dieses Beschlusses getroffenen amtlichen Verfügungen und Anordnungen vorsätzlich oder fahrlässig zuwiderhandelt. Es geht um die gesetzlichen Verpflichtungen, die sich für den Steuerpflichtigen namentlich aus den Art. 85 bis 87 und 89 BdBSt ergeben. Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer mit seiner Weigerung, die verlangten Unterlagen vorzulegen, eine solche Verpflichtung schuldhaft verletzt hat.
a) Die natürlichen Personen haben mit der Steuererklärung ein vollständiges Verzeichnis ihrer Wertschriften und sonstigen Kapitalanlagen einzureichen oder, wenn ein solches der Veranlagungsbehörde schon früher eingereicht wurde, die seither eingetretenen Veränderungen anzugeben (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 BdBSt). Ist die Veranlagung aufgrund dieser Unterlagen nicht möglich, so hat die Veranlagungsbehörde die erforderlichen Erhebungen nach den Art. 89 bis 92 BdBSt vorzunehmen. Nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt in der Fassung vom 9. Juni 1977 kann die Veranlagungsbehörde vom Steuerpflichtigen namentlich "die Vorlegung der in seinem Besitz befindlichen Bücher, Urkunden und sonstigen Belege sowie die Einreichung von Bescheinigungen und Aufstellungen verlangen, die vom Steuerpflichtigen zu beschaffen oder zu erstellen sind und die für die Veranlagung von Bedeutung sein können" (Satz 1). Insbesondere hat der Steuerpflichtige "der Veranlagungsbehörde auf deren Verlangen die Namen der Personen zu nennen, mit denen er Rechtsgeschäfte getätigt oder denen er geldwerte Leistungen erbracht hat; er hat über seine vertraglichen Beziehungen zu diesen Personen und die gegenseitigen Leistungen und Ansprüche Auskunft zu geben" (Satz 2). Diese Verpflichtungen bestehen kraft der Verweisung in Art. 132 Abs. 2 Satz 1 BdBSt auch im Hinterziehungsverfahren. Verletzt der Steuerpflichtige diese Pflicht vorsätzlich oder fahrlässig, so wird er nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt gebüsst.
b) Der Beschwerdeführer tätigte bei P. und dessen Gesellschaften Vermögensanlagen, die er nicht deklarierte. Das ist unbestritten und steht fest. Hingegen durften die Steuerbehörden ohne weitere Beweise nicht davon ausgehen, die für diese Vermögensanlagen verwendeten Mittel stammten ihrerseits aus versteuertem Einkommen bzw. Vermögen. Zu Recht forderten sie den Beschwerdeführer daher auf, anhand von Unterlagen die Herkunft dieser Mittel nachzuweisen; es handelt sich ohne jeden Zweifel um Belege, die "für die Veranlagung von Bedeutung sein können" (Art. 89 Abs. 1 Satz 1 BdBSt). Der Beschwerdeführer hätte bereits im ordentlichen Veranlagungsverfahren aufgefordert werden können, die Herkunft der bei P. investierten Mittel offenzulegen, wenn er damals diese Vermögensanlagen deklariert hätte, und er kann aufgrund von Art. 132 Abs. 2 BdBSt auch im Hinterziehungsverfahren verpflichtet werden, diesen Nachweis zu erbringen. Durch seine Weigerung, die diesbezüglichen Belege einzureichen, hat er seine Auskunftspflicht im Sinne von Art. 89 Abs. 2 BdBSt verletzt. Die objektiven Voraussetzungen der Widerhandlung nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt sind damit erfüllt.
Der Beschwerdeführer macht im übrigen nicht geltend, dass es ihm entgegen seinem Willen nicht möglich sei, die fraglichen Dokumente vorzulegen. Er behauptet nur, dass er heute nicht mehr verpflichtet werden könne, darüber Auskunft zu erteilen, weil die Nachsteuerverfügungen in Rechtskraft erwachsen seien und sie nicht hätten widerrufen werden dürfen (was nach dem in Erwägung 1 Gesagten nicht zutrifft). Der Beschwerdeführer hat somit seine Verpflichtung zur Vorlage der fraglichen Dokumente wissentlich und willentlich verletzt und damit vorsätzlich gehandelt. Art. 131 Abs. 1 BdBSt ist daher auch in subjektiver Hinsicht erfüllt.
3. Der Beschwerdeführer wendet ein, dass er nicht gezwungen werden könne, im Steuerhinterziehungsverfahren Beweismittel einzureichen. Beim Steuerhinterziehungsverfahren handle es sich nach herrschender Lehre um ein echtes Strafverfahren, für das sowohl aus der Bundesverfassung wie auch aus Art. 6 EMRK folge, dass der Beschuldigte sich nicht selbst belasten müsse. Er könne deshalb nicht gebüsst werden, wenn er sich weigere, über seine Vermögensverhältnisse Auskunft zu geben.
a) Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich beim Hinterziehungsverfahren im Recht der direkten Bundessteuer (Art. 129, 132 BdBSt) um ein echtes Strafverfahren, für welches die strafprozessualen Garantien gelten (BGE 119 Ib 311 E. 2e, f; vgl. auch BGE 116 IV 262 E. 3b/aa). Aufgrund des Aussageverweigerungsrechts ist der in einem Strafverfahren Beschuldigte berechtigt zu schweigen, ohne dass ihm aus seinem Schweigen Nachteile erwachsen oder daraus nachteilige Schlüsse gezogen werden dürfen. In der Schweiz ist das Aussageverweigerungsrecht des Beschuldigten als ein allgemeiner Grundsatz des Strafprozessrechts anerkannt und ergibt sich aus Art. 4 BV (BGE 106 Ia 7 ff.; vgl. auch BGE 109 Ia 166 ff.). Soweit es allerdings um die aus der Verfassung abgeleitete Garantie geht, kann das Bundesgericht wegen seiner Bindung an die Bundesgesetzgebung (Art. 114bis Abs. 3 BV), zu der auch der Bundesratsbeschluss über die direkte Bundessteuer gehört, von der Ordnung, die der Bundesratsbeschluss in dieser Hinsicht aufstellt, nicht abweichen (BGE 119 Ib 311 E. 3b für den Grundsatz "ne bis in idem").
Eine ausdrückliche Garantie, dass der wegen einer strafbaren Handlung Beschuldigte nicht gezwungen werden darf, "gegen sich selbst als Zeuge auszusagen oder sich schuldig zu bekennen", enthält ferner Art. 14 Abs. 3 lit. g des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2; AS 1993 750). Hingegen erwähnt Art. 6 EMRK das Recht des Beschuldigten, sich nicht selber belasten zu müssen, nicht ausdrücklich. Die Lehre leitet ein solches Recht dennoch aus der Unschuldsvermutung des Art. 6 Ziff. 2 EMRK ab (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 470 Ziff. 561; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, S. 288 Rz. 488). Die Rechtsprechung der Europäischen Organe ist nicht einheitlich. Nach der Praxis des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften kann sich der Anspruch des Beschuldigten, nicht gegen sich selbst aussagen zu müssen, aus dem Recht auf Verteidigung (Art. 6 Ziff. 3 EMRK) ergeben, obschon die Konvention einen solchen Anspruch nicht ausdrücklich erwähnt (Urteil vom 18. Oktober 1989 i.S. Orkem SA gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Urteil 374/87, Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes 1989, S. 3350, Ziff. 30, 34). Demgegenüber hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in einem neueren Entscheid ein Recht des Beschuldigten zu schweigen unmittelbar aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK abgeleitet (Urteil vom 25. Februar 1993 i.S. Funke gegen Frankreich, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, Vol. 256-A, Ziff. 41-44).
b) Die Garantien von Art. 6 EMRK und Art. 14 UNO-Pakt II zugunsten des Beschuldigten gelten allerdings nur in Strafverfahren.
Gemäss Art. 129 Abs. 1 BdBSt unterliegt einer Busse, wer dem Staat einen Steuerbetrag dadurch vorenthält, dass er (lit. b) Tatsachen, die für den Bestand oder den Umfang der Steuerpflicht wesentlich sind, verschweigt oder über sie vorsätzlich oder fahrlässig unrichtige Angaben macht. Diese Busse ist nebst dem entzogenen Steuerbetrag zu bezahlen. Es handelt sich um eine Sanktion, die sowohl präventiv als auch repressiv wirken soll. Die steuerrechtlichen Bestimmungen über die Hinterziehung haben zudem allgemeinen Charakter und richten sich an alle Bürger in ihrer Eigenschaft als Steuerpflichtige. Geschütztes Rechtsgut ist der Fiskalanspruch des Staates. Solche Rechtsnormen unterscheiden sich von Strafnormen, welche das Vermögen Privater schützen, nicht grundsätzlich. Auch die Höhe der angedrohten Busse (bis zum Vierfachen des entzogenen Steuerbetrages) kann sich für den Betroffenen in gleicher Weise auswirken, wie eine strafrechtliche Verurteilung. Art. 6 EMRK ist deshalb auf Verfahren, in denen über eine Hinterziehungsbusse nach Art. 129 BdBSt zu entscheiden ist, anwendbar (BGE 119 Ib 311 E. 2e/f, S. 316 f.; vgl. auch Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte i.S. Bendenoun vom 24. Februar 1994, Série A, Vol. 284, Ziff. 47; ferner Urteil Öztürk vom 21. Februar 1984, Série A, Vol. 73, Ziff. 53).
Anders als bei der Hinterziehungsbusse nach Art. 129 BdBSt handelt es sich bei der Nachsteuer nicht um eine strafrechtliche Sanktion. Nach heute herrschender Auffassung bildet die Nachsteuer keine vom ursprünglichen Steueranspruch verschiedene Forderung, sondern die Mehrsteuer, die sich aufgrund der Überprüfung der bisherigen Veranlagung ergibt. Vor allem hat sie keine pönale Funktion. Das Nachsteuerverfahren bezweckt einzig die Nachforderung der zuwenig veranlagten Steuer. Es kann daher auch als Revisionsverfahren zugunsten des Fiskus bezeichnet werden. Das Nachsteuerverfahren stellt auf diese Weise das Korrelat zur Revision der Veranlagung zugunsten des Steuerpflichtigen dar (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 283, 285, mit Hinweisen auch auf frühere, abweichende Auffassungen; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7. Aufl. 1993, S. 593, Ziff. 23, 27; vgl. ferner BGE 98 Ia 22 S. 25).
Diese Auffassung liegt auch dem Bundesratsbeschluss über die direkte Bundessteuer zugrunde. Geschuldet ist nach Art. 129 BdBSt "der entzogene Steuerbetrag". Der deutsche Text vermeidet den Begriff "Nachsteuer", der in gewissen kantonalen Steuerordnungen mit pönalen Funktionen verbunden ist. Es gelten für sie keine besonderen Bemessungsgrundsätze, und es wird auf ihr kein Zuschlag erhoben. Der Steuerpflichtige hat lediglich die von Anfang an geschuldete, zu Unrecht nicht oder zu wenig veranlagte Steuer zu bezahlen. Es handelt sich somit nicht um eine Strafe oder um Schadenersatz, sondern um die ursprüngliche Steuerforderung, die nicht erloschen ist (KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 147 zu Art. 129; URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, Bern 1991, S. 152).
c) Auch wenn es sich bei der Nachsteuer im Sinne von Art. 129 BdBSt nicht um eine Strafsanktion handelt, so wird sie doch in einem Hinterziehungsverfahren festgelegt, für welches die strafprozessualen Garantien gelten. Es stellt sich daher die Frage, ob der Steuerpflichtige gezwungen werden kann, im Hinterziehungsverfahren im Hinblick auf die Festsetzung der Nachsteuerforderung über seine finanziellen Verhältnisse Auskunft zu geben.
aa) Im Hinterziehungsverfahren verfügt die zuständigen Steuerbehörde zur Festsetzung der Nachsteuerforderung über die gleichen Untersuchungsmittel wie die Veranlagungsbehörde im ordentlichen Einschätzungsverfahren (Art. 89 bis 91 in Verbindung mit Art. 132 Abs. 2 BdBSt). Weitergehende Massnahmen, wie sie den strafrichterlichen Behörden in einem Untersuchungsverfahren zustehen, beispielsweise das Recht, Zeugen zu befragen, Durchsuchungen vorzunehmen und Beweismittel zu beschlagnahmen oder Überwachungsmassnahmen anzuordnen, sind im Recht der direkten Bundessteuer zur Verfolgung der Steuerhinterziehung (unter Vorbehalt der Ermittlungen durch die besonderen Untersuchungsorgane des Bundes, Art. 139 BdBSt) nicht vorgesehen. Auch die Beweislast ist in beiden Verfahren gleich geregelt. Dabei gilt der in Lehre und Rechtsprechung allgemein anerkannte Grundsatz, dass die Steuerbehörde die Beweislast für die steuerbegründenden Tatsachen trägt, während den Steuerpflichtigen die Beweislast für Tatsachen trifft, welche die Steuerschuld mindern oder aufheben (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 351, mit Hinweisen zur Rechtsprechung). Es ist zudem Sache des Steuerpflichtigen zu beweisen, dass die Darstellung in der Steuerdeklaration und in seinen weiteren Erklärungen zutrifft; andererseits ist der Beweis für nicht versteuertes Einkommen oder Vermögen von den Steuerbehörden zu erbringen (BGE 72 I 42 E. 2; JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, S. 309, mit Nachweisen; s. auch HÖHN, a.a.O., S. 568 Ziff. 16, S. 574 Ziff. 28). Wenn indessen die von den Steuerbehörden gesammelten Beweise genügend Anhaltspunkte ergeben, dass der Steuerpflichtige unvollständig deklariert hat, so hat wiederum der Steuerpflichtige die Richtigkeit seiner Behauptungen zu beweisen; er muss belegen, woher die Mittel stammen, die nicht deklariert wurden, und kann sogar verpflichtet werden, weitere Auskünfte über die von den Steuerbehörden offengelegten vertraglichen Beziehungen und über Leistungen im Hinblick auf bestimmte Personen zu erteilen (Art. 89 Abs. 2 Satz 2 BdBSt).
Dadurch wird der Steuerpflichtige nicht gezwungen, sich selbst zu belasten, da die Beweislast dafür, dass er bestimmte steuerbare Vermögenswerte und Leistungen nicht deklarierte oder in einem Vertragsverhältnis zu bestimmten Personen stand, den Steuerbehörden obliegt. Er muss lediglich über die Herkunft nicht versteuerter Mittel Auskunft geben, deren Vorhandensein durch die Steuerbehörden bereits hinlänglich nachgewiesen ist. Er wird damit gleich behandelt wie jeder andere Steuerpflichtige auch, der seine Mitwirkungspflichten im Veranlagungsverfahren erfüllen muss.
bb) Verpflichtungen, wie sie den Steuerpflichtigen nach Art. 89 BdBSt treffen, sind im Verwaltungsrecht nicht ungewöhnlich. Es handelt sich um Mitwirkungspflichten, die dem Rechtsunterworfenen auferlegen, die Behörde offen und ehrlich zu informieren. Solche Auskunftspflichten finden sich in den Steuergesetzgebungen anderer Staaten und der Kantone ebenfalls. Sie bilden das Korrelat zur Beweislast, die für die steuerbegründenden Tatsachen den Steuerbehörden obliegt. Würde allein auf die Regeln über die Beweislast abgestellt, so könnte eine gesetzmässige und rechtsgleiche Besteuerung nie gelingen, weil über seine finanziellen Verhältnisse in der Regel allein der Steuerpflichtige umfassend Auskunft geben kann. Die der Veranlagungsbehörde obliegende Beweislast wird daher durch die Mitwirkungspflicht des Steuerpflichtigen gemildert. Dieser hat nicht nur eine Steuererklärung einzureichen, sondern auch deren Richtigkeit nachzuweisen und der Veranlagungsbehörde auf Verlangen Auskunft zu geben über alles, was für die Veranlagung von Bedeutung sein kann. Dem Gesetz stehen noch andere Möglichkeiten offen, wie der Beweisnotstand überwunden werden kann, beispielsweise durch Herabsetzung der Beweisanforderungen oder durch Umkehr der Beweislast (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 282 ff.). Bei der Mitwirkungspflicht des Steuerpflichtigen handelt es sich um das mildeste Mittel, um solchen Beweisschwierigkeiten zu begegnen. Würde hier ein Aussageverweigerungsrecht angenommen, so wäre das bisherige Steuersystem ernsthaft in Frage gestellt, weil dann bereits das normale Einschätzungsverfahren unter Umständen nach strafprozessualen Grundsätzen ablaufen müsste; es würde genügen, dass sich der Steuerpflichtige auf die eigene Steuerhinterziehung beruft, um sich auf diese Weise seiner Mitwirkungspflichten entledigen und jede Kontrolle erschweren, wenn nicht gar verunmöglichen zu können (s. auch KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht, Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, S. 102). Das kann weder Sinn noch Zweck der durch Art. 6 EMRK und Art. 14 UNO-Pakt II dem Beschuldigten garantierten Rechte sein.
cc) Es gibt im materiellen Recht und insbesondere im Verwaltungsrecht eine grosse Zahl von Verhaltenspflichten, die unter anderem dazu dienen, einen Straftäter zu überführen, denen sich der Betroffene aber nicht mit dem Hinweis, dass er sich allenfalls selbst einer strafrechtlichen Handlung bezichtigen müsste, entziehen kann. Das lässt sich an verschiedenen Beispielen vor allem aus dem Strassenverkehr zeigen. Gemäss Art. 33 Abs. 3 der Verordnung über Bau- und Ausrüstung der Strassenfahrzeuge (BAV; SR 741.41) müssen gewisse Fahrzeuge mit einem Fahrtenschreiber ausgerüstet sein. Obwohl diese Pflicht gegebenenfalls dazu dient, den Fahrer einer Verletzung der Vorschriften über die Arbeits- und Ruhezeit sowie allenfalls derjenigen betreffend die Höchstgeschwindigkeit zu überführen, ist es selbstverständlich, dass ein Chauffeur gebüsst werden darf, wenn er den Fahrtenschreiber nicht in Betrieb hält. Er kann bei einem Unfall dessen Herausgabe auch nicht mit dem Hinweis verweigern, dass er damit möglicherweise selbst seine Bestrafung bewirke. Gleich verhält es sich mit den vielfältigen Pflichten, die den Automobilisten bei einem Unfall treffen. Auch wenn diese Pflichten dazu dienen, bei einem Unfall den strafrechtlich Verantwortlichen festzustellen (vgl. Art. 51 Strassenverkehrsgesetz, SVG; SR 741.01), kann kein Zweifel bestehen, dass pflichtwidriges Verhalten bei Unfall im Sinne von Art. 92 SVG strafbar ist. Besonders deutlich zeigt sich dies beim Delikt der Vereitelung der Blutprobe im Sinne von Art. 91 Abs. 3 SVG. Die Pflicht, sich einer Blutprobe zu unterziehen, hat zum vornherein den einzigen Zweck, sicherzustellen, dass der Täter, der in angetrunkenem Zustand gefahren ist, überführt und bestraft werden kann. Trotzdem ist die Vereitelung der Blutprobe strafbar (und muss auch unter dem Gesichtspunkt der Konvention bestraft werden können; Entscheid der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 4. Dezember 1978 i.S. X. gegen Niederlande, Décisions et rapports 16 S. 184; VILLIGER, a.a.O., S. 288 Rz. 488). Hinzuweisen ist schliesslich auf die verschiedenen Bestimmungen des Umweltschutzrechts, welche die Betreiber von Anlagen verpflichten, Störfälle zu melden. Obschon die Verursachung einer Umweltverschmutzung zur Einleitung eines Strafverfahrens führen kann, ist klar, dass der Staat zum Schutz des ökologischen Gleichgewichts die Verletzung der Meldepflichten unter Strafe stellen kann und muss (vgl. etwa Art. 22 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 71 des Gewässerschutzgesetzes, SR 814.20). In gleicher Weise muss aber der Steuerpflichtige unter Strafdrohung angehalten werden können, über seine finanziellen Verhältnisse Auskunft zu geben, auch wenn er damit allenfalls eine Steuerhinterziehung eingestehen müsste.
d) Aus den Akten der gegen P. geführten Strafuntersuchung war den Steuerbehörden bekannt, dass der Beschwerdeführer bei dessen Gesellschaften Investitionen tätigte, die er nicht deklarierte. Um sicherzustellen, dass die Mittel für diese Investitionen ihrerseits aus versteuertem Einkommen bzw. Vermögen herrührten, forderten die Steuerbehörden den Beschwerdeführer auf, die Herkunft dieser Mittel offenzulegen. Es geht um die Herausgabe derjenigen Dokumente, zu deren Vorlage der Beschwerdeführer bereits im ordentlichen Veranlagungsverfahren hätte verpflichtet werden können, wenn er vollständig deklariert hätte (Art. 89 Abs. 2 BdBSt), und die nicht erst mit der strafbaren Handlung, d.h. mit der Steuerhinterziehung, hervorgebracht wurden. Wenn daher die Steuerbehörden zu einer Überprüfung der Herkunft der bei P. und dessen Gesellschaften investierten Mittel schritten und den Beschwerdeführer verpflichteten, genau bestimmte Dokumente vorzulegen, so liegt darin weder eine Verletzung der Unschuldsvermutung noch des Rechts, sich nicht selbst belasten zu müssen.
e) Die vorn (E. 3a) erwähnte Rechtsprechung der Europäischen Organe steht dieser Betrachtungsweise nicht entgegen.
Im Urteil Funke betrachtete der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte das Recht auf ein billiges (faires) Verfahren deshalb als verletzt, weil die Zollbehörden eine Person mit einem Zwangsgeld (astreinte) zwingen wollten, Beweise vorzulegen, deren Vorhandensein sie vermuteten, ohne davon jedoch sichere Kenntnis zu haben (Urteil i.S. Funke, a.a.O., Ziff. 41-44). Ähnlich entschied der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Urteil Orkem SA. Der Gerichtshof befand, dass die Kommission der Europäischen Gemeinschaften das Unternehmen verpflichten könne, ihr alle erforderlichen Auskünfte über ihm eventuell bekannte Tatsachen zu erteilen und die in seinem Besitz befindlichen Schriftstücke herauszugeben, und zwar auch dann, wenn sich daraus der Beweis für ein wettbewerbswidriges Verhalten des betreffenden (oder eines anderen) Unternehmens ergeben könnte. Eine Schranke der Befugnisse der Kommission sah der Gerichtshof immerhin darin, dass die Unternehmung Beweise vorlegen müsste, aus denen eine Verletzung von Wettbewerbsregeln erst folge, da der Beweis für eine solche Zuwiderhandlung von der Kommission zu erbringen sei (Urteil i.S. Orkem SA, a.a.O., S. 3351 Ziff. 34/35).
Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdeführer jedoch nicht deshalb zur Vorlage der Bankauszüge verpflichtet, weil die Steuerbehörden von den hinterzogenen Beträgen keine oder keine sichere Kenntnis hatten ("dont elles supposaient l'existence sans en avoir la certitude", vgl. Urteil i.S. Funke, a.a.O., Ziff. 44) und diese Belege erst den Beweis für eine Straftat liefern sollten. Vielmehr waren den Steuerbehörden die bei P. und dessen Gesellschaften investierten Mittel bereits bekannt, als sie das Hinterziehungsverfahren gegen den Beschwerdeführer eröffneten. Der Beschwerdeführer musste lediglich über die Herkunft der von den Steuerbehörden entdeckten hinterzogenen Mittel Auskunft geben. Auch im Urteil Orkem SA war nicht zu beanstanden, dass die Unternehmung die in ihrem Besitze befindlichen Schriftstücke herauszugeben hatte, mit denen die Kommission nur tatsächliche Informationen erlangen wollte (vgl. Ziff. 37, 40). Aus Gründen der rechtsgleichen Veranlagung mussten die Steuerbehörden den Beschwerdeführer zudem verpflichten, diese Unterlagen vorzulegen, selbst wenn sich daraus der Beweis ergeben sollte, dass die bei P. investierten Mittel ihrerseits aus unversteuertem Einkommen oder Vermögen stammt (in diesem Sinne auch das Urteil Orkem SA, a.a.O., Ziff. 34, hinsichtlich der Aufgaben der Kommission).
Hinzuweisen ist schliesslich auch auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, wonach Art. 6 EMRK nicht ausschliesst, dass die Beweislast zuungunsten des Angeklagten verschoben wird, wenn der Staat die Bedeutung der betreffenden Handlung gebührend berücksichtigt und dem Beschuldigten Gelegenheit gibt, seine Verteidigungsrechte auszuüben (VILLIGER, a.a.O., S. 288 Rz. 488, mit Hinweis auf das Urteil Salabiaku gegen Frankreich vom 7. Oktober 1988, Série A, Vol. 141 A, und auf das Urteil Hoang gegen Frankreich vom 25. September 1992, Série A, Vol. 243, Ziff. 32 f.). Hier steht keine derartige Umkehr der Beweislast in Frage, sondern es geht lediglich um die Herausgabe derjenigen Dokumente, zu deren Vorlage der Steuerpflichtige bereits im ordentlichen Veranlagungsverfahren hätte gezwungen werden können und die nicht erst mit der strafbaren Handlung, d.h. mit der Steuerhinterziehung, hervorgebracht wurden. Das muss im Lichte der zitierten Urteile erst recht zulässig sein.
f) Es trifft zu, dass, wie der Beschwerdeführer bemerkt, die Lehre überwiegend anderer Auffassung ist (vgl. BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 402 und die dort, Fn. 4, zitierte Literatur; ferner ANDREAS DONATSCH, Gedanken zur Revision des kantonalen Steuerstrafrechts, Steuer Revue 47/1992 S. 464; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 37 zu Art. 132). Doch fällt auf, dass sich das Schrifttum, auch wenn es sich mit den Auswirkungen der strafprozessualen Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention auf das Hinterziehungsverfahren befasst, sich auf Teilaspekte beschränkt. Namentlich fehlt eine eingehende Beschäftigung mit dem Aussageverweigerungsrecht im Lichte der in den Urteilen Orkem SA und Funke entwickelten Grundsätze und mit der Funktion der Mitwirkungspflichten im Hinterziehungsverfahren. Auch der zitierte Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich (vgl. vorn E. 3c/bb), der sich teilweise mit der Problematik auseinandersetzt, stellt auf das rein formelle Kriterium ab, ob es sich um das Nachsteuerverfahren (in dem der Steuerpflichtige zur Mitwirkung verpflichtet wäre) oder um ein Strafverfahren wegen Steuerhinterziehung (wo der Steuerpflichtige seine Mitwirkung verweigern könnte) handelt (KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, a.a.O., S. 37, 50, 80, 87, 102), was keineswegs zu befriedigen vermag.
g) Dadurch, dass der Beschwerdeführer unter Androhung von Busse verpflichtet wurde, über die Herkunft der nicht deklarierten Mittel Auskunft zu geben und die entsprechenden Dokumente vorzulegen, ist nach dem Gesagten weder das aus Art. 4 BV noch Art. 6 EMRK oder Art. 14 Abs. 3 lit. g UNO-Pakt II fliessende Aussageverweigerungsrecht des Beschuldigten verletzt.
4. Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Busse, welche die Steuerverwaltung ihm am 29. November 1990 auferlegt habe, verletze das Verbot der Doppelbestrafung (ne bis in idem), da er für die Auskunftsverweigerung bereits am 28. Februar 1989 gebüsst worden sei.
Dieser Einwand ist nicht berechtigt. Art. 89 BdBSt verbietet nicht, dass der Steuerpflichtige, der einer ersten Aufforderung zur Vorlage bestimmter Unterlagen nicht nachkommt, ein zweites Mal verpflichtet werden kann, dieselben Dokumente vorzulegen. Dann darf aber auch jede Aufforderung mit der Androhung einer Busse nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt verbunden werden. Der Beschwerdeführer übersieht, dass die erste Busse nur für den vor dem 28. Februar 1989 begangenen Ungehorsam ausgesprochen wurde und nicht Recht schafft für das, was er nach diesem Zeitpunkt getan oder unterlassen hat. Dass der Beschwerdeführer jedesmal verpflichtet wurde, die gleichen Dokumente vorzulegen, ändert nichts daran. Wie beim Tatbestand des Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen gemäss Art. 292 StGB, der die wiederholte Bestrafung wegen Verstosses gegen dieselbe Anordnung nicht ausschliesst (BGE 104 IV 229 S. 231, BGE 74 IV 105 S. 106, BGE 73 IV 254 E. 1; ferner BGE 88 IV 116 S. 120 betreffend Art. 97 Ziff. 1 Abs. 2 SVG), ist auch bei Art. 131 Abs. 1 BdBSt die mehrmalige Busse möglich, wenn der Steuerpflichtige die gleiche Aufforderung wiederholt missachtet, wie das Bundesgericht bereits im Urteil vom 23. Dezember 1985 (ASA 56 S. 140) ausgeführt hat.
Unzukömmlichkeiten können sich nach dieser Praxis allenfalls daraus ergeben, dass die Steuerbehörden die Strafe ohne vernünftigen Grund immer wieder mit der gleichen Verfügung verbinden. Dem setzt jedoch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, der auch bei Anordnungen nach Art. 89 BdBSt zu beachten ist (KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 2 zu Art. 89 S. 117), eine Schranke. Dass die kantonalen Behörden ohne vernünftigen Grund immer wieder die gleiche Aufforderung erlassen haben, behauptet der Beschwerdeführer indessen mit Recht nicht. Im Schreiben vom 2. Mai 1989 wies der Treuhänder darauf hin, dass die Unterlagen nicht beigebracht werden könnten; eine Begründung, weshalb der Beschwerdeführer dazu nicht in der Lage sein soll, wurde nicht gegeben. Nachdem der Treuhänder mit Schreiben vom 26. Juni 1990 sein Mandat niedergelegt hatte, wurde der Beschwerdeführer persönlich aufgefordert, die Dokumente vorzulegen. In der Folge versteifte sich der Beschwerdeführer auf die Behauptung, die Veranlagung sei in Rechtskraft erwachsen. Unter diesen Umständen war die Annahme berechtigt, dass die Androhung einer neuen - und diesmal höheren - Busse geeignet sei, den Beschwerdeführer doch noch zur Vorlage der Unterlagen zu zwingen. Indem die Steuerbehörde den Beschwerdeführer wiederholt aufgefordert hat, die fraglichen Dokumente vorzulegen, hat sie nicht unverhältnismässig gehandelt. | de | Art. 6 CEDH; art. 4 Cst.; art. 89 al. 2 et 131 al. 1 AIFD; révocation de décisions; obligation de renseigner dans une procédure ouverte pour soustraction d'impôt; présomption d'innocence et droit de ne pas témoigner contre soi-même; principe "ne bis in idem". Il est possible de révoquer des décisions de taxation (décisions d'imposition supplémentaire) pendant que le délai de recours court encore (consid. 1).
Dans la procédure ouverte pour soustraction d'impôt le contribuable peut, sur la base de l'art. 89 al. 2 AIFD, être tenu de fournir des renseignements sur la provenance des montants soustraits; en cas de refus, il peut être frappé d'une amende selon l'art. 131 al. 1 AIFD (consid. 2).
Cette amende ne viole ni la présomption d'innocence, ni le droit de ne pas témoigner contre soi-même (consid. 3).
Le principe "ne bis in idem" n'exclut pas que le contribuable qui ne donne pas suite aux injonctions répétées de fournir les mêmes renseignements, soit chaque fois amendé (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-273%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,817 | 121 II 273 | 121 II 273
Sachverhalt ab Seite 274
Das Schweizerische Bundesgericht ermächtigte am 6. Oktober 1987 die Eidgenössische Steuerverwaltung, in die Untersuchungsakten der Staatsanwaltschaft Basel-Stadt in Sachen "P. und Gesellschaften" Einsicht zu nehmen. Dabei stellten die Steuerbehörden fest, dass B. in den Jahren 1979 bis 1985 beim Financier P. und dessen Gesellschaften M. und G. Vermögensanlagen getätigt hatte, die in den Steuerperioden 1981/82 bis 1987/88 nicht erfasst worden waren.
Gestützt auf diesen Sachverhalt eröffnete der Vorsitzende der Bezirkssteuerkommission Zermatt (Veranlagungsbehörde) am 11. Dezember 1987 ein Hinterziehungsverfahren gegen B. für die Steuerperioden 1981/82 und folgende der eidgenössischen Wehrsteuer bzw. direkten Bundessteuer und verlangte von ihm sämtliche die Gesellschaften M. und G. betreffenden Unterlagen. Der Steuerpflichtige bestätigte am 22. Dezember 1987 durch seinen Treuhänder, dass er "tatsächlich während den Jahren 1979 bis 1985 Anlagen bei Herrn P. bzw. bei seinen Gesellschaften getätigt hat und dass diese Gelder in seiner persönlichen Steuererklärung nicht ordnungsgemäss deklariert worden sind." Die diesbezüglichen Unterlagen legte er jedoch nicht vor, weshalb er am 24. Juni 1988 erneut aufgefordert wurde, die Herkunft der Mittel für seine Vermögensanlagen bei P. in der Höhe von rund Fr. 238'000.-- nachzuweisen.
Nachdem der Steuerpflichtige auch dieser Aufforderung nicht nachgekommen war, beschloss die Bezirkssteuerkommission Zermatt an ihrer Sitzung vom 2. September 1988, die Zinserträge aus den bei P. getätigten Einlagen für acht Jahre (1979 bis 1986) nachzubesteuern. Am 29. September und 11. Oktober 1988 eröffnete der Vorsitzende der Bezirkssteuerkommission dem Steuerpflichtigen die Nachsteuerveranlagungen für die eidgenössischen Wehrsteuern bzw. direkten Bundessteuern 1981 bis 1988. Mit Schreiben vom 7. Oktober 1988 und 20. Oktober 1988 hob er aufgrund einer "Intervention des eidgenössischen Inspektors für den Kanton Wallis ... und nach Rücksprache mit dem Chef der kantonalen Steuerverwaltung" diese Nachbesteuerung jedoch wieder auf. Gleichzeitig verlangte er vom Steuerpflichtigen, die Herkunft der bei P. investierten Mittel offenzulegen.
Nachdem der Steuerpflichtige dieser und einer weiteren Aufforderung vom 19. Januar 1989 nicht nachgekommen war, auferlegte ihm die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer am 28. Februar 1989 gestützt auf Art. 131 Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt, SR 642.11) eine Ordnungsbusse von Fr. 1'000.--. Diese Busse wurde bezahlt.
Am 7. April 1989 sowie 19. Juni, 17. Juli und 16. August 1990 mahnte die Bezirkssteuerkommission den Steuerpflichtigen erneut wegen des Versäumnisses. Mit Schreiben vom 3. August 1990 und 5. September 1990 stellte dieser sich auf den Standpunkt, dass die Nachsteuerveranlagungen am 29. September bzw. 11. Oktober 1988 eröffnet worden und inzwischen in Rechtskraft erwachsen seien; er könne daher nicht verpflichtet werden, weitere Auskünfte zu erteilen. In der Folge auferlegte die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer am 29. November 1990 dem Steuerpflichtigen gestützt auf Art. 131 Abs. 1 BdBSt eine zweite Ordnungsbusse von Fr. 2'000.--.
Die Steuerrekurskommission des Kantons Wallis bestätigte mit Urteil vom 18. Dezember 1992 diese Busse. Die gegen diesen Entscheid gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass die am 29. September und 11. Oktober 1988 eröffneten Nachsteuerverfügungen widerrufen werden konnten. Die Verfügungen über die Nachsteuern seien in Rechtskraft erwachsen, und eine Busse wegen Auskunftsverweigerung falle daher nicht mehr in Betracht.
a) Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, beim Steuerverfahren handle es sich um ein Mehrparteienverfahren, an welchem der Steuerpflichtige, die Veranlagungsbehörde und die Eidgenössische Steuerverwaltung (als Aufsichtsbehörde) beteiligt seien; die Rechtsmittelordnung des Bundesratsbeschlusses über die direkte Bundessteuer würde durcheinandergebracht, wenn Steuerverfügungen frei widerrufen werden könnten.
aa) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine materiell unrichtige Verfügung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist unter bestimmten Voraussetzungen zurückgenommen werden. Danach sind das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen. In der Regel geht das Postulat der Rechtssicherheit dem Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts vor und ist ein Widerruf nicht zulässig, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 119 Ia 305 S. 310 mit Zitaten; zur früheren Rechtsprechung, vgl. BGE 94 I 336 S. 343 f.).
Interventionen vor Ablauf der Rechtsmittelfrist sind hingegen nicht denselben (strengen) Voraussetzungen unterworfen, wie sie für den Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen gelten. Massgebend hierfür ist die Überlegung, dass das Gebot der Rechtssicherheit und der Vertrauensgrundsatz bis zum Eintritt der formellen Rechtskraft der Verfügung nicht die gleiche Bedeutung haben können wie nach diesem Zeitpunkt. In der Regel darf die Behörde daher, ohne dass besondere Voraussetzungen erfüllt sein müssen, auf eine unangefochtene Verfügung zurückkommen, solange die Rechtsmittelfrist nicht abgelaufen ist (BGE 107 V 191 f., BGE 88 III 12 S. 14; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband 1990, Nr. 41 B I, S. 121; FRITZ GYGI, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982 S. 153; BLAISE KNAPP, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, N 1250 ff. Vgl. auch Art. 58 Abs. 1 VwVG [SR 172.021], wonach im Verfahren vor Bundesverwaltungsbehörden die Behörde ihre Verfügung selbst in der Rechtsmittelinstanz in Wiedererwägung ziehen kann).
Fraglich ist, ob das auch im Steuerveranlagungsverfahren gilt. Im Urteil vom 9. April 1954 (ASA 23 S. 40/41) konnte das Bundesgericht die Frage noch offen lassen. Nach ERNST KÄNZIG (Die eidgenössische Wehrsteuer, Basel 1962, N. 9 zu Art. 95) darf während der laufenden Rechtsmittelfrist die Behörde ihre Veranlagung widerrufen und sie durch eine neue ersetzen. Demgegenüber wird in der neuen Auflage von KÄNZIG/BEHNISCH (Die direkte Bundessteuer [Wehrsteuer], 2. Aufl. 1992, N. 10 zur Art. 95) die Meinung vertreten, dass die Veranlagungsbehörde während der Einsprache- oder Beschwerdefrist auf ihre Veranlagung nicht zurückkommen dürfe (gleicher Ansicht BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 4. Aufl. 1992, S. 353). Der Widerruf der Nachsteuerveranlagungen vom 29. September und 11. Oktober 1988 erfolgte am 7. und 20. Oktober 1988, in einem Zeitpunkt also, da die Steuerverfügungen noch nicht in formelle Rechtskraft erwachsen waren. Die Frage muss hier somit entschieden werden.
bb) Formell rechtskräftige Steuerverfügungen sind grundsätzlich unabänderlich. Die Steuerfestsetzung wird damit für den Steuerpflichtigen wie für das Gemeinwesen endgültig. Begründet wird die erschwerte Abänderbarkeit solcher Verfügungen mit dem Gebot der Rechtssicherheit und damit, dass sie aufgrund eines Veranlagungs- oder Ermittlungsverfahrens ergehen, bei dem der Sachverhalt besonders eingehend untersucht wird, und sie das Steuerrechtsverhältnis ähnlich einem Urteil für einen zeitlich abgeschlossenen und einmaligen Sachverhalt regeln. Auf einen Veranlagungsentscheid kann daher nur ausnahmsweise zurückgekommen werden, nämlich dann, wenn ein gesetzlicher Revisionsgrund erfüllt ist (BGE 98 Ia 568 S. 571; vgl. auch 111 Ib 209 E. 1; BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 340 ff.).
Diese Überlegungen zwingen jedoch nicht zur Annahme, dass die Steuerfestsetzung auch während der laufenden Rechtsmittelfrist unabänderlich sein muss. Der Steuerpflichtige hat bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist sogar seitens der Behörden mit einer Beschwerde zu rechnen (Art. 107 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 132 Abs. 3 BdBSt). Solange das Schicksal einer Veranlagungsverfügung aber derart in der Schwebe ist, kann er sich nicht auf die Rechtssicherheit berufen. Angesichts der grossen Zahl solcher Verfügungen ist es zwingend, dass dem objektiven Recht in einem einfachen und raschen Verfahren zur Durchsetzung verholfen wird. Der Veranlagungsbehörde muss es deshalb möglich sein, während der Einsprachefrist auf eine nicht angefochtene Verfügung zurückzukommen (in diesem Sinn HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1993, Rz. 819a, S. 189; kritisch zur Kategorie der grundsätzlich unwiderruflichen Verfügungen auch: PETER SALADIN, Wiedererwägung und Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel, Festschrift 75 Jahre Eidgenössisches Versicherungsgericht, Bern 1992, S. 125). In gleicher Weise muss aber auch die Behörde, welche die Nachsteuern festzusetzen hat, die Nachsteuerveranlagung widerrufen können. Während der laufenden Rechtsmittelfrist darf somit die Behörde, ohne an besondere Voraussetzungen gebunden zu sein, auf eine nicht angefochtene Steuerveranlagung zurückkommen. Der Widerruf der Nachsteuerverfügungen während der noch laufenden Rechtsmittelfrist im vorliegenden Fall war in dieser Hinsicht zulässig.
b) Der Beschwerdeführer hält den Widerruf der Nachsteuerverfügungen allerdings auch deshalb für ungültig, weil der Vorsitzende der Bezirkssteuerkommission nicht zuständig gewesen sei, die Nachsteuerveranlagungen zu widerrufen, sondern nur die Bezirkssteuerkommission als Behörde. Diese habe den Widerruf der Nachsteuerveranlagungen indessen erst am 31. Januar 1989 - nach Ablauf der Rechtsmittelfrist - genehmigt. In diesem Zeitpunkt habe ihr die Verfügungsmacht gefehlt.
Auch dieser Einwand erweist sich als unbegründet. Für die Veranlagung der direkten Bundessteuer zuständig ist die Veranlagungsbehörde (Art. 68, 88 BdBSt). Diese Aufgabe ist im Kanton Wallis für die Einschätzung der natürlichen Personen grundsätzlich den Bezirks- oder Kreissteuerkommissionen übertragen (Art. 6 des kantonalen Ausführungsreglements vom 25. April 1990 zum BdBSt). Demgegenüber obliegt die Durchführung des Verfahrens bei vollendeter Steuerhinterziehung der kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer (Art. 132 BdBSt), deren Tätigkeiten im Kanton Wallis durch die kantonale Steuerverwaltung wahrgenommen werden (Art. 2 des zitierten Reglements). Zur Nachbesteuerung zuständig ist somit die kantonale Steuerverwaltung und nicht die Bezirkssteuerkommission. Ob die hier in Frage stehenden Nachsteuerveranlagungen bereits aus diesem Grund von Anfang an mangelhaft waren, kann indessen offenbleiben. Widerrufen wurden diese Verfügungen jedenfalls durch den Vorsitzenden der Bezirkssteuerkommission, der zugleich Beamter der kantonalen Steuerverwaltung ist (Art. 218 Abs. 1 des kantonalen Steuergesetzes vom 10. März 1976), "nach Rücksprache mit dem Chef der kantonalen Steuerverwaltung", wie sich aus dem Schreiben vom 7. Oktober 1988 ergibt. Die von der unzuständigen Behörde erlassenen Nachsteuerverfügungen wurden somit während der laufenden Rechtsmittelfrist durch die für die Nachbesteuerung zuständige Behörde aufgehoben. Das war zulässig.
c) Der Beschwerdeführer hält den Widerruf der Nachsteuerverfügungen noch aus einem weiteren Grund für unwirksam: am 2. September 1988 habe er sich mit der Bezirkssteuerkommission geeinigt, Nachsteuern im Betrag von insgesamt Fr. 100'000.-- zu bezahlen; diese Abmachung stelle einen öffentlichrechtlichen Vertrag dar, an den beide Parteien gebunden seien.
Ob eine solche Vereinbarung getroffen wurde, wie der Beschwerdeführer behauptet, erscheint fraglich. Das - allerdings unvollständige - "Protokoll" der Sitzung der Bezirkssteuerkommission vom 2. September 1992 enthält keinen Hinweis auf eine Übereinkunft dieser Art. Die Frage kann indessen offenbleiben. Da der Beschwerdeführer sich beharrlich weigerte, die verlangten Unterlagen beizubringen, hätten die Nachsteuerfaktoren ermessensweise veranlagt werden müssen; eines Abkommens über die geschuldete Nachsteuer bedurfte es dazu nicht. Abkommen über das steuerbare Einkommen oder über den Steuerbetrag sind im Recht der direkten Bundessteuer im übrigen unzulässig und unwirksam (vgl. Urteil vom 25. August 1988, ASA 58 S. 214 E. 2e).
Der Beschwerdeführer vermag daher auch aus einem angeblichen Vertrag nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Zu prüfen bleibt, ob er wegen seiner Weigerung, den Steuerbehörden über die Herkunft der hinterzogenen Mittel Auskunft zu geben, gebüsst werden durfte.
2. Gemäss Art. 131 Abs. 1 BdBSt wird mit einer Busse von Fr. 5.-- bis Fr. 10'000.-- bestraft, wer - ohne dass der Tatbestand von Art. 129 BdBSt erfüllt ist - als Steuer- oder Auskunftspflichtiger den aufgrund dieses Beschlusses getroffenen amtlichen Verfügungen und Anordnungen vorsätzlich oder fahrlässig zuwiderhandelt. Es geht um die gesetzlichen Verpflichtungen, die sich für den Steuerpflichtigen namentlich aus den Art. 85 bis 87 und 89 BdBSt ergeben. Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer mit seiner Weigerung, die verlangten Unterlagen vorzulegen, eine solche Verpflichtung schuldhaft verletzt hat.
a) Die natürlichen Personen haben mit der Steuererklärung ein vollständiges Verzeichnis ihrer Wertschriften und sonstigen Kapitalanlagen einzureichen oder, wenn ein solches der Veranlagungsbehörde schon früher eingereicht wurde, die seither eingetretenen Veränderungen anzugeben (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 BdBSt). Ist die Veranlagung aufgrund dieser Unterlagen nicht möglich, so hat die Veranlagungsbehörde die erforderlichen Erhebungen nach den Art. 89 bis 92 BdBSt vorzunehmen. Nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt in der Fassung vom 9. Juni 1977 kann die Veranlagungsbehörde vom Steuerpflichtigen namentlich "die Vorlegung der in seinem Besitz befindlichen Bücher, Urkunden und sonstigen Belege sowie die Einreichung von Bescheinigungen und Aufstellungen verlangen, die vom Steuerpflichtigen zu beschaffen oder zu erstellen sind und die für die Veranlagung von Bedeutung sein können" (Satz 1). Insbesondere hat der Steuerpflichtige "der Veranlagungsbehörde auf deren Verlangen die Namen der Personen zu nennen, mit denen er Rechtsgeschäfte getätigt oder denen er geldwerte Leistungen erbracht hat; er hat über seine vertraglichen Beziehungen zu diesen Personen und die gegenseitigen Leistungen und Ansprüche Auskunft zu geben" (Satz 2). Diese Verpflichtungen bestehen kraft der Verweisung in Art. 132 Abs. 2 Satz 1 BdBSt auch im Hinterziehungsverfahren. Verletzt der Steuerpflichtige diese Pflicht vorsätzlich oder fahrlässig, so wird er nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt gebüsst.
b) Der Beschwerdeführer tätigte bei P. und dessen Gesellschaften Vermögensanlagen, die er nicht deklarierte. Das ist unbestritten und steht fest. Hingegen durften die Steuerbehörden ohne weitere Beweise nicht davon ausgehen, die für diese Vermögensanlagen verwendeten Mittel stammten ihrerseits aus versteuertem Einkommen bzw. Vermögen. Zu Recht forderten sie den Beschwerdeführer daher auf, anhand von Unterlagen die Herkunft dieser Mittel nachzuweisen; es handelt sich ohne jeden Zweifel um Belege, die "für die Veranlagung von Bedeutung sein können" (Art. 89 Abs. 1 Satz 1 BdBSt). Der Beschwerdeführer hätte bereits im ordentlichen Veranlagungsverfahren aufgefordert werden können, die Herkunft der bei P. investierten Mittel offenzulegen, wenn er damals diese Vermögensanlagen deklariert hätte, und er kann aufgrund von Art. 132 Abs. 2 BdBSt auch im Hinterziehungsverfahren verpflichtet werden, diesen Nachweis zu erbringen. Durch seine Weigerung, die diesbezüglichen Belege einzureichen, hat er seine Auskunftspflicht im Sinne von Art. 89 Abs. 2 BdBSt verletzt. Die objektiven Voraussetzungen der Widerhandlung nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt sind damit erfüllt.
Der Beschwerdeführer macht im übrigen nicht geltend, dass es ihm entgegen seinem Willen nicht möglich sei, die fraglichen Dokumente vorzulegen. Er behauptet nur, dass er heute nicht mehr verpflichtet werden könne, darüber Auskunft zu erteilen, weil die Nachsteuerverfügungen in Rechtskraft erwachsen seien und sie nicht hätten widerrufen werden dürfen (was nach dem in Erwägung 1 Gesagten nicht zutrifft). Der Beschwerdeführer hat somit seine Verpflichtung zur Vorlage der fraglichen Dokumente wissentlich und willentlich verletzt und damit vorsätzlich gehandelt. Art. 131 Abs. 1 BdBSt ist daher auch in subjektiver Hinsicht erfüllt.
3. Der Beschwerdeführer wendet ein, dass er nicht gezwungen werden könne, im Steuerhinterziehungsverfahren Beweismittel einzureichen. Beim Steuerhinterziehungsverfahren handle es sich nach herrschender Lehre um ein echtes Strafverfahren, für das sowohl aus der Bundesverfassung wie auch aus Art. 6 EMRK folge, dass der Beschuldigte sich nicht selbst belasten müsse. Er könne deshalb nicht gebüsst werden, wenn er sich weigere, über seine Vermögensverhältnisse Auskunft zu geben.
a) Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich beim Hinterziehungsverfahren im Recht der direkten Bundessteuer (Art. 129, 132 BdBSt) um ein echtes Strafverfahren, für welches die strafprozessualen Garantien gelten (BGE 119 Ib 311 E. 2e, f; vgl. auch BGE 116 IV 262 E. 3b/aa). Aufgrund des Aussageverweigerungsrechts ist der in einem Strafverfahren Beschuldigte berechtigt zu schweigen, ohne dass ihm aus seinem Schweigen Nachteile erwachsen oder daraus nachteilige Schlüsse gezogen werden dürfen. In der Schweiz ist das Aussageverweigerungsrecht des Beschuldigten als ein allgemeiner Grundsatz des Strafprozessrechts anerkannt und ergibt sich aus Art. 4 BV (BGE 106 Ia 7 ff.; vgl. auch BGE 109 Ia 166 ff.). Soweit es allerdings um die aus der Verfassung abgeleitete Garantie geht, kann das Bundesgericht wegen seiner Bindung an die Bundesgesetzgebung (Art. 114bis Abs. 3 BV), zu der auch der Bundesratsbeschluss über die direkte Bundessteuer gehört, von der Ordnung, die der Bundesratsbeschluss in dieser Hinsicht aufstellt, nicht abweichen (BGE 119 Ib 311 E. 3b für den Grundsatz "ne bis in idem").
Eine ausdrückliche Garantie, dass der wegen einer strafbaren Handlung Beschuldigte nicht gezwungen werden darf, "gegen sich selbst als Zeuge auszusagen oder sich schuldig zu bekennen", enthält ferner Art. 14 Abs. 3 lit. g des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2; AS 1993 750). Hingegen erwähnt Art. 6 EMRK das Recht des Beschuldigten, sich nicht selber belasten zu müssen, nicht ausdrücklich. Die Lehre leitet ein solches Recht dennoch aus der Unschuldsvermutung des Art. 6 Ziff. 2 EMRK ab (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 470 Ziff. 561; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, S. 288 Rz. 488). Die Rechtsprechung der Europäischen Organe ist nicht einheitlich. Nach der Praxis des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften kann sich der Anspruch des Beschuldigten, nicht gegen sich selbst aussagen zu müssen, aus dem Recht auf Verteidigung (Art. 6 Ziff. 3 EMRK) ergeben, obschon die Konvention einen solchen Anspruch nicht ausdrücklich erwähnt (Urteil vom 18. Oktober 1989 i.S. Orkem SA gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Urteil 374/87, Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes 1989, S. 3350, Ziff. 30, 34). Demgegenüber hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in einem neueren Entscheid ein Recht des Beschuldigten zu schweigen unmittelbar aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK abgeleitet (Urteil vom 25. Februar 1993 i.S. Funke gegen Frankreich, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, Vol. 256-A, Ziff. 41-44).
b) Die Garantien von Art. 6 EMRK und Art. 14 UNO-Pakt II zugunsten des Beschuldigten gelten allerdings nur in Strafverfahren.
Gemäss Art. 129 Abs. 1 BdBSt unterliegt einer Busse, wer dem Staat einen Steuerbetrag dadurch vorenthält, dass er (lit. b) Tatsachen, die für den Bestand oder den Umfang der Steuerpflicht wesentlich sind, verschweigt oder über sie vorsätzlich oder fahrlässig unrichtige Angaben macht. Diese Busse ist nebst dem entzogenen Steuerbetrag zu bezahlen. Es handelt sich um eine Sanktion, die sowohl präventiv als auch repressiv wirken soll. Die steuerrechtlichen Bestimmungen über die Hinterziehung haben zudem allgemeinen Charakter und richten sich an alle Bürger in ihrer Eigenschaft als Steuerpflichtige. Geschütztes Rechtsgut ist der Fiskalanspruch des Staates. Solche Rechtsnormen unterscheiden sich von Strafnormen, welche das Vermögen Privater schützen, nicht grundsätzlich. Auch die Höhe der angedrohten Busse (bis zum Vierfachen des entzogenen Steuerbetrages) kann sich für den Betroffenen in gleicher Weise auswirken, wie eine strafrechtliche Verurteilung. Art. 6 EMRK ist deshalb auf Verfahren, in denen über eine Hinterziehungsbusse nach Art. 129 BdBSt zu entscheiden ist, anwendbar (BGE 119 Ib 311 E. 2e/f, S. 316 f.; vgl. auch Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte i.S. Bendenoun vom 24. Februar 1994, Série A, Vol. 284, Ziff. 47; ferner Urteil Öztürk vom 21. Februar 1984, Série A, Vol. 73, Ziff. 53).
Anders als bei der Hinterziehungsbusse nach Art. 129 BdBSt handelt es sich bei der Nachsteuer nicht um eine strafrechtliche Sanktion. Nach heute herrschender Auffassung bildet die Nachsteuer keine vom ursprünglichen Steueranspruch verschiedene Forderung, sondern die Mehrsteuer, die sich aufgrund der Überprüfung der bisherigen Veranlagung ergibt. Vor allem hat sie keine pönale Funktion. Das Nachsteuerverfahren bezweckt einzig die Nachforderung der zuwenig veranlagten Steuer. Es kann daher auch als Revisionsverfahren zugunsten des Fiskus bezeichnet werden. Das Nachsteuerverfahren stellt auf diese Weise das Korrelat zur Revision der Veranlagung zugunsten des Steuerpflichtigen dar (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 283, 285, mit Hinweisen auch auf frühere, abweichende Auffassungen; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7. Aufl. 1993, S. 593, Ziff. 23, 27; vgl. ferner BGE 98 Ia 22 S. 25).
Diese Auffassung liegt auch dem Bundesratsbeschluss über die direkte Bundessteuer zugrunde. Geschuldet ist nach Art. 129 BdBSt "der entzogene Steuerbetrag". Der deutsche Text vermeidet den Begriff "Nachsteuer", der in gewissen kantonalen Steuerordnungen mit pönalen Funktionen verbunden ist. Es gelten für sie keine besonderen Bemessungsgrundsätze, und es wird auf ihr kein Zuschlag erhoben. Der Steuerpflichtige hat lediglich die von Anfang an geschuldete, zu Unrecht nicht oder zu wenig veranlagte Steuer zu bezahlen. Es handelt sich somit nicht um eine Strafe oder um Schadenersatz, sondern um die ursprüngliche Steuerforderung, die nicht erloschen ist (KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 147 zu Art. 129; URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, Bern 1991, S. 152).
c) Auch wenn es sich bei der Nachsteuer im Sinne von Art. 129 BdBSt nicht um eine Strafsanktion handelt, so wird sie doch in einem Hinterziehungsverfahren festgelegt, für welches die strafprozessualen Garantien gelten. Es stellt sich daher die Frage, ob der Steuerpflichtige gezwungen werden kann, im Hinterziehungsverfahren im Hinblick auf die Festsetzung der Nachsteuerforderung über seine finanziellen Verhältnisse Auskunft zu geben.
aa) Im Hinterziehungsverfahren verfügt die zuständigen Steuerbehörde zur Festsetzung der Nachsteuerforderung über die gleichen Untersuchungsmittel wie die Veranlagungsbehörde im ordentlichen Einschätzungsverfahren (Art. 89 bis 91 in Verbindung mit Art. 132 Abs. 2 BdBSt). Weitergehende Massnahmen, wie sie den strafrichterlichen Behörden in einem Untersuchungsverfahren zustehen, beispielsweise das Recht, Zeugen zu befragen, Durchsuchungen vorzunehmen und Beweismittel zu beschlagnahmen oder Überwachungsmassnahmen anzuordnen, sind im Recht der direkten Bundessteuer zur Verfolgung der Steuerhinterziehung (unter Vorbehalt der Ermittlungen durch die besonderen Untersuchungsorgane des Bundes, Art. 139 BdBSt) nicht vorgesehen. Auch die Beweislast ist in beiden Verfahren gleich geregelt. Dabei gilt der in Lehre und Rechtsprechung allgemein anerkannte Grundsatz, dass die Steuerbehörde die Beweislast für die steuerbegründenden Tatsachen trägt, während den Steuerpflichtigen die Beweislast für Tatsachen trifft, welche die Steuerschuld mindern oder aufheben (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 351, mit Hinweisen zur Rechtsprechung). Es ist zudem Sache des Steuerpflichtigen zu beweisen, dass die Darstellung in der Steuerdeklaration und in seinen weiteren Erklärungen zutrifft; andererseits ist der Beweis für nicht versteuertes Einkommen oder Vermögen von den Steuerbehörden zu erbringen (BGE 72 I 42 E. 2; JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, S. 309, mit Nachweisen; s. auch HÖHN, a.a.O., S. 568 Ziff. 16, S. 574 Ziff. 28). Wenn indessen die von den Steuerbehörden gesammelten Beweise genügend Anhaltspunkte ergeben, dass der Steuerpflichtige unvollständig deklariert hat, so hat wiederum der Steuerpflichtige die Richtigkeit seiner Behauptungen zu beweisen; er muss belegen, woher die Mittel stammen, die nicht deklariert wurden, und kann sogar verpflichtet werden, weitere Auskünfte über die von den Steuerbehörden offengelegten vertraglichen Beziehungen und über Leistungen im Hinblick auf bestimmte Personen zu erteilen (Art. 89 Abs. 2 Satz 2 BdBSt).
Dadurch wird der Steuerpflichtige nicht gezwungen, sich selbst zu belasten, da die Beweislast dafür, dass er bestimmte steuerbare Vermögenswerte und Leistungen nicht deklarierte oder in einem Vertragsverhältnis zu bestimmten Personen stand, den Steuerbehörden obliegt. Er muss lediglich über die Herkunft nicht versteuerter Mittel Auskunft geben, deren Vorhandensein durch die Steuerbehörden bereits hinlänglich nachgewiesen ist. Er wird damit gleich behandelt wie jeder andere Steuerpflichtige auch, der seine Mitwirkungspflichten im Veranlagungsverfahren erfüllen muss.
bb) Verpflichtungen, wie sie den Steuerpflichtigen nach Art. 89 BdBSt treffen, sind im Verwaltungsrecht nicht ungewöhnlich. Es handelt sich um Mitwirkungspflichten, die dem Rechtsunterworfenen auferlegen, die Behörde offen und ehrlich zu informieren. Solche Auskunftspflichten finden sich in den Steuergesetzgebungen anderer Staaten und der Kantone ebenfalls. Sie bilden das Korrelat zur Beweislast, die für die steuerbegründenden Tatsachen den Steuerbehörden obliegt. Würde allein auf die Regeln über die Beweislast abgestellt, so könnte eine gesetzmässige und rechtsgleiche Besteuerung nie gelingen, weil über seine finanziellen Verhältnisse in der Regel allein der Steuerpflichtige umfassend Auskunft geben kann. Die der Veranlagungsbehörde obliegende Beweislast wird daher durch die Mitwirkungspflicht des Steuerpflichtigen gemildert. Dieser hat nicht nur eine Steuererklärung einzureichen, sondern auch deren Richtigkeit nachzuweisen und der Veranlagungsbehörde auf Verlangen Auskunft zu geben über alles, was für die Veranlagung von Bedeutung sein kann. Dem Gesetz stehen noch andere Möglichkeiten offen, wie der Beweisnotstand überwunden werden kann, beispielsweise durch Herabsetzung der Beweisanforderungen oder durch Umkehr der Beweislast (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 282 ff.). Bei der Mitwirkungspflicht des Steuerpflichtigen handelt es sich um das mildeste Mittel, um solchen Beweisschwierigkeiten zu begegnen. Würde hier ein Aussageverweigerungsrecht angenommen, so wäre das bisherige Steuersystem ernsthaft in Frage gestellt, weil dann bereits das normale Einschätzungsverfahren unter Umständen nach strafprozessualen Grundsätzen ablaufen müsste; es würde genügen, dass sich der Steuerpflichtige auf die eigene Steuerhinterziehung beruft, um sich auf diese Weise seiner Mitwirkungspflichten entledigen und jede Kontrolle erschweren, wenn nicht gar verunmöglichen zu können (s. auch KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht, Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, S. 102). Das kann weder Sinn noch Zweck der durch Art. 6 EMRK und Art. 14 UNO-Pakt II dem Beschuldigten garantierten Rechte sein.
cc) Es gibt im materiellen Recht und insbesondere im Verwaltungsrecht eine grosse Zahl von Verhaltenspflichten, die unter anderem dazu dienen, einen Straftäter zu überführen, denen sich der Betroffene aber nicht mit dem Hinweis, dass er sich allenfalls selbst einer strafrechtlichen Handlung bezichtigen müsste, entziehen kann. Das lässt sich an verschiedenen Beispielen vor allem aus dem Strassenverkehr zeigen. Gemäss Art. 33 Abs. 3 der Verordnung über Bau- und Ausrüstung der Strassenfahrzeuge (BAV; SR 741.41) müssen gewisse Fahrzeuge mit einem Fahrtenschreiber ausgerüstet sein. Obwohl diese Pflicht gegebenenfalls dazu dient, den Fahrer einer Verletzung der Vorschriften über die Arbeits- und Ruhezeit sowie allenfalls derjenigen betreffend die Höchstgeschwindigkeit zu überführen, ist es selbstverständlich, dass ein Chauffeur gebüsst werden darf, wenn er den Fahrtenschreiber nicht in Betrieb hält. Er kann bei einem Unfall dessen Herausgabe auch nicht mit dem Hinweis verweigern, dass er damit möglicherweise selbst seine Bestrafung bewirke. Gleich verhält es sich mit den vielfältigen Pflichten, die den Automobilisten bei einem Unfall treffen. Auch wenn diese Pflichten dazu dienen, bei einem Unfall den strafrechtlich Verantwortlichen festzustellen (vgl. Art. 51 Strassenverkehrsgesetz, SVG; SR 741.01), kann kein Zweifel bestehen, dass pflichtwidriges Verhalten bei Unfall im Sinne von Art. 92 SVG strafbar ist. Besonders deutlich zeigt sich dies beim Delikt der Vereitelung der Blutprobe im Sinne von Art. 91 Abs. 3 SVG. Die Pflicht, sich einer Blutprobe zu unterziehen, hat zum vornherein den einzigen Zweck, sicherzustellen, dass der Täter, der in angetrunkenem Zustand gefahren ist, überführt und bestraft werden kann. Trotzdem ist die Vereitelung der Blutprobe strafbar (und muss auch unter dem Gesichtspunkt der Konvention bestraft werden können; Entscheid der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 4. Dezember 1978 i.S. X. gegen Niederlande, Décisions et rapports 16 S. 184; VILLIGER, a.a.O., S. 288 Rz. 488). Hinzuweisen ist schliesslich auf die verschiedenen Bestimmungen des Umweltschutzrechts, welche die Betreiber von Anlagen verpflichten, Störfälle zu melden. Obschon die Verursachung einer Umweltverschmutzung zur Einleitung eines Strafverfahrens führen kann, ist klar, dass der Staat zum Schutz des ökologischen Gleichgewichts die Verletzung der Meldepflichten unter Strafe stellen kann und muss (vgl. etwa Art. 22 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 71 des Gewässerschutzgesetzes, SR 814.20). In gleicher Weise muss aber der Steuerpflichtige unter Strafdrohung angehalten werden können, über seine finanziellen Verhältnisse Auskunft zu geben, auch wenn er damit allenfalls eine Steuerhinterziehung eingestehen müsste.
d) Aus den Akten der gegen P. geführten Strafuntersuchung war den Steuerbehörden bekannt, dass der Beschwerdeführer bei dessen Gesellschaften Investitionen tätigte, die er nicht deklarierte. Um sicherzustellen, dass die Mittel für diese Investitionen ihrerseits aus versteuertem Einkommen bzw. Vermögen herrührten, forderten die Steuerbehörden den Beschwerdeführer auf, die Herkunft dieser Mittel offenzulegen. Es geht um die Herausgabe derjenigen Dokumente, zu deren Vorlage der Beschwerdeführer bereits im ordentlichen Veranlagungsverfahren hätte verpflichtet werden können, wenn er vollständig deklariert hätte (Art. 89 Abs. 2 BdBSt), und die nicht erst mit der strafbaren Handlung, d.h. mit der Steuerhinterziehung, hervorgebracht wurden. Wenn daher die Steuerbehörden zu einer Überprüfung der Herkunft der bei P. und dessen Gesellschaften investierten Mittel schritten und den Beschwerdeführer verpflichteten, genau bestimmte Dokumente vorzulegen, so liegt darin weder eine Verletzung der Unschuldsvermutung noch des Rechts, sich nicht selbst belasten zu müssen.
e) Die vorn (E. 3a) erwähnte Rechtsprechung der Europäischen Organe steht dieser Betrachtungsweise nicht entgegen.
Im Urteil Funke betrachtete der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte das Recht auf ein billiges (faires) Verfahren deshalb als verletzt, weil die Zollbehörden eine Person mit einem Zwangsgeld (astreinte) zwingen wollten, Beweise vorzulegen, deren Vorhandensein sie vermuteten, ohne davon jedoch sichere Kenntnis zu haben (Urteil i.S. Funke, a.a.O., Ziff. 41-44). Ähnlich entschied der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Urteil Orkem SA. Der Gerichtshof befand, dass die Kommission der Europäischen Gemeinschaften das Unternehmen verpflichten könne, ihr alle erforderlichen Auskünfte über ihm eventuell bekannte Tatsachen zu erteilen und die in seinem Besitz befindlichen Schriftstücke herauszugeben, und zwar auch dann, wenn sich daraus der Beweis für ein wettbewerbswidriges Verhalten des betreffenden (oder eines anderen) Unternehmens ergeben könnte. Eine Schranke der Befugnisse der Kommission sah der Gerichtshof immerhin darin, dass die Unternehmung Beweise vorlegen müsste, aus denen eine Verletzung von Wettbewerbsregeln erst folge, da der Beweis für eine solche Zuwiderhandlung von der Kommission zu erbringen sei (Urteil i.S. Orkem SA, a.a.O., S. 3351 Ziff. 34/35).
Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdeführer jedoch nicht deshalb zur Vorlage der Bankauszüge verpflichtet, weil die Steuerbehörden von den hinterzogenen Beträgen keine oder keine sichere Kenntnis hatten ("dont elles supposaient l'existence sans en avoir la certitude", vgl. Urteil i.S. Funke, a.a.O., Ziff. 44) und diese Belege erst den Beweis für eine Straftat liefern sollten. Vielmehr waren den Steuerbehörden die bei P. und dessen Gesellschaften investierten Mittel bereits bekannt, als sie das Hinterziehungsverfahren gegen den Beschwerdeführer eröffneten. Der Beschwerdeführer musste lediglich über die Herkunft der von den Steuerbehörden entdeckten hinterzogenen Mittel Auskunft geben. Auch im Urteil Orkem SA war nicht zu beanstanden, dass die Unternehmung die in ihrem Besitze befindlichen Schriftstücke herauszugeben hatte, mit denen die Kommission nur tatsächliche Informationen erlangen wollte (vgl. Ziff. 37, 40). Aus Gründen der rechtsgleichen Veranlagung mussten die Steuerbehörden den Beschwerdeführer zudem verpflichten, diese Unterlagen vorzulegen, selbst wenn sich daraus der Beweis ergeben sollte, dass die bei P. investierten Mittel ihrerseits aus unversteuertem Einkommen oder Vermögen stammt (in diesem Sinne auch das Urteil Orkem SA, a.a.O., Ziff. 34, hinsichtlich der Aufgaben der Kommission).
Hinzuweisen ist schliesslich auch auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, wonach Art. 6 EMRK nicht ausschliesst, dass die Beweislast zuungunsten des Angeklagten verschoben wird, wenn der Staat die Bedeutung der betreffenden Handlung gebührend berücksichtigt und dem Beschuldigten Gelegenheit gibt, seine Verteidigungsrechte auszuüben (VILLIGER, a.a.O., S. 288 Rz. 488, mit Hinweis auf das Urteil Salabiaku gegen Frankreich vom 7. Oktober 1988, Série A, Vol. 141 A, und auf das Urteil Hoang gegen Frankreich vom 25. September 1992, Série A, Vol. 243, Ziff. 32 f.). Hier steht keine derartige Umkehr der Beweislast in Frage, sondern es geht lediglich um die Herausgabe derjenigen Dokumente, zu deren Vorlage der Steuerpflichtige bereits im ordentlichen Veranlagungsverfahren hätte gezwungen werden können und die nicht erst mit der strafbaren Handlung, d.h. mit der Steuerhinterziehung, hervorgebracht wurden. Das muss im Lichte der zitierten Urteile erst recht zulässig sein.
f) Es trifft zu, dass, wie der Beschwerdeführer bemerkt, die Lehre überwiegend anderer Auffassung ist (vgl. BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 402 und die dort, Fn. 4, zitierte Literatur; ferner ANDREAS DONATSCH, Gedanken zur Revision des kantonalen Steuerstrafrechts, Steuer Revue 47/1992 S. 464; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 37 zu Art. 132). Doch fällt auf, dass sich das Schrifttum, auch wenn es sich mit den Auswirkungen der strafprozessualen Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention auf das Hinterziehungsverfahren befasst, sich auf Teilaspekte beschränkt. Namentlich fehlt eine eingehende Beschäftigung mit dem Aussageverweigerungsrecht im Lichte der in den Urteilen Orkem SA und Funke entwickelten Grundsätze und mit der Funktion der Mitwirkungspflichten im Hinterziehungsverfahren. Auch der zitierte Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich (vgl. vorn E. 3c/bb), der sich teilweise mit der Problematik auseinandersetzt, stellt auf das rein formelle Kriterium ab, ob es sich um das Nachsteuerverfahren (in dem der Steuerpflichtige zur Mitwirkung verpflichtet wäre) oder um ein Strafverfahren wegen Steuerhinterziehung (wo der Steuerpflichtige seine Mitwirkung verweigern könnte) handelt (KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, a.a.O., S. 37, 50, 80, 87, 102), was keineswegs zu befriedigen vermag.
g) Dadurch, dass der Beschwerdeführer unter Androhung von Busse verpflichtet wurde, über die Herkunft der nicht deklarierten Mittel Auskunft zu geben und die entsprechenden Dokumente vorzulegen, ist nach dem Gesagten weder das aus Art. 4 BV noch Art. 6 EMRK oder Art. 14 Abs. 3 lit. g UNO-Pakt II fliessende Aussageverweigerungsrecht des Beschuldigten verletzt.
4. Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Busse, welche die Steuerverwaltung ihm am 29. November 1990 auferlegt habe, verletze das Verbot der Doppelbestrafung (ne bis in idem), da er für die Auskunftsverweigerung bereits am 28. Februar 1989 gebüsst worden sei.
Dieser Einwand ist nicht berechtigt. Art. 89 BdBSt verbietet nicht, dass der Steuerpflichtige, der einer ersten Aufforderung zur Vorlage bestimmter Unterlagen nicht nachkommt, ein zweites Mal verpflichtet werden kann, dieselben Dokumente vorzulegen. Dann darf aber auch jede Aufforderung mit der Androhung einer Busse nach Art. 131 Abs. 1 BdBSt verbunden werden. Der Beschwerdeführer übersieht, dass die erste Busse nur für den vor dem 28. Februar 1989 begangenen Ungehorsam ausgesprochen wurde und nicht Recht schafft für das, was er nach diesem Zeitpunkt getan oder unterlassen hat. Dass der Beschwerdeführer jedesmal verpflichtet wurde, die gleichen Dokumente vorzulegen, ändert nichts daran. Wie beim Tatbestand des Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen gemäss Art. 292 StGB, der die wiederholte Bestrafung wegen Verstosses gegen dieselbe Anordnung nicht ausschliesst (BGE 104 IV 229 S. 231, BGE 74 IV 105 S. 106, BGE 73 IV 254 E. 1; ferner BGE 88 IV 116 S. 120 betreffend Art. 97 Ziff. 1 Abs. 2 SVG), ist auch bei Art. 131 Abs. 1 BdBSt die mehrmalige Busse möglich, wenn der Steuerpflichtige die gleiche Aufforderung wiederholt missachtet, wie das Bundesgericht bereits im Urteil vom 23. Dezember 1985 (ASA 56 S. 140) ausgeführt hat.
Unzukömmlichkeiten können sich nach dieser Praxis allenfalls daraus ergeben, dass die Steuerbehörden die Strafe ohne vernünftigen Grund immer wieder mit der gleichen Verfügung verbinden. Dem setzt jedoch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, der auch bei Anordnungen nach Art. 89 BdBSt zu beachten ist (KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 2 zu Art. 89 S. 117), eine Schranke. Dass die kantonalen Behörden ohne vernünftigen Grund immer wieder die gleiche Aufforderung erlassen haben, behauptet der Beschwerdeführer indessen mit Recht nicht. Im Schreiben vom 2. Mai 1989 wies der Treuhänder darauf hin, dass die Unterlagen nicht beigebracht werden könnten; eine Begründung, weshalb der Beschwerdeführer dazu nicht in der Lage sein soll, wurde nicht gegeben. Nachdem der Treuhänder mit Schreiben vom 26. Juni 1990 sein Mandat niedergelegt hatte, wurde der Beschwerdeführer persönlich aufgefordert, die Dokumente vorzulegen. In der Folge versteifte sich der Beschwerdeführer auf die Behauptung, die Veranlagung sei in Rechtskraft erwachsen. Unter diesen Umständen war die Annahme berechtigt, dass die Androhung einer neuen - und diesmal höheren - Busse geeignet sei, den Beschwerdeführer doch noch zur Vorlage der Unterlagen zu zwingen. Indem die Steuerbehörde den Beschwerdeführer wiederholt aufgefordert hat, die fraglichen Dokumente vorzulegen, hat sie nicht unverhältnismässig gehandelt. | de | Art. 6 CEDU; art. 4 Cost.; art. 89 cpv. 2 e 131 cpv. 1 DIFD; revoca di decisioni; obbligo d'informazione nell'ambito di una procedura per sottrazione d'imposta; presunzione d'innocenza e facoltà di non deporre contro sé stesso; principio "ne bis in idem". È ammissibile revocare decisioni di tassazione (decisioni di ricupero d'imposta) prima che sia scaduto il termine di ricorso (consid. 1).
Nell'ambito di una procedura per sottrazione d'imposta, il contribuente può essere obbligato, giusta l'art. 89 cpv. 2 DIFD, a fornire giustificativi sulla provenienza degli importi sottratti; se rifiuta può essere punito con una multa in base all'art. 131 cpv. 1 DIFD (consid. 2).
Una simile multa non disattende né la presunzione d'innocenza né il diritto di non deporre contro sé stesso (consid. 3).
Il principio "ne bis in idem" non esclude che sia multato ogni volta il contribuente, il quale non dà seguito a ripetute richieste di fornire i medesimi giustificativi (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-273%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,818 | 121 II 29 | 121 II 29
Sachverhalt ab Seite 30
Im Rahmen der Sendung "10 vor 10" strahlte das Fernsehen DRS am 29. September 1992 einen Beitrag über den Tod des zehnjährigen Schülers Mansour im Zürcher Schulhaus "Letten" aus. In der Anmoderation wurde erwähnt, dass der Todesfall annähernd vier Monate zurückliege und sich nach einer Schlägerei mit einem Klassenkameraden ereignet habe. Bereits am nächsten Tag hätten die Zeitungen geschrieben, der Schüler sei an einem "akuten Herzleiden" gestorben und nicht an den Verletzungen, die er bei der Auseinandersetzung erlitten habe. Im folgenden Beitrag gehe es nicht darum, einen Mitschüler schuldig zu sprechen, sondern zu zeigen, dass auch ein tragischer Unfall Fragen nach der Verantwortung aufwerfen könne.
Der Beitrag selber begann mit Ausschnitten von den Trauerfeierlichkeiten, woran die Vorstellung des Schulhauses "Letten" in Wort und Bild anschloss. In der Folge wurden die Umstände des Todesfalls und die verschiedenen Reaktionen darauf erarbeitet. Dieser Teil der Sendung umfasste unter anderem auch eine Sequenz, in der Schüler im Beisein eines Lehrers gegenüber dem Fernsehteam im Schulhof "Use, Use" riefen, wozu der Moderator kommentierte: "Die Schule pflegte einen seltsamen Umgang mit dem Tod von Mansour. Sie verbot den Kindern, mit Zeitungen oder mit dem Fernsehen über den Tod ihres Freundes zu reden. Falls sie sich trotzdem in die Nähe der Kamera trauten, griff bald einmal ein Lehrer ein und brüllte auch kräftig mit, damit es möglichst peinlich werde. Die Kinder haben sich für die Szene später entschuldigt; der Lehrer tat es bis heute nicht".
Der Beitrag endete mit der Abmoderation: "Die Eltern von Mansour suchten Trost in der Gerechtigkeit; sie forderten den Mut der Erwachsenen, diesen Unglücksfall als solchen anzunehmen. Vier Monate nach dem Tod des Jungen ist nun klar: Mansour war nicht herzkrank. Dies ist gegenüber '10 vor 10' bestätigt worden. Damit bietet sich eine neue Chance, den Eltern gegenüber Mitgefühl zu zeigen".
X., der in der Sequenz über den Umgang der Schule mit dem Fernsehteam als angeblich "kräftig mitbrüllender" Lehrer gezeigt worden war, gelangte gegen diesen Beitrag an die Ombudsstelle DRS und an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI; im weitern: Unabhängige Beschwerdeinstanz bzw. Vorinstanz). Diese hiess seine Beschwerde am 2. April 1993 gut und stellte fest, dass der Beitrag "Tod des Schülers Mansour" in der Sendung "10 vor 10" vom 29. September 1992 Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40) verletzt habe.
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das Bundesgericht abweist
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin macht in formeller Hinsicht geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden: Sie habe sich in ihrer Stellungnahme an die Unabhängige Beschwerdeinstanz nur veranlasst gesehen, sich zu der vom Beschwerdegegner konkret als wahrheitswidrig beanstandeten Szene im Schulhof zu äussern; die Unabhängige Beschwerdeinstanz habe ihre Überprüfung jedoch über diese hinaus in unzulässiger Weise auf den ganzen Beitrag ausgedehnt. Mit diesem Vorgehen habe sie nicht rechnen müssen; auf jeden Fall wäre ihr noch einmal Gelegenheit zu einer Stellungnahme einzuräumen gewesen.
a) Die Ausweitung der Überprüfung durch die Unabhängige Beschwerdeinstanz über die konkret beanstandete Sequenz hinaus auf den ganzen Beitrag ist als solche - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - bundesrechtlich nicht zu beanstanden: Nach Art. 62 Abs. 2 RTVG muss die Eingabe an die Unabhängige Beschwerdeinstanz "mit kurzer Begründung angeben, wodurch Programmbestimmungen dieses Gesetzes, seiner Ausführungsbestimmungen oder der Konzession verletzt worden" sind. Die Beanstandung definiert das Anfechtungsobjekt und begrenzt insofern die Überprüfungsbefugnis der Unabhängigen Beschwerdeinstanz. Werden einzelne Teile eines Beitrags kritisiert, erstreckt sich die Prüfungskompetenz indessen auf den ganzen Beitrag, sofern dieser - wie hier - thematisch ein geschlossenes Ganzes bildet. Die Unabhängige Beschwerdeinstanz ist in diesem Fall befugt, die Frage der Verletzung von Programmvorschriften unter jedem aufgrund der Aktenlage in Betracht fallenden Gesichtspunkt zu prüfen (vgl. zum alten Recht BGE 116 Ib 37 E. 4 S. 42; MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel und Frankfurt a.M. 1992, S. 188).
b) aa) Nach Art. 3 lit. e/bis des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) findet dieses Gesetz auf Beanstandungen von Radio- und Fernsehsendungen vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz keine Anwendung; nach der Rechtsprechung gelten jedoch auch hier die aus Art. 4 BV abgeleiteten minimalen Verfahrensgarantien, zumindest soweit sie dem Schutz des Veranstalters dienen. So besteht ein Anspruch auf rechtliches Gehör, dessen Tragweite sich nach der Situation und der Interessenlage im Einzelfall bestimmt und der eine Anhörung gebietet, wenn die Unabhängige Beschwerdeinstanz ihren Entscheid auf einen für den Veranstalter nicht voraussehbaren Rechtsgrund stützen will (BGE 116 Ib 37 E. 4e S. 43 mit Hinweisen). Art. 64 Abs. 1 RTVG, wonach der Präsident der Unabhängigen Beschwerdeinstanz den Veranstalter zur Stellungnahme einlädt, wenn die Beschwerde nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet erscheint, deckt sich, verfassungskonform ausgelegt, mit diesem noch in der Rechtsprechung zum Bundesbeschluss vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB UBI; AS 1984, 153) entwickelten Grundsatz und verlangt ebenfalls, dass der Veranstalter in rechtsstaatlich genügender Weise zu Wort kommt.
bb) Wäre es auch von Vorteil gewesen, wenn die Unabhängige Beschwerdeinstanz mit Blick auf die Ausdehnung ihrer Überprüfung der Beschwerdeführerin noch einmal Gelegenheit gegeben hätte, sich zu äussern, war sie - im konkreten Fall - verfahrensrechtlich hierzu doch nicht verpflichtet. Die Beschwerdeführerin musste vorliegend damit rechnen, dass nicht nur die beanstandete Sequenz, sondern allenfalls der Gesamtbeitrag einer programmrechtlichen Prüfung unterzogen würde: Bereits die Ombudsstelle DRS hatte in ihrer Schlussorientierung die beanstandete Sequenz im Gesamtzusammenhang des Beitrags gewürdigt, wenn sie festhielt, dass die Szenen mit den Schulkindern vor der Fernsehkamera weder nötig noch für den eigentlichen Inhalt der Sendung aufschlussreich gewesen seien; was die Schülerszene mit den "Use"-Rufen gegenüber dem Fernsehen mehrere Monate nach dem Todesfall und offenbar nach Abklärung der Todesursache dem Fernsehzuschauer noch zeigen sollte, sei ihr unerfindlich. In Ziffer 3 ihrer Stellungnahme vom 18. Januar 1993 an die Unabhängige Beschwerdeinstanz erläuterte die Beschwerdeführerin - auf den Inhalt des ganzen Beitrags Bezug nehmend -, dass sie es als richtig erachtet habe, das Verhalten der Schule, die offenbar nicht bereit gewesen sei, das Thema Gewalt zu thematisieren und für den falschen Befund einer Herzkrankheit dankbar gewesen sei, im Beitrag zu erwähnen. Sie ging damit selber davon aus, dass die ganze Sendung in die Beurteilung miteinbezogen werden konnte, und verwies ihrerseits auf die nach dem angefochtenen Entscheid programmrechtlich heiklen Punkte, unterliess es aber, diese zu vertiefen. Auch insofern durfte von ihr indessen eine qualifizierte Erklärung erwartet werden, lädt die Unabhängige Beschwerdeinstanz gemäss Art. 64 Abs. 1 RTVG sie zu einer Stellungnahme doch nur ein, wenn die Beschwerde nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet erscheint. Im Gegensatz zum Entscheid "Grell-Pastell" (BGE 116 Ib 37 ff.), in dem das Bundesgericht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bejaht hatte, bezog sich die Kritik hier sinngemäss auf den ganzen Beitrag; nur in dessen Gesamtrahmen konnte die sachliche Berechtigung der beanstandeten Einzelsequenz sinnvoll geprüft werden.
3. a) Nach Art. 4 RTVG sind (in Konkretisierung von Art. 55bis Abs. 2 BV; vgl. BBl 1987 III 729) Ereignisse "sachgerecht" darzustellen; die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten muss angemessen zum Ausdruck kommen (Abs. 1); Ansichten und Kommentare haben überdies als solche erkennbar zu sein (Abs. 2). Diese gesetzlichen Informationsgrundsätze decken sich mit jenen in Art. 4 Abs. 2 der Konzession vom 5. Oktober 1987 beziehungsweise in Art. 3 Abs. 5 der Konzession vom 18. November 1992 für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (Konzession SRG; BBl 1987 III 814, 1992 VI 569), weshalb zum Begriff der Sachgerechtigkeit in Art. 4 RTVG ohne weiteres an die bisherige Rechtsprechung angeknüpft werden kann. Danach verlangt das Gebot der Objektivität, dass sich der Hörer oder Zuschauer durch die vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über den Sachverhalt machen kann und in die Lage versetzt wird, sich eine eigene Meinung zu bilden. Das Prinzip der Wahrhaftigkeit verpflichtet den Veranstalter, Fakten objektiv wiederzugeben; bei umstrittenen Sachaussagen ist der Zuschauer so zu informieren, dass er sich selber ein Bild machen kann. Den rechtlichen Beurteilungsmassstab stellt, weil ein Verstoss gegen die Programmanforderungen immer eine objektive Verletzung der journalistischen Sorgfaltspflicht voraussetzt, die bei der Vorbereitung und Darstellung des Gegenstands gebotene Sorgfalt dar. Die Anforderungen an diese sind nicht allgemein, sondern im Einzelfall mit Blick auf die Umstände sowie den Charakter und die Eigenheit des Sendegefässes zu ermitteln (BGE 119 Ib 166 E. 3 S. 170 f. mit Hinweisen).
b) Der beanstandete Beitrag "Tod auf dem Schulhof" wurde im Rahmen der Sendung "10 vor 10", der zweiten allabendlichen Informations- und Nachrichtensendung von Fernsehen DRS, ausgestrahlt, diente jedoch vier Monate nach dem tragischen Ereignis nicht mehr der aktuellen Tages-, sondern als nicht zeitgebundener Dokumentarbericht der Hintergrundinformation. Für einen solchen Beitrag gelten nach der Rechtsprechung bezüglich Objektivität und Sachgerechtigkeit besondere Anforderungen (BGE 116 Ib 37 E. 6 S. 46 mit Hinweisen). Dies bedeutet nicht, dass derartige Berichte nicht interessant und kritisch gestaltet sein, oder wie die Beschwerdeführerin meint, keine "emotionale Dimension" aufweisen dürften, sondern dass der Zuschauer befähigt werden muss, sich über die vermittelten Informationen ein eigenes Bild zu machen. Die gesetzlichen Programmbestimmungen schliessen weder Stellungnahmen und Kritiken von Programmschaffenden noch den "anwaltschaftlichen" Journalismus aus, wenn in dem Sinne Transparenz gewährleistet bleibt, dass sich der Zuschauer ein eigenes Bild machen kann; ob dies der Fall ist, beurteilt sich in erster Linie danach, ob der Beitrag insgesamt manipulativ wirkt (vgl. DUMERMUTH, a.a.O., S. 364 ff.). Welche gestalterischen Mittel wie eingesetzt werden, ist nur solange Sache des Veranstalters, als ihr Einsatz nicht das Gebot der "Sachgerechtigkeit" verletzt. Art. 5 Abs. 1 RTVG, der die Programmautonomie garantiert, gilt nur im Rahmen der allgemeinen Informationsgrundsätze von Art. 4 RTVG beziehungsweise von Art. 55bis Abs. 2 BV; je heikler ein Thema ist, um so grösser muss grundsätzlich die Sorgfalt bei seiner gestalterischen Umsetzung als Informationsbeitrag sein (vgl. BGE 116 Ib 37 E. 8 S. 48/49). Wenn das Bundesgericht in jüngeren Entscheiden jeweils festgehalten hat, die Erfordernisse der Sachgerechtigkeit und Ausgewogenheit dürften als Kriterien der Objektivität nicht derart streng gehandhabt werden, dass Freiheit und Spontaneität der Programmgestalter verlorengingen, und es sich nicht rechtfertige, bereits dann einzugreifen, wenn eine Sendung allenfalls nicht in jeder Hinsicht voll zu befriedigen vermöge, galt dies für Beiträge, die bei einer Gesamtwürdigung die programmrechtlichen Mindestanforderungen zu erfüllen vermochten und sich damit im Rahmen von Art. 4 RTVG hielten.
c) Der Beitrag "Tod auf dem Schulhof" sollte den Umgang der Schule und der Behörden mit dem Todesfall des Schülers Mansour aufzeigen, was programmrechtlich von der Vorinstanz korrekterweise nicht beanstandet wurde. Zu Recht kritisierte sie aber die gestalterische Umsetzung der Problematik, die dem Zuschauer tatsächlich nicht erlaubte, sich ein eigenes Bild zu machen, und als Ganzes manipulativ wirkte:
aa) Der umstrittene Beitrag legte Gewicht darauf, dass Mansour angeblich an einem Herzfehler gelitten habe, was nach Ansicht der Ärzte zu seinem Tod geführt haben soll. Der Journalist arbeitete in der Folge - subtil über die Gestaltung des Beitrags - sukzessive darauf hin, beim Zuschauer den Eindruck zu erwecken, Schule wie Behörden gäben sich mit dieser - nach Ansicht des Journalisten - fragwürdigen Begründung zufrieden. Ohne klare Vorwürfe zu erheben, wird dem Zuschauer ein unlauteres Verhalten von Schule und Behörden nicht nur moralischer Art suggeriert, wenn der verantwortliche Redaktor im Rahmen der Schilderung des Vorfalls, der zum Tode von Mansour geführt hat, feststellt: "Die Lehrerinnen und Lehrer versuchten ... die Schüler in ihren Klassen auf eine Version des Geschehens zu einigen. Sie fürchteten, die Kinder würden das tatsächlich Vorgefallene übertrieben darstellen...". In einer der folgenden Sequenzen betonte der Journalist wiederum in dramaturgisch vielsagender Art und Weise auf dem Hintergrund eines angeblich akuten Herzleidens: "Am Tag nach dem Tod von Mansour kam der Schulpräsident zu Besuch. Auch er mochte, wie die Mutter schildert, nicht über Gewalt und mögliche Mitverantwortung reden", bevor er dann etwas später ausführt: "Für die Lehrer war der Fall abgehakt. Die zwei einzigen, die mit uns über den Tod von Mansour gesprochen hatten, zogen ihre Interviews später wieder zurück. Einer von ihnen hatte gesagt, durch den Tod von Mansour entstehe kein zusätzlicher Handlungsbedarf in Sachen Gewalt.- Natürlich: Es wäre für viele einfacher gewesen, wenn Mansour an einer Herzkrankheit gestorben wäre. Es gäbe keine Fragen zur alltäglichen Brutalität vieler Kinder, keine Fragen, wer dafür verantwortlich ist, keinen 'Handlungsbedarf'. Ein Befund Herzkrankheit wäre auch einfacher für den Schulpräsidenten - der sich nicht äussern will, solang' die Untersuchung läuft. Und es wäre einfacher für den Jugendanwalt, der drei Monate lang nur das Herz vom toten Mansour untersuchen liess, obwohl er Zeugenaussagen hat, die auch andere Todesursachen denkbar erscheinen lassen".
bb) Für den unbefangenen Zuschauer entstand durch diese Abfolge der vermittelten Informationen, die ihm in Verletzung von Art. 4 RTVG keine klare Abgrenzung zwischen Tatsachen, Spekulationen und Ansichten des Journalisten erlaubte, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, der Eindruck, die Umstände des Todes von Mansour würden von den Behörden im Interesse des unbeschadeten Rufs der Schule verschleiert, allenfalls sogar bewusst falsch angegeben. Mit dem Hinweis in der Abmoderation, Mansour sei gar nicht herzkrank gewesen, was gegenüber "10 vor 10" bestätigt worden sei, ist dieser beim Zuschauer suggestiv aufgebaute und mangels klarer Informationen über die tatsächliche beziehungsweise in diesem Moment vermutete Todesursache nicht relativierbare Eindruck verstärkt worden. Dem Zuschauer wurde im ganzen Beitrag kein Element in die Hand gegeben, das ihm erlaubt hätte, sich ein eigenes Bild über die mit der Art der gestalterischen Umsetzung suggerierten Vorwürfe des Journalisten zu machen und dessen Ansicht in einen Gesamtzusammenhang zu stellen. Über die im Moment der Ausstrahlung des Beitrags tatsächlich vermutete Todesursache wurde in der Abmoderation kein Wort gesagt. Bereits mit diesem Element wäre der Beitrag aber deutlich relativiert worden. Die Beschwerdeführerin legt ihrer Beschwerde selber einen Zeitungsartikel vom 2. Oktober 1992, also nur drei Tage nach der Ausstrahlung des beanstandeten Beitrags, bei, woraus hervorgeht, dass der untersuchende Arzt als Todesursache wenige Stunden nach dem Unfall ein "Herzversagen" verantwortlich gemacht hatte. Dass in den Medien dann von "Herzfehler" oder "Herzkrankheit" berichtet wurde, sei auf einen Kommunikationsfehler zwischen der Polizei und der Presse zurückzuführen. Hätte der Zuschauer aber etwa über diese Information verfügt - auf die auch der Autor des Beitrags, der ausgiebig recherchiert haben will und dabei unter keinem Zeitdruck stand, hätte stossen müssen -, hätte er sich wohl unweigerlich die Frage nach der Berechtigung der erhobenen Vorwürfe gestellt. Die Unvoreingenommenheit gegenüber dem publizistischen Endprodukt verbietet es dem Journalisten nicht, zu Beginn seiner Recherchen bestimmte Hypothesen zu formulieren (vgl. BGE 119 Ib 166 E. 3b S. 171), deren Verifizierung Gegenstand der folgenden Abklärungen bildet. Sie verlangt aber, dass die Recherchen alsdann allseitig, das heisst ohne Ausklammerung entscheidender Perspektiven, vorgenommen und die Ergebnisse auch dann präsentiert werden, wenn sie nicht mit den anfänglichen Hypothesen übereinstimmen sollten; das Nichterwähnen einer für die Meinungsbildung des Zuschauers wesentlichen Information im Zuge der Berichterstattung über ein bestimmtes Thema ist manipulativ und verletzt das Sachgerechtigkeitsgebot (vgl. FRANZISKA BARBARA GROB, Die Programmautonomie von Radio und Fernsehen in der Schweiz, Diss. ZH 1994, S. 166).
cc) Die Kritik am Verhalten der Schule im Umgang mit dem Tod von Mansour, die, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, nicht zuletzt an der Person des Beschwerdegegners personalisiert und visualisiert wurde, beruhte weitgehend auch darauf, dass sich deren Vertreter dem Fernsehen gegenüber nicht äussern wollten. Das Bundesgericht verlangt bei dieser Situation für eine sachgerechte Information, dass das Publikum über die entsprechenden Gründe angemessen informiert wird (BGE 119 Ib 166 E. 3b S. 171). Der Beitrag "Tod auf dem Schulhof" tat dies nicht; auch insofern liegt eine Verletzung der journalistischen Sorgfaltspflichten vor: Auf die (allenfalls guten) Gründe, warum sich die Schulvertreter Wochen nach dem tragischen Unglück gegenüber dem Fernsehen nicht äussern wollten, wird nicht eingegangen; dem Zuschauer wird die Berechtigung des Vorwurfs an die Schule, nicht mitzufühlen und nicht mit dem Problem eines Todesfalls im Schulhof umgehen zu wollen beziehungsweise zu können, vorab über die Tatsache suggeriert, dass keine Diskussion mit dem Fernsehteam und der Presse stattgefunden habe; auch insofern konnte sich der Zuschauer mangels sachgerechter Information kein eigenes Bild machen. | de | Art. 3 lit. e/bis VwVG; Art. 55bis Abs. 2 und 3 BV, Art. 4 und 5 RTVG; programmrechtliche Überprüfung des Beitrages "Mansour - Tod auf dem Schulhof" in der Sendung "10 vor 10" von Fernsehen DRS. Umfang der Prüfungsbefugnis der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen; Anspruch des Veranstalters auf rechtliches Gehör (E. 2).
Ein nicht zeitgebundener, im Rahmen einer Informations- und Nachrichtensendung ausgestrahlter Dokumentarbericht, der keine klare Abgrenzung zwischen Tatsachen, Spekulationen und Ansichten des Journalisten erlaubt und der manipulativ wirkt, weil der Zuschauer sich kein eigenes Bild über die vermittelte Information machen kann, verstösst gegen Art. 4 RTVG (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-29%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,819 | 121 II 29 | 121 II 29
Sachverhalt ab Seite 30
Im Rahmen der Sendung "10 vor 10" strahlte das Fernsehen DRS am 29. September 1992 einen Beitrag über den Tod des zehnjährigen Schülers Mansour im Zürcher Schulhaus "Letten" aus. In der Anmoderation wurde erwähnt, dass der Todesfall annähernd vier Monate zurückliege und sich nach einer Schlägerei mit einem Klassenkameraden ereignet habe. Bereits am nächsten Tag hätten die Zeitungen geschrieben, der Schüler sei an einem "akuten Herzleiden" gestorben und nicht an den Verletzungen, die er bei der Auseinandersetzung erlitten habe. Im folgenden Beitrag gehe es nicht darum, einen Mitschüler schuldig zu sprechen, sondern zu zeigen, dass auch ein tragischer Unfall Fragen nach der Verantwortung aufwerfen könne.
Der Beitrag selber begann mit Ausschnitten von den Trauerfeierlichkeiten, woran die Vorstellung des Schulhauses "Letten" in Wort und Bild anschloss. In der Folge wurden die Umstände des Todesfalls und die verschiedenen Reaktionen darauf erarbeitet. Dieser Teil der Sendung umfasste unter anderem auch eine Sequenz, in der Schüler im Beisein eines Lehrers gegenüber dem Fernsehteam im Schulhof "Use, Use" riefen, wozu der Moderator kommentierte: "Die Schule pflegte einen seltsamen Umgang mit dem Tod von Mansour. Sie verbot den Kindern, mit Zeitungen oder mit dem Fernsehen über den Tod ihres Freundes zu reden. Falls sie sich trotzdem in die Nähe der Kamera trauten, griff bald einmal ein Lehrer ein und brüllte auch kräftig mit, damit es möglichst peinlich werde. Die Kinder haben sich für die Szene später entschuldigt; der Lehrer tat es bis heute nicht".
Der Beitrag endete mit der Abmoderation: "Die Eltern von Mansour suchten Trost in der Gerechtigkeit; sie forderten den Mut der Erwachsenen, diesen Unglücksfall als solchen anzunehmen. Vier Monate nach dem Tod des Jungen ist nun klar: Mansour war nicht herzkrank. Dies ist gegenüber '10 vor 10' bestätigt worden. Damit bietet sich eine neue Chance, den Eltern gegenüber Mitgefühl zu zeigen".
X., der in der Sequenz über den Umgang der Schule mit dem Fernsehteam als angeblich "kräftig mitbrüllender" Lehrer gezeigt worden war, gelangte gegen diesen Beitrag an die Ombudsstelle DRS und an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI; im weitern: Unabhängige Beschwerdeinstanz bzw. Vorinstanz). Diese hiess seine Beschwerde am 2. April 1993 gut und stellte fest, dass der Beitrag "Tod des Schülers Mansour" in der Sendung "10 vor 10" vom 29. September 1992 Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40) verletzt habe.
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das Bundesgericht abweist
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin macht in formeller Hinsicht geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden: Sie habe sich in ihrer Stellungnahme an die Unabhängige Beschwerdeinstanz nur veranlasst gesehen, sich zu der vom Beschwerdegegner konkret als wahrheitswidrig beanstandeten Szene im Schulhof zu äussern; die Unabhängige Beschwerdeinstanz habe ihre Überprüfung jedoch über diese hinaus in unzulässiger Weise auf den ganzen Beitrag ausgedehnt. Mit diesem Vorgehen habe sie nicht rechnen müssen; auf jeden Fall wäre ihr noch einmal Gelegenheit zu einer Stellungnahme einzuräumen gewesen.
a) Die Ausweitung der Überprüfung durch die Unabhängige Beschwerdeinstanz über die konkret beanstandete Sequenz hinaus auf den ganzen Beitrag ist als solche - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - bundesrechtlich nicht zu beanstanden: Nach Art. 62 Abs. 2 RTVG muss die Eingabe an die Unabhängige Beschwerdeinstanz "mit kurzer Begründung angeben, wodurch Programmbestimmungen dieses Gesetzes, seiner Ausführungsbestimmungen oder der Konzession verletzt worden" sind. Die Beanstandung definiert das Anfechtungsobjekt und begrenzt insofern die Überprüfungsbefugnis der Unabhängigen Beschwerdeinstanz. Werden einzelne Teile eines Beitrags kritisiert, erstreckt sich die Prüfungskompetenz indessen auf den ganzen Beitrag, sofern dieser - wie hier - thematisch ein geschlossenes Ganzes bildet. Die Unabhängige Beschwerdeinstanz ist in diesem Fall befugt, die Frage der Verletzung von Programmvorschriften unter jedem aufgrund der Aktenlage in Betracht fallenden Gesichtspunkt zu prüfen (vgl. zum alten Recht BGE 116 Ib 37 E. 4 S. 42; MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel und Frankfurt a.M. 1992, S. 188).
b) aa) Nach Art. 3 lit. e/bis des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) findet dieses Gesetz auf Beanstandungen von Radio- und Fernsehsendungen vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz keine Anwendung; nach der Rechtsprechung gelten jedoch auch hier die aus Art. 4 BV abgeleiteten minimalen Verfahrensgarantien, zumindest soweit sie dem Schutz des Veranstalters dienen. So besteht ein Anspruch auf rechtliches Gehör, dessen Tragweite sich nach der Situation und der Interessenlage im Einzelfall bestimmt und der eine Anhörung gebietet, wenn die Unabhängige Beschwerdeinstanz ihren Entscheid auf einen für den Veranstalter nicht voraussehbaren Rechtsgrund stützen will (BGE 116 Ib 37 E. 4e S. 43 mit Hinweisen). Art. 64 Abs. 1 RTVG, wonach der Präsident der Unabhängigen Beschwerdeinstanz den Veranstalter zur Stellungnahme einlädt, wenn die Beschwerde nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet erscheint, deckt sich, verfassungskonform ausgelegt, mit diesem noch in der Rechtsprechung zum Bundesbeschluss vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB UBI; AS 1984, 153) entwickelten Grundsatz und verlangt ebenfalls, dass der Veranstalter in rechtsstaatlich genügender Weise zu Wort kommt.
bb) Wäre es auch von Vorteil gewesen, wenn die Unabhängige Beschwerdeinstanz mit Blick auf die Ausdehnung ihrer Überprüfung der Beschwerdeführerin noch einmal Gelegenheit gegeben hätte, sich zu äussern, war sie - im konkreten Fall - verfahrensrechtlich hierzu doch nicht verpflichtet. Die Beschwerdeführerin musste vorliegend damit rechnen, dass nicht nur die beanstandete Sequenz, sondern allenfalls der Gesamtbeitrag einer programmrechtlichen Prüfung unterzogen würde: Bereits die Ombudsstelle DRS hatte in ihrer Schlussorientierung die beanstandete Sequenz im Gesamtzusammenhang des Beitrags gewürdigt, wenn sie festhielt, dass die Szenen mit den Schulkindern vor der Fernsehkamera weder nötig noch für den eigentlichen Inhalt der Sendung aufschlussreich gewesen seien; was die Schülerszene mit den "Use"-Rufen gegenüber dem Fernsehen mehrere Monate nach dem Todesfall und offenbar nach Abklärung der Todesursache dem Fernsehzuschauer noch zeigen sollte, sei ihr unerfindlich. In Ziffer 3 ihrer Stellungnahme vom 18. Januar 1993 an die Unabhängige Beschwerdeinstanz erläuterte die Beschwerdeführerin - auf den Inhalt des ganzen Beitrags Bezug nehmend -, dass sie es als richtig erachtet habe, das Verhalten der Schule, die offenbar nicht bereit gewesen sei, das Thema Gewalt zu thematisieren und für den falschen Befund einer Herzkrankheit dankbar gewesen sei, im Beitrag zu erwähnen. Sie ging damit selber davon aus, dass die ganze Sendung in die Beurteilung miteinbezogen werden konnte, und verwies ihrerseits auf die nach dem angefochtenen Entscheid programmrechtlich heiklen Punkte, unterliess es aber, diese zu vertiefen. Auch insofern durfte von ihr indessen eine qualifizierte Erklärung erwartet werden, lädt die Unabhängige Beschwerdeinstanz gemäss Art. 64 Abs. 1 RTVG sie zu einer Stellungnahme doch nur ein, wenn die Beschwerde nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet erscheint. Im Gegensatz zum Entscheid "Grell-Pastell" (BGE 116 Ib 37 ff.), in dem das Bundesgericht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bejaht hatte, bezog sich die Kritik hier sinngemäss auf den ganzen Beitrag; nur in dessen Gesamtrahmen konnte die sachliche Berechtigung der beanstandeten Einzelsequenz sinnvoll geprüft werden.
3. a) Nach Art. 4 RTVG sind (in Konkretisierung von Art. 55bis Abs. 2 BV; vgl. BBl 1987 III 729) Ereignisse "sachgerecht" darzustellen; die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten muss angemessen zum Ausdruck kommen (Abs. 1); Ansichten und Kommentare haben überdies als solche erkennbar zu sein (Abs. 2). Diese gesetzlichen Informationsgrundsätze decken sich mit jenen in Art. 4 Abs. 2 der Konzession vom 5. Oktober 1987 beziehungsweise in Art. 3 Abs. 5 der Konzession vom 18. November 1992 für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (Konzession SRG; BBl 1987 III 814, 1992 VI 569), weshalb zum Begriff der Sachgerechtigkeit in Art. 4 RTVG ohne weiteres an die bisherige Rechtsprechung angeknüpft werden kann. Danach verlangt das Gebot der Objektivität, dass sich der Hörer oder Zuschauer durch die vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über den Sachverhalt machen kann und in die Lage versetzt wird, sich eine eigene Meinung zu bilden. Das Prinzip der Wahrhaftigkeit verpflichtet den Veranstalter, Fakten objektiv wiederzugeben; bei umstrittenen Sachaussagen ist der Zuschauer so zu informieren, dass er sich selber ein Bild machen kann. Den rechtlichen Beurteilungsmassstab stellt, weil ein Verstoss gegen die Programmanforderungen immer eine objektive Verletzung der journalistischen Sorgfaltspflicht voraussetzt, die bei der Vorbereitung und Darstellung des Gegenstands gebotene Sorgfalt dar. Die Anforderungen an diese sind nicht allgemein, sondern im Einzelfall mit Blick auf die Umstände sowie den Charakter und die Eigenheit des Sendegefässes zu ermitteln (BGE 119 Ib 166 E. 3 S. 170 f. mit Hinweisen).
b) Der beanstandete Beitrag "Tod auf dem Schulhof" wurde im Rahmen der Sendung "10 vor 10", der zweiten allabendlichen Informations- und Nachrichtensendung von Fernsehen DRS, ausgestrahlt, diente jedoch vier Monate nach dem tragischen Ereignis nicht mehr der aktuellen Tages-, sondern als nicht zeitgebundener Dokumentarbericht der Hintergrundinformation. Für einen solchen Beitrag gelten nach der Rechtsprechung bezüglich Objektivität und Sachgerechtigkeit besondere Anforderungen (BGE 116 Ib 37 E. 6 S. 46 mit Hinweisen). Dies bedeutet nicht, dass derartige Berichte nicht interessant und kritisch gestaltet sein, oder wie die Beschwerdeführerin meint, keine "emotionale Dimension" aufweisen dürften, sondern dass der Zuschauer befähigt werden muss, sich über die vermittelten Informationen ein eigenes Bild zu machen. Die gesetzlichen Programmbestimmungen schliessen weder Stellungnahmen und Kritiken von Programmschaffenden noch den "anwaltschaftlichen" Journalismus aus, wenn in dem Sinne Transparenz gewährleistet bleibt, dass sich der Zuschauer ein eigenes Bild machen kann; ob dies der Fall ist, beurteilt sich in erster Linie danach, ob der Beitrag insgesamt manipulativ wirkt (vgl. DUMERMUTH, a.a.O., S. 364 ff.). Welche gestalterischen Mittel wie eingesetzt werden, ist nur solange Sache des Veranstalters, als ihr Einsatz nicht das Gebot der "Sachgerechtigkeit" verletzt. Art. 5 Abs. 1 RTVG, der die Programmautonomie garantiert, gilt nur im Rahmen der allgemeinen Informationsgrundsätze von Art. 4 RTVG beziehungsweise von Art. 55bis Abs. 2 BV; je heikler ein Thema ist, um so grösser muss grundsätzlich die Sorgfalt bei seiner gestalterischen Umsetzung als Informationsbeitrag sein (vgl. BGE 116 Ib 37 E. 8 S. 48/49). Wenn das Bundesgericht in jüngeren Entscheiden jeweils festgehalten hat, die Erfordernisse der Sachgerechtigkeit und Ausgewogenheit dürften als Kriterien der Objektivität nicht derart streng gehandhabt werden, dass Freiheit und Spontaneität der Programmgestalter verlorengingen, und es sich nicht rechtfertige, bereits dann einzugreifen, wenn eine Sendung allenfalls nicht in jeder Hinsicht voll zu befriedigen vermöge, galt dies für Beiträge, die bei einer Gesamtwürdigung die programmrechtlichen Mindestanforderungen zu erfüllen vermochten und sich damit im Rahmen von Art. 4 RTVG hielten.
c) Der Beitrag "Tod auf dem Schulhof" sollte den Umgang der Schule und der Behörden mit dem Todesfall des Schülers Mansour aufzeigen, was programmrechtlich von der Vorinstanz korrekterweise nicht beanstandet wurde. Zu Recht kritisierte sie aber die gestalterische Umsetzung der Problematik, die dem Zuschauer tatsächlich nicht erlaubte, sich ein eigenes Bild zu machen, und als Ganzes manipulativ wirkte:
aa) Der umstrittene Beitrag legte Gewicht darauf, dass Mansour angeblich an einem Herzfehler gelitten habe, was nach Ansicht der Ärzte zu seinem Tod geführt haben soll. Der Journalist arbeitete in der Folge - subtil über die Gestaltung des Beitrags - sukzessive darauf hin, beim Zuschauer den Eindruck zu erwecken, Schule wie Behörden gäben sich mit dieser - nach Ansicht des Journalisten - fragwürdigen Begründung zufrieden. Ohne klare Vorwürfe zu erheben, wird dem Zuschauer ein unlauteres Verhalten von Schule und Behörden nicht nur moralischer Art suggeriert, wenn der verantwortliche Redaktor im Rahmen der Schilderung des Vorfalls, der zum Tode von Mansour geführt hat, feststellt: "Die Lehrerinnen und Lehrer versuchten ... die Schüler in ihren Klassen auf eine Version des Geschehens zu einigen. Sie fürchteten, die Kinder würden das tatsächlich Vorgefallene übertrieben darstellen...". In einer der folgenden Sequenzen betonte der Journalist wiederum in dramaturgisch vielsagender Art und Weise auf dem Hintergrund eines angeblich akuten Herzleidens: "Am Tag nach dem Tod von Mansour kam der Schulpräsident zu Besuch. Auch er mochte, wie die Mutter schildert, nicht über Gewalt und mögliche Mitverantwortung reden", bevor er dann etwas später ausführt: "Für die Lehrer war der Fall abgehakt. Die zwei einzigen, die mit uns über den Tod von Mansour gesprochen hatten, zogen ihre Interviews später wieder zurück. Einer von ihnen hatte gesagt, durch den Tod von Mansour entstehe kein zusätzlicher Handlungsbedarf in Sachen Gewalt.- Natürlich: Es wäre für viele einfacher gewesen, wenn Mansour an einer Herzkrankheit gestorben wäre. Es gäbe keine Fragen zur alltäglichen Brutalität vieler Kinder, keine Fragen, wer dafür verantwortlich ist, keinen 'Handlungsbedarf'. Ein Befund Herzkrankheit wäre auch einfacher für den Schulpräsidenten - der sich nicht äussern will, solang' die Untersuchung läuft. Und es wäre einfacher für den Jugendanwalt, der drei Monate lang nur das Herz vom toten Mansour untersuchen liess, obwohl er Zeugenaussagen hat, die auch andere Todesursachen denkbar erscheinen lassen".
bb) Für den unbefangenen Zuschauer entstand durch diese Abfolge der vermittelten Informationen, die ihm in Verletzung von Art. 4 RTVG keine klare Abgrenzung zwischen Tatsachen, Spekulationen und Ansichten des Journalisten erlaubte, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, der Eindruck, die Umstände des Todes von Mansour würden von den Behörden im Interesse des unbeschadeten Rufs der Schule verschleiert, allenfalls sogar bewusst falsch angegeben. Mit dem Hinweis in der Abmoderation, Mansour sei gar nicht herzkrank gewesen, was gegenüber "10 vor 10" bestätigt worden sei, ist dieser beim Zuschauer suggestiv aufgebaute und mangels klarer Informationen über die tatsächliche beziehungsweise in diesem Moment vermutete Todesursache nicht relativierbare Eindruck verstärkt worden. Dem Zuschauer wurde im ganzen Beitrag kein Element in die Hand gegeben, das ihm erlaubt hätte, sich ein eigenes Bild über die mit der Art der gestalterischen Umsetzung suggerierten Vorwürfe des Journalisten zu machen und dessen Ansicht in einen Gesamtzusammenhang zu stellen. Über die im Moment der Ausstrahlung des Beitrags tatsächlich vermutete Todesursache wurde in der Abmoderation kein Wort gesagt. Bereits mit diesem Element wäre der Beitrag aber deutlich relativiert worden. Die Beschwerdeführerin legt ihrer Beschwerde selber einen Zeitungsartikel vom 2. Oktober 1992, also nur drei Tage nach der Ausstrahlung des beanstandeten Beitrags, bei, woraus hervorgeht, dass der untersuchende Arzt als Todesursache wenige Stunden nach dem Unfall ein "Herzversagen" verantwortlich gemacht hatte. Dass in den Medien dann von "Herzfehler" oder "Herzkrankheit" berichtet wurde, sei auf einen Kommunikationsfehler zwischen der Polizei und der Presse zurückzuführen. Hätte der Zuschauer aber etwa über diese Information verfügt - auf die auch der Autor des Beitrags, der ausgiebig recherchiert haben will und dabei unter keinem Zeitdruck stand, hätte stossen müssen -, hätte er sich wohl unweigerlich die Frage nach der Berechtigung der erhobenen Vorwürfe gestellt. Die Unvoreingenommenheit gegenüber dem publizistischen Endprodukt verbietet es dem Journalisten nicht, zu Beginn seiner Recherchen bestimmte Hypothesen zu formulieren (vgl. BGE 119 Ib 166 E. 3b S. 171), deren Verifizierung Gegenstand der folgenden Abklärungen bildet. Sie verlangt aber, dass die Recherchen alsdann allseitig, das heisst ohne Ausklammerung entscheidender Perspektiven, vorgenommen und die Ergebnisse auch dann präsentiert werden, wenn sie nicht mit den anfänglichen Hypothesen übereinstimmen sollten; das Nichterwähnen einer für die Meinungsbildung des Zuschauers wesentlichen Information im Zuge der Berichterstattung über ein bestimmtes Thema ist manipulativ und verletzt das Sachgerechtigkeitsgebot (vgl. FRANZISKA BARBARA GROB, Die Programmautonomie von Radio und Fernsehen in der Schweiz, Diss. ZH 1994, S. 166).
cc) Die Kritik am Verhalten der Schule im Umgang mit dem Tod von Mansour, die, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, nicht zuletzt an der Person des Beschwerdegegners personalisiert und visualisiert wurde, beruhte weitgehend auch darauf, dass sich deren Vertreter dem Fernsehen gegenüber nicht äussern wollten. Das Bundesgericht verlangt bei dieser Situation für eine sachgerechte Information, dass das Publikum über die entsprechenden Gründe angemessen informiert wird (BGE 119 Ib 166 E. 3b S. 171). Der Beitrag "Tod auf dem Schulhof" tat dies nicht; auch insofern liegt eine Verletzung der journalistischen Sorgfaltspflichten vor: Auf die (allenfalls guten) Gründe, warum sich die Schulvertreter Wochen nach dem tragischen Unglück gegenüber dem Fernsehen nicht äussern wollten, wird nicht eingegangen; dem Zuschauer wird die Berechtigung des Vorwurfs an die Schule, nicht mitzufühlen und nicht mit dem Problem eines Todesfalls im Schulhof umgehen zu wollen beziehungsweise zu können, vorab über die Tatsache suggeriert, dass keine Diskussion mit dem Fernsehteam und der Presse stattgefunden habe; auch insofern konnte sich der Zuschauer mangels sachgerechter Information kein eigenes Bild machen. | de | Art. 3 let. e/bis PA; art. 55bis al. 2 et 3 Cst., art. 4 et 5 LRTV; examen, par rapport aux principes en matière de programmes, du reportage "Mansour - Mort dans la cour d'école" dans l'émission "10 vor 10" de la télévision DRS. Etendue du pouvoir d'examen de l'autorité indépendante d'examen des plaintes; droit d'être entendu du diffuseur (consid. 2).
Viole l'art. 4 LRTV un reportage hors actualité, diffusé dans le cadre d'une émission d'information et de nouvelles, qui ne permet pas de distinguer clairement entre les faits, les spéculations et les opinions du journaliste et qui a un effet manipulateur, parce que le téléspectateur ne peut pas se faire sa propre idée de l'information transmise (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-29%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 30
Im Rahmen der Sendung "10 vor 10" strahlte das Fernsehen DRS am 29. September 1992 einen Beitrag über den Tod des zehnjährigen Schülers Mansour im Zürcher Schulhaus "Letten" aus. In der Anmoderation wurde erwähnt, dass der Todesfall annähernd vier Monate zurückliege und sich nach einer Schlägerei mit einem Klassenkameraden ereignet habe. Bereits am nächsten Tag hätten die Zeitungen geschrieben, der Schüler sei an einem "akuten Herzleiden" gestorben und nicht an den Verletzungen, die er bei der Auseinandersetzung erlitten habe. Im folgenden Beitrag gehe es nicht darum, einen Mitschüler schuldig zu sprechen, sondern zu zeigen, dass auch ein tragischer Unfall Fragen nach der Verantwortung aufwerfen könne.
Der Beitrag selber begann mit Ausschnitten von den Trauerfeierlichkeiten, woran die Vorstellung des Schulhauses "Letten" in Wort und Bild anschloss. In der Folge wurden die Umstände des Todesfalls und die verschiedenen Reaktionen darauf erarbeitet. Dieser Teil der Sendung umfasste unter anderem auch eine Sequenz, in der Schüler im Beisein eines Lehrers gegenüber dem Fernsehteam im Schulhof "Use, Use" riefen, wozu der Moderator kommentierte: "Die Schule pflegte einen seltsamen Umgang mit dem Tod von Mansour. Sie verbot den Kindern, mit Zeitungen oder mit dem Fernsehen über den Tod ihres Freundes zu reden. Falls sie sich trotzdem in die Nähe der Kamera trauten, griff bald einmal ein Lehrer ein und brüllte auch kräftig mit, damit es möglichst peinlich werde. Die Kinder haben sich für die Szene später entschuldigt; der Lehrer tat es bis heute nicht".
Der Beitrag endete mit der Abmoderation: "Die Eltern von Mansour suchten Trost in der Gerechtigkeit; sie forderten den Mut der Erwachsenen, diesen Unglücksfall als solchen anzunehmen. Vier Monate nach dem Tod des Jungen ist nun klar: Mansour war nicht herzkrank. Dies ist gegenüber '10 vor 10' bestätigt worden. Damit bietet sich eine neue Chance, den Eltern gegenüber Mitgefühl zu zeigen".
X., der in der Sequenz über den Umgang der Schule mit dem Fernsehteam als angeblich "kräftig mitbrüllender" Lehrer gezeigt worden war, gelangte gegen diesen Beitrag an die Ombudsstelle DRS und an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI; im weitern: Unabhängige Beschwerdeinstanz bzw. Vorinstanz). Diese hiess seine Beschwerde am 2. April 1993 gut und stellte fest, dass der Beitrag "Tod des Schülers Mansour" in der Sendung "10 vor 10" vom 29. September 1992 Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40) verletzt habe.
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das Bundesgericht abweist
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin macht in formeller Hinsicht geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden: Sie habe sich in ihrer Stellungnahme an die Unabhängige Beschwerdeinstanz nur veranlasst gesehen, sich zu der vom Beschwerdegegner konkret als wahrheitswidrig beanstandeten Szene im Schulhof zu äussern; die Unabhängige Beschwerdeinstanz habe ihre Überprüfung jedoch über diese hinaus in unzulässiger Weise auf den ganzen Beitrag ausgedehnt. Mit diesem Vorgehen habe sie nicht rechnen müssen; auf jeden Fall wäre ihr noch einmal Gelegenheit zu einer Stellungnahme einzuräumen gewesen.
a) Die Ausweitung der Überprüfung durch die Unabhängige Beschwerdeinstanz über die konkret beanstandete Sequenz hinaus auf den ganzen Beitrag ist als solche - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - bundesrechtlich nicht zu beanstanden: Nach Art. 62 Abs. 2 RTVG muss die Eingabe an die Unabhängige Beschwerdeinstanz "mit kurzer Begründung angeben, wodurch Programmbestimmungen dieses Gesetzes, seiner Ausführungsbestimmungen oder der Konzession verletzt worden" sind. Die Beanstandung definiert das Anfechtungsobjekt und begrenzt insofern die Überprüfungsbefugnis der Unabhängigen Beschwerdeinstanz. Werden einzelne Teile eines Beitrags kritisiert, erstreckt sich die Prüfungskompetenz indessen auf den ganzen Beitrag, sofern dieser - wie hier - thematisch ein geschlossenes Ganzes bildet. Die Unabhängige Beschwerdeinstanz ist in diesem Fall befugt, die Frage der Verletzung von Programmvorschriften unter jedem aufgrund der Aktenlage in Betracht fallenden Gesichtspunkt zu prüfen (vgl. zum alten Recht BGE 116 Ib 37 E. 4 S. 42; MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel und Frankfurt a.M. 1992, S. 188).
b) aa) Nach Art. 3 lit. e/bis des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) findet dieses Gesetz auf Beanstandungen von Radio- und Fernsehsendungen vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz keine Anwendung; nach der Rechtsprechung gelten jedoch auch hier die aus Art. 4 BV abgeleiteten minimalen Verfahrensgarantien, zumindest soweit sie dem Schutz des Veranstalters dienen. So besteht ein Anspruch auf rechtliches Gehör, dessen Tragweite sich nach der Situation und der Interessenlage im Einzelfall bestimmt und der eine Anhörung gebietet, wenn die Unabhängige Beschwerdeinstanz ihren Entscheid auf einen für den Veranstalter nicht voraussehbaren Rechtsgrund stützen will (BGE 116 Ib 37 E. 4e S. 43 mit Hinweisen). Art. 64 Abs. 1 RTVG, wonach der Präsident der Unabhängigen Beschwerdeinstanz den Veranstalter zur Stellungnahme einlädt, wenn die Beschwerde nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet erscheint, deckt sich, verfassungskonform ausgelegt, mit diesem noch in der Rechtsprechung zum Bundesbeschluss vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB UBI; AS 1984, 153) entwickelten Grundsatz und verlangt ebenfalls, dass der Veranstalter in rechtsstaatlich genügender Weise zu Wort kommt.
bb) Wäre es auch von Vorteil gewesen, wenn die Unabhängige Beschwerdeinstanz mit Blick auf die Ausdehnung ihrer Überprüfung der Beschwerdeführerin noch einmal Gelegenheit gegeben hätte, sich zu äussern, war sie - im konkreten Fall - verfahrensrechtlich hierzu doch nicht verpflichtet. Die Beschwerdeführerin musste vorliegend damit rechnen, dass nicht nur die beanstandete Sequenz, sondern allenfalls der Gesamtbeitrag einer programmrechtlichen Prüfung unterzogen würde: Bereits die Ombudsstelle DRS hatte in ihrer Schlussorientierung die beanstandete Sequenz im Gesamtzusammenhang des Beitrags gewürdigt, wenn sie festhielt, dass die Szenen mit den Schulkindern vor der Fernsehkamera weder nötig noch für den eigentlichen Inhalt der Sendung aufschlussreich gewesen seien; was die Schülerszene mit den "Use"-Rufen gegenüber dem Fernsehen mehrere Monate nach dem Todesfall und offenbar nach Abklärung der Todesursache dem Fernsehzuschauer noch zeigen sollte, sei ihr unerfindlich. In Ziffer 3 ihrer Stellungnahme vom 18. Januar 1993 an die Unabhängige Beschwerdeinstanz erläuterte die Beschwerdeführerin - auf den Inhalt des ganzen Beitrags Bezug nehmend -, dass sie es als richtig erachtet habe, das Verhalten der Schule, die offenbar nicht bereit gewesen sei, das Thema Gewalt zu thematisieren und für den falschen Befund einer Herzkrankheit dankbar gewesen sei, im Beitrag zu erwähnen. Sie ging damit selber davon aus, dass die ganze Sendung in die Beurteilung miteinbezogen werden konnte, und verwies ihrerseits auf die nach dem angefochtenen Entscheid programmrechtlich heiklen Punkte, unterliess es aber, diese zu vertiefen. Auch insofern durfte von ihr indessen eine qualifizierte Erklärung erwartet werden, lädt die Unabhängige Beschwerdeinstanz gemäss Art. 64 Abs. 1 RTVG sie zu einer Stellungnahme doch nur ein, wenn die Beschwerde nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet erscheint. Im Gegensatz zum Entscheid "Grell-Pastell" (BGE 116 Ib 37 ff.), in dem das Bundesgericht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bejaht hatte, bezog sich die Kritik hier sinngemäss auf den ganzen Beitrag; nur in dessen Gesamtrahmen konnte die sachliche Berechtigung der beanstandeten Einzelsequenz sinnvoll geprüft werden.
3. a) Nach Art. 4 RTVG sind (in Konkretisierung von Art. 55bis Abs. 2 BV; vgl. BBl 1987 III 729) Ereignisse "sachgerecht" darzustellen; die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten muss angemessen zum Ausdruck kommen (Abs. 1); Ansichten und Kommentare haben überdies als solche erkennbar zu sein (Abs. 2). Diese gesetzlichen Informationsgrundsätze decken sich mit jenen in Art. 4 Abs. 2 der Konzession vom 5. Oktober 1987 beziehungsweise in Art. 3 Abs. 5 der Konzession vom 18. November 1992 für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (Konzession SRG; BBl 1987 III 814, 1992 VI 569), weshalb zum Begriff der Sachgerechtigkeit in Art. 4 RTVG ohne weiteres an die bisherige Rechtsprechung angeknüpft werden kann. Danach verlangt das Gebot der Objektivität, dass sich der Hörer oder Zuschauer durch die vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über den Sachverhalt machen kann und in die Lage versetzt wird, sich eine eigene Meinung zu bilden. Das Prinzip der Wahrhaftigkeit verpflichtet den Veranstalter, Fakten objektiv wiederzugeben; bei umstrittenen Sachaussagen ist der Zuschauer so zu informieren, dass er sich selber ein Bild machen kann. Den rechtlichen Beurteilungsmassstab stellt, weil ein Verstoss gegen die Programmanforderungen immer eine objektive Verletzung der journalistischen Sorgfaltspflicht voraussetzt, die bei der Vorbereitung und Darstellung des Gegenstands gebotene Sorgfalt dar. Die Anforderungen an diese sind nicht allgemein, sondern im Einzelfall mit Blick auf die Umstände sowie den Charakter und die Eigenheit des Sendegefässes zu ermitteln (BGE 119 Ib 166 E. 3 S. 170 f. mit Hinweisen).
b) Der beanstandete Beitrag "Tod auf dem Schulhof" wurde im Rahmen der Sendung "10 vor 10", der zweiten allabendlichen Informations- und Nachrichtensendung von Fernsehen DRS, ausgestrahlt, diente jedoch vier Monate nach dem tragischen Ereignis nicht mehr der aktuellen Tages-, sondern als nicht zeitgebundener Dokumentarbericht der Hintergrundinformation. Für einen solchen Beitrag gelten nach der Rechtsprechung bezüglich Objektivität und Sachgerechtigkeit besondere Anforderungen (BGE 116 Ib 37 E. 6 S. 46 mit Hinweisen). Dies bedeutet nicht, dass derartige Berichte nicht interessant und kritisch gestaltet sein, oder wie die Beschwerdeführerin meint, keine "emotionale Dimension" aufweisen dürften, sondern dass der Zuschauer befähigt werden muss, sich über die vermittelten Informationen ein eigenes Bild zu machen. Die gesetzlichen Programmbestimmungen schliessen weder Stellungnahmen und Kritiken von Programmschaffenden noch den "anwaltschaftlichen" Journalismus aus, wenn in dem Sinne Transparenz gewährleistet bleibt, dass sich der Zuschauer ein eigenes Bild machen kann; ob dies der Fall ist, beurteilt sich in erster Linie danach, ob der Beitrag insgesamt manipulativ wirkt (vgl. DUMERMUTH, a.a.O., S. 364 ff.). Welche gestalterischen Mittel wie eingesetzt werden, ist nur solange Sache des Veranstalters, als ihr Einsatz nicht das Gebot der "Sachgerechtigkeit" verletzt. Art. 5 Abs. 1 RTVG, der die Programmautonomie garantiert, gilt nur im Rahmen der allgemeinen Informationsgrundsätze von Art. 4 RTVG beziehungsweise von Art. 55bis Abs. 2 BV; je heikler ein Thema ist, um so grösser muss grundsätzlich die Sorgfalt bei seiner gestalterischen Umsetzung als Informationsbeitrag sein (vgl. BGE 116 Ib 37 E. 8 S. 48/49). Wenn das Bundesgericht in jüngeren Entscheiden jeweils festgehalten hat, die Erfordernisse der Sachgerechtigkeit und Ausgewogenheit dürften als Kriterien der Objektivität nicht derart streng gehandhabt werden, dass Freiheit und Spontaneität der Programmgestalter verlorengingen, und es sich nicht rechtfertige, bereits dann einzugreifen, wenn eine Sendung allenfalls nicht in jeder Hinsicht voll zu befriedigen vermöge, galt dies für Beiträge, die bei einer Gesamtwürdigung die programmrechtlichen Mindestanforderungen zu erfüllen vermochten und sich damit im Rahmen von Art. 4 RTVG hielten.
c) Der Beitrag "Tod auf dem Schulhof" sollte den Umgang der Schule und der Behörden mit dem Todesfall des Schülers Mansour aufzeigen, was programmrechtlich von der Vorinstanz korrekterweise nicht beanstandet wurde. Zu Recht kritisierte sie aber die gestalterische Umsetzung der Problematik, die dem Zuschauer tatsächlich nicht erlaubte, sich ein eigenes Bild zu machen, und als Ganzes manipulativ wirkte:
aa) Der umstrittene Beitrag legte Gewicht darauf, dass Mansour angeblich an einem Herzfehler gelitten habe, was nach Ansicht der Ärzte zu seinem Tod geführt haben soll. Der Journalist arbeitete in der Folge - subtil über die Gestaltung des Beitrags - sukzessive darauf hin, beim Zuschauer den Eindruck zu erwecken, Schule wie Behörden gäben sich mit dieser - nach Ansicht des Journalisten - fragwürdigen Begründung zufrieden. Ohne klare Vorwürfe zu erheben, wird dem Zuschauer ein unlauteres Verhalten von Schule und Behörden nicht nur moralischer Art suggeriert, wenn der verantwortliche Redaktor im Rahmen der Schilderung des Vorfalls, der zum Tode von Mansour geführt hat, feststellt: "Die Lehrerinnen und Lehrer versuchten ... die Schüler in ihren Klassen auf eine Version des Geschehens zu einigen. Sie fürchteten, die Kinder würden das tatsächlich Vorgefallene übertrieben darstellen...". In einer der folgenden Sequenzen betonte der Journalist wiederum in dramaturgisch vielsagender Art und Weise auf dem Hintergrund eines angeblich akuten Herzleidens: "Am Tag nach dem Tod von Mansour kam der Schulpräsident zu Besuch. Auch er mochte, wie die Mutter schildert, nicht über Gewalt und mögliche Mitverantwortung reden", bevor er dann etwas später ausführt: "Für die Lehrer war der Fall abgehakt. Die zwei einzigen, die mit uns über den Tod von Mansour gesprochen hatten, zogen ihre Interviews später wieder zurück. Einer von ihnen hatte gesagt, durch den Tod von Mansour entstehe kein zusätzlicher Handlungsbedarf in Sachen Gewalt.- Natürlich: Es wäre für viele einfacher gewesen, wenn Mansour an einer Herzkrankheit gestorben wäre. Es gäbe keine Fragen zur alltäglichen Brutalität vieler Kinder, keine Fragen, wer dafür verantwortlich ist, keinen 'Handlungsbedarf'. Ein Befund Herzkrankheit wäre auch einfacher für den Schulpräsidenten - der sich nicht äussern will, solang' die Untersuchung läuft. Und es wäre einfacher für den Jugendanwalt, der drei Monate lang nur das Herz vom toten Mansour untersuchen liess, obwohl er Zeugenaussagen hat, die auch andere Todesursachen denkbar erscheinen lassen".
bb) Für den unbefangenen Zuschauer entstand durch diese Abfolge der vermittelten Informationen, die ihm in Verletzung von Art. 4 RTVG keine klare Abgrenzung zwischen Tatsachen, Spekulationen und Ansichten des Journalisten erlaubte, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, der Eindruck, die Umstände des Todes von Mansour würden von den Behörden im Interesse des unbeschadeten Rufs der Schule verschleiert, allenfalls sogar bewusst falsch angegeben. Mit dem Hinweis in der Abmoderation, Mansour sei gar nicht herzkrank gewesen, was gegenüber "10 vor 10" bestätigt worden sei, ist dieser beim Zuschauer suggestiv aufgebaute und mangels klarer Informationen über die tatsächliche beziehungsweise in diesem Moment vermutete Todesursache nicht relativierbare Eindruck verstärkt worden. Dem Zuschauer wurde im ganzen Beitrag kein Element in die Hand gegeben, das ihm erlaubt hätte, sich ein eigenes Bild über die mit der Art der gestalterischen Umsetzung suggerierten Vorwürfe des Journalisten zu machen und dessen Ansicht in einen Gesamtzusammenhang zu stellen. Über die im Moment der Ausstrahlung des Beitrags tatsächlich vermutete Todesursache wurde in der Abmoderation kein Wort gesagt. Bereits mit diesem Element wäre der Beitrag aber deutlich relativiert worden. Die Beschwerdeführerin legt ihrer Beschwerde selber einen Zeitungsartikel vom 2. Oktober 1992, also nur drei Tage nach der Ausstrahlung des beanstandeten Beitrags, bei, woraus hervorgeht, dass der untersuchende Arzt als Todesursache wenige Stunden nach dem Unfall ein "Herzversagen" verantwortlich gemacht hatte. Dass in den Medien dann von "Herzfehler" oder "Herzkrankheit" berichtet wurde, sei auf einen Kommunikationsfehler zwischen der Polizei und der Presse zurückzuführen. Hätte der Zuschauer aber etwa über diese Information verfügt - auf die auch der Autor des Beitrags, der ausgiebig recherchiert haben will und dabei unter keinem Zeitdruck stand, hätte stossen müssen -, hätte er sich wohl unweigerlich die Frage nach der Berechtigung der erhobenen Vorwürfe gestellt. Die Unvoreingenommenheit gegenüber dem publizistischen Endprodukt verbietet es dem Journalisten nicht, zu Beginn seiner Recherchen bestimmte Hypothesen zu formulieren (vgl. BGE 119 Ib 166 E. 3b S. 171), deren Verifizierung Gegenstand der folgenden Abklärungen bildet. Sie verlangt aber, dass die Recherchen alsdann allseitig, das heisst ohne Ausklammerung entscheidender Perspektiven, vorgenommen und die Ergebnisse auch dann präsentiert werden, wenn sie nicht mit den anfänglichen Hypothesen übereinstimmen sollten; das Nichterwähnen einer für die Meinungsbildung des Zuschauers wesentlichen Information im Zuge der Berichterstattung über ein bestimmtes Thema ist manipulativ und verletzt das Sachgerechtigkeitsgebot (vgl. FRANZISKA BARBARA GROB, Die Programmautonomie von Radio und Fernsehen in der Schweiz, Diss. ZH 1994, S. 166).
cc) Die Kritik am Verhalten der Schule im Umgang mit dem Tod von Mansour, die, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, nicht zuletzt an der Person des Beschwerdegegners personalisiert und visualisiert wurde, beruhte weitgehend auch darauf, dass sich deren Vertreter dem Fernsehen gegenüber nicht äussern wollten. Das Bundesgericht verlangt bei dieser Situation für eine sachgerechte Information, dass das Publikum über die entsprechenden Gründe angemessen informiert wird (BGE 119 Ib 166 E. 3b S. 171). Der Beitrag "Tod auf dem Schulhof" tat dies nicht; auch insofern liegt eine Verletzung der journalistischen Sorgfaltspflichten vor: Auf die (allenfalls guten) Gründe, warum sich die Schulvertreter Wochen nach dem tragischen Unglück gegenüber dem Fernsehen nicht äussern wollten, wird nicht eingegangen; dem Zuschauer wird die Berechtigung des Vorwurfs an die Schule, nicht mitzufühlen und nicht mit dem Problem eines Todesfalls im Schulhof umgehen zu wollen beziehungsweise zu können, vorab über die Tatsache suggeriert, dass keine Diskussion mit dem Fernsehteam und der Presse stattgefunden habe; auch insofern konnte sich der Zuschauer mangels sachgerechter Information kein eigenes Bild machen. | de | Art. 3 lett. e/bis PA; art. 55bis cpv. 2 e 3 Cost., art. 4 e 5 LRTV; esame, sulla base dei principi applicabili ai programmi, del documentario "Mansour - Morto nel cortile della scuola" diffuso nell'emissione "10 vor 10" della televisione DRS. Portata del potere di esame dell'autorità indipendente di ricorso in materia di radiotelevisione; diritto di essere sentito dell'emittente (consid. 2).
Disattende l'art. 4 LRTV il documentario non concernente fatti d'attualità, diffuso nell'ambito di un'emissione d'informazioni e di notizie, il quale non permette di distinguere chiaramente tra i fatti, le speculazioni e le opinioni del giornalista, e che ha un effetto manipolatore, perché il telespettatore non può formarsi una propria opinione sull'informazione diffusa (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-29%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,821 | 121 II 291 | 121 II 291
Sachverhalt ab Seite 292
Im Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für den Ausbau des SBB-Streckenabschnitts Ligerz-Twann erhoben verschiedene betroffene Grundeigentümer Einsprache und verlangten, dass die eisenbahnrechtliche Genehmigung nicht erteilt oder das Projekt allenfalls im Sinne einer Verlängerung des vorgesehenen Tunnels abgeändert werde. Weiter meldeten sie ihre enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche an.
Da die Einigungsverhandlungen vor dem Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission erfolglos blieben, überwies dieser die Akten dem für die Einsprachenbehandlung zuständigen Bundesamt für Verkehr (BAV). Anlässlich der Einigungsverhandlung vor dem Bundesamt wurde eine Variante "Langtunnel" zunächst zur Diskussion gestellt und schliesslich das entsprechend abgeänderte Projekt neu aufgelegt. Hierauf teilte Fürsprecher Max Uhlmann dem BAV mit, dass sich die von ihm vertretenen Einsprecher am weiteren Verfahren nicht mehr beteiligen würden, da durch die Änderung des Projektes den gestellten Eventualbegehren vollumfänglich entsprochen worden sei. Auf Aufforderung des Bundesamtes reichte er anschliessend eine Kostennote von insgesamt Fr. 10'102.-- für die Vertretung von neun Parteien ein.
Mit Teilentscheid vom 1. Juli 1993 sprach das BAV den von Fürsprecher Uhlmann vertretenen Einsprechern eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 1'972.-- zu. Auf Beschwerde der Einsprecher hin erhöhte das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) diesen Betrag zwar am 24. Februar 1995 auf Fr. 2'872.--, lehnte aber die Zusprechung einer weiteren Entschädigung ab, da die Einspracheinstanz nur die Kostenfolgen für das Einspracheverfahren zu regeln habe. Soweit der Anwalt im Zusammenhang mit den enteignungsrechtlichen Entschädigungsforderungen tätig geworden sei, sei der Entscheid über die Kosten und die Parteientschädigungen vom Schätzungskommissions-Präsidenten zu treffen.
Die von Fürsprecher Uhlmann vertretenen Einsprecher, Manfred Angelrath-Güggi und die acht weiteren Grundeigentümer, haben den Entscheid des EVED mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Umstritten ist zunächst, wer nach dem Gegenstandsloswerden des Einsprache- und Enteignungsverfahrens zur Festsetzung der Parteientschädigungen zuständig gewesen sei, ob das BAV als Einsprachebehörde die Gesamtentschädigung hätte festlegen müssen oder ob der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission seinerseits die auf das Entschädigungsverfahren entfallenden Parteikosten hätte bestimmen sollen.
Wird die eisenbahnrechtliche Plangenehmigung im Sinne von Art. 20 lit. c und Art. 23 ff. der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten vom 23. Dezember 1932 (PlVV; SR 742.142.1) mit einem Enteignungsverfahren kombiniert, so richtet sich das Verfahren grundsätzlich nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG, SR 711; vgl. Art. 24 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 1 PlVV). Danach sind innert der dreissigtägigen Frist, während der die Pläne und Verzeichnisse öffentlich aufliegen, nicht nur die Einsprachen gegen die Enteignung und die Begehren, die eine Planänderung bezwecken, sondern auch die Entschädigungsforderungen für die zu enteignenden Rechte anzumelden (Art. 30 Abs. 1 lit. a, b und c, Art. 35 und 36 EntG). Nach Ablauf der Frist übermittelt die Gemeinde die Eingaben dem Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission, der das Einigungsverfahren durchführt (Art. 45 EntG, Art. 26 Abs. 1 PlVV). Während die Einsprachen, die in der Einigungsverhandlung strittig bleiben, anschliessend der Einsprachebehörde zum Entscheid übermittelt werden, bleibt das weitere Verfahren vor der Schätzungskommission auf die Behandlung der Entschädigungsfragen beschränkt (Art. 26 Abs. 3 und Art. 33 PlVV, Art. 57 ff. EntG).
Aus dieser gesetzlichen Regelung ergibt sich, dass mit der Planauflage sowohl das (enteignungs- und eisenbahnrechtliche) Einspracheverfahren wie auch das Entschädigungsverfahren eröffnet werden, dass diese Verfahren bis zum Abschluss der Einigungsverhandlung nebeneinander verlaufen und sich die Verfahrenswege erst danach trennen. Ungeachtet dieser Zusammenlegung der Verfahren ist über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Einspracheverfahrens einerseits und des Entschädigungsverfahrens andererseits grundsätzlich getrennt zu entscheiden. Seit der Revision der Kostenbestimmungen des Enteignungsgesetzes im Jahre 1971 hat im Einspracheverfahren nicht mehr die Schätzungskommission (vgl. Art. 115 Abs. 1 EntG in der Fassung vom 20. Juni 1930), sondern die Einsprachebehörde selbst über die Kosten und die Parteientschädigung zu bestimmen (Art. 114 Abs. 4 und Art. 115 Abs. 4 EntG); das heisst mit anderen Worten, dass die für den Sachentscheid zuständige Behörde auch die Kostenfolgen regeln soll (vgl. FRITZ HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes, N. 3 zu Art. 115 aEntG; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, N. 11-14 zu Art. 114 EntG). Dementsprechend hat das Bundesgericht schon verschiedentlich erkannt, dass die Einsprachebehörde über die Kosten- und Entschädigungsfolgen für das ganze Verfahren der Einsprachenbehandlung ab Planauflage zu entscheiden habe und die Eidgenössische Schätzungskommission zur nachträglichen Vergütung von Parteikosten für diesen Verfahrensteil nicht zuständig sei (BGE 118 Ib 206 nicht publ. E. 16, nicht publ. Entscheide vom 8. Januar 1992 i.S. WWF und Mitbet. gegen Kanton Bern und Kanton Freiburg, E. 9, und vom 21. Mai 1987 i.S. NOK/SN gegen B. und Eidg. Schätzungskommission, Kreis 11, E. 2a).
Wird indessen ein Verfahren vor dem Einsprachenentscheid oder durch diesen gegenstandslos, rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gründen nicht, zwei verschiedene Behörden - also auch die Instanz, die sich zur Zeit mit der Sache nicht befasst - zur Kostenregelung beizuziehen. So sieht das Enteignungsgesetz ausdrücklich vor, dass der Schätzungskommissions-Präsident, wenn das Verfahren mit der Einigungsverhandlung abgeschlossen wird, allein über die Kosten und die Entschädigungsfolgen bestimmt (Art. 114 Abs. 4 Satz 2 EntG), obschon er im Einspracheverfahren grundsätzlich keinerlei Entscheidbefugnisse hat (vgl. BGE 111 Ib 28 E. 2 mit Hinweisen). Analoges muss gelten, wenn das Verfahren, wie hier, vor der Einspracheinstanz erledigt wird und infolge der Einigung oder Gutheissung von Begehren auch das Entschädigungsverfahren vor der Schätzungskommission entfällt. Auch in diesem Falle muss die Kompetenz zur Kostenregelung allein bei der Behörde liegen, die sich mit der Sache zuletzt befasst hat. Es liesse sich mit dem Gebot der Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung, das der Zusammenlegung von Plangenehmigungs-, Einsprache- und Landerwerbsverfahren zugrundeliegt, nur schlecht vereinbaren, wenn in dieser Situation der Schätzungskommissions-Präsident das Verfahren nochmals aufgreifen müsste, nur um einen ergänzenden Kostenentscheid zu fällen. Dass somit je nach Verfahrensstand einmal die Schätzungs- und ein anderes Mal die Einsprachebehörde über die Kostenfolgen eines vorweg erledigten Verfahrens zu befinden hat, ändert nichts an der Praktikabilität der Lösung: Beide Instanzen haben die Kostenvorschriften des Enteignungsgesetzes anzuwenden, die für das Einsprache-, das Einigungs- und das Schätzungsverfahren die gleichen sind. Zudem stehen der mit der Sache befassten Instanz auch sämtliche Akten zur Verfügung, die sie für die Beurteilung der Kosten- und Entschädigungsfragen benötigt. Es ist daher mit den SBB und entgegen der Auffassung des EVED davon auszugehen, dass das BAV als Einsprachebehörde im vorliegenden Falle zuständig war, die Parteientschädigungen für das gesamte bisher durchgeführte Verfahren festzulegen. | de | Zuständigkeit zur Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen im kombinierten eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren. Im kombinierten eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren hat grundsätzlich die zum Sachentscheid zuständige Instanz, also die Einsprachebehörde einerseits und die Eidgenössische Schätzungskommission bzw. deren Präsident andererseits, auch über die Kostenfolgen zu befinden. Wird mit der Erledigung der Einsprache indessen auch das Enteignungsverfahren hinfällig, ist die Behörde, die sich mit der Sache zuletzt befasst hat, zur abschliessenden Kostenregelung zuständig. | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 292
Im Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für den Ausbau des SBB-Streckenabschnitts Ligerz-Twann erhoben verschiedene betroffene Grundeigentümer Einsprache und verlangten, dass die eisenbahnrechtliche Genehmigung nicht erteilt oder das Projekt allenfalls im Sinne einer Verlängerung des vorgesehenen Tunnels abgeändert werde. Weiter meldeten sie ihre enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche an.
Da die Einigungsverhandlungen vor dem Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission erfolglos blieben, überwies dieser die Akten dem für die Einsprachenbehandlung zuständigen Bundesamt für Verkehr (BAV). Anlässlich der Einigungsverhandlung vor dem Bundesamt wurde eine Variante "Langtunnel" zunächst zur Diskussion gestellt und schliesslich das entsprechend abgeänderte Projekt neu aufgelegt. Hierauf teilte Fürsprecher Max Uhlmann dem BAV mit, dass sich die von ihm vertretenen Einsprecher am weiteren Verfahren nicht mehr beteiligen würden, da durch die Änderung des Projektes den gestellten Eventualbegehren vollumfänglich entsprochen worden sei. Auf Aufforderung des Bundesamtes reichte er anschliessend eine Kostennote von insgesamt Fr. 10'102.-- für die Vertretung von neun Parteien ein.
Mit Teilentscheid vom 1. Juli 1993 sprach das BAV den von Fürsprecher Uhlmann vertretenen Einsprechern eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 1'972.-- zu. Auf Beschwerde der Einsprecher hin erhöhte das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) diesen Betrag zwar am 24. Februar 1995 auf Fr. 2'872.--, lehnte aber die Zusprechung einer weiteren Entschädigung ab, da die Einspracheinstanz nur die Kostenfolgen für das Einspracheverfahren zu regeln habe. Soweit der Anwalt im Zusammenhang mit den enteignungsrechtlichen Entschädigungsforderungen tätig geworden sei, sei der Entscheid über die Kosten und die Parteientschädigungen vom Schätzungskommissions-Präsidenten zu treffen.
Die von Fürsprecher Uhlmann vertretenen Einsprecher, Manfred Angelrath-Güggi und die acht weiteren Grundeigentümer, haben den Entscheid des EVED mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Umstritten ist zunächst, wer nach dem Gegenstandsloswerden des Einsprache- und Enteignungsverfahrens zur Festsetzung der Parteientschädigungen zuständig gewesen sei, ob das BAV als Einsprachebehörde die Gesamtentschädigung hätte festlegen müssen oder ob der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission seinerseits die auf das Entschädigungsverfahren entfallenden Parteikosten hätte bestimmen sollen.
Wird die eisenbahnrechtliche Plangenehmigung im Sinne von Art. 20 lit. c und Art. 23 ff. der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten vom 23. Dezember 1932 (PlVV; SR 742.142.1) mit einem Enteignungsverfahren kombiniert, so richtet sich das Verfahren grundsätzlich nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG, SR 711; vgl. Art. 24 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 1 PlVV). Danach sind innert der dreissigtägigen Frist, während der die Pläne und Verzeichnisse öffentlich aufliegen, nicht nur die Einsprachen gegen die Enteignung und die Begehren, die eine Planänderung bezwecken, sondern auch die Entschädigungsforderungen für die zu enteignenden Rechte anzumelden (Art. 30 Abs. 1 lit. a, b und c, Art. 35 und 36 EntG). Nach Ablauf der Frist übermittelt die Gemeinde die Eingaben dem Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission, der das Einigungsverfahren durchführt (Art. 45 EntG, Art. 26 Abs. 1 PlVV). Während die Einsprachen, die in der Einigungsverhandlung strittig bleiben, anschliessend der Einsprachebehörde zum Entscheid übermittelt werden, bleibt das weitere Verfahren vor der Schätzungskommission auf die Behandlung der Entschädigungsfragen beschränkt (Art. 26 Abs. 3 und Art. 33 PlVV, Art. 57 ff. EntG).
Aus dieser gesetzlichen Regelung ergibt sich, dass mit der Planauflage sowohl das (enteignungs- und eisenbahnrechtliche) Einspracheverfahren wie auch das Entschädigungsverfahren eröffnet werden, dass diese Verfahren bis zum Abschluss der Einigungsverhandlung nebeneinander verlaufen und sich die Verfahrenswege erst danach trennen. Ungeachtet dieser Zusammenlegung der Verfahren ist über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Einspracheverfahrens einerseits und des Entschädigungsverfahrens andererseits grundsätzlich getrennt zu entscheiden. Seit der Revision der Kostenbestimmungen des Enteignungsgesetzes im Jahre 1971 hat im Einspracheverfahren nicht mehr die Schätzungskommission (vgl. Art. 115 Abs. 1 EntG in der Fassung vom 20. Juni 1930), sondern die Einsprachebehörde selbst über die Kosten und die Parteientschädigung zu bestimmen (Art. 114 Abs. 4 und Art. 115 Abs. 4 EntG); das heisst mit anderen Worten, dass die für den Sachentscheid zuständige Behörde auch die Kostenfolgen regeln soll (vgl. FRITZ HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes, N. 3 zu Art. 115 aEntG; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, N. 11-14 zu Art. 114 EntG). Dementsprechend hat das Bundesgericht schon verschiedentlich erkannt, dass die Einsprachebehörde über die Kosten- und Entschädigungsfolgen für das ganze Verfahren der Einsprachenbehandlung ab Planauflage zu entscheiden habe und die Eidgenössische Schätzungskommission zur nachträglichen Vergütung von Parteikosten für diesen Verfahrensteil nicht zuständig sei (BGE 118 Ib 206 nicht publ. E. 16, nicht publ. Entscheide vom 8. Januar 1992 i.S. WWF und Mitbet. gegen Kanton Bern und Kanton Freiburg, E. 9, und vom 21. Mai 1987 i.S. NOK/SN gegen B. und Eidg. Schätzungskommission, Kreis 11, E. 2a).
Wird indessen ein Verfahren vor dem Einsprachenentscheid oder durch diesen gegenstandslos, rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gründen nicht, zwei verschiedene Behörden - also auch die Instanz, die sich zur Zeit mit der Sache nicht befasst - zur Kostenregelung beizuziehen. So sieht das Enteignungsgesetz ausdrücklich vor, dass der Schätzungskommissions-Präsident, wenn das Verfahren mit der Einigungsverhandlung abgeschlossen wird, allein über die Kosten und die Entschädigungsfolgen bestimmt (Art. 114 Abs. 4 Satz 2 EntG), obschon er im Einspracheverfahren grundsätzlich keinerlei Entscheidbefugnisse hat (vgl. BGE 111 Ib 28 E. 2 mit Hinweisen). Analoges muss gelten, wenn das Verfahren, wie hier, vor der Einspracheinstanz erledigt wird und infolge der Einigung oder Gutheissung von Begehren auch das Entschädigungsverfahren vor der Schätzungskommission entfällt. Auch in diesem Falle muss die Kompetenz zur Kostenregelung allein bei der Behörde liegen, die sich mit der Sache zuletzt befasst hat. Es liesse sich mit dem Gebot der Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung, das der Zusammenlegung von Plangenehmigungs-, Einsprache- und Landerwerbsverfahren zugrundeliegt, nur schlecht vereinbaren, wenn in dieser Situation der Schätzungskommissions-Präsident das Verfahren nochmals aufgreifen müsste, nur um einen ergänzenden Kostenentscheid zu fällen. Dass somit je nach Verfahrensstand einmal die Schätzungs- und ein anderes Mal die Einsprachebehörde über die Kostenfolgen eines vorweg erledigten Verfahrens zu befinden hat, ändert nichts an der Praktikabilität der Lösung: Beide Instanzen haben die Kostenvorschriften des Enteignungsgesetzes anzuwenden, die für das Einsprache-, das Einigungs- und das Schätzungsverfahren die gleichen sind. Zudem stehen der mit der Sache befassten Instanz auch sämtliche Akten zur Verfügung, die sie für die Beurteilung der Kosten- und Entschädigungsfragen benötigt. Es ist daher mit den SBB und entgegen der Auffassung des EVED davon auszugehen, dass das BAV als Einsprachebehörde im vorliegenden Falle zuständig war, die Parteientschädigungen für das gesamte bisher durchgeführte Verfahren festzulegen. | de | Compétence pour statuer sur les frais et dépens dans la procédure combinée d'approbation des plans et d'expropriation selon la législation sur les chemins de fer. Dans la procédure combinée d'approbation des plans et d'expropriation selon la législation sur les chemins de fer, il appartient en principe à l'autorité compétente sur le fond, soit d'une part l'autorité chargée de se prononcer sur les oppositions et d'autre part la commission fédérale d'estimation ou son président, de statuer également sur les frais. Lorsqu'une décision sur opposition rend caduque la procédure d'expropriation, la compétence de statuer sur l'ensemble des frais appartient à l'autorité s'étant occupée en dernier lieu de l'affaire. | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 292
Im Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für den Ausbau des SBB-Streckenabschnitts Ligerz-Twann erhoben verschiedene betroffene Grundeigentümer Einsprache und verlangten, dass die eisenbahnrechtliche Genehmigung nicht erteilt oder das Projekt allenfalls im Sinne einer Verlängerung des vorgesehenen Tunnels abgeändert werde. Weiter meldeten sie ihre enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche an.
Da die Einigungsverhandlungen vor dem Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission erfolglos blieben, überwies dieser die Akten dem für die Einsprachenbehandlung zuständigen Bundesamt für Verkehr (BAV). Anlässlich der Einigungsverhandlung vor dem Bundesamt wurde eine Variante "Langtunnel" zunächst zur Diskussion gestellt und schliesslich das entsprechend abgeänderte Projekt neu aufgelegt. Hierauf teilte Fürsprecher Max Uhlmann dem BAV mit, dass sich die von ihm vertretenen Einsprecher am weiteren Verfahren nicht mehr beteiligen würden, da durch die Änderung des Projektes den gestellten Eventualbegehren vollumfänglich entsprochen worden sei. Auf Aufforderung des Bundesamtes reichte er anschliessend eine Kostennote von insgesamt Fr. 10'102.-- für die Vertretung von neun Parteien ein.
Mit Teilentscheid vom 1. Juli 1993 sprach das BAV den von Fürsprecher Uhlmann vertretenen Einsprechern eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 1'972.-- zu. Auf Beschwerde der Einsprecher hin erhöhte das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) diesen Betrag zwar am 24. Februar 1995 auf Fr. 2'872.--, lehnte aber die Zusprechung einer weiteren Entschädigung ab, da die Einspracheinstanz nur die Kostenfolgen für das Einspracheverfahren zu regeln habe. Soweit der Anwalt im Zusammenhang mit den enteignungsrechtlichen Entschädigungsforderungen tätig geworden sei, sei der Entscheid über die Kosten und die Parteientschädigungen vom Schätzungskommissions-Präsidenten zu treffen.
Die von Fürsprecher Uhlmann vertretenen Einsprecher, Manfred Angelrath-Güggi und die acht weiteren Grundeigentümer, haben den Entscheid des EVED mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Umstritten ist zunächst, wer nach dem Gegenstandsloswerden des Einsprache- und Enteignungsverfahrens zur Festsetzung der Parteientschädigungen zuständig gewesen sei, ob das BAV als Einsprachebehörde die Gesamtentschädigung hätte festlegen müssen oder ob der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission seinerseits die auf das Entschädigungsverfahren entfallenden Parteikosten hätte bestimmen sollen.
Wird die eisenbahnrechtliche Plangenehmigung im Sinne von Art. 20 lit. c und Art. 23 ff. der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten vom 23. Dezember 1932 (PlVV; SR 742.142.1) mit einem Enteignungsverfahren kombiniert, so richtet sich das Verfahren grundsätzlich nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG, SR 711; vgl. Art. 24 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 1 PlVV). Danach sind innert der dreissigtägigen Frist, während der die Pläne und Verzeichnisse öffentlich aufliegen, nicht nur die Einsprachen gegen die Enteignung und die Begehren, die eine Planänderung bezwecken, sondern auch die Entschädigungsforderungen für die zu enteignenden Rechte anzumelden (Art. 30 Abs. 1 lit. a, b und c, Art. 35 und 36 EntG). Nach Ablauf der Frist übermittelt die Gemeinde die Eingaben dem Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission, der das Einigungsverfahren durchführt (Art. 45 EntG, Art. 26 Abs. 1 PlVV). Während die Einsprachen, die in der Einigungsverhandlung strittig bleiben, anschliessend der Einsprachebehörde zum Entscheid übermittelt werden, bleibt das weitere Verfahren vor der Schätzungskommission auf die Behandlung der Entschädigungsfragen beschränkt (Art. 26 Abs. 3 und Art. 33 PlVV, Art. 57 ff. EntG).
Aus dieser gesetzlichen Regelung ergibt sich, dass mit der Planauflage sowohl das (enteignungs- und eisenbahnrechtliche) Einspracheverfahren wie auch das Entschädigungsverfahren eröffnet werden, dass diese Verfahren bis zum Abschluss der Einigungsverhandlung nebeneinander verlaufen und sich die Verfahrenswege erst danach trennen. Ungeachtet dieser Zusammenlegung der Verfahren ist über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Einspracheverfahrens einerseits und des Entschädigungsverfahrens andererseits grundsätzlich getrennt zu entscheiden. Seit der Revision der Kostenbestimmungen des Enteignungsgesetzes im Jahre 1971 hat im Einspracheverfahren nicht mehr die Schätzungskommission (vgl. Art. 115 Abs. 1 EntG in der Fassung vom 20. Juni 1930), sondern die Einsprachebehörde selbst über die Kosten und die Parteientschädigung zu bestimmen (Art. 114 Abs. 4 und Art. 115 Abs. 4 EntG); das heisst mit anderen Worten, dass die für den Sachentscheid zuständige Behörde auch die Kostenfolgen regeln soll (vgl. FRITZ HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes, N. 3 zu Art. 115 aEntG; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, N. 11-14 zu Art. 114 EntG). Dementsprechend hat das Bundesgericht schon verschiedentlich erkannt, dass die Einsprachebehörde über die Kosten- und Entschädigungsfolgen für das ganze Verfahren der Einsprachenbehandlung ab Planauflage zu entscheiden habe und die Eidgenössische Schätzungskommission zur nachträglichen Vergütung von Parteikosten für diesen Verfahrensteil nicht zuständig sei (BGE 118 Ib 206 nicht publ. E. 16, nicht publ. Entscheide vom 8. Januar 1992 i.S. WWF und Mitbet. gegen Kanton Bern und Kanton Freiburg, E. 9, und vom 21. Mai 1987 i.S. NOK/SN gegen B. und Eidg. Schätzungskommission, Kreis 11, E. 2a).
Wird indessen ein Verfahren vor dem Einsprachenentscheid oder durch diesen gegenstandslos, rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gründen nicht, zwei verschiedene Behörden - also auch die Instanz, die sich zur Zeit mit der Sache nicht befasst - zur Kostenregelung beizuziehen. So sieht das Enteignungsgesetz ausdrücklich vor, dass der Schätzungskommissions-Präsident, wenn das Verfahren mit der Einigungsverhandlung abgeschlossen wird, allein über die Kosten und die Entschädigungsfolgen bestimmt (Art. 114 Abs. 4 Satz 2 EntG), obschon er im Einspracheverfahren grundsätzlich keinerlei Entscheidbefugnisse hat (vgl. BGE 111 Ib 28 E. 2 mit Hinweisen). Analoges muss gelten, wenn das Verfahren, wie hier, vor der Einspracheinstanz erledigt wird und infolge der Einigung oder Gutheissung von Begehren auch das Entschädigungsverfahren vor der Schätzungskommission entfällt. Auch in diesem Falle muss die Kompetenz zur Kostenregelung allein bei der Behörde liegen, die sich mit der Sache zuletzt befasst hat. Es liesse sich mit dem Gebot der Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung, das der Zusammenlegung von Plangenehmigungs-, Einsprache- und Landerwerbsverfahren zugrundeliegt, nur schlecht vereinbaren, wenn in dieser Situation der Schätzungskommissions-Präsident das Verfahren nochmals aufgreifen müsste, nur um einen ergänzenden Kostenentscheid zu fällen. Dass somit je nach Verfahrensstand einmal die Schätzungs- und ein anderes Mal die Einsprachebehörde über die Kostenfolgen eines vorweg erledigten Verfahrens zu befinden hat, ändert nichts an der Praktikabilität der Lösung: Beide Instanzen haben die Kostenvorschriften des Enteignungsgesetzes anzuwenden, die für das Einsprache-, das Einigungs- und das Schätzungsverfahren die gleichen sind. Zudem stehen der mit der Sache befassten Instanz auch sämtliche Akten zur Verfügung, die sie für die Beurteilung der Kosten- und Entschädigungsfragen benötigt. Es ist daher mit den SBB und entgegen der Auffassung des EVED davon auszugehen, dass das BAV als Einsprachebehörde im vorliegenden Falle zuständig war, die Parteientschädigungen für das gesamte bisher durchgeführte Verfahren festzulegen. | de | Competenza per statuire sulle spese e ripetibili nella procedura combinata di approvazione dei piani e di espropriazione per costruzioni ferroviarie. Nell'ambito della procedura combinata di approvazione dei piani e di espropriazione per costruzioni ferroviarie spetta di massima all'autorità competente nel merito, ossia all'autorità competente a dirimere le opposizioni o alla commissione federale di stima risp. al suo presidente, di statuire anche sulle spese. Qualora la decisione sull'opposizione renda caduca anche la procedura di espropriazione, compete all'autorità che si è occupata per ultima del caso di statuire sulle spese. | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 297
Le 7 octobre 1994, X., ressortissant des Etats-Unis d'Amérique, a été arrêté à Genève sur la base d'un mandat d'arrêt délivré le 18 novembre 1993 par le Tribunal des Etats-Unis d'Amérique pour le district fédéral du Colorado. En raison d'une instruction pénale menée contre lui à Genève, X. a été placé en détention préventive.
Le 30 novembre 1994, l'Ambassade des Etats-Unis d'Amérique à Berne a remis à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) une demande d'extradition de X. formée par le Procureur adjoint du district fédéral du Colorado. X. fait l'objet d'un acte d'accusation dressé le 18 novembre 1993 par un Grand Jury du Tribunal du district fédéral du Colorado, qui retient à son encontre les chefs d'accusation suivants:
- complot d'importation de marijuana;
- importation de marijuana;
- possession avec intention de distribuer de la marijuana, infraction également commise en complot;
- participation à une entreprise criminelle;
- blanchissage d'argent.
Il est en substance reproché à X. d'avoir importé, à partir de 1971, plus de 250000 livres de marijuana.
Un mandat d'arrêt en vue d'extradition a été notifié à X. le 17 janvier 1995. Entendu le même jour, ce dernier a déclaré s'opposer à son extradition. Dans son mémoire d'opposition du 23 février 1995, il soutenait qu'il risquait une condamnation à perpétuité pour les infractions mentionnées dans l'acte d'accusation, sans aucune possibilité de libération anticipée, ce qui constituerait un traitement contraire à l'art. 3 CEDH. Par ailleurs, la procédure américaine violerait l'art. 6 CEDH, la fixation de la peine ne faisant l'objet d'aucun débat contradictoire.
Par décision du 28 avril 1995, l'OFP a rejeté l'opposition; les délits reprochés à l'opposant constituaient des délits de droit commun; une éventuelle réclusion à vie, d'ailleurs aussi prévue en droit suisse, n'apparaissait pas contraire à l'art. 3 CEDH; la Constitution américaine prévoyait des garanties suffisantes au regard de l'art. 6 CEDH.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision de l'OFP et de rejeter la demande d'extradition, subsidiairement d'inviter l'autorité requérante à compléter sa demande en produisant l'ensemble des dispositions légales applicables, notamment en matière de fixation de la peine, et à se prononcer à bref délai sur les objections soulevées.
Par lettre du 18 juillet 1995, l'OFP a été prié d'interpeller l'autorité requérante sur les points suivants: en l'état de la législation américaine, une peine incompressible de réclusion à vie est-elle la seule susceptible d'être prononcée ? Quelles seraient, le cas échéant, les possibilités d'atténuer la peine et de quelle manière cette dernière serait-elle exécutée? L'autorité requérante a fait parvenir sa réponse le 21 août 1995, sur laquelle le recourant s'est déterminé le 17 octobre 1995, et dont les termes seront examinés ci-dessous.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Selon l'art. 3 CEDH, nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. L'art. 7 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, ratifié par la Suisse et les Etats-Unis respectivement les 8 et 18 juin 1992 (RO 1993 I 750), est de même teneur; en vertu d'une réserve expresse (RO 1993 I 783) les Etats-Unis ne se considèrent liés par cette disposition que pour autant que l'expression "peines ou traitement inhumains ou dégradants" s'entend des traitements ou peines cruels et inaccoutumés interdits par les Cinquième, Huitième et Quatorzième Amendements de la Constitution des Etats-Unis. Selon l'art. 10 de ce Pacte, le régime pénitentiaire doit comporter un traitement des condamnés dont le but essentiel est leur amendement et le reclassement social; en vertu de la même réserve (RO 1993 I 784), les Etats-Unis ont déclaré que cette disposition ne remettait pas en cause les buts de répression, de dissuasion et de neutralisation en tant qu'objectifs complémentaires légitimes de tout système pénitentiaire. Par ailleurs, l'art. 3 de la Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ratifiée par la Suisse le 2 décembre 1986 et entrée en vigueur le 26 juin 1987 (RS 0.105), interdit l'expulsion ou l'extradition d'une personne vers un Etat où elle risque d'être torturée; la notion de torture au sens de cette convention ne s'étend toutefois pas à la douleur ou la souffrance résultant uniquement de sanctions légitimes, inhérentes à ces sanctions ou occasionnées par elles (art. 2 al. 1 in fine). Cette convention n'a pas été ratifiée par les Etats-Unis.
b) Le Traité d'extradition conclu le 14 mai 1900 entre les Etats-Unis d'Amérique et la Suisse (RS 0.353.933.6; ci-après: le traité) ne se réfère pas aux principes énoncés dans les instruments internationaux relatifs à la protection des droits de l'homme; on peut donc se demander si ces dispositions de droit international sont aussi applicables aux relations extraditionnelles avec les Etats-Unis et permettraient à la Suisse de refuser une extradition pour un motif non prévu par le Traité. L'art. 2 let. a EIMP (RS 351.1) réserve le cas où la procédure à l'étranger n'est pas conforme aux principes de procédure fixés dans la CEDH mais, en tant que norme de droit interne sans équivalent en droit conventionnel, cette réserve n'est pas directement applicable, en tant que telle, aux relations extraditionnelles régies par le Traité. Cela étant, un Etat signataire de la CEDH irait à l'encontre des buts fixés par la Convention en remettant consciemment une personne à un Etat où il existe des motifs sérieux de penser qu'un risque de traitement inhumain ou dégradant menace l'intéressé (ACEDH du 7 juillet 1989 dans la cause Soering, série A vol. 161 par. 87). Aussi l'extradition a-t-elle déjà été refusée par la Suisse en application de règles impératives du droit international (cf. ATF 109 Ib 64 consid. 6b/aa p. 72, ATF 108 Ib 408 consid. 8a p. 410). D'un autre côté, la CEDH elle-même tend à assurer un juste équilibre entre l'intérêt général de la collectivité et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux, en tenant compte de l'intérêt à voir traduire en justice les délinquants présumés qui fuient à l'étranger et en évitant la création de havres de sécurité pour ces fugitifs, qui saperaient les fondements de l'extradition (ACEDH Soering précité).
c) En définitive, la question de savoir dans quelle mesure chacune des dispositions conventionnelles invoquées par le recourant constituerait, sous ses différents aspects, un principe général du droit des gens au sens de l'art. 53 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des Traités (RS 0.111), et pourrait, en tant que norme d'ordre public international, motiver un refus de l'extradition (cf. ATF 120 Ib 189 consid. 2b p. 191 et les arrêts cités), peut demeurer indécise; en effet, les conditions d'un tel refus ne sont pas réalisées en l'espèce.
4. a) La durée de la peine n'apparaît pas en soi comme un motif (d'ordre public international) pour s'opposer à l'extradition; aucun des instruments internationaux dont se prévaut le recourant n'interdit une peine de réclusion à vie (décision de la CommEDH du 6 mai 1978, citée par VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, p. 207). La sévérité particulière dont ferait preuve l'Etat requérant en matière de stupéfiants ne saurait constituer une violation des droits de l'homme. Dans le cadre d'une procédure d'extradition, la Suisse n'a pas en principe à émettre des considérations sur la manière dont l'Etat requérant envisage sa politique criminelle. On peut certes se demander si, comme le soutient le recourant (qui se fonde sur une décision rendue par les autorités canadiennes, laquelle ne saurait lier le juge suisse de l'extradition), une peine manifestement exagérée, sans commune mesure avec l'acte reproché, pourrait se révéler incompatible avec l'art. 3 CEDH (cf. ACEDH du 2 mars 1987 dans la cause Weeks, série A vol. 114 par. 47). La question souffre de demeurer indécise car, compte tenu de l'importance des faits reprochés au recourant, en particulier de la quantité de drogue importée, la peine encourue n'apparaît pas disproportionnée au point de constituer en soi une violation des droits de l'homme.
b) Le recourant soutient que, dans le système américain, la fixation de la peine se ferait de manière automatique, selon un barème fixé d'avance, ne laissant aucune marge d'appréciation au juge et sans tenir compte de la situation personnelle de l'accusé. Le recourant se prévaut toutefois en vain de l'art. 6 par. 3 CEDH car, contrairement à ce qu'il soutient, cette disposition conventionnelle s'adresse à l'autorité judiciaire, et ne s'applique pas à la réglementation relative à la fixation et la quotité de la peine (arrêt non publié du 27 décembre 1994 en la cause A./consid. 7).
5. Principalement, le recourant soutient que l'exécution de la réclusion à vie sans possibilité d'une libération conditionnelle violerait l'art. 3 CEDH.
a) Il se réfère principalement à l'arrêt Soering précité, aux termes duquel l'extradition vers un pays en vue de l'exécution d'une peine de mort violait en l'espèce l'art. 3 CEDH, en raison non de la peine elle-même, mais de la dégradation psychologique provoquée par la perspective de l'exécution (syndrome du "couloir de la mort"). Le recourant évoque aussi le rapport général sur le traitement des détenus de longue durée du Sous-comité no XXV du Conseil de l'Europe. Selon ce dernier, tout détenu doit se voir accorder - sous réserve du danger qu'il peut représenter, notamment du risque de récidive - une libération conditionnelle (Comité européen pour les problèmes criminels, Traitement des détenus en détention de longue durée, Strasbourg 1977, par. 61). A propos des condamnés à perpétuité, le Sous-comité estime qu'il est "inhumain d'emprisonner une personne à vie sans lui laisser aucun espoir de libération... Personne ne devrait être privé de la possibilité d'une libération éventuelle". Dans sa résolution (76) 2 sur le traitement des détenus en détention de longue durée, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe recommande aux Gouvernements de s'assurer que les cas de tous les détenus seront examinés aussitôt que possible pour voir si une libération conditionnelle peut leur être accordée (ch. 9), d'accorder la libération conditionnelle après un certain délai dès qu'un pronostic favorable peut être formulé (ch. 10), et de s'assurer que pour la détention à vie cet examen ait lieu au plus tard après huit à quatorze ans, et soit répété périodiquement (ch. 12). Les recommandations de ce type n'ont toutefois pas force légale, même dans les Etats membres du Conseil de l'Europe; elles ne sauraient non plus être sans autre interprétées comme l'expression d'une conscience juridique universelle ayant valeur de "jus cogens" international (ATF 118 Ia 64 consid. 2a p. 69; VELU/ERGEC, op.cit. p. 198), de sorte que leur non respect n'implique pas forcément une violation de l'art. 3 CEDH (cf. aussi décision de la CommEDH du 11 décembre 1976 dans la cause Eggs).
aa) Selon la jurisprudence des organes de Strasbourg, un traitement doit, pour tomber sous le coup de l'art. 3 CEDH, atteindre un minimum de gravité, les notions de traitements dégradants, inhumains et de torture allant dans un ordre croissant suivant l'intensité des souffrances infligées. L'appréciation de ce minimum dépend des circonstances de la cause, notamment de la nature et du contexte du traitement, de sa durée, de ses effets physiques et mentaux, voire du sexe, de l'âge et de l'état de santé de l'intéressé (ACEDH Costello-Roberts, du 25 mars 1993, série A vol. 247-C, par. 30). Tel peut être le cas d'un traitement propre à causer sinon de véritables lésions, du moins de vives souffrances physiques ou morales, de nature à créer des sentiments humiliants de peur, d'angoisse et d'infériorité, et à briser éventuellement la résistance physique ou morale (arrêt Soering précité, par. 100 et la jurisprudence citée). La notion de traitement dégradant, à l'instar de la torture et des traitements inhumains, ne suppose pas nécessairement un élément intentionnel de la part de leur auteur (VELU/ERGEC, op.cit. p. 200).
bb) L'exécution d'une condamnation à la réclusion à vie, même sans possibilité de libération conditionnelle, est sans commune mesure avec le traitement dénoncé dans l'affaire Soering. Dans ce dernier arrêt, la Cour européenne a relevé que la peine de mort n'est pas en soi un châtiment contraire aux art. 2 et 3 CEDH, et qu'une telle sanction pourrait, le cas échéant, donner lieu à extradition (sous réserve du protocole no 6 à la Convention); seules la durée et les conditions de la détention en attente de l'exécution paraissaient contraires à la Convention. Or, comme cela a été relevé ci-dessus (consid. 3a), la condamnation à l'emprisonnement à vie qu'encourt le recourant ne violerait pas la Convention (décision de la CommEDH du 6 mai 1978 cité in VELU/ERGEC, op.cit. p. 207); cette dernière ne donne d'ailleurs aucun droit à une suspension de l'exécution d'une peine (décision de la CommEDH du 9 mars 1994 en la cause Z. et les décisions citées). La perspective d'une incarcération à vie sans possibilité d'élargissement peut certainement entraîner pour le condamné des souffrances morales importantes. Celles-ci ne vont toutefois pas au-delà de ce qu'implique inévitablement l'exécution d'une peine légitime (ACEDH du 25 avril 1978 dans la cause Tyrer, série A no 26 par. 29-30). Ne dépassant pas le seuil fixé par l'art. 3 CEDH, la peine susceptible d'être infligée au recourant ne saurait donc constituer un traitement inhumain ou dégradant.
L'argumentation du recourant doit être écartée pour ce motif déjà; elle doit l'être également parce que les craintes du recourant quant à la peine susceptible de lui être infligée apparaissent sans fondement.
b) A la requête du Tribunal fédéral, l'Etat requérant a été interpellé et invité à faire savoir si une peine incompressible de réclusion à vie était la seule peine susceptible d'être prononcée en cas de condamnation, quelles seraient les possibilités de l'atténuer et les modalités de son exécution.
aa) La prise de position du 18 août 1995 émane du chef de la Brigade spéciale des stupéfiants de la région des Montagnes Rocheuses du Ministère de la Justice des Etats-Unis, Procureur principal dans la cause dirigée contre X. Ce magistrat confirme l'avis de droit produit par le recourant quant à l'exposé des principes régissant la fixation de la peine, mais il en conteste les conclusions dans le cas particulier, estimant qu'elles reposent sur des hypothèses théoriques. Il relève en particulier les points suivants.
Il n'est pas certain que le recourant pourra être reconnu coupable de tous les chefs d'accusation, lesquels font l'objet d'un examen séparé et doivent chacun faire l'objet d'un avis de culpabilité unanime du jury. Lorsque le délit de blanchiment se trouve, comme dans le cas de X., en étroite connexité avec le délit de trafic de drogue, il n'y aurait pas lieu d'augmenter le niveau de peine relatif à ce dernier; le niveau global resterait donc 42, ce qui impliquerait une peine de prison située entre 360 mois et la prison à vie. En plaidant coupable, l'intéressé pourrait obtenir une réduction de trois niveaux, et encourir entre 262 et 327 mois de prison. Le condamné bénéficie par ailleurs d'un crédit de 54 jours par année après la première année de prison; sur une peine de 360 mois de prison, il pourrait être remis en liberté après 25,6 ans. La durée de la détention extraditionnelle en Suisse serait aussi déduite. Le magistrat relève encore qu'une réduction considérable de la peine pourrait aussi être obtenue en collaborant avec la justice; il cite le cas d'un coaccusé qui aurait décidé de plaider coupable et de coopérer avec la justice, et qui aurait été condamné à une peine de 20 ans de prison malgré une accusation supplémentaire. Le Gouvernement aurait offert à X. de recommander une peine de 25 ans de prison s'il acceptait de revenir de son plein gré aux Etats-Unis et s'il plaidait coupable, offre que le recourant a apparemment rejetée. Le magistrat relève enfin les possibilités de réhabilitation dont bénéficie tout condamné, et les conditions de détention favorables. Il en conclut que les règles relatives à la fixation de la peine ne doivent pas être interprétées de manière rigide, le recourant ayant la possibilité, s'il était reconnu coupable, de réduire sa peine de manière substantielle en fonction de l'attitude qu'il entend adopter dans la procédure.
bb) Le recourant met en cause l'indépendance, l'impartialité et les compétence du Procureur. Il relève que la pratique du "plea bargain", en soi critiquable, ne devrait pas être prise en compte. S'appuyant sur un nouvel avis de son expert américain, il conteste - en se référant à des décisions judiciaires - que l'infraction de blanchiment puisse être "absorbée" par celles relatives au trafic de stupéfiants, de sorte que le niveau de peine encouru serait bien 43 (en cas de condamnation pour un seul des chefs d'accusation relatifs à l'un et à l'autre types d'infractions), ce qui implique la réclusion à vie sans libération possible.
cc) Selon la jurisprudence, c'est en premier lieu à l'autorité requérante qu'il convient de se référer pour l'interprétation du droit étranger. Il n'y a pas en principe à lui préférer une expertise privée (ATF 117 Ib 64 consid. 5f p. 91-92). En l'espèce, le Procureur a répondu aux questions posées au nom de l'Etat requérant. Magistrat depuis 1977, il expose avoir représenté le Gouvernement, depuis l'entrée en vigueur des "Federal Sentencing Guidelines", pour la détermination des peines de prison dans plus de 300 procédures se rapportant à des infractions à la réglementation sur les stupéfiants. Rien ne permet de mettre en doute ses connaissances dans ce domaine. Procureur principal dans la procédure dirigée contre X. qu'il suit depuis quatre ans, et auteur de la "déposition à l'appui de la demande d'extradition", il apparaît manifestement comme une personne particulièrement apte à évaluer la peine susceptible d'être prononcée dans le cas présent. En dépit de son rôle d'accusateur, on ne saurait mettre en cause son impartialité: les questions posées ne se rapportaient pas à la culpabilité du recourant, mais seulement à l'interprétation des normes relatives à la fixation de la peine. Cela étant, il convient de préférer, à l'expertise privée du recourant, l'opinion officielle exprimée par l'Etat requérant.
Or, selon cet avis, les règles relatives à la fixation de la peine sont appliquées avec moins de rigidité que ne le prétend le recourant. Supposé coupable d'une ou de plusieurs infractions en rapport avec le trafic de stupéfiants et, simultanément, d'une infraction de blanchiment d'argent, le recourant n'encourrait pas forcément la prison à vie (niveau de peine 43), mais une peine située entre 360 mois et la perpétuité (niveau 42). De nombreux facteurs viendraient, dans ce cas, atténuer la peine, notamment le "crédit" de 54 jours par année accordé après la première année; le recourant a aussi la possibilité de plaider coupable pour bénéficier d'une réduction de trois "niveaux". La pratique du "plea bargain" n'est certes pas dans les conceptions de la procédure pénale suisse, mais cela ne suffit pas pour en faire abstraction - en tant que simple indication de fait - dans l'estimation de la peine concrètement encourue dans l'Etat requérant. Compte tenu des explications qui précèdent, on ne saurait partager les craintes du recourant de se voir condamner à une peine incompressible de réclusion à vie.
Il convient enfin de relever que le recourant ne prétend pas que la manière dont serait exécutée sa peine contreviendrait à l'art. 3 CEDH. A ce sujet, on peut également se référer à l'opinion de l'Etat requérant au sujet des conditions de détention favorables et des possibilités de réhabilitation. | fr | Auslieferung an die Vereinigten Staaten von Amerika; Art. 3 und Art. 6 EMRK. Verweigerung der Auslieferung wegen der Gefahr einer gegen den internationalen Ordre public verstossenden Behandlung im ersuchenden Staat (E. 3).
Weder die Dauer der Freiheitsstrafe noch die Art und Weise von deren Festsetzung stehen im vorliegenden Fall einer Auslieferung entgegen (E. 4).
Der Vollzug einer lebenslangen Freiheitsstrafe verletzt Art. 3 EMRK selbst bei fehlender Möglichkeit einer bedingten Entlassung nicht (E. 5). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 297
Le 7 octobre 1994, X., ressortissant des Etats-Unis d'Amérique, a été arrêté à Genève sur la base d'un mandat d'arrêt délivré le 18 novembre 1993 par le Tribunal des Etats-Unis d'Amérique pour le district fédéral du Colorado. En raison d'une instruction pénale menée contre lui à Genève, X. a été placé en détention préventive.
Le 30 novembre 1994, l'Ambassade des Etats-Unis d'Amérique à Berne a remis à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) une demande d'extradition de X. formée par le Procureur adjoint du district fédéral du Colorado. X. fait l'objet d'un acte d'accusation dressé le 18 novembre 1993 par un Grand Jury du Tribunal du district fédéral du Colorado, qui retient à son encontre les chefs d'accusation suivants:
- complot d'importation de marijuana;
- importation de marijuana;
- possession avec intention de distribuer de la marijuana, infraction également commise en complot;
- participation à une entreprise criminelle;
- blanchissage d'argent.
Il est en substance reproché à X. d'avoir importé, à partir de 1971, plus de 250000 livres de marijuana.
Un mandat d'arrêt en vue d'extradition a été notifié à X. le 17 janvier 1995. Entendu le même jour, ce dernier a déclaré s'opposer à son extradition. Dans son mémoire d'opposition du 23 février 1995, il soutenait qu'il risquait une condamnation à perpétuité pour les infractions mentionnées dans l'acte d'accusation, sans aucune possibilité de libération anticipée, ce qui constituerait un traitement contraire à l'art. 3 CEDH. Par ailleurs, la procédure américaine violerait l'art. 6 CEDH, la fixation de la peine ne faisant l'objet d'aucun débat contradictoire.
Par décision du 28 avril 1995, l'OFP a rejeté l'opposition; les délits reprochés à l'opposant constituaient des délits de droit commun; une éventuelle réclusion à vie, d'ailleurs aussi prévue en droit suisse, n'apparaissait pas contraire à l'art. 3 CEDH; la Constitution américaine prévoyait des garanties suffisantes au regard de l'art. 6 CEDH.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision de l'OFP et de rejeter la demande d'extradition, subsidiairement d'inviter l'autorité requérante à compléter sa demande en produisant l'ensemble des dispositions légales applicables, notamment en matière de fixation de la peine, et à se prononcer à bref délai sur les objections soulevées.
Par lettre du 18 juillet 1995, l'OFP a été prié d'interpeller l'autorité requérante sur les points suivants: en l'état de la législation américaine, une peine incompressible de réclusion à vie est-elle la seule susceptible d'être prononcée ? Quelles seraient, le cas échéant, les possibilités d'atténuer la peine et de quelle manière cette dernière serait-elle exécutée? L'autorité requérante a fait parvenir sa réponse le 21 août 1995, sur laquelle le recourant s'est déterminé le 17 octobre 1995, et dont les termes seront examinés ci-dessous.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Selon l'art. 3 CEDH, nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. L'art. 7 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, ratifié par la Suisse et les Etats-Unis respectivement les 8 et 18 juin 1992 (RO 1993 I 750), est de même teneur; en vertu d'une réserve expresse (RO 1993 I 783) les Etats-Unis ne se considèrent liés par cette disposition que pour autant que l'expression "peines ou traitement inhumains ou dégradants" s'entend des traitements ou peines cruels et inaccoutumés interdits par les Cinquième, Huitième et Quatorzième Amendements de la Constitution des Etats-Unis. Selon l'art. 10 de ce Pacte, le régime pénitentiaire doit comporter un traitement des condamnés dont le but essentiel est leur amendement et le reclassement social; en vertu de la même réserve (RO 1993 I 784), les Etats-Unis ont déclaré que cette disposition ne remettait pas en cause les buts de répression, de dissuasion et de neutralisation en tant qu'objectifs complémentaires légitimes de tout système pénitentiaire. Par ailleurs, l'art. 3 de la Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ratifiée par la Suisse le 2 décembre 1986 et entrée en vigueur le 26 juin 1987 (RS 0.105), interdit l'expulsion ou l'extradition d'une personne vers un Etat où elle risque d'être torturée; la notion de torture au sens de cette convention ne s'étend toutefois pas à la douleur ou la souffrance résultant uniquement de sanctions légitimes, inhérentes à ces sanctions ou occasionnées par elles (art. 2 al. 1 in fine). Cette convention n'a pas été ratifiée par les Etats-Unis.
b) Le Traité d'extradition conclu le 14 mai 1900 entre les Etats-Unis d'Amérique et la Suisse (RS 0.353.933.6; ci-après: le traité) ne se réfère pas aux principes énoncés dans les instruments internationaux relatifs à la protection des droits de l'homme; on peut donc se demander si ces dispositions de droit international sont aussi applicables aux relations extraditionnelles avec les Etats-Unis et permettraient à la Suisse de refuser une extradition pour un motif non prévu par le Traité. L'art. 2 let. a EIMP (RS 351.1) réserve le cas où la procédure à l'étranger n'est pas conforme aux principes de procédure fixés dans la CEDH mais, en tant que norme de droit interne sans équivalent en droit conventionnel, cette réserve n'est pas directement applicable, en tant que telle, aux relations extraditionnelles régies par le Traité. Cela étant, un Etat signataire de la CEDH irait à l'encontre des buts fixés par la Convention en remettant consciemment une personne à un Etat où il existe des motifs sérieux de penser qu'un risque de traitement inhumain ou dégradant menace l'intéressé (ACEDH du 7 juillet 1989 dans la cause Soering, série A vol. 161 par. 87). Aussi l'extradition a-t-elle déjà été refusée par la Suisse en application de règles impératives du droit international (cf. ATF 109 Ib 64 consid. 6b/aa p. 72, ATF 108 Ib 408 consid. 8a p. 410). D'un autre côté, la CEDH elle-même tend à assurer un juste équilibre entre l'intérêt général de la collectivité et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux, en tenant compte de l'intérêt à voir traduire en justice les délinquants présumés qui fuient à l'étranger et en évitant la création de havres de sécurité pour ces fugitifs, qui saperaient les fondements de l'extradition (ACEDH Soering précité).
c) En définitive, la question de savoir dans quelle mesure chacune des dispositions conventionnelles invoquées par le recourant constituerait, sous ses différents aspects, un principe général du droit des gens au sens de l'art. 53 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des Traités (RS 0.111), et pourrait, en tant que norme d'ordre public international, motiver un refus de l'extradition (cf. ATF 120 Ib 189 consid. 2b p. 191 et les arrêts cités), peut demeurer indécise; en effet, les conditions d'un tel refus ne sont pas réalisées en l'espèce.
4. a) La durée de la peine n'apparaît pas en soi comme un motif (d'ordre public international) pour s'opposer à l'extradition; aucun des instruments internationaux dont se prévaut le recourant n'interdit une peine de réclusion à vie (décision de la CommEDH du 6 mai 1978, citée par VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, p. 207). La sévérité particulière dont ferait preuve l'Etat requérant en matière de stupéfiants ne saurait constituer une violation des droits de l'homme. Dans le cadre d'une procédure d'extradition, la Suisse n'a pas en principe à émettre des considérations sur la manière dont l'Etat requérant envisage sa politique criminelle. On peut certes se demander si, comme le soutient le recourant (qui se fonde sur une décision rendue par les autorités canadiennes, laquelle ne saurait lier le juge suisse de l'extradition), une peine manifestement exagérée, sans commune mesure avec l'acte reproché, pourrait se révéler incompatible avec l'art. 3 CEDH (cf. ACEDH du 2 mars 1987 dans la cause Weeks, série A vol. 114 par. 47). La question souffre de demeurer indécise car, compte tenu de l'importance des faits reprochés au recourant, en particulier de la quantité de drogue importée, la peine encourue n'apparaît pas disproportionnée au point de constituer en soi une violation des droits de l'homme.
b) Le recourant soutient que, dans le système américain, la fixation de la peine se ferait de manière automatique, selon un barème fixé d'avance, ne laissant aucune marge d'appréciation au juge et sans tenir compte de la situation personnelle de l'accusé. Le recourant se prévaut toutefois en vain de l'art. 6 par. 3 CEDH car, contrairement à ce qu'il soutient, cette disposition conventionnelle s'adresse à l'autorité judiciaire, et ne s'applique pas à la réglementation relative à la fixation et la quotité de la peine (arrêt non publié du 27 décembre 1994 en la cause A./consid. 7).
5. Principalement, le recourant soutient que l'exécution de la réclusion à vie sans possibilité d'une libération conditionnelle violerait l'art. 3 CEDH.
a) Il se réfère principalement à l'arrêt Soering précité, aux termes duquel l'extradition vers un pays en vue de l'exécution d'une peine de mort violait en l'espèce l'art. 3 CEDH, en raison non de la peine elle-même, mais de la dégradation psychologique provoquée par la perspective de l'exécution (syndrome du "couloir de la mort"). Le recourant évoque aussi le rapport général sur le traitement des détenus de longue durée du Sous-comité no XXV du Conseil de l'Europe. Selon ce dernier, tout détenu doit se voir accorder - sous réserve du danger qu'il peut représenter, notamment du risque de récidive - une libération conditionnelle (Comité européen pour les problèmes criminels, Traitement des détenus en détention de longue durée, Strasbourg 1977, par. 61). A propos des condamnés à perpétuité, le Sous-comité estime qu'il est "inhumain d'emprisonner une personne à vie sans lui laisser aucun espoir de libération... Personne ne devrait être privé de la possibilité d'une libération éventuelle". Dans sa résolution (76) 2 sur le traitement des détenus en détention de longue durée, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe recommande aux Gouvernements de s'assurer que les cas de tous les détenus seront examinés aussitôt que possible pour voir si une libération conditionnelle peut leur être accordée (ch. 9), d'accorder la libération conditionnelle après un certain délai dès qu'un pronostic favorable peut être formulé (ch. 10), et de s'assurer que pour la détention à vie cet examen ait lieu au plus tard après huit à quatorze ans, et soit répété périodiquement (ch. 12). Les recommandations de ce type n'ont toutefois pas force légale, même dans les Etats membres du Conseil de l'Europe; elles ne sauraient non plus être sans autre interprétées comme l'expression d'une conscience juridique universelle ayant valeur de "jus cogens" international (ATF 118 Ia 64 consid. 2a p. 69; VELU/ERGEC, op.cit. p. 198), de sorte que leur non respect n'implique pas forcément une violation de l'art. 3 CEDH (cf. aussi décision de la CommEDH du 11 décembre 1976 dans la cause Eggs).
aa) Selon la jurisprudence des organes de Strasbourg, un traitement doit, pour tomber sous le coup de l'art. 3 CEDH, atteindre un minimum de gravité, les notions de traitements dégradants, inhumains et de torture allant dans un ordre croissant suivant l'intensité des souffrances infligées. L'appréciation de ce minimum dépend des circonstances de la cause, notamment de la nature et du contexte du traitement, de sa durée, de ses effets physiques et mentaux, voire du sexe, de l'âge et de l'état de santé de l'intéressé (ACEDH Costello-Roberts, du 25 mars 1993, série A vol. 247-C, par. 30). Tel peut être le cas d'un traitement propre à causer sinon de véritables lésions, du moins de vives souffrances physiques ou morales, de nature à créer des sentiments humiliants de peur, d'angoisse et d'infériorité, et à briser éventuellement la résistance physique ou morale (arrêt Soering précité, par. 100 et la jurisprudence citée). La notion de traitement dégradant, à l'instar de la torture et des traitements inhumains, ne suppose pas nécessairement un élément intentionnel de la part de leur auteur (VELU/ERGEC, op.cit. p. 200).
bb) L'exécution d'une condamnation à la réclusion à vie, même sans possibilité de libération conditionnelle, est sans commune mesure avec le traitement dénoncé dans l'affaire Soering. Dans ce dernier arrêt, la Cour européenne a relevé que la peine de mort n'est pas en soi un châtiment contraire aux art. 2 et 3 CEDH, et qu'une telle sanction pourrait, le cas échéant, donner lieu à extradition (sous réserve du protocole no 6 à la Convention); seules la durée et les conditions de la détention en attente de l'exécution paraissaient contraires à la Convention. Or, comme cela a été relevé ci-dessus (consid. 3a), la condamnation à l'emprisonnement à vie qu'encourt le recourant ne violerait pas la Convention (décision de la CommEDH du 6 mai 1978 cité in VELU/ERGEC, op.cit. p. 207); cette dernière ne donne d'ailleurs aucun droit à une suspension de l'exécution d'une peine (décision de la CommEDH du 9 mars 1994 en la cause Z. et les décisions citées). La perspective d'une incarcération à vie sans possibilité d'élargissement peut certainement entraîner pour le condamné des souffrances morales importantes. Celles-ci ne vont toutefois pas au-delà de ce qu'implique inévitablement l'exécution d'une peine légitime (ACEDH du 25 avril 1978 dans la cause Tyrer, série A no 26 par. 29-30). Ne dépassant pas le seuil fixé par l'art. 3 CEDH, la peine susceptible d'être infligée au recourant ne saurait donc constituer un traitement inhumain ou dégradant.
L'argumentation du recourant doit être écartée pour ce motif déjà; elle doit l'être également parce que les craintes du recourant quant à la peine susceptible de lui être infligée apparaissent sans fondement.
b) A la requête du Tribunal fédéral, l'Etat requérant a été interpellé et invité à faire savoir si une peine incompressible de réclusion à vie était la seule peine susceptible d'être prononcée en cas de condamnation, quelles seraient les possibilités de l'atténuer et les modalités de son exécution.
aa) La prise de position du 18 août 1995 émane du chef de la Brigade spéciale des stupéfiants de la région des Montagnes Rocheuses du Ministère de la Justice des Etats-Unis, Procureur principal dans la cause dirigée contre X. Ce magistrat confirme l'avis de droit produit par le recourant quant à l'exposé des principes régissant la fixation de la peine, mais il en conteste les conclusions dans le cas particulier, estimant qu'elles reposent sur des hypothèses théoriques. Il relève en particulier les points suivants.
Il n'est pas certain que le recourant pourra être reconnu coupable de tous les chefs d'accusation, lesquels font l'objet d'un examen séparé et doivent chacun faire l'objet d'un avis de culpabilité unanime du jury. Lorsque le délit de blanchiment se trouve, comme dans le cas de X., en étroite connexité avec le délit de trafic de drogue, il n'y aurait pas lieu d'augmenter le niveau de peine relatif à ce dernier; le niveau global resterait donc 42, ce qui impliquerait une peine de prison située entre 360 mois et la prison à vie. En plaidant coupable, l'intéressé pourrait obtenir une réduction de trois niveaux, et encourir entre 262 et 327 mois de prison. Le condamné bénéficie par ailleurs d'un crédit de 54 jours par année après la première année de prison; sur une peine de 360 mois de prison, il pourrait être remis en liberté après 25,6 ans. La durée de la détention extraditionnelle en Suisse serait aussi déduite. Le magistrat relève encore qu'une réduction considérable de la peine pourrait aussi être obtenue en collaborant avec la justice; il cite le cas d'un coaccusé qui aurait décidé de plaider coupable et de coopérer avec la justice, et qui aurait été condamné à une peine de 20 ans de prison malgré une accusation supplémentaire. Le Gouvernement aurait offert à X. de recommander une peine de 25 ans de prison s'il acceptait de revenir de son plein gré aux Etats-Unis et s'il plaidait coupable, offre que le recourant a apparemment rejetée. Le magistrat relève enfin les possibilités de réhabilitation dont bénéficie tout condamné, et les conditions de détention favorables. Il en conclut que les règles relatives à la fixation de la peine ne doivent pas être interprétées de manière rigide, le recourant ayant la possibilité, s'il était reconnu coupable, de réduire sa peine de manière substantielle en fonction de l'attitude qu'il entend adopter dans la procédure.
bb) Le recourant met en cause l'indépendance, l'impartialité et les compétence du Procureur. Il relève que la pratique du "plea bargain", en soi critiquable, ne devrait pas être prise en compte. S'appuyant sur un nouvel avis de son expert américain, il conteste - en se référant à des décisions judiciaires - que l'infraction de blanchiment puisse être "absorbée" par celles relatives au trafic de stupéfiants, de sorte que le niveau de peine encouru serait bien 43 (en cas de condamnation pour un seul des chefs d'accusation relatifs à l'un et à l'autre types d'infractions), ce qui implique la réclusion à vie sans libération possible.
cc) Selon la jurisprudence, c'est en premier lieu à l'autorité requérante qu'il convient de se référer pour l'interprétation du droit étranger. Il n'y a pas en principe à lui préférer une expertise privée (ATF 117 Ib 64 consid. 5f p. 91-92). En l'espèce, le Procureur a répondu aux questions posées au nom de l'Etat requérant. Magistrat depuis 1977, il expose avoir représenté le Gouvernement, depuis l'entrée en vigueur des "Federal Sentencing Guidelines", pour la détermination des peines de prison dans plus de 300 procédures se rapportant à des infractions à la réglementation sur les stupéfiants. Rien ne permet de mettre en doute ses connaissances dans ce domaine. Procureur principal dans la procédure dirigée contre X. qu'il suit depuis quatre ans, et auteur de la "déposition à l'appui de la demande d'extradition", il apparaît manifestement comme une personne particulièrement apte à évaluer la peine susceptible d'être prononcée dans le cas présent. En dépit de son rôle d'accusateur, on ne saurait mettre en cause son impartialité: les questions posées ne se rapportaient pas à la culpabilité du recourant, mais seulement à l'interprétation des normes relatives à la fixation de la peine. Cela étant, il convient de préférer, à l'expertise privée du recourant, l'opinion officielle exprimée par l'Etat requérant.
Or, selon cet avis, les règles relatives à la fixation de la peine sont appliquées avec moins de rigidité que ne le prétend le recourant. Supposé coupable d'une ou de plusieurs infractions en rapport avec le trafic de stupéfiants et, simultanément, d'une infraction de blanchiment d'argent, le recourant n'encourrait pas forcément la prison à vie (niveau de peine 43), mais une peine située entre 360 mois et la perpétuité (niveau 42). De nombreux facteurs viendraient, dans ce cas, atténuer la peine, notamment le "crédit" de 54 jours par année accordé après la première année; le recourant a aussi la possibilité de plaider coupable pour bénéficier d'une réduction de trois "niveaux". La pratique du "plea bargain" n'est certes pas dans les conceptions de la procédure pénale suisse, mais cela ne suffit pas pour en faire abstraction - en tant que simple indication de fait - dans l'estimation de la peine concrètement encourue dans l'Etat requérant. Compte tenu des explications qui précèdent, on ne saurait partager les craintes du recourant de se voir condamner à une peine incompressible de réclusion à vie.
Il convient enfin de relever que le recourant ne prétend pas que la manière dont serait exécutée sa peine contreviendrait à l'art. 3 CEDH. A ce sujet, on peut également se référer à l'opinion de l'Etat requérant au sujet des conditions de détention favorables et des possibilités de réhabilitation. | fr | Extradition aux Etats-Unis d'Amérique; art. 3 et 6 CEDH. Possibilité de refuser l'extradition d'une personne exposée, dans L'Etat requérant, à un traitement contraire à une norme d'ordre public international (consid. 3).
Ni la durée de la peine, ni la manière dont elle est fixée ne constituent en l'espèce des motifs de refuser l'extradition (consid. 4).
L'exécution d'une condamnation à la réclusion à vie, même sans possibilité de libération conditionnelle, ne viole pas l'art. 3 CEDH (consid. 5). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,826 | 121 II 296 | 121 II 296
Sachverhalt ab Seite 297
Le 7 octobre 1994, X., ressortissant des Etats-Unis d'Amérique, a été arrêté à Genève sur la base d'un mandat d'arrêt délivré le 18 novembre 1993 par le Tribunal des Etats-Unis d'Amérique pour le district fédéral du Colorado. En raison d'une instruction pénale menée contre lui à Genève, X. a été placé en détention préventive.
Le 30 novembre 1994, l'Ambassade des Etats-Unis d'Amérique à Berne a remis à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) une demande d'extradition de X. formée par le Procureur adjoint du district fédéral du Colorado. X. fait l'objet d'un acte d'accusation dressé le 18 novembre 1993 par un Grand Jury du Tribunal du district fédéral du Colorado, qui retient à son encontre les chefs d'accusation suivants:
- complot d'importation de marijuana;
- importation de marijuana;
- possession avec intention de distribuer de la marijuana, infraction également commise en complot;
- participation à une entreprise criminelle;
- blanchissage d'argent.
Il est en substance reproché à X. d'avoir importé, à partir de 1971, plus de 250000 livres de marijuana.
Un mandat d'arrêt en vue d'extradition a été notifié à X. le 17 janvier 1995. Entendu le même jour, ce dernier a déclaré s'opposer à son extradition. Dans son mémoire d'opposition du 23 février 1995, il soutenait qu'il risquait une condamnation à perpétuité pour les infractions mentionnées dans l'acte d'accusation, sans aucune possibilité de libération anticipée, ce qui constituerait un traitement contraire à l'art. 3 CEDH. Par ailleurs, la procédure américaine violerait l'art. 6 CEDH, la fixation de la peine ne faisant l'objet d'aucun débat contradictoire.
Par décision du 28 avril 1995, l'OFP a rejeté l'opposition; les délits reprochés à l'opposant constituaient des délits de droit commun; une éventuelle réclusion à vie, d'ailleurs aussi prévue en droit suisse, n'apparaissait pas contraire à l'art. 3 CEDH; la Constitution américaine prévoyait des garanties suffisantes au regard de l'art. 6 CEDH.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision de l'OFP et de rejeter la demande d'extradition, subsidiairement d'inviter l'autorité requérante à compléter sa demande en produisant l'ensemble des dispositions légales applicables, notamment en matière de fixation de la peine, et à se prononcer à bref délai sur les objections soulevées.
Par lettre du 18 juillet 1995, l'OFP a été prié d'interpeller l'autorité requérante sur les points suivants: en l'état de la législation américaine, une peine incompressible de réclusion à vie est-elle la seule susceptible d'être prononcée ? Quelles seraient, le cas échéant, les possibilités d'atténuer la peine et de quelle manière cette dernière serait-elle exécutée? L'autorité requérante a fait parvenir sa réponse le 21 août 1995, sur laquelle le recourant s'est déterminé le 17 octobre 1995, et dont les termes seront examinés ci-dessous.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Selon l'art. 3 CEDH, nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. L'art. 7 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, ratifié par la Suisse et les Etats-Unis respectivement les 8 et 18 juin 1992 (RO 1993 I 750), est de même teneur; en vertu d'une réserve expresse (RO 1993 I 783) les Etats-Unis ne se considèrent liés par cette disposition que pour autant que l'expression "peines ou traitement inhumains ou dégradants" s'entend des traitements ou peines cruels et inaccoutumés interdits par les Cinquième, Huitième et Quatorzième Amendements de la Constitution des Etats-Unis. Selon l'art. 10 de ce Pacte, le régime pénitentiaire doit comporter un traitement des condamnés dont le but essentiel est leur amendement et le reclassement social; en vertu de la même réserve (RO 1993 I 784), les Etats-Unis ont déclaré que cette disposition ne remettait pas en cause les buts de répression, de dissuasion et de neutralisation en tant qu'objectifs complémentaires légitimes de tout système pénitentiaire. Par ailleurs, l'art. 3 de la Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ratifiée par la Suisse le 2 décembre 1986 et entrée en vigueur le 26 juin 1987 (RS 0.105), interdit l'expulsion ou l'extradition d'une personne vers un Etat où elle risque d'être torturée; la notion de torture au sens de cette convention ne s'étend toutefois pas à la douleur ou la souffrance résultant uniquement de sanctions légitimes, inhérentes à ces sanctions ou occasionnées par elles (art. 2 al. 1 in fine). Cette convention n'a pas été ratifiée par les Etats-Unis.
b) Le Traité d'extradition conclu le 14 mai 1900 entre les Etats-Unis d'Amérique et la Suisse (RS 0.353.933.6; ci-après: le traité) ne se réfère pas aux principes énoncés dans les instruments internationaux relatifs à la protection des droits de l'homme; on peut donc se demander si ces dispositions de droit international sont aussi applicables aux relations extraditionnelles avec les Etats-Unis et permettraient à la Suisse de refuser une extradition pour un motif non prévu par le Traité. L'art. 2 let. a EIMP (RS 351.1) réserve le cas où la procédure à l'étranger n'est pas conforme aux principes de procédure fixés dans la CEDH mais, en tant que norme de droit interne sans équivalent en droit conventionnel, cette réserve n'est pas directement applicable, en tant que telle, aux relations extraditionnelles régies par le Traité. Cela étant, un Etat signataire de la CEDH irait à l'encontre des buts fixés par la Convention en remettant consciemment une personne à un Etat où il existe des motifs sérieux de penser qu'un risque de traitement inhumain ou dégradant menace l'intéressé (ACEDH du 7 juillet 1989 dans la cause Soering, série A vol. 161 par. 87). Aussi l'extradition a-t-elle déjà été refusée par la Suisse en application de règles impératives du droit international (cf. ATF 109 Ib 64 consid. 6b/aa p. 72, ATF 108 Ib 408 consid. 8a p. 410). D'un autre côté, la CEDH elle-même tend à assurer un juste équilibre entre l'intérêt général de la collectivité et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux, en tenant compte de l'intérêt à voir traduire en justice les délinquants présumés qui fuient à l'étranger et en évitant la création de havres de sécurité pour ces fugitifs, qui saperaient les fondements de l'extradition (ACEDH Soering précité).
c) En définitive, la question de savoir dans quelle mesure chacune des dispositions conventionnelles invoquées par le recourant constituerait, sous ses différents aspects, un principe général du droit des gens au sens de l'art. 53 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des Traités (RS 0.111), et pourrait, en tant que norme d'ordre public international, motiver un refus de l'extradition (cf. ATF 120 Ib 189 consid. 2b p. 191 et les arrêts cités), peut demeurer indécise; en effet, les conditions d'un tel refus ne sont pas réalisées en l'espèce.
4. a) La durée de la peine n'apparaît pas en soi comme un motif (d'ordre public international) pour s'opposer à l'extradition; aucun des instruments internationaux dont se prévaut le recourant n'interdit une peine de réclusion à vie (décision de la CommEDH du 6 mai 1978, citée par VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, p. 207). La sévérité particulière dont ferait preuve l'Etat requérant en matière de stupéfiants ne saurait constituer une violation des droits de l'homme. Dans le cadre d'une procédure d'extradition, la Suisse n'a pas en principe à émettre des considérations sur la manière dont l'Etat requérant envisage sa politique criminelle. On peut certes se demander si, comme le soutient le recourant (qui se fonde sur une décision rendue par les autorités canadiennes, laquelle ne saurait lier le juge suisse de l'extradition), une peine manifestement exagérée, sans commune mesure avec l'acte reproché, pourrait se révéler incompatible avec l'art. 3 CEDH (cf. ACEDH du 2 mars 1987 dans la cause Weeks, série A vol. 114 par. 47). La question souffre de demeurer indécise car, compte tenu de l'importance des faits reprochés au recourant, en particulier de la quantité de drogue importée, la peine encourue n'apparaît pas disproportionnée au point de constituer en soi une violation des droits de l'homme.
b) Le recourant soutient que, dans le système américain, la fixation de la peine se ferait de manière automatique, selon un barème fixé d'avance, ne laissant aucune marge d'appréciation au juge et sans tenir compte de la situation personnelle de l'accusé. Le recourant se prévaut toutefois en vain de l'art. 6 par. 3 CEDH car, contrairement à ce qu'il soutient, cette disposition conventionnelle s'adresse à l'autorité judiciaire, et ne s'applique pas à la réglementation relative à la fixation et la quotité de la peine (arrêt non publié du 27 décembre 1994 en la cause A./consid. 7).
5. Principalement, le recourant soutient que l'exécution de la réclusion à vie sans possibilité d'une libération conditionnelle violerait l'art. 3 CEDH.
a) Il se réfère principalement à l'arrêt Soering précité, aux termes duquel l'extradition vers un pays en vue de l'exécution d'une peine de mort violait en l'espèce l'art. 3 CEDH, en raison non de la peine elle-même, mais de la dégradation psychologique provoquée par la perspective de l'exécution (syndrome du "couloir de la mort"). Le recourant évoque aussi le rapport général sur le traitement des détenus de longue durée du Sous-comité no XXV du Conseil de l'Europe. Selon ce dernier, tout détenu doit se voir accorder - sous réserve du danger qu'il peut représenter, notamment du risque de récidive - une libération conditionnelle (Comité européen pour les problèmes criminels, Traitement des détenus en détention de longue durée, Strasbourg 1977, par. 61). A propos des condamnés à perpétuité, le Sous-comité estime qu'il est "inhumain d'emprisonner une personne à vie sans lui laisser aucun espoir de libération... Personne ne devrait être privé de la possibilité d'une libération éventuelle". Dans sa résolution (76) 2 sur le traitement des détenus en détention de longue durée, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe recommande aux Gouvernements de s'assurer que les cas de tous les détenus seront examinés aussitôt que possible pour voir si une libération conditionnelle peut leur être accordée (ch. 9), d'accorder la libération conditionnelle après un certain délai dès qu'un pronostic favorable peut être formulé (ch. 10), et de s'assurer que pour la détention à vie cet examen ait lieu au plus tard après huit à quatorze ans, et soit répété périodiquement (ch. 12). Les recommandations de ce type n'ont toutefois pas force légale, même dans les Etats membres du Conseil de l'Europe; elles ne sauraient non plus être sans autre interprétées comme l'expression d'une conscience juridique universelle ayant valeur de "jus cogens" international (ATF 118 Ia 64 consid. 2a p. 69; VELU/ERGEC, op.cit. p. 198), de sorte que leur non respect n'implique pas forcément une violation de l'art. 3 CEDH (cf. aussi décision de la CommEDH du 11 décembre 1976 dans la cause Eggs).
aa) Selon la jurisprudence des organes de Strasbourg, un traitement doit, pour tomber sous le coup de l'art. 3 CEDH, atteindre un minimum de gravité, les notions de traitements dégradants, inhumains et de torture allant dans un ordre croissant suivant l'intensité des souffrances infligées. L'appréciation de ce minimum dépend des circonstances de la cause, notamment de la nature et du contexte du traitement, de sa durée, de ses effets physiques et mentaux, voire du sexe, de l'âge et de l'état de santé de l'intéressé (ACEDH Costello-Roberts, du 25 mars 1993, série A vol. 247-C, par. 30). Tel peut être le cas d'un traitement propre à causer sinon de véritables lésions, du moins de vives souffrances physiques ou morales, de nature à créer des sentiments humiliants de peur, d'angoisse et d'infériorité, et à briser éventuellement la résistance physique ou morale (arrêt Soering précité, par. 100 et la jurisprudence citée). La notion de traitement dégradant, à l'instar de la torture et des traitements inhumains, ne suppose pas nécessairement un élément intentionnel de la part de leur auteur (VELU/ERGEC, op.cit. p. 200).
bb) L'exécution d'une condamnation à la réclusion à vie, même sans possibilité de libération conditionnelle, est sans commune mesure avec le traitement dénoncé dans l'affaire Soering. Dans ce dernier arrêt, la Cour européenne a relevé que la peine de mort n'est pas en soi un châtiment contraire aux art. 2 et 3 CEDH, et qu'une telle sanction pourrait, le cas échéant, donner lieu à extradition (sous réserve du protocole no 6 à la Convention); seules la durée et les conditions de la détention en attente de l'exécution paraissaient contraires à la Convention. Or, comme cela a été relevé ci-dessus (consid. 3a), la condamnation à l'emprisonnement à vie qu'encourt le recourant ne violerait pas la Convention (décision de la CommEDH du 6 mai 1978 cité in VELU/ERGEC, op.cit. p. 207); cette dernière ne donne d'ailleurs aucun droit à une suspension de l'exécution d'une peine (décision de la CommEDH du 9 mars 1994 en la cause Z. et les décisions citées). La perspective d'une incarcération à vie sans possibilité d'élargissement peut certainement entraîner pour le condamné des souffrances morales importantes. Celles-ci ne vont toutefois pas au-delà de ce qu'implique inévitablement l'exécution d'une peine légitime (ACEDH du 25 avril 1978 dans la cause Tyrer, série A no 26 par. 29-30). Ne dépassant pas le seuil fixé par l'art. 3 CEDH, la peine susceptible d'être infligée au recourant ne saurait donc constituer un traitement inhumain ou dégradant.
L'argumentation du recourant doit être écartée pour ce motif déjà; elle doit l'être également parce que les craintes du recourant quant à la peine susceptible de lui être infligée apparaissent sans fondement.
b) A la requête du Tribunal fédéral, l'Etat requérant a été interpellé et invité à faire savoir si une peine incompressible de réclusion à vie était la seule peine susceptible d'être prononcée en cas de condamnation, quelles seraient les possibilités de l'atténuer et les modalités de son exécution.
aa) La prise de position du 18 août 1995 émane du chef de la Brigade spéciale des stupéfiants de la région des Montagnes Rocheuses du Ministère de la Justice des Etats-Unis, Procureur principal dans la cause dirigée contre X. Ce magistrat confirme l'avis de droit produit par le recourant quant à l'exposé des principes régissant la fixation de la peine, mais il en conteste les conclusions dans le cas particulier, estimant qu'elles reposent sur des hypothèses théoriques. Il relève en particulier les points suivants.
Il n'est pas certain que le recourant pourra être reconnu coupable de tous les chefs d'accusation, lesquels font l'objet d'un examen séparé et doivent chacun faire l'objet d'un avis de culpabilité unanime du jury. Lorsque le délit de blanchiment se trouve, comme dans le cas de X., en étroite connexité avec le délit de trafic de drogue, il n'y aurait pas lieu d'augmenter le niveau de peine relatif à ce dernier; le niveau global resterait donc 42, ce qui impliquerait une peine de prison située entre 360 mois et la prison à vie. En plaidant coupable, l'intéressé pourrait obtenir une réduction de trois niveaux, et encourir entre 262 et 327 mois de prison. Le condamné bénéficie par ailleurs d'un crédit de 54 jours par année après la première année de prison; sur une peine de 360 mois de prison, il pourrait être remis en liberté après 25,6 ans. La durée de la détention extraditionnelle en Suisse serait aussi déduite. Le magistrat relève encore qu'une réduction considérable de la peine pourrait aussi être obtenue en collaborant avec la justice; il cite le cas d'un coaccusé qui aurait décidé de plaider coupable et de coopérer avec la justice, et qui aurait été condamné à une peine de 20 ans de prison malgré une accusation supplémentaire. Le Gouvernement aurait offert à X. de recommander une peine de 25 ans de prison s'il acceptait de revenir de son plein gré aux Etats-Unis et s'il plaidait coupable, offre que le recourant a apparemment rejetée. Le magistrat relève enfin les possibilités de réhabilitation dont bénéficie tout condamné, et les conditions de détention favorables. Il en conclut que les règles relatives à la fixation de la peine ne doivent pas être interprétées de manière rigide, le recourant ayant la possibilité, s'il était reconnu coupable, de réduire sa peine de manière substantielle en fonction de l'attitude qu'il entend adopter dans la procédure.
bb) Le recourant met en cause l'indépendance, l'impartialité et les compétence du Procureur. Il relève que la pratique du "plea bargain", en soi critiquable, ne devrait pas être prise en compte. S'appuyant sur un nouvel avis de son expert américain, il conteste - en se référant à des décisions judiciaires - que l'infraction de blanchiment puisse être "absorbée" par celles relatives au trafic de stupéfiants, de sorte que le niveau de peine encouru serait bien 43 (en cas de condamnation pour un seul des chefs d'accusation relatifs à l'un et à l'autre types d'infractions), ce qui implique la réclusion à vie sans libération possible.
cc) Selon la jurisprudence, c'est en premier lieu à l'autorité requérante qu'il convient de se référer pour l'interprétation du droit étranger. Il n'y a pas en principe à lui préférer une expertise privée (ATF 117 Ib 64 consid. 5f p. 91-92). En l'espèce, le Procureur a répondu aux questions posées au nom de l'Etat requérant. Magistrat depuis 1977, il expose avoir représenté le Gouvernement, depuis l'entrée en vigueur des "Federal Sentencing Guidelines", pour la détermination des peines de prison dans plus de 300 procédures se rapportant à des infractions à la réglementation sur les stupéfiants. Rien ne permet de mettre en doute ses connaissances dans ce domaine. Procureur principal dans la procédure dirigée contre X. qu'il suit depuis quatre ans, et auteur de la "déposition à l'appui de la demande d'extradition", il apparaît manifestement comme une personne particulièrement apte à évaluer la peine susceptible d'être prononcée dans le cas présent. En dépit de son rôle d'accusateur, on ne saurait mettre en cause son impartialité: les questions posées ne se rapportaient pas à la culpabilité du recourant, mais seulement à l'interprétation des normes relatives à la fixation de la peine. Cela étant, il convient de préférer, à l'expertise privée du recourant, l'opinion officielle exprimée par l'Etat requérant.
Or, selon cet avis, les règles relatives à la fixation de la peine sont appliquées avec moins de rigidité que ne le prétend le recourant. Supposé coupable d'une ou de plusieurs infractions en rapport avec le trafic de stupéfiants et, simultanément, d'une infraction de blanchiment d'argent, le recourant n'encourrait pas forcément la prison à vie (niveau de peine 43), mais une peine située entre 360 mois et la perpétuité (niveau 42). De nombreux facteurs viendraient, dans ce cas, atténuer la peine, notamment le "crédit" de 54 jours par année accordé après la première année; le recourant a aussi la possibilité de plaider coupable pour bénéficier d'une réduction de trois "niveaux". La pratique du "plea bargain" n'est certes pas dans les conceptions de la procédure pénale suisse, mais cela ne suffit pas pour en faire abstraction - en tant que simple indication de fait - dans l'estimation de la peine concrètement encourue dans l'Etat requérant. Compte tenu des explications qui précèdent, on ne saurait partager les craintes du recourant de se voir condamner à une peine incompressible de réclusion à vie.
Il convient enfin de relever que le recourant ne prétend pas que la manière dont serait exécutée sa peine contreviendrait à l'art. 3 CEDH. A ce sujet, on peut également se référer à l'opinion de l'Etat requérant au sujet des conditions de détention favorables et des possibilités de réhabilitation. | fr | Estradizione verso gli Stati Uniti d'America; art. 3 e 6 CEDU. Possibilità di rifiutare l'estradizione di una persona esposta, nello Stato richiedente, a un trattamento contrario a una norma di ordine pubblico internazionale (consid. 3).
Nella fattispecie, né la durata della pena né il modo in cui la stessa è stata fissata si oppongono all'estradizione (consid. 4).
L'esecuzione di una pena detentiva a vita, anche senza possibilità di liberazione condizionale, non viola l'art. 3 CEDU (consid. 5). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 306
Il 15 febbraio 1974 il Consiglio comunale di Breganzona adottò un piano regolatore (PR). La particella n. 149 - allora di proprietà di Emilio Censi -, fu inserita in una zona per costruzioni di interesse pubblico (EP). Emilio Censi contestò senza successo il vincolo pianificatorio davanti al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio. Quest'ultima autorità si pronunciò sul ricorso il 10 febbraio 1987, ossia dopo che erano trascorsi oltre 11 anni dall'entrata in vigore del vincolo.
L'11 agosto 1987 Emilio Censi ha fatto valere pretese per espropriazione materiale.
Erwägungen
Dai considerandi:
4. (...)
c) La corresponsione di interessi sulla quota d'indennità per l'espropriazione materiale.
Tanto la prima quanto la seconda istanza cantonale (nella motivazione subordinata) hanno considerato che l'obbligo del Comune di Breganzona di corrispondere interessi sulla quota d'indennità per espropriazione materiale (fr. 105'560.-- pari a 130.-- fr./m2) principia dalla data dell'istanza (11 agosto 1987) con la quale il dott. Emilio Censi adì il Tribunale d'espropriazione.
aa) Di per sé conforme alla giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 113 Ib 33 consid. 3b, DTF 114 Ib 125, 294 consid. 5 e riferimenti), questa soluzione non tiene però conto delle particolarità del caso concreto. Essa trascura infatti di considerare che, tra il momento in cui con l'approvazione del Consiglio di Stato (3 febbraio 1976) la restrizione indotta dal vincolo EP è entrata in vigore ed ha fatto nascere la pretesa al pagamento dell'indennità per l'espropriazione materiale (sentenze citate), ed il momento in cui il Gran Consiglio ha finalmente liquidato il ricorso interposto dal dott. Censi contro l'imposizione del vincolo (10 febbraio 1987) sono trascorsi oltre 11 anni. Ciò costituisce un caso particolarmente crasso di ritardata giustizia lesiva dell'art. 4 Cost. Tenendo conto di una durata normale della procedura di ricorso davanti al parlamento cantonale (1 anno; v. la sentenza del 7 aprile 1982 nella causa Amacher c. Gran Consiglio, apparsa in Rep. 1983 pag. 318 segg. e l'art. 80 cpv. 1 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative [LPamm]), ben si può dire che si è accumulato un ritardo di dieci anni. D'altro canto, non si può muovere rimprovero al dott. Censi, per aver atteso che l'istanza di ricorso cantonale si pronunciasse sul suo gravame avverso l'imposizione del vincolo EP, prima di notificare le proprie pretese al Comune; nell'ipotesi, infatti, di un esito favorevole del gravame, il fondo avrebbe ricuperato la sua vocazione edilizia, ed il pregiudizio sarebbe scomparso; neppure una corresponsione d'interessi sul capitale investito nel fondo sarebbe entrata in considerazione (v. DTF 120 Ib 473 consid. 5e).
bb) In considerazione di tutte le circostanze, si deve pertanto ritenere che gli effetti dell'istanza 11 agosto 1987 del dott. Censi debbono esser fatti risalire nel tempo per il periodo decennale costituente ritardata giustizia. L'indennità per espropriazione materiale (fr. 105'560.--) frutterà quindi interesse dall'11 agosto 1977. Per quanto concerne il tasso d'interesse, si giustifica di applicare i tassi variabili di interesse compensatorio stabiliti dal Tribunale federale nelle istruzioni alle Commissioni federali di stima, i quali, come è notorio, sono regolarmente applicati nel Cantone Ticino. | it | Art. 5 Abs. 2 RPG, Art. 4 und 22ter BV; Zinsenlauf für eine Entschädigung wegen materieller Enteignung. Wenn die für die Beurteilung von Beschwerden gegen Nutzungsplanungen zuständige Behörde ihren Entscheid über eine planerische Massnahme, die zu einer materiellen Enteignung führt, zu Unrecht verzögert, ist es gerechtfertigt, eine Verzinsung der Enteignungsentschädigung für die Dauer der Rechtsverzögerung zu gewähren. | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-305%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Il 15 febbraio 1974 il Consiglio comunale di Breganzona adottò un piano regolatore (PR). La particella n. 149 - allora di proprietà di Emilio Censi -, fu inserita in una zona per costruzioni di interesse pubblico (EP). Emilio Censi contestò senza successo il vincolo pianificatorio davanti al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio. Quest'ultima autorità si pronunciò sul ricorso il 10 febbraio 1987, ossia dopo che erano trascorsi oltre 11 anni dall'entrata in vigore del vincolo.
L'11 agosto 1987 Emilio Censi ha fatto valere pretese per espropriazione materiale.
Erwägungen
Dai considerandi:
4. (...)
c) La corresponsione di interessi sulla quota d'indennità per l'espropriazione materiale.
Tanto la prima quanto la seconda istanza cantonale (nella motivazione subordinata) hanno considerato che l'obbligo del Comune di Breganzona di corrispondere interessi sulla quota d'indennità per espropriazione materiale (fr. 105'560.-- pari a 130.-- fr./m2) principia dalla data dell'istanza (11 agosto 1987) con la quale il dott. Emilio Censi adì il Tribunale d'espropriazione.
aa) Di per sé conforme alla giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 113 Ib 33 consid. 3b, DTF 114 Ib 125, 294 consid. 5 e riferimenti), questa soluzione non tiene però conto delle particolarità del caso concreto. Essa trascura infatti di considerare che, tra il momento in cui con l'approvazione del Consiglio di Stato (3 febbraio 1976) la restrizione indotta dal vincolo EP è entrata in vigore ed ha fatto nascere la pretesa al pagamento dell'indennità per l'espropriazione materiale (sentenze citate), ed il momento in cui il Gran Consiglio ha finalmente liquidato il ricorso interposto dal dott. Censi contro l'imposizione del vincolo (10 febbraio 1987) sono trascorsi oltre 11 anni. Ciò costituisce un caso particolarmente crasso di ritardata giustizia lesiva dell'art. 4 Cost. Tenendo conto di una durata normale della procedura di ricorso davanti al parlamento cantonale (1 anno; v. la sentenza del 7 aprile 1982 nella causa Amacher c. Gran Consiglio, apparsa in Rep. 1983 pag. 318 segg. e l'art. 80 cpv. 1 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative [LPamm]), ben si può dire che si è accumulato un ritardo di dieci anni. D'altro canto, non si può muovere rimprovero al dott. Censi, per aver atteso che l'istanza di ricorso cantonale si pronunciasse sul suo gravame avverso l'imposizione del vincolo EP, prima di notificare le proprie pretese al Comune; nell'ipotesi, infatti, di un esito favorevole del gravame, il fondo avrebbe ricuperato la sua vocazione edilizia, ed il pregiudizio sarebbe scomparso; neppure una corresponsione d'interessi sul capitale investito nel fondo sarebbe entrata in considerazione (v. DTF 120 Ib 473 consid. 5e).
bb) In considerazione di tutte le circostanze, si deve pertanto ritenere che gli effetti dell'istanza 11 agosto 1987 del dott. Censi debbono esser fatti risalire nel tempo per il periodo decennale costituente ritardata giustizia. L'indennità per espropriazione materiale (fr. 105'560.--) frutterà quindi interesse dall'11 agosto 1977. Per quanto concerne il tasso d'interesse, si giustifica di applicare i tassi variabili di interesse compensatorio stabiliti dal Tribunale federale nelle istruzioni alle Commissioni federali di stima, i quali, come è notorio, sono regolarmente applicati nel Cantone Ticino. | it | Art. 5 al. 2 LAT, art. 4 et 22ter Cst. Intérêts à verser en sus d'une indemnité pour expropriation matérielle. Si l'autorité compétente a indûment tardé à se prononcer sur un recours dirigé contre une mesure d'aménagement du territoire et que celle-ci entraîne une expropriation matérielle, l'indemnité doit être augmentée d'intérêts pour la durée du retard injustifié. | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-305%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Il 15 febbraio 1974 il Consiglio comunale di Breganzona adottò un piano regolatore (PR). La particella n. 149 - allora di proprietà di Emilio Censi -, fu inserita in una zona per costruzioni di interesse pubblico (EP). Emilio Censi contestò senza successo il vincolo pianificatorio davanti al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio. Quest'ultima autorità si pronunciò sul ricorso il 10 febbraio 1987, ossia dopo che erano trascorsi oltre 11 anni dall'entrata in vigore del vincolo.
L'11 agosto 1987 Emilio Censi ha fatto valere pretese per espropriazione materiale.
Erwägungen
Dai considerandi:
4. (...)
c) La corresponsione di interessi sulla quota d'indennità per l'espropriazione materiale.
Tanto la prima quanto la seconda istanza cantonale (nella motivazione subordinata) hanno considerato che l'obbligo del Comune di Breganzona di corrispondere interessi sulla quota d'indennità per espropriazione materiale (fr. 105'560.-- pari a 130.-- fr./m2) principia dalla data dell'istanza (11 agosto 1987) con la quale il dott. Emilio Censi adì il Tribunale d'espropriazione.
aa) Di per sé conforme alla giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 113 Ib 33 consid. 3b, DTF 114 Ib 125, 294 consid. 5 e riferimenti), questa soluzione non tiene però conto delle particolarità del caso concreto. Essa trascura infatti di considerare che, tra il momento in cui con l'approvazione del Consiglio di Stato (3 febbraio 1976) la restrizione indotta dal vincolo EP è entrata in vigore ed ha fatto nascere la pretesa al pagamento dell'indennità per l'espropriazione materiale (sentenze citate), ed il momento in cui il Gran Consiglio ha finalmente liquidato il ricorso interposto dal dott. Censi contro l'imposizione del vincolo (10 febbraio 1987) sono trascorsi oltre 11 anni. Ciò costituisce un caso particolarmente crasso di ritardata giustizia lesiva dell'art. 4 Cost. Tenendo conto di una durata normale della procedura di ricorso davanti al parlamento cantonale (1 anno; v. la sentenza del 7 aprile 1982 nella causa Amacher c. Gran Consiglio, apparsa in Rep. 1983 pag. 318 segg. e l'art. 80 cpv. 1 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative [LPamm]), ben si può dire che si è accumulato un ritardo di dieci anni. D'altro canto, non si può muovere rimprovero al dott. Censi, per aver atteso che l'istanza di ricorso cantonale si pronunciasse sul suo gravame avverso l'imposizione del vincolo EP, prima di notificare le proprie pretese al Comune; nell'ipotesi, infatti, di un esito favorevole del gravame, il fondo avrebbe ricuperato la sua vocazione edilizia, ed il pregiudizio sarebbe scomparso; neppure una corresponsione d'interessi sul capitale investito nel fondo sarebbe entrata in considerazione (v. DTF 120 Ib 473 consid. 5e).
bb) In considerazione di tutte le circostanze, si deve pertanto ritenere che gli effetti dell'istanza 11 agosto 1987 del dott. Censi debbono esser fatti risalire nel tempo per il periodo decennale costituente ritardata giustizia. L'indennità per espropriazione materiale (fr. 105'560.--) frutterà quindi interesse dall'11 agosto 1977. Per quanto concerne il tasso d'interesse, si giustifica di applicare i tassi variabili di interesse compensatorio stabiliti dal Tribunale federale nelle istruzioni alle Commissioni federali di stima, i quali, come è notorio, sono regolarmente applicati nel Cantone Ticino. | it | Art. 5 cpv. 2 LPT, art. 4 e 22ter Cost. Decorrenza dell'interesse compensatorio sull'indennità per espropriazione materiale. Nel caso in cui l'autorità di ricorso in materia di piano regolatore abbia indebitamente tardato a statuire su un gravame interposto contro l'imposizione di un vincolo pianificatorio costitutivo di espropriazione materiale, si giustifica di far risalire il decorso degli interessi compensatori per il periodo costituente ritardata giustizia. | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-305%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,830 | 121 II 307 | 121 II 307
Sachverhalt ab Seite 309
Die Ehegatten X. bewirtschaften im Nebenerwerb einen in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Arni gelegenen Landwirtschaftsbetrieb im Halte von rund 4,5 ha Eigen- und Pachtland, welchen sie am 1. Januar 1994 von den Eltern von X. übernommen haben. Bei der Betriebsübernahme wurde den Eltern ein lebenslängliches Wohnrecht im bestehenden Bauernhaus eingeräumt.
Am 18. Februar 1994 reichten die Ehegatten X. ein Baugesuch für ein neues Wohnhaus mit Garage und Lagerkeller in der Landwirtschaftszone ein. Zur Begründung ihres Baugesuchs führten sie aus, sie seien wegen des Wohnrechts der Eltern von X. im bestehenden Haus auf ein neues Wohnhaus angewiesen. Die Gemeinde Arni leitete das Gesuch mit einem Antrag auf Zustimmung an den Regierungsstatthalter Konolfingen weiter, der die Erteilung der Baubewilligung unter Hinweis auf eine Stellungnahme des kantonalen Amtes für Gemeinden und Raumordnung ablehnte.
Gegen diesen Entscheid führten die Ehegatten X. Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE). Diese wies die Beschwerde mit Entscheid vom 2. Februar 1995 ab, wodurch der Bauabschlag des Regierungsstatthalters bestätigt wurde. Zur Begründung ihres Entscheids führte die BVE im wesentlichen aus, zur Bewirtschaftung des Heimwesens werde zwar mehr als die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie beansprucht. Der dabei erzielte Ertrag stelle indessen lediglich etwa 41% von deren Existenz sicher. Weil der Betrieb einer bäuerlichen Familie damit keine hinreichende Existenzgrundlage biete, sei das Bauvorhaben in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform.
Die Ehegatten X. zogen diesen Entscheid der BVE an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern weiter. Dieses hiess ihre Beschwerde mit Urteil vom 29. Mai 1995 gut, hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Akten zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die BVE zurück. In der Urteilsbegründung führt das Verwaltungsgericht aus, zusätzlicher Wohnraum auf dem Betrieb der Ehegatten X. sei grundsätzlich zonenkonform. Da die Vorinstanzen - zu Unrecht - davon ausgegangen seien, neuer Wohnraum sei zonenwidrig und dürfe deshalb nicht realisiert werden, sei eine Überprüfung des Vorhabens auf seine Vereinbarkeit mit den (übrigen) Bauvorschriften bisher unterblieben. Es sei nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, als erste und zugleich letzte kantonale Instanz eine derartige Prüfung vorzunehmen, weshalb die Akten zu neuem Entscheid zurückgewiesen würden. Dabei werde auch abzuklären sein - soweit dies nicht bereits geschehen sei -, ob im bestehenden Gebäude nicht genügend Bauvolumen vorhanden sei, das - allenfalls durch Umbau - als Betriebsleiterwohnung dienstbar gemacht werden könnte; wäre genügend Bauvolumen vorhanden, bestünde kein Anspruch auf einen Neubau.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts führt das Bundesamt für Raumplanung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Es beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Sache zur gesamthaften Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. a) Art. 16 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) umschreibt Zweck und Inhalt der Landwirtschaftszonen: Diese umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung oder den Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll (Art. 16 Abs. 1 lit. a und b RPG). Bauten und Anlagen in diesen Gebieten müssen nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG dem Zweck der Landwirtschaftszone entsprechen. In der vorliegenden Angelegenheit ist unbestritten, dass die Beschwerdegegner eine traditionelle, bodenabhängige landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von Art. 16 RPG betreiben.
b) Wohngebäude sind in der Landwirtschaftszone nach Art. 16 RPG zonenkonform, wenn sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Landwirtschafts- bzw. Gartenbaubetrieb stehen und im Hinblick auf die bodenabhängige Nutzung des Landes als unentbehrlich erscheinen. Bei Landwirtschaftsbetrieben stimmt der Begriff der Zonenkonformität im Sinne von Art. 16 Abs. 1 RPG im wesentlichen mit demjenigen der Standortgebundenheit gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG überein. Wohnraum für eine landwirtschaftliche Nutzung kann nur dann bewilligt werden, wenn für ein ordnungsgemässes, zonenkonformes Bewirtschaften des Bodens ein längeres Verweilen am betreffenden Ort erforderlich ist und dieser von der nächstgelegenen Wohnzone weit entfernt liegt (vgl. 116 Ib 228 E. 3a S. 230, 113 Ib 138 E. 5a S. 142 mit Hinweisen). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so fehlt es am erforderlichen sachlichen Bezug des Bauvorhabens zur landwirtschaftlichen Produktion. In einer Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG sind somit nur solche Wohngebäude zonenkonform, die in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind. Ausserdem dürfen gegen ihre Errichtung keine überwiegenden öffentlichen Interessen sprechen (Urteil des Bundesgerichts vom 17. Juni 1994 in ZBl 96/1995, 378 f. E. 5a; vgl. BGE 118 Ib 335 E. 2b mit Hinweisen).
Das Recht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, bleibt somit einem relativ engen Personenkreis vorbehalten. Dazu zählen nur Leute, die als Betriebsinhaber oder Hilfskräfte unmittelbar in der Landwirtschaft tätig sind, sowie die Familienangehörigen und die abtretende Generation, welche ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig war. In jedem einzelnen Fall ist nach objektiven Kriterien aufgrund einer gesamthaften, mehr an qualitativen denn an quantitativen Faktoren anknüpfenden Betrachtungsweise zu beurteilen, ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der Bauzonen Wohnsitz zu nehmen, und damit das Wohnen in der Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG als zonenkonform bezeichnet werden kann (vgl. zur ähnlichen Problematik im Bereich des Gartenbaus BGE 120 Ib 266 E. 3b S. 272 und Urteil vom 17. Juni 1994 in ZBl 96/1995 S. 376 ff.; vgl. überdies BGE 117 Ib 270 E. 4b S. 282 betreffend Aufstockung von Landwirtschaftsbetrieben gestützt auf Art. 24 Abs. 1 RPG). Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kann es ebensowenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. Es ist namentlich unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände eines Falles zu untersuchen, in welchem Umfang eine ständige Anwesenheit der Bewirtschafter zur Führung und Überwachung des Landwirtschaftsbetriebs notwendig ist (BGE 121 II 67 E. 3a S. 69 mit Hinweisen).
c) Auf dem Hof der Beschwerdegegner werden 6 Kühe, 2 Rinder, 3 Kälber, 3 Mastschweine, 25 Legehennen sowie ein Pferd gehalten. Die Anzahl geweideter Grossvieheinheiten (GVE) beträgt 9,5. Die Beschwerdegegner haben sich zudem nach eigenen Angaben einen beachtlichen Kundenkreis für den Direktverkauf von Früchten, Gemüse, Beeren, Hühnern, Eiern und Most aufgebaut. Aufgrund der Kundennachfrage beabsichtigen sie, diesen Bereich zu erweitern.
Aus den Akten des vorliegenden Verfahrens ergibt sich weiter, dass mit dem rund 4,5 ha haltenden Betrieb der Beschwerdegegner ein Ertrag erwirtschaftet werden kann, der die Existenz einer durchschnittlichen bäuerlichen Familie nur zu etwa 41% sicherstellt. Die kantonale Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion geht dabei von einem Existenzbedarf der Beschwerdegegner von Fr. 51'200.-- aus. Dem stünde bei einer ortsüblichen, d.h. objektivierten Bewirtschaftung nach den Ergebnissen der zentralen Auswertung von Buchhaltungsdaten (Kostenstellenbericht der Forschungsanstalt Tänikon) ein landwirtschaftliches Einkommenspotential von rund Fr. 21'000.-- pro Jahr gegenüber. Im März 1992 stellten die kantonalen Behörden fest, dass der Betrieb einen Bedarf von rund 2'200 Arbeitsstunden pro Jahr (AkH) aufweise; die Beschwerdegegner machten im kantonalen Verfahren geltend, diese Zahl habe sich in der Zwischenzeit noch erhöht. Weiter ist den Akten zu entnehmen, dass der Beschwerdegegner zur Zeit zu 70% als Bundesbeamter tätig ist und seine Frau bis zur Geburt eines Kindes im Januar 1995 zu 90% als Krankenschwester arbeitete. Sie beabsichtigt, diese Arbeit zu 60% wieder aufzunehmen. Eine weitere Reduktion der Tätigkeit des Ehemanns in der Bundesverwaltung wird von den Beschwerdegegnern als wahrscheinlich bezeichnet. Das Verwaltungsgericht stellte weiter fest, dass die Beschwerdegegner auf ihrem Hof erhebliche Investitionen zur Modernisierung des Betriebs vorgenommen haben. So seien in der Zeitspanne 1993 bis Ende Juli 1994 für einen Schweinestallumbau und verschiedene Geräte und Maschinen insgesamt rund Fr. 100'000.-- aufgewendet worden.
d) Der hier wiedergegebene Sachverhalt ist nicht umstritten und für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 2 OG).
5. a) In der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde die Zonenkonformität bzw. die Standortgebundenheit zusätzlichen Wohnraums für landwirtschaftliche Betriebe nur anerkannt, wenn es sich um Betriebe mit existenzsichernder Bewirtschaftung handelte (BGE 116 Ib 228 E. 3a S. 231; Urteil des Bundesgerichts vom 29. Juni 1988 in Informationshefte Raumplanung 3/89, S. 17 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 10. November 1978 in ZBl 80/1979 S. 355 ff., ergangen in Anwendung von Art. 20 GSchG (SR 814.20) und Art. 27 AGSchV). Bei der Beurteilung der Existenzsicherung ist das Bundesgericht jedoch jeweils grosszügig vorgegangen. So hat es in einem Fall, der ebenfalls rund 4,5 ha Land umfasste und Platz für neun Grossvieheinheiten (GVE) bot, bezogen auf die Verhältnisse im Jahre 1978 erklärt, es liege ein existenzsicherndes und lebensfähiges landwirtschaftliches Gewerbe vor (Urteil des Bundesgerichts vom 10. November 1978 in ZBl 80/1979 S. 355 ff. E. 9, s. auch die dazu auf S. 359 geäusserte Kritik). Der hier angefochtene Entscheid ist somit bereits mit Blick auf die frühere bundesgerichtliche Rechtsprechung im Ergebnis kaum zu beanstanden. Doch ist im folgenden der Frage nachzugehen, welchen Einfluss das am 1. Januar 1994 in Kraft getretene Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991 (BGBB; SR 211.412.11) auf Fälle der vorliegenden Art ausübt.
b) Das RPG und das BGBB haben entsprechend ihrer jeweiligen verfassungsmässigen Grundlage teilweise gleichlaufende Zielsetzungen, regeln aber - wie das Bundesamt für Raumplanung zutreffend darlegt - in erster Linie verschiedene Sachgegenstände. Diesem Umstand ist bei der Berücksichtigung der Kriterien des einen Gesetzes bei der Anwendung des anderen gebührend Rechnung zu tragen. Das Verwaltungsgericht hat bei der Auslegung von Art. 16 RPG grundsätzlich zu Recht gesetzgeberische Wertungen aus dem BGBB übernommen, da die beiden Gesetze in bezug auf den Begriff des landwirtschaftlichen Gewerbes und der damit verbundenen Bodennutzungen tatsächlich inhaltliche Berührungspunkte aufweisen. Bei der Berücksichtigung der im BGBB enthaltenen Regelungen dürfen jedoch die Zielsetzungen des RPG, namentlich der Art. 16 und 24 RPG, nicht relativiert und zurückgedrängt werden. In der Praxis ist eine möglichst sachgerechte Anwendung sowohl der Normen des RPG als auch des BGBB anzustreben (s. auch nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 15. August 1995 i.S. Einwohnergemeinde Alpnach, E. 2c).
c) Nach Art. 7 Abs. 1 BGBB gilt als landwirtschaftliches Gewerbe eine Gesamtheit von landwirtschaftlichen Grundstücken, Bauten und Anlagen, die als Grundlage der landwirtschaftlichen Produktion dient und die mindestens die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie beansprucht. Die Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie, wenn für die ordnungsgemässe Bewirtschaftung des zur Diskussion stehenden Betriebs von jährlich mindestens 2'100 Arbeitskraftstunden (AkH) auszugehen ist (BGE 121 III 274 E. 2d mit Hinweisen). Damit hat das BGBB das landwirtschaftliche Gewerbe für seinen Regelungsbereich umschrieben. Es ist nichts dagegen einzuwenden, diese Begriffsumschreibung bei der Anwendung von Art. 16 und allenfalls auch Art. 24 RPG soweit zu berücksichtigen, als dies mit den in Art. 22quater BV und im RPG enthaltenen Zielsetzungen der Raumplanung vereinbar ist.
d) Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass für die Beantwortung der Frage, ob zusätzlicher Wohnraum für die bewirtschaftende bzw. die abtretende Generation in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden könne, allein massgebend sei, ob ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne von Art. 7 Abs. 1 BGBB vorliege, und es komme nicht darauf an, ob mit der Bewirtschaftung des Hofs die Existenz der Betriebsleiterfamilie überwiegend sichergestellt werden könne.
Wie vorne (E. 5a) erwähnt, kann bei der Art des vorliegend zu beurteilenden Betriebs im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht von vornherein davon ausgegangen werden, er erbringe keinen ins Gewicht fallenden Beitrag zur Existenzsicherung. Immerhin handelt es sich um einen rund 4,5 ha grossen Landwirtschaftsbetrieb, dessen Milchkontingent erst in den letzten Jahren erhöht wurde und der auch aufgrund der Anstrengungen der Beschwerdegegner als erhaltenswürdiger Landwirtschaftsbetrieb erscheint. Insbesondere wegen der Tiere (9,5 Grossvieheinheiten) ist die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie auf dem Hof unabdingbar. Aus den Akten geht hervor, dass ein ernsthaftes, längerfristiges Betriebskonzept vorliegt und die Beschwerdegegner einen ganz erheblichen Teil ihrer Leistungsfähigkeit der bodenabhängigen landwirtschaftlichen Nutzung widmen. Das erzielbare landwirtschaftliche Einkommen beträgt allerdings lediglich etwas über Fr. 21'000.--. Damit kann die Existenz einer durchschnittlichen bäuerlichen Familie (Existenzbedarf von Fr. 51'200.--) nur zu etwa 41% sichergestellt werden. Diese quantitativen Kriterien beinhalten zahlreiche Unsicherheiten (jeweiliges Niveau des Milchpreises, Schuldenlast der Betriebsleiterfamilie usw.). Sie dürfen deshalb bei der Prüfung der Zonenkonformität zusätzlichen Wohnraums für ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht allein den Ausschlag geben, doch dürfen sie auch nicht völlig unberücksichtigt bleiben.
e) Auch wenn das Beurteilungskriterium von Art. 7 Abs. 1 BGBB für die Prüfung der Zonenkonformität im Sinne von Art. 16 RPG vom Verwaltungsgericht zu Recht beigezogen wurde, darf dieses Kriterium nicht schematisch, ohne Berücksichtigung der übrigen Gesichtspunkte, die bei der Beurteilung der Zonenkonformität eine Rolle spielen, angewendet werden. Nicht in allen Fällen, wo ein landwirtschaftlicher Betrieb mit etwas über 2'100 Arbeitskraftstunden vorliegt, kann zusätzlicher Wohnraum in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden. Die Zonenkonformität darf nur bejaht werden, wenn nicht wichtige Anliegen der Raumplanung einer Bewilligung entgegenstehen. Der angefochtene Entscheid ist in dieser Hinsicht mit Blick auf den zu beurteilenden Sachverhalt im Ergebnis nicht zu beanstanden. Wie zu entscheiden wäre, wenn der in Frage stehende Nebenerwerbsbetrieb nicht eine ständige Präsenz der Beschwerdegegner auf dem Hof erfordern würde (z.B. keine Tierhaltung, reiner Ackerbaubetrieb usw.), war vom Verwaltungsgericht nicht zu prüfen und ist hier ebenfalls nicht zu erörtern. Kann ein kleineres landwirtschaftliches Gewerbe sinnvollerweise von einer nahen Bauzone oder von einem landwirtschaftlichen Weiler aus bewirtschaftet werden, so kann die Zonenkonformität für Wohnraum ausserhalb der Bauzone nicht ohne weiteres bejaht werden (vgl. BGE 121 II 67 ff.). In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass Bauten ausserhalb der Bauzone meist mit erheblich höheren, die Gemeinwesen belastenden Aufwendungen für die erforderliche Infrastruktur verbunden sind. Im vorliegenden Fall bestehen jedoch keine nahe gelegenen Wohnbauzonen oder Weiler, die einen Verzicht auf Wohnraum in der Landwirtschaftszone rechtfertigen würden.
f) Der vom Bundesamt für Raumplanung geäusserten Befürchtung, nach dem angefochtenen Entscheid hätten auch arbeitsintensive Kleinstbetriebe (z.B. Himbeerkulturen auf 0,45 ha) Anspruch auf Wohnraum in der Landwirtschaftszone, ist entgegenzuhalten, dass auch bei Landwirtschaftsbetrieben, die die Erfordernisse von Art. 7 Abs. 1 BGBB erfüllen, jedenfalls die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie erforderlich sein und zudem ein erheblicher Beitrag zur Existenzsicherung in der Landwirtschaft erwirtschaftet werden muss, damit Wohnraum als zonenkonform anerkannt werden darf. Nach der bundesgerichtlichen Praxis wird diesbezüglich vorausgesetzt, dass die geleistete Arbeit als Produktions- und Kostenfaktor berücksichtigt und mit der Bodenbewirtschaftung ein erhebliches Erwerbseinkommen angestrebt wird (vgl. nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 23. März 1994 i.S. Gemeinde Ebikon betr. Gartenhaus eines Hobbygärtners). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann auf dieses Kriterium nicht vollständig verzichtet werden.
Der Argumentation des Bundesamts für Raumplanung kann auch insoweit zugestimmt werden, als bei der Beurteilung der Zonenkonformität von Wohnraum in der Landwirtschaftszone entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Vielzahl weiterer Gesichtspunkte, namentlich auch der Betriebstyp, die Betriebsgrösse, die Betriebslage (in geographischer und topographischer Hinsicht, namentlich Standort in einem Abwanderungs- bzw. Entleerungsgebiet, im Mittelland, in Agglomerationsnähe, im Voralpengebiet, Berggebiet usw.) sowie die konkreten örtlichen Verhältnisse eine wichtige Rolle spielen. Das Bundesgericht hat bereits mehrfach betont, dass an der Erhaltung kleinerer landwirtschaftlicher Familienbetriebe, insbesondere in Abwanderungs- bzw. Entleerungsgebieten, ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Dies lässt sich unter anderem schon daran erkennen, dass gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die Wohnsitzerhaltung der bäuerlichen Familien in der Landwirtschaftszone entspricht auch dem Gebot von Art. 22quater BV, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen unter anderem die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (Art. 1 Abs. 2 RPG). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Sicherung der Existenz kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient auch diesen Zielen.
g) Mit den hier genannten Einschränkungen und Relativierungen in bezug auf die Tragweite des angefochtenen Urteils wird den vom Bundesamt für Raumplanung in der vorliegenden Beschwerde vorgetragenen ernsthaften Befürchtungen sowie den wichtigen Anliegen der Raumplanung, wie sie im Raumplanungsgesetz verankert sind, hinreichend Rechnung getragen. Die zuständigen Behörden werden in der Praxis dafür zu sorgen haben, dass die für die Bewilligung von Wohnraum ausserhalb der Bauzonen massgebenden Kriterien in jedem Einzelfall sorgfältig geprüft werden, damit allfälligen Missbräuchen wirksam vorgebeugt werden kann. Zu diesem Zweck werden regelmässig geeignete Auflagen und Bedingungen, wie etwa ein Abparzellierungsverbot, in die Baubewilligung aufgenommen (vgl. nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 15. August 1995 i.S. Einwohnergemeinde Alpnach mit Hinweis auf das Realteilungs- und Zerstückelungsverbot gemäss Art. 58 BGBB; s. dazu auch BGE 121 III 75 ff. | de | Art. 16, 22 und 24 RPG; Zonenkonformität eines Wohnhauses in der Landwirtschaftszone bei einem landwirtschaftlichen Gewerbe im Sinne von Art. 7 BGBB. 1. Grundsätze für die Anerkennung der Zonenkonformität von Wohnraum in der Landwirtschaftszone (E. 3b; Bestätigung der Rechtsprechung).
2. Die in Art. 7 BGBB enthaltene Begriffsumschreibung des landwirtschaftlichen Gewerbes ist bei der Anwendung der Art. 16 und 24 RPG insoweit zu berücksichtigen, als dies mit den in Art. 22quater BV und im RPG enthaltenen Zielsetzungen der Raumplanung vereinbar ist (E. 5c).
3. Ein Wohnhaus zu einem kleineren landwirtschaftlichen Gewerbe kann in der Landwirtschaftszone als zonenkonform anerkannt werden, wenn
- die Art der Bewirtschaftung die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie auf dem Hof erfordert und
- längerfristig ein erheblicher Beitrag zur Existenzsicherung in der bodenabhängigen Landwirtschaft erwirtschaftet werden kann und
- die Betriebsführung von einer nahe gelegenen Wohnbauzone oder einem Weiler aus nicht möglich ist (E. 5d-f).
Bei der Beurteilung der Zonenkonformität sind zudem die konkreten örtlichen Verhältnisse sowie weitere Gesichtspunkte zu berücksichtigen (E. 5f). Hinweis auf das Realteilungs- und Zerstückelungsverbot gemäss Art. 58 BGBB (E. 5g). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-307%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 309
Die Ehegatten X. bewirtschaften im Nebenerwerb einen in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Arni gelegenen Landwirtschaftsbetrieb im Halte von rund 4,5 ha Eigen- und Pachtland, welchen sie am 1. Januar 1994 von den Eltern von X. übernommen haben. Bei der Betriebsübernahme wurde den Eltern ein lebenslängliches Wohnrecht im bestehenden Bauernhaus eingeräumt.
Am 18. Februar 1994 reichten die Ehegatten X. ein Baugesuch für ein neues Wohnhaus mit Garage und Lagerkeller in der Landwirtschaftszone ein. Zur Begründung ihres Baugesuchs führten sie aus, sie seien wegen des Wohnrechts der Eltern von X. im bestehenden Haus auf ein neues Wohnhaus angewiesen. Die Gemeinde Arni leitete das Gesuch mit einem Antrag auf Zustimmung an den Regierungsstatthalter Konolfingen weiter, der die Erteilung der Baubewilligung unter Hinweis auf eine Stellungnahme des kantonalen Amtes für Gemeinden und Raumordnung ablehnte.
Gegen diesen Entscheid führten die Ehegatten X. Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE). Diese wies die Beschwerde mit Entscheid vom 2. Februar 1995 ab, wodurch der Bauabschlag des Regierungsstatthalters bestätigt wurde. Zur Begründung ihres Entscheids führte die BVE im wesentlichen aus, zur Bewirtschaftung des Heimwesens werde zwar mehr als die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie beansprucht. Der dabei erzielte Ertrag stelle indessen lediglich etwa 41% von deren Existenz sicher. Weil der Betrieb einer bäuerlichen Familie damit keine hinreichende Existenzgrundlage biete, sei das Bauvorhaben in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform.
Die Ehegatten X. zogen diesen Entscheid der BVE an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern weiter. Dieses hiess ihre Beschwerde mit Urteil vom 29. Mai 1995 gut, hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Akten zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die BVE zurück. In der Urteilsbegründung führt das Verwaltungsgericht aus, zusätzlicher Wohnraum auf dem Betrieb der Ehegatten X. sei grundsätzlich zonenkonform. Da die Vorinstanzen - zu Unrecht - davon ausgegangen seien, neuer Wohnraum sei zonenwidrig und dürfe deshalb nicht realisiert werden, sei eine Überprüfung des Vorhabens auf seine Vereinbarkeit mit den (übrigen) Bauvorschriften bisher unterblieben. Es sei nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, als erste und zugleich letzte kantonale Instanz eine derartige Prüfung vorzunehmen, weshalb die Akten zu neuem Entscheid zurückgewiesen würden. Dabei werde auch abzuklären sein - soweit dies nicht bereits geschehen sei -, ob im bestehenden Gebäude nicht genügend Bauvolumen vorhanden sei, das - allenfalls durch Umbau - als Betriebsleiterwohnung dienstbar gemacht werden könnte; wäre genügend Bauvolumen vorhanden, bestünde kein Anspruch auf einen Neubau.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts führt das Bundesamt für Raumplanung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Es beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Sache zur gesamthaften Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. a) Art. 16 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) umschreibt Zweck und Inhalt der Landwirtschaftszonen: Diese umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung oder den Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll (Art. 16 Abs. 1 lit. a und b RPG). Bauten und Anlagen in diesen Gebieten müssen nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG dem Zweck der Landwirtschaftszone entsprechen. In der vorliegenden Angelegenheit ist unbestritten, dass die Beschwerdegegner eine traditionelle, bodenabhängige landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von Art. 16 RPG betreiben.
b) Wohngebäude sind in der Landwirtschaftszone nach Art. 16 RPG zonenkonform, wenn sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Landwirtschafts- bzw. Gartenbaubetrieb stehen und im Hinblick auf die bodenabhängige Nutzung des Landes als unentbehrlich erscheinen. Bei Landwirtschaftsbetrieben stimmt der Begriff der Zonenkonformität im Sinne von Art. 16 Abs. 1 RPG im wesentlichen mit demjenigen der Standortgebundenheit gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG überein. Wohnraum für eine landwirtschaftliche Nutzung kann nur dann bewilligt werden, wenn für ein ordnungsgemässes, zonenkonformes Bewirtschaften des Bodens ein längeres Verweilen am betreffenden Ort erforderlich ist und dieser von der nächstgelegenen Wohnzone weit entfernt liegt (vgl. 116 Ib 228 E. 3a S. 230, 113 Ib 138 E. 5a S. 142 mit Hinweisen). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so fehlt es am erforderlichen sachlichen Bezug des Bauvorhabens zur landwirtschaftlichen Produktion. In einer Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG sind somit nur solche Wohngebäude zonenkonform, die in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind. Ausserdem dürfen gegen ihre Errichtung keine überwiegenden öffentlichen Interessen sprechen (Urteil des Bundesgerichts vom 17. Juni 1994 in ZBl 96/1995, 378 f. E. 5a; vgl. BGE 118 Ib 335 E. 2b mit Hinweisen).
Das Recht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, bleibt somit einem relativ engen Personenkreis vorbehalten. Dazu zählen nur Leute, die als Betriebsinhaber oder Hilfskräfte unmittelbar in der Landwirtschaft tätig sind, sowie die Familienangehörigen und die abtretende Generation, welche ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig war. In jedem einzelnen Fall ist nach objektiven Kriterien aufgrund einer gesamthaften, mehr an qualitativen denn an quantitativen Faktoren anknüpfenden Betrachtungsweise zu beurteilen, ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der Bauzonen Wohnsitz zu nehmen, und damit das Wohnen in der Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG als zonenkonform bezeichnet werden kann (vgl. zur ähnlichen Problematik im Bereich des Gartenbaus BGE 120 Ib 266 E. 3b S. 272 und Urteil vom 17. Juni 1994 in ZBl 96/1995 S. 376 ff.; vgl. überdies BGE 117 Ib 270 E. 4b S. 282 betreffend Aufstockung von Landwirtschaftsbetrieben gestützt auf Art. 24 Abs. 1 RPG). Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kann es ebensowenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. Es ist namentlich unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände eines Falles zu untersuchen, in welchem Umfang eine ständige Anwesenheit der Bewirtschafter zur Führung und Überwachung des Landwirtschaftsbetriebs notwendig ist (BGE 121 II 67 E. 3a S. 69 mit Hinweisen).
c) Auf dem Hof der Beschwerdegegner werden 6 Kühe, 2 Rinder, 3 Kälber, 3 Mastschweine, 25 Legehennen sowie ein Pferd gehalten. Die Anzahl geweideter Grossvieheinheiten (GVE) beträgt 9,5. Die Beschwerdegegner haben sich zudem nach eigenen Angaben einen beachtlichen Kundenkreis für den Direktverkauf von Früchten, Gemüse, Beeren, Hühnern, Eiern und Most aufgebaut. Aufgrund der Kundennachfrage beabsichtigen sie, diesen Bereich zu erweitern.
Aus den Akten des vorliegenden Verfahrens ergibt sich weiter, dass mit dem rund 4,5 ha haltenden Betrieb der Beschwerdegegner ein Ertrag erwirtschaftet werden kann, der die Existenz einer durchschnittlichen bäuerlichen Familie nur zu etwa 41% sicherstellt. Die kantonale Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion geht dabei von einem Existenzbedarf der Beschwerdegegner von Fr. 51'200.-- aus. Dem stünde bei einer ortsüblichen, d.h. objektivierten Bewirtschaftung nach den Ergebnissen der zentralen Auswertung von Buchhaltungsdaten (Kostenstellenbericht der Forschungsanstalt Tänikon) ein landwirtschaftliches Einkommenspotential von rund Fr. 21'000.-- pro Jahr gegenüber. Im März 1992 stellten die kantonalen Behörden fest, dass der Betrieb einen Bedarf von rund 2'200 Arbeitsstunden pro Jahr (AkH) aufweise; die Beschwerdegegner machten im kantonalen Verfahren geltend, diese Zahl habe sich in der Zwischenzeit noch erhöht. Weiter ist den Akten zu entnehmen, dass der Beschwerdegegner zur Zeit zu 70% als Bundesbeamter tätig ist und seine Frau bis zur Geburt eines Kindes im Januar 1995 zu 90% als Krankenschwester arbeitete. Sie beabsichtigt, diese Arbeit zu 60% wieder aufzunehmen. Eine weitere Reduktion der Tätigkeit des Ehemanns in der Bundesverwaltung wird von den Beschwerdegegnern als wahrscheinlich bezeichnet. Das Verwaltungsgericht stellte weiter fest, dass die Beschwerdegegner auf ihrem Hof erhebliche Investitionen zur Modernisierung des Betriebs vorgenommen haben. So seien in der Zeitspanne 1993 bis Ende Juli 1994 für einen Schweinestallumbau und verschiedene Geräte und Maschinen insgesamt rund Fr. 100'000.-- aufgewendet worden.
d) Der hier wiedergegebene Sachverhalt ist nicht umstritten und für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 2 OG).
5. a) In der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde die Zonenkonformität bzw. die Standortgebundenheit zusätzlichen Wohnraums für landwirtschaftliche Betriebe nur anerkannt, wenn es sich um Betriebe mit existenzsichernder Bewirtschaftung handelte (BGE 116 Ib 228 E. 3a S. 231; Urteil des Bundesgerichts vom 29. Juni 1988 in Informationshefte Raumplanung 3/89, S. 17 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 10. November 1978 in ZBl 80/1979 S. 355 ff., ergangen in Anwendung von Art. 20 GSchG (SR 814.20) und Art. 27 AGSchV). Bei der Beurteilung der Existenzsicherung ist das Bundesgericht jedoch jeweils grosszügig vorgegangen. So hat es in einem Fall, der ebenfalls rund 4,5 ha Land umfasste und Platz für neun Grossvieheinheiten (GVE) bot, bezogen auf die Verhältnisse im Jahre 1978 erklärt, es liege ein existenzsicherndes und lebensfähiges landwirtschaftliches Gewerbe vor (Urteil des Bundesgerichts vom 10. November 1978 in ZBl 80/1979 S. 355 ff. E. 9, s. auch die dazu auf S. 359 geäusserte Kritik). Der hier angefochtene Entscheid ist somit bereits mit Blick auf die frühere bundesgerichtliche Rechtsprechung im Ergebnis kaum zu beanstanden. Doch ist im folgenden der Frage nachzugehen, welchen Einfluss das am 1. Januar 1994 in Kraft getretene Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991 (BGBB; SR 211.412.11) auf Fälle der vorliegenden Art ausübt.
b) Das RPG und das BGBB haben entsprechend ihrer jeweiligen verfassungsmässigen Grundlage teilweise gleichlaufende Zielsetzungen, regeln aber - wie das Bundesamt für Raumplanung zutreffend darlegt - in erster Linie verschiedene Sachgegenstände. Diesem Umstand ist bei der Berücksichtigung der Kriterien des einen Gesetzes bei der Anwendung des anderen gebührend Rechnung zu tragen. Das Verwaltungsgericht hat bei der Auslegung von Art. 16 RPG grundsätzlich zu Recht gesetzgeberische Wertungen aus dem BGBB übernommen, da die beiden Gesetze in bezug auf den Begriff des landwirtschaftlichen Gewerbes und der damit verbundenen Bodennutzungen tatsächlich inhaltliche Berührungspunkte aufweisen. Bei der Berücksichtigung der im BGBB enthaltenen Regelungen dürfen jedoch die Zielsetzungen des RPG, namentlich der Art. 16 und 24 RPG, nicht relativiert und zurückgedrängt werden. In der Praxis ist eine möglichst sachgerechte Anwendung sowohl der Normen des RPG als auch des BGBB anzustreben (s. auch nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 15. August 1995 i.S. Einwohnergemeinde Alpnach, E. 2c).
c) Nach Art. 7 Abs. 1 BGBB gilt als landwirtschaftliches Gewerbe eine Gesamtheit von landwirtschaftlichen Grundstücken, Bauten und Anlagen, die als Grundlage der landwirtschaftlichen Produktion dient und die mindestens die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie beansprucht. Die Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie, wenn für die ordnungsgemässe Bewirtschaftung des zur Diskussion stehenden Betriebs von jährlich mindestens 2'100 Arbeitskraftstunden (AkH) auszugehen ist (BGE 121 III 274 E. 2d mit Hinweisen). Damit hat das BGBB das landwirtschaftliche Gewerbe für seinen Regelungsbereich umschrieben. Es ist nichts dagegen einzuwenden, diese Begriffsumschreibung bei der Anwendung von Art. 16 und allenfalls auch Art. 24 RPG soweit zu berücksichtigen, als dies mit den in Art. 22quater BV und im RPG enthaltenen Zielsetzungen der Raumplanung vereinbar ist.
d) Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass für die Beantwortung der Frage, ob zusätzlicher Wohnraum für die bewirtschaftende bzw. die abtretende Generation in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden könne, allein massgebend sei, ob ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne von Art. 7 Abs. 1 BGBB vorliege, und es komme nicht darauf an, ob mit der Bewirtschaftung des Hofs die Existenz der Betriebsleiterfamilie überwiegend sichergestellt werden könne.
Wie vorne (E. 5a) erwähnt, kann bei der Art des vorliegend zu beurteilenden Betriebs im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht von vornherein davon ausgegangen werden, er erbringe keinen ins Gewicht fallenden Beitrag zur Existenzsicherung. Immerhin handelt es sich um einen rund 4,5 ha grossen Landwirtschaftsbetrieb, dessen Milchkontingent erst in den letzten Jahren erhöht wurde und der auch aufgrund der Anstrengungen der Beschwerdegegner als erhaltenswürdiger Landwirtschaftsbetrieb erscheint. Insbesondere wegen der Tiere (9,5 Grossvieheinheiten) ist die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie auf dem Hof unabdingbar. Aus den Akten geht hervor, dass ein ernsthaftes, längerfristiges Betriebskonzept vorliegt und die Beschwerdegegner einen ganz erheblichen Teil ihrer Leistungsfähigkeit der bodenabhängigen landwirtschaftlichen Nutzung widmen. Das erzielbare landwirtschaftliche Einkommen beträgt allerdings lediglich etwas über Fr. 21'000.--. Damit kann die Existenz einer durchschnittlichen bäuerlichen Familie (Existenzbedarf von Fr. 51'200.--) nur zu etwa 41% sichergestellt werden. Diese quantitativen Kriterien beinhalten zahlreiche Unsicherheiten (jeweiliges Niveau des Milchpreises, Schuldenlast der Betriebsleiterfamilie usw.). Sie dürfen deshalb bei der Prüfung der Zonenkonformität zusätzlichen Wohnraums für ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht allein den Ausschlag geben, doch dürfen sie auch nicht völlig unberücksichtigt bleiben.
e) Auch wenn das Beurteilungskriterium von Art. 7 Abs. 1 BGBB für die Prüfung der Zonenkonformität im Sinne von Art. 16 RPG vom Verwaltungsgericht zu Recht beigezogen wurde, darf dieses Kriterium nicht schematisch, ohne Berücksichtigung der übrigen Gesichtspunkte, die bei der Beurteilung der Zonenkonformität eine Rolle spielen, angewendet werden. Nicht in allen Fällen, wo ein landwirtschaftlicher Betrieb mit etwas über 2'100 Arbeitskraftstunden vorliegt, kann zusätzlicher Wohnraum in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden. Die Zonenkonformität darf nur bejaht werden, wenn nicht wichtige Anliegen der Raumplanung einer Bewilligung entgegenstehen. Der angefochtene Entscheid ist in dieser Hinsicht mit Blick auf den zu beurteilenden Sachverhalt im Ergebnis nicht zu beanstanden. Wie zu entscheiden wäre, wenn der in Frage stehende Nebenerwerbsbetrieb nicht eine ständige Präsenz der Beschwerdegegner auf dem Hof erfordern würde (z.B. keine Tierhaltung, reiner Ackerbaubetrieb usw.), war vom Verwaltungsgericht nicht zu prüfen und ist hier ebenfalls nicht zu erörtern. Kann ein kleineres landwirtschaftliches Gewerbe sinnvollerweise von einer nahen Bauzone oder von einem landwirtschaftlichen Weiler aus bewirtschaftet werden, so kann die Zonenkonformität für Wohnraum ausserhalb der Bauzone nicht ohne weiteres bejaht werden (vgl. BGE 121 II 67 ff.). In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass Bauten ausserhalb der Bauzone meist mit erheblich höheren, die Gemeinwesen belastenden Aufwendungen für die erforderliche Infrastruktur verbunden sind. Im vorliegenden Fall bestehen jedoch keine nahe gelegenen Wohnbauzonen oder Weiler, die einen Verzicht auf Wohnraum in der Landwirtschaftszone rechtfertigen würden.
f) Der vom Bundesamt für Raumplanung geäusserten Befürchtung, nach dem angefochtenen Entscheid hätten auch arbeitsintensive Kleinstbetriebe (z.B. Himbeerkulturen auf 0,45 ha) Anspruch auf Wohnraum in der Landwirtschaftszone, ist entgegenzuhalten, dass auch bei Landwirtschaftsbetrieben, die die Erfordernisse von Art. 7 Abs. 1 BGBB erfüllen, jedenfalls die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie erforderlich sein und zudem ein erheblicher Beitrag zur Existenzsicherung in der Landwirtschaft erwirtschaftet werden muss, damit Wohnraum als zonenkonform anerkannt werden darf. Nach der bundesgerichtlichen Praxis wird diesbezüglich vorausgesetzt, dass die geleistete Arbeit als Produktions- und Kostenfaktor berücksichtigt und mit der Bodenbewirtschaftung ein erhebliches Erwerbseinkommen angestrebt wird (vgl. nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 23. März 1994 i.S. Gemeinde Ebikon betr. Gartenhaus eines Hobbygärtners). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann auf dieses Kriterium nicht vollständig verzichtet werden.
Der Argumentation des Bundesamts für Raumplanung kann auch insoweit zugestimmt werden, als bei der Beurteilung der Zonenkonformität von Wohnraum in der Landwirtschaftszone entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Vielzahl weiterer Gesichtspunkte, namentlich auch der Betriebstyp, die Betriebsgrösse, die Betriebslage (in geographischer und topographischer Hinsicht, namentlich Standort in einem Abwanderungs- bzw. Entleerungsgebiet, im Mittelland, in Agglomerationsnähe, im Voralpengebiet, Berggebiet usw.) sowie die konkreten örtlichen Verhältnisse eine wichtige Rolle spielen. Das Bundesgericht hat bereits mehrfach betont, dass an der Erhaltung kleinerer landwirtschaftlicher Familienbetriebe, insbesondere in Abwanderungs- bzw. Entleerungsgebieten, ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Dies lässt sich unter anderem schon daran erkennen, dass gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die Wohnsitzerhaltung der bäuerlichen Familien in der Landwirtschaftszone entspricht auch dem Gebot von Art. 22quater BV, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen unter anderem die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (Art. 1 Abs. 2 RPG). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Sicherung der Existenz kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient auch diesen Zielen.
g) Mit den hier genannten Einschränkungen und Relativierungen in bezug auf die Tragweite des angefochtenen Urteils wird den vom Bundesamt für Raumplanung in der vorliegenden Beschwerde vorgetragenen ernsthaften Befürchtungen sowie den wichtigen Anliegen der Raumplanung, wie sie im Raumplanungsgesetz verankert sind, hinreichend Rechnung getragen. Die zuständigen Behörden werden in der Praxis dafür zu sorgen haben, dass die für die Bewilligung von Wohnraum ausserhalb der Bauzonen massgebenden Kriterien in jedem Einzelfall sorgfältig geprüft werden, damit allfälligen Missbräuchen wirksam vorgebeugt werden kann. Zu diesem Zweck werden regelmässig geeignete Auflagen und Bedingungen, wie etwa ein Abparzellierungsverbot, in die Baubewilligung aufgenommen (vgl. nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 15. August 1995 i.S. Einwohnergemeinde Alpnach mit Hinweis auf das Realteilungs- und Zerstückelungsverbot gemäss Art. 58 BGBB; s. dazu auch BGE 121 III 75 ff. | de | Art. 16, 22 et 24 LAT; conformité à la zone agricole d'une maison d'habitation, dans le cas d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. 1. Rappel des principes régissant la conformité des habitations à l'affectation de la zone agricole (consid. 3b; confirmation de jurisprudence).
2. On peut tenir compte, dans l'application des art. 16 et 24 LAT, des critères figurant à l'art. 7 LDFR pour définir l'entreprise agricole, pour autant que cela soit compatible avec les buts de l'aménagement tels qu'ils découlent de l'art. 22quater Cst. et de la LAT (consid. 5c).
3. Une maison d'habitation pour une petite entreprise agricole peut être reconnue comme conforme à l'affectation de la zone agricole, lorsque
- le mode d'exploitation exige la présence continuelle de la famille de l'exploitant,
- l'agriculture liée à l'utilisation du sol constitue à long terme un important moyen d'existence, et
- l'exploitation ne peut se faire depuis une zone constructible située à proximité ou un village (consid. 5d-f).
Il faut en outre tenir compte des circonstances locales concrètes, ainsi que d'autres considérations (consid. 5f). Référence à l'interdiction de partage matériel et de morcellement selon l'art. 58 LDFR (consid. 5g). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-307%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,832 | 121 II 307 | 121 II 307
Sachverhalt ab Seite 309
Die Ehegatten X. bewirtschaften im Nebenerwerb einen in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Arni gelegenen Landwirtschaftsbetrieb im Halte von rund 4,5 ha Eigen- und Pachtland, welchen sie am 1. Januar 1994 von den Eltern von X. übernommen haben. Bei der Betriebsübernahme wurde den Eltern ein lebenslängliches Wohnrecht im bestehenden Bauernhaus eingeräumt.
Am 18. Februar 1994 reichten die Ehegatten X. ein Baugesuch für ein neues Wohnhaus mit Garage und Lagerkeller in der Landwirtschaftszone ein. Zur Begründung ihres Baugesuchs führten sie aus, sie seien wegen des Wohnrechts der Eltern von X. im bestehenden Haus auf ein neues Wohnhaus angewiesen. Die Gemeinde Arni leitete das Gesuch mit einem Antrag auf Zustimmung an den Regierungsstatthalter Konolfingen weiter, der die Erteilung der Baubewilligung unter Hinweis auf eine Stellungnahme des kantonalen Amtes für Gemeinden und Raumordnung ablehnte.
Gegen diesen Entscheid führten die Ehegatten X. Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE). Diese wies die Beschwerde mit Entscheid vom 2. Februar 1995 ab, wodurch der Bauabschlag des Regierungsstatthalters bestätigt wurde. Zur Begründung ihres Entscheids führte die BVE im wesentlichen aus, zur Bewirtschaftung des Heimwesens werde zwar mehr als die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie beansprucht. Der dabei erzielte Ertrag stelle indessen lediglich etwa 41% von deren Existenz sicher. Weil der Betrieb einer bäuerlichen Familie damit keine hinreichende Existenzgrundlage biete, sei das Bauvorhaben in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform.
Die Ehegatten X. zogen diesen Entscheid der BVE an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern weiter. Dieses hiess ihre Beschwerde mit Urteil vom 29. Mai 1995 gut, hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Akten zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die BVE zurück. In der Urteilsbegründung führt das Verwaltungsgericht aus, zusätzlicher Wohnraum auf dem Betrieb der Ehegatten X. sei grundsätzlich zonenkonform. Da die Vorinstanzen - zu Unrecht - davon ausgegangen seien, neuer Wohnraum sei zonenwidrig und dürfe deshalb nicht realisiert werden, sei eine Überprüfung des Vorhabens auf seine Vereinbarkeit mit den (übrigen) Bauvorschriften bisher unterblieben. Es sei nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, als erste und zugleich letzte kantonale Instanz eine derartige Prüfung vorzunehmen, weshalb die Akten zu neuem Entscheid zurückgewiesen würden. Dabei werde auch abzuklären sein - soweit dies nicht bereits geschehen sei -, ob im bestehenden Gebäude nicht genügend Bauvolumen vorhanden sei, das - allenfalls durch Umbau - als Betriebsleiterwohnung dienstbar gemacht werden könnte; wäre genügend Bauvolumen vorhanden, bestünde kein Anspruch auf einen Neubau.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts führt das Bundesamt für Raumplanung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Es beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Sache zur gesamthaften Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. a) Art. 16 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) umschreibt Zweck und Inhalt der Landwirtschaftszonen: Diese umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung oder den Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll (Art. 16 Abs. 1 lit. a und b RPG). Bauten und Anlagen in diesen Gebieten müssen nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG dem Zweck der Landwirtschaftszone entsprechen. In der vorliegenden Angelegenheit ist unbestritten, dass die Beschwerdegegner eine traditionelle, bodenabhängige landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von Art. 16 RPG betreiben.
b) Wohngebäude sind in der Landwirtschaftszone nach Art. 16 RPG zonenkonform, wenn sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Landwirtschafts- bzw. Gartenbaubetrieb stehen und im Hinblick auf die bodenabhängige Nutzung des Landes als unentbehrlich erscheinen. Bei Landwirtschaftsbetrieben stimmt der Begriff der Zonenkonformität im Sinne von Art. 16 Abs. 1 RPG im wesentlichen mit demjenigen der Standortgebundenheit gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG überein. Wohnraum für eine landwirtschaftliche Nutzung kann nur dann bewilligt werden, wenn für ein ordnungsgemässes, zonenkonformes Bewirtschaften des Bodens ein längeres Verweilen am betreffenden Ort erforderlich ist und dieser von der nächstgelegenen Wohnzone weit entfernt liegt (vgl. 116 Ib 228 E. 3a S. 230, 113 Ib 138 E. 5a S. 142 mit Hinweisen). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so fehlt es am erforderlichen sachlichen Bezug des Bauvorhabens zur landwirtschaftlichen Produktion. In einer Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG sind somit nur solche Wohngebäude zonenkonform, die in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind. Ausserdem dürfen gegen ihre Errichtung keine überwiegenden öffentlichen Interessen sprechen (Urteil des Bundesgerichts vom 17. Juni 1994 in ZBl 96/1995, 378 f. E. 5a; vgl. BGE 118 Ib 335 E. 2b mit Hinweisen).
Das Recht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, bleibt somit einem relativ engen Personenkreis vorbehalten. Dazu zählen nur Leute, die als Betriebsinhaber oder Hilfskräfte unmittelbar in der Landwirtschaft tätig sind, sowie die Familienangehörigen und die abtretende Generation, welche ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig war. In jedem einzelnen Fall ist nach objektiven Kriterien aufgrund einer gesamthaften, mehr an qualitativen denn an quantitativen Faktoren anknüpfenden Betrachtungsweise zu beurteilen, ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der Bauzonen Wohnsitz zu nehmen, und damit das Wohnen in der Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG als zonenkonform bezeichnet werden kann (vgl. zur ähnlichen Problematik im Bereich des Gartenbaus BGE 120 Ib 266 E. 3b S. 272 und Urteil vom 17. Juni 1994 in ZBl 96/1995 S. 376 ff.; vgl. überdies BGE 117 Ib 270 E. 4b S. 282 betreffend Aufstockung von Landwirtschaftsbetrieben gestützt auf Art. 24 Abs. 1 RPG). Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kann es ebensowenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. Es ist namentlich unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände eines Falles zu untersuchen, in welchem Umfang eine ständige Anwesenheit der Bewirtschafter zur Führung und Überwachung des Landwirtschaftsbetriebs notwendig ist (BGE 121 II 67 E. 3a S. 69 mit Hinweisen).
c) Auf dem Hof der Beschwerdegegner werden 6 Kühe, 2 Rinder, 3 Kälber, 3 Mastschweine, 25 Legehennen sowie ein Pferd gehalten. Die Anzahl geweideter Grossvieheinheiten (GVE) beträgt 9,5. Die Beschwerdegegner haben sich zudem nach eigenen Angaben einen beachtlichen Kundenkreis für den Direktverkauf von Früchten, Gemüse, Beeren, Hühnern, Eiern und Most aufgebaut. Aufgrund der Kundennachfrage beabsichtigen sie, diesen Bereich zu erweitern.
Aus den Akten des vorliegenden Verfahrens ergibt sich weiter, dass mit dem rund 4,5 ha haltenden Betrieb der Beschwerdegegner ein Ertrag erwirtschaftet werden kann, der die Existenz einer durchschnittlichen bäuerlichen Familie nur zu etwa 41% sicherstellt. Die kantonale Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion geht dabei von einem Existenzbedarf der Beschwerdegegner von Fr. 51'200.-- aus. Dem stünde bei einer ortsüblichen, d.h. objektivierten Bewirtschaftung nach den Ergebnissen der zentralen Auswertung von Buchhaltungsdaten (Kostenstellenbericht der Forschungsanstalt Tänikon) ein landwirtschaftliches Einkommenspotential von rund Fr. 21'000.-- pro Jahr gegenüber. Im März 1992 stellten die kantonalen Behörden fest, dass der Betrieb einen Bedarf von rund 2'200 Arbeitsstunden pro Jahr (AkH) aufweise; die Beschwerdegegner machten im kantonalen Verfahren geltend, diese Zahl habe sich in der Zwischenzeit noch erhöht. Weiter ist den Akten zu entnehmen, dass der Beschwerdegegner zur Zeit zu 70% als Bundesbeamter tätig ist und seine Frau bis zur Geburt eines Kindes im Januar 1995 zu 90% als Krankenschwester arbeitete. Sie beabsichtigt, diese Arbeit zu 60% wieder aufzunehmen. Eine weitere Reduktion der Tätigkeit des Ehemanns in der Bundesverwaltung wird von den Beschwerdegegnern als wahrscheinlich bezeichnet. Das Verwaltungsgericht stellte weiter fest, dass die Beschwerdegegner auf ihrem Hof erhebliche Investitionen zur Modernisierung des Betriebs vorgenommen haben. So seien in der Zeitspanne 1993 bis Ende Juli 1994 für einen Schweinestallumbau und verschiedene Geräte und Maschinen insgesamt rund Fr. 100'000.-- aufgewendet worden.
d) Der hier wiedergegebene Sachverhalt ist nicht umstritten und für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 2 OG).
5. a) In der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde die Zonenkonformität bzw. die Standortgebundenheit zusätzlichen Wohnraums für landwirtschaftliche Betriebe nur anerkannt, wenn es sich um Betriebe mit existenzsichernder Bewirtschaftung handelte (BGE 116 Ib 228 E. 3a S. 231; Urteil des Bundesgerichts vom 29. Juni 1988 in Informationshefte Raumplanung 3/89, S. 17 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 10. November 1978 in ZBl 80/1979 S. 355 ff., ergangen in Anwendung von Art. 20 GSchG (SR 814.20) und Art. 27 AGSchV). Bei der Beurteilung der Existenzsicherung ist das Bundesgericht jedoch jeweils grosszügig vorgegangen. So hat es in einem Fall, der ebenfalls rund 4,5 ha Land umfasste und Platz für neun Grossvieheinheiten (GVE) bot, bezogen auf die Verhältnisse im Jahre 1978 erklärt, es liege ein existenzsicherndes und lebensfähiges landwirtschaftliches Gewerbe vor (Urteil des Bundesgerichts vom 10. November 1978 in ZBl 80/1979 S. 355 ff. E. 9, s. auch die dazu auf S. 359 geäusserte Kritik). Der hier angefochtene Entscheid ist somit bereits mit Blick auf die frühere bundesgerichtliche Rechtsprechung im Ergebnis kaum zu beanstanden. Doch ist im folgenden der Frage nachzugehen, welchen Einfluss das am 1. Januar 1994 in Kraft getretene Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991 (BGBB; SR 211.412.11) auf Fälle der vorliegenden Art ausübt.
b) Das RPG und das BGBB haben entsprechend ihrer jeweiligen verfassungsmässigen Grundlage teilweise gleichlaufende Zielsetzungen, regeln aber - wie das Bundesamt für Raumplanung zutreffend darlegt - in erster Linie verschiedene Sachgegenstände. Diesem Umstand ist bei der Berücksichtigung der Kriterien des einen Gesetzes bei der Anwendung des anderen gebührend Rechnung zu tragen. Das Verwaltungsgericht hat bei der Auslegung von Art. 16 RPG grundsätzlich zu Recht gesetzgeberische Wertungen aus dem BGBB übernommen, da die beiden Gesetze in bezug auf den Begriff des landwirtschaftlichen Gewerbes und der damit verbundenen Bodennutzungen tatsächlich inhaltliche Berührungspunkte aufweisen. Bei der Berücksichtigung der im BGBB enthaltenen Regelungen dürfen jedoch die Zielsetzungen des RPG, namentlich der Art. 16 und 24 RPG, nicht relativiert und zurückgedrängt werden. In der Praxis ist eine möglichst sachgerechte Anwendung sowohl der Normen des RPG als auch des BGBB anzustreben (s. auch nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 15. August 1995 i.S. Einwohnergemeinde Alpnach, E. 2c).
c) Nach Art. 7 Abs. 1 BGBB gilt als landwirtschaftliches Gewerbe eine Gesamtheit von landwirtschaftlichen Grundstücken, Bauten und Anlagen, die als Grundlage der landwirtschaftlichen Produktion dient und die mindestens die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie beansprucht. Die Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie, wenn für die ordnungsgemässe Bewirtschaftung des zur Diskussion stehenden Betriebs von jährlich mindestens 2'100 Arbeitskraftstunden (AkH) auszugehen ist (BGE 121 III 274 E. 2d mit Hinweisen). Damit hat das BGBB das landwirtschaftliche Gewerbe für seinen Regelungsbereich umschrieben. Es ist nichts dagegen einzuwenden, diese Begriffsumschreibung bei der Anwendung von Art. 16 und allenfalls auch Art. 24 RPG soweit zu berücksichtigen, als dies mit den in Art. 22quater BV und im RPG enthaltenen Zielsetzungen der Raumplanung vereinbar ist.
d) Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass für die Beantwortung der Frage, ob zusätzlicher Wohnraum für die bewirtschaftende bzw. die abtretende Generation in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden könne, allein massgebend sei, ob ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne von Art. 7 Abs. 1 BGBB vorliege, und es komme nicht darauf an, ob mit der Bewirtschaftung des Hofs die Existenz der Betriebsleiterfamilie überwiegend sichergestellt werden könne.
Wie vorne (E. 5a) erwähnt, kann bei der Art des vorliegend zu beurteilenden Betriebs im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht von vornherein davon ausgegangen werden, er erbringe keinen ins Gewicht fallenden Beitrag zur Existenzsicherung. Immerhin handelt es sich um einen rund 4,5 ha grossen Landwirtschaftsbetrieb, dessen Milchkontingent erst in den letzten Jahren erhöht wurde und der auch aufgrund der Anstrengungen der Beschwerdegegner als erhaltenswürdiger Landwirtschaftsbetrieb erscheint. Insbesondere wegen der Tiere (9,5 Grossvieheinheiten) ist die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie auf dem Hof unabdingbar. Aus den Akten geht hervor, dass ein ernsthaftes, längerfristiges Betriebskonzept vorliegt und die Beschwerdegegner einen ganz erheblichen Teil ihrer Leistungsfähigkeit der bodenabhängigen landwirtschaftlichen Nutzung widmen. Das erzielbare landwirtschaftliche Einkommen beträgt allerdings lediglich etwas über Fr. 21'000.--. Damit kann die Existenz einer durchschnittlichen bäuerlichen Familie (Existenzbedarf von Fr. 51'200.--) nur zu etwa 41% sichergestellt werden. Diese quantitativen Kriterien beinhalten zahlreiche Unsicherheiten (jeweiliges Niveau des Milchpreises, Schuldenlast der Betriebsleiterfamilie usw.). Sie dürfen deshalb bei der Prüfung der Zonenkonformität zusätzlichen Wohnraums für ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht allein den Ausschlag geben, doch dürfen sie auch nicht völlig unberücksichtigt bleiben.
e) Auch wenn das Beurteilungskriterium von Art. 7 Abs. 1 BGBB für die Prüfung der Zonenkonformität im Sinne von Art. 16 RPG vom Verwaltungsgericht zu Recht beigezogen wurde, darf dieses Kriterium nicht schematisch, ohne Berücksichtigung der übrigen Gesichtspunkte, die bei der Beurteilung der Zonenkonformität eine Rolle spielen, angewendet werden. Nicht in allen Fällen, wo ein landwirtschaftlicher Betrieb mit etwas über 2'100 Arbeitskraftstunden vorliegt, kann zusätzlicher Wohnraum in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden. Die Zonenkonformität darf nur bejaht werden, wenn nicht wichtige Anliegen der Raumplanung einer Bewilligung entgegenstehen. Der angefochtene Entscheid ist in dieser Hinsicht mit Blick auf den zu beurteilenden Sachverhalt im Ergebnis nicht zu beanstanden. Wie zu entscheiden wäre, wenn der in Frage stehende Nebenerwerbsbetrieb nicht eine ständige Präsenz der Beschwerdegegner auf dem Hof erfordern würde (z.B. keine Tierhaltung, reiner Ackerbaubetrieb usw.), war vom Verwaltungsgericht nicht zu prüfen und ist hier ebenfalls nicht zu erörtern. Kann ein kleineres landwirtschaftliches Gewerbe sinnvollerweise von einer nahen Bauzone oder von einem landwirtschaftlichen Weiler aus bewirtschaftet werden, so kann die Zonenkonformität für Wohnraum ausserhalb der Bauzone nicht ohne weiteres bejaht werden (vgl. BGE 121 II 67 ff.). In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass Bauten ausserhalb der Bauzone meist mit erheblich höheren, die Gemeinwesen belastenden Aufwendungen für die erforderliche Infrastruktur verbunden sind. Im vorliegenden Fall bestehen jedoch keine nahe gelegenen Wohnbauzonen oder Weiler, die einen Verzicht auf Wohnraum in der Landwirtschaftszone rechtfertigen würden.
f) Der vom Bundesamt für Raumplanung geäusserten Befürchtung, nach dem angefochtenen Entscheid hätten auch arbeitsintensive Kleinstbetriebe (z.B. Himbeerkulturen auf 0,45 ha) Anspruch auf Wohnraum in der Landwirtschaftszone, ist entgegenzuhalten, dass auch bei Landwirtschaftsbetrieben, die die Erfordernisse von Art. 7 Abs. 1 BGBB erfüllen, jedenfalls die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie erforderlich sein und zudem ein erheblicher Beitrag zur Existenzsicherung in der Landwirtschaft erwirtschaftet werden muss, damit Wohnraum als zonenkonform anerkannt werden darf. Nach der bundesgerichtlichen Praxis wird diesbezüglich vorausgesetzt, dass die geleistete Arbeit als Produktions- und Kostenfaktor berücksichtigt und mit der Bodenbewirtschaftung ein erhebliches Erwerbseinkommen angestrebt wird (vgl. nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 23. März 1994 i.S. Gemeinde Ebikon betr. Gartenhaus eines Hobbygärtners). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann auf dieses Kriterium nicht vollständig verzichtet werden.
Der Argumentation des Bundesamts für Raumplanung kann auch insoweit zugestimmt werden, als bei der Beurteilung der Zonenkonformität von Wohnraum in der Landwirtschaftszone entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Vielzahl weiterer Gesichtspunkte, namentlich auch der Betriebstyp, die Betriebsgrösse, die Betriebslage (in geographischer und topographischer Hinsicht, namentlich Standort in einem Abwanderungs- bzw. Entleerungsgebiet, im Mittelland, in Agglomerationsnähe, im Voralpengebiet, Berggebiet usw.) sowie die konkreten örtlichen Verhältnisse eine wichtige Rolle spielen. Das Bundesgericht hat bereits mehrfach betont, dass an der Erhaltung kleinerer landwirtschaftlicher Familienbetriebe, insbesondere in Abwanderungs- bzw. Entleerungsgebieten, ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Dies lässt sich unter anderem schon daran erkennen, dass gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die Wohnsitzerhaltung der bäuerlichen Familien in der Landwirtschaftszone entspricht auch dem Gebot von Art. 22quater BV, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen unter anderem die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (Art. 1 Abs. 2 RPG). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Sicherung der Existenz kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient auch diesen Zielen.
g) Mit den hier genannten Einschränkungen und Relativierungen in bezug auf die Tragweite des angefochtenen Urteils wird den vom Bundesamt für Raumplanung in der vorliegenden Beschwerde vorgetragenen ernsthaften Befürchtungen sowie den wichtigen Anliegen der Raumplanung, wie sie im Raumplanungsgesetz verankert sind, hinreichend Rechnung getragen. Die zuständigen Behörden werden in der Praxis dafür zu sorgen haben, dass die für die Bewilligung von Wohnraum ausserhalb der Bauzonen massgebenden Kriterien in jedem Einzelfall sorgfältig geprüft werden, damit allfälligen Missbräuchen wirksam vorgebeugt werden kann. Zu diesem Zweck werden regelmässig geeignete Auflagen und Bedingungen, wie etwa ein Abparzellierungsverbot, in die Baubewilligung aufgenommen (vgl. nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 15. August 1995 i.S. Einwohnergemeinde Alpnach mit Hinweis auf das Realteilungs- und Zerstückelungsverbot gemäss Art. 58 BGBB; s. dazu auch BGE 121 III 75 ff. | de | Art. 16, 22 e 24 LPT; conformità alla destinazione di una zona agricola di una casa d'abitazione, nel caso di un'azienda agricola ai sensi dell'art. 7 LDFR. 1. Principi concernenti la conformità di abitazioni alla destinazione della zona agricola (consid. 3b; conferma della giurisprudenza).
2. Nell'applicazione degli art. 16 e 24 LPT si può tenere conto della nozione di azienda agricola indicata all'art. 7 LDFR, sintanto che ciò è compatibile con gli scopi della pianificazione contenuti nell'art. 22quater Cost. e nella LPT (consid. 5c).
3. Una casa di abitazione per una piccola azienda agricola può essere ritenuta conforme alla destinazione di una zona agricola quando
- il tipo di sfruttamento esige la presenza continua della famiglia del gerente,
- l'agricoltura legata allo sfruttamento del suolo costituisce, a lungo termine, un importante mezzo di sussistenza e
- la gestione dell'azienda non può essere effettuata da una zona edificabile o da un villaggio situati nelle vicinanze (consid. 5d-f).
Nel valutare la conformità alla zona va inoltre tenuto conto della situazione locale così come di ulteriori considerazioni (consid. 5f). Rinvio al divieto di divisione materiale e di frazionamento giusta l'art. 58 LDFR (consid. 5g). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-307%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,833 | 121 II 317 | 121 II 317
Sachverhalt ab Seite 319
A.- En 1920, l'Office aérien fédéral a octroyé au canton de Genève une concession pour l'exploitation d'un aérodrome au lieu-dit "Cointrin"; la première piste en béton a été construite en 1937. Pendant la seconde guerre mondiale, le trafic aérien commercial international a très fortement diminué. Le 22 juin 1945, l'Assemblée fédérale a adopté l'arrêté fédéral concernant le développement des aérodromes civils (RO 1945 p. 867). Des subventions fédérales allouées sur cette base ont permis au canton de Genève de réaliser des travaux d'extension de la piste et d'aménagement d'installations techniques. En 1948 déjà, les autorités fédérales ont permis l'exécution de la "troisième étape de développement" de l'aéroport de Genève-Cointrin (cf. FF 1948 II 1181 ss, RO 1948 p. 1205). Un nouveau projet d'agrandissement de l'aéroport a été présenté en 1957 (4e étape; cf. Message du Conseil fédéral in FF 1957 II 66) et, en 1959, la piste a été portée à la longueur de 3800 m (elle n'a pas été prolongée depuis lors). Le trafic sur l'aéroport de Genève a évolué de la manière suivante depuis la fin de la seconde guerre mondiale:
Année Mouvements totaux Passagers
1946 15'030 71'518
1950 23'898 217'736
1955 27'154 445'136
1960 56'014 933'956
1965 79'326 1'473'182
A partir de l'été 1959, les compagnies aériennes ont mis en service des avions à réaction sur leurs lignes desservant l'aéroport de Genève-Cointrin.
B.- La loi fédérale sur la navigation aérienne (LNA) a été adoptée le 21 décembre 1948; depuis la modification du 18 juin 1993, en vigueur à partir du 1er janvier 1995, cette loi est intitulée "loi fédérale sur l'aviation" (LA; RS 748.0, RO 1994 p. 3010). La loi sur la navigation aérienne a été modifiée le 17 décembre 1971, notamment pour permettre la délimitation de zones de bruit dans les environs des aéroports (cf. art. 42 LNA); cette novelle est entrée en vigueur le 1er janvier 1974 (RO 1973 p. 1738). Dans l'ordonnance sur la navigation aérienne, du 14 novembre 1973 (RS 748.01; ONA), le Conseil fédéral a distingué trois zones de bruit - les zones A, B et C -, en prévoyant pour chacune d'elles une utilisation "admissible", et il a chargé le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE) d'édicter des prescriptions d'exécution. Ce département a dès lors adopté une ordonnance, intitulée actuellement "ordonnance concernant les zones de bruit des aéroports de Bâle-Mulhouse, Genève-Cointrin et Zurich" (RS 748.134.2; en vigueur depuis le 1er janvier 1974). Cette ordonnance prévoit que l'exposition au bruit est exprimée au moyen de "l'indice d'exposition au bruit NNI", et que les zones de bruit sont délimitées de la manière suivante:
zone A: 65 NNI et plus,
zone B: de 55 NNI à la limite de la zone A,
zone C: de 45 NNI à la limite de la zone B.
Les "utilisations admissibles" dans les trois zones, selon l'art. 62 al. 1 ONA révisé le 5 mars 1984 (RO 1984 p. 318), sont les suivantes:
Zone A
- Agriculture
- Entrepôts
- Constructions et installations militaires
- Bâtiments aéroportuaires
Zone B
- Utilisation selon la zone A
- Constructions industrielles et artisanales
- Bâtiments commerciaux et bureaux insonorisés
- Logements de concierge insonorisés
Zone C
- Utilisation selon les zones A et B
- Bâtiments commerciaux et bureaux
- Bâtiments d'habitation insonorisés
- Bâtiments scolaires insonorisés.
Au surplus, en vertu de l'art. 62 al. 2 ONA, la construction ou l'agrandissement d'hôpitaux et de homes ne sont pas admis dans les zones de bruit. Depuis le 1er janvier 1995, les dispositions sur les zones de bruit figurent aux art. 40 ss de la nouvelle ordonnance, du 23 novembre 1994, sur l'infrastructure aéronautique (OSIA; cf. RO 1994 p. 3028, 3050). L'art. 42 OSIA a, sur ces points, le même contenu que l'ancien art. 62 ONA.
L'art. 42 al. 3 LA chargeant l'exploitant de l'aéroport d'établir le plan des zones de bruit, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a élaboré un projet sur la base d'un rapport d'étude du 22 juillet 1977 émanant du Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherches (abréviation en langue allemande: EMPA), dont la section "acoustique et lutte contre le bruit" avait calculé les indices d'exposition au bruit NNI dans les environs de l'aéroport de Genève. Mis à l'enquête publique à partir du 15 janvier 1979, ce plan a suscité plusieurs oppositions, qui ont été traitées par le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie. Plusieurs recours ont été formés contre les décisions du département et le Conseil fédéral s'est prononcé, le 8 avril 1987, en modifiant légèrement le tracé de la limite extérieure de la zone C; pour le reste, il a considéré que l'évolution des circonstances, depuis l'établissement du plan - notamment l'augmentation du trafic et la mise en service d'avions moins bruyants - ne justifiait pas une modification générale des périmètres des zones A, B et C. A la suite de cette décision, le plan des zones de bruit a été publié le 2 septembre 1987 dans la feuille officielle du canton de Genève et il a acquis force obligatoire (cf. art. 43 al. 4 LA).
C.- Louis Jeanneret est propriétaire d'une parcelle sur le territoire de la commune de Bellevue, à environ 1,5 km de l'extrémité nord-est de la piste de l'aéroport de Genève. Jeanneret a acquis cette parcelle, sur laquelle se trouvait déjà une villa, le 27 avril 1966. En vertu de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LALAT), ce terrain est classé dans la 5e zone, qui est une zone résidentielle destinée aux villas (art. 19 al. 3 LALAT). Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, cette parcelle est située dans la zone B.
Le 18 décembre 1979, Jeanneret s'est adressé au Conseil d'Etat en réclamant une indemnité pour la dépréciation de sa propriété en raison du bruit du trafic aérien. Sa requête ayant été écartée par l'autorité cantonale et par le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie, Jeanneret s'est pourvu devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours de droit administratif. Le Tribunal fédéral a admis son recours par arrêt rendu le 3 octobre 1984 et il a dit qu'il incombait au département fédéral de conférer au canton de Genève le droit d'expropriation et de l'inviter à faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation, une procédure d'expropriation destinée uniquement à statuer sur les prétentions à indemnité présentées par le recourant (ch. 2 du dispositif de l'arrêt, publié aux ATF 110 Ib 368 ss, p. 380). Une procédure a ensuite été ouverte devant la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement (ci-après: la Commission fédérale). Jeanneret a conclu au paiement d'une indemnité globale, pour expropriation formelle des droits de voisinage et pour expropriation matérielle en relation avec les restrictions découlant du plan des zones de bruit. La Commission fédérale a rendu sa décision le 13 avril 1989; elle a rejeté les conclusions de Jeanneret.
D.- D'autres propriétaires fonciers ont aussi, successivement, demandé l'ouverture de procédures devant la Commission fédérale, afin qu'il soit statué sur leurs prétentions fondées sur l'expropriation formelle de leurs droits de voisinage et sur l'expropriation matérielle, après l'entrée en vigueur du plan des zones de bruit. Les biens-fonds concernés se trouvent sur le territoire de la commune de Vernier (au sud-ouest de la piste de l'aéroport de Genève, à environ 1 à 2 km de l'extrémité de celle-ci) ou sur celui de la commune de Bellevue (au nord-est de cette piste, également à environ 1 à 2 km de l'extrémité).
Dans les causes consorts L., W., R., G., et hoirie P., les fonds litigieux ont une surface d'environ 1000 à 2000 m2 et ils sont déjà bâtis (villas familiales). Ils sont classés en 5e zone résidentielle (cf. art. 19 al. 3 LALAT), et au surplus, dans certains cas, en zone de développement (cf. art. 30 ss LALAT). Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, les parcelles des consorts L. et de W. sont comprises dans la zone C; les trois autres terrains se trouvent dans la zone B. Dans ses décisions, rendues entre le 21 septembre 1989 et le 14 juin 1993, la Commission fédérale a rejeté les demandes d'indemnité présentées par les propriétaires.
Dans la cause hoirie H., le fonds litigieux a une surface de 4000 m2 environ et il s'y trouve plusieurs bâtiments (un chalet construit en 1934 et un garage-atelier construit en 1964, notamment). Ce terrain, compris dans la 5e zone résidentielle, a été classé en 1993 en zone de développement industriel et artisanal. Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, il est située dans la zone A. Dans sa décision, rendue le 2 juin 1992, la Commission fédérale a condamné l'Etat de Genève à verser aux membres de l'hoirie H. une indemnité pour expropriation formelle, pour expropriation matérielle ainsi que pour la réfection de la toiture du chalet, endommagée à diverses reprises à la suite du passage d'avions à basse altitude.
Dans les causes consorts M., T. et consorts, ainsi que consorts F., il s'agit de terrains non bâtis ou peu bâtis (la propriété des consorts F., d'une surface de 2,5 ha, comporte une maison de maître et quelques annexes). Ils sont également classés en 5e zone résidentielle ou en zone de développement. Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, ces terrains sont situés dans les zones B ou C. Dans ses décisions rendues entre le 16 juin et le 12 novembre 1993, la Commission fédérale a rejeté les prétentions fondées sur l'expropriation formelle, mais elle a condamné l'Etat de Genève à verser aux propriétaires une indemnité pour expropriation matérielle (en relation avec l'inclusion d'une partie de ces terrains dans la zone de bruit B).
E.- Dans huit des dix causes précitées, les propriétaires concernés (les expropriés) ont formé un recours de droit administratif contre le prononcé de la Commission fédérale (causes Jeanneret, consorts L., W., R., G., hoirie P., consorts M., T. et consorts). L'Etat de Genève (l'expropriant) a également formé un recours de droit administratif contre le prononcé de la Commission fédérale dans la cause hoirie H., dans la cause consorts M., dans la cause T. et consorts, ainsi que dans la cause consorts F. Dans cette dernière cause, les consorts F. ont formé un recours de droit administratif joint.
Dans leurs recours, les expropriés ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler les prononcés de la Commission fédérale et de leur allouer des indemnités pour expropriation formelle des droits de voisinage et pour expropriation matérielle, lorsque les immeubles concernés étaient situés dans la zone de bruit B. Dans ses recours, l'Etat de Genève a fait valoir, en substance, que les prétentions des propriétaires n'étaient pas fondées.
F.- Un rapport intitulé "Etude sur le bruit 90: Charges acoustiques réelles et perception subjective du bruit d'avion et de la circulation routière par la population résidant dans le voisinage des aéroports internationaux en Suisse" a été rédigé dans le cadre d'un programme du Fonds national suisse de la recherche scientifique. Après avoir eu connaissance d'un résumé de ce rapport, publié avant la version définitive, le Tribunal fédéral s'était fait transmettre les résultats de calculs des immissions de bruit dans les environs de l'aéroport de Genève, effectués à l'occasion de cette recherche par le Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherches (EMPA), sur la base du nombre de mouvements d'avions en 1989 et selon les indices d'exposition au bruit "NNI", d'une part, et "Leq" (niveau moyen énergétique), d'autre part.
G.- Le Tribunal fédéral a joint toutes les causes précitées et a rendu un jugement partiel. Dans la cause Jeanneret, il a admis partiellement le recours, en ce sens qu'il a constaté, sur la base des nouveaux calculs, que l'indice d'exposition au bruit NNI pour la parcelle du recourant était supérieur à 45 NNI et inférieur à 55 NNI; pour le reste, il a rejeté le recours. Dans les autres causes, le Tribunal fédéral a admis partiellement les recours de droit administratif et il a dit que l'instruction devait se poursuivre, pour déterminer le montant des indemnités dues pour l'expropriation formelle des droits de voisinage, dans les cas où le droit à une indemnité a été reconnu dans son principe (causes consorts L., W., R., G.. hoirie H., hoirie P.), ou pour déterminer si et, le cas échéant, dans quelle mesure une telle indemnité était due (causes consorts M., T. et consorts ainsi que consorts F.). Dans toutes ces causes, lorsque les parcelles litigieuses n'avaient pas déjà été classées en 1987 dans la zone de bruit C, le Tribunal fédéral a constaté que l'indice d'exposition au bruit était supérieur à 45 NNI et inférieur à 55 NNI.
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Expropriation formelle des droits de voisinage
4. Dans leurs recours, tous les expropriés font valoir qu'ils ont droit à une indemnité pour expropriation des droits de voisinage. Or, dans ces causes, la Commission fédérale a considéré que les conditions à l'octroi d'une telle indemnité n'étaient pas réunies. Elle n'a alloué une indemnité à ce titre qu'aux consorts H., qui n'ont, quant à eux, pas formé de recours contre la décision de première instance. L'expropriant demande cependant l'annulation de celle-ci, en soutenant que les conditions à l'octroi d'une telle indemnité ne sont pas non plus remplies dans cette affaire. Il convient, en premier lieu, de se prononcer sur la question de principe de l'application des règles de l'expropriation formelle en cas d'immissions provenant de l'exploitation d'un aéroport.
a) Aux termes de l'art. 50 LA, pour la construction et l'exploitation d'aérodromes publics ou pour l'aménagement d'installations de navigation aérienne, le département fédéral des transports, des communications et de l'énergie peut, conformément à la législation fédérale sur l'expropriation, exercer le droit d'expropriation ou le conférer à des tiers. En vertu de l'art. 5 LEx, les droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage peuvent faire l'objet de l'expropriation et être supprimés ou restreints temporairement ou définitivement. Cette norme se réfère notamment à l'art. 684 CC, qui a la teneur suivante:
1 "Le propriétaire est tenu, dans l'exercice de son droit, spécialement dans ses travaux d'exploitation industrielle, de s'abstenir de tout excès au détriment de la propriété du voisin.
2 Sont interdits en particulier les émissions de fumée ou de suie, les émanations incommodantes, les bruits, les trépidations qui ont un effet dommageable et qui excèdent les limites de la tolérance que se doivent les voisins eu égard à l'usage local, à la situation et à la nature des immeubles."
Lorsque les émissions normales et inévitables provenant de l'exploitation d'une entreprise d'intérêt public ont pour effet de paralyser les droits de défense des voisins, au sens de l'art. 684 CC, la situation qui en résulte équivaut, pour le propriétaire touché, à la constitution d'une servitude foncière ayant pour contenu l'obligation de tolérer les émissions excessives (ATF 116 Ib 11 consid. 2b/aa, ATF 111 Ib 15 consid. 8, ATF 110 Ib 368 consid. 2c). L'art. 4 let. a LEx prévoit du reste expressément l'exercice du droit d'expropriation en relation avec l'exploitation d'une entreprise. Une telle procédure peut être introduite même si - comme en l'espèce - pour la construction de l'ouvrage, aucune procédure d'expropriation n'a été ouverte selon les art. 27 ss LEx (dépôt des plans, etc.; cf. ATF 110 Ib 368 consid. 1).
En adoptant l'art. 5 LEx en 1930, le législateur fédéral a indiqué de façon expresse une possibilité que l'ancienne loi fédérale sur l'expropriation, du 1er mai 1850, offrait de façon implicite. La jurisprudence fédérale avait en effet d'emblée admis que les droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage pouvaient faire l'objet d'une expropriation, ceci même avant l'entrée en vigueur du code civil suisse en 1912 (cf. notamment ATF 36 I 623 consid. 2, ATF 18 p. 53 consid. 3 et les références à des arrêts plus anciens; cf. ATF 116 Ib 11 consid. 2a p. 16; cf. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, n. 2 ad art. 5 LEx).
b) L'art. 684 al. 1 CC pose de façon générale les limites apportées à l'exercice de la propriété foncière et il interdit les immissions excessives. Sont des immissions les conséquences indirectes que l'exercice de la propriété sur un fonds peut avoir sur les fonds voisins; il peut s'agir d'effets physiques tels que des bruits (cf. PAUL-HENRI STEINAUER, Les droits réels, tome II, 2e éd. Berne 1994, p. 141/142 et la jurisprudence citée). Par fonds voisins, il faut entendre tous les fonds qui sont affectés par l'immission, même s'ils se trouvent à plusieurs kilomètres de son origine; il suffit que l'immission apparaisse comme une conséquence de l'utilisation ou de l'exploitation de l'immeuble concerné (cf. ATF 120 II 15 consid. 2a, ATF 119 II 411 consid. 4b, ATF 109 II 304 consid. 2; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, n. 197 ad art. 684 CC). La jurisprudence mentionne, à titre d'exemple, pour les immissions provoquées par un aérodrome, le bruit des avions à l'atterrissage et au décollage, même lorsque ces engins se trouvent au-delà des limites géographiques du fonds où se situe la piste (cf. ATF 120 II 15 consid. 2a p. 17).
Les immissions ne sont prohibées par l'art. 684 CC que si elles sont excessives. Pour distinguer entre les immissions qui doivent être tolérées et celles qui sont excessives, il faut se fonder sur des critères objectifs, en évaluant la situation comme une personne raisonnable et moyennement sensible, et en prenant en considération l'ensemble des circonstances du cas concret pour apprécier les différents intérêts en présence; il faut néanmoins, à cet égard, tenir compte du but de l'art. 684 CC, qui est d'assurer la protection des intérêts des seuls propriétaires concernés et non pas, en principe, de protéger d'autres intérêts (ATF 119 II 411 consid. 4c et les arrêts cités; cf. MEIER-HAYOZ, op.cit., n. 90/91 ad art. 684 CC).
c) Aux termes de l'art. 679 CC, celui qui est atteint ou menacé d'un dommage parce qu'un propriétaire excède son droit, peut actionner ce propriétaire pour qu'il remette les choses en l'état ou prenne des mesures en vue d'écarter le danger, sans préjudice de tous dommages-intérêts. En 1965, le Tribunal fédéral a toutefois admis que le propriétaire qui construisait sur son fonds avait le droit de provoquer des nuisances, même excessives au sens de l'art. 679 CC - parce qu'elles dépassent les limites fixées par les règles ordinaires sur les rapports de voisinage (art. 684 CC) -, à la condition qu'il verse aux voisins lésés une indemnité équitable. Il faut cependant que l'immission paraisse inévitable; tel serait le cas si son interdiction était hors de proportion avec l'intérêt qu'en retireraient les voisins, et si les travaux de construction et les installations de chantier causaient à ceux-ci un dommage considérable (ATF 91 II 100 consid. 2). Cette jurisprudence a été confirmée ensuite dans des arrêts non publiés (cf. arrêt du 16 octobre 1986 reproduit in SJ 1987 p. 145 ss, consid. 2 et les références) puis dans un arrêt rendu en 1988, publié aux ATF 114 II 230. Dans ce dernier arrêt, le Tribunal fédéral mentionne l'analogie existant entre cette solution et l'expropriation proprement dite, en relevant que l'ordre juridique suisse connaît par ailleurs une sorte d'"expropriation de droit privé" dans certaines situations (cf. art. 674 al. 3 CC [empiétement], art. 691 CC [obligation de tolérer des conduites], art. 694 CC [passage nécessaire], art. 710 CC [fontaine nécessaire]).
La solution ainsi consacrée par la jurisprudence, permettant l'indemnisation du propriétaire voisin en cas d'immissions excessives qu'il ne peut pas faire cesser, est au demeurant proche de celles du droit allemand (§ 906 II BGB - cf. MEIER-HAYOZ, op.cit., p. 177, "Rechtsvergleichung" ad art. 684 CC) et du droit italien (art. 844 II CCit - cf. MEIER-HAYOZ, op.cit., p. 180/181).
d) Le voisin ne peut pas exercer les actions du droit privé prévues à l'art. 679 CC si les immissions proviennent de l'utilisation, conforme à sa destination, d'un ouvrage d'intérêt public pour la réalisation duquel la collectivité disposait du droit d'expropriation, et si la tâche publique ne peut pas être exécutée sans provoquer des immissions dans les environs (immissions inévitables ou ne pouvant être écartées sans frais excessifs). La prétention au versement d'une indemnité d'expropriation se substitue à ces actions et il appartient non plus au juge civil, mais au juge de l'expropriation de statuer sur l'existence du droit à l'indemnité et sur le montant de celle-ci (ATF 119 Ib 334 consid. 3a, 348 consid. 4b, ATF 119 II 411 consid. 3c et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence que le Tribunal fédéral a développée à propos des nuisances de bruit provenant du trafic routier et ferroviaire, la collectivité publique - en sa qualité d'expropriant - n'est tenue d'indemniser un voisin que si le dommage qu'il subit est à la fois spécial, imprévisible et grave; c'est à ces seules conditions, cumulatives, que l'immission est excessive (ATF 119 Ib 348 consid. 4b, ATF 118 Ib 205 consid. 8c, ATF 117 Ib 18 consid. 2b, ATF 116 Ib 21 consid. 3a et les arrêts cités). Ces principes ont été énoncés pour la première fois en 1968 (arrêt Werren, ATF 94 I 286); depuis lors, le Tribunal fédéral n'a jamais eu à examiner s'ils s'appliquaient également aux nuisances provoquées par le trafic aérien. Dans un arrêt rendu en 1969 (ATF 95 I 490), les immissions d'autres entreprises ou installations publiques ont été évoquées (consid. 5, p. 493: "chemins de fer, stands de tir, aérodromes, etc."), mais on ne saurait déduire de cette énumération, en obiter dictum, que le Tribunal fédéral aurait considéré que les trois conditions précitées étaient aussi déterminantes à l'égard des nuisances résultant de l'exploitation d'un aéroport (cf. consid. 6, p. 494/495: il n'est en définitive question, dans cet arrêt, que des immissions du trafic sur une route nationale). Dans un arrêt rendu en 1980 (ATF 106 Ib 241), le Tribunal fédéral a statué sur le recours de locataires d'appartements à proximité de l'aéroport de Zurich-Kloten qui demandaient une indemnité en raison des nuisances provoquées par le trafic aérien; il ne s'est cependant pas prononcé sur l'application éventuelle des conditions de la spécialité, de l'imprévisibilité et de la gravité dans ce domaine, car il a considéré que, dans le cas particulier, les locataires ne pouvaient de toute manière pas faire valoir une prétention à une indemnité (ATF 106 Ib 241 consid. 4). La question avait par ailleurs déjà été évoquée, sans être non plus résolue, dans un arrêt non publié du 23 décembre 1970 (référendum financier contre un décret relatif à l'agrandissement de l'aéroport de Zurich, arrêt reproduit in ZBl 74/1973 p. 81, consid. 5). Enfin, dans l'arrêt rendu le 3 octobre 1984 sur le premier recours de Louis Jeanneret, le Tribunal fédéral a indiqué qu'il n'était pas certain que la jurisprudence concernant les émissions provenant du trafic routier et ferroviaire puisse s'appliquer telle quelle, sans adaptation, aux émissions de bruit des aérodromes; il a laissé cette question indécise (ATF 110 Ib 368 consid. 3b). Elle doit être résolue.
e) La jurisprudence "Werren" n'est pas contraire à l'art. 69 al. 1 LEx, qui dispose que "si l'existence d'un droit faisant l'objet d'une demande d'indemnité est contestée", la procédure devant la commission fédérale d'estimation est suspendue, l'expropriant devant ouvrir action devant le juge ordinaire. En effet, lorsque le voisin d'un ouvrage public demande une indemnité en raison d'immissions excessives, l'existence des droits garantis par l'art. 684 CC n'est en principe pas contestée; la relation de causalité entre l'exploitation de l'ouvrage et les immissions, de même que le caractère inévitable de ces immissions, ne sont généralement pas non plus mis en doute (cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 5 ad art. 69 LEx; contra: FELIX SCHÖBI, Zur Unterscheidung von formeller und materieller Enteignung am Beispiel von Immissionsstreitigkeiten, in: recht 1985 p. 126 ss).
Par ailleurs, l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1985, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) n'a pas supprimé la compétence du juge de l'expropriation pour statuer sur l'octroi d'une indemnité en raison des immissions excessives liées à l'exploitation d'un ouvrage public (ATF 119 Ib 348 consid. 6c/aa). Le Tribunal fédéral est toujours tenu d'appliquer l'art. 5 LEx (art. 113 al. 3 Cst.). En outre, les législations fédérales sur l'expropriation et sur la protection de l'environnement n'ont pas les mêmes buts, même si elles convergent à certains égards (cf. ATF 119 Ib 348 consid. 6c/bb-cc; selon cet arrêt, le juge de l'expropriation peut allouer des prestations en nature qui correspondent aux mesures de protection exigées par le droit de l'environnement); seule l'application des dispositions sur l'expropriation des droits conférés aux voisins par les art. 679 et 684 CC permet aux propriétaires touchés d'obtenir la réparation de leur préjudice, le cas échéant (cf. ATF 120 Ib 76 consid. 5a; cf. arrêt non publié du 30 mai 1979, consid. 7, reproduit in: ZBl 81/1980 p. 354). Les critiques exprimées dans la doctrine, antérieures à l'arrêt publié aux ATF 119 Ib 348 (cf. KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, Zur Abgeltung von Immissionen aus dem Betrieb öffentlicher Werke, unter Berücksichtigung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz, thèse Berne 1985, p. 50; PAUL RICHLI, Die verwaltungsrechtliche Rechtsprechung des BGer 1984, RJB 122/1986 p. 423; SCHÖBI, op.cit., p. 127), ne donnent pas lieu à une remise en question de la jurisprudence selon laquelle les droits découlant des art. 679 et 684 CC en matière de rapports de voisinage peuvent faire l'objet d'une expropriation.
5. Dans la première des décisions attaquées (cause Jeanneret), la Commission fédérale a considéré que les nuisances provoquées par le trafic aérien présentaient certaines particularités, par rapport au bruit du trafic routier ou ferroviaire, mais qu'il ne se justifiait pas de soumettre à des conditions distinctes l'indemnisation des voisins en application de l'art. 5 LEx. La Commission fédérale a confirmé sa jurisprudence dans ses décisions ultérieures, en précisant que les caractéristiques du bruit provenant des avions seraient prises en compte dans l'examen de la gravité ou de la spécialité du dommage (cf. notamment décision attaquée dans la cause W.). Dans ses recours, l'Etat de Genève ne critique pas les décisions attaquées à ce propos. Les expropriés recourants soutiennent en revanche, à titre principal, que les trois conditions jurisprudentielles (cf. supra, consid. 4d) ne seraient pas applicables à cet égard.
a) Dans l'arrêt Werren (ATF 94 I 286; cf. supra consid. 4d), le Tribunal fédéral a relevé que l'augmentation constante du nombre des véhicules à moteur exigeait l'ouverture de nouvelles voies et l'agrandissement des routes existantes; si les collectivités publiques étaient tenues de réparer tous les dommages qu'entraînent ces ouvrages indispensables, elles seraient dans la plupart des cas hors d'état de les entreprendre (consid. 8a, p. 300). C'est pourquoi aucune indemnité ne doit en principe être allouée, sous réserve du droit à la protection de la bonne foi ou de l'existence d'un dommage spécial, imprévisible et grave (consid. 8b p. 301). Selon cet arrêt, la condition de la spécialité se justifie d'elle-même: si le préjudice est normal, c'est qu'il est conforme à l'usage habituel et doit être toléré (consid. 9a p. 301). Le dommage doit au surplus atteindre une certaine gravité car, tant que le tort causé est bénin, il ne procède pas d'un excès qui engendre le droit à une indemnité (consid. 9c p. 302). En ce qui concerne la troisième condition - l'imprévisibilité -, le Tribunal fédéral s'est référé à une jurisprudence ancienne, selon laquelle le propriétaire d'une maison située à proximité d'une voie ferrée doit s'attendre à supporter plus de bruit que l'habitant d'un quartier tranquille de villas; il n'a aucun droit à une indemnité si l'agrandissement normal et prévisible des installations ferroviaires ou des routes entraîne une augmentation du bruit (consid. 9b p. 302). Dans un arrêt Buob, rendu en 1984 (ATF 110 Ib 43), le Tribunal fédéral a justifié à nouveau l'exigence de l'imprévisibilité du dommage. Il a rappelé que, selon l'art. 684 CC, le fait que les immissions proviennent d'une installation préexistante ne prive en principe pas le voisin des actions de l'art. 679 CC; de ce point de vue cependant, il n'est pas contraire à l'égalité de traitement de prévoir un régime différent pour les voisins d'une route ou d'une voie ferrée, car la collectivité, en construisant un tel ouvrage et en le mettant en service, accomplit une tâche d'intérêt public prévue par la loi. La collectivité a ainsi le privilège de pouvoir apporter des modifications à l'"usage local" ou à la "situation et à la nature des immeubles" voisins (cf. art. 684 al. 2 in fine CC) et elle peut exiger de leurs propriétaires qu'ils tiennent compte de ces modifications, dès qu'elles se réalisent ou à partir du moment où elles sont prévisibles. Le droit de l'expropriation veut en effet que l'exproprié prenne toutes les mesures adéquates pour réduire ou supprimer son préjudice. Il n'est donc pas contraire à la ratio legis de l'art. 684 CC de refuser une indemnité au propriétaire qui a acquis un fonds en étant au courant de la réalisation prochaine d'une route ou d'une voie ferrée dans le voisinage (ATF 110 Ib 43 consid. 4 p. 50; cf. aussi, à ce propos, ATF 117 Ib 15 consid. 2b in fine).
b) Le bruit provenant du trafic aérien se distingue, à plusieurs égards, de celui provoqué par le trafic terrestre, routier ou ferroviaire.
Les immissions du trafic terrestre sont perçues de part et d'autre des voies de circulation, sur toute leur longueur (quoique sur une largeur relativement restreinte); en revanche, les effets des nuisances du trafic aérien se concentrent sur les terrains proches des aérodromes. Tant que les avions sont à une certaine altitude, avant l'atterrissage ou après le décollage, leur bruit n'est pas incommodant. Par ailleurs, il est relativement facile de se protéger des nuisances engendrées par le trafic terrestre, en édifiant des parois latérales antibruit le long des voies, ou en concevant les bâtiments de façon à éloigner les locaux à usage sensible au bruit des sources d'immissions; en revanche, de telles mesures de construction ou d'aménagement sont en général sans effet à l'encontre de bruits provenant du ciel. Une autre particularité du bruit des avions peut être évoquée: il est sensiblement différent à l'atterrissage et au décollage (à l'approche, le bruit aérodynamique l'emporte sur le bruit des moteurs), alors qu'en principe, les caractéristiques des immissions du trafic terrestre ne dépendent pas du sens de circulation des véhicules (sauf sur les voies en pente). Enfin, tandis que l'origine des immissions du trafic routier et ferroviaire se situe toujours sur les terrains de la collectivité, les nuisances des avions se produisent aussi lorsqu'ils survolent des fonds privés, après qu'ils se sont éloignés du périmètre de l'aéroport; or, en vertu de l'art. 667 al. 1 CC, le propriétaire a le droit d'être protégé contre les dommages que pourrait causer le survol de son fonds et son intérêt à jouir de l'espace aérien lui permet en principe - sous réserve des restrictions découlant notamment de la législation fédérale sur l'aviation - de se défendre contre les activités de tiers qui seraient préjudiciables à l'utilisation de son fonds (cf. ATF 104 II 86 consid. 1 et les arrêts cités; cf. STEINAUER, op.cit., p. 70).
En dépit de ces différences, les immissions provenant du trafic, terrestre ou aérien, sont toujours liées à l'exploitation normale d'installations d'intérêt public. Si la jurisprudence a fait, quant à l'application des conditions de l'imprévisibilité, de la gravité et de la spécialité, une distinction entre les nuisances dues au trafic et celles provoquées par des travaux de construction (cf. ATF 117 Ib 15 consid. 2c), il ne se justifie pas de traiter différemment le trafic terrestre, d'une part, et le trafic aérien, d'autre part, car les motifs qui ont conduit le Tribunal fédéral à poser ces trois conditions (cf. supra, consid. 5a) valent également pour le trafic aérien. Aussi ces conditions lui sont-elles applicables.
Par ailleurs, le fait que les immissions du trafic aérien se produisent dans de vastes secteurs à forte densité de population, aux environs des aéroports internationaux, ne commande pas une autre solution, car le nombre de personnes touchées par les immissions des routes et voies ferrées est aussi important, si l'on prend en considération l'ensemble du réseau national (cf. infra, consid. 8a-b). Enfin, une partie des fonds sur lesquels se produisent les immissions sont également survolés par les avions, mais cet élément est secondaire; le préjudice causé par le bruit n'est pas sensiblement différent, que la source des nuisances se trouve à la verticale du fonds concerné ou qu'elle se situe au-dessus des fonds voisins. Il n'est pas exclu que les risques supplémentaires liés à la situation d'un immeuble sous la trajectoire d'approche ou d'envol entraînent une certaine diminution de la valeur du fonds; cet élément pourrait éventuellement être pris en compte dans l'appréciation de la gravité du dommage. Cela étant, les trois conditions jurisprudentielles ne s'appliquent pas aux dommages sans rapport avec les immissions de bruit, notamment aux préjudices causés aux bâtiments survolés par le passage des avions à basse altitude (destruction de tuiles du toit par l'effet des turbulences ou par la chute de blocs de glace se détachant des fuselages, etc.).
c) Certains des expropriés recourants invoquent encore l'art. 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101), en faisant valoir que cette disposition, qui garantit le droit au respect de la vie privée et familiale, ne serait respectée que si des mesures suffisantes de protection contre le bruit et de compensation des préjudices subis par les voisins étaient prises. En l'occurrence, il n'y a pas lieu de déterminer si l'exploitation de l'aéroport constitue, pour ces recourants, une ingérence d'une autorité publique dans l'exercice du droit conventionnel en question. De toute manière, l'existence de grands aéroports internationaux est nécessaire au bien-être économique du pays et l'art. 8 par. 2 CEDH réserve précisément les ingérences fondées sur ce motif. En outre l'application de l'art. 5 LEx est en principe à même d'assurer, dans chaque cas particulier, un "juste équilibre entre les intérêts concurrents de l'individu et de la société dans son ensemble" (cf. arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 21 février 1990, affaire Powell et Rayner, série A vol. 172, § 41 ss).
6. La Commission fédérale a considéré qu'il fallait appliquer la condition de l'imprévisibilité dans chacun des cas, et que cette condition n'était pas remplie dans les causes Jeanneret, consorts L., W., R., G., hoirie P., et consorts M.. Elle a en revanche admis l'imprévisibilité du dommage dans les causes hoirie H. et T. et consorts, au regard de la date d'acquisition des fonds litigieux par les ascendants de leurs propriétaires actuels. Enfin, la Commission fédérale a laissé la question indécise dans la cause consorts Favre.
a) Pour statuer sur le caractère prévisible du dommage, et partant de l'exploitation provoquant des immissions excessives, le juge de l'expropriation se fonde sur l'appréciation du "tiers neutre" ou du "citoyen moyen", au moment déterminant (par exemple au moment de l'acquisition de l'immeuble touché); c'est aussi sur cette base que le juge civil examine si les immissions doivent être tolérées par les voisins, selon l'art. 684 CC (cf. ATF 119 II 411 consid. 4c). Il ne s'agit pas, en effet, de se prononcer en fonction des prévisions des autorités voire des spécialistes de l'aviation, ou de l'appréciation des voisins de l'aéroport, généralement plus intéressés à l'évolution du trafic aérien que la moyenne de la population. En l'occurrence, le juge de l'expropriation n'est pas dans la même situation que lorsqu'il est chargé d'apprécier le rôle de phénomènes naturels complexes dans un rapport de causalité, la jurisprudence admettant alors qu'il ne suffit pas de se fonder sur l'avis du profane (cf. ATF 119 Ib 334 consid. 5b et les références).
b) En énonçant la condition de l'imprévisibilité dans l'arrêt Werren, en 1968 (cf. supra, consid. 5a), dans le domaine des immissions de bruit du trafic routier et ferroviaire, le Tribunal fédéral a - implicitement - tenu compte du fait que l'on rencontrait des véhicules à moteur sur les routes au moins depuis le début du siècle (le développement du trafic ferroviaire étant encore plus ancien) et que, depuis longtemps, nul ne pouvait prétendre ignorer les nuisances de ces genres de trafic terrestre. On ne saurait en dire autant des inconvénients - en particulier des immissions de bruit - résultant du trafic aérien lié à l'exploitation des aéroports.
aa) Dans ses messages relatifs à l'arrêté fédéral concernant le développement des aérodromes civils et au projet de loi sur la navigation aérienne, qui ont été publiés peu avant la fin de la seconde guerre mondiale, le Conseil fédéral avait déjà prévu le développement du trafic aérien commercial - pour le transport des personnes et des marchandises - entre la Suisse et les capitales européennes ainsi qu'en direction des autres continents, et il s'était préoccupé en temps utile d'assurer la réalisation des infrastructures nécessaires (cf. notamment FF 1945 I 149ss, 330 ss); dans ces textes, il n'est cependant à aucun endroit fait mention des nuisances du trafic aérien pour les voisins des aéroports. Les immissions de bruit n'ont pas non plus été évoquées dans les messages du Conseil fédéral de 1948 et de 1957 concernant l'agrandissement de l'aéroport de Genève-Cointrin (cf. FF 1948 II 1181, 1957 II 66), aucun des investissements prévus alors ne se rapportant directement à la lutte contre le bruit (dans le second de ces messages, il est pourtant indiqué que les futurs avions à réaction DC-8 seraient "extrêmement" bruyants sur l'aire de trafic - FF 1957 II 75). Par ailleurs, dans son texte primitif du 21 décembre 1948, la loi fédérale sur la navigation aérienne (RO 1950 p. 491) - actuellement: loi sur l'aviation - prévoyait la création de zones de sécurité autour des aérodromes publics et elle permettait au Conseil fédéral d'arrêter des prescriptions pour empêcher la création d'obstacles au vol et pour supprimer de tels obstacles (art. 41 ss); cette loi ne comprenait en revanche aucune disposition sur la protection des tiers contre le bruit du trafic aérien et elle n'avait en particulier pas encore institué les zones de bruit. Il a fallu attendre la novelle du 17 décembre 1971 pour que la loi soit révisée sur ce point (cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2a-b; cf. infra, consid. 12a). Avant l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions, le 1er janvier 1974, le Tribunal fédéral n'avait eu à se prononcer qu'une seule fois sur ces questions: une procédure d'expropriation ayant été ouverte en vue de l'installation d'une antenne sur le terrain d'un propriétaire voisin de l'aéroport de Zurich-Kloten (cf. art. 50 LA), il a été jugé que ce propriétaire pouvait, dans la même procédure, faire valoir des prétentions à indemnité pour des immissions de bruit provenant du trafic aérien (arrêt non publié du 3 juin 1953, cité in ATF 110 Ib 368 consid. 2a).
Le 28 septembre 1962, le Conseil fédéral a proposé à l'Assemblée fédérale de modifier certaines dispositions de la loi sur la navigation aérienne, en premier lieu pour régler la question des atterrissages hors des aérodromes; il a aussi proposé d'introduire dans la loi le principe selon lequel la lutte contre le bruit des avions rentrait, au même titre que les impératifs de la sécurité aérienne, dans les tâches générales des autorités chargées de la surveillance de l'aéronautique (cf. Message, FF 1962 II 713, 722). Les Chambres fédérales ont dès lors modifié les art. 12 et 15 LNA ("prescriptions de police") pour consacrer ce principe (novelle du 14 juin 1963, RO 1964 p. 317). Dans son message, le Conseil fédéral s'était référé aux travaux d'une commission fédérale d'experts en matière de lutte contre le bruit, constituée en 1957, et en particulier au rapport de la sous-commission chargée de se prononcer au sujet du bruit de la navigation aérienne, adopté le 1er juillet 1960 (l'ensemble des travaux de cette commission fédérale d'experts a fait l'objet d'un rapport de synthèse du 14 décembre 1962, intitulé "La lutte contre le bruit en Suisse" et publié par le Département fédéral de justice et police en 1963 - ci-après: rapport de 1963). Dans son rapport partiel, la sous-commission a noté l'apparition de plus en plus fréquente de conflits d'intérêts entre les besoins légitimes de l'aviation (économiques, militaires, touristiques, sociaux, etc.) et ceux des personnes subissant le bruit des avions, notamment parce que les nouveaux avions étaient toujours plus bruyants, que leur nombre s'accroissait constamment et que leur utilisation était de plus en plus intense (cf. rapport de 1963, p. 123). A cette époque, on espérait que la mise en service d'appareils à réaction n'augmenterait pas le niveau de bruit, par rapport à celui des avions équipés de moteurs à piston; la commission d'experts a cependant relevé d'emblée que ces espoirs pourraient bien être déçus (rapport de 1963, p. 130), l'intensité acoustique des avions à réaction étant en soi considérablement plus grande que celle des avions à hélices et le bruit causé lors de l'atterrissage étant ressenti bien plus fortement, en raison des hautes fréquences (cf. rapport de 1963, p. 134/135). La commission fédérale d'experts avait proposé de délimiter des zones inhabitées ou des zones industrielles dans les environs immédiats des aéroports et de modifier la loi fédérale afin qu'il existe une base légale sur ce point (cf. rapport de 1963, p. 129/130). Cette proposition a été reprise quelques années plus tard par le Conseil fédéral, dans le projet de modification des art. 42 ss LNA présenté à l'Assemblée fédérale en 1971, en vue de l'adoption des zones de bruit (Message in FF 1971 I 287, 295 ss; cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2b).
Les nuisances provoquées par le trafic aérien aux environs de l'aéroport de Zurich-Kloten ont conduit, en 1956, les communes riveraines à se constituer en association, dans le but d'obtenir des mesures de protection contre le bruit (cf. ROBERT HENRI CHANSON, Schutz vor Lärm der Grossflughäfen Genf und Zürich nach schweizerischem Recht, thèse Zurich 1980, p. 10). Dès avril 1960, faisant oeuvre de pionnier dans ce domaine sur le plan international, le Conseil d'Etat du canton de Zurich a adopté des prescriptions d'exploitation visant à réduire le bruit du trafic aérien (cf. CHANSON, op.cit., p. 11; WERNER GULDIMANN, Lärmbekämpfung als Aufgabe des Luftrechts, in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, p. 495). A Genève, une commission consultative pour ces questions a été nommée en 1966 et les habitants riverains des deux aéroports de Zurich et de Genève ont constitué des associations de défense de leurs intérêts en 1967 et 1969, respectivement. Puis, le 27 septembre 1970, la loi cantonale zurichoise sur le bruit du trafic aérien ("Fluglärmgesetz") a été adoptée en votation populaire (cf. CHANSON, op.cit., p. 12-13). Dans le canton de Genève, une loi du 21 avril 1972, concernant la délivrance d'autorisations de construire dans les zones riveraines de l'aéroport (cf. Recueil des lois cantonales 1972 p. 157), a permis au département cantonal des travaux publics de "surseoir à la délivrance de toute autorisation de construire dans la région affectée par les nuisances de l'aéroport jusqu'à l'entrée en vigueur du plan des zones de bruit" (art. 1er de la loi).
bb) Comme cela a été exposé (supra, consid. 5), l'indemnisation des voisins est soumise en principe à des conditions identiques, que les immissions soient provoquées par le trafic terrestre ou aérien. Toutefois, une réserve s'impose quant à l'application dans le temps de la condition de l'imprévisibilité. On ne saurait raisonnablement exiger des particuliers qu'ils eussent d'emblée prévu le développement du trafic aérien et l'augmentation des nuisances, dès la construction des aéroports internationaux du pays, voire au moment de la réalisation des premières étapes d'agrandissement de ces installations. En effet, dans les années qui ont suivi la reprise des activités aéronautiques commerciales à l'issue de la seconde guerre mondiale, les autorités elles-mêmes n'avaient pas prévu que le bruit provenant du trafic aérien serait tel que des mesures de protection devraient être prises dans les environs des aéroports.
Il s'agit donc de déterminer, à partir de la fin de l'année 1945, la période à l'expiration de laquelle on pouvait, selon toute vraisemblance, attendre de chacun - et non seulement des personnes habitant dans le voisinage d'un aéroport - qu'il connaisse l'importance des nuisances provoquées par le trafic aérien. Il appartient au Tribunal fédéral de fixer la durée de ce laps de temps et d'établir sur ce point une règle. Le juge, faisant en quelque sorte acte de législateur (cf. art. 1er al. 2 CC), doit en décider en prenant en considération aussi bien la garantie de la propriété privée (art. 22ter Cst.) que la nécessité de ne pas entraver la collectivité de manière disproportionnée dans l'exercice de ses tâches d'utilité publique (en l'occurrence: cf. art. 37ter Cst.; cf. ATF 94 I 286 consid. 8a, cité supra, consid. 5a). Au regard de l'ensemble des circonstances, il se justifie de fixer à quinze ans cette durée, dès la fin de l'année 1945. En conséquence, il n'y a pas lieu de tenir compte de la condition de l'imprévisibilité, dans ce domaine, quand le dommage est survenu avant le 1er janvier 1961.
c) En l'occurrence, la condition de l'imprévisibilité est donc opposable aux expropriés ayant acquis leur fonds à partir du 1er janvier 1961; pour ceux qui l'ont acquis avant cette date, il faut examiner uniquement si les autres conditions à l'octroi d'une indemnité sont réunies. Cela étant, dans les cas où les expropriés ont hérité un immeuble après le 1er janvier 1961 - ou lorsque le transfert s'est fait en vertu d'un avancement d'hoirie -, la date d'achat par le de cujus est déterminante (ATF 119 Ib 348 consid. 5a, ATF 111 Ib 233 consid. 2a).
aa) Les dates déterminantes dans les causes des consorts L. (1959), W. (1957), R. (1953), G. (1940), hoirie H. (1933), hoirie P. (1955), consorts M. (au plus tard 1915), T. et consorts (avant 1957) et consorts F. (1946) sont antérieures au 1er janvier 1961; la condition de l'imprévisibilité n'est donc en principe pas opposable à ces expropriés et il reste à examiner si les conditions de la spécialité et de la gravité sont remplies. Il se justifie toutefois de relever que, dans certaines de ces causes, les expropriés - ou leurs prédécesseurs - ont construit des bâtiments ou agrandi des locaux existants après le 1er janvier 1961 (il en va ainsi, notamment, dans les causes G. et hoirie H.). Il n'y a toutefois pas lieu de se prononcer sur les conséquences de la réalisation de ces travaux, à une époque où les propriétaires connaissaient les immissions provoquées par l'exploitation de l'aéroport, pour l'appréciation du dommage éventuel; cette question peut rester indécise à ce stade.
bb) En revanche, le dommage était prévisible dans la cause Jeanneret, le terrain litigieux ayant été acquis plus de cinq ans après le 1er janvier 1961. Ce propriétaire ne saurait se prévaloir d'avoir ignoré l'existence de l'aéroport et les effets de l'exploitation de celui-ci. D'ailleurs, dans une lettre du 15 septembre 1967 au conseiller d'Etat chargé du département cantonal du commerce, de l'industrie et des travaux, Jeanneret invoquait les nuisances du trafic aérien, en demandant que des mesures soient prises, mais il précisait aussi que lorsqu'il avait acheté sa villa, il croyait "sincèrement" pouvoir s'habituer au bruit des avions. Dès lors, les immissions étant non seulement prévisibles mais connues à la date de l'acquisition, sa prétention à une indemnité est mal fondée. Le recours de droit administratif formé par Jeanneret (E.40/1989), en tant qu'il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au paiement d'une indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage, doit être rejeté. Il n'y a donc plus lieu d'examiner si, dans cette cause, les conditions de la gravité et de la spécialité étaient en revanche remplies.
7. (Résumé: Condition de la gravité: elle se rapporte au dommage provoqué par les immissions, entraînant une diminution de la valeur de l'immeuble; rappel de la jurisprudence [ATF 119 Ib 348 consid. 5c, ATF 117 Ib 15 consid. 2b et les arrêts cités]. On doit admettre que cette condition est remplie en ce qui concerne les fonds déjà construits et occupés par des maisons d'habitation [immeubles des consorts L., de W., de R., de G., de l'hoirie P., et, sous certaines réserves, de l'hoirie H.]. Il ne s'agit pas, à ce stade, d'estimer la dévaluation de ces immeubles; il suffit de constater que les conditions d'habitation dans ces villas se sont dégradées de manière très significative. En ce qui concerne les autres biens-fonds, non bâtis ou très partiellement bâtis, le Tribunal fédéral ne pourra se prononcer sur la gravité du dommage qu'après de nouvelles mesures d'instruction.)
8. Selon la jurisprudence, la condition de la spécialité est remplie lorsque les immissions atteignent une intensité qui excède la limite de ce qui est usuel et tolérable. Il faut distinguer cette condition de celle de la gravité, qui se rapporte, elle, à l'importance du dommage provoqué par les immissions; suivant les caractéristiques de l'immeuble, des immissions d'une intensité constante peuvent en effet entraîner un dommage plus ou moins important (ATF 119 Ib 348 consid. 5b, ATF 117 Ib 15 consid. 2b et les arrêts cités).
a) La Commission fédérale a considéré que la condition de la spécialité n'était remplie dans aucune des causes, à l'exception de la cause hoirie H. Selon les décisions attaquées, la région dans laquelle se trouvent les parcelles litigieuses est "particulièrement habitée", des quartiers entiers étant réservés au logement, et tous les voisins de l'aéroport subissent des nuisances "dans l'ensemble à tout le moins équivalentes" à celles que subissent les expropriés. La parcelle de l'hoirie H., en revanche, "constitue un cas qui n'est pas loin d'être unique" car, étant située à proximité directe de la piste et dans l'axe d'envol, elle est survolée à basse altitude par les avions et les bâtiments en ont été endommagés à plusieurs reprises (turbulences provoquant un déplacement des tuiles du toit).
Les expropriés recourants soutiennent que le nombre de voisins touchés n'est pas déterminant à cet égard et ils font valoir que la condition de la spécialité est remplie dans tous les cas. Quant à l'expropriant, il ne critique pas sur ce point les décisions de la Commission fédérale.
b) Le critère retenu par la Commission fédérale pour nier la spécialité de l'atteinte n'est pas pertinent. Même si le nombre des personnes habitant à proximité de l'aéroport est important, il n'en demeure pas moins qu'il ne représente qu'une petite proportion de l'ensemble des habitants du canton de Genève pouvant bénéficier de ces installations sans en subir les nuisances (la population totale des communes de Vernier et de Bellevue équivaut à moins du dixième de la population de l'agglomération genevoise). Cet aéroport est, au surplus, une infrastructure destinée non seulement aux utilisateurs habitant le canton de Genève, mais aussi à ceux du reste du pays, lequel ne dispose que de trois aéroports internationaux; en conséquence, la proportion de voisins touchés par les nuisances, par rapport au nombre des utilisateurs, est encore plus faible. Au reste, pour l'ensemble du réseau des routes nationales, le nombre de fonds riverains exposés, à cause des immissions de bruit, à un dommage spécial est peut-être supérieur en proportion; dans ces conditions, le rapport entre le nombre d'utilisateurs et le nombre de voisins touchés n'est pas décisif (cf. supra, consid. 5b).
c) aa) Dans sa jurisprudence relative au trafic routier, le Tribunal fédéral s'est d'abord fondé, quant aux méthodes de mesure des immissions et quant aux seuils déterminants pour admettre leur spécialité, sur des rapports et propositions de commissions spéciales instituées par les autorités fédérales - notamment sur le "rapport de 1963" (cf. supra, consid. 6b/aa) - ou sur des rapports d'experts qu'il avait lui-même désignés (cf. ATF ATF 119 Ib 348 consid. 5b/aa, ATF 110 Ib 340). Après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, le 1er janvier 1985, le Tribunal fédéral s'est fondé, à ce propos, sur les valeurs limites d'immissions édictées par le Conseil fédéral pour l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (cf. art. 13 al. 1, art. 15 LPE); en principe, lorsque ces valeurs limites sont dépassées, les immissions gênent les personnes touchées de manière sensible dans leur bien-être physique, psychique et social (cf. ATF 119 Ib 348 consid. 5b/bb). Pour le bruit du trafic routier, les valeurs limites d'immissions ont été arrêtées en 1986, à l'occasion de l'adoption de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Ces valeurs sont déterminées sous forme du niveau d'évaluation "Lr" (art. 38 al. 1 OPB et annexe 3 OPB); à proximité d'une route sur laquelle ne circulent que des véhicules à moteur, ce niveau d'évaluation Lr se calcule en fonction du "niveau moyen Leq,m, pondéré A, engendré par les véhicules à moteur, et de la correction de niveau K1" (annexe 3 OPB, ch. 3.31). Les valeurs de seuil sont plus ou moins élevées, selon le degré de sensibilité de la zone dans laquelle se trouve l'immeuble touché (art. 43 OPB). Ainsi, dans une zone où aucune entreprise gênante n'est autorisée - zones d'habitation ou réservées à des constructions publiques, notamment - le degré de sensibilité II est applicable et les valeurs limites d'immissions sont, pour le bruit du trafic routier, de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A) la nuit (art. 43 al. 1 let. b OPB en relation avec l'annexe 3 OPB, ch. 2); en revanche, dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, le degré de sensibilité III est applicable et ces valeurs limites d'immissions sont de 65 dB(A) le jour et de 55 dB(A) la nuit. Prenant acte de l'évolution dans ce domaine, le Tribunal fédéral a prescrit l'utilisation de la méthode du "niveau moyen énergétique Leq" pour mesurer l'intensité du bruit et il a considéré que la condition de la spécialité serait, en règle générale, remplie dans les cas où le calcul du niveau d'évaluation "Lr" révélerait un dépassement des valeurs limites d'immissions fixées dans l'annexe 3 OPB (cf. ATF 119 Ib 348 consid. 5b/ee).
bb) Le Conseil fédéral n'a, en l'état, pas fixé de valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports nationaux. Il l'a fait pour les aéroports régionaux et les champs d'aviation (annexe 5 OPB), sous forme du niveau d'évaluation "Lr" (soit la "somme du niveau Leq, pondéré A, et de la correction de niveau K" ["Lr = Leq + K"]); les valeurs limites d'immissions, lorsque les degrés de sensibilité II ou III sont applicables, sont respectivement de 60 dB(A) et 65 dB(A) (cf. annexe 5 OPB, ch. 2.21 et 3.31). De façon générale du reste, l'ordonnance sur la protection contre le bruit prévoit que les immissions sont en principe déterminées sous la forme du niveau d'évaluation "Lr" (art. 38 al. 1 OPB), soit en fonction du niveau moyen "Leq", avec éventuellement un facteur de correction "K" pouvant dépendre du volume du trafic ou du nombre de mouvements.
Les travaux préparatoires en vue de l'adoption d'une nouvelle annexe de l'ordonnance sur la protection contre le bruit consacrée au bruit des aéroports nationaux sont toutefois en cours (cf. Message du Conseil fédéral concernant la dernière modification de la loi sur la navigation aérienne, FF 1991 I 609). Dans ses observations adressées au Tribunal fédéral (au sujet des causes hoirie P., consorts M. ainsi que T. et consorts), le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie a indiqué qu'une commission d'experts avait été nommée à cet effet; il résulte de documents produits par ce département - en particulier d'une lettre du 5 juin 1991 de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage - que cette commission envisage de proposer, dans ce domaine aussi, de se fonder sur le calcul du niveau moyen "Leq" (et non pas, par exemple, sur l'indice NNI; cf. infra, consid. 13).
La section "acoustique et lutte contre le bruit" du Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherches (EMPA) a calculé, en "Leq", les immissions de bruit dans les environs de l'aéroport de Genève sur la base de la statistique des mouvements en 1989, en tenant compte des atterrissages et des décollages de six heures du matin à dix heures du soir; des courbes des niveaux de bruit ont été dessinées, en fonction de la topographie des lieux ("Linien gleicher Mittelungspegel Leq 16 h"; équidistance des courbes: 5 dB(A), entre 35 et 70 dB(A)). Dans sa lettre-rapport du 6 avril 1995 au Tribunal fédéral, le chef de cette section de l'EMPA a relevé que l'intensité des immissions était restée à peu près constante depuis 1989; certes, on a noté une certaine augmentation du trafic aérien, mais, dans le même temps, des avions plus silencieux ont été mis en service. Le Tribunal fédéral n'a aucun motif de s'écarter de ces calculs et constatations, qui émanent d'un organisme officiel hautement qualifié et spécialisé.
cc) Sur la carte précitée, tous les biens-fonds litigieux se trouvent dans la bande délimitée par les courbes 65 dB(A) et 70 dB(A); le niveau moyen "Leq" des immissions est donc, dans tous les cas, supérieur à 65 dB(A) durant la journée. Pour déterminer le niveau d'évaluation "Lr" conformément à l'art. 38 al. 1 OPB, il faut éventuellement corriger quelque peu le résultat calculé en "Leq"; on ne voit cependant pas pourquoi un facteur de correction "K" important devrait être appliqué en l'espèce, compte tenu du volume du trafic. A ceci s'ajoute le fait que des mouvements d'avion se produisent encore - à une cadence plus réduite certes - en dehors de la période diurne de seize heures prise en considération pour les calculs; les statistiques d'exploitation montrent en effet que des avions atterrissent ou décollent entre 22 h et 23 h, ainsi qu'un peu avant 6 h. En outre, il n'est pas exclu que les effets de l'augmentation du trafic, depuis 1989, ne soient pas entièrement compensés par les progrès techniques rendant les nouveaux avions plus silencieux.
Quoi qu'il en soit, les biens-fonds litigieux sur lesquels des maisons d'habitation ont été édifiées se trouvent dans des quartiers à caractère résidentiel et la réglementation en vigueur, au moment de la construction, prévoyait une telle utilisation (cf. en particulier le régime de la 5e zone résidentielle du droit cantonal). Dans de telles zones, le degré de sensibilité II doit en principe être appliqué (art. 43 al. 1 let. b OPB) et les valeurs limites d'immissions sont généralement fixées à 60 dB(A) le jour, qu'il s'agisse du bruit du trafic routier (annexe 3 OPB), du bruit des chemins de fer (annexe 4 OPB) ou du bruit de l'industrie et des arts et métiers (annexe 6 OPB), notamment. Comme, dans ces villas (soit les bâtiments des consorts L., de W., de R., de dame G., de l'hoirie H. et de l'hoirie P.), le niveau moyen "Leq" est supérieur à 65 dB(A) - et que, comme cela vient d'être exposé, le niveau d'évaluation "Lr" ne devrait pas être sensiblement inférieur -, les immissions de bruit sont excessives, au sens de l'art. 684 CC. La condition de la spécialité est donc manifestement remplie en ce qui concerne ces biens-fonds et il n'est pas nécessaire, pour le présent jugement, de mesurer avec précision l'intensité du bruit dans chacun des bâtiments litigieux.
Par ailleurs, il n'est pas exclu que la condition de la spécialité soit aussi remplie pour les fonds non bâtis; cette question peut cependant demeurer indécise, comme celle de la gravité (cf. supra consid. 7 in fine). Il n'y a en effet pas lieu, à ce stade et avant les mesures d'instruction qui seront encore ordonnées, de déterminer leur degré de sensibilité au bruit et le seuil à partir duquel l'intensité des immissions est excessive.
III. Expropriation matérielle
11. (Résumé: Dans certaines causes, la Commission fédérale a alloué une indemnité pour expropriation matérielle en raison de l'entrée en vigueur, le 2 septembre 1987, du plan des zones de bruit de l'aéroport [causes hoirie H., consorts M., T et consorts ainsi que consorts F.]; elle a considéré en substance que, par leurs effets conjoints, les restrictions découlant de la législation fédérale sur l'aviation et du plan d'affectation cantonal équivalaient à une expropriation. L'Etat de Genève conteste cette appréciation; quant aux expropriés recourants, ils soutiennent que le classement de leurs fonds dans la zone de bruit B justifie, dans tous les cas, l'octroi d'une indemnité pour expropriation matérielle.)
12. Aux termes de l'art. 44 al. 1 LA, "la restriction de la propriété foncière par le plan de zone donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation"; cette règle vise aussi bien les zones de sécurité que les zones de bruit. La loi se réfère à ce propos à la notion d'expropriation matérielle (art. 22ter al. 3 Cst.; cf. ATF 119 Ib 124 consid. 2 et les références).
a) En ce qui concerne les zones de bruit, les restrictions de la propriété foncière ont leur fondement à l'art. 42 LA. Selon cette disposition, le Conseil fédéral peut prescrire, par voie d'ordonnance, que des bâtiments ne peuvent plus être utilisés ou élevés dans un rayon déterminé autour d'aérodromes publics que si leur genre de construction et leur destination sont compatibles avec les inconvénients causés par le bruit des aéronefs (art. 42 al. 1 let. b LA); des plans de zone, établis par l'exploitant de l'aéroport, doivent fixer l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété (art. 42 al. 3 LA). Ces règles, qui poursuivent en premier lieu un but d'hygiène sociale - améliorer les conditions d'habitation dans le périmètre des aéroports -, ont été introduites dans la loi fédérale lors de la réforme de 1971, la novelle étant entrée en vigueur en 1974 (cf. Message du Conseil fédéral, FF 1971 I 287, 295; cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2b). Sur la base de cette clause de délégation, le Conseil fédéral a adopté les art. 61 ss ONA (qui correspondent aux actuels art. 40 ss OSIA), et il a chargé le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie d'édicter des prescriptions sur la manière de déterminer l'exposition au bruit - en tenant compte du développement prévisible des constructions et de l'exploitation de l'aéroport - et de fixer les valeurs limites du bruit pour délimiter les zones (art. 61 al. 2 et 3 ONA). Ce département fédéral a dès lors adopté l'ordonnance concernant les zones de bruit des aéroports de Bâle-Mulhouse, Genève-Cointrin et Zurich (ci-après: O DFTCE; cf. supra, faits, let. B.). Il a choisi d'exprimer l'exposition au bruit selon une mesure employée à l'origine au Royaume-Uni, soit au moyen de l'indice "NNI" ("Noise and Number Index" ou "indice numérique de bruit"). Cet indice intègre deux facteurs: le taux moyen de bruit - ou plutôt "la valeur moyenne des maxima de niveau de bruit en PNdB" (unité du niveau de bruit perçu) - et le nombre des mouvements d'aéronefs ayant un niveau de bruit perçu supérieur à 80 PNdB, pendant une année, de 6 à 22 heures (cf. art. 1er à 4 O DFTCE). C'est en fonction de cet indice que les valeurs de seuil permettant de délimiter les trois zones A, B et C ont été fixées (art. 7 O DFTCE).
Pour sa part, le Conseil fédéral a néanmoins énoncé certains principes quant à la délimitation des zones. Ainsi, en vertu de l'art. 43 OSIA - dont la teneur correspond à celle de l'ancien art. 63 ONA -, dans l'intérêt d'un aménagement local adéquat, les limites des différentes zones suivent des lignes de terrain appropriées (routes, cours d'eau, lisières de forêt, limites de champs); il y a toutefois lieu de ne pas s'écarter sensiblement des courbes de valeur de bruit telles qu'elles ont été calculées. Le Conseil fédéral a aussi défini les utilisations "admissibles" ou "autorisées" dans chacune des zones de bruit A, B et C (art. 41 al. 1 et 42 al. 1 et 2 OSIA, art. 61 al. 1 et 62 al. 1 et 2 ONA; cf. supra, faits, let. B.), et il a prévu que, dans les zones de bruit, les autorités compétentes en vertu du droit cantonal ne peuvent établir de nouvelles zones à bâtir réservées à la construction de bâtiments d'habitation (art. 42 al. 3 OSIA, art. 62 al. 3 ONA). Cela étant, aux termes de l'art. 42 al. 5 OSIA - disposition correspondant à l'ancien art. 62 al. 5 ONA - tout bâtiment qui est situé dans une zone de bruit et qui a été construit avant la mise à l'enquête du plan de zone peut continuer à être utilisé de la même manière. Le Conseil fédéral a donc renoncé à la possibilité d'empêcher - comme le lui permettait l'art. 42 al. 1 let. b LA - l'utilisation des constructions dont la destination était devenue, en principe, incompatible avec les normes du plan (cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2b p. 375).
Dans sa décision prise le 8 avril 1987 sur les recours formés contre l'adoption du plan des zones de bruit (cf. supra, faits, let. B.), le Conseil fédéral s'est prononcé sur la clause de délégation législative de l'art. 61 al. 2 et 3 ONA et il a admis sa validité. En l'occurrence, ni les expropriés, ni l'expropriant ne remettent en cause les normes sur lesquelles la délimitation des zones de bruit est fondée, ni du reste les dispositions de l'ordonnance relatives aux utilisations admises dans ces zones. Le Tribunal fédéral n'a aucun motif d'examiner d'office la constitutionnalité de ces règles générales et abstraites.
b) Les plans des zones de bruit prévus par la législation fédérale sur l'aviation ne sont pas, en soi, des plans d'affectation fondés sur les art. 14 ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Ces plans règlent néanmoins, partiellement, le mode d'utilisation du sol (cf. art. 14 al. 1 LAT), dans un but particulier. Toutefois, contrairement aux plans d'affectation des communes ou des cantons, les plans des zones de bruit se bornent à imposer ou concrétiser des interdictions de construire et de transformer, assorties de certaines exceptions; tout ce qui n'est pas expressément permis par les dispositions spéciales du droit fédéral est interdit (en effet, selon le texte de l'art. 42 al. 1 let. b LA, les prescriptions relatives aux zones de bruit ont uniquement pour objet de proscrire l'utilisation ou l'édification de certains bâtiments). Quand bien même le texte de l'ordonnance du Conseil fédéral parle d'"utilisation admissible" (titre de l'art. 62 ONA) ou d'"utilisation autorisée" (titre de l'art. 42 OSIA; dans le texte allemand: "zulässige Nutzung") dans les zones de bruit, ces plans ne définissent pas de façon positive le statut du sol. Cela étant, pour que leur édification ou transformation soit autorisée, les bâtiments admissibles à titre exceptionnel selon le droit aérien doivent être conformes au plan d'affectation communal ou cantonal et aux autres normes du droit cantonal de l'aménagement du territoire; ce sont ces dernières règles qui définissent l'utilisation effectivement admissible du sol, compte tenu des exigences du droit fédéral, en particulier du droit aérien (cf. Hermann Roduner, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, thèse Zurich 1984, p. 80). Les dispositions du droit public fédéral prévoient du reste l'adoption de plans ou de mesures analogues aux zones de bruit dans d'autres domaines, notamment pour la protection des eaux souterraines (cf. art. 19 ss de la loi fédérale sur la protection des eaux - LEaux, RS 814.20; cf. ATF 121 II 39 consid. 2b/aa, ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb).
Quand la loi fédérale sur l'aménagement du territoire est applicable, son art. 21 al. 2 dispose que les plans font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Ce principe a une portée générale: une mesure de planification qui impose des restrictions aux particuliers et qui, à la suite de l'évolution des circonstances, n'est plus justifiée par un intérêt public prépondérant, n'est en principe pas compatible avec la garantie de la propriété (art. 22ter al. 1 Cst.) et elle doit normalement être revue (ATF 120 Ia 227 consid. 2c). Depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur l'infrastructure aéronautique (OSIA), les règles fédérales spéciales prévoient du reste expressément que, si la situation change considérablement, en particulier à la suite de modifications apportées à l'exploitation d'un aéroport ou grâce aux progrès techniques, le Département des transports, des communications et de l'énergie ordonne d'établir à nouveau les zones de bruit et fixe les délais d'exécution (art. 40 al. 4 OSIA).
c) Un plan d'affectation - qu'il soit fondé sur les art. 14 ss LAT ou sur d'autres dispositions spéciales - est un instrument dont la nature juridique est particulière: il ne s'agit ni d'une règle générale et abstraite, ni d'une décision administrative (sur les controverses doctrinales à ce propos: cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, p. 289 ss). Selon la jurisprudence - qui assimile à cet égard le plan à une décision -, le contrôle incident ou préjudiciel du plan d'affectation dans la procédure relative à un acte d'application est en principe exclu (ATF 120 Ia 227 consid. 2c, ATF 116 Ia 207 consid. 3b et les arrêts cités). Un tel contrôle est pourtant admis, à titre exceptionnel, lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont modifiées, depuis l'adoption du plan, dans une mesure telle que l'intérêt public au maintien des restrictions imposées aux propriétaires concernés pourrait avoir disparu; cette précision jurisprudentielle correspond à l'obligation de réexamen des plans prévue notamment à l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 120 Ia 227 consid. 2c, ATF 106 Ia 383 consid. 3c; arrêt du 26 octobre 1983 reproduit in ZBl 87/1986 p. 501, consid. 2).
d) Dans le présent jugement, il s'agit d'examiner si les restrictions découlant du plan des zones de bruit entré en vigueur le 2 septembre 1987 (cf. art. 43 al. 4 LA) sont constitutives d'expropriation matérielle, à savoir si elles interdisent ou restreignent l'usage actuel des biens-fonds litigieux ou leur usage futur prévisible d'une manière particulièrement grave, de sorte que les lésés se trouveraient privés d'un attribut essentiel de leur droit de propriété; selon la jurisprudence, une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement (ATF 119 Ib 124 consid. 2b et les arrêts cités).
aa) En l'occurrence, il suffit de se prononcer sur la portée des restrictions imposées par la législation fédérale sur l'aviation (car, comme cela sera exposé - cf. infra, consid. 13 -, elles ne sont de toute manière pas constitutives d'expropriation matérielle). Il n'y a en particulier pas lieu d'examiner les effets des mesures cantonales d'aménagement du territoire - résultant du plan général d'affectation du canton ou découlant, le cas échéant, du classement dans une zone de développement -, voire des règles fédérales dans ce domaine (cf. notamment art. 35 al. 3 et 36 al. 3 LAT; cf. ATF 119 Ib 124 consid. 3c). Il ne se justifie pas davantage, dans les présentes procédures, d'examiner si d'autres règles du droit fédéral tendant à la protection des hommes contre les atteintes nuisibles et incommodantes (cf. notamment art. 22 et 24 LPE) emportent aussi des restrictions quant aux possibilités de construire dans le voisinage de l'aéroport de Genève. A ce propos, il importe peu que, depuis le 1er janvier 1995, l'art. 42 al. 5 LA réserve expressément les prescriptions de la législation fédérale sur la protection de l'environnement relatives au bruit. Au reste, les prétentions des expropriés n'ont été formulées qu'en rapport avec les conséquences de l'adoption du plan des zones de bruit, et la Commission fédérale n'aurait pas été compétente pour statuer si les demandes d'indemnité avaient eu un autre fondement (ATF 115 Ib 411 consid. 3).
bb) En principe, le moment déterminant pour apprécier, du point de vue de l'expropriation matérielle, la portée de la restriction est la date de son entrée en vigueur (ATF 119 Ib 229 consid. 3a et les arrêts cités); l'art. 44 al. 2 LA rappelle du reste ce principe. Lorsqu'avant le jugement définitif, une restriction constitutive d'expropriation matérielle est remplacée par une restriction qui doit être supportée sans indemnité, ou quand la première restriction est simplement levée, le juge doit tenir compte de cette nouvelle situation juridique, car l'obligation d'indemniser n'a alors, en principe, plus de fondement, à défaut de dommage pour le propriétaire; il ne se justifie de faire une exception que lorsque la période entre la première restriction et le changement ultérieur de régime juridique était particulièrement longue, de telle sorte que, sans la restriction, le propriétaire aurait pu faire dans l'intervalle une meilleure utilisation de son fonds (ATF 105 Ia 330 consid. 4b; cf. arrêt non publié du 25 novembre 1981, reproduit in ZBl 83/1982 p. 87, consid. 4a et les arrêts cités; cf. ALFRED KUTTLER, "Welcher Zeitpunkt ist für die Beurteilung der Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, massgebend", ZBl 76/1975 p. 503 ss). Dès lors, dans l'hypothèse où le plan des zones de bruit aurait été révisé, avant le présent jugement, dans le sens d'une réduction de la surface des zones A et B et, partant, avec pour effet de ne plus soumettre certains des propriétaires touchés aux restrictions applicables dans ces dernières zones, l'autorité judiciaire compétente aurait dû en tenir compte dans sa décision sur les prétentions en expropriation matérielle. Il est cependant constant que les autorités fédérales et cantonales n'ont pas engagé une telle procédure de révision.
cc) Cela étant, le nouveau calcul des courbes NNI ("Linien gleicher NNI-Werte [06-22 Uhr]"), effectué par l'EMPA sur la base des mouvements d'avions sur l'aéroport de Genève en 1989 et en fonction des critères de l'ordonnance de 1973 (O DFTCE), démontre que les zones de bruit A et B du plan de 1987 sont aujourd'hui manifestement surdimensionnées; actuellement - dans son rapport du 6 avril 1995, le Dr Hofmann estime que ces calculs sont toujours pertinents en dépit de la légère augmentation du trafic (cf. supra, consid. 8c/bb) -, le périmètre dont l'indice d'exposition au bruit est supérieur à 55 NNI comprend la piste elle-même et des terrains situés au maximum à quelques centaines de mètres de celle-ci. Il n'y a pas lieu de s'écarter de ces calculs et constatations, pour les raisons déjà évoquées (cf. supra, consid. 8c/bb). En vertu du droit fédéral, le seul objet d'un plan des zones de bruit est en définitive d'indiquer sur le terrain le tracé des courbes 45 NNI, 55 NNI et 65 NNI telles qu'elles ont été calculées conformément aux dispositions des art. 1er à 6 O DFTCE; dans ce domaine, l'autorité de planification ne doit pas, même pour des motifs d'aménagement du territoire ou pour d'autres motifs d'intérêt public, s'écarter sensiblement de ces courbes de niveau de bruit (cf. art. 43 OSIA, art. 63 ONA; cf. RODUNER, op.cit., p. 98). Il faut donc constater qu'avec l'évolution des circonstances, notamment grâce aux progrès techniques dans la conception des avions à réaction ainsi qu'aux nouveaux procédés et prescriptions concernant les trajectoires d'approche et d'envol, l'exposition au bruit de plusieurs immeubles classés, selon le plan de 1987, dans les zones de bruit A (65 NNI et plus) ou B (entre 55 et 65 NNI), est actuellement inférieure à 55 NNI. Or, dans ces conditions, ces immeubles devraient être soumis aux restrictions applicables dans la zone C, voire être soustraites à toute restriction fondée sur la législation fédérale sur l'aviation. Le Tribunal fédéral doit nécessairement en déduire que l'intérêt public au classement dans la zone A ou dans la zone B a disparu, car aucun autre élément n'entre en considération pour apprécier de ce point de vue, au regard de l'art. 22ter al. 1 Cst., la validité des restrictions imposées dans ces deux zones (par les art. 42 al. 1 OSIA ou 62 al. 1 ONA). La jurisprudence admet, dans de telles conditions, le contrôle préjudiciel ou incident du plan (cf. supra, consid. 12c).
dd) Selon la carte des courbes NNI établie par l'EMPA, toutes les parcelles des expropriés - y compris la parcelle de l'hoirie H., dans la zone A selon le plan de 1987, et les parcelles des consorts L., de W., de T. et consorts (no 1735) et des consorts F. (partie sud), déjà classées dans la zone C - se trouvent dans la bande de terrain comprise entre les courbes 45 NNI et 55 NNI, qui représentent les valeurs de seuil inférieure et supérieure de la zone de bruit C. Les fonds les plus proches de la courbe 55 NNI en sont toutefois suffisamment éloignés, de telle sorte qu'on ne saurait retenir qu'un classement dans la zone de bruit B pourrait néanmoins se justifier en vertu de l'art. 43 OSIA (cf. supra, consid. 12a). Dans ses dernières observations, du 15 mai 1995, l'expropriant a du reste admis que "l'empreinte au sol des courbes NNI (...) a diminué de façon très sensible, de telle sorte que des surfaces importantes de terrains qui se trouvent en zone NNI B selon la réglementation actuelle, se trouveraient placées en zone NNI C s'il fallait refaire aujourd'hui le plan des zones de bruit selon les mêmes critères".
Il faut donner acte aux expropriés, dans le présent jugement, de ces constatations relatives à l'indice d'exposition au bruit déterminant pour leurs parcelles; elles sont en effet de nature à entraîner une modification du régime juridique applicable selon le plan des zones de bruit de 1987. Dans cette mesure, les recours de droit administratif des expropriés dont les fonds étaient classés dans la zone de bruit B doivent être partiellement admis. Ces constatations s'imposent au demeurant à toutes les autorités, notamment dans les procédures éventuelles tendant à l'octroi d'autorisations de construire; la Commission fédérale aurait du reste, elle aussi, dû tenir compte des résultats des nouveaux calculs des courbes NNI (si elle en avait eu connaissance), qui sont fondés sur les caractéristiques du trafic aérien au moment où elle a rendu ses premières décisions.
13. (Résumé: Dans la zone C, la législation fédérale sur l'aviation n'interdit, en définitive, que la construction de nouveaux bâtiment d'habitation ou d'écoles non insonorisés [en plus des hôpitaux et des homes; cf. art. 42 al. 1 et 2 OSIA]. Il ne s'agit pas de restrictions particulièrement graves et constitutives d'expropriation matérielle. En outre, les restrictions temporaires auxquelles les propriétaires ont été soumis, entre la date de l'entrée en vigueur des zones de bruit et celle à partir de laquelle les nouvelles courbes NNI doivent être considérées comme déterminantes, doivent être supportées sans indemnité.) | fr | Enteignung von Nachbarrechten; Lärmeinwirkungen eines Flughafens; materielle Enteignung - Art. 5 EntG, Art. 679, 684 ZGB, Art. 42 ff. LFG, Art. 42 ff. VIL. Anwendung der Regeln über die formelle Enteignung auf Immissionen, die sich aus dem Betrieb eines Flughafens ergeben. Voraussetzungen zur Geltendmachung nachbarrechtlicher Abwehr- und Entschädigungsansprüche gemäss Art. 679 und 684 ZGB (E. 4b-c). Ergeben sich die Lärmeinwirkungen aus dem Betrieb eines öffentlichen Werkes, kommt das Enteignungsrecht zum Zuge (E. 4d-e).
Übersicht über die Rechtsprechung betreffend die vom Schienen- und Strassenverkehr ausgehenden Immissionen. Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit, der Schwere und der Spezialität des Schadens (E. 5a). Diese Voraussetzungen gelten grundsätzlich auch für Einwirkungen aus dem Flugverkehr (E. 5b). Den Anforderungen von Art. 8 EMRK kann in solchen Verfahren entsprochen werden (E. 5c).
Voraussetzung der Unvorhersehbarkeit: Sie ist für jene Nachbarn eines nationalen Flughafens erfüllt, die ihre Grundstücke vor Ende des Jahres 1960 erworben haben (E. 6).
Voraussetzung der Spezialität; Immissionsgrenzwerte der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung als Kriterium (E. 8c/aa). Obschon für den Lärm von nationalen Flughäfen in der Lärmschutz-Verordnung noch keine Grenzwerte festgelegt worden sind, kann hier die Voraussetzung der Spezialität aufgrund des berechneten mittleren Lärmpegels "Leq" als erfüllt betrachtet werden (E. 8c/bb-cc).
Bestimmungen der eidgenössischen Luftfahrtgesetzgebung betreffend die Lärmzonen A, B und C (E. 12a). Die Lärmzonenpläne regeln durch Bau- und Umbauverbote teilweise die Nutzung des Bodens; sie sind bei Änderung der Verhältnisse anzupassen (E. 12b). Voraussetzungen, unter denen die vorfrageweise Überprüfung dieser Pläne vorgenommen werden kann (E. 12c).
Materielle Enteignung durch das Inkrafttreten des Lärmzonenplanes für den Flughafen Genf; massgebender Zeitpunkt zur Beurteilung der Tragweite der Einschränkungen (E. 12d/aa-bb). Da sich die Lärmzonen A und B aufgrund neuer Berechnungen als überdimensioniert erweisen, sind die hier umstrittenen Liegenschaften den Bestimmungen für die Lärmzone C zu unterstellen (E. 12d/cc-dd); die in der eidgenössischen Luftfahrtgesetzgebung für diese Zone vorgesehenen Beschränkungen begründen keine materielle Enteignung (Zusammenfassung, E. 13). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 319
A.- En 1920, l'Office aérien fédéral a octroyé au canton de Genève une concession pour l'exploitation d'un aérodrome au lieu-dit "Cointrin"; la première piste en béton a été construite en 1937. Pendant la seconde guerre mondiale, le trafic aérien commercial international a très fortement diminué. Le 22 juin 1945, l'Assemblée fédérale a adopté l'arrêté fédéral concernant le développement des aérodromes civils (RO 1945 p. 867). Des subventions fédérales allouées sur cette base ont permis au canton de Genève de réaliser des travaux d'extension de la piste et d'aménagement d'installations techniques. En 1948 déjà, les autorités fédérales ont permis l'exécution de la "troisième étape de développement" de l'aéroport de Genève-Cointrin (cf. FF 1948 II 1181 ss, RO 1948 p. 1205). Un nouveau projet d'agrandissement de l'aéroport a été présenté en 1957 (4e étape; cf. Message du Conseil fédéral in FF 1957 II 66) et, en 1959, la piste a été portée à la longueur de 3800 m (elle n'a pas été prolongée depuis lors). Le trafic sur l'aéroport de Genève a évolué de la manière suivante depuis la fin de la seconde guerre mondiale:
Année Mouvements totaux Passagers
1946 15'030 71'518
1950 23'898 217'736
1955 27'154 445'136
1960 56'014 933'956
1965 79'326 1'473'182
A partir de l'été 1959, les compagnies aériennes ont mis en service des avions à réaction sur leurs lignes desservant l'aéroport de Genève-Cointrin.
B.- La loi fédérale sur la navigation aérienne (LNA) a été adoptée le 21 décembre 1948; depuis la modification du 18 juin 1993, en vigueur à partir du 1er janvier 1995, cette loi est intitulée "loi fédérale sur l'aviation" (LA; RS 748.0, RO 1994 p. 3010). La loi sur la navigation aérienne a été modifiée le 17 décembre 1971, notamment pour permettre la délimitation de zones de bruit dans les environs des aéroports (cf. art. 42 LNA); cette novelle est entrée en vigueur le 1er janvier 1974 (RO 1973 p. 1738). Dans l'ordonnance sur la navigation aérienne, du 14 novembre 1973 (RS 748.01; ONA), le Conseil fédéral a distingué trois zones de bruit - les zones A, B et C -, en prévoyant pour chacune d'elles une utilisation "admissible", et il a chargé le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE) d'édicter des prescriptions d'exécution. Ce département a dès lors adopté une ordonnance, intitulée actuellement "ordonnance concernant les zones de bruit des aéroports de Bâle-Mulhouse, Genève-Cointrin et Zurich" (RS 748.134.2; en vigueur depuis le 1er janvier 1974). Cette ordonnance prévoit que l'exposition au bruit est exprimée au moyen de "l'indice d'exposition au bruit NNI", et que les zones de bruit sont délimitées de la manière suivante:
zone A: 65 NNI et plus,
zone B: de 55 NNI à la limite de la zone A,
zone C: de 45 NNI à la limite de la zone B.
Les "utilisations admissibles" dans les trois zones, selon l'art. 62 al. 1 ONA révisé le 5 mars 1984 (RO 1984 p. 318), sont les suivantes:
Zone A
- Agriculture
- Entrepôts
- Constructions et installations militaires
- Bâtiments aéroportuaires
Zone B
- Utilisation selon la zone A
- Constructions industrielles et artisanales
- Bâtiments commerciaux et bureaux insonorisés
- Logements de concierge insonorisés
Zone C
- Utilisation selon les zones A et B
- Bâtiments commerciaux et bureaux
- Bâtiments d'habitation insonorisés
- Bâtiments scolaires insonorisés.
Au surplus, en vertu de l'art. 62 al. 2 ONA, la construction ou l'agrandissement d'hôpitaux et de homes ne sont pas admis dans les zones de bruit. Depuis le 1er janvier 1995, les dispositions sur les zones de bruit figurent aux art. 40 ss de la nouvelle ordonnance, du 23 novembre 1994, sur l'infrastructure aéronautique (OSIA; cf. RO 1994 p. 3028, 3050). L'art. 42 OSIA a, sur ces points, le même contenu que l'ancien art. 62 ONA.
L'art. 42 al. 3 LA chargeant l'exploitant de l'aéroport d'établir le plan des zones de bruit, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a élaboré un projet sur la base d'un rapport d'étude du 22 juillet 1977 émanant du Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherches (abréviation en langue allemande: EMPA), dont la section "acoustique et lutte contre le bruit" avait calculé les indices d'exposition au bruit NNI dans les environs de l'aéroport de Genève. Mis à l'enquête publique à partir du 15 janvier 1979, ce plan a suscité plusieurs oppositions, qui ont été traitées par le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie. Plusieurs recours ont été formés contre les décisions du département et le Conseil fédéral s'est prononcé, le 8 avril 1987, en modifiant légèrement le tracé de la limite extérieure de la zone C; pour le reste, il a considéré que l'évolution des circonstances, depuis l'établissement du plan - notamment l'augmentation du trafic et la mise en service d'avions moins bruyants - ne justifiait pas une modification générale des périmètres des zones A, B et C. A la suite de cette décision, le plan des zones de bruit a été publié le 2 septembre 1987 dans la feuille officielle du canton de Genève et il a acquis force obligatoire (cf. art. 43 al. 4 LA).
C.- Louis Jeanneret est propriétaire d'une parcelle sur le territoire de la commune de Bellevue, à environ 1,5 km de l'extrémité nord-est de la piste de l'aéroport de Genève. Jeanneret a acquis cette parcelle, sur laquelle se trouvait déjà une villa, le 27 avril 1966. En vertu de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LALAT), ce terrain est classé dans la 5e zone, qui est une zone résidentielle destinée aux villas (art. 19 al. 3 LALAT). Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, cette parcelle est située dans la zone B.
Le 18 décembre 1979, Jeanneret s'est adressé au Conseil d'Etat en réclamant une indemnité pour la dépréciation de sa propriété en raison du bruit du trafic aérien. Sa requête ayant été écartée par l'autorité cantonale et par le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie, Jeanneret s'est pourvu devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours de droit administratif. Le Tribunal fédéral a admis son recours par arrêt rendu le 3 octobre 1984 et il a dit qu'il incombait au département fédéral de conférer au canton de Genève le droit d'expropriation et de l'inviter à faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation, une procédure d'expropriation destinée uniquement à statuer sur les prétentions à indemnité présentées par le recourant (ch. 2 du dispositif de l'arrêt, publié aux ATF 110 Ib 368 ss, p. 380). Une procédure a ensuite été ouverte devant la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement (ci-après: la Commission fédérale). Jeanneret a conclu au paiement d'une indemnité globale, pour expropriation formelle des droits de voisinage et pour expropriation matérielle en relation avec les restrictions découlant du plan des zones de bruit. La Commission fédérale a rendu sa décision le 13 avril 1989; elle a rejeté les conclusions de Jeanneret.
D.- D'autres propriétaires fonciers ont aussi, successivement, demandé l'ouverture de procédures devant la Commission fédérale, afin qu'il soit statué sur leurs prétentions fondées sur l'expropriation formelle de leurs droits de voisinage et sur l'expropriation matérielle, après l'entrée en vigueur du plan des zones de bruit. Les biens-fonds concernés se trouvent sur le territoire de la commune de Vernier (au sud-ouest de la piste de l'aéroport de Genève, à environ 1 à 2 km de l'extrémité de celle-ci) ou sur celui de la commune de Bellevue (au nord-est de cette piste, également à environ 1 à 2 km de l'extrémité).
Dans les causes consorts L., W., R., G., et hoirie P., les fonds litigieux ont une surface d'environ 1000 à 2000 m2 et ils sont déjà bâtis (villas familiales). Ils sont classés en 5e zone résidentielle (cf. art. 19 al. 3 LALAT), et au surplus, dans certains cas, en zone de développement (cf. art. 30 ss LALAT). Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, les parcelles des consorts L. et de W. sont comprises dans la zone C; les trois autres terrains se trouvent dans la zone B. Dans ses décisions, rendues entre le 21 septembre 1989 et le 14 juin 1993, la Commission fédérale a rejeté les demandes d'indemnité présentées par les propriétaires.
Dans la cause hoirie H., le fonds litigieux a une surface de 4000 m2 environ et il s'y trouve plusieurs bâtiments (un chalet construit en 1934 et un garage-atelier construit en 1964, notamment). Ce terrain, compris dans la 5e zone résidentielle, a été classé en 1993 en zone de développement industriel et artisanal. Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, il est située dans la zone A. Dans sa décision, rendue le 2 juin 1992, la Commission fédérale a condamné l'Etat de Genève à verser aux membres de l'hoirie H. une indemnité pour expropriation formelle, pour expropriation matérielle ainsi que pour la réfection de la toiture du chalet, endommagée à diverses reprises à la suite du passage d'avions à basse altitude.
Dans les causes consorts M., T. et consorts, ainsi que consorts F., il s'agit de terrains non bâtis ou peu bâtis (la propriété des consorts F., d'une surface de 2,5 ha, comporte une maison de maître et quelques annexes). Ils sont également classés en 5e zone résidentielle ou en zone de développement. Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, ces terrains sont situés dans les zones B ou C. Dans ses décisions rendues entre le 16 juin et le 12 novembre 1993, la Commission fédérale a rejeté les prétentions fondées sur l'expropriation formelle, mais elle a condamné l'Etat de Genève à verser aux propriétaires une indemnité pour expropriation matérielle (en relation avec l'inclusion d'une partie de ces terrains dans la zone de bruit B).
E.- Dans huit des dix causes précitées, les propriétaires concernés (les expropriés) ont formé un recours de droit administratif contre le prononcé de la Commission fédérale (causes Jeanneret, consorts L., W., R., G., hoirie P., consorts M., T. et consorts). L'Etat de Genève (l'expropriant) a également formé un recours de droit administratif contre le prononcé de la Commission fédérale dans la cause hoirie H., dans la cause consorts M., dans la cause T. et consorts, ainsi que dans la cause consorts F. Dans cette dernière cause, les consorts F. ont formé un recours de droit administratif joint.
Dans leurs recours, les expropriés ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler les prononcés de la Commission fédérale et de leur allouer des indemnités pour expropriation formelle des droits de voisinage et pour expropriation matérielle, lorsque les immeubles concernés étaient situés dans la zone de bruit B. Dans ses recours, l'Etat de Genève a fait valoir, en substance, que les prétentions des propriétaires n'étaient pas fondées.
F.- Un rapport intitulé "Etude sur le bruit 90: Charges acoustiques réelles et perception subjective du bruit d'avion et de la circulation routière par la population résidant dans le voisinage des aéroports internationaux en Suisse" a été rédigé dans le cadre d'un programme du Fonds national suisse de la recherche scientifique. Après avoir eu connaissance d'un résumé de ce rapport, publié avant la version définitive, le Tribunal fédéral s'était fait transmettre les résultats de calculs des immissions de bruit dans les environs de l'aéroport de Genève, effectués à l'occasion de cette recherche par le Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherches (EMPA), sur la base du nombre de mouvements d'avions en 1989 et selon les indices d'exposition au bruit "NNI", d'une part, et "Leq" (niveau moyen énergétique), d'autre part.
G.- Le Tribunal fédéral a joint toutes les causes précitées et a rendu un jugement partiel. Dans la cause Jeanneret, il a admis partiellement le recours, en ce sens qu'il a constaté, sur la base des nouveaux calculs, que l'indice d'exposition au bruit NNI pour la parcelle du recourant était supérieur à 45 NNI et inférieur à 55 NNI; pour le reste, il a rejeté le recours. Dans les autres causes, le Tribunal fédéral a admis partiellement les recours de droit administratif et il a dit que l'instruction devait se poursuivre, pour déterminer le montant des indemnités dues pour l'expropriation formelle des droits de voisinage, dans les cas où le droit à une indemnité a été reconnu dans son principe (causes consorts L., W., R., G.. hoirie H., hoirie P.), ou pour déterminer si et, le cas échéant, dans quelle mesure une telle indemnité était due (causes consorts M., T. et consorts ainsi que consorts F.). Dans toutes ces causes, lorsque les parcelles litigieuses n'avaient pas déjà été classées en 1987 dans la zone de bruit C, le Tribunal fédéral a constaté que l'indice d'exposition au bruit était supérieur à 45 NNI et inférieur à 55 NNI.
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Expropriation formelle des droits de voisinage
4. Dans leurs recours, tous les expropriés font valoir qu'ils ont droit à une indemnité pour expropriation des droits de voisinage. Or, dans ces causes, la Commission fédérale a considéré que les conditions à l'octroi d'une telle indemnité n'étaient pas réunies. Elle n'a alloué une indemnité à ce titre qu'aux consorts H., qui n'ont, quant à eux, pas formé de recours contre la décision de première instance. L'expropriant demande cependant l'annulation de celle-ci, en soutenant que les conditions à l'octroi d'une telle indemnité ne sont pas non plus remplies dans cette affaire. Il convient, en premier lieu, de se prononcer sur la question de principe de l'application des règles de l'expropriation formelle en cas d'immissions provenant de l'exploitation d'un aéroport.
a) Aux termes de l'art. 50 LA, pour la construction et l'exploitation d'aérodromes publics ou pour l'aménagement d'installations de navigation aérienne, le département fédéral des transports, des communications et de l'énergie peut, conformément à la législation fédérale sur l'expropriation, exercer le droit d'expropriation ou le conférer à des tiers. En vertu de l'art. 5 LEx, les droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage peuvent faire l'objet de l'expropriation et être supprimés ou restreints temporairement ou définitivement. Cette norme se réfère notamment à l'art. 684 CC, qui a la teneur suivante:
1 "Le propriétaire est tenu, dans l'exercice de son droit, spécialement dans ses travaux d'exploitation industrielle, de s'abstenir de tout excès au détriment de la propriété du voisin.
2 Sont interdits en particulier les émissions de fumée ou de suie, les émanations incommodantes, les bruits, les trépidations qui ont un effet dommageable et qui excèdent les limites de la tolérance que se doivent les voisins eu égard à l'usage local, à la situation et à la nature des immeubles."
Lorsque les émissions normales et inévitables provenant de l'exploitation d'une entreprise d'intérêt public ont pour effet de paralyser les droits de défense des voisins, au sens de l'art. 684 CC, la situation qui en résulte équivaut, pour le propriétaire touché, à la constitution d'une servitude foncière ayant pour contenu l'obligation de tolérer les émissions excessives (ATF 116 Ib 11 consid. 2b/aa, ATF 111 Ib 15 consid. 8, ATF 110 Ib 368 consid. 2c). L'art. 4 let. a LEx prévoit du reste expressément l'exercice du droit d'expropriation en relation avec l'exploitation d'une entreprise. Une telle procédure peut être introduite même si - comme en l'espèce - pour la construction de l'ouvrage, aucune procédure d'expropriation n'a été ouverte selon les art. 27 ss LEx (dépôt des plans, etc.; cf. ATF 110 Ib 368 consid. 1).
En adoptant l'art. 5 LEx en 1930, le législateur fédéral a indiqué de façon expresse une possibilité que l'ancienne loi fédérale sur l'expropriation, du 1er mai 1850, offrait de façon implicite. La jurisprudence fédérale avait en effet d'emblée admis que les droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage pouvaient faire l'objet d'une expropriation, ceci même avant l'entrée en vigueur du code civil suisse en 1912 (cf. notamment ATF 36 I 623 consid. 2, ATF 18 p. 53 consid. 3 et les références à des arrêts plus anciens; cf. ATF 116 Ib 11 consid. 2a p. 16; cf. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, n. 2 ad art. 5 LEx).
b) L'art. 684 al. 1 CC pose de façon générale les limites apportées à l'exercice de la propriété foncière et il interdit les immissions excessives. Sont des immissions les conséquences indirectes que l'exercice de la propriété sur un fonds peut avoir sur les fonds voisins; il peut s'agir d'effets physiques tels que des bruits (cf. PAUL-HENRI STEINAUER, Les droits réels, tome II, 2e éd. Berne 1994, p. 141/142 et la jurisprudence citée). Par fonds voisins, il faut entendre tous les fonds qui sont affectés par l'immission, même s'ils se trouvent à plusieurs kilomètres de son origine; il suffit que l'immission apparaisse comme une conséquence de l'utilisation ou de l'exploitation de l'immeuble concerné (cf. ATF 120 II 15 consid. 2a, ATF 119 II 411 consid. 4b, ATF 109 II 304 consid. 2; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, n. 197 ad art. 684 CC). La jurisprudence mentionne, à titre d'exemple, pour les immissions provoquées par un aérodrome, le bruit des avions à l'atterrissage et au décollage, même lorsque ces engins se trouvent au-delà des limites géographiques du fonds où se situe la piste (cf. ATF 120 II 15 consid. 2a p. 17).
Les immissions ne sont prohibées par l'art. 684 CC que si elles sont excessives. Pour distinguer entre les immissions qui doivent être tolérées et celles qui sont excessives, il faut se fonder sur des critères objectifs, en évaluant la situation comme une personne raisonnable et moyennement sensible, et en prenant en considération l'ensemble des circonstances du cas concret pour apprécier les différents intérêts en présence; il faut néanmoins, à cet égard, tenir compte du but de l'art. 684 CC, qui est d'assurer la protection des intérêts des seuls propriétaires concernés et non pas, en principe, de protéger d'autres intérêts (ATF 119 II 411 consid. 4c et les arrêts cités; cf. MEIER-HAYOZ, op.cit., n. 90/91 ad art. 684 CC).
c) Aux termes de l'art. 679 CC, celui qui est atteint ou menacé d'un dommage parce qu'un propriétaire excède son droit, peut actionner ce propriétaire pour qu'il remette les choses en l'état ou prenne des mesures en vue d'écarter le danger, sans préjudice de tous dommages-intérêts. En 1965, le Tribunal fédéral a toutefois admis que le propriétaire qui construisait sur son fonds avait le droit de provoquer des nuisances, même excessives au sens de l'art. 679 CC - parce qu'elles dépassent les limites fixées par les règles ordinaires sur les rapports de voisinage (art. 684 CC) -, à la condition qu'il verse aux voisins lésés une indemnité équitable. Il faut cependant que l'immission paraisse inévitable; tel serait le cas si son interdiction était hors de proportion avec l'intérêt qu'en retireraient les voisins, et si les travaux de construction et les installations de chantier causaient à ceux-ci un dommage considérable (ATF 91 II 100 consid. 2). Cette jurisprudence a été confirmée ensuite dans des arrêts non publiés (cf. arrêt du 16 octobre 1986 reproduit in SJ 1987 p. 145 ss, consid. 2 et les références) puis dans un arrêt rendu en 1988, publié aux ATF 114 II 230. Dans ce dernier arrêt, le Tribunal fédéral mentionne l'analogie existant entre cette solution et l'expropriation proprement dite, en relevant que l'ordre juridique suisse connaît par ailleurs une sorte d'"expropriation de droit privé" dans certaines situations (cf. art. 674 al. 3 CC [empiétement], art. 691 CC [obligation de tolérer des conduites], art. 694 CC [passage nécessaire], art. 710 CC [fontaine nécessaire]).
La solution ainsi consacrée par la jurisprudence, permettant l'indemnisation du propriétaire voisin en cas d'immissions excessives qu'il ne peut pas faire cesser, est au demeurant proche de celles du droit allemand (§ 906 II BGB - cf. MEIER-HAYOZ, op.cit., p. 177, "Rechtsvergleichung" ad art. 684 CC) et du droit italien (art. 844 II CCit - cf. MEIER-HAYOZ, op.cit., p. 180/181).
d) Le voisin ne peut pas exercer les actions du droit privé prévues à l'art. 679 CC si les immissions proviennent de l'utilisation, conforme à sa destination, d'un ouvrage d'intérêt public pour la réalisation duquel la collectivité disposait du droit d'expropriation, et si la tâche publique ne peut pas être exécutée sans provoquer des immissions dans les environs (immissions inévitables ou ne pouvant être écartées sans frais excessifs). La prétention au versement d'une indemnité d'expropriation se substitue à ces actions et il appartient non plus au juge civil, mais au juge de l'expropriation de statuer sur l'existence du droit à l'indemnité et sur le montant de celle-ci (ATF 119 Ib 334 consid. 3a, 348 consid. 4b, ATF 119 II 411 consid. 3c et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence que le Tribunal fédéral a développée à propos des nuisances de bruit provenant du trafic routier et ferroviaire, la collectivité publique - en sa qualité d'expropriant - n'est tenue d'indemniser un voisin que si le dommage qu'il subit est à la fois spécial, imprévisible et grave; c'est à ces seules conditions, cumulatives, que l'immission est excessive (ATF 119 Ib 348 consid. 4b, ATF 118 Ib 205 consid. 8c, ATF 117 Ib 18 consid. 2b, ATF 116 Ib 21 consid. 3a et les arrêts cités). Ces principes ont été énoncés pour la première fois en 1968 (arrêt Werren, ATF 94 I 286); depuis lors, le Tribunal fédéral n'a jamais eu à examiner s'ils s'appliquaient également aux nuisances provoquées par le trafic aérien. Dans un arrêt rendu en 1969 (ATF 95 I 490), les immissions d'autres entreprises ou installations publiques ont été évoquées (consid. 5, p. 493: "chemins de fer, stands de tir, aérodromes, etc."), mais on ne saurait déduire de cette énumération, en obiter dictum, que le Tribunal fédéral aurait considéré que les trois conditions précitées étaient aussi déterminantes à l'égard des nuisances résultant de l'exploitation d'un aéroport (cf. consid. 6, p. 494/495: il n'est en définitive question, dans cet arrêt, que des immissions du trafic sur une route nationale). Dans un arrêt rendu en 1980 (ATF 106 Ib 241), le Tribunal fédéral a statué sur le recours de locataires d'appartements à proximité de l'aéroport de Zurich-Kloten qui demandaient une indemnité en raison des nuisances provoquées par le trafic aérien; il ne s'est cependant pas prononcé sur l'application éventuelle des conditions de la spécialité, de l'imprévisibilité et de la gravité dans ce domaine, car il a considéré que, dans le cas particulier, les locataires ne pouvaient de toute manière pas faire valoir une prétention à une indemnité (ATF 106 Ib 241 consid. 4). La question avait par ailleurs déjà été évoquée, sans être non plus résolue, dans un arrêt non publié du 23 décembre 1970 (référendum financier contre un décret relatif à l'agrandissement de l'aéroport de Zurich, arrêt reproduit in ZBl 74/1973 p. 81, consid. 5). Enfin, dans l'arrêt rendu le 3 octobre 1984 sur le premier recours de Louis Jeanneret, le Tribunal fédéral a indiqué qu'il n'était pas certain que la jurisprudence concernant les émissions provenant du trafic routier et ferroviaire puisse s'appliquer telle quelle, sans adaptation, aux émissions de bruit des aérodromes; il a laissé cette question indécise (ATF 110 Ib 368 consid. 3b). Elle doit être résolue.
e) La jurisprudence "Werren" n'est pas contraire à l'art. 69 al. 1 LEx, qui dispose que "si l'existence d'un droit faisant l'objet d'une demande d'indemnité est contestée", la procédure devant la commission fédérale d'estimation est suspendue, l'expropriant devant ouvrir action devant le juge ordinaire. En effet, lorsque le voisin d'un ouvrage public demande une indemnité en raison d'immissions excessives, l'existence des droits garantis par l'art. 684 CC n'est en principe pas contestée; la relation de causalité entre l'exploitation de l'ouvrage et les immissions, de même que le caractère inévitable de ces immissions, ne sont généralement pas non plus mis en doute (cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 5 ad art. 69 LEx; contra: FELIX SCHÖBI, Zur Unterscheidung von formeller und materieller Enteignung am Beispiel von Immissionsstreitigkeiten, in: recht 1985 p. 126 ss).
Par ailleurs, l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1985, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) n'a pas supprimé la compétence du juge de l'expropriation pour statuer sur l'octroi d'une indemnité en raison des immissions excessives liées à l'exploitation d'un ouvrage public (ATF 119 Ib 348 consid. 6c/aa). Le Tribunal fédéral est toujours tenu d'appliquer l'art. 5 LEx (art. 113 al. 3 Cst.). En outre, les législations fédérales sur l'expropriation et sur la protection de l'environnement n'ont pas les mêmes buts, même si elles convergent à certains égards (cf. ATF 119 Ib 348 consid. 6c/bb-cc; selon cet arrêt, le juge de l'expropriation peut allouer des prestations en nature qui correspondent aux mesures de protection exigées par le droit de l'environnement); seule l'application des dispositions sur l'expropriation des droits conférés aux voisins par les art. 679 et 684 CC permet aux propriétaires touchés d'obtenir la réparation de leur préjudice, le cas échéant (cf. ATF 120 Ib 76 consid. 5a; cf. arrêt non publié du 30 mai 1979, consid. 7, reproduit in: ZBl 81/1980 p. 354). Les critiques exprimées dans la doctrine, antérieures à l'arrêt publié aux ATF 119 Ib 348 (cf. KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, Zur Abgeltung von Immissionen aus dem Betrieb öffentlicher Werke, unter Berücksichtigung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz, thèse Berne 1985, p. 50; PAUL RICHLI, Die verwaltungsrechtliche Rechtsprechung des BGer 1984, RJB 122/1986 p. 423; SCHÖBI, op.cit., p. 127), ne donnent pas lieu à une remise en question de la jurisprudence selon laquelle les droits découlant des art. 679 et 684 CC en matière de rapports de voisinage peuvent faire l'objet d'une expropriation.
5. Dans la première des décisions attaquées (cause Jeanneret), la Commission fédérale a considéré que les nuisances provoquées par le trafic aérien présentaient certaines particularités, par rapport au bruit du trafic routier ou ferroviaire, mais qu'il ne se justifiait pas de soumettre à des conditions distinctes l'indemnisation des voisins en application de l'art. 5 LEx. La Commission fédérale a confirmé sa jurisprudence dans ses décisions ultérieures, en précisant que les caractéristiques du bruit provenant des avions seraient prises en compte dans l'examen de la gravité ou de la spécialité du dommage (cf. notamment décision attaquée dans la cause W.). Dans ses recours, l'Etat de Genève ne critique pas les décisions attaquées à ce propos. Les expropriés recourants soutiennent en revanche, à titre principal, que les trois conditions jurisprudentielles (cf. supra, consid. 4d) ne seraient pas applicables à cet égard.
a) Dans l'arrêt Werren (ATF 94 I 286; cf. supra consid. 4d), le Tribunal fédéral a relevé que l'augmentation constante du nombre des véhicules à moteur exigeait l'ouverture de nouvelles voies et l'agrandissement des routes existantes; si les collectivités publiques étaient tenues de réparer tous les dommages qu'entraînent ces ouvrages indispensables, elles seraient dans la plupart des cas hors d'état de les entreprendre (consid. 8a, p. 300). C'est pourquoi aucune indemnité ne doit en principe être allouée, sous réserve du droit à la protection de la bonne foi ou de l'existence d'un dommage spécial, imprévisible et grave (consid. 8b p. 301). Selon cet arrêt, la condition de la spécialité se justifie d'elle-même: si le préjudice est normal, c'est qu'il est conforme à l'usage habituel et doit être toléré (consid. 9a p. 301). Le dommage doit au surplus atteindre une certaine gravité car, tant que le tort causé est bénin, il ne procède pas d'un excès qui engendre le droit à une indemnité (consid. 9c p. 302). En ce qui concerne la troisième condition - l'imprévisibilité -, le Tribunal fédéral s'est référé à une jurisprudence ancienne, selon laquelle le propriétaire d'une maison située à proximité d'une voie ferrée doit s'attendre à supporter plus de bruit que l'habitant d'un quartier tranquille de villas; il n'a aucun droit à une indemnité si l'agrandissement normal et prévisible des installations ferroviaires ou des routes entraîne une augmentation du bruit (consid. 9b p. 302). Dans un arrêt Buob, rendu en 1984 (ATF 110 Ib 43), le Tribunal fédéral a justifié à nouveau l'exigence de l'imprévisibilité du dommage. Il a rappelé que, selon l'art. 684 CC, le fait que les immissions proviennent d'une installation préexistante ne prive en principe pas le voisin des actions de l'art. 679 CC; de ce point de vue cependant, il n'est pas contraire à l'égalité de traitement de prévoir un régime différent pour les voisins d'une route ou d'une voie ferrée, car la collectivité, en construisant un tel ouvrage et en le mettant en service, accomplit une tâche d'intérêt public prévue par la loi. La collectivité a ainsi le privilège de pouvoir apporter des modifications à l'"usage local" ou à la "situation et à la nature des immeubles" voisins (cf. art. 684 al. 2 in fine CC) et elle peut exiger de leurs propriétaires qu'ils tiennent compte de ces modifications, dès qu'elles se réalisent ou à partir du moment où elles sont prévisibles. Le droit de l'expropriation veut en effet que l'exproprié prenne toutes les mesures adéquates pour réduire ou supprimer son préjudice. Il n'est donc pas contraire à la ratio legis de l'art. 684 CC de refuser une indemnité au propriétaire qui a acquis un fonds en étant au courant de la réalisation prochaine d'une route ou d'une voie ferrée dans le voisinage (ATF 110 Ib 43 consid. 4 p. 50; cf. aussi, à ce propos, ATF 117 Ib 15 consid. 2b in fine).
b) Le bruit provenant du trafic aérien se distingue, à plusieurs égards, de celui provoqué par le trafic terrestre, routier ou ferroviaire.
Les immissions du trafic terrestre sont perçues de part et d'autre des voies de circulation, sur toute leur longueur (quoique sur une largeur relativement restreinte); en revanche, les effets des nuisances du trafic aérien se concentrent sur les terrains proches des aérodromes. Tant que les avions sont à une certaine altitude, avant l'atterrissage ou après le décollage, leur bruit n'est pas incommodant. Par ailleurs, il est relativement facile de se protéger des nuisances engendrées par le trafic terrestre, en édifiant des parois latérales antibruit le long des voies, ou en concevant les bâtiments de façon à éloigner les locaux à usage sensible au bruit des sources d'immissions; en revanche, de telles mesures de construction ou d'aménagement sont en général sans effet à l'encontre de bruits provenant du ciel. Une autre particularité du bruit des avions peut être évoquée: il est sensiblement différent à l'atterrissage et au décollage (à l'approche, le bruit aérodynamique l'emporte sur le bruit des moteurs), alors qu'en principe, les caractéristiques des immissions du trafic terrestre ne dépendent pas du sens de circulation des véhicules (sauf sur les voies en pente). Enfin, tandis que l'origine des immissions du trafic routier et ferroviaire se situe toujours sur les terrains de la collectivité, les nuisances des avions se produisent aussi lorsqu'ils survolent des fonds privés, après qu'ils se sont éloignés du périmètre de l'aéroport; or, en vertu de l'art. 667 al. 1 CC, le propriétaire a le droit d'être protégé contre les dommages que pourrait causer le survol de son fonds et son intérêt à jouir de l'espace aérien lui permet en principe - sous réserve des restrictions découlant notamment de la législation fédérale sur l'aviation - de se défendre contre les activités de tiers qui seraient préjudiciables à l'utilisation de son fonds (cf. ATF 104 II 86 consid. 1 et les arrêts cités; cf. STEINAUER, op.cit., p. 70).
En dépit de ces différences, les immissions provenant du trafic, terrestre ou aérien, sont toujours liées à l'exploitation normale d'installations d'intérêt public. Si la jurisprudence a fait, quant à l'application des conditions de l'imprévisibilité, de la gravité et de la spécialité, une distinction entre les nuisances dues au trafic et celles provoquées par des travaux de construction (cf. ATF 117 Ib 15 consid. 2c), il ne se justifie pas de traiter différemment le trafic terrestre, d'une part, et le trafic aérien, d'autre part, car les motifs qui ont conduit le Tribunal fédéral à poser ces trois conditions (cf. supra, consid. 5a) valent également pour le trafic aérien. Aussi ces conditions lui sont-elles applicables.
Par ailleurs, le fait que les immissions du trafic aérien se produisent dans de vastes secteurs à forte densité de population, aux environs des aéroports internationaux, ne commande pas une autre solution, car le nombre de personnes touchées par les immissions des routes et voies ferrées est aussi important, si l'on prend en considération l'ensemble du réseau national (cf. infra, consid. 8a-b). Enfin, une partie des fonds sur lesquels se produisent les immissions sont également survolés par les avions, mais cet élément est secondaire; le préjudice causé par le bruit n'est pas sensiblement différent, que la source des nuisances se trouve à la verticale du fonds concerné ou qu'elle se situe au-dessus des fonds voisins. Il n'est pas exclu que les risques supplémentaires liés à la situation d'un immeuble sous la trajectoire d'approche ou d'envol entraînent une certaine diminution de la valeur du fonds; cet élément pourrait éventuellement être pris en compte dans l'appréciation de la gravité du dommage. Cela étant, les trois conditions jurisprudentielles ne s'appliquent pas aux dommages sans rapport avec les immissions de bruit, notamment aux préjudices causés aux bâtiments survolés par le passage des avions à basse altitude (destruction de tuiles du toit par l'effet des turbulences ou par la chute de blocs de glace se détachant des fuselages, etc.).
c) Certains des expropriés recourants invoquent encore l'art. 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101), en faisant valoir que cette disposition, qui garantit le droit au respect de la vie privée et familiale, ne serait respectée que si des mesures suffisantes de protection contre le bruit et de compensation des préjudices subis par les voisins étaient prises. En l'occurrence, il n'y a pas lieu de déterminer si l'exploitation de l'aéroport constitue, pour ces recourants, une ingérence d'une autorité publique dans l'exercice du droit conventionnel en question. De toute manière, l'existence de grands aéroports internationaux est nécessaire au bien-être économique du pays et l'art. 8 par. 2 CEDH réserve précisément les ingérences fondées sur ce motif. En outre l'application de l'art. 5 LEx est en principe à même d'assurer, dans chaque cas particulier, un "juste équilibre entre les intérêts concurrents de l'individu et de la société dans son ensemble" (cf. arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 21 février 1990, affaire Powell et Rayner, série A vol. 172, § 41 ss).
6. La Commission fédérale a considéré qu'il fallait appliquer la condition de l'imprévisibilité dans chacun des cas, et que cette condition n'était pas remplie dans les causes Jeanneret, consorts L., W., R., G., hoirie P., et consorts M.. Elle a en revanche admis l'imprévisibilité du dommage dans les causes hoirie H. et T. et consorts, au regard de la date d'acquisition des fonds litigieux par les ascendants de leurs propriétaires actuels. Enfin, la Commission fédérale a laissé la question indécise dans la cause consorts Favre.
a) Pour statuer sur le caractère prévisible du dommage, et partant de l'exploitation provoquant des immissions excessives, le juge de l'expropriation se fonde sur l'appréciation du "tiers neutre" ou du "citoyen moyen", au moment déterminant (par exemple au moment de l'acquisition de l'immeuble touché); c'est aussi sur cette base que le juge civil examine si les immissions doivent être tolérées par les voisins, selon l'art. 684 CC (cf. ATF 119 II 411 consid. 4c). Il ne s'agit pas, en effet, de se prononcer en fonction des prévisions des autorités voire des spécialistes de l'aviation, ou de l'appréciation des voisins de l'aéroport, généralement plus intéressés à l'évolution du trafic aérien que la moyenne de la population. En l'occurrence, le juge de l'expropriation n'est pas dans la même situation que lorsqu'il est chargé d'apprécier le rôle de phénomènes naturels complexes dans un rapport de causalité, la jurisprudence admettant alors qu'il ne suffit pas de se fonder sur l'avis du profane (cf. ATF 119 Ib 334 consid. 5b et les références).
b) En énonçant la condition de l'imprévisibilité dans l'arrêt Werren, en 1968 (cf. supra, consid. 5a), dans le domaine des immissions de bruit du trafic routier et ferroviaire, le Tribunal fédéral a - implicitement - tenu compte du fait que l'on rencontrait des véhicules à moteur sur les routes au moins depuis le début du siècle (le développement du trafic ferroviaire étant encore plus ancien) et que, depuis longtemps, nul ne pouvait prétendre ignorer les nuisances de ces genres de trafic terrestre. On ne saurait en dire autant des inconvénients - en particulier des immissions de bruit - résultant du trafic aérien lié à l'exploitation des aéroports.
aa) Dans ses messages relatifs à l'arrêté fédéral concernant le développement des aérodromes civils et au projet de loi sur la navigation aérienne, qui ont été publiés peu avant la fin de la seconde guerre mondiale, le Conseil fédéral avait déjà prévu le développement du trafic aérien commercial - pour le transport des personnes et des marchandises - entre la Suisse et les capitales européennes ainsi qu'en direction des autres continents, et il s'était préoccupé en temps utile d'assurer la réalisation des infrastructures nécessaires (cf. notamment FF 1945 I 149ss, 330 ss); dans ces textes, il n'est cependant à aucun endroit fait mention des nuisances du trafic aérien pour les voisins des aéroports. Les immissions de bruit n'ont pas non plus été évoquées dans les messages du Conseil fédéral de 1948 et de 1957 concernant l'agrandissement de l'aéroport de Genève-Cointrin (cf. FF 1948 II 1181, 1957 II 66), aucun des investissements prévus alors ne se rapportant directement à la lutte contre le bruit (dans le second de ces messages, il est pourtant indiqué que les futurs avions à réaction DC-8 seraient "extrêmement" bruyants sur l'aire de trafic - FF 1957 II 75). Par ailleurs, dans son texte primitif du 21 décembre 1948, la loi fédérale sur la navigation aérienne (RO 1950 p. 491) - actuellement: loi sur l'aviation - prévoyait la création de zones de sécurité autour des aérodromes publics et elle permettait au Conseil fédéral d'arrêter des prescriptions pour empêcher la création d'obstacles au vol et pour supprimer de tels obstacles (art. 41 ss); cette loi ne comprenait en revanche aucune disposition sur la protection des tiers contre le bruit du trafic aérien et elle n'avait en particulier pas encore institué les zones de bruit. Il a fallu attendre la novelle du 17 décembre 1971 pour que la loi soit révisée sur ce point (cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2a-b; cf. infra, consid. 12a). Avant l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions, le 1er janvier 1974, le Tribunal fédéral n'avait eu à se prononcer qu'une seule fois sur ces questions: une procédure d'expropriation ayant été ouverte en vue de l'installation d'une antenne sur le terrain d'un propriétaire voisin de l'aéroport de Zurich-Kloten (cf. art. 50 LA), il a été jugé que ce propriétaire pouvait, dans la même procédure, faire valoir des prétentions à indemnité pour des immissions de bruit provenant du trafic aérien (arrêt non publié du 3 juin 1953, cité in ATF 110 Ib 368 consid. 2a).
Le 28 septembre 1962, le Conseil fédéral a proposé à l'Assemblée fédérale de modifier certaines dispositions de la loi sur la navigation aérienne, en premier lieu pour régler la question des atterrissages hors des aérodromes; il a aussi proposé d'introduire dans la loi le principe selon lequel la lutte contre le bruit des avions rentrait, au même titre que les impératifs de la sécurité aérienne, dans les tâches générales des autorités chargées de la surveillance de l'aéronautique (cf. Message, FF 1962 II 713, 722). Les Chambres fédérales ont dès lors modifié les art. 12 et 15 LNA ("prescriptions de police") pour consacrer ce principe (novelle du 14 juin 1963, RO 1964 p. 317). Dans son message, le Conseil fédéral s'était référé aux travaux d'une commission fédérale d'experts en matière de lutte contre le bruit, constituée en 1957, et en particulier au rapport de la sous-commission chargée de se prononcer au sujet du bruit de la navigation aérienne, adopté le 1er juillet 1960 (l'ensemble des travaux de cette commission fédérale d'experts a fait l'objet d'un rapport de synthèse du 14 décembre 1962, intitulé "La lutte contre le bruit en Suisse" et publié par le Département fédéral de justice et police en 1963 - ci-après: rapport de 1963). Dans son rapport partiel, la sous-commission a noté l'apparition de plus en plus fréquente de conflits d'intérêts entre les besoins légitimes de l'aviation (économiques, militaires, touristiques, sociaux, etc.) et ceux des personnes subissant le bruit des avions, notamment parce que les nouveaux avions étaient toujours plus bruyants, que leur nombre s'accroissait constamment et que leur utilisation était de plus en plus intense (cf. rapport de 1963, p. 123). A cette époque, on espérait que la mise en service d'appareils à réaction n'augmenterait pas le niveau de bruit, par rapport à celui des avions équipés de moteurs à piston; la commission d'experts a cependant relevé d'emblée que ces espoirs pourraient bien être déçus (rapport de 1963, p. 130), l'intensité acoustique des avions à réaction étant en soi considérablement plus grande que celle des avions à hélices et le bruit causé lors de l'atterrissage étant ressenti bien plus fortement, en raison des hautes fréquences (cf. rapport de 1963, p. 134/135). La commission fédérale d'experts avait proposé de délimiter des zones inhabitées ou des zones industrielles dans les environs immédiats des aéroports et de modifier la loi fédérale afin qu'il existe une base légale sur ce point (cf. rapport de 1963, p. 129/130). Cette proposition a été reprise quelques années plus tard par le Conseil fédéral, dans le projet de modification des art. 42 ss LNA présenté à l'Assemblée fédérale en 1971, en vue de l'adoption des zones de bruit (Message in FF 1971 I 287, 295 ss; cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2b).
Les nuisances provoquées par le trafic aérien aux environs de l'aéroport de Zurich-Kloten ont conduit, en 1956, les communes riveraines à se constituer en association, dans le but d'obtenir des mesures de protection contre le bruit (cf. ROBERT HENRI CHANSON, Schutz vor Lärm der Grossflughäfen Genf und Zürich nach schweizerischem Recht, thèse Zurich 1980, p. 10). Dès avril 1960, faisant oeuvre de pionnier dans ce domaine sur le plan international, le Conseil d'Etat du canton de Zurich a adopté des prescriptions d'exploitation visant à réduire le bruit du trafic aérien (cf. CHANSON, op.cit., p. 11; WERNER GULDIMANN, Lärmbekämpfung als Aufgabe des Luftrechts, in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, p. 495). A Genève, une commission consultative pour ces questions a été nommée en 1966 et les habitants riverains des deux aéroports de Zurich et de Genève ont constitué des associations de défense de leurs intérêts en 1967 et 1969, respectivement. Puis, le 27 septembre 1970, la loi cantonale zurichoise sur le bruit du trafic aérien ("Fluglärmgesetz") a été adoptée en votation populaire (cf. CHANSON, op.cit., p. 12-13). Dans le canton de Genève, une loi du 21 avril 1972, concernant la délivrance d'autorisations de construire dans les zones riveraines de l'aéroport (cf. Recueil des lois cantonales 1972 p. 157), a permis au département cantonal des travaux publics de "surseoir à la délivrance de toute autorisation de construire dans la région affectée par les nuisances de l'aéroport jusqu'à l'entrée en vigueur du plan des zones de bruit" (art. 1er de la loi).
bb) Comme cela a été exposé (supra, consid. 5), l'indemnisation des voisins est soumise en principe à des conditions identiques, que les immissions soient provoquées par le trafic terrestre ou aérien. Toutefois, une réserve s'impose quant à l'application dans le temps de la condition de l'imprévisibilité. On ne saurait raisonnablement exiger des particuliers qu'ils eussent d'emblée prévu le développement du trafic aérien et l'augmentation des nuisances, dès la construction des aéroports internationaux du pays, voire au moment de la réalisation des premières étapes d'agrandissement de ces installations. En effet, dans les années qui ont suivi la reprise des activités aéronautiques commerciales à l'issue de la seconde guerre mondiale, les autorités elles-mêmes n'avaient pas prévu que le bruit provenant du trafic aérien serait tel que des mesures de protection devraient être prises dans les environs des aéroports.
Il s'agit donc de déterminer, à partir de la fin de l'année 1945, la période à l'expiration de laquelle on pouvait, selon toute vraisemblance, attendre de chacun - et non seulement des personnes habitant dans le voisinage d'un aéroport - qu'il connaisse l'importance des nuisances provoquées par le trafic aérien. Il appartient au Tribunal fédéral de fixer la durée de ce laps de temps et d'établir sur ce point une règle. Le juge, faisant en quelque sorte acte de législateur (cf. art. 1er al. 2 CC), doit en décider en prenant en considération aussi bien la garantie de la propriété privée (art. 22ter Cst.) que la nécessité de ne pas entraver la collectivité de manière disproportionnée dans l'exercice de ses tâches d'utilité publique (en l'occurrence: cf. art. 37ter Cst.; cf. ATF 94 I 286 consid. 8a, cité supra, consid. 5a). Au regard de l'ensemble des circonstances, il se justifie de fixer à quinze ans cette durée, dès la fin de l'année 1945. En conséquence, il n'y a pas lieu de tenir compte de la condition de l'imprévisibilité, dans ce domaine, quand le dommage est survenu avant le 1er janvier 1961.
c) En l'occurrence, la condition de l'imprévisibilité est donc opposable aux expropriés ayant acquis leur fonds à partir du 1er janvier 1961; pour ceux qui l'ont acquis avant cette date, il faut examiner uniquement si les autres conditions à l'octroi d'une indemnité sont réunies. Cela étant, dans les cas où les expropriés ont hérité un immeuble après le 1er janvier 1961 - ou lorsque le transfert s'est fait en vertu d'un avancement d'hoirie -, la date d'achat par le de cujus est déterminante (ATF 119 Ib 348 consid. 5a, ATF 111 Ib 233 consid. 2a).
aa) Les dates déterminantes dans les causes des consorts L. (1959), W. (1957), R. (1953), G. (1940), hoirie H. (1933), hoirie P. (1955), consorts M. (au plus tard 1915), T. et consorts (avant 1957) et consorts F. (1946) sont antérieures au 1er janvier 1961; la condition de l'imprévisibilité n'est donc en principe pas opposable à ces expropriés et il reste à examiner si les conditions de la spécialité et de la gravité sont remplies. Il se justifie toutefois de relever que, dans certaines de ces causes, les expropriés - ou leurs prédécesseurs - ont construit des bâtiments ou agrandi des locaux existants après le 1er janvier 1961 (il en va ainsi, notamment, dans les causes G. et hoirie H.). Il n'y a toutefois pas lieu de se prononcer sur les conséquences de la réalisation de ces travaux, à une époque où les propriétaires connaissaient les immissions provoquées par l'exploitation de l'aéroport, pour l'appréciation du dommage éventuel; cette question peut rester indécise à ce stade.
bb) En revanche, le dommage était prévisible dans la cause Jeanneret, le terrain litigieux ayant été acquis plus de cinq ans après le 1er janvier 1961. Ce propriétaire ne saurait se prévaloir d'avoir ignoré l'existence de l'aéroport et les effets de l'exploitation de celui-ci. D'ailleurs, dans une lettre du 15 septembre 1967 au conseiller d'Etat chargé du département cantonal du commerce, de l'industrie et des travaux, Jeanneret invoquait les nuisances du trafic aérien, en demandant que des mesures soient prises, mais il précisait aussi que lorsqu'il avait acheté sa villa, il croyait "sincèrement" pouvoir s'habituer au bruit des avions. Dès lors, les immissions étant non seulement prévisibles mais connues à la date de l'acquisition, sa prétention à une indemnité est mal fondée. Le recours de droit administratif formé par Jeanneret (E.40/1989), en tant qu'il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au paiement d'une indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage, doit être rejeté. Il n'y a donc plus lieu d'examiner si, dans cette cause, les conditions de la gravité et de la spécialité étaient en revanche remplies.
7. (Résumé: Condition de la gravité: elle se rapporte au dommage provoqué par les immissions, entraînant une diminution de la valeur de l'immeuble; rappel de la jurisprudence [ATF 119 Ib 348 consid. 5c, ATF 117 Ib 15 consid. 2b et les arrêts cités]. On doit admettre que cette condition est remplie en ce qui concerne les fonds déjà construits et occupés par des maisons d'habitation [immeubles des consorts L., de W., de R., de G., de l'hoirie P., et, sous certaines réserves, de l'hoirie H.]. Il ne s'agit pas, à ce stade, d'estimer la dévaluation de ces immeubles; il suffit de constater que les conditions d'habitation dans ces villas se sont dégradées de manière très significative. En ce qui concerne les autres biens-fonds, non bâtis ou très partiellement bâtis, le Tribunal fédéral ne pourra se prononcer sur la gravité du dommage qu'après de nouvelles mesures d'instruction.)
8. Selon la jurisprudence, la condition de la spécialité est remplie lorsque les immissions atteignent une intensité qui excède la limite de ce qui est usuel et tolérable. Il faut distinguer cette condition de celle de la gravité, qui se rapporte, elle, à l'importance du dommage provoqué par les immissions; suivant les caractéristiques de l'immeuble, des immissions d'une intensité constante peuvent en effet entraîner un dommage plus ou moins important (ATF 119 Ib 348 consid. 5b, ATF 117 Ib 15 consid. 2b et les arrêts cités).
a) La Commission fédérale a considéré que la condition de la spécialité n'était remplie dans aucune des causes, à l'exception de la cause hoirie H. Selon les décisions attaquées, la région dans laquelle se trouvent les parcelles litigieuses est "particulièrement habitée", des quartiers entiers étant réservés au logement, et tous les voisins de l'aéroport subissent des nuisances "dans l'ensemble à tout le moins équivalentes" à celles que subissent les expropriés. La parcelle de l'hoirie H., en revanche, "constitue un cas qui n'est pas loin d'être unique" car, étant située à proximité directe de la piste et dans l'axe d'envol, elle est survolée à basse altitude par les avions et les bâtiments en ont été endommagés à plusieurs reprises (turbulences provoquant un déplacement des tuiles du toit).
Les expropriés recourants soutiennent que le nombre de voisins touchés n'est pas déterminant à cet égard et ils font valoir que la condition de la spécialité est remplie dans tous les cas. Quant à l'expropriant, il ne critique pas sur ce point les décisions de la Commission fédérale.
b) Le critère retenu par la Commission fédérale pour nier la spécialité de l'atteinte n'est pas pertinent. Même si le nombre des personnes habitant à proximité de l'aéroport est important, il n'en demeure pas moins qu'il ne représente qu'une petite proportion de l'ensemble des habitants du canton de Genève pouvant bénéficier de ces installations sans en subir les nuisances (la population totale des communes de Vernier et de Bellevue équivaut à moins du dixième de la population de l'agglomération genevoise). Cet aéroport est, au surplus, une infrastructure destinée non seulement aux utilisateurs habitant le canton de Genève, mais aussi à ceux du reste du pays, lequel ne dispose que de trois aéroports internationaux; en conséquence, la proportion de voisins touchés par les nuisances, par rapport au nombre des utilisateurs, est encore plus faible. Au reste, pour l'ensemble du réseau des routes nationales, le nombre de fonds riverains exposés, à cause des immissions de bruit, à un dommage spécial est peut-être supérieur en proportion; dans ces conditions, le rapport entre le nombre d'utilisateurs et le nombre de voisins touchés n'est pas décisif (cf. supra, consid. 5b).
c) aa) Dans sa jurisprudence relative au trafic routier, le Tribunal fédéral s'est d'abord fondé, quant aux méthodes de mesure des immissions et quant aux seuils déterminants pour admettre leur spécialité, sur des rapports et propositions de commissions spéciales instituées par les autorités fédérales - notamment sur le "rapport de 1963" (cf. supra, consid. 6b/aa) - ou sur des rapports d'experts qu'il avait lui-même désignés (cf. ATF ATF 119 Ib 348 consid. 5b/aa, ATF 110 Ib 340). Après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, le 1er janvier 1985, le Tribunal fédéral s'est fondé, à ce propos, sur les valeurs limites d'immissions édictées par le Conseil fédéral pour l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (cf. art. 13 al. 1, art. 15 LPE); en principe, lorsque ces valeurs limites sont dépassées, les immissions gênent les personnes touchées de manière sensible dans leur bien-être physique, psychique et social (cf. ATF 119 Ib 348 consid. 5b/bb). Pour le bruit du trafic routier, les valeurs limites d'immissions ont été arrêtées en 1986, à l'occasion de l'adoption de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Ces valeurs sont déterminées sous forme du niveau d'évaluation "Lr" (art. 38 al. 1 OPB et annexe 3 OPB); à proximité d'une route sur laquelle ne circulent que des véhicules à moteur, ce niveau d'évaluation Lr se calcule en fonction du "niveau moyen Leq,m, pondéré A, engendré par les véhicules à moteur, et de la correction de niveau K1" (annexe 3 OPB, ch. 3.31). Les valeurs de seuil sont plus ou moins élevées, selon le degré de sensibilité de la zone dans laquelle se trouve l'immeuble touché (art. 43 OPB). Ainsi, dans une zone où aucune entreprise gênante n'est autorisée - zones d'habitation ou réservées à des constructions publiques, notamment - le degré de sensibilité II est applicable et les valeurs limites d'immissions sont, pour le bruit du trafic routier, de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A) la nuit (art. 43 al. 1 let. b OPB en relation avec l'annexe 3 OPB, ch. 2); en revanche, dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, le degré de sensibilité III est applicable et ces valeurs limites d'immissions sont de 65 dB(A) le jour et de 55 dB(A) la nuit. Prenant acte de l'évolution dans ce domaine, le Tribunal fédéral a prescrit l'utilisation de la méthode du "niveau moyen énergétique Leq" pour mesurer l'intensité du bruit et il a considéré que la condition de la spécialité serait, en règle générale, remplie dans les cas où le calcul du niveau d'évaluation "Lr" révélerait un dépassement des valeurs limites d'immissions fixées dans l'annexe 3 OPB (cf. ATF 119 Ib 348 consid. 5b/ee).
bb) Le Conseil fédéral n'a, en l'état, pas fixé de valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports nationaux. Il l'a fait pour les aéroports régionaux et les champs d'aviation (annexe 5 OPB), sous forme du niveau d'évaluation "Lr" (soit la "somme du niveau Leq, pondéré A, et de la correction de niveau K" ["Lr = Leq + K"]); les valeurs limites d'immissions, lorsque les degrés de sensibilité II ou III sont applicables, sont respectivement de 60 dB(A) et 65 dB(A) (cf. annexe 5 OPB, ch. 2.21 et 3.31). De façon générale du reste, l'ordonnance sur la protection contre le bruit prévoit que les immissions sont en principe déterminées sous la forme du niveau d'évaluation "Lr" (art. 38 al. 1 OPB), soit en fonction du niveau moyen "Leq", avec éventuellement un facteur de correction "K" pouvant dépendre du volume du trafic ou du nombre de mouvements.
Les travaux préparatoires en vue de l'adoption d'une nouvelle annexe de l'ordonnance sur la protection contre le bruit consacrée au bruit des aéroports nationaux sont toutefois en cours (cf. Message du Conseil fédéral concernant la dernière modification de la loi sur la navigation aérienne, FF 1991 I 609). Dans ses observations adressées au Tribunal fédéral (au sujet des causes hoirie P., consorts M. ainsi que T. et consorts), le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie a indiqué qu'une commission d'experts avait été nommée à cet effet; il résulte de documents produits par ce département - en particulier d'une lettre du 5 juin 1991 de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage - que cette commission envisage de proposer, dans ce domaine aussi, de se fonder sur le calcul du niveau moyen "Leq" (et non pas, par exemple, sur l'indice NNI; cf. infra, consid. 13).
La section "acoustique et lutte contre le bruit" du Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherches (EMPA) a calculé, en "Leq", les immissions de bruit dans les environs de l'aéroport de Genève sur la base de la statistique des mouvements en 1989, en tenant compte des atterrissages et des décollages de six heures du matin à dix heures du soir; des courbes des niveaux de bruit ont été dessinées, en fonction de la topographie des lieux ("Linien gleicher Mittelungspegel Leq 16 h"; équidistance des courbes: 5 dB(A), entre 35 et 70 dB(A)). Dans sa lettre-rapport du 6 avril 1995 au Tribunal fédéral, le chef de cette section de l'EMPA a relevé que l'intensité des immissions était restée à peu près constante depuis 1989; certes, on a noté une certaine augmentation du trafic aérien, mais, dans le même temps, des avions plus silencieux ont été mis en service. Le Tribunal fédéral n'a aucun motif de s'écarter de ces calculs et constatations, qui émanent d'un organisme officiel hautement qualifié et spécialisé.
cc) Sur la carte précitée, tous les biens-fonds litigieux se trouvent dans la bande délimitée par les courbes 65 dB(A) et 70 dB(A); le niveau moyen "Leq" des immissions est donc, dans tous les cas, supérieur à 65 dB(A) durant la journée. Pour déterminer le niveau d'évaluation "Lr" conformément à l'art. 38 al. 1 OPB, il faut éventuellement corriger quelque peu le résultat calculé en "Leq"; on ne voit cependant pas pourquoi un facteur de correction "K" important devrait être appliqué en l'espèce, compte tenu du volume du trafic. A ceci s'ajoute le fait que des mouvements d'avion se produisent encore - à une cadence plus réduite certes - en dehors de la période diurne de seize heures prise en considération pour les calculs; les statistiques d'exploitation montrent en effet que des avions atterrissent ou décollent entre 22 h et 23 h, ainsi qu'un peu avant 6 h. En outre, il n'est pas exclu que les effets de l'augmentation du trafic, depuis 1989, ne soient pas entièrement compensés par les progrès techniques rendant les nouveaux avions plus silencieux.
Quoi qu'il en soit, les biens-fonds litigieux sur lesquels des maisons d'habitation ont été édifiées se trouvent dans des quartiers à caractère résidentiel et la réglementation en vigueur, au moment de la construction, prévoyait une telle utilisation (cf. en particulier le régime de la 5e zone résidentielle du droit cantonal). Dans de telles zones, le degré de sensibilité II doit en principe être appliqué (art. 43 al. 1 let. b OPB) et les valeurs limites d'immissions sont généralement fixées à 60 dB(A) le jour, qu'il s'agisse du bruit du trafic routier (annexe 3 OPB), du bruit des chemins de fer (annexe 4 OPB) ou du bruit de l'industrie et des arts et métiers (annexe 6 OPB), notamment. Comme, dans ces villas (soit les bâtiments des consorts L., de W., de R., de dame G., de l'hoirie H. et de l'hoirie P.), le niveau moyen "Leq" est supérieur à 65 dB(A) - et que, comme cela vient d'être exposé, le niveau d'évaluation "Lr" ne devrait pas être sensiblement inférieur -, les immissions de bruit sont excessives, au sens de l'art. 684 CC. La condition de la spécialité est donc manifestement remplie en ce qui concerne ces biens-fonds et il n'est pas nécessaire, pour le présent jugement, de mesurer avec précision l'intensité du bruit dans chacun des bâtiments litigieux.
Par ailleurs, il n'est pas exclu que la condition de la spécialité soit aussi remplie pour les fonds non bâtis; cette question peut cependant demeurer indécise, comme celle de la gravité (cf. supra consid. 7 in fine). Il n'y a en effet pas lieu, à ce stade et avant les mesures d'instruction qui seront encore ordonnées, de déterminer leur degré de sensibilité au bruit et le seuil à partir duquel l'intensité des immissions est excessive.
III. Expropriation matérielle
11. (Résumé: Dans certaines causes, la Commission fédérale a alloué une indemnité pour expropriation matérielle en raison de l'entrée en vigueur, le 2 septembre 1987, du plan des zones de bruit de l'aéroport [causes hoirie H., consorts M., T et consorts ainsi que consorts F.]; elle a considéré en substance que, par leurs effets conjoints, les restrictions découlant de la législation fédérale sur l'aviation et du plan d'affectation cantonal équivalaient à une expropriation. L'Etat de Genève conteste cette appréciation; quant aux expropriés recourants, ils soutiennent que le classement de leurs fonds dans la zone de bruit B justifie, dans tous les cas, l'octroi d'une indemnité pour expropriation matérielle.)
12. Aux termes de l'art. 44 al. 1 LA, "la restriction de la propriété foncière par le plan de zone donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation"; cette règle vise aussi bien les zones de sécurité que les zones de bruit. La loi se réfère à ce propos à la notion d'expropriation matérielle (art. 22ter al. 3 Cst.; cf. ATF 119 Ib 124 consid. 2 et les références).
a) En ce qui concerne les zones de bruit, les restrictions de la propriété foncière ont leur fondement à l'art. 42 LA. Selon cette disposition, le Conseil fédéral peut prescrire, par voie d'ordonnance, que des bâtiments ne peuvent plus être utilisés ou élevés dans un rayon déterminé autour d'aérodromes publics que si leur genre de construction et leur destination sont compatibles avec les inconvénients causés par le bruit des aéronefs (art. 42 al. 1 let. b LA); des plans de zone, établis par l'exploitant de l'aéroport, doivent fixer l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété (art. 42 al. 3 LA). Ces règles, qui poursuivent en premier lieu un but d'hygiène sociale - améliorer les conditions d'habitation dans le périmètre des aéroports -, ont été introduites dans la loi fédérale lors de la réforme de 1971, la novelle étant entrée en vigueur en 1974 (cf. Message du Conseil fédéral, FF 1971 I 287, 295; cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2b). Sur la base de cette clause de délégation, le Conseil fédéral a adopté les art. 61 ss ONA (qui correspondent aux actuels art. 40 ss OSIA), et il a chargé le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie d'édicter des prescriptions sur la manière de déterminer l'exposition au bruit - en tenant compte du développement prévisible des constructions et de l'exploitation de l'aéroport - et de fixer les valeurs limites du bruit pour délimiter les zones (art. 61 al. 2 et 3 ONA). Ce département fédéral a dès lors adopté l'ordonnance concernant les zones de bruit des aéroports de Bâle-Mulhouse, Genève-Cointrin et Zurich (ci-après: O DFTCE; cf. supra, faits, let. B.). Il a choisi d'exprimer l'exposition au bruit selon une mesure employée à l'origine au Royaume-Uni, soit au moyen de l'indice "NNI" ("Noise and Number Index" ou "indice numérique de bruit"). Cet indice intègre deux facteurs: le taux moyen de bruit - ou plutôt "la valeur moyenne des maxima de niveau de bruit en PNdB" (unité du niveau de bruit perçu) - et le nombre des mouvements d'aéronefs ayant un niveau de bruit perçu supérieur à 80 PNdB, pendant une année, de 6 à 22 heures (cf. art. 1er à 4 O DFTCE). C'est en fonction de cet indice que les valeurs de seuil permettant de délimiter les trois zones A, B et C ont été fixées (art. 7 O DFTCE).
Pour sa part, le Conseil fédéral a néanmoins énoncé certains principes quant à la délimitation des zones. Ainsi, en vertu de l'art. 43 OSIA - dont la teneur correspond à celle de l'ancien art. 63 ONA -, dans l'intérêt d'un aménagement local adéquat, les limites des différentes zones suivent des lignes de terrain appropriées (routes, cours d'eau, lisières de forêt, limites de champs); il y a toutefois lieu de ne pas s'écarter sensiblement des courbes de valeur de bruit telles qu'elles ont été calculées. Le Conseil fédéral a aussi défini les utilisations "admissibles" ou "autorisées" dans chacune des zones de bruit A, B et C (art. 41 al. 1 et 42 al. 1 et 2 OSIA, art. 61 al. 1 et 62 al. 1 et 2 ONA; cf. supra, faits, let. B.), et il a prévu que, dans les zones de bruit, les autorités compétentes en vertu du droit cantonal ne peuvent établir de nouvelles zones à bâtir réservées à la construction de bâtiments d'habitation (art. 42 al. 3 OSIA, art. 62 al. 3 ONA). Cela étant, aux termes de l'art. 42 al. 5 OSIA - disposition correspondant à l'ancien art. 62 al. 5 ONA - tout bâtiment qui est situé dans une zone de bruit et qui a été construit avant la mise à l'enquête du plan de zone peut continuer à être utilisé de la même manière. Le Conseil fédéral a donc renoncé à la possibilité d'empêcher - comme le lui permettait l'art. 42 al. 1 let. b LA - l'utilisation des constructions dont la destination était devenue, en principe, incompatible avec les normes du plan (cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2b p. 375).
Dans sa décision prise le 8 avril 1987 sur les recours formés contre l'adoption du plan des zones de bruit (cf. supra, faits, let. B.), le Conseil fédéral s'est prononcé sur la clause de délégation législative de l'art. 61 al. 2 et 3 ONA et il a admis sa validité. En l'occurrence, ni les expropriés, ni l'expropriant ne remettent en cause les normes sur lesquelles la délimitation des zones de bruit est fondée, ni du reste les dispositions de l'ordonnance relatives aux utilisations admises dans ces zones. Le Tribunal fédéral n'a aucun motif d'examiner d'office la constitutionnalité de ces règles générales et abstraites.
b) Les plans des zones de bruit prévus par la législation fédérale sur l'aviation ne sont pas, en soi, des plans d'affectation fondés sur les art. 14 ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Ces plans règlent néanmoins, partiellement, le mode d'utilisation du sol (cf. art. 14 al. 1 LAT), dans un but particulier. Toutefois, contrairement aux plans d'affectation des communes ou des cantons, les plans des zones de bruit se bornent à imposer ou concrétiser des interdictions de construire et de transformer, assorties de certaines exceptions; tout ce qui n'est pas expressément permis par les dispositions spéciales du droit fédéral est interdit (en effet, selon le texte de l'art. 42 al. 1 let. b LA, les prescriptions relatives aux zones de bruit ont uniquement pour objet de proscrire l'utilisation ou l'édification de certains bâtiments). Quand bien même le texte de l'ordonnance du Conseil fédéral parle d'"utilisation admissible" (titre de l'art. 62 ONA) ou d'"utilisation autorisée" (titre de l'art. 42 OSIA; dans le texte allemand: "zulässige Nutzung") dans les zones de bruit, ces plans ne définissent pas de façon positive le statut du sol. Cela étant, pour que leur édification ou transformation soit autorisée, les bâtiments admissibles à titre exceptionnel selon le droit aérien doivent être conformes au plan d'affectation communal ou cantonal et aux autres normes du droit cantonal de l'aménagement du territoire; ce sont ces dernières règles qui définissent l'utilisation effectivement admissible du sol, compte tenu des exigences du droit fédéral, en particulier du droit aérien (cf. Hermann Roduner, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, thèse Zurich 1984, p. 80). Les dispositions du droit public fédéral prévoient du reste l'adoption de plans ou de mesures analogues aux zones de bruit dans d'autres domaines, notamment pour la protection des eaux souterraines (cf. art. 19 ss de la loi fédérale sur la protection des eaux - LEaux, RS 814.20; cf. ATF 121 II 39 consid. 2b/aa, ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb).
Quand la loi fédérale sur l'aménagement du territoire est applicable, son art. 21 al. 2 dispose que les plans font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Ce principe a une portée générale: une mesure de planification qui impose des restrictions aux particuliers et qui, à la suite de l'évolution des circonstances, n'est plus justifiée par un intérêt public prépondérant, n'est en principe pas compatible avec la garantie de la propriété (art. 22ter al. 1 Cst.) et elle doit normalement être revue (ATF 120 Ia 227 consid. 2c). Depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur l'infrastructure aéronautique (OSIA), les règles fédérales spéciales prévoient du reste expressément que, si la situation change considérablement, en particulier à la suite de modifications apportées à l'exploitation d'un aéroport ou grâce aux progrès techniques, le Département des transports, des communications et de l'énergie ordonne d'établir à nouveau les zones de bruit et fixe les délais d'exécution (art. 40 al. 4 OSIA).
c) Un plan d'affectation - qu'il soit fondé sur les art. 14 ss LAT ou sur d'autres dispositions spéciales - est un instrument dont la nature juridique est particulière: il ne s'agit ni d'une règle générale et abstraite, ni d'une décision administrative (sur les controverses doctrinales à ce propos: cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, p. 289 ss). Selon la jurisprudence - qui assimile à cet égard le plan à une décision -, le contrôle incident ou préjudiciel du plan d'affectation dans la procédure relative à un acte d'application est en principe exclu (ATF 120 Ia 227 consid. 2c, ATF 116 Ia 207 consid. 3b et les arrêts cités). Un tel contrôle est pourtant admis, à titre exceptionnel, lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont modifiées, depuis l'adoption du plan, dans une mesure telle que l'intérêt public au maintien des restrictions imposées aux propriétaires concernés pourrait avoir disparu; cette précision jurisprudentielle correspond à l'obligation de réexamen des plans prévue notamment à l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 120 Ia 227 consid. 2c, ATF 106 Ia 383 consid. 3c; arrêt du 26 octobre 1983 reproduit in ZBl 87/1986 p. 501, consid. 2).
d) Dans le présent jugement, il s'agit d'examiner si les restrictions découlant du plan des zones de bruit entré en vigueur le 2 septembre 1987 (cf. art. 43 al. 4 LA) sont constitutives d'expropriation matérielle, à savoir si elles interdisent ou restreignent l'usage actuel des biens-fonds litigieux ou leur usage futur prévisible d'une manière particulièrement grave, de sorte que les lésés se trouveraient privés d'un attribut essentiel de leur droit de propriété; selon la jurisprudence, une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement (ATF 119 Ib 124 consid. 2b et les arrêts cités).
aa) En l'occurrence, il suffit de se prononcer sur la portée des restrictions imposées par la législation fédérale sur l'aviation (car, comme cela sera exposé - cf. infra, consid. 13 -, elles ne sont de toute manière pas constitutives d'expropriation matérielle). Il n'y a en particulier pas lieu d'examiner les effets des mesures cantonales d'aménagement du territoire - résultant du plan général d'affectation du canton ou découlant, le cas échéant, du classement dans une zone de développement -, voire des règles fédérales dans ce domaine (cf. notamment art. 35 al. 3 et 36 al. 3 LAT; cf. ATF 119 Ib 124 consid. 3c). Il ne se justifie pas davantage, dans les présentes procédures, d'examiner si d'autres règles du droit fédéral tendant à la protection des hommes contre les atteintes nuisibles et incommodantes (cf. notamment art. 22 et 24 LPE) emportent aussi des restrictions quant aux possibilités de construire dans le voisinage de l'aéroport de Genève. A ce propos, il importe peu que, depuis le 1er janvier 1995, l'art. 42 al. 5 LA réserve expressément les prescriptions de la législation fédérale sur la protection de l'environnement relatives au bruit. Au reste, les prétentions des expropriés n'ont été formulées qu'en rapport avec les conséquences de l'adoption du plan des zones de bruit, et la Commission fédérale n'aurait pas été compétente pour statuer si les demandes d'indemnité avaient eu un autre fondement (ATF 115 Ib 411 consid. 3).
bb) En principe, le moment déterminant pour apprécier, du point de vue de l'expropriation matérielle, la portée de la restriction est la date de son entrée en vigueur (ATF 119 Ib 229 consid. 3a et les arrêts cités); l'art. 44 al. 2 LA rappelle du reste ce principe. Lorsqu'avant le jugement définitif, une restriction constitutive d'expropriation matérielle est remplacée par une restriction qui doit être supportée sans indemnité, ou quand la première restriction est simplement levée, le juge doit tenir compte de cette nouvelle situation juridique, car l'obligation d'indemniser n'a alors, en principe, plus de fondement, à défaut de dommage pour le propriétaire; il ne se justifie de faire une exception que lorsque la période entre la première restriction et le changement ultérieur de régime juridique était particulièrement longue, de telle sorte que, sans la restriction, le propriétaire aurait pu faire dans l'intervalle une meilleure utilisation de son fonds (ATF 105 Ia 330 consid. 4b; cf. arrêt non publié du 25 novembre 1981, reproduit in ZBl 83/1982 p. 87, consid. 4a et les arrêts cités; cf. ALFRED KUTTLER, "Welcher Zeitpunkt ist für die Beurteilung der Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, massgebend", ZBl 76/1975 p. 503 ss). Dès lors, dans l'hypothèse où le plan des zones de bruit aurait été révisé, avant le présent jugement, dans le sens d'une réduction de la surface des zones A et B et, partant, avec pour effet de ne plus soumettre certains des propriétaires touchés aux restrictions applicables dans ces dernières zones, l'autorité judiciaire compétente aurait dû en tenir compte dans sa décision sur les prétentions en expropriation matérielle. Il est cependant constant que les autorités fédérales et cantonales n'ont pas engagé une telle procédure de révision.
cc) Cela étant, le nouveau calcul des courbes NNI ("Linien gleicher NNI-Werte [06-22 Uhr]"), effectué par l'EMPA sur la base des mouvements d'avions sur l'aéroport de Genève en 1989 et en fonction des critères de l'ordonnance de 1973 (O DFTCE), démontre que les zones de bruit A et B du plan de 1987 sont aujourd'hui manifestement surdimensionnées; actuellement - dans son rapport du 6 avril 1995, le Dr Hofmann estime que ces calculs sont toujours pertinents en dépit de la légère augmentation du trafic (cf. supra, consid. 8c/bb) -, le périmètre dont l'indice d'exposition au bruit est supérieur à 55 NNI comprend la piste elle-même et des terrains situés au maximum à quelques centaines de mètres de celle-ci. Il n'y a pas lieu de s'écarter de ces calculs et constatations, pour les raisons déjà évoquées (cf. supra, consid. 8c/bb). En vertu du droit fédéral, le seul objet d'un plan des zones de bruit est en définitive d'indiquer sur le terrain le tracé des courbes 45 NNI, 55 NNI et 65 NNI telles qu'elles ont été calculées conformément aux dispositions des art. 1er à 6 O DFTCE; dans ce domaine, l'autorité de planification ne doit pas, même pour des motifs d'aménagement du territoire ou pour d'autres motifs d'intérêt public, s'écarter sensiblement de ces courbes de niveau de bruit (cf. art. 43 OSIA, art. 63 ONA; cf. RODUNER, op.cit., p. 98). Il faut donc constater qu'avec l'évolution des circonstances, notamment grâce aux progrès techniques dans la conception des avions à réaction ainsi qu'aux nouveaux procédés et prescriptions concernant les trajectoires d'approche et d'envol, l'exposition au bruit de plusieurs immeubles classés, selon le plan de 1987, dans les zones de bruit A (65 NNI et plus) ou B (entre 55 et 65 NNI), est actuellement inférieure à 55 NNI. Or, dans ces conditions, ces immeubles devraient être soumis aux restrictions applicables dans la zone C, voire être soustraites à toute restriction fondée sur la législation fédérale sur l'aviation. Le Tribunal fédéral doit nécessairement en déduire que l'intérêt public au classement dans la zone A ou dans la zone B a disparu, car aucun autre élément n'entre en considération pour apprécier de ce point de vue, au regard de l'art. 22ter al. 1 Cst., la validité des restrictions imposées dans ces deux zones (par les art. 42 al. 1 OSIA ou 62 al. 1 ONA). La jurisprudence admet, dans de telles conditions, le contrôle préjudiciel ou incident du plan (cf. supra, consid. 12c).
dd) Selon la carte des courbes NNI établie par l'EMPA, toutes les parcelles des expropriés - y compris la parcelle de l'hoirie H., dans la zone A selon le plan de 1987, et les parcelles des consorts L., de W., de T. et consorts (no 1735) et des consorts F. (partie sud), déjà classées dans la zone C - se trouvent dans la bande de terrain comprise entre les courbes 45 NNI et 55 NNI, qui représentent les valeurs de seuil inférieure et supérieure de la zone de bruit C. Les fonds les plus proches de la courbe 55 NNI en sont toutefois suffisamment éloignés, de telle sorte qu'on ne saurait retenir qu'un classement dans la zone de bruit B pourrait néanmoins se justifier en vertu de l'art. 43 OSIA (cf. supra, consid. 12a). Dans ses dernières observations, du 15 mai 1995, l'expropriant a du reste admis que "l'empreinte au sol des courbes NNI (...) a diminué de façon très sensible, de telle sorte que des surfaces importantes de terrains qui se trouvent en zone NNI B selon la réglementation actuelle, se trouveraient placées en zone NNI C s'il fallait refaire aujourd'hui le plan des zones de bruit selon les mêmes critères".
Il faut donner acte aux expropriés, dans le présent jugement, de ces constatations relatives à l'indice d'exposition au bruit déterminant pour leurs parcelles; elles sont en effet de nature à entraîner une modification du régime juridique applicable selon le plan des zones de bruit de 1987. Dans cette mesure, les recours de droit administratif des expropriés dont les fonds étaient classés dans la zone de bruit B doivent être partiellement admis. Ces constatations s'imposent au demeurant à toutes les autorités, notamment dans les procédures éventuelles tendant à l'octroi d'autorisations de construire; la Commission fédérale aurait du reste, elle aussi, dû tenir compte des résultats des nouveaux calculs des courbes NNI (si elle en avait eu connaissance), qui sont fondés sur les caractéristiques du trafic aérien au moment où elle a rendu ses premières décisions.
13. (Résumé: Dans la zone C, la législation fédérale sur l'aviation n'interdit, en définitive, que la construction de nouveaux bâtiment d'habitation ou d'écoles non insonorisés [en plus des hôpitaux et des homes; cf. art. 42 al. 1 et 2 OSIA]. Il ne s'agit pas de restrictions particulièrement graves et constitutives d'expropriation matérielle. En outre, les restrictions temporaires auxquelles les propriétaires ont été soumis, entre la date de l'entrée en vigueur des zones de bruit et celle à partir de laquelle les nouvelles courbes NNI doivent être considérées comme déterminantes, doivent être supportées sans indemnité.) | fr | Expropriation de droits de voisinage; immissions de bruit d'un aéroport; expropriation matérielle - art. 5 LEx, art. 679, 684 CC, art. 42 ss LA, art. 42 ss OSIA. Application des règles de l'expropriation formelle en cas d'immissions provenant de l'exploitation d'un aéroport. Conditions posées par les art. 679 et 684 CC (consid. 4b-c). Procédure d'expropriation lorsque les immissions proviennent de l'utilisation d'un ouvrage d'utilité publique (consid. 4d-e).
Rappel de la jurisprudence développée à propos des immissions de bruit provoquées par le trafic routier et ferroviaire. Conditions de l'imprévisibilité, de la gravité et de la spécialité du dommage (consid. 5a). Ces conditions s'appliquent aussi, en principe, lorsque les immissions proviennent du trafic aérien (consid. 5b). Les exigences de l'art. 8 CEDH peuvent être respectées dans une telle procédure (consid. 5c).
Condition de l'imprévisibilité: elle n'est pas opposable aux propriétaires voisins d'un aéroport national ayant acquis leurs immeubles avant la fin de l'année 1960 (consid. 6).
Condition de la spécialité; critère des valeurs limites d'immissions prévues par la législation fédérale sur la protection de l'environnement (consid. 8c/aa). Nonobstant l'absence, dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit, de valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports nationaux, la condition de la spécialité est en l'espèce considérée comme remplie, sur la base de calculs du niveau moyen "Leq" (consid. 8c/bb-cc).
Règles de la législation fédérale sur l'aviation relatives aux zones de bruit A, B et C (consid. 12a). Ces plans de zones règlent partiellement l'utilisation du sol, en imposant des interdictions de construire et de transformer; ils doivent être adaptés en cas d'évolution des circonstances (consid. 12b). Conditions auxquelles le contrôle incident ou préjudiciel de tels plans est admissible (consid. 12c).
Expropriation matérielle à la suite de l'entrée en vigueur du plan des zones de bruit de l'aéroport de Genève; moment déterminant pour apprécier la portée des restrictions (consid. 12d/aa-bb). Les zones de bruit A et B se révélant surdimensionnées, sur la base de nouveaux calculs, les biens-fonds litigieux doivent être soumis à la réglementation de la zone C (consid. 12d/cc-dd); les restrictions découlant du droit fédéral de l'aviation, dans cette zone, ne sont pas constitutives d'expropriation matérielle (Résumé, consid. 13). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 319
A.- En 1920, l'Office aérien fédéral a octroyé au canton de Genève une concession pour l'exploitation d'un aérodrome au lieu-dit "Cointrin"; la première piste en béton a été construite en 1937. Pendant la seconde guerre mondiale, le trafic aérien commercial international a très fortement diminué. Le 22 juin 1945, l'Assemblée fédérale a adopté l'arrêté fédéral concernant le développement des aérodromes civils (RO 1945 p. 867). Des subventions fédérales allouées sur cette base ont permis au canton de Genève de réaliser des travaux d'extension de la piste et d'aménagement d'installations techniques. En 1948 déjà, les autorités fédérales ont permis l'exécution de la "troisième étape de développement" de l'aéroport de Genève-Cointrin (cf. FF 1948 II 1181 ss, RO 1948 p. 1205). Un nouveau projet d'agrandissement de l'aéroport a été présenté en 1957 (4e étape; cf. Message du Conseil fédéral in FF 1957 II 66) et, en 1959, la piste a été portée à la longueur de 3800 m (elle n'a pas été prolongée depuis lors). Le trafic sur l'aéroport de Genève a évolué de la manière suivante depuis la fin de la seconde guerre mondiale:
Année Mouvements totaux Passagers
1946 15'030 71'518
1950 23'898 217'736
1955 27'154 445'136
1960 56'014 933'956
1965 79'326 1'473'182
A partir de l'été 1959, les compagnies aériennes ont mis en service des avions à réaction sur leurs lignes desservant l'aéroport de Genève-Cointrin.
B.- La loi fédérale sur la navigation aérienne (LNA) a été adoptée le 21 décembre 1948; depuis la modification du 18 juin 1993, en vigueur à partir du 1er janvier 1995, cette loi est intitulée "loi fédérale sur l'aviation" (LA; RS 748.0, RO 1994 p. 3010). La loi sur la navigation aérienne a été modifiée le 17 décembre 1971, notamment pour permettre la délimitation de zones de bruit dans les environs des aéroports (cf. art. 42 LNA); cette novelle est entrée en vigueur le 1er janvier 1974 (RO 1973 p. 1738). Dans l'ordonnance sur la navigation aérienne, du 14 novembre 1973 (RS 748.01; ONA), le Conseil fédéral a distingué trois zones de bruit - les zones A, B et C -, en prévoyant pour chacune d'elles une utilisation "admissible", et il a chargé le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE) d'édicter des prescriptions d'exécution. Ce département a dès lors adopté une ordonnance, intitulée actuellement "ordonnance concernant les zones de bruit des aéroports de Bâle-Mulhouse, Genève-Cointrin et Zurich" (RS 748.134.2; en vigueur depuis le 1er janvier 1974). Cette ordonnance prévoit que l'exposition au bruit est exprimée au moyen de "l'indice d'exposition au bruit NNI", et que les zones de bruit sont délimitées de la manière suivante:
zone A: 65 NNI et plus,
zone B: de 55 NNI à la limite de la zone A,
zone C: de 45 NNI à la limite de la zone B.
Les "utilisations admissibles" dans les trois zones, selon l'art. 62 al. 1 ONA révisé le 5 mars 1984 (RO 1984 p. 318), sont les suivantes:
Zone A
- Agriculture
- Entrepôts
- Constructions et installations militaires
- Bâtiments aéroportuaires
Zone B
- Utilisation selon la zone A
- Constructions industrielles et artisanales
- Bâtiments commerciaux et bureaux insonorisés
- Logements de concierge insonorisés
Zone C
- Utilisation selon les zones A et B
- Bâtiments commerciaux et bureaux
- Bâtiments d'habitation insonorisés
- Bâtiments scolaires insonorisés.
Au surplus, en vertu de l'art. 62 al. 2 ONA, la construction ou l'agrandissement d'hôpitaux et de homes ne sont pas admis dans les zones de bruit. Depuis le 1er janvier 1995, les dispositions sur les zones de bruit figurent aux art. 40 ss de la nouvelle ordonnance, du 23 novembre 1994, sur l'infrastructure aéronautique (OSIA; cf. RO 1994 p. 3028, 3050). L'art. 42 OSIA a, sur ces points, le même contenu que l'ancien art. 62 ONA.
L'art. 42 al. 3 LA chargeant l'exploitant de l'aéroport d'établir le plan des zones de bruit, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a élaboré un projet sur la base d'un rapport d'étude du 22 juillet 1977 émanant du Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherches (abréviation en langue allemande: EMPA), dont la section "acoustique et lutte contre le bruit" avait calculé les indices d'exposition au bruit NNI dans les environs de l'aéroport de Genève. Mis à l'enquête publique à partir du 15 janvier 1979, ce plan a suscité plusieurs oppositions, qui ont été traitées par le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie. Plusieurs recours ont été formés contre les décisions du département et le Conseil fédéral s'est prononcé, le 8 avril 1987, en modifiant légèrement le tracé de la limite extérieure de la zone C; pour le reste, il a considéré que l'évolution des circonstances, depuis l'établissement du plan - notamment l'augmentation du trafic et la mise en service d'avions moins bruyants - ne justifiait pas une modification générale des périmètres des zones A, B et C. A la suite de cette décision, le plan des zones de bruit a été publié le 2 septembre 1987 dans la feuille officielle du canton de Genève et il a acquis force obligatoire (cf. art. 43 al. 4 LA).
C.- Louis Jeanneret est propriétaire d'une parcelle sur le territoire de la commune de Bellevue, à environ 1,5 km de l'extrémité nord-est de la piste de l'aéroport de Genève. Jeanneret a acquis cette parcelle, sur laquelle se trouvait déjà une villa, le 27 avril 1966. En vertu de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LALAT), ce terrain est classé dans la 5e zone, qui est une zone résidentielle destinée aux villas (art. 19 al. 3 LALAT). Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, cette parcelle est située dans la zone B.
Le 18 décembre 1979, Jeanneret s'est adressé au Conseil d'Etat en réclamant une indemnité pour la dépréciation de sa propriété en raison du bruit du trafic aérien. Sa requête ayant été écartée par l'autorité cantonale et par le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie, Jeanneret s'est pourvu devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours de droit administratif. Le Tribunal fédéral a admis son recours par arrêt rendu le 3 octobre 1984 et il a dit qu'il incombait au département fédéral de conférer au canton de Genève le droit d'expropriation et de l'inviter à faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation, une procédure d'expropriation destinée uniquement à statuer sur les prétentions à indemnité présentées par le recourant (ch. 2 du dispositif de l'arrêt, publié aux ATF 110 Ib 368 ss, p. 380). Une procédure a ensuite été ouverte devant la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement (ci-après: la Commission fédérale). Jeanneret a conclu au paiement d'une indemnité globale, pour expropriation formelle des droits de voisinage et pour expropriation matérielle en relation avec les restrictions découlant du plan des zones de bruit. La Commission fédérale a rendu sa décision le 13 avril 1989; elle a rejeté les conclusions de Jeanneret.
D.- D'autres propriétaires fonciers ont aussi, successivement, demandé l'ouverture de procédures devant la Commission fédérale, afin qu'il soit statué sur leurs prétentions fondées sur l'expropriation formelle de leurs droits de voisinage et sur l'expropriation matérielle, après l'entrée en vigueur du plan des zones de bruit. Les biens-fonds concernés se trouvent sur le territoire de la commune de Vernier (au sud-ouest de la piste de l'aéroport de Genève, à environ 1 à 2 km de l'extrémité de celle-ci) ou sur celui de la commune de Bellevue (au nord-est de cette piste, également à environ 1 à 2 km de l'extrémité).
Dans les causes consorts L., W., R., G., et hoirie P., les fonds litigieux ont une surface d'environ 1000 à 2000 m2 et ils sont déjà bâtis (villas familiales). Ils sont classés en 5e zone résidentielle (cf. art. 19 al. 3 LALAT), et au surplus, dans certains cas, en zone de développement (cf. art. 30 ss LALAT). Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, les parcelles des consorts L. et de W. sont comprises dans la zone C; les trois autres terrains se trouvent dans la zone B. Dans ses décisions, rendues entre le 21 septembre 1989 et le 14 juin 1993, la Commission fédérale a rejeté les demandes d'indemnité présentées par les propriétaires.
Dans la cause hoirie H., le fonds litigieux a une surface de 4000 m2 environ et il s'y trouve plusieurs bâtiments (un chalet construit en 1934 et un garage-atelier construit en 1964, notamment). Ce terrain, compris dans la 5e zone résidentielle, a été classé en 1993 en zone de développement industriel et artisanal. Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, il est située dans la zone A. Dans sa décision, rendue le 2 juin 1992, la Commission fédérale a condamné l'Etat de Genève à verser aux membres de l'hoirie H. une indemnité pour expropriation formelle, pour expropriation matérielle ainsi que pour la réfection de la toiture du chalet, endommagée à diverses reprises à la suite du passage d'avions à basse altitude.
Dans les causes consorts M., T. et consorts, ainsi que consorts F., il s'agit de terrains non bâtis ou peu bâtis (la propriété des consorts F., d'une surface de 2,5 ha, comporte une maison de maître et quelques annexes). Ils sont également classés en 5e zone résidentielle ou en zone de développement. Selon le plan des zones de bruit de l'aéroport, ces terrains sont situés dans les zones B ou C. Dans ses décisions rendues entre le 16 juin et le 12 novembre 1993, la Commission fédérale a rejeté les prétentions fondées sur l'expropriation formelle, mais elle a condamné l'Etat de Genève à verser aux propriétaires une indemnité pour expropriation matérielle (en relation avec l'inclusion d'une partie de ces terrains dans la zone de bruit B).
E.- Dans huit des dix causes précitées, les propriétaires concernés (les expropriés) ont formé un recours de droit administratif contre le prononcé de la Commission fédérale (causes Jeanneret, consorts L., W., R., G., hoirie P., consorts M., T. et consorts). L'Etat de Genève (l'expropriant) a également formé un recours de droit administratif contre le prononcé de la Commission fédérale dans la cause hoirie H., dans la cause consorts M., dans la cause T. et consorts, ainsi que dans la cause consorts F. Dans cette dernière cause, les consorts F. ont formé un recours de droit administratif joint.
Dans leurs recours, les expropriés ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler les prononcés de la Commission fédérale et de leur allouer des indemnités pour expropriation formelle des droits de voisinage et pour expropriation matérielle, lorsque les immeubles concernés étaient situés dans la zone de bruit B. Dans ses recours, l'Etat de Genève a fait valoir, en substance, que les prétentions des propriétaires n'étaient pas fondées.
F.- Un rapport intitulé "Etude sur le bruit 90: Charges acoustiques réelles et perception subjective du bruit d'avion et de la circulation routière par la population résidant dans le voisinage des aéroports internationaux en Suisse" a été rédigé dans le cadre d'un programme du Fonds national suisse de la recherche scientifique. Après avoir eu connaissance d'un résumé de ce rapport, publié avant la version définitive, le Tribunal fédéral s'était fait transmettre les résultats de calculs des immissions de bruit dans les environs de l'aéroport de Genève, effectués à l'occasion de cette recherche par le Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherches (EMPA), sur la base du nombre de mouvements d'avions en 1989 et selon les indices d'exposition au bruit "NNI", d'une part, et "Leq" (niveau moyen énergétique), d'autre part.
G.- Le Tribunal fédéral a joint toutes les causes précitées et a rendu un jugement partiel. Dans la cause Jeanneret, il a admis partiellement le recours, en ce sens qu'il a constaté, sur la base des nouveaux calculs, que l'indice d'exposition au bruit NNI pour la parcelle du recourant était supérieur à 45 NNI et inférieur à 55 NNI; pour le reste, il a rejeté le recours. Dans les autres causes, le Tribunal fédéral a admis partiellement les recours de droit administratif et il a dit que l'instruction devait se poursuivre, pour déterminer le montant des indemnités dues pour l'expropriation formelle des droits de voisinage, dans les cas où le droit à une indemnité a été reconnu dans son principe (causes consorts L., W., R., G.. hoirie H., hoirie P.), ou pour déterminer si et, le cas échéant, dans quelle mesure une telle indemnité était due (causes consorts M., T. et consorts ainsi que consorts F.). Dans toutes ces causes, lorsque les parcelles litigieuses n'avaient pas déjà été classées en 1987 dans la zone de bruit C, le Tribunal fédéral a constaté que l'indice d'exposition au bruit était supérieur à 45 NNI et inférieur à 55 NNI.
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Expropriation formelle des droits de voisinage
4. Dans leurs recours, tous les expropriés font valoir qu'ils ont droit à une indemnité pour expropriation des droits de voisinage. Or, dans ces causes, la Commission fédérale a considéré que les conditions à l'octroi d'une telle indemnité n'étaient pas réunies. Elle n'a alloué une indemnité à ce titre qu'aux consorts H., qui n'ont, quant à eux, pas formé de recours contre la décision de première instance. L'expropriant demande cependant l'annulation de celle-ci, en soutenant que les conditions à l'octroi d'une telle indemnité ne sont pas non plus remplies dans cette affaire. Il convient, en premier lieu, de se prononcer sur la question de principe de l'application des règles de l'expropriation formelle en cas d'immissions provenant de l'exploitation d'un aéroport.
a) Aux termes de l'art. 50 LA, pour la construction et l'exploitation d'aérodromes publics ou pour l'aménagement d'installations de navigation aérienne, le département fédéral des transports, des communications et de l'énergie peut, conformément à la législation fédérale sur l'expropriation, exercer le droit d'expropriation ou le conférer à des tiers. En vertu de l'art. 5 LEx, les droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage peuvent faire l'objet de l'expropriation et être supprimés ou restreints temporairement ou définitivement. Cette norme se réfère notamment à l'art. 684 CC, qui a la teneur suivante:
1 "Le propriétaire est tenu, dans l'exercice de son droit, spécialement dans ses travaux d'exploitation industrielle, de s'abstenir de tout excès au détriment de la propriété du voisin.
2 Sont interdits en particulier les émissions de fumée ou de suie, les émanations incommodantes, les bruits, les trépidations qui ont un effet dommageable et qui excèdent les limites de la tolérance que se doivent les voisins eu égard à l'usage local, à la situation et à la nature des immeubles."
Lorsque les émissions normales et inévitables provenant de l'exploitation d'une entreprise d'intérêt public ont pour effet de paralyser les droits de défense des voisins, au sens de l'art. 684 CC, la situation qui en résulte équivaut, pour le propriétaire touché, à la constitution d'une servitude foncière ayant pour contenu l'obligation de tolérer les émissions excessives (ATF 116 Ib 11 consid. 2b/aa, ATF 111 Ib 15 consid. 8, ATF 110 Ib 368 consid. 2c). L'art. 4 let. a LEx prévoit du reste expressément l'exercice du droit d'expropriation en relation avec l'exploitation d'une entreprise. Une telle procédure peut être introduite même si - comme en l'espèce - pour la construction de l'ouvrage, aucune procédure d'expropriation n'a été ouverte selon les art. 27 ss LEx (dépôt des plans, etc.; cf. ATF 110 Ib 368 consid. 1).
En adoptant l'art. 5 LEx en 1930, le législateur fédéral a indiqué de façon expresse une possibilité que l'ancienne loi fédérale sur l'expropriation, du 1er mai 1850, offrait de façon implicite. La jurisprudence fédérale avait en effet d'emblée admis que les droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage pouvaient faire l'objet d'une expropriation, ceci même avant l'entrée en vigueur du code civil suisse en 1912 (cf. notamment ATF 36 I 623 consid. 2, ATF 18 p. 53 consid. 3 et les références à des arrêts plus anciens; cf. ATF 116 Ib 11 consid. 2a p. 16; cf. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, n. 2 ad art. 5 LEx).
b) L'art. 684 al. 1 CC pose de façon générale les limites apportées à l'exercice de la propriété foncière et il interdit les immissions excessives. Sont des immissions les conséquences indirectes que l'exercice de la propriété sur un fonds peut avoir sur les fonds voisins; il peut s'agir d'effets physiques tels que des bruits (cf. PAUL-HENRI STEINAUER, Les droits réels, tome II, 2e éd. Berne 1994, p. 141/142 et la jurisprudence citée). Par fonds voisins, il faut entendre tous les fonds qui sont affectés par l'immission, même s'ils se trouvent à plusieurs kilomètres de son origine; il suffit que l'immission apparaisse comme une conséquence de l'utilisation ou de l'exploitation de l'immeuble concerné (cf. ATF 120 II 15 consid. 2a, ATF 119 II 411 consid. 4b, ATF 109 II 304 consid. 2; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, n. 197 ad art. 684 CC). La jurisprudence mentionne, à titre d'exemple, pour les immissions provoquées par un aérodrome, le bruit des avions à l'atterrissage et au décollage, même lorsque ces engins se trouvent au-delà des limites géographiques du fonds où se situe la piste (cf. ATF 120 II 15 consid. 2a p. 17).
Les immissions ne sont prohibées par l'art. 684 CC que si elles sont excessives. Pour distinguer entre les immissions qui doivent être tolérées et celles qui sont excessives, il faut se fonder sur des critères objectifs, en évaluant la situation comme une personne raisonnable et moyennement sensible, et en prenant en considération l'ensemble des circonstances du cas concret pour apprécier les différents intérêts en présence; il faut néanmoins, à cet égard, tenir compte du but de l'art. 684 CC, qui est d'assurer la protection des intérêts des seuls propriétaires concernés et non pas, en principe, de protéger d'autres intérêts (ATF 119 II 411 consid. 4c et les arrêts cités; cf. MEIER-HAYOZ, op.cit., n. 90/91 ad art. 684 CC).
c) Aux termes de l'art. 679 CC, celui qui est atteint ou menacé d'un dommage parce qu'un propriétaire excède son droit, peut actionner ce propriétaire pour qu'il remette les choses en l'état ou prenne des mesures en vue d'écarter le danger, sans préjudice de tous dommages-intérêts. En 1965, le Tribunal fédéral a toutefois admis que le propriétaire qui construisait sur son fonds avait le droit de provoquer des nuisances, même excessives au sens de l'art. 679 CC - parce qu'elles dépassent les limites fixées par les règles ordinaires sur les rapports de voisinage (art. 684 CC) -, à la condition qu'il verse aux voisins lésés une indemnité équitable. Il faut cependant que l'immission paraisse inévitable; tel serait le cas si son interdiction était hors de proportion avec l'intérêt qu'en retireraient les voisins, et si les travaux de construction et les installations de chantier causaient à ceux-ci un dommage considérable (ATF 91 II 100 consid. 2). Cette jurisprudence a été confirmée ensuite dans des arrêts non publiés (cf. arrêt du 16 octobre 1986 reproduit in SJ 1987 p. 145 ss, consid. 2 et les références) puis dans un arrêt rendu en 1988, publié aux ATF 114 II 230. Dans ce dernier arrêt, le Tribunal fédéral mentionne l'analogie existant entre cette solution et l'expropriation proprement dite, en relevant que l'ordre juridique suisse connaît par ailleurs une sorte d'"expropriation de droit privé" dans certaines situations (cf. art. 674 al. 3 CC [empiétement], art. 691 CC [obligation de tolérer des conduites], art. 694 CC [passage nécessaire], art. 710 CC [fontaine nécessaire]).
La solution ainsi consacrée par la jurisprudence, permettant l'indemnisation du propriétaire voisin en cas d'immissions excessives qu'il ne peut pas faire cesser, est au demeurant proche de celles du droit allemand (§ 906 II BGB - cf. MEIER-HAYOZ, op.cit., p. 177, "Rechtsvergleichung" ad art. 684 CC) et du droit italien (art. 844 II CCit - cf. MEIER-HAYOZ, op.cit., p. 180/181).
d) Le voisin ne peut pas exercer les actions du droit privé prévues à l'art. 679 CC si les immissions proviennent de l'utilisation, conforme à sa destination, d'un ouvrage d'intérêt public pour la réalisation duquel la collectivité disposait du droit d'expropriation, et si la tâche publique ne peut pas être exécutée sans provoquer des immissions dans les environs (immissions inévitables ou ne pouvant être écartées sans frais excessifs). La prétention au versement d'une indemnité d'expropriation se substitue à ces actions et il appartient non plus au juge civil, mais au juge de l'expropriation de statuer sur l'existence du droit à l'indemnité et sur le montant de celle-ci (ATF 119 Ib 334 consid. 3a, 348 consid. 4b, ATF 119 II 411 consid. 3c et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence que le Tribunal fédéral a développée à propos des nuisances de bruit provenant du trafic routier et ferroviaire, la collectivité publique - en sa qualité d'expropriant - n'est tenue d'indemniser un voisin que si le dommage qu'il subit est à la fois spécial, imprévisible et grave; c'est à ces seules conditions, cumulatives, que l'immission est excessive (ATF 119 Ib 348 consid. 4b, ATF 118 Ib 205 consid. 8c, ATF 117 Ib 18 consid. 2b, ATF 116 Ib 21 consid. 3a et les arrêts cités). Ces principes ont été énoncés pour la première fois en 1968 (arrêt Werren, ATF 94 I 286); depuis lors, le Tribunal fédéral n'a jamais eu à examiner s'ils s'appliquaient également aux nuisances provoquées par le trafic aérien. Dans un arrêt rendu en 1969 (ATF 95 I 490), les immissions d'autres entreprises ou installations publiques ont été évoquées (consid. 5, p. 493: "chemins de fer, stands de tir, aérodromes, etc."), mais on ne saurait déduire de cette énumération, en obiter dictum, que le Tribunal fédéral aurait considéré que les trois conditions précitées étaient aussi déterminantes à l'égard des nuisances résultant de l'exploitation d'un aéroport (cf. consid. 6, p. 494/495: il n'est en définitive question, dans cet arrêt, que des immissions du trafic sur une route nationale). Dans un arrêt rendu en 1980 (ATF 106 Ib 241), le Tribunal fédéral a statué sur le recours de locataires d'appartements à proximité de l'aéroport de Zurich-Kloten qui demandaient une indemnité en raison des nuisances provoquées par le trafic aérien; il ne s'est cependant pas prononcé sur l'application éventuelle des conditions de la spécialité, de l'imprévisibilité et de la gravité dans ce domaine, car il a considéré que, dans le cas particulier, les locataires ne pouvaient de toute manière pas faire valoir une prétention à une indemnité (ATF 106 Ib 241 consid. 4). La question avait par ailleurs déjà été évoquée, sans être non plus résolue, dans un arrêt non publié du 23 décembre 1970 (référendum financier contre un décret relatif à l'agrandissement de l'aéroport de Zurich, arrêt reproduit in ZBl 74/1973 p. 81, consid. 5). Enfin, dans l'arrêt rendu le 3 octobre 1984 sur le premier recours de Louis Jeanneret, le Tribunal fédéral a indiqué qu'il n'était pas certain que la jurisprudence concernant les émissions provenant du trafic routier et ferroviaire puisse s'appliquer telle quelle, sans adaptation, aux émissions de bruit des aérodromes; il a laissé cette question indécise (ATF 110 Ib 368 consid. 3b). Elle doit être résolue.
e) La jurisprudence "Werren" n'est pas contraire à l'art. 69 al. 1 LEx, qui dispose que "si l'existence d'un droit faisant l'objet d'une demande d'indemnité est contestée", la procédure devant la commission fédérale d'estimation est suspendue, l'expropriant devant ouvrir action devant le juge ordinaire. En effet, lorsque le voisin d'un ouvrage public demande une indemnité en raison d'immissions excessives, l'existence des droits garantis par l'art. 684 CC n'est en principe pas contestée; la relation de causalité entre l'exploitation de l'ouvrage et les immissions, de même que le caractère inévitable de ces immissions, ne sont généralement pas non plus mis en doute (cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 5 ad art. 69 LEx; contra: FELIX SCHÖBI, Zur Unterscheidung von formeller und materieller Enteignung am Beispiel von Immissionsstreitigkeiten, in: recht 1985 p. 126 ss).
Par ailleurs, l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1985, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) n'a pas supprimé la compétence du juge de l'expropriation pour statuer sur l'octroi d'une indemnité en raison des immissions excessives liées à l'exploitation d'un ouvrage public (ATF 119 Ib 348 consid. 6c/aa). Le Tribunal fédéral est toujours tenu d'appliquer l'art. 5 LEx (art. 113 al. 3 Cst.). En outre, les législations fédérales sur l'expropriation et sur la protection de l'environnement n'ont pas les mêmes buts, même si elles convergent à certains égards (cf. ATF 119 Ib 348 consid. 6c/bb-cc; selon cet arrêt, le juge de l'expropriation peut allouer des prestations en nature qui correspondent aux mesures de protection exigées par le droit de l'environnement); seule l'application des dispositions sur l'expropriation des droits conférés aux voisins par les art. 679 et 684 CC permet aux propriétaires touchés d'obtenir la réparation de leur préjudice, le cas échéant (cf. ATF 120 Ib 76 consid. 5a; cf. arrêt non publié du 30 mai 1979, consid. 7, reproduit in: ZBl 81/1980 p. 354). Les critiques exprimées dans la doctrine, antérieures à l'arrêt publié aux ATF 119 Ib 348 (cf. KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, Zur Abgeltung von Immissionen aus dem Betrieb öffentlicher Werke, unter Berücksichtigung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz, thèse Berne 1985, p. 50; PAUL RICHLI, Die verwaltungsrechtliche Rechtsprechung des BGer 1984, RJB 122/1986 p. 423; SCHÖBI, op.cit., p. 127), ne donnent pas lieu à une remise en question de la jurisprudence selon laquelle les droits découlant des art. 679 et 684 CC en matière de rapports de voisinage peuvent faire l'objet d'une expropriation.
5. Dans la première des décisions attaquées (cause Jeanneret), la Commission fédérale a considéré que les nuisances provoquées par le trafic aérien présentaient certaines particularités, par rapport au bruit du trafic routier ou ferroviaire, mais qu'il ne se justifiait pas de soumettre à des conditions distinctes l'indemnisation des voisins en application de l'art. 5 LEx. La Commission fédérale a confirmé sa jurisprudence dans ses décisions ultérieures, en précisant que les caractéristiques du bruit provenant des avions seraient prises en compte dans l'examen de la gravité ou de la spécialité du dommage (cf. notamment décision attaquée dans la cause W.). Dans ses recours, l'Etat de Genève ne critique pas les décisions attaquées à ce propos. Les expropriés recourants soutiennent en revanche, à titre principal, que les trois conditions jurisprudentielles (cf. supra, consid. 4d) ne seraient pas applicables à cet égard.
a) Dans l'arrêt Werren (ATF 94 I 286; cf. supra consid. 4d), le Tribunal fédéral a relevé que l'augmentation constante du nombre des véhicules à moteur exigeait l'ouverture de nouvelles voies et l'agrandissement des routes existantes; si les collectivités publiques étaient tenues de réparer tous les dommages qu'entraînent ces ouvrages indispensables, elles seraient dans la plupart des cas hors d'état de les entreprendre (consid. 8a, p. 300). C'est pourquoi aucune indemnité ne doit en principe être allouée, sous réserve du droit à la protection de la bonne foi ou de l'existence d'un dommage spécial, imprévisible et grave (consid. 8b p. 301). Selon cet arrêt, la condition de la spécialité se justifie d'elle-même: si le préjudice est normal, c'est qu'il est conforme à l'usage habituel et doit être toléré (consid. 9a p. 301). Le dommage doit au surplus atteindre une certaine gravité car, tant que le tort causé est bénin, il ne procède pas d'un excès qui engendre le droit à une indemnité (consid. 9c p. 302). En ce qui concerne la troisième condition - l'imprévisibilité -, le Tribunal fédéral s'est référé à une jurisprudence ancienne, selon laquelle le propriétaire d'une maison située à proximité d'une voie ferrée doit s'attendre à supporter plus de bruit que l'habitant d'un quartier tranquille de villas; il n'a aucun droit à une indemnité si l'agrandissement normal et prévisible des installations ferroviaires ou des routes entraîne une augmentation du bruit (consid. 9b p. 302). Dans un arrêt Buob, rendu en 1984 (ATF 110 Ib 43), le Tribunal fédéral a justifié à nouveau l'exigence de l'imprévisibilité du dommage. Il a rappelé que, selon l'art. 684 CC, le fait que les immissions proviennent d'une installation préexistante ne prive en principe pas le voisin des actions de l'art. 679 CC; de ce point de vue cependant, il n'est pas contraire à l'égalité de traitement de prévoir un régime différent pour les voisins d'une route ou d'une voie ferrée, car la collectivité, en construisant un tel ouvrage et en le mettant en service, accomplit une tâche d'intérêt public prévue par la loi. La collectivité a ainsi le privilège de pouvoir apporter des modifications à l'"usage local" ou à la "situation et à la nature des immeubles" voisins (cf. art. 684 al. 2 in fine CC) et elle peut exiger de leurs propriétaires qu'ils tiennent compte de ces modifications, dès qu'elles se réalisent ou à partir du moment où elles sont prévisibles. Le droit de l'expropriation veut en effet que l'exproprié prenne toutes les mesures adéquates pour réduire ou supprimer son préjudice. Il n'est donc pas contraire à la ratio legis de l'art. 684 CC de refuser une indemnité au propriétaire qui a acquis un fonds en étant au courant de la réalisation prochaine d'une route ou d'une voie ferrée dans le voisinage (ATF 110 Ib 43 consid. 4 p. 50; cf. aussi, à ce propos, ATF 117 Ib 15 consid. 2b in fine).
b) Le bruit provenant du trafic aérien se distingue, à plusieurs égards, de celui provoqué par le trafic terrestre, routier ou ferroviaire.
Les immissions du trafic terrestre sont perçues de part et d'autre des voies de circulation, sur toute leur longueur (quoique sur une largeur relativement restreinte); en revanche, les effets des nuisances du trafic aérien se concentrent sur les terrains proches des aérodromes. Tant que les avions sont à une certaine altitude, avant l'atterrissage ou après le décollage, leur bruit n'est pas incommodant. Par ailleurs, il est relativement facile de se protéger des nuisances engendrées par le trafic terrestre, en édifiant des parois latérales antibruit le long des voies, ou en concevant les bâtiments de façon à éloigner les locaux à usage sensible au bruit des sources d'immissions; en revanche, de telles mesures de construction ou d'aménagement sont en général sans effet à l'encontre de bruits provenant du ciel. Une autre particularité du bruit des avions peut être évoquée: il est sensiblement différent à l'atterrissage et au décollage (à l'approche, le bruit aérodynamique l'emporte sur le bruit des moteurs), alors qu'en principe, les caractéristiques des immissions du trafic terrestre ne dépendent pas du sens de circulation des véhicules (sauf sur les voies en pente). Enfin, tandis que l'origine des immissions du trafic routier et ferroviaire se situe toujours sur les terrains de la collectivité, les nuisances des avions se produisent aussi lorsqu'ils survolent des fonds privés, après qu'ils se sont éloignés du périmètre de l'aéroport; or, en vertu de l'art. 667 al. 1 CC, le propriétaire a le droit d'être protégé contre les dommages que pourrait causer le survol de son fonds et son intérêt à jouir de l'espace aérien lui permet en principe - sous réserve des restrictions découlant notamment de la législation fédérale sur l'aviation - de se défendre contre les activités de tiers qui seraient préjudiciables à l'utilisation de son fonds (cf. ATF 104 II 86 consid. 1 et les arrêts cités; cf. STEINAUER, op.cit., p. 70).
En dépit de ces différences, les immissions provenant du trafic, terrestre ou aérien, sont toujours liées à l'exploitation normale d'installations d'intérêt public. Si la jurisprudence a fait, quant à l'application des conditions de l'imprévisibilité, de la gravité et de la spécialité, une distinction entre les nuisances dues au trafic et celles provoquées par des travaux de construction (cf. ATF 117 Ib 15 consid. 2c), il ne se justifie pas de traiter différemment le trafic terrestre, d'une part, et le trafic aérien, d'autre part, car les motifs qui ont conduit le Tribunal fédéral à poser ces trois conditions (cf. supra, consid. 5a) valent également pour le trafic aérien. Aussi ces conditions lui sont-elles applicables.
Par ailleurs, le fait que les immissions du trafic aérien se produisent dans de vastes secteurs à forte densité de population, aux environs des aéroports internationaux, ne commande pas une autre solution, car le nombre de personnes touchées par les immissions des routes et voies ferrées est aussi important, si l'on prend en considération l'ensemble du réseau national (cf. infra, consid. 8a-b). Enfin, une partie des fonds sur lesquels se produisent les immissions sont également survolés par les avions, mais cet élément est secondaire; le préjudice causé par le bruit n'est pas sensiblement différent, que la source des nuisances se trouve à la verticale du fonds concerné ou qu'elle se situe au-dessus des fonds voisins. Il n'est pas exclu que les risques supplémentaires liés à la situation d'un immeuble sous la trajectoire d'approche ou d'envol entraînent une certaine diminution de la valeur du fonds; cet élément pourrait éventuellement être pris en compte dans l'appréciation de la gravité du dommage. Cela étant, les trois conditions jurisprudentielles ne s'appliquent pas aux dommages sans rapport avec les immissions de bruit, notamment aux préjudices causés aux bâtiments survolés par le passage des avions à basse altitude (destruction de tuiles du toit par l'effet des turbulences ou par la chute de blocs de glace se détachant des fuselages, etc.).
c) Certains des expropriés recourants invoquent encore l'art. 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101), en faisant valoir que cette disposition, qui garantit le droit au respect de la vie privée et familiale, ne serait respectée que si des mesures suffisantes de protection contre le bruit et de compensation des préjudices subis par les voisins étaient prises. En l'occurrence, il n'y a pas lieu de déterminer si l'exploitation de l'aéroport constitue, pour ces recourants, une ingérence d'une autorité publique dans l'exercice du droit conventionnel en question. De toute manière, l'existence de grands aéroports internationaux est nécessaire au bien-être économique du pays et l'art. 8 par. 2 CEDH réserve précisément les ingérences fondées sur ce motif. En outre l'application de l'art. 5 LEx est en principe à même d'assurer, dans chaque cas particulier, un "juste équilibre entre les intérêts concurrents de l'individu et de la société dans son ensemble" (cf. arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 21 février 1990, affaire Powell et Rayner, série A vol. 172, § 41 ss).
6. La Commission fédérale a considéré qu'il fallait appliquer la condition de l'imprévisibilité dans chacun des cas, et que cette condition n'était pas remplie dans les causes Jeanneret, consorts L., W., R., G., hoirie P., et consorts M.. Elle a en revanche admis l'imprévisibilité du dommage dans les causes hoirie H. et T. et consorts, au regard de la date d'acquisition des fonds litigieux par les ascendants de leurs propriétaires actuels. Enfin, la Commission fédérale a laissé la question indécise dans la cause consorts Favre.
a) Pour statuer sur le caractère prévisible du dommage, et partant de l'exploitation provoquant des immissions excessives, le juge de l'expropriation se fonde sur l'appréciation du "tiers neutre" ou du "citoyen moyen", au moment déterminant (par exemple au moment de l'acquisition de l'immeuble touché); c'est aussi sur cette base que le juge civil examine si les immissions doivent être tolérées par les voisins, selon l'art. 684 CC (cf. ATF 119 II 411 consid. 4c). Il ne s'agit pas, en effet, de se prononcer en fonction des prévisions des autorités voire des spécialistes de l'aviation, ou de l'appréciation des voisins de l'aéroport, généralement plus intéressés à l'évolution du trafic aérien que la moyenne de la population. En l'occurrence, le juge de l'expropriation n'est pas dans la même situation que lorsqu'il est chargé d'apprécier le rôle de phénomènes naturels complexes dans un rapport de causalité, la jurisprudence admettant alors qu'il ne suffit pas de se fonder sur l'avis du profane (cf. ATF 119 Ib 334 consid. 5b et les références).
b) En énonçant la condition de l'imprévisibilité dans l'arrêt Werren, en 1968 (cf. supra, consid. 5a), dans le domaine des immissions de bruit du trafic routier et ferroviaire, le Tribunal fédéral a - implicitement - tenu compte du fait que l'on rencontrait des véhicules à moteur sur les routes au moins depuis le début du siècle (le développement du trafic ferroviaire étant encore plus ancien) et que, depuis longtemps, nul ne pouvait prétendre ignorer les nuisances de ces genres de trafic terrestre. On ne saurait en dire autant des inconvénients - en particulier des immissions de bruit - résultant du trafic aérien lié à l'exploitation des aéroports.
aa) Dans ses messages relatifs à l'arrêté fédéral concernant le développement des aérodromes civils et au projet de loi sur la navigation aérienne, qui ont été publiés peu avant la fin de la seconde guerre mondiale, le Conseil fédéral avait déjà prévu le développement du trafic aérien commercial - pour le transport des personnes et des marchandises - entre la Suisse et les capitales européennes ainsi qu'en direction des autres continents, et il s'était préoccupé en temps utile d'assurer la réalisation des infrastructures nécessaires (cf. notamment FF 1945 I 149ss, 330 ss); dans ces textes, il n'est cependant à aucun endroit fait mention des nuisances du trafic aérien pour les voisins des aéroports. Les immissions de bruit n'ont pas non plus été évoquées dans les messages du Conseil fédéral de 1948 et de 1957 concernant l'agrandissement de l'aéroport de Genève-Cointrin (cf. FF 1948 II 1181, 1957 II 66), aucun des investissements prévus alors ne se rapportant directement à la lutte contre le bruit (dans le second de ces messages, il est pourtant indiqué que les futurs avions à réaction DC-8 seraient "extrêmement" bruyants sur l'aire de trafic - FF 1957 II 75). Par ailleurs, dans son texte primitif du 21 décembre 1948, la loi fédérale sur la navigation aérienne (RO 1950 p. 491) - actuellement: loi sur l'aviation - prévoyait la création de zones de sécurité autour des aérodromes publics et elle permettait au Conseil fédéral d'arrêter des prescriptions pour empêcher la création d'obstacles au vol et pour supprimer de tels obstacles (art. 41 ss); cette loi ne comprenait en revanche aucune disposition sur la protection des tiers contre le bruit du trafic aérien et elle n'avait en particulier pas encore institué les zones de bruit. Il a fallu attendre la novelle du 17 décembre 1971 pour que la loi soit révisée sur ce point (cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2a-b; cf. infra, consid. 12a). Avant l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions, le 1er janvier 1974, le Tribunal fédéral n'avait eu à se prononcer qu'une seule fois sur ces questions: une procédure d'expropriation ayant été ouverte en vue de l'installation d'une antenne sur le terrain d'un propriétaire voisin de l'aéroport de Zurich-Kloten (cf. art. 50 LA), il a été jugé que ce propriétaire pouvait, dans la même procédure, faire valoir des prétentions à indemnité pour des immissions de bruit provenant du trafic aérien (arrêt non publié du 3 juin 1953, cité in ATF 110 Ib 368 consid. 2a).
Le 28 septembre 1962, le Conseil fédéral a proposé à l'Assemblée fédérale de modifier certaines dispositions de la loi sur la navigation aérienne, en premier lieu pour régler la question des atterrissages hors des aérodromes; il a aussi proposé d'introduire dans la loi le principe selon lequel la lutte contre le bruit des avions rentrait, au même titre que les impératifs de la sécurité aérienne, dans les tâches générales des autorités chargées de la surveillance de l'aéronautique (cf. Message, FF 1962 II 713, 722). Les Chambres fédérales ont dès lors modifié les art. 12 et 15 LNA ("prescriptions de police") pour consacrer ce principe (novelle du 14 juin 1963, RO 1964 p. 317). Dans son message, le Conseil fédéral s'était référé aux travaux d'une commission fédérale d'experts en matière de lutte contre le bruit, constituée en 1957, et en particulier au rapport de la sous-commission chargée de se prononcer au sujet du bruit de la navigation aérienne, adopté le 1er juillet 1960 (l'ensemble des travaux de cette commission fédérale d'experts a fait l'objet d'un rapport de synthèse du 14 décembre 1962, intitulé "La lutte contre le bruit en Suisse" et publié par le Département fédéral de justice et police en 1963 - ci-après: rapport de 1963). Dans son rapport partiel, la sous-commission a noté l'apparition de plus en plus fréquente de conflits d'intérêts entre les besoins légitimes de l'aviation (économiques, militaires, touristiques, sociaux, etc.) et ceux des personnes subissant le bruit des avions, notamment parce que les nouveaux avions étaient toujours plus bruyants, que leur nombre s'accroissait constamment et que leur utilisation était de plus en plus intense (cf. rapport de 1963, p. 123). A cette époque, on espérait que la mise en service d'appareils à réaction n'augmenterait pas le niveau de bruit, par rapport à celui des avions équipés de moteurs à piston; la commission d'experts a cependant relevé d'emblée que ces espoirs pourraient bien être déçus (rapport de 1963, p. 130), l'intensité acoustique des avions à réaction étant en soi considérablement plus grande que celle des avions à hélices et le bruit causé lors de l'atterrissage étant ressenti bien plus fortement, en raison des hautes fréquences (cf. rapport de 1963, p. 134/135). La commission fédérale d'experts avait proposé de délimiter des zones inhabitées ou des zones industrielles dans les environs immédiats des aéroports et de modifier la loi fédérale afin qu'il existe une base légale sur ce point (cf. rapport de 1963, p. 129/130). Cette proposition a été reprise quelques années plus tard par le Conseil fédéral, dans le projet de modification des art. 42 ss LNA présenté à l'Assemblée fédérale en 1971, en vue de l'adoption des zones de bruit (Message in FF 1971 I 287, 295 ss; cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2b).
Les nuisances provoquées par le trafic aérien aux environs de l'aéroport de Zurich-Kloten ont conduit, en 1956, les communes riveraines à se constituer en association, dans le but d'obtenir des mesures de protection contre le bruit (cf. ROBERT HENRI CHANSON, Schutz vor Lärm der Grossflughäfen Genf und Zürich nach schweizerischem Recht, thèse Zurich 1980, p. 10). Dès avril 1960, faisant oeuvre de pionnier dans ce domaine sur le plan international, le Conseil d'Etat du canton de Zurich a adopté des prescriptions d'exploitation visant à réduire le bruit du trafic aérien (cf. CHANSON, op.cit., p. 11; WERNER GULDIMANN, Lärmbekämpfung als Aufgabe des Luftrechts, in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, p. 495). A Genève, une commission consultative pour ces questions a été nommée en 1966 et les habitants riverains des deux aéroports de Zurich et de Genève ont constitué des associations de défense de leurs intérêts en 1967 et 1969, respectivement. Puis, le 27 septembre 1970, la loi cantonale zurichoise sur le bruit du trafic aérien ("Fluglärmgesetz") a été adoptée en votation populaire (cf. CHANSON, op.cit., p. 12-13). Dans le canton de Genève, une loi du 21 avril 1972, concernant la délivrance d'autorisations de construire dans les zones riveraines de l'aéroport (cf. Recueil des lois cantonales 1972 p. 157), a permis au département cantonal des travaux publics de "surseoir à la délivrance de toute autorisation de construire dans la région affectée par les nuisances de l'aéroport jusqu'à l'entrée en vigueur du plan des zones de bruit" (art. 1er de la loi).
bb) Comme cela a été exposé (supra, consid. 5), l'indemnisation des voisins est soumise en principe à des conditions identiques, que les immissions soient provoquées par le trafic terrestre ou aérien. Toutefois, une réserve s'impose quant à l'application dans le temps de la condition de l'imprévisibilité. On ne saurait raisonnablement exiger des particuliers qu'ils eussent d'emblée prévu le développement du trafic aérien et l'augmentation des nuisances, dès la construction des aéroports internationaux du pays, voire au moment de la réalisation des premières étapes d'agrandissement de ces installations. En effet, dans les années qui ont suivi la reprise des activités aéronautiques commerciales à l'issue de la seconde guerre mondiale, les autorités elles-mêmes n'avaient pas prévu que le bruit provenant du trafic aérien serait tel que des mesures de protection devraient être prises dans les environs des aéroports.
Il s'agit donc de déterminer, à partir de la fin de l'année 1945, la période à l'expiration de laquelle on pouvait, selon toute vraisemblance, attendre de chacun - et non seulement des personnes habitant dans le voisinage d'un aéroport - qu'il connaisse l'importance des nuisances provoquées par le trafic aérien. Il appartient au Tribunal fédéral de fixer la durée de ce laps de temps et d'établir sur ce point une règle. Le juge, faisant en quelque sorte acte de législateur (cf. art. 1er al. 2 CC), doit en décider en prenant en considération aussi bien la garantie de la propriété privée (art. 22ter Cst.) que la nécessité de ne pas entraver la collectivité de manière disproportionnée dans l'exercice de ses tâches d'utilité publique (en l'occurrence: cf. art. 37ter Cst.; cf. ATF 94 I 286 consid. 8a, cité supra, consid. 5a). Au regard de l'ensemble des circonstances, il se justifie de fixer à quinze ans cette durée, dès la fin de l'année 1945. En conséquence, il n'y a pas lieu de tenir compte de la condition de l'imprévisibilité, dans ce domaine, quand le dommage est survenu avant le 1er janvier 1961.
c) En l'occurrence, la condition de l'imprévisibilité est donc opposable aux expropriés ayant acquis leur fonds à partir du 1er janvier 1961; pour ceux qui l'ont acquis avant cette date, il faut examiner uniquement si les autres conditions à l'octroi d'une indemnité sont réunies. Cela étant, dans les cas où les expropriés ont hérité un immeuble après le 1er janvier 1961 - ou lorsque le transfert s'est fait en vertu d'un avancement d'hoirie -, la date d'achat par le de cujus est déterminante (ATF 119 Ib 348 consid. 5a, ATF 111 Ib 233 consid. 2a).
aa) Les dates déterminantes dans les causes des consorts L. (1959), W. (1957), R. (1953), G. (1940), hoirie H. (1933), hoirie P. (1955), consorts M. (au plus tard 1915), T. et consorts (avant 1957) et consorts F. (1946) sont antérieures au 1er janvier 1961; la condition de l'imprévisibilité n'est donc en principe pas opposable à ces expropriés et il reste à examiner si les conditions de la spécialité et de la gravité sont remplies. Il se justifie toutefois de relever que, dans certaines de ces causes, les expropriés - ou leurs prédécesseurs - ont construit des bâtiments ou agrandi des locaux existants après le 1er janvier 1961 (il en va ainsi, notamment, dans les causes G. et hoirie H.). Il n'y a toutefois pas lieu de se prononcer sur les conséquences de la réalisation de ces travaux, à une époque où les propriétaires connaissaient les immissions provoquées par l'exploitation de l'aéroport, pour l'appréciation du dommage éventuel; cette question peut rester indécise à ce stade.
bb) En revanche, le dommage était prévisible dans la cause Jeanneret, le terrain litigieux ayant été acquis plus de cinq ans après le 1er janvier 1961. Ce propriétaire ne saurait se prévaloir d'avoir ignoré l'existence de l'aéroport et les effets de l'exploitation de celui-ci. D'ailleurs, dans une lettre du 15 septembre 1967 au conseiller d'Etat chargé du département cantonal du commerce, de l'industrie et des travaux, Jeanneret invoquait les nuisances du trafic aérien, en demandant que des mesures soient prises, mais il précisait aussi que lorsqu'il avait acheté sa villa, il croyait "sincèrement" pouvoir s'habituer au bruit des avions. Dès lors, les immissions étant non seulement prévisibles mais connues à la date de l'acquisition, sa prétention à une indemnité est mal fondée. Le recours de droit administratif formé par Jeanneret (E.40/1989), en tant qu'il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au paiement d'une indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage, doit être rejeté. Il n'y a donc plus lieu d'examiner si, dans cette cause, les conditions de la gravité et de la spécialité étaient en revanche remplies.
7. (Résumé: Condition de la gravité: elle se rapporte au dommage provoqué par les immissions, entraînant une diminution de la valeur de l'immeuble; rappel de la jurisprudence [ATF 119 Ib 348 consid. 5c, ATF 117 Ib 15 consid. 2b et les arrêts cités]. On doit admettre que cette condition est remplie en ce qui concerne les fonds déjà construits et occupés par des maisons d'habitation [immeubles des consorts L., de W., de R., de G., de l'hoirie P., et, sous certaines réserves, de l'hoirie H.]. Il ne s'agit pas, à ce stade, d'estimer la dévaluation de ces immeubles; il suffit de constater que les conditions d'habitation dans ces villas se sont dégradées de manière très significative. En ce qui concerne les autres biens-fonds, non bâtis ou très partiellement bâtis, le Tribunal fédéral ne pourra se prononcer sur la gravité du dommage qu'après de nouvelles mesures d'instruction.)
8. Selon la jurisprudence, la condition de la spécialité est remplie lorsque les immissions atteignent une intensité qui excède la limite de ce qui est usuel et tolérable. Il faut distinguer cette condition de celle de la gravité, qui se rapporte, elle, à l'importance du dommage provoqué par les immissions; suivant les caractéristiques de l'immeuble, des immissions d'une intensité constante peuvent en effet entraîner un dommage plus ou moins important (ATF 119 Ib 348 consid. 5b, ATF 117 Ib 15 consid. 2b et les arrêts cités).
a) La Commission fédérale a considéré que la condition de la spécialité n'était remplie dans aucune des causes, à l'exception de la cause hoirie H. Selon les décisions attaquées, la région dans laquelle se trouvent les parcelles litigieuses est "particulièrement habitée", des quartiers entiers étant réservés au logement, et tous les voisins de l'aéroport subissent des nuisances "dans l'ensemble à tout le moins équivalentes" à celles que subissent les expropriés. La parcelle de l'hoirie H., en revanche, "constitue un cas qui n'est pas loin d'être unique" car, étant située à proximité directe de la piste et dans l'axe d'envol, elle est survolée à basse altitude par les avions et les bâtiments en ont été endommagés à plusieurs reprises (turbulences provoquant un déplacement des tuiles du toit).
Les expropriés recourants soutiennent que le nombre de voisins touchés n'est pas déterminant à cet égard et ils font valoir que la condition de la spécialité est remplie dans tous les cas. Quant à l'expropriant, il ne critique pas sur ce point les décisions de la Commission fédérale.
b) Le critère retenu par la Commission fédérale pour nier la spécialité de l'atteinte n'est pas pertinent. Même si le nombre des personnes habitant à proximité de l'aéroport est important, il n'en demeure pas moins qu'il ne représente qu'une petite proportion de l'ensemble des habitants du canton de Genève pouvant bénéficier de ces installations sans en subir les nuisances (la population totale des communes de Vernier et de Bellevue équivaut à moins du dixième de la population de l'agglomération genevoise). Cet aéroport est, au surplus, une infrastructure destinée non seulement aux utilisateurs habitant le canton de Genève, mais aussi à ceux du reste du pays, lequel ne dispose que de trois aéroports internationaux; en conséquence, la proportion de voisins touchés par les nuisances, par rapport au nombre des utilisateurs, est encore plus faible. Au reste, pour l'ensemble du réseau des routes nationales, le nombre de fonds riverains exposés, à cause des immissions de bruit, à un dommage spécial est peut-être supérieur en proportion; dans ces conditions, le rapport entre le nombre d'utilisateurs et le nombre de voisins touchés n'est pas décisif (cf. supra, consid. 5b).
c) aa) Dans sa jurisprudence relative au trafic routier, le Tribunal fédéral s'est d'abord fondé, quant aux méthodes de mesure des immissions et quant aux seuils déterminants pour admettre leur spécialité, sur des rapports et propositions de commissions spéciales instituées par les autorités fédérales - notamment sur le "rapport de 1963" (cf. supra, consid. 6b/aa) - ou sur des rapports d'experts qu'il avait lui-même désignés (cf. ATF ATF 119 Ib 348 consid. 5b/aa, ATF 110 Ib 340). Après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, le 1er janvier 1985, le Tribunal fédéral s'est fondé, à ce propos, sur les valeurs limites d'immissions édictées par le Conseil fédéral pour l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (cf. art. 13 al. 1, art. 15 LPE); en principe, lorsque ces valeurs limites sont dépassées, les immissions gênent les personnes touchées de manière sensible dans leur bien-être physique, psychique et social (cf. ATF 119 Ib 348 consid. 5b/bb). Pour le bruit du trafic routier, les valeurs limites d'immissions ont été arrêtées en 1986, à l'occasion de l'adoption de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Ces valeurs sont déterminées sous forme du niveau d'évaluation "Lr" (art. 38 al. 1 OPB et annexe 3 OPB); à proximité d'une route sur laquelle ne circulent que des véhicules à moteur, ce niveau d'évaluation Lr se calcule en fonction du "niveau moyen Leq,m, pondéré A, engendré par les véhicules à moteur, et de la correction de niveau K1" (annexe 3 OPB, ch. 3.31). Les valeurs de seuil sont plus ou moins élevées, selon le degré de sensibilité de la zone dans laquelle se trouve l'immeuble touché (art. 43 OPB). Ainsi, dans une zone où aucune entreprise gênante n'est autorisée - zones d'habitation ou réservées à des constructions publiques, notamment - le degré de sensibilité II est applicable et les valeurs limites d'immissions sont, pour le bruit du trafic routier, de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A) la nuit (art. 43 al. 1 let. b OPB en relation avec l'annexe 3 OPB, ch. 2); en revanche, dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, le degré de sensibilité III est applicable et ces valeurs limites d'immissions sont de 65 dB(A) le jour et de 55 dB(A) la nuit. Prenant acte de l'évolution dans ce domaine, le Tribunal fédéral a prescrit l'utilisation de la méthode du "niveau moyen énergétique Leq" pour mesurer l'intensité du bruit et il a considéré que la condition de la spécialité serait, en règle générale, remplie dans les cas où le calcul du niveau d'évaluation "Lr" révélerait un dépassement des valeurs limites d'immissions fixées dans l'annexe 3 OPB (cf. ATF 119 Ib 348 consid. 5b/ee).
bb) Le Conseil fédéral n'a, en l'état, pas fixé de valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports nationaux. Il l'a fait pour les aéroports régionaux et les champs d'aviation (annexe 5 OPB), sous forme du niveau d'évaluation "Lr" (soit la "somme du niveau Leq, pondéré A, et de la correction de niveau K" ["Lr = Leq + K"]); les valeurs limites d'immissions, lorsque les degrés de sensibilité II ou III sont applicables, sont respectivement de 60 dB(A) et 65 dB(A) (cf. annexe 5 OPB, ch. 2.21 et 3.31). De façon générale du reste, l'ordonnance sur la protection contre le bruit prévoit que les immissions sont en principe déterminées sous la forme du niveau d'évaluation "Lr" (art. 38 al. 1 OPB), soit en fonction du niveau moyen "Leq", avec éventuellement un facteur de correction "K" pouvant dépendre du volume du trafic ou du nombre de mouvements.
Les travaux préparatoires en vue de l'adoption d'une nouvelle annexe de l'ordonnance sur la protection contre le bruit consacrée au bruit des aéroports nationaux sont toutefois en cours (cf. Message du Conseil fédéral concernant la dernière modification de la loi sur la navigation aérienne, FF 1991 I 609). Dans ses observations adressées au Tribunal fédéral (au sujet des causes hoirie P., consorts M. ainsi que T. et consorts), le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie a indiqué qu'une commission d'experts avait été nommée à cet effet; il résulte de documents produits par ce département - en particulier d'une lettre du 5 juin 1991 de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage - que cette commission envisage de proposer, dans ce domaine aussi, de se fonder sur le calcul du niveau moyen "Leq" (et non pas, par exemple, sur l'indice NNI; cf. infra, consid. 13).
La section "acoustique et lutte contre le bruit" du Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherches (EMPA) a calculé, en "Leq", les immissions de bruit dans les environs de l'aéroport de Genève sur la base de la statistique des mouvements en 1989, en tenant compte des atterrissages et des décollages de six heures du matin à dix heures du soir; des courbes des niveaux de bruit ont été dessinées, en fonction de la topographie des lieux ("Linien gleicher Mittelungspegel Leq 16 h"; équidistance des courbes: 5 dB(A), entre 35 et 70 dB(A)). Dans sa lettre-rapport du 6 avril 1995 au Tribunal fédéral, le chef de cette section de l'EMPA a relevé que l'intensité des immissions était restée à peu près constante depuis 1989; certes, on a noté une certaine augmentation du trafic aérien, mais, dans le même temps, des avions plus silencieux ont été mis en service. Le Tribunal fédéral n'a aucun motif de s'écarter de ces calculs et constatations, qui émanent d'un organisme officiel hautement qualifié et spécialisé.
cc) Sur la carte précitée, tous les biens-fonds litigieux se trouvent dans la bande délimitée par les courbes 65 dB(A) et 70 dB(A); le niveau moyen "Leq" des immissions est donc, dans tous les cas, supérieur à 65 dB(A) durant la journée. Pour déterminer le niveau d'évaluation "Lr" conformément à l'art. 38 al. 1 OPB, il faut éventuellement corriger quelque peu le résultat calculé en "Leq"; on ne voit cependant pas pourquoi un facteur de correction "K" important devrait être appliqué en l'espèce, compte tenu du volume du trafic. A ceci s'ajoute le fait que des mouvements d'avion se produisent encore - à une cadence plus réduite certes - en dehors de la période diurne de seize heures prise en considération pour les calculs; les statistiques d'exploitation montrent en effet que des avions atterrissent ou décollent entre 22 h et 23 h, ainsi qu'un peu avant 6 h. En outre, il n'est pas exclu que les effets de l'augmentation du trafic, depuis 1989, ne soient pas entièrement compensés par les progrès techniques rendant les nouveaux avions plus silencieux.
Quoi qu'il en soit, les biens-fonds litigieux sur lesquels des maisons d'habitation ont été édifiées se trouvent dans des quartiers à caractère résidentiel et la réglementation en vigueur, au moment de la construction, prévoyait une telle utilisation (cf. en particulier le régime de la 5e zone résidentielle du droit cantonal). Dans de telles zones, le degré de sensibilité II doit en principe être appliqué (art. 43 al. 1 let. b OPB) et les valeurs limites d'immissions sont généralement fixées à 60 dB(A) le jour, qu'il s'agisse du bruit du trafic routier (annexe 3 OPB), du bruit des chemins de fer (annexe 4 OPB) ou du bruit de l'industrie et des arts et métiers (annexe 6 OPB), notamment. Comme, dans ces villas (soit les bâtiments des consorts L., de W., de R., de dame G., de l'hoirie H. et de l'hoirie P.), le niveau moyen "Leq" est supérieur à 65 dB(A) - et que, comme cela vient d'être exposé, le niveau d'évaluation "Lr" ne devrait pas être sensiblement inférieur -, les immissions de bruit sont excessives, au sens de l'art. 684 CC. La condition de la spécialité est donc manifestement remplie en ce qui concerne ces biens-fonds et il n'est pas nécessaire, pour le présent jugement, de mesurer avec précision l'intensité du bruit dans chacun des bâtiments litigieux.
Par ailleurs, il n'est pas exclu que la condition de la spécialité soit aussi remplie pour les fonds non bâtis; cette question peut cependant demeurer indécise, comme celle de la gravité (cf. supra consid. 7 in fine). Il n'y a en effet pas lieu, à ce stade et avant les mesures d'instruction qui seront encore ordonnées, de déterminer leur degré de sensibilité au bruit et le seuil à partir duquel l'intensité des immissions est excessive.
III. Expropriation matérielle
11. (Résumé: Dans certaines causes, la Commission fédérale a alloué une indemnité pour expropriation matérielle en raison de l'entrée en vigueur, le 2 septembre 1987, du plan des zones de bruit de l'aéroport [causes hoirie H., consorts M., T et consorts ainsi que consorts F.]; elle a considéré en substance que, par leurs effets conjoints, les restrictions découlant de la législation fédérale sur l'aviation et du plan d'affectation cantonal équivalaient à une expropriation. L'Etat de Genève conteste cette appréciation; quant aux expropriés recourants, ils soutiennent que le classement de leurs fonds dans la zone de bruit B justifie, dans tous les cas, l'octroi d'une indemnité pour expropriation matérielle.)
12. Aux termes de l'art. 44 al. 1 LA, "la restriction de la propriété foncière par le plan de zone donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation"; cette règle vise aussi bien les zones de sécurité que les zones de bruit. La loi se réfère à ce propos à la notion d'expropriation matérielle (art. 22ter al. 3 Cst.; cf. ATF 119 Ib 124 consid. 2 et les références).
a) En ce qui concerne les zones de bruit, les restrictions de la propriété foncière ont leur fondement à l'art. 42 LA. Selon cette disposition, le Conseil fédéral peut prescrire, par voie d'ordonnance, que des bâtiments ne peuvent plus être utilisés ou élevés dans un rayon déterminé autour d'aérodromes publics que si leur genre de construction et leur destination sont compatibles avec les inconvénients causés par le bruit des aéronefs (art. 42 al. 1 let. b LA); des plans de zone, établis par l'exploitant de l'aéroport, doivent fixer l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété (art. 42 al. 3 LA). Ces règles, qui poursuivent en premier lieu un but d'hygiène sociale - améliorer les conditions d'habitation dans le périmètre des aéroports -, ont été introduites dans la loi fédérale lors de la réforme de 1971, la novelle étant entrée en vigueur en 1974 (cf. Message du Conseil fédéral, FF 1971 I 287, 295; cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2b). Sur la base de cette clause de délégation, le Conseil fédéral a adopté les art. 61 ss ONA (qui correspondent aux actuels art. 40 ss OSIA), et il a chargé le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie d'édicter des prescriptions sur la manière de déterminer l'exposition au bruit - en tenant compte du développement prévisible des constructions et de l'exploitation de l'aéroport - et de fixer les valeurs limites du bruit pour délimiter les zones (art. 61 al. 2 et 3 ONA). Ce département fédéral a dès lors adopté l'ordonnance concernant les zones de bruit des aéroports de Bâle-Mulhouse, Genève-Cointrin et Zurich (ci-après: O DFTCE; cf. supra, faits, let. B.). Il a choisi d'exprimer l'exposition au bruit selon une mesure employée à l'origine au Royaume-Uni, soit au moyen de l'indice "NNI" ("Noise and Number Index" ou "indice numérique de bruit"). Cet indice intègre deux facteurs: le taux moyen de bruit - ou plutôt "la valeur moyenne des maxima de niveau de bruit en PNdB" (unité du niveau de bruit perçu) - et le nombre des mouvements d'aéronefs ayant un niveau de bruit perçu supérieur à 80 PNdB, pendant une année, de 6 à 22 heures (cf. art. 1er à 4 O DFTCE). C'est en fonction de cet indice que les valeurs de seuil permettant de délimiter les trois zones A, B et C ont été fixées (art. 7 O DFTCE).
Pour sa part, le Conseil fédéral a néanmoins énoncé certains principes quant à la délimitation des zones. Ainsi, en vertu de l'art. 43 OSIA - dont la teneur correspond à celle de l'ancien art. 63 ONA -, dans l'intérêt d'un aménagement local adéquat, les limites des différentes zones suivent des lignes de terrain appropriées (routes, cours d'eau, lisières de forêt, limites de champs); il y a toutefois lieu de ne pas s'écarter sensiblement des courbes de valeur de bruit telles qu'elles ont été calculées. Le Conseil fédéral a aussi défini les utilisations "admissibles" ou "autorisées" dans chacune des zones de bruit A, B et C (art. 41 al. 1 et 42 al. 1 et 2 OSIA, art. 61 al. 1 et 62 al. 1 et 2 ONA; cf. supra, faits, let. B.), et il a prévu que, dans les zones de bruit, les autorités compétentes en vertu du droit cantonal ne peuvent établir de nouvelles zones à bâtir réservées à la construction de bâtiments d'habitation (art. 42 al. 3 OSIA, art. 62 al. 3 ONA). Cela étant, aux termes de l'art. 42 al. 5 OSIA - disposition correspondant à l'ancien art. 62 al. 5 ONA - tout bâtiment qui est situé dans une zone de bruit et qui a été construit avant la mise à l'enquête du plan de zone peut continuer à être utilisé de la même manière. Le Conseil fédéral a donc renoncé à la possibilité d'empêcher - comme le lui permettait l'art. 42 al. 1 let. b LA - l'utilisation des constructions dont la destination était devenue, en principe, incompatible avec les normes du plan (cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2b p. 375).
Dans sa décision prise le 8 avril 1987 sur les recours formés contre l'adoption du plan des zones de bruit (cf. supra, faits, let. B.), le Conseil fédéral s'est prononcé sur la clause de délégation législative de l'art. 61 al. 2 et 3 ONA et il a admis sa validité. En l'occurrence, ni les expropriés, ni l'expropriant ne remettent en cause les normes sur lesquelles la délimitation des zones de bruit est fondée, ni du reste les dispositions de l'ordonnance relatives aux utilisations admises dans ces zones. Le Tribunal fédéral n'a aucun motif d'examiner d'office la constitutionnalité de ces règles générales et abstraites.
b) Les plans des zones de bruit prévus par la législation fédérale sur l'aviation ne sont pas, en soi, des plans d'affectation fondés sur les art. 14 ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Ces plans règlent néanmoins, partiellement, le mode d'utilisation du sol (cf. art. 14 al. 1 LAT), dans un but particulier. Toutefois, contrairement aux plans d'affectation des communes ou des cantons, les plans des zones de bruit se bornent à imposer ou concrétiser des interdictions de construire et de transformer, assorties de certaines exceptions; tout ce qui n'est pas expressément permis par les dispositions spéciales du droit fédéral est interdit (en effet, selon le texte de l'art. 42 al. 1 let. b LA, les prescriptions relatives aux zones de bruit ont uniquement pour objet de proscrire l'utilisation ou l'édification de certains bâtiments). Quand bien même le texte de l'ordonnance du Conseil fédéral parle d'"utilisation admissible" (titre de l'art. 62 ONA) ou d'"utilisation autorisée" (titre de l'art. 42 OSIA; dans le texte allemand: "zulässige Nutzung") dans les zones de bruit, ces plans ne définissent pas de façon positive le statut du sol. Cela étant, pour que leur édification ou transformation soit autorisée, les bâtiments admissibles à titre exceptionnel selon le droit aérien doivent être conformes au plan d'affectation communal ou cantonal et aux autres normes du droit cantonal de l'aménagement du territoire; ce sont ces dernières règles qui définissent l'utilisation effectivement admissible du sol, compte tenu des exigences du droit fédéral, en particulier du droit aérien (cf. Hermann Roduner, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, thèse Zurich 1984, p. 80). Les dispositions du droit public fédéral prévoient du reste l'adoption de plans ou de mesures analogues aux zones de bruit dans d'autres domaines, notamment pour la protection des eaux souterraines (cf. art. 19 ss de la loi fédérale sur la protection des eaux - LEaux, RS 814.20; cf. ATF 121 II 39 consid. 2b/aa, ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb).
Quand la loi fédérale sur l'aménagement du territoire est applicable, son art. 21 al. 2 dispose que les plans font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Ce principe a une portée générale: une mesure de planification qui impose des restrictions aux particuliers et qui, à la suite de l'évolution des circonstances, n'est plus justifiée par un intérêt public prépondérant, n'est en principe pas compatible avec la garantie de la propriété (art. 22ter al. 1 Cst.) et elle doit normalement être revue (ATF 120 Ia 227 consid. 2c). Depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur l'infrastructure aéronautique (OSIA), les règles fédérales spéciales prévoient du reste expressément que, si la situation change considérablement, en particulier à la suite de modifications apportées à l'exploitation d'un aéroport ou grâce aux progrès techniques, le Département des transports, des communications et de l'énergie ordonne d'établir à nouveau les zones de bruit et fixe les délais d'exécution (art. 40 al. 4 OSIA).
c) Un plan d'affectation - qu'il soit fondé sur les art. 14 ss LAT ou sur d'autres dispositions spéciales - est un instrument dont la nature juridique est particulière: il ne s'agit ni d'une règle générale et abstraite, ni d'une décision administrative (sur les controverses doctrinales à ce propos: cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, p. 289 ss). Selon la jurisprudence - qui assimile à cet égard le plan à une décision -, le contrôle incident ou préjudiciel du plan d'affectation dans la procédure relative à un acte d'application est en principe exclu (ATF 120 Ia 227 consid. 2c, ATF 116 Ia 207 consid. 3b et les arrêts cités). Un tel contrôle est pourtant admis, à titre exceptionnel, lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont modifiées, depuis l'adoption du plan, dans une mesure telle que l'intérêt public au maintien des restrictions imposées aux propriétaires concernés pourrait avoir disparu; cette précision jurisprudentielle correspond à l'obligation de réexamen des plans prévue notamment à l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 120 Ia 227 consid. 2c, ATF 106 Ia 383 consid. 3c; arrêt du 26 octobre 1983 reproduit in ZBl 87/1986 p. 501, consid. 2).
d) Dans le présent jugement, il s'agit d'examiner si les restrictions découlant du plan des zones de bruit entré en vigueur le 2 septembre 1987 (cf. art. 43 al. 4 LA) sont constitutives d'expropriation matérielle, à savoir si elles interdisent ou restreignent l'usage actuel des biens-fonds litigieux ou leur usage futur prévisible d'une manière particulièrement grave, de sorte que les lésés se trouveraient privés d'un attribut essentiel de leur droit de propriété; selon la jurisprudence, une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement (ATF 119 Ib 124 consid. 2b et les arrêts cités).
aa) En l'occurrence, il suffit de se prononcer sur la portée des restrictions imposées par la législation fédérale sur l'aviation (car, comme cela sera exposé - cf. infra, consid. 13 -, elles ne sont de toute manière pas constitutives d'expropriation matérielle). Il n'y a en particulier pas lieu d'examiner les effets des mesures cantonales d'aménagement du territoire - résultant du plan général d'affectation du canton ou découlant, le cas échéant, du classement dans une zone de développement -, voire des règles fédérales dans ce domaine (cf. notamment art. 35 al. 3 et 36 al. 3 LAT; cf. ATF 119 Ib 124 consid. 3c). Il ne se justifie pas davantage, dans les présentes procédures, d'examiner si d'autres règles du droit fédéral tendant à la protection des hommes contre les atteintes nuisibles et incommodantes (cf. notamment art. 22 et 24 LPE) emportent aussi des restrictions quant aux possibilités de construire dans le voisinage de l'aéroport de Genève. A ce propos, il importe peu que, depuis le 1er janvier 1995, l'art. 42 al. 5 LA réserve expressément les prescriptions de la législation fédérale sur la protection de l'environnement relatives au bruit. Au reste, les prétentions des expropriés n'ont été formulées qu'en rapport avec les conséquences de l'adoption du plan des zones de bruit, et la Commission fédérale n'aurait pas été compétente pour statuer si les demandes d'indemnité avaient eu un autre fondement (ATF 115 Ib 411 consid. 3).
bb) En principe, le moment déterminant pour apprécier, du point de vue de l'expropriation matérielle, la portée de la restriction est la date de son entrée en vigueur (ATF 119 Ib 229 consid. 3a et les arrêts cités); l'art. 44 al. 2 LA rappelle du reste ce principe. Lorsqu'avant le jugement définitif, une restriction constitutive d'expropriation matérielle est remplacée par une restriction qui doit être supportée sans indemnité, ou quand la première restriction est simplement levée, le juge doit tenir compte de cette nouvelle situation juridique, car l'obligation d'indemniser n'a alors, en principe, plus de fondement, à défaut de dommage pour le propriétaire; il ne se justifie de faire une exception que lorsque la période entre la première restriction et le changement ultérieur de régime juridique était particulièrement longue, de telle sorte que, sans la restriction, le propriétaire aurait pu faire dans l'intervalle une meilleure utilisation de son fonds (ATF 105 Ia 330 consid. 4b; cf. arrêt non publié du 25 novembre 1981, reproduit in ZBl 83/1982 p. 87, consid. 4a et les arrêts cités; cf. ALFRED KUTTLER, "Welcher Zeitpunkt ist für die Beurteilung der Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, massgebend", ZBl 76/1975 p. 503 ss). Dès lors, dans l'hypothèse où le plan des zones de bruit aurait été révisé, avant le présent jugement, dans le sens d'une réduction de la surface des zones A et B et, partant, avec pour effet de ne plus soumettre certains des propriétaires touchés aux restrictions applicables dans ces dernières zones, l'autorité judiciaire compétente aurait dû en tenir compte dans sa décision sur les prétentions en expropriation matérielle. Il est cependant constant que les autorités fédérales et cantonales n'ont pas engagé une telle procédure de révision.
cc) Cela étant, le nouveau calcul des courbes NNI ("Linien gleicher NNI-Werte [06-22 Uhr]"), effectué par l'EMPA sur la base des mouvements d'avions sur l'aéroport de Genève en 1989 et en fonction des critères de l'ordonnance de 1973 (O DFTCE), démontre que les zones de bruit A et B du plan de 1987 sont aujourd'hui manifestement surdimensionnées; actuellement - dans son rapport du 6 avril 1995, le Dr Hofmann estime que ces calculs sont toujours pertinents en dépit de la légère augmentation du trafic (cf. supra, consid. 8c/bb) -, le périmètre dont l'indice d'exposition au bruit est supérieur à 55 NNI comprend la piste elle-même et des terrains situés au maximum à quelques centaines de mètres de celle-ci. Il n'y a pas lieu de s'écarter de ces calculs et constatations, pour les raisons déjà évoquées (cf. supra, consid. 8c/bb). En vertu du droit fédéral, le seul objet d'un plan des zones de bruit est en définitive d'indiquer sur le terrain le tracé des courbes 45 NNI, 55 NNI et 65 NNI telles qu'elles ont été calculées conformément aux dispositions des art. 1er à 6 O DFTCE; dans ce domaine, l'autorité de planification ne doit pas, même pour des motifs d'aménagement du territoire ou pour d'autres motifs d'intérêt public, s'écarter sensiblement de ces courbes de niveau de bruit (cf. art. 43 OSIA, art. 63 ONA; cf. RODUNER, op.cit., p. 98). Il faut donc constater qu'avec l'évolution des circonstances, notamment grâce aux progrès techniques dans la conception des avions à réaction ainsi qu'aux nouveaux procédés et prescriptions concernant les trajectoires d'approche et d'envol, l'exposition au bruit de plusieurs immeubles classés, selon le plan de 1987, dans les zones de bruit A (65 NNI et plus) ou B (entre 55 et 65 NNI), est actuellement inférieure à 55 NNI. Or, dans ces conditions, ces immeubles devraient être soumis aux restrictions applicables dans la zone C, voire être soustraites à toute restriction fondée sur la législation fédérale sur l'aviation. Le Tribunal fédéral doit nécessairement en déduire que l'intérêt public au classement dans la zone A ou dans la zone B a disparu, car aucun autre élément n'entre en considération pour apprécier de ce point de vue, au regard de l'art. 22ter al. 1 Cst., la validité des restrictions imposées dans ces deux zones (par les art. 42 al. 1 OSIA ou 62 al. 1 ONA). La jurisprudence admet, dans de telles conditions, le contrôle préjudiciel ou incident du plan (cf. supra, consid. 12c).
dd) Selon la carte des courbes NNI établie par l'EMPA, toutes les parcelles des expropriés - y compris la parcelle de l'hoirie H., dans la zone A selon le plan de 1987, et les parcelles des consorts L., de W., de T. et consorts (no 1735) et des consorts F. (partie sud), déjà classées dans la zone C - se trouvent dans la bande de terrain comprise entre les courbes 45 NNI et 55 NNI, qui représentent les valeurs de seuil inférieure et supérieure de la zone de bruit C. Les fonds les plus proches de la courbe 55 NNI en sont toutefois suffisamment éloignés, de telle sorte qu'on ne saurait retenir qu'un classement dans la zone de bruit B pourrait néanmoins se justifier en vertu de l'art. 43 OSIA (cf. supra, consid. 12a). Dans ses dernières observations, du 15 mai 1995, l'expropriant a du reste admis que "l'empreinte au sol des courbes NNI (...) a diminué de façon très sensible, de telle sorte que des surfaces importantes de terrains qui se trouvent en zone NNI B selon la réglementation actuelle, se trouveraient placées en zone NNI C s'il fallait refaire aujourd'hui le plan des zones de bruit selon les mêmes critères".
Il faut donner acte aux expropriés, dans le présent jugement, de ces constatations relatives à l'indice d'exposition au bruit déterminant pour leurs parcelles; elles sont en effet de nature à entraîner une modification du régime juridique applicable selon le plan des zones de bruit de 1987. Dans cette mesure, les recours de droit administratif des expropriés dont les fonds étaient classés dans la zone de bruit B doivent être partiellement admis. Ces constatations s'imposent au demeurant à toutes les autorités, notamment dans les procédures éventuelles tendant à l'octroi d'autorisations de construire; la Commission fédérale aurait du reste, elle aussi, dû tenir compte des résultats des nouveaux calculs des courbes NNI (si elle en avait eu connaissance), qui sont fondés sur les caractéristiques du trafic aérien au moment où elle a rendu ses premières décisions.
13. (Résumé: Dans la zone C, la législation fédérale sur l'aviation n'interdit, en définitive, que la construction de nouveaux bâtiment d'habitation ou d'écoles non insonorisés [en plus des hôpitaux et des homes; cf. art. 42 al. 1 et 2 OSIA]. Il ne s'agit pas de restrictions particulièrement graves et constitutives d'expropriation matérielle. En outre, les restrictions temporaires auxquelles les propriétaires ont été soumis, entre la date de l'entrée en vigueur des zones de bruit et celle à partir de laquelle les nouvelles courbes NNI doivent être considérées comme déterminantes, doivent être supportées sans indemnité.) | fr | Espropriazione dei diritti derivanti da rapporti di vicinato; immissioni provenienti da un aeroporto; espropriazione materiale - art. 5 LEspr, art. 679, 684 CC, art. 42 segg. LNA, art. 42 segg. OSIA. Applicazione dei principi dell'espropriazione formale nel caso di immissioni provenienti dall'esercizio di un aeroporto. Condizioni per far valere i diritti di difesa e le pretese d'indennità nei rapporti di vicinato secondo gli art. 679 e 684 CC (consid. 4b-c). Competenza del giudice dell'espropriazione allorquando le immissioni provengono dall'utilizzazione di un'opera d'interesse pubblico (consid. 4d-e).
Riassunto della giurisprudenza concernente le immissioni provenienti dal traffico stradale e ferroviario. Criteri dell'imprevedibilità, della gravità e della specialità del danno (consid. 5a). Questi criteri valgono anche per le emissioni di rumore degli aeroporti (consid. 5b). Le esigenze dell'art. 8 CEDU possono essere rispettate in una simile procedura (consid. 5c).
Condizione di imprevedibilità: essa è adempiuta per ogni vicino di un aeroporto nazionale che ha acquistato il proprio fondo prima della fine dell'anno 1960 (consid. 6).
Condizione di specialità; criterio dei valori limite d'immissione previsti dalla legislazione federale sulla protezione dell'ambiente (consid. 8c/aa). Sebbene nell'ordinanza contro l'inquinamento fonico facciano tuttora difetto i valori limite d'esposizione al rumore degli aeroporti, in concreto la condizione di specialità è ritenuta adempiuta sulla base dei calcoli del livello energetico medio "Leq" (consid. 8c/bb-cc).
Norme della legislazione federale sull'aviazione concernenti le zone di rumore A, B e C (consid. 12a). I piani delle zone di rumore disciplinano l'utilizzazione del suolo nella misura in cui impongono divieti di costruzione e di ampliamento; nel caso di mutamento della situazione essi devono essere adattati (consid. 12b). Condizioni alle quali si può procedere ad un esame pregiudiziale della legalità di tali piani (consid. 12c).
Espropriazione materiale a seguito dell'entrata in vigore del piano delle zone dell'aeroporto di Ginevra; momento determinante per valutare la portata delle restrizioni (consid. 12d/aa-bb). Visto che sulla base di nuovi calcoli le zone di rumore A e B risultano sovradimensionate, i fondi litigiosi devono essere sottoposti alle norme previste per la zona C (consid. 12d/cc-dd); le restrizioni risultanti per questa zona dal diritto federale sull'aviazione non sono costitutive di espropriazione materiale (riassunto; consid. 13). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 351
Le 12 juillet 1985, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt par lequel il a résolu des questions de principe qui lui étaient soumises dans diverses causes connexes: cause Jeanneret, d'une part, qui a été liquidée par cet arrêt; causes Looten et consorts, d'autre part, pour lesquelles le Tribunal fédéral a dit que l'instruction devait se poursuivre (cf. ATF 121 II 317 ss). Dans ces dernières causes, le Tribunal fédéral a reconnu le droit de certains des propriétaires touchés (les expropriés) d'obtenir une indemnité pour l'expropriation formelle des droits de voisinage. Après avoir repris l'instruction, le Tribunal fédéral a décidé de résoudre certaines questions de principe: le choix de la date déterminante pour l'évaluation du montant dont est réduite la valeur vénale des immeubles expropriés ("dies aestimandi"); le choix de la date déterminante pour le calcul du coût des éventuelles mesures d'insonorisation qui pourraient être ordonnées; le choix de la date à partir de laquelle les intérêts sur les indemnités (prestations en argent) doivent courir.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5. a) L'indemnité d'expropriation est en principe payable en argent (art. 17 LEx; RS 711). Pour la fixer, l'autorité d'estimation doit prendre en considération tous les préjudices subis par l'exproprié du chef de la suppression ou de la diminution de ses droits (art. 19, 1ère phrase LEx); cette indemnité comprend en conséquence la pleine valeur vénale du droit exproprié (art. 19 let. a LEx), le montant dont est réduite la valeur vénale de la partie restante en cas d'expropriation partielle d'un immeuble ou de plusieurs immeubles dépendant économiquement les uns des autres (art. 19 let. b LEx), et le montant de tous autres préjudices subis par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal des choses, comme une conséquence de l'expropriation (art. 19 let. c LEx).
b) En adoptant le 20 juin 1930 la loi fédérale sur l'expropriation (avec l'art. 19, non modifié depuis lors), le législateur avait renoncé à déterminer la date à prendre en considération pour le calcul de la valeur vénale. Dans son message relatif au projet de loi, le Conseil fédéral avait évoqué la date du dépôt des plans, tout en retenant que ce choix pourrait parfois se révéler injuste; c'est pourquoi il n'avait pas proposé de règle générale (FF 1926 II 32). Lors des débats au Conseil national, le rapporteur avait exposé qu'à défaut d'entente sur une des trois dates envisagées - dépôt des plans, ouverture de la procédure de conciliation, inspection locale par la commission d'estimation - il fallait s'en remettre à la jurisprudence, qui déciderait en s'inspirant des besoins de la pratique (cf. BOCN 1928 p. 599).
Dans un arrêt rendu en 1963 (cause Zumbrunnen c. CFF, ATF 89 I 343), le Tribunal fédéral a pris acte de certaines variations sur ce point dans la jurisprudence et il a résolu la question dans ce sens que la date déterminante (dies aestimandi) était celle de la décision de la commission d'estimation. Il s'est fondé à ce propos sur les art. 16 et 19 let. a LEx, qui garantissent à l'exproprié une "indemnité pleine et entière" de même que "la pleine valeur du droit exproprié" (cf. aussi la garantie constitutionnelle, non écrite jusqu'à l'adoption en 1969 de l'art. 22ter al. 3 Cst., d'une "juste indemnité" en cas d'expropriation): il faut, au moins en théorie, que le montant alloué lui permette d'acquérir un bien équivalent à celui dont il est privé contre son gré et, en conséquence, il est nécessaire que le dies aestimandi soit le moins éloigné possible du jour du versement de l'indemnité (ATF 89 I 343 consid. 5). Cette jurisprudence n'a pas été remise en question jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 19bis LEx, le 1er août 1972 (cf. notamment ATF 92 I 246).
c) En 1970, le Conseil fédéral a proposé à l'Assemblée fédérale de réviser la loi sur l'expropriation en introduisant de nouvelles dispositions sur le plan de l'organisation et dans le domaine de la procédure; selon le message, la révision n'avait pas pour but de modifier les règles de fond (FF 1970 I 1022). L'Assemblée fédérale a cependant introduit dans la loi à cette occasion une nouvelle norme de droit matériel: l'art. 19bis LEx, adopté le 18 mars 1971, dispose en effet qu'est "déterminante la valeur vénale (art. 19, let. a) au jour de l'audience de conciliation" (art. 19bis al. 1 LEx). Le législateur a toutefois prévu l'obligation pour la commission d'estimation, à la demande de l'exproprié et s'il n'y a plus d'oppositions ou de demandes au sens des art. 7 à 10 LEx qui soient encore pendantes, de fixer immédiatement "un paiement s'élevant au montant probable de l'indemnité pour la valeur vénale"; la voie du recours de droit administratif n'est pas ouverte contre ce prononcé (art. 19bis al. 2 LEx). Aux termes de l'art. 19bis al. 3 LEx, les art. 88 à 101 LEx sont applicables par analogie au paiement du montant ainsi fixé et la renonciation à l'expropriation n'est plus possible une fois le délai légal de paiement expiré (il s'agit du délai de vingt jours prévu à l'art. 88 al. 1 LEx). Enfin, si l'indemnité définitive dépasse le montant déjà versé, la différence portera intérêt au taux usuel dès l'acquisition de la propriété (recte: du droit exproprié - cf. art. 91 al. 1 LEx; cf. ATF 100 Ib 418 consid. 1b) jusqu'au moment du paiement; par ailleurs un montant perçu en trop devra être remboursé (art. 19bis al. 4 LEx). Le paiement d'un acompte avant la décision finale de la commission permet - au moins en théorie - à l'exproprié d'acquérir immédiatement un bien équivalent. Dans cette mesure, la réglementation des al. 2 à 4 de l'art. 19bis LEx tend à garantir l'octroi d'une indemnité pleine et entière, quand bien même le dies aestimandi a été avancé au début de la procédure d'expropriation (cf. ATF 116 Ia 106 consid. 3a, ATF 115 Ib 13 consid. 7b; cf. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, n. 7 ad art. 19bis LEx).
d) Selon la jurisprudence, le paiement du "montant probable de l'indemnité", au sens de l'art. 19bis al. 2 LEx, peut entrer en considération non seulement lorsque la propriété fait l'objet d'une expropriation, mais aussi lorsqu'il s'agit de grever un immeuble d'une servitude en faveur de l'expropriant. Cette interprétation résulte du texte de l'art. 91 al. 1, 1ère phrase LEx, aux termes duquel l'expropriant acquiert "la propriété de l'immeuble exproprié ou le droit que l'expropriation constitue en sa faveur sur l'immeuble" par l'effet du paiement "de l'indemnité ou du montant fixé selon l'art. 19bis al. 2 LEx"; l'application de cette dernière disposition ne dépend donc pas de l'objet de l'expropriation, au sens de l'art. 5 al. 1 LEx (ATF 115 Ib 13 consid. 7). Au demeurant, l'imposition forcée d'une servitude sur un fonds - telle qu'une interdiction de bâtir - diminue sa valeur vénale (cf. ATF 115 Ib 13 consid. 7b, ATF 114 Ib 321 consid. 3; pour calculer l'indemnité selon l'art. 19 let. b LEx, on applique la méthode dite de la différence). Il en découle que l'art. 19bis al. 1 LEx est également applicable, à tout le moins en principe, au choix du dies aestimandi pour la détermination de cette valeur vénale et le calcul de la moins-value.
Dans leur commentaire de la loi fédérale sur l'expropriation, HESS et WEIBEL soutiennent néanmoins que l'art. 19bis LEx ne s'appliquerait que dans l'hypothèse visée à l'art. 19 let. a LEx (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 1 ad art. 19bis LEx); cette opinion ne saurait être suivie. L'indemnité d'expropriation forme une unité dont les divers éléments sont interdépendants (cf. ATF 105 Ib 327; cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 13 ss et 47 ss ad art. 19 LEx). Si l'on prenait en considération plusieurs dates d'estimation, selon que l'on applique l'art. 19 let. a LEx, d'une part, ou l'art. 19 let. b ou c LEx, d'autre part, on pourrait être confronté à de nombreux problèmes de ce point de vue; les auteurs précités n'ignorent du reste pas ces difficultés (cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 48 ad art. 19 LEx).
e) La loi prévoit le paiement d'intérêts au taux usuel non seulement lorsque l'indemnité définitive dépasse le montant déjà versé en application de l'art. 19bis al. 2 LEx (cf. art. 19bis al. 4, 1ère phrase LEx - lorsque l'indemnité définitive est moins élevée: cf. ATF 108 Ib 502), mais aussi dans le cas où l'expropriant est autorisé à prendre possession du droit ou à exercer celui-ci avant le paiement de l'indemnité (envoi en possession anticipé, art. 76 LEx). L'art. 76 al. 5 Lex dispose que "l'indemnité définitive portera intérêt au taux usuel dès le jour de la prise de possession"; en outre, si les intérêts ne suffisent pas à réparer le préjudice, l'exproprié doit être indemnisé "de tout autre dommage résultant pour lui de la prise de possession anticipée".
Lorsque les immissions de bruit provenant de l'exploitation d'une entreprise d'intérêt public ont pour effet de paralyser les droits de défense des voisins (cf. art. 684 CC), la situation qui en résulte équivaut, pour le propriétaire touché, à la constitution d'une servitude foncière ayant pour contenu l'obligation de tolérer les immissions excessives (ATF 121 II 317, consid. 4a et les arrêts cités). Ce droit ne peut être constitué en faveur de l'expropriant qu'au moment du paiement de l'indemnité d'expropriation (art. 91 al. 1 LEx). On conçoit mal que ce droit puisse auparavant faire l'objet d'une décision d'envoi en possession anticipé (une telle décision peut être rendue au plus tôt à l'audience de conciliation, conformément à l'art. 76 al. 2 LEx). En effet, à l'ouverture de la procédure d'expropriation destinée à statuer sur les prétentions d'un propriétaire voisin, ces immissions sont déjà actuelles, en règle générale (cf. par exemple ATF 119 Ib 348 consid. 2, ATF 110 Ib 43 consid. 1). Cette "prise de possession" du droit objet de l'expropriation intervient ainsi indépendamment de toute décision; elle correspond néanmoins, selon la jurisprudence, à l'autorisation d'envoi en possession fondée sur l'art. 76 LEx et les intérêts courent en principe à partir de ce moment-là (ATF 111 Ib 15 consid. 8, ATF 106 Ib 241 consid. 3).
6. a) L'application des principes exposés au considérant précédent ne soulève pas de difficultés particulières lorsqu'une procédure ordinaire d'expropriation est ouverte en vue de l'acquisition du terrain ou des droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation d'un ouvrage. Les plans établis par l'expropriant (art. 27 LEx) sont publiés (art. 30 LEx) et les prétentions de tous les propriétaires touchés doivent en principe être produites dans le même délai (art. 36 LEx). La procédure de conciliation commence sitôt après l'expiration du délai de production (art. 45 al. 1 LEx) et, à défaut d'entente sur les indemnités, la procédure d'estimation doit être ouverte (art. 57 LEx). L'envoi en possession anticipé des droits nécessaires peut être autorisé dès l'audience de conciliation (art. 76 al. 2 LEx). En règle générale, la durée maximale de la procédure d'expropriation, jusqu'à la décision finale sur l'estimation, ne dépasse pas quelques années.
La "prise de possession anticipée" des droits des propriétaires voisins de se défendre contre les immissions excessives (cf. supra, consid. 5e) intervient, en fait, alors que toutes les opérations liées à l'acquisition du terrain sont achevées, au moment de la mise en service de l'ouvrage ou après une certaine période d'exploitation. Un nouveau délai de production des demandes d'indemnité est alors ouvert (art. 41 LEx) et la procédure est reprise (avec, le cas échéant, une nouvelle audience de conciliation - cf. ATF 116 Ib 11 consid. 2b/dd).
b) Dans les causes actuellement pendantes, le déroulement des procédures est particulier à de nombreux égards. En effet, l'Etat de Genève n'a pas demandé l'ouverture de procédures ordinaires d'expropriation pour l'acquisition des droits nécessaires à la construction et à l'agrandissement de l'aéroport de Genève.
Saisi d'une demande d'indemnité présentée en 1979 par un propriétaire voisin - Louis Jeanneret (cf. cause E.40/1989, déjà liquidée) -, en raison du bruit provoqué par le trafic aérien, l'Etat de Genève avait alors renoncé à requérir du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (ci-après: le Département fédéral) l'octroi du droit d'expropriation. Le Département fédéral, interpellé directement par ce propriétaire en 1980, avait refusé de conférer ce droit à l'exploitant de l'aéroport (cf. ATF 110 Ib 368 ss). Dans son premier arrêt Jeanneret, rendu le 3 octobre 1984, le Tribunal fédéral a prononcé qu'il incombait au Département fédéral d'inviter le canton de Genève à faire ouvrir, par le président de la commission fédérale d'estimation, "une procédure d'expropriation destinée uniquement à statuer sur les prétentions à indemnité présentées par le recourant" (ATF 110 Ib 368 consid. 3c). Ce jugement n'excluait pas l'ouverture d'une procédure ordinaire, avec avis publics, de telle sorte que tous les propriétaires se trouvant dans une situation analogue à celle de Jeanneret eussent d'emblée pu faire valoir leurs prétentions (cf. art. 30 LEx); si tel avait été le cas, les audiences de conciliation dans les diverses causes auraient normalement eu lieu à des dates assez rapprochées les unes des autres.
En l'occurrence, le Département fédéral a conféré à l'Etat de Genève, le 19 mars 1985, le droit d'expropriation dans l'affaire Jeanneret; l'audience de conciliation a eu lieu le 16 octobre 1985. Dans les autres causes, l'Etat de Genève a demandé le droit d'expropriation au fur et à mesure que les propriétaires concernés lui annonçaient qu'ils feraient valoir des prétentions; le Département fédéral a rendu, à chaque fois, une décision spéciale. Les autorités ont ainsi choisi de suivre les règles de la procédure sommaire, selon les art. 33 ss LEx. En conséquence, les audiences de conciliation, dans les causes actuellement pendantes, ont eu lieu successivement entre le 9 avril 1987 et le 7 juillet 1993. En dépit de ces différences formelles, les cas dans lesquels le Tribunal fédéral a déjà reconnu, dans son principe, le droit des propriétaires d'obtenir une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage, sont très semblables: il s'agit de parcelles déjà construites depuis de nombreuses années, où se trouvent des maisons d'habitation familiales (villas, chalets).
En outre, dans toutes ces causes, il n'est pas possible de déterminer précisément le moment à partir duquel les immissions provoquées par l'exploitation de l'aéroport sont devenues excessives (au cours des années 1960, voire au début des années 1970?), et partant de connaître la date de la "prise de possession" effective des droits faisant l'objet de l'expropriation. Il n'y a néanmoins pas lieu de faire des distinctions, sur ce point, entre les différents immeubles concernés.
c) L'application pure et simple de la règle de l'art. 19bis al. 1 LEx (cf. supra, consid. 5a-d) et de la jurisprudence relative à la prise de possession (cf. supra, consid. 5e) conduirait, dans les présentes causes, à des résultats tout à fait insatisfaisants.
En effet, pour l'évaluation de la valeur vénale des différentes propriétés (dont dépend le calcul de la moins-value selon l'art. 19 let. b LEx), on devrait se fonder sur le niveau des prix des terrains et des coûts de construction à des périodes assez éloignées les unes des autres. Plusieurs années se sont écoulées entre les audiences de conciliation dans ces diverses causes connexes; or les prix ont sensiblement varié dans l'intervalle. Si le dies aestimandi était fixé à la date de la "prise de possession" (comme dans l'hypothèse où l'envoi en possession anticipé est autorisé à l'audience de conciliation - cf. art. 76 al. 2 LEx), l'indemnité de moins-value portant intérêt serait sensiblement plus faible. L'espacement exceptionnel, dans le temps, des diverses dates déterminantes (en raison de l'absence de procédure d'expropriation dans un premier temps, puis de l'ouverture successive de plusieurs procédures sommaires) et la nature particulière des causes justifient, à cet égard, d'adopter des solutions spéciales.
d) Il convient en l'occurrence de fixer le dies aestimandi à une date unique pour toutes les causes (cette date peut néanmoins, en l'état, être fixée approximativement). Cette date doit être antérieure à celles des différentes audiences de conciliation, mais elle ne saurait être fixée avant celle de l'arrêt du Tribunal fédéral obligeant le canton de Genève à demander l'ouverture de procédures d'expropriation permettant aux propriétaires touchés de faire valoir leurs prétentions (arrêt du 3 octobre 1984, ATF 110 Ib 368; cf. supra, consid. 6b). Les procédures de conciliation auraient pu être ouvertes, dans toutes les causes, au cours de l'année 1985, quelques mois après le prononcé de ce jugement; il en aurait d'ailleurs effectivement été ainsi, comme cela a été exposé, si l'Etat de Genève avait choisi la procédure ordinaire avec avis publics. Il se justifie dès lors de retenir, pour le calcul de la moins-value, la valeur vénale en automne 1985.
L'application de cette règle a certes pour conséquence d'opposer aux expropriés un dies aestimandi antérieur à la date à laquelle ils ont été invités à présenter leurs prétentions au juge de l'expropriation. Toutefois, les indemnités allouées, le cas échéant, porteront intérêt à partir d'une date antérieure à l'ouverture effective de la procédure de conciliation (ce qui peut représenter, dans une certaine mesure, une compensation). Il se justifie en effet, dans ces conditions, de fixer le point de départ des intérêts au début de l'année du dies aestimandi, soit au 1er janvier 1985.
e) Au cas où l'indemnité globale ainsi calculée (moins-value et intérêts) ne couvrirait pas tous les préjudices subis par l'exproprié, une indemnité complémentaire pourrait être allouée sur la base de l'art. 19 let. c LEx.
Cela étant, dans la procédure du recours de droit administratif, le Tribunal fédéral ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties; il ne peut pas allouer à l'exproprié une indemnité totale supérieure à celle qu'il a demandée (ATF 119 Ib 348 consid. 1b).
7. Conformément à la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, la prestation en argent peut à certaines conditions être remplacée, en tout ou en partie, par des prestations en nature, sous forme de mesures d'insonorisation ou d'isolation acoustique (pose de fenêtres antibruit, etc.), dont l'exécution peut être imposée à l'expropriant (ATF 119 Ib 348 consid. 6).
Les prix actuels sont déterminants pour estimer, le cas échéant, le coût des travaux d'insonorisation (en fonction des procédés nouveaux et des matériaux disponibles sur le marché). En outre, si de telles mesures sont ordonnées, il est évident qu'il doit être tenu compte des améliorations ainsi apportées dans le calcul de la dévaluation de la partie restante de l'immeuble (art. 19 let. b LEx). | fr | Enteignung von Nachbarrechten; Lärm-Immissionen eines Flughafens; dies aestimandi und Verzinsung der Entschädigung - Art. 19, 19bis und 76 EntG. Massgebender Zeitpunkt für die Bestimmung des Verkehrswerts des enteigneten Rechts; Grundgedanken von Art. 19bis EntG und Übersicht über die Rechtsprechung vor Einführung dieser Bestimmung (E. 5a-c). Anwendung der gleichen Regeln auf die Minderwerts-Entschädigung (E. 5d).
Verzinsung der Enteignungsentschädigung bei vorzeitiger Besitzeinweisung oder - wenn der Betrieb eines öffentlichen Werkes zu übermässigen Einwirkungen für die Nachbarn führt - bei "vorzeitiger Inbesitznahme" des Enteignungsobjekt bildenden Rechtes (E. 5e).
Besonderheiten des Verfahrens im vorliegenden Fall, die eine spezielle Wahl des dies aestimandi und des Beginns des Zinsenlaufes rechtfertigen (E. 6).
Enteignungsentschädigung in Form von Sachleistungen; massgebender Zeitpunkt für die Bestimmung des Wertes der vorzunehmenden Arbeiten (E. 7). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 351
Le 12 juillet 1985, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt par lequel il a résolu des questions de principe qui lui étaient soumises dans diverses causes connexes: cause Jeanneret, d'une part, qui a été liquidée par cet arrêt; causes Looten et consorts, d'autre part, pour lesquelles le Tribunal fédéral a dit que l'instruction devait se poursuivre (cf. ATF 121 II 317 ss). Dans ces dernières causes, le Tribunal fédéral a reconnu le droit de certains des propriétaires touchés (les expropriés) d'obtenir une indemnité pour l'expropriation formelle des droits de voisinage. Après avoir repris l'instruction, le Tribunal fédéral a décidé de résoudre certaines questions de principe: le choix de la date déterminante pour l'évaluation du montant dont est réduite la valeur vénale des immeubles expropriés ("dies aestimandi"); le choix de la date déterminante pour le calcul du coût des éventuelles mesures d'insonorisation qui pourraient être ordonnées; le choix de la date à partir de laquelle les intérêts sur les indemnités (prestations en argent) doivent courir.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5. a) L'indemnité d'expropriation est en principe payable en argent (art. 17 LEx; RS 711). Pour la fixer, l'autorité d'estimation doit prendre en considération tous les préjudices subis par l'exproprié du chef de la suppression ou de la diminution de ses droits (art. 19, 1ère phrase LEx); cette indemnité comprend en conséquence la pleine valeur vénale du droit exproprié (art. 19 let. a LEx), le montant dont est réduite la valeur vénale de la partie restante en cas d'expropriation partielle d'un immeuble ou de plusieurs immeubles dépendant économiquement les uns des autres (art. 19 let. b LEx), et le montant de tous autres préjudices subis par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal des choses, comme une conséquence de l'expropriation (art. 19 let. c LEx).
b) En adoptant le 20 juin 1930 la loi fédérale sur l'expropriation (avec l'art. 19, non modifié depuis lors), le législateur avait renoncé à déterminer la date à prendre en considération pour le calcul de la valeur vénale. Dans son message relatif au projet de loi, le Conseil fédéral avait évoqué la date du dépôt des plans, tout en retenant que ce choix pourrait parfois se révéler injuste; c'est pourquoi il n'avait pas proposé de règle générale (FF 1926 II 32). Lors des débats au Conseil national, le rapporteur avait exposé qu'à défaut d'entente sur une des trois dates envisagées - dépôt des plans, ouverture de la procédure de conciliation, inspection locale par la commission d'estimation - il fallait s'en remettre à la jurisprudence, qui déciderait en s'inspirant des besoins de la pratique (cf. BOCN 1928 p. 599).
Dans un arrêt rendu en 1963 (cause Zumbrunnen c. CFF, ATF 89 I 343), le Tribunal fédéral a pris acte de certaines variations sur ce point dans la jurisprudence et il a résolu la question dans ce sens que la date déterminante (dies aestimandi) était celle de la décision de la commission d'estimation. Il s'est fondé à ce propos sur les art. 16 et 19 let. a LEx, qui garantissent à l'exproprié une "indemnité pleine et entière" de même que "la pleine valeur du droit exproprié" (cf. aussi la garantie constitutionnelle, non écrite jusqu'à l'adoption en 1969 de l'art. 22ter al. 3 Cst., d'une "juste indemnité" en cas d'expropriation): il faut, au moins en théorie, que le montant alloué lui permette d'acquérir un bien équivalent à celui dont il est privé contre son gré et, en conséquence, il est nécessaire que le dies aestimandi soit le moins éloigné possible du jour du versement de l'indemnité (ATF 89 I 343 consid. 5). Cette jurisprudence n'a pas été remise en question jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 19bis LEx, le 1er août 1972 (cf. notamment ATF 92 I 246).
c) En 1970, le Conseil fédéral a proposé à l'Assemblée fédérale de réviser la loi sur l'expropriation en introduisant de nouvelles dispositions sur le plan de l'organisation et dans le domaine de la procédure; selon le message, la révision n'avait pas pour but de modifier les règles de fond (FF 1970 I 1022). L'Assemblée fédérale a cependant introduit dans la loi à cette occasion une nouvelle norme de droit matériel: l'art. 19bis LEx, adopté le 18 mars 1971, dispose en effet qu'est "déterminante la valeur vénale (art. 19, let. a) au jour de l'audience de conciliation" (art. 19bis al. 1 LEx). Le législateur a toutefois prévu l'obligation pour la commission d'estimation, à la demande de l'exproprié et s'il n'y a plus d'oppositions ou de demandes au sens des art. 7 à 10 LEx qui soient encore pendantes, de fixer immédiatement "un paiement s'élevant au montant probable de l'indemnité pour la valeur vénale"; la voie du recours de droit administratif n'est pas ouverte contre ce prononcé (art. 19bis al. 2 LEx). Aux termes de l'art. 19bis al. 3 LEx, les art. 88 à 101 LEx sont applicables par analogie au paiement du montant ainsi fixé et la renonciation à l'expropriation n'est plus possible une fois le délai légal de paiement expiré (il s'agit du délai de vingt jours prévu à l'art. 88 al. 1 LEx). Enfin, si l'indemnité définitive dépasse le montant déjà versé, la différence portera intérêt au taux usuel dès l'acquisition de la propriété (recte: du droit exproprié - cf. art. 91 al. 1 LEx; cf. ATF 100 Ib 418 consid. 1b) jusqu'au moment du paiement; par ailleurs un montant perçu en trop devra être remboursé (art. 19bis al. 4 LEx). Le paiement d'un acompte avant la décision finale de la commission permet - au moins en théorie - à l'exproprié d'acquérir immédiatement un bien équivalent. Dans cette mesure, la réglementation des al. 2 à 4 de l'art. 19bis LEx tend à garantir l'octroi d'une indemnité pleine et entière, quand bien même le dies aestimandi a été avancé au début de la procédure d'expropriation (cf. ATF 116 Ia 106 consid. 3a, ATF 115 Ib 13 consid. 7b; cf. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, n. 7 ad art. 19bis LEx).
d) Selon la jurisprudence, le paiement du "montant probable de l'indemnité", au sens de l'art. 19bis al. 2 LEx, peut entrer en considération non seulement lorsque la propriété fait l'objet d'une expropriation, mais aussi lorsqu'il s'agit de grever un immeuble d'une servitude en faveur de l'expropriant. Cette interprétation résulte du texte de l'art. 91 al. 1, 1ère phrase LEx, aux termes duquel l'expropriant acquiert "la propriété de l'immeuble exproprié ou le droit que l'expropriation constitue en sa faveur sur l'immeuble" par l'effet du paiement "de l'indemnité ou du montant fixé selon l'art. 19bis al. 2 LEx"; l'application de cette dernière disposition ne dépend donc pas de l'objet de l'expropriation, au sens de l'art. 5 al. 1 LEx (ATF 115 Ib 13 consid. 7). Au demeurant, l'imposition forcée d'une servitude sur un fonds - telle qu'une interdiction de bâtir - diminue sa valeur vénale (cf. ATF 115 Ib 13 consid. 7b, ATF 114 Ib 321 consid. 3; pour calculer l'indemnité selon l'art. 19 let. b LEx, on applique la méthode dite de la différence). Il en découle que l'art. 19bis al. 1 LEx est également applicable, à tout le moins en principe, au choix du dies aestimandi pour la détermination de cette valeur vénale et le calcul de la moins-value.
Dans leur commentaire de la loi fédérale sur l'expropriation, HESS et WEIBEL soutiennent néanmoins que l'art. 19bis LEx ne s'appliquerait que dans l'hypothèse visée à l'art. 19 let. a LEx (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 1 ad art. 19bis LEx); cette opinion ne saurait être suivie. L'indemnité d'expropriation forme une unité dont les divers éléments sont interdépendants (cf. ATF 105 Ib 327; cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 13 ss et 47 ss ad art. 19 LEx). Si l'on prenait en considération plusieurs dates d'estimation, selon que l'on applique l'art. 19 let. a LEx, d'une part, ou l'art. 19 let. b ou c LEx, d'autre part, on pourrait être confronté à de nombreux problèmes de ce point de vue; les auteurs précités n'ignorent du reste pas ces difficultés (cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 48 ad art. 19 LEx).
e) La loi prévoit le paiement d'intérêts au taux usuel non seulement lorsque l'indemnité définitive dépasse le montant déjà versé en application de l'art. 19bis al. 2 LEx (cf. art. 19bis al. 4, 1ère phrase LEx - lorsque l'indemnité définitive est moins élevée: cf. ATF 108 Ib 502), mais aussi dans le cas où l'expropriant est autorisé à prendre possession du droit ou à exercer celui-ci avant le paiement de l'indemnité (envoi en possession anticipé, art. 76 LEx). L'art. 76 al. 5 Lex dispose que "l'indemnité définitive portera intérêt au taux usuel dès le jour de la prise de possession"; en outre, si les intérêts ne suffisent pas à réparer le préjudice, l'exproprié doit être indemnisé "de tout autre dommage résultant pour lui de la prise de possession anticipée".
Lorsque les immissions de bruit provenant de l'exploitation d'une entreprise d'intérêt public ont pour effet de paralyser les droits de défense des voisins (cf. art. 684 CC), la situation qui en résulte équivaut, pour le propriétaire touché, à la constitution d'une servitude foncière ayant pour contenu l'obligation de tolérer les immissions excessives (ATF 121 II 317, consid. 4a et les arrêts cités). Ce droit ne peut être constitué en faveur de l'expropriant qu'au moment du paiement de l'indemnité d'expropriation (art. 91 al. 1 LEx). On conçoit mal que ce droit puisse auparavant faire l'objet d'une décision d'envoi en possession anticipé (une telle décision peut être rendue au plus tôt à l'audience de conciliation, conformément à l'art. 76 al. 2 LEx). En effet, à l'ouverture de la procédure d'expropriation destinée à statuer sur les prétentions d'un propriétaire voisin, ces immissions sont déjà actuelles, en règle générale (cf. par exemple ATF 119 Ib 348 consid. 2, ATF 110 Ib 43 consid. 1). Cette "prise de possession" du droit objet de l'expropriation intervient ainsi indépendamment de toute décision; elle correspond néanmoins, selon la jurisprudence, à l'autorisation d'envoi en possession fondée sur l'art. 76 LEx et les intérêts courent en principe à partir de ce moment-là (ATF 111 Ib 15 consid. 8, ATF 106 Ib 241 consid. 3).
6. a) L'application des principes exposés au considérant précédent ne soulève pas de difficultés particulières lorsqu'une procédure ordinaire d'expropriation est ouverte en vue de l'acquisition du terrain ou des droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation d'un ouvrage. Les plans établis par l'expropriant (art. 27 LEx) sont publiés (art. 30 LEx) et les prétentions de tous les propriétaires touchés doivent en principe être produites dans le même délai (art. 36 LEx). La procédure de conciliation commence sitôt après l'expiration du délai de production (art. 45 al. 1 LEx) et, à défaut d'entente sur les indemnités, la procédure d'estimation doit être ouverte (art. 57 LEx). L'envoi en possession anticipé des droits nécessaires peut être autorisé dès l'audience de conciliation (art. 76 al. 2 LEx). En règle générale, la durée maximale de la procédure d'expropriation, jusqu'à la décision finale sur l'estimation, ne dépasse pas quelques années.
La "prise de possession anticipée" des droits des propriétaires voisins de se défendre contre les immissions excessives (cf. supra, consid. 5e) intervient, en fait, alors que toutes les opérations liées à l'acquisition du terrain sont achevées, au moment de la mise en service de l'ouvrage ou après une certaine période d'exploitation. Un nouveau délai de production des demandes d'indemnité est alors ouvert (art. 41 LEx) et la procédure est reprise (avec, le cas échéant, une nouvelle audience de conciliation - cf. ATF 116 Ib 11 consid. 2b/dd).
b) Dans les causes actuellement pendantes, le déroulement des procédures est particulier à de nombreux égards. En effet, l'Etat de Genève n'a pas demandé l'ouverture de procédures ordinaires d'expropriation pour l'acquisition des droits nécessaires à la construction et à l'agrandissement de l'aéroport de Genève.
Saisi d'une demande d'indemnité présentée en 1979 par un propriétaire voisin - Louis Jeanneret (cf. cause E.40/1989, déjà liquidée) -, en raison du bruit provoqué par le trafic aérien, l'Etat de Genève avait alors renoncé à requérir du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (ci-après: le Département fédéral) l'octroi du droit d'expropriation. Le Département fédéral, interpellé directement par ce propriétaire en 1980, avait refusé de conférer ce droit à l'exploitant de l'aéroport (cf. ATF 110 Ib 368 ss). Dans son premier arrêt Jeanneret, rendu le 3 octobre 1984, le Tribunal fédéral a prononcé qu'il incombait au Département fédéral d'inviter le canton de Genève à faire ouvrir, par le président de la commission fédérale d'estimation, "une procédure d'expropriation destinée uniquement à statuer sur les prétentions à indemnité présentées par le recourant" (ATF 110 Ib 368 consid. 3c). Ce jugement n'excluait pas l'ouverture d'une procédure ordinaire, avec avis publics, de telle sorte que tous les propriétaires se trouvant dans une situation analogue à celle de Jeanneret eussent d'emblée pu faire valoir leurs prétentions (cf. art. 30 LEx); si tel avait été le cas, les audiences de conciliation dans les diverses causes auraient normalement eu lieu à des dates assez rapprochées les unes des autres.
En l'occurrence, le Département fédéral a conféré à l'Etat de Genève, le 19 mars 1985, le droit d'expropriation dans l'affaire Jeanneret; l'audience de conciliation a eu lieu le 16 octobre 1985. Dans les autres causes, l'Etat de Genève a demandé le droit d'expropriation au fur et à mesure que les propriétaires concernés lui annonçaient qu'ils feraient valoir des prétentions; le Département fédéral a rendu, à chaque fois, une décision spéciale. Les autorités ont ainsi choisi de suivre les règles de la procédure sommaire, selon les art. 33 ss LEx. En conséquence, les audiences de conciliation, dans les causes actuellement pendantes, ont eu lieu successivement entre le 9 avril 1987 et le 7 juillet 1993. En dépit de ces différences formelles, les cas dans lesquels le Tribunal fédéral a déjà reconnu, dans son principe, le droit des propriétaires d'obtenir une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage, sont très semblables: il s'agit de parcelles déjà construites depuis de nombreuses années, où se trouvent des maisons d'habitation familiales (villas, chalets).
En outre, dans toutes ces causes, il n'est pas possible de déterminer précisément le moment à partir duquel les immissions provoquées par l'exploitation de l'aéroport sont devenues excessives (au cours des années 1960, voire au début des années 1970?), et partant de connaître la date de la "prise de possession" effective des droits faisant l'objet de l'expropriation. Il n'y a néanmoins pas lieu de faire des distinctions, sur ce point, entre les différents immeubles concernés.
c) L'application pure et simple de la règle de l'art. 19bis al. 1 LEx (cf. supra, consid. 5a-d) et de la jurisprudence relative à la prise de possession (cf. supra, consid. 5e) conduirait, dans les présentes causes, à des résultats tout à fait insatisfaisants.
En effet, pour l'évaluation de la valeur vénale des différentes propriétés (dont dépend le calcul de la moins-value selon l'art. 19 let. b LEx), on devrait se fonder sur le niveau des prix des terrains et des coûts de construction à des périodes assez éloignées les unes des autres. Plusieurs années se sont écoulées entre les audiences de conciliation dans ces diverses causes connexes; or les prix ont sensiblement varié dans l'intervalle. Si le dies aestimandi était fixé à la date de la "prise de possession" (comme dans l'hypothèse où l'envoi en possession anticipé est autorisé à l'audience de conciliation - cf. art. 76 al. 2 LEx), l'indemnité de moins-value portant intérêt serait sensiblement plus faible. L'espacement exceptionnel, dans le temps, des diverses dates déterminantes (en raison de l'absence de procédure d'expropriation dans un premier temps, puis de l'ouverture successive de plusieurs procédures sommaires) et la nature particulière des causes justifient, à cet égard, d'adopter des solutions spéciales.
d) Il convient en l'occurrence de fixer le dies aestimandi à une date unique pour toutes les causes (cette date peut néanmoins, en l'état, être fixée approximativement). Cette date doit être antérieure à celles des différentes audiences de conciliation, mais elle ne saurait être fixée avant celle de l'arrêt du Tribunal fédéral obligeant le canton de Genève à demander l'ouverture de procédures d'expropriation permettant aux propriétaires touchés de faire valoir leurs prétentions (arrêt du 3 octobre 1984, ATF 110 Ib 368; cf. supra, consid. 6b). Les procédures de conciliation auraient pu être ouvertes, dans toutes les causes, au cours de l'année 1985, quelques mois après le prononcé de ce jugement; il en aurait d'ailleurs effectivement été ainsi, comme cela a été exposé, si l'Etat de Genève avait choisi la procédure ordinaire avec avis publics. Il se justifie dès lors de retenir, pour le calcul de la moins-value, la valeur vénale en automne 1985.
L'application de cette règle a certes pour conséquence d'opposer aux expropriés un dies aestimandi antérieur à la date à laquelle ils ont été invités à présenter leurs prétentions au juge de l'expropriation. Toutefois, les indemnités allouées, le cas échéant, porteront intérêt à partir d'une date antérieure à l'ouverture effective de la procédure de conciliation (ce qui peut représenter, dans une certaine mesure, une compensation). Il se justifie en effet, dans ces conditions, de fixer le point de départ des intérêts au début de l'année du dies aestimandi, soit au 1er janvier 1985.
e) Au cas où l'indemnité globale ainsi calculée (moins-value et intérêts) ne couvrirait pas tous les préjudices subis par l'exproprié, une indemnité complémentaire pourrait être allouée sur la base de l'art. 19 let. c LEx.
Cela étant, dans la procédure du recours de droit administratif, le Tribunal fédéral ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties; il ne peut pas allouer à l'exproprié une indemnité totale supérieure à celle qu'il a demandée (ATF 119 Ib 348 consid. 1b).
7. Conformément à la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, la prestation en argent peut à certaines conditions être remplacée, en tout ou en partie, par des prestations en nature, sous forme de mesures d'insonorisation ou d'isolation acoustique (pose de fenêtres antibruit, etc.), dont l'exécution peut être imposée à l'expropriant (ATF 119 Ib 348 consid. 6).
Les prix actuels sont déterminants pour estimer, le cas échéant, le coût des travaux d'insonorisation (en fonction des procédés nouveaux et des matériaux disponibles sur le marché). En outre, si de telles mesures sont ordonnées, il est évident qu'il doit être tenu compte des améliorations ainsi apportées dans le calcul de la dévaluation de la partie restante de l'immeuble (art. 19 let. b LEx). | fr | Expropriation de droits de voisinage; immissions de bruit d'un aéroport; dies aestimandi et intérêts sur l'indemnité - art. 19, 19bis et 76 LEx. Date à prendre en considération pour le calcul de la valeur vénale du droit exproprié; principes de l'art. 19bis LEx et rappel de la jurisprudence antérieure à l'adoption de cette disposition (consid. 5a-c). Application des mêmes règles lorsqu'une indemnité d'expropriation est allouée en raison de la dévaluation d'un immeuble (consid. 5d).
Intérêts sur l'indemnité d'expropriation en cas d'envoi en possession anticipé ou - lorsque l'exploitation d'un ouvrage public provoque des nuisances excessives pour les voisins - de "prise de possession anticipée" du droit objet de l'expropriation (consid. 5e).
Particularités de la procédure, dans le cas d'espèce, justifiant l'adoption de solutions spéciales pour le choix du dies aestimandi et du point de départ des intérêts (consid. 6).
Indemnité d'expropriation sous forme de prestations en nature; date déterminante pour l'estimation du coût des travaux (consid. 7). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 351
Le 12 juillet 1985, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt par lequel il a résolu des questions de principe qui lui étaient soumises dans diverses causes connexes: cause Jeanneret, d'une part, qui a été liquidée par cet arrêt; causes Looten et consorts, d'autre part, pour lesquelles le Tribunal fédéral a dit que l'instruction devait se poursuivre (cf. ATF 121 II 317 ss). Dans ces dernières causes, le Tribunal fédéral a reconnu le droit de certains des propriétaires touchés (les expropriés) d'obtenir une indemnité pour l'expropriation formelle des droits de voisinage. Après avoir repris l'instruction, le Tribunal fédéral a décidé de résoudre certaines questions de principe: le choix de la date déterminante pour l'évaluation du montant dont est réduite la valeur vénale des immeubles expropriés ("dies aestimandi"); le choix de la date déterminante pour le calcul du coût des éventuelles mesures d'insonorisation qui pourraient être ordonnées; le choix de la date à partir de laquelle les intérêts sur les indemnités (prestations en argent) doivent courir.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5. a) L'indemnité d'expropriation est en principe payable en argent (art. 17 LEx; RS 711). Pour la fixer, l'autorité d'estimation doit prendre en considération tous les préjudices subis par l'exproprié du chef de la suppression ou de la diminution de ses droits (art. 19, 1ère phrase LEx); cette indemnité comprend en conséquence la pleine valeur vénale du droit exproprié (art. 19 let. a LEx), le montant dont est réduite la valeur vénale de la partie restante en cas d'expropriation partielle d'un immeuble ou de plusieurs immeubles dépendant économiquement les uns des autres (art. 19 let. b LEx), et le montant de tous autres préjudices subis par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal des choses, comme une conséquence de l'expropriation (art. 19 let. c LEx).
b) En adoptant le 20 juin 1930 la loi fédérale sur l'expropriation (avec l'art. 19, non modifié depuis lors), le législateur avait renoncé à déterminer la date à prendre en considération pour le calcul de la valeur vénale. Dans son message relatif au projet de loi, le Conseil fédéral avait évoqué la date du dépôt des plans, tout en retenant que ce choix pourrait parfois se révéler injuste; c'est pourquoi il n'avait pas proposé de règle générale (FF 1926 II 32). Lors des débats au Conseil national, le rapporteur avait exposé qu'à défaut d'entente sur une des trois dates envisagées - dépôt des plans, ouverture de la procédure de conciliation, inspection locale par la commission d'estimation - il fallait s'en remettre à la jurisprudence, qui déciderait en s'inspirant des besoins de la pratique (cf. BOCN 1928 p. 599).
Dans un arrêt rendu en 1963 (cause Zumbrunnen c. CFF, ATF 89 I 343), le Tribunal fédéral a pris acte de certaines variations sur ce point dans la jurisprudence et il a résolu la question dans ce sens que la date déterminante (dies aestimandi) était celle de la décision de la commission d'estimation. Il s'est fondé à ce propos sur les art. 16 et 19 let. a LEx, qui garantissent à l'exproprié une "indemnité pleine et entière" de même que "la pleine valeur du droit exproprié" (cf. aussi la garantie constitutionnelle, non écrite jusqu'à l'adoption en 1969 de l'art. 22ter al. 3 Cst., d'une "juste indemnité" en cas d'expropriation): il faut, au moins en théorie, que le montant alloué lui permette d'acquérir un bien équivalent à celui dont il est privé contre son gré et, en conséquence, il est nécessaire que le dies aestimandi soit le moins éloigné possible du jour du versement de l'indemnité (ATF 89 I 343 consid. 5). Cette jurisprudence n'a pas été remise en question jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 19bis LEx, le 1er août 1972 (cf. notamment ATF 92 I 246).
c) En 1970, le Conseil fédéral a proposé à l'Assemblée fédérale de réviser la loi sur l'expropriation en introduisant de nouvelles dispositions sur le plan de l'organisation et dans le domaine de la procédure; selon le message, la révision n'avait pas pour but de modifier les règles de fond (FF 1970 I 1022). L'Assemblée fédérale a cependant introduit dans la loi à cette occasion une nouvelle norme de droit matériel: l'art. 19bis LEx, adopté le 18 mars 1971, dispose en effet qu'est "déterminante la valeur vénale (art. 19, let. a) au jour de l'audience de conciliation" (art. 19bis al. 1 LEx). Le législateur a toutefois prévu l'obligation pour la commission d'estimation, à la demande de l'exproprié et s'il n'y a plus d'oppositions ou de demandes au sens des art. 7 à 10 LEx qui soient encore pendantes, de fixer immédiatement "un paiement s'élevant au montant probable de l'indemnité pour la valeur vénale"; la voie du recours de droit administratif n'est pas ouverte contre ce prononcé (art. 19bis al. 2 LEx). Aux termes de l'art. 19bis al. 3 LEx, les art. 88 à 101 LEx sont applicables par analogie au paiement du montant ainsi fixé et la renonciation à l'expropriation n'est plus possible une fois le délai légal de paiement expiré (il s'agit du délai de vingt jours prévu à l'art. 88 al. 1 LEx). Enfin, si l'indemnité définitive dépasse le montant déjà versé, la différence portera intérêt au taux usuel dès l'acquisition de la propriété (recte: du droit exproprié - cf. art. 91 al. 1 LEx; cf. ATF 100 Ib 418 consid. 1b) jusqu'au moment du paiement; par ailleurs un montant perçu en trop devra être remboursé (art. 19bis al. 4 LEx). Le paiement d'un acompte avant la décision finale de la commission permet - au moins en théorie - à l'exproprié d'acquérir immédiatement un bien équivalent. Dans cette mesure, la réglementation des al. 2 à 4 de l'art. 19bis LEx tend à garantir l'octroi d'une indemnité pleine et entière, quand bien même le dies aestimandi a été avancé au début de la procédure d'expropriation (cf. ATF 116 Ia 106 consid. 3a, ATF 115 Ib 13 consid. 7b; cf. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, n. 7 ad art. 19bis LEx).
d) Selon la jurisprudence, le paiement du "montant probable de l'indemnité", au sens de l'art. 19bis al. 2 LEx, peut entrer en considération non seulement lorsque la propriété fait l'objet d'une expropriation, mais aussi lorsqu'il s'agit de grever un immeuble d'une servitude en faveur de l'expropriant. Cette interprétation résulte du texte de l'art. 91 al. 1, 1ère phrase LEx, aux termes duquel l'expropriant acquiert "la propriété de l'immeuble exproprié ou le droit que l'expropriation constitue en sa faveur sur l'immeuble" par l'effet du paiement "de l'indemnité ou du montant fixé selon l'art. 19bis al. 2 LEx"; l'application de cette dernière disposition ne dépend donc pas de l'objet de l'expropriation, au sens de l'art. 5 al. 1 LEx (ATF 115 Ib 13 consid. 7). Au demeurant, l'imposition forcée d'une servitude sur un fonds - telle qu'une interdiction de bâtir - diminue sa valeur vénale (cf. ATF 115 Ib 13 consid. 7b, ATF 114 Ib 321 consid. 3; pour calculer l'indemnité selon l'art. 19 let. b LEx, on applique la méthode dite de la différence). Il en découle que l'art. 19bis al. 1 LEx est également applicable, à tout le moins en principe, au choix du dies aestimandi pour la détermination de cette valeur vénale et le calcul de la moins-value.
Dans leur commentaire de la loi fédérale sur l'expropriation, HESS et WEIBEL soutiennent néanmoins que l'art. 19bis LEx ne s'appliquerait que dans l'hypothèse visée à l'art. 19 let. a LEx (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 1 ad art. 19bis LEx); cette opinion ne saurait être suivie. L'indemnité d'expropriation forme une unité dont les divers éléments sont interdépendants (cf. ATF 105 Ib 327; cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 13 ss et 47 ss ad art. 19 LEx). Si l'on prenait en considération plusieurs dates d'estimation, selon que l'on applique l'art. 19 let. a LEx, d'une part, ou l'art. 19 let. b ou c LEx, d'autre part, on pourrait être confronté à de nombreux problèmes de ce point de vue; les auteurs précités n'ignorent du reste pas ces difficultés (cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 48 ad art. 19 LEx).
e) La loi prévoit le paiement d'intérêts au taux usuel non seulement lorsque l'indemnité définitive dépasse le montant déjà versé en application de l'art. 19bis al. 2 LEx (cf. art. 19bis al. 4, 1ère phrase LEx - lorsque l'indemnité définitive est moins élevée: cf. ATF 108 Ib 502), mais aussi dans le cas où l'expropriant est autorisé à prendre possession du droit ou à exercer celui-ci avant le paiement de l'indemnité (envoi en possession anticipé, art. 76 LEx). L'art. 76 al. 5 Lex dispose que "l'indemnité définitive portera intérêt au taux usuel dès le jour de la prise de possession"; en outre, si les intérêts ne suffisent pas à réparer le préjudice, l'exproprié doit être indemnisé "de tout autre dommage résultant pour lui de la prise de possession anticipée".
Lorsque les immissions de bruit provenant de l'exploitation d'une entreprise d'intérêt public ont pour effet de paralyser les droits de défense des voisins (cf. art. 684 CC), la situation qui en résulte équivaut, pour le propriétaire touché, à la constitution d'une servitude foncière ayant pour contenu l'obligation de tolérer les immissions excessives (ATF 121 II 317, consid. 4a et les arrêts cités). Ce droit ne peut être constitué en faveur de l'expropriant qu'au moment du paiement de l'indemnité d'expropriation (art. 91 al. 1 LEx). On conçoit mal que ce droit puisse auparavant faire l'objet d'une décision d'envoi en possession anticipé (une telle décision peut être rendue au plus tôt à l'audience de conciliation, conformément à l'art. 76 al. 2 LEx). En effet, à l'ouverture de la procédure d'expropriation destinée à statuer sur les prétentions d'un propriétaire voisin, ces immissions sont déjà actuelles, en règle générale (cf. par exemple ATF 119 Ib 348 consid. 2, ATF 110 Ib 43 consid. 1). Cette "prise de possession" du droit objet de l'expropriation intervient ainsi indépendamment de toute décision; elle correspond néanmoins, selon la jurisprudence, à l'autorisation d'envoi en possession fondée sur l'art. 76 LEx et les intérêts courent en principe à partir de ce moment-là (ATF 111 Ib 15 consid. 8, ATF 106 Ib 241 consid. 3).
6. a) L'application des principes exposés au considérant précédent ne soulève pas de difficultés particulières lorsqu'une procédure ordinaire d'expropriation est ouverte en vue de l'acquisition du terrain ou des droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation d'un ouvrage. Les plans établis par l'expropriant (art. 27 LEx) sont publiés (art. 30 LEx) et les prétentions de tous les propriétaires touchés doivent en principe être produites dans le même délai (art. 36 LEx). La procédure de conciliation commence sitôt après l'expiration du délai de production (art. 45 al. 1 LEx) et, à défaut d'entente sur les indemnités, la procédure d'estimation doit être ouverte (art. 57 LEx). L'envoi en possession anticipé des droits nécessaires peut être autorisé dès l'audience de conciliation (art. 76 al. 2 LEx). En règle générale, la durée maximale de la procédure d'expropriation, jusqu'à la décision finale sur l'estimation, ne dépasse pas quelques années.
La "prise de possession anticipée" des droits des propriétaires voisins de se défendre contre les immissions excessives (cf. supra, consid. 5e) intervient, en fait, alors que toutes les opérations liées à l'acquisition du terrain sont achevées, au moment de la mise en service de l'ouvrage ou après une certaine période d'exploitation. Un nouveau délai de production des demandes d'indemnité est alors ouvert (art. 41 LEx) et la procédure est reprise (avec, le cas échéant, une nouvelle audience de conciliation - cf. ATF 116 Ib 11 consid. 2b/dd).
b) Dans les causes actuellement pendantes, le déroulement des procédures est particulier à de nombreux égards. En effet, l'Etat de Genève n'a pas demandé l'ouverture de procédures ordinaires d'expropriation pour l'acquisition des droits nécessaires à la construction et à l'agrandissement de l'aéroport de Genève.
Saisi d'une demande d'indemnité présentée en 1979 par un propriétaire voisin - Louis Jeanneret (cf. cause E.40/1989, déjà liquidée) -, en raison du bruit provoqué par le trafic aérien, l'Etat de Genève avait alors renoncé à requérir du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (ci-après: le Département fédéral) l'octroi du droit d'expropriation. Le Département fédéral, interpellé directement par ce propriétaire en 1980, avait refusé de conférer ce droit à l'exploitant de l'aéroport (cf. ATF 110 Ib 368 ss). Dans son premier arrêt Jeanneret, rendu le 3 octobre 1984, le Tribunal fédéral a prononcé qu'il incombait au Département fédéral d'inviter le canton de Genève à faire ouvrir, par le président de la commission fédérale d'estimation, "une procédure d'expropriation destinée uniquement à statuer sur les prétentions à indemnité présentées par le recourant" (ATF 110 Ib 368 consid. 3c). Ce jugement n'excluait pas l'ouverture d'une procédure ordinaire, avec avis publics, de telle sorte que tous les propriétaires se trouvant dans une situation analogue à celle de Jeanneret eussent d'emblée pu faire valoir leurs prétentions (cf. art. 30 LEx); si tel avait été le cas, les audiences de conciliation dans les diverses causes auraient normalement eu lieu à des dates assez rapprochées les unes des autres.
En l'occurrence, le Département fédéral a conféré à l'Etat de Genève, le 19 mars 1985, le droit d'expropriation dans l'affaire Jeanneret; l'audience de conciliation a eu lieu le 16 octobre 1985. Dans les autres causes, l'Etat de Genève a demandé le droit d'expropriation au fur et à mesure que les propriétaires concernés lui annonçaient qu'ils feraient valoir des prétentions; le Département fédéral a rendu, à chaque fois, une décision spéciale. Les autorités ont ainsi choisi de suivre les règles de la procédure sommaire, selon les art. 33 ss LEx. En conséquence, les audiences de conciliation, dans les causes actuellement pendantes, ont eu lieu successivement entre le 9 avril 1987 et le 7 juillet 1993. En dépit de ces différences formelles, les cas dans lesquels le Tribunal fédéral a déjà reconnu, dans son principe, le droit des propriétaires d'obtenir une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage, sont très semblables: il s'agit de parcelles déjà construites depuis de nombreuses années, où se trouvent des maisons d'habitation familiales (villas, chalets).
En outre, dans toutes ces causes, il n'est pas possible de déterminer précisément le moment à partir duquel les immissions provoquées par l'exploitation de l'aéroport sont devenues excessives (au cours des années 1960, voire au début des années 1970?), et partant de connaître la date de la "prise de possession" effective des droits faisant l'objet de l'expropriation. Il n'y a néanmoins pas lieu de faire des distinctions, sur ce point, entre les différents immeubles concernés.
c) L'application pure et simple de la règle de l'art. 19bis al. 1 LEx (cf. supra, consid. 5a-d) et de la jurisprudence relative à la prise de possession (cf. supra, consid. 5e) conduirait, dans les présentes causes, à des résultats tout à fait insatisfaisants.
En effet, pour l'évaluation de la valeur vénale des différentes propriétés (dont dépend le calcul de la moins-value selon l'art. 19 let. b LEx), on devrait se fonder sur le niveau des prix des terrains et des coûts de construction à des périodes assez éloignées les unes des autres. Plusieurs années se sont écoulées entre les audiences de conciliation dans ces diverses causes connexes; or les prix ont sensiblement varié dans l'intervalle. Si le dies aestimandi était fixé à la date de la "prise de possession" (comme dans l'hypothèse où l'envoi en possession anticipé est autorisé à l'audience de conciliation - cf. art. 76 al. 2 LEx), l'indemnité de moins-value portant intérêt serait sensiblement plus faible. L'espacement exceptionnel, dans le temps, des diverses dates déterminantes (en raison de l'absence de procédure d'expropriation dans un premier temps, puis de l'ouverture successive de plusieurs procédures sommaires) et la nature particulière des causes justifient, à cet égard, d'adopter des solutions spéciales.
d) Il convient en l'occurrence de fixer le dies aestimandi à une date unique pour toutes les causes (cette date peut néanmoins, en l'état, être fixée approximativement). Cette date doit être antérieure à celles des différentes audiences de conciliation, mais elle ne saurait être fixée avant celle de l'arrêt du Tribunal fédéral obligeant le canton de Genève à demander l'ouverture de procédures d'expropriation permettant aux propriétaires touchés de faire valoir leurs prétentions (arrêt du 3 octobre 1984, ATF 110 Ib 368; cf. supra, consid. 6b). Les procédures de conciliation auraient pu être ouvertes, dans toutes les causes, au cours de l'année 1985, quelques mois après le prononcé de ce jugement; il en aurait d'ailleurs effectivement été ainsi, comme cela a été exposé, si l'Etat de Genève avait choisi la procédure ordinaire avec avis publics. Il se justifie dès lors de retenir, pour le calcul de la moins-value, la valeur vénale en automne 1985.
L'application de cette règle a certes pour conséquence d'opposer aux expropriés un dies aestimandi antérieur à la date à laquelle ils ont été invités à présenter leurs prétentions au juge de l'expropriation. Toutefois, les indemnités allouées, le cas échéant, porteront intérêt à partir d'une date antérieure à l'ouverture effective de la procédure de conciliation (ce qui peut représenter, dans une certaine mesure, une compensation). Il se justifie en effet, dans ces conditions, de fixer le point de départ des intérêts au début de l'année du dies aestimandi, soit au 1er janvier 1985.
e) Au cas où l'indemnité globale ainsi calculée (moins-value et intérêts) ne couvrirait pas tous les préjudices subis par l'exproprié, une indemnité complémentaire pourrait être allouée sur la base de l'art. 19 let. c LEx.
Cela étant, dans la procédure du recours de droit administratif, le Tribunal fédéral ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties; il ne peut pas allouer à l'exproprié une indemnité totale supérieure à celle qu'il a demandée (ATF 119 Ib 348 consid. 1b).
7. Conformément à la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, la prestation en argent peut à certaines conditions être remplacée, en tout ou en partie, par des prestations en nature, sous forme de mesures d'insonorisation ou d'isolation acoustique (pose de fenêtres antibruit, etc.), dont l'exécution peut être imposée à l'expropriant (ATF 119 Ib 348 consid. 6).
Les prix actuels sont déterminants pour estimer, le cas échéant, le coût des travaux d'insonorisation (en fonction des procédés nouveaux et des matériaux disponibles sur le marché). En outre, si de telles mesures sont ordonnées, il est évident qu'il doit être tenu compte des améliorations ainsi apportées dans le calcul de la dévaluation de la partie restante de l'immeuble (art. 19 let. b LEx). | fr | Espropriazione dei diritti derivanti da rapporti di vicinato; immissioni provenienti da un aeroporto; dies aestimandi e interessi sull'indennità - art. 19, 19bis e 76 LEspr. Data determinante per il calcolo del valore venale del diritto espropriato; concetto dominante dell'art. 19bis LEspr e riassunto della giurisprudenza anteriore all'adozione di tale norma (consid. 5a-c). Applicazione dei medesimi principi all'indennità per minor valore (consid. 5d).
Interesse sull'indennità nel caso di anticipata immissione in possesso o - allorquando l'esercizio di un'opera provochi eccessivi disturbi ai vicini - di "presa in possesso anticipata" del diritto oggetto di espropriazione (consid. 5e).
Particolarità della procedura giustificanti in concreto una scelta speciale del dies aestimandi e della data di decorrenza degli interessi (consid. 6).
Indennità d'espropriazione sotto forma di prestazioni in natura; data determinante per la stima del costo dei lavori (consid. 7). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,839 | 121 II 359 | 121 II 359
Sachverhalt ab Seite 360
Das Fernsehen DRS berichtete am 30. März 1994 in den Sendungen "Schweiz aktuell", "Tagesschau" und "10 vor 10", am 4. Mai 1994 in der Sendung "Schweiz aktuell" und am 15. Juni 1994 in der "Tagesschau" über den Textilindustriellen Adrian Gasser.
Gegenstand der Beiträge vom 30. März 1994 bildete die "Aussperrung" der Belegschaft bei der Kollbrunner Baumwollspinnerei: Da die Arbeitnehmer gegen Lohnkürzungen und Entlassungen streikten, habe Adrian Gasser einen Zaun um das Betriebsareal gezogen und die Streikenden "ausgesperrt". Der Bericht in der "Tagesschau" enthielt zudem den Hinweis, Adrian Gasser habe es mit dem Arbeitsgesetz "offenbar noch nie so genau genommen". Die "10 vor 10"-Redaktion ergänzte die Meldung über die "Aussperrung" mit einem Porträt, das sie unter anderem mit der Bemerkung einleitete, Adrian Gasser dürfe wohl als der "bestgehasste Unternehmer des Landes" bezeichnet werden.
Der Beitrag von "Schweiz aktuell" vom 4. Mai 1994 war einer Medienorientierung von Adrian Gasser und von verschiedenen seiner Angestellten im Zusammenhang mit der Auseinandersetzung gewidmet: Die Einigungsverhandlungen zwischen Adrian Gasser und den Gewerkschaften seien gescheitert, obwohl die Angestellten ihren Streik inzwischen abgebrochen hätten. In Kollbrunn hätten 49 Angestellte von sich aus fristlos gekündigt; Adrian Gasser habe darauf mit Vorwürfen an die Gewerkschaft Bau und Industrie reagiert.
Die "Tagesschau" vom 15. Juni 1994 enthielt eine kurze Mitteilung, wonach Adrian Gasser vor dem Handelsgericht Zürich einen Prozess gegen die "Weltwoche" verloren habe.
Regula Pfister und rund 240 Mitunterzeichner - unter ihnen Adrian Gasser - gelangten gegen diese Sendungen an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im weitern: Unabhängige Beschwerdeinstanz bzw. UBI), die am 3. Februar 1995 eine Verletzung von Programmvorschriften verneinte. Gesamthaft gesehen sei die Berichterstattung über Adrian Gasser in der beanstandeten Periode im Vergleich zu jener in der Presse nicht besonders einseitig gewesen, auch wenn "bisweilen ein herablassender oder hämischer Unterton aus den Beiträgen herauszuhören war, der einem qualitativ hochstehenden Journalismus keine Ehre bringt".
Adrian Gasser und Regula Pfister sowie 23 Mitunterzeichner haben am 31. Mai 1995 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das Bundesgericht abweist, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz über die rundfunkrechtliche Konformität von Sendungen ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (Art. 65 Abs. 2 RTVG; SR 784.40). Die Beschwerdebefugnis richtet sich dabei ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz (Art. 63 RTVG). An dieser zu Art. 25 des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB/UBI; AS 1984 153) entwickelten Rechtsprechung (BGE 114 Ib 200 E. 1 S. 201 f., BGE 115 Ib 387 E. 1 S. 388 ff., bestätigt in den unveröffentlichten Entscheiden vom 12. Juli 1991 i.S. G.K., E. 1, und EOS, E. 1, und vom 30. Januar 1992 i.S. VSE, E. 1) hat sich mit dem Radio- und Fernsehgesetz nichts geändert (LEO SCHÜRMANN/PETER NOBEL, Medienrecht, 2. Aufl., Bern 1993, S. 207; FRANZISKA BARBARA GROB, Die Programmautonomie von Radio und Fernsehen in der Schweiz, Diss. ZH 1994, S. 336). Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz kann demnach nur führen, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat (Art. 103 lit. a OG). Der Beschwerdeführer muss stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (vgl. BGE 121 II 176 E. 2a S. 177 f. mit zahlreichen Hinweisen).
b) aa) Gegenstand der beanstandeten Beiträge bildete der Unternehmer Adrian Gasser. Seine Person und Verhaltensweisen rund um die Kollbrunner Baumwollspinnerei wurden dargestellt und kritisiert. Er steht der Streitsache damit näher als irgendein Dritter, weshalb er zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist, auch wenn er sich am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz lediglich im Rahmen einer Popular- (Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG) und nicht einer Betroffenenbeschwerde (Art. 63 Abs. 1 lit. b RTVG) beteiligt hat. Art. 103 lit. a OG setzt nur voraus, dass der Beschwerdeführer am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz überhaupt beteiligt war und mit seinen Anträgen ganz oder teilweise unterlag (formelle Beschwer, vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 30. Januar 1992 i.S. VSE, E. 1 u. 2); er verlangt nicht, dass der Beschwerdeführer auch bereits vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz als Betroffener aufgetreten ist (BGE 115 Ib 387 E. 1b S. 389 letzter Satz).
bb) Zweifelhaft erscheint die Beschwerdelegitimation von Regula Pfister. Als PR-Beauftragte von Adrian Gasser steht sie zum Streitgegenstand grundsätzlich nicht in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung im Sinne von Art. 103 lit. a OG. Einzig soweit sie im Beitrag der Sendung "Schweiz aktuell" vom 4. Mai 1995 namentlich als Leiterin der Medienorientierung und "Freundin Gassers" bezeichnet wurde, könnte eine hinreichende Sachnähe bestehen. Wie es sich damit verhält, braucht nicht geklärt zu werden, da auf die Beschwerde nach dem Gesagten auch in diesem Punkt so oder so einzutreten ist.
cc) Nicht legitimiert sind die weiteren Beschwerdeführer: Sie waren am vorinstanzlichen Verfahren bloss im Rahmen einer Popularbeschwerde (Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG) beteiligt und leiten ihre Beschwerdeberechtigung einzig hieraus ab (vgl. SCHÜRMANN/NOBEL, a.a.O., S. 207). Sie legen nicht dar, und es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid stärker betroffen sind als irgendein Zuschauer und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Angelegenheit stehen (vgl. BGE 115 Ib 387 E. 2b S. 390). Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in ihrem Namen eingereicht wurde, ist darauf nicht einzutreten.
2. a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann eine Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, gerügt werden (Art. 104 lit. a OG). Dem Bundesgericht stellen sich bei der Prüfung von Fernsehsendungen die gleichen Rechtsfragen wie der Unabhängigen Beschwerdeinstanz, nämlich ob Programmbestimmungen des Radio- und Fernsehgesetzes, seiner Ausführungsvorschriften oder der Konzession verletzt worden sind. Verfahrensgegenstand bildet somit einzig die Einhaltung rundfunkrechtlicher Regeln; für angebliche Verletzungen anderer Normen (z.B. Strafrecht, Persönlichkeitsrecht, Unlauterer Wettbewerb usw.) bleiben die ordentlichen Gerichte und Behörden zuständig. Die Programmaufsicht dient ausschliesslich dem Schutz der unverfälschten Willens- und Meinungsbildung der Öffentlichkeit. Bundesgericht wie Unabhängige Beschwerdeinstanz haben dabei die in Art. 55bis Abs. 3 BV garantierte Programmautonomie zu berücksichtigen. Bei der Grenzziehung zwischen dem, was im Rahmen dieser Gestaltungsfreiheit noch erlaubt ist, und was bereits gegen rundfunkrechtliche Programmvorschriften verstösst, ergibt sich für die Unabhängige Beschwerdeinstanz ein Beurteilungsspielraum, dem das Bundesgericht Rechnung trägt (BGE 119 Ib 166 E. 2a S. 168 f. mit Hinweisen, BGE 116 Ib 37 E. 2a S. 40).
b) Seit Inkrafttreten des Radio- und Fernsehgesetzes gilt die Unabhängige Beschwerdeinstanz als richterliche Behörde im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG. Das Bundesgericht ist deshalb an ihre Sachverhaltsfeststellung gebunden, es sei denn, diese sei offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgt (BGE 119 Ib 166 E. 2b S. 169 f.).
3. Nach Art. 4 RTVG sind (in Konkretisierung von Art. 55bis Abs. 2 BV; vgl. BBl 1987 III 729) Ereignisse "sachgerecht" darzustellen; die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten muss angemessen zum Ausdruck kommen (Abs. 1). Ansichten und Kommentare haben als solche erkennbar zu sein (Abs. 2). Das aus diesen Programmanforderungen abgeleitete Gebot der Objektivität verlangt, dass sich der Hörer oder Zuschauer durch die vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über den Sachverhalt machen kann und in die Lage versetzt wird, sich eine eigene Meinung zu bilden. Das Prinzip der Wahrhaftigkeit verpflichtet den Veranstalter, Fakten objektiv wiederzugeben; bei umstrittenen Sachaussagen ist der Zuschauer so zu informieren, dass er sich selber ein Bild machen kann (BGE 119 Ib 166 E. 3a S. 170, BGE 116 Ib 37 E. 5a S. 44). Die gesetzlichen Programmbestimmungen schliessen weder Stellungnahmen und Kritiken von Programmschaffenden noch den "anwaltschaftlichen" Journalismus aus, wenn in diesem Sinne Transparenz gewahrt bleibt (BGE 121 II 29 E. 3b S. 34). Wann dies der Fall ist, beurteilt sich in erster Linie danach, ob der Beitrag insgesamt manipulativ wirkt bzw. ob die bei der Vorbereitung und Darstellung des Gegenstands gebotene Sorgfalt beachtet wurde. Die Anforderungen an diese sind nicht allgemein, sondern im Einzelfall mit Blick auf die Umstände sowie den Charakter und die Eigenheit des Sendegefässes zu ermitteln (BGE 121 II 29 E. 3a S. 33 f.). Der Programmautonomie des Veranstalters wird dabei insofern Rechnung getragen, als sich ein staatliches Eingreifen im Rahmen der Programmaufsicht nicht bereits dann rechtfertigt, wenn ein Beitrag allenfalls nicht in jeder Hinsicht voll zu befriedigen vermag, sondern nur, wenn er auch bei einer Gesamtwürdigung (vgl. BGE 114 Ib 204 E. 3a S. 207) die programmrechtlichen Mindestanforderungen von Art. 4 RTVG verletzt.
4. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung des der Vorinstanz zustehenden Beurteilungsspielraums (vgl. E. 2a) ist der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden:
a) Wenn in den Beiträgen vom 30. März 1994 von einer "Aussperrung" die Rede war, so mag dieser Ausdruck juristisch unkorrekt gewesen sein. Der Bericht war indessen als Tagesaktualität zeitgebunden (vgl. dagegen BGE 121 II 29 E. 3b S. 34), vertiefte juristische Abklärungen waren deshalb kaum möglich und rundfunkrechtlich nicht geboten (vgl. BGE 114 Ib 204 E. 3e S. 208 f.): Adrian Gasser liess während eines Streiks symbolträchtig um die Kollbrunner Baumwollspinnerei einen Zaun errichten, der - wie in der Sendung "Schweiz aktuell" und der "Tagesschau" berichtet - zumindest auch dazu dienen sollte, die Streikenden vom Fabrikgelände fernzuhalten. Soweit dabei gesagt wurde, es handle sich um die erste "Aussperrung" streikender Arbeiter seit dem Zweiten Weltkrieg, wurde im Bericht von "Schweiz aktuell" darauf hingewiesen, dass dies die Gewerkschaft Bau und Industrie so sieht. Dieser Hinweis fehlte zwar im Beitrag der "Tagesschau", die Hauptaussage in Ton und Bild war aber auch hier, dass Adrian Gasser bzw. die Kollbrunner Baumwollspinnerei die "streikenden" Arbeitnehmer - wenn vielleicht auch nicht rechtlich, so doch symbolisch - "ausgesperrt" habe und dies eine ungewöhnliche Massnahme sei. Der Hinweis, Adrian Gasser habe eine Aussprache mit der Zürcher Volkswirtschaftsdirektorin Hedi Lang "abgelehnt", war allenfalls unpräzis, will dieser das vereinbarte Gespräch doch bloss "verschoben" haben. Die beanstandete Wortwahl beeinträchtigte die Meinungsbildung des Zuschauers jedoch nicht.
b) Die Kritik, entgegen dem Bericht der "Tagesschau" habe Adrian Gasser weder Mitarbeitern Geld geschuldet, noch habe er "happige Lohnabstriche" gemacht, wird erstmals vor Bundesgericht erhoben. Ob dies zulässig ist, kann dahingestellt bleiben. Dem Zuschauer wurde aus dem beanstandeten Beitrag hinreichend klar, dass es um einen Arbeitskonflikt und dabei um Lohn- und Abfindungsfragen ging. Der recherchierende Journalist stützte sich bei den umstrittenen Äusserungen auf Angaben verschiedener Arbeitnehmer sowie der Gewerkschaft Bau und Industrie. Dass der Arbeitgeber die Problematik anders sehen würde, ergab sich für den Zuschauer aus der Berichterstattung von der Streikfront und aus der Natur der Auseinandersetzung. Hätte es der Meinungsbildung auch gedient, wenn Adrian Gasser am 30. März 1994 ebenfalls zu Wort gekommen wäre, liegt im Fehlen einer solchen Stellungnahme doch noch keine rundfunkrechtlich relevante Verletzung journalistischer Sorgfaltspflichten. Aus allen Beiträgen ging hervor, dass weitere Berichterstattungen folgen würden; im übrigen hatte Adrian Gasser bereits früher seinen unternehmerischen Standpunkt zum Ausdruck bringen können ("Arena" vom 25. Februar 1994, "Tagesschau" vom 22. März 1994). Der Journalist wollte Adrian Gasser mit den Vorwürfen konfrontieren, doch soll dieser hierzu nicht bereit gewesen sein, was Adrian Gasser bestreitet. Wie es sich damit verhält, braucht nach dem bereits Gesagten jedoch nicht weiter geklärt zu werden.
c) Die Passage, wonach es der Beschwerdeführer mit dem Arbeitsgesetz "offenbar noch nie so genau genommen" habe, enthält zwar einen schwerwiegenden Vorwurf, war aber für den Zuschauer mit hinreichender Deutlichkeit als Kritik des Journalisten und der Arbeitnehmerschaft erkennbar. Die Aussage wurde durch den Begriff "offenbar" etwas relativiert und diente dazu, die Erklärung von Levent Yilmaz einzuleiten, ihm sei während einer Krankheit gekündigt worden. Der Journalist bezog die beanstandete Einschätzung auf die Auseinandersetzung betreffend Sonntagsarbeit von Frauen und auf umstrittene Lohnkürzungen nach Entlassung und Wiedereinstellung von Arbeitnehmern in der Kollbrunner Baumwollspinnerei, über die anfangs Februar 1994 auch in der Presse berichtet worden war ("Blick" vom 2. Februar 1994, "Tages-Anzeiger" vom 3. Februar 1994). An den Informationsstand der Zuschauer durften deshalb höhere Anforderungen gestellt und bei ihnen gewisse Vorkenntnisse vorausgesetzt werden (vgl. hierzu BGE 114 Ib 204 E. 1d S. 208). Dies gilt auch für die vor dem gleichen Hintergrund in der Sendung "10 vor 10" gemachte Einleitung, wonach Adrian Gasser "nach seinen eigenen Regeln" handle und wohl der "bestgehasste Unternehmer des Landes" genannt werden dürfe, obwohl die beanstandeten Aussagen überspitzt waren.
d) Die Beschwerdeführer 1 und 2 sowie verschiedene Kadermitglieder und Angestellte der Kollbrunner Baumwollspinnerei reagierten am 4. Mai 1994 an einer Medienorientierung auf 49 fristlose Kündigungen aus der Belegschaft. Der in der Sendung "Schweiz aktuell" erstellte Beitrag hierüber ist in einzelnen Punkten tatsächlich nicht optimal: Der Hinweis, bei der Beschwerdeführerin 2 handle es sich um die Freundin Adrian Gassers, war von der Sache her nicht geboten. Mit der verallgemeinernden Feststellung, die 17 "gassertreuen" Angestellten hätten sich zwar nicht aus der Nähe filmen lassen wollen, hätten den Medienleuten aber "verzellt", dass in ihrem Betrieb alles "tip top sig", wird deren Aussage unterschwellig in Frage gestellt. Die Kritik sowie der Einsatz der stilistischen Mittel hält sich aber noch im Rahmen dessen, was mit Blick auf die Programmautonomie zulässig ist: Adrian Gasser kam im Beitrag selber zu Wort. Das Publikum, bei dem gewisse Vorkenntnisse über die Auseinandersetzungen zwischen der Gewerkschaft Bau und Industrie und Adrian Gasser vorausgesetzt werden durften, wurde darüber informiert, dass dieser die Gewerkschaft für die fristlosen Kündigungen verantwortlich macht. Das kommentierende, kritische Element des Beitrags war für den Zuschauer erkennbar, weshalb nicht von einer Verletzung rundfunkrechtlicher Pflichten gesprochen werden kann.
e) Die "Tagesschau" vom 15. Juni 1994 berichtete im Rahmen einer Kurzmeldung, dass Adrian Gasser vor dem Zürcher Handelsgericht einen Prozess gegen die "Weltwoche" wegen einer Artikelserie über die Finanzlage der Spinnerei an der Lorze verloren habe. Wenn dabei statt von der Spinnerei an der Lorze personifizierend von dem an dieser massgeblich beteiligten Adrian Gasser gesprochen wurde, um die Meldung zu situieren, ist dies nicht zu beanstanden. Von einer Kurzmeldung kann gezwungenermassen - wie die Beschwerdegegnerin zu Recht einwendet - nicht letzte formale Genauigkeit erwartet werden. Dass das bei dieser Nachricht verwendete Bild "miserabel" gewesen sei, ist eine persönliche Einschätzung des Beschwerdeführers und rundfunkrechtlich nicht von Bedeutung.
f) In Gesamtwürdigung (vgl. BGE 114 Ib 204 E. 3a S. 207) der beanstandeten Sequenzen und der Berichterstattung über Adrian Gasser im umstrittenen Zeitraum ist festzustellen, dass die verschiedenen Berichte anders und in einzelnen Punkten besser hätten gestaltet werden können. Mit der Vorinstanz ist einzuräumen, dass aus den Beiträgen bisweilen ein unnötig herablassender und hämischer Unterton herauszuhören ist. Die Berichterstattung sowie der Einsatz der stilistischen Mittel waren aber nicht in dem Sinne manipulativ, dass sich der Zuschauer kein eigenes Bild hätte machen können. Obwohl die Berichterstattung Adrian Gasser gegenüber teilweise sehr kritisch war, blieben die von der Rechtsprechung geforderte Transparenz gewährleistet und die kommentierenden Elemente für den Zuschauer als solche erkennbar. Die Erfordernisse der Sachgerechtigkeit und Ausgewogenheit als Kriterien der Objektivität dürfen nicht derart streng gehandhabt werden, dass Freiheit und Spontaneität der Programmgestalter verlorengehen. Die in Art. 55bis Abs. 3 BV garantierte Autonomie der Medienschaffenden ist zu wahren; der ihnen bei der Programmgestaltung zustehende Spielraum verbietet es, bereits einzugreifen, wenn eine Sendung nicht in allen Punkten voll zu befriedigen vermag (BGE 119 Ib 166 E. 4e S. 174). | de | Art. 103 lit. a OG, Art. 4 und Art. 63 RTVG; programmrechtliche Überprüfung verschiedener Beiträge über den Textilindustriellen Adrian Gasser. Die Beschwerdebefugnis gegen einen Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen richtet sich ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung an deren Verfahren (E. 1).
Umfang der bundesgerichtlichen Prüfung eines Entscheids der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (E. 2).
Inhalt und Tragweite des Gebots der Objektivität und Sachgerechtigkeit (E. 3).
Die beanstandeten Beiträge befriedigen nicht in allen Punkten; die Berichterstattung sowie der Einsatz der stilistischen Mittel sind bei einer Gesamtwürdigung aber nicht in dem Sinne manipulativ, dass sich der Zuschauer kein eigenes Bild hätte machen können (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-359%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 360
Das Fernsehen DRS berichtete am 30. März 1994 in den Sendungen "Schweiz aktuell", "Tagesschau" und "10 vor 10", am 4. Mai 1994 in der Sendung "Schweiz aktuell" und am 15. Juni 1994 in der "Tagesschau" über den Textilindustriellen Adrian Gasser.
Gegenstand der Beiträge vom 30. März 1994 bildete die "Aussperrung" der Belegschaft bei der Kollbrunner Baumwollspinnerei: Da die Arbeitnehmer gegen Lohnkürzungen und Entlassungen streikten, habe Adrian Gasser einen Zaun um das Betriebsareal gezogen und die Streikenden "ausgesperrt". Der Bericht in der "Tagesschau" enthielt zudem den Hinweis, Adrian Gasser habe es mit dem Arbeitsgesetz "offenbar noch nie so genau genommen". Die "10 vor 10"-Redaktion ergänzte die Meldung über die "Aussperrung" mit einem Porträt, das sie unter anderem mit der Bemerkung einleitete, Adrian Gasser dürfe wohl als der "bestgehasste Unternehmer des Landes" bezeichnet werden.
Der Beitrag von "Schweiz aktuell" vom 4. Mai 1994 war einer Medienorientierung von Adrian Gasser und von verschiedenen seiner Angestellten im Zusammenhang mit der Auseinandersetzung gewidmet: Die Einigungsverhandlungen zwischen Adrian Gasser und den Gewerkschaften seien gescheitert, obwohl die Angestellten ihren Streik inzwischen abgebrochen hätten. In Kollbrunn hätten 49 Angestellte von sich aus fristlos gekündigt; Adrian Gasser habe darauf mit Vorwürfen an die Gewerkschaft Bau und Industrie reagiert.
Die "Tagesschau" vom 15. Juni 1994 enthielt eine kurze Mitteilung, wonach Adrian Gasser vor dem Handelsgericht Zürich einen Prozess gegen die "Weltwoche" verloren habe.
Regula Pfister und rund 240 Mitunterzeichner - unter ihnen Adrian Gasser - gelangten gegen diese Sendungen an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im weitern: Unabhängige Beschwerdeinstanz bzw. UBI), die am 3. Februar 1995 eine Verletzung von Programmvorschriften verneinte. Gesamthaft gesehen sei die Berichterstattung über Adrian Gasser in der beanstandeten Periode im Vergleich zu jener in der Presse nicht besonders einseitig gewesen, auch wenn "bisweilen ein herablassender oder hämischer Unterton aus den Beiträgen herauszuhören war, der einem qualitativ hochstehenden Journalismus keine Ehre bringt".
Adrian Gasser und Regula Pfister sowie 23 Mitunterzeichner haben am 31. Mai 1995 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das Bundesgericht abweist, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz über die rundfunkrechtliche Konformität von Sendungen ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (Art. 65 Abs. 2 RTVG; SR 784.40). Die Beschwerdebefugnis richtet sich dabei ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz (Art. 63 RTVG). An dieser zu Art. 25 des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB/UBI; AS 1984 153) entwickelten Rechtsprechung (BGE 114 Ib 200 E. 1 S. 201 f., BGE 115 Ib 387 E. 1 S. 388 ff., bestätigt in den unveröffentlichten Entscheiden vom 12. Juli 1991 i.S. G.K., E. 1, und EOS, E. 1, und vom 30. Januar 1992 i.S. VSE, E. 1) hat sich mit dem Radio- und Fernsehgesetz nichts geändert (LEO SCHÜRMANN/PETER NOBEL, Medienrecht, 2. Aufl., Bern 1993, S. 207; FRANZISKA BARBARA GROB, Die Programmautonomie von Radio und Fernsehen in der Schweiz, Diss. ZH 1994, S. 336). Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz kann demnach nur führen, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat (Art. 103 lit. a OG). Der Beschwerdeführer muss stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (vgl. BGE 121 II 176 E. 2a S. 177 f. mit zahlreichen Hinweisen).
b) aa) Gegenstand der beanstandeten Beiträge bildete der Unternehmer Adrian Gasser. Seine Person und Verhaltensweisen rund um die Kollbrunner Baumwollspinnerei wurden dargestellt und kritisiert. Er steht der Streitsache damit näher als irgendein Dritter, weshalb er zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist, auch wenn er sich am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz lediglich im Rahmen einer Popular- (Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG) und nicht einer Betroffenenbeschwerde (Art. 63 Abs. 1 lit. b RTVG) beteiligt hat. Art. 103 lit. a OG setzt nur voraus, dass der Beschwerdeführer am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz überhaupt beteiligt war und mit seinen Anträgen ganz oder teilweise unterlag (formelle Beschwer, vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 30. Januar 1992 i.S. VSE, E. 1 u. 2); er verlangt nicht, dass der Beschwerdeführer auch bereits vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz als Betroffener aufgetreten ist (BGE 115 Ib 387 E. 1b S. 389 letzter Satz).
bb) Zweifelhaft erscheint die Beschwerdelegitimation von Regula Pfister. Als PR-Beauftragte von Adrian Gasser steht sie zum Streitgegenstand grundsätzlich nicht in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung im Sinne von Art. 103 lit. a OG. Einzig soweit sie im Beitrag der Sendung "Schweiz aktuell" vom 4. Mai 1995 namentlich als Leiterin der Medienorientierung und "Freundin Gassers" bezeichnet wurde, könnte eine hinreichende Sachnähe bestehen. Wie es sich damit verhält, braucht nicht geklärt zu werden, da auf die Beschwerde nach dem Gesagten auch in diesem Punkt so oder so einzutreten ist.
cc) Nicht legitimiert sind die weiteren Beschwerdeführer: Sie waren am vorinstanzlichen Verfahren bloss im Rahmen einer Popularbeschwerde (Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG) beteiligt und leiten ihre Beschwerdeberechtigung einzig hieraus ab (vgl. SCHÜRMANN/NOBEL, a.a.O., S. 207). Sie legen nicht dar, und es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid stärker betroffen sind als irgendein Zuschauer und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Angelegenheit stehen (vgl. BGE 115 Ib 387 E. 2b S. 390). Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in ihrem Namen eingereicht wurde, ist darauf nicht einzutreten.
2. a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann eine Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, gerügt werden (Art. 104 lit. a OG). Dem Bundesgericht stellen sich bei der Prüfung von Fernsehsendungen die gleichen Rechtsfragen wie der Unabhängigen Beschwerdeinstanz, nämlich ob Programmbestimmungen des Radio- und Fernsehgesetzes, seiner Ausführungsvorschriften oder der Konzession verletzt worden sind. Verfahrensgegenstand bildet somit einzig die Einhaltung rundfunkrechtlicher Regeln; für angebliche Verletzungen anderer Normen (z.B. Strafrecht, Persönlichkeitsrecht, Unlauterer Wettbewerb usw.) bleiben die ordentlichen Gerichte und Behörden zuständig. Die Programmaufsicht dient ausschliesslich dem Schutz der unverfälschten Willens- und Meinungsbildung der Öffentlichkeit. Bundesgericht wie Unabhängige Beschwerdeinstanz haben dabei die in Art. 55bis Abs. 3 BV garantierte Programmautonomie zu berücksichtigen. Bei der Grenzziehung zwischen dem, was im Rahmen dieser Gestaltungsfreiheit noch erlaubt ist, und was bereits gegen rundfunkrechtliche Programmvorschriften verstösst, ergibt sich für die Unabhängige Beschwerdeinstanz ein Beurteilungsspielraum, dem das Bundesgericht Rechnung trägt (BGE 119 Ib 166 E. 2a S. 168 f. mit Hinweisen, BGE 116 Ib 37 E. 2a S. 40).
b) Seit Inkrafttreten des Radio- und Fernsehgesetzes gilt die Unabhängige Beschwerdeinstanz als richterliche Behörde im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG. Das Bundesgericht ist deshalb an ihre Sachverhaltsfeststellung gebunden, es sei denn, diese sei offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgt (BGE 119 Ib 166 E. 2b S. 169 f.).
3. Nach Art. 4 RTVG sind (in Konkretisierung von Art. 55bis Abs. 2 BV; vgl. BBl 1987 III 729) Ereignisse "sachgerecht" darzustellen; die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten muss angemessen zum Ausdruck kommen (Abs. 1). Ansichten und Kommentare haben als solche erkennbar zu sein (Abs. 2). Das aus diesen Programmanforderungen abgeleitete Gebot der Objektivität verlangt, dass sich der Hörer oder Zuschauer durch die vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über den Sachverhalt machen kann und in die Lage versetzt wird, sich eine eigene Meinung zu bilden. Das Prinzip der Wahrhaftigkeit verpflichtet den Veranstalter, Fakten objektiv wiederzugeben; bei umstrittenen Sachaussagen ist der Zuschauer so zu informieren, dass er sich selber ein Bild machen kann (BGE 119 Ib 166 E. 3a S. 170, BGE 116 Ib 37 E. 5a S. 44). Die gesetzlichen Programmbestimmungen schliessen weder Stellungnahmen und Kritiken von Programmschaffenden noch den "anwaltschaftlichen" Journalismus aus, wenn in diesem Sinne Transparenz gewahrt bleibt (BGE 121 II 29 E. 3b S. 34). Wann dies der Fall ist, beurteilt sich in erster Linie danach, ob der Beitrag insgesamt manipulativ wirkt bzw. ob die bei der Vorbereitung und Darstellung des Gegenstands gebotene Sorgfalt beachtet wurde. Die Anforderungen an diese sind nicht allgemein, sondern im Einzelfall mit Blick auf die Umstände sowie den Charakter und die Eigenheit des Sendegefässes zu ermitteln (BGE 121 II 29 E. 3a S. 33 f.). Der Programmautonomie des Veranstalters wird dabei insofern Rechnung getragen, als sich ein staatliches Eingreifen im Rahmen der Programmaufsicht nicht bereits dann rechtfertigt, wenn ein Beitrag allenfalls nicht in jeder Hinsicht voll zu befriedigen vermag, sondern nur, wenn er auch bei einer Gesamtwürdigung (vgl. BGE 114 Ib 204 E. 3a S. 207) die programmrechtlichen Mindestanforderungen von Art. 4 RTVG verletzt.
4. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung des der Vorinstanz zustehenden Beurteilungsspielraums (vgl. E. 2a) ist der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden:
a) Wenn in den Beiträgen vom 30. März 1994 von einer "Aussperrung" die Rede war, so mag dieser Ausdruck juristisch unkorrekt gewesen sein. Der Bericht war indessen als Tagesaktualität zeitgebunden (vgl. dagegen BGE 121 II 29 E. 3b S. 34), vertiefte juristische Abklärungen waren deshalb kaum möglich und rundfunkrechtlich nicht geboten (vgl. BGE 114 Ib 204 E. 3e S. 208 f.): Adrian Gasser liess während eines Streiks symbolträchtig um die Kollbrunner Baumwollspinnerei einen Zaun errichten, der - wie in der Sendung "Schweiz aktuell" und der "Tagesschau" berichtet - zumindest auch dazu dienen sollte, die Streikenden vom Fabrikgelände fernzuhalten. Soweit dabei gesagt wurde, es handle sich um die erste "Aussperrung" streikender Arbeiter seit dem Zweiten Weltkrieg, wurde im Bericht von "Schweiz aktuell" darauf hingewiesen, dass dies die Gewerkschaft Bau und Industrie so sieht. Dieser Hinweis fehlte zwar im Beitrag der "Tagesschau", die Hauptaussage in Ton und Bild war aber auch hier, dass Adrian Gasser bzw. die Kollbrunner Baumwollspinnerei die "streikenden" Arbeitnehmer - wenn vielleicht auch nicht rechtlich, so doch symbolisch - "ausgesperrt" habe und dies eine ungewöhnliche Massnahme sei. Der Hinweis, Adrian Gasser habe eine Aussprache mit der Zürcher Volkswirtschaftsdirektorin Hedi Lang "abgelehnt", war allenfalls unpräzis, will dieser das vereinbarte Gespräch doch bloss "verschoben" haben. Die beanstandete Wortwahl beeinträchtigte die Meinungsbildung des Zuschauers jedoch nicht.
b) Die Kritik, entgegen dem Bericht der "Tagesschau" habe Adrian Gasser weder Mitarbeitern Geld geschuldet, noch habe er "happige Lohnabstriche" gemacht, wird erstmals vor Bundesgericht erhoben. Ob dies zulässig ist, kann dahingestellt bleiben. Dem Zuschauer wurde aus dem beanstandeten Beitrag hinreichend klar, dass es um einen Arbeitskonflikt und dabei um Lohn- und Abfindungsfragen ging. Der recherchierende Journalist stützte sich bei den umstrittenen Äusserungen auf Angaben verschiedener Arbeitnehmer sowie der Gewerkschaft Bau und Industrie. Dass der Arbeitgeber die Problematik anders sehen würde, ergab sich für den Zuschauer aus der Berichterstattung von der Streikfront und aus der Natur der Auseinandersetzung. Hätte es der Meinungsbildung auch gedient, wenn Adrian Gasser am 30. März 1994 ebenfalls zu Wort gekommen wäre, liegt im Fehlen einer solchen Stellungnahme doch noch keine rundfunkrechtlich relevante Verletzung journalistischer Sorgfaltspflichten. Aus allen Beiträgen ging hervor, dass weitere Berichterstattungen folgen würden; im übrigen hatte Adrian Gasser bereits früher seinen unternehmerischen Standpunkt zum Ausdruck bringen können ("Arena" vom 25. Februar 1994, "Tagesschau" vom 22. März 1994). Der Journalist wollte Adrian Gasser mit den Vorwürfen konfrontieren, doch soll dieser hierzu nicht bereit gewesen sein, was Adrian Gasser bestreitet. Wie es sich damit verhält, braucht nach dem bereits Gesagten jedoch nicht weiter geklärt zu werden.
c) Die Passage, wonach es der Beschwerdeführer mit dem Arbeitsgesetz "offenbar noch nie so genau genommen" habe, enthält zwar einen schwerwiegenden Vorwurf, war aber für den Zuschauer mit hinreichender Deutlichkeit als Kritik des Journalisten und der Arbeitnehmerschaft erkennbar. Die Aussage wurde durch den Begriff "offenbar" etwas relativiert und diente dazu, die Erklärung von Levent Yilmaz einzuleiten, ihm sei während einer Krankheit gekündigt worden. Der Journalist bezog die beanstandete Einschätzung auf die Auseinandersetzung betreffend Sonntagsarbeit von Frauen und auf umstrittene Lohnkürzungen nach Entlassung und Wiedereinstellung von Arbeitnehmern in der Kollbrunner Baumwollspinnerei, über die anfangs Februar 1994 auch in der Presse berichtet worden war ("Blick" vom 2. Februar 1994, "Tages-Anzeiger" vom 3. Februar 1994). An den Informationsstand der Zuschauer durften deshalb höhere Anforderungen gestellt und bei ihnen gewisse Vorkenntnisse vorausgesetzt werden (vgl. hierzu BGE 114 Ib 204 E. 1d S. 208). Dies gilt auch für die vor dem gleichen Hintergrund in der Sendung "10 vor 10" gemachte Einleitung, wonach Adrian Gasser "nach seinen eigenen Regeln" handle und wohl der "bestgehasste Unternehmer des Landes" genannt werden dürfe, obwohl die beanstandeten Aussagen überspitzt waren.
d) Die Beschwerdeführer 1 und 2 sowie verschiedene Kadermitglieder und Angestellte der Kollbrunner Baumwollspinnerei reagierten am 4. Mai 1994 an einer Medienorientierung auf 49 fristlose Kündigungen aus der Belegschaft. Der in der Sendung "Schweiz aktuell" erstellte Beitrag hierüber ist in einzelnen Punkten tatsächlich nicht optimal: Der Hinweis, bei der Beschwerdeführerin 2 handle es sich um die Freundin Adrian Gassers, war von der Sache her nicht geboten. Mit der verallgemeinernden Feststellung, die 17 "gassertreuen" Angestellten hätten sich zwar nicht aus der Nähe filmen lassen wollen, hätten den Medienleuten aber "verzellt", dass in ihrem Betrieb alles "tip top sig", wird deren Aussage unterschwellig in Frage gestellt. Die Kritik sowie der Einsatz der stilistischen Mittel hält sich aber noch im Rahmen dessen, was mit Blick auf die Programmautonomie zulässig ist: Adrian Gasser kam im Beitrag selber zu Wort. Das Publikum, bei dem gewisse Vorkenntnisse über die Auseinandersetzungen zwischen der Gewerkschaft Bau und Industrie und Adrian Gasser vorausgesetzt werden durften, wurde darüber informiert, dass dieser die Gewerkschaft für die fristlosen Kündigungen verantwortlich macht. Das kommentierende, kritische Element des Beitrags war für den Zuschauer erkennbar, weshalb nicht von einer Verletzung rundfunkrechtlicher Pflichten gesprochen werden kann.
e) Die "Tagesschau" vom 15. Juni 1994 berichtete im Rahmen einer Kurzmeldung, dass Adrian Gasser vor dem Zürcher Handelsgericht einen Prozess gegen die "Weltwoche" wegen einer Artikelserie über die Finanzlage der Spinnerei an der Lorze verloren habe. Wenn dabei statt von der Spinnerei an der Lorze personifizierend von dem an dieser massgeblich beteiligten Adrian Gasser gesprochen wurde, um die Meldung zu situieren, ist dies nicht zu beanstanden. Von einer Kurzmeldung kann gezwungenermassen - wie die Beschwerdegegnerin zu Recht einwendet - nicht letzte formale Genauigkeit erwartet werden. Dass das bei dieser Nachricht verwendete Bild "miserabel" gewesen sei, ist eine persönliche Einschätzung des Beschwerdeführers und rundfunkrechtlich nicht von Bedeutung.
f) In Gesamtwürdigung (vgl. BGE 114 Ib 204 E. 3a S. 207) der beanstandeten Sequenzen und der Berichterstattung über Adrian Gasser im umstrittenen Zeitraum ist festzustellen, dass die verschiedenen Berichte anders und in einzelnen Punkten besser hätten gestaltet werden können. Mit der Vorinstanz ist einzuräumen, dass aus den Beiträgen bisweilen ein unnötig herablassender und hämischer Unterton herauszuhören ist. Die Berichterstattung sowie der Einsatz der stilistischen Mittel waren aber nicht in dem Sinne manipulativ, dass sich der Zuschauer kein eigenes Bild hätte machen können. Obwohl die Berichterstattung Adrian Gasser gegenüber teilweise sehr kritisch war, blieben die von der Rechtsprechung geforderte Transparenz gewährleistet und die kommentierenden Elemente für den Zuschauer als solche erkennbar. Die Erfordernisse der Sachgerechtigkeit und Ausgewogenheit als Kriterien der Objektivität dürfen nicht derart streng gehandhabt werden, dass Freiheit und Spontaneität der Programmgestalter verlorengehen. Die in Art. 55bis Abs. 3 BV garantierte Autonomie der Medienschaffenden ist zu wahren; der ihnen bei der Programmgestaltung zustehende Spielraum verbietet es, bereits einzugreifen, wenn eine Sendung nicht in allen Punkten voll zu befriedigen vermag (BGE 119 Ib 166 E. 4e S. 174). | de | Art. 103 let. a OJ; art. 4 et art. 63 LRTV; examen, par rapport aux principes applicables aux programmes, de différents reportages sur l'industriel du textile Adrian Gasser. La qualité pour recourir contre une décision de l'autorité indépendante d'examen des plaintes se détermine exclusivement d'après l'art. 103 OJ et ne résulte pas déjà de la seule participation à la procédure devant ladite autorité (consid. 1).
Etendue du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral saisi d'un recours contre une décision de l'autorité indépendante d'examen des plaintes (consid. 2).
Contenu et portée du principe d'objectivité et de fidélité dans la présentation des événements (consid. 3).
Les reportages incriminés ne sont pas satisfaisants sur tous les points; cependant, les reportages ainsi que les moyens stylistiques utilisés n'ont pas, eu égard à l'ensemble des circonstances, un effet manipulateur au point que le téléspectateur ne puisse se faire sa propre opinion (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-359%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,841 | 121 II 359 | 121 II 359
Sachverhalt ab Seite 360
Das Fernsehen DRS berichtete am 30. März 1994 in den Sendungen "Schweiz aktuell", "Tagesschau" und "10 vor 10", am 4. Mai 1994 in der Sendung "Schweiz aktuell" und am 15. Juni 1994 in der "Tagesschau" über den Textilindustriellen Adrian Gasser.
Gegenstand der Beiträge vom 30. März 1994 bildete die "Aussperrung" der Belegschaft bei der Kollbrunner Baumwollspinnerei: Da die Arbeitnehmer gegen Lohnkürzungen und Entlassungen streikten, habe Adrian Gasser einen Zaun um das Betriebsareal gezogen und die Streikenden "ausgesperrt". Der Bericht in der "Tagesschau" enthielt zudem den Hinweis, Adrian Gasser habe es mit dem Arbeitsgesetz "offenbar noch nie so genau genommen". Die "10 vor 10"-Redaktion ergänzte die Meldung über die "Aussperrung" mit einem Porträt, das sie unter anderem mit der Bemerkung einleitete, Adrian Gasser dürfe wohl als der "bestgehasste Unternehmer des Landes" bezeichnet werden.
Der Beitrag von "Schweiz aktuell" vom 4. Mai 1994 war einer Medienorientierung von Adrian Gasser und von verschiedenen seiner Angestellten im Zusammenhang mit der Auseinandersetzung gewidmet: Die Einigungsverhandlungen zwischen Adrian Gasser und den Gewerkschaften seien gescheitert, obwohl die Angestellten ihren Streik inzwischen abgebrochen hätten. In Kollbrunn hätten 49 Angestellte von sich aus fristlos gekündigt; Adrian Gasser habe darauf mit Vorwürfen an die Gewerkschaft Bau und Industrie reagiert.
Die "Tagesschau" vom 15. Juni 1994 enthielt eine kurze Mitteilung, wonach Adrian Gasser vor dem Handelsgericht Zürich einen Prozess gegen die "Weltwoche" verloren habe.
Regula Pfister und rund 240 Mitunterzeichner - unter ihnen Adrian Gasser - gelangten gegen diese Sendungen an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im weitern: Unabhängige Beschwerdeinstanz bzw. UBI), die am 3. Februar 1995 eine Verletzung von Programmvorschriften verneinte. Gesamthaft gesehen sei die Berichterstattung über Adrian Gasser in der beanstandeten Periode im Vergleich zu jener in der Presse nicht besonders einseitig gewesen, auch wenn "bisweilen ein herablassender oder hämischer Unterton aus den Beiträgen herauszuhören war, der einem qualitativ hochstehenden Journalismus keine Ehre bringt".
Adrian Gasser und Regula Pfister sowie 23 Mitunterzeichner haben am 31. Mai 1995 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das Bundesgericht abweist, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz über die rundfunkrechtliche Konformität von Sendungen ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (Art. 65 Abs. 2 RTVG; SR 784.40). Die Beschwerdebefugnis richtet sich dabei ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz (Art. 63 RTVG). An dieser zu Art. 25 des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB/UBI; AS 1984 153) entwickelten Rechtsprechung (BGE 114 Ib 200 E. 1 S. 201 f., BGE 115 Ib 387 E. 1 S. 388 ff., bestätigt in den unveröffentlichten Entscheiden vom 12. Juli 1991 i.S. G.K., E. 1, und EOS, E. 1, und vom 30. Januar 1992 i.S. VSE, E. 1) hat sich mit dem Radio- und Fernsehgesetz nichts geändert (LEO SCHÜRMANN/PETER NOBEL, Medienrecht, 2. Aufl., Bern 1993, S. 207; FRANZISKA BARBARA GROB, Die Programmautonomie von Radio und Fernsehen in der Schweiz, Diss. ZH 1994, S. 336). Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz kann demnach nur führen, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat (Art. 103 lit. a OG). Der Beschwerdeführer muss stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (vgl. BGE 121 II 176 E. 2a S. 177 f. mit zahlreichen Hinweisen).
b) aa) Gegenstand der beanstandeten Beiträge bildete der Unternehmer Adrian Gasser. Seine Person und Verhaltensweisen rund um die Kollbrunner Baumwollspinnerei wurden dargestellt und kritisiert. Er steht der Streitsache damit näher als irgendein Dritter, weshalb er zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist, auch wenn er sich am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz lediglich im Rahmen einer Popular- (Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG) und nicht einer Betroffenenbeschwerde (Art. 63 Abs. 1 lit. b RTVG) beteiligt hat. Art. 103 lit. a OG setzt nur voraus, dass der Beschwerdeführer am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz überhaupt beteiligt war und mit seinen Anträgen ganz oder teilweise unterlag (formelle Beschwer, vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 30. Januar 1992 i.S. VSE, E. 1 u. 2); er verlangt nicht, dass der Beschwerdeführer auch bereits vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz als Betroffener aufgetreten ist (BGE 115 Ib 387 E. 1b S. 389 letzter Satz).
bb) Zweifelhaft erscheint die Beschwerdelegitimation von Regula Pfister. Als PR-Beauftragte von Adrian Gasser steht sie zum Streitgegenstand grundsätzlich nicht in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung im Sinne von Art. 103 lit. a OG. Einzig soweit sie im Beitrag der Sendung "Schweiz aktuell" vom 4. Mai 1995 namentlich als Leiterin der Medienorientierung und "Freundin Gassers" bezeichnet wurde, könnte eine hinreichende Sachnähe bestehen. Wie es sich damit verhält, braucht nicht geklärt zu werden, da auf die Beschwerde nach dem Gesagten auch in diesem Punkt so oder so einzutreten ist.
cc) Nicht legitimiert sind die weiteren Beschwerdeführer: Sie waren am vorinstanzlichen Verfahren bloss im Rahmen einer Popularbeschwerde (Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG) beteiligt und leiten ihre Beschwerdeberechtigung einzig hieraus ab (vgl. SCHÜRMANN/NOBEL, a.a.O., S. 207). Sie legen nicht dar, und es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid stärker betroffen sind als irgendein Zuschauer und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Angelegenheit stehen (vgl. BGE 115 Ib 387 E. 2b S. 390). Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in ihrem Namen eingereicht wurde, ist darauf nicht einzutreten.
2. a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann eine Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, gerügt werden (Art. 104 lit. a OG). Dem Bundesgericht stellen sich bei der Prüfung von Fernsehsendungen die gleichen Rechtsfragen wie der Unabhängigen Beschwerdeinstanz, nämlich ob Programmbestimmungen des Radio- und Fernsehgesetzes, seiner Ausführungsvorschriften oder der Konzession verletzt worden sind. Verfahrensgegenstand bildet somit einzig die Einhaltung rundfunkrechtlicher Regeln; für angebliche Verletzungen anderer Normen (z.B. Strafrecht, Persönlichkeitsrecht, Unlauterer Wettbewerb usw.) bleiben die ordentlichen Gerichte und Behörden zuständig. Die Programmaufsicht dient ausschliesslich dem Schutz der unverfälschten Willens- und Meinungsbildung der Öffentlichkeit. Bundesgericht wie Unabhängige Beschwerdeinstanz haben dabei die in Art. 55bis Abs. 3 BV garantierte Programmautonomie zu berücksichtigen. Bei der Grenzziehung zwischen dem, was im Rahmen dieser Gestaltungsfreiheit noch erlaubt ist, und was bereits gegen rundfunkrechtliche Programmvorschriften verstösst, ergibt sich für die Unabhängige Beschwerdeinstanz ein Beurteilungsspielraum, dem das Bundesgericht Rechnung trägt (BGE 119 Ib 166 E. 2a S. 168 f. mit Hinweisen, BGE 116 Ib 37 E. 2a S. 40).
b) Seit Inkrafttreten des Radio- und Fernsehgesetzes gilt die Unabhängige Beschwerdeinstanz als richterliche Behörde im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG. Das Bundesgericht ist deshalb an ihre Sachverhaltsfeststellung gebunden, es sei denn, diese sei offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgt (BGE 119 Ib 166 E. 2b S. 169 f.).
3. Nach Art. 4 RTVG sind (in Konkretisierung von Art. 55bis Abs. 2 BV; vgl. BBl 1987 III 729) Ereignisse "sachgerecht" darzustellen; die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten muss angemessen zum Ausdruck kommen (Abs. 1). Ansichten und Kommentare haben als solche erkennbar zu sein (Abs. 2). Das aus diesen Programmanforderungen abgeleitete Gebot der Objektivität verlangt, dass sich der Hörer oder Zuschauer durch die vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über den Sachverhalt machen kann und in die Lage versetzt wird, sich eine eigene Meinung zu bilden. Das Prinzip der Wahrhaftigkeit verpflichtet den Veranstalter, Fakten objektiv wiederzugeben; bei umstrittenen Sachaussagen ist der Zuschauer so zu informieren, dass er sich selber ein Bild machen kann (BGE 119 Ib 166 E. 3a S. 170, BGE 116 Ib 37 E. 5a S. 44). Die gesetzlichen Programmbestimmungen schliessen weder Stellungnahmen und Kritiken von Programmschaffenden noch den "anwaltschaftlichen" Journalismus aus, wenn in diesem Sinne Transparenz gewahrt bleibt (BGE 121 II 29 E. 3b S. 34). Wann dies der Fall ist, beurteilt sich in erster Linie danach, ob der Beitrag insgesamt manipulativ wirkt bzw. ob die bei der Vorbereitung und Darstellung des Gegenstands gebotene Sorgfalt beachtet wurde. Die Anforderungen an diese sind nicht allgemein, sondern im Einzelfall mit Blick auf die Umstände sowie den Charakter und die Eigenheit des Sendegefässes zu ermitteln (BGE 121 II 29 E. 3a S. 33 f.). Der Programmautonomie des Veranstalters wird dabei insofern Rechnung getragen, als sich ein staatliches Eingreifen im Rahmen der Programmaufsicht nicht bereits dann rechtfertigt, wenn ein Beitrag allenfalls nicht in jeder Hinsicht voll zu befriedigen vermag, sondern nur, wenn er auch bei einer Gesamtwürdigung (vgl. BGE 114 Ib 204 E. 3a S. 207) die programmrechtlichen Mindestanforderungen von Art. 4 RTVG verletzt.
4. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung des der Vorinstanz zustehenden Beurteilungsspielraums (vgl. E. 2a) ist der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden:
a) Wenn in den Beiträgen vom 30. März 1994 von einer "Aussperrung" die Rede war, so mag dieser Ausdruck juristisch unkorrekt gewesen sein. Der Bericht war indessen als Tagesaktualität zeitgebunden (vgl. dagegen BGE 121 II 29 E. 3b S. 34), vertiefte juristische Abklärungen waren deshalb kaum möglich und rundfunkrechtlich nicht geboten (vgl. BGE 114 Ib 204 E. 3e S. 208 f.): Adrian Gasser liess während eines Streiks symbolträchtig um die Kollbrunner Baumwollspinnerei einen Zaun errichten, der - wie in der Sendung "Schweiz aktuell" und der "Tagesschau" berichtet - zumindest auch dazu dienen sollte, die Streikenden vom Fabrikgelände fernzuhalten. Soweit dabei gesagt wurde, es handle sich um die erste "Aussperrung" streikender Arbeiter seit dem Zweiten Weltkrieg, wurde im Bericht von "Schweiz aktuell" darauf hingewiesen, dass dies die Gewerkschaft Bau und Industrie so sieht. Dieser Hinweis fehlte zwar im Beitrag der "Tagesschau", die Hauptaussage in Ton und Bild war aber auch hier, dass Adrian Gasser bzw. die Kollbrunner Baumwollspinnerei die "streikenden" Arbeitnehmer - wenn vielleicht auch nicht rechtlich, so doch symbolisch - "ausgesperrt" habe und dies eine ungewöhnliche Massnahme sei. Der Hinweis, Adrian Gasser habe eine Aussprache mit der Zürcher Volkswirtschaftsdirektorin Hedi Lang "abgelehnt", war allenfalls unpräzis, will dieser das vereinbarte Gespräch doch bloss "verschoben" haben. Die beanstandete Wortwahl beeinträchtigte die Meinungsbildung des Zuschauers jedoch nicht.
b) Die Kritik, entgegen dem Bericht der "Tagesschau" habe Adrian Gasser weder Mitarbeitern Geld geschuldet, noch habe er "happige Lohnabstriche" gemacht, wird erstmals vor Bundesgericht erhoben. Ob dies zulässig ist, kann dahingestellt bleiben. Dem Zuschauer wurde aus dem beanstandeten Beitrag hinreichend klar, dass es um einen Arbeitskonflikt und dabei um Lohn- und Abfindungsfragen ging. Der recherchierende Journalist stützte sich bei den umstrittenen Äusserungen auf Angaben verschiedener Arbeitnehmer sowie der Gewerkschaft Bau und Industrie. Dass der Arbeitgeber die Problematik anders sehen würde, ergab sich für den Zuschauer aus der Berichterstattung von der Streikfront und aus der Natur der Auseinandersetzung. Hätte es der Meinungsbildung auch gedient, wenn Adrian Gasser am 30. März 1994 ebenfalls zu Wort gekommen wäre, liegt im Fehlen einer solchen Stellungnahme doch noch keine rundfunkrechtlich relevante Verletzung journalistischer Sorgfaltspflichten. Aus allen Beiträgen ging hervor, dass weitere Berichterstattungen folgen würden; im übrigen hatte Adrian Gasser bereits früher seinen unternehmerischen Standpunkt zum Ausdruck bringen können ("Arena" vom 25. Februar 1994, "Tagesschau" vom 22. März 1994). Der Journalist wollte Adrian Gasser mit den Vorwürfen konfrontieren, doch soll dieser hierzu nicht bereit gewesen sein, was Adrian Gasser bestreitet. Wie es sich damit verhält, braucht nach dem bereits Gesagten jedoch nicht weiter geklärt zu werden.
c) Die Passage, wonach es der Beschwerdeführer mit dem Arbeitsgesetz "offenbar noch nie so genau genommen" habe, enthält zwar einen schwerwiegenden Vorwurf, war aber für den Zuschauer mit hinreichender Deutlichkeit als Kritik des Journalisten und der Arbeitnehmerschaft erkennbar. Die Aussage wurde durch den Begriff "offenbar" etwas relativiert und diente dazu, die Erklärung von Levent Yilmaz einzuleiten, ihm sei während einer Krankheit gekündigt worden. Der Journalist bezog die beanstandete Einschätzung auf die Auseinandersetzung betreffend Sonntagsarbeit von Frauen und auf umstrittene Lohnkürzungen nach Entlassung und Wiedereinstellung von Arbeitnehmern in der Kollbrunner Baumwollspinnerei, über die anfangs Februar 1994 auch in der Presse berichtet worden war ("Blick" vom 2. Februar 1994, "Tages-Anzeiger" vom 3. Februar 1994). An den Informationsstand der Zuschauer durften deshalb höhere Anforderungen gestellt und bei ihnen gewisse Vorkenntnisse vorausgesetzt werden (vgl. hierzu BGE 114 Ib 204 E. 1d S. 208). Dies gilt auch für die vor dem gleichen Hintergrund in der Sendung "10 vor 10" gemachte Einleitung, wonach Adrian Gasser "nach seinen eigenen Regeln" handle und wohl der "bestgehasste Unternehmer des Landes" genannt werden dürfe, obwohl die beanstandeten Aussagen überspitzt waren.
d) Die Beschwerdeführer 1 und 2 sowie verschiedene Kadermitglieder und Angestellte der Kollbrunner Baumwollspinnerei reagierten am 4. Mai 1994 an einer Medienorientierung auf 49 fristlose Kündigungen aus der Belegschaft. Der in der Sendung "Schweiz aktuell" erstellte Beitrag hierüber ist in einzelnen Punkten tatsächlich nicht optimal: Der Hinweis, bei der Beschwerdeführerin 2 handle es sich um die Freundin Adrian Gassers, war von der Sache her nicht geboten. Mit der verallgemeinernden Feststellung, die 17 "gassertreuen" Angestellten hätten sich zwar nicht aus der Nähe filmen lassen wollen, hätten den Medienleuten aber "verzellt", dass in ihrem Betrieb alles "tip top sig", wird deren Aussage unterschwellig in Frage gestellt. Die Kritik sowie der Einsatz der stilistischen Mittel hält sich aber noch im Rahmen dessen, was mit Blick auf die Programmautonomie zulässig ist: Adrian Gasser kam im Beitrag selber zu Wort. Das Publikum, bei dem gewisse Vorkenntnisse über die Auseinandersetzungen zwischen der Gewerkschaft Bau und Industrie und Adrian Gasser vorausgesetzt werden durften, wurde darüber informiert, dass dieser die Gewerkschaft für die fristlosen Kündigungen verantwortlich macht. Das kommentierende, kritische Element des Beitrags war für den Zuschauer erkennbar, weshalb nicht von einer Verletzung rundfunkrechtlicher Pflichten gesprochen werden kann.
e) Die "Tagesschau" vom 15. Juni 1994 berichtete im Rahmen einer Kurzmeldung, dass Adrian Gasser vor dem Zürcher Handelsgericht einen Prozess gegen die "Weltwoche" wegen einer Artikelserie über die Finanzlage der Spinnerei an der Lorze verloren habe. Wenn dabei statt von der Spinnerei an der Lorze personifizierend von dem an dieser massgeblich beteiligten Adrian Gasser gesprochen wurde, um die Meldung zu situieren, ist dies nicht zu beanstanden. Von einer Kurzmeldung kann gezwungenermassen - wie die Beschwerdegegnerin zu Recht einwendet - nicht letzte formale Genauigkeit erwartet werden. Dass das bei dieser Nachricht verwendete Bild "miserabel" gewesen sei, ist eine persönliche Einschätzung des Beschwerdeführers und rundfunkrechtlich nicht von Bedeutung.
f) In Gesamtwürdigung (vgl. BGE 114 Ib 204 E. 3a S. 207) der beanstandeten Sequenzen und der Berichterstattung über Adrian Gasser im umstrittenen Zeitraum ist festzustellen, dass die verschiedenen Berichte anders und in einzelnen Punkten besser hätten gestaltet werden können. Mit der Vorinstanz ist einzuräumen, dass aus den Beiträgen bisweilen ein unnötig herablassender und hämischer Unterton herauszuhören ist. Die Berichterstattung sowie der Einsatz der stilistischen Mittel waren aber nicht in dem Sinne manipulativ, dass sich der Zuschauer kein eigenes Bild hätte machen können. Obwohl die Berichterstattung Adrian Gasser gegenüber teilweise sehr kritisch war, blieben die von der Rechtsprechung geforderte Transparenz gewährleistet und die kommentierenden Elemente für den Zuschauer als solche erkennbar. Die Erfordernisse der Sachgerechtigkeit und Ausgewogenheit als Kriterien der Objektivität dürfen nicht derart streng gehandhabt werden, dass Freiheit und Spontaneität der Programmgestalter verlorengehen. Die in Art. 55bis Abs. 3 BV garantierte Autonomie der Medienschaffenden ist zu wahren; der ihnen bei der Programmgestaltung zustehende Spielraum verbietet es, bereits einzugreifen, wenn eine Sendung nicht in allen Punkten voll zu befriedigen vermag (BGE 119 Ib 166 E. 4e S. 174). | de | Art. 103 lett. a OG; art. 4 ed art. 63 LRTV; esame, sulla base dei principi giuridici applicabili ai programmi, di diversi servizi sull'industriale del tessile Adrian Gasser. La legittimazione a ricorrere contro una decisione dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva si decide esclusivamente in base all'art. 103 OG e non dipendente dalla sola partecipazione alla procedura dinanzi alla citata autorità (consid. 1).
Potere d'esame del Tribunale federale riguardo a una decisione dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva (consid. 2).
Contenuto e portata del principio dell'obiettività e di quello dell'adeguatezza (consid. 3).
I servizi litigiosi non sono soddisfacenti in ogni punto; tuttavia, il resoconto e i mezzi stilistici utilizzati non hanno avuto, considerato l'insieme delle circostanze, un effetto manipolatore tale che il telespettatore non potesse formarsi un opinione propria (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-359%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 370
C., né le 12 mai 1966, sans profession, domicilié à Genève, a exercé une activité rémunératrice de façon irrégulière; il est toxicomane et séropositif (selon un rapport médical établi en novembre 1993, l'affection était considérée comme un "sida au stade IV C2"), et souffre d'éthylisme. Il a été poursuivi et condamné à de nombreuses reprises, spécialement pour des infractions à la loi fédérale sur les stupéfiants et pour des infractions contre le patrimoine.
Le 6 avril 1993, à la recherche de sa dose quotidienne d'héroïne à la Place du Molard à Genève, il rencontra S., qu'il connaissait pour lui avoir acheté de la drogue quelques jours auparavant. Il se rendit en sa compagnie dans un endroit retiré pour procéder à la transaction. S. le saisit par surprise, le traîna au sol et lui asséna plusieurs coups de genou au visage, en exigeant qu'il lui remît son argent; C. dut s'exécuter. Malgré les soins qui lui furent prodigués, il perdit définitivement la vue de l'oeil droit.
Le 16 juin 1994, la Cour d'assises de la République et canton de Genève a condamné S. à trois ans de prison, pour brigandage. Il résulte du jugement que les causes du conflit entre l'agresseur et la victime n'ont pas pu être élucidées. Après l'agression du 6 avril 1993, la situation personnelle de C. s'est encore dégradée. En raison de son mauvais état général, il a reçu une rente AI de 100%. Il a continué à consommer des stupéfiants. Il a été condamné à quatre reprises pour des cambriolages et tentatives de cambriolages. En 1993, une expédition punitive (mise à sac de l'appartement de S.) a été décidée par son frère M. C. n'y a pas participé activement; une plainte pénale dirigée contre lui a été classée par le Ministère public.
En raison de l'insolvabilité de S., C. a requis, le 13 septembre 1993, l'octroi de prestations fondées sur la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions, du 4 octobre 1991 (LAVI).
Par décision du 25 avril 1994, l'Instance cantonale d'indemnisation prévue par la LAVI a refusé l'octroi de toute prestation. Il n'y avait pas lieu de réparer un dommage matériel consistant dans une perte de gain, C. ne travaillant plus depuis cinq ans. Les circonstances ne justifiaient pas non plus l'octroi d'une réparation morale, compte tenu du milieu dans lequel C. n'avait cessé d'évoluer avant et après l'agression, et notamment du trafic illicite auquel il s'adonnait au moment de l'agression.
Par arrêt du 23 mai 1995, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté un recours de C. Faute de perte de gain et d'atteinte à l'avenir économique, il a nié l'existence d'un droit à la réparation d'un préjudice matériel (art. 12 al. 1 LAVI). Une demande de réparation morale, de 30'000 fr. au moins, a également été rejetée au motif que l'atteinte à la santé avait été subie à l'occasion d'une activité illicite, impliquant une acceptation du risque, liée aux personnes qui s'y adonnent ("en évoluant dans le milieu des toxicomanes et des vendeurs de drogue depuis 1989, le recourant a pris le risque délibéré de s'exposer à la violence qui règne dans cette frange de la population"). En outre, C. s'était lui-même procuré une certaine satisfaction morale en ne s'opposant pas au projet de son frère de mettre à sac l'appartement de S.; cet acte de justice propre n'était pas conciliable avec la prise en considération par la société de la situation de la victime, d'autant qu'une condamnation importante avait été prononcée contre l'agresseur. En fin de compte, le rejet de la prétention est motivé par "le peu de respect des règles de la vie en société dont fait preuve le recourant" qui a persévéré dans la délinquance après l'agression dont il a été la victime.
C. interjette un recours de droit administratif contre cet arrêt. Il conclut à sa réforme; renonçant à demander une indemnité pour son dommage matériel, il persiste à requérir au moins 30'000 fr. à titre de réparation morale.
Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Interjeté à temps et dans les formes contre un arrêt cantonal de dernière instance rendu en application du droit public fédéral - sans que la cause relève d'une des exceptions prévues par la loi -, le recours de droit administratif est recevable (ATF 121 II 116 consid. 1).
Le Tribunal fédéral est en principe lié par les faits tels qu'ils ont été constatés par la cour cantonale, autorité judiciaire (art. 105 al. 2 OJ). Il examine librement l'application du droit fédéral, alors qu'il respecte le pouvoir d'appréciation des autorités cantonales, dont il ne sanctionne que l'abus ou l'excès (art. 104 let. a OJ).
2. Selon l'art. 64ter Cst., la Confédération et les cantons veillent à ce que les victimes d'infractions contre la vie et l'intégrité corporelle bénéficient d'une aide comprenant une indemnisation équitable lorsqu'en raison de l'infraction, ces victimes connaissent des difficultés matérielles. Entrée en vigueur le 1er janvier 1993, la LAVI répond à ce mandat constitutionnel en prévoyant une aide aux victimes sous trois aspects: les conseils et assistance (section 2), la protection et la sauvegarde des droits dans la procédure pénale (section 3) et l'indemnisation et la réparation morale (section 4). En même temps que la loi, le Conseil fédéral a proposé la ratification de la Convention européenne relative au dédommagement des victimes d'infractions violentes, du 24 novembre 1983 (ci-après: la Convention; cf. FF 1990 II 911). Entrée en vigueur le 1er janvier 1993 (RS 0.312.5), celle-ci impose aux Etats signataires, en son art. 4, un dédommagement de la victime couvrant au moins la perte de revenu, les frais médicaux ou d'hospitalisation, les frais funéraires et, en ce qui concerne les personnes à charge, la perte d'aliments.
Selon l'art. 12 al. 2 LAVI, une somme peut être versée à la victime d'une infraction à titre de réparation morale, indépendamment de son revenu, lorsque celle-ci a subi une atteinte grave et que des circonstances particulières le justifient. En prévoyant une telle indemnisation, le législateur est - comme il le pouvait - allé plus loin que ce qu'imposaient la Constitution et la Convention, puisque ces textes ne prévoient pas la réparation du tort moral subi par la victime.
3. a) Ayant subi une atteinte à son intégrité corporelle par la perte définitive de la vue de l'oeil droit, ensuite d'un acte de brigandage commis contre sa personne après l'entrée en vigueur de la loi (art. 12 al. 3 OAVI), le recourant a la qualité de victime au sens de l'art. 2 LAVI (ATF 120 Ia 157 consid. 2d/aa); il est incontesté, à juste titre, qu'il peut se prévaloir des dispositions de cette loi.
b) L'auteur de la lésion corporelle est apparemment insolvable et il n'a pas fourni de prestations à la victime (art. 1 OAVI). Celle-ci peut s'adresser à l'organisme cantonal au lieu du délit (art. 11 al. 1 LAVI) en vue d'obtenir les prestations prévues à l'art. 12 LAVI. Si une réparation morale est allouée de ce chef - le cas échéant après déduction des sommes déjà reçues à ce titre, art. 14 al. 1 3ème phrase LAVI -, le canton est subrogé, à concurrence, dans les prétentions que la victime peut faire valoir en raison de l'infraction (art. 14 al. 2 LAVI).
c) L'art. 12 al. 2 LAVI fixe les conditions à l'octroi d'une réparation morale. Se référant à des notions juridiques indéterminées, la prétention dépend dans une large mesure - quant à son principe et son étendue - du pouvoir d'appréciation de l'autorité; telle est la signification de l'expression potestative utilisée par la loi. Lorsque ces conditions sont remplies, le paiement de la somme d'argent à titre de réparation morale ne représente pas une libéralité de l'Etat, mais il correspond à un véritable droit du créancier que celui-ci peut exercer en justice.
aa) La définition de l'art. 12 al. 2 LAVI correspond dans une large mesure aux critères prévus aux art. 47 et 49 CO qui précisent à quelles conditions l'auteur d'un acte illicite est tenu de s'acquitter d'une réparation morale en faveur de la victime. Cela correspond aussi à l'un des buts de la loi, qui est d'accorder une réparation efficace lorsque l'auteur de l'infraction n'y pourvoit pas (cf. art. 1 LAVI). Aussi convient-il de s'inspirer, par analogie, de la jurisprudence civile relative aux art. 47 et 49 CO pour déterminer les conditions à l'octroi d'une réparation morale.
Cependant, le débiteur d'une telle réparation et la cause juridique de la dette, de même que sa nature juridique, ne sont pas les mêmes dans les deux cas, ce qui peut conduire à des différences dans le système de la réparation. Il se pose en particulier la question de savoir quelles exceptions (au sens large) l'Etat, recherché en application de l'art. 12 al. 2 LAVI, peut opposer à la victime: les exceptions appartenant à l'auteur de l'infraction ou celles propres au canton recherché? Les motifs de suppression ou de réduction pouvant être les mêmes pour l'indemnisation et la réparation morale (cf. ATF 116 II 733 consid. 4), il apparaît indiqué d'appliquer les mêmes principes s'agissant de la suppression et de la réduction des prestations allouées en application de l'art. 12 LAVI. Or, s'agissant de la réparation du dommage, l'art. 13 al. 2 LAVI dispose que le montant de l'indemnité peut être réduit lorsque, par un comportement fautif, la victime a contribué dans une mesure importante à créer ou à aggraver le dommage. Cette dernière disposition est l'expression d'un principe général, mais recourt toutefois à une formule moins large que l'énumération des facteurs de réduction figurant à l'art. 44 al. 1 CO (FF 1990 II 939-940); elle permet en tout cas à l'autorité cantonale d'opposer à la victime l'exception de faute concurrente, même si cette exception n'est pas opposable par l'auteur de l'infraction; c'est tout particulièrement le cas lorsque le risque réside dans la (mauvaise) fréquentation de l'auteur par la victime. La Convention procède d'une conception identique, puisque son art. 8 permet la réduction ou la suppression du dédommagement - matériel - en raison du comportement de la victime avant, pendant ou après l'infraction, ou en relation avec le dommage (al. 1), lorsque celle-ci est impliquée dans la criminalité organisée ou appartient à une organisation qui se livre à des infractions de violence (al. 2), ou lorsque la réparation serait contraire au sens de la justice ou à l'ordre public (al. 3). Selon le rapport explicatif sur la Convention (Conseil de l'Europe, Strasbourg 1984), ces dispositions visent notamment les comportements provocateurs ou agressifs de la victime ou ceux par lesquels celle-ci contribue à l'escalade de la violence en commettant à son tour des infractions; par ailleurs, la victime qui appartient au monde du crime organisé (par exemple au trafic de stupéfiants) ou à des organisations se livrant à des actes de violence (organisations terroristes) s'aliène la sympathie et se prive de la solidarité de la société, et peut ainsi se voir refuser l'indemnisation en tout ou partie. Une telle solution répond aussi aux considérations d'équité qui président à l'application de l'art. 12 al. 2 LAVI, lequel fait appel au pouvoir d'appréciation de l'autorité et se réfère aux circonstances particulières qui justifient une telle mesure d'indemnisation.
bb) L'octroi d'une réparation morale ensuite de lésions corporelles exige que ces dernières aient une certaine importance. Tel est le cas des atteintes provoquant la perte définitive de la fonction d'un organe, tel qu'un oeil (ATF 110 II 163 consid. 2c et les arrêts cités). Cela n'est point contesté par les parties, à juste titre.
En revanche, il y a désaccord quant à savoir si l'ensemble des circonstances particulières justifie en l'espèce l'octroi d'une réparation morale.
4. a) Pour les motifs indiqués ci-dessus, la participation volontaire à une activité illicite, comportant le risque certain d'actes de violence et de propre justice, est une circonstance que le canton peut en soi opposer au requérant en tant que faute concurrente ou acceptation du risque. Cette situation se présente notamment pour les personnes s'adonnant au commerce et à la consommation de la drogue (cf. P. STEIN, in Gomm/Stein/Zehntner, Kommentar zum Opferhilfegesetz, Berne 1995 p. 201 ad art. 13 n. 33 et 34).
b) Invité à répondre au recours, le DFJP est de l'avis que le mode de vie de la victime et la société marginale dans laquelle elle évolue ne devraient pas être pris en considération, car ils sont étrangers à la souffrance physique et morale éprouvée par elle, qui justifie l'octroi d'une réparation. Cette réflexion ne saurait toutefois libérer la victime de toute responsabilité pour les parts de risque qui lui incombent; si elle s'adonne à un type d'activité à risque important - notamment à des activités illicites - et que ce risque se réalise, il appartient aussi à la victime d'en supporter les conséquences.
c) En l'occurrence, la cour cantonale n'a certes pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que la participation régulière et répétée du recourant à la scène de la drogue, à ses trafics illicites et à des vols était une activité à risques importants, à prendre en compte pour la réparation. Pour la réparation du dommage, l'art. 13 al. 2 LAVI, en cas de faute concurrente, ne prévoit qu'une réduction de la réparation, à la condition que la cause concurrente ait "contribué dans une mesure importante" à la survenance ou l'accroissement du dommage. Ce principe doit aussi s'appliquer, par analogie, à la réparation morale (cf. consid. 3c/aa ci-dessus). Selon la jurisprudence relative aux art. 47 et 44 CO, la faute concurrente du lésé ne peut être prise en considération comme facteur de suppression de l'indemnité qu'à condition qu'elle soit de nature à interrompre le rapport de causalité (ATF 116 II 733 consid. 4g et la jurisprudence citée). En dehors de ce cas, l'acceptation tacite par la victime du risque inhérent à l'activité à laquelle elle se livre peut aussi conduire à la suppression de l'indemnité (cf. ATF 121 IV 249 consid. 4; arrêt du 8 février 1994 dans la cause N., consid. 3b publié in SJ 1994 557; ATF 117 II 547 consid. 3b). Cette dernière peut enfin se justifier par des considérations d'équité propres au système d'indemnisation de la LAVI.
Or, si en l'occurrence la participation régulière du recourant à la scène de la drogue a pu contribuer dans une mesure importante à la survenance du dommage, elle n'en est certes pas la cause prépondérante, laquelle demeure dans le comportement criminel de S., condamné pour brigandage et dont les coups sont à l'origine de la perte de l'oeil du recourant. Rien ne pouvait donc justifier le refus de toute indemnité: le recourant a été victime d'une agression qu'il n'avait pas provoquée, alors qu'il s'approvisionnait en vue de sa propre consommation de stupéfiants; il n'est pas prétendu, en particulier, qu'il ait appartenu à une organisation se livrant au trafic de stupéfiants ou qu'il ait, d'une manière ou d'une autre, favorisé concrètement l'agression dont il a été la victime. La prise en compte de son mode de vie, à titre de faute concomitante, ne pouvait dès lors intervenir que comme facteur de réduction de l'indemnité, et non comme cause de suppression (cf. aussi FF 1990 II 940).
5. a) La victime ne saurait non plus exiger du canton une réparation morale qu'elle ne pourrait, pour des motifs qui lui sont propres, demander à l'auteur de l'infraction. Tel serait le cas si la victime avait obtenu de l'auteur un autre mode de réparation, jugé suffisant, ou le lui avait imposé. A cet égard, la cour cantonale pouvait en soi également - en tout cas sous l'angle de l'équité - prendre en compte un acte illicite de justice propre par lequel la victime se serait vengée de l'auteur en lui causant un dommage. En fait, elle met partiellement au compte du recourant un acte de représailles accompli par son frère qui a mis à sac l'appartement de S.
b) Les indications de fait données à ce sujet par le Tribunal administratif permettent cependant difficilement de se rendre compte quelle fut la participation effective du recourant: "il est apparu que l'intéressé n'avait participé que de façon passive à l'expédition punitive (mise à sac de l'appartement) décidée par son frère M. pour venger le recourant de l'agression de S. De ce fait, la procédure dirigée contre C. a été classée par le Procureur général pour prévention insuffisante de complicité et par souci de paix, tandis que son frère M. a fait l'objet d'une ordonnance de condamnation à trente jours d'emprisonnement avec sursis pendant cinq ans"; "en ne s'opposant pas au projet de son frère M. de mettre à sac l'appartement de S. en novembre 1993, le recourant a accepté l'idée d'être en partie vengé par les dégâts causés au patrimoine de son agresseur". Au surplus, on ignore quelle a été la "participation passive" du recourant; ayant bénéficié d'un classement faute de charges, il n'a été considéré ni comme instigateur, ni comme coauteur, ni comme complice ou receleur; il semble seulement établi qu'il a été informé au préalable et qu'il ne s'est pas opposé à l'action punitive, de sorte qu'il paraît difficile de lui imputer une activité illicite à ce sujet. Par ailleurs, on ignore totalement l'importance des dégâts commis, ce qui empêche d'apprécier l'importance du sacrifice imposé sur ce point à l'auteur de l'agression.
Si donc la circonstance invoquée par le Tribunal administratif mériterait en soi d'être prise en considération, il est difficile d'en apprécier l'importance objective et subjective. Sur ce point, le fardeau de la preuve eût incombé à l'autorité intimée.
6. Il y a lieu de rechercher si, globalement, l'équité exige encore que le recourant obtienne une réparation morale.
a) En soi, une réparation morale serait justifiée par la gravité de l'atteinte et la gravité de l'infraction commise, en l'occurrence un acte de brigandage (art. 140 CP); compte tenu de l'importance de l'atteinte, la condamnation pénale de l'auteur n'apparaît de toute manière pas une réparation suffisante. De même, faute d'éléments suffisants, l'action de représailles ne saurait, comme cela a été relevé ci-dessus, être attribuée au recourant dans une mesure déterminante.
b) Cela étant, le recourant qui a enduré des souffrances physiques et psychiques importantes en raison de la perte de son oeil ne saurait être privé d'une réparation morale partielle. En raison de sa nature, cette dernière ne peut être fixée selon des critères mathématiques, mais seulement estimée en tenant compte de la nature et de la gravité de la lésion, de sa durée, et de son incidence sur la personnalité de la victime (ATF 117 II 50 consid. 4a, 112 II 133 consid. 3 et les arrêts cités). Selon l'art. 4 OAVI, l'indemnité ne peut être d'un montant inférieur à 500 fr. ni supérieur à 100'000 fr. Ces limites ne s'appliquent en principe qu'aux indemnités pour le dommage matériel (art. 13 al. 3 LAVI), mais le maximum fixé par le Conseil fédéral doit aussi servir de ligne directrice en ce qui concerne la somme allouée à titre de réparation morale (FF 1990 II 939).
c) Dans une cause jugée en 1978, le Tribunal fédéral avait reconnu une réparation morale de 8'000 fr. à la victime ayant perdu un oeil, tenant compte des fautes respectives (atténuées en raison du jeune âge) de l'auteur de l'atteinte et de la victime (ATF 104 II 184 consid. 5); la même somme, réduite de moitié en raison d'une faute concurrente, avait été allouée en 1967 (ATF 102 II 18 consid. 2); en 1984, l'indemnité de tort moral consécutif à la perte de l'ouïe d'un côté a été estimée à 5000 fr. (ATF 110 II 163 consid. 2c); une cécité de 80% de longue durée avec une invalidité physique à 90% et économique à 100% a conduit, en 1986 à l'allocation d'une indemnité de 50'000 fr. (ATF 112 II 138 consid. 5b).
Le montant devra tenir compte de l'espérance de vie réduite du recourant, consécutive à l'affection dont il est atteint (cf. ATF 110 II 163 consid. 2c, ATF 104 II 184 consid. 5).
Compte tenu des précédents cités - dont il convient d'adapter les montants au renchérissement - d'une part, et des facteurs de réduction évoqués ci-dessus d'autre part, une indemnité fixée à 8000 fr. paraît équitable. | fr | Art. 12 Abs. 2 OHG. Voraussetzungen für die Ausrichtung einer Genugtuung an das Opfer einer Straftat (E. 2 u. 3).
Die Lebensführung des Opfers kann im vorliegenden Fall als Mitverschulden eine Reduktion, jedoch nicht den Wegfall der Entschädigung rechtfertigen (E. 4).
Eine vom Opfer begangene rechtswidrige Handlung als Akt der Selbstjustiz könnte ebenfalls zu einer Herabsetzung der Entschädigung führen; die Voraussetzungen dafür sind jedoch im vorliegenden Fall nicht erfüllt (E. 5).
Bemessung des immateriellen Schadens aufgrund des Verlusts eines Auges (E. 6). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-369%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 370
C., né le 12 mai 1966, sans profession, domicilié à Genève, a exercé une activité rémunératrice de façon irrégulière; il est toxicomane et séropositif (selon un rapport médical établi en novembre 1993, l'affection était considérée comme un "sida au stade IV C2"), et souffre d'éthylisme. Il a été poursuivi et condamné à de nombreuses reprises, spécialement pour des infractions à la loi fédérale sur les stupéfiants et pour des infractions contre le patrimoine.
Le 6 avril 1993, à la recherche de sa dose quotidienne d'héroïne à la Place du Molard à Genève, il rencontra S., qu'il connaissait pour lui avoir acheté de la drogue quelques jours auparavant. Il se rendit en sa compagnie dans un endroit retiré pour procéder à la transaction. S. le saisit par surprise, le traîna au sol et lui asséna plusieurs coups de genou au visage, en exigeant qu'il lui remît son argent; C. dut s'exécuter. Malgré les soins qui lui furent prodigués, il perdit définitivement la vue de l'oeil droit.
Le 16 juin 1994, la Cour d'assises de la République et canton de Genève a condamné S. à trois ans de prison, pour brigandage. Il résulte du jugement que les causes du conflit entre l'agresseur et la victime n'ont pas pu être élucidées. Après l'agression du 6 avril 1993, la situation personnelle de C. s'est encore dégradée. En raison de son mauvais état général, il a reçu une rente AI de 100%. Il a continué à consommer des stupéfiants. Il a été condamné à quatre reprises pour des cambriolages et tentatives de cambriolages. En 1993, une expédition punitive (mise à sac de l'appartement de S.) a été décidée par son frère M. C. n'y a pas participé activement; une plainte pénale dirigée contre lui a été classée par le Ministère public.
En raison de l'insolvabilité de S., C. a requis, le 13 septembre 1993, l'octroi de prestations fondées sur la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions, du 4 octobre 1991 (LAVI).
Par décision du 25 avril 1994, l'Instance cantonale d'indemnisation prévue par la LAVI a refusé l'octroi de toute prestation. Il n'y avait pas lieu de réparer un dommage matériel consistant dans une perte de gain, C. ne travaillant plus depuis cinq ans. Les circonstances ne justifiaient pas non plus l'octroi d'une réparation morale, compte tenu du milieu dans lequel C. n'avait cessé d'évoluer avant et après l'agression, et notamment du trafic illicite auquel il s'adonnait au moment de l'agression.
Par arrêt du 23 mai 1995, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté un recours de C. Faute de perte de gain et d'atteinte à l'avenir économique, il a nié l'existence d'un droit à la réparation d'un préjudice matériel (art. 12 al. 1 LAVI). Une demande de réparation morale, de 30'000 fr. au moins, a également été rejetée au motif que l'atteinte à la santé avait été subie à l'occasion d'une activité illicite, impliquant une acceptation du risque, liée aux personnes qui s'y adonnent ("en évoluant dans le milieu des toxicomanes et des vendeurs de drogue depuis 1989, le recourant a pris le risque délibéré de s'exposer à la violence qui règne dans cette frange de la population"). En outre, C. s'était lui-même procuré une certaine satisfaction morale en ne s'opposant pas au projet de son frère de mettre à sac l'appartement de S.; cet acte de justice propre n'était pas conciliable avec la prise en considération par la société de la situation de la victime, d'autant qu'une condamnation importante avait été prononcée contre l'agresseur. En fin de compte, le rejet de la prétention est motivé par "le peu de respect des règles de la vie en société dont fait preuve le recourant" qui a persévéré dans la délinquance après l'agression dont il a été la victime.
C. interjette un recours de droit administratif contre cet arrêt. Il conclut à sa réforme; renonçant à demander une indemnité pour son dommage matériel, il persiste à requérir au moins 30'000 fr. à titre de réparation morale.
Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Interjeté à temps et dans les formes contre un arrêt cantonal de dernière instance rendu en application du droit public fédéral - sans que la cause relève d'une des exceptions prévues par la loi -, le recours de droit administratif est recevable (ATF 121 II 116 consid. 1).
Le Tribunal fédéral est en principe lié par les faits tels qu'ils ont été constatés par la cour cantonale, autorité judiciaire (art. 105 al. 2 OJ). Il examine librement l'application du droit fédéral, alors qu'il respecte le pouvoir d'appréciation des autorités cantonales, dont il ne sanctionne que l'abus ou l'excès (art. 104 let. a OJ).
2. Selon l'art. 64ter Cst., la Confédération et les cantons veillent à ce que les victimes d'infractions contre la vie et l'intégrité corporelle bénéficient d'une aide comprenant une indemnisation équitable lorsqu'en raison de l'infraction, ces victimes connaissent des difficultés matérielles. Entrée en vigueur le 1er janvier 1993, la LAVI répond à ce mandat constitutionnel en prévoyant une aide aux victimes sous trois aspects: les conseils et assistance (section 2), la protection et la sauvegarde des droits dans la procédure pénale (section 3) et l'indemnisation et la réparation morale (section 4). En même temps que la loi, le Conseil fédéral a proposé la ratification de la Convention européenne relative au dédommagement des victimes d'infractions violentes, du 24 novembre 1983 (ci-après: la Convention; cf. FF 1990 II 911). Entrée en vigueur le 1er janvier 1993 (RS 0.312.5), celle-ci impose aux Etats signataires, en son art. 4, un dédommagement de la victime couvrant au moins la perte de revenu, les frais médicaux ou d'hospitalisation, les frais funéraires et, en ce qui concerne les personnes à charge, la perte d'aliments.
Selon l'art. 12 al. 2 LAVI, une somme peut être versée à la victime d'une infraction à titre de réparation morale, indépendamment de son revenu, lorsque celle-ci a subi une atteinte grave et que des circonstances particulières le justifient. En prévoyant une telle indemnisation, le législateur est - comme il le pouvait - allé plus loin que ce qu'imposaient la Constitution et la Convention, puisque ces textes ne prévoient pas la réparation du tort moral subi par la victime.
3. a) Ayant subi une atteinte à son intégrité corporelle par la perte définitive de la vue de l'oeil droit, ensuite d'un acte de brigandage commis contre sa personne après l'entrée en vigueur de la loi (art. 12 al. 3 OAVI), le recourant a la qualité de victime au sens de l'art. 2 LAVI (ATF 120 Ia 157 consid. 2d/aa); il est incontesté, à juste titre, qu'il peut se prévaloir des dispositions de cette loi.
b) L'auteur de la lésion corporelle est apparemment insolvable et il n'a pas fourni de prestations à la victime (art. 1 OAVI). Celle-ci peut s'adresser à l'organisme cantonal au lieu du délit (art. 11 al. 1 LAVI) en vue d'obtenir les prestations prévues à l'art. 12 LAVI. Si une réparation morale est allouée de ce chef - le cas échéant après déduction des sommes déjà reçues à ce titre, art. 14 al. 1 3ème phrase LAVI -, le canton est subrogé, à concurrence, dans les prétentions que la victime peut faire valoir en raison de l'infraction (art. 14 al. 2 LAVI).
c) L'art. 12 al. 2 LAVI fixe les conditions à l'octroi d'une réparation morale. Se référant à des notions juridiques indéterminées, la prétention dépend dans une large mesure - quant à son principe et son étendue - du pouvoir d'appréciation de l'autorité; telle est la signification de l'expression potestative utilisée par la loi. Lorsque ces conditions sont remplies, le paiement de la somme d'argent à titre de réparation morale ne représente pas une libéralité de l'Etat, mais il correspond à un véritable droit du créancier que celui-ci peut exercer en justice.
aa) La définition de l'art. 12 al. 2 LAVI correspond dans une large mesure aux critères prévus aux art. 47 et 49 CO qui précisent à quelles conditions l'auteur d'un acte illicite est tenu de s'acquitter d'une réparation morale en faveur de la victime. Cela correspond aussi à l'un des buts de la loi, qui est d'accorder une réparation efficace lorsque l'auteur de l'infraction n'y pourvoit pas (cf. art. 1 LAVI). Aussi convient-il de s'inspirer, par analogie, de la jurisprudence civile relative aux art. 47 et 49 CO pour déterminer les conditions à l'octroi d'une réparation morale.
Cependant, le débiteur d'une telle réparation et la cause juridique de la dette, de même que sa nature juridique, ne sont pas les mêmes dans les deux cas, ce qui peut conduire à des différences dans le système de la réparation. Il se pose en particulier la question de savoir quelles exceptions (au sens large) l'Etat, recherché en application de l'art. 12 al. 2 LAVI, peut opposer à la victime: les exceptions appartenant à l'auteur de l'infraction ou celles propres au canton recherché? Les motifs de suppression ou de réduction pouvant être les mêmes pour l'indemnisation et la réparation morale (cf. ATF 116 II 733 consid. 4), il apparaît indiqué d'appliquer les mêmes principes s'agissant de la suppression et de la réduction des prestations allouées en application de l'art. 12 LAVI. Or, s'agissant de la réparation du dommage, l'art. 13 al. 2 LAVI dispose que le montant de l'indemnité peut être réduit lorsque, par un comportement fautif, la victime a contribué dans une mesure importante à créer ou à aggraver le dommage. Cette dernière disposition est l'expression d'un principe général, mais recourt toutefois à une formule moins large que l'énumération des facteurs de réduction figurant à l'art. 44 al. 1 CO (FF 1990 II 939-940); elle permet en tout cas à l'autorité cantonale d'opposer à la victime l'exception de faute concurrente, même si cette exception n'est pas opposable par l'auteur de l'infraction; c'est tout particulièrement le cas lorsque le risque réside dans la (mauvaise) fréquentation de l'auteur par la victime. La Convention procède d'une conception identique, puisque son art. 8 permet la réduction ou la suppression du dédommagement - matériel - en raison du comportement de la victime avant, pendant ou après l'infraction, ou en relation avec le dommage (al. 1), lorsque celle-ci est impliquée dans la criminalité organisée ou appartient à une organisation qui se livre à des infractions de violence (al. 2), ou lorsque la réparation serait contraire au sens de la justice ou à l'ordre public (al. 3). Selon le rapport explicatif sur la Convention (Conseil de l'Europe, Strasbourg 1984), ces dispositions visent notamment les comportements provocateurs ou agressifs de la victime ou ceux par lesquels celle-ci contribue à l'escalade de la violence en commettant à son tour des infractions; par ailleurs, la victime qui appartient au monde du crime organisé (par exemple au trafic de stupéfiants) ou à des organisations se livrant à des actes de violence (organisations terroristes) s'aliène la sympathie et se prive de la solidarité de la société, et peut ainsi se voir refuser l'indemnisation en tout ou partie. Une telle solution répond aussi aux considérations d'équité qui président à l'application de l'art. 12 al. 2 LAVI, lequel fait appel au pouvoir d'appréciation de l'autorité et se réfère aux circonstances particulières qui justifient une telle mesure d'indemnisation.
bb) L'octroi d'une réparation morale ensuite de lésions corporelles exige que ces dernières aient une certaine importance. Tel est le cas des atteintes provoquant la perte définitive de la fonction d'un organe, tel qu'un oeil (ATF 110 II 163 consid. 2c et les arrêts cités). Cela n'est point contesté par les parties, à juste titre.
En revanche, il y a désaccord quant à savoir si l'ensemble des circonstances particulières justifie en l'espèce l'octroi d'une réparation morale.
4. a) Pour les motifs indiqués ci-dessus, la participation volontaire à une activité illicite, comportant le risque certain d'actes de violence et de propre justice, est une circonstance que le canton peut en soi opposer au requérant en tant que faute concurrente ou acceptation du risque. Cette situation se présente notamment pour les personnes s'adonnant au commerce et à la consommation de la drogue (cf. P. STEIN, in Gomm/Stein/Zehntner, Kommentar zum Opferhilfegesetz, Berne 1995 p. 201 ad art. 13 n. 33 et 34).
b) Invité à répondre au recours, le DFJP est de l'avis que le mode de vie de la victime et la société marginale dans laquelle elle évolue ne devraient pas être pris en considération, car ils sont étrangers à la souffrance physique et morale éprouvée par elle, qui justifie l'octroi d'une réparation. Cette réflexion ne saurait toutefois libérer la victime de toute responsabilité pour les parts de risque qui lui incombent; si elle s'adonne à un type d'activité à risque important - notamment à des activités illicites - et que ce risque se réalise, il appartient aussi à la victime d'en supporter les conséquences.
c) En l'occurrence, la cour cantonale n'a certes pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que la participation régulière et répétée du recourant à la scène de la drogue, à ses trafics illicites et à des vols était une activité à risques importants, à prendre en compte pour la réparation. Pour la réparation du dommage, l'art. 13 al. 2 LAVI, en cas de faute concurrente, ne prévoit qu'une réduction de la réparation, à la condition que la cause concurrente ait "contribué dans une mesure importante" à la survenance ou l'accroissement du dommage. Ce principe doit aussi s'appliquer, par analogie, à la réparation morale (cf. consid. 3c/aa ci-dessus). Selon la jurisprudence relative aux art. 47 et 44 CO, la faute concurrente du lésé ne peut être prise en considération comme facteur de suppression de l'indemnité qu'à condition qu'elle soit de nature à interrompre le rapport de causalité (ATF 116 II 733 consid. 4g et la jurisprudence citée). En dehors de ce cas, l'acceptation tacite par la victime du risque inhérent à l'activité à laquelle elle se livre peut aussi conduire à la suppression de l'indemnité (cf. ATF 121 IV 249 consid. 4; arrêt du 8 février 1994 dans la cause N., consid. 3b publié in SJ 1994 557; ATF 117 II 547 consid. 3b). Cette dernière peut enfin se justifier par des considérations d'équité propres au système d'indemnisation de la LAVI.
Or, si en l'occurrence la participation régulière du recourant à la scène de la drogue a pu contribuer dans une mesure importante à la survenance du dommage, elle n'en est certes pas la cause prépondérante, laquelle demeure dans le comportement criminel de S., condamné pour brigandage et dont les coups sont à l'origine de la perte de l'oeil du recourant. Rien ne pouvait donc justifier le refus de toute indemnité: le recourant a été victime d'une agression qu'il n'avait pas provoquée, alors qu'il s'approvisionnait en vue de sa propre consommation de stupéfiants; il n'est pas prétendu, en particulier, qu'il ait appartenu à une organisation se livrant au trafic de stupéfiants ou qu'il ait, d'une manière ou d'une autre, favorisé concrètement l'agression dont il a été la victime. La prise en compte de son mode de vie, à titre de faute concomitante, ne pouvait dès lors intervenir que comme facteur de réduction de l'indemnité, et non comme cause de suppression (cf. aussi FF 1990 II 940).
5. a) La victime ne saurait non plus exiger du canton une réparation morale qu'elle ne pourrait, pour des motifs qui lui sont propres, demander à l'auteur de l'infraction. Tel serait le cas si la victime avait obtenu de l'auteur un autre mode de réparation, jugé suffisant, ou le lui avait imposé. A cet égard, la cour cantonale pouvait en soi également - en tout cas sous l'angle de l'équité - prendre en compte un acte illicite de justice propre par lequel la victime se serait vengée de l'auteur en lui causant un dommage. En fait, elle met partiellement au compte du recourant un acte de représailles accompli par son frère qui a mis à sac l'appartement de S.
b) Les indications de fait données à ce sujet par le Tribunal administratif permettent cependant difficilement de se rendre compte quelle fut la participation effective du recourant: "il est apparu que l'intéressé n'avait participé que de façon passive à l'expédition punitive (mise à sac de l'appartement) décidée par son frère M. pour venger le recourant de l'agression de S. De ce fait, la procédure dirigée contre C. a été classée par le Procureur général pour prévention insuffisante de complicité et par souci de paix, tandis que son frère M. a fait l'objet d'une ordonnance de condamnation à trente jours d'emprisonnement avec sursis pendant cinq ans"; "en ne s'opposant pas au projet de son frère M. de mettre à sac l'appartement de S. en novembre 1993, le recourant a accepté l'idée d'être en partie vengé par les dégâts causés au patrimoine de son agresseur". Au surplus, on ignore quelle a été la "participation passive" du recourant; ayant bénéficié d'un classement faute de charges, il n'a été considéré ni comme instigateur, ni comme coauteur, ni comme complice ou receleur; il semble seulement établi qu'il a été informé au préalable et qu'il ne s'est pas opposé à l'action punitive, de sorte qu'il paraît difficile de lui imputer une activité illicite à ce sujet. Par ailleurs, on ignore totalement l'importance des dégâts commis, ce qui empêche d'apprécier l'importance du sacrifice imposé sur ce point à l'auteur de l'agression.
Si donc la circonstance invoquée par le Tribunal administratif mériterait en soi d'être prise en considération, il est difficile d'en apprécier l'importance objective et subjective. Sur ce point, le fardeau de la preuve eût incombé à l'autorité intimée.
6. Il y a lieu de rechercher si, globalement, l'équité exige encore que le recourant obtienne une réparation morale.
a) En soi, une réparation morale serait justifiée par la gravité de l'atteinte et la gravité de l'infraction commise, en l'occurrence un acte de brigandage (art. 140 CP); compte tenu de l'importance de l'atteinte, la condamnation pénale de l'auteur n'apparaît de toute manière pas une réparation suffisante. De même, faute d'éléments suffisants, l'action de représailles ne saurait, comme cela a été relevé ci-dessus, être attribuée au recourant dans une mesure déterminante.
b) Cela étant, le recourant qui a enduré des souffrances physiques et psychiques importantes en raison de la perte de son oeil ne saurait être privé d'une réparation morale partielle. En raison de sa nature, cette dernière ne peut être fixée selon des critères mathématiques, mais seulement estimée en tenant compte de la nature et de la gravité de la lésion, de sa durée, et de son incidence sur la personnalité de la victime (ATF 117 II 50 consid. 4a, 112 II 133 consid. 3 et les arrêts cités). Selon l'art. 4 OAVI, l'indemnité ne peut être d'un montant inférieur à 500 fr. ni supérieur à 100'000 fr. Ces limites ne s'appliquent en principe qu'aux indemnités pour le dommage matériel (art. 13 al. 3 LAVI), mais le maximum fixé par le Conseil fédéral doit aussi servir de ligne directrice en ce qui concerne la somme allouée à titre de réparation morale (FF 1990 II 939).
c) Dans une cause jugée en 1978, le Tribunal fédéral avait reconnu une réparation morale de 8'000 fr. à la victime ayant perdu un oeil, tenant compte des fautes respectives (atténuées en raison du jeune âge) de l'auteur de l'atteinte et de la victime (ATF 104 II 184 consid. 5); la même somme, réduite de moitié en raison d'une faute concurrente, avait été allouée en 1967 (ATF 102 II 18 consid. 2); en 1984, l'indemnité de tort moral consécutif à la perte de l'ouïe d'un côté a été estimée à 5000 fr. (ATF 110 II 163 consid. 2c); une cécité de 80% de longue durée avec une invalidité physique à 90% et économique à 100% a conduit, en 1986 à l'allocation d'une indemnité de 50'000 fr. (ATF 112 II 138 consid. 5b).
Le montant devra tenir compte de l'espérance de vie réduite du recourant, consécutive à l'affection dont il est atteint (cf. ATF 110 II 163 consid. 2c, ATF 104 II 184 consid. 5).
Compte tenu des précédents cités - dont il convient d'adapter les montants au renchérissement - d'une part, et des facteurs de réduction évoqués ci-dessus d'autre part, une indemnité fixée à 8000 fr. paraît équitable. | fr | Art. 12 al. 2 LAVI. Principes régissant la réparation morale allouée à la victime d'une infraction (consid. 2 et 3).
Le mode de vie de la victime peut en l'espèce être pris en compte, à titre de faute concurrente pour réduire l'indemnité, mais non pour la supprimer (consid. 4).
Un acte illicite de justice propre commis par la victime pourrait également conduire à une réduction de l'indemnité, mais les conditions n'en sont pas réalisées en l'espèce (consid. 5).
Evaluation du tort moral subi après la perte de la vue d'un oeil (consid. 6). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-369%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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C., né le 12 mai 1966, sans profession, domicilié à Genève, a exercé une activité rémunératrice de façon irrégulière; il est toxicomane et séropositif (selon un rapport médical établi en novembre 1993, l'affection était considérée comme un "sida au stade IV C2"), et souffre d'éthylisme. Il a été poursuivi et condamné à de nombreuses reprises, spécialement pour des infractions à la loi fédérale sur les stupéfiants et pour des infractions contre le patrimoine.
Le 6 avril 1993, à la recherche de sa dose quotidienne d'héroïne à la Place du Molard à Genève, il rencontra S., qu'il connaissait pour lui avoir acheté de la drogue quelques jours auparavant. Il se rendit en sa compagnie dans un endroit retiré pour procéder à la transaction. S. le saisit par surprise, le traîna au sol et lui asséna plusieurs coups de genou au visage, en exigeant qu'il lui remît son argent; C. dut s'exécuter. Malgré les soins qui lui furent prodigués, il perdit définitivement la vue de l'oeil droit.
Le 16 juin 1994, la Cour d'assises de la République et canton de Genève a condamné S. à trois ans de prison, pour brigandage. Il résulte du jugement que les causes du conflit entre l'agresseur et la victime n'ont pas pu être élucidées. Après l'agression du 6 avril 1993, la situation personnelle de C. s'est encore dégradée. En raison de son mauvais état général, il a reçu une rente AI de 100%. Il a continué à consommer des stupéfiants. Il a été condamné à quatre reprises pour des cambriolages et tentatives de cambriolages. En 1993, une expédition punitive (mise à sac de l'appartement de S.) a été décidée par son frère M. C. n'y a pas participé activement; une plainte pénale dirigée contre lui a été classée par le Ministère public.
En raison de l'insolvabilité de S., C. a requis, le 13 septembre 1993, l'octroi de prestations fondées sur la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions, du 4 octobre 1991 (LAVI).
Par décision du 25 avril 1994, l'Instance cantonale d'indemnisation prévue par la LAVI a refusé l'octroi de toute prestation. Il n'y avait pas lieu de réparer un dommage matériel consistant dans une perte de gain, C. ne travaillant plus depuis cinq ans. Les circonstances ne justifiaient pas non plus l'octroi d'une réparation morale, compte tenu du milieu dans lequel C. n'avait cessé d'évoluer avant et après l'agression, et notamment du trafic illicite auquel il s'adonnait au moment de l'agression.
Par arrêt du 23 mai 1995, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté un recours de C. Faute de perte de gain et d'atteinte à l'avenir économique, il a nié l'existence d'un droit à la réparation d'un préjudice matériel (art. 12 al. 1 LAVI). Une demande de réparation morale, de 30'000 fr. au moins, a également été rejetée au motif que l'atteinte à la santé avait été subie à l'occasion d'une activité illicite, impliquant une acceptation du risque, liée aux personnes qui s'y adonnent ("en évoluant dans le milieu des toxicomanes et des vendeurs de drogue depuis 1989, le recourant a pris le risque délibéré de s'exposer à la violence qui règne dans cette frange de la population"). En outre, C. s'était lui-même procuré une certaine satisfaction morale en ne s'opposant pas au projet de son frère de mettre à sac l'appartement de S.; cet acte de justice propre n'était pas conciliable avec la prise en considération par la société de la situation de la victime, d'autant qu'une condamnation importante avait été prononcée contre l'agresseur. En fin de compte, le rejet de la prétention est motivé par "le peu de respect des règles de la vie en société dont fait preuve le recourant" qui a persévéré dans la délinquance après l'agression dont il a été la victime.
C. interjette un recours de droit administratif contre cet arrêt. Il conclut à sa réforme; renonçant à demander une indemnité pour son dommage matériel, il persiste à requérir au moins 30'000 fr. à titre de réparation morale.
Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Interjeté à temps et dans les formes contre un arrêt cantonal de dernière instance rendu en application du droit public fédéral - sans que la cause relève d'une des exceptions prévues par la loi -, le recours de droit administratif est recevable (ATF 121 II 116 consid. 1).
Le Tribunal fédéral est en principe lié par les faits tels qu'ils ont été constatés par la cour cantonale, autorité judiciaire (art. 105 al. 2 OJ). Il examine librement l'application du droit fédéral, alors qu'il respecte le pouvoir d'appréciation des autorités cantonales, dont il ne sanctionne que l'abus ou l'excès (art. 104 let. a OJ).
2. Selon l'art. 64ter Cst., la Confédération et les cantons veillent à ce que les victimes d'infractions contre la vie et l'intégrité corporelle bénéficient d'une aide comprenant une indemnisation équitable lorsqu'en raison de l'infraction, ces victimes connaissent des difficultés matérielles. Entrée en vigueur le 1er janvier 1993, la LAVI répond à ce mandat constitutionnel en prévoyant une aide aux victimes sous trois aspects: les conseils et assistance (section 2), la protection et la sauvegarde des droits dans la procédure pénale (section 3) et l'indemnisation et la réparation morale (section 4). En même temps que la loi, le Conseil fédéral a proposé la ratification de la Convention européenne relative au dédommagement des victimes d'infractions violentes, du 24 novembre 1983 (ci-après: la Convention; cf. FF 1990 II 911). Entrée en vigueur le 1er janvier 1993 (RS 0.312.5), celle-ci impose aux Etats signataires, en son art. 4, un dédommagement de la victime couvrant au moins la perte de revenu, les frais médicaux ou d'hospitalisation, les frais funéraires et, en ce qui concerne les personnes à charge, la perte d'aliments.
Selon l'art. 12 al. 2 LAVI, une somme peut être versée à la victime d'une infraction à titre de réparation morale, indépendamment de son revenu, lorsque celle-ci a subi une atteinte grave et que des circonstances particulières le justifient. En prévoyant une telle indemnisation, le législateur est - comme il le pouvait - allé plus loin que ce qu'imposaient la Constitution et la Convention, puisque ces textes ne prévoient pas la réparation du tort moral subi par la victime.
3. a) Ayant subi une atteinte à son intégrité corporelle par la perte définitive de la vue de l'oeil droit, ensuite d'un acte de brigandage commis contre sa personne après l'entrée en vigueur de la loi (art. 12 al. 3 OAVI), le recourant a la qualité de victime au sens de l'art. 2 LAVI (ATF 120 Ia 157 consid. 2d/aa); il est incontesté, à juste titre, qu'il peut se prévaloir des dispositions de cette loi.
b) L'auteur de la lésion corporelle est apparemment insolvable et il n'a pas fourni de prestations à la victime (art. 1 OAVI). Celle-ci peut s'adresser à l'organisme cantonal au lieu du délit (art. 11 al. 1 LAVI) en vue d'obtenir les prestations prévues à l'art. 12 LAVI. Si une réparation morale est allouée de ce chef - le cas échéant après déduction des sommes déjà reçues à ce titre, art. 14 al. 1 3ème phrase LAVI -, le canton est subrogé, à concurrence, dans les prétentions que la victime peut faire valoir en raison de l'infraction (art. 14 al. 2 LAVI).
c) L'art. 12 al. 2 LAVI fixe les conditions à l'octroi d'une réparation morale. Se référant à des notions juridiques indéterminées, la prétention dépend dans une large mesure - quant à son principe et son étendue - du pouvoir d'appréciation de l'autorité; telle est la signification de l'expression potestative utilisée par la loi. Lorsque ces conditions sont remplies, le paiement de la somme d'argent à titre de réparation morale ne représente pas une libéralité de l'Etat, mais il correspond à un véritable droit du créancier que celui-ci peut exercer en justice.
aa) La définition de l'art. 12 al. 2 LAVI correspond dans une large mesure aux critères prévus aux art. 47 et 49 CO qui précisent à quelles conditions l'auteur d'un acte illicite est tenu de s'acquitter d'une réparation morale en faveur de la victime. Cela correspond aussi à l'un des buts de la loi, qui est d'accorder une réparation efficace lorsque l'auteur de l'infraction n'y pourvoit pas (cf. art. 1 LAVI). Aussi convient-il de s'inspirer, par analogie, de la jurisprudence civile relative aux art. 47 et 49 CO pour déterminer les conditions à l'octroi d'une réparation morale.
Cependant, le débiteur d'une telle réparation et la cause juridique de la dette, de même que sa nature juridique, ne sont pas les mêmes dans les deux cas, ce qui peut conduire à des différences dans le système de la réparation. Il se pose en particulier la question de savoir quelles exceptions (au sens large) l'Etat, recherché en application de l'art. 12 al. 2 LAVI, peut opposer à la victime: les exceptions appartenant à l'auteur de l'infraction ou celles propres au canton recherché? Les motifs de suppression ou de réduction pouvant être les mêmes pour l'indemnisation et la réparation morale (cf. ATF 116 II 733 consid. 4), il apparaît indiqué d'appliquer les mêmes principes s'agissant de la suppression et de la réduction des prestations allouées en application de l'art. 12 LAVI. Or, s'agissant de la réparation du dommage, l'art. 13 al. 2 LAVI dispose que le montant de l'indemnité peut être réduit lorsque, par un comportement fautif, la victime a contribué dans une mesure importante à créer ou à aggraver le dommage. Cette dernière disposition est l'expression d'un principe général, mais recourt toutefois à une formule moins large que l'énumération des facteurs de réduction figurant à l'art. 44 al. 1 CO (FF 1990 II 939-940); elle permet en tout cas à l'autorité cantonale d'opposer à la victime l'exception de faute concurrente, même si cette exception n'est pas opposable par l'auteur de l'infraction; c'est tout particulièrement le cas lorsque le risque réside dans la (mauvaise) fréquentation de l'auteur par la victime. La Convention procède d'une conception identique, puisque son art. 8 permet la réduction ou la suppression du dédommagement - matériel - en raison du comportement de la victime avant, pendant ou après l'infraction, ou en relation avec le dommage (al. 1), lorsque celle-ci est impliquée dans la criminalité organisée ou appartient à une organisation qui se livre à des infractions de violence (al. 2), ou lorsque la réparation serait contraire au sens de la justice ou à l'ordre public (al. 3). Selon le rapport explicatif sur la Convention (Conseil de l'Europe, Strasbourg 1984), ces dispositions visent notamment les comportements provocateurs ou agressifs de la victime ou ceux par lesquels celle-ci contribue à l'escalade de la violence en commettant à son tour des infractions; par ailleurs, la victime qui appartient au monde du crime organisé (par exemple au trafic de stupéfiants) ou à des organisations se livrant à des actes de violence (organisations terroristes) s'aliène la sympathie et se prive de la solidarité de la société, et peut ainsi se voir refuser l'indemnisation en tout ou partie. Une telle solution répond aussi aux considérations d'équité qui président à l'application de l'art. 12 al. 2 LAVI, lequel fait appel au pouvoir d'appréciation de l'autorité et se réfère aux circonstances particulières qui justifient une telle mesure d'indemnisation.
bb) L'octroi d'une réparation morale ensuite de lésions corporelles exige que ces dernières aient une certaine importance. Tel est le cas des atteintes provoquant la perte définitive de la fonction d'un organe, tel qu'un oeil (ATF 110 II 163 consid. 2c et les arrêts cités). Cela n'est point contesté par les parties, à juste titre.
En revanche, il y a désaccord quant à savoir si l'ensemble des circonstances particulières justifie en l'espèce l'octroi d'une réparation morale.
4. a) Pour les motifs indiqués ci-dessus, la participation volontaire à une activité illicite, comportant le risque certain d'actes de violence et de propre justice, est une circonstance que le canton peut en soi opposer au requérant en tant que faute concurrente ou acceptation du risque. Cette situation se présente notamment pour les personnes s'adonnant au commerce et à la consommation de la drogue (cf. P. STEIN, in Gomm/Stein/Zehntner, Kommentar zum Opferhilfegesetz, Berne 1995 p. 201 ad art. 13 n. 33 et 34).
b) Invité à répondre au recours, le DFJP est de l'avis que le mode de vie de la victime et la société marginale dans laquelle elle évolue ne devraient pas être pris en considération, car ils sont étrangers à la souffrance physique et morale éprouvée par elle, qui justifie l'octroi d'une réparation. Cette réflexion ne saurait toutefois libérer la victime de toute responsabilité pour les parts de risque qui lui incombent; si elle s'adonne à un type d'activité à risque important - notamment à des activités illicites - et que ce risque se réalise, il appartient aussi à la victime d'en supporter les conséquences.
c) En l'occurrence, la cour cantonale n'a certes pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que la participation régulière et répétée du recourant à la scène de la drogue, à ses trafics illicites et à des vols était une activité à risques importants, à prendre en compte pour la réparation. Pour la réparation du dommage, l'art. 13 al. 2 LAVI, en cas de faute concurrente, ne prévoit qu'une réduction de la réparation, à la condition que la cause concurrente ait "contribué dans une mesure importante" à la survenance ou l'accroissement du dommage. Ce principe doit aussi s'appliquer, par analogie, à la réparation morale (cf. consid. 3c/aa ci-dessus). Selon la jurisprudence relative aux art. 47 et 44 CO, la faute concurrente du lésé ne peut être prise en considération comme facteur de suppression de l'indemnité qu'à condition qu'elle soit de nature à interrompre le rapport de causalité (ATF 116 II 733 consid. 4g et la jurisprudence citée). En dehors de ce cas, l'acceptation tacite par la victime du risque inhérent à l'activité à laquelle elle se livre peut aussi conduire à la suppression de l'indemnité (cf. ATF 121 IV 249 consid. 4; arrêt du 8 février 1994 dans la cause N., consid. 3b publié in SJ 1994 557; ATF 117 II 547 consid. 3b). Cette dernière peut enfin se justifier par des considérations d'équité propres au système d'indemnisation de la LAVI.
Or, si en l'occurrence la participation régulière du recourant à la scène de la drogue a pu contribuer dans une mesure importante à la survenance du dommage, elle n'en est certes pas la cause prépondérante, laquelle demeure dans le comportement criminel de S., condamné pour brigandage et dont les coups sont à l'origine de la perte de l'oeil du recourant. Rien ne pouvait donc justifier le refus de toute indemnité: le recourant a été victime d'une agression qu'il n'avait pas provoquée, alors qu'il s'approvisionnait en vue de sa propre consommation de stupéfiants; il n'est pas prétendu, en particulier, qu'il ait appartenu à une organisation se livrant au trafic de stupéfiants ou qu'il ait, d'une manière ou d'une autre, favorisé concrètement l'agression dont il a été la victime. La prise en compte de son mode de vie, à titre de faute concomitante, ne pouvait dès lors intervenir que comme facteur de réduction de l'indemnité, et non comme cause de suppression (cf. aussi FF 1990 II 940).
5. a) La victime ne saurait non plus exiger du canton une réparation morale qu'elle ne pourrait, pour des motifs qui lui sont propres, demander à l'auteur de l'infraction. Tel serait le cas si la victime avait obtenu de l'auteur un autre mode de réparation, jugé suffisant, ou le lui avait imposé. A cet égard, la cour cantonale pouvait en soi également - en tout cas sous l'angle de l'équité - prendre en compte un acte illicite de justice propre par lequel la victime se serait vengée de l'auteur en lui causant un dommage. En fait, elle met partiellement au compte du recourant un acte de représailles accompli par son frère qui a mis à sac l'appartement de S.
b) Les indications de fait données à ce sujet par le Tribunal administratif permettent cependant difficilement de se rendre compte quelle fut la participation effective du recourant: "il est apparu que l'intéressé n'avait participé que de façon passive à l'expédition punitive (mise à sac de l'appartement) décidée par son frère M. pour venger le recourant de l'agression de S. De ce fait, la procédure dirigée contre C. a été classée par le Procureur général pour prévention insuffisante de complicité et par souci de paix, tandis que son frère M. a fait l'objet d'une ordonnance de condamnation à trente jours d'emprisonnement avec sursis pendant cinq ans"; "en ne s'opposant pas au projet de son frère M. de mettre à sac l'appartement de S. en novembre 1993, le recourant a accepté l'idée d'être en partie vengé par les dégâts causés au patrimoine de son agresseur". Au surplus, on ignore quelle a été la "participation passive" du recourant; ayant bénéficié d'un classement faute de charges, il n'a été considéré ni comme instigateur, ni comme coauteur, ni comme complice ou receleur; il semble seulement établi qu'il a été informé au préalable et qu'il ne s'est pas opposé à l'action punitive, de sorte qu'il paraît difficile de lui imputer une activité illicite à ce sujet. Par ailleurs, on ignore totalement l'importance des dégâts commis, ce qui empêche d'apprécier l'importance du sacrifice imposé sur ce point à l'auteur de l'agression.
Si donc la circonstance invoquée par le Tribunal administratif mériterait en soi d'être prise en considération, il est difficile d'en apprécier l'importance objective et subjective. Sur ce point, le fardeau de la preuve eût incombé à l'autorité intimée.
6. Il y a lieu de rechercher si, globalement, l'équité exige encore que le recourant obtienne une réparation morale.
a) En soi, une réparation morale serait justifiée par la gravité de l'atteinte et la gravité de l'infraction commise, en l'occurrence un acte de brigandage (art. 140 CP); compte tenu de l'importance de l'atteinte, la condamnation pénale de l'auteur n'apparaît de toute manière pas une réparation suffisante. De même, faute d'éléments suffisants, l'action de représailles ne saurait, comme cela a été relevé ci-dessus, être attribuée au recourant dans une mesure déterminante.
b) Cela étant, le recourant qui a enduré des souffrances physiques et psychiques importantes en raison de la perte de son oeil ne saurait être privé d'une réparation morale partielle. En raison de sa nature, cette dernière ne peut être fixée selon des critères mathématiques, mais seulement estimée en tenant compte de la nature et de la gravité de la lésion, de sa durée, et de son incidence sur la personnalité de la victime (ATF 117 II 50 consid. 4a, 112 II 133 consid. 3 et les arrêts cités). Selon l'art. 4 OAVI, l'indemnité ne peut être d'un montant inférieur à 500 fr. ni supérieur à 100'000 fr. Ces limites ne s'appliquent en principe qu'aux indemnités pour le dommage matériel (art. 13 al. 3 LAVI), mais le maximum fixé par le Conseil fédéral doit aussi servir de ligne directrice en ce qui concerne la somme allouée à titre de réparation morale (FF 1990 II 939).
c) Dans une cause jugée en 1978, le Tribunal fédéral avait reconnu une réparation morale de 8'000 fr. à la victime ayant perdu un oeil, tenant compte des fautes respectives (atténuées en raison du jeune âge) de l'auteur de l'atteinte et de la victime (ATF 104 II 184 consid. 5); la même somme, réduite de moitié en raison d'une faute concurrente, avait été allouée en 1967 (ATF 102 II 18 consid. 2); en 1984, l'indemnité de tort moral consécutif à la perte de l'ouïe d'un côté a été estimée à 5000 fr. (ATF 110 II 163 consid. 2c); une cécité de 80% de longue durée avec une invalidité physique à 90% et économique à 100% a conduit, en 1986 à l'allocation d'une indemnité de 50'000 fr. (ATF 112 II 138 consid. 5b).
Le montant devra tenir compte de l'espérance de vie réduite du recourant, consécutive à l'affection dont il est atteint (cf. ATF 110 II 163 consid. 2c, ATF 104 II 184 consid. 5).
Compte tenu des précédents cités - dont il convient d'adapter les montants au renchérissement - d'une part, et des facteurs de réduction évoqués ci-dessus d'autre part, une indemnité fixée à 8000 fr. paraît équitable. | fr | Art. 12 cpv. 2 LAV. Principi disciplinanti la riparazione morale accordata alla vittima di un reato (consid. 2 e 3).
In concreto, la condotta di vita della vittima può essere presa in considerazione, quale concolpa, per ridurre l'indennità, ma non per sopprimerla (consid. 4).
Un atto illecito di giustizia propria compiuto dalla vittima potrebbe pure condurre ad una riduzione dell'indennità; in concreto non sono però adempiute le condizioni (consid. 5).
Determinazione del torto morale a seguito della perdita di un occhio (consid. 6). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-369%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 381
Am 16. Dezember 1985 verabschiedete der Bundesrat einen Bericht über das Konzept BAHN 2000 und eine Botschaft über den Bau neuer Linien der Schweizerischen Bundesbahnen (BBl. 1986 I 193; Botschaft BAHN 2000). Danach ist die BAHN 2000 ein neuer Ansatz für ein landesweit besseres Angebot der Schweizer Bahnen, das bis zum Jahre 2000 verwirklicht werden soll. Im Sinne einer optimalen Transportkette wird durch eine bessere Vernetzung des schweizerischen Transportsystems eine landesweite Attraktivitätssteigerung im Personenverkehr angestrebt. Damit ist eine gezielte Kapazitätserweiterung für den Güterverkehr verbunden. Zum Ziel von BAHN 2000 gehört, so schnelle Züge wie nötig anzubieten, damit auf möglichst vielen Umsteigebahnhöfen gute Anschlüsse vorhanden sind. Zu diesem Zweck wird der Bau einiger Neubaustrecken (NBS) als notwendig erachtet. Deren Trassierung soll sich von den Bahnanlagen des letzten Jahrhunderts abheben, damit die Züge 200 km/h fahren und die für das Konzept BAHN 2000 ausreichenden Fahrzeiten einhalten können (BBl. 1986 I 194 f., 202 und 218). Eine dieser vorgesehenen neuen Linien ist die Strecke von Mattstetten bis in den Raum Olten. Sie soll "als eigentliches Kernstück von BAHN 2000" (BBl. 1986 I 222) in erster Linie dem Verkehr schneller Reisezüge auf den Relationen Bern-Zürich, Bern-Basel und Bern-Luzern dienen, aber auch für den Güterverkehr notwendig sein (BBl. 1986 I 218 ff.).
Für die Linienführung zwischen Mattstetten und dem Raum Olten zog der Bundesrat zwei Varianten in Betracht. Die Variante "Nord" soll sich zwischen Mattstetten und Oensingen an die N1 und anschliessend an die bestehende Jurafuss-Linie der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) anlehnen. Die Variante "Süd" führt von Mattstetten bis Koppigen entlang der N1, unterquert die Emme bei Rüdtlingen-Alchenflüh, dreht auf der Höhe von Koppigen in Richtung Hersiwil-Aeschi-Wanzwil-Bützberg und führt weiter zwischen den Siedlungsgebieten von Langenthal und Aarwangen hindurch; Roggwil und Murgenthal sollen umfahren werden. Der Anschluss an die bestehende Linie Bern-Olten erfolgt in Rothrist. Aufgrund einer Abwägung von Vor- und Nachteilen zog der Bundesrat die Variante "Süd" vor (BBl. 1986 I 222 ff.).
Die eidgenössischen Räte stimmten am 19. Dezember 1986 der Vorlage des Bundesrates zu und erliessen einen Bundesbeschluss betreffend das Konzept BAHN 2000 (BB Konzept BAHN 2000; SR 742.100). Gemäss Art. 2 BB Konzept BAHN 2000 soll das Netz der SBB unter anderem durch die Linie Mattstetten-Rothrist erweitert werden. Hinsichtlich der Linienführung wurde in der parlamentarischen Diskussion die Variante "Süd" bevorzugt und diese durch einen gewünschten Ausbau der Linie (Herzogenbuchsee-)Inkwil-Solothurn ergänzt (Variante "Süd plus"). Gegen den BB Konzept BAHN 2000 wurde das Referendum ergriffen; am 6. Dezember 1987 stimmten die Stimmbürger der Eidgenossenschaft dem Bundesbeschluss zu (zum Ganzen BBl. 1988 I 569).
Am 22./25. April 1991 überwiesen die SBB einen Plansatz für das Projekt der NBS Mattstetten-Rothrist an das Bundesamt für Verkehr (BAV). Sie ersuchten um Vorprüfung (Vollständigkeitsprüfung) und um Festlegung des Verfahrens nach Art. 19 der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten vom 23. Dezember 1932 (Planvorlagen-Verordnung, PlVV; SR 742.142.1). Die SBB beantragten zur Hauptsache, für das Projekt die Plangenehmigung nach Art. 18 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) zu erteilen.
In der Folge erliessen National- und Ständerat am 21. Juni 1991 den Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (BB EGP; SR 742.100.1). Dieser als dringlich erklärte Bundesbeschluss gilt bis zum 31. Dezember 2000 (Art. 25 BB EGP). Er soll sicherstellen, dass das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren für Grossprojekte des Konzeptes BAHN 2000 vereinfacht und beschleunigt wird (Art. 1 BB EGP).
Mit Verfügung vom 16. September 1991 eröffnete das BAV für die NBS Mattstetten-Rothrist das Vorprüfungsverfahren nach Art. 3 BB EGP. Die betroffenen Kantone sowie die interessierten Bundesbehörden erhielten Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Vorprüfungsbericht wurde vom BAV am 31. Juli 1992 erstattet.
Am 1. Oktober 1992 reichten die SBB beim Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) das Gesuch um Genehmigung der Planvorlage für die NBS Mattstetten-Rothrist ein. Das Projekt ist in vier Abschnitte eingeteilt. Der Abschnitt 1 umfasst die Strecke Mattstetten-Koppigen (Kanton Bern), der Abschnitt 2 die Strecke Recherswil-Bolken (Kanton Solothurn), der Abschnitt 3 die Strecke Inkwil-Wynau (Kanton Bern) und der Abschnitt 4 die Strecke Murgenthal-Rothrist (Kanton Aargau). Dieser hier interessierende Abschnitt beinhaltet nach den Projektplänen die die Kantonsgrenze Bern/Aargau querende Murgbrücke im Süden der Gemeinde Murgenthal, den rund 4690 m langen Murgenthal-Tunnel und den Anschluss der NBS an die Stammlinie auf dem Gebiet der Gemeinde Rothrist (Ortsteil Hungerzelg). Anschliessend soll die neu nicht mehr zwei-, sondern viergleisige SBB-Strecke durch das Gemeindegebiet bzw. das umzugestaltende Bahnhofareal von Rothrist führen. Östlich des Bahnhofes verzweigt sie sich mittels eines neuen Überwerfungswerkes in die bestehenden zweigleisigen Linien (östliches Projektende). Ein Ast führt zur Bornlinie Richtung Olten, der andere in Richtung Aarburg/Zofingen. Für den Güterverkehr soll in der Hungerzelg eine Übergabegruppe erstellt werden (Verlegung der Rangiergeleise aus dem Bahnhofbereich). In der Hungerzelg ist überdies ein Unterhaltsstützpunkt und ein Freiverlad geplant.
Das EVED legte am 27. November 1992 für das gesamte Projekt NBS Mattstetten-Rothrist das mit dem Enteignungsverfahren kombinierte Plangenehmigungsverfahren fest; vorbehalten wurde die nachträgliche Anordnung von Landumlegungen. Während der öffentlichen Planauflage erhoben unter anderem die Gemeinde Murgenthal, der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) sowie die Kantone Aargau und Solothurn Einsprache. Am 13. Oktober 1994 genehmigte das EVED das Projekt der NBS Mattstetten-Rothrist entsprechend dem Antrag der SBB in Etappen. Die Abschnittsgrenzen für den Abschnitt 4 wurden beim Westportal des Murgenthal-Tunnels (Bau-km 49.230) und beim Bau-km 57.340 (östliches Projektende) festgelegt. Die Planvorlage für den Abschnitt 4 in den vom EVED festgelegten Abschnittsgrenzen sowie eine Projektänderung wurden mit Auflagen und einzelnen Ausnahmen genehmigt. Für gewisse Bauten und Anlagen haben die SBB beim EVED "nachlaufende Bewilligungsverfahren" einzuleiten oder "Detailprojekte" zur Genehmigung bzw. zum Entscheid einzureichen.
Gegen die Plangenehmigungsverfügung erheben die Gemeinde Murgenthal, die Kantone Aargau und Solothurn sowie der VCS Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. e) (...).
aa) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a und b OG). Weil im vorliegenden Fall keine richterliche Behörde als Vorinstanz entschied, überprüft das Bundesgericht den Sachverhalt frei (Art. 105 Abs. 2 OG). Dabei stellt es hohe Anforderungen an die Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse, geht es doch um eine Anlage, welche die Umwelt erheblich belastet. Nur aufgrund einer umfassenden Abklärung der Auswirkungen des Eisenbahnbaus und -betriebs ist eine den Anforderungen des Umweltschutzrechts entsprechende Beurteilung, insbesondere ein sorgfältiges Gewichten der zu berücksichtigenden Interessen, möglich (BGE 120 Ib 233 E. 3e S. 239; BGE 119 Ib 254 E. 2a S. 265).
bb) Ob die auf dem Spiele stehenden, für und wider das Werk sprechenden Interessen richtig gegeneinander abgewogen wurden, ist in erster Linie eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht ebenfalls frei zu prüfen hat. Es auferlegt sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn sich wie hier auch technische Fragen stellen und die Plangenehmigungsbehörde gestützt auf die Berichte der ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachinstanzen entschied. In diesen Fällen hat das Bundesgericht primär zu klären, ob alle berührten Interessen ermittelt und beurteilt sowie ob die möglichen Auswirkungen der Anlage bei der Entscheidung berücksichtigt wurden (Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 [Raumplanungsverordnung, RPV; SR 700.1]; in BGE 119 Ib 458 nicht publizierte E. 4 und BGE 117 Ib 285 E. 4 S. 293).
3. Der erste Hauptteil der Einwendungen bezieht sich auf das zur Plangenehmigung eingeschlagene Verfahren. Die zentrale Kritik betrifft die Etappierung des Plangenehmigungsverfahrens für die gesamte NBS Mattstetten-Rothrist, indem die Plangenehmigung zeitlich gestaffelt für einzelne Abschnitte erteilt werden soll, und die Wahl der Abschnittsgrenzen selbst. Sodann wird geltend gemacht, für "nachlaufende Bewilligungsverfahren" oder "Detailprojektierungen" im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens zwecks verfeinerter Planung von bestimmten Teilfragen bestehe keine hinreichende gesetzliche Grundlage. Die Beschwerdeführer befürchten in erster Linie, dass das vom EVED gewählte Vorgehen keine gesamthafte und umfassende Beurteilung des Bahnprojektes erlaubt. Der Antwort auf diese Einwendungen sind einige allgemeine Überlegungen voranzustellen.
a) Am 19. Dezember 1986 beschloss die Bundesversammlung in Form eines allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses die Erweiterung des SBB-Netzes durch den Bau einer Linie Mattstetten-Rothrist (Art. 2 lit. b BB Konzept BAHN 2000; Art. 2 und 7 lit. f des Bundesgesetzes über die Schweizerischen Bundesbahnen vom 23. Juni 1944 [SBBG; SR 742.31]). Dieser in einer anschliessenden Volksabstimmung angenommene Bundesbeschluss stützt sich einerseits auf Art. 23 BV, wonach der Bund im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Teiles derselben öffentliche Werke errichten oder deren Errichtung unterstützen kann, und anderseits auf Art. 26 und 36 BV, wonach die Gesetzgebung über den Bau und Betrieb der Eisenbahnen sowie über das Post- und Telegraphenwesen Bundessache ist. Der Bundesbeschluss steht unverändert in Kraft, weshalb sich an dem von der Bundesversammlung und von den Stimmbürgern erteilten Auftrag zum Bau und Betrieb der genannten Eisenbahnstrecke nichts geändert hat (vgl. BGE 120 Ib 436 E. 2c/cc S. 447 und BGE 118 Ib 206 E. 8a zur Bedeutung des Netzbeschlusses im Nationalstrassenrecht). Art. 16 Abs. 3 BB EGP hält fest, dass Grundsatzentscheide der Bundesversammlung über Neubaustrecken für das Plangenehmigungsverfahren verbindlich sind. Für das Bundesgericht als Verwaltungsgerichtshof ergibt sich diese Bindung an den Bundesbeschluss über das Konzept BAHN 2000 schon aus Art. 114bis Abs. 3 BV (BGE 119 Ib 458 E. 6a S. 459; BGE 105 Ib 348 E. 11b S. 369).
b) aa) Um den Bau der BAHN 2000 zeitgerecht verwirklichen zu können, erliess die Bundesversammlung am 21. Juni 1991 den Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (BBl. 1991 I 983). Dieser Bundesbeschluss enthält Verfahrensvorschriften, welche diejenigen des Eisenbahngesetzes und der Planvorlagen-Verordnung ergänzen, damit das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren für die im Konzept BAHN 2000 vorgesehenen neuen Eisenbahnlinien vereinfacht und beschleunigt wird (Art. 1 BB EGP). Wie der bundesrätlichen Botschaft zu entnehmen ist, wurde es namentlich als Mangel erachtet, dass die Plangenehmigungsverfügung sämtliche Bereiche der Plangenehmigung zu erfassen habe (BBl. 1991 I 994). Die Verfahrensvorschriften des genannten Bundesbeschlusses haben den Zweck, hier insbesondere durch eine bessere Gliederung des Verfahrens Abhilfe zu schaffen (BBl. 1991 I 997 ff., 1002 ff., 1010 ff.).
bb) Eine weitere Verbesserungsmassnahme ist die in Art. 16 Abs. 4 BB EGP vorgesehene Möglichkeit, Grossprojekte in Etappen zu genehmigen. Selbst ohne diese ausdrückliche Vorschrift würde einem solchen etappenweisen Vorgehen grundsätzlich nichts entgegenstehen, wie das Bundesgericht bereits im nicht publizierten Urteil vom 12. Januar 1993 i.S. BAHN 2000/NBS Muttenz-Trimbach, E. 3, unter Hinweis auf BGE 111 Ib 15 E. 5 S. 20 ff. erkannte. Im zuletzt zitierten Entscheid ging das Bundesgericht davon aus, dass die Eisenbahngesetzgebung eine Plangenehmigung in Etappen nicht hindere; es schloss nur eine gestaffelte Planauflage für den gleichen Streckenabschnitt aus. Und weiter steht das Enteignungsrecht des Bundes der Etappierung eines kombinierten Verfahrens ebenfalls nicht entgegen (Art. 27 und 29 des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930 [Enteignungsgesetz, EntG; SR 711]). So kann das Einigungs- und Schätzungsverfahren ausgesetzt werden, wenn im Einspracheverfahren namhafte Planänderungen zu erwarten sind (Art. 51 EntG), und darf das Schätzungsverfahren sogar mit Zustimmung der Parteien bis nach Fertigstellung des Werkes verschoben werden (Art. 57 EntG). Allerdings ist danach zu trachten, zusammenhängende Enteignungen soweit möglich im gleichen Zeitraum zu beurteilen (vgl. Art. 44 der Verordnung für die eidgenössischen Schätzungskommissionen vom 24. April 1972 [SR 711.1]). Schliesslich nimmt auch das Umweltschutzrecht - was das Bundesgericht im Nationalstrassenwesen wiederholt feststellte - Rücksicht darauf, dass Grossanlagen vom Stadium der allgemeinen Planung bis zur Detailprojektierung notwendigerweise in Etappen entworfen werden müssen und schon aus praktischen Gründen zugelassen werden muss, dass auch die Ausführungsprojekte selbst gestaffelt ausgearbeitet und genehmigt werden (BGE 118 Ib 206 E. 8c S. 215 f.; BGE 117 Ib 285 E. 7 S. 297 ff.).
c) Nichts geändert hat der Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte an der im Eisenbahnrecht allgemein geltenden Einstufigkeit des Plangenehmigungsverfahrens. Der Bewilligung des Ausführungsprojektes geht daher keine Festsetzung eines generellen Projektes voran, welches unter anderem die Linienführung und die umweltrechtlichen Ausbaustandards in den Grundzügen bestimmt (BGE 115 Ib 424 E. 6d/bb S. 443; vgl. nun aber den hier nicht anwendbaren Art. 11 des Bundesbeschlusses über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 4. Oktober 1991 [Alpentransit-Beschluss; SR 742.104] über die NEAT-Vorprojekte). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Art. 2 lit. b BB Konzept BAHN 2000 an sich nur die Ausgangspunkte der NBS bestimmt, ohne sich auf die konkrete Linienführung im einzelnen zu beziehen (Amtl.Bull. 1991 S 420, Votum Rhinow; Amtl.Bull. 1991 N. 1144, Votum Meyer Theo). Das heisst freilich nicht, dass für die Ausarbeitung des Ausführungsprojektes die Beratung in der Bundesversammlung und die dabei zum Ausdruck gekommene Favorisierung der in der Botschaft BAHN 2000 vorgezeichneten Variante "Süd" bzw. "Süd plus" ohne jede Bedeutung wären (so auch der Bericht des Bundesrates über die erste Etappe von BAHN 2000, BBl. 1994 III 690 f.). Das Ergebnis der parlamentarischen Beratung ist vielmehr bei den folgenden Erwägungen mitzuberücksichtigen.
d) Aus der vorstehend geschilderten Rechtslage ergeben sich erste Antworten auf die Einwendungen der Beschwerdeführer. Entgegen der Auffassung der Kantone Aargau und Solothurn ist das EVED nicht gehalten, über die Linienführung und die umweltrechtlichen "Ausbaustandards" einen der eigentlichen Plangenehmigung vorausgehenden Grundsatzentscheid zu fällen. Würde dies verlangt, käme das im Ergebnis der Pflicht zu einer vorgängigen Genehmigung eines generellen Projektes nahe, wofür das geltende Recht keine Rechtsgrundlage bietet.
Ebenfalls kann nicht beanstandet werden, dass das EVED das Projekt für die NBS Mattstetten-Rothrist in Etappen genehmigte (Art. 16 Abs. 4 BB EGP). Und anders als der Kanton Solothurn meint, kann im Umstand, dass das EVED zuerst für den Abschnitt 4 und nicht für den in den Augen des Kantons Solothurn am meisten umstrittenen Abschnitt 2 die Plangenehmigung erteilte, keine Bundesrechtsverletzung erblickt werden. Das Bundesrecht enthält keine Vorschriften über die Reihenfolge einer etappenweisen Plangenehmigung. Die Wahl muss daher der Plangenehmigungsbehörde überlassen werden. Sie hat darüber in Berücksichtigung der Ziele und Grundsätze des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte und des Verfahrensstandes zu entscheiden, in welchem sich das auf einen Abschnitt bezogene Teilverfahren befindet (vgl. dazu auch BGE 119 Ib 458 betreffend das Ausführungsprojekt N2/Nordtangente Basel, in welchem der Regierungsrat von Basel-Stadt in einer ersten Etappe den Abschnitt 4 genehmigte).
Damit ist allerdings noch nicht gesagt, dass das eingeschlagene Verfahren in allen Teilen den Anforderungen des Bundesrechts entspricht.
4. Die Beschwerdeführer befürchten, dass die etappenweise Genehmigung die vom Umweltschutzrecht verlangte ganzheitliche Beurteilung des Eisenbahnprojektes verhindere und damit das Koordinationsprinzip (dazu grundlegend BGE 116 Ib 50 E. 4 S. 56 ff.; sodann BGE 119 Ib 179 E. 2d S. 189 und BGE 119 Ib 254 E. 9c S. 277 ff.) missachte.
a) In der Tat spricht Art. 16 Abs. 4 BB EGP von der "Beurteilung des Gesamtprojektes". Daraus könnte geschlossen werden, im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens sei auch bei einem etappenweisen Vorgehen ein das Gesamtprojekt betreffender Grundsatzentscheid zu fällen. Dies kann allerdings nicht der Sinn dieser Vorschrift sein, wäre doch sonst das ausdrücklich zulässige Etappieren des Plangenehmigungsverfahrens seiner praktischen Bedeutung weitgehend beraubt. Auch aus dem Umweltschutzrecht, welches zwar die gesamthafte Beurteilung aller Einwirkungen eines Projektes auch nach ihrem Zusammenwirken verlangt (Art. 8 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01], im gleichen Sinne Art. 3 und 21 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011]; BGE 118 Ib 76; HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 7 zu Art. 8), lässt sich solches nicht ableiten, wie das Bundesgericht in insoweit vergleichbaren Fällen des Nationalstrassenbaus entschied. Dabei stellte das Bundesgericht massgeblich auf die Pflicht ab, für solche Anlagen eine mehrstufige UVP durchzuführen, und hielt weiter fest, grundsätzlich genüge es, wenn der Gegenstand eines Ausführungsprojektes bildende einzelne Abschnitt der Prüfung unterzogen werde und er die gesetzlichen Anforderungen erfülle. Es sei davon auszugehen, dass die vorangehende Untersuchung des generellen Projektes Gewähr biete, dass sich das Bauvorhaben als Ganzes umweltverträglich realisieren lasse (BGE 118 Ib 206 E. 8c S. 215 f.; BGE 117 Ib 285 E. 7 S. 297 ff.).
b) Es besteht kein Grund, für den Eisenbahnbau andere oder weitergehende Anforderungen zu stellen. Dass im vorliegenden Fall weder ein generelles Projekt einer ersten umfassenden und ganzheitlichen umweltrechtlichen Beurteilung unterzogen werden musste noch eine mehrstufige UVP erfolgte, führt zu keinem anderen Schluss. Die für Eisenbahnbauten in Ziffer 12.1 des Anhanges zur UVPV festgelegte Pflicht, eine zweistufige UVP durchzuführen, ergab sich erst mit Inkrafttreten der UVPV am 1. Januar 1989. Demgegenüber erfolgte die Antragstellung des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Beschlussfassung über den Bau neuer Eisenbahnlinien, in deren Rahmen heute die erste Stufe der UVP durchzuführen ist, bereits im Jahre 1986. Es muss im vorliegenden Fall weiter beachtet werden, dass die Ausarbeitung des Projektes für die NBS Mattstetten-Rothrist durch die SBB noch auf der Grundlage des Eisenbahngesetzes und der Planvorlagen-Verordnung erfolgte. Im Zeitpunkt der Verabschiedung des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (am 21. Juni 1991), der zum ersten Mal ausdrücklich ein etappenweises Vorgehen bei der Plangenehmigung vorsah, waren diese Planungsarbeiten bereits weit fortgeschritten und hatten die SBB bereits zuvor (Ende April 1991) das BAV um Vorprüfung der Projektpläne, um Festlegung des Verfahrens gemäss Art. 19 PlVV und um Erteilung der Plangenehmigung ersucht.
c) Jedenfalls in solchen übergangsrechtlichen Situationen stellt das Bundesgericht hinsichtlich der Frage, ob die Auswirkungen eines (Gross-)Projektes ganzheitlich und umfassend beurteilt werden können, darauf ab, ob aufgrund der getroffenen Sachverhaltsabklärungen den umweltschutzrechtlichen Anforderungen entsprochen werden kann (BGE 120 Ib 233 E. 3d S. 238). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann im vorliegenden Fall diesen Anforderungen auch im Lichte der Pflicht zu einer formell und materiell koordinierten Rechtsanwendung Genüge getan werden.
aa) Eine erste umfassende - auch umweltrechtliche - Prüfung des gesamten Ausführungsprojektes mit allen Abschnitten fand im verwaltungsinternen Vorprüfungsverfahren statt, welches unter der Leitung des BAV durchgeführt wurde (Art. 4 BB EGP). In diesem Verfahren ist von den beteiligten Bundesbehörden unter Mitwirkung der Kantone im voraus abgeklärt worden, ob das Projekt dem geltenden Recht genügen und ob es (unter anderem) umweltverträglich realisiert werden kann (Art. 3 BB EGP; BBl. 1991 I 998, 1004). Das Vorprüfungsverfahren schloss mit einem Bericht des BAV zuhanden der SBB, welcher über den Verlauf und das Ergebnis des Vorprüfungsverfahrens, insbesondere über die Prüfung des Projekts und allfälliger, im Vorprüfungsverfahren erörterter Varianten Aufschluss gab (Art. 9 BB EGP).
Das Projekt für die NBS Mattstetten-Rothrist wurde im Vorprüfungsverfahren auch vom BUWAL als umweltrechtlicher Fachbehörde des Bundes untersucht (Art. 7 Abs. 3 und 5 BB EGP). Das BUWAL kam nach eingehender Prüfung zum Schluss, die zur Beurteilung der Umweltverträglichkeit eingereichten Unterlagen seien umfassend und fast ausnahmslos von hoher Qualität. Aus der Sicht des BUWAL entsprach die von den SBB vorgesehene Linienführung zwar nicht in allen Teilen den Anforderungen des Umweltschutzrechtes, doch sind seiner Ansicht nach - und das muss unter koordinationsrechtlichen Gesichtspunkten entscheidend sein - bei gesamthafter Berücksichtigung aller Faktoren umweltverträgliche, auch den Anträgen der Kantone entsprechende Linienführungen möglich.
bb) Eine zweite umfassende Beurteilung der Auswirkungen auf die Umwelt erfolgte wiederum durch das BUWAL im Rahmen des für alle Abschnitte gleichzeitig eingeleiteten Plangenehmigungsverfahrens in der Form einer UVP. Gegenstand der UVP war der von den SBB und den von ihr beauftragten Gutachtern erstellte Bericht gemäss Art. 7 ff. UVPV, der sich nicht nur isoliert auf einen Abschnitt, sondern auf die Neubaustrecke und ihre Auswirkungen als Ganzes bezieht. Das BUWAL bestätigte im wesentlichen die im Vorprüfungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse. Es ergibt sich aus der UVP wie bereits aus dem Vorprüfungsbericht, dass das Auflageprojekt in den Augen des BUWAL zwar nicht ausnahmslos dem Umweltschutzrecht entspricht, in allen geplanten Abschnitten aber Linienführungen möglich sind, welche den Anforderungen des Umweltschutzrechtes genügen können.
d) In Anbetracht der umfassenden Abklärungen ist die vom Umweltschutzrecht des Bundes verlangte sorgfältige Gewichtung aller zu berücksichtigenden Interessen (BGE 119 Ib 254 E. 2a S. 265) auch bei einer etappenweisen Plangenehmigung möglich. Die Entscheidung liegt allein in den Händen des EVED (Art. 16 BB EGP), weshalb eine einheitliche Rechtsanwendung auch hinsichtlich der umweltrelevanten "Ausbaustandards" sichergestellt ist. Aufgrund der getroffenen detaillierten Sachverhaltsfeststellungen kann die Plangenehmigung für einen einzelnen Abschnitt im Lichte der Auswirkungen des Gesamtprojektes erfolgen, wie das vom Umweltschutzrecht verlangt wird. Die Gefahr, die Plangenehmigung für einen einzelnen Abschnitt könnte zu falschen, bei der Genehmigung späterer Abschnitte nicht mehr korrigierbaren Schlüssen führen, ist daher auszuschliessen (BGE 117 Ib 285 E. 7b S. 298 und E. 7e S. 301).
e) Nicht zu sehen ist deshalb auch, inwiefern die Etappierung des Plangenehmigungsverfahrens zu einer rechtsungleichen Behandlung der betroffenen Kantone führen könnte. Die Vertreter der Kantone Aargau und Solothurn konnten in sämtliche Projektpläne für alle Abschnitte Einsicht nehmen; es wäre ihnen daher möglich gewesen, konkrete und substantiierte Hinweise zu geben, wo oder in welchem Sachbereich eine rechtsungleiche Behandlung bei der Wahl der Ausbaustandards zu befürchten wäre. Das EVED hält mit Recht fest, dass das gesamte Ausführungsprojekt bzw. jeder einzelne Abschnitt darauf hin zu überprüfen ist, ob er den Anforderungen des Umweltschutzrechtes entspricht. Trifft dies zu, steht einer Plangenehmigung insoweit nichts entgegen. Soweit die Kantone ohne nähere Präzisierungen geltend machen, in einzelnen Abschnitten oder Teilen davon könnte der Ausbau der neuen SBB-Linie unterschiedlich erfolgen (zum Beispiel vermehrter Tunnelbau, Tieferlegungen des Trassees usw.), ist ihnen zu entgegnen, dass solches aufgrund der spezifischen örtlichen Verhältnisse sachlich geboten und daher gerechtfertigt sein kann, ohne dass von einer rechtsungleichen Bevorzugung gesprochen werden dürfte.
5. a) Im Lichte der vorstehenden Erwägungen ist auch die vom EVED festgelegte westliche Grenze des Abschnittes 4 beim Westportal des Murgenthal-Tunnels ohne Einbezug der daran anschliessenden Murgbrücke und des Streckenteils bis Roggwil/Wynau nicht zu beanstanden. Mit der festgelegten westlichen Abschnittsgrenze ist sichergestellt, dass die Prüfung des anschliessenden Abschnitts durch das EVED auch in umweltrechtlicher Hinsicht nicht präjudiziert wird (Art. 16 Abs. 4 BB EGP). Namentlich ist es denkbar, dass die Fortsetzung allenfalls auch über das "Gruenholz" westlich von Roggwil geführt werden könnte, wie das im Auflageprojekt als "Weiterführende Massnahme wM 54" vorgesehen ist und welche Variante vom BUWAL in der UVP ebenfalls als umweltverträglich bezeichnet wird.
b) Die Forderung nach einem selbständig betreibbaren Streckenteilstück zwischen Roggwil/Wynau und Rothrist widerspricht im übrigen dem Kerngedanken des mit dem Konzept BAHN 2000 verfolgten Ausbaues des SBB-Netzes, an welches das Bundesgericht - wie gesagt - gebunden ist. Nach diesem Konzept wie auch nach dem Auflageprojekt besteht die NBS Mattstetten-Rothrist nicht aus einer Vielzahl von selbständig betreibbaren, jeweils mit der Stammlinie verknüpften Teilstrecken. Die neue Linie soll von der bisherigen Streckenführung unabhängig sein und ein eigenes Anforderungsprofil aufweisen (angestrebte Fahrgeschwindigkeit von 200 km/h). Eine Verknüpfung mit der Stammlinie (Bern-) Mattstetten-Rothrist(-Olten) ist deshalb nur zwischen Herzogenbuchsee und Langenthal vorgesehen. Es ist daher folgerichtig, dass die SBB eine Verbindung des Abschnittes 4 mit der Stammlinie nur für den Fall vorsehen, dass die Plangenehmigung der Abschnitte 2 und 3 über Gebühr lange Zeit in Anspruch nehmen sollte, worüber heute noch keine Angaben gemacht werden können. Zu gegebener Zeit wäre für eine solche Streckenverbindung ein neues Plangenehmigungsverfahren einzuleiten.
c) Dementsprechend ist auch dem Antrag der Gemeinde Murgenthal nicht stattzugeben, bereits heute Fragen im Zusammenhang mit der Hangsicherung in dem an das Westportal des Murgenthal-Tunnels anschliessenden Bereich zu regeln. Darüber ist in einem nachlaufenden Bewilligungsverfahren (Bauplatzinstallationen) oder im Plangenehmigungsverfahren für den Abschnitt 3 zu entscheiden. Ebenfalls im Plangenehmigungsverfahren für den Abschnitt 3 wird über die Auswirkungen des an den Tunnel anschliessenden Streckenabschnittes im allgemeinen und über die Gestaltung der Murgbrücke im besonderen zu entscheiden sein.
6. a) Das EVED verwies die vertiefte Abklärung verschiedener Einzelfragen in "nachlaufende Bewilligungsverfahren" oder in "Detailprojektierungen". Nachlaufende Bewilligungsverfahren sollen zum Zug kommen, wenn öffentliche Interessen, die durch die kantonalen und kommunalen Behörden gewahrt werden, sowie wenn Fragen beurteilt werden müssen, bei denen ein gewisser Ermessensspielraum besteht. Detailprojektierungen sind nach der Auffassung des EVED angezeigt, wo es in erster Linie um Anliegen Privater im Bereiche ihrer Grundstücke geht. Der Kanton Aargau und die Gemeinde Murgenthal machen geltend, für die Durchführung solcher nachgeordneter Verfahren bestehe keine Rechtsgrundlage.
b) Der Umstand, dass der Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte nachlaufende Bewilligungsverfahren oder Detailprojektierungen nicht ausdrücklich vorsieht, schliesst solche Verfahrensschritte nicht schlechthin aus. Wenn die Beschwerdeführer (sinngemäss) die Auffassung vertreten, das Legalitätsprinzip verlange, dass öffentliches Verfahrensrecht immer geschriebenes Recht sein müsse, so trifft dies nicht zwingend zu. Es besteht trotz der weitgehend umfassenden Kodifizierung des Verwaltungsverfahrensrechtes in den letzten Jahrzehnten Raum für ungeschriebenes Recht (RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS-PETER, Öffentliches Prozessrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1994, S. 6).
Nachlaufende Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen lassen sich mit dem Sinn und Zweck des genannten Bundesbeschlusses vereinbaren. Mit ihm sollte das Plangenehmigungsverfahren besser strukturiert werden. Auch wurde es als Mangel empfunden, dass in den sich allein nach dem Eisenbahngesetz und der Planvorlagen-Verordnung richtenden Plangenehmigungsverfahren sämtliche Details "bis hin zur genauen Lage der Gartenmauer usw. eines Einsprechers" geplant und festgelegt werden müssen (BBl. 1991 I 994 und 997 f.). Nachgeordnete Verfahren können zudem im Interesse der Betroffenen liegen. Die Möglichkeit, gewisse Detailfragen in nachgeordneten Verfahren eingehender zu regeln, erlaubt ihre vertieftere Abklärung; auch können die Betroffenen allenfalls von zwischenzeitlich gemachten technischen Fortschritten profitieren. Im übrigen sind Bewilligungsverfahren, welche sich auf ein grundsätzlich bereits genehmigtes Bahnprojekt stützen, dem Eisenbahnrecht nicht völlig unbekannt. So sind vereinfachte Plangenehmigungsverfahren für Detailpläne zulässig, welche sich auf ein bereits genehmigtes Bauprojekt stützen (Art. 20 lit. a Satz 1 Ziff. 2 PlVV; BGE 115 Ib 424 E. 5b S. 436).
Allerdings sind für die Durchführung von nachgeordneten Bewilligungsverfahren und von Detailprojektierungen einige Rahmenbedingungen einzuhalten, wie sogleich aufzuzeigen ist.
c) In bezug auf das Verfahren ist zu beachten, dass Parteirechte wie der Anspruch auf rechtliches Gehör usw. umfassend zu gewähren sind. Sodann ist der Entscheid des EVED in eine Verfügung zu kleiden, welche den Anforderungen der Art. 34 ff. VwVG entspricht. Ferner ist den Parteien der Rechtsschutz in gleichem Umfange wie gegen die Plangenehmigungsverfügung selbst zu gewähren.
In sachlicher Hinsicht muss sich die zu verfeinernde Projektplanung an die vorausgehende Plangenehmigungsverfügung halten; diese kann in nachfolgenden Verfahren nicht mehr in Frage gestellt werden. Das setzt voraus, dass die Kernpunkte und der Rahmen des Projektes in der Plangenehmigungsverfügung selbst enthalten sein müssen. Auch muss bereits in der Plangenehmigungsverfügung festgestellt werden können, dass dem fraglichen Projektteil aus umweltrechtlicher Sicht grundsätzlich nichts entgegensteht. Die Umweltverträglichkeit des Projektabschnittes muss ohne die noch vorzunehmende verfeinerte Planung beurteilt werden können. Ansonsten sind die sich aus dem Bundesrecht ergebenden Anforderungen an die materiell koordinierte Rechtsanwendung nicht erfüllt, können doch in nachfolgende Verfahren grundsätzlich nur Fragen verwiesen werden, denen bei gesamthafter Beurteilung lediglich untergeordnete Bedeutung zukommt (BGE 119 Ib 254 E. 9c S. 277 f.). Schliesslich muss sichergestellt sein, dass die Anforderungen des Enteignungsrechtes gewahrt bleiben. Es ist in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, dass die im kombinierten Verfahren aufgelegten Projektpläne als Werkpläne im Sinne von Art. 27 ff. EntG gelten (BGE 111 Ib 15 E. 4a S. 19). Dass die vom EVED vorgesehenen nachlaufenden Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen diesen Anforderungen generell nicht genügen können, machen die Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich, weshalb sich eine weitergehende Prüfung dieser Fragen im vorliegenden Verfahren erübrigt.
7. Hingegen bringen die Gemeinde Murgenthal und der Kanton Aargau vor, die aufgelegten Pläne seien unvollständig. Die Auswirkungen des Bauvorhabens auf die Nachbarschaft könnten nicht beurteilt werden, weil keine parzellenscharfen Pläne vorlägen; die aufgelegten Pläne liessen nur die Linienführung erkennen. In dieser Form würden sie auch für das Enteignungsverfahren nicht genügen. Schliesslich wird in bezug auf die Ausgestaltung der Pläne auf die Ziffer II./3. der Weisung Nr. 2 des BAV betreffend Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnbauten verwiesen.
a) Der Schätzungskommissions-Präsident des Kreises 8 entschied bereits am 1. Dezember 1993, für das Planauflageverfahren genügten vorderhand die aufgelegten Pläne. Auf weitergehende Begehren trat er mit Verfügung vom 10. Juni 1994 unter Hinweis auf die Zuständigkeit des EVED nicht ein. Das EVED seinerseits liess die genannten Rügen entgegen der Behauptungen der Beschwerdeführer nicht unbeantwortet. Anders als die Beschwerdeführer meinen, kann also nicht gesagt werden, der Schätzungskommissions-Präsident und die Vorinstanz hätten sich zur Frage der Planvollständigkeit überhaupt nicht geäussert.
b) Es trifft sodann nicht zu, dass das aufgelegte Planwerk bloss die (grobe) Linienführung angibt und das für den Bahnbau notwendige Areal nicht parzellenscharf festlegt. Vielmehr entsprechen die Pläne den Vorschriften der Planvorlagen-Verordnung (Art. 7 ff. PlVV). So liegen, um nur einige Beispiele zu nennen, die Situationspläne im Massstab 1:1000 (Art. 10 Abs. 1 PlVV), die Längenprofile im Massstab 1:2000/200 oder 1:1000/100 (Art. 11 Abs. 1 PlVV), die Normal-Profile und die charakteristischen Querprofile im Massstab 1:100 oder gar 1:50 vor (Art. 12 PlVV). Vorhanden sind weiter die Enteignungspläne und Grunderwerbstabellen in der vom Enteignungsgesetz verlangten Form (Art. 27 EntG). Es ist daher nicht zu sehen, inwiefern die Projektpläne den Anforderungen des Bundesrechts nicht genügen sollen.
Aus Ziffer II./3. der Weisung Nr. 2 des BAV betreffend Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnbauten, der im übrigen keine Gesetzeskraft zukommt, ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen. Jedenfalls kann ohne weiteres gesagt werden, dass die gesamten Projektunterlagen für jedermann lesbar und verständlich sind und in aussagekräftiger Weise Aufschluss über das Projekt geben, wie das die Weisung verlangt.
c) Entsprechend dem Antrag des Kantons Aargau hat das EVED die verfeinerte Planung für die Beurteilung der Altlast "Hungerzelg" (dazu die nachstehende E. 17) sowie für die Installations- und Deponieplätze (als Zwischenlager auf den Baustellen) in ein nachlaufendes Bewilligungsverfahren bzw. in die Detailprojektierung verwiesen. Der endgültigen Ablagerung von Ausbruchmaterial dienende Deponien sind auf dem Gebiet des Kantons Aargau nicht vorgesehen, weshalb nicht ersichtlich ist, inwiefern der Kanton Aargau insoweit durch die angefochtene Verfügung beschwert sein könnte. Die Pläne für das technische Fachdienstgebäude in der Hungerzelg und die dortige Rangieranlage liegen entgegen seinen anderslautenden Ausführungen vor.
d) Die Anpassung der Strassen und Werkleitungen sowie die Gestaltung der Bauprovisorien wurden - soweit nicht bereits in den Auflageakten enthalten - in einem genau bezeichneten Umfang in die Detailprojektierung oder in nachlaufende Bewilligungsverfahren verwiesen; gleich verhält es sich in bezug auf die Regelung von Einzelfragen bei Massnahmen zum Umweltschutz und der Bauausführung (Förderband über die Aare, Wahl der Transportrouten, bauliche Gestaltung der Lärmschutzwände, Ergänzungen der Störfallplanung etc.). Dass die Plangenehmigungsverfügung in diesen Punkten den umweltrechtlich notwendigen Rahmen nicht abstecken würde, behauptet der Kanton Aargau nicht und ist auch nicht ersichtlich.
8. a) Ebenfalls unbegründet ist der Vorwurf, es gehe nicht an, im Dispositiv einer Plangenehmigungsverfügung anzuordnen, die SBB müssten sich mit den Betroffenen im Rahmen der Detailprojektierung "verständigen" oder "absprechen". Die Bedenken der Gemeinde Murgenthal, solche Anordnungen in einem Dispositiv seien nicht durchsetzbar, sind unbegründet, hat sich doch das EVED in allen Fällen die endgültige Entscheidung vorbehalten. Damit ist sichergestellt, dass die Detailprojekte von der Plangenehmigungsbehörde auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden.
b) Schliesslich ist die Einwendung zu klären, ob das EVED gehalten sei, in der Plangenehmigungsverfügung die genehmigten Pläne im einzelnen aufzulisten und die entsprechenden Pläne mit einem Genehmigungsstempel sowie Datum und Unterschrift zu versehen. Aus Gründen der Rechtssicherheit muss diese Frage gerade bei Projekten mit einem umfangreichen Planwerk grundsätzlich bejaht werden. Ein entsprechendes Vorgehen ist bei Baubewilligungen allgemein üblich.
Im vorliegenden Fall kann jedoch nicht gesagt werden, es sei unklar, welche Pläne von der Plangenehmigung erfasst seien. Es ergibt sich aus Dispositiv Ziffern 3 und 4, dass die Planvorlage der SBB vom 2. Oktober 1992 für den Abschnitt Murgenthal-Rothrist - und damit die Bau- und Enteignungspläne gemäss Dossier 1, 7 und 10 (samt Verzeichnissen) - genehmigt wurde, dass auch eine genau bezeichnete Planänderung vom 10. Februar 1994 betreffend Lärmschutz genehmigt und dass einer anderen Planänderung gleichen Datums die Genehmigung versagt wurde. Weiter wurde im Dispositiv unmissverständlich festgehalten, dass nebst den genannten Plänen auch der Plan "Ausbau Industrieweg" genehmigt werde. Eine Bezugnahme auf die einzelnen Pläne etwa unter Hinweis auf Inhaltsverzeichnisse in den einzelnen Dossiers wäre aber wünschenswert gewesen. Auch muss vom EVED für künftige Fälle verlangt werden, dass wenigstens in einem Plansatz jeder genehmigte Plan mit einem datierten Genehmigungsvermerk versehen wird.
9. Die Gemeinde Murgenthal und der Kanton Aargau vertreten die Auffassung, ihnen stünden in den Sachbereichen Gewässernutzung, Strassenrecht, Abwasserbeseitigung, Bauplatzinstallationen und Störfall-Einsatzplanung Bewilligungskompetenzen zu, welche das EVED missachtet habe. Dies trifft so nicht zu.
a) Gemäss Art. 11, 12 und 16 BB EGP in Verbindung mit Art. 18 EBG sind die Pläne für die NBS Mattstetten-Rothrist bzw. für alle Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienen, allein vom EVED zu genehmigen (BGE 121 II 8 E. 3b S. 16; BGE 116 Ib 400; BGE 115 Ib 166 E. 3 S. 169 ff.). Das von den Kantonen und Gemeinden in den genannten Sachbereichen kompetenzgemäss erlassene Recht sowie ihre entsprechenden Bewilligungsbefugnisse können daher der Plangenehmigung durch das EVED nicht entgegenstehen (HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. II, N. 37 zum Eisenbahngesetz; THOMAS PFISTERER, Die Anliegen der Kantone im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 195 und 197; BBl. 1981 I 331). Allerdings hat das EVED die auf kantonales Recht gestützten Anträge insoweit zu berücksichtigen, als ihre Anwendung die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränkt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Solche Anträge gründen sich in aller Regel auf Vorschriften des Bau-, Planungs-, Strassen-, Wasser-, Natur- und Heimatschutz- sowie Gewässerschutzrechtes (vgl. BGE 121 II 8 E. 2-6 S. 13 ff.; PFISTERER, a.a.O., S. 197 f.). Nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtes und der Lehre ist im Einzelfall eine Abwägung der Interessenlage vorzunehmen. Dabei kann und muss den auf kantonales Recht gestützten Anträgen nicht durchwegs entsprochen werden (PFISTERER, a.a.O., S. 198).
b) Die angefochtene Verfügung trägt den auf kantonales Recht gestützten Anträgen in angemessener Weise Rechnung. In einzelnen Sachbereichen wie der konkreten Gestaltung der Bauplatzinstallationen, der Anpassung von Strassenbestandteilen und Unterführungen, der Einsatzplanung für den Störfall usw. müssen die SBB noch eine verfeinerte Planung vorlegen, über welche sich die SBB nach den Anordnungen des EVED mit den betroffenen Kantonen und Gemeinden zu verständigen haben. Deren Anliegen ist daher in den nachlaufenden Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen im Rahmen von Art. 18 Abs. 3 EBG Rechnung zu tragen. Ein eigentlicher Bewilligungsvorbehalt kann den Kantonen und Gemeinden aber im Lichte der in Art. 18 und 18a EBG festgelegten Kompetenzordnung für die Genehmigung von Eisenbahnanlagen nicht zugestanden werden. An der Tragweite dieser Zuständigkeitsordnung haben entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer weder das Umweltschutzrecht im allgemeinen und das Koordinationsprinzip im besonderen noch das Raumplanungsrecht etwas geändert. Zwar sind nach Art. 6 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) die Kantone namentlich für die Richtplanung zuständig und hat diese auch Aufschluss über die anzustrebende Entwicklung des Verkehrs zu geben (Art. 6 Abs. 3 lit. b RPG). Es sind jedoch auch hier die Kompetenzen des Bundes zu beachten (Art. 11 RPG).
c) Was schliesslich die von den Beschwerdeführern besonders aufgeworfene Frage des Anschlusses der SBB-Anlagen an das kommunale Kanalisationsnetz betrifft, so ist vorab auf Art. 11 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) hinzuweisen. Danach muss im Bereich öffentlicher Kanalisationen verschmutztes Abwasser im Rahmen von Art. 11 GSchG und Art. 15 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGSchV; SR 814.201; in der Fassung vom 27. Oktober 1993) in die Kanalisation eingeleitet werden. Der Inhaber der Kanalisation - in der Regel die Gemeinde - ist auch im Falle von Bahnanlagen verpflichtet, dieses Abwasser aufzunehmen und der zentralen Abwasserreinigungsanlage zuzuführen (Art. 11 Abs. 3 GSchG). Bewilligungskompetenzen kommen der Gemeinde oder dem Kanton aber auch insoweit grundsätzlich keine zu. Dies folgt nicht nur aus Art. 18 EBG, sondern auch aus Art. 48 GSchG. Danach ist die Bundesbehörde, welche wie das EVED einen anderen Erlass der Bundesgesetzgebung (so die Eisenbahngesetzgebung) vollzieht, bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch für den Vollzug der Gewässerschutzgesetzgebung zuständig (BBl. 1987 II 1150); dazu gehören die Fragen des Kanalisationswesens (Art. 6-18 GSchG).
Diese Befugnisse des EVED stehen wie gesagt einer Berücksichtigung gewässerschutzrechtlicher Anliegen des Kantons und der Gemeinde im Rahmen von Art. 18 Abs. 3 EBG nicht entgegen. Es kann daher dem Inhaber des Kanalisationsnetzes durchaus zugestanden werden, den oder die Anschlusspunkte für die Verbindung mit dem bestehenden Netz zu bezeichnen, sofern diese zweckmässig sind. Auch kann von den SBB verlangt werden, dass sie einen Kapazitätsnachweis erbringen, wird doch damit die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig eingeschränkt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Dieser Nachweis erlaubt es dem EVED auch, die gewässerschutzrechtlichen Fragen sachgerecht zu beurteilen, sofern sich die SBB mit dem Kanton und der Gemeinde nicht einigen sollten. Auch kann das EVED für technische Fragen mangels anderslautenden Vorschriften ohne weiteres auf die kompetenzgemäss erlassenen Normalien des Kantons oder der Gemeinde abstellen. Weitergehenden Anträgen des Kantons und der Gemeinde kann hingegen mit Rücksicht auf die genannten Entscheidbefugnisse des EVED nach der Eisenbahn- und der Gewässerschutzgesetzgebung nicht stattgegeben werden.
10. a) In der Frage des Lärmschutzes sind sich das EVED, der Kanton Aargau und die SBB darin einig, dass die Neubaustrecke jedenfalls insoweit eine neue ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 25 USG und Art. 7 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) darstellt, als sie unabhängig von der Stammlinie Olten-Bern auf einem neu zu erstellenden Trassee geführt wird.
Unterschiedliche Auffassungen bestehen jedoch hinsichtlich des Streckenstückes zwischen Rothrist/Hungerzelg, wo die Stammlinie und die Neubaustrecke verbunden werden, und dem Projektende in Rothrist/Grüth, wo die neu vierspurige Linie in die zwei bestehenden Doppelspur-Linien nach Olten bzw. Aarburg/Zofingen mündet. Während das EVED dieses Streckenstück als wesentlich geänderte Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV betrachtet, qualifiziert es der Kanton Aargau als neue ortsfeste Anlage. Daraus leitet er ab, die SBB müssten die für neue ortsfeste Anlagen geltenden Planungswerte einhalten (vgl. Art. 25 Abs. 1 USG).
b) Ob das genannte Streckenstück zwischen der Hungerzelg und dem Projektende in Rothrist/Grüth als neue ortsfeste Anlage bezeichnet werden muss, ist aufgrund einer funktionalen Betrachtungsweise zu entscheiden (PETER ETTLER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 13 und 16 zu Art. 25).
Um eine Neubaustrecke funktionsfähig zu machen, ist eine sachgerechte, auf die Anforderungen des neuen Verkehrsträgers zugeschnittene Verknüpfung mit der Stammlinie unumgänglich. Eine solche Verknüpfung ist schon aus planerischen und technischen Gründen als Teil der neuen Eisenbahnlinie zu betrachten. Der vorliegende Fall zeigt dies deutlich, ist doch in den Augen der SBB für eine den genannten Anforderungen entsprechende Linienverknüpfung nicht nur eine Weichenanlage zwischen dem Bahnhof Rothrist und der Hungerzelg, sondern auch ein Überwerfungs-Bauwerk für die Entflechtung der Bahnlinien nach Olten bzw. Aarburg/Zofingen in Rothrist/Grüth notwendig. Abgesehen davon müssen, um den Zusammenschluss baulich und technisch sicherzustellen, nicht unerhebliche Umbauten im Bahnhofbereich vorgenommen werden. In Übereinstimmung mit der Auffassung des Kantons Aargau muss bei dieser Sachlage das Neubauprojekt in lärmschutzrechtlicher Hinsicht als Ganzes betrachtet werden. Daraus folgt, dass es sich auch beim genannten Streckenteil in Rothrist um eine neue ortsfeste Anlage handelt. Das heisst allerdings noch nicht, dass die Beschwerde des Kantons Aargau gutgeheissen werden müsste.
c) Das strittige Bauprojekt stellt eine im überwiegenden öffentlichen Interesse liegende (Eisenbahn-)Anlage dar, bei der die Immissionsgrenzwerte überschritten werden dürfen, wenn durch sachlich angezeigte und vertretbare Massnahmen an der Quelle keine hinreichende Verbesserung der Lärmsituation möglich ist (Art. 25 Abs. 2 und 3 USG). In solchen Fällen müssen gemäss Art. 25 Abs. 3 USG auf Kosten des Anlageeigentümers die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden; dies ist beim vorliegenden Projekt auch so vorgesehen. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist der Einwand, die SBB müssten auf dem Gebiet der Gemeinde Rothrist generell die Planungswerte einhalten, wie dies grundsätzlich für neue ortsfeste Anlagen verlangt wird (Art. 25 Abs. 1 USG), unbegründet. Das führt zur Abweisung der Beschwerde (auch) in diesem Punkt.
11. Im Bereiche des Lärmschutzes hat das EVED den SBB Erleichterungen im Sinne von Art. 25 Abs. 2 und 3 USG gewährt, welche primär die Auswirkungen entlang der Ausbaustrecke in Rothrist betreffen. Diese Erleichterungen werden im einzelnen von den Beschwerdeführern nicht beanstandet. Hingegen macht der VCS geltend, das EVED habe dem Vorsorgeprinzip zu wenig Rechnung getragen. Der VCS stösst sich insbesondere an der Auffassung des EVED, wonach sich die Frage der Gewährung von Erleichterungen erst bei der Bekämpfung der Lärmimmissionen und nicht schon bei der Festlegung von Emissionsbegrenzungen stelle.
a) In der Tat lassen sich die vom VCS beanstandeten Erwägungen des EVED in seiner Zusatzverfügung zur Einsprache des VCS nicht vollumfänglich mit dem Umweltschutzgesetz vereinbaren. Einwirkungen werden primär an der Quelle, d.h. am Emissionsort, beschränkt (Art. 11 Abs. 1 USG). Zunächst sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; BGE 118 Ib 234 E. 2a S. 238). Für die Beurteilung dessen, was als schädlich oder lästig gilt, ist von den Grenzwerten auszugehen, die der Bundesrat im Anhang 4 zur Lärmschutz-Verordnung festgelegt hat (Art. 13 Abs. 1 USG). Erst in einem weiteren Schritt ist zu beurteilen, ob immissionsseitige Massnahmen zu ergreifen sind (Art. 25 Abs. 3 USG, Art. 10 LSV; im gleichen Sinne Art. 13 und 14 LSV für Sanierungen). Diese Feststellungen führen freilich nicht zur Aufhebung der Plangenehmigungsverfügung, wie im folgenden zu zeigen ist.
b) Der Vorwurf, das Eisenbahnprojekt berücksichtige das Vorsorgeprinzip nur ungenügend, wurde auch vom BUWAL in der UVP vom November 1993 erhoben. Noch im Vorprüfungsbericht stellte es fest, grundsätzlich werde die Projektbearbeitung der Lärmproblematik gerecht, die Berichte seien vollständig, die ermittelten Resultate nachvollziehbar und plausibel. Die im Vorprüfungsverfahren für den Abschnitt 4 festgestellten Mängel wurden durch die Erarbeitung einer Lärmstudie für das Gebiet der Gemeinde Rothrist durch die Firma Holinger AG behoben. Der UVP ist nicht zu entnehmen, welche konkreten Massnahmen an der Quelle ergriffen werden müssten, um dem Vorsorgeprinzip besser Rechnung zu tragen. Vielmehr vertrat das BUWAL die Auffassung, das Projekt entspreche den Anforderungen des Lärmschutzrechtes, wenn die von ihm gestellten Forderungen zu den beantragten Erleichterungen erfüllt würden. Anlässlich einer Sitzung vom 13. Januar 1994, an welcher das BUWAL vertreten war, wurden die Erleichterungsanträge besprochen und es wurde grundsätzlich eine Einigung erzielt. Die in der Plangenehmigungsverfügung enthaltenen Anordnungen entsprechen dem Ergebnis dieser Besprechung. Es besteht daher für das Bundesgericht kein Anlass, hier weitergehende Untersuchungen anzustellen.
c) Auch der VCS stellt hinsichtlich der verbesserten Begrenzung der Lärmemissionen an der Quelle keine konkreten Anträge. Er verweist lediglich auf das Rollmaterial und das Gleisprofil sowie auf betriebliche Massnahmen, ohne substantiierter darzulegen, welche sachgerechten Vorkehren insoweit für eine verbesserte Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips zu treffen seien. Es besteht daher auch für das Bundesgericht kein Anlass für Weiterungen in dieser Frage. Immerhin kann folgendes festgehalten werden:
aa) Es ist anzuerkennen, dass die SBB in den letzten Jahren bei der technischen Ausrüstung des Rollmateriales grosse Anstrengungen unternommen haben, um die Lärmemissionen der Reisewagen zu begrenzen. Die neueren auch für höhere Geschwindigkeiten zugelassenen Einheitswagen (EW) IV und die Doppelstockwagen weisen laut Angaben der SBB gegenüber den Leichtstahlwagen und EW I und II ein Emissionsverhältnis von lediglich noch 1:10 auf. Auch für den Betrieb der NBS ist der Einsatz von Rollmaterial geplant, welches diese Bedingungen erfüllen soll. Die vorgesehenen Reisegeschwindigkeiten bedingen den Einsatz von neuem scheibengebremsten Rollmaterial, das bei gleichen Bedingungen ca. 10dB(A) und damit signifikant leiser ist als das ältere gussklotzgebremste Rollmaterial (Leichtstahlwagen, EW I und II).
bb) Weniger positiv ist die Situation bei den Güterwagen, was die SBB bestätigen. Indes müssen hier auch die finanziellen Rahmenbedingungen berücksichtigt werden. Die Um- und Neuausrüstung der grossen Zahl Güterwagen wird beträchtliche Aufwendungen erfordern. Sie bereits heute aufzubringen, kann von den SBB aus Gründen der Verhältnismässigkeit nicht verlangt werden (Art. 11 Abs. 2 USG). Verbesserungen hängen zudem auch von Anstrengungen auf internationaler Ebene ab, wie sie seit einiger Zeit unternommen werden.
cc) Hinsichtlich der Wahl des Gleises ist festzustellen, dass die SBB den Schienentyp Profil SBB VI (60 kg/m) verwenden wollen. Dieses Profil bewirkt nach einem unter anderem vom VCS in Auftrag gegebenen Gutachten "Schienenverkehrslärm in Europa" rund 3dB(A) höhere Emissionen als der leichtere Typ Profil SBB I (46 kg/m). Dem Gutachten ist allerdings zu entnehmen, dass die Bahnunternehmungen das schwerere Profil bevorzugen, weil dieses unter anderem widerstandsfähiger ist. Mit Blick darauf, dass die NBS auf eine Fahrgeschwindigkeit von 200 km/h ausgelegt werden soll, kann die von den SBB getroffene Wahl in Berücksichtigung der bahnbetrieblichen Sicherheitsaspekte (vgl. Art. 17 Abs. 1 EBG) nicht beanstandet werden.
dd) Als Massnahme für die Begrenzung der Emissionen wären der Erlass von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften denkbar, die sich auf den Einsatz von Güterwagen auf der Neubaustrecke beziehen (Art. 12 Abs. 1 lit. c USG). Indes würden entsprechende Bestimmungen das Lärmproblem nicht lösen. Vielmehr hätte bis zu ihrer Sanierung allein die Umgebung der Stammstrecke die Lärmemissionen zu tragen, ohne dass sich durch den Betrieb der NBS Entlastungen ergäben.
Im übrigen kann nicht gesagt werden, die SBB hätten es in der Hand, ohne jede Schranke den Betrieb auf der NBS zu bestimmen. Die den Lärmschutz betreffenden Anordnungen des EVED beruhen vielmehr auf gutachtlichen Untersuchungen, welche von bestimmten voraussichtlichen Verkehrsmengen, Zugsgeschwindigkeiten und von einer bestimmten Art Rollmaterial ausgehen.
Die den SBB gewährten Erleichterungen beruhen auf den in diesen Expertisen vorgezeichneten Betriebskennzahlen. Nachdem diese Erleichterungen hier im einzelnen unbestritten geblieben sind, besteht kein Anlass, einschränkende Betriebsvorschriften bzw. Massnahmen nach Art. 11 Abs. 3 USG zu ergreifen.
d) Die Gemeinde Murgenthal verlangt allerdings, dass während der Nacht die Güterzüge über die NBS durch den Murgenthal-Tunnel geführt werden. Die SBB haben sich anlässlich der mit der Gemeinde durchgeführten Einspracheverhandlung vom 14. Juni 1994 grundsätzlich positiv zu dieser Forderung gestellt und erklärt, sie hätten schon aus Gründen der Wirtschaftlichkeit ein Interesse daran, die Güterzüge nachts über die NBS laufen zu lassen. Indes wiesen sie auf notwendige Unterhaltsarbeiten während der Nacht, auf andere betriebliche Gründe sowie auf den Umstand hin, dass heute nicht bekannt sei, wie sich in zwanzig oder dreissig Jahren die Belastung mit Güterzügen ausnehmen werde. Die SBB und in der Folge das EVED haben daher der Forderung der Gemeinde nur mit der Einschränkung zugestimmt, dass die Führung der Güterzüge während der Nacht durch den Murgenthal-Tunnel betrieblich möglich sei.
Entgegen der Auffassung der Gemeinde Murgenthal können (auch) im Lichte des Vorsorgeprinzips keine weitergehenden Zusicherungen abgegeben werden. Emissionsbegrenzungen stehen allemal unter dem Vorbehalt, dass sie betrieblich möglich sind (Art. 11 Abs. 2 USG). Die SBB sind jedoch darauf zu behaften, die Güterzüge während der Nachtzeit (22.00-06.00 Uhr; Ziffer 32 Abs. 1 des Anhanges 4 zur LSV) über die NBS zu führen, soweit dies mit den betrieblichen Anforderungen zu vereinbaren ist. Dies ist um der Rechtssicherheit willen so im Dispositiv festzuhalten.
e) Abzulehnen ist der Antrag, mit dem Bau der NBS Mattstetten-Rothrist die Stammlinie auf dem Gemeindegebiet von Murgenthal zu sanieren. Eine Sanierung im heutigen Zeitpunkt könnte grundsätzlich nur angeordnet werden, wenn die Stammstrecke bauliche Änderungen erfahren würde (Art. 18 Abs. 1 USG, vgl. auch Art. 8 LSV). Dies ist nicht der Fall. Die Streckensanierung hat somit innerhalb der von Art. 17 Abs. 3 LSV festgelegten Frist, spätestens bis am 1. April 2002, zu erfolgen. Im übrigen ist damit zu rechnen, dass mit der Eröffnung der NBS eine Entlastung der Stammstrecke und damit eine gewisse Verbesserung der Lärmsituation erfolgen wird.
12. Der VCS beantragt, Erleichterungen im Lärmschutz nur unter der Voraussetzung zu gewähren, dass zuvor Gestaltungswettbewerbe über die Wahl der Lärmschutzwände durchgeführt werden. Offenbar befürchtet der VCS, die SBB wollten optisch unschöne Norm-Lärmschutzwände errichten und damit Interessenkonflikte mit dem Schutz von Orts- und Landschaftsbildern heraufbeschwören. Dies könnte alsdann nach der Meinung des VCS (unter anderem) den Ausschlag für die Gewährung von Erleichterungen oder gar für den Verzicht auf Lärmschutzmassnahmen geben bzw. gegeben haben. - So verhält es sich aber nicht.
a) Das Bundesrecht misst den Interessen des Umweltschutzes und namentlich jenen des Lärmschutzes ein grosses Gewicht bei. Art. 24septies Abs. 1 Satz 2 BV hebt ausdrücklich hervor, dass der Bund insbesondere den Lärm bekämpft (BGE 119 Ib 463 E. 6e S. 473 f.). Indes hat das Bundesgericht bereits in verschiedenen Fällen festgestellt, dass zwischen den Zielen des Umweltschutzgesetzes und anderen öffentlichen Interessen wie etwa dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes Konflikte entstehen können. Diese sind im Rahmen einer Interessenabwägung zu lösen (BGE 119 Ib 463 E. 6d S. 473; BGE 118 Ib 206 E. 8a S. 213), doch trägt zum Teil bereits die Gesetzgebung solchen Interessenkonflikten Rechnung. Bei der Sanierung bestehender Anlagen, welche den Vorschriften des Lärmschutzrechtes nicht vollumfänglich entsprechen, können zum Beispiel Erleichterungen gewährt werden, sofern überwiegende Interessen des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes dies rechtfertigen (Art. 17 und 18 USG, Art. 14 LSV; BGE 119 Ib 463 E. 4b S. 466 f.). Sodann lässt Art. 10 Abs. 3 lit. b LSV den Verzicht auf Schallschutzmassnahmen zu, wenn überwiegende Interessen des Ortsbildschutzes oder der Denkmalpflege entgegenstehen.
b) Die Befürchtungen des VCS beziehen sich in erster Linie auf die Situation in Rothrist. Der VCS übersieht jedoch, dass selbst bei als neu zu bezeichnenden Eisenbahnanlagen (vorne E. 10) aufgrund einer umfassenden Beurteilung aller auf dem Spiele stehenden Interessen, wozu wie gesagt auch der Ortsbildschutz gehört, unter Umständen Überschreitungen des Planungs- oder Immissionsgrenzwertes in Kauf genommen werden müssen (Art. 25 Abs. 3 USG).
Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das EVED die hier erheblichen Interessen nicht sachgerecht abgewogen hat. Jedenfalls kann aufgrund der Akten nicht gesagt werden, das EVED sei den SBB zu weit entgegengekommen, weil die SBB es nicht für notwendig hielten, die Lärmschutzmassnahmen optimaler auf den Schutz des Ortsbildes von Rothrist abzustimmen. Die angeordneten Massnahmen zum Lärmschutz beruhen auf einer eingehenden Prüfung aller massgebenden Faktoren durch die Vertreter des BUWAL, des Kantons Aargau, der Gemeinde Rothrist und den SBB. Dem Protokoll der Sitzung vom 13. Januar 1994 wie auch der angefochtenen Verfügung ist zu entnehmen, dass die Interessen des Ortsbildschutzes nicht auf Kosten des Lärmschutzes überbewertet wurden. Einzelheiten der Gestaltung der Lärmschutzwände können im übrigen noch im Rahmen der Detailprojektierung hinreichend geregelt werden.
14. Der VCS beantragt den Erlass von Richtlinien für den Baulärm durch das EVED, bis das BUWAL entsprechende Vorschriften gemäss Art. 6 LSV erlassen habe. In diesen Richtlinien müsse namentlich festgehalten werden, dass der Bauverkehr grundsätzlich auf der Schiene abzuwickeln sei.
a) Der zu erwartende Baulärm im Abschnitt 4 wird zwar über eine gewisse Zeit (Bauphase) auftreten, doch wird dieser Lärm nicht wie zum Beispiel beim Betrieb einer etappenweise bewirtschafteten Deponie dauerhaft auch während des Betriebs der NBS zu verzeichnen sein. Es besteht daher hier kein Anlass, Bau- und Betriebslärm zusammen an den für Eisenbahnen geltenden Belastungsgrenzwerten zu messen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 28. März 1994 i.S. Deponie Chrüzlen, E. 6c, publiziert in URP 1994, S. 151 f.). Ebensowenig sind die im Abschnitt 4 vorgesehenen Baustellen als dauerhafte ortsfeste Anlagen im Sinne der LSV zu behandeln. Ein solches Vorgehen wäre nach der vom BAV in Zusammenarbeit mit dem BUWAL erarbeiteten Weisung Nr. 4 vom 25. Februar 1992 zu den Themen Lärmschutz und Erschütterungen bei Eisenbahnanlagen allenfalls ins Auge zu fassen, wenn die Baustellen länger als fünf Jahre in Betrieb stünden (Ziffer 3.1, Seite 11 der Weisung), womit aber auch der VCS nicht rechnet. Nachdem das BUWAL bis heute keine Vorschriften über den Schutz vor Baulärm erlassen hat, wie dies Art. 6 LSV vorschreibt, sind somit Emissionsbegrenzungen mit unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützten Verfügungen anzuordnen (Art. 12 Abs. 2 USG).
b) Anders als der VCS darlegt, traf das EVED konkrete Anordnungen, um die Bevölkerung so weit wie möglich vor Baulärm zu schützen. Gemäss Dispositiv Ziffer 6.1 lit. b der Plangenehmigungsverfügung haben die SBB die Grundsätze der Massnahmenplanung für die Bauphase, wie sie im Umweltverträglichkeitsbericht für den Bau der gesamten NBS vorgesehen sind, auch auf dem Abschnitt 4 zu beachten. Danach sind die Transporte so weit wie möglich auf dem Bahntrassee vorzunehmen. Ist die Benützung des Strassennetzes unumgänglich, sind in erster Linie Routen ausserhalb überbauter Gebiete zu wählen. In zweiter Linie sind Strassen zu benützen, welche bereits heute über ein hohes Verkehrsaufkommen verfügen, so dass eine Verkehrszunahme nicht über Gebühr ins Gewicht fällt. Weiter sind Transportmittel mit möglichst grosser Transportkapazität zu verwenden und es ist dem Einsatz von lärmarmen Umlademethoden und Maschinen, Geräten usw. grösstmögliche Beachtung zu schenken.
Einzelheiten sollen sowohl nach den Empfehlungen im genannten Umweltverträglichkeitsbericht als auch nach den Anordnungen des EVED einem nachlaufenden Bewilligungsverfahren oder einer Detailprojektierung vorbehalten bleiben, weil gewisse bedeutsame Fakten wie vorgesehene Baumethoden, Einsatz bestimmter Baumaschinen usw. noch offen sind. Mit diesen Anordnungen hat das EVED den in der UVP gestellten Anträgen des BUWAL vollumfänglich Rechnung getragen.
c) Bei dieser Sachlage besteht für das Bundesgericht kein Anlass, im heutigen Zeitpunkt weitergehende Anforderungen zu stellen, nachdem die konkret erhobene Forderung des VCS, den Transportverkehr primär über die Schiene zu führen, von den SBB im Rahmen des Möglichen zu erfüllen ist, und weitere notwendige Massnahmen vom VCS nicht präzise formuliert werden. Im übrigen ist festzustellen, dass die in der genannten Weisung Nr. 4 vom BAV und vom BUWAL gestellten Anforderungen an den Schutz vor Baulärm erfüllt sind. So haben die SBB nebst der erwähnten Massnahmenplanung qualitative Lärmprognosen für die Bauphase angestellt, soweit dies - wie dargestellt - im heutigen Zeitpunkt möglich ist.
15. Der Kanton Aargau wirft den SBB vor, sie hätten die Erschütterungsproblematik nicht im Griff. Der Kanton weist auf offenbar aufgetretene Probleme beim Doppelspurausbau im Birrfeld, auf die ungenügende Handhabung des Vorsorgeprinzips beim geplanten Einbau des optimierten Schwellenschuhs im Murgenthal-Tunnel sowie auf schlechte Erfahrungen mit Unterschottermatten hin, welche auch für die Ortsdurchfahrt Rothrist vorgesehen seien. Nach Auffassung des Kantons ist das Projekt hinsichtlich der Erschütterungsproblematik noch nicht ausgereift.
a) Der Bundesrat hat noch keine Immissionsgrenzwerte für Erschütterungen festgelegt (Art. 15 USG). Zur Verhinderung schädlicher oder lästiger Einwirkungen müssen daher Emissionsbegrenzungen mit unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützten Verfügungen getroffen werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Es darf dabei auf die vom BAV in Zusammenarbeit mit dem BUWAL erlassene Weisung Nr. 4 vom 25. Februar 1992 zu den Themen Lärmschutz und Erschütterungen und/oder auf die DIN-Norm 4150 abgestellt werden (dazu Ziffer 3.3 der Weisung; BGE 117 Ib 28 E. 4 S. 32 f.). Der Kanton Aargau macht nicht geltend, diese Beurteilungsgrundlagen seien ungenügend.
b) aa) Für den Streckenbereich in der Gemeinde Murgenthal, der im wesentlichen unter Tage verläuft, gehen die Experten aufgrund ihrer Berechnungen davon aus, dass die Erschütterungen auch unter der Annahme, dass sehr schwingungsfähige Gebäudestrukturen betroffen sein könnten, kein wesentliches Problem darstellen. Der Vorwurf, die SBB hätten die Erschütterungsproblematik nicht im Griff, trifft daher insoweit nicht zu.
bb) Nichts anderes gilt hinsichtlich des Körperschalls. Hier empfahlen die Gutachter die Verwendung des optimierten Schwellenschuhs, womit betroffene Objekte ausreichend gegen Körperschall geschützt werden könnten. Diesem Rat folgte das EVED, weshalb nicht gesagt werden kann, dem Vorsorgeprinzip sei nicht Rechnung getragen worden.
c) Für das Gebiet der Gemeinde Rothrist hält die Expertise fest, dass eine Überschreitung der technischen Planungswerte für Erschütterungen gemäss den vorstehend zitierten Richtlinien und Normen nicht zu erwarten seien. Auch insoweit trifft daher der vom Kanton Aargau gegenüber den SBB erhobene Vorwurf nicht zu.
d) aa) Problematischer ist in Rothrist die Situation hinsichtlich des Körperschalls. Einzelne Bauten sind mit solchen Einwirkungen vorbelastet; nachts sind gemäss den Erhebungen der Gutachter vereinzelte Richtwertüberschreitungen wahrscheinlich. Durch die Verwendung von beweglichen Weichen-Herzstücken können aber die impulsartigen Schallereignisse infolge Weichenüberfahrten weitgehend gedämmt werden.
bb) Als weitere Massnahme zur Reduktion oder Vermeidung des Körperschalls schlagen die Gutachter die Verwendung von Altpneumatten im Oberbau bei offener Streckenführung vor. Wie allerdings der Plangenehmigungsverfügung zu entnehmen ist und wie die SBB bestätigen, konnten mit solchen Altpneumatten nicht durchwegs positive Erfahrungen gemacht werden (Stabilitätsprobleme). Auch zeigt die Expertise, dass für den Bereich der Übergabegruppe Hungerzelg nach Vollendung des Rohbaus weitergehende Untersuchungen zur Körperschall-Problematik gemacht werden müssen, um die Einwirkungen endgültig beurteilen zu können.
cc) Anders als der Kanton Aargau meint, stehen diese offenen Punkte einer Plangenehmigung nicht entgegen. Angesichts dessen, dass für die sachgerechte Erfassung des Körperschalls Rechtsvorschriften der zuständigen Bundesbehörden noch fehlen, dürfen keine unverhältnismässig hohen Anforderungen an das Projekt gestellt werden. Es ist daher aus der Sicht des Umweltschutzrechtes zulässig, für eine abschliessende Beurteilung der Auswirkungen des Körperschalls auf zusätzliche Messungen und Simulationen am Rohbau des Gleistrassees zu warten, um abschliessende Gewissheit über die Beurteilungswerte zu erhalten. Wie in der Expertise überzeugend dargelegt wird, muss ein solches Vorgehen möglich sein, um dort, wo hohe Anforderungen an die Wirksamkeit der Massnahmen gestellt werden und grosse Unsicherheiten bezüglich der Übertragungsverluste bestehen, wie dies namentlich für die Hungerzelg zutrifft, das Verhalten des Gesamtsystems (Bahnstrecke) zuverlässig zu bestimmen. Mit einem solchen Vorgehen wird es zudem möglich sein, allenfalls in der Zwischenzeit gewonnene technische Fortschritte zu berücksichtigen, welche die heute bestehenden Probleme mit Altpneumatten beheben könnten. Das Bundesgericht hat auch in anderen vergleichbaren Fällen festgehalten, die Beurteilung der Behörden müsse zwar vom gegenwärtigen Stand der Technik und des Wissens ausgehen, doch dürften neue Erkenntnisse vorbehalten werden (BGE 117 Ib 28 E. 6d S. 35).
16. Nach Auffassung des Kantons Aargau genügen die für die Betriebsphase getroffenen Massnahmen zum Schutz des Grundwassers bzw. der Trinkwasserfassung Bonigen (Gemeinde Rothrist, westlicher Dorfrand) nicht. Der Kanton verlangt, dass die Sickergräben für das Trasseewasser entlang des offenen Streckenabschnittes im Bereiche der Fassung, der Übergabegruppe "Hungerzelg", des Bahnhofes Rothrist und der Abzweigung nach Luzern humusiert werden. Damit liesse sich nach der Meinung des Kantons das Versickern von Herbiziden und Weichenschmiermitteln ins Grundwasser weitgehend verhindern bzw. würden noch vorhandene Rückstände in genügender Weise durch Bakterien abgebaut. Die für diese Massnahme (zusätzlich) anfallenden Kosten seien für die SBB tragbar; auch beim Ausbau der Doppelspurstrecke Aarau-Rupperswil seien humusierte Sickergräben installiert worden.
a) Als erstes ist festzuhalten, dass der von den SBB beabsichtigte Einsatz von Herbiziden mit dem Wirkstoff Glyphosat im Lichte des geltenden Rechts nicht zu beanstanden ist. Gemäss Ziffer 3 Abs. 4 Satz 1 des Anhanges 4.3 zur Verordnung über umweltgefährdende Stoffe vom 9. Juni 1986 (Stoffverordnung, StoV; SR 814.013) dürfen Pflanzenbehandlungsmittel auf und an Geleisen lediglich im Fassungsbereich von Grundwasserschutzzonen (Zonen S 1) nicht verwendet werden. Die Zone S 1 umfasst den Fassungsbereich einer Grund- oder Quellwasserfassung (Art. 14 lit. a der Verordnung über den Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten vom 28. September 1981 [VWF; SR 814.226.21]). Wie dem Plan Gt Nr. 187 2387.230 "Messstellenplan und rechtsgültige Schutzzonen", Situation 1:5000, zu entnehmen ist, tangieren die Gleise der umgebauten SBB-Strecke die Zone S 1 der Grundwasserfassung Bonigen nicht.
Für alle übrigen Gleisabschnitte legt das BAV in Zusammenarbeit mit dem BUWAL die zum Schutz der Umwelt erforderlichen Einschränkungen und Verbote fest; es berücksichtigt dabei die örtlichen Verhältnisse und hört vor dem Entscheid die betroffenen Kantone an (Ziffer 3 Abs. 4 Sätze 2 und 3 des Anhanges 4.3 zur Stoffverordnung). Zur Zeit gelten die Weisungen des BAV betreffend chemische Vegetationskontrolle im Gleisbereich der Eisenbahnen in den Jahren 1995-1997 vom 27. Februar 1995. Nach Ziffer 4.2 dieser Weisung dürfen auf allen Geleisen ausserhalb der von Grundwasserschutzzonen S 1 und von Gebieten mit gleicher Grundwasserschutzwürdigkeit (zum Beispiel private Quellen usw.) nur zugelassene Blattherbizide - und keine Bodenherbizide mehr - eingesetzt werden, welche den von den SBB verwendeten Wirkstoff Glyphosat (oder Sulfosat) enthalten; Einzelheiten über die Anwendung werden im Anhang der Weisung geregelt.
b) Die SBB sehen mit Ausnahme des Bahnhofbereiches Rothrist grundsätzlich auf der gesamten NBS den Einbau einer bituminösen Heissmischtragschicht (HMT-Belag) vor, welcher aufwuchshemmende Wirkung hat. Damit haben die SBB eine im Vorprüfungsbericht erhobene Forderung des BUWAL erfüllt. Der Einbau eines HMT-Belages erlaubt einen reduzierten Herbizid-Einsatz und kann daher als eine Massnahme betrachtet werden, welche nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer vermeiden soll (Art. 3 GSchG) und damit auch die Versorgung der Bevölkerung mit sauberem Trinkwasser sicherstellen hilft (Art. 1 lit. b GSchG).
c) Für die Beantwortung der Frage, ob darüber hinaus das auf der HMT-Schicht ablaufende Abwasser über humusierte Sickergräben zur Versickerung zu bringen ist, muss von Art. 7 GSchG ausgegangen werden. Gemäss Absatz 1 dieser Vorschrift ist verschmutztes Abwasser zu behandeln; man darf es nur mit einer Bewilligung versickern lassen. Nicht verschmutztes Abwasser ist im Interesse des quantitativen Gewässerschutzes nach den Anordnungen der zuständigen Behörde (hier des EVED) versickern zu lassen (Art. 7 Abs. 2 GSchG). Als nicht verschmutztes Abwasser gilt auch wenig verschmutztes Niederschlagswasser oder Sickerwasser (Art. 4 Abs. 3 der Verordnung über Abwassereinleitungen vom 8. Dezember 1975 [SR 814.225.21]). Demnach kann das vom Trassee abfliessende Meteorwasser, soweit es nicht mit Herbiziden belastet ist, im Rechtssinne als unverschmutztes Abwasser betrachtet werden.
d) Die SBB haben im vorinstanzlichen Verfahren auf Anordnung des EVED einen Zusatzbericht "Ergänzungen zum Entwässerungskonzept aus der Sicht des Normalbetriebes" vom März 1994 verfasst (im folgenden: Ergänzungen Normalbetrieb). Darin wird unter anderem die Umweltverträglichkeit des Einsatzes von Blattherbiziden mit dem Wirkstoff Glyphosat eingehend untersucht. Geprüft wurde unter anderem der Abbau des Herbizides in verschiedenen Bahnschottermaterialien (Alter, Entnahmetiefen), ohne die zusätzliche Wirkung eines HMT-Belages zu berücksichtigen (so die Situation im Bahnhof Rothrist).
aa) Die Untersuchungen haben ergeben, dass der von den SBB verwendete Wirkstoff Glyphosat in der Regel zum grössten Teil bereits im Bankett (Spritzbereich) wirksam zurückgehalten werden kann und somit grundsätzlich nicht versickert. Es konnte auch festgestellt werden, dass das Blattherbizid Roundup (mit Glyphosat) in allen von den SBB eingesetzten Bankettmaterialien abgebaut wird. Zwar ist das Abbauverhalten der Herbizide im einzelnen wesentlich von der Bodenzusammensetzung abhängig; auch musste festgestellt werden, dass das Abbauverhalten der Glyphosate auf neuem, nicht bewachsenem Bankettmaterial zum Teil widersprüchliche Resultate zeigte. Die Experten der SBB konnten aus ihren Untersuchungen jedoch schliessen, dass der geringe Abbau auf neuem Bankettmaterial auf ein starkes Adsorptionsverhalten des Wirkstoffes hinweist. Das heisst, dass eine relevante Verschmutzung des Sickerwassers durch die geringe Auswaschbarkeit und den zwar langsamen, aber vorhandenen Abbau der Blattherbizide im Bankett weitgehend ausgeschlossen werden kann. Es kann aufgrund der Abklärungen zudem davon ausgegangen werden, dass in den Jahren nach der Fertigstellung der Bahnanlage die mikrobiellen Aktivitäten im Bankett zunehmen und zu der bereits starken Anlagerung ein vermehrter Abbau des Wirkstoffes hinzukommen wird.
bb) Der Kanton Aargau zieht weder die den "Ergänzungen Normalbetrieb" zugrundeliegende Versuchsanordnung noch die wissenschaftlich erhobenen Resultate in Zweifel. Es besteht daher kein Anlass, an der Folgerung der Experten, eine Humusierung der Sickergräben sei nicht erforderlich, zu zweifeln.
e) Zur Erhärtung der in den "Ergänzungen Normalbetrieb" gewonnenen Erkenntnisse haben die SBB durch das Geotechnische Institut weitere Abklärungen vornehmen lassen. Der entsprechende Bericht "Untersuchungen einer allfälligen grundwassergefährdenden Belastung des Gleissickerwassers/Schlussbericht" wurde am 21. September 1994 erstattet und konnte in der angefochtenen Verfügung nicht mehr berücksichtigt werden.
aa) Um zu gesicherten Ergebnissen zu gelangen, wählten die Experten im Bahnhof Murgenthal bewusst eine extreme Versuchsanordnung, welche alle für den Einsatz von Blattherbiziden geltenden Vorschriften und Weisungen verletzte. So wurde während einer Zeit mit Regenfällen das Herbizid bei einer geringen biologischen Aktivität im Trasseebereich nicht wie vorgeschrieben mit einer Rückenspritze direkt auf das Blattgrün, sondern mit einem Spritzzug und einer rund vierfachen üblichen Anwendermenge auf den Schotter ausgebracht.
Die Experten konnten in der Folge einen Abbau des Glyphosates um 33% selbst unter relativ ungünstigen Bedingungen innerhalb von vier Tagen feststellen. Die gefundenen Stoffkonzentrationen wurden als gering beurteilt. Die Konzentration betrug bei einer Probe weniger als 1o/oo derjenigen Menge, welche die Experten für den Fall erwarteten, dass die gesamte ausgetragene Menge im ersten Regenguss ausgewaschen worden und ins Sickerwasser gelangt wäre.
bb) Auch in bezug auf dieses Gutachten zieht der Kanton Aargau - obwohl er in seiner Replik dazu Gelegenheit gehabt hätte - weder die Versuchsanordnung noch die Ergebnisse und ihre Beurteilung aus der Sicht der Experten in Zweifel. Wird berücksichtigt, dass für den Wirkstoff Glyphosat zur Zeit keine Grenzwertkonzentrationen für die Einleitung in Wasser bzw. Abwasser bestehen (vgl. den Anhang zur Verordnung über Abwassereinleitungen, welche sich nur auf oberirdische Gewässer bezieht), so kann auch aufgrund der vom Geotechnischen Institut gewonnenen Messergebnisse die Folgerung gezogen werden, dass bei einem vorschriftsgemässen Einsatz der Blattherbizide mit dem Wirkstoff Glyphosat der nicht adsorbierte, sondern ausgewaschene Anteil des Herbizides bereits im Bankettbereich auf ein gewässerschutzrechtlich unbedenkliches Minimum reduziert wird.
f) Zusammenfassend kann daher gesagt werden, dass in Übereinstimmung mit der Auffassung des EVED die Anordnung, entlang des Bahntrassees das Gleissickerwasser über humusierte Sickergräben versickern zu lassen, aus der Sicht des Gewässerschutzrechtes nicht geboten ist. Daran ändert nichts, dass sich die SBB im Rahmen des Ausbaus der Strecke Aarau-Rupperswil zu einer solchen Massnahme bereit erklärten. Der Kanton Aargau legt nicht substantiiert dar, inwiefern die hier zu beurteilenden Verhältnisse mit denjenigen bei der Strecke Aarau-Rupperswil vergleichbar wären. Entscheidend ist daher, dass die von den SBB gewählte Lösung der Trassee-Entwässerung im Lichte der Ergebnisse der Expertisen den Anforderungen des Gewässerschutzrechtes entspricht.
g) Dies gilt im übrigen auch hinsichtlich des Schmiermitteleinsatzes bei Weichen. Die SBB sehen, soweit dies möglich ist, generell den Einbau von wartungsfreien Weichen vor. Bei anderen Weichen führt der für einen störungsfreien Betrieb notwendige Einsatz von Schmiermitteln zu gewissen Belastungen namentlich mit Schwermetallen und Kohlenwasserstoffen. Die vom Kanton Aargau nicht in Zweifel gezogenen Untersuchungen des Geotechnischen Instituts haben jedoch ergeben, dass die im Anhang zur Verordnung über Abwassereinleitungen vorgeschriebenen Grenzwerte - wenn auch vereinzelt nur knapp - eingehalten werden können. Es besteht daher auch insoweit kein Anlass zu weitergehenden Anordnungen.
17. Der Kanton Aargau beantragt, das EVED müsse die Sanierung der Altlast "Hungerzelg" unter Beachtung des Altlastenkatasters des Kantons verfügen. Für den Eventualfall stellt der Kanton den Antrag, es sei festzustellen, dass er (und die Gemeinde Rothrist) für den Erlass entsprechender Sanierungsverfügungen zuständig sei. Nach Auffassung des Kantons hätte das EVED nicht bloss auf die Sanierungsvereinbarung zwischen den SBB und der Aare-Tessin AG für Elektrizität (ATEL) vom 30. April 1994 verweisen dürfen. Diese Vereinbarung regle lediglich die Frage, welche der beiden Vertragsparteien welchen Teil der Sanierungskosten trage. Das EVED hätte auch anordnen müssen, wie die Sanierung zu erfolgen habe. Auf jeden Fall müsse dem Kanton das Anhörungsrecht gewährt werden (Art. 48 Abs. 1 GSchG).
a) Im Umweltschutzrecht des Bundes fehlen zur Zeit zusammenhängende einheitliche Vorschriften über die Sanierung von Altlasten. Eine Revision des Umweltschutzgesetzes zur Verbesserung dieser Situation ist zwar im Gange, konnte aber noch nicht abgeschlossen werden (BBl. 1993 II 1491 ff. und 1561 [neuer Art. 30e USG]; dazu HERIBERT RAUSCH, Ausblick auf neues Recht, URP 1993 S. 310 ff.). Im wesentlichen stellen sich bei der Sanierung von Altlasten drei Fragen, auf die im folgenden einzugehen ist (zum folgenden: MAX A. DAETWYLER, Altlasten heute - Situation und Rechtslage, URP 1993, S. 266 ff.; DANIEL PEREGRINA, L'assainissement des sites industriels contaminés, URP 1993 S. 278 ff.).
aa) Als erstes muss die Umweltverträglichkeit einer Altlast bzw. ihre Einwirkungen auf die Umwelt geklärt werden. Das beurteilt sich heute einmal nach den für den Bodenschutz geltenden Kriterien (Verhinderung einer langfristigen Beeinträchtigung der Bodenfruchtbarkeit; Art. 33 USG). Zur Zeit gelten lediglich für Schwermetalle Richtwerte, welche sich zudem nur auf die obersten 20 cm der Bodenschicht beziehen (Art. 5 f. und Anhang zur Verordnung über Schadstoffe im Boden vom 9. Juni 1986 [VSBo; SR 814.12]). Weitere Anhaltspunkte für die Beurteilung von Altlasten können sich aus der Stoffverordnung (Art. 34 und 29 USG in Verbindung mit Art. 2 lit. a StoV), allenfalls auch aus den Vorschriften der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 ergeben (LRV; SR 814.318.142.1; Art. 34 und 12 USG; DAETWYLER, a.a.O., S. 267). Zu beachten ist sodann Art. 9 GSchG, wonach der Bundesrat die Anforderungen an die Wasserqualität (auch) der unterirdischen Gewässer festlegt. Vorschriften über die Anforderungen an die Grundwasserqualität und an Versickerungen fehlen aber wie gesagt heute noch (vorstehende E. 16e/bb; DAETWYLER, a.a.O., S. 268).
bb) Die Frage nach der Sanierungspflicht einer Altlast bestimmt sich heute im wesentlichen nach dem Störerprinzip, wie es in Art. 59 USG und Art. 54 GSchG in bezug auf die Übernahme von Sicherungs- und Behebungsmassnahmen gesetzlich verankert ist (Urteil des Bundesgerichtes vom 15. Juni 1994, in URP 1994 S. 501 ff., und BGE 118 Ib 407). Zu beachten sind aber auch weitere Vorschriften des Gewässerschutzgesetzes, so etwa der Grundsatz, wonach jedermann verpflichtet ist, alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu vermeiden (Art. 3 GSchG). Ganz allgemein ist es untersagt, Stoffe, die Wasser verunreinigen können, mittelbar oder unmittelbar in ein Gewässer versickern zu lassen, oder solche Stoffe ausserhalb eines Gewässers abzulagern oder auszubringen, sofern dadurch die konkrete Gefahr einer Wasserverunreinigung entsteht (Art. 6 GSchG). Art. 8 Abs. 1 GSchG auferlegt den Kantonen überdies die Pflicht, dafür zu sorgen, dass Gewässerverunreinigungen durch Einleitungen oder Versickerungen unter anderem aus stillgelegten Abfalldeponien rasch behoben werden (DAETWYLER, a.a.O., S. 269 f.; PEREGRINA, a.a.O., S. 280).
cc) Zur Frage schliesslich, mit welchen Mitteln und wie weit eine Altlast zu sanieren ist, schweigt sich das geltende Recht weitgehend aus. Es sind daher in jedem Einzelfall unmittelbar auf das Gesetz gestützte Verfügungen zu erlassen (Art. 12 Abs. 2 USG), wobei aus den bestehenden Vorschriften gewisse Rückschlüsse auf die Sanierungsziele gezogen werden können. Grundsätzlich ist eine Altlast so weit zu sanieren, dass die von ihr ausgehende Gefahr nicht mehr besteht (vgl. Art. 6 GSchG). Soweit möglich wird man sich an Richt- oder Grenzwerten für Boden- und Wasserbelastungen orientieren, wie sie in Gesetzen und Verordnungen festgelegt sind oder wie sie dem Stand der Wissenschaft entsprechen (vgl. Art. 14 und 15 USG). Sanierungsvorschläge der Betroffenen sollen mitberücksichtigt werden (Art. 16 Abs. 3 USG). Bei der Anordnung konkreter Massnahmen ist aber - wie im Sanierungsrecht allgemein - der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (Art. 17 Abs. 1 USG) und müssen die verfassungsrechtlichen Schranken berücksichtigt werden (BGE 118 Ib 407 E. 5 S. 416). Den Behörden muss daher ein gewisses Ermessen belassen werden (im einzelnen DAETWYLER, a.a.O., S. 270, sowie PEREGRINA, a.a.O., S. 283 ff.).
b) Es ist unbestritten, dass die Altlast "Hungerzelg" saniert werden muss. Sie befindet sich zwischen dem Aarelauf und der geplanten Übergabegruppe und enthält - soweit bekannt - in erster Linie Giessereisand, der bis Anfang der achtziger Jahre bis zum Grundwasserspiegel abgelagert wurde. Der Bau der Übergabegruppe wird die Altlast teilweise überdecken, was eine spätere Sanierung unmöglich machen oder jedenfalls erheblich erschweren wird, weshalb sich eine Sanierungsanordnung im heutigen Zeitpunkt rechtfertigt. Probleme mit der Altlast "Hungerzelg" werden sich dabei weniger mit dem Bau der neuen SBB-Strecke als mit dem geplanten Höherstau der Aare durch den Ausbau des nahegelegenen Flusskraftwerkes Ruppoldingen ergeben. Dieser Ausbau wird - so befürchten die Beteiligten - zu einer Erhöhung des Grundwasserspiegels führen und den Schadstoffaustrag ins Grundwasser, der zum Teil bereits heute besteht, noch erhöhen.
c) Keine Einigkeit besteht bezüglich der Frage, wie weit im heutigen Zeitpunkt die Sanierung der Altlast "Hungerzelg" gehen soll. Das EVED vertritt gestützt auf eine Vereinbarung zwischen den SBB und der ATEL sowie in Berücksichtigung der Vorschläge der Holinger AG im Vorgehenskonzept für die Sanierung/Sicherung der Altlast "Hungerzelg" vom April 1993 die Auffassung, im Rahmen des Bahnbaus sei derjenige Teil der Altlast zu sanieren, der durch die Bahnanlagen betroffen werde; gegebenenfalls sei dieser Teil vom Rest der Altlast abzudichten. Einzelheiten wurden in die Detailprojektierung verwiesen.
aa) Dieses Vorgehen kann im Lichte der geltenden Rechtslage nicht beanstandet werden, zumal auch das BUWAL in der UVP keine weitergehenden Forderungen an die Sanierung gestellt hat. Vorab ist festzuhalten, dass das EVED als Plangenehmigungsbehörde für Bahnprojekte der SBB keine weitergehenden Kompetenzen hat, als solche mit dieser Aufgabe zusammenhängen (Art. 18 EBG). Das EVED darf deshalb keine Sanierungsanordnungen treffen, die sich nicht mit dem Bahnbau begründen lassen. Im vorliegenden Fall kann daher die Sanierung der Altlast "Hungerzelg" nur insoweit verfügt werden, als der Bahnbau eine Sanierung der Altlast später verunmöglicht oder erheblich erschwert. Soll im Zuge dieser Teilsanierung eine vollständige Sanierung durchgeführt werden, hat der Kanton Aargau (oder je nach kantonalem Recht die Standortgemeinde) seine eigenen Kompetenzen wahrzunehmen und unter Beachtung der Parteirechte der Betroffenen eine entsprechende Sanierungsverfügung zu treffen.
bb) Eine solche Anordnung durch den Kanton (oder die Gemeinde) ist im vorliegenden Fall nicht ausgeschlossen. Das EVED hat die Einzelheiten der Altlastensanierung in die Detailprojektierung verwiesen und festgehalten, diese habe in Verständigung mit dem Kanton, der Gemeinde Rothrist und der ATEL zu erfolgen. Auch wenn für bahnbedingte Sanierungsfragen der Bund bzw. das EVED zuständig ist, so bleiben aber die Anhörungsrechte des Kantons Aargau gewahrt (Art. 48 Abs. 1 GSchG) und kann dieser im Rahmen seiner neben den Befugnissen der Bundesbehörden bestehenden eigenen Kompetenzen in Koordination mit den von den SBB zu treffenden Massnahmen Sanierungsverfügungen treffen. Damit kann in Zusammenarbeit mit den weiteren Betroffenen eine sachgerechte Lösung des Altlastenproblems gefunden werden. Im Rahmen dieser weiteren Abklärungen kann ohne weiteres auf den Altlastenkataster des Kantons abgestellt werden (Art. 8 GSchG).
Die Rügen des Kantons sind daher auch insoweit unbegründet.
19. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich sämtliche Einwendungen der Beschwerdeführer als unbegründet erweisen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind somit abzuweisen. Ins Dispositiv aufzunehmen ist die Behaftung der SBB, die Güterzüge während der Nacht grundsätzlich über die NBS zu führen (vorne E. 11d). | de | Plangenehmigung für die SBB-Neubaustrecke Mattstetten-Rothrist (BAHN 2000). Kognition des Bundesgerichtes (E. 1e).
Eisenbahnrechtliche Plangenehmigung (kombiniertes Verfahren):
- Zulässigkeit der Etappierung des Plangenehmigungsverfahrens; keine Pflicht, ein generelles Projekt auszuarbeiten (E. 3); Berücksichtigung des Koordinationsprinzips (E. 4); Festlegung der Abschnittsgrenzen (E. 5);
- Nachlaufende Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen: Zulässigkeit und verfahrensrechtliche Ausgestaltung (E. 6);
- Detaillierungsgrad der Bau- und Werkpläne (E. 7); Anforderungen an das Dispositiv einer Plangenehmigungsverfügung (E. 8);
- Berücksichtigung von Anliegen der Kantone (Art. 18 Abs. 3 EBG), insbesondere im Bereich des Kanalisationswesens (E. 9).
Lärmschutz, Schutz vor Erschütterungen und Körperschall:
- Die Neubaustrecke sowie diejenigen Teile der Stammlinie, die für die Zusammenführung der beiden Eisenbahnstrecken baulich angepasst werden müssen, stellen eine neue ortsfeste Anlage dar, für welche Erleichterungen gemäss Art. 25 Abs. 2 und 3 USG gewährt werden können (E. 10);
- Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips; Frage der Sanierung der Stammlinie (E. 11); Erleichterungen beim Lärmschutz unter Beachtung des Ortsbildschutzes (E. 12);
- Massnahmen für den Schutz vor Baulärm (E. 14);
- Beurteilung der getroffenen Massnahmen für den Schutz vor Erschütterungen und Körperschall; soweit bei der Planung eine abschliessende Beurteilung der Auswirkungen nicht möglich ist, dürfen zusätzliche Messungen und Simulationen am Rohbau vorbehalten werden (E. 15).
Gewässerschutz:
- Einsatz von Herbiziden; bei den gegebenen Verhältnissen müssen die Sickergräben entlang der SBB-Strecke nicht humusiert werden (E. 16).
Sanierung von Altlasten:
- Vorschriften für die Beurteilung der Frage, ob und wie eine Altlast zu sanieren ist. Die Plangenehmigungsbehörde kann keine Sanierungsverfügung treffen, die sich mit dem Bahnbau nicht begründen lässt (E. 17). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 381
Am 16. Dezember 1985 verabschiedete der Bundesrat einen Bericht über das Konzept BAHN 2000 und eine Botschaft über den Bau neuer Linien der Schweizerischen Bundesbahnen (BBl. 1986 I 193; Botschaft BAHN 2000). Danach ist die BAHN 2000 ein neuer Ansatz für ein landesweit besseres Angebot der Schweizer Bahnen, das bis zum Jahre 2000 verwirklicht werden soll. Im Sinne einer optimalen Transportkette wird durch eine bessere Vernetzung des schweizerischen Transportsystems eine landesweite Attraktivitätssteigerung im Personenverkehr angestrebt. Damit ist eine gezielte Kapazitätserweiterung für den Güterverkehr verbunden. Zum Ziel von BAHN 2000 gehört, so schnelle Züge wie nötig anzubieten, damit auf möglichst vielen Umsteigebahnhöfen gute Anschlüsse vorhanden sind. Zu diesem Zweck wird der Bau einiger Neubaustrecken (NBS) als notwendig erachtet. Deren Trassierung soll sich von den Bahnanlagen des letzten Jahrhunderts abheben, damit die Züge 200 km/h fahren und die für das Konzept BAHN 2000 ausreichenden Fahrzeiten einhalten können (BBl. 1986 I 194 f., 202 und 218). Eine dieser vorgesehenen neuen Linien ist die Strecke von Mattstetten bis in den Raum Olten. Sie soll "als eigentliches Kernstück von BAHN 2000" (BBl. 1986 I 222) in erster Linie dem Verkehr schneller Reisezüge auf den Relationen Bern-Zürich, Bern-Basel und Bern-Luzern dienen, aber auch für den Güterverkehr notwendig sein (BBl. 1986 I 218 ff.).
Für die Linienführung zwischen Mattstetten und dem Raum Olten zog der Bundesrat zwei Varianten in Betracht. Die Variante "Nord" soll sich zwischen Mattstetten und Oensingen an die N1 und anschliessend an die bestehende Jurafuss-Linie der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) anlehnen. Die Variante "Süd" führt von Mattstetten bis Koppigen entlang der N1, unterquert die Emme bei Rüdtlingen-Alchenflüh, dreht auf der Höhe von Koppigen in Richtung Hersiwil-Aeschi-Wanzwil-Bützberg und führt weiter zwischen den Siedlungsgebieten von Langenthal und Aarwangen hindurch; Roggwil und Murgenthal sollen umfahren werden. Der Anschluss an die bestehende Linie Bern-Olten erfolgt in Rothrist. Aufgrund einer Abwägung von Vor- und Nachteilen zog der Bundesrat die Variante "Süd" vor (BBl. 1986 I 222 ff.).
Die eidgenössischen Räte stimmten am 19. Dezember 1986 der Vorlage des Bundesrates zu und erliessen einen Bundesbeschluss betreffend das Konzept BAHN 2000 (BB Konzept BAHN 2000; SR 742.100). Gemäss Art. 2 BB Konzept BAHN 2000 soll das Netz der SBB unter anderem durch die Linie Mattstetten-Rothrist erweitert werden. Hinsichtlich der Linienführung wurde in der parlamentarischen Diskussion die Variante "Süd" bevorzugt und diese durch einen gewünschten Ausbau der Linie (Herzogenbuchsee-)Inkwil-Solothurn ergänzt (Variante "Süd plus"). Gegen den BB Konzept BAHN 2000 wurde das Referendum ergriffen; am 6. Dezember 1987 stimmten die Stimmbürger der Eidgenossenschaft dem Bundesbeschluss zu (zum Ganzen BBl. 1988 I 569).
Am 22./25. April 1991 überwiesen die SBB einen Plansatz für das Projekt der NBS Mattstetten-Rothrist an das Bundesamt für Verkehr (BAV). Sie ersuchten um Vorprüfung (Vollständigkeitsprüfung) und um Festlegung des Verfahrens nach Art. 19 der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten vom 23. Dezember 1932 (Planvorlagen-Verordnung, PlVV; SR 742.142.1). Die SBB beantragten zur Hauptsache, für das Projekt die Plangenehmigung nach Art. 18 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) zu erteilen.
In der Folge erliessen National- und Ständerat am 21. Juni 1991 den Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (BB EGP; SR 742.100.1). Dieser als dringlich erklärte Bundesbeschluss gilt bis zum 31. Dezember 2000 (Art. 25 BB EGP). Er soll sicherstellen, dass das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren für Grossprojekte des Konzeptes BAHN 2000 vereinfacht und beschleunigt wird (Art. 1 BB EGP).
Mit Verfügung vom 16. September 1991 eröffnete das BAV für die NBS Mattstetten-Rothrist das Vorprüfungsverfahren nach Art. 3 BB EGP. Die betroffenen Kantone sowie die interessierten Bundesbehörden erhielten Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Vorprüfungsbericht wurde vom BAV am 31. Juli 1992 erstattet.
Am 1. Oktober 1992 reichten die SBB beim Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) das Gesuch um Genehmigung der Planvorlage für die NBS Mattstetten-Rothrist ein. Das Projekt ist in vier Abschnitte eingeteilt. Der Abschnitt 1 umfasst die Strecke Mattstetten-Koppigen (Kanton Bern), der Abschnitt 2 die Strecke Recherswil-Bolken (Kanton Solothurn), der Abschnitt 3 die Strecke Inkwil-Wynau (Kanton Bern) und der Abschnitt 4 die Strecke Murgenthal-Rothrist (Kanton Aargau). Dieser hier interessierende Abschnitt beinhaltet nach den Projektplänen die die Kantonsgrenze Bern/Aargau querende Murgbrücke im Süden der Gemeinde Murgenthal, den rund 4690 m langen Murgenthal-Tunnel und den Anschluss der NBS an die Stammlinie auf dem Gebiet der Gemeinde Rothrist (Ortsteil Hungerzelg). Anschliessend soll die neu nicht mehr zwei-, sondern viergleisige SBB-Strecke durch das Gemeindegebiet bzw. das umzugestaltende Bahnhofareal von Rothrist führen. Östlich des Bahnhofes verzweigt sie sich mittels eines neuen Überwerfungswerkes in die bestehenden zweigleisigen Linien (östliches Projektende). Ein Ast führt zur Bornlinie Richtung Olten, der andere in Richtung Aarburg/Zofingen. Für den Güterverkehr soll in der Hungerzelg eine Übergabegruppe erstellt werden (Verlegung der Rangiergeleise aus dem Bahnhofbereich). In der Hungerzelg ist überdies ein Unterhaltsstützpunkt und ein Freiverlad geplant.
Das EVED legte am 27. November 1992 für das gesamte Projekt NBS Mattstetten-Rothrist das mit dem Enteignungsverfahren kombinierte Plangenehmigungsverfahren fest; vorbehalten wurde die nachträgliche Anordnung von Landumlegungen. Während der öffentlichen Planauflage erhoben unter anderem die Gemeinde Murgenthal, der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) sowie die Kantone Aargau und Solothurn Einsprache. Am 13. Oktober 1994 genehmigte das EVED das Projekt der NBS Mattstetten-Rothrist entsprechend dem Antrag der SBB in Etappen. Die Abschnittsgrenzen für den Abschnitt 4 wurden beim Westportal des Murgenthal-Tunnels (Bau-km 49.230) und beim Bau-km 57.340 (östliches Projektende) festgelegt. Die Planvorlage für den Abschnitt 4 in den vom EVED festgelegten Abschnittsgrenzen sowie eine Projektänderung wurden mit Auflagen und einzelnen Ausnahmen genehmigt. Für gewisse Bauten und Anlagen haben die SBB beim EVED "nachlaufende Bewilligungsverfahren" einzuleiten oder "Detailprojekte" zur Genehmigung bzw. zum Entscheid einzureichen.
Gegen die Plangenehmigungsverfügung erheben die Gemeinde Murgenthal, die Kantone Aargau und Solothurn sowie der VCS Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. e) (...).
aa) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a und b OG). Weil im vorliegenden Fall keine richterliche Behörde als Vorinstanz entschied, überprüft das Bundesgericht den Sachverhalt frei (Art. 105 Abs. 2 OG). Dabei stellt es hohe Anforderungen an die Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse, geht es doch um eine Anlage, welche die Umwelt erheblich belastet. Nur aufgrund einer umfassenden Abklärung der Auswirkungen des Eisenbahnbaus und -betriebs ist eine den Anforderungen des Umweltschutzrechts entsprechende Beurteilung, insbesondere ein sorgfältiges Gewichten der zu berücksichtigenden Interessen, möglich (BGE 120 Ib 233 E. 3e S. 239; BGE 119 Ib 254 E. 2a S. 265).
bb) Ob die auf dem Spiele stehenden, für und wider das Werk sprechenden Interessen richtig gegeneinander abgewogen wurden, ist in erster Linie eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht ebenfalls frei zu prüfen hat. Es auferlegt sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn sich wie hier auch technische Fragen stellen und die Plangenehmigungsbehörde gestützt auf die Berichte der ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachinstanzen entschied. In diesen Fällen hat das Bundesgericht primär zu klären, ob alle berührten Interessen ermittelt und beurteilt sowie ob die möglichen Auswirkungen der Anlage bei der Entscheidung berücksichtigt wurden (Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 [Raumplanungsverordnung, RPV; SR 700.1]; in BGE 119 Ib 458 nicht publizierte E. 4 und BGE 117 Ib 285 E. 4 S. 293).
3. Der erste Hauptteil der Einwendungen bezieht sich auf das zur Plangenehmigung eingeschlagene Verfahren. Die zentrale Kritik betrifft die Etappierung des Plangenehmigungsverfahrens für die gesamte NBS Mattstetten-Rothrist, indem die Plangenehmigung zeitlich gestaffelt für einzelne Abschnitte erteilt werden soll, und die Wahl der Abschnittsgrenzen selbst. Sodann wird geltend gemacht, für "nachlaufende Bewilligungsverfahren" oder "Detailprojektierungen" im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens zwecks verfeinerter Planung von bestimmten Teilfragen bestehe keine hinreichende gesetzliche Grundlage. Die Beschwerdeführer befürchten in erster Linie, dass das vom EVED gewählte Vorgehen keine gesamthafte und umfassende Beurteilung des Bahnprojektes erlaubt. Der Antwort auf diese Einwendungen sind einige allgemeine Überlegungen voranzustellen.
a) Am 19. Dezember 1986 beschloss die Bundesversammlung in Form eines allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses die Erweiterung des SBB-Netzes durch den Bau einer Linie Mattstetten-Rothrist (Art. 2 lit. b BB Konzept BAHN 2000; Art. 2 und 7 lit. f des Bundesgesetzes über die Schweizerischen Bundesbahnen vom 23. Juni 1944 [SBBG; SR 742.31]). Dieser in einer anschliessenden Volksabstimmung angenommene Bundesbeschluss stützt sich einerseits auf Art. 23 BV, wonach der Bund im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Teiles derselben öffentliche Werke errichten oder deren Errichtung unterstützen kann, und anderseits auf Art. 26 und 36 BV, wonach die Gesetzgebung über den Bau und Betrieb der Eisenbahnen sowie über das Post- und Telegraphenwesen Bundessache ist. Der Bundesbeschluss steht unverändert in Kraft, weshalb sich an dem von der Bundesversammlung und von den Stimmbürgern erteilten Auftrag zum Bau und Betrieb der genannten Eisenbahnstrecke nichts geändert hat (vgl. BGE 120 Ib 436 E. 2c/cc S. 447 und BGE 118 Ib 206 E. 8a zur Bedeutung des Netzbeschlusses im Nationalstrassenrecht). Art. 16 Abs. 3 BB EGP hält fest, dass Grundsatzentscheide der Bundesversammlung über Neubaustrecken für das Plangenehmigungsverfahren verbindlich sind. Für das Bundesgericht als Verwaltungsgerichtshof ergibt sich diese Bindung an den Bundesbeschluss über das Konzept BAHN 2000 schon aus Art. 114bis Abs. 3 BV (BGE 119 Ib 458 E. 6a S. 459; BGE 105 Ib 348 E. 11b S. 369).
b) aa) Um den Bau der BAHN 2000 zeitgerecht verwirklichen zu können, erliess die Bundesversammlung am 21. Juni 1991 den Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (BBl. 1991 I 983). Dieser Bundesbeschluss enthält Verfahrensvorschriften, welche diejenigen des Eisenbahngesetzes und der Planvorlagen-Verordnung ergänzen, damit das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren für die im Konzept BAHN 2000 vorgesehenen neuen Eisenbahnlinien vereinfacht und beschleunigt wird (Art. 1 BB EGP). Wie der bundesrätlichen Botschaft zu entnehmen ist, wurde es namentlich als Mangel erachtet, dass die Plangenehmigungsverfügung sämtliche Bereiche der Plangenehmigung zu erfassen habe (BBl. 1991 I 994). Die Verfahrensvorschriften des genannten Bundesbeschlusses haben den Zweck, hier insbesondere durch eine bessere Gliederung des Verfahrens Abhilfe zu schaffen (BBl. 1991 I 997 ff., 1002 ff., 1010 ff.).
bb) Eine weitere Verbesserungsmassnahme ist die in Art. 16 Abs. 4 BB EGP vorgesehene Möglichkeit, Grossprojekte in Etappen zu genehmigen. Selbst ohne diese ausdrückliche Vorschrift würde einem solchen etappenweisen Vorgehen grundsätzlich nichts entgegenstehen, wie das Bundesgericht bereits im nicht publizierten Urteil vom 12. Januar 1993 i.S. BAHN 2000/NBS Muttenz-Trimbach, E. 3, unter Hinweis auf BGE 111 Ib 15 E. 5 S. 20 ff. erkannte. Im zuletzt zitierten Entscheid ging das Bundesgericht davon aus, dass die Eisenbahngesetzgebung eine Plangenehmigung in Etappen nicht hindere; es schloss nur eine gestaffelte Planauflage für den gleichen Streckenabschnitt aus. Und weiter steht das Enteignungsrecht des Bundes der Etappierung eines kombinierten Verfahrens ebenfalls nicht entgegen (Art. 27 und 29 des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930 [Enteignungsgesetz, EntG; SR 711]). So kann das Einigungs- und Schätzungsverfahren ausgesetzt werden, wenn im Einspracheverfahren namhafte Planänderungen zu erwarten sind (Art. 51 EntG), und darf das Schätzungsverfahren sogar mit Zustimmung der Parteien bis nach Fertigstellung des Werkes verschoben werden (Art. 57 EntG). Allerdings ist danach zu trachten, zusammenhängende Enteignungen soweit möglich im gleichen Zeitraum zu beurteilen (vgl. Art. 44 der Verordnung für die eidgenössischen Schätzungskommissionen vom 24. April 1972 [SR 711.1]). Schliesslich nimmt auch das Umweltschutzrecht - was das Bundesgericht im Nationalstrassenwesen wiederholt feststellte - Rücksicht darauf, dass Grossanlagen vom Stadium der allgemeinen Planung bis zur Detailprojektierung notwendigerweise in Etappen entworfen werden müssen und schon aus praktischen Gründen zugelassen werden muss, dass auch die Ausführungsprojekte selbst gestaffelt ausgearbeitet und genehmigt werden (BGE 118 Ib 206 E. 8c S. 215 f.; BGE 117 Ib 285 E. 7 S. 297 ff.).
c) Nichts geändert hat der Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte an der im Eisenbahnrecht allgemein geltenden Einstufigkeit des Plangenehmigungsverfahrens. Der Bewilligung des Ausführungsprojektes geht daher keine Festsetzung eines generellen Projektes voran, welches unter anderem die Linienführung und die umweltrechtlichen Ausbaustandards in den Grundzügen bestimmt (BGE 115 Ib 424 E. 6d/bb S. 443; vgl. nun aber den hier nicht anwendbaren Art. 11 des Bundesbeschlusses über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 4. Oktober 1991 [Alpentransit-Beschluss; SR 742.104] über die NEAT-Vorprojekte). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Art. 2 lit. b BB Konzept BAHN 2000 an sich nur die Ausgangspunkte der NBS bestimmt, ohne sich auf die konkrete Linienführung im einzelnen zu beziehen (Amtl.Bull. 1991 S 420, Votum Rhinow; Amtl.Bull. 1991 N. 1144, Votum Meyer Theo). Das heisst freilich nicht, dass für die Ausarbeitung des Ausführungsprojektes die Beratung in der Bundesversammlung und die dabei zum Ausdruck gekommene Favorisierung der in der Botschaft BAHN 2000 vorgezeichneten Variante "Süd" bzw. "Süd plus" ohne jede Bedeutung wären (so auch der Bericht des Bundesrates über die erste Etappe von BAHN 2000, BBl. 1994 III 690 f.). Das Ergebnis der parlamentarischen Beratung ist vielmehr bei den folgenden Erwägungen mitzuberücksichtigen.
d) Aus der vorstehend geschilderten Rechtslage ergeben sich erste Antworten auf die Einwendungen der Beschwerdeführer. Entgegen der Auffassung der Kantone Aargau und Solothurn ist das EVED nicht gehalten, über die Linienführung und die umweltrechtlichen "Ausbaustandards" einen der eigentlichen Plangenehmigung vorausgehenden Grundsatzentscheid zu fällen. Würde dies verlangt, käme das im Ergebnis der Pflicht zu einer vorgängigen Genehmigung eines generellen Projektes nahe, wofür das geltende Recht keine Rechtsgrundlage bietet.
Ebenfalls kann nicht beanstandet werden, dass das EVED das Projekt für die NBS Mattstetten-Rothrist in Etappen genehmigte (Art. 16 Abs. 4 BB EGP). Und anders als der Kanton Solothurn meint, kann im Umstand, dass das EVED zuerst für den Abschnitt 4 und nicht für den in den Augen des Kantons Solothurn am meisten umstrittenen Abschnitt 2 die Plangenehmigung erteilte, keine Bundesrechtsverletzung erblickt werden. Das Bundesrecht enthält keine Vorschriften über die Reihenfolge einer etappenweisen Plangenehmigung. Die Wahl muss daher der Plangenehmigungsbehörde überlassen werden. Sie hat darüber in Berücksichtigung der Ziele und Grundsätze des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte und des Verfahrensstandes zu entscheiden, in welchem sich das auf einen Abschnitt bezogene Teilverfahren befindet (vgl. dazu auch BGE 119 Ib 458 betreffend das Ausführungsprojekt N2/Nordtangente Basel, in welchem der Regierungsrat von Basel-Stadt in einer ersten Etappe den Abschnitt 4 genehmigte).
Damit ist allerdings noch nicht gesagt, dass das eingeschlagene Verfahren in allen Teilen den Anforderungen des Bundesrechts entspricht.
4. Die Beschwerdeführer befürchten, dass die etappenweise Genehmigung die vom Umweltschutzrecht verlangte ganzheitliche Beurteilung des Eisenbahnprojektes verhindere und damit das Koordinationsprinzip (dazu grundlegend BGE 116 Ib 50 E. 4 S. 56 ff.; sodann BGE 119 Ib 179 E. 2d S. 189 und BGE 119 Ib 254 E. 9c S. 277 ff.) missachte.
a) In der Tat spricht Art. 16 Abs. 4 BB EGP von der "Beurteilung des Gesamtprojektes". Daraus könnte geschlossen werden, im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens sei auch bei einem etappenweisen Vorgehen ein das Gesamtprojekt betreffender Grundsatzentscheid zu fällen. Dies kann allerdings nicht der Sinn dieser Vorschrift sein, wäre doch sonst das ausdrücklich zulässige Etappieren des Plangenehmigungsverfahrens seiner praktischen Bedeutung weitgehend beraubt. Auch aus dem Umweltschutzrecht, welches zwar die gesamthafte Beurteilung aller Einwirkungen eines Projektes auch nach ihrem Zusammenwirken verlangt (Art. 8 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01], im gleichen Sinne Art. 3 und 21 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011]; BGE 118 Ib 76; HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 7 zu Art. 8), lässt sich solches nicht ableiten, wie das Bundesgericht in insoweit vergleichbaren Fällen des Nationalstrassenbaus entschied. Dabei stellte das Bundesgericht massgeblich auf die Pflicht ab, für solche Anlagen eine mehrstufige UVP durchzuführen, und hielt weiter fest, grundsätzlich genüge es, wenn der Gegenstand eines Ausführungsprojektes bildende einzelne Abschnitt der Prüfung unterzogen werde und er die gesetzlichen Anforderungen erfülle. Es sei davon auszugehen, dass die vorangehende Untersuchung des generellen Projektes Gewähr biete, dass sich das Bauvorhaben als Ganzes umweltverträglich realisieren lasse (BGE 118 Ib 206 E. 8c S. 215 f.; BGE 117 Ib 285 E. 7 S. 297 ff.).
b) Es besteht kein Grund, für den Eisenbahnbau andere oder weitergehende Anforderungen zu stellen. Dass im vorliegenden Fall weder ein generelles Projekt einer ersten umfassenden und ganzheitlichen umweltrechtlichen Beurteilung unterzogen werden musste noch eine mehrstufige UVP erfolgte, führt zu keinem anderen Schluss. Die für Eisenbahnbauten in Ziffer 12.1 des Anhanges zur UVPV festgelegte Pflicht, eine zweistufige UVP durchzuführen, ergab sich erst mit Inkrafttreten der UVPV am 1. Januar 1989. Demgegenüber erfolgte die Antragstellung des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Beschlussfassung über den Bau neuer Eisenbahnlinien, in deren Rahmen heute die erste Stufe der UVP durchzuführen ist, bereits im Jahre 1986. Es muss im vorliegenden Fall weiter beachtet werden, dass die Ausarbeitung des Projektes für die NBS Mattstetten-Rothrist durch die SBB noch auf der Grundlage des Eisenbahngesetzes und der Planvorlagen-Verordnung erfolgte. Im Zeitpunkt der Verabschiedung des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (am 21. Juni 1991), der zum ersten Mal ausdrücklich ein etappenweises Vorgehen bei der Plangenehmigung vorsah, waren diese Planungsarbeiten bereits weit fortgeschritten und hatten die SBB bereits zuvor (Ende April 1991) das BAV um Vorprüfung der Projektpläne, um Festlegung des Verfahrens gemäss Art. 19 PlVV und um Erteilung der Plangenehmigung ersucht.
c) Jedenfalls in solchen übergangsrechtlichen Situationen stellt das Bundesgericht hinsichtlich der Frage, ob die Auswirkungen eines (Gross-)Projektes ganzheitlich und umfassend beurteilt werden können, darauf ab, ob aufgrund der getroffenen Sachverhaltsabklärungen den umweltschutzrechtlichen Anforderungen entsprochen werden kann (BGE 120 Ib 233 E. 3d S. 238). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann im vorliegenden Fall diesen Anforderungen auch im Lichte der Pflicht zu einer formell und materiell koordinierten Rechtsanwendung Genüge getan werden.
aa) Eine erste umfassende - auch umweltrechtliche - Prüfung des gesamten Ausführungsprojektes mit allen Abschnitten fand im verwaltungsinternen Vorprüfungsverfahren statt, welches unter der Leitung des BAV durchgeführt wurde (Art. 4 BB EGP). In diesem Verfahren ist von den beteiligten Bundesbehörden unter Mitwirkung der Kantone im voraus abgeklärt worden, ob das Projekt dem geltenden Recht genügen und ob es (unter anderem) umweltverträglich realisiert werden kann (Art. 3 BB EGP; BBl. 1991 I 998, 1004). Das Vorprüfungsverfahren schloss mit einem Bericht des BAV zuhanden der SBB, welcher über den Verlauf und das Ergebnis des Vorprüfungsverfahrens, insbesondere über die Prüfung des Projekts und allfälliger, im Vorprüfungsverfahren erörterter Varianten Aufschluss gab (Art. 9 BB EGP).
Das Projekt für die NBS Mattstetten-Rothrist wurde im Vorprüfungsverfahren auch vom BUWAL als umweltrechtlicher Fachbehörde des Bundes untersucht (Art. 7 Abs. 3 und 5 BB EGP). Das BUWAL kam nach eingehender Prüfung zum Schluss, die zur Beurteilung der Umweltverträglichkeit eingereichten Unterlagen seien umfassend und fast ausnahmslos von hoher Qualität. Aus der Sicht des BUWAL entsprach die von den SBB vorgesehene Linienführung zwar nicht in allen Teilen den Anforderungen des Umweltschutzrechtes, doch sind seiner Ansicht nach - und das muss unter koordinationsrechtlichen Gesichtspunkten entscheidend sein - bei gesamthafter Berücksichtigung aller Faktoren umweltverträgliche, auch den Anträgen der Kantone entsprechende Linienführungen möglich.
bb) Eine zweite umfassende Beurteilung der Auswirkungen auf die Umwelt erfolgte wiederum durch das BUWAL im Rahmen des für alle Abschnitte gleichzeitig eingeleiteten Plangenehmigungsverfahrens in der Form einer UVP. Gegenstand der UVP war der von den SBB und den von ihr beauftragten Gutachtern erstellte Bericht gemäss Art. 7 ff. UVPV, der sich nicht nur isoliert auf einen Abschnitt, sondern auf die Neubaustrecke und ihre Auswirkungen als Ganzes bezieht. Das BUWAL bestätigte im wesentlichen die im Vorprüfungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse. Es ergibt sich aus der UVP wie bereits aus dem Vorprüfungsbericht, dass das Auflageprojekt in den Augen des BUWAL zwar nicht ausnahmslos dem Umweltschutzrecht entspricht, in allen geplanten Abschnitten aber Linienführungen möglich sind, welche den Anforderungen des Umweltschutzrechtes genügen können.
d) In Anbetracht der umfassenden Abklärungen ist die vom Umweltschutzrecht des Bundes verlangte sorgfältige Gewichtung aller zu berücksichtigenden Interessen (BGE 119 Ib 254 E. 2a S. 265) auch bei einer etappenweisen Plangenehmigung möglich. Die Entscheidung liegt allein in den Händen des EVED (Art. 16 BB EGP), weshalb eine einheitliche Rechtsanwendung auch hinsichtlich der umweltrelevanten "Ausbaustandards" sichergestellt ist. Aufgrund der getroffenen detaillierten Sachverhaltsfeststellungen kann die Plangenehmigung für einen einzelnen Abschnitt im Lichte der Auswirkungen des Gesamtprojektes erfolgen, wie das vom Umweltschutzrecht verlangt wird. Die Gefahr, die Plangenehmigung für einen einzelnen Abschnitt könnte zu falschen, bei der Genehmigung späterer Abschnitte nicht mehr korrigierbaren Schlüssen führen, ist daher auszuschliessen (BGE 117 Ib 285 E. 7b S. 298 und E. 7e S. 301).
e) Nicht zu sehen ist deshalb auch, inwiefern die Etappierung des Plangenehmigungsverfahrens zu einer rechtsungleichen Behandlung der betroffenen Kantone führen könnte. Die Vertreter der Kantone Aargau und Solothurn konnten in sämtliche Projektpläne für alle Abschnitte Einsicht nehmen; es wäre ihnen daher möglich gewesen, konkrete und substantiierte Hinweise zu geben, wo oder in welchem Sachbereich eine rechtsungleiche Behandlung bei der Wahl der Ausbaustandards zu befürchten wäre. Das EVED hält mit Recht fest, dass das gesamte Ausführungsprojekt bzw. jeder einzelne Abschnitt darauf hin zu überprüfen ist, ob er den Anforderungen des Umweltschutzrechtes entspricht. Trifft dies zu, steht einer Plangenehmigung insoweit nichts entgegen. Soweit die Kantone ohne nähere Präzisierungen geltend machen, in einzelnen Abschnitten oder Teilen davon könnte der Ausbau der neuen SBB-Linie unterschiedlich erfolgen (zum Beispiel vermehrter Tunnelbau, Tieferlegungen des Trassees usw.), ist ihnen zu entgegnen, dass solches aufgrund der spezifischen örtlichen Verhältnisse sachlich geboten und daher gerechtfertigt sein kann, ohne dass von einer rechtsungleichen Bevorzugung gesprochen werden dürfte.
5. a) Im Lichte der vorstehenden Erwägungen ist auch die vom EVED festgelegte westliche Grenze des Abschnittes 4 beim Westportal des Murgenthal-Tunnels ohne Einbezug der daran anschliessenden Murgbrücke und des Streckenteils bis Roggwil/Wynau nicht zu beanstanden. Mit der festgelegten westlichen Abschnittsgrenze ist sichergestellt, dass die Prüfung des anschliessenden Abschnitts durch das EVED auch in umweltrechtlicher Hinsicht nicht präjudiziert wird (Art. 16 Abs. 4 BB EGP). Namentlich ist es denkbar, dass die Fortsetzung allenfalls auch über das "Gruenholz" westlich von Roggwil geführt werden könnte, wie das im Auflageprojekt als "Weiterführende Massnahme wM 54" vorgesehen ist und welche Variante vom BUWAL in der UVP ebenfalls als umweltverträglich bezeichnet wird.
b) Die Forderung nach einem selbständig betreibbaren Streckenteilstück zwischen Roggwil/Wynau und Rothrist widerspricht im übrigen dem Kerngedanken des mit dem Konzept BAHN 2000 verfolgten Ausbaues des SBB-Netzes, an welches das Bundesgericht - wie gesagt - gebunden ist. Nach diesem Konzept wie auch nach dem Auflageprojekt besteht die NBS Mattstetten-Rothrist nicht aus einer Vielzahl von selbständig betreibbaren, jeweils mit der Stammlinie verknüpften Teilstrecken. Die neue Linie soll von der bisherigen Streckenführung unabhängig sein und ein eigenes Anforderungsprofil aufweisen (angestrebte Fahrgeschwindigkeit von 200 km/h). Eine Verknüpfung mit der Stammlinie (Bern-) Mattstetten-Rothrist(-Olten) ist deshalb nur zwischen Herzogenbuchsee und Langenthal vorgesehen. Es ist daher folgerichtig, dass die SBB eine Verbindung des Abschnittes 4 mit der Stammlinie nur für den Fall vorsehen, dass die Plangenehmigung der Abschnitte 2 und 3 über Gebühr lange Zeit in Anspruch nehmen sollte, worüber heute noch keine Angaben gemacht werden können. Zu gegebener Zeit wäre für eine solche Streckenverbindung ein neues Plangenehmigungsverfahren einzuleiten.
c) Dementsprechend ist auch dem Antrag der Gemeinde Murgenthal nicht stattzugeben, bereits heute Fragen im Zusammenhang mit der Hangsicherung in dem an das Westportal des Murgenthal-Tunnels anschliessenden Bereich zu regeln. Darüber ist in einem nachlaufenden Bewilligungsverfahren (Bauplatzinstallationen) oder im Plangenehmigungsverfahren für den Abschnitt 3 zu entscheiden. Ebenfalls im Plangenehmigungsverfahren für den Abschnitt 3 wird über die Auswirkungen des an den Tunnel anschliessenden Streckenabschnittes im allgemeinen und über die Gestaltung der Murgbrücke im besonderen zu entscheiden sein.
6. a) Das EVED verwies die vertiefte Abklärung verschiedener Einzelfragen in "nachlaufende Bewilligungsverfahren" oder in "Detailprojektierungen". Nachlaufende Bewilligungsverfahren sollen zum Zug kommen, wenn öffentliche Interessen, die durch die kantonalen und kommunalen Behörden gewahrt werden, sowie wenn Fragen beurteilt werden müssen, bei denen ein gewisser Ermessensspielraum besteht. Detailprojektierungen sind nach der Auffassung des EVED angezeigt, wo es in erster Linie um Anliegen Privater im Bereiche ihrer Grundstücke geht. Der Kanton Aargau und die Gemeinde Murgenthal machen geltend, für die Durchführung solcher nachgeordneter Verfahren bestehe keine Rechtsgrundlage.
b) Der Umstand, dass der Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte nachlaufende Bewilligungsverfahren oder Detailprojektierungen nicht ausdrücklich vorsieht, schliesst solche Verfahrensschritte nicht schlechthin aus. Wenn die Beschwerdeführer (sinngemäss) die Auffassung vertreten, das Legalitätsprinzip verlange, dass öffentliches Verfahrensrecht immer geschriebenes Recht sein müsse, so trifft dies nicht zwingend zu. Es besteht trotz der weitgehend umfassenden Kodifizierung des Verwaltungsverfahrensrechtes in den letzten Jahrzehnten Raum für ungeschriebenes Recht (RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS-PETER, Öffentliches Prozessrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1994, S. 6).
Nachlaufende Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen lassen sich mit dem Sinn und Zweck des genannten Bundesbeschlusses vereinbaren. Mit ihm sollte das Plangenehmigungsverfahren besser strukturiert werden. Auch wurde es als Mangel empfunden, dass in den sich allein nach dem Eisenbahngesetz und der Planvorlagen-Verordnung richtenden Plangenehmigungsverfahren sämtliche Details "bis hin zur genauen Lage der Gartenmauer usw. eines Einsprechers" geplant und festgelegt werden müssen (BBl. 1991 I 994 und 997 f.). Nachgeordnete Verfahren können zudem im Interesse der Betroffenen liegen. Die Möglichkeit, gewisse Detailfragen in nachgeordneten Verfahren eingehender zu regeln, erlaubt ihre vertieftere Abklärung; auch können die Betroffenen allenfalls von zwischenzeitlich gemachten technischen Fortschritten profitieren. Im übrigen sind Bewilligungsverfahren, welche sich auf ein grundsätzlich bereits genehmigtes Bahnprojekt stützen, dem Eisenbahnrecht nicht völlig unbekannt. So sind vereinfachte Plangenehmigungsverfahren für Detailpläne zulässig, welche sich auf ein bereits genehmigtes Bauprojekt stützen (Art. 20 lit. a Satz 1 Ziff. 2 PlVV; BGE 115 Ib 424 E. 5b S. 436).
Allerdings sind für die Durchführung von nachgeordneten Bewilligungsverfahren und von Detailprojektierungen einige Rahmenbedingungen einzuhalten, wie sogleich aufzuzeigen ist.
c) In bezug auf das Verfahren ist zu beachten, dass Parteirechte wie der Anspruch auf rechtliches Gehör usw. umfassend zu gewähren sind. Sodann ist der Entscheid des EVED in eine Verfügung zu kleiden, welche den Anforderungen der Art. 34 ff. VwVG entspricht. Ferner ist den Parteien der Rechtsschutz in gleichem Umfange wie gegen die Plangenehmigungsverfügung selbst zu gewähren.
In sachlicher Hinsicht muss sich die zu verfeinernde Projektplanung an die vorausgehende Plangenehmigungsverfügung halten; diese kann in nachfolgenden Verfahren nicht mehr in Frage gestellt werden. Das setzt voraus, dass die Kernpunkte und der Rahmen des Projektes in der Plangenehmigungsverfügung selbst enthalten sein müssen. Auch muss bereits in der Plangenehmigungsverfügung festgestellt werden können, dass dem fraglichen Projektteil aus umweltrechtlicher Sicht grundsätzlich nichts entgegensteht. Die Umweltverträglichkeit des Projektabschnittes muss ohne die noch vorzunehmende verfeinerte Planung beurteilt werden können. Ansonsten sind die sich aus dem Bundesrecht ergebenden Anforderungen an die materiell koordinierte Rechtsanwendung nicht erfüllt, können doch in nachfolgende Verfahren grundsätzlich nur Fragen verwiesen werden, denen bei gesamthafter Beurteilung lediglich untergeordnete Bedeutung zukommt (BGE 119 Ib 254 E. 9c S. 277 f.). Schliesslich muss sichergestellt sein, dass die Anforderungen des Enteignungsrechtes gewahrt bleiben. Es ist in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, dass die im kombinierten Verfahren aufgelegten Projektpläne als Werkpläne im Sinne von Art. 27 ff. EntG gelten (BGE 111 Ib 15 E. 4a S. 19). Dass die vom EVED vorgesehenen nachlaufenden Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen diesen Anforderungen generell nicht genügen können, machen die Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich, weshalb sich eine weitergehende Prüfung dieser Fragen im vorliegenden Verfahren erübrigt.
7. Hingegen bringen die Gemeinde Murgenthal und der Kanton Aargau vor, die aufgelegten Pläne seien unvollständig. Die Auswirkungen des Bauvorhabens auf die Nachbarschaft könnten nicht beurteilt werden, weil keine parzellenscharfen Pläne vorlägen; die aufgelegten Pläne liessen nur die Linienführung erkennen. In dieser Form würden sie auch für das Enteignungsverfahren nicht genügen. Schliesslich wird in bezug auf die Ausgestaltung der Pläne auf die Ziffer II./3. der Weisung Nr. 2 des BAV betreffend Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnbauten verwiesen.
a) Der Schätzungskommissions-Präsident des Kreises 8 entschied bereits am 1. Dezember 1993, für das Planauflageverfahren genügten vorderhand die aufgelegten Pläne. Auf weitergehende Begehren trat er mit Verfügung vom 10. Juni 1994 unter Hinweis auf die Zuständigkeit des EVED nicht ein. Das EVED seinerseits liess die genannten Rügen entgegen der Behauptungen der Beschwerdeführer nicht unbeantwortet. Anders als die Beschwerdeführer meinen, kann also nicht gesagt werden, der Schätzungskommissions-Präsident und die Vorinstanz hätten sich zur Frage der Planvollständigkeit überhaupt nicht geäussert.
b) Es trifft sodann nicht zu, dass das aufgelegte Planwerk bloss die (grobe) Linienführung angibt und das für den Bahnbau notwendige Areal nicht parzellenscharf festlegt. Vielmehr entsprechen die Pläne den Vorschriften der Planvorlagen-Verordnung (Art. 7 ff. PlVV). So liegen, um nur einige Beispiele zu nennen, die Situationspläne im Massstab 1:1000 (Art. 10 Abs. 1 PlVV), die Längenprofile im Massstab 1:2000/200 oder 1:1000/100 (Art. 11 Abs. 1 PlVV), die Normal-Profile und die charakteristischen Querprofile im Massstab 1:100 oder gar 1:50 vor (Art. 12 PlVV). Vorhanden sind weiter die Enteignungspläne und Grunderwerbstabellen in der vom Enteignungsgesetz verlangten Form (Art. 27 EntG). Es ist daher nicht zu sehen, inwiefern die Projektpläne den Anforderungen des Bundesrechts nicht genügen sollen.
Aus Ziffer II./3. der Weisung Nr. 2 des BAV betreffend Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnbauten, der im übrigen keine Gesetzeskraft zukommt, ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen. Jedenfalls kann ohne weiteres gesagt werden, dass die gesamten Projektunterlagen für jedermann lesbar und verständlich sind und in aussagekräftiger Weise Aufschluss über das Projekt geben, wie das die Weisung verlangt.
c) Entsprechend dem Antrag des Kantons Aargau hat das EVED die verfeinerte Planung für die Beurteilung der Altlast "Hungerzelg" (dazu die nachstehende E. 17) sowie für die Installations- und Deponieplätze (als Zwischenlager auf den Baustellen) in ein nachlaufendes Bewilligungsverfahren bzw. in die Detailprojektierung verwiesen. Der endgültigen Ablagerung von Ausbruchmaterial dienende Deponien sind auf dem Gebiet des Kantons Aargau nicht vorgesehen, weshalb nicht ersichtlich ist, inwiefern der Kanton Aargau insoweit durch die angefochtene Verfügung beschwert sein könnte. Die Pläne für das technische Fachdienstgebäude in der Hungerzelg und die dortige Rangieranlage liegen entgegen seinen anderslautenden Ausführungen vor.
d) Die Anpassung der Strassen und Werkleitungen sowie die Gestaltung der Bauprovisorien wurden - soweit nicht bereits in den Auflageakten enthalten - in einem genau bezeichneten Umfang in die Detailprojektierung oder in nachlaufende Bewilligungsverfahren verwiesen; gleich verhält es sich in bezug auf die Regelung von Einzelfragen bei Massnahmen zum Umweltschutz und der Bauausführung (Förderband über die Aare, Wahl der Transportrouten, bauliche Gestaltung der Lärmschutzwände, Ergänzungen der Störfallplanung etc.). Dass die Plangenehmigungsverfügung in diesen Punkten den umweltrechtlich notwendigen Rahmen nicht abstecken würde, behauptet der Kanton Aargau nicht und ist auch nicht ersichtlich.
8. a) Ebenfalls unbegründet ist der Vorwurf, es gehe nicht an, im Dispositiv einer Plangenehmigungsverfügung anzuordnen, die SBB müssten sich mit den Betroffenen im Rahmen der Detailprojektierung "verständigen" oder "absprechen". Die Bedenken der Gemeinde Murgenthal, solche Anordnungen in einem Dispositiv seien nicht durchsetzbar, sind unbegründet, hat sich doch das EVED in allen Fällen die endgültige Entscheidung vorbehalten. Damit ist sichergestellt, dass die Detailprojekte von der Plangenehmigungsbehörde auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden.
b) Schliesslich ist die Einwendung zu klären, ob das EVED gehalten sei, in der Plangenehmigungsverfügung die genehmigten Pläne im einzelnen aufzulisten und die entsprechenden Pläne mit einem Genehmigungsstempel sowie Datum und Unterschrift zu versehen. Aus Gründen der Rechtssicherheit muss diese Frage gerade bei Projekten mit einem umfangreichen Planwerk grundsätzlich bejaht werden. Ein entsprechendes Vorgehen ist bei Baubewilligungen allgemein üblich.
Im vorliegenden Fall kann jedoch nicht gesagt werden, es sei unklar, welche Pläne von der Plangenehmigung erfasst seien. Es ergibt sich aus Dispositiv Ziffern 3 und 4, dass die Planvorlage der SBB vom 2. Oktober 1992 für den Abschnitt Murgenthal-Rothrist - und damit die Bau- und Enteignungspläne gemäss Dossier 1, 7 und 10 (samt Verzeichnissen) - genehmigt wurde, dass auch eine genau bezeichnete Planänderung vom 10. Februar 1994 betreffend Lärmschutz genehmigt und dass einer anderen Planänderung gleichen Datums die Genehmigung versagt wurde. Weiter wurde im Dispositiv unmissverständlich festgehalten, dass nebst den genannten Plänen auch der Plan "Ausbau Industrieweg" genehmigt werde. Eine Bezugnahme auf die einzelnen Pläne etwa unter Hinweis auf Inhaltsverzeichnisse in den einzelnen Dossiers wäre aber wünschenswert gewesen. Auch muss vom EVED für künftige Fälle verlangt werden, dass wenigstens in einem Plansatz jeder genehmigte Plan mit einem datierten Genehmigungsvermerk versehen wird.
9. Die Gemeinde Murgenthal und der Kanton Aargau vertreten die Auffassung, ihnen stünden in den Sachbereichen Gewässernutzung, Strassenrecht, Abwasserbeseitigung, Bauplatzinstallationen und Störfall-Einsatzplanung Bewilligungskompetenzen zu, welche das EVED missachtet habe. Dies trifft so nicht zu.
a) Gemäss Art. 11, 12 und 16 BB EGP in Verbindung mit Art. 18 EBG sind die Pläne für die NBS Mattstetten-Rothrist bzw. für alle Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienen, allein vom EVED zu genehmigen (BGE 121 II 8 E. 3b S. 16; BGE 116 Ib 400; BGE 115 Ib 166 E. 3 S. 169 ff.). Das von den Kantonen und Gemeinden in den genannten Sachbereichen kompetenzgemäss erlassene Recht sowie ihre entsprechenden Bewilligungsbefugnisse können daher der Plangenehmigung durch das EVED nicht entgegenstehen (HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. II, N. 37 zum Eisenbahngesetz; THOMAS PFISTERER, Die Anliegen der Kantone im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 195 und 197; BBl. 1981 I 331). Allerdings hat das EVED die auf kantonales Recht gestützten Anträge insoweit zu berücksichtigen, als ihre Anwendung die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränkt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Solche Anträge gründen sich in aller Regel auf Vorschriften des Bau-, Planungs-, Strassen-, Wasser-, Natur- und Heimatschutz- sowie Gewässerschutzrechtes (vgl. BGE 121 II 8 E. 2-6 S. 13 ff.; PFISTERER, a.a.O., S. 197 f.). Nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtes und der Lehre ist im Einzelfall eine Abwägung der Interessenlage vorzunehmen. Dabei kann und muss den auf kantonales Recht gestützten Anträgen nicht durchwegs entsprochen werden (PFISTERER, a.a.O., S. 198).
b) Die angefochtene Verfügung trägt den auf kantonales Recht gestützten Anträgen in angemessener Weise Rechnung. In einzelnen Sachbereichen wie der konkreten Gestaltung der Bauplatzinstallationen, der Anpassung von Strassenbestandteilen und Unterführungen, der Einsatzplanung für den Störfall usw. müssen die SBB noch eine verfeinerte Planung vorlegen, über welche sich die SBB nach den Anordnungen des EVED mit den betroffenen Kantonen und Gemeinden zu verständigen haben. Deren Anliegen ist daher in den nachlaufenden Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen im Rahmen von Art. 18 Abs. 3 EBG Rechnung zu tragen. Ein eigentlicher Bewilligungsvorbehalt kann den Kantonen und Gemeinden aber im Lichte der in Art. 18 und 18a EBG festgelegten Kompetenzordnung für die Genehmigung von Eisenbahnanlagen nicht zugestanden werden. An der Tragweite dieser Zuständigkeitsordnung haben entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer weder das Umweltschutzrecht im allgemeinen und das Koordinationsprinzip im besonderen noch das Raumplanungsrecht etwas geändert. Zwar sind nach Art. 6 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) die Kantone namentlich für die Richtplanung zuständig und hat diese auch Aufschluss über die anzustrebende Entwicklung des Verkehrs zu geben (Art. 6 Abs. 3 lit. b RPG). Es sind jedoch auch hier die Kompetenzen des Bundes zu beachten (Art. 11 RPG).
c) Was schliesslich die von den Beschwerdeführern besonders aufgeworfene Frage des Anschlusses der SBB-Anlagen an das kommunale Kanalisationsnetz betrifft, so ist vorab auf Art. 11 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) hinzuweisen. Danach muss im Bereich öffentlicher Kanalisationen verschmutztes Abwasser im Rahmen von Art. 11 GSchG und Art. 15 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGSchV; SR 814.201; in der Fassung vom 27. Oktober 1993) in die Kanalisation eingeleitet werden. Der Inhaber der Kanalisation - in der Regel die Gemeinde - ist auch im Falle von Bahnanlagen verpflichtet, dieses Abwasser aufzunehmen und der zentralen Abwasserreinigungsanlage zuzuführen (Art. 11 Abs. 3 GSchG). Bewilligungskompetenzen kommen der Gemeinde oder dem Kanton aber auch insoweit grundsätzlich keine zu. Dies folgt nicht nur aus Art. 18 EBG, sondern auch aus Art. 48 GSchG. Danach ist die Bundesbehörde, welche wie das EVED einen anderen Erlass der Bundesgesetzgebung (so die Eisenbahngesetzgebung) vollzieht, bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch für den Vollzug der Gewässerschutzgesetzgebung zuständig (BBl. 1987 II 1150); dazu gehören die Fragen des Kanalisationswesens (Art. 6-18 GSchG).
Diese Befugnisse des EVED stehen wie gesagt einer Berücksichtigung gewässerschutzrechtlicher Anliegen des Kantons und der Gemeinde im Rahmen von Art. 18 Abs. 3 EBG nicht entgegen. Es kann daher dem Inhaber des Kanalisationsnetzes durchaus zugestanden werden, den oder die Anschlusspunkte für die Verbindung mit dem bestehenden Netz zu bezeichnen, sofern diese zweckmässig sind. Auch kann von den SBB verlangt werden, dass sie einen Kapazitätsnachweis erbringen, wird doch damit die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig eingeschränkt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Dieser Nachweis erlaubt es dem EVED auch, die gewässerschutzrechtlichen Fragen sachgerecht zu beurteilen, sofern sich die SBB mit dem Kanton und der Gemeinde nicht einigen sollten. Auch kann das EVED für technische Fragen mangels anderslautenden Vorschriften ohne weiteres auf die kompetenzgemäss erlassenen Normalien des Kantons oder der Gemeinde abstellen. Weitergehenden Anträgen des Kantons und der Gemeinde kann hingegen mit Rücksicht auf die genannten Entscheidbefugnisse des EVED nach der Eisenbahn- und der Gewässerschutzgesetzgebung nicht stattgegeben werden.
10. a) In der Frage des Lärmschutzes sind sich das EVED, der Kanton Aargau und die SBB darin einig, dass die Neubaustrecke jedenfalls insoweit eine neue ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 25 USG und Art. 7 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) darstellt, als sie unabhängig von der Stammlinie Olten-Bern auf einem neu zu erstellenden Trassee geführt wird.
Unterschiedliche Auffassungen bestehen jedoch hinsichtlich des Streckenstückes zwischen Rothrist/Hungerzelg, wo die Stammlinie und die Neubaustrecke verbunden werden, und dem Projektende in Rothrist/Grüth, wo die neu vierspurige Linie in die zwei bestehenden Doppelspur-Linien nach Olten bzw. Aarburg/Zofingen mündet. Während das EVED dieses Streckenstück als wesentlich geänderte Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV betrachtet, qualifiziert es der Kanton Aargau als neue ortsfeste Anlage. Daraus leitet er ab, die SBB müssten die für neue ortsfeste Anlagen geltenden Planungswerte einhalten (vgl. Art. 25 Abs. 1 USG).
b) Ob das genannte Streckenstück zwischen der Hungerzelg und dem Projektende in Rothrist/Grüth als neue ortsfeste Anlage bezeichnet werden muss, ist aufgrund einer funktionalen Betrachtungsweise zu entscheiden (PETER ETTLER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 13 und 16 zu Art. 25).
Um eine Neubaustrecke funktionsfähig zu machen, ist eine sachgerechte, auf die Anforderungen des neuen Verkehrsträgers zugeschnittene Verknüpfung mit der Stammlinie unumgänglich. Eine solche Verknüpfung ist schon aus planerischen und technischen Gründen als Teil der neuen Eisenbahnlinie zu betrachten. Der vorliegende Fall zeigt dies deutlich, ist doch in den Augen der SBB für eine den genannten Anforderungen entsprechende Linienverknüpfung nicht nur eine Weichenanlage zwischen dem Bahnhof Rothrist und der Hungerzelg, sondern auch ein Überwerfungs-Bauwerk für die Entflechtung der Bahnlinien nach Olten bzw. Aarburg/Zofingen in Rothrist/Grüth notwendig. Abgesehen davon müssen, um den Zusammenschluss baulich und technisch sicherzustellen, nicht unerhebliche Umbauten im Bahnhofbereich vorgenommen werden. In Übereinstimmung mit der Auffassung des Kantons Aargau muss bei dieser Sachlage das Neubauprojekt in lärmschutzrechtlicher Hinsicht als Ganzes betrachtet werden. Daraus folgt, dass es sich auch beim genannten Streckenteil in Rothrist um eine neue ortsfeste Anlage handelt. Das heisst allerdings noch nicht, dass die Beschwerde des Kantons Aargau gutgeheissen werden müsste.
c) Das strittige Bauprojekt stellt eine im überwiegenden öffentlichen Interesse liegende (Eisenbahn-)Anlage dar, bei der die Immissionsgrenzwerte überschritten werden dürfen, wenn durch sachlich angezeigte und vertretbare Massnahmen an der Quelle keine hinreichende Verbesserung der Lärmsituation möglich ist (Art. 25 Abs. 2 und 3 USG). In solchen Fällen müssen gemäss Art. 25 Abs. 3 USG auf Kosten des Anlageeigentümers die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden; dies ist beim vorliegenden Projekt auch so vorgesehen. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist der Einwand, die SBB müssten auf dem Gebiet der Gemeinde Rothrist generell die Planungswerte einhalten, wie dies grundsätzlich für neue ortsfeste Anlagen verlangt wird (Art. 25 Abs. 1 USG), unbegründet. Das führt zur Abweisung der Beschwerde (auch) in diesem Punkt.
11. Im Bereiche des Lärmschutzes hat das EVED den SBB Erleichterungen im Sinne von Art. 25 Abs. 2 und 3 USG gewährt, welche primär die Auswirkungen entlang der Ausbaustrecke in Rothrist betreffen. Diese Erleichterungen werden im einzelnen von den Beschwerdeführern nicht beanstandet. Hingegen macht der VCS geltend, das EVED habe dem Vorsorgeprinzip zu wenig Rechnung getragen. Der VCS stösst sich insbesondere an der Auffassung des EVED, wonach sich die Frage der Gewährung von Erleichterungen erst bei der Bekämpfung der Lärmimmissionen und nicht schon bei der Festlegung von Emissionsbegrenzungen stelle.
a) In der Tat lassen sich die vom VCS beanstandeten Erwägungen des EVED in seiner Zusatzverfügung zur Einsprache des VCS nicht vollumfänglich mit dem Umweltschutzgesetz vereinbaren. Einwirkungen werden primär an der Quelle, d.h. am Emissionsort, beschränkt (Art. 11 Abs. 1 USG). Zunächst sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; BGE 118 Ib 234 E. 2a S. 238). Für die Beurteilung dessen, was als schädlich oder lästig gilt, ist von den Grenzwerten auszugehen, die der Bundesrat im Anhang 4 zur Lärmschutz-Verordnung festgelegt hat (Art. 13 Abs. 1 USG). Erst in einem weiteren Schritt ist zu beurteilen, ob immissionsseitige Massnahmen zu ergreifen sind (Art. 25 Abs. 3 USG, Art. 10 LSV; im gleichen Sinne Art. 13 und 14 LSV für Sanierungen). Diese Feststellungen führen freilich nicht zur Aufhebung der Plangenehmigungsverfügung, wie im folgenden zu zeigen ist.
b) Der Vorwurf, das Eisenbahnprojekt berücksichtige das Vorsorgeprinzip nur ungenügend, wurde auch vom BUWAL in der UVP vom November 1993 erhoben. Noch im Vorprüfungsbericht stellte es fest, grundsätzlich werde die Projektbearbeitung der Lärmproblematik gerecht, die Berichte seien vollständig, die ermittelten Resultate nachvollziehbar und plausibel. Die im Vorprüfungsverfahren für den Abschnitt 4 festgestellten Mängel wurden durch die Erarbeitung einer Lärmstudie für das Gebiet der Gemeinde Rothrist durch die Firma Holinger AG behoben. Der UVP ist nicht zu entnehmen, welche konkreten Massnahmen an der Quelle ergriffen werden müssten, um dem Vorsorgeprinzip besser Rechnung zu tragen. Vielmehr vertrat das BUWAL die Auffassung, das Projekt entspreche den Anforderungen des Lärmschutzrechtes, wenn die von ihm gestellten Forderungen zu den beantragten Erleichterungen erfüllt würden. Anlässlich einer Sitzung vom 13. Januar 1994, an welcher das BUWAL vertreten war, wurden die Erleichterungsanträge besprochen und es wurde grundsätzlich eine Einigung erzielt. Die in der Plangenehmigungsverfügung enthaltenen Anordnungen entsprechen dem Ergebnis dieser Besprechung. Es besteht daher für das Bundesgericht kein Anlass, hier weitergehende Untersuchungen anzustellen.
c) Auch der VCS stellt hinsichtlich der verbesserten Begrenzung der Lärmemissionen an der Quelle keine konkreten Anträge. Er verweist lediglich auf das Rollmaterial und das Gleisprofil sowie auf betriebliche Massnahmen, ohne substantiierter darzulegen, welche sachgerechten Vorkehren insoweit für eine verbesserte Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips zu treffen seien. Es besteht daher auch für das Bundesgericht kein Anlass für Weiterungen in dieser Frage. Immerhin kann folgendes festgehalten werden:
aa) Es ist anzuerkennen, dass die SBB in den letzten Jahren bei der technischen Ausrüstung des Rollmateriales grosse Anstrengungen unternommen haben, um die Lärmemissionen der Reisewagen zu begrenzen. Die neueren auch für höhere Geschwindigkeiten zugelassenen Einheitswagen (EW) IV und die Doppelstockwagen weisen laut Angaben der SBB gegenüber den Leichtstahlwagen und EW I und II ein Emissionsverhältnis von lediglich noch 1:10 auf. Auch für den Betrieb der NBS ist der Einsatz von Rollmaterial geplant, welches diese Bedingungen erfüllen soll. Die vorgesehenen Reisegeschwindigkeiten bedingen den Einsatz von neuem scheibengebremsten Rollmaterial, das bei gleichen Bedingungen ca. 10dB(A) und damit signifikant leiser ist als das ältere gussklotzgebremste Rollmaterial (Leichtstahlwagen, EW I und II).
bb) Weniger positiv ist die Situation bei den Güterwagen, was die SBB bestätigen. Indes müssen hier auch die finanziellen Rahmenbedingungen berücksichtigt werden. Die Um- und Neuausrüstung der grossen Zahl Güterwagen wird beträchtliche Aufwendungen erfordern. Sie bereits heute aufzubringen, kann von den SBB aus Gründen der Verhältnismässigkeit nicht verlangt werden (Art. 11 Abs. 2 USG). Verbesserungen hängen zudem auch von Anstrengungen auf internationaler Ebene ab, wie sie seit einiger Zeit unternommen werden.
cc) Hinsichtlich der Wahl des Gleises ist festzustellen, dass die SBB den Schienentyp Profil SBB VI (60 kg/m) verwenden wollen. Dieses Profil bewirkt nach einem unter anderem vom VCS in Auftrag gegebenen Gutachten "Schienenverkehrslärm in Europa" rund 3dB(A) höhere Emissionen als der leichtere Typ Profil SBB I (46 kg/m). Dem Gutachten ist allerdings zu entnehmen, dass die Bahnunternehmungen das schwerere Profil bevorzugen, weil dieses unter anderem widerstandsfähiger ist. Mit Blick darauf, dass die NBS auf eine Fahrgeschwindigkeit von 200 km/h ausgelegt werden soll, kann die von den SBB getroffene Wahl in Berücksichtigung der bahnbetrieblichen Sicherheitsaspekte (vgl. Art. 17 Abs. 1 EBG) nicht beanstandet werden.
dd) Als Massnahme für die Begrenzung der Emissionen wären der Erlass von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften denkbar, die sich auf den Einsatz von Güterwagen auf der Neubaustrecke beziehen (Art. 12 Abs. 1 lit. c USG). Indes würden entsprechende Bestimmungen das Lärmproblem nicht lösen. Vielmehr hätte bis zu ihrer Sanierung allein die Umgebung der Stammstrecke die Lärmemissionen zu tragen, ohne dass sich durch den Betrieb der NBS Entlastungen ergäben.
Im übrigen kann nicht gesagt werden, die SBB hätten es in der Hand, ohne jede Schranke den Betrieb auf der NBS zu bestimmen. Die den Lärmschutz betreffenden Anordnungen des EVED beruhen vielmehr auf gutachtlichen Untersuchungen, welche von bestimmten voraussichtlichen Verkehrsmengen, Zugsgeschwindigkeiten und von einer bestimmten Art Rollmaterial ausgehen.
Die den SBB gewährten Erleichterungen beruhen auf den in diesen Expertisen vorgezeichneten Betriebskennzahlen. Nachdem diese Erleichterungen hier im einzelnen unbestritten geblieben sind, besteht kein Anlass, einschränkende Betriebsvorschriften bzw. Massnahmen nach Art. 11 Abs. 3 USG zu ergreifen.
d) Die Gemeinde Murgenthal verlangt allerdings, dass während der Nacht die Güterzüge über die NBS durch den Murgenthal-Tunnel geführt werden. Die SBB haben sich anlässlich der mit der Gemeinde durchgeführten Einspracheverhandlung vom 14. Juni 1994 grundsätzlich positiv zu dieser Forderung gestellt und erklärt, sie hätten schon aus Gründen der Wirtschaftlichkeit ein Interesse daran, die Güterzüge nachts über die NBS laufen zu lassen. Indes wiesen sie auf notwendige Unterhaltsarbeiten während der Nacht, auf andere betriebliche Gründe sowie auf den Umstand hin, dass heute nicht bekannt sei, wie sich in zwanzig oder dreissig Jahren die Belastung mit Güterzügen ausnehmen werde. Die SBB und in der Folge das EVED haben daher der Forderung der Gemeinde nur mit der Einschränkung zugestimmt, dass die Führung der Güterzüge während der Nacht durch den Murgenthal-Tunnel betrieblich möglich sei.
Entgegen der Auffassung der Gemeinde Murgenthal können (auch) im Lichte des Vorsorgeprinzips keine weitergehenden Zusicherungen abgegeben werden. Emissionsbegrenzungen stehen allemal unter dem Vorbehalt, dass sie betrieblich möglich sind (Art. 11 Abs. 2 USG). Die SBB sind jedoch darauf zu behaften, die Güterzüge während der Nachtzeit (22.00-06.00 Uhr; Ziffer 32 Abs. 1 des Anhanges 4 zur LSV) über die NBS zu führen, soweit dies mit den betrieblichen Anforderungen zu vereinbaren ist. Dies ist um der Rechtssicherheit willen so im Dispositiv festzuhalten.
e) Abzulehnen ist der Antrag, mit dem Bau der NBS Mattstetten-Rothrist die Stammlinie auf dem Gemeindegebiet von Murgenthal zu sanieren. Eine Sanierung im heutigen Zeitpunkt könnte grundsätzlich nur angeordnet werden, wenn die Stammstrecke bauliche Änderungen erfahren würde (Art. 18 Abs. 1 USG, vgl. auch Art. 8 LSV). Dies ist nicht der Fall. Die Streckensanierung hat somit innerhalb der von Art. 17 Abs. 3 LSV festgelegten Frist, spätestens bis am 1. April 2002, zu erfolgen. Im übrigen ist damit zu rechnen, dass mit der Eröffnung der NBS eine Entlastung der Stammstrecke und damit eine gewisse Verbesserung der Lärmsituation erfolgen wird.
12. Der VCS beantragt, Erleichterungen im Lärmschutz nur unter der Voraussetzung zu gewähren, dass zuvor Gestaltungswettbewerbe über die Wahl der Lärmschutzwände durchgeführt werden. Offenbar befürchtet der VCS, die SBB wollten optisch unschöne Norm-Lärmschutzwände errichten und damit Interessenkonflikte mit dem Schutz von Orts- und Landschaftsbildern heraufbeschwören. Dies könnte alsdann nach der Meinung des VCS (unter anderem) den Ausschlag für die Gewährung von Erleichterungen oder gar für den Verzicht auf Lärmschutzmassnahmen geben bzw. gegeben haben. - So verhält es sich aber nicht.
a) Das Bundesrecht misst den Interessen des Umweltschutzes und namentlich jenen des Lärmschutzes ein grosses Gewicht bei. Art. 24septies Abs. 1 Satz 2 BV hebt ausdrücklich hervor, dass der Bund insbesondere den Lärm bekämpft (BGE 119 Ib 463 E. 6e S. 473 f.). Indes hat das Bundesgericht bereits in verschiedenen Fällen festgestellt, dass zwischen den Zielen des Umweltschutzgesetzes und anderen öffentlichen Interessen wie etwa dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes Konflikte entstehen können. Diese sind im Rahmen einer Interessenabwägung zu lösen (BGE 119 Ib 463 E. 6d S. 473; BGE 118 Ib 206 E. 8a S. 213), doch trägt zum Teil bereits die Gesetzgebung solchen Interessenkonflikten Rechnung. Bei der Sanierung bestehender Anlagen, welche den Vorschriften des Lärmschutzrechtes nicht vollumfänglich entsprechen, können zum Beispiel Erleichterungen gewährt werden, sofern überwiegende Interessen des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes dies rechtfertigen (Art. 17 und 18 USG, Art. 14 LSV; BGE 119 Ib 463 E. 4b S. 466 f.). Sodann lässt Art. 10 Abs. 3 lit. b LSV den Verzicht auf Schallschutzmassnahmen zu, wenn überwiegende Interessen des Ortsbildschutzes oder der Denkmalpflege entgegenstehen.
b) Die Befürchtungen des VCS beziehen sich in erster Linie auf die Situation in Rothrist. Der VCS übersieht jedoch, dass selbst bei als neu zu bezeichnenden Eisenbahnanlagen (vorne E. 10) aufgrund einer umfassenden Beurteilung aller auf dem Spiele stehenden Interessen, wozu wie gesagt auch der Ortsbildschutz gehört, unter Umständen Überschreitungen des Planungs- oder Immissionsgrenzwertes in Kauf genommen werden müssen (Art. 25 Abs. 3 USG).
Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das EVED die hier erheblichen Interessen nicht sachgerecht abgewogen hat. Jedenfalls kann aufgrund der Akten nicht gesagt werden, das EVED sei den SBB zu weit entgegengekommen, weil die SBB es nicht für notwendig hielten, die Lärmschutzmassnahmen optimaler auf den Schutz des Ortsbildes von Rothrist abzustimmen. Die angeordneten Massnahmen zum Lärmschutz beruhen auf einer eingehenden Prüfung aller massgebenden Faktoren durch die Vertreter des BUWAL, des Kantons Aargau, der Gemeinde Rothrist und den SBB. Dem Protokoll der Sitzung vom 13. Januar 1994 wie auch der angefochtenen Verfügung ist zu entnehmen, dass die Interessen des Ortsbildschutzes nicht auf Kosten des Lärmschutzes überbewertet wurden. Einzelheiten der Gestaltung der Lärmschutzwände können im übrigen noch im Rahmen der Detailprojektierung hinreichend geregelt werden.
14. Der VCS beantragt den Erlass von Richtlinien für den Baulärm durch das EVED, bis das BUWAL entsprechende Vorschriften gemäss Art. 6 LSV erlassen habe. In diesen Richtlinien müsse namentlich festgehalten werden, dass der Bauverkehr grundsätzlich auf der Schiene abzuwickeln sei.
a) Der zu erwartende Baulärm im Abschnitt 4 wird zwar über eine gewisse Zeit (Bauphase) auftreten, doch wird dieser Lärm nicht wie zum Beispiel beim Betrieb einer etappenweise bewirtschafteten Deponie dauerhaft auch während des Betriebs der NBS zu verzeichnen sein. Es besteht daher hier kein Anlass, Bau- und Betriebslärm zusammen an den für Eisenbahnen geltenden Belastungsgrenzwerten zu messen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 28. März 1994 i.S. Deponie Chrüzlen, E. 6c, publiziert in URP 1994, S. 151 f.). Ebensowenig sind die im Abschnitt 4 vorgesehenen Baustellen als dauerhafte ortsfeste Anlagen im Sinne der LSV zu behandeln. Ein solches Vorgehen wäre nach der vom BAV in Zusammenarbeit mit dem BUWAL erarbeiteten Weisung Nr. 4 vom 25. Februar 1992 zu den Themen Lärmschutz und Erschütterungen bei Eisenbahnanlagen allenfalls ins Auge zu fassen, wenn die Baustellen länger als fünf Jahre in Betrieb stünden (Ziffer 3.1, Seite 11 der Weisung), womit aber auch der VCS nicht rechnet. Nachdem das BUWAL bis heute keine Vorschriften über den Schutz vor Baulärm erlassen hat, wie dies Art. 6 LSV vorschreibt, sind somit Emissionsbegrenzungen mit unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützten Verfügungen anzuordnen (Art. 12 Abs. 2 USG).
b) Anders als der VCS darlegt, traf das EVED konkrete Anordnungen, um die Bevölkerung so weit wie möglich vor Baulärm zu schützen. Gemäss Dispositiv Ziffer 6.1 lit. b der Plangenehmigungsverfügung haben die SBB die Grundsätze der Massnahmenplanung für die Bauphase, wie sie im Umweltverträglichkeitsbericht für den Bau der gesamten NBS vorgesehen sind, auch auf dem Abschnitt 4 zu beachten. Danach sind die Transporte so weit wie möglich auf dem Bahntrassee vorzunehmen. Ist die Benützung des Strassennetzes unumgänglich, sind in erster Linie Routen ausserhalb überbauter Gebiete zu wählen. In zweiter Linie sind Strassen zu benützen, welche bereits heute über ein hohes Verkehrsaufkommen verfügen, so dass eine Verkehrszunahme nicht über Gebühr ins Gewicht fällt. Weiter sind Transportmittel mit möglichst grosser Transportkapazität zu verwenden und es ist dem Einsatz von lärmarmen Umlademethoden und Maschinen, Geräten usw. grösstmögliche Beachtung zu schenken.
Einzelheiten sollen sowohl nach den Empfehlungen im genannten Umweltverträglichkeitsbericht als auch nach den Anordnungen des EVED einem nachlaufenden Bewilligungsverfahren oder einer Detailprojektierung vorbehalten bleiben, weil gewisse bedeutsame Fakten wie vorgesehene Baumethoden, Einsatz bestimmter Baumaschinen usw. noch offen sind. Mit diesen Anordnungen hat das EVED den in der UVP gestellten Anträgen des BUWAL vollumfänglich Rechnung getragen.
c) Bei dieser Sachlage besteht für das Bundesgericht kein Anlass, im heutigen Zeitpunkt weitergehende Anforderungen zu stellen, nachdem die konkret erhobene Forderung des VCS, den Transportverkehr primär über die Schiene zu führen, von den SBB im Rahmen des Möglichen zu erfüllen ist, und weitere notwendige Massnahmen vom VCS nicht präzise formuliert werden. Im übrigen ist festzustellen, dass die in der genannten Weisung Nr. 4 vom BAV und vom BUWAL gestellten Anforderungen an den Schutz vor Baulärm erfüllt sind. So haben die SBB nebst der erwähnten Massnahmenplanung qualitative Lärmprognosen für die Bauphase angestellt, soweit dies - wie dargestellt - im heutigen Zeitpunkt möglich ist.
15. Der Kanton Aargau wirft den SBB vor, sie hätten die Erschütterungsproblematik nicht im Griff. Der Kanton weist auf offenbar aufgetretene Probleme beim Doppelspurausbau im Birrfeld, auf die ungenügende Handhabung des Vorsorgeprinzips beim geplanten Einbau des optimierten Schwellenschuhs im Murgenthal-Tunnel sowie auf schlechte Erfahrungen mit Unterschottermatten hin, welche auch für die Ortsdurchfahrt Rothrist vorgesehen seien. Nach Auffassung des Kantons ist das Projekt hinsichtlich der Erschütterungsproblematik noch nicht ausgereift.
a) Der Bundesrat hat noch keine Immissionsgrenzwerte für Erschütterungen festgelegt (Art. 15 USG). Zur Verhinderung schädlicher oder lästiger Einwirkungen müssen daher Emissionsbegrenzungen mit unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützten Verfügungen getroffen werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Es darf dabei auf die vom BAV in Zusammenarbeit mit dem BUWAL erlassene Weisung Nr. 4 vom 25. Februar 1992 zu den Themen Lärmschutz und Erschütterungen und/oder auf die DIN-Norm 4150 abgestellt werden (dazu Ziffer 3.3 der Weisung; BGE 117 Ib 28 E. 4 S. 32 f.). Der Kanton Aargau macht nicht geltend, diese Beurteilungsgrundlagen seien ungenügend.
b) aa) Für den Streckenbereich in der Gemeinde Murgenthal, der im wesentlichen unter Tage verläuft, gehen die Experten aufgrund ihrer Berechnungen davon aus, dass die Erschütterungen auch unter der Annahme, dass sehr schwingungsfähige Gebäudestrukturen betroffen sein könnten, kein wesentliches Problem darstellen. Der Vorwurf, die SBB hätten die Erschütterungsproblematik nicht im Griff, trifft daher insoweit nicht zu.
bb) Nichts anderes gilt hinsichtlich des Körperschalls. Hier empfahlen die Gutachter die Verwendung des optimierten Schwellenschuhs, womit betroffene Objekte ausreichend gegen Körperschall geschützt werden könnten. Diesem Rat folgte das EVED, weshalb nicht gesagt werden kann, dem Vorsorgeprinzip sei nicht Rechnung getragen worden.
c) Für das Gebiet der Gemeinde Rothrist hält die Expertise fest, dass eine Überschreitung der technischen Planungswerte für Erschütterungen gemäss den vorstehend zitierten Richtlinien und Normen nicht zu erwarten seien. Auch insoweit trifft daher der vom Kanton Aargau gegenüber den SBB erhobene Vorwurf nicht zu.
d) aa) Problematischer ist in Rothrist die Situation hinsichtlich des Körperschalls. Einzelne Bauten sind mit solchen Einwirkungen vorbelastet; nachts sind gemäss den Erhebungen der Gutachter vereinzelte Richtwertüberschreitungen wahrscheinlich. Durch die Verwendung von beweglichen Weichen-Herzstücken können aber die impulsartigen Schallereignisse infolge Weichenüberfahrten weitgehend gedämmt werden.
bb) Als weitere Massnahme zur Reduktion oder Vermeidung des Körperschalls schlagen die Gutachter die Verwendung von Altpneumatten im Oberbau bei offener Streckenführung vor. Wie allerdings der Plangenehmigungsverfügung zu entnehmen ist und wie die SBB bestätigen, konnten mit solchen Altpneumatten nicht durchwegs positive Erfahrungen gemacht werden (Stabilitätsprobleme). Auch zeigt die Expertise, dass für den Bereich der Übergabegruppe Hungerzelg nach Vollendung des Rohbaus weitergehende Untersuchungen zur Körperschall-Problematik gemacht werden müssen, um die Einwirkungen endgültig beurteilen zu können.
cc) Anders als der Kanton Aargau meint, stehen diese offenen Punkte einer Plangenehmigung nicht entgegen. Angesichts dessen, dass für die sachgerechte Erfassung des Körperschalls Rechtsvorschriften der zuständigen Bundesbehörden noch fehlen, dürfen keine unverhältnismässig hohen Anforderungen an das Projekt gestellt werden. Es ist daher aus der Sicht des Umweltschutzrechtes zulässig, für eine abschliessende Beurteilung der Auswirkungen des Körperschalls auf zusätzliche Messungen und Simulationen am Rohbau des Gleistrassees zu warten, um abschliessende Gewissheit über die Beurteilungswerte zu erhalten. Wie in der Expertise überzeugend dargelegt wird, muss ein solches Vorgehen möglich sein, um dort, wo hohe Anforderungen an die Wirksamkeit der Massnahmen gestellt werden und grosse Unsicherheiten bezüglich der Übertragungsverluste bestehen, wie dies namentlich für die Hungerzelg zutrifft, das Verhalten des Gesamtsystems (Bahnstrecke) zuverlässig zu bestimmen. Mit einem solchen Vorgehen wird es zudem möglich sein, allenfalls in der Zwischenzeit gewonnene technische Fortschritte zu berücksichtigen, welche die heute bestehenden Probleme mit Altpneumatten beheben könnten. Das Bundesgericht hat auch in anderen vergleichbaren Fällen festgehalten, die Beurteilung der Behörden müsse zwar vom gegenwärtigen Stand der Technik und des Wissens ausgehen, doch dürften neue Erkenntnisse vorbehalten werden (BGE 117 Ib 28 E. 6d S. 35).
16. Nach Auffassung des Kantons Aargau genügen die für die Betriebsphase getroffenen Massnahmen zum Schutz des Grundwassers bzw. der Trinkwasserfassung Bonigen (Gemeinde Rothrist, westlicher Dorfrand) nicht. Der Kanton verlangt, dass die Sickergräben für das Trasseewasser entlang des offenen Streckenabschnittes im Bereiche der Fassung, der Übergabegruppe "Hungerzelg", des Bahnhofes Rothrist und der Abzweigung nach Luzern humusiert werden. Damit liesse sich nach der Meinung des Kantons das Versickern von Herbiziden und Weichenschmiermitteln ins Grundwasser weitgehend verhindern bzw. würden noch vorhandene Rückstände in genügender Weise durch Bakterien abgebaut. Die für diese Massnahme (zusätzlich) anfallenden Kosten seien für die SBB tragbar; auch beim Ausbau der Doppelspurstrecke Aarau-Rupperswil seien humusierte Sickergräben installiert worden.
a) Als erstes ist festzuhalten, dass der von den SBB beabsichtigte Einsatz von Herbiziden mit dem Wirkstoff Glyphosat im Lichte des geltenden Rechts nicht zu beanstanden ist. Gemäss Ziffer 3 Abs. 4 Satz 1 des Anhanges 4.3 zur Verordnung über umweltgefährdende Stoffe vom 9. Juni 1986 (Stoffverordnung, StoV; SR 814.013) dürfen Pflanzenbehandlungsmittel auf und an Geleisen lediglich im Fassungsbereich von Grundwasserschutzzonen (Zonen S 1) nicht verwendet werden. Die Zone S 1 umfasst den Fassungsbereich einer Grund- oder Quellwasserfassung (Art. 14 lit. a der Verordnung über den Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten vom 28. September 1981 [VWF; SR 814.226.21]). Wie dem Plan Gt Nr. 187 2387.230 "Messstellenplan und rechtsgültige Schutzzonen", Situation 1:5000, zu entnehmen ist, tangieren die Gleise der umgebauten SBB-Strecke die Zone S 1 der Grundwasserfassung Bonigen nicht.
Für alle übrigen Gleisabschnitte legt das BAV in Zusammenarbeit mit dem BUWAL die zum Schutz der Umwelt erforderlichen Einschränkungen und Verbote fest; es berücksichtigt dabei die örtlichen Verhältnisse und hört vor dem Entscheid die betroffenen Kantone an (Ziffer 3 Abs. 4 Sätze 2 und 3 des Anhanges 4.3 zur Stoffverordnung). Zur Zeit gelten die Weisungen des BAV betreffend chemische Vegetationskontrolle im Gleisbereich der Eisenbahnen in den Jahren 1995-1997 vom 27. Februar 1995. Nach Ziffer 4.2 dieser Weisung dürfen auf allen Geleisen ausserhalb der von Grundwasserschutzzonen S 1 und von Gebieten mit gleicher Grundwasserschutzwürdigkeit (zum Beispiel private Quellen usw.) nur zugelassene Blattherbizide - und keine Bodenherbizide mehr - eingesetzt werden, welche den von den SBB verwendeten Wirkstoff Glyphosat (oder Sulfosat) enthalten; Einzelheiten über die Anwendung werden im Anhang der Weisung geregelt.
b) Die SBB sehen mit Ausnahme des Bahnhofbereiches Rothrist grundsätzlich auf der gesamten NBS den Einbau einer bituminösen Heissmischtragschicht (HMT-Belag) vor, welcher aufwuchshemmende Wirkung hat. Damit haben die SBB eine im Vorprüfungsbericht erhobene Forderung des BUWAL erfüllt. Der Einbau eines HMT-Belages erlaubt einen reduzierten Herbizid-Einsatz und kann daher als eine Massnahme betrachtet werden, welche nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer vermeiden soll (Art. 3 GSchG) und damit auch die Versorgung der Bevölkerung mit sauberem Trinkwasser sicherstellen hilft (Art. 1 lit. b GSchG).
c) Für die Beantwortung der Frage, ob darüber hinaus das auf der HMT-Schicht ablaufende Abwasser über humusierte Sickergräben zur Versickerung zu bringen ist, muss von Art. 7 GSchG ausgegangen werden. Gemäss Absatz 1 dieser Vorschrift ist verschmutztes Abwasser zu behandeln; man darf es nur mit einer Bewilligung versickern lassen. Nicht verschmutztes Abwasser ist im Interesse des quantitativen Gewässerschutzes nach den Anordnungen der zuständigen Behörde (hier des EVED) versickern zu lassen (Art. 7 Abs. 2 GSchG). Als nicht verschmutztes Abwasser gilt auch wenig verschmutztes Niederschlagswasser oder Sickerwasser (Art. 4 Abs. 3 der Verordnung über Abwassereinleitungen vom 8. Dezember 1975 [SR 814.225.21]). Demnach kann das vom Trassee abfliessende Meteorwasser, soweit es nicht mit Herbiziden belastet ist, im Rechtssinne als unverschmutztes Abwasser betrachtet werden.
d) Die SBB haben im vorinstanzlichen Verfahren auf Anordnung des EVED einen Zusatzbericht "Ergänzungen zum Entwässerungskonzept aus der Sicht des Normalbetriebes" vom März 1994 verfasst (im folgenden: Ergänzungen Normalbetrieb). Darin wird unter anderem die Umweltverträglichkeit des Einsatzes von Blattherbiziden mit dem Wirkstoff Glyphosat eingehend untersucht. Geprüft wurde unter anderem der Abbau des Herbizides in verschiedenen Bahnschottermaterialien (Alter, Entnahmetiefen), ohne die zusätzliche Wirkung eines HMT-Belages zu berücksichtigen (so die Situation im Bahnhof Rothrist).
aa) Die Untersuchungen haben ergeben, dass der von den SBB verwendete Wirkstoff Glyphosat in der Regel zum grössten Teil bereits im Bankett (Spritzbereich) wirksam zurückgehalten werden kann und somit grundsätzlich nicht versickert. Es konnte auch festgestellt werden, dass das Blattherbizid Roundup (mit Glyphosat) in allen von den SBB eingesetzten Bankettmaterialien abgebaut wird. Zwar ist das Abbauverhalten der Herbizide im einzelnen wesentlich von der Bodenzusammensetzung abhängig; auch musste festgestellt werden, dass das Abbauverhalten der Glyphosate auf neuem, nicht bewachsenem Bankettmaterial zum Teil widersprüchliche Resultate zeigte. Die Experten der SBB konnten aus ihren Untersuchungen jedoch schliessen, dass der geringe Abbau auf neuem Bankettmaterial auf ein starkes Adsorptionsverhalten des Wirkstoffes hinweist. Das heisst, dass eine relevante Verschmutzung des Sickerwassers durch die geringe Auswaschbarkeit und den zwar langsamen, aber vorhandenen Abbau der Blattherbizide im Bankett weitgehend ausgeschlossen werden kann. Es kann aufgrund der Abklärungen zudem davon ausgegangen werden, dass in den Jahren nach der Fertigstellung der Bahnanlage die mikrobiellen Aktivitäten im Bankett zunehmen und zu der bereits starken Anlagerung ein vermehrter Abbau des Wirkstoffes hinzukommen wird.
bb) Der Kanton Aargau zieht weder die den "Ergänzungen Normalbetrieb" zugrundeliegende Versuchsanordnung noch die wissenschaftlich erhobenen Resultate in Zweifel. Es besteht daher kein Anlass, an der Folgerung der Experten, eine Humusierung der Sickergräben sei nicht erforderlich, zu zweifeln.
e) Zur Erhärtung der in den "Ergänzungen Normalbetrieb" gewonnenen Erkenntnisse haben die SBB durch das Geotechnische Institut weitere Abklärungen vornehmen lassen. Der entsprechende Bericht "Untersuchungen einer allfälligen grundwassergefährdenden Belastung des Gleissickerwassers/Schlussbericht" wurde am 21. September 1994 erstattet und konnte in der angefochtenen Verfügung nicht mehr berücksichtigt werden.
aa) Um zu gesicherten Ergebnissen zu gelangen, wählten die Experten im Bahnhof Murgenthal bewusst eine extreme Versuchsanordnung, welche alle für den Einsatz von Blattherbiziden geltenden Vorschriften und Weisungen verletzte. So wurde während einer Zeit mit Regenfällen das Herbizid bei einer geringen biologischen Aktivität im Trasseebereich nicht wie vorgeschrieben mit einer Rückenspritze direkt auf das Blattgrün, sondern mit einem Spritzzug und einer rund vierfachen üblichen Anwendermenge auf den Schotter ausgebracht.
Die Experten konnten in der Folge einen Abbau des Glyphosates um 33% selbst unter relativ ungünstigen Bedingungen innerhalb von vier Tagen feststellen. Die gefundenen Stoffkonzentrationen wurden als gering beurteilt. Die Konzentration betrug bei einer Probe weniger als 1o/oo derjenigen Menge, welche die Experten für den Fall erwarteten, dass die gesamte ausgetragene Menge im ersten Regenguss ausgewaschen worden und ins Sickerwasser gelangt wäre.
bb) Auch in bezug auf dieses Gutachten zieht der Kanton Aargau - obwohl er in seiner Replik dazu Gelegenheit gehabt hätte - weder die Versuchsanordnung noch die Ergebnisse und ihre Beurteilung aus der Sicht der Experten in Zweifel. Wird berücksichtigt, dass für den Wirkstoff Glyphosat zur Zeit keine Grenzwertkonzentrationen für die Einleitung in Wasser bzw. Abwasser bestehen (vgl. den Anhang zur Verordnung über Abwassereinleitungen, welche sich nur auf oberirdische Gewässer bezieht), so kann auch aufgrund der vom Geotechnischen Institut gewonnenen Messergebnisse die Folgerung gezogen werden, dass bei einem vorschriftsgemässen Einsatz der Blattherbizide mit dem Wirkstoff Glyphosat der nicht adsorbierte, sondern ausgewaschene Anteil des Herbizides bereits im Bankettbereich auf ein gewässerschutzrechtlich unbedenkliches Minimum reduziert wird.
f) Zusammenfassend kann daher gesagt werden, dass in Übereinstimmung mit der Auffassung des EVED die Anordnung, entlang des Bahntrassees das Gleissickerwasser über humusierte Sickergräben versickern zu lassen, aus der Sicht des Gewässerschutzrechtes nicht geboten ist. Daran ändert nichts, dass sich die SBB im Rahmen des Ausbaus der Strecke Aarau-Rupperswil zu einer solchen Massnahme bereit erklärten. Der Kanton Aargau legt nicht substantiiert dar, inwiefern die hier zu beurteilenden Verhältnisse mit denjenigen bei der Strecke Aarau-Rupperswil vergleichbar wären. Entscheidend ist daher, dass die von den SBB gewählte Lösung der Trassee-Entwässerung im Lichte der Ergebnisse der Expertisen den Anforderungen des Gewässerschutzrechtes entspricht.
g) Dies gilt im übrigen auch hinsichtlich des Schmiermitteleinsatzes bei Weichen. Die SBB sehen, soweit dies möglich ist, generell den Einbau von wartungsfreien Weichen vor. Bei anderen Weichen führt der für einen störungsfreien Betrieb notwendige Einsatz von Schmiermitteln zu gewissen Belastungen namentlich mit Schwermetallen und Kohlenwasserstoffen. Die vom Kanton Aargau nicht in Zweifel gezogenen Untersuchungen des Geotechnischen Instituts haben jedoch ergeben, dass die im Anhang zur Verordnung über Abwassereinleitungen vorgeschriebenen Grenzwerte - wenn auch vereinzelt nur knapp - eingehalten werden können. Es besteht daher auch insoweit kein Anlass zu weitergehenden Anordnungen.
17. Der Kanton Aargau beantragt, das EVED müsse die Sanierung der Altlast "Hungerzelg" unter Beachtung des Altlastenkatasters des Kantons verfügen. Für den Eventualfall stellt der Kanton den Antrag, es sei festzustellen, dass er (und die Gemeinde Rothrist) für den Erlass entsprechender Sanierungsverfügungen zuständig sei. Nach Auffassung des Kantons hätte das EVED nicht bloss auf die Sanierungsvereinbarung zwischen den SBB und der Aare-Tessin AG für Elektrizität (ATEL) vom 30. April 1994 verweisen dürfen. Diese Vereinbarung regle lediglich die Frage, welche der beiden Vertragsparteien welchen Teil der Sanierungskosten trage. Das EVED hätte auch anordnen müssen, wie die Sanierung zu erfolgen habe. Auf jeden Fall müsse dem Kanton das Anhörungsrecht gewährt werden (Art. 48 Abs. 1 GSchG).
a) Im Umweltschutzrecht des Bundes fehlen zur Zeit zusammenhängende einheitliche Vorschriften über die Sanierung von Altlasten. Eine Revision des Umweltschutzgesetzes zur Verbesserung dieser Situation ist zwar im Gange, konnte aber noch nicht abgeschlossen werden (BBl. 1993 II 1491 ff. und 1561 [neuer Art. 30e USG]; dazu HERIBERT RAUSCH, Ausblick auf neues Recht, URP 1993 S. 310 ff.). Im wesentlichen stellen sich bei der Sanierung von Altlasten drei Fragen, auf die im folgenden einzugehen ist (zum folgenden: MAX A. DAETWYLER, Altlasten heute - Situation und Rechtslage, URP 1993, S. 266 ff.; DANIEL PEREGRINA, L'assainissement des sites industriels contaminés, URP 1993 S. 278 ff.).
aa) Als erstes muss die Umweltverträglichkeit einer Altlast bzw. ihre Einwirkungen auf die Umwelt geklärt werden. Das beurteilt sich heute einmal nach den für den Bodenschutz geltenden Kriterien (Verhinderung einer langfristigen Beeinträchtigung der Bodenfruchtbarkeit; Art. 33 USG). Zur Zeit gelten lediglich für Schwermetalle Richtwerte, welche sich zudem nur auf die obersten 20 cm der Bodenschicht beziehen (Art. 5 f. und Anhang zur Verordnung über Schadstoffe im Boden vom 9. Juni 1986 [VSBo; SR 814.12]). Weitere Anhaltspunkte für die Beurteilung von Altlasten können sich aus der Stoffverordnung (Art. 34 und 29 USG in Verbindung mit Art. 2 lit. a StoV), allenfalls auch aus den Vorschriften der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 ergeben (LRV; SR 814.318.142.1; Art. 34 und 12 USG; DAETWYLER, a.a.O., S. 267). Zu beachten ist sodann Art. 9 GSchG, wonach der Bundesrat die Anforderungen an die Wasserqualität (auch) der unterirdischen Gewässer festlegt. Vorschriften über die Anforderungen an die Grundwasserqualität und an Versickerungen fehlen aber wie gesagt heute noch (vorstehende E. 16e/bb; DAETWYLER, a.a.O., S. 268).
bb) Die Frage nach der Sanierungspflicht einer Altlast bestimmt sich heute im wesentlichen nach dem Störerprinzip, wie es in Art. 59 USG und Art. 54 GSchG in bezug auf die Übernahme von Sicherungs- und Behebungsmassnahmen gesetzlich verankert ist (Urteil des Bundesgerichtes vom 15. Juni 1994, in URP 1994 S. 501 ff., und BGE 118 Ib 407). Zu beachten sind aber auch weitere Vorschriften des Gewässerschutzgesetzes, so etwa der Grundsatz, wonach jedermann verpflichtet ist, alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu vermeiden (Art. 3 GSchG). Ganz allgemein ist es untersagt, Stoffe, die Wasser verunreinigen können, mittelbar oder unmittelbar in ein Gewässer versickern zu lassen, oder solche Stoffe ausserhalb eines Gewässers abzulagern oder auszubringen, sofern dadurch die konkrete Gefahr einer Wasserverunreinigung entsteht (Art. 6 GSchG). Art. 8 Abs. 1 GSchG auferlegt den Kantonen überdies die Pflicht, dafür zu sorgen, dass Gewässerverunreinigungen durch Einleitungen oder Versickerungen unter anderem aus stillgelegten Abfalldeponien rasch behoben werden (DAETWYLER, a.a.O., S. 269 f.; PEREGRINA, a.a.O., S. 280).
cc) Zur Frage schliesslich, mit welchen Mitteln und wie weit eine Altlast zu sanieren ist, schweigt sich das geltende Recht weitgehend aus. Es sind daher in jedem Einzelfall unmittelbar auf das Gesetz gestützte Verfügungen zu erlassen (Art. 12 Abs. 2 USG), wobei aus den bestehenden Vorschriften gewisse Rückschlüsse auf die Sanierungsziele gezogen werden können. Grundsätzlich ist eine Altlast so weit zu sanieren, dass die von ihr ausgehende Gefahr nicht mehr besteht (vgl. Art. 6 GSchG). Soweit möglich wird man sich an Richt- oder Grenzwerten für Boden- und Wasserbelastungen orientieren, wie sie in Gesetzen und Verordnungen festgelegt sind oder wie sie dem Stand der Wissenschaft entsprechen (vgl. Art. 14 und 15 USG). Sanierungsvorschläge der Betroffenen sollen mitberücksichtigt werden (Art. 16 Abs. 3 USG). Bei der Anordnung konkreter Massnahmen ist aber - wie im Sanierungsrecht allgemein - der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (Art. 17 Abs. 1 USG) und müssen die verfassungsrechtlichen Schranken berücksichtigt werden (BGE 118 Ib 407 E. 5 S. 416). Den Behörden muss daher ein gewisses Ermessen belassen werden (im einzelnen DAETWYLER, a.a.O., S. 270, sowie PEREGRINA, a.a.O., S. 283 ff.).
b) Es ist unbestritten, dass die Altlast "Hungerzelg" saniert werden muss. Sie befindet sich zwischen dem Aarelauf und der geplanten Übergabegruppe und enthält - soweit bekannt - in erster Linie Giessereisand, der bis Anfang der achtziger Jahre bis zum Grundwasserspiegel abgelagert wurde. Der Bau der Übergabegruppe wird die Altlast teilweise überdecken, was eine spätere Sanierung unmöglich machen oder jedenfalls erheblich erschweren wird, weshalb sich eine Sanierungsanordnung im heutigen Zeitpunkt rechtfertigt. Probleme mit der Altlast "Hungerzelg" werden sich dabei weniger mit dem Bau der neuen SBB-Strecke als mit dem geplanten Höherstau der Aare durch den Ausbau des nahegelegenen Flusskraftwerkes Ruppoldingen ergeben. Dieser Ausbau wird - so befürchten die Beteiligten - zu einer Erhöhung des Grundwasserspiegels führen und den Schadstoffaustrag ins Grundwasser, der zum Teil bereits heute besteht, noch erhöhen.
c) Keine Einigkeit besteht bezüglich der Frage, wie weit im heutigen Zeitpunkt die Sanierung der Altlast "Hungerzelg" gehen soll. Das EVED vertritt gestützt auf eine Vereinbarung zwischen den SBB und der ATEL sowie in Berücksichtigung der Vorschläge der Holinger AG im Vorgehenskonzept für die Sanierung/Sicherung der Altlast "Hungerzelg" vom April 1993 die Auffassung, im Rahmen des Bahnbaus sei derjenige Teil der Altlast zu sanieren, der durch die Bahnanlagen betroffen werde; gegebenenfalls sei dieser Teil vom Rest der Altlast abzudichten. Einzelheiten wurden in die Detailprojektierung verwiesen.
aa) Dieses Vorgehen kann im Lichte der geltenden Rechtslage nicht beanstandet werden, zumal auch das BUWAL in der UVP keine weitergehenden Forderungen an die Sanierung gestellt hat. Vorab ist festzuhalten, dass das EVED als Plangenehmigungsbehörde für Bahnprojekte der SBB keine weitergehenden Kompetenzen hat, als solche mit dieser Aufgabe zusammenhängen (Art. 18 EBG). Das EVED darf deshalb keine Sanierungsanordnungen treffen, die sich nicht mit dem Bahnbau begründen lassen. Im vorliegenden Fall kann daher die Sanierung der Altlast "Hungerzelg" nur insoweit verfügt werden, als der Bahnbau eine Sanierung der Altlast später verunmöglicht oder erheblich erschwert. Soll im Zuge dieser Teilsanierung eine vollständige Sanierung durchgeführt werden, hat der Kanton Aargau (oder je nach kantonalem Recht die Standortgemeinde) seine eigenen Kompetenzen wahrzunehmen und unter Beachtung der Parteirechte der Betroffenen eine entsprechende Sanierungsverfügung zu treffen.
bb) Eine solche Anordnung durch den Kanton (oder die Gemeinde) ist im vorliegenden Fall nicht ausgeschlossen. Das EVED hat die Einzelheiten der Altlastensanierung in die Detailprojektierung verwiesen und festgehalten, diese habe in Verständigung mit dem Kanton, der Gemeinde Rothrist und der ATEL zu erfolgen. Auch wenn für bahnbedingte Sanierungsfragen der Bund bzw. das EVED zuständig ist, so bleiben aber die Anhörungsrechte des Kantons Aargau gewahrt (Art. 48 Abs. 1 GSchG) und kann dieser im Rahmen seiner neben den Befugnissen der Bundesbehörden bestehenden eigenen Kompetenzen in Koordination mit den von den SBB zu treffenden Massnahmen Sanierungsverfügungen treffen. Damit kann in Zusammenarbeit mit den weiteren Betroffenen eine sachgerechte Lösung des Altlastenproblems gefunden werden. Im Rahmen dieser weiteren Abklärungen kann ohne weiteres auf den Altlastenkataster des Kantons abgestellt werden (Art. 8 GSchG).
Die Rügen des Kantons sind daher auch insoweit unbegründet.
19. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich sämtliche Einwendungen der Beschwerdeführer als unbegründet erweisen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind somit abzuweisen. Ins Dispositiv aufzunehmen ist die Behaftung der SBB, die Güterzüge während der Nacht grundsätzlich über die NBS zu führen (vorne E. 11d). | de | Approbation des plans de la nouvelle ligne CFF Mattstetten-Rothrist ("Rail 2000"). Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 1e).
Approbation des plans selon la législation sur les chemins de fer (procédure combinée):
- La procédure d'approbation des plans peut être accomplie par tronçons; il n'existe pas d'obligation de présenter un projet général (consid. 3). Respect du principe de la coordination (consid. 4) et délimitation des tronçons (consid. 5);
- Etudes de détail et procédure subséquente d'autorisation: validité et organisation (consid. 6);
- Degré de précision des plans de construction et des plans de l'ouvrage; exigences applicables au dispositif d'une décision d'approbation des plans (consid. 8);
- Satisfaction des demandes des cantons (art. 18 al. 3 LCdF), concernant en particulier les canalisations (consid. 9).
Protection contre le bruit, les vibrations et les sons transmis par corps solides:
- La nouvelle ligne et les tronçons de la ligne existante à transformer pour le raccordement de ces deux axes constituent une installation fixe nouvelle; des allégements peuvent être admis conformément à l'art. 25 al. 2 et 3 LPE (consid. 10);
- Application du principe de la prévention; assainissement de la ligne existante (consid. 11); allégement de la protection contre le bruit par égard à la préservation du site (consid. 12);
- Mesures de protection contre le bruit des travaux (consid. 14);
- Examen des mesures prises pour la protection contre les vibrations et les sons transmis par corps solides; dans la mesure où une évaluation complète des émissions n'est pas possible au stade de l'établissement des plans, des simulations et des mesures complémentaires à effectuer lors de la réalisation du gros oeuvre peuvent être réservées (consid. 15).
Protection des eaux:
- Utilisation d'herbicides; compte tenu des conditions locales, il n'est pas nécessaire que les fossés d'infiltration prévus le long des voies soient revêtus de terre végétale (consid. 16).
Assainissement de pollutions préexistantes:
- Prescriptions relatives à l'obligation d'assainir une pollution préexistante et aux mesures à prendre dans ce but. L'autorité compétente pour approuver les plans ne peut donner aucun ordre d'assainissement qui ne soit pas justifié par la réalisation des installations ferroviaires (consid. 17). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 381
Am 16. Dezember 1985 verabschiedete der Bundesrat einen Bericht über das Konzept BAHN 2000 und eine Botschaft über den Bau neuer Linien der Schweizerischen Bundesbahnen (BBl. 1986 I 193; Botschaft BAHN 2000). Danach ist die BAHN 2000 ein neuer Ansatz für ein landesweit besseres Angebot der Schweizer Bahnen, das bis zum Jahre 2000 verwirklicht werden soll. Im Sinne einer optimalen Transportkette wird durch eine bessere Vernetzung des schweizerischen Transportsystems eine landesweite Attraktivitätssteigerung im Personenverkehr angestrebt. Damit ist eine gezielte Kapazitätserweiterung für den Güterverkehr verbunden. Zum Ziel von BAHN 2000 gehört, so schnelle Züge wie nötig anzubieten, damit auf möglichst vielen Umsteigebahnhöfen gute Anschlüsse vorhanden sind. Zu diesem Zweck wird der Bau einiger Neubaustrecken (NBS) als notwendig erachtet. Deren Trassierung soll sich von den Bahnanlagen des letzten Jahrhunderts abheben, damit die Züge 200 km/h fahren und die für das Konzept BAHN 2000 ausreichenden Fahrzeiten einhalten können (BBl. 1986 I 194 f., 202 und 218). Eine dieser vorgesehenen neuen Linien ist die Strecke von Mattstetten bis in den Raum Olten. Sie soll "als eigentliches Kernstück von BAHN 2000" (BBl. 1986 I 222) in erster Linie dem Verkehr schneller Reisezüge auf den Relationen Bern-Zürich, Bern-Basel und Bern-Luzern dienen, aber auch für den Güterverkehr notwendig sein (BBl. 1986 I 218 ff.).
Für die Linienführung zwischen Mattstetten und dem Raum Olten zog der Bundesrat zwei Varianten in Betracht. Die Variante "Nord" soll sich zwischen Mattstetten und Oensingen an die N1 und anschliessend an die bestehende Jurafuss-Linie der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) anlehnen. Die Variante "Süd" führt von Mattstetten bis Koppigen entlang der N1, unterquert die Emme bei Rüdtlingen-Alchenflüh, dreht auf der Höhe von Koppigen in Richtung Hersiwil-Aeschi-Wanzwil-Bützberg und führt weiter zwischen den Siedlungsgebieten von Langenthal und Aarwangen hindurch; Roggwil und Murgenthal sollen umfahren werden. Der Anschluss an die bestehende Linie Bern-Olten erfolgt in Rothrist. Aufgrund einer Abwägung von Vor- und Nachteilen zog der Bundesrat die Variante "Süd" vor (BBl. 1986 I 222 ff.).
Die eidgenössischen Räte stimmten am 19. Dezember 1986 der Vorlage des Bundesrates zu und erliessen einen Bundesbeschluss betreffend das Konzept BAHN 2000 (BB Konzept BAHN 2000; SR 742.100). Gemäss Art. 2 BB Konzept BAHN 2000 soll das Netz der SBB unter anderem durch die Linie Mattstetten-Rothrist erweitert werden. Hinsichtlich der Linienführung wurde in der parlamentarischen Diskussion die Variante "Süd" bevorzugt und diese durch einen gewünschten Ausbau der Linie (Herzogenbuchsee-)Inkwil-Solothurn ergänzt (Variante "Süd plus"). Gegen den BB Konzept BAHN 2000 wurde das Referendum ergriffen; am 6. Dezember 1987 stimmten die Stimmbürger der Eidgenossenschaft dem Bundesbeschluss zu (zum Ganzen BBl. 1988 I 569).
Am 22./25. April 1991 überwiesen die SBB einen Plansatz für das Projekt der NBS Mattstetten-Rothrist an das Bundesamt für Verkehr (BAV). Sie ersuchten um Vorprüfung (Vollständigkeitsprüfung) und um Festlegung des Verfahrens nach Art. 19 der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten vom 23. Dezember 1932 (Planvorlagen-Verordnung, PlVV; SR 742.142.1). Die SBB beantragten zur Hauptsache, für das Projekt die Plangenehmigung nach Art. 18 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) zu erteilen.
In der Folge erliessen National- und Ständerat am 21. Juni 1991 den Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (BB EGP; SR 742.100.1). Dieser als dringlich erklärte Bundesbeschluss gilt bis zum 31. Dezember 2000 (Art. 25 BB EGP). Er soll sicherstellen, dass das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren für Grossprojekte des Konzeptes BAHN 2000 vereinfacht und beschleunigt wird (Art. 1 BB EGP).
Mit Verfügung vom 16. September 1991 eröffnete das BAV für die NBS Mattstetten-Rothrist das Vorprüfungsverfahren nach Art. 3 BB EGP. Die betroffenen Kantone sowie die interessierten Bundesbehörden erhielten Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Vorprüfungsbericht wurde vom BAV am 31. Juli 1992 erstattet.
Am 1. Oktober 1992 reichten die SBB beim Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) das Gesuch um Genehmigung der Planvorlage für die NBS Mattstetten-Rothrist ein. Das Projekt ist in vier Abschnitte eingeteilt. Der Abschnitt 1 umfasst die Strecke Mattstetten-Koppigen (Kanton Bern), der Abschnitt 2 die Strecke Recherswil-Bolken (Kanton Solothurn), der Abschnitt 3 die Strecke Inkwil-Wynau (Kanton Bern) und der Abschnitt 4 die Strecke Murgenthal-Rothrist (Kanton Aargau). Dieser hier interessierende Abschnitt beinhaltet nach den Projektplänen die die Kantonsgrenze Bern/Aargau querende Murgbrücke im Süden der Gemeinde Murgenthal, den rund 4690 m langen Murgenthal-Tunnel und den Anschluss der NBS an die Stammlinie auf dem Gebiet der Gemeinde Rothrist (Ortsteil Hungerzelg). Anschliessend soll die neu nicht mehr zwei-, sondern viergleisige SBB-Strecke durch das Gemeindegebiet bzw. das umzugestaltende Bahnhofareal von Rothrist führen. Östlich des Bahnhofes verzweigt sie sich mittels eines neuen Überwerfungswerkes in die bestehenden zweigleisigen Linien (östliches Projektende). Ein Ast führt zur Bornlinie Richtung Olten, der andere in Richtung Aarburg/Zofingen. Für den Güterverkehr soll in der Hungerzelg eine Übergabegruppe erstellt werden (Verlegung der Rangiergeleise aus dem Bahnhofbereich). In der Hungerzelg ist überdies ein Unterhaltsstützpunkt und ein Freiverlad geplant.
Das EVED legte am 27. November 1992 für das gesamte Projekt NBS Mattstetten-Rothrist das mit dem Enteignungsverfahren kombinierte Plangenehmigungsverfahren fest; vorbehalten wurde die nachträgliche Anordnung von Landumlegungen. Während der öffentlichen Planauflage erhoben unter anderem die Gemeinde Murgenthal, der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) sowie die Kantone Aargau und Solothurn Einsprache. Am 13. Oktober 1994 genehmigte das EVED das Projekt der NBS Mattstetten-Rothrist entsprechend dem Antrag der SBB in Etappen. Die Abschnittsgrenzen für den Abschnitt 4 wurden beim Westportal des Murgenthal-Tunnels (Bau-km 49.230) und beim Bau-km 57.340 (östliches Projektende) festgelegt. Die Planvorlage für den Abschnitt 4 in den vom EVED festgelegten Abschnittsgrenzen sowie eine Projektänderung wurden mit Auflagen und einzelnen Ausnahmen genehmigt. Für gewisse Bauten und Anlagen haben die SBB beim EVED "nachlaufende Bewilligungsverfahren" einzuleiten oder "Detailprojekte" zur Genehmigung bzw. zum Entscheid einzureichen.
Gegen die Plangenehmigungsverfügung erheben die Gemeinde Murgenthal, die Kantone Aargau und Solothurn sowie der VCS Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. e) (...).
aa) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a und b OG). Weil im vorliegenden Fall keine richterliche Behörde als Vorinstanz entschied, überprüft das Bundesgericht den Sachverhalt frei (Art. 105 Abs. 2 OG). Dabei stellt es hohe Anforderungen an die Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse, geht es doch um eine Anlage, welche die Umwelt erheblich belastet. Nur aufgrund einer umfassenden Abklärung der Auswirkungen des Eisenbahnbaus und -betriebs ist eine den Anforderungen des Umweltschutzrechts entsprechende Beurteilung, insbesondere ein sorgfältiges Gewichten der zu berücksichtigenden Interessen, möglich (BGE 120 Ib 233 E. 3e S. 239; BGE 119 Ib 254 E. 2a S. 265).
bb) Ob die auf dem Spiele stehenden, für und wider das Werk sprechenden Interessen richtig gegeneinander abgewogen wurden, ist in erster Linie eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht ebenfalls frei zu prüfen hat. Es auferlegt sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn sich wie hier auch technische Fragen stellen und die Plangenehmigungsbehörde gestützt auf die Berichte der ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachinstanzen entschied. In diesen Fällen hat das Bundesgericht primär zu klären, ob alle berührten Interessen ermittelt und beurteilt sowie ob die möglichen Auswirkungen der Anlage bei der Entscheidung berücksichtigt wurden (Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 [Raumplanungsverordnung, RPV; SR 700.1]; in BGE 119 Ib 458 nicht publizierte E. 4 und BGE 117 Ib 285 E. 4 S. 293).
3. Der erste Hauptteil der Einwendungen bezieht sich auf das zur Plangenehmigung eingeschlagene Verfahren. Die zentrale Kritik betrifft die Etappierung des Plangenehmigungsverfahrens für die gesamte NBS Mattstetten-Rothrist, indem die Plangenehmigung zeitlich gestaffelt für einzelne Abschnitte erteilt werden soll, und die Wahl der Abschnittsgrenzen selbst. Sodann wird geltend gemacht, für "nachlaufende Bewilligungsverfahren" oder "Detailprojektierungen" im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens zwecks verfeinerter Planung von bestimmten Teilfragen bestehe keine hinreichende gesetzliche Grundlage. Die Beschwerdeführer befürchten in erster Linie, dass das vom EVED gewählte Vorgehen keine gesamthafte und umfassende Beurteilung des Bahnprojektes erlaubt. Der Antwort auf diese Einwendungen sind einige allgemeine Überlegungen voranzustellen.
a) Am 19. Dezember 1986 beschloss die Bundesversammlung in Form eines allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses die Erweiterung des SBB-Netzes durch den Bau einer Linie Mattstetten-Rothrist (Art. 2 lit. b BB Konzept BAHN 2000; Art. 2 und 7 lit. f des Bundesgesetzes über die Schweizerischen Bundesbahnen vom 23. Juni 1944 [SBBG; SR 742.31]). Dieser in einer anschliessenden Volksabstimmung angenommene Bundesbeschluss stützt sich einerseits auf Art. 23 BV, wonach der Bund im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Teiles derselben öffentliche Werke errichten oder deren Errichtung unterstützen kann, und anderseits auf Art. 26 und 36 BV, wonach die Gesetzgebung über den Bau und Betrieb der Eisenbahnen sowie über das Post- und Telegraphenwesen Bundessache ist. Der Bundesbeschluss steht unverändert in Kraft, weshalb sich an dem von der Bundesversammlung und von den Stimmbürgern erteilten Auftrag zum Bau und Betrieb der genannten Eisenbahnstrecke nichts geändert hat (vgl. BGE 120 Ib 436 E. 2c/cc S. 447 und BGE 118 Ib 206 E. 8a zur Bedeutung des Netzbeschlusses im Nationalstrassenrecht). Art. 16 Abs. 3 BB EGP hält fest, dass Grundsatzentscheide der Bundesversammlung über Neubaustrecken für das Plangenehmigungsverfahren verbindlich sind. Für das Bundesgericht als Verwaltungsgerichtshof ergibt sich diese Bindung an den Bundesbeschluss über das Konzept BAHN 2000 schon aus Art. 114bis Abs. 3 BV (BGE 119 Ib 458 E. 6a S. 459; BGE 105 Ib 348 E. 11b S. 369).
b) aa) Um den Bau der BAHN 2000 zeitgerecht verwirklichen zu können, erliess die Bundesversammlung am 21. Juni 1991 den Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (BBl. 1991 I 983). Dieser Bundesbeschluss enthält Verfahrensvorschriften, welche diejenigen des Eisenbahngesetzes und der Planvorlagen-Verordnung ergänzen, damit das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren für die im Konzept BAHN 2000 vorgesehenen neuen Eisenbahnlinien vereinfacht und beschleunigt wird (Art. 1 BB EGP). Wie der bundesrätlichen Botschaft zu entnehmen ist, wurde es namentlich als Mangel erachtet, dass die Plangenehmigungsverfügung sämtliche Bereiche der Plangenehmigung zu erfassen habe (BBl. 1991 I 994). Die Verfahrensvorschriften des genannten Bundesbeschlusses haben den Zweck, hier insbesondere durch eine bessere Gliederung des Verfahrens Abhilfe zu schaffen (BBl. 1991 I 997 ff., 1002 ff., 1010 ff.).
bb) Eine weitere Verbesserungsmassnahme ist die in Art. 16 Abs. 4 BB EGP vorgesehene Möglichkeit, Grossprojekte in Etappen zu genehmigen. Selbst ohne diese ausdrückliche Vorschrift würde einem solchen etappenweisen Vorgehen grundsätzlich nichts entgegenstehen, wie das Bundesgericht bereits im nicht publizierten Urteil vom 12. Januar 1993 i.S. BAHN 2000/NBS Muttenz-Trimbach, E. 3, unter Hinweis auf BGE 111 Ib 15 E. 5 S. 20 ff. erkannte. Im zuletzt zitierten Entscheid ging das Bundesgericht davon aus, dass die Eisenbahngesetzgebung eine Plangenehmigung in Etappen nicht hindere; es schloss nur eine gestaffelte Planauflage für den gleichen Streckenabschnitt aus. Und weiter steht das Enteignungsrecht des Bundes der Etappierung eines kombinierten Verfahrens ebenfalls nicht entgegen (Art. 27 und 29 des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930 [Enteignungsgesetz, EntG; SR 711]). So kann das Einigungs- und Schätzungsverfahren ausgesetzt werden, wenn im Einspracheverfahren namhafte Planänderungen zu erwarten sind (Art. 51 EntG), und darf das Schätzungsverfahren sogar mit Zustimmung der Parteien bis nach Fertigstellung des Werkes verschoben werden (Art. 57 EntG). Allerdings ist danach zu trachten, zusammenhängende Enteignungen soweit möglich im gleichen Zeitraum zu beurteilen (vgl. Art. 44 der Verordnung für die eidgenössischen Schätzungskommissionen vom 24. April 1972 [SR 711.1]). Schliesslich nimmt auch das Umweltschutzrecht - was das Bundesgericht im Nationalstrassenwesen wiederholt feststellte - Rücksicht darauf, dass Grossanlagen vom Stadium der allgemeinen Planung bis zur Detailprojektierung notwendigerweise in Etappen entworfen werden müssen und schon aus praktischen Gründen zugelassen werden muss, dass auch die Ausführungsprojekte selbst gestaffelt ausgearbeitet und genehmigt werden (BGE 118 Ib 206 E. 8c S. 215 f.; BGE 117 Ib 285 E. 7 S. 297 ff.).
c) Nichts geändert hat der Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte an der im Eisenbahnrecht allgemein geltenden Einstufigkeit des Plangenehmigungsverfahrens. Der Bewilligung des Ausführungsprojektes geht daher keine Festsetzung eines generellen Projektes voran, welches unter anderem die Linienführung und die umweltrechtlichen Ausbaustandards in den Grundzügen bestimmt (BGE 115 Ib 424 E. 6d/bb S. 443; vgl. nun aber den hier nicht anwendbaren Art. 11 des Bundesbeschlusses über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 4. Oktober 1991 [Alpentransit-Beschluss; SR 742.104] über die NEAT-Vorprojekte). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Art. 2 lit. b BB Konzept BAHN 2000 an sich nur die Ausgangspunkte der NBS bestimmt, ohne sich auf die konkrete Linienführung im einzelnen zu beziehen (Amtl.Bull. 1991 S 420, Votum Rhinow; Amtl.Bull. 1991 N. 1144, Votum Meyer Theo). Das heisst freilich nicht, dass für die Ausarbeitung des Ausführungsprojektes die Beratung in der Bundesversammlung und die dabei zum Ausdruck gekommene Favorisierung der in der Botschaft BAHN 2000 vorgezeichneten Variante "Süd" bzw. "Süd plus" ohne jede Bedeutung wären (so auch der Bericht des Bundesrates über die erste Etappe von BAHN 2000, BBl. 1994 III 690 f.). Das Ergebnis der parlamentarischen Beratung ist vielmehr bei den folgenden Erwägungen mitzuberücksichtigen.
d) Aus der vorstehend geschilderten Rechtslage ergeben sich erste Antworten auf die Einwendungen der Beschwerdeführer. Entgegen der Auffassung der Kantone Aargau und Solothurn ist das EVED nicht gehalten, über die Linienführung und die umweltrechtlichen "Ausbaustandards" einen der eigentlichen Plangenehmigung vorausgehenden Grundsatzentscheid zu fällen. Würde dies verlangt, käme das im Ergebnis der Pflicht zu einer vorgängigen Genehmigung eines generellen Projektes nahe, wofür das geltende Recht keine Rechtsgrundlage bietet.
Ebenfalls kann nicht beanstandet werden, dass das EVED das Projekt für die NBS Mattstetten-Rothrist in Etappen genehmigte (Art. 16 Abs. 4 BB EGP). Und anders als der Kanton Solothurn meint, kann im Umstand, dass das EVED zuerst für den Abschnitt 4 und nicht für den in den Augen des Kantons Solothurn am meisten umstrittenen Abschnitt 2 die Plangenehmigung erteilte, keine Bundesrechtsverletzung erblickt werden. Das Bundesrecht enthält keine Vorschriften über die Reihenfolge einer etappenweisen Plangenehmigung. Die Wahl muss daher der Plangenehmigungsbehörde überlassen werden. Sie hat darüber in Berücksichtigung der Ziele und Grundsätze des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte und des Verfahrensstandes zu entscheiden, in welchem sich das auf einen Abschnitt bezogene Teilverfahren befindet (vgl. dazu auch BGE 119 Ib 458 betreffend das Ausführungsprojekt N2/Nordtangente Basel, in welchem der Regierungsrat von Basel-Stadt in einer ersten Etappe den Abschnitt 4 genehmigte).
Damit ist allerdings noch nicht gesagt, dass das eingeschlagene Verfahren in allen Teilen den Anforderungen des Bundesrechts entspricht.
4. Die Beschwerdeführer befürchten, dass die etappenweise Genehmigung die vom Umweltschutzrecht verlangte ganzheitliche Beurteilung des Eisenbahnprojektes verhindere und damit das Koordinationsprinzip (dazu grundlegend BGE 116 Ib 50 E. 4 S. 56 ff.; sodann BGE 119 Ib 179 E. 2d S. 189 und BGE 119 Ib 254 E. 9c S. 277 ff.) missachte.
a) In der Tat spricht Art. 16 Abs. 4 BB EGP von der "Beurteilung des Gesamtprojektes". Daraus könnte geschlossen werden, im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens sei auch bei einem etappenweisen Vorgehen ein das Gesamtprojekt betreffender Grundsatzentscheid zu fällen. Dies kann allerdings nicht der Sinn dieser Vorschrift sein, wäre doch sonst das ausdrücklich zulässige Etappieren des Plangenehmigungsverfahrens seiner praktischen Bedeutung weitgehend beraubt. Auch aus dem Umweltschutzrecht, welches zwar die gesamthafte Beurteilung aller Einwirkungen eines Projektes auch nach ihrem Zusammenwirken verlangt (Art. 8 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01], im gleichen Sinne Art. 3 und 21 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011]; BGE 118 Ib 76; HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 7 zu Art. 8), lässt sich solches nicht ableiten, wie das Bundesgericht in insoweit vergleichbaren Fällen des Nationalstrassenbaus entschied. Dabei stellte das Bundesgericht massgeblich auf die Pflicht ab, für solche Anlagen eine mehrstufige UVP durchzuführen, und hielt weiter fest, grundsätzlich genüge es, wenn der Gegenstand eines Ausführungsprojektes bildende einzelne Abschnitt der Prüfung unterzogen werde und er die gesetzlichen Anforderungen erfülle. Es sei davon auszugehen, dass die vorangehende Untersuchung des generellen Projektes Gewähr biete, dass sich das Bauvorhaben als Ganzes umweltverträglich realisieren lasse (BGE 118 Ib 206 E. 8c S. 215 f.; BGE 117 Ib 285 E. 7 S. 297 ff.).
b) Es besteht kein Grund, für den Eisenbahnbau andere oder weitergehende Anforderungen zu stellen. Dass im vorliegenden Fall weder ein generelles Projekt einer ersten umfassenden und ganzheitlichen umweltrechtlichen Beurteilung unterzogen werden musste noch eine mehrstufige UVP erfolgte, führt zu keinem anderen Schluss. Die für Eisenbahnbauten in Ziffer 12.1 des Anhanges zur UVPV festgelegte Pflicht, eine zweistufige UVP durchzuführen, ergab sich erst mit Inkrafttreten der UVPV am 1. Januar 1989. Demgegenüber erfolgte die Antragstellung des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Beschlussfassung über den Bau neuer Eisenbahnlinien, in deren Rahmen heute die erste Stufe der UVP durchzuführen ist, bereits im Jahre 1986. Es muss im vorliegenden Fall weiter beachtet werden, dass die Ausarbeitung des Projektes für die NBS Mattstetten-Rothrist durch die SBB noch auf der Grundlage des Eisenbahngesetzes und der Planvorlagen-Verordnung erfolgte. Im Zeitpunkt der Verabschiedung des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (am 21. Juni 1991), der zum ersten Mal ausdrücklich ein etappenweises Vorgehen bei der Plangenehmigung vorsah, waren diese Planungsarbeiten bereits weit fortgeschritten und hatten die SBB bereits zuvor (Ende April 1991) das BAV um Vorprüfung der Projektpläne, um Festlegung des Verfahrens gemäss Art. 19 PlVV und um Erteilung der Plangenehmigung ersucht.
c) Jedenfalls in solchen übergangsrechtlichen Situationen stellt das Bundesgericht hinsichtlich der Frage, ob die Auswirkungen eines (Gross-)Projektes ganzheitlich und umfassend beurteilt werden können, darauf ab, ob aufgrund der getroffenen Sachverhaltsabklärungen den umweltschutzrechtlichen Anforderungen entsprochen werden kann (BGE 120 Ib 233 E. 3d S. 238). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann im vorliegenden Fall diesen Anforderungen auch im Lichte der Pflicht zu einer formell und materiell koordinierten Rechtsanwendung Genüge getan werden.
aa) Eine erste umfassende - auch umweltrechtliche - Prüfung des gesamten Ausführungsprojektes mit allen Abschnitten fand im verwaltungsinternen Vorprüfungsverfahren statt, welches unter der Leitung des BAV durchgeführt wurde (Art. 4 BB EGP). In diesem Verfahren ist von den beteiligten Bundesbehörden unter Mitwirkung der Kantone im voraus abgeklärt worden, ob das Projekt dem geltenden Recht genügen und ob es (unter anderem) umweltverträglich realisiert werden kann (Art. 3 BB EGP; BBl. 1991 I 998, 1004). Das Vorprüfungsverfahren schloss mit einem Bericht des BAV zuhanden der SBB, welcher über den Verlauf und das Ergebnis des Vorprüfungsverfahrens, insbesondere über die Prüfung des Projekts und allfälliger, im Vorprüfungsverfahren erörterter Varianten Aufschluss gab (Art. 9 BB EGP).
Das Projekt für die NBS Mattstetten-Rothrist wurde im Vorprüfungsverfahren auch vom BUWAL als umweltrechtlicher Fachbehörde des Bundes untersucht (Art. 7 Abs. 3 und 5 BB EGP). Das BUWAL kam nach eingehender Prüfung zum Schluss, die zur Beurteilung der Umweltverträglichkeit eingereichten Unterlagen seien umfassend und fast ausnahmslos von hoher Qualität. Aus der Sicht des BUWAL entsprach die von den SBB vorgesehene Linienführung zwar nicht in allen Teilen den Anforderungen des Umweltschutzrechtes, doch sind seiner Ansicht nach - und das muss unter koordinationsrechtlichen Gesichtspunkten entscheidend sein - bei gesamthafter Berücksichtigung aller Faktoren umweltverträgliche, auch den Anträgen der Kantone entsprechende Linienführungen möglich.
bb) Eine zweite umfassende Beurteilung der Auswirkungen auf die Umwelt erfolgte wiederum durch das BUWAL im Rahmen des für alle Abschnitte gleichzeitig eingeleiteten Plangenehmigungsverfahrens in der Form einer UVP. Gegenstand der UVP war der von den SBB und den von ihr beauftragten Gutachtern erstellte Bericht gemäss Art. 7 ff. UVPV, der sich nicht nur isoliert auf einen Abschnitt, sondern auf die Neubaustrecke und ihre Auswirkungen als Ganzes bezieht. Das BUWAL bestätigte im wesentlichen die im Vorprüfungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse. Es ergibt sich aus der UVP wie bereits aus dem Vorprüfungsbericht, dass das Auflageprojekt in den Augen des BUWAL zwar nicht ausnahmslos dem Umweltschutzrecht entspricht, in allen geplanten Abschnitten aber Linienführungen möglich sind, welche den Anforderungen des Umweltschutzrechtes genügen können.
d) In Anbetracht der umfassenden Abklärungen ist die vom Umweltschutzrecht des Bundes verlangte sorgfältige Gewichtung aller zu berücksichtigenden Interessen (BGE 119 Ib 254 E. 2a S. 265) auch bei einer etappenweisen Plangenehmigung möglich. Die Entscheidung liegt allein in den Händen des EVED (Art. 16 BB EGP), weshalb eine einheitliche Rechtsanwendung auch hinsichtlich der umweltrelevanten "Ausbaustandards" sichergestellt ist. Aufgrund der getroffenen detaillierten Sachverhaltsfeststellungen kann die Plangenehmigung für einen einzelnen Abschnitt im Lichte der Auswirkungen des Gesamtprojektes erfolgen, wie das vom Umweltschutzrecht verlangt wird. Die Gefahr, die Plangenehmigung für einen einzelnen Abschnitt könnte zu falschen, bei der Genehmigung späterer Abschnitte nicht mehr korrigierbaren Schlüssen führen, ist daher auszuschliessen (BGE 117 Ib 285 E. 7b S. 298 und E. 7e S. 301).
e) Nicht zu sehen ist deshalb auch, inwiefern die Etappierung des Plangenehmigungsverfahrens zu einer rechtsungleichen Behandlung der betroffenen Kantone führen könnte. Die Vertreter der Kantone Aargau und Solothurn konnten in sämtliche Projektpläne für alle Abschnitte Einsicht nehmen; es wäre ihnen daher möglich gewesen, konkrete und substantiierte Hinweise zu geben, wo oder in welchem Sachbereich eine rechtsungleiche Behandlung bei der Wahl der Ausbaustandards zu befürchten wäre. Das EVED hält mit Recht fest, dass das gesamte Ausführungsprojekt bzw. jeder einzelne Abschnitt darauf hin zu überprüfen ist, ob er den Anforderungen des Umweltschutzrechtes entspricht. Trifft dies zu, steht einer Plangenehmigung insoweit nichts entgegen. Soweit die Kantone ohne nähere Präzisierungen geltend machen, in einzelnen Abschnitten oder Teilen davon könnte der Ausbau der neuen SBB-Linie unterschiedlich erfolgen (zum Beispiel vermehrter Tunnelbau, Tieferlegungen des Trassees usw.), ist ihnen zu entgegnen, dass solches aufgrund der spezifischen örtlichen Verhältnisse sachlich geboten und daher gerechtfertigt sein kann, ohne dass von einer rechtsungleichen Bevorzugung gesprochen werden dürfte.
5. a) Im Lichte der vorstehenden Erwägungen ist auch die vom EVED festgelegte westliche Grenze des Abschnittes 4 beim Westportal des Murgenthal-Tunnels ohne Einbezug der daran anschliessenden Murgbrücke und des Streckenteils bis Roggwil/Wynau nicht zu beanstanden. Mit der festgelegten westlichen Abschnittsgrenze ist sichergestellt, dass die Prüfung des anschliessenden Abschnitts durch das EVED auch in umweltrechtlicher Hinsicht nicht präjudiziert wird (Art. 16 Abs. 4 BB EGP). Namentlich ist es denkbar, dass die Fortsetzung allenfalls auch über das "Gruenholz" westlich von Roggwil geführt werden könnte, wie das im Auflageprojekt als "Weiterführende Massnahme wM 54" vorgesehen ist und welche Variante vom BUWAL in der UVP ebenfalls als umweltverträglich bezeichnet wird.
b) Die Forderung nach einem selbständig betreibbaren Streckenteilstück zwischen Roggwil/Wynau und Rothrist widerspricht im übrigen dem Kerngedanken des mit dem Konzept BAHN 2000 verfolgten Ausbaues des SBB-Netzes, an welches das Bundesgericht - wie gesagt - gebunden ist. Nach diesem Konzept wie auch nach dem Auflageprojekt besteht die NBS Mattstetten-Rothrist nicht aus einer Vielzahl von selbständig betreibbaren, jeweils mit der Stammlinie verknüpften Teilstrecken. Die neue Linie soll von der bisherigen Streckenführung unabhängig sein und ein eigenes Anforderungsprofil aufweisen (angestrebte Fahrgeschwindigkeit von 200 km/h). Eine Verknüpfung mit der Stammlinie (Bern-) Mattstetten-Rothrist(-Olten) ist deshalb nur zwischen Herzogenbuchsee und Langenthal vorgesehen. Es ist daher folgerichtig, dass die SBB eine Verbindung des Abschnittes 4 mit der Stammlinie nur für den Fall vorsehen, dass die Plangenehmigung der Abschnitte 2 und 3 über Gebühr lange Zeit in Anspruch nehmen sollte, worüber heute noch keine Angaben gemacht werden können. Zu gegebener Zeit wäre für eine solche Streckenverbindung ein neues Plangenehmigungsverfahren einzuleiten.
c) Dementsprechend ist auch dem Antrag der Gemeinde Murgenthal nicht stattzugeben, bereits heute Fragen im Zusammenhang mit der Hangsicherung in dem an das Westportal des Murgenthal-Tunnels anschliessenden Bereich zu regeln. Darüber ist in einem nachlaufenden Bewilligungsverfahren (Bauplatzinstallationen) oder im Plangenehmigungsverfahren für den Abschnitt 3 zu entscheiden. Ebenfalls im Plangenehmigungsverfahren für den Abschnitt 3 wird über die Auswirkungen des an den Tunnel anschliessenden Streckenabschnittes im allgemeinen und über die Gestaltung der Murgbrücke im besonderen zu entscheiden sein.
6. a) Das EVED verwies die vertiefte Abklärung verschiedener Einzelfragen in "nachlaufende Bewilligungsverfahren" oder in "Detailprojektierungen". Nachlaufende Bewilligungsverfahren sollen zum Zug kommen, wenn öffentliche Interessen, die durch die kantonalen und kommunalen Behörden gewahrt werden, sowie wenn Fragen beurteilt werden müssen, bei denen ein gewisser Ermessensspielraum besteht. Detailprojektierungen sind nach der Auffassung des EVED angezeigt, wo es in erster Linie um Anliegen Privater im Bereiche ihrer Grundstücke geht. Der Kanton Aargau und die Gemeinde Murgenthal machen geltend, für die Durchführung solcher nachgeordneter Verfahren bestehe keine Rechtsgrundlage.
b) Der Umstand, dass der Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte nachlaufende Bewilligungsverfahren oder Detailprojektierungen nicht ausdrücklich vorsieht, schliesst solche Verfahrensschritte nicht schlechthin aus. Wenn die Beschwerdeführer (sinngemäss) die Auffassung vertreten, das Legalitätsprinzip verlange, dass öffentliches Verfahrensrecht immer geschriebenes Recht sein müsse, so trifft dies nicht zwingend zu. Es besteht trotz der weitgehend umfassenden Kodifizierung des Verwaltungsverfahrensrechtes in den letzten Jahrzehnten Raum für ungeschriebenes Recht (RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS-PETER, Öffentliches Prozessrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1994, S. 6).
Nachlaufende Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen lassen sich mit dem Sinn und Zweck des genannten Bundesbeschlusses vereinbaren. Mit ihm sollte das Plangenehmigungsverfahren besser strukturiert werden. Auch wurde es als Mangel empfunden, dass in den sich allein nach dem Eisenbahngesetz und der Planvorlagen-Verordnung richtenden Plangenehmigungsverfahren sämtliche Details "bis hin zur genauen Lage der Gartenmauer usw. eines Einsprechers" geplant und festgelegt werden müssen (BBl. 1991 I 994 und 997 f.). Nachgeordnete Verfahren können zudem im Interesse der Betroffenen liegen. Die Möglichkeit, gewisse Detailfragen in nachgeordneten Verfahren eingehender zu regeln, erlaubt ihre vertieftere Abklärung; auch können die Betroffenen allenfalls von zwischenzeitlich gemachten technischen Fortschritten profitieren. Im übrigen sind Bewilligungsverfahren, welche sich auf ein grundsätzlich bereits genehmigtes Bahnprojekt stützen, dem Eisenbahnrecht nicht völlig unbekannt. So sind vereinfachte Plangenehmigungsverfahren für Detailpläne zulässig, welche sich auf ein bereits genehmigtes Bauprojekt stützen (Art. 20 lit. a Satz 1 Ziff. 2 PlVV; BGE 115 Ib 424 E. 5b S. 436).
Allerdings sind für die Durchführung von nachgeordneten Bewilligungsverfahren und von Detailprojektierungen einige Rahmenbedingungen einzuhalten, wie sogleich aufzuzeigen ist.
c) In bezug auf das Verfahren ist zu beachten, dass Parteirechte wie der Anspruch auf rechtliches Gehör usw. umfassend zu gewähren sind. Sodann ist der Entscheid des EVED in eine Verfügung zu kleiden, welche den Anforderungen der Art. 34 ff. VwVG entspricht. Ferner ist den Parteien der Rechtsschutz in gleichem Umfange wie gegen die Plangenehmigungsverfügung selbst zu gewähren.
In sachlicher Hinsicht muss sich die zu verfeinernde Projektplanung an die vorausgehende Plangenehmigungsverfügung halten; diese kann in nachfolgenden Verfahren nicht mehr in Frage gestellt werden. Das setzt voraus, dass die Kernpunkte und der Rahmen des Projektes in der Plangenehmigungsverfügung selbst enthalten sein müssen. Auch muss bereits in der Plangenehmigungsverfügung festgestellt werden können, dass dem fraglichen Projektteil aus umweltrechtlicher Sicht grundsätzlich nichts entgegensteht. Die Umweltverträglichkeit des Projektabschnittes muss ohne die noch vorzunehmende verfeinerte Planung beurteilt werden können. Ansonsten sind die sich aus dem Bundesrecht ergebenden Anforderungen an die materiell koordinierte Rechtsanwendung nicht erfüllt, können doch in nachfolgende Verfahren grundsätzlich nur Fragen verwiesen werden, denen bei gesamthafter Beurteilung lediglich untergeordnete Bedeutung zukommt (BGE 119 Ib 254 E. 9c S. 277 f.). Schliesslich muss sichergestellt sein, dass die Anforderungen des Enteignungsrechtes gewahrt bleiben. Es ist in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, dass die im kombinierten Verfahren aufgelegten Projektpläne als Werkpläne im Sinne von Art. 27 ff. EntG gelten (BGE 111 Ib 15 E. 4a S. 19). Dass die vom EVED vorgesehenen nachlaufenden Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen diesen Anforderungen generell nicht genügen können, machen die Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich, weshalb sich eine weitergehende Prüfung dieser Fragen im vorliegenden Verfahren erübrigt.
7. Hingegen bringen die Gemeinde Murgenthal und der Kanton Aargau vor, die aufgelegten Pläne seien unvollständig. Die Auswirkungen des Bauvorhabens auf die Nachbarschaft könnten nicht beurteilt werden, weil keine parzellenscharfen Pläne vorlägen; die aufgelegten Pläne liessen nur die Linienführung erkennen. In dieser Form würden sie auch für das Enteignungsverfahren nicht genügen. Schliesslich wird in bezug auf die Ausgestaltung der Pläne auf die Ziffer II./3. der Weisung Nr. 2 des BAV betreffend Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnbauten verwiesen.
a) Der Schätzungskommissions-Präsident des Kreises 8 entschied bereits am 1. Dezember 1993, für das Planauflageverfahren genügten vorderhand die aufgelegten Pläne. Auf weitergehende Begehren trat er mit Verfügung vom 10. Juni 1994 unter Hinweis auf die Zuständigkeit des EVED nicht ein. Das EVED seinerseits liess die genannten Rügen entgegen der Behauptungen der Beschwerdeführer nicht unbeantwortet. Anders als die Beschwerdeführer meinen, kann also nicht gesagt werden, der Schätzungskommissions-Präsident und die Vorinstanz hätten sich zur Frage der Planvollständigkeit überhaupt nicht geäussert.
b) Es trifft sodann nicht zu, dass das aufgelegte Planwerk bloss die (grobe) Linienführung angibt und das für den Bahnbau notwendige Areal nicht parzellenscharf festlegt. Vielmehr entsprechen die Pläne den Vorschriften der Planvorlagen-Verordnung (Art. 7 ff. PlVV). So liegen, um nur einige Beispiele zu nennen, die Situationspläne im Massstab 1:1000 (Art. 10 Abs. 1 PlVV), die Längenprofile im Massstab 1:2000/200 oder 1:1000/100 (Art. 11 Abs. 1 PlVV), die Normal-Profile und die charakteristischen Querprofile im Massstab 1:100 oder gar 1:50 vor (Art. 12 PlVV). Vorhanden sind weiter die Enteignungspläne und Grunderwerbstabellen in der vom Enteignungsgesetz verlangten Form (Art. 27 EntG). Es ist daher nicht zu sehen, inwiefern die Projektpläne den Anforderungen des Bundesrechts nicht genügen sollen.
Aus Ziffer II./3. der Weisung Nr. 2 des BAV betreffend Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnbauten, der im übrigen keine Gesetzeskraft zukommt, ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen. Jedenfalls kann ohne weiteres gesagt werden, dass die gesamten Projektunterlagen für jedermann lesbar und verständlich sind und in aussagekräftiger Weise Aufschluss über das Projekt geben, wie das die Weisung verlangt.
c) Entsprechend dem Antrag des Kantons Aargau hat das EVED die verfeinerte Planung für die Beurteilung der Altlast "Hungerzelg" (dazu die nachstehende E. 17) sowie für die Installations- und Deponieplätze (als Zwischenlager auf den Baustellen) in ein nachlaufendes Bewilligungsverfahren bzw. in die Detailprojektierung verwiesen. Der endgültigen Ablagerung von Ausbruchmaterial dienende Deponien sind auf dem Gebiet des Kantons Aargau nicht vorgesehen, weshalb nicht ersichtlich ist, inwiefern der Kanton Aargau insoweit durch die angefochtene Verfügung beschwert sein könnte. Die Pläne für das technische Fachdienstgebäude in der Hungerzelg und die dortige Rangieranlage liegen entgegen seinen anderslautenden Ausführungen vor.
d) Die Anpassung der Strassen und Werkleitungen sowie die Gestaltung der Bauprovisorien wurden - soweit nicht bereits in den Auflageakten enthalten - in einem genau bezeichneten Umfang in die Detailprojektierung oder in nachlaufende Bewilligungsverfahren verwiesen; gleich verhält es sich in bezug auf die Regelung von Einzelfragen bei Massnahmen zum Umweltschutz und der Bauausführung (Förderband über die Aare, Wahl der Transportrouten, bauliche Gestaltung der Lärmschutzwände, Ergänzungen der Störfallplanung etc.). Dass die Plangenehmigungsverfügung in diesen Punkten den umweltrechtlich notwendigen Rahmen nicht abstecken würde, behauptet der Kanton Aargau nicht und ist auch nicht ersichtlich.
8. a) Ebenfalls unbegründet ist der Vorwurf, es gehe nicht an, im Dispositiv einer Plangenehmigungsverfügung anzuordnen, die SBB müssten sich mit den Betroffenen im Rahmen der Detailprojektierung "verständigen" oder "absprechen". Die Bedenken der Gemeinde Murgenthal, solche Anordnungen in einem Dispositiv seien nicht durchsetzbar, sind unbegründet, hat sich doch das EVED in allen Fällen die endgültige Entscheidung vorbehalten. Damit ist sichergestellt, dass die Detailprojekte von der Plangenehmigungsbehörde auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden.
b) Schliesslich ist die Einwendung zu klären, ob das EVED gehalten sei, in der Plangenehmigungsverfügung die genehmigten Pläne im einzelnen aufzulisten und die entsprechenden Pläne mit einem Genehmigungsstempel sowie Datum und Unterschrift zu versehen. Aus Gründen der Rechtssicherheit muss diese Frage gerade bei Projekten mit einem umfangreichen Planwerk grundsätzlich bejaht werden. Ein entsprechendes Vorgehen ist bei Baubewilligungen allgemein üblich.
Im vorliegenden Fall kann jedoch nicht gesagt werden, es sei unklar, welche Pläne von der Plangenehmigung erfasst seien. Es ergibt sich aus Dispositiv Ziffern 3 und 4, dass die Planvorlage der SBB vom 2. Oktober 1992 für den Abschnitt Murgenthal-Rothrist - und damit die Bau- und Enteignungspläne gemäss Dossier 1, 7 und 10 (samt Verzeichnissen) - genehmigt wurde, dass auch eine genau bezeichnete Planänderung vom 10. Februar 1994 betreffend Lärmschutz genehmigt und dass einer anderen Planänderung gleichen Datums die Genehmigung versagt wurde. Weiter wurde im Dispositiv unmissverständlich festgehalten, dass nebst den genannten Plänen auch der Plan "Ausbau Industrieweg" genehmigt werde. Eine Bezugnahme auf die einzelnen Pläne etwa unter Hinweis auf Inhaltsverzeichnisse in den einzelnen Dossiers wäre aber wünschenswert gewesen. Auch muss vom EVED für künftige Fälle verlangt werden, dass wenigstens in einem Plansatz jeder genehmigte Plan mit einem datierten Genehmigungsvermerk versehen wird.
9. Die Gemeinde Murgenthal und der Kanton Aargau vertreten die Auffassung, ihnen stünden in den Sachbereichen Gewässernutzung, Strassenrecht, Abwasserbeseitigung, Bauplatzinstallationen und Störfall-Einsatzplanung Bewilligungskompetenzen zu, welche das EVED missachtet habe. Dies trifft so nicht zu.
a) Gemäss Art. 11, 12 und 16 BB EGP in Verbindung mit Art. 18 EBG sind die Pläne für die NBS Mattstetten-Rothrist bzw. für alle Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienen, allein vom EVED zu genehmigen (BGE 121 II 8 E. 3b S. 16; BGE 116 Ib 400; BGE 115 Ib 166 E. 3 S. 169 ff.). Das von den Kantonen und Gemeinden in den genannten Sachbereichen kompetenzgemäss erlassene Recht sowie ihre entsprechenden Bewilligungsbefugnisse können daher der Plangenehmigung durch das EVED nicht entgegenstehen (HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. II, N. 37 zum Eisenbahngesetz; THOMAS PFISTERER, Die Anliegen der Kantone im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 195 und 197; BBl. 1981 I 331). Allerdings hat das EVED die auf kantonales Recht gestützten Anträge insoweit zu berücksichtigen, als ihre Anwendung die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränkt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Solche Anträge gründen sich in aller Regel auf Vorschriften des Bau-, Planungs-, Strassen-, Wasser-, Natur- und Heimatschutz- sowie Gewässerschutzrechtes (vgl. BGE 121 II 8 E. 2-6 S. 13 ff.; PFISTERER, a.a.O., S. 197 f.). Nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtes und der Lehre ist im Einzelfall eine Abwägung der Interessenlage vorzunehmen. Dabei kann und muss den auf kantonales Recht gestützten Anträgen nicht durchwegs entsprochen werden (PFISTERER, a.a.O., S. 198).
b) Die angefochtene Verfügung trägt den auf kantonales Recht gestützten Anträgen in angemessener Weise Rechnung. In einzelnen Sachbereichen wie der konkreten Gestaltung der Bauplatzinstallationen, der Anpassung von Strassenbestandteilen und Unterführungen, der Einsatzplanung für den Störfall usw. müssen die SBB noch eine verfeinerte Planung vorlegen, über welche sich die SBB nach den Anordnungen des EVED mit den betroffenen Kantonen und Gemeinden zu verständigen haben. Deren Anliegen ist daher in den nachlaufenden Bewilligungsverfahren und Detailprojektierungen im Rahmen von Art. 18 Abs. 3 EBG Rechnung zu tragen. Ein eigentlicher Bewilligungsvorbehalt kann den Kantonen und Gemeinden aber im Lichte der in Art. 18 und 18a EBG festgelegten Kompetenzordnung für die Genehmigung von Eisenbahnanlagen nicht zugestanden werden. An der Tragweite dieser Zuständigkeitsordnung haben entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer weder das Umweltschutzrecht im allgemeinen und das Koordinationsprinzip im besonderen noch das Raumplanungsrecht etwas geändert. Zwar sind nach Art. 6 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) die Kantone namentlich für die Richtplanung zuständig und hat diese auch Aufschluss über die anzustrebende Entwicklung des Verkehrs zu geben (Art. 6 Abs. 3 lit. b RPG). Es sind jedoch auch hier die Kompetenzen des Bundes zu beachten (Art. 11 RPG).
c) Was schliesslich die von den Beschwerdeführern besonders aufgeworfene Frage des Anschlusses der SBB-Anlagen an das kommunale Kanalisationsnetz betrifft, so ist vorab auf Art. 11 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) hinzuweisen. Danach muss im Bereich öffentlicher Kanalisationen verschmutztes Abwasser im Rahmen von Art. 11 GSchG und Art. 15 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGSchV; SR 814.201; in der Fassung vom 27. Oktober 1993) in die Kanalisation eingeleitet werden. Der Inhaber der Kanalisation - in der Regel die Gemeinde - ist auch im Falle von Bahnanlagen verpflichtet, dieses Abwasser aufzunehmen und der zentralen Abwasserreinigungsanlage zuzuführen (Art. 11 Abs. 3 GSchG). Bewilligungskompetenzen kommen der Gemeinde oder dem Kanton aber auch insoweit grundsätzlich keine zu. Dies folgt nicht nur aus Art. 18 EBG, sondern auch aus Art. 48 GSchG. Danach ist die Bundesbehörde, welche wie das EVED einen anderen Erlass der Bundesgesetzgebung (so die Eisenbahngesetzgebung) vollzieht, bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch für den Vollzug der Gewässerschutzgesetzgebung zuständig (BBl. 1987 II 1150); dazu gehören die Fragen des Kanalisationswesens (Art. 6-18 GSchG).
Diese Befugnisse des EVED stehen wie gesagt einer Berücksichtigung gewässerschutzrechtlicher Anliegen des Kantons und der Gemeinde im Rahmen von Art. 18 Abs. 3 EBG nicht entgegen. Es kann daher dem Inhaber des Kanalisationsnetzes durchaus zugestanden werden, den oder die Anschlusspunkte für die Verbindung mit dem bestehenden Netz zu bezeichnen, sofern diese zweckmässig sind. Auch kann von den SBB verlangt werden, dass sie einen Kapazitätsnachweis erbringen, wird doch damit die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig eingeschränkt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Dieser Nachweis erlaubt es dem EVED auch, die gewässerschutzrechtlichen Fragen sachgerecht zu beurteilen, sofern sich die SBB mit dem Kanton und der Gemeinde nicht einigen sollten. Auch kann das EVED für technische Fragen mangels anderslautenden Vorschriften ohne weiteres auf die kompetenzgemäss erlassenen Normalien des Kantons oder der Gemeinde abstellen. Weitergehenden Anträgen des Kantons und der Gemeinde kann hingegen mit Rücksicht auf die genannten Entscheidbefugnisse des EVED nach der Eisenbahn- und der Gewässerschutzgesetzgebung nicht stattgegeben werden.
10. a) In der Frage des Lärmschutzes sind sich das EVED, der Kanton Aargau und die SBB darin einig, dass die Neubaustrecke jedenfalls insoweit eine neue ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 25 USG und Art. 7 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) darstellt, als sie unabhängig von der Stammlinie Olten-Bern auf einem neu zu erstellenden Trassee geführt wird.
Unterschiedliche Auffassungen bestehen jedoch hinsichtlich des Streckenstückes zwischen Rothrist/Hungerzelg, wo die Stammlinie und die Neubaustrecke verbunden werden, und dem Projektende in Rothrist/Grüth, wo die neu vierspurige Linie in die zwei bestehenden Doppelspur-Linien nach Olten bzw. Aarburg/Zofingen mündet. Während das EVED dieses Streckenstück als wesentlich geänderte Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV betrachtet, qualifiziert es der Kanton Aargau als neue ortsfeste Anlage. Daraus leitet er ab, die SBB müssten die für neue ortsfeste Anlagen geltenden Planungswerte einhalten (vgl. Art. 25 Abs. 1 USG).
b) Ob das genannte Streckenstück zwischen der Hungerzelg und dem Projektende in Rothrist/Grüth als neue ortsfeste Anlage bezeichnet werden muss, ist aufgrund einer funktionalen Betrachtungsweise zu entscheiden (PETER ETTLER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 13 und 16 zu Art. 25).
Um eine Neubaustrecke funktionsfähig zu machen, ist eine sachgerechte, auf die Anforderungen des neuen Verkehrsträgers zugeschnittene Verknüpfung mit der Stammlinie unumgänglich. Eine solche Verknüpfung ist schon aus planerischen und technischen Gründen als Teil der neuen Eisenbahnlinie zu betrachten. Der vorliegende Fall zeigt dies deutlich, ist doch in den Augen der SBB für eine den genannten Anforderungen entsprechende Linienverknüpfung nicht nur eine Weichenanlage zwischen dem Bahnhof Rothrist und der Hungerzelg, sondern auch ein Überwerfungs-Bauwerk für die Entflechtung der Bahnlinien nach Olten bzw. Aarburg/Zofingen in Rothrist/Grüth notwendig. Abgesehen davon müssen, um den Zusammenschluss baulich und technisch sicherzustellen, nicht unerhebliche Umbauten im Bahnhofbereich vorgenommen werden. In Übereinstimmung mit der Auffassung des Kantons Aargau muss bei dieser Sachlage das Neubauprojekt in lärmschutzrechtlicher Hinsicht als Ganzes betrachtet werden. Daraus folgt, dass es sich auch beim genannten Streckenteil in Rothrist um eine neue ortsfeste Anlage handelt. Das heisst allerdings noch nicht, dass die Beschwerde des Kantons Aargau gutgeheissen werden müsste.
c) Das strittige Bauprojekt stellt eine im überwiegenden öffentlichen Interesse liegende (Eisenbahn-)Anlage dar, bei der die Immissionsgrenzwerte überschritten werden dürfen, wenn durch sachlich angezeigte und vertretbare Massnahmen an der Quelle keine hinreichende Verbesserung der Lärmsituation möglich ist (Art. 25 Abs. 2 und 3 USG). In solchen Fällen müssen gemäss Art. 25 Abs. 3 USG auf Kosten des Anlageeigentümers die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden; dies ist beim vorliegenden Projekt auch so vorgesehen. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist der Einwand, die SBB müssten auf dem Gebiet der Gemeinde Rothrist generell die Planungswerte einhalten, wie dies grundsätzlich für neue ortsfeste Anlagen verlangt wird (Art. 25 Abs. 1 USG), unbegründet. Das führt zur Abweisung der Beschwerde (auch) in diesem Punkt.
11. Im Bereiche des Lärmschutzes hat das EVED den SBB Erleichterungen im Sinne von Art. 25 Abs. 2 und 3 USG gewährt, welche primär die Auswirkungen entlang der Ausbaustrecke in Rothrist betreffen. Diese Erleichterungen werden im einzelnen von den Beschwerdeführern nicht beanstandet. Hingegen macht der VCS geltend, das EVED habe dem Vorsorgeprinzip zu wenig Rechnung getragen. Der VCS stösst sich insbesondere an der Auffassung des EVED, wonach sich die Frage der Gewährung von Erleichterungen erst bei der Bekämpfung der Lärmimmissionen und nicht schon bei der Festlegung von Emissionsbegrenzungen stelle.
a) In der Tat lassen sich die vom VCS beanstandeten Erwägungen des EVED in seiner Zusatzverfügung zur Einsprache des VCS nicht vollumfänglich mit dem Umweltschutzgesetz vereinbaren. Einwirkungen werden primär an der Quelle, d.h. am Emissionsort, beschränkt (Art. 11 Abs. 1 USG). Zunächst sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; BGE 118 Ib 234 E. 2a S. 238). Für die Beurteilung dessen, was als schädlich oder lästig gilt, ist von den Grenzwerten auszugehen, die der Bundesrat im Anhang 4 zur Lärmschutz-Verordnung festgelegt hat (Art. 13 Abs. 1 USG). Erst in einem weiteren Schritt ist zu beurteilen, ob immissionsseitige Massnahmen zu ergreifen sind (Art. 25 Abs. 3 USG, Art. 10 LSV; im gleichen Sinne Art. 13 und 14 LSV für Sanierungen). Diese Feststellungen führen freilich nicht zur Aufhebung der Plangenehmigungsverfügung, wie im folgenden zu zeigen ist.
b) Der Vorwurf, das Eisenbahnprojekt berücksichtige das Vorsorgeprinzip nur ungenügend, wurde auch vom BUWAL in der UVP vom November 1993 erhoben. Noch im Vorprüfungsbericht stellte es fest, grundsätzlich werde die Projektbearbeitung der Lärmproblematik gerecht, die Berichte seien vollständig, die ermittelten Resultate nachvollziehbar und plausibel. Die im Vorprüfungsverfahren für den Abschnitt 4 festgestellten Mängel wurden durch die Erarbeitung einer Lärmstudie für das Gebiet der Gemeinde Rothrist durch die Firma Holinger AG behoben. Der UVP ist nicht zu entnehmen, welche konkreten Massnahmen an der Quelle ergriffen werden müssten, um dem Vorsorgeprinzip besser Rechnung zu tragen. Vielmehr vertrat das BUWAL die Auffassung, das Projekt entspreche den Anforderungen des Lärmschutzrechtes, wenn die von ihm gestellten Forderungen zu den beantragten Erleichterungen erfüllt würden. Anlässlich einer Sitzung vom 13. Januar 1994, an welcher das BUWAL vertreten war, wurden die Erleichterungsanträge besprochen und es wurde grundsätzlich eine Einigung erzielt. Die in der Plangenehmigungsverfügung enthaltenen Anordnungen entsprechen dem Ergebnis dieser Besprechung. Es besteht daher für das Bundesgericht kein Anlass, hier weitergehende Untersuchungen anzustellen.
c) Auch der VCS stellt hinsichtlich der verbesserten Begrenzung der Lärmemissionen an der Quelle keine konkreten Anträge. Er verweist lediglich auf das Rollmaterial und das Gleisprofil sowie auf betriebliche Massnahmen, ohne substantiierter darzulegen, welche sachgerechten Vorkehren insoweit für eine verbesserte Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips zu treffen seien. Es besteht daher auch für das Bundesgericht kein Anlass für Weiterungen in dieser Frage. Immerhin kann folgendes festgehalten werden:
aa) Es ist anzuerkennen, dass die SBB in den letzten Jahren bei der technischen Ausrüstung des Rollmateriales grosse Anstrengungen unternommen haben, um die Lärmemissionen der Reisewagen zu begrenzen. Die neueren auch für höhere Geschwindigkeiten zugelassenen Einheitswagen (EW) IV und die Doppelstockwagen weisen laut Angaben der SBB gegenüber den Leichtstahlwagen und EW I und II ein Emissionsverhältnis von lediglich noch 1:10 auf. Auch für den Betrieb der NBS ist der Einsatz von Rollmaterial geplant, welches diese Bedingungen erfüllen soll. Die vorgesehenen Reisegeschwindigkeiten bedingen den Einsatz von neuem scheibengebremsten Rollmaterial, das bei gleichen Bedingungen ca. 10dB(A) und damit signifikant leiser ist als das ältere gussklotzgebremste Rollmaterial (Leichtstahlwagen, EW I und II).
bb) Weniger positiv ist die Situation bei den Güterwagen, was die SBB bestätigen. Indes müssen hier auch die finanziellen Rahmenbedingungen berücksichtigt werden. Die Um- und Neuausrüstung der grossen Zahl Güterwagen wird beträchtliche Aufwendungen erfordern. Sie bereits heute aufzubringen, kann von den SBB aus Gründen der Verhältnismässigkeit nicht verlangt werden (Art. 11 Abs. 2 USG). Verbesserungen hängen zudem auch von Anstrengungen auf internationaler Ebene ab, wie sie seit einiger Zeit unternommen werden.
cc) Hinsichtlich der Wahl des Gleises ist festzustellen, dass die SBB den Schienentyp Profil SBB VI (60 kg/m) verwenden wollen. Dieses Profil bewirkt nach einem unter anderem vom VCS in Auftrag gegebenen Gutachten "Schienenverkehrslärm in Europa" rund 3dB(A) höhere Emissionen als der leichtere Typ Profil SBB I (46 kg/m). Dem Gutachten ist allerdings zu entnehmen, dass die Bahnunternehmungen das schwerere Profil bevorzugen, weil dieses unter anderem widerstandsfähiger ist. Mit Blick darauf, dass die NBS auf eine Fahrgeschwindigkeit von 200 km/h ausgelegt werden soll, kann die von den SBB getroffene Wahl in Berücksichtigung der bahnbetrieblichen Sicherheitsaspekte (vgl. Art. 17 Abs. 1 EBG) nicht beanstandet werden.
dd) Als Massnahme für die Begrenzung der Emissionen wären der Erlass von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften denkbar, die sich auf den Einsatz von Güterwagen auf der Neubaustrecke beziehen (Art. 12 Abs. 1 lit. c USG). Indes würden entsprechende Bestimmungen das Lärmproblem nicht lösen. Vielmehr hätte bis zu ihrer Sanierung allein die Umgebung der Stammstrecke die Lärmemissionen zu tragen, ohne dass sich durch den Betrieb der NBS Entlastungen ergäben.
Im übrigen kann nicht gesagt werden, die SBB hätten es in der Hand, ohne jede Schranke den Betrieb auf der NBS zu bestimmen. Die den Lärmschutz betreffenden Anordnungen des EVED beruhen vielmehr auf gutachtlichen Untersuchungen, welche von bestimmten voraussichtlichen Verkehrsmengen, Zugsgeschwindigkeiten und von einer bestimmten Art Rollmaterial ausgehen.
Die den SBB gewährten Erleichterungen beruhen auf den in diesen Expertisen vorgezeichneten Betriebskennzahlen. Nachdem diese Erleichterungen hier im einzelnen unbestritten geblieben sind, besteht kein Anlass, einschränkende Betriebsvorschriften bzw. Massnahmen nach Art. 11 Abs. 3 USG zu ergreifen.
d) Die Gemeinde Murgenthal verlangt allerdings, dass während der Nacht die Güterzüge über die NBS durch den Murgenthal-Tunnel geführt werden. Die SBB haben sich anlässlich der mit der Gemeinde durchgeführten Einspracheverhandlung vom 14. Juni 1994 grundsätzlich positiv zu dieser Forderung gestellt und erklärt, sie hätten schon aus Gründen der Wirtschaftlichkeit ein Interesse daran, die Güterzüge nachts über die NBS laufen zu lassen. Indes wiesen sie auf notwendige Unterhaltsarbeiten während der Nacht, auf andere betriebliche Gründe sowie auf den Umstand hin, dass heute nicht bekannt sei, wie sich in zwanzig oder dreissig Jahren die Belastung mit Güterzügen ausnehmen werde. Die SBB und in der Folge das EVED haben daher der Forderung der Gemeinde nur mit der Einschränkung zugestimmt, dass die Führung der Güterzüge während der Nacht durch den Murgenthal-Tunnel betrieblich möglich sei.
Entgegen der Auffassung der Gemeinde Murgenthal können (auch) im Lichte des Vorsorgeprinzips keine weitergehenden Zusicherungen abgegeben werden. Emissionsbegrenzungen stehen allemal unter dem Vorbehalt, dass sie betrieblich möglich sind (Art. 11 Abs. 2 USG). Die SBB sind jedoch darauf zu behaften, die Güterzüge während der Nachtzeit (22.00-06.00 Uhr; Ziffer 32 Abs. 1 des Anhanges 4 zur LSV) über die NBS zu führen, soweit dies mit den betrieblichen Anforderungen zu vereinbaren ist. Dies ist um der Rechtssicherheit willen so im Dispositiv festzuhalten.
e) Abzulehnen ist der Antrag, mit dem Bau der NBS Mattstetten-Rothrist die Stammlinie auf dem Gemeindegebiet von Murgenthal zu sanieren. Eine Sanierung im heutigen Zeitpunkt könnte grundsätzlich nur angeordnet werden, wenn die Stammstrecke bauliche Änderungen erfahren würde (Art. 18 Abs. 1 USG, vgl. auch Art. 8 LSV). Dies ist nicht der Fall. Die Streckensanierung hat somit innerhalb der von Art. 17 Abs. 3 LSV festgelegten Frist, spätestens bis am 1. April 2002, zu erfolgen. Im übrigen ist damit zu rechnen, dass mit der Eröffnung der NBS eine Entlastung der Stammstrecke und damit eine gewisse Verbesserung der Lärmsituation erfolgen wird.
12. Der VCS beantragt, Erleichterungen im Lärmschutz nur unter der Voraussetzung zu gewähren, dass zuvor Gestaltungswettbewerbe über die Wahl der Lärmschutzwände durchgeführt werden. Offenbar befürchtet der VCS, die SBB wollten optisch unschöne Norm-Lärmschutzwände errichten und damit Interessenkonflikte mit dem Schutz von Orts- und Landschaftsbildern heraufbeschwören. Dies könnte alsdann nach der Meinung des VCS (unter anderem) den Ausschlag für die Gewährung von Erleichterungen oder gar für den Verzicht auf Lärmschutzmassnahmen geben bzw. gegeben haben. - So verhält es sich aber nicht.
a) Das Bundesrecht misst den Interessen des Umweltschutzes und namentlich jenen des Lärmschutzes ein grosses Gewicht bei. Art. 24septies Abs. 1 Satz 2 BV hebt ausdrücklich hervor, dass der Bund insbesondere den Lärm bekämpft (BGE 119 Ib 463 E. 6e S. 473 f.). Indes hat das Bundesgericht bereits in verschiedenen Fällen festgestellt, dass zwischen den Zielen des Umweltschutzgesetzes und anderen öffentlichen Interessen wie etwa dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes Konflikte entstehen können. Diese sind im Rahmen einer Interessenabwägung zu lösen (BGE 119 Ib 463 E. 6d S. 473; BGE 118 Ib 206 E. 8a S. 213), doch trägt zum Teil bereits die Gesetzgebung solchen Interessenkonflikten Rechnung. Bei der Sanierung bestehender Anlagen, welche den Vorschriften des Lärmschutzrechtes nicht vollumfänglich entsprechen, können zum Beispiel Erleichterungen gewährt werden, sofern überwiegende Interessen des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes dies rechtfertigen (Art. 17 und 18 USG, Art. 14 LSV; BGE 119 Ib 463 E. 4b S. 466 f.). Sodann lässt Art. 10 Abs. 3 lit. b LSV den Verzicht auf Schallschutzmassnahmen zu, wenn überwiegende Interessen des Ortsbildschutzes oder der Denkmalpflege entgegenstehen.
b) Die Befürchtungen des VCS beziehen sich in erster Linie auf die Situation in Rothrist. Der VCS übersieht jedoch, dass selbst bei als neu zu bezeichnenden Eisenbahnanlagen (vorne E. 10) aufgrund einer umfassenden Beurteilung aller auf dem Spiele stehenden Interessen, wozu wie gesagt auch der Ortsbildschutz gehört, unter Umständen Überschreitungen des Planungs- oder Immissionsgrenzwertes in Kauf genommen werden müssen (Art. 25 Abs. 3 USG).
Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das EVED die hier erheblichen Interessen nicht sachgerecht abgewogen hat. Jedenfalls kann aufgrund der Akten nicht gesagt werden, das EVED sei den SBB zu weit entgegengekommen, weil die SBB es nicht für notwendig hielten, die Lärmschutzmassnahmen optimaler auf den Schutz des Ortsbildes von Rothrist abzustimmen. Die angeordneten Massnahmen zum Lärmschutz beruhen auf einer eingehenden Prüfung aller massgebenden Faktoren durch die Vertreter des BUWAL, des Kantons Aargau, der Gemeinde Rothrist und den SBB. Dem Protokoll der Sitzung vom 13. Januar 1994 wie auch der angefochtenen Verfügung ist zu entnehmen, dass die Interessen des Ortsbildschutzes nicht auf Kosten des Lärmschutzes überbewertet wurden. Einzelheiten der Gestaltung der Lärmschutzwände können im übrigen noch im Rahmen der Detailprojektierung hinreichend geregelt werden.
14. Der VCS beantragt den Erlass von Richtlinien für den Baulärm durch das EVED, bis das BUWAL entsprechende Vorschriften gemäss Art. 6 LSV erlassen habe. In diesen Richtlinien müsse namentlich festgehalten werden, dass der Bauverkehr grundsätzlich auf der Schiene abzuwickeln sei.
a) Der zu erwartende Baulärm im Abschnitt 4 wird zwar über eine gewisse Zeit (Bauphase) auftreten, doch wird dieser Lärm nicht wie zum Beispiel beim Betrieb einer etappenweise bewirtschafteten Deponie dauerhaft auch während des Betriebs der NBS zu verzeichnen sein. Es besteht daher hier kein Anlass, Bau- und Betriebslärm zusammen an den für Eisenbahnen geltenden Belastungsgrenzwerten zu messen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 28. März 1994 i.S. Deponie Chrüzlen, E. 6c, publiziert in URP 1994, S. 151 f.). Ebensowenig sind die im Abschnitt 4 vorgesehenen Baustellen als dauerhafte ortsfeste Anlagen im Sinne der LSV zu behandeln. Ein solches Vorgehen wäre nach der vom BAV in Zusammenarbeit mit dem BUWAL erarbeiteten Weisung Nr. 4 vom 25. Februar 1992 zu den Themen Lärmschutz und Erschütterungen bei Eisenbahnanlagen allenfalls ins Auge zu fassen, wenn die Baustellen länger als fünf Jahre in Betrieb stünden (Ziffer 3.1, Seite 11 der Weisung), womit aber auch der VCS nicht rechnet. Nachdem das BUWAL bis heute keine Vorschriften über den Schutz vor Baulärm erlassen hat, wie dies Art. 6 LSV vorschreibt, sind somit Emissionsbegrenzungen mit unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützten Verfügungen anzuordnen (Art. 12 Abs. 2 USG).
b) Anders als der VCS darlegt, traf das EVED konkrete Anordnungen, um die Bevölkerung so weit wie möglich vor Baulärm zu schützen. Gemäss Dispositiv Ziffer 6.1 lit. b der Plangenehmigungsverfügung haben die SBB die Grundsätze der Massnahmenplanung für die Bauphase, wie sie im Umweltverträglichkeitsbericht für den Bau der gesamten NBS vorgesehen sind, auch auf dem Abschnitt 4 zu beachten. Danach sind die Transporte so weit wie möglich auf dem Bahntrassee vorzunehmen. Ist die Benützung des Strassennetzes unumgänglich, sind in erster Linie Routen ausserhalb überbauter Gebiete zu wählen. In zweiter Linie sind Strassen zu benützen, welche bereits heute über ein hohes Verkehrsaufkommen verfügen, so dass eine Verkehrszunahme nicht über Gebühr ins Gewicht fällt. Weiter sind Transportmittel mit möglichst grosser Transportkapazität zu verwenden und es ist dem Einsatz von lärmarmen Umlademethoden und Maschinen, Geräten usw. grösstmögliche Beachtung zu schenken.
Einzelheiten sollen sowohl nach den Empfehlungen im genannten Umweltverträglichkeitsbericht als auch nach den Anordnungen des EVED einem nachlaufenden Bewilligungsverfahren oder einer Detailprojektierung vorbehalten bleiben, weil gewisse bedeutsame Fakten wie vorgesehene Baumethoden, Einsatz bestimmter Baumaschinen usw. noch offen sind. Mit diesen Anordnungen hat das EVED den in der UVP gestellten Anträgen des BUWAL vollumfänglich Rechnung getragen.
c) Bei dieser Sachlage besteht für das Bundesgericht kein Anlass, im heutigen Zeitpunkt weitergehende Anforderungen zu stellen, nachdem die konkret erhobene Forderung des VCS, den Transportverkehr primär über die Schiene zu führen, von den SBB im Rahmen des Möglichen zu erfüllen ist, und weitere notwendige Massnahmen vom VCS nicht präzise formuliert werden. Im übrigen ist festzustellen, dass die in der genannten Weisung Nr. 4 vom BAV und vom BUWAL gestellten Anforderungen an den Schutz vor Baulärm erfüllt sind. So haben die SBB nebst der erwähnten Massnahmenplanung qualitative Lärmprognosen für die Bauphase angestellt, soweit dies - wie dargestellt - im heutigen Zeitpunkt möglich ist.
15. Der Kanton Aargau wirft den SBB vor, sie hätten die Erschütterungsproblematik nicht im Griff. Der Kanton weist auf offenbar aufgetretene Probleme beim Doppelspurausbau im Birrfeld, auf die ungenügende Handhabung des Vorsorgeprinzips beim geplanten Einbau des optimierten Schwellenschuhs im Murgenthal-Tunnel sowie auf schlechte Erfahrungen mit Unterschottermatten hin, welche auch für die Ortsdurchfahrt Rothrist vorgesehen seien. Nach Auffassung des Kantons ist das Projekt hinsichtlich der Erschütterungsproblematik noch nicht ausgereift.
a) Der Bundesrat hat noch keine Immissionsgrenzwerte für Erschütterungen festgelegt (Art. 15 USG). Zur Verhinderung schädlicher oder lästiger Einwirkungen müssen daher Emissionsbegrenzungen mit unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützten Verfügungen getroffen werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Es darf dabei auf die vom BAV in Zusammenarbeit mit dem BUWAL erlassene Weisung Nr. 4 vom 25. Februar 1992 zu den Themen Lärmschutz und Erschütterungen und/oder auf die DIN-Norm 4150 abgestellt werden (dazu Ziffer 3.3 der Weisung; BGE 117 Ib 28 E. 4 S. 32 f.). Der Kanton Aargau macht nicht geltend, diese Beurteilungsgrundlagen seien ungenügend.
b) aa) Für den Streckenbereich in der Gemeinde Murgenthal, der im wesentlichen unter Tage verläuft, gehen die Experten aufgrund ihrer Berechnungen davon aus, dass die Erschütterungen auch unter der Annahme, dass sehr schwingungsfähige Gebäudestrukturen betroffen sein könnten, kein wesentliches Problem darstellen. Der Vorwurf, die SBB hätten die Erschütterungsproblematik nicht im Griff, trifft daher insoweit nicht zu.
bb) Nichts anderes gilt hinsichtlich des Körperschalls. Hier empfahlen die Gutachter die Verwendung des optimierten Schwellenschuhs, womit betroffene Objekte ausreichend gegen Körperschall geschützt werden könnten. Diesem Rat folgte das EVED, weshalb nicht gesagt werden kann, dem Vorsorgeprinzip sei nicht Rechnung getragen worden.
c) Für das Gebiet der Gemeinde Rothrist hält die Expertise fest, dass eine Überschreitung der technischen Planungswerte für Erschütterungen gemäss den vorstehend zitierten Richtlinien und Normen nicht zu erwarten seien. Auch insoweit trifft daher der vom Kanton Aargau gegenüber den SBB erhobene Vorwurf nicht zu.
d) aa) Problematischer ist in Rothrist die Situation hinsichtlich des Körperschalls. Einzelne Bauten sind mit solchen Einwirkungen vorbelastet; nachts sind gemäss den Erhebungen der Gutachter vereinzelte Richtwertüberschreitungen wahrscheinlich. Durch die Verwendung von beweglichen Weichen-Herzstücken können aber die impulsartigen Schallereignisse infolge Weichenüberfahrten weitgehend gedämmt werden.
bb) Als weitere Massnahme zur Reduktion oder Vermeidung des Körperschalls schlagen die Gutachter die Verwendung von Altpneumatten im Oberbau bei offener Streckenführung vor. Wie allerdings der Plangenehmigungsverfügung zu entnehmen ist und wie die SBB bestätigen, konnten mit solchen Altpneumatten nicht durchwegs positive Erfahrungen gemacht werden (Stabilitätsprobleme). Auch zeigt die Expertise, dass für den Bereich der Übergabegruppe Hungerzelg nach Vollendung des Rohbaus weitergehende Untersuchungen zur Körperschall-Problematik gemacht werden müssen, um die Einwirkungen endgültig beurteilen zu können.
cc) Anders als der Kanton Aargau meint, stehen diese offenen Punkte einer Plangenehmigung nicht entgegen. Angesichts dessen, dass für die sachgerechte Erfassung des Körperschalls Rechtsvorschriften der zuständigen Bundesbehörden noch fehlen, dürfen keine unverhältnismässig hohen Anforderungen an das Projekt gestellt werden. Es ist daher aus der Sicht des Umweltschutzrechtes zulässig, für eine abschliessende Beurteilung der Auswirkungen des Körperschalls auf zusätzliche Messungen und Simulationen am Rohbau des Gleistrassees zu warten, um abschliessende Gewissheit über die Beurteilungswerte zu erhalten. Wie in der Expertise überzeugend dargelegt wird, muss ein solches Vorgehen möglich sein, um dort, wo hohe Anforderungen an die Wirksamkeit der Massnahmen gestellt werden und grosse Unsicherheiten bezüglich der Übertragungsverluste bestehen, wie dies namentlich für die Hungerzelg zutrifft, das Verhalten des Gesamtsystems (Bahnstrecke) zuverlässig zu bestimmen. Mit einem solchen Vorgehen wird es zudem möglich sein, allenfalls in der Zwischenzeit gewonnene technische Fortschritte zu berücksichtigen, welche die heute bestehenden Probleme mit Altpneumatten beheben könnten. Das Bundesgericht hat auch in anderen vergleichbaren Fällen festgehalten, die Beurteilung der Behörden müsse zwar vom gegenwärtigen Stand der Technik und des Wissens ausgehen, doch dürften neue Erkenntnisse vorbehalten werden (BGE 117 Ib 28 E. 6d S. 35).
16. Nach Auffassung des Kantons Aargau genügen die für die Betriebsphase getroffenen Massnahmen zum Schutz des Grundwassers bzw. der Trinkwasserfassung Bonigen (Gemeinde Rothrist, westlicher Dorfrand) nicht. Der Kanton verlangt, dass die Sickergräben für das Trasseewasser entlang des offenen Streckenabschnittes im Bereiche der Fassung, der Übergabegruppe "Hungerzelg", des Bahnhofes Rothrist und der Abzweigung nach Luzern humusiert werden. Damit liesse sich nach der Meinung des Kantons das Versickern von Herbiziden und Weichenschmiermitteln ins Grundwasser weitgehend verhindern bzw. würden noch vorhandene Rückstände in genügender Weise durch Bakterien abgebaut. Die für diese Massnahme (zusätzlich) anfallenden Kosten seien für die SBB tragbar; auch beim Ausbau der Doppelspurstrecke Aarau-Rupperswil seien humusierte Sickergräben installiert worden.
a) Als erstes ist festzuhalten, dass der von den SBB beabsichtigte Einsatz von Herbiziden mit dem Wirkstoff Glyphosat im Lichte des geltenden Rechts nicht zu beanstanden ist. Gemäss Ziffer 3 Abs. 4 Satz 1 des Anhanges 4.3 zur Verordnung über umweltgefährdende Stoffe vom 9. Juni 1986 (Stoffverordnung, StoV; SR 814.013) dürfen Pflanzenbehandlungsmittel auf und an Geleisen lediglich im Fassungsbereich von Grundwasserschutzzonen (Zonen S 1) nicht verwendet werden. Die Zone S 1 umfasst den Fassungsbereich einer Grund- oder Quellwasserfassung (Art. 14 lit. a der Verordnung über den Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten vom 28. September 1981 [VWF; SR 814.226.21]). Wie dem Plan Gt Nr. 187 2387.230 "Messstellenplan und rechtsgültige Schutzzonen", Situation 1:5000, zu entnehmen ist, tangieren die Gleise der umgebauten SBB-Strecke die Zone S 1 der Grundwasserfassung Bonigen nicht.
Für alle übrigen Gleisabschnitte legt das BAV in Zusammenarbeit mit dem BUWAL die zum Schutz der Umwelt erforderlichen Einschränkungen und Verbote fest; es berücksichtigt dabei die örtlichen Verhältnisse und hört vor dem Entscheid die betroffenen Kantone an (Ziffer 3 Abs. 4 Sätze 2 und 3 des Anhanges 4.3 zur Stoffverordnung). Zur Zeit gelten die Weisungen des BAV betreffend chemische Vegetationskontrolle im Gleisbereich der Eisenbahnen in den Jahren 1995-1997 vom 27. Februar 1995. Nach Ziffer 4.2 dieser Weisung dürfen auf allen Geleisen ausserhalb der von Grundwasserschutzzonen S 1 und von Gebieten mit gleicher Grundwasserschutzwürdigkeit (zum Beispiel private Quellen usw.) nur zugelassene Blattherbizide - und keine Bodenherbizide mehr - eingesetzt werden, welche den von den SBB verwendeten Wirkstoff Glyphosat (oder Sulfosat) enthalten; Einzelheiten über die Anwendung werden im Anhang der Weisung geregelt.
b) Die SBB sehen mit Ausnahme des Bahnhofbereiches Rothrist grundsätzlich auf der gesamten NBS den Einbau einer bituminösen Heissmischtragschicht (HMT-Belag) vor, welcher aufwuchshemmende Wirkung hat. Damit haben die SBB eine im Vorprüfungsbericht erhobene Forderung des BUWAL erfüllt. Der Einbau eines HMT-Belages erlaubt einen reduzierten Herbizid-Einsatz und kann daher als eine Massnahme betrachtet werden, welche nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer vermeiden soll (Art. 3 GSchG) und damit auch die Versorgung der Bevölkerung mit sauberem Trinkwasser sicherstellen hilft (Art. 1 lit. b GSchG).
c) Für die Beantwortung der Frage, ob darüber hinaus das auf der HMT-Schicht ablaufende Abwasser über humusierte Sickergräben zur Versickerung zu bringen ist, muss von Art. 7 GSchG ausgegangen werden. Gemäss Absatz 1 dieser Vorschrift ist verschmutztes Abwasser zu behandeln; man darf es nur mit einer Bewilligung versickern lassen. Nicht verschmutztes Abwasser ist im Interesse des quantitativen Gewässerschutzes nach den Anordnungen der zuständigen Behörde (hier des EVED) versickern zu lassen (Art. 7 Abs. 2 GSchG). Als nicht verschmutztes Abwasser gilt auch wenig verschmutztes Niederschlagswasser oder Sickerwasser (Art. 4 Abs. 3 der Verordnung über Abwassereinleitungen vom 8. Dezember 1975 [SR 814.225.21]). Demnach kann das vom Trassee abfliessende Meteorwasser, soweit es nicht mit Herbiziden belastet ist, im Rechtssinne als unverschmutztes Abwasser betrachtet werden.
d) Die SBB haben im vorinstanzlichen Verfahren auf Anordnung des EVED einen Zusatzbericht "Ergänzungen zum Entwässerungskonzept aus der Sicht des Normalbetriebes" vom März 1994 verfasst (im folgenden: Ergänzungen Normalbetrieb). Darin wird unter anderem die Umweltverträglichkeit des Einsatzes von Blattherbiziden mit dem Wirkstoff Glyphosat eingehend untersucht. Geprüft wurde unter anderem der Abbau des Herbizides in verschiedenen Bahnschottermaterialien (Alter, Entnahmetiefen), ohne die zusätzliche Wirkung eines HMT-Belages zu berücksichtigen (so die Situation im Bahnhof Rothrist).
aa) Die Untersuchungen haben ergeben, dass der von den SBB verwendete Wirkstoff Glyphosat in der Regel zum grössten Teil bereits im Bankett (Spritzbereich) wirksam zurückgehalten werden kann und somit grundsätzlich nicht versickert. Es konnte auch festgestellt werden, dass das Blattherbizid Roundup (mit Glyphosat) in allen von den SBB eingesetzten Bankettmaterialien abgebaut wird. Zwar ist das Abbauverhalten der Herbizide im einzelnen wesentlich von der Bodenzusammensetzung abhängig; auch musste festgestellt werden, dass das Abbauverhalten der Glyphosate auf neuem, nicht bewachsenem Bankettmaterial zum Teil widersprüchliche Resultate zeigte. Die Experten der SBB konnten aus ihren Untersuchungen jedoch schliessen, dass der geringe Abbau auf neuem Bankettmaterial auf ein starkes Adsorptionsverhalten des Wirkstoffes hinweist. Das heisst, dass eine relevante Verschmutzung des Sickerwassers durch die geringe Auswaschbarkeit und den zwar langsamen, aber vorhandenen Abbau der Blattherbizide im Bankett weitgehend ausgeschlossen werden kann. Es kann aufgrund der Abklärungen zudem davon ausgegangen werden, dass in den Jahren nach der Fertigstellung der Bahnanlage die mikrobiellen Aktivitäten im Bankett zunehmen und zu der bereits starken Anlagerung ein vermehrter Abbau des Wirkstoffes hinzukommen wird.
bb) Der Kanton Aargau zieht weder die den "Ergänzungen Normalbetrieb" zugrundeliegende Versuchsanordnung noch die wissenschaftlich erhobenen Resultate in Zweifel. Es besteht daher kein Anlass, an der Folgerung der Experten, eine Humusierung der Sickergräben sei nicht erforderlich, zu zweifeln.
e) Zur Erhärtung der in den "Ergänzungen Normalbetrieb" gewonnenen Erkenntnisse haben die SBB durch das Geotechnische Institut weitere Abklärungen vornehmen lassen. Der entsprechende Bericht "Untersuchungen einer allfälligen grundwassergefährdenden Belastung des Gleissickerwassers/Schlussbericht" wurde am 21. September 1994 erstattet und konnte in der angefochtenen Verfügung nicht mehr berücksichtigt werden.
aa) Um zu gesicherten Ergebnissen zu gelangen, wählten die Experten im Bahnhof Murgenthal bewusst eine extreme Versuchsanordnung, welche alle für den Einsatz von Blattherbiziden geltenden Vorschriften und Weisungen verletzte. So wurde während einer Zeit mit Regenfällen das Herbizid bei einer geringen biologischen Aktivität im Trasseebereich nicht wie vorgeschrieben mit einer Rückenspritze direkt auf das Blattgrün, sondern mit einem Spritzzug und einer rund vierfachen üblichen Anwendermenge auf den Schotter ausgebracht.
Die Experten konnten in der Folge einen Abbau des Glyphosates um 33% selbst unter relativ ungünstigen Bedingungen innerhalb von vier Tagen feststellen. Die gefundenen Stoffkonzentrationen wurden als gering beurteilt. Die Konzentration betrug bei einer Probe weniger als 1o/oo derjenigen Menge, welche die Experten für den Fall erwarteten, dass die gesamte ausgetragene Menge im ersten Regenguss ausgewaschen worden und ins Sickerwasser gelangt wäre.
bb) Auch in bezug auf dieses Gutachten zieht der Kanton Aargau - obwohl er in seiner Replik dazu Gelegenheit gehabt hätte - weder die Versuchsanordnung noch die Ergebnisse und ihre Beurteilung aus der Sicht der Experten in Zweifel. Wird berücksichtigt, dass für den Wirkstoff Glyphosat zur Zeit keine Grenzwertkonzentrationen für die Einleitung in Wasser bzw. Abwasser bestehen (vgl. den Anhang zur Verordnung über Abwassereinleitungen, welche sich nur auf oberirdische Gewässer bezieht), so kann auch aufgrund der vom Geotechnischen Institut gewonnenen Messergebnisse die Folgerung gezogen werden, dass bei einem vorschriftsgemässen Einsatz der Blattherbizide mit dem Wirkstoff Glyphosat der nicht adsorbierte, sondern ausgewaschene Anteil des Herbizides bereits im Bankettbereich auf ein gewässerschutzrechtlich unbedenkliches Minimum reduziert wird.
f) Zusammenfassend kann daher gesagt werden, dass in Übereinstimmung mit der Auffassung des EVED die Anordnung, entlang des Bahntrassees das Gleissickerwasser über humusierte Sickergräben versickern zu lassen, aus der Sicht des Gewässerschutzrechtes nicht geboten ist. Daran ändert nichts, dass sich die SBB im Rahmen des Ausbaus der Strecke Aarau-Rupperswil zu einer solchen Massnahme bereit erklärten. Der Kanton Aargau legt nicht substantiiert dar, inwiefern die hier zu beurteilenden Verhältnisse mit denjenigen bei der Strecke Aarau-Rupperswil vergleichbar wären. Entscheidend ist daher, dass die von den SBB gewählte Lösung der Trassee-Entwässerung im Lichte der Ergebnisse der Expertisen den Anforderungen des Gewässerschutzrechtes entspricht.
g) Dies gilt im übrigen auch hinsichtlich des Schmiermitteleinsatzes bei Weichen. Die SBB sehen, soweit dies möglich ist, generell den Einbau von wartungsfreien Weichen vor. Bei anderen Weichen führt der für einen störungsfreien Betrieb notwendige Einsatz von Schmiermitteln zu gewissen Belastungen namentlich mit Schwermetallen und Kohlenwasserstoffen. Die vom Kanton Aargau nicht in Zweifel gezogenen Untersuchungen des Geotechnischen Instituts haben jedoch ergeben, dass die im Anhang zur Verordnung über Abwassereinleitungen vorgeschriebenen Grenzwerte - wenn auch vereinzelt nur knapp - eingehalten werden können. Es besteht daher auch insoweit kein Anlass zu weitergehenden Anordnungen.
17. Der Kanton Aargau beantragt, das EVED müsse die Sanierung der Altlast "Hungerzelg" unter Beachtung des Altlastenkatasters des Kantons verfügen. Für den Eventualfall stellt der Kanton den Antrag, es sei festzustellen, dass er (und die Gemeinde Rothrist) für den Erlass entsprechender Sanierungsverfügungen zuständig sei. Nach Auffassung des Kantons hätte das EVED nicht bloss auf die Sanierungsvereinbarung zwischen den SBB und der Aare-Tessin AG für Elektrizität (ATEL) vom 30. April 1994 verweisen dürfen. Diese Vereinbarung regle lediglich die Frage, welche der beiden Vertragsparteien welchen Teil der Sanierungskosten trage. Das EVED hätte auch anordnen müssen, wie die Sanierung zu erfolgen habe. Auf jeden Fall müsse dem Kanton das Anhörungsrecht gewährt werden (Art. 48 Abs. 1 GSchG).
a) Im Umweltschutzrecht des Bundes fehlen zur Zeit zusammenhängende einheitliche Vorschriften über die Sanierung von Altlasten. Eine Revision des Umweltschutzgesetzes zur Verbesserung dieser Situation ist zwar im Gange, konnte aber noch nicht abgeschlossen werden (BBl. 1993 II 1491 ff. und 1561 [neuer Art. 30e USG]; dazu HERIBERT RAUSCH, Ausblick auf neues Recht, URP 1993 S. 310 ff.). Im wesentlichen stellen sich bei der Sanierung von Altlasten drei Fragen, auf die im folgenden einzugehen ist (zum folgenden: MAX A. DAETWYLER, Altlasten heute - Situation und Rechtslage, URP 1993, S. 266 ff.; DANIEL PEREGRINA, L'assainissement des sites industriels contaminés, URP 1993 S. 278 ff.).
aa) Als erstes muss die Umweltverträglichkeit einer Altlast bzw. ihre Einwirkungen auf die Umwelt geklärt werden. Das beurteilt sich heute einmal nach den für den Bodenschutz geltenden Kriterien (Verhinderung einer langfristigen Beeinträchtigung der Bodenfruchtbarkeit; Art. 33 USG). Zur Zeit gelten lediglich für Schwermetalle Richtwerte, welche sich zudem nur auf die obersten 20 cm der Bodenschicht beziehen (Art. 5 f. und Anhang zur Verordnung über Schadstoffe im Boden vom 9. Juni 1986 [VSBo; SR 814.12]). Weitere Anhaltspunkte für die Beurteilung von Altlasten können sich aus der Stoffverordnung (Art. 34 und 29 USG in Verbindung mit Art. 2 lit. a StoV), allenfalls auch aus den Vorschriften der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 ergeben (LRV; SR 814.318.142.1; Art. 34 und 12 USG; DAETWYLER, a.a.O., S. 267). Zu beachten ist sodann Art. 9 GSchG, wonach der Bundesrat die Anforderungen an die Wasserqualität (auch) der unterirdischen Gewässer festlegt. Vorschriften über die Anforderungen an die Grundwasserqualität und an Versickerungen fehlen aber wie gesagt heute noch (vorstehende E. 16e/bb; DAETWYLER, a.a.O., S. 268).
bb) Die Frage nach der Sanierungspflicht einer Altlast bestimmt sich heute im wesentlichen nach dem Störerprinzip, wie es in Art. 59 USG und Art. 54 GSchG in bezug auf die Übernahme von Sicherungs- und Behebungsmassnahmen gesetzlich verankert ist (Urteil des Bundesgerichtes vom 15. Juni 1994, in URP 1994 S. 501 ff., und BGE 118 Ib 407). Zu beachten sind aber auch weitere Vorschriften des Gewässerschutzgesetzes, so etwa der Grundsatz, wonach jedermann verpflichtet ist, alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu vermeiden (Art. 3 GSchG). Ganz allgemein ist es untersagt, Stoffe, die Wasser verunreinigen können, mittelbar oder unmittelbar in ein Gewässer versickern zu lassen, oder solche Stoffe ausserhalb eines Gewässers abzulagern oder auszubringen, sofern dadurch die konkrete Gefahr einer Wasserverunreinigung entsteht (Art. 6 GSchG). Art. 8 Abs. 1 GSchG auferlegt den Kantonen überdies die Pflicht, dafür zu sorgen, dass Gewässerverunreinigungen durch Einleitungen oder Versickerungen unter anderem aus stillgelegten Abfalldeponien rasch behoben werden (DAETWYLER, a.a.O., S. 269 f.; PEREGRINA, a.a.O., S. 280).
cc) Zur Frage schliesslich, mit welchen Mitteln und wie weit eine Altlast zu sanieren ist, schweigt sich das geltende Recht weitgehend aus. Es sind daher in jedem Einzelfall unmittelbar auf das Gesetz gestützte Verfügungen zu erlassen (Art. 12 Abs. 2 USG), wobei aus den bestehenden Vorschriften gewisse Rückschlüsse auf die Sanierungsziele gezogen werden können. Grundsätzlich ist eine Altlast so weit zu sanieren, dass die von ihr ausgehende Gefahr nicht mehr besteht (vgl. Art. 6 GSchG). Soweit möglich wird man sich an Richt- oder Grenzwerten für Boden- und Wasserbelastungen orientieren, wie sie in Gesetzen und Verordnungen festgelegt sind oder wie sie dem Stand der Wissenschaft entsprechen (vgl. Art. 14 und 15 USG). Sanierungsvorschläge der Betroffenen sollen mitberücksichtigt werden (Art. 16 Abs. 3 USG). Bei der Anordnung konkreter Massnahmen ist aber - wie im Sanierungsrecht allgemein - der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (Art. 17 Abs. 1 USG) und müssen die verfassungsrechtlichen Schranken berücksichtigt werden (BGE 118 Ib 407 E. 5 S. 416). Den Behörden muss daher ein gewisses Ermessen belassen werden (im einzelnen DAETWYLER, a.a.O., S. 270, sowie PEREGRINA, a.a.O., S. 283 ff.).
b) Es ist unbestritten, dass die Altlast "Hungerzelg" saniert werden muss. Sie befindet sich zwischen dem Aarelauf und der geplanten Übergabegruppe und enthält - soweit bekannt - in erster Linie Giessereisand, der bis Anfang der achtziger Jahre bis zum Grundwasserspiegel abgelagert wurde. Der Bau der Übergabegruppe wird die Altlast teilweise überdecken, was eine spätere Sanierung unmöglich machen oder jedenfalls erheblich erschweren wird, weshalb sich eine Sanierungsanordnung im heutigen Zeitpunkt rechtfertigt. Probleme mit der Altlast "Hungerzelg" werden sich dabei weniger mit dem Bau der neuen SBB-Strecke als mit dem geplanten Höherstau der Aare durch den Ausbau des nahegelegenen Flusskraftwerkes Ruppoldingen ergeben. Dieser Ausbau wird - so befürchten die Beteiligten - zu einer Erhöhung des Grundwasserspiegels führen und den Schadstoffaustrag ins Grundwasser, der zum Teil bereits heute besteht, noch erhöhen.
c) Keine Einigkeit besteht bezüglich der Frage, wie weit im heutigen Zeitpunkt die Sanierung der Altlast "Hungerzelg" gehen soll. Das EVED vertritt gestützt auf eine Vereinbarung zwischen den SBB und der ATEL sowie in Berücksichtigung der Vorschläge der Holinger AG im Vorgehenskonzept für die Sanierung/Sicherung der Altlast "Hungerzelg" vom April 1993 die Auffassung, im Rahmen des Bahnbaus sei derjenige Teil der Altlast zu sanieren, der durch die Bahnanlagen betroffen werde; gegebenenfalls sei dieser Teil vom Rest der Altlast abzudichten. Einzelheiten wurden in die Detailprojektierung verwiesen.
aa) Dieses Vorgehen kann im Lichte der geltenden Rechtslage nicht beanstandet werden, zumal auch das BUWAL in der UVP keine weitergehenden Forderungen an die Sanierung gestellt hat. Vorab ist festzuhalten, dass das EVED als Plangenehmigungsbehörde für Bahnprojekte der SBB keine weitergehenden Kompetenzen hat, als solche mit dieser Aufgabe zusammenhängen (Art. 18 EBG). Das EVED darf deshalb keine Sanierungsanordnungen treffen, die sich nicht mit dem Bahnbau begründen lassen. Im vorliegenden Fall kann daher die Sanierung der Altlast "Hungerzelg" nur insoweit verfügt werden, als der Bahnbau eine Sanierung der Altlast später verunmöglicht oder erheblich erschwert. Soll im Zuge dieser Teilsanierung eine vollständige Sanierung durchgeführt werden, hat der Kanton Aargau (oder je nach kantonalem Recht die Standortgemeinde) seine eigenen Kompetenzen wahrzunehmen und unter Beachtung der Parteirechte der Betroffenen eine entsprechende Sanierungsverfügung zu treffen.
bb) Eine solche Anordnung durch den Kanton (oder die Gemeinde) ist im vorliegenden Fall nicht ausgeschlossen. Das EVED hat die Einzelheiten der Altlastensanierung in die Detailprojektierung verwiesen und festgehalten, diese habe in Verständigung mit dem Kanton, der Gemeinde Rothrist und der ATEL zu erfolgen. Auch wenn für bahnbedingte Sanierungsfragen der Bund bzw. das EVED zuständig ist, so bleiben aber die Anhörungsrechte des Kantons Aargau gewahrt (Art. 48 Abs. 1 GSchG) und kann dieser im Rahmen seiner neben den Befugnissen der Bundesbehörden bestehenden eigenen Kompetenzen in Koordination mit den von den SBB zu treffenden Massnahmen Sanierungsverfügungen treffen. Damit kann in Zusammenarbeit mit den weiteren Betroffenen eine sachgerechte Lösung des Altlastenproblems gefunden werden. Im Rahmen dieser weiteren Abklärungen kann ohne weiteres auf den Altlastenkataster des Kantons abgestellt werden (Art. 8 GSchG).
Die Rügen des Kantons sind daher auch insoweit unbegründet.
19. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich sämtliche Einwendungen der Beschwerdeführer als unbegründet erweisen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind somit abzuweisen. Ins Dispositiv aufzunehmen ist die Behaftung der SBB, die Güterzüge während der Nacht grundsätzlich über die NBS zu führen (vorne E. 11d). | de | Approvazione dei piani della nuova linea FFS Mattstetten-Rothrist ("Ferrovia 2000"). Potere d'esame del Tribunale federale (consid. 1e).
Approvazione dei piani secondo la legislazione sulle ferrovie (procedura combinata):
- La procedura di approvazione dei piani può svolgersi per fasi successive; non sussiste alcun obbligo di elaborare un progetto generale (consid. 3); presa in considerazione del principio della coordinazione (consid. 4): delimitazione delle tratte (consid. 5);
- Procedura di autorizzazione susseguente e progettazioni particolareggiate: ammissibilità e modalità procedurali (consid. 6);
- Grado di precisione dei piani di costruzione e delle opere (consid. 7): esigenze cui deve sottostare il dispositivo di una decisione di approvazione dei piani (consid. 8);
- Presa in considerazione delle proposte dei Cantoni (art. 18 cpv. 3 LFerr), in particolare in materia di canalizzazioni (consid. 9).
Protezione contro i rumori, le vibrazioni e i suoni trasmessi attraverso le strutture solide:
- La nuova linea, come pure quei tronchi della linea originaria che per il raccordo di entrambe le linee ferroviarie devono essere adattati dal profilo costruttivo, costituiscono un nuovo impianto fisso per il quale possono essere concesse facilitazioni giusta l'art. 25 cpv. 2 e 3 LPAmb (consid. 10);
- Presa in considerazione del principio della prevenzione; questione del risanamento della linea originaria (consid. 11); facilitazioni nell'ambito della protezione contro i rumori tenuto conto della protezione dell'aspetto del sito (consid. 12);
- Misure di protezione contro i rumori di cantiere (consid. 14);
- Valutazione delle misure prese per la protezione dalle vibrazioni e dai suoni trasmessi attraverso le strutture solide; nella misura in cui non è possibile giungere a una valutazione completa delle emissioni nell'ambito della progettazione, possono essere riservate misurazioni e simulazioni complementari della costruzione non ancora rifinita (consid. 15).
Protezione delle acque:
- Impiego di erbicidi; in considerazione delle condizioni locali, i canali di drenaggio previsti lungo la linea FFS non devono essere ricoperti di humus (consid. 16).
Risanamento di aree contaminate:
- Prescrizioni determinanti per esaminare la questione di sapere se e come aree contaminate devono essere risanate; l'autorità competente ad approvare i piani non può prendere alcuna decisione di risanamento che non sia giustificata dalla realizzazione dell'opera ferroviaria (consid. 17). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,848 | 121 II 38 | 121 II 38
Erwägungen ab Seite 38
Extrait des considérants:
1. b) Selon l'art. 103 let. a OJ, quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation a qualité pour recourir (ATF 118 Ib 445 consid. 2b). Selon l'art. 21 al. 3 EIMP (RS 351.1), la personne visée par une procédure pénale étrangère n'a qualité pour recourir que si elle est touchée personnellement par une décision ou lorsque celle-ci peut léser ses droits de défense dans la procédure pénale.
Poursuivi en Italie, le recourant n'établit pas être touché personnellement par les actes d'entraide en tant que sont réclamés des documents saisis en mains de la société qu'il préside, entité juridiquement distincte (cf. ATF 114 Ib 158 consid. 2a et les arrêts cités). En revanche, tel le titulaire d'un compte en banque pour lequel le secret bancaire doit être levé (cf. ATF 118 Ib 550 consid. 1d, 117 Ib 71 consid. 2b/bb et la jurisprudence citée), en tant que parties à un procès civil pour le contenu duquel le secret de fonction des organes de l'Etat doit être levé en faveur de l'Etat requérant, le recourant et sa société sont personnellement touchés par une mesure de contrainte obligeant les organes de l'Etat à transmettre à l'étranger des informations concernant le dossier de cette cause civile; ils ont donc qualité pour s'opposer à la transmission d'actes judiciaires les concernant, figurant dans le dossier de cette procédure. | fr | Rechtshilfe; Art. 21 Abs. 3 IRSG. Ist eine strafrechtlich verfolgte Person Partei eines Zivilverfahrens in der Schweiz, ist sie legitimiert, sich der Übermittlung der Zivilverfahrensakten an den ersuchenden Staat zu widersetzen. | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Extrait des considérants:
1. b) Selon l'art. 103 let. a OJ, quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation a qualité pour recourir (ATF 118 Ib 445 consid. 2b). Selon l'art. 21 al. 3 EIMP (RS 351.1), la personne visée par une procédure pénale étrangère n'a qualité pour recourir que si elle est touchée personnellement par une décision ou lorsque celle-ci peut léser ses droits de défense dans la procédure pénale.
Poursuivi en Italie, le recourant n'établit pas être touché personnellement par les actes d'entraide en tant que sont réclamés des documents saisis en mains de la société qu'il préside, entité juridiquement distincte (cf. ATF 114 Ib 158 consid. 2a et les arrêts cités). En revanche, tel le titulaire d'un compte en banque pour lequel le secret bancaire doit être levé (cf. ATF 118 Ib 550 consid. 1d, 117 Ib 71 consid. 2b/bb et la jurisprudence citée), en tant que parties à un procès civil pour le contenu duquel le secret de fonction des organes de l'Etat doit être levé en faveur de l'Etat requérant, le recourant et sa société sont personnellement touchés par une mesure de contrainte obligeant les organes de l'Etat à transmettre à l'étranger des informations concernant le dossier de cette cause civile; ils ont donc qualité pour s'opposer à la transmission d'actes judiciaires les concernant, figurant dans le dossier de cette procédure. | fr | Entraide judiciaire; art. 21 al. 3 EIMP. La personne poursuivie a qualité pour s'opposer à la transmission à l'Etat requérant du dossier d'une procédure civile à laquelle elle est partie en Suisse. | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Extrait des considérants:
1. b) Selon l'art. 103 let. a OJ, quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation a qualité pour recourir (ATF 118 Ib 445 consid. 2b). Selon l'art. 21 al. 3 EIMP (RS 351.1), la personne visée par une procédure pénale étrangère n'a qualité pour recourir que si elle est touchée personnellement par une décision ou lorsque celle-ci peut léser ses droits de défense dans la procédure pénale.
Poursuivi en Italie, le recourant n'établit pas être touché personnellement par les actes d'entraide en tant que sont réclamés des documents saisis en mains de la société qu'il préside, entité juridiquement distincte (cf. ATF 114 Ib 158 consid. 2a et les arrêts cités). En revanche, tel le titulaire d'un compte en banque pour lequel le secret bancaire doit être levé (cf. ATF 118 Ib 550 consid. 1d, 117 Ib 71 consid. 2b/bb et la jurisprudence citée), en tant que parties à un procès civil pour le contenu duquel le secret de fonction des organes de l'Etat doit être levé en faveur de l'Etat requérant, le recourant et sa société sont personnellement touchés par une mesure de contrainte obligeant les organes de l'Etat à transmettre à l'étranger des informations concernant le dossier de cette cause civile; ils ont donc qualité pour s'opposer à la transmission d'actes judiciaires les concernant, figurant dans le dossier de cette procédure. | fr | Assistenza giudiziaria; art. 21 cpv. 3 AIMP. La persona perseguita è legittimata ad opporsi alla trasmissione allo Stato richiedente dell'incarto di una procedura civile alla quale è parte in Svizzera. | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 40
Le Service des eaux de Vevey-Montreux (ci-après: le Service des eaux) est une association intercommunale regroupant huit communes du district de Vevey, parmi lesquelles la commune de Corsier-sur-Vevey. Cet organisme assure la fourniture et la distribution de l'eau potable dans ces communes; il exploite de nombreuses sources et il dispose de stations de pompage dans le lac Léman. Le Service des eaux est en particulier propriétaire de cinq sources au lieu-dit "Les Monts-de-Corsier", à Corsier-sur-Vevey; il a mandaté des spécialistes pour qu'ils effectuent une étude hydrogéologique de ces captages, en vue de la délimitation de zones de protection des sources. Sur la base des propositions de ces spécialistes, le Département cantonal des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après: le département) a établi un plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII pour les cinq sources précitées, conformément aux exigences de l'art. 63 de la loi cantonale sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP). Ce plan, accompagné d'un règlement, a été mis à l'enquête publique du 22 novembre au 21 décembre 1991.
L'Association pour la sauvegarde de Corsier et environs (ci-après: l'Association), ainsi que certains de ses membres agissant à titre personnel - soit M., R. et quatre autres particuliers (ci-après: M. et consorts) -, ont formé opposition, en faisant valoir en substance que pour certains captages, les zones de protection seraient inadaptées ou insuffisantes pour prévenir efficacement les pollutions. L'Association, régie par les art. 60 ss CC, a pour but statutaire "de sauvegarder le patrimoine de la région corsiérane tel qu'il est constitué par ses monuments et immeubles historiques, classés ou non, ses sites, ses zones de verdure, ses biotopes, ses parcs et certains arbres, notamment". Quant aux opposants M. et consorts, ils habitent le village de Corsier-sur-Vevey, qui se trouve à plus de deux kilomètres des captages litigieux; M. et R. sont par ailleurs propriétaires de bâtiments d'habitation dans cette localité.
Par avis motivé du 19 mai 1992, le département a proposé au Conseil d'Etat du canton de Vaud d'écarter cette opposition. Agissant conjointement, l'Association ainsi que M. et consorts ont adressé au Conseil d'Etat une requête en réexamen de leur opposition; cette autorité est en effet compétente pour adopter le plan des zones de protection (cf. art. 63 al. 6 LVPEP, qui renvoie aux dispositions de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC] concernant les plans d'affectation cantonaux). Le Conseil d'Etat a déclaré la requête irrecevable par décision rendue le 3 décembre 1993. Il a considéré que les particuliers, même propriétaires d'immeubles, ne pouvaient pas, en tant que consommateurs d'eau potable, se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce propos, car ils n'étaient pas touchés plus que la généralité des administrés; le Conseil d'Etat n'est pas non plus entré en matière sur les conclusions de l'Association.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Association ainsi que M. et consorts ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise par le Conseil d'Etat. Le recours a été rejeté, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 120 Ia 101 consid. 1, ATF 120 Ib 27 consid. 2, 70 consid. 1, 97 consid. 1 et les arrêts cités).
a) Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée. Le recours de droit administratif est également recevable contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 120 Ib 27 consid. 2a, 224 consid. 2a, 287 consid. 3a et les arrêts cités). Une décision de refus d'entrer en matière prise, comme en l'espèce, par une autorité cantonale statuant en dernière instance (cf. art. 98 let. g OJ; en droit vaudois, il n'y a pas de recours au Tribunal administratif cantonal contre les décisions du Conseil d'Etat - cf. art. 4 al. 2 de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]), et fondée sur le droit cantonal de procédure - notamment sur les règles définissant la qualité pour recourir -, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (pour autant que cette voie de recours soit ouverte) dans les cas où l'autorité, si elle avait statué sur le fond, aurait dû appliquer le droit administratif fédéral (ATF 118 Ia 8 consid. 1a, ATF 118 Ib 326 consid. 1b, ATF 116 Ib 8 et les arrêts cités).
b) aa) Les mesures "d'organisation du territoire" nécessaires à la protection des eaux souterraines ou à la sauvegarde de la qualité des eaux ont été placées par le législateur fédéral dans la compétence des cantons; ces mesures sont régies par les art. 19 ss de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, entrée en vigueur le 1er novembre 1992 (LEaux; RS 814.20). Auparavant, des dispositions analogues figuraient aux art. 29 ss de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP); la révision de la législation fédérale n'a entraîné, à ce propos, aucune modification de la réglementation sur le fond (cf. Message du Conseil fédéral concernant l'initiative populaire "pour la sauvegarde de nos eaux" et la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux, FF 1987 II p. 1143). Le droit fédéral prévoit en particulier la création de zones de protection des eaux souterraines autour des captages; les cantons doivent délimiter ces zones et fixer les restrictions nécessaires du droit de propriété (art. 20 al. 1 LEaux). Les zones de protection sont définies plus précisément aux art. 13 ss de l'ordonnance du 28 septembre 1981 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les altérer (OPEL; RS 814.226.21). La zone S est définie à l'art. 14 OPEL, qui a la teneur suivante:
"La zone S comprend:
a. Les zones de protection établies autour de captages d'eaux souterraines et de captages de sources (art. 30 de la loi [actuellement: art. 20 LEaux]), soit la zone de captage (zone S 1), la zone de protection rapprochée (zone S 2) et la zone de protection éloignée (zone S 3);
b. Les périmètres de protection des eaux souterraines (art. 31 de la loi [actuellement: art. 21 LEaux])."
Le plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII pour les sources des Monts-de-Corsier a été établi en application des art. 20 LEaux (ou 30 LPEP) et 14 let. a OPEL (les zones SI, SII et SIII de l'art. 63 LVPEP correspondent manifestement aux zones S 1, S 2 et S 3 du droit fédéral; cf. ATF ATF 120 Ib 224 consid. 3). Le droit cantonal vaudois prévoit que ces zones, qui entraînent des restrictions pour les propriétaires des biens-fonds inclus dans leurs périmètres (interdictions de construire, prescriptions relatives aux cultures, etc.; cf. ATF 120 Ib 224 consid. 4), sont adoptées sous la forme de plans d'affectation - en l'occurrence de plans d'affectation cantonaux, selon les art. 73 ss LATC (cf. aussi art. 47 let. n LATC). Ces zones de protection ne sont toutefois pas, en soi ou matériellement, des mesures de planification au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; elles sont fondées directement sur la législation fédérale de la protection des eaux ainsi que sur les dispositions cantonales d'exécution (cf. JAAC 49 n. 34 consid. 1). Il s'agit néanmoins, du point de vue formel, d'éléments particuliers du plan d'affectation réglant de façon générale, pour le territoire concerné, le mode d'utilisation du sol (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c/cc).
bb) L'art. 99 let. c OJ dispose que le recours de droit administratif au Tribunal fédéral n'est pas recevable contre "des décisions relatives à des plans, en tant qu'il ne s'agit pas de décisions sur opposition contre des expropriations ou des remembrements". Cette clause d'exclusion du recours de droit administratif a été appliquée, ces dernières années, aux décisions cantonales relatives aux plans des zones de protection des eaux souterraines et le Conseil fédéral était l'autorité fédérale de recours en cette matière (cf. art. 73 al. 1 let. c PA; cf. prononcés du Conseil fédéral publiés in JAAC 38 n. 104, 38 n. 105, 44 n. 66, 45 n. 44, 47 n. 36, 49 n. 34); la réglementation spéciale de l'art. 34 al. 3 LAT ne s'applique pas dans ce domaine (cf. art. 67 LEaux). Le Tribunal fédéral considère désormais - en accord avec le Conseil fédéral, avec qui il a procédé à un échange de vues - que la voie du recours de droit administratif est ouverte lorsqu'un tel plan est contesté (ATF 120 Ib 225 consid. 1; cf. aussi ATF 120 Ib 136 consid. 1). La décision attaquée peut donc faire l'objet d'un recours de droit administratif (cf. supra, consid. 2a in fine).
c) aa) Aux termes de l'art. 103 let. a OJ, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (cf. ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, ATF 120 V 39 consid. 2b, ATF 119 Ib 179 consid. 1c, ATF 118 Ib 614 consid. 1b et les arrêts cités).
bb) Le Tribunal fédéral a déjà admis la qualité pour recourir du propriétaire foncier qui conteste un plan incluant son terrain dans le périmètre d'une zone de protection S 1, S 2 ou S 3; cet administré est en effet soumis à de nouvelles restrictions dans l'exercice de son droit de propriété et l'annulation de la mesure contestée lui permettrait d'utiliser son bien-fonds de manière différente (cf. ATF 120 Ib 224; arrêt non publié du 28 octobre 1994 en la cause I c. commune de W.).
Le particulier ou la collectivité qui est propriétaire de la source ou qui exploite le captage a aussi en principe qualité pour recourir, au sens de l'art. 103 let. a OJ, contre une décision de l'autorité cantonale relative à la délimitation des zones de protection des eaux souterraines. Dans le canton de Vaud, ce sont les communes qui sont tenues de fournir l'eau potable sur leur territoire (art. 1er de la loi cantonale sur la distribution de l'eau); elles peuvent constituer à cet effet une organisation intercommunale (art. 4 de la loi). Les communes doivent veiller à la bonne qualité de l'eau potable fournie sur leur territoire (art. 2 de la loi); elles utilisent l'eau de leurs propres sources, des eaux publiques dont l'utilisation leur a été concédée, ou des eaux dont elles ont acquis le droit d'utilisation par la voie de l'expropriation ou selon une convention (art. 3 de la loi). L'eau est fournie au propriétaire de l'immeuble raccordé au réseau (lié au fournisseur par un "abonnement"; cf. art. 16 de la loi), et non pas directement au consommateur. La décision de l'autorité cantonale délimitant les zones de protection atteint la commune - ou l'association intercommunale - qui utilise la source, et cette collectivité, chargée de distribuer de l'eau potable de bonne qualité à ses abonnés, peut invoquer à ce propos un intérêt digne de protection (cf. ATF 118 Ib 614 consid. 1b, ATF 117 Ib 406 consid. 1a). En effet, dans le cas où ces zones ne seraient pas suffisamment étendues et négligeraient de prendre en compte toutes les caractéristiques hydrogéologiques du terrain, les risques de pollution de la source seraient plus difficiles à prévenir et l'exploitation du captage serait mise en cause; dans l'autre hypothèse, à savoir lorsque l'autorité cantonale délimite trop largement les zones de protection, le détenteur du captage pourrait être amené à indemniser des propriétaires pour des restrictions en définitive non justifiées (cf. art. 20 al. 2 let. c LEaux) et il aurait également un intérêt digne de protection à contester le plan.
cc) La situation du propriétaire abonné - ou raccordé - au réseau de distribution d'eau potable est manifestement différente de celle du propriétaire dont le fonds est inclus dans une zone de protection, ainsi que de celle de l'organe chargé de fournir l'eau. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré que le particulier raccordé aux conduites d'eau n'avait pas un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation d'une décision relative à la construction d'une voie de chemin de fer lorsqu'il invoquait simplement, à l'encontre de cette nouvelle installation, les risques qu'elle présenterait pour l'alimentation en eau dans la région; ce particulier, qui ne se trouve pas dans une relation suffisamment étroite avec l'objet de la contestation, n'a donc pas qualité pour recourir (consid. 1 non publié de l' ATF 120 Ia 270). Il en va de même, en principe, lorsque ce particulier conteste le périmètre des zones de protection autour d'un captage.
Les recourants propriétaires de bâtiments raccordés au réseau du Service des eaux font néanmoins valoir qu'ils pourraient être intoxiqués s'il leur était fourni de l'eau non potable, et qu'un risque d'intoxication des habitants diminue la valeur de leurs immeubles. En vertu de la législation vaudoise, comme cela a été exposé (supra, consid. 2c/bb), la collectivité est tenue de fournir aux abonnés de l'eau de bonne qualité (cf. art. 2 de la loi cantonale sur la distribution de l'eau); il est notoire que tant les moyens de traitement - chloration, etc. - que l'organisation des réseaux de distribution - en l'espèce, l'eau fournie par le Service des eaux provient de nombreux captages ou stations de pompage, répartis sur un vaste périmètre (en 1992, cet organisme a vendu plus de 8 millions de m3 d'eau, dont une faible proportion, soit environ 100'000 m3, était captée aux Monts-de-Corsier) - permettent en règle générale aux communes de satisfaire à cette obligation légale. L'hypothèse d'une pollution accidentelle d'une source du réseau ne saurait être exclue, notamment si les mesures de protection se révélaient inadéquates; dans une telle éventualité toutefois, la collectivité responsable devrait renoncer à l'exploitation du captage en cause, pour autant que la qualité de l'eau distribuée soit affectée par cette pollution, et il est peu probable que l'abonné subisse effectivement un préjudice. En outre, même une délimitation très large des zones de protection ne supprimerait pas de façon absolue les risques de pollution des sources. Dans le cas particulier, cependant, la contestation ne porte pas sur les obligations de la collectivité chargée de fournir l'eau aux abonnés, mais uniquement sur les mesures de planification prises par le canton en vue de la protection de certaines sources; or les intérêts invoqués par les recourants propriétaires d'immeubles ne sont pas liés de façon spéciale et suffisamment étroite à cet objet. Ces recourants n'ont donc pas, à défaut d'intérêt digne de protection, qualité pour former un recours de droit administratif contre une décision cantonale relative à l'adoption d'un plan établi conformément à l'art. 20 LEaux.
A fortiori, les simples consommateurs d'eau potable - locataires d'appartements domiciliés sur le territoire de la commune ou consommateurs occasionnels -, qui sont approvisionnés par l'intermédiaire de propriétaires abonnés, n'ont pas non plus qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ. Le recours de M. et consorts est donc irrecevable de ce point de vue. Cela étant, ces recourants ne font pas valoir que les règles cantonales définissant la qualité pour former une requête en réexamen d'une opposition par le Conseil d'Etat - règles sur lesquelles la décision cantonale d'irrecevabilité est fondée (cf. art. 60 al. 2 LATC, dans sa teneur à la date du prononcé attaqué, par renvoi des art. 63 al. 6 LVPEP et 73 LATC) -, poseraient des exigences plus strictes ou différentes de celles qui découlent de l'art. 103 let. a OJ et qui doivent de toute manière être appliquées par l'autorité cantonale lorsque la voie du recours de droit administratif est ouverte (cf. ATF 118 Ib 442 consid. 2b).
d) aa) En application de l'art. 103 let. a OJ, une association peut être admise à agir par la voie du recours de droit administratif, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (ATF 120 Ib 59 consid. 1a et les arrêts cités). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce: l'Association recourante n'a pas pour but la défense des intérêts de ses membres; de toute manière, ceux-ci n'ont pas, à titre individuel, la qualité pour recourir dans ce domaine (cf. supra, consid. 2c). En outre, la recourante a d'emblée admis qu'elle ne pouvait se prévaloir des règles spéciales des art. 12 LPN (RS 451) ou 55 LPE (RS 814.01), en relation avec l'art. 103 let. c OJ, applicables aux seules organisations d'importance nationale.
bb) L'Association recourante soutient néanmoins que le Conseil d'Etat aurait dû entrer en matière sur sa requête car, selon elle, la qualité pour recourir serait généralement reconnue, en droit cantonal vaudois, aux associations de protection de la nature. Elle fait valoir qu'un plan de délimitation des zones de protection des eaux souterraines tend non seulement à assurer l'approvisionnement en eau potable des habitants, mais aussi à garantir l'alimentation en eau des biotopes humides; elle relève à cet égard que ses statuts la chargent précisément d'intervenir pour la sauvegarde des biotopes de la région corsiérane. L'Association recourante se plaint d'un déni de justice formel et d'une application arbitraire du droit cantonal.
Il ne se justifie pas d'examiner plus précisément si la voie du recours de droit administratif est ouverte à cet égard ou si, au contraire, seule la voie, subsidiaire (art. 84 al. 2 OJ), du recours de droit public entre en considération. De toute manière, l'Association a demandé que son recours soit, le cas échéant, traité comme un recours de droit public; ce recours est recevable en tant que l'on se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal autonome et son auteur doit avoir, pour ce seul grief, la qualité requise au sens de l'art. 88 OJ. Il n'y a pas non plus lieu de vérifier si l'Association recourante, partie à la procédure cantonale, a qualité pour se plaindre d'une violation des garanties formelles dont elle se prévaut (cf. ATF ATF 119 Ia 4 consid. 1, ATF 119 Ib 305 consid. 3 et les arrêts cités); d'ailleurs, le recours de droit administratif, lorsqu'il est recevable, peut être formé pour violation du droit public fédéral (art. 104 let. a OJ) et cette notion inclut, dans les domaines relevant de la juridiction administrative fédérale, les droits constitutionnels des citoyens (ATF 120 Ib 287 consid. 3d, ATF 118 Ib 13 consid. 1a, 51 consid. 1b, 417 consid. 2a et les arrêts cités). Quoi qu'il en soit, les griefs de la recourante sont manifestement mal fondés.
cc) L'Association recourante soutient qu'il serait loisible aux autorités cantonales de conférer aux associations se vouant à la protection de la nature un droit de recours en matière de sauvegarde des ressources en eau, mais elle n'indique pas précisément par quelle norme le législateur cantonal aurait conféré ce droit aux associations, dans la mesure qu'elle décrit, ni sur quelle base sa requête aurait dû être déclarée recevable. Elle se réfère à l'art. 71 LVPEP, qui, selon elle, définirait la qualité pour recourir dans ce domaine selon des critères différents de ceux du droit fédéral. Or cette disposition a été abrogée par la loi cantonale du 18 décembre 1989 modifiant la loi sur la protection des eaux contre la pollution (en relation avec l'adoption de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives); ni l'art. 37 LJPA, qui définit de façon générale la qualité pour recourir en procédure administrative vaudoise, ni l'art. 60 al. 2 LATC (dans sa teneur à la date de la décision attaquée) ne prévoient un régime spécial pour le recours des associations. L'Association recourante mentionne encore l'art. 90 de la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS); selon cette disposition, "les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles de recours". Or la décision attaquée n'a manifestement pas été prise en application de la législation cantonale sur la protection de la nature et l'Association recourante ne saurait se prévaloir de cette règle spéciale; au surplus, il ne serait pas arbitraire de retenir que cette organisation n'a, en vertu de ses statuts, qu'une importance régionale ou locale, et non pas cantonale. Le Conseil d'Etat était donc fondé à déclarer la requête irrecevable au motif que l'Association n'avait pas d'intérêt digne de protection à la modification du plan des zones de protection des sources des Monts-de-Corsier. | fr | Plan betreffend Grundwasserschutzzonen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Beschwerdelegitimation; Art. 99 lit. c, Art. 103 lit. a OG; Art. 20 GSchG, Art. 13 ff. VWF. Ein kantonaler Entscheid über einen Plan betreffend Grundwasserschutzzonen kann Gegenstand einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht sein (E. 2a-b).
Der Eigentümer eines an das öffentliche Trinkwasserversorgungsnetz angeschlossenen Grundstückes oder ein einfacher Wasserbezüger ist grundsätzlich nicht legitimiert, die Festlegung von Grundwasserschutzzonen mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (E. 2c).
Verbandsbeschwerderecht (E. 2d). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,852 | 121 II 39 | 121 II 39
Sachverhalt ab Seite 40
Le Service des eaux de Vevey-Montreux (ci-après: le Service des eaux) est une association intercommunale regroupant huit communes du district de Vevey, parmi lesquelles la commune de Corsier-sur-Vevey. Cet organisme assure la fourniture et la distribution de l'eau potable dans ces communes; il exploite de nombreuses sources et il dispose de stations de pompage dans le lac Léman. Le Service des eaux est en particulier propriétaire de cinq sources au lieu-dit "Les Monts-de-Corsier", à Corsier-sur-Vevey; il a mandaté des spécialistes pour qu'ils effectuent une étude hydrogéologique de ces captages, en vue de la délimitation de zones de protection des sources. Sur la base des propositions de ces spécialistes, le Département cantonal des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après: le département) a établi un plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII pour les cinq sources précitées, conformément aux exigences de l'art. 63 de la loi cantonale sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP). Ce plan, accompagné d'un règlement, a été mis à l'enquête publique du 22 novembre au 21 décembre 1991.
L'Association pour la sauvegarde de Corsier et environs (ci-après: l'Association), ainsi que certains de ses membres agissant à titre personnel - soit M., R. et quatre autres particuliers (ci-après: M. et consorts) -, ont formé opposition, en faisant valoir en substance que pour certains captages, les zones de protection seraient inadaptées ou insuffisantes pour prévenir efficacement les pollutions. L'Association, régie par les art. 60 ss CC, a pour but statutaire "de sauvegarder le patrimoine de la région corsiérane tel qu'il est constitué par ses monuments et immeubles historiques, classés ou non, ses sites, ses zones de verdure, ses biotopes, ses parcs et certains arbres, notamment". Quant aux opposants M. et consorts, ils habitent le village de Corsier-sur-Vevey, qui se trouve à plus de deux kilomètres des captages litigieux; M. et R. sont par ailleurs propriétaires de bâtiments d'habitation dans cette localité.
Par avis motivé du 19 mai 1992, le département a proposé au Conseil d'Etat du canton de Vaud d'écarter cette opposition. Agissant conjointement, l'Association ainsi que M. et consorts ont adressé au Conseil d'Etat une requête en réexamen de leur opposition; cette autorité est en effet compétente pour adopter le plan des zones de protection (cf. art. 63 al. 6 LVPEP, qui renvoie aux dispositions de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC] concernant les plans d'affectation cantonaux). Le Conseil d'Etat a déclaré la requête irrecevable par décision rendue le 3 décembre 1993. Il a considéré que les particuliers, même propriétaires d'immeubles, ne pouvaient pas, en tant que consommateurs d'eau potable, se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce propos, car ils n'étaient pas touchés plus que la généralité des administrés; le Conseil d'Etat n'est pas non plus entré en matière sur les conclusions de l'Association.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Association ainsi que M. et consorts ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise par le Conseil d'Etat. Le recours a été rejeté, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 120 Ia 101 consid. 1, ATF 120 Ib 27 consid. 2, 70 consid. 1, 97 consid. 1 et les arrêts cités).
a) Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée. Le recours de droit administratif est également recevable contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 120 Ib 27 consid. 2a, 224 consid. 2a, 287 consid. 3a et les arrêts cités). Une décision de refus d'entrer en matière prise, comme en l'espèce, par une autorité cantonale statuant en dernière instance (cf. art. 98 let. g OJ; en droit vaudois, il n'y a pas de recours au Tribunal administratif cantonal contre les décisions du Conseil d'Etat - cf. art. 4 al. 2 de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]), et fondée sur le droit cantonal de procédure - notamment sur les règles définissant la qualité pour recourir -, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (pour autant que cette voie de recours soit ouverte) dans les cas où l'autorité, si elle avait statué sur le fond, aurait dû appliquer le droit administratif fédéral (ATF 118 Ia 8 consid. 1a, ATF 118 Ib 326 consid. 1b, ATF 116 Ib 8 et les arrêts cités).
b) aa) Les mesures "d'organisation du territoire" nécessaires à la protection des eaux souterraines ou à la sauvegarde de la qualité des eaux ont été placées par le législateur fédéral dans la compétence des cantons; ces mesures sont régies par les art. 19 ss de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, entrée en vigueur le 1er novembre 1992 (LEaux; RS 814.20). Auparavant, des dispositions analogues figuraient aux art. 29 ss de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP); la révision de la législation fédérale n'a entraîné, à ce propos, aucune modification de la réglementation sur le fond (cf. Message du Conseil fédéral concernant l'initiative populaire "pour la sauvegarde de nos eaux" et la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux, FF 1987 II p. 1143). Le droit fédéral prévoit en particulier la création de zones de protection des eaux souterraines autour des captages; les cantons doivent délimiter ces zones et fixer les restrictions nécessaires du droit de propriété (art. 20 al. 1 LEaux). Les zones de protection sont définies plus précisément aux art. 13 ss de l'ordonnance du 28 septembre 1981 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les altérer (OPEL; RS 814.226.21). La zone S est définie à l'art. 14 OPEL, qui a la teneur suivante:
"La zone S comprend:
a. Les zones de protection établies autour de captages d'eaux souterraines et de captages de sources (art. 30 de la loi [actuellement: art. 20 LEaux]), soit la zone de captage (zone S 1), la zone de protection rapprochée (zone S 2) et la zone de protection éloignée (zone S 3);
b. Les périmètres de protection des eaux souterraines (art. 31 de la loi [actuellement: art. 21 LEaux])."
Le plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII pour les sources des Monts-de-Corsier a été établi en application des art. 20 LEaux (ou 30 LPEP) et 14 let. a OPEL (les zones SI, SII et SIII de l'art. 63 LVPEP correspondent manifestement aux zones S 1, S 2 et S 3 du droit fédéral; cf. ATF ATF 120 Ib 224 consid. 3). Le droit cantonal vaudois prévoit que ces zones, qui entraînent des restrictions pour les propriétaires des biens-fonds inclus dans leurs périmètres (interdictions de construire, prescriptions relatives aux cultures, etc.; cf. ATF 120 Ib 224 consid. 4), sont adoptées sous la forme de plans d'affectation - en l'occurrence de plans d'affectation cantonaux, selon les art. 73 ss LATC (cf. aussi art. 47 let. n LATC). Ces zones de protection ne sont toutefois pas, en soi ou matériellement, des mesures de planification au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; elles sont fondées directement sur la législation fédérale de la protection des eaux ainsi que sur les dispositions cantonales d'exécution (cf. JAAC 49 n. 34 consid. 1). Il s'agit néanmoins, du point de vue formel, d'éléments particuliers du plan d'affectation réglant de façon générale, pour le territoire concerné, le mode d'utilisation du sol (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c/cc).
bb) L'art. 99 let. c OJ dispose que le recours de droit administratif au Tribunal fédéral n'est pas recevable contre "des décisions relatives à des plans, en tant qu'il ne s'agit pas de décisions sur opposition contre des expropriations ou des remembrements". Cette clause d'exclusion du recours de droit administratif a été appliquée, ces dernières années, aux décisions cantonales relatives aux plans des zones de protection des eaux souterraines et le Conseil fédéral était l'autorité fédérale de recours en cette matière (cf. art. 73 al. 1 let. c PA; cf. prononcés du Conseil fédéral publiés in JAAC 38 n. 104, 38 n. 105, 44 n. 66, 45 n. 44, 47 n. 36, 49 n. 34); la réglementation spéciale de l'art. 34 al. 3 LAT ne s'applique pas dans ce domaine (cf. art. 67 LEaux). Le Tribunal fédéral considère désormais - en accord avec le Conseil fédéral, avec qui il a procédé à un échange de vues - que la voie du recours de droit administratif est ouverte lorsqu'un tel plan est contesté (ATF 120 Ib 225 consid. 1; cf. aussi ATF 120 Ib 136 consid. 1). La décision attaquée peut donc faire l'objet d'un recours de droit administratif (cf. supra, consid. 2a in fine).
c) aa) Aux termes de l'art. 103 let. a OJ, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (cf. ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, ATF 120 V 39 consid. 2b, ATF 119 Ib 179 consid. 1c, ATF 118 Ib 614 consid. 1b et les arrêts cités).
bb) Le Tribunal fédéral a déjà admis la qualité pour recourir du propriétaire foncier qui conteste un plan incluant son terrain dans le périmètre d'une zone de protection S 1, S 2 ou S 3; cet administré est en effet soumis à de nouvelles restrictions dans l'exercice de son droit de propriété et l'annulation de la mesure contestée lui permettrait d'utiliser son bien-fonds de manière différente (cf. ATF 120 Ib 224; arrêt non publié du 28 octobre 1994 en la cause I c. commune de W.).
Le particulier ou la collectivité qui est propriétaire de la source ou qui exploite le captage a aussi en principe qualité pour recourir, au sens de l'art. 103 let. a OJ, contre une décision de l'autorité cantonale relative à la délimitation des zones de protection des eaux souterraines. Dans le canton de Vaud, ce sont les communes qui sont tenues de fournir l'eau potable sur leur territoire (art. 1er de la loi cantonale sur la distribution de l'eau); elles peuvent constituer à cet effet une organisation intercommunale (art. 4 de la loi). Les communes doivent veiller à la bonne qualité de l'eau potable fournie sur leur territoire (art. 2 de la loi); elles utilisent l'eau de leurs propres sources, des eaux publiques dont l'utilisation leur a été concédée, ou des eaux dont elles ont acquis le droit d'utilisation par la voie de l'expropriation ou selon une convention (art. 3 de la loi). L'eau est fournie au propriétaire de l'immeuble raccordé au réseau (lié au fournisseur par un "abonnement"; cf. art. 16 de la loi), et non pas directement au consommateur. La décision de l'autorité cantonale délimitant les zones de protection atteint la commune - ou l'association intercommunale - qui utilise la source, et cette collectivité, chargée de distribuer de l'eau potable de bonne qualité à ses abonnés, peut invoquer à ce propos un intérêt digne de protection (cf. ATF 118 Ib 614 consid. 1b, ATF 117 Ib 406 consid. 1a). En effet, dans le cas où ces zones ne seraient pas suffisamment étendues et négligeraient de prendre en compte toutes les caractéristiques hydrogéologiques du terrain, les risques de pollution de la source seraient plus difficiles à prévenir et l'exploitation du captage serait mise en cause; dans l'autre hypothèse, à savoir lorsque l'autorité cantonale délimite trop largement les zones de protection, le détenteur du captage pourrait être amené à indemniser des propriétaires pour des restrictions en définitive non justifiées (cf. art. 20 al. 2 let. c LEaux) et il aurait également un intérêt digne de protection à contester le plan.
cc) La situation du propriétaire abonné - ou raccordé - au réseau de distribution d'eau potable est manifestement différente de celle du propriétaire dont le fonds est inclus dans une zone de protection, ainsi que de celle de l'organe chargé de fournir l'eau. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré que le particulier raccordé aux conduites d'eau n'avait pas un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation d'une décision relative à la construction d'une voie de chemin de fer lorsqu'il invoquait simplement, à l'encontre de cette nouvelle installation, les risques qu'elle présenterait pour l'alimentation en eau dans la région; ce particulier, qui ne se trouve pas dans une relation suffisamment étroite avec l'objet de la contestation, n'a donc pas qualité pour recourir (consid. 1 non publié de l' ATF 120 Ia 270). Il en va de même, en principe, lorsque ce particulier conteste le périmètre des zones de protection autour d'un captage.
Les recourants propriétaires de bâtiments raccordés au réseau du Service des eaux font néanmoins valoir qu'ils pourraient être intoxiqués s'il leur était fourni de l'eau non potable, et qu'un risque d'intoxication des habitants diminue la valeur de leurs immeubles. En vertu de la législation vaudoise, comme cela a été exposé (supra, consid. 2c/bb), la collectivité est tenue de fournir aux abonnés de l'eau de bonne qualité (cf. art. 2 de la loi cantonale sur la distribution de l'eau); il est notoire que tant les moyens de traitement - chloration, etc. - que l'organisation des réseaux de distribution - en l'espèce, l'eau fournie par le Service des eaux provient de nombreux captages ou stations de pompage, répartis sur un vaste périmètre (en 1992, cet organisme a vendu plus de 8 millions de m3 d'eau, dont une faible proportion, soit environ 100'000 m3, était captée aux Monts-de-Corsier) - permettent en règle générale aux communes de satisfaire à cette obligation légale. L'hypothèse d'une pollution accidentelle d'une source du réseau ne saurait être exclue, notamment si les mesures de protection se révélaient inadéquates; dans une telle éventualité toutefois, la collectivité responsable devrait renoncer à l'exploitation du captage en cause, pour autant que la qualité de l'eau distribuée soit affectée par cette pollution, et il est peu probable que l'abonné subisse effectivement un préjudice. En outre, même une délimitation très large des zones de protection ne supprimerait pas de façon absolue les risques de pollution des sources. Dans le cas particulier, cependant, la contestation ne porte pas sur les obligations de la collectivité chargée de fournir l'eau aux abonnés, mais uniquement sur les mesures de planification prises par le canton en vue de la protection de certaines sources; or les intérêts invoqués par les recourants propriétaires d'immeubles ne sont pas liés de façon spéciale et suffisamment étroite à cet objet. Ces recourants n'ont donc pas, à défaut d'intérêt digne de protection, qualité pour former un recours de droit administratif contre une décision cantonale relative à l'adoption d'un plan établi conformément à l'art. 20 LEaux.
A fortiori, les simples consommateurs d'eau potable - locataires d'appartements domiciliés sur le territoire de la commune ou consommateurs occasionnels -, qui sont approvisionnés par l'intermédiaire de propriétaires abonnés, n'ont pas non plus qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ. Le recours de M. et consorts est donc irrecevable de ce point de vue. Cela étant, ces recourants ne font pas valoir que les règles cantonales définissant la qualité pour former une requête en réexamen d'une opposition par le Conseil d'Etat - règles sur lesquelles la décision cantonale d'irrecevabilité est fondée (cf. art. 60 al. 2 LATC, dans sa teneur à la date du prononcé attaqué, par renvoi des art. 63 al. 6 LVPEP et 73 LATC) -, poseraient des exigences plus strictes ou différentes de celles qui découlent de l'art. 103 let. a OJ et qui doivent de toute manière être appliquées par l'autorité cantonale lorsque la voie du recours de droit administratif est ouverte (cf. ATF 118 Ib 442 consid. 2b).
d) aa) En application de l'art. 103 let. a OJ, une association peut être admise à agir par la voie du recours de droit administratif, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (ATF 120 Ib 59 consid. 1a et les arrêts cités). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce: l'Association recourante n'a pas pour but la défense des intérêts de ses membres; de toute manière, ceux-ci n'ont pas, à titre individuel, la qualité pour recourir dans ce domaine (cf. supra, consid. 2c). En outre, la recourante a d'emblée admis qu'elle ne pouvait se prévaloir des règles spéciales des art. 12 LPN (RS 451) ou 55 LPE (RS 814.01), en relation avec l'art. 103 let. c OJ, applicables aux seules organisations d'importance nationale.
bb) L'Association recourante soutient néanmoins que le Conseil d'Etat aurait dû entrer en matière sur sa requête car, selon elle, la qualité pour recourir serait généralement reconnue, en droit cantonal vaudois, aux associations de protection de la nature. Elle fait valoir qu'un plan de délimitation des zones de protection des eaux souterraines tend non seulement à assurer l'approvisionnement en eau potable des habitants, mais aussi à garantir l'alimentation en eau des biotopes humides; elle relève à cet égard que ses statuts la chargent précisément d'intervenir pour la sauvegarde des biotopes de la région corsiérane. L'Association recourante se plaint d'un déni de justice formel et d'une application arbitraire du droit cantonal.
Il ne se justifie pas d'examiner plus précisément si la voie du recours de droit administratif est ouverte à cet égard ou si, au contraire, seule la voie, subsidiaire (art. 84 al. 2 OJ), du recours de droit public entre en considération. De toute manière, l'Association a demandé que son recours soit, le cas échéant, traité comme un recours de droit public; ce recours est recevable en tant que l'on se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal autonome et son auteur doit avoir, pour ce seul grief, la qualité requise au sens de l'art. 88 OJ. Il n'y a pas non plus lieu de vérifier si l'Association recourante, partie à la procédure cantonale, a qualité pour se plaindre d'une violation des garanties formelles dont elle se prévaut (cf. ATF ATF 119 Ia 4 consid. 1, ATF 119 Ib 305 consid. 3 et les arrêts cités); d'ailleurs, le recours de droit administratif, lorsqu'il est recevable, peut être formé pour violation du droit public fédéral (art. 104 let. a OJ) et cette notion inclut, dans les domaines relevant de la juridiction administrative fédérale, les droits constitutionnels des citoyens (ATF 120 Ib 287 consid. 3d, ATF 118 Ib 13 consid. 1a, 51 consid. 1b, 417 consid. 2a et les arrêts cités). Quoi qu'il en soit, les griefs de la recourante sont manifestement mal fondés.
cc) L'Association recourante soutient qu'il serait loisible aux autorités cantonales de conférer aux associations se vouant à la protection de la nature un droit de recours en matière de sauvegarde des ressources en eau, mais elle n'indique pas précisément par quelle norme le législateur cantonal aurait conféré ce droit aux associations, dans la mesure qu'elle décrit, ni sur quelle base sa requête aurait dû être déclarée recevable. Elle se réfère à l'art. 71 LVPEP, qui, selon elle, définirait la qualité pour recourir dans ce domaine selon des critères différents de ceux du droit fédéral. Or cette disposition a été abrogée par la loi cantonale du 18 décembre 1989 modifiant la loi sur la protection des eaux contre la pollution (en relation avec l'adoption de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives); ni l'art. 37 LJPA, qui définit de façon générale la qualité pour recourir en procédure administrative vaudoise, ni l'art. 60 al. 2 LATC (dans sa teneur à la date de la décision attaquée) ne prévoient un régime spécial pour le recours des associations. L'Association recourante mentionne encore l'art. 90 de la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS); selon cette disposition, "les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles de recours". Or la décision attaquée n'a manifestement pas été prise en application de la législation cantonale sur la protection de la nature et l'Association recourante ne saurait se prévaloir de cette règle spéciale; au surplus, il ne serait pas arbitraire de retenir que cette organisation n'a, en vertu de ses statuts, qu'une importance régionale ou locale, et non pas cantonale. Le Conseil d'Etat était donc fondé à déclarer la requête irrecevable au motif que l'Association n'avait pas d'intérêt digne de protection à la modification du plan des zones de protection des sources des Monts-de-Corsier. | fr | Plan des zones de protection des eaux souterraines, recours de droit administratif, qualité pour recourir; art. 99 let. c, art. 103 let. a OJ; art. 20 LEaux, art. 13 ss OPEL. Une décision cantonale relative à un plan des zones de protection des eaux souterraines peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (consid. 2a-b).
Le propriétaire foncier raccordé au réseau public de distribution d'eau potable ou le simple consommateur d'eau n'ont en principe pas qualité pour critiquer, par la voie du recours de droit administratif, la délimitation des zones de protection des sources (consid. 2c).
Qualité pour recourir d'une association (consid. 2d). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 40
Le Service des eaux de Vevey-Montreux (ci-après: le Service des eaux) est une association intercommunale regroupant huit communes du district de Vevey, parmi lesquelles la commune de Corsier-sur-Vevey. Cet organisme assure la fourniture et la distribution de l'eau potable dans ces communes; il exploite de nombreuses sources et il dispose de stations de pompage dans le lac Léman. Le Service des eaux est en particulier propriétaire de cinq sources au lieu-dit "Les Monts-de-Corsier", à Corsier-sur-Vevey; il a mandaté des spécialistes pour qu'ils effectuent une étude hydrogéologique de ces captages, en vue de la délimitation de zones de protection des sources. Sur la base des propositions de ces spécialistes, le Département cantonal des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après: le département) a établi un plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII pour les cinq sources précitées, conformément aux exigences de l'art. 63 de la loi cantonale sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP). Ce plan, accompagné d'un règlement, a été mis à l'enquête publique du 22 novembre au 21 décembre 1991.
L'Association pour la sauvegarde de Corsier et environs (ci-après: l'Association), ainsi que certains de ses membres agissant à titre personnel - soit M., R. et quatre autres particuliers (ci-après: M. et consorts) -, ont formé opposition, en faisant valoir en substance que pour certains captages, les zones de protection seraient inadaptées ou insuffisantes pour prévenir efficacement les pollutions. L'Association, régie par les art. 60 ss CC, a pour but statutaire "de sauvegarder le patrimoine de la région corsiérane tel qu'il est constitué par ses monuments et immeubles historiques, classés ou non, ses sites, ses zones de verdure, ses biotopes, ses parcs et certains arbres, notamment". Quant aux opposants M. et consorts, ils habitent le village de Corsier-sur-Vevey, qui se trouve à plus de deux kilomètres des captages litigieux; M. et R. sont par ailleurs propriétaires de bâtiments d'habitation dans cette localité.
Par avis motivé du 19 mai 1992, le département a proposé au Conseil d'Etat du canton de Vaud d'écarter cette opposition. Agissant conjointement, l'Association ainsi que M. et consorts ont adressé au Conseil d'Etat une requête en réexamen de leur opposition; cette autorité est en effet compétente pour adopter le plan des zones de protection (cf. art. 63 al. 6 LVPEP, qui renvoie aux dispositions de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC] concernant les plans d'affectation cantonaux). Le Conseil d'Etat a déclaré la requête irrecevable par décision rendue le 3 décembre 1993. Il a considéré que les particuliers, même propriétaires d'immeubles, ne pouvaient pas, en tant que consommateurs d'eau potable, se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce propos, car ils n'étaient pas touchés plus que la généralité des administrés; le Conseil d'Etat n'est pas non plus entré en matière sur les conclusions de l'Association.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Association ainsi que M. et consorts ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise par le Conseil d'Etat. Le recours a été rejeté, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 120 Ia 101 consid. 1, ATF 120 Ib 27 consid. 2, 70 consid. 1, 97 consid. 1 et les arrêts cités).
a) Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée. Le recours de droit administratif est également recevable contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 120 Ib 27 consid. 2a, 224 consid. 2a, 287 consid. 3a et les arrêts cités). Une décision de refus d'entrer en matière prise, comme en l'espèce, par une autorité cantonale statuant en dernière instance (cf. art. 98 let. g OJ; en droit vaudois, il n'y a pas de recours au Tribunal administratif cantonal contre les décisions du Conseil d'Etat - cf. art. 4 al. 2 de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]), et fondée sur le droit cantonal de procédure - notamment sur les règles définissant la qualité pour recourir -, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (pour autant que cette voie de recours soit ouverte) dans les cas où l'autorité, si elle avait statué sur le fond, aurait dû appliquer le droit administratif fédéral (ATF 118 Ia 8 consid. 1a, ATF 118 Ib 326 consid. 1b, ATF 116 Ib 8 et les arrêts cités).
b) aa) Les mesures "d'organisation du territoire" nécessaires à la protection des eaux souterraines ou à la sauvegarde de la qualité des eaux ont été placées par le législateur fédéral dans la compétence des cantons; ces mesures sont régies par les art. 19 ss de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, entrée en vigueur le 1er novembre 1992 (LEaux; RS 814.20). Auparavant, des dispositions analogues figuraient aux art. 29 ss de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP); la révision de la législation fédérale n'a entraîné, à ce propos, aucune modification de la réglementation sur le fond (cf. Message du Conseil fédéral concernant l'initiative populaire "pour la sauvegarde de nos eaux" et la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux, FF 1987 II p. 1143). Le droit fédéral prévoit en particulier la création de zones de protection des eaux souterraines autour des captages; les cantons doivent délimiter ces zones et fixer les restrictions nécessaires du droit de propriété (art. 20 al. 1 LEaux). Les zones de protection sont définies plus précisément aux art. 13 ss de l'ordonnance du 28 septembre 1981 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les altérer (OPEL; RS 814.226.21). La zone S est définie à l'art. 14 OPEL, qui a la teneur suivante:
"La zone S comprend:
a. Les zones de protection établies autour de captages d'eaux souterraines et de captages de sources (art. 30 de la loi [actuellement: art. 20 LEaux]), soit la zone de captage (zone S 1), la zone de protection rapprochée (zone S 2) et la zone de protection éloignée (zone S 3);
b. Les périmètres de protection des eaux souterraines (art. 31 de la loi [actuellement: art. 21 LEaux])."
Le plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII pour les sources des Monts-de-Corsier a été établi en application des art. 20 LEaux (ou 30 LPEP) et 14 let. a OPEL (les zones SI, SII et SIII de l'art. 63 LVPEP correspondent manifestement aux zones S 1, S 2 et S 3 du droit fédéral; cf. ATF ATF 120 Ib 224 consid. 3). Le droit cantonal vaudois prévoit que ces zones, qui entraînent des restrictions pour les propriétaires des biens-fonds inclus dans leurs périmètres (interdictions de construire, prescriptions relatives aux cultures, etc.; cf. ATF 120 Ib 224 consid. 4), sont adoptées sous la forme de plans d'affectation - en l'occurrence de plans d'affectation cantonaux, selon les art. 73 ss LATC (cf. aussi art. 47 let. n LATC). Ces zones de protection ne sont toutefois pas, en soi ou matériellement, des mesures de planification au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; elles sont fondées directement sur la législation fédérale de la protection des eaux ainsi que sur les dispositions cantonales d'exécution (cf. JAAC 49 n. 34 consid. 1). Il s'agit néanmoins, du point de vue formel, d'éléments particuliers du plan d'affectation réglant de façon générale, pour le territoire concerné, le mode d'utilisation du sol (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c/cc).
bb) L'art. 99 let. c OJ dispose que le recours de droit administratif au Tribunal fédéral n'est pas recevable contre "des décisions relatives à des plans, en tant qu'il ne s'agit pas de décisions sur opposition contre des expropriations ou des remembrements". Cette clause d'exclusion du recours de droit administratif a été appliquée, ces dernières années, aux décisions cantonales relatives aux plans des zones de protection des eaux souterraines et le Conseil fédéral était l'autorité fédérale de recours en cette matière (cf. art. 73 al. 1 let. c PA; cf. prononcés du Conseil fédéral publiés in JAAC 38 n. 104, 38 n. 105, 44 n. 66, 45 n. 44, 47 n. 36, 49 n. 34); la réglementation spéciale de l'art. 34 al. 3 LAT ne s'applique pas dans ce domaine (cf. art. 67 LEaux). Le Tribunal fédéral considère désormais - en accord avec le Conseil fédéral, avec qui il a procédé à un échange de vues - que la voie du recours de droit administratif est ouverte lorsqu'un tel plan est contesté (ATF 120 Ib 225 consid. 1; cf. aussi ATF 120 Ib 136 consid. 1). La décision attaquée peut donc faire l'objet d'un recours de droit administratif (cf. supra, consid. 2a in fine).
c) aa) Aux termes de l'art. 103 let. a OJ, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (cf. ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, ATF 120 V 39 consid. 2b, ATF 119 Ib 179 consid. 1c, ATF 118 Ib 614 consid. 1b et les arrêts cités).
bb) Le Tribunal fédéral a déjà admis la qualité pour recourir du propriétaire foncier qui conteste un plan incluant son terrain dans le périmètre d'une zone de protection S 1, S 2 ou S 3; cet administré est en effet soumis à de nouvelles restrictions dans l'exercice de son droit de propriété et l'annulation de la mesure contestée lui permettrait d'utiliser son bien-fonds de manière différente (cf. ATF 120 Ib 224; arrêt non publié du 28 octobre 1994 en la cause I c. commune de W.).
Le particulier ou la collectivité qui est propriétaire de la source ou qui exploite le captage a aussi en principe qualité pour recourir, au sens de l'art. 103 let. a OJ, contre une décision de l'autorité cantonale relative à la délimitation des zones de protection des eaux souterraines. Dans le canton de Vaud, ce sont les communes qui sont tenues de fournir l'eau potable sur leur territoire (art. 1er de la loi cantonale sur la distribution de l'eau); elles peuvent constituer à cet effet une organisation intercommunale (art. 4 de la loi). Les communes doivent veiller à la bonne qualité de l'eau potable fournie sur leur territoire (art. 2 de la loi); elles utilisent l'eau de leurs propres sources, des eaux publiques dont l'utilisation leur a été concédée, ou des eaux dont elles ont acquis le droit d'utilisation par la voie de l'expropriation ou selon une convention (art. 3 de la loi). L'eau est fournie au propriétaire de l'immeuble raccordé au réseau (lié au fournisseur par un "abonnement"; cf. art. 16 de la loi), et non pas directement au consommateur. La décision de l'autorité cantonale délimitant les zones de protection atteint la commune - ou l'association intercommunale - qui utilise la source, et cette collectivité, chargée de distribuer de l'eau potable de bonne qualité à ses abonnés, peut invoquer à ce propos un intérêt digne de protection (cf. ATF 118 Ib 614 consid. 1b, ATF 117 Ib 406 consid. 1a). En effet, dans le cas où ces zones ne seraient pas suffisamment étendues et négligeraient de prendre en compte toutes les caractéristiques hydrogéologiques du terrain, les risques de pollution de la source seraient plus difficiles à prévenir et l'exploitation du captage serait mise en cause; dans l'autre hypothèse, à savoir lorsque l'autorité cantonale délimite trop largement les zones de protection, le détenteur du captage pourrait être amené à indemniser des propriétaires pour des restrictions en définitive non justifiées (cf. art. 20 al. 2 let. c LEaux) et il aurait également un intérêt digne de protection à contester le plan.
cc) La situation du propriétaire abonné - ou raccordé - au réseau de distribution d'eau potable est manifestement différente de celle du propriétaire dont le fonds est inclus dans une zone de protection, ainsi que de celle de l'organe chargé de fournir l'eau. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré que le particulier raccordé aux conduites d'eau n'avait pas un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation d'une décision relative à la construction d'une voie de chemin de fer lorsqu'il invoquait simplement, à l'encontre de cette nouvelle installation, les risques qu'elle présenterait pour l'alimentation en eau dans la région; ce particulier, qui ne se trouve pas dans une relation suffisamment étroite avec l'objet de la contestation, n'a donc pas qualité pour recourir (consid. 1 non publié de l' ATF 120 Ia 270). Il en va de même, en principe, lorsque ce particulier conteste le périmètre des zones de protection autour d'un captage.
Les recourants propriétaires de bâtiments raccordés au réseau du Service des eaux font néanmoins valoir qu'ils pourraient être intoxiqués s'il leur était fourni de l'eau non potable, et qu'un risque d'intoxication des habitants diminue la valeur de leurs immeubles. En vertu de la législation vaudoise, comme cela a été exposé (supra, consid. 2c/bb), la collectivité est tenue de fournir aux abonnés de l'eau de bonne qualité (cf. art. 2 de la loi cantonale sur la distribution de l'eau); il est notoire que tant les moyens de traitement - chloration, etc. - que l'organisation des réseaux de distribution - en l'espèce, l'eau fournie par le Service des eaux provient de nombreux captages ou stations de pompage, répartis sur un vaste périmètre (en 1992, cet organisme a vendu plus de 8 millions de m3 d'eau, dont une faible proportion, soit environ 100'000 m3, était captée aux Monts-de-Corsier) - permettent en règle générale aux communes de satisfaire à cette obligation légale. L'hypothèse d'une pollution accidentelle d'une source du réseau ne saurait être exclue, notamment si les mesures de protection se révélaient inadéquates; dans une telle éventualité toutefois, la collectivité responsable devrait renoncer à l'exploitation du captage en cause, pour autant que la qualité de l'eau distribuée soit affectée par cette pollution, et il est peu probable que l'abonné subisse effectivement un préjudice. En outre, même une délimitation très large des zones de protection ne supprimerait pas de façon absolue les risques de pollution des sources. Dans le cas particulier, cependant, la contestation ne porte pas sur les obligations de la collectivité chargée de fournir l'eau aux abonnés, mais uniquement sur les mesures de planification prises par le canton en vue de la protection de certaines sources; or les intérêts invoqués par les recourants propriétaires d'immeubles ne sont pas liés de façon spéciale et suffisamment étroite à cet objet. Ces recourants n'ont donc pas, à défaut d'intérêt digne de protection, qualité pour former un recours de droit administratif contre une décision cantonale relative à l'adoption d'un plan établi conformément à l'art. 20 LEaux.
A fortiori, les simples consommateurs d'eau potable - locataires d'appartements domiciliés sur le territoire de la commune ou consommateurs occasionnels -, qui sont approvisionnés par l'intermédiaire de propriétaires abonnés, n'ont pas non plus qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ. Le recours de M. et consorts est donc irrecevable de ce point de vue. Cela étant, ces recourants ne font pas valoir que les règles cantonales définissant la qualité pour former une requête en réexamen d'une opposition par le Conseil d'Etat - règles sur lesquelles la décision cantonale d'irrecevabilité est fondée (cf. art. 60 al. 2 LATC, dans sa teneur à la date du prononcé attaqué, par renvoi des art. 63 al. 6 LVPEP et 73 LATC) -, poseraient des exigences plus strictes ou différentes de celles qui découlent de l'art. 103 let. a OJ et qui doivent de toute manière être appliquées par l'autorité cantonale lorsque la voie du recours de droit administratif est ouverte (cf. ATF 118 Ib 442 consid. 2b).
d) aa) En application de l'art. 103 let. a OJ, une association peut être admise à agir par la voie du recours de droit administratif, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (ATF 120 Ib 59 consid. 1a et les arrêts cités). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce: l'Association recourante n'a pas pour but la défense des intérêts de ses membres; de toute manière, ceux-ci n'ont pas, à titre individuel, la qualité pour recourir dans ce domaine (cf. supra, consid. 2c). En outre, la recourante a d'emblée admis qu'elle ne pouvait se prévaloir des règles spéciales des art. 12 LPN (RS 451) ou 55 LPE (RS 814.01), en relation avec l'art. 103 let. c OJ, applicables aux seules organisations d'importance nationale.
bb) L'Association recourante soutient néanmoins que le Conseil d'Etat aurait dû entrer en matière sur sa requête car, selon elle, la qualité pour recourir serait généralement reconnue, en droit cantonal vaudois, aux associations de protection de la nature. Elle fait valoir qu'un plan de délimitation des zones de protection des eaux souterraines tend non seulement à assurer l'approvisionnement en eau potable des habitants, mais aussi à garantir l'alimentation en eau des biotopes humides; elle relève à cet égard que ses statuts la chargent précisément d'intervenir pour la sauvegarde des biotopes de la région corsiérane. L'Association recourante se plaint d'un déni de justice formel et d'une application arbitraire du droit cantonal.
Il ne se justifie pas d'examiner plus précisément si la voie du recours de droit administratif est ouverte à cet égard ou si, au contraire, seule la voie, subsidiaire (art. 84 al. 2 OJ), du recours de droit public entre en considération. De toute manière, l'Association a demandé que son recours soit, le cas échéant, traité comme un recours de droit public; ce recours est recevable en tant que l'on se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal autonome et son auteur doit avoir, pour ce seul grief, la qualité requise au sens de l'art. 88 OJ. Il n'y a pas non plus lieu de vérifier si l'Association recourante, partie à la procédure cantonale, a qualité pour se plaindre d'une violation des garanties formelles dont elle se prévaut (cf. ATF ATF 119 Ia 4 consid. 1, ATF 119 Ib 305 consid. 3 et les arrêts cités); d'ailleurs, le recours de droit administratif, lorsqu'il est recevable, peut être formé pour violation du droit public fédéral (art. 104 let. a OJ) et cette notion inclut, dans les domaines relevant de la juridiction administrative fédérale, les droits constitutionnels des citoyens (ATF 120 Ib 287 consid. 3d, ATF 118 Ib 13 consid. 1a, 51 consid. 1b, 417 consid. 2a et les arrêts cités). Quoi qu'il en soit, les griefs de la recourante sont manifestement mal fondés.
cc) L'Association recourante soutient qu'il serait loisible aux autorités cantonales de conférer aux associations se vouant à la protection de la nature un droit de recours en matière de sauvegarde des ressources en eau, mais elle n'indique pas précisément par quelle norme le législateur cantonal aurait conféré ce droit aux associations, dans la mesure qu'elle décrit, ni sur quelle base sa requête aurait dû être déclarée recevable. Elle se réfère à l'art. 71 LVPEP, qui, selon elle, définirait la qualité pour recourir dans ce domaine selon des critères différents de ceux du droit fédéral. Or cette disposition a été abrogée par la loi cantonale du 18 décembre 1989 modifiant la loi sur la protection des eaux contre la pollution (en relation avec l'adoption de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives); ni l'art. 37 LJPA, qui définit de façon générale la qualité pour recourir en procédure administrative vaudoise, ni l'art. 60 al. 2 LATC (dans sa teneur à la date de la décision attaquée) ne prévoient un régime spécial pour le recours des associations. L'Association recourante mentionne encore l'art. 90 de la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS); selon cette disposition, "les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles de recours". Or la décision attaquée n'a manifestement pas été prise en application de la législation cantonale sur la protection de la nature et l'Association recourante ne saurait se prévaloir de cette règle spéciale; au surplus, il ne serait pas arbitraire de retenir que cette organisation n'a, en vertu de ses statuts, qu'une importance régionale ou locale, et non pas cantonale. Le Conseil d'Etat était donc fondé à déclarer la requête irrecevable au motif que l'Association n'avait pas d'intérêt digne de protection à la modification du plan des zones de protection des sources des Monts-de-Corsier. | fr | Piano delle zone di protezione delle acque sotterranee, ricorso di diritto amministrativo, legittimazione ricorsuale; art. 99 lett. c, art. 103 lett. a OG; art. 20 LPAc, art. 13 segg. Oliq. Una decisione cantonale relativa a un piano di protezione delle acque sotterranee può essere l'oggetto di un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (consid. 2a-b).
Il proprietario fondiario allacciato alla rete di distribuzione pubblica di acqua potabile o il semplice consumatore di acqua non hanno, in linea di principio, qualità per impugnare, con un ricorso di diritto amministrativo, la delimitazione delle zone di protezione delle sorgenti (consid. 2c).
Qualità per ricorrere di un'associazione (consid. 2d). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,854 | 121 II 417 | 121 II 417
Sachverhalt ab Seite 418
Die Grundstücke Kat.Nrn. 2795, 2796, 8911 und 9449 an der General Wille-Strasse in Feldmeilen wurden von ihren heutigen Eigentümern im Jahre 1970 in einer Erbteilung übernommen. Bis dahin waren die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 vereint (alt Kat.Nr. 6315). Auf dem 6'221 m2 messenden Grundstück Kat.Nr. 8911 steht das Landgut Mariafeld mit verschiedenen Gebäuden. Zu dessen weiteren Umgebung gehören im Nordosten die unüberbaute Parzelle Kat.Nr. 9449 im Halte von 6'616 m2, welche im Norden an die SBB-Linie grenzt, und im Südwesten die mit Reben bestockte, 3'261 m2 haltende Parzelle Kat.Nr. 2795 sowie die mit einem Gebäude überbaute, 1'529 m2 umfassende Parzelle Kat.Nr. 2796. Die beiden zuletzt erwähnten Grundstücke liegen zwischen der General Wille-Strasse und der Seestrasse.
Gemäss der Bauordnung der Gemeinde Meilen vom 7. April 1967 (BO) lagen die Parzellen Kat.Nrn. 2795 und 2796 in der Wohnzone W2, die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 in der viergeschossigen Wohn- und Gewerbezone WG. Die neue Bau- und Zonenordnung vom 9. März 1988 (BZO; vom Regierungsrat genehmigt am 16. August 1989) wies alle vier Grundstücke der Kernzone Feldmeilen KB 75% zu. Die im Kernzonenplan bezeichneten Gebäude (rot) dürfen nur unter Beibehaltung des bisherigen Gebäudeprofils und des herkömmlichen Erscheinungsbildes umgebaut oder wiederaufgebaut werden; vorbehalten bleibt die Unterschutzstellung (Art. 3 Abs. 1 BZO). Neue Gebäude (ausgenommen unbewohnte Kleinbauten im Sinne von §§ 273 und 288 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; PBG) und Gebäudeerweiterungen sind nur innerhalb der Baubereiche (gelb) gestattet (Art. 4 BZO). Auf den unüberbauten Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 sind keine Baubereiche ausgeschieden. Die Gebäude auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 2796 sind rot bezeichnet; andere Baubereiche gibt es auf diesen beiden Parzellen nicht. Mit Verfügung vom 24. Januar 1991 stellte die Baudirektion des Kantons Zürich die Hauptgebäude Nrn. 101 und 104 auf der Parzelle Kat.Nr. 8911, die bereits seit dem 19. Dezember 1979 im Inventar der Schutzobjekte von regionaler und kantonaler Bedeutung aufgeführt waren, samt der näheren Umgebung (Einfahrt, Hof, Garten, Bruchsteinstützmauer) unter Denkmalschutz ("Landgut Mariafeld"). In Erwägung 7 dieses Beschlusses wird ausgeführt, bezüglich der Umgebung genüge der Schutz der "für die äussere Wirkung des Mariafelds notwendigen Ausstattungsstücke im Park und wichtigen Bäume"; weitere Schutzmassnahmen seien nicht erforderlich, nachdem die Gemeinde Meilen das "Mariafeld" der Kernzone zugeteilt habe und sich der nach dem Kernzonenplan mögliche Baubereich auf die bestehenden Bauten beschränke, so dass Park und Rebberg nicht mehr überbaut werden könnten.
Am 19. September 1989 meldeten die Eigentümer der erwähnten Grundstücke Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung an. Nachdem die Schätzungskommission II am 23. Juni 1992 festgestellt hatte, dass die Zuweisung dieser Grundstücke zur Kernzone Feldmeilen keine materielle Enteignung bewirkt habe, erkannte das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 24. März 1994, dass der Verzicht auf die Ausscheidung eines Baubereichs auf den Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 eine entschädigungspflichtige Eigentumsbeschränkung darstelle. Bezüglich der Parzelle Kat.Nr. 8911 verneinte es eine materielle Enteignung. Die Parzelle Kat.Nr. 2796 lag vor dem Verwaltungsgericht nicht mehr im Streit.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. März 1994 hat die Gemeinde Meilen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei in bezug auf die Grundstücke Kat.Nr. 9449 und 2795 aufzuheben, und es sei festzustellen, dass die Zuweisung der genannten Grundstücke zur Kernzone und der damit verbundene Verzicht auf die Ausscheidung eines Baubereichs keine materielle Enteignung bewirkt habe; eventuell sei bezüglich der Parzelle Kat.Nr. 9449 eine materielle Enteignung nur für den Bereich östlich der bestehenden Bestockung zu bejahen. Im übrigen beantragt die Gemeinde die Beiladung des Kantons Zürich zum Verfahren.
Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 30. Juni 1995 in Anwesenheit der Parteien und einer Vertretung des Kantons Zürich einen Augenschein durchgeführt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. a) Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 9. März 1988 (BZO), mit welcher die hier interessierenden Grundstücke der Kernzone Feldmeilen KB 75% zugewiesen und mit einem weitgehenden Bauverbot belegt wurden, wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 16. August 1989 genehmigt und ist rechtskräftig. Das Datum der Genehmigung stellt den massgebenden Stichtag für die Beurteilung der Frage dar, ob eine materielle Enteignung vorliegt (vgl. BGE 119 Ib 229 E. 3a S. 233 f.).
b) Die Bestimmungen zur Kernzone KB 75% (Art. 3 BZO i.V.m. dem Kernzonenplan Feldmeilen) schliessen auf den unüberbauten Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 Neubauten (mit Ausnahme von unbewohnten Kleinbauten gemäss den §§ 273 und 288 PBG) aus. Obwohl diese Parzellen formell zur Bauzone im Sinne von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) gehören, wendete das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Entschädigungspflicht sinngemäss die gleichen Grundsätze an, wie sie das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Zuweisung von Land zu einer Nichtbauzone entwickelt hat (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 2c S. 129), weil die Parzellen nach den Zonenvorschriften mit einem weitgehenden Bauverbot belegt sind. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, die Bauordnung von 1967 habe noch nicht den Anforderungen genügt, wie sie das Raumplanungsgesetz an eine Ortsplanung stelle (noch keine klare Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet, zu grosse Bauzonen); mit Bezug auf die Umschreibung des Baugebiets habe die alte Bauordnung zudem ab 1. Januar 1988 ihre Gültigkeit verloren (Art. 35 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 36 Abs. 3 RPG; BGE 119 Ib 124 E. 3c S. 132, BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 44). Die Vorinstanz hat die Zuweisung der im vorliegenden Verfahren umstrittenen Grundstücke zur Kernzone bzw. den Verzicht auf die Festlegung von Baubereichen innerhalb dieser Zone als Inhaltsbestimmung des Eigentums bezeichnet und somit wie eine Nichteinzonung behandelt, die eine Entschädigungspflicht nur dann auslöse, wenn besondere Umstände vorlägen, die eine Einzonung geboten hätten (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 2d S. 129 f., 118 Ib 341 E. 4 S. 343 f., je mit Hinweisen). Ob die Grundstücke zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gehörten und demzufolge ab 1. Januar 1988 als vorläufige Bauzone gegolten hätten, erachtete das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Abgrenzung zwischen Auszonung und Nichteinzonung als nicht massgebend; selbst wenn die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllt gewesen wären (was das Verwaltungsgericht in der Folge bejahte), wäre nicht auf eine Auszonung zu schliessen.
c) Die Beschwerdeführerin pflichtet der Vorinstanz bei, dass im vorliegenden Fall gleich zu entscheiden sei, wie wenn die Grundstücke einer Freihaltezone zugewiesen worden wären, und dass die gleichen Grundsätze gälten wie bei einer Nichteinzonung. Anderer Meinung sind die Beschwerdegegner: Sie halten dafür, dass von einer Auszonung auszugehen sei und nicht von einer Nichteinzonung, da das Land der Beschwerdegegner grob erschlossen und baureif sei sowie im Bereich eines gewässerschutzrechtskonformen GKP liege; eine Reduktion der überdimensionierten Bauzone und damit auch des GKP habe den Gemeindeteil Feldmeilen nur am nordöstlichen Rand betroffen, ohne die Grundstücke der Beschwerdegegner zu erfassen. Ferner habe bereits die alte Bauordnung der Gemeinde Meilen von 1967 für den Schutz des Dorfbilds gesorgt. Wo aber in bestimmten Bereichen die bestehende Ordnung den Grundsätzen des RPG gerecht geworden sei, könne nicht von einer erstmaligen RPG-konformen Regelung gesprochen werden.
d) Dieser sektoriellen Betrachtungsweise der Beschwerdegegner kann nicht gefolgt werden. Ob eine altrechtliche, vor Inkrafttreten des RPG erlassene Ortsplanung bereits den Anforderungen des RPG genügte, beurteilt sich nicht parzellen- oder quartierweise. Die Nutzungsplanung einer Gemeinde muss als Ganzes den Anforderungen des RPG genügen, und die Zweckmässigkeit einer Zonenplanänderung für einen Teil des Gemeindegebiets kann nicht ohne Berücksichtigung des planerischen Gesamtkonzepts für die ganze Gemeinde und nicht ohne Überprüfung des planerischen Schicksals vergleichbarer Gebiete beurteilt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 4. Juni 1993 in ZBl 95/1994, S. 140, E. 7b). Entsprach die Nutzungsordnung der Gemeinde Meilen aus dem Jahre 1967 als Ganzes nicht den Anforderungen des RPG, was von keiner Seite bestritten wird, so handelt es sich bei der Bau- und Zonenordnung von 1988/89 um die erste raumplanerische Grundordnung im Sinne von Art. 22quater BV und des RPG, auch wenn sich damit für einzelne Grundstücke oder einzelne Gebiete nichts geändert hat. Dass das Verwaltungsgericht bei dieser Sachlage die Belegung der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 mit einem weitgehenden Bauverbot nach den gleichen Grundsätzen beurteilt hat wie eine Nichteinzonung, ist nicht zu beanstanden, verhält es sich hier doch ähnlich wie bei der Zuweisung eines Grundstücks zu einer Grünzone, zu einer Freihaltezone oder zu einer Zone für öffentliche Nutzungen, in der private Bauten nicht gestattet sind (vgl. BGE 117 Ib 4 E. 3c S. 9 mit Hinweisen).
e) Den Beschwerdegegnern kann auch darin nicht gefolgt werden, dass von einer Auszonung zu sprechen sei, wenn sich das betroffene Land im massgebenden Zeitpunkt im weitgehend überbauten Gebiet befand und zu einer vorläufigen Bauzone im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gehörte. Diese Frage wurde vom Bundesgericht zwar bisher noch nicht ausdrücklich beantwortet (vgl. BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 45), doch ergibt sich bereits aus der bisherigen Rechtsprechung, dass seit dem Inkrafttreten des RPG nur noch das nach den Grundsätzen dieses Gesetzes rechtskräftig in Bauzonen eingezonte Land als (definitives) Bauland zu betrachten ist (BGE 116 Ib 379 E. 5b S. 383). Provisorische Baugebiete können, selbst wenn sie materiell den Anforderungen des RPG entsprechen, nicht als Bauzonen im Sinne des Bundesrechts gelten, weil sie nicht in einem den demokratischen Anforderungen genügenden Verfahren (Art. 4 Abs. 2 RPG) und von dem für die Nutzungsplanung zuständigen Planungsträger beschlossen worden sind (vgl. BGE 116 Ib 379 E. 5b S. 383 in fine, BGE 114 Ib 305 E. 5c/ff. S. 311 f.). Auch wenn sich Land im weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG und damit in einer vorläufigen Bauzone befindet, bedeutet dies noch nicht, dass es zwingend einer definitiven Bauzone zugeschlagen werden müsste. Besondere Gründe, wie etwa eine besondere Lage, die Topographie, die Beschaffenheit des Bodens oder die Schutzwürdigkeit des Orts- oder Landschaftsbildes sowie andere öffentliche Interessen (Art. 1, 3, 15 ff. RPG) können es als geboten erscheinen lassen oder es zumindest rechtfertigen, dass bei der definitiven, demokratisch abgestützten Nutzungsplanung von der Zuweisung zu einer Zone für private Bauten abgesehen wird. Ist dies der Fall, so ist die Entschädigungsfrage nach den für eine Nichteinzonung geltenden Grundsätzen zu beurteilen, weil erstmals im Verfahren der demokratischen Willensbildung von dem für die Nutzungsplanung zuständigen Organ nach den Grundsätzen des RPG über die Zuweisung des Grundstücks zu einer Bauzone entschieden wurde (anderer Meinung KARL SPÜHLER, Aktuelle Rechtsfragen zum zürcherischen Bau- und Planungsrecht, ZBl 94/1993 S. 110). Es ist somit von den Grundsätzen auszugehen, wie sie in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für Nichteinzonungen entwickelt worden sind.
4. a) Eine auf eine Nutzungsplanung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung kommt einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 119 Ib 124 E. 2b S. 128 mit Hinweisen).
b) Die Nichteinzonung in eine Bauzone bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, löst grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus. Sie trifft nur ausnahmsweise den Eigentümer enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet. Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte (BGE 119 Ib 124 E. 2d S. 129 f., BGE 118 Ib 341 E. 4 S. 343 f., je mit Hinweisen).
5. Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass es sich bei den Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2725 im massgeblichen Zeitpunkt um weitgehend überbautes Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a und Art. 36 Abs. 3 RPG gehandelt habe. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies. Was unter "weitgehend überbautem Gebiet" im Sinne der zitierten Bestimmungen zu verstehen ist, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei überprüft.
a) Der Begriff des weitgehend überbauten Landes nach Art. 15 lit. a RPG umfasst im wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Gleich verhält es sich mit dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG (BGE 119 Ib 124 E. 4b S. 136, BGE 119 Ib 138 E. 5b S. 147, je mit Hinweisen). Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt. Dazu zählen auch Baulücken von untergeordneter Bedeutung. Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist somit nach der Rechtsprechung gebietsbezogen, Parzellen übergreifend zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten. Der Siedlungscharakter ist vor allem aufgrund der örtlichen Nähe der Häuser sowie der vorhandenen Infrastruktur feststellbar (vgl. Urteil vom 4. Juni 1993 in ZBl 95/1994 S. 135 f. E. 4b; BGE 117 Ia 434 E. 3e S. 437 f., BGE 116 Ia 197 E. 2b S. 201, BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 338, BGE 113 Ia 444 E. 4d/da S. 451 f.). Dagegen sind peripher gelegene Gebiete, selbst wenn dort schon eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat, sowie unüberbaute Flächen, denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung zukommt, nicht als weitgehend überbaute Gebiete zu betrachten. Grössere Baulücken in besiedeltem Gebiet dienen der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG) sowie der Schaffung von Freizeitbereichen (Art. 3 Abs. 4 lit. b RPG). Sie werden nicht von der sie umgebenden Überbauung geprägt, sondern haben eine eigenständige Funktion.
b) Die hier umstrittenen Grundstücke befinden sich im Zentrum von Feldmeilen inmitten von zumeist mehrgeschossigen nichtlandwirtschaftlichen Bauten und gehören eindeutig zum geschlossenen Siedlungsbereich. Die Infrastruktur ist bis an die Grenzen der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 vollständig vorhanden, so dass bei einer Überbauung grundsätzlich nur noch die Hausanschlüsse nötig gewesen wären. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Grundstücke gehörten dennoch nicht zum weitgehend überbauten Gebiet, weil sie als unüberbaute Fläche von rund 13'000 m2 (den unüberbauten Teil der Parzelle Kat.Nr. 8911 im Umfang von rund 3'000 m2 mitgerechnet) eine Oase bildeten, die seit jeher als unantastbar gegolten habe und planerisch anders zu behandeln sei als die Gebiete oberhalb der Bahnlinie und seeseits der Seestrasse.
c) Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die nicht überbaute Fläche auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911, 9449 und 2795 kein homogenes Ganzes bildet, sondern in drei Teile zerfällt: den parkähnlichen Umschwung von rund 3'000 m2 zu den unter Denkmalschutz stehenden Gebäulichkeiten des Mariafelds auf Parzelle Kat.Nr. 8911, das davon durch Gebäude, Bäume und Sträucher auch optisch abgetrennte, zum Teil mit Sträuchern bewachsene Wies- und Gartenland auf Parzelle Kat.Nr. 9449 (6'616 m2) und den jenseits einer hohen Mauer und der General Wille-Strasse beträchtlich tiefer liegenden Rebberg auf Parzelle Kat.Nr. 2795 (3'361 m2). Als zusammenhängende "Oase" erscheinen diese Flächen höchstens aus der Vogelperspektive bzw. auf einem Ortsplan, nicht aber für einen Betrachter, der sich auf einer dieser drei Parzellen, auf einer der umgebenden Strassen oder auf dem See befindet. Eine eigenständige landschaftliche Qualität kommt diesen Flächen nicht zu. Unter diesem Gesichtspunkt könnte jedes Grundstück bzw. jeder Grundstückteil planerisch ohne weiteres sein eigenes Schicksal haben. Die hier vorliegende Situation ist deshalb weder vergleichbar mit dem "Schipfgut" in Herrliberg (BGE 118 Ib 341 ff.), noch mit dem Land der Allmendkorporation Horgen (Urteil vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993 S. 251 ff.), dem "Weyergut" in Köniz (Urteil vom 4. Juni 1993 in ZBl 95/1994 S. 133 ff.), dem "Joggenrain" in Männedorf (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 18. September 1992), dem "Turmgut" in Erlenbach (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1990) oder dem Gebiet im Bereich der beiden Burgweiher in St. Gallen (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 19. November 1992). Mit dem vorliegenden Fall vergleichbar ist der unüberbaute Streifen von rund 10'000 m2 Land auf der sonst vollständig überbauten Halbinsel Giessen in der Gemeinde Wädenswil, bei welchem das Bundesgericht die Zugehörigkeit zum weitgehend überbauten Gebiet bejaht hat (BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 339).
Die hier interessierenden unüberbauten Flächen auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911, 9449 und 2795 haben keine siedlungstrennende oder -auflockernde Funktion und auch nicht die Bedeutung eines Freizeitbereichs. Die Argumentation der Beschwerdeführerin, die unüberbauten Flächen der drei Parzellen hätten seit jeher als unantastbar gegolten, überzeugt ebenfalls nicht, hatte doch der Zonenplan von 1967 die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 bereits der viergeschossigen Wohn- und Gewerbezone und die Parzelle Kat.Nr. 2795 der zweigeschossigen Wohnzone zugewiesen. Daraus ergibt sich, dass die Gemeinde selbst eine Überbauung dieser Flächen zumindest damals und während der folgenden 20 Jahre nicht ausschliessen wollte.
d) Nach diesen Ausführungen ist deshalb davon auszugehen, dass die Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 zum weitgehend überbauten Gebiet von Feldmeilen gehören.
6. a) Weitgehend überbaute Gebiete sind nach Art. 15 lit. a RPG grundsätzlich der Bauzone zuzuweisen. Die Eigentümer solchen Landes haben daher die berechtigte Erwartung, dieses werde auch inskünftig überbaubar bleiben. Dies gilt umso mehr, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Parzellen während einiger Zeit zur vorläufigen Bauzone nach Art. 36 Abs. 3 RPG gehört haben. Anders verhält es sich lediglich dann, wenn eine Einzonung wegen der besonderen Lage oder Beschaffenheit des Grundstücks mit Blick auf die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1, 3, 15 ff. RPG) offensichtlich nicht in Frage kommt und der Grundeigentümer dies erkennen konnte, so dass er mit einer Nichteinzonung rechnen musste und diese kein berechtigtes Vertrauen in das Vorhandensein von Bauland zerstörte. In einem solchen Fall ist das Vorliegen einer materiellen Enteignung zu verneinen.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, eine Einzonung der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 sei wegen ihrer Zugehörigkeit zum näheren Umgebungsschutzbereich des Landguts Mariafeld auf Parzelle Kat.Nr. 8911 nicht in Frage gekommen. Sie verweist insbesondere auf den Unterschutzstellungsbeschluss der kantonalen Baudirektion vom 24. Januar 1991. Darin wird unter anderem ausgeführt, der Rebberg als ertragreiches, herrschaftliches Weingut gehöre zur gepflegten Reminiszenz des traditionellen Landsitzes. Da Park und Rebberg nach ihrer Zuweisung zur Kernzone (mit Bauverbot) durch die BZO 1988 nicht weiter überbaut werden könnten, erübrigten sich weitere Schutzmassnahmen. Die Beschwerdeführerin verweist ferner auf das dem Unterschutzstellungsbeschluss von 1991 zugrunde liegende Detailinventar, worin der Schutzzweck des Landguts Mariafeld wie folgt umschrieben wird: "Erhaltung des ganzen Gebäudekomplexes mitsamt allen Nebengebäuden im reich gestalteten Park sowie des seeseitigen Rebberges und der Altbauten der Umgebung."
7. a) In bezug auf die Parzelle Kat.Nr. 9449 ist festzustellen, dass diese im Inventar von 1987/1991 nicht zum Umgebungsschutzbereich der Liegenschaft Mariafeld auf Parzelle Kat.Nr. 8911 gezählt wird. Wie der Augenschein gezeigt hat zu Recht. Die unter Denkmalschutz gestellten Hauptgebäude auf Parzelle Kat.Nr. 8911 sind gegenüber der Parzelle Kat.Nr. 9449 durch nicht geschützte Nebengebäude sowie durch eine grosszügige Parkanlage, die durch teils geschützte Bäume und Sträucher eingerahmt wird (im Unterschutzstellungsbeschluss der Baudirektion als "Sichtbarrieren" bezeichnet), abgegrenzt. Die Parzelle Kat.Nr. 9449 ist somit vom Landsitz aus zum grössten Teil nicht einsehbar, und umgekehrt. Sowohl visuell als auch funktionell und nutzungsmässig ist zwischen dieser Parzelle und dem Landgut kaum ein Zusammenhang auszumachen. Auch die Ansicht der Gemeinde gemäss ihrem Eventualstandpunkt, dass sich die Parkanlage weit in das Grundstück Kat.Nr. 9449 hineinziehe, weshalb zumindest die alte Bestockung im Süd/Südost- und im Südwestbereich dieser Parzelle zwingend als zum Umgebungsschutz gehörend zu betrachten sei, kann nicht geteilt werden. Wohl kann ein über die Grenze der Parzelle Kat.Nr. 8911 hinausgehendes Bauverbot und damit ein möglichst weites Fernhalten fremder Bauten aufgrund der Schutzwürdigkeit des Landsitzes als wünschbar erscheinen; dass aber ein Bauverbot auf der Parzelle Kat.Nr. 9449 zum Schutz der Liegenschaft Mariafeld zwingend erforderlich wäre, kann nicht gesagt werden. Auch ein Teilbauverbot bis und mit der erwähnten Bestockung erscheint nicht als unabdingbar, zumal weder die Pappelreihe entlang der nordöstlichen Parzellengrenze der Grundstücke Kat.Nrn. 8911 und 9449 noch die Bäume und Sträucher im Südostbereich der Parzelle Kat.Nr. 9449 unter Schutz gestellt sind. Es musste somit nicht mit einer Nichteinzonung des zum weitgehend überbauten Gebiet gehörenden Grundstücks Kat.Nr. 9449 gerechnet werden; dies um so weniger, als die Parzelle auch unter dem Gesichtspunkt der Erschliessung als baureif zu betrachten ist.
b) Es ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht kein Bundesrecht verletzt hat, wenn es für die Parzelle Kat.Nr. 9449 das Vorliegen einer materiellen Enteignung bejaht hat. Über die Höhe der Entschädigung hat es sich noch nicht ausgesprochen, so dass sich das Bundesgericht dazu nicht zu äussern hat. Immerhin ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass eine andere Nutzungsordnung auf Parzelle Kat.Nr. 9449 selbstverständlich auf die schützenswerte Liegenschaft Mariafeld hätte Rücksicht nehmen müssen, was bedeutet, dass wohl nur eine sehr zurückhaltende, das Mariafeld nicht bedrängende Überbauung in Frage gekommen wäre. Weder die heute geltende Zonenordnung (Kernzone 75%) noch jene von 1967 (viergeschossige Wohn- und Gewerbezone) werden somit Ausgangspunkt für die Bemessung der Entschädigung wegen materieller Enteignung sein können.
8. a) Das Rebgrundstück Kat.Nr. 2795 wurde mit der BZO 1988 nicht wegen seiner besonderen Lage am Zürichsee oder wegen seiner Bedeutung für die Weinproduktion freigehalten, sondern wie die Parzelle Kat.Nr. 9449 als Umgebungsschutz für den Landsitz Mariafeld. Dass Gemeinde und Kanton die Freihaltung auch des Rebgrundstücks vor allem aus kulturhistorischen Gründen anstrebten, ist verständlich und nachvollziehbar, bildete doch der Rebberg zusammen mit dem Landsitz Mariafeld einst ein Ganzes. Heute gehört der Rebberg jedoch nicht mehr dem Eigentümer des Landguts Mariafeld, und es besteht somit keine wirtschaftliche Einheit mit dem Landsitz. Aus den in den Akten liegenden Planausschnitten von 1934-1969 ergibt sich zudem, dass der ursprünglich "im Christoffel" genannte Rebberg offenbar während Jahren nicht als solcher genutzt wurde; Reben wurden erst in neuerer Zeit wieder angepflanzt. Optisch ist der Rebberg heute für den unbefangenen Betrachter kein Teil des Landguts mehr. Die Gebäude auf Parzelle Kat.Nr. 8911 sind im Gegensatz zum Rebberg von Seestrasse und See aus nur beschränkt einsehbar; der Park kann wegen einer hohen Mauer und den Bäumen überhaupt nicht eingesehen werden. Zudem ist der Rebberg vom Landgut durch die ca. 4,5 m breite General Wille-Strasse getrennt und erscheint mit einer Fläche von 3'261 m2 als grössere Baulücke. Das Landgut Mariafeld besteht sodann nicht aus Bauten, die - wie z.B. historische Kirchen, Schlösser und Burgen - möglichst von weither sichtbar bleiben sollten. Die Bedeutung des Mariafelds liegt vielmehr in seinem kulturhistorischen Wert, und dessen Qualitäten werden erst aus der Nähe, insbesondere im Park sowie zwischen und in den Gebäuden richtig erlebbar.
b) Im denkmalpflegerischen Detailinventar, das erst nach dem für die Frage der materiellen Enteignung massgebenden Zeitpunkt rechtsgültig abgeschlossen worden ist, wird der Rebberg im Zusammenhang mit dem Mariafeld als erhaltenswert eingestuft. Dies lässt den Schluss zu, dass ein öffentliches Interesse an seiner Freihaltung besteht und dass das von der Gemeinde verfügte Bauverbot im Nutzungsplanverfahren einer verfassungsrechtlichen Überprüfung standgehalten hätte. Aber auch wenn ein öffentliches Interesse an der Freihaltung des Rebbergs besteht, bedeutet dies noch nicht, dass eine Einzonung des Rebbergs offensichtlich nicht in Frage gekommen wäre und der Grundeigentümer dies auch hätte erkennen müssen. Es ergibt sich vorliegend vielmehr, dass der Schutz des Landguts Mariafeld die Freihaltung des Rebbergs nicht zwingend erforderte und die Grundeigentümer der Parzelle Kat.Nr. 2795 solches auch nicht annehmen mussten; dies um so weniger, als die Bauordnung von 1967 das Grundstück zur Überbauung freigegeben hatte und auch in dem vom Regierungsrat am 19. Dezember 1979 beschlossenen Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte nur von "Mariafeld mit Nebengebäuden, Garten etc." gesprochen wurde und der Rebberg, der schon damals nicht mehr zum "Garten" gehörte, nicht genannt wurde.
c) Die Beschwerdeführerin führt aus, eine Überbauung der Parzelle Kat.Nr. 2795 in naher Zukunft wäre jedenfalls an der ungenügenden Zufahrt gescheitert. Dieser Einwand überzeugt nicht. Am Augenschein des Bundesgerichts konnte festgestellt werden, dass die General Wille-Strasse als Zufahrt zu einer massvollen Überbauung - der letzten in diesem Gebiet - durchaus genügt hätte. Die Strasse ist schon heute ca. 4,5 m breit, und das bestehende schmale Trottoir liesse sich zu Lasten der Parzellen Kat.Nrn. 2795 und 2796, welche den Beschwerdegegnern gehören, ohne weiteres verbreitern. Das Haus Nr. 87 auf der anschliessenden Drittparzelle bildet kein Hindernis. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, die Gemeinde Meilen hätte die Parzelle Kat.Nr. 2795 aus Gründen der Erschliessung nicht eingezont; vielmehr ist die Existenz des Landguts Mariafeld der Grund für die Nichteinzonung. Dass eine Einzonung des Grundstücks allenfalls aus Lärmschutzgründen wegen der stark befahrenen Seestrasse nicht in Frage gekommen wäre, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend.
Anlässlich des Augenscheins des Bundesgerichts wies der Vertreter der Gemeinde schliesslich darauf hin, dass eine allfällige Überbauung des (tieferliegenden) Rebbergs die schöne Aussicht vom Landgut über den See beeinträchtigt hätte. Dieser Umstand bildet keinen genügenden Grund, um den Rebberg mit einem umfassenden Bauverbot zu belegen. Beim Landgut Mariafeld handelt es sich nicht um einen Aussichtspunkt, der im öffentlichen Interesse zu schützen wäre.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass auch die Grundeigentümer der Parzelle Kat.Nr. 2795 mit einer Einzonung in die Bauzone rechnen durften und somit mit dem bestehenden Bauverbot eine materielle Enteignung vorliegt. Der angefochtene Entscheid hält auch in diesem Punkt der Überprüfung stand. Wie bei der Parzelle Kat.Nr. 9449 ist jedoch auch hier darauf hinzuweisen, dass im Falle einer Einzonung der Parzelle Kat.Nr. 2795 der besonderen Lage des Grundstücks im Nahbereich des Landguts Mariafeld hätte Rechnung getragen werden müssen und eine intensive, mehrgeschossige Überbauung kaum in Frage gekommen wäre. Eine Entschädigung wegen materieller Enteignung ist aber nur insoweit geschuldet, als durch das Bauverbot die Nutzung der Parzelle als Bauland für eine der besonderen Lage gerecht werdende Überbauung ausgeschlossen wurde. Diesem Gesichtspunkt wird bei der Festsetzung der Höhe der Entschädigung Rechnung zu tragen sein. Dabei wird auch zu berücksichtigen sein, dass das Gebiet mit erheblichem Verkehrslärm belastet ist, was den Wert des Grundstücks ebenfalls vermindert haben dürfte. | de | Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung; Nichteinzonung durch Festsetzung eines Freihaltebereichs im weitgehend überbauten Gebiet im Sinne der Art. 15 lit. a und Art. 36 Abs. 3 RPG. Werden bei der erstmaligen Festsetzung der Nutzungsplanung nach den Grundsätzen des RPG unüberbaute Grundstücke, die im weitgehend überbauten Gebiet liegen, einer Zone zugewiesen, welche die Überbauung der Parzellen ausschliesst, so ist die Frage der materiellen Enteignung nach den Grundsätzen der Nichteinzonung zu beurteilen (E. 3e).
Bei der Prüfung, ob eine vor Inkrafttreten des RPG erlassene Nutzungsplanung bereits den Anforderungen des RPG genügte, ist die Nutzungsplanung als Ganzes zu beurteilen (E. 3d).
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets (E. 5). Nichteinzonung aus Gründen des Denkmalschutzes (E. 6b).
Materielle Enteignung in bezug auf zwei Grundstücke bejaht (E. 7 und 8). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-417%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,855 | 121 II 417 | 121 II 417
Sachverhalt ab Seite 418
Die Grundstücke Kat.Nrn. 2795, 2796, 8911 und 9449 an der General Wille-Strasse in Feldmeilen wurden von ihren heutigen Eigentümern im Jahre 1970 in einer Erbteilung übernommen. Bis dahin waren die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 vereint (alt Kat.Nr. 6315). Auf dem 6'221 m2 messenden Grundstück Kat.Nr. 8911 steht das Landgut Mariafeld mit verschiedenen Gebäuden. Zu dessen weiteren Umgebung gehören im Nordosten die unüberbaute Parzelle Kat.Nr. 9449 im Halte von 6'616 m2, welche im Norden an die SBB-Linie grenzt, und im Südwesten die mit Reben bestockte, 3'261 m2 haltende Parzelle Kat.Nr. 2795 sowie die mit einem Gebäude überbaute, 1'529 m2 umfassende Parzelle Kat.Nr. 2796. Die beiden zuletzt erwähnten Grundstücke liegen zwischen der General Wille-Strasse und der Seestrasse.
Gemäss der Bauordnung der Gemeinde Meilen vom 7. April 1967 (BO) lagen die Parzellen Kat.Nrn. 2795 und 2796 in der Wohnzone W2, die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 in der viergeschossigen Wohn- und Gewerbezone WG. Die neue Bau- und Zonenordnung vom 9. März 1988 (BZO; vom Regierungsrat genehmigt am 16. August 1989) wies alle vier Grundstücke der Kernzone Feldmeilen KB 75% zu. Die im Kernzonenplan bezeichneten Gebäude (rot) dürfen nur unter Beibehaltung des bisherigen Gebäudeprofils und des herkömmlichen Erscheinungsbildes umgebaut oder wiederaufgebaut werden; vorbehalten bleibt die Unterschutzstellung (Art. 3 Abs. 1 BZO). Neue Gebäude (ausgenommen unbewohnte Kleinbauten im Sinne von §§ 273 und 288 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; PBG) und Gebäudeerweiterungen sind nur innerhalb der Baubereiche (gelb) gestattet (Art. 4 BZO). Auf den unüberbauten Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 sind keine Baubereiche ausgeschieden. Die Gebäude auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 2796 sind rot bezeichnet; andere Baubereiche gibt es auf diesen beiden Parzellen nicht. Mit Verfügung vom 24. Januar 1991 stellte die Baudirektion des Kantons Zürich die Hauptgebäude Nrn. 101 und 104 auf der Parzelle Kat.Nr. 8911, die bereits seit dem 19. Dezember 1979 im Inventar der Schutzobjekte von regionaler und kantonaler Bedeutung aufgeführt waren, samt der näheren Umgebung (Einfahrt, Hof, Garten, Bruchsteinstützmauer) unter Denkmalschutz ("Landgut Mariafeld"). In Erwägung 7 dieses Beschlusses wird ausgeführt, bezüglich der Umgebung genüge der Schutz der "für die äussere Wirkung des Mariafelds notwendigen Ausstattungsstücke im Park und wichtigen Bäume"; weitere Schutzmassnahmen seien nicht erforderlich, nachdem die Gemeinde Meilen das "Mariafeld" der Kernzone zugeteilt habe und sich der nach dem Kernzonenplan mögliche Baubereich auf die bestehenden Bauten beschränke, so dass Park und Rebberg nicht mehr überbaut werden könnten.
Am 19. September 1989 meldeten die Eigentümer der erwähnten Grundstücke Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung an. Nachdem die Schätzungskommission II am 23. Juni 1992 festgestellt hatte, dass die Zuweisung dieser Grundstücke zur Kernzone Feldmeilen keine materielle Enteignung bewirkt habe, erkannte das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 24. März 1994, dass der Verzicht auf die Ausscheidung eines Baubereichs auf den Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 eine entschädigungspflichtige Eigentumsbeschränkung darstelle. Bezüglich der Parzelle Kat.Nr. 8911 verneinte es eine materielle Enteignung. Die Parzelle Kat.Nr. 2796 lag vor dem Verwaltungsgericht nicht mehr im Streit.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. März 1994 hat die Gemeinde Meilen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei in bezug auf die Grundstücke Kat.Nr. 9449 und 2795 aufzuheben, und es sei festzustellen, dass die Zuweisung der genannten Grundstücke zur Kernzone und der damit verbundene Verzicht auf die Ausscheidung eines Baubereichs keine materielle Enteignung bewirkt habe; eventuell sei bezüglich der Parzelle Kat.Nr. 9449 eine materielle Enteignung nur für den Bereich östlich der bestehenden Bestockung zu bejahen. Im übrigen beantragt die Gemeinde die Beiladung des Kantons Zürich zum Verfahren.
Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 30. Juni 1995 in Anwesenheit der Parteien und einer Vertretung des Kantons Zürich einen Augenschein durchgeführt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. a) Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 9. März 1988 (BZO), mit welcher die hier interessierenden Grundstücke der Kernzone Feldmeilen KB 75% zugewiesen und mit einem weitgehenden Bauverbot belegt wurden, wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 16. August 1989 genehmigt und ist rechtskräftig. Das Datum der Genehmigung stellt den massgebenden Stichtag für die Beurteilung der Frage dar, ob eine materielle Enteignung vorliegt (vgl. BGE 119 Ib 229 E. 3a S. 233 f.).
b) Die Bestimmungen zur Kernzone KB 75% (Art. 3 BZO i.V.m. dem Kernzonenplan Feldmeilen) schliessen auf den unüberbauten Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 Neubauten (mit Ausnahme von unbewohnten Kleinbauten gemäss den §§ 273 und 288 PBG) aus. Obwohl diese Parzellen formell zur Bauzone im Sinne von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) gehören, wendete das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Entschädigungspflicht sinngemäss die gleichen Grundsätze an, wie sie das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Zuweisung von Land zu einer Nichtbauzone entwickelt hat (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 2c S. 129), weil die Parzellen nach den Zonenvorschriften mit einem weitgehenden Bauverbot belegt sind. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, die Bauordnung von 1967 habe noch nicht den Anforderungen genügt, wie sie das Raumplanungsgesetz an eine Ortsplanung stelle (noch keine klare Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet, zu grosse Bauzonen); mit Bezug auf die Umschreibung des Baugebiets habe die alte Bauordnung zudem ab 1. Januar 1988 ihre Gültigkeit verloren (Art. 35 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 36 Abs. 3 RPG; BGE 119 Ib 124 E. 3c S. 132, BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 44). Die Vorinstanz hat die Zuweisung der im vorliegenden Verfahren umstrittenen Grundstücke zur Kernzone bzw. den Verzicht auf die Festlegung von Baubereichen innerhalb dieser Zone als Inhaltsbestimmung des Eigentums bezeichnet und somit wie eine Nichteinzonung behandelt, die eine Entschädigungspflicht nur dann auslöse, wenn besondere Umstände vorlägen, die eine Einzonung geboten hätten (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 2d S. 129 f., 118 Ib 341 E. 4 S. 343 f., je mit Hinweisen). Ob die Grundstücke zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gehörten und demzufolge ab 1. Januar 1988 als vorläufige Bauzone gegolten hätten, erachtete das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Abgrenzung zwischen Auszonung und Nichteinzonung als nicht massgebend; selbst wenn die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllt gewesen wären (was das Verwaltungsgericht in der Folge bejahte), wäre nicht auf eine Auszonung zu schliessen.
c) Die Beschwerdeführerin pflichtet der Vorinstanz bei, dass im vorliegenden Fall gleich zu entscheiden sei, wie wenn die Grundstücke einer Freihaltezone zugewiesen worden wären, und dass die gleichen Grundsätze gälten wie bei einer Nichteinzonung. Anderer Meinung sind die Beschwerdegegner: Sie halten dafür, dass von einer Auszonung auszugehen sei und nicht von einer Nichteinzonung, da das Land der Beschwerdegegner grob erschlossen und baureif sei sowie im Bereich eines gewässerschutzrechtskonformen GKP liege; eine Reduktion der überdimensionierten Bauzone und damit auch des GKP habe den Gemeindeteil Feldmeilen nur am nordöstlichen Rand betroffen, ohne die Grundstücke der Beschwerdegegner zu erfassen. Ferner habe bereits die alte Bauordnung der Gemeinde Meilen von 1967 für den Schutz des Dorfbilds gesorgt. Wo aber in bestimmten Bereichen die bestehende Ordnung den Grundsätzen des RPG gerecht geworden sei, könne nicht von einer erstmaligen RPG-konformen Regelung gesprochen werden.
d) Dieser sektoriellen Betrachtungsweise der Beschwerdegegner kann nicht gefolgt werden. Ob eine altrechtliche, vor Inkrafttreten des RPG erlassene Ortsplanung bereits den Anforderungen des RPG genügte, beurteilt sich nicht parzellen- oder quartierweise. Die Nutzungsplanung einer Gemeinde muss als Ganzes den Anforderungen des RPG genügen, und die Zweckmässigkeit einer Zonenplanänderung für einen Teil des Gemeindegebiets kann nicht ohne Berücksichtigung des planerischen Gesamtkonzepts für die ganze Gemeinde und nicht ohne Überprüfung des planerischen Schicksals vergleichbarer Gebiete beurteilt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 4. Juni 1993 in ZBl 95/1994, S. 140, E. 7b). Entsprach die Nutzungsordnung der Gemeinde Meilen aus dem Jahre 1967 als Ganzes nicht den Anforderungen des RPG, was von keiner Seite bestritten wird, so handelt es sich bei der Bau- und Zonenordnung von 1988/89 um die erste raumplanerische Grundordnung im Sinne von Art. 22quater BV und des RPG, auch wenn sich damit für einzelne Grundstücke oder einzelne Gebiete nichts geändert hat. Dass das Verwaltungsgericht bei dieser Sachlage die Belegung der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 mit einem weitgehenden Bauverbot nach den gleichen Grundsätzen beurteilt hat wie eine Nichteinzonung, ist nicht zu beanstanden, verhält es sich hier doch ähnlich wie bei der Zuweisung eines Grundstücks zu einer Grünzone, zu einer Freihaltezone oder zu einer Zone für öffentliche Nutzungen, in der private Bauten nicht gestattet sind (vgl. BGE 117 Ib 4 E. 3c S. 9 mit Hinweisen).
e) Den Beschwerdegegnern kann auch darin nicht gefolgt werden, dass von einer Auszonung zu sprechen sei, wenn sich das betroffene Land im massgebenden Zeitpunkt im weitgehend überbauten Gebiet befand und zu einer vorläufigen Bauzone im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gehörte. Diese Frage wurde vom Bundesgericht zwar bisher noch nicht ausdrücklich beantwortet (vgl. BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 45), doch ergibt sich bereits aus der bisherigen Rechtsprechung, dass seit dem Inkrafttreten des RPG nur noch das nach den Grundsätzen dieses Gesetzes rechtskräftig in Bauzonen eingezonte Land als (definitives) Bauland zu betrachten ist (BGE 116 Ib 379 E. 5b S. 383). Provisorische Baugebiete können, selbst wenn sie materiell den Anforderungen des RPG entsprechen, nicht als Bauzonen im Sinne des Bundesrechts gelten, weil sie nicht in einem den demokratischen Anforderungen genügenden Verfahren (Art. 4 Abs. 2 RPG) und von dem für die Nutzungsplanung zuständigen Planungsträger beschlossen worden sind (vgl. BGE 116 Ib 379 E. 5b S. 383 in fine, BGE 114 Ib 305 E. 5c/ff. S. 311 f.). Auch wenn sich Land im weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG und damit in einer vorläufigen Bauzone befindet, bedeutet dies noch nicht, dass es zwingend einer definitiven Bauzone zugeschlagen werden müsste. Besondere Gründe, wie etwa eine besondere Lage, die Topographie, die Beschaffenheit des Bodens oder die Schutzwürdigkeit des Orts- oder Landschaftsbildes sowie andere öffentliche Interessen (Art. 1, 3, 15 ff. RPG) können es als geboten erscheinen lassen oder es zumindest rechtfertigen, dass bei der definitiven, demokratisch abgestützten Nutzungsplanung von der Zuweisung zu einer Zone für private Bauten abgesehen wird. Ist dies der Fall, so ist die Entschädigungsfrage nach den für eine Nichteinzonung geltenden Grundsätzen zu beurteilen, weil erstmals im Verfahren der demokratischen Willensbildung von dem für die Nutzungsplanung zuständigen Organ nach den Grundsätzen des RPG über die Zuweisung des Grundstücks zu einer Bauzone entschieden wurde (anderer Meinung KARL SPÜHLER, Aktuelle Rechtsfragen zum zürcherischen Bau- und Planungsrecht, ZBl 94/1993 S. 110). Es ist somit von den Grundsätzen auszugehen, wie sie in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für Nichteinzonungen entwickelt worden sind.
4. a) Eine auf eine Nutzungsplanung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung kommt einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 119 Ib 124 E. 2b S. 128 mit Hinweisen).
b) Die Nichteinzonung in eine Bauzone bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, löst grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus. Sie trifft nur ausnahmsweise den Eigentümer enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet. Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte (BGE 119 Ib 124 E. 2d S. 129 f., BGE 118 Ib 341 E. 4 S. 343 f., je mit Hinweisen).
5. Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass es sich bei den Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2725 im massgeblichen Zeitpunkt um weitgehend überbautes Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a und Art. 36 Abs. 3 RPG gehandelt habe. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies. Was unter "weitgehend überbautem Gebiet" im Sinne der zitierten Bestimmungen zu verstehen ist, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei überprüft.
a) Der Begriff des weitgehend überbauten Landes nach Art. 15 lit. a RPG umfasst im wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Gleich verhält es sich mit dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG (BGE 119 Ib 124 E. 4b S. 136, BGE 119 Ib 138 E. 5b S. 147, je mit Hinweisen). Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt. Dazu zählen auch Baulücken von untergeordneter Bedeutung. Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist somit nach der Rechtsprechung gebietsbezogen, Parzellen übergreifend zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten. Der Siedlungscharakter ist vor allem aufgrund der örtlichen Nähe der Häuser sowie der vorhandenen Infrastruktur feststellbar (vgl. Urteil vom 4. Juni 1993 in ZBl 95/1994 S. 135 f. E. 4b; BGE 117 Ia 434 E. 3e S. 437 f., BGE 116 Ia 197 E. 2b S. 201, BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 338, BGE 113 Ia 444 E. 4d/da S. 451 f.). Dagegen sind peripher gelegene Gebiete, selbst wenn dort schon eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat, sowie unüberbaute Flächen, denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung zukommt, nicht als weitgehend überbaute Gebiete zu betrachten. Grössere Baulücken in besiedeltem Gebiet dienen der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG) sowie der Schaffung von Freizeitbereichen (Art. 3 Abs. 4 lit. b RPG). Sie werden nicht von der sie umgebenden Überbauung geprägt, sondern haben eine eigenständige Funktion.
b) Die hier umstrittenen Grundstücke befinden sich im Zentrum von Feldmeilen inmitten von zumeist mehrgeschossigen nichtlandwirtschaftlichen Bauten und gehören eindeutig zum geschlossenen Siedlungsbereich. Die Infrastruktur ist bis an die Grenzen der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 vollständig vorhanden, so dass bei einer Überbauung grundsätzlich nur noch die Hausanschlüsse nötig gewesen wären. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Grundstücke gehörten dennoch nicht zum weitgehend überbauten Gebiet, weil sie als unüberbaute Fläche von rund 13'000 m2 (den unüberbauten Teil der Parzelle Kat.Nr. 8911 im Umfang von rund 3'000 m2 mitgerechnet) eine Oase bildeten, die seit jeher als unantastbar gegolten habe und planerisch anders zu behandeln sei als die Gebiete oberhalb der Bahnlinie und seeseits der Seestrasse.
c) Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die nicht überbaute Fläche auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911, 9449 und 2795 kein homogenes Ganzes bildet, sondern in drei Teile zerfällt: den parkähnlichen Umschwung von rund 3'000 m2 zu den unter Denkmalschutz stehenden Gebäulichkeiten des Mariafelds auf Parzelle Kat.Nr. 8911, das davon durch Gebäude, Bäume und Sträucher auch optisch abgetrennte, zum Teil mit Sträuchern bewachsene Wies- und Gartenland auf Parzelle Kat.Nr. 9449 (6'616 m2) und den jenseits einer hohen Mauer und der General Wille-Strasse beträchtlich tiefer liegenden Rebberg auf Parzelle Kat.Nr. 2795 (3'361 m2). Als zusammenhängende "Oase" erscheinen diese Flächen höchstens aus der Vogelperspektive bzw. auf einem Ortsplan, nicht aber für einen Betrachter, der sich auf einer dieser drei Parzellen, auf einer der umgebenden Strassen oder auf dem See befindet. Eine eigenständige landschaftliche Qualität kommt diesen Flächen nicht zu. Unter diesem Gesichtspunkt könnte jedes Grundstück bzw. jeder Grundstückteil planerisch ohne weiteres sein eigenes Schicksal haben. Die hier vorliegende Situation ist deshalb weder vergleichbar mit dem "Schipfgut" in Herrliberg (BGE 118 Ib 341 ff.), noch mit dem Land der Allmendkorporation Horgen (Urteil vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993 S. 251 ff.), dem "Weyergut" in Köniz (Urteil vom 4. Juni 1993 in ZBl 95/1994 S. 133 ff.), dem "Joggenrain" in Männedorf (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 18. September 1992), dem "Turmgut" in Erlenbach (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1990) oder dem Gebiet im Bereich der beiden Burgweiher in St. Gallen (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 19. November 1992). Mit dem vorliegenden Fall vergleichbar ist der unüberbaute Streifen von rund 10'000 m2 Land auf der sonst vollständig überbauten Halbinsel Giessen in der Gemeinde Wädenswil, bei welchem das Bundesgericht die Zugehörigkeit zum weitgehend überbauten Gebiet bejaht hat (BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 339).
Die hier interessierenden unüberbauten Flächen auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911, 9449 und 2795 haben keine siedlungstrennende oder -auflockernde Funktion und auch nicht die Bedeutung eines Freizeitbereichs. Die Argumentation der Beschwerdeführerin, die unüberbauten Flächen der drei Parzellen hätten seit jeher als unantastbar gegolten, überzeugt ebenfalls nicht, hatte doch der Zonenplan von 1967 die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 bereits der viergeschossigen Wohn- und Gewerbezone und die Parzelle Kat.Nr. 2795 der zweigeschossigen Wohnzone zugewiesen. Daraus ergibt sich, dass die Gemeinde selbst eine Überbauung dieser Flächen zumindest damals und während der folgenden 20 Jahre nicht ausschliessen wollte.
d) Nach diesen Ausführungen ist deshalb davon auszugehen, dass die Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 zum weitgehend überbauten Gebiet von Feldmeilen gehören.
6. a) Weitgehend überbaute Gebiete sind nach Art. 15 lit. a RPG grundsätzlich der Bauzone zuzuweisen. Die Eigentümer solchen Landes haben daher die berechtigte Erwartung, dieses werde auch inskünftig überbaubar bleiben. Dies gilt umso mehr, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Parzellen während einiger Zeit zur vorläufigen Bauzone nach Art. 36 Abs. 3 RPG gehört haben. Anders verhält es sich lediglich dann, wenn eine Einzonung wegen der besonderen Lage oder Beschaffenheit des Grundstücks mit Blick auf die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1, 3, 15 ff. RPG) offensichtlich nicht in Frage kommt und der Grundeigentümer dies erkennen konnte, so dass er mit einer Nichteinzonung rechnen musste und diese kein berechtigtes Vertrauen in das Vorhandensein von Bauland zerstörte. In einem solchen Fall ist das Vorliegen einer materiellen Enteignung zu verneinen.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, eine Einzonung der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 sei wegen ihrer Zugehörigkeit zum näheren Umgebungsschutzbereich des Landguts Mariafeld auf Parzelle Kat.Nr. 8911 nicht in Frage gekommen. Sie verweist insbesondere auf den Unterschutzstellungsbeschluss der kantonalen Baudirektion vom 24. Januar 1991. Darin wird unter anderem ausgeführt, der Rebberg als ertragreiches, herrschaftliches Weingut gehöre zur gepflegten Reminiszenz des traditionellen Landsitzes. Da Park und Rebberg nach ihrer Zuweisung zur Kernzone (mit Bauverbot) durch die BZO 1988 nicht weiter überbaut werden könnten, erübrigten sich weitere Schutzmassnahmen. Die Beschwerdeführerin verweist ferner auf das dem Unterschutzstellungsbeschluss von 1991 zugrunde liegende Detailinventar, worin der Schutzzweck des Landguts Mariafeld wie folgt umschrieben wird: "Erhaltung des ganzen Gebäudekomplexes mitsamt allen Nebengebäuden im reich gestalteten Park sowie des seeseitigen Rebberges und der Altbauten der Umgebung."
7. a) In bezug auf die Parzelle Kat.Nr. 9449 ist festzustellen, dass diese im Inventar von 1987/1991 nicht zum Umgebungsschutzbereich der Liegenschaft Mariafeld auf Parzelle Kat.Nr. 8911 gezählt wird. Wie der Augenschein gezeigt hat zu Recht. Die unter Denkmalschutz gestellten Hauptgebäude auf Parzelle Kat.Nr. 8911 sind gegenüber der Parzelle Kat.Nr. 9449 durch nicht geschützte Nebengebäude sowie durch eine grosszügige Parkanlage, die durch teils geschützte Bäume und Sträucher eingerahmt wird (im Unterschutzstellungsbeschluss der Baudirektion als "Sichtbarrieren" bezeichnet), abgegrenzt. Die Parzelle Kat.Nr. 9449 ist somit vom Landsitz aus zum grössten Teil nicht einsehbar, und umgekehrt. Sowohl visuell als auch funktionell und nutzungsmässig ist zwischen dieser Parzelle und dem Landgut kaum ein Zusammenhang auszumachen. Auch die Ansicht der Gemeinde gemäss ihrem Eventualstandpunkt, dass sich die Parkanlage weit in das Grundstück Kat.Nr. 9449 hineinziehe, weshalb zumindest die alte Bestockung im Süd/Südost- und im Südwestbereich dieser Parzelle zwingend als zum Umgebungsschutz gehörend zu betrachten sei, kann nicht geteilt werden. Wohl kann ein über die Grenze der Parzelle Kat.Nr. 8911 hinausgehendes Bauverbot und damit ein möglichst weites Fernhalten fremder Bauten aufgrund der Schutzwürdigkeit des Landsitzes als wünschbar erscheinen; dass aber ein Bauverbot auf der Parzelle Kat.Nr. 9449 zum Schutz der Liegenschaft Mariafeld zwingend erforderlich wäre, kann nicht gesagt werden. Auch ein Teilbauverbot bis und mit der erwähnten Bestockung erscheint nicht als unabdingbar, zumal weder die Pappelreihe entlang der nordöstlichen Parzellengrenze der Grundstücke Kat.Nrn. 8911 und 9449 noch die Bäume und Sträucher im Südostbereich der Parzelle Kat.Nr. 9449 unter Schutz gestellt sind. Es musste somit nicht mit einer Nichteinzonung des zum weitgehend überbauten Gebiet gehörenden Grundstücks Kat.Nr. 9449 gerechnet werden; dies um so weniger, als die Parzelle auch unter dem Gesichtspunkt der Erschliessung als baureif zu betrachten ist.
b) Es ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht kein Bundesrecht verletzt hat, wenn es für die Parzelle Kat.Nr. 9449 das Vorliegen einer materiellen Enteignung bejaht hat. Über die Höhe der Entschädigung hat es sich noch nicht ausgesprochen, so dass sich das Bundesgericht dazu nicht zu äussern hat. Immerhin ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass eine andere Nutzungsordnung auf Parzelle Kat.Nr. 9449 selbstverständlich auf die schützenswerte Liegenschaft Mariafeld hätte Rücksicht nehmen müssen, was bedeutet, dass wohl nur eine sehr zurückhaltende, das Mariafeld nicht bedrängende Überbauung in Frage gekommen wäre. Weder die heute geltende Zonenordnung (Kernzone 75%) noch jene von 1967 (viergeschossige Wohn- und Gewerbezone) werden somit Ausgangspunkt für die Bemessung der Entschädigung wegen materieller Enteignung sein können.
8. a) Das Rebgrundstück Kat.Nr. 2795 wurde mit der BZO 1988 nicht wegen seiner besonderen Lage am Zürichsee oder wegen seiner Bedeutung für die Weinproduktion freigehalten, sondern wie die Parzelle Kat.Nr. 9449 als Umgebungsschutz für den Landsitz Mariafeld. Dass Gemeinde und Kanton die Freihaltung auch des Rebgrundstücks vor allem aus kulturhistorischen Gründen anstrebten, ist verständlich und nachvollziehbar, bildete doch der Rebberg zusammen mit dem Landsitz Mariafeld einst ein Ganzes. Heute gehört der Rebberg jedoch nicht mehr dem Eigentümer des Landguts Mariafeld, und es besteht somit keine wirtschaftliche Einheit mit dem Landsitz. Aus den in den Akten liegenden Planausschnitten von 1934-1969 ergibt sich zudem, dass der ursprünglich "im Christoffel" genannte Rebberg offenbar während Jahren nicht als solcher genutzt wurde; Reben wurden erst in neuerer Zeit wieder angepflanzt. Optisch ist der Rebberg heute für den unbefangenen Betrachter kein Teil des Landguts mehr. Die Gebäude auf Parzelle Kat.Nr. 8911 sind im Gegensatz zum Rebberg von Seestrasse und See aus nur beschränkt einsehbar; der Park kann wegen einer hohen Mauer und den Bäumen überhaupt nicht eingesehen werden. Zudem ist der Rebberg vom Landgut durch die ca. 4,5 m breite General Wille-Strasse getrennt und erscheint mit einer Fläche von 3'261 m2 als grössere Baulücke. Das Landgut Mariafeld besteht sodann nicht aus Bauten, die - wie z.B. historische Kirchen, Schlösser und Burgen - möglichst von weither sichtbar bleiben sollten. Die Bedeutung des Mariafelds liegt vielmehr in seinem kulturhistorischen Wert, und dessen Qualitäten werden erst aus der Nähe, insbesondere im Park sowie zwischen und in den Gebäuden richtig erlebbar.
b) Im denkmalpflegerischen Detailinventar, das erst nach dem für die Frage der materiellen Enteignung massgebenden Zeitpunkt rechtsgültig abgeschlossen worden ist, wird der Rebberg im Zusammenhang mit dem Mariafeld als erhaltenswert eingestuft. Dies lässt den Schluss zu, dass ein öffentliches Interesse an seiner Freihaltung besteht und dass das von der Gemeinde verfügte Bauverbot im Nutzungsplanverfahren einer verfassungsrechtlichen Überprüfung standgehalten hätte. Aber auch wenn ein öffentliches Interesse an der Freihaltung des Rebbergs besteht, bedeutet dies noch nicht, dass eine Einzonung des Rebbergs offensichtlich nicht in Frage gekommen wäre und der Grundeigentümer dies auch hätte erkennen müssen. Es ergibt sich vorliegend vielmehr, dass der Schutz des Landguts Mariafeld die Freihaltung des Rebbergs nicht zwingend erforderte und die Grundeigentümer der Parzelle Kat.Nr. 2795 solches auch nicht annehmen mussten; dies um so weniger, als die Bauordnung von 1967 das Grundstück zur Überbauung freigegeben hatte und auch in dem vom Regierungsrat am 19. Dezember 1979 beschlossenen Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte nur von "Mariafeld mit Nebengebäuden, Garten etc." gesprochen wurde und der Rebberg, der schon damals nicht mehr zum "Garten" gehörte, nicht genannt wurde.
c) Die Beschwerdeführerin führt aus, eine Überbauung der Parzelle Kat.Nr. 2795 in naher Zukunft wäre jedenfalls an der ungenügenden Zufahrt gescheitert. Dieser Einwand überzeugt nicht. Am Augenschein des Bundesgerichts konnte festgestellt werden, dass die General Wille-Strasse als Zufahrt zu einer massvollen Überbauung - der letzten in diesem Gebiet - durchaus genügt hätte. Die Strasse ist schon heute ca. 4,5 m breit, und das bestehende schmale Trottoir liesse sich zu Lasten der Parzellen Kat.Nrn. 2795 und 2796, welche den Beschwerdegegnern gehören, ohne weiteres verbreitern. Das Haus Nr. 87 auf der anschliessenden Drittparzelle bildet kein Hindernis. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, die Gemeinde Meilen hätte die Parzelle Kat.Nr. 2795 aus Gründen der Erschliessung nicht eingezont; vielmehr ist die Existenz des Landguts Mariafeld der Grund für die Nichteinzonung. Dass eine Einzonung des Grundstücks allenfalls aus Lärmschutzgründen wegen der stark befahrenen Seestrasse nicht in Frage gekommen wäre, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend.
Anlässlich des Augenscheins des Bundesgerichts wies der Vertreter der Gemeinde schliesslich darauf hin, dass eine allfällige Überbauung des (tieferliegenden) Rebbergs die schöne Aussicht vom Landgut über den See beeinträchtigt hätte. Dieser Umstand bildet keinen genügenden Grund, um den Rebberg mit einem umfassenden Bauverbot zu belegen. Beim Landgut Mariafeld handelt es sich nicht um einen Aussichtspunkt, der im öffentlichen Interesse zu schützen wäre.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass auch die Grundeigentümer der Parzelle Kat.Nr. 2795 mit einer Einzonung in die Bauzone rechnen durften und somit mit dem bestehenden Bauverbot eine materielle Enteignung vorliegt. Der angefochtene Entscheid hält auch in diesem Punkt der Überprüfung stand. Wie bei der Parzelle Kat.Nr. 9449 ist jedoch auch hier darauf hinzuweisen, dass im Falle einer Einzonung der Parzelle Kat.Nr. 2795 der besonderen Lage des Grundstücks im Nahbereich des Landguts Mariafeld hätte Rechnung getragen werden müssen und eine intensive, mehrgeschossige Überbauung kaum in Frage gekommen wäre. Eine Entschädigung wegen materieller Enteignung ist aber nur insoweit geschuldet, als durch das Bauverbot die Nutzung der Parzelle als Bauland für eine der besonderen Lage gerecht werdende Überbauung ausgeschlossen wurde. Diesem Gesichtspunkt wird bei der Festsetzung der Höhe der Entschädigung Rechnung zu tragen sein. Dabei wird auch zu berücksichtigen sein, dass das Gebiet mit erheblichem Verkehrslärm belastet ist, was den Wert des Grundstücks ebenfalls vermindert haben dürfte. | de | Art. 5 al. 2 LAT; expropriation matérielle; refus de classer consécutif à la délimitation d'un périmètre inconstructible dans la partie de l'agglomération déjà largement bâtie selon les art. 15 let. a et art. 36 al. 3 LAT. Si, lorsque la planification conforme aux principes de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire est réalisée pour la première fois, des terrains encore libres de la partie de l'agglomération déjà largement bâtie sont attribués à une zone où la construction est exclue, la question de l'expropriation matérielle doit être examinée selon les principes déterminants en cas de refus de classer (consid. 3e).
La planification antérieure à l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire doit être examinée de façon globale pour déterminer si elle était déjà conforme à cette loi (consid. 3d).
Notion de la partie de l'agglomération déjà largement bâtie (consid. 5). Refus de classer motivé par la protection du site (consid. 6b).
Expropriation matérielle admise pour deux parcelles (consid. 7 et 8). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-417%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,856 | 121 II 417 | 121 II 417
Sachverhalt ab Seite 418
Die Grundstücke Kat.Nrn. 2795, 2796, 8911 und 9449 an der General Wille-Strasse in Feldmeilen wurden von ihren heutigen Eigentümern im Jahre 1970 in einer Erbteilung übernommen. Bis dahin waren die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 vereint (alt Kat.Nr. 6315). Auf dem 6'221 m2 messenden Grundstück Kat.Nr. 8911 steht das Landgut Mariafeld mit verschiedenen Gebäuden. Zu dessen weiteren Umgebung gehören im Nordosten die unüberbaute Parzelle Kat.Nr. 9449 im Halte von 6'616 m2, welche im Norden an die SBB-Linie grenzt, und im Südwesten die mit Reben bestockte, 3'261 m2 haltende Parzelle Kat.Nr. 2795 sowie die mit einem Gebäude überbaute, 1'529 m2 umfassende Parzelle Kat.Nr. 2796. Die beiden zuletzt erwähnten Grundstücke liegen zwischen der General Wille-Strasse und der Seestrasse.
Gemäss der Bauordnung der Gemeinde Meilen vom 7. April 1967 (BO) lagen die Parzellen Kat.Nrn. 2795 und 2796 in der Wohnzone W2, die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 in der viergeschossigen Wohn- und Gewerbezone WG. Die neue Bau- und Zonenordnung vom 9. März 1988 (BZO; vom Regierungsrat genehmigt am 16. August 1989) wies alle vier Grundstücke der Kernzone Feldmeilen KB 75% zu. Die im Kernzonenplan bezeichneten Gebäude (rot) dürfen nur unter Beibehaltung des bisherigen Gebäudeprofils und des herkömmlichen Erscheinungsbildes umgebaut oder wiederaufgebaut werden; vorbehalten bleibt die Unterschutzstellung (Art. 3 Abs. 1 BZO). Neue Gebäude (ausgenommen unbewohnte Kleinbauten im Sinne von §§ 273 und 288 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; PBG) und Gebäudeerweiterungen sind nur innerhalb der Baubereiche (gelb) gestattet (Art. 4 BZO). Auf den unüberbauten Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 sind keine Baubereiche ausgeschieden. Die Gebäude auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 2796 sind rot bezeichnet; andere Baubereiche gibt es auf diesen beiden Parzellen nicht. Mit Verfügung vom 24. Januar 1991 stellte die Baudirektion des Kantons Zürich die Hauptgebäude Nrn. 101 und 104 auf der Parzelle Kat.Nr. 8911, die bereits seit dem 19. Dezember 1979 im Inventar der Schutzobjekte von regionaler und kantonaler Bedeutung aufgeführt waren, samt der näheren Umgebung (Einfahrt, Hof, Garten, Bruchsteinstützmauer) unter Denkmalschutz ("Landgut Mariafeld"). In Erwägung 7 dieses Beschlusses wird ausgeführt, bezüglich der Umgebung genüge der Schutz der "für die äussere Wirkung des Mariafelds notwendigen Ausstattungsstücke im Park und wichtigen Bäume"; weitere Schutzmassnahmen seien nicht erforderlich, nachdem die Gemeinde Meilen das "Mariafeld" der Kernzone zugeteilt habe und sich der nach dem Kernzonenplan mögliche Baubereich auf die bestehenden Bauten beschränke, so dass Park und Rebberg nicht mehr überbaut werden könnten.
Am 19. September 1989 meldeten die Eigentümer der erwähnten Grundstücke Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung an. Nachdem die Schätzungskommission II am 23. Juni 1992 festgestellt hatte, dass die Zuweisung dieser Grundstücke zur Kernzone Feldmeilen keine materielle Enteignung bewirkt habe, erkannte das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 24. März 1994, dass der Verzicht auf die Ausscheidung eines Baubereichs auf den Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 eine entschädigungspflichtige Eigentumsbeschränkung darstelle. Bezüglich der Parzelle Kat.Nr. 8911 verneinte es eine materielle Enteignung. Die Parzelle Kat.Nr. 2796 lag vor dem Verwaltungsgericht nicht mehr im Streit.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. März 1994 hat die Gemeinde Meilen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei in bezug auf die Grundstücke Kat.Nr. 9449 und 2795 aufzuheben, und es sei festzustellen, dass die Zuweisung der genannten Grundstücke zur Kernzone und der damit verbundene Verzicht auf die Ausscheidung eines Baubereichs keine materielle Enteignung bewirkt habe; eventuell sei bezüglich der Parzelle Kat.Nr. 9449 eine materielle Enteignung nur für den Bereich östlich der bestehenden Bestockung zu bejahen. Im übrigen beantragt die Gemeinde die Beiladung des Kantons Zürich zum Verfahren.
Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 30. Juni 1995 in Anwesenheit der Parteien und einer Vertretung des Kantons Zürich einen Augenschein durchgeführt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. a) Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 9. März 1988 (BZO), mit welcher die hier interessierenden Grundstücke der Kernzone Feldmeilen KB 75% zugewiesen und mit einem weitgehenden Bauverbot belegt wurden, wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 16. August 1989 genehmigt und ist rechtskräftig. Das Datum der Genehmigung stellt den massgebenden Stichtag für die Beurteilung der Frage dar, ob eine materielle Enteignung vorliegt (vgl. BGE 119 Ib 229 E. 3a S. 233 f.).
b) Die Bestimmungen zur Kernzone KB 75% (Art. 3 BZO i.V.m. dem Kernzonenplan Feldmeilen) schliessen auf den unüberbauten Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 Neubauten (mit Ausnahme von unbewohnten Kleinbauten gemäss den §§ 273 und 288 PBG) aus. Obwohl diese Parzellen formell zur Bauzone im Sinne von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) gehören, wendete das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Entschädigungspflicht sinngemäss die gleichen Grundsätze an, wie sie das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Zuweisung von Land zu einer Nichtbauzone entwickelt hat (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 2c S. 129), weil die Parzellen nach den Zonenvorschriften mit einem weitgehenden Bauverbot belegt sind. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, die Bauordnung von 1967 habe noch nicht den Anforderungen genügt, wie sie das Raumplanungsgesetz an eine Ortsplanung stelle (noch keine klare Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet, zu grosse Bauzonen); mit Bezug auf die Umschreibung des Baugebiets habe die alte Bauordnung zudem ab 1. Januar 1988 ihre Gültigkeit verloren (Art. 35 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 36 Abs. 3 RPG; BGE 119 Ib 124 E. 3c S. 132, BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 44). Die Vorinstanz hat die Zuweisung der im vorliegenden Verfahren umstrittenen Grundstücke zur Kernzone bzw. den Verzicht auf die Festlegung von Baubereichen innerhalb dieser Zone als Inhaltsbestimmung des Eigentums bezeichnet und somit wie eine Nichteinzonung behandelt, die eine Entschädigungspflicht nur dann auslöse, wenn besondere Umstände vorlägen, die eine Einzonung geboten hätten (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 2d S. 129 f., 118 Ib 341 E. 4 S. 343 f., je mit Hinweisen). Ob die Grundstücke zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gehörten und demzufolge ab 1. Januar 1988 als vorläufige Bauzone gegolten hätten, erachtete das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Abgrenzung zwischen Auszonung und Nichteinzonung als nicht massgebend; selbst wenn die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllt gewesen wären (was das Verwaltungsgericht in der Folge bejahte), wäre nicht auf eine Auszonung zu schliessen.
c) Die Beschwerdeführerin pflichtet der Vorinstanz bei, dass im vorliegenden Fall gleich zu entscheiden sei, wie wenn die Grundstücke einer Freihaltezone zugewiesen worden wären, und dass die gleichen Grundsätze gälten wie bei einer Nichteinzonung. Anderer Meinung sind die Beschwerdegegner: Sie halten dafür, dass von einer Auszonung auszugehen sei und nicht von einer Nichteinzonung, da das Land der Beschwerdegegner grob erschlossen und baureif sei sowie im Bereich eines gewässerschutzrechtskonformen GKP liege; eine Reduktion der überdimensionierten Bauzone und damit auch des GKP habe den Gemeindeteil Feldmeilen nur am nordöstlichen Rand betroffen, ohne die Grundstücke der Beschwerdegegner zu erfassen. Ferner habe bereits die alte Bauordnung der Gemeinde Meilen von 1967 für den Schutz des Dorfbilds gesorgt. Wo aber in bestimmten Bereichen die bestehende Ordnung den Grundsätzen des RPG gerecht geworden sei, könne nicht von einer erstmaligen RPG-konformen Regelung gesprochen werden.
d) Dieser sektoriellen Betrachtungsweise der Beschwerdegegner kann nicht gefolgt werden. Ob eine altrechtliche, vor Inkrafttreten des RPG erlassene Ortsplanung bereits den Anforderungen des RPG genügte, beurteilt sich nicht parzellen- oder quartierweise. Die Nutzungsplanung einer Gemeinde muss als Ganzes den Anforderungen des RPG genügen, und die Zweckmässigkeit einer Zonenplanänderung für einen Teil des Gemeindegebiets kann nicht ohne Berücksichtigung des planerischen Gesamtkonzepts für die ganze Gemeinde und nicht ohne Überprüfung des planerischen Schicksals vergleichbarer Gebiete beurteilt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 4. Juni 1993 in ZBl 95/1994, S. 140, E. 7b). Entsprach die Nutzungsordnung der Gemeinde Meilen aus dem Jahre 1967 als Ganzes nicht den Anforderungen des RPG, was von keiner Seite bestritten wird, so handelt es sich bei der Bau- und Zonenordnung von 1988/89 um die erste raumplanerische Grundordnung im Sinne von Art. 22quater BV und des RPG, auch wenn sich damit für einzelne Grundstücke oder einzelne Gebiete nichts geändert hat. Dass das Verwaltungsgericht bei dieser Sachlage die Belegung der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 mit einem weitgehenden Bauverbot nach den gleichen Grundsätzen beurteilt hat wie eine Nichteinzonung, ist nicht zu beanstanden, verhält es sich hier doch ähnlich wie bei der Zuweisung eines Grundstücks zu einer Grünzone, zu einer Freihaltezone oder zu einer Zone für öffentliche Nutzungen, in der private Bauten nicht gestattet sind (vgl. BGE 117 Ib 4 E. 3c S. 9 mit Hinweisen).
e) Den Beschwerdegegnern kann auch darin nicht gefolgt werden, dass von einer Auszonung zu sprechen sei, wenn sich das betroffene Land im massgebenden Zeitpunkt im weitgehend überbauten Gebiet befand und zu einer vorläufigen Bauzone im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gehörte. Diese Frage wurde vom Bundesgericht zwar bisher noch nicht ausdrücklich beantwortet (vgl. BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 45), doch ergibt sich bereits aus der bisherigen Rechtsprechung, dass seit dem Inkrafttreten des RPG nur noch das nach den Grundsätzen dieses Gesetzes rechtskräftig in Bauzonen eingezonte Land als (definitives) Bauland zu betrachten ist (BGE 116 Ib 379 E. 5b S. 383). Provisorische Baugebiete können, selbst wenn sie materiell den Anforderungen des RPG entsprechen, nicht als Bauzonen im Sinne des Bundesrechts gelten, weil sie nicht in einem den demokratischen Anforderungen genügenden Verfahren (Art. 4 Abs. 2 RPG) und von dem für die Nutzungsplanung zuständigen Planungsträger beschlossen worden sind (vgl. BGE 116 Ib 379 E. 5b S. 383 in fine, BGE 114 Ib 305 E. 5c/ff. S. 311 f.). Auch wenn sich Land im weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG und damit in einer vorläufigen Bauzone befindet, bedeutet dies noch nicht, dass es zwingend einer definitiven Bauzone zugeschlagen werden müsste. Besondere Gründe, wie etwa eine besondere Lage, die Topographie, die Beschaffenheit des Bodens oder die Schutzwürdigkeit des Orts- oder Landschaftsbildes sowie andere öffentliche Interessen (Art. 1, 3, 15 ff. RPG) können es als geboten erscheinen lassen oder es zumindest rechtfertigen, dass bei der definitiven, demokratisch abgestützten Nutzungsplanung von der Zuweisung zu einer Zone für private Bauten abgesehen wird. Ist dies der Fall, so ist die Entschädigungsfrage nach den für eine Nichteinzonung geltenden Grundsätzen zu beurteilen, weil erstmals im Verfahren der demokratischen Willensbildung von dem für die Nutzungsplanung zuständigen Organ nach den Grundsätzen des RPG über die Zuweisung des Grundstücks zu einer Bauzone entschieden wurde (anderer Meinung KARL SPÜHLER, Aktuelle Rechtsfragen zum zürcherischen Bau- und Planungsrecht, ZBl 94/1993 S. 110). Es ist somit von den Grundsätzen auszugehen, wie sie in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für Nichteinzonungen entwickelt worden sind.
4. a) Eine auf eine Nutzungsplanung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung kommt einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 119 Ib 124 E. 2b S. 128 mit Hinweisen).
b) Die Nichteinzonung in eine Bauzone bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, löst grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus. Sie trifft nur ausnahmsweise den Eigentümer enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet. Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte (BGE 119 Ib 124 E. 2d S. 129 f., BGE 118 Ib 341 E. 4 S. 343 f., je mit Hinweisen).
5. Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass es sich bei den Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2725 im massgeblichen Zeitpunkt um weitgehend überbautes Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a und Art. 36 Abs. 3 RPG gehandelt habe. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies. Was unter "weitgehend überbautem Gebiet" im Sinne der zitierten Bestimmungen zu verstehen ist, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei überprüft.
a) Der Begriff des weitgehend überbauten Landes nach Art. 15 lit. a RPG umfasst im wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Gleich verhält es sich mit dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG (BGE 119 Ib 124 E. 4b S. 136, BGE 119 Ib 138 E. 5b S. 147, je mit Hinweisen). Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt. Dazu zählen auch Baulücken von untergeordneter Bedeutung. Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist somit nach der Rechtsprechung gebietsbezogen, Parzellen übergreifend zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten. Der Siedlungscharakter ist vor allem aufgrund der örtlichen Nähe der Häuser sowie der vorhandenen Infrastruktur feststellbar (vgl. Urteil vom 4. Juni 1993 in ZBl 95/1994 S. 135 f. E. 4b; BGE 117 Ia 434 E. 3e S. 437 f., BGE 116 Ia 197 E. 2b S. 201, BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 338, BGE 113 Ia 444 E. 4d/da S. 451 f.). Dagegen sind peripher gelegene Gebiete, selbst wenn dort schon eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat, sowie unüberbaute Flächen, denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung zukommt, nicht als weitgehend überbaute Gebiete zu betrachten. Grössere Baulücken in besiedeltem Gebiet dienen der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG) sowie der Schaffung von Freizeitbereichen (Art. 3 Abs. 4 lit. b RPG). Sie werden nicht von der sie umgebenden Überbauung geprägt, sondern haben eine eigenständige Funktion.
b) Die hier umstrittenen Grundstücke befinden sich im Zentrum von Feldmeilen inmitten von zumeist mehrgeschossigen nichtlandwirtschaftlichen Bauten und gehören eindeutig zum geschlossenen Siedlungsbereich. Die Infrastruktur ist bis an die Grenzen der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 vollständig vorhanden, so dass bei einer Überbauung grundsätzlich nur noch die Hausanschlüsse nötig gewesen wären. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Grundstücke gehörten dennoch nicht zum weitgehend überbauten Gebiet, weil sie als unüberbaute Fläche von rund 13'000 m2 (den unüberbauten Teil der Parzelle Kat.Nr. 8911 im Umfang von rund 3'000 m2 mitgerechnet) eine Oase bildeten, die seit jeher als unantastbar gegolten habe und planerisch anders zu behandeln sei als die Gebiete oberhalb der Bahnlinie und seeseits der Seestrasse.
c) Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die nicht überbaute Fläche auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911, 9449 und 2795 kein homogenes Ganzes bildet, sondern in drei Teile zerfällt: den parkähnlichen Umschwung von rund 3'000 m2 zu den unter Denkmalschutz stehenden Gebäulichkeiten des Mariafelds auf Parzelle Kat.Nr. 8911, das davon durch Gebäude, Bäume und Sträucher auch optisch abgetrennte, zum Teil mit Sträuchern bewachsene Wies- und Gartenland auf Parzelle Kat.Nr. 9449 (6'616 m2) und den jenseits einer hohen Mauer und der General Wille-Strasse beträchtlich tiefer liegenden Rebberg auf Parzelle Kat.Nr. 2795 (3'361 m2). Als zusammenhängende "Oase" erscheinen diese Flächen höchstens aus der Vogelperspektive bzw. auf einem Ortsplan, nicht aber für einen Betrachter, der sich auf einer dieser drei Parzellen, auf einer der umgebenden Strassen oder auf dem See befindet. Eine eigenständige landschaftliche Qualität kommt diesen Flächen nicht zu. Unter diesem Gesichtspunkt könnte jedes Grundstück bzw. jeder Grundstückteil planerisch ohne weiteres sein eigenes Schicksal haben. Die hier vorliegende Situation ist deshalb weder vergleichbar mit dem "Schipfgut" in Herrliberg (BGE 118 Ib 341 ff.), noch mit dem Land der Allmendkorporation Horgen (Urteil vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993 S. 251 ff.), dem "Weyergut" in Köniz (Urteil vom 4. Juni 1993 in ZBl 95/1994 S. 133 ff.), dem "Joggenrain" in Männedorf (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 18. September 1992), dem "Turmgut" in Erlenbach (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1990) oder dem Gebiet im Bereich der beiden Burgweiher in St. Gallen (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 19. November 1992). Mit dem vorliegenden Fall vergleichbar ist der unüberbaute Streifen von rund 10'000 m2 Land auf der sonst vollständig überbauten Halbinsel Giessen in der Gemeinde Wädenswil, bei welchem das Bundesgericht die Zugehörigkeit zum weitgehend überbauten Gebiet bejaht hat (BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 339).
Die hier interessierenden unüberbauten Flächen auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911, 9449 und 2795 haben keine siedlungstrennende oder -auflockernde Funktion und auch nicht die Bedeutung eines Freizeitbereichs. Die Argumentation der Beschwerdeführerin, die unüberbauten Flächen der drei Parzellen hätten seit jeher als unantastbar gegolten, überzeugt ebenfalls nicht, hatte doch der Zonenplan von 1967 die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 bereits der viergeschossigen Wohn- und Gewerbezone und die Parzelle Kat.Nr. 2795 der zweigeschossigen Wohnzone zugewiesen. Daraus ergibt sich, dass die Gemeinde selbst eine Überbauung dieser Flächen zumindest damals und während der folgenden 20 Jahre nicht ausschliessen wollte.
d) Nach diesen Ausführungen ist deshalb davon auszugehen, dass die Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 zum weitgehend überbauten Gebiet von Feldmeilen gehören.
6. a) Weitgehend überbaute Gebiete sind nach Art. 15 lit. a RPG grundsätzlich der Bauzone zuzuweisen. Die Eigentümer solchen Landes haben daher die berechtigte Erwartung, dieses werde auch inskünftig überbaubar bleiben. Dies gilt umso mehr, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Parzellen während einiger Zeit zur vorläufigen Bauzone nach Art. 36 Abs. 3 RPG gehört haben. Anders verhält es sich lediglich dann, wenn eine Einzonung wegen der besonderen Lage oder Beschaffenheit des Grundstücks mit Blick auf die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1, 3, 15 ff. RPG) offensichtlich nicht in Frage kommt und der Grundeigentümer dies erkennen konnte, so dass er mit einer Nichteinzonung rechnen musste und diese kein berechtigtes Vertrauen in das Vorhandensein von Bauland zerstörte. In einem solchen Fall ist das Vorliegen einer materiellen Enteignung zu verneinen.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, eine Einzonung der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 sei wegen ihrer Zugehörigkeit zum näheren Umgebungsschutzbereich des Landguts Mariafeld auf Parzelle Kat.Nr. 8911 nicht in Frage gekommen. Sie verweist insbesondere auf den Unterschutzstellungsbeschluss der kantonalen Baudirektion vom 24. Januar 1991. Darin wird unter anderem ausgeführt, der Rebberg als ertragreiches, herrschaftliches Weingut gehöre zur gepflegten Reminiszenz des traditionellen Landsitzes. Da Park und Rebberg nach ihrer Zuweisung zur Kernzone (mit Bauverbot) durch die BZO 1988 nicht weiter überbaut werden könnten, erübrigten sich weitere Schutzmassnahmen. Die Beschwerdeführerin verweist ferner auf das dem Unterschutzstellungsbeschluss von 1991 zugrunde liegende Detailinventar, worin der Schutzzweck des Landguts Mariafeld wie folgt umschrieben wird: "Erhaltung des ganzen Gebäudekomplexes mitsamt allen Nebengebäuden im reich gestalteten Park sowie des seeseitigen Rebberges und der Altbauten der Umgebung."
7. a) In bezug auf die Parzelle Kat.Nr. 9449 ist festzustellen, dass diese im Inventar von 1987/1991 nicht zum Umgebungsschutzbereich der Liegenschaft Mariafeld auf Parzelle Kat.Nr. 8911 gezählt wird. Wie der Augenschein gezeigt hat zu Recht. Die unter Denkmalschutz gestellten Hauptgebäude auf Parzelle Kat.Nr. 8911 sind gegenüber der Parzelle Kat.Nr. 9449 durch nicht geschützte Nebengebäude sowie durch eine grosszügige Parkanlage, die durch teils geschützte Bäume und Sträucher eingerahmt wird (im Unterschutzstellungsbeschluss der Baudirektion als "Sichtbarrieren" bezeichnet), abgegrenzt. Die Parzelle Kat.Nr. 9449 ist somit vom Landsitz aus zum grössten Teil nicht einsehbar, und umgekehrt. Sowohl visuell als auch funktionell und nutzungsmässig ist zwischen dieser Parzelle und dem Landgut kaum ein Zusammenhang auszumachen. Auch die Ansicht der Gemeinde gemäss ihrem Eventualstandpunkt, dass sich die Parkanlage weit in das Grundstück Kat.Nr. 9449 hineinziehe, weshalb zumindest die alte Bestockung im Süd/Südost- und im Südwestbereich dieser Parzelle zwingend als zum Umgebungsschutz gehörend zu betrachten sei, kann nicht geteilt werden. Wohl kann ein über die Grenze der Parzelle Kat.Nr. 8911 hinausgehendes Bauverbot und damit ein möglichst weites Fernhalten fremder Bauten aufgrund der Schutzwürdigkeit des Landsitzes als wünschbar erscheinen; dass aber ein Bauverbot auf der Parzelle Kat.Nr. 9449 zum Schutz der Liegenschaft Mariafeld zwingend erforderlich wäre, kann nicht gesagt werden. Auch ein Teilbauverbot bis und mit der erwähnten Bestockung erscheint nicht als unabdingbar, zumal weder die Pappelreihe entlang der nordöstlichen Parzellengrenze der Grundstücke Kat.Nrn. 8911 und 9449 noch die Bäume und Sträucher im Südostbereich der Parzelle Kat.Nr. 9449 unter Schutz gestellt sind. Es musste somit nicht mit einer Nichteinzonung des zum weitgehend überbauten Gebiet gehörenden Grundstücks Kat.Nr. 9449 gerechnet werden; dies um so weniger, als die Parzelle auch unter dem Gesichtspunkt der Erschliessung als baureif zu betrachten ist.
b) Es ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht kein Bundesrecht verletzt hat, wenn es für die Parzelle Kat.Nr. 9449 das Vorliegen einer materiellen Enteignung bejaht hat. Über die Höhe der Entschädigung hat es sich noch nicht ausgesprochen, so dass sich das Bundesgericht dazu nicht zu äussern hat. Immerhin ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass eine andere Nutzungsordnung auf Parzelle Kat.Nr. 9449 selbstverständlich auf die schützenswerte Liegenschaft Mariafeld hätte Rücksicht nehmen müssen, was bedeutet, dass wohl nur eine sehr zurückhaltende, das Mariafeld nicht bedrängende Überbauung in Frage gekommen wäre. Weder die heute geltende Zonenordnung (Kernzone 75%) noch jene von 1967 (viergeschossige Wohn- und Gewerbezone) werden somit Ausgangspunkt für die Bemessung der Entschädigung wegen materieller Enteignung sein können.
8. a) Das Rebgrundstück Kat.Nr. 2795 wurde mit der BZO 1988 nicht wegen seiner besonderen Lage am Zürichsee oder wegen seiner Bedeutung für die Weinproduktion freigehalten, sondern wie die Parzelle Kat.Nr. 9449 als Umgebungsschutz für den Landsitz Mariafeld. Dass Gemeinde und Kanton die Freihaltung auch des Rebgrundstücks vor allem aus kulturhistorischen Gründen anstrebten, ist verständlich und nachvollziehbar, bildete doch der Rebberg zusammen mit dem Landsitz Mariafeld einst ein Ganzes. Heute gehört der Rebberg jedoch nicht mehr dem Eigentümer des Landguts Mariafeld, und es besteht somit keine wirtschaftliche Einheit mit dem Landsitz. Aus den in den Akten liegenden Planausschnitten von 1934-1969 ergibt sich zudem, dass der ursprünglich "im Christoffel" genannte Rebberg offenbar während Jahren nicht als solcher genutzt wurde; Reben wurden erst in neuerer Zeit wieder angepflanzt. Optisch ist der Rebberg heute für den unbefangenen Betrachter kein Teil des Landguts mehr. Die Gebäude auf Parzelle Kat.Nr. 8911 sind im Gegensatz zum Rebberg von Seestrasse und See aus nur beschränkt einsehbar; der Park kann wegen einer hohen Mauer und den Bäumen überhaupt nicht eingesehen werden. Zudem ist der Rebberg vom Landgut durch die ca. 4,5 m breite General Wille-Strasse getrennt und erscheint mit einer Fläche von 3'261 m2 als grössere Baulücke. Das Landgut Mariafeld besteht sodann nicht aus Bauten, die - wie z.B. historische Kirchen, Schlösser und Burgen - möglichst von weither sichtbar bleiben sollten. Die Bedeutung des Mariafelds liegt vielmehr in seinem kulturhistorischen Wert, und dessen Qualitäten werden erst aus der Nähe, insbesondere im Park sowie zwischen und in den Gebäuden richtig erlebbar.
b) Im denkmalpflegerischen Detailinventar, das erst nach dem für die Frage der materiellen Enteignung massgebenden Zeitpunkt rechtsgültig abgeschlossen worden ist, wird der Rebberg im Zusammenhang mit dem Mariafeld als erhaltenswert eingestuft. Dies lässt den Schluss zu, dass ein öffentliches Interesse an seiner Freihaltung besteht und dass das von der Gemeinde verfügte Bauverbot im Nutzungsplanverfahren einer verfassungsrechtlichen Überprüfung standgehalten hätte. Aber auch wenn ein öffentliches Interesse an der Freihaltung des Rebbergs besteht, bedeutet dies noch nicht, dass eine Einzonung des Rebbergs offensichtlich nicht in Frage gekommen wäre und der Grundeigentümer dies auch hätte erkennen müssen. Es ergibt sich vorliegend vielmehr, dass der Schutz des Landguts Mariafeld die Freihaltung des Rebbergs nicht zwingend erforderte und die Grundeigentümer der Parzelle Kat.Nr. 2795 solches auch nicht annehmen mussten; dies um so weniger, als die Bauordnung von 1967 das Grundstück zur Überbauung freigegeben hatte und auch in dem vom Regierungsrat am 19. Dezember 1979 beschlossenen Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte nur von "Mariafeld mit Nebengebäuden, Garten etc." gesprochen wurde und der Rebberg, der schon damals nicht mehr zum "Garten" gehörte, nicht genannt wurde.
c) Die Beschwerdeführerin führt aus, eine Überbauung der Parzelle Kat.Nr. 2795 in naher Zukunft wäre jedenfalls an der ungenügenden Zufahrt gescheitert. Dieser Einwand überzeugt nicht. Am Augenschein des Bundesgerichts konnte festgestellt werden, dass die General Wille-Strasse als Zufahrt zu einer massvollen Überbauung - der letzten in diesem Gebiet - durchaus genügt hätte. Die Strasse ist schon heute ca. 4,5 m breit, und das bestehende schmale Trottoir liesse sich zu Lasten der Parzellen Kat.Nrn. 2795 und 2796, welche den Beschwerdegegnern gehören, ohne weiteres verbreitern. Das Haus Nr. 87 auf der anschliessenden Drittparzelle bildet kein Hindernis. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, die Gemeinde Meilen hätte die Parzelle Kat.Nr. 2795 aus Gründen der Erschliessung nicht eingezont; vielmehr ist die Existenz des Landguts Mariafeld der Grund für die Nichteinzonung. Dass eine Einzonung des Grundstücks allenfalls aus Lärmschutzgründen wegen der stark befahrenen Seestrasse nicht in Frage gekommen wäre, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend.
Anlässlich des Augenscheins des Bundesgerichts wies der Vertreter der Gemeinde schliesslich darauf hin, dass eine allfällige Überbauung des (tieferliegenden) Rebbergs die schöne Aussicht vom Landgut über den See beeinträchtigt hätte. Dieser Umstand bildet keinen genügenden Grund, um den Rebberg mit einem umfassenden Bauverbot zu belegen. Beim Landgut Mariafeld handelt es sich nicht um einen Aussichtspunkt, der im öffentlichen Interesse zu schützen wäre.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass auch die Grundeigentümer der Parzelle Kat.Nr. 2795 mit einer Einzonung in die Bauzone rechnen durften und somit mit dem bestehenden Bauverbot eine materielle Enteignung vorliegt. Der angefochtene Entscheid hält auch in diesem Punkt der Überprüfung stand. Wie bei der Parzelle Kat.Nr. 9449 ist jedoch auch hier darauf hinzuweisen, dass im Falle einer Einzonung der Parzelle Kat.Nr. 2795 der besonderen Lage des Grundstücks im Nahbereich des Landguts Mariafeld hätte Rechnung getragen werden müssen und eine intensive, mehrgeschossige Überbauung kaum in Frage gekommen wäre. Eine Entschädigung wegen materieller Enteignung ist aber nur insoweit geschuldet, als durch das Bauverbot die Nutzung der Parzelle als Bauland für eine der besonderen Lage gerecht werdende Überbauung ausgeschlossen wurde. Diesem Gesichtspunkt wird bei der Festsetzung der Höhe der Entschädigung Rechnung zu tragen sein. Dabei wird auch zu berücksichtigen sein, dass das Gebiet mit erheblichem Verkehrslärm belastet ist, was den Wert des Grundstücks ebenfalls vermindert haben dürfte. | de | Art. 5 cpv. 2 LPT; espropriazione materiale; rifiuto di inserire un fondo in zona edificabile consecutivo alla delimitazione di un perimetro non edificabile in una zona già edificata in larga misura giusta gli art. 15 lett. a ed art. 36 cpv. 3 LPT. Se, in occasione della prima pianificazione conforme ai principi della legge federale sulla pianificazione del territorio, fondi ancora liberi siti in una zona già largamente edificata vengono attribuiti a una zona ove la costruzione è esclusa, si applicano i principi determinanti in caso di rifiuto di inserire una particella in zona edificabile (consid. 3e).
La pianificazione precedente l'entrata in vigore della legge federale sulla pianificazione del territorio deve essere esaminata in modo globale per determinare se essa fosse già conforme a tale legge (consid. 3d).
Nozione della parte di agglomerazione già edificata in larga misura (consid. 5). Rifiuto di inserire un fondo in zona edificabile motivato con la protezione dei monumenti (consid. 6b).
Espropriazione materiale ammessa per due particelle (consid. 7 e 8). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-417%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 431
Mit Beschluss vom 31. Januar 1995 setzte der Kantonsrat des Kantons Zürich den gesamthaft überarbeiteten Richtplan für den Kanton Zürich fest (Publikation im Zürcher Amtsblatt am 17. März 1995). Dieser sieht im Gebiet Feldmoos in der Gemeinde Niederhasli einen Standort für eine Abfalldeponie vor, welcher bereits im alten Gesamtplan vom 10. Juli 1978 als Reservestandort für die neunziger Jahre figurierte. Die Deponie soll ein Auffüllvolumen von 4 Mio. m3 auf einer Fläche von 21,6 Hektaren (Gestaltungsplanperimeter 33 Hektaren) aufweisen und je ein Kompartiment für Inertstoffe, Reststoffe sowie Reaktorstoffe umfassen.
Die Politische Gemeinde Niederhasli reichte gegen die richtplanerische Standortfestlegung mit Eingabe vom 27. April 1995 staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und beantragt, die Festlegung des Standortes Feldmoos für eine Deponie ersatzlos aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. c) Die Anfechtbarkeit von Plänen mittels staatsrechtlicher Beschwerde gilt nach dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz auch für sogenannte Rahmen- und Sondernutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). Nach Art. 34 RPG können solche von privater Seite wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte angefochten werden; Gemeinden sind befugt, gegen die Nichtgenehmigung ihrer Nutzungsplanung bzw. gegen kantonale Nutzungspläne Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu erheben (BGE 119 Ia 285 E. 3c S. 290).
In Anwendung der allgemeinen Regeln der Bundesverwaltungsrechtspflege hat das Bundesgericht in neuester Zeit allerdings die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Nutzungspläne zugelassen, soweit darin enthaltene Anordnungen angefochten werden, die sich auf Bundesverwaltungsrecht stützen oder hätten stützen sollen und kein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG gegeben ist (BGE BGE 121 II 72 E. 1b S. 75 f., 39 E. 2b S. 42 f., 8 E. 1 S. 11 f., BGE 120 Ib 287 E. 3a S. 292, BGE 119 Ia 285 E. 3c S. 290 f., BGE 118 Ib 66 E. 1c S. 70 f.; unveröffentlichtes Bundesgerichtsurteil vom 12. Mai 1995 i.S. EG Neudorf, E. 1a). Gleiches gilt grundsätzlich auch für kantonale Richtpläne im Sinne von Art. 6 ff. RPG, soweit sie solche Anordnungen enthalten. Das trifft im vorliegenden Fall allerdings nicht zu. Die hier umstrittene Planfestsetzung wirkt inhaltlich einzig gegenüber der Gemeinde; diese darf im Gebiet Feldmoos keine bau- und planungsrechtlichen Anordnungen treffen, welche der Erstellung der im Richtplan vorgesehenen Abfalldeponie widersprechen. Die angefochtene Festsetzung räumt keine konkreten Berechtigungen für das weitere Vorgehen ein. Die Standortfestlegung ist somit ein unter dem Vorbehalt nachfolgender Planungs- und Baubewilligungsverfahren stehender planerisch/politischer Akt des übergeordneten Planungsträgers gegenüber dem untergeordneten. Damit überwiegen die Aspekte der kantonalrechtlichen Planung diejenigen einer konkreten bundesumweltschutzrechtlichen Prüfung des Vorhabens (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 3c-e S. 290 ff.).
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der angefochtene Richtplanbeschluss enthalte konkrete, für jedermann verbindliche bundesrechtliche Anordnungen. Daran vermag insbesondere der Umstand nichts zu ändern, dass bereits im Richtplanverfahren und bei dessen Vorbereitung von konkreten Projektvorstellungen ausgegangen worden ist und zahlreiche Überlegungen etwa zum Umweltschutzrecht des Bundes mit einbezogen worden sind. Nachfolgende Planungs- und Bewilligungsverfahren bleiben vollumfänglich vorbehalten. Sollte sich dabei zeigen, dass z.B. umweltschutzrechtliche Gründe einem konkreten Deponieprojekt im Gebiet Feldmoos in Niederhasli entgegenstehen, so könnte dieses trotz der richtplanerischen Standortfestsetzung nicht verwirklicht werden.
6. a) Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Bestimmung von Art. 16 Abs. 2 lit. e der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA; SR 814.015), wonach die Abfallplanung den Bedarf an Deponievolumen für die nächsten zwanzig Jahre zu umfassen habe, statuiere einen maximalen bundesrechtlichen Planungshorizont. Sie macht geltend, der Kantonsrat habe diesen Planungshorizont willkürlich überschritten, indem er im Richtplantext ausdrücklich erklärt habe, dass die Festlegungen von Deponiestandorten über den in der TVA vorgeschriebenen Planungshorizont von zwanzig Jahren hinaus erfolgten. Der Ansatz der Deponieplanung des Kantons Zürich, Deponieraum über einen Zeitabschnitt von zwanzig Jahren hinaus festzulegen, um hinreichende Deponiekapazitäten sicherzustellen, sei unzulässig; die Sicherung von Überkapazitäten würde insbesondere der prioritären Zielsetzung des kantonalen Abfallkonzeptes zuwiderlaufen, welches in erster Linie vom Vermeiden, Vermindern und Verwerten von Abfällen ausgehe.
b) Art. 31 Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) verlangt von den Kantonen, dass sie ihren künftigen Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die dafür nötigen Standorte bestimmen, ohne den Zeitraum zu nennen, für welchen die Planung zu erfolgen hat. Nach Art. 17 TVA, welcher den Einbezug der Abfallplanung in die Richtplanung verlangt, wäre es zwar denkbar, die maximalen Planungsperioden von zehn Jahren für die Überprüfung und Überarbeitung der Richtpläne (Art. 9 Abs. 3 RPG), eventuell diejenige von fünfzehn Jahren für die Ausscheidung von Bauzonen (Art. 15 lit. b RPG) zu übernehmen und den Planungshorizont für die Entsorgungsplanung daran anzulehnen (vgl. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum USG, N. 48 zu Art. 31 USG). Indessen unterscheidet sich die Interessenlage bei der richtplanerischen Festsetzung von Deponiestandorten grundlegend von derjenigen, welche diesen Bestimmungen zugrunde liegt: Der relativ kurze Planungshorizont von Art. 9 Abs. 3 RPG soll sicherstellen, dass die Richtpläne rechtzeitig an veränderte Verhältnisse angepasst werden und den Bezug zur Wirklichkeit nicht verlieren (DANIEL VOGEL, Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Berücksichtigung des Zürcher Rechts, Zürich/Entlebuch 1990, S. 58). Mit der Bestimmung von Art. 15 lit. b RPG, welche die Bauzonen auf weitgehend überbautes oder innert fünfzehn Jahren zur Überbauung benötigtes Land begrenzt, soll im Interesse einer haushälterischen Bodennutzung, des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen, der Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes und der Erhaltung genügender Flächen geeigneten Landwirtschaftslandes (Art. 1 und 3 RPG) die Entstehung und Belassung überdimensionierter Bauzonen verhindert werden (BGE 117 Ia 302 E. 4b S. 307). Davon ausgehend, dass Deponien zur Abfallbeseitigung trotz aller Anstrengungen zur Abfallvermeidung unerlässlich sind, zielen hingegen Art. 31 Abs. 4 USG und die Spezialbestimmung von Art. 16 Abs. 2 lit. e TVA darauf ab, dass im Sinne der Vorsorge bereits heute ausreichend Deponieraum für die künftigen Bedürfnisse ausgeschieden wird (vgl. BBl 1979 III S. 810; DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 45; ANDREAS TRÖSCH, a.a.O., N. 48 zu Art. 31 USG). Zur Sicherstellung des künftigen Bedarfs an Deponievolumen und zur Verhinderung eines künftigen Deponienotstandes rechtfertigt es sich danach, die wenigen für Deponien geeigneten Räume, welche zur Verfügung stehen, vorsorglich und in grosszügigen Dimensionen für Materialablagerungen zu reservieren. Insofern kommt der richtplanerischen Festlegung gewissermassen die Bedeutung einer vorsorglichen Massnahme zum Schutze der Umwelt zu (DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 45). Mit einer relativ grosszügigen Ausscheidung von Deponiegebieten schaffen sich die Planungsträger zudem eine gewisse planerische Anpassungsfähigkeit, was sie jedoch nicht davon entbindet, in erster Linie dafür besorgt zu sein, die zu deponierende Abfallmenge möglichst gering zu halten (vgl. Art. 16 Abs. 3 TVA; DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 58). Art. 16 Abs. 2 lit. e TVA verlangt im Interesse einer möglichst vorausschauenden Abfallplanung, dass der Bedarf an Deponievolumen für die nächsten zwanzig Jahre ausgewiesen wird (vgl. ANDREAS TRÖSCH, a.a.O., N. 48 zu Art. 31 USG). Der in dieser Spezialregelung genannte Zeitraum von zwanzig Jahren kann angesichts der Interessenlage bei der Deponieplanung einzig als Mindestplanungshorizont verstanden werden. Die Rüge, der Kantonsrat habe den Planungshorizont unzulässigerweise überschritten, indem er ihn über zwanzig Jahre hinaus ausgedehnt habe, erweist sich damit als unbegründet.
Eine Beschränkung des maximalen Planungshorizonts für die Festlegung von Deponiestandorten könnte sich gegebenenfalls aus dem Erfordernis eines genügenden öffentlichen Interesses an der Planungsmassnahme ergeben, insbesondere wenn damit eine Eigentumsbeschränkung verbunden ist (vgl. DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 58 f.). Die Beschwerdeführerin macht indessen nicht geltend, die Standortfestsetzung stelle einen unzulässigen Eingriff in ihr Eigentum dar oder verstosse gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip, weshalb dieser Frage nicht weiter nachzugehen ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). | de | Art. 6 ff. und Art. 34 Abs. 3 RPG; Art. 31 Abs. 4 USG; Art. 16 f. TVA; Art. 84 ff. und 97 ff. OG; Anfechtung der Festsetzung eines Deponiestandortes im Zürcher Richtplan, zulässiges Rechtsmittel, Gemeindeautonomie. Voraussetzungen für die Anfechtbarkeit eines Richtplans mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Umweltschutzrecht des Bundes (vorliegend nicht erfüllt; E. 1c).
Zeitlicher Planungshorizont für die richtplanerische Festlegung von Deponiestandorten im Hinblick auf ihre Funktion (E. 6). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-430%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 431
Mit Beschluss vom 31. Januar 1995 setzte der Kantonsrat des Kantons Zürich den gesamthaft überarbeiteten Richtplan für den Kanton Zürich fest (Publikation im Zürcher Amtsblatt am 17. März 1995). Dieser sieht im Gebiet Feldmoos in der Gemeinde Niederhasli einen Standort für eine Abfalldeponie vor, welcher bereits im alten Gesamtplan vom 10. Juli 1978 als Reservestandort für die neunziger Jahre figurierte. Die Deponie soll ein Auffüllvolumen von 4 Mio. m3 auf einer Fläche von 21,6 Hektaren (Gestaltungsplanperimeter 33 Hektaren) aufweisen und je ein Kompartiment für Inertstoffe, Reststoffe sowie Reaktorstoffe umfassen.
Die Politische Gemeinde Niederhasli reichte gegen die richtplanerische Standortfestlegung mit Eingabe vom 27. April 1995 staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und beantragt, die Festlegung des Standortes Feldmoos für eine Deponie ersatzlos aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. c) Die Anfechtbarkeit von Plänen mittels staatsrechtlicher Beschwerde gilt nach dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz auch für sogenannte Rahmen- und Sondernutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). Nach Art. 34 RPG können solche von privater Seite wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte angefochten werden; Gemeinden sind befugt, gegen die Nichtgenehmigung ihrer Nutzungsplanung bzw. gegen kantonale Nutzungspläne Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu erheben (BGE 119 Ia 285 E. 3c S. 290).
In Anwendung der allgemeinen Regeln der Bundesverwaltungsrechtspflege hat das Bundesgericht in neuester Zeit allerdings die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Nutzungspläne zugelassen, soweit darin enthaltene Anordnungen angefochten werden, die sich auf Bundesverwaltungsrecht stützen oder hätten stützen sollen und kein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG gegeben ist (BGE BGE 121 II 72 E. 1b S. 75 f., 39 E. 2b S. 42 f., 8 E. 1 S. 11 f., BGE 120 Ib 287 E. 3a S. 292, BGE 119 Ia 285 E. 3c S. 290 f., BGE 118 Ib 66 E. 1c S. 70 f.; unveröffentlichtes Bundesgerichtsurteil vom 12. Mai 1995 i.S. EG Neudorf, E. 1a). Gleiches gilt grundsätzlich auch für kantonale Richtpläne im Sinne von Art. 6 ff. RPG, soweit sie solche Anordnungen enthalten. Das trifft im vorliegenden Fall allerdings nicht zu. Die hier umstrittene Planfestsetzung wirkt inhaltlich einzig gegenüber der Gemeinde; diese darf im Gebiet Feldmoos keine bau- und planungsrechtlichen Anordnungen treffen, welche der Erstellung der im Richtplan vorgesehenen Abfalldeponie widersprechen. Die angefochtene Festsetzung räumt keine konkreten Berechtigungen für das weitere Vorgehen ein. Die Standortfestlegung ist somit ein unter dem Vorbehalt nachfolgender Planungs- und Baubewilligungsverfahren stehender planerisch/politischer Akt des übergeordneten Planungsträgers gegenüber dem untergeordneten. Damit überwiegen die Aspekte der kantonalrechtlichen Planung diejenigen einer konkreten bundesumweltschutzrechtlichen Prüfung des Vorhabens (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 3c-e S. 290 ff.).
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der angefochtene Richtplanbeschluss enthalte konkrete, für jedermann verbindliche bundesrechtliche Anordnungen. Daran vermag insbesondere der Umstand nichts zu ändern, dass bereits im Richtplanverfahren und bei dessen Vorbereitung von konkreten Projektvorstellungen ausgegangen worden ist und zahlreiche Überlegungen etwa zum Umweltschutzrecht des Bundes mit einbezogen worden sind. Nachfolgende Planungs- und Bewilligungsverfahren bleiben vollumfänglich vorbehalten. Sollte sich dabei zeigen, dass z.B. umweltschutzrechtliche Gründe einem konkreten Deponieprojekt im Gebiet Feldmoos in Niederhasli entgegenstehen, so könnte dieses trotz der richtplanerischen Standortfestsetzung nicht verwirklicht werden.
6. a) Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Bestimmung von Art. 16 Abs. 2 lit. e der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA; SR 814.015), wonach die Abfallplanung den Bedarf an Deponievolumen für die nächsten zwanzig Jahre zu umfassen habe, statuiere einen maximalen bundesrechtlichen Planungshorizont. Sie macht geltend, der Kantonsrat habe diesen Planungshorizont willkürlich überschritten, indem er im Richtplantext ausdrücklich erklärt habe, dass die Festlegungen von Deponiestandorten über den in der TVA vorgeschriebenen Planungshorizont von zwanzig Jahren hinaus erfolgten. Der Ansatz der Deponieplanung des Kantons Zürich, Deponieraum über einen Zeitabschnitt von zwanzig Jahren hinaus festzulegen, um hinreichende Deponiekapazitäten sicherzustellen, sei unzulässig; die Sicherung von Überkapazitäten würde insbesondere der prioritären Zielsetzung des kantonalen Abfallkonzeptes zuwiderlaufen, welches in erster Linie vom Vermeiden, Vermindern und Verwerten von Abfällen ausgehe.
b) Art. 31 Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) verlangt von den Kantonen, dass sie ihren künftigen Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die dafür nötigen Standorte bestimmen, ohne den Zeitraum zu nennen, für welchen die Planung zu erfolgen hat. Nach Art. 17 TVA, welcher den Einbezug der Abfallplanung in die Richtplanung verlangt, wäre es zwar denkbar, die maximalen Planungsperioden von zehn Jahren für die Überprüfung und Überarbeitung der Richtpläne (Art. 9 Abs. 3 RPG), eventuell diejenige von fünfzehn Jahren für die Ausscheidung von Bauzonen (Art. 15 lit. b RPG) zu übernehmen und den Planungshorizont für die Entsorgungsplanung daran anzulehnen (vgl. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum USG, N. 48 zu Art. 31 USG). Indessen unterscheidet sich die Interessenlage bei der richtplanerischen Festsetzung von Deponiestandorten grundlegend von derjenigen, welche diesen Bestimmungen zugrunde liegt: Der relativ kurze Planungshorizont von Art. 9 Abs. 3 RPG soll sicherstellen, dass die Richtpläne rechtzeitig an veränderte Verhältnisse angepasst werden und den Bezug zur Wirklichkeit nicht verlieren (DANIEL VOGEL, Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Berücksichtigung des Zürcher Rechts, Zürich/Entlebuch 1990, S. 58). Mit der Bestimmung von Art. 15 lit. b RPG, welche die Bauzonen auf weitgehend überbautes oder innert fünfzehn Jahren zur Überbauung benötigtes Land begrenzt, soll im Interesse einer haushälterischen Bodennutzung, des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen, der Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes und der Erhaltung genügender Flächen geeigneten Landwirtschaftslandes (Art. 1 und 3 RPG) die Entstehung und Belassung überdimensionierter Bauzonen verhindert werden (BGE 117 Ia 302 E. 4b S. 307). Davon ausgehend, dass Deponien zur Abfallbeseitigung trotz aller Anstrengungen zur Abfallvermeidung unerlässlich sind, zielen hingegen Art. 31 Abs. 4 USG und die Spezialbestimmung von Art. 16 Abs. 2 lit. e TVA darauf ab, dass im Sinne der Vorsorge bereits heute ausreichend Deponieraum für die künftigen Bedürfnisse ausgeschieden wird (vgl. BBl 1979 III S. 810; DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 45; ANDREAS TRÖSCH, a.a.O., N. 48 zu Art. 31 USG). Zur Sicherstellung des künftigen Bedarfs an Deponievolumen und zur Verhinderung eines künftigen Deponienotstandes rechtfertigt es sich danach, die wenigen für Deponien geeigneten Räume, welche zur Verfügung stehen, vorsorglich und in grosszügigen Dimensionen für Materialablagerungen zu reservieren. Insofern kommt der richtplanerischen Festlegung gewissermassen die Bedeutung einer vorsorglichen Massnahme zum Schutze der Umwelt zu (DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 45). Mit einer relativ grosszügigen Ausscheidung von Deponiegebieten schaffen sich die Planungsträger zudem eine gewisse planerische Anpassungsfähigkeit, was sie jedoch nicht davon entbindet, in erster Linie dafür besorgt zu sein, die zu deponierende Abfallmenge möglichst gering zu halten (vgl. Art. 16 Abs. 3 TVA; DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 58). Art. 16 Abs. 2 lit. e TVA verlangt im Interesse einer möglichst vorausschauenden Abfallplanung, dass der Bedarf an Deponievolumen für die nächsten zwanzig Jahre ausgewiesen wird (vgl. ANDREAS TRÖSCH, a.a.O., N. 48 zu Art. 31 USG). Der in dieser Spezialregelung genannte Zeitraum von zwanzig Jahren kann angesichts der Interessenlage bei der Deponieplanung einzig als Mindestplanungshorizont verstanden werden. Die Rüge, der Kantonsrat habe den Planungshorizont unzulässigerweise überschritten, indem er ihn über zwanzig Jahre hinaus ausgedehnt habe, erweist sich damit als unbegründet.
Eine Beschränkung des maximalen Planungshorizonts für die Festlegung von Deponiestandorten könnte sich gegebenenfalls aus dem Erfordernis eines genügenden öffentlichen Interesses an der Planungsmassnahme ergeben, insbesondere wenn damit eine Eigentumsbeschränkung verbunden ist (vgl. DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 58 f.). Die Beschwerdeführerin macht indessen nicht geltend, die Standortfestsetzung stelle einen unzulässigen Eingriff in ihr Eigentum dar oder verstosse gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip, weshalb dieser Frage nicht weiter nachzugehen ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). | de | Art. 6 ss et art. 34 al. 3 LAT; art. 31 al. 4 LPE; art. 16 s. OTD; art. 84 ss et 97 ss OJ; recours contre l'établissement d'un site de décharge par le plan directeur zurichois, moyen de droit recevable, autonomie communale. Conditions de recevabilité d'un recours de droit administratif contre un plan directeur pour violation du droit fédéral de la protection de l'environnement (non remplies en l'espèce, consid. 1c).
Limite dans le temps d'une planification de l'établissement, par un plan directeur, de sites de décharges en vue de leur fonction (consid. 6). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-430%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 431
Mit Beschluss vom 31. Januar 1995 setzte der Kantonsrat des Kantons Zürich den gesamthaft überarbeiteten Richtplan für den Kanton Zürich fest (Publikation im Zürcher Amtsblatt am 17. März 1995). Dieser sieht im Gebiet Feldmoos in der Gemeinde Niederhasli einen Standort für eine Abfalldeponie vor, welcher bereits im alten Gesamtplan vom 10. Juli 1978 als Reservestandort für die neunziger Jahre figurierte. Die Deponie soll ein Auffüllvolumen von 4 Mio. m3 auf einer Fläche von 21,6 Hektaren (Gestaltungsplanperimeter 33 Hektaren) aufweisen und je ein Kompartiment für Inertstoffe, Reststoffe sowie Reaktorstoffe umfassen.
Die Politische Gemeinde Niederhasli reichte gegen die richtplanerische Standortfestlegung mit Eingabe vom 27. April 1995 staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und beantragt, die Festlegung des Standortes Feldmoos für eine Deponie ersatzlos aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. c) Die Anfechtbarkeit von Plänen mittels staatsrechtlicher Beschwerde gilt nach dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz auch für sogenannte Rahmen- und Sondernutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). Nach Art. 34 RPG können solche von privater Seite wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte angefochten werden; Gemeinden sind befugt, gegen die Nichtgenehmigung ihrer Nutzungsplanung bzw. gegen kantonale Nutzungspläne Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu erheben (BGE 119 Ia 285 E. 3c S. 290).
In Anwendung der allgemeinen Regeln der Bundesverwaltungsrechtspflege hat das Bundesgericht in neuester Zeit allerdings die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Nutzungspläne zugelassen, soweit darin enthaltene Anordnungen angefochten werden, die sich auf Bundesverwaltungsrecht stützen oder hätten stützen sollen und kein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG gegeben ist (BGE BGE 121 II 72 E. 1b S. 75 f., 39 E. 2b S. 42 f., 8 E. 1 S. 11 f., BGE 120 Ib 287 E. 3a S. 292, BGE 119 Ia 285 E. 3c S. 290 f., BGE 118 Ib 66 E. 1c S. 70 f.; unveröffentlichtes Bundesgerichtsurteil vom 12. Mai 1995 i.S. EG Neudorf, E. 1a). Gleiches gilt grundsätzlich auch für kantonale Richtpläne im Sinne von Art. 6 ff. RPG, soweit sie solche Anordnungen enthalten. Das trifft im vorliegenden Fall allerdings nicht zu. Die hier umstrittene Planfestsetzung wirkt inhaltlich einzig gegenüber der Gemeinde; diese darf im Gebiet Feldmoos keine bau- und planungsrechtlichen Anordnungen treffen, welche der Erstellung der im Richtplan vorgesehenen Abfalldeponie widersprechen. Die angefochtene Festsetzung räumt keine konkreten Berechtigungen für das weitere Vorgehen ein. Die Standortfestlegung ist somit ein unter dem Vorbehalt nachfolgender Planungs- und Baubewilligungsverfahren stehender planerisch/politischer Akt des übergeordneten Planungsträgers gegenüber dem untergeordneten. Damit überwiegen die Aspekte der kantonalrechtlichen Planung diejenigen einer konkreten bundesumweltschutzrechtlichen Prüfung des Vorhabens (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 3c-e S. 290 ff.).
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der angefochtene Richtplanbeschluss enthalte konkrete, für jedermann verbindliche bundesrechtliche Anordnungen. Daran vermag insbesondere der Umstand nichts zu ändern, dass bereits im Richtplanverfahren und bei dessen Vorbereitung von konkreten Projektvorstellungen ausgegangen worden ist und zahlreiche Überlegungen etwa zum Umweltschutzrecht des Bundes mit einbezogen worden sind. Nachfolgende Planungs- und Bewilligungsverfahren bleiben vollumfänglich vorbehalten. Sollte sich dabei zeigen, dass z.B. umweltschutzrechtliche Gründe einem konkreten Deponieprojekt im Gebiet Feldmoos in Niederhasli entgegenstehen, so könnte dieses trotz der richtplanerischen Standortfestsetzung nicht verwirklicht werden.
6. a) Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Bestimmung von Art. 16 Abs. 2 lit. e der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA; SR 814.015), wonach die Abfallplanung den Bedarf an Deponievolumen für die nächsten zwanzig Jahre zu umfassen habe, statuiere einen maximalen bundesrechtlichen Planungshorizont. Sie macht geltend, der Kantonsrat habe diesen Planungshorizont willkürlich überschritten, indem er im Richtplantext ausdrücklich erklärt habe, dass die Festlegungen von Deponiestandorten über den in der TVA vorgeschriebenen Planungshorizont von zwanzig Jahren hinaus erfolgten. Der Ansatz der Deponieplanung des Kantons Zürich, Deponieraum über einen Zeitabschnitt von zwanzig Jahren hinaus festzulegen, um hinreichende Deponiekapazitäten sicherzustellen, sei unzulässig; die Sicherung von Überkapazitäten würde insbesondere der prioritären Zielsetzung des kantonalen Abfallkonzeptes zuwiderlaufen, welches in erster Linie vom Vermeiden, Vermindern und Verwerten von Abfällen ausgehe.
b) Art. 31 Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) verlangt von den Kantonen, dass sie ihren künftigen Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die dafür nötigen Standorte bestimmen, ohne den Zeitraum zu nennen, für welchen die Planung zu erfolgen hat. Nach Art. 17 TVA, welcher den Einbezug der Abfallplanung in die Richtplanung verlangt, wäre es zwar denkbar, die maximalen Planungsperioden von zehn Jahren für die Überprüfung und Überarbeitung der Richtpläne (Art. 9 Abs. 3 RPG), eventuell diejenige von fünfzehn Jahren für die Ausscheidung von Bauzonen (Art. 15 lit. b RPG) zu übernehmen und den Planungshorizont für die Entsorgungsplanung daran anzulehnen (vgl. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum USG, N. 48 zu Art. 31 USG). Indessen unterscheidet sich die Interessenlage bei der richtplanerischen Festsetzung von Deponiestandorten grundlegend von derjenigen, welche diesen Bestimmungen zugrunde liegt: Der relativ kurze Planungshorizont von Art. 9 Abs. 3 RPG soll sicherstellen, dass die Richtpläne rechtzeitig an veränderte Verhältnisse angepasst werden und den Bezug zur Wirklichkeit nicht verlieren (DANIEL VOGEL, Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Berücksichtigung des Zürcher Rechts, Zürich/Entlebuch 1990, S. 58). Mit der Bestimmung von Art. 15 lit. b RPG, welche die Bauzonen auf weitgehend überbautes oder innert fünfzehn Jahren zur Überbauung benötigtes Land begrenzt, soll im Interesse einer haushälterischen Bodennutzung, des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen, der Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes und der Erhaltung genügender Flächen geeigneten Landwirtschaftslandes (Art. 1 und 3 RPG) die Entstehung und Belassung überdimensionierter Bauzonen verhindert werden (BGE 117 Ia 302 E. 4b S. 307). Davon ausgehend, dass Deponien zur Abfallbeseitigung trotz aller Anstrengungen zur Abfallvermeidung unerlässlich sind, zielen hingegen Art. 31 Abs. 4 USG und die Spezialbestimmung von Art. 16 Abs. 2 lit. e TVA darauf ab, dass im Sinne der Vorsorge bereits heute ausreichend Deponieraum für die künftigen Bedürfnisse ausgeschieden wird (vgl. BBl 1979 III S. 810; DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 45; ANDREAS TRÖSCH, a.a.O., N. 48 zu Art. 31 USG). Zur Sicherstellung des künftigen Bedarfs an Deponievolumen und zur Verhinderung eines künftigen Deponienotstandes rechtfertigt es sich danach, die wenigen für Deponien geeigneten Räume, welche zur Verfügung stehen, vorsorglich und in grosszügigen Dimensionen für Materialablagerungen zu reservieren. Insofern kommt der richtplanerischen Festlegung gewissermassen die Bedeutung einer vorsorglichen Massnahme zum Schutze der Umwelt zu (DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 45). Mit einer relativ grosszügigen Ausscheidung von Deponiegebieten schaffen sich die Planungsträger zudem eine gewisse planerische Anpassungsfähigkeit, was sie jedoch nicht davon entbindet, in erster Linie dafür besorgt zu sein, die zu deponierende Abfallmenge möglichst gering zu halten (vgl. Art. 16 Abs. 3 TVA; DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 58). Art. 16 Abs. 2 lit. e TVA verlangt im Interesse einer möglichst vorausschauenden Abfallplanung, dass der Bedarf an Deponievolumen für die nächsten zwanzig Jahre ausgewiesen wird (vgl. ANDREAS TRÖSCH, a.a.O., N. 48 zu Art. 31 USG). Der in dieser Spezialregelung genannte Zeitraum von zwanzig Jahren kann angesichts der Interessenlage bei der Deponieplanung einzig als Mindestplanungshorizont verstanden werden. Die Rüge, der Kantonsrat habe den Planungshorizont unzulässigerweise überschritten, indem er ihn über zwanzig Jahre hinaus ausgedehnt habe, erweist sich damit als unbegründet.
Eine Beschränkung des maximalen Planungshorizonts für die Festlegung von Deponiestandorten könnte sich gegebenenfalls aus dem Erfordernis eines genügenden öffentlichen Interesses an der Planungsmassnahme ergeben, insbesondere wenn damit eine Eigentumsbeschränkung verbunden ist (vgl. DANIEL VOGEL, a.a.O., S. 58 f.). Die Beschwerdeführerin macht indessen nicht geltend, die Standortfestsetzung stelle einen unzulässigen Eingriff in ihr Eigentum dar oder verstosse gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip, weshalb dieser Frage nicht weiter nachzugehen ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). | de | Art. 6 segg. e art. 34 cpv. 3 LPT; art. 31 cpv. 4 LPAmb; art. 16 seg. OTR; art. 84 segg. e 97 segg. OG; ricorso contro la determinazione dell'ubicazione di una discarica nel piano direttore zurighese, rimedio ammissibile, autonomia comunale. Presupposti per impugnare un piano direttore mediante ricorso di diritto amministrativo per violazione del diritto federale sulla protezione dell'ambiente (non soddisfatte in concreto; consid. 1c).
Limiti temporali nel pianificare, mediante un piano direttore, l'ubicazione di discariche, in considerazione della loro funzione (consid. 6). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-430%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 437
Per la creazione della nuova Piazza d'armi di Isone, la Confederazione svizzera - Dipartimento militare federale (DMF) - acquistò negli anni sessanta/inizio settanta a trattative private oltre 240 ha di terreno nei dintorni dell'omonimo Comune ticinese. Un accordo relativo all'acquisto di ulteriori 809 ha circa, di proprietà del Patriziato di Isone, stipulato con l'amministrazione patriziale, naufragò invece per la mancata adesione dell'Assemblea patriziale. La Confederazione - DMF -, agendo col patrocinio di un avvocato, chiese pertanto il 4 novembre 1972 al Presidente della Commissione federale di stima del 13o circondario l'apertura di un procedimento di espropriazione nei confronti del Patriziato di Isone. Con decisione del 6 novembre 1972 il Presidente autorizzò l'espropriante ad avvalersi della procedura abbreviata ai sensi dell'art. 33 LEspr (RS 711). L'avviso personale fu notificato all'espropriato; il 6 dicembre 1972 il DMF presentò istanza di anticipata immissione in possesso. L'11 dicembre 1972 il Presidente della CFS citò le parti all'udienza di conciliazione e di eventuale stima indetta per il 22 dicembre 1972. Nessuna pubblicazione (art. 45 cpv. 2 LEspr) fu fatta circa tale udienza.
All'udienza di conciliazione il Patriziato di Isone ritirò l'opposizione; un accordo fu raggiunto circa l'immissione in possesso. Una convenzione definitiva con il Patriziato di Isone fu stipulata dall'espropriante il 30 ottobre 1973; essa fu omologata dal Presidente della CFS il 5 novembre 1973; i rapporti giuridici dalla stessa contemplati sono stati approvati dal DMF il 19 novembre 1973; l'iscrizione a RFP fu effettuata il 30 novembre 1973.
A nord-est del villaggio di Isone si apre la valle di Caneggio che, con andamento sinuoso verso levante, culmina sul Camoghé (2227 m/slm). Nella parte superiore della valle, in territorio della "Comunanza Medeglia-Robasacco", si stende l'alpe di Caneggio, suddiviso nelle corti inferiore (1421 m/slm), di mezzo (1471 m/slm) e di Campo (1600 m/slm). L'alpe di Caneggio è proprietà del Patriziato di Medeglia per due terzi e del Patriziato di Robasacco per un terzo. Censito quale particella n. 1 di detta "Comunanza", l'alpe ha una superficie di oltre 287 ha, e comprende pascoli, pascoli boscati, pascoli cespugliati e foresta. All'alpe di Caneggio si accede, dopo esser saliti dall'abitato di Isone alla Cima di dentro e da qui ai Monti del Tiglio per la strada edificata col raggruppamento dei terreni (RT) di Isone degli anni cinquanta, percorrendo un sentiero-mulattiera che si snoda sul fianco orografico destro della valle di Caneggio. Nessun accesso esiste da nord, cioè dalla valle Morobbia.
I fondi del Patriziato di Isone acquistati dalla Confederazione in virtù della cennata procedura sono stati inclusi nel comprensorio della Piazza d'armi, il quale si estende anche su territorio dei Comuni di Lopagno, Vaglio, Lugaggia, Cagiallo, Sala e Ponte Capriasca. L'accesso all'alpe di Caneggio comporta quindi necessariamente l'attraversamento della Piazza d'armi.
Buona parte del sentiero di accesso all'alpe di Caneggio è situato nella zona di tiro 1 della Piazza d'armi. Il comando della Piazza d'armi ha emanato categoriche disposizioni che limitano la percorribilità di tale sentiero tra la Cima di dentro e il limite della proprietà dei Patriziati di Medeglia e Robasacco. Ad eccezione delle domeniche e dei giorni festivi cantonali, l'intero tratto di sentiero dev'essere sgombro di ogni passante, tranne negli intervalli che vanno dalle ore 24.00 alle ore 7.00, dalle ore 12.00 alle ore 13.30 e dalle ore 17.00 alle 19.00, essendo precisato che le ore 07.00 e, rispettivamente, 13.30 e 19.00 significano l'ultimo termine per l'arrivo, sia il viaggio effettuato in salita oppure in discesa.
Subito dopo la messa in esercizio della Piazza d'armi, i Patriziati di Medeglia e Robasacco intervennero presso il DMF affinché, in riconoscimento del loro diritto, le limitazioni al transito fossero abolite, subordinatamente fosse loro corrisposta indennità per i pregiudizi derivantigli.
Il 16 ottobre 1986, con istanza sottoscritta dal Capo del DMF, e controfirmata per approvazione dalle due Amministrazioni patriziali interessate, la Confederazione/DMF ha chiesto al Presidente della CFS del 13o circondario l'apertura di una procedura d'espropriazione (definita "materiale").
All'udienza di conciliazione del 2 marzo 1988, l'espropriante contestò l'esistenza di una servitù a favore dei due Patriziati ed a carico della proprietà della Confederazione (ex Patriziato di Isone), trattandosi di sentieri aperti al pubblico. Le parti abilitarono tuttavia la CFS a giudicare sull'esistenza del diritto a'sensi dell'art. 69 cpv. 2 LEspr.
La CFS si è pronunciata con decisione del 13 dicembre 1993. Essa ha condannato la Confederazione/DMF a versare al Patriziato di Medeglia (2/3) e al Patriziato di Robasacco (1/3), un'indennità in capitale di fr. 33'592.-- oltre gli interessi al saggio usuale per l'espropriazione "materiale" del diritto di passo sui mappali n. 1 e 1131 di Isone nel periodo dal 14 luglio 1982 alla data della sua decisione, come pure a pagare loro un'indennità annua di fr. 2'964.-- per il periodo susseguente, esigibile la prima volta il 19 luglio 1994.
La Confederazione svizzera/DMF ha interposto contro questa decisione un ricorso di diritto amministrativo, con il quale chiede ch'essa sia annullata nei suoi dispositivi di condanna, e che nessuna indennità sia riconosciuta per l'interruzione temporanea del transito pubblico.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. La CFS - appoggiandosi alla formulazione impiegata nell'istanza di apertura del procedimento dallo stesso DMF - ha considerato il caso come espropriazione materiale. A suffragio, essa ha addotto che il diritto di transito in oggetto è "unicamente limitato, ma non soppresso (cioè espropriato)", e ne ha tratto la conclusione che l'art. 23 cpv. 1 LEspr è inapplicabile. Questo modo di vedere non può esser condiviso.
a) Le Commissioni federali di stima sono dei tribunali amministrativi speciali, cui la legge di espropriazione del 20 giugno 1930 ha affidato il compito di derimere - esclusivamente a richiesta dell'ente pubblico munito per legge del potere di espropriare, o dell'ente al quale tale diritto può esser conferito (art. 2, 3 cpv. 1, 2, 3, art. 55 cpv. 2 LEspr) - le controversie relative al pagamento di indennità espropriative previste in quella legge (DTF 119 Ib 451 segg. consid. 1b, 116 Ib 254 consid. 2c, 112 Ib 125 seg. consid. 2, 177 seg. con riferimenti).
b) Eccezionalmente, le CFS sono pure competenti a derimere controversie relative a casi d'espropriazioni materiale, ove disposizioni speciali della LEspr o di altre leggi federali a ciò le abilitano, com'è, ad esempio, il caso degli art. 44 LEspr (cfr. DTF 109 Ib 270 consid. 2a), 18 cpv. 2 e 25 cpv. 3 della legge sulle strade nazionali (LSN; RS 725.11) o dell'art. 44 cpv. 1 e 4 della legge federale sulla navigazione aerea (LNA): in queste evenienze, esse possono esser adite direttamente dagli aventi diritto, senza che sia necessaria l'istanza di apertura del procedimento da parte dell'espropriante (cfr. DTF 112 Ib 126).
In difetto di disposizioni legali speciali come quelle menzionate, chi si pretende vittima di un'espropriazione materiale deve convenire la Confederazione mediante l'azione di diritto amministrativo (art. 116 lett. c OG; cfr. DTF 118 Ib 243 consid. 1).
Ne viene che, se l'opinione della CFS trattarsi di un'espropriazione materiale fosse corretta, questa avrebbe dovuto riconoscersi incompetente (art. 64 cpv. 2 LEspr): ma, come si vedrà, tale non è il caso.
c) Le servitù rientrano infatti nella categoria dei diritti reali che a'sensi dell'art. 5 LEspr possono formare oggetto di espropriazione. Contrariamente a quanto risulta dalla decisione impugnata, l'espropriazione non comprende soltanto l'estinzione definitiva del diritto espropriato, ma, come precisa il capoverso secondo dell'art. 5 LEspr, anche la limitazione dello stesso diritto a titolo permanente o temporaneo. Che poi il diritto di espropriare possa esser esercitato, oltre per la costruzione e la manutenzione di un'opera e per il suo futuro ampliamento, anche - come nella specie - per il suo esercizio, è chiaramente precisato dall'art. 4 lett. a LEspr. Pertanto - premessa l'esistenza della servitù vantata dai Patriziati di Medeglia e Robasacco - la fattispecie è retta dalla LEspr, e la CFS si è giustamente ritenuta competente. D'altronde, come si vedrà in appresso, essa sarebbe stata competente nella specie anche se, contrariamente alla tesi degli espropriati, il diritto reale limitato oggetto dell'espropriazione formale fosse da ritenere inesistente (cfr. consid. 7).
4. (Una convenzione stipulata nel 1662 riconosce un diritto di passo con bestiame a favore dei Patriziati di Medeglia e Robasacco - successori della vicinia di Medeglia - nella loro qualità di proprietari dell'alpe di Caneggio attraverso le terre allora di proprietà del Patriziato di Isone. L'entrata in vigore al 1o gennaio 1912 del CC non ha posto fine a codesto diritto reale limitato, che pertanto esisteva al momento in cui la Confederazione ha fatto aprire nel 1972 la procedura d'espropriazione contro il proprietario Patriziato di Isone).
5. (Necessità di vagliare d'ufficio se e quali conseguenze per l'esistenza della cennata servitù abbia avuto il fatto che il fondo serviente appartenente al Patriziato di Isone sia stato espropriato dalla Confederazione con la procedura aperta con decreto 6 novembre 1972 del Presidente della CFS e conclusa con l'accordo del 30 ottobre 1973 e, per il caso in cui in conseguenza di quella procedura il diritto reale gravante sul fondo del Patriziato di Isone si fosse estinto, quali conseguenze deriverebbero per la pretesa di indennità del Patriziato di Medeglia e Robasacco).
6. L'espropriante acquista la proprietà del fondo espropriato o il diritto che l'espropriazione costituisce sul fondo in suo favore per effetto del pagamento dell'indennità o dell'importo fissato secondo l'art. 19bis capoverso 2 LEspr (art. 91 cpv. 1, prima frase LEspr). In mancanza d'intesa contraria delle parti, i diritti reali limitati nonché i diritti personali annotati nel registro fondiario che gravano il fondo espropriato si estinguono anche se, nonostante l'avvenuta diffida ("trotz der ergangenen Aufforderung", "malgré la sommation intervenue"), essi non sono stati notificati e stimati dalla Commissione di stima (cpv. 1, seconda frase). Rimane riservato il diritto di far valere posticipatamente una pretesa d'indennità in conformità dell'art. 41 LEspr (terza frase). Il pagamento produce i medesimi effetti nel caso in cui l'indennità sia stata fissata dopo l'inizio della procedura d'espropriazione mediante accordi fra le parti (art. 91 cpv. 2 LEspr).
a) aa) Il principio per cui l'espropriante acquista il fondo espropriato libero dai diritti reali limitati o dai diritti personali annotati nel registro fondiario è la conseguenza dell'acquisto originario che l'espropriazione comporta (F. HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 11 ad art. 91 LEspr; H. REY, Berner Kommentar, Band IV, 2. Abteilung, Systematischer Teil, n. 313; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, I, n. 10 e 13 ad art. 91 LEspr). Si tratta, per il titolare di codesti diritti, di un'espropriazione indiretta ("mittelbare Enteignung, cfr. REY, loc.cit., n. 313; DTF 102 Ib 175 consid. 1). Come risulta dall'art. 91 cpv. 1, seconda frase, l'estinzione dei diritti reali limitati gravanti il fondo espropriato non ha tuttavia carattere inderogabile: le parti - ove tale soppressione non sia ad es. indispensabile per l'impresa dell'espropriante - vi possono per accordo derogare: anzi, come annota a ragione HESS/WEIBEL (loc.cit., n. 14), è sufficiente la rinuncia unilaterale dell'espropriante, che sfugge così all'obbligo previsto dall'art. 23 cpv. 1 LEspr di indennizzare l'avente diritto.
L'estinzione dei diritti reali limitati presuppone però in linea di principio, come emerge dalla seconda frase del cpv. 1 dell'art. 91 LEspr ("nonostante l'avvenuta diffida"), che il loro titolare sia stato posto in grado di notificarli. Se tale diffida è stata omessa, ed in conseguenza di tale omissione non v'è stata notifica, il diritto reale limitato continua a sussistere, a meno che la commissione l'abbia ciononostante stimato in applicazione dell'art. 38 LEspr, il quale fa obbligo a quest'autorità di stimare anche in assenza di notifica i diritti che sono constatati nella tabella di espropriazione o siano notori (al proposito cfr. DTF 116 Ib 394 consid. d, bb). Decidere in senso contrario significherebbe infatti privilegiare l'espropriante in una misura affatto ingiustificata e contraria alla garanzia della proprietà. Si avverta, d'altronde, che l'espropriante, ove la soppressione del diritto reale limitato si avveri necessaria per l'opera, ha sempre la facoltà di far aprire una nuova procedura d'espropriazione contro il suo titolare.
bb) Nel caso di specie, una diffida conforme alle esigenze dell'art. 91 cpv. 1 LEspr è stata omessa.
Nessun avviso pubblico ai sensi dell'art. 30 LEspr è stato fatto, la procedura abbreviata secondo l'art. 33 essendo stata autorizzata. Quest'ultima procedura non è stata d'altronde regolare. L'espropriante, infatti, non ha prodotto il piano dell'opera (art. 27 cpv. 1 in combinazione con art. 34 cpv. 1 lett. d LEspr), che deve indicare la natura, l'estensione e l'ubicazione dell'opera stessa come pure i provvedimenti previsti a tutela dell'interesse pubblico. Ora, tale piano dell'opera, poi prodotto nella presente procedura, avrebbe consentito di constatare già allora che l'impresa dell'espropriante comprometteva gli accessi all'alpe di Caneggio. Nessun avviso personale è stato inviato ai Patriziati di Medeglia e Robasacco. Per la situazione dei luoghi, tali conseguenze non potevano però sfuggire al DMF: l'autorità militare non poteva segnatamente escludere che l'esistente sentiero indicasse un diritto di passo spettante ai proprietari dell'alpe sovrastante, e che quindi ai titolari di tale servitù competesse qualità di parte nel procedimento espropriativo (F. HESS, op.cit., n. 1 e 2 ad art. 23 LEspr; HESS/WEIBEL, op.cit., n. 4 allo stesso articolo). Quand'anche la Confederazione fosse partita dal convincimento che il sentiero fosse pubblico, essa avrebbe avuto il dovere di avvisare il Comune di Isone e la comunanza Medeglia/Robasacco, perché tale sentiero costituiva un'opera pubblica suscettibile di esser pregiudicata dall'esecuzione o dall'esercizio dell'impresa dell'espropriante (art. 7 cpv. 2 LEspr; cfr. anche l'art. 18 cpv. 1 LEspr, che prevede la possibilità di sostituire con una prestazione in natura il risarcimento in denaro segnatamente quando l'espropriazione pregiudica "delle vie di comunicazione"). Infine, l'udienza di conciliazione non è stata annunciata mediante pubblicazione ("durch öffentliche Bekanntmachung", "par voie de publication") come prescrive l'art. 45 cpv. 2 LEspr, proprio al fine di raggiungere quegli interessati cui, non risultando i loro diritti da registri pubblici, non è stato notificato l'avviso personale (F. HESS, op.cit., n. 10 ad art. 45 LEspr). È vero che con la riforma del regolamento concernente le commissioni federali di stima del 24 aprile 1972 (art. 23 cpv. 3), lo stesso Tribunale federale ha disposto che nei casi di procedura abbreviata si prescinde, a certe condizioni, da una citazione pubblica, contrariamente a quanto stabiliva la precedente ordinanza del 22 maggio 1931 (art. 21 vecchio testo). Certo è però che codesta misura, introdotta per ragioni di semplificazione, non può comunque aver conseguenze pregiudizievoli per i due patriziati.
Se ne deve concludere che, per omissione della diffida prevista dall'art. 91 cpv. 1 LEspr, la pregressa espropriazione del fondo serviente non ha provocato l'estinzione della servitù di passo.
b) In via abbondanziale, va d'altronde notato che le pretese dei Patriziati di Medeglia e Robasacco al pagamento di un'indennità espropriativa sussisterebbero quand'anche si dovesse ritenere che, contrariamente a quanto si è esposto sub a, il diritto reale limitato si sia estinto in conseguenza dell'espropriazione del fondo serviente. L'articolo 91 cpv. 1 ultima frase LEspr subordina bensì il diritto di far valere posticipatamente la pretesa di indennità alle condizioni enunciate nell'art. 41 LEspr, segnatamente al rispetto di termini di perenzione di trenta giorni, rispettivamente sei mesi prescritti nell'art. 41 cpv. 2 lett. a e b per l'insinuazione delle pretese al presidente della Commissione di stima una volta trascorso il termine per le notificazioni e dopo la procedura di stima. Ma, per costante giurisprudenza del Tribunale federale, la perenzione comminata dall'art. 41 cpv. 2 LEspr interviene soltanto se nel comune in cui il fondo è situato ha avuto luogo una procedura ordinaria con pubblici avvisi (art. 30 LEspr), oppure se, nel quadro di una procedura abbreviata (art. 33 LEspr), l'espropriato ha ricevuto l'avviso personale previsto dall'art. 34 LEspr (DTF 119 Ib 340 /41, DTF 116 Ib 391 consid. 3a, DTF 113 Ib 38 consid. 3, DTF 110 Ib 371 consid. 1 e rif.).
Come si è visto (supra, a/bb) nessuna di queste alternative condizioni è verificata nella specie, per cui una perenzione delle pretese dei Patriziati di Medeglia e di Robasacco è esclusa.
L'espropriante non ha fatto valere neppure che le pretese dei Patriziati si siano estinte per prescrizione, questione che il Tribunale federale non esamina d'ufficio.
7. Pure a titolo abbondanziale, giova rilevare d'altronde che la Confederazione non potrebbe sottrarsi all'obbligo di corrispondere un'indennità retta dalla legge d'espropriazione e da stabilire dalla Commissione federale di stima, neppure se si volesse ammettere che il sentiero controverso attraverso i fondi già del Patriziato di Isone come la ricorrente sostiene, un passo pubblico.
In tale ipotesi, infatti, il sentiero dovrebbe manifestamente considerarsi come "un'opera pubblica esistente" a'sensi dell'art. 7 cpv. 2 LEspr, disposizione che a titolo esemplificativo menziona espressamente le strade. Ora, nella misura in cui l'esecuzione o l'esercizio della sua impresa rechi pregiudizio a simili opere, l'espropriante deve prendere tutti i provvedimenti per assicurarne l'uso, in quanto ciò sia richiesto dall'interesse pubblico, adottando se del caso provvedimenti di sostituzione (art. 7 cpv. 2 e 3 LEspr). Si rilevi di transenna che la stessa Commissione di stima militare del 9o circondario aveva adombrato, quale provvedimento sostitutivo, la costruzione di un nuovo accesso a nord del Pizzo Corgella, cioè sul versante sud della Val Morobbia. Certo, un simile provvedimento avrebbe potuto esser imposto all'espropriante solo dalle autorità chiamate a statuire sulle opposizioni in senso lato contro l'espropriazione, che comprendono anche le domande di modifica dei piani e quelle fondate sugli art. 7 a 10 LEspr (DTF 104 Ib 355 consid. 3a). Che i Patriziati di Medeglia e Robasacco non abbiano richiesto simili misure sostitutive e si siano adagiati alle restrizioni imposte, non nuoce però loro. Segnatamente, ciò non li priva del diritto di presentare domanda di indennità derivante dall'obbligo di tutelare l'interesse pubblico e quello dei fondi vicini, domanda sulla quale, appunto, è competente a decidere la CFS (art. 64 cpv. 1 lett. c LEspr - cfr. in proposito DTF 104 Ib 348, 355 seg. consid. 3).
Infine, manifestamente a torto il DMF invoca, in questo contesto, l'art. 87 cpv. 2 lett. c del decreto federale del 30 marzo 1949 concernente l'amministrazione dell'esercito (DAE; RS 510.30). Questa disposizione ha tratto ai danni causati a strade e vie dalla loro utilizzazione a scopi militari, e limita la responsabilità della Confederazione ai danni che sono la conseguenza di un uso straordinariamente intenso. Essa è manifestamente inapplicabile nella specie.
8. Resta quindi da esaminare se l'indennità espropriativa accordata dalla CFS ai Patriziati di Medeglia e Robasacco debba esser annullata o ridotta come richiesto dalla Confederazione; un aumento è infatti escluso in assenza di ricorsi principale o adesivo degli espropriati.
a) Le servitù non costituiscono beni in commercio, e non hanno quindi un valore venale ai sensi dell'art. 19 lett. a LEspr. Sia che si tratti dell'imposizione in via espropriativa di una servitù a carico di un fondo, oppure - come nella specie - della soppressione o della limitazione di una servitù di cui beneficia il fondo dell'espropriato, per la determinazione dell'indennità sono applicabili i criteri risultanti dalle lett. b e c di quella disposizione. In applicazione del cosiddetto metodo della differenza, occorre, nella prima delle ipotesi accennate, porre a raffronto il valore venale del fondo libero dall'onere con il valore venale dello stesso fondo dopo imposizione dell'aggravio; nella seconda ipotesi - qui in discussione - confrontare il valore venale del fondo al beneficio del diritto con il valore venale dopo la soppressione o la limitazione di tale diritto. Accanto a tale diminuzione del valore venale (art. 19 lett. b LEspr) va poi preso in considerazione l'ammontare di tutti gli altri pregiudizi subiti dall'espropriato in quanto essi possano esser previsti, nel corso ordinario delle cose, come una conseguenza dell'espropriazione (art. 19 lett. c LEspr). Analogamente si deve procedere quando oggetto dell'espropriazione sia una servitù personale di cui beneficia l'espropriato: in ogni caso, è determinante la modificazione della situazione patrimoniale dell'avente diritto, e l'indennità si misura con gli stessi criteri che il giudice civile applica per il riscatto o la riduzione di una servitù nel caso previsto dall'art. 736 cpv. 2 CC (DTF 102 Ib 176 seg. consid. 2).
b) (Nel caso in esame, la CFS ha stabilito l'indennità nella forma di una prestazione periodica annua, ciò che le è consentito dall'art. 17 LEspr (l'assegnazione in capitale di fr. 33'592.-- costituisce semplicemente il cumulo delle rendite già scadute durante 11 anni e 4 mesi). Per determinare la prestazione annua di 2'964.-- fr., la CFS ha valutato le incidenze negative che comporta la limitazione della libera accessibilità all'alpe (diminuzione dei contributi statali all'alpeggio in conseguenza del minor carico dell'alpe, il maggior aggravio per pulizia del bosco e le maggiori spese per un alpatore aggiunto e per l'assistenza veterinaria). Conferma di tale valutazione sulla base delle conclusioni a cui è giunto il perito designato dal Tribunale federale. Inoltre, una prestazione annua che non raggiunge i tremila franchi rappresenta, al tasso del 5%, l'interesse prodotto da un capitale inferiore ai fr. 60'000.--. Se si pon mente che la stessa Confederazione aveva a suo tempo offerto ai Patriziati fr. 1'200'000.-- per l'acquisto dell'alpe un minor valore di fr. 60'000.- non costituisce che il 5% di tale somma. Ora, non fa dubbio che la grave limitazione temporale dell'accessibilità comporta una svalutazione dell'alpe sicuramente non inferiore a tale percentuale). | it | Enteignung; Entschädigung für schwerwiegende zeitweise Einschränkung der Zufahrt (Art. 5 und 23 EntG). Zuständigkeit der Eidgenössischen Schätzungskommission (E. 3a und b). Dienstbarkeit als Enteignungsobjekt; Gegenstand der Enteignung kann auch die dauernde oder vorübergehende Einschränkung eines Rechts sein (E. 3c).
Wirkungen der Enteignung für die beschränkt dinglichen Rechte und die im Grundbuch vorgemerkten persönlichen Rechte. Folgen der Unterlassung der Aufforderung zur Anmeldung beschränkt dinglicher Rechte gemäss Art. 91 Abs. 1 EntG (E. 6a). Verwirkung der Entschädigungsforderung nach Art. 41 Abs. 2 EntG (E. 6b).
Pflicht des Enteigners, Ersatzvorkehren im Sinne von Art. 7 Abs. 2 und 3 EntG zu treffen, wenn eine öffentliche Zufahrt durch den Bau oder Betrieb des Werkes beeinträchtigt wird. Zuständigkeit der Eidgenössischen Schätzungskommission zur Beurteilung von Entschädigungsbegehren, die sich aus der Pflicht zur Wahrung öffentlicher und nachbarrechtlicher Interessen ergeben (E. 7).
Bewertung der Dienstbarkeit und Bestimmung der Entschädigung für die Zufahrtsbeschränkung (E. 8). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-436%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,861 | 121 II 436 | 121 II 436
Sachverhalt ab Seite 437
Per la creazione della nuova Piazza d'armi di Isone, la Confederazione svizzera - Dipartimento militare federale (DMF) - acquistò negli anni sessanta/inizio settanta a trattative private oltre 240 ha di terreno nei dintorni dell'omonimo Comune ticinese. Un accordo relativo all'acquisto di ulteriori 809 ha circa, di proprietà del Patriziato di Isone, stipulato con l'amministrazione patriziale, naufragò invece per la mancata adesione dell'Assemblea patriziale. La Confederazione - DMF -, agendo col patrocinio di un avvocato, chiese pertanto il 4 novembre 1972 al Presidente della Commissione federale di stima del 13o circondario l'apertura di un procedimento di espropriazione nei confronti del Patriziato di Isone. Con decisione del 6 novembre 1972 il Presidente autorizzò l'espropriante ad avvalersi della procedura abbreviata ai sensi dell'art. 33 LEspr (RS 711). L'avviso personale fu notificato all'espropriato; il 6 dicembre 1972 il DMF presentò istanza di anticipata immissione in possesso. L'11 dicembre 1972 il Presidente della CFS citò le parti all'udienza di conciliazione e di eventuale stima indetta per il 22 dicembre 1972. Nessuna pubblicazione (art. 45 cpv. 2 LEspr) fu fatta circa tale udienza.
All'udienza di conciliazione il Patriziato di Isone ritirò l'opposizione; un accordo fu raggiunto circa l'immissione in possesso. Una convenzione definitiva con il Patriziato di Isone fu stipulata dall'espropriante il 30 ottobre 1973; essa fu omologata dal Presidente della CFS il 5 novembre 1973; i rapporti giuridici dalla stessa contemplati sono stati approvati dal DMF il 19 novembre 1973; l'iscrizione a RFP fu effettuata il 30 novembre 1973.
A nord-est del villaggio di Isone si apre la valle di Caneggio che, con andamento sinuoso verso levante, culmina sul Camoghé (2227 m/slm). Nella parte superiore della valle, in territorio della "Comunanza Medeglia-Robasacco", si stende l'alpe di Caneggio, suddiviso nelle corti inferiore (1421 m/slm), di mezzo (1471 m/slm) e di Campo (1600 m/slm). L'alpe di Caneggio è proprietà del Patriziato di Medeglia per due terzi e del Patriziato di Robasacco per un terzo. Censito quale particella n. 1 di detta "Comunanza", l'alpe ha una superficie di oltre 287 ha, e comprende pascoli, pascoli boscati, pascoli cespugliati e foresta. All'alpe di Caneggio si accede, dopo esser saliti dall'abitato di Isone alla Cima di dentro e da qui ai Monti del Tiglio per la strada edificata col raggruppamento dei terreni (RT) di Isone degli anni cinquanta, percorrendo un sentiero-mulattiera che si snoda sul fianco orografico destro della valle di Caneggio. Nessun accesso esiste da nord, cioè dalla valle Morobbia.
I fondi del Patriziato di Isone acquistati dalla Confederazione in virtù della cennata procedura sono stati inclusi nel comprensorio della Piazza d'armi, il quale si estende anche su territorio dei Comuni di Lopagno, Vaglio, Lugaggia, Cagiallo, Sala e Ponte Capriasca. L'accesso all'alpe di Caneggio comporta quindi necessariamente l'attraversamento della Piazza d'armi.
Buona parte del sentiero di accesso all'alpe di Caneggio è situato nella zona di tiro 1 della Piazza d'armi. Il comando della Piazza d'armi ha emanato categoriche disposizioni che limitano la percorribilità di tale sentiero tra la Cima di dentro e il limite della proprietà dei Patriziati di Medeglia e Robasacco. Ad eccezione delle domeniche e dei giorni festivi cantonali, l'intero tratto di sentiero dev'essere sgombro di ogni passante, tranne negli intervalli che vanno dalle ore 24.00 alle ore 7.00, dalle ore 12.00 alle ore 13.30 e dalle ore 17.00 alle 19.00, essendo precisato che le ore 07.00 e, rispettivamente, 13.30 e 19.00 significano l'ultimo termine per l'arrivo, sia il viaggio effettuato in salita oppure in discesa.
Subito dopo la messa in esercizio della Piazza d'armi, i Patriziati di Medeglia e Robasacco intervennero presso il DMF affinché, in riconoscimento del loro diritto, le limitazioni al transito fossero abolite, subordinatamente fosse loro corrisposta indennità per i pregiudizi derivantigli.
Il 16 ottobre 1986, con istanza sottoscritta dal Capo del DMF, e controfirmata per approvazione dalle due Amministrazioni patriziali interessate, la Confederazione/DMF ha chiesto al Presidente della CFS del 13o circondario l'apertura di una procedura d'espropriazione (definita "materiale").
All'udienza di conciliazione del 2 marzo 1988, l'espropriante contestò l'esistenza di una servitù a favore dei due Patriziati ed a carico della proprietà della Confederazione (ex Patriziato di Isone), trattandosi di sentieri aperti al pubblico. Le parti abilitarono tuttavia la CFS a giudicare sull'esistenza del diritto a'sensi dell'art. 69 cpv. 2 LEspr.
La CFS si è pronunciata con decisione del 13 dicembre 1993. Essa ha condannato la Confederazione/DMF a versare al Patriziato di Medeglia (2/3) e al Patriziato di Robasacco (1/3), un'indennità in capitale di fr. 33'592.-- oltre gli interessi al saggio usuale per l'espropriazione "materiale" del diritto di passo sui mappali n. 1 e 1131 di Isone nel periodo dal 14 luglio 1982 alla data della sua decisione, come pure a pagare loro un'indennità annua di fr. 2'964.-- per il periodo susseguente, esigibile la prima volta il 19 luglio 1994.
La Confederazione svizzera/DMF ha interposto contro questa decisione un ricorso di diritto amministrativo, con il quale chiede ch'essa sia annullata nei suoi dispositivi di condanna, e che nessuna indennità sia riconosciuta per l'interruzione temporanea del transito pubblico.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. La CFS - appoggiandosi alla formulazione impiegata nell'istanza di apertura del procedimento dallo stesso DMF - ha considerato il caso come espropriazione materiale. A suffragio, essa ha addotto che il diritto di transito in oggetto è "unicamente limitato, ma non soppresso (cioè espropriato)", e ne ha tratto la conclusione che l'art. 23 cpv. 1 LEspr è inapplicabile. Questo modo di vedere non può esser condiviso.
a) Le Commissioni federali di stima sono dei tribunali amministrativi speciali, cui la legge di espropriazione del 20 giugno 1930 ha affidato il compito di derimere - esclusivamente a richiesta dell'ente pubblico munito per legge del potere di espropriare, o dell'ente al quale tale diritto può esser conferito (art. 2, 3 cpv. 1, 2, 3, art. 55 cpv. 2 LEspr) - le controversie relative al pagamento di indennità espropriative previste in quella legge (DTF 119 Ib 451 segg. consid. 1b, 116 Ib 254 consid. 2c, 112 Ib 125 seg. consid. 2, 177 seg. con riferimenti).
b) Eccezionalmente, le CFS sono pure competenti a derimere controversie relative a casi d'espropriazioni materiale, ove disposizioni speciali della LEspr o di altre leggi federali a ciò le abilitano, com'è, ad esempio, il caso degli art. 44 LEspr (cfr. DTF 109 Ib 270 consid. 2a), 18 cpv. 2 e 25 cpv. 3 della legge sulle strade nazionali (LSN; RS 725.11) o dell'art. 44 cpv. 1 e 4 della legge federale sulla navigazione aerea (LNA): in queste evenienze, esse possono esser adite direttamente dagli aventi diritto, senza che sia necessaria l'istanza di apertura del procedimento da parte dell'espropriante (cfr. DTF 112 Ib 126).
In difetto di disposizioni legali speciali come quelle menzionate, chi si pretende vittima di un'espropriazione materiale deve convenire la Confederazione mediante l'azione di diritto amministrativo (art. 116 lett. c OG; cfr. DTF 118 Ib 243 consid. 1).
Ne viene che, se l'opinione della CFS trattarsi di un'espropriazione materiale fosse corretta, questa avrebbe dovuto riconoscersi incompetente (art. 64 cpv. 2 LEspr): ma, come si vedrà, tale non è il caso.
c) Le servitù rientrano infatti nella categoria dei diritti reali che a'sensi dell'art. 5 LEspr possono formare oggetto di espropriazione. Contrariamente a quanto risulta dalla decisione impugnata, l'espropriazione non comprende soltanto l'estinzione definitiva del diritto espropriato, ma, come precisa il capoverso secondo dell'art. 5 LEspr, anche la limitazione dello stesso diritto a titolo permanente o temporaneo. Che poi il diritto di espropriare possa esser esercitato, oltre per la costruzione e la manutenzione di un'opera e per il suo futuro ampliamento, anche - come nella specie - per il suo esercizio, è chiaramente precisato dall'art. 4 lett. a LEspr. Pertanto - premessa l'esistenza della servitù vantata dai Patriziati di Medeglia e Robasacco - la fattispecie è retta dalla LEspr, e la CFS si è giustamente ritenuta competente. D'altronde, come si vedrà in appresso, essa sarebbe stata competente nella specie anche se, contrariamente alla tesi degli espropriati, il diritto reale limitato oggetto dell'espropriazione formale fosse da ritenere inesistente (cfr. consid. 7).
4. (Una convenzione stipulata nel 1662 riconosce un diritto di passo con bestiame a favore dei Patriziati di Medeglia e Robasacco - successori della vicinia di Medeglia - nella loro qualità di proprietari dell'alpe di Caneggio attraverso le terre allora di proprietà del Patriziato di Isone. L'entrata in vigore al 1o gennaio 1912 del CC non ha posto fine a codesto diritto reale limitato, che pertanto esisteva al momento in cui la Confederazione ha fatto aprire nel 1972 la procedura d'espropriazione contro il proprietario Patriziato di Isone).
5. (Necessità di vagliare d'ufficio se e quali conseguenze per l'esistenza della cennata servitù abbia avuto il fatto che il fondo serviente appartenente al Patriziato di Isone sia stato espropriato dalla Confederazione con la procedura aperta con decreto 6 novembre 1972 del Presidente della CFS e conclusa con l'accordo del 30 ottobre 1973 e, per il caso in cui in conseguenza di quella procedura il diritto reale gravante sul fondo del Patriziato di Isone si fosse estinto, quali conseguenze deriverebbero per la pretesa di indennità del Patriziato di Medeglia e Robasacco).
6. L'espropriante acquista la proprietà del fondo espropriato o il diritto che l'espropriazione costituisce sul fondo in suo favore per effetto del pagamento dell'indennità o dell'importo fissato secondo l'art. 19bis capoverso 2 LEspr (art. 91 cpv. 1, prima frase LEspr). In mancanza d'intesa contraria delle parti, i diritti reali limitati nonché i diritti personali annotati nel registro fondiario che gravano il fondo espropriato si estinguono anche se, nonostante l'avvenuta diffida ("trotz der ergangenen Aufforderung", "malgré la sommation intervenue"), essi non sono stati notificati e stimati dalla Commissione di stima (cpv. 1, seconda frase). Rimane riservato il diritto di far valere posticipatamente una pretesa d'indennità in conformità dell'art. 41 LEspr (terza frase). Il pagamento produce i medesimi effetti nel caso in cui l'indennità sia stata fissata dopo l'inizio della procedura d'espropriazione mediante accordi fra le parti (art. 91 cpv. 2 LEspr).
a) aa) Il principio per cui l'espropriante acquista il fondo espropriato libero dai diritti reali limitati o dai diritti personali annotati nel registro fondiario è la conseguenza dell'acquisto originario che l'espropriazione comporta (F. HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 11 ad art. 91 LEspr; H. REY, Berner Kommentar, Band IV, 2. Abteilung, Systematischer Teil, n. 313; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, I, n. 10 e 13 ad art. 91 LEspr). Si tratta, per il titolare di codesti diritti, di un'espropriazione indiretta ("mittelbare Enteignung, cfr. REY, loc.cit., n. 313; DTF 102 Ib 175 consid. 1). Come risulta dall'art. 91 cpv. 1, seconda frase, l'estinzione dei diritti reali limitati gravanti il fondo espropriato non ha tuttavia carattere inderogabile: le parti - ove tale soppressione non sia ad es. indispensabile per l'impresa dell'espropriante - vi possono per accordo derogare: anzi, come annota a ragione HESS/WEIBEL (loc.cit., n. 14), è sufficiente la rinuncia unilaterale dell'espropriante, che sfugge così all'obbligo previsto dall'art. 23 cpv. 1 LEspr di indennizzare l'avente diritto.
L'estinzione dei diritti reali limitati presuppone però in linea di principio, come emerge dalla seconda frase del cpv. 1 dell'art. 91 LEspr ("nonostante l'avvenuta diffida"), che il loro titolare sia stato posto in grado di notificarli. Se tale diffida è stata omessa, ed in conseguenza di tale omissione non v'è stata notifica, il diritto reale limitato continua a sussistere, a meno che la commissione l'abbia ciononostante stimato in applicazione dell'art. 38 LEspr, il quale fa obbligo a quest'autorità di stimare anche in assenza di notifica i diritti che sono constatati nella tabella di espropriazione o siano notori (al proposito cfr. DTF 116 Ib 394 consid. d, bb). Decidere in senso contrario significherebbe infatti privilegiare l'espropriante in una misura affatto ingiustificata e contraria alla garanzia della proprietà. Si avverta, d'altronde, che l'espropriante, ove la soppressione del diritto reale limitato si avveri necessaria per l'opera, ha sempre la facoltà di far aprire una nuova procedura d'espropriazione contro il suo titolare.
bb) Nel caso di specie, una diffida conforme alle esigenze dell'art. 91 cpv. 1 LEspr è stata omessa.
Nessun avviso pubblico ai sensi dell'art. 30 LEspr è stato fatto, la procedura abbreviata secondo l'art. 33 essendo stata autorizzata. Quest'ultima procedura non è stata d'altronde regolare. L'espropriante, infatti, non ha prodotto il piano dell'opera (art. 27 cpv. 1 in combinazione con art. 34 cpv. 1 lett. d LEspr), che deve indicare la natura, l'estensione e l'ubicazione dell'opera stessa come pure i provvedimenti previsti a tutela dell'interesse pubblico. Ora, tale piano dell'opera, poi prodotto nella presente procedura, avrebbe consentito di constatare già allora che l'impresa dell'espropriante comprometteva gli accessi all'alpe di Caneggio. Nessun avviso personale è stato inviato ai Patriziati di Medeglia e Robasacco. Per la situazione dei luoghi, tali conseguenze non potevano però sfuggire al DMF: l'autorità militare non poteva segnatamente escludere che l'esistente sentiero indicasse un diritto di passo spettante ai proprietari dell'alpe sovrastante, e che quindi ai titolari di tale servitù competesse qualità di parte nel procedimento espropriativo (F. HESS, op.cit., n. 1 e 2 ad art. 23 LEspr; HESS/WEIBEL, op.cit., n. 4 allo stesso articolo). Quand'anche la Confederazione fosse partita dal convincimento che il sentiero fosse pubblico, essa avrebbe avuto il dovere di avvisare il Comune di Isone e la comunanza Medeglia/Robasacco, perché tale sentiero costituiva un'opera pubblica suscettibile di esser pregiudicata dall'esecuzione o dall'esercizio dell'impresa dell'espropriante (art. 7 cpv. 2 LEspr; cfr. anche l'art. 18 cpv. 1 LEspr, che prevede la possibilità di sostituire con una prestazione in natura il risarcimento in denaro segnatamente quando l'espropriazione pregiudica "delle vie di comunicazione"). Infine, l'udienza di conciliazione non è stata annunciata mediante pubblicazione ("durch öffentliche Bekanntmachung", "par voie de publication") come prescrive l'art. 45 cpv. 2 LEspr, proprio al fine di raggiungere quegli interessati cui, non risultando i loro diritti da registri pubblici, non è stato notificato l'avviso personale (F. HESS, op.cit., n. 10 ad art. 45 LEspr). È vero che con la riforma del regolamento concernente le commissioni federali di stima del 24 aprile 1972 (art. 23 cpv. 3), lo stesso Tribunale federale ha disposto che nei casi di procedura abbreviata si prescinde, a certe condizioni, da una citazione pubblica, contrariamente a quanto stabiliva la precedente ordinanza del 22 maggio 1931 (art. 21 vecchio testo). Certo è però che codesta misura, introdotta per ragioni di semplificazione, non può comunque aver conseguenze pregiudizievoli per i due patriziati.
Se ne deve concludere che, per omissione della diffida prevista dall'art. 91 cpv. 1 LEspr, la pregressa espropriazione del fondo serviente non ha provocato l'estinzione della servitù di passo.
b) In via abbondanziale, va d'altronde notato che le pretese dei Patriziati di Medeglia e Robasacco al pagamento di un'indennità espropriativa sussisterebbero quand'anche si dovesse ritenere che, contrariamente a quanto si è esposto sub a, il diritto reale limitato si sia estinto in conseguenza dell'espropriazione del fondo serviente. L'articolo 91 cpv. 1 ultima frase LEspr subordina bensì il diritto di far valere posticipatamente la pretesa di indennità alle condizioni enunciate nell'art. 41 LEspr, segnatamente al rispetto di termini di perenzione di trenta giorni, rispettivamente sei mesi prescritti nell'art. 41 cpv. 2 lett. a e b per l'insinuazione delle pretese al presidente della Commissione di stima una volta trascorso il termine per le notificazioni e dopo la procedura di stima. Ma, per costante giurisprudenza del Tribunale federale, la perenzione comminata dall'art. 41 cpv. 2 LEspr interviene soltanto se nel comune in cui il fondo è situato ha avuto luogo una procedura ordinaria con pubblici avvisi (art. 30 LEspr), oppure se, nel quadro di una procedura abbreviata (art. 33 LEspr), l'espropriato ha ricevuto l'avviso personale previsto dall'art. 34 LEspr (DTF 119 Ib 340 /41, DTF 116 Ib 391 consid. 3a, DTF 113 Ib 38 consid. 3, DTF 110 Ib 371 consid. 1 e rif.).
Come si è visto (supra, a/bb) nessuna di queste alternative condizioni è verificata nella specie, per cui una perenzione delle pretese dei Patriziati di Medeglia e di Robasacco è esclusa.
L'espropriante non ha fatto valere neppure che le pretese dei Patriziati si siano estinte per prescrizione, questione che il Tribunale federale non esamina d'ufficio.
7. Pure a titolo abbondanziale, giova rilevare d'altronde che la Confederazione non potrebbe sottrarsi all'obbligo di corrispondere un'indennità retta dalla legge d'espropriazione e da stabilire dalla Commissione federale di stima, neppure se si volesse ammettere che il sentiero controverso attraverso i fondi già del Patriziato di Isone come la ricorrente sostiene, un passo pubblico.
In tale ipotesi, infatti, il sentiero dovrebbe manifestamente considerarsi come "un'opera pubblica esistente" a'sensi dell'art. 7 cpv. 2 LEspr, disposizione che a titolo esemplificativo menziona espressamente le strade. Ora, nella misura in cui l'esecuzione o l'esercizio della sua impresa rechi pregiudizio a simili opere, l'espropriante deve prendere tutti i provvedimenti per assicurarne l'uso, in quanto ciò sia richiesto dall'interesse pubblico, adottando se del caso provvedimenti di sostituzione (art. 7 cpv. 2 e 3 LEspr). Si rilevi di transenna che la stessa Commissione di stima militare del 9o circondario aveva adombrato, quale provvedimento sostitutivo, la costruzione di un nuovo accesso a nord del Pizzo Corgella, cioè sul versante sud della Val Morobbia. Certo, un simile provvedimento avrebbe potuto esser imposto all'espropriante solo dalle autorità chiamate a statuire sulle opposizioni in senso lato contro l'espropriazione, che comprendono anche le domande di modifica dei piani e quelle fondate sugli art. 7 a 10 LEspr (DTF 104 Ib 355 consid. 3a). Che i Patriziati di Medeglia e Robasacco non abbiano richiesto simili misure sostitutive e si siano adagiati alle restrizioni imposte, non nuoce però loro. Segnatamente, ciò non li priva del diritto di presentare domanda di indennità derivante dall'obbligo di tutelare l'interesse pubblico e quello dei fondi vicini, domanda sulla quale, appunto, è competente a decidere la CFS (art. 64 cpv. 1 lett. c LEspr - cfr. in proposito DTF 104 Ib 348, 355 seg. consid. 3).
Infine, manifestamente a torto il DMF invoca, in questo contesto, l'art. 87 cpv. 2 lett. c del decreto federale del 30 marzo 1949 concernente l'amministrazione dell'esercito (DAE; RS 510.30). Questa disposizione ha tratto ai danni causati a strade e vie dalla loro utilizzazione a scopi militari, e limita la responsabilità della Confederazione ai danni che sono la conseguenza di un uso straordinariamente intenso. Essa è manifestamente inapplicabile nella specie.
8. Resta quindi da esaminare se l'indennità espropriativa accordata dalla CFS ai Patriziati di Medeglia e Robasacco debba esser annullata o ridotta come richiesto dalla Confederazione; un aumento è infatti escluso in assenza di ricorsi principale o adesivo degli espropriati.
a) Le servitù non costituiscono beni in commercio, e non hanno quindi un valore venale ai sensi dell'art. 19 lett. a LEspr. Sia che si tratti dell'imposizione in via espropriativa di una servitù a carico di un fondo, oppure - come nella specie - della soppressione o della limitazione di una servitù di cui beneficia il fondo dell'espropriato, per la determinazione dell'indennità sono applicabili i criteri risultanti dalle lett. b e c di quella disposizione. In applicazione del cosiddetto metodo della differenza, occorre, nella prima delle ipotesi accennate, porre a raffronto il valore venale del fondo libero dall'onere con il valore venale dello stesso fondo dopo imposizione dell'aggravio; nella seconda ipotesi - qui in discussione - confrontare il valore venale del fondo al beneficio del diritto con il valore venale dopo la soppressione o la limitazione di tale diritto. Accanto a tale diminuzione del valore venale (art. 19 lett. b LEspr) va poi preso in considerazione l'ammontare di tutti gli altri pregiudizi subiti dall'espropriato in quanto essi possano esser previsti, nel corso ordinario delle cose, come una conseguenza dell'espropriazione (art. 19 lett. c LEspr). Analogamente si deve procedere quando oggetto dell'espropriazione sia una servitù personale di cui beneficia l'espropriato: in ogni caso, è determinante la modificazione della situazione patrimoniale dell'avente diritto, e l'indennità si misura con gli stessi criteri che il giudice civile applica per il riscatto o la riduzione di una servitù nel caso previsto dall'art. 736 cpv. 2 CC (DTF 102 Ib 176 seg. consid. 2).
b) (Nel caso in esame, la CFS ha stabilito l'indennità nella forma di una prestazione periodica annua, ciò che le è consentito dall'art. 17 LEspr (l'assegnazione in capitale di fr. 33'592.-- costituisce semplicemente il cumulo delle rendite già scadute durante 11 anni e 4 mesi). Per determinare la prestazione annua di 2'964.-- fr., la CFS ha valutato le incidenze negative che comporta la limitazione della libera accessibilità all'alpe (diminuzione dei contributi statali all'alpeggio in conseguenza del minor carico dell'alpe, il maggior aggravio per pulizia del bosco e le maggiori spese per un alpatore aggiunto e per l'assistenza veterinaria). Conferma di tale valutazione sulla base delle conclusioni a cui è giunto il perito designato dal Tribunale federale. Inoltre, una prestazione annua che non raggiunge i tremila franchi rappresenta, al tasso del 5%, l'interesse prodotto da un capitale inferiore ai fr. 60'000.--. Se si pon mente che la stessa Confederazione aveva a suo tempo offerto ai Patriziati fr. 1'200'000.-- per l'acquisto dell'alpe un minor valore di fr. 60'000.- non costituisce che il 5% di tale somma. Ora, non fa dubbio che la grave limitazione temporale dell'accessibilità comporta una svalutazione dell'alpe sicuramente non inferiore a tale percentuale). | it | Expropriation; indemnité pour une grave limitation dans le temps d'un accès (art. 5 et 23 LEx). Compétence des commissions fédérales d'estimation (consid. 3a et b). Servitude faisant l'objet d'une expropriation; l'expropriation peut aussi porter sur la limitation, permanente ou temporaire, du droit exproprié (consid. 3c).
Effets de l'expropriation sur les droits réels restreints et sur les droits personnels annotés au registre foncier. Conséquences pour le droit réel restreint au cas où la sommation prévue à l'art. 91 al. 1 LEx a été omise (consid. 6a). Péremption des prétentions selon l'art. 41 al. 2 LEx (consid. 6b).
Obligation pour l'expropriant de prendre les mesures de substitution prévues à l'art. 7 al. 2 et 3 LEx lorsque l'exécution ou l'exploitation de son entreprise empêche l'utilisation d'un passage public. Compétence de la commission fédérale d'estimation pour statuer sur une demande d'indemnité dérivant de l'obligation de sauvegarder l'intérêt public et les fonds voisins (consid. 7).
Estimation d'une servitude et fixation de l'indemnité pour la limitation de l'accès (consid. 8). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-436%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,862 | 121 II 436 | 121 II 436
Sachverhalt ab Seite 437
Per la creazione della nuova Piazza d'armi di Isone, la Confederazione svizzera - Dipartimento militare federale (DMF) - acquistò negli anni sessanta/inizio settanta a trattative private oltre 240 ha di terreno nei dintorni dell'omonimo Comune ticinese. Un accordo relativo all'acquisto di ulteriori 809 ha circa, di proprietà del Patriziato di Isone, stipulato con l'amministrazione patriziale, naufragò invece per la mancata adesione dell'Assemblea patriziale. La Confederazione - DMF -, agendo col patrocinio di un avvocato, chiese pertanto il 4 novembre 1972 al Presidente della Commissione federale di stima del 13o circondario l'apertura di un procedimento di espropriazione nei confronti del Patriziato di Isone. Con decisione del 6 novembre 1972 il Presidente autorizzò l'espropriante ad avvalersi della procedura abbreviata ai sensi dell'art. 33 LEspr (RS 711). L'avviso personale fu notificato all'espropriato; il 6 dicembre 1972 il DMF presentò istanza di anticipata immissione in possesso. L'11 dicembre 1972 il Presidente della CFS citò le parti all'udienza di conciliazione e di eventuale stima indetta per il 22 dicembre 1972. Nessuna pubblicazione (art. 45 cpv. 2 LEspr) fu fatta circa tale udienza.
All'udienza di conciliazione il Patriziato di Isone ritirò l'opposizione; un accordo fu raggiunto circa l'immissione in possesso. Una convenzione definitiva con il Patriziato di Isone fu stipulata dall'espropriante il 30 ottobre 1973; essa fu omologata dal Presidente della CFS il 5 novembre 1973; i rapporti giuridici dalla stessa contemplati sono stati approvati dal DMF il 19 novembre 1973; l'iscrizione a RFP fu effettuata il 30 novembre 1973.
A nord-est del villaggio di Isone si apre la valle di Caneggio che, con andamento sinuoso verso levante, culmina sul Camoghé (2227 m/slm). Nella parte superiore della valle, in territorio della "Comunanza Medeglia-Robasacco", si stende l'alpe di Caneggio, suddiviso nelle corti inferiore (1421 m/slm), di mezzo (1471 m/slm) e di Campo (1600 m/slm). L'alpe di Caneggio è proprietà del Patriziato di Medeglia per due terzi e del Patriziato di Robasacco per un terzo. Censito quale particella n. 1 di detta "Comunanza", l'alpe ha una superficie di oltre 287 ha, e comprende pascoli, pascoli boscati, pascoli cespugliati e foresta. All'alpe di Caneggio si accede, dopo esser saliti dall'abitato di Isone alla Cima di dentro e da qui ai Monti del Tiglio per la strada edificata col raggruppamento dei terreni (RT) di Isone degli anni cinquanta, percorrendo un sentiero-mulattiera che si snoda sul fianco orografico destro della valle di Caneggio. Nessun accesso esiste da nord, cioè dalla valle Morobbia.
I fondi del Patriziato di Isone acquistati dalla Confederazione in virtù della cennata procedura sono stati inclusi nel comprensorio della Piazza d'armi, il quale si estende anche su territorio dei Comuni di Lopagno, Vaglio, Lugaggia, Cagiallo, Sala e Ponte Capriasca. L'accesso all'alpe di Caneggio comporta quindi necessariamente l'attraversamento della Piazza d'armi.
Buona parte del sentiero di accesso all'alpe di Caneggio è situato nella zona di tiro 1 della Piazza d'armi. Il comando della Piazza d'armi ha emanato categoriche disposizioni che limitano la percorribilità di tale sentiero tra la Cima di dentro e il limite della proprietà dei Patriziati di Medeglia e Robasacco. Ad eccezione delle domeniche e dei giorni festivi cantonali, l'intero tratto di sentiero dev'essere sgombro di ogni passante, tranne negli intervalli che vanno dalle ore 24.00 alle ore 7.00, dalle ore 12.00 alle ore 13.30 e dalle ore 17.00 alle 19.00, essendo precisato che le ore 07.00 e, rispettivamente, 13.30 e 19.00 significano l'ultimo termine per l'arrivo, sia il viaggio effettuato in salita oppure in discesa.
Subito dopo la messa in esercizio della Piazza d'armi, i Patriziati di Medeglia e Robasacco intervennero presso il DMF affinché, in riconoscimento del loro diritto, le limitazioni al transito fossero abolite, subordinatamente fosse loro corrisposta indennità per i pregiudizi derivantigli.
Il 16 ottobre 1986, con istanza sottoscritta dal Capo del DMF, e controfirmata per approvazione dalle due Amministrazioni patriziali interessate, la Confederazione/DMF ha chiesto al Presidente della CFS del 13o circondario l'apertura di una procedura d'espropriazione (definita "materiale").
All'udienza di conciliazione del 2 marzo 1988, l'espropriante contestò l'esistenza di una servitù a favore dei due Patriziati ed a carico della proprietà della Confederazione (ex Patriziato di Isone), trattandosi di sentieri aperti al pubblico. Le parti abilitarono tuttavia la CFS a giudicare sull'esistenza del diritto a'sensi dell'art. 69 cpv. 2 LEspr.
La CFS si è pronunciata con decisione del 13 dicembre 1993. Essa ha condannato la Confederazione/DMF a versare al Patriziato di Medeglia (2/3) e al Patriziato di Robasacco (1/3), un'indennità in capitale di fr. 33'592.-- oltre gli interessi al saggio usuale per l'espropriazione "materiale" del diritto di passo sui mappali n. 1 e 1131 di Isone nel periodo dal 14 luglio 1982 alla data della sua decisione, come pure a pagare loro un'indennità annua di fr. 2'964.-- per il periodo susseguente, esigibile la prima volta il 19 luglio 1994.
La Confederazione svizzera/DMF ha interposto contro questa decisione un ricorso di diritto amministrativo, con il quale chiede ch'essa sia annullata nei suoi dispositivi di condanna, e che nessuna indennità sia riconosciuta per l'interruzione temporanea del transito pubblico.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. La CFS - appoggiandosi alla formulazione impiegata nell'istanza di apertura del procedimento dallo stesso DMF - ha considerato il caso come espropriazione materiale. A suffragio, essa ha addotto che il diritto di transito in oggetto è "unicamente limitato, ma non soppresso (cioè espropriato)", e ne ha tratto la conclusione che l'art. 23 cpv. 1 LEspr è inapplicabile. Questo modo di vedere non può esser condiviso.
a) Le Commissioni federali di stima sono dei tribunali amministrativi speciali, cui la legge di espropriazione del 20 giugno 1930 ha affidato il compito di derimere - esclusivamente a richiesta dell'ente pubblico munito per legge del potere di espropriare, o dell'ente al quale tale diritto può esser conferito (art. 2, 3 cpv. 1, 2, 3, art. 55 cpv. 2 LEspr) - le controversie relative al pagamento di indennità espropriative previste in quella legge (DTF 119 Ib 451 segg. consid. 1b, 116 Ib 254 consid. 2c, 112 Ib 125 seg. consid. 2, 177 seg. con riferimenti).
b) Eccezionalmente, le CFS sono pure competenti a derimere controversie relative a casi d'espropriazioni materiale, ove disposizioni speciali della LEspr o di altre leggi federali a ciò le abilitano, com'è, ad esempio, il caso degli art. 44 LEspr (cfr. DTF 109 Ib 270 consid. 2a), 18 cpv. 2 e 25 cpv. 3 della legge sulle strade nazionali (LSN; RS 725.11) o dell'art. 44 cpv. 1 e 4 della legge federale sulla navigazione aerea (LNA): in queste evenienze, esse possono esser adite direttamente dagli aventi diritto, senza che sia necessaria l'istanza di apertura del procedimento da parte dell'espropriante (cfr. DTF 112 Ib 126).
In difetto di disposizioni legali speciali come quelle menzionate, chi si pretende vittima di un'espropriazione materiale deve convenire la Confederazione mediante l'azione di diritto amministrativo (art. 116 lett. c OG; cfr. DTF 118 Ib 243 consid. 1).
Ne viene che, se l'opinione della CFS trattarsi di un'espropriazione materiale fosse corretta, questa avrebbe dovuto riconoscersi incompetente (art. 64 cpv. 2 LEspr): ma, come si vedrà, tale non è il caso.
c) Le servitù rientrano infatti nella categoria dei diritti reali che a'sensi dell'art. 5 LEspr possono formare oggetto di espropriazione. Contrariamente a quanto risulta dalla decisione impugnata, l'espropriazione non comprende soltanto l'estinzione definitiva del diritto espropriato, ma, come precisa il capoverso secondo dell'art. 5 LEspr, anche la limitazione dello stesso diritto a titolo permanente o temporaneo. Che poi il diritto di espropriare possa esser esercitato, oltre per la costruzione e la manutenzione di un'opera e per il suo futuro ampliamento, anche - come nella specie - per il suo esercizio, è chiaramente precisato dall'art. 4 lett. a LEspr. Pertanto - premessa l'esistenza della servitù vantata dai Patriziati di Medeglia e Robasacco - la fattispecie è retta dalla LEspr, e la CFS si è giustamente ritenuta competente. D'altronde, come si vedrà in appresso, essa sarebbe stata competente nella specie anche se, contrariamente alla tesi degli espropriati, il diritto reale limitato oggetto dell'espropriazione formale fosse da ritenere inesistente (cfr. consid. 7).
4. (Una convenzione stipulata nel 1662 riconosce un diritto di passo con bestiame a favore dei Patriziati di Medeglia e Robasacco - successori della vicinia di Medeglia - nella loro qualità di proprietari dell'alpe di Caneggio attraverso le terre allora di proprietà del Patriziato di Isone. L'entrata in vigore al 1o gennaio 1912 del CC non ha posto fine a codesto diritto reale limitato, che pertanto esisteva al momento in cui la Confederazione ha fatto aprire nel 1972 la procedura d'espropriazione contro il proprietario Patriziato di Isone).
5. (Necessità di vagliare d'ufficio se e quali conseguenze per l'esistenza della cennata servitù abbia avuto il fatto che il fondo serviente appartenente al Patriziato di Isone sia stato espropriato dalla Confederazione con la procedura aperta con decreto 6 novembre 1972 del Presidente della CFS e conclusa con l'accordo del 30 ottobre 1973 e, per il caso in cui in conseguenza di quella procedura il diritto reale gravante sul fondo del Patriziato di Isone si fosse estinto, quali conseguenze deriverebbero per la pretesa di indennità del Patriziato di Medeglia e Robasacco).
6. L'espropriante acquista la proprietà del fondo espropriato o il diritto che l'espropriazione costituisce sul fondo in suo favore per effetto del pagamento dell'indennità o dell'importo fissato secondo l'art. 19bis capoverso 2 LEspr (art. 91 cpv. 1, prima frase LEspr). In mancanza d'intesa contraria delle parti, i diritti reali limitati nonché i diritti personali annotati nel registro fondiario che gravano il fondo espropriato si estinguono anche se, nonostante l'avvenuta diffida ("trotz der ergangenen Aufforderung", "malgré la sommation intervenue"), essi non sono stati notificati e stimati dalla Commissione di stima (cpv. 1, seconda frase). Rimane riservato il diritto di far valere posticipatamente una pretesa d'indennità in conformità dell'art. 41 LEspr (terza frase). Il pagamento produce i medesimi effetti nel caso in cui l'indennità sia stata fissata dopo l'inizio della procedura d'espropriazione mediante accordi fra le parti (art. 91 cpv. 2 LEspr).
a) aa) Il principio per cui l'espropriante acquista il fondo espropriato libero dai diritti reali limitati o dai diritti personali annotati nel registro fondiario è la conseguenza dell'acquisto originario che l'espropriazione comporta (F. HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 11 ad art. 91 LEspr; H. REY, Berner Kommentar, Band IV, 2. Abteilung, Systematischer Teil, n. 313; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, I, n. 10 e 13 ad art. 91 LEspr). Si tratta, per il titolare di codesti diritti, di un'espropriazione indiretta ("mittelbare Enteignung, cfr. REY, loc.cit., n. 313; DTF 102 Ib 175 consid. 1). Come risulta dall'art. 91 cpv. 1, seconda frase, l'estinzione dei diritti reali limitati gravanti il fondo espropriato non ha tuttavia carattere inderogabile: le parti - ove tale soppressione non sia ad es. indispensabile per l'impresa dell'espropriante - vi possono per accordo derogare: anzi, come annota a ragione HESS/WEIBEL (loc.cit., n. 14), è sufficiente la rinuncia unilaterale dell'espropriante, che sfugge così all'obbligo previsto dall'art. 23 cpv. 1 LEspr di indennizzare l'avente diritto.
L'estinzione dei diritti reali limitati presuppone però in linea di principio, come emerge dalla seconda frase del cpv. 1 dell'art. 91 LEspr ("nonostante l'avvenuta diffida"), che il loro titolare sia stato posto in grado di notificarli. Se tale diffida è stata omessa, ed in conseguenza di tale omissione non v'è stata notifica, il diritto reale limitato continua a sussistere, a meno che la commissione l'abbia ciononostante stimato in applicazione dell'art. 38 LEspr, il quale fa obbligo a quest'autorità di stimare anche in assenza di notifica i diritti che sono constatati nella tabella di espropriazione o siano notori (al proposito cfr. DTF 116 Ib 394 consid. d, bb). Decidere in senso contrario significherebbe infatti privilegiare l'espropriante in una misura affatto ingiustificata e contraria alla garanzia della proprietà. Si avverta, d'altronde, che l'espropriante, ove la soppressione del diritto reale limitato si avveri necessaria per l'opera, ha sempre la facoltà di far aprire una nuova procedura d'espropriazione contro il suo titolare.
bb) Nel caso di specie, una diffida conforme alle esigenze dell'art. 91 cpv. 1 LEspr è stata omessa.
Nessun avviso pubblico ai sensi dell'art. 30 LEspr è stato fatto, la procedura abbreviata secondo l'art. 33 essendo stata autorizzata. Quest'ultima procedura non è stata d'altronde regolare. L'espropriante, infatti, non ha prodotto il piano dell'opera (art. 27 cpv. 1 in combinazione con art. 34 cpv. 1 lett. d LEspr), che deve indicare la natura, l'estensione e l'ubicazione dell'opera stessa come pure i provvedimenti previsti a tutela dell'interesse pubblico. Ora, tale piano dell'opera, poi prodotto nella presente procedura, avrebbe consentito di constatare già allora che l'impresa dell'espropriante comprometteva gli accessi all'alpe di Caneggio. Nessun avviso personale è stato inviato ai Patriziati di Medeglia e Robasacco. Per la situazione dei luoghi, tali conseguenze non potevano però sfuggire al DMF: l'autorità militare non poteva segnatamente escludere che l'esistente sentiero indicasse un diritto di passo spettante ai proprietari dell'alpe sovrastante, e che quindi ai titolari di tale servitù competesse qualità di parte nel procedimento espropriativo (F. HESS, op.cit., n. 1 e 2 ad art. 23 LEspr; HESS/WEIBEL, op.cit., n. 4 allo stesso articolo). Quand'anche la Confederazione fosse partita dal convincimento che il sentiero fosse pubblico, essa avrebbe avuto il dovere di avvisare il Comune di Isone e la comunanza Medeglia/Robasacco, perché tale sentiero costituiva un'opera pubblica suscettibile di esser pregiudicata dall'esecuzione o dall'esercizio dell'impresa dell'espropriante (art. 7 cpv. 2 LEspr; cfr. anche l'art. 18 cpv. 1 LEspr, che prevede la possibilità di sostituire con una prestazione in natura il risarcimento in denaro segnatamente quando l'espropriazione pregiudica "delle vie di comunicazione"). Infine, l'udienza di conciliazione non è stata annunciata mediante pubblicazione ("durch öffentliche Bekanntmachung", "par voie de publication") come prescrive l'art. 45 cpv. 2 LEspr, proprio al fine di raggiungere quegli interessati cui, non risultando i loro diritti da registri pubblici, non è stato notificato l'avviso personale (F. HESS, op.cit., n. 10 ad art. 45 LEspr). È vero che con la riforma del regolamento concernente le commissioni federali di stima del 24 aprile 1972 (art. 23 cpv. 3), lo stesso Tribunale federale ha disposto che nei casi di procedura abbreviata si prescinde, a certe condizioni, da una citazione pubblica, contrariamente a quanto stabiliva la precedente ordinanza del 22 maggio 1931 (art. 21 vecchio testo). Certo è però che codesta misura, introdotta per ragioni di semplificazione, non può comunque aver conseguenze pregiudizievoli per i due patriziati.
Se ne deve concludere che, per omissione della diffida prevista dall'art. 91 cpv. 1 LEspr, la pregressa espropriazione del fondo serviente non ha provocato l'estinzione della servitù di passo.
b) In via abbondanziale, va d'altronde notato che le pretese dei Patriziati di Medeglia e Robasacco al pagamento di un'indennità espropriativa sussisterebbero quand'anche si dovesse ritenere che, contrariamente a quanto si è esposto sub a, il diritto reale limitato si sia estinto in conseguenza dell'espropriazione del fondo serviente. L'articolo 91 cpv. 1 ultima frase LEspr subordina bensì il diritto di far valere posticipatamente la pretesa di indennità alle condizioni enunciate nell'art. 41 LEspr, segnatamente al rispetto di termini di perenzione di trenta giorni, rispettivamente sei mesi prescritti nell'art. 41 cpv. 2 lett. a e b per l'insinuazione delle pretese al presidente della Commissione di stima una volta trascorso il termine per le notificazioni e dopo la procedura di stima. Ma, per costante giurisprudenza del Tribunale federale, la perenzione comminata dall'art. 41 cpv. 2 LEspr interviene soltanto se nel comune in cui il fondo è situato ha avuto luogo una procedura ordinaria con pubblici avvisi (art. 30 LEspr), oppure se, nel quadro di una procedura abbreviata (art. 33 LEspr), l'espropriato ha ricevuto l'avviso personale previsto dall'art. 34 LEspr (DTF 119 Ib 340 /41, DTF 116 Ib 391 consid. 3a, DTF 113 Ib 38 consid. 3, DTF 110 Ib 371 consid. 1 e rif.).
Come si è visto (supra, a/bb) nessuna di queste alternative condizioni è verificata nella specie, per cui una perenzione delle pretese dei Patriziati di Medeglia e di Robasacco è esclusa.
L'espropriante non ha fatto valere neppure che le pretese dei Patriziati si siano estinte per prescrizione, questione che il Tribunale federale non esamina d'ufficio.
7. Pure a titolo abbondanziale, giova rilevare d'altronde che la Confederazione non potrebbe sottrarsi all'obbligo di corrispondere un'indennità retta dalla legge d'espropriazione e da stabilire dalla Commissione federale di stima, neppure se si volesse ammettere che il sentiero controverso attraverso i fondi già del Patriziato di Isone come la ricorrente sostiene, un passo pubblico.
In tale ipotesi, infatti, il sentiero dovrebbe manifestamente considerarsi come "un'opera pubblica esistente" a'sensi dell'art. 7 cpv. 2 LEspr, disposizione che a titolo esemplificativo menziona espressamente le strade. Ora, nella misura in cui l'esecuzione o l'esercizio della sua impresa rechi pregiudizio a simili opere, l'espropriante deve prendere tutti i provvedimenti per assicurarne l'uso, in quanto ciò sia richiesto dall'interesse pubblico, adottando se del caso provvedimenti di sostituzione (art. 7 cpv. 2 e 3 LEspr). Si rilevi di transenna che la stessa Commissione di stima militare del 9o circondario aveva adombrato, quale provvedimento sostitutivo, la costruzione di un nuovo accesso a nord del Pizzo Corgella, cioè sul versante sud della Val Morobbia. Certo, un simile provvedimento avrebbe potuto esser imposto all'espropriante solo dalle autorità chiamate a statuire sulle opposizioni in senso lato contro l'espropriazione, che comprendono anche le domande di modifica dei piani e quelle fondate sugli art. 7 a 10 LEspr (DTF 104 Ib 355 consid. 3a). Che i Patriziati di Medeglia e Robasacco non abbiano richiesto simili misure sostitutive e si siano adagiati alle restrizioni imposte, non nuoce però loro. Segnatamente, ciò non li priva del diritto di presentare domanda di indennità derivante dall'obbligo di tutelare l'interesse pubblico e quello dei fondi vicini, domanda sulla quale, appunto, è competente a decidere la CFS (art. 64 cpv. 1 lett. c LEspr - cfr. in proposito DTF 104 Ib 348, 355 seg. consid. 3).
Infine, manifestamente a torto il DMF invoca, in questo contesto, l'art. 87 cpv. 2 lett. c del decreto federale del 30 marzo 1949 concernente l'amministrazione dell'esercito (DAE; RS 510.30). Questa disposizione ha tratto ai danni causati a strade e vie dalla loro utilizzazione a scopi militari, e limita la responsabilità della Confederazione ai danni che sono la conseguenza di un uso straordinariamente intenso. Essa è manifestamente inapplicabile nella specie.
8. Resta quindi da esaminare se l'indennità espropriativa accordata dalla CFS ai Patriziati di Medeglia e Robasacco debba esser annullata o ridotta come richiesto dalla Confederazione; un aumento è infatti escluso in assenza di ricorsi principale o adesivo degli espropriati.
a) Le servitù non costituiscono beni in commercio, e non hanno quindi un valore venale ai sensi dell'art. 19 lett. a LEspr. Sia che si tratti dell'imposizione in via espropriativa di una servitù a carico di un fondo, oppure - come nella specie - della soppressione o della limitazione di una servitù di cui beneficia il fondo dell'espropriato, per la determinazione dell'indennità sono applicabili i criteri risultanti dalle lett. b e c di quella disposizione. In applicazione del cosiddetto metodo della differenza, occorre, nella prima delle ipotesi accennate, porre a raffronto il valore venale del fondo libero dall'onere con il valore venale dello stesso fondo dopo imposizione dell'aggravio; nella seconda ipotesi - qui in discussione - confrontare il valore venale del fondo al beneficio del diritto con il valore venale dopo la soppressione o la limitazione di tale diritto. Accanto a tale diminuzione del valore venale (art. 19 lett. b LEspr) va poi preso in considerazione l'ammontare di tutti gli altri pregiudizi subiti dall'espropriato in quanto essi possano esser previsti, nel corso ordinario delle cose, come una conseguenza dell'espropriazione (art. 19 lett. c LEspr). Analogamente si deve procedere quando oggetto dell'espropriazione sia una servitù personale di cui beneficia l'espropriato: in ogni caso, è determinante la modificazione della situazione patrimoniale dell'avente diritto, e l'indennità si misura con gli stessi criteri che il giudice civile applica per il riscatto o la riduzione di una servitù nel caso previsto dall'art. 736 cpv. 2 CC (DTF 102 Ib 176 seg. consid. 2).
b) (Nel caso in esame, la CFS ha stabilito l'indennità nella forma di una prestazione periodica annua, ciò che le è consentito dall'art. 17 LEspr (l'assegnazione in capitale di fr. 33'592.-- costituisce semplicemente il cumulo delle rendite già scadute durante 11 anni e 4 mesi). Per determinare la prestazione annua di 2'964.-- fr., la CFS ha valutato le incidenze negative che comporta la limitazione della libera accessibilità all'alpe (diminuzione dei contributi statali all'alpeggio in conseguenza del minor carico dell'alpe, il maggior aggravio per pulizia del bosco e le maggiori spese per un alpatore aggiunto e per l'assistenza veterinaria). Conferma di tale valutazione sulla base delle conclusioni a cui è giunto il perito designato dal Tribunale federale. Inoltre, una prestazione annua che non raggiunge i tremila franchi rappresenta, al tasso del 5%, l'interesse prodotto da un capitale inferiore ai fr. 60'000.--. Se si pon mente che la stessa Confederazione aveva a suo tempo offerto ai Patriziati fr. 1'200'000.-- per l'acquisto dell'alpe un minor valore di fr. 60'000.- non costituisce che il 5% di tale somma. Ora, non fa dubbio che la grave limitazione temporale dell'accessibilità comporta una svalutazione dell'alpe sicuramente non inferiore a tale percentuale). | it | Espropriazione; indennità per una grave limitazione temporale dell'accesso (art. 5 e 23 LEspr). Competenze delle Commissioni federali di stima (consid. 3a e b). Servitù quale oggetto di espropriazione; l'espropriazione comprende anche la limitazione del diritto espropriato a titolo permanente o temporaneo (consid. 3c).
Effetti dell'espropriazione sui diritti reali limitati e sui diritti personali annotati a registro fondiario. Conseguenze sul diritto reale limitato nel caso in cui sia stata omessa la diffida prevista dall'art. 91 cpv. 1 LEspr (consid. 6a). Perenzione delle pretese giusta l'art. 41 cpv. 2 LEspr (consid. 6b).
Obbligo dell'espropriante di adottare i provvedimenti sostitutivi previsti dall'art. 7 cpv. 2 e 3 LEspr nel caso in cui l'esecuzione o l'esercizio della sua impresa rechi pregiudizio all'esercizio di un passo pubblico. Competenza della Commissione federale di stima a statuire sulle domande di indennità derivanti dall'obbligo di tutelare l'interesse pubblico e quello dei fondi vicini (consid. 7).
Stima delle servitù e determinazione dell'indennità per la limitazione dell'accesso (consid. 8). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-436%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 448
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern aberkannte C. am 14. Juli 1994 seinen italienischen Führerausweis auf unbestimmte Zeit und zog diesen ein. Es begründete sein Vorgehen damit, dass C. den Ausweis im Jahr 1980 unter Umgehung der schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen in Italien erworben habe.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern hiess eine Beschwerde hiergegen insofern gut, als er anordnete, C. sei der italienische Führerausweis mit dem Vermerk zurückzugeben, dass das Dokument für die Schweiz ungültig sei; dessen Einziehung wäre völkerrechtswidrig.
Das Bundesamt für Polizeiwesen hat Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Es beantragt, den regierungsrätlichen Entscheid vom 7. Februar 1995 im Sinne der Erwägungen aufzuheben und den italienischen Führerausweis C. nicht auszuhändigen bzw. wieder einzuziehen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid des luzernischen Regierungsrats ist kantonal letztinstanzlich und unterliegt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958, SVG; SR 741.01). Das Bundesamt für Polizeiwesen besitzt das Beschwerderecht kraft Gesetzesvorschrift (Art. 24 Abs. 5 lit. c SVG; Art. 103 lit. c OG). Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 ff. OG liegt nicht vor; insbesondere ist die Einziehung des aberkannten ausländischen Führerausweises keine Vollzugshandlung im Sinne von Art. 101 lit. c OG (unveröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1980 i.S. Sch., E. 1). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
b) Das Bundesgericht kontrolliert auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin die Anwendung des Bundesrechts von Amtes wegen; an die Begründung der Begehren ist es nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 in fine OG; BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweis). Es kann vorfrageweise Verordnungen des Bundesrats auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit (BGE 120 Ib 97 E. 3a S. 102, mit Hinweisen) und auf ihre Übereinstimmung mit übergeordneten staatsvertraglichen Bestimmungen (vgl. BGE 118 Ib 277 E. 3b S. 281, mit Hinweisen) prüfen.
2. a) Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat dem Beschwerdegegner seinen italienischen Führerausweis gestützt auf Art. 45 Abs. 1 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) auf unbestimmte Zeit aberkannt, weil dieser ihn in Umgehung der schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen erworben habe. Die Aberkennung als solche ist nicht umstritten. Hingegen macht das Bundesamt geltend, die Vorinstanz habe entgegen Art. 45 Abs. 4 VZV den aberkannten ausländischen Führerausweis nicht zugleich beschlagnahmt und dadurch Bundesrecht verletzt (Art. 104 lit. a OG).
b) Nach Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG erlässt der Bundesrat Vorschriften über "ausländische Motorfahrzeuge und Fahrräder und ihre Führer sowie internationale Fahrzeug- und Führerausweise". Der revidierte Art. 45 Abs. 4 VZV (Änderung vom 7. März 1994, in Kraft seit 1. April 1994) hat folgenden Wortlaut:
"Aberkannte ausländische Führerausweise werden bei der Behörde
hinterlegt. Sie sind dem Berechtigten auszuhändigen:
a) nach Ablauf der Aberkennungsfrist oder Aufhebung der Aberkennung;
b) auf Verlangen beim Verlassen der Schweiz, wenn er hier keinen Wohnsitz
hat. Bei unbefristeter Aberkennung kann die Ungültigkeit in der Schweiz
vermerkt werden, wenn die Gefahr von Missbräuchen besteht."
Während nach der entsprechenden alten Regelung ein aberkannter ausländischer Ausweis nicht in jedem Fall einzuziehen war (unveröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1980 i.S. Sch., E. 2b), ist er nunmehr aufgrund der zitierten (revidierten) Bestimmung bei der Behörde zu hinterlegen und kann dem Berechtigten, solange er in der Schweiz Wohnsitz hat, nicht ausgehändigt werden.
c) Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, es sei völkerrechtswidrig, wenn eine schweizerische Behörde einem italienischen Bürger verbieten wollte, mit einem von Italien ausgestellten Führerausweis in Italien zu fahren: Gemäss Art. 7 Abs. 4 des italienisch-schweizerischen Abkommens vom 19. September 1957 über den Motorfahrzeugverkehr und die Strassentransporte (SR 0.741.619.454; AS 1960 329 ff.) könne ein Vertragsstaat einen vom andern ausgestellten Führerausweis nur für sein Gebiet ungültig erklären. Nach Art. 42 Abs. 1 lit. a des Übereinkommens vom 8. November 1968 über den Strassenverkehr ("Wiener Übereinkommen"; für die Schweiz in Kraft seit dem 11. Dezember 1992; SR 0.741.10; AS 1993 402 ff.), dem Italien zwar nicht beigetreten sei, müsse ein aberkannter ausländischer Führerausweis zurückgegeben werden, sobald der Betroffene die Schweiz verlasse.
Das beschwerdeführende Bundesamt bringt demgegenüber vor, der umstrittenen Bestimmung stehe kein internationales Recht entgegen: Art. 42 Abs. 1 des "Wiener Übereinkommens" betreffe lediglich den Lenker ohne Wohnsitz in der Schweiz; diesem sei der aberkannte Führerausweis beim Verlassen der Schweiz wieder auszuhändigen, wie Art. 45 Abs. 4 VZV dies vorsehe. Weder das Übereinkommen noch das erwähnte Abkommen (von 1957), das Italien im übrigen auf den 31. Dezember 1969 "aufgekündet" habe, bestimme, was beim Wohnsitzwechsel des Führers aus dem Ausland mit dessen ausländischem Führerausweis zu geschehen habe, insbesondere wenn ein Entzugs- oder Aberkennungsgrund vorliege.
3. a) Ausländische Führerausweise können nicht entzogen werden, jedoch für die Schweiz nach den Bestimmungen aberkannt werden, die für den Entzug schweizerischer Führerausweise gelten (BGE 118 Ib 518 E. 3a S. 521, mit Hinweisen). Der aberkannte ausländische Ausweis kann dem Inhaber abgenommen, muss ihm aber zurückgegeben werden, "wenn er das Land verlässt" (vgl. Art. 45 Abs. 4 aVZV; PETER STAUFFER, Der Entzug des Führerausweises, Diss. Bern 1966, S. 93 f.). Dies folgt aus dem allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz der Territorialität der Staatsgewalt (dazu JÖRG PAUL MÜLLER/LUZIUS WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 2. Aufl., Bern 1982, S. 248 ff.; ROLF BÄR, Extraterritoriale Wirkung von Gesetzen, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1988, Bern 1988, S. 3 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt es deshalb einen unzulässigen Eingriff in ausländische Hoheitsrechte dar, wenn dem Inhaber eines aberkannten Führerausweises verwehrt wird, mit dem ausländischen Ausweis im Ausland zu fahren (BGE 102 Ib 290 E. 1 S. 292, BGE 108 Ib 57 E. 3b S. 61; vgl. auch BGE 118 Ib 518 E. 3a S. 521). Ein solcher Eingriff bedarf einer speziellen Grundlage im internationalen Recht; daran fehlt es hier.
b) Die umstrittene Verordnungsbestimmung kann sich - mit Bezug auf ihre Geltung über den schweizerischen Hoheitsbereich hinaus - weder auf die einschlägige Delegationsnorm (Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG) noch auf anderes Bundesrecht der Gesetzes- oder Verfassungsstufe stützen (vgl. dagegen z.B. Art. 56 Abs. 2 SVG betreffend Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Motorfahrzeugführer). Die heikle Frage, in welchem Verhältnis derartiges Landesrecht zum völkerrechtlichen Territorialitätsgrundsatz stünde (vgl. Art. 114bis Abs. 3 BV; vgl. BGE 118 Ib 277 E. 3b S. 281, mit Hinweisen), braucht deshalb nicht geprüft zu werden. Das erwähnte Abkommen aus dem Jahre 1957 ist zwar in den amtlichen Sammlungen immer noch publiziert (vgl. Inhaltsverzeichnis 1994 der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts und der Systematischen Sammlung des Bundesrechts, S. 396, Chronologisches Register, Bd. 2, S. 992; Art. 10 des Publikationsgesetzes; SR 170.512); es wurde jedoch von Italien, wie das Bundesamt für Polizeiwesen nachweist, bereits auf den 31. Dezember 1969 "aufgekündet". Es kommt schon deshalb als Rechtsgrundlage für den hier zur Diskussion stehenden Eingriff in italienische Hoheitsrechte nicht in Frage; ebensowenig das "Wiener Übereinkommen" von 1968, dem Italien nicht beigetreten ist. Abgesehen davon, enthalten auch diese internationalen Verträge keine ausdrückliche Bestimmung, wonach aberkannte ausländische Führerausweise in jedem Fall eingezogen werden müssten bzw. dürften (unveröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1980 i.S. Sch., E. 2a u. 2b; das Bundesgericht hatte schon damals die Einziehung eines aberkannten italienischen Ausweises gestützt auf die zitierte Rechtsprechung grundsätzlich abgelehnt).
c) Die Schweizer Behörden können somit dem Beschwerdegegner mangels (internationaler) Rechtsgrundlage nicht verbieten, mit seinem ausländischen Führerausweis im Ausland zu fahren. Sie können ihm wohl den aberkannten italienischen Ausweis während der Dauer seines Aufenthalts in der Schweiz abnehmen, müssen ihn aber wieder aushändigen, wenn er die Schweiz verlässt (vgl. BGE 102 Ib 290 E. 1 S. 292); das gilt auch dann, wenn der Aufenthalt in der Schweiz - wie hier - auf Wohnsitznahme beruht. Daran ändert nichts, dass die Regelung in Art. 45 Abs. 4 VZV auf Gründen der Gleichbehandlung aller Motorfahrzeugführer mit Wohnsitz in der Schweiz und solchen der Verkehrssicherheit beruht, wie das beschwerdeführende Bundesamt ausführt; sie vermag als rein landesrechtliche Norm die fehlende zwischenstaatliche Grundlage für einen Eingriff in italienische (oder andere ausländische) Hoheitsrechte nicht zu ersetzen.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern weist zutreffend darauf hin, dass die Verkehrssicherheit in der Schweiz nicht berührt ist, wenn ein (in der Schweiz aberkannter) ausländischer Führerausweis vom Inhaber mit Wohnsitz in der Schweiz im Ausland verwendet wird, und dass jene im betreffenden Staat in dessen alleinige Hoheit fällt. Das übersieht das Bundesamt, wenn es argumentiert, die Verkehrssicherheit könne nicht "an der Grenze aufhören". Diesem (durchaus berechtigten) Anliegen trägt das "Wiener Übereinkommen" im Bereich der Führerausweise etwa dadurch Rechnung, dass es die Vertragsparteien verpflichtet, die erforderlichen Massnahmen zu treffen, damit die anzuerkennenden Führerscheine "nicht ohne eine vernünftige Gewähr für die Befähigung des Führers und seiner körperlichen Eignung ausgestellt werden" (Artikel 41 Ziff. 3); oder dass die Vertragspartei, die einem Führer das Recht auf Verwendung des Führerscheins aberkannt hat, die Behörde, die diesen ausgestellt hatte, davon benachrichtigen kann (Artikel 42 Ziff. 1 lit. b); oder dass die Aberkennung, wenn es sich um einen internationalen Führerschein handelt, auf dem Ausweis selber vermerkt wird (Artikel 42 Ziff. 1 lit. c). Eine weitergehende Regelung, kraft derer ein Staat einen aberkannten ausländischen Ausweis mit Wirkung auch für ausländisches Hoheitsgebiet einziehen könnte, besteht aber im geltenden internationalen Strassenverkehrsrecht nicht.
4. Die Vorinstanz ordnete an, auf dem aberkannten Ausweis des Beschwerdegegners sei in Anwendung von Art. 45 Abs. 4 lit. b zweiter Satz VZV die Ungültigkeit für die Schweiz zu vermerken und das Dokument sei ihm auszuhändigen.
Das "Wiener Übereinkommen" sieht eine Anmerkung der Ungültigkeit explizit nur für internationale Führerscheine vor (Art. 42 Ziff. 1 lit. c). Das Bundesgericht hielt im unveröffentlichten Urteil vom 14. Oktober 1980 fest, die Aberkennung eines ausländischen Führerausweises für das Gebiet der Schweiz könne auch in nationale Ausweise eingetragen werden, wenn sich der Inhaber dieses Ausweises mit einer solchen Anmerkung ausdrücklich einverstanden erkläre (E. 2a; vgl. auch BGE 108 Ib 57 E. 3c S. 61). Der Beschwerdegegner hat vorliegend gegen einen entsprechenden Vermerk keine Einwendungen erhoben; er hat sich verpflichtet, "den in Italien erworbenen Führerschein in der Schweiz nie zu verwenden", und um Rückgabe des Dokuments gebeten. Das Vorgehen der Vorinstanz ist unter diesen Umständen nicht zu beanstanden: Der Führerausweis wurde dem Beschwerdegegner auf unbestimmte Zeit aberkannt und kann ihm während des Aufenthalts in der Schweiz abgenommen werden (oben E. 3c). Wie das Bundesgericht im erwähnten unveröffentlichten Urteil erwog, ist eine Ungültigerklärung des Ausweises durch Anmerkung und Stempelung der Urkunde zweckmässig, weil dadurch der betreffende ausländische Ausweis für das Gebiet der Schweiz unmittelbar entwertet wird. Die polizeiliche Kontrolle ist damit ebenso gut gewährleistet wie bei einer Einziehung; gleichzeitig wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Aberkennung im Unterschied zur Einziehung des Führerausweises territorial beschränkt gilt. Die Anmerkung direkt auf dem Dokument verringert zudem nicht nur den Verwaltungsaufwand der Behörde; auch mit Rücksicht auf die Umtriebe, die dem Beschwerdegegner durch die Hinterlegung des Ausweises entstehen würden, erscheint sie praktikabel und verhältnismässig.
5. a) Soweit Art. 45 Abs. 4 VZV generell vorschreibt, dass der aberkannte ausländische Führerausweis dem Berechtigten beim Verlassen der Schweiz nicht auszuhändigen ist, wenn er hier Wohnsitz hat (lit. b e contrario), verstösst er - mangels Rechtsgrundlage - gegen das völkerrechtliche Territorialitätsprinzip. | de | Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG, Art. 45 Abs. 1 und 4 VZV; Aberkennung und Herausgabe eines italienischen Führerausweises. Die Einziehung des aberkannten ausländischen Führerausweises ist keine Vollzugshandlung im Sinne von Art. 101 lit. c OG (Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, E. 1).
Soweit Art. 45 Abs. 4 VZV generell vorschreibt, dass der aberkannte ausländische Führerausweis dem Berechtigten beim Verlassen der Schweiz nicht auszuhändigen ist, wenn er hier Wohnsitz hat, verstösst er - mangels Rechtsgrundlage - gegen das völkerrechtliche Territorialitätsprinzip (E. 2-5). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-447%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 448
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern aberkannte C. am 14. Juli 1994 seinen italienischen Führerausweis auf unbestimmte Zeit und zog diesen ein. Es begründete sein Vorgehen damit, dass C. den Ausweis im Jahr 1980 unter Umgehung der schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen in Italien erworben habe.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern hiess eine Beschwerde hiergegen insofern gut, als er anordnete, C. sei der italienische Führerausweis mit dem Vermerk zurückzugeben, dass das Dokument für die Schweiz ungültig sei; dessen Einziehung wäre völkerrechtswidrig.
Das Bundesamt für Polizeiwesen hat Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Es beantragt, den regierungsrätlichen Entscheid vom 7. Februar 1995 im Sinne der Erwägungen aufzuheben und den italienischen Führerausweis C. nicht auszuhändigen bzw. wieder einzuziehen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid des luzernischen Regierungsrats ist kantonal letztinstanzlich und unterliegt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958, SVG; SR 741.01). Das Bundesamt für Polizeiwesen besitzt das Beschwerderecht kraft Gesetzesvorschrift (Art. 24 Abs. 5 lit. c SVG; Art. 103 lit. c OG). Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 ff. OG liegt nicht vor; insbesondere ist die Einziehung des aberkannten ausländischen Führerausweises keine Vollzugshandlung im Sinne von Art. 101 lit. c OG (unveröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1980 i.S. Sch., E. 1). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
b) Das Bundesgericht kontrolliert auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin die Anwendung des Bundesrechts von Amtes wegen; an die Begründung der Begehren ist es nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 in fine OG; BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweis). Es kann vorfrageweise Verordnungen des Bundesrats auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit (BGE 120 Ib 97 E. 3a S. 102, mit Hinweisen) und auf ihre Übereinstimmung mit übergeordneten staatsvertraglichen Bestimmungen (vgl. BGE 118 Ib 277 E. 3b S. 281, mit Hinweisen) prüfen.
2. a) Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat dem Beschwerdegegner seinen italienischen Führerausweis gestützt auf Art. 45 Abs. 1 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) auf unbestimmte Zeit aberkannt, weil dieser ihn in Umgehung der schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen erworben habe. Die Aberkennung als solche ist nicht umstritten. Hingegen macht das Bundesamt geltend, die Vorinstanz habe entgegen Art. 45 Abs. 4 VZV den aberkannten ausländischen Führerausweis nicht zugleich beschlagnahmt und dadurch Bundesrecht verletzt (Art. 104 lit. a OG).
b) Nach Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG erlässt der Bundesrat Vorschriften über "ausländische Motorfahrzeuge und Fahrräder und ihre Führer sowie internationale Fahrzeug- und Führerausweise". Der revidierte Art. 45 Abs. 4 VZV (Änderung vom 7. März 1994, in Kraft seit 1. April 1994) hat folgenden Wortlaut:
"Aberkannte ausländische Führerausweise werden bei der Behörde
hinterlegt. Sie sind dem Berechtigten auszuhändigen:
a) nach Ablauf der Aberkennungsfrist oder Aufhebung der Aberkennung;
b) auf Verlangen beim Verlassen der Schweiz, wenn er hier keinen Wohnsitz
hat. Bei unbefristeter Aberkennung kann die Ungültigkeit in der Schweiz
vermerkt werden, wenn die Gefahr von Missbräuchen besteht."
Während nach der entsprechenden alten Regelung ein aberkannter ausländischer Ausweis nicht in jedem Fall einzuziehen war (unveröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1980 i.S. Sch., E. 2b), ist er nunmehr aufgrund der zitierten (revidierten) Bestimmung bei der Behörde zu hinterlegen und kann dem Berechtigten, solange er in der Schweiz Wohnsitz hat, nicht ausgehändigt werden.
c) Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, es sei völkerrechtswidrig, wenn eine schweizerische Behörde einem italienischen Bürger verbieten wollte, mit einem von Italien ausgestellten Führerausweis in Italien zu fahren: Gemäss Art. 7 Abs. 4 des italienisch-schweizerischen Abkommens vom 19. September 1957 über den Motorfahrzeugverkehr und die Strassentransporte (SR 0.741.619.454; AS 1960 329 ff.) könne ein Vertragsstaat einen vom andern ausgestellten Führerausweis nur für sein Gebiet ungültig erklären. Nach Art. 42 Abs. 1 lit. a des Übereinkommens vom 8. November 1968 über den Strassenverkehr ("Wiener Übereinkommen"; für die Schweiz in Kraft seit dem 11. Dezember 1992; SR 0.741.10; AS 1993 402 ff.), dem Italien zwar nicht beigetreten sei, müsse ein aberkannter ausländischer Führerausweis zurückgegeben werden, sobald der Betroffene die Schweiz verlasse.
Das beschwerdeführende Bundesamt bringt demgegenüber vor, der umstrittenen Bestimmung stehe kein internationales Recht entgegen: Art. 42 Abs. 1 des "Wiener Übereinkommens" betreffe lediglich den Lenker ohne Wohnsitz in der Schweiz; diesem sei der aberkannte Führerausweis beim Verlassen der Schweiz wieder auszuhändigen, wie Art. 45 Abs. 4 VZV dies vorsehe. Weder das Übereinkommen noch das erwähnte Abkommen (von 1957), das Italien im übrigen auf den 31. Dezember 1969 "aufgekündet" habe, bestimme, was beim Wohnsitzwechsel des Führers aus dem Ausland mit dessen ausländischem Führerausweis zu geschehen habe, insbesondere wenn ein Entzugs- oder Aberkennungsgrund vorliege.
3. a) Ausländische Führerausweise können nicht entzogen werden, jedoch für die Schweiz nach den Bestimmungen aberkannt werden, die für den Entzug schweizerischer Führerausweise gelten (BGE 118 Ib 518 E. 3a S. 521, mit Hinweisen). Der aberkannte ausländische Ausweis kann dem Inhaber abgenommen, muss ihm aber zurückgegeben werden, "wenn er das Land verlässt" (vgl. Art. 45 Abs. 4 aVZV; PETER STAUFFER, Der Entzug des Führerausweises, Diss. Bern 1966, S. 93 f.). Dies folgt aus dem allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz der Territorialität der Staatsgewalt (dazu JÖRG PAUL MÜLLER/LUZIUS WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 2. Aufl., Bern 1982, S. 248 ff.; ROLF BÄR, Extraterritoriale Wirkung von Gesetzen, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1988, Bern 1988, S. 3 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt es deshalb einen unzulässigen Eingriff in ausländische Hoheitsrechte dar, wenn dem Inhaber eines aberkannten Führerausweises verwehrt wird, mit dem ausländischen Ausweis im Ausland zu fahren (BGE 102 Ib 290 E. 1 S. 292, BGE 108 Ib 57 E. 3b S. 61; vgl. auch BGE 118 Ib 518 E. 3a S. 521). Ein solcher Eingriff bedarf einer speziellen Grundlage im internationalen Recht; daran fehlt es hier.
b) Die umstrittene Verordnungsbestimmung kann sich - mit Bezug auf ihre Geltung über den schweizerischen Hoheitsbereich hinaus - weder auf die einschlägige Delegationsnorm (Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG) noch auf anderes Bundesrecht der Gesetzes- oder Verfassungsstufe stützen (vgl. dagegen z.B. Art. 56 Abs. 2 SVG betreffend Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Motorfahrzeugführer). Die heikle Frage, in welchem Verhältnis derartiges Landesrecht zum völkerrechtlichen Territorialitätsgrundsatz stünde (vgl. Art. 114bis Abs. 3 BV; vgl. BGE 118 Ib 277 E. 3b S. 281, mit Hinweisen), braucht deshalb nicht geprüft zu werden. Das erwähnte Abkommen aus dem Jahre 1957 ist zwar in den amtlichen Sammlungen immer noch publiziert (vgl. Inhaltsverzeichnis 1994 der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts und der Systematischen Sammlung des Bundesrechts, S. 396, Chronologisches Register, Bd. 2, S. 992; Art. 10 des Publikationsgesetzes; SR 170.512); es wurde jedoch von Italien, wie das Bundesamt für Polizeiwesen nachweist, bereits auf den 31. Dezember 1969 "aufgekündet". Es kommt schon deshalb als Rechtsgrundlage für den hier zur Diskussion stehenden Eingriff in italienische Hoheitsrechte nicht in Frage; ebensowenig das "Wiener Übereinkommen" von 1968, dem Italien nicht beigetreten ist. Abgesehen davon, enthalten auch diese internationalen Verträge keine ausdrückliche Bestimmung, wonach aberkannte ausländische Führerausweise in jedem Fall eingezogen werden müssten bzw. dürften (unveröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1980 i.S. Sch., E. 2a u. 2b; das Bundesgericht hatte schon damals die Einziehung eines aberkannten italienischen Ausweises gestützt auf die zitierte Rechtsprechung grundsätzlich abgelehnt).
c) Die Schweizer Behörden können somit dem Beschwerdegegner mangels (internationaler) Rechtsgrundlage nicht verbieten, mit seinem ausländischen Führerausweis im Ausland zu fahren. Sie können ihm wohl den aberkannten italienischen Ausweis während der Dauer seines Aufenthalts in der Schweiz abnehmen, müssen ihn aber wieder aushändigen, wenn er die Schweiz verlässt (vgl. BGE 102 Ib 290 E. 1 S. 292); das gilt auch dann, wenn der Aufenthalt in der Schweiz - wie hier - auf Wohnsitznahme beruht. Daran ändert nichts, dass die Regelung in Art. 45 Abs. 4 VZV auf Gründen der Gleichbehandlung aller Motorfahrzeugführer mit Wohnsitz in der Schweiz und solchen der Verkehrssicherheit beruht, wie das beschwerdeführende Bundesamt ausführt; sie vermag als rein landesrechtliche Norm die fehlende zwischenstaatliche Grundlage für einen Eingriff in italienische (oder andere ausländische) Hoheitsrechte nicht zu ersetzen.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern weist zutreffend darauf hin, dass die Verkehrssicherheit in der Schweiz nicht berührt ist, wenn ein (in der Schweiz aberkannter) ausländischer Führerausweis vom Inhaber mit Wohnsitz in der Schweiz im Ausland verwendet wird, und dass jene im betreffenden Staat in dessen alleinige Hoheit fällt. Das übersieht das Bundesamt, wenn es argumentiert, die Verkehrssicherheit könne nicht "an der Grenze aufhören". Diesem (durchaus berechtigten) Anliegen trägt das "Wiener Übereinkommen" im Bereich der Führerausweise etwa dadurch Rechnung, dass es die Vertragsparteien verpflichtet, die erforderlichen Massnahmen zu treffen, damit die anzuerkennenden Führerscheine "nicht ohne eine vernünftige Gewähr für die Befähigung des Führers und seiner körperlichen Eignung ausgestellt werden" (Artikel 41 Ziff. 3); oder dass die Vertragspartei, die einem Führer das Recht auf Verwendung des Führerscheins aberkannt hat, die Behörde, die diesen ausgestellt hatte, davon benachrichtigen kann (Artikel 42 Ziff. 1 lit. b); oder dass die Aberkennung, wenn es sich um einen internationalen Führerschein handelt, auf dem Ausweis selber vermerkt wird (Artikel 42 Ziff. 1 lit. c). Eine weitergehende Regelung, kraft derer ein Staat einen aberkannten ausländischen Ausweis mit Wirkung auch für ausländisches Hoheitsgebiet einziehen könnte, besteht aber im geltenden internationalen Strassenverkehrsrecht nicht.
4. Die Vorinstanz ordnete an, auf dem aberkannten Ausweis des Beschwerdegegners sei in Anwendung von Art. 45 Abs. 4 lit. b zweiter Satz VZV die Ungültigkeit für die Schweiz zu vermerken und das Dokument sei ihm auszuhändigen.
Das "Wiener Übereinkommen" sieht eine Anmerkung der Ungültigkeit explizit nur für internationale Führerscheine vor (Art. 42 Ziff. 1 lit. c). Das Bundesgericht hielt im unveröffentlichten Urteil vom 14. Oktober 1980 fest, die Aberkennung eines ausländischen Führerausweises für das Gebiet der Schweiz könne auch in nationale Ausweise eingetragen werden, wenn sich der Inhaber dieses Ausweises mit einer solchen Anmerkung ausdrücklich einverstanden erkläre (E. 2a; vgl. auch BGE 108 Ib 57 E. 3c S. 61). Der Beschwerdegegner hat vorliegend gegen einen entsprechenden Vermerk keine Einwendungen erhoben; er hat sich verpflichtet, "den in Italien erworbenen Führerschein in der Schweiz nie zu verwenden", und um Rückgabe des Dokuments gebeten. Das Vorgehen der Vorinstanz ist unter diesen Umständen nicht zu beanstanden: Der Führerausweis wurde dem Beschwerdegegner auf unbestimmte Zeit aberkannt und kann ihm während des Aufenthalts in der Schweiz abgenommen werden (oben E. 3c). Wie das Bundesgericht im erwähnten unveröffentlichten Urteil erwog, ist eine Ungültigerklärung des Ausweises durch Anmerkung und Stempelung der Urkunde zweckmässig, weil dadurch der betreffende ausländische Ausweis für das Gebiet der Schweiz unmittelbar entwertet wird. Die polizeiliche Kontrolle ist damit ebenso gut gewährleistet wie bei einer Einziehung; gleichzeitig wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Aberkennung im Unterschied zur Einziehung des Führerausweises territorial beschränkt gilt. Die Anmerkung direkt auf dem Dokument verringert zudem nicht nur den Verwaltungsaufwand der Behörde; auch mit Rücksicht auf die Umtriebe, die dem Beschwerdegegner durch die Hinterlegung des Ausweises entstehen würden, erscheint sie praktikabel und verhältnismässig.
5. a) Soweit Art. 45 Abs. 4 VZV generell vorschreibt, dass der aberkannte ausländische Führerausweis dem Berechtigten beim Verlassen der Schweiz nicht auszuhändigen ist, wenn er hier Wohnsitz hat (lit. b e contrario), verstösst er - mangels Rechtsgrundlage - gegen das völkerrechtliche Territorialitätsprinzip. | de | Art. 25 al. 2 let. b LCR, art. 45 al. 1 et 4 OAC; interdiction de faire usage et restitution d'un permis de conduire italien. La confiscation d'un permis de conduire étranger dont l'usage a été interdit n'est pas une mesure d'exécution au sens de l'art. 101 let. c OJ (recevabilité de recours de droit administratif, consid. 1).
Dans la mesure où l'art. 45 al. 4 OAC prévoit de manière générale que le permis de conduire étranger dont l'usage a été interdit n'est pas restitué à son titulaire lorsque celui-là quitte la Suisse alors qu'il y a son domicile, il viole - faute de base légale - le principe de la territorialité issu du droit international public (consid. 2-5). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-447%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,865 | 121 II 447 | 121 II 447
Sachverhalt ab Seite 448
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern aberkannte C. am 14. Juli 1994 seinen italienischen Führerausweis auf unbestimmte Zeit und zog diesen ein. Es begründete sein Vorgehen damit, dass C. den Ausweis im Jahr 1980 unter Umgehung der schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen in Italien erworben habe.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern hiess eine Beschwerde hiergegen insofern gut, als er anordnete, C. sei der italienische Führerausweis mit dem Vermerk zurückzugeben, dass das Dokument für die Schweiz ungültig sei; dessen Einziehung wäre völkerrechtswidrig.
Das Bundesamt für Polizeiwesen hat Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Es beantragt, den regierungsrätlichen Entscheid vom 7. Februar 1995 im Sinne der Erwägungen aufzuheben und den italienischen Führerausweis C. nicht auszuhändigen bzw. wieder einzuziehen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid des luzernischen Regierungsrats ist kantonal letztinstanzlich und unterliegt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958, SVG; SR 741.01). Das Bundesamt für Polizeiwesen besitzt das Beschwerderecht kraft Gesetzesvorschrift (Art. 24 Abs. 5 lit. c SVG; Art. 103 lit. c OG). Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 ff. OG liegt nicht vor; insbesondere ist die Einziehung des aberkannten ausländischen Führerausweises keine Vollzugshandlung im Sinne von Art. 101 lit. c OG (unveröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1980 i.S. Sch., E. 1). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
b) Das Bundesgericht kontrolliert auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin die Anwendung des Bundesrechts von Amtes wegen; an die Begründung der Begehren ist es nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 in fine OG; BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweis). Es kann vorfrageweise Verordnungen des Bundesrats auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit (BGE 120 Ib 97 E. 3a S. 102, mit Hinweisen) und auf ihre Übereinstimmung mit übergeordneten staatsvertraglichen Bestimmungen (vgl. BGE 118 Ib 277 E. 3b S. 281, mit Hinweisen) prüfen.
2. a) Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat dem Beschwerdegegner seinen italienischen Führerausweis gestützt auf Art. 45 Abs. 1 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) auf unbestimmte Zeit aberkannt, weil dieser ihn in Umgehung der schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen erworben habe. Die Aberkennung als solche ist nicht umstritten. Hingegen macht das Bundesamt geltend, die Vorinstanz habe entgegen Art. 45 Abs. 4 VZV den aberkannten ausländischen Führerausweis nicht zugleich beschlagnahmt und dadurch Bundesrecht verletzt (Art. 104 lit. a OG).
b) Nach Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG erlässt der Bundesrat Vorschriften über "ausländische Motorfahrzeuge und Fahrräder und ihre Führer sowie internationale Fahrzeug- und Führerausweise". Der revidierte Art. 45 Abs. 4 VZV (Änderung vom 7. März 1994, in Kraft seit 1. April 1994) hat folgenden Wortlaut:
"Aberkannte ausländische Führerausweise werden bei der Behörde
hinterlegt. Sie sind dem Berechtigten auszuhändigen:
a) nach Ablauf der Aberkennungsfrist oder Aufhebung der Aberkennung;
b) auf Verlangen beim Verlassen der Schweiz, wenn er hier keinen Wohnsitz
hat. Bei unbefristeter Aberkennung kann die Ungültigkeit in der Schweiz
vermerkt werden, wenn die Gefahr von Missbräuchen besteht."
Während nach der entsprechenden alten Regelung ein aberkannter ausländischer Ausweis nicht in jedem Fall einzuziehen war (unveröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1980 i.S. Sch., E. 2b), ist er nunmehr aufgrund der zitierten (revidierten) Bestimmung bei der Behörde zu hinterlegen und kann dem Berechtigten, solange er in der Schweiz Wohnsitz hat, nicht ausgehändigt werden.
c) Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, es sei völkerrechtswidrig, wenn eine schweizerische Behörde einem italienischen Bürger verbieten wollte, mit einem von Italien ausgestellten Führerausweis in Italien zu fahren: Gemäss Art. 7 Abs. 4 des italienisch-schweizerischen Abkommens vom 19. September 1957 über den Motorfahrzeugverkehr und die Strassentransporte (SR 0.741.619.454; AS 1960 329 ff.) könne ein Vertragsstaat einen vom andern ausgestellten Führerausweis nur für sein Gebiet ungültig erklären. Nach Art. 42 Abs. 1 lit. a des Übereinkommens vom 8. November 1968 über den Strassenverkehr ("Wiener Übereinkommen"; für die Schweiz in Kraft seit dem 11. Dezember 1992; SR 0.741.10; AS 1993 402 ff.), dem Italien zwar nicht beigetreten sei, müsse ein aberkannter ausländischer Führerausweis zurückgegeben werden, sobald der Betroffene die Schweiz verlasse.
Das beschwerdeführende Bundesamt bringt demgegenüber vor, der umstrittenen Bestimmung stehe kein internationales Recht entgegen: Art. 42 Abs. 1 des "Wiener Übereinkommens" betreffe lediglich den Lenker ohne Wohnsitz in der Schweiz; diesem sei der aberkannte Führerausweis beim Verlassen der Schweiz wieder auszuhändigen, wie Art. 45 Abs. 4 VZV dies vorsehe. Weder das Übereinkommen noch das erwähnte Abkommen (von 1957), das Italien im übrigen auf den 31. Dezember 1969 "aufgekündet" habe, bestimme, was beim Wohnsitzwechsel des Führers aus dem Ausland mit dessen ausländischem Führerausweis zu geschehen habe, insbesondere wenn ein Entzugs- oder Aberkennungsgrund vorliege.
3. a) Ausländische Führerausweise können nicht entzogen werden, jedoch für die Schweiz nach den Bestimmungen aberkannt werden, die für den Entzug schweizerischer Führerausweise gelten (BGE 118 Ib 518 E. 3a S. 521, mit Hinweisen). Der aberkannte ausländische Ausweis kann dem Inhaber abgenommen, muss ihm aber zurückgegeben werden, "wenn er das Land verlässt" (vgl. Art. 45 Abs. 4 aVZV; PETER STAUFFER, Der Entzug des Führerausweises, Diss. Bern 1966, S. 93 f.). Dies folgt aus dem allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz der Territorialität der Staatsgewalt (dazu JÖRG PAUL MÜLLER/LUZIUS WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 2. Aufl., Bern 1982, S. 248 ff.; ROLF BÄR, Extraterritoriale Wirkung von Gesetzen, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1988, Bern 1988, S. 3 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt es deshalb einen unzulässigen Eingriff in ausländische Hoheitsrechte dar, wenn dem Inhaber eines aberkannten Führerausweises verwehrt wird, mit dem ausländischen Ausweis im Ausland zu fahren (BGE 102 Ib 290 E. 1 S. 292, BGE 108 Ib 57 E. 3b S. 61; vgl. auch BGE 118 Ib 518 E. 3a S. 521). Ein solcher Eingriff bedarf einer speziellen Grundlage im internationalen Recht; daran fehlt es hier.
b) Die umstrittene Verordnungsbestimmung kann sich - mit Bezug auf ihre Geltung über den schweizerischen Hoheitsbereich hinaus - weder auf die einschlägige Delegationsnorm (Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG) noch auf anderes Bundesrecht der Gesetzes- oder Verfassungsstufe stützen (vgl. dagegen z.B. Art. 56 Abs. 2 SVG betreffend Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Motorfahrzeugführer). Die heikle Frage, in welchem Verhältnis derartiges Landesrecht zum völkerrechtlichen Territorialitätsgrundsatz stünde (vgl. Art. 114bis Abs. 3 BV; vgl. BGE 118 Ib 277 E. 3b S. 281, mit Hinweisen), braucht deshalb nicht geprüft zu werden. Das erwähnte Abkommen aus dem Jahre 1957 ist zwar in den amtlichen Sammlungen immer noch publiziert (vgl. Inhaltsverzeichnis 1994 der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts und der Systematischen Sammlung des Bundesrechts, S. 396, Chronologisches Register, Bd. 2, S. 992; Art. 10 des Publikationsgesetzes; SR 170.512); es wurde jedoch von Italien, wie das Bundesamt für Polizeiwesen nachweist, bereits auf den 31. Dezember 1969 "aufgekündet". Es kommt schon deshalb als Rechtsgrundlage für den hier zur Diskussion stehenden Eingriff in italienische Hoheitsrechte nicht in Frage; ebensowenig das "Wiener Übereinkommen" von 1968, dem Italien nicht beigetreten ist. Abgesehen davon, enthalten auch diese internationalen Verträge keine ausdrückliche Bestimmung, wonach aberkannte ausländische Führerausweise in jedem Fall eingezogen werden müssten bzw. dürften (unveröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1980 i.S. Sch., E. 2a u. 2b; das Bundesgericht hatte schon damals die Einziehung eines aberkannten italienischen Ausweises gestützt auf die zitierte Rechtsprechung grundsätzlich abgelehnt).
c) Die Schweizer Behörden können somit dem Beschwerdegegner mangels (internationaler) Rechtsgrundlage nicht verbieten, mit seinem ausländischen Führerausweis im Ausland zu fahren. Sie können ihm wohl den aberkannten italienischen Ausweis während der Dauer seines Aufenthalts in der Schweiz abnehmen, müssen ihn aber wieder aushändigen, wenn er die Schweiz verlässt (vgl. BGE 102 Ib 290 E. 1 S. 292); das gilt auch dann, wenn der Aufenthalt in der Schweiz - wie hier - auf Wohnsitznahme beruht. Daran ändert nichts, dass die Regelung in Art. 45 Abs. 4 VZV auf Gründen der Gleichbehandlung aller Motorfahrzeugführer mit Wohnsitz in der Schweiz und solchen der Verkehrssicherheit beruht, wie das beschwerdeführende Bundesamt ausführt; sie vermag als rein landesrechtliche Norm die fehlende zwischenstaatliche Grundlage für einen Eingriff in italienische (oder andere ausländische) Hoheitsrechte nicht zu ersetzen.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern weist zutreffend darauf hin, dass die Verkehrssicherheit in der Schweiz nicht berührt ist, wenn ein (in der Schweiz aberkannter) ausländischer Führerausweis vom Inhaber mit Wohnsitz in der Schweiz im Ausland verwendet wird, und dass jene im betreffenden Staat in dessen alleinige Hoheit fällt. Das übersieht das Bundesamt, wenn es argumentiert, die Verkehrssicherheit könne nicht "an der Grenze aufhören". Diesem (durchaus berechtigten) Anliegen trägt das "Wiener Übereinkommen" im Bereich der Führerausweise etwa dadurch Rechnung, dass es die Vertragsparteien verpflichtet, die erforderlichen Massnahmen zu treffen, damit die anzuerkennenden Führerscheine "nicht ohne eine vernünftige Gewähr für die Befähigung des Führers und seiner körperlichen Eignung ausgestellt werden" (Artikel 41 Ziff. 3); oder dass die Vertragspartei, die einem Führer das Recht auf Verwendung des Führerscheins aberkannt hat, die Behörde, die diesen ausgestellt hatte, davon benachrichtigen kann (Artikel 42 Ziff. 1 lit. b); oder dass die Aberkennung, wenn es sich um einen internationalen Führerschein handelt, auf dem Ausweis selber vermerkt wird (Artikel 42 Ziff. 1 lit. c). Eine weitergehende Regelung, kraft derer ein Staat einen aberkannten ausländischen Ausweis mit Wirkung auch für ausländisches Hoheitsgebiet einziehen könnte, besteht aber im geltenden internationalen Strassenverkehrsrecht nicht.
4. Die Vorinstanz ordnete an, auf dem aberkannten Ausweis des Beschwerdegegners sei in Anwendung von Art. 45 Abs. 4 lit. b zweiter Satz VZV die Ungültigkeit für die Schweiz zu vermerken und das Dokument sei ihm auszuhändigen.
Das "Wiener Übereinkommen" sieht eine Anmerkung der Ungültigkeit explizit nur für internationale Führerscheine vor (Art. 42 Ziff. 1 lit. c). Das Bundesgericht hielt im unveröffentlichten Urteil vom 14. Oktober 1980 fest, die Aberkennung eines ausländischen Führerausweises für das Gebiet der Schweiz könne auch in nationale Ausweise eingetragen werden, wenn sich der Inhaber dieses Ausweises mit einer solchen Anmerkung ausdrücklich einverstanden erkläre (E. 2a; vgl. auch BGE 108 Ib 57 E. 3c S. 61). Der Beschwerdegegner hat vorliegend gegen einen entsprechenden Vermerk keine Einwendungen erhoben; er hat sich verpflichtet, "den in Italien erworbenen Führerschein in der Schweiz nie zu verwenden", und um Rückgabe des Dokuments gebeten. Das Vorgehen der Vorinstanz ist unter diesen Umständen nicht zu beanstanden: Der Führerausweis wurde dem Beschwerdegegner auf unbestimmte Zeit aberkannt und kann ihm während des Aufenthalts in der Schweiz abgenommen werden (oben E. 3c). Wie das Bundesgericht im erwähnten unveröffentlichten Urteil erwog, ist eine Ungültigerklärung des Ausweises durch Anmerkung und Stempelung der Urkunde zweckmässig, weil dadurch der betreffende ausländische Ausweis für das Gebiet der Schweiz unmittelbar entwertet wird. Die polizeiliche Kontrolle ist damit ebenso gut gewährleistet wie bei einer Einziehung; gleichzeitig wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Aberkennung im Unterschied zur Einziehung des Führerausweises territorial beschränkt gilt. Die Anmerkung direkt auf dem Dokument verringert zudem nicht nur den Verwaltungsaufwand der Behörde; auch mit Rücksicht auf die Umtriebe, die dem Beschwerdegegner durch die Hinterlegung des Ausweises entstehen würden, erscheint sie praktikabel und verhältnismässig.
5. a) Soweit Art. 45 Abs. 4 VZV generell vorschreibt, dass der aberkannte ausländische Führerausweis dem Berechtigten beim Verlassen der Schweiz nicht auszuhändigen ist, wenn er hier Wohnsitz hat (lit. b e contrario), verstösst er - mangels Rechtsgrundlage - gegen das völkerrechtliche Territorialitätsprinzip. | de | Art. 25 cpv. 2 lett. b LCStr, art. 45 cpv. 1 e 4 OAC; divieto di far uso e restituzione di una licenza di condurre italiana. La confisca di una licenza di condurre straniera di cui è vietato l'uso non è una misura di esecuzione giusta l'art. 101 lett. c OG (ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo, consid. 1).
L'art. 45 cpv. 4 OAC viola - per carenza di base legale - il principio della territorialità derivante dal diritto pubblico internazionale nella misura in cui prevede, in modo generale, che la licenza di condurre straniera di cui è stato vietato l'uso non va restituita al suo titolare al momento in cui lascia la Svizzera, se egli ha il domicilio nel nostro paese (consid. 2-5). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-447%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,866 | 121 II 454 | 121 II 454
Sachverhalt ab Seite 455
Das Fernsehen DRS strahlte unter dem Titel "Die Kinder von Magnitogorsk" am 27. Oktober 1994 in der Sendung "10 vor 10" einen Beitrag über Hilfslieferungen nach Osteuropa aus. Hiergegen gelangte die Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im weitern: UBI bzw. Unabhängige Beschwerdeinstanz). Sie machte im wesentlichen geltend, sie habe im Rahmen der freiwilligen Überschussverwertung im Winter 1991/92 nach den Weisungen des Bundesamts für Landwirtschaft 500 Tonnen Fleisch in die Krisengebiete Osteuropas und dabei unter anderem auch 100 Tonnen nach Magnitogorsk verschenkt. Dieses Fleisch sei kontrolliert und durch einen Beamten des Eidgenössischen Veterinäramts begleitet worden. Gemäss dem beanstandeten Beitrag habe eine Beamtin des Sozialamts von Magnitogorsk jedoch erklärt, bis zu 25% des Fleischs sei ungeniessbar gewesen. Diese "abschätzige Beurteilung" sei in der Sendung unwidersprochen geblieben, was beim Zuschauer den falschen Eindruck erweckt habe, es sei ungeniessbare Ware verschenkt worden.
Die Unabhängige Beschwerdeinstanz trat am 8. Februar 1995 auf die Beschwerde nicht ein, da nach dem Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (Radio- und Fernsehgesetz, RTVG; SR 784.40) juristische Personen nicht beschwerdebefugt seien. Die Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das Bundesgericht gutheisst.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen über Beschwerden betreffend die Verletzung von Programmbestimmungen des Radio- und Fernsehgesetzes, seiner Ausführungsbestimmungen oder der Konzession können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 65 Abs. 2 RTVG). Die Beschwerdebefugnis richtet sich dabei ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz (BGE 121 II 359 E. 1a S. 361).
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr sei durch den Nichteintretensentscheid das gemäss Art. 63 Abs. 2 RTVG gewährte Beschwerderecht der Behörden verweigert worden. Zu dieser Rüge ist sie berechtigt (Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 63 Abs. 2 RTVG): Losgelöst vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selber hat das Bundesgericht die Legitimation des von der Unabhängigen Beschwerdeinstanz ausgeschlossenen Beschwerdeführers bejaht, weil dieser ein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der Frage hat, ob ihm die Parteistellung zu Recht verweigert worden ist (unveröffentlichtes Urteil vom 12. Juli 1991 i.S. G. K., E. 2d). In BGE 114 Ib 202 E. 2a war dementsprechend zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz Parteistellung hätte zukommen sollen, weil sie von der Sendung in schutzwürdigen Interessen betroffen war. Schon vor Inkrafttreten des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB/UBI, AS 1984 153) hatte das Bundesgericht die Legitimation eines Beschwerdeführers bejaht, der geltend gemacht hatte, seine gegen die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft erhobene Beschwerde hätte richtigerweise als förmliche Verwaltungs- und nicht als Aufsichtsbeschwerde behandelt werden müssen (BGE 104 Ib 242 E. 3). Auch die Frage, ob es sich bei einer Organisation um eine beschwerdebefugte Behörde im Sinne des Radio- und Fernsehgesetzes handelt und die Unabhängige Beschwerdeinstanz zu Unrecht auf ihre Eingabe nicht eingetreten ist, kann dem Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterbreitet werden. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe ist einzutreten.
2. a) Die Beschwerdeführerin geht zu Recht nicht davon aus, sie sei bereits als juristische Person zur Beschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz legitimiert. Nach Art. 14 lit. c BB/UBI waren neben Behörden zwar auch "Vereinigungen" beschwerdebefugt, die eine enge Beziehung zum Gegenstand einer oder mehrerer beanstandeter Sendungen nachwiesen. Dieses Beschwerderecht ist mit dem Radio- und Fernsehgesetz indessen dahingefallen (LEO SCHÜRMANN/PETER NOBEL, Medienrecht, 2. Aufl., Bern 1993, S. 204; zum alten Recht: MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel und Frankfurt a.M. 1992, S. 214 ff.). Nach dessen Art. 63 ist zur Beschwerde heute noch befugt, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle beteiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung verfügt und entweder eine Beschwerde einreicht, die von mindestens weiteren 20 Personen unterzeichnet ist, die ebenfalls legitimiert wären, wenn sie selber an die Ombudsstelle gelangt wären (Abs. 1 lit. a), oder aber eine enge Beziehung zum Gegenstand einer oder mehrerer Sendungen nachweist (Abs. 1 lit. b). Diese Regelung ist auf natürliche Personen zugeschnitten. Daneben sind alle Behörden beschwerdeberechtigt, soweit sie in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen sind, sowie - voraussetzungslos - das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (Art. 63 Abs. 2 RTVG).
b) aa) Der Begriff der Behörde hat keinen festen Inhalt. Es werden darunter regelmässig die Organe des Gemeinwesens verstanden, welche die Staats- und Verwaltungsorganisation gegen aussen repräsentieren (so FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 65). Neben den gesetzgebenden und gerichtlichen Staatsorganen fallen darunter primär die Repräsentanten der Zentralverwaltung, doch kann der Begriff auch andere Verwaltungsträger erfassen. Bei einer formalen Betrachtungsweise gelten jene Instanzen als Behörden, die hoheitlich zu verfügen befugt sind (THOMAS FLEINER-GERSTER, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1980, S. 449). In diesem Sinne werden - auf Bundesebene - in Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG auch Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung als Behörden bezeichnet, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlichrechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen. Auch der Behördenbegriff in Art. 103 lit. c OG ist nicht auf die Träger der Zentralverwaltung beschränkt. So hat das Bundesgericht beispielsweise die Beschwerdebefugnis des Zentralverbands Schweizerischer Milchproduzenten, der öffentliche Aufgaben auf dem Gebiet der Konsummilchversorgung versieht, aber privatrechtlich organisiert ist, nach dieser Bestimmung und nicht nach dem auf Private zugeschnittenen Art. 103 lit. a OG beurteilt (BGE 113 Ib 363 E. 1 S. 364, BGE 112 Ib 128 E. 2a S. 130).
bb) Dementsprechend ist der Begriff der Behörde in Art. 63 Abs. 2 RTVG ebenfalls weit zu fassen (MARTIN DUMERMUTH, a.a.O., S. 215; vgl. auch FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 173). Es besteht keine Veranlassung, ausserhalb der Verwaltung stehende Träger öffentlichrechtlicher Aufgaben davon auszunehmen. Der Gesetzgeber wollte mit der Beschwerdemöglichkeit an die Unabhängige Beschwerdeinstanz dem Gemeinwesen bzw. dessen Organen ein Mittel in die Hand geben, sich gegen unsachliche Berichterstattungen in Radio und Fernsehen zu wehren, die der Erfüllung der ihnen obliegenden öffentlichen Aufgaben abträglich sein könnten (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 173). Überträgt das Gemeinwesen öffentliche Aufgaben an Organisationen ausserhalb der Verwaltung, steht deshalb auch diesen die Befugnis zu, Sendungen, die den ihnen übertragenen Bereich betreffen, im öffentlichen Interesse zu beanstanden.
c) Die beschwerdeführende Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung wird in der Doktrin teils als privatrechtliche Genossenschaft gemäss Art. 828 ff. OR bezeichnet (LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 1994, S. 210; eher skeptisch FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, S. 58), teils als Genossenschaft des öffentlichen Rechts (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. I, S. 279). Wie es sich damit verhält, kann dahingestellt bleiben: Die Beschwerdeführerin wirkt auf jeden Fall gemäss Art. 93 Abs. 1 der Verordnung vom 22. März 1989 über den Schlachtviehmarkt und die Fleischversorgung (Schlachtviehverordnung, SV; SR 916.341) als gemeinsame Dachorganisation der an der Schlachtvieh- und Fleischversorgung interessierten Kreise beim Vollzug dieser Verordnung mit und erfüllt insoweit öffentliche Aufgaben (vgl. Art. 94 SV). Sie hat mit ihren Mitgliedern insbesondere die Marktabräumung und die Überschussverwertung zu organisieren (Art. 94 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 63 und Art. 64 ff. SV). Die Geschäfts- und Rechnungsführung für ihre öffentlichen Aufgaben steht unter der Aufsicht des Bundesrats, dem sie ihre Statuten zur Genehmigung zu unterbreiten hat; die Verantwortlichkeit ihrer Organe und ihres Personals richtet sich nach dem Verantwortlichkeitsgesetz (Art. 96 SV). Im Rahmen der ihr übertragenen Aufgaben kann die Beschwerdeführerin schliesslich auch Verfügungen erlassen (vgl. Art. 98 Abs. 2 SV). Sind ihr somit öffentliche Aufgaben übertragen und kommen ihr hierbei hoheitliche Befugnisse zu, ist sie eine Behörde im Sinne von Art. 63 Abs. 2 RTVG. Da sie durch den beanstandeten Beitrag, in dem über eine von ihr durchgeführte Massnahme im Bereich der Fleischverwertung berichtet wurde, überdies unbestrittenermassen in ihrem (öffentlichen) Tätigkeitsbereich betroffen ist, hätte ihr die Vorinstanz die Beschwerdeberechtigung nicht absprechen dürfen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. | de | Art. 103 lit. c OG und Art. 63 Abs. 2 RTVG; Zulässigkeit der Behördenbeschwerde der Schweizerischen Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung. Der Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen, auf eine Beschwerde mangels Legitimation nicht einzutreten, ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (E. 1).
Der Begriff der Behörde in Art. 63 Abs. 2 RTVG ist weit zu verstehen; er umfasst auch Träger öffentlichrechtlicher Aufgaben ausserhalb der Verwaltung, denen hoheitliche Verfügungsbefugnisse zukommen (E. 2). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-454%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,867 | 121 II 454 | 121 II 454
Sachverhalt ab Seite 455
Das Fernsehen DRS strahlte unter dem Titel "Die Kinder von Magnitogorsk" am 27. Oktober 1994 in der Sendung "10 vor 10" einen Beitrag über Hilfslieferungen nach Osteuropa aus. Hiergegen gelangte die Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im weitern: UBI bzw. Unabhängige Beschwerdeinstanz). Sie machte im wesentlichen geltend, sie habe im Rahmen der freiwilligen Überschussverwertung im Winter 1991/92 nach den Weisungen des Bundesamts für Landwirtschaft 500 Tonnen Fleisch in die Krisengebiete Osteuropas und dabei unter anderem auch 100 Tonnen nach Magnitogorsk verschenkt. Dieses Fleisch sei kontrolliert und durch einen Beamten des Eidgenössischen Veterinäramts begleitet worden. Gemäss dem beanstandeten Beitrag habe eine Beamtin des Sozialamts von Magnitogorsk jedoch erklärt, bis zu 25% des Fleischs sei ungeniessbar gewesen. Diese "abschätzige Beurteilung" sei in der Sendung unwidersprochen geblieben, was beim Zuschauer den falschen Eindruck erweckt habe, es sei ungeniessbare Ware verschenkt worden.
Die Unabhängige Beschwerdeinstanz trat am 8. Februar 1995 auf die Beschwerde nicht ein, da nach dem Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (Radio- und Fernsehgesetz, RTVG; SR 784.40) juristische Personen nicht beschwerdebefugt seien. Die Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das Bundesgericht gutheisst.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen über Beschwerden betreffend die Verletzung von Programmbestimmungen des Radio- und Fernsehgesetzes, seiner Ausführungsbestimmungen oder der Konzession können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 65 Abs. 2 RTVG). Die Beschwerdebefugnis richtet sich dabei ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz (BGE 121 II 359 E. 1a S. 361).
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr sei durch den Nichteintretensentscheid das gemäss Art. 63 Abs. 2 RTVG gewährte Beschwerderecht der Behörden verweigert worden. Zu dieser Rüge ist sie berechtigt (Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 63 Abs. 2 RTVG): Losgelöst vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selber hat das Bundesgericht die Legitimation des von der Unabhängigen Beschwerdeinstanz ausgeschlossenen Beschwerdeführers bejaht, weil dieser ein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der Frage hat, ob ihm die Parteistellung zu Recht verweigert worden ist (unveröffentlichtes Urteil vom 12. Juli 1991 i.S. G. K., E. 2d). In BGE 114 Ib 202 E. 2a war dementsprechend zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz Parteistellung hätte zukommen sollen, weil sie von der Sendung in schutzwürdigen Interessen betroffen war. Schon vor Inkrafttreten des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB/UBI, AS 1984 153) hatte das Bundesgericht die Legitimation eines Beschwerdeführers bejaht, der geltend gemacht hatte, seine gegen die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft erhobene Beschwerde hätte richtigerweise als förmliche Verwaltungs- und nicht als Aufsichtsbeschwerde behandelt werden müssen (BGE 104 Ib 242 E. 3). Auch die Frage, ob es sich bei einer Organisation um eine beschwerdebefugte Behörde im Sinne des Radio- und Fernsehgesetzes handelt und die Unabhängige Beschwerdeinstanz zu Unrecht auf ihre Eingabe nicht eingetreten ist, kann dem Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterbreitet werden. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe ist einzutreten.
2. a) Die Beschwerdeführerin geht zu Recht nicht davon aus, sie sei bereits als juristische Person zur Beschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz legitimiert. Nach Art. 14 lit. c BB/UBI waren neben Behörden zwar auch "Vereinigungen" beschwerdebefugt, die eine enge Beziehung zum Gegenstand einer oder mehrerer beanstandeter Sendungen nachwiesen. Dieses Beschwerderecht ist mit dem Radio- und Fernsehgesetz indessen dahingefallen (LEO SCHÜRMANN/PETER NOBEL, Medienrecht, 2. Aufl., Bern 1993, S. 204; zum alten Recht: MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel und Frankfurt a.M. 1992, S. 214 ff.). Nach dessen Art. 63 ist zur Beschwerde heute noch befugt, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle beteiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung verfügt und entweder eine Beschwerde einreicht, die von mindestens weiteren 20 Personen unterzeichnet ist, die ebenfalls legitimiert wären, wenn sie selber an die Ombudsstelle gelangt wären (Abs. 1 lit. a), oder aber eine enge Beziehung zum Gegenstand einer oder mehrerer Sendungen nachweist (Abs. 1 lit. b). Diese Regelung ist auf natürliche Personen zugeschnitten. Daneben sind alle Behörden beschwerdeberechtigt, soweit sie in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen sind, sowie - voraussetzungslos - das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (Art. 63 Abs. 2 RTVG).
b) aa) Der Begriff der Behörde hat keinen festen Inhalt. Es werden darunter regelmässig die Organe des Gemeinwesens verstanden, welche die Staats- und Verwaltungsorganisation gegen aussen repräsentieren (so FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 65). Neben den gesetzgebenden und gerichtlichen Staatsorganen fallen darunter primär die Repräsentanten der Zentralverwaltung, doch kann der Begriff auch andere Verwaltungsträger erfassen. Bei einer formalen Betrachtungsweise gelten jene Instanzen als Behörden, die hoheitlich zu verfügen befugt sind (THOMAS FLEINER-GERSTER, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1980, S. 449). In diesem Sinne werden - auf Bundesebene - in Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG auch Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung als Behörden bezeichnet, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlichrechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen. Auch der Behördenbegriff in Art. 103 lit. c OG ist nicht auf die Träger der Zentralverwaltung beschränkt. So hat das Bundesgericht beispielsweise die Beschwerdebefugnis des Zentralverbands Schweizerischer Milchproduzenten, der öffentliche Aufgaben auf dem Gebiet der Konsummilchversorgung versieht, aber privatrechtlich organisiert ist, nach dieser Bestimmung und nicht nach dem auf Private zugeschnittenen Art. 103 lit. a OG beurteilt (BGE 113 Ib 363 E. 1 S. 364, BGE 112 Ib 128 E. 2a S. 130).
bb) Dementsprechend ist der Begriff der Behörde in Art. 63 Abs. 2 RTVG ebenfalls weit zu fassen (MARTIN DUMERMUTH, a.a.O., S. 215; vgl. auch FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 173). Es besteht keine Veranlassung, ausserhalb der Verwaltung stehende Träger öffentlichrechtlicher Aufgaben davon auszunehmen. Der Gesetzgeber wollte mit der Beschwerdemöglichkeit an die Unabhängige Beschwerdeinstanz dem Gemeinwesen bzw. dessen Organen ein Mittel in die Hand geben, sich gegen unsachliche Berichterstattungen in Radio und Fernsehen zu wehren, die der Erfüllung der ihnen obliegenden öffentlichen Aufgaben abträglich sein könnten (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 173). Überträgt das Gemeinwesen öffentliche Aufgaben an Organisationen ausserhalb der Verwaltung, steht deshalb auch diesen die Befugnis zu, Sendungen, die den ihnen übertragenen Bereich betreffen, im öffentlichen Interesse zu beanstanden.
c) Die beschwerdeführende Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung wird in der Doktrin teils als privatrechtliche Genossenschaft gemäss Art. 828 ff. OR bezeichnet (LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 1994, S. 210; eher skeptisch FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, S. 58), teils als Genossenschaft des öffentlichen Rechts (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. I, S. 279). Wie es sich damit verhält, kann dahingestellt bleiben: Die Beschwerdeführerin wirkt auf jeden Fall gemäss Art. 93 Abs. 1 der Verordnung vom 22. März 1989 über den Schlachtviehmarkt und die Fleischversorgung (Schlachtviehverordnung, SV; SR 916.341) als gemeinsame Dachorganisation der an der Schlachtvieh- und Fleischversorgung interessierten Kreise beim Vollzug dieser Verordnung mit und erfüllt insoweit öffentliche Aufgaben (vgl. Art. 94 SV). Sie hat mit ihren Mitgliedern insbesondere die Marktabräumung und die Überschussverwertung zu organisieren (Art. 94 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 63 und Art. 64 ff. SV). Die Geschäfts- und Rechnungsführung für ihre öffentlichen Aufgaben steht unter der Aufsicht des Bundesrats, dem sie ihre Statuten zur Genehmigung zu unterbreiten hat; die Verantwortlichkeit ihrer Organe und ihres Personals richtet sich nach dem Verantwortlichkeitsgesetz (Art. 96 SV). Im Rahmen der ihr übertragenen Aufgaben kann die Beschwerdeführerin schliesslich auch Verfügungen erlassen (vgl. Art. 98 Abs. 2 SV). Sind ihr somit öffentliche Aufgaben übertragen und kommen ihr hierbei hoheitliche Befugnisse zu, ist sie eine Behörde im Sinne von Art. 63 Abs. 2 RTVG. Da sie durch den beanstandeten Beitrag, in dem über eine von ihr durchgeführte Massnahme im Bereich der Fleischverwertung berichtet wurde, überdies unbestrittenermassen in ihrem (öffentlichen) Tätigkeitsbereich betroffen ist, hätte ihr die Vorinstanz die Beschwerdeberechtigung nicht absprechen dürfen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. | de | Art. 103 let. c OJ et art. 63 al. 2 LRTV; recevabilité de la plainte d'une autorité, soit la Coopérative suisse pour l'approvisionnement en bétail de boucherie et en viande. La décision par laquelle l'autorité indépendante d'examen des plaintes refuse d'entrer en matière sur une plainte pour défaut de qualité pour agir peut être attaquée par la voie du recours de droit administratif (consid. 1).
La notion d'"autorité" figurant à l'art. 63 al. 2 LRTV doit être comprise dans un sens large; elle comprend aussi les personnes extérieures à l'administration chargées de tâches de droit public et dotées d'une compétence décisionnelle relevant de la puissance publique (consid. 2). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-454%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 455
Das Fernsehen DRS strahlte unter dem Titel "Die Kinder von Magnitogorsk" am 27. Oktober 1994 in der Sendung "10 vor 10" einen Beitrag über Hilfslieferungen nach Osteuropa aus. Hiergegen gelangte die Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im weitern: UBI bzw. Unabhängige Beschwerdeinstanz). Sie machte im wesentlichen geltend, sie habe im Rahmen der freiwilligen Überschussverwertung im Winter 1991/92 nach den Weisungen des Bundesamts für Landwirtschaft 500 Tonnen Fleisch in die Krisengebiete Osteuropas und dabei unter anderem auch 100 Tonnen nach Magnitogorsk verschenkt. Dieses Fleisch sei kontrolliert und durch einen Beamten des Eidgenössischen Veterinäramts begleitet worden. Gemäss dem beanstandeten Beitrag habe eine Beamtin des Sozialamts von Magnitogorsk jedoch erklärt, bis zu 25% des Fleischs sei ungeniessbar gewesen. Diese "abschätzige Beurteilung" sei in der Sendung unwidersprochen geblieben, was beim Zuschauer den falschen Eindruck erweckt habe, es sei ungeniessbare Ware verschenkt worden.
Die Unabhängige Beschwerdeinstanz trat am 8. Februar 1995 auf die Beschwerde nicht ein, da nach dem Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (Radio- und Fernsehgesetz, RTVG; SR 784.40) juristische Personen nicht beschwerdebefugt seien. Die Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das Bundesgericht gutheisst.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen über Beschwerden betreffend die Verletzung von Programmbestimmungen des Radio- und Fernsehgesetzes, seiner Ausführungsbestimmungen oder der Konzession können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 65 Abs. 2 RTVG). Die Beschwerdebefugnis richtet sich dabei ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz (BGE 121 II 359 E. 1a S. 361).
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr sei durch den Nichteintretensentscheid das gemäss Art. 63 Abs. 2 RTVG gewährte Beschwerderecht der Behörden verweigert worden. Zu dieser Rüge ist sie berechtigt (Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 63 Abs. 2 RTVG): Losgelöst vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selber hat das Bundesgericht die Legitimation des von der Unabhängigen Beschwerdeinstanz ausgeschlossenen Beschwerdeführers bejaht, weil dieser ein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der Frage hat, ob ihm die Parteistellung zu Recht verweigert worden ist (unveröffentlichtes Urteil vom 12. Juli 1991 i.S. G. K., E. 2d). In BGE 114 Ib 202 E. 2a war dementsprechend zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz Parteistellung hätte zukommen sollen, weil sie von der Sendung in schutzwürdigen Interessen betroffen war. Schon vor Inkrafttreten des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB/UBI, AS 1984 153) hatte das Bundesgericht die Legitimation eines Beschwerdeführers bejaht, der geltend gemacht hatte, seine gegen die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft erhobene Beschwerde hätte richtigerweise als förmliche Verwaltungs- und nicht als Aufsichtsbeschwerde behandelt werden müssen (BGE 104 Ib 242 E. 3). Auch die Frage, ob es sich bei einer Organisation um eine beschwerdebefugte Behörde im Sinne des Radio- und Fernsehgesetzes handelt und die Unabhängige Beschwerdeinstanz zu Unrecht auf ihre Eingabe nicht eingetreten ist, kann dem Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterbreitet werden. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe ist einzutreten.
2. a) Die Beschwerdeführerin geht zu Recht nicht davon aus, sie sei bereits als juristische Person zur Beschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz legitimiert. Nach Art. 14 lit. c BB/UBI waren neben Behörden zwar auch "Vereinigungen" beschwerdebefugt, die eine enge Beziehung zum Gegenstand einer oder mehrerer beanstandeter Sendungen nachwiesen. Dieses Beschwerderecht ist mit dem Radio- und Fernsehgesetz indessen dahingefallen (LEO SCHÜRMANN/PETER NOBEL, Medienrecht, 2. Aufl., Bern 1993, S. 204; zum alten Recht: MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel und Frankfurt a.M. 1992, S. 214 ff.). Nach dessen Art. 63 ist zur Beschwerde heute noch befugt, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle beteiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung verfügt und entweder eine Beschwerde einreicht, die von mindestens weiteren 20 Personen unterzeichnet ist, die ebenfalls legitimiert wären, wenn sie selber an die Ombudsstelle gelangt wären (Abs. 1 lit. a), oder aber eine enge Beziehung zum Gegenstand einer oder mehrerer Sendungen nachweist (Abs. 1 lit. b). Diese Regelung ist auf natürliche Personen zugeschnitten. Daneben sind alle Behörden beschwerdeberechtigt, soweit sie in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen sind, sowie - voraussetzungslos - das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (Art. 63 Abs. 2 RTVG).
b) aa) Der Begriff der Behörde hat keinen festen Inhalt. Es werden darunter regelmässig die Organe des Gemeinwesens verstanden, welche die Staats- und Verwaltungsorganisation gegen aussen repräsentieren (so FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 65). Neben den gesetzgebenden und gerichtlichen Staatsorganen fallen darunter primär die Repräsentanten der Zentralverwaltung, doch kann der Begriff auch andere Verwaltungsträger erfassen. Bei einer formalen Betrachtungsweise gelten jene Instanzen als Behörden, die hoheitlich zu verfügen befugt sind (THOMAS FLEINER-GERSTER, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1980, S. 449). In diesem Sinne werden - auf Bundesebene - in Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG auch Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung als Behörden bezeichnet, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlichrechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen. Auch der Behördenbegriff in Art. 103 lit. c OG ist nicht auf die Träger der Zentralverwaltung beschränkt. So hat das Bundesgericht beispielsweise die Beschwerdebefugnis des Zentralverbands Schweizerischer Milchproduzenten, der öffentliche Aufgaben auf dem Gebiet der Konsummilchversorgung versieht, aber privatrechtlich organisiert ist, nach dieser Bestimmung und nicht nach dem auf Private zugeschnittenen Art. 103 lit. a OG beurteilt (BGE 113 Ib 363 E. 1 S. 364, BGE 112 Ib 128 E. 2a S. 130).
bb) Dementsprechend ist der Begriff der Behörde in Art. 63 Abs. 2 RTVG ebenfalls weit zu fassen (MARTIN DUMERMUTH, a.a.O., S. 215; vgl. auch FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 173). Es besteht keine Veranlassung, ausserhalb der Verwaltung stehende Träger öffentlichrechtlicher Aufgaben davon auszunehmen. Der Gesetzgeber wollte mit der Beschwerdemöglichkeit an die Unabhängige Beschwerdeinstanz dem Gemeinwesen bzw. dessen Organen ein Mittel in die Hand geben, sich gegen unsachliche Berichterstattungen in Radio und Fernsehen zu wehren, die der Erfüllung der ihnen obliegenden öffentlichen Aufgaben abträglich sein könnten (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 173). Überträgt das Gemeinwesen öffentliche Aufgaben an Organisationen ausserhalb der Verwaltung, steht deshalb auch diesen die Befugnis zu, Sendungen, die den ihnen übertragenen Bereich betreffen, im öffentlichen Interesse zu beanstanden.
c) Die beschwerdeführende Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung wird in der Doktrin teils als privatrechtliche Genossenschaft gemäss Art. 828 ff. OR bezeichnet (LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 1994, S. 210; eher skeptisch FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, S. 58), teils als Genossenschaft des öffentlichen Rechts (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. I, S. 279). Wie es sich damit verhält, kann dahingestellt bleiben: Die Beschwerdeführerin wirkt auf jeden Fall gemäss Art. 93 Abs. 1 der Verordnung vom 22. März 1989 über den Schlachtviehmarkt und die Fleischversorgung (Schlachtviehverordnung, SV; SR 916.341) als gemeinsame Dachorganisation der an der Schlachtvieh- und Fleischversorgung interessierten Kreise beim Vollzug dieser Verordnung mit und erfüllt insoweit öffentliche Aufgaben (vgl. Art. 94 SV). Sie hat mit ihren Mitgliedern insbesondere die Marktabräumung und die Überschussverwertung zu organisieren (Art. 94 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 63 und Art. 64 ff. SV). Die Geschäfts- und Rechnungsführung für ihre öffentlichen Aufgaben steht unter der Aufsicht des Bundesrats, dem sie ihre Statuten zur Genehmigung zu unterbreiten hat; die Verantwortlichkeit ihrer Organe und ihres Personals richtet sich nach dem Verantwortlichkeitsgesetz (Art. 96 SV). Im Rahmen der ihr übertragenen Aufgaben kann die Beschwerdeführerin schliesslich auch Verfügungen erlassen (vgl. Art. 98 Abs. 2 SV). Sind ihr somit öffentliche Aufgaben übertragen und kommen ihr hierbei hoheitliche Befugnisse zu, ist sie eine Behörde im Sinne von Art. 63 Abs. 2 RTVG. Da sie durch den beanstandeten Beitrag, in dem über eine von ihr durchgeführte Massnahme im Bereich der Fleischverwertung berichtet wurde, überdies unbestrittenermassen in ihrem (öffentlichen) Tätigkeitsbereich betroffen ist, hätte ihr die Vorinstanz die Beschwerdeberechtigung nicht absprechen dürfen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. | de | Art. 103 lett. c OG e art. 63 cpv. 2 LRTV; ammissibilità di un ricorso presentato da un'autorità, segnatamente dalla Cooperativa svizzera per l'approvvigionamento con bestiame da macello e con carne. La decisione, con cui l'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva dichiara inammissibile un ricorso per difetto di legittimazione, può essere contestata con ricorso di diritto amministrativo (consid. 1).
La nozione di autorità di cui all'art. 63 cpv. 2 LRTV dev'essere intesa in senso largo; essa include anche coloro che, pur non facendo parte dell'amministrazione, sono incaricati di compiti pubblici e sono dotati di un potere decisionale rilevante dalla pubblica autorità (consid. 2). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-454%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,869 | 121 II 459 | 121 II 459
Sachverhalt ab Seite 460
Saisi d'une demande d'entraide judiciaire formée par la Cour d'appel de Rennes, le Juge d'instruction du canton de Genève est entré en matière par ordonnance du 14 février 1995.
Dans le cadre de ses investigations, il a entendu deux fois L. en qualité de témoin; la première fois le 12 janvier 1995 au sujet d'un versement de 100'000 US$ dont il était le destinataire et qui constituait selon ses explications le remboursement d'un prêt; la seconde fois le 4 avril 1995 au sujet d'un second versement, de 500'000 US$, destiné selon lui à un partenaire commercial sans rapport avec les personnes poursuivies en France.
Par deux ordonnances de clôture partielle du 19 juillet 1995, le juge d'instruction a décidé de transmettre les deux procès-verbaux d'audition de L.
Ce dernier a recouru auprès de la Chambre d'accusation du canton de Genève, en faisant valoir notamment que la demande d'entraide et ses mesures d'exécution violaient le principe de la proportionnalité.
Par deux ordonnances du 12 et du 19 septembre 1995, la Chambre d'accusation a déclaré les recours irrecevables, en déniant à L. la qualité pour agir: celui-ci avait été entendu au sujet d'opérations bancaires concernant des entités autres que lui; il ne s'était pas prévalu des dispositions lui permettant de refuser son témoignage; les renseignements transmis n'étaient pas susceptibles de l'affecter dans sa situation personnelle.
Agissant par la voie de deux recours de droit administratif, L. demande au Tribunal fédéral d'annuler les ordonnances de la cour cantonale, de lui reconnaître la qualité pour recourir devant la Chambre d'accusation et de renvoyer la cause à cette dernière afin qu'elle statue sur le fond. Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) A qualité pour recourir au Tribunal fédéral au moyen d'un recours de droit administratif quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 103 lettre a OJ). Selon l'art. 98a al. 3 OJ qui a codifié la jurisprudence du Tribunal fédéral, la qualité pour recourir en instance cantonale pour violation du droit fédéral dans des causes susceptibles d'être déférées au Tribunal fédéral par un recours de droit administratif doit être admise au moins aussi largement que pour ce recours (ATF 118 Ib 442).
b) En matière d'entraide judiciaire, la qualité pour recourir est reconnue à la personne physique ou morale directement touchée par un acte d'entraide, sans qu'elle n'ait à se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé. Point n'est besoin qu'elle soit affectée dans ses droits et obligations; il suffit qu'elle soit concrètement touchée - matériellement ou juridiquement - par la mesure ordonnée (ATF 119 Ib 56, 59 consid. 2a). La jurisprudence considère que seul mérite la protection légale celui qui se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec la décision attaquée, ce qui n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte ou médiate. Elle reconnaît en principe la qualité pour recourir au titulaire d'un compte bancaire au sujet duquel des renseignements sont demandés, ou à la personne qui doit se soumettre à une mesure de contrainte (perquisition, saisie ou interrogatoire; cf. ATF 121 II 38 consid. 1b, ATF 118 Ib 442, 444 consid. 2a, ATF 116 Ib 106, 109 consid. 2a).
c) La personne appelée à fournir son témoignage dans le cadre d'une demande d'entraide judiciaire se trouve directement soumise à une mesure de contrainte l'obligeant à se présenter devant le juge d'instruction et à y déposer. On ne saurait cependant reconnaître la qualité pour recourir du témoin en raison des seuls inconvénients liés à sa comparution, indépendamment des renseignements qu'il est appelé à fournir, car cela permettrait à la personne interrogée d'entraver la procédure d'entraide judiciaire, alors même qu'elle ne pourrait invoquer un intérêt légitime. Aussi convient-il de reconnaître la qualité du témoin pour s'opposer à la mesure d'entraide dans la seule mesure où les renseignements qu'il est appelé à fournir le concernent personnellement, ou lorsqu'il entend se prévaloir d'un droit dont il est personnellement titulaire, comme celui de refuser son témoignage (cf. ATF 113 Ib 157, 168 consid. 7a).
Lorsque les renseignements à transmettre figurent dans des documents, la jurisprudence relative à l'art. 103 let. a OJ ne reconnaît la qualité pour recourir qu'à la personne directement concernée et la dénie, lorsqu'il s'agit d'une société anonyme, à son actionnaire majoritaire ou unique, ou à l'ayant droit économique, car celui qui recourt à certaines formes juridiques (société anonyme ou rapport de fiducie) pour éviter d'apparaître directement, doit en général en accepter les conséquences (ATF 114 Ib 156, 158 consid. 2a et les arrêts cités). Par identité de motifs, le témoin ne peut donc être admis à recourir lorsque sa déposition ne porte pas sur ses propres rapports avec une société dont il est le bénéficiaire économique, mais sur la seule activité de cette société.
d) Or en l'espèce, les demandes d'entraide tendaient à déterminer le titulaire de deux comptes bancaires, destinataire, respectivement originaire de deux versements déterminés. Le premier versement, de 100'000 US$, daté du 21 mai 1987, provenait d'un compte bancaire détenu par la société I., à destination d'un compte global "X." ouvert auprès de la banque A., détenu économiquement par K.; entendu le 13 décembre 1994, ce dernier a indiqué que le versement était destiné au recourant; il a remis au magistrat les instructions données par le recourant quant à l'utilisation ultérieure de cette somme; selon les explications du recourant, il s'agirait du remboursement d'un prêt consenti à un partenaire commercial. Le second versement, de 500'000 US$, daté du 2 avril 1987, provenait d'un compte auprès de la banque B. dont le magistrat requérant désirait connaître le titulaire; il est apparu que la somme n'avait fait que transiter par le compte détenu par la société I. auprès de la banque B., et provenait du compte "X." précité; par lettres des 21 février et 9 mars 1995, K. a confirmé que le recourant était à l'origine de ce virement. Entendu le 4 avril 1995, le recourant a précisé que cette somme était destinée au même partenaire commercial.
Il apparaît que le recourant n'est pas titulaire des comptes visés par les demandes d'entraide; le fait qu'il soit, économiquement, à l'origine ou à la réception des versements concernés n'est pas suffisant pour justifier sa qualité pour agir. Par ailleurs, les renseignements donnés par le recourant au juge d'instruction ne font que confirmer les indications déjà données à son sujet par K., et à la transmission desquelles il ne pourrait de toute façon pas s'opposer; par ailleurs, il n'invoquait aucun motif propre qui aurait pu justifier une dispense de témoigner. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le recourant ne pouvait pas se prévaloir d'un intérêt légitime suffisant pour s'opposer à l'octroi de l'entraide judiciaire. Les décisions attaquées ne violent donc pas le droit fédéral. | fr | Rechtshilfe; Art. 98a Abs. 3 und Art. 103 OG; Beschwerdebefugnis des Zeugen. Der auf ein Rechtshilfegesuch hin einvernommene Zeuge kann sich nur gegen die Weitergabe der Einvernahmeprotokolle zur Wehr setzen, soweit die von ihm verlangten Auskünfte ihn persönlich betreffen oder wenn er sich auf sein Zeugnisverweigerungsrecht beruft (E. 2c). Dies ist nicht der Fall, wenn er rechtlich nicht Inhaber der Bankkonten ist, auf welche sich seine Aussagen beziehen (E. 2d). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-459%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,870 | 121 II 459 | 121 II 459
Sachverhalt ab Seite 460
Saisi d'une demande d'entraide judiciaire formée par la Cour d'appel de Rennes, le Juge d'instruction du canton de Genève est entré en matière par ordonnance du 14 février 1995.
Dans le cadre de ses investigations, il a entendu deux fois L. en qualité de témoin; la première fois le 12 janvier 1995 au sujet d'un versement de 100'000 US$ dont il était le destinataire et qui constituait selon ses explications le remboursement d'un prêt; la seconde fois le 4 avril 1995 au sujet d'un second versement, de 500'000 US$, destiné selon lui à un partenaire commercial sans rapport avec les personnes poursuivies en France.
Par deux ordonnances de clôture partielle du 19 juillet 1995, le juge d'instruction a décidé de transmettre les deux procès-verbaux d'audition de L.
Ce dernier a recouru auprès de la Chambre d'accusation du canton de Genève, en faisant valoir notamment que la demande d'entraide et ses mesures d'exécution violaient le principe de la proportionnalité.
Par deux ordonnances du 12 et du 19 septembre 1995, la Chambre d'accusation a déclaré les recours irrecevables, en déniant à L. la qualité pour agir: celui-ci avait été entendu au sujet d'opérations bancaires concernant des entités autres que lui; il ne s'était pas prévalu des dispositions lui permettant de refuser son témoignage; les renseignements transmis n'étaient pas susceptibles de l'affecter dans sa situation personnelle.
Agissant par la voie de deux recours de droit administratif, L. demande au Tribunal fédéral d'annuler les ordonnances de la cour cantonale, de lui reconnaître la qualité pour recourir devant la Chambre d'accusation et de renvoyer la cause à cette dernière afin qu'elle statue sur le fond. Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) A qualité pour recourir au Tribunal fédéral au moyen d'un recours de droit administratif quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 103 lettre a OJ). Selon l'art. 98a al. 3 OJ qui a codifié la jurisprudence du Tribunal fédéral, la qualité pour recourir en instance cantonale pour violation du droit fédéral dans des causes susceptibles d'être déférées au Tribunal fédéral par un recours de droit administratif doit être admise au moins aussi largement que pour ce recours (ATF 118 Ib 442).
b) En matière d'entraide judiciaire, la qualité pour recourir est reconnue à la personne physique ou morale directement touchée par un acte d'entraide, sans qu'elle n'ait à se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé. Point n'est besoin qu'elle soit affectée dans ses droits et obligations; il suffit qu'elle soit concrètement touchée - matériellement ou juridiquement - par la mesure ordonnée (ATF 119 Ib 56, 59 consid. 2a). La jurisprudence considère que seul mérite la protection légale celui qui se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec la décision attaquée, ce qui n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte ou médiate. Elle reconnaît en principe la qualité pour recourir au titulaire d'un compte bancaire au sujet duquel des renseignements sont demandés, ou à la personne qui doit se soumettre à une mesure de contrainte (perquisition, saisie ou interrogatoire; cf. ATF 121 II 38 consid. 1b, ATF 118 Ib 442, 444 consid. 2a, ATF 116 Ib 106, 109 consid. 2a).
c) La personne appelée à fournir son témoignage dans le cadre d'une demande d'entraide judiciaire se trouve directement soumise à une mesure de contrainte l'obligeant à se présenter devant le juge d'instruction et à y déposer. On ne saurait cependant reconnaître la qualité pour recourir du témoin en raison des seuls inconvénients liés à sa comparution, indépendamment des renseignements qu'il est appelé à fournir, car cela permettrait à la personne interrogée d'entraver la procédure d'entraide judiciaire, alors même qu'elle ne pourrait invoquer un intérêt légitime. Aussi convient-il de reconnaître la qualité du témoin pour s'opposer à la mesure d'entraide dans la seule mesure où les renseignements qu'il est appelé à fournir le concernent personnellement, ou lorsqu'il entend se prévaloir d'un droit dont il est personnellement titulaire, comme celui de refuser son témoignage (cf. ATF 113 Ib 157, 168 consid. 7a).
Lorsque les renseignements à transmettre figurent dans des documents, la jurisprudence relative à l'art. 103 let. a OJ ne reconnaît la qualité pour recourir qu'à la personne directement concernée et la dénie, lorsqu'il s'agit d'une société anonyme, à son actionnaire majoritaire ou unique, ou à l'ayant droit économique, car celui qui recourt à certaines formes juridiques (société anonyme ou rapport de fiducie) pour éviter d'apparaître directement, doit en général en accepter les conséquences (ATF 114 Ib 156, 158 consid. 2a et les arrêts cités). Par identité de motifs, le témoin ne peut donc être admis à recourir lorsque sa déposition ne porte pas sur ses propres rapports avec une société dont il est le bénéficiaire économique, mais sur la seule activité de cette société.
d) Or en l'espèce, les demandes d'entraide tendaient à déterminer le titulaire de deux comptes bancaires, destinataire, respectivement originaire de deux versements déterminés. Le premier versement, de 100'000 US$, daté du 21 mai 1987, provenait d'un compte bancaire détenu par la société I., à destination d'un compte global "X." ouvert auprès de la banque A., détenu économiquement par K.; entendu le 13 décembre 1994, ce dernier a indiqué que le versement était destiné au recourant; il a remis au magistrat les instructions données par le recourant quant à l'utilisation ultérieure de cette somme; selon les explications du recourant, il s'agirait du remboursement d'un prêt consenti à un partenaire commercial. Le second versement, de 500'000 US$, daté du 2 avril 1987, provenait d'un compte auprès de la banque B. dont le magistrat requérant désirait connaître le titulaire; il est apparu que la somme n'avait fait que transiter par le compte détenu par la société I. auprès de la banque B., et provenait du compte "X." précité; par lettres des 21 février et 9 mars 1995, K. a confirmé que le recourant était à l'origine de ce virement. Entendu le 4 avril 1995, le recourant a précisé que cette somme était destinée au même partenaire commercial.
Il apparaît que le recourant n'est pas titulaire des comptes visés par les demandes d'entraide; le fait qu'il soit, économiquement, à l'origine ou à la réception des versements concernés n'est pas suffisant pour justifier sa qualité pour agir. Par ailleurs, les renseignements donnés par le recourant au juge d'instruction ne font que confirmer les indications déjà données à son sujet par K., et à la transmission desquelles il ne pourrait de toute façon pas s'opposer; par ailleurs, il n'invoquait aucun motif propre qui aurait pu justifier une dispense de témoigner. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le recourant ne pouvait pas se prévaloir d'un intérêt légitime suffisant pour s'opposer à l'octroi de l'entraide judiciaire. Les décisions attaquées ne violent donc pas le droit fédéral. | fr | Entraide judiciaire; art. 98a al. 3 et art. 103 OJ; qualité pour recourir du témoin. Le témoin entendu dans le cadre de l'exécution d'une demande d'entraide judiciaire, ne peut s'opposer à la transmission des procès-verbaux d'audition que dans la mesure où les renseignements qu'il est appelé à fournir le concernent personnellement, ou lorsqu'il se prévaut de son droit de refuser de témoigner (consid. 2c). Tel n'est pas le cas lorsque sa déposition porte sur des comptes bancaires dont il n'est pas juridiquement le titulaire (consid. 2d). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-459%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,871 | 121 II 459 | 121 II 459
Sachverhalt ab Seite 460
Saisi d'une demande d'entraide judiciaire formée par la Cour d'appel de Rennes, le Juge d'instruction du canton de Genève est entré en matière par ordonnance du 14 février 1995.
Dans le cadre de ses investigations, il a entendu deux fois L. en qualité de témoin; la première fois le 12 janvier 1995 au sujet d'un versement de 100'000 US$ dont il était le destinataire et qui constituait selon ses explications le remboursement d'un prêt; la seconde fois le 4 avril 1995 au sujet d'un second versement, de 500'000 US$, destiné selon lui à un partenaire commercial sans rapport avec les personnes poursuivies en France.
Par deux ordonnances de clôture partielle du 19 juillet 1995, le juge d'instruction a décidé de transmettre les deux procès-verbaux d'audition de L.
Ce dernier a recouru auprès de la Chambre d'accusation du canton de Genève, en faisant valoir notamment que la demande d'entraide et ses mesures d'exécution violaient le principe de la proportionnalité.
Par deux ordonnances du 12 et du 19 septembre 1995, la Chambre d'accusation a déclaré les recours irrecevables, en déniant à L. la qualité pour agir: celui-ci avait été entendu au sujet d'opérations bancaires concernant des entités autres que lui; il ne s'était pas prévalu des dispositions lui permettant de refuser son témoignage; les renseignements transmis n'étaient pas susceptibles de l'affecter dans sa situation personnelle.
Agissant par la voie de deux recours de droit administratif, L. demande au Tribunal fédéral d'annuler les ordonnances de la cour cantonale, de lui reconnaître la qualité pour recourir devant la Chambre d'accusation et de renvoyer la cause à cette dernière afin qu'elle statue sur le fond. Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) A qualité pour recourir au Tribunal fédéral au moyen d'un recours de droit administratif quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 103 lettre a OJ). Selon l'art. 98a al. 3 OJ qui a codifié la jurisprudence du Tribunal fédéral, la qualité pour recourir en instance cantonale pour violation du droit fédéral dans des causes susceptibles d'être déférées au Tribunal fédéral par un recours de droit administratif doit être admise au moins aussi largement que pour ce recours (ATF 118 Ib 442).
b) En matière d'entraide judiciaire, la qualité pour recourir est reconnue à la personne physique ou morale directement touchée par un acte d'entraide, sans qu'elle n'ait à se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé. Point n'est besoin qu'elle soit affectée dans ses droits et obligations; il suffit qu'elle soit concrètement touchée - matériellement ou juridiquement - par la mesure ordonnée (ATF 119 Ib 56, 59 consid. 2a). La jurisprudence considère que seul mérite la protection légale celui qui se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec la décision attaquée, ce qui n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte ou médiate. Elle reconnaît en principe la qualité pour recourir au titulaire d'un compte bancaire au sujet duquel des renseignements sont demandés, ou à la personne qui doit se soumettre à une mesure de contrainte (perquisition, saisie ou interrogatoire; cf. ATF 121 II 38 consid. 1b, ATF 118 Ib 442, 444 consid. 2a, ATF 116 Ib 106, 109 consid. 2a).
c) La personne appelée à fournir son témoignage dans le cadre d'une demande d'entraide judiciaire se trouve directement soumise à une mesure de contrainte l'obligeant à se présenter devant le juge d'instruction et à y déposer. On ne saurait cependant reconnaître la qualité pour recourir du témoin en raison des seuls inconvénients liés à sa comparution, indépendamment des renseignements qu'il est appelé à fournir, car cela permettrait à la personne interrogée d'entraver la procédure d'entraide judiciaire, alors même qu'elle ne pourrait invoquer un intérêt légitime. Aussi convient-il de reconnaître la qualité du témoin pour s'opposer à la mesure d'entraide dans la seule mesure où les renseignements qu'il est appelé à fournir le concernent personnellement, ou lorsqu'il entend se prévaloir d'un droit dont il est personnellement titulaire, comme celui de refuser son témoignage (cf. ATF 113 Ib 157, 168 consid. 7a).
Lorsque les renseignements à transmettre figurent dans des documents, la jurisprudence relative à l'art. 103 let. a OJ ne reconnaît la qualité pour recourir qu'à la personne directement concernée et la dénie, lorsqu'il s'agit d'une société anonyme, à son actionnaire majoritaire ou unique, ou à l'ayant droit économique, car celui qui recourt à certaines formes juridiques (société anonyme ou rapport de fiducie) pour éviter d'apparaître directement, doit en général en accepter les conséquences (ATF 114 Ib 156, 158 consid. 2a et les arrêts cités). Par identité de motifs, le témoin ne peut donc être admis à recourir lorsque sa déposition ne porte pas sur ses propres rapports avec une société dont il est le bénéficiaire économique, mais sur la seule activité de cette société.
d) Or en l'espèce, les demandes d'entraide tendaient à déterminer le titulaire de deux comptes bancaires, destinataire, respectivement originaire de deux versements déterminés. Le premier versement, de 100'000 US$, daté du 21 mai 1987, provenait d'un compte bancaire détenu par la société I., à destination d'un compte global "X." ouvert auprès de la banque A., détenu économiquement par K.; entendu le 13 décembre 1994, ce dernier a indiqué que le versement était destiné au recourant; il a remis au magistrat les instructions données par le recourant quant à l'utilisation ultérieure de cette somme; selon les explications du recourant, il s'agirait du remboursement d'un prêt consenti à un partenaire commercial. Le second versement, de 500'000 US$, daté du 2 avril 1987, provenait d'un compte auprès de la banque B. dont le magistrat requérant désirait connaître le titulaire; il est apparu que la somme n'avait fait que transiter par le compte détenu par la société I. auprès de la banque B., et provenait du compte "X." précité; par lettres des 21 février et 9 mars 1995, K. a confirmé que le recourant était à l'origine de ce virement. Entendu le 4 avril 1995, le recourant a précisé que cette somme était destinée au même partenaire commercial.
Il apparaît que le recourant n'est pas titulaire des comptes visés par les demandes d'entraide; le fait qu'il soit, économiquement, à l'origine ou à la réception des versements concernés n'est pas suffisant pour justifier sa qualité pour agir. Par ailleurs, les renseignements donnés par le recourant au juge d'instruction ne font que confirmer les indications déjà données à son sujet par K., et à la transmission desquelles il ne pourrait de toute façon pas s'opposer; par ailleurs, il n'invoquait aucun motif propre qui aurait pu justifier une dispense de témoigner. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le recourant ne pouvait pas se prévaloir d'un intérêt légitime suffisant pour s'opposer à l'octroi de l'entraide judiciaire. Les décisions attaquées ne violent donc pas le droit fédéral. | fr | Assistenza giudiziaria; art. 98a cpv. 3 e art. 103 OG; legittimazione a ricorrere del testimone. Il testimone, sentito nell'ambito dell'esecuzione di una procedura di assistenza giudiziaria, non può opporsi alla trasmissione dei verbali di audizione che nella misura in cui le informazione che è chiamato a fornire lo concernano personalmente o allorquando egli si prevale del suo diritto di non testimoniare (consid. 2c). Ciò non è il caso, se la deposizione concerne conti bancari di cui egli non è il titolare (consid. 2d). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-459%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,872 | 121 II 465 | 121 II 465
Sachverhalt ab Seite 466
R., agriculteur à V., a occupé sans autorisation, pendant plusieurs mois, L., ressortissant de l'ex-Yougoslavie, né en 1959, arrivé en Suisse au printemps 1989. Du 30 septembre au 19 décembre 1989, il a également employé l'épouse de ce dernier, selon le droit coutumier du Kosovo.
Le 19 décembre 1989, L. a frappé mortellement sa compagne à coups de couteau, puis s'est rendu sur l'autoroute N 12 et s'est jeté contre le flanc droit d'un train routier. Grièvement blessé, il a été hospitalisé à l'Hôpital de la Gruyère, à Riaz, où le juge d'instruction a ordonné sa mise en détention préventive. L. a ensuite séjourné à l'Hôpital de l'Ile à Berne, puis à nouveau à l'hôpital de la Gruyère. Les frais d'hospitalisation et de traitement, comprenant plusieurs opérations, ont été pris en charge par le Service cantonal de l'assistance du canton de Fribourg.
Le 2 juin 1993, le Service cantonal de l'assistance publique du canton de Fribourg a réclamé à R. le remboursement des frais d'assistance de L. sur la base de l'art. 55 al. 3 de l'ordonnance fédérale limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE; RS 823.21), soit une somme de 56'273 fr. 20.
Statuant sur recours, la Direction de la santé publique et des affaires sociales a confirmé le remboursement des frais d'assistance dans son principe, mais a réduit le montant dû à 54'573 fr. 70, par décision du 14 octobre 1993.
R. a recouru auprès du Tribunal administratif du canton de Fribourg. Il soutenait essentiellement que la décision de la Direction de la santé publique et des affaires sociales ne reposait sur aucune base légale valable et qu'elle était arbitraire dans la mesure où son ancien employé avait dû rester en Suisse en milieu hospitalier par sa propre faute. Le Tribunal administratif a rejeté le recours par arrêt du 17 mars 1995.
R. a formé un recours de droit administratif contre cet arrêt en reprenant pour l'essentiel, l'argumentation développée devant l'instance cantonale de recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant se prévaut principalement d'une violation du principe de la légalité. Selon lui, l'art. 25 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20) qui, d'une manière générale, donne au Conseil fédéral la compétence d'édicter les dispositions d'application ne constitue pas une délégation de compétence suffisamment précise pour permettre d'édicter la sanction prévue par l'art. 55 al. 3 OLE.
a) En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral ne peut revoir la constitutionnalité des lois fédérales et des normes de délégation qu'elles contiennent. Cette règle vaut a fortiori pour toutes les autorités, fédérales et cantonales, chargées d'appliquer le droit (cf. WALTER HALLER, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 113, no 147 s). Les actes législatifs fédéraux qui n'émanent pas de l'Assemblée fédérale échappent en principe à cette limite. Cependant, le Tribunal fédéral, lorsqu'il se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative, examine si elle reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi à l'auteur de l'ordonnance; il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible, mais il lui incombe d'examiner si le but fixé dans la loi peut être atteint et si le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de la proportionnalité (ATF 118 Ib 367 consid. 4 p. 372 et les arrêts cités). En outre, lorsque la délégation accorde au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation pour réglementer la matière par ordonnance, le Tribunal fédéral n'est pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral (art. 114bis al. 3 Cst.) et se limite à contrôler si l'ordonnance est contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 120 Ib 97 consid. 3a p. 102; ATF 118 Ib 367 consid. 4 p. 372, en matière de police des étrangers: ATF 118 Ib 81 consid. 3b p. 88, ATF 106 Ib 125 consid. 4b p. 134).
b) Depuis l'acceptation de l'art. 69ter Cst. en votation populaire du 25 octobre 1925, la législation en matière de police des étrangers a toujours eu pour but de régulariser le marché du travail et de prévenir un afflux d'étrangers en Suisse (PETER KOTTUSCH, Die Bestimmungen über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, in RSJ 84/1988 p. 38). A cette fin, l'art. 25 al. 1 LSEE, dans sa version non modifiée depuis qu'il a été proposé aux Chambres fédérales (FF 1929 I p. 948), prévoit que "le Conseil exerce la haute surveillance sur l'application des prescriptions fédérales relatives à la police des étrangers"; il édicte les "dispositions nécessaires à l'exécution de la présente loi", en particulier dans les domaines énumérés de façon non limitative aux lettres a à e (a à h après l'entrée en vigueur de la loi du 8 octobre 1948 qui a ajouté trois domaines supplémentaires). Cette énumération démontre que le Conseil fédéral dispose, en matière de police des étrangers, d'une délégation de compétence législative étendue, qui ne se limite pas aux simples dispositions d'exécution, mais comprend aussi des règles secondaires, destinées à compléter la loi.
A cet égard, le Conseil fédéral avait cependant proposé, dans la loi sur les étrangers du 18 juin 1981 (FF 1981 II 553 ss), de "restituer au Parlement la compétence législative abandonnée par la LSEE aux pouvoirs exécutifs, lorsqu'une telle délégation n'est plus guère soutenable" (FF 1978 II p. 166), mais la loi sur les étrangers a été rejetée en votation populaire du 6 juin 1982. Cette restitution de compétence aurait dû notamment avoir lieu pour les frais d'assistance et ceux causés par le départ de Suisse, dont le Parlement avait alors fixé la portée et la répartition dans la loi elle-même. L'art. 57 de la loi du 18 juin 1981 (FF 1981 II p. 569/570) prévoyait ainsi de mettre seulement les frais de départ à la charge de la Confédération, les frais d'assistance étant en principe à la charge des cantons, sauf dans le cas de l'étranger dépourvu de moyens, entré en Suisse sans être au bénéfice d'un visa valable et sans qu'il y ait faute de sa part (al. 1); en revanche, l'employeur devait répondre de ces frais lorsqu'il avait occupé l'étranger sans y être autorisé (al. 2). Dans son message du 19 juin 1978 (FF 1978 II 165 ss), le Conseil fédéral avait toutefois mentionné que "l'ordonnance d'exécution précisera que les frais d'assistance comprennent également les frais médicaux et pharmaceutiques, ainsi que les frais d'hospitalisation" et que les frais occasionnés par le départ de Suisse étaient ceux "causés par le voyage volontaire ou forcé de l'étranger vers le pays de destination, y compris, le cas échéant, les frais se rapportant aux personnes qui doivent l'accompagner" (FF 1978 II p. 227).
L'obligation contenue à l'art. 57 al. 2 de la loi n'était cependant pas nouvelle, puisqu'elle avait été introduite dans l'ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers qui exercent une activité lucrative du 20 octobre 1976 (art. 23 al. 3; RO 1976 p. 2178), puis reprise sans être modifiée dans les ordonnances successives des 23 octobre 1978 (art. 23 al. 3; RO 1978 p. 1678), 17 octobre 1979 (art. 23 al. 3; RO 1979 p. 1403), 22 octobre 1980 (art. 24 al. 3; RO 1980 p. 1586) et maintenue, après l'échec de la loi sur les étrangers devant le peuple dans l'ordonnance du 26 octobre 1983 (art. 24 al. 3; RO 1983 p. 1459) et celle du 6 octobre 1986 actuellement en vigueur. L'art. 55 al. 3 OLE est ainsi libellé:
"Les frais d'assistance et le rapatriement pour les étrangers qui ont été occupés sans autorisation seront à la charge de l'employeur. S'il ne s'acquitte pas de son obligation et si l'autorité compétente doit avancer la somme nécessaire pour couvrir les frais, elle pourra se retourner contre lui."
c) Si le rejet de la loi 18 juin 1981 n'a pas permis de faire figurer l'obligation contenue à l'art. 55 al. 3 OLE dans la loi elle-même, les sanctions pénales et administratives prévues pour les employeurs qui occupent des travailleurs étrangers sans autorisation sont en revanche toutes expressément mentionnées dans les différentes lois fédérales.
S'agissant tout d'abord de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, le Conseil fédéral relevait déjà en 1929 qu'il était nécessaire de rendre l'employeur également responsable de l'obligation imposée à un travailleur étranger de déclarer son arrivée et de se procurer un permis de séjour pour prise d'emploi (FF 1929 I p. 931). Par la suite, le législateur a continué à se préoccuper du travail clandestin; après le rejet de la loi de 1981, il a adopté une motion demandant au Conseil fédéral de modifier l'art. 23 al. 2 LSEE, afin que les employeurs qui engagent des travailleurs sans autorisation soient punis plus sévèrement; cette motion a abouti au message du Conseil fédéral du 17 septembre 1986 (FF 1986 III p. 233 ss), puis à l'entrée en vigueur du nouvel art. 23 LSEE, le 1er mars 1988. Pour sanctionner pénalement l'employeur qui a occupé intentionnellement des étrangers non autorisés à travailler en Suisse, l'art. 23 al. 4 prévoit la possibilité d'infliger une amende jusqu'à 5'000 fr., le juge pouvant mettre des amendes supérieures seulement si l'auteur a agi par cupidité. Il semble donc que le législateur n'ait pas voulu pénaliser trop lourdement l'employeur - pour autant qu'il ne soit pas récidiviste, sinon l'emprisonnement jusqu'à six mois peut s'ajouter à l'amende (art. 23 al. 5) - mais qu'il visait avant tout à punir ceux qui facilitent l'entrée et le séjour illégal en Suisse dans un but d'enrichissement (art. 23 al. 2; voir aussi FF 1986 III p. 241 à propos de la solution médiane proposée par le Conseil fédéral).
En ce qui concerne les assurances sociales - domaine où le Conseil fédéral admet que les travailleurs étrangers clandestins bénéficient de leurs prestations et ne perdent pas leur droit au salaire (voir FF 1986 III p. 240 et les débats devant le Conseil des Etats des 11 mars 3 octobre 1985 (BO CE 1985 p. 109 ss et 590 ss) - les sanctions pénales touchant les employeurs qui n'ont pas rempli leurs obligations peuvent aller jusqu'à six mois d'emprisonnement ou jusqu'à 20'000 fr. d'amende [voir art. 87 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10), 70 de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI; RS 831.20), 112 de la loi fédérale sur l'assurance-accidents (LAA; RS 832.20) et 76 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40)]. Sur le plan administratif, l'employeur répond envers la caisse de compensation du dommage causé par le non-versement des cotisations (art. 52 LAVS et 66 al. 1 LAI), de même qu'il est débiteur de la totalité des cotisations envers l'institution de prévoyance (art. 66 al. 2 LPP). Quant à l'assurance-accidents, c'est à la caisse supplétive qu'il appartient d'allouer les prestations légales d'assurance aux travailleurs victimes d'un accident que la Caisse nationale d'assurance n'a pas la compétence d'assurer et qui n'ont pas été assurés par leur employeur (art. 73 al. 1 LAA: RS 832.20); la caisse a cependant la faculté de récupérer les primes dues par l'employeur pour la durée de son omission, mais pour cinq ans au plus; le montant des primes spéciales ainsi perçues peut être doublé lorsque l'employeur a agi de manière inexcusable ou être majoré de trois à dix fois celui des primes dues en cas de récidive (art. 95 LAA).
d) Au vu du système légal mis en place pour sanctionner le comportement des employeurs qui engagent des travailleurs sans autorisation et sans les annoncer aux assurances sociales, il apparaît clairement que toutes les mesures qui peuvent être prises dans ce domaine figurent dans la loi elle-même. D'une manière générale, l'introduction d'obligations nouvelles et importantes à la charge du citoyen doit en effet rester dans la compétence du législateur qui ne saurait confier cette tâche au Conseil fédéral sans une délégation de compétence précise fixant expressément l'étendue et le cadre de l'obligation en cause (ATF 104 Ib 205 consid. 3b p. 209 et les arrêts cités). Si ce principe est applicable sans réserve aux simples ordonnances d'exécution, il doit être également respecté lorsque, comme en l'espèce, il s'agit d'une ordonnance contenant des dispositions complémentaires à la loi. En particulier, les règles qui imposent une responsabilité ayant des conséquences financières étendues doivent figurer dans la loi elle-même. Tel est le cas de l'obligation contenue à l'art. 55 al. 3 OLE qui, comme le Conseil fédéral définit les frais d'assistance et de rapatriement (FF 1978 II p. 227; voir aussi JAAC 49 1985 no 67 n. 4.2 p. 433), impose à l'employeur une responsabilité très lourde, notamment lorsque le travailleur n'est pas assuré contre la maladie ou ne peut pas toucher les prestations de l'assurance en raison d'une faute grave (art. 37 al. 1 LAA).
Contrairement aux avis exprimés par l'Office fédéral de la justice dans deux cas où celui-ci devait examiner la question de la base légale pour réglementer le travail clandestin et répartir les frais de rapatriement entre le travailleur et l'employeur (JAAC 49 1985 no 67 p. 43 ss et 51 1987 no 34 p. 200 ss), la situation est différente de celle décrite dans l'arrêt Shala du 3 juillet 1980 (ATF 106 Ib 125 ss). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral avait en effet reconnu la compétence du Conseil fédéral de réglementer les salaires minima des étrangers travaillant en Suisse sur la base de la délégation contenue à l'art. 25 LSEE, car la disposition en cause était non seulement conforme aux buts poursuivis par la loi, mais surtout, elle n'imposait pas une obligation nouvelle et importante à l'employeur (consid. 4b p. 135). A cet égard, la réglementation de l'art. 55 al. 3 OLE ne peut donc reposer sur la délégation générale contenue à l'art. 25 al. 1 LSEE que s'il s'agit de tenir l'employeur - qui a eu à son service un travailleur étranger sans autorisation - responsable des frais de renvoi assumés par la collectivité; une telle charge financière s'apparente en effet à des frais de procédure qui peuvent, le cas échéant, être mis à la charge de l'employeur comme partie directement concernée et associée à la procédure de renvoi (cf. avis de l'Office fédéral de la justice du 6 mai 1986 in JAAC 51 1987 no 34 p. 202). Lorsque le départ de Suisse n'est pas possible immédiatement, les frais de séjour ou de la détention en vue du renvoi qui en découlent, soit essentiellement les frais de nourriture et de logement, restent dans le cadre des coûts qui peuvent être mis à la charge de l'employeur en vertu de l'art. 55 al. 2 OLE, car ils ne représentent pas une obligation nouvelle et importante. En revanche, l'employeur ne saurait être contraint, par voie d'ordonnance, de payer des frais d'assistance qui s'étendraient aux frais médicaux et pharmaceutiques, ainsi qu'aux frais d'hospitalisation. Si le législateur estime que de tels frais doivent être mis à la charge de l'employeur qui n'a pas respecté ses obligations, il lui appartient de le préciser expressément dans la loi elle-même, dès lors qu'aucune obligation nouvelle ne peut être imposée à l'employeur sans base légale formelle.
e) En l'espèce, les autorités cantonales ont réclamé au recourant une somme de 54'573 fr. 70, qui comprend notamment les frais d'hospitalisation, par 48'889 fr. 70, et les frais pour appareils orthopédiques, par 3'284 fr., causés par l'accident que son employé a provoqué intentionnellement (art. 37 al. 1 LAA). En tant que cette réclamation se fonde sur l'art. 55 al. 3 OLE, le recourant fait donc valoir à juste titre qu'elle ne repose pas sur une base légale suffisante. Le recours doit dès lors être admis sur ce point, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les griefs d'arbitraire et de violation du principe de la proportionnalité soulevés par le recourant. | fr | Art. 25 Abs. 1 ANAG: Kompetenzdelegation an den Bundesrat im Fremdenpolizeirecht; Art. 55 Abs. 3 BVO: Kostentragungspflicht des Arbeitgebers, der Ausländer ohne Bewilligung beschäftigt hat. Die Delegationsnorm von Art. 25 Abs. 1 ANAG ermächtigt den Bundesrat nicht nur zum Erlass von Vollzugsvorschriften, sondern auch zum Erlass von gesetzesergänzenden Normen (E. 2a und b); sie ist indessen nicht genügend bestimmt, um dem Bundesrat zu gestatten, eine neue weitreichende Pflicht des Arbeitgebers einzuführen, wie sie die Übernahme der Spital- und Medikamentenkosten darstellt, welche der ohne Bewilligung beschäftigte Ausländer verursacht hat (E. 2c und d).
Die allgemeine Delegationsnorm von Art. 25 Abs. 1 ANAG ist nur insofern eine genügende Grundlage für Art. 55 Abs. 3 BVO, als der Arbeitgeber verpflichtet wird, die im Hinblick auf die Ausschaffung entstehenden Kosten zu tragen, so etwa die Kosten von Unterkunft und Verpflegung (E. 2d). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,873 | 121 II 465 | 121 II 465
Sachverhalt ab Seite 466
R., agriculteur à V., a occupé sans autorisation, pendant plusieurs mois, L., ressortissant de l'ex-Yougoslavie, né en 1959, arrivé en Suisse au printemps 1989. Du 30 septembre au 19 décembre 1989, il a également employé l'épouse de ce dernier, selon le droit coutumier du Kosovo.
Le 19 décembre 1989, L. a frappé mortellement sa compagne à coups de couteau, puis s'est rendu sur l'autoroute N 12 et s'est jeté contre le flanc droit d'un train routier. Grièvement blessé, il a été hospitalisé à l'Hôpital de la Gruyère, à Riaz, où le juge d'instruction a ordonné sa mise en détention préventive. L. a ensuite séjourné à l'Hôpital de l'Ile à Berne, puis à nouveau à l'hôpital de la Gruyère. Les frais d'hospitalisation et de traitement, comprenant plusieurs opérations, ont été pris en charge par le Service cantonal de l'assistance du canton de Fribourg.
Le 2 juin 1993, le Service cantonal de l'assistance publique du canton de Fribourg a réclamé à R. le remboursement des frais d'assistance de L. sur la base de l'art. 55 al. 3 de l'ordonnance fédérale limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE; RS 823.21), soit une somme de 56'273 fr. 20.
Statuant sur recours, la Direction de la santé publique et des affaires sociales a confirmé le remboursement des frais d'assistance dans son principe, mais a réduit le montant dû à 54'573 fr. 70, par décision du 14 octobre 1993.
R. a recouru auprès du Tribunal administratif du canton de Fribourg. Il soutenait essentiellement que la décision de la Direction de la santé publique et des affaires sociales ne reposait sur aucune base légale valable et qu'elle était arbitraire dans la mesure où son ancien employé avait dû rester en Suisse en milieu hospitalier par sa propre faute. Le Tribunal administratif a rejeté le recours par arrêt du 17 mars 1995.
R. a formé un recours de droit administratif contre cet arrêt en reprenant pour l'essentiel, l'argumentation développée devant l'instance cantonale de recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant se prévaut principalement d'une violation du principe de la légalité. Selon lui, l'art. 25 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20) qui, d'une manière générale, donne au Conseil fédéral la compétence d'édicter les dispositions d'application ne constitue pas une délégation de compétence suffisamment précise pour permettre d'édicter la sanction prévue par l'art. 55 al. 3 OLE.
a) En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral ne peut revoir la constitutionnalité des lois fédérales et des normes de délégation qu'elles contiennent. Cette règle vaut a fortiori pour toutes les autorités, fédérales et cantonales, chargées d'appliquer le droit (cf. WALTER HALLER, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 113, no 147 s). Les actes législatifs fédéraux qui n'émanent pas de l'Assemblée fédérale échappent en principe à cette limite. Cependant, le Tribunal fédéral, lorsqu'il se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative, examine si elle reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi à l'auteur de l'ordonnance; il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible, mais il lui incombe d'examiner si le but fixé dans la loi peut être atteint et si le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de la proportionnalité (ATF 118 Ib 367 consid. 4 p. 372 et les arrêts cités). En outre, lorsque la délégation accorde au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation pour réglementer la matière par ordonnance, le Tribunal fédéral n'est pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral (art. 114bis al. 3 Cst.) et se limite à contrôler si l'ordonnance est contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 120 Ib 97 consid. 3a p. 102; ATF 118 Ib 367 consid. 4 p. 372, en matière de police des étrangers: ATF 118 Ib 81 consid. 3b p. 88, ATF 106 Ib 125 consid. 4b p. 134).
b) Depuis l'acceptation de l'art. 69ter Cst. en votation populaire du 25 octobre 1925, la législation en matière de police des étrangers a toujours eu pour but de régulariser le marché du travail et de prévenir un afflux d'étrangers en Suisse (PETER KOTTUSCH, Die Bestimmungen über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, in RSJ 84/1988 p. 38). A cette fin, l'art. 25 al. 1 LSEE, dans sa version non modifiée depuis qu'il a été proposé aux Chambres fédérales (FF 1929 I p. 948), prévoit que "le Conseil exerce la haute surveillance sur l'application des prescriptions fédérales relatives à la police des étrangers"; il édicte les "dispositions nécessaires à l'exécution de la présente loi", en particulier dans les domaines énumérés de façon non limitative aux lettres a à e (a à h après l'entrée en vigueur de la loi du 8 octobre 1948 qui a ajouté trois domaines supplémentaires). Cette énumération démontre que le Conseil fédéral dispose, en matière de police des étrangers, d'une délégation de compétence législative étendue, qui ne se limite pas aux simples dispositions d'exécution, mais comprend aussi des règles secondaires, destinées à compléter la loi.
A cet égard, le Conseil fédéral avait cependant proposé, dans la loi sur les étrangers du 18 juin 1981 (FF 1981 II 553 ss), de "restituer au Parlement la compétence législative abandonnée par la LSEE aux pouvoirs exécutifs, lorsqu'une telle délégation n'est plus guère soutenable" (FF 1978 II p. 166), mais la loi sur les étrangers a été rejetée en votation populaire du 6 juin 1982. Cette restitution de compétence aurait dû notamment avoir lieu pour les frais d'assistance et ceux causés par le départ de Suisse, dont le Parlement avait alors fixé la portée et la répartition dans la loi elle-même. L'art. 57 de la loi du 18 juin 1981 (FF 1981 II p. 569/570) prévoyait ainsi de mettre seulement les frais de départ à la charge de la Confédération, les frais d'assistance étant en principe à la charge des cantons, sauf dans le cas de l'étranger dépourvu de moyens, entré en Suisse sans être au bénéfice d'un visa valable et sans qu'il y ait faute de sa part (al. 1); en revanche, l'employeur devait répondre de ces frais lorsqu'il avait occupé l'étranger sans y être autorisé (al. 2). Dans son message du 19 juin 1978 (FF 1978 II 165 ss), le Conseil fédéral avait toutefois mentionné que "l'ordonnance d'exécution précisera que les frais d'assistance comprennent également les frais médicaux et pharmaceutiques, ainsi que les frais d'hospitalisation" et que les frais occasionnés par le départ de Suisse étaient ceux "causés par le voyage volontaire ou forcé de l'étranger vers le pays de destination, y compris, le cas échéant, les frais se rapportant aux personnes qui doivent l'accompagner" (FF 1978 II p. 227).
L'obligation contenue à l'art. 57 al. 2 de la loi n'était cependant pas nouvelle, puisqu'elle avait été introduite dans l'ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers qui exercent une activité lucrative du 20 octobre 1976 (art. 23 al. 3; RO 1976 p. 2178), puis reprise sans être modifiée dans les ordonnances successives des 23 octobre 1978 (art. 23 al. 3; RO 1978 p. 1678), 17 octobre 1979 (art. 23 al. 3; RO 1979 p. 1403), 22 octobre 1980 (art. 24 al. 3; RO 1980 p. 1586) et maintenue, après l'échec de la loi sur les étrangers devant le peuple dans l'ordonnance du 26 octobre 1983 (art. 24 al. 3; RO 1983 p. 1459) et celle du 6 octobre 1986 actuellement en vigueur. L'art. 55 al. 3 OLE est ainsi libellé:
"Les frais d'assistance et le rapatriement pour les étrangers qui ont été occupés sans autorisation seront à la charge de l'employeur. S'il ne s'acquitte pas de son obligation et si l'autorité compétente doit avancer la somme nécessaire pour couvrir les frais, elle pourra se retourner contre lui."
c) Si le rejet de la loi 18 juin 1981 n'a pas permis de faire figurer l'obligation contenue à l'art. 55 al. 3 OLE dans la loi elle-même, les sanctions pénales et administratives prévues pour les employeurs qui occupent des travailleurs étrangers sans autorisation sont en revanche toutes expressément mentionnées dans les différentes lois fédérales.
S'agissant tout d'abord de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, le Conseil fédéral relevait déjà en 1929 qu'il était nécessaire de rendre l'employeur également responsable de l'obligation imposée à un travailleur étranger de déclarer son arrivée et de se procurer un permis de séjour pour prise d'emploi (FF 1929 I p. 931). Par la suite, le législateur a continué à se préoccuper du travail clandestin; après le rejet de la loi de 1981, il a adopté une motion demandant au Conseil fédéral de modifier l'art. 23 al. 2 LSEE, afin que les employeurs qui engagent des travailleurs sans autorisation soient punis plus sévèrement; cette motion a abouti au message du Conseil fédéral du 17 septembre 1986 (FF 1986 III p. 233 ss), puis à l'entrée en vigueur du nouvel art. 23 LSEE, le 1er mars 1988. Pour sanctionner pénalement l'employeur qui a occupé intentionnellement des étrangers non autorisés à travailler en Suisse, l'art. 23 al. 4 prévoit la possibilité d'infliger une amende jusqu'à 5'000 fr., le juge pouvant mettre des amendes supérieures seulement si l'auteur a agi par cupidité. Il semble donc que le législateur n'ait pas voulu pénaliser trop lourdement l'employeur - pour autant qu'il ne soit pas récidiviste, sinon l'emprisonnement jusqu'à six mois peut s'ajouter à l'amende (art. 23 al. 5) - mais qu'il visait avant tout à punir ceux qui facilitent l'entrée et le séjour illégal en Suisse dans un but d'enrichissement (art. 23 al. 2; voir aussi FF 1986 III p. 241 à propos de la solution médiane proposée par le Conseil fédéral).
En ce qui concerne les assurances sociales - domaine où le Conseil fédéral admet que les travailleurs étrangers clandestins bénéficient de leurs prestations et ne perdent pas leur droit au salaire (voir FF 1986 III p. 240 et les débats devant le Conseil des Etats des 11 mars 3 octobre 1985 (BO CE 1985 p. 109 ss et 590 ss) - les sanctions pénales touchant les employeurs qui n'ont pas rempli leurs obligations peuvent aller jusqu'à six mois d'emprisonnement ou jusqu'à 20'000 fr. d'amende [voir art. 87 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10), 70 de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI; RS 831.20), 112 de la loi fédérale sur l'assurance-accidents (LAA; RS 832.20) et 76 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40)]. Sur le plan administratif, l'employeur répond envers la caisse de compensation du dommage causé par le non-versement des cotisations (art. 52 LAVS et 66 al. 1 LAI), de même qu'il est débiteur de la totalité des cotisations envers l'institution de prévoyance (art. 66 al. 2 LPP). Quant à l'assurance-accidents, c'est à la caisse supplétive qu'il appartient d'allouer les prestations légales d'assurance aux travailleurs victimes d'un accident que la Caisse nationale d'assurance n'a pas la compétence d'assurer et qui n'ont pas été assurés par leur employeur (art. 73 al. 1 LAA: RS 832.20); la caisse a cependant la faculté de récupérer les primes dues par l'employeur pour la durée de son omission, mais pour cinq ans au plus; le montant des primes spéciales ainsi perçues peut être doublé lorsque l'employeur a agi de manière inexcusable ou être majoré de trois à dix fois celui des primes dues en cas de récidive (art. 95 LAA).
d) Au vu du système légal mis en place pour sanctionner le comportement des employeurs qui engagent des travailleurs sans autorisation et sans les annoncer aux assurances sociales, il apparaît clairement que toutes les mesures qui peuvent être prises dans ce domaine figurent dans la loi elle-même. D'une manière générale, l'introduction d'obligations nouvelles et importantes à la charge du citoyen doit en effet rester dans la compétence du législateur qui ne saurait confier cette tâche au Conseil fédéral sans une délégation de compétence précise fixant expressément l'étendue et le cadre de l'obligation en cause (ATF 104 Ib 205 consid. 3b p. 209 et les arrêts cités). Si ce principe est applicable sans réserve aux simples ordonnances d'exécution, il doit être également respecté lorsque, comme en l'espèce, il s'agit d'une ordonnance contenant des dispositions complémentaires à la loi. En particulier, les règles qui imposent une responsabilité ayant des conséquences financières étendues doivent figurer dans la loi elle-même. Tel est le cas de l'obligation contenue à l'art. 55 al. 3 OLE qui, comme le Conseil fédéral définit les frais d'assistance et de rapatriement (FF 1978 II p. 227; voir aussi JAAC 49 1985 no 67 n. 4.2 p. 433), impose à l'employeur une responsabilité très lourde, notamment lorsque le travailleur n'est pas assuré contre la maladie ou ne peut pas toucher les prestations de l'assurance en raison d'une faute grave (art. 37 al. 1 LAA).
Contrairement aux avis exprimés par l'Office fédéral de la justice dans deux cas où celui-ci devait examiner la question de la base légale pour réglementer le travail clandestin et répartir les frais de rapatriement entre le travailleur et l'employeur (JAAC 49 1985 no 67 p. 43 ss et 51 1987 no 34 p. 200 ss), la situation est différente de celle décrite dans l'arrêt Shala du 3 juillet 1980 (ATF 106 Ib 125 ss). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral avait en effet reconnu la compétence du Conseil fédéral de réglementer les salaires minima des étrangers travaillant en Suisse sur la base de la délégation contenue à l'art. 25 LSEE, car la disposition en cause était non seulement conforme aux buts poursuivis par la loi, mais surtout, elle n'imposait pas une obligation nouvelle et importante à l'employeur (consid. 4b p. 135). A cet égard, la réglementation de l'art. 55 al. 3 OLE ne peut donc reposer sur la délégation générale contenue à l'art. 25 al. 1 LSEE que s'il s'agit de tenir l'employeur - qui a eu à son service un travailleur étranger sans autorisation - responsable des frais de renvoi assumés par la collectivité; une telle charge financière s'apparente en effet à des frais de procédure qui peuvent, le cas échéant, être mis à la charge de l'employeur comme partie directement concernée et associée à la procédure de renvoi (cf. avis de l'Office fédéral de la justice du 6 mai 1986 in JAAC 51 1987 no 34 p. 202). Lorsque le départ de Suisse n'est pas possible immédiatement, les frais de séjour ou de la détention en vue du renvoi qui en découlent, soit essentiellement les frais de nourriture et de logement, restent dans le cadre des coûts qui peuvent être mis à la charge de l'employeur en vertu de l'art. 55 al. 2 OLE, car ils ne représentent pas une obligation nouvelle et importante. En revanche, l'employeur ne saurait être contraint, par voie d'ordonnance, de payer des frais d'assistance qui s'étendraient aux frais médicaux et pharmaceutiques, ainsi qu'aux frais d'hospitalisation. Si le législateur estime que de tels frais doivent être mis à la charge de l'employeur qui n'a pas respecté ses obligations, il lui appartient de le préciser expressément dans la loi elle-même, dès lors qu'aucune obligation nouvelle ne peut être imposée à l'employeur sans base légale formelle.
e) En l'espèce, les autorités cantonales ont réclamé au recourant une somme de 54'573 fr. 70, qui comprend notamment les frais d'hospitalisation, par 48'889 fr. 70, et les frais pour appareils orthopédiques, par 3'284 fr., causés par l'accident que son employé a provoqué intentionnellement (art. 37 al. 1 LAA). En tant que cette réclamation se fonde sur l'art. 55 al. 3 OLE, le recourant fait donc valoir à juste titre qu'elle ne repose pas sur une base légale suffisante. Le recours doit dès lors être admis sur ce point, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les griefs d'arbitraire et de violation du principe de la proportionnalité soulevés par le recourant. | fr | Art. 25 al. 1 LSEE: délégation de compétence au Conseil fédéral en matière de police des étrangers; art. 55 al. 3 OLE: obligation mise à la charge de l'employeur ayant occupé des étrangers sans autorisation. La délégation de compétence au Conseil fédéral contenue à l'art. 25 al. 1 LSEE ne se limite pas aux dispositions d'exécution, mais peut aussi comprendre des règles secondaires (consid. 2a et b); elle n'est toutefois pas suffisamment précise pour introduire une obligation nouvelle et importante à la charge de l'employeur, telle que la couverture des frais médicaux et pharmaceutiques ou d'hospitalisation, causés par un travailleur étranger qui a été occupé sans autorisation (consid. 2c et d).
L'art. 55 al. 3 OLE ne peut reposer sur la délégation générale de l'art. 25 al. 1 LSEE que s'il s'agit de tenir l'employeur responsable des frais de renvoi, le cas échéant des frais de logement et de nourriture qui en découlent (consid. 2d). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 466
R., agriculteur à V., a occupé sans autorisation, pendant plusieurs mois, L., ressortissant de l'ex-Yougoslavie, né en 1959, arrivé en Suisse au printemps 1989. Du 30 septembre au 19 décembre 1989, il a également employé l'épouse de ce dernier, selon le droit coutumier du Kosovo.
Le 19 décembre 1989, L. a frappé mortellement sa compagne à coups de couteau, puis s'est rendu sur l'autoroute N 12 et s'est jeté contre le flanc droit d'un train routier. Grièvement blessé, il a été hospitalisé à l'Hôpital de la Gruyère, à Riaz, où le juge d'instruction a ordonné sa mise en détention préventive. L. a ensuite séjourné à l'Hôpital de l'Ile à Berne, puis à nouveau à l'hôpital de la Gruyère. Les frais d'hospitalisation et de traitement, comprenant plusieurs opérations, ont été pris en charge par le Service cantonal de l'assistance du canton de Fribourg.
Le 2 juin 1993, le Service cantonal de l'assistance publique du canton de Fribourg a réclamé à R. le remboursement des frais d'assistance de L. sur la base de l'art. 55 al. 3 de l'ordonnance fédérale limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE; RS 823.21), soit une somme de 56'273 fr. 20.
Statuant sur recours, la Direction de la santé publique et des affaires sociales a confirmé le remboursement des frais d'assistance dans son principe, mais a réduit le montant dû à 54'573 fr. 70, par décision du 14 octobre 1993.
R. a recouru auprès du Tribunal administratif du canton de Fribourg. Il soutenait essentiellement que la décision de la Direction de la santé publique et des affaires sociales ne reposait sur aucune base légale valable et qu'elle était arbitraire dans la mesure où son ancien employé avait dû rester en Suisse en milieu hospitalier par sa propre faute. Le Tribunal administratif a rejeté le recours par arrêt du 17 mars 1995.
R. a formé un recours de droit administratif contre cet arrêt en reprenant pour l'essentiel, l'argumentation développée devant l'instance cantonale de recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant se prévaut principalement d'une violation du principe de la légalité. Selon lui, l'art. 25 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20) qui, d'une manière générale, donne au Conseil fédéral la compétence d'édicter les dispositions d'application ne constitue pas une délégation de compétence suffisamment précise pour permettre d'édicter la sanction prévue par l'art. 55 al. 3 OLE.
a) En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral ne peut revoir la constitutionnalité des lois fédérales et des normes de délégation qu'elles contiennent. Cette règle vaut a fortiori pour toutes les autorités, fédérales et cantonales, chargées d'appliquer le droit (cf. WALTER HALLER, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 113, no 147 s). Les actes législatifs fédéraux qui n'émanent pas de l'Assemblée fédérale échappent en principe à cette limite. Cependant, le Tribunal fédéral, lorsqu'il se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative, examine si elle reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi à l'auteur de l'ordonnance; il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible, mais il lui incombe d'examiner si le but fixé dans la loi peut être atteint et si le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de la proportionnalité (ATF 118 Ib 367 consid. 4 p. 372 et les arrêts cités). En outre, lorsque la délégation accorde au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation pour réglementer la matière par ordonnance, le Tribunal fédéral n'est pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral (art. 114bis al. 3 Cst.) et se limite à contrôler si l'ordonnance est contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 120 Ib 97 consid. 3a p. 102; ATF 118 Ib 367 consid. 4 p. 372, en matière de police des étrangers: ATF 118 Ib 81 consid. 3b p. 88, ATF 106 Ib 125 consid. 4b p. 134).
b) Depuis l'acceptation de l'art. 69ter Cst. en votation populaire du 25 octobre 1925, la législation en matière de police des étrangers a toujours eu pour but de régulariser le marché du travail et de prévenir un afflux d'étrangers en Suisse (PETER KOTTUSCH, Die Bestimmungen über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, in RSJ 84/1988 p. 38). A cette fin, l'art. 25 al. 1 LSEE, dans sa version non modifiée depuis qu'il a été proposé aux Chambres fédérales (FF 1929 I p. 948), prévoit que "le Conseil exerce la haute surveillance sur l'application des prescriptions fédérales relatives à la police des étrangers"; il édicte les "dispositions nécessaires à l'exécution de la présente loi", en particulier dans les domaines énumérés de façon non limitative aux lettres a à e (a à h après l'entrée en vigueur de la loi du 8 octobre 1948 qui a ajouté trois domaines supplémentaires). Cette énumération démontre que le Conseil fédéral dispose, en matière de police des étrangers, d'une délégation de compétence législative étendue, qui ne se limite pas aux simples dispositions d'exécution, mais comprend aussi des règles secondaires, destinées à compléter la loi.
A cet égard, le Conseil fédéral avait cependant proposé, dans la loi sur les étrangers du 18 juin 1981 (FF 1981 II 553 ss), de "restituer au Parlement la compétence législative abandonnée par la LSEE aux pouvoirs exécutifs, lorsqu'une telle délégation n'est plus guère soutenable" (FF 1978 II p. 166), mais la loi sur les étrangers a été rejetée en votation populaire du 6 juin 1982. Cette restitution de compétence aurait dû notamment avoir lieu pour les frais d'assistance et ceux causés par le départ de Suisse, dont le Parlement avait alors fixé la portée et la répartition dans la loi elle-même. L'art. 57 de la loi du 18 juin 1981 (FF 1981 II p. 569/570) prévoyait ainsi de mettre seulement les frais de départ à la charge de la Confédération, les frais d'assistance étant en principe à la charge des cantons, sauf dans le cas de l'étranger dépourvu de moyens, entré en Suisse sans être au bénéfice d'un visa valable et sans qu'il y ait faute de sa part (al. 1); en revanche, l'employeur devait répondre de ces frais lorsqu'il avait occupé l'étranger sans y être autorisé (al. 2). Dans son message du 19 juin 1978 (FF 1978 II 165 ss), le Conseil fédéral avait toutefois mentionné que "l'ordonnance d'exécution précisera que les frais d'assistance comprennent également les frais médicaux et pharmaceutiques, ainsi que les frais d'hospitalisation" et que les frais occasionnés par le départ de Suisse étaient ceux "causés par le voyage volontaire ou forcé de l'étranger vers le pays de destination, y compris, le cas échéant, les frais se rapportant aux personnes qui doivent l'accompagner" (FF 1978 II p. 227).
L'obligation contenue à l'art. 57 al. 2 de la loi n'était cependant pas nouvelle, puisqu'elle avait été introduite dans l'ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers qui exercent une activité lucrative du 20 octobre 1976 (art. 23 al. 3; RO 1976 p. 2178), puis reprise sans être modifiée dans les ordonnances successives des 23 octobre 1978 (art. 23 al. 3; RO 1978 p. 1678), 17 octobre 1979 (art. 23 al. 3; RO 1979 p. 1403), 22 octobre 1980 (art. 24 al. 3; RO 1980 p. 1586) et maintenue, après l'échec de la loi sur les étrangers devant le peuple dans l'ordonnance du 26 octobre 1983 (art. 24 al. 3; RO 1983 p. 1459) et celle du 6 octobre 1986 actuellement en vigueur. L'art. 55 al. 3 OLE est ainsi libellé:
"Les frais d'assistance et le rapatriement pour les étrangers qui ont été occupés sans autorisation seront à la charge de l'employeur. S'il ne s'acquitte pas de son obligation et si l'autorité compétente doit avancer la somme nécessaire pour couvrir les frais, elle pourra se retourner contre lui."
c) Si le rejet de la loi 18 juin 1981 n'a pas permis de faire figurer l'obligation contenue à l'art. 55 al. 3 OLE dans la loi elle-même, les sanctions pénales et administratives prévues pour les employeurs qui occupent des travailleurs étrangers sans autorisation sont en revanche toutes expressément mentionnées dans les différentes lois fédérales.
S'agissant tout d'abord de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, le Conseil fédéral relevait déjà en 1929 qu'il était nécessaire de rendre l'employeur également responsable de l'obligation imposée à un travailleur étranger de déclarer son arrivée et de se procurer un permis de séjour pour prise d'emploi (FF 1929 I p. 931). Par la suite, le législateur a continué à se préoccuper du travail clandestin; après le rejet de la loi de 1981, il a adopté une motion demandant au Conseil fédéral de modifier l'art. 23 al. 2 LSEE, afin que les employeurs qui engagent des travailleurs sans autorisation soient punis plus sévèrement; cette motion a abouti au message du Conseil fédéral du 17 septembre 1986 (FF 1986 III p. 233 ss), puis à l'entrée en vigueur du nouvel art. 23 LSEE, le 1er mars 1988. Pour sanctionner pénalement l'employeur qui a occupé intentionnellement des étrangers non autorisés à travailler en Suisse, l'art. 23 al. 4 prévoit la possibilité d'infliger une amende jusqu'à 5'000 fr., le juge pouvant mettre des amendes supérieures seulement si l'auteur a agi par cupidité. Il semble donc que le législateur n'ait pas voulu pénaliser trop lourdement l'employeur - pour autant qu'il ne soit pas récidiviste, sinon l'emprisonnement jusqu'à six mois peut s'ajouter à l'amende (art. 23 al. 5) - mais qu'il visait avant tout à punir ceux qui facilitent l'entrée et le séjour illégal en Suisse dans un but d'enrichissement (art. 23 al. 2; voir aussi FF 1986 III p. 241 à propos de la solution médiane proposée par le Conseil fédéral).
En ce qui concerne les assurances sociales - domaine où le Conseil fédéral admet que les travailleurs étrangers clandestins bénéficient de leurs prestations et ne perdent pas leur droit au salaire (voir FF 1986 III p. 240 et les débats devant le Conseil des Etats des 11 mars 3 octobre 1985 (BO CE 1985 p. 109 ss et 590 ss) - les sanctions pénales touchant les employeurs qui n'ont pas rempli leurs obligations peuvent aller jusqu'à six mois d'emprisonnement ou jusqu'à 20'000 fr. d'amende [voir art. 87 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10), 70 de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI; RS 831.20), 112 de la loi fédérale sur l'assurance-accidents (LAA; RS 832.20) et 76 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40)]. Sur le plan administratif, l'employeur répond envers la caisse de compensation du dommage causé par le non-versement des cotisations (art. 52 LAVS et 66 al. 1 LAI), de même qu'il est débiteur de la totalité des cotisations envers l'institution de prévoyance (art. 66 al. 2 LPP). Quant à l'assurance-accidents, c'est à la caisse supplétive qu'il appartient d'allouer les prestations légales d'assurance aux travailleurs victimes d'un accident que la Caisse nationale d'assurance n'a pas la compétence d'assurer et qui n'ont pas été assurés par leur employeur (art. 73 al. 1 LAA: RS 832.20); la caisse a cependant la faculté de récupérer les primes dues par l'employeur pour la durée de son omission, mais pour cinq ans au plus; le montant des primes spéciales ainsi perçues peut être doublé lorsque l'employeur a agi de manière inexcusable ou être majoré de trois à dix fois celui des primes dues en cas de récidive (art. 95 LAA).
d) Au vu du système légal mis en place pour sanctionner le comportement des employeurs qui engagent des travailleurs sans autorisation et sans les annoncer aux assurances sociales, il apparaît clairement que toutes les mesures qui peuvent être prises dans ce domaine figurent dans la loi elle-même. D'une manière générale, l'introduction d'obligations nouvelles et importantes à la charge du citoyen doit en effet rester dans la compétence du législateur qui ne saurait confier cette tâche au Conseil fédéral sans une délégation de compétence précise fixant expressément l'étendue et le cadre de l'obligation en cause (ATF 104 Ib 205 consid. 3b p. 209 et les arrêts cités). Si ce principe est applicable sans réserve aux simples ordonnances d'exécution, il doit être également respecté lorsque, comme en l'espèce, il s'agit d'une ordonnance contenant des dispositions complémentaires à la loi. En particulier, les règles qui imposent une responsabilité ayant des conséquences financières étendues doivent figurer dans la loi elle-même. Tel est le cas de l'obligation contenue à l'art. 55 al. 3 OLE qui, comme le Conseil fédéral définit les frais d'assistance et de rapatriement (FF 1978 II p. 227; voir aussi JAAC 49 1985 no 67 n. 4.2 p. 433), impose à l'employeur une responsabilité très lourde, notamment lorsque le travailleur n'est pas assuré contre la maladie ou ne peut pas toucher les prestations de l'assurance en raison d'une faute grave (art. 37 al. 1 LAA).
Contrairement aux avis exprimés par l'Office fédéral de la justice dans deux cas où celui-ci devait examiner la question de la base légale pour réglementer le travail clandestin et répartir les frais de rapatriement entre le travailleur et l'employeur (JAAC 49 1985 no 67 p. 43 ss et 51 1987 no 34 p. 200 ss), la situation est différente de celle décrite dans l'arrêt Shala du 3 juillet 1980 (ATF 106 Ib 125 ss). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral avait en effet reconnu la compétence du Conseil fédéral de réglementer les salaires minima des étrangers travaillant en Suisse sur la base de la délégation contenue à l'art. 25 LSEE, car la disposition en cause était non seulement conforme aux buts poursuivis par la loi, mais surtout, elle n'imposait pas une obligation nouvelle et importante à l'employeur (consid. 4b p. 135). A cet égard, la réglementation de l'art. 55 al. 3 OLE ne peut donc reposer sur la délégation générale contenue à l'art. 25 al. 1 LSEE que s'il s'agit de tenir l'employeur - qui a eu à son service un travailleur étranger sans autorisation - responsable des frais de renvoi assumés par la collectivité; une telle charge financière s'apparente en effet à des frais de procédure qui peuvent, le cas échéant, être mis à la charge de l'employeur comme partie directement concernée et associée à la procédure de renvoi (cf. avis de l'Office fédéral de la justice du 6 mai 1986 in JAAC 51 1987 no 34 p. 202). Lorsque le départ de Suisse n'est pas possible immédiatement, les frais de séjour ou de la détention en vue du renvoi qui en découlent, soit essentiellement les frais de nourriture et de logement, restent dans le cadre des coûts qui peuvent être mis à la charge de l'employeur en vertu de l'art. 55 al. 2 OLE, car ils ne représentent pas une obligation nouvelle et importante. En revanche, l'employeur ne saurait être contraint, par voie d'ordonnance, de payer des frais d'assistance qui s'étendraient aux frais médicaux et pharmaceutiques, ainsi qu'aux frais d'hospitalisation. Si le législateur estime que de tels frais doivent être mis à la charge de l'employeur qui n'a pas respecté ses obligations, il lui appartient de le préciser expressément dans la loi elle-même, dès lors qu'aucune obligation nouvelle ne peut être imposée à l'employeur sans base légale formelle.
e) En l'espèce, les autorités cantonales ont réclamé au recourant une somme de 54'573 fr. 70, qui comprend notamment les frais d'hospitalisation, par 48'889 fr. 70, et les frais pour appareils orthopédiques, par 3'284 fr., causés par l'accident que son employé a provoqué intentionnellement (art. 37 al. 1 LAA). En tant que cette réclamation se fonde sur l'art. 55 al. 3 OLE, le recourant fait donc valoir à juste titre qu'elle ne repose pas sur une base légale suffisante. Le recours doit dès lors être admis sur ce point, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les griefs d'arbitraire et de violation du principe de la proportionnalité soulevés par le recourant. | fr | Art. 25 cpv. 1 LDDS: delega di competenze al Consiglio federale in materia di polizia degli stranieri; art. 55 cpv. 3 OLS: obbligo posto a carico di un datore di lavoro che ha impiegato stranieri sprovvisti di permesso. La delega di competenze al Consiglio federale di cui all'art. 25 cpv. 1 LDDS non si limita all'adozione di disposizioni di esecuzione, ma può comprendere anche norme complementari (consid. 2a e 2b). Nondimeno, essa non è sufficientemente precisa per introdurre un obbligo nuovo e importante a carico del datore di lavoro, quale l'assunzione delle spese mediche, farmaceutiche o di ospedalizzazione provocate da un lavoratore straniero impiegato senza permesso (consid. 2c e d).
L'art. 55 cpv. 3 OLS può poggiare sulla delega generale di cui all'art. 25 cpv. 1 LDDS solo se si tratta di rendere il datore di lavoro responsabile delle spese di rinvio, ivi comprese, se del caso, quelle di vitto e alloggio connesse con tale misura (consid. 2d). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 474
Die Eidgenössische Steuerverwaltung gelangte mit Schreiben vom 17. November 1994 an die Generaldirektion der X.-Lebensversicherungs-Gesellschaft (im folgenden: X.-Leben) und teilte dieser mit, ihre mit einer Einmalprämie finanzierten neuen Produkte "A." und "B." würden aus Sicht der direkten Bundessteuer einer näheren Prüfung unterzogen. Es stelle sich nämlich ernsthaft die Frage, ob es sich bei diesen Produkten noch um rückkaufsfähige Kapitalversicherungen handle, die steuerlich privilegiert werden könnten. Die Eidgenössische Steuerverwaltung erklärte, die Steuerfrage bleibe bis zum Vorliegen der Abklärungsergebnisse offen.
Mit Brief vom 2. Dezember 1994 teilte die Eidgenössische Steuerverwaltung der Generaldirektion der X.-Leben mit, die beiden Produkte "A." und "B." seien als verkappte Anlagegeschäfte zu betrachten, bei denen der Versicherungsschutz völlig in den Hintergrund trete. Die Voraussetzungen für eine steuerliche Privilegierung seien nicht gegeben. Die Eidgenössische Steuerverwaltung stellte sich auf den Standpunkt, dass die Erträge aus diesen Anlagen im Erlebensfall und bei Rückkauf gestützt auf Art. 20 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) der Einkommensbesteuerung unterliegen, und zwar selbst dann, wenn der Versicherte das 60. Altersjahr vollendet und der Vertrag fünf Jahre gedauert habe. Steuerbar sei die Differenz zwischen der bezahlten Einmalprämie und der im Erlebensfall oder bei Rückkauf ausgerichteten Bruttoleistung. In der Verrechnungssteuer-Meldung sei jeweils der Name des Produktes anzugeben. Die kantonalen Steuerverwaltungen würden entsprechend orientiert.
Mit Schreiben vom 27. Dezember 1994 gelangte die X.-Leben an die Eidgenössische Steuerverwaltung und stellte die Frage, ob es sich beim Schreiben vom 2. Dezember 1994 um eine Verfügung handle. Die Eidgenössische Steuerverwaltung antwortete mit Brief vom 3. Januar 1995, das fragliche Schreiben sei eine steuerrechtliche Beurteilung von neuen Versicherungsprodukten, und zwar in erster Linie zuhanden der kantonalen Steuerverwaltungen, die mit dem Vollzug des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer betraut seien. Es handle sich nicht um eine anfechtbare Verfügung. Eine solche könne die Eidgenössische Steuerverwaltung in einer Streitfrage nicht erlassen.
Mit Rechtsschrift vom 13. Januar 1995 reichte die X.-Leben beim Eidgenössischen Finanzdepartement gegen die Eidgenössische Steuerverwaltung eine Beschwerde ein. Sie beantragte, die Feststellungsverfügung vom 2. Dezember 1994 der Eidgenössischen Steuerverwaltung aufzuheben; entsprechend sei mit den Orientierungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung zuhanden der kantonalen Steuerverwaltungen zu verfahren. Weiter beantragte sie, die Eidgenössische Steuerverwaltung habe zuhanden der Beschwerdeführerin und der kantonalen Steuerverwaltungen festzuhalten, dass die Versicherungsprodukte "A." und "B." unter die steuerliche Privilegierung gemäss Art. 20 Abs. 1 lit. a DBG fallen. Eventualiter habe die Eidgenössische Steuerverwaltung zuhanden der Beschwerdeführerin eine Feststellungsverfügung betreffend die Unterstellung der Versicherungsprodukte "A." und "B." der Beschwerdeführerin unter Art. 20 Abs. 1 lit. a DBG zu erlassen.
Das Eidgenössische Finanzdepartement trat mit Entscheid vom 28. Februar 1995 auf die Beschwerde nicht ein. Es hält im wesentlichen fest, das Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 sei keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Eidgenössische Steuerverwaltung habe damit nicht einen Einzelfall rechtsverbindlich und einseitig geregelt, sondern der Beschwerdeführerin lediglich die rechtliche Beurteilung zweier Produkte im Sinne eines Rechtsgutachtens dargelegt. Solche Hinweise, Mitteilungen, Auskünfte und Orientierungen stellten grundsätzlich keine Verfügungen dar. Das Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 schränke die X.-Leben in ihrer Entscheidungsfreiheit rechtlich nicht ein, vielmehr habe die X.-Leben wählen können, ob sie ihre beiden Produkte von sich aus oder unter Rücksprache mit der Eidgenössischen Steuerverwaltung ändern oder auf eigenes Risiko unverändert weiter vertreiben wolle. Mit dem Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung sei gegenüber der X.-Leben keine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend, in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt worden. Es liege demnach keine Feststellungsverfügung vor, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden könne. Weiter verneinte das Eidgenössische Finanzdepartement, dass das Schreiben vom 2. Dezember 1994 eine individuell-konkrete Dienstanweisung mit starker Aussenwirkung zulasten der X.-Leben oder eine Anordnung eines Departementes des Bundes an kantonale Behörden mit Verfügungscharakter sei. Das Eidgenössische Finanzdepartement trat im weiteren auch auf den Eventualantrag, die Eidgenössische Steuerverwaltung zum Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die Unterstellung ihrer beiden Versicherungsprodukte unter Art. 20 Abs. 1 lit. a DBG anzuweisen, nicht ein. Der Eidgenössischen Steuerverwaltung fehle die Kompetenz zum Erlass einer solchen Feststellungsverfügung. Das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer räume der Eidgenössischen Steuerverwaltung in einem einzigen Fall, nämlich für die Festlegung eines strittigen interkantonalen Veranlagungsorts (Art. 108 DBG), die Kompetenz zum Erlass von Feststellungsverfügungen ein. Voraussetzung für eine Feststellungsverfügung bilde neben dem schutzwürdigen Interesse des Gesuchstellers stets, dass die angerufene Behörde in der Sache zuständig sei. Die direkte Bundessteuer werde jedoch nicht durch die Eidgenössische Steuerverwaltung, sondern durch die kantonalen Behörden veranlagt. Der Erlass einer Feststellungsverfügung durch die Eidgenössische Steuerverwaltung würde demnach einen unzulässigen Eingriff in den gesetzlich vorgesehenen Vollzugsföderalismus darstellen.
Mit Eingabe vom 31. März 1995 führt die X.-Leben Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, den Beschwerdeentscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements vom 28. Februar 1995 aufzuheben und das Eidgenössische Finanzdepartement anzuweisen, auf die Verwaltungsbeschwerde sowie auf das Eventualbegehren auf Erlass einer Feststellungsverfügung durch die Eidgenössische Steuerverwaltung einzutreten.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Nichteintretensentscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Dem Verfahren liegt eine Frage der Veranlagung der direkten Bundessteuer zugrunde. Anders als bei den Stempelabgaben, der Mehrwertsteuer und der Verrechnungssteuer ist die Beschwerde an die Eidgenössische Steuerrekurskommission im Bereich der direkten Bundessteuer nicht zulässig (vgl. PETER UEBERSAX, Zur Entlastung der eidgenössischen Gerichte durch eidgenössische Schieds- und Rekurskommissionen sowie durch die Neuregelung des verwaltungsrechtlichen Klageverfahrens, AJP 1994 S. 1234). Ein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG liegt nicht vor. Auf die Beschwerde, welche die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt, ist daher einzutreten (Art. 97 und 98 lit. b OG).
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Das Bundesgericht wendet bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an, ohne an die Begründung der Parteibegehren gebunden zu sein (Art. 114 Abs. 1 OG in fine). Es kann die Beschwerde daher auch aus andern als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den Entscheid mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweis).
2. a) Gegenstand der Verwaltungsrechtspflege bilden Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG (Art. 44 VwVG und Art. 97 und 128 OG). Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und (a) die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, (b) die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder (c) die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand haben (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Eine Verfügung ist demnach ein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 104 Ia 26 E. 4d S. 29; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 128; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1993, N 685 ff.).
b) Verfügungen sind zu unterscheiden von Erlassen, d.h. generellen und abstrakten Normen (vgl. Art. 5 des Geschäftsverkehrsgesetzes, SR 171.11). Erlasse können nur in der Staatsrechtspflege, und soweit es sich um kantonales Recht handelt, direkt angefochten werden (vgl. Art. 84 Abs. 1 und Art. 88 OG sowie FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, 1986, S. 103).
Nicht als verbindliche Rechtssätze (Erlasse) gelten die sog. Verwaltungsverordnungen (Direktiven, Weisungen, Dienstanweisungen, Dienstreglemente, allgemeine Dienstbefehle, Rundschreiben, Kreisschreiben, Zirkulare, Wegleitungen, Anleitungen, Instruktionen, Richtlinien, Merkblätter oder Leitbilder). Solche Verwaltungsverordnungen sind allgemeine Dienstanweisungen generell-abstrakter Natur (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N 695; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 137 f.). Sie verpflichten den Bürger nicht zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen, sondern enthalten bloss Regeln für das verwaltungsinterne Verhalten der Beamten. Sie dienen der Schaffung einer einheitlichen Verwaltungspraxis und sollen den Beamten die Rechtsanwendung erleichtern. Da sie nicht vom verfassungsmässigen Gesetzgeber stammen, sondern von einer Verwaltungsbehörde, können sie keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen (BGE 120 Ia 343 E. 2a S. 345, mit Hinweisen). Sie stellen Meinungsäusserungen über die Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen dar, welche die vorgesetzte Behörde oder die Aufsichtsbehörde im Interesse der gleichmässigen Gesetzesanwendung abgibt. Als solche bedürfen Verwaltungsverordnungen keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (GYGI, Verwaltungsrecht, S. 103). Die rechtsanwendenden Behörden haben sich an Verwaltungsverordnungen nur zu halten, soweit sie den richtig verstandenen Sinn des Gesetzes wiedergeben. Die in Verwaltungsverordnungen vorgenommene Auslegung des Gesetzes unterliegt der richterlichen Nachprüfung. Der Richter soll Verwaltungsverordnungen bei seiner Entscheidung mitberücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 109 Ib 205 E. 2 S. 207; BGE 117 Ib 225 E. 4b S. 231, 358 E. 3 S. 364; ROBERT PATRY, Le problème des directives de l'Administration fédérale des contributions, in: ASA 59 S. 28, mit Hinweisen). Verwaltungsverordnungen sind in der Verwaltungsrechtspflege als solche nicht anfechtbar.
Von Verfügungen zu unterscheiden sind auch auf den Einzelfall bezogene innerdienstliche Anordnungen. Solche fallbezogene Weisungen der vorgesetzten Behörde an die ihr unterstellte Behörde begründen, obwohl sie hoheitlich, einseitig und gegenüber den verwaltungsinternen Adressaten verbindlich und erzwingbar sind, nicht unmittelbar Rechte oder Pflichten des Bürgers und sind demnach nicht Verfügungen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N 695; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, Bd. II, S. 863).
c) In der Praxis erteilen die Steuerbehörden häufig Auskünfte über die Anwendung steuerrechtlicher Vorschriften im Einzelfall (vgl. KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer, 2. Aufl. 1992, N 35 zu Art. 88 BdBSt; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, S. 202 f.). Durch behördliche Zusicherungen, Auskünfte, Empfehlungen oder Belehrungen werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt. Solche Mitteilungen stellen demnach keine Verfügungen dar und sind folglich nicht anfechtbar (Art. 5 und 44 VwVG; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 136). ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER (Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, N 223) berufen sich für ihre Auffassung, wonach Auskünfte ausnahmsweise anfechtbar seien, wenn sie rechtlich nicht ohne Folgen bleiben und für einen künftigen Entscheid vorbelastend wirken, zu Unrecht auf BGE 114 Ib 191; Gegenstand dieses Entscheids war nicht eine behördliche Auskunft, sondern - wie E. 1a S. 191 zu entnehmen ist - ein Grundsatzentscheid, der rechtlich eine Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 5 VwVG war (vgl. diesbezüglich auch HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N 703).
Unrichtige Zusicherungen, Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen von Behörden können jedoch nach dem Grundsatz von Treu und Glauben Rechtswirkungen entfalten, (1) wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, (2) wenn die Behörde für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn sie der Bürger aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten konnte, (3) wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte, (4) wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, und (5) wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunfterteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 115 Ia 12 E. 4a S. 18 f.; BGE 116 Ib 185 E. 3c S. 187; BGE 117 Ia 285 E. 2b S. 287; BGE 119 Ib 229 E. 4c S. 238 ff., je mit Hinweisen).
d) Anders als bei der Mehrwertsteuer (vgl. Art. 51 Abs. 1 lit. f. der Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer [MWSTV; SR 641.201]), der Verrechnungssteuer (vgl. Art. 41 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer [VStG; SR 642.21]) und den Stempelabgaben (vgl. Art. 38 des Bundesgesetzes über die Stempelabgaben vom 27. Juni 1973 [StG; SR 641.10]; Art. 25 VwVG; ASA 42 337 E. 6 S. 340 ff.; 52 283 ff. sowie Urteil i.S. S. vom 18. Mai 1993, in ASA 62 705 nicht veröffentlichte E. 2) ist bei der direkten Bundessteuer eine Feststellungsverfügung über Steuerfolgen eines in Aussicht genommenen Sachverhalts gesetzlich nicht vorgesehen. Art. 25 VwVG, der die Feststellungsverfügung regelt, ist bei der direkten Bundessteuer nicht anwendbar (vgl. Art. 1-3 VwVG). Die Praxis lässt einzig Vorbescheide über die subjektive Steuerpflicht bzw. über den Steuer- oder Veranlagungsort zu (vgl. Art. 108 DBG und FRANCIS CAGIANUT, Der Vorbescheid im Steuerrecht, in: Problèmes actuels de droit fiscal, Mélanges en l'honneur du Professeur Raoul Oberson, 1995, S. 25 f.; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N 8 zu Art. 77 BdBSt, mit Hinweisen). Die Vorbescheide über die subjektive Steuerpflicht sind auf dem Rechtsmittelweg anfechtbar (CAGIANUT, a.a.O., S. 26; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N 8 zu Art. 77 BdBSt).
Lehre und Praxis stehen Feststellungsansprüchen bei der direkten Bundessteuer, soweit sie über die Frage der subjektiven Steuerpflicht hinausgehen, mehrheitlich ablehnend gegenüber (vgl. CAGIANUT, a.a.O., S. 21 ff.; für eine weitergehende Zulassung KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N 35 ff. zu Art. 88 BdBSt). Das für Feststellungsverfügungen generell erforderliche Feststellungsinteresse wird nur unter sehr einschränkenden Voraussetzungen bejaht (vgl. BGE 114 Ib 44 E. 3 S. 53 f.; BGE 118 Ib 367 E. 3 S. 370 ff.; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 144 und 151 ff.; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, 1979, S. 96 ff.; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N 91 ff.; vgl. zum Zivilrecht BGE 120 II E. 3 S. 22, mit Hinweisen). Hiefür bestehen gute Gründe. Es kann jedenfalls nicht Aufgabe der Behörden sein, die Steuerpflichtigen im Hinblick auf geplante Geschäfte steuerlich zu beraten.
Ob bei der direkten Bundessteuer ein Anspruch auf verfügungsweise Feststellung der Steuerfolgen eines in Aussicht genommenen Sachverhalts besteht und ob neben den steuerpflichtigen Versicherten auch die Beschwerdeführerin als nicht Steuerpflichtige einen Feststellungsentscheid verlangen könnte, ist zum vornherein sehr zweifelhaft, muss aber im vorliegenden Fall nicht abschliessend beantwortet werden.
3. Zum Erlass einer Feststellungsverfügung wäre jedenfalls die in der Sache kompetente Behörde und nicht die Aufsichtsbehörde zuständig (vgl. BGE 108 Ib 540 E. 4 S. 546 f.; 118 Ib 367 E. 3 S. 370 ff.; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N 93; ausdrücklich Art. 25 Abs. 1 VwVG). Wie sich im folgenden zeigen wird, hat sich die Eidgenössische Steuerverwaltung über die Steuerfolgen der beiden Produkte ("A." und "B.") der Beschwerdeführerin weder verbindlich durch eine Feststellungsverfügung geäussert noch wäre sie zu einem solchen Entscheid zuständig gewesen.
a) Das fragliche Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 ist nicht als Feststellungsverfügung zu qualifizieren. Es ist rechtlich als blosse Mitteilung einer Rechtsauffassung anzusehen. Daran ändert nichts, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung ihre Auffassung einzelnen kantonalen Steuerverwaltungen (Zürich, Waadt und Genf) mitgeteilt hat. Durch eine solche Mitteilung sollten vielmehr die kantonalen Vollzugsbehörden frühzeitig über die Auffassung der antrags- und beschwerdebefugten Bundesbehörde unterrichtet werden (s. unten lit. b). Die Mitteilung einer Rechtsauffassung ist als blosse Auskunftserteilung kein Hoheitsakt mit Verfügungscharakter, der im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege anfechtbar ist (s. oben E. 2c).
b) Die direkte Bundessteuer wird nach Art. 41ter Abs. 5 lit. b BV für Rechnung des Bundes von den Kantonen erhoben. Entsprechend bestimmen Art. 2 und Art. 104 ff. DBG, dass die direkte Bundessteuer von den Kantonen unter Aufsicht des Bundes veranlagt und bezogen wird (vgl. zum früheren Recht Art. 2 und 65 ff. BdBSt). Nach Art. 102 Abs. 1 DBG wird die Aufsicht des Bundes über die Steuererhebung (Art. 2 DBG) vom Eidgenössischen Finanzdepartement ausgeübt (vgl. auch Art. 65 BdBSt). Die unmittelbare Aufsicht obliegt nach Art. 102 Abs. 2 DBG - wie bis anhin - der Eidgenössischen Steuerverwaltung (AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, Zürich 1995, N 6 zu Art. 102 DBG). Diese sorgt nach Art. 102 Abs. 2 DBG für die einheitliche Anwendung des Gesetzes und erlässt die Vorschriften für die richtige und einheitliche Veranlagung und den Bezug der direkten Bundessteuer (vgl. u.a. Art. 72 und 93 Abs. 2 und 3 BdBSt). Zu diesem Zweck erlässt sie Verwaltungsverordnungen in Form von Kreisschreiben, Rundschreiben, Merkblättern, Kurslisten oder Wegleitungen. Solche Verwaltungsverordnungen richten sich an die kantonalen Steuerbehörden und geben die nötigen Anordnungen zur korrekten Durchführung der Veranlagungen und des Bezugs (AGNER/JUNG/STEINMANN, a.a.O., N 6 zu Art. 102 DBG). Daneben kann der Bundesrat nach Art. 199 DBG Ausführungsbestimmungen zur direkten Bundessteuer erlassen.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung kann ihre Aufsicht nach Art. 103 Abs. 1 DBG insbesondere ausüben durch Kontrollen bei den kantonalen Veranlagungs- und Vollzugsbehörden und durch Einsichtnahme in die Steuerakten der Kantone und Gemeinden (lit. a), sie kann sich bei den Verhandlungen der Veranlagungsbehörden vertreten lassen und diesen Anträge stellen (lit. b), sie kann im Einzelfall Untersuchungsmassnahmen anordnen oder nötigenfalls selber durchführen (lit. c), oder sie kann im Einzelfall verlangen, dass die Veranlagung oder der Einspracheentscheid auch ihr eröffnet wird (lit. d). Zudem kann die Eidgenössische Steuerverwaltung nach Art. 141 Abs. 1 DBG - wie die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer - gegen jede Veranlagungsverfügung oder gegen jeden Einspracheentscheid der Veranlagungsbehörde Beschwerde bei der kantonalen Rekurskommission erheben (vgl. auch Art. 93 Abs. 2 und Art. 112 Abs. 2 BdBSt).
Der kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer stehen für die Leitung und Überwachung des Vollzugs und der einheitlichen Anwendung des Gesetzes die gleichen Kompetenzen wie der Eidgenössischen Steuerverwaltung nach Art. 103 Abs. 1 DBG zu (vgl. Art. 104 Abs. 1 DBG; Art. 93 Abs. 3 BdBSt). Die Organisation und Amtsführung der kantonalen Vollzugsbehörde regelt das kantonale Recht, soweit das Bundesrecht nichts anderes bestimmt (Art. 104 Abs. 4 DBG; Art. 66 ff. BdBSt). Es obliegt demnach den Kantonen zu bestimmen, welche Behörde die Steuer veranlagt. Für juristische Personen müssen sie dafür eine einzige Amtsstelle bezeichnen (Art. 104 Abs. 2 DBG; Art. 68 Abs. 2 BdBSt). Veranlagungsbehörde für natürliche Personen ist in den meisten Kantonen eine Steuerkommission; in einzelnen Kantonen wird die Veranlagung der natürlichen Personen durch Steuerkommissäre oder direkt durch die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer besorgt (MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl. 1985, N 1 zu Art. 68 BdBSt).
Die Eidgenössische Steuerverwaltung ist demnach nicht Veranlagungsbehörde für die direkte Bundessteuer. Sie hat einzig die dargestellte Aufsichtsfunktion und kann Veranlagungs- und Einspracheentscheide bei der kantonalen Rekurskommission oder einer weiteren verwaltungsunabhängigen kantonalen Instanz sowie deren Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechten (Art. 145 f. DBG und Art. 103 OG; vgl. AGNER/JUNG/STEINMANN, a.a.O., N 4 zu Art. 146 DBG). Sie wäre demnach zum Erlass einer Feststellungsverfügung über konkrete Steuerfolgen im vorliegenden Fall nicht zuständig gewesen und war schon aus diesem Grunde nicht verpflichtet, eine solche Verfügung zu erlassen.
c) Die Vorinstanz ist auf die Verwaltungsbeschwerde gegen die Auskunft der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 daher zu Recht nicht eingetreten. | de | Art. 25 VwVG; Art. 108 DBG; Feststellungsverfügung bei der direkten Bundessteuer? Abgrenzung von Erlass, Verwaltungsverordnung, Verfügung, innerdienstlicher Anordnung und Auskunft (E. 2a-c). Offengelassen, ob bei der direkten Bundessteuer ein Anspruch auf eine Feststellungsverfügung über die Steuerfolgen eines geplanten Geschäfts besteht (E. 2d).
Die blosse Mitteilung einer Rechtsauffassung durch die Eidgenössische Steuerverwaltung ist kein anfechtbarer Hoheitsakt (E. 3a). Die Eidgenössische Steuerverwaltung ist nicht Veranlagungsbehörde der direkten Bundessteuer und wäre deshalb für eine Feststellungsverfügung über Steuerfolgen im Einzelfall nicht zuständig (E. 3b). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-473%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,876 | 121 II 473 | 121 II 473
Sachverhalt ab Seite 474
Die Eidgenössische Steuerverwaltung gelangte mit Schreiben vom 17. November 1994 an die Generaldirektion der X.-Lebensversicherungs-Gesellschaft (im folgenden: X.-Leben) und teilte dieser mit, ihre mit einer Einmalprämie finanzierten neuen Produkte "A." und "B." würden aus Sicht der direkten Bundessteuer einer näheren Prüfung unterzogen. Es stelle sich nämlich ernsthaft die Frage, ob es sich bei diesen Produkten noch um rückkaufsfähige Kapitalversicherungen handle, die steuerlich privilegiert werden könnten. Die Eidgenössische Steuerverwaltung erklärte, die Steuerfrage bleibe bis zum Vorliegen der Abklärungsergebnisse offen.
Mit Brief vom 2. Dezember 1994 teilte die Eidgenössische Steuerverwaltung der Generaldirektion der X.-Leben mit, die beiden Produkte "A." und "B." seien als verkappte Anlagegeschäfte zu betrachten, bei denen der Versicherungsschutz völlig in den Hintergrund trete. Die Voraussetzungen für eine steuerliche Privilegierung seien nicht gegeben. Die Eidgenössische Steuerverwaltung stellte sich auf den Standpunkt, dass die Erträge aus diesen Anlagen im Erlebensfall und bei Rückkauf gestützt auf Art. 20 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) der Einkommensbesteuerung unterliegen, und zwar selbst dann, wenn der Versicherte das 60. Altersjahr vollendet und der Vertrag fünf Jahre gedauert habe. Steuerbar sei die Differenz zwischen der bezahlten Einmalprämie und der im Erlebensfall oder bei Rückkauf ausgerichteten Bruttoleistung. In der Verrechnungssteuer-Meldung sei jeweils der Name des Produktes anzugeben. Die kantonalen Steuerverwaltungen würden entsprechend orientiert.
Mit Schreiben vom 27. Dezember 1994 gelangte die X.-Leben an die Eidgenössische Steuerverwaltung und stellte die Frage, ob es sich beim Schreiben vom 2. Dezember 1994 um eine Verfügung handle. Die Eidgenössische Steuerverwaltung antwortete mit Brief vom 3. Januar 1995, das fragliche Schreiben sei eine steuerrechtliche Beurteilung von neuen Versicherungsprodukten, und zwar in erster Linie zuhanden der kantonalen Steuerverwaltungen, die mit dem Vollzug des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer betraut seien. Es handle sich nicht um eine anfechtbare Verfügung. Eine solche könne die Eidgenössische Steuerverwaltung in einer Streitfrage nicht erlassen.
Mit Rechtsschrift vom 13. Januar 1995 reichte die X.-Leben beim Eidgenössischen Finanzdepartement gegen die Eidgenössische Steuerverwaltung eine Beschwerde ein. Sie beantragte, die Feststellungsverfügung vom 2. Dezember 1994 der Eidgenössischen Steuerverwaltung aufzuheben; entsprechend sei mit den Orientierungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung zuhanden der kantonalen Steuerverwaltungen zu verfahren. Weiter beantragte sie, die Eidgenössische Steuerverwaltung habe zuhanden der Beschwerdeführerin und der kantonalen Steuerverwaltungen festzuhalten, dass die Versicherungsprodukte "A." und "B." unter die steuerliche Privilegierung gemäss Art. 20 Abs. 1 lit. a DBG fallen. Eventualiter habe die Eidgenössische Steuerverwaltung zuhanden der Beschwerdeführerin eine Feststellungsverfügung betreffend die Unterstellung der Versicherungsprodukte "A." und "B." der Beschwerdeführerin unter Art. 20 Abs. 1 lit. a DBG zu erlassen.
Das Eidgenössische Finanzdepartement trat mit Entscheid vom 28. Februar 1995 auf die Beschwerde nicht ein. Es hält im wesentlichen fest, das Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 sei keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Eidgenössische Steuerverwaltung habe damit nicht einen Einzelfall rechtsverbindlich und einseitig geregelt, sondern der Beschwerdeführerin lediglich die rechtliche Beurteilung zweier Produkte im Sinne eines Rechtsgutachtens dargelegt. Solche Hinweise, Mitteilungen, Auskünfte und Orientierungen stellten grundsätzlich keine Verfügungen dar. Das Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 schränke die X.-Leben in ihrer Entscheidungsfreiheit rechtlich nicht ein, vielmehr habe die X.-Leben wählen können, ob sie ihre beiden Produkte von sich aus oder unter Rücksprache mit der Eidgenössischen Steuerverwaltung ändern oder auf eigenes Risiko unverändert weiter vertreiben wolle. Mit dem Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung sei gegenüber der X.-Leben keine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend, in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt worden. Es liege demnach keine Feststellungsverfügung vor, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden könne. Weiter verneinte das Eidgenössische Finanzdepartement, dass das Schreiben vom 2. Dezember 1994 eine individuell-konkrete Dienstanweisung mit starker Aussenwirkung zulasten der X.-Leben oder eine Anordnung eines Departementes des Bundes an kantonale Behörden mit Verfügungscharakter sei. Das Eidgenössische Finanzdepartement trat im weiteren auch auf den Eventualantrag, die Eidgenössische Steuerverwaltung zum Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die Unterstellung ihrer beiden Versicherungsprodukte unter Art. 20 Abs. 1 lit. a DBG anzuweisen, nicht ein. Der Eidgenössischen Steuerverwaltung fehle die Kompetenz zum Erlass einer solchen Feststellungsverfügung. Das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer räume der Eidgenössischen Steuerverwaltung in einem einzigen Fall, nämlich für die Festlegung eines strittigen interkantonalen Veranlagungsorts (Art. 108 DBG), die Kompetenz zum Erlass von Feststellungsverfügungen ein. Voraussetzung für eine Feststellungsverfügung bilde neben dem schutzwürdigen Interesse des Gesuchstellers stets, dass die angerufene Behörde in der Sache zuständig sei. Die direkte Bundessteuer werde jedoch nicht durch die Eidgenössische Steuerverwaltung, sondern durch die kantonalen Behörden veranlagt. Der Erlass einer Feststellungsverfügung durch die Eidgenössische Steuerverwaltung würde demnach einen unzulässigen Eingriff in den gesetzlich vorgesehenen Vollzugsföderalismus darstellen.
Mit Eingabe vom 31. März 1995 führt die X.-Leben Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, den Beschwerdeentscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements vom 28. Februar 1995 aufzuheben und das Eidgenössische Finanzdepartement anzuweisen, auf die Verwaltungsbeschwerde sowie auf das Eventualbegehren auf Erlass einer Feststellungsverfügung durch die Eidgenössische Steuerverwaltung einzutreten.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Nichteintretensentscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Dem Verfahren liegt eine Frage der Veranlagung der direkten Bundessteuer zugrunde. Anders als bei den Stempelabgaben, der Mehrwertsteuer und der Verrechnungssteuer ist die Beschwerde an die Eidgenössische Steuerrekurskommission im Bereich der direkten Bundessteuer nicht zulässig (vgl. PETER UEBERSAX, Zur Entlastung der eidgenössischen Gerichte durch eidgenössische Schieds- und Rekurskommissionen sowie durch die Neuregelung des verwaltungsrechtlichen Klageverfahrens, AJP 1994 S. 1234). Ein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG liegt nicht vor. Auf die Beschwerde, welche die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt, ist daher einzutreten (Art. 97 und 98 lit. b OG).
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Das Bundesgericht wendet bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an, ohne an die Begründung der Parteibegehren gebunden zu sein (Art. 114 Abs. 1 OG in fine). Es kann die Beschwerde daher auch aus andern als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den Entscheid mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweis).
2. a) Gegenstand der Verwaltungsrechtspflege bilden Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG (Art. 44 VwVG und Art. 97 und 128 OG). Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und (a) die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, (b) die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder (c) die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand haben (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Eine Verfügung ist demnach ein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 104 Ia 26 E. 4d S. 29; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 128; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1993, N 685 ff.).
b) Verfügungen sind zu unterscheiden von Erlassen, d.h. generellen und abstrakten Normen (vgl. Art. 5 des Geschäftsverkehrsgesetzes, SR 171.11). Erlasse können nur in der Staatsrechtspflege, und soweit es sich um kantonales Recht handelt, direkt angefochten werden (vgl. Art. 84 Abs. 1 und Art. 88 OG sowie FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, 1986, S. 103).
Nicht als verbindliche Rechtssätze (Erlasse) gelten die sog. Verwaltungsverordnungen (Direktiven, Weisungen, Dienstanweisungen, Dienstreglemente, allgemeine Dienstbefehle, Rundschreiben, Kreisschreiben, Zirkulare, Wegleitungen, Anleitungen, Instruktionen, Richtlinien, Merkblätter oder Leitbilder). Solche Verwaltungsverordnungen sind allgemeine Dienstanweisungen generell-abstrakter Natur (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N 695; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 137 f.). Sie verpflichten den Bürger nicht zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen, sondern enthalten bloss Regeln für das verwaltungsinterne Verhalten der Beamten. Sie dienen der Schaffung einer einheitlichen Verwaltungspraxis und sollen den Beamten die Rechtsanwendung erleichtern. Da sie nicht vom verfassungsmässigen Gesetzgeber stammen, sondern von einer Verwaltungsbehörde, können sie keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen (BGE 120 Ia 343 E. 2a S. 345, mit Hinweisen). Sie stellen Meinungsäusserungen über die Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen dar, welche die vorgesetzte Behörde oder die Aufsichtsbehörde im Interesse der gleichmässigen Gesetzesanwendung abgibt. Als solche bedürfen Verwaltungsverordnungen keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (GYGI, Verwaltungsrecht, S. 103). Die rechtsanwendenden Behörden haben sich an Verwaltungsverordnungen nur zu halten, soweit sie den richtig verstandenen Sinn des Gesetzes wiedergeben. Die in Verwaltungsverordnungen vorgenommene Auslegung des Gesetzes unterliegt der richterlichen Nachprüfung. Der Richter soll Verwaltungsverordnungen bei seiner Entscheidung mitberücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 109 Ib 205 E. 2 S. 207; BGE 117 Ib 225 E. 4b S. 231, 358 E. 3 S. 364; ROBERT PATRY, Le problème des directives de l'Administration fédérale des contributions, in: ASA 59 S. 28, mit Hinweisen). Verwaltungsverordnungen sind in der Verwaltungsrechtspflege als solche nicht anfechtbar.
Von Verfügungen zu unterscheiden sind auch auf den Einzelfall bezogene innerdienstliche Anordnungen. Solche fallbezogene Weisungen der vorgesetzten Behörde an die ihr unterstellte Behörde begründen, obwohl sie hoheitlich, einseitig und gegenüber den verwaltungsinternen Adressaten verbindlich und erzwingbar sind, nicht unmittelbar Rechte oder Pflichten des Bürgers und sind demnach nicht Verfügungen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N 695; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, Bd. II, S. 863).
c) In der Praxis erteilen die Steuerbehörden häufig Auskünfte über die Anwendung steuerrechtlicher Vorschriften im Einzelfall (vgl. KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer, 2. Aufl. 1992, N 35 zu Art. 88 BdBSt; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, S. 202 f.). Durch behördliche Zusicherungen, Auskünfte, Empfehlungen oder Belehrungen werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt. Solche Mitteilungen stellen demnach keine Verfügungen dar und sind folglich nicht anfechtbar (Art. 5 und 44 VwVG; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 136). ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER (Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, N 223) berufen sich für ihre Auffassung, wonach Auskünfte ausnahmsweise anfechtbar seien, wenn sie rechtlich nicht ohne Folgen bleiben und für einen künftigen Entscheid vorbelastend wirken, zu Unrecht auf BGE 114 Ib 191; Gegenstand dieses Entscheids war nicht eine behördliche Auskunft, sondern - wie E. 1a S. 191 zu entnehmen ist - ein Grundsatzentscheid, der rechtlich eine Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 5 VwVG war (vgl. diesbezüglich auch HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N 703).
Unrichtige Zusicherungen, Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen von Behörden können jedoch nach dem Grundsatz von Treu und Glauben Rechtswirkungen entfalten, (1) wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, (2) wenn die Behörde für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn sie der Bürger aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten konnte, (3) wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte, (4) wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, und (5) wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunfterteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 115 Ia 12 E. 4a S. 18 f.; BGE 116 Ib 185 E. 3c S. 187; BGE 117 Ia 285 E. 2b S. 287; BGE 119 Ib 229 E. 4c S. 238 ff., je mit Hinweisen).
d) Anders als bei der Mehrwertsteuer (vgl. Art. 51 Abs. 1 lit. f. der Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer [MWSTV; SR 641.201]), der Verrechnungssteuer (vgl. Art. 41 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer [VStG; SR 642.21]) und den Stempelabgaben (vgl. Art. 38 des Bundesgesetzes über die Stempelabgaben vom 27. Juni 1973 [StG; SR 641.10]; Art. 25 VwVG; ASA 42 337 E. 6 S. 340 ff.; 52 283 ff. sowie Urteil i.S. S. vom 18. Mai 1993, in ASA 62 705 nicht veröffentlichte E. 2) ist bei der direkten Bundessteuer eine Feststellungsverfügung über Steuerfolgen eines in Aussicht genommenen Sachverhalts gesetzlich nicht vorgesehen. Art. 25 VwVG, der die Feststellungsverfügung regelt, ist bei der direkten Bundessteuer nicht anwendbar (vgl. Art. 1-3 VwVG). Die Praxis lässt einzig Vorbescheide über die subjektive Steuerpflicht bzw. über den Steuer- oder Veranlagungsort zu (vgl. Art. 108 DBG und FRANCIS CAGIANUT, Der Vorbescheid im Steuerrecht, in: Problèmes actuels de droit fiscal, Mélanges en l'honneur du Professeur Raoul Oberson, 1995, S. 25 f.; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N 8 zu Art. 77 BdBSt, mit Hinweisen). Die Vorbescheide über die subjektive Steuerpflicht sind auf dem Rechtsmittelweg anfechtbar (CAGIANUT, a.a.O., S. 26; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N 8 zu Art. 77 BdBSt).
Lehre und Praxis stehen Feststellungsansprüchen bei der direkten Bundessteuer, soweit sie über die Frage der subjektiven Steuerpflicht hinausgehen, mehrheitlich ablehnend gegenüber (vgl. CAGIANUT, a.a.O., S. 21 ff.; für eine weitergehende Zulassung KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N 35 ff. zu Art. 88 BdBSt). Das für Feststellungsverfügungen generell erforderliche Feststellungsinteresse wird nur unter sehr einschränkenden Voraussetzungen bejaht (vgl. BGE 114 Ib 44 E. 3 S. 53 f.; BGE 118 Ib 367 E. 3 S. 370 ff.; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 144 und 151 ff.; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, 1979, S. 96 ff.; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N 91 ff.; vgl. zum Zivilrecht BGE 120 II E. 3 S. 22, mit Hinweisen). Hiefür bestehen gute Gründe. Es kann jedenfalls nicht Aufgabe der Behörden sein, die Steuerpflichtigen im Hinblick auf geplante Geschäfte steuerlich zu beraten.
Ob bei der direkten Bundessteuer ein Anspruch auf verfügungsweise Feststellung der Steuerfolgen eines in Aussicht genommenen Sachverhalts besteht und ob neben den steuerpflichtigen Versicherten auch die Beschwerdeführerin als nicht Steuerpflichtige einen Feststellungsentscheid verlangen könnte, ist zum vornherein sehr zweifelhaft, muss aber im vorliegenden Fall nicht abschliessend beantwortet werden.
3. Zum Erlass einer Feststellungsverfügung wäre jedenfalls die in der Sache kompetente Behörde und nicht die Aufsichtsbehörde zuständig (vgl. BGE 108 Ib 540 E. 4 S. 546 f.; 118 Ib 367 E. 3 S. 370 ff.; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N 93; ausdrücklich Art. 25 Abs. 1 VwVG). Wie sich im folgenden zeigen wird, hat sich die Eidgenössische Steuerverwaltung über die Steuerfolgen der beiden Produkte ("A." und "B.") der Beschwerdeführerin weder verbindlich durch eine Feststellungsverfügung geäussert noch wäre sie zu einem solchen Entscheid zuständig gewesen.
a) Das fragliche Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 ist nicht als Feststellungsverfügung zu qualifizieren. Es ist rechtlich als blosse Mitteilung einer Rechtsauffassung anzusehen. Daran ändert nichts, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung ihre Auffassung einzelnen kantonalen Steuerverwaltungen (Zürich, Waadt und Genf) mitgeteilt hat. Durch eine solche Mitteilung sollten vielmehr die kantonalen Vollzugsbehörden frühzeitig über die Auffassung der antrags- und beschwerdebefugten Bundesbehörde unterrichtet werden (s. unten lit. b). Die Mitteilung einer Rechtsauffassung ist als blosse Auskunftserteilung kein Hoheitsakt mit Verfügungscharakter, der im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege anfechtbar ist (s. oben E. 2c).
b) Die direkte Bundessteuer wird nach Art. 41ter Abs. 5 lit. b BV für Rechnung des Bundes von den Kantonen erhoben. Entsprechend bestimmen Art. 2 und Art. 104 ff. DBG, dass die direkte Bundessteuer von den Kantonen unter Aufsicht des Bundes veranlagt und bezogen wird (vgl. zum früheren Recht Art. 2 und 65 ff. BdBSt). Nach Art. 102 Abs. 1 DBG wird die Aufsicht des Bundes über die Steuererhebung (Art. 2 DBG) vom Eidgenössischen Finanzdepartement ausgeübt (vgl. auch Art. 65 BdBSt). Die unmittelbare Aufsicht obliegt nach Art. 102 Abs. 2 DBG - wie bis anhin - der Eidgenössischen Steuerverwaltung (AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, Zürich 1995, N 6 zu Art. 102 DBG). Diese sorgt nach Art. 102 Abs. 2 DBG für die einheitliche Anwendung des Gesetzes und erlässt die Vorschriften für die richtige und einheitliche Veranlagung und den Bezug der direkten Bundessteuer (vgl. u.a. Art. 72 und 93 Abs. 2 und 3 BdBSt). Zu diesem Zweck erlässt sie Verwaltungsverordnungen in Form von Kreisschreiben, Rundschreiben, Merkblättern, Kurslisten oder Wegleitungen. Solche Verwaltungsverordnungen richten sich an die kantonalen Steuerbehörden und geben die nötigen Anordnungen zur korrekten Durchführung der Veranlagungen und des Bezugs (AGNER/JUNG/STEINMANN, a.a.O., N 6 zu Art. 102 DBG). Daneben kann der Bundesrat nach Art. 199 DBG Ausführungsbestimmungen zur direkten Bundessteuer erlassen.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung kann ihre Aufsicht nach Art. 103 Abs. 1 DBG insbesondere ausüben durch Kontrollen bei den kantonalen Veranlagungs- und Vollzugsbehörden und durch Einsichtnahme in die Steuerakten der Kantone und Gemeinden (lit. a), sie kann sich bei den Verhandlungen der Veranlagungsbehörden vertreten lassen und diesen Anträge stellen (lit. b), sie kann im Einzelfall Untersuchungsmassnahmen anordnen oder nötigenfalls selber durchführen (lit. c), oder sie kann im Einzelfall verlangen, dass die Veranlagung oder der Einspracheentscheid auch ihr eröffnet wird (lit. d). Zudem kann die Eidgenössische Steuerverwaltung nach Art. 141 Abs. 1 DBG - wie die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer - gegen jede Veranlagungsverfügung oder gegen jeden Einspracheentscheid der Veranlagungsbehörde Beschwerde bei der kantonalen Rekurskommission erheben (vgl. auch Art. 93 Abs. 2 und Art. 112 Abs. 2 BdBSt).
Der kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer stehen für die Leitung und Überwachung des Vollzugs und der einheitlichen Anwendung des Gesetzes die gleichen Kompetenzen wie der Eidgenössischen Steuerverwaltung nach Art. 103 Abs. 1 DBG zu (vgl. Art. 104 Abs. 1 DBG; Art. 93 Abs. 3 BdBSt). Die Organisation und Amtsführung der kantonalen Vollzugsbehörde regelt das kantonale Recht, soweit das Bundesrecht nichts anderes bestimmt (Art. 104 Abs. 4 DBG; Art. 66 ff. BdBSt). Es obliegt demnach den Kantonen zu bestimmen, welche Behörde die Steuer veranlagt. Für juristische Personen müssen sie dafür eine einzige Amtsstelle bezeichnen (Art. 104 Abs. 2 DBG; Art. 68 Abs. 2 BdBSt). Veranlagungsbehörde für natürliche Personen ist in den meisten Kantonen eine Steuerkommission; in einzelnen Kantonen wird die Veranlagung der natürlichen Personen durch Steuerkommissäre oder direkt durch die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer besorgt (MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl. 1985, N 1 zu Art. 68 BdBSt).
Die Eidgenössische Steuerverwaltung ist demnach nicht Veranlagungsbehörde für die direkte Bundessteuer. Sie hat einzig die dargestellte Aufsichtsfunktion und kann Veranlagungs- und Einspracheentscheide bei der kantonalen Rekurskommission oder einer weiteren verwaltungsunabhängigen kantonalen Instanz sowie deren Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechten (Art. 145 f. DBG und Art. 103 OG; vgl. AGNER/JUNG/STEINMANN, a.a.O., N 4 zu Art. 146 DBG). Sie wäre demnach zum Erlass einer Feststellungsverfügung über konkrete Steuerfolgen im vorliegenden Fall nicht zuständig gewesen und war schon aus diesem Grunde nicht verpflichtet, eine solche Verfügung zu erlassen.
c) Die Vorinstanz ist auf die Verwaltungsbeschwerde gegen die Auskunft der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 daher zu Recht nicht eingetreten. | de | Art. 25 PA; art. 108 LIFD; décision de constatation en matière d'impôt fédéral direct? Distinction entre arrêté, ordonnance administrative, décision, directive administrative interne et renseignement (consid. 2a-c). En matière d'impôt fédéral direct, existe-t-il un droit à une décision de constatation sur les conséquences fiscales d'une opération commerciale envisagée? Question laissée indécise (consid. 2d).
La simple communication d'une opinion juridique par l'Administration fédérale des contributions n'est pas un acte d'autorité attaquable (consid. 3a). L'Administration fédérale des contributions n'est pas une autorité de taxation en matière d'impôt fédéral direct et ne serait ainsi pas compétente pour prendre une décision de constatation sur les conséquences fiscales dans le cas d'espèce (consid. 3b). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-473%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 474
Die Eidgenössische Steuerverwaltung gelangte mit Schreiben vom 17. November 1994 an die Generaldirektion der X.-Lebensversicherungs-Gesellschaft (im folgenden: X.-Leben) und teilte dieser mit, ihre mit einer Einmalprämie finanzierten neuen Produkte "A." und "B." würden aus Sicht der direkten Bundessteuer einer näheren Prüfung unterzogen. Es stelle sich nämlich ernsthaft die Frage, ob es sich bei diesen Produkten noch um rückkaufsfähige Kapitalversicherungen handle, die steuerlich privilegiert werden könnten. Die Eidgenössische Steuerverwaltung erklärte, die Steuerfrage bleibe bis zum Vorliegen der Abklärungsergebnisse offen.
Mit Brief vom 2. Dezember 1994 teilte die Eidgenössische Steuerverwaltung der Generaldirektion der X.-Leben mit, die beiden Produkte "A." und "B." seien als verkappte Anlagegeschäfte zu betrachten, bei denen der Versicherungsschutz völlig in den Hintergrund trete. Die Voraussetzungen für eine steuerliche Privilegierung seien nicht gegeben. Die Eidgenössische Steuerverwaltung stellte sich auf den Standpunkt, dass die Erträge aus diesen Anlagen im Erlebensfall und bei Rückkauf gestützt auf Art. 20 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) der Einkommensbesteuerung unterliegen, und zwar selbst dann, wenn der Versicherte das 60. Altersjahr vollendet und der Vertrag fünf Jahre gedauert habe. Steuerbar sei die Differenz zwischen der bezahlten Einmalprämie und der im Erlebensfall oder bei Rückkauf ausgerichteten Bruttoleistung. In der Verrechnungssteuer-Meldung sei jeweils der Name des Produktes anzugeben. Die kantonalen Steuerverwaltungen würden entsprechend orientiert.
Mit Schreiben vom 27. Dezember 1994 gelangte die X.-Leben an die Eidgenössische Steuerverwaltung und stellte die Frage, ob es sich beim Schreiben vom 2. Dezember 1994 um eine Verfügung handle. Die Eidgenössische Steuerverwaltung antwortete mit Brief vom 3. Januar 1995, das fragliche Schreiben sei eine steuerrechtliche Beurteilung von neuen Versicherungsprodukten, und zwar in erster Linie zuhanden der kantonalen Steuerverwaltungen, die mit dem Vollzug des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer betraut seien. Es handle sich nicht um eine anfechtbare Verfügung. Eine solche könne die Eidgenössische Steuerverwaltung in einer Streitfrage nicht erlassen.
Mit Rechtsschrift vom 13. Januar 1995 reichte die X.-Leben beim Eidgenössischen Finanzdepartement gegen die Eidgenössische Steuerverwaltung eine Beschwerde ein. Sie beantragte, die Feststellungsverfügung vom 2. Dezember 1994 der Eidgenössischen Steuerverwaltung aufzuheben; entsprechend sei mit den Orientierungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung zuhanden der kantonalen Steuerverwaltungen zu verfahren. Weiter beantragte sie, die Eidgenössische Steuerverwaltung habe zuhanden der Beschwerdeführerin und der kantonalen Steuerverwaltungen festzuhalten, dass die Versicherungsprodukte "A." und "B." unter die steuerliche Privilegierung gemäss Art. 20 Abs. 1 lit. a DBG fallen. Eventualiter habe die Eidgenössische Steuerverwaltung zuhanden der Beschwerdeführerin eine Feststellungsverfügung betreffend die Unterstellung der Versicherungsprodukte "A." und "B." der Beschwerdeführerin unter Art. 20 Abs. 1 lit. a DBG zu erlassen.
Das Eidgenössische Finanzdepartement trat mit Entscheid vom 28. Februar 1995 auf die Beschwerde nicht ein. Es hält im wesentlichen fest, das Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 sei keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Eidgenössische Steuerverwaltung habe damit nicht einen Einzelfall rechtsverbindlich und einseitig geregelt, sondern der Beschwerdeführerin lediglich die rechtliche Beurteilung zweier Produkte im Sinne eines Rechtsgutachtens dargelegt. Solche Hinweise, Mitteilungen, Auskünfte und Orientierungen stellten grundsätzlich keine Verfügungen dar. Das Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 schränke die X.-Leben in ihrer Entscheidungsfreiheit rechtlich nicht ein, vielmehr habe die X.-Leben wählen können, ob sie ihre beiden Produkte von sich aus oder unter Rücksprache mit der Eidgenössischen Steuerverwaltung ändern oder auf eigenes Risiko unverändert weiter vertreiben wolle. Mit dem Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung sei gegenüber der X.-Leben keine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend, in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt worden. Es liege demnach keine Feststellungsverfügung vor, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden könne. Weiter verneinte das Eidgenössische Finanzdepartement, dass das Schreiben vom 2. Dezember 1994 eine individuell-konkrete Dienstanweisung mit starker Aussenwirkung zulasten der X.-Leben oder eine Anordnung eines Departementes des Bundes an kantonale Behörden mit Verfügungscharakter sei. Das Eidgenössische Finanzdepartement trat im weiteren auch auf den Eventualantrag, die Eidgenössische Steuerverwaltung zum Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die Unterstellung ihrer beiden Versicherungsprodukte unter Art. 20 Abs. 1 lit. a DBG anzuweisen, nicht ein. Der Eidgenössischen Steuerverwaltung fehle die Kompetenz zum Erlass einer solchen Feststellungsverfügung. Das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer räume der Eidgenössischen Steuerverwaltung in einem einzigen Fall, nämlich für die Festlegung eines strittigen interkantonalen Veranlagungsorts (Art. 108 DBG), die Kompetenz zum Erlass von Feststellungsverfügungen ein. Voraussetzung für eine Feststellungsverfügung bilde neben dem schutzwürdigen Interesse des Gesuchstellers stets, dass die angerufene Behörde in der Sache zuständig sei. Die direkte Bundessteuer werde jedoch nicht durch die Eidgenössische Steuerverwaltung, sondern durch die kantonalen Behörden veranlagt. Der Erlass einer Feststellungsverfügung durch die Eidgenössische Steuerverwaltung würde demnach einen unzulässigen Eingriff in den gesetzlich vorgesehenen Vollzugsföderalismus darstellen.
Mit Eingabe vom 31. März 1995 führt die X.-Leben Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, den Beschwerdeentscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements vom 28. Februar 1995 aufzuheben und das Eidgenössische Finanzdepartement anzuweisen, auf die Verwaltungsbeschwerde sowie auf das Eventualbegehren auf Erlass einer Feststellungsverfügung durch die Eidgenössische Steuerverwaltung einzutreten.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Nichteintretensentscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Dem Verfahren liegt eine Frage der Veranlagung der direkten Bundessteuer zugrunde. Anders als bei den Stempelabgaben, der Mehrwertsteuer und der Verrechnungssteuer ist die Beschwerde an die Eidgenössische Steuerrekurskommission im Bereich der direkten Bundessteuer nicht zulässig (vgl. PETER UEBERSAX, Zur Entlastung der eidgenössischen Gerichte durch eidgenössische Schieds- und Rekurskommissionen sowie durch die Neuregelung des verwaltungsrechtlichen Klageverfahrens, AJP 1994 S. 1234). Ein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG liegt nicht vor. Auf die Beschwerde, welche die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt, ist daher einzutreten (Art. 97 und 98 lit. b OG).
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Das Bundesgericht wendet bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an, ohne an die Begründung der Parteibegehren gebunden zu sein (Art. 114 Abs. 1 OG in fine). Es kann die Beschwerde daher auch aus andern als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den Entscheid mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweis).
2. a) Gegenstand der Verwaltungsrechtspflege bilden Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG (Art. 44 VwVG und Art. 97 und 128 OG). Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und (a) die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, (b) die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder (c) die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand haben (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Eine Verfügung ist demnach ein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 104 Ia 26 E. 4d S. 29; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 128; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1993, N 685 ff.).
b) Verfügungen sind zu unterscheiden von Erlassen, d.h. generellen und abstrakten Normen (vgl. Art. 5 des Geschäftsverkehrsgesetzes, SR 171.11). Erlasse können nur in der Staatsrechtspflege, und soweit es sich um kantonales Recht handelt, direkt angefochten werden (vgl. Art. 84 Abs. 1 und Art. 88 OG sowie FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, 1986, S. 103).
Nicht als verbindliche Rechtssätze (Erlasse) gelten die sog. Verwaltungsverordnungen (Direktiven, Weisungen, Dienstanweisungen, Dienstreglemente, allgemeine Dienstbefehle, Rundschreiben, Kreisschreiben, Zirkulare, Wegleitungen, Anleitungen, Instruktionen, Richtlinien, Merkblätter oder Leitbilder). Solche Verwaltungsverordnungen sind allgemeine Dienstanweisungen generell-abstrakter Natur (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N 695; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 137 f.). Sie verpflichten den Bürger nicht zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen, sondern enthalten bloss Regeln für das verwaltungsinterne Verhalten der Beamten. Sie dienen der Schaffung einer einheitlichen Verwaltungspraxis und sollen den Beamten die Rechtsanwendung erleichtern. Da sie nicht vom verfassungsmässigen Gesetzgeber stammen, sondern von einer Verwaltungsbehörde, können sie keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen (BGE 120 Ia 343 E. 2a S. 345, mit Hinweisen). Sie stellen Meinungsäusserungen über die Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen dar, welche die vorgesetzte Behörde oder die Aufsichtsbehörde im Interesse der gleichmässigen Gesetzesanwendung abgibt. Als solche bedürfen Verwaltungsverordnungen keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (GYGI, Verwaltungsrecht, S. 103). Die rechtsanwendenden Behörden haben sich an Verwaltungsverordnungen nur zu halten, soweit sie den richtig verstandenen Sinn des Gesetzes wiedergeben. Die in Verwaltungsverordnungen vorgenommene Auslegung des Gesetzes unterliegt der richterlichen Nachprüfung. Der Richter soll Verwaltungsverordnungen bei seiner Entscheidung mitberücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 109 Ib 205 E. 2 S. 207; BGE 117 Ib 225 E. 4b S. 231, 358 E. 3 S. 364; ROBERT PATRY, Le problème des directives de l'Administration fédérale des contributions, in: ASA 59 S. 28, mit Hinweisen). Verwaltungsverordnungen sind in der Verwaltungsrechtspflege als solche nicht anfechtbar.
Von Verfügungen zu unterscheiden sind auch auf den Einzelfall bezogene innerdienstliche Anordnungen. Solche fallbezogene Weisungen der vorgesetzten Behörde an die ihr unterstellte Behörde begründen, obwohl sie hoheitlich, einseitig und gegenüber den verwaltungsinternen Adressaten verbindlich und erzwingbar sind, nicht unmittelbar Rechte oder Pflichten des Bürgers und sind demnach nicht Verfügungen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N 695; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, Bd. II, S. 863).
c) In der Praxis erteilen die Steuerbehörden häufig Auskünfte über die Anwendung steuerrechtlicher Vorschriften im Einzelfall (vgl. KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer, 2. Aufl. 1992, N 35 zu Art. 88 BdBSt; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, S. 202 f.). Durch behördliche Zusicherungen, Auskünfte, Empfehlungen oder Belehrungen werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt. Solche Mitteilungen stellen demnach keine Verfügungen dar und sind folglich nicht anfechtbar (Art. 5 und 44 VwVG; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 136). ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER (Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, N 223) berufen sich für ihre Auffassung, wonach Auskünfte ausnahmsweise anfechtbar seien, wenn sie rechtlich nicht ohne Folgen bleiben und für einen künftigen Entscheid vorbelastend wirken, zu Unrecht auf BGE 114 Ib 191; Gegenstand dieses Entscheids war nicht eine behördliche Auskunft, sondern - wie E. 1a S. 191 zu entnehmen ist - ein Grundsatzentscheid, der rechtlich eine Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 5 VwVG war (vgl. diesbezüglich auch HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N 703).
Unrichtige Zusicherungen, Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen von Behörden können jedoch nach dem Grundsatz von Treu und Glauben Rechtswirkungen entfalten, (1) wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, (2) wenn die Behörde für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn sie der Bürger aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten konnte, (3) wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte, (4) wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, und (5) wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunfterteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 115 Ia 12 E. 4a S. 18 f.; BGE 116 Ib 185 E. 3c S. 187; BGE 117 Ia 285 E. 2b S. 287; BGE 119 Ib 229 E. 4c S. 238 ff., je mit Hinweisen).
d) Anders als bei der Mehrwertsteuer (vgl. Art. 51 Abs. 1 lit. f. der Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer [MWSTV; SR 641.201]), der Verrechnungssteuer (vgl. Art. 41 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer [VStG; SR 642.21]) und den Stempelabgaben (vgl. Art. 38 des Bundesgesetzes über die Stempelabgaben vom 27. Juni 1973 [StG; SR 641.10]; Art. 25 VwVG; ASA 42 337 E. 6 S. 340 ff.; 52 283 ff. sowie Urteil i.S. S. vom 18. Mai 1993, in ASA 62 705 nicht veröffentlichte E. 2) ist bei der direkten Bundessteuer eine Feststellungsverfügung über Steuerfolgen eines in Aussicht genommenen Sachverhalts gesetzlich nicht vorgesehen. Art. 25 VwVG, der die Feststellungsverfügung regelt, ist bei der direkten Bundessteuer nicht anwendbar (vgl. Art. 1-3 VwVG). Die Praxis lässt einzig Vorbescheide über die subjektive Steuerpflicht bzw. über den Steuer- oder Veranlagungsort zu (vgl. Art. 108 DBG und FRANCIS CAGIANUT, Der Vorbescheid im Steuerrecht, in: Problèmes actuels de droit fiscal, Mélanges en l'honneur du Professeur Raoul Oberson, 1995, S. 25 f.; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N 8 zu Art. 77 BdBSt, mit Hinweisen). Die Vorbescheide über die subjektive Steuerpflicht sind auf dem Rechtsmittelweg anfechtbar (CAGIANUT, a.a.O., S. 26; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N 8 zu Art. 77 BdBSt).
Lehre und Praxis stehen Feststellungsansprüchen bei der direkten Bundessteuer, soweit sie über die Frage der subjektiven Steuerpflicht hinausgehen, mehrheitlich ablehnend gegenüber (vgl. CAGIANUT, a.a.O., S. 21 ff.; für eine weitergehende Zulassung KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N 35 ff. zu Art. 88 BdBSt). Das für Feststellungsverfügungen generell erforderliche Feststellungsinteresse wird nur unter sehr einschränkenden Voraussetzungen bejaht (vgl. BGE 114 Ib 44 E. 3 S. 53 f.; BGE 118 Ib 367 E. 3 S. 370 ff.; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 144 und 151 ff.; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, 1979, S. 96 ff.; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N 91 ff.; vgl. zum Zivilrecht BGE 120 II E. 3 S. 22, mit Hinweisen). Hiefür bestehen gute Gründe. Es kann jedenfalls nicht Aufgabe der Behörden sein, die Steuerpflichtigen im Hinblick auf geplante Geschäfte steuerlich zu beraten.
Ob bei der direkten Bundessteuer ein Anspruch auf verfügungsweise Feststellung der Steuerfolgen eines in Aussicht genommenen Sachverhalts besteht und ob neben den steuerpflichtigen Versicherten auch die Beschwerdeführerin als nicht Steuerpflichtige einen Feststellungsentscheid verlangen könnte, ist zum vornherein sehr zweifelhaft, muss aber im vorliegenden Fall nicht abschliessend beantwortet werden.
3. Zum Erlass einer Feststellungsverfügung wäre jedenfalls die in der Sache kompetente Behörde und nicht die Aufsichtsbehörde zuständig (vgl. BGE 108 Ib 540 E. 4 S. 546 f.; 118 Ib 367 E. 3 S. 370 ff.; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N 93; ausdrücklich Art. 25 Abs. 1 VwVG). Wie sich im folgenden zeigen wird, hat sich die Eidgenössische Steuerverwaltung über die Steuerfolgen der beiden Produkte ("A." und "B.") der Beschwerdeführerin weder verbindlich durch eine Feststellungsverfügung geäussert noch wäre sie zu einem solchen Entscheid zuständig gewesen.
a) Das fragliche Schreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 ist nicht als Feststellungsverfügung zu qualifizieren. Es ist rechtlich als blosse Mitteilung einer Rechtsauffassung anzusehen. Daran ändert nichts, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung ihre Auffassung einzelnen kantonalen Steuerverwaltungen (Zürich, Waadt und Genf) mitgeteilt hat. Durch eine solche Mitteilung sollten vielmehr die kantonalen Vollzugsbehörden frühzeitig über die Auffassung der antrags- und beschwerdebefugten Bundesbehörde unterrichtet werden (s. unten lit. b). Die Mitteilung einer Rechtsauffassung ist als blosse Auskunftserteilung kein Hoheitsakt mit Verfügungscharakter, der im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege anfechtbar ist (s. oben E. 2c).
b) Die direkte Bundessteuer wird nach Art. 41ter Abs. 5 lit. b BV für Rechnung des Bundes von den Kantonen erhoben. Entsprechend bestimmen Art. 2 und Art. 104 ff. DBG, dass die direkte Bundessteuer von den Kantonen unter Aufsicht des Bundes veranlagt und bezogen wird (vgl. zum früheren Recht Art. 2 und 65 ff. BdBSt). Nach Art. 102 Abs. 1 DBG wird die Aufsicht des Bundes über die Steuererhebung (Art. 2 DBG) vom Eidgenössischen Finanzdepartement ausgeübt (vgl. auch Art. 65 BdBSt). Die unmittelbare Aufsicht obliegt nach Art. 102 Abs. 2 DBG - wie bis anhin - der Eidgenössischen Steuerverwaltung (AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, Zürich 1995, N 6 zu Art. 102 DBG). Diese sorgt nach Art. 102 Abs. 2 DBG für die einheitliche Anwendung des Gesetzes und erlässt die Vorschriften für die richtige und einheitliche Veranlagung und den Bezug der direkten Bundessteuer (vgl. u.a. Art. 72 und 93 Abs. 2 und 3 BdBSt). Zu diesem Zweck erlässt sie Verwaltungsverordnungen in Form von Kreisschreiben, Rundschreiben, Merkblättern, Kurslisten oder Wegleitungen. Solche Verwaltungsverordnungen richten sich an die kantonalen Steuerbehörden und geben die nötigen Anordnungen zur korrekten Durchführung der Veranlagungen und des Bezugs (AGNER/JUNG/STEINMANN, a.a.O., N 6 zu Art. 102 DBG). Daneben kann der Bundesrat nach Art. 199 DBG Ausführungsbestimmungen zur direkten Bundessteuer erlassen.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung kann ihre Aufsicht nach Art. 103 Abs. 1 DBG insbesondere ausüben durch Kontrollen bei den kantonalen Veranlagungs- und Vollzugsbehörden und durch Einsichtnahme in die Steuerakten der Kantone und Gemeinden (lit. a), sie kann sich bei den Verhandlungen der Veranlagungsbehörden vertreten lassen und diesen Anträge stellen (lit. b), sie kann im Einzelfall Untersuchungsmassnahmen anordnen oder nötigenfalls selber durchführen (lit. c), oder sie kann im Einzelfall verlangen, dass die Veranlagung oder der Einspracheentscheid auch ihr eröffnet wird (lit. d). Zudem kann die Eidgenössische Steuerverwaltung nach Art. 141 Abs. 1 DBG - wie die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer - gegen jede Veranlagungsverfügung oder gegen jeden Einspracheentscheid der Veranlagungsbehörde Beschwerde bei der kantonalen Rekurskommission erheben (vgl. auch Art. 93 Abs. 2 und Art. 112 Abs. 2 BdBSt).
Der kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer stehen für die Leitung und Überwachung des Vollzugs und der einheitlichen Anwendung des Gesetzes die gleichen Kompetenzen wie der Eidgenössischen Steuerverwaltung nach Art. 103 Abs. 1 DBG zu (vgl. Art. 104 Abs. 1 DBG; Art. 93 Abs. 3 BdBSt). Die Organisation und Amtsführung der kantonalen Vollzugsbehörde regelt das kantonale Recht, soweit das Bundesrecht nichts anderes bestimmt (Art. 104 Abs. 4 DBG; Art. 66 ff. BdBSt). Es obliegt demnach den Kantonen zu bestimmen, welche Behörde die Steuer veranlagt. Für juristische Personen müssen sie dafür eine einzige Amtsstelle bezeichnen (Art. 104 Abs. 2 DBG; Art. 68 Abs. 2 BdBSt). Veranlagungsbehörde für natürliche Personen ist in den meisten Kantonen eine Steuerkommission; in einzelnen Kantonen wird die Veranlagung der natürlichen Personen durch Steuerkommissäre oder direkt durch die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer besorgt (MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl. 1985, N 1 zu Art. 68 BdBSt).
Die Eidgenössische Steuerverwaltung ist demnach nicht Veranlagungsbehörde für die direkte Bundessteuer. Sie hat einzig die dargestellte Aufsichtsfunktion und kann Veranlagungs- und Einspracheentscheide bei der kantonalen Rekurskommission oder einer weiteren verwaltungsunabhängigen kantonalen Instanz sowie deren Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechten (Art. 145 f. DBG und Art. 103 OG; vgl. AGNER/JUNG/STEINMANN, a.a.O., N 4 zu Art. 146 DBG). Sie wäre demnach zum Erlass einer Feststellungsverfügung über konkrete Steuerfolgen im vorliegenden Fall nicht zuständig gewesen und war schon aus diesem Grunde nicht verpflichtet, eine solche Verfügung zu erlassen.
c) Die Vorinstanz ist auf die Verwaltungsbeschwerde gegen die Auskunft der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 2. Dezember 1994 daher zu Recht nicht eingetreten. | de | Art. 25 PA; art 108 LIFD; decisione di accertamento in materia d'imposta federale diretta? Distinzione tra decreto, ordinanza amministrativa, decisione, direttiva amministrativa interna e informazione (consid. 2a-c). Lasciata indecisa la questione se, in materia d'imposta federale diretta, sussista un diritto ad avere una decisione di accertamento sulle conseguenze fiscali di un'operazione commerciale (consid. 2d).
La comunicazione, da parte dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, di un'opinione giuridica non costituisce un atto d'imperio impugnabile (consid. 3a). L'amministrazione federale delle contribuzioni non è autorità di tassazione in materia d'imposta federale diretta e non è quindi competente per emanare una decisione di accertamento sulle conseguenze fiscali del caso specifico (consid. 3b). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-473%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,878 | 121 II 483 | 121 II 483
Sachverhalt ab Seite 484
Mediante risoluzione 2 marzo 1993, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha stabilito il carattere parzialmente boschivo della particella n. 278 del Comune di Rancate e della particella n. 2049 del Comune di Riva S. Vitale, dov'è ubicata parte della masseria di Cantone, appartenente a Tiziano Pasta. Il Governo cantonale ha imposto a Tiziano Pasta di eseguire a sue spese un rimboschimento sull'area del fondo n. 278, ove era stato precedentemente compiuto un taglio raso.
Il Consiglio di Stato, con risoluzione 20 dicembre 1994, ha poi approvato una variante del piano regolatore di Rancate volta a consentire l'esecuzione di una discarica pubblica, apportando d'ufficio alcune modificazioni relative al perimetro della discarica con l'esclusione della superficie forestale che non è oggetto di dissodamento e l'inserimento dell'area di rimboschimento nel piano. La Lega svizzera per la protezione della natura (LSPN) non ha impugnato la variante: essa ha manifestato le proprie perplessità e le proprie obiezioni con un memoriale del 15 febbraio 1994, indirizzato al Dipartimento del territorio, alla Sezione urbanistica, all'Ufficio per la protezione della natura e all'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP), riservandosi espressamente di impugnare l'eventuale permesso di dissodamento.
Mentre si svolgeva la procedura di approvazione della variante, Tiziano Pasta ha inoltrato una domanda di dissodamento per la parte di bosco toccata dall'esecuzione della discarica, pubblicata sul Foglio Ufficiale della Repubblica e Cantone del Ticino n. 66 del 20 agosto 1993. Il Consiglio di Stato ha accolto l'istanza, che non ha suscitato opposizioni, neppure ad opera della LSPN.
Con ricorso di diritto amministrativo, la LSPN ha chiesto l'annullamento di questa decisione. Sia Tiziano Pasta, sia il Consiglio di Stato, sia il Comune di Rancate hanno proposto la reiezione del gravame. L'UFAFP ha posto pregiudizialmente il quesito dell'ammissibilità del ricorso: il Consiglio di Stato si è associato alla tesi d'irricevibilità del gravame formulata dall'UFAFP, mentre le altre parti hanno ribadito le loro precedenti argomentazioni.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) Le organizzazioni legittimate a ricorrere secondo l'art. 12 cpv. 1 LPN (RS 451) o l'art. 55 cpv. 1 della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01) devono partecipare già alla procedura cantonale; la rinuncia a prevalersi dei rimedi giuridici che conducono alla decisione dell'ultima istanza cantonale priva, di regola, dette organizzazioni della facoltà di aggravarsi nella sede federale (DTF 118 Ib 296 consid. 2a, DTF 117 Ib 270 consid. 1a, DTF 116 Ib 119 consid. 1, 418 consid. 3b-e, 465). La questione di sapere se un corrispondente obbligo sussista con riguardo alla procedura di opposizione o di ricorso innanzi alle autorità giudicanti cantonali di grado inferiore non è stata ancora decisa; un simile obbligo, in quanto preclusivo del diritto di rivolgersi alle istanze di ricorso federali, potrebbe essere fondato però esclusivamente sul diritto federale (DTF 121 II 224 consid. 2b, DTF 117 Ib 270 consid. 1a e b). Mediante il messaggio concernente la revisione della LPN del 26 giugno 1991 (FF 1991 III 897e segg.), il Consiglio federale ha proposto d'introdurre un nuovo art. 12a, dal titolo marginale "Pubblicazione e intervento", con il seguente tenore:
"Qualora la procedura comporti un diritto di ricorso ai sensi dell'art. 12 cpv. 1, l'autorità annuncia la domanda o la decisione prevista ai Comuni o alle associazioni tramite notifica scritta o pubblicazione sul Foglio federale o sull'organo ufficiale del Cantone; fanno eccezione i casi enumerati nell'art. 30 cpv. 2 LPAmb.
L'autorità fissa un termine di opposizione ragionevole. I Comuni e le associazioni che non presentano opposizione entro tale termine non possono più intervenire nel corso del procedimento relativo al medesimo oggetto."
Questa nuova disposizione obbliga i Comuni e le associazioni ad intervenire nella procedura di prima istanza. A motivazione di questa regolamentazione il Consiglio federale, richiamandosi alla DTF 116 Ib 418, ha addotto che si potrebbe anche prevedere una soluzione che li autorizzi ad agire unicamente nella procedura di ricorso o nella procedura cantonale di ultima istanza. Ha rilevato tuttavia che tutte le parti hanno interesse a che l'insieme degli elementi di un progetto siano resi noti il più presto possibile, ritenendo che l'obbligo d'intervenire in prima istanza è preferibile rispetto ad altre soluzioni, anche se ciò finisce per privare le parti del diritto di presentare ulteriormente ricorso o opposizione; è quindi assolutamente necessario obbligare le autorità competenti ad informare le parti in modo completo riguardo ai progetti previsti (FF 1991 III 915).
In DTF 117 Ib 270, il Tribunale federale ha fatto notare che il Governo federale propone il cambiamento legislativo appena citato: infatti, il diritto federale vigente sino allora non contemplava l'obbligo di formare opposizione da parte delle organizzazioni in questione come presupposto della facoltà di proporre successivi rimedi giuridici. Per completezza giova osservare che la modificazione del 24 marzo 1995 della LPN (FF 1995 II 264e segg.) prevede un nuovo art. 12a, il quale regola in questo senso la legittimazione dei Comuni e delle associazioni. Il termine di referendum è scaduto inutilizzato il 3 luglio 1995, ma la novella legislativa non è ancora entrata in vigore. Essa può essere nondimeno tenuta in considerazione per interpretare gli articoli di legge inerenti la legittimazione ricorsuale delle organizzazioni d'importanza nazionale (DTF 121 II 224 consid. 2c).
b) Prima dell'entrata in vigore della LFo (RS 921.0) e della OFo (RS 921.01), ossia anteriormente al 1o gennaio 1993, le organizzazioni preposte alla protezione della natura e del paesaggio non erano tenute ad intervenire formalmente già nella fase iniziale della procedura di rilascio di un permesso di dissodamento, come condizione preliminare della proponibilità di un loro successivo ricorso di diritto amministrativo. Attualmente, l'art. 5 cpv. 2 OFo prevede che l'autorità forestale cantonale competente a ricevere domande di dissodamento deve pubblicarle; durante il periodo di consultazione le parti possono fare opposizione. Secondo la giurisprudenza, questa disposizione si rivolge in particolare alle organizzazioni di protezione della natura e del paesaggio. L'art. 46 cpv. 3 LFo stabilisce che il diritto di ricorrere di quest'ultime è retto dall'art. 12 LPN e concerne, in particolare, anche le autorizzazioni eccezionali a dissodare ai sensi dell'art. 5 LFo. Secondo la nuova regolamentazione federale - che prescrive la pubblicazione delle domande e non solo delle autorizzazioni (art. 5 cpv. 2 OFo) - non è escluso che le organizzazioni d'importanza nazionale debbano partecipare alla procedura di opposizione, allorché la decisione sulla domanda di dissodamento è in seguito presa in istanza cantonale unica.
c) Il Tribunale federale ha già avuto modo di pronunciarsi sul diritto di ricorso delle organizzazioni con riguardo all'art. 55 cpv. 3 LPAmb, deducendone unicamente l'obbligo di partecipare alla procedura dinanzi all'ultima istanza cantonale (DTF 116 Ib 418 consid. 3a-e). Nell'ambito della legge forestale, l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo ha portata più ampia di quella dell'art. 55 cpv. 3 LPAmb, poiché non si limita ad autorizzare le menzionate organizzazioni ad avvalersi dei rimedi di diritto cantonali, ma conferisce alle parti la facoltà, fondata direttamente sul diritto federale, di formulare le proprie opposizioni. Tale facoltà deve però corrispondere a un dovere, non da ultimo per ragioni di economia processuale. Un'interpretazione contraria delle disposizioni riguardanti il diritto di ricorso equivarrebbe infatti a riconoscere che le stesse racchiudono per le organizzazioni la prerogativa di adire - a loro piacimento - il Tribunale federale come istanza unica: una conseguenza che non può essere accettata né sotto il profilo del carico che ne deriverebbe per il supremo tribunale, né sotto il risvolto dell'efficacia dell'intervento a tutela della protezione dell'ambiente di cui le organizzazioni sono investite (DTF 116 Ib 418 consid. 3d pag. 431).
Per queste considerazioni, che non valgono unicamente per la fase conclusiva della procedura cantonale, si giustifica d'imporre alle organizzazioni ambientalistiche d'inoltrare sin dalla pubblicazione delle domande di dissodamento le loro eventuali opposizioni, in quei cantoni, come il Ticino, ove esiste una sola istanza cantonale. Diversamente queste censure verrebbero avanzate per la prima volta davanti al Tribunale federale, senza essere state precedentemente esaminate nella sede cantonale (della stessa opinione A.R. GADOLA, Beteiligung ideeller Verbände am Verfahren vor den unteren kantonalen Instanzen - Pflicht oder blosse Obliegenheit? in ZBl 93 [1992], pagg. 97 segg., a pag. 119).
d) Nel caso concreto la controversa domanda di dissodamento, come già osservato, è stata pubblicata sul Foglio Ufficiale della Repubblica e Cantone del Ticino (n. 66 del 20 agosto 1993, pagg. 4900/4901), con duplice precisazione che gli atti erano consultabili presso la Cancelleria comunale di Rancate e che chiunque fosse titolare di un legittimo interesse avrebbe potuto inoltrare opposizione presso il Municipio nel termine di quindici giorni dalla data di detta pubblicazione. Entro tale termine la LSPN non ha reagito in alcun modo, cosicché questa totale inazione le preclude il diritto di rivolgersi al Tribunale federale mediante ricorso di diritto amministrativo.
Quanto alla tesi ipoteticamente prospettata dall'UFAFP, secondo cui lo scritto del 15 febbraio 1994, indirizzato alle competenti autorità cantonali e federali, potrebbe essere considerato come opposizione giusta l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo, essa non tiene conto della palese tardività di tale scritto, che è di parecchi mesi successivo alla scadenza del periodo di consultazione. | it | Art. 5 Abs. 2 Satz 2 WaV. Rodungsbewilligungsverfahren; Beschwerderecht und -obliegenheit der Natur- und Heimatschutzorganisationen nach Art. 46 Abs. 3 WaG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 NHG. Nach Art. 5 Abs. 2 Satz 2 WaV müssen die gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen in jenen Kantonen wie dem Tessin, in welchen nur eine einzige kantonale Instanz besteht, ihre allfälligen Einwendungen im Anschluss an die Veröffentlichung der Rodungsgesuche erheben; der Verzicht auf eine Einsprache schliesst diese Organisationen in der Regel von der Möglichkeit, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zu erheben, aus (E. 2). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-483%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Mediante risoluzione 2 marzo 1993, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha stabilito il carattere parzialmente boschivo della particella n. 278 del Comune di Rancate e della particella n. 2049 del Comune di Riva S. Vitale, dov'è ubicata parte della masseria di Cantone, appartenente a Tiziano Pasta. Il Governo cantonale ha imposto a Tiziano Pasta di eseguire a sue spese un rimboschimento sull'area del fondo n. 278, ove era stato precedentemente compiuto un taglio raso.
Il Consiglio di Stato, con risoluzione 20 dicembre 1994, ha poi approvato una variante del piano regolatore di Rancate volta a consentire l'esecuzione di una discarica pubblica, apportando d'ufficio alcune modificazioni relative al perimetro della discarica con l'esclusione della superficie forestale che non è oggetto di dissodamento e l'inserimento dell'area di rimboschimento nel piano. La Lega svizzera per la protezione della natura (LSPN) non ha impugnato la variante: essa ha manifestato le proprie perplessità e le proprie obiezioni con un memoriale del 15 febbraio 1994, indirizzato al Dipartimento del territorio, alla Sezione urbanistica, all'Ufficio per la protezione della natura e all'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP), riservandosi espressamente di impugnare l'eventuale permesso di dissodamento.
Mentre si svolgeva la procedura di approvazione della variante, Tiziano Pasta ha inoltrato una domanda di dissodamento per la parte di bosco toccata dall'esecuzione della discarica, pubblicata sul Foglio Ufficiale della Repubblica e Cantone del Ticino n. 66 del 20 agosto 1993. Il Consiglio di Stato ha accolto l'istanza, che non ha suscitato opposizioni, neppure ad opera della LSPN.
Con ricorso di diritto amministrativo, la LSPN ha chiesto l'annullamento di questa decisione. Sia Tiziano Pasta, sia il Consiglio di Stato, sia il Comune di Rancate hanno proposto la reiezione del gravame. L'UFAFP ha posto pregiudizialmente il quesito dell'ammissibilità del ricorso: il Consiglio di Stato si è associato alla tesi d'irricevibilità del gravame formulata dall'UFAFP, mentre le altre parti hanno ribadito le loro precedenti argomentazioni.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) Le organizzazioni legittimate a ricorrere secondo l'art. 12 cpv. 1 LPN (RS 451) o l'art. 55 cpv. 1 della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01) devono partecipare già alla procedura cantonale; la rinuncia a prevalersi dei rimedi giuridici che conducono alla decisione dell'ultima istanza cantonale priva, di regola, dette organizzazioni della facoltà di aggravarsi nella sede federale (DTF 118 Ib 296 consid. 2a, DTF 117 Ib 270 consid. 1a, DTF 116 Ib 119 consid. 1, 418 consid. 3b-e, 465). La questione di sapere se un corrispondente obbligo sussista con riguardo alla procedura di opposizione o di ricorso innanzi alle autorità giudicanti cantonali di grado inferiore non è stata ancora decisa; un simile obbligo, in quanto preclusivo del diritto di rivolgersi alle istanze di ricorso federali, potrebbe essere fondato però esclusivamente sul diritto federale (DTF 121 II 224 consid. 2b, DTF 117 Ib 270 consid. 1a e b). Mediante il messaggio concernente la revisione della LPN del 26 giugno 1991 (FF 1991 III 897e segg.), il Consiglio federale ha proposto d'introdurre un nuovo art. 12a, dal titolo marginale "Pubblicazione e intervento", con il seguente tenore:
"Qualora la procedura comporti un diritto di ricorso ai sensi dell'art. 12 cpv. 1, l'autorità annuncia la domanda o la decisione prevista ai Comuni o alle associazioni tramite notifica scritta o pubblicazione sul Foglio federale o sull'organo ufficiale del Cantone; fanno eccezione i casi enumerati nell'art. 30 cpv. 2 LPAmb.
L'autorità fissa un termine di opposizione ragionevole. I Comuni e le associazioni che non presentano opposizione entro tale termine non possono più intervenire nel corso del procedimento relativo al medesimo oggetto."
Questa nuova disposizione obbliga i Comuni e le associazioni ad intervenire nella procedura di prima istanza. A motivazione di questa regolamentazione il Consiglio federale, richiamandosi alla DTF 116 Ib 418, ha addotto che si potrebbe anche prevedere una soluzione che li autorizzi ad agire unicamente nella procedura di ricorso o nella procedura cantonale di ultima istanza. Ha rilevato tuttavia che tutte le parti hanno interesse a che l'insieme degli elementi di un progetto siano resi noti il più presto possibile, ritenendo che l'obbligo d'intervenire in prima istanza è preferibile rispetto ad altre soluzioni, anche se ciò finisce per privare le parti del diritto di presentare ulteriormente ricorso o opposizione; è quindi assolutamente necessario obbligare le autorità competenti ad informare le parti in modo completo riguardo ai progetti previsti (FF 1991 III 915).
In DTF 117 Ib 270, il Tribunale federale ha fatto notare che il Governo federale propone il cambiamento legislativo appena citato: infatti, il diritto federale vigente sino allora non contemplava l'obbligo di formare opposizione da parte delle organizzazioni in questione come presupposto della facoltà di proporre successivi rimedi giuridici. Per completezza giova osservare che la modificazione del 24 marzo 1995 della LPN (FF 1995 II 264e segg.) prevede un nuovo art. 12a, il quale regola in questo senso la legittimazione dei Comuni e delle associazioni. Il termine di referendum è scaduto inutilizzato il 3 luglio 1995, ma la novella legislativa non è ancora entrata in vigore. Essa può essere nondimeno tenuta in considerazione per interpretare gli articoli di legge inerenti la legittimazione ricorsuale delle organizzazioni d'importanza nazionale (DTF 121 II 224 consid. 2c).
b) Prima dell'entrata in vigore della LFo (RS 921.0) e della OFo (RS 921.01), ossia anteriormente al 1o gennaio 1993, le organizzazioni preposte alla protezione della natura e del paesaggio non erano tenute ad intervenire formalmente già nella fase iniziale della procedura di rilascio di un permesso di dissodamento, come condizione preliminare della proponibilità di un loro successivo ricorso di diritto amministrativo. Attualmente, l'art. 5 cpv. 2 OFo prevede che l'autorità forestale cantonale competente a ricevere domande di dissodamento deve pubblicarle; durante il periodo di consultazione le parti possono fare opposizione. Secondo la giurisprudenza, questa disposizione si rivolge in particolare alle organizzazioni di protezione della natura e del paesaggio. L'art. 46 cpv. 3 LFo stabilisce che il diritto di ricorrere di quest'ultime è retto dall'art. 12 LPN e concerne, in particolare, anche le autorizzazioni eccezionali a dissodare ai sensi dell'art. 5 LFo. Secondo la nuova regolamentazione federale - che prescrive la pubblicazione delle domande e non solo delle autorizzazioni (art. 5 cpv. 2 OFo) - non è escluso che le organizzazioni d'importanza nazionale debbano partecipare alla procedura di opposizione, allorché la decisione sulla domanda di dissodamento è in seguito presa in istanza cantonale unica.
c) Il Tribunale federale ha già avuto modo di pronunciarsi sul diritto di ricorso delle organizzazioni con riguardo all'art. 55 cpv. 3 LPAmb, deducendone unicamente l'obbligo di partecipare alla procedura dinanzi all'ultima istanza cantonale (DTF 116 Ib 418 consid. 3a-e). Nell'ambito della legge forestale, l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo ha portata più ampia di quella dell'art. 55 cpv. 3 LPAmb, poiché non si limita ad autorizzare le menzionate organizzazioni ad avvalersi dei rimedi di diritto cantonali, ma conferisce alle parti la facoltà, fondata direttamente sul diritto federale, di formulare le proprie opposizioni. Tale facoltà deve però corrispondere a un dovere, non da ultimo per ragioni di economia processuale. Un'interpretazione contraria delle disposizioni riguardanti il diritto di ricorso equivarrebbe infatti a riconoscere che le stesse racchiudono per le organizzazioni la prerogativa di adire - a loro piacimento - il Tribunale federale come istanza unica: una conseguenza che non può essere accettata né sotto il profilo del carico che ne deriverebbe per il supremo tribunale, né sotto il risvolto dell'efficacia dell'intervento a tutela della protezione dell'ambiente di cui le organizzazioni sono investite (DTF 116 Ib 418 consid. 3d pag. 431).
Per queste considerazioni, che non valgono unicamente per la fase conclusiva della procedura cantonale, si giustifica d'imporre alle organizzazioni ambientalistiche d'inoltrare sin dalla pubblicazione delle domande di dissodamento le loro eventuali opposizioni, in quei cantoni, come il Ticino, ove esiste una sola istanza cantonale. Diversamente queste censure verrebbero avanzate per la prima volta davanti al Tribunale federale, senza essere state precedentemente esaminate nella sede cantonale (della stessa opinione A.R. GADOLA, Beteiligung ideeller Verbände am Verfahren vor den unteren kantonalen Instanzen - Pflicht oder blosse Obliegenheit? in ZBl 93 [1992], pagg. 97 segg., a pag. 119).
d) Nel caso concreto la controversa domanda di dissodamento, come già osservato, è stata pubblicata sul Foglio Ufficiale della Repubblica e Cantone del Ticino (n. 66 del 20 agosto 1993, pagg. 4900/4901), con duplice precisazione che gli atti erano consultabili presso la Cancelleria comunale di Rancate e che chiunque fosse titolare di un legittimo interesse avrebbe potuto inoltrare opposizione presso il Municipio nel termine di quindici giorni dalla data di detta pubblicazione. Entro tale termine la LSPN non ha reagito in alcun modo, cosicché questa totale inazione le preclude il diritto di rivolgersi al Tribunale federale mediante ricorso di diritto amministrativo.
Quanto alla tesi ipoteticamente prospettata dall'UFAFP, secondo cui lo scritto del 15 febbraio 1994, indirizzato alle competenti autorità cantonali e federali, potrebbe essere considerato come opposizione giusta l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo, essa non tiene conto della palese tardività di tale scritto, che è di parecchi mesi successivo alla scadenza del periodo di consultazione. | it | Art. 5 al. 2, 2e phrase OFo. Procédure d'autorisation de défrichement; droit et obligation de recourir des associations pour la protection de la nature et du paysage selon l'art. 46 al. 3 LFo en relation avec l'art. 12 al. 1 LPN. En vertu de l'art. 5 al. 2, 2e phrase OFo, dans les cantons - tels le canton du Tessin - où il n'existe qu'une seule instance cantonale, les organisations d'importance nationale à but idéal doivent former leurs oppositions, le cas échéant, dans le délai courant dès la publication de la demande de défrichement; la renonciation à utiliser une telle voie de droit prive, en règle générale, ces organisations de la possibilité de former un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (consid. 2). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-483%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Mediante risoluzione 2 marzo 1993, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha stabilito il carattere parzialmente boschivo della particella n. 278 del Comune di Rancate e della particella n. 2049 del Comune di Riva S. Vitale, dov'è ubicata parte della masseria di Cantone, appartenente a Tiziano Pasta. Il Governo cantonale ha imposto a Tiziano Pasta di eseguire a sue spese un rimboschimento sull'area del fondo n. 278, ove era stato precedentemente compiuto un taglio raso.
Il Consiglio di Stato, con risoluzione 20 dicembre 1994, ha poi approvato una variante del piano regolatore di Rancate volta a consentire l'esecuzione di una discarica pubblica, apportando d'ufficio alcune modificazioni relative al perimetro della discarica con l'esclusione della superficie forestale che non è oggetto di dissodamento e l'inserimento dell'area di rimboschimento nel piano. La Lega svizzera per la protezione della natura (LSPN) non ha impugnato la variante: essa ha manifestato le proprie perplessità e le proprie obiezioni con un memoriale del 15 febbraio 1994, indirizzato al Dipartimento del territorio, alla Sezione urbanistica, all'Ufficio per la protezione della natura e all'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP), riservandosi espressamente di impugnare l'eventuale permesso di dissodamento.
Mentre si svolgeva la procedura di approvazione della variante, Tiziano Pasta ha inoltrato una domanda di dissodamento per la parte di bosco toccata dall'esecuzione della discarica, pubblicata sul Foglio Ufficiale della Repubblica e Cantone del Ticino n. 66 del 20 agosto 1993. Il Consiglio di Stato ha accolto l'istanza, che non ha suscitato opposizioni, neppure ad opera della LSPN.
Con ricorso di diritto amministrativo, la LSPN ha chiesto l'annullamento di questa decisione. Sia Tiziano Pasta, sia il Consiglio di Stato, sia il Comune di Rancate hanno proposto la reiezione del gravame. L'UFAFP ha posto pregiudizialmente il quesito dell'ammissibilità del ricorso: il Consiglio di Stato si è associato alla tesi d'irricevibilità del gravame formulata dall'UFAFP, mentre le altre parti hanno ribadito le loro precedenti argomentazioni.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) Le organizzazioni legittimate a ricorrere secondo l'art. 12 cpv. 1 LPN (RS 451) o l'art. 55 cpv. 1 della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01) devono partecipare già alla procedura cantonale; la rinuncia a prevalersi dei rimedi giuridici che conducono alla decisione dell'ultima istanza cantonale priva, di regola, dette organizzazioni della facoltà di aggravarsi nella sede federale (DTF 118 Ib 296 consid. 2a, DTF 117 Ib 270 consid. 1a, DTF 116 Ib 119 consid. 1, 418 consid. 3b-e, 465). La questione di sapere se un corrispondente obbligo sussista con riguardo alla procedura di opposizione o di ricorso innanzi alle autorità giudicanti cantonali di grado inferiore non è stata ancora decisa; un simile obbligo, in quanto preclusivo del diritto di rivolgersi alle istanze di ricorso federali, potrebbe essere fondato però esclusivamente sul diritto federale (DTF 121 II 224 consid. 2b, DTF 117 Ib 270 consid. 1a e b). Mediante il messaggio concernente la revisione della LPN del 26 giugno 1991 (FF 1991 III 897e segg.), il Consiglio federale ha proposto d'introdurre un nuovo art. 12a, dal titolo marginale "Pubblicazione e intervento", con il seguente tenore:
"Qualora la procedura comporti un diritto di ricorso ai sensi dell'art. 12 cpv. 1, l'autorità annuncia la domanda o la decisione prevista ai Comuni o alle associazioni tramite notifica scritta o pubblicazione sul Foglio federale o sull'organo ufficiale del Cantone; fanno eccezione i casi enumerati nell'art. 30 cpv. 2 LPAmb.
L'autorità fissa un termine di opposizione ragionevole. I Comuni e le associazioni che non presentano opposizione entro tale termine non possono più intervenire nel corso del procedimento relativo al medesimo oggetto."
Questa nuova disposizione obbliga i Comuni e le associazioni ad intervenire nella procedura di prima istanza. A motivazione di questa regolamentazione il Consiglio federale, richiamandosi alla DTF 116 Ib 418, ha addotto che si potrebbe anche prevedere una soluzione che li autorizzi ad agire unicamente nella procedura di ricorso o nella procedura cantonale di ultima istanza. Ha rilevato tuttavia che tutte le parti hanno interesse a che l'insieme degli elementi di un progetto siano resi noti il più presto possibile, ritenendo che l'obbligo d'intervenire in prima istanza è preferibile rispetto ad altre soluzioni, anche se ciò finisce per privare le parti del diritto di presentare ulteriormente ricorso o opposizione; è quindi assolutamente necessario obbligare le autorità competenti ad informare le parti in modo completo riguardo ai progetti previsti (FF 1991 III 915).
In DTF 117 Ib 270, il Tribunale federale ha fatto notare che il Governo federale propone il cambiamento legislativo appena citato: infatti, il diritto federale vigente sino allora non contemplava l'obbligo di formare opposizione da parte delle organizzazioni in questione come presupposto della facoltà di proporre successivi rimedi giuridici. Per completezza giova osservare che la modificazione del 24 marzo 1995 della LPN (FF 1995 II 264e segg.) prevede un nuovo art. 12a, il quale regola in questo senso la legittimazione dei Comuni e delle associazioni. Il termine di referendum è scaduto inutilizzato il 3 luglio 1995, ma la novella legislativa non è ancora entrata in vigore. Essa può essere nondimeno tenuta in considerazione per interpretare gli articoli di legge inerenti la legittimazione ricorsuale delle organizzazioni d'importanza nazionale (DTF 121 II 224 consid. 2c).
b) Prima dell'entrata in vigore della LFo (RS 921.0) e della OFo (RS 921.01), ossia anteriormente al 1o gennaio 1993, le organizzazioni preposte alla protezione della natura e del paesaggio non erano tenute ad intervenire formalmente già nella fase iniziale della procedura di rilascio di un permesso di dissodamento, come condizione preliminare della proponibilità di un loro successivo ricorso di diritto amministrativo. Attualmente, l'art. 5 cpv. 2 OFo prevede che l'autorità forestale cantonale competente a ricevere domande di dissodamento deve pubblicarle; durante il periodo di consultazione le parti possono fare opposizione. Secondo la giurisprudenza, questa disposizione si rivolge in particolare alle organizzazioni di protezione della natura e del paesaggio. L'art. 46 cpv. 3 LFo stabilisce che il diritto di ricorrere di quest'ultime è retto dall'art. 12 LPN e concerne, in particolare, anche le autorizzazioni eccezionali a dissodare ai sensi dell'art. 5 LFo. Secondo la nuova regolamentazione federale - che prescrive la pubblicazione delle domande e non solo delle autorizzazioni (art. 5 cpv. 2 OFo) - non è escluso che le organizzazioni d'importanza nazionale debbano partecipare alla procedura di opposizione, allorché la decisione sulla domanda di dissodamento è in seguito presa in istanza cantonale unica.
c) Il Tribunale federale ha già avuto modo di pronunciarsi sul diritto di ricorso delle organizzazioni con riguardo all'art. 55 cpv. 3 LPAmb, deducendone unicamente l'obbligo di partecipare alla procedura dinanzi all'ultima istanza cantonale (DTF 116 Ib 418 consid. 3a-e). Nell'ambito della legge forestale, l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo ha portata più ampia di quella dell'art. 55 cpv. 3 LPAmb, poiché non si limita ad autorizzare le menzionate organizzazioni ad avvalersi dei rimedi di diritto cantonali, ma conferisce alle parti la facoltà, fondata direttamente sul diritto federale, di formulare le proprie opposizioni. Tale facoltà deve però corrispondere a un dovere, non da ultimo per ragioni di economia processuale. Un'interpretazione contraria delle disposizioni riguardanti il diritto di ricorso equivarrebbe infatti a riconoscere che le stesse racchiudono per le organizzazioni la prerogativa di adire - a loro piacimento - il Tribunale federale come istanza unica: una conseguenza che non può essere accettata né sotto il profilo del carico che ne deriverebbe per il supremo tribunale, né sotto il risvolto dell'efficacia dell'intervento a tutela della protezione dell'ambiente di cui le organizzazioni sono investite (DTF 116 Ib 418 consid. 3d pag. 431).
Per queste considerazioni, che non valgono unicamente per la fase conclusiva della procedura cantonale, si giustifica d'imporre alle organizzazioni ambientalistiche d'inoltrare sin dalla pubblicazione delle domande di dissodamento le loro eventuali opposizioni, in quei cantoni, come il Ticino, ove esiste una sola istanza cantonale. Diversamente queste censure verrebbero avanzate per la prima volta davanti al Tribunale federale, senza essere state precedentemente esaminate nella sede cantonale (della stessa opinione A.R. GADOLA, Beteiligung ideeller Verbände am Verfahren vor den unteren kantonalen Instanzen - Pflicht oder blosse Obliegenheit? in ZBl 93 [1992], pagg. 97 segg., a pag. 119).
d) Nel caso concreto la controversa domanda di dissodamento, come già osservato, è stata pubblicata sul Foglio Ufficiale della Repubblica e Cantone del Ticino (n. 66 del 20 agosto 1993, pagg. 4900/4901), con duplice precisazione che gli atti erano consultabili presso la Cancelleria comunale di Rancate e che chiunque fosse titolare di un legittimo interesse avrebbe potuto inoltrare opposizione presso il Municipio nel termine di quindici giorni dalla data di detta pubblicazione. Entro tale termine la LSPN non ha reagito in alcun modo, cosicché questa totale inazione le preclude il diritto di rivolgersi al Tribunale federale mediante ricorso di diritto amministrativo.
Quanto alla tesi ipoteticamente prospettata dall'UFAFP, secondo cui lo scritto del 15 febbraio 1994, indirizzato alle competenti autorità cantonali e federali, potrebbe essere considerato come opposizione giusta l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo, essa non tiene conto della palese tardività di tale scritto, che è di parecchi mesi successivo alla scadenza del periodo di consultazione. | it | Art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo. Procedura d'autorizzazione di dissodamento; diritto e obbligo di ricorrere delle associazioni per la protezione della natura e del paesaggio giusta l'art. 46 cpv. 3 LFo in relazione con l'art. 12 cpv. 1 LPN. Giusta l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo, in quei cantoni, come il Ticino, ove esiste una sola istanza cantonale, le organizzazioni d'importanza nazionale con scopi ideali devono inoltrare sin dalla pubblicazione delle domande di dissodamento le loro eventuali opposizioni; la rinuncia a prevalersi di tale rimedio giuridico priva, di regola, queste organizzazioni della facoltà di proporre un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (consid. 2). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-483%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 49
A.- Am 29. November 1993 stellte K. als Ehegatte einer Schweizerin das Gesuch um erleichterte Einbürgerung. Mit Verfügung vom 21. November 1994 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) dieses Gesuch ab.
B.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 10. Januar 1995 beantragt K. dem Bundesgericht, die Verfügung des EJPD vom 21. November 1994 aufzuheben und ihm die erleichterte Einbürgerung zu bewilligen.
In seiner Vernehmlassung vom 24. Februar 1995 schliesst das EJPD auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das EJPD hat die Ablehnung der erleichterten Einbürgerung damit begründet, dass der Beschwerdeführer, der den Wohnsitz in Kinshasa habe, nicht in einer ehelichen Gemeinschaft mit seiner in der Schweiz wohnhaften Ehefrau lebe. Angesichts der grossen räumlichen Distanz seien nur vereinzelte Kontakte zwischen den Ehegatten möglich, so dass es sich nicht rechtfertige, von einer tatsächlich gelebten ehelichen Gemeinschaft auszugehen. Daran ändere auch nichts, wenn ein Wille der Ehegatten zur Aufrechterhaltung der ehelichen Gemeinschaft vorliege. Der Beschwerdeführer hält dieser Auffassung im wesentlichen entgegen, dass die Ehe, aus der drei Töchter hervorgegangen seien, seit über 27 Jahren bestehe. Die Schweizer Ehefrau des Beschwerdeführers sei aus politischen Gründen am 26. September 1991 aus Kinshasa evakuiert worden und daher gezwungen gewesen, den gemeinsamen ehelichen Wohnsitz zu verlassen. Der Beschwerdeführer sei nur in Zaïre geblieben, um die beiden von den Ehegatten gegründeten Schulen weiterzuführen, die andernfalls geschlossen werden müssten. Trotz der grossen geographischen Distanz sei der Wille der Ehegatten, die eheliche Gemeinschaft aufrechtzuerhalten, intakt. Der Beschwerdeführer stehe in ständigem brieflichem Kontakt mit seiner Ehefrau und habe diese und seine Töchter zweimal während längerer Zeit in der Schweiz besucht. Die Ehefrau trage mit ihrem in der Schweiz erzielten Einkommen finanziell zur Weiterexistenz der Schulen und zum persönlichen Unterhalt des Beschwerdeführers bei. Aus diesen Gründen sei das Vorliegen einer ehelichen Gemeinschaft des Beschwerdeführers mit seiner Ehefrau zu bejahen.
a) Gemäss Art. 28 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (BüG; SR 141.0) kann der ausländische Ehegatte eines Schweizers, der im Ausland lebt oder gelebt hat, ein Gesuch um erleichterte Einbürgerung stellen, wenn er seit sechs Jahren in ehelicher Gemeinschaft mit dem Schweizer Bürger lebt und mit der Schweiz eng verbunden ist. Vorliegend ist die Frage umstritten, ob der in Kinshasa wohnende Beschwerdeführer mit seiner in der Schweiz lebenden Ehefrau eine eheliche Gemeinschaft im Sinn von Art. 28 Abs. 1 lit. a BüG bildet.
b) Der Begriff der "ehelichen Gemeinschaft" stammt aus dem Zivilgesetzbuch (Art. 159 Abs. 1 ZGB). Dem ZGB kann freilich keine Begriffsdefinition entnommen werden. Vielmehr werden nur die sich aus der ehelichen Gemeinschaft abgeleiteten Grundpflichten (Art. 159 Abs. 2 und 3 ZGB) und spezielle Anwendungsfälle davon geregelt (HEGNAUER/BREITSCHMID, Grundriss des Eherechts, 3. Aufl. 1993, N. 15.04). In Art. 27 und 28 BüG wird der zivilrechtliche Begriff der ehelichen Gemeinschaft ins Recht der Staatsangehörigkeit übernommen. In der Literatur wird jedoch zu Recht die Auffassung vertreten, dass sich der Begriff der ehelichen Gemeinschaft im Sinn von Art. 27 und 28 BüG durchaus von demjenigen des ZGB unterscheide (SCHÄRER, Die neue Revision des Bürgerrechtsgesetzes, ZZW 58, 1990, S. 199). Dies wird denn auch vom französischen Gesetzestext bestätigt, der in Art. 159 Abs. 1 ZGB den Begriff "union conjugale" verwendet, während Art. 27 und 28 BüG den Ausdruck "communauté conjugale" enthalten. Das Bundesgericht geht davon aus, dass eine eheliche Gemeinschaft im Sinn des Bürgerrechtsgesetzes nicht nur das formelle Bestehen einer Ehe, sondern das Vorliegen einer tatsächlichen Lebensgemeinschaft voraussetze, was namentlich dann zu verneinen sei, wenn im Zeitpunkt der Gesuchstellung bzw. der Einbürgerungsverfügung ein Scheidungsverfahren eingeleitet worden sei oder die Ehegatten faktisch oder richterlich getrennt lebten (sinngemäss BGE 120 Ib 193 E. 4, nicht veröffentlichte Urteile i.S. O. c/ EJPD vom 3. Oktober 1994, i.S. Gemeinde G. c/ A. vom 6. Juli 1994 und i.S. E. c/ EJPD vom 24. Mai 1993). Freilich können plausible Gründe - namentlich beruflicher und gesundheitlicher Art - für einen getrennten Wohnsitz der Ehegatten bestehen, ohne dass deshalb die Existenz einer ehelichen Gemeinschaft im Sinn von Art. 27 und 28 BüG generell zu verneinen wäre (SCHÄRER, Erfahrungen bei der Anwendung der letzten Revision des BüG, ZZW 62, 1994, S. 34).
Im vorliegenden Fall leben die Ehegatten seit mehr als 3 Jahren faktisch getrennt, weil die Ehefrau des Beschwerdeführers aufgrund politischer Umstände evakuiert werden musste, während der Beschwerdeführer aus beruflichen Gründen zwecks Weiterführung der gemeinsam gegründeten Schulen in Kinshasa blieb. Trotz der Aufhebung des gemeinsamen ehelichen Wohnsitzes ist indessen der Wille zur ehelichen Gemeinschaft nach wie vor intakt. Dies äussert sich zunächst darin, dass die Ehegatten in engem brieflichen Kontakt stehen. Sodann hat sich der Beschwerdeführer trotz der beschränkten finanziellen Mittel bereits zweimal zu längeren Besuchen bei seiner Frau und den Töchtern in der Schweiz aufgehalten. Von grosser Bedeutung ist schliesslich die Tatsache, dass die Ehefrau aus dem in der Schweiz erzielten Einkommen einen finanziellen Beitrag an den Lebensunterhalt des Beschwerdeführers und an die Weiterführung der gemeinsam gegründeten Schulen leistet. Ungeachtet der Aufhebung des gemeinsamen ehelichen Wohnsitzes, die auf äussere Umstände politischer und beruflicher Art zurückzuführen ist, erweist sich der Wille der Ehegatten zur Aufrechterhaltung der ehelichen Gemeinschaft als unverändert intakt. Genau in diesem Punkt unterscheidet sich der vorliegende Fall von den vom Bundesgericht bislang beurteilten Sachverhalten, in denen regelmässig der Wille zur Fortführung der ehelichen Gemeinschaft durch einen rechtshängigen Scheidungsprozess oder durch faktisches bzw. gerichtlich bewilligtes Getrenntleben nicht mehr bestand. Es rechtfertigt sich deshalb, von einer ehelichen Gemeinschaft im Sinn von Art. 28 Abs. 1 lit. a BüG auszugehen. Eine tatsächliche Lebensgemeinschaft kann ausnahmsweise auch bei einer Aufhebung des gemeinsamen Wohnsitzes angenommen werden, wenn der getrennte Wohnsitz auf plausible Gründe zurückzuführen ist, und wenn aufgrund eines gemeinsamen Willens der Ehegatten die Stabilität der Ehe offensichtlich intakt ist. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen. | de | Eheliche Gemeinschaft als Voraussetzung für die erleichterte Einbürgerung (Art. 27 und 28 BüG). Eine eheliche Gemeinschaft im Sinn von Art. 27 und 28 BüG setzt nicht nur das formelle Bestehen einer Ehe, sondern das Vorliegen einer tatsächlichen Lebensgemeinschaft voraus. Ausnahmsweise kann dies auch bei einer Aufhebung des gemeinsamen Wohnsitzes angenommen werden, wenn der getrennte Wohnsitz auf plausible Gründe zurückzuführen ist, und wenn die Stabilität der Ehe offensichtlich intakt ist. | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- Am 29. November 1993 stellte K. als Ehegatte einer Schweizerin das Gesuch um erleichterte Einbürgerung. Mit Verfügung vom 21. November 1994 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) dieses Gesuch ab.
B.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 10. Januar 1995 beantragt K. dem Bundesgericht, die Verfügung des EJPD vom 21. November 1994 aufzuheben und ihm die erleichterte Einbürgerung zu bewilligen.
In seiner Vernehmlassung vom 24. Februar 1995 schliesst das EJPD auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das EJPD hat die Ablehnung der erleichterten Einbürgerung damit begründet, dass der Beschwerdeführer, der den Wohnsitz in Kinshasa habe, nicht in einer ehelichen Gemeinschaft mit seiner in der Schweiz wohnhaften Ehefrau lebe. Angesichts der grossen räumlichen Distanz seien nur vereinzelte Kontakte zwischen den Ehegatten möglich, so dass es sich nicht rechtfertige, von einer tatsächlich gelebten ehelichen Gemeinschaft auszugehen. Daran ändere auch nichts, wenn ein Wille der Ehegatten zur Aufrechterhaltung der ehelichen Gemeinschaft vorliege. Der Beschwerdeführer hält dieser Auffassung im wesentlichen entgegen, dass die Ehe, aus der drei Töchter hervorgegangen seien, seit über 27 Jahren bestehe. Die Schweizer Ehefrau des Beschwerdeführers sei aus politischen Gründen am 26. September 1991 aus Kinshasa evakuiert worden und daher gezwungen gewesen, den gemeinsamen ehelichen Wohnsitz zu verlassen. Der Beschwerdeführer sei nur in Zaïre geblieben, um die beiden von den Ehegatten gegründeten Schulen weiterzuführen, die andernfalls geschlossen werden müssten. Trotz der grossen geographischen Distanz sei der Wille der Ehegatten, die eheliche Gemeinschaft aufrechtzuerhalten, intakt. Der Beschwerdeführer stehe in ständigem brieflichem Kontakt mit seiner Ehefrau und habe diese und seine Töchter zweimal während längerer Zeit in der Schweiz besucht. Die Ehefrau trage mit ihrem in der Schweiz erzielten Einkommen finanziell zur Weiterexistenz der Schulen und zum persönlichen Unterhalt des Beschwerdeführers bei. Aus diesen Gründen sei das Vorliegen einer ehelichen Gemeinschaft des Beschwerdeführers mit seiner Ehefrau zu bejahen.
a) Gemäss Art. 28 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (BüG; SR 141.0) kann der ausländische Ehegatte eines Schweizers, der im Ausland lebt oder gelebt hat, ein Gesuch um erleichterte Einbürgerung stellen, wenn er seit sechs Jahren in ehelicher Gemeinschaft mit dem Schweizer Bürger lebt und mit der Schweiz eng verbunden ist. Vorliegend ist die Frage umstritten, ob der in Kinshasa wohnende Beschwerdeführer mit seiner in der Schweiz lebenden Ehefrau eine eheliche Gemeinschaft im Sinn von Art. 28 Abs. 1 lit. a BüG bildet.
b) Der Begriff der "ehelichen Gemeinschaft" stammt aus dem Zivilgesetzbuch (Art. 159 Abs. 1 ZGB). Dem ZGB kann freilich keine Begriffsdefinition entnommen werden. Vielmehr werden nur die sich aus der ehelichen Gemeinschaft abgeleiteten Grundpflichten (Art. 159 Abs. 2 und 3 ZGB) und spezielle Anwendungsfälle davon geregelt (HEGNAUER/BREITSCHMID, Grundriss des Eherechts, 3. Aufl. 1993, N. 15.04). In Art. 27 und 28 BüG wird der zivilrechtliche Begriff der ehelichen Gemeinschaft ins Recht der Staatsangehörigkeit übernommen. In der Literatur wird jedoch zu Recht die Auffassung vertreten, dass sich der Begriff der ehelichen Gemeinschaft im Sinn von Art. 27 und 28 BüG durchaus von demjenigen des ZGB unterscheide (SCHÄRER, Die neue Revision des Bürgerrechtsgesetzes, ZZW 58, 1990, S. 199). Dies wird denn auch vom französischen Gesetzestext bestätigt, der in Art. 159 Abs. 1 ZGB den Begriff "union conjugale" verwendet, während Art. 27 und 28 BüG den Ausdruck "communauté conjugale" enthalten. Das Bundesgericht geht davon aus, dass eine eheliche Gemeinschaft im Sinn des Bürgerrechtsgesetzes nicht nur das formelle Bestehen einer Ehe, sondern das Vorliegen einer tatsächlichen Lebensgemeinschaft voraussetze, was namentlich dann zu verneinen sei, wenn im Zeitpunkt der Gesuchstellung bzw. der Einbürgerungsverfügung ein Scheidungsverfahren eingeleitet worden sei oder die Ehegatten faktisch oder richterlich getrennt lebten (sinngemäss BGE 120 Ib 193 E. 4, nicht veröffentlichte Urteile i.S. O. c/ EJPD vom 3. Oktober 1994, i.S. Gemeinde G. c/ A. vom 6. Juli 1994 und i.S. E. c/ EJPD vom 24. Mai 1993). Freilich können plausible Gründe - namentlich beruflicher und gesundheitlicher Art - für einen getrennten Wohnsitz der Ehegatten bestehen, ohne dass deshalb die Existenz einer ehelichen Gemeinschaft im Sinn von Art. 27 und 28 BüG generell zu verneinen wäre (SCHÄRER, Erfahrungen bei der Anwendung der letzten Revision des BüG, ZZW 62, 1994, S. 34).
Im vorliegenden Fall leben die Ehegatten seit mehr als 3 Jahren faktisch getrennt, weil die Ehefrau des Beschwerdeführers aufgrund politischer Umstände evakuiert werden musste, während der Beschwerdeführer aus beruflichen Gründen zwecks Weiterführung der gemeinsam gegründeten Schulen in Kinshasa blieb. Trotz der Aufhebung des gemeinsamen ehelichen Wohnsitzes ist indessen der Wille zur ehelichen Gemeinschaft nach wie vor intakt. Dies äussert sich zunächst darin, dass die Ehegatten in engem brieflichen Kontakt stehen. Sodann hat sich der Beschwerdeführer trotz der beschränkten finanziellen Mittel bereits zweimal zu längeren Besuchen bei seiner Frau und den Töchtern in der Schweiz aufgehalten. Von grosser Bedeutung ist schliesslich die Tatsache, dass die Ehefrau aus dem in der Schweiz erzielten Einkommen einen finanziellen Beitrag an den Lebensunterhalt des Beschwerdeführers und an die Weiterführung der gemeinsam gegründeten Schulen leistet. Ungeachtet der Aufhebung des gemeinsamen ehelichen Wohnsitzes, die auf äussere Umstände politischer und beruflicher Art zurückzuführen ist, erweist sich der Wille der Ehegatten zur Aufrechterhaltung der ehelichen Gemeinschaft als unverändert intakt. Genau in diesem Punkt unterscheidet sich der vorliegende Fall von den vom Bundesgericht bislang beurteilten Sachverhalten, in denen regelmässig der Wille zur Fortführung der ehelichen Gemeinschaft durch einen rechtshängigen Scheidungsprozess oder durch faktisches bzw. gerichtlich bewilligtes Getrenntleben nicht mehr bestand. Es rechtfertigt sich deshalb, von einer ehelichen Gemeinschaft im Sinn von Art. 28 Abs. 1 lit. a BüG auszugehen. Eine tatsächliche Lebensgemeinschaft kann ausnahmsweise auch bei einer Aufhebung des gemeinsamen Wohnsitzes angenommen werden, wenn der getrennte Wohnsitz auf plausible Gründe zurückzuführen ist, und wenn aufgrund eines gemeinsamen Willens der Ehegatten die Stabilität der Ehe offensichtlich intakt ist. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen. | de | Communauté conjugale comme condition de l'obtention de la naturalisation facilitée (art. 27 et 28 LN). La communauté conjugale dont il est question aux art. 27 et 28 LN présuppose non seulement l'existence formelle d'une union conjugale, mais implique, de surcroît, une communauté de fait entre les époux. On peut exceptionnellement admettre qu'une telle communauté de vie subsiste même lorsque les époux ont cessé d'avoir un domicile unique, pour autant que la création de domiciles séparés repose sur des motifs plausibles et que la stabilité du mariage ne soit manifestement pas en cause. | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 49
A.- Am 29. November 1993 stellte K. als Ehegatte einer Schweizerin das Gesuch um erleichterte Einbürgerung. Mit Verfügung vom 21. November 1994 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) dieses Gesuch ab.
B.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 10. Januar 1995 beantragt K. dem Bundesgericht, die Verfügung des EJPD vom 21. November 1994 aufzuheben und ihm die erleichterte Einbürgerung zu bewilligen.
In seiner Vernehmlassung vom 24. Februar 1995 schliesst das EJPD auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das EJPD hat die Ablehnung der erleichterten Einbürgerung damit begründet, dass der Beschwerdeführer, der den Wohnsitz in Kinshasa habe, nicht in einer ehelichen Gemeinschaft mit seiner in der Schweiz wohnhaften Ehefrau lebe. Angesichts der grossen räumlichen Distanz seien nur vereinzelte Kontakte zwischen den Ehegatten möglich, so dass es sich nicht rechtfertige, von einer tatsächlich gelebten ehelichen Gemeinschaft auszugehen. Daran ändere auch nichts, wenn ein Wille der Ehegatten zur Aufrechterhaltung der ehelichen Gemeinschaft vorliege. Der Beschwerdeführer hält dieser Auffassung im wesentlichen entgegen, dass die Ehe, aus der drei Töchter hervorgegangen seien, seit über 27 Jahren bestehe. Die Schweizer Ehefrau des Beschwerdeführers sei aus politischen Gründen am 26. September 1991 aus Kinshasa evakuiert worden und daher gezwungen gewesen, den gemeinsamen ehelichen Wohnsitz zu verlassen. Der Beschwerdeführer sei nur in Zaïre geblieben, um die beiden von den Ehegatten gegründeten Schulen weiterzuführen, die andernfalls geschlossen werden müssten. Trotz der grossen geographischen Distanz sei der Wille der Ehegatten, die eheliche Gemeinschaft aufrechtzuerhalten, intakt. Der Beschwerdeführer stehe in ständigem brieflichem Kontakt mit seiner Ehefrau und habe diese und seine Töchter zweimal während längerer Zeit in der Schweiz besucht. Die Ehefrau trage mit ihrem in der Schweiz erzielten Einkommen finanziell zur Weiterexistenz der Schulen und zum persönlichen Unterhalt des Beschwerdeführers bei. Aus diesen Gründen sei das Vorliegen einer ehelichen Gemeinschaft des Beschwerdeführers mit seiner Ehefrau zu bejahen.
a) Gemäss Art. 28 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (BüG; SR 141.0) kann der ausländische Ehegatte eines Schweizers, der im Ausland lebt oder gelebt hat, ein Gesuch um erleichterte Einbürgerung stellen, wenn er seit sechs Jahren in ehelicher Gemeinschaft mit dem Schweizer Bürger lebt und mit der Schweiz eng verbunden ist. Vorliegend ist die Frage umstritten, ob der in Kinshasa wohnende Beschwerdeführer mit seiner in der Schweiz lebenden Ehefrau eine eheliche Gemeinschaft im Sinn von Art. 28 Abs. 1 lit. a BüG bildet.
b) Der Begriff der "ehelichen Gemeinschaft" stammt aus dem Zivilgesetzbuch (Art. 159 Abs. 1 ZGB). Dem ZGB kann freilich keine Begriffsdefinition entnommen werden. Vielmehr werden nur die sich aus der ehelichen Gemeinschaft abgeleiteten Grundpflichten (Art. 159 Abs. 2 und 3 ZGB) und spezielle Anwendungsfälle davon geregelt (HEGNAUER/BREITSCHMID, Grundriss des Eherechts, 3. Aufl. 1993, N. 15.04). In Art. 27 und 28 BüG wird der zivilrechtliche Begriff der ehelichen Gemeinschaft ins Recht der Staatsangehörigkeit übernommen. In der Literatur wird jedoch zu Recht die Auffassung vertreten, dass sich der Begriff der ehelichen Gemeinschaft im Sinn von Art. 27 und 28 BüG durchaus von demjenigen des ZGB unterscheide (SCHÄRER, Die neue Revision des Bürgerrechtsgesetzes, ZZW 58, 1990, S. 199). Dies wird denn auch vom französischen Gesetzestext bestätigt, der in Art. 159 Abs. 1 ZGB den Begriff "union conjugale" verwendet, während Art. 27 und 28 BüG den Ausdruck "communauté conjugale" enthalten. Das Bundesgericht geht davon aus, dass eine eheliche Gemeinschaft im Sinn des Bürgerrechtsgesetzes nicht nur das formelle Bestehen einer Ehe, sondern das Vorliegen einer tatsächlichen Lebensgemeinschaft voraussetze, was namentlich dann zu verneinen sei, wenn im Zeitpunkt der Gesuchstellung bzw. der Einbürgerungsverfügung ein Scheidungsverfahren eingeleitet worden sei oder die Ehegatten faktisch oder richterlich getrennt lebten (sinngemäss BGE 120 Ib 193 E. 4, nicht veröffentlichte Urteile i.S. O. c/ EJPD vom 3. Oktober 1994, i.S. Gemeinde G. c/ A. vom 6. Juli 1994 und i.S. E. c/ EJPD vom 24. Mai 1993). Freilich können plausible Gründe - namentlich beruflicher und gesundheitlicher Art - für einen getrennten Wohnsitz der Ehegatten bestehen, ohne dass deshalb die Existenz einer ehelichen Gemeinschaft im Sinn von Art. 27 und 28 BüG generell zu verneinen wäre (SCHÄRER, Erfahrungen bei der Anwendung der letzten Revision des BüG, ZZW 62, 1994, S. 34).
Im vorliegenden Fall leben die Ehegatten seit mehr als 3 Jahren faktisch getrennt, weil die Ehefrau des Beschwerdeführers aufgrund politischer Umstände evakuiert werden musste, während der Beschwerdeführer aus beruflichen Gründen zwecks Weiterführung der gemeinsam gegründeten Schulen in Kinshasa blieb. Trotz der Aufhebung des gemeinsamen ehelichen Wohnsitzes ist indessen der Wille zur ehelichen Gemeinschaft nach wie vor intakt. Dies äussert sich zunächst darin, dass die Ehegatten in engem brieflichen Kontakt stehen. Sodann hat sich der Beschwerdeführer trotz der beschränkten finanziellen Mittel bereits zweimal zu längeren Besuchen bei seiner Frau und den Töchtern in der Schweiz aufgehalten. Von grosser Bedeutung ist schliesslich die Tatsache, dass die Ehefrau aus dem in der Schweiz erzielten Einkommen einen finanziellen Beitrag an den Lebensunterhalt des Beschwerdeführers und an die Weiterführung der gemeinsam gegründeten Schulen leistet. Ungeachtet der Aufhebung des gemeinsamen ehelichen Wohnsitzes, die auf äussere Umstände politischer und beruflicher Art zurückzuführen ist, erweist sich der Wille der Ehegatten zur Aufrechterhaltung der ehelichen Gemeinschaft als unverändert intakt. Genau in diesem Punkt unterscheidet sich der vorliegende Fall von den vom Bundesgericht bislang beurteilten Sachverhalten, in denen regelmässig der Wille zur Fortführung der ehelichen Gemeinschaft durch einen rechtshängigen Scheidungsprozess oder durch faktisches bzw. gerichtlich bewilligtes Getrenntleben nicht mehr bestand. Es rechtfertigt sich deshalb, von einer ehelichen Gemeinschaft im Sinn von Art. 28 Abs. 1 lit. a BüG auszugehen. Eine tatsächliche Lebensgemeinschaft kann ausnahmsweise auch bei einer Aufhebung des gemeinsamen Wohnsitzes angenommen werden, wenn der getrennte Wohnsitz auf plausible Gründe zurückzuführen ist, und wenn aufgrund eines gemeinsamen Willens der Ehegatten die Stabilität der Ehe offensichtlich intakt ist. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen. | de | L'unione coniugale quale presupposto per la naturalizzazione agevolata (art. 27 e 28 LCit). Un'unione coniugale ai sensi degli art. 27 e 28 LCit non presuppone unicamente il sussistere formale di un matrimonio, ma anche l'esistenza di una comunità di vita fattuale. Eccezionalmente quest'ultima può anche essere ammessa quando i coniugi non hanno più un domicilio comune, se i domicili separati poggiano su ragioni plausibili e la stabilità del matrimonio è manifestamente intatta. | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 6
Die Behörden des Kantons Solothurn verweigerten dem aus Bosnien stammenden R. die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, obwohl er sich mit einer Frau verheiratet hatte, welche über die Niederlassungsbewilligung verfügt. Eine gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 9. August 1994 erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es darauf eintritt. In den Erwägungen lässt es dahingestellt, ob die Eheleute zusammen wohnen und insofern im Sinne von Art. 17 Abs. 2 ANAG (SR 142.20) Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bestünde. Es gelangt zum Schluss, dass die kantonalen Behörden die Bewilligung verweigern durften, weil eine Scheinehe vorliege.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Nach Art. 7 Abs. 2 ANAG hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers dann keinen Anspruch auf die ihm nach Abs. 1 dieser Bestimmung grundsätzlich zustehende Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wenn die Ehe eingegangen worden ist, um die Vorschriften über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern und namentlich jene über die Begrenzung der Zahl der Ausländer zu umgehen. Eine entsprechende Bestimmung findet sich in Art. 17 Abs. 2 ANAG, wo der Aufenthaltsanspruch des Ehegatten eines in der Schweiz niedergelassenen Ausländers geregelt wird, nicht. Art. 7 Abs. 2 ANAG wurde im Zusammenhang mit der Revision des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (SR 141.0) vom 23. März 1990 eingeführt und trat an die Stelle von Art. 120 Ziff. 4 ZGB betreffend die sogenannte Bürgerrechtsehe, der seine Grundlage verloren hatte (vgl. BGE 119 Ib 417 E. 4a S. 419). Obwohl auch in Art. 17 Abs. 2 ANAG, der bei dieser Gelegenheit ebenfalls revidiert wurde, die Heirat einen Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung vermittelt und die Gefahr der Gesetzesumgehung durch Eingehung einer Scheinehe in beiden Fällen in gleicher Weise besteht (vgl. zum Problem im allgemeinen KOTTUSCH, Scheinehen aus fremdenpolizeilicher Sicht, ZBl 84/1983 S. 425 ff.), sah sich der Gesetzgeber nicht veranlasst, auch diese Bestimmung entsprechend anzupassen (vgl. demgegenüber Art. 49 Abs. 4 lit. b in Verbindung mit Art. 40 Abs. 2 des in der Volksabstimmung verworfenen Ausländergesetzes vom 19. Juni 1981, BBl 1981 II 579, 582). Diese Unterlassung kann indessen nicht zur Folge haben, dass ein Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung im Falle von Art. 17 Abs. 2 ANAG auch dann besteht, wenn die Ehe nur deswegen eingegangen worden ist, um die Vorschriften über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer zu umgehen. Art. 7 Abs. 2 ANAG stellt nichts anderes als eine konkrete Ausgestaltung des Rechtsmissbrauchsverbots dar, das auch im öffentlichen Recht ohne ausdrückliche Normierung allgemeine Geltung beansprucht und namentlich die zweckwidrige Verwendung eines Rechtsinstituts zur Verwirklichung von Interessen, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will, untersagt (BGE 110 Ib 332 E. 3a S. 336, 94 I 659 E. 4 S. 667). Dazu kommt, dass die Eingehung einer Scheinehe zum Zweck des Erwerbs der Aufenthaltsbewilligung auch einen Widerrufsgrund gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. a, eventuell b ANAG bildet (vgl. BGE 112 Ib 161 bezüglich der alten Fassung von Art. 17 Abs. 2 ANAG, wonach die mit einem Niedergelassenen verheiratete Ausländerin mit der Heirat Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erwarb); kann die Aufenthaltsbewilligung in einem solchen Fall sogleich widerrufen werden, besteht zum vornherein kein Anspruch auf ihre Erteilung bzw. Verlängerung. Im übrigen besteht ohnehin keinerlei Anlass, den ausländischen Ehegatten eines in der Schweiz niedergelassenen Ausländers in dieser Hinsicht besser zu stellen als den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers. Es ist daher davon auszugehen, dass der Anspruch aus Art. 17 Abs. 2 ANAG in gleicher Weise wie derjenige aus Art. 7 Abs. 1 ANAG dann nicht besteht, wenn die Ehe eingegangen worden ist, um die fremdenpolizeilichen Vorschriften zu umgehen. | de | Aufenthaltsbewilligung (Art. 17 Abs. 2 ANAG). Die Bewilligung kann verweigert werden, wenn mit der Ehe nicht eine Lebensgemeinschaft begründet werden soll (E. 3a). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,885 | 121 II 5 | 121 II 5
Sachverhalt ab Seite 6
Die Behörden des Kantons Solothurn verweigerten dem aus Bosnien stammenden R. die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, obwohl er sich mit einer Frau verheiratet hatte, welche über die Niederlassungsbewilligung verfügt. Eine gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 9. August 1994 erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es darauf eintritt. In den Erwägungen lässt es dahingestellt, ob die Eheleute zusammen wohnen und insofern im Sinne von Art. 17 Abs. 2 ANAG (SR 142.20) Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bestünde. Es gelangt zum Schluss, dass die kantonalen Behörden die Bewilligung verweigern durften, weil eine Scheinehe vorliege.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Nach Art. 7 Abs. 2 ANAG hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers dann keinen Anspruch auf die ihm nach Abs. 1 dieser Bestimmung grundsätzlich zustehende Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wenn die Ehe eingegangen worden ist, um die Vorschriften über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern und namentlich jene über die Begrenzung der Zahl der Ausländer zu umgehen. Eine entsprechende Bestimmung findet sich in Art. 17 Abs. 2 ANAG, wo der Aufenthaltsanspruch des Ehegatten eines in der Schweiz niedergelassenen Ausländers geregelt wird, nicht. Art. 7 Abs. 2 ANAG wurde im Zusammenhang mit der Revision des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (SR 141.0) vom 23. März 1990 eingeführt und trat an die Stelle von Art. 120 Ziff. 4 ZGB betreffend die sogenannte Bürgerrechtsehe, der seine Grundlage verloren hatte (vgl. BGE 119 Ib 417 E. 4a S. 419). Obwohl auch in Art. 17 Abs. 2 ANAG, der bei dieser Gelegenheit ebenfalls revidiert wurde, die Heirat einen Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung vermittelt und die Gefahr der Gesetzesumgehung durch Eingehung einer Scheinehe in beiden Fällen in gleicher Weise besteht (vgl. zum Problem im allgemeinen KOTTUSCH, Scheinehen aus fremdenpolizeilicher Sicht, ZBl 84/1983 S. 425 ff.), sah sich der Gesetzgeber nicht veranlasst, auch diese Bestimmung entsprechend anzupassen (vgl. demgegenüber Art. 49 Abs. 4 lit. b in Verbindung mit Art. 40 Abs. 2 des in der Volksabstimmung verworfenen Ausländergesetzes vom 19. Juni 1981, BBl 1981 II 579, 582). Diese Unterlassung kann indessen nicht zur Folge haben, dass ein Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung im Falle von Art. 17 Abs. 2 ANAG auch dann besteht, wenn die Ehe nur deswegen eingegangen worden ist, um die Vorschriften über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer zu umgehen. Art. 7 Abs. 2 ANAG stellt nichts anderes als eine konkrete Ausgestaltung des Rechtsmissbrauchsverbots dar, das auch im öffentlichen Recht ohne ausdrückliche Normierung allgemeine Geltung beansprucht und namentlich die zweckwidrige Verwendung eines Rechtsinstituts zur Verwirklichung von Interessen, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will, untersagt (BGE 110 Ib 332 E. 3a S. 336, 94 I 659 E. 4 S. 667). Dazu kommt, dass die Eingehung einer Scheinehe zum Zweck des Erwerbs der Aufenthaltsbewilligung auch einen Widerrufsgrund gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. a, eventuell b ANAG bildet (vgl. BGE 112 Ib 161 bezüglich der alten Fassung von Art. 17 Abs. 2 ANAG, wonach die mit einem Niedergelassenen verheiratete Ausländerin mit der Heirat Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erwarb); kann die Aufenthaltsbewilligung in einem solchen Fall sogleich widerrufen werden, besteht zum vornherein kein Anspruch auf ihre Erteilung bzw. Verlängerung. Im übrigen besteht ohnehin keinerlei Anlass, den ausländischen Ehegatten eines in der Schweiz niedergelassenen Ausländers in dieser Hinsicht besser zu stellen als den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers. Es ist daher davon auszugehen, dass der Anspruch aus Art. 17 Abs. 2 ANAG in gleicher Weise wie derjenige aus Art. 7 Abs. 1 ANAG dann nicht besteht, wenn die Ehe eingegangen worden ist, um die fremdenpolizeilichen Vorschriften zu umgehen. | de | Autorisation de séjour (art. 17 al. 2 LSEE). L'autorisation peut être refusée lorsque le mariage n'a pas pour but de créer une union conjugale et ne constitue pas le fondement de la vie commune des époux (consid. 3a). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,886 | 121 II 5 | 121 II 5
Sachverhalt ab Seite 6
Die Behörden des Kantons Solothurn verweigerten dem aus Bosnien stammenden R. die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, obwohl er sich mit einer Frau verheiratet hatte, welche über die Niederlassungsbewilligung verfügt. Eine gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 9. August 1994 erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es darauf eintritt. In den Erwägungen lässt es dahingestellt, ob die Eheleute zusammen wohnen und insofern im Sinne von Art. 17 Abs. 2 ANAG (SR 142.20) Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bestünde. Es gelangt zum Schluss, dass die kantonalen Behörden die Bewilligung verweigern durften, weil eine Scheinehe vorliege.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Nach Art. 7 Abs. 2 ANAG hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers dann keinen Anspruch auf die ihm nach Abs. 1 dieser Bestimmung grundsätzlich zustehende Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wenn die Ehe eingegangen worden ist, um die Vorschriften über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern und namentlich jene über die Begrenzung der Zahl der Ausländer zu umgehen. Eine entsprechende Bestimmung findet sich in Art. 17 Abs. 2 ANAG, wo der Aufenthaltsanspruch des Ehegatten eines in der Schweiz niedergelassenen Ausländers geregelt wird, nicht. Art. 7 Abs. 2 ANAG wurde im Zusammenhang mit der Revision des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (SR 141.0) vom 23. März 1990 eingeführt und trat an die Stelle von Art. 120 Ziff. 4 ZGB betreffend die sogenannte Bürgerrechtsehe, der seine Grundlage verloren hatte (vgl. BGE 119 Ib 417 E. 4a S. 419). Obwohl auch in Art. 17 Abs. 2 ANAG, der bei dieser Gelegenheit ebenfalls revidiert wurde, die Heirat einen Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung vermittelt und die Gefahr der Gesetzesumgehung durch Eingehung einer Scheinehe in beiden Fällen in gleicher Weise besteht (vgl. zum Problem im allgemeinen KOTTUSCH, Scheinehen aus fremdenpolizeilicher Sicht, ZBl 84/1983 S. 425 ff.), sah sich der Gesetzgeber nicht veranlasst, auch diese Bestimmung entsprechend anzupassen (vgl. demgegenüber Art. 49 Abs. 4 lit. b in Verbindung mit Art. 40 Abs. 2 des in der Volksabstimmung verworfenen Ausländergesetzes vom 19. Juni 1981, BBl 1981 II 579, 582). Diese Unterlassung kann indessen nicht zur Folge haben, dass ein Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung im Falle von Art. 17 Abs. 2 ANAG auch dann besteht, wenn die Ehe nur deswegen eingegangen worden ist, um die Vorschriften über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer zu umgehen. Art. 7 Abs. 2 ANAG stellt nichts anderes als eine konkrete Ausgestaltung des Rechtsmissbrauchsverbots dar, das auch im öffentlichen Recht ohne ausdrückliche Normierung allgemeine Geltung beansprucht und namentlich die zweckwidrige Verwendung eines Rechtsinstituts zur Verwirklichung von Interessen, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will, untersagt (BGE 110 Ib 332 E. 3a S. 336, 94 I 659 E. 4 S. 667). Dazu kommt, dass die Eingehung einer Scheinehe zum Zweck des Erwerbs der Aufenthaltsbewilligung auch einen Widerrufsgrund gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. a, eventuell b ANAG bildet (vgl. BGE 112 Ib 161 bezüglich der alten Fassung von Art. 17 Abs. 2 ANAG, wonach die mit einem Niedergelassenen verheiratete Ausländerin mit der Heirat Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erwarb); kann die Aufenthaltsbewilligung in einem solchen Fall sogleich widerrufen werden, besteht zum vornherein kein Anspruch auf ihre Erteilung bzw. Verlängerung. Im übrigen besteht ohnehin keinerlei Anlass, den ausländischen Ehegatten eines in der Schweiz niedergelassenen Ausländers in dieser Hinsicht besser zu stellen als den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers. Es ist daher davon auszugehen, dass der Anspruch aus Art. 17 Abs. 2 ANAG in gleicher Weise wie derjenige aus Art. 7 Abs. 1 ANAG dann nicht besteht, wenn die Ehe eingegangen worden ist, um die fremdenpolizeilichen Vorschriften zu umgehen. | de | Permesso di dimora (art. 17 cpv. 2 LDDS). Il permesso può essere rifiutato se lo scopo del matrimonio non è di creare una comunione domestica (consid. 3a). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,887 | 121 II 53 | 121 II 53
Sachverhalt ab Seite 53
Badara Diallo, wie er sich gegenüber der Untersuchungsrichterin 7 von Bern nannte, ist zuvor gegenüber den Behörden unter verschiedenen anderen Namen aufgetreten. Vorerst stellte er am 28. November 1991 unter dem Namen Papa Amadou Diallo, senegalesischer Staatsangehöriger, ein Asylgesuch, auf welches mit Entscheid des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 3. Juni 1992 nicht eingetreten wurde, da der Gesuchsteller in der Zwischenzeit ohne Angabe einer Adresse verschwunden war. Ein zweites Asylgesuch reichte er am 16. Dezember 1993 ein, nunmehr unter dem Namen Dieudonné Occansey, Staatsangehöriger von Togo. Auf dieses Gesuch trat das Bundesamt für Flüchtlinge am 28. Februar 1994 wegen Verheimlichung der Identität nicht ein; es ordnete ferner die Wegweisung an und beauftragte den Kanton Bern mit dem Vollzug. Als Badara Diallo sodann am 8. Februar 1995 angehalten werden konnte, wies er sich mit französischen Papieren aus, lautend auf den Namen Mamoudou Kaba, aufgrund derer er nach Frankreich ausgeschafft wurde. Die französischen Behörden stellten in der Folge die Fälschung fest und übergaben ihn wieder den schweizerischen Behörden.
Am 10. Februar 1995 ordnete die Fremdenpolizei des Kantons Bern die Ausschaffungshaft an, welche von der Untersuchungsrichterin 7 von Bern am 14. Februar 1995 nach Durchführung einer Verhandlung bestätigt wurde.
Gegen den Entscheid der Untersuchungsrichterin hat Badara Diallo am 27. Februar 1995 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben.
Die Untersuchungsrichterin stellt in ihrer Vernehmlassung vom 2. März 1995 Antrag auf Abweisung der Beschwerde, während die Fremdenpolizei des Kantons Bern auf Stellungnahme verzichtet hat. Badara Diallo machte am 14. März 1995 von der Möglichkeit Gebrauch, sich nochmals zu äussern.
Der Instruktionsrichter des Bundesgerichts unterbreitete am 7. März 1995 dem Regierungsrat des Kantons Bern die Frage, ob es sich beim Untersuchungsrichter nach Art. 18b der bernischen Verordnung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer um eine "richterliche Behörde" im Sinne von Art. 13c Abs. 2 ANAG und um ein "Gericht" im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK handelt. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement wurde ersucht, in seiner Vernehmlassung ebenfalls zu dieser Frage Stellung zu nehmen. Regierungsrat und Departement erstatteten ihre Antworten am 17. März 1995.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Am 1. Februar 1995 trat das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht in Kraft (AS 1995 151), mit welchem u.a. die im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) vorgesehenen Bestimmungen über den Vollzug ausländerrechtlicher Massnahmen grundlegend geändert wurden. In Art. 13a ANAG (neue Fassung) sind die Voraussetzungen der Vorbereitungshaft, in Art. 13b ANAG jene für die Ausschaffungshaft geregelt.
Gemäss Art. 13c Abs. 2 ANAG sind die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Haft spätestens nach 96 Stunden durch eine richterliche Behörde aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu prüfen. Art. 5 Ziff. 4 EMRK bestimmt, dass jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht hat, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird.
Art. 18b der vom Regierungsrat des Kantons Bern am 21. Dezember 1994 geänderten Verordnung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer setzt als richterliche Behörde, welche Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft überprüft, den Untersuchungsrichter ein. Es stellt sich vorliegend die Frage, ob der Untersuchungsrichter den Anforderungen von Gesetz und Konvention genügt.
2. a) Bezüglich des Begriffs der richterlichen Behörde im Sinne von Art. 13c Abs. 2 ANAG verweist die Botschaft des Bundesrates auf Art. 5 Ziff. 4 EMRK (BBl 1994 I 325). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verlangt diese Konventionsbestimmung nicht notwendigerweise ein ordentliches Gericht klassischer Natur, das in die herkömmliche Justizorganisation integriert ist. Es muss aber von der Verwaltung und den Parteien unabhängig sein und ein justizförmiges Verfahren garantieren, das der konkreten Art des Freiheitsentzugs, der in Frage steht, angemessen ist (Urteil i.S. De Wilde, Ooms und Versyp, Série A vol. 12, Ziff. 78; Urteil i.S. Weeks, Série A, vol. 114, Ziff. 61).
Die Anforderungen an ein Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK sind strenger als jene, welche im Rahmen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK gelten. Die letztgenannte Bestimmung verlangt, dass derjenige, der wegen des Verdachts auf eine strafbare Handlung festgenommen wird, unverzüglich einem Richter oder einem andern, gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt wird. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde angenommen, beim Bezirksanwalt des Kantons Zürich und dem Verhörrichter des Kantons Thurgau handle es sich um gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigte Beamte, die den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK genügen würden, nicht aber jenen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK für das Verfahren der gerichtlichen Haftprüfung (BGE 115 Ia 56 E. 2b S. 59/60; Urteil vom 28. September 1989, E. 4a, in EuGRZ 1989 S. 441). Im Fall Jutta Huber hielt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fest, dass der richterliche Beamte im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK, der über die Haft entscheide, zwar auch andere Funktionen ausüben dürfe, dass aber seine Unparteilichkeit Anlass zu Zweifel geben könne, wenn er befugt sei, später als Vertreter der Anklage aufzutreten (Série A, vol. 188, Ziff. 43). Die Vermischung mit der Anklagefunktion führte damit dazu, dass der Zürcher Bezirksanwalt auch den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK nicht mehr zu genügen vermochte.
b) Im Unterschied zur Festnahme wegen des Verdachts auf eine strafbare Handlung (Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK) verlangt die Konvention bei der Haft im Rahmen eines "schwebenden Ausweisungsverfahrens" (Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK) nicht, dass die festgenommene Person unverzüglich einem Richter oder einem richterlichen Beamten im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK vorgeführt wird. Gleich wie bei der Festnahme wegen des Verdachts auf eine strafbare Handlung hat der Betroffene aber gestützt auf Art. 5 Ziff. 4 EMRK das Recht zu verlangen, dass von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden wird. Im Strafverfahren werden die beiden Konventionsgarantien von Art. 5 Ziff. 3 und 4 EMRK in den Kantonen regelmässig dadurch gewahrt, dass der Betroffene vorerst dem Untersuchungsrichter vorgeführt wird und er sich anschliessend mit einem Haftentlassungsgesuch an ein Gericht, im Kanton Bern an die Anklagekammer (vgl. Art. 128 Abs. 2 des Gesetzes vom 20. Mai 1928 über das Strafverfahren des Kantons Bern, StrV), wenden kann. Zulässig ist aber auch, wie dies neuerdings für den Kanton Zürich zutrifft, dass ein von den Untersuchungs- und Anklagebehörden unabhängiger Haftrichter eingesetzt wird, der die Anforderungen von Art. 5 Ziff. 3 und 4 EMRK gleichzeitig erfüllt (vgl. dazu Urteil i.S. Blumer vom 7. Oktober 1992, in EuGRZ 1992 S. 553 ff.).
c) Ob der bernische Untersuchungsrichter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK als Richter oder aber als richterlicher Beamter zu bezeichnen ist, braucht vorliegend nicht näher untersucht zu werden. Es kommt darauf an, ob er Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK ist. Im Falle Schiesser (Urteil vom 4. Dezember 1979, Série A, vol. 34) hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zur Terminologie der Konvention in diesem Zusammenhang Stellung genommen. Er hat dabei u.a. ausgeführt, dass sich die Kategorien des Richters und des Beamten (Art. 5 Ziff. 3 EMRK) voneinander unterscheiden würden, dass aber beide Behörden ähnliche Aufgaben wahrzunehmen hätten. Die Ausübung richterlicher Funktionen erschöpfe sich nicht notwendigerweise in urteilender Tätigkeit. In vielen Vertragsstaaten würden Beamte und sogar Richter solche Funktionen ausüben, ohne Recht zu sprechen, beispielsweise Mitglieder von Staatsanwaltschaften und Untersuchungsrichter (zitiertes Urteil, Ziff. 27 f.). Den Unterschied zu einem Gericht (Art. 5 Ziff. 4 EMRK) sah der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte vorab darin, dass dessen Aufgaben Urteilscharakter (caractère juridictionnel) hätten (zitiertes Urteil, Ziff. 29 in fine).
In Strafsachen ist es die Aufgabe des bernischen Untersuchungsrichters, die Voruntersuchung zu führen (Art. 91 Abs. 1 StrV) und dabei sowohl den belastenden als auch den entlastenden Tatsachen nachzugehen (Art. 89 Abs. 2 StrV). Der Untersuchungsrichter hat damit wohl richterliche, nicht aber rechtsprechende und urteilende Funktion; insoweit erscheint er nicht als Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
3. a) Nun lässt sich freilich die Auffassung vertreten, in ausländerrechtlichen Fragen übe der Untersuchungsrichter ausschliesslich die Funktion des Richters aus, der die Haft überprüfe, er sei insoweit urteilender Richter, sei von der Verwaltung, insbesondere auch von der Fremdenpolizei unabhängig und entspreche daher den Anforderungen, welche Art. 5 Ziff. 4 EMRK an ein Gericht stelle. In diesem Sinne äussern sich sowohl der Regierungsrat des Kantons Bern wie auch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement. Immerhin weist das Departement darauf hin, dass beim Haftgrund von Art. 13a lit. e ANAG Überschneidungen denkbar sind. Es führt überdies an, dass es weitgehend vom persönlichen Selbstverständnis des Untersuchungsrichters abhängen dürfte, ob er sich im Einzelfall von seinen untersuchungsrichterlichen Funktionen zu lösen vermöge und die beiden Aufgaben sorgsam zu trennen wisse.
b) Nach dem vom Departement angeführten Haftgrund von Art. 13a lit. e ANAG kann Haft während der Vorbereitung des Entscheides über die Aufenthaltsberechtigung und auch nach Eröffnung eines erstinstanzlichen Weg- oder Ausweisungsentscheids (Art. 13b lit. b ANAG) dann angeordnet werden, wenn der Ausländer Personen ernsthaft bedroht oder an Leib und Leben erheblich gefährdet und deshalb strafrechtlich verfolgt wird oder verurteilt worden ist. Bei diesem Haftgrund liegt auf der Hand, dass es zu einer Verflechtung mit der Strafverfolgungsfunktion des Untersuchungsrichters kommen kann. Aber auch bei anderen Haftgründen ist dies sehr wohl möglich. In seiner Botschaft zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht wies der Bundesrat mit Nachdruck auf die Problematik kriminellen und dissozialen Verhaltens von Asylbewerbern und anderen Ausländern und deren renitentes Verhalten im Asyl- und Wegweisungsverfahren hin (BBl 1994 I 306, 308, 315). Es ist darum naheliegend, dass auch bei den Haftgründen, die nicht auf strafbarem Verhalten beruhen, die Gefahr einer Vermischung von Funktion und Aufgabe als Haftrichter für die ausländerrechtliche Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft droht, beispielsweise bei einem illegal anwesenden Ausländer, der in der Drogenszene aufgegriffen wird.
c) Es ist zwar anzunehmen, dass es jeweils nicht derselbe Untersuchungsrichter sein wird, dem im Einzelfall die Verantwortung für die strafrechtliche Voruntersuchung und zugleich für die Haftprüfung obliegt. Entscheidend ist aber nicht dies. Wie schon dargelegt, muss ein Gericht, das den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügen soll, ein Verfahren garantieren, das der konkreten Art des Freiheitsentzugs, der in Frage steht, angemessen ist. Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft haben zum Zweck, die Durchführung des Wegweisungsverfahrens und den Vollzug des Weg- oder Ausweisungsentscheids sicherzustellen. Sie dürfen nicht an die Stelle einer Untersuchungshaft treten, für welche die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Sie dürfen aber auch nicht davon entbinden, eine Voruntersuchung einzuleiten, wo eine solche angezeigt wäre. Ein Haftrichter, dessen vorrangige Aufgabe es ist, die Voruntersuchung in Strafsachen zu führen, läuft Gefahr, sich von dieser Funktion nicht vollständig zu lösen, und er bietet insoweit nicht die Garantien, welche für einen mit einem schwebenden Ausweisungsverfahren legitimierten Freiheitsentzug erforderlich sind.
Ein Gericht, das über die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft befindet, muss überdies nicht nur tatsächlich unabhängig und unparteilich sein, es muss nach aussen hin seine Unabhängigkeit und Unparteilichkeit auch glaubwürdig vermitteln (MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, N. 366, S. 217 f.; vgl. ferner das zitierte Urteil Jutta Huber, Série A vol. 188, Ziff. 43, sowie Urteil vom 26. November 1992 i.S. Brincat, Série A, vol. 249-A, Ziff. 20). Mit dem Begriff des Untersuchungsrichters wird aber zu Recht die Vorstellung verbunden, dass er die Strafuntersuchung führt und dass er im Strafverfahren Untersuchungshaft anordnet. Eine Person, welche verhaftet wird, dürfte regelmässig annehmen, sie werde einer Straftat beschuldigt. Ein Ausländer, dem tatsächlich Straftaten zur Last gelegt werden, und der anderseits in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft genommen werden soll, kann nicht Vertrauen in die Unparteilichkeit des Untersuchungsrichters als Haftrichter haben, wenn er zur gleichen Zeit durch einen anderen Untersuchungsrichter in der Strafsache vernommen wird. Das Protokoll, das im vorliegenden Fall über die Verhandlung vor der Untersuchungsrichterin aufgenommen wurde, ist wie folgt eingeleitet: "Aus der Ausschaffungshaft wird vorgeführt: ... Dieser deponiert als Angeschuldigter: ..." Auch wenn das ein Versehen sein dürfte, illustriert es doch, dass ein Untersuchungsrichter für die ausländerrechtliche Haftprüfung jedenfalls nach aussen nicht glaubwürdig seine Unabhängigkeit und Unparteilichkeit zu vermitteln vermag.
4. Aus diesen Gründen bietet der in Art. 18b der bernischen Verordnung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer als Haftrichter eingesetzte Untersuchungsrichter nicht die Garantien, welche für die Überprüfung von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft erforderlich sind. Die von der Fremdenpolizei gegen den Beschwerdeführer angeordnete Ausschaffungshaft entbehrt der Grundlage, weil sie nicht durch eine Behörde bestätigt wurde, welche den Anforderungen von Art. 13c Abs. 2 ANAG und von Art. 5 Ziff. 4 EMRK entspricht. Ob materiell die Haft begründet wäre, braucht nicht geprüft zu werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Beschwerdeführer, der nach den Akten auch nicht etwa die öffentliche Sicherheit gefährdet, aus der Ausschaffungshaft zu entlassen. | de | Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft. Der bernische Untersuchungsrichter genügt den Anforderungen an eine "richterliche Behörde" im Sinne von Art. 13c Abs. 2 ANAG und an ein "Gericht" im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht. | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-53%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,888 | 121 II 53 | 121 II 53
Sachverhalt ab Seite 53
Badara Diallo, wie er sich gegenüber der Untersuchungsrichterin 7 von Bern nannte, ist zuvor gegenüber den Behörden unter verschiedenen anderen Namen aufgetreten. Vorerst stellte er am 28. November 1991 unter dem Namen Papa Amadou Diallo, senegalesischer Staatsangehöriger, ein Asylgesuch, auf welches mit Entscheid des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 3. Juni 1992 nicht eingetreten wurde, da der Gesuchsteller in der Zwischenzeit ohne Angabe einer Adresse verschwunden war. Ein zweites Asylgesuch reichte er am 16. Dezember 1993 ein, nunmehr unter dem Namen Dieudonné Occansey, Staatsangehöriger von Togo. Auf dieses Gesuch trat das Bundesamt für Flüchtlinge am 28. Februar 1994 wegen Verheimlichung der Identität nicht ein; es ordnete ferner die Wegweisung an und beauftragte den Kanton Bern mit dem Vollzug. Als Badara Diallo sodann am 8. Februar 1995 angehalten werden konnte, wies er sich mit französischen Papieren aus, lautend auf den Namen Mamoudou Kaba, aufgrund derer er nach Frankreich ausgeschafft wurde. Die französischen Behörden stellten in der Folge die Fälschung fest und übergaben ihn wieder den schweizerischen Behörden.
Am 10. Februar 1995 ordnete die Fremdenpolizei des Kantons Bern die Ausschaffungshaft an, welche von der Untersuchungsrichterin 7 von Bern am 14. Februar 1995 nach Durchführung einer Verhandlung bestätigt wurde.
Gegen den Entscheid der Untersuchungsrichterin hat Badara Diallo am 27. Februar 1995 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben.
Die Untersuchungsrichterin stellt in ihrer Vernehmlassung vom 2. März 1995 Antrag auf Abweisung der Beschwerde, während die Fremdenpolizei des Kantons Bern auf Stellungnahme verzichtet hat. Badara Diallo machte am 14. März 1995 von der Möglichkeit Gebrauch, sich nochmals zu äussern.
Der Instruktionsrichter des Bundesgerichts unterbreitete am 7. März 1995 dem Regierungsrat des Kantons Bern die Frage, ob es sich beim Untersuchungsrichter nach Art. 18b der bernischen Verordnung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer um eine "richterliche Behörde" im Sinne von Art. 13c Abs. 2 ANAG und um ein "Gericht" im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK handelt. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement wurde ersucht, in seiner Vernehmlassung ebenfalls zu dieser Frage Stellung zu nehmen. Regierungsrat und Departement erstatteten ihre Antworten am 17. März 1995.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Am 1. Februar 1995 trat das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht in Kraft (AS 1995 151), mit welchem u.a. die im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) vorgesehenen Bestimmungen über den Vollzug ausländerrechtlicher Massnahmen grundlegend geändert wurden. In Art. 13a ANAG (neue Fassung) sind die Voraussetzungen der Vorbereitungshaft, in Art. 13b ANAG jene für die Ausschaffungshaft geregelt.
Gemäss Art. 13c Abs. 2 ANAG sind die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Haft spätestens nach 96 Stunden durch eine richterliche Behörde aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu prüfen. Art. 5 Ziff. 4 EMRK bestimmt, dass jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht hat, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird.
Art. 18b der vom Regierungsrat des Kantons Bern am 21. Dezember 1994 geänderten Verordnung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer setzt als richterliche Behörde, welche Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft überprüft, den Untersuchungsrichter ein. Es stellt sich vorliegend die Frage, ob der Untersuchungsrichter den Anforderungen von Gesetz und Konvention genügt.
2. a) Bezüglich des Begriffs der richterlichen Behörde im Sinne von Art. 13c Abs. 2 ANAG verweist die Botschaft des Bundesrates auf Art. 5 Ziff. 4 EMRK (BBl 1994 I 325). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verlangt diese Konventionsbestimmung nicht notwendigerweise ein ordentliches Gericht klassischer Natur, das in die herkömmliche Justizorganisation integriert ist. Es muss aber von der Verwaltung und den Parteien unabhängig sein und ein justizförmiges Verfahren garantieren, das der konkreten Art des Freiheitsentzugs, der in Frage steht, angemessen ist (Urteil i.S. De Wilde, Ooms und Versyp, Série A vol. 12, Ziff. 78; Urteil i.S. Weeks, Série A, vol. 114, Ziff. 61).
Die Anforderungen an ein Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK sind strenger als jene, welche im Rahmen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK gelten. Die letztgenannte Bestimmung verlangt, dass derjenige, der wegen des Verdachts auf eine strafbare Handlung festgenommen wird, unverzüglich einem Richter oder einem andern, gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt wird. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde angenommen, beim Bezirksanwalt des Kantons Zürich und dem Verhörrichter des Kantons Thurgau handle es sich um gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigte Beamte, die den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK genügen würden, nicht aber jenen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK für das Verfahren der gerichtlichen Haftprüfung (BGE 115 Ia 56 E. 2b S. 59/60; Urteil vom 28. September 1989, E. 4a, in EuGRZ 1989 S. 441). Im Fall Jutta Huber hielt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fest, dass der richterliche Beamte im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK, der über die Haft entscheide, zwar auch andere Funktionen ausüben dürfe, dass aber seine Unparteilichkeit Anlass zu Zweifel geben könne, wenn er befugt sei, später als Vertreter der Anklage aufzutreten (Série A, vol. 188, Ziff. 43). Die Vermischung mit der Anklagefunktion führte damit dazu, dass der Zürcher Bezirksanwalt auch den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK nicht mehr zu genügen vermochte.
b) Im Unterschied zur Festnahme wegen des Verdachts auf eine strafbare Handlung (Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK) verlangt die Konvention bei der Haft im Rahmen eines "schwebenden Ausweisungsverfahrens" (Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK) nicht, dass die festgenommene Person unverzüglich einem Richter oder einem richterlichen Beamten im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK vorgeführt wird. Gleich wie bei der Festnahme wegen des Verdachts auf eine strafbare Handlung hat der Betroffene aber gestützt auf Art. 5 Ziff. 4 EMRK das Recht zu verlangen, dass von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden wird. Im Strafverfahren werden die beiden Konventionsgarantien von Art. 5 Ziff. 3 und 4 EMRK in den Kantonen regelmässig dadurch gewahrt, dass der Betroffene vorerst dem Untersuchungsrichter vorgeführt wird und er sich anschliessend mit einem Haftentlassungsgesuch an ein Gericht, im Kanton Bern an die Anklagekammer (vgl. Art. 128 Abs. 2 des Gesetzes vom 20. Mai 1928 über das Strafverfahren des Kantons Bern, StrV), wenden kann. Zulässig ist aber auch, wie dies neuerdings für den Kanton Zürich zutrifft, dass ein von den Untersuchungs- und Anklagebehörden unabhängiger Haftrichter eingesetzt wird, der die Anforderungen von Art. 5 Ziff. 3 und 4 EMRK gleichzeitig erfüllt (vgl. dazu Urteil i.S. Blumer vom 7. Oktober 1992, in EuGRZ 1992 S. 553 ff.).
c) Ob der bernische Untersuchungsrichter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK als Richter oder aber als richterlicher Beamter zu bezeichnen ist, braucht vorliegend nicht näher untersucht zu werden. Es kommt darauf an, ob er Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK ist. Im Falle Schiesser (Urteil vom 4. Dezember 1979, Série A, vol. 34) hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zur Terminologie der Konvention in diesem Zusammenhang Stellung genommen. Er hat dabei u.a. ausgeführt, dass sich die Kategorien des Richters und des Beamten (Art. 5 Ziff. 3 EMRK) voneinander unterscheiden würden, dass aber beide Behörden ähnliche Aufgaben wahrzunehmen hätten. Die Ausübung richterlicher Funktionen erschöpfe sich nicht notwendigerweise in urteilender Tätigkeit. In vielen Vertragsstaaten würden Beamte und sogar Richter solche Funktionen ausüben, ohne Recht zu sprechen, beispielsweise Mitglieder von Staatsanwaltschaften und Untersuchungsrichter (zitiertes Urteil, Ziff. 27 f.). Den Unterschied zu einem Gericht (Art. 5 Ziff. 4 EMRK) sah der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte vorab darin, dass dessen Aufgaben Urteilscharakter (caractère juridictionnel) hätten (zitiertes Urteil, Ziff. 29 in fine).
In Strafsachen ist es die Aufgabe des bernischen Untersuchungsrichters, die Voruntersuchung zu führen (Art. 91 Abs. 1 StrV) und dabei sowohl den belastenden als auch den entlastenden Tatsachen nachzugehen (Art. 89 Abs. 2 StrV). Der Untersuchungsrichter hat damit wohl richterliche, nicht aber rechtsprechende und urteilende Funktion; insoweit erscheint er nicht als Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
3. a) Nun lässt sich freilich die Auffassung vertreten, in ausländerrechtlichen Fragen übe der Untersuchungsrichter ausschliesslich die Funktion des Richters aus, der die Haft überprüfe, er sei insoweit urteilender Richter, sei von der Verwaltung, insbesondere auch von der Fremdenpolizei unabhängig und entspreche daher den Anforderungen, welche Art. 5 Ziff. 4 EMRK an ein Gericht stelle. In diesem Sinne äussern sich sowohl der Regierungsrat des Kantons Bern wie auch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement. Immerhin weist das Departement darauf hin, dass beim Haftgrund von Art. 13a lit. e ANAG Überschneidungen denkbar sind. Es führt überdies an, dass es weitgehend vom persönlichen Selbstverständnis des Untersuchungsrichters abhängen dürfte, ob er sich im Einzelfall von seinen untersuchungsrichterlichen Funktionen zu lösen vermöge und die beiden Aufgaben sorgsam zu trennen wisse.
b) Nach dem vom Departement angeführten Haftgrund von Art. 13a lit. e ANAG kann Haft während der Vorbereitung des Entscheides über die Aufenthaltsberechtigung und auch nach Eröffnung eines erstinstanzlichen Weg- oder Ausweisungsentscheids (Art. 13b lit. b ANAG) dann angeordnet werden, wenn der Ausländer Personen ernsthaft bedroht oder an Leib und Leben erheblich gefährdet und deshalb strafrechtlich verfolgt wird oder verurteilt worden ist. Bei diesem Haftgrund liegt auf der Hand, dass es zu einer Verflechtung mit der Strafverfolgungsfunktion des Untersuchungsrichters kommen kann. Aber auch bei anderen Haftgründen ist dies sehr wohl möglich. In seiner Botschaft zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht wies der Bundesrat mit Nachdruck auf die Problematik kriminellen und dissozialen Verhaltens von Asylbewerbern und anderen Ausländern und deren renitentes Verhalten im Asyl- und Wegweisungsverfahren hin (BBl 1994 I 306, 308, 315). Es ist darum naheliegend, dass auch bei den Haftgründen, die nicht auf strafbarem Verhalten beruhen, die Gefahr einer Vermischung von Funktion und Aufgabe als Haftrichter für die ausländerrechtliche Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft droht, beispielsweise bei einem illegal anwesenden Ausländer, der in der Drogenszene aufgegriffen wird.
c) Es ist zwar anzunehmen, dass es jeweils nicht derselbe Untersuchungsrichter sein wird, dem im Einzelfall die Verantwortung für die strafrechtliche Voruntersuchung und zugleich für die Haftprüfung obliegt. Entscheidend ist aber nicht dies. Wie schon dargelegt, muss ein Gericht, das den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügen soll, ein Verfahren garantieren, das der konkreten Art des Freiheitsentzugs, der in Frage steht, angemessen ist. Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft haben zum Zweck, die Durchführung des Wegweisungsverfahrens und den Vollzug des Weg- oder Ausweisungsentscheids sicherzustellen. Sie dürfen nicht an die Stelle einer Untersuchungshaft treten, für welche die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Sie dürfen aber auch nicht davon entbinden, eine Voruntersuchung einzuleiten, wo eine solche angezeigt wäre. Ein Haftrichter, dessen vorrangige Aufgabe es ist, die Voruntersuchung in Strafsachen zu führen, läuft Gefahr, sich von dieser Funktion nicht vollständig zu lösen, und er bietet insoweit nicht die Garantien, welche für einen mit einem schwebenden Ausweisungsverfahren legitimierten Freiheitsentzug erforderlich sind.
Ein Gericht, das über die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft befindet, muss überdies nicht nur tatsächlich unabhängig und unparteilich sein, es muss nach aussen hin seine Unabhängigkeit und Unparteilichkeit auch glaubwürdig vermitteln (MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, N. 366, S. 217 f.; vgl. ferner das zitierte Urteil Jutta Huber, Série A vol. 188, Ziff. 43, sowie Urteil vom 26. November 1992 i.S. Brincat, Série A, vol. 249-A, Ziff. 20). Mit dem Begriff des Untersuchungsrichters wird aber zu Recht die Vorstellung verbunden, dass er die Strafuntersuchung führt und dass er im Strafverfahren Untersuchungshaft anordnet. Eine Person, welche verhaftet wird, dürfte regelmässig annehmen, sie werde einer Straftat beschuldigt. Ein Ausländer, dem tatsächlich Straftaten zur Last gelegt werden, und der anderseits in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft genommen werden soll, kann nicht Vertrauen in die Unparteilichkeit des Untersuchungsrichters als Haftrichter haben, wenn er zur gleichen Zeit durch einen anderen Untersuchungsrichter in der Strafsache vernommen wird. Das Protokoll, das im vorliegenden Fall über die Verhandlung vor der Untersuchungsrichterin aufgenommen wurde, ist wie folgt eingeleitet: "Aus der Ausschaffungshaft wird vorgeführt: ... Dieser deponiert als Angeschuldigter: ..." Auch wenn das ein Versehen sein dürfte, illustriert es doch, dass ein Untersuchungsrichter für die ausländerrechtliche Haftprüfung jedenfalls nach aussen nicht glaubwürdig seine Unabhängigkeit und Unparteilichkeit zu vermitteln vermag.
4. Aus diesen Gründen bietet der in Art. 18b der bernischen Verordnung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer als Haftrichter eingesetzte Untersuchungsrichter nicht die Garantien, welche für die Überprüfung von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft erforderlich sind. Die von der Fremdenpolizei gegen den Beschwerdeführer angeordnete Ausschaffungshaft entbehrt der Grundlage, weil sie nicht durch eine Behörde bestätigt wurde, welche den Anforderungen von Art. 13c Abs. 2 ANAG und von Art. 5 Ziff. 4 EMRK entspricht. Ob materiell die Haft begründet wäre, braucht nicht geprüft zu werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Beschwerdeführer, der nach den Akten auch nicht etwa die öffentliche Sicherheit gefährdet, aus der Ausschaffungshaft zu entlassen. | de | Détention en phase préparatoire et en vue du refoulement. Le juge d'instruction bernois n'est ni une "autorité judiciaire" au sens de l'art. 13c al. 2 LSEE ni un "tribunal" au sens de l'art. 5 par. 4 CEDH. | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-53%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,889 | 121 II 53 | 121 II 53
Sachverhalt ab Seite 53
Badara Diallo, wie er sich gegenüber der Untersuchungsrichterin 7 von Bern nannte, ist zuvor gegenüber den Behörden unter verschiedenen anderen Namen aufgetreten. Vorerst stellte er am 28. November 1991 unter dem Namen Papa Amadou Diallo, senegalesischer Staatsangehöriger, ein Asylgesuch, auf welches mit Entscheid des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 3. Juni 1992 nicht eingetreten wurde, da der Gesuchsteller in der Zwischenzeit ohne Angabe einer Adresse verschwunden war. Ein zweites Asylgesuch reichte er am 16. Dezember 1993 ein, nunmehr unter dem Namen Dieudonné Occansey, Staatsangehöriger von Togo. Auf dieses Gesuch trat das Bundesamt für Flüchtlinge am 28. Februar 1994 wegen Verheimlichung der Identität nicht ein; es ordnete ferner die Wegweisung an und beauftragte den Kanton Bern mit dem Vollzug. Als Badara Diallo sodann am 8. Februar 1995 angehalten werden konnte, wies er sich mit französischen Papieren aus, lautend auf den Namen Mamoudou Kaba, aufgrund derer er nach Frankreich ausgeschafft wurde. Die französischen Behörden stellten in der Folge die Fälschung fest und übergaben ihn wieder den schweizerischen Behörden.
Am 10. Februar 1995 ordnete die Fremdenpolizei des Kantons Bern die Ausschaffungshaft an, welche von der Untersuchungsrichterin 7 von Bern am 14. Februar 1995 nach Durchführung einer Verhandlung bestätigt wurde.
Gegen den Entscheid der Untersuchungsrichterin hat Badara Diallo am 27. Februar 1995 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben.
Die Untersuchungsrichterin stellt in ihrer Vernehmlassung vom 2. März 1995 Antrag auf Abweisung der Beschwerde, während die Fremdenpolizei des Kantons Bern auf Stellungnahme verzichtet hat. Badara Diallo machte am 14. März 1995 von der Möglichkeit Gebrauch, sich nochmals zu äussern.
Der Instruktionsrichter des Bundesgerichts unterbreitete am 7. März 1995 dem Regierungsrat des Kantons Bern die Frage, ob es sich beim Untersuchungsrichter nach Art. 18b der bernischen Verordnung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer um eine "richterliche Behörde" im Sinne von Art. 13c Abs. 2 ANAG und um ein "Gericht" im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK handelt. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement wurde ersucht, in seiner Vernehmlassung ebenfalls zu dieser Frage Stellung zu nehmen. Regierungsrat und Departement erstatteten ihre Antworten am 17. März 1995.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Am 1. Februar 1995 trat das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht in Kraft (AS 1995 151), mit welchem u.a. die im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) vorgesehenen Bestimmungen über den Vollzug ausländerrechtlicher Massnahmen grundlegend geändert wurden. In Art. 13a ANAG (neue Fassung) sind die Voraussetzungen der Vorbereitungshaft, in Art. 13b ANAG jene für die Ausschaffungshaft geregelt.
Gemäss Art. 13c Abs. 2 ANAG sind die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Haft spätestens nach 96 Stunden durch eine richterliche Behörde aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu prüfen. Art. 5 Ziff. 4 EMRK bestimmt, dass jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht hat, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird.
Art. 18b der vom Regierungsrat des Kantons Bern am 21. Dezember 1994 geänderten Verordnung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer setzt als richterliche Behörde, welche Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft überprüft, den Untersuchungsrichter ein. Es stellt sich vorliegend die Frage, ob der Untersuchungsrichter den Anforderungen von Gesetz und Konvention genügt.
2. a) Bezüglich des Begriffs der richterlichen Behörde im Sinne von Art. 13c Abs. 2 ANAG verweist die Botschaft des Bundesrates auf Art. 5 Ziff. 4 EMRK (BBl 1994 I 325). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verlangt diese Konventionsbestimmung nicht notwendigerweise ein ordentliches Gericht klassischer Natur, das in die herkömmliche Justizorganisation integriert ist. Es muss aber von der Verwaltung und den Parteien unabhängig sein und ein justizförmiges Verfahren garantieren, das der konkreten Art des Freiheitsentzugs, der in Frage steht, angemessen ist (Urteil i.S. De Wilde, Ooms und Versyp, Série A vol. 12, Ziff. 78; Urteil i.S. Weeks, Série A, vol. 114, Ziff. 61).
Die Anforderungen an ein Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK sind strenger als jene, welche im Rahmen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK gelten. Die letztgenannte Bestimmung verlangt, dass derjenige, der wegen des Verdachts auf eine strafbare Handlung festgenommen wird, unverzüglich einem Richter oder einem andern, gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt wird. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde angenommen, beim Bezirksanwalt des Kantons Zürich und dem Verhörrichter des Kantons Thurgau handle es sich um gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigte Beamte, die den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK genügen würden, nicht aber jenen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK für das Verfahren der gerichtlichen Haftprüfung (BGE 115 Ia 56 E. 2b S. 59/60; Urteil vom 28. September 1989, E. 4a, in EuGRZ 1989 S. 441). Im Fall Jutta Huber hielt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fest, dass der richterliche Beamte im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK, der über die Haft entscheide, zwar auch andere Funktionen ausüben dürfe, dass aber seine Unparteilichkeit Anlass zu Zweifel geben könne, wenn er befugt sei, später als Vertreter der Anklage aufzutreten (Série A, vol. 188, Ziff. 43). Die Vermischung mit der Anklagefunktion führte damit dazu, dass der Zürcher Bezirksanwalt auch den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK nicht mehr zu genügen vermochte.
b) Im Unterschied zur Festnahme wegen des Verdachts auf eine strafbare Handlung (Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK) verlangt die Konvention bei der Haft im Rahmen eines "schwebenden Ausweisungsverfahrens" (Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK) nicht, dass die festgenommene Person unverzüglich einem Richter oder einem richterlichen Beamten im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK vorgeführt wird. Gleich wie bei der Festnahme wegen des Verdachts auf eine strafbare Handlung hat der Betroffene aber gestützt auf Art. 5 Ziff. 4 EMRK das Recht zu verlangen, dass von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden wird. Im Strafverfahren werden die beiden Konventionsgarantien von Art. 5 Ziff. 3 und 4 EMRK in den Kantonen regelmässig dadurch gewahrt, dass der Betroffene vorerst dem Untersuchungsrichter vorgeführt wird und er sich anschliessend mit einem Haftentlassungsgesuch an ein Gericht, im Kanton Bern an die Anklagekammer (vgl. Art. 128 Abs. 2 des Gesetzes vom 20. Mai 1928 über das Strafverfahren des Kantons Bern, StrV), wenden kann. Zulässig ist aber auch, wie dies neuerdings für den Kanton Zürich zutrifft, dass ein von den Untersuchungs- und Anklagebehörden unabhängiger Haftrichter eingesetzt wird, der die Anforderungen von Art. 5 Ziff. 3 und 4 EMRK gleichzeitig erfüllt (vgl. dazu Urteil i.S. Blumer vom 7. Oktober 1992, in EuGRZ 1992 S. 553 ff.).
c) Ob der bernische Untersuchungsrichter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK als Richter oder aber als richterlicher Beamter zu bezeichnen ist, braucht vorliegend nicht näher untersucht zu werden. Es kommt darauf an, ob er Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK ist. Im Falle Schiesser (Urteil vom 4. Dezember 1979, Série A, vol. 34) hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zur Terminologie der Konvention in diesem Zusammenhang Stellung genommen. Er hat dabei u.a. ausgeführt, dass sich die Kategorien des Richters und des Beamten (Art. 5 Ziff. 3 EMRK) voneinander unterscheiden würden, dass aber beide Behörden ähnliche Aufgaben wahrzunehmen hätten. Die Ausübung richterlicher Funktionen erschöpfe sich nicht notwendigerweise in urteilender Tätigkeit. In vielen Vertragsstaaten würden Beamte und sogar Richter solche Funktionen ausüben, ohne Recht zu sprechen, beispielsweise Mitglieder von Staatsanwaltschaften und Untersuchungsrichter (zitiertes Urteil, Ziff. 27 f.). Den Unterschied zu einem Gericht (Art. 5 Ziff. 4 EMRK) sah der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte vorab darin, dass dessen Aufgaben Urteilscharakter (caractère juridictionnel) hätten (zitiertes Urteil, Ziff. 29 in fine).
In Strafsachen ist es die Aufgabe des bernischen Untersuchungsrichters, die Voruntersuchung zu führen (Art. 91 Abs. 1 StrV) und dabei sowohl den belastenden als auch den entlastenden Tatsachen nachzugehen (Art. 89 Abs. 2 StrV). Der Untersuchungsrichter hat damit wohl richterliche, nicht aber rechtsprechende und urteilende Funktion; insoweit erscheint er nicht als Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
3. a) Nun lässt sich freilich die Auffassung vertreten, in ausländerrechtlichen Fragen übe der Untersuchungsrichter ausschliesslich die Funktion des Richters aus, der die Haft überprüfe, er sei insoweit urteilender Richter, sei von der Verwaltung, insbesondere auch von der Fremdenpolizei unabhängig und entspreche daher den Anforderungen, welche Art. 5 Ziff. 4 EMRK an ein Gericht stelle. In diesem Sinne äussern sich sowohl der Regierungsrat des Kantons Bern wie auch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement. Immerhin weist das Departement darauf hin, dass beim Haftgrund von Art. 13a lit. e ANAG Überschneidungen denkbar sind. Es führt überdies an, dass es weitgehend vom persönlichen Selbstverständnis des Untersuchungsrichters abhängen dürfte, ob er sich im Einzelfall von seinen untersuchungsrichterlichen Funktionen zu lösen vermöge und die beiden Aufgaben sorgsam zu trennen wisse.
b) Nach dem vom Departement angeführten Haftgrund von Art. 13a lit. e ANAG kann Haft während der Vorbereitung des Entscheides über die Aufenthaltsberechtigung und auch nach Eröffnung eines erstinstanzlichen Weg- oder Ausweisungsentscheids (Art. 13b lit. b ANAG) dann angeordnet werden, wenn der Ausländer Personen ernsthaft bedroht oder an Leib und Leben erheblich gefährdet und deshalb strafrechtlich verfolgt wird oder verurteilt worden ist. Bei diesem Haftgrund liegt auf der Hand, dass es zu einer Verflechtung mit der Strafverfolgungsfunktion des Untersuchungsrichters kommen kann. Aber auch bei anderen Haftgründen ist dies sehr wohl möglich. In seiner Botschaft zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht wies der Bundesrat mit Nachdruck auf die Problematik kriminellen und dissozialen Verhaltens von Asylbewerbern und anderen Ausländern und deren renitentes Verhalten im Asyl- und Wegweisungsverfahren hin (BBl 1994 I 306, 308, 315). Es ist darum naheliegend, dass auch bei den Haftgründen, die nicht auf strafbarem Verhalten beruhen, die Gefahr einer Vermischung von Funktion und Aufgabe als Haftrichter für die ausländerrechtliche Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft droht, beispielsweise bei einem illegal anwesenden Ausländer, der in der Drogenszene aufgegriffen wird.
c) Es ist zwar anzunehmen, dass es jeweils nicht derselbe Untersuchungsrichter sein wird, dem im Einzelfall die Verantwortung für die strafrechtliche Voruntersuchung und zugleich für die Haftprüfung obliegt. Entscheidend ist aber nicht dies. Wie schon dargelegt, muss ein Gericht, das den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügen soll, ein Verfahren garantieren, das der konkreten Art des Freiheitsentzugs, der in Frage steht, angemessen ist. Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft haben zum Zweck, die Durchführung des Wegweisungsverfahrens und den Vollzug des Weg- oder Ausweisungsentscheids sicherzustellen. Sie dürfen nicht an die Stelle einer Untersuchungshaft treten, für welche die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Sie dürfen aber auch nicht davon entbinden, eine Voruntersuchung einzuleiten, wo eine solche angezeigt wäre. Ein Haftrichter, dessen vorrangige Aufgabe es ist, die Voruntersuchung in Strafsachen zu führen, läuft Gefahr, sich von dieser Funktion nicht vollständig zu lösen, und er bietet insoweit nicht die Garantien, welche für einen mit einem schwebenden Ausweisungsverfahren legitimierten Freiheitsentzug erforderlich sind.
Ein Gericht, das über die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft befindet, muss überdies nicht nur tatsächlich unabhängig und unparteilich sein, es muss nach aussen hin seine Unabhängigkeit und Unparteilichkeit auch glaubwürdig vermitteln (MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, N. 366, S. 217 f.; vgl. ferner das zitierte Urteil Jutta Huber, Série A vol. 188, Ziff. 43, sowie Urteil vom 26. November 1992 i.S. Brincat, Série A, vol. 249-A, Ziff. 20). Mit dem Begriff des Untersuchungsrichters wird aber zu Recht die Vorstellung verbunden, dass er die Strafuntersuchung führt und dass er im Strafverfahren Untersuchungshaft anordnet. Eine Person, welche verhaftet wird, dürfte regelmässig annehmen, sie werde einer Straftat beschuldigt. Ein Ausländer, dem tatsächlich Straftaten zur Last gelegt werden, und der anderseits in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft genommen werden soll, kann nicht Vertrauen in die Unparteilichkeit des Untersuchungsrichters als Haftrichter haben, wenn er zur gleichen Zeit durch einen anderen Untersuchungsrichter in der Strafsache vernommen wird. Das Protokoll, das im vorliegenden Fall über die Verhandlung vor der Untersuchungsrichterin aufgenommen wurde, ist wie folgt eingeleitet: "Aus der Ausschaffungshaft wird vorgeführt: ... Dieser deponiert als Angeschuldigter: ..." Auch wenn das ein Versehen sein dürfte, illustriert es doch, dass ein Untersuchungsrichter für die ausländerrechtliche Haftprüfung jedenfalls nach aussen nicht glaubwürdig seine Unabhängigkeit und Unparteilichkeit zu vermitteln vermag.
4. Aus diesen Gründen bietet der in Art. 18b der bernischen Verordnung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer als Haftrichter eingesetzte Untersuchungsrichter nicht die Garantien, welche für die Überprüfung von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft erforderlich sind. Die von der Fremdenpolizei gegen den Beschwerdeführer angeordnete Ausschaffungshaft entbehrt der Grundlage, weil sie nicht durch eine Behörde bestätigt wurde, welche den Anforderungen von Art. 13c Abs. 2 ANAG und von Art. 5 Ziff. 4 EMRK entspricht. Ob materiell die Haft begründet wäre, braucht nicht geprüft zu werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Beschwerdeführer, der nach den Akten auch nicht etwa die öffentliche Sicherheit gefährdet, aus der Ausschaffungshaft zu entlassen. | de | Carcerazione preliminare o in vista di sfratto. Il giudice istruttore bernese non è né "un'autorità giudiziaria" ai sensi dell'art. 13c cpv. 2 LDDS né un "tribunale" ai sensi dell'art. 5 n. 4 CEDU. | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-53%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,890 | 121 II 59 | 121 II 59
Sachverhalt ab Seite 60
Der aus dem ehemaligen Jugoslawien stammende Kujtim Budovic reiste im Februar 1995 von Italien herkommend ohne Reisepapiere in die Schweiz ein. Nach einigen Tagen meldete er sich bei der Empfangsstelle Basel des Bundesamtes für Flüchtlinge. Die Empfangsstelle händigte ihm am 17. März 1995 ein Papier aus, worin bestätigt wird, dass er dort vorgesprochen habe, um ein Asylgesuch einzureichen, und er aufgefordert worden sei, innert 30 Tagen seiner Mitwirkungspflicht bezüglich Beibringung von Identitätsausweisen nachzukommen. Kujtim Budovic wurde indessen beim Bundesamt für Flüchtlinge nicht als Asylgesuchsteller registriert.
Am 20. März 1995 abends nahm die Kantonspolizei Basel-Stadt Kujtim Budovic fest, als er, von Deutschland herkommend, die Grenze zur Schweiz überschritt.
Die Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt ordnete am 21. März 1995 an, dass Kujtim Budovic sobald als möglich nach Jugoslawien ausgeschafft werde.
Zugleich nahm sie ihn zur Sicherstellung der Ausschaffung für maximal drei Monate (Haftende 21. Juni 1995) gestützt auf Art. 13 b Abs. 1 lit. c ANAG (SR 142.20) in Ausschaffungshaft. Der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht des Verwaltungsgerichts des Kantons Basel-Stadt bestätigte mit Urteil vom 24. März 1995 die Ausschaffungshaft (Haftende 20. Juni 1995).
Kujtim Budovic hat gegen das die Ausschaffungshaft bestätigende Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Die Ausschaffungshaft ist eine Massnahme zum Vollzug einer Weg- oder Ausweisung. Erste Voraussetzung für ihre Zulässigkeit ist daher, dass eine derartige Entfernungsmassnahme angeordnet worden ist. Anders als bei der altrechtlichen Ausschaffungshaft gemäss der bis 31. Januar 1995 geltenden Fassung von Art. 14 Abs. 2 ANAG ist nicht erforderlich, dass die Massnahme in der Regel rechtskräftig ist (vgl. BGE 119 Ib 193 E. 2a S. 197 f.); es genügt ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid.
b) Der Haftrichter hat sich im Rahmen der Prüfung, ob die Ausschaffungshaft rechtmässig ist, Gewissheit darüber zu verschaffen, ob ein kantonaler Weg- oder Ausweisungsentscheid oder ein Wegweisungsentscheid einer Bundesbehörde vorliegt. Nicht zu prüfen hat er jedoch, ob die Weg- oder Ausweisung selber rechtmässig ist. Will der Ausländer sich gegen eine solche Anordnung zur Wehr setzen, hat er dies im entsprechenden ausländerrechtlichen Verfahren zu tun, nicht im Haftprüfungsverfahren, wo es bloss darum geht, ob die Entfernung des Ausländers mit Hilfe der Zwangsmassnahme der Ausschaffungshaft durchgesetzt werden darf. Es kann insofern sinngemäss auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur altrechtlichen Ausschaffungshaft (BGE 119 Ib 193 E. 1c S. 196 f.) und zur Auslieferungshaft (BGE 111 Ib 147 E. 4 S. 149) verwiesen werden.
c) Es stellt sich die Frage, ob der Haftrichter nicht dennoch unter bestimmten Umständen zu untersuchen hat, ob rechtliche Gründe der Vollstreckung eines Weg- oder Ausweisungsentscheides und damit der Ausschaffungshaft entgegenstehen. Eine derartige Infragestellung der Rechtmässigkeit der Weg- oder Ausweisung wird praktisch nie in Betracht kommen, wenn gegen die Entfernungsmassnahme trotz Anfechtungsmöglichkeit kein Rechtsmittel ergriffen worden ist oder gar schon die Rechtsmittelbehörde deren Rechtmässigkeit bestätigt hat. Liegt hingegen eine erstinstanzliche Weg- oder Ausweisungsverfügung oder eine formlose Wegweisung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV; SR 142.201) in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 ANAG vor, welche einen augenfälligen Fehlentscheid darstellt, soll der Haftrichter die Bestätigung der Ausschaffungshaft verweigern, kann doch eine Zwangsmassnahme zur Durchsetzung einer krassen Rechtswidrigkeit nicht zulässig sein. Die Prüfungsbefugnis des Haftrichters hier umfassender zu umschreiben, als dies nach der Rechtsprechung zur bisherigen Ausschaffungshaft der Fall war, rechtfertigt sich darum, weil für die Zwangsmassnahmen nach neuem Recht kein letztinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid erforderlich ist, zudem die Zahl der Haftgründe erheblich erhöht und die maximale Haftdauer beträchtlich verlängert worden ist.
Das heisst nicht, dass der Haftrichter verpflichtet ist, Abklärungen über die Zustände im Heimatland des Ausländers zu treffen, um etwa eine diesem dort drohende konkrete Gefährdung im Hinblick auf die Zumutbarkeit der Heimschaffung zu gewichten. Er dürfte dazu in der Regel schon mangels Zugangs zu massgeblichem Informationsmaterial gar nicht in der Lage sein. Zudem ist er mit der Praxis der Ausländerrechtsbehörden und den in entsprechenden Verfahren geltenden Massstäben von seiner Funktion her nicht ohne weiteres vertraut. Schliesslich steht einem derartigen Verständnis der Prüfungsaufgabe des Haftrichters auch das für das Haftprüfungsverfahren geltende Beschleunigungsgebot entgegen, hat der Richter doch innert 96 Stunden seit Anordnung der Ausschaffungshaft durch die Fremdenpolizei eine Verhandlung durchzuführen und seinen Entscheid über die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft zu fällen. Eine krass rechtswidrige Aus- oder Wegweisung, welche der Richter zwingend berücksichtigen muss, liegt von vornherein nie vor, wenn zu deren Feststellung noch Sachverhaltsabklärungen notwendig wären. In Frage kommen am ehesten offenkundige Formfehler, etwa wenn eine für eine Wegweisung klarerweise nicht zuständige Behörde eine derartige Massnahme angeordnet hat. Die Ausschaffungshaft darf sodann nicht bewilligt werden zur Durchsetzung der gegen einen Ausländer verfügten Entfernungsmassnahme, wenn diese wegen des fremdenpolizeilichen Status des Ausländers unzulässig ist.
d) Das Bundesgericht prüft im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Anwendung von Bundesrecht von Amtes wegen und frei (Art. 104 lit. a in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 OG). Es kann daher einen die Ausschaffungshaft bestätigenden Entscheid des kantonalen Haftrichters aufheben, wenn eine im beschriebenen Sinn offenkundig rechtswidrige Weg- oder Ausweisung vorliegt, unabhängig davon, ob die Frage der Rechtmässigkeit der Entfernungsmassnahme im kantonalen Verfahren aufgeworfen worden ist. Anders verhält es sich bloss dann, wenn sich die Rechtswidrigkeit erst aus tatsächlichen Umständen ergibt, deren Missachtung durch den kantonalen Richter nicht als eine im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG qualifiziert unkorrekte Sachverhaltsermittlung erscheint.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe am 24. Februar 1995 ein Asylgesuch eingereicht; als Asylbewerber könne er nicht weggewiesen und in Ausschaffungshaft genommen werden.
a) Gemäss Art. 19 Abs. 1 des Asylgesetzes (AsylG; SR 142.31) in der Fassung vom 22. Juni 1990 darf sich der Ausländer unter dem hier nicht in Betracht fallenden Vorbehalt von Art. 47 AsylG bis zum Abschluss des Verfahrens in der Schweiz aufhalten, wenn er ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat. Die anlässlich der Befragung vom 21. März 1995 dem Beschwerdeführer durch die Fremdenpolizei eröffnete Wegweisung, eine formlose Wegweisung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 ANAV, wäre wegen des fremdenpolizeilichen Status des Beschwerdeführers offensichtlich unzulässig und krass rechtswidrig, wenn der Beschwerdeführer zu jenem Zeitpunkt Asylbewerber gewesen sein sollte.
Aktenmässig steht fest, dass der Beschwerdeführer sich zumindest am 17. März 1995, vermutlich aber auch schon früher, bei der Empfangsstelle des Bundesamtes für Flüchtlinge als Asylbewerber gemeldet hat. Ob bei diesem Sachverhalt ein Asylgesuch vorliegt, welches die Anordnung einer Wegweisung durch die Fremdenpolizei ausschliesst, ist als Rechtsfrage vom Bundesgericht frei zu prüfen.
b) Das Bundesamt für Flüchtlinge hatte der Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt am 21. März 1995 mitgeteilt, dass der Beschwerdeführer "nicht Asylbewerber bei der Empfangsstelle in Basel" sei. Ein "Asylgesuch (sei) demnach bis heute nicht entgegengenommen" worden. In seiner Vernehmlassung hat es diesbezüglich ausgeführt, es handle sich "bei der von der Empfangsstelle des BFF angeordneten Beibringung von Ausweispapieren durch den Ausländer um eine Mitwirkung vor Hängigkeit des Asylgesuchs." Es erachte daher in diesem Zeitpunkt das Verfahren noch nicht als eröffnet, weshalb die normalen ausländerrechtlichen Vorschriften auf die betroffene Person anzuwenden seien. Es verweist auf den Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates an den Bundesrat vom 5. Mai 1994 über die Inspektion Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich, wo diese sich zur Frage geäussert hat (Ziff. 652 des Berichts), sowie auf die Stellungnahme des Bundesrates vom 26. September 1994 dazu (Ziff. 96.5 der Stellungnahme).
Offenbar befolgt das Bundesamt für Flüchtlinge seit 1992 die Praxis, einen asylsuchenden Ausländer nicht in die Empfangsstelle "eintreten" zu lassen und kein Asylverfahren zu eröffnen, wenn er keine Reisedokumente vorlegen und nicht glaubhaft machen kann, dass er tatsächlich über keine Ausweise verfüge. Ob dies zulässig ist, muss sich aus den einschlägigen Bestimmungen der Asylgesetzgebung bzw. aus den sich darin ausdrückenden Zielsetzungen des Gesetzgebers ergeben.
c) Mit dem Bundesbeschluss vom 22. Juni 1992 über das Asylverfahren wurden insbesondere Verfahrensbestimmungen des 1. und 2. Abschnittes des 2. Kapitels des Asylgesetzes revidiert. Die Zielsetzungen der Gesetzesrevision ergeben sich im wesentlichen aus der bundesrätlichen Botschaft vom 25. Mai 1990 zum Bundesbeschluss (BBl 1990 II 573 ff.).
Bei der Neugestaltung des Asylverfahrensrechts sollten sämtliche Verfahrensstadien von der Einreichung des Gesuches bis zum Vollzug einer näheren Prüfung unterzogen werden (S. 586). Ganz besonderes Gewicht wurde den Mitwirkungspflichten des Asylbewerbers beigemessen; dies darum, weil dem Bewerber während der Dauer des Verfahrens ein Anwesenheitsrecht zusteht (S. 585). Dem Asylbewerber wurde im Gesetz (Art. 12b) u.a. ausdrücklich als Mitwirkungspflicht auferlegt, seine Identität offenzulegen (lit. a) und Reisepapiere und Identitätspapiere abzugeben (lit. b, was mit dem Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht dahingehend präzisiert wurde, dass die Abgabe der Papiere bereits bei der Empfangsstelle erfolgen müsse). Die vorsätzlich grobe Missachtung der Mitwirkungspflichten hat zur Folge, dass auf das Asylgesuch nicht eingetreten wird (Art. 16 Abs. 1 lit. e AsylG); als Nichteintretensgrund nennt das Gesetz noch gesondert das Verheimlichen der Identität (Art. 16 Abs. 1 lit. b AsylG).
Dass die Verletzung der Mitwirkungspflichten mit einem Nichteintretensentscheid zu sanktionieren ist, setzt naheliegenderweise voraus, dass auch elementare und von Anfang an aktuelle Pflichten (Offenlegung der Identität, Vorlage von Papieren) im Rahmen des eröffneten Asylverfahrens bestehen. Schon aus diesem Grund erscheint die Einführung von Mitwirkungspflichten vor Rechtshängigkeit des Asylgesuchs ohne ausdrückliche entsprechende gesetzliche Regelung als fragwürdig. Es kommt dazu, dass der Gesetzgeber ganz klar ein eigentliches Vorprüfungsverfahren für offensichtlich unbegründete Gesuche ablehnte (Botschaft S. 593 ff., insbesondere S. 596/7). Eine möglichst frühzeitige Triage zwischen positiv und negativ "klaren" Fällen (zu letzteren gehören Gesuche von - allenfalls illegal eingereisten - Bewerbern, die ihre Identität nicht preisgeben und Papiere nicht vorlegen, um ihre Rückschaffung zu verhindern) wurde angestrebt (S. 593), aber eben im Rahmen eines bereits hängigen Verfahrens. Ein Zulassungsverfahren wurde insbesondere darum verworfen, weil es nicht als wünschbar erachtet wurde, dass die ordentlichen fremdenpolizeilichen Behörden über die sich ohnehin stellende Frage zu befinden hätten, ob ein Wegweisungsvollzug bei Menschen, die sich auf eine Verfolgungssituation berufen, im Lichte der Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention zulässig sei (S. 596/7). Die vom Bundesamt für Flüchtlinge befolgte, von der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates bemängelte und vom Bundesrat verteidigte Praxis führt nun gerade dazu, dass über die Zulässigkeit und Zumutbarkeit der Heimschaffung von Ausländern, die asylrelevante Gründe geltend machen, durch die kantonalen Fremdenpolizeibehörden entschieden wird.
Die Praxis des Bundesamtes ist aber auch mit dem Wortlaut von Art. 13 AsylG offensichtlich nicht vereinbar. Nach dieser Bestimmung liegt ein Asylgesuch vor, wenn der Ausländer schriftlich, mündlich oder auf andere Weise zu erkennen gibt, dass er die Schweiz um Schutz vor Verfolgung ersucht. Die Eröffnung des Asylverfahrens ist damit vom Gesetzgeber an die einzige Bedingung geknüpft, dass erkennbar der Wunsch geäussert wird, ein Asylgesuch zu stellen. Dafür, dass der Gesetzgeber das Ingangsetzen des Asylverfahrens von weiteren Voraussetzungen abhängig machen wollte, bestehen keine Anhaltspunkte.
Die in der Stellungnahme des Bundesrates vom 26. September 1995 zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates über die Inspektion Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich angeführten Gründe genügen nicht, um das Vorgehen des Bundesamtes für Flüchtlinge zu rechtfertigen. Eine Verwaltungspraxis, die den davon Betroffenen Rechte entzieht, ist nicht schon darum zulässig, weil sie als wünschbar und zweckmässig erachtet wird. Erforderlich ist, dass das Gesetz diese Praxis nach Wortlaut und Zweck zulässt. Dies trifft hier gerade auch darum nicht zu, weil die massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen erst kürzlich (1990) geändert wurden und der Gesetzgeber unter Berücksichtigung der Verfahrens- und Vollstreckungsprobleme eine detaillierte neue Regelung getroffen hat. Erst recht erscheint die Auffassung des Bundesamtes seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht als gesetzwidrig. Den vom Bundesamt erwähnten Schwierigkeiten mit papierlosen Ausländern soll umfassend mit den neuen Zwangsmassnahmen begegnet werden.
d) Es ist daher davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer zum Zeitpunkt, als gegen ihn die Wegweisung verfügt wurde, Asylgesuchsteller war, allenfalls seit dem 24. Februar 1995, spätestens aber seit seiner Vorsprache bei der Empfangsstelle Basel am 17. März 1995. Sein Versuch, nach Deutschland auszureisen, stellt keinen Verzicht auf das Asylgesuch dar. Damit aber verstösst die von der Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt verfügte Wegweisung gegen klares Recht. Die zur Sicherstellung von deren Vollzug angeordnete Ausschaffungshaft entbehrt deshalb der Grundlage, unabhängig davon, ob der Haftgrund von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG erfüllt gewesen wäre. | de | Art. 13b ANAG: Ausschaffungshaft; Art. 19 Abs. 1 und 13 AsylG. Der Haftrichter hat bei der Überprüfung der Ausschaffungshaft die Rechtmässigkeit der Wegweisung in der Regel nicht zu prüfen (E. 2b); Ausnahme bei offensichtlich rechtswidriger Wegweisung (E. 2c). Kognition des Bundesgerichts (E. 2d).
Bei Hängigkeit eines Asylgesuchs kann der Ausländer gemäss Art. 19 Abs. 1 AsylG nicht fremdenpolizeilich weggewiesen werden. Entgegen der Praxis des Bundesamtes für Flüchtlinge wird das Asylgesuch durch Vorsprache des Ausländers bei einer Empfangsstelle in einem Kanton hängig, selbst wenn er keine Papiere vorweist (E. 3b und c). Eine später verfügte Wegweisung ist rechtswidrig, und die zu deren Vollzug angeordnete Ausschaffungshaft ist nicht zulässig (E. 3d). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-59%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,891 | 121 II 59 | 121 II 59
Sachverhalt ab Seite 60
Der aus dem ehemaligen Jugoslawien stammende Kujtim Budovic reiste im Februar 1995 von Italien herkommend ohne Reisepapiere in die Schweiz ein. Nach einigen Tagen meldete er sich bei der Empfangsstelle Basel des Bundesamtes für Flüchtlinge. Die Empfangsstelle händigte ihm am 17. März 1995 ein Papier aus, worin bestätigt wird, dass er dort vorgesprochen habe, um ein Asylgesuch einzureichen, und er aufgefordert worden sei, innert 30 Tagen seiner Mitwirkungspflicht bezüglich Beibringung von Identitätsausweisen nachzukommen. Kujtim Budovic wurde indessen beim Bundesamt für Flüchtlinge nicht als Asylgesuchsteller registriert.
Am 20. März 1995 abends nahm die Kantonspolizei Basel-Stadt Kujtim Budovic fest, als er, von Deutschland herkommend, die Grenze zur Schweiz überschritt.
Die Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt ordnete am 21. März 1995 an, dass Kujtim Budovic sobald als möglich nach Jugoslawien ausgeschafft werde.
Zugleich nahm sie ihn zur Sicherstellung der Ausschaffung für maximal drei Monate (Haftende 21. Juni 1995) gestützt auf Art. 13 b Abs. 1 lit. c ANAG (SR 142.20) in Ausschaffungshaft. Der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht des Verwaltungsgerichts des Kantons Basel-Stadt bestätigte mit Urteil vom 24. März 1995 die Ausschaffungshaft (Haftende 20. Juni 1995).
Kujtim Budovic hat gegen das die Ausschaffungshaft bestätigende Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Die Ausschaffungshaft ist eine Massnahme zum Vollzug einer Weg- oder Ausweisung. Erste Voraussetzung für ihre Zulässigkeit ist daher, dass eine derartige Entfernungsmassnahme angeordnet worden ist. Anders als bei der altrechtlichen Ausschaffungshaft gemäss der bis 31. Januar 1995 geltenden Fassung von Art. 14 Abs. 2 ANAG ist nicht erforderlich, dass die Massnahme in der Regel rechtskräftig ist (vgl. BGE 119 Ib 193 E. 2a S. 197 f.); es genügt ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid.
b) Der Haftrichter hat sich im Rahmen der Prüfung, ob die Ausschaffungshaft rechtmässig ist, Gewissheit darüber zu verschaffen, ob ein kantonaler Weg- oder Ausweisungsentscheid oder ein Wegweisungsentscheid einer Bundesbehörde vorliegt. Nicht zu prüfen hat er jedoch, ob die Weg- oder Ausweisung selber rechtmässig ist. Will der Ausländer sich gegen eine solche Anordnung zur Wehr setzen, hat er dies im entsprechenden ausländerrechtlichen Verfahren zu tun, nicht im Haftprüfungsverfahren, wo es bloss darum geht, ob die Entfernung des Ausländers mit Hilfe der Zwangsmassnahme der Ausschaffungshaft durchgesetzt werden darf. Es kann insofern sinngemäss auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur altrechtlichen Ausschaffungshaft (BGE 119 Ib 193 E. 1c S. 196 f.) und zur Auslieferungshaft (BGE 111 Ib 147 E. 4 S. 149) verwiesen werden.
c) Es stellt sich die Frage, ob der Haftrichter nicht dennoch unter bestimmten Umständen zu untersuchen hat, ob rechtliche Gründe der Vollstreckung eines Weg- oder Ausweisungsentscheides und damit der Ausschaffungshaft entgegenstehen. Eine derartige Infragestellung der Rechtmässigkeit der Weg- oder Ausweisung wird praktisch nie in Betracht kommen, wenn gegen die Entfernungsmassnahme trotz Anfechtungsmöglichkeit kein Rechtsmittel ergriffen worden ist oder gar schon die Rechtsmittelbehörde deren Rechtmässigkeit bestätigt hat. Liegt hingegen eine erstinstanzliche Weg- oder Ausweisungsverfügung oder eine formlose Wegweisung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV; SR 142.201) in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 ANAG vor, welche einen augenfälligen Fehlentscheid darstellt, soll der Haftrichter die Bestätigung der Ausschaffungshaft verweigern, kann doch eine Zwangsmassnahme zur Durchsetzung einer krassen Rechtswidrigkeit nicht zulässig sein. Die Prüfungsbefugnis des Haftrichters hier umfassender zu umschreiben, als dies nach der Rechtsprechung zur bisherigen Ausschaffungshaft der Fall war, rechtfertigt sich darum, weil für die Zwangsmassnahmen nach neuem Recht kein letztinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid erforderlich ist, zudem die Zahl der Haftgründe erheblich erhöht und die maximale Haftdauer beträchtlich verlängert worden ist.
Das heisst nicht, dass der Haftrichter verpflichtet ist, Abklärungen über die Zustände im Heimatland des Ausländers zu treffen, um etwa eine diesem dort drohende konkrete Gefährdung im Hinblick auf die Zumutbarkeit der Heimschaffung zu gewichten. Er dürfte dazu in der Regel schon mangels Zugangs zu massgeblichem Informationsmaterial gar nicht in der Lage sein. Zudem ist er mit der Praxis der Ausländerrechtsbehörden und den in entsprechenden Verfahren geltenden Massstäben von seiner Funktion her nicht ohne weiteres vertraut. Schliesslich steht einem derartigen Verständnis der Prüfungsaufgabe des Haftrichters auch das für das Haftprüfungsverfahren geltende Beschleunigungsgebot entgegen, hat der Richter doch innert 96 Stunden seit Anordnung der Ausschaffungshaft durch die Fremdenpolizei eine Verhandlung durchzuführen und seinen Entscheid über die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft zu fällen. Eine krass rechtswidrige Aus- oder Wegweisung, welche der Richter zwingend berücksichtigen muss, liegt von vornherein nie vor, wenn zu deren Feststellung noch Sachverhaltsabklärungen notwendig wären. In Frage kommen am ehesten offenkundige Formfehler, etwa wenn eine für eine Wegweisung klarerweise nicht zuständige Behörde eine derartige Massnahme angeordnet hat. Die Ausschaffungshaft darf sodann nicht bewilligt werden zur Durchsetzung der gegen einen Ausländer verfügten Entfernungsmassnahme, wenn diese wegen des fremdenpolizeilichen Status des Ausländers unzulässig ist.
d) Das Bundesgericht prüft im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Anwendung von Bundesrecht von Amtes wegen und frei (Art. 104 lit. a in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 OG). Es kann daher einen die Ausschaffungshaft bestätigenden Entscheid des kantonalen Haftrichters aufheben, wenn eine im beschriebenen Sinn offenkundig rechtswidrige Weg- oder Ausweisung vorliegt, unabhängig davon, ob die Frage der Rechtmässigkeit der Entfernungsmassnahme im kantonalen Verfahren aufgeworfen worden ist. Anders verhält es sich bloss dann, wenn sich die Rechtswidrigkeit erst aus tatsächlichen Umständen ergibt, deren Missachtung durch den kantonalen Richter nicht als eine im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG qualifiziert unkorrekte Sachverhaltsermittlung erscheint.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe am 24. Februar 1995 ein Asylgesuch eingereicht; als Asylbewerber könne er nicht weggewiesen und in Ausschaffungshaft genommen werden.
a) Gemäss Art. 19 Abs. 1 des Asylgesetzes (AsylG; SR 142.31) in der Fassung vom 22. Juni 1990 darf sich der Ausländer unter dem hier nicht in Betracht fallenden Vorbehalt von Art. 47 AsylG bis zum Abschluss des Verfahrens in der Schweiz aufhalten, wenn er ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat. Die anlässlich der Befragung vom 21. März 1995 dem Beschwerdeführer durch die Fremdenpolizei eröffnete Wegweisung, eine formlose Wegweisung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 ANAV, wäre wegen des fremdenpolizeilichen Status des Beschwerdeführers offensichtlich unzulässig und krass rechtswidrig, wenn der Beschwerdeführer zu jenem Zeitpunkt Asylbewerber gewesen sein sollte.
Aktenmässig steht fest, dass der Beschwerdeführer sich zumindest am 17. März 1995, vermutlich aber auch schon früher, bei der Empfangsstelle des Bundesamtes für Flüchtlinge als Asylbewerber gemeldet hat. Ob bei diesem Sachverhalt ein Asylgesuch vorliegt, welches die Anordnung einer Wegweisung durch die Fremdenpolizei ausschliesst, ist als Rechtsfrage vom Bundesgericht frei zu prüfen.
b) Das Bundesamt für Flüchtlinge hatte der Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt am 21. März 1995 mitgeteilt, dass der Beschwerdeführer "nicht Asylbewerber bei der Empfangsstelle in Basel" sei. Ein "Asylgesuch (sei) demnach bis heute nicht entgegengenommen" worden. In seiner Vernehmlassung hat es diesbezüglich ausgeführt, es handle sich "bei der von der Empfangsstelle des BFF angeordneten Beibringung von Ausweispapieren durch den Ausländer um eine Mitwirkung vor Hängigkeit des Asylgesuchs." Es erachte daher in diesem Zeitpunkt das Verfahren noch nicht als eröffnet, weshalb die normalen ausländerrechtlichen Vorschriften auf die betroffene Person anzuwenden seien. Es verweist auf den Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates an den Bundesrat vom 5. Mai 1994 über die Inspektion Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich, wo diese sich zur Frage geäussert hat (Ziff. 652 des Berichts), sowie auf die Stellungnahme des Bundesrates vom 26. September 1994 dazu (Ziff. 96.5 der Stellungnahme).
Offenbar befolgt das Bundesamt für Flüchtlinge seit 1992 die Praxis, einen asylsuchenden Ausländer nicht in die Empfangsstelle "eintreten" zu lassen und kein Asylverfahren zu eröffnen, wenn er keine Reisedokumente vorlegen und nicht glaubhaft machen kann, dass er tatsächlich über keine Ausweise verfüge. Ob dies zulässig ist, muss sich aus den einschlägigen Bestimmungen der Asylgesetzgebung bzw. aus den sich darin ausdrückenden Zielsetzungen des Gesetzgebers ergeben.
c) Mit dem Bundesbeschluss vom 22. Juni 1992 über das Asylverfahren wurden insbesondere Verfahrensbestimmungen des 1. und 2. Abschnittes des 2. Kapitels des Asylgesetzes revidiert. Die Zielsetzungen der Gesetzesrevision ergeben sich im wesentlichen aus der bundesrätlichen Botschaft vom 25. Mai 1990 zum Bundesbeschluss (BBl 1990 II 573 ff.).
Bei der Neugestaltung des Asylverfahrensrechts sollten sämtliche Verfahrensstadien von der Einreichung des Gesuches bis zum Vollzug einer näheren Prüfung unterzogen werden (S. 586). Ganz besonderes Gewicht wurde den Mitwirkungspflichten des Asylbewerbers beigemessen; dies darum, weil dem Bewerber während der Dauer des Verfahrens ein Anwesenheitsrecht zusteht (S. 585). Dem Asylbewerber wurde im Gesetz (Art. 12b) u.a. ausdrücklich als Mitwirkungspflicht auferlegt, seine Identität offenzulegen (lit. a) und Reisepapiere und Identitätspapiere abzugeben (lit. b, was mit dem Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht dahingehend präzisiert wurde, dass die Abgabe der Papiere bereits bei der Empfangsstelle erfolgen müsse). Die vorsätzlich grobe Missachtung der Mitwirkungspflichten hat zur Folge, dass auf das Asylgesuch nicht eingetreten wird (Art. 16 Abs. 1 lit. e AsylG); als Nichteintretensgrund nennt das Gesetz noch gesondert das Verheimlichen der Identität (Art. 16 Abs. 1 lit. b AsylG).
Dass die Verletzung der Mitwirkungspflichten mit einem Nichteintretensentscheid zu sanktionieren ist, setzt naheliegenderweise voraus, dass auch elementare und von Anfang an aktuelle Pflichten (Offenlegung der Identität, Vorlage von Papieren) im Rahmen des eröffneten Asylverfahrens bestehen. Schon aus diesem Grund erscheint die Einführung von Mitwirkungspflichten vor Rechtshängigkeit des Asylgesuchs ohne ausdrückliche entsprechende gesetzliche Regelung als fragwürdig. Es kommt dazu, dass der Gesetzgeber ganz klar ein eigentliches Vorprüfungsverfahren für offensichtlich unbegründete Gesuche ablehnte (Botschaft S. 593 ff., insbesondere S. 596/7). Eine möglichst frühzeitige Triage zwischen positiv und negativ "klaren" Fällen (zu letzteren gehören Gesuche von - allenfalls illegal eingereisten - Bewerbern, die ihre Identität nicht preisgeben und Papiere nicht vorlegen, um ihre Rückschaffung zu verhindern) wurde angestrebt (S. 593), aber eben im Rahmen eines bereits hängigen Verfahrens. Ein Zulassungsverfahren wurde insbesondere darum verworfen, weil es nicht als wünschbar erachtet wurde, dass die ordentlichen fremdenpolizeilichen Behörden über die sich ohnehin stellende Frage zu befinden hätten, ob ein Wegweisungsvollzug bei Menschen, die sich auf eine Verfolgungssituation berufen, im Lichte der Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention zulässig sei (S. 596/7). Die vom Bundesamt für Flüchtlinge befolgte, von der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates bemängelte und vom Bundesrat verteidigte Praxis führt nun gerade dazu, dass über die Zulässigkeit und Zumutbarkeit der Heimschaffung von Ausländern, die asylrelevante Gründe geltend machen, durch die kantonalen Fremdenpolizeibehörden entschieden wird.
Die Praxis des Bundesamtes ist aber auch mit dem Wortlaut von Art. 13 AsylG offensichtlich nicht vereinbar. Nach dieser Bestimmung liegt ein Asylgesuch vor, wenn der Ausländer schriftlich, mündlich oder auf andere Weise zu erkennen gibt, dass er die Schweiz um Schutz vor Verfolgung ersucht. Die Eröffnung des Asylverfahrens ist damit vom Gesetzgeber an die einzige Bedingung geknüpft, dass erkennbar der Wunsch geäussert wird, ein Asylgesuch zu stellen. Dafür, dass der Gesetzgeber das Ingangsetzen des Asylverfahrens von weiteren Voraussetzungen abhängig machen wollte, bestehen keine Anhaltspunkte.
Die in der Stellungnahme des Bundesrates vom 26. September 1995 zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates über die Inspektion Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich angeführten Gründe genügen nicht, um das Vorgehen des Bundesamtes für Flüchtlinge zu rechtfertigen. Eine Verwaltungspraxis, die den davon Betroffenen Rechte entzieht, ist nicht schon darum zulässig, weil sie als wünschbar und zweckmässig erachtet wird. Erforderlich ist, dass das Gesetz diese Praxis nach Wortlaut und Zweck zulässt. Dies trifft hier gerade auch darum nicht zu, weil die massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen erst kürzlich (1990) geändert wurden und der Gesetzgeber unter Berücksichtigung der Verfahrens- und Vollstreckungsprobleme eine detaillierte neue Regelung getroffen hat. Erst recht erscheint die Auffassung des Bundesamtes seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht als gesetzwidrig. Den vom Bundesamt erwähnten Schwierigkeiten mit papierlosen Ausländern soll umfassend mit den neuen Zwangsmassnahmen begegnet werden.
d) Es ist daher davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer zum Zeitpunkt, als gegen ihn die Wegweisung verfügt wurde, Asylgesuchsteller war, allenfalls seit dem 24. Februar 1995, spätestens aber seit seiner Vorsprache bei der Empfangsstelle Basel am 17. März 1995. Sein Versuch, nach Deutschland auszureisen, stellt keinen Verzicht auf das Asylgesuch dar. Damit aber verstösst die von der Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt verfügte Wegweisung gegen klares Recht. Die zur Sicherstellung von deren Vollzug angeordnete Ausschaffungshaft entbehrt deshalb der Grundlage, unabhängig davon, ob der Haftgrund von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG erfüllt gewesen wäre. | de | Art. 13b LSEE: détention en vue du refoulement; art. 19 al. 1 et 13 LAs. Lors de l'examen de la détention en vue du refoulement, le juge compétent n'est en principe pas tenu d'examiner la légalité de la décision de renvoi (consid. 2b); exception en cas de renvoi manifestement contraire au droit (consid. 2c). Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 2d).
Selon l'art. 19 al. 1 LAs, l'étranger qui a déposé une demande d'asile toujours pendante, ne peut pas être renvoyé sur la base d'une simple mesure de police des étrangers. Contrairement à la pratique de l'Office fédéral des réfugiés, la demande d'asile doit être considérée comme pendante dès que l'étranger l'a déposée auprès d'un centre d'enregistrement situé dans un canton, même s'il ne présente aucun papier (consid. 3b et c). Une décision de renvoi prise après coup est contraire au droit et la détention ordonnée en vue de son exécution n'est pas admissible (consid. 3d). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-59%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 60
Der aus dem ehemaligen Jugoslawien stammende Kujtim Budovic reiste im Februar 1995 von Italien herkommend ohne Reisepapiere in die Schweiz ein. Nach einigen Tagen meldete er sich bei der Empfangsstelle Basel des Bundesamtes für Flüchtlinge. Die Empfangsstelle händigte ihm am 17. März 1995 ein Papier aus, worin bestätigt wird, dass er dort vorgesprochen habe, um ein Asylgesuch einzureichen, und er aufgefordert worden sei, innert 30 Tagen seiner Mitwirkungspflicht bezüglich Beibringung von Identitätsausweisen nachzukommen. Kujtim Budovic wurde indessen beim Bundesamt für Flüchtlinge nicht als Asylgesuchsteller registriert.
Am 20. März 1995 abends nahm die Kantonspolizei Basel-Stadt Kujtim Budovic fest, als er, von Deutschland herkommend, die Grenze zur Schweiz überschritt.
Die Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt ordnete am 21. März 1995 an, dass Kujtim Budovic sobald als möglich nach Jugoslawien ausgeschafft werde.
Zugleich nahm sie ihn zur Sicherstellung der Ausschaffung für maximal drei Monate (Haftende 21. Juni 1995) gestützt auf Art. 13 b Abs. 1 lit. c ANAG (SR 142.20) in Ausschaffungshaft. Der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht des Verwaltungsgerichts des Kantons Basel-Stadt bestätigte mit Urteil vom 24. März 1995 die Ausschaffungshaft (Haftende 20. Juni 1995).
Kujtim Budovic hat gegen das die Ausschaffungshaft bestätigende Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Die Ausschaffungshaft ist eine Massnahme zum Vollzug einer Weg- oder Ausweisung. Erste Voraussetzung für ihre Zulässigkeit ist daher, dass eine derartige Entfernungsmassnahme angeordnet worden ist. Anders als bei der altrechtlichen Ausschaffungshaft gemäss der bis 31. Januar 1995 geltenden Fassung von Art. 14 Abs. 2 ANAG ist nicht erforderlich, dass die Massnahme in der Regel rechtskräftig ist (vgl. BGE 119 Ib 193 E. 2a S. 197 f.); es genügt ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid.
b) Der Haftrichter hat sich im Rahmen der Prüfung, ob die Ausschaffungshaft rechtmässig ist, Gewissheit darüber zu verschaffen, ob ein kantonaler Weg- oder Ausweisungsentscheid oder ein Wegweisungsentscheid einer Bundesbehörde vorliegt. Nicht zu prüfen hat er jedoch, ob die Weg- oder Ausweisung selber rechtmässig ist. Will der Ausländer sich gegen eine solche Anordnung zur Wehr setzen, hat er dies im entsprechenden ausländerrechtlichen Verfahren zu tun, nicht im Haftprüfungsverfahren, wo es bloss darum geht, ob die Entfernung des Ausländers mit Hilfe der Zwangsmassnahme der Ausschaffungshaft durchgesetzt werden darf. Es kann insofern sinngemäss auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur altrechtlichen Ausschaffungshaft (BGE 119 Ib 193 E. 1c S. 196 f.) und zur Auslieferungshaft (BGE 111 Ib 147 E. 4 S. 149) verwiesen werden.
c) Es stellt sich die Frage, ob der Haftrichter nicht dennoch unter bestimmten Umständen zu untersuchen hat, ob rechtliche Gründe der Vollstreckung eines Weg- oder Ausweisungsentscheides und damit der Ausschaffungshaft entgegenstehen. Eine derartige Infragestellung der Rechtmässigkeit der Weg- oder Ausweisung wird praktisch nie in Betracht kommen, wenn gegen die Entfernungsmassnahme trotz Anfechtungsmöglichkeit kein Rechtsmittel ergriffen worden ist oder gar schon die Rechtsmittelbehörde deren Rechtmässigkeit bestätigt hat. Liegt hingegen eine erstinstanzliche Weg- oder Ausweisungsverfügung oder eine formlose Wegweisung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV; SR 142.201) in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 ANAG vor, welche einen augenfälligen Fehlentscheid darstellt, soll der Haftrichter die Bestätigung der Ausschaffungshaft verweigern, kann doch eine Zwangsmassnahme zur Durchsetzung einer krassen Rechtswidrigkeit nicht zulässig sein. Die Prüfungsbefugnis des Haftrichters hier umfassender zu umschreiben, als dies nach der Rechtsprechung zur bisherigen Ausschaffungshaft der Fall war, rechtfertigt sich darum, weil für die Zwangsmassnahmen nach neuem Recht kein letztinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid erforderlich ist, zudem die Zahl der Haftgründe erheblich erhöht und die maximale Haftdauer beträchtlich verlängert worden ist.
Das heisst nicht, dass der Haftrichter verpflichtet ist, Abklärungen über die Zustände im Heimatland des Ausländers zu treffen, um etwa eine diesem dort drohende konkrete Gefährdung im Hinblick auf die Zumutbarkeit der Heimschaffung zu gewichten. Er dürfte dazu in der Regel schon mangels Zugangs zu massgeblichem Informationsmaterial gar nicht in der Lage sein. Zudem ist er mit der Praxis der Ausländerrechtsbehörden und den in entsprechenden Verfahren geltenden Massstäben von seiner Funktion her nicht ohne weiteres vertraut. Schliesslich steht einem derartigen Verständnis der Prüfungsaufgabe des Haftrichters auch das für das Haftprüfungsverfahren geltende Beschleunigungsgebot entgegen, hat der Richter doch innert 96 Stunden seit Anordnung der Ausschaffungshaft durch die Fremdenpolizei eine Verhandlung durchzuführen und seinen Entscheid über die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft zu fällen. Eine krass rechtswidrige Aus- oder Wegweisung, welche der Richter zwingend berücksichtigen muss, liegt von vornherein nie vor, wenn zu deren Feststellung noch Sachverhaltsabklärungen notwendig wären. In Frage kommen am ehesten offenkundige Formfehler, etwa wenn eine für eine Wegweisung klarerweise nicht zuständige Behörde eine derartige Massnahme angeordnet hat. Die Ausschaffungshaft darf sodann nicht bewilligt werden zur Durchsetzung der gegen einen Ausländer verfügten Entfernungsmassnahme, wenn diese wegen des fremdenpolizeilichen Status des Ausländers unzulässig ist.
d) Das Bundesgericht prüft im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Anwendung von Bundesrecht von Amtes wegen und frei (Art. 104 lit. a in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 OG). Es kann daher einen die Ausschaffungshaft bestätigenden Entscheid des kantonalen Haftrichters aufheben, wenn eine im beschriebenen Sinn offenkundig rechtswidrige Weg- oder Ausweisung vorliegt, unabhängig davon, ob die Frage der Rechtmässigkeit der Entfernungsmassnahme im kantonalen Verfahren aufgeworfen worden ist. Anders verhält es sich bloss dann, wenn sich die Rechtswidrigkeit erst aus tatsächlichen Umständen ergibt, deren Missachtung durch den kantonalen Richter nicht als eine im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG qualifiziert unkorrekte Sachverhaltsermittlung erscheint.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe am 24. Februar 1995 ein Asylgesuch eingereicht; als Asylbewerber könne er nicht weggewiesen und in Ausschaffungshaft genommen werden.
a) Gemäss Art. 19 Abs. 1 des Asylgesetzes (AsylG; SR 142.31) in der Fassung vom 22. Juni 1990 darf sich der Ausländer unter dem hier nicht in Betracht fallenden Vorbehalt von Art. 47 AsylG bis zum Abschluss des Verfahrens in der Schweiz aufhalten, wenn er ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat. Die anlässlich der Befragung vom 21. März 1995 dem Beschwerdeführer durch die Fremdenpolizei eröffnete Wegweisung, eine formlose Wegweisung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 ANAV, wäre wegen des fremdenpolizeilichen Status des Beschwerdeführers offensichtlich unzulässig und krass rechtswidrig, wenn der Beschwerdeführer zu jenem Zeitpunkt Asylbewerber gewesen sein sollte.
Aktenmässig steht fest, dass der Beschwerdeführer sich zumindest am 17. März 1995, vermutlich aber auch schon früher, bei der Empfangsstelle des Bundesamtes für Flüchtlinge als Asylbewerber gemeldet hat. Ob bei diesem Sachverhalt ein Asylgesuch vorliegt, welches die Anordnung einer Wegweisung durch die Fremdenpolizei ausschliesst, ist als Rechtsfrage vom Bundesgericht frei zu prüfen.
b) Das Bundesamt für Flüchtlinge hatte der Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt am 21. März 1995 mitgeteilt, dass der Beschwerdeführer "nicht Asylbewerber bei der Empfangsstelle in Basel" sei. Ein "Asylgesuch (sei) demnach bis heute nicht entgegengenommen" worden. In seiner Vernehmlassung hat es diesbezüglich ausgeführt, es handle sich "bei der von der Empfangsstelle des BFF angeordneten Beibringung von Ausweispapieren durch den Ausländer um eine Mitwirkung vor Hängigkeit des Asylgesuchs." Es erachte daher in diesem Zeitpunkt das Verfahren noch nicht als eröffnet, weshalb die normalen ausländerrechtlichen Vorschriften auf die betroffene Person anzuwenden seien. Es verweist auf den Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates an den Bundesrat vom 5. Mai 1994 über die Inspektion Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich, wo diese sich zur Frage geäussert hat (Ziff. 652 des Berichts), sowie auf die Stellungnahme des Bundesrates vom 26. September 1994 dazu (Ziff. 96.5 der Stellungnahme).
Offenbar befolgt das Bundesamt für Flüchtlinge seit 1992 die Praxis, einen asylsuchenden Ausländer nicht in die Empfangsstelle "eintreten" zu lassen und kein Asylverfahren zu eröffnen, wenn er keine Reisedokumente vorlegen und nicht glaubhaft machen kann, dass er tatsächlich über keine Ausweise verfüge. Ob dies zulässig ist, muss sich aus den einschlägigen Bestimmungen der Asylgesetzgebung bzw. aus den sich darin ausdrückenden Zielsetzungen des Gesetzgebers ergeben.
c) Mit dem Bundesbeschluss vom 22. Juni 1992 über das Asylverfahren wurden insbesondere Verfahrensbestimmungen des 1. und 2. Abschnittes des 2. Kapitels des Asylgesetzes revidiert. Die Zielsetzungen der Gesetzesrevision ergeben sich im wesentlichen aus der bundesrätlichen Botschaft vom 25. Mai 1990 zum Bundesbeschluss (BBl 1990 II 573 ff.).
Bei der Neugestaltung des Asylverfahrensrechts sollten sämtliche Verfahrensstadien von der Einreichung des Gesuches bis zum Vollzug einer näheren Prüfung unterzogen werden (S. 586). Ganz besonderes Gewicht wurde den Mitwirkungspflichten des Asylbewerbers beigemessen; dies darum, weil dem Bewerber während der Dauer des Verfahrens ein Anwesenheitsrecht zusteht (S. 585). Dem Asylbewerber wurde im Gesetz (Art. 12b) u.a. ausdrücklich als Mitwirkungspflicht auferlegt, seine Identität offenzulegen (lit. a) und Reisepapiere und Identitätspapiere abzugeben (lit. b, was mit dem Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht dahingehend präzisiert wurde, dass die Abgabe der Papiere bereits bei der Empfangsstelle erfolgen müsse). Die vorsätzlich grobe Missachtung der Mitwirkungspflichten hat zur Folge, dass auf das Asylgesuch nicht eingetreten wird (Art. 16 Abs. 1 lit. e AsylG); als Nichteintretensgrund nennt das Gesetz noch gesondert das Verheimlichen der Identität (Art. 16 Abs. 1 lit. b AsylG).
Dass die Verletzung der Mitwirkungspflichten mit einem Nichteintretensentscheid zu sanktionieren ist, setzt naheliegenderweise voraus, dass auch elementare und von Anfang an aktuelle Pflichten (Offenlegung der Identität, Vorlage von Papieren) im Rahmen des eröffneten Asylverfahrens bestehen. Schon aus diesem Grund erscheint die Einführung von Mitwirkungspflichten vor Rechtshängigkeit des Asylgesuchs ohne ausdrückliche entsprechende gesetzliche Regelung als fragwürdig. Es kommt dazu, dass der Gesetzgeber ganz klar ein eigentliches Vorprüfungsverfahren für offensichtlich unbegründete Gesuche ablehnte (Botschaft S. 593 ff., insbesondere S. 596/7). Eine möglichst frühzeitige Triage zwischen positiv und negativ "klaren" Fällen (zu letzteren gehören Gesuche von - allenfalls illegal eingereisten - Bewerbern, die ihre Identität nicht preisgeben und Papiere nicht vorlegen, um ihre Rückschaffung zu verhindern) wurde angestrebt (S. 593), aber eben im Rahmen eines bereits hängigen Verfahrens. Ein Zulassungsverfahren wurde insbesondere darum verworfen, weil es nicht als wünschbar erachtet wurde, dass die ordentlichen fremdenpolizeilichen Behörden über die sich ohnehin stellende Frage zu befinden hätten, ob ein Wegweisungsvollzug bei Menschen, die sich auf eine Verfolgungssituation berufen, im Lichte der Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention zulässig sei (S. 596/7). Die vom Bundesamt für Flüchtlinge befolgte, von der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates bemängelte und vom Bundesrat verteidigte Praxis führt nun gerade dazu, dass über die Zulässigkeit und Zumutbarkeit der Heimschaffung von Ausländern, die asylrelevante Gründe geltend machen, durch die kantonalen Fremdenpolizeibehörden entschieden wird.
Die Praxis des Bundesamtes ist aber auch mit dem Wortlaut von Art. 13 AsylG offensichtlich nicht vereinbar. Nach dieser Bestimmung liegt ein Asylgesuch vor, wenn der Ausländer schriftlich, mündlich oder auf andere Weise zu erkennen gibt, dass er die Schweiz um Schutz vor Verfolgung ersucht. Die Eröffnung des Asylverfahrens ist damit vom Gesetzgeber an die einzige Bedingung geknüpft, dass erkennbar der Wunsch geäussert wird, ein Asylgesuch zu stellen. Dafür, dass der Gesetzgeber das Ingangsetzen des Asylverfahrens von weiteren Voraussetzungen abhängig machen wollte, bestehen keine Anhaltspunkte.
Die in der Stellungnahme des Bundesrates vom 26. September 1995 zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates über die Inspektion Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich angeführten Gründe genügen nicht, um das Vorgehen des Bundesamtes für Flüchtlinge zu rechtfertigen. Eine Verwaltungspraxis, die den davon Betroffenen Rechte entzieht, ist nicht schon darum zulässig, weil sie als wünschbar und zweckmässig erachtet wird. Erforderlich ist, dass das Gesetz diese Praxis nach Wortlaut und Zweck zulässt. Dies trifft hier gerade auch darum nicht zu, weil die massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen erst kürzlich (1990) geändert wurden und der Gesetzgeber unter Berücksichtigung der Verfahrens- und Vollstreckungsprobleme eine detaillierte neue Regelung getroffen hat. Erst recht erscheint die Auffassung des Bundesamtes seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht als gesetzwidrig. Den vom Bundesamt erwähnten Schwierigkeiten mit papierlosen Ausländern soll umfassend mit den neuen Zwangsmassnahmen begegnet werden.
d) Es ist daher davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer zum Zeitpunkt, als gegen ihn die Wegweisung verfügt wurde, Asylgesuchsteller war, allenfalls seit dem 24. Februar 1995, spätestens aber seit seiner Vorsprache bei der Empfangsstelle Basel am 17. März 1995. Sein Versuch, nach Deutschland auszureisen, stellt keinen Verzicht auf das Asylgesuch dar. Damit aber verstösst die von der Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt verfügte Wegweisung gegen klares Recht. Die zur Sicherstellung von deren Vollzug angeordnete Ausschaffungshaft entbehrt deshalb der Grundlage, unabhängig davon, ob der Haftgrund von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG erfüllt gewesen wäre. | de | Art. 13b LDDS: carcerazione in vista di sfratto; art. 19 cpv. 1 e 13 LA. Quando esamina la carcerazione in vista di sfratto, il giudice competente non è tenuto, in via di principio, a vagliare la legalità della decisione di allontanamento (consid. 2b); eccezione in caso di allontanamento manifestamente illegale (consid. 2c). Potere d'esame del Tribunale federale (consid. 2d).
Giusta l'art. 19 cpv. 1 LA, lo straniero la cui domanda d'asilo è pendente non può essere allontanato in base a una misura di polizia degli stranieri. Contrariamente alla prassi dell'Ufficio federale dei rifugiati, la domanda d'asilo dev'essere considerata come pendente non appena lo straniero l'ha formulata presso un centro di registrazione situato in un cantone, anche se egli non presenta alcun documento (consid. 3b e c). Una decisione di allontanamento pronunciata in seguito al deposito di una domanda d'asilo è illegale e la carcerazione ordinata in esecuzione di tale misura non è ammissibile (consid. 3d). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-59%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 67
S. führt im Gebiet Y. in der Gemeinde X. einen Landwirtschaftsbetrieb nach biologisch-dynamischen Grundsätzen. Der Betrieb liegt ausserhalb des Siedlungsgebiets in der Landwirtschaftszone und verfügt über eine Fläche von rund 10 ha, ein Bauernhaus mit Wohn- und Ökonomieteil und eine Remise.
Ohne zuvor eine Bewilligung eingeholt zu haben, nahm S. im Umfeld des Bauernhauses und der Remise verschiedene kleinere bauliche Veränderungen vor (Anbringen von Vordächern am Remisengebäude, Errichten eines Anbaus an das Remisengebäude, einer Volière, eines Brennholz- und Bauholzlagers, Aufstellen von drei Wohnwagen). Die Gemeinde X. erteilte ihm für diese Arbeiten am 14. Oktober 1992 nachträglich die Baubewilligung. Von der Bewilligung ausgenommen blieb jedoch das Aufstellen der drei Wohnwagen, da die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich am 8. Juli 1992 die dafür erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) verweigerte.
Mit Bezug auf zwei der drei Wohnwagen focht S. den ablehnenden Entscheid der Direktion der öffentlichen Bauten vom 8. Juli 1992 mit Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich an. Das Rechtsmittel blieb ohne Erfolg. Eine gegen den Entscheid des Regierungsrats erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 25. August 1994 ebenfalls ab.
S. hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 25. August 1994 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Er beantragt, es seien die Entscheide des Verwaltungsgerichts, des Regierungsrats und der Direktion der öffentlichen Bauten - letztere nur bezüglich der beiden umstrittenen Wohnwagen - aufzuheben und es sei festzustellen, dass die beiden Wohnwagen keiner Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG bedürften.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach Auffassung des Beschwerdeführers hat das Verwaltungsgericht die Zonenkonformität bzw. die Standortgebundenheit der beiden Wohnwagen auf seinem Hofgelände zu Unrecht verneint. Er macht vor allem geltend, der angefochtene Entscheid sehe bei der Bemessung des zonenkonformen Wohnraumbedarfs in unzulässiger Weise davon ab, den Besonderheiten Rechnung zu tragen, die sich aus der biologischen Bewirtschaftungsweise ergäben.
a) Wohngebäude sind in der Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 RPG nur zonenkonform im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG, soweit sie im Hinblick auf die bodenabhängige Nutzung des Landes als unentbehrlich erscheinen. Der landwirtschaftliche Zweck darf nicht bloss Vorwand sein, um ein Bauvorhaben zu realisieren, das für die Bewirtschaftung des Bodens nicht erforderlich ist. Das Vorrecht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, bleibt daher einem relativ engen Personenkreis vorbehalten. Dazu zählen nur Leute, die als Betriebsinhaber oder Hilfskraft unmittelbar in der Landwirtschaft tätig sind, und ihre Familienangehörigen sowie ferner die abtretende Generation, welche ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig war (BGE 116 Ib 228 E. 3a S. 230 f.; 115 Ib 295 E. 3a S. 299; BGE 113 Ib 138 E. 4d S. 141).
In jedem einzelnen Fall ist anhand objektiver Kriterien zu prüfen, ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der Bauzonen Wohnsitz zu nehmen. Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kann es ebensowenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. Es ist namentlich zu untersuchen, in welchem Umfang eine ständige Anwesenheit des Bewirtschafters zur Führung des Landwirtschaftsbetriebs notwendig ist. Zu berücksichtigen ist ferner, wie weit das zu bewirtschaftende Land von der nächsten Bauzone entfernt liegt (BGE 116 Ib 228 E. 3a S. 230; BGE 113 Ib 138 E. 5a S. 142). Soweit betrieblich eine ständige Anwesenheit des Personals nicht erforderlich ist, gilt dessen Wohnraum nur dann als zonenkonform, wenn die nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar ist. Letzteres ist nicht anzunehmen, wenn ein Fussmarsch von 20-30 Minuten erforderlich ist, um an den Betriebsort zu gelangen (BGE 117 Ib 266 E. 2b S. 268).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers besteht kein Anlass, bei Landwirtschaftsbetrieben, die im Sinne von Art. 31b Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes vom 3. Oktober 1951 (LwG; SR 910.1) besonders umweltschonend oder tiergerecht produzieren, von diesen Grundsätzen abzuweichen. Die dargestellte Rechtsprechung erlaubt es, den betrieblichen Eigenheiten des biologischen Landbaus Rechnung zu tragen. Allerdings kommt dies nur soweit in Frage, als die besonderen Bedürfnisse objektiv gerechtfertigt erscheinen und nicht bloss auf subjektiven Vorstellungen und Wünschen des Bewirtschafters beruhen.
b) Das Bauernhaus des Beschwerdeführers enthält in den beiden Hauptgeschossen fünf Wohnräume. Dazu kommt eine Zweizimmerwohnung im Dachgeschoss, welche die Direktion der öffentlichen Bauten am 12. Mai 1992 bewilligte, um der Familie des Betriebsleiters mehr Wohnraum und Privatsphäre zu ermöglichen.
Das Betriebskonzept des Beschwerdeführers sieht neben vollzeitlich beschäftigtem Personal den Beizug weiterer, lediglich vorübergehend angestellter Arbeitskräfte vor. Neben dem Betriebsleiterehepaar arbeiten auf dem Hof ein bis zwei Lehrlinge und durchschnittlich noch zwei Praktikanten. Vor allem letztere erbringen jedoch nicht eine volle Arbeitsleistung, sondern sie halten sich auch zu erzieherischen oder sozialtherapeutischen Zwecken auf dem Hof auf. Nach den Vorstellungen des Beschwerdeführers müssen diese nur vorübergehend beigezogenen Angestellten ebenfalls ganz in die Hofgemeinschaft integriert werden, da sich die erzieherischen und therapeutischen Ziele nur bei einem ununterbrochenen Aufenthalt auf dem Bauernhof erreichen liessen.
Die sieben Zimmer des Bauernhauses reichen nach den Angaben des Beschwerdeführers nicht aus, um den sich aus dem dargestellten Betriebskonzept ergebenden Wohnraumbedarf zu decken. Zwei auf dem Hofgelände aufgestellte Wohnwagen sollen daher zusätzlichen Wohnraum für die festangestellten Mitarbeiter schaffen. Es fragt sich, ob die beiden Wohnwagen nach den angeführten Grundsätzen der Rechtsprechung noch als zonenkonform betrachtet werden können.
c) Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, der biologische Landbau sei mit einem erhöhten Personalaufwand verbunden. Er räumt aber selber ein, dass ein Teil seines Personals nur teilzeitlich und vorübergehend in seinem Betrieb arbeite. Eine ständige Präsenz aller Mitarbeiter ist jedenfalls aus betrieblichen Gründen nicht erforderlich, auch wenn man dem etwas erhöhten Personalbedarf des biologischen Landbaus Rechnung trägt. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, kann bei den gegebenen Verhältnissen neben den sieben Zimmern des Bauernhauses kein zusätzlicher Wohnraum als zonenkonform anerkannt werden. Dem nicht ständig benötigten Personal ist es im Lichte der erwähnten Rechtsprechung zuzumuten, in den nahegelegenen ausgedehnten Bauzonen zu wohnen, von wo aus sich der Hof des Beschwerdeführers zu Fuss in kurzer Zeit erreichen lässt.
Die dauernde Anwesenheit des gesamten Personals wird vom Beschwerdeführer indessen auch aus sozialen bzw. sozialtherapeutischen Gründen für unumgänglich gehalten. Bauten zur Wahrnehmung sozialer Aufgaben sind in der Landwirtschaftszone jedoch von vornherein nicht zonenkonform. Dies gilt auch dann, wenn die soziale Tätigkeit in engem Zusammenhang mit der Landwirtschaft steht, aber nicht zwingend auf einen Standort im Landwirtschaftsgebiet angewiesen ist, sondern auch in der Bauzone ausgeübt zu werden vermag. Einzig ein Betrieb, bei dem die Landwirtschaft ganz in den Dienst sozialtherapeutischer Ziele gestellt wird, kann unter Umständen in der Landwirtschaftszone zugelassen werden. Er erscheint zwar nicht als zonenkonform, aber als standortgebunden und kann deshalb in den Genuss einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG gelangen (BGE 112 Ib 99 E. 4a S. 103). Wie das Verwaltungsgericht zu Recht bemerkt, ist der vorliegende Betrieb mit einer Rehabilitationsstätte, wie sie im angeführten Entscheid zu beurteilen war, nicht vergleichbar. Der Beschwerdeführer betont vielmehr selber, dass die Landwirtschaft bei seinem Betrieb klar im Vordergrund stehe und durch die sozialtherapeutischen Zwecke nicht zurückgedrängt werde. Letztere haben in seinem Betrieb somit bloss begleitenden und nicht dominanten Charakter. Einen Anspruch auf die Anerkennung zusätzlichen zonenkonformen Wohnraums lässt sich daraus nicht ableiten.
Schliesslich begründet der Beschwerdeführer die Notwendigkeit zusätzlichen Wohnraums mit wirtschaftlichen Motiven. Nach biologischen Grundsätzen geführte Betriebe erzielten geringere Erträge als konventionelle. Deren Inhaber seien daher darauf angewiesen, sämtlichem beigezogenen Personal Kost und Logis gewähren zu können, da die Einnahmen des Betriebs eine Entrichtung von Barlöhnen nur sehr beschränkt zuliessen. Der Beschwerdeführer belegt diese Behauptung zahlenmässig weder für seinen eigenen Betrieb und erst recht nicht für die Mehrheit der nach biologischen Grundsätzen geführten Betriebe. Die angeführten finanziellen Gründe sind freilich bei der Bestimmung des zonenkonformen Wohnraums ohnehin nicht ausschlaggebend. Nach der dargestellten Rechtsprechung richtet sich die Bestimmung des zonenkonformen Wohnraums nach betrieblich-technischen Gesichtspunkten. Tiefere Kosten oder organisatorische Vereinfachungen rechtfertigen dagegen keine Anerkennung von zusätzlichen zonenkonformen Wohnflächen (vgl. BGE 117 Ib 266 E. 3a-c S. 269).
d) Das Verwaltungsgericht hat somit die Zonenkonformität der beiden Wohnwagen in der Landwirtschaftszone zu Recht verneint. Da sich die Standortgebundenheit von Wohnraum zu landwirtschaftlichen Zwecken ausserhalb der Bauzonen nach den gleichen Kriterien beurteilt wie die Zonenkonformität (vgl. BGE 113 Ib 307 E. 4 S. 313; BGE 112 Ib 259 E. 3 S. 263), durfte das Verwaltungsgericht ebenfalls eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG verweigern, ohne Bundesrecht zu verletzen.
Die Beschwerde erweist sich aus diesen Gründen als unbegründet. Sie ist demzufolge abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist. | de | Art. 16 und 24 RPG; zonenkonformer bzw. standortgebundener Wohnraum in der Landwirtschaftszone. Bei der Bemessung des zonenkonformen bzw. standortgebundenen Wohnraums in der Landwirtschaftszone kann den Eigenheiten des biologischen Landbaus so weit Rechnung getragen werden, als die sich daraus ergebenden besonderen Bedürfnisse betrieblich bedingt sind und nicht bloss auf subjektiven Vorstellungen und Wünschen des Bewirtschafters beruhen (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-67%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 67
S. führt im Gebiet Y. in der Gemeinde X. einen Landwirtschaftsbetrieb nach biologisch-dynamischen Grundsätzen. Der Betrieb liegt ausserhalb des Siedlungsgebiets in der Landwirtschaftszone und verfügt über eine Fläche von rund 10 ha, ein Bauernhaus mit Wohn- und Ökonomieteil und eine Remise.
Ohne zuvor eine Bewilligung eingeholt zu haben, nahm S. im Umfeld des Bauernhauses und der Remise verschiedene kleinere bauliche Veränderungen vor (Anbringen von Vordächern am Remisengebäude, Errichten eines Anbaus an das Remisengebäude, einer Volière, eines Brennholz- und Bauholzlagers, Aufstellen von drei Wohnwagen). Die Gemeinde X. erteilte ihm für diese Arbeiten am 14. Oktober 1992 nachträglich die Baubewilligung. Von der Bewilligung ausgenommen blieb jedoch das Aufstellen der drei Wohnwagen, da die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich am 8. Juli 1992 die dafür erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) verweigerte.
Mit Bezug auf zwei der drei Wohnwagen focht S. den ablehnenden Entscheid der Direktion der öffentlichen Bauten vom 8. Juli 1992 mit Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich an. Das Rechtsmittel blieb ohne Erfolg. Eine gegen den Entscheid des Regierungsrats erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 25. August 1994 ebenfalls ab.
S. hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 25. August 1994 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Er beantragt, es seien die Entscheide des Verwaltungsgerichts, des Regierungsrats und der Direktion der öffentlichen Bauten - letztere nur bezüglich der beiden umstrittenen Wohnwagen - aufzuheben und es sei festzustellen, dass die beiden Wohnwagen keiner Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG bedürften.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach Auffassung des Beschwerdeführers hat das Verwaltungsgericht die Zonenkonformität bzw. die Standortgebundenheit der beiden Wohnwagen auf seinem Hofgelände zu Unrecht verneint. Er macht vor allem geltend, der angefochtene Entscheid sehe bei der Bemessung des zonenkonformen Wohnraumbedarfs in unzulässiger Weise davon ab, den Besonderheiten Rechnung zu tragen, die sich aus der biologischen Bewirtschaftungsweise ergäben.
a) Wohngebäude sind in der Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 RPG nur zonenkonform im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG, soweit sie im Hinblick auf die bodenabhängige Nutzung des Landes als unentbehrlich erscheinen. Der landwirtschaftliche Zweck darf nicht bloss Vorwand sein, um ein Bauvorhaben zu realisieren, das für die Bewirtschaftung des Bodens nicht erforderlich ist. Das Vorrecht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, bleibt daher einem relativ engen Personenkreis vorbehalten. Dazu zählen nur Leute, die als Betriebsinhaber oder Hilfskraft unmittelbar in der Landwirtschaft tätig sind, und ihre Familienangehörigen sowie ferner die abtretende Generation, welche ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig war (BGE 116 Ib 228 E. 3a S. 230 f.; 115 Ib 295 E. 3a S. 299; BGE 113 Ib 138 E. 4d S. 141).
In jedem einzelnen Fall ist anhand objektiver Kriterien zu prüfen, ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der Bauzonen Wohnsitz zu nehmen. Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kann es ebensowenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. Es ist namentlich zu untersuchen, in welchem Umfang eine ständige Anwesenheit des Bewirtschafters zur Führung des Landwirtschaftsbetriebs notwendig ist. Zu berücksichtigen ist ferner, wie weit das zu bewirtschaftende Land von der nächsten Bauzone entfernt liegt (BGE 116 Ib 228 E. 3a S. 230; BGE 113 Ib 138 E. 5a S. 142). Soweit betrieblich eine ständige Anwesenheit des Personals nicht erforderlich ist, gilt dessen Wohnraum nur dann als zonenkonform, wenn die nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar ist. Letzteres ist nicht anzunehmen, wenn ein Fussmarsch von 20-30 Minuten erforderlich ist, um an den Betriebsort zu gelangen (BGE 117 Ib 266 E. 2b S. 268).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers besteht kein Anlass, bei Landwirtschaftsbetrieben, die im Sinne von Art. 31b Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes vom 3. Oktober 1951 (LwG; SR 910.1) besonders umweltschonend oder tiergerecht produzieren, von diesen Grundsätzen abzuweichen. Die dargestellte Rechtsprechung erlaubt es, den betrieblichen Eigenheiten des biologischen Landbaus Rechnung zu tragen. Allerdings kommt dies nur soweit in Frage, als die besonderen Bedürfnisse objektiv gerechtfertigt erscheinen und nicht bloss auf subjektiven Vorstellungen und Wünschen des Bewirtschafters beruhen.
b) Das Bauernhaus des Beschwerdeführers enthält in den beiden Hauptgeschossen fünf Wohnräume. Dazu kommt eine Zweizimmerwohnung im Dachgeschoss, welche die Direktion der öffentlichen Bauten am 12. Mai 1992 bewilligte, um der Familie des Betriebsleiters mehr Wohnraum und Privatsphäre zu ermöglichen.
Das Betriebskonzept des Beschwerdeführers sieht neben vollzeitlich beschäftigtem Personal den Beizug weiterer, lediglich vorübergehend angestellter Arbeitskräfte vor. Neben dem Betriebsleiterehepaar arbeiten auf dem Hof ein bis zwei Lehrlinge und durchschnittlich noch zwei Praktikanten. Vor allem letztere erbringen jedoch nicht eine volle Arbeitsleistung, sondern sie halten sich auch zu erzieherischen oder sozialtherapeutischen Zwecken auf dem Hof auf. Nach den Vorstellungen des Beschwerdeführers müssen diese nur vorübergehend beigezogenen Angestellten ebenfalls ganz in die Hofgemeinschaft integriert werden, da sich die erzieherischen und therapeutischen Ziele nur bei einem ununterbrochenen Aufenthalt auf dem Bauernhof erreichen liessen.
Die sieben Zimmer des Bauernhauses reichen nach den Angaben des Beschwerdeführers nicht aus, um den sich aus dem dargestellten Betriebskonzept ergebenden Wohnraumbedarf zu decken. Zwei auf dem Hofgelände aufgestellte Wohnwagen sollen daher zusätzlichen Wohnraum für die festangestellten Mitarbeiter schaffen. Es fragt sich, ob die beiden Wohnwagen nach den angeführten Grundsätzen der Rechtsprechung noch als zonenkonform betrachtet werden können.
c) Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, der biologische Landbau sei mit einem erhöhten Personalaufwand verbunden. Er räumt aber selber ein, dass ein Teil seines Personals nur teilzeitlich und vorübergehend in seinem Betrieb arbeite. Eine ständige Präsenz aller Mitarbeiter ist jedenfalls aus betrieblichen Gründen nicht erforderlich, auch wenn man dem etwas erhöhten Personalbedarf des biologischen Landbaus Rechnung trägt. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, kann bei den gegebenen Verhältnissen neben den sieben Zimmern des Bauernhauses kein zusätzlicher Wohnraum als zonenkonform anerkannt werden. Dem nicht ständig benötigten Personal ist es im Lichte der erwähnten Rechtsprechung zuzumuten, in den nahegelegenen ausgedehnten Bauzonen zu wohnen, von wo aus sich der Hof des Beschwerdeführers zu Fuss in kurzer Zeit erreichen lässt.
Die dauernde Anwesenheit des gesamten Personals wird vom Beschwerdeführer indessen auch aus sozialen bzw. sozialtherapeutischen Gründen für unumgänglich gehalten. Bauten zur Wahrnehmung sozialer Aufgaben sind in der Landwirtschaftszone jedoch von vornherein nicht zonenkonform. Dies gilt auch dann, wenn die soziale Tätigkeit in engem Zusammenhang mit der Landwirtschaft steht, aber nicht zwingend auf einen Standort im Landwirtschaftsgebiet angewiesen ist, sondern auch in der Bauzone ausgeübt zu werden vermag. Einzig ein Betrieb, bei dem die Landwirtschaft ganz in den Dienst sozialtherapeutischer Ziele gestellt wird, kann unter Umständen in der Landwirtschaftszone zugelassen werden. Er erscheint zwar nicht als zonenkonform, aber als standortgebunden und kann deshalb in den Genuss einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG gelangen (BGE 112 Ib 99 E. 4a S. 103). Wie das Verwaltungsgericht zu Recht bemerkt, ist der vorliegende Betrieb mit einer Rehabilitationsstätte, wie sie im angeführten Entscheid zu beurteilen war, nicht vergleichbar. Der Beschwerdeführer betont vielmehr selber, dass die Landwirtschaft bei seinem Betrieb klar im Vordergrund stehe und durch die sozialtherapeutischen Zwecke nicht zurückgedrängt werde. Letztere haben in seinem Betrieb somit bloss begleitenden und nicht dominanten Charakter. Einen Anspruch auf die Anerkennung zusätzlichen zonenkonformen Wohnraums lässt sich daraus nicht ableiten.
Schliesslich begründet der Beschwerdeführer die Notwendigkeit zusätzlichen Wohnraums mit wirtschaftlichen Motiven. Nach biologischen Grundsätzen geführte Betriebe erzielten geringere Erträge als konventionelle. Deren Inhaber seien daher darauf angewiesen, sämtlichem beigezogenen Personal Kost und Logis gewähren zu können, da die Einnahmen des Betriebs eine Entrichtung von Barlöhnen nur sehr beschränkt zuliessen. Der Beschwerdeführer belegt diese Behauptung zahlenmässig weder für seinen eigenen Betrieb und erst recht nicht für die Mehrheit der nach biologischen Grundsätzen geführten Betriebe. Die angeführten finanziellen Gründe sind freilich bei der Bestimmung des zonenkonformen Wohnraums ohnehin nicht ausschlaggebend. Nach der dargestellten Rechtsprechung richtet sich die Bestimmung des zonenkonformen Wohnraums nach betrieblich-technischen Gesichtspunkten. Tiefere Kosten oder organisatorische Vereinfachungen rechtfertigen dagegen keine Anerkennung von zusätzlichen zonenkonformen Wohnflächen (vgl. BGE 117 Ib 266 E. 3a-c S. 269).
d) Das Verwaltungsgericht hat somit die Zonenkonformität der beiden Wohnwagen in der Landwirtschaftszone zu Recht verneint. Da sich die Standortgebundenheit von Wohnraum zu landwirtschaftlichen Zwecken ausserhalb der Bauzonen nach den gleichen Kriterien beurteilt wie die Zonenkonformität (vgl. BGE 113 Ib 307 E. 4 S. 313; BGE 112 Ib 259 E. 3 S. 263), durfte das Verwaltungsgericht ebenfalls eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG verweigern, ohne Bundesrecht zu verletzen.
Die Beschwerde erweist sich aus diesen Gründen als unbegründet. Sie ist demzufolge abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist. | de | Art. 16 et 24 LAT; logement conforme à l'affectation de la zone agricole ou dont l'implantation dans cette zone est imposée par sa destination. Lorsque l'on examine si un logement est conforme à l'affectation de la zone agricole ou si son implantation dans cette zone est imposée par sa destination, des besoins particuliers résultant de la production dite biologique peuvent être pris en considération dans la mesure où ils sont objectivement inhérents à l'entreprise et ne résultent pas seulement des conceptions et désirs personnels de l'exploitant (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-67%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 67
S. führt im Gebiet Y. in der Gemeinde X. einen Landwirtschaftsbetrieb nach biologisch-dynamischen Grundsätzen. Der Betrieb liegt ausserhalb des Siedlungsgebiets in der Landwirtschaftszone und verfügt über eine Fläche von rund 10 ha, ein Bauernhaus mit Wohn- und Ökonomieteil und eine Remise.
Ohne zuvor eine Bewilligung eingeholt zu haben, nahm S. im Umfeld des Bauernhauses und der Remise verschiedene kleinere bauliche Veränderungen vor (Anbringen von Vordächern am Remisengebäude, Errichten eines Anbaus an das Remisengebäude, einer Volière, eines Brennholz- und Bauholzlagers, Aufstellen von drei Wohnwagen). Die Gemeinde X. erteilte ihm für diese Arbeiten am 14. Oktober 1992 nachträglich die Baubewilligung. Von der Bewilligung ausgenommen blieb jedoch das Aufstellen der drei Wohnwagen, da die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich am 8. Juli 1992 die dafür erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) verweigerte.
Mit Bezug auf zwei der drei Wohnwagen focht S. den ablehnenden Entscheid der Direktion der öffentlichen Bauten vom 8. Juli 1992 mit Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich an. Das Rechtsmittel blieb ohne Erfolg. Eine gegen den Entscheid des Regierungsrats erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 25. August 1994 ebenfalls ab.
S. hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 25. August 1994 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Er beantragt, es seien die Entscheide des Verwaltungsgerichts, des Regierungsrats und der Direktion der öffentlichen Bauten - letztere nur bezüglich der beiden umstrittenen Wohnwagen - aufzuheben und es sei festzustellen, dass die beiden Wohnwagen keiner Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG bedürften.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach Auffassung des Beschwerdeführers hat das Verwaltungsgericht die Zonenkonformität bzw. die Standortgebundenheit der beiden Wohnwagen auf seinem Hofgelände zu Unrecht verneint. Er macht vor allem geltend, der angefochtene Entscheid sehe bei der Bemessung des zonenkonformen Wohnraumbedarfs in unzulässiger Weise davon ab, den Besonderheiten Rechnung zu tragen, die sich aus der biologischen Bewirtschaftungsweise ergäben.
a) Wohngebäude sind in der Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 RPG nur zonenkonform im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG, soweit sie im Hinblick auf die bodenabhängige Nutzung des Landes als unentbehrlich erscheinen. Der landwirtschaftliche Zweck darf nicht bloss Vorwand sein, um ein Bauvorhaben zu realisieren, das für die Bewirtschaftung des Bodens nicht erforderlich ist. Das Vorrecht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, bleibt daher einem relativ engen Personenkreis vorbehalten. Dazu zählen nur Leute, die als Betriebsinhaber oder Hilfskraft unmittelbar in der Landwirtschaft tätig sind, und ihre Familienangehörigen sowie ferner die abtretende Generation, welche ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig war (BGE 116 Ib 228 E. 3a S. 230 f.; 115 Ib 295 E. 3a S. 299; BGE 113 Ib 138 E. 4d S. 141).
In jedem einzelnen Fall ist anhand objektiver Kriterien zu prüfen, ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der Bauzonen Wohnsitz zu nehmen. Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kann es ebensowenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. Es ist namentlich zu untersuchen, in welchem Umfang eine ständige Anwesenheit des Bewirtschafters zur Führung des Landwirtschaftsbetriebs notwendig ist. Zu berücksichtigen ist ferner, wie weit das zu bewirtschaftende Land von der nächsten Bauzone entfernt liegt (BGE 116 Ib 228 E. 3a S. 230; BGE 113 Ib 138 E. 5a S. 142). Soweit betrieblich eine ständige Anwesenheit des Personals nicht erforderlich ist, gilt dessen Wohnraum nur dann als zonenkonform, wenn die nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar ist. Letzteres ist nicht anzunehmen, wenn ein Fussmarsch von 20-30 Minuten erforderlich ist, um an den Betriebsort zu gelangen (BGE 117 Ib 266 E. 2b S. 268).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers besteht kein Anlass, bei Landwirtschaftsbetrieben, die im Sinne von Art. 31b Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes vom 3. Oktober 1951 (LwG; SR 910.1) besonders umweltschonend oder tiergerecht produzieren, von diesen Grundsätzen abzuweichen. Die dargestellte Rechtsprechung erlaubt es, den betrieblichen Eigenheiten des biologischen Landbaus Rechnung zu tragen. Allerdings kommt dies nur soweit in Frage, als die besonderen Bedürfnisse objektiv gerechtfertigt erscheinen und nicht bloss auf subjektiven Vorstellungen und Wünschen des Bewirtschafters beruhen.
b) Das Bauernhaus des Beschwerdeführers enthält in den beiden Hauptgeschossen fünf Wohnräume. Dazu kommt eine Zweizimmerwohnung im Dachgeschoss, welche die Direktion der öffentlichen Bauten am 12. Mai 1992 bewilligte, um der Familie des Betriebsleiters mehr Wohnraum und Privatsphäre zu ermöglichen.
Das Betriebskonzept des Beschwerdeführers sieht neben vollzeitlich beschäftigtem Personal den Beizug weiterer, lediglich vorübergehend angestellter Arbeitskräfte vor. Neben dem Betriebsleiterehepaar arbeiten auf dem Hof ein bis zwei Lehrlinge und durchschnittlich noch zwei Praktikanten. Vor allem letztere erbringen jedoch nicht eine volle Arbeitsleistung, sondern sie halten sich auch zu erzieherischen oder sozialtherapeutischen Zwecken auf dem Hof auf. Nach den Vorstellungen des Beschwerdeführers müssen diese nur vorübergehend beigezogenen Angestellten ebenfalls ganz in die Hofgemeinschaft integriert werden, da sich die erzieherischen und therapeutischen Ziele nur bei einem ununterbrochenen Aufenthalt auf dem Bauernhof erreichen liessen.
Die sieben Zimmer des Bauernhauses reichen nach den Angaben des Beschwerdeführers nicht aus, um den sich aus dem dargestellten Betriebskonzept ergebenden Wohnraumbedarf zu decken. Zwei auf dem Hofgelände aufgestellte Wohnwagen sollen daher zusätzlichen Wohnraum für die festangestellten Mitarbeiter schaffen. Es fragt sich, ob die beiden Wohnwagen nach den angeführten Grundsätzen der Rechtsprechung noch als zonenkonform betrachtet werden können.
c) Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, der biologische Landbau sei mit einem erhöhten Personalaufwand verbunden. Er räumt aber selber ein, dass ein Teil seines Personals nur teilzeitlich und vorübergehend in seinem Betrieb arbeite. Eine ständige Präsenz aller Mitarbeiter ist jedenfalls aus betrieblichen Gründen nicht erforderlich, auch wenn man dem etwas erhöhten Personalbedarf des biologischen Landbaus Rechnung trägt. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, kann bei den gegebenen Verhältnissen neben den sieben Zimmern des Bauernhauses kein zusätzlicher Wohnraum als zonenkonform anerkannt werden. Dem nicht ständig benötigten Personal ist es im Lichte der erwähnten Rechtsprechung zuzumuten, in den nahegelegenen ausgedehnten Bauzonen zu wohnen, von wo aus sich der Hof des Beschwerdeführers zu Fuss in kurzer Zeit erreichen lässt.
Die dauernde Anwesenheit des gesamten Personals wird vom Beschwerdeführer indessen auch aus sozialen bzw. sozialtherapeutischen Gründen für unumgänglich gehalten. Bauten zur Wahrnehmung sozialer Aufgaben sind in der Landwirtschaftszone jedoch von vornherein nicht zonenkonform. Dies gilt auch dann, wenn die soziale Tätigkeit in engem Zusammenhang mit der Landwirtschaft steht, aber nicht zwingend auf einen Standort im Landwirtschaftsgebiet angewiesen ist, sondern auch in der Bauzone ausgeübt zu werden vermag. Einzig ein Betrieb, bei dem die Landwirtschaft ganz in den Dienst sozialtherapeutischer Ziele gestellt wird, kann unter Umständen in der Landwirtschaftszone zugelassen werden. Er erscheint zwar nicht als zonenkonform, aber als standortgebunden und kann deshalb in den Genuss einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG gelangen (BGE 112 Ib 99 E. 4a S. 103). Wie das Verwaltungsgericht zu Recht bemerkt, ist der vorliegende Betrieb mit einer Rehabilitationsstätte, wie sie im angeführten Entscheid zu beurteilen war, nicht vergleichbar. Der Beschwerdeführer betont vielmehr selber, dass die Landwirtschaft bei seinem Betrieb klar im Vordergrund stehe und durch die sozialtherapeutischen Zwecke nicht zurückgedrängt werde. Letztere haben in seinem Betrieb somit bloss begleitenden und nicht dominanten Charakter. Einen Anspruch auf die Anerkennung zusätzlichen zonenkonformen Wohnraums lässt sich daraus nicht ableiten.
Schliesslich begründet der Beschwerdeführer die Notwendigkeit zusätzlichen Wohnraums mit wirtschaftlichen Motiven. Nach biologischen Grundsätzen geführte Betriebe erzielten geringere Erträge als konventionelle. Deren Inhaber seien daher darauf angewiesen, sämtlichem beigezogenen Personal Kost und Logis gewähren zu können, da die Einnahmen des Betriebs eine Entrichtung von Barlöhnen nur sehr beschränkt zuliessen. Der Beschwerdeführer belegt diese Behauptung zahlenmässig weder für seinen eigenen Betrieb und erst recht nicht für die Mehrheit der nach biologischen Grundsätzen geführten Betriebe. Die angeführten finanziellen Gründe sind freilich bei der Bestimmung des zonenkonformen Wohnraums ohnehin nicht ausschlaggebend. Nach der dargestellten Rechtsprechung richtet sich die Bestimmung des zonenkonformen Wohnraums nach betrieblich-technischen Gesichtspunkten. Tiefere Kosten oder organisatorische Vereinfachungen rechtfertigen dagegen keine Anerkennung von zusätzlichen zonenkonformen Wohnflächen (vgl. BGE 117 Ib 266 E. 3a-c S. 269).
d) Das Verwaltungsgericht hat somit die Zonenkonformität der beiden Wohnwagen in der Landwirtschaftszone zu Recht verneint. Da sich die Standortgebundenheit von Wohnraum zu landwirtschaftlichen Zwecken ausserhalb der Bauzonen nach den gleichen Kriterien beurteilt wie die Zonenkonformität (vgl. BGE 113 Ib 307 E. 4 S. 313; BGE 112 Ib 259 E. 3 S. 263), durfte das Verwaltungsgericht ebenfalls eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG verweigern, ohne Bundesrecht zu verletzen.
Die Beschwerde erweist sich aus diesen Gründen als unbegründet. Sie ist demzufolge abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist. | de | Art. 16 e 24 LPT; abitazione conforme alla destinazione della zona agricola o la cui ubicazione in questa zona è imposta dalla sua destinazione. Quando si esamina se un'abitazione è conforme alla destinazione della zona agricola o se la sua ubicazione in questa zona è imposta dalla sua destinazione, possono essere presi in considerazione bisogni particolari dovuti alla cosiddetta produzione biologica, nella misura in cui questi bisogni sono oggettivamente inerenti all'azienda agricola e non sono unicamente dati dalle concezioni e desideri personali dell'agricoltore (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-67%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 73
N. und L. sind Eigentümer bzw. Miteigentümer von Wohnliegenschaften im Ortsteil "Chastli" in Schänis. Südöstlich davon und zum Teil unmittelbar angrenzend wird seit alters eine Sägerei betrieben, welche I. in den Jahren 1977 bis 1980 im Bereich der Parzellen Nrn. 974 und 319 umfassend erneuerte und erweiterte. Wegen Lärmimmissionen lagen N. und I. jahrelang miteinander im Streit. N. setzte nachbarrechtlich gewisse Lärmschutzmassnahmen durch.
Die Gemeinde Schänis beabsichtigt, den Sägereibetrieb, der im Übrigen Gemeindegebiet und teilweise in der Landwirtschaftszone liegt, neu der Bauzone zuzuweisen. Zu diesem Zweck hat sie die Parzelle Nr. 974 und Teile der Liegenschaft Nr. 319 in einen Teilzonenplan und in einen Überbauungsplan "Mülenen" einbezogen. Der Teilzonenplan sieht angrenzend an das Grundstück von N. einen Grünzonenbereich und daran anschliessend eine grössere Fläche Gewerbe-/Industriezone mit Überbauungsplanpflicht vor. Ferner ordnet er das Gebiet der Gewerbe-/Industriezone der Empfindlichkeitsstufe III zu. Der Überbauungsplan schreibt vor, wo gebaut, wo Rund- und Schnittholz gelagert und wo im Freien gearbeitet werden darf. Weiter enthält er Gestaltungsvorschriften und bestimmt in bezug auf den Lärmschutz wörtlich folgendes:
"Art. 10 Lärmschutz
Im ganzen Überbauungsplangebiet ist die Benützung von Motorsägen mit
Verbrennungsmotoren im Freien verboten.
Innerhalb des Überbauungsplangebietes und gegenüber der
Landwirtschaftzone ist der Planungswert der Empfindlichkeitsstufe III
einzuhalten [60 dB (A) bei Tag, 50 dB (A) bei Nacht].
In der Wohnzone im Nord-Westen gilt der Planungswert der
Empfindlichkeitsstufe II [55 dB (A) bei Tag, 45 dB (A) bei Nacht]. Bei der
Gestaltung der Bauten ist diesem Umstand Rechnung zu tragen. Die zur
Wohnzone gerichtete Nord-West-Fassade ist genügend lärmdämmend auszubilden.
In dieser Fassade sind weder Türen, Tore, noch Fenster erlaubt. Seitliche
Zugänge im Nahbereich der Wohnzone sind mit Lärmschutzblenden und
automatischen Türschliessern zu versehen.
Mit dem Baugesuch ist ein Lärmgutachten einzureichen, das die Einhaltung
dieser Vorschriften nachweist. Das Lärmgutachten muss sämtliche innerhalb
dem Überbauungsplangebiet vorkommenden Lärmarten berücksichtigen."
N. und L. erhoben gegen den Teilzonen- und den Überbauungsplan zunächst Einsprachen bei der Gemeinde und später Rekurse beim Regierungsrat, jeweils mit dem Antrag, die Pläne aufzuheben. Damit drangen sie allerdings nicht durch. Sie erreichten einzig gewisse zu ihren Gunsten lautende Anpassungen der Vorschriften im Überbauungsplan.
N. und L. führen gegen den Entscheid des Regierungsrats staatsrechtliche Beschwerde. Sie werfen der Gemeinde und dem Regierungsrat vor, wesentliche Grundsätze des Raumplanungsrechts missachtet und Vorschriften des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes verletzt zu haben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Rechtsmittel von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 120 Ib 27 E. 2 S. 29, BGE 120 Ia 165 E. 1 S. 166).
b) Nutzungszonenpläne unterliegen grundsätzlich der staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 34 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]). Voraussetzung ist allerdings, dass die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 OG), sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt. Dies gilt auch für gemischtrechtliche Verfügungen, die sowohl auf kantonalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 120 Ib 27 E. 2a S. 29, BGE 118 Ib 381 E. 2a S. 389). Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüfbaren Bundesrecht gehört auch das Bundesverfassungsrecht, soweit die Rüge eine Angelegenheit betrifft, die in die Sachzuständigkeit der eidgenössischen Verwaltungsrechtspflegeinstanz fällt. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 120 Ib 27 E. 2a S. 29, 119 Ib 380 E. 1b S. 382, BGE 118 Ib 381 E. 2a S. 389 je mit Hinweisen).
Gestützt auf diese Grundsätze hat das Bundesgericht in gewissen Fällen gegen Zonenpläne (Grund- bzw. Rahmennutzungspläne) ausnahmsweise die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zugelassen. So wurde namentlich auch bei projektbezogenen (Sonder-)Nutzungsplänen vorgegangen, wenn Rügen aus dem Bereich des bundesrechtlich geordneten Umwelt- oder Naturschutzrechts erhoben worden sind (BGE 119 Ia 285 E. 3c S. 290 mit Hinweisen). Ebenso unterliegt die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen (Art. 43 f. Lärmschutz-Verordnung [LSV; SR 814.41]) im Rahmen der Nutzungsplanung wie auch deren Bestimmung im Einzelfall der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (BGE 120 Ib 287 E. 2 und 3, insb. E. 3c S. 298).
c) Angefochten sind der Teilzonen- und der Überbauungsplan "Mülenen" der Gemeinde Schänis. Die beiden Pläne sind aufeinander abgestimmt. Sie schaffen die planungsrechtlichen Grundlagen für den Ausbau der Sägerei im Überbauungsplangebiet, enthalten entsprechend detaillierte Bau- und Nutzungsvorschriften sowie Bestimmungen, um die Lärmemissionen gegenüber dem umliegenden Gebiet zu begrenzen. Der Gewerbe-/Industriezone mit Überbauungsplanpflicht wird im Teilzonenplan die Lärm-Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet. Die Lärmschutzbemühungen sind erkennbar ein zentraler Teil der neuen Planung.
Die Beschwerdeführer werfen dem Regierungsrat, der diese kommunale Planung grundsätzlich geschützt hat, vor, er habe Raumplanungsgrundsätze missachtet und Vorschriften des Umweltschutzrechts des Bundes (Art. 24 und 25 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01] sowie Art. 7 Abs. 1 lit. b, Art. 43 und 44 LSV) verletzt.
d) Die (projektbezogenen) Anordnungen des Teilzonen- und des Überbauungsplans "Mülenen" sind, jedenfalls soweit sie Fragen des Lärmschutzes und die sachlich nötige Koordination zur Raumplanung betreffen, als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten. Gerade solche (Sonder-)Nutzungspläne machen deutlich, dass raumplanerische Festlegungen und umweltschutzrechtlich bestimmte Anordnungen mitunter einen engen sachlichen Bezug haben. Denn bei raumplanerischen Massnahmen ist auch auf die Belange des Umweltschutzes Rücksicht zu nehmen (Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 3 lit. b und Abs. 4 lit. c RPG). Dabei wird der bundesrechtliche Mindeststandard, den es bei raumplanerischen Massnahmen zu beachten gilt, durch das USG und die zugehörigen Ausführungsverordnungen festgelegt. Eine Planung, die diesen Mindeststandard nicht einhält, ist stets bundesrechtswidrig. Diesbezügliche Rügen gegen die beiden (Sonder-)Nutzungspläne können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden (Art. 104 OG). Die Ausschlussgründe gemäss Art. 99 lit. c und e OG finden vorliegend keine Anwendung (vgl. BGE 120 Ib 224 E. 2a S. 228, 287 E. 3c/dd S. 297, BGE 118 Ib 11 E. 2c und d S. 14 f. mit Hinweisen). Als Eigentümer benachbarter Wohnliegenschaften sind die Beschwerdeführer auch zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG).
Insoweit verdrängt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die nach Art. 84 Abs. 2 OG bloss subsidiär zulässige staatsrechtliche Beschwerde.
e) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht steht nur gegen Verfügungen letzter Instanzen der Kantone offen (Art. 98 lit. g OG).
Der Regierungsrat führte in seinem Entscheid im Sinne einer Rechtsmittelbelehrung aus, er habe endgültig entschieden. Ein ordentliches Bundesrechtsmittel sei nicht gegeben; der Weiterzug an das (kantonale) Verwaltungsgericht sei daher nicht möglich. Diese Auffassung schlägt fehl. Sie beruht auf der unzutreffenden Annahme, im vorliegenden Fall könne die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ergriffen werden. Steht aber - wie in Erwägung 1d hiervor dargelegt - dieses ordentliche Bundesrechtsmittel offen, so unterliegen regierungsrätliche Entscheide der vorliegenden Art gestützt auf Art. 59 Abs. 2 lit. b Ziff. 3 des Gesetzes vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen (VRP) der Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht.
f) Nach dem Ausgeführten können neben den Einwänden aus dem Bereich des Umweltschutzrechts auch die vorliegend erhobenen planungsrechtlichen Rügen mit eidgenössischer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden, soweit das Planungsrecht hier sachnotwendig mit dem Umweltschutzrecht zusammenhängt. Zwar steht nichts entgegen, die als staatsrechtliche Beschwerde bezeichnete Eingabe der Beschwerdeführer in eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde umzudeuten (vgl. BGE 120 Ib 379 E. 1a S. 381, 287 E. 3d S. 298, 118 Ib 326 E. 1b S. 330). Indessen kann auf eine so verstandene Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden, weil nach dem Gesagten der angefochtene Entscheid des Regierungsrats kantonal nicht letztinstanzlich ist. Es fehlt mithin an jener in Art. 98 lit. g OG geforderten Sachurteilsvoraussetzung.
2. a) Prozessual qualifiziert sich der angefochtene Entscheid des Regierungsrats - wie ausgeführt - unter anderem als eine auf Bundesverwaltungsrecht abgestützte Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Auch kantonale Behörden sind gehalten, solchen Verfügungen eine Rechtsmittelbelehrung beizugeben (Art. 35 und 38 VwVG, Art. 107 Abs. 3 OG; vgl. RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 86/I mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; für den Kanton St. Gallen vgl. Art. 24 Abs. 1 lit. d VRP). Der Regierungsrat hat dies zwar nicht übersehen, indessen in seinen Entscheid eine unzutreffende Rechtsmittelbelehrung aufgenommen; er hat ausdrücklich erkannt, ein ordentliches Bundesrechtsmittel sei nicht gegeben und ein Weiterzug an das Verwaltungsgericht stehe nicht offen (vgl. E. 1e hiervor).
Wer die Unrichtigkeit einer Rechtsmittelbelehrung kennt oder bei gebührender Sorgfalt hätte erkennen müssen, vermag sich nicht mit Erfolg auf die unzutreffenden Angaben zu berufen (BGE 119 IV 330 E. 1c S. 332 ff., BGE 118 Ib 326 E. 1c S. 330).
b) Den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern kann hier indessen nicht entgegengehalten werden, sie hätten die unzweideutig formulierte Rechtsmittelbelehrung als inhaltlich falsch erkennen müssen. Als der Entscheid des Regierungsrats Ende März 1994 eröffnet wurde, war aufgrund der damals publizierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht mit letzter Sicherheit klar, dass Rügen, wonach ein kommunaler (Sonder-)Nutzungsplan Vorschriften des Umweltschutzrechtes und damit sachnotwendig zusammenhängende Raumplanungsvorschriften verletze, dem Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu unterbreiten sind.
Der Grund für diese Rechtsunsicherheit liegt vorab in Art. 34 RPG. Diese spezialgesetzliche Vorschrift schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen raumplanerische Entscheide grundsätzlich, d.h. unter Vorbehalt solcher gemäss Art. 5 und 24 RPG, aus. Art. 34 Abs. 3 RPG erfährt indessen seinerseits eine Einschränkung, falls im Rahmen des raumplanerischen Entscheides eidgenössisches Umweltschutzrecht anzuwenden ist, für das der Gesetzgeber in Art. 54 USG, der jünger ist als das Raumplanungsgesetz, ausdrücklich die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen als massgeblich erklärt hat. Deshalb sind - wie das Bundesgericht bereits in BGE 114 Ib 344 E. 1 S. 348 betreffend das Parkhaus Herrenacker erkannt hat - Umweltschutzrügen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzutragen, selbst wenn der angefochtene raumplanerische Entscheid aufgrund von Art. 34 Abs. 3 RPG nur im staatsrechtlichen Verfahren zu überprüfen wäre. Nun hat aber das Bundesgericht in einem Fall aus der Gemeinde Suchy, dem ein im wesentlichen vergleichbarer Sachverhalt wie im hier zu beurteilenden Streit zugrunde lag, Umweltschutzeinwände gegenüber einem Nutzungsplan im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde behandelt (BGE 114 Ia 385 ff.). Dabei hat es die Frage, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig sei, ausdrücklich offengelassen (vgl. zu dieser Problematik zudem das Urteil vom 2. Februar 1989 i.S. Erlenbach/ZH, publiziert in Pra 79/1990 Nr. 28). Das Bundesgericht hat die genannte Frage in der oben dargestellten heutigen Praxis beantwortet, ohne sich allerdings mit den beiden Urteilen betreffend Suchy und Erlenbach auseinanderzusetzen. Es erstaunt daher nicht, dass die Beschwerdeführer auf diese beiden Entscheide Bezug nehmen und nach gleichem Muster Rechtsschutz suchen.
Unter diesen Umständen ist für das weitere Vorgehen uneingeschränkt die in Art. 38 VwVG und Art. 107 Abs. 3 OG enthaltene Regel massgebend, wonach keiner Partei aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung Nachteile erwachsen dürfen (vgl. für das st. gallische Verfahrensrecht in diesem Zusammenhang Art. 47 Abs. 3 VRP). Das bedeutet für den vorliegenden Fall, dass die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zu überweisen ist, damit es ihr die gesetzliche Folge gebe. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich um so mehr, als es im vorliegenden Widerstreit zwischen staatsrechtlicher Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht um eine blosse Umdeutung einer vor Bundesgericht an sich zulässigen Eingabe geht, sondern den Beschwerdeführern zufolge fehlender Letztinstanzlichkeit des angefochtenen Entscheids der Rechtsmittelverlust droht.
3. Neben den umweltschutzrechtlichen Vorbringen gegen die beiden (Sonder-)Nutzungspläne erheben die Beschwerdeführer auch Einwände aus dem Bereich des Raumplanungsrechts. Deren umweltrechtlicher Bezug ist zum Teil augenfällig. So verhält es sich bei der gerügten Eignung zur Überbauung des Plangebiets wegen voraussehbarer Lärmkonflikte zwischen der Wohnzone und der Gewerbe-/Industriezone, aber auch hinsichtlich des behaupteten Fehlens eines öffentlichen Interesses an der Einzonung, da bestenfalls ein privates Interesse des Sägereibesitzers an der neuen Planung bestehe und diese erst noch erlaube, die privatrechtlich erstrittenen Lärmschutzmassnahmen auszuräumen. Etwas weniger deutlich zeigt sich der umweltrechtliche Bezug hinsichtlich der Rügen, die Erschliessung sei ungenügend, das Planungsgebiet gehöre nicht zum weitgehend überbauten Gebiet, die vorgesehene Sonderordnung verletze das bei der Planung zu beachtende Konzentrationsprinzip und missachte den gesetzlich geregelten Schutz von Fruchtfolgeflächen. Diese mehr raumplanungsrechtlich gefärbten Vorbringen lassen sich indessen bei der Überprüfung der in Frage stehenden (Sonder-)Nutzungspläne nicht isoliert betrachten. Vielmehr machen es gerade solche Planungen nötig, raumplanerische und umweltrechtliche Aspekte (letztere in einem weiten Sinn verstanden, also zum Beispiel auch den Naturschutz, den Gewässerschutz und die Fischereibelange einschliessend) gemeinsam zu prüfen und widerstreitende Interessen umfassend gegeneinander abzuwägen (vgl. dazu die Erwägungen zur Pflicht der koordinierten Behandlung von Bewilligungs- und Rechtsmittelverfahren in BGE 118 Ib 381 E. 4 S. 398 ff., insb. E. 4a; ferner BGE 120 Ib 207 E. 6 S. 213 mit Hinweisen; zum Erfordernis der Abstimmung raumplanerischer und lärmschutzrechtlicher Gesichtspunkte in der Nutzungsplanung (BGE 120 Ib 456 E. 4a). Kraft Sachzusammenhangs müssen solche Rügen auch im Rahmen der kantonalen Verfahrensordnung in ein und demselben Rechtsmittel vorgetragen werden können. Steht - wie im vorliegenden Fall - auf Stufe Kanton für Umweltschutzrügen das ordentliche Rechtsmittel einer Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen, so muss diese Instanz nach dem Gesagten grundsätzlich auch allfällige Planungsrügen mitbeurteilen.
4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Die Eingabe vom 9. Mai 1994 ist aber zusammen mit den im bundesgerichtlichen Verfahren eingegangenen Akten an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zu überweisen, damit es ihr die gesetzliche Folge gebe. | de | Art. 34 Abs. 3 RPG; Art. 84 Abs. 2 OG; Art. 97 ff. OG; Art. 43 f. LSV; Rechtsmittelweg ans Bundesgericht gegen (Sonder-)Nutzungspläne; kantonales Rechtsmittelverfahren. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen projektbezogene Nutzungspläne, soweit die Anwendung des bundesrechtlich geordneten Umwelt- oder Naturschutzrechts, insbesondere des Lärmschutzrechts in Frage steht (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 1b). Planungsrechtliche Rügen können mit dem gleichen Rechtsmittel erhoben werden, soweit das Planungsrecht sachnotwendig mit dem Umweltschutzrecht zusammenhängt (E. 1d und f).
Die nach kantonalem Recht zur Beurteilung der Anwendung von Umweltschutzrecht zuständigen ordentlichen Rechtsmittelinstanzen sind verpflichtet, bei der Überprüfung von solchen (Sonder-)Nutzungsplänen sachlich zusammenhängende raumplanerische und umweltrechtliche Gesichtspunkte umfassend abzuwägen (E. 3).
Art. 35 und 38 VwVG; Art. 107 Abs. 3 OG.
Folgen einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung unter den gegebenen Umständen (E. 1e, 2 und 4). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-72%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,897 | 121 II 72 | 121 II 72
Sachverhalt ab Seite 73
N. und L. sind Eigentümer bzw. Miteigentümer von Wohnliegenschaften im Ortsteil "Chastli" in Schänis. Südöstlich davon und zum Teil unmittelbar angrenzend wird seit alters eine Sägerei betrieben, welche I. in den Jahren 1977 bis 1980 im Bereich der Parzellen Nrn. 974 und 319 umfassend erneuerte und erweiterte. Wegen Lärmimmissionen lagen N. und I. jahrelang miteinander im Streit. N. setzte nachbarrechtlich gewisse Lärmschutzmassnahmen durch.
Die Gemeinde Schänis beabsichtigt, den Sägereibetrieb, der im Übrigen Gemeindegebiet und teilweise in der Landwirtschaftszone liegt, neu der Bauzone zuzuweisen. Zu diesem Zweck hat sie die Parzelle Nr. 974 und Teile der Liegenschaft Nr. 319 in einen Teilzonenplan und in einen Überbauungsplan "Mülenen" einbezogen. Der Teilzonenplan sieht angrenzend an das Grundstück von N. einen Grünzonenbereich und daran anschliessend eine grössere Fläche Gewerbe-/Industriezone mit Überbauungsplanpflicht vor. Ferner ordnet er das Gebiet der Gewerbe-/Industriezone der Empfindlichkeitsstufe III zu. Der Überbauungsplan schreibt vor, wo gebaut, wo Rund- und Schnittholz gelagert und wo im Freien gearbeitet werden darf. Weiter enthält er Gestaltungsvorschriften und bestimmt in bezug auf den Lärmschutz wörtlich folgendes:
"Art. 10 Lärmschutz
Im ganzen Überbauungsplangebiet ist die Benützung von Motorsägen mit
Verbrennungsmotoren im Freien verboten.
Innerhalb des Überbauungsplangebietes und gegenüber der
Landwirtschaftzone ist der Planungswert der Empfindlichkeitsstufe III
einzuhalten [60 dB (A) bei Tag, 50 dB (A) bei Nacht].
In der Wohnzone im Nord-Westen gilt der Planungswert der
Empfindlichkeitsstufe II [55 dB (A) bei Tag, 45 dB (A) bei Nacht]. Bei der
Gestaltung der Bauten ist diesem Umstand Rechnung zu tragen. Die zur
Wohnzone gerichtete Nord-West-Fassade ist genügend lärmdämmend auszubilden.
In dieser Fassade sind weder Türen, Tore, noch Fenster erlaubt. Seitliche
Zugänge im Nahbereich der Wohnzone sind mit Lärmschutzblenden und
automatischen Türschliessern zu versehen.
Mit dem Baugesuch ist ein Lärmgutachten einzureichen, das die Einhaltung
dieser Vorschriften nachweist. Das Lärmgutachten muss sämtliche innerhalb
dem Überbauungsplangebiet vorkommenden Lärmarten berücksichtigen."
N. und L. erhoben gegen den Teilzonen- und den Überbauungsplan zunächst Einsprachen bei der Gemeinde und später Rekurse beim Regierungsrat, jeweils mit dem Antrag, die Pläne aufzuheben. Damit drangen sie allerdings nicht durch. Sie erreichten einzig gewisse zu ihren Gunsten lautende Anpassungen der Vorschriften im Überbauungsplan.
N. und L. führen gegen den Entscheid des Regierungsrats staatsrechtliche Beschwerde. Sie werfen der Gemeinde und dem Regierungsrat vor, wesentliche Grundsätze des Raumplanungsrechts missachtet und Vorschriften des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes verletzt zu haben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Rechtsmittel von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 120 Ib 27 E. 2 S. 29, BGE 120 Ia 165 E. 1 S. 166).
b) Nutzungszonenpläne unterliegen grundsätzlich der staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 34 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]). Voraussetzung ist allerdings, dass die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 OG), sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt. Dies gilt auch für gemischtrechtliche Verfügungen, die sowohl auf kantonalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 120 Ib 27 E. 2a S. 29, BGE 118 Ib 381 E. 2a S. 389). Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüfbaren Bundesrecht gehört auch das Bundesverfassungsrecht, soweit die Rüge eine Angelegenheit betrifft, die in die Sachzuständigkeit der eidgenössischen Verwaltungsrechtspflegeinstanz fällt. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 120 Ib 27 E. 2a S. 29, 119 Ib 380 E. 1b S. 382, BGE 118 Ib 381 E. 2a S. 389 je mit Hinweisen).
Gestützt auf diese Grundsätze hat das Bundesgericht in gewissen Fällen gegen Zonenpläne (Grund- bzw. Rahmennutzungspläne) ausnahmsweise die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zugelassen. So wurde namentlich auch bei projektbezogenen (Sonder-)Nutzungsplänen vorgegangen, wenn Rügen aus dem Bereich des bundesrechtlich geordneten Umwelt- oder Naturschutzrechts erhoben worden sind (BGE 119 Ia 285 E. 3c S. 290 mit Hinweisen). Ebenso unterliegt die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen (Art. 43 f. Lärmschutz-Verordnung [LSV; SR 814.41]) im Rahmen der Nutzungsplanung wie auch deren Bestimmung im Einzelfall der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (BGE 120 Ib 287 E. 2 und 3, insb. E. 3c S. 298).
c) Angefochten sind der Teilzonen- und der Überbauungsplan "Mülenen" der Gemeinde Schänis. Die beiden Pläne sind aufeinander abgestimmt. Sie schaffen die planungsrechtlichen Grundlagen für den Ausbau der Sägerei im Überbauungsplangebiet, enthalten entsprechend detaillierte Bau- und Nutzungsvorschriften sowie Bestimmungen, um die Lärmemissionen gegenüber dem umliegenden Gebiet zu begrenzen. Der Gewerbe-/Industriezone mit Überbauungsplanpflicht wird im Teilzonenplan die Lärm-Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet. Die Lärmschutzbemühungen sind erkennbar ein zentraler Teil der neuen Planung.
Die Beschwerdeführer werfen dem Regierungsrat, der diese kommunale Planung grundsätzlich geschützt hat, vor, er habe Raumplanungsgrundsätze missachtet und Vorschriften des Umweltschutzrechts des Bundes (Art. 24 und 25 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01] sowie Art. 7 Abs. 1 lit. b, Art. 43 und 44 LSV) verletzt.
d) Die (projektbezogenen) Anordnungen des Teilzonen- und des Überbauungsplans "Mülenen" sind, jedenfalls soweit sie Fragen des Lärmschutzes und die sachlich nötige Koordination zur Raumplanung betreffen, als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten. Gerade solche (Sonder-)Nutzungspläne machen deutlich, dass raumplanerische Festlegungen und umweltschutzrechtlich bestimmte Anordnungen mitunter einen engen sachlichen Bezug haben. Denn bei raumplanerischen Massnahmen ist auch auf die Belange des Umweltschutzes Rücksicht zu nehmen (Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 3 lit. b und Abs. 4 lit. c RPG). Dabei wird der bundesrechtliche Mindeststandard, den es bei raumplanerischen Massnahmen zu beachten gilt, durch das USG und die zugehörigen Ausführungsverordnungen festgelegt. Eine Planung, die diesen Mindeststandard nicht einhält, ist stets bundesrechtswidrig. Diesbezügliche Rügen gegen die beiden (Sonder-)Nutzungspläne können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden (Art. 104 OG). Die Ausschlussgründe gemäss Art. 99 lit. c und e OG finden vorliegend keine Anwendung (vgl. BGE 120 Ib 224 E. 2a S. 228, 287 E. 3c/dd S. 297, BGE 118 Ib 11 E. 2c und d S. 14 f. mit Hinweisen). Als Eigentümer benachbarter Wohnliegenschaften sind die Beschwerdeführer auch zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG).
Insoweit verdrängt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die nach Art. 84 Abs. 2 OG bloss subsidiär zulässige staatsrechtliche Beschwerde.
e) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht steht nur gegen Verfügungen letzter Instanzen der Kantone offen (Art. 98 lit. g OG).
Der Regierungsrat führte in seinem Entscheid im Sinne einer Rechtsmittelbelehrung aus, er habe endgültig entschieden. Ein ordentliches Bundesrechtsmittel sei nicht gegeben; der Weiterzug an das (kantonale) Verwaltungsgericht sei daher nicht möglich. Diese Auffassung schlägt fehl. Sie beruht auf der unzutreffenden Annahme, im vorliegenden Fall könne die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ergriffen werden. Steht aber - wie in Erwägung 1d hiervor dargelegt - dieses ordentliche Bundesrechtsmittel offen, so unterliegen regierungsrätliche Entscheide der vorliegenden Art gestützt auf Art. 59 Abs. 2 lit. b Ziff. 3 des Gesetzes vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen (VRP) der Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht.
f) Nach dem Ausgeführten können neben den Einwänden aus dem Bereich des Umweltschutzrechts auch die vorliegend erhobenen planungsrechtlichen Rügen mit eidgenössischer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden, soweit das Planungsrecht hier sachnotwendig mit dem Umweltschutzrecht zusammenhängt. Zwar steht nichts entgegen, die als staatsrechtliche Beschwerde bezeichnete Eingabe der Beschwerdeführer in eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde umzudeuten (vgl. BGE 120 Ib 379 E. 1a S. 381, 287 E. 3d S. 298, 118 Ib 326 E. 1b S. 330). Indessen kann auf eine so verstandene Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden, weil nach dem Gesagten der angefochtene Entscheid des Regierungsrats kantonal nicht letztinstanzlich ist. Es fehlt mithin an jener in Art. 98 lit. g OG geforderten Sachurteilsvoraussetzung.
2. a) Prozessual qualifiziert sich der angefochtene Entscheid des Regierungsrats - wie ausgeführt - unter anderem als eine auf Bundesverwaltungsrecht abgestützte Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Auch kantonale Behörden sind gehalten, solchen Verfügungen eine Rechtsmittelbelehrung beizugeben (Art. 35 und 38 VwVG, Art. 107 Abs. 3 OG; vgl. RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 86/I mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; für den Kanton St. Gallen vgl. Art. 24 Abs. 1 lit. d VRP). Der Regierungsrat hat dies zwar nicht übersehen, indessen in seinen Entscheid eine unzutreffende Rechtsmittelbelehrung aufgenommen; er hat ausdrücklich erkannt, ein ordentliches Bundesrechtsmittel sei nicht gegeben und ein Weiterzug an das Verwaltungsgericht stehe nicht offen (vgl. E. 1e hiervor).
Wer die Unrichtigkeit einer Rechtsmittelbelehrung kennt oder bei gebührender Sorgfalt hätte erkennen müssen, vermag sich nicht mit Erfolg auf die unzutreffenden Angaben zu berufen (BGE 119 IV 330 E. 1c S. 332 ff., BGE 118 Ib 326 E. 1c S. 330).
b) Den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern kann hier indessen nicht entgegengehalten werden, sie hätten die unzweideutig formulierte Rechtsmittelbelehrung als inhaltlich falsch erkennen müssen. Als der Entscheid des Regierungsrats Ende März 1994 eröffnet wurde, war aufgrund der damals publizierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht mit letzter Sicherheit klar, dass Rügen, wonach ein kommunaler (Sonder-)Nutzungsplan Vorschriften des Umweltschutzrechtes und damit sachnotwendig zusammenhängende Raumplanungsvorschriften verletze, dem Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu unterbreiten sind.
Der Grund für diese Rechtsunsicherheit liegt vorab in Art. 34 RPG. Diese spezialgesetzliche Vorschrift schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen raumplanerische Entscheide grundsätzlich, d.h. unter Vorbehalt solcher gemäss Art. 5 und 24 RPG, aus. Art. 34 Abs. 3 RPG erfährt indessen seinerseits eine Einschränkung, falls im Rahmen des raumplanerischen Entscheides eidgenössisches Umweltschutzrecht anzuwenden ist, für das der Gesetzgeber in Art. 54 USG, der jünger ist als das Raumplanungsgesetz, ausdrücklich die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen als massgeblich erklärt hat. Deshalb sind - wie das Bundesgericht bereits in BGE 114 Ib 344 E. 1 S. 348 betreffend das Parkhaus Herrenacker erkannt hat - Umweltschutzrügen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzutragen, selbst wenn der angefochtene raumplanerische Entscheid aufgrund von Art. 34 Abs. 3 RPG nur im staatsrechtlichen Verfahren zu überprüfen wäre. Nun hat aber das Bundesgericht in einem Fall aus der Gemeinde Suchy, dem ein im wesentlichen vergleichbarer Sachverhalt wie im hier zu beurteilenden Streit zugrunde lag, Umweltschutzeinwände gegenüber einem Nutzungsplan im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde behandelt (BGE 114 Ia 385 ff.). Dabei hat es die Frage, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig sei, ausdrücklich offengelassen (vgl. zu dieser Problematik zudem das Urteil vom 2. Februar 1989 i.S. Erlenbach/ZH, publiziert in Pra 79/1990 Nr. 28). Das Bundesgericht hat die genannte Frage in der oben dargestellten heutigen Praxis beantwortet, ohne sich allerdings mit den beiden Urteilen betreffend Suchy und Erlenbach auseinanderzusetzen. Es erstaunt daher nicht, dass die Beschwerdeführer auf diese beiden Entscheide Bezug nehmen und nach gleichem Muster Rechtsschutz suchen.
Unter diesen Umständen ist für das weitere Vorgehen uneingeschränkt die in Art. 38 VwVG und Art. 107 Abs. 3 OG enthaltene Regel massgebend, wonach keiner Partei aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung Nachteile erwachsen dürfen (vgl. für das st. gallische Verfahrensrecht in diesem Zusammenhang Art. 47 Abs. 3 VRP). Das bedeutet für den vorliegenden Fall, dass die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zu überweisen ist, damit es ihr die gesetzliche Folge gebe. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich um so mehr, als es im vorliegenden Widerstreit zwischen staatsrechtlicher Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht um eine blosse Umdeutung einer vor Bundesgericht an sich zulässigen Eingabe geht, sondern den Beschwerdeführern zufolge fehlender Letztinstanzlichkeit des angefochtenen Entscheids der Rechtsmittelverlust droht.
3. Neben den umweltschutzrechtlichen Vorbringen gegen die beiden (Sonder-)Nutzungspläne erheben die Beschwerdeführer auch Einwände aus dem Bereich des Raumplanungsrechts. Deren umweltrechtlicher Bezug ist zum Teil augenfällig. So verhält es sich bei der gerügten Eignung zur Überbauung des Plangebiets wegen voraussehbarer Lärmkonflikte zwischen der Wohnzone und der Gewerbe-/Industriezone, aber auch hinsichtlich des behaupteten Fehlens eines öffentlichen Interesses an der Einzonung, da bestenfalls ein privates Interesse des Sägereibesitzers an der neuen Planung bestehe und diese erst noch erlaube, die privatrechtlich erstrittenen Lärmschutzmassnahmen auszuräumen. Etwas weniger deutlich zeigt sich der umweltrechtliche Bezug hinsichtlich der Rügen, die Erschliessung sei ungenügend, das Planungsgebiet gehöre nicht zum weitgehend überbauten Gebiet, die vorgesehene Sonderordnung verletze das bei der Planung zu beachtende Konzentrationsprinzip und missachte den gesetzlich geregelten Schutz von Fruchtfolgeflächen. Diese mehr raumplanungsrechtlich gefärbten Vorbringen lassen sich indessen bei der Überprüfung der in Frage stehenden (Sonder-)Nutzungspläne nicht isoliert betrachten. Vielmehr machen es gerade solche Planungen nötig, raumplanerische und umweltrechtliche Aspekte (letztere in einem weiten Sinn verstanden, also zum Beispiel auch den Naturschutz, den Gewässerschutz und die Fischereibelange einschliessend) gemeinsam zu prüfen und widerstreitende Interessen umfassend gegeneinander abzuwägen (vgl. dazu die Erwägungen zur Pflicht der koordinierten Behandlung von Bewilligungs- und Rechtsmittelverfahren in BGE 118 Ib 381 E. 4 S. 398 ff., insb. E. 4a; ferner BGE 120 Ib 207 E. 6 S. 213 mit Hinweisen; zum Erfordernis der Abstimmung raumplanerischer und lärmschutzrechtlicher Gesichtspunkte in der Nutzungsplanung (BGE 120 Ib 456 E. 4a). Kraft Sachzusammenhangs müssen solche Rügen auch im Rahmen der kantonalen Verfahrensordnung in ein und demselben Rechtsmittel vorgetragen werden können. Steht - wie im vorliegenden Fall - auf Stufe Kanton für Umweltschutzrügen das ordentliche Rechtsmittel einer Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen, so muss diese Instanz nach dem Gesagten grundsätzlich auch allfällige Planungsrügen mitbeurteilen.
4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Die Eingabe vom 9. Mai 1994 ist aber zusammen mit den im bundesgerichtlichen Verfahren eingegangenen Akten an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zu überweisen, damit es ihr die gesetzliche Folge gebe. | de | Art. 34 al. 3 LAT; art. 84 al. 2 OJ; art. 97 ss OJ; art. 43 s. OPB; voie de recours au Tribunal fédéral contre des plans d'affectation (spéciaux); procédure cantonale de recours. Recevabilité du recours de droit administratif contre des plans d'affectation relatifs à des projets concrets, dans la mesure où l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement ou de la nature, en particulier des prescriptions sur la protection contre le bruit, est en jeu (confirmation de jurisprudence; consid. 1b). Cette voie de recours permet aussi de soulever des griefs concernant l'application du droit de l'aménagement du territoire, lorsque ces dernières normes sont nécessairement en relation avec celles du droit de la protection de l'environnement (consid. 1d et f).
Les autorités de recours ordinaires compétentes selon le droit cantonal pour se prononcer sur l'application du droit de la protection de l'environnement sont tenues d'examiner, lorsqu'elles statuent sur de tels plans d'affectation (spéciaux), tous les aspects de la planification et de la protection de l'environnement qui sont objectivement en relation les uns avec les autres (consid. 3).
Art. 35 et 38 PA; art. 107 al. 3 OJ.
Conséquences d'une indication erronée des voies de recours dans ces circonstances (consid. 1e, 2 et 4). | fr | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-72%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,898 | 121 II 72 | 121 II 72
Sachverhalt ab Seite 73
N. und L. sind Eigentümer bzw. Miteigentümer von Wohnliegenschaften im Ortsteil "Chastli" in Schänis. Südöstlich davon und zum Teil unmittelbar angrenzend wird seit alters eine Sägerei betrieben, welche I. in den Jahren 1977 bis 1980 im Bereich der Parzellen Nrn. 974 und 319 umfassend erneuerte und erweiterte. Wegen Lärmimmissionen lagen N. und I. jahrelang miteinander im Streit. N. setzte nachbarrechtlich gewisse Lärmschutzmassnahmen durch.
Die Gemeinde Schänis beabsichtigt, den Sägereibetrieb, der im Übrigen Gemeindegebiet und teilweise in der Landwirtschaftszone liegt, neu der Bauzone zuzuweisen. Zu diesem Zweck hat sie die Parzelle Nr. 974 und Teile der Liegenschaft Nr. 319 in einen Teilzonenplan und in einen Überbauungsplan "Mülenen" einbezogen. Der Teilzonenplan sieht angrenzend an das Grundstück von N. einen Grünzonenbereich und daran anschliessend eine grössere Fläche Gewerbe-/Industriezone mit Überbauungsplanpflicht vor. Ferner ordnet er das Gebiet der Gewerbe-/Industriezone der Empfindlichkeitsstufe III zu. Der Überbauungsplan schreibt vor, wo gebaut, wo Rund- und Schnittholz gelagert und wo im Freien gearbeitet werden darf. Weiter enthält er Gestaltungsvorschriften und bestimmt in bezug auf den Lärmschutz wörtlich folgendes:
"Art. 10 Lärmschutz
Im ganzen Überbauungsplangebiet ist die Benützung von Motorsägen mit
Verbrennungsmotoren im Freien verboten.
Innerhalb des Überbauungsplangebietes und gegenüber der
Landwirtschaftzone ist der Planungswert der Empfindlichkeitsstufe III
einzuhalten [60 dB (A) bei Tag, 50 dB (A) bei Nacht].
In der Wohnzone im Nord-Westen gilt der Planungswert der
Empfindlichkeitsstufe II [55 dB (A) bei Tag, 45 dB (A) bei Nacht]. Bei der
Gestaltung der Bauten ist diesem Umstand Rechnung zu tragen. Die zur
Wohnzone gerichtete Nord-West-Fassade ist genügend lärmdämmend auszubilden.
In dieser Fassade sind weder Türen, Tore, noch Fenster erlaubt. Seitliche
Zugänge im Nahbereich der Wohnzone sind mit Lärmschutzblenden und
automatischen Türschliessern zu versehen.
Mit dem Baugesuch ist ein Lärmgutachten einzureichen, das die Einhaltung
dieser Vorschriften nachweist. Das Lärmgutachten muss sämtliche innerhalb
dem Überbauungsplangebiet vorkommenden Lärmarten berücksichtigen."
N. und L. erhoben gegen den Teilzonen- und den Überbauungsplan zunächst Einsprachen bei der Gemeinde und später Rekurse beim Regierungsrat, jeweils mit dem Antrag, die Pläne aufzuheben. Damit drangen sie allerdings nicht durch. Sie erreichten einzig gewisse zu ihren Gunsten lautende Anpassungen der Vorschriften im Überbauungsplan.
N. und L. führen gegen den Entscheid des Regierungsrats staatsrechtliche Beschwerde. Sie werfen der Gemeinde und dem Regierungsrat vor, wesentliche Grundsätze des Raumplanungsrechts missachtet und Vorschriften des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes verletzt zu haben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Rechtsmittel von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 120 Ib 27 E. 2 S. 29, BGE 120 Ia 165 E. 1 S. 166).
b) Nutzungszonenpläne unterliegen grundsätzlich der staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 34 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]). Voraussetzung ist allerdings, dass die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 OG), sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt. Dies gilt auch für gemischtrechtliche Verfügungen, die sowohl auf kantonalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 120 Ib 27 E. 2a S. 29, BGE 118 Ib 381 E. 2a S. 389). Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüfbaren Bundesrecht gehört auch das Bundesverfassungsrecht, soweit die Rüge eine Angelegenheit betrifft, die in die Sachzuständigkeit der eidgenössischen Verwaltungsrechtspflegeinstanz fällt. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 120 Ib 27 E. 2a S. 29, 119 Ib 380 E. 1b S. 382, BGE 118 Ib 381 E. 2a S. 389 je mit Hinweisen).
Gestützt auf diese Grundsätze hat das Bundesgericht in gewissen Fällen gegen Zonenpläne (Grund- bzw. Rahmennutzungspläne) ausnahmsweise die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zugelassen. So wurde namentlich auch bei projektbezogenen (Sonder-)Nutzungsplänen vorgegangen, wenn Rügen aus dem Bereich des bundesrechtlich geordneten Umwelt- oder Naturschutzrechts erhoben worden sind (BGE 119 Ia 285 E. 3c S. 290 mit Hinweisen). Ebenso unterliegt die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen (Art. 43 f. Lärmschutz-Verordnung [LSV; SR 814.41]) im Rahmen der Nutzungsplanung wie auch deren Bestimmung im Einzelfall der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (BGE 120 Ib 287 E. 2 und 3, insb. E. 3c S. 298).
c) Angefochten sind der Teilzonen- und der Überbauungsplan "Mülenen" der Gemeinde Schänis. Die beiden Pläne sind aufeinander abgestimmt. Sie schaffen die planungsrechtlichen Grundlagen für den Ausbau der Sägerei im Überbauungsplangebiet, enthalten entsprechend detaillierte Bau- und Nutzungsvorschriften sowie Bestimmungen, um die Lärmemissionen gegenüber dem umliegenden Gebiet zu begrenzen. Der Gewerbe-/Industriezone mit Überbauungsplanpflicht wird im Teilzonenplan die Lärm-Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet. Die Lärmschutzbemühungen sind erkennbar ein zentraler Teil der neuen Planung.
Die Beschwerdeführer werfen dem Regierungsrat, der diese kommunale Planung grundsätzlich geschützt hat, vor, er habe Raumplanungsgrundsätze missachtet und Vorschriften des Umweltschutzrechts des Bundes (Art. 24 und 25 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01] sowie Art. 7 Abs. 1 lit. b, Art. 43 und 44 LSV) verletzt.
d) Die (projektbezogenen) Anordnungen des Teilzonen- und des Überbauungsplans "Mülenen" sind, jedenfalls soweit sie Fragen des Lärmschutzes und die sachlich nötige Koordination zur Raumplanung betreffen, als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten. Gerade solche (Sonder-)Nutzungspläne machen deutlich, dass raumplanerische Festlegungen und umweltschutzrechtlich bestimmte Anordnungen mitunter einen engen sachlichen Bezug haben. Denn bei raumplanerischen Massnahmen ist auch auf die Belange des Umweltschutzes Rücksicht zu nehmen (Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 3 lit. b und Abs. 4 lit. c RPG). Dabei wird der bundesrechtliche Mindeststandard, den es bei raumplanerischen Massnahmen zu beachten gilt, durch das USG und die zugehörigen Ausführungsverordnungen festgelegt. Eine Planung, die diesen Mindeststandard nicht einhält, ist stets bundesrechtswidrig. Diesbezügliche Rügen gegen die beiden (Sonder-)Nutzungspläne können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden (Art. 104 OG). Die Ausschlussgründe gemäss Art. 99 lit. c und e OG finden vorliegend keine Anwendung (vgl. BGE 120 Ib 224 E. 2a S. 228, 287 E. 3c/dd S. 297, BGE 118 Ib 11 E. 2c und d S. 14 f. mit Hinweisen). Als Eigentümer benachbarter Wohnliegenschaften sind die Beschwerdeführer auch zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG).
Insoweit verdrängt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die nach Art. 84 Abs. 2 OG bloss subsidiär zulässige staatsrechtliche Beschwerde.
e) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht steht nur gegen Verfügungen letzter Instanzen der Kantone offen (Art. 98 lit. g OG).
Der Regierungsrat führte in seinem Entscheid im Sinne einer Rechtsmittelbelehrung aus, er habe endgültig entschieden. Ein ordentliches Bundesrechtsmittel sei nicht gegeben; der Weiterzug an das (kantonale) Verwaltungsgericht sei daher nicht möglich. Diese Auffassung schlägt fehl. Sie beruht auf der unzutreffenden Annahme, im vorliegenden Fall könne die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ergriffen werden. Steht aber - wie in Erwägung 1d hiervor dargelegt - dieses ordentliche Bundesrechtsmittel offen, so unterliegen regierungsrätliche Entscheide der vorliegenden Art gestützt auf Art. 59 Abs. 2 lit. b Ziff. 3 des Gesetzes vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen (VRP) der Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht.
f) Nach dem Ausgeführten können neben den Einwänden aus dem Bereich des Umweltschutzrechts auch die vorliegend erhobenen planungsrechtlichen Rügen mit eidgenössischer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden, soweit das Planungsrecht hier sachnotwendig mit dem Umweltschutzrecht zusammenhängt. Zwar steht nichts entgegen, die als staatsrechtliche Beschwerde bezeichnete Eingabe der Beschwerdeführer in eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde umzudeuten (vgl. BGE 120 Ib 379 E. 1a S. 381, 287 E. 3d S. 298, 118 Ib 326 E. 1b S. 330). Indessen kann auf eine so verstandene Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden, weil nach dem Gesagten der angefochtene Entscheid des Regierungsrats kantonal nicht letztinstanzlich ist. Es fehlt mithin an jener in Art. 98 lit. g OG geforderten Sachurteilsvoraussetzung.
2. a) Prozessual qualifiziert sich der angefochtene Entscheid des Regierungsrats - wie ausgeführt - unter anderem als eine auf Bundesverwaltungsrecht abgestützte Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Auch kantonale Behörden sind gehalten, solchen Verfügungen eine Rechtsmittelbelehrung beizugeben (Art. 35 und 38 VwVG, Art. 107 Abs. 3 OG; vgl. RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 86/I mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; für den Kanton St. Gallen vgl. Art. 24 Abs. 1 lit. d VRP). Der Regierungsrat hat dies zwar nicht übersehen, indessen in seinen Entscheid eine unzutreffende Rechtsmittelbelehrung aufgenommen; er hat ausdrücklich erkannt, ein ordentliches Bundesrechtsmittel sei nicht gegeben und ein Weiterzug an das Verwaltungsgericht stehe nicht offen (vgl. E. 1e hiervor).
Wer die Unrichtigkeit einer Rechtsmittelbelehrung kennt oder bei gebührender Sorgfalt hätte erkennen müssen, vermag sich nicht mit Erfolg auf die unzutreffenden Angaben zu berufen (BGE 119 IV 330 E. 1c S. 332 ff., BGE 118 Ib 326 E. 1c S. 330).
b) Den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern kann hier indessen nicht entgegengehalten werden, sie hätten die unzweideutig formulierte Rechtsmittelbelehrung als inhaltlich falsch erkennen müssen. Als der Entscheid des Regierungsrats Ende März 1994 eröffnet wurde, war aufgrund der damals publizierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht mit letzter Sicherheit klar, dass Rügen, wonach ein kommunaler (Sonder-)Nutzungsplan Vorschriften des Umweltschutzrechtes und damit sachnotwendig zusammenhängende Raumplanungsvorschriften verletze, dem Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu unterbreiten sind.
Der Grund für diese Rechtsunsicherheit liegt vorab in Art. 34 RPG. Diese spezialgesetzliche Vorschrift schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen raumplanerische Entscheide grundsätzlich, d.h. unter Vorbehalt solcher gemäss Art. 5 und 24 RPG, aus. Art. 34 Abs. 3 RPG erfährt indessen seinerseits eine Einschränkung, falls im Rahmen des raumplanerischen Entscheides eidgenössisches Umweltschutzrecht anzuwenden ist, für das der Gesetzgeber in Art. 54 USG, der jünger ist als das Raumplanungsgesetz, ausdrücklich die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen als massgeblich erklärt hat. Deshalb sind - wie das Bundesgericht bereits in BGE 114 Ib 344 E. 1 S. 348 betreffend das Parkhaus Herrenacker erkannt hat - Umweltschutzrügen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzutragen, selbst wenn der angefochtene raumplanerische Entscheid aufgrund von Art. 34 Abs. 3 RPG nur im staatsrechtlichen Verfahren zu überprüfen wäre. Nun hat aber das Bundesgericht in einem Fall aus der Gemeinde Suchy, dem ein im wesentlichen vergleichbarer Sachverhalt wie im hier zu beurteilenden Streit zugrunde lag, Umweltschutzeinwände gegenüber einem Nutzungsplan im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde behandelt (BGE 114 Ia 385 ff.). Dabei hat es die Frage, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig sei, ausdrücklich offengelassen (vgl. zu dieser Problematik zudem das Urteil vom 2. Februar 1989 i.S. Erlenbach/ZH, publiziert in Pra 79/1990 Nr. 28). Das Bundesgericht hat die genannte Frage in der oben dargestellten heutigen Praxis beantwortet, ohne sich allerdings mit den beiden Urteilen betreffend Suchy und Erlenbach auseinanderzusetzen. Es erstaunt daher nicht, dass die Beschwerdeführer auf diese beiden Entscheide Bezug nehmen und nach gleichem Muster Rechtsschutz suchen.
Unter diesen Umständen ist für das weitere Vorgehen uneingeschränkt die in Art. 38 VwVG und Art. 107 Abs. 3 OG enthaltene Regel massgebend, wonach keiner Partei aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung Nachteile erwachsen dürfen (vgl. für das st. gallische Verfahrensrecht in diesem Zusammenhang Art. 47 Abs. 3 VRP). Das bedeutet für den vorliegenden Fall, dass die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zu überweisen ist, damit es ihr die gesetzliche Folge gebe. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich um so mehr, als es im vorliegenden Widerstreit zwischen staatsrechtlicher Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht um eine blosse Umdeutung einer vor Bundesgericht an sich zulässigen Eingabe geht, sondern den Beschwerdeführern zufolge fehlender Letztinstanzlichkeit des angefochtenen Entscheids der Rechtsmittelverlust droht.
3. Neben den umweltschutzrechtlichen Vorbringen gegen die beiden (Sonder-)Nutzungspläne erheben die Beschwerdeführer auch Einwände aus dem Bereich des Raumplanungsrechts. Deren umweltrechtlicher Bezug ist zum Teil augenfällig. So verhält es sich bei der gerügten Eignung zur Überbauung des Plangebiets wegen voraussehbarer Lärmkonflikte zwischen der Wohnzone und der Gewerbe-/Industriezone, aber auch hinsichtlich des behaupteten Fehlens eines öffentlichen Interesses an der Einzonung, da bestenfalls ein privates Interesse des Sägereibesitzers an der neuen Planung bestehe und diese erst noch erlaube, die privatrechtlich erstrittenen Lärmschutzmassnahmen auszuräumen. Etwas weniger deutlich zeigt sich der umweltrechtliche Bezug hinsichtlich der Rügen, die Erschliessung sei ungenügend, das Planungsgebiet gehöre nicht zum weitgehend überbauten Gebiet, die vorgesehene Sonderordnung verletze das bei der Planung zu beachtende Konzentrationsprinzip und missachte den gesetzlich geregelten Schutz von Fruchtfolgeflächen. Diese mehr raumplanungsrechtlich gefärbten Vorbringen lassen sich indessen bei der Überprüfung der in Frage stehenden (Sonder-)Nutzungspläne nicht isoliert betrachten. Vielmehr machen es gerade solche Planungen nötig, raumplanerische und umweltrechtliche Aspekte (letztere in einem weiten Sinn verstanden, also zum Beispiel auch den Naturschutz, den Gewässerschutz und die Fischereibelange einschliessend) gemeinsam zu prüfen und widerstreitende Interessen umfassend gegeneinander abzuwägen (vgl. dazu die Erwägungen zur Pflicht der koordinierten Behandlung von Bewilligungs- und Rechtsmittelverfahren in BGE 118 Ib 381 E. 4 S. 398 ff., insb. E. 4a; ferner BGE 120 Ib 207 E. 6 S. 213 mit Hinweisen; zum Erfordernis der Abstimmung raumplanerischer und lärmschutzrechtlicher Gesichtspunkte in der Nutzungsplanung (BGE 120 Ib 456 E. 4a). Kraft Sachzusammenhangs müssen solche Rügen auch im Rahmen der kantonalen Verfahrensordnung in ein und demselben Rechtsmittel vorgetragen werden können. Steht - wie im vorliegenden Fall - auf Stufe Kanton für Umweltschutzrügen das ordentliche Rechtsmittel einer Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen, so muss diese Instanz nach dem Gesagten grundsätzlich auch allfällige Planungsrügen mitbeurteilen.
4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Die Eingabe vom 9. Mai 1994 ist aber zusammen mit den im bundesgerichtlichen Verfahren eingegangenen Akten an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zu überweisen, damit es ihr die gesetzliche Folge gebe. | de | Art. 34 cpv. 3 LPT; art. 84 cpv. 2 OG, art. 97 segg. OG; art. 43 seg. OIF; rimedi giuridici al Tribunale federale contro i piani di utilizzazione (speciali); procedura cantonale di ricorso. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo contro piani di utilizzazione relativi a progetti concreti, nella misura in cui l'applicazione del diritto federale sulla protezione dell'ambiente e della natura, in particolare delle prescrizioni sulla protezione contro l'inquinamento fonico, è in gioco (conferma della giurisprudenza; consid. 1b). Questo mezzo di impugnazione permette pure di sollevare censure concernenti l'applicazione del diritto sulla pianificazione del territorio, allorché queste ultime norme sono necessariamente in relazione con quelle del diritto sulla protezione dell'ambiente (consid. 1d e f).
Le autorità di ricorso ordinarie, competenti in virtù del diritto cantonale per pronunciarsi in merito all'applicazione del diritto sulla protezione dell'ambiente, sono tenute ad esaminare, allorché statuiscono in merito a tali piani di utilizzazione (speciali), tutti gli aspetti della pianificazione e dell'ambiente che sono oggettivamente in relazione gli uni con gli altri (consid. 3).
Art. 35 e 38 PA; art. 107 cpv. 3 OG.
Conseguenze di un'indicazione erronea dei rimedi di diritto in queste circostanze (consid. 1e, 2 e 4). | it | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-72%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 9
Die Gemeinde Mühleberg unterzog ihre aus dem Jahre 1982 stammende Ortsplanung Ende der achtziger Jahre einer Revision und legte den überarbeiteten Zonenplan sowie das neue Baureglement vom 15. Februar bis 18. März 1991 öffentlich auf. Nach dem abgeänderten Baureglement (BauR) und dem Zonenplan (Pläne 8 und 9) wird das Trassee der Bern-Neuenburg-Bahn (BN) teilweise dem Landschaftsschutzgebiet "Chrüzfeld/Flüelengraben" zugewiesen (Art. 34 BauR). In diesem sollen insbesondere der Schnurremülibach, die beiden Hecken Schnurremüli und Studweid sowie verschiedene Trockenstandorte einen besonderen, objektbezogenen Schutz geniessen (Art. 36 Ziff. 2 und 3 BauR). Weiter soll längs des Gäbelbaches ein archäologisches Schutzgebiet ausgeschieden werden, das sich auch auf das Bahngebiet erstreckt. Schliesslich wird der über die Saane führende Eisenbahnviadukt Gümmenen als Kulturobjekt bezeichnet, das zusammen mit der dazugehörenden Umgebung ungeschmälert erhalten werden soll (Art. 35bis BauR).
Gegen diese Einzonungen bzw. Unterschutzstellungen erhob die Bern-Neuenburg-Bahn Einsprache und stellte folgende Anträge:
"- Die auf Bahngebiet befindlichen Schutzobjekte Schnurremülibach, Hecke Nr. 35 Schnurremüli, Nr. 36 Studweid sowie diverse Trockenstandorte sind aus den Zonenplänen zu entfernen.
- Das längs des Gäbelbaches verlaufende, archäologische Schutzgebiet ist beim Bahnterrain zu unterbrechen.
- Der als Kulturobjekt Nr. 8.1 bezeichnete Saaneviadukt der BN ist im Verzeichnis zu streichen."
Als Begründung wurde vorgebracht, dass das Bahnterrain grundsätzlich der eidgenössischen Gesetzgebung unterstellt sei und nicht mit Beschränkungen belegt werden dürfe. Es müsse jederzeit gewährleistet sein, dass bei einer allfälligen Störung oder Beeinträchtigung des Bahnbetriebs unverzüglich die erforderlichen Massnahmen ergriffen werden könnten, ohne vorgängig gemeinderätliche Bewilligungen einholen zu müssen. Diese Einsprache wurde, nachdem die Gemeindeversammlung der Ortsplanungsrevision am 10. Juni 1991 zugestimmt hatte, der Baudirektion des Kantons Bern zur Behandlung überwiesen.
Mit Beschluss vom 25. Juni 1992 genehmigte die bernische Baudirektion die überarbeiteten Zonenpläne und das Baureglement unter Abweisung der Einsprache der Bern-Neuenburg-Bahn. Die Baudirektion erwog, wohl unterstehe Bahnterrain grundsätzlich der eidgenössischen Gesetzgebung, doch heisse dies noch nicht, dass auf solchem Terrain nicht auch geschützte Objekte vorhanden sein und geschützt werden könnten. Die Bahn bestreite denn auch nicht, dass die umstrittenen Objekte schützenswert seien. Hingegen mache die Einsprecherin zu Recht geltend, dass die Sicherheit des Bahnbetriebes nicht beeinträchtigt werden dürfe, und könnten die hiefür notwendigen Massnahmen denn auch trotz der Schutzbestimmungen weiterhin ergriffen werden.
Gegen den Beschluss der Baudirektion reichte die Bern-Neuenburg-Bahn beim Regierungsrat des Kantons Bern Beschwerde ein und erneuerte ihre im Einspracheverfahren gestellten Begehren.
Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Entscheid vom 14. Oktober 1992 ab und bestätigte den Genehmigungsbeschluss der Baudirektion vom 25. Juni 1992 im Sinne der Erwägungen. Er führte hiezu aus, dass unbestrittenermassen sämtliche von der Ortsplanung der Gemeinde Mühleberg erfassten Eisenbahngrundstücke ausschliesslich dem Bahnbetrieb dienten. Über die Nutzung dieses Bahnterrains sei daher nach Art. 18 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung allein im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu entscheiden. Die Festlegung der Schutzobjekte durch die Gemeinde Mühleberg müsse daher insoweit als bundesrechtswidrig angesehen werden. Indessen stelle sich die Frage, ob die umstrittenen Bestimmungen der Gemeinde Mühleberg allenfalls subsidiär zur Anwendung gelangen könnten. Dies wäre dann möglich, wenn eine Zweckänderung der Bahnanlagen vorgesehen sei und Vorhaben im Sinne von Art. 18a des Eisenbahngesetzes zur Diskussion stehen sollten. In einem solchen nach kantonalem Recht durchzuführenden Plangenehmigungsverfahren wären die Schutzbestimmungen der Gemeinde Mühleberg zweifellos anwendbar. Es sei daher auch vernünftig, bereits heute Schutzbestimmungen aufzustellen, damit sie im Falle einer Nutzungsänderung nicht erst erlassen werden müssten. Der Genehmigung der angefochtenen Schutzbestimmungen stehe demnach nichts entgegen, doch seien diese nur anwendbar, wenn es um die Erstellung oder Änderung von nicht ausschliesslich oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienenden Bauten und Anlagen gehe.
Die Bern-Neuenburg-Bahn hat gegen den Entscheid des Berner Regierungsrates vom 14. Oktober 1992 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV, Art. 22ter BV und Art. 2 ÜbBest. BV erhoben. Sie macht im wesentlichen geltend, die von den Schutzbestimmungen betroffenen Eisenbahngrundstücke und -anlagen dienten unbestrittenermassen ausschliesslich dem Bahnbetrieb und eine andere Verwendung sei nicht vorgesehen. Dass der Regierungsrat bei der Bestätigung des Genehmigungsentscheides auf eine solche mögliche Zweckänderung abgestellt habe, entbehre daher jeden Sinnes und sei willkürlich. Ausserdem bestehe weder eine gesetzliche Grundlage für einen solchen Eingriff, noch liege es im öffentlichen Interesse, einschränkende Massnahmen für einen Fall zu treffen, der rein hypothetisch sei. Und schliesslich verstiessen die Gemeindevorschriften, wie der Regierungsrat selbst einräume, gegen Art. 18 des Eisenbahngesetzes und damit gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts.
Die Einwohnergemeinde Mühleberg und der Regierungsrat des Kantons Bern stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Verkehr, das sich im Auftrage des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements hat vernehmen lassen, ersucht um Gutheissung der Beschwerde der Bahn.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die von der Beschwerdeführerin erhobene staatsrechtliche Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern, der im Verfahren nach Art. 61 des bernischen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG) ergangen und mit dem die Genehmigung der neuen Nutzungsplanung der Gemeinde Mühleberg bestätigt worden ist. Umstritten ist, ob die in den Zonenplänen und im Baureglement vorgesehene Unterschutzstellung gewisser Objekte sowie die Ausscheidung einer Schutzzone auf dem Areal der Bern-Neuenburg-Bahn recht- und verfassungsmässig seien. Da somit Nutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) angefochten sind, wäre nach der Sonderbestimmung von Art. 34 Abs. 3 RPG allein die staatsrechtliche Beschwerde gegeben, geht es doch hier weder um eine Entschädigung für materielle Enteignung noch um eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG. Allerdings können nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes Nutzungspläne ausnahmsweise auch ganz oder teilweise mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, was insoweit zur Unzulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde führt (vgl. Art. 84 Abs. 2 OG). Dies ist vor allem dann der Fall, wenn solche Pläne derart detaillierte, verbindliche und auf Bundesverwaltungsrecht beruhende Anordnungen enthalten, dass diese als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG betrachtet werden können, und wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht aus anderen gesetzlichen Gründen ausgeschlossen ist (BGE 119 Ia 285 E. 3c, BGE 118 Ib 11 E. 2, 66 E. 1c, je mit Hinweisen; s.a. BGE 120 Ib 287 E. 3). Weiter ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Streit um die Nutzung von Bahngrundstücken gegeben, wenn die Auseinandersetzung nicht dem Inhalt der Pläne, sondern der Frage der Abgrenzung von kantonalen und eidgenössischen Kompetenzen bzw. von kantonalem und Bundesrecht gilt (BGE 117 Ib 111 E. 1a, BGE 116 Ib 241 E. 5 S. 249 in fine, 400 E. 3 S. 404, BGE 111 Ib 38 nicht publ. E. 1). Dieses Rechtsmittel ist auch dort als zulässig bezeichnet worden, wo nicht eine Plangenehmigung oder Baubewilligung im Sinne von Art. 18 oder 18a des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101), sondern der Einbezug von Eisenbahnareal in ein kantonalrechtliches Quartierplanverfahren im Streite lag (BGE 115 Ib 166 E. 1, nicht publ. Entscheid vom 13. Februar 1989 i.S. Schweiz. Bundesbahnen gegen Einwohnergemeinde Glattfelden E. 1).
Im vorliegenden Fall stützt der Regierungsrat seinen Entscheid weitgehend auf die Art. 18 und 18a EBG in der Fassung vom 8. Oktober 1982. Die Beschwerdeführerin bringt in erster Linie vor, das kantonale und kommunale Recht hätte überhaupt nicht zum Zuge kommen dürfen. Insofern stellt sich die Frage der Abgrenzung von kantonalem und eidgenössischem Recht, die nach bisheriger Rechtsprechung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu beantworten ist. Die eingereichte Beschwerde wäre demnach - müssen doch die der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbarkeit unterstehenden Belange zunächst dem kantonalen Verwaltungsgericht unterbreitet werden (BGE 118 Ib 11) - ans bernische Verwaltungsgericht zu überweisen. Andererseits fragt sich, ob es sich bei der vorliegenden Auseinandersetzung nicht um eine Streitigkeit im Sinne von Art. 40 Abs. 1 lit. a EBG handle, die vor der eisenbahnrechtlichen Aufsichtsbehörde auszutragen wäre. Auch in diesem Fall obläge jedoch der letztinstanzliche Entscheid dem Bundesgericht (vgl. BGE 116 Ib 241 E. 5). Angesichts dessen kann - ähnlich wie in BGE 116 Ib 400 E. 3 (in fine) - aus prozessökonomischen Gründen, vor allem mit Blick auf den Verfahrensausgang, davon abgesehen werden, die Parteien auf ein sog. Anstandsverfahren vor dem Bundesamt für Verkehr oder ein Verfahren vor dem kantonalem Verwaltungsgericht zu verweisen. Die staatsrechtliche Beschwerde ist deshalb als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen und zu behandeln.
2. a) Die beschwerdeführende Bahn vertritt die Auffassung, kantonale raumplanerische Vorschriften wie die angefochtenen Schutzbestimmungen könnten auf Bahngrundstücke und -bauten überhaupt keine Anwendung finden, da diese allein dem Eisenbahnrecht unterstünden. Der Regierungsrat räumt im angefochtenen Entscheid ein, dass nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung über die Nutzung eigentlicher Bahnbetriebsgrundstücke ausschliesslich im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu entscheiden sei. Er hält jedoch die angefochtenen Bestimmungen im Hinblick darauf, dass das Bahngebiet eines Tages für betriebsfremde Zwecke verwendet werden könnte, für "subsidiär" anwendbar und in diesem Sinne auch mit dem Bundesrecht vereinbar.
b) Wie der Regierungsrat in seinem Entscheid erwähnt, hat das Bundesgericht in BGE 115 Ib 166 festgestellt, dass die Eisenbahnbetriebs-Grundstücke dem kantonalen und kommunalen Bau- und Planungsrecht grundsätzlich nicht unterstehen. Der Einbezug von Bahngebiet in ein Quartierplanverfahren nach kantonalem Recht, das der Baulandumlegung und der Schaffung von Erschliessungsanlagen dient, ist daher als unzulässig bezeichnet worden. Weiter wurde in BGE 116 Ib 400 ausgeführt, selbst beim Bau oder Umbau von Gebäudeteilen, die nicht der Bahn zuzurechnen seien, könne das kantonale Baurecht nur im Rahmen von Art. 18 Abs. 3 EBG Berücksichtigung finden, sofern diese Teile zu einem Gesamtbauwerk gehörten, das überwiegend dem Bahnbetrieb dient. Die kantonalen Baubehörden seien daher zur Erteilung einer Bewilligung für Läden im Untergeschoss eines Bahnhofes unzuständig.
Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht um Normen, die dazu dienen, die räumliche Entwicklung zu bestimmen oder die bauliche Nutzung im einzelnen zu regeln. Angefochten sind vielmehr Rechtssätze und Allgemeinverfügungen, die den Natur-, Denkmal- und Altertumsschutz betreffen, und zwar in erster Linie Anordnungen, durch welche konkret bezeichnete Objekte, die sich entweder auf den Grundstücken der Bahn befinden oder - im Falle des Gümmenen-Viaduktes - aus den Bahnanlagen selbst bestehen, unter Schutz gestellt werden sollen. Solcher Objektschutz ist in früherer Zeit durch entsprechende spezialgesetzliche Regelungen angestrebt worden. Er wird indessen heute, wie das vorliegende Beispiel zeigt, zunehmend mit den Mitteln des Raumplanungsrechts verfolgt. Selbst wenn aber solche Schutznormen und -verfügungen im Rahmen der Nutzungsplanung erlassen werden, bewahren sie im Hinblick auf ihren speziellen objektbezogenen Zweck gegenüber den allgemeinen Bau- und Zonenvorschriften ihren besonderen Charakter und eigenen Gehalt (vgl. RICCARDO L. JAGMETTI, Denkmalpflege und Raumplanung, in: Rechtsfragen der Denkmalpflege, St. Gallen 1981, S. 115 ff., 119 ff.; LORENZ MEYER, Denkmalpflege und Raumplanung, Baurecht 1989 S. 4 ff.). Aus dem Umstand, dass hier die umstrittenen Vorschriften im Rahmen der Ortsplanung erlassen worden sind, kann daher nicht von vornherein auf ihre Unverträglichkeit mit dem eidgenössischen Eisenbahnrecht geschlossen werden. Eine solche Folgerung erlaubt auch die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung zum geltenden Art. 18 EBG nicht, die sich allein auf kantonales Bau- und Quartierplanrecht sowie auf die Zuweisung von Eisenbahnareal zu einer Bauzone bezog (vgl. die zitierten Urteile).
Es bleibt daher im vorliegenden Fall zu untersuchen, ob die angefochtenen Bestimmungen von der Materie und von ihrer Rangfolge her im Gesamtgefüge von eidgenössischen und kantonalem Recht einen Platz neben den eisenbahnrechtlichen Normen beanspruchen dürfen. DENKMALSCHUTZ
3. Gemäss Art. 35bis BauR unterstehen die im Zonenplan eingezeichneten Kulturobjekte dem Schutz der Gemeinde und sind inklusiv der dazugehörigen intakten Umgebung ungeschmälert zu erhalten. Zu diesen Kulturobjekten zählt gemäss lit. c der Bestimmung auch der im Zonenplan mit der Nummer 8.1 bezeichnete Eisenbahnviadukt BN Gümmenen.
Wie bereits dargelegt, können nach Auffassung der Beschwerdeführerin Eisenbahnbauten überhaupt nicht unter kantonalrechtlichen Denkmalschutz gestellt werden und gilt dies nach Meinung des Regierungsrates jedenfalls solange, als die Bahnbauten und -anlagen noch in Betrieb stehen. Beides trifft jedoch nicht zu.
a) Nach Art. 24sexies Abs. 1 BV ist der Natur- und Heimatschutz Sache der Kantone. Der Bund hat seinerseits bei Erfüllung seiner Aufgaben das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu schonen und, wo das allgemeine Interesse überwiegt, ungeschmälert zu erhalten (Art. 24sexies Abs. 2 BV). Weiter kann der Bund Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes durch Beiträge unterstützen und unter anderem Kulturdenkmäler von nationaler Bedeutung vertraglich oder auf dem Wege der Enteignung erwerben oder sichern (Art. 24sexies Abs. 3 BV).
Demnach beschränkt sich, wie die Artikel 15 und 16 des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) wiederholen, die denkmalpflegerische Kompetenz des Bundes neben der finanziellen Unterstützung der Kantone darauf, Objekte von nationaler Bedeutung auf dem Vertrags- oder Enteignungswege oder durch vorübergehende andere Massnahmen unter Schutz zu stellen. Auch in Art. 1 des noch vor Einführung von Art. 24sexies BV erlassenen Bundesbeschlusses betreffend die Förderung der Denkmalpflege vom 14. März 1958 (SR 445.1) und Art. 16 der dazugehörigen Verordnung vom 26. August 1958 (SR 445.11) wird bestimmt, dass der Bund die Denkmalpflege in erster Linie durch Beiträge unterstützt und nur ausnahmsweise Denkmäler selbst erwirbt, wenn der angestrebte Zweck sonst nicht erreicht werden kann.
Die Denkmalpflege obliegt mithin nach der eidgenössischen Spezialgesetzgebung in weitem Masse, hinsichtlich der Baudenkmäler regionaler und lokaler Bedeutung sogar ausschliesslich den Kantonen. Diese haben die für die Erhaltung solcher schutzwürdiger Objekte notwendigen Rechtsgrundlagen zu schaffen und über die Unterschutzstellung im Einzelfall zu befinden. Daran haben auch die Einführung von Art. 22quater BV im Jahre 1969 und der Erlass des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 nichts geändert. Wohl setzt sich die Raumplanung auch den Schutz bedeutender Ortsbilder, geschichtlicher Stätten sowie der Natur- und Kulturdenkmäler zum Ziel (Art. 17 RPG) und hat sich der Bund auf diesem Gebiet die Grundsatzgesetzgebung vorbehalten. Der Begriff des Kulturdenkmals wird jedoch auch im eidgenössischen Raumplanungsrecht nicht näher umschrieben. Zudem sind die Kantone frei, die Schutzvorkehren im einzelnen festzulegen und den Schutz auf weitere Gegenstände auszudehnen (Art. 17 Abs. 2 RPG, Erläuterungen zum RPG, hrsg. vom EJPD, Bundesamt für Raumplanung, Bern 1981, N. 11 zu Art. 17). Insofern ist es Sache der Kantone, den Denkmalbegriff zu bestimmen (vgl. LORENZ MEYER, a.a.O. S. 6).
b) Während früher ein Objekt, um als Denkmal anerkannt zu werden, sich hinsichtlich Schönheit, kunsthistorischem Wert und geschichtlicher Bedeutung auszeichnen musste, ist nach heutiger Auffassung ausschlaggebend, ob die Baute oder Anlage als wichtiger, besonders charakteristischer Zeuge einer bestimmten, auch jüngeren Epoche und deren kulturellen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, baulichen oder technischen Gegebenheiten gelten könne.
Gemäss Lehre und Rechtsprechung können daher auch Industriegebäude, Fabrik- und andere technische Anlagen - so auch Bahnhofbauten und Bahnanlagen - Baudenkmäler sein (vgl. BGE 118 Ia 384 E. 5a, Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Juli 1986 E. 3c, publ. in ZBl 88/1987 S. 541 f., BGE 120 Ia 270 E. 4; s.a. LORENZ MEYER, a.a.O. S. 8, mit Fussnoten). In Erfüllung der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe der Denkmalpflege müssen deshalb auch Eisenbahnanlagen unter Schutz gestellt werden können, und zwar selbst dann oder sogar gerade dann, wenn sie noch betrieben werden. Da dieser Schutz wie dargelegt weitgehend nur durch kantonalrechtliche Massnahmen gewährleistet werden kann, muss insoweit das kantonale Recht zum Zuge kommen. Wie das Bundesgericht im zitierten Entscheid BGE 120 Ia 270 vorausgesetzt hat, steht denn auch die Eisenbahngesetzgebung, insbesondere Art. 18 EBG, der Unterschutzstellung einer in Betrieb stehenden Eisenbahnbaute an sich nicht entgegen:
Wohl sind gemäss Art. 18 Abs. 1 EBG die Pläne für die Erstellung und Änderung von Bauten, Anlagen und Fahrzeugen, die ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienen, vor ihrer Ausführung allein von der eisenbahnrechtlichen Aufsichtsbehörde zu genehmigen. Nach Abs. 2 und 3 dieses Artikels sind jedoch die beteiligten Kantone und Gemeinden vor der Plangenehmigung anzuhören und sollen die auf kantonales Recht gestützten Anträge soweit berücksichtigt werden, als die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig eingeschränkt wird. Solche auf kantonales Recht gestützte Anträge können sich auch auf den Denkmalschutz beziehen. Begehren auf diesem Gebiet sind aber zweifellos gewichtiger, wenn die Schutzwürdigkeit eines Objektes bereits abgeklärt und dieses als Denkmal bezeichnet ist. Ein generelles Zuwarten mit Unterschutzstellungen von Bahnbauten bis zur Einleitung eines Plangenehmigungsverfahrens für einen Umbau oder Abbruch hätte deshalb wenig Sinn: Einerseits bestünde für die Denkmalpflege die - erfahrungsgemäss nicht bloss theoretische - Gefahr, dass schützenswerte, aber noch nicht unter Schutz gestellte Bauten "gleichsam lautlos und über Nacht" verschwinden (vgl. ALBERT KNOEPFLI, Aus den Katechismusblättern der heutigen Denkmalpflege, in: Rechtsfragen der Denkmalpflege, St. Gallen 1981, S. 27), andererseits wäre auch der bauwilligen Bahnunternehmung nicht gedient, wenn die Frage der Schutzwürdigkeit einer abzubrechenden oder abzuändernden Baute stets erst noch im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen wäre.
Dass die Möglichkeit bestehen muss, auch in Betrieb stehende Bahnanlagen unter Schutz zu stellen, ergibt sich weiter aus Art. 3 NHG. Danach sind die eidgenössischen Behörden und Amtsstellen, zu denen nicht nur die eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsbehörden, sondern auch die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) zählen (vgl. Art. 1 des Bundesgesetzes über die Schweizerischen Bundesbahnen vom 23. Juni 1944 [SR 742.31] in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 lit. c VwVG), von Bundesrechts wegen verpflichtet, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu schonen oder ungeschmälert zu erhalten. Dieser Pflicht ist unter anderem dadurch nachzukommen, dass die eigenen Bauten und Anlagen nicht nur entsprechend gestaltet, sondern auch unterhalten werden müssen, und zwar unabhängig davon, ob es sich um Objekte nationaler, regionaler oder lokaler Bedeutung handle (Art. 3 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 NHG). Trägt somit die eidgenössische Gesetzgebung den SBB ausdrücklich auf, beim Unterhalt ihrer Werke den - im kantonalen Recht festzulegenden - Anliegen des Denkmalschutzes Rechnung zu tragen, so kann auch eine Bindung der konzessionierten Bahnunternehmungen an kantonale denkmalpflegerische Anordnungen nicht "per se" bundesrechtswidrig sein.
Allerdings dürfen, wie sich aus Art. 18 EBG ergibt und im bereits erwähnten BGE 120 Ia 270 E. 3, 6a unterstrichen worden ist, die denkmalschützerischen Massnahmen die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränken. Die Unterschutzstellung setzt daher einerseits eine eingehende, auf wissenschaftliche Kriterien gestützte Beurteilung der Schutzwürdigkeit der fraglichen Eisenbahnbaute voraus. Andererseits darf eine Unterschutzstellung nur so weit gehen, als das denkmalpflegerische Interesse das Interesse der Bahn an einer uneingeschränkten Nutzung ihrer Anlagen überwiegt. Ferner steht ausser Frage, dass die Sicherheit des Bahnbetriebes stets den Vorrang hat. Die Unterschutzstellung einer noch in Betrieb stehenden Bahnanlage bedingt deshalb eine sorgfältige Abklärung des Sachverhaltes und die Erfassung aller auf dem Spiele stehenden Interessen. Eine sachgerechte, allen Anliegen Rechnung tragende Lösung wird letztlich am ehesten gefunden werden können, wenn die Unterschutzstellung in Absprache mit der Bahnunternehmung und allenfalls auch der eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsbehörde erfolgt.
4. Nach dem Gesagten verstösst die Bestimmung von Art. 35bis lit. c BauR weder von vornherein gegen Bundesrecht, noch kommt ihr lediglich die ihr vom Regierungsrat beigelegte beschränkte Bedeutung zu. Sie entfaltet vielmehr mit dem Inkrafttreten des Baureglementes volle Wirkung. Das heisst indessen noch nicht, dass die Unterschutzstellung auf einem die übrigen Interessen überwiegenden Interesse beruhe und dass sie den bahnbetrieblichen Erfordernissen gebührend Rechnung trage, mit anderen Worten verhältnismässig sei. Diese Fragen sind, soweit aus den Akten ersichtlich, im kantonalen Verfahren nie einer ernsthaften Prüfung unterzogen worden. Insbesondere liegt keinerlei Beurteilung der Schutzwürdigkeit des Gümmenen-Viaduktes vor und wird nirgends dargelegt, welche Folgen sich aus dem Schutz des Werkes für dessen Unterhalt und Betrieb ergeben könnten. Fraglich ist im übrigen auch, ob das eingeschlagene Verfahren den Rechtsschutzanforderungen genüge (vgl. BGE 119 Ia 88, mit Hinweisen). Es kann aber nicht Sache des Bundesgerichtes sein, diese Fragen im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren gleichsam erstinstanzlich zu untersuchen. Der angefochtene Entscheid ist daher insoweit, als er das durch Art. 35bis lit. c BauR bezeichnete und im Zonenplan unter Nr. 8.1 ausgeschiedene Kulturobjekt betrifft, aufzuheben. Die Unterschutzstellung des Gümmenen-Viaduktes wird im Sinne dieser Erwägungen durch die kantonalen Behörden neu zu prüfen sein. SCHUTZ VON ARCHÄOLOGISCHEN FUNDEN
5. Gemäss Art. 33bis Ziff. 2 des Baureglementes der Gemeinde Mühleberg ist bei der Prüfung von Bauvorhaben innerhalb eines archäologischen Schutzgebietes der Archäologische Dienst beizuziehen (zu orientieren). Als solches Schutzgebiet gilt unter anderem das im Zonenplan unter der Nummer 9.4 ausgeschiedene Gebiet längs des Gäbelbaches, das im Baureglement als "altbernische Fischteichdämme Rosshäusern" bezeichnet wird. Das Trassee der Bern-Neuenburg-Bahn durchquert dieses Schutzgebiet auf einer Länge von etwa 160 m.
Was die grundsätzliche Vereinbarkeit des Einbezugs von Bahnareal in archäologisches Schutzgebiet mit dem Bundesrecht, insbesondere mit dem Eisenbahnrecht, betrifft, kann auf die bereits angestellten Erwägungen verwiesen werden. Ein solcher Einbezug ist weder grundsätzlich ausgeschlossen, noch vermag er allein im Falle einer Zweckänderung des Bahnareals Wirkung zu entfalten.
Im weiteren beschränkt sich hier das kommunale Reglement darauf, die kantonalrechtliche Vorschrift über den Schutz von archäologischen Funden zu wiederholen: Von den Grundeigentümern wird lediglich verlangt, dass Bauvorhaben, die Bodenveränderungen bewirken, dem kantonalen Archäologischen Dienst zur Kenntnis gebracht werden (vgl. Art. 14 Abs. 2 der bernischen Bauverordnung vom 6. März 1985). Diese Meldepflicht stellt einen derart geringen Eingriff in die Eigentümerbefugnisse allgemein und auch in die Nutzungsrechte einer Bahnunternehmung dar, dass kaum anzunehmen ist, irgendwelche öffentlichen oder privaten Interessen könnten diesem entgegenstehen. Da die Aspekte des Denkmalschutzes jedoch ohnehin erneut zu prüfen sein werden, kann der Bahn in diesem Rahmen auch Gelegenheit gegeben werden, ihre Einwände gegen die Informationspflicht zu konkretisieren. NATURSCHUTZ
6. Die Gemeinde Mühleberg hat im Gebiet Chrüzfeld/Flüelengraben, durch welches die Bern-Neuenburg-Bahn führt, ein Landschaftsschutzgebiet ausgeschieden, in dem allgemein Bäume, Baumgruppen, Hecken, Feldgehölze, Waldränder, Weiher, Wasserläufe, Feuchtgebiete und Trockenstandorte in ihrem Bestand zu erhalten und Neubauten, Neuanlagen und Veränderungen grundsätzlich untersagt sind (Art. 34 Ziff. 3 und 4 BauR). Zusätzlich werden auch in diesem Gebiet Naturobjekte einzeln bezeichnet und unter Schutz gestellt. Hiezu zählen unter anderem zwei Hecken in Schnurremüli und in der Studweid, die grösstenteils auf Bahnboden stehen. Solche Hecken dürfen nach Art. 36 Ziff. 2 BauR nicht gefährdet werden; müssen sie gerodet oder gefällt werden, ist eine Bewilligung einzuholen und in unmittelbarer Nähe eine Ersatzhecke von mindestens gleicher Ausdehnung anzupflanzen (Art. 36 Ziff. 2 BauR). Ferner sind gemäss Art. 36 Ziff. 3 BauR offene Bachläufe ebenfalls geschützt und dürfen nicht zugeschüttet oder eingedolt werden; Sanierungen sind naturnah auszuführen. Von dieser Bestimmung wird die Beschwerdeführerin insofern betroffen, als der Schnurremülibach als geschütztes Objekt teilweise über Bahnareal führt.
Die Beschwerdeführerin scheint sich im kantonalen Verfahren der Ausscheidung des Landschaftsschutzgebietes nicht ernsthaft widersetzt zu haben. Es ist nach dem Gesagten auch klar, dass das Bahngebiet nicht unter das generelle Bau- und Veränderungsverbot fällt und die allgemeinen Schutznormen nur im Rahmen eines eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens gemäss Art. 18 Abs. 3 EBG Berücksichtigung finden können. Dagegen beanstandet die Bahn, dass auch auf ihren Grundstücken einzelne bestimmte Naturobjekte als geschützt bezeichnet worden sind.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Bund in Erfüllung der ihm durch Art. 24sexies Abs. 4 BV übertragenen Aufgabe selbst Schutzbestimmungen erlassen hat, die zum Ziele haben, durch Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten entgegenzuwirken. Besonders zu schützen sind unter anderem Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Lässt sich eine Beeinträchtigung solcher Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu derem bestmöglichen Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen (Art. 18 Abs. 1ter NHG). Während der Bundesrat die Biotope von nationaler Bedeutung selbst bezeichnet (Art. 18a Abs. 1 NHG), beauftragt Art. 18b NHG die Kantone, für den Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung zu sorgen. Ausserdem haben die Kantone in intensiv genutzten Gebieten inner- und ausserhalb von Siedlungen für ökologischen Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockung oder mit anderer naturnaher und standortgemässer Vegetation zu sorgen (Art. 18b Abs. 2 NHG). Soweit daher die von der Gemeinde Mühleberg erlassenen Naturschutzanordnungen als reine Ausführungs- und Vollzugsbestimmungen zum Bundesrecht, insbesondere zu Art. 18b NHG, zu betrachten sind, ist der Vorwurf des Verstosses gegen Bundesrecht von vornherein unbegründet. Selbst wenn aber diese Anordnungen nicht auf Art. 18b NHG abgestützt werden könnten, wäre damit noch nicht gesagt, dass es ausgeschlossen sei, in Erfüllung des Verfassungsauftrages von Art. 24sexies Abs. 1 BV auch einzelnen Bahngebiet beanspruchenden, besonders wertvollen Naturobjekten kantonalrechtlichen Schutz angedeihen zu lassen. Im einen wie im anderen Fall bedingt aber eine solche Unterschutzstellung und deren Umschreibung ein umsichtiges Abwägen der naturschützerischen, der eisenbahnbetrieblichen und der übrigen öffentlichen Interessen (vgl. BGE 118 Ib 485 E. 3c, mit Hinweisen). Solche Abklärungen und die notwendige Würdigung der verschiedenen Anliegen sind jedoch auch auf diesem Sachgebiet unterblieben. Der angefochtene Entscheid ist daher vollständig aufzuheben. Demzufolge werden die kantonalen Behörden - nötigenfalls in Zusammenarbeit mit den kantonalen und eidgenössischen Fachstellen - die das Bahnareal belastenden kommunalen Schutzbestimmungen noch einer eingehenden materiellen Prüfung zu unterziehen haben. | de | Unterschutzstellung von Bahnbauten und Objekten auf Bahngrundstücken. Zulässiges Rechtsmittel (E. 1).
Das eidgenössische Eisenbahngesetz schliesst nicht aus, dass Objekte auf Bahngrundstücken oder Bahnbauten selbst durch kantonalrechtliche Massnahmen unter Denkmal-, Altertums- oder Naturschutz gestellt werden. Allerdings bedingen solche Massnahmen eine umfassende Interessenabwägung und darf die Unterschutzstellung die Bahn in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränken (E. 2-6). | de | administrative law and public international law | 1,995 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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