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|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
38,500 | 121 V 35 | 121 V 35
Sachverhalt ab Seite 36
A.-
a) R. travaille comme secrétaire. A la suite d'une opération pratiquée en 1970 à la main gauche par le docteur C., elle a développé une hyperpathie postopératoire, c'est-à-dire une hypersensibilité dans la région de la cicatrice. Il est apparu plus tard un syndrome du tunnel carpien (syndrome d'étranglement du nerf médian dans la région du poignet).
En 1974, R. a consulté le professeur X, spécialiste FMH en chirurgie et en chirurgie de la main. Ce médecin l'a opérée le 8 juillet 1974, en procédant à une correction de la cicatrice et à une libération du nerf médian. Peu de temps après, la cicatrice de l'intervention devint hypersensible. Des troubles apparurent sous la forme de ténosynovite de Quervain, de pouce à ressaut et d'une récidive de syndrome de tunnel carpien. La patiente fut à nouveau opérée par le professeur X, le 8 juillet 1976. Comme une fermeture directe n'était pas possible, après excision de la cicatrice, un lambeau inguinal fut mis en place au talon de la main. Cette opération fut suivie de trois interventions pour "autonomiser" le lambeau et fermer les divers "défects" cutanés.
Les suites postopératoires furent difficiles. En particulier, le pourtour du lambeau de peau greffé est devenu hypersethésique et dysesthésique, au point de rendre tout attouchement à nouveau impossible. Divers traitements conservateurs n'apportèrent pas d'amélioration.
Ultérieurement, le professeur X pratiqua deux nouvelles opérations, à la main droite cette fois, en 1984 et 1988.
b) Le 30 mars 1992, le professeur X revit sa patiente pour une aggravation des symptômes. Dans l'intervalle, ce dernier avait mis au point une nouvelle application pour l'expansion cutanée, servant à traiter les zones de peau dénervée et douloureuse. Il s'agissait de dilater progressivement la peau saine proche de celle qui était malade au moyen de ballons gonflables appelés "expanders". Lorsque l'expansion de la peau saine est suffisante, les "expanders" sont enlevés. La peau malade est alors excisée et remplacée par la peau excédentaire. Il fut décidé d'appliquer ce traitement à la patiente.
L'intervention d'excision du lambeau eut lieu le 9 septembre 1992. Lors de la dissection du tissu cicatriciel, il se produisit une section d'un rameau du nerf cubital, puis une hémisection du nerf médian, qui étaient tout deux enclavés dans la cicatrice. Constatant immédiatement l'incident, le professeur X tenta de réparer au mieux les lésions nerveuses qu'il avait provoquées. Cependant, en raison de ces lésions, la patiente a perdu complètement la sensibilité tactile du pouce, de l'index, du majeur et de
la moitié de l'auriculaire de la main gauche.
c) Le 17 septembre 1992, le professeur X a écrit à la Zurich Assurances, qui l'assurait en responsabilité civile, pour l'informer de ces faits. Il estimait avoir commis une erreur de jugement et une maladresse engageant sa responsabilité de chirurgien.
B.-
Par l'entremise de son employeur, R. a, le 10 décembre 1992, annoncé le cas à la Compagnie d'Assurances La Bâloise, auprès de laquelle elle était obligatoirement assurée contre les accidents.
Par décision du 15 mars 1993, La Bâloise a refusé d'allouer des prestations à son assurée, motif pris que les lésions subies par celle-ci au cours de l'opération du 9 septembre 1992 ne résultaient pas d'un accident.
Saisie d'une opposition de l'assurée, La Bâloise l'a rejetée, par une nouvelle décision, du 21 avril 1993. Elle a considéré, sur la base d'un rapport du 2 mars précédent, établi par le docteur M., spécialiste en chirurgie de la main, que la section des deux nerfs en question faisait partie des risques inhérents de l'intervention, rendue difficile en raison du tissu cicatriciel modifié par de nombreuses opérations antérieures. Dans de telles conditions, l'existence d'un accident devait être niée, faute de toute cause extérieure extraordinaire.
C.-
Par jugement du 7 décembre 1993, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours formé contre cette décision par R.
D.-
R. interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut à l'annulation du jugement cantonal et demande au Tribunal fédéral des assurances de reconnaître comme un accident l'événement du 9 septembre 1992.
La Bâloise conclut au rejet du recours.
E.-
Le 25 juillet 1994, la recourante a déposé un rapport établi le 17 mars 1994, à la demande du bureau d'expertise extrajudiciaire de la Fédération des médecins suisses (FMH), par le professeur B.
L'intimée a pris connaissance de ce rapport et s'est déterminée à son sujet par écriture du 27 juillet 1994.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 9 al. 1 OLAA, on entend par accident toute atteinte dommageable, soudaine et involontaire, portée au corps humain par une cause extérieure extraordinaire. Cette définition correspond à celle que la
jurisprudence constante avait donnée de l'accident, sous réserve d'une modification d'ordre purement rédactionnel (
ATF 118 V 61
consid. 2a, 283 consid. 2a et les références).
Avec l'adoption par le peuple de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal) du 18 mars 1994, il existe désormais - et pour la première fois - une définition légale de l'accident, qui figure à l'art. 2 al. 2 de cette loi. Cette définition, qui reprend celle de l'art. 9 al. 1 OLAA, avec une précision relativement aux effets de l'atteinte corporelle, est la suivante: "Par accident, on entend toute atteinte dommageable, soudaine et involontaire, portée au corps humain par une cause extérieure extraordinaire qui compromet la santé physique ou mentale." Cette dernière phrase constitue quant à elle une version simplifiée du texte adopté par le Conseil des Etats à l'art. 4 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales ("... qui compromet temporairement ou de manière permanente la santé physique ou mentale ou qui entraîne la mort" [FF 1991 II 183]).
Il résulte de la définition même de l'accident (au sens de l'art. 9 al. 1 OLAA comme au sens de l'art. 2 al. 2 LAMal) que le caractère extraordinaire de l'atteinte ne concerne pas les effets du facteur extérieur, mais seulement ce facteur lui-même. Dès lors il importe peu que le facteur extérieur ait entraîné, le cas échéant, des conséquences graves ou inattendues. Le facteur extérieur est considéré comme extraordinaire lorsqu'il excède, dans le cas particulier, le cadre des événements et des situations que l'on peut, objectivement, qualifier de quotidiens ou d'habituels (
ATF 118 V 61
consid. 2b, 283 consid. 2a ainsi que les références).
b) Le point de savoir si un acte médical est comme tel un facteur extérieur extraordinaire au sens de l'art. 9 al. 1 OLAA doit être tranché sur la base de critères médicaux objectifs. Selon la jurisprudence, le caractère extraordinaire d'une telle mesure est une exigence dont la réalisation ne saurait être admise que de manière sévère. Il faut que, compte tenu des circonstances du cas concret, l'acte médical s'écarte considérablement de la pratique courante en médecine et qu'il implique de ce fait objectivement de gros risques (
ATF 118 V 61
consid. 2b). Le traitement d'une maladie en soi ne donne pas droit au versement de prestations de l'assureur-accidents, mais une erreur de traitement peut, à titre exceptionnel, être constitutive d'un accident, dès lors qu'il s'agit de confusions ou de maladresses grossières et extraordinaires, voire d'un préjudice intentionnel, avec lesquels personne ne comptait ni ne devait compter (MAURER, Schweizerisches
Unfallversicherungsrecht, p. 181 et note 369). Quant à l'indication d'une intervention chirurgicale, elle n'est pas un critère juridiquement pertinent pour juger si un acte médical répond à la définition légale de l'accident (ATF 118 V 283).
La question de l'existence d'un accident, au sens du droit de l'assurance-accidents obligatoire, sera tranchée indépendamment du point de savoir si l'infraction aux règles de l'art dont répond le médecin entraîne une responsabilité (civile ou de droit public). Il en va de même à l'égard d'un jugement pénal éventuel sanctionnant le comportement du médecin (RAMA 1993 no U 159 p. 33 consid. 2b et les références).
c) Conformément à ces principes, la jurisprudence admet par exemple l'existence d'un accident, imputable à une cause extérieure extraordinaire, dans le cas d'une confusion en matière de groupes sanguins ou en matière d'agents anesthésiques (ATFA 1961 p. 206 consid. 2a et les références) ou dans le cas d'une accumulation d'erreurs à l'occasion d'une angiographie (considérants 4 et 5 non publiés au RO de l'arrêt
ATF 118 V 283
, mais partiellement reproduits dans le Courrier suisse des assurances, 1994, 1 p. 32) ou lors d'une anesthésie (RAMA 1993 no U 176 p. 204). Elle l'a niée, en revanche, à propos d'une perforation par erreur de la sclérotique, à l'occasion d'une injection subcorticale parabulbaire au Celeston (Extr. CNA 1990 no 1) ou s'agissant du choix, hautement discutable, d'une technique opératoire (RAMA 1988 no U 36 p. 42).
2.
a) En l'espèce, on ne peut pas dire que l'intervention pratiquée le 9 septembre 1992 s'écartait considérablement de la pratique courante. Selon une lettre de l'Hôpital cantonal universitaire au mandataire de la recourante, du 30 avril 1993, l'intervention consistant à provoquer l'extension de la peau saine pour remplacer une peau cicatricielle est certes une technique relativement récente dans le domaine de la chirurgie de la main (elle est en revanche couramment appliquée dans le domaine de la chirurgie esthétique). Mais la lésion de deux nerfs s'est produite, en l'espèce, au cours d'un acte chirurgical qui n'avait en soi rien d'exceptionnel, savoir l'excision de la peau cicatricielle. Au demeurant, la chirurgie est un domaine qui comporte de constants développements et l'on ne saurait qualifier d'accident toute erreur ou maladresse commise dans l'application d'une nouvelle technique opératoire.
b) En fait, comme cela ressort du rapport d'expertise du professeur B., le professeur X a omis de prendre toutes les précautions nécessaires lors de la préparation du nerf médian, alors qu'il savait, pour avoir déjà opéré
plusieurs fois la patiente, qu'il pouvait y avoir "d'importants remaniements adhérentiels et un déplacement possible du nerf". L'expert ajoute que le professeur X, expérimenté dans la chirurgie du système nerveux périphérique et habitué à pratiquer des neurolyses cicatricielles (soit la libération chirurgicale d'un nerf comprimé par des lésions), devait savoir que, dans de telles circonstances, le nerf doit être repéré au niveau du tissu sain et être préparé en direction de la zone cicatricielle, de manière à éviter une lésion importante. Ces conclusions rejoignent celles du docteur M., pour lequel la section des deux nerfs en cause devait être envisagée eu égard à la complexité de la situation locale qui existait depuis des années et qui était connue de l'opérateur.
Que l'atteinte à la santé subie par la recourante soit attribuable à une absence de précautions qui s'imposaient à un opérateur chevronné, connaissant parfaitement bien, de surcroît, le passé médical de la patiente, est indéniable sur le vu de ces avis médicaux. Pour autant, ce manque de précautions ne saurait être considéré comme résultant d'une confusion ou d'une méprise grossière et extraordinaire. Pareille conclusion ne peut pas être déduite des deux rapports susmentionnés. La lésion d'un nerf, lors d'actes opératoires, est un risque, certes minime au dire du professeur B., mais qui peut se réaliser, fortuitement ou à la suite d'un geste simplement maladroit. L'intervention sur la cicatrice, si elle n'était pas d'une rare difficulté, n'en était pas moins délicate. Selon les termes du docteur M., la section des deux nerfs constitue, en l'occurrence, une complication d'une opération spécialement difficile et délicate, sur un terrain cicatriciel dont l'anatomie était modifiée par de multiples opérations antérieures. Une complication de ce genre, dans des circonstances aussi particulières, ne représente pas un événement répondant à la notion juridique de l'accident.
c) Le recours de droit administratif est dès lors mal fondé. | fr | Art. 9 al. 1 OLAA: notion d'accident. Du caractère extérieur extraordinaire de l'événement lors d'actes médicaux.
In casu, lésion de nerfs de la main au cours d'une opération spécialement difficile et délicate, sur un terrain cicatriciel dont l'anatomie était modifiée par de multiples opérations antérieures.
Pas de facteur extérieur extraordinaire. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-35%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,501 | 121 V 35 | 121 V 35
Sachverhalt ab Seite 36
A.-
a) R. travaille comme secrétaire. A la suite d'une opération pratiquée en 1970 à la main gauche par le docteur C., elle a développé une hyperpathie postopératoire, c'est-à-dire une hypersensibilité dans la région de la cicatrice. Il est apparu plus tard un syndrome du tunnel carpien (syndrome d'étranglement du nerf médian dans la région du poignet).
En 1974, R. a consulté le professeur X, spécialiste FMH en chirurgie et en chirurgie de la main. Ce médecin l'a opérée le 8 juillet 1974, en procédant à une correction de la cicatrice et à une libération du nerf médian. Peu de temps après, la cicatrice de l'intervention devint hypersensible. Des troubles apparurent sous la forme de ténosynovite de Quervain, de pouce à ressaut et d'une récidive de syndrome de tunnel carpien. La patiente fut à nouveau opérée par le professeur X, le 8 juillet 1976. Comme une fermeture directe n'était pas possible, après excision de la cicatrice, un lambeau inguinal fut mis en place au talon de la main. Cette opération fut suivie de trois interventions pour "autonomiser" le lambeau et fermer les divers "défects" cutanés.
Les suites postopératoires furent difficiles. En particulier, le pourtour du lambeau de peau greffé est devenu hypersethésique et dysesthésique, au point de rendre tout attouchement à nouveau impossible. Divers traitements conservateurs n'apportèrent pas d'amélioration.
Ultérieurement, le professeur X pratiqua deux nouvelles opérations, à la main droite cette fois, en 1984 et 1988.
b) Le 30 mars 1992, le professeur X revit sa patiente pour une aggravation des symptômes. Dans l'intervalle, ce dernier avait mis au point une nouvelle application pour l'expansion cutanée, servant à traiter les zones de peau dénervée et douloureuse. Il s'agissait de dilater progressivement la peau saine proche de celle qui était malade au moyen de ballons gonflables appelés "expanders". Lorsque l'expansion de la peau saine est suffisante, les "expanders" sont enlevés. La peau malade est alors excisée et remplacée par la peau excédentaire. Il fut décidé d'appliquer ce traitement à la patiente.
L'intervention d'excision du lambeau eut lieu le 9 septembre 1992. Lors de la dissection du tissu cicatriciel, il se produisit une section d'un rameau du nerf cubital, puis une hémisection du nerf médian, qui étaient tout deux enclavés dans la cicatrice. Constatant immédiatement l'incident, le professeur X tenta de réparer au mieux les lésions nerveuses qu'il avait provoquées. Cependant, en raison de ces lésions, la patiente a perdu complètement la sensibilité tactile du pouce, de l'index, du majeur et de
la moitié de l'auriculaire de la main gauche.
c) Le 17 septembre 1992, le professeur X a écrit à la Zurich Assurances, qui l'assurait en responsabilité civile, pour l'informer de ces faits. Il estimait avoir commis une erreur de jugement et une maladresse engageant sa responsabilité de chirurgien.
B.-
Par l'entremise de son employeur, R. a, le 10 décembre 1992, annoncé le cas à la Compagnie d'Assurances La Bâloise, auprès de laquelle elle était obligatoirement assurée contre les accidents.
Par décision du 15 mars 1993, La Bâloise a refusé d'allouer des prestations à son assurée, motif pris que les lésions subies par celle-ci au cours de l'opération du 9 septembre 1992 ne résultaient pas d'un accident.
Saisie d'une opposition de l'assurée, La Bâloise l'a rejetée, par une nouvelle décision, du 21 avril 1993. Elle a considéré, sur la base d'un rapport du 2 mars précédent, établi par le docteur M., spécialiste en chirurgie de la main, que la section des deux nerfs en question faisait partie des risques inhérents de l'intervention, rendue difficile en raison du tissu cicatriciel modifié par de nombreuses opérations antérieures. Dans de telles conditions, l'existence d'un accident devait être niée, faute de toute cause extérieure extraordinaire.
C.-
Par jugement du 7 décembre 1993, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours formé contre cette décision par R.
D.-
R. interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut à l'annulation du jugement cantonal et demande au Tribunal fédéral des assurances de reconnaître comme un accident l'événement du 9 septembre 1992.
La Bâloise conclut au rejet du recours.
E.-
Le 25 juillet 1994, la recourante a déposé un rapport établi le 17 mars 1994, à la demande du bureau d'expertise extrajudiciaire de la Fédération des médecins suisses (FMH), par le professeur B.
L'intimée a pris connaissance de ce rapport et s'est déterminée à son sujet par écriture du 27 juillet 1994.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 9 al. 1 OLAA, on entend par accident toute atteinte dommageable, soudaine et involontaire, portée au corps humain par une cause extérieure extraordinaire. Cette définition correspond à celle que la
jurisprudence constante avait donnée de l'accident, sous réserve d'une modification d'ordre purement rédactionnel (
ATF 118 V 61
consid. 2a, 283 consid. 2a et les références).
Avec l'adoption par le peuple de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal) du 18 mars 1994, il existe désormais - et pour la première fois - une définition légale de l'accident, qui figure à l'art. 2 al. 2 de cette loi. Cette définition, qui reprend celle de l'art. 9 al. 1 OLAA, avec une précision relativement aux effets de l'atteinte corporelle, est la suivante: "Par accident, on entend toute atteinte dommageable, soudaine et involontaire, portée au corps humain par une cause extérieure extraordinaire qui compromet la santé physique ou mentale." Cette dernière phrase constitue quant à elle une version simplifiée du texte adopté par le Conseil des Etats à l'art. 4 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales ("... qui compromet temporairement ou de manière permanente la santé physique ou mentale ou qui entraîne la mort" [FF 1991 II 183]).
Il résulte de la définition même de l'accident (au sens de l'art. 9 al. 1 OLAA comme au sens de l'art. 2 al. 2 LAMal) que le caractère extraordinaire de l'atteinte ne concerne pas les effets du facteur extérieur, mais seulement ce facteur lui-même. Dès lors il importe peu que le facteur extérieur ait entraîné, le cas échéant, des conséquences graves ou inattendues. Le facteur extérieur est considéré comme extraordinaire lorsqu'il excède, dans le cas particulier, le cadre des événements et des situations que l'on peut, objectivement, qualifier de quotidiens ou d'habituels (
ATF 118 V 61
consid. 2b, 283 consid. 2a ainsi que les références).
b) Le point de savoir si un acte médical est comme tel un facteur extérieur extraordinaire au sens de l'art. 9 al. 1 OLAA doit être tranché sur la base de critères médicaux objectifs. Selon la jurisprudence, le caractère extraordinaire d'une telle mesure est une exigence dont la réalisation ne saurait être admise que de manière sévère. Il faut que, compte tenu des circonstances du cas concret, l'acte médical s'écarte considérablement de la pratique courante en médecine et qu'il implique de ce fait objectivement de gros risques (
ATF 118 V 61
consid. 2b). Le traitement d'une maladie en soi ne donne pas droit au versement de prestations de l'assureur-accidents, mais une erreur de traitement peut, à titre exceptionnel, être constitutive d'un accident, dès lors qu'il s'agit de confusions ou de maladresses grossières et extraordinaires, voire d'un préjudice intentionnel, avec lesquels personne ne comptait ni ne devait compter (MAURER, Schweizerisches
Unfallversicherungsrecht, p. 181 et note 369). Quant à l'indication d'une intervention chirurgicale, elle n'est pas un critère juridiquement pertinent pour juger si un acte médical répond à la définition légale de l'accident (ATF 118 V 283).
La question de l'existence d'un accident, au sens du droit de l'assurance-accidents obligatoire, sera tranchée indépendamment du point de savoir si l'infraction aux règles de l'art dont répond le médecin entraîne une responsabilité (civile ou de droit public). Il en va de même à l'égard d'un jugement pénal éventuel sanctionnant le comportement du médecin (RAMA 1993 no U 159 p. 33 consid. 2b et les références).
c) Conformément à ces principes, la jurisprudence admet par exemple l'existence d'un accident, imputable à une cause extérieure extraordinaire, dans le cas d'une confusion en matière de groupes sanguins ou en matière d'agents anesthésiques (ATFA 1961 p. 206 consid. 2a et les références) ou dans le cas d'une accumulation d'erreurs à l'occasion d'une angiographie (considérants 4 et 5 non publiés au RO de l'arrêt
ATF 118 V 283
, mais partiellement reproduits dans le Courrier suisse des assurances, 1994, 1 p. 32) ou lors d'une anesthésie (RAMA 1993 no U 176 p. 204). Elle l'a niée, en revanche, à propos d'une perforation par erreur de la sclérotique, à l'occasion d'une injection subcorticale parabulbaire au Celeston (Extr. CNA 1990 no 1) ou s'agissant du choix, hautement discutable, d'une technique opératoire (RAMA 1988 no U 36 p. 42).
2.
a) En l'espèce, on ne peut pas dire que l'intervention pratiquée le 9 septembre 1992 s'écartait considérablement de la pratique courante. Selon une lettre de l'Hôpital cantonal universitaire au mandataire de la recourante, du 30 avril 1993, l'intervention consistant à provoquer l'extension de la peau saine pour remplacer une peau cicatricielle est certes une technique relativement récente dans le domaine de la chirurgie de la main (elle est en revanche couramment appliquée dans le domaine de la chirurgie esthétique). Mais la lésion de deux nerfs s'est produite, en l'espèce, au cours d'un acte chirurgical qui n'avait en soi rien d'exceptionnel, savoir l'excision de la peau cicatricielle. Au demeurant, la chirurgie est un domaine qui comporte de constants développements et l'on ne saurait qualifier d'accident toute erreur ou maladresse commise dans l'application d'une nouvelle technique opératoire.
b) En fait, comme cela ressort du rapport d'expertise du professeur B., le professeur X a omis de prendre toutes les précautions nécessaires lors de la préparation du nerf médian, alors qu'il savait, pour avoir déjà opéré
plusieurs fois la patiente, qu'il pouvait y avoir "d'importants remaniements adhérentiels et un déplacement possible du nerf". L'expert ajoute que le professeur X, expérimenté dans la chirurgie du système nerveux périphérique et habitué à pratiquer des neurolyses cicatricielles (soit la libération chirurgicale d'un nerf comprimé par des lésions), devait savoir que, dans de telles circonstances, le nerf doit être repéré au niveau du tissu sain et être préparé en direction de la zone cicatricielle, de manière à éviter une lésion importante. Ces conclusions rejoignent celles du docteur M., pour lequel la section des deux nerfs en cause devait être envisagée eu égard à la complexité de la situation locale qui existait depuis des années et qui était connue de l'opérateur.
Que l'atteinte à la santé subie par la recourante soit attribuable à une absence de précautions qui s'imposaient à un opérateur chevronné, connaissant parfaitement bien, de surcroît, le passé médical de la patiente, est indéniable sur le vu de ces avis médicaux. Pour autant, ce manque de précautions ne saurait être considéré comme résultant d'une confusion ou d'une méprise grossière et extraordinaire. Pareille conclusion ne peut pas être déduite des deux rapports susmentionnés. La lésion d'un nerf, lors d'actes opératoires, est un risque, certes minime au dire du professeur B., mais qui peut se réaliser, fortuitement ou à la suite d'un geste simplement maladroit. L'intervention sur la cicatrice, si elle n'était pas d'une rare difficulté, n'en était pas moins délicate. Selon les termes du docteur M., la section des deux nerfs constitue, en l'occurrence, une complication d'une opération spécialement difficile et délicate, sur un terrain cicatriciel dont l'anatomie était modifiée par de multiples opérations antérieures. Une complication de ce genre, dans des circonstances aussi particulières, ne représente pas un événement répondant à la notion juridique de l'accident.
c) Le recours de droit administratif est dès lors mal fondé. | fr | Art. 9 cpv. 1 OAINF: nozione di infortunio. Del carattere esterno straordinario del fattore nell'ipotesi di atti medici.
In casu, lesione di nervi della mano nel corso di un'operazione particolarmente difficile e delicata, su tessuto cicatriziale la cui anatomia era modificata da molteplici interventi anteriori.
Negata l'esistenza di un fattore esterno straordinario. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-35%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,502 | 121 V 353 | 121 V 353
Sachverhalt ab Seite 353
A.- a) B. a occupé divers emplois jusqu'au 27 avril 1992, en qualité de secrétaire. Du 28 octobre 1991 au 27 avril 1992, son gain mensuel assuré se montait à 4'983 francs, alors qu'elle travaillait au service du canton de Neuchâtel pour une durée déterminée. Sans travail depuis lors, la prénommée a demandé les indemnités de l'assurance-chômage.
A partir du 18 mai 1992, l'assurée a réalisé un gain intermédiaire mensuel de 2'660 francs en travaillant auprès du Centre écologique S., comme secrétaire; son horaire de travail n'équivalait cependant qu'à 70% de celui d'un emploi à plein temps. Depuis le 1er janvier 1993, elle a pu augmenter son activité de 70% à 90%, chez le même employeur; son salaire mensuel s'est dès lors élevé à 3'709 francs.
b) Par décision du 24 mars 1993, la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance contre le chômage (la caisse) a considéré que B. n'avait subi aucune perte de gain indemnisable au cours du mois de février 1993.
Ultérieurement, dans une décision rendue le 11 mai 1993, la caisse a cependant refusé d'allouer toute indemnité de chômage à partir du 1er janvier 1993, et, le même jour, elle a réclamé à l'assurée la restitution des indemnités déjà versées pour les mois de janvier (837 francs) et de mars 1993 (1'186 francs).
B.- a) B. a recouru tant contre la décision du 24 mars que contre celle du 11 mai 1993 devant le Département de l'économie publique du canton de Neuchâtel, autorité inférieure de recours en matière d'assurance-chômage (le Département), en concluant à leur annulation et au versement des indemnités de chômage à partir du 1er janvier 1993.
Par décision du 13 août 1993, le Département a rejeté le recours formé contre la décision de la caisse du 11 mai 1993, et classé - en considérant qu'il n'avait plus d'objet - le recours que l'assurée avait interjeté contre la décision du 24 mars 1993.
b) Saisi à son tour par l'assurée, qui demandait derechef l'octroi des indemnités litigieuses, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel a - par jugement du 1er décembre 1993 - annulé la décision du Département du 13 août 1993 ainsi que celle de la caisse du 11 mai 1993, et renvoyé la cause à l'autorité inférieure de recours afin qu'elle statue sur le recours dirigé contre la décision de la caisse du 24 mars 1993.
C.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il sollicite l'annulation, en demandant au Tribunal fédéral des assurances de nier le droit de l'intimée aux indemnités de chômage à partir du 1er janvier 1993.
L'assurée intimée conclut implicitement au rejet du recours. Quant à la caisse de chômage et au Département, ils renoncent à argumenter plus avant.
Les moyens des parties seront exposés ci-après en tant que de besoin.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur le droit de l'intimée aux indemnités de chômage à partir du 1er janvier 1993.
2. a) Selon l'art. 8 al. 1 LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage notamment s'il est sans emploi (let. a) et s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (let. b). Sous le titre marginal "Perte de travail à prendre en considération", l'art. 11 al. 1 LACI dispose qu'il y a lieu de prendre en considération la perte de travail lorsqu'elle se traduit par un manque à gagner et dure au moins deux journées de travail consécutives. L'art. 5 OACI précise que la perte de travail des assurés partiellement sans emploi (art. 10 al. 2 let. b LACI) est prise en considération lorsqu'elle s'élève au moins à deux jours entiers de travail en l'espace de deux semaines.
D'après l'art. 10 al. 1 LACI, est réputé sans emploi celui qui n'est pas partie à un rapport de travail et qui cherche à exercer une activité à plein temps. En outre, selon l'art. 10 al. 2 let. b LACI, est réputé partiellement sans emploi celui qui occupe un emploi à temps partiel et cherche à le remplacer par une activité à plein temps ou à le compléter par une autre activité à temps partiel.
b) Sous le titre "Prise en considération du gain intermédiaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992, dispose ce qui suit:
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle.
2 L'assuré a droit à 80 pour cent de la perte de gain aussi longtemps que le nombre maximum d'indemnités journalières (art. 27) n'a pas été atteint.
3 Est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération (art. 23, 3e al.).
4 Si l'assuré, afin d'éviter d'être au chômage, accepte d'exercer durant une période de contrôle au moins une activité à plein temps pour laquelle il touche une rémunération inférieure aux indemnités auxquelles il aurait droit, l'art. 11, 1er alinéa, n'est pas applicable durant les six premiers mois de cette occupation.
c) Par ailleurs, d'après l'art. 16 al. 1 let. e LACI, est réputé convenable tout travail qui procure au chômeur une rémunération qui n'est pas inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il a droit. Mais, selon l'art. 16 al. 1bis LACI (en vigueur depuis le 1er avril 1993), est réputé convenable tout travail qui remplit toutes les conditions, à l'exception de l'alinéa premier, lettre e, tant que l'assuré touche des indemnités compensatoires conformément à l'art. 24 (gain intermédiaire).
3. a) A l'appui de sa décision du 24 mars 1993, la caisse de chômage a considéré que l'indemnité de chômage maximale que l'intimée aurait pu prétendre pour février 1993 (qui comptait 20 jours ouvrables) se serait élevée à 3'674 francs, si l'assurée n'avait pas réalisé de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Or, dans la mesure où elle avait bel et bien obtenu un gain de 3'709 francs, les conditions d'une indemnisation n'étaient pas remplies pour ce mois, ledit gain intermédiaire étant légèrement supérieur à celui de l'indemnité de chômage maximale.
Par ailleurs, dans sa seconde décision du 11 mai 1993, la caisse a estimé que l'intimée ne subissait plus de perte de travail à prendre en considération depuis le 1er janvier 1993, du moment qu'elle ne chômait pas durant au moins deux jours de travail entiers en l'espace de deux semaines (art. 11 al. 1 LACI; 5 OACI).
b) De son côté, le Département a considéré que la loi est muette, s'agissant des assurés qui, à l'instar de l'intimée, exercent une activité à 90% d'un horaire de travail complet. En l'absence de jurisprudence fédérale sur cette question, l'autorité cantonale s'en est tenue aux directives de l'OFIAMT qui exigent l'application de l'art. 5 OACI, sauf dans le cas prévu à l'art. 24 al. 4 LACI (circulaire IC 01.92 no 18 in fine). Aussi la décision du 11 mai 1993 devait-elle être confirmée.
Examinant ensuite la question sous l'angle de l'art. 16 al. 1bis LACI, le Département a estimé que le renvoi opéré par cette disposition à l'art. 24 LACI subordonnait également l'octroi d'indemnités à la réalisation des conditions prévues par les art. 11 al. 1 LACI et 5 OACI. Selon lui, l'assuré n'aurait - d'après l'art. 16 al. 1bis LACI - l'obligation d'accepter une activité qui lui procure un revenu inférieur aux indemnités de chômage que s'il remplit toutes les conditions d'octroi des indemnités compensatoires au sens de l'art. 24 LACI. En l'occurrence, si la place de travail que l'intimée occupe à 90% lui avait été assignée par l'office du travail de sa commune de domicile, l'assurée aurait été en droit de la refuser, dans la mesure où son taux d'activité, supérieur à 80% mais n'atteignant pas 100%, empêchait l'application de l'art. 24 LACI.
c) Les premiers juges, quant à eux, sont d'avis que le raisonnement de la caisse et de l'autorité inférieure de recours dénature la notion de gain intermédiaire. D'une part, ils estiment que l'on ne saurait assimiler un assuré sans emploi qui trouve une activité salariée à temps partiel dont il retire un gain intermédiaire, à un travailleur partiellement sans emploi au sens de l'art. 10 al. 2 LACI. D'autre part, la Cour cantonale admet, en se référant à GERHARDS (Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, p. 136 no 21 et p. 138 no 29), que les jours pendant lesquels l'assuré exerce une activité destinée à réaliser un gain intermédiaire doivent être considérés comme des jours chômés, car l'art. 24 LACI prévoit l'indemnisation en tenant compte des gains retirés d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle, à la seule condition qu'il soit inférieur au gain assuré.
Selon les juges cantonaux, la pratique préconisée par l'administration conduit à des résultats inéquitables, que le législateur n'a pas voulu. En effet, en travaillant à 70% d'un horaire de travail à temps plein, l'intimée percevrait son salaire mensuel de 2'660 francs, augmenté de l'indemnité de chômage s'élevant à 1'858 francs (80% de la perte de gain [4'983 francs - 2'660 francs]), soit une somme mensuelle totale de 4'518 fr. Par contre, en travaillant davantage, en l'occurrence à 90%, l'assurée ne toucherait, selon le point de vue de l'administration, que son salaire de 3'709 francs et subirait ainsi une perte de gain de 1'274 francs (4'983 francs - 3'709 francs). En outre, les premiers juges ont considéré que la règle de l'art. 24 al. 4 LACI n'entrait pas en ligne de compte en l'espèce, car l'intimée n'exerce pas une activité à plein temps.
Par ailleurs, la Cour cantonale a jugé cette pratique administrative encore plus critiquable à la lumière du nouvel art. 16 al. 1bis LACI, car elle revient à exclure du champ d'application de cette disposition légale tous les chômeurs qui, à l'instar de l'intimée, ont eu la possibilité de se faire engager dans un emploi proche d'un plein temps (entre 80% et 100%). Sous cet angle également, le recours de l'assurée est bien fondé.
d) De son côté, l'OFIAMT soutient, dans son recours, qu'il existe une "zone grise" dans la législation, s'agissant des emplois dont la rémunération se situe en deçà de l'indemnité de chômage mais dont la durée représente 81 à 99% d'un emploi à plein temps. Ces emplois ne peuvent - selon l'autorité fédérale de surveillance - donner droit à des indemnités compensatoires en vertu de l'art. 24 LACI.
En effet, allègue l'OFIAMT, si l'on admettait l'application de l'art. 24 LACI dans un tel cas, il faudrait également l'admettre pour tous les travailleurs dont l'horaire de travail est modifié dans le sens d'une diminution minime des heures de travail, mais dont la rémunération subit une baisse plus importante. Cela reviendrait à faire abstraction de la condition d'une perte de travail atteignant un certain seuil, énoncée aux art. 8 al. 1 let. b et 11 al. 1 LACI. En l'occurrence, conclut l'OFIAMT, les dispositions légales sont suffisamment claires pour que l'on puisse en déduire que cette limitation - bien que choquante en l'espèce - répond à la volonté du législateur exprimée à l'art. 24 al. 4 LACI. On ne saurait donc considérer que la loi présente une lacune sur ce point.
L'OFIAMT allègue enfin que l'institution du gain intermédiaire ne devrait en règle générale pas trouver application lorsqu'un chômeur retrouve un emploi correspondant au degré d'occupation recherché, ainsi qu'à l'activité exercée précédemment. Quand la rémunération perçue dans la nouvelle activité se situe non seulement en deçà du gain assuré mais encore de l'indemnité de chômage, de sorte qu'elle nécessite l'intervention de l'assurance-chômage, il est hautement vraisemblable que le gain n'est pas conforme aux usages professionnels et locaux, comme l'exige l'art. 24 al. 3 LACI. Or, c'est précisément dans ces situations que se créent les distorsions entre les situations prévues par le législateur et un cas tel que celui qui se présente en l'espèce.
Néanmoins, le recourant estime que dans le cas particulier la rétribution de l'intimée, pour une activité à 90%, est conforme aux usages professionnels et locaux, eu égard aux importantes différences de salaire existant dans les emplois de secrétaire. Or, du moment que le législateur n'a pas réglé une telle situation (exceptionnelle), puisque une perte de gain doit impérativement se traduire par une perte de travail minimale (art. 11 al. 1 LACI), le droit de l'intimée aux indemnités de chômage doit être nié à partir du 1er janvier 1993, car elle ne subit plus depuis cette date une perte de travail d'au moins deux jours en l'espace de deux semaines, comme l'exige la loi.
4. a) Dans deux arrêts de principe (ATF 120 V 502, 233), le Tribunal fédéral des assurances s'est prononcé sur la portée du nouvel art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992 (Voir aussi GERHARDS, Zwischenverdienst, SZS 1994 pp. 331 ss, et SPIRA, Prise en considération du gain intermédiaire, RSA 1995 pp. 15-16).
Analysant les travaux préparatoires de cette nouvelle norme légale, le tribunal a considéré que la volonté du législateur était d'admettre qu'en matière de gain intermédiaire, l'indemnité de chômage se calcule en fonction de la perte de gain subie, quelle que soit la durée de la perte de travail en cause, et non pas en fonction de la perte de travail, comme l'art. 11 LACI le prévoit. En d'autres termes, toutes les formes d'activités lucratives qui étaient qualifiées par le passé de travail à temps partiel (art. 18 al. 1 en liaison avec les art. 22 sv. LACI), de gain intermédiaire (ancien art. 24 LACI), ou de travail de remplacement (ancien art. 25 LACI), tombent désormais sous le coup du nouvel art. 24 LACI. Il s'ensuit que les méthodes de calcul de l'indemnité exposées dans les arrêts ATF 112 V 229 et 237 n'ont désormais plus cours.
Par ailleurs, à l'exception du cas prévu à l'art. 24 al. 4 LACI, la nouvelle réglementation en matière de gain intermédiaire ne prend plus en compte aucune limite temporelle, en dehors de celle du délai-cadre. Dès lors, les éléments d'appréciation - aléatoires - qui étaient contenus dans l'ancien droit (le caractère provisoire et précaire de l'activité exercée) et qui donnaient lieu à des difficultés d'application, ne doivent plus être pris en considération lors de l'application du nouvel art. 24 LACI.
b) Cela étant, si durant la période de contrôle en cause, un assuré accepte un travail dont la rémunération n'est pas réputée convenable au sens de l'art. 16 LACI, il a droit à l'indemnisation de sa perte de gain en vertu de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En revanche, si pendant cette même période, l'assuré exerce une activité lucrative réputée convenable, qui lui procure désormais un revenu correspondant au moins à celui de l'indemnité de chômage, on ne se trouve plus en présence d'un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Quant au point de savoir si une activité doit être qualifiée de convenable ou non, en particulier eu égard au salaire offert, il s'apprécie en fonction d'un rapport de travail déterminé.
En bref, selon cette jurisprudence, un chômeur partiel ne saurait prétendre des indemnités de chômage, lorsque le revenu qu'il tire de son activité lucrative dépendante et résiduelle satisfait aux conditions d'un travail convenable, et notamment excède le montant de l'indemnité maximale (80% de la perte de gain prise en considération) qu'il pourrait toucher en cas de chômage complet (ATF 120 V 502 consid. 8c et ATF 120 V 233 consid. 5c).
5. a) En l'espèce, à partir du 1er janvier 1993, l'intimée a continué à exercer son activité lucrative de secrétaire à temps partiel, mais avec un horaire de travail réduit de 10% seulement. Elle a donc le statut de chômeuse partielle, le revenu qu'elle tire de cette activité constituant un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI (ATF 120 V 502 consid. 8a-b; ATF 120 V 233 consid. 5a-b).
b) S'agissant du salaire mensuel que l'intimée retire de son activité lucrative (3'709 francs), le recourant considère, en comparant ce revenu à celui d'une activité exercée à plein temps, qu'il est inférieur d'environ 18% à celui que l'assurée gagnait jusqu'au 27 avril 1992.
Ce mode de calcul, consistant à comparer (par extrapolation) le revenu théorique d'une activité à plein temps avec un ancien salaire effectif ne peut être confirmé, car il ne trouve aucun appui dans la loi. En effet, si le salaire de 3'709 francs est conforme aux usages professionnels et locaux, comme l'admet l'OFIAMT, cela signifie que l'intimée subit une perte de gain effective de 1'274 francs (4'983 francs - 3'709 francs), soit environ 25% du salaire qu'elle touchait jusqu'au 27 avril 1992 et non pas une perte théorique de seulement 18%.
c) Par ailleurs, on l'a vu au consid. 4a ci-dessus, il résulte clairement de la nouvelle réglementation du gain intermédiaire que l'indemnité due à un assuré en vertu de l'art. 24 al. 2 LACI doit être calculée uniquement en fonction de la perte de gain et indépendamment de l'ampleur de la perte de travail, ce qui constitue une dérogation à l'art. 11 al. 1 LACI. En bonne logique, cela signifie donc que la prétendue "zone grise" dont parle l'OFIAMT dans son recours n'existe pas. En effet, est seule décisive l'étendue de la perte de gain subie, même si la perte de travail n'atteint pas le minimum fixé par l'art. 11 al. 1 LACI, comme c'est le cas en l'espèce.
Sur le principe, le droit de l'intimée aux indemnités de chômage doit par conséquent être reconnu, cette dernière pouvant prétendre la compensation de sa perte de gain effective, jusqu'à concurrence de 80% de celle-ci. Le recours de l'OFIAMT est mal fondé.
6. Aux termes du dispositif de l'arrêt attaqué, la cause est renvoyée au Département de l'économie publique, pour qu'il statue sur le recours de B. dirigé contre la décision de la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance contre le chômage du 24 mars 1993, relative à l'indemnisation du chômage subie par l'assurée en février 1993 (supra, consid. 3a).
Il paraît dès lors utile, par économie de procédure, d'attirer l'attention des parties sur les éléments suivants:
a) S'agissant du cas particulier du mois de février 1993, qui ne comptait que 20 jours ouvrables, la Cour de céans a récemment jugé qu'il fallait également tenir compte de la règle de l'art. 40a OACI lors de la comparaison de l'indemnité de chômage avec le gain assuré, lorsque les hasards du calendrier aboutissent à des solutions inéquitables (ATF 121 V 51, ainsi que l'arrêt non publié OFIAMT c. F. du 13 mars 1995). En particulier, le Tribunal fédéral des assurances a considéré ce qui suit dans l'arrêt F.:
aa) Sous le titre marginal "Conversion du gain mensuel en gain journalier", l'art. 40a OACI dispose en effet que "le gain journalier se détermine en divisant le gain mensuel par 21,7"; quant à l'indemnité journalière, elle équivaut d'après l'art. 22 al. 1 LACI - dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 mars 1993 - aux 80% du gain assuré journalier. Ainsi, une saine comparaison exige que ce facteur soit également pris en compte lors de la détermination de l'indemnité journalière.
Dans ces conditions, lorsqu'il s'agit de déterminer si le gain intermédiaire réalisé par un assuré travaillant à temps partiel est inférieur ou non à l'indemnité à laquelle il aurait droit (cf. art. 16 al. 1 let. e LACI), l'indemnité journalière doit être comparée avec le gain journalier dont il est question à l'art. 40a OACI, ce dernier étant lui-même calculé en divisant le salaire mensuel par 21,7. Dès lors, en se référant aux principes exposés ci-dessus au consid. 3b, on doit admettre que si le gain journalier est inférieur à l'indemnité journalière, on se trouve également en présence d'un gain intermédiaire, de sorte que les conditions permettant de compenser la différence sont remplies au sens de l'art. 24 al. 2 et 3 LACI. A l'inverse, si le gain journalier est supérieur à l'indemnité journalière, il ne s'agit pas d'un gain intermédiaire.
bb) Cette solution présente d'une certaine manière l'avantage de mettre sur pied d'égalité les assurés rémunérés mensuellement avec ceux qui perçoivent un salaire horaire. Elle s'accorde du reste avec la lettre et l'esprit des art. 21 LACI et 40a OACI, dans la mesure où un chômeur n'a nullement droit à une indemnité de chômage représentant 80% de son salaire assuré, mais bien à une indemnité journalière équivalant à 80% du salaire journalier assuré.
Au demeurant, dans un arrêt non publié B. du 27 août 1985, la Cour de céans avait considéré que l'art. 40a OACI n'est pas contraire à la loi.
b) C'est ainsi que dans l'affaire F. précitée, le salaire mensuel de l'assuré intimé se montait à 6'509 francs, ce qui correspond à un gain journalier assuré de 299 fr. 95 (6'509 fr. : 21,7); l'indemnité journalière s'élève donc à 239 fr. 95 (80% de 299 fr. 95). L'intimé réalisait un gain intermédiaire de 4'882 fr. 60 à la suite de la réduction de son horaire de travail, ce qui équivaut à un gain journalier brut de 225 francs (4'882 fr. 60 : 21,7).
Ce montant de 225 francs étant inférieur à celui de l'indemnité journalière (239 fr. 95), le Tribunal fédéral des assurances a jugé que pour le mois de février 1993, l'assuré avait droit à la compensation de la différence entre le salaire assuré et son gain intermédiaire, conformément à l'art. 24 al. 2 et 3 LACI. | fr | Art. 11 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2 AVIG. - Zwischenverdienst; anrechenbarer Verdienstausfall. Bestätigung der Rechtsprechung.
- Bei Vorliegen von Zwischenverdienst ist die Arbeitslosenentschädigung unabhängig von der Grösse des Arbeitsausfalls allein aufgrund des Verdienstausfalls gemäss Art. 24 Abs. 2 AVIG zu berechnen. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,503 | 121 V 353 | 121 V 353
Sachverhalt ab Seite 353
A.- a) B. a occupé divers emplois jusqu'au 27 avril 1992, en qualité de secrétaire. Du 28 octobre 1991 au 27 avril 1992, son gain mensuel assuré se montait à 4'983 francs, alors qu'elle travaillait au service du canton de Neuchâtel pour une durée déterminée. Sans travail depuis lors, la prénommée a demandé les indemnités de l'assurance-chômage.
A partir du 18 mai 1992, l'assurée a réalisé un gain intermédiaire mensuel de 2'660 francs en travaillant auprès du Centre écologique S., comme secrétaire; son horaire de travail n'équivalait cependant qu'à 70% de celui d'un emploi à plein temps. Depuis le 1er janvier 1993, elle a pu augmenter son activité de 70% à 90%, chez le même employeur; son salaire mensuel s'est dès lors élevé à 3'709 francs.
b) Par décision du 24 mars 1993, la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance contre le chômage (la caisse) a considéré que B. n'avait subi aucune perte de gain indemnisable au cours du mois de février 1993.
Ultérieurement, dans une décision rendue le 11 mai 1993, la caisse a cependant refusé d'allouer toute indemnité de chômage à partir du 1er janvier 1993, et, le même jour, elle a réclamé à l'assurée la restitution des indemnités déjà versées pour les mois de janvier (837 francs) et de mars 1993 (1'186 francs).
B.- a) B. a recouru tant contre la décision du 24 mars que contre celle du 11 mai 1993 devant le Département de l'économie publique du canton de Neuchâtel, autorité inférieure de recours en matière d'assurance-chômage (le Département), en concluant à leur annulation et au versement des indemnités de chômage à partir du 1er janvier 1993.
Par décision du 13 août 1993, le Département a rejeté le recours formé contre la décision de la caisse du 11 mai 1993, et classé - en considérant qu'il n'avait plus d'objet - le recours que l'assurée avait interjeté contre la décision du 24 mars 1993.
b) Saisi à son tour par l'assurée, qui demandait derechef l'octroi des indemnités litigieuses, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel a - par jugement du 1er décembre 1993 - annulé la décision du Département du 13 août 1993 ainsi que celle de la caisse du 11 mai 1993, et renvoyé la cause à l'autorité inférieure de recours afin qu'elle statue sur le recours dirigé contre la décision de la caisse du 24 mars 1993.
C.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il sollicite l'annulation, en demandant au Tribunal fédéral des assurances de nier le droit de l'intimée aux indemnités de chômage à partir du 1er janvier 1993.
L'assurée intimée conclut implicitement au rejet du recours. Quant à la caisse de chômage et au Département, ils renoncent à argumenter plus avant.
Les moyens des parties seront exposés ci-après en tant que de besoin.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur le droit de l'intimée aux indemnités de chômage à partir du 1er janvier 1993.
2. a) Selon l'art. 8 al. 1 LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage notamment s'il est sans emploi (let. a) et s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (let. b). Sous le titre marginal "Perte de travail à prendre en considération", l'art. 11 al. 1 LACI dispose qu'il y a lieu de prendre en considération la perte de travail lorsqu'elle se traduit par un manque à gagner et dure au moins deux journées de travail consécutives. L'art. 5 OACI précise que la perte de travail des assurés partiellement sans emploi (art. 10 al. 2 let. b LACI) est prise en considération lorsqu'elle s'élève au moins à deux jours entiers de travail en l'espace de deux semaines.
D'après l'art. 10 al. 1 LACI, est réputé sans emploi celui qui n'est pas partie à un rapport de travail et qui cherche à exercer une activité à plein temps. En outre, selon l'art. 10 al. 2 let. b LACI, est réputé partiellement sans emploi celui qui occupe un emploi à temps partiel et cherche à le remplacer par une activité à plein temps ou à le compléter par une autre activité à temps partiel.
b) Sous le titre "Prise en considération du gain intermédiaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992, dispose ce qui suit:
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle.
2 L'assuré a droit à 80 pour cent de la perte de gain aussi longtemps que le nombre maximum d'indemnités journalières (art. 27) n'a pas été atteint.
3 Est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération (art. 23, 3e al.).
4 Si l'assuré, afin d'éviter d'être au chômage, accepte d'exercer durant une période de contrôle au moins une activité à plein temps pour laquelle il touche une rémunération inférieure aux indemnités auxquelles il aurait droit, l'art. 11, 1er alinéa, n'est pas applicable durant les six premiers mois de cette occupation.
c) Par ailleurs, d'après l'art. 16 al. 1 let. e LACI, est réputé convenable tout travail qui procure au chômeur une rémunération qui n'est pas inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il a droit. Mais, selon l'art. 16 al. 1bis LACI (en vigueur depuis le 1er avril 1993), est réputé convenable tout travail qui remplit toutes les conditions, à l'exception de l'alinéa premier, lettre e, tant que l'assuré touche des indemnités compensatoires conformément à l'art. 24 (gain intermédiaire).
3. a) A l'appui de sa décision du 24 mars 1993, la caisse de chômage a considéré que l'indemnité de chômage maximale que l'intimée aurait pu prétendre pour février 1993 (qui comptait 20 jours ouvrables) se serait élevée à 3'674 francs, si l'assurée n'avait pas réalisé de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Or, dans la mesure où elle avait bel et bien obtenu un gain de 3'709 francs, les conditions d'une indemnisation n'étaient pas remplies pour ce mois, ledit gain intermédiaire étant légèrement supérieur à celui de l'indemnité de chômage maximale.
Par ailleurs, dans sa seconde décision du 11 mai 1993, la caisse a estimé que l'intimée ne subissait plus de perte de travail à prendre en considération depuis le 1er janvier 1993, du moment qu'elle ne chômait pas durant au moins deux jours de travail entiers en l'espace de deux semaines (art. 11 al. 1 LACI; 5 OACI).
b) De son côté, le Département a considéré que la loi est muette, s'agissant des assurés qui, à l'instar de l'intimée, exercent une activité à 90% d'un horaire de travail complet. En l'absence de jurisprudence fédérale sur cette question, l'autorité cantonale s'en est tenue aux directives de l'OFIAMT qui exigent l'application de l'art. 5 OACI, sauf dans le cas prévu à l'art. 24 al. 4 LACI (circulaire IC 01.92 no 18 in fine). Aussi la décision du 11 mai 1993 devait-elle être confirmée.
Examinant ensuite la question sous l'angle de l'art. 16 al. 1bis LACI, le Département a estimé que le renvoi opéré par cette disposition à l'art. 24 LACI subordonnait également l'octroi d'indemnités à la réalisation des conditions prévues par les art. 11 al. 1 LACI et 5 OACI. Selon lui, l'assuré n'aurait - d'après l'art. 16 al. 1bis LACI - l'obligation d'accepter une activité qui lui procure un revenu inférieur aux indemnités de chômage que s'il remplit toutes les conditions d'octroi des indemnités compensatoires au sens de l'art. 24 LACI. En l'occurrence, si la place de travail que l'intimée occupe à 90% lui avait été assignée par l'office du travail de sa commune de domicile, l'assurée aurait été en droit de la refuser, dans la mesure où son taux d'activité, supérieur à 80% mais n'atteignant pas 100%, empêchait l'application de l'art. 24 LACI.
c) Les premiers juges, quant à eux, sont d'avis que le raisonnement de la caisse et de l'autorité inférieure de recours dénature la notion de gain intermédiaire. D'une part, ils estiment que l'on ne saurait assimiler un assuré sans emploi qui trouve une activité salariée à temps partiel dont il retire un gain intermédiaire, à un travailleur partiellement sans emploi au sens de l'art. 10 al. 2 LACI. D'autre part, la Cour cantonale admet, en se référant à GERHARDS (Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, p. 136 no 21 et p. 138 no 29), que les jours pendant lesquels l'assuré exerce une activité destinée à réaliser un gain intermédiaire doivent être considérés comme des jours chômés, car l'art. 24 LACI prévoit l'indemnisation en tenant compte des gains retirés d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle, à la seule condition qu'il soit inférieur au gain assuré.
Selon les juges cantonaux, la pratique préconisée par l'administration conduit à des résultats inéquitables, que le législateur n'a pas voulu. En effet, en travaillant à 70% d'un horaire de travail à temps plein, l'intimée percevrait son salaire mensuel de 2'660 francs, augmenté de l'indemnité de chômage s'élevant à 1'858 francs (80% de la perte de gain [4'983 francs - 2'660 francs]), soit une somme mensuelle totale de 4'518 fr. Par contre, en travaillant davantage, en l'occurrence à 90%, l'assurée ne toucherait, selon le point de vue de l'administration, que son salaire de 3'709 francs et subirait ainsi une perte de gain de 1'274 francs (4'983 francs - 3'709 francs). En outre, les premiers juges ont considéré que la règle de l'art. 24 al. 4 LACI n'entrait pas en ligne de compte en l'espèce, car l'intimée n'exerce pas une activité à plein temps.
Par ailleurs, la Cour cantonale a jugé cette pratique administrative encore plus critiquable à la lumière du nouvel art. 16 al. 1bis LACI, car elle revient à exclure du champ d'application de cette disposition légale tous les chômeurs qui, à l'instar de l'intimée, ont eu la possibilité de se faire engager dans un emploi proche d'un plein temps (entre 80% et 100%). Sous cet angle également, le recours de l'assurée est bien fondé.
d) De son côté, l'OFIAMT soutient, dans son recours, qu'il existe une "zone grise" dans la législation, s'agissant des emplois dont la rémunération se situe en deçà de l'indemnité de chômage mais dont la durée représente 81 à 99% d'un emploi à plein temps. Ces emplois ne peuvent - selon l'autorité fédérale de surveillance - donner droit à des indemnités compensatoires en vertu de l'art. 24 LACI.
En effet, allègue l'OFIAMT, si l'on admettait l'application de l'art. 24 LACI dans un tel cas, il faudrait également l'admettre pour tous les travailleurs dont l'horaire de travail est modifié dans le sens d'une diminution minime des heures de travail, mais dont la rémunération subit une baisse plus importante. Cela reviendrait à faire abstraction de la condition d'une perte de travail atteignant un certain seuil, énoncée aux art. 8 al. 1 let. b et 11 al. 1 LACI. En l'occurrence, conclut l'OFIAMT, les dispositions légales sont suffisamment claires pour que l'on puisse en déduire que cette limitation - bien que choquante en l'espèce - répond à la volonté du législateur exprimée à l'art. 24 al. 4 LACI. On ne saurait donc considérer que la loi présente une lacune sur ce point.
L'OFIAMT allègue enfin que l'institution du gain intermédiaire ne devrait en règle générale pas trouver application lorsqu'un chômeur retrouve un emploi correspondant au degré d'occupation recherché, ainsi qu'à l'activité exercée précédemment. Quand la rémunération perçue dans la nouvelle activité se situe non seulement en deçà du gain assuré mais encore de l'indemnité de chômage, de sorte qu'elle nécessite l'intervention de l'assurance-chômage, il est hautement vraisemblable que le gain n'est pas conforme aux usages professionnels et locaux, comme l'exige l'art. 24 al. 3 LACI. Or, c'est précisément dans ces situations que se créent les distorsions entre les situations prévues par le législateur et un cas tel que celui qui se présente en l'espèce.
Néanmoins, le recourant estime que dans le cas particulier la rétribution de l'intimée, pour une activité à 90%, est conforme aux usages professionnels et locaux, eu égard aux importantes différences de salaire existant dans les emplois de secrétaire. Or, du moment que le législateur n'a pas réglé une telle situation (exceptionnelle), puisque une perte de gain doit impérativement se traduire par une perte de travail minimale (art. 11 al. 1 LACI), le droit de l'intimée aux indemnités de chômage doit être nié à partir du 1er janvier 1993, car elle ne subit plus depuis cette date une perte de travail d'au moins deux jours en l'espace de deux semaines, comme l'exige la loi.
4. a) Dans deux arrêts de principe (ATF 120 V 502, 233), le Tribunal fédéral des assurances s'est prononcé sur la portée du nouvel art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992 (Voir aussi GERHARDS, Zwischenverdienst, SZS 1994 pp. 331 ss, et SPIRA, Prise en considération du gain intermédiaire, RSA 1995 pp. 15-16).
Analysant les travaux préparatoires de cette nouvelle norme légale, le tribunal a considéré que la volonté du législateur était d'admettre qu'en matière de gain intermédiaire, l'indemnité de chômage se calcule en fonction de la perte de gain subie, quelle que soit la durée de la perte de travail en cause, et non pas en fonction de la perte de travail, comme l'art. 11 LACI le prévoit. En d'autres termes, toutes les formes d'activités lucratives qui étaient qualifiées par le passé de travail à temps partiel (art. 18 al. 1 en liaison avec les art. 22 sv. LACI), de gain intermédiaire (ancien art. 24 LACI), ou de travail de remplacement (ancien art. 25 LACI), tombent désormais sous le coup du nouvel art. 24 LACI. Il s'ensuit que les méthodes de calcul de l'indemnité exposées dans les arrêts ATF 112 V 229 et 237 n'ont désormais plus cours.
Par ailleurs, à l'exception du cas prévu à l'art. 24 al. 4 LACI, la nouvelle réglementation en matière de gain intermédiaire ne prend plus en compte aucune limite temporelle, en dehors de celle du délai-cadre. Dès lors, les éléments d'appréciation - aléatoires - qui étaient contenus dans l'ancien droit (le caractère provisoire et précaire de l'activité exercée) et qui donnaient lieu à des difficultés d'application, ne doivent plus être pris en considération lors de l'application du nouvel art. 24 LACI.
b) Cela étant, si durant la période de contrôle en cause, un assuré accepte un travail dont la rémunération n'est pas réputée convenable au sens de l'art. 16 LACI, il a droit à l'indemnisation de sa perte de gain en vertu de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En revanche, si pendant cette même période, l'assuré exerce une activité lucrative réputée convenable, qui lui procure désormais un revenu correspondant au moins à celui de l'indemnité de chômage, on ne se trouve plus en présence d'un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Quant au point de savoir si une activité doit être qualifiée de convenable ou non, en particulier eu égard au salaire offert, il s'apprécie en fonction d'un rapport de travail déterminé.
En bref, selon cette jurisprudence, un chômeur partiel ne saurait prétendre des indemnités de chômage, lorsque le revenu qu'il tire de son activité lucrative dépendante et résiduelle satisfait aux conditions d'un travail convenable, et notamment excède le montant de l'indemnité maximale (80% de la perte de gain prise en considération) qu'il pourrait toucher en cas de chômage complet (ATF 120 V 502 consid. 8c et ATF 120 V 233 consid. 5c).
5. a) En l'espèce, à partir du 1er janvier 1993, l'intimée a continué à exercer son activité lucrative de secrétaire à temps partiel, mais avec un horaire de travail réduit de 10% seulement. Elle a donc le statut de chômeuse partielle, le revenu qu'elle tire de cette activité constituant un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI (ATF 120 V 502 consid. 8a-b; ATF 120 V 233 consid. 5a-b).
b) S'agissant du salaire mensuel que l'intimée retire de son activité lucrative (3'709 francs), le recourant considère, en comparant ce revenu à celui d'une activité exercée à plein temps, qu'il est inférieur d'environ 18% à celui que l'assurée gagnait jusqu'au 27 avril 1992.
Ce mode de calcul, consistant à comparer (par extrapolation) le revenu théorique d'une activité à plein temps avec un ancien salaire effectif ne peut être confirmé, car il ne trouve aucun appui dans la loi. En effet, si le salaire de 3'709 francs est conforme aux usages professionnels et locaux, comme l'admet l'OFIAMT, cela signifie que l'intimée subit une perte de gain effective de 1'274 francs (4'983 francs - 3'709 francs), soit environ 25% du salaire qu'elle touchait jusqu'au 27 avril 1992 et non pas une perte théorique de seulement 18%.
c) Par ailleurs, on l'a vu au consid. 4a ci-dessus, il résulte clairement de la nouvelle réglementation du gain intermédiaire que l'indemnité due à un assuré en vertu de l'art. 24 al. 2 LACI doit être calculée uniquement en fonction de la perte de gain et indépendamment de l'ampleur de la perte de travail, ce qui constitue une dérogation à l'art. 11 al. 1 LACI. En bonne logique, cela signifie donc que la prétendue "zone grise" dont parle l'OFIAMT dans son recours n'existe pas. En effet, est seule décisive l'étendue de la perte de gain subie, même si la perte de travail n'atteint pas le minimum fixé par l'art. 11 al. 1 LACI, comme c'est le cas en l'espèce.
Sur le principe, le droit de l'intimée aux indemnités de chômage doit par conséquent être reconnu, cette dernière pouvant prétendre la compensation de sa perte de gain effective, jusqu'à concurrence de 80% de celle-ci. Le recours de l'OFIAMT est mal fondé.
6. Aux termes du dispositif de l'arrêt attaqué, la cause est renvoyée au Département de l'économie publique, pour qu'il statue sur le recours de B. dirigé contre la décision de la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance contre le chômage du 24 mars 1993, relative à l'indemnisation du chômage subie par l'assurée en février 1993 (supra, consid. 3a).
Il paraît dès lors utile, par économie de procédure, d'attirer l'attention des parties sur les éléments suivants:
a) S'agissant du cas particulier du mois de février 1993, qui ne comptait que 20 jours ouvrables, la Cour de céans a récemment jugé qu'il fallait également tenir compte de la règle de l'art. 40a OACI lors de la comparaison de l'indemnité de chômage avec le gain assuré, lorsque les hasards du calendrier aboutissent à des solutions inéquitables (ATF 121 V 51, ainsi que l'arrêt non publié OFIAMT c. F. du 13 mars 1995). En particulier, le Tribunal fédéral des assurances a considéré ce qui suit dans l'arrêt F.:
aa) Sous le titre marginal "Conversion du gain mensuel en gain journalier", l'art. 40a OACI dispose en effet que "le gain journalier se détermine en divisant le gain mensuel par 21,7"; quant à l'indemnité journalière, elle équivaut d'après l'art. 22 al. 1 LACI - dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 mars 1993 - aux 80% du gain assuré journalier. Ainsi, une saine comparaison exige que ce facteur soit également pris en compte lors de la détermination de l'indemnité journalière.
Dans ces conditions, lorsqu'il s'agit de déterminer si le gain intermédiaire réalisé par un assuré travaillant à temps partiel est inférieur ou non à l'indemnité à laquelle il aurait droit (cf. art. 16 al. 1 let. e LACI), l'indemnité journalière doit être comparée avec le gain journalier dont il est question à l'art. 40a OACI, ce dernier étant lui-même calculé en divisant le salaire mensuel par 21,7. Dès lors, en se référant aux principes exposés ci-dessus au consid. 3b, on doit admettre que si le gain journalier est inférieur à l'indemnité journalière, on se trouve également en présence d'un gain intermédiaire, de sorte que les conditions permettant de compenser la différence sont remplies au sens de l'art. 24 al. 2 et 3 LACI. A l'inverse, si le gain journalier est supérieur à l'indemnité journalière, il ne s'agit pas d'un gain intermédiaire.
bb) Cette solution présente d'une certaine manière l'avantage de mettre sur pied d'égalité les assurés rémunérés mensuellement avec ceux qui perçoivent un salaire horaire. Elle s'accorde du reste avec la lettre et l'esprit des art. 21 LACI et 40a OACI, dans la mesure où un chômeur n'a nullement droit à une indemnité de chômage représentant 80% de son salaire assuré, mais bien à une indemnité journalière équivalant à 80% du salaire journalier assuré.
Au demeurant, dans un arrêt non publié B. du 27 août 1985, la Cour de céans avait considéré que l'art. 40a OACI n'est pas contraire à la loi.
b) C'est ainsi que dans l'affaire F. précitée, le salaire mensuel de l'assuré intimé se montait à 6'509 francs, ce qui correspond à un gain journalier assuré de 299 fr. 95 (6'509 fr. : 21,7); l'indemnité journalière s'élève donc à 239 fr. 95 (80% de 299 fr. 95). L'intimé réalisait un gain intermédiaire de 4'882 fr. 60 à la suite de la réduction de son horaire de travail, ce qui équivaut à un gain journalier brut de 225 francs (4'882 fr. 60 : 21,7).
Ce montant de 225 francs étant inférieur à celui de l'indemnité journalière (239 fr. 95), le Tribunal fédéral des assurances a jugé que pour le mois de février 1993, l'assuré avait droit à la compensation de la différence entre le salaire assuré et son gain intermédiaire, conformément à l'art. 24 al. 2 et 3 LACI. | fr | Art. 11 al. 1 et art. 24 al. 2 LACI. - Gain intermédiaire; prise en considération de la perte de gain. Rappel de jurisprudence.
- En présence d'un gain intermédiaire, l'indemnité de chômage doit être calculée uniquement en fonction de la perte de gain, conformément à l'art. 24 al. 2 LACI, et indépendamment de l'ampleur de la perte de travail. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,504 | 121 V 353 | 121 V 353
Sachverhalt ab Seite 353
A.- a) B. a occupé divers emplois jusqu'au 27 avril 1992, en qualité de secrétaire. Du 28 octobre 1991 au 27 avril 1992, son gain mensuel assuré se montait à 4'983 francs, alors qu'elle travaillait au service du canton de Neuchâtel pour une durée déterminée. Sans travail depuis lors, la prénommée a demandé les indemnités de l'assurance-chômage.
A partir du 18 mai 1992, l'assurée a réalisé un gain intermédiaire mensuel de 2'660 francs en travaillant auprès du Centre écologique S., comme secrétaire; son horaire de travail n'équivalait cependant qu'à 70% de celui d'un emploi à plein temps. Depuis le 1er janvier 1993, elle a pu augmenter son activité de 70% à 90%, chez le même employeur; son salaire mensuel s'est dès lors élevé à 3'709 francs.
b) Par décision du 24 mars 1993, la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance contre le chômage (la caisse) a considéré que B. n'avait subi aucune perte de gain indemnisable au cours du mois de février 1993.
Ultérieurement, dans une décision rendue le 11 mai 1993, la caisse a cependant refusé d'allouer toute indemnité de chômage à partir du 1er janvier 1993, et, le même jour, elle a réclamé à l'assurée la restitution des indemnités déjà versées pour les mois de janvier (837 francs) et de mars 1993 (1'186 francs).
B.- a) B. a recouru tant contre la décision du 24 mars que contre celle du 11 mai 1993 devant le Département de l'économie publique du canton de Neuchâtel, autorité inférieure de recours en matière d'assurance-chômage (le Département), en concluant à leur annulation et au versement des indemnités de chômage à partir du 1er janvier 1993.
Par décision du 13 août 1993, le Département a rejeté le recours formé contre la décision de la caisse du 11 mai 1993, et classé - en considérant qu'il n'avait plus d'objet - le recours que l'assurée avait interjeté contre la décision du 24 mars 1993.
b) Saisi à son tour par l'assurée, qui demandait derechef l'octroi des indemnités litigieuses, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel a - par jugement du 1er décembre 1993 - annulé la décision du Département du 13 août 1993 ainsi que celle de la caisse du 11 mai 1993, et renvoyé la cause à l'autorité inférieure de recours afin qu'elle statue sur le recours dirigé contre la décision de la caisse du 24 mars 1993.
C.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il sollicite l'annulation, en demandant au Tribunal fédéral des assurances de nier le droit de l'intimée aux indemnités de chômage à partir du 1er janvier 1993.
L'assurée intimée conclut implicitement au rejet du recours. Quant à la caisse de chômage et au Département, ils renoncent à argumenter plus avant.
Les moyens des parties seront exposés ci-après en tant que de besoin.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur le droit de l'intimée aux indemnités de chômage à partir du 1er janvier 1993.
2. a) Selon l'art. 8 al. 1 LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage notamment s'il est sans emploi (let. a) et s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (let. b). Sous le titre marginal "Perte de travail à prendre en considération", l'art. 11 al. 1 LACI dispose qu'il y a lieu de prendre en considération la perte de travail lorsqu'elle se traduit par un manque à gagner et dure au moins deux journées de travail consécutives. L'art. 5 OACI précise que la perte de travail des assurés partiellement sans emploi (art. 10 al. 2 let. b LACI) est prise en considération lorsqu'elle s'élève au moins à deux jours entiers de travail en l'espace de deux semaines.
D'après l'art. 10 al. 1 LACI, est réputé sans emploi celui qui n'est pas partie à un rapport de travail et qui cherche à exercer une activité à plein temps. En outre, selon l'art. 10 al. 2 let. b LACI, est réputé partiellement sans emploi celui qui occupe un emploi à temps partiel et cherche à le remplacer par une activité à plein temps ou à le compléter par une autre activité à temps partiel.
b) Sous le titre "Prise en considération du gain intermédiaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992, dispose ce qui suit:
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle.
2 L'assuré a droit à 80 pour cent de la perte de gain aussi longtemps que le nombre maximum d'indemnités journalières (art. 27) n'a pas été atteint.
3 Est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération (art. 23, 3e al.).
4 Si l'assuré, afin d'éviter d'être au chômage, accepte d'exercer durant une période de contrôle au moins une activité à plein temps pour laquelle il touche une rémunération inférieure aux indemnités auxquelles il aurait droit, l'art. 11, 1er alinéa, n'est pas applicable durant les six premiers mois de cette occupation.
c) Par ailleurs, d'après l'art. 16 al. 1 let. e LACI, est réputé convenable tout travail qui procure au chômeur une rémunération qui n'est pas inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il a droit. Mais, selon l'art. 16 al. 1bis LACI (en vigueur depuis le 1er avril 1993), est réputé convenable tout travail qui remplit toutes les conditions, à l'exception de l'alinéa premier, lettre e, tant que l'assuré touche des indemnités compensatoires conformément à l'art. 24 (gain intermédiaire).
3. a) A l'appui de sa décision du 24 mars 1993, la caisse de chômage a considéré que l'indemnité de chômage maximale que l'intimée aurait pu prétendre pour février 1993 (qui comptait 20 jours ouvrables) se serait élevée à 3'674 francs, si l'assurée n'avait pas réalisé de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Or, dans la mesure où elle avait bel et bien obtenu un gain de 3'709 francs, les conditions d'une indemnisation n'étaient pas remplies pour ce mois, ledit gain intermédiaire étant légèrement supérieur à celui de l'indemnité de chômage maximale.
Par ailleurs, dans sa seconde décision du 11 mai 1993, la caisse a estimé que l'intimée ne subissait plus de perte de travail à prendre en considération depuis le 1er janvier 1993, du moment qu'elle ne chômait pas durant au moins deux jours de travail entiers en l'espace de deux semaines (art. 11 al. 1 LACI; 5 OACI).
b) De son côté, le Département a considéré que la loi est muette, s'agissant des assurés qui, à l'instar de l'intimée, exercent une activité à 90% d'un horaire de travail complet. En l'absence de jurisprudence fédérale sur cette question, l'autorité cantonale s'en est tenue aux directives de l'OFIAMT qui exigent l'application de l'art. 5 OACI, sauf dans le cas prévu à l'art. 24 al. 4 LACI (circulaire IC 01.92 no 18 in fine). Aussi la décision du 11 mai 1993 devait-elle être confirmée.
Examinant ensuite la question sous l'angle de l'art. 16 al. 1bis LACI, le Département a estimé que le renvoi opéré par cette disposition à l'art. 24 LACI subordonnait également l'octroi d'indemnités à la réalisation des conditions prévues par les art. 11 al. 1 LACI et 5 OACI. Selon lui, l'assuré n'aurait - d'après l'art. 16 al. 1bis LACI - l'obligation d'accepter une activité qui lui procure un revenu inférieur aux indemnités de chômage que s'il remplit toutes les conditions d'octroi des indemnités compensatoires au sens de l'art. 24 LACI. En l'occurrence, si la place de travail que l'intimée occupe à 90% lui avait été assignée par l'office du travail de sa commune de domicile, l'assurée aurait été en droit de la refuser, dans la mesure où son taux d'activité, supérieur à 80% mais n'atteignant pas 100%, empêchait l'application de l'art. 24 LACI.
c) Les premiers juges, quant à eux, sont d'avis que le raisonnement de la caisse et de l'autorité inférieure de recours dénature la notion de gain intermédiaire. D'une part, ils estiment que l'on ne saurait assimiler un assuré sans emploi qui trouve une activité salariée à temps partiel dont il retire un gain intermédiaire, à un travailleur partiellement sans emploi au sens de l'art. 10 al. 2 LACI. D'autre part, la Cour cantonale admet, en se référant à GERHARDS (Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, p. 136 no 21 et p. 138 no 29), que les jours pendant lesquels l'assuré exerce une activité destinée à réaliser un gain intermédiaire doivent être considérés comme des jours chômés, car l'art. 24 LACI prévoit l'indemnisation en tenant compte des gains retirés d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle, à la seule condition qu'il soit inférieur au gain assuré.
Selon les juges cantonaux, la pratique préconisée par l'administration conduit à des résultats inéquitables, que le législateur n'a pas voulu. En effet, en travaillant à 70% d'un horaire de travail à temps plein, l'intimée percevrait son salaire mensuel de 2'660 francs, augmenté de l'indemnité de chômage s'élevant à 1'858 francs (80% de la perte de gain [4'983 francs - 2'660 francs]), soit une somme mensuelle totale de 4'518 fr. Par contre, en travaillant davantage, en l'occurrence à 90%, l'assurée ne toucherait, selon le point de vue de l'administration, que son salaire de 3'709 francs et subirait ainsi une perte de gain de 1'274 francs (4'983 francs - 3'709 francs). En outre, les premiers juges ont considéré que la règle de l'art. 24 al. 4 LACI n'entrait pas en ligne de compte en l'espèce, car l'intimée n'exerce pas une activité à plein temps.
Par ailleurs, la Cour cantonale a jugé cette pratique administrative encore plus critiquable à la lumière du nouvel art. 16 al. 1bis LACI, car elle revient à exclure du champ d'application de cette disposition légale tous les chômeurs qui, à l'instar de l'intimée, ont eu la possibilité de se faire engager dans un emploi proche d'un plein temps (entre 80% et 100%). Sous cet angle également, le recours de l'assurée est bien fondé.
d) De son côté, l'OFIAMT soutient, dans son recours, qu'il existe une "zone grise" dans la législation, s'agissant des emplois dont la rémunération se situe en deçà de l'indemnité de chômage mais dont la durée représente 81 à 99% d'un emploi à plein temps. Ces emplois ne peuvent - selon l'autorité fédérale de surveillance - donner droit à des indemnités compensatoires en vertu de l'art. 24 LACI.
En effet, allègue l'OFIAMT, si l'on admettait l'application de l'art. 24 LACI dans un tel cas, il faudrait également l'admettre pour tous les travailleurs dont l'horaire de travail est modifié dans le sens d'une diminution minime des heures de travail, mais dont la rémunération subit une baisse plus importante. Cela reviendrait à faire abstraction de la condition d'une perte de travail atteignant un certain seuil, énoncée aux art. 8 al. 1 let. b et 11 al. 1 LACI. En l'occurrence, conclut l'OFIAMT, les dispositions légales sont suffisamment claires pour que l'on puisse en déduire que cette limitation - bien que choquante en l'espèce - répond à la volonté du législateur exprimée à l'art. 24 al. 4 LACI. On ne saurait donc considérer que la loi présente une lacune sur ce point.
L'OFIAMT allègue enfin que l'institution du gain intermédiaire ne devrait en règle générale pas trouver application lorsqu'un chômeur retrouve un emploi correspondant au degré d'occupation recherché, ainsi qu'à l'activité exercée précédemment. Quand la rémunération perçue dans la nouvelle activité se situe non seulement en deçà du gain assuré mais encore de l'indemnité de chômage, de sorte qu'elle nécessite l'intervention de l'assurance-chômage, il est hautement vraisemblable que le gain n'est pas conforme aux usages professionnels et locaux, comme l'exige l'art. 24 al. 3 LACI. Or, c'est précisément dans ces situations que se créent les distorsions entre les situations prévues par le législateur et un cas tel que celui qui se présente en l'espèce.
Néanmoins, le recourant estime que dans le cas particulier la rétribution de l'intimée, pour une activité à 90%, est conforme aux usages professionnels et locaux, eu égard aux importantes différences de salaire existant dans les emplois de secrétaire. Or, du moment que le législateur n'a pas réglé une telle situation (exceptionnelle), puisque une perte de gain doit impérativement se traduire par une perte de travail minimale (art. 11 al. 1 LACI), le droit de l'intimée aux indemnités de chômage doit être nié à partir du 1er janvier 1993, car elle ne subit plus depuis cette date une perte de travail d'au moins deux jours en l'espace de deux semaines, comme l'exige la loi.
4. a) Dans deux arrêts de principe (ATF 120 V 502, 233), le Tribunal fédéral des assurances s'est prononcé sur la portée du nouvel art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992 (Voir aussi GERHARDS, Zwischenverdienst, SZS 1994 pp. 331 ss, et SPIRA, Prise en considération du gain intermédiaire, RSA 1995 pp. 15-16).
Analysant les travaux préparatoires de cette nouvelle norme légale, le tribunal a considéré que la volonté du législateur était d'admettre qu'en matière de gain intermédiaire, l'indemnité de chômage se calcule en fonction de la perte de gain subie, quelle que soit la durée de la perte de travail en cause, et non pas en fonction de la perte de travail, comme l'art. 11 LACI le prévoit. En d'autres termes, toutes les formes d'activités lucratives qui étaient qualifiées par le passé de travail à temps partiel (art. 18 al. 1 en liaison avec les art. 22 sv. LACI), de gain intermédiaire (ancien art. 24 LACI), ou de travail de remplacement (ancien art. 25 LACI), tombent désormais sous le coup du nouvel art. 24 LACI. Il s'ensuit que les méthodes de calcul de l'indemnité exposées dans les arrêts ATF 112 V 229 et 237 n'ont désormais plus cours.
Par ailleurs, à l'exception du cas prévu à l'art. 24 al. 4 LACI, la nouvelle réglementation en matière de gain intermédiaire ne prend plus en compte aucune limite temporelle, en dehors de celle du délai-cadre. Dès lors, les éléments d'appréciation - aléatoires - qui étaient contenus dans l'ancien droit (le caractère provisoire et précaire de l'activité exercée) et qui donnaient lieu à des difficultés d'application, ne doivent plus être pris en considération lors de l'application du nouvel art. 24 LACI.
b) Cela étant, si durant la période de contrôle en cause, un assuré accepte un travail dont la rémunération n'est pas réputée convenable au sens de l'art. 16 LACI, il a droit à l'indemnisation de sa perte de gain en vertu de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En revanche, si pendant cette même période, l'assuré exerce une activité lucrative réputée convenable, qui lui procure désormais un revenu correspondant au moins à celui de l'indemnité de chômage, on ne se trouve plus en présence d'un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Quant au point de savoir si une activité doit être qualifiée de convenable ou non, en particulier eu égard au salaire offert, il s'apprécie en fonction d'un rapport de travail déterminé.
En bref, selon cette jurisprudence, un chômeur partiel ne saurait prétendre des indemnités de chômage, lorsque le revenu qu'il tire de son activité lucrative dépendante et résiduelle satisfait aux conditions d'un travail convenable, et notamment excède le montant de l'indemnité maximale (80% de la perte de gain prise en considération) qu'il pourrait toucher en cas de chômage complet (ATF 120 V 502 consid. 8c et ATF 120 V 233 consid. 5c).
5. a) En l'espèce, à partir du 1er janvier 1993, l'intimée a continué à exercer son activité lucrative de secrétaire à temps partiel, mais avec un horaire de travail réduit de 10% seulement. Elle a donc le statut de chômeuse partielle, le revenu qu'elle tire de cette activité constituant un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI (ATF 120 V 502 consid. 8a-b; ATF 120 V 233 consid. 5a-b).
b) S'agissant du salaire mensuel que l'intimée retire de son activité lucrative (3'709 francs), le recourant considère, en comparant ce revenu à celui d'une activité exercée à plein temps, qu'il est inférieur d'environ 18% à celui que l'assurée gagnait jusqu'au 27 avril 1992.
Ce mode de calcul, consistant à comparer (par extrapolation) le revenu théorique d'une activité à plein temps avec un ancien salaire effectif ne peut être confirmé, car il ne trouve aucun appui dans la loi. En effet, si le salaire de 3'709 francs est conforme aux usages professionnels et locaux, comme l'admet l'OFIAMT, cela signifie que l'intimée subit une perte de gain effective de 1'274 francs (4'983 francs - 3'709 francs), soit environ 25% du salaire qu'elle touchait jusqu'au 27 avril 1992 et non pas une perte théorique de seulement 18%.
c) Par ailleurs, on l'a vu au consid. 4a ci-dessus, il résulte clairement de la nouvelle réglementation du gain intermédiaire que l'indemnité due à un assuré en vertu de l'art. 24 al. 2 LACI doit être calculée uniquement en fonction de la perte de gain et indépendamment de l'ampleur de la perte de travail, ce qui constitue une dérogation à l'art. 11 al. 1 LACI. En bonne logique, cela signifie donc que la prétendue "zone grise" dont parle l'OFIAMT dans son recours n'existe pas. En effet, est seule décisive l'étendue de la perte de gain subie, même si la perte de travail n'atteint pas le minimum fixé par l'art. 11 al. 1 LACI, comme c'est le cas en l'espèce.
Sur le principe, le droit de l'intimée aux indemnités de chômage doit par conséquent être reconnu, cette dernière pouvant prétendre la compensation de sa perte de gain effective, jusqu'à concurrence de 80% de celle-ci. Le recours de l'OFIAMT est mal fondé.
6. Aux termes du dispositif de l'arrêt attaqué, la cause est renvoyée au Département de l'économie publique, pour qu'il statue sur le recours de B. dirigé contre la décision de la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance contre le chômage du 24 mars 1993, relative à l'indemnisation du chômage subie par l'assurée en février 1993 (supra, consid. 3a).
Il paraît dès lors utile, par économie de procédure, d'attirer l'attention des parties sur les éléments suivants:
a) S'agissant du cas particulier du mois de février 1993, qui ne comptait que 20 jours ouvrables, la Cour de céans a récemment jugé qu'il fallait également tenir compte de la règle de l'art. 40a OACI lors de la comparaison de l'indemnité de chômage avec le gain assuré, lorsque les hasards du calendrier aboutissent à des solutions inéquitables (ATF 121 V 51, ainsi que l'arrêt non publié OFIAMT c. F. du 13 mars 1995). En particulier, le Tribunal fédéral des assurances a considéré ce qui suit dans l'arrêt F.:
aa) Sous le titre marginal "Conversion du gain mensuel en gain journalier", l'art. 40a OACI dispose en effet que "le gain journalier se détermine en divisant le gain mensuel par 21,7"; quant à l'indemnité journalière, elle équivaut d'après l'art. 22 al. 1 LACI - dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 mars 1993 - aux 80% du gain assuré journalier. Ainsi, une saine comparaison exige que ce facteur soit également pris en compte lors de la détermination de l'indemnité journalière.
Dans ces conditions, lorsqu'il s'agit de déterminer si le gain intermédiaire réalisé par un assuré travaillant à temps partiel est inférieur ou non à l'indemnité à laquelle il aurait droit (cf. art. 16 al. 1 let. e LACI), l'indemnité journalière doit être comparée avec le gain journalier dont il est question à l'art. 40a OACI, ce dernier étant lui-même calculé en divisant le salaire mensuel par 21,7. Dès lors, en se référant aux principes exposés ci-dessus au consid. 3b, on doit admettre que si le gain journalier est inférieur à l'indemnité journalière, on se trouve également en présence d'un gain intermédiaire, de sorte que les conditions permettant de compenser la différence sont remplies au sens de l'art. 24 al. 2 et 3 LACI. A l'inverse, si le gain journalier est supérieur à l'indemnité journalière, il ne s'agit pas d'un gain intermédiaire.
bb) Cette solution présente d'une certaine manière l'avantage de mettre sur pied d'égalité les assurés rémunérés mensuellement avec ceux qui perçoivent un salaire horaire. Elle s'accorde du reste avec la lettre et l'esprit des art. 21 LACI et 40a OACI, dans la mesure où un chômeur n'a nullement droit à une indemnité de chômage représentant 80% de son salaire assuré, mais bien à une indemnité journalière équivalant à 80% du salaire journalier assuré.
Au demeurant, dans un arrêt non publié B. du 27 août 1985, la Cour de céans avait considéré que l'art. 40a OACI n'est pas contraire à la loi.
b) C'est ainsi que dans l'affaire F. précitée, le salaire mensuel de l'assuré intimé se montait à 6'509 francs, ce qui correspond à un gain journalier assuré de 299 fr. 95 (6'509 fr. : 21,7); l'indemnité journalière s'élève donc à 239 fr. 95 (80% de 299 fr. 95). L'intimé réalisait un gain intermédiaire de 4'882 fr. 60 à la suite de la réduction de son horaire de travail, ce qui équivaut à un gain journalier brut de 225 francs (4'882 fr. 60 : 21,7).
Ce montant de 225 francs étant inférieur à celui de l'indemnité journalière (239 fr. 95), le Tribunal fédéral des assurances a jugé que pour le mois de février 1993, l'assuré avait droit à la compensation de la différence entre le salaire assuré et son gain intermédiaire, conformément à l'art. 24 al. 2 et 3 LACI. | fr | Art. 11 cpv. 1 e art. 24 cpv. 2 LADI. - Guadagno intermedio; presa in considerazione della perdita di guadagno. Richiamo della giurisprudenza.
- In presenza di guadagno intermedio, l'indennità di disoccupazione è calcolata in funzione della sola perdita di guadagno, conformemente all'art. 24 cpv. 2 LADI, e indipendentemente dall'entità della perdita di lavoro. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,505 | 121 V 362 | 121 V 362
Sachverhalt ab Seite 362
A.- Le 7 avril 1992, les Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ont déposé un préavis de réduction de l'horaire de travail pour leur secteur "Atelier eau & gaz - Installations sanitaires". Ils indiquaient sous ch. 3 que treize travailleurs - soit douze hommes et une femme - étaient touchés par la réduction de l'horaire de travail, et sous ch. 6 que celle-ci était motivée par la récession économique dans la construction, transformation des bâtiments, produisant les listes des chantiers de 1989 à 1992. Sous la rubrique no 7 du préavis, à la question "Parmi les travailleurs mentionnés sous chiffre 3, y en a-t-il dont le rapport de travail a été résilié?", ils ont répondu "non pour l'instant. Seules 2 personnes non nommées pourraient être licenciées si la situation reste identique".
Par décision du 28 avril 1992, l'Office cantonal neuchâtelois du travail n'a pas fait opposition au paiement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail pour la période du 1er mai au 31 juillet 1992.
B.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) a recouru contre cette décision devant le département de l'Economie publique de la République et canton de Neuchâtel, en concluant à l'annulation de celle-ci. Il alléguait pour l'essentiel que le champ d'application de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail s'étendait uniquement aux travailleurs d'entreprises du secteur privé, celles-ci devant faire face aux risques économiques et en supporter intégralement les conséquences, notamment en ce qui concerne leur existence, par opposition aux services publics, dont les pertes éventuelles sont couvertes par les fonds publics, et qui ne sont donc pas soumis aux mêmes risques. Relevant que les déficits éventuels des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds étaient à la charge de la commune et que les travailleurs des Services industriels étaient soumis au règlement général pour le personnel de l'administration communale, il en concluait que les travailleurs des services publics ne pouvaient être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
Par décision du 24 juillet 1992, le département de l'Economie publique a rejeté le recours. En bref, il s'est fondé sur l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 3 septembre 1985 dans la cause Commune d'Hérémence contre Office cantonal valaisan du travail, paru aux ATF 111 V 266, selon lequel il faut entendre par "travailleurs" non seulement les personnes physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de travail au sens des art. 319 ss CO mais également le personnel des services publics. Il a considéré qu'il fallait tenir compte de cette jurisprudence, bien qu'elle ait trait à un problème d'indemnités en cas d'intempéries; qu'en effet, de nombreuses similitudes existaient entre les réglementations du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et du droit à l'indemnité en cas d'intempéries; qu'il n'était dès lors pas contraire à l'esprit de la LACI d'englober dans le cercle des bénéficiaires de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail les travailleurs d'entreprises du secteur public.
C.- L'OFIAMT a formé recours contre cette décision devant le Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, en concluant à l'annulation de celle-ci. Il invitait la juridiction cantonale à dire que les employés des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ne pouvaient être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Reprenant son argumentation précédente, il alléguait en substance que le fait qu'un service public offrait des prestations pour lesquelles il entrait en concurrence avec des entreprises du secteur privé ne l'assimilait pas pour autant à une entreprise encourant un risque d'exploitation, pour la raison déjà que le compte général financé par le biais des impôts permet de couvrir le déficit de l'entreprise du secteur public. En outre, déclarait-il, il est possible de licencier des agents de la fonction publique en supprimant leur fonction, mais ce risque de suppression de la fonction ne saurait être couvert par l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, dont le but est de maintenir des emplois sans pour autant remédier à un manque temporaire de travail, auquel le service public doit pallier par le biais de mutations internes. Réfutant le raisonnement tenu par le département neuchâtelois de l'Economie publique, il faisait valoir que les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sont pas les mêmes que celles du droit à l'indemnité en cas d'intempéries.
Par jugement du 29 octobre 1992, le tribunal administratif a rejeté le recours. Il a considéré, en bref, que l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds exécutait les ouvrages de son cahier des charges sur un pied de libre concurrence avec les installateurs privés; que son activité commerciale était soumise, au même titre que toute entreprise privée, aux lois du marché et à ses impératifs de rentabilité, le Conseil communal et le Conseil général ayant toujours souligné que les comptes des Services industriels étaient soumis à l'obligation de ne pas enregistrer de pertes dans les activités commerciales et qu'ils devaient être équilibrés; que c'était du reste en raison du déficit enregistré en 1991 que le magasin de vente des Services industriels avait été fermé; que le sort identique qui pourrait menacer l'atelier des installations sanitaires, si son avenir économique n'était pas assuré, serait de surcroît le seul à se concilier avec le règlement neuchâtelois sur les finances et la comptabilité des communes, du 18 mai 1992; que les employés de l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds encouraient donc des risques identiques - sinon peut-être d'une immédiateté moindre - quant au maintien de leur emploi, à ceux qu'encouraient les travailleurs d'une entreprise privée frappée par la récession économique; qu'il n'y avait dès lors pas de raison de les traiter différemment de ces derniers en ce qui concerne l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, une discrimination se justifiant d'autant moins que la finalité première de cette indemnité tend au maintien des emplois; que c'était donc à bon droit que les autorités inférieures avaient admis que les employés de l'atelier des installations sanitaires étaient exposés à un risque de licenciement et avaient droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
D.- L'OFIAMT interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à l'annulation de celui-ci. Il invite le Tribunal fédéral des assurances à dire que les employés des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ne peuvent être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
La Commune de La Chaux-de-Fonds conclut au rejet du recours. Sur requête de la Cour de céans, elle a produit en cours de procédure le règlement général pour le personnel de l'administration communale, du 10 novembre 1986, et un tableau indiquant le statut du personnel de l'Atelier eau et gaz des Services industriels en date du 8 avril 1992.
E.- Par lettre du 8 mai 1995, la Commune de La Chaux-de-Fonds a informé le Tribunal fédéral des assurances que la situation avait empiré et s'était même fortement dégradée en ce sens que les Services industriels avaient de plus en plus de peine à occuper le personnel dans les ateliers, du fait d'un net recul des entrées de commandes. Elle déclarait qu'elle avait été obligée de licencier trois personnes des ateliers, qui n'avaient pas le statut de fonctionnaires, pour le 31 juillet 1995.
F.- Le 28 juin 1995, la Ière Chambre du Tribunal fédéral des assurances a tenu audience.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) La décision administrative litigieuse du 28 avril 1992, par laquelle l'Office cantonal neuchâtelois du travail n'a pas fait opposition au paiement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail pour la période du 1er mai au 31 juillet 1992, détermine l'objet de la contestation.
L'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui - dans le cadre de l'objet de la contestation - constitue, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. D'après cette définition, l'objet de la contestation et l'objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble.
En l'espèce, le recourant nie en procédure fédérale toute perte de travail due à des facteurs d'ordre économique, motif pris que l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds n'encourt pas de risque d'exploitation avec risque de faillite ou de saisie. Quoique cette argumentation se fonde sur l'art. 32 al. 1 let. a en corrélation avec l'art. 31 al. 1 let. b LACI, on ne saurait en déduire que seule cette condition du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail est litigieuse. Au contraire, le recourant entend bel et bien nier que le personnel de l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds remplisse les conditions du droit à l'indemnité au sens des art. 31 ss LACI.
b) Selon une jurisprudence constante, le juge des assurances sociales apprécie la légalité des décisions attaquées, en règle générale, d'après l'état de fait existant au moment où la décision litigieuse a été rendue (ATF 116 V 248 consid. 1a et les arrêts cités). Les faits survenus postérieurement, et qui ont modifié cette situation, doivent normalement faire l'objet d'une nouvelle décision administrative (ATF 117 V 293 consid. 4).
Or, les circonstances invoquées par l'intimée dans sa lettre du 8 mai 1995 sont postérieures à la période du 1er mai au 31 juillet 1992. Elles sortent donc de l'objet de la contestation et ne sont pas de nature à influencer l'appréciation au moment où la décision attaquée a été rendue (sur ce point, ATF 99 V 102 et les arrêts cités).
c) Selon l'art. 104 let. a OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. En vertu de l'art. 104 let. b en liaison avec l'art. 105 al. 2 OJ, le recourant peut aussi faire valoir que l'autorité cantonale de recours a constaté les faits pertinents de manière manifestement inexacte ou incomplète ou qu'elle les a établis au mépris de règles essentielles de procédure.
Cependant, dans la procédure de recours portant sur l'octroi ou le refus de prestations d'assurance (y compris la restitution de celles-ci), le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances est plus étendu. Le tribunal peut alors examiner l'opportunité de la décision attaquée; il n'est en outre pas lié par l'état de fait constaté par la juridiction inférieure. Par ailleurs, le tribunal peut s'écarter des conclusions des parties à l'avantage ou au détriment de celles-ci (art. 132 OJ; ATF 118 V 277 ss consid. 1a, ATF 117 V 306 consid. 1a et les références).
2. La qualité de travailleur selon l'art. 31 LACI dépend uniquement du statut juridique de cotisant à l'AVS, et non pas du statut de l'employeur (communauté et établissement public d'une part, personne physique ou morale au sens du droit civil d'autre part). Ainsi en a décidé le Tribunal fédéral des assurances dans l'arrêt Commune de H. du 26 mai 1994, consid. 3a paru au DTA 1993/1994 no 18 p. 139 ss, où la qualité de travailleurs selon l'art. 31 LACI des contrôleurs des abattoirs de la commune était en cause. Il a tranché cette question dans le même sens que dans l'arrêt Commune d'Hérémence du 3 septembre 1985, publié aux ATF 111 V 266, relatif à la qualité de travailleur selon l'art. 42 LACI. En effet, selon cet arrêt, il faut entendre par "travailleurs" (au sens de l'art. 42 LACI) non seulement les personnes physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de travail au sens des art. 319 ss CO, mais également le personnel des services publics (fonctionnaires ou employés).
3. Les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail si, entre autres conditions, la perte de travail doit être prise en considération, si la réduction de l'horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l'on peut admettre qu'elle permettra de maintenir les emplois en question (art. 31 al. 1 let. b et d LACI). La perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévitable (art. 32 al. 1 let. a LACI).
a) Dans l'arrêt susmentionné Commune de H. du 26 mai 1994, consid. 3b paru au DTA 1993/1994 no 18 p. 140 ss, le Tribunal fédéral des assurances, examinant les conditions précitées du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, a considéré ce qui suit (traduction):
L'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail est une mesure préventive au sens large: l'allocation de cette indemnité a pour but d'éviter le chômage complet des travailleurs - soit leurs congés ou leurs licenciements, d'une part, et, d'autre part, de maintenir simultanément les emplois dans l'intérêt des employeurs aussi bien que des travailleurs (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), vol. I, no 48 ss relatifs aux remarques préliminaires concernant les art. 31-41 LACI, p. 389 ss; BRÜGGER, Die Kurzarbeitsentschädigung als arbeitslosenversicherungsrechtliche Präventivmassnahme, thèse Berne 1991, éd. Lang 1993, p. 54 ss). Or, en règle générale, les conditions précitées du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sauraient être remplies si l'employeur est une entreprise de droit public, faute pour celui-ci d'assumer un risque propre d'exploitation. Au contraire, les tâches qui lui incombent de par la loi doivent être exécutées indépendamment de la situation économique, et les impasses financières, les excédents de dépenses ou les déficits peuvent être couverts au moyen des deniers publics (recettes des impôts). Bien plus, il n'existe en général aucune menace de perdre son emploi là où les travailleurs ont la possibilité d'être déplacés dans d'autres secteurs, ainsi que cela est le cas dans les communautés ou établissements publics d'une certaine importance (ATF 111 V 268 consid. 3). En revanche, compte tenu des formes multiples de l'action étatique, on ne saurait de prime abord exclure que, dans un cas concret, le personnel des services publics remplisse les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Ce qui est déterminant en fin de compte, conformément à la finalité du régime de la prestation, c'est de savoir si, par l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, un licenciement - respectivement une non-réélection - peut être évité (GERHARDS, op.cit., no 17 relatif aux art. 32-33 LACI, p. 414/415).
b) Le point de savoir si, par l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, un licenciement - respectivement une non-réélection - peut être évité, a été laissé volontairement indécis dans l'arrêt précité Commune de H. du 26 mai 1994. Cette question appelle la précision suivante:
C'est à brève échéance que le versement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail doit pouvoir éviter un licenciement. En effet, ces indemnités ont un caractère préventif. Il s'agit de mesures temporaires (art. 31 al. 1 let. d LACI).
Le statut du personnel touché par la réduction de l'horaire de travail est dès lors décisif pour l'allocation de l'indemnité. Ainsi, là où ce personnel est au bénéfice d'un statut de fonctionnaire ou d'un statut analogue limitant les possibilités de licenciement que connaît le contrat de travail, ce statut fait échec à court terme - éventuellement à moyen terme - à la suppression d'emploi. Dans ce cas, les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sont pas remplies.
L'exigence d'un risque économique à court ou moyen terme concerne aussi l'entreprise. En effet, à la différence de l'ancien régime, où les travailleurs touchés par une réduction de l'horaire de travail percevaient des indemnités parce qu'étant au chômage partiel, l'entreprise, depuis l'entrée en vigueur de la LACI, est au centre des conditions à remplir pour que la perte de travail résultant de la réduction de l'horaire de travail soit prise en considération (GERHARDS, op.cit., no 11 relatif à l'art. 31 LACI, p. 401). Cela ressort notamment de l'art. 32 al. 1 let. a LACI, selon lequel la perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévitable. A l'évidence, cette condition ne saurait être remplie si l'entreprise ne court aucun risque propre d'exploitation, à savoir un risque économique où l'existence même de l'entreprise est en jeu, p.ex. le risque de faillite ou le risque de fermeture de l'exploitation. Or, si l'entreprise privée risque l'exécution forcée, il n'en va pas de même du service public, dont l'existence n'est pas menacée par un exercice déficitaire (GERHARDS, Arbeitslosenversicherung: "Stempelferien", Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschädigung für öffentliche Betriebe und Verwaltungen - drei Streitfragen, in SZS 1994 p. 354).
4. a) Selon l'art. 3 du règlement général du 10 novembre 1986 pour le personnel de l'administration communale de la Ville de La Chaux-de-Fonds, le personnel engagé au service de la commune est classé dans l'une des cinq catégories suivantes:
a) salariés durant le temps d'essai;
b) fonctionnaires nommés;
c) salariés avec un contrat de droit public;
d) salariés avec un contrat de droit privé;
e) surnuméraires.
En ce qui concerne les fonctionnaires nommés, l'art. 13 let. g du règlement général précité prescrit que l'engagement prend fin ensuite de suppression de fonction. L'art. 20 de ce règlement, relatif à la suppression de fonction (titre marginal), a la teneur suivante:
Lorsqu'un poste ou une fonction est supprimé, il peut être mis fin à l'engagement du titulaire par l'autorité qui l'a nommé, moyennant un avertissement écrit donné 6 mois à l'avance.
Dès la réception de l'avertissement, l'intéressé peut démissionner, en accord avec l'autorité, dans un délai plus court que celui prévu à l'art. 16. Il renonce alors à toute prétention au traitement contre la Commune.
Indépendamment du droit au traitement, la personne concernée qui n'a pu conserver un emploi dans l'administration communale a droit à une indemnité à compter de la date pour laquelle la résiliation du contrat a été signifiée.
Cette indemnité correspond à un mois de traitement par période d'activité de deux ans pendant les 6 premières années de service. Pour chaque période d'activité de 5 ans supplémentaire, elle est d'un mois de traitement.
L'indemnité maximale est de 6 mois de traitement. Elle est atteinte après 21 ans de service révolus.
b) La Commune de La Chaux-de-Fonds exploite sous le nom de Services industriels une entreprise d'installations sanitaires, à côté d'entreprises privées (arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, du 31 août 1983, publié in Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1983 p. 127 consid. 2b). Cette entreprise d'installations sanitaires exerce une activité commerciale. Les Services industriels sont soumis à l'obligation, faite par le Conseil communal, de ne pas enregistrer de pertes dans leurs activités commerciales, ce qui a entraîné la fermeture de leur magasin de vente (rapport de la sous-commission des comptes 1991, séance du Conseil général de la Ville de La Chaux-de-Fonds du 22 avril 1992).
c) Dès mai 1992, les Services industriels de la Commune de La Chaux-de-Fonds ont introduit une réduction de l'horaire de travail dans leur secteur "Atelier eau & gaz - Installations sanitaires", motivée par la récession économique dans la construction, transformation des bâtiments. Selon le tableau indiquant le statut du personnel de l'Atelier eau & gaz en date du 8 avril 1992, la réduction de l'horaire de travail concernait dix fonctionnaires nommés, deux salariés durant le temps d'essai, et un demandeur d'asile.
Or, les treize personnes touchées par cette mesure ne couraient pas de risque économique. Au contraire, il n'était pas question que la Commune de La Chaux-de-Fonds les licencie à court ou moyen terme, ainsi que cela ressort du procès-verbal de la séance de la Commission des Services industriels du 1er avril 1992 (extrait produit par la Ville de La Chaux-de-Fonds). En outre, si elle avait décidé de s'en séparer, et non pas de les transférer dans d'autres secteurs de l'entreprise, elle n'aurait pu le faire que selon la procédure prévue dans le règlement général pour le personnel de l'administration communale, ce qui excluait qu'un licenciement intervienne à court terme (voir aussi BOIS, La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la fonction publique, in Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1983 p. 16 ss; GERHARDS, Arbeitslosenversicherung: "Stempelferien", Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschädigung für öffentliche Betriebe und Verwaltungen - drei Streitfragen, in SZS 1994 p. 355 et 356).
En ce qui concerne l'activité commerciale de l'Atelier eau & gaz, il n'était pas question qu'elle cesse, cela bien que le magasin de vente des Services industriels ait été fermé à la suite du déficit enregistré en 1991. En effet, l'existence même de l'entreprise d'installations sanitaires - soit de l'ensemble des ateliers concernés - n'était pas en jeu, et il n'y avait donc pas de risque de fermeture de l'exploitation.
Les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail n'étaient dès lors pas remplies.
5. Cela étant, le recours est bien fondé, ce qui entraîne l'annulation du jugement entrepris, de la décision du Département de l'économie publique du canton de Neuchâtel, et de la décision litigieuse de l'Office cantonal neuchâtelois du travail. | fr | Art. 31 Abs. 1 lit. b und d, Art. 32 Abs. 1 lit. a AVIG: Stellung des Personals öffentlicher Dienste im System der Kurzarbeitsentschädigung. In Anbetracht der vielfältigen Aufgaben der öffentlichen Hand, kann im konkreten Einzelfall nicht zum vornherein ausgeschlossen werden, dass das Personal öffentlicher Dienste die Anspruchsvoraussetzungen auf Kurzarbeitsentschädigung erfüllt.
Im Hinblick auf den Zweck der Entschädigung, der darin besteht, das wirtschaftliche Risiko auszugleichen, welches dem von Kurzarbeit betroffenen Personal durch Arbeitsplatzverlust zufolge der dem Betrieb eigenen Risiken (Konkurs, Schliessung des Betriebes) droht, ist entscheidend zu wissen, ob durch die Zusprechung der Entschädigung kurzfristig eine Entlassung oder eine Nichtwiederwahl verhindert werden kann. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-362%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,506 | 121 V 362 | 121 V 362
Sachverhalt ab Seite 362
A.- Le 7 avril 1992, les Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ont déposé un préavis de réduction de l'horaire de travail pour leur secteur "Atelier eau & gaz - Installations sanitaires". Ils indiquaient sous ch. 3 que treize travailleurs - soit douze hommes et une femme - étaient touchés par la réduction de l'horaire de travail, et sous ch. 6 que celle-ci était motivée par la récession économique dans la construction, transformation des bâtiments, produisant les listes des chantiers de 1989 à 1992. Sous la rubrique no 7 du préavis, à la question "Parmi les travailleurs mentionnés sous chiffre 3, y en a-t-il dont le rapport de travail a été résilié?", ils ont répondu "non pour l'instant. Seules 2 personnes non nommées pourraient être licenciées si la situation reste identique".
Par décision du 28 avril 1992, l'Office cantonal neuchâtelois du travail n'a pas fait opposition au paiement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail pour la période du 1er mai au 31 juillet 1992.
B.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) a recouru contre cette décision devant le département de l'Economie publique de la République et canton de Neuchâtel, en concluant à l'annulation de celle-ci. Il alléguait pour l'essentiel que le champ d'application de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail s'étendait uniquement aux travailleurs d'entreprises du secteur privé, celles-ci devant faire face aux risques économiques et en supporter intégralement les conséquences, notamment en ce qui concerne leur existence, par opposition aux services publics, dont les pertes éventuelles sont couvertes par les fonds publics, et qui ne sont donc pas soumis aux mêmes risques. Relevant que les déficits éventuels des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds étaient à la charge de la commune et que les travailleurs des Services industriels étaient soumis au règlement général pour le personnel de l'administration communale, il en concluait que les travailleurs des services publics ne pouvaient être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
Par décision du 24 juillet 1992, le département de l'Economie publique a rejeté le recours. En bref, il s'est fondé sur l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 3 septembre 1985 dans la cause Commune d'Hérémence contre Office cantonal valaisan du travail, paru aux ATF 111 V 266, selon lequel il faut entendre par "travailleurs" non seulement les personnes physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de travail au sens des art. 319 ss CO mais également le personnel des services publics. Il a considéré qu'il fallait tenir compte de cette jurisprudence, bien qu'elle ait trait à un problème d'indemnités en cas d'intempéries; qu'en effet, de nombreuses similitudes existaient entre les réglementations du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et du droit à l'indemnité en cas d'intempéries; qu'il n'était dès lors pas contraire à l'esprit de la LACI d'englober dans le cercle des bénéficiaires de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail les travailleurs d'entreprises du secteur public.
C.- L'OFIAMT a formé recours contre cette décision devant le Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, en concluant à l'annulation de celle-ci. Il invitait la juridiction cantonale à dire que les employés des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ne pouvaient être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Reprenant son argumentation précédente, il alléguait en substance que le fait qu'un service public offrait des prestations pour lesquelles il entrait en concurrence avec des entreprises du secteur privé ne l'assimilait pas pour autant à une entreprise encourant un risque d'exploitation, pour la raison déjà que le compte général financé par le biais des impôts permet de couvrir le déficit de l'entreprise du secteur public. En outre, déclarait-il, il est possible de licencier des agents de la fonction publique en supprimant leur fonction, mais ce risque de suppression de la fonction ne saurait être couvert par l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, dont le but est de maintenir des emplois sans pour autant remédier à un manque temporaire de travail, auquel le service public doit pallier par le biais de mutations internes. Réfutant le raisonnement tenu par le département neuchâtelois de l'Economie publique, il faisait valoir que les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sont pas les mêmes que celles du droit à l'indemnité en cas d'intempéries.
Par jugement du 29 octobre 1992, le tribunal administratif a rejeté le recours. Il a considéré, en bref, que l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds exécutait les ouvrages de son cahier des charges sur un pied de libre concurrence avec les installateurs privés; que son activité commerciale était soumise, au même titre que toute entreprise privée, aux lois du marché et à ses impératifs de rentabilité, le Conseil communal et le Conseil général ayant toujours souligné que les comptes des Services industriels étaient soumis à l'obligation de ne pas enregistrer de pertes dans les activités commerciales et qu'ils devaient être équilibrés; que c'était du reste en raison du déficit enregistré en 1991 que le magasin de vente des Services industriels avait été fermé; que le sort identique qui pourrait menacer l'atelier des installations sanitaires, si son avenir économique n'était pas assuré, serait de surcroît le seul à se concilier avec le règlement neuchâtelois sur les finances et la comptabilité des communes, du 18 mai 1992; que les employés de l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds encouraient donc des risques identiques - sinon peut-être d'une immédiateté moindre - quant au maintien de leur emploi, à ceux qu'encouraient les travailleurs d'une entreprise privée frappée par la récession économique; qu'il n'y avait dès lors pas de raison de les traiter différemment de ces derniers en ce qui concerne l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, une discrimination se justifiant d'autant moins que la finalité première de cette indemnité tend au maintien des emplois; que c'était donc à bon droit que les autorités inférieures avaient admis que les employés de l'atelier des installations sanitaires étaient exposés à un risque de licenciement et avaient droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
D.- L'OFIAMT interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à l'annulation de celui-ci. Il invite le Tribunal fédéral des assurances à dire que les employés des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ne peuvent être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
La Commune de La Chaux-de-Fonds conclut au rejet du recours. Sur requête de la Cour de céans, elle a produit en cours de procédure le règlement général pour le personnel de l'administration communale, du 10 novembre 1986, et un tableau indiquant le statut du personnel de l'Atelier eau et gaz des Services industriels en date du 8 avril 1992.
E.- Par lettre du 8 mai 1995, la Commune de La Chaux-de-Fonds a informé le Tribunal fédéral des assurances que la situation avait empiré et s'était même fortement dégradée en ce sens que les Services industriels avaient de plus en plus de peine à occuper le personnel dans les ateliers, du fait d'un net recul des entrées de commandes. Elle déclarait qu'elle avait été obligée de licencier trois personnes des ateliers, qui n'avaient pas le statut de fonctionnaires, pour le 31 juillet 1995.
F.- Le 28 juin 1995, la Ière Chambre du Tribunal fédéral des assurances a tenu audience.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) La décision administrative litigieuse du 28 avril 1992, par laquelle l'Office cantonal neuchâtelois du travail n'a pas fait opposition au paiement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail pour la période du 1er mai au 31 juillet 1992, détermine l'objet de la contestation.
L'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui - dans le cadre de l'objet de la contestation - constitue, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. D'après cette définition, l'objet de la contestation et l'objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble.
En l'espèce, le recourant nie en procédure fédérale toute perte de travail due à des facteurs d'ordre économique, motif pris que l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds n'encourt pas de risque d'exploitation avec risque de faillite ou de saisie. Quoique cette argumentation se fonde sur l'art. 32 al. 1 let. a en corrélation avec l'art. 31 al. 1 let. b LACI, on ne saurait en déduire que seule cette condition du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail est litigieuse. Au contraire, le recourant entend bel et bien nier que le personnel de l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds remplisse les conditions du droit à l'indemnité au sens des art. 31 ss LACI.
b) Selon une jurisprudence constante, le juge des assurances sociales apprécie la légalité des décisions attaquées, en règle générale, d'après l'état de fait existant au moment où la décision litigieuse a été rendue (ATF 116 V 248 consid. 1a et les arrêts cités). Les faits survenus postérieurement, et qui ont modifié cette situation, doivent normalement faire l'objet d'une nouvelle décision administrative (ATF 117 V 293 consid. 4).
Or, les circonstances invoquées par l'intimée dans sa lettre du 8 mai 1995 sont postérieures à la période du 1er mai au 31 juillet 1992. Elles sortent donc de l'objet de la contestation et ne sont pas de nature à influencer l'appréciation au moment où la décision attaquée a été rendue (sur ce point, ATF 99 V 102 et les arrêts cités).
c) Selon l'art. 104 let. a OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. En vertu de l'art. 104 let. b en liaison avec l'art. 105 al. 2 OJ, le recourant peut aussi faire valoir que l'autorité cantonale de recours a constaté les faits pertinents de manière manifestement inexacte ou incomplète ou qu'elle les a établis au mépris de règles essentielles de procédure.
Cependant, dans la procédure de recours portant sur l'octroi ou le refus de prestations d'assurance (y compris la restitution de celles-ci), le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances est plus étendu. Le tribunal peut alors examiner l'opportunité de la décision attaquée; il n'est en outre pas lié par l'état de fait constaté par la juridiction inférieure. Par ailleurs, le tribunal peut s'écarter des conclusions des parties à l'avantage ou au détriment de celles-ci (art. 132 OJ; ATF 118 V 277 ss consid. 1a, ATF 117 V 306 consid. 1a et les références).
2. La qualité de travailleur selon l'art. 31 LACI dépend uniquement du statut juridique de cotisant à l'AVS, et non pas du statut de l'employeur (communauté et établissement public d'une part, personne physique ou morale au sens du droit civil d'autre part). Ainsi en a décidé le Tribunal fédéral des assurances dans l'arrêt Commune de H. du 26 mai 1994, consid. 3a paru au DTA 1993/1994 no 18 p. 139 ss, où la qualité de travailleurs selon l'art. 31 LACI des contrôleurs des abattoirs de la commune était en cause. Il a tranché cette question dans le même sens que dans l'arrêt Commune d'Hérémence du 3 septembre 1985, publié aux ATF 111 V 266, relatif à la qualité de travailleur selon l'art. 42 LACI. En effet, selon cet arrêt, il faut entendre par "travailleurs" (au sens de l'art. 42 LACI) non seulement les personnes physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de travail au sens des art. 319 ss CO, mais également le personnel des services publics (fonctionnaires ou employés).
3. Les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail si, entre autres conditions, la perte de travail doit être prise en considération, si la réduction de l'horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l'on peut admettre qu'elle permettra de maintenir les emplois en question (art. 31 al. 1 let. b et d LACI). La perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévitable (art. 32 al. 1 let. a LACI).
a) Dans l'arrêt susmentionné Commune de H. du 26 mai 1994, consid. 3b paru au DTA 1993/1994 no 18 p. 140 ss, le Tribunal fédéral des assurances, examinant les conditions précitées du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, a considéré ce qui suit (traduction):
L'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail est une mesure préventive au sens large: l'allocation de cette indemnité a pour but d'éviter le chômage complet des travailleurs - soit leurs congés ou leurs licenciements, d'une part, et, d'autre part, de maintenir simultanément les emplois dans l'intérêt des employeurs aussi bien que des travailleurs (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), vol. I, no 48 ss relatifs aux remarques préliminaires concernant les art. 31-41 LACI, p. 389 ss; BRÜGGER, Die Kurzarbeitsentschädigung als arbeitslosenversicherungsrechtliche Präventivmassnahme, thèse Berne 1991, éd. Lang 1993, p. 54 ss). Or, en règle générale, les conditions précitées du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sauraient être remplies si l'employeur est une entreprise de droit public, faute pour celui-ci d'assumer un risque propre d'exploitation. Au contraire, les tâches qui lui incombent de par la loi doivent être exécutées indépendamment de la situation économique, et les impasses financières, les excédents de dépenses ou les déficits peuvent être couverts au moyen des deniers publics (recettes des impôts). Bien plus, il n'existe en général aucune menace de perdre son emploi là où les travailleurs ont la possibilité d'être déplacés dans d'autres secteurs, ainsi que cela est le cas dans les communautés ou établissements publics d'une certaine importance (ATF 111 V 268 consid. 3). En revanche, compte tenu des formes multiples de l'action étatique, on ne saurait de prime abord exclure que, dans un cas concret, le personnel des services publics remplisse les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Ce qui est déterminant en fin de compte, conformément à la finalité du régime de la prestation, c'est de savoir si, par l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, un licenciement - respectivement une non-réélection - peut être évité (GERHARDS, op.cit., no 17 relatif aux art. 32-33 LACI, p. 414/415).
b) Le point de savoir si, par l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, un licenciement - respectivement une non-réélection - peut être évité, a été laissé volontairement indécis dans l'arrêt précité Commune de H. du 26 mai 1994. Cette question appelle la précision suivante:
C'est à brève échéance que le versement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail doit pouvoir éviter un licenciement. En effet, ces indemnités ont un caractère préventif. Il s'agit de mesures temporaires (art. 31 al. 1 let. d LACI).
Le statut du personnel touché par la réduction de l'horaire de travail est dès lors décisif pour l'allocation de l'indemnité. Ainsi, là où ce personnel est au bénéfice d'un statut de fonctionnaire ou d'un statut analogue limitant les possibilités de licenciement que connaît le contrat de travail, ce statut fait échec à court terme - éventuellement à moyen terme - à la suppression d'emploi. Dans ce cas, les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sont pas remplies.
L'exigence d'un risque économique à court ou moyen terme concerne aussi l'entreprise. En effet, à la différence de l'ancien régime, où les travailleurs touchés par une réduction de l'horaire de travail percevaient des indemnités parce qu'étant au chômage partiel, l'entreprise, depuis l'entrée en vigueur de la LACI, est au centre des conditions à remplir pour que la perte de travail résultant de la réduction de l'horaire de travail soit prise en considération (GERHARDS, op.cit., no 11 relatif à l'art. 31 LACI, p. 401). Cela ressort notamment de l'art. 32 al. 1 let. a LACI, selon lequel la perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévitable. A l'évidence, cette condition ne saurait être remplie si l'entreprise ne court aucun risque propre d'exploitation, à savoir un risque économique où l'existence même de l'entreprise est en jeu, p.ex. le risque de faillite ou le risque de fermeture de l'exploitation. Or, si l'entreprise privée risque l'exécution forcée, il n'en va pas de même du service public, dont l'existence n'est pas menacée par un exercice déficitaire (GERHARDS, Arbeitslosenversicherung: "Stempelferien", Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschädigung für öffentliche Betriebe und Verwaltungen - drei Streitfragen, in SZS 1994 p. 354).
4. a) Selon l'art. 3 du règlement général du 10 novembre 1986 pour le personnel de l'administration communale de la Ville de La Chaux-de-Fonds, le personnel engagé au service de la commune est classé dans l'une des cinq catégories suivantes:
a) salariés durant le temps d'essai;
b) fonctionnaires nommés;
c) salariés avec un contrat de droit public;
d) salariés avec un contrat de droit privé;
e) surnuméraires.
En ce qui concerne les fonctionnaires nommés, l'art. 13 let. g du règlement général précité prescrit que l'engagement prend fin ensuite de suppression de fonction. L'art. 20 de ce règlement, relatif à la suppression de fonction (titre marginal), a la teneur suivante:
Lorsqu'un poste ou une fonction est supprimé, il peut être mis fin à l'engagement du titulaire par l'autorité qui l'a nommé, moyennant un avertissement écrit donné 6 mois à l'avance.
Dès la réception de l'avertissement, l'intéressé peut démissionner, en accord avec l'autorité, dans un délai plus court que celui prévu à l'art. 16. Il renonce alors à toute prétention au traitement contre la Commune.
Indépendamment du droit au traitement, la personne concernée qui n'a pu conserver un emploi dans l'administration communale a droit à une indemnité à compter de la date pour laquelle la résiliation du contrat a été signifiée.
Cette indemnité correspond à un mois de traitement par période d'activité de deux ans pendant les 6 premières années de service. Pour chaque période d'activité de 5 ans supplémentaire, elle est d'un mois de traitement.
L'indemnité maximale est de 6 mois de traitement. Elle est atteinte après 21 ans de service révolus.
b) La Commune de La Chaux-de-Fonds exploite sous le nom de Services industriels une entreprise d'installations sanitaires, à côté d'entreprises privées (arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, du 31 août 1983, publié in Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1983 p. 127 consid. 2b). Cette entreprise d'installations sanitaires exerce une activité commerciale. Les Services industriels sont soumis à l'obligation, faite par le Conseil communal, de ne pas enregistrer de pertes dans leurs activités commerciales, ce qui a entraîné la fermeture de leur magasin de vente (rapport de la sous-commission des comptes 1991, séance du Conseil général de la Ville de La Chaux-de-Fonds du 22 avril 1992).
c) Dès mai 1992, les Services industriels de la Commune de La Chaux-de-Fonds ont introduit une réduction de l'horaire de travail dans leur secteur "Atelier eau & gaz - Installations sanitaires", motivée par la récession économique dans la construction, transformation des bâtiments. Selon le tableau indiquant le statut du personnel de l'Atelier eau & gaz en date du 8 avril 1992, la réduction de l'horaire de travail concernait dix fonctionnaires nommés, deux salariés durant le temps d'essai, et un demandeur d'asile.
Or, les treize personnes touchées par cette mesure ne couraient pas de risque économique. Au contraire, il n'était pas question que la Commune de La Chaux-de-Fonds les licencie à court ou moyen terme, ainsi que cela ressort du procès-verbal de la séance de la Commission des Services industriels du 1er avril 1992 (extrait produit par la Ville de La Chaux-de-Fonds). En outre, si elle avait décidé de s'en séparer, et non pas de les transférer dans d'autres secteurs de l'entreprise, elle n'aurait pu le faire que selon la procédure prévue dans le règlement général pour le personnel de l'administration communale, ce qui excluait qu'un licenciement intervienne à court terme (voir aussi BOIS, La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la fonction publique, in Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1983 p. 16 ss; GERHARDS, Arbeitslosenversicherung: "Stempelferien", Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschädigung für öffentliche Betriebe und Verwaltungen - drei Streitfragen, in SZS 1994 p. 355 et 356).
En ce qui concerne l'activité commerciale de l'Atelier eau & gaz, il n'était pas question qu'elle cesse, cela bien que le magasin de vente des Services industriels ait été fermé à la suite du déficit enregistré en 1991. En effet, l'existence même de l'entreprise d'installations sanitaires - soit de l'ensemble des ateliers concernés - n'était pas en jeu, et il n'y avait donc pas de risque de fermeture de l'exploitation.
Les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail n'étaient dès lors pas remplies.
5. Cela étant, le recours est bien fondé, ce qui entraîne l'annulation du jugement entrepris, de la décision du Département de l'économie publique du canton de Neuchâtel, et de la décision litigieuse de l'Office cantonal neuchâtelois du travail. | fr | Art. 31 al. 1 let. b et d, art. 32 al. 1 let. a LACI: Statut du personnel des services publics dans le système des indemnités en cas de réduction de l'horaire de travail. Compte tenu des formes multiples de l'activité étatique, on ne saurait de prime abord exclure que, dans un cas concret, le personnel des services publics remplisse les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
Ce qui est déterminant, conformément à la finalité du régime de la prestation associant le risque économique que court le personnel touché par la réduction de l'horaire de travail de perdre son emploi au risque propre d'exploitation qu'assume l'entreprise concernée (risque de faillite, risque de fermeture), c'est de savoir si, par l'allocation de l'indemnité, un licenciement - ou une non-réélection - peut être évité à brève échéance. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-362%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- Le 7 avril 1992, les Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ont déposé un préavis de réduction de l'horaire de travail pour leur secteur "Atelier eau & gaz - Installations sanitaires". Ils indiquaient sous ch. 3 que treize travailleurs - soit douze hommes et une femme - étaient touchés par la réduction de l'horaire de travail, et sous ch. 6 que celle-ci était motivée par la récession économique dans la construction, transformation des bâtiments, produisant les listes des chantiers de 1989 à 1992. Sous la rubrique no 7 du préavis, à la question "Parmi les travailleurs mentionnés sous chiffre 3, y en a-t-il dont le rapport de travail a été résilié?", ils ont répondu "non pour l'instant. Seules 2 personnes non nommées pourraient être licenciées si la situation reste identique".
Par décision du 28 avril 1992, l'Office cantonal neuchâtelois du travail n'a pas fait opposition au paiement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail pour la période du 1er mai au 31 juillet 1992.
B.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) a recouru contre cette décision devant le département de l'Economie publique de la République et canton de Neuchâtel, en concluant à l'annulation de celle-ci. Il alléguait pour l'essentiel que le champ d'application de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail s'étendait uniquement aux travailleurs d'entreprises du secteur privé, celles-ci devant faire face aux risques économiques et en supporter intégralement les conséquences, notamment en ce qui concerne leur existence, par opposition aux services publics, dont les pertes éventuelles sont couvertes par les fonds publics, et qui ne sont donc pas soumis aux mêmes risques. Relevant que les déficits éventuels des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds étaient à la charge de la commune et que les travailleurs des Services industriels étaient soumis au règlement général pour le personnel de l'administration communale, il en concluait que les travailleurs des services publics ne pouvaient être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
Par décision du 24 juillet 1992, le département de l'Economie publique a rejeté le recours. En bref, il s'est fondé sur l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 3 septembre 1985 dans la cause Commune d'Hérémence contre Office cantonal valaisan du travail, paru aux ATF 111 V 266, selon lequel il faut entendre par "travailleurs" non seulement les personnes physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de travail au sens des art. 319 ss CO mais également le personnel des services publics. Il a considéré qu'il fallait tenir compte de cette jurisprudence, bien qu'elle ait trait à un problème d'indemnités en cas d'intempéries; qu'en effet, de nombreuses similitudes existaient entre les réglementations du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et du droit à l'indemnité en cas d'intempéries; qu'il n'était dès lors pas contraire à l'esprit de la LACI d'englober dans le cercle des bénéficiaires de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail les travailleurs d'entreprises du secteur public.
C.- L'OFIAMT a formé recours contre cette décision devant le Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, en concluant à l'annulation de celle-ci. Il invitait la juridiction cantonale à dire que les employés des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ne pouvaient être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Reprenant son argumentation précédente, il alléguait en substance que le fait qu'un service public offrait des prestations pour lesquelles il entrait en concurrence avec des entreprises du secteur privé ne l'assimilait pas pour autant à une entreprise encourant un risque d'exploitation, pour la raison déjà que le compte général financé par le biais des impôts permet de couvrir le déficit de l'entreprise du secteur public. En outre, déclarait-il, il est possible de licencier des agents de la fonction publique en supprimant leur fonction, mais ce risque de suppression de la fonction ne saurait être couvert par l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, dont le but est de maintenir des emplois sans pour autant remédier à un manque temporaire de travail, auquel le service public doit pallier par le biais de mutations internes. Réfutant le raisonnement tenu par le département neuchâtelois de l'Economie publique, il faisait valoir que les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sont pas les mêmes que celles du droit à l'indemnité en cas d'intempéries.
Par jugement du 29 octobre 1992, le tribunal administratif a rejeté le recours. Il a considéré, en bref, que l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds exécutait les ouvrages de son cahier des charges sur un pied de libre concurrence avec les installateurs privés; que son activité commerciale était soumise, au même titre que toute entreprise privée, aux lois du marché et à ses impératifs de rentabilité, le Conseil communal et le Conseil général ayant toujours souligné que les comptes des Services industriels étaient soumis à l'obligation de ne pas enregistrer de pertes dans les activités commerciales et qu'ils devaient être équilibrés; que c'était du reste en raison du déficit enregistré en 1991 que le magasin de vente des Services industriels avait été fermé; que le sort identique qui pourrait menacer l'atelier des installations sanitaires, si son avenir économique n'était pas assuré, serait de surcroît le seul à se concilier avec le règlement neuchâtelois sur les finances et la comptabilité des communes, du 18 mai 1992; que les employés de l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds encouraient donc des risques identiques - sinon peut-être d'une immédiateté moindre - quant au maintien de leur emploi, à ceux qu'encouraient les travailleurs d'une entreprise privée frappée par la récession économique; qu'il n'y avait dès lors pas de raison de les traiter différemment de ces derniers en ce qui concerne l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, une discrimination se justifiant d'autant moins que la finalité première de cette indemnité tend au maintien des emplois; que c'était donc à bon droit que les autorités inférieures avaient admis que les employés de l'atelier des installations sanitaires étaient exposés à un risque de licenciement et avaient droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
D.- L'OFIAMT interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à l'annulation de celui-ci. Il invite le Tribunal fédéral des assurances à dire que les employés des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ne peuvent être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
La Commune de La Chaux-de-Fonds conclut au rejet du recours. Sur requête de la Cour de céans, elle a produit en cours de procédure le règlement général pour le personnel de l'administration communale, du 10 novembre 1986, et un tableau indiquant le statut du personnel de l'Atelier eau et gaz des Services industriels en date du 8 avril 1992.
E.- Par lettre du 8 mai 1995, la Commune de La Chaux-de-Fonds a informé le Tribunal fédéral des assurances que la situation avait empiré et s'était même fortement dégradée en ce sens que les Services industriels avaient de plus en plus de peine à occuper le personnel dans les ateliers, du fait d'un net recul des entrées de commandes. Elle déclarait qu'elle avait été obligée de licencier trois personnes des ateliers, qui n'avaient pas le statut de fonctionnaires, pour le 31 juillet 1995.
F.- Le 28 juin 1995, la Ière Chambre du Tribunal fédéral des assurances a tenu audience.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) La décision administrative litigieuse du 28 avril 1992, par laquelle l'Office cantonal neuchâtelois du travail n'a pas fait opposition au paiement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail pour la période du 1er mai au 31 juillet 1992, détermine l'objet de la contestation.
L'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui - dans le cadre de l'objet de la contestation - constitue, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. D'après cette définition, l'objet de la contestation et l'objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble.
En l'espèce, le recourant nie en procédure fédérale toute perte de travail due à des facteurs d'ordre économique, motif pris que l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds n'encourt pas de risque d'exploitation avec risque de faillite ou de saisie. Quoique cette argumentation se fonde sur l'art. 32 al. 1 let. a en corrélation avec l'art. 31 al. 1 let. b LACI, on ne saurait en déduire que seule cette condition du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail est litigieuse. Au contraire, le recourant entend bel et bien nier que le personnel de l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds remplisse les conditions du droit à l'indemnité au sens des art. 31 ss LACI.
b) Selon une jurisprudence constante, le juge des assurances sociales apprécie la légalité des décisions attaquées, en règle générale, d'après l'état de fait existant au moment où la décision litigieuse a été rendue (ATF 116 V 248 consid. 1a et les arrêts cités). Les faits survenus postérieurement, et qui ont modifié cette situation, doivent normalement faire l'objet d'une nouvelle décision administrative (ATF 117 V 293 consid. 4).
Or, les circonstances invoquées par l'intimée dans sa lettre du 8 mai 1995 sont postérieures à la période du 1er mai au 31 juillet 1992. Elles sortent donc de l'objet de la contestation et ne sont pas de nature à influencer l'appréciation au moment où la décision attaquée a été rendue (sur ce point, ATF 99 V 102 et les arrêts cités).
c) Selon l'art. 104 let. a OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. En vertu de l'art. 104 let. b en liaison avec l'art. 105 al. 2 OJ, le recourant peut aussi faire valoir que l'autorité cantonale de recours a constaté les faits pertinents de manière manifestement inexacte ou incomplète ou qu'elle les a établis au mépris de règles essentielles de procédure.
Cependant, dans la procédure de recours portant sur l'octroi ou le refus de prestations d'assurance (y compris la restitution de celles-ci), le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances est plus étendu. Le tribunal peut alors examiner l'opportunité de la décision attaquée; il n'est en outre pas lié par l'état de fait constaté par la juridiction inférieure. Par ailleurs, le tribunal peut s'écarter des conclusions des parties à l'avantage ou au détriment de celles-ci (art. 132 OJ; ATF 118 V 277 ss consid. 1a, ATF 117 V 306 consid. 1a et les références).
2. La qualité de travailleur selon l'art. 31 LACI dépend uniquement du statut juridique de cotisant à l'AVS, et non pas du statut de l'employeur (communauté et établissement public d'une part, personne physique ou morale au sens du droit civil d'autre part). Ainsi en a décidé le Tribunal fédéral des assurances dans l'arrêt Commune de H. du 26 mai 1994, consid. 3a paru au DTA 1993/1994 no 18 p. 139 ss, où la qualité de travailleurs selon l'art. 31 LACI des contrôleurs des abattoirs de la commune était en cause. Il a tranché cette question dans le même sens que dans l'arrêt Commune d'Hérémence du 3 septembre 1985, publié aux ATF 111 V 266, relatif à la qualité de travailleur selon l'art. 42 LACI. En effet, selon cet arrêt, il faut entendre par "travailleurs" (au sens de l'art. 42 LACI) non seulement les personnes physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de travail au sens des art. 319 ss CO, mais également le personnel des services publics (fonctionnaires ou employés).
3. Les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail si, entre autres conditions, la perte de travail doit être prise en considération, si la réduction de l'horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l'on peut admettre qu'elle permettra de maintenir les emplois en question (art. 31 al. 1 let. b et d LACI). La perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévitable (art. 32 al. 1 let. a LACI).
a) Dans l'arrêt susmentionné Commune de H. du 26 mai 1994, consid. 3b paru au DTA 1993/1994 no 18 p. 140 ss, le Tribunal fédéral des assurances, examinant les conditions précitées du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, a considéré ce qui suit (traduction):
L'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail est une mesure préventive au sens large: l'allocation de cette indemnité a pour but d'éviter le chômage complet des travailleurs - soit leurs congés ou leurs licenciements, d'une part, et, d'autre part, de maintenir simultanément les emplois dans l'intérêt des employeurs aussi bien que des travailleurs (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), vol. I, no 48 ss relatifs aux remarques préliminaires concernant les art. 31-41 LACI, p. 389 ss; BRÜGGER, Die Kurzarbeitsentschädigung als arbeitslosenversicherungsrechtliche Präventivmassnahme, thèse Berne 1991, éd. Lang 1993, p. 54 ss). Or, en règle générale, les conditions précitées du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sauraient être remplies si l'employeur est une entreprise de droit public, faute pour celui-ci d'assumer un risque propre d'exploitation. Au contraire, les tâches qui lui incombent de par la loi doivent être exécutées indépendamment de la situation économique, et les impasses financières, les excédents de dépenses ou les déficits peuvent être couverts au moyen des deniers publics (recettes des impôts). Bien plus, il n'existe en général aucune menace de perdre son emploi là où les travailleurs ont la possibilité d'être déplacés dans d'autres secteurs, ainsi que cela est le cas dans les communautés ou établissements publics d'une certaine importance (ATF 111 V 268 consid. 3). En revanche, compte tenu des formes multiples de l'action étatique, on ne saurait de prime abord exclure que, dans un cas concret, le personnel des services publics remplisse les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Ce qui est déterminant en fin de compte, conformément à la finalité du régime de la prestation, c'est de savoir si, par l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, un licenciement - respectivement une non-réélection - peut être évité (GERHARDS, op.cit., no 17 relatif aux art. 32-33 LACI, p. 414/415).
b) Le point de savoir si, par l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, un licenciement - respectivement une non-réélection - peut être évité, a été laissé volontairement indécis dans l'arrêt précité Commune de H. du 26 mai 1994. Cette question appelle la précision suivante:
C'est à brève échéance que le versement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail doit pouvoir éviter un licenciement. En effet, ces indemnités ont un caractère préventif. Il s'agit de mesures temporaires (art. 31 al. 1 let. d LACI).
Le statut du personnel touché par la réduction de l'horaire de travail est dès lors décisif pour l'allocation de l'indemnité. Ainsi, là où ce personnel est au bénéfice d'un statut de fonctionnaire ou d'un statut analogue limitant les possibilités de licenciement que connaît le contrat de travail, ce statut fait échec à court terme - éventuellement à moyen terme - à la suppression d'emploi. Dans ce cas, les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sont pas remplies.
L'exigence d'un risque économique à court ou moyen terme concerne aussi l'entreprise. En effet, à la différence de l'ancien régime, où les travailleurs touchés par une réduction de l'horaire de travail percevaient des indemnités parce qu'étant au chômage partiel, l'entreprise, depuis l'entrée en vigueur de la LACI, est au centre des conditions à remplir pour que la perte de travail résultant de la réduction de l'horaire de travail soit prise en considération (GERHARDS, op.cit., no 11 relatif à l'art. 31 LACI, p. 401). Cela ressort notamment de l'art. 32 al. 1 let. a LACI, selon lequel la perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévitable. A l'évidence, cette condition ne saurait être remplie si l'entreprise ne court aucun risque propre d'exploitation, à savoir un risque économique où l'existence même de l'entreprise est en jeu, p.ex. le risque de faillite ou le risque de fermeture de l'exploitation. Or, si l'entreprise privée risque l'exécution forcée, il n'en va pas de même du service public, dont l'existence n'est pas menacée par un exercice déficitaire (GERHARDS, Arbeitslosenversicherung: "Stempelferien", Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschädigung für öffentliche Betriebe und Verwaltungen - drei Streitfragen, in SZS 1994 p. 354).
4. a) Selon l'art. 3 du règlement général du 10 novembre 1986 pour le personnel de l'administration communale de la Ville de La Chaux-de-Fonds, le personnel engagé au service de la commune est classé dans l'une des cinq catégories suivantes:
a) salariés durant le temps d'essai;
b) fonctionnaires nommés;
c) salariés avec un contrat de droit public;
d) salariés avec un contrat de droit privé;
e) surnuméraires.
En ce qui concerne les fonctionnaires nommés, l'art. 13 let. g du règlement général précité prescrit que l'engagement prend fin ensuite de suppression de fonction. L'art. 20 de ce règlement, relatif à la suppression de fonction (titre marginal), a la teneur suivante:
Lorsqu'un poste ou une fonction est supprimé, il peut être mis fin à l'engagement du titulaire par l'autorité qui l'a nommé, moyennant un avertissement écrit donné 6 mois à l'avance.
Dès la réception de l'avertissement, l'intéressé peut démissionner, en accord avec l'autorité, dans un délai plus court que celui prévu à l'art. 16. Il renonce alors à toute prétention au traitement contre la Commune.
Indépendamment du droit au traitement, la personne concernée qui n'a pu conserver un emploi dans l'administration communale a droit à une indemnité à compter de la date pour laquelle la résiliation du contrat a été signifiée.
Cette indemnité correspond à un mois de traitement par période d'activité de deux ans pendant les 6 premières années de service. Pour chaque période d'activité de 5 ans supplémentaire, elle est d'un mois de traitement.
L'indemnité maximale est de 6 mois de traitement. Elle est atteinte après 21 ans de service révolus.
b) La Commune de La Chaux-de-Fonds exploite sous le nom de Services industriels une entreprise d'installations sanitaires, à côté d'entreprises privées (arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, du 31 août 1983, publié in Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1983 p. 127 consid. 2b). Cette entreprise d'installations sanitaires exerce une activité commerciale. Les Services industriels sont soumis à l'obligation, faite par le Conseil communal, de ne pas enregistrer de pertes dans leurs activités commerciales, ce qui a entraîné la fermeture de leur magasin de vente (rapport de la sous-commission des comptes 1991, séance du Conseil général de la Ville de La Chaux-de-Fonds du 22 avril 1992).
c) Dès mai 1992, les Services industriels de la Commune de La Chaux-de-Fonds ont introduit une réduction de l'horaire de travail dans leur secteur "Atelier eau & gaz - Installations sanitaires", motivée par la récession économique dans la construction, transformation des bâtiments. Selon le tableau indiquant le statut du personnel de l'Atelier eau & gaz en date du 8 avril 1992, la réduction de l'horaire de travail concernait dix fonctionnaires nommés, deux salariés durant le temps d'essai, et un demandeur d'asile.
Or, les treize personnes touchées par cette mesure ne couraient pas de risque économique. Au contraire, il n'était pas question que la Commune de La Chaux-de-Fonds les licencie à court ou moyen terme, ainsi que cela ressort du procès-verbal de la séance de la Commission des Services industriels du 1er avril 1992 (extrait produit par la Ville de La Chaux-de-Fonds). En outre, si elle avait décidé de s'en séparer, et non pas de les transférer dans d'autres secteurs de l'entreprise, elle n'aurait pu le faire que selon la procédure prévue dans le règlement général pour le personnel de l'administration communale, ce qui excluait qu'un licenciement intervienne à court terme (voir aussi BOIS, La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la fonction publique, in Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1983 p. 16 ss; GERHARDS, Arbeitslosenversicherung: "Stempelferien", Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschädigung für öffentliche Betriebe und Verwaltungen - drei Streitfragen, in SZS 1994 p. 355 et 356).
En ce qui concerne l'activité commerciale de l'Atelier eau & gaz, il n'était pas question qu'elle cesse, cela bien que le magasin de vente des Services industriels ait été fermé à la suite du déficit enregistré en 1991. En effet, l'existence même de l'entreprise d'installations sanitaires - soit de l'ensemble des ateliers concernés - n'était pas en jeu, et il n'y avait donc pas de risque de fermeture de l'exploitation.
Les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail n'étaient dès lors pas remplies.
5. Cela étant, le recours est bien fondé, ce qui entraîne l'annulation du jugement entrepris, de la décision du Département de l'économie publique du canton de Neuchâtel, et de la décision litigieuse de l'Office cantonal neuchâtelois du travail. | fr | Art. 31 cpv. 1 lett. b e d, art. 32 cpv. 1 lett. a LADI: Statuto del personale dei servizi pubblici nel regime delle indennità per lavoro ridotto. Tenuto conto delle molteplici forme d'attività statale, non può essere escluso a priori che, in un caso concreto, il personale dei servizi pubblici soddisfi i presupposti per il diritto all'indennità per lavoro ridotto.
Determinante è - conformemente allo scopo perseguito dal regime della prestazione che associa il rischio economico corso dal personale colpito da lavoro ridotto di perdere il proprio impiego al rischio aziendale assunto dall'impresa interessata (fallimento, chiusura) - la questione di sapere se mediante l'assegnazione dell'indennità possa, a breve scadenza, essere evitato un licenziamento o una non-rielezione. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-362%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,508 | 121 V 371 | 121 V 371
Sachverhalt ab Seite 372
A.- Die Rhätische Bahn AG (RhB) erneuerte am 10. Dezember 1993 ihr zuvor zurückgezogenes (mit Subventionskürzungen begründetes) Gesuch vom 27. August 1993 um Voranmeldung von Kurzarbeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1994 für die Betriebsabteilung Hauptwerkstätte in Landquart (138 Arbeitnehmer, 1 Arbeitnehmerin; voraussichtlicher prozentualer Arbeitsausfall pro Monat 20%) mit folgender Begründung:
"Durch die anhaltende Rezession sind im laufenden Geschäftsjahr die
Verkehrsleistungen beachtlich zurückgegangen. Aufgrund der mittelfristigen
Wirtschaftsprognosen müssen wir davon ausgehen, dass sich ein spürbares
Wirtschaftswachstum erst wieder in den Jahren ab 1995 einstellen wird.
Diese Ausgangslage verlangt, dass der vorbeugende Unterhalt an den
Bahnanlagen vorübergehend stark (bis 20%) gekürzt werden muss. Diese
Massnahme trifft die RhB ab Januar 1994. Die dadurch nicht ausführbaren
Unterhaltsarbeiten müssen in den folgenden Jahren nachgeholt werden. Die
Hauptwerkstätte, welche für den Fahrzeugbereich zuständig ist, wird dadurch
stark betroffen. Die Überkapazität wird vorübergehend bis zu 20% betragen,
wenn wir von Entlassungen absehen wollen. Zudem ist zu bemerken, dass sich
viele Mitarbeiter in der meist langjährigen Tätigkeit in unseren
Werkstätten spezifisches Fachwissen für den Eisenbahnfahrzeugunterhalt
angeeignet haben. Dies würde bei einer entlassungsbedingten Abwanderung in
andere Betriebe verloren gehen und müsste bei einer Rekrutierung von neuen
Mitarbeitern zuerst wieder aufgebaut werden. Die dadurch entstehenden
Mehrkosten wären beachtlich."
Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) hielt am 30. Dezember 1993 unter Hinweis auf seine Beurteilung vom 1. Oktober 1993 zuhanden der Kantonalen Amtsstelle fest, im Grunde habe sich mit dem neuen Gesuch materiell nichts geändert: Wären die Bundessubventionen ganz gewährt worden, könnte der vorübergehende Kapazitätsüberhang finanziert werden. Die Kurzarbeitsentschädigung könne nicht bewilligt werden, weil der geltend gemachte Arbeitsausfall auf Subventionskürzungen (strukturelles Defizit) und nicht auf einen wirtschaftlichen Grund (ungenügende Nachfrage nach Dienstleistungen) zurückzuführen sei.
Mit Entscheid vom 13. Januar 1994 erhob das Amt für Wirtschaft und Tourismus des Kantons Graubünden (KIGA) Einspruch und lehnte das Gesuch unter Bezugnahme auf die rechtliche Beurteilung des BIGA ab.
B.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden wies mit Entscheid vom 3. Juni 1994 die von der RhB dagegen erhobene Beschwerde ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt die RhB beantragen, in Aufhebung des kantonalen Entscheides sei dem Gesuch vom 27. August 1993 bzw. vom 10. Dezember 1993 um Voranmeldung von Kurzarbeit für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1994 stattzugeben; eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an das KIGA zurückzuweisen.
Das KIGA verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das BIGA hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. (Kognition)
2. a) Gemäss Art. 31 Abs. 1 AVIG haben Arbeitnehmer, deren normale Arbeitszeit verkürzt oder deren Arbeit ganz eingestellt ist, Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung, wenn sie für die Versicherung beitragspflichtig sind oder das Mindestalter für die Beitragspflicht in der AHV noch nicht erreicht haben (lit. a in der ab 1. Januar 1992 geltenden Fassung), der Arbeitsausfall anrechenbar ist (lit. b), das Arbeitsverhältnis nicht gekündigt (lit. c) und der Arbeitsausfall voraussichtlich vorübergehend ist und erwartet werden darf, dass durch Kurzarbeit ihre Arbeitsplätze erhalten werden können (lit. d). Ein Arbeitsausfall ist u.a. anrechenbar, wenn er auf wirtschaftliche Gründe zurückzuführen und unvermeidbar ist (Art. 32 Abs. 1 lit. a AVIG). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (unveröffentlichte Urteile Gemeinde H. vom 26. Mai 1994 und S. vom 6. Dezember 1985).
Ob der Arbeitsausfall voraussichtlich vorübergehend ist und der Arbeitsplatz durch Kurzarbeit erhalten werden kann, kann im Zeitpunkt der Voranmeldung in der Regel nur prognostisch anhand von Vermutungen geprüft werden. Nach der Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass ein Arbeitsausfall wahrscheinlich vorübergehend sein wird und die Arbeitsplätze durch die Einführung von Kurzarbeit erhalten werden können, solange nicht konkrete Anhaltspunkte die gegenteilige Schlussfolgerung zulassen (BGE 111 V 385 f. Erw. 2b). Dabei sind die Verhältnisse im Zeitpunkt der angefochtenen Einspruchsverfügung prospektiv zu beurteilen (ARV 1989 Nr. 12 S. 124 Erw. 3a).
Ein auf wirtschaftliche Gründe zurückzuführender und darum grundsätzlich anrechenbarer Arbeitsausfall gilt u.a. dann nicht als anrechenbar, wenn er durch Umstände verursacht ist, die zum normalen Betriebsrisiko des Arbeitgebers gehören (Art. 33 Abs. 1 lit. a AVIG), oder wenn er branchen-, berufs- oder betriebsüblich ist oder durch saisonale Beschäftigungsschwankungen verursacht wird (Art. 33 Abs. 1 lit. b AVIG). Damit will das Gesetz vor allem regelmässig wiederkehrende Arbeitsausfälle von der Kurzarbeitsentschädigung ausschliessen (ARV 1986 Nr. 9 S. 41 Erw. 1, 1985 Nr. 17 S. 104 Erw. 1 und S. 107 Erw. 1 sowie Nr. 18 S. 112 Erw. 3b).
b) Nach Art. 32 Abs. 3 AVIG regelt der Bundesrat für Härtefälle die Anrechenbarkeit von Arbeitsausfällen, die auf behördliche Massnahmen oder auf andere, vom Arbeitgeber nicht zu vertretende Umstände zurückzuführen sind. Nach Art. 51 Abs. 1 AVIV sind auch Arbeitsausfälle anrechenbar, die auf behördliche Massnahmen oder andere nicht vom Arbeitgeber zu vertretende Umstände zurückzuführen sind, wenn der Arbeitgeber sie nicht durch geeignete, wirtschaftlich tragbare Massnahmen vermeiden oder keinen Dritten für den Schaden haftbar machen kann. Dabei ist der Arbeitsausfall insbesondere anrechenbar (Art. 51 Abs. 2 AVIV), wenn er durch Ein- oder Ausfuhrverbote für Rohstoffe oder Waren (lit. a), Kontingentierung von Roh- oder Betriebsstoffen einschliesslich Brennstoffen (lit. b), Transportbeschränkungen oder Sperrung von Zufahrtswegen (lit. c), länger dauernde Unterbrüche oder erhebliche Einschränkungen der Energieversorgung (lit. d) oder Elementarschadenereignisse verursacht wird.
c) Die Einschränkung, dass regelmässig wiederkehrende Arbeitsausfälle nicht mit Kurzarbeitsentschädigung ausgeglichen werden können, gilt nach der Rechtsprechung sinngemäss auch dann, wenn die Anrechenbarkeit des Arbeitsausfalles an sich aufgrund eines unter Art. 32 Abs. 3 AVIG und Art. 51 AVIV fallenden Sachverhalts zu bejahen ist. Denn der eine wie der andere Fall steht unter dem Vorbehalt des normalen Betriebsrisikos oder der Branchen-, Berufs- oder Betriebsüblichkeit. Ist somit ein solcher Grund für die Verneinung der Anrechenbarkeit des Arbeitsausfalles gegeben, so ist es letztlich unerheblich, ob diesem ein Sachverhalt nach Art. 32 Abs. 1 lit. a AVIG oder nach Art. 32 Abs. 3 AVIG in Verbindung mit Art. 51 AVIV zugrunde liegt (ARV 1987 Nr. 8 S. 81 Erw. 1, 1985 Nr. 18 S. 113 Erw. 4).
3. a) Der Zweck der Kurzarbeitsentschädigung besteht darin, einerseits dem Versicherten einen angemessenen Ersatz für Erwerbsausfälle wegen Kurzarbeit zu garantieren und Ganzarbeitslosigkeit, d.h. Kündigung und Entlassung, zu verhindern. Der Verhütungsgedanke ist dabei sowohl von sozialen und wirtschaftlichen Überlegungen getragen als auch davon, die finanzielle Belastung der Arbeitslosenversicherung, wie sie ihr durch Ganzarbeitslose entsteht, möglichst gering zu halten. Anderseits dient die Kurzarbeitsentschädigung der Erhaltung von Arbeitsplätzen im Interesse sowohl der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber, indem die Möglichkeit der Erhaltung eines "intakten Produktionsapparates" über die Zeit der Kurzarbeit hinweg geboten wird (BGE 120 V 526 Erw. 3b).
4. a) In der Betriebsabteilung "Hauptwerkstätte der RhB in Landquart", welche für den Fahrzeugbereich zuständig ist, werden u.a. Unterhaltsarbeiten an Eisenbahnwagen durchgeführt. Laut den Gesuchen um Voranmeldung von Kurzarbeit vom 27. August und 10. Dezember 1993 ist die RhB von Kürzungen der Beiträge von Bund und Kanton betroffen wie auch durch den infolge der anhaltenden Rezession bewirkten beachtlichen Rückgang der Verkehrsleistungen. Diese Ausgangslage verlange, "dass der vorbeugende Unterhalt an den Bahnanlagen vorübergehend stark (bis 20%) gekürzt werden muss". Die dadurch nicht ausführbaren Unterhaltsarbeiten müssten in den folgenden Jahren nachgeholt werden.
b) Zu prüfen ist zunächst, ob ein anrechenbarer Arbeitsausfall vorliegt. Darunter wird der Wegfall oder das Fehlen einer Arbeitsgelegenheit für einen Arbeitnehmer verstanden, zu deren Wahrnehmung dieser verpflichtet oder berechtigt wäre (GERHARDS, a.a.O., N. 3 zu Art. 32-33 AVIG). Der Arbeitsausfall muss einen Verdienstausfall zur Folge haben (GERHARDS, a.a.O., N. 7 f. zu Art. 32-33 AVIG). Die Beschwerdeführerin erklärt in beiden Gesuchen zur Voranmeldung von Kurzarbeit, aufgrund der angespannten Finanzlage müssten in der Hauptwerkstätte Unterhaltsarbeiten an Eisenbahnwagen zurückgestellt und in den kommenden Jahren nachgeholt werden. Der "Arbeitsausfall" ist somit nach den zutreffenden Ausführungen des KIGA in der Vernehmlassung an die Vorinstanz nicht durch ein von der Beschwerdeführerin nicht beeinflussbares Fehlen an Arbeitsgelegenheit verursacht. Vielmehr sind es auf Budgetgründen beruhende betriebswirtschaftliche Überlegungen, welche die RhB veranlassen, an und für sich anstehende Unterhaltsarbeiten, soweit technisch verantwortbar, auf bessere Zeiten zu verschieben. Ein - unvermeidbarer - Arbeitsausfall im Sinne des Gesetzes liegt nicht vor.
Daran vermag der Einwand der Beschwerdeführerin in der Replik zur Vernehmlassung des KIGA an die Vorinstanz nichts zu ändern, der Rückgang der effektiv erbrachten Transportleistung infolge konjunkturell bedingten Nachfragerückganges führe automatisch zu weniger Unterhalt. Diese Behauptung widerspricht der Begründung im Gesuch um Voranmeldung von Kurzarbeit, wo von "vorbeugendem" Unterhalt insbesondere im Fahrzeugbereich gesprochen wird. Darauf ist die Beschwerdeführerin zu behaften.
c) Selbst wenn ein Arbeitsausfall im Sinne des Gesetzes vorläge, wäre er nicht auf einen wirtschaftlichen, d.h. konjunkturellen Grund zurückzuführen. Der Wegfall einer Subvention stellt keinen wirtschaftlichen Grund dar. Arbeitsausfälle trotz vorhandener Arbeit als Folge von Subventionskürzungen begründen keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung (nicht publiziertes Urteil vom 29. September 1994 im Falle der Organisation gegen die Folter).
Daran ändert der Umstand nichts, dass die Sparmassnahmen des Bundes und die daraus folgenden Subventionskürzungen der öffentlichen Hand Folge der schlechten Wirtschaftslage sind. Im übrigen war ein allfälliger rezessionsbedingter Rückgang der Verkehrsleistungen nicht der entscheidende Grund für die Zurückstellung der Unterhaltsarbeiten im Fahrzeugbereich.
d) Es liegen auch keine Umstände im Sinne von Art. 51 AVIV vor, die im Härtefall die Anrechenbarkeit von Arbeitsausfällen zuliessen, welche auf behördliche Massnahmen zurückzuführen sind und die Beschäftigung von Arbeitnehmern objektiv verunmöglichen. Eine Ergänzung des - nicht abschliessenden - Katalogs von Art. 51 Abs. 2 AVIV mit dem Tatbestand der Subventionskürzungen, welche einen anrechenbaren Arbeitsausfall verursachen, ist nach dem Gesagten ausgeschlossen, weil kein Arbeitsausfall im Sinne des Gesetzes vorliegt.
e) Schliesslich hat die Vorinstanz zu Recht entschieden, dass ein infolge Subventionskürzungen eingetretener allfälliger Arbeitsausfall im vorliegenden Fall deswegen nicht anrechenbar wäre, weil er für Transportunternehmungen zum normalen Betriebsrisiko (Art. 33 Abs. 1 lit. a AVIG) gehört branchenüblich (Art. 33 Abs. 1 lit. b AVIG) und angesichts der Finanzlage des Bundes voraussichtlich auch nicht bloss vorübergehender Natur ist (Art. 31 Abs. 1 lit. d AVIG). | de | Art. 31 Abs. 1 lit. b und d, Art. 32 Abs. 1 lit. a, Art. 33 Abs. 1 lit. b AVIG, Art. 51 Abs. 2 AVIV: Kurzarbeitsentschädigung für Arbeitnehmer öffentlichrechtlicher Institutionen. Die Verkürzung der Arbeitszeit in der Hauptwerkstätte eines Verkehrs- und Transportunternehmens als Folge der Subventionskürzung des Bundes begründet keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-371%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,509 | 121 V 371 | 121 V 371
Sachverhalt ab Seite 372
A.- Die Rhätische Bahn AG (RhB) erneuerte am 10. Dezember 1993 ihr zuvor zurückgezogenes (mit Subventionskürzungen begründetes) Gesuch vom 27. August 1993 um Voranmeldung von Kurzarbeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1994 für die Betriebsabteilung Hauptwerkstätte in Landquart (138 Arbeitnehmer, 1 Arbeitnehmerin; voraussichtlicher prozentualer Arbeitsausfall pro Monat 20%) mit folgender Begründung:
"Durch die anhaltende Rezession sind im laufenden Geschäftsjahr die
Verkehrsleistungen beachtlich zurückgegangen. Aufgrund der mittelfristigen
Wirtschaftsprognosen müssen wir davon ausgehen, dass sich ein spürbares
Wirtschaftswachstum erst wieder in den Jahren ab 1995 einstellen wird.
Diese Ausgangslage verlangt, dass der vorbeugende Unterhalt an den
Bahnanlagen vorübergehend stark (bis 20%) gekürzt werden muss. Diese
Massnahme trifft die RhB ab Januar 1994. Die dadurch nicht ausführbaren
Unterhaltsarbeiten müssen in den folgenden Jahren nachgeholt werden. Die
Hauptwerkstätte, welche für den Fahrzeugbereich zuständig ist, wird dadurch
stark betroffen. Die Überkapazität wird vorübergehend bis zu 20% betragen,
wenn wir von Entlassungen absehen wollen. Zudem ist zu bemerken, dass sich
viele Mitarbeiter in der meist langjährigen Tätigkeit in unseren
Werkstätten spezifisches Fachwissen für den Eisenbahnfahrzeugunterhalt
angeeignet haben. Dies würde bei einer entlassungsbedingten Abwanderung in
andere Betriebe verloren gehen und müsste bei einer Rekrutierung von neuen
Mitarbeitern zuerst wieder aufgebaut werden. Die dadurch entstehenden
Mehrkosten wären beachtlich."
Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) hielt am 30. Dezember 1993 unter Hinweis auf seine Beurteilung vom 1. Oktober 1993 zuhanden der Kantonalen Amtsstelle fest, im Grunde habe sich mit dem neuen Gesuch materiell nichts geändert: Wären die Bundessubventionen ganz gewährt worden, könnte der vorübergehende Kapazitätsüberhang finanziert werden. Die Kurzarbeitsentschädigung könne nicht bewilligt werden, weil der geltend gemachte Arbeitsausfall auf Subventionskürzungen (strukturelles Defizit) und nicht auf einen wirtschaftlichen Grund (ungenügende Nachfrage nach Dienstleistungen) zurückzuführen sei.
Mit Entscheid vom 13. Januar 1994 erhob das Amt für Wirtschaft und Tourismus des Kantons Graubünden (KIGA) Einspruch und lehnte das Gesuch unter Bezugnahme auf die rechtliche Beurteilung des BIGA ab.
B.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden wies mit Entscheid vom 3. Juni 1994 die von der RhB dagegen erhobene Beschwerde ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt die RhB beantragen, in Aufhebung des kantonalen Entscheides sei dem Gesuch vom 27. August 1993 bzw. vom 10. Dezember 1993 um Voranmeldung von Kurzarbeit für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1994 stattzugeben; eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an das KIGA zurückzuweisen.
Das KIGA verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das BIGA hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. (Kognition)
2. a) Gemäss Art. 31 Abs. 1 AVIG haben Arbeitnehmer, deren normale Arbeitszeit verkürzt oder deren Arbeit ganz eingestellt ist, Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung, wenn sie für die Versicherung beitragspflichtig sind oder das Mindestalter für die Beitragspflicht in der AHV noch nicht erreicht haben (lit. a in der ab 1. Januar 1992 geltenden Fassung), der Arbeitsausfall anrechenbar ist (lit. b), das Arbeitsverhältnis nicht gekündigt (lit. c) und der Arbeitsausfall voraussichtlich vorübergehend ist und erwartet werden darf, dass durch Kurzarbeit ihre Arbeitsplätze erhalten werden können (lit. d). Ein Arbeitsausfall ist u.a. anrechenbar, wenn er auf wirtschaftliche Gründe zurückzuführen und unvermeidbar ist (Art. 32 Abs. 1 lit. a AVIG). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (unveröffentlichte Urteile Gemeinde H. vom 26. Mai 1994 und S. vom 6. Dezember 1985).
Ob der Arbeitsausfall voraussichtlich vorübergehend ist und der Arbeitsplatz durch Kurzarbeit erhalten werden kann, kann im Zeitpunkt der Voranmeldung in der Regel nur prognostisch anhand von Vermutungen geprüft werden. Nach der Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass ein Arbeitsausfall wahrscheinlich vorübergehend sein wird und die Arbeitsplätze durch die Einführung von Kurzarbeit erhalten werden können, solange nicht konkrete Anhaltspunkte die gegenteilige Schlussfolgerung zulassen (BGE 111 V 385 f. Erw. 2b). Dabei sind die Verhältnisse im Zeitpunkt der angefochtenen Einspruchsverfügung prospektiv zu beurteilen (ARV 1989 Nr. 12 S. 124 Erw. 3a).
Ein auf wirtschaftliche Gründe zurückzuführender und darum grundsätzlich anrechenbarer Arbeitsausfall gilt u.a. dann nicht als anrechenbar, wenn er durch Umstände verursacht ist, die zum normalen Betriebsrisiko des Arbeitgebers gehören (Art. 33 Abs. 1 lit. a AVIG), oder wenn er branchen-, berufs- oder betriebsüblich ist oder durch saisonale Beschäftigungsschwankungen verursacht wird (Art. 33 Abs. 1 lit. b AVIG). Damit will das Gesetz vor allem regelmässig wiederkehrende Arbeitsausfälle von der Kurzarbeitsentschädigung ausschliessen (ARV 1986 Nr. 9 S. 41 Erw. 1, 1985 Nr. 17 S. 104 Erw. 1 und S. 107 Erw. 1 sowie Nr. 18 S. 112 Erw. 3b).
b) Nach Art. 32 Abs. 3 AVIG regelt der Bundesrat für Härtefälle die Anrechenbarkeit von Arbeitsausfällen, die auf behördliche Massnahmen oder auf andere, vom Arbeitgeber nicht zu vertretende Umstände zurückzuführen sind. Nach Art. 51 Abs. 1 AVIV sind auch Arbeitsausfälle anrechenbar, die auf behördliche Massnahmen oder andere nicht vom Arbeitgeber zu vertretende Umstände zurückzuführen sind, wenn der Arbeitgeber sie nicht durch geeignete, wirtschaftlich tragbare Massnahmen vermeiden oder keinen Dritten für den Schaden haftbar machen kann. Dabei ist der Arbeitsausfall insbesondere anrechenbar (Art. 51 Abs. 2 AVIV), wenn er durch Ein- oder Ausfuhrverbote für Rohstoffe oder Waren (lit. a), Kontingentierung von Roh- oder Betriebsstoffen einschliesslich Brennstoffen (lit. b), Transportbeschränkungen oder Sperrung von Zufahrtswegen (lit. c), länger dauernde Unterbrüche oder erhebliche Einschränkungen der Energieversorgung (lit. d) oder Elementarschadenereignisse verursacht wird.
c) Die Einschränkung, dass regelmässig wiederkehrende Arbeitsausfälle nicht mit Kurzarbeitsentschädigung ausgeglichen werden können, gilt nach der Rechtsprechung sinngemäss auch dann, wenn die Anrechenbarkeit des Arbeitsausfalles an sich aufgrund eines unter Art. 32 Abs. 3 AVIG und Art. 51 AVIV fallenden Sachverhalts zu bejahen ist. Denn der eine wie der andere Fall steht unter dem Vorbehalt des normalen Betriebsrisikos oder der Branchen-, Berufs- oder Betriebsüblichkeit. Ist somit ein solcher Grund für die Verneinung der Anrechenbarkeit des Arbeitsausfalles gegeben, so ist es letztlich unerheblich, ob diesem ein Sachverhalt nach Art. 32 Abs. 1 lit. a AVIG oder nach Art. 32 Abs. 3 AVIG in Verbindung mit Art. 51 AVIV zugrunde liegt (ARV 1987 Nr. 8 S. 81 Erw. 1, 1985 Nr. 18 S. 113 Erw. 4).
3. a) Der Zweck der Kurzarbeitsentschädigung besteht darin, einerseits dem Versicherten einen angemessenen Ersatz für Erwerbsausfälle wegen Kurzarbeit zu garantieren und Ganzarbeitslosigkeit, d.h. Kündigung und Entlassung, zu verhindern. Der Verhütungsgedanke ist dabei sowohl von sozialen und wirtschaftlichen Überlegungen getragen als auch davon, die finanzielle Belastung der Arbeitslosenversicherung, wie sie ihr durch Ganzarbeitslose entsteht, möglichst gering zu halten. Anderseits dient die Kurzarbeitsentschädigung der Erhaltung von Arbeitsplätzen im Interesse sowohl der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber, indem die Möglichkeit der Erhaltung eines "intakten Produktionsapparates" über die Zeit der Kurzarbeit hinweg geboten wird (BGE 120 V 526 Erw. 3b).
4. a) In der Betriebsabteilung "Hauptwerkstätte der RhB in Landquart", welche für den Fahrzeugbereich zuständig ist, werden u.a. Unterhaltsarbeiten an Eisenbahnwagen durchgeführt. Laut den Gesuchen um Voranmeldung von Kurzarbeit vom 27. August und 10. Dezember 1993 ist die RhB von Kürzungen der Beiträge von Bund und Kanton betroffen wie auch durch den infolge der anhaltenden Rezession bewirkten beachtlichen Rückgang der Verkehrsleistungen. Diese Ausgangslage verlange, "dass der vorbeugende Unterhalt an den Bahnanlagen vorübergehend stark (bis 20%) gekürzt werden muss". Die dadurch nicht ausführbaren Unterhaltsarbeiten müssten in den folgenden Jahren nachgeholt werden.
b) Zu prüfen ist zunächst, ob ein anrechenbarer Arbeitsausfall vorliegt. Darunter wird der Wegfall oder das Fehlen einer Arbeitsgelegenheit für einen Arbeitnehmer verstanden, zu deren Wahrnehmung dieser verpflichtet oder berechtigt wäre (GERHARDS, a.a.O., N. 3 zu Art. 32-33 AVIG). Der Arbeitsausfall muss einen Verdienstausfall zur Folge haben (GERHARDS, a.a.O., N. 7 f. zu Art. 32-33 AVIG). Die Beschwerdeführerin erklärt in beiden Gesuchen zur Voranmeldung von Kurzarbeit, aufgrund der angespannten Finanzlage müssten in der Hauptwerkstätte Unterhaltsarbeiten an Eisenbahnwagen zurückgestellt und in den kommenden Jahren nachgeholt werden. Der "Arbeitsausfall" ist somit nach den zutreffenden Ausführungen des KIGA in der Vernehmlassung an die Vorinstanz nicht durch ein von der Beschwerdeführerin nicht beeinflussbares Fehlen an Arbeitsgelegenheit verursacht. Vielmehr sind es auf Budgetgründen beruhende betriebswirtschaftliche Überlegungen, welche die RhB veranlassen, an und für sich anstehende Unterhaltsarbeiten, soweit technisch verantwortbar, auf bessere Zeiten zu verschieben. Ein - unvermeidbarer - Arbeitsausfall im Sinne des Gesetzes liegt nicht vor.
Daran vermag der Einwand der Beschwerdeführerin in der Replik zur Vernehmlassung des KIGA an die Vorinstanz nichts zu ändern, der Rückgang der effektiv erbrachten Transportleistung infolge konjunkturell bedingten Nachfragerückganges führe automatisch zu weniger Unterhalt. Diese Behauptung widerspricht der Begründung im Gesuch um Voranmeldung von Kurzarbeit, wo von "vorbeugendem" Unterhalt insbesondere im Fahrzeugbereich gesprochen wird. Darauf ist die Beschwerdeführerin zu behaften.
c) Selbst wenn ein Arbeitsausfall im Sinne des Gesetzes vorläge, wäre er nicht auf einen wirtschaftlichen, d.h. konjunkturellen Grund zurückzuführen. Der Wegfall einer Subvention stellt keinen wirtschaftlichen Grund dar. Arbeitsausfälle trotz vorhandener Arbeit als Folge von Subventionskürzungen begründen keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung (nicht publiziertes Urteil vom 29. September 1994 im Falle der Organisation gegen die Folter).
Daran ändert der Umstand nichts, dass die Sparmassnahmen des Bundes und die daraus folgenden Subventionskürzungen der öffentlichen Hand Folge der schlechten Wirtschaftslage sind. Im übrigen war ein allfälliger rezessionsbedingter Rückgang der Verkehrsleistungen nicht der entscheidende Grund für die Zurückstellung der Unterhaltsarbeiten im Fahrzeugbereich.
d) Es liegen auch keine Umstände im Sinne von Art. 51 AVIV vor, die im Härtefall die Anrechenbarkeit von Arbeitsausfällen zuliessen, welche auf behördliche Massnahmen zurückzuführen sind und die Beschäftigung von Arbeitnehmern objektiv verunmöglichen. Eine Ergänzung des - nicht abschliessenden - Katalogs von Art. 51 Abs. 2 AVIV mit dem Tatbestand der Subventionskürzungen, welche einen anrechenbaren Arbeitsausfall verursachen, ist nach dem Gesagten ausgeschlossen, weil kein Arbeitsausfall im Sinne des Gesetzes vorliegt.
e) Schliesslich hat die Vorinstanz zu Recht entschieden, dass ein infolge Subventionskürzungen eingetretener allfälliger Arbeitsausfall im vorliegenden Fall deswegen nicht anrechenbar wäre, weil er für Transportunternehmungen zum normalen Betriebsrisiko (Art. 33 Abs. 1 lit. a AVIG) gehört branchenüblich (Art. 33 Abs. 1 lit. b AVIG) und angesichts der Finanzlage des Bundes voraussichtlich auch nicht bloss vorübergehender Natur ist (Art. 31 Abs. 1 lit. d AVIG). | de | Art. 31 al. 1 let. b et d, art. 32 al. 1 let. a, art. 33 al. 1 let. b LACI, art. 51 al. 2 OACI : Indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail des travailleurs d'entreprises publiques. La réduction du temps de travail dans les ateliers principaux d'une entreprise de transport, consécutive à une diminution des subventions allouées par la Confédération, ne donne pas droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-371%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,510 | 121 V 371 | 121 V 371
Sachverhalt ab Seite 372
A.- Die Rhätische Bahn AG (RhB) erneuerte am 10. Dezember 1993 ihr zuvor zurückgezogenes (mit Subventionskürzungen begründetes) Gesuch vom 27. August 1993 um Voranmeldung von Kurzarbeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1994 für die Betriebsabteilung Hauptwerkstätte in Landquart (138 Arbeitnehmer, 1 Arbeitnehmerin; voraussichtlicher prozentualer Arbeitsausfall pro Monat 20%) mit folgender Begründung:
"Durch die anhaltende Rezession sind im laufenden Geschäftsjahr die
Verkehrsleistungen beachtlich zurückgegangen. Aufgrund der mittelfristigen
Wirtschaftsprognosen müssen wir davon ausgehen, dass sich ein spürbares
Wirtschaftswachstum erst wieder in den Jahren ab 1995 einstellen wird.
Diese Ausgangslage verlangt, dass der vorbeugende Unterhalt an den
Bahnanlagen vorübergehend stark (bis 20%) gekürzt werden muss. Diese
Massnahme trifft die RhB ab Januar 1994. Die dadurch nicht ausführbaren
Unterhaltsarbeiten müssen in den folgenden Jahren nachgeholt werden. Die
Hauptwerkstätte, welche für den Fahrzeugbereich zuständig ist, wird dadurch
stark betroffen. Die Überkapazität wird vorübergehend bis zu 20% betragen,
wenn wir von Entlassungen absehen wollen. Zudem ist zu bemerken, dass sich
viele Mitarbeiter in der meist langjährigen Tätigkeit in unseren
Werkstätten spezifisches Fachwissen für den Eisenbahnfahrzeugunterhalt
angeeignet haben. Dies würde bei einer entlassungsbedingten Abwanderung in
andere Betriebe verloren gehen und müsste bei einer Rekrutierung von neuen
Mitarbeitern zuerst wieder aufgebaut werden. Die dadurch entstehenden
Mehrkosten wären beachtlich."
Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) hielt am 30. Dezember 1993 unter Hinweis auf seine Beurteilung vom 1. Oktober 1993 zuhanden der Kantonalen Amtsstelle fest, im Grunde habe sich mit dem neuen Gesuch materiell nichts geändert: Wären die Bundessubventionen ganz gewährt worden, könnte der vorübergehende Kapazitätsüberhang finanziert werden. Die Kurzarbeitsentschädigung könne nicht bewilligt werden, weil der geltend gemachte Arbeitsausfall auf Subventionskürzungen (strukturelles Defizit) und nicht auf einen wirtschaftlichen Grund (ungenügende Nachfrage nach Dienstleistungen) zurückzuführen sei.
Mit Entscheid vom 13. Januar 1994 erhob das Amt für Wirtschaft und Tourismus des Kantons Graubünden (KIGA) Einspruch und lehnte das Gesuch unter Bezugnahme auf die rechtliche Beurteilung des BIGA ab.
B.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden wies mit Entscheid vom 3. Juni 1994 die von der RhB dagegen erhobene Beschwerde ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt die RhB beantragen, in Aufhebung des kantonalen Entscheides sei dem Gesuch vom 27. August 1993 bzw. vom 10. Dezember 1993 um Voranmeldung von Kurzarbeit für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1994 stattzugeben; eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an das KIGA zurückzuweisen.
Das KIGA verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das BIGA hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. (Kognition)
2. a) Gemäss Art. 31 Abs. 1 AVIG haben Arbeitnehmer, deren normale Arbeitszeit verkürzt oder deren Arbeit ganz eingestellt ist, Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung, wenn sie für die Versicherung beitragspflichtig sind oder das Mindestalter für die Beitragspflicht in der AHV noch nicht erreicht haben (lit. a in der ab 1. Januar 1992 geltenden Fassung), der Arbeitsausfall anrechenbar ist (lit. b), das Arbeitsverhältnis nicht gekündigt (lit. c) und der Arbeitsausfall voraussichtlich vorübergehend ist und erwartet werden darf, dass durch Kurzarbeit ihre Arbeitsplätze erhalten werden können (lit. d). Ein Arbeitsausfall ist u.a. anrechenbar, wenn er auf wirtschaftliche Gründe zurückzuführen und unvermeidbar ist (Art. 32 Abs. 1 lit. a AVIG). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (unveröffentlichte Urteile Gemeinde H. vom 26. Mai 1994 und S. vom 6. Dezember 1985).
Ob der Arbeitsausfall voraussichtlich vorübergehend ist und der Arbeitsplatz durch Kurzarbeit erhalten werden kann, kann im Zeitpunkt der Voranmeldung in der Regel nur prognostisch anhand von Vermutungen geprüft werden. Nach der Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass ein Arbeitsausfall wahrscheinlich vorübergehend sein wird und die Arbeitsplätze durch die Einführung von Kurzarbeit erhalten werden können, solange nicht konkrete Anhaltspunkte die gegenteilige Schlussfolgerung zulassen (BGE 111 V 385 f. Erw. 2b). Dabei sind die Verhältnisse im Zeitpunkt der angefochtenen Einspruchsverfügung prospektiv zu beurteilen (ARV 1989 Nr. 12 S. 124 Erw. 3a).
Ein auf wirtschaftliche Gründe zurückzuführender und darum grundsätzlich anrechenbarer Arbeitsausfall gilt u.a. dann nicht als anrechenbar, wenn er durch Umstände verursacht ist, die zum normalen Betriebsrisiko des Arbeitgebers gehören (Art. 33 Abs. 1 lit. a AVIG), oder wenn er branchen-, berufs- oder betriebsüblich ist oder durch saisonale Beschäftigungsschwankungen verursacht wird (Art. 33 Abs. 1 lit. b AVIG). Damit will das Gesetz vor allem regelmässig wiederkehrende Arbeitsausfälle von der Kurzarbeitsentschädigung ausschliessen (ARV 1986 Nr. 9 S. 41 Erw. 1, 1985 Nr. 17 S. 104 Erw. 1 und S. 107 Erw. 1 sowie Nr. 18 S. 112 Erw. 3b).
b) Nach Art. 32 Abs. 3 AVIG regelt der Bundesrat für Härtefälle die Anrechenbarkeit von Arbeitsausfällen, die auf behördliche Massnahmen oder auf andere, vom Arbeitgeber nicht zu vertretende Umstände zurückzuführen sind. Nach Art. 51 Abs. 1 AVIV sind auch Arbeitsausfälle anrechenbar, die auf behördliche Massnahmen oder andere nicht vom Arbeitgeber zu vertretende Umstände zurückzuführen sind, wenn der Arbeitgeber sie nicht durch geeignete, wirtschaftlich tragbare Massnahmen vermeiden oder keinen Dritten für den Schaden haftbar machen kann. Dabei ist der Arbeitsausfall insbesondere anrechenbar (Art. 51 Abs. 2 AVIV), wenn er durch Ein- oder Ausfuhrverbote für Rohstoffe oder Waren (lit. a), Kontingentierung von Roh- oder Betriebsstoffen einschliesslich Brennstoffen (lit. b), Transportbeschränkungen oder Sperrung von Zufahrtswegen (lit. c), länger dauernde Unterbrüche oder erhebliche Einschränkungen der Energieversorgung (lit. d) oder Elementarschadenereignisse verursacht wird.
c) Die Einschränkung, dass regelmässig wiederkehrende Arbeitsausfälle nicht mit Kurzarbeitsentschädigung ausgeglichen werden können, gilt nach der Rechtsprechung sinngemäss auch dann, wenn die Anrechenbarkeit des Arbeitsausfalles an sich aufgrund eines unter Art. 32 Abs. 3 AVIG und Art. 51 AVIV fallenden Sachverhalts zu bejahen ist. Denn der eine wie der andere Fall steht unter dem Vorbehalt des normalen Betriebsrisikos oder der Branchen-, Berufs- oder Betriebsüblichkeit. Ist somit ein solcher Grund für die Verneinung der Anrechenbarkeit des Arbeitsausfalles gegeben, so ist es letztlich unerheblich, ob diesem ein Sachverhalt nach Art. 32 Abs. 1 lit. a AVIG oder nach Art. 32 Abs. 3 AVIG in Verbindung mit Art. 51 AVIV zugrunde liegt (ARV 1987 Nr. 8 S. 81 Erw. 1, 1985 Nr. 18 S. 113 Erw. 4).
3. a) Der Zweck der Kurzarbeitsentschädigung besteht darin, einerseits dem Versicherten einen angemessenen Ersatz für Erwerbsausfälle wegen Kurzarbeit zu garantieren und Ganzarbeitslosigkeit, d.h. Kündigung und Entlassung, zu verhindern. Der Verhütungsgedanke ist dabei sowohl von sozialen und wirtschaftlichen Überlegungen getragen als auch davon, die finanzielle Belastung der Arbeitslosenversicherung, wie sie ihr durch Ganzarbeitslose entsteht, möglichst gering zu halten. Anderseits dient die Kurzarbeitsentschädigung der Erhaltung von Arbeitsplätzen im Interesse sowohl der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber, indem die Möglichkeit der Erhaltung eines "intakten Produktionsapparates" über die Zeit der Kurzarbeit hinweg geboten wird (BGE 120 V 526 Erw. 3b).
4. a) In der Betriebsabteilung "Hauptwerkstätte der RhB in Landquart", welche für den Fahrzeugbereich zuständig ist, werden u.a. Unterhaltsarbeiten an Eisenbahnwagen durchgeführt. Laut den Gesuchen um Voranmeldung von Kurzarbeit vom 27. August und 10. Dezember 1993 ist die RhB von Kürzungen der Beiträge von Bund und Kanton betroffen wie auch durch den infolge der anhaltenden Rezession bewirkten beachtlichen Rückgang der Verkehrsleistungen. Diese Ausgangslage verlange, "dass der vorbeugende Unterhalt an den Bahnanlagen vorübergehend stark (bis 20%) gekürzt werden muss". Die dadurch nicht ausführbaren Unterhaltsarbeiten müssten in den folgenden Jahren nachgeholt werden.
b) Zu prüfen ist zunächst, ob ein anrechenbarer Arbeitsausfall vorliegt. Darunter wird der Wegfall oder das Fehlen einer Arbeitsgelegenheit für einen Arbeitnehmer verstanden, zu deren Wahrnehmung dieser verpflichtet oder berechtigt wäre (GERHARDS, a.a.O., N. 3 zu Art. 32-33 AVIG). Der Arbeitsausfall muss einen Verdienstausfall zur Folge haben (GERHARDS, a.a.O., N. 7 f. zu Art. 32-33 AVIG). Die Beschwerdeführerin erklärt in beiden Gesuchen zur Voranmeldung von Kurzarbeit, aufgrund der angespannten Finanzlage müssten in der Hauptwerkstätte Unterhaltsarbeiten an Eisenbahnwagen zurückgestellt und in den kommenden Jahren nachgeholt werden. Der "Arbeitsausfall" ist somit nach den zutreffenden Ausführungen des KIGA in der Vernehmlassung an die Vorinstanz nicht durch ein von der Beschwerdeführerin nicht beeinflussbares Fehlen an Arbeitsgelegenheit verursacht. Vielmehr sind es auf Budgetgründen beruhende betriebswirtschaftliche Überlegungen, welche die RhB veranlassen, an und für sich anstehende Unterhaltsarbeiten, soweit technisch verantwortbar, auf bessere Zeiten zu verschieben. Ein - unvermeidbarer - Arbeitsausfall im Sinne des Gesetzes liegt nicht vor.
Daran vermag der Einwand der Beschwerdeführerin in der Replik zur Vernehmlassung des KIGA an die Vorinstanz nichts zu ändern, der Rückgang der effektiv erbrachten Transportleistung infolge konjunkturell bedingten Nachfragerückganges führe automatisch zu weniger Unterhalt. Diese Behauptung widerspricht der Begründung im Gesuch um Voranmeldung von Kurzarbeit, wo von "vorbeugendem" Unterhalt insbesondere im Fahrzeugbereich gesprochen wird. Darauf ist die Beschwerdeführerin zu behaften.
c) Selbst wenn ein Arbeitsausfall im Sinne des Gesetzes vorläge, wäre er nicht auf einen wirtschaftlichen, d.h. konjunkturellen Grund zurückzuführen. Der Wegfall einer Subvention stellt keinen wirtschaftlichen Grund dar. Arbeitsausfälle trotz vorhandener Arbeit als Folge von Subventionskürzungen begründen keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung (nicht publiziertes Urteil vom 29. September 1994 im Falle der Organisation gegen die Folter).
Daran ändert der Umstand nichts, dass die Sparmassnahmen des Bundes und die daraus folgenden Subventionskürzungen der öffentlichen Hand Folge der schlechten Wirtschaftslage sind. Im übrigen war ein allfälliger rezessionsbedingter Rückgang der Verkehrsleistungen nicht der entscheidende Grund für die Zurückstellung der Unterhaltsarbeiten im Fahrzeugbereich.
d) Es liegen auch keine Umstände im Sinne von Art. 51 AVIV vor, die im Härtefall die Anrechenbarkeit von Arbeitsausfällen zuliessen, welche auf behördliche Massnahmen zurückzuführen sind und die Beschäftigung von Arbeitnehmern objektiv verunmöglichen. Eine Ergänzung des - nicht abschliessenden - Katalogs von Art. 51 Abs. 2 AVIV mit dem Tatbestand der Subventionskürzungen, welche einen anrechenbaren Arbeitsausfall verursachen, ist nach dem Gesagten ausgeschlossen, weil kein Arbeitsausfall im Sinne des Gesetzes vorliegt.
e) Schliesslich hat die Vorinstanz zu Recht entschieden, dass ein infolge Subventionskürzungen eingetretener allfälliger Arbeitsausfall im vorliegenden Fall deswegen nicht anrechenbar wäre, weil er für Transportunternehmungen zum normalen Betriebsrisiko (Art. 33 Abs. 1 lit. a AVIG) gehört branchenüblich (Art. 33 Abs. 1 lit. b AVIG) und angesichts der Finanzlage des Bundes voraussichtlich auch nicht bloss vorübergehender Natur ist (Art. 31 Abs. 1 lit. d AVIG). | de | Art. 31 cpv. 1 lett. b e d, art. 32 cpv. 1 lett. a, art. 33 cpv. 1 lett. b LADI, art. 51 cpv. 2 OADI: Indennità per lavoro ridotto per i lavoratori alle dipendenze di istituzioni di diritto pubblico. La riduzione delle ore lavorative nell'officina principale di un'impresa di trasporto quale conseguenza della diminuzione dei sussidi federali non conferisce diritto a indennità per lavoro ridotto. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-371%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,511 | 121 V 377 | 121 V 377
Sachverhalt ab Seite 377
A.- Par contrat de durée indéterminée du 1er octobre 1992, G. SA, a engagé J. en qualité de consultante. Le contrat prévoyait, à son art. 7, un délai de résiliation de huit mois pour la fin d'un mois.
J. a accouché le 17 juillet 1993. Le 6 octobre 1993, elle a voulu reprendre le travail, mais son employeur a refusé ses services et exigé la restitution des clés du bureau qu'elle occupait. A cette occasion, l'employeur a soumis à la travailleuse un projet de convention par laquelle il s'engageait à lui verser son salaire jusqu'au 31 décembre 1993, tout en la libérant de ses obligations professionnelles dès le 6 octobre 1993. J. a refusé de signer cette convention. Elle a reçu son salaire jusqu'au 30 septembre 1993. A réitérées reprises, elle a mis en demeure l'employeur d'accepter son travail, mais sans succès. Le 17 décembre 1993, elle l'a assigné devant le Tribunal des prud'hommes en paiement d'une somme de 20'000 francs au titre de salaires. La faillite de G. SA a toutefois été ouverte le 2 février 1994, de sorte que cette procédure judiciaire a été suspendue.
B.- Dès le mois de novembre 1993, J. a entrepris des recherches en vue de trouver un nouvel emploi.
Le 18 janvier 1994 elle s'est annoncée à l'assurance-chômage. Elle a fait contrôler son chômage à partir de cette date et elle a présenté une demande d'indemnité de chômage.
Le 15 mars 1994, l'assurée a présenté une demande d'indemnité en cas d'insolvabilité. Par décision du 21 juin 1994, la Caisse cantonale genevoise de chômage a rejeté cette demande, au motif que l'indemnité en cas d'insolvabilité ne couvre que les créances de salaire portant sur les trois derniers mois des rapports de travail; or, l'intéressée avait accouché le 17 juillet 1993 et n'avait plus repris le travail depuis cette date.
C.- J. a recouru devant l'Autorité cantonale et de recours en matière d'assurance-chômage. Par décision du 15 décembre 1994, cette autorité a admis le recours et elle a invité la caisse à verser à l'assurée l'indemnité litigieuse pour trois mois de salaire, jusqu'à concurrence, pour chaque mois, du montant maximum soumis à cotisations. Elle a considéré que le licenciement signifié à l'assurée le 6 octobre 1993 était nul, de telle sorte qu'il n'avait déployé aucun effet juridique. En conséquence, le contrat de travail qui liait les parties n'avait pas été valablement résilié. Aussi bien l'assurée n'avait-elle pas été sans emploi jusqu'au moment de l'ouverture de la faillite et pouvait, de ce fait, prétendre l'indemnité en cas d'insolvabilité.
D.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) a recouru contre cette dernière décision, mais il a été débouté par la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage (jugement du 6 avril 1995).
E.- Contre ce jugement, l'OFIAMT interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut à l'annulation du jugement cantonal et demande au tribunal de constater que l'assurée n'a pas droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité.
J. conclut au rejet du recours. De son côté, la Caisse cantonale genevoise de chômage déclare se rallier aux considérants du jugement attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 51 LACI, les travailleurs assujettis au paiement des cotisations, qui sont au service d'un employeur insolvable sujet à une procédure d'exécution forcée en Suisse ou employant des travailleurs en Suisse, ont droit à une indemnité pour insolvabilité lorsque:
a. Une procédure de faillite est engagée contre leur employeur et qu'ils ont, à ce moment-là, des créances de salaire envers lui ou que
b. La procédure de faillite n'est pas engagée pour la seule raison qu'aucun créancier n'est prêt, à cause de l'endettement notoire de l'employeur, à faire l'avance de frais ou
c. Ils ont présenté une demande de saisie pour créance de salaire envers leur employeur.
L'indemnité en cas d'insolvabilité couvre les créances de salaire portant sur les trois derniers mois du rapport de travail, jusqu'à concurrence, pour chaque mois, du montant maximum soumis à cotisations; les allocations dues au travailleur sont réputées partie intégrante du salaire (art. 52 al. 1 LACI).
2. a) Selon la jurisprudence, l'indemnité en cas d'insolvabilité ne couvre que des créances de salaire qui portent sur un travail réellement fourni et non pas sur des prétentions en raison d'un congédiement immédiat et injustifié du travailleur (ATF 114 V 60 in fine, ATF 111 V 270 consid. 1b, ATF 110 V 30; MUNOZ, La fin du contrat individuel de travail et le droit aux indemnités de l'assurance-chômage, thèse Lausanne 1992, p. 192). Cette jurisprudence se fonde sur le texte même de la loi et sur l'intention clairement exprimée du législateur (Message concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, FF 1980 III 613).
b) Pour délimiter l'indemnité de chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité, il faut se demander si l'assuré, durant la période en cause, était apte au placement (art. 15 al. 1 LACI) et s'il pouvait se soumettre aux prescriptions de contrôle de l'administration (art. 17 LACI); dans l'affirmative, il n'a pas droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité. Ainsi, l'assuré qui a été licencié avec effet immédiat et sans juste motif - et qui de ce fait ne travaille plus - est en principe apte au placement et son droit aux prestations doit être examiné à la lumière des conditions mises à l'allocation de l'indemnité de chômage (art. 8 ss LACI); il existe une situation de chômage, qui est la condition première du droit à ladite indemnité (art. 8 al. 1 let. a LACI; ATF 119 V 157 consid. 2a; MEYER-BLASER, Résiliation abusive du contrat de travail, nouvelles règles du Code des obligations en la matière et incidences de ces dernières dans le domaine de l'assurance sociale, en particulier sur le maintien de la couverture d'assurance et le droit aux prestations, Colloque de l'IRAL 1994, p. 183 sv.).
Certes, si l'assuré au chômage a encore des droits à faire valoir découlant du contrat de travail (salaire ou indemnité pour résiliation anticipée des rapports de travail), il ne subit pas de perte de travail à prendre en considération (art. 11 al. 3 LACI) et il ne peut prétendre l'indemnité de chômage (art. 8 al. 1 let. b LACI; ATF 119 V 46, ATF 115 V 437; MEYER-BLASER, loc.cit., p. 184). Toutefois, en cas de doutes quant aux droits découlant du contrat de travail, la caisse verse l'indemnité et se subroge au chômeur dans tous ses droits, y compris le privilège légal, jusqu'à concurrence de l'indemnité de chômage versée par elle, conformément à l'art. 29 al. 1 et 2 LACI. En application de cette disposition, des indemnités de chômage peuvent être versées, plus particulièrement, lorsque la créance du travailleur est certes incontestée, mais que son recouvrement est aléatoire en raison de l'insolvabilité de l'employeur. Dans un tel cas, il existe, comme l'exprime la loi, un doute quant à la satisfaction des prétentions du travailleur (art. 29 al. 1 in fine LACI; MUNOZ, loc.cit., p. 194).
3. a) L'Autorité cantonale et de recours est de l'avis que ces principes ne sont pas applicables lorsque le congé donné par l'employeur est nul, parce qu'il a été signifié pendant une période de protection légale (art. 336c CO). Si le travailleur offre ses services à l'employeur, le contrat reste valable. L'autorité cantonale en déduit que les rapports de travail n'ont pris fin, en l'espèce, qu'au moment de l'ouverture de la faillite. Jusque-là, l'assurée n'était pas sans emploi et, partant, n'était pas non plus apte au placement. Elle avait donc droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité.
La commission cantonale, pour l'essentiel, s'est ralliée à cette thèse. Elle ajoute que l'intimée avait des raisons de penser que l'actionnaire principal de G. SA (une société française) fournirait des fonds à sa filiale genevoise. Elle était donc fondée à considérer que la faillite de son employeur serait évitée et pouvait espérer demeurer au service de cet employeur, ce qui la rendait inapte au placement.
b) Après le temps d'essai, l'employeur ne peut pas résilier le contrat pendant la grossesse et au cours des seize semaines qui suivent l'accouchement (art. 336c al. 1 let. c CO). Le congé donné pendant cette période est nul (art. 336c al. 2 CO) et les rapports de travail sont maintenus. Si l'employeur n'accepte pas que le travailleur reprenne son emploi, il se trouve en demeure (art. 324 CO) et reste tenu au paiement du salaire (WEBER, La protection des travailleurs contre les licenciements en temps inopportun, étude de l'art. 336c CO, thèse Lausanne 1992, p. 137). A la différence de l'art. 336c al. 2 CO, l'art. 337c al. 1 CO (relatif à la résiliation immédiate injustifiée du contrat de travail) fait naître une créance en dommages-intérêts; le contrat prend fin, en fait et en droit, et le travailleur a droit à ce qu'il aurait gagné si les rapports de travail avaient pris fin à l'échéance du délai de congé ou à la cessation du contrat conclu pour une durée indéterminée (ATF 120 II 245 consid. 3a).
Mais, sous l'angle de l'aptitude au placement, la situation du travailleur congédié en temps inopportun, qui n'a plus à effectuer son travail, ne diffère pas vraiment de celle du travailleur sans emploi qui a été licencié avec effet immédiat et de manière injustifiée: dans les deux cas l'intéressé présente une disponibilité suffisante pour accepter un travail convenable et pour se soumettre aux prescriptions de contrôle. Contrairement à l'opinion des autorités cantonales de recours, il n'y a donc pas de raison d'opérer des distinctions entre ces deux situations du point de vue du droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité.
c) Le maintien, en droit, des rapport de travail n'est d'ailleurs pas non plus un critère déterminant pour juger du droit à l'indemnité de chômage (ATF 119 V 157 consid. 2a). Les prétentions visées par l'art. 29 LACI, pour lesquelles il peut exister des doutes (et qui correspondent aux prétentions de salaire ou à des indemnités au sens de l'art. 11 al. 3 LACI) concernent toutes les prétentions de l'assuré qui ont le caractère de salaires ou qui sont assimilables à un salaire; il s'agit, en particulier, de prétentions du travailleur en cas de résiliation du contrat de travail en temps inopportun, de licenciement immédiat injustifié et de résiliation immédiate justifiée par le travailleur (MUNOZ, loc.cit. pp. 91-128; SAVIAUX, Les rapports de travail en cas de difficultés économiques de l'employeur et l'assurance-chômage, thèse Lausanne 1993, p. 264).
d) C'est à tort, par ailleurs, que l'Autorité cantonale et de recours invoque à l'appui de sa solution l'arrêt 111 V 269. En effet, dans cette affaire, il s'agissait d'un travailleur qui ne pouvait plus fournir de travail en raison de la demeure de l'employeur. A la différence des circonstance de l'espèce, l'employeur n'avait pas donné le congé au travailleur. Il lui avait au contraire fourni l'assurance qu'il obtiendrait du travail à bref délai. Dans une telle situation, l'aptitude au placement de l'assuré devait être niée, ce qui, logiquement, avait justifié le versement de l'indemnité en cas d'insolvabilité après la faillite de l'employeur.
4. En l'espèce, l'assurée a été licenciée le 6 octobre 1993. A partir de cette date, elle a été effectivement sans travail, après avoir mis vainement son employeur en demeure d'accepter ses services. Dès le mois de novembre 1993, elle a entrepris des recherches en vue de trouver un nouvel emploi, puis elle s'est annoncée à l'assurance-chômage le 15 janvier 1994, date à partir de laquelle elle a fait contrôler son chômage. On doit ainsi admettre que durant les trois derniers mois qui ont précédé l'ouverture de la faillite de l'employeur (2 février 1994), elle était apte au placement selon l'art. 15 al. 1 LACI. C'est donc à tort que les premiers juges lui ont reconnu le droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité pour cette période.
Le recours de droit administratif est bien fondé. Mais il faut, bien entendu, réserver le droit de l'assurée à l'indemnité de chômage, à partir du moment où toutes les conditions de ce droit ont été remplies. | fr | Art. 51 und 52 Abs. 1 AVIG: Insolvenzentschädigung. Die Insolvenzentschädigung deckt weder Ansprüche aus fristloser und ungerechtfertigter Entlassung des Arbeitnehmers noch solche bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses zur Unzeit, wenn der Arbeitnehmer keine Arbeit geleistet hat. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- Par contrat de durée indéterminée du 1er octobre 1992, G. SA, a engagé J. en qualité de consultante. Le contrat prévoyait, à son art. 7, un délai de résiliation de huit mois pour la fin d'un mois.
J. a accouché le 17 juillet 1993. Le 6 octobre 1993, elle a voulu reprendre le travail, mais son employeur a refusé ses services et exigé la restitution des clés du bureau qu'elle occupait. A cette occasion, l'employeur a soumis à la travailleuse un projet de convention par laquelle il s'engageait à lui verser son salaire jusqu'au 31 décembre 1993, tout en la libérant de ses obligations professionnelles dès le 6 octobre 1993. J. a refusé de signer cette convention. Elle a reçu son salaire jusqu'au 30 septembre 1993. A réitérées reprises, elle a mis en demeure l'employeur d'accepter son travail, mais sans succès. Le 17 décembre 1993, elle l'a assigné devant le Tribunal des prud'hommes en paiement d'une somme de 20'000 francs au titre de salaires. La faillite de G. SA a toutefois été ouverte le 2 février 1994, de sorte que cette procédure judiciaire a été suspendue.
B.- Dès le mois de novembre 1993, J. a entrepris des recherches en vue de trouver un nouvel emploi.
Le 18 janvier 1994 elle s'est annoncée à l'assurance-chômage. Elle a fait contrôler son chômage à partir de cette date et elle a présenté une demande d'indemnité de chômage.
Le 15 mars 1994, l'assurée a présenté une demande d'indemnité en cas d'insolvabilité. Par décision du 21 juin 1994, la Caisse cantonale genevoise de chômage a rejeté cette demande, au motif que l'indemnité en cas d'insolvabilité ne couvre que les créances de salaire portant sur les trois derniers mois des rapports de travail; or, l'intéressée avait accouché le 17 juillet 1993 et n'avait plus repris le travail depuis cette date.
C.- J. a recouru devant l'Autorité cantonale et de recours en matière d'assurance-chômage. Par décision du 15 décembre 1994, cette autorité a admis le recours et elle a invité la caisse à verser à l'assurée l'indemnité litigieuse pour trois mois de salaire, jusqu'à concurrence, pour chaque mois, du montant maximum soumis à cotisations. Elle a considéré que le licenciement signifié à l'assurée le 6 octobre 1993 était nul, de telle sorte qu'il n'avait déployé aucun effet juridique. En conséquence, le contrat de travail qui liait les parties n'avait pas été valablement résilié. Aussi bien l'assurée n'avait-elle pas été sans emploi jusqu'au moment de l'ouverture de la faillite et pouvait, de ce fait, prétendre l'indemnité en cas d'insolvabilité.
D.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) a recouru contre cette dernière décision, mais il a été débouté par la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage (jugement du 6 avril 1995).
E.- Contre ce jugement, l'OFIAMT interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut à l'annulation du jugement cantonal et demande au tribunal de constater que l'assurée n'a pas droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité.
J. conclut au rejet du recours. De son côté, la Caisse cantonale genevoise de chômage déclare se rallier aux considérants du jugement attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 51 LACI, les travailleurs assujettis au paiement des cotisations, qui sont au service d'un employeur insolvable sujet à une procédure d'exécution forcée en Suisse ou employant des travailleurs en Suisse, ont droit à une indemnité pour insolvabilité lorsque:
a. Une procédure de faillite est engagée contre leur employeur et qu'ils ont, à ce moment-là, des créances de salaire envers lui ou que
b. La procédure de faillite n'est pas engagée pour la seule raison qu'aucun créancier n'est prêt, à cause de l'endettement notoire de l'employeur, à faire l'avance de frais ou
c. Ils ont présenté une demande de saisie pour créance de salaire envers leur employeur.
L'indemnité en cas d'insolvabilité couvre les créances de salaire portant sur les trois derniers mois du rapport de travail, jusqu'à concurrence, pour chaque mois, du montant maximum soumis à cotisations; les allocations dues au travailleur sont réputées partie intégrante du salaire (art. 52 al. 1 LACI).
2. a) Selon la jurisprudence, l'indemnité en cas d'insolvabilité ne couvre que des créances de salaire qui portent sur un travail réellement fourni et non pas sur des prétentions en raison d'un congédiement immédiat et injustifié du travailleur (ATF 114 V 60 in fine, ATF 111 V 270 consid. 1b, ATF 110 V 30; MUNOZ, La fin du contrat individuel de travail et le droit aux indemnités de l'assurance-chômage, thèse Lausanne 1992, p. 192). Cette jurisprudence se fonde sur le texte même de la loi et sur l'intention clairement exprimée du législateur (Message concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, FF 1980 III 613).
b) Pour délimiter l'indemnité de chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité, il faut se demander si l'assuré, durant la période en cause, était apte au placement (art. 15 al. 1 LACI) et s'il pouvait se soumettre aux prescriptions de contrôle de l'administration (art. 17 LACI); dans l'affirmative, il n'a pas droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité. Ainsi, l'assuré qui a été licencié avec effet immédiat et sans juste motif - et qui de ce fait ne travaille plus - est en principe apte au placement et son droit aux prestations doit être examiné à la lumière des conditions mises à l'allocation de l'indemnité de chômage (art. 8 ss LACI); il existe une situation de chômage, qui est la condition première du droit à ladite indemnité (art. 8 al. 1 let. a LACI; ATF 119 V 157 consid. 2a; MEYER-BLASER, Résiliation abusive du contrat de travail, nouvelles règles du Code des obligations en la matière et incidences de ces dernières dans le domaine de l'assurance sociale, en particulier sur le maintien de la couverture d'assurance et le droit aux prestations, Colloque de l'IRAL 1994, p. 183 sv.).
Certes, si l'assuré au chômage a encore des droits à faire valoir découlant du contrat de travail (salaire ou indemnité pour résiliation anticipée des rapports de travail), il ne subit pas de perte de travail à prendre en considération (art. 11 al. 3 LACI) et il ne peut prétendre l'indemnité de chômage (art. 8 al. 1 let. b LACI; ATF 119 V 46, ATF 115 V 437; MEYER-BLASER, loc.cit., p. 184). Toutefois, en cas de doutes quant aux droits découlant du contrat de travail, la caisse verse l'indemnité et se subroge au chômeur dans tous ses droits, y compris le privilège légal, jusqu'à concurrence de l'indemnité de chômage versée par elle, conformément à l'art. 29 al. 1 et 2 LACI. En application de cette disposition, des indemnités de chômage peuvent être versées, plus particulièrement, lorsque la créance du travailleur est certes incontestée, mais que son recouvrement est aléatoire en raison de l'insolvabilité de l'employeur. Dans un tel cas, il existe, comme l'exprime la loi, un doute quant à la satisfaction des prétentions du travailleur (art. 29 al. 1 in fine LACI; MUNOZ, loc.cit., p. 194).
3. a) L'Autorité cantonale et de recours est de l'avis que ces principes ne sont pas applicables lorsque le congé donné par l'employeur est nul, parce qu'il a été signifié pendant une période de protection légale (art. 336c CO). Si le travailleur offre ses services à l'employeur, le contrat reste valable. L'autorité cantonale en déduit que les rapports de travail n'ont pris fin, en l'espèce, qu'au moment de l'ouverture de la faillite. Jusque-là, l'assurée n'était pas sans emploi et, partant, n'était pas non plus apte au placement. Elle avait donc droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité.
La commission cantonale, pour l'essentiel, s'est ralliée à cette thèse. Elle ajoute que l'intimée avait des raisons de penser que l'actionnaire principal de G. SA (une société française) fournirait des fonds à sa filiale genevoise. Elle était donc fondée à considérer que la faillite de son employeur serait évitée et pouvait espérer demeurer au service de cet employeur, ce qui la rendait inapte au placement.
b) Après le temps d'essai, l'employeur ne peut pas résilier le contrat pendant la grossesse et au cours des seize semaines qui suivent l'accouchement (art. 336c al. 1 let. c CO). Le congé donné pendant cette période est nul (art. 336c al. 2 CO) et les rapports de travail sont maintenus. Si l'employeur n'accepte pas que le travailleur reprenne son emploi, il se trouve en demeure (art. 324 CO) et reste tenu au paiement du salaire (WEBER, La protection des travailleurs contre les licenciements en temps inopportun, étude de l'art. 336c CO, thèse Lausanne 1992, p. 137). A la différence de l'art. 336c al. 2 CO, l'art. 337c al. 1 CO (relatif à la résiliation immédiate injustifiée du contrat de travail) fait naître une créance en dommages-intérêts; le contrat prend fin, en fait et en droit, et le travailleur a droit à ce qu'il aurait gagné si les rapports de travail avaient pris fin à l'échéance du délai de congé ou à la cessation du contrat conclu pour une durée indéterminée (ATF 120 II 245 consid. 3a).
Mais, sous l'angle de l'aptitude au placement, la situation du travailleur congédié en temps inopportun, qui n'a plus à effectuer son travail, ne diffère pas vraiment de celle du travailleur sans emploi qui a été licencié avec effet immédiat et de manière injustifiée: dans les deux cas l'intéressé présente une disponibilité suffisante pour accepter un travail convenable et pour se soumettre aux prescriptions de contrôle. Contrairement à l'opinion des autorités cantonales de recours, il n'y a donc pas de raison d'opérer des distinctions entre ces deux situations du point de vue du droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité.
c) Le maintien, en droit, des rapport de travail n'est d'ailleurs pas non plus un critère déterminant pour juger du droit à l'indemnité de chômage (ATF 119 V 157 consid. 2a). Les prétentions visées par l'art. 29 LACI, pour lesquelles il peut exister des doutes (et qui correspondent aux prétentions de salaire ou à des indemnités au sens de l'art. 11 al. 3 LACI) concernent toutes les prétentions de l'assuré qui ont le caractère de salaires ou qui sont assimilables à un salaire; il s'agit, en particulier, de prétentions du travailleur en cas de résiliation du contrat de travail en temps inopportun, de licenciement immédiat injustifié et de résiliation immédiate justifiée par le travailleur (MUNOZ, loc.cit. pp. 91-128; SAVIAUX, Les rapports de travail en cas de difficultés économiques de l'employeur et l'assurance-chômage, thèse Lausanne 1993, p. 264).
d) C'est à tort, par ailleurs, que l'Autorité cantonale et de recours invoque à l'appui de sa solution l'arrêt 111 V 269. En effet, dans cette affaire, il s'agissait d'un travailleur qui ne pouvait plus fournir de travail en raison de la demeure de l'employeur. A la différence des circonstance de l'espèce, l'employeur n'avait pas donné le congé au travailleur. Il lui avait au contraire fourni l'assurance qu'il obtiendrait du travail à bref délai. Dans une telle situation, l'aptitude au placement de l'assuré devait être niée, ce qui, logiquement, avait justifié le versement de l'indemnité en cas d'insolvabilité après la faillite de l'employeur.
4. En l'espèce, l'assurée a été licenciée le 6 octobre 1993. A partir de cette date, elle a été effectivement sans travail, après avoir mis vainement son employeur en demeure d'accepter ses services. Dès le mois de novembre 1993, elle a entrepris des recherches en vue de trouver un nouvel emploi, puis elle s'est annoncée à l'assurance-chômage le 15 janvier 1994, date à partir de laquelle elle a fait contrôler son chômage. On doit ainsi admettre que durant les trois derniers mois qui ont précédé l'ouverture de la faillite de l'employeur (2 février 1994), elle était apte au placement selon l'art. 15 al. 1 LACI. C'est donc à tort que les premiers juges lui ont reconnu le droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité pour cette période.
Le recours de droit administratif est bien fondé. Mais il faut, bien entendu, réserver le droit de l'assurée à l'indemnité de chômage, à partir du moment où toutes les conditions de ce droit ont été remplies. | fr | Art. 51 et 52 al. 1 LACI: Indemnité en cas d'insolvabilité. L'indemnité en cas d'insolvabilité ne couvre ni des prétentions en raison d'un congédiement immédiat et injustifié du travailleur ni des prétentions en raison d'un licenciement en temps inopportun, lorsque le travailleur n'a pas fourni un travail. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 377
A.- Par contrat de durée indéterminée du 1er octobre 1992, G. SA, a engagé J. en qualité de consultante. Le contrat prévoyait, à son art. 7, un délai de résiliation de huit mois pour la fin d'un mois.
J. a accouché le 17 juillet 1993. Le 6 octobre 1993, elle a voulu reprendre le travail, mais son employeur a refusé ses services et exigé la restitution des clés du bureau qu'elle occupait. A cette occasion, l'employeur a soumis à la travailleuse un projet de convention par laquelle il s'engageait à lui verser son salaire jusqu'au 31 décembre 1993, tout en la libérant de ses obligations professionnelles dès le 6 octobre 1993. J. a refusé de signer cette convention. Elle a reçu son salaire jusqu'au 30 septembre 1993. A réitérées reprises, elle a mis en demeure l'employeur d'accepter son travail, mais sans succès. Le 17 décembre 1993, elle l'a assigné devant le Tribunal des prud'hommes en paiement d'une somme de 20'000 francs au titre de salaires. La faillite de G. SA a toutefois été ouverte le 2 février 1994, de sorte que cette procédure judiciaire a été suspendue.
B.- Dès le mois de novembre 1993, J. a entrepris des recherches en vue de trouver un nouvel emploi.
Le 18 janvier 1994 elle s'est annoncée à l'assurance-chômage. Elle a fait contrôler son chômage à partir de cette date et elle a présenté une demande d'indemnité de chômage.
Le 15 mars 1994, l'assurée a présenté une demande d'indemnité en cas d'insolvabilité. Par décision du 21 juin 1994, la Caisse cantonale genevoise de chômage a rejeté cette demande, au motif que l'indemnité en cas d'insolvabilité ne couvre que les créances de salaire portant sur les trois derniers mois des rapports de travail; or, l'intéressée avait accouché le 17 juillet 1993 et n'avait plus repris le travail depuis cette date.
C.- J. a recouru devant l'Autorité cantonale et de recours en matière d'assurance-chômage. Par décision du 15 décembre 1994, cette autorité a admis le recours et elle a invité la caisse à verser à l'assurée l'indemnité litigieuse pour trois mois de salaire, jusqu'à concurrence, pour chaque mois, du montant maximum soumis à cotisations. Elle a considéré que le licenciement signifié à l'assurée le 6 octobre 1993 était nul, de telle sorte qu'il n'avait déployé aucun effet juridique. En conséquence, le contrat de travail qui liait les parties n'avait pas été valablement résilié. Aussi bien l'assurée n'avait-elle pas été sans emploi jusqu'au moment de l'ouverture de la faillite et pouvait, de ce fait, prétendre l'indemnité en cas d'insolvabilité.
D.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) a recouru contre cette dernière décision, mais il a été débouté par la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage (jugement du 6 avril 1995).
E.- Contre ce jugement, l'OFIAMT interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut à l'annulation du jugement cantonal et demande au tribunal de constater que l'assurée n'a pas droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité.
J. conclut au rejet du recours. De son côté, la Caisse cantonale genevoise de chômage déclare se rallier aux considérants du jugement attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 51 LACI, les travailleurs assujettis au paiement des cotisations, qui sont au service d'un employeur insolvable sujet à une procédure d'exécution forcée en Suisse ou employant des travailleurs en Suisse, ont droit à une indemnité pour insolvabilité lorsque:
a. Une procédure de faillite est engagée contre leur employeur et qu'ils ont, à ce moment-là, des créances de salaire envers lui ou que
b. La procédure de faillite n'est pas engagée pour la seule raison qu'aucun créancier n'est prêt, à cause de l'endettement notoire de l'employeur, à faire l'avance de frais ou
c. Ils ont présenté une demande de saisie pour créance de salaire envers leur employeur.
L'indemnité en cas d'insolvabilité couvre les créances de salaire portant sur les trois derniers mois du rapport de travail, jusqu'à concurrence, pour chaque mois, du montant maximum soumis à cotisations; les allocations dues au travailleur sont réputées partie intégrante du salaire (art. 52 al. 1 LACI).
2. a) Selon la jurisprudence, l'indemnité en cas d'insolvabilité ne couvre que des créances de salaire qui portent sur un travail réellement fourni et non pas sur des prétentions en raison d'un congédiement immédiat et injustifié du travailleur (ATF 114 V 60 in fine, ATF 111 V 270 consid. 1b, ATF 110 V 30; MUNOZ, La fin du contrat individuel de travail et le droit aux indemnités de l'assurance-chômage, thèse Lausanne 1992, p. 192). Cette jurisprudence se fonde sur le texte même de la loi et sur l'intention clairement exprimée du législateur (Message concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, FF 1980 III 613).
b) Pour délimiter l'indemnité de chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité, il faut se demander si l'assuré, durant la période en cause, était apte au placement (art. 15 al. 1 LACI) et s'il pouvait se soumettre aux prescriptions de contrôle de l'administration (art. 17 LACI); dans l'affirmative, il n'a pas droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité. Ainsi, l'assuré qui a été licencié avec effet immédiat et sans juste motif - et qui de ce fait ne travaille plus - est en principe apte au placement et son droit aux prestations doit être examiné à la lumière des conditions mises à l'allocation de l'indemnité de chômage (art. 8 ss LACI); il existe une situation de chômage, qui est la condition première du droit à ladite indemnité (art. 8 al. 1 let. a LACI; ATF 119 V 157 consid. 2a; MEYER-BLASER, Résiliation abusive du contrat de travail, nouvelles règles du Code des obligations en la matière et incidences de ces dernières dans le domaine de l'assurance sociale, en particulier sur le maintien de la couverture d'assurance et le droit aux prestations, Colloque de l'IRAL 1994, p. 183 sv.).
Certes, si l'assuré au chômage a encore des droits à faire valoir découlant du contrat de travail (salaire ou indemnité pour résiliation anticipée des rapports de travail), il ne subit pas de perte de travail à prendre en considération (art. 11 al. 3 LACI) et il ne peut prétendre l'indemnité de chômage (art. 8 al. 1 let. b LACI; ATF 119 V 46, ATF 115 V 437; MEYER-BLASER, loc.cit., p. 184). Toutefois, en cas de doutes quant aux droits découlant du contrat de travail, la caisse verse l'indemnité et se subroge au chômeur dans tous ses droits, y compris le privilège légal, jusqu'à concurrence de l'indemnité de chômage versée par elle, conformément à l'art. 29 al. 1 et 2 LACI. En application de cette disposition, des indemnités de chômage peuvent être versées, plus particulièrement, lorsque la créance du travailleur est certes incontestée, mais que son recouvrement est aléatoire en raison de l'insolvabilité de l'employeur. Dans un tel cas, il existe, comme l'exprime la loi, un doute quant à la satisfaction des prétentions du travailleur (art. 29 al. 1 in fine LACI; MUNOZ, loc.cit., p. 194).
3. a) L'Autorité cantonale et de recours est de l'avis que ces principes ne sont pas applicables lorsque le congé donné par l'employeur est nul, parce qu'il a été signifié pendant une période de protection légale (art. 336c CO). Si le travailleur offre ses services à l'employeur, le contrat reste valable. L'autorité cantonale en déduit que les rapports de travail n'ont pris fin, en l'espèce, qu'au moment de l'ouverture de la faillite. Jusque-là, l'assurée n'était pas sans emploi et, partant, n'était pas non plus apte au placement. Elle avait donc droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité.
La commission cantonale, pour l'essentiel, s'est ralliée à cette thèse. Elle ajoute que l'intimée avait des raisons de penser que l'actionnaire principal de G. SA (une société française) fournirait des fonds à sa filiale genevoise. Elle était donc fondée à considérer que la faillite de son employeur serait évitée et pouvait espérer demeurer au service de cet employeur, ce qui la rendait inapte au placement.
b) Après le temps d'essai, l'employeur ne peut pas résilier le contrat pendant la grossesse et au cours des seize semaines qui suivent l'accouchement (art. 336c al. 1 let. c CO). Le congé donné pendant cette période est nul (art. 336c al. 2 CO) et les rapports de travail sont maintenus. Si l'employeur n'accepte pas que le travailleur reprenne son emploi, il se trouve en demeure (art. 324 CO) et reste tenu au paiement du salaire (WEBER, La protection des travailleurs contre les licenciements en temps inopportun, étude de l'art. 336c CO, thèse Lausanne 1992, p. 137). A la différence de l'art. 336c al. 2 CO, l'art. 337c al. 1 CO (relatif à la résiliation immédiate injustifiée du contrat de travail) fait naître une créance en dommages-intérêts; le contrat prend fin, en fait et en droit, et le travailleur a droit à ce qu'il aurait gagné si les rapports de travail avaient pris fin à l'échéance du délai de congé ou à la cessation du contrat conclu pour une durée indéterminée (ATF 120 II 245 consid. 3a).
Mais, sous l'angle de l'aptitude au placement, la situation du travailleur congédié en temps inopportun, qui n'a plus à effectuer son travail, ne diffère pas vraiment de celle du travailleur sans emploi qui a été licencié avec effet immédiat et de manière injustifiée: dans les deux cas l'intéressé présente une disponibilité suffisante pour accepter un travail convenable et pour se soumettre aux prescriptions de contrôle. Contrairement à l'opinion des autorités cantonales de recours, il n'y a donc pas de raison d'opérer des distinctions entre ces deux situations du point de vue du droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité.
c) Le maintien, en droit, des rapport de travail n'est d'ailleurs pas non plus un critère déterminant pour juger du droit à l'indemnité de chômage (ATF 119 V 157 consid. 2a). Les prétentions visées par l'art. 29 LACI, pour lesquelles il peut exister des doutes (et qui correspondent aux prétentions de salaire ou à des indemnités au sens de l'art. 11 al. 3 LACI) concernent toutes les prétentions de l'assuré qui ont le caractère de salaires ou qui sont assimilables à un salaire; il s'agit, en particulier, de prétentions du travailleur en cas de résiliation du contrat de travail en temps inopportun, de licenciement immédiat injustifié et de résiliation immédiate justifiée par le travailleur (MUNOZ, loc.cit. pp. 91-128; SAVIAUX, Les rapports de travail en cas de difficultés économiques de l'employeur et l'assurance-chômage, thèse Lausanne 1993, p. 264).
d) C'est à tort, par ailleurs, que l'Autorité cantonale et de recours invoque à l'appui de sa solution l'arrêt 111 V 269. En effet, dans cette affaire, il s'agissait d'un travailleur qui ne pouvait plus fournir de travail en raison de la demeure de l'employeur. A la différence des circonstance de l'espèce, l'employeur n'avait pas donné le congé au travailleur. Il lui avait au contraire fourni l'assurance qu'il obtiendrait du travail à bref délai. Dans une telle situation, l'aptitude au placement de l'assuré devait être niée, ce qui, logiquement, avait justifié le versement de l'indemnité en cas d'insolvabilité après la faillite de l'employeur.
4. En l'espèce, l'assurée a été licenciée le 6 octobre 1993. A partir de cette date, elle a été effectivement sans travail, après avoir mis vainement son employeur en demeure d'accepter ses services. Dès le mois de novembre 1993, elle a entrepris des recherches en vue de trouver un nouvel emploi, puis elle s'est annoncée à l'assurance-chômage le 15 janvier 1994, date à partir de laquelle elle a fait contrôler son chômage. On doit ainsi admettre que durant les trois derniers mois qui ont précédé l'ouverture de la faillite de l'employeur (2 février 1994), elle était apte au placement selon l'art. 15 al. 1 LACI. C'est donc à tort que les premiers juges lui ont reconnu le droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité pour cette période.
Le recours de droit administratif est bien fondé. Mais il faut, bien entendu, réserver le droit de l'assurée à l'indemnité de chômage, à partir du moment où toutes les conditions de ce droit ont été remplies. | fr | Art. 51 e 52 cpv. 1 LADI: Indennità per insolvenza. L'indennità per insolvenza non copre né le pretese determinate da un licenziamento immediato e ingiustificato del lavoratore né quelle derivanti da un licenziamento in tempo inopportuno, quando il lavoratore non ha prestato un lavoro. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 382
A.- F. a perdu son emploi pour des motifs économiques; elle a perçu des indemnités journalières de l'assurance-chômage à partir du 1er février 1993. L'assurée a tenté d'exercer une activité lucrative indépendante en qualité de conseillère en diététique; le revenu qu'elle en a tiré, du 1er avril au 30 octobre 1993, a été considéré comme un gain intermédiaire, selon une décision de l'Office du travail du canton de Fribourg (l'office du travail) du 28 octobre 1993, entrée en force.
Au cours du mois de novembre 1993, l'office du travail a informé F. qu'elle n'avait plus droit à des indemnités de chômage, eu égard à sa qualité de personne de condition indépendante; en conséquence, seules des allocations d'initiation au travail pourraient désormais lui être accordées à l'exclusion de toute autre indemnité, pour une période de six mois. L'assurée s'est inclinée devant ce point de vue et elle a dès lors bénéficié d'allocations d'initiation au travail "pour indépendants" durant la période s'étendant du 1er novembre 1993 au 30 avril 1994, selon une décision - entrée en force - du 19 novembre 1993. Ces indemnités représentaient 60% du salaire pendant les deux premiers mois (novembre et décembre 1993), puis 40% (janvier et février 1994) et finalement 20% (mars et avril 1994).
Par décision du 5 août 1994, l'office du travail a nié le droit de l'assurée à des indemnités journalières postérieurement au 30 avril 1994, attendu qu'elle avait bénéficié d'allocations d'initiation au travail "pour indépendants" jusqu'à cette date.
B.- F. a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, en demandant son annulation. Elle a notamment conclu à ce que son aptitude au placement soit reconnue et que des indemnités de chômage lui soient versées, en tenant compte des gains intermédiaires réalisés et sous déduction des allocations d'initiation au travail "pour indépendants" dont elle avait bénéficié précédemment.
Par jugement du 23 mars 1995, la Cour cantonale a rejeté le pourvoi.
C.- F. interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont elle demande l'annulation, avec suite de dépens. Elle conclut - à titre principal - à la reconnaissance de son aptitude au placement à partir du 1er novembre 1993 et jusqu'à la fin du délai-cadre, ainsi qu'à l'allocation d'indemnités de chômage pour cette période, sous déduction des gains intermédiaires et des allocations d'initiation au travail déjà perçues.
L'office du travail intimé conclut au rejet du recours. S'agissant de la légalité des allocations d'initiation au travail "pour indépendants", contestée par les premiers juges et par la recourante, l'administration se réfère à une lettre de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) du 5 mai 1995. L'OFIAMT ne s'est pas déterminé sur le recours.
Les moyens des parties seront exposés ci-après en tant que de besoin.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Sous le titre "Instruction en vue d'un nouveau travail. Droit aux allocations", l'art. 65 LACI dispose que de telles allocations peuvent être versées aux assurés dont le placement est difficile, qui sont mis au courant dans une entreprise et reçoivent, de ce fait, un salaire réduit lorsque:
a. Ils remplissent la condition fixée à l'art. 60 al. 1 let. b LACI
(relative à la période de cotisation pendant le délai-cadre);
b. Le salaire réduit durant la mise au courant correspond au moins au travail fourni et
c. Qu'au terme de cette période, l'assuré peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte.
Selon l'art. 66 LACI, les allocations d'initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal que l'assuré peut prétendre au terme de sa mise au courant, compte tenu de sa capacité de travail, mais tout au plus 60 pour cent du salaire normal (al. 1). Pendant le délai-cadre, elles sont versées pour six mois au plus, dans des cas exceptionnels, notamment pour des chômeurs âgés, pour douze mois au plus (al. 2).
S'agissant de l'interprétation des dispositions légales précitées, il convient de renvoyer à la jurisprudence (ATF 112 V 248; arrêt non publié R. du 9 mars 1995), aux travaux préparatoires (Message du Conseil fédéral, FF 1980 III 622) et à la doctrine (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. II et III, ad art. 65-67; CATTANEO, Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, pp. 467 et ss).
b) Selon les indications qui figurent dans une lettre adressée le 5 mai 1995 par l'OFIAMT au Département cantonal fribourgeois de l'industrie, du commerce et de l'artisanat, produite par l'intimé à l'appui de ses conclusions, l'octroi d'allocations d'initiation au travail aux chômeurs désirant devenir indépendants serait une mesure expérimentale ayant "un caractère pilote" et s'inscrivant dans le cadre de la révision de la LACI qui prévoit une mesure autonome analogue. L'office fédéral manifeste l'intention de poursuivre cette expérience jusqu'au moment où la nouvelle loi entrera en vigueur, c'est-à-dire très vraisemblablement le 1er janvier 1996.
2. Tout en considérant les allocations "pour indépendants" versées à la recourante comme illégales, les premiers juges ont estimé que la décision du 19 novembre 1993 par laquelle l'office du travail les avait accordées ne pouvait être annulée, sous peine de porter gravement atteinte aux intérêts de l'assurée. D'après les juges cantonaux, le versement des allocations ne fait pas obstacle à l'octroi subséquent d'indemnités journalières, pour autant qu'un délai-cadre soit toujours ouvert en faveur de l'assurée et que cette dernière remplisse les conditions posées par l'art. 8 LACI. Ils ont enfin considéré que la recourante avait accepté le versement de ces allocations en pleine connaissance de cause, du moment qu'elle n'avait pas attaqué la décision du 19 novembre 1993, laquelle précisait du reste quels montants lui seraient versés.
Les juges cantonaux ont ensuite examiné la question de l'aptitude au placement de la recourante à partir du 1er mai 1994, après avoir rappelé que cette question n'était pas litigieuse, s'agissant de la période s'étendant jusqu'au 30 octobre 1993. Sur ce point, ils ont considéré que l'assurée n'avait pas entrepris toutes les démarches que l'on pouvait raisonnablement attendre d'elle pour réduire son chômage et qu'elle avait persisté à croire au succès de son entreprise. Aussi ont-ils nié son aptitude au placement, malgré le contrôle régulier de son chômage auquel elle s'est soumise.
Finalement, la Cour cantonale s'est demandé si la recourante était apte au placement pendant les six mois au cours desquels elle a perçu des allocations d'initiation au travail et si le revenu qu'elle a tiré de son activité lucrative indépendante pouvait être qualifié de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Les juges cantonaux ont répondu négativement à ces deux questions, considérant, en bref, que le cumul d'allocations d'initiation au travail avec un gain intermédiaire n'était pas possible, en raison de la différence fondamentale qui existe entre les objectifs visés par ces deux instruments de l'assurance-chômage.
3. a) Selon l'opinion concordante des premiers juges et de la recourante, de lege lata l'allocation d'initiation au travail au sens de l'art. 65 LACI ne peut être servie qu'à un travailleur salarié, ce qui est parfaitement exact. En conséquence, l'octroi par l'assurance-chômage de telles prestations à un assuré dans le but de favoriser l'exercice d'une activité lucrative indépendante n'a pas de fondement légal, ainsi que la Cour de céans l'a déjà jugé à propos de pratiques cantonales similaires (DTA 1993/1994 no 15 p. 114 consid. 4c et les références, confirmé ultérieurement dans plusieurs arrêts non publiés).
Il est à peine besoin d'ajouter que toute instruction contraire émanant de l'OFIAMT - fût-ce dans le cadre d'une "expérience" ayant un "caractère pilote" - est illégale et ne lie pas l'autorité judiciaire (ATF 120 V 86 consid. 4b). Certes, cette pratique anticipe l'une des innovations introduites dans la LACI par la novelle du 23 juin 1995 (FF 1994 I 363-364 ad art. 71a à 71d, 1995 III 531), mais en l'état actuel du droit elle ne fait que compliquer la situation des prétendus "bénéficiaires" de cette mesure, comme le démontre le cas d'espèce.
Dans ces conditions, il y a lieu de constater d'office la nullité de la décision d'octroi d'allocations "pour indépendants" du 19 novembre 1993.
b) Il convient en conséquence d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer la cause à la Cour cantonale afin qu'elle se prononce à nouveau sur le droit de la recourante aux prestations de l'assurance-chômage, en rétablissant la situation de droit qui aurait dû être la sienne si l'administration avait correctement appliqué la loi et ne lui avait donc pas versé des allocations d'initiation au travail "pour indépendants" auxquelles elle n'avait pas droit. Les sommes touchées par la recourante à ce titre seront imputées sur le montant des prestations auxquelles elle peut prétendre.
La recourante, qui a été manifestement induite en erreur par l'administration, doit bénéficier de la protection de sa bonne foi (ATF 119 V 307 consid. 3a et les références). Dès lors, il convient d'admettre son aptitude au placement (art. 15 al. 1 LACI) durant la période au cours de laquelle elle a touché les allocations "pour indépendants" (de novembre 1993 à avril 1994).
En revanche, il n'y a pas lieu, à ce stade, de se prononcer sur les autres conclusions du recours, en particulier d'examiner la question de l'aptitude au placement de la recourante à partir du 1er mai 1994, ni les autres conditions du droit de celle-ci à des indemnités journalières pour cette période. | fr | Art. 65 AVIG: Einarbeitungszuschüsse "für Selbständigerwerbende". Beim gegenwärtigen Stand der Gesetzgebung fehlt es an einer Rechtsgrundlage für die Zusprechung solcher Zuschüsse durch die Arbeitslosenversicherung.
Nichtigkeit einer Verfügung, mit welcher Zuschüsse solcher Art einer Versicherten im Rahmen eines vom BIGA durchgeführten "Pilotversuchs" ausgerichtet wurden. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-382%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- F. a perdu son emploi pour des motifs économiques; elle a perçu des indemnités journalières de l'assurance-chômage à partir du 1er février 1993. L'assurée a tenté d'exercer une activité lucrative indépendante en qualité de conseillère en diététique; le revenu qu'elle en a tiré, du 1er avril au 30 octobre 1993, a été considéré comme un gain intermédiaire, selon une décision de l'Office du travail du canton de Fribourg (l'office du travail) du 28 octobre 1993, entrée en force.
Au cours du mois de novembre 1993, l'office du travail a informé F. qu'elle n'avait plus droit à des indemnités de chômage, eu égard à sa qualité de personne de condition indépendante; en conséquence, seules des allocations d'initiation au travail pourraient désormais lui être accordées à l'exclusion de toute autre indemnité, pour une période de six mois. L'assurée s'est inclinée devant ce point de vue et elle a dès lors bénéficié d'allocations d'initiation au travail "pour indépendants" durant la période s'étendant du 1er novembre 1993 au 30 avril 1994, selon une décision - entrée en force - du 19 novembre 1993. Ces indemnités représentaient 60% du salaire pendant les deux premiers mois (novembre et décembre 1993), puis 40% (janvier et février 1994) et finalement 20% (mars et avril 1994).
Par décision du 5 août 1994, l'office du travail a nié le droit de l'assurée à des indemnités journalières postérieurement au 30 avril 1994, attendu qu'elle avait bénéficié d'allocations d'initiation au travail "pour indépendants" jusqu'à cette date.
B.- F. a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, en demandant son annulation. Elle a notamment conclu à ce que son aptitude au placement soit reconnue et que des indemnités de chômage lui soient versées, en tenant compte des gains intermédiaires réalisés et sous déduction des allocations d'initiation au travail "pour indépendants" dont elle avait bénéficié précédemment.
Par jugement du 23 mars 1995, la Cour cantonale a rejeté le pourvoi.
C.- F. interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont elle demande l'annulation, avec suite de dépens. Elle conclut - à titre principal - à la reconnaissance de son aptitude au placement à partir du 1er novembre 1993 et jusqu'à la fin du délai-cadre, ainsi qu'à l'allocation d'indemnités de chômage pour cette période, sous déduction des gains intermédiaires et des allocations d'initiation au travail déjà perçues.
L'office du travail intimé conclut au rejet du recours. S'agissant de la légalité des allocations d'initiation au travail "pour indépendants", contestée par les premiers juges et par la recourante, l'administration se réfère à une lettre de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) du 5 mai 1995. L'OFIAMT ne s'est pas déterminé sur le recours.
Les moyens des parties seront exposés ci-après en tant que de besoin.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Sous le titre "Instruction en vue d'un nouveau travail. Droit aux allocations", l'art. 65 LACI dispose que de telles allocations peuvent être versées aux assurés dont le placement est difficile, qui sont mis au courant dans une entreprise et reçoivent, de ce fait, un salaire réduit lorsque:
a. Ils remplissent la condition fixée à l'art. 60 al. 1 let. b LACI
(relative à la période de cotisation pendant le délai-cadre);
b. Le salaire réduit durant la mise au courant correspond au moins au travail fourni et
c. Qu'au terme de cette période, l'assuré peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte.
Selon l'art. 66 LACI, les allocations d'initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal que l'assuré peut prétendre au terme de sa mise au courant, compte tenu de sa capacité de travail, mais tout au plus 60 pour cent du salaire normal (al. 1). Pendant le délai-cadre, elles sont versées pour six mois au plus, dans des cas exceptionnels, notamment pour des chômeurs âgés, pour douze mois au plus (al. 2).
S'agissant de l'interprétation des dispositions légales précitées, il convient de renvoyer à la jurisprudence (ATF 112 V 248; arrêt non publié R. du 9 mars 1995), aux travaux préparatoires (Message du Conseil fédéral, FF 1980 III 622) et à la doctrine (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. II et III, ad art. 65-67; CATTANEO, Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, pp. 467 et ss).
b) Selon les indications qui figurent dans une lettre adressée le 5 mai 1995 par l'OFIAMT au Département cantonal fribourgeois de l'industrie, du commerce et de l'artisanat, produite par l'intimé à l'appui de ses conclusions, l'octroi d'allocations d'initiation au travail aux chômeurs désirant devenir indépendants serait une mesure expérimentale ayant "un caractère pilote" et s'inscrivant dans le cadre de la révision de la LACI qui prévoit une mesure autonome analogue. L'office fédéral manifeste l'intention de poursuivre cette expérience jusqu'au moment où la nouvelle loi entrera en vigueur, c'est-à-dire très vraisemblablement le 1er janvier 1996.
2. Tout en considérant les allocations "pour indépendants" versées à la recourante comme illégales, les premiers juges ont estimé que la décision du 19 novembre 1993 par laquelle l'office du travail les avait accordées ne pouvait être annulée, sous peine de porter gravement atteinte aux intérêts de l'assurée. D'après les juges cantonaux, le versement des allocations ne fait pas obstacle à l'octroi subséquent d'indemnités journalières, pour autant qu'un délai-cadre soit toujours ouvert en faveur de l'assurée et que cette dernière remplisse les conditions posées par l'art. 8 LACI. Ils ont enfin considéré que la recourante avait accepté le versement de ces allocations en pleine connaissance de cause, du moment qu'elle n'avait pas attaqué la décision du 19 novembre 1993, laquelle précisait du reste quels montants lui seraient versés.
Les juges cantonaux ont ensuite examiné la question de l'aptitude au placement de la recourante à partir du 1er mai 1994, après avoir rappelé que cette question n'était pas litigieuse, s'agissant de la période s'étendant jusqu'au 30 octobre 1993. Sur ce point, ils ont considéré que l'assurée n'avait pas entrepris toutes les démarches que l'on pouvait raisonnablement attendre d'elle pour réduire son chômage et qu'elle avait persisté à croire au succès de son entreprise. Aussi ont-ils nié son aptitude au placement, malgré le contrôle régulier de son chômage auquel elle s'est soumise.
Finalement, la Cour cantonale s'est demandé si la recourante était apte au placement pendant les six mois au cours desquels elle a perçu des allocations d'initiation au travail et si le revenu qu'elle a tiré de son activité lucrative indépendante pouvait être qualifié de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Les juges cantonaux ont répondu négativement à ces deux questions, considérant, en bref, que le cumul d'allocations d'initiation au travail avec un gain intermédiaire n'était pas possible, en raison de la différence fondamentale qui existe entre les objectifs visés par ces deux instruments de l'assurance-chômage.
3. a) Selon l'opinion concordante des premiers juges et de la recourante, de lege lata l'allocation d'initiation au travail au sens de l'art. 65 LACI ne peut être servie qu'à un travailleur salarié, ce qui est parfaitement exact. En conséquence, l'octroi par l'assurance-chômage de telles prestations à un assuré dans le but de favoriser l'exercice d'une activité lucrative indépendante n'a pas de fondement légal, ainsi que la Cour de céans l'a déjà jugé à propos de pratiques cantonales similaires (DTA 1993/1994 no 15 p. 114 consid. 4c et les références, confirmé ultérieurement dans plusieurs arrêts non publiés).
Il est à peine besoin d'ajouter que toute instruction contraire émanant de l'OFIAMT - fût-ce dans le cadre d'une "expérience" ayant un "caractère pilote" - est illégale et ne lie pas l'autorité judiciaire (ATF 120 V 86 consid. 4b). Certes, cette pratique anticipe l'une des innovations introduites dans la LACI par la novelle du 23 juin 1995 (FF 1994 I 363-364 ad art. 71a à 71d, 1995 III 531), mais en l'état actuel du droit elle ne fait que compliquer la situation des prétendus "bénéficiaires" de cette mesure, comme le démontre le cas d'espèce.
Dans ces conditions, il y a lieu de constater d'office la nullité de la décision d'octroi d'allocations "pour indépendants" du 19 novembre 1993.
b) Il convient en conséquence d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer la cause à la Cour cantonale afin qu'elle se prononce à nouveau sur le droit de la recourante aux prestations de l'assurance-chômage, en rétablissant la situation de droit qui aurait dû être la sienne si l'administration avait correctement appliqué la loi et ne lui avait donc pas versé des allocations d'initiation au travail "pour indépendants" auxquelles elle n'avait pas droit. Les sommes touchées par la recourante à ce titre seront imputées sur le montant des prestations auxquelles elle peut prétendre.
La recourante, qui a été manifestement induite en erreur par l'administration, doit bénéficier de la protection de sa bonne foi (ATF 119 V 307 consid. 3a et les références). Dès lors, il convient d'admettre son aptitude au placement (art. 15 al. 1 LACI) durant la période au cours de laquelle elle a touché les allocations "pour indépendants" (de novembre 1993 à avril 1994).
En revanche, il n'y a pas lieu, à ce stade, de se prononcer sur les autres conclusions du recours, en particulier d'examiner la question de l'aptitude au placement de la recourante à partir du 1er mai 1994, ni les autres conditions du droit de celle-ci à des indemnités journalières pour cette période. | fr | Art. 65 LACI: Allocations d'initiation au travail "pour indépendants". En l'état actuel du droit, l'allocation de telles prestations par l'assurance-chômage est dépourvue de base légale.
Nullité d'une décision par laquelle des allocations de ce type ont été versées à une assurée dans le cadre d'une "expérience-pilote" menée par l'OFIAMT. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-382%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,516 | 121 V 382 | 121 V 382
Sachverhalt ab Seite 382
A.- F. a perdu son emploi pour des motifs économiques; elle a perçu des indemnités journalières de l'assurance-chômage à partir du 1er février 1993. L'assurée a tenté d'exercer une activité lucrative indépendante en qualité de conseillère en diététique; le revenu qu'elle en a tiré, du 1er avril au 30 octobre 1993, a été considéré comme un gain intermédiaire, selon une décision de l'Office du travail du canton de Fribourg (l'office du travail) du 28 octobre 1993, entrée en force.
Au cours du mois de novembre 1993, l'office du travail a informé F. qu'elle n'avait plus droit à des indemnités de chômage, eu égard à sa qualité de personne de condition indépendante; en conséquence, seules des allocations d'initiation au travail pourraient désormais lui être accordées à l'exclusion de toute autre indemnité, pour une période de six mois. L'assurée s'est inclinée devant ce point de vue et elle a dès lors bénéficié d'allocations d'initiation au travail "pour indépendants" durant la période s'étendant du 1er novembre 1993 au 30 avril 1994, selon une décision - entrée en force - du 19 novembre 1993. Ces indemnités représentaient 60% du salaire pendant les deux premiers mois (novembre et décembre 1993), puis 40% (janvier et février 1994) et finalement 20% (mars et avril 1994).
Par décision du 5 août 1994, l'office du travail a nié le droit de l'assurée à des indemnités journalières postérieurement au 30 avril 1994, attendu qu'elle avait bénéficié d'allocations d'initiation au travail "pour indépendants" jusqu'à cette date.
B.- F. a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, en demandant son annulation. Elle a notamment conclu à ce que son aptitude au placement soit reconnue et que des indemnités de chômage lui soient versées, en tenant compte des gains intermédiaires réalisés et sous déduction des allocations d'initiation au travail "pour indépendants" dont elle avait bénéficié précédemment.
Par jugement du 23 mars 1995, la Cour cantonale a rejeté le pourvoi.
C.- F. interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont elle demande l'annulation, avec suite de dépens. Elle conclut - à titre principal - à la reconnaissance de son aptitude au placement à partir du 1er novembre 1993 et jusqu'à la fin du délai-cadre, ainsi qu'à l'allocation d'indemnités de chômage pour cette période, sous déduction des gains intermédiaires et des allocations d'initiation au travail déjà perçues.
L'office du travail intimé conclut au rejet du recours. S'agissant de la légalité des allocations d'initiation au travail "pour indépendants", contestée par les premiers juges et par la recourante, l'administration se réfère à une lettre de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) du 5 mai 1995. L'OFIAMT ne s'est pas déterminé sur le recours.
Les moyens des parties seront exposés ci-après en tant que de besoin.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Sous le titre "Instruction en vue d'un nouveau travail. Droit aux allocations", l'art. 65 LACI dispose que de telles allocations peuvent être versées aux assurés dont le placement est difficile, qui sont mis au courant dans une entreprise et reçoivent, de ce fait, un salaire réduit lorsque:
a. Ils remplissent la condition fixée à l'art. 60 al. 1 let. b LACI
(relative à la période de cotisation pendant le délai-cadre);
b. Le salaire réduit durant la mise au courant correspond au moins au travail fourni et
c. Qu'au terme de cette période, l'assuré peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte.
Selon l'art. 66 LACI, les allocations d'initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal que l'assuré peut prétendre au terme de sa mise au courant, compte tenu de sa capacité de travail, mais tout au plus 60 pour cent du salaire normal (al. 1). Pendant le délai-cadre, elles sont versées pour six mois au plus, dans des cas exceptionnels, notamment pour des chômeurs âgés, pour douze mois au plus (al. 2).
S'agissant de l'interprétation des dispositions légales précitées, il convient de renvoyer à la jurisprudence (ATF 112 V 248; arrêt non publié R. du 9 mars 1995), aux travaux préparatoires (Message du Conseil fédéral, FF 1980 III 622) et à la doctrine (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. II et III, ad art. 65-67; CATTANEO, Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, pp. 467 et ss).
b) Selon les indications qui figurent dans une lettre adressée le 5 mai 1995 par l'OFIAMT au Département cantonal fribourgeois de l'industrie, du commerce et de l'artisanat, produite par l'intimé à l'appui de ses conclusions, l'octroi d'allocations d'initiation au travail aux chômeurs désirant devenir indépendants serait une mesure expérimentale ayant "un caractère pilote" et s'inscrivant dans le cadre de la révision de la LACI qui prévoit une mesure autonome analogue. L'office fédéral manifeste l'intention de poursuivre cette expérience jusqu'au moment où la nouvelle loi entrera en vigueur, c'est-à-dire très vraisemblablement le 1er janvier 1996.
2. Tout en considérant les allocations "pour indépendants" versées à la recourante comme illégales, les premiers juges ont estimé que la décision du 19 novembre 1993 par laquelle l'office du travail les avait accordées ne pouvait être annulée, sous peine de porter gravement atteinte aux intérêts de l'assurée. D'après les juges cantonaux, le versement des allocations ne fait pas obstacle à l'octroi subséquent d'indemnités journalières, pour autant qu'un délai-cadre soit toujours ouvert en faveur de l'assurée et que cette dernière remplisse les conditions posées par l'art. 8 LACI. Ils ont enfin considéré que la recourante avait accepté le versement de ces allocations en pleine connaissance de cause, du moment qu'elle n'avait pas attaqué la décision du 19 novembre 1993, laquelle précisait du reste quels montants lui seraient versés.
Les juges cantonaux ont ensuite examiné la question de l'aptitude au placement de la recourante à partir du 1er mai 1994, après avoir rappelé que cette question n'était pas litigieuse, s'agissant de la période s'étendant jusqu'au 30 octobre 1993. Sur ce point, ils ont considéré que l'assurée n'avait pas entrepris toutes les démarches que l'on pouvait raisonnablement attendre d'elle pour réduire son chômage et qu'elle avait persisté à croire au succès de son entreprise. Aussi ont-ils nié son aptitude au placement, malgré le contrôle régulier de son chômage auquel elle s'est soumise.
Finalement, la Cour cantonale s'est demandé si la recourante était apte au placement pendant les six mois au cours desquels elle a perçu des allocations d'initiation au travail et si le revenu qu'elle a tiré de son activité lucrative indépendante pouvait être qualifié de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Les juges cantonaux ont répondu négativement à ces deux questions, considérant, en bref, que le cumul d'allocations d'initiation au travail avec un gain intermédiaire n'était pas possible, en raison de la différence fondamentale qui existe entre les objectifs visés par ces deux instruments de l'assurance-chômage.
3. a) Selon l'opinion concordante des premiers juges et de la recourante, de lege lata l'allocation d'initiation au travail au sens de l'art. 65 LACI ne peut être servie qu'à un travailleur salarié, ce qui est parfaitement exact. En conséquence, l'octroi par l'assurance-chômage de telles prestations à un assuré dans le but de favoriser l'exercice d'une activité lucrative indépendante n'a pas de fondement légal, ainsi que la Cour de céans l'a déjà jugé à propos de pratiques cantonales similaires (DTA 1993/1994 no 15 p. 114 consid. 4c et les références, confirmé ultérieurement dans plusieurs arrêts non publiés).
Il est à peine besoin d'ajouter que toute instruction contraire émanant de l'OFIAMT - fût-ce dans le cadre d'une "expérience" ayant un "caractère pilote" - est illégale et ne lie pas l'autorité judiciaire (ATF 120 V 86 consid. 4b). Certes, cette pratique anticipe l'une des innovations introduites dans la LACI par la novelle du 23 juin 1995 (FF 1994 I 363-364 ad art. 71a à 71d, 1995 III 531), mais en l'état actuel du droit elle ne fait que compliquer la situation des prétendus "bénéficiaires" de cette mesure, comme le démontre le cas d'espèce.
Dans ces conditions, il y a lieu de constater d'office la nullité de la décision d'octroi d'allocations "pour indépendants" du 19 novembre 1993.
b) Il convient en conséquence d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer la cause à la Cour cantonale afin qu'elle se prononce à nouveau sur le droit de la recourante aux prestations de l'assurance-chômage, en rétablissant la situation de droit qui aurait dû être la sienne si l'administration avait correctement appliqué la loi et ne lui avait donc pas versé des allocations d'initiation au travail "pour indépendants" auxquelles elle n'avait pas droit. Les sommes touchées par la recourante à ce titre seront imputées sur le montant des prestations auxquelles elle peut prétendre.
La recourante, qui a été manifestement induite en erreur par l'administration, doit bénéficier de la protection de sa bonne foi (ATF 119 V 307 consid. 3a et les références). Dès lors, il convient d'admettre son aptitude au placement (art. 15 al. 1 LACI) durant la période au cours de laquelle elle a touché les allocations "pour indépendants" (de novembre 1993 à avril 1994).
En revanche, il n'y a pas lieu, à ce stade, de se prononcer sur les autres conclusions du recours, en particulier d'examiner la question de l'aptitude au placement de la recourante à partir du 1er mai 1994, ni les autres conditions du droit de celle-ci à des indemnités journalières pour cette période. | fr | Art. 65 LADI: Assegni per il periodo di introduzione a favore di indipendenti. Allo stato attuale del diritto, l'attribuzione di simili prestazioni da parte dell'assicurazione contro la disoccupazione è priva di base legale.
Nullità di una decisione per la quale assegni di tale tipo sono versati ad un'assicurata nell'ambito di un "esperimento pilota" condotto dall'UFIAML. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-382%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,517 | 121 V 40 | 121 V 40
Sachverhalt ab Seite 41
A.- L. (geb. 1943) arbeitete als Gruppenleiter in der Eingliederungsstätte X, einem der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) unterstellten Betrieb. Am 14. Juni 1990 befand er sich mit seinem Fahrrad auf dem Weg von der Arbeit nach Hause. Dabei fuhr er aus einem vortrittsbelasteten Weg auf eine Strasse hinaus, wurde von einem Personenwagen erfasst und erlitt schwere Verletzungen, insbesondere ein schweres Schädel-Hirn-Trauma.
Die SUVA, welcher der Unfall gemeldet wurde, anerkannte grundsätzlich ihre Leistungspflicht, kürzte aber mit Verfügung vom 22. Januar 1992 die Geldleistungen um 10% wegen grobfahrlässiger Herbeiführung des Unfalls. Die hiegegen erhobene Einsprache lehnte sie mit Entscheid vom 24. März 1992 ab.
B.- L. liess Beschwerde führen, die das Obergericht des Kantons Schaffhausen mit Entscheid vom 27. Mai 1994 abwies.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt L. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die SUVA sei zu verpflichten, ihm die gesetzlichen Leistungen ungekürzt auszurichten.
Die SUVA und das Bundesamt für Sozialversicherung schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Vorinstanz hat die von der SUVA verfügte Leistungskürzung in Anwendung von Art. 37 Abs. 2 UVG geschützt. Nach dieser Bestimmung werden die Geldleistungen gekürzt, wenn der Versicherte den Unfall grobfahrlässig herbeigeführt hat.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird geltend gemacht, nach dem Übereinkommen Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit vom 28. Juni 1952, für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978, und der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964 (EOSS), für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978, seien solche Leistungskürzungen bei Arbeitsunfällen nicht mehr zulässig. Der zur Diskussion stehende Unfall habe sich auf dem Arbeitsweg ereignet und müsse daher den Arbeitsunfällen im Sinne der genannten internationalen Abkommen zugeordnet werden.
2. a) Gemäss Art. 31 des Übereinkommens Nr. 102 und Art. 31 EOSS hat jede Vertragspartei Leistungen bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten gemäss den Bestimmungen in den erwähnten Abkommen zu gewährleisten. Nach Art. 68 lit. f EOSS kann eine Leistung, auf die eine geschützte Person nach einem der Teile II bis X Anspruch hätte, ruhen, d.h. sie kann verweigert, gekürzt oder entzogen werden (BGE 120 V 130 Erw. 2a), wenn die betreffende Person den Fall vorsätzlich herbeigeführt hat. Wie das Eidg. Versicherungsgericht in Änderung seiner früheren Praxis (BGE 111 V 201) festgestellt hat, ist die Bestimmung des Art. 68 lit. f EOSS direkt anwendbar (self-executing; BGE 119 V 176 ff.). Dieser Grundsatz gilt ebenfalls für Art. 69 lit. f des Übereinkommens Nr. 102. Daraus folgt, dass auch im Rahmen der obligatorischen Unfallversicherung Leistungskürzungen wegen grobfahrlässiger Herbeiführung des Versicherungsfalles (Art. 37 Abs. 2 UVG) ausgeschlossen sind (BGE 120 V 131 Erw. 2b). Der staatsvertragliche Ausschluss der Leistungskürzung oder -verweigerung beschränkt sich indessen auf die Berufsunfallversicherung und findet auf die Versicherung von Nichtberufsunfällen keine Anwendung (BGE 119 V 179 Erw. 4d, BGE 118 V 309 Erw. 4b; RKUV 1994 Nr. U 207 S. 331 Erw. 2a).
b) Nach schweizerischer Rechtsauffassung sind Unfälle, welche ein Versicherter auf dem Weg zur oder von der Arbeit erleidet (sog. Wegunfälle), in der Regel keine Berufs-, sondern Nichtberufsunfälle (Botschaft zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung, BBl 1976 III S. 165 und 187; MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Bern 1985, S. 99; ALEXANDRA RUMO-JUNGO, Die Leistungskürzung oder -verweigerung gemäss Art. 37-39 UVG, Diss. Freiburg, 1993, S. 68; GHÉLEW/RAMELET/RITTER, Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents, Lausanne 1992, S. 62; zur altrechtlichen Ordnung BGE 95 II 628 Erw. 4c). Dies folgt aus Art. 7 Abs. 2 UVG, welcher nur bei Teilzeitbeschäftigten Unfälle auf dem Arbeitsweg als Berufsunfälle definiert.
Dementsprechend ist bei Unfällen auf dem Arbeitsweg eine Kürzung nach Art. 37 Abs. 2 UVG grundsätzlich möglich, es sei denn, die erwähnten, dem Landesrecht übergeordneten internationalen Abkommen würden unter dem Begriff "Arbeitsunfall" zwingend auch die Wegunfälle verstehen, was nachfolgend zu prüfen ist.
c) Die Auslegung eines Staatsvertrages hat in erster Linie vom Vertragstext auszugehen. Erscheint dieser klar und ist seine Bedeutung, wie sie sich aus dem gewöhnlichen Sprachgebrauch sowie aus Gegenstand und Zweck des Übereinkommens ergibt, nicht offensichtlich sinnwidrig, so kommt eine über den Wortlaut hinausgehende ausdehnende bzw. einschränkende Auslegung nur in Frage, wenn aus dem Zusammenhang oder der Entstehungsgeschichte mit Sicherheit auf eine vom Wortlaut abweichende Willenseinigung der Vertragsstaaten zu schliessen ist (BGE 117 V 269 Erw. 3b mit Hinweisen). In diesem Rahmen waren nach der bisherigen Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts Wendungen und Begriffe, die in einem Sozialversicherungsabkommen Anwendung finden und für die Versicherungsleistungen einer schweizerischen Sozialversicherungseinrichtung massgeblich sind, stets direkt nach schweizerischem innerstaatlichen Recht auszulegen (BGE 119 V 107 Erw. 6a, BGE 112 V 149 Erw. 2a, BGE 111 V 120 Erw. 1b). Das Eidg. Versicherungsgericht hat diese Rechtsprechung in BGE 117 V 268 angesichts des am 6. Juni 1990 für die Schweiz in Kraft getretenen Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 relativiert.
Der Ausdruck "Arbeitsunfälle", der in bezug auf die Art der versicherten Unfälle unklar ist, wird weder in den Abkommen noch in den Materialien näher umschrieben (vgl. Rapport de la conférence internationale du Travail, Trente-cinquième session, Norme minimum de la sécurité sociale, Genève 1952, S. 119, gemäss welchem der Art. 31 zu keinen Bemerkungen Anlass gab).
Offensichtlich sollte dies dem innerstaatlichen Recht der Vertragsparteien überlassen bleiben (CHARLES VILLARS, Le Code européen de sécurité sociale et le Protocole additionnel, Genf, 1979, S. 77). So ist denn auch in Art. 7 des von der Schweiz nicht ratifizierten Übereinkommens Nr. 121 über die Leistungen im Falle von Berufsunfall und Berufskrankheit vom 17. Juni 1964 ausdrücklich geregelt, dass die Vertragsparteien den Arbeitsunfall zu definieren haben, wobei sie angeben müssen, unter welchen Bedingungen ein Wegunfall als Arbeitsunfall gilt (vgl. Bureau international du Travail, Introduction à la sécurité sociale, Genf 1986, S. 46). Eine derartige Regelung wäre entbehrlich gewesen, wenn bereits das Übereinkommen Nr. 102 den Wegunfall als Arbeitsunfall verstanden hätte.
Gestützt auf die zur Anwendung gelangenden internationalen Abkommen kann somit die Frage, ob der Begriff "Arbeitsunfälle" auch Wegunfälle umfasse, nicht beantwortet werden. Die Auslegung hat daher nach innerstaatlichem Recht zu erfolgen (RKUV 1989 Nr. U 63 S. 56 Erw. 4b). Nach Art. 7 Abs. 2 UVG e contrario ist aber der Unfall, welchen der Beschwerdeführer am 14. Juni 1990 mit seinem Velo auf dem Heimweg von der Arbeit erlitten hat, ein Nichtberufsunfall (oben Erw. 2b). Da das Übereinkommen Nr. 102 und die EOSS in diesem Bereich nicht zur Anwendung gelangen (BGE 119 V 179 Erw. 4d), können die Geldleistungen gekürzt werden, wenn die Voraussetzungen des Art. 37 Abs. 2 UVG erfüllt sind.
3. a) Die Vorinstanz führt dazu aus, der ortskundige Beschwerdeführer hätte angesichts der - insbesondere auch auf Augenhöhe eines Autofahrers - eingeschränkten Sicht nach Überwindung der Schlusssteigung, bei Erreichen der von Autos bekanntermassen regelmässig schnell befahrenen Strasse besonders vorsichtig sein und als Vortrittsbelasteter zumindest abbremsen und gegebenenfalls anhalten müssen. Da er dies nicht getan habe, sondern vielmehr aus der Beschleunigungsphase heraus ungebremst auf die Strasse hinausgefahren sei, habe er ein elementares Vorsichtsgebot missachtet. Auch wenn es sich nur um eine kurze Unaufmerksamkeit beziehungsweise Fehlbeurteilung gehandelt haben möge, müsse das Verhalten des Beschwerdeführers in der konkreten Situation grundsätzlich als grobfahrlässig bezeichnet werden. Massgebliche Entlastungsgründe seien nicht ersichtlich. Die Voraussetzungen für eine Kürzung nach Art. 37 Abs. 2 UVG seien daher erfüllt. Die von der SUVA vorgenommene zehnprozentige Leistungskürzung entspreche dem praxisgemässen Kürzungsminimum.
b) Diesen Erwägungen ist beizupflichten. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird nichts vorgebracht, was zu einem andern Ergebnis führen könnte. Grobfahrlässig handelt nach ständiger Rechtsprechung, wer jene elementaren Vorsichtsgebote unbeachtet lässt, die jeder verständige Mensch in der gleichen Lage und unter den gleichen Umständen befolgt hätte, um eine nach dem natürlichen Lauf der Dinge voraussehbare Schädigung zu vermeiden (BGE 118 V 306 Erw. 2a, BGE 114 V 190 Erw. 2a, BGE 111 V 189 Erw. 2c; RKUV 1990 Nr. U 87 S. 56 Erw. 2a). In diesem Sinne hat das Eidg. Versicherungsgericht unter der Herrschaft der gleichlautenden Rechtsprechung zum KUVG die Missachtung der Vortrittsregel von Art. 47 Abs. 5 VRV durch einen Fussgänger im unveröffentlichten Urteil V. vom 6. Februar 1976 als grobfahrlässig betrachtet und eine von der SUVA aufgrund von Art. 98 Abs. 3 KUVG verfügte Leistungskürzung von 10% geschützt. Die Nichtbeachtung des Vortrittsrechts nach Art. 36 Abs. 2 SVG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 4 VRV durch einen Radfahrer ist demnach ebenfalls als Verletzung einer elementaren Verkehrsvorschrift einzustufen, weshalb eine Kürzung wegen Grobfahrlässigkeit möglich ist (unveröffentlichtes Urteil R. vom 5. Oktober 1978). Die Kürzungsquote von 10% ist unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falles und des dem kantonalen Gericht zustehenden Ermessensspielraums nicht zu beanstanden (vgl. dazu BGE 114 V 316 Erw. 5a und b) und wird auch vom Beschwerdeführer nicht in Frage gestellt. | de | Art. 7 Abs. 2 und Art. 37 Abs. 2 UVG, Art. 31 und 69 lit. f des Übereinkommens IAO Nr. 102, Art. 31 und 68 lit. f EOSS: Kürzung bei Unfall auf dem Arbeitsweg. Das Kürzungsverbot bei Grobfahrlässigkeit nach den angeführten internationalen Abkommen findet nur bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten Anwendung.
Ob der Begriff "Arbeitsunfälle" auch Wegunfälle umfasst, beurteilt sich mangels einer Definition in den Abkommen nach innerstaatlichem Recht.
Nach Art. 7 Abs. 2 UVG e contrario zählen die Wegunfälle in der Regel zu den Nichtberufsunfällen. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-40%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,518 | 121 V 40 | 121 V 40
Sachverhalt ab Seite 41
A.- L. (geb. 1943) arbeitete als Gruppenleiter in der Eingliederungsstätte X, einem der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) unterstellten Betrieb. Am 14. Juni 1990 befand er sich mit seinem Fahrrad auf dem Weg von der Arbeit nach Hause. Dabei fuhr er aus einem vortrittsbelasteten Weg auf eine Strasse hinaus, wurde von einem Personenwagen erfasst und erlitt schwere Verletzungen, insbesondere ein schweres Schädel-Hirn-Trauma.
Die SUVA, welcher der Unfall gemeldet wurde, anerkannte grundsätzlich ihre Leistungspflicht, kürzte aber mit Verfügung vom 22. Januar 1992 die Geldleistungen um 10% wegen grobfahrlässiger Herbeiführung des Unfalls. Die hiegegen erhobene Einsprache lehnte sie mit Entscheid vom 24. März 1992 ab.
B.- L. liess Beschwerde führen, die das Obergericht des Kantons Schaffhausen mit Entscheid vom 27. Mai 1994 abwies.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt L. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die SUVA sei zu verpflichten, ihm die gesetzlichen Leistungen ungekürzt auszurichten.
Die SUVA und das Bundesamt für Sozialversicherung schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Vorinstanz hat die von der SUVA verfügte Leistungskürzung in Anwendung von Art. 37 Abs. 2 UVG geschützt. Nach dieser Bestimmung werden die Geldleistungen gekürzt, wenn der Versicherte den Unfall grobfahrlässig herbeigeführt hat.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird geltend gemacht, nach dem Übereinkommen Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit vom 28. Juni 1952, für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978, und der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964 (EOSS), für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978, seien solche Leistungskürzungen bei Arbeitsunfällen nicht mehr zulässig. Der zur Diskussion stehende Unfall habe sich auf dem Arbeitsweg ereignet und müsse daher den Arbeitsunfällen im Sinne der genannten internationalen Abkommen zugeordnet werden.
2. a) Gemäss Art. 31 des Übereinkommens Nr. 102 und Art. 31 EOSS hat jede Vertragspartei Leistungen bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten gemäss den Bestimmungen in den erwähnten Abkommen zu gewährleisten. Nach Art. 68 lit. f EOSS kann eine Leistung, auf die eine geschützte Person nach einem der Teile II bis X Anspruch hätte, ruhen, d.h. sie kann verweigert, gekürzt oder entzogen werden (BGE 120 V 130 Erw. 2a), wenn die betreffende Person den Fall vorsätzlich herbeigeführt hat. Wie das Eidg. Versicherungsgericht in Änderung seiner früheren Praxis (BGE 111 V 201) festgestellt hat, ist die Bestimmung des Art. 68 lit. f EOSS direkt anwendbar (self-executing; BGE 119 V 176 ff.). Dieser Grundsatz gilt ebenfalls für Art. 69 lit. f des Übereinkommens Nr. 102. Daraus folgt, dass auch im Rahmen der obligatorischen Unfallversicherung Leistungskürzungen wegen grobfahrlässiger Herbeiführung des Versicherungsfalles (Art. 37 Abs. 2 UVG) ausgeschlossen sind (BGE 120 V 131 Erw. 2b). Der staatsvertragliche Ausschluss der Leistungskürzung oder -verweigerung beschränkt sich indessen auf die Berufsunfallversicherung und findet auf die Versicherung von Nichtberufsunfällen keine Anwendung (BGE 119 V 179 Erw. 4d, BGE 118 V 309 Erw. 4b; RKUV 1994 Nr. U 207 S. 331 Erw. 2a).
b) Nach schweizerischer Rechtsauffassung sind Unfälle, welche ein Versicherter auf dem Weg zur oder von der Arbeit erleidet (sog. Wegunfälle), in der Regel keine Berufs-, sondern Nichtberufsunfälle (Botschaft zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung, BBl 1976 III S. 165 und 187; MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Bern 1985, S. 99; ALEXANDRA RUMO-JUNGO, Die Leistungskürzung oder -verweigerung gemäss Art. 37-39 UVG, Diss. Freiburg, 1993, S. 68; GHÉLEW/RAMELET/RITTER, Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents, Lausanne 1992, S. 62; zur altrechtlichen Ordnung BGE 95 II 628 Erw. 4c). Dies folgt aus Art. 7 Abs. 2 UVG, welcher nur bei Teilzeitbeschäftigten Unfälle auf dem Arbeitsweg als Berufsunfälle definiert.
Dementsprechend ist bei Unfällen auf dem Arbeitsweg eine Kürzung nach Art. 37 Abs. 2 UVG grundsätzlich möglich, es sei denn, die erwähnten, dem Landesrecht übergeordneten internationalen Abkommen würden unter dem Begriff "Arbeitsunfall" zwingend auch die Wegunfälle verstehen, was nachfolgend zu prüfen ist.
c) Die Auslegung eines Staatsvertrages hat in erster Linie vom Vertragstext auszugehen. Erscheint dieser klar und ist seine Bedeutung, wie sie sich aus dem gewöhnlichen Sprachgebrauch sowie aus Gegenstand und Zweck des Übereinkommens ergibt, nicht offensichtlich sinnwidrig, so kommt eine über den Wortlaut hinausgehende ausdehnende bzw. einschränkende Auslegung nur in Frage, wenn aus dem Zusammenhang oder der Entstehungsgeschichte mit Sicherheit auf eine vom Wortlaut abweichende Willenseinigung der Vertragsstaaten zu schliessen ist (BGE 117 V 269 Erw. 3b mit Hinweisen). In diesem Rahmen waren nach der bisherigen Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts Wendungen und Begriffe, die in einem Sozialversicherungsabkommen Anwendung finden und für die Versicherungsleistungen einer schweizerischen Sozialversicherungseinrichtung massgeblich sind, stets direkt nach schweizerischem innerstaatlichen Recht auszulegen (BGE 119 V 107 Erw. 6a, BGE 112 V 149 Erw. 2a, BGE 111 V 120 Erw. 1b). Das Eidg. Versicherungsgericht hat diese Rechtsprechung in BGE 117 V 268 angesichts des am 6. Juni 1990 für die Schweiz in Kraft getretenen Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 relativiert.
Der Ausdruck "Arbeitsunfälle", der in bezug auf die Art der versicherten Unfälle unklar ist, wird weder in den Abkommen noch in den Materialien näher umschrieben (vgl. Rapport de la conférence internationale du Travail, Trente-cinquième session, Norme minimum de la sécurité sociale, Genève 1952, S. 119, gemäss welchem der Art. 31 zu keinen Bemerkungen Anlass gab).
Offensichtlich sollte dies dem innerstaatlichen Recht der Vertragsparteien überlassen bleiben (CHARLES VILLARS, Le Code européen de sécurité sociale et le Protocole additionnel, Genf, 1979, S. 77). So ist denn auch in Art. 7 des von der Schweiz nicht ratifizierten Übereinkommens Nr. 121 über die Leistungen im Falle von Berufsunfall und Berufskrankheit vom 17. Juni 1964 ausdrücklich geregelt, dass die Vertragsparteien den Arbeitsunfall zu definieren haben, wobei sie angeben müssen, unter welchen Bedingungen ein Wegunfall als Arbeitsunfall gilt (vgl. Bureau international du Travail, Introduction à la sécurité sociale, Genf 1986, S. 46). Eine derartige Regelung wäre entbehrlich gewesen, wenn bereits das Übereinkommen Nr. 102 den Wegunfall als Arbeitsunfall verstanden hätte.
Gestützt auf die zur Anwendung gelangenden internationalen Abkommen kann somit die Frage, ob der Begriff "Arbeitsunfälle" auch Wegunfälle umfasse, nicht beantwortet werden. Die Auslegung hat daher nach innerstaatlichem Recht zu erfolgen (RKUV 1989 Nr. U 63 S. 56 Erw. 4b). Nach Art. 7 Abs. 2 UVG e contrario ist aber der Unfall, welchen der Beschwerdeführer am 14. Juni 1990 mit seinem Velo auf dem Heimweg von der Arbeit erlitten hat, ein Nichtberufsunfall (oben Erw. 2b). Da das Übereinkommen Nr. 102 und die EOSS in diesem Bereich nicht zur Anwendung gelangen (BGE 119 V 179 Erw. 4d), können die Geldleistungen gekürzt werden, wenn die Voraussetzungen des Art. 37 Abs. 2 UVG erfüllt sind.
3. a) Die Vorinstanz führt dazu aus, der ortskundige Beschwerdeführer hätte angesichts der - insbesondere auch auf Augenhöhe eines Autofahrers - eingeschränkten Sicht nach Überwindung der Schlusssteigung, bei Erreichen der von Autos bekanntermassen regelmässig schnell befahrenen Strasse besonders vorsichtig sein und als Vortrittsbelasteter zumindest abbremsen und gegebenenfalls anhalten müssen. Da er dies nicht getan habe, sondern vielmehr aus der Beschleunigungsphase heraus ungebremst auf die Strasse hinausgefahren sei, habe er ein elementares Vorsichtsgebot missachtet. Auch wenn es sich nur um eine kurze Unaufmerksamkeit beziehungsweise Fehlbeurteilung gehandelt haben möge, müsse das Verhalten des Beschwerdeführers in der konkreten Situation grundsätzlich als grobfahrlässig bezeichnet werden. Massgebliche Entlastungsgründe seien nicht ersichtlich. Die Voraussetzungen für eine Kürzung nach Art. 37 Abs. 2 UVG seien daher erfüllt. Die von der SUVA vorgenommene zehnprozentige Leistungskürzung entspreche dem praxisgemässen Kürzungsminimum.
b) Diesen Erwägungen ist beizupflichten. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird nichts vorgebracht, was zu einem andern Ergebnis führen könnte. Grobfahrlässig handelt nach ständiger Rechtsprechung, wer jene elementaren Vorsichtsgebote unbeachtet lässt, die jeder verständige Mensch in der gleichen Lage und unter den gleichen Umständen befolgt hätte, um eine nach dem natürlichen Lauf der Dinge voraussehbare Schädigung zu vermeiden (BGE 118 V 306 Erw. 2a, BGE 114 V 190 Erw. 2a, BGE 111 V 189 Erw. 2c; RKUV 1990 Nr. U 87 S. 56 Erw. 2a). In diesem Sinne hat das Eidg. Versicherungsgericht unter der Herrschaft der gleichlautenden Rechtsprechung zum KUVG die Missachtung der Vortrittsregel von Art. 47 Abs. 5 VRV durch einen Fussgänger im unveröffentlichten Urteil V. vom 6. Februar 1976 als grobfahrlässig betrachtet und eine von der SUVA aufgrund von Art. 98 Abs. 3 KUVG verfügte Leistungskürzung von 10% geschützt. Die Nichtbeachtung des Vortrittsrechts nach Art. 36 Abs. 2 SVG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 4 VRV durch einen Radfahrer ist demnach ebenfalls als Verletzung einer elementaren Verkehrsvorschrift einzustufen, weshalb eine Kürzung wegen Grobfahrlässigkeit möglich ist (unveröffentlichtes Urteil R. vom 5. Oktober 1978). Die Kürzungsquote von 10% ist unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falles und des dem kantonalen Gericht zustehenden Ermessensspielraums nicht zu beanstanden (vgl. dazu BGE 114 V 316 Erw. 5a und b) und wird auch vom Beschwerdeführer nicht in Frage gestellt. | de | Art. 7 al. 2 et art. 37 al. 2 LAA, art. 31 et 69 let. f de la Convention OIT no 102, art. 31 et 68 let. f CESS: Réduction des prestations en espèces à la suite d'un accident de trajet. Les normes de droit international précitées qui font obstacle à une réduction des prestations d'assurance pour faute grave ne s'appliquent qu'en cas d'accidents et de maladies professionnels.
Le point de savoir si la notion d'accident professionnel, qui n'est pas définie par les Conventions internationales, englobe également les accidents de trajet doit être examiné à la lumière du droit interne.
En règle générale, les accidents de trajet font partie de la catégorie des accidents non professionnels (art. 7 al. 2 LAA a contrario). | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-40%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,519 | 121 V 40 | 121 V 40
Sachverhalt ab Seite 41
A.- L. (geb. 1943) arbeitete als Gruppenleiter in der Eingliederungsstätte X, einem der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) unterstellten Betrieb. Am 14. Juni 1990 befand er sich mit seinem Fahrrad auf dem Weg von der Arbeit nach Hause. Dabei fuhr er aus einem vortrittsbelasteten Weg auf eine Strasse hinaus, wurde von einem Personenwagen erfasst und erlitt schwere Verletzungen, insbesondere ein schweres Schädel-Hirn-Trauma.
Die SUVA, welcher der Unfall gemeldet wurde, anerkannte grundsätzlich ihre Leistungspflicht, kürzte aber mit Verfügung vom 22. Januar 1992 die Geldleistungen um 10% wegen grobfahrlässiger Herbeiführung des Unfalls. Die hiegegen erhobene Einsprache lehnte sie mit Entscheid vom 24. März 1992 ab.
B.- L. liess Beschwerde führen, die das Obergericht des Kantons Schaffhausen mit Entscheid vom 27. Mai 1994 abwies.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt L. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die SUVA sei zu verpflichten, ihm die gesetzlichen Leistungen ungekürzt auszurichten.
Die SUVA und das Bundesamt für Sozialversicherung schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Vorinstanz hat die von der SUVA verfügte Leistungskürzung in Anwendung von Art. 37 Abs. 2 UVG geschützt. Nach dieser Bestimmung werden die Geldleistungen gekürzt, wenn der Versicherte den Unfall grobfahrlässig herbeigeführt hat.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird geltend gemacht, nach dem Übereinkommen Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit vom 28. Juni 1952, für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978, und der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964 (EOSS), für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978, seien solche Leistungskürzungen bei Arbeitsunfällen nicht mehr zulässig. Der zur Diskussion stehende Unfall habe sich auf dem Arbeitsweg ereignet und müsse daher den Arbeitsunfällen im Sinne der genannten internationalen Abkommen zugeordnet werden.
2. a) Gemäss Art. 31 des Übereinkommens Nr. 102 und Art. 31 EOSS hat jede Vertragspartei Leistungen bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten gemäss den Bestimmungen in den erwähnten Abkommen zu gewährleisten. Nach Art. 68 lit. f EOSS kann eine Leistung, auf die eine geschützte Person nach einem der Teile II bis X Anspruch hätte, ruhen, d.h. sie kann verweigert, gekürzt oder entzogen werden (BGE 120 V 130 Erw. 2a), wenn die betreffende Person den Fall vorsätzlich herbeigeführt hat. Wie das Eidg. Versicherungsgericht in Änderung seiner früheren Praxis (BGE 111 V 201) festgestellt hat, ist die Bestimmung des Art. 68 lit. f EOSS direkt anwendbar (self-executing; BGE 119 V 176 ff.). Dieser Grundsatz gilt ebenfalls für Art. 69 lit. f des Übereinkommens Nr. 102. Daraus folgt, dass auch im Rahmen der obligatorischen Unfallversicherung Leistungskürzungen wegen grobfahrlässiger Herbeiführung des Versicherungsfalles (Art. 37 Abs. 2 UVG) ausgeschlossen sind (BGE 120 V 131 Erw. 2b). Der staatsvertragliche Ausschluss der Leistungskürzung oder -verweigerung beschränkt sich indessen auf die Berufsunfallversicherung und findet auf die Versicherung von Nichtberufsunfällen keine Anwendung (BGE 119 V 179 Erw. 4d, BGE 118 V 309 Erw. 4b; RKUV 1994 Nr. U 207 S. 331 Erw. 2a).
b) Nach schweizerischer Rechtsauffassung sind Unfälle, welche ein Versicherter auf dem Weg zur oder von der Arbeit erleidet (sog. Wegunfälle), in der Regel keine Berufs-, sondern Nichtberufsunfälle (Botschaft zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung, BBl 1976 III S. 165 und 187; MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Bern 1985, S. 99; ALEXANDRA RUMO-JUNGO, Die Leistungskürzung oder -verweigerung gemäss Art. 37-39 UVG, Diss. Freiburg, 1993, S. 68; GHÉLEW/RAMELET/RITTER, Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents, Lausanne 1992, S. 62; zur altrechtlichen Ordnung BGE 95 II 628 Erw. 4c). Dies folgt aus Art. 7 Abs. 2 UVG, welcher nur bei Teilzeitbeschäftigten Unfälle auf dem Arbeitsweg als Berufsunfälle definiert.
Dementsprechend ist bei Unfällen auf dem Arbeitsweg eine Kürzung nach Art. 37 Abs. 2 UVG grundsätzlich möglich, es sei denn, die erwähnten, dem Landesrecht übergeordneten internationalen Abkommen würden unter dem Begriff "Arbeitsunfall" zwingend auch die Wegunfälle verstehen, was nachfolgend zu prüfen ist.
c) Die Auslegung eines Staatsvertrages hat in erster Linie vom Vertragstext auszugehen. Erscheint dieser klar und ist seine Bedeutung, wie sie sich aus dem gewöhnlichen Sprachgebrauch sowie aus Gegenstand und Zweck des Übereinkommens ergibt, nicht offensichtlich sinnwidrig, so kommt eine über den Wortlaut hinausgehende ausdehnende bzw. einschränkende Auslegung nur in Frage, wenn aus dem Zusammenhang oder der Entstehungsgeschichte mit Sicherheit auf eine vom Wortlaut abweichende Willenseinigung der Vertragsstaaten zu schliessen ist (BGE 117 V 269 Erw. 3b mit Hinweisen). In diesem Rahmen waren nach der bisherigen Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts Wendungen und Begriffe, die in einem Sozialversicherungsabkommen Anwendung finden und für die Versicherungsleistungen einer schweizerischen Sozialversicherungseinrichtung massgeblich sind, stets direkt nach schweizerischem innerstaatlichen Recht auszulegen (BGE 119 V 107 Erw. 6a, BGE 112 V 149 Erw. 2a, BGE 111 V 120 Erw. 1b). Das Eidg. Versicherungsgericht hat diese Rechtsprechung in BGE 117 V 268 angesichts des am 6. Juni 1990 für die Schweiz in Kraft getretenen Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 relativiert.
Der Ausdruck "Arbeitsunfälle", der in bezug auf die Art der versicherten Unfälle unklar ist, wird weder in den Abkommen noch in den Materialien näher umschrieben (vgl. Rapport de la conférence internationale du Travail, Trente-cinquième session, Norme minimum de la sécurité sociale, Genève 1952, S. 119, gemäss welchem der Art. 31 zu keinen Bemerkungen Anlass gab).
Offensichtlich sollte dies dem innerstaatlichen Recht der Vertragsparteien überlassen bleiben (CHARLES VILLARS, Le Code européen de sécurité sociale et le Protocole additionnel, Genf, 1979, S. 77). So ist denn auch in Art. 7 des von der Schweiz nicht ratifizierten Übereinkommens Nr. 121 über die Leistungen im Falle von Berufsunfall und Berufskrankheit vom 17. Juni 1964 ausdrücklich geregelt, dass die Vertragsparteien den Arbeitsunfall zu definieren haben, wobei sie angeben müssen, unter welchen Bedingungen ein Wegunfall als Arbeitsunfall gilt (vgl. Bureau international du Travail, Introduction à la sécurité sociale, Genf 1986, S. 46). Eine derartige Regelung wäre entbehrlich gewesen, wenn bereits das Übereinkommen Nr. 102 den Wegunfall als Arbeitsunfall verstanden hätte.
Gestützt auf die zur Anwendung gelangenden internationalen Abkommen kann somit die Frage, ob der Begriff "Arbeitsunfälle" auch Wegunfälle umfasse, nicht beantwortet werden. Die Auslegung hat daher nach innerstaatlichem Recht zu erfolgen (RKUV 1989 Nr. U 63 S. 56 Erw. 4b). Nach Art. 7 Abs. 2 UVG e contrario ist aber der Unfall, welchen der Beschwerdeführer am 14. Juni 1990 mit seinem Velo auf dem Heimweg von der Arbeit erlitten hat, ein Nichtberufsunfall (oben Erw. 2b). Da das Übereinkommen Nr. 102 und die EOSS in diesem Bereich nicht zur Anwendung gelangen (BGE 119 V 179 Erw. 4d), können die Geldleistungen gekürzt werden, wenn die Voraussetzungen des Art. 37 Abs. 2 UVG erfüllt sind.
3. a) Die Vorinstanz führt dazu aus, der ortskundige Beschwerdeführer hätte angesichts der - insbesondere auch auf Augenhöhe eines Autofahrers - eingeschränkten Sicht nach Überwindung der Schlusssteigung, bei Erreichen der von Autos bekanntermassen regelmässig schnell befahrenen Strasse besonders vorsichtig sein und als Vortrittsbelasteter zumindest abbremsen und gegebenenfalls anhalten müssen. Da er dies nicht getan habe, sondern vielmehr aus der Beschleunigungsphase heraus ungebremst auf die Strasse hinausgefahren sei, habe er ein elementares Vorsichtsgebot missachtet. Auch wenn es sich nur um eine kurze Unaufmerksamkeit beziehungsweise Fehlbeurteilung gehandelt haben möge, müsse das Verhalten des Beschwerdeführers in der konkreten Situation grundsätzlich als grobfahrlässig bezeichnet werden. Massgebliche Entlastungsgründe seien nicht ersichtlich. Die Voraussetzungen für eine Kürzung nach Art. 37 Abs. 2 UVG seien daher erfüllt. Die von der SUVA vorgenommene zehnprozentige Leistungskürzung entspreche dem praxisgemässen Kürzungsminimum.
b) Diesen Erwägungen ist beizupflichten. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird nichts vorgebracht, was zu einem andern Ergebnis führen könnte. Grobfahrlässig handelt nach ständiger Rechtsprechung, wer jene elementaren Vorsichtsgebote unbeachtet lässt, die jeder verständige Mensch in der gleichen Lage und unter den gleichen Umständen befolgt hätte, um eine nach dem natürlichen Lauf der Dinge voraussehbare Schädigung zu vermeiden (BGE 118 V 306 Erw. 2a, BGE 114 V 190 Erw. 2a, BGE 111 V 189 Erw. 2c; RKUV 1990 Nr. U 87 S. 56 Erw. 2a). In diesem Sinne hat das Eidg. Versicherungsgericht unter der Herrschaft der gleichlautenden Rechtsprechung zum KUVG die Missachtung der Vortrittsregel von Art. 47 Abs. 5 VRV durch einen Fussgänger im unveröffentlichten Urteil V. vom 6. Februar 1976 als grobfahrlässig betrachtet und eine von der SUVA aufgrund von Art. 98 Abs. 3 KUVG verfügte Leistungskürzung von 10% geschützt. Die Nichtbeachtung des Vortrittsrechts nach Art. 36 Abs. 2 SVG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 4 VRV durch einen Radfahrer ist demnach ebenfalls als Verletzung einer elementaren Verkehrsvorschrift einzustufen, weshalb eine Kürzung wegen Grobfahrlässigkeit möglich ist (unveröffentlichtes Urteil R. vom 5. Oktober 1978). Die Kürzungsquote von 10% ist unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falles und des dem kantonalen Gericht zustehenden Ermessensspielraums nicht zu beanstanden (vgl. dazu BGE 114 V 316 Erw. 5a und b) und wird auch vom Beschwerdeführer nicht in Frage gestellt. | de | Art. 7 cpv. 2 e art. 37 cpv. 2 LAINF, art. 31 e 69 lett. f della Convenzione OIL n. 102, art. 31 e 68 lett. f CESS: Riduzione della prestazione nel caso di infortunio occorso sul tragitto per recarsi al lavoro o sulla via di ritorno. Il divieto di riduzione della prestazione per colpa grave ai sensi delle disposizioni di diritto internazionale citate è applicato solo agli infortuni sul lavoro e alle malattie professionali.
Carente una definizione nelle norme internazionali, la questione di sapere se la nozione di "infortuni sul lavoro" comprenda pure gli infortuni occorsi sul tragitto per recarsi al lavoro o sulla via di ritorno deve essere risolta secondo il diritto nazionale.
Giusta l'art. 7 cpv. 2 LAINF e contrario, gli infortuni intervenuti sul tragitto per recarsi al lavoro o sulla via di ritorno rientrano, di regola, nella categoria degli infortuni non professionali. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-40%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,520 | 121 V 45 | 121 V 45
Sachverhalt ab Seite 46
A.- K. (geb. 1949) arbeitete in der Firma X AG einem der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) unterstellten Betrieb. Als er sich am 29. Juli 1992, mittags, mit einem Motorfahrrad auf dem Weg zur Arbeit befand, wurde er von einem Kleinbus angefahren und weggeschleudert. Dabei erlitt er unter anderem schwere Kopfverletzungen.
Die SUVA, welcher der Unfall gemeldet wurde, anerkannte grundsätzlich ihre Leistungspflicht, kürzte aber mit Verfügung vom 28. September 1992 die Geldleistungen um 10%, weil der Versicherte nach ihren Erhebungen den Schutzhelm nicht getragen habe, was ein grobes Verschulden darstelle. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 10. März 1993 fest.
B.- K. liess Beschwerde führen, die das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Entscheid vom 14. Juli 1993 abwies.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt K. die Aufhebung des kantonalen Entscheids beantragen.
Die SUVA schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, das Bundesamt für Sozialversicherung verzichtet auf Vernehmlassung.
Im Rahmen eines - nach Edition von Strafakten angeordneten - zweiten Schriftenwechsels halten die Parteien an ihren Begehren fest.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 37 Abs. 2 UVG werden die Geldleistungen gekürzt, wenn der Versicherte den Unfall grobfahrlässig herbeigeführt hat. Bei Berufsunfällen sind Leistungskürzungen, anders als bei Nichtberufsunfällen, nach staatsvertraglichem Recht unzulässig (Art. 31 und 69 lit. f des Übereinkommens Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit vom 28. Juni 1952, für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978, und Art. 31 und 68 lit. f der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964, für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978; BGE 119 V 179 Erw. 4d mit Hinweisen). Nach einem neuesten Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts (BGE 121 V 40) sind aber Kürzungen bei einem Unfall auf dem Arbeitsweg zulässig, da die erwähnten Staatsverträge den Arbeits- und Berufsunfall nicht definieren und der Arbeitswegunfall nach schweizerischem Recht zu den Nichtberufsunfällen zählt.
2. Streitig ist zunächst, ob der Beschwerdeführer anlässlich der Unglücksfahrt den Schutzhelm getragen hat.
a) Die Verwaltung als verfügende Instanz und - im Beschwerdefall - der Richter dürfen eine Tatsache nur dann als bewiesen annehmen, wenn sie von ihrem Bestehen überzeugt sind (KUMMER, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4. Aufl., Bern 1984, S. 136). Im Sozialversicherungsrecht hat der Richter seinen Entscheid, sofern das Gesetz nicht etwas Abweichendes vorsieht, nach dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu fällen. Die blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhalts genügt den Beweisanforderungen nicht. Der Richter hat vielmehr jener Sachverhaltsdarstellung zu folgen, die er von allen möglichen Geschehensabläufen als die wahrscheinlichste würdigt (BGE 119 V 9 Erw. 3c/aa mit Hinweisen).
Bei sich widersprechenden Angaben des Versicherten über den Unfallhergang ist auf die Beweismaxime hinzuweisen, wonach die sogenannten spontanen "Aussagen der ersten Stunde" in der Regel unbefangener und zuverlässiger sind als spätere Darstellungen, die bewusst oder unbewusst von nachträglichen Überlegungen versicherungsrechtlicher oder anderer Art beeinflusst sein können. Wenn der Versicherte seine Darstellung im Laufe der Zeit wechselt, kommt den Angaben, die er kurz nach dem Unfall gemacht hat, meistens grösseres Gewicht zu als jenen nach Kenntnis einer Ablehnungsverfügung des Versicherers (BGE 115 V 143 Erw. 8c; RKUV 1988 Nr. U 55 S. 363 Erw. 3b/aa mit Hinweisen).
b) Gestützt auf die Aussagen des Unfallverursachers und eines Zeugen kann die Frage, ob der Beschwerdeführer den Helm getragen hat, nicht beantwortet werden. Anlässlich der polizeilichen Einvernahme gut 10 Tage nach dem Unfall gab der Beschwerdeführer zu Protokoll, dass er einen schwarzen Sonnenhut auf dem Kopf getragen habe. Auf die Frage, wo sich sein Helm befunden habe, antwortete er, er glaube, sei sich aber nicht mehr sicher, dass er ihn auf die Lenkstange gelegt habe (Einvernahmeprotokoll vom 7. August 1992). Im Rahmen des Verfahrens vor der SUVA und in der Einsprache liess er geltend machen, es sei offensichtlich, dass die Kausalität zwischen dem Nichttragen des Schutzhelms und den erlittenen Verletzungen nicht gegeben sei (Schreiben vom 21. September 1992, Einsprache vom 30. September 1992). Erst in der Ergänzung zur Einsprache vom 31. Januar 1993 liess der Beschwerdeführer erstmals einwenden, es sei möglich, dass sich der Helm während des Sturzes vom Kopf gelöst habe. Da die SUVA auch in ihrem Einspracheentscheid vom 10. März 1993 davon ausging, dass der Versicherte den Helm im Unfallzeitpunkt mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht getragen habe, wurde in der kantonalen Beschwerde schliesslich argumentiert, es treffe keineswegs zu, dass der Beschwerdeführer den Helm nicht getragen habe. Diesbezüglich könne der wahre Sachverhalt nicht als erstellt betrachtet werden. Der Versicherte vermöge sich nicht an das Unfallgeschehen zu erinnern, sondern nur an die Vorgänge vor dem Unfall. Daher könne er mit Bezug auf das Tragen oder Nichttragen des Helms keine glaubwürdigen Angaben liefern (Beschwerde vom 8. Juni 1993). Auch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird bestritten, dass das Nichttragen des Helms mit überwiegender Wahrscheinlichkeit bewiesen sei.
Den nach dem Einspracheentscheid, in Kenntnis der drohenden Leistungskürzung erhobenen Behauptungen kann indessen nicht der gleiche Beweiswert zuerkannt werden wie der ersten, von rechtlichen Überlegungen unbeeinflussten Aussage des Beschwerdeführers. Gemäss dieser hat der Beschwerdeführer im Zeitpunkt des Unfalls einen schwarzen Sonnenhut getragen und den Helm lediglich auf dem Mofa mitgeführt. Auf diese Aussage, welche der Beschwerdeführer durch seine Unterschrift bestätigt hat, ist abzustellen (vgl. BGE 108 V 250 Erw. 4a; RKUV 1984 Nr. K 570 S. 54 Erw. 2). Zudem ist es vorliegend unglaubwürdig, dass dem Beschwerdeführer während des Sturzes der Helm vom Kopf gerissen worden sein soll, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht wird: Denn einerseits ist ein Schutzhelm mit einem Kinnriemen versehen, der - korrekt festgemacht - verhindert, dass der Helm bei einem Unfall verloren wird; anderseits bestehen in den medizinischen Akten keine Hinweise darauf, dass der Helm gewaltsam vom Kopf gerissen worden ist, was entsprechende Verletzungen hinterlassen hätte.
c) In Würdigung aller Umstände ist mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt des Unfalls seinen Schutzhelm zwar mitgeführt, aber nicht getragen hat. Dieses Verhalten stellt grundsätzlich eine grobe Fahrlässigkeit dar, welche eine Kürzung der Versicherungsleistungen rechtfertigt, wenn zwischen einem solchen Verschulden und dem Unfallereignis oder seinen Folgen - nebst dem immer erforderlichen natürlichen - ein adäquater Kausalzusammenhang besteht (BGE 118 V 307 Erw. 2c). Während der natürliche Kausalzusammenhang vorliegend ohne weiteres angenommen werden darf - das beweismässig erstellte Nichttragen des Helms hat, zumindest im Sinn einer Teilursache, zu den eingetretenen schweren Kopfverletzungen beigetragen -, ist die Frage der Adäquanz nachfolgend zu prüfen.
3. a) Nach der Rechtsprechung hat ein Ereignis dann als adäquate Ursache eines Erfolges zu gelten, wenn es nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und nach der allgemeinen Lebenserfahrung an sich geeignet ist, einen Erfolg von der Art des eingetretenen herbeizuführen, der Eintritt dieses Erfolges also durch das Ereignis allgemein als begünstigt erscheint (BGE 119 V 406 Erw. 4a mit Hinweisen; vgl. auch BGE 119 Ib 343 Erw. 3c).
b) Der Beschwerdeführer erlitt durch den Unfall schwere Kopfverletzungen, das heisst ein Schädelhirntrauma mit contusio cerebri und subduralem Hämatom links, Rissquetschwunde perital links sowie Subduralhämatom links fronto-parietal (Bericht des Kreisarzt-Stellvertreters Dr. med. B. vom 14. Mai 1993).
Eine Untersuchung der Medizinischen Hochschule Hannover hat ergeben, dass bei Zweiradfahrern der Kopf eine stark verletzungsgefährdete Körperregion ist. Nahezu die Hälfte der Personen seien hier verletzt worden: 73% der nicht helmgeschützten und 42% der helmgeschützten - Zahlen, welche die Schutzwirkung des Helms belegen würden. Während mit und ohne Helm nahezu die gleichen Verletzungsmuster aufgetreten seien, zeige dennoch die Schwere der Verletzungen deutlich eine Minderung, wenn der Helm getragen werde. So seien 8,9% Hirnkontusionen bei Nichthelmträgern und lediglich 4,1% bei Helmbenutzern aufgetreten. Auch der Anteil von schweren Frakturen, wie unter anderem der Schädelbasis, habe mit Helm weniger häufig festgestellt werden können (DIETMAR OTTE, Kinematik des motorisierten Zweiradunfalles - Verletzungsmuster, Langzeitfolgen und Schutzmöglichkeiten, in: Zeitschrift für Unfallchirurgie, Versicherungsmedizin und Berufskrankheiten, 80/1987 S. 39). Auch PD Dr. med. F. vom Gerichtsmedizinischen Institut der Universität Y schreibt, dass der Helm ein wirkungsvolles Mittel zur Verminderung der Unfallfolgen sei und dass seine günstigen Auswirkungen auf die Schwere der Unfälle durch statistische Untersuchungen belegt seien (O. FRYC, Accidents des motocycles par rapport aux statistiques suisses des accidents de la circulation, in: Zeitschrift für Unfallchirurgie, Versicherungsmedizin und Berufskrankheiten, 80/1987 S. 14). Weiter wird in einer Studie festgehalten, dass ein (am 1. Mai 1989 eingeführtes) Helmobligatorium für Mofafahrer zweifellos die Unfallfolgen günstig beeinflussen würde und sich dadurch ein Grossteil der kurzen Hospitalisationen infolge Commotio cerebri erübrigen könne (ENZLER/STÖHR/HARDER, Unfälle mit Zweiradfahrzeugen, Studie über 224 Verunfallte, die 1984 im Kantonsspital Basel stationär behandelt wurden, in: Zeitschrift für Unfallchirurgie, Versicherungsmedizin und Berufskrankheiten, 80/1987 S. 99 f.).
Auch anlässlich der Beratung des Art. 57 Abs. 5 SVG, mit welchem dem Bundesrat die Kompetenz zur Einführung eines Helmobligatoriums übertragen wurde, bestand Einigkeit darüber, dass das Tragen eines Schutzhelms ein wirksames Mittel zur Verminderung von Unfallfolgen darstellt (Sten.Bull. 1979 NN II 914 ff., Voten Wilhelm, Spreng und Felber; vgl. BGE 118 IV 194 Erw. 2c). Im unveröffentlichten Urteil W. vom 9. Februar 1989 führt das Eidg. Versicherungsgericht aus, es sei unerheblich, dass das Nichttragen des zuerst nur für Motorradfahrer vorgeschriebenen Schutzhelms zwar nicht für das Unfallereignis, sondern nur für dessen Folgen, insbesondere für die erlittene Commotio cerebri, kausal gewesen sei.
c) Aus dem Gesagten folgt, dass ein Schutzhelm im Falle eines Sturzes eines Zweiradfahrers Kopfverletzungen zu verhindern oder erheblich zu verringern vermag. Es kann daher auch ohne aufwendige unfalltechnische und unfallmedizinische Untersuchungen davon ausgegangen werden, dass die Verletzungen nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge beim Tragen des Schutzhelms nicht oder nicht im selben Ausmass entstanden wären. In diesem Sinne ist der adäquate Kausalzusammenhang zwischen dem Nichttragen des Schutzhelms und der Schwere der erlittenen Unfallverletzungen zu vermuten. Diese Vermutung gilt jedenfalls so lange, als es dem Versicherten (RKUV 1994 Nr. U 198 S. 221 Erw. 2) nicht gelingt, aufgrund des konkreten Unfallgeschehens darzutun, dass die Verletzungen auch mit Schutzhelm gleich schwer gewesen wären (vgl. BGE 109 V 154 Erw. 3b in fine; RKUV 1986 Nr. U 9 S. 354 Erw. 4a).
d) Im vorliegenden Fall wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine derartige Nichtexistenz oder Unterbrechung des adäquaten Kausalzusammenhangs nicht hinreichend belegt. Damit erweist sich die von der SUVA verfügte und von der Vorinstanz geschützte Leistungskürzung, auch in masslicher Hinsicht, als Rechtens. | de | Art. 37 Abs. 2 UVG: Kürzung der Geldleistungen bei Grobfahrlässigkeit. Das Nichttragen des Schutzhelms durch einen Mofafahrer stellt eine die Kürzung von Versicherungsleistungen rechtfertigende Grobfahrlässigkeit dar. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-45%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,521 | 121 V 45 | 121 V 45
Sachverhalt ab Seite 46
A.- K. (geb. 1949) arbeitete in der Firma X AG einem der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) unterstellten Betrieb. Als er sich am 29. Juli 1992, mittags, mit einem Motorfahrrad auf dem Weg zur Arbeit befand, wurde er von einem Kleinbus angefahren und weggeschleudert. Dabei erlitt er unter anderem schwere Kopfverletzungen.
Die SUVA, welcher der Unfall gemeldet wurde, anerkannte grundsätzlich ihre Leistungspflicht, kürzte aber mit Verfügung vom 28. September 1992 die Geldleistungen um 10%, weil der Versicherte nach ihren Erhebungen den Schutzhelm nicht getragen habe, was ein grobes Verschulden darstelle. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 10. März 1993 fest.
B.- K. liess Beschwerde führen, die das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Entscheid vom 14. Juli 1993 abwies.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt K. die Aufhebung des kantonalen Entscheids beantragen.
Die SUVA schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, das Bundesamt für Sozialversicherung verzichtet auf Vernehmlassung.
Im Rahmen eines - nach Edition von Strafakten angeordneten - zweiten Schriftenwechsels halten die Parteien an ihren Begehren fest.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 37 Abs. 2 UVG werden die Geldleistungen gekürzt, wenn der Versicherte den Unfall grobfahrlässig herbeigeführt hat. Bei Berufsunfällen sind Leistungskürzungen, anders als bei Nichtberufsunfällen, nach staatsvertraglichem Recht unzulässig (Art. 31 und 69 lit. f des Übereinkommens Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit vom 28. Juni 1952, für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978, und Art. 31 und 68 lit. f der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964, für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978; BGE 119 V 179 Erw. 4d mit Hinweisen). Nach einem neuesten Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts (BGE 121 V 40) sind aber Kürzungen bei einem Unfall auf dem Arbeitsweg zulässig, da die erwähnten Staatsverträge den Arbeits- und Berufsunfall nicht definieren und der Arbeitswegunfall nach schweizerischem Recht zu den Nichtberufsunfällen zählt.
2. Streitig ist zunächst, ob der Beschwerdeführer anlässlich der Unglücksfahrt den Schutzhelm getragen hat.
a) Die Verwaltung als verfügende Instanz und - im Beschwerdefall - der Richter dürfen eine Tatsache nur dann als bewiesen annehmen, wenn sie von ihrem Bestehen überzeugt sind (KUMMER, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4. Aufl., Bern 1984, S. 136). Im Sozialversicherungsrecht hat der Richter seinen Entscheid, sofern das Gesetz nicht etwas Abweichendes vorsieht, nach dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu fällen. Die blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhalts genügt den Beweisanforderungen nicht. Der Richter hat vielmehr jener Sachverhaltsdarstellung zu folgen, die er von allen möglichen Geschehensabläufen als die wahrscheinlichste würdigt (BGE 119 V 9 Erw. 3c/aa mit Hinweisen).
Bei sich widersprechenden Angaben des Versicherten über den Unfallhergang ist auf die Beweismaxime hinzuweisen, wonach die sogenannten spontanen "Aussagen der ersten Stunde" in der Regel unbefangener und zuverlässiger sind als spätere Darstellungen, die bewusst oder unbewusst von nachträglichen Überlegungen versicherungsrechtlicher oder anderer Art beeinflusst sein können. Wenn der Versicherte seine Darstellung im Laufe der Zeit wechselt, kommt den Angaben, die er kurz nach dem Unfall gemacht hat, meistens grösseres Gewicht zu als jenen nach Kenntnis einer Ablehnungsverfügung des Versicherers (BGE 115 V 143 Erw. 8c; RKUV 1988 Nr. U 55 S. 363 Erw. 3b/aa mit Hinweisen).
b) Gestützt auf die Aussagen des Unfallverursachers und eines Zeugen kann die Frage, ob der Beschwerdeführer den Helm getragen hat, nicht beantwortet werden. Anlässlich der polizeilichen Einvernahme gut 10 Tage nach dem Unfall gab der Beschwerdeführer zu Protokoll, dass er einen schwarzen Sonnenhut auf dem Kopf getragen habe. Auf die Frage, wo sich sein Helm befunden habe, antwortete er, er glaube, sei sich aber nicht mehr sicher, dass er ihn auf die Lenkstange gelegt habe (Einvernahmeprotokoll vom 7. August 1992). Im Rahmen des Verfahrens vor der SUVA und in der Einsprache liess er geltend machen, es sei offensichtlich, dass die Kausalität zwischen dem Nichttragen des Schutzhelms und den erlittenen Verletzungen nicht gegeben sei (Schreiben vom 21. September 1992, Einsprache vom 30. September 1992). Erst in der Ergänzung zur Einsprache vom 31. Januar 1993 liess der Beschwerdeführer erstmals einwenden, es sei möglich, dass sich der Helm während des Sturzes vom Kopf gelöst habe. Da die SUVA auch in ihrem Einspracheentscheid vom 10. März 1993 davon ausging, dass der Versicherte den Helm im Unfallzeitpunkt mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht getragen habe, wurde in der kantonalen Beschwerde schliesslich argumentiert, es treffe keineswegs zu, dass der Beschwerdeführer den Helm nicht getragen habe. Diesbezüglich könne der wahre Sachverhalt nicht als erstellt betrachtet werden. Der Versicherte vermöge sich nicht an das Unfallgeschehen zu erinnern, sondern nur an die Vorgänge vor dem Unfall. Daher könne er mit Bezug auf das Tragen oder Nichttragen des Helms keine glaubwürdigen Angaben liefern (Beschwerde vom 8. Juni 1993). Auch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird bestritten, dass das Nichttragen des Helms mit überwiegender Wahrscheinlichkeit bewiesen sei.
Den nach dem Einspracheentscheid, in Kenntnis der drohenden Leistungskürzung erhobenen Behauptungen kann indessen nicht der gleiche Beweiswert zuerkannt werden wie der ersten, von rechtlichen Überlegungen unbeeinflussten Aussage des Beschwerdeführers. Gemäss dieser hat der Beschwerdeführer im Zeitpunkt des Unfalls einen schwarzen Sonnenhut getragen und den Helm lediglich auf dem Mofa mitgeführt. Auf diese Aussage, welche der Beschwerdeführer durch seine Unterschrift bestätigt hat, ist abzustellen (vgl. BGE 108 V 250 Erw. 4a; RKUV 1984 Nr. K 570 S. 54 Erw. 2). Zudem ist es vorliegend unglaubwürdig, dass dem Beschwerdeführer während des Sturzes der Helm vom Kopf gerissen worden sein soll, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht wird: Denn einerseits ist ein Schutzhelm mit einem Kinnriemen versehen, der - korrekt festgemacht - verhindert, dass der Helm bei einem Unfall verloren wird; anderseits bestehen in den medizinischen Akten keine Hinweise darauf, dass der Helm gewaltsam vom Kopf gerissen worden ist, was entsprechende Verletzungen hinterlassen hätte.
c) In Würdigung aller Umstände ist mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt des Unfalls seinen Schutzhelm zwar mitgeführt, aber nicht getragen hat. Dieses Verhalten stellt grundsätzlich eine grobe Fahrlässigkeit dar, welche eine Kürzung der Versicherungsleistungen rechtfertigt, wenn zwischen einem solchen Verschulden und dem Unfallereignis oder seinen Folgen - nebst dem immer erforderlichen natürlichen - ein adäquater Kausalzusammenhang besteht (BGE 118 V 307 Erw. 2c). Während der natürliche Kausalzusammenhang vorliegend ohne weiteres angenommen werden darf - das beweismässig erstellte Nichttragen des Helms hat, zumindest im Sinn einer Teilursache, zu den eingetretenen schweren Kopfverletzungen beigetragen -, ist die Frage der Adäquanz nachfolgend zu prüfen.
3. a) Nach der Rechtsprechung hat ein Ereignis dann als adäquate Ursache eines Erfolges zu gelten, wenn es nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und nach der allgemeinen Lebenserfahrung an sich geeignet ist, einen Erfolg von der Art des eingetretenen herbeizuführen, der Eintritt dieses Erfolges also durch das Ereignis allgemein als begünstigt erscheint (BGE 119 V 406 Erw. 4a mit Hinweisen; vgl. auch BGE 119 Ib 343 Erw. 3c).
b) Der Beschwerdeführer erlitt durch den Unfall schwere Kopfverletzungen, das heisst ein Schädelhirntrauma mit contusio cerebri und subduralem Hämatom links, Rissquetschwunde perital links sowie Subduralhämatom links fronto-parietal (Bericht des Kreisarzt-Stellvertreters Dr. med. B. vom 14. Mai 1993).
Eine Untersuchung der Medizinischen Hochschule Hannover hat ergeben, dass bei Zweiradfahrern der Kopf eine stark verletzungsgefährdete Körperregion ist. Nahezu die Hälfte der Personen seien hier verletzt worden: 73% der nicht helmgeschützten und 42% der helmgeschützten - Zahlen, welche die Schutzwirkung des Helms belegen würden. Während mit und ohne Helm nahezu die gleichen Verletzungsmuster aufgetreten seien, zeige dennoch die Schwere der Verletzungen deutlich eine Minderung, wenn der Helm getragen werde. So seien 8,9% Hirnkontusionen bei Nichthelmträgern und lediglich 4,1% bei Helmbenutzern aufgetreten. Auch der Anteil von schweren Frakturen, wie unter anderem der Schädelbasis, habe mit Helm weniger häufig festgestellt werden können (DIETMAR OTTE, Kinematik des motorisierten Zweiradunfalles - Verletzungsmuster, Langzeitfolgen und Schutzmöglichkeiten, in: Zeitschrift für Unfallchirurgie, Versicherungsmedizin und Berufskrankheiten, 80/1987 S. 39). Auch PD Dr. med. F. vom Gerichtsmedizinischen Institut der Universität Y schreibt, dass der Helm ein wirkungsvolles Mittel zur Verminderung der Unfallfolgen sei und dass seine günstigen Auswirkungen auf die Schwere der Unfälle durch statistische Untersuchungen belegt seien (O. FRYC, Accidents des motocycles par rapport aux statistiques suisses des accidents de la circulation, in: Zeitschrift für Unfallchirurgie, Versicherungsmedizin und Berufskrankheiten, 80/1987 S. 14). Weiter wird in einer Studie festgehalten, dass ein (am 1. Mai 1989 eingeführtes) Helmobligatorium für Mofafahrer zweifellos die Unfallfolgen günstig beeinflussen würde und sich dadurch ein Grossteil der kurzen Hospitalisationen infolge Commotio cerebri erübrigen könne (ENZLER/STÖHR/HARDER, Unfälle mit Zweiradfahrzeugen, Studie über 224 Verunfallte, die 1984 im Kantonsspital Basel stationär behandelt wurden, in: Zeitschrift für Unfallchirurgie, Versicherungsmedizin und Berufskrankheiten, 80/1987 S. 99 f.).
Auch anlässlich der Beratung des Art. 57 Abs. 5 SVG, mit welchem dem Bundesrat die Kompetenz zur Einführung eines Helmobligatoriums übertragen wurde, bestand Einigkeit darüber, dass das Tragen eines Schutzhelms ein wirksames Mittel zur Verminderung von Unfallfolgen darstellt (Sten.Bull. 1979 NN II 914 ff., Voten Wilhelm, Spreng und Felber; vgl. BGE 118 IV 194 Erw. 2c). Im unveröffentlichten Urteil W. vom 9. Februar 1989 führt das Eidg. Versicherungsgericht aus, es sei unerheblich, dass das Nichttragen des zuerst nur für Motorradfahrer vorgeschriebenen Schutzhelms zwar nicht für das Unfallereignis, sondern nur für dessen Folgen, insbesondere für die erlittene Commotio cerebri, kausal gewesen sei.
c) Aus dem Gesagten folgt, dass ein Schutzhelm im Falle eines Sturzes eines Zweiradfahrers Kopfverletzungen zu verhindern oder erheblich zu verringern vermag. Es kann daher auch ohne aufwendige unfalltechnische und unfallmedizinische Untersuchungen davon ausgegangen werden, dass die Verletzungen nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge beim Tragen des Schutzhelms nicht oder nicht im selben Ausmass entstanden wären. In diesem Sinne ist der adäquate Kausalzusammenhang zwischen dem Nichttragen des Schutzhelms und der Schwere der erlittenen Unfallverletzungen zu vermuten. Diese Vermutung gilt jedenfalls so lange, als es dem Versicherten (RKUV 1994 Nr. U 198 S. 221 Erw. 2) nicht gelingt, aufgrund des konkreten Unfallgeschehens darzutun, dass die Verletzungen auch mit Schutzhelm gleich schwer gewesen wären (vgl. BGE 109 V 154 Erw. 3b in fine; RKUV 1986 Nr. U 9 S. 354 Erw. 4a).
d) Im vorliegenden Fall wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine derartige Nichtexistenz oder Unterbrechung des adäquaten Kausalzusammenhangs nicht hinreichend belegt. Damit erweist sich die von der SUVA verfügte und von der Vorinstanz geschützte Leistungskürzung, auch in masslicher Hinsicht, als Rechtens. | de | Art. 37 al. 2 LAA: réduction des prestations en espèces pour faute grave. L'omission de porter le casque constitue, de la part d'un cyclomotoriste, une faute grave justifiant une réduction des prestations d'assurance. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-45%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,522 | 121 V 45 | 121 V 45
Sachverhalt ab Seite 46
A.- K. (geb. 1949) arbeitete in der Firma X AG einem der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) unterstellten Betrieb. Als er sich am 29. Juli 1992, mittags, mit einem Motorfahrrad auf dem Weg zur Arbeit befand, wurde er von einem Kleinbus angefahren und weggeschleudert. Dabei erlitt er unter anderem schwere Kopfverletzungen.
Die SUVA, welcher der Unfall gemeldet wurde, anerkannte grundsätzlich ihre Leistungspflicht, kürzte aber mit Verfügung vom 28. September 1992 die Geldleistungen um 10%, weil der Versicherte nach ihren Erhebungen den Schutzhelm nicht getragen habe, was ein grobes Verschulden darstelle. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 10. März 1993 fest.
B.- K. liess Beschwerde führen, die das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Entscheid vom 14. Juli 1993 abwies.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt K. die Aufhebung des kantonalen Entscheids beantragen.
Die SUVA schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, das Bundesamt für Sozialversicherung verzichtet auf Vernehmlassung.
Im Rahmen eines - nach Edition von Strafakten angeordneten - zweiten Schriftenwechsels halten die Parteien an ihren Begehren fest.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 37 Abs. 2 UVG werden die Geldleistungen gekürzt, wenn der Versicherte den Unfall grobfahrlässig herbeigeführt hat. Bei Berufsunfällen sind Leistungskürzungen, anders als bei Nichtberufsunfällen, nach staatsvertraglichem Recht unzulässig (Art. 31 und 69 lit. f des Übereinkommens Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit vom 28. Juni 1952, für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978, und Art. 31 und 68 lit. f der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964, für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978; BGE 119 V 179 Erw. 4d mit Hinweisen). Nach einem neuesten Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts (BGE 121 V 40) sind aber Kürzungen bei einem Unfall auf dem Arbeitsweg zulässig, da die erwähnten Staatsverträge den Arbeits- und Berufsunfall nicht definieren und der Arbeitswegunfall nach schweizerischem Recht zu den Nichtberufsunfällen zählt.
2. Streitig ist zunächst, ob der Beschwerdeführer anlässlich der Unglücksfahrt den Schutzhelm getragen hat.
a) Die Verwaltung als verfügende Instanz und - im Beschwerdefall - der Richter dürfen eine Tatsache nur dann als bewiesen annehmen, wenn sie von ihrem Bestehen überzeugt sind (KUMMER, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4. Aufl., Bern 1984, S. 136). Im Sozialversicherungsrecht hat der Richter seinen Entscheid, sofern das Gesetz nicht etwas Abweichendes vorsieht, nach dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu fällen. Die blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhalts genügt den Beweisanforderungen nicht. Der Richter hat vielmehr jener Sachverhaltsdarstellung zu folgen, die er von allen möglichen Geschehensabläufen als die wahrscheinlichste würdigt (BGE 119 V 9 Erw. 3c/aa mit Hinweisen).
Bei sich widersprechenden Angaben des Versicherten über den Unfallhergang ist auf die Beweismaxime hinzuweisen, wonach die sogenannten spontanen "Aussagen der ersten Stunde" in der Regel unbefangener und zuverlässiger sind als spätere Darstellungen, die bewusst oder unbewusst von nachträglichen Überlegungen versicherungsrechtlicher oder anderer Art beeinflusst sein können. Wenn der Versicherte seine Darstellung im Laufe der Zeit wechselt, kommt den Angaben, die er kurz nach dem Unfall gemacht hat, meistens grösseres Gewicht zu als jenen nach Kenntnis einer Ablehnungsverfügung des Versicherers (BGE 115 V 143 Erw. 8c; RKUV 1988 Nr. U 55 S. 363 Erw. 3b/aa mit Hinweisen).
b) Gestützt auf die Aussagen des Unfallverursachers und eines Zeugen kann die Frage, ob der Beschwerdeführer den Helm getragen hat, nicht beantwortet werden. Anlässlich der polizeilichen Einvernahme gut 10 Tage nach dem Unfall gab der Beschwerdeführer zu Protokoll, dass er einen schwarzen Sonnenhut auf dem Kopf getragen habe. Auf die Frage, wo sich sein Helm befunden habe, antwortete er, er glaube, sei sich aber nicht mehr sicher, dass er ihn auf die Lenkstange gelegt habe (Einvernahmeprotokoll vom 7. August 1992). Im Rahmen des Verfahrens vor der SUVA und in der Einsprache liess er geltend machen, es sei offensichtlich, dass die Kausalität zwischen dem Nichttragen des Schutzhelms und den erlittenen Verletzungen nicht gegeben sei (Schreiben vom 21. September 1992, Einsprache vom 30. September 1992). Erst in der Ergänzung zur Einsprache vom 31. Januar 1993 liess der Beschwerdeführer erstmals einwenden, es sei möglich, dass sich der Helm während des Sturzes vom Kopf gelöst habe. Da die SUVA auch in ihrem Einspracheentscheid vom 10. März 1993 davon ausging, dass der Versicherte den Helm im Unfallzeitpunkt mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht getragen habe, wurde in der kantonalen Beschwerde schliesslich argumentiert, es treffe keineswegs zu, dass der Beschwerdeführer den Helm nicht getragen habe. Diesbezüglich könne der wahre Sachverhalt nicht als erstellt betrachtet werden. Der Versicherte vermöge sich nicht an das Unfallgeschehen zu erinnern, sondern nur an die Vorgänge vor dem Unfall. Daher könne er mit Bezug auf das Tragen oder Nichttragen des Helms keine glaubwürdigen Angaben liefern (Beschwerde vom 8. Juni 1993). Auch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird bestritten, dass das Nichttragen des Helms mit überwiegender Wahrscheinlichkeit bewiesen sei.
Den nach dem Einspracheentscheid, in Kenntnis der drohenden Leistungskürzung erhobenen Behauptungen kann indessen nicht der gleiche Beweiswert zuerkannt werden wie der ersten, von rechtlichen Überlegungen unbeeinflussten Aussage des Beschwerdeführers. Gemäss dieser hat der Beschwerdeführer im Zeitpunkt des Unfalls einen schwarzen Sonnenhut getragen und den Helm lediglich auf dem Mofa mitgeführt. Auf diese Aussage, welche der Beschwerdeführer durch seine Unterschrift bestätigt hat, ist abzustellen (vgl. BGE 108 V 250 Erw. 4a; RKUV 1984 Nr. K 570 S. 54 Erw. 2). Zudem ist es vorliegend unglaubwürdig, dass dem Beschwerdeführer während des Sturzes der Helm vom Kopf gerissen worden sein soll, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht wird: Denn einerseits ist ein Schutzhelm mit einem Kinnriemen versehen, der - korrekt festgemacht - verhindert, dass der Helm bei einem Unfall verloren wird; anderseits bestehen in den medizinischen Akten keine Hinweise darauf, dass der Helm gewaltsam vom Kopf gerissen worden ist, was entsprechende Verletzungen hinterlassen hätte.
c) In Würdigung aller Umstände ist mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt des Unfalls seinen Schutzhelm zwar mitgeführt, aber nicht getragen hat. Dieses Verhalten stellt grundsätzlich eine grobe Fahrlässigkeit dar, welche eine Kürzung der Versicherungsleistungen rechtfertigt, wenn zwischen einem solchen Verschulden und dem Unfallereignis oder seinen Folgen - nebst dem immer erforderlichen natürlichen - ein adäquater Kausalzusammenhang besteht (BGE 118 V 307 Erw. 2c). Während der natürliche Kausalzusammenhang vorliegend ohne weiteres angenommen werden darf - das beweismässig erstellte Nichttragen des Helms hat, zumindest im Sinn einer Teilursache, zu den eingetretenen schweren Kopfverletzungen beigetragen -, ist die Frage der Adäquanz nachfolgend zu prüfen.
3. a) Nach der Rechtsprechung hat ein Ereignis dann als adäquate Ursache eines Erfolges zu gelten, wenn es nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und nach der allgemeinen Lebenserfahrung an sich geeignet ist, einen Erfolg von der Art des eingetretenen herbeizuführen, der Eintritt dieses Erfolges also durch das Ereignis allgemein als begünstigt erscheint (BGE 119 V 406 Erw. 4a mit Hinweisen; vgl. auch BGE 119 Ib 343 Erw. 3c).
b) Der Beschwerdeführer erlitt durch den Unfall schwere Kopfverletzungen, das heisst ein Schädelhirntrauma mit contusio cerebri und subduralem Hämatom links, Rissquetschwunde perital links sowie Subduralhämatom links fronto-parietal (Bericht des Kreisarzt-Stellvertreters Dr. med. B. vom 14. Mai 1993).
Eine Untersuchung der Medizinischen Hochschule Hannover hat ergeben, dass bei Zweiradfahrern der Kopf eine stark verletzungsgefährdete Körperregion ist. Nahezu die Hälfte der Personen seien hier verletzt worden: 73% der nicht helmgeschützten und 42% der helmgeschützten - Zahlen, welche die Schutzwirkung des Helms belegen würden. Während mit und ohne Helm nahezu die gleichen Verletzungsmuster aufgetreten seien, zeige dennoch die Schwere der Verletzungen deutlich eine Minderung, wenn der Helm getragen werde. So seien 8,9% Hirnkontusionen bei Nichthelmträgern und lediglich 4,1% bei Helmbenutzern aufgetreten. Auch der Anteil von schweren Frakturen, wie unter anderem der Schädelbasis, habe mit Helm weniger häufig festgestellt werden können (DIETMAR OTTE, Kinematik des motorisierten Zweiradunfalles - Verletzungsmuster, Langzeitfolgen und Schutzmöglichkeiten, in: Zeitschrift für Unfallchirurgie, Versicherungsmedizin und Berufskrankheiten, 80/1987 S. 39). Auch PD Dr. med. F. vom Gerichtsmedizinischen Institut der Universität Y schreibt, dass der Helm ein wirkungsvolles Mittel zur Verminderung der Unfallfolgen sei und dass seine günstigen Auswirkungen auf die Schwere der Unfälle durch statistische Untersuchungen belegt seien (O. FRYC, Accidents des motocycles par rapport aux statistiques suisses des accidents de la circulation, in: Zeitschrift für Unfallchirurgie, Versicherungsmedizin und Berufskrankheiten, 80/1987 S. 14). Weiter wird in einer Studie festgehalten, dass ein (am 1. Mai 1989 eingeführtes) Helmobligatorium für Mofafahrer zweifellos die Unfallfolgen günstig beeinflussen würde und sich dadurch ein Grossteil der kurzen Hospitalisationen infolge Commotio cerebri erübrigen könne (ENZLER/STÖHR/HARDER, Unfälle mit Zweiradfahrzeugen, Studie über 224 Verunfallte, die 1984 im Kantonsspital Basel stationär behandelt wurden, in: Zeitschrift für Unfallchirurgie, Versicherungsmedizin und Berufskrankheiten, 80/1987 S. 99 f.).
Auch anlässlich der Beratung des Art. 57 Abs. 5 SVG, mit welchem dem Bundesrat die Kompetenz zur Einführung eines Helmobligatoriums übertragen wurde, bestand Einigkeit darüber, dass das Tragen eines Schutzhelms ein wirksames Mittel zur Verminderung von Unfallfolgen darstellt (Sten.Bull. 1979 NN II 914 ff., Voten Wilhelm, Spreng und Felber; vgl. BGE 118 IV 194 Erw. 2c). Im unveröffentlichten Urteil W. vom 9. Februar 1989 führt das Eidg. Versicherungsgericht aus, es sei unerheblich, dass das Nichttragen des zuerst nur für Motorradfahrer vorgeschriebenen Schutzhelms zwar nicht für das Unfallereignis, sondern nur für dessen Folgen, insbesondere für die erlittene Commotio cerebri, kausal gewesen sei.
c) Aus dem Gesagten folgt, dass ein Schutzhelm im Falle eines Sturzes eines Zweiradfahrers Kopfverletzungen zu verhindern oder erheblich zu verringern vermag. Es kann daher auch ohne aufwendige unfalltechnische und unfallmedizinische Untersuchungen davon ausgegangen werden, dass die Verletzungen nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge beim Tragen des Schutzhelms nicht oder nicht im selben Ausmass entstanden wären. In diesem Sinne ist der adäquate Kausalzusammenhang zwischen dem Nichttragen des Schutzhelms und der Schwere der erlittenen Unfallverletzungen zu vermuten. Diese Vermutung gilt jedenfalls so lange, als es dem Versicherten (RKUV 1994 Nr. U 198 S. 221 Erw. 2) nicht gelingt, aufgrund des konkreten Unfallgeschehens darzutun, dass die Verletzungen auch mit Schutzhelm gleich schwer gewesen wären (vgl. BGE 109 V 154 Erw. 3b in fine; RKUV 1986 Nr. U 9 S. 354 Erw. 4a).
d) Im vorliegenden Fall wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine derartige Nichtexistenz oder Unterbrechung des adäquaten Kausalzusammenhangs nicht hinreichend belegt. Damit erweist sich die von der SUVA verfügte und von der Vorinstanz geschützte Leistungskürzung, auch in masslicher Hinsicht, als Rechtens. | de | Art. 37 cpv. 2 LAINF: riduzione delle prestazioni in contanti per colpa grave. L'omissione, da parte di un conducente di ciclomotore, di portare il casco di protezione costituisce colpa grave tale da giustificare la riduzione delle prestazioni assicurate. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-45%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,523 | 121 V 5 | 121 V 5
Erwägungen ab Seite 6
Aus den Erwägungen:
3. a) Die vorinstanzliche Feststellung, die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991 sei dem Beschwerdeführer eingeschrieben zugestellt worden, ist offensichtlich unrichtig (Art. 105 Abs. 2 OG), wie der Beschwerdeführer beweismässig eindeutig dargetan hat und was auch seitens der Kasse eingeräumt wird. Die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991, welche zu Fristwahrungszwecken (Art. 16 Abs. 1 AHVG) noch vor Ablauf des Kalenderjahres 1991 erlassen und zugestellt werden sollte, fand versehentlich nicht in das Bordereau der eingeschriebenen Briefe Aufnahme und wurde folglich als einfache Post versandt.
b) Damit fragt sich, ob die Vorinstanz ohne Verletzung von Bundesrecht davon ausgehen durfte, die Verfügung sei dem Beschwerdeführer seinerzeit zugestellt und von diesem nicht innert 30 Tagen mit Beschwerde angefochten worden. Die Parteien vertreten die Auffassung, dass für die entsprechenden Feststellungen im Zusammenhang mit der Zustellung gemäss BGE 119 V 9 Erw. 3c/aa nicht der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit, sondern der in Zivil- und Strafverfahren übliche volle Beweis gelte.
Diese Schlussfolgerung kann aus BGE 119 V 10 Erw. 3c/bb nicht gezogen werden. Vielmehr hat das Gericht dort den Wirkungsbereich des erforderlichen vollen Beweises auf Tatsachen beschränkt, welche für die Rechtzeitigkeit im Prozess ausschlaggebend sind, Tatsachen somit, welche nicht im Rahmen der Massenverwaltung von Bedeutung sind. Daher rührt es denn auch, dass gemäss BGE 120 V 35 Erw. 3 für den Nachweis der massenweise versendeten Krankenkassenzeitschriften, in welchen Statutenänderungen bekanntgemacht werden, nicht der volle Beweis, sondern der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit verlangt wird. Auch die Versendung von Kassenverfügungen über Beiträge Selbständigerwerbender gehört zur sozialversicherungsrechtlichen Massenverwaltung. Mit der Zustellung der Verfügung wird noch kein Prozessrechtsverhältnis begründet; dies geschieht erst mit der Einreichung einer Beschwerde. Auch bezüglich Tatsachen, welche für die Zustellung der Kassenverfügungen erheblich sind, gilt somit, wie bisher, der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. Allerdings bedingt dies in der Regel die Eröffnung der Verfügung mit eingeschriebenem Brief; denn nach der Rechtsprechung vermag die Verwaltung den Wahrscheinlichkeitsbeweis für die Zustellung der Verfügung nicht durch den blossen Hinweis auf den üblichen administrativen Ablauf zu erbringen (ZAK 1984 S. 124 Erw. 1b).
Vorliegend ist die Zustellung der Verfügung vom 23. Dezember 1991 nicht überwiegend wahrscheinlich gemacht, noch kann dieser Nachweis durch weitere Abklärungsmassnahmen erbracht werden. Gegen einen solchen Nachweis sprechen einmal die Versehen auf seiten der Ausgleichskasse (Absicht, die Verfügung eingeschrieben zu verschicken, Tatsache, dass dies versehentlich unterblieb); auf der andern Seite sind die vom Beschwerdeführer geltend gemachten, aktenkundigen Schwierigkeiten zu beachten, welche sich in der postalischen Versorgung von Teilen der Bevölkerung von X im hier massgeblichen Zeitraum ergaben.
Somit durfte die Vorinstanz ohne Verletzung von Bundesrecht unter dem Gesichtspunkt des hier massgeblichen Beweisgrades der überwiegenden Wahrscheinlichkeit nicht davon ausgehen, die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991 sei dem Beschwerdeführer zugestellt worden.
c) Kann die Verfügung vom 23. Dezember 1991 nicht als dem Verfügungsadressaten zugestellt gelten, ist der vorinstanzlichen Feststellung, die Verfügung sei zufolge Nichtanfechtung in formelle Rechtskraft erwachsen und deshalb der richterlichen Überprüfung entzogen, der Boden entzogen. Nachdem der Beschwerdeführer im Rahmen dieses Prozesses in den Besitz der Beitragsverfügung gelangt ist, müsste diese an sich aufgrund der von ihm vorsorglicherweise eingereichten Beschwerde durch die erstinstanzlich zuständige Behörde beurteilt werden, an welche die Sache zu überweisen wäre. Das aber wäre ein Verstoss gegen die Prozessökonomie. Die Akten weisen klar aus, dass der Beitragsanspruch für 1986 verwirkt ist. Dies ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 1 AHVG, wonach es, im Unterschied zu jener zu Art. 82 AHVV, zur Wahrung der fünfjährigen Beitragsfestsetzungsfrist nicht genügt, dass die Ausgleichskasse die Beitragsverfügung erlässt; vielmehr muss diese dem Beitragspflichtigen vor Ablauf der fünfjährigen Verwirkungsfrist ordnungsgemäss zugestellt worden sein (BGE 119 V 95 Erw. 4c mit Hinweisen). Die Beitragsverwirkung liegt somit tatsächlich und rechtlich klar auf der Hand, und die Prozessparteien, insbesondere die Ausgleichskasse, konnten sich in den Rechtsschriften dazu äussern. Unter diesen Voraussetzungen ist die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991 in diesem Verfahren aufzuheben. | de | Art. 113 in Verbindung mit Art. 95 OG: Beweisanforderungen im Rahmen der Massenverwaltung. Zum erforderlichen Beweisgrad, wenn die Zustellung der Verfügung umstritten ist. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 6
Aus den Erwägungen:
3. a) Die vorinstanzliche Feststellung, die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991 sei dem Beschwerdeführer eingeschrieben zugestellt worden, ist offensichtlich unrichtig (Art. 105 Abs. 2 OG), wie der Beschwerdeführer beweismässig eindeutig dargetan hat und was auch seitens der Kasse eingeräumt wird. Die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991, welche zu Fristwahrungszwecken (Art. 16 Abs. 1 AHVG) noch vor Ablauf des Kalenderjahres 1991 erlassen und zugestellt werden sollte, fand versehentlich nicht in das Bordereau der eingeschriebenen Briefe Aufnahme und wurde folglich als einfache Post versandt.
b) Damit fragt sich, ob die Vorinstanz ohne Verletzung von Bundesrecht davon ausgehen durfte, die Verfügung sei dem Beschwerdeführer seinerzeit zugestellt und von diesem nicht innert 30 Tagen mit Beschwerde angefochten worden. Die Parteien vertreten die Auffassung, dass für die entsprechenden Feststellungen im Zusammenhang mit der Zustellung gemäss BGE 119 V 9 Erw. 3c/aa nicht der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit, sondern der in Zivil- und Strafverfahren übliche volle Beweis gelte.
Diese Schlussfolgerung kann aus BGE 119 V 10 Erw. 3c/bb nicht gezogen werden. Vielmehr hat das Gericht dort den Wirkungsbereich des erforderlichen vollen Beweises auf Tatsachen beschränkt, welche für die Rechtzeitigkeit im Prozess ausschlaggebend sind, Tatsachen somit, welche nicht im Rahmen der Massenverwaltung von Bedeutung sind. Daher rührt es denn auch, dass gemäss BGE 120 V 35 Erw. 3 für den Nachweis der massenweise versendeten Krankenkassenzeitschriften, in welchen Statutenänderungen bekanntgemacht werden, nicht der volle Beweis, sondern der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit verlangt wird. Auch die Versendung von Kassenverfügungen über Beiträge Selbständigerwerbender gehört zur sozialversicherungsrechtlichen Massenverwaltung. Mit der Zustellung der Verfügung wird noch kein Prozessrechtsverhältnis begründet; dies geschieht erst mit der Einreichung einer Beschwerde. Auch bezüglich Tatsachen, welche für die Zustellung der Kassenverfügungen erheblich sind, gilt somit, wie bisher, der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. Allerdings bedingt dies in der Regel die Eröffnung der Verfügung mit eingeschriebenem Brief; denn nach der Rechtsprechung vermag die Verwaltung den Wahrscheinlichkeitsbeweis für die Zustellung der Verfügung nicht durch den blossen Hinweis auf den üblichen administrativen Ablauf zu erbringen (ZAK 1984 S. 124 Erw. 1b).
Vorliegend ist die Zustellung der Verfügung vom 23. Dezember 1991 nicht überwiegend wahrscheinlich gemacht, noch kann dieser Nachweis durch weitere Abklärungsmassnahmen erbracht werden. Gegen einen solchen Nachweis sprechen einmal die Versehen auf seiten der Ausgleichskasse (Absicht, die Verfügung eingeschrieben zu verschicken, Tatsache, dass dies versehentlich unterblieb); auf der andern Seite sind die vom Beschwerdeführer geltend gemachten, aktenkundigen Schwierigkeiten zu beachten, welche sich in der postalischen Versorgung von Teilen der Bevölkerung von X im hier massgeblichen Zeitraum ergaben.
Somit durfte die Vorinstanz ohne Verletzung von Bundesrecht unter dem Gesichtspunkt des hier massgeblichen Beweisgrades der überwiegenden Wahrscheinlichkeit nicht davon ausgehen, die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991 sei dem Beschwerdeführer zugestellt worden.
c) Kann die Verfügung vom 23. Dezember 1991 nicht als dem Verfügungsadressaten zugestellt gelten, ist der vorinstanzlichen Feststellung, die Verfügung sei zufolge Nichtanfechtung in formelle Rechtskraft erwachsen und deshalb der richterlichen Überprüfung entzogen, der Boden entzogen. Nachdem der Beschwerdeführer im Rahmen dieses Prozesses in den Besitz der Beitragsverfügung gelangt ist, müsste diese an sich aufgrund der von ihm vorsorglicherweise eingereichten Beschwerde durch die erstinstanzlich zuständige Behörde beurteilt werden, an welche die Sache zu überweisen wäre. Das aber wäre ein Verstoss gegen die Prozessökonomie. Die Akten weisen klar aus, dass der Beitragsanspruch für 1986 verwirkt ist. Dies ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 1 AHVG, wonach es, im Unterschied zu jener zu Art. 82 AHVV, zur Wahrung der fünfjährigen Beitragsfestsetzungsfrist nicht genügt, dass die Ausgleichskasse die Beitragsverfügung erlässt; vielmehr muss diese dem Beitragspflichtigen vor Ablauf der fünfjährigen Verwirkungsfrist ordnungsgemäss zugestellt worden sein (BGE 119 V 95 Erw. 4c mit Hinweisen). Die Beitragsverwirkung liegt somit tatsächlich und rechtlich klar auf der Hand, und die Prozessparteien, insbesondere die Ausgleichskasse, konnten sich in den Rechtsschriften dazu äussern. Unter diesen Voraussetzungen ist die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991 in diesem Verfahren aufzuheben. | de | Art. 113 en relation avec l'art. 95 OJ: exigences en matière de preuve dans le cadre d'une administration de masse. De la preuve exigée en cas de litige au sujet de la notification d'une décision. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 6
Aus den Erwägungen:
3. a) Die vorinstanzliche Feststellung, die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991 sei dem Beschwerdeführer eingeschrieben zugestellt worden, ist offensichtlich unrichtig (Art. 105 Abs. 2 OG), wie der Beschwerdeführer beweismässig eindeutig dargetan hat und was auch seitens der Kasse eingeräumt wird. Die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991, welche zu Fristwahrungszwecken (Art. 16 Abs. 1 AHVG) noch vor Ablauf des Kalenderjahres 1991 erlassen und zugestellt werden sollte, fand versehentlich nicht in das Bordereau der eingeschriebenen Briefe Aufnahme und wurde folglich als einfache Post versandt.
b) Damit fragt sich, ob die Vorinstanz ohne Verletzung von Bundesrecht davon ausgehen durfte, die Verfügung sei dem Beschwerdeführer seinerzeit zugestellt und von diesem nicht innert 30 Tagen mit Beschwerde angefochten worden. Die Parteien vertreten die Auffassung, dass für die entsprechenden Feststellungen im Zusammenhang mit der Zustellung gemäss BGE 119 V 9 Erw. 3c/aa nicht der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit, sondern der in Zivil- und Strafverfahren übliche volle Beweis gelte.
Diese Schlussfolgerung kann aus BGE 119 V 10 Erw. 3c/bb nicht gezogen werden. Vielmehr hat das Gericht dort den Wirkungsbereich des erforderlichen vollen Beweises auf Tatsachen beschränkt, welche für die Rechtzeitigkeit im Prozess ausschlaggebend sind, Tatsachen somit, welche nicht im Rahmen der Massenverwaltung von Bedeutung sind. Daher rührt es denn auch, dass gemäss BGE 120 V 35 Erw. 3 für den Nachweis der massenweise versendeten Krankenkassenzeitschriften, in welchen Statutenänderungen bekanntgemacht werden, nicht der volle Beweis, sondern der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit verlangt wird. Auch die Versendung von Kassenverfügungen über Beiträge Selbständigerwerbender gehört zur sozialversicherungsrechtlichen Massenverwaltung. Mit der Zustellung der Verfügung wird noch kein Prozessrechtsverhältnis begründet; dies geschieht erst mit der Einreichung einer Beschwerde. Auch bezüglich Tatsachen, welche für die Zustellung der Kassenverfügungen erheblich sind, gilt somit, wie bisher, der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. Allerdings bedingt dies in der Regel die Eröffnung der Verfügung mit eingeschriebenem Brief; denn nach der Rechtsprechung vermag die Verwaltung den Wahrscheinlichkeitsbeweis für die Zustellung der Verfügung nicht durch den blossen Hinweis auf den üblichen administrativen Ablauf zu erbringen (ZAK 1984 S. 124 Erw. 1b).
Vorliegend ist die Zustellung der Verfügung vom 23. Dezember 1991 nicht überwiegend wahrscheinlich gemacht, noch kann dieser Nachweis durch weitere Abklärungsmassnahmen erbracht werden. Gegen einen solchen Nachweis sprechen einmal die Versehen auf seiten der Ausgleichskasse (Absicht, die Verfügung eingeschrieben zu verschicken, Tatsache, dass dies versehentlich unterblieb); auf der andern Seite sind die vom Beschwerdeführer geltend gemachten, aktenkundigen Schwierigkeiten zu beachten, welche sich in der postalischen Versorgung von Teilen der Bevölkerung von X im hier massgeblichen Zeitraum ergaben.
Somit durfte die Vorinstanz ohne Verletzung von Bundesrecht unter dem Gesichtspunkt des hier massgeblichen Beweisgrades der überwiegenden Wahrscheinlichkeit nicht davon ausgehen, die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991 sei dem Beschwerdeführer zugestellt worden.
c) Kann die Verfügung vom 23. Dezember 1991 nicht als dem Verfügungsadressaten zugestellt gelten, ist der vorinstanzlichen Feststellung, die Verfügung sei zufolge Nichtanfechtung in formelle Rechtskraft erwachsen und deshalb der richterlichen Überprüfung entzogen, der Boden entzogen. Nachdem der Beschwerdeführer im Rahmen dieses Prozesses in den Besitz der Beitragsverfügung gelangt ist, müsste diese an sich aufgrund der von ihm vorsorglicherweise eingereichten Beschwerde durch die erstinstanzlich zuständige Behörde beurteilt werden, an welche die Sache zu überweisen wäre. Das aber wäre ein Verstoss gegen die Prozessökonomie. Die Akten weisen klar aus, dass der Beitragsanspruch für 1986 verwirkt ist. Dies ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 1 AHVG, wonach es, im Unterschied zu jener zu Art. 82 AHVV, zur Wahrung der fünfjährigen Beitragsfestsetzungsfrist nicht genügt, dass die Ausgleichskasse die Beitragsverfügung erlässt; vielmehr muss diese dem Beitragspflichtigen vor Ablauf der fünfjährigen Verwirkungsfrist ordnungsgemäss zugestellt worden sein (BGE 119 V 95 Erw. 4c mit Hinweisen). Die Beitragsverwirkung liegt somit tatsächlich und rechtlich klar auf der Hand, und die Prozessparteien, insbesondere die Ausgleichskasse, konnten sich in den Rechtsschriften dazu äussern. Unter diesen Voraussetzungen ist die Beitragsverfügung vom 23. Dezember 1991 in diesem Verfahren aufzuheben. | de | Art. 113 in relazione con l'art. 95 OG: esigenze di prova nell'ambito di un'amministrazione di massa. Prova richiesta nel caso di lite concernente l'intimazione di una decisione. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,526 | 121 V 51 | 121 V 51
Sachverhalt ab Seite 52
A.- Die 1941 geborene W. arbeitete seit April 1991 im Umfang von 20 Stunden in der Woche als kaufmännische Angestellte bei der Firma I. AG. Ihr Lohn belief sich auf Fr. 2'900.-- im Monat, zuzüglich 13. Monatslohn. Auf Ende 1992 kündigte die I. AG das Anstellungsverhältnis. Ab Dezember 1992 war W. für den nämlichen Betrieb noch während 15 Stunden in der Woche (37,5% einer Vollzeitbeschäftigung) tätig, wobei ihr Bruttomonatsgehalt ab Januar 1993 Fr. 2'240.35, zuzüglich 13. Monatslohn, betrug. Am 14. Dezember 1992 stellte sie Antrag auf Arbeitslosenentschädigung ab 1. Dezember 1992. Die Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich rechnete das mit der reduzierten Arbeitszeit erzielte Einkommen als Zwischenverdienst an und vergütete der Versicherten für den Monat Januar 1993 eine Arbeitslosenentschädigung in Höhe von Fr. 486.35. Laut Abrechnung vom 13. März 1993 ergab sich für den Monat Februar 1993 kein Entschädigungsanspruch, worauf sich W. am 23. März 1993 an die Arbeitslosenkasse wandte und geltend machte, ihr Lohnausfall für diesen Monat betrage Fr. 714.05, weshalb ihr eine Arbeitslosenentschädigung von Fr. 571.25 (80% von Fr. 714.05) zustehe. Mit Schreiben vom 30. März 1993 teilte die Arbeitslosenkasse der Versicherten mit, eine Differenzzahlung könne nur geleistet werden, wenn das Ersatzeinkommen geringer sei als die ihr für den entsprechenden Monat zustehende Arbeitslosenentschädigung, und erläuterte die Abrechnung vom 13. März 1993 wie folgt: "Die mögliche Arbeitslosenentschädigung für den Februar 1993 beträgt Fr. 2'316.-- (20 x Fr. 115.80). Der Zwischenverdienst von Fr. 2'426.95 übersteigt die mögliche Arbeitslosenentschädigung, weshalb keine Differenzzahlung möglich ist".
B.- In Gutheissung der von W. eingereichten Beschwerde hob die Rekurskommission für die Arbeitslosenversicherung des Kantons Zürich die Taggeldabrechnung vom 13. März 1993 auf und verpflichtete die Arbeitslosenkasse, der Versicherten für den Monat Februar 1993 einen Differenzausgleich von Fr. 571.76 zu bezahlen (Entscheid vom 29. September 1993).
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragte das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA), der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei zu neuer Entscheidung an die kantonale Rekurskommission zurückzuweisen.
W. schloss auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während die Arbeitslosenkasse das Rechtsbegehren des BIGA unterstützte.
In einer weiteren Eingabe vom 17. März 1994 äusserte sich W. nochmals zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde, worauf das Eidg. Versicherungsgericht einen zweiten Schriftenwechsel anordnete und den Parteien Gelegenheit einräumte, zu einem Berechnungsmodell Stellung zu nehmen, welches für die Prüfung des Anspruchs auf Differenzausgleich vom versicherten Tagesverdienst ausgeht.
Auf die nachfolgend eingereichten Stellungnahmen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen Bezug genommen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der Abrechnung vom 13. März 1993, mit welcher die Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich der Beschwerdegegnerin eröffnete, dass ihr für den Monat Februar 1993 keine Arbeitslosenentschädigung zustehe, kommt in Verbindung mit dem Schreiben vom 30. März 1993, in dem die Verwaltung die Abrechnung erläuterte, trotz Fehlens formeller Verfügungsmerkmale materiell Verfügungscharakter zu (BGE 111 V 252 Erw. 1b). Denn sie stellt eine behördliche Anordnung dar, durch welche verbindlich festgelegt wird, dass die Versicherte für die in Frage stehende Kontrollperiode keine Arbeitslosenentschädigung beanspruchen kann. Die Vorinstanz ist daher zu Recht auf die hiegegen eingereichte Beschwerde eingetreten.
2. Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung setzt gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b AVIG u.a. voraus, dass der Versicherte einen anrechenbaren Arbeitsausfall erlitten hat. Der Arbeitsausfall ist nach Art. 11 Abs. 1 AVIG anrechenbar, wenn er einen Verdienstausfall zur Folge hat und mindestens zwei aufeinanderfolgende volle Arbeitstage dauert.
Gemäss Art. 24 AVIG (in der seit 1. Januar 1992 in Kraft stehenden Fassung) gilt als Zwischenverdienst jedes Einkommen aus unselbständiger oder selbständiger Erwerbstätigkeit, das der Arbeitslose innerhalb einer Kontrollperiode erzielt (Abs. 1). Der Versicherte hat Anspruch auf 80% des Verdienstausfalls, solange die Höchstzahl der Taggelder nicht bezogen ist (Abs. 2). Als Verdienstausfall gilt die Differenz zwischen dem in der Kontrollperiode erzielten Zwischenverdienst, mindestens aber dem berufs- und ortsüblichen Ansatz für die betreffende Arbeit, und dem versicherten Verdienst (Abs. 3 Satz 1).
In BGE 120 V 233 hat das Eidg. Versicherungsgericht erkannt, dass sämtliche Formen unselbständiger Erwerbstätigkeit, welche bisher unter die verschiedenen Bemessungsnormen oder -grundsätze der Teilzeitarbeit (Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 f. AVIG), des Zwischenverdienstes (altArt. 24 AVIG) und der Ersatzarbeit (altArt. 25 AVIG) subsumiert wurden, Gegenstand des revidierten Art. 24 AVIG sind. Dabei hat der Versicherte solange Anspruch auf Ersatz des Verdienstausfalles nach Art. 24 Abs. 1 bis 3 AVIG, als er in der fraglichen Kontrollperiode nicht eine zumutbare Arbeit im Sinne von Art. 16 AVIG aufnimmt. Nimmt der Versicherte während der streitigen Kontrollperiode eine - insbesondere lohnmässig - zumutbare Arbeit auf, mithin eine Tätigkeit, die ihm ein Einkommen verschafft, welches zumindest dem Betrag der Arbeitslosenentschädigung entspricht, bleibt für die Annahme eines Zwischenverdienstes kein Raum. Diese Grundsätze wurden in BGE 120 V 502 bestätigt.
3. a) Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin für den Monat Februar 1993 Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung in Form eines Differenzausgleiches hat. Dies hängt davon ab, ob das Einkommen, das sie mit der im Sinne von Art. 16 Abs. 1 lit. a bis d unbestrittenermassen zumutbaren Teilzeittätigkeit bei der Firma I. AG erzielt, die Zumutbarkeitsgrenze gemäss Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG unterschreitet, weil nur in diesem Fall von einem Zwischenverdienst im Sinne von Art. 24 Abs. 1 AVIG gesprochen werden kann, der Anspruch auf Differenzausgleich gemäss Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG gibt. Für die Beurteilung der Frage, ob einem teilweise Arbeitslosen eine Teilzeitbeschäftigung lohnmässig zumutbar ist, muss der durch diese Beschäftigung erzielbare Bruttolohn mit der Brutto-Arbeitslosenentschädigung verglichen werden, die ohne diesen Bruttolohn zur Auszahlung gelangen müsste (BGE 114 V 347 Erw. 2b). In Erw. 3 (S. 349) wird beigefügt, dass dabei der während einer Kontrollperiode erzielbare Bruttolohn massgebend ist, dem die auf den gleichen Zeitraum entfallende Brutto-Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen ist.
Im folgenden ist zu prüfen, wie der Vergleich zwischen Bruttolohn und Brutto-Arbeitslosenentschädigung zu erfolgen hat und ob an einem kontrollperiodenbezogenen Vergleich festgehalten werden kann.
b) Die Vorinstanz verglich den der Beschwerdegegnerin ab Januar 1993 ausgerichteten Bruttomonatslohn von Fr. 2'426.95 (einschliesslich Anteil 13. Monatslohn) mit der durchschnittlich zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung in der Höhe von Fr. 2'513.33 (80% des versicherten Verdienstes von Fr. 3'141.67). Sie erachtete die Teilzeitbeschäftigung als lohnmässig unzumutbar, weil der damit erzielte Bruttolohn unter der durchschnittlich zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung lag, weshalb sie den Anspruch auf Differenzausgleich bejahte.
Das BIGA macht demgegenüber geltend, dem in der entsprechenden Kontrollperiode erzielten Bruttolohn sei die Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen, auf welche die Versicherte im gleichen Kalendermonat ohne diesen Bruttolohn Anspruch gehabt hätte. Dies führe dazu, dass die Höhe der Arbeitslosenentschädigung von der Anzahl Taggelder und somit von der Anzahl Stempeltage abhängig sei, da je nach Anzahl Wochentage in der betreffenden Kontrollperiode zwischen 20 und 23 Taggelder bezogen werden könnten. Dies habe zur Folge, dass derjenige Versicherte, der einen Zwischenverdienst im Monatslohn erhält, in bestimmten Monaten - wie in casu im Februar mit bloss 20 Bezugstagen - durch die "systemimmanente schwankende finanzielle Zumutbarkeitsgrenze" einen Verdienst erzielen könne, der im Vergleich mit der (monatlich schwankenden) Arbeitslosenentschädigung, die ohne diesen Verdienst zur Auszahlung gelangen müsste, höher sei. Dies wiederum bedeute, dass der Anspruch auf Differenzzahlung, wie hier, infolge der Verrichtung einer zumutbaren Arbeit für die in Frage stehende Kontrollperiode abgelehnt werden müsse.
c) Weder die Lösung der Vorinstanz noch diejenige des BIGA vermögen vollends zu überzeugen, da die Prüfung des Anspruchs auf Differenzausgleich nicht auf der Grundlage von Vergleichsgrössen erfolgt, die auf die nämliche Weise ermittelt werden. Die Rekurskommission vergleicht den fixen Bruttomonatslohn mit der durchschnittlich zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung; das BIGA wiederum berücksichtigt einerseits den in der jeweiligen Kontrollperiode erzielten Bruttomonatslohn und andererseits die von der variablen Anzahl Stempeltage (je nach Kalendermonat 20 bis 23) abhängige Arbeitslosenentschädigung.
4. a) Eine sachgerechte Lösung, die der Tatsache Rechnung trägt, dass die Kalendermonate eine unterschiedliche Anzahl Stempeltage aufweisen, ergibt sich nur, wenn für Bruttolohn und Brutto-Arbeitslosenentschädigung identische Vergleichsgrössen herangezogen werden. Dabei ist es naheliegend, vom versicherten Tagesverdienst auszugehen, der gemäss Art. 40a AVIV ermittelt wird, indem der versicherte Monatsverdienst durch 21,7 geteilt wird. Das Bruttotaggeld beträgt dementsprechend 80% des versicherten Tagesverdienstes. Um eine übereinstimmende Vergleichsgrösse zu erhalten, ist auch der Bruttomonatslohn mit dem gleichen Divisor 21,7 auf einen Tagesverdienst umzurechnen. Ist der Bruttotagesverdienst tiefer als das Bruttotaggeld, handelt es sich um einen Zwischenverdienst mit der Folge, dass die Voraussetzungen für einen Differenzausgleich nach Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG erfüllt sind; verhält es sich umgekehrt - der Bruttotagesverdienst ist höher als das Bruttotaggeld -, liegt eine lohnmässig zumutbare Arbeit vor und für die Annahme eines Zwischenverdienstes bleibt kein Raum (BGE 120 V 233, 502).
b) Diese Lösungsvariante hat den Vorteil, dass sich das "Schwankungsproblem" nicht mehr stellt, wie das BIGA in der Vernehmlassung vom 31. Oktober 1994 zu diesem Berechnungsmodell zutreffend bemerkt. Sowohl die für die Zwischenverdiensttätigkeit im Stundenlohn bezahlten als auch die im Monatslohn angestellten Versicherten laufen dank diesen Vergleichsgrössen grundsätzlich nicht mehr Gefahr, "Opfer einer schwankenden Zumutbarkeitsgrenze (bei fixem Zwischenverdienst) bzw. eines schwankenden Zwischenverdienstes (bei fixer Arbeitslosenentschädigung)" zu werden, weil kontrollperiodenunabhängige Beträge miteinander verglichen werden.
c) Die vom BIGA aufgrund des Wortlauts von Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG geäusserten Bedenken sind unbegründet. Nach dieser Bestimmung ist eine Arbeit zumutbar, wenn sie dem Arbeitslosen einen Lohn einbringt, der nicht geringer ist, als die ihm zustehende Arbeitslosenentschädigung. Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG erwähnt nicht ausdrücklich, dass Bruttolohn und Brutto-Arbeitslosenentschädigung kontrollperiodenbezogen miteinander verglichen werden müssen. Vielmehr finden sich in dieser Vorschrift lediglich die Begriffe Lohn und Arbeitslosenentschädigung. Diese können durchaus im Sinne von Tagesverdienst und Taggeld verstanden werden. Soweit in BGE 114 V 349 Erw. 3 - ohne nähere Begründung - dargelegt wird, für die Beurteilung der Zumutbarkeit von - die Arbeitslosenentschädigung beendigenden - Teilzeitbeschäftigungen sei der während einer Kontrollperiode erzielbare Lohn massgebend, welchem die auf den gleichen Zeitraum entfallende Brutto-Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen sei, kann daran nicht festgehalten werden.
Für die vorstehend umschriebene Lösung spricht auch der Umstand, dass die Arbeitslosenentschädigung laut Art. 21 AVIG als Taggeld ausgerichtet wird, welches aufgrund des gemäss Art. 40a AVIV ermittelten Tagesverdienstes festzulegen ist, und der Versicherte Anspruch nicht auf eine Arbeitslosenentschädigung in Höhe von 80% des versicherten Verdienstes, sondern auf ein Taggeld hat, das 80% des versicherten (Tages-)Verdienstes beträgt (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 AVIG in der vorliegend anwendbaren, bis Ende März 1993 gültig gewesenen Fassung). Aus diesen Gesetzesbestimmungen erhellt, dass auch unter systematischen Auslegungsgesichtspunkten als Arbeitslosenentschädigung nicht die in einem Kalendermonat bezogene Entschädigung, sondern die auf einen Arbeitstag umgerechnete Entschädigung (Taggeld) gilt. Die Anwendung des einheitlichen Divisors 21,7 im Sinne von Art. 40a AVIV zur Ermittlung des versicherten Tagesverdienstes und damit zur Festlegung des Taggeldes hat denn auch zur Folge, dass der Versicherte nicht in jedem Kalendermonat eine Arbeitslosenentschädigung in Höhe von genau 80% seines versicherten Verdienstes erhält. Das Eidg. Versicherungsgericht hat indessen in dieser aus der Anwendung des einheitlichen Divisors 21,7 resultierenden Konsequenz keinen Verstoss gegen die Bestimmungen des AVIG erblickt (unveröffentlichtes Urteil B. vom 27. August 1985).
5. Ausgehend vom versicherten Monatsverdienst von Fr. 3'141.-- ergibt sich im vorliegenden Fall ein versicherter Tagesverdienst von Fr. 144.70 (Fr. 3'141.--: 21,7). Das Bruttotaggeld beträgt demzufolge Fr. 115.75 (80% von Fr. 144.70). Der auf einen Tag umgerechnete Bruttolohn beläuft sich auf Fr. 111.83 (Fr. 2'426.95: 21,7). Da dieser Betrag tiefer ist als das Bruttotaggeld, handelt es sich um Zwischenverdienst im Sinne von Art. 24 Abs. 1 AVIG mit der Folge, dass die Beschwerdegegnerin für den Monat Februar 1993 grundsätzlich Anspruch auf Differenzausgleich nach Massgabe von Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG hat. Mit Bezug auf die Berechnung der Differenzzahlung ist zunächst die Differenz zwischen dem versicherten Monatsverdienst und dem Zwischenverdienst zu ermitteln. Dieser beträgt im vorliegenden Fall Fr. 714.70 (Fr. 3'141.67 - Fr. 2'426.94), woraus sich ein Differenzausgleich von Fr. 571.76 (80% von Fr. 714.70) ergibt. Der angefochtene Entscheid erweist sich demnach im Ergebnis als Rechtens. | de | Art. 16 Abs. 1 lit. e und Art. 24 AVIG, Art. 40a AVIV: Zwischenverdienst; Anspruch auf Differenzausgleich. - Zur Beurteilung der Frage, ob das von einem Versicherten mit einer Teilzeitbeschäftigung erzielte Einkommen im Sinne von Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG lohnmässig zumutbar ist, ist das auf der Grundlage des versicherten Tagesverdienstes gemäss Art. 40a AVIV berechnete Taggeld mit dem Bruttotagesverdienst zu vergleichen. Dieser ist bei den im Monatslohn angestellten Versicherten mit dem Divisor 21,7 zu ermitteln. Ist der Bruttotagesverdienst tiefer als das Bruttotaggeld, handelt es sich um Zwischenverdienst mit der Folge, dass die Voraussetzungen für einen Differenzausgleich nach Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG erfüllt sind. Andernfalls liegt eine lohnmässig zumutbare Arbeit vor, und für die Annahme eines Zwischenverdienstes bleibt kein Raum. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-51%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,527 | 121 V 51 | 121 V 51
Sachverhalt ab Seite 52
A.- Die 1941 geborene W. arbeitete seit April 1991 im Umfang von 20 Stunden in der Woche als kaufmännische Angestellte bei der Firma I. AG. Ihr Lohn belief sich auf Fr. 2'900.-- im Monat, zuzüglich 13. Monatslohn. Auf Ende 1992 kündigte die I. AG das Anstellungsverhältnis. Ab Dezember 1992 war W. für den nämlichen Betrieb noch während 15 Stunden in der Woche (37,5% einer Vollzeitbeschäftigung) tätig, wobei ihr Bruttomonatsgehalt ab Januar 1993 Fr. 2'240.35, zuzüglich 13. Monatslohn, betrug. Am 14. Dezember 1992 stellte sie Antrag auf Arbeitslosenentschädigung ab 1. Dezember 1992. Die Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich rechnete das mit der reduzierten Arbeitszeit erzielte Einkommen als Zwischenverdienst an und vergütete der Versicherten für den Monat Januar 1993 eine Arbeitslosenentschädigung in Höhe von Fr. 486.35. Laut Abrechnung vom 13. März 1993 ergab sich für den Monat Februar 1993 kein Entschädigungsanspruch, worauf sich W. am 23. März 1993 an die Arbeitslosenkasse wandte und geltend machte, ihr Lohnausfall für diesen Monat betrage Fr. 714.05, weshalb ihr eine Arbeitslosenentschädigung von Fr. 571.25 (80% von Fr. 714.05) zustehe. Mit Schreiben vom 30. März 1993 teilte die Arbeitslosenkasse der Versicherten mit, eine Differenzzahlung könne nur geleistet werden, wenn das Ersatzeinkommen geringer sei als die ihr für den entsprechenden Monat zustehende Arbeitslosenentschädigung, und erläuterte die Abrechnung vom 13. März 1993 wie folgt: "Die mögliche Arbeitslosenentschädigung für den Februar 1993 beträgt Fr. 2'316.-- (20 x Fr. 115.80). Der Zwischenverdienst von Fr. 2'426.95 übersteigt die mögliche Arbeitslosenentschädigung, weshalb keine Differenzzahlung möglich ist".
B.- In Gutheissung der von W. eingereichten Beschwerde hob die Rekurskommission für die Arbeitslosenversicherung des Kantons Zürich die Taggeldabrechnung vom 13. März 1993 auf und verpflichtete die Arbeitslosenkasse, der Versicherten für den Monat Februar 1993 einen Differenzausgleich von Fr. 571.76 zu bezahlen (Entscheid vom 29. September 1993).
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragte das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA), der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei zu neuer Entscheidung an die kantonale Rekurskommission zurückzuweisen.
W. schloss auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während die Arbeitslosenkasse das Rechtsbegehren des BIGA unterstützte.
In einer weiteren Eingabe vom 17. März 1994 äusserte sich W. nochmals zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde, worauf das Eidg. Versicherungsgericht einen zweiten Schriftenwechsel anordnete und den Parteien Gelegenheit einräumte, zu einem Berechnungsmodell Stellung zu nehmen, welches für die Prüfung des Anspruchs auf Differenzausgleich vom versicherten Tagesverdienst ausgeht.
Auf die nachfolgend eingereichten Stellungnahmen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen Bezug genommen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der Abrechnung vom 13. März 1993, mit welcher die Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich der Beschwerdegegnerin eröffnete, dass ihr für den Monat Februar 1993 keine Arbeitslosenentschädigung zustehe, kommt in Verbindung mit dem Schreiben vom 30. März 1993, in dem die Verwaltung die Abrechnung erläuterte, trotz Fehlens formeller Verfügungsmerkmale materiell Verfügungscharakter zu (BGE 111 V 252 Erw. 1b). Denn sie stellt eine behördliche Anordnung dar, durch welche verbindlich festgelegt wird, dass die Versicherte für die in Frage stehende Kontrollperiode keine Arbeitslosenentschädigung beanspruchen kann. Die Vorinstanz ist daher zu Recht auf die hiegegen eingereichte Beschwerde eingetreten.
2. Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung setzt gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b AVIG u.a. voraus, dass der Versicherte einen anrechenbaren Arbeitsausfall erlitten hat. Der Arbeitsausfall ist nach Art. 11 Abs. 1 AVIG anrechenbar, wenn er einen Verdienstausfall zur Folge hat und mindestens zwei aufeinanderfolgende volle Arbeitstage dauert.
Gemäss Art. 24 AVIG (in der seit 1. Januar 1992 in Kraft stehenden Fassung) gilt als Zwischenverdienst jedes Einkommen aus unselbständiger oder selbständiger Erwerbstätigkeit, das der Arbeitslose innerhalb einer Kontrollperiode erzielt (Abs. 1). Der Versicherte hat Anspruch auf 80% des Verdienstausfalls, solange die Höchstzahl der Taggelder nicht bezogen ist (Abs. 2). Als Verdienstausfall gilt die Differenz zwischen dem in der Kontrollperiode erzielten Zwischenverdienst, mindestens aber dem berufs- und ortsüblichen Ansatz für die betreffende Arbeit, und dem versicherten Verdienst (Abs. 3 Satz 1).
In BGE 120 V 233 hat das Eidg. Versicherungsgericht erkannt, dass sämtliche Formen unselbständiger Erwerbstätigkeit, welche bisher unter die verschiedenen Bemessungsnormen oder -grundsätze der Teilzeitarbeit (Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 f. AVIG), des Zwischenverdienstes (altArt. 24 AVIG) und der Ersatzarbeit (altArt. 25 AVIG) subsumiert wurden, Gegenstand des revidierten Art. 24 AVIG sind. Dabei hat der Versicherte solange Anspruch auf Ersatz des Verdienstausfalles nach Art. 24 Abs. 1 bis 3 AVIG, als er in der fraglichen Kontrollperiode nicht eine zumutbare Arbeit im Sinne von Art. 16 AVIG aufnimmt. Nimmt der Versicherte während der streitigen Kontrollperiode eine - insbesondere lohnmässig - zumutbare Arbeit auf, mithin eine Tätigkeit, die ihm ein Einkommen verschafft, welches zumindest dem Betrag der Arbeitslosenentschädigung entspricht, bleibt für die Annahme eines Zwischenverdienstes kein Raum. Diese Grundsätze wurden in BGE 120 V 502 bestätigt.
3. a) Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin für den Monat Februar 1993 Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung in Form eines Differenzausgleiches hat. Dies hängt davon ab, ob das Einkommen, das sie mit der im Sinne von Art. 16 Abs. 1 lit. a bis d unbestrittenermassen zumutbaren Teilzeittätigkeit bei der Firma I. AG erzielt, die Zumutbarkeitsgrenze gemäss Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG unterschreitet, weil nur in diesem Fall von einem Zwischenverdienst im Sinne von Art. 24 Abs. 1 AVIG gesprochen werden kann, der Anspruch auf Differenzausgleich gemäss Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG gibt. Für die Beurteilung der Frage, ob einem teilweise Arbeitslosen eine Teilzeitbeschäftigung lohnmässig zumutbar ist, muss der durch diese Beschäftigung erzielbare Bruttolohn mit der Brutto-Arbeitslosenentschädigung verglichen werden, die ohne diesen Bruttolohn zur Auszahlung gelangen müsste (BGE 114 V 347 Erw. 2b). In Erw. 3 (S. 349) wird beigefügt, dass dabei der während einer Kontrollperiode erzielbare Bruttolohn massgebend ist, dem die auf den gleichen Zeitraum entfallende Brutto-Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen ist.
Im folgenden ist zu prüfen, wie der Vergleich zwischen Bruttolohn und Brutto-Arbeitslosenentschädigung zu erfolgen hat und ob an einem kontrollperiodenbezogenen Vergleich festgehalten werden kann.
b) Die Vorinstanz verglich den der Beschwerdegegnerin ab Januar 1993 ausgerichteten Bruttomonatslohn von Fr. 2'426.95 (einschliesslich Anteil 13. Monatslohn) mit der durchschnittlich zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung in der Höhe von Fr. 2'513.33 (80% des versicherten Verdienstes von Fr. 3'141.67). Sie erachtete die Teilzeitbeschäftigung als lohnmässig unzumutbar, weil der damit erzielte Bruttolohn unter der durchschnittlich zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung lag, weshalb sie den Anspruch auf Differenzausgleich bejahte.
Das BIGA macht demgegenüber geltend, dem in der entsprechenden Kontrollperiode erzielten Bruttolohn sei die Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen, auf welche die Versicherte im gleichen Kalendermonat ohne diesen Bruttolohn Anspruch gehabt hätte. Dies führe dazu, dass die Höhe der Arbeitslosenentschädigung von der Anzahl Taggelder und somit von der Anzahl Stempeltage abhängig sei, da je nach Anzahl Wochentage in der betreffenden Kontrollperiode zwischen 20 und 23 Taggelder bezogen werden könnten. Dies habe zur Folge, dass derjenige Versicherte, der einen Zwischenverdienst im Monatslohn erhält, in bestimmten Monaten - wie in casu im Februar mit bloss 20 Bezugstagen - durch die "systemimmanente schwankende finanzielle Zumutbarkeitsgrenze" einen Verdienst erzielen könne, der im Vergleich mit der (monatlich schwankenden) Arbeitslosenentschädigung, die ohne diesen Verdienst zur Auszahlung gelangen müsste, höher sei. Dies wiederum bedeute, dass der Anspruch auf Differenzzahlung, wie hier, infolge der Verrichtung einer zumutbaren Arbeit für die in Frage stehende Kontrollperiode abgelehnt werden müsse.
c) Weder die Lösung der Vorinstanz noch diejenige des BIGA vermögen vollends zu überzeugen, da die Prüfung des Anspruchs auf Differenzausgleich nicht auf der Grundlage von Vergleichsgrössen erfolgt, die auf die nämliche Weise ermittelt werden. Die Rekurskommission vergleicht den fixen Bruttomonatslohn mit der durchschnittlich zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung; das BIGA wiederum berücksichtigt einerseits den in der jeweiligen Kontrollperiode erzielten Bruttomonatslohn und andererseits die von der variablen Anzahl Stempeltage (je nach Kalendermonat 20 bis 23) abhängige Arbeitslosenentschädigung.
4. a) Eine sachgerechte Lösung, die der Tatsache Rechnung trägt, dass die Kalendermonate eine unterschiedliche Anzahl Stempeltage aufweisen, ergibt sich nur, wenn für Bruttolohn und Brutto-Arbeitslosenentschädigung identische Vergleichsgrössen herangezogen werden. Dabei ist es naheliegend, vom versicherten Tagesverdienst auszugehen, der gemäss Art. 40a AVIV ermittelt wird, indem der versicherte Monatsverdienst durch 21,7 geteilt wird. Das Bruttotaggeld beträgt dementsprechend 80% des versicherten Tagesverdienstes. Um eine übereinstimmende Vergleichsgrösse zu erhalten, ist auch der Bruttomonatslohn mit dem gleichen Divisor 21,7 auf einen Tagesverdienst umzurechnen. Ist der Bruttotagesverdienst tiefer als das Bruttotaggeld, handelt es sich um einen Zwischenverdienst mit der Folge, dass die Voraussetzungen für einen Differenzausgleich nach Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG erfüllt sind; verhält es sich umgekehrt - der Bruttotagesverdienst ist höher als das Bruttotaggeld -, liegt eine lohnmässig zumutbare Arbeit vor und für die Annahme eines Zwischenverdienstes bleibt kein Raum (BGE 120 V 233, 502).
b) Diese Lösungsvariante hat den Vorteil, dass sich das "Schwankungsproblem" nicht mehr stellt, wie das BIGA in der Vernehmlassung vom 31. Oktober 1994 zu diesem Berechnungsmodell zutreffend bemerkt. Sowohl die für die Zwischenverdiensttätigkeit im Stundenlohn bezahlten als auch die im Monatslohn angestellten Versicherten laufen dank diesen Vergleichsgrössen grundsätzlich nicht mehr Gefahr, "Opfer einer schwankenden Zumutbarkeitsgrenze (bei fixem Zwischenverdienst) bzw. eines schwankenden Zwischenverdienstes (bei fixer Arbeitslosenentschädigung)" zu werden, weil kontrollperiodenunabhängige Beträge miteinander verglichen werden.
c) Die vom BIGA aufgrund des Wortlauts von Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG geäusserten Bedenken sind unbegründet. Nach dieser Bestimmung ist eine Arbeit zumutbar, wenn sie dem Arbeitslosen einen Lohn einbringt, der nicht geringer ist, als die ihm zustehende Arbeitslosenentschädigung. Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG erwähnt nicht ausdrücklich, dass Bruttolohn und Brutto-Arbeitslosenentschädigung kontrollperiodenbezogen miteinander verglichen werden müssen. Vielmehr finden sich in dieser Vorschrift lediglich die Begriffe Lohn und Arbeitslosenentschädigung. Diese können durchaus im Sinne von Tagesverdienst und Taggeld verstanden werden. Soweit in BGE 114 V 349 Erw. 3 - ohne nähere Begründung - dargelegt wird, für die Beurteilung der Zumutbarkeit von - die Arbeitslosenentschädigung beendigenden - Teilzeitbeschäftigungen sei der während einer Kontrollperiode erzielbare Lohn massgebend, welchem die auf den gleichen Zeitraum entfallende Brutto-Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen sei, kann daran nicht festgehalten werden.
Für die vorstehend umschriebene Lösung spricht auch der Umstand, dass die Arbeitslosenentschädigung laut Art. 21 AVIG als Taggeld ausgerichtet wird, welches aufgrund des gemäss Art. 40a AVIV ermittelten Tagesverdienstes festzulegen ist, und der Versicherte Anspruch nicht auf eine Arbeitslosenentschädigung in Höhe von 80% des versicherten Verdienstes, sondern auf ein Taggeld hat, das 80% des versicherten (Tages-)Verdienstes beträgt (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 AVIG in der vorliegend anwendbaren, bis Ende März 1993 gültig gewesenen Fassung). Aus diesen Gesetzesbestimmungen erhellt, dass auch unter systematischen Auslegungsgesichtspunkten als Arbeitslosenentschädigung nicht die in einem Kalendermonat bezogene Entschädigung, sondern die auf einen Arbeitstag umgerechnete Entschädigung (Taggeld) gilt. Die Anwendung des einheitlichen Divisors 21,7 im Sinne von Art. 40a AVIV zur Ermittlung des versicherten Tagesverdienstes und damit zur Festlegung des Taggeldes hat denn auch zur Folge, dass der Versicherte nicht in jedem Kalendermonat eine Arbeitslosenentschädigung in Höhe von genau 80% seines versicherten Verdienstes erhält. Das Eidg. Versicherungsgericht hat indessen in dieser aus der Anwendung des einheitlichen Divisors 21,7 resultierenden Konsequenz keinen Verstoss gegen die Bestimmungen des AVIG erblickt (unveröffentlichtes Urteil B. vom 27. August 1985).
5. Ausgehend vom versicherten Monatsverdienst von Fr. 3'141.-- ergibt sich im vorliegenden Fall ein versicherter Tagesverdienst von Fr. 144.70 (Fr. 3'141.--: 21,7). Das Bruttotaggeld beträgt demzufolge Fr. 115.75 (80% von Fr. 144.70). Der auf einen Tag umgerechnete Bruttolohn beläuft sich auf Fr. 111.83 (Fr. 2'426.95: 21,7). Da dieser Betrag tiefer ist als das Bruttotaggeld, handelt es sich um Zwischenverdienst im Sinne von Art. 24 Abs. 1 AVIG mit der Folge, dass die Beschwerdegegnerin für den Monat Februar 1993 grundsätzlich Anspruch auf Differenzausgleich nach Massgabe von Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG hat. Mit Bezug auf die Berechnung der Differenzzahlung ist zunächst die Differenz zwischen dem versicherten Monatsverdienst und dem Zwischenverdienst zu ermitteln. Dieser beträgt im vorliegenden Fall Fr. 714.70 (Fr. 3'141.67 - Fr. 2'426.94), woraus sich ein Differenzausgleich von Fr. 571.76 (80% von Fr. 714.70) ergibt. Der angefochtene Entscheid erweist sich demnach im Ergebnis als Rechtens. | de | Art. 16 al. 1 let. e et art. 24 LACI; art. 40a OACI: gain intermédiaire; droit à l'indemnisation de la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire. - Le point de savoir si le gain réalisé par un assuré travaillant à temps partiel constitue une rémunération convenable au sens de l'art. 16 al. 1 let. e LACI doit être tranché en comparant l'indemnité journalière - fixée sur la base du gain journalier assuré selon l'art. 40a OACI - avec le gain journalier brut. Celui-ci, chez les assurés payés au mois, est calculé en divisant le salaire mensuel par 21,7. Si le gain journalier brut est inférieur à l'indemnité journalière brute, il constitue un gain intermédiaire et les conditions du droit à l'indemnisation de la différence (art. 24 al. 2 et 3 LACI) sont réalisées. Si tel n'est pas le cas, l'activité en question est réputée convenable eu égard au salaire offert et il n'y a pas place pour la prise en considération d'un gain intermédiaire. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-51%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 52
A.- Die 1941 geborene W. arbeitete seit April 1991 im Umfang von 20 Stunden in der Woche als kaufmännische Angestellte bei der Firma I. AG. Ihr Lohn belief sich auf Fr. 2'900.-- im Monat, zuzüglich 13. Monatslohn. Auf Ende 1992 kündigte die I. AG das Anstellungsverhältnis. Ab Dezember 1992 war W. für den nämlichen Betrieb noch während 15 Stunden in der Woche (37,5% einer Vollzeitbeschäftigung) tätig, wobei ihr Bruttomonatsgehalt ab Januar 1993 Fr. 2'240.35, zuzüglich 13. Monatslohn, betrug. Am 14. Dezember 1992 stellte sie Antrag auf Arbeitslosenentschädigung ab 1. Dezember 1992. Die Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich rechnete das mit der reduzierten Arbeitszeit erzielte Einkommen als Zwischenverdienst an und vergütete der Versicherten für den Monat Januar 1993 eine Arbeitslosenentschädigung in Höhe von Fr. 486.35. Laut Abrechnung vom 13. März 1993 ergab sich für den Monat Februar 1993 kein Entschädigungsanspruch, worauf sich W. am 23. März 1993 an die Arbeitslosenkasse wandte und geltend machte, ihr Lohnausfall für diesen Monat betrage Fr. 714.05, weshalb ihr eine Arbeitslosenentschädigung von Fr. 571.25 (80% von Fr. 714.05) zustehe. Mit Schreiben vom 30. März 1993 teilte die Arbeitslosenkasse der Versicherten mit, eine Differenzzahlung könne nur geleistet werden, wenn das Ersatzeinkommen geringer sei als die ihr für den entsprechenden Monat zustehende Arbeitslosenentschädigung, und erläuterte die Abrechnung vom 13. März 1993 wie folgt: "Die mögliche Arbeitslosenentschädigung für den Februar 1993 beträgt Fr. 2'316.-- (20 x Fr. 115.80). Der Zwischenverdienst von Fr. 2'426.95 übersteigt die mögliche Arbeitslosenentschädigung, weshalb keine Differenzzahlung möglich ist".
B.- In Gutheissung der von W. eingereichten Beschwerde hob die Rekurskommission für die Arbeitslosenversicherung des Kantons Zürich die Taggeldabrechnung vom 13. März 1993 auf und verpflichtete die Arbeitslosenkasse, der Versicherten für den Monat Februar 1993 einen Differenzausgleich von Fr. 571.76 zu bezahlen (Entscheid vom 29. September 1993).
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragte das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA), der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei zu neuer Entscheidung an die kantonale Rekurskommission zurückzuweisen.
W. schloss auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während die Arbeitslosenkasse das Rechtsbegehren des BIGA unterstützte.
In einer weiteren Eingabe vom 17. März 1994 äusserte sich W. nochmals zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde, worauf das Eidg. Versicherungsgericht einen zweiten Schriftenwechsel anordnete und den Parteien Gelegenheit einräumte, zu einem Berechnungsmodell Stellung zu nehmen, welches für die Prüfung des Anspruchs auf Differenzausgleich vom versicherten Tagesverdienst ausgeht.
Auf die nachfolgend eingereichten Stellungnahmen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen Bezug genommen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der Abrechnung vom 13. März 1993, mit welcher die Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich der Beschwerdegegnerin eröffnete, dass ihr für den Monat Februar 1993 keine Arbeitslosenentschädigung zustehe, kommt in Verbindung mit dem Schreiben vom 30. März 1993, in dem die Verwaltung die Abrechnung erläuterte, trotz Fehlens formeller Verfügungsmerkmale materiell Verfügungscharakter zu (BGE 111 V 252 Erw. 1b). Denn sie stellt eine behördliche Anordnung dar, durch welche verbindlich festgelegt wird, dass die Versicherte für die in Frage stehende Kontrollperiode keine Arbeitslosenentschädigung beanspruchen kann. Die Vorinstanz ist daher zu Recht auf die hiegegen eingereichte Beschwerde eingetreten.
2. Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung setzt gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b AVIG u.a. voraus, dass der Versicherte einen anrechenbaren Arbeitsausfall erlitten hat. Der Arbeitsausfall ist nach Art. 11 Abs. 1 AVIG anrechenbar, wenn er einen Verdienstausfall zur Folge hat und mindestens zwei aufeinanderfolgende volle Arbeitstage dauert.
Gemäss Art. 24 AVIG (in der seit 1. Januar 1992 in Kraft stehenden Fassung) gilt als Zwischenverdienst jedes Einkommen aus unselbständiger oder selbständiger Erwerbstätigkeit, das der Arbeitslose innerhalb einer Kontrollperiode erzielt (Abs. 1). Der Versicherte hat Anspruch auf 80% des Verdienstausfalls, solange die Höchstzahl der Taggelder nicht bezogen ist (Abs. 2). Als Verdienstausfall gilt die Differenz zwischen dem in der Kontrollperiode erzielten Zwischenverdienst, mindestens aber dem berufs- und ortsüblichen Ansatz für die betreffende Arbeit, und dem versicherten Verdienst (Abs. 3 Satz 1).
In BGE 120 V 233 hat das Eidg. Versicherungsgericht erkannt, dass sämtliche Formen unselbständiger Erwerbstätigkeit, welche bisher unter die verschiedenen Bemessungsnormen oder -grundsätze der Teilzeitarbeit (Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 f. AVIG), des Zwischenverdienstes (altArt. 24 AVIG) und der Ersatzarbeit (altArt. 25 AVIG) subsumiert wurden, Gegenstand des revidierten Art. 24 AVIG sind. Dabei hat der Versicherte solange Anspruch auf Ersatz des Verdienstausfalles nach Art. 24 Abs. 1 bis 3 AVIG, als er in der fraglichen Kontrollperiode nicht eine zumutbare Arbeit im Sinne von Art. 16 AVIG aufnimmt. Nimmt der Versicherte während der streitigen Kontrollperiode eine - insbesondere lohnmässig - zumutbare Arbeit auf, mithin eine Tätigkeit, die ihm ein Einkommen verschafft, welches zumindest dem Betrag der Arbeitslosenentschädigung entspricht, bleibt für die Annahme eines Zwischenverdienstes kein Raum. Diese Grundsätze wurden in BGE 120 V 502 bestätigt.
3. a) Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin für den Monat Februar 1993 Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung in Form eines Differenzausgleiches hat. Dies hängt davon ab, ob das Einkommen, das sie mit der im Sinne von Art. 16 Abs. 1 lit. a bis d unbestrittenermassen zumutbaren Teilzeittätigkeit bei der Firma I. AG erzielt, die Zumutbarkeitsgrenze gemäss Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG unterschreitet, weil nur in diesem Fall von einem Zwischenverdienst im Sinne von Art. 24 Abs. 1 AVIG gesprochen werden kann, der Anspruch auf Differenzausgleich gemäss Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG gibt. Für die Beurteilung der Frage, ob einem teilweise Arbeitslosen eine Teilzeitbeschäftigung lohnmässig zumutbar ist, muss der durch diese Beschäftigung erzielbare Bruttolohn mit der Brutto-Arbeitslosenentschädigung verglichen werden, die ohne diesen Bruttolohn zur Auszahlung gelangen müsste (BGE 114 V 347 Erw. 2b). In Erw. 3 (S. 349) wird beigefügt, dass dabei der während einer Kontrollperiode erzielbare Bruttolohn massgebend ist, dem die auf den gleichen Zeitraum entfallende Brutto-Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen ist.
Im folgenden ist zu prüfen, wie der Vergleich zwischen Bruttolohn und Brutto-Arbeitslosenentschädigung zu erfolgen hat und ob an einem kontrollperiodenbezogenen Vergleich festgehalten werden kann.
b) Die Vorinstanz verglich den der Beschwerdegegnerin ab Januar 1993 ausgerichteten Bruttomonatslohn von Fr. 2'426.95 (einschliesslich Anteil 13. Monatslohn) mit der durchschnittlich zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung in der Höhe von Fr. 2'513.33 (80% des versicherten Verdienstes von Fr. 3'141.67). Sie erachtete die Teilzeitbeschäftigung als lohnmässig unzumutbar, weil der damit erzielte Bruttolohn unter der durchschnittlich zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung lag, weshalb sie den Anspruch auf Differenzausgleich bejahte.
Das BIGA macht demgegenüber geltend, dem in der entsprechenden Kontrollperiode erzielten Bruttolohn sei die Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen, auf welche die Versicherte im gleichen Kalendermonat ohne diesen Bruttolohn Anspruch gehabt hätte. Dies führe dazu, dass die Höhe der Arbeitslosenentschädigung von der Anzahl Taggelder und somit von der Anzahl Stempeltage abhängig sei, da je nach Anzahl Wochentage in der betreffenden Kontrollperiode zwischen 20 und 23 Taggelder bezogen werden könnten. Dies habe zur Folge, dass derjenige Versicherte, der einen Zwischenverdienst im Monatslohn erhält, in bestimmten Monaten - wie in casu im Februar mit bloss 20 Bezugstagen - durch die "systemimmanente schwankende finanzielle Zumutbarkeitsgrenze" einen Verdienst erzielen könne, der im Vergleich mit der (monatlich schwankenden) Arbeitslosenentschädigung, die ohne diesen Verdienst zur Auszahlung gelangen müsste, höher sei. Dies wiederum bedeute, dass der Anspruch auf Differenzzahlung, wie hier, infolge der Verrichtung einer zumutbaren Arbeit für die in Frage stehende Kontrollperiode abgelehnt werden müsse.
c) Weder die Lösung der Vorinstanz noch diejenige des BIGA vermögen vollends zu überzeugen, da die Prüfung des Anspruchs auf Differenzausgleich nicht auf der Grundlage von Vergleichsgrössen erfolgt, die auf die nämliche Weise ermittelt werden. Die Rekurskommission vergleicht den fixen Bruttomonatslohn mit der durchschnittlich zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung; das BIGA wiederum berücksichtigt einerseits den in der jeweiligen Kontrollperiode erzielten Bruttomonatslohn und andererseits die von der variablen Anzahl Stempeltage (je nach Kalendermonat 20 bis 23) abhängige Arbeitslosenentschädigung.
4. a) Eine sachgerechte Lösung, die der Tatsache Rechnung trägt, dass die Kalendermonate eine unterschiedliche Anzahl Stempeltage aufweisen, ergibt sich nur, wenn für Bruttolohn und Brutto-Arbeitslosenentschädigung identische Vergleichsgrössen herangezogen werden. Dabei ist es naheliegend, vom versicherten Tagesverdienst auszugehen, der gemäss Art. 40a AVIV ermittelt wird, indem der versicherte Monatsverdienst durch 21,7 geteilt wird. Das Bruttotaggeld beträgt dementsprechend 80% des versicherten Tagesverdienstes. Um eine übereinstimmende Vergleichsgrösse zu erhalten, ist auch der Bruttomonatslohn mit dem gleichen Divisor 21,7 auf einen Tagesverdienst umzurechnen. Ist der Bruttotagesverdienst tiefer als das Bruttotaggeld, handelt es sich um einen Zwischenverdienst mit der Folge, dass die Voraussetzungen für einen Differenzausgleich nach Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG erfüllt sind; verhält es sich umgekehrt - der Bruttotagesverdienst ist höher als das Bruttotaggeld -, liegt eine lohnmässig zumutbare Arbeit vor und für die Annahme eines Zwischenverdienstes bleibt kein Raum (BGE 120 V 233, 502).
b) Diese Lösungsvariante hat den Vorteil, dass sich das "Schwankungsproblem" nicht mehr stellt, wie das BIGA in der Vernehmlassung vom 31. Oktober 1994 zu diesem Berechnungsmodell zutreffend bemerkt. Sowohl die für die Zwischenverdiensttätigkeit im Stundenlohn bezahlten als auch die im Monatslohn angestellten Versicherten laufen dank diesen Vergleichsgrössen grundsätzlich nicht mehr Gefahr, "Opfer einer schwankenden Zumutbarkeitsgrenze (bei fixem Zwischenverdienst) bzw. eines schwankenden Zwischenverdienstes (bei fixer Arbeitslosenentschädigung)" zu werden, weil kontrollperiodenunabhängige Beträge miteinander verglichen werden.
c) Die vom BIGA aufgrund des Wortlauts von Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG geäusserten Bedenken sind unbegründet. Nach dieser Bestimmung ist eine Arbeit zumutbar, wenn sie dem Arbeitslosen einen Lohn einbringt, der nicht geringer ist, als die ihm zustehende Arbeitslosenentschädigung. Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG erwähnt nicht ausdrücklich, dass Bruttolohn und Brutto-Arbeitslosenentschädigung kontrollperiodenbezogen miteinander verglichen werden müssen. Vielmehr finden sich in dieser Vorschrift lediglich die Begriffe Lohn und Arbeitslosenentschädigung. Diese können durchaus im Sinne von Tagesverdienst und Taggeld verstanden werden. Soweit in BGE 114 V 349 Erw. 3 - ohne nähere Begründung - dargelegt wird, für die Beurteilung der Zumutbarkeit von - die Arbeitslosenentschädigung beendigenden - Teilzeitbeschäftigungen sei der während einer Kontrollperiode erzielbare Lohn massgebend, welchem die auf den gleichen Zeitraum entfallende Brutto-Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen sei, kann daran nicht festgehalten werden.
Für die vorstehend umschriebene Lösung spricht auch der Umstand, dass die Arbeitslosenentschädigung laut Art. 21 AVIG als Taggeld ausgerichtet wird, welches aufgrund des gemäss Art. 40a AVIV ermittelten Tagesverdienstes festzulegen ist, und der Versicherte Anspruch nicht auf eine Arbeitslosenentschädigung in Höhe von 80% des versicherten Verdienstes, sondern auf ein Taggeld hat, das 80% des versicherten (Tages-)Verdienstes beträgt (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 AVIG in der vorliegend anwendbaren, bis Ende März 1993 gültig gewesenen Fassung). Aus diesen Gesetzesbestimmungen erhellt, dass auch unter systematischen Auslegungsgesichtspunkten als Arbeitslosenentschädigung nicht die in einem Kalendermonat bezogene Entschädigung, sondern die auf einen Arbeitstag umgerechnete Entschädigung (Taggeld) gilt. Die Anwendung des einheitlichen Divisors 21,7 im Sinne von Art. 40a AVIV zur Ermittlung des versicherten Tagesverdienstes und damit zur Festlegung des Taggeldes hat denn auch zur Folge, dass der Versicherte nicht in jedem Kalendermonat eine Arbeitslosenentschädigung in Höhe von genau 80% seines versicherten Verdienstes erhält. Das Eidg. Versicherungsgericht hat indessen in dieser aus der Anwendung des einheitlichen Divisors 21,7 resultierenden Konsequenz keinen Verstoss gegen die Bestimmungen des AVIG erblickt (unveröffentlichtes Urteil B. vom 27. August 1985).
5. Ausgehend vom versicherten Monatsverdienst von Fr. 3'141.-- ergibt sich im vorliegenden Fall ein versicherter Tagesverdienst von Fr. 144.70 (Fr. 3'141.--: 21,7). Das Bruttotaggeld beträgt demzufolge Fr. 115.75 (80% von Fr. 144.70). Der auf einen Tag umgerechnete Bruttolohn beläuft sich auf Fr. 111.83 (Fr. 2'426.95: 21,7). Da dieser Betrag tiefer ist als das Bruttotaggeld, handelt es sich um Zwischenverdienst im Sinne von Art. 24 Abs. 1 AVIG mit der Folge, dass die Beschwerdegegnerin für den Monat Februar 1993 grundsätzlich Anspruch auf Differenzausgleich nach Massgabe von Art. 24 Abs. 2 und 3 AVIG hat. Mit Bezug auf die Berechnung der Differenzzahlung ist zunächst die Differenz zwischen dem versicherten Monatsverdienst und dem Zwischenverdienst zu ermitteln. Dieser beträgt im vorliegenden Fall Fr. 714.70 (Fr. 3'141.67 - Fr. 2'426.94), woraus sich ein Differenzausgleich von Fr. 571.76 (80% von Fr. 714.70) ergibt. Der angefochtene Entscheid erweist sich demnach im Ergebnis als Rechtens. | de | Art. 16 cpv. 1 lett. e ed art. 24 LADI, art. 40a OADI: guadagno intermedio; diritto a compensazione della differenza. - Per stabilire se il guadagno conseguito da un assicurato mediante l'esercizio di un'attività a tempo parziale sia adeguato dal profilo salariale ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 lett. e LADI, occorre paragonare l'indennità giornaliera calcolata sulla base del guadagno giornaliero assicurato secondo l'art. 40a OADI con il guadagno giornaliero lordo. Quest'ultimo è determinato, nel caso di assicurati che percepiscono un salario mensile, applicando il divisore 21,7. Se il guadagno giornaliero lordo è d'importo inferiore all'indennità giornaliera lorda, esso costituisce guadagno intermedio; sono in tal caso adempiuti i presupposti per una compensazione della differenza giusta l'art. 24 cpv. 2 e 3 LADI. Altrimenti sussiste un'occupazione adeguata per quanto riferita alla retribuzione e non c'è spazio per ammettere un guadagno intermedio. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-51%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 58
A.- J., né en 1945, brasseur de formation, s'est annoncé à l'assurance-chômage le 1er mai 1992. En dernier lieu, il avait exercé la profession de représentant.
Le 7 août 1992, il a présenté une demande d'assentiment de fréquentation d'un cours de vendeur, organisé par le Centre de Perfectionnement et d'Informatique (CPI). Le cours devait débuter le 21 septembre 1992 et s'achever le 31 mai 1993. Il avait pour but de permettre à l'assuré d'acquérir une formation de vendeur, en vue de se présenter à l'examen de fin d'apprentissage, en juin 1993.
Par décision du 15 septembre 1992, l'Office cantonal fribourgeois du travail a accepté la demande, en précisant que le requérant avait droit à trois indemnités journalières "de cours" par semaine, ainsi qu'au paiement des frais de fréquentation du cours.
Le 21 octobre 1992, l'office cantonal du travail a informé l'assuré qu'il restait soumis au contrôle obligatoire pendant le cours, une fois par mois, mais qu'il n'était pas tenu, pendant sa formation, d'accepter un travail.
B.- Le 11 décembre 1992, le CPI a écrit à l'office cantonal du travail pour se plaindre de l'attitude, jugée intolérable, de J. Au dire du CPI, celui-ci refusait de s'inscrire aux examens de fin d'apprentissage. Il avait des divergences sérieuses avec l'un des professeurs, dont il contestait la façon d'enseigner. En outre, l'assuré se plaignait d'avoir à faire des devoirs le soir. Aussi bien le CPI avait-il décidé de renvoyer l'intéressé du cours.
J. s'est déterminé sur ces griefs. Il s'est plaint d'avoir été victime de "chantage" et de "menaces" et a invoqué la "pauvreté" des programmes du cours.
Par décision du 5 février 1993, l'office cantonal du travail a suspendu le droit à l'indemnité de l'assuré, pour une durée de quinze jours à partir de la date de son renvoi du cours. Il a considéré que le comportement de l'intéressé (manque d'assiduité aux cours, perturbation de ceux-ci) était assimilable à une violation des prescriptions de contrôle de l'autorité, au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI.
C.- Par jugement du 29 juin 1994, le Tribunal administratif du canton de Fribourg a rejeté le recours formé contre cette décision par l'assuré.
D.- Contre ce jugement, J. interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut à la suppression de toute sanction.
L'office cantonal du travail conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 60 al. 1 LACI, les travailleurs qui fréquentent un cours en vue d'une reconversion, d'un perfectionnement ou d'une intégration professionnelle peuvent, à certaines conditions, prétendre des prestations de l'assurance. Ils sont, le cas échéant, dispensés du contrôle obligatoire (art. 8 al. 1 let. g en corrélation avec l'art. 17 LACI) pour autant que cela soit nécessaire à la fréquentation du cours (art. 26 al. 3 OACI).
Les participants à des cours qui ont droit aux prestations peuvent, pendant le délai-cadre, et indépendamment du nombre de mois pendant lesquels ils ont cotisé (art. 27 LACI), toucher 250 indemnités journalières au maximum, les indemnités journalières versées avant le début du cours étant comprises dans le calcul (art. 61 al. 1 LACI). Pendant la durée du cours, les indemnités journalières ne sont pas réduites (art. 61 al. 2 LACI; art. 22 al. 3 LACI).
2. Tant la décision litigieuse que le jugement entrepris se fondent sur l'art. 30 al. 1 let. d LACI. Selon cette disposition, l'assuré sera suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité lorsqu'il est établi qu'il n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'office du travail, notamment en refusant un travail convenable qui lui est assigné.
S'agissant des instructions de l'office du travail, cette disposition doit être mise en relation avec l'art. 17 al. 3, deuxième phrase, LACI, qui fait obligation à l'assuré, lorsque l'office du travail le lui enjoint, de suivre des cours appropriés de reconversion ou de perfectionnement professionnel, de participer à des entretiens d'orientation ou à des réunions d'information, ainsi que de fournir des documents permettant de juger s'il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.
3. a) Sous l'angle de la procédure, la loi (art. 60 al. 1 let. c LACI) prévoit deux voies possibles pour l'allocation de prestations en faveur des participants à des cours: l'assuré peut faire valoir un droit aux prestations s'il fréquente un cours soit sur instruction de l'autorité cantonale (en application de l'art. 17 al. 3 LACI), soit avec l'assentiment de cette dernière. Cette seconde voie est, dans la pratique, la plus courante; elle est subordonnée à certaines conditions formelles et de preuve (art. 60 al. 2 et 61 al. 3 LACI; art. 81 al. 3, 85 et 86 OACI). En particulier, l'assuré qui décide de son propre chef de fréquenter un cours doit requérir assez tôt, avant le début de celui-ci, l'accord de l'autorité cantonale en lui présentant une demande dûment motivée (art. 60 al. 2 LACI).
Les premiers juges considèrent que par "instructions" au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, il faut entendre, non seulement, les instructions explicites (contrôle obligatoire, obligation d'effectuer des recherches d'emploi etc.), mais également les instructions tacites qui peuvent résulter de décisions relatives à l'octroi de prestations. Ainsi, lorsque l'office du travail donne son assentiment à la fréquentation d'un cours, par une décision, celle-ci implique l'obligation pour l'intéressé de suivre le cours en question. Partant, le refus de suivre un cours ou l'interruption d'un cours, sans motif valable, constitue la violation d'instructions de l'office du travail.
b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 119 II 151 consid. 3b, 355 consid. 5, ATF 119 V 126 consid. 4, 274 consid. 3a, 429 consid. 5a, ATF 118 Ib 452 consid. 3c, 555 consid. 4d, ATF 118 II 342 consid. 3e et les arrêts cités; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, no 21 B IV). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 119 Ia 248 consid. 7a, ATF 119 II 355 consid. 5, ATF 119 V 126 consid. 4, 204 consid. 5c, 429 consid. 5a, ATF 118 Ib 191 consid. 5a, 452 consid. 3c, 555 consid. 4d et les références; cf. aussi ATF 116 II 415 consid. 5b, 527 consid. 2b et 578 consid. 2b).
c) Sur la base du texte non équivoque de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, en corrélation avec les art. 17 al. 3 et 60 al. 1 let. c LACI, il y a lieu de constater qu'une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si l'assuré refuse, sans motif valable, de suivre un cours ordonné par l'autorité cantonale. En revanche, la loi ne prévoit pas de sanction, sous la forme d'une suspension du droit à l'indemnité, lorsque l'assuré renonce à suivre un cours qu'il a entrepris de fréquenter spontanément et pour lequel il a obtenu l'accord de l'autorité compétente. C'est cette interprétation qu'adopte également la doctrine (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], note 29 in fine ad art. 30; CATTANEO, Les mesures préventives de réadaptation de l'assurance-chômage, thèse Genève 1991, p. 387, note 611; LOCHER, Schadenminderungspflicht, in: Ausgewählte Fragen des Arbeitslosenversicherungsrechts, Schweizerisches Institut für Verwaltungskurse, St-Gall 1986, p. 27). Le Tribunal fédéral des assurances en a fait de même, sans autres développements, en considérant qu'une assurée qui avait renoncé à un cours, après avoir obtenu l'assentiment de l'autorité, n'avait pas commis une faute sujette à suspension du droit à l'indemnité (arrêt non publié M. du 10 novembre 1988). Dans cette même perspective, la jurisprudence considère que le refus d'accepter un travail convenable ne peut entraîner une sanction, en application de l'art. 30 al. 1 let. d LACI également, que si le travail a été assigné à l'intéressé par les organes de l'assurance-chômage (DTA 1990 no 5 p. 34; voir aussi GERHARDS, op.cit., notes 23 ss ad art. 30 LACI).
d) Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette interprétation littérale. La suspension du droit à l'indemnité en cas de refus de fréquenter un cours, sur injonction de l'autorité, représente le corollaire d'une obligation de réduire le dommage imposée concrètement par l'administration. Il s'agit donc de garantir au mieux l'exécution des mesures de réadaptation ordonnées. L'abandon par l'assuré d'un cours auquel il s'est inscrit de sa propre initiative n'obéit pas au même impératif de sanction. L'administration se contentera, dans ce cas, de ne point allouer de prestations pour la fréquentation de cours ou de mettre fin à ces prestations. En outre, selon les circonstances, la renonciation à suivre une formation pourra constituer un indice de l'inaptitude au placement de l'assuré (arrêt M., cité plus haut). Le risque d'abus que semble craindre la juridiction cantonale n'autorise pas une application par analogie de l'art. 30 al. 1 let. d LACI. En présence d'abus, l'administration pourra, par exemple, exiger la restitution des prestations versées indûment (art. 95 al. 1 LACI). Demeurent également réservées des sanctions pénales (art. 105 LACI).
Dans le cadre de la révision partielle de la LACI, en discussion au Parlement, le législateur distingue également clairement, sous l'angle des sanctions éventuelles à infliger à l'assuré, entre les cours fréquentés sur injonction ou seulement avec l'accord de l'autorité cantonale. C'est ainsi que sur proposition de sa commission, le Conseil des Etats a adopté une nouvelle version de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, qui est la suivante:
"d. N'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les
instructions de l'office du travail, notamment en refusant un travail
convenable qui lui est assigné ou ne débute pas ou quitte sans excuse
valable un cours qu'il a été enjoint de suivre".
Cette formulation ("einen Kurs zu dessen Besuch er angewiesen worden ist" selon la version allemande) n'envisage pas l'éventualité d'une suspension en cas d'abandon d'un cours suivi spontanément par l'assuré. Durant les débats parlementaires, le rapporteur de la commission du Conseil des Etats a relevé, en se référant à l'art. 17 LACI, que la modification proposée n'apportait rien de nouveau par rapport au droit actuel, mais qu'il convenait, dans un souci de transparence à l'égard des assurés, d'exprimer d'une manière plus explicite dans la loi la possibilité de sanctionner un chômeur qui refuse de commencer un cours ou qui le quitte prématurément (BO 1994 CE I 314).
e) En l'espèce, le recourant a entrepris spontanément de suivre un cours de vendeur. Bien qu'il ait obtenu pour cela l'accord de l'autorité compétente, une suspension du droit à l'indemnité en application de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, motivée par son renvoi du CPI, est exclue.
Le recours de droit administratif se révèle ainsi bien fondé. | fr | Art. 17 Abs. 3, Art. 30 Abs. 1 lit. d und Art. 60 Abs. 1 lit. c AVIG: Einstellung in der Anspruchsberechtigung. Eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung kann nicht in Anwendung von Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG ausgesprochen werden, wenn der Versicherte aus einem Kurs gewiesen wird, den er aus eigenem Antrieb und mit Zustimmung der kantonalen Amtsstelle besucht hat. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-58%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 58
A.- J., né en 1945, brasseur de formation, s'est annoncé à l'assurance-chômage le 1er mai 1992. En dernier lieu, il avait exercé la profession de représentant.
Le 7 août 1992, il a présenté une demande d'assentiment de fréquentation d'un cours de vendeur, organisé par le Centre de Perfectionnement et d'Informatique (CPI). Le cours devait débuter le 21 septembre 1992 et s'achever le 31 mai 1993. Il avait pour but de permettre à l'assuré d'acquérir une formation de vendeur, en vue de se présenter à l'examen de fin d'apprentissage, en juin 1993.
Par décision du 15 septembre 1992, l'Office cantonal fribourgeois du travail a accepté la demande, en précisant que le requérant avait droit à trois indemnités journalières "de cours" par semaine, ainsi qu'au paiement des frais de fréquentation du cours.
Le 21 octobre 1992, l'office cantonal du travail a informé l'assuré qu'il restait soumis au contrôle obligatoire pendant le cours, une fois par mois, mais qu'il n'était pas tenu, pendant sa formation, d'accepter un travail.
B.- Le 11 décembre 1992, le CPI a écrit à l'office cantonal du travail pour se plaindre de l'attitude, jugée intolérable, de J. Au dire du CPI, celui-ci refusait de s'inscrire aux examens de fin d'apprentissage. Il avait des divergences sérieuses avec l'un des professeurs, dont il contestait la façon d'enseigner. En outre, l'assuré se plaignait d'avoir à faire des devoirs le soir. Aussi bien le CPI avait-il décidé de renvoyer l'intéressé du cours.
J. s'est déterminé sur ces griefs. Il s'est plaint d'avoir été victime de "chantage" et de "menaces" et a invoqué la "pauvreté" des programmes du cours.
Par décision du 5 février 1993, l'office cantonal du travail a suspendu le droit à l'indemnité de l'assuré, pour une durée de quinze jours à partir de la date de son renvoi du cours. Il a considéré que le comportement de l'intéressé (manque d'assiduité aux cours, perturbation de ceux-ci) était assimilable à une violation des prescriptions de contrôle de l'autorité, au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI.
C.- Par jugement du 29 juin 1994, le Tribunal administratif du canton de Fribourg a rejeté le recours formé contre cette décision par l'assuré.
D.- Contre ce jugement, J. interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut à la suppression de toute sanction.
L'office cantonal du travail conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 60 al. 1 LACI, les travailleurs qui fréquentent un cours en vue d'une reconversion, d'un perfectionnement ou d'une intégration professionnelle peuvent, à certaines conditions, prétendre des prestations de l'assurance. Ils sont, le cas échéant, dispensés du contrôle obligatoire (art. 8 al. 1 let. g en corrélation avec l'art. 17 LACI) pour autant que cela soit nécessaire à la fréquentation du cours (art. 26 al. 3 OACI).
Les participants à des cours qui ont droit aux prestations peuvent, pendant le délai-cadre, et indépendamment du nombre de mois pendant lesquels ils ont cotisé (art. 27 LACI), toucher 250 indemnités journalières au maximum, les indemnités journalières versées avant le début du cours étant comprises dans le calcul (art. 61 al. 1 LACI). Pendant la durée du cours, les indemnités journalières ne sont pas réduites (art. 61 al. 2 LACI; art. 22 al. 3 LACI).
2. Tant la décision litigieuse que le jugement entrepris se fondent sur l'art. 30 al. 1 let. d LACI. Selon cette disposition, l'assuré sera suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité lorsqu'il est établi qu'il n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'office du travail, notamment en refusant un travail convenable qui lui est assigné.
S'agissant des instructions de l'office du travail, cette disposition doit être mise en relation avec l'art. 17 al. 3, deuxième phrase, LACI, qui fait obligation à l'assuré, lorsque l'office du travail le lui enjoint, de suivre des cours appropriés de reconversion ou de perfectionnement professionnel, de participer à des entretiens d'orientation ou à des réunions d'information, ainsi que de fournir des documents permettant de juger s'il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.
3. a) Sous l'angle de la procédure, la loi (art. 60 al. 1 let. c LACI) prévoit deux voies possibles pour l'allocation de prestations en faveur des participants à des cours: l'assuré peut faire valoir un droit aux prestations s'il fréquente un cours soit sur instruction de l'autorité cantonale (en application de l'art. 17 al. 3 LACI), soit avec l'assentiment de cette dernière. Cette seconde voie est, dans la pratique, la plus courante; elle est subordonnée à certaines conditions formelles et de preuve (art. 60 al. 2 et 61 al. 3 LACI; art. 81 al. 3, 85 et 86 OACI). En particulier, l'assuré qui décide de son propre chef de fréquenter un cours doit requérir assez tôt, avant le début de celui-ci, l'accord de l'autorité cantonale en lui présentant une demande dûment motivée (art. 60 al. 2 LACI).
Les premiers juges considèrent que par "instructions" au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, il faut entendre, non seulement, les instructions explicites (contrôle obligatoire, obligation d'effectuer des recherches d'emploi etc.), mais également les instructions tacites qui peuvent résulter de décisions relatives à l'octroi de prestations. Ainsi, lorsque l'office du travail donne son assentiment à la fréquentation d'un cours, par une décision, celle-ci implique l'obligation pour l'intéressé de suivre le cours en question. Partant, le refus de suivre un cours ou l'interruption d'un cours, sans motif valable, constitue la violation d'instructions de l'office du travail.
b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 119 II 151 consid. 3b, 355 consid. 5, ATF 119 V 126 consid. 4, 274 consid. 3a, 429 consid. 5a, ATF 118 Ib 452 consid. 3c, 555 consid. 4d, ATF 118 II 342 consid. 3e et les arrêts cités; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, no 21 B IV). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 119 Ia 248 consid. 7a, ATF 119 II 355 consid. 5, ATF 119 V 126 consid. 4, 204 consid. 5c, 429 consid. 5a, ATF 118 Ib 191 consid. 5a, 452 consid. 3c, 555 consid. 4d et les références; cf. aussi ATF 116 II 415 consid. 5b, 527 consid. 2b et 578 consid. 2b).
c) Sur la base du texte non équivoque de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, en corrélation avec les art. 17 al. 3 et 60 al. 1 let. c LACI, il y a lieu de constater qu'une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si l'assuré refuse, sans motif valable, de suivre un cours ordonné par l'autorité cantonale. En revanche, la loi ne prévoit pas de sanction, sous la forme d'une suspension du droit à l'indemnité, lorsque l'assuré renonce à suivre un cours qu'il a entrepris de fréquenter spontanément et pour lequel il a obtenu l'accord de l'autorité compétente. C'est cette interprétation qu'adopte également la doctrine (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], note 29 in fine ad art. 30; CATTANEO, Les mesures préventives de réadaptation de l'assurance-chômage, thèse Genève 1991, p. 387, note 611; LOCHER, Schadenminderungspflicht, in: Ausgewählte Fragen des Arbeitslosenversicherungsrechts, Schweizerisches Institut für Verwaltungskurse, St-Gall 1986, p. 27). Le Tribunal fédéral des assurances en a fait de même, sans autres développements, en considérant qu'une assurée qui avait renoncé à un cours, après avoir obtenu l'assentiment de l'autorité, n'avait pas commis une faute sujette à suspension du droit à l'indemnité (arrêt non publié M. du 10 novembre 1988). Dans cette même perspective, la jurisprudence considère que le refus d'accepter un travail convenable ne peut entraîner une sanction, en application de l'art. 30 al. 1 let. d LACI également, que si le travail a été assigné à l'intéressé par les organes de l'assurance-chômage (DTA 1990 no 5 p. 34; voir aussi GERHARDS, op.cit., notes 23 ss ad art. 30 LACI).
d) Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette interprétation littérale. La suspension du droit à l'indemnité en cas de refus de fréquenter un cours, sur injonction de l'autorité, représente le corollaire d'une obligation de réduire le dommage imposée concrètement par l'administration. Il s'agit donc de garantir au mieux l'exécution des mesures de réadaptation ordonnées. L'abandon par l'assuré d'un cours auquel il s'est inscrit de sa propre initiative n'obéit pas au même impératif de sanction. L'administration se contentera, dans ce cas, de ne point allouer de prestations pour la fréquentation de cours ou de mettre fin à ces prestations. En outre, selon les circonstances, la renonciation à suivre une formation pourra constituer un indice de l'inaptitude au placement de l'assuré (arrêt M., cité plus haut). Le risque d'abus que semble craindre la juridiction cantonale n'autorise pas une application par analogie de l'art. 30 al. 1 let. d LACI. En présence d'abus, l'administration pourra, par exemple, exiger la restitution des prestations versées indûment (art. 95 al. 1 LACI). Demeurent également réservées des sanctions pénales (art. 105 LACI).
Dans le cadre de la révision partielle de la LACI, en discussion au Parlement, le législateur distingue également clairement, sous l'angle des sanctions éventuelles à infliger à l'assuré, entre les cours fréquentés sur injonction ou seulement avec l'accord de l'autorité cantonale. C'est ainsi que sur proposition de sa commission, le Conseil des Etats a adopté une nouvelle version de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, qui est la suivante:
"d. N'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les
instructions de l'office du travail, notamment en refusant un travail
convenable qui lui est assigné ou ne débute pas ou quitte sans excuse
valable un cours qu'il a été enjoint de suivre".
Cette formulation ("einen Kurs zu dessen Besuch er angewiesen worden ist" selon la version allemande) n'envisage pas l'éventualité d'une suspension en cas d'abandon d'un cours suivi spontanément par l'assuré. Durant les débats parlementaires, le rapporteur de la commission du Conseil des Etats a relevé, en se référant à l'art. 17 LACI, que la modification proposée n'apportait rien de nouveau par rapport au droit actuel, mais qu'il convenait, dans un souci de transparence à l'égard des assurés, d'exprimer d'une manière plus explicite dans la loi la possibilité de sanctionner un chômeur qui refuse de commencer un cours ou qui le quitte prématurément (BO 1994 CE I 314).
e) En l'espèce, le recourant a entrepris spontanément de suivre un cours de vendeur. Bien qu'il ait obtenu pour cela l'accord de l'autorité compétente, une suspension du droit à l'indemnité en application de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, motivée par son renvoi du CPI, est exclue.
Le recours de droit administratif se révèle ainsi bien fondé. | fr | Art. 17 al. 3, art. 30 al. 1 let. d et art. 60 al. 1 let. c LACI: suspension du droit à l'indemnité. Une suspension du droit à l'indemnité ne peut pas être prononcée en vertu de l'art. 30 al. 1 let. d LACI si l'assuré se fait renvoyer d'un cours qu'il a décidé de suivre de son propre chef et pour la fréquentation duquel il a obtenu l'assentiment de l'office du travail. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-58%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 58
A.- J., né en 1945, brasseur de formation, s'est annoncé à l'assurance-chômage le 1er mai 1992. En dernier lieu, il avait exercé la profession de représentant.
Le 7 août 1992, il a présenté une demande d'assentiment de fréquentation d'un cours de vendeur, organisé par le Centre de Perfectionnement et d'Informatique (CPI). Le cours devait débuter le 21 septembre 1992 et s'achever le 31 mai 1993. Il avait pour but de permettre à l'assuré d'acquérir une formation de vendeur, en vue de se présenter à l'examen de fin d'apprentissage, en juin 1993.
Par décision du 15 septembre 1992, l'Office cantonal fribourgeois du travail a accepté la demande, en précisant que le requérant avait droit à trois indemnités journalières "de cours" par semaine, ainsi qu'au paiement des frais de fréquentation du cours.
Le 21 octobre 1992, l'office cantonal du travail a informé l'assuré qu'il restait soumis au contrôle obligatoire pendant le cours, une fois par mois, mais qu'il n'était pas tenu, pendant sa formation, d'accepter un travail.
B.- Le 11 décembre 1992, le CPI a écrit à l'office cantonal du travail pour se plaindre de l'attitude, jugée intolérable, de J. Au dire du CPI, celui-ci refusait de s'inscrire aux examens de fin d'apprentissage. Il avait des divergences sérieuses avec l'un des professeurs, dont il contestait la façon d'enseigner. En outre, l'assuré se plaignait d'avoir à faire des devoirs le soir. Aussi bien le CPI avait-il décidé de renvoyer l'intéressé du cours.
J. s'est déterminé sur ces griefs. Il s'est plaint d'avoir été victime de "chantage" et de "menaces" et a invoqué la "pauvreté" des programmes du cours.
Par décision du 5 février 1993, l'office cantonal du travail a suspendu le droit à l'indemnité de l'assuré, pour une durée de quinze jours à partir de la date de son renvoi du cours. Il a considéré que le comportement de l'intéressé (manque d'assiduité aux cours, perturbation de ceux-ci) était assimilable à une violation des prescriptions de contrôle de l'autorité, au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI.
C.- Par jugement du 29 juin 1994, le Tribunal administratif du canton de Fribourg a rejeté le recours formé contre cette décision par l'assuré.
D.- Contre ce jugement, J. interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut à la suppression de toute sanction.
L'office cantonal du travail conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 60 al. 1 LACI, les travailleurs qui fréquentent un cours en vue d'une reconversion, d'un perfectionnement ou d'une intégration professionnelle peuvent, à certaines conditions, prétendre des prestations de l'assurance. Ils sont, le cas échéant, dispensés du contrôle obligatoire (art. 8 al. 1 let. g en corrélation avec l'art. 17 LACI) pour autant que cela soit nécessaire à la fréquentation du cours (art. 26 al. 3 OACI).
Les participants à des cours qui ont droit aux prestations peuvent, pendant le délai-cadre, et indépendamment du nombre de mois pendant lesquels ils ont cotisé (art. 27 LACI), toucher 250 indemnités journalières au maximum, les indemnités journalières versées avant le début du cours étant comprises dans le calcul (art. 61 al. 1 LACI). Pendant la durée du cours, les indemnités journalières ne sont pas réduites (art. 61 al. 2 LACI; art. 22 al. 3 LACI).
2. Tant la décision litigieuse que le jugement entrepris se fondent sur l'art. 30 al. 1 let. d LACI. Selon cette disposition, l'assuré sera suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité lorsqu'il est établi qu'il n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'office du travail, notamment en refusant un travail convenable qui lui est assigné.
S'agissant des instructions de l'office du travail, cette disposition doit être mise en relation avec l'art. 17 al. 3, deuxième phrase, LACI, qui fait obligation à l'assuré, lorsque l'office du travail le lui enjoint, de suivre des cours appropriés de reconversion ou de perfectionnement professionnel, de participer à des entretiens d'orientation ou à des réunions d'information, ainsi que de fournir des documents permettant de juger s'il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.
3. a) Sous l'angle de la procédure, la loi (art. 60 al. 1 let. c LACI) prévoit deux voies possibles pour l'allocation de prestations en faveur des participants à des cours: l'assuré peut faire valoir un droit aux prestations s'il fréquente un cours soit sur instruction de l'autorité cantonale (en application de l'art. 17 al. 3 LACI), soit avec l'assentiment de cette dernière. Cette seconde voie est, dans la pratique, la plus courante; elle est subordonnée à certaines conditions formelles et de preuve (art. 60 al. 2 et 61 al. 3 LACI; art. 81 al. 3, 85 et 86 OACI). En particulier, l'assuré qui décide de son propre chef de fréquenter un cours doit requérir assez tôt, avant le début de celui-ci, l'accord de l'autorité cantonale en lui présentant une demande dûment motivée (art. 60 al. 2 LACI).
Les premiers juges considèrent que par "instructions" au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, il faut entendre, non seulement, les instructions explicites (contrôle obligatoire, obligation d'effectuer des recherches d'emploi etc.), mais également les instructions tacites qui peuvent résulter de décisions relatives à l'octroi de prestations. Ainsi, lorsque l'office du travail donne son assentiment à la fréquentation d'un cours, par une décision, celle-ci implique l'obligation pour l'intéressé de suivre le cours en question. Partant, le refus de suivre un cours ou l'interruption d'un cours, sans motif valable, constitue la violation d'instructions de l'office du travail.
b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 119 II 151 consid. 3b, 355 consid. 5, ATF 119 V 126 consid. 4, 274 consid. 3a, 429 consid. 5a, ATF 118 Ib 452 consid. 3c, 555 consid. 4d, ATF 118 II 342 consid. 3e et les arrêts cités; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, no 21 B IV). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 119 Ia 248 consid. 7a, ATF 119 II 355 consid. 5, ATF 119 V 126 consid. 4, 204 consid. 5c, 429 consid. 5a, ATF 118 Ib 191 consid. 5a, 452 consid. 3c, 555 consid. 4d et les références; cf. aussi ATF 116 II 415 consid. 5b, 527 consid. 2b et 578 consid. 2b).
c) Sur la base du texte non équivoque de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, en corrélation avec les art. 17 al. 3 et 60 al. 1 let. c LACI, il y a lieu de constater qu'une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si l'assuré refuse, sans motif valable, de suivre un cours ordonné par l'autorité cantonale. En revanche, la loi ne prévoit pas de sanction, sous la forme d'une suspension du droit à l'indemnité, lorsque l'assuré renonce à suivre un cours qu'il a entrepris de fréquenter spontanément et pour lequel il a obtenu l'accord de l'autorité compétente. C'est cette interprétation qu'adopte également la doctrine (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], note 29 in fine ad art. 30; CATTANEO, Les mesures préventives de réadaptation de l'assurance-chômage, thèse Genève 1991, p. 387, note 611; LOCHER, Schadenminderungspflicht, in: Ausgewählte Fragen des Arbeitslosenversicherungsrechts, Schweizerisches Institut für Verwaltungskurse, St-Gall 1986, p. 27). Le Tribunal fédéral des assurances en a fait de même, sans autres développements, en considérant qu'une assurée qui avait renoncé à un cours, après avoir obtenu l'assentiment de l'autorité, n'avait pas commis une faute sujette à suspension du droit à l'indemnité (arrêt non publié M. du 10 novembre 1988). Dans cette même perspective, la jurisprudence considère que le refus d'accepter un travail convenable ne peut entraîner une sanction, en application de l'art. 30 al. 1 let. d LACI également, que si le travail a été assigné à l'intéressé par les organes de l'assurance-chômage (DTA 1990 no 5 p. 34; voir aussi GERHARDS, op.cit., notes 23 ss ad art. 30 LACI).
d) Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette interprétation littérale. La suspension du droit à l'indemnité en cas de refus de fréquenter un cours, sur injonction de l'autorité, représente le corollaire d'une obligation de réduire le dommage imposée concrètement par l'administration. Il s'agit donc de garantir au mieux l'exécution des mesures de réadaptation ordonnées. L'abandon par l'assuré d'un cours auquel il s'est inscrit de sa propre initiative n'obéit pas au même impératif de sanction. L'administration se contentera, dans ce cas, de ne point allouer de prestations pour la fréquentation de cours ou de mettre fin à ces prestations. En outre, selon les circonstances, la renonciation à suivre une formation pourra constituer un indice de l'inaptitude au placement de l'assuré (arrêt M., cité plus haut). Le risque d'abus que semble craindre la juridiction cantonale n'autorise pas une application par analogie de l'art. 30 al. 1 let. d LACI. En présence d'abus, l'administration pourra, par exemple, exiger la restitution des prestations versées indûment (art. 95 al. 1 LACI). Demeurent également réservées des sanctions pénales (art. 105 LACI).
Dans le cadre de la révision partielle de la LACI, en discussion au Parlement, le législateur distingue également clairement, sous l'angle des sanctions éventuelles à infliger à l'assuré, entre les cours fréquentés sur injonction ou seulement avec l'accord de l'autorité cantonale. C'est ainsi que sur proposition de sa commission, le Conseil des Etats a adopté une nouvelle version de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, qui est la suivante:
"d. N'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les
instructions de l'office du travail, notamment en refusant un travail
convenable qui lui est assigné ou ne débute pas ou quitte sans excuse
valable un cours qu'il a été enjoint de suivre".
Cette formulation ("einen Kurs zu dessen Besuch er angewiesen worden ist" selon la version allemande) n'envisage pas l'éventualité d'une suspension en cas d'abandon d'un cours suivi spontanément par l'assuré. Durant les débats parlementaires, le rapporteur de la commission du Conseil des Etats a relevé, en se référant à l'art. 17 LACI, que la modification proposée n'apportait rien de nouveau par rapport au droit actuel, mais qu'il convenait, dans un souci de transparence à l'égard des assurés, d'exprimer d'une manière plus explicite dans la loi la possibilité de sanctionner un chômeur qui refuse de commencer un cours ou qui le quitte prématurément (BO 1994 CE I 314).
e) En l'espèce, le recourant a entrepris spontanément de suivre un cours de vendeur. Bien qu'il ait obtenu pour cela l'accord de l'autorité compétente, une suspension du droit à l'indemnité en application de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, motivée par son renvoi du CPI, est exclue.
Le recours de droit administratif se révèle ainsi bien fondé. | fr | Art. 17 cpv. 3, art. 30 cpv. 1 lett. d e art. 60 cpv. 1 lett. c LADI: sospensione del diritto all'indennità. L'assicurato non può essere sospeso dal diritto all'indennità a norma dell'art. 30 cpv. 1 lett. d LADI se viene espulso da un corso che ha deciso di frequentare spontaneamente e con il consenso dell'ufficio del lavoro. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-58%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 65
A.- Die 1931 geborene Schweizer Bürgerin B. verbrachte ihr ganzes Leben seit der Geburt im Ausland. Ihr Ehemann war deutscher Nationalität und verstarb am 15. Dezember 1978. Mit Schreiben vom 30. Januar 1981 machte sie das örtlich zuständige Schweizer Konsulat in C. darauf aufmerksam, dass sie bis spätestens an ihrem 51. Geburtstag, am 11. März 1982, der freiwilligen AHV/IV für Auslandschweizer beitreten könne. Am 12. Februar 1982 unterzeichnete B. eine entsprechende Beitrittserklärung. Mit Schreiben vom 7. Mai 1982 an das Konsulat bestätigte die Schweizerische Ausgleichskasse (SAK) die Aufnahme. In der Folge erklärte B. regelmässig alle zwei Jahre auf den einschlägigen Formularen, nichterwerbstätige Witwe zu sein. Bis zum Erreichen des Rentenalters blieb sie stets von Beitragszahlungen an die AHV/IV befreit. Auf ihre Anmeldung zum Bezug einer Altersrente vom 19. März 1993 hin erliess die SAK am 16. April 1993 eine Verfügung, mit welcher sie die Ausrichtung der beantragten Rente ablehnte, da die minimale Beitragsdauer von einem Jahr nicht erfüllt sei.
B.- Die hiegegen eingereichte Beschwerde hiess die Eidgenössische Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland wohnenden Personen mit Entscheid vom 30. November 1994 gut. Sie erwog im wesentlichen, zwar habe B. nie Beiträge an die schweizerische AHV/IV entrichtet; dies sei jedoch auf fehlerhafte Information durch das Konsulat zurückzuführen. Gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben bestehe deshalb Anspruch auf eine ordentliche Altersrente ab 1. April 1993, zu deren Berechnung die Rekurskommission die Akten an die SAK zurückwies.
C.- Die SAK führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid der Rekurskommission sei aufzuheben.
B. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auf die Begründungen wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin nie Beiträge an die AHV/IV entrichtet hat. Sie hat somit aufgrund von Art. 29 Abs. 1 AHVG keinen Anspruch auf eine Altersrente. Es ist jedoch im folgenden zu prüfen, ob sich die Beschwerdegegnerin auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen kann.
a) Der Grundsatz von Treu und Glauben schützt den Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten und bedeutet u.a., dass falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten. Gemäss Rechtsprechung und Doktrin ist eine falsche Auskunft bindend,
1. wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat;
2. wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn der Bürger die Behörde aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte;
3. wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte;
4. wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können;
5. wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 119 V 307 Erw. 3a, BGE 118 Ia 254 Erw. 4b, BGE 118 V 76
Erw. 7, 117 Ia 287 Erw. 2b, 418 Erw. 3b, je mit Hinweisen).
b) Als Dispositionen in diesem Sinne gelten nach konstanter Rechtsprechung (BGE 111 V 72 Erw. 4c, BGE 110 V 156 Erw. 4b, BGE 106 V 72 Erw. 3b) auch Unterlassungen. Erforderlich ist, dass die Auskunft für die darauf folgende Unterlassung ursächlich war. Ein solcher Kausalzusammenhang ist gegeben, wenn angenommen werden kann, der Versicherte hätte sich ohne die fehlerhafte Auskunft anders verhalten. An den Beweis des Kausalzusammenhangs zwischen Auskunft und Disposition bzw. Unterlassung werden nicht allzu strenge Anforderungen gestellt. Denn bereits aus dem Umstand, dass ein Versicherter Erkundigungen einholt, erwächst eine natürliche Vermutung dafür, dass er im Falle eines negativen Entscheides ein anderes Vorgehen gewählt hätte. Der erforderliche Kausalitätsbeweis darf deshalb schon als geleistet gelten, wenn es aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung als glaubhaft erscheint, dass sich der Versicherte ohne die fragliche Auskunft anders verhalten hätte (unveröffentlichtes Urteil R. vom 25. November 1992).
c) Hinsichtlich dieser Voraussetzungen ist von vornherein klar, dass das Konsulat in C. in einer konkreten Situation in bezug auf eine bestimmte Person gehandelt hat, für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war und die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat. Näher zu prüfen bleibt hingegen, ob eine falsche Auskunft des Konsulats vorliegt, welche die Beschwerdegegnerin nicht ohne weiteres als unrichtig erkennen konnte, und ob sie im Vertrauen darauf Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteil nicht mehr rückgängig zu machen sind.
3. Mit Schreiben vom 30. Januar 1981 machte das Schweizer Konsulat die Beschwerdegegnerin auf die Möglichkeit eines Beitritts zur freiwilligen Versicherung aufmerksam. Es führte dabei in portugiesischer Sprache unter anderem folgendes aus: "(...) que tornandose participante deste Seguro, V.S. estara garantindo o seu futuro com una renda na velhice (...)" (... indem Sie dieser Versicherung beitreten, ist Ihnen in Zukunft eine Altersrente garantiert...). Es findet sich kein Hinweis auf die Mindestbeitragsdauer von einem Jahr. Am 12. Februar 1982 unterzeichnete die Beschwerdegegnerin eine Beitrittserklärung für die freiwillige Versicherung. Dabei gab sie an, noch nie der schweizerischen AHV/IV angehört und sich seit der Geburt stets im Ausland aufgehalten zu haben sowie keinen Versicherungsausweis zu besitzen. Am 15. Februar 1982 fügte der Konsul unter "Weitere Bemerkungen der Auslandsvertretung" folgendes bei: "Frau B. ist nichterwerbstätige Witwe. Sie ist somit von der Beitragsleistung befreit. Frage: da Frau B. sehr wahrscheinlich nie Beiträge zahlen wird, kann sie dennoch auf eine Altersrente zählen?" Mit diesem Zusatz versehen sandte das Konsulat die Beitrittserklärung anschliessend an die SAK nach Genf. Soweit ersichtlich, hatte die Beschwerdegegnerin keine Kenntnis von dieser nachträglich angefügten Anfrage.
Die SAK antwortete der Schweizer Vertretung mit der Aufnahmebestätigung vom 7. Mai 1982, auf welcher sie unter "Bemerkungen" ausführte: "Anspruch auf eine ordentliche Rente haben die rentenberechtigten Personen, die während mindestens eines vollen Jahres Beiträge geleistet haben, oder ihre Hinterlassenen (vgl. Art. 29 Abs. 1 AHVG)." Am 24. Mai 1982 sandte das Konsulat der Beschwerdegegnerin ein auf portugiesisch vorgedrucktes Schreiben, womit es ihre Aufnahme in die freiwillige Versicherung bestätigte. Ferner enthielt dieser Brief die Aufforderung, auf einem beigelegten Fragebogen Einkommen und Vermögen für die Bemessung der Beiträge zu deklarieren. In deutscher Sprache fügte das Konsulat folgendes bei: "P.S. Sollten Sie keine Erwerbstätigkeit ausüben, so vermerken Sie bitte auf dem beiliegenden Formular unter Bemerkungen z.B. nichterwerbstätige Witwe." Unter den Beilagen fanden sich nebst dem Versicherungsausweis eine "Kopie Aufnahmebestätigung z.K.", womit das erwähnte Schreiben der SAK vom 7. Mai 1982 gemeint war, sowie ein Formular zur Deklaration von Vermögen und Einkommen. Auf diesem hatte die Schweizer Vertretung folgendes hinzugefügt: "Als Witwe müssen und können Sie nur Beiträge entrichten, sofern Sie eine Erwerbstätigkeit ausüben." Die Beschwerdegegnerin sandte das Formular leer mit einem Hinweis auf ihre Stellung als nichterwerbstätige Witwe zurück. Dasselbe tat sie in der Folge alle zwei Jahre bis zum Erreichen des Rentenalters.
4. Die Auskunft der SAK vom 7. Mai 1982 ist korrekt und unmissverständlich, so dass allein gestützt darauf eine Berufung auf Treu und Glauben ins Leere stösst. Es fragt sich hingegen, ob das Konsulat mit dem oben beschriebenen Vorgehen eine Situation geschaffen hat, deren Beurteilung zu einem gegenteiligen Ergebnis führt.
a) Gemäss konstanter Rechtsprechung (ZAK 1990 S. 436 Erw. 3d mit Hinweisen) sind schweizerische Auslandvertretungen zwar nicht verpflichtet, aber doch befugt, die Auslandschweizer über die Beitrittsmöglichkeiten und die Auswirkungen der freiwilligen Versicherung zu orientieren. Machen sie indessen von dieser Befugnis Gebrauch, sind sie gehalten, die Auslandschweizer richtig zu beraten und über die Beitrittsmöglichkeiten zur freiwilligen Versicherung zu informieren. Da ein Auslandschweizer praktisch ausschliesslich auf die Auslandvertretung angewiesen ist, um zu einer kompetenten Information über die freiwillige AHV/IV zu kommen, erachtete es das Eidg. Versicherungsgericht im erwähnten Fall als gerechtfertigt, eine ausweichende, nichtssagende Antwort der Schweizer Auslandvertretung auf eine entsprechende Anfrage des Auslandschweizers hin einer falschen Auskunft gleichzustellen. Im nicht veröffentlichten Urteil A. vom 3. Oktober 1980 hat das Eidg. Versicherungsgericht sodann festgehalten, von einem Auslandschweizer könne keine umfassendere Kenntnis des AHV-Rechts verlangt werden als von der auskunftgebenden Stelle. Diese Rechtsprechung wurde von der Doktrin gutgeheissen (DUC, L'abus de droit et la bonne foi dans le domaine des assurances sociales selon la pratique du Tribunal fédéral des assurances, in: Abus de droit et bonne foi, enseignement de 3e cycle de droit 1992, Fribourg 1994, S. 262).
b) Vorliegend hat das Konsulat von seiner Befugnis zur Auskunftserteilung Gebrauch gemacht, und zwar erstmals mit dem Schreiben vom 30. Januar 1981. Hiebei wurde, wie erwähnt, jeder Hinweis auf die Mindestbeitragsdauer unterlassen. Damit ist dieses Schreiben in einem für die Adressatin wesentlichen Punkt unvollständig, denn diese musste bei der zitierten Formulierung irrigerweise annehmen, dass ein Beitritt für sich allein genüge, um Anspruch auf eine Altersrente zu erwerben. Insofern liegt eine in dieser Form unzutreffende Auskunft vor, die für sich allein betrachtet durchaus geeignet wäre, eine erfolgreiche Berufung auf den Vertrauensschutz zu rechtfertigen. Indessen ist dieses Schreiben nicht isoliert zu betrachten, sondern im Zusammenhang mit den folgenden Ereignissen zu werten.
c) Spätestens nach Erhalt der Beitrittserklärung erkannte die Vertretung in C., dass die Beschwerdegegnerin riskierte, trotz des Beitritts zur freiwilligen Versicherung nie eine Rente beziehen zu können. Aufgrund der Auskünfte war dem Konsulat klar, dass die Gesuchstellerin bislang noch keine Beiträge an die AHV entrichtet haben konnte; auch war ihm bekannt, dass es sich bei der Beschwerdegegnerin um eine nichterwerbstätige Witwe handelte. Auf diese Weise erklärt sich denn auch die vom Konsul auf der Beitrittserklärung angefügte Anfrage. Die Antwort der SAK bestätigte die Vermutungen des Konsulats hinsichtlich des fehlenden Rentenanspruchs der nunmehr Versicherten. Obwohl die Vertretung somit das gesamte Problem erkannt hatte, begnügte sie sich damit, der Beschwerdegegnerin eine Kopie der Aufnahmebestätigung der SAK "zur Kenntnis" zuzustellen. Hier wäre es aufgrund der Umstände angezeigt gewesen, die Versicherte konkret auf die drohende Gefahr hinzuweisen. Dies ist jedoch unterblieben. Statt dessen wurde ihr auf dem Formular zur Deklaration der Einkommens- und Vermögensverhältnisse mitgeteilt, als nichterwerbstätige Witwe "könne" und "müsse" sie keine Beiträge entrichten. Mit diesem Satz entkräftete das Konsulat den Hinweis der SAK auf Art. 29 Abs. 1 AHVG. Die Beschwerdegegnerin konnte diese Äusserung in guten Treuen dahin verstehen, dass sie auch ohne Beitragsleistung dereinst eine Rente werde beziehen können, zumal sie im Besitz des Schreibens vom 30. Januar 1981 war, laut welchem für die Begründung des Rentenanspruchs der blosse Beitritt als solcher genüge. Als Witwe "müsse" sie keine Beiträge leisten, konnte für sie im gesamten Zusammenhang sehr wohl bedeuten, dass der Hinweis auf Art. 29 Abs. 1 AHVG der SAK für sie wegen ihrer speziellen Stellung nicht gelte. Zudem hätte eine Aufnahme in die freiwillige Versicherung trotz gänzlich fehlendem Rentenanspruch keinen Sinn ergeben. In der Folge hat das Konsulat ihr alle zwei Jahre ein neues Formular zur Deklaration der Vermögens- und Einkommensverhältnisse zugesandt, ohne dass die fehlende Minimalbeitragsdauer nochmals zur Sprache gekommen wäre. In Würdigung der gesamten Umstände ergibt sich, dass das Verhalten des Konsulats, gesamthaft betrachtet, trotz des der Beschwerdegegnerin bekannten Schreibens der SAK geeignet ist, deren Berufung auf den Vertrauensschutz zu rechtfertigen. Denn es ist ihr nicht vorzuwerfen, dass sie aufgrund der ihr vorliegenden Informationen den Irrtum nicht rechtzeitig erkannt hat. Ob ihr zusätzlich, wie die Vorinstanz annimmt und das Konsulat im Schreiben vom 24. September 1993 an die SAK nicht ausschliesst, mündlich unzutreffende Erläuterungen mitgegeben wurden, kann bei dieser Beweislage offen bleiben.
5. Zu prüfen ist des weiteren, ob die Versicherte im Vertrauen auf die Auskünfte des Konsulats nicht mehr rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, sie hätte sich notfalls das Geld für eine einjährige Beitragsdauer bei ihren Kindern zu beschaffen versucht. Dieser Hinweis ist zwar unbehelflich, denn dies wäre ein untaugliches Vorgehen gewesen. Sie hätte vielmehr vor Erreichen des Rentenalters eine Erwerbstätigkeit in B. ausüben müssen. Angesichts der gesamten Umstände kann jedoch angenommen werden, dass sie sich dort während mehr als elf Monaten (Art. 50 AHVV) eine Arbeit gesucht hätte, wenn ihr bewusst gewesen wäre, dass nur dieses Vorgehen ihr den Rentenanspruch zu sichern vermochte. Ihre Kinder erreichten in der Zeit zwischen dem Beitritt und dem Rentenbeginn (1982 bis 1993) ein Alter, in welchem die arbeitsbedingte Abwesenheit der Mutter zu verantworten gewesen wäre. Sodann liegt nichts vor, was annehmen lassen würde, die Beschwerdegegnerin hätte in B. auch für eine einjährige Dauer keine, selbst keine schlecht bezahlte Stelle finden können.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin sich in der Tat auf den Vertrauensschutz berufen kann. | de | Art. 4 BV, Art. 3 Abs. 2 lit. c, Art. 29 Abs. 1 AHVG, Art. 50 AHVV, Art. 14 Abs. 2 VFV. Anwendungsfall für den Grundsatz von Treu und Glauben bei fehlerhaftem Verhalten des zuständigen Schweizer Konsulats gegenüber einer in Brasilien lebenden nichterwerbstätigen Schweizer Witwe ohne eigene AHV-Beiträge. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-65%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 65
A.- Die 1931 geborene Schweizer Bürgerin B. verbrachte ihr ganzes Leben seit der Geburt im Ausland. Ihr Ehemann war deutscher Nationalität und verstarb am 15. Dezember 1978. Mit Schreiben vom 30. Januar 1981 machte sie das örtlich zuständige Schweizer Konsulat in C. darauf aufmerksam, dass sie bis spätestens an ihrem 51. Geburtstag, am 11. März 1982, der freiwilligen AHV/IV für Auslandschweizer beitreten könne. Am 12. Februar 1982 unterzeichnete B. eine entsprechende Beitrittserklärung. Mit Schreiben vom 7. Mai 1982 an das Konsulat bestätigte die Schweizerische Ausgleichskasse (SAK) die Aufnahme. In der Folge erklärte B. regelmässig alle zwei Jahre auf den einschlägigen Formularen, nichterwerbstätige Witwe zu sein. Bis zum Erreichen des Rentenalters blieb sie stets von Beitragszahlungen an die AHV/IV befreit. Auf ihre Anmeldung zum Bezug einer Altersrente vom 19. März 1993 hin erliess die SAK am 16. April 1993 eine Verfügung, mit welcher sie die Ausrichtung der beantragten Rente ablehnte, da die minimale Beitragsdauer von einem Jahr nicht erfüllt sei.
B.- Die hiegegen eingereichte Beschwerde hiess die Eidgenössische Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland wohnenden Personen mit Entscheid vom 30. November 1994 gut. Sie erwog im wesentlichen, zwar habe B. nie Beiträge an die schweizerische AHV/IV entrichtet; dies sei jedoch auf fehlerhafte Information durch das Konsulat zurückzuführen. Gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben bestehe deshalb Anspruch auf eine ordentliche Altersrente ab 1. April 1993, zu deren Berechnung die Rekurskommission die Akten an die SAK zurückwies.
C.- Die SAK führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid der Rekurskommission sei aufzuheben.
B. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auf die Begründungen wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin nie Beiträge an die AHV/IV entrichtet hat. Sie hat somit aufgrund von Art. 29 Abs. 1 AHVG keinen Anspruch auf eine Altersrente. Es ist jedoch im folgenden zu prüfen, ob sich die Beschwerdegegnerin auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen kann.
a) Der Grundsatz von Treu und Glauben schützt den Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten und bedeutet u.a., dass falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten. Gemäss Rechtsprechung und Doktrin ist eine falsche Auskunft bindend,
1. wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat;
2. wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn der Bürger die Behörde aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte;
3. wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte;
4. wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können;
5. wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 119 V 307 Erw. 3a, BGE 118 Ia 254 Erw. 4b, BGE 118 V 76
Erw. 7, 117 Ia 287 Erw. 2b, 418 Erw. 3b, je mit Hinweisen).
b) Als Dispositionen in diesem Sinne gelten nach konstanter Rechtsprechung (BGE 111 V 72 Erw. 4c, BGE 110 V 156 Erw. 4b, BGE 106 V 72 Erw. 3b) auch Unterlassungen. Erforderlich ist, dass die Auskunft für die darauf folgende Unterlassung ursächlich war. Ein solcher Kausalzusammenhang ist gegeben, wenn angenommen werden kann, der Versicherte hätte sich ohne die fehlerhafte Auskunft anders verhalten. An den Beweis des Kausalzusammenhangs zwischen Auskunft und Disposition bzw. Unterlassung werden nicht allzu strenge Anforderungen gestellt. Denn bereits aus dem Umstand, dass ein Versicherter Erkundigungen einholt, erwächst eine natürliche Vermutung dafür, dass er im Falle eines negativen Entscheides ein anderes Vorgehen gewählt hätte. Der erforderliche Kausalitätsbeweis darf deshalb schon als geleistet gelten, wenn es aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung als glaubhaft erscheint, dass sich der Versicherte ohne die fragliche Auskunft anders verhalten hätte (unveröffentlichtes Urteil R. vom 25. November 1992).
c) Hinsichtlich dieser Voraussetzungen ist von vornherein klar, dass das Konsulat in C. in einer konkreten Situation in bezug auf eine bestimmte Person gehandelt hat, für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war und die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat. Näher zu prüfen bleibt hingegen, ob eine falsche Auskunft des Konsulats vorliegt, welche die Beschwerdegegnerin nicht ohne weiteres als unrichtig erkennen konnte, und ob sie im Vertrauen darauf Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteil nicht mehr rückgängig zu machen sind.
3. Mit Schreiben vom 30. Januar 1981 machte das Schweizer Konsulat die Beschwerdegegnerin auf die Möglichkeit eines Beitritts zur freiwilligen Versicherung aufmerksam. Es führte dabei in portugiesischer Sprache unter anderem folgendes aus: "(...) que tornandose participante deste Seguro, V.S. estara garantindo o seu futuro com una renda na velhice (...)" (... indem Sie dieser Versicherung beitreten, ist Ihnen in Zukunft eine Altersrente garantiert...). Es findet sich kein Hinweis auf die Mindestbeitragsdauer von einem Jahr. Am 12. Februar 1982 unterzeichnete die Beschwerdegegnerin eine Beitrittserklärung für die freiwillige Versicherung. Dabei gab sie an, noch nie der schweizerischen AHV/IV angehört und sich seit der Geburt stets im Ausland aufgehalten zu haben sowie keinen Versicherungsausweis zu besitzen. Am 15. Februar 1982 fügte der Konsul unter "Weitere Bemerkungen der Auslandsvertretung" folgendes bei: "Frau B. ist nichterwerbstätige Witwe. Sie ist somit von der Beitragsleistung befreit. Frage: da Frau B. sehr wahrscheinlich nie Beiträge zahlen wird, kann sie dennoch auf eine Altersrente zählen?" Mit diesem Zusatz versehen sandte das Konsulat die Beitrittserklärung anschliessend an die SAK nach Genf. Soweit ersichtlich, hatte die Beschwerdegegnerin keine Kenntnis von dieser nachträglich angefügten Anfrage.
Die SAK antwortete der Schweizer Vertretung mit der Aufnahmebestätigung vom 7. Mai 1982, auf welcher sie unter "Bemerkungen" ausführte: "Anspruch auf eine ordentliche Rente haben die rentenberechtigten Personen, die während mindestens eines vollen Jahres Beiträge geleistet haben, oder ihre Hinterlassenen (vgl. Art. 29 Abs. 1 AHVG)." Am 24. Mai 1982 sandte das Konsulat der Beschwerdegegnerin ein auf portugiesisch vorgedrucktes Schreiben, womit es ihre Aufnahme in die freiwillige Versicherung bestätigte. Ferner enthielt dieser Brief die Aufforderung, auf einem beigelegten Fragebogen Einkommen und Vermögen für die Bemessung der Beiträge zu deklarieren. In deutscher Sprache fügte das Konsulat folgendes bei: "P.S. Sollten Sie keine Erwerbstätigkeit ausüben, so vermerken Sie bitte auf dem beiliegenden Formular unter Bemerkungen z.B. nichterwerbstätige Witwe." Unter den Beilagen fanden sich nebst dem Versicherungsausweis eine "Kopie Aufnahmebestätigung z.K.", womit das erwähnte Schreiben der SAK vom 7. Mai 1982 gemeint war, sowie ein Formular zur Deklaration von Vermögen und Einkommen. Auf diesem hatte die Schweizer Vertretung folgendes hinzugefügt: "Als Witwe müssen und können Sie nur Beiträge entrichten, sofern Sie eine Erwerbstätigkeit ausüben." Die Beschwerdegegnerin sandte das Formular leer mit einem Hinweis auf ihre Stellung als nichterwerbstätige Witwe zurück. Dasselbe tat sie in der Folge alle zwei Jahre bis zum Erreichen des Rentenalters.
4. Die Auskunft der SAK vom 7. Mai 1982 ist korrekt und unmissverständlich, so dass allein gestützt darauf eine Berufung auf Treu und Glauben ins Leere stösst. Es fragt sich hingegen, ob das Konsulat mit dem oben beschriebenen Vorgehen eine Situation geschaffen hat, deren Beurteilung zu einem gegenteiligen Ergebnis führt.
a) Gemäss konstanter Rechtsprechung (ZAK 1990 S. 436 Erw. 3d mit Hinweisen) sind schweizerische Auslandvertretungen zwar nicht verpflichtet, aber doch befugt, die Auslandschweizer über die Beitrittsmöglichkeiten und die Auswirkungen der freiwilligen Versicherung zu orientieren. Machen sie indessen von dieser Befugnis Gebrauch, sind sie gehalten, die Auslandschweizer richtig zu beraten und über die Beitrittsmöglichkeiten zur freiwilligen Versicherung zu informieren. Da ein Auslandschweizer praktisch ausschliesslich auf die Auslandvertretung angewiesen ist, um zu einer kompetenten Information über die freiwillige AHV/IV zu kommen, erachtete es das Eidg. Versicherungsgericht im erwähnten Fall als gerechtfertigt, eine ausweichende, nichtssagende Antwort der Schweizer Auslandvertretung auf eine entsprechende Anfrage des Auslandschweizers hin einer falschen Auskunft gleichzustellen. Im nicht veröffentlichten Urteil A. vom 3. Oktober 1980 hat das Eidg. Versicherungsgericht sodann festgehalten, von einem Auslandschweizer könne keine umfassendere Kenntnis des AHV-Rechts verlangt werden als von der auskunftgebenden Stelle. Diese Rechtsprechung wurde von der Doktrin gutgeheissen (DUC, L'abus de droit et la bonne foi dans le domaine des assurances sociales selon la pratique du Tribunal fédéral des assurances, in: Abus de droit et bonne foi, enseignement de 3e cycle de droit 1992, Fribourg 1994, S. 262).
b) Vorliegend hat das Konsulat von seiner Befugnis zur Auskunftserteilung Gebrauch gemacht, und zwar erstmals mit dem Schreiben vom 30. Januar 1981. Hiebei wurde, wie erwähnt, jeder Hinweis auf die Mindestbeitragsdauer unterlassen. Damit ist dieses Schreiben in einem für die Adressatin wesentlichen Punkt unvollständig, denn diese musste bei der zitierten Formulierung irrigerweise annehmen, dass ein Beitritt für sich allein genüge, um Anspruch auf eine Altersrente zu erwerben. Insofern liegt eine in dieser Form unzutreffende Auskunft vor, die für sich allein betrachtet durchaus geeignet wäre, eine erfolgreiche Berufung auf den Vertrauensschutz zu rechtfertigen. Indessen ist dieses Schreiben nicht isoliert zu betrachten, sondern im Zusammenhang mit den folgenden Ereignissen zu werten.
c) Spätestens nach Erhalt der Beitrittserklärung erkannte die Vertretung in C., dass die Beschwerdegegnerin riskierte, trotz des Beitritts zur freiwilligen Versicherung nie eine Rente beziehen zu können. Aufgrund der Auskünfte war dem Konsulat klar, dass die Gesuchstellerin bislang noch keine Beiträge an die AHV entrichtet haben konnte; auch war ihm bekannt, dass es sich bei der Beschwerdegegnerin um eine nichterwerbstätige Witwe handelte. Auf diese Weise erklärt sich denn auch die vom Konsul auf der Beitrittserklärung angefügte Anfrage. Die Antwort der SAK bestätigte die Vermutungen des Konsulats hinsichtlich des fehlenden Rentenanspruchs der nunmehr Versicherten. Obwohl die Vertretung somit das gesamte Problem erkannt hatte, begnügte sie sich damit, der Beschwerdegegnerin eine Kopie der Aufnahmebestätigung der SAK "zur Kenntnis" zuzustellen. Hier wäre es aufgrund der Umstände angezeigt gewesen, die Versicherte konkret auf die drohende Gefahr hinzuweisen. Dies ist jedoch unterblieben. Statt dessen wurde ihr auf dem Formular zur Deklaration der Einkommens- und Vermögensverhältnisse mitgeteilt, als nichterwerbstätige Witwe "könne" und "müsse" sie keine Beiträge entrichten. Mit diesem Satz entkräftete das Konsulat den Hinweis der SAK auf Art. 29 Abs. 1 AHVG. Die Beschwerdegegnerin konnte diese Äusserung in guten Treuen dahin verstehen, dass sie auch ohne Beitragsleistung dereinst eine Rente werde beziehen können, zumal sie im Besitz des Schreibens vom 30. Januar 1981 war, laut welchem für die Begründung des Rentenanspruchs der blosse Beitritt als solcher genüge. Als Witwe "müsse" sie keine Beiträge leisten, konnte für sie im gesamten Zusammenhang sehr wohl bedeuten, dass der Hinweis auf Art. 29 Abs. 1 AHVG der SAK für sie wegen ihrer speziellen Stellung nicht gelte. Zudem hätte eine Aufnahme in die freiwillige Versicherung trotz gänzlich fehlendem Rentenanspruch keinen Sinn ergeben. In der Folge hat das Konsulat ihr alle zwei Jahre ein neues Formular zur Deklaration der Vermögens- und Einkommensverhältnisse zugesandt, ohne dass die fehlende Minimalbeitragsdauer nochmals zur Sprache gekommen wäre. In Würdigung der gesamten Umstände ergibt sich, dass das Verhalten des Konsulats, gesamthaft betrachtet, trotz des der Beschwerdegegnerin bekannten Schreibens der SAK geeignet ist, deren Berufung auf den Vertrauensschutz zu rechtfertigen. Denn es ist ihr nicht vorzuwerfen, dass sie aufgrund der ihr vorliegenden Informationen den Irrtum nicht rechtzeitig erkannt hat. Ob ihr zusätzlich, wie die Vorinstanz annimmt und das Konsulat im Schreiben vom 24. September 1993 an die SAK nicht ausschliesst, mündlich unzutreffende Erläuterungen mitgegeben wurden, kann bei dieser Beweislage offen bleiben.
5. Zu prüfen ist des weiteren, ob die Versicherte im Vertrauen auf die Auskünfte des Konsulats nicht mehr rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, sie hätte sich notfalls das Geld für eine einjährige Beitragsdauer bei ihren Kindern zu beschaffen versucht. Dieser Hinweis ist zwar unbehelflich, denn dies wäre ein untaugliches Vorgehen gewesen. Sie hätte vielmehr vor Erreichen des Rentenalters eine Erwerbstätigkeit in B. ausüben müssen. Angesichts der gesamten Umstände kann jedoch angenommen werden, dass sie sich dort während mehr als elf Monaten (Art. 50 AHVV) eine Arbeit gesucht hätte, wenn ihr bewusst gewesen wäre, dass nur dieses Vorgehen ihr den Rentenanspruch zu sichern vermochte. Ihre Kinder erreichten in der Zeit zwischen dem Beitritt und dem Rentenbeginn (1982 bis 1993) ein Alter, in welchem die arbeitsbedingte Abwesenheit der Mutter zu verantworten gewesen wäre. Sodann liegt nichts vor, was annehmen lassen würde, die Beschwerdegegnerin hätte in B. auch für eine einjährige Dauer keine, selbst keine schlecht bezahlte Stelle finden können.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin sich in der Tat auf den Vertrauensschutz berufen kann. | de | Art. 4 Cst., art. 3 al. 2 let. c, art. 29 al. 1 LAVS, art. 50 RAVS, art. 14 al. 2 OAF. Protection de la bonne foi.
Renseignements erronés donnés par une autorité consulaire suisse compétente à une veuve de nationalité suisse vivant au Brésil, n'exerçant pas d'activité lucrative et n'ayant jamais cotisé personnellement à l'AVS. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-65%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,534 | 121 V 65 | 121 V 65
Sachverhalt ab Seite 65
A.- Die 1931 geborene Schweizer Bürgerin B. verbrachte ihr ganzes Leben seit der Geburt im Ausland. Ihr Ehemann war deutscher Nationalität und verstarb am 15. Dezember 1978. Mit Schreiben vom 30. Januar 1981 machte sie das örtlich zuständige Schweizer Konsulat in C. darauf aufmerksam, dass sie bis spätestens an ihrem 51. Geburtstag, am 11. März 1982, der freiwilligen AHV/IV für Auslandschweizer beitreten könne. Am 12. Februar 1982 unterzeichnete B. eine entsprechende Beitrittserklärung. Mit Schreiben vom 7. Mai 1982 an das Konsulat bestätigte die Schweizerische Ausgleichskasse (SAK) die Aufnahme. In der Folge erklärte B. regelmässig alle zwei Jahre auf den einschlägigen Formularen, nichterwerbstätige Witwe zu sein. Bis zum Erreichen des Rentenalters blieb sie stets von Beitragszahlungen an die AHV/IV befreit. Auf ihre Anmeldung zum Bezug einer Altersrente vom 19. März 1993 hin erliess die SAK am 16. April 1993 eine Verfügung, mit welcher sie die Ausrichtung der beantragten Rente ablehnte, da die minimale Beitragsdauer von einem Jahr nicht erfüllt sei.
B.- Die hiegegen eingereichte Beschwerde hiess die Eidgenössische Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland wohnenden Personen mit Entscheid vom 30. November 1994 gut. Sie erwog im wesentlichen, zwar habe B. nie Beiträge an die schweizerische AHV/IV entrichtet; dies sei jedoch auf fehlerhafte Information durch das Konsulat zurückzuführen. Gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben bestehe deshalb Anspruch auf eine ordentliche Altersrente ab 1. April 1993, zu deren Berechnung die Rekurskommission die Akten an die SAK zurückwies.
C.- Die SAK führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid der Rekurskommission sei aufzuheben.
B. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auf die Begründungen wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin nie Beiträge an die AHV/IV entrichtet hat. Sie hat somit aufgrund von Art. 29 Abs. 1 AHVG keinen Anspruch auf eine Altersrente. Es ist jedoch im folgenden zu prüfen, ob sich die Beschwerdegegnerin auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen kann.
a) Der Grundsatz von Treu und Glauben schützt den Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten und bedeutet u.a., dass falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten. Gemäss Rechtsprechung und Doktrin ist eine falsche Auskunft bindend,
1. wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat;
2. wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn der Bürger die Behörde aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte;
3. wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte;
4. wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können;
5. wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 119 V 307 Erw. 3a, BGE 118 Ia 254 Erw. 4b, BGE 118 V 76
Erw. 7, 117 Ia 287 Erw. 2b, 418 Erw. 3b, je mit Hinweisen).
b) Als Dispositionen in diesem Sinne gelten nach konstanter Rechtsprechung (BGE 111 V 72 Erw. 4c, BGE 110 V 156 Erw. 4b, BGE 106 V 72 Erw. 3b) auch Unterlassungen. Erforderlich ist, dass die Auskunft für die darauf folgende Unterlassung ursächlich war. Ein solcher Kausalzusammenhang ist gegeben, wenn angenommen werden kann, der Versicherte hätte sich ohne die fehlerhafte Auskunft anders verhalten. An den Beweis des Kausalzusammenhangs zwischen Auskunft und Disposition bzw. Unterlassung werden nicht allzu strenge Anforderungen gestellt. Denn bereits aus dem Umstand, dass ein Versicherter Erkundigungen einholt, erwächst eine natürliche Vermutung dafür, dass er im Falle eines negativen Entscheides ein anderes Vorgehen gewählt hätte. Der erforderliche Kausalitätsbeweis darf deshalb schon als geleistet gelten, wenn es aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung als glaubhaft erscheint, dass sich der Versicherte ohne die fragliche Auskunft anders verhalten hätte (unveröffentlichtes Urteil R. vom 25. November 1992).
c) Hinsichtlich dieser Voraussetzungen ist von vornherein klar, dass das Konsulat in C. in einer konkreten Situation in bezug auf eine bestimmte Person gehandelt hat, für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war und die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat. Näher zu prüfen bleibt hingegen, ob eine falsche Auskunft des Konsulats vorliegt, welche die Beschwerdegegnerin nicht ohne weiteres als unrichtig erkennen konnte, und ob sie im Vertrauen darauf Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteil nicht mehr rückgängig zu machen sind.
3. Mit Schreiben vom 30. Januar 1981 machte das Schweizer Konsulat die Beschwerdegegnerin auf die Möglichkeit eines Beitritts zur freiwilligen Versicherung aufmerksam. Es führte dabei in portugiesischer Sprache unter anderem folgendes aus: "(...) que tornandose participante deste Seguro, V.S. estara garantindo o seu futuro com una renda na velhice (...)" (... indem Sie dieser Versicherung beitreten, ist Ihnen in Zukunft eine Altersrente garantiert...). Es findet sich kein Hinweis auf die Mindestbeitragsdauer von einem Jahr. Am 12. Februar 1982 unterzeichnete die Beschwerdegegnerin eine Beitrittserklärung für die freiwillige Versicherung. Dabei gab sie an, noch nie der schweizerischen AHV/IV angehört und sich seit der Geburt stets im Ausland aufgehalten zu haben sowie keinen Versicherungsausweis zu besitzen. Am 15. Februar 1982 fügte der Konsul unter "Weitere Bemerkungen der Auslandsvertretung" folgendes bei: "Frau B. ist nichterwerbstätige Witwe. Sie ist somit von der Beitragsleistung befreit. Frage: da Frau B. sehr wahrscheinlich nie Beiträge zahlen wird, kann sie dennoch auf eine Altersrente zählen?" Mit diesem Zusatz versehen sandte das Konsulat die Beitrittserklärung anschliessend an die SAK nach Genf. Soweit ersichtlich, hatte die Beschwerdegegnerin keine Kenntnis von dieser nachträglich angefügten Anfrage.
Die SAK antwortete der Schweizer Vertretung mit der Aufnahmebestätigung vom 7. Mai 1982, auf welcher sie unter "Bemerkungen" ausführte: "Anspruch auf eine ordentliche Rente haben die rentenberechtigten Personen, die während mindestens eines vollen Jahres Beiträge geleistet haben, oder ihre Hinterlassenen (vgl. Art. 29 Abs. 1 AHVG)." Am 24. Mai 1982 sandte das Konsulat der Beschwerdegegnerin ein auf portugiesisch vorgedrucktes Schreiben, womit es ihre Aufnahme in die freiwillige Versicherung bestätigte. Ferner enthielt dieser Brief die Aufforderung, auf einem beigelegten Fragebogen Einkommen und Vermögen für die Bemessung der Beiträge zu deklarieren. In deutscher Sprache fügte das Konsulat folgendes bei: "P.S. Sollten Sie keine Erwerbstätigkeit ausüben, so vermerken Sie bitte auf dem beiliegenden Formular unter Bemerkungen z.B. nichterwerbstätige Witwe." Unter den Beilagen fanden sich nebst dem Versicherungsausweis eine "Kopie Aufnahmebestätigung z.K.", womit das erwähnte Schreiben der SAK vom 7. Mai 1982 gemeint war, sowie ein Formular zur Deklaration von Vermögen und Einkommen. Auf diesem hatte die Schweizer Vertretung folgendes hinzugefügt: "Als Witwe müssen und können Sie nur Beiträge entrichten, sofern Sie eine Erwerbstätigkeit ausüben." Die Beschwerdegegnerin sandte das Formular leer mit einem Hinweis auf ihre Stellung als nichterwerbstätige Witwe zurück. Dasselbe tat sie in der Folge alle zwei Jahre bis zum Erreichen des Rentenalters.
4. Die Auskunft der SAK vom 7. Mai 1982 ist korrekt und unmissverständlich, so dass allein gestützt darauf eine Berufung auf Treu und Glauben ins Leere stösst. Es fragt sich hingegen, ob das Konsulat mit dem oben beschriebenen Vorgehen eine Situation geschaffen hat, deren Beurteilung zu einem gegenteiligen Ergebnis führt.
a) Gemäss konstanter Rechtsprechung (ZAK 1990 S. 436 Erw. 3d mit Hinweisen) sind schweizerische Auslandvertretungen zwar nicht verpflichtet, aber doch befugt, die Auslandschweizer über die Beitrittsmöglichkeiten und die Auswirkungen der freiwilligen Versicherung zu orientieren. Machen sie indessen von dieser Befugnis Gebrauch, sind sie gehalten, die Auslandschweizer richtig zu beraten und über die Beitrittsmöglichkeiten zur freiwilligen Versicherung zu informieren. Da ein Auslandschweizer praktisch ausschliesslich auf die Auslandvertretung angewiesen ist, um zu einer kompetenten Information über die freiwillige AHV/IV zu kommen, erachtete es das Eidg. Versicherungsgericht im erwähnten Fall als gerechtfertigt, eine ausweichende, nichtssagende Antwort der Schweizer Auslandvertretung auf eine entsprechende Anfrage des Auslandschweizers hin einer falschen Auskunft gleichzustellen. Im nicht veröffentlichten Urteil A. vom 3. Oktober 1980 hat das Eidg. Versicherungsgericht sodann festgehalten, von einem Auslandschweizer könne keine umfassendere Kenntnis des AHV-Rechts verlangt werden als von der auskunftgebenden Stelle. Diese Rechtsprechung wurde von der Doktrin gutgeheissen (DUC, L'abus de droit et la bonne foi dans le domaine des assurances sociales selon la pratique du Tribunal fédéral des assurances, in: Abus de droit et bonne foi, enseignement de 3e cycle de droit 1992, Fribourg 1994, S. 262).
b) Vorliegend hat das Konsulat von seiner Befugnis zur Auskunftserteilung Gebrauch gemacht, und zwar erstmals mit dem Schreiben vom 30. Januar 1981. Hiebei wurde, wie erwähnt, jeder Hinweis auf die Mindestbeitragsdauer unterlassen. Damit ist dieses Schreiben in einem für die Adressatin wesentlichen Punkt unvollständig, denn diese musste bei der zitierten Formulierung irrigerweise annehmen, dass ein Beitritt für sich allein genüge, um Anspruch auf eine Altersrente zu erwerben. Insofern liegt eine in dieser Form unzutreffende Auskunft vor, die für sich allein betrachtet durchaus geeignet wäre, eine erfolgreiche Berufung auf den Vertrauensschutz zu rechtfertigen. Indessen ist dieses Schreiben nicht isoliert zu betrachten, sondern im Zusammenhang mit den folgenden Ereignissen zu werten.
c) Spätestens nach Erhalt der Beitrittserklärung erkannte die Vertretung in C., dass die Beschwerdegegnerin riskierte, trotz des Beitritts zur freiwilligen Versicherung nie eine Rente beziehen zu können. Aufgrund der Auskünfte war dem Konsulat klar, dass die Gesuchstellerin bislang noch keine Beiträge an die AHV entrichtet haben konnte; auch war ihm bekannt, dass es sich bei der Beschwerdegegnerin um eine nichterwerbstätige Witwe handelte. Auf diese Weise erklärt sich denn auch die vom Konsul auf der Beitrittserklärung angefügte Anfrage. Die Antwort der SAK bestätigte die Vermutungen des Konsulats hinsichtlich des fehlenden Rentenanspruchs der nunmehr Versicherten. Obwohl die Vertretung somit das gesamte Problem erkannt hatte, begnügte sie sich damit, der Beschwerdegegnerin eine Kopie der Aufnahmebestätigung der SAK "zur Kenntnis" zuzustellen. Hier wäre es aufgrund der Umstände angezeigt gewesen, die Versicherte konkret auf die drohende Gefahr hinzuweisen. Dies ist jedoch unterblieben. Statt dessen wurde ihr auf dem Formular zur Deklaration der Einkommens- und Vermögensverhältnisse mitgeteilt, als nichterwerbstätige Witwe "könne" und "müsse" sie keine Beiträge entrichten. Mit diesem Satz entkräftete das Konsulat den Hinweis der SAK auf Art. 29 Abs. 1 AHVG. Die Beschwerdegegnerin konnte diese Äusserung in guten Treuen dahin verstehen, dass sie auch ohne Beitragsleistung dereinst eine Rente werde beziehen können, zumal sie im Besitz des Schreibens vom 30. Januar 1981 war, laut welchem für die Begründung des Rentenanspruchs der blosse Beitritt als solcher genüge. Als Witwe "müsse" sie keine Beiträge leisten, konnte für sie im gesamten Zusammenhang sehr wohl bedeuten, dass der Hinweis auf Art. 29 Abs. 1 AHVG der SAK für sie wegen ihrer speziellen Stellung nicht gelte. Zudem hätte eine Aufnahme in die freiwillige Versicherung trotz gänzlich fehlendem Rentenanspruch keinen Sinn ergeben. In der Folge hat das Konsulat ihr alle zwei Jahre ein neues Formular zur Deklaration der Vermögens- und Einkommensverhältnisse zugesandt, ohne dass die fehlende Minimalbeitragsdauer nochmals zur Sprache gekommen wäre. In Würdigung der gesamten Umstände ergibt sich, dass das Verhalten des Konsulats, gesamthaft betrachtet, trotz des der Beschwerdegegnerin bekannten Schreibens der SAK geeignet ist, deren Berufung auf den Vertrauensschutz zu rechtfertigen. Denn es ist ihr nicht vorzuwerfen, dass sie aufgrund der ihr vorliegenden Informationen den Irrtum nicht rechtzeitig erkannt hat. Ob ihr zusätzlich, wie die Vorinstanz annimmt und das Konsulat im Schreiben vom 24. September 1993 an die SAK nicht ausschliesst, mündlich unzutreffende Erläuterungen mitgegeben wurden, kann bei dieser Beweislage offen bleiben.
5. Zu prüfen ist des weiteren, ob die Versicherte im Vertrauen auf die Auskünfte des Konsulats nicht mehr rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, sie hätte sich notfalls das Geld für eine einjährige Beitragsdauer bei ihren Kindern zu beschaffen versucht. Dieser Hinweis ist zwar unbehelflich, denn dies wäre ein untaugliches Vorgehen gewesen. Sie hätte vielmehr vor Erreichen des Rentenalters eine Erwerbstätigkeit in B. ausüben müssen. Angesichts der gesamten Umstände kann jedoch angenommen werden, dass sie sich dort während mehr als elf Monaten (Art. 50 AHVV) eine Arbeit gesucht hätte, wenn ihr bewusst gewesen wäre, dass nur dieses Vorgehen ihr den Rentenanspruch zu sichern vermochte. Ihre Kinder erreichten in der Zeit zwischen dem Beitritt und dem Rentenbeginn (1982 bis 1993) ein Alter, in welchem die arbeitsbedingte Abwesenheit der Mutter zu verantworten gewesen wäre. Sodann liegt nichts vor, was annehmen lassen würde, die Beschwerdegegnerin hätte in B. auch für eine einjährige Dauer keine, selbst keine schlecht bezahlte Stelle finden können.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin sich in der Tat auf den Vertrauensschutz berufen kann. | de | Art. 4 Cost., art. 3 cpv. 2 lett. c, art. 29 cpv. 1 LAVS, art. 50 OAVS, art. 14 cpv. 2 OAF. Caso di applicazione del principio della buona fede nell'ipotesi di informazioni erronee fornite dal competente consolato svizzero ad una vedova di nazionalità svizzera senza attività lucrativa residente in Brasile che non abbia mai contribuito all'AVS. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-65%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,535 | 121 V 71 | 121 V 71
Sachverhalt ab Seite 72
A.- Der am 23. Dezember 1923 geborene H. O., seit September 1954 mit R. O. (geboren 1924) verheiratet, wohnte ab 1946 in Brasilien. Vom 1. Juli bis 30. September 1962 übte er während drei Monaten eine beitragspflichtige Beschäftigung bei der X AG aus. Anschliessend gehörte er ab 1. Oktober 1962 aufgrund einer Beitrittserklärung vom 23. November 1962 ununterbrochen der freiwilligen Versicherung an. Im August 1988 meldete er sich zum Bezug einer Altersrente an. Mit zwei Verfügungen vom 9. Dezember 1988 sprach die Schweizerische Ausgleichskasse (SAK) H. und R. O. mit Wirkung ab 1. Januar 1989 je eine halbe ordentliche Ehepaar-Altersrente im Betrage von je Fr. 487.-- zu. Den Rentenverfügungen wurde ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von Fr. 25'200.-- und die Rentenskala 28 für eine anrechenbare Beitragsdauer von 26 Jahren und 5 Monaten zugrundegelegt.
Die hiegegen erhobene Beschwerde wies die Eidg. Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland wohnenden Personen mit Entscheid vom 30. Mai 1989 ab. Die daraufhin von R. und H. O. eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Eidg. Versicherungsgericht mit Entscheid vom 21. Juni 1990 in dem Sinne gut, dass es die Sache in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides und der beiden Rentenverfügungen an die SAK zurückwies, damit diese die Renten im Sinne der Erwägungen neu festsetze. Zur Begründung führte es im wesentlichen an, gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben seien die Beitragslücken ab 1951 bis zur Aufnahme der beitragspflichtigen Beschäftigung in der Schweiz ab 1. Juli 1962 zu schliessen. Die Ausgleichskasse habe daher die Ehepaar-Altersrente unter Berücksichtigung der Beitragsjahre ab 1951 neu festzusetzen. Dabei werde sie auch für die Zeit ab 1. Januar 1990 der auf diesen Zeitpunkt in Kraft getretenen neuen Fassung von Art. 52bis AHVV Beachtung zu schenken haben (ZAK 1990 S. 434).
B.- Im Anschluss an das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1990 berechnete die Ausgleichskasse mit Verfügungen vom 9. August 1990 die Ehepaar-Altersrente neu und sprach R. und H. O. ab 1. Januar 1989 je eine halbe Ehepaar-Altersrente in Höhe von Fr. 619.-- bzw. von Fr. 696.-- ab 1. Januar bis 31. August 1990 zu. Die Rentenbetreffnisse wurden nach der Rentenskala 41 und aufgrund eines massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens von Fr. 17'100.-- für eine Beitragsdauer von 38 Jahren bzw. ab dem 1. Januar 1990 nach der Rentenskala 44 aufgrund eines anrechenbaren Jahreseinkommens von Fr. 17'280.-- für eine Beitragsdauer von 41 Jahren ermittelt. Bei der Aufwertung der Jahreseinkommen wandte die Ausgleichskasse den dem im Jahr 1962 erfolgten ersten Eintrag im individuellen Konto (IK) entsprechenden Aufwertungsfaktor 1,486 an.
C.- Mit Entscheid vom 7. September 1993 hiess die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich die daraufhin eingereichte Beschwerde von R. und H. O. teilweise gut und wies die Sache zur Neuberechnung der halben ordentlichen Ehepaar-Altersrenten im Sinne der Erwägungen an die SAK zurück. Im übrigen wies es die Beschwerde, soweit damit Verzugszinsen auf den Nachzahlungen beantragt wurden, ab.
D.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides sei die Sache an die SAK zur Neufestsetzung der Renten zurückzuweisen.
R. und H. O. schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter Erneuerung ihres Antrages auf Zusprechung von Verzugszinsen. Die Ausgleichskasse beantragt die Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
E.- Im Anschluss an das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 30. August 1994 in Sachen Sch. (AHI 1995 S. 109) zu den Wirkungen des Vertrauensschutzes bei Schliessung von Beitragslücken wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt. Das BSV zeigt drei verschiedene Möglichkeiten auf, welches Einkommen den Beschwerdegegnern im Rahmen des Vertrauensschutzes für die Jahre der Beitragslücken von 1951 bis 1. Juli 1962 anzurechnen ist. H. und R. O. machen geltend, als erster für die Ermittlung des Aufwertungsfaktors massgebender Eintrag im IK sei das Jahr 1951 mit dem Faktor 1,899 anzunehmen. Das Jahresgehalt habe ab Oktober 1946 mindestens Fr. 15'000.-- betragen und sei bis 1965 unverändert geblieben; ab 1966/67 sei es auf Fr. 18'000.-- erhöht worden.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die ordentlichen Renten der AHV und IV gelangen als Vollrenten oder Teilrenten zur Ausrichtung, wobei Anspruch auf die volle Rente besteht, wenn die Beitragsdauer vollständig ist (Art. 29 Abs. 2 AHVG). Als vollständig gilt die Beitragsdauer, wenn der Versicherte vom 1. Januar des der Vollendung des 20. Altersjahres folgenden Jahres bis zur Entstehung des Rentenanspruches während der gleichen Anzahl von Jahren wie sein Jahrgang Beiträge geleistet hat (Art. 29bis Abs. 1 AHVG). Bei unvollständiger Beitragsdauer besteht Anspruch auf eine Teilrente, entsprechend dem gerundeten Verhältnis zwischen den vollen Beitragsjahren des Versicherten und denjenigen seines Jahrganges (Art. 38 Abs. 2 AHVG). Innerhalb der anwendbaren Rentenskala (Art. 52 AHVV) bestimmt sich der Rentenbetrag nach dem durchschnittlichen Jahreseinkommen des Versicherten (Art. 30 Abs. 1 AHVG). Dieses wird ermittelt, indem die Summe der Erwerbseinkommen, von denen der Versicherte bis zum 31. Dezember des Jahres, das der Entstehung des Rentenanspruchs vorangeht, Beiträge geleistet hat, durch die Anzahl Jahre geteilt wird, während welcher der Versicherte seit dem 1. Januar des der Vollendung des 20. Altersjahres folgenden Jahres bis zum genannten Zeitpunkt Beiträge geleistet hat (Art. 30 Abs. 2 AHVG). Nach Art. 32 AHVG ist für die Berechnung der Ehepaar-Altersrente das durchschnittliche Jahreseinkommen des Ehemannes massgebend (Abs. 1). Bei der Ermittlung des durchschnittlichen Jahreseinkommens des Ehemannes werden Erwerbseinkommen, von denen die Ehefrau vor oder während der Ehe bis zur Entstehung des Anspruches auf die Ehepaar-Altersrente Beiträge entrichtet hat, den Erwerbseinkommen des Ehemannes hinzugerechnet (Abs. 2).
Nach Art. 30 Abs. 4 AHVG wird die Summe der Erwerbseinkommen entsprechend dem Rentenindex gemäss Art. 33ter aufgewertet. Der Bundesrat lässt die Aufwertungsfaktoren jährlich durch das BSV festlegen (Art. 51bis AHVV).
2. a) Im Streit liegt nach wie vor die Berechnung der Ehepaar-Altersrente. Dabei stellt sich in erster Linie die Frage, ob die Wirkung der Schliessung von Beitragslücken gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben lediglich die Beitragsjahre oder auch die weiteren rentenbildenden Faktoren (Erwerbseinkommen, Aufwertungsfaktor) erfasst.
Zu diesen Fragen hat das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil vom 30. August 1994 in Sachen Sch. (publiziert in AHI 1995 S. 109) folgendes ausgeführt:
"Welche Wirkung der Vertrauensschutz im Einzelfall hat, lässt sich nicht in genereller Weise beantworten. Dem Vertrauensschutz wird in der Regel jedoch Genüge getan, wenn der Bürger vor dem im Vertrauen erlittenen Nachteil bewahrt wird. Je nach Sachlage ist dieses Ziel durch Vermeiden von Rechtsnachteilen, durch Übergangslösungen oder durch den - im Gesetz vorgesehenen - Ersatz des Vertrauensschadens zu erreichen. Neben einer Abwägung zwischen dem Interesse des Bürgers und dem öffentlichen Interesse sind für die Auswahl der Lösung auch die Umstände des konkreten Falles (Art der getroffenen Vorkehrungen, Möglichkeiten des Ausgleichs, Auswirkungen für die Zukunft usw.) zu berücksichtigen (GEORG MÜLLER, Kommentar BV, N. 71 und 72 zu Art. 4 BV, S. 32; WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, S. 128 ff., S. 146).
Im Lichte dieser Grundsätze kann sich im vorliegenden Fall die Beseitigung der Nachteile der unrichtigen Auskunft nicht darauf beschränken, dass bei der Rentenberechnung lediglich die fehlenden Beitragsjahre berücksichtigt werden. Auszugehen ist davon, dass das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil vom 30. Oktober 1990 angenommen hat, der Beschwerdeführer wäre im Jahre 1950 der freiwilligen Versicherung beigetreten, wenn er darüber von der Schweizerischen Gesandtschaft in Rio auf seine Anfragen hin richtige Informationen erhalten hätte. Er hätte mithin nach seinem Beitritt die entsprechenden Beiträge geleistet, welche sich ab 1950 nicht nur hinsichtlich der Beitragsjahre, sondern auch hinsichtlich des Aufwertungfaktors und der Höhe des massgebenden durchschnittlichen Renteneinkommens ausgewirkt hätten. Der Nachteil durch die unrichtige Information beschränkt sich demnach nicht auf die fehlenden Beitragsjahre allein. Es geht hier um den Fall einer "negativ lautenden Vertrauensgrundlage" (RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 74 B XIV b, S. 238; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 131), indem sich der Beschwerdeführer auf die damaligen ausweichenden Auskünfte verlassen und dadurch eine für ihn günstige Möglichkeit zum Beitritt zur freiwilligen Versicherung verfehlt hat. In diesem Falle ist er so zu halten, dass ihm daraus kein Nachteil erwächst. Es ist daher im vorliegenden Fall der ganze Nachteil auszugleichen, zumal einer solchen Lösung das öffentliche Interesse nicht mehr entgegensteht als bei einer bloss teilweisen Beseitigung des Nachteils. Dieses Vorgehen ist um so gerechtfertigter, als Verwaltung und Vorinstanz mit der Berücksichtigung lediglich der Beitragsjahre letztlich auf halbem Weg stehengeblieben sind. Sie haben zwar die Beitragsjahre angerechnet, was sich zugunsten der Höhe der Rente auswirkte. Anderseits haben sie jedoch diese Beitragsjahre auch beim Divisor berücksichtigt, was zu einem niedrigeren jährlichen Erwerbseinkommen geführt hat. Dies zeigt die Widersprüchlichkeit des Vorgehens von Verwaltung und Vorinstanz. Eine befriedigende Lösung kann im vorliegenden Fall lediglich dadurch erreicht werden, wenn der ganze entstandene Nachteil beseitigt wird.
Der Vergleich der Vorinstanz im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 52bis AHVV ist nicht stichhaltig. Die Schliessung von Beitragslücken gestützt auf Art. 52bis AHVV erfolgt unabhängig davon, weshalb die entsprechenden Beitragsjahre fehlen, und insbesondere unabhängig davon, ob die Verwaltung in irgendeiner Art und Weise ein Versäumnis trifft. Demgegenüber geht es beim Vertrauensschutz gerade darum, die Folgen einer unzutreffenden Auskunft der staatlichen Behörde zu beseitigen (Erw. 2c/bb)."
Zusammenfassend hielt das Gericht fest, dass bei der Schliessung von Beitragslücken, die vor dem ersten Eintrag im IK entstanden sind, im Rahmen des Vertrauensschutzes bei Fällen der vorliegenden Art der ganze erlittene Nachteil auszugleichen ist. Die Wirkungen sind bei der Rentenberechnung nebst zusätzlichen Beitragsjahren auf die weiteren rentenbildenden Faktoren wie Erwerbseinkommen und Aufwertungsfaktor auszudehnen (AHI 1995 S. 114 Erw. 2d).
Offengelassen hat hingegen das Eidg. Versicherungsgericht die Frage, welches fiktive Einkommen bei der Schliessung von Beitragslücken anzurechnen ist (AHI 1995 S. 116 Erw. 3c).
b) Die vorstehenden Ausführungen sind in genau gleicher Weise auf den vorliegenden, gleichgelagerten Fall anzuwenden. Das heisst, die Ehepaar-Altersrente der Beschwerdegegner ist so zu berechnen, wie wenn der Beschwerdegegner gestützt auf eine richtige Auskunft der freiwilligen Versicherung für Auslandschweizer beigetreten und ab 1951 Beiträge geleistet hätte. Als erster für die Ermittlung des Aufwertungsfaktors massgebender Eintrag im IK ist demzufolge das Jahr 1951 anzusehen. Gemäss Rententabelle 1989 beträgt der Aufwertungsfaktor für das Jahr 1989, als der Anspruch auf eine Ehepaar-Altersrente entstanden ist, beim ersten IK-Eintrag im Jahre 1951 1,899.
Die vollständige Beitragsdauer des Jahrganges 1923 beträgt bis zur Entstehung des Rentenanspruchs im Januar 1989 41 Jahre. Der Beschwerdegegner weist für die Jahre 1948 bis und mit 1950 eine Beitragslücke auf, so dass die anrechenbare Beitragsdauer 38 Jahre beträgt. Gemäss der Rententabelle 1989 entspricht dies der Rentenskala 41. Für den Rentenanspruch ab 1. Januar 1990 resultiert durch Anrechnung von Zusatzjahren aufgrund der neuen Fassung von Art. 52bis AHVV die Skala 44.
c) Es bleibt zu prüfen, welches Einkommen den Beschwerdegegnern für die Jahre der zu schliessenden Beitragslücken von 1951 bis 1. Juli 1962 anzurechnen ist.
Das BSV vertritt in der Eingabe vom 4. November 1994 die Auffassung, im vorliegenden Fall seien die Einkommensverhältnisse in den fraglichen Jahren so zu rekonstruieren, wie sie seinerzeit beim Beschwerdegegner geherrscht oder annähernd geherrscht haben dürften. Die sicherste und wohl praktikabelste Lösung sei es, wenn der Beschwerdegegner mittels Lohnbescheinigungen oder Lohnabrechnungen Aufschluss über die seinerzeitigen Einkommen geben könne. Möglicherweise sei sogar die frühere Arbeitgeberin noch in der Lage, Angaben über die damals ausgerichteten Löhne zu liefern. Unter Umständen sei es dem Beschwerdegegner auch möglich, Lohndokumente eines Arbeitskollegen aus der damaligen Zeit beizubringen, welcher im selben Betrieb und in der gleichen Funktion tätig gewesen sei. Die solchermassen ausgewiesenen Einkommen könnten sodann für die Rentenberechnung berücksichtigt werden. Eine andere Variante bestehe darin, die im Jahre 1962 für den Beschwerdegegner unter dem Erwerbszweig 32 angerechneten AHV/IV-Beiträge in der Höhe von Fr. 60.-- entsprechend den "Tabellen zur Ermittlung der mutmasslichen Beitragsdauer in den Jahren 1948 bis 1968" für die zu schliessenden Beitragsjahre zu verwenden. Bei dieser Variante liege der hauptsächliche Vorteil darin, dass sich die Ermittlung der Einkommen verhältnismässig einfach gestalten würde. Indessen könne dieser Lösung eine gewisse Problematik nicht abgesprochen werden, da die in den Tabellen enthaltenen Werte dem gewogenen Mittel der jeweiligen Branche, die das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) aufgrund der allgemeinen Lohn- und Gehaltserhebungen in der Schweiz ermittelt habe, entsprächen. Daher dürften diese Löhne nicht den in Brasilien erzielten Einkommen entsprechen. Eine dritte Variante bestehe darin, indem von den im IK eingetragenen Beiträgen ausgegangen und im Sinne einer Vermutungsregel die Einkommen bzw. Beiträge festgelegt würden. Gemäss IK der SAK weise der Beschwerdegegner für die Jahre 1963 bis 1966 je Fr. 600.-- an entrichteten Beiträgen auf. Da dieser ab 1. Oktober 1962 der freiwilligen Versicherung angehört habe, würden die für dieses Jahr in der freiwilligen Versicherung pro rata entrichteten und auf ein ganzes Jahr aufgerechneten Beiträge ebenfalls eine Eintragung von Fr. 600.-- zulassen. Würden die Eintragungen mit den damals gültigen Werten der in der freiwilligen Versicherung gültigen Beitragssätze mit der sinkenden Beitragsskala verglichen, ergebe sich, dass die Einkommen des Beschwerdegegners in der Regel über dem minimalen Beitragssatz gelegen seien. Würden die Einkommen für diejenigen Jahre, in denen der AHV-Beitragssatz 4% betragen habe (1962 bis 1968), addiert und mit den ebenfalls durch Addition ermittelten Ansätzen der sinkenden Beitragsskala verglichen, könne daraus eine Verhältniszahl errechnet werden. Diese Verhältniszahl wäre in der Folge mit den Maximalwerten der in Frage stehenden Jahre der sinkenden Beitragsskala zu multiplizieren, um so die approximativen Einkommen zu eruieren.
In der Eingabe vom 29. November 1994 macht der Beschwerdegegner geltend, er habe ab Oktober 1946 bis 1965 jeweils ein Jahresgehalt von Fr. 15'000.-- bezogen, welches ab 1966/67 auf Fr. 18'000.-- erhöht worden sei.
d) Dem BSV ist darin beizupflichten, dass bei Schliessung von Beitragslücken gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben die Einkommensverhältnisse in erster Linie so zu rekonstruieren sind, wie sie in den fraglichen Jahren geherrscht haben. Aus den der Eingabe vom 29. November 1994 beigelegten Fotokopien ergibt sich, dass der Beschwerdegegner von der E. SA in den Jahren 1960 bis 1965 den Gegenwert in Cruzeiros von Fr. 15'000.-- als Salär erhalten hat. In den Jahren 1966 und 1967 betrug das Salär Fr. 18'000.--. Gestützt auf diese Belege ist davon auszugehen, dass der Beschwerdegegner in den Jahren 1960 bis 1962 pro Jahr Fr. 15'000.-- verdient hat. Diese Einkommen sind der Rentenberechnung für die Jahre 1960 bis 1962 (bis 30. Juni) zugrundezulegen. Für die Jahre 1951 bis und mit 1959 bedarf es zusätzlicher Abklärungen, welche durch die Verwaltung vorzunehmen sind. Dementsprechend wird der Beschwerdegegner aufzufordern sein, Lohnbescheinigungen oder Lohnabrechnungen für die fraglichen Jahre einzureichen. Sollte er hiezu nicht in der Lage sein, sind Abklärungen bei der früheren Arbeitgeberin über die damaligen Lohnverhältnisse im Betrieb und des Beschwerdegegners in Brasilien im speziellen zu tätigen. Insbesondere ist die damalige Arbeitgeberin auch darüber zu befragen, ob die Darstellung des Beschwerdegegners zutrifft, wonach er ab Oktober 1946 in den fraglichen Jahren jeweils Fr. 15'000.-- jährlich verdient hat. Allfällige auf diese Weise glaubhaft gemachte Einkommen sind sodann, wie das BSV in der Eingabe vom 4. November 1994 zutreffend festhält, für die Rentenberechnung zu berücksichtigen.
Sollte es aufgrund der zusätzlichen Abklärungen nicht möglich sein, die Einkommensverhältnisse in den Jahren 1951 bis und mit 1959 zu rekonstruieren, so sind die Jahreseinkommen den "Tabellen zur Ermittlung der mutmasslichen Beitragsdauer in den Jahren 1948 bis 1968" entsprechend dem Erwerbszweig 32 gestützt auf die vom Beschwerdegegner für die Jahre 1962 (ab 1. Oktober) bis 1966 geleisteten jährlichen Beiträge von Fr. 600.-- zu entnehmen (Variante 2). Trotz der vom BSV geäusserten Bedenken rechtfertigt sich dieses Vorgehen im vorliegenden Fall, da aufgrund der vom Beschwerdegegner eingereichten Belege feststeht, dass er in den Jahren 1960 und 1961 in Brasilien einen Lohn von Fr. 15'000.-- bezogen hat.
e) Die Sache geht daher an die Verwaltung zurück, damit diese die zusätzlichen Abklärungen vornehme und hernach die Ehepaar-Altersrente ab 1. Januar 1989 neu berechne. Dabei wird auch, wie das BSV in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht ausführt, die Anrechnung der drei Zusatzjahre nach Art. 52bis AHVV bei der Bestimmung des Divisors für die Berechnung des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens für die Renten ab 1. Januar 1990 mitzuberücksichtigen sein (ZAK 1985 S. 630 Erw. 3c).
Da die Beschwerdegegner seit 26. Januar 1990 in Y wohnhaft sind und in der Zwischenzeit bereits der Kassenwechsel stattgefunden hat (vgl. Art. 125 lit. b AHVV), rechtfertigt es sich, mit den vorzunehmenden Abklärungen die nunmehr zuständige Ausgleichskasse des Kantons Zürich zu betrauen.
3. Da den Beschwerdegegnern für die Jahre 1951 bis 1962 (bis 30. Juni) Einkommen anzurechnen sind, stellt sich die Frage, ob sie für diese Zeitspanne die entsprechenden Beiträge nachzuzahlen haben. Vorinstanz und BSV bejahen diese Frage, wobei insbesondere das BSV in diesem Zusammenhang auf die Verwirkungsregel des Art. 16 Abs. 1 AHVG hinweist. Diese Bestimmung stehe an und für sich der nachträglichen Beitragserfassung entgegen, habe sie doch nach konstanter Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts absolute Verwirkungsfolge (Hinweis auf BGE 100 V 155 Erw. 2a).
Mit BGE 116 V 298 hat das Eidg. Versicherungsgericht seine bisherige Rechtsprechung im Bereich des Vertrauensschutzes dahingehend geändert, dass inskünftig bei Erfüllung der fünf Voraussetzungen auf die Prüfung der Frage zu verzichten ist, ob eine unmittelbar und zwingend sich aus dem Gesetz ergebende Sonderregelung vorliegt, vor welcher das Vertrauensprinzip als allgemeiner Rechtsgrundsatz zurückzutreten hat. Eine solche Sonderregelung stellte Art. 16 Abs. 1 AHVG nach dem vom BSV zitierten Entscheid BGE 100 V 154 dar. Da diese Verwirkungsregel der Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben nicht mehr entgegensteht, sind folgerichtig bei Schliessung von Beitragslücken mit Anrechnung von zusätzlichem Einkommen die entsprechenden Beiträge nachzuzahlen. Dies ergibt sich auch daraus, dass - wie bereits ausgeführt (Erw. 2a und b hievor) - der ganze durch die unzutreffende Auskunft entstandene Nachteil beseitigt wird und der Beschwerdegegner so zu halten ist, wie wenn er gestützt auf eine richtige Auskunft der freiwilligen Versicherung für Auslandschweizer beigetreten und ab 1951 Beiträge geleistet hätte. Letzterer Umstand verbietet es indessen, auf den noch vom Beschwerdegegner nachzuzahlenden Beiträgen Verzugszinsen zu erheben.
Die Ausgleichskasse hat demzufolge auf den ab 1951 noch nachträglich anzurechnenden Einkommen Beiträge zu erheben und mit den Rentennachzahlungen zu verrechnen (Art. 20 Abs. 2 AHVG). | de | Art. 16 Abs. 1, Art. 29, 29bis und 30 AHVG, Art. 4 BV. - Bei der Schliessung von Beitragslücken gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben sind für die Anrechnung von zusätzlichen Einkommen die Einkommensverhältnisse in erster Linie so zu rekonstruieren, wie sie in den fraglichen Jahren geherrscht haben.
- Auf den zusätzlich angerechneten Einkommen hat der Versicherte die entsprechenden Beiträge ohne Zins nachzuzahlen. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-71%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,536 | 121 V 71 | 121 V 71
Sachverhalt ab Seite 72
A.- Der am 23. Dezember 1923 geborene H. O., seit September 1954 mit R. O. (geboren 1924) verheiratet, wohnte ab 1946 in Brasilien. Vom 1. Juli bis 30. September 1962 übte er während drei Monaten eine beitragspflichtige Beschäftigung bei der X AG aus. Anschliessend gehörte er ab 1. Oktober 1962 aufgrund einer Beitrittserklärung vom 23. November 1962 ununterbrochen der freiwilligen Versicherung an. Im August 1988 meldete er sich zum Bezug einer Altersrente an. Mit zwei Verfügungen vom 9. Dezember 1988 sprach die Schweizerische Ausgleichskasse (SAK) H. und R. O. mit Wirkung ab 1. Januar 1989 je eine halbe ordentliche Ehepaar-Altersrente im Betrage von je Fr. 487.-- zu. Den Rentenverfügungen wurde ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von Fr. 25'200.-- und die Rentenskala 28 für eine anrechenbare Beitragsdauer von 26 Jahren und 5 Monaten zugrundegelegt.
Die hiegegen erhobene Beschwerde wies die Eidg. Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland wohnenden Personen mit Entscheid vom 30. Mai 1989 ab. Die daraufhin von R. und H. O. eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Eidg. Versicherungsgericht mit Entscheid vom 21. Juni 1990 in dem Sinne gut, dass es die Sache in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides und der beiden Rentenverfügungen an die SAK zurückwies, damit diese die Renten im Sinne der Erwägungen neu festsetze. Zur Begründung führte es im wesentlichen an, gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben seien die Beitragslücken ab 1951 bis zur Aufnahme der beitragspflichtigen Beschäftigung in der Schweiz ab 1. Juli 1962 zu schliessen. Die Ausgleichskasse habe daher die Ehepaar-Altersrente unter Berücksichtigung der Beitragsjahre ab 1951 neu festzusetzen. Dabei werde sie auch für die Zeit ab 1. Januar 1990 der auf diesen Zeitpunkt in Kraft getretenen neuen Fassung von Art. 52bis AHVV Beachtung zu schenken haben (ZAK 1990 S. 434).
B.- Im Anschluss an das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1990 berechnete die Ausgleichskasse mit Verfügungen vom 9. August 1990 die Ehepaar-Altersrente neu und sprach R. und H. O. ab 1. Januar 1989 je eine halbe Ehepaar-Altersrente in Höhe von Fr. 619.-- bzw. von Fr. 696.-- ab 1. Januar bis 31. August 1990 zu. Die Rentenbetreffnisse wurden nach der Rentenskala 41 und aufgrund eines massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens von Fr. 17'100.-- für eine Beitragsdauer von 38 Jahren bzw. ab dem 1. Januar 1990 nach der Rentenskala 44 aufgrund eines anrechenbaren Jahreseinkommens von Fr. 17'280.-- für eine Beitragsdauer von 41 Jahren ermittelt. Bei der Aufwertung der Jahreseinkommen wandte die Ausgleichskasse den dem im Jahr 1962 erfolgten ersten Eintrag im individuellen Konto (IK) entsprechenden Aufwertungsfaktor 1,486 an.
C.- Mit Entscheid vom 7. September 1993 hiess die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich die daraufhin eingereichte Beschwerde von R. und H. O. teilweise gut und wies die Sache zur Neuberechnung der halben ordentlichen Ehepaar-Altersrenten im Sinne der Erwägungen an die SAK zurück. Im übrigen wies es die Beschwerde, soweit damit Verzugszinsen auf den Nachzahlungen beantragt wurden, ab.
D.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides sei die Sache an die SAK zur Neufestsetzung der Renten zurückzuweisen.
R. und H. O. schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter Erneuerung ihres Antrages auf Zusprechung von Verzugszinsen. Die Ausgleichskasse beantragt die Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
E.- Im Anschluss an das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 30. August 1994 in Sachen Sch. (AHI 1995 S. 109) zu den Wirkungen des Vertrauensschutzes bei Schliessung von Beitragslücken wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt. Das BSV zeigt drei verschiedene Möglichkeiten auf, welches Einkommen den Beschwerdegegnern im Rahmen des Vertrauensschutzes für die Jahre der Beitragslücken von 1951 bis 1. Juli 1962 anzurechnen ist. H. und R. O. machen geltend, als erster für die Ermittlung des Aufwertungsfaktors massgebender Eintrag im IK sei das Jahr 1951 mit dem Faktor 1,899 anzunehmen. Das Jahresgehalt habe ab Oktober 1946 mindestens Fr. 15'000.-- betragen und sei bis 1965 unverändert geblieben; ab 1966/67 sei es auf Fr. 18'000.-- erhöht worden.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die ordentlichen Renten der AHV und IV gelangen als Vollrenten oder Teilrenten zur Ausrichtung, wobei Anspruch auf die volle Rente besteht, wenn die Beitragsdauer vollständig ist (Art. 29 Abs. 2 AHVG). Als vollständig gilt die Beitragsdauer, wenn der Versicherte vom 1. Januar des der Vollendung des 20. Altersjahres folgenden Jahres bis zur Entstehung des Rentenanspruches während der gleichen Anzahl von Jahren wie sein Jahrgang Beiträge geleistet hat (Art. 29bis Abs. 1 AHVG). Bei unvollständiger Beitragsdauer besteht Anspruch auf eine Teilrente, entsprechend dem gerundeten Verhältnis zwischen den vollen Beitragsjahren des Versicherten und denjenigen seines Jahrganges (Art. 38 Abs. 2 AHVG). Innerhalb der anwendbaren Rentenskala (Art. 52 AHVV) bestimmt sich der Rentenbetrag nach dem durchschnittlichen Jahreseinkommen des Versicherten (Art. 30 Abs. 1 AHVG). Dieses wird ermittelt, indem die Summe der Erwerbseinkommen, von denen der Versicherte bis zum 31. Dezember des Jahres, das der Entstehung des Rentenanspruchs vorangeht, Beiträge geleistet hat, durch die Anzahl Jahre geteilt wird, während welcher der Versicherte seit dem 1. Januar des der Vollendung des 20. Altersjahres folgenden Jahres bis zum genannten Zeitpunkt Beiträge geleistet hat (Art. 30 Abs. 2 AHVG). Nach Art. 32 AHVG ist für die Berechnung der Ehepaar-Altersrente das durchschnittliche Jahreseinkommen des Ehemannes massgebend (Abs. 1). Bei der Ermittlung des durchschnittlichen Jahreseinkommens des Ehemannes werden Erwerbseinkommen, von denen die Ehefrau vor oder während der Ehe bis zur Entstehung des Anspruches auf die Ehepaar-Altersrente Beiträge entrichtet hat, den Erwerbseinkommen des Ehemannes hinzugerechnet (Abs. 2).
Nach Art. 30 Abs. 4 AHVG wird die Summe der Erwerbseinkommen entsprechend dem Rentenindex gemäss Art. 33ter aufgewertet. Der Bundesrat lässt die Aufwertungsfaktoren jährlich durch das BSV festlegen (Art. 51bis AHVV).
2. a) Im Streit liegt nach wie vor die Berechnung der Ehepaar-Altersrente. Dabei stellt sich in erster Linie die Frage, ob die Wirkung der Schliessung von Beitragslücken gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben lediglich die Beitragsjahre oder auch die weiteren rentenbildenden Faktoren (Erwerbseinkommen, Aufwertungsfaktor) erfasst.
Zu diesen Fragen hat das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil vom 30. August 1994 in Sachen Sch. (publiziert in AHI 1995 S. 109) folgendes ausgeführt:
"Welche Wirkung der Vertrauensschutz im Einzelfall hat, lässt sich nicht in genereller Weise beantworten. Dem Vertrauensschutz wird in der Regel jedoch Genüge getan, wenn der Bürger vor dem im Vertrauen erlittenen Nachteil bewahrt wird. Je nach Sachlage ist dieses Ziel durch Vermeiden von Rechtsnachteilen, durch Übergangslösungen oder durch den - im Gesetz vorgesehenen - Ersatz des Vertrauensschadens zu erreichen. Neben einer Abwägung zwischen dem Interesse des Bürgers und dem öffentlichen Interesse sind für die Auswahl der Lösung auch die Umstände des konkreten Falles (Art der getroffenen Vorkehrungen, Möglichkeiten des Ausgleichs, Auswirkungen für die Zukunft usw.) zu berücksichtigen (GEORG MÜLLER, Kommentar BV, N. 71 und 72 zu Art. 4 BV, S. 32; WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, S. 128 ff., S. 146).
Im Lichte dieser Grundsätze kann sich im vorliegenden Fall die Beseitigung der Nachteile der unrichtigen Auskunft nicht darauf beschränken, dass bei der Rentenberechnung lediglich die fehlenden Beitragsjahre berücksichtigt werden. Auszugehen ist davon, dass das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil vom 30. Oktober 1990 angenommen hat, der Beschwerdeführer wäre im Jahre 1950 der freiwilligen Versicherung beigetreten, wenn er darüber von der Schweizerischen Gesandtschaft in Rio auf seine Anfragen hin richtige Informationen erhalten hätte. Er hätte mithin nach seinem Beitritt die entsprechenden Beiträge geleistet, welche sich ab 1950 nicht nur hinsichtlich der Beitragsjahre, sondern auch hinsichtlich des Aufwertungfaktors und der Höhe des massgebenden durchschnittlichen Renteneinkommens ausgewirkt hätten. Der Nachteil durch die unrichtige Information beschränkt sich demnach nicht auf die fehlenden Beitragsjahre allein. Es geht hier um den Fall einer "negativ lautenden Vertrauensgrundlage" (RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 74 B XIV b, S. 238; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 131), indem sich der Beschwerdeführer auf die damaligen ausweichenden Auskünfte verlassen und dadurch eine für ihn günstige Möglichkeit zum Beitritt zur freiwilligen Versicherung verfehlt hat. In diesem Falle ist er so zu halten, dass ihm daraus kein Nachteil erwächst. Es ist daher im vorliegenden Fall der ganze Nachteil auszugleichen, zumal einer solchen Lösung das öffentliche Interesse nicht mehr entgegensteht als bei einer bloss teilweisen Beseitigung des Nachteils. Dieses Vorgehen ist um so gerechtfertigter, als Verwaltung und Vorinstanz mit der Berücksichtigung lediglich der Beitragsjahre letztlich auf halbem Weg stehengeblieben sind. Sie haben zwar die Beitragsjahre angerechnet, was sich zugunsten der Höhe der Rente auswirkte. Anderseits haben sie jedoch diese Beitragsjahre auch beim Divisor berücksichtigt, was zu einem niedrigeren jährlichen Erwerbseinkommen geführt hat. Dies zeigt die Widersprüchlichkeit des Vorgehens von Verwaltung und Vorinstanz. Eine befriedigende Lösung kann im vorliegenden Fall lediglich dadurch erreicht werden, wenn der ganze entstandene Nachteil beseitigt wird.
Der Vergleich der Vorinstanz im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 52bis AHVV ist nicht stichhaltig. Die Schliessung von Beitragslücken gestützt auf Art. 52bis AHVV erfolgt unabhängig davon, weshalb die entsprechenden Beitragsjahre fehlen, und insbesondere unabhängig davon, ob die Verwaltung in irgendeiner Art und Weise ein Versäumnis trifft. Demgegenüber geht es beim Vertrauensschutz gerade darum, die Folgen einer unzutreffenden Auskunft der staatlichen Behörde zu beseitigen (Erw. 2c/bb)."
Zusammenfassend hielt das Gericht fest, dass bei der Schliessung von Beitragslücken, die vor dem ersten Eintrag im IK entstanden sind, im Rahmen des Vertrauensschutzes bei Fällen der vorliegenden Art der ganze erlittene Nachteil auszugleichen ist. Die Wirkungen sind bei der Rentenberechnung nebst zusätzlichen Beitragsjahren auf die weiteren rentenbildenden Faktoren wie Erwerbseinkommen und Aufwertungsfaktor auszudehnen (AHI 1995 S. 114 Erw. 2d).
Offengelassen hat hingegen das Eidg. Versicherungsgericht die Frage, welches fiktive Einkommen bei der Schliessung von Beitragslücken anzurechnen ist (AHI 1995 S. 116 Erw. 3c).
b) Die vorstehenden Ausführungen sind in genau gleicher Weise auf den vorliegenden, gleichgelagerten Fall anzuwenden. Das heisst, die Ehepaar-Altersrente der Beschwerdegegner ist so zu berechnen, wie wenn der Beschwerdegegner gestützt auf eine richtige Auskunft der freiwilligen Versicherung für Auslandschweizer beigetreten und ab 1951 Beiträge geleistet hätte. Als erster für die Ermittlung des Aufwertungsfaktors massgebender Eintrag im IK ist demzufolge das Jahr 1951 anzusehen. Gemäss Rententabelle 1989 beträgt der Aufwertungsfaktor für das Jahr 1989, als der Anspruch auf eine Ehepaar-Altersrente entstanden ist, beim ersten IK-Eintrag im Jahre 1951 1,899.
Die vollständige Beitragsdauer des Jahrganges 1923 beträgt bis zur Entstehung des Rentenanspruchs im Januar 1989 41 Jahre. Der Beschwerdegegner weist für die Jahre 1948 bis und mit 1950 eine Beitragslücke auf, so dass die anrechenbare Beitragsdauer 38 Jahre beträgt. Gemäss der Rententabelle 1989 entspricht dies der Rentenskala 41. Für den Rentenanspruch ab 1. Januar 1990 resultiert durch Anrechnung von Zusatzjahren aufgrund der neuen Fassung von Art. 52bis AHVV die Skala 44.
c) Es bleibt zu prüfen, welches Einkommen den Beschwerdegegnern für die Jahre der zu schliessenden Beitragslücken von 1951 bis 1. Juli 1962 anzurechnen ist.
Das BSV vertritt in der Eingabe vom 4. November 1994 die Auffassung, im vorliegenden Fall seien die Einkommensverhältnisse in den fraglichen Jahren so zu rekonstruieren, wie sie seinerzeit beim Beschwerdegegner geherrscht oder annähernd geherrscht haben dürften. Die sicherste und wohl praktikabelste Lösung sei es, wenn der Beschwerdegegner mittels Lohnbescheinigungen oder Lohnabrechnungen Aufschluss über die seinerzeitigen Einkommen geben könne. Möglicherweise sei sogar die frühere Arbeitgeberin noch in der Lage, Angaben über die damals ausgerichteten Löhne zu liefern. Unter Umständen sei es dem Beschwerdegegner auch möglich, Lohndokumente eines Arbeitskollegen aus der damaligen Zeit beizubringen, welcher im selben Betrieb und in der gleichen Funktion tätig gewesen sei. Die solchermassen ausgewiesenen Einkommen könnten sodann für die Rentenberechnung berücksichtigt werden. Eine andere Variante bestehe darin, die im Jahre 1962 für den Beschwerdegegner unter dem Erwerbszweig 32 angerechneten AHV/IV-Beiträge in der Höhe von Fr. 60.-- entsprechend den "Tabellen zur Ermittlung der mutmasslichen Beitragsdauer in den Jahren 1948 bis 1968" für die zu schliessenden Beitragsjahre zu verwenden. Bei dieser Variante liege der hauptsächliche Vorteil darin, dass sich die Ermittlung der Einkommen verhältnismässig einfach gestalten würde. Indessen könne dieser Lösung eine gewisse Problematik nicht abgesprochen werden, da die in den Tabellen enthaltenen Werte dem gewogenen Mittel der jeweiligen Branche, die das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) aufgrund der allgemeinen Lohn- und Gehaltserhebungen in der Schweiz ermittelt habe, entsprächen. Daher dürften diese Löhne nicht den in Brasilien erzielten Einkommen entsprechen. Eine dritte Variante bestehe darin, indem von den im IK eingetragenen Beiträgen ausgegangen und im Sinne einer Vermutungsregel die Einkommen bzw. Beiträge festgelegt würden. Gemäss IK der SAK weise der Beschwerdegegner für die Jahre 1963 bis 1966 je Fr. 600.-- an entrichteten Beiträgen auf. Da dieser ab 1. Oktober 1962 der freiwilligen Versicherung angehört habe, würden die für dieses Jahr in der freiwilligen Versicherung pro rata entrichteten und auf ein ganzes Jahr aufgerechneten Beiträge ebenfalls eine Eintragung von Fr. 600.-- zulassen. Würden die Eintragungen mit den damals gültigen Werten der in der freiwilligen Versicherung gültigen Beitragssätze mit der sinkenden Beitragsskala verglichen, ergebe sich, dass die Einkommen des Beschwerdegegners in der Regel über dem minimalen Beitragssatz gelegen seien. Würden die Einkommen für diejenigen Jahre, in denen der AHV-Beitragssatz 4% betragen habe (1962 bis 1968), addiert und mit den ebenfalls durch Addition ermittelten Ansätzen der sinkenden Beitragsskala verglichen, könne daraus eine Verhältniszahl errechnet werden. Diese Verhältniszahl wäre in der Folge mit den Maximalwerten der in Frage stehenden Jahre der sinkenden Beitragsskala zu multiplizieren, um so die approximativen Einkommen zu eruieren.
In der Eingabe vom 29. November 1994 macht der Beschwerdegegner geltend, er habe ab Oktober 1946 bis 1965 jeweils ein Jahresgehalt von Fr. 15'000.-- bezogen, welches ab 1966/67 auf Fr. 18'000.-- erhöht worden sei.
d) Dem BSV ist darin beizupflichten, dass bei Schliessung von Beitragslücken gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben die Einkommensverhältnisse in erster Linie so zu rekonstruieren sind, wie sie in den fraglichen Jahren geherrscht haben. Aus den der Eingabe vom 29. November 1994 beigelegten Fotokopien ergibt sich, dass der Beschwerdegegner von der E. SA in den Jahren 1960 bis 1965 den Gegenwert in Cruzeiros von Fr. 15'000.-- als Salär erhalten hat. In den Jahren 1966 und 1967 betrug das Salär Fr. 18'000.--. Gestützt auf diese Belege ist davon auszugehen, dass der Beschwerdegegner in den Jahren 1960 bis 1962 pro Jahr Fr. 15'000.-- verdient hat. Diese Einkommen sind der Rentenberechnung für die Jahre 1960 bis 1962 (bis 30. Juni) zugrundezulegen. Für die Jahre 1951 bis und mit 1959 bedarf es zusätzlicher Abklärungen, welche durch die Verwaltung vorzunehmen sind. Dementsprechend wird der Beschwerdegegner aufzufordern sein, Lohnbescheinigungen oder Lohnabrechnungen für die fraglichen Jahre einzureichen. Sollte er hiezu nicht in der Lage sein, sind Abklärungen bei der früheren Arbeitgeberin über die damaligen Lohnverhältnisse im Betrieb und des Beschwerdegegners in Brasilien im speziellen zu tätigen. Insbesondere ist die damalige Arbeitgeberin auch darüber zu befragen, ob die Darstellung des Beschwerdegegners zutrifft, wonach er ab Oktober 1946 in den fraglichen Jahren jeweils Fr. 15'000.-- jährlich verdient hat. Allfällige auf diese Weise glaubhaft gemachte Einkommen sind sodann, wie das BSV in der Eingabe vom 4. November 1994 zutreffend festhält, für die Rentenberechnung zu berücksichtigen.
Sollte es aufgrund der zusätzlichen Abklärungen nicht möglich sein, die Einkommensverhältnisse in den Jahren 1951 bis und mit 1959 zu rekonstruieren, so sind die Jahreseinkommen den "Tabellen zur Ermittlung der mutmasslichen Beitragsdauer in den Jahren 1948 bis 1968" entsprechend dem Erwerbszweig 32 gestützt auf die vom Beschwerdegegner für die Jahre 1962 (ab 1. Oktober) bis 1966 geleisteten jährlichen Beiträge von Fr. 600.-- zu entnehmen (Variante 2). Trotz der vom BSV geäusserten Bedenken rechtfertigt sich dieses Vorgehen im vorliegenden Fall, da aufgrund der vom Beschwerdegegner eingereichten Belege feststeht, dass er in den Jahren 1960 und 1961 in Brasilien einen Lohn von Fr. 15'000.-- bezogen hat.
e) Die Sache geht daher an die Verwaltung zurück, damit diese die zusätzlichen Abklärungen vornehme und hernach die Ehepaar-Altersrente ab 1. Januar 1989 neu berechne. Dabei wird auch, wie das BSV in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht ausführt, die Anrechnung der drei Zusatzjahre nach Art. 52bis AHVV bei der Bestimmung des Divisors für die Berechnung des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens für die Renten ab 1. Januar 1990 mitzuberücksichtigen sein (ZAK 1985 S. 630 Erw. 3c).
Da die Beschwerdegegner seit 26. Januar 1990 in Y wohnhaft sind und in der Zwischenzeit bereits der Kassenwechsel stattgefunden hat (vgl. Art. 125 lit. b AHVV), rechtfertigt es sich, mit den vorzunehmenden Abklärungen die nunmehr zuständige Ausgleichskasse des Kantons Zürich zu betrauen.
3. Da den Beschwerdegegnern für die Jahre 1951 bis 1962 (bis 30. Juni) Einkommen anzurechnen sind, stellt sich die Frage, ob sie für diese Zeitspanne die entsprechenden Beiträge nachzuzahlen haben. Vorinstanz und BSV bejahen diese Frage, wobei insbesondere das BSV in diesem Zusammenhang auf die Verwirkungsregel des Art. 16 Abs. 1 AHVG hinweist. Diese Bestimmung stehe an und für sich der nachträglichen Beitragserfassung entgegen, habe sie doch nach konstanter Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts absolute Verwirkungsfolge (Hinweis auf BGE 100 V 155 Erw. 2a).
Mit BGE 116 V 298 hat das Eidg. Versicherungsgericht seine bisherige Rechtsprechung im Bereich des Vertrauensschutzes dahingehend geändert, dass inskünftig bei Erfüllung der fünf Voraussetzungen auf die Prüfung der Frage zu verzichten ist, ob eine unmittelbar und zwingend sich aus dem Gesetz ergebende Sonderregelung vorliegt, vor welcher das Vertrauensprinzip als allgemeiner Rechtsgrundsatz zurückzutreten hat. Eine solche Sonderregelung stellte Art. 16 Abs. 1 AHVG nach dem vom BSV zitierten Entscheid BGE 100 V 154 dar. Da diese Verwirkungsregel der Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben nicht mehr entgegensteht, sind folgerichtig bei Schliessung von Beitragslücken mit Anrechnung von zusätzlichem Einkommen die entsprechenden Beiträge nachzuzahlen. Dies ergibt sich auch daraus, dass - wie bereits ausgeführt (Erw. 2a und b hievor) - der ganze durch die unzutreffende Auskunft entstandene Nachteil beseitigt wird und der Beschwerdegegner so zu halten ist, wie wenn er gestützt auf eine richtige Auskunft der freiwilligen Versicherung für Auslandschweizer beigetreten und ab 1951 Beiträge geleistet hätte. Letzterer Umstand verbietet es indessen, auf den noch vom Beschwerdegegner nachzuzahlenden Beiträgen Verzugszinsen zu erheben.
Die Ausgleichskasse hat demzufolge auf den ab 1951 noch nachträglich anzurechnenden Einkommen Beiträge zu erheben und mit den Rentennachzahlungen zu verrechnen (Art. 20 Abs. 2 AHVG). | de | Art. 16 al. 1, art. 29, 29bis et 30 LAVS, art. 4 Cst. - Lors du comblement de lacunes de cotisations en vertu du principe de la protection de la bonne foi, les revenus supplémentaires pris en compte doivent être fixés avant tout en reconstituant les revenus effectivement perçus par l'assuré durant la période en cause.
- Il n'y a pas lieu de percevoir des intérêts sur les cotisations dues par l'assuré sur les revenus supplémentaires ainsi pris en compte. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-71%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,537 | 121 V 71 | 121 V 71
Sachverhalt ab Seite 72
A.- Der am 23. Dezember 1923 geborene H. O., seit September 1954 mit R. O. (geboren 1924) verheiratet, wohnte ab 1946 in Brasilien. Vom 1. Juli bis 30. September 1962 übte er während drei Monaten eine beitragspflichtige Beschäftigung bei der X AG aus. Anschliessend gehörte er ab 1. Oktober 1962 aufgrund einer Beitrittserklärung vom 23. November 1962 ununterbrochen der freiwilligen Versicherung an. Im August 1988 meldete er sich zum Bezug einer Altersrente an. Mit zwei Verfügungen vom 9. Dezember 1988 sprach die Schweizerische Ausgleichskasse (SAK) H. und R. O. mit Wirkung ab 1. Januar 1989 je eine halbe ordentliche Ehepaar-Altersrente im Betrage von je Fr. 487.-- zu. Den Rentenverfügungen wurde ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von Fr. 25'200.-- und die Rentenskala 28 für eine anrechenbare Beitragsdauer von 26 Jahren und 5 Monaten zugrundegelegt.
Die hiegegen erhobene Beschwerde wies die Eidg. Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland wohnenden Personen mit Entscheid vom 30. Mai 1989 ab. Die daraufhin von R. und H. O. eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Eidg. Versicherungsgericht mit Entscheid vom 21. Juni 1990 in dem Sinne gut, dass es die Sache in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides und der beiden Rentenverfügungen an die SAK zurückwies, damit diese die Renten im Sinne der Erwägungen neu festsetze. Zur Begründung führte es im wesentlichen an, gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben seien die Beitragslücken ab 1951 bis zur Aufnahme der beitragspflichtigen Beschäftigung in der Schweiz ab 1. Juli 1962 zu schliessen. Die Ausgleichskasse habe daher die Ehepaar-Altersrente unter Berücksichtigung der Beitragsjahre ab 1951 neu festzusetzen. Dabei werde sie auch für die Zeit ab 1. Januar 1990 der auf diesen Zeitpunkt in Kraft getretenen neuen Fassung von Art. 52bis AHVV Beachtung zu schenken haben (ZAK 1990 S. 434).
B.- Im Anschluss an das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1990 berechnete die Ausgleichskasse mit Verfügungen vom 9. August 1990 die Ehepaar-Altersrente neu und sprach R. und H. O. ab 1. Januar 1989 je eine halbe Ehepaar-Altersrente in Höhe von Fr. 619.-- bzw. von Fr. 696.-- ab 1. Januar bis 31. August 1990 zu. Die Rentenbetreffnisse wurden nach der Rentenskala 41 und aufgrund eines massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens von Fr. 17'100.-- für eine Beitragsdauer von 38 Jahren bzw. ab dem 1. Januar 1990 nach der Rentenskala 44 aufgrund eines anrechenbaren Jahreseinkommens von Fr. 17'280.-- für eine Beitragsdauer von 41 Jahren ermittelt. Bei der Aufwertung der Jahreseinkommen wandte die Ausgleichskasse den dem im Jahr 1962 erfolgten ersten Eintrag im individuellen Konto (IK) entsprechenden Aufwertungsfaktor 1,486 an.
C.- Mit Entscheid vom 7. September 1993 hiess die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich die daraufhin eingereichte Beschwerde von R. und H. O. teilweise gut und wies die Sache zur Neuberechnung der halben ordentlichen Ehepaar-Altersrenten im Sinne der Erwägungen an die SAK zurück. Im übrigen wies es die Beschwerde, soweit damit Verzugszinsen auf den Nachzahlungen beantragt wurden, ab.
D.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides sei die Sache an die SAK zur Neufestsetzung der Renten zurückzuweisen.
R. und H. O. schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter Erneuerung ihres Antrages auf Zusprechung von Verzugszinsen. Die Ausgleichskasse beantragt die Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
E.- Im Anschluss an das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 30. August 1994 in Sachen Sch. (AHI 1995 S. 109) zu den Wirkungen des Vertrauensschutzes bei Schliessung von Beitragslücken wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt. Das BSV zeigt drei verschiedene Möglichkeiten auf, welches Einkommen den Beschwerdegegnern im Rahmen des Vertrauensschutzes für die Jahre der Beitragslücken von 1951 bis 1. Juli 1962 anzurechnen ist. H. und R. O. machen geltend, als erster für die Ermittlung des Aufwertungsfaktors massgebender Eintrag im IK sei das Jahr 1951 mit dem Faktor 1,899 anzunehmen. Das Jahresgehalt habe ab Oktober 1946 mindestens Fr. 15'000.-- betragen und sei bis 1965 unverändert geblieben; ab 1966/67 sei es auf Fr. 18'000.-- erhöht worden.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die ordentlichen Renten der AHV und IV gelangen als Vollrenten oder Teilrenten zur Ausrichtung, wobei Anspruch auf die volle Rente besteht, wenn die Beitragsdauer vollständig ist (Art. 29 Abs. 2 AHVG). Als vollständig gilt die Beitragsdauer, wenn der Versicherte vom 1. Januar des der Vollendung des 20. Altersjahres folgenden Jahres bis zur Entstehung des Rentenanspruches während der gleichen Anzahl von Jahren wie sein Jahrgang Beiträge geleistet hat (Art. 29bis Abs. 1 AHVG). Bei unvollständiger Beitragsdauer besteht Anspruch auf eine Teilrente, entsprechend dem gerundeten Verhältnis zwischen den vollen Beitragsjahren des Versicherten und denjenigen seines Jahrganges (Art. 38 Abs. 2 AHVG). Innerhalb der anwendbaren Rentenskala (Art. 52 AHVV) bestimmt sich der Rentenbetrag nach dem durchschnittlichen Jahreseinkommen des Versicherten (Art. 30 Abs. 1 AHVG). Dieses wird ermittelt, indem die Summe der Erwerbseinkommen, von denen der Versicherte bis zum 31. Dezember des Jahres, das der Entstehung des Rentenanspruchs vorangeht, Beiträge geleistet hat, durch die Anzahl Jahre geteilt wird, während welcher der Versicherte seit dem 1. Januar des der Vollendung des 20. Altersjahres folgenden Jahres bis zum genannten Zeitpunkt Beiträge geleistet hat (Art. 30 Abs. 2 AHVG). Nach Art. 32 AHVG ist für die Berechnung der Ehepaar-Altersrente das durchschnittliche Jahreseinkommen des Ehemannes massgebend (Abs. 1). Bei der Ermittlung des durchschnittlichen Jahreseinkommens des Ehemannes werden Erwerbseinkommen, von denen die Ehefrau vor oder während der Ehe bis zur Entstehung des Anspruches auf die Ehepaar-Altersrente Beiträge entrichtet hat, den Erwerbseinkommen des Ehemannes hinzugerechnet (Abs. 2).
Nach Art. 30 Abs. 4 AHVG wird die Summe der Erwerbseinkommen entsprechend dem Rentenindex gemäss Art. 33ter aufgewertet. Der Bundesrat lässt die Aufwertungsfaktoren jährlich durch das BSV festlegen (Art. 51bis AHVV).
2. a) Im Streit liegt nach wie vor die Berechnung der Ehepaar-Altersrente. Dabei stellt sich in erster Linie die Frage, ob die Wirkung der Schliessung von Beitragslücken gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben lediglich die Beitragsjahre oder auch die weiteren rentenbildenden Faktoren (Erwerbseinkommen, Aufwertungsfaktor) erfasst.
Zu diesen Fragen hat das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil vom 30. August 1994 in Sachen Sch. (publiziert in AHI 1995 S. 109) folgendes ausgeführt:
"Welche Wirkung der Vertrauensschutz im Einzelfall hat, lässt sich nicht in genereller Weise beantworten. Dem Vertrauensschutz wird in der Regel jedoch Genüge getan, wenn der Bürger vor dem im Vertrauen erlittenen Nachteil bewahrt wird. Je nach Sachlage ist dieses Ziel durch Vermeiden von Rechtsnachteilen, durch Übergangslösungen oder durch den - im Gesetz vorgesehenen - Ersatz des Vertrauensschadens zu erreichen. Neben einer Abwägung zwischen dem Interesse des Bürgers und dem öffentlichen Interesse sind für die Auswahl der Lösung auch die Umstände des konkreten Falles (Art der getroffenen Vorkehrungen, Möglichkeiten des Ausgleichs, Auswirkungen für die Zukunft usw.) zu berücksichtigen (GEORG MÜLLER, Kommentar BV, N. 71 und 72 zu Art. 4 BV, S. 32; WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, S. 128 ff., S. 146).
Im Lichte dieser Grundsätze kann sich im vorliegenden Fall die Beseitigung der Nachteile der unrichtigen Auskunft nicht darauf beschränken, dass bei der Rentenberechnung lediglich die fehlenden Beitragsjahre berücksichtigt werden. Auszugehen ist davon, dass das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil vom 30. Oktober 1990 angenommen hat, der Beschwerdeführer wäre im Jahre 1950 der freiwilligen Versicherung beigetreten, wenn er darüber von der Schweizerischen Gesandtschaft in Rio auf seine Anfragen hin richtige Informationen erhalten hätte. Er hätte mithin nach seinem Beitritt die entsprechenden Beiträge geleistet, welche sich ab 1950 nicht nur hinsichtlich der Beitragsjahre, sondern auch hinsichtlich des Aufwertungfaktors und der Höhe des massgebenden durchschnittlichen Renteneinkommens ausgewirkt hätten. Der Nachteil durch die unrichtige Information beschränkt sich demnach nicht auf die fehlenden Beitragsjahre allein. Es geht hier um den Fall einer "negativ lautenden Vertrauensgrundlage" (RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 74 B XIV b, S. 238; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 131), indem sich der Beschwerdeführer auf die damaligen ausweichenden Auskünfte verlassen und dadurch eine für ihn günstige Möglichkeit zum Beitritt zur freiwilligen Versicherung verfehlt hat. In diesem Falle ist er so zu halten, dass ihm daraus kein Nachteil erwächst. Es ist daher im vorliegenden Fall der ganze Nachteil auszugleichen, zumal einer solchen Lösung das öffentliche Interesse nicht mehr entgegensteht als bei einer bloss teilweisen Beseitigung des Nachteils. Dieses Vorgehen ist um so gerechtfertigter, als Verwaltung und Vorinstanz mit der Berücksichtigung lediglich der Beitragsjahre letztlich auf halbem Weg stehengeblieben sind. Sie haben zwar die Beitragsjahre angerechnet, was sich zugunsten der Höhe der Rente auswirkte. Anderseits haben sie jedoch diese Beitragsjahre auch beim Divisor berücksichtigt, was zu einem niedrigeren jährlichen Erwerbseinkommen geführt hat. Dies zeigt die Widersprüchlichkeit des Vorgehens von Verwaltung und Vorinstanz. Eine befriedigende Lösung kann im vorliegenden Fall lediglich dadurch erreicht werden, wenn der ganze entstandene Nachteil beseitigt wird.
Der Vergleich der Vorinstanz im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 52bis AHVV ist nicht stichhaltig. Die Schliessung von Beitragslücken gestützt auf Art. 52bis AHVV erfolgt unabhängig davon, weshalb die entsprechenden Beitragsjahre fehlen, und insbesondere unabhängig davon, ob die Verwaltung in irgendeiner Art und Weise ein Versäumnis trifft. Demgegenüber geht es beim Vertrauensschutz gerade darum, die Folgen einer unzutreffenden Auskunft der staatlichen Behörde zu beseitigen (Erw. 2c/bb)."
Zusammenfassend hielt das Gericht fest, dass bei der Schliessung von Beitragslücken, die vor dem ersten Eintrag im IK entstanden sind, im Rahmen des Vertrauensschutzes bei Fällen der vorliegenden Art der ganze erlittene Nachteil auszugleichen ist. Die Wirkungen sind bei der Rentenberechnung nebst zusätzlichen Beitragsjahren auf die weiteren rentenbildenden Faktoren wie Erwerbseinkommen und Aufwertungsfaktor auszudehnen (AHI 1995 S. 114 Erw. 2d).
Offengelassen hat hingegen das Eidg. Versicherungsgericht die Frage, welches fiktive Einkommen bei der Schliessung von Beitragslücken anzurechnen ist (AHI 1995 S. 116 Erw. 3c).
b) Die vorstehenden Ausführungen sind in genau gleicher Weise auf den vorliegenden, gleichgelagerten Fall anzuwenden. Das heisst, die Ehepaar-Altersrente der Beschwerdegegner ist so zu berechnen, wie wenn der Beschwerdegegner gestützt auf eine richtige Auskunft der freiwilligen Versicherung für Auslandschweizer beigetreten und ab 1951 Beiträge geleistet hätte. Als erster für die Ermittlung des Aufwertungsfaktors massgebender Eintrag im IK ist demzufolge das Jahr 1951 anzusehen. Gemäss Rententabelle 1989 beträgt der Aufwertungsfaktor für das Jahr 1989, als der Anspruch auf eine Ehepaar-Altersrente entstanden ist, beim ersten IK-Eintrag im Jahre 1951 1,899.
Die vollständige Beitragsdauer des Jahrganges 1923 beträgt bis zur Entstehung des Rentenanspruchs im Januar 1989 41 Jahre. Der Beschwerdegegner weist für die Jahre 1948 bis und mit 1950 eine Beitragslücke auf, so dass die anrechenbare Beitragsdauer 38 Jahre beträgt. Gemäss der Rententabelle 1989 entspricht dies der Rentenskala 41. Für den Rentenanspruch ab 1. Januar 1990 resultiert durch Anrechnung von Zusatzjahren aufgrund der neuen Fassung von Art. 52bis AHVV die Skala 44.
c) Es bleibt zu prüfen, welches Einkommen den Beschwerdegegnern für die Jahre der zu schliessenden Beitragslücken von 1951 bis 1. Juli 1962 anzurechnen ist.
Das BSV vertritt in der Eingabe vom 4. November 1994 die Auffassung, im vorliegenden Fall seien die Einkommensverhältnisse in den fraglichen Jahren so zu rekonstruieren, wie sie seinerzeit beim Beschwerdegegner geherrscht oder annähernd geherrscht haben dürften. Die sicherste und wohl praktikabelste Lösung sei es, wenn der Beschwerdegegner mittels Lohnbescheinigungen oder Lohnabrechnungen Aufschluss über die seinerzeitigen Einkommen geben könne. Möglicherweise sei sogar die frühere Arbeitgeberin noch in der Lage, Angaben über die damals ausgerichteten Löhne zu liefern. Unter Umständen sei es dem Beschwerdegegner auch möglich, Lohndokumente eines Arbeitskollegen aus der damaligen Zeit beizubringen, welcher im selben Betrieb und in der gleichen Funktion tätig gewesen sei. Die solchermassen ausgewiesenen Einkommen könnten sodann für die Rentenberechnung berücksichtigt werden. Eine andere Variante bestehe darin, die im Jahre 1962 für den Beschwerdegegner unter dem Erwerbszweig 32 angerechneten AHV/IV-Beiträge in der Höhe von Fr. 60.-- entsprechend den "Tabellen zur Ermittlung der mutmasslichen Beitragsdauer in den Jahren 1948 bis 1968" für die zu schliessenden Beitragsjahre zu verwenden. Bei dieser Variante liege der hauptsächliche Vorteil darin, dass sich die Ermittlung der Einkommen verhältnismässig einfach gestalten würde. Indessen könne dieser Lösung eine gewisse Problematik nicht abgesprochen werden, da die in den Tabellen enthaltenen Werte dem gewogenen Mittel der jeweiligen Branche, die das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) aufgrund der allgemeinen Lohn- und Gehaltserhebungen in der Schweiz ermittelt habe, entsprächen. Daher dürften diese Löhne nicht den in Brasilien erzielten Einkommen entsprechen. Eine dritte Variante bestehe darin, indem von den im IK eingetragenen Beiträgen ausgegangen und im Sinne einer Vermutungsregel die Einkommen bzw. Beiträge festgelegt würden. Gemäss IK der SAK weise der Beschwerdegegner für die Jahre 1963 bis 1966 je Fr. 600.-- an entrichteten Beiträgen auf. Da dieser ab 1. Oktober 1962 der freiwilligen Versicherung angehört habe, würden die für dieses Jahr in der freiwilligen Versicherung pro rata entrichteten und auf ein ganzes Jahr aufgerechneten Beiträge ebenfalls eine Eintragung von Fr. 600.-- zulassen. Würden die Eintragungen mit den damals gültigen Werten der in der freiwilligen Versicherung gültigen Beitragssätze mit der sinkenden Beitragsskala verglichen, ergebe sich, dass die Einkommen des Beschwerdegegners in der Regel über dem minimalen Beitragssatz gelegen seien. Würden die Einkommen für diejenigen Jahre, in denen der AHV-Beitragssatz 4% betragen habe (1962 bis 1968), addiert und mit den ebenfalls durch Addition ermittelten Ansätzen der sinkenden Beitragsskala verglichen, könne daraus eine Verhältniszahl errechnet werden. Diese Verhältniszahl wäre in der Folge mit den Maximalwerten der in Frage stehenden Jahre der sinkenden Beitragsskala zu multiplizieren, um so die approximativen Einkommen zu eruieren.
In der Eingabe vom 29. November 1994 macht der Beschwerdegegner geltend, er habe ab Oktober 1946 bis 1965 jeweils ein Jahresgehalt von Fr. 15'000.-- bezogen, welches ab 1966/67 auf Fr. 18'000.-- erhöht worden sei.
d) Dem BSV ist darin beizupflichten, dass bei Schliessung von Beitragslücken gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben die Einkommensverhältnisse in erster Linie so zu rekonstruieren sind, wie sie in den fraglichen Jahren geherrscht haben. Aus den der Eingabe vom 29. November 1994 beigelegten Fotokopien ergibt sich, dass der Beschwerdegegner von der E. SA in den Jahren 1960 bis 1965 den Gegenwert in Cruzeiros von Fr. 15'000.-- als Salär erhalten hat. In den Jahren 1966 und 1967 betrug das Salär Fr. 18'000.--. Gestützt auf diese Belege ist davon auszugehen, dass der Beschwerdegegner in den Jahren 1960 bis 1962 pro Jahr Fr. 15'000.-- verdient hat. Diese Einkommen sind der Rentenberechnung für die Jahre 1960 bis 1962 (bis 30. Juni) zugrundezulegen. Für die Jahre 1951 bis und mit 1959 bedarf es zusätzlicher Abklärungen, welche durch die Verwaltung vorzunehmen sind. Dementsprechend wird der Beschwerdegegner aufzufordern sein, Lohnbescheinigungen oder Lohnabrechnungen für die fraglichen Jahre einzureichen. Sollte er hiezu nicht in der Lage sein, sind Abklärungen bei der früheren Arbeitgeberin über die damaligen Lohnverhältnisse im Betrieb und des Beschwerdegegners in Brasilien im speziellen zu tätigen. Insbesondere ist die damalige Arbeitgeberin auch darüber zu befragen, ob die Darstellung des Beschwerdegegners zutrifft, wonach er ab Oktober 1946 in den fraglichen Jahren jeweils Fr. 15'000.-- jährlich verdient hat. Allfällige auf diese Weise glaubhaft gemachte Einkommen sind sodann, wie das BSV in der Eingabe vom 4. November 1994 zutreffend festhält, für die Rentenberechnung zu berücksichtigen.
Sollte es aufgrund der zusätzlichen Abklärungen nicht möglich sein, die Einkommensverhältnisse in den Jahren 1951 bis und mit 1959 zu rekonstruieren, so sind die Jahreseinkommen den "Tabellen zur Ermittlung der mutmasslichen Beitragsdauer in den Jahren 1948 bis 1968" entsprechend dem Erwerbszweig 32 gestützt auf die vom Beschwerdegegner für die Jahre 1962 (ab 1. Oktober) bis 1966 geleisteten jährlichen Beiträge von Fr. 600.-- zu entnehmen (Variante 2). Trotz der vom BSV geäusserten Bedenken rechtfertigt sich dieses Vorgehen im vorliegenden Fall, da aufgrund der vom Beschwerdegegner eingereichten Belege feststeht, dass er in den Jahren 1960 und 1961 in Brasilien einen Lohn von Fr. 15'000.-- bezogen hat.
e) Die Sache geht daher an die Verwaltung zurück, damit diese die zusätzlichen Abklärungen vornehme und hernach die Ehepaar-Altersrente ab 1. Januar 1989 neu berechne. Dabei wird auch, wie das BSV in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht ausführt, die Anrechnung der drei Zusatzjahre nach Art. 52bis AHVV bei der Bestimmung des Divisors für die Berechnung des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens für die Renten ab 1. Januar 1990 mitzuberücksichtigen sein (ZAK 1985 S. 630 Erw. 3c).
Da die Beschwerdegegner seit 26. Januar 1990 in Y wohnhaft sind und in der Zwischenzeit bereits der Kassenwechsel stattgefunden hat (vgl. Art. 125 lit. b AHVV), rechtfertigt es sich, mit den vorzunehmenden Abklärungen die nunmehr zuständige Ausgleichskasse des Kantons Zürich zu betrauen.
3. Da den Beschwerdegegnern für die Jahre 1951 bis 1962 (bis 30. Juni) Einkommen anzurechnen sind, stellt sich die Frage, ob sie für diese Zeitspanne die entsprechenden Beiträge nachzuzahlen haben. Vorinstanz und BSV bejahen diese Frage, wobei insbesondere das BSV in diesem Zusammenhang auf die Verwirkungsregel des Art. 16 Abs. 1 AHVG hinweist. Diese Bestimmung stehe an und für sich der nachträglichen Beitragserfassung entgegen, habe sie doch nach konstanter Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts absolute Verwirkungsfolge (Hinweis auf BGE 100 V 155 Erw. 2a).
Mit BGE 116 V 298 hat das Eidg. Versicherungsgericht seine bisherige Rechtsprechung im Bereich des Vertrauensschutzes dahingehend geändert, dass inskünftig bei Erfüllung der fünf Voraussetzungen auf die Prüfung der Frage zu verzichten ist, ob eine unmittelbar und zwingend sich aus dem Gesetz ergebende Sonderregelung vorliegt, vor welcher das Vertrauensprinzip als allgemeiner Rechtsgrundsatz zurückzutreten hat. Eine solche Sonderregelung stellte Art. 16 Abs. 1 AHVG nach dem vom BSV zitierten Entscheid BGE 100 V 154 dar. Da diese Verwirkungsregel der Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben nicht mehr entgegensteht, sind folgerichtig bei Schliessung von Beitragslücken mit Anrechnung von zusätzlichem Einkommen die entsprechenden Beiträge nachzuzahlen. Dies ergibt sich auch daraus, dass - wie bereits ausgeführt (Erw. 2a und b hievor) - der ganze durch die unzutreffende Auskunft entstandene Nachteil beseitigt wird und der Beschwerdegegner so zu halten ist, wie wenn er gestützt auf eine richtige Auskunft der freiwilligen Versicherung für Auslandschweizer beigetreten und ab 1951 Beiträge geleistet hätte. Letzterer Umstand verbietet es indessen, auf den noch vom Beschwerdegegner nachzuzahlenden Beiträgen Verzugszinsen zu erheben.
Die Ausgleichskasse hat demzufolge auf den ab 1951 noch nachträglich anzurechnenden Einkommen Beiträge zu erheben und mit den Rentennachzahlungen zu verrechnen (Art. 20 Abs. 2 AHVG). | de | Art. 16 cpv. 1, art. 29, 29bis e 30 LAVS, art. 4 Cost. - Quando lacune contributive sono colmate in applicazione del principio della buona fede, ai fini del computo di redditi completivi si ricostruiscono, in primo luogo, le condizioni di reddito esistenti negli anni in questione.
- Sui contributi dovuti dall'assicurato per simili redditi non vengono percepiti interessi. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-71%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,538 | 121 V 8 | 121 V 8
Erwägungen ab Seite 8
Aus den Erwägungen:
5. a) Nach der Rechtsprechung gilt die Anwesenheit der Mutter im Spital nicht als medizinische Massnahme im Sinne von Art. 13 Abs. 1 IVG, und zwar unabhängig von einer allfälligen Nützlichkeit oder gar Notwendigkeit für den Behandlungserfolg beim Kind. Andernfalls würde der Anwendungsbereich der in Frage stehenden Bestimmung derart ausgeweitet, dass der Begriff der medizinischen Massnahme einen Sinn bekäme, den weder Gesetzestext noch Umgangssprache ihm beimessen (ZAK 1974 S. 297 f. Erw. 1b). Ein Leistungsanspruch gegenüber der Invalidenversicherung für das Stillen der Mutter und der damit zusammenhängenden Reisekosten und Verpflegungsauslagen lässt sich daher grundsätzlich nicht auf Art. 13 Abs. 1 IVG abstützen (unveröffentlichte Urteile K. vom 10. Mai 1983, und R. vom 4. Oktober 1982).
Wenn die Anwesenheit der Mutter bei ihrem Kind an sich nicht als medizinische Massnahme anerkannt werden kann, so ist zu prüfen, wie es sich in dieser Hinsicht verhält, wenn die Mutter das Kind auf ärztliche Anordnung hin stillt bzw. wenn dem Stillen medizinisch-therapeutischer Charakter zukommt. Die Invalidenversicherung vergütet nicht jede beliebige Behandlung, sondern nur eine solche, welche "vom Arzt selbst oder auf seine Anordnung durch medizinische Hilfspersonen in Anstalts- und Hauspflege vorgenommen wird" (Art. 14 Abs. 1 lit. a IVG). Nach der Rechtsprechung sind als medizinische Hilfspersonen im Sinne dieser Bestimmung nur jene Personen zu verstehen, welche, wie Physiotherapeuten, Logopäden, anerkannte Chiropraktoren usw., eine angemessene berufliche Spezialausbildung erhalten haben und ihren Beruf nach den im betreffenden Fall gültigen kantonalen Vorschriften ausüben (ZAK 1974 S. 298 Erw. 1c; nicht veröffentlichtes Urteil B. vom 23. Oktober 1984). Unter diesen Umständen kann die Mutter nicht als medizinische Hilfsperson anerkannt werden, und zwar auch dann nicht, wenn sie während des Krankenhausaufenthaltes ihres Kindes auf Geheiss des behandelnden Arztes und unter dessen Anleitung das Kind stillt.
6. a) ... Im Rahmen von Art. 51 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 90 Abs. 3 IVV werden die für die Durchführung von Eingliederungsmassnahmen notwendigen Fahrauslagen und das Zehrgeld für eine unerlässliche Begleitperson vergütet.
Das kantonale Gericht führt aus, im Lebensstadium des Säuglings bilde die Mutter mit ihrem Kind eine untrennbare Einheit. Da der direkte Kontakt Mutter/Kind für ein erfolgreiches Stillen als unmittelbar notwendig erachtet werden müsse, könne auch nicht das Abpumpen der Muttermilch verlangt werden. Die Mutter werde in solchen Fällen regelmässig zur unmittelbar notwendigen Begleitperson des Kindes, und eine analoge Behandlung wie bei den Reisekosten dränge sich auf.
Das Gesetz sieht für stillende Mütter keine Übernahme der Reisekosten und der Auszahlung von Zehrgeld vor. Das Stillen ist für alle Kinder gleichermassen wichtig, auch für solche ohne Geburtsgebrechen, weshalb eine abweichende Behandlung nicht angezeigt ist. Auch eine Besserstellung gegenüber gleichaltrigen Kindern, die aus irgendwelchen Gründen nicht gestillt werden (gesundheitliche Gründe bei Mutter oder Kind, Unabkömmlichkeit der Mutter wegen Verpflichtungen gegenüber andern Kindern, gegenüber den übrigen Familienmitgliedern, wegen des Berufes, oder fehlendem Willen zum Stillen usw.), ist nicht gerechtfertigt. Denn die beachtliche, wenn nicht entscheidende Bedeutung des steten Kontakts zwischen Mutter und Kind, vor allem während der ersten Lebensjahre, ist unbestritten und zwar unabhängig davon, ob die Mutter das Kind stillt oder nicht. Demzufolge bleibt es grundsätzlich bei der Ausrichtung der Reiseentschädigung für den Besuch des Kindes durch einen Elternteil an jedem dritten Tag. Damit wird einerseits dem grundrechtlichen Anspruch des Kindes Rechnung getragen und anderseits der Kostenentwicklung entgegengewirkt.
b) Nach dem Gesagten gilt: Dient die tägliche Fahrt einer Begleitperson eines nicht stationär untergebrachten Kleinkindes notwendigerweise der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen, welche die Invalidenversicherung angeordnet hat, werden die täglichen Reisekosten und - sofern die örtlichen und zeitlichen Voraussetzungen des Art. 90 Abs. 4 IVV erfüllt sind - zusätzlich ein tägliches Zehrgeld vergütet.
Diesem Fall ist jener gleichzustellen, bei dem das Kind zur Behandlung des Geburtsgebrechens notwendigerweise in einer vom Wohnort entfernten Krankenanstalt stationär untergebracht ist und das Stillen für das Überleben des Kindes unerlässlich ist und somit eine lebenserhaltende Massnahme darstellt. Denn die medizinisch indizierten täglichen Besuche erfolgen wie diejenigen im Rahmen von Art. 90 Abs. 3 IVV, weil die Distanz und der dadurch notwendige Betreuungsaufwand in einem ursächlichen Zusammenhang mit dem Geburtsgebrechen bzw. mit den dadurch bedingten Eingliederungsmassnahmen stehen. Bei einer solchen Sachlage kann sich der grundrechtliche Anspruch des Kindes auf Nähe der Mutter nicht auf jeden dritten Tag beschränken.
Angewandt auf den vorliegenden Fall bedeutet dies Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde des BSV, da in den Akten keinerlei Hinweise enthalten sind, dass die notwendigen Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung der Mutter des Beschwerdegegners mit der einer unerlässlichen Begleitperson im Sinne von Art. 51 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 90 Abs. 3 und 4 IVV erfüllt wären. | de | Art. 8 Abs. 3 lit. a, Art. 13 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und 2, Art. 51 Abs. 1 IVG, Art. 90 Abs. 1, 2, 3, 4 IVV. Ist ein Kind zur Behandlung seines Geburtsgebrechens notwendigerweise in einer vom Wohnort entfernten Krankenanstalt stationär untergebracht, erhält die stillende Mutter grundsätzlich eine Reiseentschädigung für den Besuch des Kindes an jedem dritten Tag.
Stellt das Stillen eine lebenserhaltende Massnahme dar, hat die Invalidenversicherung die Reisekosten für die täglich notwendigen Besuche zu übernehmen und allenfalls ein Zehrgeld auszuzahlen. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,539 | 121 V 8 | 121 V 8
Erwägungen ab Seite 8
Aus den Erwägungen:
5. a) Nach der Rechtsprechung gilt die Anwesenheit der Mutter im Spital nicht als medizinische Massnahme im Sinne von Art. 13 Abs. 1 IVG, und zwar unabhängig von einer allfälligen Nützlichkeit oder gar Notwendigkeit für den Behandlungserfolg beim Kind. Andernfalls würde der Anwendungsbereich der in Frage stehenden Bestimmung derart ausgeweitet, dass der Begriff der medizinischen Massnahme einen Sinn bekäme, den weder Gesetzestext noch Umgangssprache ihm beimessen (ZAK 1974 S. 297 f. Erw. 1b). Ein Leistungsanspruch gegenüber der Invalidenversicherung für das Stillen der Mutter und der damit zusammenhängenden Reisekosten und Verpflegungsauslagen lässt sich daher grundsätzlich nicht auf Art. 13 Abs. 1 IVG abstützen (unveröffentlichte Urteile K. vom 10. Mai 1983, und R. vom 4. Oktober 1982).
Wenn die Anwesenheit der Mutter bei ihrem Kind an sich nicht als medizinische Massnahme anerkannt werden kann, so ist zu prüfen, wie es sich in dieser Hinsicht verhält, wenn die Mutter das Kind auf ärztliche Anordnung hin stillt bzw. wenn dem Stillen medizinisch-therapeutischer Charakter zukommt. Die Invalidenversicherung vergütet nicht jede beliebige Behandlung, sondern nur eine solche, welche "vom Arzt selbst oder auf seine Anordnung durch medizinische Hilfspersonen in Anstalts- und Hauspflege vorgenommen wird" (Art. 14 Abs. 1 lit. a IVG). Nach der Rechtsprechung sind als medizinische Hilfspersonen im Sinne dieser Bestimmung nur jene Personen zu verstehen, welche, wie Physiotherapeuten, Logopäden, anerkannte Chiropraktoren usw., eine angemessene berufliche Spezialausbildung erhalten haben und ihren Beruf nach den im betreffenden Fall gültigen kantonalen Vorschriften ausüben (ZAK 1974 S. 298 Erw. 1c; nicht veröffentlichtes Urteil B. vom 23. Oktober 1984). Unter diesen Umständen kann die Mutter nicht als medizinische Hilfsperson anerkannt werden, und zwar auch dann nicht, wenn sie während des Krankenhausaufenthaltes ihres Kindes auf Geheiss des behandelnden Arztes und unter dessen Anleitung das Kind stillt.
6. a) ... Im Rahmen von Art. 51 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 90 Abs. 3 IVV werden die für die Durchführung von Eingliederungsmassnahmen notwendigen Fahrauslagen und das Zehrgeld für eine unerlässliche Begleitperson vergütet.
Das kantonale Gericht führt aus, im Lebensstadium des Säuglings bilde die Mutter mit ihrem Kind eine untrennbare Einheit. Da der direkte Kontakt Mutter/Kind für ein erfolgreiches Stillen als unmittelbar notwendig erachtet werden müsse, könne auch nicht das Abpumpen der Muttermilch verlangt werden. Die Mutter werde in solchen Fällen regelmässig zur unmittelbar notwendigen Begleitperson des Kindes, und eine analoge Behandlung wie bei den Reisekosten dränge sich auf.
Das Gesetz sieht für stillende Mütter keine Übernahme der Reisekosten und der Auszahlung von Zehrgeld vor. Das Stillen ist für alle Kinder gleichermassen wichtig, auch für solche ohne Geburtsgebrechen, weshalb eine abweichende Behandlung nicht angezeigt ist. Auch eine Besserstellung gegenüber gleichaltrigen Kindern, die aus irgendwelchen Gründen nicht gestillt werden (gesundheitliche Gründe bei Mutter oder Kind, Unabkömmlichkeit der Mutter wegen Verpflichtungen gegenüber andern Kindern, gegenüber den übrigen Familienmitgliedern, wegen des Berufes, oder fehlendem Willen zum Stillen usw.), ist nicht gerechtfertigt. Denn die beachtliche, wenn nicht entscheidende Bedeutung des steten Kontakts zwischen Mutter und Kind, vor allem während der ersten Lebensjahre, ist unbestritten und zwar unabhängig davon, ob die Mutter das Kind stillt oder nicht. Demzufolge bleibt es grundsätzlich bei der Ausrichtung der Reiseentschädigung für den Besuch des Kindes durch einen Elternteil an jedem dritten Tag. Damit wird einerseits dem grundrechtlichen Anspruch des Kindes Rechnung getragen und anderseits der Kostenentwicklung entgegengewirkt.
b) Nach dem Gesagten gilt: Dient die tägliche Fahrt einer Begleitperson eines nicht stationär untergebrachten Kleinkindes notwendigerweise der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen, welche die Invalidenversicherung angeordnet hat, werden die täglichen Reisekosten und - sofern die örtlichen und zeitlichen Voraussetzungen des Art. 90 Abs. 4 IVV erfüllt sind - zusätzlich ein tägliches Zehrgeld vergütet.
Diesem Fall ist jener gleichzustellen, bei dem das Kind zur Behandlung des Geburtsgebrechens notwendigerweise in einer vom Wohnort entfernten Krankenanstalt stationär untergebracht ist und das Stillen für das Überleben des Kindes unerlässlich ist und somit eine lebenserhaltende Massnahme darstellt. Denn die medizinisch indizierten täglichen Besuche erfolgen wie diejenigen im Rahmen von Art. 90 Abs. 3 IVV, weil die Distanz und der dadurch notwendige Betreuungsaufwand in einem ursächlichen Zusammenhang mit dem Geburtsgebrechen bzw. mit den dadurch bedingten Eingliederungsmassnahmen stehen. Bei einer solchen Sachlage kann sich der grundrechtliche Anspruch des Kindes auf Nähe der Mutter nicht auf jeden dritten Tag beschränken.
Angewandt auf den vorliegenden Fall bedeutet dies Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde des BSV, da in den Akten keinerlei Hinweise enthalten sind, dass die notwendigen Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung der Mutter des Beschwerdegegners mit der einer unerlässlichen Begleitperson im Sinne von Art. 51 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 90 Abs. 3 und 4 IVV erfüllt wären. | de | Art. 8 al. 3 let. a, art. 13 al. 1, art. 14 al. 1 et 2, art. 51 al. 1 LAI; art. 90 al. 1, 2, 3 et 4 RAI. Lorsque le traitement d'une infirmité congénitale exige qu'un enfant séjourne dans un établissement hospitalier éloigné de son domicile, sa mère qui l'allaite a droit, en principe, au remboursement des frais de voyage nécessaires pour se rendre auprès de son enfant tous les trois jours.
Si l'allaitement constitue une mesure vitale, l'assurance-invalidité est tenue de rembourser les frais de voyage nécessaires pour des visites quotidiennes et, au besoin, d'allouer un viatique. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,540 | 121 V 8 | 121 V 8
Erwägungen ab Seite 8
Aus den Erwägungen:
5. a) Nach der Rechtsprechung gilt die Anwesenheit der Mutter im Spital nicht als medizinische Massnahme im Sinne von Art. 13 Abs. 1 IVG, und zwar unabhängig von einer allfälligen Nützlichkeit oder gar Notwendigkeit für den Behandlungserfolg beim Kind. Andernfalls würde der Anwendungsbereich der in Frage stehenden Bestimmung derart ausgeweitet, dass der Begriff der medizinischen Massnahme einen Sinn bekäme, den weder Gesetzestext noch Umgangssprache ihm beimessen (ZAK 1974 S. 297 f. Erw. 1b). Ein Leistungsanspruch gegenüber der Invalidenversicherung für das Stillen der Mutter und der damit zusammenhängenden Reisekosten und Verpflegungsauslagen lässt sich daher grundsätzlich nicht auf Art. 13 Abs. 1 IVG abstützen (unveröffentlichte Urteile K. vom 10. Mai 1983, und R. vom 4. Oktober 1982).
Wenn die Anwesenheit der Mutter bei ihrem Kind an sich nicht als medizinische Massnahme anerkannt werden kann, so ist zu prüfen, wie es sich in dieser Hinsicht verhält, wenn die Mutter das Kind auf ärztliche Anordnung hin stillt bzw. wenn dem Stillen medizinisch-therapeutischer Charakter zukommt. Die Invalidenversicherung vergütet nicht jede beliebige Behandlung, sondern nur eine solche, welche "vom Arzt selbst oder auf seine Anordnung durch medizinische Hilfspersonen in Anstalts- und Hauspflege vorgenommen wird" (Art. 14 Abs. 1 lit. a IVG). Nach der Rechtsprechung sind als medizinische Hilfspersonen im Sinne dieser Bestimmung nur jene Personen zu verstehen, welche, wie Physiotherapeuten, Logopäden, anerkannte Chiropraktoren usw., eine angemessene berufliche Spezialausbildung erhalten haben und ihren Beruf nach den im betreffenden Fall gültigen kantonalen Vorschriften ausüben (ZAK 1974 S. 298 Erw. 1c; nicht veröffentlichtes Urteil B. vom 23. Oktober 1984). Unter diesen Umständen kann die Mutter nicht als medizinische Hilfsperson anerkannt werden, und zwar auch dann nicht, wenn sie während des Krankenhausaufenthaltes ihres Kindes auf Geheiss des behandelnden Arztes und unter dessen Anleitung das Kind stillt.
6. a) ... Im Rahmen von Art. 51 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 90 Abs. 3 IVV werden die für die Durchführung von Eingliederungsmassnahmen notwendigen Fahrauslagen und das Zehrgeld für eine unerlässliche Begleitperson vergütet.
Das kantonale Gericht führt aus, im Lebensstadium des Säuglings bilde die Mutter mit ihrem Kind eine untrennbare Einheit. Da der direkte Kontakt Mutter/Kind für ein erfolgreiches Stillen als unmittelbar notwendig erachtet werden müsse, könne auch nicht das Abpumpen der Muttermilch verlangt werden. Die Mutter werde in solchen Fällen regelmässig zur unmittelbar notwendigen Begleitperson des Kindes, und eine analoge Behandlung wie bei den Reisekosten dränge sich auf.
Das Gesetz sieht für stillende Mütter keine Übernahme der Reisekosten und der Auszahlung von Zehrgeld vor. Das Stillen ist für alle Kinder gleichermassen wichtig, auch für solche ohne Geburtsgebrechen, weshalb eine abweichende Behandlung nicht angezeigt ist. Auch eine Besserstellung gegenüber gleichaltrigen Kindern, die aus irgendwelchen Gründen nicht gestillt werden (gesundheitliche Gründe bei Mutter oder Kind, Unabkömmlichkeit der Mutter wegen Verpflichtungen gegenüber andern Kindern, gegenüber den übrigen Familienmitgliedern, wegen des Berufes, oder fehlendem Willen zum Stillen usw.), ist nicht gerechtfertigt. Denn die beachtliche, wenn nicht entscheidende Bedeutung des steten Kontakts zwischen Mutter und Kind, vor allem während der ersten Lebensjahre, ist unbestritten und zwar unabhängig davon, ob die Mutter das Kind stillt oder nicht. Demzufolge bleibt es grundsätzlich bei der Ausrichtung der Reiseentschädigung für den Besuch des Kindes durch einen Elternteil an jedem dritten Tag. Damit wird einerseits dem grundrechtlichen Anspruch des Kindes Rechnung getragen und anderseits der Kostenentwicklung entgegengewirkt.
b) Nach dem Gesagten gilt: Dient die tägliche Fahrt einer Begleitperson eines nicht stationär untergebrachten Kleinkindes notwendigerweise der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen, welche die Invalidenversicherung angeordnet hat, werden die täglichen Reisekosten und - sofern die örtlichen und zeitlichen Voraussetzungen des Art. 90 Abs. 4 IVV erfüllt sind - zusätzlich ein tägliches Zehrgeld vergütet.
Diesem Fall ist jener gleichzustellen, bei dem das Kind zur Behandlung des Geburtsgebrechens notwendigerweise in einer vom Wohnort entfernten Krankenanstalt stationär untergebracht ist und das Stillen für das Überleben des Kindes unerlässlich ist und somit eine lebenserhaltende Massnahme darstellt. Denn die medizinisch indizierten täglichen Besuche erfolgen wie diejenigen im Rahmen von Art. 90 Abs. 3 IVV, weil die Distanz und der dadurch notwendige Betreuungsaufwand in einem ursächlichen Zusammenhang mit dem Geburtsgebrechen bzw. mit den dadurch bedingten Eingliederungsmassnahmen stehen. Bei einer solchen Sachlage kann sich der grundrechtliche Anspruch des Kindes auf Nähe der Mutter nicht auf jeden dritten Tag beschränken.
Angewandt auf den vorliegenden Fall bedeutet dies Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde des BSV, da in den Akten keinerlei Hinweise enthalten sind, dass die notwendigen Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung der Mutter des Beschwerdegegners mit der einer unerlässlichen Begleitperson im Sinne von Art. 51 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 90 Abs. 3 und 4 IVV erfüllt wären. | de | Art. 8 cpv. 3 lett. a, art. 13 cpv. 1, art. 14 cpv. 1 e 2, art. 51 cpv. 1 LAI, art. 90 cpv. 1, 2, 3, 4 OAI. Se il trattamento dell'infermità congenita di un bambino richiede necessariamente un soggiorno stazionario in ospedale lontano dal domicilio, la madre che lo allatta ha diritto di principio ad un'indennità di viaggio per le visite fatte al figlio ogni tre giorni.
Qualora l'allattamento costituisca provvedimento d'importanza vitale, l'assicurazione per l'invalidità è tenuta ad assumere le spese di viaggio per le visite necessarie quotidianamente e ad accordare un eventuale viatico. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,541 | 121 V 80 | 121 V 80
Sachverhalt ab Seite 80
A.- Die Kollektivgesellschaft W. H. und E. H., Inhaber W. H. Erben und E. H., bezweckt gemäss Eintrag im Handelsregister des Kantons Zürich den Betrieb eines Säge- und Hobelwerkes sowie die Verwaltung von Immobilien. Ihr gehört eine Liegenschaft in Y die seit 1976 Gegenstand eines Baurechtsvertrages ist.
Gestützt auf zwei Meldungen des kantonalen Steueramtes Zürich vom 9. November 1990, betreffend die 23. und 24. Periode der direkten Bundessteuer, erliess die Ausgleichskasse des Kantons Zürich am 25. Februar 1991 vier Nachtragsverfügungen, womit sie die von W. H. als Mitglied einer Erbengemeinschaft, die ihrerseits Gesellschafterin der Kollektivgesellschaft ist, für die Jahre 1986-1989 auf den Baurechtszinsen geschuldeten persönlichen Sozialversicherungsbeiträge festsetzte.
B.- Beschwerdeweise beantragte W. H. die Aufhebung der Nachtragsverfügungen. Er machte geltend, die Baurechtszinsen seien als Vermögensertrag zu qualifizieren. Die Kollektivgesellschaft habe 1976 den Geschäftsbetrieb aufgegeben und die einzige Liegenschaft einem Dritten im Baurecht zur Verfügung gestellt. Seither übe sie keine Erwerbstätigkeit mehr aus. Die Verwaltung der ehemaligen Geschäftsliegenschaft stelle kein nach kaufmännischer Art geführtes Gewerbe dar. Die Steuerbehörde habe die Liegenschaft als Privatvermögen qualifiziert.
Mit Entscheid vom 15. März 1994 wies die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich die Beschwerde ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt W. H. die Aufhebung des kantonalen Entscheides und der Beitragsverfügungen sowie die Entlassung aus der Mitgliedschaft bei der Ausgleichskasse beantragen.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherung hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. a) Gemäss Art. 9 Abs. 1 AHVG gilt als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit jedes Erwerbseinkommen, das nicht Entgelt für in unselbständiger Stellung geleistete Arbeit darstellt. Dazu gehören nach Art. 17 lit. c (in der bis Ende 1994 gültig gewesenen, hier anwendbaren Fassung) in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 AHVV auch die Anteile der Teilhaber von Kollektiv- und Kommanditgesellschaften sowie von andern auf einen Erwerbszweck gerichteten Personengesamtheiten ohne juristische Persönlichkeit, soweit sie den gemäss Art. 18 Abs. 2 AHVV zum Abzug zugelassenen Zins übersteigen.
Nach der geltenden Regelung sind sämtliche Teilhaber von Kollektivgesellschaften für ihre Anteile am Einkommen der Personengesamtheit der Beitragspflicht aus selbständiger Erwerbstätigkeit unterstellt. Wie das Eidg. Versicherungsgericht entschieden hat, hält sich die generelle Beitragspflicht der Teilhaber von Kollektivgesellschaften im Rahmen des Gesetzes; denn wer sich als Teilhaber einer Kollektivgesellschaft anschliesst, nimmt nicht in erster Linie eine private Vermögensanlage vor (BGE 105 V 7 Erw. 2b; ZAK 1985 S. 316 Erw. 1). Die Beitragspflicht setzt nicht voraus, dass der Gesellschafter persönliche Arbeitsleistungen erbringt (BGE 105 V 7 Erw. 2; ZAK 1988 S. 456 Erw. 4b, 1986 S. 460 Erw. 4a, 1985 S. 317 Erw. 1 am Ende und S. 524 Erw. 2d, 1981 S. 519 Erw. 2b).
b) Nach der Rechtsprechung ist bei der Kollektivgesellschaft von der Vermutung auszugehen, sie sei ein auf Erwerb gerichtetes Unternehmen und die vom Gesellschafter bezogenen Anteile bildeten Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit und nicht (beitragsfreien) Kapitalertrag (BGE 101 V 8 Erw. 1a; EVGE 1964 S. 149 Erw. 1, 1959 S. 43 Erw. 3). Die Vermutung kann im Einzelfall widerlegt werden, indem nachgewiesen wird, dass die Gesellschaft ausnahmsweise einem nicht erwerblichen Zweck dient (Art. 553 OR). Der Vermutung ist anderseits zusätzliche Bedeutung beizumessen, wenn aus dem Eintrag im Handelsregister klar hervorgeht, dass die Gesellschaft einen erwerblichen Zweck verfolgt. Trifft dies zu, so muss sich der Gesellschafter diesen Umstand auch hinsichtlich der sozialversicherungsrechtlichen Beitragspflicht entgegenhalten lassen. Die von ihm bezogenen Anteile gelten demnach grundsätzlich als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit, ohne dass geprüft werden müsste, welche Art von Tätigkeit die Gesellschaft im jeweils massgebenden Zeitraum tatsächlich ausgeübt hat. Hievon kann nur abgewichen werden, wenn nachgewiesen ist, dass der Eintrag im Handelsregister offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht entspricht und dass triftige Gründe gegen eine Änderung des Eintrags vorliegen (BGE 101 V 7 ff.; ZAK 1985 S. 317 Erw. 2).
c) Entsprechend der ihm durch Art. 9 Abs. 4 AHVG eröffneten Möglichkeit hat der Bundesrat in Art. 23 Abs. 1 AHVV angeordnet, es obliege den kantonalen Steuerbehörden, das für die Berechnung der Beiträge massgebende Erwerbseinkommen aufgrund der rechtskräftigen Veranlagung für die direkte Bundessteuer, das im Betrieb arbeitende Eigenkapital aufgrund der entsprechenden rechtskräftigen kantonalen Veranlagung unter Berücksichtigung der Vorschriften über die direkte Bundessteuer zu ermitteln. Die Angaben der kantonalen Steuerbehörden sind für die Ausgleichskassen verbindlich (Art. 23 Abs. 4 AHVV). Das Eidg. Versicherungsgericht geht indes in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die in Art. 23 Abs. 4 AHVV angeordnete Bindungswirkung sich nur auf die Bemessung des massgebenden Einkommens und des im Betrieb investierten Eigenkapitals bezieht. Demgegenüber wird die beitragsrechtliche Qualifikation des Einkommens bzw. des Einkommensbezügers, etwa die Frage, ob überhaupt Einkommen aus Erwerbstätigkeit vorliegt, von der Bindungswirkung des Art. 23 Abs. 4 AHVV nicht erfasst. Die Ausgleichskasse hat also selbständig zu entscheiden, ob ein von der Steuerbehörde gemeldetes Einkommen als beitragspflichtiges Erwerbseinkommen oder beitragsfreier Kapitalertrag zu qualifizieren ist (BGE BGE 110 V 371 Erw. 2a). Allerdings hat die Rechtsprechung auch entschieden, dass sich die Ausgleichskassen bei der Qualifikation gemeldeter Einkünfte in der Regel auf die Steuermeldungen verlassen und eigene nähere Abklärungen nur dann vornehmen sollen, wenn sich ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit der Steuermeldung ergeben (BGE 111 V 294 Erw. 3c, BGE 110 V 86 Erw. 4 und 370 Erw. 2a; AHI 1993 S. 223).
3. a) Im vorliegenden Fall geht es um die Streitfrage, ob die Baurechtszinsen, die vom Beschwerdeführer als Mitglied einer an der Kollektivgesellschaft beteiligten Erbengemeinschaft bezogen wurden, als Erträge des privaten Vermögens oder als Erwerbseinkommen zu qualifizieren sind.
b) Im Handelsregister des Kantons Zürich ist als Geschäftszweck der betreffenden Kollektivgesellschaft seit 1972 eingetragen: "Betrieb eines Säge- und Hobelwerkes sowie Verwaltung von Immobilien". Rechtsprechungsgemäss wird daher die Vermutung, die Kollektivgesellschaft verfolge einen erwerblichen Zweck, durch diesen Handelsregistereintrag verstärkt. Und eine Entkräftung dieser Vermutung setzt den Nachweis voraus, dass der Eintrag offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht entspricht und überdies triftige Gründe gegen eine Änderung des Eintrags vorliegen (vgl. Erw. 2b hievor).
c) Nach den unbestrittenen tatsächlichen, das Eidg. Versicherungsgericht bindenden Feststellungen der Vorinstanz sind der Sägereibetrieb und das Hobelwerk liquidiert und ist aufgrund der Steuerakten erwiesen, dass die Kollektivgesellschaft seit 1976 nur die Verwaltung der Betriebsliegenschaft besorgt hat, obschon sie sich aufgrund der Zweckeintragung im Handelsregister jederzeit in der Lage sieht, die Verwaltungen von fremden Liegenschaften zu übernehmen. Mit der Vorinstanz kann als erstellt gelten, dass der im Handelsregister eingetragene Haupt- und Nebenzweck der Kollektivgesellschaft offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entspricht. Dies wird denn auch von den Parteien anerkannt. Umstritten ist indes, ob im Hinblick auf die Entkräftung der durch den Handelsregistereintrag geschaffenen Vermutung triftige Gründe vorliegen, die gegen eine Änderung des unrichtigen Eintrags sprechen.
4. a) Die Vorinstanz hat erkannt, dass die vom Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem Abschluss eines Baurechtsvertrages vorgebrachten Argumente die hier entscheidende Frage nicht zu beantworten vermöchten, ob triftige Gründe gegen eine Richtigstellung des bestehenden, aber offensichtlich und seit längerer Zeit nicht mehr den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Handelsregistereintrags vorliegen. Der Beschwerdeführer mache im übrigen keine Angaben darüber, warum der unrichtige Gesellschaftszweck im Handelsregister nicht in "Verwaltung der gesellschaftseigenen Liegenschaften" oder - wie er selber vorschlage - in "nichtkaufmännische Gesellschaft zum Besitze der Liegenschaft Grundregister R. Blatt 251 etc." umgeändert wurde. Damit wäre kein wirtschaftlicher Zweck mehr vorgesehen und infolgedessen der Nachweis für die AHV, dass die Kollektivgesellschaft nicht auf einen Erwerbszweck ausgerichtet ist, einfach zu erbringen gewesen. Weil sich an der ursprünglichen Situation faktisch wohl nichts geändert hätte, erweise sich die Betrachtungsweise nicht als formalistisch. Denn diese gründe in der Formulierung von Art. 17 lit. c AHVV in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 AHVV wie auch im öffentlichen Glauben, der in beschränktem Masse dem Handelsregister zukomme, und entspreche der konstanten höchstrichterlichen Rechtsprechung, an der festzuhalten sei. Der Nachweis dafür, dass triftige Gründe gegen eine Änderung des Handelsregistereintrags vorliegen würden, sei nicht erbracht worden. Was ferner die steuerrechtliche Qualifikation der Liegenschaft der Kollektivgesellschaft "W. H. und E. H., Inhaber W. H. Erben und E. H." als Privatvermögen betreffe, so sei darauf hinzuweisen, dass sich weder die Ausgleichskasse noch der Sozialversicherungsrichter daran gebunden sähen. Schliesslich könne der Beschwerdeführer daraus, dass in anderen Bereichen der Rechtsprechung zur AHV den wirtschaftlichen Gegebenheiten vor den formellen zivilrechtlichen der Vorrang gegeben werde, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
b) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dem kantonalen Gericht vorgeworfen, es halte aus formalistischen Erwägungen an einer vermeintlich unumstösslichen Vermutung fest, obwohl die Kollektivgesellschaft offensichtlich keine erwerbliche Tätigkeit mehr ausübe und die Baurechtszinsen als privater Kapitalertrag zu qualifizieren seien. Im weiteren wird die Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts, wonach eine Änderung des offensichtlich und seit längerem nicht mehr den Gegebenheiten entsprechenden Zweckeintrags aus triftigen Gründe unterblieben sein musste, insofern in Zweifel gezogen, als damit das Umstossen einer durch den Handelsregistereintrag geschaffenen Vermutung schlechthin verunmöglicht werde. Vielmehr solle sich die beitragsrechtliche Qualifikation allein danach richten, ob das erzielte Einkommen erwerblicher Art sei, wie das vermutungsweise bei einer Kollektivgesellschaft zutreffe, und ob sich diese Vermutung umstossen lasse.
5. Im vorliegenden Fall steht fest, dass der im Handelsregister eingetragene Haupt- und Nebenzweck der Kollektivgesellschaft offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entspricht. Die Kollektivgesellschaft hatte die einzige Betriebsliegenschaft im Baurecht abgetreten und bezieht nur mehr die Baurechtszinsen. Mit dem Beschwerdeführer ist in Anwendung der Praxis betreffend Abgrenzung zwischen Erwerbseinkommen und Vermögensertrag bei Liegenschaften (AHI 1993 S. 227 mit Hinweisen) davon auszugehen, dass der Anteil an diesen Baurechtszinsen - wirtschaftlich betrachtet - nicht Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit darstellt, sondern privaten Vermögensertrag, obschon er im Rahmen der Tätigkeit einer Kollektivgesellschaft erzielt worden ist. Die Widerlegung der Vermutung, die vom Beschwerdeführer bezogenen Anteile bildeten Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit, misslingt indes nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz deshalb, weil keine triftigen Gründe gegen eine Änderung des Eintrags nachgewiesen wurden.
Im folgenden bleibt zu prüfen, ob auf das Erfordernis des Nachweises triftiger Gründe zu verzichten ist und statt dessen - wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde angeregt - in Abänderung der bisherigen Rechtsprechung eine wirtschaftliche Betrachtungsweise Platz zu greifen hat.
6. a) Sprechen keine entscheidenden Gründe zugunsten einer Praxisänderung, ist die bisherige Praxis beizubehalten. Gegenüber dem Postulat der Rechtssicherheit lässt sich eine Praxisänderung grundsätzlich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (BGE 119 V 260 Erw. 4a mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung ist eine bisherige Praxis zu ändern, wenn sie als unrichtig erkannt oder wenn deren Verschärfung wegen veränderter Verhältnisse oder zufolge zunehmender Missbräuche für zweckmässig gehalten wird (BGE 119 V 260 Erw. 4a mit Hinweis).
b) Die hier in Frage stehende Rechtsprechung (BGE 101 V 7) gründet in der seinerzeitigen Überlegung des Gesamtgerichts, dass es für die Annahme von Kapitaleinkommen nicht genüge, wenn eine Kollektivgesellschaft, deren Zweck im Handelsregister als erwerblich ausgewiesen ist, faktisch während längerer Zeit nicht mehr in diesem Sinne tätig war. Vielmehr bedürfe es des Nachweises, dass der Handelsregistereintrag unrichtig sei, der angegebene Zweck mithin dem wahren Zweck nicht entspreche. Zusammen mit dem weiteren Erfordernis des Nachweises triftiger Gründe gegen eine Anpassung des Zweckeintrags sollte dabei vor allem verhindert werden, dass eine solche Kollektivgesellschaft jederzeit wieder erwerblich tätig würde und für die Beitragserhebung ein unpraktikables Hin und Her entstehen könnte (vgl. BGE 101 V 10 Erw. 2).
In der Folge hat das Eidg. Versicherungsgericht bis heute davon abgesehen, sich über das Erfordernis der triftigen Gründe in allgemeingültiger Form näher auszusprechen. Zum einen fehlte es in den bislang beurteilten Fällen schon am Nachweis, dass der Eintrag im Handelsregister offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entsprach (BGE 101 V 10 Erw. 2). Zum andern wurde das Vorliegen triftiger Gründe kurzerhand verneint, ohne dass in diesem Zusammenhang eine objektive, über den Anwendungsfall hinausgreifende Umschreibung erfolgt wäre (ZAK 1985 S. 318; unveröffentlichtes Urteil S. vom 27. September 1991). Auch im vorliegenden Fall kann dahingestellt bleiben, wie es sich im einzelnen damit verhält. Eine erneute Prüfung ergibt nämlich, dass am kumulativen Erfordernis des Vorliegens triftiger Gründe gegen eine Änderung des Eintrags nicht weiter festzuhalten ist. Denn mit dieser zweiten Voraussetzung entsteht die Gefahr, dass die Entkräftung der aus dem Handelsregistereintrag fliessenden Vermutung generell verhindert wird. Zu Recht wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sogar die Frage aufgeworfen, ob es angesichts der bisherigen Rechtsprechung überhaupt triftige Gründe geben könne, die einer formellen Zweckänderung entgegenstünden.
Wie dem auch sei - fest steht jedenfalls, dass mit dem fraglichen Erfordernis eine durch allgemeine beweisrechtliche Grundsätze - namentlich auch Art. 9 Abs. 2 ZGB (BGE 101 V 9 Erw. 1b) - nicht abgestützte Erschwerung des Beweises der Unrichtigkeit des Registereintrags einhergeht, für die ein sachlicher Grund nicht auszumachen ist. Insofern bietet bereits die erste Voraussetzung des offensichtlich und seit längerer Zeit nicht mehr den Gegebenheiten entsprechenden Handelsregistereintrags hinreichend Gewähr für die erforderliche Konstanz der beitragsrechtlichen Grundlagen. Selbst wenn sich die Kollektivgesellschaft, deren Zweckeintrag beibehalten wurde, infolgedessen jederzeit zur erneuten Ausübung einer Geschäftstätigkeit in der Lage sieht, vermag dies im Gegensatz zu der in BGE 101 V 10 Erw. 2 geäusserten Befürchtung nichts zu ändern. Die AHV-Organe sind nicht überfordert, in einem solchen nicht allzu häufig auftretenden Fall die rechtliche Qualifikation des von der Steuerverwaltung gemeldeten Einkommens vorzunehmen.
c) Nach dem Gesagten erweist sich die bisherige Rechtsprechung als unrichtig, so dass mit Blick auf die bessere Erkenntnis der ratio legis und der zu regelnden Materie nicht daran festgehalten werden kann. Vielmehr ist für die Entkräftung der bei Personengesellschaften aus dem Handelsregistereintrag fliessenden Vermutung fortan nur noch erforderlich, dass die Eintragung den tatsächlichen Verhältnissen offensichtlich und seit längerer Zeit nicht mehr entspricht. Lässt sich die Vermutung auf diese Weise umstossen, bleibt nach den üblichen wirtschaftlichen Kriterien zu prüfen (vgl. AHI 1993 S. 227), ob die in Frage stehenden Entgelte als Erwerbseinkommen zu qualifizieren sind. - Am Rande sei schliesslich erwähnt, dass diese Grundsätze gleichermassen unter der Herrschaft der ab 1. Januar 1995 in Kraft stehenden revidierten Fassung von Art. 17 AHVV gelten.
7. Aufgrund des in Erw. 5 Gesagten steht fest, dass die dem Beschwerdeführer als Teilhaber einer Kollektivgesellschaft zukommenden Baurechtszinsen kein beitragspflichtiges Erwerbseinkommen, sondern beitragsfreien Kapitalertrag darstellen (AHI 1994 S. 135 Erw. 2c), wie dies im übrigen auch die Steuerbehörde anerkannt hat. Die Beitragsverfügungen und der kantonale Entscheid sind daher aufzuheben. | de | Art. 9 Abs. 1 AHVG, Art. 17 lit. c und Art. 20 Abs. 3 AHVV. Bedeutung des Handelsregistereintrags bei Personengesellschaften für die Beitragspflicht von Teilhabern: Lässt die Eintragung klar auf die Verfolgung eines erwerblichen Zwecks schliessen, bedarf es zur Umstossung der daraus fliessenden Vermutung, es handle sich um eine Erwerbsgesellschaft und die von den Gesellschaftern bezogenen Anteile bildeten Erwerbseinkommen, des Nachweises, dass der Eintrag im Handelsregister offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entspricht (Änderung der Rechtsprechung). | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-80%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,542 | 121 V 80 | 121 V 80
Sachverhalt ab Seite 80
A.- Die Kollektivgesellschaft W. H. und E. H., Inhaber W. H. Erben und E. H., bezweckt gemäss Eintrag im Handelsregister des Kantons Zürich den Betrieb eines Säge- und Hobelwerkes sowie die Verwaltung von Immobilien. Ihr gehört eine Liegenschaft in Y die seit 1976 Gegenstand eines Baurechtsvertrages ist.
Gestützt auf zwei Meldungen des kantonalen Steueramtes Zürich vom 9. November 1990, betreffend die 23. und 24. Periode der direkten Bundessteuer, erliess die Ausgleichskasse des Kantons Zürich am 25. Februar 1991 vier Nachtragsverfügungen, womit sie die von W. H. als Mitglied einer Erbengemeinschaft, die ihrerseits Gesellschafterin der Kollektivgesellschaft ist, für die Jahre 1986-1989 auf den Baurechtszinsen geschuldeten persönlichen Sozialversicherungsbeiträge festsetzte.
B.- Beschwerdeweise beantragte W. H. die Aufhebung der Nachtragsverfügungen. Er machte geltend, die Baurechtszinsen seien als Vermögensertrag zu qualifizieren. Die Kollektivgesellschaft habe 1976 den Geschäftsbetrieb aufgegeben und die einzige Liegenschaft einem Dritten im Baurecht zur Verfügung gestellt. Seither übe sie keine Erwerbstätigkeit mehr aus. Die Verwaltung der ehemaligen Geschäftsliegenschaft stelle kein nach kaufmännischer Art geführtes Gewerbe dar. Die Steuerbehörde habe die Liegenschaft als Privatvermögen qualifiziert.
Mit Entscheid vom 15. März 1994 wies die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich die Beschwerde ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt W. H. die Aufhebung des kantonalen Entscheides und der Beitragsverfügungen sowie die Entlassung aus der Mitgliedschaft bei der Ausgleichskasse beantragen.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherung hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. a) Gemäss Art. 9 Abs. 1 AHVG gilt als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit jedes Erwerbseinkommen, das nicht Entgelt für in unselbständiger Stellung geleistete Arbeit darstellt. Dazu gehören nach Art. 17 lit. c (in der bis Ende 1994 gültig gewesenen, hier anwendbaren Fassung) in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 AHVV auch die Anteile der Teilhaber von Kollektiv- und Kommanditgesellschaften sowie von andern auf einen Erwerbszweck gerichteten Personengesamtheiten ohne juristische Persönlichkeit, soweit sie den gemäss Art. 18 Abs. 2 AHVV zum Abzug zugelassenen Zins übersteigen.
Nach der geltenden Regelung sind sämtliche Teilhaber von Kollektivgesellschaften für ihre Anteile am Einkommen der Personengesamtheit der Beitragspflicht aus selbständiger Erwerbstätigkeit unterstellt. Wie das Eidg. Versicherungsgericht entschieden hat, hält sich die generelle Beitragspflicht der Teilhaber von Kollektivgesellschaften im Rahmen des Gesetzes; denn wer sich als Teilhaber einer Kollektivgesellschaft anschliesst, nimmt nicht in erster Linie eine private Vermögensanlage vor (BGE 105 V 7 Erw. 2b; ZAK 1985 S. 316 Erw. 1). Die Beitragspflicht setzt nicht voraus, dass der Gesellschafter persönliche Arbeitsleistungen erbringt (BGE 105 V 7 Erw. 2; ZAK 1988 S. 456 Erw. 4b, 1986 S. 460 Erw. 4a, 1985 S. 317 Erw. 1 am Ende und S. 524 Erw. 2d, 1981 S. 519 Erw. 2b).
b) Nach der Rechtsprechung ist bei der Kollektivgesellschaft von der Vermutung auszugehen, sie sei ein auf Erwerb gerichtetes Unternehmen und die vom Gesellschafter bezogenen Anteile bildeten Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit und nicht (beitragsfreien) Kapitalertrag (BGE 101 V 8 Erw. 1a; EVGE 1964 S. 149 Erw. 1, 1959 S. 43 Erw. 3). Die Vermutung kann im Einzelfall widerlegt werden, indem nachgewiesen wird, dass die Gesellschaft ausnahmsweise einem nicht erwerblichen Zweck dient (Art. 553 OR). Der Vermutung ist anderseits zusätzliche Bedeutung beizumessen, wenn aus dem Eintrag im Handelsregister klar hervorgeht, dass die Gesellschaft einen erwerblichen Zweck verfolgt. Trifft dies zu, so muss sich der Gesellschafter diesen Umstand auch hinsichtlich der sozialversicherungsrechtlichen Beitragspflicht entgegenhalten lassen. Die von ihm bezogenen Anteile gelten demnach grundsätzlich als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit, ohne dass geprüft werden müsste, welche Art von Tätigkeit die Gesellschaft im jeweils massgebenden Zeitraum tatsächlich ausgeübt hat. Hievon kann nur abgewichen werden, wenn nachgewiesen ist, dass der Eintrag im Handelsregister offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht entspricht und dass triftige Gründe gegen eine Änderung des Eintrags vorliegen (BGE 101 V 7 ff.; ZAK 1985 S. 317 Erw. 2).
c) Entsprechend der ihm durch Art. 9 Abs. 4 AHVG eröffneten Möglichkeit hat der Bundesrat in Art. 23 Abs. 1 AHVV angeordnet, es obliege den kantonalen Steuerbehörden, das für die Berechnung der Beiträge massgebende Erwerbseinkommen aufgrund der rechtskräftigen Veranlagung für die direkte Bundessteuer, das im Betrieb arbeitende Eigenkapital aufgrund der entsprechenden rechtskräftigen kantonalen Veranlagung unter Berücksichtigung der Vorschriften über die direkte Bundessteuer zu ermitteln. Die Angaben der kantonalen Steuerbehörden sind für die Ausgleichskassen verbindlich (Art. 23 Abs. 4 AHVV). Das Eidg. Versicherungsgericht geht indes in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die in Art. 23 Abs. 4 AHVV angeordnete Bindungswirkung sich nur auf die Bemessung des massgebenden Einkommens und des im Betrieb investierten Eigenkapitals bezieht. Demgegenüber wird die beitragsrechtliche Qualifikation des Einkommens bzw. des Einkommensbezügers, etwa die Frage, ob überhaupt Einkommen aus Erwerbstätigkeit vorliegt, von der Bindungswirkung des Art. 23 Abs. 4 AHVV nicht erfasst. Die Ausgleichskasse hat also selbständig zu entscheiden, ob ein von der Steuerbehörde gemeldetes Einkommen als beitragspflichtiges Erwerbseinkommen oder beitragsfreier Kapitalertrag zu qualifizieren ist (BGE BGE 110 V 371 Erw. 2a). Allerdings hat die Rechtsprechung auch entschieden, dass sich die Ausgleichskassen bei der Qualifikation gemeldeter Einkünfte in der Regel auf die Steuermeldungen verlassen und eigene nähere Abklärungen nur dann vornehmen sollen, wenn sich ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit der Steuermeldung ergeben (BGE 111 V 294 Erw. 3c, BGE 110 V 86 Erw. 4 und 370 Erw. 2a; AHI 1993 S. 223).
3. a) Im vorliegenden Fall geht es um die Streitfrage, ob die Baurechtszinsen, die vom Beschwerdeführer als Mitglied einer an der Kollektivgesellschaft beteiligten Erbengemeinschaft bezogen wurden, als Erträge des privaten Vermögens oder als Erwerbseinkommen zu qualifizieren sind.
b) Im Handelsregister des Kantons Zürich ist als Geschäftszweck der betreffenden Kollektivgesellschaft seit 1972 eingetragen: "Betrieb eines Säge- und Hobelwerkes sowie Verwaltung von Immobilien". Rechtsprechungsgemäss wird daher die Vermutung, die Kollektivgesellschaft verfolge einen erwerblichen Zweck, durch diesen Handelsregistereintrag verstärkt. Und eine Entkräftung dieser Vermutung setzt den Nachweis voraus, dass der Eintrag offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht entspricht und überdies triftige Gründe gegen eine Änderung des Eintrags vorliegen (vgl. Erw. 2b hievor).
c) Nach den unbestrittenen tatsächlichen, das Eidg. Versicherungsgericht bindenden Feststellungen der Vorinstanz sind der Sägereibetrieb und das Hobelwerk liquidiert und ist aufgrund der Steuerakten erwiesen, dass die Kollektivgesellschaft seit 1976 nur die Verwaltung der Betriebsliegenschaft besorgt hat, obschon sie sich aufgrund der Zweckeintragung im Handelsregister jederzeit in der Lage sieht, die Verwaltungen von fremden Liegenschaften zu übernehmen. Mit der Vorinstanz kann als erstellt gelten, dass der im Handelsregister eingetragene Haupt- und Nebenzweck der Kollektivgesellschaft offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entspricht. Dies wird denn auch von den Parteien anerkannt. Umstritten ist indes, ob im Hinblick auf die Entkräftung der durch den Handelsregistereintrag geschaffenen Vermutung triftige Gründe vorliegen, die gegen eine Änderung des unrichtigen Eintrags sprechen.
4. a) Die Vorinstanz hat erkannt, dass die vom Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem Abschluss eines Baurechtsvertrages vorgebrachten Argumente die hier entscheidende Frage nicht zu beantworten vermöchten, ob triftige Gründe gegen eine Richtigstellung des bestehenden, aber offensichtlich und seit längerer Zeit nicht mehr den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Handelsregistereintrags vorliegen. Der Beschwerdeführer mache im übrigen keine Angaben darüber, warum der unrichtige Gesellschaftszweck im Handelsregister nicht in "Verwaltung der gesellschaftseigenen Liegenschaften" oder - wie er selber vorschlage - in "nichtkaufmännische Gesellschaft zum Besitze der Liegenschaft Grundregister R. Blatt 251 etc." umgeändert wurde. Damit wäre kein wirtschaftlicher Zweck mehr vorgesehen und infolgedessen der Nachweis für die AHV, dass die Kollektivgesellschaft nicht auf einen Erwerbszweck ausgerichtet ist, einfach zu erbringen gewesen. Weil sich an der ursprünglichen Situation faktisch wohl nichts geändert hätte, erweise sich die Betrachtungsweise nicht als formalistisch. Denn diese gründe in der Formulierung von Art. 17 lit. c AHVV in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 AHVV wie auch im öffentlichen Glauben, der in beschränktem Masse dem Handelsregister zukomme, und entspreche der konstanten höchstrichterlichen Rechtsprechung, an der festzuhalten sei. Der Nachweis dafür, dass triftige Gründe gegen eine Änderung des Handelsregistereintrags vorliegen würden, sei nicht erbracht worden. Was ferner die steuerrechtliche Qualifikation der Liegenschaft der Kollektivgesellschaft "W. H. und E. H., Inhaber W. H. Erben und E. H." als Privatvermögen betreffe, so sei darauf hinzuweisen, dass sich weder die Ausgleichskasse noch der Sozialversicherungsrichter daran gebunden sähen. Schliesslich könne der Beschwerdeführer daraus, dass in anderen Bereichen der Rechtsprechung zur AHV den wirtschaftlichen Gegebenheiten vor den formellen zivilrechtlichen der Vorrang gegeben werde, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
b) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dem kantonalen Gericht vorgeworfen, es halte aus formalistischen Erwägungen an einer vermeintlich unumstösslichen Vermutung fest, obwohl die Kollektivgesellschaft offensichtlich keine erwerbliche Tätigkeit mehr ausübe und die Baurechtszinsen als privater Kapitalertrag zu qualifizieren seien. Im weiteren wird die Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts, wonach eine Änderung des offensichtlich und seit längerem nicht mehr den Gegebenheiten entsprechenden Zweckeintrags aus triftigen Gründe unterblieben sein musste, insofern in Zweifel gezogen, als damit das Umstossen einer durch den Handelsregistereintrag geschaffenen Vermutung schlechthin verunmöglicht werde. Vielmehr solle sich die beitragsrechtliche Qualifikation allein danach richten, ob das erzielte Einkommen erwerblicher Art sei, wie das vermutungsweise bei einer Kollektivgesellschaft zutreffe, und ob sich diese Vermutung umstossen lasse.
5. Im vorliegenden Fall steht fest, dass der im Handelsregister eingetragene Haupt- und Nebenzweck der Kollektivgesellschaft offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entspricht. Die Kollektivgesellschaft hatte die einzige Betriebsliegenschaft im Baurecht abgetreten und bezieht nur mehr die Baurechtszinsen. Mit dem Beschwerdeführer ist in Anwendung der Praxis betreffend Abgrenzung zwischen Erwerbseinkommen und Vermögensertrag bei Liegenschaften (AHI 1993 S. 227 mit Hinweisen) davon auszugehen, dass der Anteil an diesen Baurechtszinsen - wirtschaftlich betrachtet - nicht Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit darstellt, sondern privaten Vermögensertrag, obschon er im Rahmen der Tätigkeit einer Kollektivgesellschaft erzielt worden ist. Die Widerlegung der Vermutung, die vom Beschwerdeführer bezogenen Anteile bildeten Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit, misslingt indes nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz deshalb, weil keine triftigen Gründe gegen eine Änderung des Eintrags nachgewiesen wurden.
Im folgenden bleibt zu prüfen, ob auf das Erfordernis des Nachweises triftiger Gründe zu verzichten ist und statt dessen - wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde angeregt - in Abänderung der bisherigen Rechtsprechung eine wirtschaftliche Betrachtungsweise Platz zu greifen hat.
6. a) Sprechen keine entscheidenden Gründe zugunsten einer Praxisänderung, ist die bisherige Praxis beizubehalten. Gegenüber dem Postulat der Rechtssicherheit lässt sich eine Praxisänderung grundsätzlich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (BGE 119 V 260 Erw. 4a mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung ist eine bisherige Praxis zu ändern, wenn sie als unrichtig erkannt oder wenn deren Verschärfung wegen veränderter Verhältnisse oder zufolge zunehmender Missbräuche für zweckmässig gehalten wird (BGE 119 V 260 Erw. 4a mit Hinweis).
b) Die hier in Frage stehende Rechtsprechung (BGE 101 V 7) gründet in der seinerzeitigen Überlegung des Gesamtgerichts, dass es für die Annahme von Kapitaleinkommen nicht genüge, wenn eine Kollektivgesellschaft, deren Zweck im Handelsregister als erwerblich ausgewiesen ist, faktisch während längerer Zeit nicht mehr in diesem Sinne tätig war. Vielmehr bedürfe es des Nachweises, dass der Handelsregistereintrag unrichtig sei, der angegebene Zweck mithin dem wahren Zweck nicht entspreche. Zusammen mit dem weiteren Erfordernis des Nachweises triftiger Gründe gegen eine Anpassung des Zweckeintrags sollte dabei vor allem verhindert werden, dass eine solche Kollektivgesellschaft jederzeit wieder erwerblich tätig würde und für die Beitragserhebung ein unpraktikables Hin und Her entstehen könnte (vgl. BGE 101 V 10 Erw. 2).
In der Folge hat das Eidg. Versicherungsgericht bis heute davon abgesehen, sich über das Erfordernis der triftigen Gründe in allgemeingültiger Form näher auszusprechen. Zum einen fehlte es in den bislang beurteilten Fällen schon am Nachweis, dass der Eintrag im Handelsregister offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entsprach (BGE 101 V 10 Erw. 2). Zum andern wurde das Vorliegen triftiger Gründe kurzerhand verneint, ohne dass in diesem Zusammenhang eine objektive, über den Anwendungsfall hinausgreifende Umschreibung erfolgt wäre (ZAK 1985 S. 318; unveröffentlichtes Urteil S. vom 27. September 1991). Auch im vorliegenden Fall kann dahingestellt bleiben, wie es sich im einzelnen damit verhält. Eine erneute Prüfung ergibt nämlich, dass am kumulativen Erfordernis des Vorliegens triftiger Gründe gegen eine Änderung des Eintrags nicht weiter festzuhalten ist. Denn mit dieser zweiten Voraussetzung entsteht die Gefahr, dass die Entkräftung der aus dem Handelsregistereintrag fliessenden Vermutung generell verhindert wird. Zu Recht wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sogar die Frage aufgeworfen, ob es angesichts der bisherigen Rechtsprechung überhaupt triftige Gründe geben könne, die einer formellen Zweckänderung entgegenstünden.
Wie dem auch sei - fest steht jedenfalls, dass mit dem fraglichen Erfordernis eine durch allgemeine beweisrechtliche Grundsätze - namentlich auch Art. 9 Abs. 2 ZGB (BGE 101 V 9 Erw. 1b) - nicht abgestützte Erschwerung des Beweises der Unrichtigkeit des Registereintrags einhergeht, für die ein sachlicher Grund nicht auszumachen ist. Insofern bietet bereits die erste Voraussetzung des offensichtlich und seit längerer Zeit nicht mehr den Gegebenheiten entsprechenden Handelsregistereintrags hinreichend Gewähr für die erforderliche Konstanz der beitragsrechtlichen Grundlagen. Selbst wenn sich die Kollektivgesellschaft, deren Zweckeintrag beibehalten wurde, infolgedessen jederzeit zur erneuten Ausübung einer Geschäftstätigkeit in der Lage sieht, vermag dies im Gegensatz zu der in BGE 101 V 10 Erw. 2 geäusserten Befürchtung nichts zu ändern. Die AHV-Organe sind nicht überfordert, in einem solchen nicht allzu häufig auftretenden Fall die rechtliche Qualifikation des von der Steuerverwaltung gemeldeten Einkommens vorzunehmen.
c) Nach dem Gesagten erweist sich die bisherige Rechtsprechung als unrichtig, so dass mit Blick auf die bessere Erkenntnis der ratio legis und der zu regelnden Materie nicht daran festgehalten werden kann. Vielmehr ist für die Entkräftung der bei Personengesellschaften aus dem Handelsregistereintrag fliessenden Vermutung fortan nur noch erforderlich, dass die Eintragung den tatsächlichen Verhältnissen offensichtlich und seit längerer Zeit nicht mehr entspricht. Lässt sich die Vermutung auf diese Weise umstossen, bleibt nach den üblichen wirtschaftlichen Kriterien zu prüfen (vgl. AHI 1993 S. 227), ob die in Frage stehenden Entgelte als Erwerbseinkommen zu qualifizieren sind. - Am Rande sei schliesslich erwähnt, dass diese Grundsätze gleichermassen unter der Herrschaft der ab 1. Januar 1995 in Kraft stehenden revidierten Fassung von Art. 17 AHVV gelten.
7. Aufgrund des in Erw. 5 Gesagten steht fest, dass die dem Beschwerdeführer als Teilhaber einer Kollektivgesellschaft zukommenden Baurechtszinsen kein beitragspflichtiges Erwerbseinkommen, sondern beitragsfreien Kapitalertrag darstellen (AHI 1994 S. 135 Erw. 2c), wie dies im übrigen auch die Steuerbehörde anerkannt hat. Die Beitragsverfügungen und der kantonale Entscheid sind daher aufzuheben. | de | Art. 9 al. 1 LAVS, art. 17 let. c et art. 20 al. 3 RAVS. Portée de l'inscription de sociétés de personnes au registre du commerce en ce qui concerne l'obligation des associés de payer des cotisations: lorsque l'inscription permet de conclure avec certitude à l'existence d'un but lucratif, il y a lieu de présumer que la société en question a effectivement un but lucratif et que les parts de l'actif social perçues par les membres constituent des revenus d'une activité lucrative; on ne peut renverser cette présomption qu'en apportant la preuve que l'inscription au registre du commerce ne correspond manifestement plus, depuis longtemps, à la réalité (changement de jurisprudence). | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-80%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 80
A.- Die Kollektivgesellschaft W. H. und E. H., Inhaber W. H. Erben und E. H., bezweckt gemäss Eintrag im Handelsregister des Kantons Zürich den Betrieb eines Säge- und Hobelwerkes sowie die Verwaltung von Immobilien. Ihr gehört eine Liegenschaft in Y die seit 1976 Gegenstand eines Baurechtsvertrages ist.
Gestützt auf zwei Meldungen des kantonalen Steueramtes Zürich vom 9. November 1990, betreffend die 23. und 24. Periode der direkten Bundessteuer, erliess die Ausgleichskasse des Kantons Zürich am 25. Februar 1991 vier Nachtragsverfügungen, womit sie die von W. H. als Mitglied einer Erbengemeinschaft, die ihrerseits Gesellschafterin der Kollektivgesellschaft ist, für die Jahre 1986-1989 auf den Baurechtszinsen geschuldeten persönlichen Sozialversicherungsbeiträge festsetzte.
B.- Beschwerdeweise beantragte W. H. die Aufhebung der Nachtragsverfügungen. Er machte geltend, die Baurechtszinsen seien als Vermögensertrag zu qualifizieren. Die Kollektivgesellschaft habe 1976 den Geschäftsbetrieb aufgegeben und die einzige Liegenschaft einem Dritten im Baurecht zur Verfügung gestellt. Seither übe sie keine Erwerbstätigkeit mehr aus. Die Verwaltung der ehemaligen Geschäftsliegenschaft stelle kein nach kaufmännischer Art geführtes Gewerbe dar. Die Steuerbehörde habe die Liegenschaft als Privatvermögen qualifiziert.
Mit Entscheid vom 15. März 1994 wies die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich die Beschwerde ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt W. H. die Aufhebung des kantonalen Entscheides und der Beitragsverfügungen sowie die Entlassung aus der Mitgliedschaft bei der Ausgleichskasse beantragen.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherung hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. a) Gemäss Art. 9 Abs. 1 AHVG gilt als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit jedes Erwerbseinkommen, das nicht Entgelt für in unselbständiger Stellung geleistete Arbeit darstellt. Dazu gehören nach Art. 17 lit. c (in der bis Ende 1994 gültig gewesenen, hier anwendbaren Fassung) in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 AHVV auch die Anteile der Teilhaber von Kollektiv- und Kommanditgesellschaften sowie von andern auf einen Erwerbszweck gerichteten Personengesamtheiten ohne juristische Persönlichkeit, soweit sie den gemäss Art. 18 Abs. 2 AHVV zum Abzug zugelassenen Zins übersteigen.
Nach der geltenden Regelung sind sämtliche Teilhaber von Kollektivgesellschaften für ihre Anteile am Einkommen der Personengesamtheit der Beitragspflicht aus selbständiger Erwerbstätigkeit unterstellt. Wie das Eidg. Versicherungsgericht entschieden hat, hält sich die generelle Beitragspflicht der Teilhaber von Kollektivgesellschaften im Rahmen des Gesetzes; denn wer sich als Teilhaber einer Kollektivgesellschaft anschliesst, nimmt nicht in erster Linie eine private Vermögensanlage vor (BGE 105 V 7 Erw. 2b; ZAK 1985 S. 316 Erw. 1). Die Beitragspflicht setzt nicht voraus, dass der Gesellschafter persönliche Arbeitsleistungen erbringt (BGE 105 V 7 Erw. 2; ZAK 1988 S. 456 Erw. 4b, 1986 S. 460 Erw. 4a, 1985 S. 317 Erw. 1 am Ende und S. 524 Erw. 2d, 1981 S. 519 Erw. 2b).
b) Nach der Rechtsprechung ist bei der Kollektivgesellschaft von der Vermutung auszugehen, sie sei ein auf Erwerb gerichtetes Unternehmen und die vom Gesellschafter bezogenen Anteile bildeten Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit und nicht (beitragsfreien) Kapitalertrag (BGE 101 V 8 Erw. 1a; EVGE 1964 S. 149 Erw. 1, 1959 S. 43 Erw. 3). Die Vermutung kann im Einzelfall widerlegt werden, indem nachgewiesen wird, dass die Gesellschaft ausnahmsweise einem nicht erwerblichen Zweck dient (Art. 553 OR). Der Vermutung ist anderseits zusätzliche Bedeutung beizumessen, wenn aus dem Eintrag im Handelsregister klar hervorgeht, dass die Gesellschaft einen erwerblichen Zweck verfolgt. Trifft dies zu, so muss sich der Gesellschafter diesen Umstand auch hinsichtlich der sozialversicherungsrechtlichen Beitragspflicht entgegenhalten lassen. Die von ihm bezogenen Anteile gelten demnach grundsätzlich als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit, ohne dass geprüft werden müsste, welche Art von Tätigkeit die Gesellschaft im jeweils massgebenden Zeitraum tatsächlich ausgeübt hat. Hievon kann nur abgewichen werden, wenn nachgewiesen ist, dass der Eintrag im Handelsregister offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht entspricht und dass triftige Gründe gegen eine Änderung des Eintrags vorliegen (BGE 101 V 7 ff.; ZAK 1985 S. 317 Erw. 2).
c) Entsprechend der ihm durch Art. 9 Abs. 4 AHVG eröffneten Möglichkeit hat der Bundesrat in Art. 23 Abs. 1 AHVV angeordnet, es obliege den kantonalen Steuerbehörden, das für die Berechnung der Beiträge massgebende Erwerbseinkommen aufgrund der rechtskräftigen Veranlagung für die direkte Bundessteuer, das im Betrieb arbeitende Eigenkapital aufgrund der entsprechenden rechtskräftigen kantonalen Veranlagung unter Berücksichtigung der Vorschriften über die direkte Bundessteuer zu ermitteln. Die Angaben der kantonalen Steuerbehörden sind für die Ausgleichskassen verbindlich (Art. 23 Abs. 4 AHVV). Das Eidg. Versicherungsgericht geht indes in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die in Art. 23 Abs. 4 AHVV angeordnete Bindungswirkung sich nur auf die Bemessung des massgebenden Einkommens und des im Betrieb investierten Eigenkapitals bezieht. Demgegenüber wird die beitragsrechtliche Qualifikation des Einkommens bzw. des Einkommensbezügers, etwa die Frage, ob überhaupt Einkommen aus Erwerbstätigkeit vorliegt, von der Bindungswirkung des Art. 23 Abs. 4 AHVV nicht erfasst. Die Ausgleichskasse hat also selbständig zu entscheiden, ob ein von der Steuerbehörde gemeldetes Einkommen als beitragspflichtiges Erwerbseinkommen oder beitragsfreier Kapitalertrag zu qualifizieren ist (BGE BGE 110 V 371 Erw. 2a). Allerdings hat die Rechtsprechung auch entschieden, dass sich die Ausgleichskassen bei der Qualifikation gemeldeter Einkünfte in der Regel auf die Steuermeldungen verlassen und eigene nähere Abklärungen nur dann vornehmen sollen, wenn sich ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit der Steuermeldung ergeben (BGE 111 V 294 Erw. 3c, BGE 110 V 86 Erw. 4 und 370 Erw. 2a; AHI 1993 S. 223).
3. a) Im vorliegenden Fall geht es um die Streitfrage, ob die Baurechtszinsen, die vom Beschwerdeführer als Mitglied einer an der Kollektivgesellschaft beteiligten Erbengemeinschaft bezogen wurden, als Erträge des privaten Vermögens oder als Erwerbseinkommen zu qualifizieren sind.
b) Im Handelsregister des Kantons Zürich ist als Geschäftszweck der betreffenden Kollektivgesellschaft seit 1972 eingetragen: "Betrieb eines Säge- und Hobelwerkes sowie Verwaltung von Immobilien". Rechtsprechungsgemäss wird daher die Vermutung, die Kollektivgesellschaft verfolge einen erwerblichen Zweck, durch diesen Handelsregistereintrag verstärkt. Und eine Entkräftung dieser Vermutung setzt den Nachweis voraus, dass der Eintrag offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht entspricht und überdies triftige Gründe gegen eine Änderung des Eintrags vorliegen (vgl. Erw. 2b hievor).
c) Nach den unbestrittenen tatsächlichen, das Eidg. Versicherungsgericht bindenden Feststellungen der Vorinstanz sind der Sägereibetrieb und das Hobelwerk liquidiert und ist aufgrund der Steuerakten erwiesen, dass die Kollektivgesellschaft seit 1976 nur die Verwaltung der Betriebsliegenschaft besorgt hat, obschon sie sich aufgrund der Zweckeintragung im Handelsregister jederzeit in der Lage sieht, die Verwaltungen von fremden Liegenschaften zu übernehmen. Mit der Vorinstanz kann als erstellt gelten, dass der im Handelsregister eingetragene Haupt- und Nebenzweck der Kollektivgesellschaft offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entspricht. Dies wird denn auch von den Parteien anerkannt. Umstritten ist indes, ob im Hinblick auf die Entkräftung der durch den Handelsregistereintrag geschaffenen Vermutung triftige Gründe vorliegen, die gegen eine Änderung des unrichtigen Eintrags sprechen.
4. a) Die Vorinstanz hat erkannt, dass die vom Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem Abschluss eines Baurechtsvertrages vorgebrachten Argumente die hier entscheidende Frage nicht zu beantworten vermöchten, ob triftige Gründe gegen eine Richtigstellung des bestehenden, aber offensichtlich und seit längerer Zeit nicht mehr den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Handelsregistereintrags vorliegen. Der Beschwerdeführer mache im übrigen keine Angaben darüber, warum der unrichtige Gesellschaftszweck im Handelsregister nicht in "Verwaltung der gesellschaftseigenen Liegenschaften" oder - wie er selber vorschlage - in "nichtkaufmännische Gesellschaft zum Besitze der Liegenschaft Grundregister R. Blatt 251 etc." umgeändert wurde. Damit wäre kein wirtschaftlicher Zweck mehr vorgesehen und infolgedessen der Nachweis für die AHV, dass die Kollektivgesellschaft nicht auf einen Erwerbszweck ausgerichtet ist, einfach zu erbringen gewesen. Weil sich an der ursprünglichen Situation faktisch wohl nichts geändert hätte, erweise sich die Betrachtungsweise nicht als formalistisch. Denn diese gründe in der Formulierung von Art. 17 lit. c AHVV in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 AHVV wie auch im öffentlichen Glauben, der in beschränktem Masse dem Handelsregister zukomme, und entspreche der konstanten höchstrichterlichen Rechtsprechung, an der festzuhalten sei. Der Nachweis dafür, dass triftige Gründe gegen eine Änderung des Handelsregistereintrags vorliegen würden, sei nicht erbracht worden. Was ferner die steuerrechtliche Qualifikation der Liegenschaft der Kollektivgesellschaft "W. H. und E. H., Inhaber W. H. Erben und E. H." als Privatvermögen betreffe, so sei darauf hinzuweisen, dass sich weder die Ausgleichskasse noch der Sozialversicherungsrichter daran gebunden sähen. Schliesslich könne der Beschwerdeführer daraus, dass in anderen Bereichen der Rechtsprechung zur AHV den wirtschaftlichen Gegebenheiten vor den formellen zivilrechtlichen der Vorrang gegeben werde, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
b) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dem kantonalen Gericht vorgeworfen, es halte aus formalistischen Erwägungen an einer vermeintlich unumstösslichen Vermutung fest, obwohl die Kollektivgesellschaft offensichtlich keine erwerbliche Tätigkeit mehr ausübe und die Baurechtszinsen als privater Kapitalertrag zu qualifizieren seien. Im weiteren wird die Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts, wonach eine Änderung des offensichtlich und seit längerem nicht mehr den Gegebenheiten entsprechenden Zweckeintrags aus triftigen Gründe unterblieben sein musste, insofern in Zweifel gezogen, als damit das Umstossen einer durch den Handelsregistereintrag geschaffenen Vermutung schlechthin verunmöglicht werde. Vielmehr solle sich die beitragsrechtliche Qualifikation allein danach richten, ob das erzielte Einkommen erwerblicher Art sei, wie das vermutungsweise bei einer Kollektivgesellschaft zutreffe, und ob sich diese Vermutung umstossen lasse.
5. Im vorliegenden Fall steht fest, dass der im Handelsregister eingetragene Haupt- und Nebenzweck der Kollektivgesellschaft offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entspricht. Die Kollektivgesellschaft hatte die einzige Betriebsliegenschaft im Baurecht abgetreten und bezieht nur mehr die Baurechtszinsen. Mit dem Beschwerdeführer ist in Anwendung der Praxis betreffend Abgrenzung zwischen Erwerbseinkommen und Vermögensertrag bei Liegenschaften (AHI 1993 S. 227 mit Hinweisen) davon auszugehen, dass der Anteil an diesen Baurechtszinsen - wirtschaftlich betrachtet - nicht Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit darstellt, sondern privaten Vermögensertrag, obschon er im Rahmen der Tätigkeit einer Kollektivgesellschaft erzielt worden ist. Die Widerlegung der Vermutung, die vom Beschwerdeführer bezogenen Anteile bildeten Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit, misslingt indes nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz deshalb, weil keine triftigen Gründe gegen eine Änderung des Eintrags nachgewiesen wurden.
Im folgenden bleibt zu prüfen, ob auf das Erfordernis des Nachweises triftiger Gründe zu verzichten ist und statt dessen - wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde angeregt - in Abänderung der bisherigen Rechtsprechung eine wirtschaftliche Betrachtungsweise Platz zu greifen hat.
6. a) Sprechen keine entscheidenden Gründe zugunsten einer Praxisänderung, ist die bisherige Praxis beizubehalten. Gegenüber dem Postulat der Rechtssicherheit lässt sich eine Praxisänderung grundsätzlich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (BGE 119 V 260 Erw. 4a mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung ist eine bisherige Praxis zu ändern, wenn sie als unrichtig erkannt oder wenn deren Verschärfung wegen veränderter Verhältnisse oder zufolge zunehmender Missbräuche für zweckmässig gehalten wird (BGE 119 V 260 Erw. 4a mit Hinweis).
b) Die hier in Frage stehende Rechtsprechung (BGE 101 V 7) gründet in der seinerzeitigen Überlegung des Gesamtgerichts, dass es für die Annahme von Kapitaleinkommen nicht genüge, wenn eine Kollektivgesellschaft, deren Zweck im Handelsregister als erwerblich ausgewiesen ist, faktisch während längerer Zeit nicht mehr in diesem Sinne tätig war. Vielmehr bedürfe es des Nachweises, dass der Handelsregistereintrag unrichtig sei, der angegebene Zweck mithin dem wahren Zweck nicht entspreche. Zusammen mit dem weiteren Erfordernis des Nachweises triftiger Gründe gegen eine Anpassung des Zweckeintrags sollte dabei vor allem verhindert werden, dass eine solche Kollektivgesellschaft jederzeit wieder erwerblich tätig würde und für die Beitragserhebung ein unpraktikables Hin und Her entstehen könnte (vgl. BGE 101 V 10 Erw. 2).
In der Folge hat das Eidg. Versicherungsgericht bis heute davon abgesehen, sich über das Erfordernis der triftigen Gründe in allgemeingültiger Form näher auszusprechen. Zum einen fehlte es in den bislang beurteilten Fällen schon am Nachweis, dass der Eintrag im Handelsregister offensichtlich und seit längerer Zeit den tatsächlichen Verhältnissen nicht mehr entsprach (BGE 101 V 10 Erw. 2). Zum andern wurde das Vorliegen triftiger Gründe kurzerhand verneint, ohne dass in diesem Zusammenhang eine objektive, über den Anwendungsfall hinausgreifende Umschreibung erfolgt wäre (ZAK 1985 S. 318; unveröffentlichtes Urteil S. vom 27. September 1991). Auch im vorliegenden Fall kann dahingestellt bleiben, wie es sich im einzelnen damit verhält. Eine erneute Prüfung ergibt nämlich, dass am kumulativen Erfordernis des Vorliegens triftiger Gründe gegen eine Änderung des Eintrags nicht weiter festzuhalten ist. Denn mit dieser zweiten Voraussetzung entsteht die Gefahr, dass die Entkräftung der aus dem Handelsregistereintrag fliessenden Vermutung generell verhindert wird. Zu Recht wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sogar die Frage aufgeworfen, ob es angesichts der bisherigen Rechtsprechung überhaupt triftige Gründe geben könne, die einer formellen Zweckänderung entgegenstünden.
Wie dem auch sei - fest steht jedenfalls, dass mit dem fraglichen Erfordernis eine durch allgemeine beweisrechtliche Grundsätze - namentlich auch Art. 9 Abs. 2 ZGB (BGE 101 V 9 Erw. 1b) - nicht abgestützte Erschwerung des Beweises der Unrichtigkeit des Registereintrags einhergeht, für die ein sachlicher Grund nicht auszumachen ist. Insofern bietet bereits die erste Voraussetzung des offensichtlich und seit längerer Zeit nicht mehr den Gegebenheiten entsprechenden Handelsregistereintrags hinreichend Gewähr für die erforderliche Konstanz der beitragsrechtlichen Grundlagen. Selbst wenn sich die Kollektivgesellschaft, deren Zweckeintrag beibehalten wurde, infolgedessen jederzeit zur erneuten Ausübung einer Geschäftstätigkeit in der Lage sieht, vermag dies im Gegensatz zu der in BGE 101 V 10 Erw. 2 geäusserten Befürchtung nichts zu ändern. Die AHV-Organe sind nicht überfordert, in einem solchen nicht allzu häufig auftretenden Fall die rechtliche Qualifikation des von der Steuerverwaltung gemeldeten Einkommens vorzunehmen.
c) Nach dem Gesagten erweist sich die bisherige Rechtsprechung als unrichtig, so dass mit Blick auf die bessere Erkenntnis der ratio legis und der zu regelnden Materie nicht daran festgehalten werden kann. Vielmehr ist für die Entkräftung der bei Personengesellschaften aus dem Handelsregistereintrag fliessenden Vermutung fortan nur noch erforderlich, dass die Eintragung den tatsächlichen Verhältnissen offensichtlich und seit längerer Zeit nicht mehr entspricht. Lässt sich die Vermutung auf diese Weise umstossen, bleibt nach den üblichen wirtschaftlichen Kriterien zu prüfen (vgl. AHI 1993 S. 227), ob die in Frage stehenden Entgelte als Erwerbseinkommen zu qualifizieren sind. - Am Rande sei schliesslich erwähnt, dass diese Grundsätze gleichermassen unter der Herrschaft der ab 1. Januar 1995 in Kraft stehenden revidierten Fassung von Art. 17 AHVV gelten.
7. Aufgrund des in Erw. 5 Gesagten steht fest, dass die dem Beschwerdeführer als Teilhaber einer Kollektivgesellschaft zukommenden Baurechtszinsen kein beitragspflichtiges Erwerbseinkommen, sondern beitragsfreien Kapitalertrag darstellen (AHI 1994 S. 135 Erw. 2c), wie dies im übrigen auch die Steuerbehörde anerkannt hat. Die Beitragsverfügungen und der kantonale Entscheid sind daher aufzuheben. | de | Art. 9 cpv. 1 LAVS, art. 17 lett. c e art. 20 cpv. 3 OAVS. Portata dell'iscrizione di società di persone al registro di commercio per quanto concerne l'obbligo contributivo dei loro soci. Laddove l'iscrizione lasci chiaramente desumere uno scopo lucrativo, per capovolgere la presunzione che si tratti di società a scopo lucrativo e che le partecipazioni percepite dai membri rappresentino reddito da attività lucrativa, dev'essere fornita la prova che l'iscrizione manifestamente e da parecchio tempo non corrisponda più alle condizioni reali (cambiamento di giurisprudenza). | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-80%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,544 | 121 V 88 | 121 V 88
Sachverhalt ab Seite 88
A.- Der 1895 geborene, u.a. an Herzinsuffizienz, Arteriosklerose und Marasmus senilis leidende Altersrentner S. liess sich am 15. September 1990 durch seinen Sohn zum Bezug einer Hilflosenentschädigung der AHV anmelden. Gestützt auf die Angaben im Anmeldeformular und eine auf Anfrage hin erteilte Auskunft des Hausarztes Dr. med. C. vom 26. Oktober 1990, gemäss welcher der Versicherte nach dem Verrichten der Notdurft nicht gereinigt werden müsse, sondern diesbezüglich selbständig sei, gelangte die Invalidenversicherungs-Kommission zum Schluss, es liege keine Hilflosigkeit schweren Grades vor. Mit Verfügung vom 20. November 1990 lehnte die AHV-Ausgleichskasse des Grosshandels das Leistungsbegehren deshalb ab.
B.- Beschwerdeweise liess S. durch seinen Sohn die Aufhebung der ablehnenden Verwaltungsverfügung und die Zusprechung einer Hilflosenentschädigung beantragen.
Die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich stellte sich auf den Standpunkt, die Überprüfung beim Verrichten der Notdurft sei unethisch, da sie einen zu starken Eingriff in die Intimsphäre und somit eine Verletzung der Persönlichkeit darstelle; das Kriterium der Notdurftverrichtung sei deshalb für die Beurteilung der Hilflosigkeit eines Menschen "untauglich und nicht praktikabel", zumal es seit der Verwendung des Closomats seine Bedeutung verloren habe; aus diesen Gründen dränge sich eine Praxisänderung auf. Ferner erwog die kantonale Rekurskommission, der Begriff des Verrichtens der Notdurft sei weit zu fassen, indem er als einheitlicher Vorgang gesehen werde, welcher auch das Hinführen zur Toilette, das Entkleiden, das Absitzen und Aufstehen, das Anziehen und das Wegführen beinhalte; zudem sei der Versicherte in den Händen sehr schwach und könne die Nahrung nicht zerkleinern, weshalb angenommen werden müsse, dass er auch nicht in der Lage sei, sich nach dem Verrichten der Notdurft selber zu reinigen. Mit der Feststellung, dass der Versicherte somit seit November 1988 in schwerem Grade hilflos sei, hob sie deshalb die angefochtene Verfügung mit Entscheid vom 9. April 1992 auf und verpflichtete die Ausgleichskasse, dem Versicherten rückwirkend ab 1. November 1989 eine Hilflosenentschädigung auszurichten.
C.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren um Aufhebung des kantonalen Entscheids und Bestätigung der ablehnenden Kassenverfügung vom 20. November 1990.
S. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in welchem Sinne sich auch die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich zur Sache äussert.
Die Ausgleichskasse Grosshandel + Transithandel enthält sich eines Antrags und verweist auf eine der Auffassung des beschwerdeführenden Bundesamtes beipflichtende Stellungnahme der Invalidenversicherungs-Kommission.
Auf die einzelnen Vorbringen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 43bis Abs. 1 AHVG (in der seit 1. Januar 1988 gültigen Fassung) haben Bezüger von Altersrenten mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung, wenn sie in schwerem Grad hilflos sind (Satz 1); Männer müssen das 65. und Frauen das 62. Altersjahr zurückgelegt haben (Satz 2). Nach Abs. 2 derselben Bestimmung entsteht der Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung am ersten Tag des Monats, in dem sämtliche Voraussetzungen erfüllt sind und die Hilflosigkeit schweren Grades ununterbrochen während mindestens eines Jahres bestanden hat (Satz 1); er endet mit dem Monat, in dem die Voraussetzungen nach Abs. 1 wegfallen (Satz 2).
b) Nach Art. 4 Abs. 1 des Bundesbeschlusses vom 19. Juni 1992 über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV sowie ihre Finanzierung (SR 831.100.1) haben Altersrentner neu auch bei einer Hilflosigkeit mittleren Grades Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der AHV; dieser Bundesbeschluss trat laut dessen Art. 8 am 1. Januar 1993 in Kraft (Abs. 2) und gilt aufgrund eines weiteren Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1994 bis 31. Dezember 1996 (vgl. AS 1995 I 510).
3. Für den Begriff und die Bemessung der Hilflosigkeit sind laut Art. 43bis Abs. 5 AHVG die Bestimmungen des IVG resp. laut Art. 66bis Abs. 1 AHVV Art. 36 IVV sinngemäss anwendbar.
a) Gemäss Art. 42 Abs. 2 IVG gilt als hilflos, wer wegen der Invalidität für die alltäglichen Lebensverrichtungen dauernd der Hilfe Dritter oder der persönlichen Überwachung bedarf. Dabei sind praxisgemäss (BGE 117 V 31 Erw. 4b und 148 Erw. 2, je mit Hinweis) die folgenden sechs alltäglichen Lebensverrichtungen massgebend:
- Ankleiden, Auskleiden;
- Aufstehen, Absitzen, Abliegen;
- Essen;
- Körperpflege;
- Verrichtung der Notdurft;
- Fortbewegung (im oder ausser) Haus, Kontaktaufnahme.
b) Art. 36 IVV sieht drei Hilflosigkeitsgrade vor. Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung gilt die Hilflosigkeit als schwer, wenn der Versicherte vollständig hilflos ist. Dies ist der Fall, wenn er in allen alltäglichen Lebensverrichtungen regelmässig in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist und überdies dauernd der Pflege oder der persönlichen Überwachung bedarf.
Dagegen liegt mittelschwere Hilflosigkeit laut Art. 36 Abs. 2 IVV vor, wenn der Versicherte trotz der Abgabe von Hilfsmitteln
a) in den meisten alltäglichen Lebensverrichtungen regelmässig in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist oder
b) in mindestens zwei alltäglichen Lebensverrichtungen in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist und überdies einer dauernden persönlichen Überwachung bedarf.
Nach der Rechtsprechung setzt Hilflosigkeit mittelschweren Grades nach Art. 36 Abs. 2 lit. a IVV eine Hilfsbedürftigkeit in mindestens vier alltäglichen Lebensverrichtungen voraus (BGE 107 V 151 Erw. 2).
c) Bei Lebensverrichtungen, welche mehrere Teilfunktionen umfassen, ist nach der Rechtsprechung (BGE 117 V 148 Erw. 2 mit Hinweisen) nicht verlangt, dass der Versicherte bei der Mehrzahl dieser Teilfunktionen fremder Hilfe bedarf; vielmehr ist bloss erforderlich, dass der Versicherte bei einer dieser Teilfunktionen regelmässig in erheblicher Weise auf direkte oder indirekte Dritthilfe angewiesen ist. In diesem Sinne ist die Hilfe beispielsweise bereits erheblich:
- beim Essen, wenn der Versicherte zwar selber essen, die Speisen aber nicht zerkleinern kann, oder wenn er die Speisen nur mit den Fingern zum Mund führen kann (BGE 106 V 158 Erw. 2b);
- bei der Körperpflege, wenn der Versicherte sich nicht selber waschen oder kämmen oder rasieren oder nicht selber baden bzw. duschen kann;
- bei Fortbewegung und Kontaktaufnahme, wenn der Versicherte im oder ausser Hause sich nicht selber fortbewegen kann oder wenn er bei der Kontaktaufnahme Dritthilfe benötigt.
4. Unbestrittenermassen ist der Beschwerdegegner seit November 1988 in den fünf alltäglichen Lebensverrichtungen Ankleiden/Auskleiden, Aufstehen/Absitzen/Abliegen, Essen, Körperpflege und Fortbewegung/Kontaktaufnahme in relevantem Mass auf die Hilfe Dritter angewiesen, weshalb ihm aufgrund von Art. 4 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV jedenfalls ab 1. Januar 1993 eine Entschädigung für eine mittelschwere Hilflosigkeit zustehen würde. Streitig und zu prüfen ist indessen, ob ihm die für die Zeit ab November 1989 beantragte Hilflosenentschädigung entsprechend der dargelegten Rechtslage mangels Hilfsbedürftigkeit bei der Notdurftverrichtung und damit mangels schwergradiger Hilflosigkeit nicht gewährt werden kann.
5. a) Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Entscheid vor allem aus Praktikabilitätsüberlegungen und im Hinblick auf ethische Gesichtspunkte zunächst die Zweckmässigkeit des Kriteriums der Notdurftverrichtung für die Beurteilung der Hilflosigkeit in Frage. Wie sie in ihrer Vernehmlassung ausführt, zielt ihr Entscheid in dem Sinne auf eine Änderung der Rechtsprechung, dass für die Bejahung einer schweren Hilflosigkeit in Zukunft auf das Erfordernis einer Hilflosigkeit bei dieser Lebensverrichtung verzichtet wird.
b) Das Eidg. Versicherungsgericht sah sich erstmals angesichts der auf den 1. Januar 1977 in Kraft getretenen neuen Fassung von Art. 36 Abs. 1 IVV, gemäss welcher im Gegensatz zur bis dahin geltenden Regelung für die Annahme schwergradiger Hilflosigkeit Hilflosigkeit ausdrücklich in allen alltäglichen Lebensverrichtungen verlangt wird, veranlasst, die Gesamtzahl der für die Beurteilung der Hilflosigkeit massgebenden Lebensverrichtungen zu bestimmen und diese im einzelnen zu umschreiben. Dabei konnte es sich immerhin auf eine langjährige Entwicklung stützen, während welcher nach und nach auch bei den früher in Gesetz resp. Verordnung nur grob abgegrenzten Hilflosigkeitsgraden einzelne Lebensverrichtungen als relevant bezeichnet wurden (vgl. BGE 107 V 139 f. Erw. 1c). Die seinerzeit abschliessend festgesetzten, in BGE 107 V 141 Erw. 1c und 149 Erw. 1b aufgelisteten Kriterien wurden in der Folge wiederholt bestätigt (BGE 117 V 31 Erw. 4b und 148 Erw. 2, BGE 113 V 19 Erw. a; ZAK 1989 S. 213 Erw. 1a, 1987 S. 108 Erw. 1 und S. 248 Erw. 1a, 1986 S. 482 Erw. 1a und S. 485 Erw. 1a, 1984 S. 355 Erw. 2a, 1983 S. 73 Erw. 1a, 1982 S. 419 Erw. 1a) und entsprechen somit heute einer langjährigen von der Verwaltung angewandten, gefestigten Praxis (vgl. Rz. 8002 der vom BSV herausgegebenen Wegleitung über Invalidität und Hilflosigkeit in der Invalidenversicherung [WIH]). Wie das BSV in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht geltend macht, müssen deshalb für eine Änderung der diesbezüglichen Rechtsprechung gewichtige Gründe angeführt werden können. Solche Praxisänderungen lassen sich im allgemeinen denn auch nur rechtfertigen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (BGE 107 V 82 Erw. 5a mit Hinweisen).
c) Die im kantonalen Entscheid angeführten Umstände bieten keinen hinreichenden Anlass, um zukünftig bei der Beurteilung der Hilflosigkeit das Element der Notdurftverrichtung, abweichend von der bisherigen Praxis, grundsätzlich unberücksichtigt zu lassen. Der mit der Überprüfung dieser Lebensverrichtung notwendigerweise verbundene Eingriff in die Intimsphäre und damit in die Persönlichkeit des Betroffenen ist verglichen mit andern im Invalidenversicherungsrecht unumgänglichen Vorkehren entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht als derart schwerwiegend zu werten, dass er diese zum vornherein als unzumutbar erscheinen liesse. Auch ist zu beachten, dass entsprechende Abklärungen meist nicht mit übermässigen Schwierigkeiten verbunden sein dürften, da der festgestellte Gesundheitszustand und die gestellten Diagnosen über die Zuverlässigkeit der Angaben des Leistungsansprechers selbst, seiner Angehörigen oder Pflegepersonen und seines Arztes in aller Regel bereits hinreichend Aufschluss geben und sich weitergehende Massnahmen somit erübrigen.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz und in Übereinstimmung mit den Darlegungen des BSV ist deshalb am Kriterium der Notdurftverrichtung für die Beurteilung der Hilflosigkeit resp. für die Bestimmung des Hilflosigkeitsgrades grundsätzlich festzuhalten. Insoweit liegt kein Grund für eine Praxisänderung vor.
6. a) Fragen lässt sich hingegen, ob der Begriff der Notdurftverrichtung entsprechend der von der Vorinstanz alternativ angeführten und ebenfalls auf eine Änderung der Rechtsprechung hinauslaufenden Argumentation als einheitlicher Vorgang weiter zu fassen ist, indem beispielsweise auch das Hin- und Weggehen, das Ordnen der Kleider und allenfalls noch weitere Betätigungen als eigenständige Teilfunktionen davon betrachtet werden.
b) In dem in ZAK 1982 S. 419 publizierten Urteil vom 9. März 1982 hat das Eidg. Versicherungsgericht - wie zuvor schon im nicht veröffentlichten Urteil W. vom 27. Januar 1982 - unter Bezugnahme auf die damals geltende Rz. 298.3 der bundesamtlichen Wegleitung über Invalidität und Hilflosigkeit bestätigt, dass die notwendige Hilfe beim Verrichten der Notdurft erheblich sei, wenn sich der Versicherte nicht selber reinigen könne; die Notwendigkeit der Begleitung und der Hilfe beim Absitzen und Aufstehen sowie beim Ordnen der Kleider hingegen finde bei den entsprechenden alltäglichen Lebensverrichtungen Berücksichtigung. Ausdrücklich hat es das Gericht abgelehnt, das Ordnen der Kleider entsprechend dem vom damaligen Beschwerdeführer vertretenen Standpunkt als Teilfunktion des Verrichtens der Notdurft anzuerkennen. In seinen Erwägungen führte es aus, eine solche Differenzierung sei angesichts des Umstandes, dass gewisse Verrichtungsabläufe nicht einer einzelnen bzw. einzigen Lebensverrichtung zugeordnet werden können, sondern mehrere Lebensverrichtungen berühren, durchaus sachgerecht; auch sei sie keineswegs unüblich und komme nicht allein im Bereich des Verrichtens der Notdurft vor, sondern beispielsweise auch beim Essen oder bei der Fortbewegung ausser Haus. Damit gelangte das Gericht zum Schluss, dass die im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung erforderliche Hilfeleistung beim Ordnen der Kleider einzig bei der Lebensverrichtung Ankleiden/Auskleiden berücksichtigt werden könne.
Anderseits hat das Eidg. Versicherungsgericht nicht nur das in der bundesamtlichen Wegleitung erwähnte selbständige Reinigen als massgebenden Bestandteil der Notdurftverrichtung betrachtet, sondern etwa auch "die nachts regelmässige Hilfe beim Urinieren" (nicht veröffentlichtes Urteil N. vom 20. August 1981) sowie das nächtliche Bringen eines Topfes ans Bett und dessen Entleerung (ZAK 1985 S. 403 Erw. 2b) als erhebliche Hilfeleistung im Rahmen des Verrichtens der Notdurft bezeichnet. Ferner hat das Gericht die indirekte Hilfeleistung in einem Fall als beachtlich eingestuft, in welchem die Versicherte zwar die Notdurft einschliesslich Reinigung funktionsmässig an sich noch selber verrichten konnte, hingegen dabei speziell überwacht werden musste, damit bei Bedarf, d.h. wenn die eigene Reinigung hygienischen Anforderungen nicht genügte, eingegriffen werden konnte (nicht veröffentlichtes Urteil H. vom 1. März 1988). Als erhebliche direkte Dritthilfe bei der Notdurftverrichtung qualifizierte es im weiteren die Hilfeleistung einer Frau, welche ihren Ehemann zur Toilette bringen, ihm die Urinflasche reichen und ihn für die Nacht mit einem Urinal ausrüsten musste; im selben Urteil hielt das Gericht fest, dass die Körperreinigung, die notwendig werde, wenn der Versicherte die Toilette nicht rechtzeitig erreiche oder das Urinal sich löse, ebenfalls der Notdurftverrichtung und nicht der Körperpflege zuzuschreiben sei (nicht veröffentlichtes Urteil Z. vom 12. Februar 1987). Schliesslich bezeichnete das Gericht entgegen der damals vom BSV vertretenen Auffassung auch eine nur kurze, regelmässige Nachkontrolle als erheblich, da sie eine notwendige Teilfunktion der Lebensverrichtung "Notdurft" darstelle (nicht veröffentlichtes Urteil S. vom 13. Dezember 1991); im besonderen erwog es, die Überprüfung der Reinlichkeit sei nicht nur aus hygienischen, gesundheitlichen und sozialpraktischen Gründen, sondern auch aus der allgemeinen Sicht der Menschenwürde unentbehrlich; unabhängig davon, dass diese Nachkontrolle nur wenig Zeit beanspruche, handle es sich dabei um eine beachtliche indirekte Dritthilfe bei einer einzelnen Lebensverrichtung.
c) Das Eidg. Versicherungsgericht hat somit bei der Beurteilung der Notdurftverrichtung nicht ausschliesslich auf das in der bundesamtlichen Wegleitung (vgl. Rz. 8019 WIH in der heute gültigen Fassung) genannte Element der selbständigen Reinigung abgestellt, sondern dieser Lebensverrichtung verschiedentlich auch weitergehende Hilfeleistungen im Sinne einer wesentlichen Teilfunktion zugeordnet. Dennoch hat es dem Grundsatz nach an dem in ZAK 1982 S. 420 f. Erw. 2 aufgestellten Prinzip festgehalten, wonach im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung erforderliche Hilfeleistungen, welche bereits unter einer andern der relevanten sechs alltäglichen Lebensverrichtungen erfasst werden, im Rahmen der Notdurftverrichtung nicht als Teilfunktion nochmalige Berücksichtigung finden können. Diese Rechtsprechung kann zur Folge haben, dass ein an sich schwer hilfsbedürftiger Altersrentner, der zur Toilette und zurück geführt und welchem dort beim Hinsetzen und Aufstehen sowie beim Ordnen der Kleider geholfen werden muss, nur deshalb nicht als in schwerem Grade hilflos gelten kann, weil er noch einigermassen in der Lage ist - oder zu sein vorgibt -, die erforderliche Reinigung selbständig vorzunehmen. In solchen Verhältnissen konnte er bis zum Inkrafttreten des Bundesbeschlusses über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV auf den 1. Januar 1993 gar keine Hilflosenentschädigung und seither lediglich eine solche für mittelschwere Hilflosigkeit beanspruchen. Der von der Vorinstanz vertretenen Auffassung ist insofern beizupflichten, als eine solche Konsequenz mit der menschlichen Würde nicht zu vereinbaren ist. Dies wird insbesondere deutlich, wenn im Rahmen der im Administrativverfahren erforderlichen Abklärungen einzig danach gefragt wird, ob sich der Versicherte noch in einer hygienischen Anforderungen genügenden Art zu reinigen vermag und ob diesbezüglich allenfalls regelmässig Nachkontrollen nötig sind (vgl. Erw. 6b). Die Überprüfung dieser alltäglichen Lebensverrichtung auf diese einzige Teilfunktion zu beschränken, führt dazu, dass der grundsätzlichen Frage, ob eine Lebensverrichtung in ihrer Gesamtheit überhaupt noch in einer üblichen, menschenwürdigen Weise vollzogen werden kann, nicht mehr die ihr zukommende Bedeutung beigemessen wird. Es verhält sich diesbezüglich nicht anders als bei der Lebensverrichtung "Essen", bei welcher das Eidg. Versicherungsgericht Hilflosigkeit in einem Fall bejaht hat, wo die Versicherte zwar noch allein essen, dabei aber die Speisen nur mit den Fingern zum Mund führen konnte; ausdrücklich hat das Gericht festgehalten: "De manière générale, on ne saurait réputer apte à un acte ordinaire de la vie l'assuré qui ne peut l'accomplir que d'une façon non conforme aux moeurs usuelles" (BGE 106 V 159 Erw. 2b). Auch im Bereich der Notdurftverrichtung darf dieser Aspekt nicht vernachlässigt werden.
Grundsätzlich ist der Vorinstanz deshalb darin beizupflichten, dass auch die Notdurftverrichtung als einheitlicher, verschiedene Teilfunktionen umfassender Vorgang zu betrachten ist. Gerade beim dabei unabdingbar notwendigen Ordnen der Kleider liegt es angesichts des engen zeitlichen und sachlichen Zusammenhangs nahe, im Sinne einer funktionalen Einheit von einer direkt dieser Lebensverrichtung zuzuordnenden Betätigung auszugehen. Zwar trifft es zu, dass sich die dabei geleistete Hilfe auf das Objekt "Kleid" bezieht und deshalb rein mechanisch und selektiv betrachtet als Teil der Lebensverrichtung Ankleiden/Auskleiden gesehen werden kann. Dieses beinhaltet indessen primär lediglich das morgendliche An- und das abendliche Auskleiden, welche ohne weiteres vorausplanbar sind. Die sporadisch und mehr oder weniger häufig nötige Hilfe beim Ordnen der Kleider im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung bedingt demgegenüber unter Umständen einen unvergleichbar grösseren Einsatz der Hilfsperson. Diesem wird allein durch die Berücksichtigung bei der Lebensverrichtung Ankleiden/Auskleiden nicht hinreichend Beachtung geschenkt.
d) Die bisherige Rechtsprechung trug diesen Verhältnissen nicht genügend Rechnung, weshalb daran nicht mehr festgehalten werden kann. Das Ordnen der Kleider im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung ist in Abweichung von der früheren Praxis als Teilfunktion dieser Lebensverrichtung zu qualifizieren. Ob und inwieweit dies auch für die Begleitung zur Toilette und die dortige Hilfe beim Absitzen und Aufstehen gelten kann, braucht an dieser Stelle nicht geprüft zu werden.
7. Aufgrund der Eingaben des Beschwerdegegners ist davon auszugehen, dass er im Rahmen der Notdurftverrichtung für das Ordnen seiner Kleidung auf Hilfe angewiesen ist. Nach dem Gesagten muss er somit auch in dieser Lebensverrichtung als in relevantem Mass hilfsbedürftig gelten. Offenbleiben kann unter diesen Umständen die Rechtfertigung der vorinstanzlichen Argumentation, wonach schon die Schwäche der Finger des Beschwerdegegners, welche es ihm verunmögliche, die Nahrung zu zerkleinern, darauf schliessen lasse, dass die Reinigung bei der Notdurftverrichtung entgegen seinen eigenen Angaben nicht mehr in genügender Weise gewährleistet sei. Da der Versicherte in allen sechs massgebenden Lebensverrichtungen als hilflos zu betrachten ist und gemäss den von keiner Seite bestrittenen Ausführungen in der Anmeldung zum Leistungsbezug auch die kumulative Voraussetzung der dauernden Pflege und persönlichen Überwachung erfüllt ist, liegt schwere Hilflosigkeit vor. Die Vorinstanz hat demnach den Anspruch auf eine entsprechende Hilflosenentschädigung der AHV ab November 1989 im Ergebnis zu Recht bejaht, was zur Abweisung der vom BSV erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde führt. | de | Art. 43bis Abs. 1 AHVG, Art. 42 Abs. 2 IVG, Art. 36 IVV: Beurteilung der Hilflosigkeit. Das Ordnen der Kleider im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung ist als Teilfunktion dieser Lebensverrichtung zu qualifizieren; Änderung der Rechtsprechung. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-88%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,545 | 121 V 88 | 121 V 88
Sachverhalt ab Seite 88
A.- Der 1895 geborene, u.a. an Herzinsuffizienz, Arteriosklerose und Marasmus senilis leidende Altersrentner S. liess sich am 15. September 1990 durch seinen Sohn zum Bezug einer Hilflosenentschädigung der AHV anmelden. Gestützt auf die Angaben im Anmeldeformular und eine auf Anfrage hin erteilte Auskunft des Hausarztes Dr. med. C. vom 26. Oktober 1990, gemäss welcher der Versicherte nach dem Verrichten der Notdurft nicht gereinigt werden müsse, sondern diesbezüglich selbständig sei, gelangte die Invalidenversicherungs-Kommission zum Schluss, es liege keine Hilflosigkeit schweren Grades vor. Mit Verfügung vom 20. November 1990 lehnte die AHV-Ausgleichskasse des Grosshandels das Leistungsbegehren deshalb ab.
B.- Beschwerdeweise liess S. durch seinen Sohn die Aufhebung der ablehnenden Verwaltungsverfügung und die Zusprechung einer Hilflosenentschädigung beantragen.
Die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich stellte sich auf den Standpunkt, die Überprüfung beim Verrichten der Notdurft sei unethisch, da sie einen zu starken Eingriff in die Intimsphäre und somit eine Verletzung der Persönlichkeit darstelle; das Kriterium der Notdurftverrichtung sei deshalb für die Beurteilung der Hilflosigkeit eines Menschen "untauglich und nicht praktikabel", zumal es seit der Verwendung des Closomats seine Bedeutung verloren habe; aus diesen Gründen dränge sich eine Praxisänderung auf. Ferner erwog die kantonale Rekurskommission, der Begriff des Verrichtens der Notdurft sei weit zu fassen, indem er als einheitlicher Vorgang gesehen werde, welcher auch das Hinführen zur Toilette, das Entkleiden, das Absitzen und Aufstehen, das Anziehen und das Wegführen beinhalte; zudem sei der Versicherte in den Händen sehr schwach und könne die Nahrung nicht zerkleinern, weshalb angenommen werden müsse, dass er auch nicht in der Lage sei, sich nach dem Verrichten der Notdurft selber zu reinigen. Mit der Feststellung, dass der Versicherte somit seit November 1988 in schwerem Grade hilflos sei, hob sie deshalb die angefochtene Verfügung mit Entscheid vom 9. April 1992 auf und verpflichtete die Ausgleichskasse, dem Versicherten rückwirkend ab 1. November 1989 eine Hilflosenentschädigung auszurichten.
C.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren um Aufhebung des kantonalen Entscheids und Bestätigung der ablehnenden Kassenverfügung vom 20. November 1990.
S. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in welchem Sinne sich auch die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich zur Sache äussert.
Die Ausgleichskasse Grosshandel + Transithandel enthält sich eines Antrags und verweist auf eine der Auffassung des beschwerdeführenden Bundesamtes beipflichtende Stellungnahme der Invalidenversicherungs-Kommission.
Auf die einzelnen Vorbringen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 43bis Abs. 1 AHVG (in der seit 1. Januar 1988 gültigen Fassung) haben Bezüger von Altersrenten mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung, wenn sie in schwerem Grad hilflos sind (Satz 1); Männer müssen das 65. und Frauen das 62. Altersjahr zurückgelegt haben (Satz 2). Nach Abs. 2 derselben Bestimmung entsteht der Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung am ersten Tag des Monats, in dem sämtliche Voraussetzungen erfüllt sind und die Hilflosigkeit schweren Grades ununterbrochen während mindestens eines Jahres bestanden hat (Satz 1); er endet mit dem Monat, in dem die Voraussetzungen nach Abs. 1 wegfallen (Satz 2).
b) Nach Art. 4 Abs. 1 des Bundesbeschlusses vom 19. Juni 1992 über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV sowie ihre Finanzierung (SR 831.100.1) haben Altersrentner neu auch bei einer Hilflosigkeit mittleren Grades Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der AHV; dieser Bundesbeschluss trat laut dessen Art. 8 am 1. Januar 1993 in Kraft (Abs. 2) und gilt aufgrund eines weiteren Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1994 bis 31. Dezember 1996 (vgl. AS 1995 I 510).
3. Für den Begriff und die Bemessung der Hilflosigkeit sind laut Art. 43bis Abs. 5 AHVG die Bestimmungen des IVG resp. laut Art. 66bis Abs. 1 AHVV Art. 36 IVV sinngemäss anwendbar.
a) Gemäss Art. 42 Abs. 2 IVG gilt als hilflos, wer wegen der Invalidität für die alltäglichen Lebensverrichtungen dauernd der Hilfe Dritter oder der persönlichen Überwachung bedarf. Dabei sind praxisgemäss (BGE 117 V 31 Erw. 4b und 148 Erw. 2, je mit Hinweis) die folgenden sechs alltäglichen Lebensverrichtungen massgebend:
- Ankleiden, Auskleiden;
- Aufstehen, Absitzen, Abliegen;
- Essen;
- Körperpflege;
- Verrichtung der Notdurft;
- Fortbewegung (im oder ausser) Haus, Kontaktaufnahme.
b) Art. 36 IVV sieht drei Hilflosigkeitsgrade vor. Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung gilt die Hilflosigkeit als schwer, wenn der Versicherte vollständig hilflos ist. Dies ist der Fall, wenn er in allen alltäglichen Lebensverrichtungen regelmässig in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist und überdies dauernd der Pflege oder der persönlichen Überwachung bedarf.
Dagegen liegt mittelschwere Hilflosigkeit laut Art. 36 Abs. 2 IVV vor, wenn der Versicherte trotz der Abgabe von Hilfsmitteln
a) in den meisten alltäglichen Lebensverrichtungen regelmässig in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist oder
b) in mindestens zwei alltäglichen Lebensverrichtungen in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist und überdies einer dauernden persönlichen Überwachung bedarf.
Nach der Rechtsprechung setzt Hilflosigkeit mittelschweren Grades nach Art. 36 Abs. 2 lit. a IVV eine Hilfsbedürftigkeit in mindestens vier alltäglichen Lebensverrichtungen voraus (BGE 107 V 151 Erw. 2).
c) Bei Lebensverrichtungen, welche mehrere Teilfunktionen umfassen, ist nach der Rechtsprechung (BGE 117 V 148 Erw. 2 mit Hinweisen) nicht verlangt, dass der Versicherte bei der Mehrzahl dieser Teilfunktionen fremder Hilfe bedarf; vielmehr ist bloss erforderlich, dass der Versicherte bei einer dieser Teilfunktionen regelmässig in erheblicher Weise auf direkte oder indirekte Dritthilfe angewiesen ist. In diesem Sinne ist die Hilfe beispielsweise bereits erheblich:
- beim Essen, wenn der Versicherte zwar selber essen, die Speisen aber nicht zerkleinern kann, oder wenn er die Speisen nur mit den Fingern zum Mund führen kann (BGE 106 V 158 Erw. 2b);
- bei der Körperpflege, wenn der Versicherte sich nicht selber waschen oder kämmen oder rasieren oder nicht selber baden bzw. duschen kann;
- bei Fortbewegung und Kontaktaufnahme, wenn der Versicherte im oder ausser Hause sich nicht selber fortbewegen kann oder wenn er bei der Kontaktaufnahme Dritthilfe benötigt.
4. Unbestrittenermassen ist der Beschwerdegegner seit November 1988 in den fünf alltäglichen Lebensverrichtungen Ankleiden/Auskleiden, Aufstehen/Absitzen/Abliegen, Essen, Körperpflege und Fortbewegung/Kontaktaufnahme in relevantem Mass auf die Hilfe Dritter angewiesen, weshalb ihm aufgrund von Art. 4 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV jedenfalls ab 1. Januar 1993 eine Entschädigung für eine mittelschwere Hilflosigkeit zustehen würde. Streitig und zu prüfen ist indessen, ob ihm die für die Zeit ab November 1989 beantragte Hilflosenentschädigung entsprechend der dargelegten Rechtslage mangels Hilfsbedürftigkeit bei der Notdurftverrichtung und damit mangels schwergradiger Hilflosigkeit nicht gewährt werden kann.
5. a) Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Entscheid vor allem aus Praktikabilitätsüberlegungen und im Hinblick auf ethische Gesichtspunkte zunächst die Zweckmässigkeit des Kriteriums der Notdurftverrichtung für die Beurteilung der Hilflosigkeit in Frage. Wie sie in ihrer Vernehmlassung ausführt, zielt ihr Entscheid in dem Sinne auf eine Änderung der Rechtsprechung, dass für die Bejahung einer schweren Hilflosigkeit in Zukunft auf das Erfordernis einer Hilflosigkeit bei dieser Lebensverrichtung verzichtet wird.
b) Das Eidg. Versicherungsgericht sah sich erstmals angesichts der auf den 1. Januar 1977 in Kraft getretenen neuen Fassung von Art. 36 Abs. 1 IVV, gemäss welcher im Gegensatz zur bis dahin geltenden Regelung für die Annahme schwergradiger Hilflosigkeit Hilflosigkeit ausdrücklich in allen alltäglichen Lebensverrichtungen verlangt wird, veranlasst, die Gesamtzahl der für die Beurteilung der Hilflosigkeit massgebenden Lebensverrichtungen zu bestimmen und diese im einzelnen zu umschreiben. Dabei konnte es sich immerhin auf eine langjährige Entwicklung stützen, während welcher nach und nach auch bei den früher in Gesetz resp. Verordnung nur grob abgegrenzten Hilflosigkeitsgraden einzelne Lebensverrichtungen als relevant bezeichnet wurden (vgl. BGE 107 V 139 f. Erw. 1c). Die seinerzeit abschliessend festgesetzten, in BGE 107 V 141 Erw. 1c und 149 Erw. 1b aufgelisteten Kriterien wurden in der Folge wiederholt bestätigt (BGE 117 V 31 Erw. 4b und 148 Erw. 2, BGE 113 V 19 Erw. a; ZAK 1989 S. 213 Erw. 1a, 1987 S. 108 Erw. 1 und S. 248 Erw. 1a, 1986 S. 482 Erw. 1a und S. 485 Erw. 1a, 1984 S. 355 Erw. 2a, 1983 S. 73 Erw. 1a, 1982 S. 419 Erw. 1a) und entsprechen somit heute einer langjährigen von der Verwaltung angewandten, gefestigten Praxis (vgl. Rz. 8002 der vom BSV herausgegebenen Wegleitung über Invalidität und Hilflosigkeit in der Invalidenversicherung [WIH]). Wie das BSV in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht geltend macht, müssen deshalb für eine Änderung der diesbezüglichen Rechtsprechung gewichtige Gründe angeführt werden können. Solche Praxisänderungen lassen sich im allgemeinen denn auch nur rechtfertigen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (BGE 107 V 82 Erw. 5a mit Hinweisen).
c) Die im kantonalen Entscheid angeführten Umstände bieten keinen hinreichenden Anlass, um zukünftig bei der Beurteilung der Hilflosigkeit das Element der Notdurftverrichtung, abweichend von der bisherigen Praxis, grundsätzlich unberücksichtigt zu lassen. Der mit der Überprüfung dieser Lebensverrichtung notwendigerweise verbundene Eingriff in die Intimsphäre und damit in die Persönlichkeit des Betroffenen ist verglichen mit andern im Invalidenversicherungsrecht unumgänglichen Vorkehren entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht als derart schwerwiegend zu werten, dass er diese zum vornherein als unzumutbar erscheinen liesse. Auch ist zu beachten, dass entsprechende Abklärungen meist nicht mit übermässigen Schwierigkeiten verbunden sein dürften, da der festgestellte Gesundheitszustand und die gestellten Diagnosen über die Zuverlässigkeit der Angaben des Leistungsansprechers selbst, seiner Angehörigen oder Pflegepersonen und seines Arztes in aller Regel bereits hinreichend Aufschluss geben und sich weitergehende Massnahmen somit erübrigen.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz und in Übereinstimmung mit den Darlegungen des BSV ist deshalb am Kriterium der Notdurftverrichtung für die Beurteilung der Hilflosigkeit resp. für die Bestimmung des Hilflosigkeitsgrades grundsätzlich festzuhalten. Insoweit liegt kein Grund für eine Praxisänderung vor.
6. a) Fragen lässt sich hingegen, ob der Begriff der Notdurftverrichtung entsprechend der von der Vorinstanz alternativ angeführten und ebenfalls auf eine Änderung der Rechtsprechung hinauslaufenden Argumentation als einheitlicher Vorgang weiter zu fassen ist, indem beispielsweise auch das Hin- und Weggehen, das Ordnen der Kleider und allenfalls noch weitere Betätigungen als eigenständige Teilfunktionen davon betrachtet werden.
b) In dem in ZAK 1982 S. 419 publizierten Urteil vom 9. März 1982 hat das Eidg. Versicherungsgericht - wie zuvor schon im nicht veröffentlichten Urteil W. vom 27. Januar 1982 - unter Bezugnahme auf die damals geltende Rz. 298.3 der bundesamtlichen Wegleitung über Invalidität und Hilflosigkeit bestätigt, dass die notwendige Hilfe beim Verrichten der Notdurft erheblich sei, wenn sich der Versicherte nicht selber reinigen könne; die Notwendigkeit der Begleitung und der Hilfe beim Absitzen und Aufstehen sowie beim Ordnen der Kleider hingegen finde bei den entsprechenden alltäglichen Lebensverrichtungen Berücksichtigung. Ausdrücklich hat es das Gericht abgelehnt, das Ordnen der Kleider entsprechend dem vom damaligen Beschwerdeführer vertretenen Standpunkt als Teilfunktion des Verrichtens der Notdurft anzuerkennen. In seinen Erwägungen führte es aus, eine solche Differenzierung sei angesichts des Umstandes, dass gewisse Verrichtungsabläufe nicht einer einzelnen bzw. einzigen Lebensverrichtung zugeordnet werden können, sondern mehrere Lebensverrichtungen berühren, durchaus sachgerecht; auch sei sie keineswegs unüblich und komme nicht allein im Bereich des Verrichtens der Notdurft vor, sondern beispielsweise auch beim Essen oder bei der Fortbewegung ausser Haus. Damit gelangte das Gericht zum Schluss, dass die im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung erforderliche Hilfeleistung beim Ordnen der Kleider einzig bei der Lebensverrichtung Ankleiden/Auskleiden berücksichtigt werden könne.
Anderseits hat das Eidg. Versicherungsgericht nicht nur das in der bundesamtlichen Wegleitung erwähnte selbständige Reinigen als massgebenden Bestandteil der Notdurftverrichtung betrachtet, sondern etwa auch "die nachts regelmässige Hilfe beim Urinieren" (nicht veröffentlichtes Urteil N. vom 20. August 1981) sowie das nächtliche Bringen eines Topfes ans Bett und dessen Entleerung (ZAK 1985 S. 403 Erw. 2b) als erhebliche Hilfeleistung im Rahmen des Verrichtens der Notdurft bezeichnet. Ferner hat das Gericht die indirekte Hilfeleistung in einem Fall als beachtlich eingestuft, in welchem die Versicherte zwar die Notdurft einschliesslich Reinigung funktionsmässig an sich noch selber verrichten konnte, hingegen dabei speziell überwacht werden musste, damit bei Bedarf, d.h. wenn die eigene Reinigung hygienischen Anforderungen nicht genügte, eingegriffen werden konnte (nicht veröffentlichtes Urteil H. vom 1. März 1988). Als erhebliche direkte Dritthilfe bei der Notdurftverrichtung qualifizierte es im weiteren die Hilfeleistung einer Frau, welche ihren Ehemann zur Toilette bringen, ihm die Urinflasche reichen und ihn für die Nacht mit einem Urinal ausrüsten musste; im selben Urteil hielt das Gericht fest, dass die Körperreinigung, die notwendig werde, wenn der Versicherte die Toilette nicht rechtzeitig erreiche oder das Urinal sich löse, ebenfalls der Notdurftverrichtung und nicht der Körperpflege zuzuschreiben sei (nicht veröffentlichtes Urteil Z. vom 12. Februar 1987). Schliesslich bezeichnete das Gericht entgegen der damals vom BSV vertretenen Auffassung auch eine nur kurze, regelmässige Nachkontrolle als erheblich, da sie eine notwendige Teilfunktion der Lebensverrichtung "Notdurft" darstelle (nicht veröffentlichtes Urteil S. vom 13. Dezember 1991); im besonderen erwog es, die Überprüfung der Reinlichkeit sei nicht nur aus hygienischen, gesundheitlichen und sozialpraktischen Gründen, sondern auch aus der allgemeinen Sicht der Menschenwürde unentbehrlich; unabhängig davon, dass diese Nachkontrolle nur wenig Zeit beanspruche, handle es sich dabei um eine beachtliche indirekte Dritthilfe bei einer einzelnen Lebensverrichtung.
c) Das Eidg. Versicherungsgericht hat somit bei der Beurteilung der Notdurftverrichtung nicht ausschliesslich auf das in der bundesamtlichen Wegleitung (vgl. Rz. 8019 WIH in der heute gültigen Fassung) genannte Element der selbständigen Reinigung abgestellt, sondern dieser Lebensverrichtung verschiedentlich auch weitergehende Hilfeleistungen im Sinne einer wesentlichen Teilfunktion zugeordnet. Dennoch hat es dem Grundsatz nach an dem in ZAK 1982 S. 420 f. Erw. 2 aufgestellten Prinzip festgehalten, wonach im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung erforderliche Hilfeleistungen, welche bereits unter einer andern der relevanten sechs alltäglichen Lebensverrichtungen erfasst werden, im Rahmen der Notdurftverrichtung nicht als Teilfunktion nochmalige Berücksichtigung finden können. Diese Rechtsprechung kann zur Folge haben, dass ein an sich schwer hilfsbedürftiger Altersrentner, der zur Toilette und zurück geführt und welchem dort beim Hinsetzen und Aufstehen sowie beim Ordnen der Kleider geholfen werden muss, nur deshalb nicht als in schwerem Grade hilflos gelten kann, weil er noch einigermassen in der Lage ist - oder zu sein vorgibt -, die erforderliche Reinigung selbständig vorzunehmen. In solchen Verhältnissen konnte er bis zum Inkrafttreten des Bundesbeschlusses über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV auf den 1. Januar 1993 gar keine Hilflosenentschädigung und seither lediglich eine solche für mittelschwere Hilflosigkeit beanspruchen. Der von der Vorinstanz vertretenen Auffassung ist insofern beizupflichten, als eine solche Konsequenz mit der menschlichen Würde nicht zu vereinbaren ist. Dies wird insbesondere deutlich, wenn im Rahmen der im Administrativverfahren erforderlichen Abklärungen einzig danach gefragt wird, ob sich der Versicherte noch in einer hygienischen Anforderungen genügenden Art zu reinigen vermag und ob diesbezüglich allenfalls regelmässig Nachkontrollen nötig sind (vgl. Erw. 6b). Die Überprüfung dieser alltäglichen Lebensverrichtung auf diese einzige Teilfunktion zu beschränken, führt dazu, dass der grundsätzlichen Frage, ob eine Lebensverrichtung in ihrer Gesamtheit überhaupt noch in einer üblichen, menschenwürdigen Weise vollzogen werden kann, nicht mehr die ihr zukommende Bedeutung beigemessen wird. Es verhält sich diesbezüglich nicht anders als bei der Lebensverrichtung "Essen", bei welcher das Eidg. Versicherungsgericht Hilflosigkeit in einem Fall bejaht hat, wo die Versicherte zwar noch allein essen, dabei aber die Speisen nur mit den Fingern zum Mund führen konnte; ausdrücklich hat das Gericht festgehalten: "De manière générale, on ne saurait réputer apte à un acte ordinaire de la vie l'assuré qui ne peut l'accomplir que d'une façon non conforme aux moeurs usuelles" (BGE 106 V 159 Erw. 2b). Auch im Bereich der Notdurftverrichtung darf dieser Aspekt nicht vernachlässigt werden.
Grundsätzlich ist der Vorinstanz deshalb darin beizupflichten, dass auch die Notdurftverrichtung als einheitlicher, verschiedene Teilfunktionen umfassender Vorgang zu betrachten ist. Gerade beim dabei unabdingbar notwendigen Ordnen der Kleider liegt es angesichts des engen zeitlichen und sachlichen Zusammenhangs nahe, im Sinne einer funktionalen Einheit von einer direkt dieser Lebensverrichtung zuzuordnenden Betätigung auszugehen. Zwar trifft es zu, dass sich die dabei geleistete Hilfe auf das Objekt "Kleid" bezieht und deshalb rein mechanisch und selektiv betrachtet als Teil der Lebensverrichtung Ankleiden/Auskleiden gesehen werden kann. Dieses beinhaltet indessen primär lediglich das morgendliche An- und das abendliche Auskleiden, welche ohne weiteres vorausplanbar sind. Die sporadisch und mehr oder weniger häufig nötige Hilfe beim Ordnen der Kleider im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung bedingt demgegenüber unter Umständen einen unvergleichbar grösseren Einsatz der Hilfsperson. Diesem wird allein durch die Berücksichtigung bei der Lebensverrichtung Ankleiden/Auskleiden nicht hinreichend Beachtung geschenkt.
d) Die bisherige Rechtsprechung trug diesen Verhältnissen nicht genügend Rechnung, weshalb daran nicht mehr festgehalten werden kann. Das Ordnen der Kleider im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung ist in Abweichung von der früheren Praxis als Teilfunktion dieser Lebensverrichtung zu qualifizieren. Ob und inwieweit dies auch für die Begleitung zur Toilette und die dortige Hilfe beim Absitzen und Aufstehen gelten kann, braucht an dieser Stelle nicht geprüft zu werden.
7. Aufgrund der Eingaben des Beschwerdegegners ist davon auszugehen, dass er im Rahmen der Notdurftverrichtung für das Ordnen seiner Kleidung auf Hilfe angewiesen ist. Nach dem Gesagten muss er somit auch in dieser Lebensverrichtung als in relevantem Mass hilfsbedürftig gelten. Offenbleiben kann unter diesen Umständen die Rechtfertigung der vorinstanzlichen Argumentation, wonach schon die Schwäche der Finger des Beschwerdegegners, welche es ihm verunmögliche, die Nahrung zu zerkleinern, darauf schliessen lasse, dass die Reinigung bei der Notdurftverrichtung entgegen seinen eigenen Angaben nicht mehr in genügender Weise gewährleistet sei. Da der Versicherte in allen sechs massgebenden Lebensverrichtungen als hilflos zu betrachten ist und gemäss den von keiner Seite bestrittenen Ausführungen in der Anmeldung zum Leistungsbezug auch die kumulative Voraussetzung der dauernden Pflege und persönlichen Überwachung erfüllt ist, liegt schwere Hilflosigkeit vor. Die Vorinstanz hat demnach den Anspruch auf eine entsprechende Hilflosenentschädigung der AHV ab November 1989 im Ergebnis zu Recht bejaht, was zur Abweisung der vom BSV erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde führt. | de | Art. 43bis al. 1 LAVS, art. 42 al. 2 LAI, art. 36 RAI: évaluation de l'impotence. La remise en ordre des vêtements après être allé aux toilettes représente une fonction partielle de cet acte ordinaire de la vie; changement de jurisprudence. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-88%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,546 | 121 V 88 | 121 V 88
Sachverhalt ab Seite 88
A.- Der 1895 geborene, u.a. an Herzinsuffizienz, Arteriosklerose und Marasmus senilis leidende Altersrentner S. liess sich am 15. September 1990 durch seinen Sohn zum Bezug einer Hilflosenentschädigung der AHV anmelden. Gestützt auf die Angaben im Anmeldeformular und eine auf Anfrage hin erteilte Auskunft des Hausarztes Dr. med. C. vom 26. Oktober 1990, gemäss welcher der Versicherte nach dem Verrichten der Notdurft nicht gereinigt werden müsse, sondern diesbezüglich selbständig sei, gelangte die Invalidenversicherungs-Kommission zum Schluss, es liege keine Hilflosigkeit schweren Grades vor. Mit Verfügung vom 20. November 1990 lehnte die AHV-Ausgleichskasse des Grosshandels das Leistungsbegehren deshalb ab.
B.- Beschwerdeweise liess S. durch seinen Sohn die Aufhebung der ablehnenden Verwaltungsverfügung und die Zusprechung einer Hilflosenentschädigung beantragen.
Die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich stellte sich auf den Standpunkt, die Überprüfung beim Verrichten der Notdurft sei unethisch, da sie einen zu starken Eingriff in die Intimsphäre und somit eine Verletzung der Persönlichkeit darstelle; das Kriterium der Notdurftverrichtung sei deshalb für die Beurteilung der Hilflosigkeit eines Menschen "untauglich und nicht praktikabel", zumal es seit der Verwendung des Closomats seine Bedeutung verloren habe; aus diesen Gründen dränge sich eine Praxisänderung auf. Ferner erwog die kantonale Rekurskommission, der Begriff des Verrichtens der Notdurft sei weit zu fassen, indem er als einheitlicher Vorgang gesehen werde, welcher auch das Hinführen zur Toilette, das Entkleiden, das Absitzen und Aufstehen, das Anziehen und das Wegführen beinhalte; zudem sei der Versicherte in den Händen sehr schwach und könne die Nahrung nicht zerkleinern, weshalb angenommen werden müsse, dass er auch nicht in der Lage sei, sich nach dem Verrichten der Notdurft selber zu reinigen. Mit der Feststellung, dass der Versicherte somit seit November 1988 in schwerem Grade hilflos sei, hob sie deshalb die angefochtene Verfügung mit Entscheid vom 9. April 1992 auf und verpflichtete die Ausgleichskasse, dem Versicherten rückwirkend ab 1. November 1989 eine Hilflosenentschädigung auszurichten.
C.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren um Aufhebung des kantonalen Entscheids und Bestätigung der ablehnenden Kassenverfügung vom 20. November 1990.
S. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in welchem Sinne sich auch die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich zur Sache äussert.
Die Ausgleichskasse Grosshandel + Transithandel enthält sich eines Antrags und verweist auf eine der Auffassung des beschwerdeführenden Bundesamtes beipflichtende Stellungnahme der Invalidenversicherungs-Kommission.
Auf die einzelnen Vorbringen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 43bis Abs. 1 AHVG (in der seit 1. Januar 1988 gültigen Fassung) haben Bezüger von Altersrenten mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung, wenn sie in schwerem Grad hilflos sind (Satz 1); Männer müssen das 65. und Frauen das 62. Altersjahr zurückgelegt haben (Satz 2). Nach Abs. 2 derselben Bestimmung entsteht der Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung am ersten Tag des Monats, in dem sämtliche Voraussetzungen erfüllt sind und die Hilflosigkeit schweren Grades ununterbrochen während mindestens eines Jahres bestanden hat (Satz 1); er endet mit dem Monat, in dem die Voraussetzungen nach Abs. 1 wegfallen (Satz 2).
b) Nach Art. 4 Abs. 1 des Bundesbeschlusses vom 19. Juni 1992 über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV sowie ihre Finanzierung (SR 831.100.1) haben Altersrentner neu auch bei einer Hilflosigkeit mittleren Grades Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der AHV; dieser Bundesbeschluss trat laut dessen Art. 8 am 1. Januar 1993 in Kraft (Abs. 2) und gilt aufgrund eines weiteren Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1994 bis 31. Dezember 1996 (vgl. AS 1995 I 510).
3. Für den Begriff und die Bemessung der Hilflosigkeit sind laut Art. 43bis Abs. 5 AHVG die Bestimmungen des IVG resp. laut Art. 66bis Abs. 1 AHVV Art. 36 IVV sinngemäss anwendbar.
a) Gemäss Art. 42 Abs. 2 IVG gilt als hilflos, wer wegen der Invalidität für die alltäglichen Lebensverrichtungen dauernd der Hilfe Dritter oder der persönlichen Überwachung bedarf. Dabei sind praxisgemäss (BGE 117 V 31 Erw. 4b und 148 Erw. 2, je mit Hinweis) die folgenden sechs alltäglichen Lebensverrichtungen massgebend:
- Ankleiden, Auskleiden;
- Aufstehen, Absitzen, Abliegen;
- Essen;
- Körperpflege;
- Verrichtung der Notdurft;
- Fortbewegung (im oder ausser) Haus, Kontaktaufnahme.
b) Art. 36 IVV sieht drei Hilflosigkeitsgrade vor. Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung gilt die Hilflosigkeit als schwer, wenn der Versicherte vollständig hilflos ist. Dies ist der Fall, wenn er in allen alltäglichen Lebensverrichtungen regelmässig in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist und überdies dauernd der Pflege oder der persönlichen Überwachung bedarf.
Dagegen liegt mittelschwere Hilflosigkeit laut Art. 36 Abs. 2 IVV vor, wenn der Versicherte trotz der Abgabe von Hilfsmitteln
a) in den meisten alltäglichen Lebensverrichtungen regelmässig in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist oder
b) in mindestens zwei alltäglichen Lebensverrichtungen in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist und überdies einer dauernden persönlichen Überwachung bedarf.
Nach der Rechtsprechung setzt Hilflosigkeit mittelschweren Grades nach Art. 36 Abs. 2 lit. a IVV eine Hilfsbedürftigkeit in mindestens vier alltäglichen Lebensverrichtungen voraus (BGE 107 V 151 Erw. 2).
c) Bei Lebensverrichtungen, welche mehrere Teilfunktionen umfassen, ist nach der Rechtsprechung (BGE 117 V 148 Erw. 2 mit Hinweisen) nicht verlangt, dass der Versicherte bei der Mehrzahl dieser Teilfunktionen fremder Hilfe bedarf; vielmehr ist bloss erforderlich, dass der Versicherte bei einer dieser Teilfunktionen regelmässig in erheblicher Weise auf direkte oder indirekte Dritthilfe angewiesen ist. In diesem Sinne ist die Hilfe beispielsweise bereits erheblich:
- beim Essen, wenn der Versicherte zwar selber essen, die Speisen aber nicht zerkleinern kann, oder wenn er die Speisen nur mit den Fingern zum Mund führen kann (BGE 106 V 158 Erw. 2b);
- bei der Körperpflege, wenn der Versicherte sich nicht selber waschen oder kämmen oder rasieren oder nicht selber baden bzw. duschen kann;
- bei Fortbewegung und Kontaktaufnahme, wenn der Versicherte im oder ausser Hause sich nicht selber fortbewegen kann oder wenn er bei der Kontaktaufnahme Dritthilfe benötigt.
4. Unbestrittenermassen ist der Beschwerdegegner seit November 1988 in den fünf alltäglichen Lebensverrichtungen Ankleiden/Auskleiden, Aufstehen/Absitzen/Abliegen, Essen, Körperpflege und Fortbewegung/Kontaktaufnahme in relevantem Mass auf die Hilfe Dritter angewiesen, weshalb ihm aufgrund von Art. 4 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV jedenfalls ab 1. Januar 1993 eine Entschädigung für eine mittelschwere Hilflosigkeit zustehen würde. Streitig und zu prüfen ist indessen, ob ihm die für die Zeit ab November 1989 beantragte Hilflosenentschädigung entsprechend der dargelegten Rechtslage mangels Hilfsbedürftigkeit bei der Notdurftverrichtung und damit mangels schwergradiger Hilflosigkeit nicht gewährt werden kann.
5. a) Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Entscheid vor allem aus Praktikabilitätsüberlegungen und im Hinblick auf ethische Gesichtspunkte zunächst die Zweckmässigkeit des Kriteriums der Notdurftverrichtung für die Beurteilung der Hilflosigkeit in Frage. Wie sie in ihrer Vernehmlassung ausführt, zielt ihr Entscheid in dem Sinne auf eine Änderung der Rechtsprechung, dass für die Bejahung einer schweren Hilflosigkeit in Zukunft auf das Erfordernis einer Hilflosigkeit bei dieser Lebensverrichtung verzichtet wird.
b) Das Eidg. Versicherungsgericht sah sich erstmals angesichts der auf den 1. Januar 1977 in Kraft getretenen neuen Fassung von Art. 36 Abs. 1 IVV, gemäss welcher im Gegensatz zur bis dahin geltenden Regelung für die Annahme schwergradiger Hilflosigkeit Hilflosigkeit ausdrücklich in allen alltäglichen Lebensverrichtungen verlangt wird, veranlasst, die Gesamtzahl der für die Beurteilung der Hilflosigkeit massgebenden Lebensverrichtungen zu bestimmen und diese im einzelnen zu umschreiben. Dabei konnte es sich immerhin auf eine langjährige Entwicklung stützen, während welcher nach und nach auch bei den früher in Gesetz resp. Verordnung nur grob abgegrenzten Hilflosigkeitsgraden einzelne Lebensverrichtungen als relevant bezeichnet wurden (vgl. BGE 107 V 139 f. Erw. 1c). Die seinerzeit abschliessend festgesetzten, in BGE 107 V 141 Erw. 1c und 149 Erw. 1b aufgelisteten Kriterien wurden in der Folge wiederholt bestätigt (BGE 117 V 31 Erw. 4b und 148 Erw. 2, BGE 113 V 19 Erw. a; ZAK 1989 S. 213 Erw. 1a, 1987 S. 108 Erw. 1 und S. 248 Erw. 1a, 1986 S. 482 Erw. 1a und S. 485 Erw. 1a, 1984 S. 355 Erw. 2a, 1983 S. 73 Erw. 1a, 1982 S. 419 Erw. 1a) und entsprechen somit heute einer langjährigen von der Verwaltung angewandten, gefestigten Praxis (vgl. Rz. 8002 der vom BSV herausgegebenen Wegleitung über Invalidität und Hilflosigkeit in der Invalidenversicherung [WIH]). Wie das BSV in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht geltend macht, müssen deshalb für eine Änderung der diesbezüglichen Rechtsprechung gewichtige Gründe angeführt werden können. Solche Praxisänderungen lassen sich im allgemeinen denn auch nur rechtfertigen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (BGE 107 V 82 Erw. 5a mit Hinweisen).
c) Die im kantonalen Entscheid angeführten Umstände bieten keinen hinreichenden Anlass, um zukünftig bei der Beurteilung der Hilflosigkeit das Element der Notdurftverrichtung, abweichend von der bisherigen Praxis, grundsätzlich unberücksichtigt zu lassen. Der mit der Überprüfung dieser Lebensverrichtung notwendigerweise verbundene Eingriff in die Intimsphäre und damit in die Persönlichkeit des Betroffenen ist verglichen mit andern im Invalidenversicherungsrecht unumgänglichen Vorkehren entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht als derart schwerwiegend zu werten, dass er diese zum vornherein als unzumutbar erscheinen liesse. Auch ist zu beachten, dass entsprechende Abklärungen meist nicht mit übermässigen Schwierigkeiten verbunden sein dürften, da der festgestellte Gesundheitszustand und die gestellten Diagnosen über die Zuverlässigkeit der Angaben des Leistungsansprechers selbst, seiner Angehörigen oder Pflegepersonen und seines Arztes in aller Regel bereits hinreichend Aufschluss geben und sich weitergehende Massnahmen somit erübrigen.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz und in Übereinstimmung mit den Darlegungen des BSV ist deshalb am Kriterium der Notdurftverrichtung für die Beurteilung der Hilflosigkeit resp. für die Bestimmung des Hilflosigkeitsgrades grundsätzlich festzuhalten. Insoweit liegt kein Grund für eine Praxisänderung vor.
6. a) Fragen lässt sich hingegen, ob der Begriff der Notdurftverrichtung entsprechend der von der Vorinstanz alternativ angeführten und ebenfalls auf eine Änderung der Rechtsprechung hinauslaufenden Argumentation als einheitlicher Vorgang weiter zu fassen ist, indem beispielsweise auch das Hin- und Weggehen, das Ordnen der Kleider und allenfalls noch weitere Betätigungen als eigenständige Teilfunktionen davon betrachtet werden.
b) In dem in ZAK 1982 S. 419 publizierten Urteil vom 9. März 1982 hat das Eidg. Versicherungsgericht - wie zuvor schon im nicht veröffentlichten Urteil W. vom 27. Januar 1982 - unter Bezugnahme auf die damals geltende Rz. 298.3 der bundesamtlichen Wegleitung über Invalidität und Hilflosigkeit bestätigt, dass die notwendige Hilfe beim Verrichten der Notdurft erheblich sei, wenn sich der Versicherte nicht selber reinigen könne; die Notwendigkeit der Begleitung und der Hilfe beim Absitzen und Aufstehen sowie beim Ordnen der Kleider hingegen finde bei den entsprechenden alltäglichen Lebensverrichtungen Berücksichtigung. Ausdrücklich hat es das Gericht abgelehnt, das Ordnen der Kleider entsprechend dem vom damaligen Beschwerdeführer vertretenen Standpunkt als Teilfunktion des Verrichtens der Notdurft anzuerkennen. In seinen Erwägungen führte es aus, eine solche Differenzierung sei angesichts des Umstandes, dass gewisse Verrichtungsabläufe nicht einer einzelnen bzw. einzigen Lebensverrichtung zugeordnet werden können, sondern mehrere Lebensverrichtungen berühren, durchaus sachgerecht; auch sei sie keineswegs unüblich und komme nicht allein im Bereich des Verrichtens der Notdurft vor, sondern beispielsweise auch beim Essen oder bei der Fortbewegung ausser Haus. Damit gelangte das Gericht zum Schluss, dass die im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung erforderliche Hilfeleistung beim Ordnen der Kleider einzig bei der Lebensverrichtung Ankleiden/Auskleiden berücksichtigt werden könne.
Anderseits hat das Eidg. Versicherungsgericht nicht nur das in der bundesamtlichen Wegleitung erwähnte selbständige Reinigen als massgebenden Bestandteil der Notdurftverrichtung betrachtet, sondern etwa auch "die nachts regelmässige Hilfe beim Urinieren" (nicht veröffentlichtes Urteil N. vom 20. August 1981) sowie das nächtliche Bringen eines Topfes ans Bett und dessen Entleerung (ZAK 1985 S. 403 Erw. 2b) als erhebliche Hilfeleistung im Rahmen des Verrichtens der Notdurft bezeichnet. Ferner hat das Gericht die indirekte Hilfeleistung in einem Fall als beachtlich eingestuft, in welchem die Versicherte zwar die Notdurft einschliesslich Reinigung funktionsmässig an sich noch selber verrichten konnte, hingegen dabei speziell überwacht werden musste, damit bei Bedarf, d.h. wenn die eigene Reinigung hygienischen Anforderungen nicht genügte, eingegriffen werden konnte (nicht veröffentlichtes Urteil H. vom 1. März 1988). Als erhebliche direkte Dritthilfe bei der Notdurftverrichtung qualifizierte es im weiteren die Hilfeleistung einer Frau, welche ihren Ehemann zur Toilette bringen, ihm die Urinflasche reichen und ihn für die Nacht mit einem Urinal ausrüsten musste; im selben Urteil hielt das Gericht fest, dass die Körperreinigung, die notwendig werde, wenn der Versicherte die Toilette nicht rechtzeitig erreiche oder das Urinal sich löse, ebenfalls der Notdurftverrichtung und nicht der Körperpflege zuzuschreiben sei (nicht veröffentlichtes Urteil Z. vom 12. Februar 1987). Schliesslich bezeichnete das Gericht entgegen der damals vom BSV vertretenen Auffassung auch eine nur kurze, regelmässige Nachkontrolle als erheblich, da sie eine notwendige Teilfunktion der Lebensverrichtung "Notdurft" darstelle (nicht veröffentlichtes Urteil S. vom 13. Dezember 1991); im besonderen erwog es, die Überprüfung der Reinlichkeit sei nicht nur aus hygienischen, gesundheitlichen und sozialpraktischen Gründen, sondern auch aus der allgemeinen Sicht der Menschenwürde unentbehrlich; unabhängig davon, dass diese Nachkontrolle nur wenig Zeit beanspruche, handle es sich dabei um eine beachtliche indirekte Dritthilfe bei einer einzelnen Lebensverrichtung.
c) Das Eidg. Versicherungsgericht hat somit bei der Beurteilung der Notdurftverrichtung nicht ausschliesslich auf das in der bundesamtlichen Wegleitung (vgl. Rz. 8019 WIH in der heute gültigen Fassung) genannte Element der selbständigen Reinigung abgestellt, sondern dieser Lebensverrichtung verschiedentlich auch weitergehende Hilfeleistungen im Sinne einer wesentlichen Teilfunktion zugeordnet. Dennoch hat es dem Grundsatz nach an dem in ZAK 1982 S. 420 f. Erw. 2 aufgestellten Prinzip festgehalten, wonach im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung erforderliche Hilfeleistungen, welche bereits unter einer andern der relevanten sechs alltäglichen Lebensverrichtungen erfasst werden, im Rahmen der Notdurftverrichtung nicht als Teilfunktion nochmalige Berücksichtigung finden können. Diese Rechtsprechung kann zur Folge haben, dass ein an sich schwer hilfsbedürftiger Altersrentner, der zur Toilette und zurück geführt und welchem dort beim Hinsetzen und Aufstehen sowie beim Ordnen der Kleider geholfen werden muss, nur deshalb nicht als in schwerem Grade hilflos gelten kann, weil er noch einigermassen in der Lage ist - oder zu sein vorgibt -, die erforderliche Reinigung selbständig vorzunehmen. In solchen Verhältnissen konnte er bis zum Inkrafttreten des Bundesbeschlusses über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV auf den 1. Januar 1993 gar keine Hilflosenentschädigung und seither lediglich eine solche für mittelschwere Hilflosigkeit beanspruchen. Der von der Vorinstanz vertretenen Auffassung ist insofern beizupflichten, als eine solche Konsequenz mit der menschlichen Würde nicht zu vereinbaren ist. Dies wird insbesondere deutlich, wenn im Rahmen der im Administrativverfahren erforderlichen Abklärungen einzig danach gefragt wird, ob sich der Versicherte noch in einer hygienischen Anforderungen genügenden Art zu reinigen vermag und ob diesbezüglich allenfalls regelmässig Nachkontrollen nötig sind (vgl. Erw. 6b). Die Überprüfung dieser alltäglichen Lebensverrichtung auf diese einzige Teilfunktion zu beschränken, führt dazu, dass der grundsätzlichen Frage, ob eine Lebensverrichtung in ihrer Gesamtheit überhaupt noch in einer üblichen, menschenwürdigen Weise vollzogen werden kann, nicht mehr die ihr zukommende Bedeutung beigemessen wird. Es verhält sich diesbezüglich nicht anders als bei der Lebensverrichtung "Essen", bei welcher das Eidg. Versicherungsgericht Hilflosigkeit in einem Fall bejaht hat, wo die Versicherte zwar noch allein essen, dabei aber die Speisen nur mit den Fingern zum Mund führen konnte; ausdrücklich hat das Gericht festgehalten: "De manière générale, on ne saurait réputer apte à un acte ordinaire de la vie l'assuré qui ne peut l'accomplir que d'une façon non conforme aux moeurs usuelles" (BGE 106 V 159 Erw. 2b). Auch im Bereich der Notdurftverrichtung darf dieser Aspekt nicht vernachlässigt werden.
Grundsätzlich ist der Vorinstanz deshalb darin beizupflichten, dass auch die Notdurftverrichtung als einheitlicher, verschiedene Teilfunktionen umfassender Vorgang zu betrachten ist. Gerade beim dabei unabdingbar notwendigen Ordnen der Kleider liegt es angesichts des engen zeitlichen und sachlichen Zusammenhangs nahe, im Sinne einer funktionalen Einheit von einer direkt dieser Lebensverrichtung zuzuordnenden Betätigung auszugehen. Zwar trifft es zu, dass sich die dabei geleistete Hilfe auf das Objekt "Kleid" bezieht und deshalb rein mechanisch und selektiv betrachtet als Teil der Lebensverrichtung Ankleiden/Auskleiden gesehen werden kann. Dieses beinhaltet indessen primär lediglich das morgendliche An- und das abendliche Auskleiden, welche ohne weiteres vorausplanbar sind. Die sporadisch und mehr oder weniger häufig nötige Hilfe beim Ordnen der Kleider im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung bedingt demgegenüber unter Umständen einen unvergleichbar grösseren Einsatz der Hilfsperson. Diesem wird allein durch die Berücksichtigung bei der Lebensverrichtung Ankleiden/Auskleiden nicht hinreichend Beachtung geschenkt.
d) Die bisherige Rechtsprechung trug diesen Verhältnissen nicht genügend Rechnung, weshalb daran nicht mehr festgehalten werden kann. Das Ordnen der Kleider im Zusammenhang mit der Notdurftverrichtung ist in Abweichung von der früheren Praxis als Teilfunktion dieser Lebensverrichtung zu qualifizieren. Ob und inwieweit dies auch für die Begleitung zur Toilette und die dortige Hilfe beim Absitzen und Aufstehen gelten kann, braucht an dieser Stelle nicht geprüft zu werden.
7. Aufgrund der Eingaben des Beschwerdegegners ist davon auszugehen, dass er im Rahmen der Notdurftverrichtung für das Ordnen seiner Kleidung auf Hilfe angewiesen ist. Nach dem Gesagten muss er somit auch in dieser Lebensverrichtung als in relevantem Mass hilfsbedürftig gelten. Offenbleiben kann unter diesen Umständen die Rechtfertigung der vorinstanzlichen Argumentation, wonach schon die Schwäche der Finger des Beschwerdegegners, welche es ihm verunmögliche, die Nahrung zu zerkleinern, darauf schliessen lasse, dass die Reinigung bei der Notdurftverrichtung entgegen seinen eigenen Angaben nicht mehr in genügender Weise gewährleistet sei. Da der Versicherte in allen sechs massgebenden Lebensverrichtungen als hilflos zu betrachten ist und gemäss den von keiner Seite bestrittenen Ausführungen in der Anmeldung zum Leistungsbezug auch die kumulative Voraussetzung der dauernden Pflege und persönlichen Überwachung erfüllt ist, liegt schwere Hilflosigkeit vor. Die Vorinstanz hat demnach den Anspruch auf eine entsprechende Hilflosenentschädigung der AHV ab November 1989 im Ergebnis zu Recht bejaht, was zur Abweisung der vom BSV erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde führt. | de | Art. 43bis cpv. 1 LAVS, art. 42 cpv. 2 LAI, art. 36 OAI: apprezzamento della grande invalidità. La messa in ordine degli abiti in relazione con la necessità di andare al gabinetto costituisce funzione parziale di quest'ultimo atto ordinario della vita; cambiamento di giurisprudenza. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-88%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,547 | 121 V 97 | 121 V 97
Sachverhalt ab Seite 97
A.- C., né en 1929, travaillait depuis le 1er octobre 1970 au service de P.S.A. Il a cessé son activité professionnelle le 24 avril 1991, pour raison de maladie. Il était alors affilié à la "Caisse de pensions de la SA. ancienne fabrique P". Dès 1992, la dénomination de cette caisse de pensions a été changée en "Fondation de prévoyance en faveur du personnel du groupe P." (ci-après: la Fondation).
Dans sa version valable jusqu'au 31 décembre 1991, le règlement de la Fondation (entré en vigueur le 1er janvier 1990) contenait notamment les dispositions suivantes relativement à l'invalidité:
Art. 32
1 L'assuré qui, ensuite de maladie ou d'accident, est reconnu invalide à raison de 50% au moins par l'assurance invalidité fédérale (ci-après: "AI"), est également reconnu invalide par la Caisse, avec effet à la même date, pour autant qu'il ait été affilié à la Caisse lorsqu'est survenue l'incapacité de gain dont la cause est à l'origine de l'invalidité. L'article 38 est réservé.
Art. 33
1 Le droit à la rente d'invalidité de la Caisse prend naissance le jour de l'ouverture du droit à la rente AI.
2 La rente d'invalidité de la Caisse n'est toutefois pas servie aussi longtemps que l'assuré touche son salaire.
Le montant annuel de la rente "complète" d'invalidité était égal au montant annuel de la rente de retraite que l'assuré aurait touchée dès le jour de la retraite réglementaire s'il était resté en service jusqu'à cette date en conservant son dernier salaire assuré (art. 35 al. 2). Le montant annuel de la rente de retraite correspondait à 1,5 pour cent de la somme des salaires assurés acquise au jour de la retraite réglementaire (art. 29 al. 1).
B.- Le 1er janvier 1992 est entré en vigueur un nouveau règlement de la Fondation, qui prévoit, en matière de rentes d'invalidité notamment, des prestations plus étendues que précédemment. C'est ainsi que le montant de la rente d'invalidité, pour une invalidité "complète", correspond à 60 pour cent du salaire assuré jusqu'à l'âge réglementaire de la retraite (art. 30).
Pour le premier trimestre de l'année 1992, C. a versé des cotisations supplémentaires, calculées sur la base du nouveau règlement. La Fondation lui a en outre délivré, en novembre 1992, une attestation d'assurance, selon laquelle la rente annuelle d'invalidité, calculée d'après ce même règlement, s'élevait, pour une invalidité de 100 pour cent, à 25'524 fr. au 1er janvier 1992.
C.- C. a perçu l'intégralité de son salaire jusqu'au 31 décembre 1991 (4'200 fr. par mois). Du 1er janvier 1992 au 30 septembre 1992, il a reçu des indemnités journalières correspondant à 80 pour cent de son salaire, versées par la Winterthur, Société suisse d'assurances, en vertu d'un contrat d'assurance collective d'une indemnité journalière conclu entre cette société et l'employeur. Ce dernier a avancé les indemnités au salarié avant de se les faire rembourser par la Winterthur.
Par décision du 7 août 1992, la Caisse de compensation de l'industrie horlogère a alloué à C. une rente entière de l'assurance-invalidité à partir du 1er avril 1992.
Par lettre du 15 février 1993, la Fondation a informé son assuré qu'il avait droit, dès le 1er avril 1992, à une rente d'invalidité de 13'910 fr.
par an, conformément aux dispositions du règlement en vigueur "au moment de la réalisation du risque assuré", soit au début de son incapacité de travail (24 avril 1991). La Fondation précisait que les prestations versées par l'employeur pour les mois d'avril à septembre 1992 seraient compensées par les arriérés de rentes et les rentes futures.
D.- Par écriture du 4 janvier 1994, C. a assigné la Fondation en paiement d'une rente d'invalidité calculée selon "le règlement en vigueur au moment de la naissance du droit, soit aux prestations telles que prévues par le règlement en vigueur dès le 1er janvier 1992".
La défenderesse a conclu au rejet de la demande. Elle a notamment fait valoir que l'attestation d'assurance remise à l'assuré en novembre 1992 était erronée et que c'était à tort qu'elle avait perçu un supplément de cotisations pour les mois de janvier à mars 1992.
Par jugement du 1er novembre 1994, le Tribunal administratif du canton de Genève a condamné la défenderesse à verser au demandeur, conformément aux conclusions de la demande, une rente d'invalidité calculée en application du règlement de la Fondation entré en vigueur le 1er janvier 1992.
Le droit à la rente devait prendre naissance le 1er avril 1992. La Fondation était toutefois en droit de déduire un montant de 21'024 fr. représentant les avances (80 pour cent du salaire) consenties par l'employeur du 1er avril au 30 septembre 1992.
E.- La Fondation interjette recours de droit administratif contre ce jugement. Elle demande au tribunal, principalement, de fixer les prestations litigieuses conformément aux dispositions réglementaires qui étaient en vigueur en 1991. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouveau jugement.
C. conclut au rejet du recours.
Quant à l'Office fédéral des assurances sociales, il renonce à se déterminer.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon la recourante, il convient d'appliquer en l'espèce les dispositions réglementaires en vigueur au moment où a débuté l'incapacité de travail qui a entraîné l'invalidité de l'intimé (avril 1991) et non, comme l'ont retenu les premiers juges, celles en vigueur au moment de la naissance du droit aux prestations (avril 1992).
a) Selon les principes généraux, auxquels se sont référés les premiers juges, l'on applique, en cas de changement de règles de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 119 Ib 110; ATF 119 V 4 consid. 2a; MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., p. 170). Ces principes valent également en cas de changement de dispositions réglementaires ou statutaires des institutions de prévoyance (SVR 1994, BVG no 12, p. 31 consid. 4a). Leur application ne soulève pas de difficultés en présence d'un événement unique, qui peut être facilement isolé dans le temps. S'agissant par exemple des prestations de survivants, l'on applique les règles en vigueur au moment du décès de l'assuré (SVR 1994, BVG no 12, p. 31), c'est-à-dire la date à laquelle naît le droit aux prestations du bénéficiaire (ATF 119 V 279 consid. 2).
En présence d'un état de choses durable, non encore révolu lors du changement de législation, le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire contraire (rétroactivité impropre). Il n'y a pas, dans ce cas, de rétroactivité proprement dite, en principe inadmissible (MOOR, op.cit., p. 173; G. MÜLLER, in: Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4 no 74; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 149 sv.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I no 16 B III; KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983 II, p. 167 sv.).
b) En matière d'assurances sociales, le Tribunal fédéral des assurances a par exemple jugé que l'art. 17 OPC - AVS/AI, lorsqu'il sert à évaluer la fortune dont un assuré s'est dessaisi, s'applique aussi aux éléments constitutifs du dessaisissement qui se sont réalisés avant l'entrée en vigueur de cette norme, le 1er janvier 1992 (ATF 120 V 182; cf. également ATF 114 V 150). De même, pour déterminer si une atteinte à la santé a été causée exclusivement ou d'une manière nettement prépondérante par l'activité professionnelle, la jurisprudence prend en considération l'ensemble de l'activité professionnelle et donc aussi celle exercée avant le 1er janvier 1984, date de l'entrée en vigueur de la LAA (ATF 119 V 200). Enfin, dans ce même ordre d'idées toujours, il a été jugé qu'une nouvelle réglementation sur l'échelonnement des rentes de l'AVS, valable depuis le 1er janvier 1979, était aussi applicable aux cas dans lesquels, lors de son entrée en vigueur, le droit à la rente existait déjà (ATF ATF 108 V 113).
En ce qui concerne la prévoyance professionnelle, l'on applique les mêmes principes en cas de changement - même au détriment des assurés - des dispositions réglementaires d'une institution de prévoyance. Le Tribunal fédéral des assurances a par exemple jugé, à propos de l'ancien art. 331b CO (prévoyance plus étendue), qu'une fondation de prévoyance en faveur du personnel était en droit d'appliquer rétroactivement et en défaveur de l'assuré une modification de l'échelle de la prestation de libre passage, pour autant que la nouvelle réglementation fût conforme à la loi et ne portât pas atteinte aux droits acquis (ATF 117 V 221).
c) En l'espèce, contrairement à l'avis de la recourante, l'état de fait dont découle le droit aux prestations n'est pas le début de l'incapacité de travail, considéré comme un événement isolé dans le temps, mais l'incapacité de travail comme telle, qui est un état de fait durable. La situation juridique qui donne lieu à une rente d'invalidité n'est donc pas ponctuelle. Elle perdure jusqu'au moment de la naissance du droit aux prestations, soit, dans le domaine de la prévoyance obligatoire et en règle ordinaire, à l'échéance de la période de carence d'une année selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI (cf. art. 26 al. 1 LPP). En cas de modification réglementaire durant cette période et conformément aux principes susmentionnés, ce sont les nouvelles règles qui sont applicables, sauf disposition contraire. Les anciennes règles n'attachent aucune conséquence juridique particulière à la date de la survenance de l'incapacité de travail, tant et aussi longtemps que cette incapacité ne fonde pas un droit à des prestations d'invalidité.
2. a) La recourante invoque à tort l'art. 23 LPP et la jurisprudence fédérale dégagée de cette norme, pour en déduire que l'"événement déterminant" est l'incapacité de travail dont découle l'invalidité.
Selon l'art. 23 LPP, ont droit à des prestations d'invalidité les personnes qui sont invalides à raison de 50 pour cent au moins au sens de l'AI, et qui étaient assurées lorsqu'est survenue l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité. La jurisprudence a précisé, à ce propos, que les prestations d'invalidité sont dues par l'institution de prévoyance à laquelle l'intéressé est - ou était - affilié au moment de la survenance de l'événement assuré. Dans la prévoyance obligatoire, ce moment ne coïncide pas avec celui de la naissance du droit à une rente de l'assurance-invalidité selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI, mais il correspond à la survenance de l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité. Sinon, il subsisterait, dans bien des cas, des lacunes dans la couverture d'assurance, notamment lorsque l'employeur, en raison justement de la maladie du travailleur, résilie les rapports de travail avant l'écoulement de la période de carence d'une année instituée par l'art. 29 al. 1 let. b LAI (ATF 120 V 116 consid. 2b, ATF 118 V 98 consid. 2b, 245 consid. 3c, 117 V 332 consid. 3).
Outre ce but d'extension de la protection sociale, l'art. 23 LPP sert aussi à délimiter les responsabilités entre institutions de prévoyance. Une telle délimitation s'impose notamment lorsque le travailleur, déjà atteint dans sa santé dans une mesure propre à influer sur sa capacité de travail, entre au service d'un nouvel employeur (en changeant en même temps d'institution de prévoyance) et est mis au bénéfice, ultérieurement, d'une rente de l'assurance-invalidité (ATF 120 V 112; MOSER, Die Zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, thèse Bâle 1992, p. 208) ou encore en cas d'augmentation du degré d'invalidité après la dissolution du rapport de prévoyance (ATF 118 V 45 consid. 5).
Mais l'art. 23 LPP ne revêt d'aucune manière le caractère d'une norme de droit intertemporel, susceptible de s'appliquer en cas de modification de l'ordre juridique (légal ou réglementaire). Il n'est donc d'aucun secours à la recourante.
b) Le Tribunal fédéral des assurances a certes jugé, par ailleurs, qu'un assuré ne pouvait prétendre des prestations du régime obligatoire selon la LPP si sa capacité de travail était déjà réduite, avant l'entrée en vigueur de cette loi, dans une mesure suffisamment importante pour fonder le droit à des prestations (ATF 118 V 99 consid. 2c; cf. également MEYER-BLASER, 1990-1994 : Die Rechtsprechung von Eidgenössischem Versicherungsgericht und Bundesgericht zum BVG, SZS 1995, p. 91). Mais cette solution découle du fait que, sauf exceptions expressément stipulées par la loi, toute rétroactivité de la LPP est exclue, même une rétroactivité impropre (BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, p. 293 ss, plus particulièrement p. 300; RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, § 1 note 47, p. 41). En effet, l'allocation de prestations en vertu de la LPP suppose, par principe, la constitution d'un avoir de vieillesse qui n'a pu être accumulé qu'à partir du 1er janvier 1985 (ATF 117 V 333 consid. 5b; RIEMER, ibidem).
c) La recourante soutient aussi que la modification d'un règlement implique la conclusion d'un nouveau contrat de prévoyance. En l'espèce, ce nouveau contrat prévoit l'allocation de prestations qui vont au-delà de la prévoyance professionnelle obligatoire, en matière d'invalidité notamment. Or, dit la recourante, selon les règles sur le contrat d'assurance (art. 9 LCA), le contrat est nul si, au moment où il a été conclu, le sinistre était déjà survenu. Dans le cas particulier, le risque était réalisé depuis le 24 avril 1991. La recourante invoque à ce propos l'arrêt ATF 118 V 158.
Cette référence de jurisprudence n'est toutefois pas pertinente. Dans l'affaire qui a fait l'objet de l'arrêt invoqué, le Tribunal fédéral des assurances, appliquant par analogie l'art. 9 LCA (p. 169 consid. 5c), a jugé qu'un assuré entièrement invalide (et au bénéfice d'une rente entière de l'assurance-invalidité) dès le début déjà des rapports de travail, ne pouvait bénéficier de prestations du régime de la prévoyance plus étendue (ni d'ailleurs, mais pour d'autres motifs, de l'assurance obligatoire selon la LPP). Or, la situation est différente dans le cas présent: contrairement à ce que soutient la recourante, il n'y a pas eu conclusion d'un nouveau contrat de prévoyance dès le 1er janvier 1992, mais une modification unilatérale du règlement par la Fondation, conformément à l'art. 68 du règlement en vigueur depuis le 1er janvier 1990, qui lui réservait expressément cette faculté (cf. ATF 117 V 226 consid. 4 et les références citées). On doit ainsi admettre qu'il y a eu continuité d'un seul et même rapport de prévoyance.
C'est donc bien uniquement à la lumière des principes ci-dessus exposés, sur l'application dans le temps des règles juridiques, que doit être tranché le présent litige.
3. Ces principes conduisent à admettre l'applicabilité du règlement de 1992. Aucun droit à la rente en faveur de l'intimé n'a pris naissance sous l'empire du règlement de 1990. Le nouveau règlement, entré en vigueur le 1er janvier 1992, ne contient aucune disposition transitoire qui déclarerait applicables les anciennes dispositions en cas d'incapacité de travail survenue avant cette date. La rente à laquelle l'intimé peut prétendre doit ainsi être calculée conformément aux dispositions nouvelles, comme l'ont admis les premiers juges.
Il suit de là que le recours est mal fondé. | fr | Art. 23 und 26 BVG, Art. 331a OR: Invalidenrente und Übergangsrecht. Massgebend bei der Festsetzung von Invalidenleistungen sind grundsätzlich die Reglementsbestimmungen, welche im Zeitpunkt der Entstehung des Leistungsanspruchs galten und nicht jene, die bei Beginn der Arbeitsunfähigkeit, welche die Invalidität nach sich zog, in Kraft waren. | de | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,548 | 121 V 97 | 121 V 97
Sachverhalt ab Seite 97
A.- C., né en 1929, travaillait depuis le 1er octobre 1970 au service de P.S.A. Il a cessé son activité professionnelle le 24 avril 1991, pour raison de maladie. Il était alors affilié à la "Caisse de pensions de la SA. ancienne fabrique P". Dès 1992, la dénomination de cette caisse de pensions a été changée en "Fondation de prévoyance en faveur du personnel du groupe P." (ci-après: la Fondation).
Dans sa version valable jusqu'au 31 décembre 1991, le règlement de la Fondation (entré en vigueur le 1er janvier 1990) contenait notamment les dispositions suivantes relativement à l'invalidité:
Art. 32
1 L'assuré qui, ensuite de maladie ou d'accident, est reconnu invalide à raison de 50% au moins par l'assurance invalidité fédérale (ci-après: "AI"), est également reconnu invalide par la Caisse, avec effet à la même date, pour autant qu'il ait été affilié à la Caisse lorsqu'est survenue l'incapacité de gain dont la cause est à l'origine de l'invalidité. L'article 38 est réservé.
Art. 33
1 Le droit à la rente d'invalidité de la Caisse prend naissance le jour de l'ouverture du droit à la rente AI.
2 La rente d'invalidité de la Caisse n'est toutefois pas servie aussi longtemps que l'assuré touche son salaire.
Le montant annuel de la rente "complète" d'invalidité était égal au montant annuel de la rente de retraite que l'assuré aurait touchée dès le jour de la retraite réglementaire s'il était resté en service jusqu'à cette date en conservant son dernier salaire assuré (art. 35 al. 2). Le montant annuel de la rente de retraite correspondait à 1,5 pour cent de la somme des salaires assurés acquise au jour de la retraite réglementaire (art. 29 al. 1).
B.- Le 1er janvier 1992 est entré en vigueur un nouveau règlement de la Fondation, qui prévoit, en matière de rentes d'invalidité notamment, des prestations plus étendues que précédemment. C'est ainsi que le montant de la rente d'invalidité, pour une invalidité "complète", correspond à 60 pour cent du salaire assuré jusqu'à l'âge réglementaire de la retraite (art. 30).
Pour le premier trimestre de l'année 1992, C. a versé des cotisations supplémentaires, calculées sur la base du nouveau règlement. La Fondation lui a en outre délivré, en novembre 1992, une attestation d'assurance, selon laquelle la rente annuelle d'invalidité, calculée d'après ce même règlement, s'élevait, pour une invalidité de 100 pour cent, à 25'524 fr. au 1er janvier 1992.
C.- C. a perçu l'intégralité de son salaire jusqu'au 31 décembre 1991 (4'200 fr. par mois). Du 1er janvier 1992 au 30 septembre 1992, il a reçu des indemnités journalières correspondant à 80 pour cent de son salaire, versées par la Winterthur, Société suisse d'assurances, en vertu d'un contrat d'assurance collective d'une indemnité journalière conclu entre cette société et l'employeur. Ce dernier a avancé les indemnités au salarié avant de se les faire rembourser par la Winterthur.
Par décision du 7 août 1992, la Caisse de compensation de l'industrie horlogère a alloué à C. une rente entière de l'assurance-invalidité à partir du 1er avril 1992.
Par lettre du 15 février 1993, la Fondation a informé son assuré qu'il avait droit, dès le 1er avril 1992, à une rente d'invalidité de 13'910 fr.
par an, conformément aux dispositions du règlement en vigueur "au moment de la réalisation du risque assuré", soit au début de son incapacité de travail (24 avril 1991). La Fondation précisait que les prestations versées par l'employeur pour les mois d'avril à septembre 1992 seraient compensées par les arriérés de rentes et les rentes futures.
D.- Par écriture du 4 janvier 1994, C. a assigné la Fondation en paiement d'une rente d'invalidité calculée selon "le règlement en vigueur au moment de la naissance du droit, soit aux prestations telles que prévues par le règlement en vigueur dès le 1er janvier 1992".
La défenderesse a conclu au rejet de la demande. Elle a notamment fait valoir que l'attestation d'assurance remise à l'assuré en novembre 1992 était erronée et que c'était à tort qu'elle avait perçu un supplément de cotisations pour les mois de janvier à mars 1992.
Par jugement du 1er novembre 1994, le Tribunal administratif du canton de Genève a condamné la défenderesse à verser au demandeur, conformément aux conclusions de la demande, une rente d'invalidité calculée en application du règlement de la Fondation entré en vigueur le 1er janvier 1992.
Le droit à la rente devait prendre naissance le 1er avril 1992. La Fondation était toutefois en droit de déduire un montant de 21'024 fr. représentant les avances (80 pour cent du salaire) consenties par l'employeur du 1er avril au 30 septembre 1992.
E.- La Fondation interjette recours de droit administratif contre ce jugement. Elle demande au tribunal, principalement, de fixer les prestations litigieuses conformément aux dispositions réglementaires qui étaient en vigueur en 1991. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouveau jugement.
C. conclut au rejet du recours.
Quant à l'Office fédéral des assurances sociales, il renonce à se déterminer.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon la recourante, il convient d'appliquer en l'espèce les dispositions réglementaires en vigueur au moment où a débuté l'incapacité de travail qui a entraîné l'invalidité de l'intimé (avril 1991) et non, comme l'ont retenu les premiers juges, celles en vigueur au moment de la naissance du droit aux prestations (avril 1992).
a) Selon les principes généraux, auxquels se sont référés les premiers juges, l'on applique, en cas de changement de règles de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 119 Ib 110; ATF 119 V 4 consid. 2a; MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., p. 170). Ces principes valent également en cas de changement de dispositions réglementaires ou statutaires des institutions de prévoyance (SVR 1994, BVG no 12, p. 31 consid. 4a). Leur application ne soulève pas de difficultés en présence d'un événement unique, qui peut être facilement isolé dans le temps. S'agissant par exemple des prestations de survivants, l'on applique les règles en vigueur au moment du décès de l'assuré (SVR 1994, BVG no 12, p. 31), c'est-à-dire la date à laquelle naît le droit aux prestations du bénéficiaire (ATF 119 V 279 consid. 2).
En présence d'un état de choses durable, non encore révolu lors du changement de législation, le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire contraire (rétroactivité impropre). Il n'y a pas, dans ce cas, de rétroactivité proprement dite, en principe inadmissible (MOOR, op.cit., p. 173; G. MÜLLER, in: Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4 no 74; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 149 sv.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I no 16 B III; KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983 II, p. 167 sv.).
b) En matière d'assurances sociales, le Tribunal fédéral des assurances a par exemple jugé que l'art. 17 OPC - AVS/AI, lorsqu'il sert à évaluer la fortune dont un assuré s'est dessaisi, s'applique aussi aux éléments constitutifs du dessaisissement qui se sont réalisés avant l'entrée en vigueur de cette norme, le 1er janvier 1992 (ATF 120 V 182; cf. également ATF 114 V 150). De même, pour déterminer si une atteinte à la santé a été causée exclusivement ou d'une manière nettement prépondérante par l'activité professionnelle, la jurisprudence prend en considération l'ensemble de l'activité professionnelle et donc aussi celle exercée avant le 1er janvier 1984, date de l'entrée en vigueur de la LAA (ATF 119 V 200). Enfin, dans ce même ordre d'idées toujours, il a été jugé qu'une nouvelle réglementation sur l'échelonnement des rentes de l'AVS, valable depuis le 1er janvier 1979, était aussi applicable aux cas dans lesquels, lors de son entrée en vigueur, le droit à la rente existait déjà (ATF ATF 108 V 113).
En ce qui concerne la prévoyance professionnelle, l'on applique les mêmes principes en cas de changement - même au détriment des assurés - des dispositions réglementaires d'une institution de prévoyance. Le Tribunal fédéral des assurances a par exemple jugé, à propos de l'ancien art. 331b CO (prévoyance plus étendue), qu'une fondation de prévoyance en faveur du personnel était en droit d'appliquer rétroactivement et en défaveur de l'assuré une modification de l'échelle de la prestation de libre passage, pour autant que la nouvelle réglementation fût conforme à la loi et ne portât pas atteinte aux droits acquis (ATF 117 V 221).
c) En l'espèce, contrairement à l'avis de la recourante, l'état de fait dont découle le droit aux prestations n'est pas le début de l'incapacité de travail, considéré comme un événement isolé dans le temps, mais l'incapacité de travail comme telle, qui est un état de fait durable. La situation juridique qui donne lieu à une rente d'invalidité n'est donc pas ponctuelle. Elle perdure jusqu'au moment de la naissance du droit aux prestations, soit, dans le domaine de la prévoyance obligatoire et en règle ordinaire, à l'échéance de la période de carence d'une année selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI (cf. art. 26 al. 1 LPP). En cas de modification réglementaire durant cette période et conformément aux principes susmentionnés, ce sont les nouvelles règles qui sont applicables, sauf disposition contraire. Les anciennes règles n'attachent aucune conséquence juridique particulière à la date de la survenance de l'incapacité de travail, tant et aussi longtemps que cette incapacité ne fonde pas un droit à des prestations d'invalidité.
2. a) La recourante invoque à tort l'art. 23 LPP et la jurisprudence fédérale dégagée de cette norme, pour en déduire que l'"événement déterminant" est l'incapacité de travail dont découle l'invalidité.
Selon l'art. 23 LPP, ont droit à des prestations d'invalidité les personnes qui sont invalides à raison de 50 pour cent au moins au sens de l'AI, et qui étaient assurées lorsqu'est survenue l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité. La jurisprudence a précisé, à ce propos, que les prestations d'invalidité sont dues par l'institution de prévoyance à laquelle l'intéressé est - ou était - affilié au moment de la survenance de l'événement assuré. Dans la prévoyance obligatoire, ce moment ne coïncide pas avec celui de la naissance du droit à une rente de l'assurance-invalidité selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI, mais il correspond à la survenance de l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité. Sinon, il subsisterait, dans bien des cas, des lacunes dans la couverture d'assurance, notamment lorsque l'employeur, en raison justement de la maladie du travailleur, résilie les rapports de travail avant l'écoulement de la période de carence d'une année instituée par l'art. 29 al. 1 let. b LAI (ATF 120 V 116 consid. 2b, ATF 118 V 98 consid. 2b, 245 consid. 3c, 117 V 332 consid. 3).
Outre ce but d'extension de la protection sociale, l'art. 23 LPP sert aussi à délimiter les responsabilités entre institutions de prévoyance. Une telle délimitation s'impose notamment lorsque le travailleur, déjà atteint dans sa santé dans une mesure propre à influer sur sa capacité de travail, entre au service d'un nouvel employeur (en changeant en même temps d'institution de prévoyance) et est mis au bénéfice, ultérieurement, d'une rente de l'assurance-invalidité (ATF 120 V 112; MOSER, Die Zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, thèse Bâle 1992, p. 208) ou encore en cas d'augmentation du degré d'invalidité après la dissolution du rapport de prévoyance (ATF 118 V 45 consid. 5).
Mais l'art. 23 LPP ne revêt d'aucune manière le caractère d'une norme de droit intertemporel, susceptible de s'appliquer en cas de modification de l'ordre juridique (légal ou réglementaire). Il n'est donc d'aucun secours à la recourante.
b) Le Tribunal fédéral des assurances a certes jugé, par ailleurs, qu'un assuré ne pouvait prétendre des prestations du régime obligatoire selon la LPP si sa capacité de travail était déjà réduite, avant l'entrée en vigueur de cette loi, dans une mesure suffisamment importante pour fonder le droit à des prestations (ATF 118 V 99 consid. 2c; cf. également MEYER-BLASER, 1990-1994 : Die Rechtsprechung von Eidgenössischem Versicherungsgericht und Bundesgericht zum BVG, SZS 1995, p. 91). Mais cette solution découle du fait que, sauf exceptions expressément stipulées par la loi, toute rétroactivité de la LPP est exclue, même une rétroactivité impropre (BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, p. 293 ss, plus particulièrement p. 300; RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, § 1 note 47, p. 41). En effet, l'allocation de prestations en vertu de la LPP suppose, par principe, la constitution d'un avoir de vieillesse qui n'a pu être accumulé qu'à partir du 1er janvier 1985 (ATF 117 V 333 consid. 5b; RIEMER, ibidem).
c) La recourante soutient aussi que la modification d'un règlement implique la conclusion d'un nouveau contrat de prévoyance. En l'espèce, ce nouveau contrat prévoit l'allocation de prestations qui vont au-delà de la prévoyance professionnelle obligatoire, en matière d'invalidité notamment. Or, dit la recourante, selon les règles sur le contrat d'assurance (art. 9 LCA), le contrat est nul si, au moment où il a été conclu, le sinistre était déjà survenu. Dans le cas particulier, le risque était réalisé depuis le 24 avril 1991. La recourante invoque à ce propos l'arrêt ATF 118 V 158.
Cette référence de jurisprudence n'est toutefois pas pertinente. Dans l'affaire qui a fait l'objet de l'arrêt invoqué, le Tribunal fédéral des assurances, appliquant par analogie l'art. 9 LCA (p. 169 consid. 5c), a jugé qu'un assuré entièrement invalide (et au bénéfice d'une rente entière de l'assurance-invalidité) dès le début déjà des rapports de travail, ne pouvait bénéficier de prestations du régime de la prévoyance plus étendue (ni d'ailleurs, mais pour d'autres motifs, de l'assurance obligatoire selon la LPP). Or, la situation est différente dans le cas présent: contrairement à ce que soutient la recourante, il n'y a pas eu conclusion d'un nouveau contrat de prévoyance dès le 1er janvier 1992, mais une modification unilatérale du règlement par la Fondation, conformément à l'art. 68 du règlement en vigueur depuis le 1er janvier 1990, qui lui réservait expressément cette faculté (cf. ATF 117 V 226 consid. 4 et les références citées). On doit ainsi admettre qu'il y a eu continuité d'un seul et même rapport de prévoyance.
C'est donc bien uniquement à la lumière des principes ci-dessus exposés, sur l'application dans le temps des règles juridiques, que doit être tranché le présent litige.
3. Ces principes conduisent à admettre l'applicabilité du règlement de 1992. Aucun droit à la rente en faveur de l'intimé n'a pris naissance sous l'empire du règlement de 1990. Le nouveau règlement, entré en vigueur le 1er janvier 1992, ne contient aucune disposition transitoire qui déclarerait applicables les anciennes dispositions en cas d'incapacité de travail survenue avant cette date. La rente à laquelle l'intimé peut prétendre doit ainsi être calculée conformément aux dispositions nouvelles, comme l'ont admis les premiers juges.
Il suit de là que le recours est mal fondé. | fr | Art. 23 et 26 LPP, art. 331a CO: rente d'invalidité et droit intertemporel. Sont en principe déterminantes pour fixer le montant des prestations d'invalidité les dispositions réglementaires en vigueur au moment de la naissance du droit aux prestations et non celles qui étaient applicables au moment où a débuté l'incapacité de travail qui a entraîné l'invalidité. | fr | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 97
A.- C., né en 1929, travaillait depuis le 1er octobre 1970 au service de P.S.A. Il a cessé son activité professionnelle le 24 avril 1991, pour raison de maladie. Il était alors affilié à la "Caisse de pensions de la SA. ancienne fabrique P". Dès 1992, la dénomination de cette caisse de pensions a été changée en "Fondation de prévoyance en faveur du personnel du groupe P." (ci-après: la Fondation).
Dans sa version valable jusqu'au 31 décembre 1991, le règlement de la Fondation (entré en vigueur le 1er janvier 1990) contenait notamment les dispositions suivantes relativement à l'invalidité:
Art. 32
1 L'assuré qui, ensuite de maladie ou d'accident, est reconnu invalide à raison de 50% au moins par l'assurance invalidité fédérale (ci-après: "AI"), est également reconnu invalide par la Caisse, avec effet à la même date, pour autant qu'il ait été affilié à la Caisse lorsqu'est survenue l'incapacité de gain dont la cause est à l'origine de l'invalidité. L'article 38 est réservé.
Art. 33
1 Le droit à la rente d'invalidité de la Caisse prend naissance le jour de l'ouverture du droit à la rente AI.
2 La rente d'invalidité de la Caisse n'est toutefois pas servie aussi longtemps que l'assuré touche son salaire.
Le montant annuel de la rente "complète" d'invalidité était égal au montant annuel de la rente de retraite que l'assuré aurait touchée dès le jour de la retraite réglementaire s'il était resté en service jusqu'à cette date en conservant son dernier salaire assuré (art. 35 al. 2). Le montant annuel de la rente de retraite correspondait à 1,5 pour cent de la somme des salaires assurés acquise au jour de la retraite réglementaire (art. 29 al. 1).
B.- Le 1er janvier 1992 est entré en vigueur un nouveau règlement de la Fondation, qui prévoit, en matière de rentes d'invalidité notamment, des prestations plus étendues que précédemment. C'est ainsi que le montant de la rente d'invalidité, pour une invalidité "complète", correspond à 60 pour cent du salaire assuré jusqu'à l'âge réglementaire de la retraite (art. 30).
Pour le premier trimestre de l'année 1992, C. a versé des cotisations supplémentaires, calculées sur la base du nouveau règlement. La Fondation lui a en outre délivré, en novembre 1992, une attestation d'assurance, selon laquelle la rente annuelle d'invalidité, calculée d'après ce même règlement, s'élevait, pour une invalidité de 100 pour cent, à 25'524 fr. au 1er janvier 1992.
C.- C. a perçu l'intégralité de son salaire jusqu'au 31 décembre 1991 (4'200 fr. par mois). Du 1er janvier 1992 au 30 septembre 1992, il a reçu des indemnités journalières correspondant à 80 pour cent de son salaire, versées par la Winterthur, Société suisse d'assurances, en vertu d'un contrat d'assurance collective d'une indemnité journalière conclu entre cette société et l'employeur. Ce dernier a avancé les indemnités au salarié avant de se les faire rembourser par la Winterthur.
Par décision du 7 août 1992, la Caisse de compensation de l'industrie horlogère a alloué à C. une rente entière de l'assurance-invalidité à partir du 1er avril 1992.
Par lettre du 15 février 1993, la Fondation a informé son assuré qu'il avait droit, dès le 1er avril 1992, à une rente d'invalidité de 13'910 fr.
par an, conformément aux dispositions du règlement en vigueur "au moment de la réalisation du risque assuré", soit au début de son incapacité de travail (24 avril 1991). La Fondation précisait que les prestations versées par l'employeur pour les mois d'avril à septembre 1992 seraient compensées par les arriérés de rentes et les rentes futures.
D.- Par écriture du 4 janvier 1994, C. a assigné la Fondation en paiement d'une rente d'invalidité calculée selon "le règlement en vigueur au moment de la naissance du droit, soit aux prestations telles que prévues par le règlement en vigueur dès le 1er janvier 1992".
La défenderesse a conclu au rejet de la demande. Elle a notamment fait valoir que l'attestation d'assurance remise à l'assuré en novembre 1992 était erronée et que c'était à tort qu'elle avait perçu un supplément de cotisations pour les mois de janvier à mars 1992.
Par jugement du 1er novembre 1994, le Tribunal administratif du canton de Genève a condamné la défenderesse à verser au demandeur, conformément aux conclusions de la demande, une rente d'invalidité calculée en application du règlement de la Fondation entré en vigueur le 1er janvier 1992.
Le droit à la rente devait prendre naissance le 1er avril 1992. La Fondation était toutefois en droit de déduire un montant de 21'024 fr. représentant les avances (80 pour cent du salaire) consenties par l'employeur du 1er avril au 30 septembre 1992.
E.- La Fondation interjette recours de droit administratif contre ce jugement. Elle demande au tribunal, principalement, de fixer les prestations litigieuses conformément aux dispositions réglementaires qui étaient en vigueur en 1991. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouveau jugement.
C. conclut au rejet du recours.
Quant à l'Office fédéral des assurances sociales, il renonce à se déterminer.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon la recourante, il convient d'appliquer en l'espèce les dispositions réglementaires en vigueur au moment où a débuté l'incapacité de travail qui a entraîné l'invalidité de l'intimé (avril 1991) et non, comme l'ont retenu les premiers juges, celles en vigueur au moment de la naissance du droit aux prestations (avril 1992).
a) Selon les principes généraux, auxquels se sont référés les premiers juges, l'on applique, en cas de changement de règles de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 119 Ib 110; ATF 119 V 4 consid. 2a; MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., p. 170). Ces principes valent également en cas de changement de dispositions réglementaires ou statutaires des institutions de prévoyance (SVR 1994, BVG no 12, p. 31 consid. 4a). Leur application ne soulève pas de difficultés en présence d'un événement unique, qui peut être facilement isolé dans le temps. S'agissant par exemple des prestations de survivants, l'on applique les règles en vigueur au moment du décès de l'assuré (SVR 1994, BVG no 12, p. 31), c'est-à-dire la date à laquelle naît le droit aux prestations du bénéficiaire (ATF 119 V 279 consid. 2).
En présence d'un état de choses durable, non encore révolu lors du changement de législation, le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire contraire (rétroactivité impropre). Il n'y a pas, dans ce cas, de rétroactivité proprement dite, en principe inadmissible (MOOR, op.cit., p. 173; G. MÜLLER, in: Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4 no 74; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 149 sv.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I no 16 B III; KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983 II, p. 167 sv.).
b) En matière d'assurances sociales, le Tribunal fédéral des assurances a par exemple jugé que l'art. 17 OPC - AVS/AI, lorsqu'il sert à évaluer la fortune dont un assuré s'est dessaisi, s'applique aussi aux éléments constitutifs du dessaisissement qui se sont réalisés avant l'entrée en vigueur de cette norme, le 1er janvier 1992 (ATF 120 V 182; cf. également ATF 114 V 150). De même, pour déterminer si une atteinte à la santé a été causée exclusivement ou d'une manière nettement prépondérante par l'activité professionnelle, la jurisprudence prend en considération l'ensemble de l'activité professionnelle et donc aussi celle exercée avant le 1er janvier 1984, date de l'entrée en vigueur de la LAA (ATF 119 V 200). Enfin, dans ce même ordre d'idées toujours, il a été jugé qu'une nouvelle réglementation sur l'échelonnement des rentes de l'AVS, valable depuis le 1er janvier 1979, était aussi applicable aux cas dans lesquels, lors de son entrée en vigueur, le droit à la rente existait déjà (ATF ATF 108 V 113).
En ce qui concerne la prévoyance professionnelle, l'on applique les mêmes principes en cas de changement - même au détriment des assurés - des dispositions réglementaires d'une institution de prévoyance. Le Tribunal fédéral des assurances a par exemple jugé, à propos de l'ancien art. 331b CO (prévoyance plus étendue), qu'une fondation de prévoyance en faveur du personnel était en droit d'appliquer rétroactivement et en défaveur de l'assuré une modification de l'échelle de la prestation de libre passage, pour autant que la nouvelle réglementation fût conforme à la loi et ne portât pas atteinte aux droits acquis (ATF 117 V 221).
c) En l'espèce, contrairement à l'avis de la recourante, l'état de fait dont découle le droit aux prestations n'est pas le début de l'incapacité de travail, considéré comme un événement isolé dans le temps, mais l'incapacité de travail comme telle, qui est un état de fait durable. La situation juridique qui donne lieu à une rente d'invalidité n'est donc pas ponctuelle. Elle perdure jusqu'au moment de la naissance du droit aux prestations, soit, dans le domaine de la prévoyance obligatoire et en règle ordinaire, à l'échéance de la période de carence d'une année selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI (cf. art. 26 al. 1 LPP). En cas de modification réglementaire durant cette période et conformément aux principes susmentionnés, ce sont les nouvelles règles qui sont applicables, sauf disposition contraire. Les anciennes règles n'attachent aucune conséquence juridique particulière à la date de la survenance de l'incapacité de travail, tant et aussi longtemps que cette incapacité ne fonde pas un droit à des prestations d'invalidité.
2. a) La recourante invoque à tort l'art. 23 LPP et la jurisprudence fédérale dégagée de cette norme, pour en déduire que l'"événement déterminant" est l'incapacité de travail dont découle l'invalidité.
Selon l'art. 23 LPP, ont droit à des prestations d'invalidité les personnes qui sont invalides à raison de 50 pour cent au moins au sens de l'AI, et qui étaient assurées lorsqu'est survenue l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité. La jurisprudence a précisé, à ce propos, que les prestations d'invalidité sont dues par l'institution de prévoyance à laquelle l'intéressé est - ou était - affilié au moment de la survenance de l'événement assuré. Dans la prévoyance obligatoire, ce moment ne coïncide pas avec celui de la naissance du droit à une rente de l'assurance-invalidité selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI, mais il correspond à la survenance de l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité. Sinon, il subsisterait, dans bien des cas, des lacunes dans la couverture d'assurance, notamment lorsque l'employeur, en raison justement de la maladie du travailleur, résilie les rapports de travail avant l'écoulement de la période de carence d'une année instituée par l'art. 29 al. 1 let. b LAI (ATF 120 V 116 consid. 2b, ATF 118 V 98 consid. 2b, 245 consid. 3c, 117 V 332 consid. 3).
Outre ce but d'extension de la protection sociale, l'art. 23 LPP sert aussi à délimiter les responsabilités entre institutions de prévoyance. Une telle délimitation s'impose notamment lorsque le travailleur, déjà atteint dans sa santé dans une mesure propre à influer sur sa capacité de travail, entre au service d'un nouvel employeur (en changeant en même temps d'institution de prévoyance) et est mis au bénéfice, ultérieurement, d'une rente de l'assurance-invalidité (ATF 120 V 112; MOSER, Die Zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, thèse Bâle 1992, p. 208) ou encore en cas d'augmentation du degré d'invalidité après la dissolution du rapport de prévoyance (ATF 118 V 45 consid. 5).
Mais l'art. 23 LPP ne revêt d'aucune manière le caractère d'une norme de droit intertemporel, susceptible de s'appliquer en cas de modification de l'ordre juridique (légal ou réglementaire). Il n'est donc d'aucun secours à la recourante.
b) Le Tribunal fédéral des assurances a certes jugé, par ailleurs, qu'un assuré ne pouvait prétendre des prestations du régime obligatoire selon la LPP si sa capacité de travail était déjà réduite, avant l'entrée en vigueur de cette loi, dans une mesure suffisamment importante pour fonder le droit à des prestations (ATF 118 V 99 consid. 2c; cf. également MEYER-BLASER, 1990-1994 : Die Rechtsprechung von Eidgenössischem Versicherungsgericht und Bundesgericht zum BVG, SZS 1995, p. 91). Mais cette solution découle du fait que, sauf exceptions expressément stipulées par la loi, toute rétroactivité de la LPP est exclue, même une rétroactivité impropre (BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, p. 293 ss, plus particulièrement p. 300; RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, § 1 note 47, p. 41). En effet, l'allocation de prestations en vertu de la LPP suppose, par principe, la constitution d'un avoir de vieillesse qui n'a pu être accumulé qu'à partir du 1er janvier 1985 (ATF 117 V 333 consid. 5b; RIEMER, ibidem).
c) La recourante soutient aussi que la modification d'un règlement implique la conclusion d'un nouveau contrat de prévoyance. En l'espèce, ce nouveau contrat prévoit l'allocation de prestations qui vont au-delà de la prévoyance professionnelle obligatoire, en matière d'invalidité notamment. Or, dit la recourante, selon les règles sur le contrat d'assurance (art. 9 LCA), le contrat est nul si, au moment où il a été conclu, le sinistre était déjà survenu. Dans le cas particulier, le risque était réalisé depuis le 24 avril 1991. La recourante invoque à ce propos l'arrêt ATF 118 V 158.
Cette référence de jurisprudence n'est toutefois pas pertinente. Dans l'affaire qui a fait l'objet de l'arrêt invoqué, le Tribunal fédéral des assurances, appliquant par analogie l'art. 9 LCA (p. 169 consid. 5c), a jugé qu'un assuré entièrement invalide (et au bénéfice d'une rente entière de l'assurance-invalidité) dès le début déjà des rapports de travail, ne pouvait bénéficier de prestations du régime de la prévoyance plus étendue (ni d'ailleurs, mais pour d'autres motifs, de l'assurance obligatoire selon la LPP). Or, la situation est différente dans le cas présent: contrairement à ce que soutient la recourante, il n'y a pas eu conclusion d'un nouveau contrat de prévoyance dès le 1er janvier 1992, mais une modification unilatérale du règlement par la Fondation, conformément à l'art. 68 du règlement en vigueur depuis le 1er janvier 1990, qui lui réservait expressément cette faculté (cf. ATF 117 V 226 consid. 4 et les références citées). On doit ainsi admettre qu'il y a eu continuité d'un seul et même rapport de prévoyance.
C'est donc bien uniquement à la lumière des principes ci-dessus exposés, sur l'application dans le temps des règles juridiques, que doit être tranché le présent litige.
3. Ces principes conduisent à admettre l'applicabilité du règlement de 1992. Aucun droit à la rente en faveur de l'intimé n'a pris naissance sous l'empire du règlement de 1990. Le nouveau règlement, entré en vigueur le 1er janvier 1992, ne contient aucune disposition transitoire qui déclarerait applicables les anciennes dispositions en cas d'incapacité de travail survenue avant cette date. La rente à laquelle l'intimé peut prétendre doit ainsi être calculée conformément aux dispositions nouvelles, comme l'ont admis les premiers juges.
Il suit de là que le recours est mal fondé. | fr | Art. 23 e 26 LPP, art. 331a CO: rendita d'invalidità e diritto transitorio. Per stabilire l'importo delle prestazioni d'invalidità sono di principio determinanti le norme regolamentari vigenti al momento della nascita del diritto a prestazioni e non già quelle applicabili all'epoca in cui è iniziata l'incapacità lavorativa che ha causato l'invalidità. | it | social security law | 1,995 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 2
Le 17 novembre 1994, le Vice-président du Tribunal de première instance du canton de Genève a désigné Me B., avocate à Genève, comme avocat d'office dans une procédure civile.
Le 19 avril 1995, Me B. a adressé au Tribunal de première instance son état de frais.
Par "décision de taxation" du 26 mai 1995, le Vice-président du Tribunal de première instance a fixé l'indemnité due à Me B. à 1'465.10 fr.
Le 13 juin 1995, Me B. s'est adressée au Vice-président du Tribunal de première instance pour lui demander d'ajouter à l'indemnité accordée pour le travail accompli en 1995 le montant de 6,5% correspondant à l'impôt dont elle devait s'acquitter, pour cet exercice, au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Le 30 juin 1995, le Vice-président du Tribunal de première instance a réservé sa réponse sur le fond.
Le Tribunal fédéral a admis, en tant qu'il était recevable, le recours de droit public formé par Me B. pour violation de l'art. 4 Cst., et annulé la décision du 26 mai 1995.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. La recourante reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas ajouté à l'indemnité allouée le montant correspondant à la TVA, pour un taux de 6,5%, dont elle doit s'acquitter pour l'exercice 1995. De l'avis de la recourante, l'indemnité allouée au titre de la défense d'office se trouverait ainsi de fait diminuée du montant dû au fisc au titre de la TVA et serait, partant, arbitraire.
a) L'avocat d'office accomplit une tâche étatique régie par le droit public cantonal (ATF 117 Ia 23 consid. 4a et les arrêts cités). Lors de sa désignation, il s'établit, entre l'avocat et l'Etat, un rapport juridique spécial en vertu duquel l'avocat a contre l'Etat une prétention de droit public à être rétribué dans le cadre des prescriptions cantonales applicables (ATF 117 Ia 23 consid. 4a et les arrêts cités). L'autorité dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation: le Tribunal fédéral n'intervient que si l'indemnité a été fixée de manière arbitraire (ATF 118 Ia 134 /135 consid. 2b, ATF 109 Ia 109 consid. 2b). L'avocat d'office a droit au remboursement intégral de ses débours (ATF 117 Ia 24 -26 consid. 4b-e, ATF 109 Ia 112 consid. 3d), ainsi qu'à une indemnité s'apparentant aux honoraires perçus par le mandataire plaidant aux frais de son client (ATF 117 Ia 22 /23 consid. 3a, ATF 109 Ia 110 /111 consid. 3b). Pour fixer cette indemnité, l'autorité doit tenir compte de la nature et de l'importance de la cause, des difficultés particulières que celle-ci peut présenter en fait et en droit, du temps que l'avocat lui a consacré, de la qualité de son travail, du nombre des conférences, audiences et instances auxquelles il a pris part, du résultat obtenu et de la responsabilité qu'il a assumée (ATF 117 Ia 22 consid. 3a, 109 Ia 110 consid. 3b). L'autorité doit aussi prendre en considération les charges inhérentes à l'activité indépendante de l'avocat, telles les absences dues aux maladies, au service militaire et aux vacances, ainsi que la nécessité de s'assurer une retraite convenable (ATF 93 I 122 consid. 5a; arrêt non publié G., du 9 novembre 1988). A condition d'être équitable, il est admis que la rémunération de l'avocat d'office puisse être inférieure à celle du défenseur choisi (ATF 118 Ia 134 consid. 2b, ATF 117 Ia 23 consid. 3a, ATF 109 Ia 111 consid. 3c et les arrêts cités).
En principe, l'indemnité allouée au défenseur d'office devrait couvrir les frais généraux de l'avocat, dont on estime qu'ils correspondent d'ordinaire à au moins 40% du revenu professionnel brut, voire la moitié de celui-ci (ATF 109 Ia 112 consid. 3d in fine; arrêts non publiés J. du 20 janvier 1992 et G., du 9 novembre 1988, précité). Une indemnité qui ne correspond pas au moins à la fraction des honoraires de l'avocat choisi, normalement destinée à couvrir les frais généraux de l'étude, doit en principe être considérée comme inéquitable (arrêt non publié P., du 26 février 1986).
b) Aux termes de l'art. 11 al. 1 RAJ/GE, l'assistance juridique en matière civile comprend la dispense de l'avance et du paiement des frais de l'Etat (let. a), la dispense de l'avance de sûretés (let. b), la nomination d'un avocat d'office lorsque son assistance apparaît nécessaire et la dispense, pour le bénéficiaire, de rémunérer l'avocat d'office (let. c).
Quant à l'art. 19 RAJ/GE, il a la teneur suivante:
"1. L'indemnité payée à l'avocat nommé est calculée en principe selon le tarif horaire suivant:
a) avocats-stagiaires: 50 fr.
b) collaborateurs: 100 fr.
c) chefs d'étude: 120 fr.
2. Seules les heures nécessaires sont retenues pour le calcul de l'indemnité. L'appréciation des heures nécessaires se fait en tenant compte de la nature et de l'importance de la cause, soit notamment de la valeur litigieuse et de l'intérêt des parties, des difficultés spéciales qu'elle peut présenter en fait ou en droit, du temps que l'avocat y a consacré et de la qualité du travail fourni.
3. L'indemnité ne couvre pas d'autres activités qui relèvent par exemple de l'assistance sociale ou celles dont d'autres organismes peuvent se charger à titre gratuit.
4. L'indemnité ne doit en règle générale pas dépasser 5'000 fr. (...)."
c) Sont soumises à la TVA notamment les prestations de services fournies à titre onéreux sur le territoire suisse (art. 4 let. b OTVA; RS 642.201). Est considérée comme prestation de services toute prestation qui ne constitue pas la livraison d'un bien (art. 6 al. 1 OTVA). Le conseil, l'expertise et la représentation juridiques sont des prestations au sens de cette disposition (Administration fédérale des finances, Instructions à l'usage des assujettis TVA, Berne, 1994, no 188-211; ALOIS CAMENZIND/NIKLAUS HONAUER, Handbuch zur neuen Mehrwertsteuer, Berne, 1995, no 162-164, 187-188, MARTIN BAUMLI/PETER GERMANN/THOMAS STADELMANN, Der Anwalt und die Mehrwertsteuer, Zurich 1995, p. 20-22); elles ne sont pas exclues ou exonérées du champ de l'impôt selon les art. 13 à 16 OTVA. La recourante ne conteste pas être assujettie à l'impôt, pour un taux de 6,5% (art. 27 al. 1 let. b OTVA), ses prestations de service dépassant globalement 75'000 fr. par an (art. 17 al. 1 OTVA).
Ni l'OTVA, ni le RAJ/GE, ne tranchent expressément le point de savoir si les honoraires versés en application d'un tarif officiel comprennent ou non le montant de la TVA dont devra s'acquitter l'avocat. Cela étant, il va de soi que la perception de la TVA sur les prestations fournies par l'avocat d'office accroît d'autant ses frais généraux variables. En d'autres termes, à défaut de compensation de cette charge nouvelle, l'indemnité allouée au défenseur d'office sera réduite en proportion du montant de l'impôt dû par le défenseur d'office au titre de la TVA. A prestations égales, et au regard du droit du défenseur d'office de recevoir une indemnité équitable, l'autorité est tenue de prendre en compte cet accroissement des charges du défenseur d'office en augmentant l'indemnité dans la même proportion (dans le même sens: BAUMLI/GERMANN/STADELMANN, op.cit., p. 33-34). Que l'indemnité au sens de l'art. 19 RAJ/GE soit fixée de manière globale, ou que la rémunération du défenseur d'office ne corresponde pas nécessairement aux honoraires d'un avocat choisi, ne change rien au fait qu'il n'existe pas de motif raisonnable pour reporter entièrement et exclusivement sur le défenseur d'office la charge nouvelle liée à l'introduction de la TVA. L'art. 19 RAJ/GE n'ayant pas été modifié pour tenir compte de cette situation nouvelle et l'autorité intimée n'entendant pas s'écarter en l'espèce du tarif horaire établi par cette norme, la décision attaquée a pour conséquence de réduire de manière arbitraire l'indemnité allouée à la recourante, en tant qu'elle concerne son activité déployée en 1995. Le recours doit être admis sur ce point. Cette solution s'impose d'autant plus que le tarif horaire de 120 fr. selon l'art. 19 al. 1 let. c RAJ/GE ne permet plus d'assurer au défenseur d'office une rémunération équitable (cf. les arrêts G. et M., de ce jour). Le Conseil d'Etat est d'ailleurs conscient des défauts de son règlement, puisqu'il en a entrepris la révision en vue d'augmenter la rémunération du défenseur d'office. | fr | Art. 4 BV; Art. 4 ff. MWSTV; Art. 19 Abs. 1 lit. c RAJ/GE; Berücksichtigung der Mehrwertsteuer bei der Festsetzung der Entschädigung für den amtlich bestellten Rechtsbeistand. Übersicht über die Grundsätze betreffend Entschädigung von amtlich bestellten Rechtsvertretern (E. 3a).
Die Behörde ist bei der Festlegung der Entschädigung für den amtlich bestellten Rechtsbeistand gehalten, die Mehrkosten, die diesem durch die Mehrwertsteuer erwachsen, zu berücksichtigen, indem sie die Entschädigung in gleichem Masse erhöht (E. 3c). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Le 17 novembre 1994, le Vice-président du Tribunal de première instance du canton de Genève a désigné Me B., avocate à Genève, comme avocat d'office dans une procédure civile.
Le 19 avril 1995, Me B. a adressé au Tribunal de première instance son état de frais.
Par "décision de taxation" du 26 mai 1995, le Vice-président du Tribunal de première instance a fixé l'indemnité due à Me B. à 1'465.10 fr.
Le 13 juin 1995, Me B. s'est adressée au Vice-président du Tribunal de première instance pour lui demander d'ajouter à l'indemnité accordée pour le travail accompli en 1995 le montant de 6,5% correspondant à l'impôt dont elle devait s'acquitter, pour cet exercice, au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Le 30 juin 1995, le Vice-président du Tribunal de première instance a réservé sa réponse sur le fond.
Le Tribunal fédéral a admis, en tant qu'il était recevable, le recours de droit public formé par Me B. pour violation de l'art. 4 Cst., et annulé la décision du 26 mai 1995.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. La recourante reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas ajouté à l'indemnité allouée le montant correspondant à la TVA, pour un taux de 6,5%, dont elle doit s'acquitter pour l'exercice 1995. De l'avis de la recourante, l'indemnité allouée au titre de la défense d'office se trouverait ainsi de fait diminuée du montant dû au fisc au titre de la TVA et serait, partant, arbitraire.
a) L'avocat d'office accomplit une tâche étatique régie par le droit public cantonal (ATF 117 Ia 23 consid. 4a et les arrêts cités). Lors de sa désignation, il s'établit, entre l'avocat et l'Etat, un rapport juridique spécial en vertu duquel l'avocat a contre l'Etat une prétention de droit public à être rétribué dans le cadre des prescriptions cantonales applicables (ATF 117 Ia 23 consid. 4a et les arrêts cités). L'autorité dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation: le Tribunal fédéral n'intervient que si l'indemnité a été fixée de manière arbitraire (ATF 118 Ia 134 /135 consid. 2b, ATF 109 Ia 109 consid. 2b). L'avocat d'office a droit au remboursement intégral de ses débours (ATF 117 Ia 24 -26 consid. 4b-e, ATF 109 Ia 112 consid. 3d), ainsi qu'à une indemnité s'apparentant aux honoraires perçus par le mandataire plaidant aux frais de son client (ATF 117 Ia 22 /23 consid. 3a, ATF 109 Ia 110 /111 consid. 3b). Pour fixer cette indemnité, l'autorité doit tenir compte de la nature et de l'importance de la cause, des difficultés particulières que celle-ci peut présenter en fait et en droit, du temps que l'avocat lui a consacré, de la qualité de son travail, du nombre des conférences, audiences et instances auxquelles il a pris part, du résultat obtenu et de la responsabilité qu'il a assumée (ATF 117 Ia 22 consid. 3a, 109 Ia 110 consid. 3b). L'autorité doit aussi prendre en considération les charges inhérentes à l'activité indépendante de l'avocat, telles les absences dues aux maladies, au service militaire et aux vacances, ainsi que la nécessité de s'assurer une retraite convenable (ATF 93 I 122 consid. 5a; arrêt non publié G., du 9 novembre 1988). A condition d'être équitable, il est admis que la rémunération de l'avocat d'office puisse être inférieure à celle du défenseur choisi (ATF 118 Ia 134 consid. 2b, ATF 117 Ia 23 consid. 3a, ATF 109 Ia 111 consid. 3c et les arrêts cités).
En principe, l'indemnité allouée au défenseur d'office devrait couvrir les frais généraux de l'avocat, dont on estime qu'ils correspondent d'ordinaire à au moins 40% du revenu professionnel brut, voire la moitié de celui-ci (ATF 109 Ia 112 consid. 3d in fine; arrêts non publiés J. du 20 janvier 1992 et G., du 9 novembre 1988, précité). Une indemnité qui ne correspond pas au moins à la fraction des honoraires de l'avocat choisi, normalement destinée à couvrir les frais généraux de l'étude, doit en principe être considérée comme inéquitable (arrêt non publié P., du 26 février 1986).
b) Aux termes de l'art. 11 al. 1 RAJ/GE, l'assistance juridique en matière civile comprend la dispense de l'avance et du paiement des frais de l'Etat (let. a), la dispense de l'avance de sûretés (let. b), la nomination d'un avocat d'office lorsque son assistance apparaît nécessaire et la dispense, pour le bénéficiaire, de rémunérer l'avocat d'office (let. c).
Quant à l'art. 19 RAJ/GE, il a la teneur suivante:
"1. L'indemnité payée à l'avocat nommé est calculée en principe selon le tarif horaire suivant:
a) avocats-stagiaires: 50 fr.
b) collaborateurs: 100 fr.
c) chefs d'étude: 120 fr.
2. Seules les heures nécessaires sont retenues pour le calcul de l'indemnité. L'appréciation des heures nécessaires se fait en tenant compte de la nature et de l'importance de la cause, soit notamment de la valeur litigieuse et de l'intérêt des parties, des difficultés spéciales qu'elle peut présenter en fait ou en droit, du temps que l'avocat y a consacré et de la qualité du travail fourni.
3. L'indemnité ne couvre pas d'autres activités qui relèvent par exemple de l'assistance sociale ou celles dont d'autres organismes peuvent se charger à titre gratuit.
4. L'indemnité ne doit en règle générale pas dépasser 5'000 fr. (...)."
c) Sont soumises à la TVA notamment les prestations de services fournies à titre onéreux sur le territoire suisse (art. 4 let. b OTVA; RS 642.201). Est considérée comme prestation de services toute prestation qui ne constitue pas la livraison d'un bien (art. 6 al. 1 OTVA). Le conseil, l'expertise et la représentation juridiques sont des prestations au sens de cette disposition (Administration fédérale des finances, Instructions à l'usage des assujettis TVA, Berne, 1994, no 188-211; ALOIS CAMENZIND/NIKLAUS HONAUER, Handbuch zur neuen Mehrwertsteuer, Berne, 1995, no 162-164, 187-188, MARTIN BAUMLI/PETER GERMANN/THOMAS STADELMANN, Der Anwalt und die Mehrwertsteuer, Zurich 1995, p. 20-22); elles ne sont pas exclues ou exonérées du champ de l'impôt selon les art. 13 à 16 OTVA. La recourante ne conteste pas être assujettie à l'impôt, pour un taux de 6,5% (art. 27 al. 1 let. b OTVA), ses prestations de service dépassant globalement 75'000 fr. par an (art. 17 al. 1 OTVA).
Ni l'OTVA, ni le RAJ/GE, ne tranchent expressément le point de savoir si les honoraires versés en application d'un tarif officiel comprennent ou non le montant de la TVA dont devra s'acquitter l'avocat. Cela étant, il va de soi que la perception de la TVA sur les prestations fournies par l'avocat d'office accroît d'autant ses frais généraux variables. En d'autres termes, à défaut de compensation de cette charge nouvelle, l'indemnité allouée au défenseur d'office sera réduite en proportion du montant de l'impôt dû par le défenseur d'office au titre de la TVA. A prestations égales, et au regard du droit du défenseur d'office de recevoir une indemnité équitable, l'autorité est tenue de prendre en compte cet accroissement des charges du défenseur d'office en augmentant l'indemnité dans la même proportion (dans le même sens: BAUMLI/GERMANN/STADELMANN, op.cit., p. 33-34). Que l'indemnité au sens de l'art. 19 RAJ/GE soit fixée de manière globale, ou que la rémunération du défenseur d'office ne corresponde pas nécessairement aux honoraires d'un avocat choisi, ne change rien au fait qu'il n'existe pas de motif raisonnable pour reporter entièrement et exclusivement sur le défenseur d'office la charge nouvelle liée à l'introduction de la TVA. L'art. 19 RAJ/GE n'ayant pas été modifié pour tenir compte de cette situation nouvelle et l'autorité intimée n'entendant pas s'écarter en l'espèce du tarif horaire établi par cette norme, la décision attaquée a pour conséquence de réduire de manière arbitraire l'indemnité allouée à la recourante, en tant qu'elle concerne son activité déployée en 1995. Le recours doit être admis sur ce point. Cette solution s'impose d'autant plus que le tarif horaire de 120 fr. selon l'art. 19 al. 1 let. c RAJ/GE ne permet plus d'assurer au défenseur d'office une rémunération équitable (cf. les arrêts G. et M., de ce jour). Le Conseil d'Etat est d'ailleurs conscient des défauts de son règlement, puisqu'il en a entrepris la révision en vue d'augmenter la rémunération du défenseur d'office. | fr | Art. 4 Cst.; art. 4 ss OTVA; art. 19 al. 1 let. c RAJ/GE; prise en compte de la TVA dans la fixation de l'indemnité due à l'avocat d'office. Rappels des principes relatifs à l'indemnisation de l'avocat d'office (consid. 3a).
L'autorité fixant la rémunération de l'avocat d'office est tenue de prendre en compte l'accroissement des charges de l'avocat au titre de la TVA en augmentant, dans la même proportion, l'indemnité allouée à l'avocat d'office (consid. 3c). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Le 17 novembre 1994, le Vice-président du Tribunal de première instance du canton de Genève a désigné Me B., avocate à Genève, comme avocat d'office dans une procédure civile.
Le 19 avril 1995, Me B. a adressé au Tribunal de première instance son état de frais.
Par "décision de taxation" du 26 mai 1995, le Vice-président du Tribunal de première instance a fixé l'indemnité due à Me B. à 1'465.10 fr.
Le 13 juin 1995, Me B. s'est adressée au Vice-président du Tribunal de première instance pour lui demander d'ajouter à l'indemnité accordée pour le travail accompli en 1995 le montant de 6,5% correspondant à l'impôt dont elle devait s'acquitter, pour cet exercice, au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Le 30 juin 1995, le Vice-président du Tribunal de première instance a réservé sa réponse sur le fond.
Le Tribunal fédéral a admis, en tant qu'il était recevable, le recours de droit public formé par Me B. pour violation de l'art. 4 Cst., et annulé la décision du 26 mai 1995.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. La recourante reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas ajouté à l'indemnité allouée le montant correspondant à la TVA, pour un taux de 6,5%, dont elle doit s'acquitter pour l'exercice 1995. De l'avis de la recourante, l'indemnité allouée au titre de la défense d'office se trouverait ainsi de fait diminuée du montant dû au fisc au titre de la TVA et serait, partant, arbitraire.
a) L'avocat d'office accomplit une tâche étatique régie par le droit public cantonal (ATF 117 Ia 23 consid. 4a et les arrêts cités). Lors de sa désignation, il s'établit, entre l'avocat et l'Etat, un rapport juridique spécial en vertu duquel l'avocat a contre l'Etat une prétention de droit public à être rétribué dans le cadre des prescriptions cantonales applicables (ATF 117 Ia 23 consid. 4a et les arrêts cités). L'autorité dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation: le Tribunal fédéral n'intervient que si l'indemnité a été fixée de manière arbitraire (ATF 118 Ia 134 /135 consid. 2b, ATF 109 Ia 109 consid. 2b). L'avocat d'office a droit au remboursement intégral de ses débours (ATF 117 Ia 24 -26 consid. 4b-e, ATF 109 Ia 112 consid. 3d), ainsi qu'à une indemnité s'apparentant aux honoraires perçus par le mandataire plaidant aux frais de son client (ATF 117 Ia 22 /23 consid. 3a, ATF 109 Ia 110 /111 consid. 3b). Pour fixer cette indemnité, l'autorité doit tenir compte de la nature et de l'importance de la cause, des difficultés particulières que celle-ci peut présenter en fait et en droit, du temps que l'avocat lui a consacré, de la qualité de son travail, du nombre des conférences, audiences et instances auxquelles il a pris part, du résultat obtenu et de la responsabilité qu'il a assumée (ATF 117 Ia 22 consid. 3a, 109 Ia 110 consid. 3b). L'autorité doit aussi prendre en considération les charges inhérentes à l'activité indépendante de l'avocat, telles les absences dues aux maladies, au service militaire et aux vacances, ainsi que la nécessité de s'assurer une retraite convenable (ATF 93 I 122 consid. 5a; arrêt non publié G., du 9 novembre 1988). A condition d'être équitable, il est admis que la rémunération de l'avocat d'office puisse être inférieure à celle du défenseur choisi (ATF 118 Ia 134 consid. 2b, ATF 117 Ia 23 consid. 3a, ATF 109 Ia 111 consid. 3c et les arrêts cités).
En principe, l'indemnité allouée au défenseur d'office devrait couvrir les frais généraux de l'avocat, dont on estime qu'ils correspondent d'ordinaire à au moins 40% du revenu professionnel brut, voire la moitié de celui-ci (ATF 109 Ia 112 consid. 3d in fine; arrêts non publiés J. du 20 janvier 1992 et G., du 9 novembre 1988, précité). Une indemnité qui ne correspond pas au moins à la fraction des honoraires de l'avocat choisi, normalement destinée à couvrir les frais généraux de l'étude, doit en principe être considérée comme inéquitable (arrêt non publié P., du 26 février 1986).
b) Aux termes de l'art. 11 al. 1 RAJ/GE, l'assistance juridique en matière civile comprend la dispense de l'avance et du paiement des frais de l'Etat (let. a), la dispense de l'avance de sûretés (let. b), la nomination d'un avocat d'office lorsque son assistance apparaît nécessaire et la dispense, pour le bénéficiaire, de rémunérer l'avocat d'office (let. c).
Quant à l'art. 19 RAJ/GE, il a la teneur suivante:
"1. L'indemnité payée à l'avocat nommé est calculée en principe selon le tarif horaire suivant:
a) avocats-stagiaires: 50 fr.
b) collaborateurs: 100 fr.
c) chefs d'étude: 120 fr.
2. Seules les heures nécessaires sont retenues pour le calcul de l'indemnité. L'appréciation des heures nécessaires se fait en tenant compte de la nature et de l'importance de la cause, soit notamment de la valeur litigieuse et de l'intérêt des parties, des difficultés spéciales qu'elle peut présenter en fait ou en droit, du temps que l'avocat y a consacré et de la qualité du travail fourni.
3. L'indemnité ne couvre pas d'autres activités qui relèvent par exemple de l'assistance sociale ou celles dont d'autres organismes peuvent se charger à titre gratuit.
4. L'indemnité ne doit en règle générale pas dépasser 5'000 fr. (...)."
c) Sont soumises à la TVA notamment les prestations de services fournies à titre onéreux sur le territoire suisse (art. 4 let. b OTVA; RS 642.201). Est considérée comme prestation de services toute prestation qui ne constitue pas la livraison d'un bien (art. 6 al. 1 OTVA). Le conseil, l'expertise et la représentation juridiques sont des prestations au sens de cette disposition (Administration fédérale des finances, Instructions à l'usage des assujettis TVA, Berne, 1994, no 188-211; ALOIS CAMENZIND/NIKLAUS HONAUER, Handbuch zur neuen Mehrwertsteuer, Berne, 1995, no 162-164, 187-188, MARTIN BAUMLI/PETER GERMANN/THOMAS STADELMANN, Der Anwalt und die Mehrwertsteuer, Zurich 1995, p. 20-22); elles ne sont pas exclues ou exonérées du champ de l'impôt selon les art. 13 à 16 OTVA. La recourante ne conteste pas être assujettie à l'impôt, pour un taux de 6,5% (art. 27 al. 1 let. b OTVA), ses prestations de service dépassant globalement 75'000 fr. par an (art. 17 al. 1 OTVA).
Ni l'OTVA, ni le RAJ/GE, ne tranchent expressément le point de savoir si les honoraires versés en application d'un tarif officiel comprennent ou non le montant de la TVA dont devra s'acquitter l'avocat. Cela étant, il va de soi que la perception de la TVA sur les prestations fournies par l'avocat d'office accroît d'autant ses frais généraux variables. En d'autres termes, à défaut de compensation de cette charge nouvelle, l'indemnité allouée au défenseur d'office sera réduite en proportion du montant de l'impôt dû par le défenseur d'office au titre de la TVA. A prestations égales, et au regard du droit du défenseur d'office de recevoir une indemnité équitable, l'autorité est tenue de prendre en compte cet accroissement des charges du défenseur d'office en augmentant l'indemnité dans la même proportion (dans le même sens: BAUMLI/GERMANN/STADELMANN, op.cit., p. 33-34). Que l'indemnité au sens de l'art. 19 RAJ/GE soit fixée de manière globale, ou que la rémunération du défenseur d'office ne corresponde pas nécessairement aux honoraires d'un avocat choisi, ne change rien au fait qu'il n'existe pas de motif raisonnable pour reporter entièrement et exclusivement sur le défenseur d'office la charge nouvelle liée à l'introduction de la TVA. L'art. 19 RAJ/GE n'ayant pas été modifié pour tenir compte de cette situation nouvelle et l'autorité intimée n'entendant pas s'écarter en l'espèce du tarif horaire établi par cette norme, la décision attaquée a pour conséquence de réduire de manière arbitraire l'indemnité allouée à la recourante, en tant qu'elle concerne son activité déployée en 1995. Le recours doit être admis sur ce point. Cette solution s'impose d'autant plus que le tarif horaire de 120 fr. selon l'art. 19 al. 1 let. c RAJ/GE ne permet plus d'assurer au défenseur d'office une rémunération équitable (cf. les arrêts G. et M., de ce jour). Le Conseil d'Etat est d'ailleurs conscient des défauts de son règlement, puisqu'il en a entrepris la révision en vue d'augmenter la rémunération du défenseur d'office. | fr | Art. 4 Cost.; art. 4 segg. OIVA; art. 19 cpv. 1 lett. c RAJ/GE; presa in considerazione dell'IVA nella determinazione dell'indennità dovuta all'avvocato d'ufficio. Ricapitolazione dei principi relativi all'indennizzo dell'avvocato d'ufficio (consid. 3a).
Nel determinare la retribuzione dell'avvocato d'ufficio, l'autorità deve tener conto dell'aumento degli oneri dell'avvocato risultanti dall'IVA aumentando, nella stessa proporzione, l'indennità assegnata all'avvocato d'ufficio (consid. 3c). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,553 | 122 I 101 | 122 I 101
Sachverhalt ab Seite 102
Erika M., geboren 1949, ist Epileptikerin und bezieht eine IV-Rente sowie eine Ergänzungsleistung, insgesamt im Jahre 1991 Fr. 26'818.--, im Jahre 1992 31'128.--. Mit der Steuererklärung für die Steuerjahre 1993/1994 stellte sie den Antrag auf Befreiung von den Staats- und Gemeindesteuern, da eine Besteuerung gegen das Grundrecht auf Existenzminimum verstosse. Mit Entscheid vom 22. Dezember 1994 setzte die Kantonale Steuerverwaltung das steuerbare Einkommen auf Fr. 7'900.-- fest. Einen dagegen erhobenen Rekurs wies die Verwaltungsrekurskommission am 25. April 1995 ab. Erika M. erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, welches diese mit Entscheid vom 25. September 1995 abwies. Das Verwaltungsgericht erwog, dass aus dem bundesverfassungsrechtlichen Grundsatz der Besteuerung im Verhältnis zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ein Anspruch auf Steuerbefreiung des Existenzminimums folge, dass aber dieser Anspruch im konkreten Fall nicht verletzt sei.
Erika M. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung des ungeschriebenen Grundrechts auf Existenzminimum sowie von Art. 4 und 48 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, aus dem ungeschriebenen Grundrecht auf Existenzsicherung, aus Art. 11 Abs. 1 des Paktes vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (SR 0.103.1) sowie aus dem aus Art. 4 BV abgeleiteten Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit folge die Steuerbefreiung des Existenzbedarfs.
a) Was den angerufenen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte anbelangt, hat das Bundesgericht wiederholt entschieden, dass die darin enthaltenen Bestimmungen programmatischen Charakter haben, sich an den Gesetzgeber richten und grundsätzlich keine subjektiven und justiziablen Rechte des Einzelnen begründen (BGE 120 Ia 1 E. 5c S. 11 f.; BGE 121 V 246 E. 2 S. 249). Es besteht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
b) Das Verwaltungsgericht hat einen Anspruch auf Steuerfreiheit des Existenzminimums anerkannt. Es hat diesen Anspruch aus den in Art. 4 BV enthaltenen Grundsätzen der Steuerbemessung abgeleitet.
aa) Art. 4 BV wird auf dem Gebiet der Steuern konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie durch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (BGE 118 Ia 1 E. 3a S. 3; BGE 116 Ia 321 E. 3d S. 323 f.; BGE 114 Ia 321 E. 3b S. 323; BGE 112 Ia 240 E. 4b S. 244; BGE 110 Ia 7 E. 2b S. 14; BGE 99 Ia 638 E. 9 S. 652 f.). Gemäss dem letztgenannten Grundsatz müssen die Steuerpflichtigen nach Massgabe der ihnen zustehenden Mittel gleichmässig belastet werden; die Steuerbelastung muss sich nach den dem Steuerpflichtigen zur Verfügung stehenden Wirtschaftsgütern und den persönlichen Verhältnissen richten (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 332 f.; BGE 118 Ia 1 E. 3a S. 3; BGE 114 Ia 221 E. 2c S. 225; BGE 112 Ia 240 E. 4b S. 244; BGE 99 Ia 638 E. 9 S. 652 f.). Daraus wird in der Lehre gefolgert, dass keine Besteuerung erfolgen sollte, wenn überhaupt keine Leistungsfähigkeit vorhanden ist; da das für ein menschenwürdiges Dasein erforderliche Existenzminimum die untere Grenze der Leistungsfähigkeit darstelle, sei eine Steuererhebung unzulässig, soweit dadurch in das lebensnotwendige Existenzminimum eingegriffen würde (DIETER GRÜNBLATT, Nichtfiskalische Zielsetzungen bei Fiskalsteuern, Diss. Basel 1994, S. 184 f.; ERNST HÖHN, Verfassungsmässige Schranken der Steuerbelastung, ZBl 80/1979 S. 241-254, 249; MARKUS FRANK HUBER, Rechtsgleichheit und Progression, Diss. Zürich 1988, S. 178-185; KATHRIN KLETT, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, ZSR 111/1992 II S. 1-143, 134-139; MARKUS REICH, Von der normativen Leistungsfähigkeit der verfassungsrechtlichen Steuererhebungsprinzipien, in: Festschrift Cagianut, Bern 1990, S. 97-124, 101; MARKUS REICH, Das Leistungsfähigkeitsprinzip im Einkommenssteuerrecht, ASA 53 5-28, 13). Desgleichen hat das deutsche Bundesverfassungsgericht entschieden, dass der existenznotwendige Bedarf von Verfassungs wegen die Untergrenze für den Zugriff durch die Einkommenssteuer bilde (BVerfGE 87/1993 153, 169).
bb) In verschiedenen Rechtsgebieten ist der Grundsatz erkennbar, dass der Staat niemanden zwingt oder verpflichtet, finanzielle Leistungen zu erbringen, wenn dadurch in das Existenzminimum des Pflichtigen eingegriffen würde. So können die zur Bestreitung des Lebensunterhalts unumgänglich notwendigen Einkommensbestandteile nicht gepfändet werden (Art. 93 SchKG). Eine Ausnahme davon wird unter Umständen aus sozialpolitischen Gründen gemacht, wenn es um die Erfüllung familienrechtlicher Unterhaltsleistungen geht, sofern auch das Einkommen des Gläubigers mit Einschluss des Unterhaltsanspruchs zur Deckung des Notbedarfs nicht ausreicht; diese Ausnahme gilt indessen dann nicht, wenn das Gemeinwesen Gläubiger ist, weil dieses sich nie in einer dem Unterhaltsberechtigten vergleichbaren Notlage befindet (BGE 121 I 97 E. 3b S. 102; BGE 121 III 301 E. 5; BGE 121 IV 272 E. 3d S. 278; BGE 116 III 10 E. 3 S. 14).
cc) Das Bundesgericht hat kürzlich entschieden, dass die Bundesverfassung ein ungeschriebenes Recht auf Existenzsicherung enthält (BGE 121 I 367 E. 2 S. 370 ff.). Wenn schon ein Recht auf eine positive staatliche Leistung anerkannt wird, dann mag es folgerichtig scheinen, auch ein entsprechendes Abwehrrecht anzuerkennen gegenüber staatlichen Eingriffen in die zur Deckung der elementaren Lebensbedürfnisse unabdingbaren finanziellen Mittel, da es widersprüchlich wäre, einerseits den Staat zu verpflichten, einem Bedürftigen die zur Existenzsicherung notwendigen Mittel zu gewähren, ihm andererseits die Möglichkeit zu geben, in die gleichen Mittel wieder abgaberechtlich einzugreifen. Umgekehrt kann aus dem aus Art. 4 BV hergeleiteten Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung auch gefolgert werden, dass alle Einwohner entsprechend ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit einen - wenn auch unter Umständen bloss symbolischen - Beitrag an die staatlichen Lasten zu leisten haben.
3. Aus Art. 4 BV kann jedenfalls nicht abgeleitet werden, dass der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet wäre, einen bestimmten Betrag in der Höhe eines irgendwie definierten Existenzminimums von vornherein steuerfrei zu belassen.
a) Die Bestimmung der Steuertarife, Steuersätze und Steuerfreibeträge in der kantonalen Einkommenssteuer ist Sache der Kantone (Art. 42quinquies Abs. 2 BV). Sie sind insoweit nur durch die genannten verfassungsrechtlichen Grundsätze eingeschränkt. Dem kantonalen Gesetzgeber steht in deren Konkretisierung eine erhebliche Freiheit zu. Bei der Ausgestaltung eines Steuersystems sind politische Wertungen erforderlich und unterschiedliche sozial- und finanzpolitische Ansichten möglich und zulässig.
Ein genereller, einheitlich festgelegter Abzug für das Existenzminimum könnte sogar seinerseits mit dem Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in Konflikt treten: in manchen Fällen, zum Beispiel bei Steuerpflichtigen mit stark schwankendem Einkommen, mit grossem Vermögen und relativ geringem Einkommen oder mit erheblichen steuerfreien Vermögenszugängen (etwa aus Vermögensgewinnen auf Privatvermögen) könnte eine solche Befreiung dazu führen, dass Einkommensbestandteile steuerbefreit würden, obwohl wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gegeben wäre.
b) Verfassungsrechtlich kann einzig verlangt werden, dass niemand durch eine staatliche Abgabeforderung effektiv in seinem Recht auf Existenzsicherung verletzt wird. Es ist dem Gesetzgeber überlassen, auf welche Weise er dieser Vorgabe genügen will. Er kann dies generell durch die Festlegung des Steuertarifs oder von Steuerfreibeträgen und Abzügen erreichen, oder im Einzelfall mittels Gewährung von Steuererlass in Fällen von Bedürftigkeit. Schliesslich wird in der Regel die Sicherung des existenznotwendigen Bedarfs bereits durch das Betreibungsrecht erfüllt: auch für staatliche Steuerforderungen gilt die Pfändungsbeschränkung gemäss Art. 93 SchKG. Wenn der Steuerpflichtige die veranlagte Steuer infolge Bedürftigkeit nicht bezahlt und deswegen vom Staat betrieben wird, schützt ihn das Betreibungsrecht davor, dass zugunsten der staatlichen Steuerforderung in seinen Notbedarf eingegriffen wird. Damit ist dem Verfassungsrecht Genüge getan, indem der Pflichtige im Ergebnis die Steuerforderung nicht begleichen muss, soweit er dadurch diejenigen Mittel angreifen müsste, die zur Existenzsicherung unabdingbar sind.
Es ist nicht Sache des Verfassungsrichters, die Zweckmässigkeit von Steuergesetzen zu beurteilen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach das st. gallische System mit dem Zusammenspiel von ganz oder teilweise steuerfreien Einkünften, Abzügen und Freibeträgen erlaube, eine Besteuerung nach den im Einzelfall gegebenen wirtschaftlichen Verhältnissen vorzunehmen, ist jedenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass andere gesetzliche Lösungen auch denkbar wären, macht die vom st. gallischen Gesetzgeber getroffene Regelung nicht verfassungswidrig, solange im Einzelfall im Ergebnis nicht in den existenznotwendigen Bedarf eingegriffen wird.
4. Selbst wenn darüber hinaus ein Anspruch auf Steuerbefreiung im Umfang des Existenzminimums nicht erst im Betreibungs-, sondern bereits im Steuerveranlagungs-, Bezugs- oder Erlassverfahren angenommen würde, vermöchte die Beschwerdeführerin nicht durchzudringen.
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die bundesrechtlich festgelegten Ergänzungsleistungen zur AHV/IV bezweckten, den Empfängern ein Mindesteinkommen zu garantieren. Dieses gesetzlich umschriebene Mindesteinkommen stelle zugleich das garantierte Existenzminimum dar, welches nicht durch die Erhebung von Einkommenssteuern beeinträchtigt werden dürfe. Wenn der Bundesgesetzgeber im Rahmen der Ergänzungsleistungen bestimmte Mindestleistungen festgelegt hat, so bedeutet das indessen nicht, dass dies zugleich auch das verfassungsrechtlich Gebotene darstellt. Der Gesetzgeber ist frei, über das verfassungsrechtliche Minimum hinauszugehen. Dass in der Bundesgesetzgebung über die Ergänzungsleistungen in Konkretisierung von Art. 11 der Übergangsbestimmungen zur BV bestimmte Mindestleistungen festgesetzt werden, bedeutet daher nicht zwangsläufig, dass diese Mindestleistungen zugleich den bundesverfassungsrechtlichen Minimalanspruch auf Existenzsicherung darstellen. Die Beschwerdeführerin räumt selber ein, dass das sozialhilferechtliche und das betreibungsrechtliche Existenzminimum im Einzelfall etwas tiefer liegen könne als die durch die Gesetzgebung über die Ergänzungsleistungen festgesetzten Existenzminima. Ihre Auffassung, die durch diese Gesetzgebung festgelegten Mindestleistungen dürften nicht unterschritten werden, würde bedeuten, dass in all diesen Fällen auch das Betreibungs- und Sozialhilferecht zu verfassungswidrigen Ergebnissen führten.
b) Das Bundesgericht hat den als ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung anerkannten Anspruch auf Existenzsicherung nicht zahlenmässig konkretisiert; bundesverfassungsrechtlich garantiert ist jedenfalls nur ein Minimum staatlicher Leistung, das für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag (BGE 121 I 367 E. 2c S. 373).
c) Die Rechtsordnung der Schweiz kennt verschiedene Bemessungsregeln zur Festsetzung eines Existenzminimums, so namentlich den betreibungsrechtlichen Notbedarf gemäss Art. 93 SchKG, welcher durch die Richtlinien der Konferenz der Betreibungs- und Konkursbeamten der Schweiz konkretisiert wird, oder das fürsorgerechtliche Existenzminimum, das in der Praxis häufig aufgrund der von der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge (SKöF) herausgegebenen Richtlinien bemessen wird. Diese beiden Richtlinien haben sich in der Praxis bewährt und werden weitgehend als wegleitend anerkannt. Die darin enthaltenen Ansätze für Lebenshaltungskosten sind gewiss nicht reichlich bemessen, aber sie ermöglichen ein Leben, das über das unmittelbar Lebensnotwendige hinaus geht und auch die Pflege gewisser sozialer Kontakte erlaubt. Sie gehen damit über das bundesverfassungsrechtlich garantierte Minimum hinaus.
d) Vorliegend haben die kantonalen Behörden ihrem Steuerentscheid das betreibungsrechtliche Existenzminimum zugrundegelegt. Das Verwaltungsgericht hat auf die SKöF-Richtlinien abgestellt und auf dieser Basis erwogen, der geschuldete Steuerbetrag von monatlich Fr. 24.50 erscheine nicht als unzulässiger Eingriff in das grundrechtsgeschützte Existenzminimum. Die Beschwerdeführerin bestreitet in der staatsrechtlichen Beschwerde die zahlenmässigen Grundlagen nicht im Detail, sondern führt bloss an, dass ihre finanziellen Verhältnisse mit einem Haushaltungsgeld von Fr. 670.-- und einem freien Betrag von Fr. 150.-- monatlich äusserst knapp seien. Indessen handelt es sich bei diesen Zahlen um die Ansätze gemäss SKöF-Richtlinien. Auch wenn von dieser Summe der monatlich geschuldete Steuerbetrag von Fr. 24.50 abgezogen wird, kann jedenfalls nicht davon gesprochen werden, dass dadurch der unmittelbar grundrechtlich geschützte Anspruch auf Existenzsicherung angetastet würde.
5. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rechtsgleichheit.
a) Die Einkünfte aufgrund der Bundesgesetzgebung über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung sind von Bundesrechts wegen steuerbefreit (Art. 7 Abs. 4 lit. k des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, StHG; SR 642.14; vgl. Art. 21 lit. e des st. gallischen Steuergesetzes). Wie die Beschwerdeführerin richtig ausführt, kann das zur Folge haben, dass die Steuerbelastung trotz gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit unterschiedlich sein kann, je nach dem, ein wie grosser Anteil des Einkommens aus Ergänzungsleistungen resultiert. Es trifft zu, dass die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung - Steuerbefreiung der Einkünfte, soweit sie gesamthaft das anrechenbare Einkommen gemäss Ergänzungsleistungsgesetzgebung nicht erreichen - diese Ungleichheit vermeiden könnte. Das allein bedeutet jedoch noch nicht, dass einzig diese Lösung verfassungskonform wäre. Das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verlangt auch im horizontalen Verhältnis nicht eine absolut gleiche Besteuerung bei gesamthaft gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, da auch hier die Vergleichbarkeit beschränkt ist und sich der Verfassungsrichter bei der Überprüfung der unvermeidlich nicht vollkommenen gesetzlichen Regelung eine gewisse Zurückhaltung auferlegen muss, läuft er doch stets Gefahr, neue Ungleichheiten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf zwei Kategorien von Steuerpflichtigen Gleichheit erzielen will (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333 f.).
b) Das schweizerische Steuerrecht kennt zahlreiche Vermögenszugänge, die ganz oder teilweise steuerbefreit sind, so zum Beispiel Vermögensgewinne auf beweglichem Privatvermögen (Art. 7 Abs. 4 lit. a/b StHG) oder die aus öffentlichen oder privaten Mitteln geleisteten Unterstützungen (Art. 7 Abs. 4 lit. f StHG). Dies hat zur Folge, dass Personen, deren Einkünfte auf derartigen Vermögenszugängen beruhen, weniger Steuern bezahlen als Personen, die ihre Einkünfte ausschliesslich in Form von steuerbarem Einkommen erzielen, auch wenn beide über gleich hohe Einkünfte verfügen. Diese unterschiedliche Belastung ergibt sich zwangsläufig in einem System, welches für die Steuerbefreiung ganz oder teilweise auf die Herkunft der Vermögenszugänge abstellt. Dieses System ist als solches vom Bundesgesetzgeber vorgesehen (Art. 7 StHG) und demnach für das Bundesgericht massgebend (Art. 113 Abs. 3 BV). Wenn der Bundesgesetzgeber festgelegt hat, dass die Einkünfte aufgrund der Gesetzgebung über die Ergänzungsleistungen steuerfrei sind, so kann deshalb daraus nicht gefolgert werden, dass alle andern Einkünfte bis zur Höhe des Ergänzungsleistungsanspruchs ebenfalls steuerbefreit sein müssten (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. Y. vom 28. September 1995, E. 2). Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung, auf die Besteuerung der AHV- bzw. IV-Rente bei Ergänzungsleistungsbezügern zu verzichten, hätte wiederum eine Ungleichbehandlung zur Folge gegenüber Personen, die ein gleich hohes Einkommen aus Erwerbstätigkeit oder aus anderen steuerbaren Vermögenszugängen erzielen. | de | Anspruch auf Steuerbefreiung im Umfang des Rechts auf Existenzsicherung? Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit; Rechtsgleichheit im Steuerrecht. Art. 4 BV; Art. 11 Abs. 1 des Paktes vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte; Art. 7 Abs. 4 lit. k des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG). Art. 11 Abs. 1 des Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte begründet keine subjektiven Rechte des Einzelnen (E. 2a).
Anspruch auf Steuerbefreiung im Umfang des bundesverfassungsrechtlichen Anspruchs auf Existenzsicherung? (E. 2b und 3).
Vorliegend ist der Anspruch jedenfalls nicht verletzt (E. 4).
Die Rechtsgleichheit gibt keinen Anspruch auf Steuerbefreiung von Einkünften bis zur Höhe der (gemäss Art. 7 Abs. 4 lit. k StHG steuerbefreiten) Leistungen aufgrund der Bundesgesetzgebung über Ergänzungsleistungen zur AHV/IV (E. 5). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-101%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 102
Erika M., geboren 1949, ist Epileptikerin und bezieht eine IV-Rente sowie eine Ergänzungsleistung, insgesamt im Jahre 1991 Fr. 26'818.--, im Jahre 1992 31'128.--. Mit der Steuererklärung für die Steuerjahre 1993/1994 stellte sie den Antrag auf Befreiung von den Staats- und Gemeindesteuern, da eine Besteuerung gegen das Grundrecht auf Existenzminimum verstosse. Mit Entscheid vom 22. Dezember 1994 setzte die Kantonale Steuerverwaltung das steuerbare Einkommen auf Fr. 7'900.-- fest. Einen dagegen erhobenen Rekurs wies die Verwaltungsrekurskommission am 25. April 1995 ab. Erika M. erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, welches diese mit Entscheid vom 25. September 1995 abwies. Das Verwaltungsgericht erwog, dass aus dem bundesverfassungsrechtlichen Grundsatz der Besteuerung im Verhältnis zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ein Anspruch auf Steuerbefreiung des Existenzminimums folge, dass aber dieser Anspruch im konkreten Fall nicht verletzt sei.
Erika M. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung des ungeschriebenen Grundrechts auf Existenzminimum sowie von Art. 4 und 48 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, aus dem ungeschriebenen Grundrecht auf Existenzsicherung, aus Art. 11 Abs. 1 des Paktes vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (SR 0.103.1) sowie aus dem aus Art. 4 BV abgeleiteten Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit folge die Steuerbefreiung des Existenzbedarfs.
a) Was den angerufenen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte anbelangt, hat das Bundesgericht wiederholt entschieden, dass die darin enthaltenen Bestimmungen programmatischen Charakter haben, sich an den Gesetzgeber richten und grundsätzlich keine subjektiven und justiziablen Rechte des Einzelnen begründen (BGE 120 Ia 1 E. 5c S. 11 f.; BGE 121 V 246 E. 2 S. 249). Es besteht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
b) Das Verwaltungsgericht hat einen Anspruch auf Steuerfreiheit des Existenzminimums anerkannt. Es hat diesen Anspruch aus den in Art. 4 BV enthaltenen Grundsätzen der Steuerbemessung abgeleitet.
aa) Art. 4 BV wird auf dem Gebiet der Steuern konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie durch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (BGE 118 Ia 1 E. 3a S. 3; BGE 116 Ia 321 E. 3d S. 323 f.; BGE 114 Ia 321 E. 3b S. 323; BGE 112 Ia 240 E. 4b S. 244; BGE 110 Ia 7 E. 2b S. 14; BGE 99 Ia 638 E. 9 S. 652 f.). Gemäss dem letztgenannten Grundsatz müssen die Steuerpflichtigen nach Massgabe der ihnen zustehenden Mittel gleichmässig belastet werden; die Steuerbelastung muss sich nach den dem Steuerpflichtigen zur Verfügung stehenden Wirtschaftsgütern und den persönlichen Verhältnissen richten (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 332 f.; BGE 118 Ia 1 E. 3a S. 3; BGE 114 Ia 221 E. 2c S. 225; BGE 112 Ia 240 E. 4b S. 244; BGE 99 Ia 638 E. 9 S. 652 f.). Daraus wird in der Lehre gefolgert, dass keine Besteuerung erfolgen sollte, wenn überhaupt keine Leistungsfähigkeit vorhanden ist; da das für ein menschenwürdiges Dasein erforderliche Existenzminimum die untere Grenze der Leistungsfähigkeit darstelle, sei eine Steuererhebung unzulässig, soweit dadurch in das lebensnotwendige Existenzminimum eingegriffen würde (DIETER GRÜNBLATT, Nichtfiskalische Zielsetzungen bei Fiskalsteuern, Diss. Basel 1994, S. 184 f.; ERNST HÖHN, Verfassungsmässige Schranken der Steuerbelastung, ZBl 80/1979 S. 241-254, 249; MARKUS FRANK HUBER, Rechtsgleichheit und Progression, Diss. Zürich 1988, S. 178-185; KATHRIN KLETT, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, ZSR 111/1992 II S. 1-143, 134-139; MARKUS REICH, Von der normativen Leistungsfähigkeit der verfassungsrechtlichen Steuererhebungsprinzipien, in: Festschrift Cagianut, Bern 1990, S. 97-124, 101; MARKUS REICH, Das Leistungsfähigkeitsprinzip im Einkommenssteuerrecht, ASA 53 5-28, 13). Desgleichen hat das deutsche Bundesverfassungsgericht entschieden, dass der existenznotwendige Bedarf von Verfassungs wegen die Untergrenze für den Zugriff durch die Einkommenssteuer bilde (BVerfGE 87/1993 153, 169).
bb) In verschiedenen Rechtsgebieten ist der Grundsatz erkennbar, dass der Staat niemanden zwingt oder verpflichtet, finanzielle Leistungen zu erbringen, wenn dadurch in das Existenzminimum des Pflichtigen eingegriffen würde. So können die zur Bestreitung des Lebensunterhalts unumgänglich notwendigen Einkommensbestandteile nicht gepfändet werden (Art. 93 SchKG). Eine Ausnahme davon wird unter Umständen aus sozialpolitischen Gründen gemacht, wenn es um die Erfüllung familienrechtlicher Unterhaltsleistungen geht, sofern auch das Einkommen des Gläubigers mit Einschluss des Unterhaltsanspruchs zur Deckung des Notbedarfs nicht ausreicht; diese Ausnahme gilt indessen dann nicht, wenn das Gemeinwesen Gläubiger ist, weil dieses sich nie in einer dem Unterhaltsberechtigten vergleichbaren Notlage befindet (BGE 121 I 97 E. 3b S. 102; BGE 121 III 301 E. 5; BGE 121 IV 272 E. 3d S. 278; BGE 116 III 10 E. 3 S. 14).
cc) Das Bundesgericht hat kürzlich entschieden, dass die Bundesverfassung ein ungeschriebenes Recht auf Existenzsicherung enthält (BGE 121 I 367 E. 2 S. 370 ff.). Wenn schon ein Recht auf eine positive staatliche Leistung anerkannt wird, dann mag es folgerichtig scheinen, auch ein entsprechendes Abwehrrecht anzuerkennen gegenüber staatlichen Eingriffen in die zur Deckung der elementaren Lebensbedürfnisse unabdingbaren finanziellen Mittel, da es widersprüchlich wäre, einerseits den Staat zu verpflichten, einem Bedürftigen die zur Existenzsicherung notwendigen Mittel zu gewähren, ihm andererseits die Möglichkeit zu geben, in die gleichen Mittel wieder abgaberechtlich einzugreifen. Umgekehrt kann aus dem aus Art. 4 BV hergeleiteten Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung auch gefolgert werden, dass alle Einwohner entsprechend ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit einen - wenn auch unter Umständen bloss symbolischen - Beitrag an die staatlichen Lasten zu leisten haben.
3. Aus Art. 4 BV kann jedenfalls nicht abgeleitet werden, dass der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet wäre, einen bestimmten Betrag in der Höhe eines irgendwie definierten Existenzminimums von vornherein steuerfrei zu belassen.
a) Die Bestimmung der Steuertarife, Steuersätze und Steuerfreibeträge in der kantonalen Einkommenssteuer ist Sache der Kantone (Art. 42quinquies Abs. 2 BV). Sie sind insoweit nur durch die genannten verfassungsrechtlichen Grundsätze eingeschränkt. Dem kantonalen Gesetzgeber steht in deren Konkretisierung eine erhebliche Freiheit zu. Bei der Ausgestaltung eines Steuersystems sind politische Wertungen erforderlich und unterschiedliche sozial- und finanzpolitische Ansichten möglich und zulässig.
Ein genereller, einheitlich festgelegter Abzug für das Existenzminimum könnte sogar seinerseits mit dem Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in Konflikt treten: in manchen Fällen, zum Beispiel bei Steuerpflichtigen mit stark schwankendem Einkommen, mit grossem Vermögen und relativ geringem Einkommen oder mit erheblichen steuerfreien Vermögenszugängen (etwa aus Vermögensgewinnen auf Privatvermögen) könnte eine solche Befreiung dazu führen, dass Einkommensbestandteile steuerbefreit würden, obwohl wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gegeben wäre.
b) Verfassungsrechtlich kann einzig verlangt werden, dass niemand durch eine staatliche Abgabeforderung effektiv in seinem Recht auf Existenzsicherung verletzt wird. Es ist dem Gesetzgeber überlassen, auf welche Weise er dieser Vorgabe genügen will. Er kann dies generell durch die Festlegung des Steuertarifs oder von Steuerfreibeträgen und Abzügen erreichen, oder im Einzelfall mittels Gewährung von Steuererlass in Fällen von Bedürftigkeit. Schliesslich wird in der Regel die Sicherung des existenznotwendigen Bedarfs bereits durch das Betreibungsrecht erfüllt: auch für staatliche Steuerforderungen gilt die Pfändungsbeschränkung gemäss Art. 93 SchKG. Wenn der Steuerpflichtige die veranlagte Steuer infolge Bedürftigkeit nicht bezahlt und deswegen vom Staat betrieben wird, schützt ihn das Betreibungsrecht davor, dass zugunsten der staatlichen Steuerforderung in seinen Notbedarf eingegriffen wird. Damit ist dem Verfassungsrecht Genüge getan, indem der Pflichtige im Ergebnis die Steuerforderung nicht begleichen muss, soweit er dadurch diejenigen Mittel angreifen müsste, die zur Existenzsicherung unabdingbar sind.
Es ist nicht Sache des Verfassungsrichters, die Zweckmässigkeit von Steuergesetzen zu beurteilen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach das st. gallische System mit dem Zusammenspiel von ganz oder teilweise steuerfreien Einkünften, Abzügen und Freibeträgen erlaube, eine Besteuerung nach den im Einzelfall gegebenen wirtschaftlichen Verhältnissen vorzunehmen, ist jedenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass andere gesetzliche Lösungen auch denkbar wären, macht die vom st. gallischen Gesetzgeber getroffene Regelung nicht verfassungswidrig, solange im Einzelfall im Ergebnis nicht in den existenznotwendigen Bedarf eingegriffen wird.
4. Selbst wenn darüber hinaus ein Anspruch auf Steuerbefreiung im Umfang des Existenzminimums nicht erst im Betreibungs-, sondern bereits im Steuerveranlagungs-, Bezugs- oder Erlassverfahren angenommen würde, vermöchte die Beschwerdeführerin nicht durchzudringen.
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die bundesrechtlich festgelegten Ergänzungsleistungen zur AHV/IV bezweckten, den Empfängern ein Mindesteinkommen zu garantieren. Dieses gesetzlich umschriebene Mindesteinkommen stelle zugleich das garantierte Existenzminimum dar, welches nicht durch die Erhebung von Einkommenssteuern beeinträchtigt werden dürfe. Wenn der Bundesgesetzgeber im Rahmen der Ergänzungsleistungen bestimmte Mindestleistungen festgelegt hat, so bedeutet das indessen nicht, dass dies zugleich auch das verfassungsrechtlich Gebotene darstellt. Der Gesetzgeber ist frei, über das verfassungsrechtliche Minimum hinauszugehen. Dass in der Bundesgesetzgebung über die Ergänzungsleistungen in Konkretisierung von Art. 11 der Übergangsbestimmungen zur BV bestimmte Mindestleistungen festgesetzt werden, bedeutet daher nicht zwangsläufig, dass diese Mindestleistungen zugleich den bundesverfassungsrechtlichen Minimalanspruch auf Existenzsicherung darstellen. Die Beschwerdeführerin räumt selber ein, dass das sozialhilferechtliche und das betreibungsrechtliche Existenzminimum im Einzelfall etwas tiefer liegen könne als die durch die Gesetzgebung über die Ergänzungsleistungen festgesetzten Existenzminima. Ihre Auffassung, die durch diese Gesetzgebung festgelegten Mindestleistungen dürften nicht unterschritten werden, würde bedeuten, dass in all diesen Fällen auch das Betreibungs- und Sozialhilferecht zu verfassungswidrigen Ergebnissen führten.
b) Das Bundesgericht hat den als ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung anerkannten Anspruch auf Existenzsicherung nicht zahlenmässig konkretisiert; bundesverfassungsrechtlich garantiert ist jedenfalls nur ein Minimum staatlicher Leistung, das für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag (BGE 121 I 367 E. 2c S. 373).
c) Die Rechtsordnung der Schweiz kennt verschiedene Bemessungsregeln zur Festsetzung eines Existenzminimums, so namentlich den betreibungsrechtlichen Notbedarf gemäss Art. 93 SchKG, welcher durch die Richtlinien der Konferenz der Betreibungs- und Konkursbeamten der Schweiz konkretisiert wird, oder das fürsorgerechtliche Existenzminimum, das in der Praxis häufig aufgrund der von der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge (SKöF) herausgegebenen Richtlinien bemessen wird. Diese beiden Richtlinien haben sich in der Praxis bewährt und werden weitgehend als wegleitend anerkannt. Die darin enthaltenen Ansätze für Lebenshaltungskosten sind gewiss nicht reichlich bemessen, aber sie ermöglichen ein Leben, das über das unmittelbar Lebensnotwendige hinaus geht und auch die Pflege gewisser sozialer Kontakte erlaubt. Sie gehen damit über das bundesverfassungsrechtlich garantierte Minimum hinaus.
d) Vorliegend haben die kantonalen Behörden ihrem Steuerentscheid das betreibungsrechtliche Existenzminimum zugrundegelegt. Das Verwaltungsgericht hat auf die SKöF-Richtlinien abgestellt und auf dieser Basis erwogen, der geschuldete Steuerbetrag von monatlich Fr. 24.50 erscheine nicht als unzulässiger Eingriff in das grundrechtsgeschützte Existenzminimum. Die Beschwerdeführerin bestreitet in der staatsrechtlichen Beschwerde die zahlenmässigen Grundlagen nicht im Detail, sondern führt bloss an, dass ihre finanziellen Verhältnisse mit einem Haushaltungsgeld von Fr. 670.-- und einem freien Betrag von Fr. 150.-- monatlich äusserst knapp seien. Indessen handelt es sich bei diesen Zahlen um die Ansätze gemäss SKöF-Richtlinien. Auch wenn von dieser Summe der monatlich geschuldete Steuerbetrag von Fr. 24.50 abgezogen wird, kann jedenfalls nicht davon gesprochen werden, dass dadurch der unmittelbar grundrechtlich geschützte Anspruch auf Existenzsicherung angetastet würde.
5. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rechtsgleichheit.
a) Die Einkünfte aufgrund der Bundesgesetzgebung über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung sind von Bundesrechts wegen steuerbefreit (Art. 7 Abs. 4 lit. k des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, StHG; SR 642.14; vgl. Art. 21 lit. e des st. gallischen Steuergesetzes). Wie die Beschwerdeführerin richtig ausführt, kann das zur Folge haben, dass die Steuerbelastung trotz gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit unterschiedlich sein kann, je nach dem, ein wie grosser Anteil des Einkommens aus Ergänzungsleistungen resultiert. Es trifft zu, dass die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung - Steuerbefreiung der Einkünfte, soweit sie gesamthaft das anrechenbare Einkommen gemäss Ergänzungsleistungsgesetzgebung nicht erreichen - diese Ungleichheit vermeiden könnte. Das allein bedeutet jedoch noch nicht, dass einzig diese Lösung verfassungskonform wäre. Das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verlangt auch im horizontalen Verhältnis nicht eine absolut gleiche Besteuerung bei gesamthaft gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, da auch hier die Vergleichbarkeit beschränkt ist und sich der Verfassungsrichter bei der Überprüfung der unvermeidlich nicht vollkommenen gesetzlichen Regelung eine gewisse Zurückhaltung auferlegen muss, läuft er doch stets Gefahr, neue Ungleichheiten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf zwei Kategorien von Steuerpflichtigen Gleichheit erzielen will (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333 f.).
b) Das schweizerische Steuerrecht kennt zahlreiche Vermögenszugänge, die ganz oder teilweise steuerbefreit sind, so zum Beispiel Vermögensgewinne auf beweglichem Privatvermögen (Art. 7 Abs. 4 lit. a/b StHG) oder die aus öffentlichen oder privaten Mitteln geleisteten Unterstützungen (Art. 7 Abs. 4 lit. f StHG). Dies hat zur Folge, dass Personen, deren Einkünfte auf derartigen Vermögenszugängen beruhen, weniger Steuern bezahlen als Personen, die ihre Einkünfte ausschliesslich in Form von steuerbarem Einkommen erzielen, auch wenn beide über gleich hohe Einkünfte verfügen. Diese unterschiedliche Belastung ergibt sich zwangsläufig in einem System, welches für die Steuerbefreiung ganz oder teilweise auf die Herkunft der Vermögenszugänge abstellt. Dieses System ist als solches vom Bundesgesetzgeber vorgesehen (Art. 7 StHG) und demnach für das Bundesgericht massgebend (Art. 113 Abs. 3 BV). Wenn der Bundesgesetzgeber festgelegt hat, dass die Einkünfte aufgrund der Gesetzgebung über die Ergänzungsleistungen steuerfrei sind, so kann deshalb daraus nicht gefolgert werden, dass alle andern Einkünfte bis zur Höhe des Ergänzungsleistungsanspruchs ebenfalls steuerbefreit sein müssten (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. Y. vom 28. September 1995, E. 2). Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung, auf die Besteuerung der AHV- bzw. IV-Rente bei Ergänzungsleistungsbezügern zu verzichten, hätte wiederum eine Ungleichbehandlung zur Folge gegenüber Personen, die ein gleich hohes Einkommen aus Erwerbstätigkeit oder aus anderen steuerbaren Vermögenszugängen erzielen. | de | Droit à une exonération d'impôt correspondant au droit à des conditions minimales d'existence? Imposition selon la capacité contributive; égalité de traitement en droit fiscal. Art. 4 Cst.; art. 11 al. 1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966; art. 7 al. 4 lettre k de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes du 14 décembre 1990 (LHID). L'art. 11 al. 1 du Pacte international ne confère aucun droit subjectif au particulier (consid. 2a).
Droit à une exonération d'impôt par rapport au droit constitutionnel fédéral non écrit à des conditions minimales d'existence (consid. 2b et 3).
En l'espèce, le droit à des conditions minimales d'existence n'est de toute façon pas violé (consid. 4).
Le principe de l'égalité de traitement ne donne aucun droit à une exonération fiscale de revenus jusqu'à concurrence des prestations (exonérées de l'impôt selon l'art. 7 al. 4 lettre k LHID) obtenues en vertu de la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-101%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,555 | 122 I 101 | 122 I 101
Sachverhalt ab Seite 102
Erika M., geboren 1949, ist Epileptikerin und bezieht eine IV-Rente sowie eine Ergänzungsleistung, insgesamt im Jahre 1991 Fr. 26'818.--, im Jahre 1992 31'128.--. Mit der Steuererklärung für die Steuerjahre 1993/1994 stellte sie den Antrag auf Befreiung von den Staats- und Gemeindesteuern, da eine Besteuerung gegen das Grundrecht auf Existenzminimum verstosse. Mit Entscheid vom 22. Dezember 1994 setzte die Kantonale Steuerverwaltung das steuerbare Einkommen auf Fr. 7'900.-- fest. Einen dagegen erhobenen Rekurs wies die Verwaltungsrekurskommission am 25. April 1995 ab. Erika M. erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, welches diese mit Entscheid vom 25. September 1995 abwies. Das Verwaltungsgericht erwog, dass aus dem bundesverfassungsrechtlichen Grundsatz der Besteuerung im Verhältnis zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ein Anspruch auf Steuerbefreiung des Existenzminimums folge, dass aber dieser Anspruch im konkreten Fall nicht verletzt sei.
Erika M. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung des ungeschriebenen Grundrechts auf Existenzminimum sowie von Art. 4 und 48 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, aus dem ungeschriebenen Grundrecht auf Existenzsicherung, aus Art. 11 Abs. 1 des Paktes vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (SR 0.103.1) sowie aus dem aus Art. 4 BV abgeleiteten Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit folge die Steuerbefreiung des Existenzbedarfs.
a) Was den angerufenen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte anbelangt, hat das Bundesgericht wiederholt entschieden, dass die darin enthaltenen Bestimmungen programmatischen Charakter haben, sich an den Gesetzgeber richten und grundsätzlich keine subjektiven und justiziablen Rechte des Einzelnen begründen (BGE 120 Ia 1 E. 5c S. 11 f.; BGE 121 V 246 E. 2 S. 249). Es besteht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
b) Das Verwaltungsgericht hat einen Anspruch auf Steuerfreiheit des Existenzminimums anerkannt. Es hat diesen Anspruch aus den in Art. 4 BV enthaltenen Grundsätzen der Steuerbemessung abgeleitet.
aa) Art. 4 BV wird auf dem Gebiet der Steuern konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie durch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (BGE 118 Ia 1 E. 3a S. 3; BGE 116 Ia 321 E. 3d S. 323 f.; BGE 114 Ia 321 E. 3b S. 323; BGE 112 Ia 240 E. 4b S. 244; BGE 110 Ia 7 E. 2b S. 14; BGE 99 Ia 638 E. 9 S. 652 f.). Gemäss dem letztgenannten Grundsatz müssen die Steuerpflichtigen nach Massgabe der ihnen zustehenden Mittel gleichmässig belastet werden; die Steuerbelastung muss sich nach den dem Steuerpflichtigen zur Verfügung stehenden Wirtschaftsgütern und den persönlichen Verhältnissen richten (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 332 f.; BGE 118 Ia 1 E. 3a S. 3; BGE 114 Ia 221 E. 2c S. 225; BGE 112 Ia 240 E. 4b S. 244; BGE 99 Ia 638 E. 9 S. 652 f.). Daraus wird in der Lehre gefolgert, dass keine Besteuerung erfolgen sollte, wenn überhaupt keine Leistungsfähigkeit vorhanden ist; da das für ein menschenwürdiges Dasein erforderliche Existenzminimum die untere Grenze der Leistungsfähigkeit darstelle, sei eine Steuererhebung unzulässig, soweit dadurch in das lebensnotwendige Existenzminimum eingegriffen würde (DIETER GRÜNBLATT, Nichtfiskalische Zielsetzungen bei Fiskalsteuern, Diss. Basel 1994, S. 184 f.; ERNST HÖHN, Verfassungsmässige Schranken der Steuerbelastung, ZBl 80/1979 S. 241-254, 249; MARKUS FRANK HUBER, Rechtsgleichheit und Progression, Diss. Zürich 1988, S. 178-185; KATHRIN KLETT, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, ZSR 111/1992 II S. 1-143, 134-139; MARKUS REICH, Von der normativen Leistungsfähigkeit der verfassungsrechtlichen Steuererhebungsprinzipien, in: Festschrift Cagianut, Bern 1990, S. 97-124, 101; MARKUS REICH, Das Leistungsfähigkeitsprinzip im Einkommenssteuerrecht, ASA 53 5-28, 13). Desgleichen hat das deutsche Bundesverfassungsgericht entschieden, dass der existenznotwendige Bedarf von Verfassungs wegen die Untergrenze für den Zugriff durch die Einkommenssteuer bilde (BVerfGE 87/1993 153, 169).
bb) In verschiedenen Rechtsgebieten ist der Grundsatz erkennbar, dass der Staat niemanden zwingt oder verpflichtet, finanzielle Leistungen zu erbringen, wenn dadurch in das Existenzminimum des Pflichtigen eingegriffen würde. So können die zur Bestreitung des Lebensunterhalts unumgänglich notwendigen Einkommensbestandteile nicht gepfändet werden (Art. 93 SchKG). Eine Ausnahme davon wird unter Umständen aus sozialpolitischen Gründen gemacht, wenn es um die Erfüllung familienrechtlicher Unterhaltsleistungen geht, sofern auch das Einkommen des Gläubigers mit Einschluss des Unterhaltsanspruchs zur Deckung des Notbedarfs nicht ausreicht; diese Ausnahme gilt indessen dann nicht, wenn das Gemeinwesen Gläubiger ist, weil dieses sich nie in einer dem Unterhaltsberechtigten vergleichbaren Notlage befindet (BGE 121 I 97 E. 3b S. 102; BGE 121 III 301 E. 5; BGE 121 IV 272 E. 3d S. 278; BGE 116 III 10 E. 3 S. 14).
cc) Das Bundesgericht hat kürzlich entschieden, dass die Bundesverfassung ein ungeschriebenes Recht auf Existenzsicherung enthält (BGE 121 I 367 E. 2 S. 370 ff.). Wenn schon ein Recht auf eine positive staatliche Leistung anerkannt wird, dann mag es folgerichtig scheinen, auch ein entsprechendes Abwehrrecht anzuerkennen gegenüber staatlichen Eingriffen in die zur Deckung der elementaren Lebensbedürfnisse unabdingbaren finanziellen Mittel, da es widersprüchlich wäre, einerseits den Staat zu verpflichten, einem Bedürftigen die zur Existenzsicherung notwendigen Mittel zu gewähren, ihm andererseits die Möglichkeit zu geben, in die gleichen Mittel wieder abgaberechtlich einzugreifen. Umgekehrt kann aus dem aus Art. 4 BV hergeleiteten Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung auch gefolgert werden, dass alle Einwohner entsprechend ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit einen - wenn auch unter Umständen bloss symbolischen - Beitrag an die staatlichen Lasten zu leisten haben.
3. Aus Art. 4 BV kann jedenfalls nicht abgeleitet werden, dass der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet wäre, einen bestimmten Betrag in der Höhe eines irgendwie definierten Existenzminimums von vornherein steuerfrei zu belassen.
a) Die Bestimmung der Steuertarife, Steuersätze und Steuerfreibeträge in der kantonalen Einkommenssteuer ist Sache der Kantone (Art. 42quinquies Abs. 2 BV). Sie sind insoweit nur durch die genannten verfassungsrechtlichen Grundsätze eingeschränkt. Dem kantonalen Gesetzgeber steht in deren Konkretisierung eine erhebliche Freiheit zu. Bei der Ausgestaltung eines Steuersystems sind politische Wertungen erforderlich und unterschiedliche sozial- und finanzpolitische Ansichten möglich und zulässig.
Ein genereller, einheitlich festgelegter Abzug für das Existenzminimum könnte sogar seinerseits mit dem Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in Konflikt treten: in manchen Fällen, zum Beispiel bei Steuerpflichtigen mit stark schwankendem Einkommen, mit grossem Vermögen und relativ geringem Einkommen oder mit erheblichen steuerfreien Vermögenszugängen (etwa aus Vermögensgewinnen auf Privatvermögen) könnte eine solche Befreiung dazu führen, dass Einkommensbestandteile steuerbefreit würden, obwohl wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gegeben wäre.
b) Verfassungsrechtlich kann einzig verlangt werden, dass niemand durch eine staatliche Abgabeforderung effektiv in seinem Recht auf Existenzsicherung verletzt wird. Es ist dem Gesetzgeber überlassen, auf welche Weise er dieser Vorgabe genügen will. Er kann dies generell durch die Festlegung des Steuertarifs oder von Steuerfreibeträgen und Abzügen erreichen, oder im Einzelfall mittels Gewährung von Steuererlass in Fällen von Bedürftigkeit. Schliesslich wird in der Regel die Sicherung des existenznotwendigen Bedarfs bereits durch das Betreibungsrecht erfüllt: auch für staatliche Steuerforderungen gilt die Pfändungsbeschränkung gemäss Art. 93 SchKG. Wenn der Steuerpflichtige die veranlagte Steuer infolge Bedürftigkeit nicht bezahlt und deswegen vom Staat betrieben wird, schützt ihn das Betreibungsrecht davor, dass zugunsten der staatlichen Steuerforderung in seinen Notbedarf eingegriffen wird. Damit ist dem Verfassungsrecht Genüge getan, indem der Pflichtige im Ergebnis die Steuerforderung nicht begleichen muss, soweit er dadurch diejenigen Mittel angreifen müsste, die zur Existenzsicherung unabdingbar sind.
Es ist nicht Sache des Verfassungsrichters, die Zweckmässigkeit von Steuergesetzen zu beurteilen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach das st. gallische System mit dem Zusammenspiel von ganz oder teilweise steuerfreien Einkünften, Abzügen und Freibeträgen erlaube, eine Besteuerung nach den im Einzelfall gegebenen wirtschaftlichen Verhältnissen vorzunehmen, ist jedenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass andere gesetzliche Lösungen auch denkbar wären, macht die vom st. gallischen Gesetzgeber getroffene Regelung nicht verfassungswidrig, solange im Einzelfall im Ergebnis nicht in den existenznotwendigen Bedarf eingegriffen wird.
4. Selbst wenn darüber hinaus ein Anspruch auf Steuerbefreiung im Umfang des Existenzminimums nicht erst im Betreibungs-, sondern bereits im Steuerveranlagungs-, Bezugs- oder Erlassverfahren angenommen würde, vermöchte die Beschwerdeführerin nicht durchzudringen.
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die bundesrechtlich festgelegten Ergänzungsleistungen zur AHV/IV bezweckten, den Empfängern ein Mindesteinkommen zu garantieren. Dieses gesetzlich umschriebene Mindesteinkommen stelle zugleich das garantierte Existenzminimum dar, welches nicht durch die Erhebung von Einkommenssteuern beeinträchtigt werden dürfe. Wenn der Bundesgesetzgeber im Rahmen der Ergänzungsleistungen bestimmte Mindestleistungen festgelegt hat, so bedeutet das indessen nicht, dass dies zugleich auch das verfassungsrechtlich Gebotene darstellt. Der Gesetzgeber ist frei, über das verfassungsrechtliche Minimum hinauszugehen. Dass in der Bundesgesetzgebung über die Ergänzungsleistungen in Konkretisierung von Art. 11 der Übergangsbestimmungen zur BV bestimmte Mindestleistungen festgesetzt werden, bedeutet daher nicht zwangsläufig, dass diese Mindestleistungen zugleich den bundesverfassungsrechtlichen Minimalanspruch auf Existenzsicherung darstellen. Die Beschwerdeführerin räumt selber ein, dass das sozialhilferechtliche und das betreibungsrechtliche Existenzminimum im Einzelfall etwas tiefer liegen könne als die durch die Gesetzgebung über die Ergänzungsleistungen festgesetzten Existenzminima. Ihre Auffassung, die durch diese Gesetzgebung festgelegten Mindestleistungen dürften nicht unterschritten werden, würde bedeuten, dass in all diesen Fällen auch das Betreibungs- und Sozialhilferecht zu verfassungswidrigen Ergebnissen führten.
b) Das Bundesgericht hat den als ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung anerkannten Anspruch auf Existenzsicherung nicht zahlenmässig konkretisiert; bundesverfassungsrechtlich garantiert ist jedenfalls nur ein Minimum staatlicher Leistung, das für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag (BGE 121 I 367 E. 2c S. 373).
c) Die Rechtsordnung der Schweiz kennt verschiedene Bemessungsregeln zur Festsetzung eines Existenzminimums, so namentlich den betreibungsrechtlichen Notbedarf gemäss Art. 93 SchKG, welcher durch die Richtlinien der Konferenz der Betreibungs- und Konkursbeamten der Schweiz konkretisiert wird, oder das fürsorgerechtliche Existenzminimum, das in der Praxis häufig aufgrund der von der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge (SKöF) herausgegebenen Richtlinien bemessen wird. Diese beiden Richtlinien haben sich in der Praxis bewährt und werden weitgehend als wegleitend anerkannt. Die darin enthaltenen Ansätze für Lebenshaltungskosten sind gewiss nicht reichlich bemessen, aber sie ermöglichen ein Leben, das über das unmittelbar Lebensnotwendige hinaus geht und auch die Pflege gewisser sozialer Kontakte erlaubt. Sie gehen damit über das bundesverfassungsrechtlich garantierte Minimum hinaus.
d) Vorliegend haben die kantonalen Behörden ihrem Steuerentscheid das betreibungsrechtliche Existenzminimum zugrundegelegt. Das Verwaltungsgericht hat auf die SKöF-Richtlinien abgestellt und auf dieser Basis erwogen, der geschuldete Steuerbetrag von monatlich Fr. 24.50 erscheine nicht als unzulässiger Eingriff in das grundrechtsgeschützte Existenzminimum. Die Beschwerdeführerin bestreitet in der staatsrechtlichen Beschwerde die zahlenmässigen Grundlagen nicht im Detail, sondern führt bloss an, dass ihre finanziellen Verhältnisse mit einem Haushaltungsgeld von Fr. 670.-- und einem freien Betrag von Fr. 150.-- monatlich äusserst knapp seien. Indessen handelt es sich bei diesen Zahlen um die Ansätze gemäss SKöF-Richtlinien. Auch wenn von dieser Summe der monatlich geschuldete Steuerbetrag von Fr. 24.50 abgezogen wird, kann jedenfalls nicht davon gesprochen werden, dass dadurch der unmittelbar grundrechtlich geschützte Anspruch auf Existenzsicherung angetastet würde.
5. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rechtsgleichheit.
a) Die Einkünfte aufgrund der Bundesgesetzgebung über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung sind von Bundesrechts wegen steuerbefreit (Art. 7 Abs. 4 lit. k des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, StHG; SR 642.14; vgl. Art. 21 lit. e des st. gallischen Steuergesetzes). Wie die Beschwerdeführerin richtig ausführt, kann das zur Folge haben, dass die Steuerbelastung trotz gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit unterschiedlich sein kann, je nach dem, ein wie grosser Anteil des Einkommens aus Ergänzungsleistungen resultiert. Es trifft zu, dass die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung - Steuerbefreiung der Einkünfte, soweit sie gesamthaft das anrechenbare Einkommen gemäss Ergänzungsleistungsgesetzgebung nicht erreichen - diese Ungleichheit vermeiden könnte. Das allein bedeutet jedoch noch nicht, dass einzig diese Lösung verfassungskonform wäre. Das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verlangt auch im horizontalen Verhältnis nicht eine absolut gleiche Besteuerung bei gesamthaft gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, da auch hier die Vergleichbarkeit beschränkt ist und sich der Verfassungsrichter bei der Überprüfung der unvermeidlich nicht vollkommenen gesetzlichen Regelung eine gewisse Zurückhaltung auferlegen muss, läuft er doch stets Gefahr, neue Ungleichheiten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf zwei Kategorien von Steuerpflichtigen Gleichheit erzielen will (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333 f.).
b) Das schweizerische Steuerrecht kennt zahlreiche Vermögenszugänge, die ganz oder teilweise steuerbefreit sind, so zum Beispiel Vermögensgewinne auf beweglichem Privatvermögen (Art. 7 Abs. 4 lit. a/b StHG) oder die aus öffentlichen oder privaten Mitteln geleisteten Unterstützungen (Art. 7 Abs. 4 lit. f StHG). Dies hat zur Folge, dass Personen, deren Einkünfte auf derartigen Vermögenszugängen beruhen, weniger Steuern bezahlen als Personen, die ihre Einkünfte ausschliesslich in Form von steuerbarem Einkommen erzielen, auch wenn beide über gleich hohe Einkünfte verfügen. Diese unterschiedliche Belastung ergibt sich zwangsläufig in einem System, welches für die Steuerbefreiung ganz oder teilweise auf die Herkunft der Vermögenszugänge abstellt. Dieses System ist als solches vom Bundesgesetzgeber vorgesehen (Art. 7 StHG) und demnach für das Bundesgericht massgebend (Art. 113 Abs. 3 BV). Wenn der Bundesgesetzgeber festgelegt hat, dass die Einkünfte aufgrund der Gesetzgebung über die Ergänzungsleistungen steuerfrei sind, so kann deshalb daraus nicht gefolgert werden, dass alle andern Einkünfte bis zur Höhe des Ergänzungsleistungsanspruchs ebenfalls steuerbefreit sein müssten (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. Y. vom 28. September 1995, E. 2). Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung, auf die Besteuerung der AHV- bzw. IV-Rente bei Ergänzungsleistungsbezügern zu verzichten, hätte wiederum eine Ungleichbehandlung zur Folge gegenüber Personen, die ein gleich hohes Einkommen aus Erwerbstätigkeit oder aus anderen steuerbaren Vermögenszugängen erzielen. | de | Diritto a un'esenzione fiscale corrispondente al diritto a condizioni minime di esistenza? Imposizione in base alla capacità contributiva; parità di trattamento nel diritto fiscale. Art. 4 Cost.; art. 11 cpv. 1 del Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali; art. 7 cpv. 4 lett. k della legge federale sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni, del 14 dicembre 1990 (LAID). L'art. 11 cpv. 1 del Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali non conferisce alcun diritto soggettivo al singolo (consid. 2a).
Diritto ad un'esenzione fiscale corrispondente al diritto costituzionale federale a condizioni minime di esistenza? (consid. 2b e 3).
In concreto il diritto a condizioni minime di esistenza non è stato ad ogni modo leso (consid. 4).
Il principio della parità di trattamento non conferisce alcun diritto ad un'esenzione fiscale di redditi fino a concorrenza dei proventi (esenti dall'imposta in conformità all'art. 7 cpv. 4 lett. k LAID) ricevuti in virtù della legislazione federale sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (consid. 5). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-101%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 110
Une poursuite pénale est actuellement en cours devant le Tribunal des mineurs du canton de Vaud contre L., dont le défenseur est Me D., avocat à Neuchâtel, autorisé à pratiquer dans le canton de Vaud par une décision du Tribunal cantonal du 22 juillet 1992.
Le 13 décembre 1995, Me D. a demandé la communication du dossier à son étude, pour consultation. Cette demande faisait suite à un échange de correspondance dans lequel l'avocat faisait valoir son droit de bénéficier, pour la consultation du dossier, des mêmes facilités que les avocats vaudois, à quoi la Présidente du Tribunal des mineurs répondait que "le juge a la faculté de communiquer le dossier à un avocat pour quelques jours, sans qu'il en résulte un droit pour le conseil", et que "la communication du dossier hors du canton n'est pas envisageable". La requête de Me D. fut ainsi rejetée par décision du 18 décembre 1995; afin que le défenseur n'eût pas à se déplacer jusqu'au siège du Tribunal des mineurs à Lausanne, il fut seulement autorisé à prendre connaissance du dossier dans les locaux de l'office du juge d'instruction de l'arrondissement du Nord vaudois à Yverdon.
Agissant en son propre nom, pour le prévenu L. et pour la mère et représentante légale de ce dernier, dame M., Me D. a déféré cette décision à la Chambre supérieure du Tribunal des mineurs. Statuant le 24 janvier 1996, celle-ci a rejeté le recours pour les motifs déjà retenus par le magistrat intimé.
Les recourants, représentés par un autre avocat, ont saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public tendant à l'annulation de l'arrêt du 24 janvier 1996. Ils le tiennent pour incompatible avec la libre circulation des personnes exerçant une profession libérale, en l'occurrence la profession d'avocat, garantie par les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst.; ils considèrent aussi cet arrêt comme contraire aux garanties offertes au prévenu par les art. 6 par. 3 let. b CEDH, 14 CEDH et 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2; ci-après le Pacte international ou Pacte ONU II), ainsi qu'à l'art. 4 Cst.
L'arrêt attaqué est fondé sur l'art. 100 al. 2 CPP/VD, qui dispose que l'avocat d'une partie a le droit de faire prendre copie du dossier au lieu fixé par le juge. A l'appui de sa réponse au recours de droit public, la juridiction intimée s'est référée à une directive du Juge d'instruction cantonal concernant cette disposition. Il en ressort qu'un dossier peut être envoyé à l'étude d'un avocat, "pour autant que ce dernier ait une étude dans le canton de Vaud", afin de garantir "l'intégrité du dossier" et parce que l'ordre des avocats vaudois est en mesure de faire respecter la discipline. Un envoi du dossier hors du canton est en revanche rigoureusement exclu. Approuvée par la section compétente du Tribunal cantonal, cette directive doit être appliquée par tous les juges d'instruction et, par lettre du 20 février 1996, le Juge d'instruction cantonal a souhaité que le Tribunal des mineurs adopte une politique analogue, "pour (...) continuer à faciliter le travail des avocats".
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) En vertu de l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre une décision finale; il n'est recevable contre une décision incidente que lorsque celle-ci cause à l'intéressé un préjudice irréparable. Cette disposition n'est cependant pas applicable aux recours dénonçant, outre une violation de l'art. 4 Cst., la violation d'autres droits constitutionnels, lorsque ceux-ci ont une portée indépendante et que les griefs tirés de ces droits ne sont pas manifestement irrecevables ou mal fondés (ATF 117 Ia 247 consid. 2, ATF 116 Ia 181 consid. 3, ATF 115 Ia 311 consid. 2b).
b) Selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert seulement à la personne atteinte par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés (ATF 118 Ia 51 consid. 3; ATF 117 Ia 93 consid. 2).
Exerçant la profession d'avocat, Me D. a qualité pour invoquer les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. Le prononcé attaqué se rapporte directement à la défense de son client L., de sorte que ce dernier est personnellement lésé et est lui aussi autorisé à invoquer ces dispositions (ATF 105 Ia 67 consid. 1b); de surcroît, à titre de prévenu dans la cause pénale, L. a qualité pour invoquer les art. 6 et 14 CEDH et 14 Pacte ONU II, ainsi que pour se plaindre d'une application arbitraire des dispositions cantonales concernant l'accès au dossier.
Dame M. est lésée dans les droits procéduraux que le droit cantonal confère personnellement au représentant légal du prévenu mineur, tels que le droit d'être entendu et d'exercer des recours indépendamment de son pouvoir de représentation (cf. art. 42 al. 1, 55 let. a, 57 let. a de la loi vaudoise sur la juridiction pénale des mineurs, du 26 novembre 1973; PATRICK ZWEIFEL, La procédure et le droit applicables aux mineurs dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1960, p. 37 et ss, 128; GIUSEP NAY, Das Jugendstrafverfahren im bündnerischen Recht, thèse, Zurich 1975, p. 121/122); elle a dès lors elle aussi qualité pour agir.
2. a) L'art. 4 Cst. garantit à toute personne le droit d'être entendue avant qu'une décision ne soit prise à son détriment. Il protège d'abord l'intéressé contre une application arbitraire des règles cantonales relatives au droit d'être entendu; en outre, lorsque celles-ci n'offrent pas une protection plus étendue, les règles déduites directement de l'art. 4 Cst. constituent une garantie minimale (ATF 121 I 54 consid. 2a, 230 consid. 2b). L'intéressé doit notamment avoir la possibilité de prendre connaissance des pièces du dossier, de faire administrer des preuves sur des faits importants pour la décision envisagée, de participer à l'administration de l'ensemble des preuves et de faire valoir ses arguments (ATF 120 Ia 379 consid. 3b, ATF 119 Ia 260 consid. 6a, ATF 119 Ib 12 consid. 4).
b) Selon la jurisprudence, l'accès au dossier ne comprend, en règle générale, que le droit de consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes (ATF 115 Ia 293 p. 302/303, ATF 112 Ia 377 consid. 2b) et, pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration, de faire des photocopies (ATF 117 Ia 424 consid. 28, ATF 116 Ia 325 consid. 3d/aa).
En pratique, les personnes représentées par un avocat bénéficient couramment de facilités plus étendues, adaptées aux besoins professionnels de ces mandataires et à la confiance que justifie leur statut (ATF 108 Ia 8 consid. 3): les pièces sont simplement envoyées à l'étude de l'avocat, cela même si le droit de procédure applicable, fédéral ou cantonal, ne le prévoit pas expressément. Cette solution est notamment admise par le Juge d'instruction cantonal vaudois, selon sa directive concernant l'art. 100 al. 2 CPP/VD, à l'égard des membres de l'ordre des avocats vaudois; elle est aussi pratiquée par la chancellerie du Tribunal fédéral à l'égard des avocats admis au barreau d'un canton.
Le Tribunal fédéral a envisagé que l'envoi des documents à l'avocat mandaté soit considéré comme une modalité essentielle de l'accès au dossier, garantie par l'art. 4 Cst., compte tenu du statut de l'avocat et des nécessités d'une défense efficace des justiciables (ATF 120 IV 242 consid. 2c; voir commentaire de ANDREAS KLEY-STRULLER in PJA 1994 p. 1476 ch. 7). Il n'est pas nécessaire de statuer sur cette question dans la présente affaire. En effet, le refus d'envoyer le dossier à l'avocat établi dans un autre canton, alors qu'un confrère établi dans le canton du siège de la juridiction pourrait l'obtenir, se révèle de toute façon inadmissible en raison de son caractère discriminatoire, cela tant au regard des droits constitutionnels du prévenu que de ceux de l'avocat.
3. a) Aux termes de l'art. 6 par. 3 let. b CEDH (sur ce point identique à l'art. 14 par. 3 let. b Pacte ONU II), toute personne accusée d'une infraction doit disposer notamment "du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense"; dans sa jurisprudence, la Cour européenne des droits de l'homme a souligné que l'accès de l'avocat au dossier fait partie de ces "facilités nécessaires", mais elle n'a pas considéré comme incompatible avec les droits de la défense le fait que l'accusé lui-même n'ait pas pu compulser personnellement le dossier (arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme dans les causes Kamasinski, du 19 décembre 1989, Série A no 168, p. 39, par. 87 et 88, et Kremzow, du 21 septembre 1993, Série A no 268 B, p. 42, par. 51 et 52). De manière générale, l'art. 6 par. 3 let. b CEDH est tenu pour respecté si l'accusé "a la possibilité d'organiser sa défense de manière appropriée et sans restriction quant à la possibilité de présenter au juge tous les moyens de défense pertinents, et par là même d'influencer l'issue de la procédure" (avis de la Commission européenne des droits de l'homme du 12 juillet 1984 dans l'affaire Can, Série A no 96, p. 13 ss, p. 17 par. 53; voir également VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, p. 486 ch. 585).
b) La Commission européenne des droits de l'homme a admis, au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH, qu'un avocat établi à Bellinzone, mandaté dans une affaire vaudoise, ne puisse pas obtenir que le dossier de l'affaire soit communiqué à son étude et qu'il doive le consulter dans les locaux du Département tessinois de l'intérieur. Elle a relevé qu'il n'était pas démontré, ni même allégué, que cette manière de communiquer le dossier ait empêché la personne concernée de défendre pleinement sa cause devant le Tribunal fédéral (décision du 2 mars 1994, déclarant irrecevable la requête no 18014/91, Lina Champrenaud c. Suisse; JAAC 1994, no 101, p. 722 ss, p. 724).
c) Dans la présente affaire, l'autorité vaudoise intimée n'a toutefois même pas autorisé la consultation du dossier de l'affaire auprès d'une autorité de la ville de Neuchâtel, lieu d'établissement de l'avocat, ni prétendu que, si un avocat du canton de Vaud avait été mandaté, elle l'eût obligé à consulter le dossier auprès d'une autorité de ce canton. La pratique cantonale critiquée est donc clairement discriminatoire et viole tant l'art. 4 Cst. que l'art. 6 par. 3 let. b CEDH en liaison avec l'art. 14 CEDH; elle viole en outre l'art. 14 par. 1 1ère phrase Pacte ONU II ("Tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de justice") et l'art. 14 par. 3 let. b Pacte ONU II en liaison avec l'art. 2 par. 1 et l'art 26 Pacte ONU II. En effet, dans leur domaine propre, et en dépit de quelques nuances rédactionnelles, ces diverses garanties de procédure ont une portée équivalente (ATF 118 Ia 341 p. 351 consid. 4a; voir aussi ATF ATF 120 Ib 142 consid. 4b/bb; cf. également MANFRED NOWAK, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll [CCPR-Kommentar], Kehl am Rhein 1989, p. 46 ss, ch. 31-34; p. 251 ss, ch. 5-8; p. 269 ss, ch. 42; p. 499 ss; GIORGIO MALINVERNI, Les Pactes et la protection des droits de l'homme dans le cadre européen, in La Suisse et les Pactes des Nations unies relatifs aux droits de l'homme, Bâle 1991, p. 50 ch. 4; Observation générale no 18 adoptée le 9 novembre 1989 par le Comité des droits de l'homme, ibidem p. 176; CLAUDE ROUILLER, Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, in RDS 111/1992 I p. 115/116).
d) Certes, l'art. 4 Cst. n'empêche en principe pas les cantons de traiter différemment, d'une part, les avocats établis dans un canton ou autorisés à y exercer de façon permanente, et, d'autre part, les avocats établis dans un autre canton. Traditionnellement, un traitement différent peut se justifier par l'autonomie d'organisation des cantons au sein de la Confédération, par la nécessité d'une maîtrise du droit cantonal pour la défense efficace des justiciables dans des affaires complexes, par les coûts généralement plus élevés entraînés par le recours à un avocat établi hors du canton, en raison notamment des déplacements, ainsi que par la nécessaire surveillance des avocats par les autorités étatiques ou par les organisations professionnelles du canton où ils sont établis (ATF 60 I 12 consid. 2; voir aussi ATF 113 Ia 69 consid. 5c, ATF 95 I 409 consid. 5).
En l'espèce toutefois, le refus d'envoyer le dossier à l'extérieur du canton de Vaud est clairement disproportionné au regard du but prétendument visé (maintien du dossier en bon état et respect des conditions posées par l'ordre des avocats vaudois). L'autorité intimée elle-même reconnaît que l'affaire ne présente aucune complexité. On ne saurait admettre avec elle, de façon toute générale, que "l'envoi systématique de dossiers hors du canton représenterait une entrave évidente à l'instruction des affaires". Dans une affaire simple relevant de la compétence d'un tribunal des mineurs, le choix d'un défenseur externe au canton, mais bénéficiant d'une relation de confiance avec l'accusé, représente un avantage objectif non négligeable. L'autorité intimée se devait donc de faciliter et d'accélérer le déroulement de la procédure - en contribuant ainsi à en réduire les coûts - par l'envoi du dossier de l'affaire à l'étude de l'avocat établi hors du canton.
L'argument tiré du respect des règles disciplinaires de l'ordre des avocats vaudois n'est pas non plus déterminant. On peut, de manière générale, présumer que les avocats régulièrement inscrits au barreau d'un canton présentent, en matière de déontologie, des garanties équivalentes, attachées à la délivrance du brevet de capacité cantonal; cette présomption vaut a fortiori pour les avocats bénéficiant d'une autorisation permanente de plaider dans le canton d'accueil. L'autorité intimée ne prétend pas que Me D. ait violé les obligations que comporte l'autorisation générale de plaider dans le canton de Vaud. Le refus d'envoyer le dossier de l'affaire à l'étude de cet avocat constitue donc une violation manifeste du principe de la proportionnalité; il viole également l'art. 6 CEDH, car en matière d'accès à la justice et aux tribunaux, "un obstacle de fait [en l'occurrence, les coûts supplémentaires liés au déplacement de l'avocat] peut enfreindre la Convention à l'égal d'un obstacle juridique" (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme dans la cause Airey, du 9 octobre 1979, Série A no 32, par. 25).
e) La mesure contestée apparaît également anachronique au regard du concordat de 1992 sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale (RS 351.71), auquel les cantons de Vaud et de Neuchâtel ont adhéré. Dans le but de lutter plus efficacement contre la criminalité, les cantons concordataires favorisent la coopération intercantonale en donnant aux autorités judiciaires la compétence d'accomplir, selon leur propre droit de procédure, des actes dans un autre canton, en dérogeant ainsi au principe de la territorialité inscrit à l'art. 355 al. 2 CP (voir GÉRARD PIQUEREZ, Le concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, Revue fribourgeoise de jurisprudence 3/1994 p. 1-31). Les facilités reconnues par les cantons concordataires aux autorités d'instruction et de répression, notamment en ce qui concerne les notifications postales directes (art. 7 du concordat) et la correspondance directe (art. 15), doivent aujourd'hui avoir comme corollaire la reconnaissance de commodités analogues dans les communications officielles entre ces autorités et les avocats appelés à assister des justiciables devant les juridictions d'un canton autre que celui où ils sont établis. Si ces avocats, membres d'un barreau cantonal, sont dûment mandatés, ils bénéficient en principe du droit de recevoir par la voie postale le dossier à leur étude hors du canton, à tout le moins lorsque ce droit est reconnu aux avocats ayant une étude dans le canton où se déroule la procédure. Ce droit peut être déduit de l'art. 4 Cst., de l'art. 6 par. 3 let. b CEDH en liaison avec l'art. 14 CEDH et de l'art. 14 Pacte ONU II; il se déduit également de l'art. 60 Cst. qui prévoit, de manière plus spécifique, le droit des "citoyens des autres Etats confédérés" - par quoi il faut entendre, aujourd'hui, les justiciables de ces cantons - d'être traités de manière non discriminatoire "pour tout ce qui concerne les voies juridiques". On peut en effet admettre que l'art. 60 Cst. consacre, dans les rapports intercantonaux, un droit de non-discrimination procédurale analogue à celui qui existe aujourd'hui entre Etats membres de l'Union européenne par l'effet du droit communautaire (OLIVIER JACOT-GUILLARMOD, Le juge suisse face au droit européen, RDS 112/1993 II p. 227 et ss, 468, 500 et 503). L'arrêt attaqué se révèle ainsi contraire aux dispositions constitutionnelles et conventionnelles précitées.
4. a) Les recourants soutiennent que l'arrêt attaqué viole de surcroît les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. La profession d'avocat est une activité lucrative privée dont le libre exercice, sur tout le territoire de la Confédération, est garanti par l'art. 31 Cst. (ATF 119 Ia 41 consid. 4a, ATF 112 Ia 318 consid. 2a). Elle fait partie des professions libérales pour lesquelles les cantons ont la faculté d'exiger, sur la base de l'art. 33 al. 1 Cst., une preuve de capacité de la part des personnes qui veulent l'exercer. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi fédérale prévue par l'art. 33 al. 2 Cst. (voir à ce propos l'esquisse d'une loi-cadre fédérale sur la libre circulation des avocats, du 22 avril 1993, élaborée par la Commission "Reconnaissance des brevets d'avocats" de la Fédération suisse des avocats, Bulletin de la FSA 147/1993, p. 11-13), les certificats de capacité délivrés par chaque canton doivent être reconnus dans toute la Suisse en vertu de la clause de libre passage énoncée à l'art. 5 Disp. trans. Cst.
b) Le Tribunal fédéral a, depuis longtemps, jugé que la portée de l'art. 5 Disp. trans. Cst. ne se limite pas à la seule reconnaissance des certificats de capacité. Selon la jurisprudence, cette disposition garantit d'une façon générale la libre circulation intercantonale des avocats: elle impose l'égalité, dans et devant la législation de chaque canton, de tous les avocats établis en Suisse et détenteurs d'un certificat de capacité. Une procédure d'autorisation - générale ou limitée à une affaire déterminée, selon le choix du requérant (ATF 89 I 366 consid. 2) - peut certes être instituée pour les avocats externes au canton, mais l'art. 5 Disp. trans. Cst. interdit toute condition ou charge discriminatoire qui aurait pour effet d'empêcher - ou de rendre excessivement difficile - l'accès de ces avocats aux tribunaux du canton d'accueil (ATF 39 I 48 p. 51/52, ATF 65 I 4 p. 6/7, ATF 67 I 192 p. 199; voir aussi ATF 119 Ia 35 consid. 1). Il est ainsi inadmissible d'exiger d'un avocat externe qu'il se constitue un domicile professionnel dans le canton d'accueil (ATF 39 I 48, ATF 65 I 4, ATF 80 I 146); de même, l'avocat externe souhaitant occuper seulement dans une cause déterminée ne peut pas être contraint de fournir des sûretés importantes (ATF 42 I 277), ni d'accepter des mandats d'avocat d'office (ATF 67 I 332). S'il a assumé un tel mandat, il peut exiger des indemnités calculées de la même façon que celles versées en pareil cas à un avocat établi dans le canton (ATF 89 I 366).
c) La liberté économique reconnue à l'avocat par l'art. 31 Cst. interdit toute discrimination, du type de celle qui est dénoncée dans la présente affaire, fondée sur le domicile de la personne qui offre ses services. Il convient en effet de ne pas sous-estimer les incidences économiques des règles de procédure cantonales et des réglementations professionnelles qui ont sinon pour but, du moins comme effet de consacrer un "compartimentage cantonal" empêchant l'ouverture des marchés (PIERRE TERCIER, Les avocats et la concurrence, Bulletin de la Fédération suisse des avocats 1996, p. 4 ss, p. 6-7). Sauf motif impérieux d'intérêt public, non démontré en l'espèce, constitue une restriction inadmissible à la liberté du commerce et de l'industrie le fait pour un avocat établi dans un canton (canton d'établissement), effectuant une libre prestation de service intercantonale en plaidant devant les tribunaux d'un autre canton (canton d'accueil), de devoir consulter le dossier de l'affaire sur le territoire du canton d'accueil, lorsque les avocats établis dans ce dernier canton peuvent recevoir le dossier à leur domicile professionnel. Même en l'absence de la loi fédérale prévue par l'art. 33 al. 2 Cst., l'effet utile des art. 31, 60 et 5 Disp. trans. Cst. exige que les avocats régulièrement inscrits au barreau d'un canton puissent librement et sans discrimination fournir des services dans d'autres cantons (sur l'ensemble de ces questions, voir FRITZ ROTHENBÜHLER, Freizügigkeit für Anwälte - Grundzüge des schweizerischen und europäischen Anwaltsrechts unter besonderer Berücksichtigung der Freizügigkeit, thèse Fribourg, Berne 1995, p. 69-71 et p. 221-258; DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle: de la nécessité de passer du XIXe siècle au XXIe siècle, RDS 115/1996 II p. 395 ss, p. 438-453).
d) Ce constat s'impose d'autant plus à l'approche de l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1996, de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02) qui a pour but de favoriser la libre prestation intercantonale des services dans toutes les activités économiques privées (message du Conseil fédéral du 23 novembre 1994; FF 1995 I 1193). Cette loi prévoit, à son art. 3, que la liberté d'accès au marché d'autres cantons ne peut être restreinte, en fonction des prescriptions applicables au lieu de destination, que si ces restrictions s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux et répondent à la préservation d'intérêts publics prépondérants et au principe de la proportionnalité. Selon l'alinéa 4 de cette disposition, ces restrictions ne doivent de surcroît en aucun cas constituer un obstacle déguisé aux échanges, destiné à favoriser les intérêts économiques locaux (voir THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Das neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt, PJA 1995, p. 1582-1590). Cette nouvelle loi favorisera la mise en oeuvre effective de la liberté économique garantie par l'art. 31 Cst. Toutefois, aujourd'hui déjà, l'art. 31 al. 1 Cst. comporte le droit d'exercer librement une activité lucrative hors du canton de domicile, en accédant au marché d'un autre canton (ATF 87 I 451 p. 456; KLAUS VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Berne 1995, p. 66 ch. 26; ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Berne 1993, vol. I p. 122 ch. 310). Selon la jurisprudence, les distinctions fondées sur le domicile ne pourraient être compatibles avec la Constitution que dans les cas exceptionnels où elles se révéleraient indispensables en raison de circonstances particulières, dont aucun exemple n'apparaît dans les affaires soumises jusqu'ici au Tribunal fédéral (ATF 106 Ia 126 consid. 2b; voir aussi ATF 116 Ia 355). L'éventualité de telles circonstances ayant été envisagée aussi dans le cas de professions libérales (ATF 42 I 277 p. 279/280, ATF 67 I 192 p. 200), le régime de ces professions n'est à cet égard pas différent de celui des autres activités lucratives.
L'arrêt attaqué doit ainsi être annulé aussi pour violation des art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. | fr | Ungleichbehandlung eines ausserkantonalen Anwalts: Weigerung, dem ausserkantonalen, in Neuenburg niedergelassenen Anwalt die Akten des Strafverfahrens zuzustellen, während diese Verfahrenserleichterung den Waadtländer Anwälten zugestanden wird. Beschwerdelegitimation des Anwalts, des minderjährigen Angeschuldigten sowie seines gesetzlichen Vertreters (E. 1b).
Ist die Zustellung der Strafakten an den Verteidiger eine wesentliche Modalität der Gewährung des Rechts auf Akteneinsicht, die grundsätzlich durch Art. 4 BV garantiert wird (E. 2)?
Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich eine unzulässige Ungleichbehandlung bei der Ausübung der Verteidigerrechte; er verletzt somit auch Art. 6 Ziff. 3 lit. b EMRK in Verbindung mit Art. 14 EMRK, Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II, Art. 14 Ziff. 3 lit. b UNO-Pakt II in Verbindung mit Art. 2 Ziff. 1 UNO-Pakt II (E. 3a-c) und, unter den hier gegebenen Umständen, Art. 4 BV (E. 3d).
Tragweite des Konkordats über die Rechtshilfe und die interkantonale Zusammenarbeit in Strafsachen; Anspruch auf verfahrensrechtliche Gleichbehandlung gemäss Art. 60 BV (E. 3e).
Mit dem angefochtenen Entscheid werden überdies Ansprüche verletzt, die einem Anwalt nach Art. 31 BV und Art. 5 ÜbBest. BV zustehen (E. 4). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-109%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 110
Une poursuite pénale est actuellement en cours devant le Tribunal des mineurs du canton de Vaud contre L., dont le défenseur est Me D., avocat à Neuchâtel, autorisé à pratiquer dans le canton de Vaud par une décision du Tribunal cantonal du 22 juillet 1992.
Le 13 décembre 1995, Me D. a demandé la communication du dossier à son étude, pour consultation. Cette demande faisait suite à un échange de correspondance dans lequel l'avocat faisait valoir son droit de bénéficier, pour la consultation du dossier, des mêmes facilités que les avocats vaudois, à quoi la Présidente du Tribunal des mineurs répondait que "le juge a la faculté de communiquer le dossier à un avocat pour quelques jours, sans qu'il en résulte un droit pour le conseil", et que "la communication du dossier hors du canton n'est pas envisageable". La requête de Me D. fut ainsi rejetée par décision du 18 décembre 1995; afin que le défenseur n'eût pas à se déplacer jusqu'au siège du Tribunal des mineurs à Lausanne, il fut seulement autorisé à prendre connaissance du dossier dans les locaux de l'office du juge d'instruction de l'arrondissement du Nord vaudois à Yverdon.
Agissant en son propre nom, pour le prévenu L. et pour la mère et représentante légale de ce dernier, dame M., Me D. a déféré cette décision à la Chambre supérieure du Tribunal des mineurs. Statuant le 24 janvier 1996, celle-ci a rejeté le recours pour les motifs déjà retenus par le magistrat intimé.
Les recourants, représentés par un autre avocat, ont saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public tendant à l'annulation de l'arrêt du 24 janvier 1996. Ils le tiennent pour incompatible avec la libre circulation des personnes exerçant une profession libérale, en l'occurrence la profession d'avocat, garantie par les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst.; ils considèrent aussi cet arrêt comme contraire aux garanties offertes au prévenu par les art. 6 par. 3 let. b CEDH, 14 CEDH et 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2; ci-après le Pacte international ou Pacte ONU II), ainsi qu'à l'art. 4 Cst.
L'arrêt attaqué est fondé sur l'art. 100 al. 2 CPP/VD, qui dispose que l'avocat d'une partie a le droit de faire prendre copie du dossier au lieu fixé par le juge. A l'appui de sa réponse au recours de droit public, la juridiction intimée s'est référée à une directive du Juge d'instruction cantonal concernant cette disposition. Il en ressort qu'un dossier peut être envoyé à l'étude d'un avocat, "pour autant que ce dernier ait une étude dans le canton de Vaud", afin de garantir "l'intégrité du dossier" et parce que l'ordre des avocats vaudois est en mesure de faire respecter la discipline. Un envoi du dossier hors du canton est en revanche rigoureusement exclu. Approuvée par la section compétente du Tribunal cantonal, cette directive doit être appliquée par tous les juges d'instruction et, par lettre du 20 février 1996, le Juge d'instruction cantonal a souhaité que le Tribunal des mineurs adopte une politique analogue, "pour (...) continuer à faciliter le travail des avocats".
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) En vertu de l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre une décision finale; il n'est recevable contre une décision incidente que lorsque celle-ci cause à l'intéressé un préjudice irréparable. Cette disposition n'est cependant pas applicable aux recours dénonçant, outre une violation de l'art. 4 Cst., la violation d'autres droits constitutionnels, lorsque ceux-ci ont une portée indépendante et que les griefs tirés de ces droits ne sont pas manifestement irrecevables ou mal fondés (ATF 117 Ia 247 consid. 2, ATF 116 Ia 181 consid. 3, ATF 115 Ia 311 consid. 2b).
b) Selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert seulement à la personne atteinte par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés (ATF 118 Ia 51 consid. 3; ATF 117 Ia 93 consid. 2).
Exerçant la profession d'avocat, Me D. a qualité pour invoquer les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. Le prononcé attaqué se rapporte directement à la défense de son client L., de sorte que ce dernier est personnellement lésé et est lui aussi autorisé à invoquer ces dispositions (ATF 105 Ia 67 consid. 1b); de surcroît, à titre de prévenu dans la cause pénale, L. a qualité pour invoquer les art. 6 et 14 CEDH et 14 Pacte ONU II, ainsi que pour se plaindre d'une application arbitraire des dispositions cantonales concernant l'accès au dossier.
Dame M. est lésée dans les droits procéduraux que le droit cantonal confère personnellement au représentant légal du prévenu mineur, tels que le droit d'être entendu et d'exercer des recours indépendamment de son pouvoir de représentation (cf. art. 42 al. 1, 55 let. a, 57 let. a de la loi vaudoise sur la juridiction pénale des mineurs, du 26 novembre 1973; PATRICK ZWEIFEL, La procédure et le droit applicables aux mineurs dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1960, p. 37 et ss, 128; GIUSEP NAY, Das Jugendstrafverfahren im bündnerischen Recht, thèse, Zurich 1975, p. 121/122); elle a dès lors elle aussi qualité pour agir.
2. a) L'art. 4 Cst. garantit à toute personne le droit d'être entendue avant qu'une décision ne soit prise à son détriment. Il protège d'abord l'intéressé contre une application arbitraire des règles cantonales relatives au droit d'être entendu; en outre, lorsque celles-ci n'offrent pas une protection plus étendue, les règles déduites directement de l'art. 4 Cst. constituent une garantie minimale (ATF 121 I 54 consid. 2a, 230 consid. 2b). L'intéressé doit notamment avoir la possibilité de prendre connaissance des pièces du dossier, de faire administrer des preuves sur des faits importants pour la décision envisagée, de participer à l'administration de l'ensemble des preuves et de faire valoir ses arguments (ATF 120 Ia 379 consid. 3b, ATF 119 Ia 260 consid. 6a, ATF 119 Ib 12 consid. 4).
b) Selon la jurisprudence, l'accès au dossier ne comprend, en règle générale, que le droit de consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes (ATF 115 Ia 293 p. 302/303, ATF 112 Ia 377 consid. 2b) et, pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration, de faire des photocopies (ATF 117 Ia 424 consid. 28, ATF 116 Ia 325 consid. 3d/aa).
En pratique, les personnes représentées par un avocat bénéficient couramment de facilités plus étendues, adaptées aux besoins professionnels de ces mandataires et à la confiance que justifie leur statut (ATF 108 Ia 8 consid. 3): les pièces sont simplement envoyées à l'étude de l'avocat, cela même si le droit de procédure applicable, fédéral ou cantonal, ne le prévoit pas expressément. Cette solution est notamment admise par le Juge d'instruction cantonal vaudois, selon sa directive concernant l'art. 100 al. 2 CPP/VD, à l'égard des membres de l'ordre des avocats vaudois; elle est aussi pratiquée par la chancellerie du Tribunal fédéral à l'égard des avocats admis au barreau d'un canton.
Le Tribunal fédéral a envisagé que l'envoi des documents à l'avocat mandaté soit considéré comme une modalité essentielle de l'accès au dossier, garantie par l'art. 4 Cst., compte tenu du statut de l'avocat et des nécessités d'une défense efficace des justiciables (ATF 120 IV 242 consid. 2c; voir commentaire de ANDREAS KLEY-STRULLER in PJA 1994 p. 1476 ch. 7). Il n'est pas nécessaire de statuer sur cette question dans la présente affaire. En effet, le refus d'envoyer le dossier à l'avocat établi dans un autre canton, alors qu'un confrère établi dans le canton du siège de la juridiction pourrait l'obtenir, se révèle de toute façon inadmissible en raison de son caractère discriminatoire, cela tant au regard des droits constitutionnels du prévenu que de ceux de l'avocat.
3. a) Aux termes de l'art. 6 par. 3 let. b CEDH (sur ce point identique à l'art. 14 par. 3 let. b Pacte ONU II), toute personne accusée d'une infraction doit disposer notamment "du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense"; dans sa jurisprudence, la Cour européenne des droits de l'homme a souligné que l'accès de l'avocat au dossier fait partie de ces "facilités nécessaires", mais elle n'a pas considéré comme incompatible avec les droits de la défense le fait que l'accusé lui-même n'ait pas pu compulser personnellement le dossier (arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme dans les causes Kamasinski, du 19 décembre 1989, Série A no 168, p. 39, par. 87 et 88, et Kremzow, du 21 septembre 1993, Série A no 268 B, p. 42, par. 51 et 52). De manière générale, l'art. 6 par. 3 let. b CEDH est tenu pour respecté si l'accusé "a la possibilité d'organiser sa défense de manière appropriée et sans restriction quant à la possibilité de présenter au juge tous les moyens de défense pertinents, et par là même d'influencer l'issue de la procédure" (avis de la Commission européenne des droits de l'homme du 12 juillet 1984 dans l'affaire Can, Série A no 96, p. 13 ss, p. 17 par. 53; voir également VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, p. 486 ch. 585).
b) La Commission européenne des droits de l'homme a admis, au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH, qu'un avocat établi à Bellinzone, mandaté dans une affaire vaudoise, ne puisse pas obtenir que le dossier de l'affaire soit communiqué à son étude et qu'il doive le consulter dans les locaux du Département tessinois de l'intérieur. Elle a relevé qu'il n'était pas démontré, ni même allégué, que cette manière de communiquer le dossier ait empêché la personne concernée de défendre pleinement sa cause devant le Tribunal fédéral (décision du 2 mars 1994, déclarant irrecevable la requête no 18014/91, Lina Champrenaud c. Suisse; JAAC 1994, no 101, p. 722 ss, p. 724).
c) Dans la présente affaire, l'autorité vaudoise intimée n'a toutefois même pas autorisé la consultation du dossier de l'affaire auprès d'une autorité de la ville de Neuchâtel, lieu d'établissement de l'avocat, ni prétendu que, si un avocat du canton de Vaud avait été mandaté, elle l'eût obligé à consulter le dossier auprès d'une autorité de ce canton. La pratique cantonale critiquée est donc clairement discriminatoire et viole tant l'art. 4 Cst. que l'art. 6 par. 3 let. b CEDH en liaison avec l'art. 14 CEDH; elle viole en outre l'art. 14 par. 1 1ère phrase Pacte ONU II ("Tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de justice") et l'art. 14 par. 3 let. b Pacte ONU II en liaison avec l'art. 2 par. 1 et l'art 26 Pacte ONU II. En effet, dans leur domaine propre, et en dépit de quelques nuances rédactionnelles, ces diverses garanties de procédure ont une portée équivalente (ATF 118 Ia 341 p. 351 consid. 4a; voir aussi ATF ATF 120 Ib 142 consid. 4b/bb; cf. également MANFRED NOWAK, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll [CCPR-Kommentar], Kehl am Rhein 1989, p. 46 ss, ch. 31-34; p. 251 ss, ch. 5-8; p. 269 ss, ch. 42; p. 499 ss; GIORGIO MALINVERNI, Les Pactes et la protection des droits de l'homme dans le cadre européen, in La Suisse et les Pactes des Nations unies relatifs aux droits de l'homme, Bâle 1991, p. 50 ch. 4; Observation générale no 18 adoptée le 9 novembre 1989 par le Comité des droits de l'homme, ibidem p. 176; CLAUDE ROUILLER, Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, in RDS 111/1992 I p. 115/116).
d) Certes, l'art. 4 Cst. n'empêche en principe pas les cantons de traiter différemment, d'une part, les avocats établis dans un canton ou autorisés à y exercer de façon permanente, et, d'autre part, les avocats établis dans un autre canton. Traditionnellement, un traitement différent peut se justifier par l'autonomie d'organisation des cantons au sein de la Confédération, par la nécessité d'une maîtrise du droit cantonal pour la défense efficace des justiciables dans des affaires complexes, par les coûts généralement plus élevés entraînés par le recours à un avocat établi hors du canton, en raison notamment des déplacements, ainsi que par la nécessaire surveillance des avocats par les autorités étatiques ou par les organisations professionnelles du canton où ils sont établis (ATF 60 I 12 consid. 2; voir aussi ATF 113 Ia 69 consid. 5c, ATF 95 I 409 consid. 5).
En l'espèce toutefois, le refus d'envoyer le dossier à l'extérieur du canton de Vaud est clairement disproportionné au regard du but prétendument visé (maintien du dossier en bon état et respect des conditions posées par l'ordre des avocats vaudois). L'autorité intimée elle-même reconnaît que l'affaire ne présente aucune complexité. On ne saurait admettre avec elle, de façon toute générale, que "l'envoi systématique de dossiers hors du canton représenterait une entrave évidente à l'instruction des affaires". Dans une affaire simple relevant de la compétence d'un tribunal des mineurs, le choix d'un défenseur externe au canton, mais bénéficiant d'une relation de confiance avec l'accusé, représente un avantage objectif non négligeable. L'autorité intimée se devait donc de faciliter et d'accélérer le déroulement de la procédure - en contribuant ainsi à en réduire les coûts - par l'envoi du dossier de l'affaire à l'étude de l'avocat établi hors du canton.
L'argument tiré du respect des règles disciplinaires de l'ordre des avocats vaudois n'est pas non plus déterminant. On peut, de manière générale, présumer que les avocats régulièrement inscrits au barreau d'un canton présentent, en matière de déontologie, des garanties équivalentes, attachées à la délivrance du brevet de capacité cantonal; cette présomption vaut a fortiori pour les avocats bénéficiant d'une autorisation permanente de plaider dans le canton d'accueil. L'autorité intimée ne prétend pas que Me D. ait violé les obligations que comporte l'autorisation générale de plaider dans le canton de Vaud. Le refus d'envoyer le dossier de l'affaire à l'étude de cet avocat constitue donc une violation manifeste du principe de la proportionnalité; il viole également l'art. 6 CEDH, car en matière d'accès à la justice et aux tribunaux, "un obstacle de fait [en l'occurrence, les coûts supplémentaires liés au déplacement de l'avocat] peut enfreindre la Convention à l'égal d'un obstacle juridique" (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme dans la cause Airey, du 9 octobre 1979, Série A no 32, par. 25).
e) La mesure contestée apparaît également anachronique au regard du concordat de 1992 sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale (RS 351.71), auquel les cantons de Vaud et de Neuchâtel ont adhéré. Dans le but de lutter plus efficacement contre la criminalité, les cantons concordataires favorisent la coopération intercantonale en donnant aux autorités judiciaires la compétence d'accomplir, selon leur propre droit de procédure, des actes dans un autre canton, en dérogeant ainsi au principe de la territorialité inscrit à l'art. 355 al. 2 CP (voir GÉRARD PIQUEREZ, Le concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, Revue fribourgeoise de jurisprudence 3/1994 p. 1-31). Les facilités reconnues par les cantons concordataires aux autorités d'instruction et de répression, notamment en ce qui concerne les notifications postales directes (art. 7 du concordat) et la correspondance directe (art. 15), doivent aujourd'hui avoir comme corollaire la reconnaissance de commodités analogues dans les communications officielles entre ces autorités et les avocats appelés à assister des justiciables devant les juridictions d'un canton autre que celui où ils sont établis. Si ces avocats, membres d'un barreau cantonal, sont dûment mandatés, ils bénéficient en principe du droit de recevoir par la voie postale le dossier à leur étude hors du canton, à tout le moins lorsque ce droit est reconnu aux avocats ayant une étude dans le canton où se déroule la procédure. Ce droit peut être déduit de l'art. 4 Cst., de l'art. 6 par. 3 let. b CEDH en liaison avec l'art. 14 CEDH et de l'art. 14 Pacte ONU II; il se déduit également de l'art. 60 Cst. qui prévoit, de manière plus spécifique, le droit des "citoyens des autres Etats confédérés" - par quoi il faut entendre, aujourd'hui, les justiciables de ces cantons - d'être traités de manière non discriminatoire "pour tout ce qui concerne les voies juridiques". On peut en effet admettre que l'art. 60 Cst. consacre, dans les rapports intercantonaux, un droit de non-discrimination procédurale analogue à celui qui existe aujourd'hui entre Etats membres de l'Union européenne par l'effet du droit communautaire (OLIVIER JACOT-GUILLARMOD, Le juge suisse face au droit européen, RDS 112/1993 II p. 227 et ss, 468, 500 et 503). L'arrêt attaqué se révèle ainsi contraire aux dispositions constitutionnelles et conventionnelles précitées.
4. a) Les recourants soutiennent que l'arrêt attaqué viole de surcroît les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. La profession d'avocat est une activité lucrative privée dont le libre exercice, sur tout le territoire de la Confédération, est garanti par l'art. 31 Cst. (ATF 119 Ia 41 consid. 4a, ATF 112 Ia 318 consid. 2a). Elle fait partie des professions libérales pour lesquelles les cantons ont la faculté d'exiger, sur la base de l'art. 33 al. 1 Cst., une preuve de capacité de la part des personnes qui veulent l'exercer. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi fédérale prévue par l'art. 33 al. 2 Cst. (voir à ce propos l'esquisse d'une loi-cadre fédérale sur la libre circulation des avocats, du 22 avril 1993, élaborée par la Commission "Reconnaissance des brevets d'avocats" de la Fédération suisse des avocats, Bulletin de la FSA 147/1993, p. 11-13), les certificats de capacité délivrés par chaque canton doivent être reconnus dans toute la Suisse en vertu de la clause de libre passage énoncée à l'art. 5 Disp. trans. Cst.
b) Le Tribunal fédéral a, depuis longtemps, jugé que la portée de l'art. 5 Disp. trans. Cst. ne se limite pas à la seule reconnaissance des certificats de capacité. Selon la jurisprudence, cette disposition garantit d'une façon générale la libre circulation intercantonale des avocats: elle impose l'égalité, dans et devant la législation de chaque canton, de tous les avocats établis en Suisse et détenteurs d'un certificat de capacité. Une procédure d'autorisation - générale ou limitée à une affaire déterminée, selon le choix du requérant (ATF 89 I 366 consid. 2) - peut certes être instituée pour les avocats externes au canton, mais l'art. 5 Disp. trans. Cst. interdit toute condition ou charge discriminatoire qui aurait pour effet d'empêcher - ou de rendre excessivement difficile - l'accès de ces avocats aux tribunaux du canton d'accueil (ATF 39 I 48 p. 51/52, ATF 65 I 4 p. 6/7, ATF 67 I 192 p. 199; voir aussi ATF 119 Ia 35 consid. 1). Il est ainsi inadmissible d'exiger d'un avocat externe qu'il se constitue un domicile professionnel dans le canton d'accueil (ATF 39 I 48, ATF 65 I 4, ATF 80 I 146); de même, l'avocat externe souhaitant occuper seulement dans une cause déterminée ne peut pas être contraint de fournir des sûretés importantes (ATF 42 I 277), ni d'accepter des mandats d'avocat d'office (ATF 67 I 332). S'il a assumé un tel mandat, il peut exiger des indemnités calculées de la même façon que celles versées en pareil cas à un avocat établi dans le canton (ATF 89 I 366).
c) La liberté économique reconnue à l'avocat par l'art. 31 Cst. interdit toute discrimination, du type de celle qui est dénoncée dans la présente affaire, fondée sur le domicile de la personne qui offre ses services. Il convient en effet de ne pas sous-estimer les incidences économiques des règles de procédure cantonales et des réglementations professionnelles qui ont sinon pour but, du moins comme effet de consacrer un "compartimentage cantonal" empêchant l'ouverture des marchés (PIERRE TERCIER, Les avocats et la concurrence, Bulletin de la Fédération suisse des avocats 1996, p. 4 ss, p. 6-7). Sauf motif impérieux d'intérêt public, non démontré en l'espèce, constitue une restriction inadmissible à la liberté du commerce et de l'industrie le fait pour un avocat établi dans un canton (canton d'établissement), effectuant une libre prestation de service intercantonale en plaidant devant les tribunaux d'un autre canton (canton d'accueil), de devoir consulter le dossier de l'affaire sur le territoire du canton d'accueil, lorsque les avocats établis dans ce dernier canton peuvent recevoir le dossier à leur domicile professionnel. Même en l'absence de la loi fédérale prévue par l'art. 33 al. 2 Cst., l'effet utile des art. 31, 60 et 5 Disp. trans. Cst. exige que les avocats régulièrement inscrits au barreau d'un canton puissent librement et sans discrimination fournir des services dans d'autres cantons (sur l'ensemble de ces questions, voir FRITZ ROTHENBÜHLER, Freizügigkeit für Anwälte - Grundzüge des schweizerischen und europäischen Anwaltsrechts unter besonderer Berücksichtigung der Freizügigkeit, thèse Fribourg, Berne 1995, p. 69-71 et p. 221-258; DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle: de la nécessité de passer du XIXe siècle au XXIe siècle, RDS 115/1996 II p. 395 ss, p. 438-453).
d) Ce constat s'impose d'autant plus à l'approche de l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1996, de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02) qui a pour but de favoriser la libre prestation intercantonale des services dans toutes les activités économiques privées (message du Conseil fédéral du 23 novembre 1994; FF 1995 I 1193). Cette loi prévoit, à son art. 3, que la liberté d'accès au marché d'autres cantons ne peut être restreinte, en fonction des prescriptions applicables au lieu de destination, que si ces restrictions s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux et répondent à la préservation d'intérêts publics prépondérants et au principe de la proportionnalité. Selon l'alinéa 4 de cette disposition, ces restrictions ne doivent de surcroît en aucun cas constituer un obstacle déguisé aux échanges, destiné à favoriser les intérêts économiques locaux (voir THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Das neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt, PJA 1995, p. 1582-1590). Cette nouvelle loi favorisera la mise en oeuvre effective de la liberté économique garantie par l'art. 31 Cst. Toutefois, aujourd'hui déjà, l'art. 31 al. 1 Cst. comporte le droit d'exercer librement une activité lucrative hors du canton de domicile, en accédant au marché d'un autre canton (ATF 87 I 451 p. 456; KLAUS VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Berne 1995, p. 66 ch. 26; ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Berne 1993, vol. I p. 122 ch. 310). Selon la jurisprudence, les distinctions fondées sur le domicile ne pourraient être compatibles avec la Constitution que dans les cas exceptionnels où elles se révéleraient indispensables en raison de circonstances particulières, dont aucun exemple n'apparaît dans les affaires soumises jusqu'ici au Tribunal fédéral (ATF 106 Ia 126 consid. 2b; voir aussi ATF 116 Ia 355). L'éventualité de telles circonstances ayant été envisagée aussi dans le cas de professions libérales (ATF 42 I 277 p. 279/280, ATF 67 I 192 p. 200), le régime de ces professions n'est à cet égard pas différent de celui des autres activités lucratives.
L'arrêt attaqué doit ainsi être annulé aussi pour violation des art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. | fr | Discrimination de l'avocat établi dans un autre canton: refus d'envoyer le dossier de la cause pénale à l'étude du défenseur établi à Neuchâtel, alors que cette facilité est accordée aux avocats vaudois. Qualité pour recourir de l'avocat, du prévenu mineur et de son représentant légal (consid. 1b).
L'envoi du dossier à l'avocat mandaté est-il une modalité essentielle de l'accès au dossier, garantie en principe par l'art. 4 Cst. (consid. 2)?
La décision attaquée comporte une discrimination inadmissible dans l'exercice des droits de la défense; elle viole dès lors, en particulier, l'art. 6 par. 3 let. b CEDH en liaison avec l'art. 14 CEDH, l'art. 14 par. 1 Pacte ONU II, l'art. 14 par. 3 let. b Pacte ONU II en liaison avec l'art. 2 par. 1 Pacte ONU II (consid. 3a-c) et, dans les circonstances de l'espèce, l'art. 4 Cst. (consid. 3d).
Portée du concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale; droit de non-discrimination procédurale garanti par l'art. 60 Cst. (consid. 3e).
La décision attaquée est en outre contraire aux droits garantis à l'avocat par les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-109%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,558 | 122 I 109 | 122 I 109
Sachverhalt ab Seite 110
Une poursuite pénale est actuellement en cours devant le Tribunal des mineurs du canton de Vaud contre L., dont le défenseur est Me D., avocat à Neuchâtel, autorisé à pratiquer dans le canton de Vaud par une décision du Tribunal cantonal du 22 juillet 1992.
Le 13 décembre 1995, Me D. a demandé la communication du dossier à son étude, pour consultation. Cette demande faisait suite à un échange de correspondance dans lequel l'avocat faisait valoir son droit de bénéficier, pour la consultation du dossier, des mêmes facilités que les avocats vaudois, à quoi la Présidente du Tribunal des mineurs répondait que "le juge a la faculté de communiquer le dossier à un avocat pour quelques jours, sans qu'il en résulte un droit pour le conseil", et que "la communication du dossier hors du canton n'est pas envisageable". La requête de Me D. fut ainsi rejetée par décision du 18 décembre 1995; afin que le défenseur n'eût pas à se déplacer jusqu'au siège du Tribunal des mineurs à Lausanne, il fut seulement autorisé à prendre connaissance du dossier dans les locaux de l'office du juge d'instruction de l'arrondissement du Nord vaudois à Yverdon.
Agissant en son propre nom, pour le prévenu L. et pour la mère et représentante légale de ce dernier, dame M., Me D. a déféré cette décision à la Chambre supérieure du Tribunal des mineurs. Statuant le 24 janvier 1996, celle-ci a rejeté le recours pour les motifs déjà retenus par le magistrat intimé.
Les recourants, représentés par un autre avocat, ont saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public tendant à l'annulation de l'arrêt du 24 janvier 1996. Ils le tiennent pour incompatible avec la libre circulation des personnes exerçant une profession libérale, en l'occurrence la profession d'avocat, garantie par les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst.; ils considèrent aussi cet arrêt comme contraire aux garanties offertes au prévenu par les art. 6 par. 3 let. b CEDH, 14 CEDH et 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2; ci-après le Pacte international ou Pacte ONU II), ainsi qu'à l'art. 4 Cst.
L'arrêt attaqué est fondé sur l'art. 100 al. 2 CPP/VD, qui dispose que l'avocat d'une partie a le droit de faire prendre copie du dossier au lieu fixé par le juge. A l'appui de sa réponse au recours de droit public, la juridiction intimée s'est référée à une directive du Juge d'instruction cantonal concernant cette disposition. Il en ressort qu'un dossier peut être envoyé à l'étude d'un avocat, "pour autant que ce dernier ait une étude dans le canton de Vaud", afin de garantir "l'intégrité du dossier" et parce que l'ordre des avocats vaudois est en mesure de faire respecter la discipline. Un envoi du dossier hors du canton est en revanche rigoureusement exclu. Approuvée par la section compétente du Tribunal cantonal, cette directive doit être appliquée par tous les juges d'instruction et, par lettre du 20 février 1996, le Juge d'instruction cantonal a souhaité que le Tribunal des mineurs adopte une politique analogue, "pour (...) continuer à faciliter le travail des avocats".
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) En vertu de l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre une décision finale; il n'est recevable contre une décision incidente que lorsque celle-ci cause à l'intéressé un préjudice irréparable. Cette disposition n'est cependant pas applicable aux recours dénonçant, outre une violation de l'art. 4 Cst., la violation d'autres droits constitutionnels, lorsque ceux-ci ont une portée indépendante et que les griefs tirés de ces droits ne sont pas manifestement irrecevables ou mal fondés (ATF 117 Ia 247 consid. 2, ATF 116 Ia 181 consid. 3, ATF 115 Ia 311 consid. 2b).
b) Selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert seulement à la personne atteinte par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés (ATF 118 Ia 51 consid. 3; ATF 117 Ia 93 consid. 2).
Exerçant la profession d'avocat, Me D. a qualité pour invoquer les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. Le prononcé attaqué se rapporte directement à la défense de son client L., de sorte que ce dernier est personnellement lésé et est lui aussi autorisé à invoquer ces dispositions (ATF 105 Ia 67 consid. 1b); de surcroît, à titre de prévenu dans la cause pénale, L. a qualité pour invoquer les art. 6 et 14 CEDH et 14 Pacte ONU II, ainsi que pour se plaindre d'une application arbitraire des dispositions cantonales concernant l'accès au dossier.
Dame M. est lésée dans les droits procéduraux que le droit cantonal confère personnellement au représentant légal du prévenu mineur, tels que le droit d'être entendu et d'exercer des recours indépendamment de son pouvoir de représentation (cf. art. 42 al. 1, 55 let. a, 57 let. a de la loi vaudoise sur la juridiction pénale des mineurs, du 26 novembre 1973; PATRICK ZWEIFEL, La procédure et le droit applicables aux mineurs dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1960, p. 37 et ss, 128; GIUSEP NAY, Das Jugendstrafverfahren im bündnerischen Recht, thèse, Zurich 1975, p. 121/122); elle a dès lors elle aussi qualité pour agir.
2. a) L'art. 4 Cst. garantit à toute personne le droit d'être entendue avant qu'une décision ne soit prise à son détriment. Il protège d'abord l'intéressé contre une application arbitraire des règles cantonales relatives au droit d'être entendu; en outre, lorsque celles-ci n'offrent pas une protection plus étendue, les règles déduites directement de l'art. 4 Cst. constituent une garantie minimale (ATF 121 I 54 consid. 2a, 230 consid. 2b). L'intéressé doit notamment avoir la possibilité de prendre connaissance des pièces du dossier, de faire administrer des preuves sur des faits importants pour la décision envisagée, de participer à l'administration de l'ensemble des preuves et de faire valoir ses arguments (ATF 120 Ia 379 consid. 3b, ATF 119 Ia 260 consid. 6a, ATF 119 Ib 12 consid. 4).
b) Selon la jurisprudence, l'accès au dossier ne comprend, en règle générale, que le droit de consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes (ATF 115 Ia 293 p. 302/303, ATF 112 Ia 377 consid. 2b) et, pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration, de faire des photocopies (ATF 117 Ia 424 consid. 28, ATF 116 Ia 325 consid. 3d/aa).
En pratique, les personnes représentées par un avocat bénéficient couramment de facilités plus étendues, adaptées aux besoins professionnels de ces mandataires et à la confiance que justifie leur statut (ATF 108 Ia 8 consid. 3): les pièces sont simplement envoyées à l'étude de l'avocat, cela même si le droit de procédure applicable, fédéral ou cantonal, ne le prévoit pas expressément. Cette solution est notamment admise par le Juge d'instruction cantonal vaudois, selon sa directive concernant l'art. 100 al. 2 CPP/VD, à l'égard des membres de l'ordre des avocats vaudois; elle est aussi pratiquée par la chancellerie du Tribunal fédéral à l'égard des avocats admis au barreau d'un canton.
Le Tribunal fédéral a envisagé que l'envoi des documents à l'avocat mandaté soit considéré comme une modalité essentielle de l'accès au dossier, garantie par l'art. 4 Cst., compte tenu du statut de l'avocat et des nécessités d'une défense efficace des justiciables (ATF 120 IV 242 consid. 2c; voir commentaire de ANDREAS KLEY-STRULLER in PJA 1994 p. 1476 ch. 7). Il n'est pas nécessaire de statuer sur cette question dans la présente affaire. En effet, le refus d'envoyer le dossier à l'avocat établi dans un autre canton, alors qu'un confrère établi dans le canton du siège de la juridiction pourrait l'obtenir, se révèle de toute façon inadmissible en raison de son caractère discriminatoire, cela tant au regard des droits constitutionnels du prévenu que de ceux de l'avocat.
3. a) Aux termes de l'art. 6 par. 3 let. b CEDH (sur ce point identique à l'art. 14 par. 3 let. b Pacte ONU II), toute personne accusée d'une infraction doit disposer notamment "du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense"; dans sa jurisprudence, la Cour européenne des droits de l'homme a souligné que l'accès de l'avocat au dossier fait partie de ces "facilités nécessaires", mais elle n'a pas considéré comme incompatible avec les droits de la défense le fait que l'accusé lui-même n'ait pas pu compulser personnellement le dossier (arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme dans les causes Kamasinski, du 19 décembre 1989, Série A no 168, p. 39, par. 87 et 88, et Kremzow, du 21 septembre 1993, Série A no 268 B, p. 42, par. 51 et 52). De manière générale, l'art. 6 par. 3 let. b CEDH est tenu pour respecté si l'accusé "a la possibilité d'organiser sa défense de manière appropriée et sans restriction quant à la possibilité de présenter au juge tous les moyens de défense pertinents, et par là même d'influencer l'issue de la procédure" (avis de la Commission européenne des droits de l'homme du 12 juillet 1984 dans l'affaire Can, Série A no 96, p. 13 ss, p. 17 par. 53; voir également VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, p. 486 ch. 585).
b) La Commission européenne des droits de l'homme a admis, au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH, qu'un avocat établi à Bellinzone, mandaté dans une affaire vaudoise, ne puisse pas obtenir que le dossier de l'affaire soit communiqué à son étude et qu'il doive le consulter dans les locaux du Département tessinois de l'intérieur. Elle a relevé qu'il n'était pas démontré, ni même allégué, que cette manière de communiquer le dossier ait empêché la personne concernée de défendre pleinement sa cause devant le Tribunal fédéral (décision du 2 mars 1994, déclarant irrecevable la requête no 18014/91, Lina Champrenaud c. Suisse; JAAC 1994, no 101, p. 722 ss, p. 724).
c) Dans la présente affaire, l'autorité vaudoise intimée n'a toutefois même pas autorisé la consultation du dossier de l'affaire auprès d'une autorité de la ville de Neuchâtel, lieu d'établissement de l'avocat, ni prétendu que, si un avocat du canton de Vaud avait été mandaté, elle l'eût obligé à consulter le dossier auprès d'une autorité de ce canton. La pratique cantonale critiquée est donc clairement discriminatoire et viole tant l'art. 4 Cst. que l'art. 6 par. 3 let. b CEDH en liaison avec l'art. 14 CEDH; elle viole en outre l'art. 14 par. 1 1ère phrase Pacte ONU II ("Tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de justice") et l'art. 14 par. 3 let. b Pacte ONU II en liaison avec l'art. 2 par. 1 et l'art 26 Pacte ONU II. En effet, dans leur domaine propre, et en dépit de quelques nuances rédactionnelles, ces diverses garanties de procédure ont une portée équivalente (ATF 118 Ia 341 p. 351 consid. 4a; voir aussi ATF ATF 120 Ib 142 consid. 4b/bb; cf. également MANFRED NOWAK, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll [CCPR-Kommentar], Kehl am Rhein 1989, p. 46 ss, ch. 31-34; p. 251 ss, ch. 5-8; p. 269 ss, ch. 42; p. 499 ss; GIORGIO MALINVERNI, Les Pactes et la protection des droits de l'homme dans le cadre européen, in La Suisse et les Pactes des Nations unies relatifs aux droits de l'homme, Bâle 1991, p. 50 ch. 4; Observation générale no 18 adoptée le 9 novembre 1989 par le Comité des droits de l'homme, ibidem p. 176; CLAUDE ROUILLER, Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, in RDS 111/1992 I p. 115/116).
d) Certes, l'art. 4 Cst. n'empêche en principe pas les cantons de traiter différemment, d'une part, les avocats établis dans un canton ou autorisés à y exercer de façon permanente, et, d'autre part, les avocats établis dans un autre canton. Traditionnellement, un traitement différent peut se justifier par l'autonomie d'organisation des cantons au sein de la Confédération, par la nécessité d'une maîtrise du droit cantonal pour la défense efficace des justiciables dans des affaires complexes, par les coûts généralement plus élevés entraînés par le recours à un avocat établi hors du canton, en raison notamment des déplacements, ainsi que par la nécessaire surveillance des avocats par les autorités étatiques ou par les organisations professionnelles du canton où ils sont établis (ATF 60 I 12 consid. 2; voir aussi ATF 113 Ia 69 consid. 5c, ATF 95 I 409 consid. 5).
En l'espèce toutefois, le refus d'envoyer le dossier à l'extérieur du canton de Vaud est clairement disproportionné au regard du but prétendument visé (maintien du dossier en bon état et respect des conditions posées par l'ordre des avocats vaudois). L'autorité intimée elle-même reconnaît que l'affaire ne présente aucune complexité. On ne saurait admettre avec elle, de façon toute générale, que "l'envoi systématique de dossiers hors du canton représenterait une entrave évidente à l'instruction des affaires". Dans une affaire simple relevant de la compétence d'un tribunal des mineurs, le choix d'un défenseur externe au canton, mais bénéficiant d'une relation de confiance avec l'accusé, représente un avantage objectif non négligeable. L'autorité intimée se devait donc de faciliter et d'accélérer le déroulement de la procédure - en contribuant ainsi à en réduire les coûts - par l'envoi du dossier de l'affaire à l'étude de l'avocat établi hors du canton.
L'argument tiré du respect des règles disciplinaires de l'ordre des avocats vaudois n'est pas non plus déterminant. On peut, de manière générale, présumer que les avocats régulièrement inscrits au barreau d'un canton présentent, en matière de déontologie, des garanties équivalentes, attachées à la délivrance du brevet de capacité cantonal; cette présomption vaut a fortiori pour les avocats bénéficiant d'une autorisation permanente de plaider dans le canton d'accueil. L'autorité intimée ne prétend pas que Me D. ait violé les obligations que comporte l'autorisation générale de plaider dans le canton de Vaud. Le refus d'envoyer le dossier de l'affaire à l'étude de cet avocat constitue donc une violation manifeste du principe de la proportionnalité; il viole également l'art. 6 CEDH, car en matière d'accès à la justice et aux tribunaux, "un obstacle de fait [en l'occurrence, les coûts supplémentaires liés au déplacement de l'avocat] peut enfreindre la Convention à l'égal d'un obstacle juridique" (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme dans la cause Airey, du 9 octobre 1979, Série A no 32, par. 25).
e) La mesure contestée apparaît également anachronique au regard du concordat de 1992 sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale (RS 351.71), auquel les cantons de Vaud et de Neuchâtel ont adhéré. Dans le but de lutter plus efficacement contre la criminalité, les cantons concordataires favorisent la coopération intercantonale en donnant aux autorités judiciaires la compétence d'accomplir, selon leur propre droit de procédure, des actes dans un autre canton, en dérogeant ainsi au principe de la territorialité inscrit à l'art. 355 al. 2 CP (voir GÉRARD PIQUEREZ, Le concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, Revue fribourgeoise de jurisprudence 3/1994 p. 1-31). Les facilités reconnues par les cantons concordataires aux autorités d'instruction et de répression, notamment en ce qui concerne les notifications postales directes (art. 7 du concordat) et la correspondance directe (art. 15), doivent aujourd'hui avoir comme corollaire la reconnaissance de commodités analogues dans les communications officielles entre ces autorités et les avocats appelés à assister des justiciables devant les juridictions d'un canton autre que celui où ils sont établis. Si ces avocats, membres d'un barreau cantonal, sont dûment mandatés, ils bénéficient en principe du droit de recevoir par la voie postale le dossier à leur étude hors du canton, à tout le moins lorsque ce droit est reconnu aux avocats ayant une étude dans le canton où se déroule la procédure. Ce droit peut être déduit de l'art. 4 Cst., de l'art. 6 par. 3 let. b CEDH en liaison avec l'art. 14 CEDH et de l'art. 14 Pacte ONU II; il se déduit également de l'art. 60 Cst. qui prévoit, de manière plus spécifique, le droit des "citoyens des autres Etats confédérés" - par quoi il faut entendre, aujourd'hui, les justiciables de ces cantons - d'être traités de manière non discriminatoire "pour tout ce qui concerne les voies juridiques". On peut en effet admettre que l'art. 60 Cst. consacre, dans les rapports intercantonaux, un droit de non-discrimination procédurale analogue à celui qui existe aujourd'hui entre Etats membres de l'Union européenne par l'effet du droit communautaire (OLIVIER JACOT-GUILLARMOD, Le juge suisse face au droit européen, RDS 112/1993 II p. 227 et ss, 468, 500 et 503). L'arrêt attaqué se révèle ainsi contraire aux dispositions constitutionnelles et conventionnelles précitées.
4. a) Les recourants soutiennent que l'arrêt attaqué viole de surcroît les art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. La profession d'avocat est une activité lucrative privée dont le libre exercice, sur tout le territoire de la Confédération, est garanti par l'art. 31 Cst. (ATF 119 Ia 41 consid. 4a, ATF 112 Ia 318 consid. 2a). Elle fait partie des professions libérales pour lesquelles les cantons ont la faculté d'exiger, sur la base de l'art. 33 al. 1 Cst., une preuve de capacité de la part des personnes qui veulent l'exercer. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi fédérale prévue par l'art. 33 al. 2 Cst. (voir à ce propos l'esquisse d'une loi-cadre fédérale sur la libre circulation des avocats, du 22 avril 1993, élaborée par la Commission "Reconnaissance des brevets d'avocats" de la Fédération suisse des avocats, Bulletin de la FSA 147/1993, p. 11-13), les certificats de capacité délivrés par chaque canton doivent être reconnus dans toute la Suisse en vertu de la clause de libre passage énoncée à l'art. 5 Disp. trans. Cst.
b) Le Tribunal fédéral a, depuis longtemps, jugé que la portée de l'art. 5 Disp. trans. Cst. ne se limite pas à la seule reconnaissance des certificats de capacité. Selon la jurisprudence, cette disposition garantit d'une façon générale la libre circulation intercantonale des avocats: elle impose l'égalité, dans et devant la législation de chaque canton, de tous les avocats établis en Suisse et détenteurs d'un certificat de capacité. Une procédure d'autorisation - générale ou limitée à une affaire déterminée, selon le choix du requérant (ATF 89 I 366 consid. 2) - peut certes être instituée pour les avocats externes au canton, mais l'art. 5 Disp. trans. Cst. interdit toute condition ou charge discriminatoire qui aurait pour effet d'empêcher - ou de rendre excessivement difficile - l'accès de ces avocats aux tribunaux du canton d'accueil (ATF 39 I 48 p. 51/52, ATF 65 I 4 p. 6/7, ATF 67 I 192 p. 199; voir aussi ATF 119 Ia 35 consid. 1). Il est ainsi inadmissible d'exiger d'un avocat externe qu'il se constitue un domicile professionnel dans le canton d'accueil (ATF 39 I 48, ATF 65 I 4, ATF 80 I 146); de même, l'avocat externe souhaitant occuper seulement dans une cause déterminée ne peut pas être contraint de fournir des sûretés importantes (ATF 42 I 277), ni d'accepter des mandats d'avocat d'office (ATF 67 I 332). S'il a assumé un tel mandat, il peut exiger des indemnités calculées de la même façon que celles versées en pareil cas à un avocat établi dans le canton (ATF 89 I 366).
c) La liberté économique reconnue à l'avocat par l'art. 31 Cst. interdit toute discrimination, du type de celle qui est dénoncée dans la présente affaire, fondée sur le domicile de la personne qui offre ses services. Il convient en effet de ne pas sous-estimer les incidences économiques des règles de procédure cantonales et des réglementations professionnelles qui ont sinon pour but, du moins comme effet de consacrer un "compartimentage cantonal" empêchant l'ouverture des marchés (PIERRE TERCIER, Les avocats et la concurrence, Bulletin de la Fédération suisse des avocats 1996, p. 4 ss, p. 6-7). Sauf motif impérieux d'intérêt public, non démontré en l'espèce, constitue une restriction inadmissible à la liberté du commerce et de l'industrie le fait pour un avocat établi dans un canton (canton d'établissement), effectuant une libre prestation de service intercantonale en plaidant devant les tribunaux d'un autre canton (canton d'accueil), de devoir consulter le dossier de l'affaire sur le territoire du canton d'accueil, lorsque les avocats établis dans ce dernier canton peuvent recevoir le dossier à leur domicile professionnel. Même en l'absence de la loi fédérale prévue par l'art. 33 al. 2 Cst., l'effet utile des art. 31, 60 et 5 Disp. trans. Cst. exige que les avocats régulièrement inscrits au barreau d'un canton puissent librement et sans discrimination fournir des services dans d'autres cantons (sur l'ensemble de ces questions, voir FRITZ ROTHENBÜHLER, Freizügigkeit für Anwälte - Grundzüge des schweizerischen und europäischen Anwaltsrechts unter besonderer Berücksichtigung der Freizügigkeit, thèse Fribourg, Berne 1995, p. 69-71 et p. 221-258; DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle: de la nécessité de passer du XIXe siècle au XXIe siècle, RDS 115/1996 II p. 395 ss, p. 438-453).
d) Ce constat s'impose d'autant plus à l'approche de l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1996, de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02) qui a pour but de favoriser la libre prestation intercantonale des services dans toutes les activités économiques privées (message du Conseil fédéral du 23 novembre 1994; FF 1995 I 1193). Cette loi prévoit, à son art. 3, que la liberté d'accès au marché d'autres cantons ne peut être restreinte, en fonction des prescriptions applicables au lieu de destination, que si ces restrictions s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux et répondent à la préservation d'intérêts publics prépondérants et au principe de la proportionnalité. Selon l'alinéa 4 de cette disposition, ces restrictions ne doivent de surcroît en aucun cas constituer un obstacle déguisé aux échanges, destiné à favoriser les intérêts économiques locaux (voir THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Das neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt, PJA 1995, p. 1582-1590). Cette nouvelle loi favorisera la mise en oeuvre effective de la liberté économique garantie par l'art. 31 Cst. Toutefois, aujourd'hui déjà, l'art. 31 al. 1 Cst. comporte le droit d'exercer librement une activité lucrative hors du canton de domicile, en accédant au marché d'un autre canton (ATF 87 I 451 p. 456; KLAUS VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Berne 1995, p. 66 ch. 26; ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Berne 1993, vol. I p. 122 ch. 310). Selon la jurisprudence, les distinctions fondées sur le domicile ne pourraient être compatibles avec la Constitution que dans les cas exceptionnels où elles se révéleraient indispensables en raison de circonstances particulières, dont aucun exemple n'apparaît dans les affaires soumises jusqu'ici au Tribunal fédéral (ATF 106 Ia 126 consid. 2b; voir aussi ATF 116 Ia 355). L'éventualité de telles circonstances ayant été envisagée aussi dans le cas de professions libérales (ATF 42 I 277 p. 279/280, ATF 67 I 192 p. 200), le régime de ces professions n'est à cet égard pas différent de celui des autres activités lucratives.
L'arrêt attaqué doit ainsi être annulé aussi pour violation des art. 31 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. | fr | Discriminazione dell'avvocato residente fuori dal cantone: rifiuto d'inviare l'incarto del procedimento penale allo studio del difensore residente a Neuchâtel quando questa facilitazione è accordata agli avvocati vodesi. Legittimazione a ricorrere dell'avvocato, dell'imputato minorenne e del suo rappresentante legale (consid. 1b).
L'invio dell'incarto penale all'avvocato costituisce una modalità essenziale per la consultazione degli atti garantita, di massima, dall'art. 4 Cost. (consid. 2)?
La decisione impugnata implica una discriminazione inammissibile nell'esercizio dei diritti della difesa; essa viola, pertanto, in particolare, l'art. 6 n. 3 lett. b CEDU in relazione con l'art. 14 CEDU, l'art. 14 n. 1 del Patto ONU II, l'art. 14 n. 3 lett. b Patto ONU II in relazione con l'art. 2 n. 1 Patto ONU II (consid. 3a-c) e, nelle circostanze concrete, l'art. 4 Cost. (consid. 3d).
Portata del concordato sull'assistenza giudiziaria e la cooperazione intercantonale in materia penale; diritto di non discriminazione procedurale garantito dall'art. 60 Cost. (consid. 3e).
La decisione impugnata contravviene, inoltre, ai diritti garantiti all'avvocato dagli art. 31 Cost. e 5 Disp. trans. Cost. (consid. 4). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-109%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,559 | 122 I 11 | 122 I 11
Sachverhalt ab Seite 12
Am 3. Dezember 1985 und am 14. Januar 1986 beschloss der Stadtrat der Stadt St. Gallen (Exekutive) Verpflichtungskredite von insgesamt Fr. 190'000.-- für die Projektierung einer Bereitstellungsanlage mit Sanitätsposten für den Zivilschutz bei der Klinik Stephanshorn. Der Standort wurde in der Folge in die benachbarte Schulliegenschaft Zil verlegt.
Mit Interpellation vom 26. Oktober 1993 stellten Gemeinderat Peter Jans und 22 Mitunterzeichner dem Stadtrat verschiedene Fragen zur Zivilschutzanlage Zil, insbesondere zum Auftraggeber des Projekts, zu den bereits angefallenen und den noch zu erwartenden Kosten sowie der weiteren Behandlung des Bauvorhabens.
Am 1. Februar 1994 fasste der Stadtrat folgenden Beschluss:
"Das Projekt für die Erstellung einer Bereitstellungsanlage mit
Sanitätsposten und Quartier-Kommandoposten nordwestlich der
Sekundarschule Zil im Kostenbetrage von Fr. 1'700'000.-- wird gutgeheissen
und dafür, nach Abzug der zweckgebundenen Mittel aus der
Spezialfinanzierung für die Erstellung und Einrichtung öffentlicher
Schutzräume von Fr. 1'600'000.--, ein Verpflichtungskredit von
Fr. 100'000.-- erteilt."
Mit Beschluss vom 15. März 1994 beantwortete der Stadtrat die Interpellation Jans vom 26. Oktober 1993. Er führte im wesentlichen aus, die Erstellung und Ausrüstung von Bereitstellungsanlagen (BSA) für den Zivilschutz erfolgten durch die Politische Gemeinde aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen von Bund und Kanton. Nach der im Zuge der Zivilschutz-Reform 95 überarbeiteten generellen Zivilschutzplanung müssten in der Stadt noch zwei BSA, eine im Osten (Zil) und eine im Westen (Winkeln), erstellt werden. Die Projektierung der Anlage Zil sei abgeschlossen, und die Baubewilligung sei rechtskräftig. Die Projektierung habe Fr. 180'000.-- gekostet, die der Stadtrat in eigener Kompetenz im Rahmen des Voranschlags der Investitionsrechnung gesprochen habe. Von den 1,7 Mio. Franken Gesamtkosten würden 1,6 Mio. Franken aus dem aus Ersatzabgaben für nichterstellte Schutzbauten geäufneten Spezialfinanzierungskonto gedeckt; der zu Lasten des allgemeinen Haushalts anfallende Anteil von Fr. 100'000.-- habe der Stadtrat in eigener Kompetenz beschlossen, weshalb eine Vorlage an den Grossen Gemeinderat nicht notwendig sei.
Am 5. April 1994 erhoben Peter Jans und Jürg Diggelmann Rekurs bei der Regierung des Kantons St. Gallen. In der Sache beantragten sie, es sei festzustellen, dass der Stadtrat mit seinem Beschluss vom 1. Februar 1994, 1,7 Mio. Franken für den Bau der Zivilschutzanlage Zil auszugeben, seine Finanzkompetenzen überschritten habe, und der Stadtrat sei anzuweisen, den Kredit dem Grossen Gemeinderat zur Beschlussfassung vorzulegen. Die Regierung wies den Rekurs am 19. April 1995 ab.
Den Rekursentscheid der Regierung fochten Peter Jans und Jürg Diggelmann mit Beschwerde vom 9. Mai 1995 beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen an, beantragten dessen Aufhebung und wiederholten im übrigen die bereits vor der Regierung gestellten Anträge. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 25. September 1995 ab.
Dieses Urteil fechten Peter Jans und Jürg Diggelmann mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 2. November 1995 an und beantragen u.a. dessen Aufhebung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Ausgabenkompetenzen in der Stadt St. Gallen sind, soweit sie hier interessieren, wie folgt geregelt: Dem Stadtrat stehen Ausgabenbeschlüsse über neue einmalige Ausgaben mit Investitionscharakter bis zu 200'000 Franken zu (Art. 41 Ziff. 1 lit. b der Gemeindeordnung vom 20. Mai 1984 [GO]). Der Grosse Gemeinderat beschliesst, unter dem Vorbehalt des Referendums, über neue Ausgaben, für die nicht der Stadtrat zuständig ist (Art. 34 Ziff. 4 GO). Dem fakultativen Referendum unterstehen neue einmalige Ausgaben von 500'001 bis 6'000'000 Franken (Art. 7 Ziff. 6 GO); Ausgabenbeschlüsse des Grossen Gemeinderates über Beträge von 200'001 bis 500'000 Franken unterstehen dem fakultativen Referendum, wenn 21 Mitglieder unmittelbar nach der Beratung die Unterstellung verlangen (Art. 7 Ziff. 13 GO).
b) Sowohl die Beschwerdeführer wie auch die Regierung und das Verwaltungsgericht gehen davon aus, dass die Erstellung der BSA eine neue Ausgabe erfordert, sich somit die Frage nach dem zuständigen Organ bzw. der Referendumspflicht nach deren Höhe richtet. Die Regierung begründet das damit, dass die Stadt St. Gallen "beim Bau von Zivilschutzanlagen über einen relativ grossen Entscheidungsspielraum bezüglich Umfang der Ausgabe, Zeitpunkt ihrer Vornahme und anderer Modalitäten" verfüge. Auch das Bundesgericht betrachtet, wenn keine abweichende kantonale Regelung besteht, eine Ausgabe dann als neu, wenn dem Gemeinwesen bei der Erfüllung der fraglichen Aufgabe ein erheblicher Entscheidungsspielraum zusteht, der Ausgabenentscheid sich nicht im blossen Gesetzesvollzug erschöpft. Dementsprechend hat es den Kredit für den Bau einer Zivilschutzanlage in Dietikon, bei welchem der Gemeinde (wie im vorliegenden Fall) in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht ein erheblicher Entscheidungsspielraum zustand, als neue, nicht als gebundene Ausgabe beurteilt (BGE 115 Ia 139 E. 2c, 3 und 4 S. 142 ff.; anders verhielt es sich bei der Erstellung einer Sanitätshilfsstelle in Heiden, wofür der Gemeinde kein erhebliches Ermessen zustand, unveröffentlichter Entscheid vom 16. Dezember 1992 i.S. W.). Die Kosten für die Erstellung der BSA unter den vorliegenden Umständen als neue Ausgabe zu behandeln, entspricht somit der Rechtsprechung des Bundesgerichts.
c) Streitig ist, wie der Kreditbetrag für die Bestimmung des zuständigen Organs zu ermitteln ist. Einig sind sich die Beteiligten darin, dass dabei das sogenannte Nettoprinzip zur Anwendung kommt, was bedeutet, dass derjenige Betrag massgebend ist, den das Gemeinwesen selber aufzubringen hat. Das Nettoprinzip ist im Staatsrecht des Kantons St. Gallen offenbar seit der Einführung des Finanzreferendums unbestritten (H. OESTER, Das Finanzreferendum im Kanton St. Gallen, St. Galler Diss., Winterthur 1962, S. 145 ff.); für die Stadt St. Gallen sieht Art. 35 Abs. 2 des Finanzreglements vom 19. Mai 1987 (FR) ausdrücklich vor, dass Verpflichtungskredite netto zu beschliessen sind, "wenn die Beiträge Dritter in ihrer Höhe gesetzlich festgelegt oder rechtskräftig zugesichert sind oder wenn er unter dem Vorbehalt bestimmter Leistungen Dritter erteilt wird". Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Nettoprinzip bestehen nicht (Entscheid des Bundesgerichts vom 29. November 1988 in ZBl 90 1989 129 E. 2b; BGE 100 Ia 366 E. 4b S. 375; kritisch dazu allerdings I. GRAF, Problem Finanzreferendum, Berner Diss., Grüsch 1989, S. 120 ff.).
d) Die Beschwerdeführer bringen vor, dass nach Art. 35 Abs. 2 FR ausdrücklich nur Beiträge Dritter, nicht aber Entnahmen aus städtischen Spezialfinanzierungen von der Gesamtkreditsumme in Abzug gebracht werden dürften. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, Art. 35 Abs. 2 FR lasse sich tatsächlich in dem Sinne verstehen, dass nur Beiträge Dritter an klar umschriebene Investitionsvorhaben abzugsfähig seien. Die Ersatzabgabe der Hauseigentümer, die von der Pflicht zur Erstellung privater Schutzräume dispensiert worden seien, sei nicht an ein konkretes Vorhaben gebunden, sondern in das Finanzierungskonto für die Erstellung und Einrichtung öffentlicher Schutzräume zu leisten; man könne sich daher fragen, ob das Nettoprinzip zur Anwendung gelangen könne. Es hielt diese Frage aber nicht für entscheidend, weil es den Kanton als über dieses Finanzierungskonto verfügungsberechtigtes Gemeinwesen ansah; daraus leitete es ab, dass Entnahmen daraus als kantonale Beiträge so oder so als Beiträge Dritter im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR von der Gesamtkreditsumme abzugsfähig gewesen seien.
3. a) Nach Art. 2 Abs. 1 des Schutzbautengesetzes vom 4. Oktober 1963 (SR 520.2; BMG) in der hier anwendbaren, bis Ende 1994 geltenden Fassung (AS 1994 2670) sind die Hauseigentümer verpflichtet, in allen üblicherweise mit Kellergeschossen versehenen Neubauten sowie bei wesentlichen Umbauten solcher Gebäude Schutzbauten zu erstellen. Nach Abs. 3 können die Kantone in besonderen Fällen Ausnahmen anordnen; ergeben sich daraus für den Hauseigentümer Einsparungen, so hat er eine gleichwertige Ersatzabgabe für die Erstellung öffentlicher Schutzbauten zu leisten. Die Ersatzbeiträge werden in der Schutzbautenverordnung vom 27. November 1978 (SR 520.21; BMV) in der hier anwendbaren, bis Ende 1994 geltenden Fassung (AS 1994 2674) näher geregelt. Deren Art. 7 lautet:
"1Die Ersatzbeiträge werden von der Gemeinde für die Erstellung,
Erneuerung
und Ausrüstung von öffentlichen Schutzbauten, insbesondere von öffentlichen
Schutzräumen, verwendet. Sind in einer Gemeinde die vorgeschriebenen
öffentlichen Schutzbauten erstellt und ausgerüstet, so kann der Kanton die
Verwendung der Ersatzbeiträge für weitere Zivilschutzmassnahmen freigeben.
2Die einer Gemeinde von den Hauseigentümern entrichteten Ersatzbeiträge
sind bei der Erstellung, Erneuerung und Ausrüstung der nächsten
öffentlichen Schutzbaute von den beitragsberechtigten Kosten abzuziehen.
3Die Kantone können anordnen, dass Ersatzbeiträge zur ganzen oder
teilweisen Deckung des Gemeindeanteils der Kosten zur Erstellung und
Ausrüstung öffentlicher Schutzbauten in anderen, finanzschwachen Gemeinden
verwendet werden."
b) Die Gemeinden sind von Bundesrechts wegen die Hauptträger des Zivilschutzes auf ihrem Gebiet (Art. 10 Abs. 1 des Zivilschutzgesetzes vom 23. März 1962; SR 520.1; ZSG). Die Pflicht, Schutzräume zu erstellen bzw. erstellen zu lassen, trifft die Gemeinden, nicht den Kanton (Art. 1 BMG); diese erheben die Ersatzabgabe (Art. 6 Abs. 4 BMV), führen das entsprechende Konto in ihrer Rechnung und verwenden die Ersatzbeiträge nach der Vorschrift von Art. 7 Abs. 1 BMV. Zu Unrecht will das Verwaltungsgericht aus Art. 7 Abs. 2 BMV ableiten, dass nicht die Gemeinde, sondern der Kanton (durch das kantonale Amt für Zivilschutz) über den Einsatz der Mittel verfüge. Diese Bestimmung stellt lediglich klar, dass sich der Bund nur an Kosten beteiligt, die nicht durch eingegangene Ersatzbeiträge gedeckt sind.
Die Ersatzbeiträge stehen nach der insoweit klaren bundesrechtlichen Regelung der Gemeinde zu. Ob sie diese Mittel in eigener Kompetenz oder, wie das Verwaltungsgericht ausführt, nur im Einverständnis mit dem Kanton einsetzen darf, ändert daran nichts. Das gleiche gilt, soweit der Kanton nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 BMV in besonderen Fällen eine andere Verwendung der Ersatzbeiträge anordnen kann. Die Entnahme von Mitteln für eine kommunale Schutzbaute aus dem mit Ersatzbeiträgen geäufneten Finanzierungskonto kann somit nicht als Drittbeitrag des Kantons im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR betrachtet werden.
c) Stehen die Ersatzbeiträge der Gemeinde zu, so stellen sie eine kraft Bundesrecht für eine bestimmte Aufgabe - die Erstellung, Erneuerung und Ausrüstung von öffentlichen Schutzbauten - reservierte Spezialfinanzierung der Gemeinde dar (Art. 19 Abs. 1 FR). Die Ersatzbeiträge werden nicht für ein konkretes Vorhaben geleistet; die Beitragspflicht knüpft einzig daran an, dass ein Hauseigentümer von der Pflicht zur Erstellung von Schutzräumen befreit wurde (Art. 1 Abs. 3 BMG). Die Gemeinde anderseits muss die vorgeschriebenen öffentlichen Schutzräume errichten, auch wenn die eingegangenen Ersatzbeiträge für deren Finanzierung nicht ausreichen. Auch die Ersatzpflichtigen können daher nicht als Dritte im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR betrachtet werden, deren Beiträge von der gesamten Baukreditsumme für ein konkretes Projekt abgerechnet werden können.
d) Bei einer ganz oder teilweise aus einem Fonds finanzierten Ausgabe erfolgt eine erste Zweckbindung bereits mit der Fondseinlage, so dass gegebenenfalls diese als neue, der Volksabstimmung zu unterwerfende Ausgabe in Betracht fällt. Ob auch die Fondsentnahme als eine neue, referendumspflichtige Ausgabe zu betrachten ist, hängt davon ab, in welchem Masse die Zweckbestimmung des Fonds beim Entscheid darüber einen entsprechenden Spielraum offenlässt oder nicht (vgl. den Entscheid des Bundesgerichts vom 12. Juli 1989 in ZBl 91 1990 121 E. 3 und BGE 96 I 705 E. 4). Die Ersatzbeiträge im Zivilschutz gemäss Art. 7 BMV und die entsprechenden Fondseinlagen haben ihre Rechtsgrundlage im Bundesrecht, so dass in bezug auf die Fondseinlage ein kommunales Finanzreferendum ausscheidet. Der mit den Ersatzbeiträgen geäufnete Fonds bezweckt die Finanzierung der Zivilschutzanlagen, zu deren Errichtung die Gemeinde verpflichtet ist. Der Gemeinde steht bei der Erfüllung dieser Aufgabe - und damit auch bei der Verwendung der Fondsmittel - ein erheblicher Spielraum offen (E. 2b), so dass es sich ebenfalls bei der Entnahme von 1,6 Mio. Franken aus dem Ersatzbeiträgefonds um eine neue Ausgabe handelt, bei der sich die demokratische Mitbestimmung des Souveräns rechtfertigt.
e) Es gibt somit keinen stichhaltigen Grund, zur Bestimmung des für die Ausgabe zuständigen Organs den aus Ersatzbeiträgen finanzierten Anteil von der Gesamtkreditsumme abzuziehen. Der Stadtrat, der nach Art. 41 Ziff. 1 lit. b GO nur befugt ist, neue Investitionen bis zu Fr. 200'000.-- zu tätigen, hat demzufolge mit dem Kreditbeschluss vom 1. Februar 1994 über 1,7 Mio. Franken seine Ausgabenkompetenz überschritten. | de | Art. 85 lit. a OG. Finanzreferendum. Gemeindeordnung und Finanzreglement der Stadt St. Gallen; Schutzbautenverordnung vom 27. November 1978 (BMV). Kredit für die Erstellung einer Bereitstellungsanlage für den Zivilschutz als neue Ausgabe (E. 2b).
Bei der Ermittlung der massgeblichen Kosten nach dem Nettoprinzip darf die Gemeinde den aus Ersatzbeiträgen für nicht erstellte Schutzräume (Art. 7 BMV) finanzierten Teil nicht von den Gesamtkosten der Vorlage in Abzug bringen; eine solche Fondsentnahme gilt weder als Beitrag eines Dritten noch als dem Referendum nicht unterstehende zweckgebundene Ausgabe (E. 3). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-11%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,560 | 122 I 11 | 122 I 11
Sachverhalt ab Seite 12
Am 3. Dezember 1985 und am 14. Januar 1986 beschloss der Stadtrat der Stadt St. Gallen (Exekutive) Verpflichtungskredite von insgesamt Fr. 190'000.-- für die Projektierung einer Bereitstellungsanlage mit Sanitätsposten für den Zivilschutz bei der Klinik Stephanshorn. Der Standort wurde in der Folge in die benachbarte Schulliegenschaft Zil verlegt.
Mit Interpellation vom 26. Oktober 1993 stellten Gemeinderat Peter Jans und 22 Mitunterzeichner dem Stadtrat verschiedene Fragen zur Zivilschutzanlage Zil, insbesondere zum Auftraggeber des Projekts, zu den bereits angefallenen und den noch zu erwartenden Kosten sowie der weiteren Behandlung des Bauvorhabens.
Am 1. Februar 1994 fasste der Stadtrat folgenden Beschluss:
"Das Projekt für die Erstellung einer Bereitstellungsanlage mit
Sanitätsposten und Quartier-Kommandoposten nordwestlich der
Sekundarschule Zil im Kostenbetrage von Fr. 1'700'000.-- wird gutgeheissen
und dafür, nach Abzug der zweckgebundenen Mittel aus der
Spezialfinanzierung für die Erstellung und Einrichtung öffentlicher
Schutzräume von Fr. 1'600'000.--, ein Verpflichtungskredit von
Fr. 100'000.-- erteilt."
Mit Beschluss vom 15. März 1994 beantwortete der Stadtrat die Interpellation Jans vom 26. Oktober 1993. Er führte im wesentlichen aus, die Erstellung und Ausrüstung von Bereitstellungsanlagen (BSA) für den Zivilschutz erfolgten durch die Politische Gemeinde aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen von Bund und Kanton. Nach der im Zuge der Zivilschutz-Reform 95 überarbeiteten generellen Zivilschutzplanung müssten in der Stadt noch zwei BSA, eine im Osten (Zil) und eine im Westen (Winkeln), erstellt werden. Die Projektierung der Anlage Zil sei abgeschlossen, und die Baubewilligung sei rechtskräftig. Die Projektierung habe Fr. 180'000.-- gekostet, die der Stadtrat in eigener Kompetenz im Rahmen des Voranschlags der Investitionsrechnung gesprochen habe. Von den 1,7 Mio. Franken Gesamtkosten würden 1,6 Mio. Franken aus dem aus Ersatzabgaben für nichterstellte Schutzbauten geäufneten Spezialfinanzierungskonto gedeckt; der zu Lasten des allgemeinen Haushalts anfallende Anteil von Fr. 100'000.-- habe der Stadtrat in eigener Kompetenz beschlossen, weshalb eine Vorlage an den Grossen Gemeinderat nicht notwendig sei.
Am 5. April 1994 erhoben Peter Jans und Jürg Diggelmann Rekurs bei der Regierung des Kantons St. Gallen. In der Sache beantragten sie, es sei festzustellen, dass der Stadtrat mit seinem Beschluss vom 1. Februar 1994, 1,7 Mio. Franken für den Bau der Zivilschutzanlage Zil auszugeben, seine Finanzkompetenzen überschritten habe, und der Stadtrat sei anzuweisen, den Kredit dem Grossen Gemeinderat zur Beschlussfassung vorzulegen. Die Regierung wies den Rekurs am 19. April 1995 ab.
Den Rekursentscheid der Regierung fochten Peter Jans und Jürg Diggelmann mit Beschwerde vom 9. Mai 1995 beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen an, beantragten dessen Aufhebung und wiederholten im übrigen die bereits vor der Regierung gestellten Anträge. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 25. September 1995 ab.
Dieses Urteil fechten Peter Jans und Jürg Diggelmann mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 2. November 1995 an und beantragen u.a. dessen Aufhebung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Ausgabenkompetenzen in der Stadt St. Gallen sind, soweit sie hier interessieren, wie folgt geregelt: Dem Stadtrat stehen Ausgabenbeschlüsse über neue einmalige Ausgaben mit Investitionscharakter bis zu 200'000 Franken zu (Art. 41 Ziff. 1 lit. b der Gemeindeordnung vom 20. Mai 1984 [GO]). Der Grosse Gemeinderat beschliesst, unter dem Vorbehalt des Referendums, über neue Ausgaben, für die nicht der Stadtrat zuständig ist (Art. 34 Ziff. 4 GO). Dem fakultativen Referendum unterstehen neue einmalige Ausgaben von 500'001 bis 6'000'000 Franken (Art. 7 Ziff. 6 GO); Ausgabenbeschlüsse des Grossen Gemeinderates über Beträge von 200'001 bis 500'000 Franken unterstehen dem fakultativen Referendum, wenn 21 Mitglieder unmittelbar nach der Beratung die Unterstellung verlangen (Art. 7 Ziff. 13 GO).
b) Sowohl die Beschwerdeführer wie auch die Regierung und das Verwaltungsgericht gehen davon aus, dass die Erstellung der BSA eine neue Ausgabe erfordert, sich somit die Frage nach dem zuständigen Organ bzw. der Referendumspflicht nach deren Höhe richtet. Die Regierung begründet das damit, dass die Stadt St. Gallen "beim Bau von Zivilschutzanlagen über einen relativ grossen Entscheidungsspielraum bezüglich Umfang der Ausgabe, Zeitpunkt ihrer Vornahme und anderer Modalitäten" verfüge. Auch das Bundesgericht betrachtet, wenn keine abweichende kantonale Regelung besteht, eine Ausgabe dann als neu, wenn dem Gemeinwesen bei der Erfüllung der fraglichen Aufgabe ein erheblicher Entscheidungsspielraum zusteht, der Ausgabenentscheid sich nicht im blossen Gesetzesvollzug erschöpft. Dementsprechend hat es den Kredit für den Bau einer Zivilschutzanlage in Dietikon, bei welchem der Gemeinde (wie im vorliegenden Fall) in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht ein erheblicher Entscheidungsspielraum zustand, als neue, nicht als gebundene Ausgabe beurteilt (BGE 115 Ia 139 E. 2c, 3 und 4 S. 142 ff.; anders verhielt es sich bei der Erstellung einer Sanitätshilfsstelle in Heiden, wofür der Gemeinde kein erhebliches Ermessen zustand, unveröffentlichter Entscheid vom 16. Dezember 1992 i.S. W.). Die Kosten für die Erstellung der BSA unter den vorliegenden Umständen als neue Ausgabe zu behandeln, entspricht somit der Rechtsprechung des Bundesgerichts.
c) Streitig ist, wie der Kreditbetrag für die Bestimmung des zuständigen Organs zu ermitteln ist. Einig sind sich die Beteiligten darin, dass dabei das sogenannte Nettoprinzip zur Anwendung kommt, was bedeutet, dass derjenige Betrag massgebend ist, den das Gemeinwesen selber aufzubringen hat. Das Nettoprinzip ist im Staatsrecht des Kantons St. Gallen offenbar seit der Einführung des Finanzreferendums unbestritten (H. OESTER, Das Finanzreferendum im Kanton St. Gallen, St. Galler Diss., Winterthur 1962, S. 145 ff.); für die Stadt St. Gallen sieht Art. 35 Abs. 2 des Finanzreglements vom 19. Mai 1987 (FR) ausdrücklich vor, dass Verpflichtungskredite netto zu beschliessen sind, "wenn die Beiträge Dritter in ihrer Höhe gesetzlich festgelegt oder rechtskräftig zugesichert sind oder wenn er unter dem Vorbehalt bestimmter Leistungen Dritter erteilt wird". Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Nettoprinzip bestehen nicht (Entscheid des Bundesgerichts vom 29. November 1988 in ZBl 90 1989 129 E. 2b; BGE 100 Ia 366 E. 4b S. 375; kritisch dazu allerdings I. GRAF, Problem Finanzreferendum, Berner Diss., Grüsch 1989, S. 120 ff.).
d) Die Beschwerdeführer bringen vor, dass nach Art. 35 Abs. 2 FR ausdrücklich nur Beiträge Dritter, nicht aber Entnahmen aus städtischen Spezialfinanzierungen von der Gesamtkreditsumme in Abzug gebracht werden dürften. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, Art. 35 Abs. 2 FR lasse sich tatsächlich in dem Sinne verstehen, dass nur Beiträge Dritter an klar umschriebene Investitionsvorhaben abzugsfähig seien. Die Ersatzabgabe der Hauseigentümer, die von der Pflicht zur Erstellung privater Schutzräume dispensiert worden seien, sei nicht an ein konkretes Vorhaben gebunden, sondern in das Finanzierungskonto für die Erstellung und Einrichtung öffentlicher Schutzräume zu leisten; man könne sich daher fragen, ob das Nettoprinzip zur Anwendung gelangen könne. Es hielt diese Frage aber nicht für entscheidend, weil es den Kanton als über dieses Finanzierungskonto verfügungsberechtigtes Gemeinwesen ansah; daraus leitete es ab, dass Entnahmen daraus als kantonale Beiträge so oder so als Beiträge Dritter im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR von der Gesamtkreditsumme abzugsfähig gewesen seien.
3. a) Nach Art. 2 Abs. 1 des Schutzbautengesetzes vom 4. Oktober 1963 (SR 520.2; BMG) in der hier anwendbaren, bis Ende 1994 geltenden Fassung (AS 1994 2670) sind die Hauseigentümer verpflichtet, in allen üblicherweise mit Kellergeschossen versehenen Neubauten sowie bei wesentlichen Umbauten solcher Gebäude Schutzbauten zu erstellen. Nach Abs. 3 können die Kantone in besonderen Fällen Ausnahmen anordnen; ergeben sich daraus für den Hauseigentümer Einsparungen, so hat er eine gleichwertige Ersatzabgabe für die Erstellung öffentlicher Schutzbauten zu leisten. Die Ersatzbeiträge werden in der Schutzbautenverordnung vom 27. November 1978 (SR 520.21; BMV) in der hier anwendbaren, bis Ende 1994 geltenden Fassung (AS 1994 2674) näher geregelt. Deren Art. 7 lautet:
"1Die Ersatzbeiträge werden von der Gemeinde für die Erstellung,
Erneuerung
und Ausrüstung von öffentlichen Schutzbauten, insbesondere von öffentlichen
Schutzräumen, verwendet. Sind in einer Gemeinde die vorgeschriebenen
öffentlichen Schutzbauten erstellt und ausgerüstet, so kann der Kanton die
Verwendung der Ersatzbeiträge für weitere Zivilschutzmassnahmen freigeben.
2Die einer Gemeinde von den Hauseigentümern entrichteten Ersatzbeiträge
sind bei der Erstellung, Erneuerung und Ausrüstung der nächsten
öffentlichen Schutzbaute von den beitragsberechtigten Kosten abzuziehen.
3Die Kantone können anordnen, dass Ersatzbeiträge zur ganzen oder
teilweisen Deckung des Gemeindeanteils der Kosten zur Erstellung und
Ausrüstung öffentlicher Schutzbauten in anderen, finanzschwachen Gemeinden
verwendet werden."
b) Die Gemeinden sind von Bundesrechts wegen die Hauptträger des Zivilschutzes auf ihrem Gebiet (Art. 10 Abs. 1 des Zivilschutzgesetzes vom 23. März 1962; SR 520.1; ZSG). Die Pflicht, Schutzräume zu erstellen bzw. erstellen zu lassen, trifft die Gemeinden, nicht den Kanton (Art. 1 BMG); diese erheben die Ersatzabgabe (Art. 6 Abs. 4 BMV), führen das entsprechende Konto in ihrer Rechnung und verwenden die Ersatzbeiträge nach der Vorschrift von Art. 7 Abs. 1 BMV. Zu Unrecht will das Verwaltungsgericht aus Art. 7 Abs. 2 BMV ableiten, dass nicht die Gemeinde, sondern der Kanton (durch das kantonale Amt für Zivilschutz) über den Einsatz der Mittel verfüge. Diese Bestimmung stellt lediglich klar, dass sich der Bund nur an Kosten beteiligt, die nicht durch eingegangene Ersatzbeiträge gedeckt sind.
Die Ersatzbeiträge stehen nach der insoweit klaren bundesrechtlichen Regelung der Gemeinde zu. Ob sie diese Mittel in eigener Kompetenz oder, wie das Verwaltungsgericht ausführt, nur im Einverständnis mit dem Kanton einsetzen darf, ändert daran nichts. Das gleiche gilt, soweit der Kanton nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 BMV in besonderen Fällen eine andere Verwendung der Ersatzbeiträge anordnen kann. Die Entnahme von Mitteln für eine kommunale Schutzbaute aus dem mit Ersatzbeiträgen geäufneten Finanzierungskonto kann somit nicht als Drittbeitrag des Kantons im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR betrachtet werden.
c) Stehen die Ersatzbeiträge der Gemeinde zu, so stellen sie eine kraft Bundesrecht für eine bestimmte Aufgabe - die Erstellung, Erneuerung und Ausrüstung von öffentlichen Schutzbauten - reservierte Spezialfinanzierung der Gemeinde dar (Art. 19 Abs. 1 FR). Die Ersatzbeiträge werden nicht für ein konkretes Vorhaben geleistet; die Beitragspflicht knüpft einzig daran an, dass ein Hauseigentümer von der Pflicht zur Erstellung von Schutzräumen befreit wurde (Art. 1 Abs. 3 BMG). Die Gemeinde anderseits muss die vorgeschriebenen öffentlichen Schutzräume errichten, auch wenn die eingegangenen Ersatzbeiträge für deren Finanzierung nicht ausreichen. Auch die Ersatzpflichtigen können daher nicht als Dritte im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR betrachtet werden, deren Beiträge von der gesamten Baukreditsumme für ein konkretes Projekt abgerechnet werden können.
d) Bei einer ganz oder teilweise aus einem Fonds finanzierten Ausgabe erfolgt eine erste Zweckbindung bereits mit der Fondseinlage, so dass gegebenenfalls diese als neue, der Volksabstimmung zu unterwerfende Ausgabe in Betracht fällt. Ob auch die Fondsentnahme als eine neue, referendumspflichtige Ausgabe zu betrachten ist, hängt davon ab, in welchem Masse die Zweckbestimmung des Fonds beim Entscheid darüber einen entsprechenden Spielraum offenlässt oder nicht (vgl. den Entscheid des Bundesgerichts vom 12. Juli 1989 in ZBl 91 1990 121 E. 3 und BGE 96 I 705 E. 4). Die Ersatzbeiträge im Zivilschutz gemäss Art. 7 BMV und die entsprechenden Fondseinlagen haben ihre Rechtsgrundlage im Bundesrecht, so dass in bezug auf die Fondseinlage ein kommunales Finanzreferendum ausscheidet. Der mit den Ersatzbeiträgen geäufnete Fonds bezweckt die Finanzierung der Zivilschutzanlagen, zu deren Errichtung die Gemeinde verpflichtet ist. Der Gemeinde steht bei der Erfüllung dieser Aufgabe - und damit auch bei der Verwendung der Fondsmittel - ein erheblicher Spielraum offen (E. 2b), so dass es sich ebenfalls bei der Entnahme von 1,6 Mio. Franken aus dem Ersatzbeiträgefonds um eine neue Ausgabe handelt, bei der sich die demokratische Mitbestimmung des Souveräns rechtfertigt.
e) Es gibt somit keinen stichhaltigen Grund, zur Bestimmung des für die Ausgabe zuständigen Organs den aus Ersatzbeiträgen finanzierten Anteil von der Gesamtkreditsumme abzuziehen. Der Stadtrat, der nach Art. 41 Ziff. 1 lit. b GO nur befugt ist, neue Investitionen bis zu Fr. 200'000.-- zu tätigen, hat demzufolge mit dem Kreditbeschluss vom 1. Februar 1994 über 1,7 Mio. Franken seine Ausgabenkompetenz überschritten. | de | Art. 85 let. a OJ. Référendum financier. Loi communale et règlement des finances de la ville de St-Gall; ordonnance sur les constructions de protection civile du 27 novembre 1978 (OCPCi). Crédit en vue de la construction d'un poste d'attente de protection civile en tant que dépense nouvelle (consid. 2b).
Pour calculer les coûts déterminants selon le principe de la dépense nette, la commune ne peut déduire du montant total du crédit la partie financée par des contributions de remplacements pour des abris non construits (art. 7 OCPCi); un tel prélèvement de fonds ne peut être considéré ni comme une contribution d'un tiers ni comme une dépense liée non exposée au référendum (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-11%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,561 | 122 I 11 | 122 I 11
Sachverhalt ab Seite 12
Am 3. Dezember 1985 und am 14. Januar 1986 beschloss der Stadtrat der Stadt St. Gallen (Exekutive) Verpflichtungskredite von insgesamt Fr. 190'000.-- für die Projektierung einer Bereitstellungsanlage mit Sanitätsposten für den Zivilschutz bei der Klinik Stephanshorn. Der Standort wurde in der Folge in die benachbarte Schulliegenschaft Zil verlegt.
Mit Interpellation vom 26. Oktober 1993 stellten Gemeinderat Peter Jans und 22 Mitunterzeichner dem Stadtrat verschiedene Fragen zur Zivilschutzanlage Zil, insbesondere zum Auftraggeber des Projekts, zu den bereits angefallenen und den noch zu erwartenden Kosten sowie der weiteren Behandlung des Bauvorhabens.
Am 1. Februar 1994 fasste der Stadtrat folgenden Beschluss:
"Das Projekt für die Erstellung einer Bereitstellungsanlage mit
Sanitätsposten und Quartier-Kommandoposten nordwestlich der
Sekundarschule Zil im Kostenbetrage von Fr. 1'700'000.-- wird gutgeheissen
und dafür, nach Abzug der zweckgebundenen Mittel aus der
Spezialfinanzierung für die Erstellung und Einrichtung öffentlicher
Schutzräume von Fr. 1'600'000.--, ein Verpflichtungskredit von
Fr. 100'000.-- erteilt."
Mit Beschluss vom 15. März 1994 beantwortete der Stadtrat die Interpellation Jans vom 26. Oktober 1993. Er führte im wesentlichen aus, die Erstellung und Ausrüstung von Bereitstellungsanlagen (BSA) für den Zivilschutz erfolgten durch die Politische Gemeinde aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen von Bund und Kanton. Nach der im Zuge der Zivilschutz-Reform 95 überarbeiteten generellen Zivilschutzplanung müssten in der Stadt noch zwei BSA, eine im Osten (Zil) und eine im Westen (Winkeln), erstellt werden. Die Projektierung der Anlage Zil sei abgeschlossen, und die Baubewilligung sei rechtskräftig. Die Projektierung habe Fr. 180'000.-- gekostet, die der Stadtrat in eigener Kompetenz im Rahmen des Voranschlags der Investitionsrechnung gesprochen habe. Von den 1,7 Mio. Franken Gesamtkosten würden 1,6 Mio. Franken aus dem aus Ersatzabgaben für nichterstellte Schutzbauten geäufneten Spezialfinanzierungskonto gedeckt; der zu Lasten des allgemeinen Haushalts anfallende Anteil von Fr. 100'000.-- habe der Stadtrat in eigener Kompetenz beschlossen, weshalb eine Vorlage an den Grossen Gemeinderat nicht notwendig sei.
Am 5. April 1994 erhoben Peter Jans und Jürg Diggelmann Rekurs bei der Regierung des Kantons St. Gallen. In der Sache beantragten sie, es sei festzustellen, dass der Stadtrat mit seinem Beschluss vom 1. Februar 1994, 1,7 Mio. Franken für den Bau der Zivilschutzanlage Zil auszugeben, seine Finanzkompetenzen überschritten habe, und der Stadtrat sei anzuweisen, den Kredit dem Grossen Gemeinderat zur Beschlussfassung vorzulegen. Die Regierung wies den Rekurs am 19. April 1995 ab.
Den Rekursentscheid der Regierung fochten Peter Jans und Jürg Diggelmann mit Beschwerde vom 9. Mai 1995 beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen an, beantragten dessen Aufhebung und wiederholten im übrigen die bereits vor der Regierung gestellten Anträge. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 25. September 1995 ab.
Dieses Urteil fechten Peter Jans und Jürg Diggelmann mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 2. November 1995 an und beantragen u.a. dessen Aufhebung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Ausgabenkompetenzen in der Stadt St. Gallen sind, soweit sie hier interessieren, wie folgt geregelt: Dem Stadtrat stehen Ausgabenbeschlüsse über neue einmalige Ausgaben mit Investitionscharakter bis zu 200'000 Franken zu (Art. 41 Ziff. 1 lit. b der Gemeindeordnung vom 20. Mai 1984 [GO]). Der Grosse Gemeinderat beschliesst, unter dem Vorbehalt des Referendums, über neue Ausgaben, für die nicht der Stadtrat zuständig ist (Art. 34 Ziff. 4 GO). Dem fakultativen Referendum unterstehen neue einmalige Ausgaben von 500'001 bis 6'000'000 Franken (Art. 7 Ziff. 6 GO); Ausgabenbeschlüsse des Grossen Gemeinderates über Beträge von 200'001 bis 500'000 Franken unterstehen dem fakultativen Referendum, wenn 21 Mitglieder unmittelbar nach der Beratung die Unterstellung verlangen (Art. 7 Ziff. 13 GO).
b) Sowohl die Beschwerdeführer wie auch die Regierung und das Verwaltungsgericht gehen davon aus, dass die Erstellung der BSA eine neue Ausgabe erfordert, sich somit die Frage nach dem zuständigen Organ bzw. der Referendumspflicht nach deren Höhe richtet. Die Regierung begründet das damit, dass die Stadt St. Gallen "beim Bau von Zivilschutzanlagen über einen relativ grossen Entscheidungsspielraum bezüglich Umfang der Ausgabe, Zeitpunkt ihrer Vornahme und anderer Modalitäten" verfüge. Auch das Bundesgericht betrachtet, wenn keine abweichende kantonale Regelung besteht, eine Ausgabe dann als neu, wenn dem Gemeinwesen bei der Erfüllung der fraglichen Aufgabe ein erheblicher Entscheidungsspielraum zusteht, der Ausgabenentscheid sich nicht im blossen Gesetzesvollzug erschöpft. Dementsprechend hat es den Kredit für den Bau einer Zivilschutzanlage in Dietikon, bei welchem der Gemeinde (wie im vorliegenden Fall) in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht ein erheblicher Entscheidungsspielraum zustand, als neue, nicht als gebundene Ausgabe beurteilt (BGE 115 Ia 139 E. 2c, 3 und 4 S. 142 ff.; anders verhielt es sich bei der Erstellung einer Sanitätshilfsstelle in Heiden, wofür der Gemeinde kein erhebliches Ermessen zustand, unveröffentlichter Entscheid vom 16. Dezember 1992 i.S. W.). Die Kosten für die Erstellung der BSA unter den vorliegenden Umständen als neue Ausgabe zu behandeln, entspricht somit der Rechtsprechung des Bundesgerichts.
c) Streitig ist, wie der Kreditbetrag für die Bestimmung des zuständigen Organs zu ermitteln ist. Einig sind sich die Beteiligten darin, dass dabei das sogenannte Nettoprinzip zur Anwendung kommt, was bedeutet, dass derjenige Betrag massgebend ist, den das Gemeinwesen selber aufzubringen hat. Das Nettoprinzip ist im Staatsrecht des Kantons St. Gallen offenbar seit der Einführung des Finanzreferendums unbestritten (H. OESTER, Das Finanzreferendum im Kanton St. Gallen, St. Galler Diss., Winterthur 1962, S. 145 ff.); für die Stadt St. Gallen sieht Art. 35 Abs. 2 des Finanzreglements vom 19. Mai 1987 (FR) ausdrücklich vor, dass Verpflichtungskredite netto zu beschliessen sind, "wenn die Beiträge Dritter in ihrer Höhe gesetzlich festgelegt oder rechtskräftig zugesichert sind oder wenn er unter dem Vorbehalt bestimmter Leistungen Dritter erteilt wird". Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Nettoprinzip bestehen nicht (Entscheid des Bundesgerichts vom 29. November 1988 in ZBl 90 1989 129 E. 2b; BGE 100 Ia 366 E. 4b S. 375; kritisch dazu allerdings I. GRAF, Problem Finanzreferendum, Berner Diss., Grüsch 1989, S. 120 ff.).
d) Die Beschwerdeführer bringen vor, dass nach Art. 35 Abs. 2 FR ausdrücklich nur Beiträge Dritter, nicht aber Entnahmen aus städtischen Spezialfinanzierungen von der Gesamtkreditsumme in Abzug gebracht werden dürften. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, Art. 35 Abs. 2 FR lasse sich tatsächlich in dem Sinne verstehen, dass nur Beiträge Dritter an klar umschriebene Investitionsvorhaben abzugsfähig seien. Die Ersatzabgabe der Hauseigentümer, die von der Pflicht zur Erstellung privater Schutzräume dispensiert worden seien, sei nicht an ein konkretes Vorhaben gebunden, sondern in das Finanzierungskonto für die Erstellung und Einrichtung öffentlicher Schutzräume zu leisten; man könne sich daher fragen, ob das Nettoprinzip zur Anwendung gelangen könne. Es hielt diese Frage aber nicht für entscheidend, weil es den Kanton als über dieses Finanzierungskonto verfügungsberechtigtes Gemeinwesen ansah; daraus leitete es ab, dass Entnahmen daraus als kantonale Beiträge so oder so als Beiträge Dritter im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR von der Gesamtkreditsumme abzugsfähig gewesen seien.
3. a) Nach Art. 2 Abs. 1 des Schutzbautengesetzes vom 4. Oktober 1963 (SR 520.2; BMG) in der hier anwendbaren, bis Ende 1994 geltenden Fassung (AS 1994 2670) sind die Hauseigentümer verpflichtet, in allen üblicherweise mit Kellergeschossen versehenen Neubauten sowie bei wesentlichen Umbauten solcher Gebäude Schutzbauten zu erstellen. Nach Abs. 3 können die Kantone in besonderen Fällen Ausnahmen anordnen; ergeben sich daraus für den Hauseigentümer Einsparungen, so hat er eine gleichwertige Ersatzabgabe für die Erstellung öffentlicher Schutzbauten zu leisten. Die Ersatzbeiträge werden in der Schutzbautenverordnung vom 27. November 1978 (SR 520.21; BMV) in der hier anwendbaren, bis Ende 1994 geltenden Fassung (AS 1994 2674) näher geregelt. Deren Art. 7 lautet:
"1Die Ersatzbeiträge werden von der Gemeinde für die Erstellung,
Erneuerung
und Ausrüstung von öffentlichen Schutzbauten, insbesondere von öffentlichen
Schutzräumen, verwendet. Sind in einer Gemeinde die vorgeschriebenen
öffentlichen Schutzbauten erstellt und ausgerüstet, so kann der Kanton die
Verwendung der Ersatzbeiträge für weitere Zivilschutzmassnahmen freigeben.
2Die einer Gemeinde von den Hauseigentümern entrichteten Ersatzbeiträge
sind bei der Erstellung, Erneuerung und Ausrüstung der nächsten
öffentlichen Schutzbaute von den beitragsberechtigten Kosten abzuziehen.
3Die Kantone können anordnen, dass Ersatzbeiträge zur ganzen oder
teilweisen Deckung des Gemeindeanteils der Kosten zur Erstellung und
Ausrüstung öffentlicher Schutzbauten in anderen, finanzschwachen Gemeinden
verwendet werden."
b) Die Gemeinden sind von Bundesrechts wegen die Hauptträger des Zivilschutzes auf ihrem Gebiet (Art. 10 Abs. 1 des Zivilschutzgesetzes vom 23. März 1962; SR 520.1; ZSG). Die Pflicht, Schutzräume zu erstellen bzw. erstellen zu lassen, trifft die Gemeinden, nicht den Kanton (Art. 1 BMG); diese erheben die Ersatzabgabe (Art. 6 Abs. 4 BMV), führen das entsprechende Konto in ihrer Rechnung und verwenden die Ersatzbeiträge nach der Vorschrift von Art. 7 Abs. 1 BMV. Zu Unrecht will das Verwaltungsgericht aus Art. 7 Abs. 2 BMV ableiten, dass nicht die Gemeinde, sondern der Kanton (durch das kantonale Amt für Zivilschutz) über den Einsatz der Mittel verfüge. Diese Bestimmung stellt lediglich klar, dass sich der Bund nur an Kosten beteiligt, die nicht durch eingegangene Ersatzbeiträge gedeckt sind.
Die Ersatzbeiträge stehen nach der insoweit klaren bundesrechtlichen Regelung der Gemeinde zu. Ob sie diese Mittel in eigener Kompetenz oder, wie das Verwaltungsgericht ausführt, nur im Einverständnis mit dem Kanton einsetzen darf, ändert daran nichts. Das gleiche gilt, soweit der Kanton nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 BMV in besonderen Fällen eine andere Verwendung der Ersatzbeiträge anordnen kann. Die Entnahme von Mitteln für eine kommunale Schutzbaute aus dem mit Ersatzbeiträgen geäufneten Finanzierungskonto kann somit nicht als Drittbeitrag des Kantons im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR betrachtet werden.
c) Stehen die Ersatzbeiträge der Gemeinde zu, so stellen sie eine kraft Bundesrecht für eine bestimmte Aufgabe - die Erstellung, Erneuerung und Ausrüstung von öffentlichen Schutzbauten - reservierte Spezialfinanzierung der Gemeinde dar (Art. 19 Abs. 1 FR). Die Ersatzbeiträge werden nicht für ein konkretes Vorhaben geleistet; die Beitragspflicht knüpft einzig daran an, dass ein Hauseigentümer von der Pflicht zur Erstellung von Schutzräumen befreit wurde (Art. 1 Abs. 3 BMG). Die Gemeinde anderseits muss die vorgeschriebenen öffentlichen Schutzräume errichten, auch wenn die eingegangenen Ersatzbeiträge für deren Finanzierung nicht ausreichen. Auch die Ersatzpflichtigen können daher nicht als Dritte im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR betrachtet werden, deren Beiträge von der gesamten Baukreditsumme für ein konkretes Projekt abgerechnet werden können.
d) Bei einer ganz oder teilweise aus einem Fonds finanzierten Ausgabe erfolgt eine erste Zweckbindung bereits mit der Fondseinlage, so dass gegebenenfalls diese als neue, der Volksabstimmung zu unterwerfende Ausgabe in Betracht fällt. Ob auch die Fondsentnahme als eine neue, referendumspflichtige Ausgabe zu betrachten ist, hängt davon ab, in welchem Masse die Zweckbestimmung des Fonds beim Entscheid darüber einen entsprechenden Spielraum offenlässt oder nicht (vgl. den Entscheid des Bundesgerichts vom 12. Juli 1989 in ZBl 91 1990 121 E. 3 und BGE 96 I 705 E. 4). Die Ersatzbeiträge im Zivilschutz gemäss Art. 7 BMV und die entsprechenden Fondseinlagen haben ihre Rechtsgrundlage im Bundesrecht, so dass in bezug auf die Fondseinlage ein kommunales Finanzreferendum ausscheidet. Der mit den Ersatzbeiträgen geäufnete Fonds bezweckt die Finanzierung der Zivilschutzanlagen, zu deren Errichtung die Gemeinde verpflichtet ist. Der Gemeinde steht bei der Erfüllung dieser Aufgabe - und damit auch bei der Verwendung der Fondsmittel - ein erheblicher Spielraum offen (E. 2b), so dass es sich ebenfalls bei der Entnahme von 1,6 Mio. Franken aus dem Ersatzbeiträgefonds um eine neue Ausgabe handelt, bei der sich die demokratische Mitbestimmung des Souveräns rechtfertigt.
e) Es gibt somit keinen stichhaltigen Grund, zur Bestimmung des für die Ausgabe zuständigen Organs den aus Ersatzbeiträgen finanzierten Anteil von der Gesamtkreditsumme abzuziehen. Der Stadtrat, der nach Art. 41 Ziff. 1 lit. b GO nur befugt ist, neue Investitionen bis zu Fr. 200'000.-- zu tätigen, hat demzufolge mit dem Kreditbeschluss vom 1. Februar 1994 über 1,7 Mio. Franken seine Ausgabenkompetenz überschritten. | de | Art. 85 lett. a OG. Referendum finanziario. Ordinamento comunale e regolamento delle finanze della città di San Gallo; ordinanza sull'edilizia di protezione civile del 27 novembre 1978 (OEPCi). Credito per la costruzione di un impianto d'apprestamento della protezione civile come spesa nuova (consid. 2b).
Per calcolare i costi determinanti secondo il principio della spesa netta, il comune non può dedurre dall'insieme delle spese del credito la parte finanziata mediante contributi sostitutivi per rifugi non costruiti (art. 7 OEPCi); un siffatto prelievo di fondi non può essere considerato né come una contribuzione di un terzo, né come una spesa vincolata non sottoposta a referendum (consid. 3). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-11%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 121
Les époux Walter-Edwin et Nicole Osterwalder ont acquis en 1978 la parcelle no 1206 du registre foncier de la commune du Mont-sur-Lausanne, d'une surface de 3902 m2 sur laquelle se trouve une ancienne ferme. Les acquéreurs ont rénové le logement existant dans ce bâtiment et l'habitent actuellement. En vertu d'un plan de zones entré en vigueur en 1968, la parcelle était classée en zone sans affectation spéciale; elle est actuellement attribuée à la zone de villas, selon un plan d'affectation adopté le 30 septembre 1991, après enquête publique, par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne; ce plan n'a cependant pas encore été approuvé par l'autorité cantonale.
Par arrêté du 19 mars 1982, à la demande de la commune, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations foncières ayant pour but, outre la construction de chemins et de canalisations d'assainissement, le remaniement parcellaire "en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir".
La parcelle no 1206 est comprise dans le périmètre général du remaniement. Un sous-périmètre d'étendue restreinte, "exclu de la péréquation réelle", a été délimité; la parcelle en question n'en fait pas partie. Les époux Osterwalder ne sont pas intervenus dans les enquêtes publiques qui ont eu lieu en 1983 et 1987, concernant ces périmètres ainsi que les taxes-types de l'ancien état.
Celles-ci attribuent à la parcelle no 1206 une valeur de 15 fr./m2, compte tenu d'une valeur agricole de 8 fr.20/m2 et d'une valeur de "convenance à bâtir" de 6 fr.80/m2; cette évaluation-ci correspond aux possibilités de construction dont les terrains sans affectation disposaient avant 1972. Le rapport de la Commission de classification, également soumis aux enquêtes précitées, indiquait cependant: "Les terrains situés aux abords immédiats des fermes et des habitations foraines [...] ne sont pas inclus dans le périmètre soumis à péréquation. Ils restent attachés aux bâtiments et sont estimés pro forma à 20 fr./m2, tant à l'ancien qu'au nouvel état."
Du 9 au 20 novembre 1992, le syndicat a soumis à l'enquête publique, outre l'avant-projet des travaux collectifs et les taxes-types des valeurs passagères, un sous-périmètre des terrains à bâtir ainsi que les taxes-types de ces terrains au nouvel état. La parcelle no 1206, en zone de villas selon le nouveau plan d'affectation, est ainsi taxée 300 fr./m2 en tant qu'elle est soumise à la péréquation. Il en résulte que lors de la confection du nouvel état, les propriétaires de cette parcelle devront en céder une partie ou compenser la différence de taxe par le versement d'une soulte.
Les époux Osterwalder ont adressé une réclamation au syndicat, que la Commission de classification a écartée par décision du 26 mars 1993. Cette décision précise qu'"une surface de 2'500 m2 [est] neutralisée sur chaque parcelle construite; [...] cette surface attenante à l'habitation est exclue de la péréquation et attribuée, sans changement de valeur, à son propriétaire au nouvel état".
Les opposants déboutés ont recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud. Cette juridiction a instruit la cause de façon approfondie, en particulier pour comparer la situation de la parcelle no 1206 avec celle des autres fonds bâtis situés dans le voisinage. Elle a constaté que les recourants seront probablement contraints de céder 1'216 m2, soit environ 31% de la surface totale de leur parcelle, ou de verser une soulte de 364'800 fr. Dans son arrêt du 30 octobre 1995, le Tribunal administratif a rejeté les conclusions des recourants tendant à ce que leur bien-fonds fût entièrement exclu de la péréquation, mais il a annulé l'enquête concernant les taxes-types au nouvel état, y compris la taxe de 300 fr./m2 concernant la parcelle no 1206. Il considère que ces taxes anticipent de façon inadmissible l'estimation des terres à effectuer lors de la délimitation des nouvelles parcelles. Par ailleurs, la juridiction cantonale estime que la surface attenante au bâtiment, non soumise à la péréquation, n'est pas définitivement fixée et devra être évaluée en tenant dûment compte de la surface au sol et du volume de l'édifice, la surface forfaitaire de 2'500 m2 n'étant pas adaptée aux particularités du cas.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation des art. 4 et 22ter Cst., les époux Osterwalder ont requis le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif en tant que, selon ce prononcé, leur immeuble demeure dans le périmètre soumis à la péréquation, et de renvoyer la cause à cette juridiction pour qu'elle statue à nouveau conformément aux considérants de l'arrêt.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée; toute autre conclusion est irrecevable (ATF 119 Ia 30 consid. 1, ATF 118 Ia 69 consid. e, ATF 117 Ia 345 consid. d).
b) En vertu de l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre une décision finale; il n'est recevable contre une décision incidente que lorsque celle-ci cause à l'intéressé un préjudice irréparable. Cette disposition n'est cependant pas applicable aux recours dénonçant, outre une violation de l'art. 4 Cst., la violation d'autres droits constitutionnels, à condition que ceux-ci aient une portée indépendante, compte tenu du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (ATF 116 Ia 181 consid. 3), et que les griefs qui en sont tirés ne soient pas manifestement irrecevables ou mal fondés (ATF 117 Ia 247 consid. 2, ATF 116 Ia 181 consid. 3, ATF 115 Ia 311 consid. 2b).
Il incombe au Tribunal fédéral d'examiner librement si la "péréquation réelle" instituée par le droit cantonal est compatible avec le principe dit de la compensation réelle consacré en matière de remaniement parcellaire par l'art. 22ter Cst. (ATF 119 Ia 21 consid. 1a). Le recours de droit public est donc recevable au regard de l'art. 87 OJ, alors même qu'il est dirigé contre une décision incidente qui, par elle-même, n'entraîne aucun préjudice irréparable en sus de celui qui a déjà été causé aux recourants par l'incorporation de leur immeuble dans le périmètre général du remaniement (ATF ATF 110 Ia 134).
3. La péréquation réelle est prévue par les art. 51 al. 3 et 53 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Il s'agit essentiellement d'une redistribution des terres liée à la délimitation ou à l'extension de la zone à bâtir, destinée à réaliser l'égalité de traitement des propriétaires; elle a notamment pour but de permettre à chacun d'eux d'obtenir une parcelle constructible même si, à l'origine, il ne possède que du terrain agricole (MATILE/BONNARD/BOVAY, Droit vaudois de la construction, 2e éd., ch. 3.1 ad art. 53 LATC). Selon les dispositions précitées, les communes ont la faculté de prévoir la péréquation réelle dans un périmètre déterminé, lors de l'établissement du plan d'affectation; celle-ci doit alors être exécutée préalablement à l'approbation cantonale et à l'entrée en vigueur de ce plan; elle peut notamment être réalisée au moyen d'un remaniement parcellaire.
Dans ce cas, les art. 98b à 98d de la loi vaudoise du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF) sont applicables. Les terres à l'ancien état sont estimées selon valeur avant l'établissement du plan d'affectation, en tenant compte notamment de leur rendement agricole, de leur équipement éventuel et des possibilités objectives de bâtir dans un proche avenir; pour la confection du nouvel état, elles sont estimées à nouveau, à leur valeur d'après le statut qui leur est conféré par le plan (art. 98c et 86 LAF). Chaque propriétaire reçoit des parcelles en zone à bâtir et en zone agricole en proportion de la valeur de l'ancien état de propriété; les différences sont compensées par une soulte en argent dans la mesure où cette proportion ne peut pas être respectée (art. 98d et 87 al. 1 LAF).
La double estimation des terres est un élément fondamental de la péréquation réelle: elle a pour effet que la plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne profite pas seulement aux propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais qu'elle est au contraire répartie entre tous les propriétaires du périmètre, quel que soit l'emplacement de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci (JACQUES DUBOIS, Le remaniement parcellaire de terrains à bâtir en droit vaudois, thèse, Lausanne 1982, p. 77 ch. 3.1). Le remaniement à péréquation réelle du droit vaudois se distingue ainsi du remaniement commutatif classique ("Entflechtungsumlegung") qui permet simplement, sur la base d'une estimation unique à la valeur de l'affectation nouvelle du sol, l'échange de prétentions entre la zone agricole et la zone à bâtir (HERMANN BIGLER, Landumlegung - Eine Massnahme zur Durchführung der Raumplanung, thèse, Zurich 1976, p. 106 ch. 5.4331 et p. 115 ch. 5.563).
Le remaniement à péréquation réelle aboutit à une compensation, entre les propriétaires, des avantages et des inconvénients résultant de l'établissement du plan d'affectation. Il constitue dès lors un exemple des institutions que les cantons peuvent adopter afin de réaliser le mandat à eux confié par l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), alors même que le législateur fédéral envisageait surtout des mesures fiscales de prélèvement et, éventuellement, de redistribution de la plus-value créée par des mesures d'aménagement (HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, Berne 1980, p. 36; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ch. 14 et ss ad art. 5 LAT; SCHÜRMANN/HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3e éd., p. 187 et ss).
4. Les recourants tiennent la procédure du remaniement pour viciée parce que le sous-périmètre des terrains à bâtir n'a pas été soumis à l'enquête publique en même temps que le périmètre général du remaniement et le sous-périmètre des terrains exclus de la péréquation réelle. A leur avis, cette irrégularité doit être réparée, en ce qui les concerne, en exonérant entièrement la parcelle no 1206 de la péréquation réelle.
a) La délimitation des terrains respectivement affectés à la construction ou à l'agriculture est une mesure d'aménagement du territoire qui échappe à la compétence d'un syndicat d'améliorations foncières; elle doit au contraire être accomplie selon la procédure d'adoption des plans d'affectation, dans le respect des buts et des principes de la planification. C'est pourquoi, aux termes de l'art. 98b al. 1 LAF révisé en 1986, le périmètre de péréquation et les sous-périmètres agricoles et à bâtir ressortissent à la compétence communale, selon la procédure du plan d'affectation. Celle-ci comporte obligatoirement une enquête publique (art. 57 LATC).
En l'occurrence, le sous-périmètre des terrains à bâtir est donc imposé par le plan d'affectation communal adopté le 30 septembre 1991; le document que le syndicat a soumis à l'enquête publique du 9 au 20 novembre 1992 correspond d'ailleurs à ce plan. On ne comprend guère le sens et le but de cette enquête-ci, qui paraît certes exigée par l'art. 98c LAF, dès lors que les propriétaires ont déjà été entendus lors de l'élaboration du plan d'affectation et que le syndicat n'est de toute manière pas habilité à modifier la délimitation des zones.
b) L'attribution de la parcelle no 1206 à la zone de villas n'est en fait aucunement contestée par les recourants; ils prétendent simplement n'avoir pas pu se déterminer utilement sur l'assujettissement de leur immeuble à la péréquation réelle, et demandent qu'il en soit exclu. Or, les époux Osterwalder auraient pu soulever cette objection dans les enquêtes concernant le périmètre général du remaniement et le sous-périmètre "exclu de la péréquation réelle", et requérir qu'on leur soumît simultanément le sous-périmètre des terrains à bâtir. Le résultat de ces enquêtes est maintenant opposable aux recourants, car ils ont omis de dénoncer un vice de procédure qui était, le cas échéant, à l'époque déjà reconnaissable, et dont ils se plaignent tardivement. Le Tribunal administratif aurait donc pu sans arbitraire refuser d'entrer en matière sur l'argumentation qui lui était présentée.
Au demeurant, les critiques dirigées contre la délimitation séparée du sous-périmètre des terrains à bâtir ne sont pas fondées. Les recourants n'ont indiqué ni en procédure cantonale, ni à l'appui du recours de droit public pour quels motifs ils auraient demandé, si les périmètres et sous-périmètres avaient fait l'objet d'une enquête unique, que l'on n'appliquât pas la péréquation réelle dans le secteur de la parcelle no 1206, compte tenu de son attribution à la zone à bâtir. Ils ne démontrent donc pas que la procédure suivie les ait empêchés de présenter à temps des arguments utiles à leur cause. Sachant que leurs immeubles seraient soumis à la péréquation, les propriétaires dudit secteur ont d'ailleurs pu se déterminer de façon appropriée dans la procédure du plan d'affectation; par exemple, celui de la parcelle no 1150 a demandé - et obtenu - que le dégagement du bâtiment existant sur cette parcelle fût classé en zone de verdure, non constructible, donc dépourvue de plus-value. Les recourants se réfèrent par ailleurs en vain à l'art. 98c LAF, précisant que "les enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat", car ce libellé n'exclut nullement des enquêtes séparées.
c) Les recourants se plaignent aussi en vain, d'une façon générale, de n'avoir pas pu "apprécier globalement leur situation". Les effets concrets de la péréquation réelle, pour un immeuble en particulier, dépendent de la double estimation des terres et ne peuvent dès lors être déterminés qu'après l'adoption du plan d'affectation, en vue de la préparation du nouvel état (cf. ALFRED KUTTLER, Parzellanordnungsmassnahmen im Dienste der Raumplanung, Mélanges André Grisel, p. 530 let. ca). Une enquête unique qui porterait à la fois sur toutes les opérations de la planification et du remaniement parcellaire offrirait certes une protection juridique parfaite aux propriétaires, comparée aux enquêtes successives dont les résultats ne peuvent en principe plus être mis en cause par la suite (CLAUDE ROUILLER, Quelques problèmes des voies de recours en matière d'améliorations foncières, RVJ 12/1978 p. 400/401; FULVIO ANTOGNINI, Le respect de la garantie de la propriété dans les remaniements parcellaires, ZBl 72/1971 p. 7/8). Cette enquête unique n'est cependant pas prévue par le droit cantonal et, compte tenu des difficultés qu'elle entraînerait dans l'exécution du remaniement, elle ne saurait non plus être considérée comme une modalité exigible directement sur la base de l'art. 4 Cst. Les recourants ne peuvent dès lors pas non plus exiger une coordination des diverses enquêtes, sur le modèle de celle qui est imposée par le droit public fédéral lorsqu'un projet de construction ou d'installation doit être étudié au regard de plusieurs réglementations appartenant à ce droit (cf. ATF 116 Ib 50 consid. 4; voir aussi ATF 120 Ib 400 consid. 5, ATF 119 Ib 179 consid. 2d). La procédure suivie ne comporte ainsi aucune atteinte au droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst.
5. Selon le principe de la compensation réelle garantie par l'art. 22ter Cst., les propriétaires des surfaces agricoles incorporées dans le remaniement parcellaire ont le droit d'exiger, au nouvel état, l'attribution de terres équivalentes en quantité et en qualité, pour autant que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent (ATF 119 Ia 21 consid. 1a). Sous la même condition, les propriétaires qui ont cédé du terrain destiné à la construction doivent recevoir des immeubles de même valeur; l'attribution d'une surface inférieure à celle de l'ancien état satisfait donc à la compensation réelle si la valeur se trouve néanmoins conservée par l'effet d'une plus-value. Celle-ci peut résulter du remaniement ou de mesures d'aménagement du territoire telle que, par exemple, une augmentation de l'indice d'utilisation (ATF 116 Ia 41 consid. 5a, ATF 100 Ia 223 consid. 3a).
En l'espèce, les recourants recevront du terrain en zone de villas en contrepartie d'une surface sans affectation taxée 15 fr./m2. La valeur du terrain à bâtir étant considérablement supérieure, une diminution notable de la surface, au nouvel état, ne saurait apparaître d'emblée comme contraire à la garantie constitutionnelle de la propriété. Il importe peu que les recourants conservent en fait le même bien-fonds, puisque le remaniement a notamment pour but d'intégrer et de compenser les effets de l'établissement du plan d'affectation.
Certes, dans une mesure qui n'est pas encore fixée, les recourants seront privés de la plus-value dont ils auraient peut-être profité, sans le remaniement parcellaire, sur toute l'étendue de la parcelle no 1206. Le prélèvement d'une part même importante de la plus-value résultant de mesures d'aménagement est toutefois compatible avec l'art. 22ter Cst., ainsi que cela a été jugé déjà avant l'entrée en vigueur de l'art. 5 al. 1 LAT (ATF 105 Ia 134 consid. 3b). Actuellement, la compensation des avantages et des inconvénients créés par les mesures d'aménagement est prévue par cette disposition légale fédérale.
Pour le surplus, les recourants se plaignent manifestement à tort d'un prélèvement de la plus-value dépourvu de base légale en droit cantonal. Le principe et les modalités essentielles du remaniement à péréquation réelle sont en effet définis sans équivoque par la loi, cela même si le système de cette réglementation, avec ses renvois aux règles du remaniement de terrains à bâtir, n'est pas pleinement satisfaisant.
6. En tant que le recours de droit public ne met pas en cause la constitutionnalité de la législation cantonale sur le remaniement parcellaire, le Tribunal fédéral n'annule la décision attaquée que si elle s'avère arbitraire, c'est-à-dire si elle viole de manière grossière une prescription légale ou un principe élémentaire du remaniement (ATF 119 Ia 21 consid. 1, ATF 105 Ia 324 consid. 2b et c). En l'espèce, les recourants se plaignent d'une inégalité de traitement par rapport aux propriétaires voisins, en ce qui concerne l'application de la péréquation réelle.
Les parcelles avec villas no 1179, 1182 et 1228 se trouvent hors du périmètre général du remaniement et sont donc formellement soustraites à la péréquation réelle. Les recourants contestent tardivement cette configuration du périmètre, qui a fait l'objet d'une enquête antérieure. En outre, selon les constatations du Tribunal administratif, le plan d'affectation ne crée aucun nouveau droit de bâtir sur ces biens-fonds, compte tenu de la réglementation adoptée et des bâtiments déjà construits; il n'en résulte donc aucune plus-value susceptible d'être prélevée et répartie. Les recourants ne mettent pas ceci en doute et ne prétendent pas non plus que la situation de leur propre parcelle soit identique.
La parcelle no 1226 est classée en zone d'utilité publique; une partie de la parcelle no 1150 est attribuée à la zone de verdure. Faute de plus-value, ces surfaces ne seront vraisemblablement pas réduites au titre de la péréquation réelle. S'ils estimaient que cette affectation du sol conférera ainsi un avantage inéquitable aux propriétaires concernés, les recourants devaient agir en temps voulu contre le plan d'affectation. Les autres parcelles du voisinage sont dépourvues de toute construction; à la différence de celles des époux Osterwalder, elles seront donc intégralement soumises à la péréquation.
Les recourants ne parviennent ainsi à démontrer aucune différence de traitement qui ne soit pas justifiée par des situations de fait ou de droit objectivement différentes. Il apparaît que l'arrêt attaqué ne compromet nullement l'établissement d'un projet de nouvel état respectueux des droits constitutionnels des recourants. Conformément au jugement du Tribunal administratif, une surface adéquate devra être considérée comme attenante à l'ancienne ferme, et donc soustraite à la péréquation, notamment pour que la réduction de la parcelle n'entraîne aucune dépréciation de ce bâtiment. Les recourants auront l'occasion de contester, au besoin, cette imputation et l'estimation du terrain; on observe à cet égard que l'enquête publique portant sur des taxes-types au nouvel état, que le syndicat a entreprise en sus des exigences légales, était un moyen adéquat de préparer la suite des opérations (cf. ROUILLER, eod. loc.). | fr | Art. 22ter BV; mit der Abgrenzung der Bauzone verbundene Landumlegung; Verfassungsmässigkeit des im waadtländischen Recht vorgesehenen Realausgleichs ("péréquation réelle"). Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid (E. 2b).
Ziele und Eigenheiten der Landumlegung zur Herstellung des Realausgleichs ("péréquation réelle"). Diese führt zwischen den Eigentümern einen Ausgleich von Vor- und Nachteilen herbei, die sich aus der Festsetzung des Nutzungsplans ergeben; sie bezweckt, das in Art. 5 Abs. 1 RPG vorgesehene Ziel zu erreichen (E. 3).
Aufeinanderfolgende öffentliche Auflagen, deren Ergebnisse bei späteren Umlegungsmassnahmen grundsätzlich nicht mehr in Frage gestellt werden können, sind mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 4 BV vereinbar (E. 4c).
Grundsatz des vollen Realersatzes. Die Fläche eines der Bauzone zugewiesenen Grundstücks kann bei der Neuzuteilung soweit verringert werden, als dessen Wert infolge der durch die Zuweisung zur Bauzone bewirkten Wertsteigerung erhalten bleibt. Die Abschöpfung eines erheblichen Teils des Mehrwerts, der durch Planungsmassnahmen geschaffen wird, ist mit Art. 22ter BV vereinbar (E. 5).
Gleichbehandlung der Grundeigentümer (E. 6). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-120%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,563 | 122 I 120 | 122 I 120
Sachverhalt ab Seite 121
Les époux Walter-Edwin et Nicole Osterwalder ont acquis en 1978 la parcelle no 1206 du registre foncier de la commune du Mont-sur-Lausanne, d'une surface de 3902 m2 sur laquelle se trouve une ancienne ferme. Les acquéreurs ont rénové le logement existant dans ce bâtiment et l'habitent actuellement. En vertu d'un plan de zones entré en vigueur en 1968, la parcelle était classée en zone sans affectation spéciale; elle est actuellement attribuée à la zone de villas, selon un plan d'affectation adopté le 30 septembre 1991, après enquête publique, par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne; ce plan n'a cependant pas encore été approuvé par l'autorité cantonale.
Par arrêté du 19 mars 1982, à la demande de la commune, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations foncières ayant pour but, outre la construction de chemins et de canalisations d'assainissement, le remaniement parcellaire "en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir".
La parcelle no 1206 est comprise dans le périmètre général du remaniement. Un sous-périmètre d'étendue restreinte, "exclu de la péréquation réelle", a été délimité; la parcelle en question n'en fait pas partie. Les époux Osterwalder ne sont pas intervenus dans les enquêtes publiques qui ont eu lieu en 1983 et 1987, concernant ces périmètres ainsi que les taxes-types de l'ancien état.
Celles-ci attribuent à la parcelle no 1206 une valeur de 15 fr./m2, compte tenu d'une valeur agricole de 8 fr.20/m2 et d'une valeur de "convenance à bâtir" de 6 fr.80/m2; cette évaluation-ci correspond aux possibilités de construction dont les terrains sans affectation disposaient avant 1972. Le rapport de la Commission de classification, également soumis aux enquêtes précitées, indiquait cependant: "Les terrains situés aux abords immédiats des fermes et des habitations foraines [...] ne sont pas inclus dans le périmètre soumis à péréquation. Ils restent attachés aux bâtiments et sont estimés pro forma à 20 fr./m2, tant à l'ancien qu'au nouvel état."
Du 9 au 20 novembre 1992, le syndicat a soumis à l'enquête publique, outre l'avant-projet des travaux collectifs et les taxes-types des valeurs passagères, un sous-périmètre des terrains à bâtir ainsi que les taxes-types de ces terrains au nouvel état. La parcelle no 1206, en zone de villas selon le nouveau plan d'affectation, est ainsi taxée 300 fr./m2 en tant qu'elle est soumise à la péréquation. Il en résulte que lors de la confection du nouvel état, les propriétaires de cette parcelle devront en céder une partie ou compenser la différence de taxe par le versement d'une soulte.
Les époux Osterwalder ont adressé une réclamation au syndicat, que la Commission de classification a écartée par décision du 26 mars 1993. Cette décision précise qu'"une surface de 2'500 m2 [est] neutralisée sur chaque parcelle construite; [...] cette surface attenante à l'habitation est exclue de la péréquation et attribuée, sans changement de valeur, à son propriétaire au nouvel état".
Les opposants déboutés ont recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud. Cette juridiction a instruit la cause de façon approfondie, en particulier pour comparer la situation de la parcelle no 1206 avec celle des autres fonds bâtis situés dans le voisinage. Elle a constaté que les recourants seront probablement contraints de céder 1'216 m2, soit environ 31% de la surface totale de leur parcelle, ou de verser une soulte de 364'800 fr. Dans son arrêt du 30 octobre 1995, le Tribunal administratif a rejeté les conclusions des recourants tendant à ce que leur bien-fonds fût entièrement exclu de la péréquation, mais il a annulé l'enquête concernant les taxes-types au nouvel état, y compris la taxe de 300 fr./m2 concernant la parcelle no 1206. Il considère que ces taxes anticipent de façon inadmissible l'estimation des terres à effectuer lors de la délimitation des nouvelles parcelles. Par ailleurs, la juridiction cantonale estime que la surface attenante au bâtiment, non soumise à la péréquation, n'est pas définitivement fixée et devra être évaluée en tenant dûment compte de la surface au sol et du volume de l'édifice, la surface forfaitaire de 2'500 m2 n'étant pas adaptée aux particularités du cas.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation des art. 4 et 22ter Cst., les époux Osterwalder ont requis le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif en tant que, selon ce prononcé, leur immeuble demeure dans le périmètre soumis à la péréquation, et de renvoyer la cause à cette juridiction pour qu'elle statue à nouveau conformément aux considérants de l'arrêt.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée; toute autre conclusion est irrecevable (ATF 119 Ia 30 consid. 1, ATF 118 Ia 69 consid. e, ATF 117 Ia 345 consid. d).
b) En vertu de l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre une décision finale; il n'est recevable contre une décision incidente que lorsque celle-ci cause à l'intéressé un préjudice irréparable. Cette disposition n'est cependant pas applicable aux recours dénonçant, outre une violation de l'art. 4 Cst., la violation d'autres droits constitutionnels, à condition que ceux-ci aient une portée indépendante, compte tenu du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (ATF 116 Ia 181 consid. 3), et que les griefs qui en sont tirés ne soient pas manifestement irrecevables ou mal fondés (ATF 117 Ia 247 consid. 2, ATF 116 Ia 181 consid. 3, ATF 115 Ia 311 consid. 2b).
Il incombe au Tribunal fédéral d'examiner librement si la "péréquation réelle" instituée par le droit cantonal est compatible avec le principe dit de la compensation réelle consacré en matière de remaniement parcellaire par l'art. 22ter Cst. (ATF 119 Ia 21 consid. 1a). Le recours de droit public est donc recevable au regard de l'art. 87 OJ, alors même qu'il est dirigé contre une décision incidente qui, par elle-même, n'entraîne aucun préjudice irréparable en sus de celui qui a déjà été causé aux recourants par l'incorporation de leur immeuble dans le périmètre général du remaniement (ATF ATF 110 Ia 134).
3. La péréquation réelle est prévue par les art. 51 al. 3 et 53 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Il s'agit essentiellement d'une redistribution des terres liée à la délimitation ou à l'extension de la zone à bâtir, destinée à réaliser l'égalité de traitement des propriétaires; elle a notamment pour but de permettre à chacun d'eux d'obtenir une parcelle constructible même si, à l'origine, il ne possède que du terrain agricole (MATILE/BONNARD/BOVAY, Droit vaudois de la construction, 2e éd., ch. 3.1 ad art. 53 LATC). Selon les dispositions précitées, les communes ont la faculté de prévoir la péréquation réelle dans un périmètre déterminé, lors de l'établissement du plan d'affectation; celle-ci doit alors être exécutée préalablement à l'approbation cantonale et à l'entrée en vigueur de ce plan; elle peut notamment être réalisée au moyen d'un remaniement parcellaire.
Dans ce cas, les art. 98b à 98d de la loi vaudoise du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF) sont applicables. Les terres à l'ancien état sont estimées selon valeur avant l'établissement du plan d'affectation, en tenant compte notamment de leur rendement agricole, de leur équipement éventuel et des possibilités objectives de bâtir dans un proche avenir; pour la confection du nouvel état, elles sont estimées à nouveau, à leur valeur d'après le statut qui leur est conféré par le plan (art. 98c et 86 LAF). Chaque propriétaire reçoit des parcelles en zone à bâtir et en zone agricole en proportion de la valeur de l'ancien état de propriété; les différences sont compensées par une soulte en argent dans la mesure où cette proportion ne peut pas être respectée (art. 98d et 87 al. 1 LAF).
La double estimation des terres est un élément fondamental de la péréquation réelle: elle a pour effet que la plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne profite pas seulement aux propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais qu'elle est au contraire répartie entre tous les propriétaires du périmètre, quel que soit l'emplacement de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci (JACQUES DUBOIS, Le remaniement parcellaire de terrains à bâtir en droit vaudois, thèse, Lausanne 1982, p. 77 ch. 3.1). Le remaniement à péréquation réelle du droit vaudois se distingue ainsi du remaniement commutatif classique ("Entflechtungsumlegung") qui permet simplement, sur la base d'une estimation unique à la valeur de l'affectation nouvelle du sol, l'échange de prétentions entre la zone agricole et la zone à bâtir (HERMANN BIGLER, Landumlegung - Eine Massnahme zur Durchführung der Raumplanung, thèse, Zurich 1976, p. 106 ch. 5.4331 et p. 115 ch. 5.563).
Le remaniement à péréquation réelle aboutit à une compensation, entre les propriétaires, des avantages et des inconvénients résultant de l'établissement du plan d'affectation. Il constitue dès lors un exemple des institutions que les cantons peuvent adopter afin de réaliser le mandat à eux confié par l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), alors même que le législateur fédéral envisageait surtout des mesures fiscales de prélèvement et, éventuellement, de redistribution de la plus-value créée par des mesures d'aménagement (HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, Berne 1980, p. 36; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ch. 14 et ss ad art. 5 LAT; SCHÜRMANN/HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3e éd., p. 187 et ss).
4. Les recourants tiennent la procédure du remaniement pour viciée parce que le sous-périmètre des terrains à bâtir n'a pas été soumis à l'enquête publique en même temps que le périmètre général du remaniement et le sous-périmètre des terrains exclus de la péréquation réelle. A leur avis, cette irrégularité doit être réparée, en ce qui les concerne, en exonérant entièrement la parcelle no 1206 de la péréquation réelle.
a) La délimitation des terrains respectivement affectés à la construction ou à l'agriculture est une mesure d'aménagement du territoire qui échappe à la compétence d'un syndicat d'améliorations foncières; elle doit au contraire être accomplie selon la procédure d'adoption des plans d'affectation, dans le respect des buts et des principes de la planification. C'est pourquoi, aux termes de l'art. 98b al. 1 LAF révisé en 1986, le périmètre de péréquation et les sous-périmètres agricoles et à bâtir ressortissent à la compétence communale, selon la procédure du plan d'affectation. Celle-ci comporte obligatoirement une enquête publique (art. 57 LATC).
En l'occurrence, le sous-périmètre des terrains à bâtir est donc imposé par le plan d'affectation communal adopté le 30 septembre 1991; le document que le syndicat a soumis à l'enquête publique du 9 au 20 novembre 1992 correspond d'ailleurs à ce plan. On ne comprend guère le sens et le but de cette enquête-ci, qui paraît certes exigée par l'art. 98c LAF, dès lors que les propriétaires ont déjà été entendus lors de l'élaboration du plan d'affectation et que le syndicat n'est de toute manière pas habilité à modifier la délimitation des zones.
b) L'attribution de la parcelle no 1206 à la zone de villas n'est en fait aucunement contestée par les recourants; ils prétendent simplement n'avoir pas pu se déterminer utilement sur l'assujettissement de leur immeuble à la péréquation réelle, et demandent qu'il en soit exclu. Or, les époux Osterwalder auraient pu soulever cette objection dans les enquêtes concernant le périmètre général du remaniement et le sous-périmètre "exclu de la péréquation réelle", et requérir qu'on leur soumît simultanément le sous-périmètre des terrains à bâtir. Le résultat de ces enquêtes est maintenant opposable aux recourants, car ils ont omis de dénoncer un vice de procédure qui était, le cas échéant, à l'époque déjà reconnaissable, et dont ils se plaignent tardivement. Le Tribunal administratif aurait donc pu sans arbitraire refuser d'entrer en matière sur l'argumentation qui lui était présentée.
Au demeurant, les critiques dirigées contre la délimitation séparée du sous-périmètre des terrains à bâtir ne sont pas fondées. Les recourants n'ont indiqué ni en procédure cantonale, ni à l'appui du recours de droit public pour quels motifs ils auraient demandé, si les périmètres et sous-périmètres avaient fait l'objet d'une enquête unique, que l'on n'appliquât pas la péréquation réelle dans le secteur de la parcelle no 1206, compte tenu de son attribution à la zone à bâtir. Ils ne démontrent donc pas que la procédure suivie les ait empêchés de présenter à temps des arguments utiles à leur cause. Sachant que leurs immeubles seraient soumis à la péréquation, les propriétaires dudit secteur ont d'ailleurs pu se déterminer de façon appropriée dans la procédure du plan d'affectation; par exemple, celui de la parcelle no 1150 a demandé - et obtenu - que le dégagement du bâtiment existant sur cette parcelle fût classé en zone de verdure, non constructible, donc dépourvue de plus-value. Les recourants se réfèrent par ailleurs en vain à l'art. 98c LAF, précisant que "les enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat", car ce libellé n'exclut nullement des enquêtes séparées.
c) Les recourants se plaignent aussi en vain, d'une façon générale, de n'avoir pas pu "apprécier globalement leur situation". Les effets concrets de la péréquation réelle, pour un immeuble en particulier, dépendent de la double estimation des terres et ne peuvent dès lors être déterminés qu'après l'adoption du plan d'affectation, en vue de la préparation du nouvel état (cf. ALFRED KUTTLER, Parzellanordnungsmassnahmen im Dienste der Raumplanung, Mélanges André Grisel, p. 530 let. ca). Une enquête unique qui porterait à la fois sur toutes les opérations de la planification et du remaniement parcellaire offrirait certes une protection juridique parfaite aux propriétaires, comparée aux enquêtes successives dont les résultats ne peuvent en principe plus être mis en cause par la suite (CLAUDE ROUILLER, Quelques problèmes des voies de recours en matière d'améliorations foncières, RVJ 12/1978 p. 400/401; FULVIO ANTOGNINI, Le respect de la garantie de la propriété dans les remaniements parcellaires, ZBl 72/1971 p. 7/8). Cette enquête unique n'est cependant pas prévue par le droit cantonal et, compte tenu des difficultés qu'elle entraînerait dans l'exécution du remaniement, elle ne saurait non plus être considérée comme une modalité exigible directement sur la base de l'art. 4 Cst. Les recourants ne peuvent dès lors pas non plus exiger une coordination des diverses enquêtes, sur le modèle de celle qui est imposée par le droit public fédéral lorsqu'un projet de construction ou d'installation doit être étudié au regard de plusieurs réglementations appartenant à ce droit (cf. ATF 116 Ib 50 consid. 4; voir aussi ATF 120 Ib 400 consid. 5, ATF 119 Ib 179 consid. 2d). La procédure suivie ne comporte ainsi aucune atteinte au droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst.
5. Selon le principe de la compensation réelle garantie par l'art. 22ter Cst., les propriétaires des surfaces agricoles incorporées dans le remaniement parcellaire ont le droit d'exiger, au nouvel état, l'attribution de terres équivalentes en quantité et en qualité, pour autant que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent (ATF 119 Ia 21 consid. 1a). Sous la même condition, les propriétaires qui ont cédé du terrain destiné à la construction doivent recevoir des immeubles de même valeur; l'attribution d'une surface inférieure à celle de l'ancien état satisfait donc à la compensation réelle si la valeur se trouve néanmoins conservée par l'effet d'une plus-value. Celle-ci peut résulter du remaniement ou de mesures d'aménagement du territoire telle que, par exemple, une augmentation de l'indice d'utilisation (ATF 116 Ia 41 consid. 5a, ATF 100 Ia 223 consid. 3a).
En l'espèce, les recourants recevront du terrain en zone de villas en contrepartie d'une surface sans affectation taxée 15 fr./m2. La valeur du terrain à bâtir étant considérablement supérieure, une diminution notable de la surface, au nouvel état, ne saurait apparaître d'emblée comme contraire à la garantie constitutionnelle de la propriété. Il importe peu que les recourants conservent en fait le même bien-fonds, puisque le remaniement a notamment pour but d'intégrer et de compenser les effets de l'établissement du plan d'affectation.
Certes, dans une mesure qui n'est pas encore fixée, les recourants seront privés de la plus-value dont ils auraient peut-être profité, sans le remaniement parcellaire, sur toute l'étendue de la parcelle no 1206. Le prélèvement d'une part même importante de la plus-value résultant de mesures d'aménagement est toutefois compatible avec l'art. 22ter Cst., ainsi que cela a été jugé déjà avant l'entrée en vigueur de l'art. 5 al. 1 LAT (ATF 105 Ia 134 consid. 3b). Actuellement, la compensation des avantages et des inconvénients créés par les mesures d'aménagement est prévue par cette disposition légale fédérale.
Pour le surplus, les recourants se plaignent manifestement à tort d'un prélèvement de la plus-value dépourvu de base légale en droit cantonal. Le principe et les modalités essentielles du remaniement à péréquation réelle sont en effet définis sans équivoque par la loi, cela même si le système de cette réglementation, avec ses renvois aux règles du remaniement de terrains à bâtir, n'est pas pleinement satisfaisant.
6. En tant que le recours de droit public ne met pas en cause la constitutionnalité de la législation cantonale sur le remaniement parcellaire, le Tribunal fédéral n'annule la décision attaquée que si elle s'avère arbitraire, c'est-à-dire si elle viole de manière grossière une prescription légale ou un principe élémentaire du remaniement (ATF 119 Ia 21 consid. 1, ATF 105 Ia 324 consid. 2b et c). En l'espèce, les recourants se plaignent d'une inégalité de traitement par rapport aux propriétaires voisins, en ce qui concerne l'application de la péréquation réelle.
Les parcelles avec villas no 1179, 1182 et 1228 se trouvent hors du périmètre général du remaniement et sont donc formellement soustraites à la péréquation réelle. Les recourants contestent tardivement cette configuration du périmètre, qui a fait l'objet d'une enquête antérieure. En outre, selon les constatations du Tribunal administratif, le plan d'affectation ne crée aucun nouveau droit de bâtir sur ces biens-fonds, compte tenu de la réglementation adoptée et des bâtiments déjà construits; il n'en résulte donc aucune plus-value susceptible d'être prélevée et répartie. Les recourants ne mettent pas ceci en doute et ne prétendent pas non plus que la situation de leur propre parcelle soit identique.
La parcelle no 1226 est classée en zone d'utilité publique; une partie de la parcelle no 1150 est attribuée à la zone de verdure. Faute de plus-value, ces surfaces ne seront vraisemblablement pas réduites au titre de la péréquation réelle. S'ils estimaient que cette affectation du sol conférera ainsi un avantage inéquitable aux propriétaires concernés, les recourants devaient agir en temps voulu contre le plan d'affectation. Les autres parcelles du voisinage sont dépourvues de toute construction; à la différence de celles des époux Osterwalder, elles seront donc intégralement soumises à la péréquation.
Les recourants ne parviennent ainsi à démontrer aucune différence de traitement qui ne soit pas justifiée par des situations de fait ou de droit objectivement différentes. Il apparaît que l'arrêt attaqué ne compromet nullement l'établissement d'un projet de nouvel état respectueux des droits constitutionnels des recourants. Conformément au jugement du Tribunal administratif, une surface adéquate devra être considérée comme attenante à l'ancienne ferme, et donc soustraite à la péréquation, notamment pour que la réduction de la parcelle n'entraîne aucune dépréciation de ce bâtiment. Les recourants auront l'occasion de contester, au besoin, cette imputation et l'estimation du terrain; on observe à cet égard que l'enquête publique portant sur des taxes-types au nouvel état, que le syndicat a entreprise en sus des exigences légales, était un moyen adéquat de préparer la suite des opérations (cf. ROUILLER, eod. loc.). | fr | Art. 22ter Cst. Remaniement parcellaire lié à la délimitation de la zone à bâtir; constitutionnalité de la "péréquation réelle" instituée par le droit vaudois. Recevabilité du recours de droit public dirigé contre une décision incidente (consid. 2b).
Buts et modalités du remaniement parcellaire à péréquation réelle. Celui-ci aboutit à une compensation, entre les propriétaires, des avantages et des inconvénients résultant de l'établissement du plan d'affectation; il tend à réaliser l'objectif de l'art. 5 al. 1 LAT (consid. 3).
Les enquêtes publiques successives, dont les résultats ne peuvent en principe plus être mis en cause lors des opérations ultérieures du remaniement, sont compatibles avec le droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. (consid. 4c).
Principe de la compensation réelle. Dans la nouvelle répartition des terres, la surface d'un bien-fonds classé en zone à bâtir peut être diminuée pour autant que, par l'effet de la plus-value résultant de ce classement, la valeur de l'immeuble soit conservée. Le prélèvement d'une part même importante de la plus-value résultant de mesures d'aménagement est compatible avec l'art. 22ter Cst. (consid. 5).
Egalité de traitement entre propriétaires (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-120%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,564 | 122 I 120 | 122 I 120
Sachverhalt ab Seite 121
Les époux Walter-Edwin et Nicole Osterwalder ont acquis en 1978 la parcelle no 1206 du registre foncier de la commune du Mont-sur-Lausanne, d'une surface de 3902 m2 sur laquelle se trouve une ancienne ferme. Les acquéreurs ont rénové le logement existant dans ce bâtiment et l'habitent actuellement. En vertu d'un plan de zones entré en vigueur en 1968, la parcelle était classée en zone sans affectation spéciale; elle est actuellement attribuée à la zone de villas, selon un plan d'affectation adopté le 30 septembre 1991, après enquête publique, par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne; ce plan n'a cependant pas encore été approuvé par l'autorité cantonale.
Par arrêté du 19 mars 1982, à la demande de la commune, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations foncières ayant pour but, outre la construction de chemins et de canalisations d'assainissement, le remaniement parcellaire "en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir".
La parcelle no 1206 est comprise dans le périmètre général du remaniement. Un sous-périmètre d'étendue restreinte, "exclu de la péréquation réelle", a été délimité; la parcelle en question n'en fait pas partie. Les époux Osterwalder ne sont pas intervenus dans les enquêtes publiques qui ont eu lieu en 1983 et 1987, concernant ces périmètres ainsi que les taxes-types de l'ancien état.
Celles-ci attribuent à la parcelle no 1206 une valeur de 15 fr./m2, compte tenu d'une valeur agricole de 8 fr.20/m2 et d'une valeur de "convenance à bâtir" de 6 fr.80/m2; cette évaluation-ci correspond aux possibilités de construction dont les terrains sans affectation disposaient avant 1972. Le rapport de la Commission de classification, également soumis aux enquêtes précitées, indiquait cependant: "Les terrains situés aux abords immédiats des fermes et des habitations foraines [...] ne sont pas inclus dans le périmètre soumis à péréquation. Ils restent attachés aux bâtiments et sont estimés pro forma à 20 fr./m2, tant à l'ancien qu'au nouvel état."
Du 9 au 20 novembre 1992, le syndicat a soumis à l'enquête publique, outre l'avant-projet des travaux collectifs et les taxes-types des valeurs passagères, un sous-périmètre des terrains à bâtir ainsi que les taxes-types de ces terrains au nouvel état. La parcelle no 1206, en zone de villas selon le nouveau plan d'affectation, est ainsi taxée 300 fr./m2 en tant qu'elle est soumise à la péréquation. Il en résulte que lors de la confection du nouvel état, les propriétaires de cette parcelle devront en céder une partie ou compenser la différence de taxe par le versement d'une soulte.
Les époux Osterwalder ont adressé une réclamation au syndicat, que la Commission de classification a écartée par décision du 26 mars 1993. Cette décision précise qu'"une surface de 2'500 m2 [est] neutralisée sur chaque parcelle construite; [...] cette surface attenante à l'habitation est exclue de la péréquation et attribuée, sans changement de valeur, à son propriétaire au nouvel état".
Les opposants déboutés ont recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud. Cette juridiction a instruit la cause de façon approfondie, en particulier pour comparer la situation de la parcelle no 1206 avec celle des autres fonds bâtis situés dans le voisinage. Elle a constaté que les recourants seront probablement contraints de céder 1'216 m2, soit environ 31% de la surface totale de leur parcelle, ou de verser une soulte de 364'800 fr. Dans son arrêt du 30 octobre 1995, le Tribunal administratif a rejeté les conclusions des recourants tendant à ce que leur bien-fonds fût entièrement exclu de la péréquation, mais il a annulé l'enquête concernant les taxes-types au nouvel état, y compris la taxe de 300 fr./m2 concernant la parcelle no 1206. Il considère que ces taxes anticipent de façon inadmissible l'estimation des terres à effectuer lors de la délimitation des nouvelles parcelles. Par ailleurs, la juridiction cantonale estime que la surface attenante au bâtiment, non soumise à la péréquation, n'est pas définitivement fixée et devra être évaluée en tenant dûment compte de la surface au sol et du volume de l'édifice, la surface forfaitaire de 2'500 m2 n'étant pas adaptée aux particularités du cas.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation des art. 4 et 22ter Cst., les époux Osterwalder ont requis le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif en tant que, selon ce prononcé, leur immeuble demeure dans le périmètre soumis à la péréquation, et de renvoyer la cause à cette juridiction pour qu'elle statue à nouveau conformément aux considérants de l'arrêt.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée; toute autre conclusion est irrecevable (ATF 119 Ia 30 consid. 1, ATF 118 Ia 69 consid. e, ATF 117 Ia 345 consid. d).
b) En vertu de l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre une décision finale; il n'est recevable contre une décision incidente que lorsque celle-ci cause à l'intéressé un préjudice irréparable. Cette disposition n'est cependant pas applicable aux recours dénonçant, outre une violation de l'art. 4 Cst., la violation d'autres droits constitutionnels, à condition que ceux-ci aient une portée indépendante, compte tenu du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (ATF 116 Ia 181 consid. 3), et que les griefs qui en sont tirés ne soient pas manifestement irrecevables ou mal fondés (ATF 117 Ia 247 consid. 2, ATF 116 Ia 181 consid. 3, ATF 115 Ia 311 consid. 2b).
Il incombe au Tribunal fédéral d'examiner librement si la "péréquation réelle" instituée par le droit cantonal est compatible avec le principe dit de la compensation réelle consacré en matière de remaniement parcellaire par l'art. 22ter Cst. (ATF 119 Ia 21 consid. 1a). Le recours de droit public est donc recevable au regard de l'art. 87 OJ, alors même qu'il est dirigé contre une décision incidente qui, par elle-même, n'entraîne aucun préjudice irréparable en sus de celui qui a déjà été causé aux recourants par l'incorporation de leur immeuble dans le périmètre général du remaniement (ATF ATF 110 Ia 134).
3. La péréquation réelle est prévue par les art. 51 al. 3 et 53 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Il s'agit essentiellement d'une redistribution des terres liée à la délimitation ou à l'extension de la zone à bâtir, destinée à réaliser l'égalité de traitement des propriétaires; elle a notamment pour but de permettre à chacun d'eux d'obtenir une parcelle constructible même si, à l'origine, il ne possède que du terrain agricole (MATILE/BONNARD/BOVAY, Droit vaudois de la construction, 2e éd., ch. 3.1 ad art. 53 LATC). Selon les dispositions précitées, les communes ont la faculté de prévoir la péréquation réelle dans un périmètre déterminé, lors de l'établissement du plan d'affectation; celle-ci doit alors être exécutée préalablement à l'approbation cantonale et à l'entrée en vigueur de ce plan; elle peut notamment être réalisée au moyen d'un remaniement parcellaire.
Dans ce cas, les art. 98b à 98d de la loi vaudoise du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF) sont applicables. Les terres à l'ancien état sont estimées selon valeur avant l'établissement du plan d'affectation, en tenant compte notamment de leur rendement agricole, de leur équipement éventuel et des possibilités objectives de bâtir dans un proche avenir; pour la confection du nouvel état, elles sont estimées à nouveau, à leur valeur d'après le statut qui leur est conféré par le plan (art. 98c et 86 LAF). Chaque propriétaire reçoit des parcelles en zone à bâtir et en zone agricole en proportion de la valeur de l'ancien état de propriété; les différences sont compensées par une soulte en argent dans la mesure où cette proportion ne peut pas être respectée (art. 98d et 87 al. 1 LAF).
La double estimation des terres est un élément fondamental de la péréquation réelle: elle a pour effet que la plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne profite pas seulement aux propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais qu'elle est au contraire répartie entre tous les propriétaires du périmètre, quel que soit l'emplacement de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci (JACQUES DUBOIS, Le remaniement parcellaire de terrains à bâtir en droit vaudois, thèse, Lausanne 1982, p. 77 ch. 3.1). Le remaniement à péréquation réelle du droit vaudois se distingue ainsi du remaniement commutatif classique ("Entflechtungsumlegung") qui permet simplement, sur la base d'une estimation unique à la valeur de l'affectation nouvelle du sol, l'échange de prétentions entre la zone agricole et la zone à bâtir (HERMANN BIGLER, Landumlegung - Eine Massnahme zur Durchführung der Raumplanung, thèse, Zurich 1976, p. 106 ch. 5.4331 et p. 115 ch. 5.563).
Le remaniement à péréquation réelle aboutit à une compensation, entre les propriétaires, des avantages et des inconvénients résultant de l'établissement du plan d'affectation. Il constitue dès lors un exemple des institutions que les cantons peuvent adopter afin de réaliser le mandat à eux confié par l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), alors même que le législateur fédéral envisageait surtout des mesures fiscales de prélèvement et, éventuellement, de redistribution de la plus-value créée par des mesures d'aménagement (HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, Berne 1980, p. 36; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ch. 14 et ss ad art. 5 LAT; SCHÜRMANN/HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3e éd., p. 187 et ss).
4. Les recourants tiennent la procédure du remaniement pour viciée parce que le sous-périmètre des terrains à bâtir n'a pas été soumis à l'enquête publique en même temps que le périmètre général du remaniement et le sous-périmètre des terrains exclus de la péréquation réelle. A leur avis, cette irrégularité doit être réparée, en ce qui les concerne, en exonérant entièrement la parcelle no 1206 de la péréquation réelle.
a) La délimitation des terrains respectivement affectés à la construction ou à l'agriculture est une mesure d'aménagement du territoire qui échappe à la compétence d'un syndicat d'améliorations foncières; elle doit au contraire être accomplie selon la procédure d'adoption des plans d'affectation, dans le respect des buts et des principes de la planification. C'est pourquoi, aux termes de l'art. 98b al. 1 LAF révisé en 1986, le périmètre de péréquation et les sous-périmètres agricoles et à bâtir ressortissent à la compétence communale, selon la procédure du plan d'affectation. Celle-ci comporte obligatoirement une enquête publique (art. 57 LATC).
En l'occurrence, le sous-périmètre des terrains à bâtir est donc imposé par le plan d'affectation communal adopté le 30 septembre 1991; le document que le syndicat a soumis à l'enquête publique du 9 au 20 novembre 1992 correspond d'ailleurs à ce plan. On ne comprend guère le sens et le but de cette enquête-ci, qui paraît certes exigée par l'art. 98c LAF, dès lors que les propriétaires ont déjà été entendus lors de l'élaboration du plan d'affectation et que le syndicat n'est de toute manière pas habilité à modifier la délimitation des zones.
b) L'attribution de la parcelle no 1206 à la zone de villas n'est en fait aucunement contestée par les recourants; ils prétendent simplement n'avoir pas pu se déterminer utilement sur l'assujettissement de leur immeuble à la péréquation réelle, et demandent qu'il en soit exclu. Or, les époux Osterwalder auraient pu soulever cette objection dans les enquêtes concernant le périmètre général du remaniement et le sous-périmètre "exclu de la péréquation réelle", et requérir qu'on leur soumît simultanément le sous-périmètre des terrains à bâtir. Le résultat de ces enquêtes est maintenant opposable aux recourants, car ils ont omis de dénoncer un vice de procédure qui était, le cas échéant, à l'époque déjà reconnaissable, et dont ils se plaignent tardivement. Le Tribunal administratif aurait donc pu sans arbitraire refuser d'entrer en matière sur l'argumentation qui lui était présentée.
Au demeurant, les critiques dirigées contre la délimitation séparée du sous-périmètre des terrains à bâtir ne sont pas fondées. Les recourants n'ont indiqué ni en procédure cantonale, ni à l'appui du recours de droit public pour quels motifs ils auraient demandé, si les périmètres et sous-périmètres avaient fait l'objet d'une enquête unique, que l'on n'appliquât pas la péréquation réelle dans le secteur de la parcelle no 1206, compte tenu de son attribution à la zone à bâtir. Ils ne démontrent donc pas que la procédure suivie les ait empêchés de présenter à temps des arguments utiles à leur cause. Sachant que leurs immeubles seraient soumis à la péréquation, les propriétaires dudit secteur ont d'ailleurs pu se déterminer de façon appropriée dans la procédure du plan d'affectation; par exemple, celui de la parcelle no 1150 a demandé - et obtenu - que le dégagement du bâtiment existant sur cette parcelle fût classé en zone de verdure, non constructible, donc dépourvue de plus-value. Les recourants se réfèrent par ailleurs en vain à l'art. 98c LAF, précisant que "les enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat", car ce libellé n'exclut nullement des enquêtes séparées.
c) Les recourants se plaignent aussi en vain, d'une façon générale, de n'avoir pas pu "apprécier globalement leur situation". Les effets concrets de la péréquation réelle, pour un immeuble en particulier, dépendent de la double estimation des terres et ne peuvent dès lors être déterminés qu'après l'adoption du plan d'affectation, en vue de la préparation du nouvel état (cf. ALFRED KUTTLER, Parzellanordnungsmassnahmen im Dienste der Raumplanung, Mélanges André Grisel, p. 530 let. ca). Une enquête unique qui porterait à la fois sur toutes les opérations de la planification et du remaniement parcellaire offrirait certes une protection juridique parfaite aux propriétaires, comparée aux enquêtes successives dont les résultats ne peuvent en principe plus être mis en cause par la suite (CLAUDE ROUILLER, Quelques problèmes des voies de recours en matière d'améliorations foncières, RVJ 12/1978 p. 400/401; FULVIO ANTOGNINI, Le respect de la garantie de la propriété dans les remaniements parcellaires, ZBl 72/1971 p. 7/8). Cette enquête unique n'est cependant pas prévue par le droit cantonal et, compte tenu des difficultés qu'elle entraînerait dans l'exécution du remaniement, elle ne saurait non plus être considérée comme une modalité exigible directement sur la base de l'art. 4 Cst. Les recourants ne peuvent dès lors pas non plus exiger une coordination des diverses enquêtes, sur le modèle de celle qui est imposée par le droit public fédéral lorsqu'un projet de construction ou d'installation doit être étudié au regard de plusieurs réglementations appartenant à ce droit (cf. ATF 116 Ib 50 consid. 4; voir aussi ATF 120 Ib 400 consid. 5, ATF 119 Ib 179 consid. 2d). La procédure suivie ne comporte ainsi aucune atteinte au droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst.
5. Selon le principe de la compensation réelle garantie par l'art. 22ter Cst., les propriétaires des surfaces agricoles incorporées dans le remaniement parcellaire ont le droit d'exiger, au nouvel état, l'attribution de terres équivalentes en quantité et en qualité, pour autant que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent (ATF 119 Ia 21 consid. 1a). Sous la même condition, les propriétaires qui ont cédé du terrain destiné à la construction doivent recevoir des immeubles de même valeur; l'attribution d'une surface inférieure à celle de l'ancien état satisfait donc à la compensation réelle si la valeur se trouve néanmoins conservée par l'effet d'une plus-value. Celle-ci peut résulter du remaniement ou de mesures d'aménagement du territoire telle que, par exemple, une augmentation de l'indice d'utilisation (ATF 116 Ia 41 consid. 5a, ATF 100 Ia 223 consid. 3a).
En l'espèce, les recourants recevront du terrain en zone de villas en contrepartie d'une surface sans affectation taxée 15 fr./m2. La valeur du terrain à bâtir étant considérablement supérieure, une diminution notable de la surface, au nouvel état, ne saurait apparaître d'emblée comme contraire à la garantie constitutionnelle de la propriété. Il importe peu que les recourants conservent en fait le même bien-fonds, puisque le remaniement a notamment pour but d'intégrer et de compenser les effets de l'établissement du plan d'affectation.
Certes, dans une mesure qui n'est pas encore fixée, les recourants seront privés de la plus-value dont ils auraient peut-être profité, sans le remaniement parcellaire, sur toute l'étendue de la parcelle no 1206. Le prélèvement d'une part même importante de la plus-value résultant de mesures d'aménagement est toutefois compatible avec l'art. 22ter Cst., ainsi que cela a été jugé déjà avant l'entrée en vigueur de l'art. 5 al. 1 LAT (ATF 105 Ia 134 consid. 3b). Actuellement, la compensation des avantages et des inconvénients créés par les mesures d'aménagement est prévue par cette disposition légale fédérale.
Pour le surplus, les recourants se plaignent manifestement à tort d'un prélèvement de la plus-value dépourvu de base légale en droit cantonal. Le principe et les modalités essentielles du remaniement à péréquation réelle sont en effet définis sans équivoque par la loi, cela même si le système de cette réglementation, avec ses renvois aux règles du remaniement de terrains à bâtir, n'est pas pleinement satisfaisant.
6. En tant que le recours de droit public ne met pas en cause la constitutionnalité de la législation cantonale sur le remaniement parcellaire, le Tribunal fédéral n'annule la décision attaquée que si elle s'avère arbitraire, c'est-à-dire si elle viole de manière grossière une prescription légale ou un principe élémentaire du remaniement (ATF 119 Ia 21 consid. 1, ATF 105 Ia 324 consid. 2b et c). En l'espèce, les recourants se plaignent d'une inégalité de traitement par rapport aux propriétaires voisins, en ce qui concerne l'application de la péréquation réelle.
Les parcelles avec villas no 1179, 1182 et 1228 se trouvent hors du périmètre général du remaniement et sont donc formellement soustraites à la péréquation réelle. Les recourants contestent tardivement cette configuration du périmètre, qui a fait l'objet d'une enquête antérieure. En outre, selon les constatations du Tribunal administratif, le plan d'affectation ne crée aucun nouveau droit de bâtir sur ces biens-fonds, compte tenu de la réglementation adoptée et des bâtiments déjà construits; il n'en résulte donc aucune plus-value susceptible d'être prélevée et répartie. Les recourants ne mettent pas ceci en doute et ne prétendent pas non plus que la situation de leur propre parcelle soit identique.
La parcelle no 1226 est classée en zone d'utilité publique; une partie de la parcelle no 1150 est attribuée à la zone de verdure. Faute de plus-value, ces surfaces ne seront vraisemblablement pas réduites au titre de la péréquation réelle. S'ils estimaient que cette affectation du sol conférera ainsi un avantage inéquitable aux propriétaires concernés, les recourants devaient agir en temps voulu contre le plan d'affectation. Les autres parcelles du voisinage sont dépourvues de toute construction; à la différence de celles des époux Osterwalder, elles seront donc intégralement soumises à la péréquation.
Les recourants ne parviennent ainsi à démontrer aucune différence de traitement qui ne soit pas justifiée par des situations de fait ou de droit objectivement différentes. Il apparaît que l'arrêt attaqué ne compromet nullement l'établissement d'un projet de nouvel état respectueux des droits constitutionnels des recourants. Conformément au jugement du Tribunal administratif, une surface adéquate devra être considérée comme attenante à l'ancienne ferme, et donc soustraite à la péréquation, notamment pour que la réduction de la parcelle n'entraîne aucune dépréciation de ce bâtiment. Les recourants auront l'occasion de contester, au besoin, cette imputation et l'estimation du terrain; on observe à cet égard que l'enquête publique portant sur des taxes-types au nouvel état, que le syndicat a entreprise en sus des exigences légales, était un moyen adéquat de préparer la suite des opérations (cf. ROUILLER, eod. loc.). | fr | Art. 22ter Cost. Raggruppamento terreni nell'ambito della delimitazione della zona edificabile; costituzionalità della "perequazione reale" istituita dal diritto vodese. Ammissibilità del ricorso di diritto pubblico diretto contro una decisione incidentale (consid. 2b).
Scopi e modalità del raggruppamento terreni a perequazione reale. Questo conduce a una compensazione, tra i proprietari, dei vantaggi e degli inconvenienti risultanti dall'allestimento di un piano di utilizzazione; esso tende a realizzare l'obiettivo dell'art. 5 cpv. 1 LPT (consid. 3).
Le pubblicazioni successive, i cui risultati, di massima, non possono più essere contestati nell'ambito delle ulteriori misure di raggruppamento, sono compatibili con il diritto di essere sentito garantito dall'art. 4 Cost. (consid. 4c).
Principio della compensazione reale. Nell'ambito del nuovo riparto dei terreni, la superficie di un fondo attribuito alla zona edificabile può essere diminuita nella misura in cui, a causa dell'aumento di valore derivante da questa attribuzione, il valore dell'immobile sia conservato. Il prelievo di una parte anche importante del maggior valore risultante dalla misura pianificatoria è compatibile con l'art. 22ter Cost. (consid. 5).
Uguaglianza di trattamento tra proprietari (consid. 6). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-120%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,565 | 122 I 130 | 122 I 130
Sachverhalt ab Seite 130
E., geboren 1967, leidet seit seiner Geburt an einer armbetonten spastischen Halbseitenlähmung links. Damit verbunden ist eine motorische Behinderung und eine "migraine accompagnée", die vor allem bei Prüfungsstress zum Teil höher dosierte medikamentöse Behandlung erforderlich macht. Er unterzog sich am 9. September 1993 der schriftlichen, am 13. September 1993 der mündlichen st. gallischen Anwaltsprüfung. Mit Schreiben vom 29. Oktober 1993 teilte ihm die Prüfungskommission mit, dass seine schriftliche Arbeit ungenügend sei; er erhalte Gelegenheit, diese am 10. März 1994 zu wiederholen.
Am 10. März 1994 trat E. zur schriftlichen Nachprüfung an. Mit Schreiben vom 29. April 1994 teilte ihm die Prüfungskommission für Anwälte mit, dass seine schriftliche Nachprüfungsarbeit ungenügend sei und er demgemäss die Anwaltsprüfung nicht bestanden habe. Am 27. Mai 1994 reichte E. bei der Prüfungskommission ein Wiedererwägungsgesuch ein mit dem Hauptantrag, die schriftliche Arbeit bzw. schriftliche Nachprüfungsarbeit sei als genügend zu befinden; eventualiter sei ausnahmsweise die schriftliche Prüfung teilweise bzw. die schriftliche Nachprüfung zu erlassen. Zur Begründung führte er an, während der schriftlichen Strafrechtsprüfung am Vormittag des 9. Septembers 1993 aufgrund der durch behinderungsbedingte Kopfschmerzen gesteigerten Empfindlichkeit verstärkt das Wasserplätschern des Brunnens im Innenhof vor dem Prüfungsraum vernommen zu haben. Im Januar und Februar 1994 habe er infolge behinderungsbedingter Sehstörungen, Kopfschmerzen und Schwindel sein Lernen unterbrechen müssen; vor der schriftlichen Nachprüfung habe er gegen aufkommende Kopfschmerzen Medikamente einnehmen müssen.
Am 1. Juli 1994 trat das neue st. gallische Anwaltsgesetz vom 11. November 1993 in Kraft, welches in Art. 13 die Bewilligung zur Berufsausübung als Rechtsanwalt vom Bestehen einer Prüfung abhängig macht. Gemäss Art. 47 des Anwaltsgesetzes wird, wer nach bisherigem Recht zur Berufsausübung berechtigt ist, ohne neue Bewilligung in das Berufsregister eingetragen.
Mit Schreiben vom 8. Juli 1994 lehnte die Anwaltsprüfungskommission den im Wiedererwägungsgesuch gestellten Hauptantrag ab und trat auf den Eventualantrag nicht ein, da nach dem neuen Anwaltsgesetz ein Erlass der Prüfung nicht mehr möglich sei. Hingegen erklärte sie sich bereit, einen zweiten Versuch für die Anwaltsprüfung in einem der Behinderung angepassten Ablauf durchzuführen.
Am 8. August 1994 stellte E. bei der Anwaltskammer den Antrag, er sei in Anwendung von Art. 47 des Anwaltsgesetzes in das Berufsregister einzutragen und es sei ihm gemäss Art. 13 die Bewilligung zur Berufsausübung zu erteilen. Zur Begründung führte er aus, vor Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes habe das auf ihn angewendete Prüfungsreglement für Anwälte vom 22. Dezember 1988 keine genügende Rechtsgrundlage gehabt und sei deshalb nicht geltendes Recht gewesen. Aufgrund der damals geltenden Bestimmung von Art. 59 des Zivilrechtspflegegesetzes vom 20. März 1939 sei die Bewilligung zur Berufsausübung nicht an das Bestehen einer Prüfung, sondern nur daran geknüpft gewesen, dass der Bewerber die nötigen Fähigkeiten besitze. Er, der Gesuchsteller, besitze diese Fähigkeiten; dass die schriftliche Prüfungsarbeit im Strafrecht vom 9. September 1993 als ungenügend bewertet worden sei, sei nur darauf zurückzuführen, dass er durch behinderungsbedingten Stress kognitive Störungen erlitten habe, so dass er im Sachverhalt die Daten nicht richtig habe würdigen können. Im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit müssten diese behinderungsbedingten kognitiven Störungen bei der Prüfungsbewertung Berücksichtigung finden. Eine Wiederholung der Prüfung komme für ihn wegen der damit verbundenen abnormen Stressbelastung nicht in Frage.
Die Anwaltskammer lehnte mit Entscheid vom 28. November 1994 die Erteilung der Bewilligung zur Berufsausübung ab, gab aber E. die Gelegenheit, die schriftlichen Nachprüfungen 1995 zu wiederholen. Gegen diesen Entscheid erhob E. am 7. Februar 1995 Beschwerde an die Verwaltungskommission des Kantonsgerichts und stellte den Antrag, den Entscheid der Anwaltskammer aufzuheben und die Anwaltskammer anzuweisen, ihn in das Berufsregister einzutragen und ihm die Bewilligung zur Berufsausübung zu erteilen. Die Verwaltungskommission des Kantonsgerichts wies die Beschwerde mit Urteil vom 18. Mai 1995 ab.
E. erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV, der persönlichen Freiheit, Art. 27 und 30 KV/SG sowie Art. 6 EMRK.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit, indem seine Gesundheit durch prüfungsbedingten Stress erheblich beeinträchtigt werde, wenn von ihm verlangt werde, zur Ausübung des Anwaltsberufs eine gleich anspruchsvolle Prüfung abzulegen wie ein Nichtbehinderter.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung tritt das Grundrecht der persönlichen Freiheit gegenüber den speziellen Verfassungsrechten zurück (BGE 117 Ia 27 E. 5b S. 30, mit Hinweisen), so dass die Ausübung von Erwerbstätigkeiten nur durch die Handels- und Gewerbefreiheit, nicht aber durch die persönliche Freiheit geschützt ist (BGE 99 Ia 504 E. 3 S. 509; WALTER HALLER, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 99 zur persönlichen Freiheit). Ob die besondere Bedeutung der Berufswahlfreiheit für die Persönlichkeitsentfaltung eine kumulative Berufung auf beide Grundrechte rechtfertigen kann (so ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Berne 1993, vol. I, S. 112), braucht vorliegend nicht entschieden zu werden, da den persönlichkeitsbezogenen Aspekten auch im Rahmen der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung getragen werden kann. Auf die Frage, wie weit infolge der Behinderung des Beschwerdeführers allenfalls ein Anspruch auf weniger strenge Beurteilung von Prüfungsarbeiten besteht, ist demnach im Rahmen der Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit einzugehen. Das gilt nicht nur für das bundesverfassungsrechtlich gewährleistete Grundrecht der persönlichen Freiheit, sondern auch für die entsprechende Garantie von Art. 30 der st. gallischen Kantonsverfassung.
3. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit und der Rechtsgleichheit.
a) Die Handels- und Gewerbefreiheit gewährleistet das Recht, einen bestimmten Beruf, unter anderem auch den Anwaltsberuf, zu ergreifen oder auszuüben (BGE 103 Ia 394 E. 2c S. 401; BGE 116 Ia 237 E. 2d S. 240; BGE 119 Ia 41 E. 4a S. 42, 374 E. 2a S. 375; GRISEL, a.a.O., S. 120 f.; RENÉ RHINOW, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 79 zu Art. 31; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung für eine freie Berufswahl, Diss. Bern 1985, S. 381 ff.). Einschränkungen müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit beachten (BGE 119 Ia 374 E. 2a S. 375; BGE 120 Ia 126 E. 4a S. 132; BGE 121 I 129 E. 3b S. 131 f., 326 E. 2b, S. 329).
b) Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage für das Erfordernis, eine Anwaltsprüfung abzulegen.
aa) Art. 59 des bis zum 30. Juni 1994 geltenden Gesetzes vom 20. März 1939 über die Zivilrechtspflege (ZP) lautete wie folgt:
"Das Kantonsgericht erteilt die Bewilligung zur Ausübung des Berufs eines
Anwaltes oder Rechtsagenten an Personen, welche die nötigen Fähigkeiten
besitzen, Schweizerbürger sind und in bürgerlichen Ehren und Rechten
stehen. Es kann die Bewilligung zur Berufsausübung nach Anhören der
Aufsichtskommission dauernd oder zeitweise zurückziehen.
Es erlässt eine Anwaltsordnung, die der Genehmigung durch den
Regierungsrat untersteht... ."
Gestützt darauf erliess das Kantonsgericht am 2. Juni 1958 eine (vom Regierungsrat am 24. Juni 1958 genehmigte) Anwaltsordnung, deren Art. 1 wie folgt lautete:
"Die Bewilligung zur Ausübung des Anwalts- oder Rechtsagentenberufs wird
Schweizerbürgern und Schweizerbürgerinnen erteilt, die handlungsfähig, gut
beleumdet und zutrauenswürdig sind und in bürgerlichen Ehren und Rechten
stehen.
Der Bewerber muss vor der st. gallischen Prüfungskommission mit Erfolg
eine Fähigkeitsprüfung bestanden haben oder einen Fähigkeitsausweis im
Sinne von Art. 5 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung besitzen.
Die Fähigkeitsprüfung kann dem Bewerber ausnahmsweise ganz oder teilweise
erlassen werden, wenn die Fähigkeit zur Berufsausübung in anderer Weise
einwandfrei festgestellt ist... ."
bb) Eine Bewilligungspflicht für die Ausübung eines Berufes ist ein schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit und bedarf einer formell-gesetzlichen Grundlage (BGE 104 Ia 196 E. 3b S. 200; vgl. BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288). Das schliesst nicht aus, dass das formelle Gesetz sich auf die Regelung der Grundzüge beschränkt und die nähere Ausgestaltung der Einzelheiten einer nachgeordneten Instanz überlässt (BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288). Vorliegend legt das formelle Gesetz als Voraussetzung für die Bewilligung u.a. das Erfordernis der nötigen Fähigkeiten fest und beauftragt das Kantonsgericht, eine (der regierungsrätlichen Genehmigung unterliegende) Anwaltsordnung zu erlassen. Diese gesetzliche Bestimmung kann nicht anders verstanden werden, als dass das Kantonsgericht in der von ihm zu erlassenden Anwaltsordnung auch die Anforderungen an die nachzuweisenden "nötigen Fähigkeiten" präzisiert. Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, dass das st. gallische Staatsrecht eine Rechtsetzungsdelegation nicht verbietet (BGE 88 I 31, S. 33 ff.; BGE 118 Ia 305 E. 2b/3a S. 310 f.; Urteil i.S. B. vom 22. März 1996, E. 5a). Es ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht dargetan, inwiefern die Delegation nur an den Regierungsrat, nicht aber an das Kantonsgericht zulässig sein soll, oder inwiefern Art. 27 der st. gallischen Kantonsverfassung, wonach "die Gesetzgebung" Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit trifft (vgl. auch Art. 21 KV), eine solche Delegation verbieten würde. Es ist nicht zu beanstanden, sondern dient im Gegenteil dem Anliegen der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit, wenn das Kantonsgericht die Kriterien, welche es seiner Bewilligungserteilung zugrundelegt, in generell-abstrakter Form festlegt.
Dasselbe gilt auch für das vom Kantonsgericht selbständig erlassene Prüfungsreglement. Art. 5 Abs. 2 der (vom Regierungsrat genehmigten) Anwaltsordnung ermächtigt das Kantonsgericht ausdrücklich, die Prüfungsbestimmungen zu erlassen, ohne hiefür eine Genehmigung durch den Regierungsrat vorzuschreiben. Selbst wenn darin nicht eine Konkretisierung eines Vollzugsauftrags, sondern eine Ermächtigung zu gesetzesvertretender Rechtsetzung erblickt wird (in diesem Sinne BERNHARD NOTTER, Die st. gallische Rechtsetzung in der Form des Gesetzes und der Verordnung, Diss. Freiburg 1967, S. 134 f.), so ist jedenfalls nicht dargetan, inwiefern eine solche Subdelegation nach st. gallischem Staatsrecht unzulässig sein soll (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3 S. 247 ff.). Der blosse Einwand des Beschwerdeführers, die Prüfungsordnung von 1988 sei vom Regierungsrat nicht genehmigt worden, ist nach dem Gesagten unbehelflich.
cc) Freilich darf die Verordnung keine neuen Rechtsnormen enthalten, sondern muss sich darauf beschränken, diejenigen Bestimmungen, die im Gesetz bereits angelegt sind, auszuführen (BGE 114 Ia 286 E. 5a S. 288; BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288; vgl. auch Art. 65 KV). Aus der gesetzlichen Formulierung in Art. 59 des Gesetzes über die Zivilrechtspflege ergibt sich, dass das Kantonsgericht die Möglichkeit haben muss, das Vorhandensein der nötigen Fähigkeiten zu überprüfen. Die Durchführung einer Anwaltsprüfung ist ein geeignetes Mittel, um festzustellen, ob diese Fähigkeiten vorhanden sind. Das Erfordernis, eine Prüfung abzulegen, entspricht somit dem Sinn und Zweck des Gesetzes.
Für die Beurteilung der Frage, ob eine Ausführungsmassnahme vom Gesetz abgedeckt ist, kann auch darauf abgestellt werden, ob sie dem allgemein üblichen Standard entspricht oder völlig neue, bisher ungewohnte Anforderungen stellt (Urteil des Bundesgerichts vom 22. März 1996 i.S. B., E. 5d aa/dd; BGE BGE 121 I 22 E. 4a S. 27, 273 E. 5a S. 277 f.). Die meisten Kantone verlangen das Bestehen einer Anwaltsprüfung als Voraussetzung für die Berufszulassung (DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 115/1996 II S. 395-519, 420; FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Diss. Bern 1986, S. 64). Das Bundesgericht hat sogar entschieden, dass im Normalfall das Ablegen einer Prüfung als Standardanforderung für die interkantonale Anerkennung von Anwaltspatenten gilt (BGE 111 Ia 108 E. 2 S. 112).
Wenn das Kantonsgericht von den Bewerbern um eine Berufsausübungsbewilligung das Ablegen einer Prüfung verlangt, so bewegt es sich deshalb innerhalb des Gesetzes. Das gilt um so mehr, als in der Anwaltsordnung das Bestehen einer Prüfung nicht zwingend vorgeschrieben ist; vielmehr ist vorgesehen, dass die Prüfung erlassen werden kann, wenn die Fähigkeit auf andere Weise festgestellt ist. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass, wie der Beschwerdeführer vorbringt, das Vorhandensein der nötigen Fähigkeiten auch auf andere Weise als durch das Bestehen einer Prüfung nachgewiesen werden kann. Es kann deshalb nicht gesagt werden, dass die vom Kantonsgericht erlassene Anwaltsordnung den Rahmen des Gesetzes sprengen und neue, vom Gesetz nicht abgedeckte Bestimmungen enthalten würde. Art. 1 der Anwaltsordnung von 1958 hält sich im Rahmen dessen, was in einer Vollziehungsverordnung zulässig ist, ohne dass dafür auf Gewohnheitsrecht zurückgegriffen werden müsste.
c) Ist es somit nicht zu beanstanden, dass das Kantonsgericht im Normalfall die Berufsausübungsbewilligung nur aufgrund einer bestandenen Prüfung erteilte, bleibt zu prüfen, ob, wie der Beschwerdeführer vorbringt, aufgrund seiner Behinderung an die Prüfungsarbeit ein weniger strenger Beurteilungsmassstab anzulegen sei.
aa) Verfassungsmässige Rechte schützen in erster Linie gegen staatliche Eingriffe. Darüberhinaus enthalten sie eine konstitutive oder programmatische Komponente (JÖRG PAUL MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 8 ff.). Das kann allerdings nichts daran ändern, dass die Menschen aufgrund ihrer faktischen Ungleichheit (Vermögen, Gesundheit, Begabung) in unterschiedlichem Masse in der Lage sind, von den ihnen rechtlich zustehenden Möglichkeiten und Rechten Gebrauch zu machen. Der Staat ist weder aufgrund der Rechtsgleichheit noch aufgrund spezifischer Grundrechte verpflichtet, sämtliche faktischen Ungleichheiten zu beheben. Das schlägt sich zwangsläufig auch in der Möglichkeit nieder, bestimmte Berufe zu ergreifen. Viele Berufe erfordern besondere Eigenschaften und Fähigkeiten, die nicht alle Menschen im gleichen Masse besitzen. Der blosse Umstand, dass einzelne Personen ohne eigenes Verschulden diese Fähigkeiten nicht besitzen, kann nicht dazu führen, dass die Anforderungen reduziert werden müssten. So können körperlich behinderte Personen bestimmte Berufe, die eine volle körperliche Leistungsfähigkeit verlangen (z.B. Polizist, Bergführer, Turnlehrer), nicht ergreifen. Die Handels- und Gewerbefreiheit kann keinen Anspruch darauf geben, dass solche Berufe von allen Personen ungeachtet ihrer individuellen Fähigkeiten ergriffen und ausgeübt werden dürfen.
bb) Aus der menschenrechtlichen Komponente, die der Handels- und Gewerbefreiheit insbesondere in der Ausgestaltung der Berufswahlfreiheit innewohnt (ZENGER, a.a.O., S. 140 ff.), ergibt sich hingegen, dass der Staat die Berufszulassung nicht unnötigerweise von Voraussetzungen abhängig machen darf, die Behinderte nicht erfüllen können. Solange jedoch polizeilich gerechtfertigte Anforderungen zur Diskussion stehen, kann der blosse Umstand, dass einzelne Personen diese nicht zu erfüllen vermögen, noch kein Grund sein, die Anforderungen zu senken. So können zum Beispiel Personen, die infolge eines Gebrechens nicht in der Lage sind, ein Motorfahrzeug sicher zu führen, keinen Führerausweis erwerben, auch wenn sie dadurch in ihrem beruflichen Fortkommen behindert werden (BGE 103 Ib 29 E. 1a S. 32). Dasselbe gilt auch für gewerbepolizeilich begründete Anforderungen an bestimmte Berufe.
cc) Das Erfordernis eines Fähigkeitsnachweises für Rechtsanwälte dient namentlich dem Schutz des rechtsuchenden Publikums (Ioanna Coveris, Certificat de capacité et liberté du commerce et de l'industrie, Thèse Lausanne 1988, S. 128 f.; WOLFFERS, a.a.O., S. 65 f.). Zu diesem Zweck ist es gerechtfertigt, hohe Anforderungen an die Fachkenntnisse eines Anwaltes zu stellen (BGE 113 Ia 286 E. 4c S. 290; vgl. MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 115/1996 II S. 253-393, 356). Die blosse Bestätigung über ein absolviertes Praktikum kann in der Regel nicht als genügender Nachweis der Befähigung anerkannt werden (BGE 111 Ia 108 E. 3 S. 112 f). Im Lichte dieser Überlegungen wäre es nicht zu rechtfertigen, mit Rücksicht auf bestimmte Eigenschaften einzelner Kandidaten weniger strenge Anforderungen zu stellen. Das rechtsuchende Publikum muss sich darauf verlassen können, dass der Anwalt über die notwendigen Fähigkeiten verfügt, um seinen Beruf richtig auszuüben. Dazu gehört auch die Fähigkeit, unter Stressbedingungen richtig entscheiden und Sachverhalte zutreffend würdigen zu können. Es verletzt daher die Handels- und Gewerbefreiheit nicht, wenn die kantonalen Behörden es abgelehnt haben, mit Rücksicht auf die Behinderung des Beschwerdeführers die zu stellenden Anforderungen zu senken.
dd) Die kantonalen Behörden haben erwogen und berücksichtigt, dass die Wiederholung der ganzen Prüfung unter den gegebenen Umständen unzumutbar wäre, und aus diesem Grunde nicht die Wiederholung der gesamten Prüfung, sondern nur der schriftlichen Nachprüfung verlangt. Zudem haben sie sich bereit erklärt, den Prüfungsablauf der spezifischen Situation des Beschwerdeführers anzupassen. Sie haben damit durchaus auf die besondere Lage des Beschwerdeführers und seine individuelle Belastbarkeit Rücksicht genommen. Auch soweit sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit ein Anspruch auf individuelle Gestaltung des Prüfungsablaufs ableiten lassen sollte, ist dieser Anspruch vorliegend jedenfalls nicht verletzt. Die Anforderungen, welche die kantonalen Behörden gestellt haben, können nicht als unverhältnismässig betrachtet werden. Die Rüge des Beschwerdeführers, eine Prüfung, die länger als acht Stunden dauere, sei im Reglement nicht vorgesehen und wäre für ihn mit zu grossem Stress verbunden, geht von vornherein fehl, weil die kantonalen Behörden den anzupassenden Prüfungsablauf noch gar nicht festgelegt haben. Vielmehr weigert sich der Beschwerdeführer grundsätzlich, überhaupt noch einmal eine schriftliche Nachprüfung abzulegen. Diese Weigerung erscheint um so weniger verständlich, als nach den von ihm nicht beanstandeten Feststellungen des Kantonsgerichts im Wiedererwägungsverfahren sein Vater vertretungsweise den Subeventualantrag gestellt hatte, eine Wiederholung der Prüfung mit einem angepassten Ablauf durchzuführen. Zwar hat die Prüfungskommission in ihrem Wiedererwägungsentscheid vom 8. Juli 1994 diesen Antrag abgelehnt; hingegen entspricht der Entscheid der Anwaltskammer vom 28. November 1994 im Ergebnis dem vom Beschwerdeführer selber (bzw. vertretungsweise von seinem Vater) gestellten Subeventualantrag.
d) Der angefochtene Entscheid verletzt nach dem Gesagten auch nicht die Rechtsgleichheit. Die kantonalen Behörden haben, indem sie dem Beschwerdeführer das Absolvieren nur der schriftlichen Nachprüfung mit angepasstem Ablauf zugestanden haben, seiner besonderen Situation Rechnung getragen und das verfassungsrechtliche Gebot, Ungleiches ungleich zu behandeln, beachtet. Dass sie die zu stellenden Anforderungen nicht reduziert haben, ist auch im Lichte der Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden. | de | Zulassung von Behinderten zum Anwaltsberuf; persönliche Freiheit; Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Subsidiarität der persönlichen Freiheit gegenüber der Handels- und Gewerbefreiheit (E. 2)?
Die Handels- und Gewerbefreiheit gibt keinen Anspruch darauf, dass die Fähigkeitsanforderungen an die Zulassung zum Anwaltsberuf für Behinderte gesenkt werden (E. 3). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-130%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,566 | 122 I 130 | 122 I 130
Sachverhalt ab Seite 130
E., geboren 1967, leidet seit seiner Geburt an einer armbetonten spastischen Halbseitenlähmung links. Damit verbunden ist eine motorische Behinderung und eine "migraine accompagnée", die vor allem bei Prüfungsstress zum Teil höher dosierte medikamentöse Behandlung erforderlich macht. Er unterzog sich am 9. September 1993 der schriftlichen, am 13. September 1993 der mündlichen st. gallischen Anwaltsprüfung. Mit Schreiben vom 29. Oktober 1993 teilte ihm die Prüfungskommission mit, dass seine schriftliche Arbeit ungenügend sei; er erhalte Gelegenheit, diese am 10. März 1994 zu wiederholen.
Am 10. März 1994 trat E. zur schriftlichen Nachprüfung an. Mit Schreiben vom 29. April 1994 teilte ihm die Prüfungskommission für Anwälte mit, dass seine schriftliche Nachprüfungsarbeit ungenügend sei und er demgemäss die Anwaltsprüfung nicht bestanden habe. Am 27. Mai 1994 reichte E. bei der Prüfungskommission ein Wiedererwägungsgesuch ein mit dem Hauptantrag, die schriftliche Arbeit bzw. schriftliche Nachprüfungsarbeit sei als genügend zu befinden; eventualiter sei ausnahmsweise die schriftliche Prüfung teilweise bzw. die schriftliche Nachprüfung zu erlassen. Zur Begründung führte er an, während der schriftlichen Strafrechtsprüfung am Vormittag des 9. Septembers 1993 aufgrund der durch behinderungsbedingte Kopfschmerzen gesteigerten Empfindlichkeit verstärkt das Wasserplätschern des Brunnens im Innenhof vor dem Prüfungsraum vernommen zu haben. Im Januar und Februar 1994 habe er infolge behinderungsbedingter Sehstörungen, Kopfschmerzen und Schwindel sein Lernen unterbrechen müssen; vor der schriftlichen Nachprüfung habe er gegen aufkommende Kopfschmerzen Medikamente einnehmen müssen.
Am 1. Juli 1994 trat das neue st. gallische Anwaltsgesetz vom 11. November 1993 in Kraft, welches in Art. 13 die Bewilligung zur Berufsausübung als Rechtsanwalt vom Bestehen einer Prüfung abhängig macht. Gemäss Art. 47 des Anwaltsgesetzes wird, wer nach bisherigem Recht zur Berufsausübung berechtigt ist, ohne neue Bewilligung in das Berufsregister eingetragen.
Mit Schreiben vom 8. Juli 1994 lehnte die Anwaltsprüfungskommission den im Wiedererwägungsgesuch gestellten Hauptantrag ab und trat auf den Eventualantrag nicht ein, da nach dem neuen Anwaltsgesetz ein Erlass der Prüfung nicht mehr möglich sei. Hingegen erklärte sie sich bereit, einen zweiten Versuch für die Anwaltsprüfung in einem der Behinderung angepassten Ablauf durchzuführen.
Am 8. August 1994 stellte E. bei der Anwaltskammer den Antrag, er sei in Anwendung von Art. 47 des Anwaltsgesetzes in das Berufsregister einzutragen und es sei ihm gemäss Art. 13 die Bewilligung zur Berufsausübung zu erteilen. Zur Begründung führte er aus, vor Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes habe das auf ihn angewendete Prüfungsreglement für Anwälte vom 22. Dezember 1988 keine genügende Rechtsgrundlage gehabt und sei deshalb nicht geltendes Recht gewesen. Aufgrund der damals geltenden Bestimmung von Art. 59 des Zivilrechtspflegegesetzes vom 20. März 1939 sei die Bewilligung zur Berufsausübung nicht an das Bestehen einer Prüfung, sondern nur daran geknüpft gewesen, dass der Bewerber die nötigen Fähigkeiten besitze. Er, der Gesuchsteller, besitze diese Fähigkeiten; dass die schriftliche Prüfungsarbeit im Strafrecht vom 9. September 1993 als ungenügend bewertet worden sei, sei nur darauf zurückzuführen, dass er durch behinderungsbedingten Stress kognitive Störungen erlitten habe, so dass er im Sachverhalt die Daten nicht richtig habe würdigen können. Im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit müssten diese behinderungsbedingten kognitiven Störungen bei der Prüfungsbewertung Berücksichtigung finden. Eine Wiederholung der Prüfung komme für ihn wegen der damit verbundenen abnormen Stressbelastung nicht in Frage.
Die Anwaltskammer lehnte mit Entscheid vom 28. November 1994 die Erteilung der Bewilligung zur Berufsausübung ab, gab aber E. die Gelegenheit, die schriftlichen Nachprüfungen 1995 zu wiederholen. Gegen diesen Entscheid erhob E. am 7. Februar 1995 Beschwerde an die Verwaltungskommission des Kantonsgerichts und stellte den Antrag, den Entscheid der Anwaltskammer aufzuheben und die Anwaltskammer anzuweisen, ihn in das Berufsregister einzutragen und ihm die Bewilligung zur Berufsausübung zu erteilen. Die Verwaltungskommission des Kantonsgerichts wies die Beschwerde mit Urteil vom 18. Mai 1995 ab.
E. erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV, der persönlichen Freiheit, Art. 27 und 30 KV/SG sowie Art. 6 EMRK.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit, indem seine Gesundheit durch prüfungsbedingten Stress erheblich beeinträchtigt werde, wenn von ihm verlangt werde, zur Ausübung des Anwaltsberufs eine gleich anspruchsvolle Prüfung abzulegen wie ein Nichtbehinderter.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung tritt das Grundrecht der persönlichen Freiheit gegenüber den speziellen Verfassungsrechten zurück (BGE 117 Ia 27 E. 5b S. 30, mit Hinweisen), so dass die Ausübung von Erwerbstätigkeiten nur durch die Handels- und Gewerbefreiheit, nicht aber durch die persönliche Freiheit geschützt ist (BGE 99 Ia 504 E. 3 S. 509; WALTER HALLER, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 99 zur persönlichen Freiheit). Ob die besondere Bedeutung der Berufswahlfreiheit für die Persönlichkeitsentfaltung eine kumulative Berufung auf beide Grundrechte rechtfertigen kann (so ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Berne 1993, vol. I, S. 112), braucht vorliegend nicht entschieden zu werden, da den persönlichkeitsbezogenen Aspekten auch im Rahmen der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung getragen werden kann. Auf die Frage, wie weit infolge der Behinderung des Beschwerdeführers allenfalls ein Anspruch auf weniger strenge Beurteilung von Prüfungsarbeiten besteht, ist demnach im Rahmen der Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit einzugehen. Das gilt nicht nur für das bundesverfassungsrechtlich gewährleistete Grundrecht der persönlichen Freiheit, sondern auch für die entsprechende Garantie von Art. 30 der st. gallischen Kantonsverfassung.
3. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit und der Rechtsgleichheit.
a) Die Handels- und Gewerbefreiheit gewährleistet das Recht, einen bestimmten Beruf, unter anderem auch den Anwaltsberuf, zu ergreifen oder auszuüben (BGE 103 Ia 394 E. 2c S. 401; BGE 116 Ia 237 E. 2d S. 240; BGE 119 Ia 41 E. 4a S. 42, 374 E. 2a S. 375; GRISEL, a.a.O., S. 120 f.; RENÉ RHINOW, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 79 zu Art. 31; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung für eine freie Berufswahl, Diss. Bern 1985, S. 381 ff.). Einschränkungen müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit beachten (BGE 119 Ia 374 E. 2a S. 375; BGE 120 Ia 126 E. 4a S. 132; BGE 121 I 129 E. 3b S. 131 f., 326 E. 2b, S. 329).
b) Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage für das Erfordernis, eine Anwaltsprüfung abzulegen.
aa) Art. 59 des bis zum 30. Juni 1994 geltenden Gesetzes vom 20. März 1939 über die Zivilrechtspflege (ZP) lautete wie folgt:
"Das Kantonsgericht erteilt die Bewilligung zur Ausübung des Berufs eines
Anwaltes oder Rechtsagenten an Personen, welche die nötigen Fähigkeiten
besitzen, Schweizerbürger sind und in bürgerlichen Ehren und Rechten
stehen. Es kann die Bewilligung zur Berufsausübung nach Anhören der
Aufsichtskommission dauernd oder zeitweise zurückziehen.
Es erlässt eine Anwaltsordnung, die der Genehmigung durch den
Regierungsrat untersteht... ."
Gestützt darauf erliess das Kantonsgericht am 2. Juni 1958 eine (vom Regierungsrat am 24. Juni 1958 genehmigte) Anwaltsordnung, deren Art. 1 wie folgt lautete:
"Die Bewilligung zur Ausübung des Anwalts- oder Rechtsagentenberufs wird
Schweizerbürgern und Schweizerbürgerinnen erteilt, die handlungsfähig, gut
beleumdet und zutrauenswürdig sind und in bürgerlichen Ehren und Rechten
stehen.
Der Bewerber muss vor der st. gallischen Prüfungskommission mit Erfolg
eine Fähigkeitsprüfung bestanden haben oder einen Fähigkeitsausweis im
Sinne von Art. 5 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung besitzen.
Die Fähigkeitsprüfung kann dem Bewerber ausnahmsweise ganz oder teilweise
erlassen werden, wenn die Fähigkeit zur Berufsausübung in anderer Weise
einwandfrei festgestellt ist... ."
bb) Eine Bewilligungspflicht für die Ausübung eines Berufes ist ein schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit und bedarf einer formell-gesetzlichen Grundlage (BGE 104 Ia 196 E. 3b S. 200; vgl. BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288). Das schliesst nicht aus, dass das formelle Gesetz sich auf die Regelung der Grundzüge beschränkt und die nähere Ausgestaltung der Einzelheiten einer nachgeordneten Instanz überlässt (BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288). Vorliegend legt das formelle Gesetz als Voraussetzung für die Bewilligung u.a. das Erfordernis der nötigen Fähigkeiten fest und beauftragt das Kantonsgericht, eine (der regierungsrätlichen Genehmigung unterliegende) Anwaltsordnung zu erlassen. Diese gesetzliche Bestimmung kann nicht anders verstanden werden, als dass das Kantonsgericht in der von ihm zu erlassenden Anwaltsordnung auch die Anforderungen an die nachzuweisenden "nötigen Fähigkeiten" präzisiert. Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, dass das st. gallische Staatsrecht eine Rechtsetzungsdelegation nicht verbietet (BGE 88 I 31, S. 33 ff.; BGE 118 Ia 305 E. 2b/3a S. 310 f.; Urteil i.S. B. vom 22. März 1996, E. 5a). Es ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht dargetan, inwiefern die Delegation nur an den Regierungsrat, nicht aber an das Kantonsgericht zulässig sein soll, oder inwiefern Art. 27 der st. gallischen Kantonsverfassung, wonach "die Gesetzgebung" Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit trifft (vgl. auch Art. 21 KV), eine solche Delegation verbieten würde. Es ist nicht zu beanstanden, sondern dient im Gegenteil dem Anliegen der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit, wenn das Kantonsgericht die Kriterien, welche es seiner Bewilligungserteilung zugrundelegt, in generell-abstrakter Form festlegt.
Dasselbe gilt auch für das vom Kantonsgericht selbständig erlassene Prüfungsreglement. Art. 5 Abs. 2 der (vom Regierungsrat genehmigten) Anwaltsordnung ermächtigt das Kantonsgericht ausdrücklich, die Prüfungsbestimmungen zu erlassen, ohne hiefür eine Genehmigung durch den Regierungsrat vorzuschreiben. Selbst wenn darin nicht eine Konkretisierung eines Vollzugsauftrags, sondern eine Ermächtigung zu gesetzesvertretender Rechtsetzung erblickt wird (in diesem Sinne BERNHARD NOTTER, Die st. gallische Rechtsetzung in der Form des Gesetzes und der Verordnung, Diss. Freiburg 1967, S. 134 f.), so ist jedenfalls nicht dargetan, inwiefern eine solche Subdelegation nach st. gallischem Staatsrecht unzulässig sein soll (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3 S. 247 ff.). Der blosse Einwand des Beschwerdeführers, die Prüfungsordnung von 1988 sei vom Regierungsrat nicht genehmigt worden, ist nach dem Gesagten unbehelflich.
cc) Freilich darf die Verordnung keine neuen Rechtsnormen enthalten, sondern muss sich darauf beschränken, diejenigen Bestimmungen, die im Gesetz bereits angelegt sind, auszuführen (BGE 114 Ia 286 E. 5a S. 288; BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288; vgl. auch Art. 65 KV). Aus der gesetzlichen Formulierung in Art. 59 des Gesetzes über die Zivilrechtspflege ergibt sich, dass das Kantonsgericht die Möglichkeit haben muss, das Vorhandensein der nötigen Fähigkeiten zu überprüfen. Die Durchführung einer Anwaltsprüfung ist ein geeignetes Mittel, um festzustellen, ob diese Fähigkeiten vorhanden sind. Das Erfordernis, eine Prüfung abzulegen, entspricht somit dem Sinn und Zweck des Gesetzes.
Für die Beurteilung der Frage, ob eine Ausführungsmassnahme vom Gesetz abgedeckt ist, kann auch darauf abgestellt werden, ob sie dem allgemein üblichen Standard entspricht oder völlig neue, bisher ungewohnte Anforderungen stellt (Urteil des Bundesgerichts vom 22. März 1996 i.S. B., E. 5d aa/dd; BGE BGE 121 I 22 E. 4a S. 27, 273 E. 5a S. 277 f.). Die meisten Kantone verlangen das Bestehen einer Anwaltsprüfung als Voraussetzung für die Berufszulassung (DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 115/1996 II S. 395-519, 420; FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Diss. Bern 1986, S. 64). Das Bundesgericht hat sogar entschieden, dass im Normalfall das Ablegen einer Prüfung als Standardanforderung für die interkantonale Anerkennung von Anwaltspatenten gilt (BGE 111 Ia 108 E. 2 S. 112).
Wenn das Kantonsgericht von den Bewerbern um eine Berufsausübungsbewilligung das Ablegen einer Prüfung verlangt, so bewegt es sich deshalb innerhalb des Gesetzes. Das gilt um so mehr, als in der Anwaltsordnung das Bestehen einer Prüfung nicht zwingend vorgeschrieben ist; vielmehr ist vorgesehen, dass die Prüfung erlassen werden kann, wenn die Fähigkeit auf andere Weise festgestellt ist. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass, wie der Beschwerdeführer vorbringt, das Vorhandensein der nötigen Fähigkeiten auch auf andere Weise als durch das Bestehen einer Prüfung nachgewiesen werden kann. Es kann deshalb nicht gesagt werden, dass die vom Kantonsgericht erlassene Anwaltsordnung den Rahmen des Gesetzes sprengen und neue, vom Gesetz nicht abgedeckte Bestimmungen enthalten würde. Art. 1 der Anwaltsordnung von 1958 hält sich im Rahmen dessen, was in einer Vollziehungsverordnung zulässig ist, ohne dass dafür auf Gewohnheitsrecht zurückgegriffen werden müsste.
c) Ist es somit nicht zu beanstanden, dass das Kantonsgericht im Normalfall die Berufsausübungsbewilligung nur aufgrund einer bestandenen Prüfung erteilte, bleibt zu prüfen, ob, wie der Beschwerdeführer vorbringt, aufgrund seiner Behinderung an die Prüfungsarbeit ein weniger strenger Beurteilungsmassstab anzulegen sei.
aa) Verfassungsmässige Rechte schützen in erster Linie gegen staatliche Eingriffe. Darüberhinaus enthalten sie eine konstitutive oder programmatische Komponente (JÖRG PAUL MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 8 ff.). Das kann allerdings nichts daran ändern, dass die Menschen aufgrund ihrer faktischen Ungleichheit (Vermögen, Gesundheit, Begabung) in unterschiedlichem Masse in der Lage sind, von den ihnen rechtlich zustehenden Möglichkeiten und Rechten Gebrauch zu machen. Der Staat ist weder aufgrund der Rechtsgleichheit noch aufgrund spezifischer Grundrechte verpflichtet, sämtliche faktischen Ungleichheiten zu beheben. Das schlägt sich zwangsläufig auch in der Möglichkeit nieder, bestimmte Berufe zu ergreifen. Viele Berufe erfordern besondere Eigenschaften und Fähigkeiten, die nicht alle Menschen im gleichen Masse besitzen. Der blosse Umstand, dass einzelne Personen ohne eigenes Verschulden diese Fähigkeiten nicht besitzen, kann nicht dazu führen, dass die Anforderungen reduziert werden müssten. So können körperlich behinderte Personen bestimmte Berufe, die eine volle körperliche Leistungsfähigkeit verlangen (z.B. Polizist, Bergführer, Turnlehrer), nicht ergreifen. Die Handels- und Gewerbefreiheit kann keinen Anspruch darauf geben, dass solche Berufe von allen Personen ungeachtet ihrer individuellen Fähigkeiten ergriffen und ausgeübt werden dürfen.
bb) Aus der menschenrechtlichen Komponente, die der Handels- und Gewerbefreiheit insbesondere in der Ausgestaltung der Berufswahlfreiheit innewohnt (ZENGER, a.a.O., S. 140 ff.), ergibt sich hingegen, dass der Staat die Berufszulassung nicht unnötigerweise von Voraussetzungen abhängig machen darf, die Behinderte nicht erfüllen können. Solange jedoch polizeilich gerechtfertigte Anforderungen zur Diskussion stehen, kann der blosse Umstand, dass einzelne Personen diese nicht zu erfüllen vermögen, noch kein Grund sein, die Anforderungen zu senken. So können zum Beispiel Personen, die infolge eines Gebrechens nicht in der Lage sind, ein Motorfahrzeug sicher zu führen, keinen Führerausweis erwerben, auch wenn sie dadurch in ihrem beruflichen Fortkommen behindert werden (BGE 103 Ib 29 E. 1a S. 32). Dasselbe gilt auch für gewerbepolizeilich begründete Anforderungen an bestimmte Berufe.
cc) Das Erfordernis eines Fähigkeitsnachweises für Rechtsanwälte dient namentlich dem Schutz des rechtsuchenden Publikums (Ioanna Coveris, Certificat de capacité et liberté du commerce et de l'industrie, Thèse Lausanne 1988, S. 128 f.; WOLFFERS, a.a.O., S. 65 f.). Zu diesem Zweck ist es gerechtfertigt, hohe Anforderungen an die Fachkenntnisse eines Anwaltes zu stellen (BGE 113 Ia 286 E. 4c S. 290; vgl. MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 115/1996 II S. 253-393, 356). Die blosse Bestätigung über ein absolviertes Praktikum kann in der Regel nicht als genügender Nachweis der Befähigung anerkannt werden (BGE 111 Ia 108 E. 3 S. 112 f). Im Lichte dieser Überlegungen wäre es nicht zu rechtfertigen, mit Rücksicht auf bestimmte Eigenschaften einzelner Kandidaten weniger strenge Anforderungen zu stellen. Das rechtsuchende Publikum muss sich darauf verlassen können, dass der Anwalt über die notwendigen Fähigkeiten verfügt, um seinen Beruf richtig auszuüben. Dazu gehört auch die Fähigkeit, unter Stressbedingungen richtig entscheiden und Sachverhalte zutreffend würdigen zu können. Es verletzt daher die Handels- und Gewerbefreiheit nicht, wenn die kantonalen Behörden es abgelehnt haben, mit Rücksicht auf die Behinderung des Beschwerdeführers die zu stellenden Anforderungen zu senken.
dd) Die kantonalen Behörden haben erwogen und berücksichtigt, dass die Wiederholung der ganzen Prüfung unter den gegebenen Umständen unzumutbar wäre, und aus diesem Grunde nicht die Wiederholung der gesamten Prüfung, sondern nur der schriftlichen Nachprüfung verlangt. Zudem haben sie sich bereit erklärt, den Prüfungsablauf der spezifischen Situation des Beschwerdeführers anzupassen. Sie haben damit durchaus auf die besondere Lage des Beschwerdeführers und seine individuelle Belastbarkeit Rücksicht genommen. Auch soweit sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit ein Anspruch auf individuelle Gestaltung des Prüfungsablaufs ableiten lassen sollte, ist dieser Anspruch vorliegend jedenfalls nicht verletzt. Die Anforderungen, welche die kantonalen Behörden gestellt haben, können nicht als unverhältnismässig betrachtet werden. Die Rüge des Beschwerdeführers, eine Prüfung, die länger als acht Stunden dauere, sei im Reglement nicht vorgesehen und wäre für ihn mit zu grossem Stress verbunden, geht von vornherein fehl, weil die kantonalen Behörden den anzupassenden Prüfungsablauf noch gar nicht festgelegt haben. Vielmehr weigert sich der Beschwerdeführer grundsätzlich, überhaupt noch einmal eine schriftliche Nachprüfung abzulegen. Diese Weigerung erscheint um so weniger verständlich, als nach den von ihm nicht beanstandeten Feststellungen des Kantonsgerichts im Wiedererwägungsverfahren sein Vater vertretungsweise den Subeventualantrag gestellt hatte, eine Wiederholung der Prüfung mit einem angepassten Ablauf durchzuführen. Zwar hat die Prüfungskommission in ihrem Wiedererwägungsentscheid vom 8. Juli 1994 diesen Antrag abgelehnt; hingegen entspricht der Entscheid der Anwaltskammer vom 28. November 1994 im Ergebnis dem vom Beschwerdeführer selber (bzw. vertretungsweise von seinem Vater) gestellten Subeventualantrag.
d) Der angefochtene Entscheid verletzt nach dem Gesagten auch nicht die Rechtsgleichheit. Die kantonalen Behörden haben, indem sie dem Beschwerdeführer das Absolvieren nur der schriftlichen Nachprüfung mit angepasstem Ablauf zugestanden haben, seiner besonderen Situation Rechnung getragen und das verfassungsrechtliche Gebot, Ungleiches ungleich zu behandeln, beachtet. Dass sie die zu stellenden Anforderungen nicht reduziert haben, ist auch im Lichte der Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden. | de | Accès à la profession d'avocat de personnes handicapées; liberté personnelle; liberté du commerce et de l'industrie (art. 31 Cst.). Subsidiarité de la liberté personnelle par rapport à la liberté du commerce et de l'industrie (consid. 2)?
La liberté du commerce et de l'industrie ne donne aucun droit à ce que les exigences de capacité pour l'admission à la profession d'avocat soient réduites pour les handicapés (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-130%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,567 | 122 I 130 | 122 I 130
Sachverhalt ab Seite 130
E., geboren 1967, leidet seit seiner Geburt an einer armbetonten spastischen Halbseitenlähmung links. Damit verbunden ist eine motorische Behinderung und eine "migraine accompagnée", die vor allem bei Prüfungsstress zum Teil höher dosierte medikamentöse Behandlung erforderlich macht. Er unterzog sich am 9. September 1993 der schriftlichen, am 13. September 1993 der mündlichen st. gallischen Anwaltsprüfung. Mit Schreiben vom 29. Oktober 1993 teilte ihm die Prüfungskommission mit, dass seine schriftliche Arbeit ungenügend sei; er erhalte Gelegenheit, diese am 10. März 1994 zu wiederholen.
Am 10. März 1994 trat E. zur schriftlichen Nachprüfung an. Mit Schreiben vom 29. April 1994 teilte ihm die Prüfungskommission für Anwälte mit, dass seine schriftliche Nachprüfungsarbeit ungenügend sei und er demgemäss die Anwaltsprüfung nicht bestanden habe. Am 27. Mai 1994 reichte E. bei der Prüfungskommission ein Wiedererwägungsgesuch ein mit dem Hauptantrag, die schriftliche Arbeit bzw. schriftliche Nachprüfungsarbeit sei als genügend zu befinden; eventualiter sei ausnahmsweise die schriftliche Prüfung teilweise bzw. die schriftliche Nachprüfung zu erlassen. Zur Begründung führte er an, während der schriftlichen Strafrechtsprüfung am Vormittag des 9. Septembers 1993 aufgrund der durch behinderungsbedingte Kopfschmerzen gesteigerten Empfindlichkeit verstärkt das Wasserplätschern des Brunnens im Innenhof vor dem Prüfungsraum vernommen zu haben. Im Januar und Februar 1994 habe er infolge behinderungsbedingter Sehstörungen, Kopfschmerzen und Schwindel sein Lernen unterbrechen müssen; vor der schriftlichen Nachprüfung habe er gegen aufkommende Kopfschmerzen Medikamente einnehmen müssen.
Am 1. Juli 1994 trat das neue st. gallische Anwaltsgesetz vom 11. November 1993 in Kraft, welches in Art. 13 die Bewilligung zur Berufsausübung als Rechtsanwalt vom Bestehen einer Prüfung abhängig macht. Gemäss Art. 47 des Anwaltsgesetzes wird, wer nach bisherigem Recht zur Berufsausübung berechtigt ist, ohne neue Bewilligung in das Berufsregister eingetragen.
Mit Schreiben vom 8. Juli 1994 lehnte die Anwaltsprüfungskommission den im Wiedererwägungsgesuch gestellten Hauptantrag ab und trat auf den Eventualantrag nicht ein, da nach dem neuen Anwaltsgesetz ein Erlass der Prüfung nicht mehr möglich sei. Hingegen erklärte sie sich bereit, einen zweiten Versuch für die Anwaltsprüfung in einem der Behinderung angepassten Ablauf durchzuführen.
Am 8. August 1994 stellte E. bei der Anwaltskammer den Antrag, er sei in Anwendung von Art. 47 des Anwaltsgesetzes in das Berufsregister einzutragen und es sei ihm gemäss Art. 13 die Bewilligung zur Berufsausübung zu erteilen. Zur Begründung führte er aus, vor Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes habe das auf ihn angewendete Prüfungsreglement für Anwälte vom 22. Dezember 1988 keine genügende Rechtsgrundlage gehabt und sei deshalb nicht geltendes Recht gewesen. Aufgrund der damals geltenden Bestimmung von Art. 59 des Zivilrechtspflegegesetzes vom 20. März 1939 sei die Bewilligung zur Berufsausübung nicht an das Bestehen einer Prüfung, sondern nur daran geknüpft gewesen, dass der Bewerber die nötigen Fähigkeiten besitze. Er, der Gesuchsteller, besitze diese Fähigkeiten; dass die schriftliche Prüfungsarbeit im Strafrecht vom 9. September 1993 als ungenügend bewertet worden sei, sei nur darauf zurückzuführen, dass er durch behinderungsbedingten Stress kognitive Störungen erlitten habe, so dass er im Sachverhalt die Daten nicht richtig habe würdigen können. Im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit müssten diese behinderungsbedingten kognitiven Störungen bei der Prüfungsbewertung Berücksichtigung finden. Eine Wiederholung der Prüfung komme für ihn wegen der damit verbundenen abnormen Stressbelastung nicht in Frage.
Die Anwaltskammer lehnte mit Entscheid vom 28. November 1994 die Erteilung der Bewilligung zur Berufsausübung ab, gab aber E. die Gelegenheit, die schriftlichen Nachprüfungen 1995 zu wiederholen. Gegen diesen Entscheid erhob E. am 7. Februar 1995 Beschwerde an die Verwaltungskommission des Kantonsgerichts und stellte den Antrag, den Entscheid der Anwaltskammer aufzuheben und die Anwaltskammer anzuweisen, ihn in das Berufsregister einzutragen und ihm die Bewilligung zur Berufsausübung zu erteilen. Die Verwaltungskommission des Kantonsgerichts wies die Beschwerde mit Urteil vom 18. Mai 1995 ab.
E. erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV, der persönlichen Freiheit, Art. 27 und 30 KV/SG sowie Art. 6 EMRK.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit, indem seine Gesundheit durch prüfungsbedingten Stress erheblich beeinträchtigt werde, wenn von ihm verlangt werde, zur Ausübung des Anwaltsberufs eine gleich anspruchsvolle Prüfung abzulegen wie ein Nichtbehinderter.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung tritt das Grundrecht der persönlichen Freiheit gegenüber den speziellen Verfassungsrechten zurück (BGE 117 Ia 27 E. 5b S. 30, mit Hinweisen), so dass die Ausübung von Erwerbstätigkeiten nur durch die Handels- und Gewerbefreiheit, nicht aber durch die persönliche Freiheit geschützt ist (BGE 99 Ia 504 E. 3 S. 509; WALTER HALLER, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 99 zur persönlichen Freiheit). Ob die besondere Bedeutung der Berufswahlfreiheit für die Persönlichkeitsentfaltung eine kumulative Berufung auf beide Grundrechte rechtfertigen kann (so ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Berne 1993, vol. I, S. 112), braucht vorliegend nicht entschieden zu werden, da den persönlichkeitsbezogenen Aspekten auch im Rahmen der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung getragen werden kann. Auf die Frage, wie weit infolge der Behinderung des Beschwerdeführers allenfalls ein Anspruch auf weniger strenge Beurteilung von Prüfungsarbeiten besteht, ist demnach im Rahmen der Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit einzugehen. Das gilt nicht nur für das bundesverfassungsrechtlich gewährleistete Grundrecht der persönlichen Freiheit, sondern auch für die entsprechende Garantie von Art. 30 der st. gallischen Kantonsverfassung.
3. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit und der Rechtsgleichheit.
a) Die Handels- und Gewerbefreiheit gewährleistet das Recht, einen bestimmten Beruf, unter anderem auch den Anwaltsberuf, zu ergreifen oder auszuüben (BGE 103 Ia 394 E. 2c S. 401; BGE 116 Ia 237 E. 2d S. 240; BGE 119 Ia 41 E. 4a S. 42, 374 E. 2a S. 375; GRISEL, a.a.O., S. 120 f.; RENÉ RHINOW, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 79 zu Art. 31; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung für eine freie Berufswahl, Diss. Bern 1985, S. 381 ff.). Einschränkungen müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit beachten (BGE 119 Ia 374 E. 2a S. 375; BGE 120 Ia 126 E. 4a S. 132; BGE 121 I 129 E. 3b S. 131 f., 326 E. 2b, S. 329).
b) Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage für das Erfordernis, eine Anwaltsprüfung abzulegen.
aa) Art. 59 des bis zum 30. Juni 1994 geltenden Gesetzes vom 20. März 1939 über die Zivilrechtspflege (ZP) lautete wie folgt:
"Das Kantonsgericht erteilt die Bewilligung zur Ausübung des Berufs eines
Anwaltes oder Rechtsagenten an Personen, welche die nötigen Fähigkeiten
besitzen, Schweizerbürger sind und in bürgerlichen Ehren und Rechten
stehen. Es kann die Bewilligung zur Berufsausübung nach Anhören der
Aufsichtskommission dauernd oder zeitweise zurückziehen.
Es erlässt eine Anwaltsordnung, die der Genehmigung durch den
Regierungsrat untersteht... ."
Gestützt darauf erliess das Kantonsgericht am 2. Juni 1958 eine (vom Regierungsrat am 24. Juni 1958 genehmigte) Anwaltsordnung, deren Art. 1 wie folgt lautete:
"Die Bewilligung zur Ausübung des Anwalts- oder Rechtsagentenberufs wird
Schweizerbürgern und Schweizerbürgerinnen erteilt, die handlungsfähig, gut
beleumdet und zutrauenswürdig sind und in bürgerlichen Ehren und Rechten
stehen.
Der Bewerber muss vor der st. gallischen Prüfungskommission mit Erfolg
eine Fähigkeitsprüfung bestanden haben oder einen Fähigkeitsausweis im
Sinne von Art. 5 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung besitzen.
Die Fähigkeitsprüfung kann dem Bewerber ausnahmsweise ganz oder teilweise
erlassen werden, wenn die Fähigkeit zur Berufsausübung in anderer Weise
einwandfrei festgestellt ist... ."
bb) Eine Bewilligungspflicht für die Ausübung eines Berufes ist ein schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit und bedarf einer formell-gesetzlichen Grundlage (BGE 104 Ia 196 E. 3b S. 200; vgl. BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288). Das schliesst nicht aus, dass das formelle Gesetz sich auf die Regelung der Grundzüge beschränkt und die nähere Ausgestaltung der Einzelheiten einer nachgeordneten Instanz überlässt (BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288). Vorliegend legt das formelle Gesetz als Voraussetzung für die Bewilligung u.a. das Erfordernis der nötigen Fähigkeiten fest und beauftragt das Kantonsgericht, eine (der regierungsrätlichen Genehmigung unterliegende) Anwaltsordnung zu erlassen. Diese gesetzliche Bestimmung kann nicht anders verstanden werden, als dass das Kantonsgericht in der von ihm zu erlassenden Anwaltsordnung auch die Anforderungen an die nachzuweisenden "nötigen Fähigkeiten" präzisiert. Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, dass das st. gallische Staatsrecht eine Rechtsetzungsdelegation nicht verbietet (BGE 88 I 31, S. 33 ff.; BGE 118 Ia 305 E. 2b/3a S. 310 f.; Urteil i.S. B. vom 22. März 1996, E. 5a). Es ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht dargetan, inwiefern die Delegation nur an den Regierungsrat, nicht aber an das Kantonsgericht zulässig sein soll, oder inwiefern Art. 27 der st. gallischen Kantonsverfassung, wonach "die Gesetzgebung" Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit trifft (vgl. auch Art. 21 KV), eine solche Delegation verbieten würde. Es ist nicht zu beanstanden, sondern dient im Gegenteil dem Anliegen der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit, wenn das Kantonsgericht die Kriterien, welche es seiner Bewilligungserteilung zugrundelegt, in generell-abstrakter Form festlegt.
Dasselbe gilt auch für das vom Kantonsgericht selbständig erlassene Prüfungsreglement. Art. 5 Abs. 2 der (vom Regierungsrat genehmigten) Anwaltsordnung ermächtigt das Kantonsgericht ausdrücklich, die Prüfungsbestimmungen zu erlassen, ohne hiefür eine Genehmigung durch den Regierungsrat vorzuschreiben. Selbst wenn darin nicht eine Konkretisierung eines Vollzugsauftrags, sondern eine Ermächtigung zu gesetzesvertretender Rechtsetzung erblickt wird (in diesem Sinne BERNHARD NOTTER, Die st. gallische Rechtsetzung in der Form des Gesetzes und der Verordnung, Diss. Freiburg 1967, S. 134 f.), so ist jedenfalls nicht dargetan, inwiefern eine solche Subdelegation nach st. gallischem Staatsrecht unzulässig sein soll (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3 S. 247 ff.). Der blosse Einwand des Beschwerdeführers, die Prüfungsordnung von 1988 sei vom Regierungsrat nicht genehmigt worden, ist nach dem Gesagten unbehelflich.
cc) Freilich darf die Verordnung keine neuen Rechtsnormen enthalten, sondern muss sich darauf beschränken, diejenigen Bestimmungen, die im Gesetz bereits angelegt sind, auszuführen (BGE 114 Ia 286 E. 5a S. 288; BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288; vgl. auch Art. 65 KV). Aus der gesetzlichen Formulierung in Art. 59 des Gesetzes über die Zivilrechtspflege ergibt sich, dass das Kantonsgericht die Möglichkeit haben muss, das Vorhandensein der nötigen Fähigkeiten zu überprüfen. Die Durchführung einer Anwaltsprüfung ist ein geeignetes Mittel, um festzustellen, ob diese Fähigkeiten vorhanden sind. Das Erfordernis, eine Prüfung abzulegen, entspricht somit dem Sinn und Zweck des Gesetzes.
Für die Beurteilung der Frage, ob eine Ausführungsmassnahme vom Gesetz abgedeckt ist, kann auch darauf abgestellt werden, ob sie dem allgemein üblichen Standard entspricht oder völlig neue, bisher ungewohnte Anforderungen stellt (Urteil des Bundesgerichts vom 22. März 1996 i.S. B., E. 5d aa/dd; BGE BGE 121 I 22 E. 4a S. 27, 273 E. 5a S. 277 f.). Die meisten Kantone verlangen das Bestehen einer Anwaltsprüfung als Voraussetzung für die Berufszulassung (DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 115/1996 II S. 395-519, 420; FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Diss. Bern 1986, S. 64). Das Bundesgericht hat sogar entschieden, dass im Normalfall das Ablegen einer Prüfung als Standardanforderung für die interkantonale Anerkennung von Anwaltspatenten gilt (BGE 111 Ia 108 E. 2 S. 112).
Wenn das Kantonsgericht von den Bewerbern um eine Berufsausübungsbewilligung das Ablegen einer Prüfung verlangt, so bewegt es sich deshalb innerhalb des Gesetzes. Das gilt um so mehr, als in der Anwaltsordnung das Bestehen einer Prüfung nicht zwingend vorgeschrieben ist; vielmehr ist vorgesehen, dass die Prüfung erlassen werden kann, wenn die Fähigkeit auf andere Weise festgestellt ist. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass, wie der Beschwerdeführer vorbringt, das Vorhandensein der nötigen Fähigkeiten auch auf andere Weise als durch das Bestehen einer Prüfung nachgewiesen werden kann. Es kann deshalb nicht gesagt werden, dass die vom Kantonsgericht erlassene Anwaltsordnung den Rahmen des Gesetzes sprengen und neue, vom Gesetz nicht abgedeckte Bestimmungen enthalten würde. Art. 1 der Anwaltsordnung von 1958 hält sich im Rahmen dessen, was in einer Vollziehungsverordnung zulässig ist, ohne dass dafür auf Gewohnheitsrecht zurückgegriffen werden müsste.
c) Ist es somit nicht zu beanstanden, dass das Kantonsgericht im Normalfall die Berufsausübungsbewilligung nur aufgrund einer bestandenen Prüfung erteilte, bleibt zu prüfen, ob, wie der Beschwerdeführer vorbringt, aufgrund seiner Behinderung an die Prüfungsarbeit ein weniger strenger Beurteilungsmassstab anzulegen sei.
aa) Verfassungsmässige Rechte schützen in erster Linie gegen staatliche Eingriffe. Darüberhinaus enthalten sie eine konstitutive oder programmatische Komponente (JÖRG PAUL MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 8 ff.). Das kann allerdings nichts daran ändern, dass die Menschen aufgrund ihrer faktischen Ungleichheit (Vermögen, Gesundheit, Begabung) in unterschiedlichem Masse in der Lage sind, von den ihnen rechtlich zustehenden Möglichkeiten und Rechten Gebrauch zu machen. Der Staat ist weder aufgrund der Rechtsgleichheit noch aufgrund spezifischer Grundrechte verpflichtet, sämtliche faktischen Ungleichheiten zu beheben. Das schlägt sich zwangsläufig auch in der Möglichkeit nieder, bestimmte Berufe zu ergreifen. Viele Berufe erfordern besondere Eigenschaften und Fähigkeiten, die nicht alle Menschen im gleichen Masse besitzen. Der blosse Umstand, dass einzelne Personen ohne eigenes Verschulden diese Fähigkeiten nicht besitzen, kann nicht dazu führen, dass die Anforderungen reduziert werden müssten. So können körperlich behinderte Personen bestimmte Berufe, die eine volle körperliche Leistungsfähigkeit verlangen (z.B. Polizist, Bergführer, Turnlehrer), nicht ergreifen. Die Handels- und Gewerbefreiheit kann keinen Anspruch darauf geben, dass solche Berufe von allen Personen ungeachtet ihrer individuellen Fähigkeiten ergriffen und ausgeübt werden dürfen.
bb) Aus der menschenrechtlichen Komponente, die der Handels- und Gewerbefreiheit insbesondere in der Ausgestaltung der Berufswahlfreiheit innewohnt (ZENGER, a.a.O., S. 140 ff.), ergibt sich hingegen, dass der Staat die Berufszulassung nicht unnötigerweise von Voraussetzungen abhängig machen darf, die Behinderte nicht erfüllen können. Solange jedoch polizeilich gerechtfertigte Anforderungen zur Diskussion stehen, kann der blosse Umstand, dass einzelne Personen diese nicht zu erfüllen vermögen, noch kein Grund sein, die Anforderungen zu senken. So können zum Beispiel Personen, die infolge eines Gebrechens nicht in der Lage sind, ein Motorfahrzeug sicher zu führen, keinen Führerausweis erwerben, auch wenn sie dadurch in ihrem beruflichen Fortkommen behindert werden (BGE 103 Ib 29 E. 1a S. 32). Dasselbe gilt auch für gewerbepolizeilich begründete Anforderungen an bestimmte Berufe.
cc) Das Erfordernis eines Fähigkeitsnachweises für Rechtsanwälte dient namentlich dem Schutz des rechtsuchenden Publikums (Ioanna Coveris, Certificat de capacité et liberté du commerce et de l'industrie, Thèse Lausanne 1988, S. 128 f.; WOLFFERS, a.a.O., S. 65 f.). Zu diesem Zweck ist es gerechtfertigt, hohe Anforderungen an die Fachkenntnisse eines Anwaltes zu stellen (BGE 113 Ia 286 E. 4c S. 290; vgl. MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 115/1996 II S. 253-393, 356). Die blosse Bestätigung über ein absolviertes Praktikum kann in der Regel nicht als genügender Nachweis der Befähigung anerkannt werden (BGE 111 Ia 108 E. 3 S. 112 f). Im Lichte dieser Überlegungen wäre es nicht zu rechtfertigen, mit Rücksicht auf bestimmte Eigenschaften einzelner Kandidaten weniger strenge Anforderungen zu stellen. Das rechtsuchende Publikum muss sich darauf verlassen können, dass der Anwalt über die notwendigen Fähigkeiten verfügt, um seinen Beruf richtig auszuüben. Dazu gehört auch die Fähigkeit, unter Stressbedingungen richtig entscheiden und Sachverhalte zutreffend würdigen zu können. Es verletzt daher die Handels- und Gewerbefreiheit nicht, wenn die kantonalen Behörden es abgelehnt haben, mit Rücksicht auf die Behinderung des Beschwerdeführers die zu stellenden Anforderungen zu senken.
dd) Die kantonalen Behörden haben erwogen und berücksichtigt, dass die Wiederholung der ganzen Prüfung unter den gegebenen Umständen unzumutbar wäre, und aus diesem Grunde nicht die Wiederholung der gesamten Prüfung, sondern nur der schriftlichen Nachprüfung verlangt. Zudem haben sie sich bereit erklärt, den Prüfungsablauf der spezifischen Situation des Beschwerdeführers anzupassen. Sie haben damit durchaus auf die besondere Lage des Beschwerdeführers und seine individuelle Belastbarkeit Rücksicht genommen. Auch soweit sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit ein Anspruch auf individuelle Gestaltung des Prüfungsablaufs ableiten lassen sollte, ist dieser Anspruch vorliegend jedenfalls nicht verletzt. Die Anforderungen, welche die kantonalen Behörden gestellt haben, können nicht als unverhältnismässig betrachtet werden. Die Rüge des Beschwerdeführers, eine Prüfung, die länger als acht Stunden dauere, sei im Reglement nicht vorgesehen und wäre für ihn mit zu grossem Stress verbunden, geht von vornherein fehl, weil die kantonalen Behörden den anzupassenden Prüfungsablauf noch gar nicht festgelegt haben. Vielmehr weigert sich der Beschwerdeführer grundsätzlich, überhaupt noch einmal eine schriftliche Nachprüfung abzulegen. Diese Weigerung erscheint um so weniger verständlich, als nach den von ihm nicht beanstandeten Feststellungen des Kantonsgerichts im Wiedererwägungsverfahren sein Vater vertretungsweise den Subeventualantrag gestellt hatte, eine Wiederholung der Prüfung mit einem angepassten Ablauf durchzuführen. Zwar hat die Prüfungskommission in ihrem Wiedererwägungsentscheid vom 8. Juli 1994 diesen Antrag abgelehnt; hingegen entspricht der Entscheid der Anwaltskammer vom 28. November 1994 im Ergebnis dem vom Beschwerdeführer selber (bzw. vertretungsweise von seinem Vater) gestellten Subeventualantrag.
d) Der angefochtene Entscheid verletzt nach dem Gesagten auch nicht die Rechtsgleichheit. Die kantonalen Behörden haben, indem sie dem Beschwerdeführer das Absolvieren nur der schriftlichen Nachprüfung mit angepasstem Ablauf zugestanden haben, seiner besonderen Situation Rechnung getragen und das verfassungsrechtliche Gebot, Ungleiches ungleich zu behandeln, beachtet. Dass sie die zu stellenden Anforderungen nicht reduziert haben, ist auch im Lichte der Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden. | de | Ammissione di persone andicappate alla professione d'avvocato; libertà personale; libertà di commercio e d'industria (art. 31 Cost.). Sussidiarietà della libertà personale rispetto alla libertà di commercio e d'industria (consid. 2)?
La libertà di commercio e d'industria non conferisce alcun diritto a che le esigenze di capacità per l'ammissione alla professione d'avvocato siano ridotte per gli andicappati (consid. 3). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-130%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,568 | 122 I 139 | 122 I 139
Sachverhalt ab Seite 140
Art. 5 in der bis Ende 1986 geltenden Fassung des Gesetzes über die direkten Steuern des Kantons Appenzell A.Rh. vom 27. April 1958 (StG) bestimmt:
Art. 5 (a.F.)
1 Die Ehefrau, die in ungetrennter Ehe lebt, und die unmündigen Kinder
(unter Vorbehalt von Art. 6) werden nicht selbständig besteuert.
2 Das Vermögen und die Einkünfte der Ehefrau werden grundsätzlich unter
jedem Güterstande dem Ehemann, das Vermögen und Einkommen der Kinder dem
steuerpflichtigen Elternteile zugerechnet.
3 Die Einkünfte und das Vermögen bilden für die Steuerberechnung eine
Einheit. Ist ein Abzug begrenzt, so darf der Gesamtabzug den Höchstbetrag
nicht überschreiten.
4 Die Ehefrau und die Kinder haften mit dem Steuerpflichtigen solidarisch
für jene Steuerbeträge, die auf ihren Anteil am gesamten Einkommen und
Vermögen entfallen.
Mit Gesetz vom 27. April 1986 wurde diese Bestimmung mit Wirkung ab 1. Januar 1987 wie folgt geändert:
Art. 5 (n.F.)
1 Die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten sind gemeinsam
steuerpflichtig. Handlungen eines Ehegatten sowie Handlungen der
Steuerbehörde gegenüber einem Ehegatten binden auch den andern Ehegatten.
2 Einkommen und Vermögen der in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten
werden zusammengerechnet.
3 ... (betreffend Kinder)
4 Die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten haften solidarisch für die
Gesamtsteuer, Kinder für jene Steuerbeträge, die auf ihren Anteil am
gesamten Einkommen und Vermögen entfallen.
Am 27. Oktober 1986 wurde die Verordnung vom 27. November 1958 zum Steuergesetz auf den 1. Januar 1987 teilweise geändert. Art. 2 dieser Verordnung hält fest:
Art. 2
1 Von den Steuerbehörden werden grundsätzlich beide Ehegatten gemeinsam
aufgefordert, die Verfahrenspflichten wahrzunehmen.
2 Tritt in einem Verfahren gegenüber den Steuerbehörden nur ein Ehegatte
auf, gilt der andere Ehegatte als durch diesen vertreten.
3 Der auftretende Ehegatte nimmt die Mitwirkungspflicht für den
Vertretenen wahr wie für seine eigenen Angelegenheiten.
4 Die gemeinsamen Rechte und Pflichten beziehen sich ausschliesslich auf
die Besteuerung von Einkommen und Vermögen gemäss Art. 5 Abs. 2 StG.
Am 14. Februar 1989 stellte das Gemeindesteueramt den Eheleuten X. zwei auf deren Namen lautende Veranlagungsverfügungen für die Steuerperioden 1985/86 und 1987/88 an die gemeinsame Adresse des Ehepaares zu.
Seit 1. März 1989 leben die Ehegatten X. getrennt, und am 16. März 1989 wurde über den Ehemann der Konkurs eröffnet. Am 25. April 1989 gab das Gemeindesteueramt im Konkurs des Ehemannes für noch ausstehende Steuern 1985 bis 1988 eine Forderung im Betrag von Fr. 17'043.90 ein. Gleichzeitig wurde die Ehefrau mit Hinweis auf die Solidarhaftung zur Bezahlung der noch ausstehenden Steuern 1985-1988 aufgefordert. Die Ehefrau teilte den Steuerbehörden darauf mit, dass sie seit 1985 unter dem Güterstand der Gütertrennung lebe und folglich nur für ihre eigenen Verbindlichkeiten hafte; sie lehne es ab, für die Steuerschulden des Ehemannes aufzukommen.
Die kantonale Steuerverwaltung informierte in der Folge die Ehefrau dahingehend, dass die solidarische Haftung der Ehegatten für Steuerschulden (Art. 5 Abs. 4 StG n.F.) ungeachtet des jeweiligen Güterstandes gelte. Allerdings komme für die Steuerjahre 1985 und 1986 noch die alte gesetzliche Regelung zur Anwendung, weshalb sie für diese Periode nur für jene Steuerbeträge solidarisch hafte, die auf ihren Anteil am gesamten Einkommen und Vermögen entfielen (Art. 5 Abs. 4 StG a.F.). Das Gemeindesteueramt habe dies übersehen, weshalb die Steuerrechnung zu korrigieren sei.
Am 8. Juni 1989 stellte das Gemeindesteueramt der Ehefrau berichtigte Steuerrechnungen zu. Mit Einsprache gegen die Steuerrechnungen verlangte die Ehefrau die Überprüfung der Veranlagungsverfügungen vom 14. Februar 1989. Ausserdem beantragt sie, es sei ihr in der Steuerperiode 1987/88 nur derjenige Steuerbetrag zu belasten, der auf ihr Einkommen entfalle. Die kantonale Steuerverwaltung wies die Einsprache ab. Mit Entscheid vom 10. Mai 1990 bestätigte die Steuerrekurskommission von Appenzell A.Rh. den Einspracheentscheid und wies den Rekurs der Ehefrau ab.
Die Ehefrau erhob Kassationsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. Sie machte geltend, die Zustellung der Veranlagungsverfügungen an die Ehegatten gemeinsam verletze ihren Anspruch auf individuelle Eröffnung von Verfügungen. Die Veranlagungen für die Steuerjahre 1985 bis 1988 seien ihr erst mit den Steuerrechnungen rechtsgenügend eröffnet worden. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 StG n.F., wonach "Handlungen eines Ehegatten (...) auch den andern Ehegatten" binden, sei verfassungswidrig. Überdies hielt die Beschwerdeführerin an ihrer Auffassung fest, dass sie für die Steuern ihres Mannes nicht belangt werden könne, und bestritt die Verfassungsmässigkeit der solidarischen Haftung der Ehegatten für die Gesamtsteuer (Art. 5 Abs. 4 StG n.F.).
Mit Entscheid vom 1. Februar 1994 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Die Ehefrau führt, gestützt auf Art. 4 Abs. 1 BV und Art. 2 ÜbBest. BV, staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der bundesrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör verlange, dass eine Verfügung jedem Ehegatten individuell eröffnet werde. Sie habe von den Veranlagungsverfügungen vom 14. Februar 1989 keine Kenntnis erlangt und folglich nicht die Möglichkeit gehabt, Einsprache zu erheben. Indem der Regierungsrat von der Fiktion der Zustellung der Veranlagungsverfügungen an die Beschwerdeführerin ausgegangen sei und ihre Eingabe gegen die Steuerrechnungen nicht als Einsprache gegen die Veranlagungsverfügungen gelten lasse, habe er ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verweigert. Letztlich verfalle der Regierungsrat in Willkür, wenn er annehme, dass ein Ehegatte, auch wenn dieser die ihn betreffende Verfügung nicht erhalten habe, seine Rechte im Veranlagungsverfahren habe wahrnehmen können.
Es ist unbestritten, dass das Gemeindesteueramt am 14. Februar 1989 zwei auf den Namen der Beschwerdeführerin und ihres Ehemannes lautende Veranlagungsverfügungen durch gewöhnlichen Brief an die damals noch gemeinsame Adresse des Ehepaares zugestellt hat. Ob die Aushändigung der Sendung an einen Ehegatten eine gültige Zustellung auch gegenüber dem andern Ehegatten bewirkt, bestimmt sich nach der Verordnung (1) vom 1. September 1967 zum Postverkehrsgesetz (PVV 1; SR 783.01). Danach ist zum Bezug von Postsendungen in der Regel berechtigt, wer in der Adresse als Empfänger bezeichnet oder von diesem bevollmächtigt ist; berechtigt zum Bezug uneingeschriebener Postsendungen sind auch Familienangehörige, wenn der Empfänger der Bestimmungspoststelle keine gegenteilige Weisung erteilt hat (Art. 146 Abs. 1 und 2 PVV 1, Fassung vom 11. Februar 1987). Uneingeschriebene Briefpostsendungen können zudem in den Briefkasten des Empfängers gelegt werden (Art. 156a Abs. 1 PVV 1, Fassung vom 11. Februar 1987). Dass die Beschwerdeführerin der Poststelle anderslautende Weisungen über die Empfangsberechtigung zukommen liess, wird nicht behauptet. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist für die Zustellung einer Sendung auch nicht erforderlich, dass der Adressat sie tatsächlich in Empfang nimmt; es genügt, wenn sie in seinen Machtbereich gelangt und er demzufolge von ihr Kenntnis nehmen kann (BGE 115 Ia 12 S. 17 mit Hinweisen). Der Einwurf der Briefpostsendung in den Briefkasten, wo sowohl die Beschwerdeführerin wie auch ihr Ehemann sie entgegennehmen konnten, oder die Aushändigung an einen Ehegatten stellt daher eine gültige Zustellung gegenüber beiden Ehegatten dar. Dies hat der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend erwogen. Der interne Informationsaustausch ist dagegen Sache der Eheleute. Unerheblich ist somit, ob der Ehegatte, der den Briefkasten geleert oder die Postsendung in Empfang genommen hat, seinem Partner vom Inhalt der Sendung Kenntnis gegeben hat. Es ist Sache der Ehegatten, ihre Beziehungen untereinander in dieser Hinsicht so zu regeln, dass die an sie gemeinsam adressierte Post auch tatsächlich beiden Ehegatten zur Kenntnis gelangt.
Verfehlt ist der Einwand der Beschwerdeführerin, dass es sich um eine fiktive Zustellung handle. Wohl nimmt die Rechtsprechung unter bestimmten Voraussetzungen eine solche Zustellung an. Diese Praxis bezieht sich aber auf den Fall, wo eine Verfügung nicht zugestellt werden kann, obschon ein Prozessrechtsverhältnis besteht und der Adressat mit der Zustellung einer Verfügung rechnen muss (vgl. BGE 116 Ia 90 E. 2c für Gerichtsurkunden). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt; weder bestand für die Beschwerdeführerin in diesem Sinne eine Empfangspflicht, noch konnte ihr die Verfügung nicht zugestellt werden. Die Verfügungen gelangten mit dem Einwurf in den Briefkasten oder der Aushändigung an einen Ehegatten auch in den Machtbereich des anderen Ehegatten, weshalb sie als der Beschwerdeführerin zugestellt zu gelten haben. Die nämliche Wirkung für die Beschwerdeführerin hätte auch die Entgegennahme der Sendung durch eine Hausangestellte oder eine andere bezugsberechtigte Person (vgl. Art. 146 Abs. 2 PVV 1) gehabt. Die Annahme des Regierungsrates, die Veranlagungsverfügungen seien der Beschwerdeführerin tatsächlich (und nicht bloss fiktiv) zugestellt worden, trifft daher zu.
2. Fragen kann sich nur, ob die Veranlagungsverfügungen den Ehegatten je mit separater Post - individuell - hätten eröffnet werden müssen, wie die Beschwerdeführerin behauptet. Diese Frage beurteilt sich nach dem kantonalen Recht, das in dieser Hinsicht den verfassungsmässigen Garantien genügen muss. Nach Art. 5 StG n.F. sind die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten gemeinsam steuerpflichtig (Abs. 1); ihre Steuerfaktoren werden zusammengerechnet (Abs. 2). Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 27. November 1958/27. Oktober 1986 zum kantonalen Steuergesetz bestimmt zudem, dass von den Steuerbehörden grundsätzlich beide Ehegatten gemeinsam aufgefordert werden müssen, die Verfahrenspflichten wahrzunehmen. Sind aber nach dem kantonalen Steuerrecht beide Ehegatten am Verfahren beteiligt, so ist nicht zu beanstanden, wenn die Veranlagungsverfügungen an die Ehegatten gemeinsam zugestellt werden. Diese Lösung berücksichtigt die Interessen der Ehegatten ausreichend und entspricht der Regelung, wie sie auch das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer getroffen hat (vgl. Art. 113 Abs. 4 DBG; SR 642.11). Das Schrifttum beurteilt sie ebenfalls als sachgerecht (BRIGITTE BEHNISCH, Die Stellung der Ehegatten im Veranlagungs-, Rechtsmittel-, Bezugs- und Steuerstrafverfahren, Bern 1992, S. 126 f., 127 f.; ROLF HARTL, Die verfahrensrechtliche Stellung der gemeinsam steuerpflichtigen Ehegatten und ihre Haftung, Diss. Zürich 1989, S. 92; MARTIN ZWEIFEL, Die verfahrensrechtliche Stellung der Ehegatten in der Steuerveranlagung, ZBl 89/1988 S. 349; s. auch Urteil der Steuerrekurskommission IV des Kantons Zürich vom 8. Februar 1989, StE 1989, B 93.6 Nr. 8).
Darin, dass die Veranlagungsverfügungen den Ehegatten nicht je individuell eröffnet worden sind, kann somit keine Verletzung des Art. 4 Abs. 1 BV erblickt werden. Ebenso bedeutet es keine Rechtsverweigerung, wenn die Steuerbehörden die gegen die Steuerrechnungen erhobene Einsprache der Beschwerdeführerin nicht als Einsprache gegen die Veranlagungsverfügungen entgegengenommen haben, nachdem die Veranlagungsverfügungen beiden Ehegatten ordnungsgemäss eröffnet wurden und sie dagegen Einsprache erheben konnten.
4. Gemäss Art. 5 Abs. 4 StG in der ab dem Steuerjahr 1987 gültigen Fassung haften die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten solidarisch für die Gesamtsteuer, unbekümmert darum, auf wessen Faktoren diese letztlich zurückzuführen ist. Die Steuerbehörden und der Regierungsrat haben gestützt auf diese Bestimmung eine Haftung der Beschwerdeführerin für die noch offenen Steuern der Jahre 1987/88 bejaht. Die Beschwerdeführerin wendet ein, die unbeschränkte Solidarhaftung für die Gesamtsteuer vereitle die Verwirklichung von Bundeszivilrecht und verstosse gegen dessen Sinn und Geist, namentlich der Art. 166, 202 und 249 ZGB. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts sei verletzt.
a) Nach dem in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltenen Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts dürfen die Kantone kein Recht erlassen, das im Widerspruch zum Bundesrecht steht. In Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, sind sie zur Rechtsetzung nicht befugt (BGE 120 Ia 286 S. 290 E. 2c/aa, 299 S. 303 E. 2c/aa, je mit Hinweisen).
Gemäss Art. 64 BV steht die Gesetzgebung auf dem ganzen Gebiet des Zivilrechts dem Bund zu. Die Kantone dürfen zivilrechtliche Bestimmungen nur soweit erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich oder dem Sinne nach die Geltung kantonalen Rechts vorbehält. Hingegen werden die öffentlichrechtlichen Befugnisse der Kantone durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt (Art. 6 ZGB). Die Kantone können in einem durch das Bundeszivilrecht geregelten Bereich öffentlichrechtliche Vorschriften erlassen, sofern die bundesrechtliche Ordnung keine abschliessende ist. Die kantonalen Bestimmungen müssen aber einem öffentlichen Interesse entsprechen und dürfen weder das Bundeszivilrecht vereiteln oder übermässig erschweren noch dessen Sinn und Geist zuwiderlaufen (vgl. die zitierten Urteile).
Das Steuerrecht der Kantone ist Ausfluss der diesen durch Art. 3 BV eingeräumten staatlichen Selbständigkeit. Die Kantone sind daher befugt, im Rahmen der Verfassung ihre Steuern nach eigenem Gutdünken zu ordnen (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. Aufl. 1995, S. 15). Sie sind bei der Ausgestaltung ihres Steuerrechts aber an die von der Verfassung gezogenen Schranken gebunden. Ein Kanton überschreitet daher die ihm nach Art. 6 ZGB zustehenden öffentlichrechtlichen Befugnisse, wenn er Steuervorschriften erlässt, welche die Anwendung des Bundeszivilrechts verunmöglichen oder übermässig erschweren oder auch nur dem Sinn und Geist des Bundeszivilrechts zuwiderlaufen (BGE 118 Ib 60 S. 64; Urteil vom 23. April 1993, ASA 62 S. 574). Ob die beanstandeten kantonalen Normen in diesem Sinne mit dem Bundesrecht vereinbar sind, prüft das Bundesgericht auf Rüge hin frei (BGE 122 I 18 E. 2b/aa; BGE 120 Ia 299 S. 302 E. 2b).
b) Zur Begründung ihrer Rüge, wonach die uneingeschränkte Solidarhaftung beider Ehegatten für die Gesamtsteuer gemäss Art. 5 Abs. 4 StG n.F. gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstosse, bringt die Beschwerdeführerin zunächst vor, dass die Ehegatten nach dem neuen Eherecht nur für Schulden aus Rechtsgeschäften über die laufenden Bedürfnisse der Familie solidarisch haften; Steuerschulden fielen nicht darunter. Der Einwand läuft sinngemäss auf die Behauptung hinaus, die Regelung der Haftung der Ehegatten im neuen Eherecht sei abschliessend und müsse auch vom kantonalen Steuergesetzgeber beachtet werden.
Diese Rüge dringt nicht durch. Der Bundesgesetzgeber hat hinsichtlich der direkten Bundessteuer in Art. 13 DBG selbst eine von der Regelung der Haftung im Zivilrecht abweichende, eigenständige Bestimmung für die Haftung der Ehegatten für Steuerschulden eingeführt. Die Absätze 1 und 2 dieser Vorschrift lauten:
1 Ehegatten, die in rechtlich und tatsächlich ungetrennter Ehe leben,
haften solidarisch für die Gesamtsteuer. Jeder Gatte haftet jedoch nur für
seinen Anteil an der Gesamtsteuer, wenn einer von beiden zahlungsunfähig
ist. Ferner haften sie solidarisch für denjenigen Teil an der Gesamtsteuer,
der auf das Kindereinkommen entfällt.
2 Bei rechtlich und tatsächlich getrennter Ehe entfällt die
Solidarhaftung auch für alle noch offenen Steuerschulden.
3-4 (...)
Der Bundesgesetzgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass die vom Bundeszivilgesetzgeber vorgesehene, grundsätzlich individuelle Haftung der Ehegatten den Steuergesetzgeber nicht bindet. Eine dem Art. 13 DBG analoge Bestimmung enthält das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) nicht und überlässt damit die Regelung der Haftung für die Steuern der Ehegatten den Kantonen. Wenn daher der kantonale Steuergesetzgeber eine eigenständige Haftungsnorm einführt, kann ihm nicht vorgeworfen werden, er habe in einem Bereich legiferiert, der vom Bundeszivilrecht abschliessend geordnet worden sei.
c) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin verletzt die unbeschränkte Solidarhaftung der Ehegatten für Steuerschulden auch zivilrechtliche Ordnungsstrukturen, wie sie dem neuen Eherecht aufgrund des gesetzgeberischen Leitbilds von der Ehe zugrundeliegen. Die Beschwerdeführerin bringt damit zum Ausdruck, dass nach ihrer Meinung die beanstandete kantonale Regelung Bundeszivilrecht vereitelt oder zumindest dessen Sinn und Geist zuwiderläuft.
aa) Am 1. Januar 1988 ist das neue Eherecht in Kraft getreten. Ziel der Reform war die gesetzliche Gleichstellung der Ehegatten. Im neuen Eherecht hat der Bundesgesetzgeber das traditionelle Rollenverständnis, das dem Ehemann die Rolle des Familienernährers und der Ehefrau die Rolle der Hausfrau gesetzlich (vgl. THOMAS KOLLER, Privatrecht und Steuerrecht, Bern 1993, S. 412; BGE 114 II 26 E. 5b) zuwies, aufgegeben und dem neuen Recht ein freiheitlich-partnerschaftliches Leitbild von der Ehe vorangestellt. Der Ehemann ist nicht mehr das "Haupt der Familie" (vgl. Art. 160 Abs. 1 aZGB). Die Vertretungsbefugnis des Ehemannes (Art. 162 Abs. 1 aZGB) und seine güterrechtliche Vorherrschaft sind aufgehoben. Beide Ehegatten sind in gleicher Weise für das Gelingen der ehelichen Gemeinschaft verantwortlich (Art. 159 Abs. 2 ZGB), und es trifft sie die gleiche Pflicht zur Rücksichtnahme auf die eheliche Gemeinschaft. Sie bestimmen die eheliche Wohnung gemeinsam (Art. 162 ZGB) und sorgen miteinander für den Unterhalt der Familie (Art. 163 ZGB). Nach Art. 166 ZGB vertritt jeder Ehegatte während des Zusammenlebens die eheliche Gemeinschaft für die laufenden Bedürfnisse der Familie (Abs. 1). Für die übrigen Bedürfnisse der Familie kann ein Ehegatte die eheliche Gemeinschaft vertreten, wenn er vom anderen Ehegatten oder vom Richter dazu ermächtigt worden ist oder wenn die Interessen der Gemeinschaft keinen Aufschub dulden (Abs. 2).
bb) Der Bundesgesetzgeber hat zwar den Gedanken der Gleichberechtigung der Ehegatten im neuen Eherecht voll verwirklicht, doch bleiben die Ehegatten weiterhin nicht nur zu einer rechtlich-sittlichen, sondern auch zu einer wirtschaftlichen Gemeinschaft verbunden. Durch die gegenseitige Beitragspflicht (Art. 163 ZGB) und die Anwartschaft auf die Hälfte des gegenseitigen Vorschlages (Art. 215 ZGB) bindet das neue Eherecht die ehelichen Mittel sogar stärker ein als früher (PETER BÖCKLI, Eintracht und Hader mit Steuerfolgen, StR 46/1991 S. 229). Obwohl die Errungenschaftsbeteiligung als neuer ordentlicher Güterstand innerhalb der ehelichen Gemeinschaft klarere Nutzungs- und Vermögensverhältnisse geschaffen und besonders den Grundsatz der bloss individuellen Haftung verwirklicht hat (vgl. Art. 166, 202 ZGB), bilden die Ehegatten weiterhin eine Erwerbs- und Verbrauchergemeinschaft (Botschaft des Bundesrates zu den Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer, vom 25. Mai 1983, BBl 1983 III S. 25, 26; s. auch KLAUS TIPKE, Die Steuerrechtsordnung, Band I, Köln 1993, S. 389 f. mit Hinweis auf die schweizerische Doktrin).
Daran darf auch das Steuerrecht anknüpfen. Auch wenn der Bundesgesetzgeber in den harmonisierten Steuergesetzen den Gedanken der Gleichberechtigung und Partnerschaft der Ehegatten voll verwirklicht hat, behandelt er die Ehegatten nicht als voneinander völlig unabhängige Steuersubjekte. So hat er sich gegen die Individualbesteuerung der Ehegatten und für die Beibehaltung des Instituts der Familienbesteuerung, d.h. für die Zusammenrechnung der Steuerfaktoren, entschieden, was auch in der Doktrin als zulässig erachtet wird (vgl. etwa BÖCKLI, a.a.O.). Er hat ferner in Art. 13 DBG eine spezifische Haftungsnorm eingeführt, welche die Solidarhaftung beider Ehegatten für die Gesamtsteuer begründet. Zum Bundesrecht im Sinne von Art. 2 ÜbBest. BV gehört indessen nicht nur das Eherecht, sondern auch das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer. Wenn somit der kantonale Gesetzgeber eine dem Art. 13 DBG entsprechende Lösung wählt, kann nicht gesagt werden, er verstosse gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
cc) Die früheren Einkommenssteuerrechte der Schweiz beruhten gewöhnlich auf der Steuersubstitution der Ehefrau durch den Ehemann. Danach gingen sämtliche aus dem Steuerrechtsverhältnis entspringenden Verpflichtungen und Befugnisse von Gesetzes wegen auf den Substituten (Ehemann) über, der damit auch sämtliche Verfahrenspflichten wahrzunehmen hatte und in die Steuerschuld, d.h. in die Zahlungspflicht für die Gesamtsteuer, eintrat. Mit der verfassungsmässig verankerten Gleichberechtigung von Mann und Frau ist die Steuersubstitution eines Ehegatten durch den andern jedoch nicht mehr zu vereinbaren. Die meisten Kantone haben denn auch die Steuersubstitution der Ehegatten inzwischen abgeschafft oder zumindest erheblich abgeschwächt (ausführlich BRIGITTE BEHNISCH a.a.O., S. 55-81) und zumeist eine dem Art. 13 Abs. 1 DBG nachgebildete Haftungsregelung eingeführt. Das trifft auch für die Regelung des Kantons Appenzell A.Rh. zu. Art. 5 Abs. 4 StG n.F. bestimmt, dass die "in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten ... solidarisch für die Gesamtsteuer" haften. Es folgt daraus, dass bei tatsächlich (oder rechtlich) getrennter Ehe die Solidarhaftung entfällt. Diese Vorschrift entspricht vollumfänglich dem Art. 13 DBG, ausser dass ihr eine klarstellende Bestimmung wie in Art. 13 Abs. 2 DBG hinsichtlich der Haftung für die offenen, d.h. bis zum Zeitpunkt der Trennung entstandenen Steuerschulden fehlt, und dass der Haftungsausschluss bei Insolvenz nicht vorgesehen ist. Von einer Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts durch diese Haftungsvorschrift kann daher nicht gesprochen werden.
d) Die Beschwerdeführerin weist auch auf die mangelnde Kohärenz innerhalb der steuerrechtlichen Ordnung hin: Bei Mitgliedern einer Kollektivgesellschaft bestehe keine Solidarhaftung für die gesamte Steuer auf dem aus der Gesellschaft erzielten Einkommen; jeder Gesellschafter sei nur für seinen Einkommensanteil steuerpflichtig; demgegenüber hafteten Ehegatten solidarisch für die Gesamtsteuer; auf diese Weise werde die ethisch-moralisch motivierte Gemeinschaft der Eheleute gegenüber der bloss kommerziell motivierten Gemeinschaft der Kollektivgesellschafter in unhaltbarer Weise benachteiligt.
Mit diesen Vorbringen rügt die Beschwerdeführerin keine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts: Wie dargelegt, lässt das Eherecht Raum für eine abweichende Regelung der Haftung der Ehegatten im Steuerrecht. Vielmehr beanstandet die Beschwerdeführerin die Steuerordnung in sich als widersprüchlich und rechtsungleich. Dieser Einwand dringt indes nicht durch. Mit der Ehe, die nach den Vorstellungen des Gesetzgebers nicht nur eine Erwerbs-, sondern auch eine Verbrauchsgemeinschaft darstellt (vorstehende E. 4c/bb), lässt sich die Kollektivgesellschaft nicht vergleichen. Abgesehen von den Beiträgen, die in Geld, Sachen, Forderungen oder Arbeit bestehen können (Art. 531 in Verbindung mit Art. 557 OR), schulden die Gesellschafter einander keinen über den Gesellschaftsvertrag oder den Gesellschaftszweck hinausgehenden Beistand. Die Kollektivgesellschaft wird gewöhnlich zu kommerziellen Zwecken errichtet. In diesem Sinne kann beim Verhältnis der Gesellschafter untereinander nicht von einer gleich starken "Schicksalsgemeinschaft" wie bei der Ehe gesprochen werden. Die Kollektivgesellschaft kann allenfalls als "Erwerbsgemeinschaft" betrachtet werden, keinesfalls jedoch als Verbrauchsgemeinschaft wie die Ehe. Das rechtfertigt auch die unterschiedliche Regelung der steuerrechtlichen Haftung.
e) Die Beschwerdeführerin beanstandet auch, dass die Solidarhaftung gemäss Art. 5 Abs. 4 StG n.F. keine Rücksicht darauf nehme, ob die Ehegatten unter dem ordentlichen Güterstand der Errungenschaftsbeteiligung leben oder ob sie unter sich Gütertrennung vereinbart haben. Auch dieses Argument ist nicht geeignet, die beanstandete Bestimmung als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Das Steuerrecht berücksichtigt nicht, unter welchem Güterstand die Ehegatten leben, und ist dazu auch nicht verpflichtet. Das kommt namentlich in der Faktorenaddition zum Ausdruck: Die Steuerfaktoren der in rechtlich und tatsächlich ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten werden für die Steuerberechnung "ohne Rücksicht auf den Güterstand" zusammengerechnet (so ausdrücklich Art. 3 Abs. 3 StHG, Art. 9 Abs. 1 DBG). Das Steuerrecht trägt folgerichtig auch bei der Frage der Haftung für Steuerschulden einem zwischen den Ehegatten vereinbarten oder gesetzlich angeordneten besonderen Güterstand keine Rechnung.
f) Die Steuerbehörden und der Regierungsrat legen Art. 5 Abs. 4 StG n.F. in dem Sinne aus, dass die solidarische Haftung für alle im Zeitpunkt der Trennung noch offenen Steuerschulden bestehen bleibt. Sie haben folglich eine Haftung der Beschwerdeführerin für die noch ausstehenden Steuern der Jahre 1987/88 bejaht, obschon die Beschwerdeführerin seit März 1989 von ihrem Ehemann getrennt lebt und über diesen am 16. März 1989 der Konkurs eröffnet worden ist. Es handelt sich um die Haftung für Steuerschulden, die noch während des gemeinsamen Zusammenlebens und vor der Konkurseröffnung über den Ehemann entstanden sind. Käme hier Art. 13 DBG zur Anwendung, so müsste eine rückwirkende Haftung der Beschwerdeführerin verneint werden: Abs. 2 bestimmt ausdrücklich, dass bei rechtlich und tatsächlich getrennter Ehe die Solidarhaftung auch für "alle noch offenen Steuerschulden" entfällt. Bei der Beratung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer im Parlament war unsicher, ob der Haftungsausschluss des Art. 13 DBG bei Trennung der Ehe auch für die alten, während der Dauer des Zusammenlebens entstandenen Steuern gilt; um diese Unklarheit zu beseitigen, wurde der Abs. 2 eingefügt, der die Solidarhaftung auch für die noch offenen Steuerschulden aufhebt (vgl. Votum Spoerry, Amtl.Bull. NR 1987 II S. 1736). Allein deswegen kann jedoch die Auslegung des Art. 5 Abs. 4 StG n.F. durch die kantonalen Behörden nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden, wenn sie die Solidarhaftung für die im Zeitpunkt der Trennung offenen Steuerschulden bejaht haben.
g) Als Schranke fällt hier einzig Art. 4 BV in Betracht. Auf dem Gebiet der Steuern wird Art. 4 Abs. 1 BV konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 144, mit zahlreichen Hinweisen). Die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin in der staatsrechtlichen Beschwerde sind indessen nicht geeignet, den angefochtenen Entscheid als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Zu beachten ist überdies das Willkürverbot, doch kann die Auslegung des Art. 5 Abs. 4 StG n.F. durch die kantonalen Behörden auch nicht als willkürlich bezeichnet werden. Mit Art. 5 Abs. 4 StG n.F. wurde im übrigen eine geschlechtsneutrale Regelung getroffen, so dass auch Art. 4 Abs. 2 BV nicht verletzt ist. | de | Art. 4 BV; Art. 2 ÜbBest. BV; Eröffnung von Veranlagungsverfügungen gegenüber Ehegatten; Solidarhaftung der Ehegatten für die Gesamtsteuer. Mit der Zustellung an die gemeinsame Adresse der Ehegatten ist die Veranlagungsverfügung gegenüber beiden Ehegatten eröffnet (E. 1). Kein verfassungsmässiger Anspruch der in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten auf individuelle Eröffnung der Veranlagung (E. 2).
Die solidarische Haftung der in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten für die Gesamtsteuer gemäss Art. 5 Abs. 4 des Steuergesetzes des Kantons Appenzell A.Rh. verstösst nicht gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts (E. 4). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-139%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,569 | 122 I 139 | 122 I 139
Sachverhalt ab Seite 140
Art. 5 in der bis Ende 1986 geltenden Fassung des Gesetzes über die direkten Steuern des Kantons Appenzell A.Rh. vom 27. April 1958 (StG) bestimmt:
Art. 5 (a.F.)
1 Die Ehefrau, die in ungetrennter Ehe lebt, und die unmündigen Kinder
(unter Vorbehalt von Art. 6) werden nicht selbständig besteuert.
2 Das Vermögen und die Einkünfte der Ehefrau werden grundsätzlich unter
jedem Güterstande dem Ehemann, das Vermögen und Einkommen der Kinder dem
steuerpflichtigen Elternteile zugerechnet.
3 Die Einkünfte und das Vermögen bilden für die Steuerberechnung eine
Einheit. Ist ein Abzug begrenzt, so darf der Gesamtabzug den Höchstbetrag
nicht überschreiten.
4 Die Ehefrau und die Kinder haften mit dem Steuerpflichtigen solidarisch
für jene Steuerbeträge, die auf ihren Anteil am gesamten Einkommen und
Vermögen entfallen.
Mit Gesetz vom 27. April 1986 wurde diese Bestimmung mit Wirkung ab 1. Januar 1987 wie folgt geändert:
Art. 5 (n.F.)
1 Die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten sind gemeinsam
steuerpflichtig. Handlungen eines Ehegatten sowie Handlungen der
Steuerbehörde gegenüber einem Ehegatten binden auch den andern Ehegatten.
2 Einkommen und Vermögen der in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten
werden zusammengerechnet.
3 ... (betreffend Kinder)
4 Die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten haften solidarisch für die
Gesamtsteuer, Kinder für jene Steuerbeträge, die auf ihren Anteil am
gesamten Einkommen und Vermögen entfallen.
Am 27. Oktober 1986 wurde die Verordnung vom 27. November 1958 zum Steuergesetz auf den 1. Januar 1987 teilweise geändert. Art. 2 dieser Verordnung hält fest:
Art. 2
1 Von den Steuerbehörden werden grundsätzlich beide Ehegatten gemeinsam
aufgefordert, die Verfahrenspflichten wahrzunehmen.
2 Tritt in einem Verfahren gegenüber den Steuerbehörden nur ein Ehegatte
auf, gilt der andere Ehegatte als durch diesen vertreten.
3 Der auftretende Ehegatte nimmt die Mitwirkungspflicht für den
Vertretenen wahr wie für seine eigenen Angelegenheiten.
4 Die gemeinsamen Rechte und Pflichten beziehen sich ausschliesslich auf
die Besteuerung von Einkommen und Vermögen gemäss Art. 5 Abs. 2 StG.
Am 14. Februar 1989 stellte das Gemeindesteueramt den Eheleuten X. zwei auf deren Namen lautende Veranlagungsverfügungen für die Steuerperioden 1985/86 und 1987/88 an die gemeinsame Adresse des Ehepaares zu.
Seit 1. März 1989 leben die Ehegatten X. getrennt, und am 16. März 1989 wurde über den Ehemann der Konkurs eröffnet. Am 25. April 1989 gab das Gemeindesteueramt im Konkurs des Ehemannes für noch ausstehende Steuern 1985 bis 1988 eine Forderung im Betrag von Fr. 17'043.90 ein. Gleichzeitig wurde die Ehefrau mit Hinweis auf die Solidarhaftung zur Bezahlung der noch ausstehenden Steuern 1985-1988 aufgefordert. Die Ehefrau teilte den Steuerbehörden darauf mit, dass sie seit 1985 unter dem Güterstand der Gütertrennung lebe und folglich nur für ihre eigenen Verbindlichkeiten hafte; sie lehne es ab, für die Steuerschulden des Ehemannes aufzukommen.
Die kantonale Steuerverwaltung informierte in der Folge die Ehefrau dahingehend, dass die solidarische Haftung der Ehegatten für Steuerschulden (Art. 5 Abs. 4 StG n.F.) ungeachtet des jeweiligen Güterstandes gelte. Allerdings komme für die Steuerjahre 1985 und 1986 noch die alte gesetzliche Regelung zur Anwendung, weshalb sie für diese Periode nur für jene Steuerbeträge solidarisch hafte, die auf ihren Anteil am gesamten Einkommen und Vermögen entfielen (Art. 5 Abs. 4 StG a.F.). Das Gemeindesteueramt habe dies übersehen, weshalb die Steuerrechnung zu korrigieren sei.
Am 8. Juni 1989 stellte das Gemeindesteueramt der Ehefrau berichtigte Steuerrechnungen zu. Mit Einsprache gegen die Steuerrechnungen verlangte die Ehefrau die Überprüfung der Veranlagungsverfügungen vom 14. Februar 1989. Ausserdem beantragt sie, es sei ihr in der Steuerperiode 1987/88 nur derjenige Steuerbetrag zu belasten, der auf ihr Einkommen entfalle. Die kantonale Steuerverwaltung wies die Einsprache ab. Mit Entscheid vom 10. Mai 1990 bestätigte die Steuerrekurskommission von Appenzell A.Rh. den Einspracheentscheid und wies den Rekurs der Ehefrau ab.
Die Ehefrau erhob Kassationsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. Sie machte geltend, die Zustellung der Veranlagungsverfügungen an die Ehegatten gemeinsam verletze ihren Anspruch auf individuelle Eröffnung von Verfügungen. Die Veranlagungen für die Steuerjahre 1985 bis 1988 seien ihr erst mit den Steuerrechnungen rechtsgenügend eröffnet worden. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 StG n.F., wonach "Handlungen eines Ehegatten (...) auch den andern Ehegatten" binden, sei verfassungswidrig. Überdies hielt die Beschwerdeführerin an ihrer Auffassung fest, dass sie für die Steuern ihres Mannes nicht belangt werden könne, und bestritt die Verfassungsmässigkeit der solidarischen Haftung der Ehegatten für die Gesamtsteuer (Art. 5 Abs. 4 StG n.F.).
Mit Entscheid vom 1. Februar 1994 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Die Ehefrau führt, gestützt auf Art. 4 Abs. 1 BV und Art. 2 ÜbBest. BV, staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der bundesrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör verlange, dass eine Verfügung jedem Ehegatten individuell eröffnet werde. Sie habe von den Veranlagungsverfügungen vom 14. Februar 1989 keine Kenntnis erlangt und folglich nicht die Möglichkeit gehabt, Einsprache zu erheben. Indem der Regierungsrat von der Fiktion der Zustellung der Veranlagungsverfügungen an die Beschwerdeführerin ausgegangen sei und ihre Eingabe gegen die Steuerrechnungen nicht als Einsprache gegen die Veranlagungsverfügungen gelten lasse, habe er ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verweigert. Letztlich verfalle der Regierungsrat in Willkür, wenn er annehme, dass ein Ehegatte, auch wenn dieser die ihn betreffende Verfügung nicht erhalten habe, seine Rechte im Veranlagungsverfahren habe wahrnehmen können.
Es ist unbestritten, dass das Gemeindesteueramt am 14. Februar 1989 zwei auf den Namen der Beschwerdeführerin und ihres Ehemannes lautende Veranlagungsverfügungen durch gewöhnlichen Brief an die damals noch gemeinsame Adresse des Ehepaares zugestellt hat. Ob die Aushändigung der Sendung an einen Ehegatten eine gültige Zustellung auch gegenüber dem andern Ehegatten bewirkt, bestimmt sich nach der Verordnung (1) vom 1. September 1967 zum Postverkehrsgesetz (PVV 1; SR 783.01). Danach ist zum Bezug von Postsendungen in der Regel berechtigt, wer in der Adresse als Empfänger bezeichnet oder von diesem bevollmächtigt ist; berechtigt zum Bezug uneingeschriebener Postsendungen sind auch Familienangehörige, wenn der Empfänger der Bestimmungspoststelle keine gegenteilige Weisung erteilt hat (Art. 146 Abs. 1 und 2 PVV 1, Fassung vom 11. Februar 1987). Uneingeschriebene Briefpostsendungen können zudem in den Briefkasten des Empfängers gelegt werden (Art. 156a Abs. 1 PVV 1, Fassung vom 11. Februar 1987). Dass die Beschwerdeführerin der Poststelle anderslautende Weisungen über die Empfangsberechtigung zukommen liess, wird nicht behauptet. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist für die Zustellung einer Sendung auch nicht erforderlich, dass der Adressat sie tatsächlich in Empfang nimmt; es genügt, wenn sie in seinen Machtbereich gelangt und er demzufolge von ihr Kenntnis nehmen kann (BGE 115 Ia 12 S. 17 mit Hinweisen). Der Einwurf der Briefpostsendung in den Briefkasten, wo sowohl die Beschwerdeführerin wie auch ihr Ehemann sie entgegennehmen konnten, oder die Aushändigung an einen Ehegatten stellt daher eine gültige Zustellung gegenüber beiden Ehegatten dar. Dies hat der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend erwogen. Der interne Informationsaustausch ist dagegen Sache der Eheleute. Unerheblich ist somit, ob der Ehegatte, der den Briefkasten geleert oder die Postsendung in Empfang genommen hat, seinem Partner vom Inhalt der Sendung Kenntnis gegeben hat. Es ist Sache der Ehegatten, ihre Beziehungen untereinander in dieser Hinsicht so zu regeln, dass die an sie gemeinsam adressierte Post auch tatsächlich beiden Ehegatten zur Kenntnis gelangt.
Verfehlt ist der Einwand der Beschwerdeführerin, dass es sich um eine fiktive Zustellung handle. Wohl nimmt die Rechtsprechung unter bestimmten Voraussetzungen eine solche Zustellung an. Diese Praxis bezieht sich aber auf den Fall, wo eine Verfügung nicht zugestellt werden kann, obschon ein Prozessrechtsverhältnis besteht und der Adressat mit der Zustellung einer Verfügung rechnen muss (vgl. BGE 116 Ia 90 E. 2c für Gerichtsurkunden). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt; weder bestand für die Beschwerdeführerin in diesem Sinne eine Empfangspflicht, noch konnte ihr die Verfügung nicht zugestellt werden. Die Verfügungen gelangten mit dem Einwurf in den Briefkasten oder der Aushändigung an einen Ehegatten auch in den Machtbereich des anderen Ehegatten, weshalb sie als der Beschwerdeführerin zugestellt zu gelten haben. Die nämliche Wirkung für die Beschwerdeführerin hätte auch die Entgegennahme der Sendung durch eine Hausangestellte oder eine andere bezugsberechtigte Person (vgl. Art. 146 Abs. 2 PVV 1) gehabt. Die Annahme des Regierungsrates, die Veranlagungsverfügungen seien der Beschwerdeführerin tatsächlich (und nicht bloss fiktiv) zugestellt worden, trifft daher zu.
2. Fragen kann sich nur, ob die Veranlagungsverfügungen den Ehegatten je mit separater Post - individuell - hätten eröffnet werden müssen, wie die Beschwerdeführerin behauptet. Diese Frage beurteilt sich nach dem kantonalen Recht, das in dieser Hinsicht den verfassungsmässigen Garantien genügen muss. Nach Art. 5 StG n.F. sind die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten gemeinsam steuerpflichtig (Abs. 1); ihre Steuerfaktoren werden zusammengerechnet (Abs. 2). Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 27. November 1958/27. Oktober 1986 zum kantonalen Steuergesetz bestimmt zudem, dass von den Steuerbehörden grundsätzlich beide Ehegatten gemeinsam aufgefordert werden müssen, die Verfahrenspflichten wahrzunehmen. Sind aber nach dem kantonalen Steuerrecht beide Ehegatten am Verfahren beteiligt, so ist nicht zu beanstanden, wenn die Veranlagungsverfügungen an die Ehegatten gemeinsam zugestellt werden. Diese Lösung berücksichtigt die Interessen der Ehegatten ausreichend und entspricht der Regelung, wie sie auch das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer getroffen hat (vgl. Art. 113 Abs. 4 DBG; SR 642.11). Das Schrifttum beurteilt sie ebenfalls als sachgerecht (BRIGITTE BEHNISCH, Die Stellung der Ehegatten im Veranlagungs-, Rechtsmittel-, Bezugs- und Steuerstrafverfahren, Bern 1992, S. 126 f., 127 f.; ROLF HARTL, Die verfahrensrechtliche Stellung der gemeinsam steuerpflichtigen Ehegatten und ihre Haftung, Diss. Zürich 1989, S. 92; MARTIN ZWEIFEL, Die verfahrensrechtliche Stellung der Ehegatten in der Steuerveranlagung, ZBl 89/1988 S. 349; s. auch Urteil der Steuerrekurskommission IV des Kantons Zürich vom 8. Februar 1989, StE 1989, B 93.6 Nr. 8).
Darin, dass die Veranlagungsverfügungen den Ehegatten nicht je individuell eröffnet worden sind, kann somit keine Verletzung des Art. 4 Abs. 1 BV erblickt werden. Ebenso bedeutet es keine Rechtsverweigerung, wenn die Steuerbehörden die gegen die Steuerrechnungen erhobene Einsprache der Beschwerdeführerin nicht als Einsprache gegen die Veranlagungsverfügungen entgegengenommen haben, nachdem die Veranlagungsverfügungen beiden Ehegatten ordnungsgemäss eröffnet wurden und sie dagegen Einsprache erheben konnten.
4. Gemäss Art. 5 Abs. 4 StG in der ab dem Steuerjahr 1987 gültigen Fassung haften die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten solidarisch für die Gesamtsteuer, unbekümmert darum, auf wessen Faktoren diese letztlich zurückzuführen ist. Die Steuerbehörden und der Regierungsrat haben gestützt auf diese Bestimmung eine Haftung der Beschwerdeführerin für die noch offenen Steuern der Jahre 1987/88 bejaht. Die Beschwerdeführerin wendet ein, die unbeschränkte Solidarhaftung für die Gesamtsteuer vereitle die Verwirklichung von Bundeszivilrecht und verstosse gegen dessen Sinn und Geist, namentlich der Art. 166, 202 und 249 ZGB. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts sei verletzt.
a) Nach dem in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltenen Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts dürfen die Kantone kein Recht erlassen, das im Widerspruch zum Bundesrecht steht. In Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, sind sie zur Rechtsetzung nicht befugt (BGE 120 Ia 286 S. 290 E. 2c/aa, 299 S. 303 E. 2c/aa, je mit Hinweisen).
Gemäss Art. 64 BV steht die Gesetzgebung auf dem ganzen Gebiet des Zivilrechts dem Bund zu. Die Kantone dürfen zivilrechtliche Bestimmungen nur soweit erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich oder dem Sinne nach die Geltung kantonalen Rechts vorbehält. Hingegen werden die öffentlichrechtlichen Befugnisse der Kantone durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt (Art. 6 ZGB). Die Kantone können in einem durch das Bundeszivilrecht geregelten Bereich öffentlichrechtliche Vorschriften erlassen, sofern die bundesrechtliche Ordnung keine abschliessende ist. Die kantonalen Bestimmungen müssen aber einem öffentlichen Interesse entsprechen und dürfen weder das Bundeszivilrecht vereiteln oder übermässig erschweren noch dessen Sinn und Geist zuwiderlaufen (vgl. die zitierten Urteile).
Das Steuerrecht der Kantone ist Ausfluss der diesen durch Art. 3 BV eingeräumten staatlichen Selbständigkeit. Die Kantone sind daher befugt, im Rahmen der Verfassung ihre Steuern nach eigenem Gutdünken zu ordnen (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. Aufl. 1995, S. 15). Sie sind bei der Ausgestaltung ihres Steuerrechts aber an die von der Verfassung gezogenen Schranken gebunden. Ein Kanton überschreitet daher die ihm nach Art. 6 ZGB zustehenden öffentlichrechtlichen Befugnisse, wenn er Steuervorschriften erlässt, welche die Anwendung des Bundeszivilrechts verunmöglichen oder übermässig erschweren oder auch nur dem Sinn und Geist des Bundeszivilrechts zuwiderlaufen (BGE 118 Ib 60 S. 64; Urteil vom 23. April 1993, ASA 62 S. 574). Ob die beanstandeten kantonalen Normen in diesem Sinne mit dem Bundesrecht vereinbar sind, prüft das Bundesgericht auf Rüge hin frei (BGE 122 I 18 E. 2b/aa; BGE 120 Ia 299 S. 302 E. 2b).
b) Zur Begründung ihrer Rüge, wonach die uneingeschränkte Solidarhaftung beider Ehegatten für die Gesamtsteuer gemäss Art. 5 Abs. 4 StG n.F. gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstosse, bringt die Beschwerdeführerin zunächst vor, dass die Ehegatten nach dem neuen Eherecht nur für Schulden aus Rechtsgeschäften über die laufenden Bedürfnisse der Familie solidarisch haften; Steuerschulden fielen nicht darunter. Der Einwand läuft sinngemäss auf die Behauptung hinaus, die Regelung der Haftung der Ehegatten im neuen Eherecht sei abschliessend und müsse auch vom kantonalen Steuergesetzgeber beachtet werden.
Diese Rüge dringt nicht durch. Der Bundesgesetzgeber hat hinsichtlich der direkten Bundessteuer in Art. 13 DBG selbst eine von der Regelung der Haftung im Zivilrecht abweichende, eigenständige Bestimmung für die Haftung der Ehegatten für Steuerschulden eingeführt. Die Absätze 1 und 2 dieser Vorschrift lauten:
1 Ehegatten, die in rechtlich und tatsächlich ungetrennter Ehe leben,
haften solidarisch für die Gesamtsteuer. Jeder Gatte haftet jedoch nur für
seinen Anteil an der Gesamtsteuer, wenn einer von beiden zahlungsunfähig
ist. Ferner haften sie solidarisch für denjenigen Teil an der Gesamtsteuer,
der auf das Kindereinkommen entfällt.
2 Bei rechtlich und tatsächlich getrennter Ehe entfällt die
Solidarhaftung auch für alle noch offenen Steuerschulden.
3-4 (...)
Der Bundesgesetzgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass die vom Bundeszivilgesetzgeber vorgesehene, grundsätzlich individuelle Haftung der Ehegatten den Steuergesetzgeber nicht bindet. Eine dem Art. 13 DBG analoge Bestimmung enthält das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) nicht und überlässt damit die Regelung der Haftung für die Steuern der Ehegatten den Kantonen. Wenn daher der kantonale Steuergesetzgeber eine eigenständige Haftungsnorm einführt, kann ihm nicht vorgeworfen werden, er habe in einem Bereich legiferiert, der vom Bundeszivilrecht abschliessend geordnet worden sei.
c) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin verletzt die unbeschränkte Solidarhaftung der Ehegatten für Steuerschulden auch zivilrechtliche Ordnungsstrukturen, wie sie dem neuen Eherecht aufgrund des gesetzgeberischen Leitbilds von der Ehe zugrundeliegen. Die Beschwerdeführerin bringt damit zum Ausdruck, dass nach ihrer Meinung die beanstandete kantonale Regelung Bundeszivilrecht vereitelt oder zumindest dessen Sinn und Geist zuwiderläuft.
aa) Am 1. Januar 1988 ist das neue Eherecht in Kraft getreten. Ziel der Reform war die gesetzliche Gleichstellung der Ehegatten. Im neuen Eherecht hat der Bundesgesetzgeber das traditionelle Rollenverständnis, das dem Ehemann die Rolle des Familienernährers und der Ehefrau die Rolle der Hausfrau gesetzlich (vgl. THOMAS KOLLER, Privatrecht und Steuerrecht, Bern 1993, S. 412; BGE 114 II 26 E. 5b) zuwies, aufgegeben und dem neuen Recht ein freiheitlich-partnerschaftliches Leitbild von der Ehe vorangestellt. Der Ehemann ist nicht mehr das "Haupt der Familie" (vgl. Art. 160 Abs. 1 aZGB). Die Vertretungsbefugnis des Ehemannes (Art. 162 Abs. 1 aZGB) und seine güterrechtliche Vorherrschaft sind aufgehoben. Beide Ehegatten sind in gleicher Weise für das Gelingen der ehelichen Gemeinschaft verantwortlich (Art. 159 Abs. 2 ZGB), und es trifft sie die gleiche Pflicht zur Rücksichtnahme auf die eheliche Gemeinschaft. Sie bestimmen die eheliche Wohnung gemeinsam (Art. 162 ZGB) und sorgen miteinander für den Unterhalt der Familie (Art. 163 ZGB). Nach Art. 166 ZGB vertritt jeder Ehegatte während des Zusammenlebens die eheliche Gemeinschaft für die laufenden Bedürfnisse der Familie (Abs. 1). Für die übrigen Bedürfnisse der Familie kann ein Ehegatte die eheliche Gemeinschaft vertreten, wenn er vom anderen Ehegatten oder vom Richter dazu ermächtigt worden ist oder wenn die Interessen der Gemeinschaft keinen Aufschub dulden (Abs. 2).
bb) Der Bundesgesetzgeber hat zwar den Gedanken der Gleichberechtigung der Ehegatten im neuen Eherecht voll verwirklicht, doch bleiben die Ehegatten weiterhin nicht nur zu einer rechtlich-sittlichen, sondern auch zu einer wirtschaftlichen Gemeinschaft verbunden. Durch die gegenseitige Beitragspflicht (Art. 163 ZGB) und die Anwartschaft auf die Hälfte des gegenseitigen Vorschlages (Art. 215 ZGB) bindet das neue Eherecht die ehelichen Mittel sogar stärker ein als früher (PETER BÖCKLI, Eintracht und Hader mit Steuerfolgen, StR 46/1991 S. 229). Obwohl die Errungenschaftsbeteiligung als neuer ordentlicher Güterstand innerhalb der ehelichen Gemeinschaft klarere Nutzungs- und Vermögensverhältnisse geschaffen und besonders den Grundsatz der bloss individuellen Haftung verwirklicht hat (vgl. Art. 166, 202 ZGB), bilden die Ehegatten weiterhin eine Erwerbs- und Verbrauchergemeinschaft (Botschaft des Bundesrates zu den Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer, vom 25. Mai 1983, BBl 1983 III S. 25, 26; s. auch KLAUS TIPKE, Die Steuerrechtsordnung, Band I, Köln 1993, S. 389 f. mit Hinweis auf die schweizerische Doktrin).
Daran darf auch das Steuerrecht anknüpfen. Auch wenn der Bundesgesetzgeber in den harmonisierten Steuergesetzen den Gedanken der Gleichberechtigung und Partnerschaft der Ehegatten voll verwirklicht hat, behandelt er die Ehegatten nicht als voneinander völlig unabhängige Steuersubjekte. So hat er sich gegen die Individualbesteuerung der Ehegatten und für die Beibehaltung des Instituts der Familienbesteuerung, d.h. für die Zusammenrechnung der Steuerfaktoren, entschieden, was auch in der Doktrin als zulässig erachtet wird (vgl. etwa BÖCKLI, a.a.O.). Er hat ferner in Art. 13 DBG eine spezifische Haftungsnorm eingeführt, welche die Solidarhaftung beider Ehegatten für die Gesamtsteuer begründet. Zum Bundesrecht im Sinne von Art. 2 ÜbBest. BV gehört indessen nicht nur das Eherecht, sondern auch das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer. Wenn somit der kantonale Gesetzgeber eine dem Art. 13 DBG entsprechende Lösung wählt, kann nicht gesagt werden, er verstosse gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
cc) Die früheren Einkommenssteuerrechte der Schweiz beruhten gewöhnlich auf der Steuersubstitution der Ehefrau durch den Ehemann. Danach gingen sämtliche aus dem Steuerrechtsverhältnis entspringenden Verpflichtungen und Befugnisse von Gesetzes wegen auf den Substituten (Ehemann) über, der damit auch sämtliche Verfahrenspflichten wahrzunehmen hatte und in die Steuerschuld, d.h. in die Zahlungspflicht für die Gesamtsteuer, eintrat. Mit der verfassungsmässig verankerten Gleichberechtigung von Mann und Frau ist die Steuersubstitution eines Ehegatten durch den andern jedoch nicht mehr zu vereinbaren. Die meisten Kantone haben denn auch die Steuersubstitution der Ehegatten inzwischen abgeschafft oder zumindest erheblich abgeschwächt (ausführlich BRIGITTE BEHNISCH a.a.O., S. 55-81) und zumeist eine dem Art. 13 Abs. 1 DBG nachgebildete Haftungsregelung eingeführt. Das trifft auch für die Regelung des Kantons Appenzell A.Rh. zu. Art. 5 Abs. 4 StG n.F. bestimmt, dass die "in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten ... solidarisch für die Gesamtsteuer" haften. Es folgt daraus, dass bei tatsächlich (oder rechtlich) getrennter Ehe die Solidarhaftung entfällt. Diese Vorschrift entspricht vollumfänglich dem Art. 13 DBG, ausser dass ihr eine klarstellende Bestimmung wie in Art. 13 Abs. 2 DBG hinsichtlich der Haftung für die offenen, d.h. bis zum Zeitpunkt der Trennung entstandenen Steuerschulden fehlt, und dass der Haftungsausschluss bei Insolvenz nicht vorgesehen ist. Von einer Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts durch diese Haftungsvorschrift kann daher nicht gesprochen werden.
d) Die Beschwerdeführerin weist auch auf die mangelnde Kohärenz innerhalb der steuerrechtlichen Ordnung hin: Bei Mitgliedern einer Kollektivgesellschaft bestehe keine Solidarhaftung für die gesamte Steuer auf dem aus der Gesellschaft erzielten Einkommen; jeder Gesellschafter sei nur für seinen Einkommensanteil steuerpflichtig; demgegenüber hafteten Ehegatten solidarisch für die Gesamtsteuer; auf diese Weise werde die ethisch-moralisch motivierte Gemeinschaft der Eheleute gegenüber der bloss kommerziell motivierten Gemeinschaft der Kollektivgesellschafter in unhaltbarer Weise benachteiligt.
Mit diesen Vorbringen rügt die Beschwerdeführerin keine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts: Wie dargelegt, lässt das Eherecht Raum für eine abweichende Regelung der Haftung der Ehegatten im Steuerrecht. Vielmehr beanstandet die Beschwerdeführerin die Steuerordnung in sich als widersprüchlich und rechtsungleich. Dieser Einwand dringt indes nicht durch. Mit der Ehe, die nach den Vorstellungen des Gesetzgebers nicht nur eine Erwerbs-, sondern auch eine Verbrauchsgemeinschaft darstellt (vorstehende E. 4c/bb), lässt sich die Kollektivgesellschaft nicht vergleichen. Abgesehen von den Beiträgen, die in Geld, Sachen, Forderungen oder Arbeit bestehen können (Art. 531 in Verbindung mit Art. 557 OR), schulden die Gesellschafter einander keinen über den Gesellschaftsvertrag oder den Gesellschaftszweck hinausgehenden Beistand. Die Kollektivgesellschaft wird gewöhnlich zu kommerziellen Zwecken errichtet. In diesem Sinne kann beim Verhältnis der Gesellschafter untereinander nicht von einer gleich starken "Schicksalsgemeinschaft" wie bei der Ehe gesprochen werden. Die Kollektivgesellschaft kann allenfalls als "Erwerbsgemeinschaft" betrachtet werden, keinesfalls jedoch als Verbrauchsgemeinschaft wie die Ehe. Das rechtfertigt auch die unterschiedliche Regelung der steuerrechtlichen Haftung.
e) Die Beschwerdeführerin beanstandet auch, dass die Solidarhaftung gemäss Art. 5 Abs. 4 StG n.F. keine Rücksicht darauf nehme, ob die Ehegatten unter dem ordentlichen Güterstand der Errungenschaftsbeteiligung leben oder ob sie unter sich Gütertrennung vereinbart haben. Auch dieses Argument ist nicht geeignet, die beanstandete Bestimmung als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Das Steuerrecht berücksichtigt nicht, unter welchem Güterstand die Ehegatten leben, und ist dazu auch nicht verpflichtet. Das kommt namentlich in der Faktorenaddition zum Ausdruck: Die Steuerfaktoren der in rechtlich und tatsächlich ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten werden für die Steuerberechnung "ohne Rücksicht auf den Güterstand" zusammengerechnet (so ausdrücklich Art. 3 Abs. 3 StHG, Art. 9 Abs. 1 DBG). Das Steuerrecht trägt folgerichtig auch bei der Frage der Haftung für Steuerschulden einem zwischen den Ehegatten vereinbarten oder gesetzlich angeordneten besonderen Güterstand keine Rechnung.
f) Die Steuerbehörden und der Regierungsrat legen Art. 5 Abs. 4 StG n.F. in dem Sinne aus, dass die solidarische Haftung für alle im Zeitpunkt der Trennung noch offenen Steuerschulden bestehen bleibt. Sie haben folglich eine Haftung der Beschwerdeführerin für die noch ausstehenden Steuern der Jahre 1987/88 bejaht, obschon die Beschwerdeführerin seit März 1989 von ihrem Ehemann getrennt lebt und über diesen am 16. März 1989 der Konkurs eröffnet worden ist. Es handelt sich um die Haftung für Steuerschulden, die noch während des gemeinsamen Zusammenlebens und vor der Konkurseröffnung über den Ehemann entstanden sind. Käme hier Art. 13 DBG zur Anwendung, so müsste eine rückwirkende Haftung der Beschwerdeführerin verneint werden: Abs. 2 bestimmt ausdrücklich, dass bei rechtlich und tatsächlich getrennter Ehe die Solidarhaftung auch für "alle noch offenen Steuerschulden" entfällt. Bei der Beratung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer im Parlament war unsicher, ob der Haftungsausschluss des Art. 13 DBG bei Trennung der Ehe auch für die alten, während der Dauer des Zusammenlebens entstandenen Steuern gilt; um diese Unklarheit zu beseitigen, wurde der Abs. 2 eingefügt, der die Solidarhaftung auch für die noch offenen Steuerschulden aufhebt (vgl. Votum Spoerry, Amtl.Bull. NR 1987 II S. 1736). Allein deswegen kann jedoch die Auslegung des Art. 5 Abs. 4 StG n.F. durch die kantonalen Behörden nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden, wenn sie die Solidarhaftung für die im Zeitpunkt der Trennung offenen Steuerschulden bejaht haben.
g) Als Schranke fällt hier einzig Art. 4 BV in Betracht. Auf dem Gebiet der Steuern wird Art. 4 Abs. 1 BV konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 144, mit zahlreichen Hinweisen). Die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin in der staatsrechtlichen Beschwerde sind indessen nicht geeignet, den angefochtenen Entscheid als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Zu beachten ist überdies das Willkürverbot, doch kann die Auslegung des Art. 5 Abs. 4 StG n.F. durch die kantonalen Behörden auch nicht als willkürlich bezeichnet werden. Mit Art. 5 Abs. 4 StG n.F. wurde im übrigen eine geschlechtsneutrale Regelung getroffen, so dass auch Art. 4 Abs. 2 BV nicht verletzt ist. | de | Art. 4 Cst.; art. 2 Disp. trans. Cst.; notification de décisions de taxation à des époux; solidarité des époux pour le paiement du montant total de l'impôt. Une décision de taxation notifiée à l'adresse commune des époux est communiquée aux deux époux (consid. 1). Les époux vivant en ménage commun n'ont aucun droit constitutionnel à obtenir une communication individuelle d'une décision de taxation (consid. 2).
La responsabilité solidaire des époux vivant en ménage commun pour le paiement du montant total de l'impôt selon l'art. 5 al. 4 de la loi fiscale du canton d'Appenzell Rhodes extérieures ne viole pas le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-139%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,570 | 122 I 139 | 122 I 139
Sachverhalt ab Seite 140
Art. 5 in der bis Ende 1986 geltenden Fassung des Gesetzes über die direkten Steuern des Kantons Appenzell A.Rh. vom 27. April 1958 (StG) bestimmt:
Art. 5 (a.F.)
1 Die Ehefrau, die in ungetrennter Ehe lebt, und die unmündigen Kinder
(unter Vorbehalt von Art. 6) werden nicht selbständig besteuert.
2 Das Vermögen und die Einkünfte der Ehefrau werden grundsätzlich unter
jedem Güterstande dem Ehemann, das Vermögen und Einkommen der Kinder dem
steuerpflichtigen Elternteile zugerechnet.
3 Die Einkünfte und das Vermögen bilden für die Steuerberechnung eine
Einheit. Ist ein Abzug begrenzt, so darf der Gesamtabzug den Höchstbetrag
nicht überschreiten.
4 Die Ehefrau und die Kinder haften mit dem Steuerpflichtigen solidarisch
für jene Steuerbeträge, die auf ihren Anteil am gesamten Einkommen und
Vermögen entfallen.
Mit Gesetz vom 27. April 1986 wurde diese Bestimmung mit Wirkung ab 1. Januar 1987 wie folgt geändert:
Art. 5 (n.F.)
1 Die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten sind gemeinsam
steuerpflichtig. Handlungen eines Ehegatten sowie Handlungen der
Steuerbehörde gegenüber einem Ehegatten binden auch den andern Ehegatten.
2 Einkommen und Vermögen der in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten
werden zusammengerechnet.
3 ... (betreffend Kinder)
4 Die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten haften solidarisch für die
Gesamtsteuer, Kinder für jene Steuerbeträge, die auf ihren Anteil am
gesamten Einkommen und Vermögen entfallen.
Am 27. Oktober 1986 wurde die Verordnung vom 27. November 1958 zum Steuergesetz auf den 1. Januar 1987 teilweise geändert. Art. 2 dieser Verordnung hält fest:
Art. 2
1 Von den Steuerbehörden werden grundsätzlich beide Ehegatten gemeinsam
aufgefordert, die Verfahrenspflichten wahrzunehmen.
2 Tritt in einem Verfahren gegenüber den Steuerbehörden nur ein Ehegatte
auf, gilt der andere Ehegatte als durch diesen vertreten.
3 Der auftretende Ehegatte nimmt die Mitwirkungspflicht für den
Vertretenen wahr wie für seine eigenen Angelegenheiten.
4 Die gemeinsamen Rechte und Pflichten beziehen sich ausschliesslich auf
die Besteuerung von Einkommen und Vermögen gemäss Art. 5 Abs. 2 StG.
Am 14. Februar 1989 stellte das Gemeindesteueramt den Eheleuten X. zwei auf deren Namen lautende Veranlagungsverfügungen für die Steuerperioden 1985/86 und 1987/88 an die gemeinsame Adresse des Ehepaares zu.
Seit 1. März 1989 leben die Ehegatten X. getrennt, und am 16. März 1989 wurde über den Ehemann der Konkurs eröffnet. Am 25. April 1989 gab das Gemeindesteueramt im Konkurs des Ehemannes für noch ausstehende Steuern 1985 bis 1988 eine Forderung im Betrag von Fr. 17'043.90 ein. Gleichzeitig wurde die Ehefrau mit Hinweis auf die Solidarhaftung zur Bezahlung der noch ausstehenden Steuern 1985-1988 aufgefordert. Die Ehefrau teilte den Steuerbehörden darauf mit, dass sie seit 1985 unter dem Güterstand der Gütertrennung lebe und folglich nur für ihre eigenen Verbindlichkeiten hafte; sie lehne es ab, für die Steuerschulden des Ehemannes aufzukommen.
Die kantonale Steuerverwaltung informierte in der Folge die Ehefrau dahingehend, dass die solidarische Haftung der Ehegatten für Steuerschulden (Art. 5 Abs. 4 StG n.F.) ungeachtet des jeweiligen Güterstandes gelte. Allerdings komme für die Steuerjahre 1985 und 1986 noch die alte gesetzliche Regelung zur Anwendung, weshalb sie für diese Periode nur für jene Steuerbeträge solidarisch hafte, die auf ihren Anteil am gesamten Einkommen und Vermögen entfielen (Art. 5 Abs. 4 StG a.F.). Das Gemeindesteueramt habe dies übersehen, weshalb die Steuerrechnung zu korrigieren sei.
Am 8. Juni 1989 stellte das Gemeindesteueramt der Ehefrau berichtigte Steuerrechnungen zu. Mit Einsprache gegen die Steuerrechnungen verlangte die Ehefrau die Überprüfung der Veranlagungsverfügungen vom 14. Februar 1989. Ausserdem beantragt sie, es sei ihr in der Steuerperiode 1987/88 nur derjenige Steuerbetrag zu belasten, der auf ihr Einkommen entfalle. Die kantonale Steuerverwaltung wies die Einsprache ab. Mit Entscheid vom 10. Mai 1990 bestätigte die Steuerrekurskommission von Appenzell A.Rh. den Einspracheentscheid und wies den Rekurs der Ehefrau ab.
Die Ehefrau erhob Kassationsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. Sie machte geltend, die Zustellung der Veranlagungsverfügungen an die Ehegatten gemeinsam verletze ihren Anspruch auf individuelle Eröffnung von Verfügungen. Die Veranlagungen für die Steuerjahre 1985 bis 1988 seien ihr erst mit den Steuerrechnungen rechtsgenügend eröffnet worden. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 StG n.F., wonach "Handlungen eines Ehegatten (...) auch den andern Ehegatten" binden, sei verfassungswidrig. Überdies hielt die Beschwerdeführerin an ihrer Auffassung fest, dass sie für die Steuern ihres Mannes nicht belangt werden könne, und bestritt die Verfassungsmässigkeit der solidarischen Haftung der Ehegatten für die Gesamtsteuer (Art. 5 Abs. 4 StG n.F.).
Mit Entscheid vom 1. Februar 1994 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Die Ehefrau führt, gestützt auf Art. 4 Abs. 1 BV und Art. 2 ÜbBest. BV, staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der bundesrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör verlange, dass eine Verfügung jedem Ehegatten individuell eröffnet werde. Sie habe von den Veranlagungsverfügungen vom 14. Februar 1989 keine Kenntnis erlangt und folglich nicht die Möglichkeit gehabt, Einsprache zu erheben. Indem der Regierungsrat von der Fiktion der Zustellung der Veranlagungsverfügungen an die Beschwerdeführerin ausgegangen sei und ihre Eingabe gegen die Steuerrechnungen nicht als Einsprache gegen die Veranlagungsverfügungen gelten lasse, habe er ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verweigert. Letztlich verfalle der Regierungsrat in Willkür, wenn er annehme, dass ein Ehegatte, auch wenn dieser die ihn betreffende Verfügung nicht erhalten habe, seine Rechte im Veranlagungsverfahren habe wahrnehmen können.
Es ist unbestritten, dass das Gemeindesteueramt am 14. Februar 1989 zwei auf den Namen der Beschwerdeführerin und ihres Ehemannes lautende Veranlagungsverfügungen durch gewöhnlichen Brief an die damals noch gemeinsame Adresse des Ehepaares zugestellt hat. Ob die Aushändigung der Sendung an einen Ehegatten eine gültige Zustellung auch gegenüber dem andern Ehegatten bewirkt, bestimmt sich nach der Verordnung (1) vom 1. September 1967 zum Postverkehrsgesetz (PVV 1; SR 783.01). Danach ist zum Bezug von Postsendungen in der Regel berechtigt, wer in der Adresse als Empfänger bezeichnet oder von diesem bevollmächtigt ist; berechtigt zum Bezug uneingeschriebener Postsendungen sind auch Familienangehörige, wenn der Empfänger der Bestimmungspoststelle keine gegenteilige Weisung erteilt hat (Art. 146 Abs. 1 und 2 PVV 1, Fassung vom 11. Februar 1987). Uneingeschriebene Briefpostsendungen können zudem in den Briefkasten des Empfängers gelegt werden (Art. 156a Abs. 1 PVV 1, Fassung vom 11. Februar 1987). Dass die Beschwerdeführerin der Poststelle anderslautende Weisungen über die Empfangsberechtigung zukommen liess, wird nicht behauptet. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist für die Zustellung einer Sendung auch nicht erforderlich, dass der Adressat sie tatsächlich in Empfang nimmt; es genügt, wenn sie in seinen Machtbereich gelangt und er demzufolge von ihr Kenntnis nehmen kann (BGE 115 Ia 12 S. 17 mit Hinweisen). Der Einwurf der Briefpostsendung in den Briefkasten, wo sowohl die Beschwerdeführerin wie auch ihr Ehemann sie entgegennehmen konnten, oder die Aushändigung an einen Ehegatten stellt daher eine gültige Zustellung gegenüber beiden Ehegatten dar. Dies hat der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend erwogen. Der interne Informationsaustausch ist dagegen Sache der Eheleute. Unerheblich ist somit, ob der Ehegatte, der den Briefkasten geleert oder die Postsendung in Empfang genommen hat, seinem Partner vom Inhalt der Sendung Kenntnis gegeben hat. Es ist Sache der Ehegatten, ihre Beziehungen untereinander in dieser Hinsicht so zu regeln, dass die an sie gemeinsam adressierte Post auch tatsächlich beiden Ehegatten zur Kenntnis gelangt.
Verfehlt ist der Einwand der Beschwerdeführerin, dass es sich um eine fiktive Zustellung handle. Wohl nimmt die Rechtsprechung unter bestimmten Voraussetzungen eine solche Zustellung an. Diese Praxis bezieht sich aber auf den Fall, wo eine Verfügung nicht zugestellt werden kann, obschon ein Prozessrechtsverhältnis besteht und der Adressat mit der Zustellung einer Verfügung rechnen muss (vgl. BGE 116 Ia 90 E. 2c für Gerichtsurkunden). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt; weder bestand für die Beschwerdeführerin in diesem Sinne eine Empfangspflicht, noch konnte ihr die Verfügung nicht zugestellt werden. Die Verfügungen gelangten mit dem Einwurf in den Briefkasten oder der Aushändigung an einen Ehegatten auch in den Machtbereich des anderen Ehegatten, weshalb sie als der Beschwerdeführerin zugestellt zu gelten haben. Die nämliche Wirkung für die Beschwerdeführerin hätte auch die Entgegennahme der Sendung durch eine Hausangestellte oder eine andere bezugsberechtigte Person (vgl. Art. 146 Abs. 2 PVV 1) gehabt. Die Annahme des Regierungsrates, die Veranlagungsverfügungen seien der Beschwerdeführerin tatsächlich (und nicht bloss fiktiv) zugestellt worden, trifft daher zu.
2. Fragen kann sich nur, ob die Veranlagungsverfügungen den Ehegatten je mit separater Post - individuell - hätten eröffnet werden müssen, wie die Beschwerdeführerin behauptet. Diese Frage beurteilt sich nach dem kantonalen Recht, das in dieser Hinsicht den verfassungsmässigen Garantien genügen muss. Nach Art. 5 StG n.F. sind die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten gemeinsam steuerpflichtig (Abs. 1); ihre Steuerfaktoren werden zusammengerechnet (Abs. 2). Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 27. November 1958/27. Oktober 1986 zum kantonalen Steuergesetz bestimmt zudem, dass von den Steuerbehörden grundsätzlich beide Ehegatten gemeinsam aufgefordert werden müssen, die Verfahrenspflichten wahrzunehmen. Sind aber nach dem kantonalen Steuerrecht beide Ehegatten am Verfahren beteiligt, so ist nicht zu beanstanden, wenn die Veranlagungsverfügungen an die Ehegatten gemeinsam zugestellt werden. Diese Lösung berücksichtigt die Interessen der Ehegatten ausreichend und entspricht der Regelung, wie sie auch das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer getroffen hat (vgl. Art. 113 Abs. 4 DBG; SR 642.11). Das Schrifttum beurteilt sie ebenfalls als sachgerecht (BRIGITTE BEHNISCH, Die Stellung der Ehegatten im Veranlagungs-, Rechtsmittel-, Bezugs- und Steuerstrafverfahren, Bern 1992, S. 126 f., 127 f.; ROLF HARTL, Die verfahrensrechtliche Stellung der gemeinsam steuerpflichtigen Ehegatten und ihre Haftung, Diss. Zürich 1989, S. 92; MARTIN ZWEIFEL, Die verfahrensrechtliche Stellung der Ehegatten in der Steuerveranlagung, ZBl 89/1988 S. 349; s. auch Urteil der Steuerrekurskommission IV des Kantons Zürich vom 8. Februar 1989, StE 1989, B 93.6 Nr. 8).
Darin, dass die Veranlagungsverfügungen den Ehegatten nicht je individuell eröffnet worden sind, kann somit keine Verletzung des Art. 4 Abs. 1 BV erblickt werden. Ebenso bedeutet es keine Rechtsverweigerung, wenn die Steuerbehörden die gegen die Steuerrechnungen erhobene Einsprache der Beschwerdeführerin nicht als Einsprache gegen die Veranlagungsverfügungen entgegengenommen haben, nachdem die Veranlagungsverfügungen beiden Ehegatten ordnungsgemäss eröffnet wurden und sie dagegen Einsprache erheben konnten.
4. Gemäss Art. 5 Abs. 4 StG in der ab dem Steuerjahr 1987 gültigen Fassung haften die in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten solidarisch für die Gesamtsteuer, unbekümmert darum, auf wessen Faktoren diese letztlich zurückzuführen ist. Die Steuerbehörden und der Regierungsrat haben gestützt auf diese Bestimmung eine Haftung der Beschwerdeführerin für die noch offenen Steuern der Jahre 1987/88 bejaht. Die Beschwerdeführerin wendet ein, die unbeschränkte Solidarhaftung für die Gesamtsteuer vereitle die Verwirklichung von Bundeszivilrecht und verstosse gegen dessen Sinn und Geist, namentlich der Art. 166, 202 und 249 ZGB. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts sei verletzt.
a) Nach dem in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltenen Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts dürfen die Kantone kein Recht erlassen, das im Widerspruch zum Bundesrecht steht. In Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, sind sie zur Rechtsetzung nicht befugt (BGE 120 Ia 286 S. 290 E. 2c/aa, 299 S. 303 E. 2c/aa, je mit Hinweisen).
Gemäss Art. 64 BV steht die Gesetzgebung auf dem ganzen Gebiet des Zivilrechts dem Bund zu. Die Kantone dürfen zivilrechtliche Bestimmungen nur soweit erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich oder dem Sinne nach die Geltung kantonalen Rechts vorbehält. Hingegen werden die öffentlichrechtlichen Befugnisse der Kantone durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt (Art. 6 ZGB). Die Kantone können in einem durch das Bundeszivilrecht geregelten Bereich öffentlichrechtliche Vorschriften erlassen, sofern die bundesrechtliche Ordnung keine abschliessende ist. Die kantonalen Bestimmungen müssen aber einem öffentlichen Interesse entsprechen und dürfen weder das Bundeszivilrecht vereiteln oder übermässig erschweren noch dessen Sinn und Geist zuwiderlaufen (vgl. die zitierten Urteile).
Das Steuerrecht der Kantone ist Ausfluss der diesen durch Art. 3 BV eingeräumten staatlichen Selbständigkeit. Die Kantone sind daher befugt, im Rahmen der Verfassung ihre Steuern nach eigenem Gutdünken zu ordnen (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. Aufl. 1995, S. 15). Sie sind bei der Ausgestaltung ihres Steuerrechts aber an die von der Verfassung gezogenen Schranken gebunden. Ein Kanton überschreitet daher die ihm nach Art. 6 ZGB zustehenden öffentlichrechtlichen Befugnisse, wenn er Steuervorschriften erlässt, welche die Anwendung des Bundeszivilrechts verunmöglichen oder übermässig erschweren oder auch nur dem Sinn und Geist des Bundeszivilrechts zuwiderlaufen (BGE 118 Ib 60 S. 64; Urteil vom 23. April 1993, ASA 62 S. 574). Ob die beanstandeten kantonalen Normen in diesem Sinne mit dem Bundesrecht vereinbar sind, prüft das Bundesgericht auf Rüge hin frei (BGE 122 I 18 E. 2b/aa; BGE 120 Ia 299 S. 302 E. 2b).
b) Zur Begründung ihrer Rüge, wonach die uneingeschränkte Solidarhaftung beider Ehegatten für die Gesamtsteuer gemäss Art. 5 Abs. 4 StG n.F. gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstosse, bringt die Beschwerdeführerin zunächst vor, dass die Ehegatten nach dem neuen Eherecht nur für Schulden aus Rechtsgeschäften über die laufenden Bedürfnisse der Familie solidarisch haften; Steuerschulden fielen nicht darunter. Der Einwand läuft sinngemäss auf die Behauptung hinaus, die Regelung der Haftung der Ehegatten im neuen Eherecht sei abschliessend und müsse auch vom kantonalen Steuergesetzgeber beachtet werden.
Diese Rüge dringt nicht durch. Der Bundesgesetzgeber hat hinsichtlich der direkten Bundessteuer in Art. 13 DBG selbst eine von der Regelung der Haftung im Zivilrecht abweichende, eigenständige Bestimmung für die Haftung der Ehegatten für Steuerschulden eingeführt. Die Absätze 1 und 2 dieser Vorschrift lauten:
1 Ehegatten, die in rechtlich und tatsächlich ungetrennter Ehe leben,
haften solidarisch für die Gesamtsteuer. Jeder Gatte haftet jedoch nur für
seinen Anteil an der Gesamtsteuer, wenn einer von beiden zahlungsunfähig
ist. Ferner haften sie solidarisch für denjenigen Teil an der Gesamtsteuer,
der auf das Kindereinkommen entfällt.
2 Bei rechtlich und tatsächlich getrennter Ehe entfällt die
Solidarhaftung auch für alle noch offenen Steuerschulden.
3-4 (...)
Der Bundesgesetzgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass die vom Bundeszivilgesetzgeber vorgesehene, grundsätzlich individuelle Haftung der Ehegatten den Steuergesetzgeber nicht bindet. Eine dem Art. 13 DBG analoge Bestimmung enthält das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) nicht und überlässt damit die Regelung der Haftung für die Steuern der Ehegatten den Kantonen. Wenn daher der kantonale Steuergesetzgeber eine eigenständige Haftungsnorm einführt, kann ihm nicht vorgeworfen werden, er habe in einem Bereich legiferiert, der vom Bundeszivilrecht abschliessend geordnet worden sei.
c) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin verletzt die unbeschränkte Solidarhaftung der Ehegatten für Steuerschulden auch zivilrechtliche Ordnungsstrukturen, wie sie dem neuen Eherecht aufgrund des gesetzgeberischen Leitbilds von der Ehe zugrundeliegen. Die Beschwerdeführerin bringt damit zum Ausdruck, dass nach ihrer Meinung die beanstandete kantonale Regelung Bundeszivilrecht vereitelt oder zumindest dessen Sinn und Geist zuwiderläuft.
aa) Am 1. Januar 1988 ist das neue Eherecht in Kraft getreten. Ziel der Reform war die gesetzliche Gleichstellung der Ehegatten. Im neuen Eherecht hat der Bundesgesetzgeber das traditionelle Rollenverständnis, das dem Ehemann die Rolle des Familienernährers und der Ehefrau die Rolle der Hausfrau gesetzlich (vgl. THOMAS KOLLER, Privatrecht und Steuerrecht, Bern 1993, S. 412; BGE 114 II 26 E. 5b) zuwies, aufgegeben und dem neuen Recht ein freiheitlich-partnerschaftliches Leitbild von der Ehe vorangestellt. Der Ehemann ist nicht mehr das "Haupt der Familie" (vgl. Art. 160 Abs. 1 aZGB). Die Vertretungsbefugnis des Ehemannes (Art. 162 Abs. 1 aZGB) und seine güterrechtliche Vorherrschaft sind aufgehoben. Beide Ehegatten sind in gleicher Weise für das Gelingen der ehelichen Gemeinschaft verantwortlich (Art. 159 Abs. 2 ZGB), und es trifft sie die gleiche Pflicht zur Rücksichtnahme auf die eheliche Gemeinschaft. Sie bestimmen die eheliche Wohnung gemeinsam (Art. 162 ZGB) und sorgen miteinander für den Unterhalt der Familie (Art. 163 ZGB). Nach Art. 166 ZGB vertritt jeder Ehegatte während des Zusammenlebens die eheliche Gemeinschaft für die laufenden Bedürfnisse der Familie (Abs. 1). Für die übrigen Bedürfnisse der Familie kann ein Ehegatte die eheliche Gemeinschaft vertreten, wenn er vom anderen Ehegatten oder vom Richter dazu ermächtigt worden ist oder wenn die Interessen der Gemeinschaft keinen Aufschub dulden (Abs. 2).
bb) Der Bundesgesetzgeber hat zwar den Gedanken der Gleichberechtigung der Ehegatten im neuen Eherecht voll verwirklicht, doch bleiben die Ehegatten weiterhin nicht nur zu einer rechtlich-sittlichen, sondern auch zu einer wirtschaftlichen Gemeinschaft verbunden. Durch die gegenseitige Beitragspflicht (Art. 163 ZGB) und die Anwartschaft auf die Hälfte des gegenseitigen Vorschlages (Art. 215 ZGB) bindet das neue Eherecht die ehelichen Mittel sogar stärker ein als früher (PETER BÖCKLI, Eintracht und Hader mit Steuerfolgen, StR 46/1991 S. 229). Obwohl die Errungenschaftsbeteiligung als neuer ordentlicher Güterstand innerhalb der ehelichen Gemeinschaft klarere Nutzungs- und Vermögensverhältnisse geschaffen und besonders den Grundsatz der bloss individuellen Haftung verwirklicht hat (vgl. Art. 166, 202 ZGB), bilden die Ehegatten weiterhin eine Erwerbs- und Verbrauchergemeinschaft (Botschaft des Bundesrates zu den Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer, vom 25. Mai 1983, BBl 1983 III S. 25, 26; s. auch KLAUS TIPKE, Die Steuerrechtsordnung, Band I, Köln 1993, S. 389 f. mit Hinweis auf die schweizerische Doktrin).
Daran darf auch das Steuerrecht anknüpfen. Auch wenn der Bundesgesetzgeber in den harmonisierten Steuergesetzen den Gedanken der Gleichberechtigung und Partnerschaft der Ehegatten voll verwirklicht hat, behandelt er die Ehegatten nicht als voneinander völlig unabhängige Steuersubjekte. So hat er sich gegen die Individualbesteuerung der Ehegatten und für die Beibehaltung des Instituts der Familienbesteuerung, d.h. für die Zusammenrechnung der Steuerfaktoren, entschieden, was auch in der Doktrin als zulässig erachtet wird (vgl. etwa BÖCKLI, a.a.O.). Er hat ferner in Art. 13 DBG eine spezifische Haftungsnorm eingeführt, welche die Solidarhaftung beider Ehegatten für die Gesamtsteuer begründet. Zum Bundesrecht im Sinne von Art. 2 ÜbBest. BV gehört indessen nicht nur das Eherecht, sondern auch das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer. Wenn somit der kantonale Gesetzgeber eine dem Art. 13 DBG entsprechende Lösung wählt, kann nicht gesagt werden, er verstosse gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
cc) Die früheren Einkommenssteuerrechte der Schweiz beruhten gewöhnlich auf der Steuersubstitution der Ehefrau durch den Ehemann. Danach gingen sämtliche aus dem Steuerrechtsverhältnis entspringenden Verpflichtungen und Befugnisse von Gesetzes wegen auf den Substituten (Ehemann) über, der damit auch sämtliche Verfahrenspflichten wahrzunehmen hatte und in die Steuerschuld, d.h. in die Zahlungspflicht für die Gesamtsteuer, eintrat. Mit der verfassungsmässig verankerten Gleichberechtigung von Mann und Frau ist die Steuersubstitution eines Ehegatten durch den andern jedoch nicht mehr zu vereinbaren. Die meisten Kantone haben denn auch die Steuersubstitution der Ehegatten inzwischen abgeschafft oder zumindest erheblich abgeschwächt (ausführlich BRIGITTE BEHNISCH a.a.O., S. 55-81) und zumeist eine dem Art. 13 Abs. 1 DBG nachgebildete Haftungsregelung eingeführt. Das trifft auch für die Regelung des Kantons Appenzell A.Rh. zu. Art. 5 Abs. 4 StG n.F. bestimmt, dass die "in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten ... solidarisch für die Gesamtsteuer" haften. Es folgt daraus, dass bei tatsächlich (oder rechtlich) getrennter Ehe die Solidarhaftung entfällt. Diese Vorschrift entspricht vollumfänglich dem Art. 13 DBG, ausser dass ihr eine klarstellende Bestimmung wie in Art. 13 Abs. 2 DBG hinsichtlich der Haftung für die offenen, d.h. bis zum Zeitpunkt der Trennung entstandenen Steuerschulden fehlt, und dass der Haftungsausschluss bei Insolvenz nicht vorgesehen ist. Von einer Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts durch diese Haftungsvorschrift kann daher nicht gesprochen werden.
d) Die Beschwerdeführerin weist auch auf die mangelnde Kohärenz innerhalb der steuerrechtlichen Ordnung hin: Bei Mitgliedern einer Kollektivgesellschaft bestehe keine Solidarhaftung für die gesamte Steuer auf dem aus der Gesellschaft erzielten Einkommen; jeder Gesellschafter sei nur für seinen Einkommensanteil steuerpflichtig; demgegenüber hafteten Ehegatten solidarisch für die Gesamtsteuer; auf diese Weise werde die ethisch-moralisch motivierte Gemeinschaft der Eheleute gegenüber der bloss kommerziell motivierten Gemeinschaft der Kollektivgesellschafter in unhaltbarer Weise benachteiligt.
Mit diesen Vorbringen rügt die Beschwerdeführerin keine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts: Wie dargelegt, lässt das Eherecht Raum für eine abweichende Regelung der Haftung der Ehegatten im Steuerrecht. Vielmehr beanstandet die Beschwerdeführerin die Steuerordnung in sich als widersprüchlich und rechtsungleich. Dieser Einwand dringt indes nicht durch. Mit der Ehe, die nach den Vorstellungen des Gesetzgebers nicht nur eine Erwerbs-, sondern auch eine Verbrauchsgemeinschaft darstellt (vorstehende E. 4c/bb), lässt sich die Kollektivgesellschaft nicht vergleichen. Abgesehen von den Beiträgen, die in Geld, Sachen, Forderungen oder Arbeit bestehen können (Art. 531 in Verbindung mit Art. 557 OR), schulden die Gesellschafter einander keinen über den Gesellschaftsvertrag oder den Gesellschaftszweck hinausgehenden Beistand. Die Kollektivgesellschaft wird gewöhnlich zu kommerziellen Zwecken errichtet. In diesem Sinne kann beim Verhältnis der Gesellschafter untereinander nicht von einer gleich starken "Schicksalsgemeinschaft" wie bei der Ehe gesprochen werden. Die Kollektivgesellschaft kann allenfalls als "Erwerbsgemeinschaft" betrachtet werden, keinesfalls jedoch als Verbrauchsgemeinschaft wie die Ehe. Das rechtfertigt auch die unterschiedliche Regelung der steuerrechtlichen Haftung.
e) Die Beschwerdeführerin beanstandet auch, dass die Solidarhaftung gemäss Art. 5 Abs. 4 StG n.F. keine Rücksicht darauf nehme, ob die Ehegatten unter dem ordentlichen Güterstand der Errungenschaftsbeteiligung leben oder ob sie unter sich Gütertrennung vereinbart haben. Auch dieses Argument ist nicht geeignet, die beanstandete Bestimmung als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Das Steuerrecht berücksichtigt nicht, unter welchem Güterstand die Ehegatten leben, und ist dazu auch nicht verpflichtet. Das kommt namentlich in der Faktorenaddition zum Ausdruck: Die Steuerfaktoren der in rechtlich und tatsächlich ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten werden für die Steuerberechnung "ohne Rücksicht auf den Güterstand" zusammengerechnet (so ausdrücklich Art. 3 Abs. 3 StHG, Art. 9 Abs. 1 DBG). Das Steuerrecht trägt folgerichtig auch bei der Frage der Haftung für Steuerschulden einem zwischen den Ehegatten vereinbarten oder gesetzlich angeordneten besonderen Güterstand keine Rechnung.
f) Die Steuerbehörden und der Regierungsrat legen Art. 5 Abs. 4 StG n.F. in dem Sinne aus, dass die solidarische Haftung für alle im Zeitpunkt der Trennung noch offenen Steuerschulden bestehen bleibt. Sie haben folglich eine Haftung der Beschwerdeführerin für die noch ausstehenden Steuern der Jahre 1987/88 bejaht, obschon die Beschwerdeführerin seit März 1989 von ihrem Ehemann getrennt lebt und über diesen am 16. März 1989 der Konkurs eröffnet worden ist. Es handelt sich um die Haftung für Steuerschulden, die noch während des gemeinsamen Zusammenlebens und vor der Konkurseröffnung über den Ehemann entstanden sind. Käme hier Art. 13 DBG zur Anwendung, so müsste eine rückwirkende Haftung der Beschwerdeführerin verneint werden: Abs. 2 bestimmt ausdrücklich, dass bei rechtlich und tatsächlich getrennter Ehe die Solidarhaftung auch für "alle noch offenen Steuerschulden" entfällt. Bei der Beratung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer im Parlament war unsicher, ob der Haftungsausschluss des Art. 13 DBG bei Trennung der Ehe auch für die alten, während der Dauer des Zusammenlebens entstandenen Steuern gilt; um diese Unklarheit zu beseitigen, wurde der Abs. 2 eingefügt, der die Solidarhaftung auch für die noch offenen Steuerschulden aufhebt (vgl. Votum Spoerry, Amtl.Bull. NR 1987 II S. 1736). Allein deswegen kann jedoch die Auslegung des Art. 5 Abs. 4 StG n.F. durch die kantonalen Behörden nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden, wenn sie die Solidarhaftung für die im Zeitpunkt der Trennung offenen Steuerschulden bejaht haben.
g) Als Schranke fällt hier einzig Art. 4 BV in Betracht. Auf dem Gebiet der Steuern wird Art. 4 Abs. 1 BV konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 144, mit zahlreichen Hinweisen). Die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin in der staatsrechtlichen Beschwerde sind indessen nicht geeignet, den angefochtenen Entscheid als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Zu beachten ist überdies das Willkürverbot, doch kann die Auslegung des Art. 5 Abs. 4 StG n.F. durch die kantonalen Behörden auch nicht als willkürlich bezeichnet werden. Mit Art. 5 Abs. 4 StG n.F. wurde im übrigen eine geschlechtsneutrale Regelung getroffen, so dass auch Art. 4 Abs. 2 BV nicht verletzt ist. | de | Art. 4 Cost.; art. 2 Disp. trans. Cost.; notificazione di decisioni di tassazione a due coniugi; responsabilità solidale dei coniugi per l'imposta complessiva. Con l'intimazione all'indirizzo comune dei coniugi, la decisione di tassazione è notificata ad entrambi i coniugi (consid. 1). I coniugi non separati non hanno un diritto costituzionale all'ottenimento di una notificazione individuale della tassazione (consid. 2).
La responsabilità solidale dei coniugi non separati, per l'imposta complessiva secondo l'art. 5 cpv. 4 della legge tributaria del cantone di Appenzello Esterno, non viola il principio della forza derogatoria del diritto federale (consid. 4). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-139%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,571 | 122 I 153 | 122 I 153
Sachverhalt ab Seite 154
M. war vom Dezember 1981 bis März 1982 und im August/September 1982 in der Privaten Psychiatrischen Klinik Schlössli Oetwil a.S. (ZH) hospitalisiert.
Im November 1993 verlangte M. von der Klinik die Herausgabe der vollständigen, auf seinen Namen angelegten Krankengeschichte. Diese kam dem Ersuchen nur teilweise nach. Auf Rekurs hin stellte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich M. die Laborbefunde und Krankenblätter zur Verfügung und gewährte schliesslich unter Zustellung entsprechender Kopien Einsicht in sämtliche Schriftstücke. Auf diesen blieben indessen in drei Dokumenten insgesamt sieben Stellen mit Auskünften von privaten Drittpersonen abgedeckt; den Kopien können weder die Namen der Auskunftspersonen noch deren Aussagen entnommen werden.
M. gelangte darauf an den Regierungsrat des Kantons Zürich und verlangte sinngemäss Einsicht in die vollständigen Unterlagen. Der Regierungsrat wies den Rekurs ab. Er stellte aufgrund der Originale der Krankengeschichte fest, dass keine weitern Unterlagen vorhanden sind, welche dem Rekurrenten vorenthalten worden wären. Gestützt auf die kantonale Patientenrechtverordnung, welche die Einsichtnahme in Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Personen ausschliesst, verweigerte er die vollständige Einsicht.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates hat M. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben, dessen Aufhebung verlangt und um vollständige Einsicht in sämtliche Unterlagen seiner Krankengeschichte ersucht. Zur Begründung beruft er sich auf Art. 4 BV und allgemeine datenschutzrechtliche Überlegungen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Es ist zu prüfen, mit welchem Rechtsmittel die Rüge, die Akteneinsicht sei nur in unzureichender Weise gewährt worden, beim Bundesgericht vorzutragen ist. Diese Frage ist von der in der Sache selber anwendbaren Rechtsgrundlage abhängig: In Betracht fallen die vom Regierungsrat diskussionslos angewandte Zürcher Verordnung über die Rechte und Pflichten der Patienten in staatlichen und vom Staat unterstützten Krankenhäusern (Patientenrechtverordnung, PatR-VO, Zürcher Gesetzessammlung 813.13) oder aber das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (Datenschutzgesetz, DSG, SR 235.1), dessen Verletzung für den privatrechtlichen Teil mit Berufung zu rügen wäre; zusätzlich wird das Zürcher Gesetz über den Schutz von Personendaten (DSG/ZH, Zürcher Gesetzessammlung 236.1) in die Betrachtung einzubeziehen sein. Von der Anwendbarkeit der einen oder andern Norm wird das zulässige Rechtsmittel an das Bundesgericht abhängen.
b) Der Beschwerdeführer verlangt Einsicht in seine an der Psychiatrischen Klinik Schlössli anlässlich seiner Aufenthalte geführte Krankengeschichte. Diese stellt eine Sammlung von Personendaten im Sinne der Datenschutzgesetzgebung dar (vgl. Art. 3 DSG, § 2 DSG/ZH; LUKAS BRÜHWILER-FRÉSEY, Medizinischer Behandlungsvertrag und Datenrecht, Zürich 1996, S. 169). Die Datenschutzgesetzgebung bezweckt allgemein den Schutz von Personendaten und ordnet als Kernbereich die Frage der Akteneinsicht (vgl. BGE 113 Ia 1, BGE 113 Ia 257; Art. 8-10 DSG; ALEXANDER DUBACH, in: Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt 1995, Rz. 3 zu Art. 8).
c) Das eidgenössische Datenschutzgesetz ist anwendbar auf die Datenbearbeitung durch private Personen und Bundesorgane (Art. 2 Abs. 1 DSG). Es kommt daher nicht zur Anwendung, soweit die Datenbearbeitung im Rahmen der öffentlichen kantonalen Tätigkeit erfolgt; hier greift - unter Vorbehalt von Art. 37 DSG - das kantonale Datenschutzrecht ein, welches für das Bearbeiten von Personendaten durch öffentliche kantonale Organe gilt (§ 3 DSG/ZH; vgl. BEAT RUDIN, in: Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt 1995, Rz. 1 ff. zu Art. 37). Für die Beurteilung der Anwendbarkeit des eidgenössischen Datenschutzrechts ist daher in doppelter Weise die Abgrenzung privatrechtlich - öffentlichrechtlich und Bundesorgane - kantonale Organe vorzunehmen. Dabei ist auf die Natur des zugrundeliegenden Verhältnisses abzustellen; in einer gesamthaften Betrachtung ist die Beziehung zwischen dem Datenbearbeiter und dem Betroffenen zu prüfen (vgl. MARC BUNTSCHU, in: Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt 1995, Rz. 22 und 25 zu Art. 2).
d) Die Psychiatrische Klinik Schlössli ist von ihrer Stellung her kein Bundesorgan im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b DSG. Die psychiatrische Versorgung der Bevölkerung stellt eine kantonale, nicht eine Bundesaufgabe dar. Selbst wenn die Klinik im Rahmen eines fürsorgerischen Freiheitsentzuges (Art. 397a ff. ZGB) handelte, würde sie nicht zu einem Bundesorgan. Denn die Erfüllung von Bundesaufgaben und der Vollzug von Bundesrecht allein machen das handelnde Organ nicht zu einem solchen des Bundes (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen beim Datenschutz im öffentlichen Bereich, in: RAINER J. SCHWEIZER (Hrsg.), Das neue Datenschutzgesetz des Bundes, Zürich 1993, S. 32; BUNTSCHU, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 2).
e) Die Unterscheidung zwischen öffentlicher und privater Natur von Spitälern und Kliniken fällt nicht leicht und hängt von der Fragestellung ab. Da hierfür kaum typisierte Merkmale bestehen, ist die Frage nach der Natur der Tätigkeit der Psychiatrischen Klinik Schlössli anhand der konkreten Umstände zu beurteilen.
Im allgemeinen sind die Kantone frei, das Gesundheitswesen zu regeln und diesem mehr öffentlich- oder mehr privatrechtlichen Charakter zu verleihen. Die Trägerschaft der Klinik allein ist für das anwendbare Recht nicht ausschlaggebend. Das Verhältnis zwischen Arzt und Patient untersteht auch bei der Behandlung von sog. Privatpatienten in öffentlichen Spitälern in bezug auf die Haftung dem kantonalen öffentlichen Verantwortlichkeitsrecht (vgl. BGE 115 Ib 175 E. 2 S. 179, 111 II 149 E. 3a S. 151; MORITZ KUHN, Die rechtliche Beziehung zwischen Arzt und Patient, in: Heinrich Honsell (Hrsg.), Handbuch des Arztrechts, Zürich 1994, S. 50 ff.).
Die Psychiatrische Klinik Schlössli (PKS) bezeichnet sich selber als private Klinik. Sie wird von einer privaten Aktiengesellschaft getragen. Nach ihren eigenen Angaben nimmt sie einerseits private und andererseits - gestützt auf einen Vertrag mit der kantonalen Gesundheitsdirektion - sog. kantonale Patienten auf. Aus dieser - regelmässig wieder erneuerten - Vereinbarung zwischen der Aktiengesellschaft und der Gesundheitsdirektion ergeben sich u.a. die folgenden Anhaltspunkte: Das Schlössli ist eine beauftragte Regionalklinik. Als solche hat sie die hospitalisierungsbedürftigen psychisch Kranken aus dem Gebiet Zürcher Oberland und Pfannenstiel sowie ihr zugewiesene Patienten zu kantonalen Taxen aufzunehmen. Sie erstattet der Psychiatrischen Universitätsklinik (PUK) über alle kantonalen Patienten Bericht. Die Gesundheitsdirektion übt die Aufsicht über die Klinik aus. Die aufgrund dieses Vertrages aufgenommenen Patienten gelten als kantonal und im Auftrag des Kantons hospitalisiert. Ausdrücklich richtet sich das Verhältnis zwischen den Patienten und der Klinik und deren Personal nach dem kantonalen Gesundheitsgesetz. Die Abrechnung erfolgt ausschliesslich über die kantonale Psychiatrische Universitätsklinik. Diese Vereinbarung mit einem öffentlichen Leistungsauftrag, öffentlich festgelegten Taxen und einer öffentlichen Aufsicht weist somit klar auf ein öffentlichrechtliches Patientenverhältnis hin.
Die zürcherische Gesundheitsgesetzgebung ist ebenfalls öffentlichrechtlich ausgerichtet: Nach § 1 des Gesetzes über das Gesundheitswesen (GesG, 810.1) fällt es dem Gemeinwesen ganz allgemein zu, die Gesundheit des Volkes zu fördern und ihre Gefährdung zu verhindern. Die Krankenhäuser sind zur Aufnahme von behandlungsbedürftigen Personen verpflichtet (§ 41 GesG). § 42a GesG hält den Regierungsrat an, die Rechte und Pflichten der Patienten unabhängig von der öffentlichen oder privaten Trägerschaft der Spitäler in den staatlich und vom Staat unterstützten Krankenhäusern zu ordnen. Danach richtet sich auch der Anwendungsbereich der Patientenrechtverordnung.
Es kann auch nicht gesagt werden, diese Ausgestaltung des Patientenverhältnisses stehe mit dem Vorrang des Bundesrechts im Widerspruch und entziehe die Privatklinik Schlössli in verfassungswidriger Weise dem Anwendungsbereich des privatrechtlichen Teils des eidgenössischen Datenschutzrechtes (Art. 2 ÜbBest. BV; vgl. BGE 122 I 18 E. 2b/aa S. 20, 120 Ia 286 E. 2c S. 290, mit Hinweisen). Das Gesundheitswesen und ganz allgemein die Gesundheitsfürsorge, Krankheitsbekämpfung und Krankenbetreuung fallen traditionsgemäss in die Kompetenz der Kantone. Diese sind befugt, das Gesundheitswesen mit öffentlichrechtlichen Vorschriften umfassend zu ordnen. Da sich in der Sachmaterie des Gesundheitswesens mannigfache persönlichkeitsrelevante Fragen stellen, liegt es auf der Hand, dass die Aspekte des Datenschutzes mitgeregelt werden. Angesichts der Besonderheit des Bundesdatenschutzrechts als Querschnittsmaterie kann nicht leichthin gesagt werden, kantonale öffentlichrechtliche Normen verstiessen gegen Sinn und Geist des eidgenössischen Datenschutzrechts. Der Kanton handelt insofern im Rahmen seiner angestammten Kompetenz, sodass die konkrete Ausgestaltung der Klinik- und Patientenverhältnisse in der Patientenrechtverordnung als im Einklang mit dem Bundesrecht zu bezeichnen ist.
f) Daraus ist die abschliessende Folgerung zu ziehen, dass das Patientenverhältnis in der Klinik Schlössli in bezug auf den Beschwerdeführer kantonal öffentlichrechtlicher Natur ist und das Bundesdatenschutzgesetz daher keine Anwendung findet. Anwendbar ist vielmehr das kantonale (Datenschutz-)Recht. Der Regierungsrat hat sich daher im angefochtenen Entscheid zurecht sowohl in materieller als auch in formeller Hinsicht auf das kantonale Recht gestützt. Bei dieser Rechtslage ist die staatsrechtliche Beschwerde das zulässige Rechtsmittel. Auf die vorliegende Beschwerde kann daher - unter den genannten Vorbehalten - eingetreten werden.
3. Der Regierungsrat gewährte dem Beschwerdeführer mit dem angefochtenen Entscheid zwar Einsicht in seine Krankengeschichte über seinen Aufenthalt in der Psychiatrischen Klinik Schlössli, deckte indessen an verschiedenen Stellen Informationen von Drittpersonen ab. Mit der vorliegenden Beschwerde verlangt der Beschwerdeführer, dass er auch in diese abgedeckten Stellen sowie in weitere ihm vorenthaltene Unterlagen Einsicht nehmen kann.
Das Recht auf Akteneinsicht ist Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Es wird in erster Linie durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Die Anwendung dieser kantonalen Rechtssätze prüft das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde hin grundsätzlich lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Unabhängig davon greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Verfahrensregeln zur Sicherung des Akteneinsichtsrechts Platz. Ob der unmittelbar aus Art. 4 BV fliessende Anspruch auf Akteneinsicht verletzt ist, prüft das Bundesgericht als Verfassungsfrage mit freier Kognition (BGE 113 Ia 1 E. 2 S. 3, ZBl 93/1992 S. 363 E. 2, BGE 118 Ib 277 E. 4a S. 281, mit Hinweisen).
Im folgenden ist vorerst die Rüge zu behandeln, die dem Beschwerdeführer zugestellten Akten seien - abgesehen von den Abdeckungen - nicht vollständig. Hernach ist zu beurteilen, ob die Abdeckungen in Anwendung des kantonalen Rechts vor der Verfassung standhalten. Schliesslich ist zu prüfen, wie es sich mit dem Begehren um vollständige Einsicht in die Psychiatriekrankengeschichte unter dem Gesichtswinkel der bundesverfassungsrechtlichen Garantie nach Art. 4 BV verhält. Hierfür zieht das Bundesgericht bisweilen die Akten, in die Einsicht verlangt wird, bei (BGE 113 Ia 1 S. 5, ZBl 93/1992 S. 364, BGE 112 Ia 97 E. 6 S. 102, BGE 95 I 109 E. b, mit Hinweisen); im vorliegenden Fall verfügt das Bundesgericht über die vollständigen Akten mit den abgedeckten Angaben.
4. Der Beschwerdeführer rügt als Verletzung von Art. 4 BV, dass ihm gewisse Unterlagen vorenthalten worden seien; insbesondere seien Aktenstücke mit sog. Kardex-Angaben nicht offengelegt worden. Der Regierungsrat hat zu diesem bereits im kantonalen Verfahren vorgebrachten Vorwurf ausgeführt, es sei nicht ersichtlich, dass Aufzeichnungen irgendwelcher Art aus der Krankengeschichte entfernt worden seien.
Die Durchsicht der dem Bundesgericht vorgelegten Originalakten ergibt, dass in der Tat keine Anhaltspunkte dafür gefunden werden können, die auf eine Beseitigung von Unterlagen hindeuten würden. Die Akten erwecken durchaus den Eindruck der Vollständigkeit. Die vorhandene Krankengeschichte enthält zahlreiche Angaben über den Zustand des Beschwerdeführers während seiner Klinikaufenthalte, über die Verordnung von Medikamenten sowie über deren Auswirkungen. Es kann kaum angenommen werden, dass noch weitere Unterlagen geführt worden sind, die beseitigt worden wären. In Anbetracht all dieser Umstände hält der Schluss des Regierungsrates, die Akten seien vollständig, vor Art. 4 BV stand. In diesem Punkte erweist sich die Beschwerde daher als unbegründet.
5. a) Der Regierungsrat stützte den angefochtenen Entscheid auf die Patientenrechtverordnung. Im Zeitpunkt seines Entscheides war das kantonale Datenschutzgesetz noch nicht in Kraft. Daher ist im vorliegenden Fall - auf kantonaler Ebene - einzig auf die Patientenrechtverordnung abzustellen. Es braucht nicht geprüft zu werden, in welchem Verhältnis die Patientenrechtverordnung zum kantonalen Datenschutzgesetz steht und ob gestützt auf dieses kantonale Datenschutzgesetz die Patientenrechtverordnung einer Anpassung bedürfte.
b) Die Patientenrechtverordnung umschreibt den Anspruch des Patienten auf Einsicht in die Krankengeschichte wie folgt:
§ 13 - Krankengeschichte
1 Über jeden Patienten wird eine Krankengeschichte geführt. Sie bleibt Eigentum des Krankenhauses und wird während mindestens 10 Jahren aufbewahrt.
2...
§ 14 - Einsichtsrechte
1 Der Patient kann Einsicht in die zur Krankengeschichte gehörenden Unterlagen oder Kopien davon verlangen wie ...
2Keine Einsicht hat der Patient in
a) Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Drittpersonen;
b) persönliche Notizen der Ärzte und des Pflegepersonals.
3 In Streitfällen entscheidet die Direktion des Gesundheitswesens. Ihr ist die vollständige Krankengeschichte mit allen Beilagen herauszugeben.
c) Im angefochtenen Entscheid führte der Regierungsrat aus, in Anbetracht der Beschränkung der Aufbewahrung von Krankengeschichten auf zehn Jahre (§ 13 Abs. 1 PatR-VO) sei auch das Einsichtsrecht auf zehn Jahre begrenzt. Diese Folgerung erweckt Bedenken. Zum einen sah die Patientenrechtverordnung in der ursprünglichen Fassung eine Aufbewahrungsdauer von zwanzig Jahren vor, sodass übergangsrechtliche Erwägungen erforderlich wären. Zum andern wird lediglich eine minimale Aufbewahrungsdauer festgelegt. Werden Krankengeschichten über diese Zeit hinaus tatsächlich aufbewahrt, erfordern Art. 4 BV und die Grundsätze des Datenschutzes, dass vom Einsichtsrecht effektiv immer noch Gebrauch gemacht werden kann. Dem Beschwerdeführer ist denn auch trotz des Umstandes, dass seine Klinikaufenthalte mehr als zehn Jahre zurückliegen, die Einsicht grundsätzlich gewährt worden.
d) Der Wortlaut von § 14 Abs. 2 lit. a PatR-VO erscheint weitgehend klar. Die Vorschrift schliesst die Einsicht in Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Personen ohne Vorbehalt und - anders als die Rechtsprechung zu Art. 4 BV (unten E. 6) und Art. 9 DSG - ohne Interessenabwägung im Einzelfall aus. Der Regierungsrat und die Gesundheitsdirektion wenden sie auf Informationen an, welche dem Krankenhaus von Aussenstehenden im Vertrauen auf die ärztliche Schweigepflicht gemacht werden und damit dem Berufsgeheimnis unterliegen. Nicht dazu gezählt werden allerdings Einweisungszeugnisse, Berichte auswärtiger Labors und dergleichen, in die der Betroffene grundsätzlich Einsicht nehmen kann.
Diese Auslegung der Patientenrechtverordnung ist - bei der dem Bundesgericht zukommenden Kognition - verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie nimmt zum einen Rücksicht auf die besondere Stellung von Aussenstehenden - wie etwa Verwandten, Freunden oder Bekannten aus dem sozialen Umfeld -, welche dem behandelnden Arzt Beobachtungen und Informationen mitteilen und auf dessen Schweigepflicht zählen (mögen). Auf der andern Seite entzieht sie nicht jegliche Information von aussen der Akteneinsicht; diese soll insbesondere auch dann gewährt werden, wenn medizinische Befunde und andere Unterlagen von aussen beschafft werden. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was diese Auslegung der Patientenrechtverordnung als willkürlich erscheinen lassen könnte.
Im vorliegenden Fall betreffen die dem Beschwerdeführer gegenüber abgedeckten Stellen Informationen von Aussenstehenden. Die Einsicht durfte demnach in Anwendung der Patientenrechtverordnung ohne Willkür verweigert werden. Insoweit erweist sich die vorliegende Beschwerde als unbegründet.
6. a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird aus Art. 4 BV direkt ein Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des rechtlichen Gehörs abgeleitet. Dieser verfassungsmässige Anspruch gilt zum einen während eines hängigen Verfahrens im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung. Zum andern hat die Rechtsprechung anerkannt, dass dieser Anspruch auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter etwa Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser verfassungsmässige Anspruch - im Gegensatz zu demjenigen eines Beteiligten auf Einsicht in die Akten eines hängigen Verfahrens und anders als nach Art. 8 DSG (vgl. DUBACH, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 8) - davon abhängig, dass der Rechtssuchende ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Das Akteneinsichtsrecht findet zudem seine Grenzen am öffentlichen Interesse des Staates oder an berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4, BGE 113 Ia 257 E. 4a S. 261, BGE 121 I 225 E. 2a S. 227, ZBl 93/1992 S. 364 E. 3, mit Hinweisen).
Die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht auf der einen Seite und an deren Verweigerung auf der andern sind im Einzelfall sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4 f., BGE 113 Ia 257 E. 4a S. 262, ZBl 93/1992 S. 364 E. 3, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat dabei eine Reihe von Kriterien berücksichtigt, aufgrund derer das schutzwürdige Interesse an der Akteneinsicht beurteilt und die Geheimhaltungsinteressen gemessen werden (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4 f., ZBl 93/1992 S. 364 E. 3, mit Hinweisen). Auf diese Interessenabwägung ist im folgenden näher einzugehen.
Nach der Rechtsprechung besteht aufgrund von Art. 4 BV kein Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten wie Auskünfte und Notizen, Mitberichte und Mitteilungen, verwaltungsinterne Gutachten und ähnliches. Mit dieser Einschränkung des Akteneinsichtsrechts soll verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die getroffenen, begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 113 Ia 1 E. 4c/cc S. 9, BGE 115 V 297 E. 2 g/aa S. 303, BGE 117 Ia 90 E. 5b S. 96, mit weiteren Hinweisen auf Judikatur und Literatur; vgl. kritisch GEORG MÜLLER, BV-Kommentar, Rz. 109 zu Art. 4; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl. 1991, S. 282). Der Beschwerdeführer anerkennt diese Rechtsprechung ausdrücklich und verlangt nicht Einsicht in derartige Unterlagen.
b) aa) Der Beschwerdeführer belegt sein Interesse an der vollständigen Offenlegung der Krankengeschichte unter Einschluss der von ausserhalb der Klinik stammenden Informationen mit allgemeinen datenschutzrechtlichen Überlegungen. Die nicht offengelegte Aufbewahrung von Personendaten in einer Datensammlung kann als Unbehagen oder als Beeinträchtigung und Bedrohung der Privatsphäre empfunden werden. Sie ruft für sich allein schon nach einer Einsichtsmöglichkeit. Der Betroffene hat ein Interesse daran, sich über den Wahrheitsgehalt der Eintragung zu vergewissern. Eine Richtigstellung oder Korrektur ist überhaupt erst nach Kenntnisnahme der Eintragung möglich. Diese Anliegen sind heute in den neueren Datenschutzgesetzen weitgehend konkretisiert und kodifiziert (vgl. Art. 5 DSG zum Grundsatz der Richtigkeit von Daten und zur Möglichkeit der Berichtigung sowie Art. 8 DSG zum Auskunftsrecht im allgemeinen). Das Einsichtsrecht ist Teil des sog. informationellen Selbstbestimmungsrechts, wie es in der Lehre und der Rechtsprechung anerkannt wird (vgl. BGE 120 II 118 E. 3a S. 121; Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 417f.; BVerfGE 65 Nr. 1 S. 41 E. 1a = EuGRZ 1993 S. 577 [588]). Diese Anliegen stellen legitime Interessen dar und sind bei der verfassungsrechtlichen Interessenabwägung im Rahmen der Anwendung von Art. 4 BV mitzuberücksichtigen.
bb) Die Frage der Akteneinsicht weist einen engen Bezug zur persönlichen Freiheit auf (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 5, BGE 112 Ia 97 E. 5 S. 100). Dieses ungeschriebene Verfassungsrecht schützt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden. Indessen rechtfertigt nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich des Bürgers die Berufung auf die persönliche Freiheit; diese hat nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann (BGE 120 Ia 126 E. 7a S. 145, BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149, mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung stellen die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten sowie deren Aufbewahrung und Bearbeitung einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar (BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149 f., mit Hinweisen). Ähnliches gilt für psychiatrische Krankengeschichten, welche naturgemäss sehr persönliche und intime Angaben enthalten. Gerade weil sich der Gesundheitszustand verändern kann, ist es von Bedeutung, dass die Angaben in der Krankengeschichte zutreffen und daher durch die Einsichtnahme überprüft werden können; es gilt zu vermeiden, dass eine Person durch unrichtige Angaben "festgeschrieben" wird (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4d S. 10 f., mit Hinweisen). Auch in dieser Hinsicht kann dem Beschwerdeführer daher ein legitimes Interesse an der vollständigen Einsichtnahme in seine Krankengeschichte nicht abgesprochen werden.
cc) Die Aufbewahrung von Daten und die Verweigerung der Einsicht stehen weiter in einem engen Zusammenhang mit Art. 8 EMRK. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte betrifft das Sammeln, Aufbewahren und Bearbeiten sowie die Weitergabe von persönlichen Daten ohne Berichtigungsmöglichkeit des Betroffenen den Schutzbereich von Art. 8 Ziff. 1 EMRK (vgl. Urteil Leander, Série A vol. 116, Ziff. 48; BGE 118 Ib 277 E. 4a S. 281; vgl. VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, Rz. 665). Die Verweigerung der vollständigen Einsicht in vormundschaftliche Akten mit zahlreichen Angaben über die Jugendzeit bei Pflegeeltern ist wegen des unmittelbaren Bezuges zur persönlichen Identität des Betroffenen als Eingriff in Art. 8 Ziff. 1 EMRK bezeichnet worden; das Interesse, die notwendigen Informationen zu erhalten, um die Jugend- und Schulzeit zu kennen und zu verstehen, wird vom Schutzbereich der Konvention miterfasst (Urteil Gaskin, Série A vol. 160, Ziff. 34-37 und 49). Der Gerichtshof liess allerdings ausdrücklich offen, ob jede Einsichtsverweigerung dem Schutzbereich von Art. 8 EMRK zugerechnet werden könne (Urteil Gaskin, a.a.O., Ziff. 38; VELU/ERGEC, a.a.O., Rz. 666). In einem neueren Urteil stand eine Fremdplazierung eines vor der Eheschliessung geborenen Kindes in Frage; die unvollständige Akteneinsicht in diesem Verfahren ist aufgrund der besondern Verhältnisse unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 EMRK (sowie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK) geprüft worden (Urteil McMichael, Série A vol. 307, Ziff. 85 ff.; vgl. FRANK SCHÜRMANN, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Chronik der Rechtsprechung [1.1. - 30.6.1995], AJP 1995 S. 1363 f. und 1366 f.; vgl. allgemein zum Datenschutz unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 EMRK LUZIUS WILDHABER, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, 1992, Rz. 323 ff. und 336 f. zu Art. 8). Im Rahmen der Abwägung nach Art. 4 BV sind auch diese Aspekte von Art. 8 EMRK einzubeziehen. Ein legitimes Interesse am vollständigen Einblick in die Psychiatrie-Krankengeschichte kann auch für den vorliegenden Fall bejaht werden, da es dem Beschwerdeführer - ähnlich wie im Fall Gaskin - darum geht, sich über die Periode seiner beiden Klinikaufenthalte Klarheit zu verschaffen.
dd) Das Interesse an einer vollständigen Einsicht in die Krankengeschichte wird auf der andern Seite durch eine Reihe von Umständen abgeschwächt. Es wurde dem Beschwerdeführer nur ein sehr kleiner Teil von Angaben vorenthalten, die von untergeordneter Bedeutung sind. Gesamthaft kann sich der Beschwerdeführer trotz der Abdeckungen ein umfassendes Bild von der Zeit seiner Klinikaufenthalte machen. Die abgedeckten Stellen betreffen Umstände, die weit zurückliegen und um die sich der Beschwerdeführer bisher nicht bemüht hatte. Eine eigentliche Korrektur oder gar die Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber der Klinik, den Ärzten oder Auskunftspersonen fallen nicht mehr ernsthaft in Betracht. Schliesslich ist ein Bezug zur Ausübung anderer verfassungsmässiger Rechte wie etwa der Meinungsäusserungsfreiheit oder der Glaubens- und Gewissensfreiheit ebensowenig ersichtlich wie ein Einfluss auf die Ausübung der politischen Rechte oder der Petitionsfreiheit (vgl. hierzu BGE 113 Ia 1 S. 7; Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 418). Auf der andern Seite kann dem Beschwerdeführer immerhin in keiner Weise vorgeworfen werden, sein Einsichtsgesuch treuwidrig oder gar rechtsmissbräuchlich gestellt zu haben (vgl. hierzu DUBACH, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 8).
ee) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zusammenfassend, dass im Rahmen der nach Art. 4 BV vorzunehmenden Abwägung verschiedene (Teil-)Aspekte, welche sich überschneiden und ergänzen, für ein erhebliches schutzwürdiges Interesse an einer vollständigen Einsicht in die Krankengeschichte sprechen. Dieses wird durch gewisse Umstände nur leicht vermindert. Das legitime Interesse des Beschwerdeführers an einer umfassenden Einsicht ist daher zu bejahen.
c) Diesen Anliegen des Beschwerdeführers sind die öffentlichen Interessen sowie die privaten Interessen von Informationspersonen gegenüberzustellen.
aa) Ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung von Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Drittpersonen kann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zum vornherein verneint werden. Der Arzt in einer psychiatrischen Klinik wird für die Anamnese oft auf Angaben von Verwandten, Freunden oder Bekannten aus dem sozialen Umfeld des Patienten angewiesen sein; solche Informationen dürften für die Diagnose und die Anordnung der Therapie in vielen Fällen wertvoll sein. Es muss für den Arzt die Gewähr bestehen, dass sie richtig sind, insbesondere auch in bezug auf Informationen, die Schwächen des Patienten aufzeigen und ihn in einem wenig vorteilhaften Licht erscheinen lassen oder ihn gar kränken könnten. Solche Informationen sind gerade für den Bereich der Psychiatrie von Bedeutung. Sie könnten indessen oft nicht mehr eingeholt werden, wenn zum vornherein damit gerechnet werden müsste, dass die Angaben und die Identität des Informanten dem Patienten bekanntgegeben würden. Ganz allgemein hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung dem Schutz von Gewährspersonen (vgl. BGE 103 Ia 490 S. 493, BGE 100 Ia 97 S. 102, BGE 95 I 103 E. 3 S. 109, BGE 95 I 439 S. 445 f. sowie ZBl 93/1992 S. 366) und von Drittpersonen (vgl. BGE 112 Ia 97 E. 6 S. 102) Gewicht beigemessen. Der Europäische Gerichtshof hat im Zusammenhang mit einem Vormundschaftsdossier darauf hingewiesen, dass der vertrauliche Charakter öffentlicher Register im Hinblick auf den Erhalt zuverlässiger Angaben und den Schutz von Dritten von Bedeutung sei (Urteil Gaskin, a.a.O., Ziff. 49). In dieser Hinsicht besteht demnach ein legitimes öffentliches Interesse, Angaben von ausserhalb der Klinik und die Namen von Auskunftspersonen dem Patienten vorzuenthalten.
bb) Aus der Sicht der Auskunftspersonen können ebenfalls Interessen an der Geheimhaltung geltend gemacht werden. Diese brauchen nicht ohne weiteres und in allen Fällen damit zu rechnen, dass Auskünfte, die sie dem behandelnden (Spital-)Arzt erteilen, Eingang in die Krankengeschichte finden, dem Patienten offengelegt werden und ihnen in der einen oder andern Form einstmals vorgehalten werden (vgl. anderer Auffassung BRÜHWILER-FRÉSEY, a.a.O., S. 185). Die Informationen werden nicht aus persönlich übelwollenden Motiven erteilt, auch wenn im Einzelfall Unangenehmes berichtet wird. Die Initiative für eine Auskunftserteilung dürfte oft vom Arzt und nicht von den Drittpersonen ausgehen. Keinen Schutz allerdings verdienen bewusste Denunziation und sachfremde Motive, welche für den Bereich der Psychiatrie denkbar sind, wenn eine Person "abgeschoben" oder "versorgt" werden soll (vgl. zu den Interessen von Auskunftspersonen im allgemeinen ZBl 93/1992 S. 366 E. c). Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den abgedeckten Stellen, dass die wenigen Auskünfte nicht aus übelwollenden und sachfremden Motiven, sondern aus durchaus positiven und fürsorgenden Gründen und mindest zum Teil auf ärztliche Initiative hin erteilt worden sind. Ein gewisses Interesse an der Geheimhaltung darf demnach durchaus bejaht werden.
cc) Schliesslich hat die Rechtsprechung nicht ausgeschlossen, dass die Akteneinsicht im Interesse des Betroffenen selbst beschränkt werden dürfe (sog. therapeutisches Privileg; BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4, BGE 100 Ia 97 S. 102). Dies kann Informationen über bestimmte Ereignisse oder Personen betreffen, welche eine Therapie gefährden oder beim Betroffenen alte Wunden aufreissen und ihn dadurch schwer belasten könnten. Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat ausgeführt, eine derart begründete Verweigerung der Einsicht könne bei der Ausnahmesituation vorliegen, wenn Krankengeschichten und psychiatrische Gutachten einen Gesundheitszustand offenbaren, von dessen Schwere der Betroffene nichts ahnt; ein solcher Fall liege aber nicht schon dann vor, wenn der Gesuchsteller durch Kenntnis von medizinischen Akten beunruhigt werden könnte oder wenn sich Ärzte aus Furcht vor drohenden gerichtlichen Schritten gegen die Einsicht wenden (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. G. vom 12. Februar 1992; vgl. auch Plädoyer 9/1991 H.6 S. 68 im allgemeinen und BGE 105 II 284 S. 287 f. zur Frage der Beschränkung der medizinischen Aufklärung). Das Datenschutzgesetz sieht für medizinische Daten eine besondere Form der Mitteilung durch einen Arzt vor, wenn ein sog. Aufklärungsschaden droht, verpflichtet indessen auch für diesen Fall grundsätzlich zu einer vollständigen Auskunftserteilung (vgl. Art. 8 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 9 DSG). Die Verweigerung der Einsichtnahme aus fürsorgerischen Gründen für den Betroffenen selbst, wird in der Doktrin als paternalistisch kritisiert (vgl. OLIVIER GUILLOD, Le consentement éclairé du patient, Diss. Neuenburg 1986, S. 192 ff.; DUBACH, a.a.O., Rz. 29 zu Art. 8; BRÜHWILER-FRÉSEY, a.a.O., S. 188 mit weitern Hinweisen auf die Literatur; kritisch auch THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, in: recht 2/1984 S. 125 f.; FISCHLI, Die Akteneinsicht im Verwaltungsprozess, in: Mélanges Henri Zwahlen, 1977, S. 289; Plädoyer 9/1991 H.6 S. 68). Das deutsche Bundesverwaltungsgericht hat es als mit dem Selbstbestimmungsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt, einem ehemaligen Klinikpatienten ausschliesslich unter Hinweis auf die angebliche Selbstgefährdung die Einsicht in die Unterlagen der psychiatrischen Klinik zu verweigern (NJW 1989 S. 2960; vgl. CHRISTIAN HILLGRUBER, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, München 1992, S. 72 ff.). - Wie es sich mit solchen Gründen im allgemeinen und speziell in bezug auf verschiedene Konstellationen (freiwilliger Klinikaufenthalt, fürsorgerische Freiheitsentziehung) und den Zeitpunkt verhält, braucht nicht abschliessend beurteilt zu werden. Im vorliegenden Fall wird die Verweigerung der vollständigen Einsicht in die Krankengeschichte weder von der Klinik noch von den Behörden mit dem Schutz des Beschwerdeführers begründet; gewisse Anhaltspunkte lassen immerhin vermuten, dass im allgemeinen und im vorliegenden Fall auch solche Gründe mitspielen könnten.
d) Bei einer gesamthaften Abwägung der einander entgegenstehenden Interessen darf davon ausgegangen werden, dass die Abdeckungen nur einen minimalen und wenig bedeutenden Teil der im übrigen offengelegten Unterlagen betreffen. Auch ohne diese Angaben vermag sich der Beschwerdeführer ein umfassendes Bild über jene weit zurückliegende Lebensperiode zu verschaffen. Eine eigentliche Korrektur oder Geltendmachung von Ansprüchen kommt kaum mehr in Frage. Hingegen besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass der Arzt im Hinblick auf die Therapie des Patienten von Drittpersonen unter Wahrung des Geheimnisses zuverlässige Angaben erhält. Die Auskünfte sind im vorliegenden Fall in guten Treuen erteilt worden. Eine Ersatzmassnahme im Sinne einer kurzen Inhaltsangabe kommt kaum in Frage, da der Inhalt und die Person des Informanten eng zusammenhängen dürften (vgl. Art. 28 VwVG und zu dessen verfassungsrechtlicher Bedeutung BGE 115 Ia 293 E. 5c S. 304, BGE 100 Ia 97 S. 104, BGE 98 Ib 167 S. 169); es kann den Behörden auch nicht der Vorwurf gemacht werden, die Auskunftspersonen nicht angefragt und nicht um deren Einverständnis für eine Bekanntgabe ersucht zu haben (vgl. das Vorgehen im Fichen-Fall ZBl 93/1992 S. 362).
Bei dieser Sachlage hat der Regierungsrat das aus Art. 4 BV abgeleitete Einsichtsrecht nicht verletzt, wenn er die abgedeckten Stellen in der Krankengeschichte dem Beschwerdeführer nicht offenlegte. Die vorliegende Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkte als unbegründet und ist demnach abzuweisen. | de | Art. 4 BV, Einsicht in Psychiatrie-Krankengeschichte, Datenschutz. Das Patientenverhältnis in der Psychiatrischen Klinik Schlössli ist in bezug auf den Datenschutz öffentlichrechtlicher Natur. Es findet nicht das eidgenössische Datenschutzgesetz, sondern das kantonale Recht Anwendung (E. 2).
Es sind keine Anzeichen für eine Unvollständigkeit der Krankengeschichte ersichtlich (E. 4).
Das Abdecken der Informationen in der Krankengeschichte, die von Personen ausserhalb der Klinik stammen, hält vor dem kantonalen Recht stand (E. 5).
Der nach Art. 4 BV garantierte Anspruch auf Einsicht in die Akten eines abgeschlossenen Verfahrens hängt von einem schutzwürdigen Interesse und von einer umfassenden Abwägung der entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen ab (E. 6a). In Würdigung aller Umstände überwiegt im vorliegenden Fall das Interesse am Abdecken der Informationen von nicht zur Klinik stammenden Personen (E. 6b-6d). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-153%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,572 | 122 I 153 | 122 I 153
Sachverhalt ab Seite 154
M. war vom Dezember 1981 bis März 1982 und im August/September 1982 in der Privaten Psychiatrischen Klinik Schlössli Oetwil a.S. (ZH) hospitalisiert.
Im November 1993 verlangte M. von der Klinik die Herausgabe der vollständigen, auf seinen Namen angelegten Krankengeschichte. Diese kam dem Ersuchen nur teilweise nach. Auf Rekurs hin stellte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich M. die Laborbefunde und Krankenblätter zur Verfügung und gewährte schliesslich unter Zustellung entsprechender Kopien Einsicht in sämtliche Schriftstücke. Auf diesen blieben indessen in drei Dokumenten insgesamt sieben Stellen mit Auskünften von privaten Drittpersonen abgedeckt; den Kopien können weder die Namen der Auskunftspersonen noch deren Aussagen entnommen werden.
M. gelangte darauf an den Regierungsrat des Kantons Zürich und verlangte sinngemäss Einsicht in die vollständigen Unterlagen. Der Regierungsrat wies den Rekurs ab. Er stellte aufgrund der Originale der Krankengeschichte fest, dass keine weitern Unterlagen vorhanden sind, welche dem Rekurrenten vorenthalten worden wären. Gestützt auf die kantonale Patientenrechtverordnung, welche die Einsichtnahme in Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Personen ausschliesst, verweigerte er die vollständige Einsicht.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates hat M. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben, dessen Aufhebung verlangt und um vollständige Einsicht in sämtliche Unterlagen seiner Krankengeschichte ersucht. Zur Begründung beruft er sich auf Art. 4 BV und allgemeine datenschutzrechtliche Überlegungen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Es ist zu prüfen, mit welchem Rechtsmittel die Rüge, die Akteneinsicht sei nur in unzureichender Weise gewährt worden, beim Bundesgericht vorzutragen ist. Diese Frage ist von der in der Sache selber anwendbaren Rechtsgrundlage abhängig: In Betracht fallen die vom Regierungsrat diskussionslos angewandte Zürcher Verordnung über die Rechte und Pflichten der Patienten in staatlichen und vom Staat unterstützten Krankenhäusern (Patientenrechtverordnung, PatR-VO, Zürcher Gesetzessammlung 813.13) oder aber das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (Datenschutzgesetz, DSG, SR 235.1), dessen Verletzung für den privatrechtlichen Teil mit Berufung zu rügen wäre; zusätzlich wird das Zürcher Gesetz über den Schutz von Personendaten (DSG/ZH, Zürcher Gesetzessammlung 236.1) in die Betrachtung einzubeziehen sein. Von der Anwendbarkeit der einen oder andern Norm wird das zulässige Rechtsmittel an das Bundesgericht abhängen.
b) Der Beschwerdeführer verlangt Einsicht in seine an der Psychiatrischen Klinik Schlössli anlässlich seiner Aufenthalte geführte Krankengeschichte. Diese stellt eine Sammlung von Personendaten im Sinne der Datenschutzgesetzgebung dar (vgl. Art. 3 DSG, § 2 DSG/ZH; LUKAS BRÜHWILER-FRÉSEY, Medizinischer Behandlungsvertrag und Datenrecht, Zürich 1996, S. 169). Die Datenschutzgesetzgebung bezweckt allgemein den Schutz von Personendaten und ordnet als Kernbereich die Frage der Akteneinsicht (vgl. BGE 113 Ia 1, BGE 113 Ia 257; Art. 8-10 DSG; ALEXANDER DUBACH, in: Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt 1995, Rz. 3 zu Art. 8).
c) Das eidgenössische Datenschutzgesetz ist anwendbar auf die Datenbearbeitung durch private Personen und Bundesorgane (Art. 2 Abs. 1 DSG). Es kommt daher nicht zur Anwendung, soweit die Datenbearbeitung im Rahmen der öffentlichen kantonalen Tätigkeit erfolgt; hier greift - unter Vorbehalt von Art. 37 DSG - das kantonale Datenschutzrecht ein, welches für das Bearbeiten von Personendaten durch öffentliche kantonale Organe gilt (§ 3 DSG/ZH; vgl. BEAT RUDIN, in: Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt 1995, Rz. 1 ff. zu Art. 37). Für die Beurteilung der Anwendbarkeit des eidgenössischen Datenschutzrechts ist daher in doppelter Weise die Abgrenzung privatrechtlich - öffentlichrechtlich und Bundesorgane - kantonale Organe vorzunehmen. Dabei ist auf die Natur des zugrundeliegenden Verhältnisses abzustellen; in einer gesamthaften Betrachtung ist die Beziehung zwischen dem Datenbearbeiter und dem Betroffenen zu prüfen (vgl. MARC BUNTSCHU, in: Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt 1995, Rz. 22 und 25 zu Art. 2).
d) Die Psychiatrische Klinik Schlössli ist von ihrer Stellung her kein Bundesorgan im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b DSG. Die psychiatrische Versorgung der Bevölkerung stellt eine kantonale, nicht eine Bundesaufgabe dar. Selbst wenn die Klinik im Rahmen eines fürsorgerischen Freiheitsentzuges (Art. 397a ff. ZGB) handelte, würde sie nicht zu einem Bundesorgan. Denn die Erfüllung von Bundesaufgaben und der Vollzug von Bundesrecht allein machen das handelnde Organ nicht zu einem solchen des Bundes (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen beim Datenschutz im öffentlichen Bereich, in: RAINER J. SCHWEIZER (Hrsg.), Das neue Datenschutzgesetz des Bundes, Zürich 1993, S. 32; BUNTSCHU, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 2).
e) Die Unterscheidung zwischen öffentlicher und privater Natur von Spitälern und Kliniken fällt nicht leicht und hängt von der Fragestellung ab. Da hierfür kaum typisierte Merkmale bestehen, ist die Frage nach der Natur der Tätigkeit der Psychiatrischen Klinik Schlössli anhand der konkreten Umstände zu beurteilen.
Im allgemeinen sind die Kantone frei, das Gesundheitswesen zu regeln und diesem mehr öffentlich- oder mehr privatrechtlichen Charakter zu verleihen. Die Trägerschaft der Klinik allein ist für das anwendbare Recht nicht ausschlaggebend. Das Verhältnis zwischen Arzt und Patient untersteht auch bei der Behandlung von sog. Privatpatienten in öffentlichen Spitälern in bezug auf die Haftung dem kantonalen öffentlichen Verantwortlichkeitsrecht (vgl. BGE 115 Ib 175 E. 2 S. 179, 111 II 149 E. 3a S. 151; MORITZ KUHN, Die rechtliche Beziehung zwischen Arzt und Patient, in: Heinrich Honsell (Hrsg.), Handbuch des Arztrechts, Zürich 1994, S. 50 ff.).
Die Psychiatrische Klinik Schlössli (PKS) bezeichnet sich selber als private Klinik. Sie wird von einer privaten Aktiengesellschaft getragen. Nach ihren eigenen Angaben nimmt sie einerseits private und andererseits - gestützt auf einen Vertrag mit der kantonalen Gesundheitsdirektion - sog. kantonale Patienten auf. Aus dieser - regelmässig wieder erneuerten - Vereinbarung zwischen der Aktiengesellschaft und der Gesundheitsdirektion ergeben sich u.a. die folgenden Anhaltspunkte: Das Schlössli ist eine beauftragte Regionalklinik. Als solche hat sie die hospitalisierungsbedürftigen psychisch Kranken aus dem Gebiet Zürcher Oberland und Pfannenstiel sowie ihr zugewiesene Patienten zu kantonalen Taxen aufzunehmen. Sie erstattet der Psychiatrischen Universitätsklinik (PUK) über alle kantonalen Patienten Bericht. Die Gesundheitsdirektion übt die Aufsicht über die Klinik aus. Die aufgrund dieses Vertrages aufgenommenen Patienten gelten als kantonal und im Auftrag des Kantons hospitalisiert. Ausdrücklich richtet sich das Verhältnis zwischen den Patienten und der Klinik und deren Personal nach dem kantonalen Gesundheitsgesetz. Die Abrechnung erfolgt ausschliesslich über die kantonale Psychiatrische Universitätsklinik. Diese Vereinbarung mit einem öffentlichen Leistungsauftrag, öffentlich festgelegten Taxen und einer öffentlichen Aufsicht weist somit klar auf ein öffentlichrechtliches Patientenverhältnis hin.
Die zürcherische Gesundheitsgesetzgebung ist ebenfalls öffentlichrechtlich ausgerichtet: Nach § 1 des Gesetzes über das Gesundheitswesen (GesG, 810.1) fällt es dem Gemeinwesen ganz allgemein zu, die Gesundheit des Volkes zu fördern und ihre Gefährdung zu verhindern. Die Krankenhäuser sind zur Aufnahme von behandlungsbedürftigen Personen verpflichtet (§ 41 GesG). § 42a GesG hält den Regierungsrat an, die Rechte und Pflichten der Patienten unabhängig von der öffentlichen oder privaten Trägerschaft der Spitäler in den staatlich und vom Staat unterstützten Krankenhäusern zu ordnen. Danach richtet sich auch der Anwendungsbereich der Patientenrechtverordnung.
Es kann auch nicht gesagt werden, diese Ausgestaltung des Patientenverhältnisses stehe mit dem Vorrang des Bundesrechts im Widerspruch und entziehe die Privatklinik Schlössli in verfassungswidriger Weise dem Anwendungsbereich des privatrechtlichen Teils des eidgenössischen Datenschutzrechtes (Art. 2 ÜbBest. BV; vgl. BGE 122 I 18 E. 2b/aa S. 20, 120 Ia 286 E. 2c S. 290, mit Hinweisen). Das Gesundheitswesen und ganz allgemein die Gesundheitsfürsorge, Krankheitsbekämpfung und Krankenbetreuung fallen traditionsgemäss in die Kompetenz der Kantone. Diese sind befugt, das Gesundheitswesen mit öffentlichrechtlichen Vorschriften umfassend zu ordnen. Da sich in der Sachmaterie des Gesundheitswesens mannigfache persönlichkeitsrelevante Fragen stellen, liegt es auf der Hand, dass die Aspekte des Datenschutzes mitgeregelt werden. Angesichts der Besonderheit des Bundesdatenschutzrechts als Querschnittsmaterie kann nicht leichthin gesagt werden, kantonale öffentlichrechtliche Normen verstiessen gegen Sinn und Geist des eidgenössischen Datenschutzrechts. Der Kanton handelt insofern im Rahmen seiner angestammten Kompetenz, sodass die konkrete Ausgestaltung der Klinik- und Patientenverhältnisse in der Patientenrechtverordnung als im Einklang mit dem Bundesrecht zu bezeichnen ist.
f) Daraus ist die abschliessende Folgerung zu ziehen, dass das Patientenverhältnis in der Klinik Schlössli in bezug auf den Beschwerdeführer kantonal öffentlichrechtlicher Natur ist und das Bundesdatenschutzgesetz daher keine Anwendung findet. Anwendbar ist vielmehr das kantonale (Datenschutz-)Recht. Der Regierungsrat hat sich daher im angefochtenen Entscheid zurecht sowohl in materieller als auch in formeller Hinsicht auf das kantonale Recht gestützt. Bei dieser Rechtslage ist die staatsrechtliche Beschwerde das zulässige Rechtsmittel. Auf die vorliegende Beschwerde kann daher - unter den genannten Vorbehalten - eingetreten werden.
3. Der Regierungsrat gewährte dem Beschwerdeführer mit dem angefochtenen Entscheid zwar Einsicht in seine Krankengeschichte über seinen Aufenthalt in der Psychiatrischen Klinik Schlössli, deckte indessen an verschiedenen Stellen Informationen von Drittpersonen ab. Mit der vorliegenden Beschwerde verlangt der Beschwerdeführer, dass er auch in diese abgedeckten Stellen sowie in weitere ihm vorenthaltene Unterlagen Einsicht nehmen kann.
Das Recht auf Akteneinsicht ist Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Es wird in erster Linie durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Die Anwendung dieser kantonalen Rechtssätze prüft das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde hin grundsätzlich lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Unabhängig davon greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Verfahrensregeln zur Sicherung des Akteneinsichtsrechts Platz. Ob der unmittelbar aus Art. 4 BV fliessende Anspruch auf Akteneinsicht verletzt ist, prüft das Bundesgericht als Verfassungsfrage mit freier Kognition (BGE 113 Ia 1 E. 2 S. 3, ZBl 93/1992 S. 363 E. 2, BGE 118 Ib 277 E. 4a S. 281, mit Hinweisen).
Im folgenden ist vorerst die Rüge zu behandeln, die dem Beschwerdeführer zugestellten Akten seien - abgesehen von den Abdeckungen - nicht vollständig. Hernach ist zu beurteilen, ob die Abdeckungen in Anwendung des kantonalen Rechts vor der Verfassung standhalten. Schliesslich ist zu prüfen, wie es sich mit dem Begehren um vollständige Einsicht in die Psychiatriekrankengeschichte unter dem Gesichtswinkel der bundesverfassungsrechtlichen Garantie nach Art. 4 BV verhält. Hierfür zieht das Bundesgericht bisweilen die Akten, in die Einsicht verlangt wird, bei (BGE 113 Ia 1 S. 5, ZBl 93/1992 S. 364, BGE 112 Ia 97 E. 6 S. 102, BGE 95 I 109 E. b, mit Hinweisen); im vorliegenden Fall verfügt das Bundesgericht über die vollständigen Akten mit den abgedeckten Angaben.
4. Der Beschwerdeführer rügt als Verletzung von Art. 4 BV, dass ihm gewisse Unterlagen vorenthalten worden seien; insbesondere seien Aktenstücke mit sog. Kardex-Angaben nicht offengelegt worden. Der Regierungsrat hat zu diesem bereits im kantonalen Verfahren vorgebrachten Vorwurf ausgeführt, es sei nicht ersichtlich, dass Aufzeichnungen irgendwelcher Art aus der Krankengeschichte entfernt worden seien.
Die Durchsicht der dem Bundesgericht vorgelegten Originalakten ergibt, dass in der Tat keine Anhaltspunkte dafür gefunden werden können, die auf eine Beseitigung von Unterlagen hindeuten würden. Die Akten erwecken durchaus den Eindruck der Vollständigkeit. Die vorhandene Krankengeschichte enthält zahlreiche Angaben über den Zustand des Beschwerdeführers während seiner Klinikaufenthalte, über die Verordnung von Medikamenten sowie über deren Auswirkungen. Es kann kaum angenommen werden, dass noch weitere Unterlagen geführt worden sind, die beseitigt worden wären. In Anbetracht all dieser Umstände hält der Schluss des Regierungsrates, die Akten seien vollständig, vor Art. 4 BV stand. In diesem Punkte erweist sich die Beschwerde daher als unbegründet.
5. a) Der Regierungsrat stützte den angefochtenen Entscheid auf die Patientenrechtverordnung. Im Zeitpunkt seines Entscheides war das kantonale Datenschutzgesetz noch nicht in Kraft. Daher ist im vorliegenden Fall - auf kantonaler Ebene - einzig auf die Patientenrechtverordnung abzustellen. Es braucht nicht geprüft zu werden, in welchem Verhältnis die Patientenrechtverordnung zum kantonalen Datenschutzgesetz steht und ob gestützt auf dieses kantonale Datenschutzgesetz die Patientenrechtverordnung einer Anpassung bedürfte.
b) Die Patientenrechtverordnung umschreibt den Anspruch des Patienten auf Einsicht in die Krankengeschichte wie folgt:
§ 13 - Krankengeschichte
1 Über jeden Patienten wird eine Krankengeschichte geführt. Sie bleibt Eigentum des Krankenhauses und wird während mindestens 10 Jahren aufbewahrt.
2...
§ 14 - Einsichtsrechte
1 Der Patient kann Einsicht in die zur Krankengeschichte gehörenden Unterlagen oder Kopien davon verlangen wie ...
2Keine Einsicht hat der Patient in
a) Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Drittpersonen;
b) persönliche Notizen der Ärzte und des Pflegepersonals.
3 In Streitfällen entscheidet die Direktion des Gesundheitswesens. Ihr ist die vollständige Krankengeschichte mit allen Beilagen herauszugeben.
c) Im angefochtenen Entscheid führte der Regierungsrat aus, in Anbetracht der Beschränkung der Aufbewahrung von Krankengeschichten auf zehn Jahre (§ 13 Abs. 1 PatR-VO) sei auch das Einsichtsrecht auf zehn Jahre begrenzt. Diese Folgerung erweckt Bedenken. Zum einen sah die Patientenrechtverordnung in der ursprünglichen Fassung eine Aufbewahrungsdauer von zwanzig Jahren vor, sodass übergangsrechtliche Erwägungen erforderlich wären. Zum andern wird lediglich eine minimale Aufbewahrungsdauer festgelegt. Werden Krankengeschichten über diese Zeit hinaus tatsächlich aufbewahrt, erfordern Art. 4 BV und die Grundsätze des Datenschutzes, dass vom Einsichtsrecht effektiv immer noch Gebrauch gemacht werden kann. Dem Beschwerdeführer ist denn auch trotz des Umstandes, dass seine Klinikaufenthalte mehr als zehn Jahre zurückliegen, die Einsicht grundsätzlich gewährt worden.
d) Der Wortlaut von § 14 Abs. 2 lit. a PatR-VO erscheint weitgehend klar. Die Vorschrift schliesst die Einsicht in Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Personen ohne Vorbehalt und - anders als die Rechtsprechung zu Art. 4 BV (unten E. 6) und Art. 9 DSG - ohne Interessenabwägung im Einzelfall aus. Der Regierungsrat und die Gesundheitsdirektion wenden sie auf Informationen an, welche dem Krankenhaus von Aussenstehenden im Vertrauen auf die ärztliche Schweigepflicht gemacht werden und damit dem Berufsgeheimnis unterliegen. Nicht dazu gezählt werden allerdings Einweisungszeugnisse, Berichte auswärtiger Labors und dergleichen, in die der Betroffene grundsätzlich Einsicht nehmen kann.
Diese Auslegung der Patientenrechtverordnung ist - bei der dem Bundesgericht zukommenden Kognition - verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie nimmt zum einen Rücksicht auf die besondere Stellung von Aussenstehenden - wie etwa Verwandten, Freunden oder Bekannten aus dem sozialen Umfeld -, welche dem behandelnden Arzt Beobachtungen und Informationen mitteilen und auf dessen Schweigepflicht zählen (mögen). Auf der andern Seite entzieht sie nicht jegliche Information von aussen der Akteneinsicht; diese soll insbesondere auch dann gewährt werden, wenn medizinische Befunde und andere Unterlagen von aussen beschafft werden. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was diese Auslegung der Patientenrechtverordnung als willkürlich erscheinen lassen könnte.
Im vorliegenden Fall betreffen die dem Beschwerdeführer gegenüber abgedeckten Stellen Informationen von Aussenstehenden. Die Einsicht durfte demnach in Anwendung der Patientenrechtverordnung ohne Willkür verweigert werden. Insoweit erweist sich die vorliegende Beschwerde als unbegründet.
6. a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird aus Art. 4 BV direkt ein Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des rechtlichen Gehörs abgeleitet. Dieser verfassungsmässige Anspruch gilt zum einen während eines hängigen Verfahrens im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung. Zum andern hat die Rechtsprechung anerkannt, dass dieser Anspruch auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter etwa Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser verfassungsmässige Anspruch - im Gegensatz zu demjenigen eines Beteiligten auf Einsicht in die Akten eines hängigen Verfahrens und anders als nach Art. 8 DSG (vgl. DUBACH, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 8) - davon abhängig, dass der Rechtssuchende ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Das Akteneinsichtsrecht findet zudem seine Grenzen am öffentlichen Interesse des Staates oder an berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4, BGE 113 Ia 257 E. 4a S. 261, BGE 121 I 225 E. 2a S. 227, ZBl 93/1992 S. 364 E. 3, mit Hinweisen).
Die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht auf der einen Seite und an deren Verweigerung auf der andern sind im Einzelfall sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4 f., BGE 113 Ia 257 E. 4a S. 262, ZBl 93/1992 S. 364 E. 3, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat dabei eine Reihe von Kriterien berücksichtigt, aufgrund derer das schutzwürdige Interesse an der Akteneinsicht beurteilt und die Geheimhaltungsinteressen gemessen werden (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4 f., ZBl 93/1992 S. 364 E. 3, mit Hinweisen). Auf diese Interessenabwägung ist im folgenden näher einzugehen.
Nach der Rechtsprechung besteht aufgrund von Art. 4 BV kein Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten wie Auskünfte und Notizen, Mitberichte und Mitteilungen, verwaltungsinterne Gutachten und ähnliches. Mit dieser Einschränkung des Akteneinsichtsrechts soll verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die getroffenen, begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 113 Ia 1 E. 4c/cc S. 9, BGE 115 V 297 E. 2 g/aa S. 303, BGE 117 Ia 90 E. 5b S. 96, mit weiteren Hinweisen auf Judikatur und Literatur; vgl. kritisch GEORG MÜLLER, BV-Kommentar, Rz. 109 zu Art. 4; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl. 1991, S. 282). Der Beschwerdeführer anerkennt diese Rechtsprechung ausdrücklich und verlangt nicht Einsicht in derartige Unterlagen.
b) aa) Der Beschwerdeführer belegt sein Interesse an der vollständigen Offenlegung der Krankengeschichte unter Einschluss der von ausserhalb der Klinik stammenden Informationen mit allgemeinen datenschutzrechtlichen Überlegungen. Die nicht offengelegte Aufbewahrung von Personendaten in einer Datensammlung kann als Unbehagen oder als Beeinträchtigung und Bedrohung der Privatsphäre empfunden werden. Sie ruft für sich allein schon nach einer Einsichtsmöglichkeit. Der Betroffene hat ein Interesse daran, sich über den Wahrheitsgehalt der Eintragung zu vergewissern. Eine Richtigstellung oder Korrektur ist überhaupt erst nach Kenntnisnahme der Eintragung möglich. Diese Anliegen sind heute in den neueren Datenschutzgesetzen weitgehend konkretisiert und kodifiziert (vgl. Art. 5 DSG zum Grundsatz der Richtigkeit von Daten und zur Möglichkeit der Berichtigung sowie Art. 8 DSG zum Auskunftsrecht im allgemeinen). Das Einsichtsrecht ist Teil des sog. informationellen Selbstbestimmungsrechts, wie es in der Lehre und der Rechtsprechung anerkannt wird (vgl. BGE 120 II 118 E. 3a S. 121; Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 417f.; BVerfGE 65 Nr. 1 S. 41 E. 1a = EuGRZ 1993 S. 577 [588]). Diese Anliegen stellen legitime Interessen dar und sind bei der verfassungsrechtlichen Interessenabwägung im Rahmen der Anwendung von Art. 4 BV mitzuberücksichtigen.
bb) Die Frage der Akteneinsicht weist einen engen Bezug zur persönlichen Freiheit auf (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 5, BGE 112 Ia 97 E. 5 S. 100). Dieses ungeschriebene Verfassungsrecht schützt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden. Indessen rechtfertigt nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich des Bürgers die Berufung auf die persönliche Freiheit; diese hat nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann (BGE 120 Ia 126 E. 7a S. 145, BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149, mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung stellen die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten sowie deren Aufbewahrung und Bearbeitung einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar (BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149 f., mit Hinweisen). Ähnliches gilt für psychiatrische Krankengeschichten, welche naturgemäss sehr persönliche und intime Angaben enthalten. Gerade weil sich der Gesundheitszustand verändern kann, ist es von Bedeutung, dass die Angaben in der Krankengeschichte zutreffen und daher durch die Einsichtnahme überprüft werden können; es gilt zu vermeiden, dass eine Person durch unrichtige Angaben "festgeschrieben" wird (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4d S. 10 f., mit Hinweisen). Auch in dieser Hinsicht kann dem Beschwerdeführer daher ein legitimes Interesse an der vollständigen Einsichtnahme in seine Krankengeschichte nicht abgesprochen werden.
cc) Die Aufbewahrung von Daten und die Verweigerung der Einsicht stehen weiter in einem engen Zusammenhang mit Art. 8 EMRK. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte betrifft das Sammeln, Aufbewahren und Bearbeiten sowie die Weitergabe von persönlichen Daten ohne Berichtigungsmöglichkeit des Betroffenen den Schutzbereich von Art. 8 Ziff. 1 EMRK (vgl. Urteil Leander, Série A vol. 116, Ziff. 48; BGE 118 Ib 277 E. 4a S. 281; vgl. VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, Rz. 665). Die Verweigerung der vollständigen Einsicht in vormundschaftliche Akten mit zahlreichen Angaben über die Jugendzeit bei Pflegeeltern ist wegen des unmittelbaren Bezuges zur persönlichen Identität des Betroffenen als Eingriff in Art. 8 Ziff. 1 EMRK bezeichnet worden; das Interesse, die notwendigen Informationen zu erhalten, um die Jugend- und Schulzeit zu kennen und zu verstehen, wird vom Schutzbereich der Konvention miterfasst (Urteil Gaskin, Série A vol. 160, Ziff. 34-37 und 49). Der Gerichtshof liess allerdings ausdrücklich offen, ob jede Einsichtsverweigerung dem Schutzbereich von Art. 8 EMRK zugerechnet werden könne (Urteil Gaskin, a.a.O., Ziff. 38; VELU/ERGEC, a.a.O., Rz. 666). In einem neueren Urteil stand eine Fremdplazierung eines vor der Eheschliessung geborenen Kindes in Frage; die unvollständige Akteneinsicht in diesem Verfahren ist aufgrund der besondern Verhältnisse unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 EMRK (sowie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK) geprüft worden (Urteil McMichael, Série A vol. 307, Ziff. 85 ff.; vgl. FRANK SCHÜRMANN, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Chronik der Rechtsprechung [1.1. - 30.6.1995], AJP 1995 S. 1363 f. und 1366 f.; vgl. allgemein zum Datenschutz unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 EMRK LUZIUS WILDHABER, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, 1992, Rz. 323 ff. und 336 f. zu Art. 8). Im Rahmen der Abwägung nach Art. 4 BV sind auch diese Aspekte von Art. 8 EMRK einzubeziehen. Ein legitimes Interesse am vollständigen Einblick in die Psychiatrie-Krankengeschichte kann auch für den vorliegenden Fall bejaht werden, da es dem Beschwerdeführer - ähnlich wie im Fall Gaskin - darum geht, sich über die Periode seiner beiden Klinikaufenthalte Klarheit zu verschaffen.
dd) Das Interesse an einer vollständigen Einsicht in die Krankengeschichte wird auf der andern Seite durch eine Reihe von Umständen abgeschwächt. Es wurde dem Beschwerdeführer nur ein sehr kleiner Teil von Angaben vorenthalten, die von untergeordneter Bedeutung sind. Gesamthaft kann sich der Beschwerdeführer trotz der Abdeckungen ein umfassendes Bild von der Zeit seiner Klinikaufenthalte machen. Die abgedeckten Stellen betreffen Umstände, die weit zurückliegen und um die sich der Beschwerdeführer bisher nicht bemüht hatte. Eine eigentliche Korrektur oder gar die Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber der Klinik, den Ärzten oder Auskunftspersonen fallen nicht mehr ernsthaft in Betracht. Schliesslich ist ein Bezug zur Ausübung anderer verfassungsmässiger Rechte wie etwa der Meinungsäusserungsfreiheit oder der Glaubens- und Gewissensfreiheit ebensowenig ersichtlich wie ein Einfluss auf die Ausübung der politischen Rechte oder der Petitionsfreiheit (vgl. hierzu BGE 113 Ia 1 S. 7; Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 418). Auf der andern Seite kann dem Beschwerdeführer immerhin in keiner Weise vorgeworfen werden, sein Einsichtsgesuch treuwidrig oder gar rechtsmissbräuchlich gestellt zu haben (vgl. hierzu DUBACH, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 8).
ee) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zusammenfassend, dass im Rahmen der nach Art. 4 BV vorzunehmenden Abwägung verschiedene (Teil-)Aspekte, welche sich überschneiden und ergänzen, für ein erhebliches schutzwürdiges Interesse an einer vollständigen Einsicht in die Krankengeschichte sprechen. Dieses wird durch gewisse Umstände nur leicht vermindert. Das legitime Interesse des Beschwerdeführers an einer umfassenden Einsicht ist daher zu bejahen.
c) Diesen Anliegen des Beschwerdeführers sind die öffentlichen Interessen sowie die privaten Interessen von Informationspersonen gegenüberzustellen.
aa) Ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung von Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Drittpersonen kann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zum vornherein verneint werden. Der Arzt in einer psychiatrischen Klinik wird für die Anamnese oft auf Angaben von Verwandten, Freunden oder Bekannten aus dem sozialen Umfeld des Patienten angewiesen sein; solche Informationen dürften für die Diagnose und die Anordnung der Therapie in vielen Fällen wertvoll sein. Es muss für den Arzt die Gewähr bestehen, dass sie richtig sind, insbesondere auch in bezug auf Informationen, die Schwächen des Patienten aufzeigen und ihn in einem wenig vorteilhaften Licht erscheinen lassen oder ihn gar kränken könnten. Solche Informationen sind gerade für den Bereich der Psychiatrie von Bedeutung. Sie könnten indessen oft nicht mehr eingeholt werden, wenn zum vornherein damit gerechnet werden müsste, dass die Angaben und die Identität des Informanten dem Patienten bekanntgegeben würden. Ganz allgemein hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung dem Schutz von Gewährspersonen (vgl. BGE 103 Ia 490 S. 493, BGE 100 Ia 97 S. 102, BGE 95 I 103 E. 3 S. 109, BGE 95 I 439 S. 445 f. sowie ZBl 93/1992 S. 366) und von Drittpersonen (vgl. BGE 112 Ia 97 E. 6 S. 102) Gewicht beigemessen. Der Europäische Gerichtshof hat im Zusammenhang mit einem Vormundschaftsdossier darauf hingewiesen, dass der vertrauliche Charakter öffentlicher Register im Hinblick auf den Erhalt zuverlässiger Angaben und den Schutz von Dritten von Bedeutung sei (Urteil Gaskin, a.a.O., Ziff. 49). In dieser Hinsicht besteht demnach ein legitimes öffentliches Interesse, Angaben von ausserhalb der Klinik und die Namen von Auskunftspersonen dem Patienten vorzuenthalten.
bb) Aus der Sicht der Auskunftspersonen können ebenfalls Interessen an der Geheimhaltung geltend gemacht werden. Diese brauchen nicht ohne weiteres und in allen Fällen damit zu rechnen, dass Auskünfte, die sie dem behandelnden (Spital-)Arzt erteilen, Eingang in die Krankengeschichte finden, dem Patienten offengelegt werden und ihnen in der einen oder andern Form einstmals vorgehalten werden (vgl. anderer Auffassung BRÜHWILER-FRÉSEY, a.a.O., S. 185). Die Informationen werden nicht aus persönlich übelwollenden Motiven erteilt, auch wenn im Einzelfall Unangenehmes berichtet wird. Die Initiative für eine Auskunftserteilung dürfte oft vom Arzt und nicht von den Drittpersonen ausgehen. Keinen Schutz allerdings verdienen bewusste Denunziation und sachfremde Motive, welche für den Bereich der Psychiatrie denkbar sind, wenn eine Person "abgeschoben" oder "versorgt" werden soll (vgl. zu den Interessen von Auskunftspersonen im allgemeinen ZBl 93/1992 S. 366 E. c). Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den abgedeckten Stellen, dass die wenigen Auskünfte nicht aus übelwollenden und sachfremden Motiven, sondern aus durchaus positiven und fürsorgenden Gründen und mindest zum Teil auf ärztliche Initiative hin erteilt worden sind. Ein gewisses Interesse an der Geheimhaltung darf demnach durchaus bejaht werden.
cc) Schliesslich hat die Rechtsprechung nicht ausgeschlossen, dass die Akteneinsicht im Interesse des Betroffenen selbst beschränkt werden dürfe (sog. therapeutisches Privileg; BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4, BGE 100 Ia 97 S. 102). Dies kann Informationen über bestimmte Ereignisse oder Personen betreffen, welche eine Therapie gefährden oder beim Betroffenen alte Wunden aufreissen und ihn dadurch schwer belasten könnten. Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat ausgeführt, eine derart begründete Verweigerung der Einsicht könne bei der Ausnahmesituation vorliegen, wenn Krankengeschichten und psychiatrische Gutachten einen Gesundheitszustand offenbaren, von dessen Schwere der Betroffene nichts ahnt; ein solcher Fall liege aber nicht schon dann vor, wenn der Gesuchsteller durch Kenntnis von medizinischen Akten beunruhigt werden könnte oder wenn sich Ärzte aus Furcht vor drohenden gerichtlichen Schritten gegen die Einsicht wenden (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. G. vom 12. Februar 1992; vgl. auch Plädoyer 9/1991 H.6 S. 68 im allgemeinen und BGE 105 II 284 S. 287 f. zur Frage der Beschränkung der medizinischen Aufklärung). Das Datenschutzgesetz sieht für medizinische Daten eine besondere Form der Mitteilung durch einen Arzt vor, wenn ein sog. Aufklärungsschaden droht, verpflichtet indessen auch für diesen Fall grundsätzlich zu einer vollständigen Auskunftserteilung (vgl. Art. 8 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 9 DSG). Die Verweigerung der Einsichtnahme aus fürsorgerischen Gründen für den Betroffenen selbst, wird in der Doktrin als paternalistisch kritisiert (vgl. OLIVIER GUILLOD, Le consentement éclairé du patient, Diss. Neuenburg 1986, S. 192 ff.; DUBACH, a.a.O., Rz. 29 zu Art. 8; BRÜHWILER-FRÉSEY, a.a.O., S. 188 mit weitern Hinweisen auf die Literatur; kritisch auch THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, in: recht 2/1984 S. 125 f.; FISCHLI, Die Akteneinsicht im Verwaltungsprozess, in: Mélanges Henri Zwahlen, 1977, S. 289; Plädoyer 9/1991 H.6 S. 68). Das deutsche Bundesverwaltungsgericht hat es als mit dem Selbstbestimmungsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt, einem ehemaligen Klinikpatienten ausschliesslich unter Hinweis auf die angebliche Selbstgefährdung die Einsicht in die Unterlagen der psychiatrischen Klinik zu verweigern (NJW 1989 S. 2960; vgl. CHRISTIAN HILLGRUBER, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, München 1992, S. 72 ff.). - Wie es sich mit solchen Gründen im allgemeinen und speziell in bezug auf verschiedene Konstellationen (freiwilliger Klinikaufenthalt, fürsorgerische Freiheitsentziehung) und den Zeitpunkt verhält, braucht nicht abschliessend beurteilt zu werden. Im vorliegenden Fall wird die Verweigerung der vollständigen Einsicht in die Krankengeschichte weder von der Klinik noch von den Behörden mit dem Schutz des Beschwerdeführers begründet; gewisse Anhaltspunkte lassen immerhin vermuten, dass im allgemeinen und im vorliegenden Fall auch solche Gründe mitspielen könnten.
d) Bei einer gesamthaften Abwägung der einander entgegenstehenden Interessen darf davon ausgegangen werden, dass die Abdeckungen nur einen minimalen und wenig bedeutenden Teil der im übrigen offengelegten Unterlagen betreffen. Auch ohne diese Angaben vermag sich der Beschwerdeführer ein umfassendes Bild über jene weit zurückliegende Lebensperiode zu verschaffen. Eine eigentliche Korrektur oder Geltendmachung von Ansprüchen kommt kaum mehr in Frage. Hingegen besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass der Arzt im Hinblick auf die Therapie des Patienten von Drittpersonen unter Wahrung des Geheimnisses zuverlässige Angaben erhält. Die Auskünfte sind im vorliegenden Fall in guten Treuen erteilt worden. Eine Ersatzmassnahme im Sinne einer kurzen Inhaltsangabe kommt kaum in Frage, da der Inhalt und die Person des Informanten eng zusammenhängen dürften (vgl. Art. 28 VwVG und zu dessen verfassungsrechtlicher Bedeutung BGE 115 Ia 293 E. 5c S. 304, BGE 100 Ia 97 S. 104, BGE 98 Ib 167 S. 169); es kann den Behörden auch nicht der Vorwurf gemacht werden, die Auskunftspersonen nicht angefragt und nicht um deren Einverständnis für eine Bekanntgabe ersucht zu haben (vgl. das Vorgehen im Fichen-Fall ZBl 93/1992 S. 362).
Bei dieser Sachlage hat der Regierungsrat das aus Art. 4 BV abgeleitete Einsichtsrecht nicht verletzt, wenn er die abgedeckten Stellen in der Krankengeschichte dem Beschwerdeführer nicht offenlegte. Die vorliegende Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkte als unbegründet und ist demnach abzuweisen. | de | Art. 4 Cst., consultation du dossier médical psychiatrique, protection des données. Sous l'angle de la protection des données, le rapport entre la clinique psychiatrique Schlössli et ses patients relève du droit public. Est applicable, non la loi fédérale sur la protection des données, mais le droit cantonal (consid. 2).
Rien ne permet de penser que le dossier médical serait incomplet (consid. 4).
Est admissible au regard du droit cantonal la non-révélation des informations de ce rapport qui proviennent de personnes étrangères à la clinique (consid. 5).
Le droit de consulter le dossier d'une procédure clôturée, garanti par l'art. 4 Cst., dépend d'une pesée des intérêts publics et privés en présence (consid. 6a). Compte tenu de l'ensemble des circonstances, il existe en l'espèce un intérêt prépondérant à la non-révélation des informations provenant de personnes étrangères à la clinique (consid. 6b-6d). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-153%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,573 | 122 I 153 | 122 I 153
Sachverhalt ab Seite 154
M. war vom Dezember 1981 bis März 1982 und im August/September 1982 in der Privaten Psychiatrischen Klinik Schlössli Oetwil a.S. (ZH) hospitalisiert.
Im November 1993 verlangte M. von der Klinik die Herausgabe der vollständigen, auf seinen Namen angelegten Krankengeschichte. Diese kam dem Ersuchen nur teilweise nach. Auf Rekurs hin stellte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich M. die Laborbefunde und Krankenblätter zur Verfügung und gewährte schliesslich unter Zustellung entsprechender Kopien Einsicht in sämtliche Schriftstücke. Auf diesen blieben indessen in drei Dokumenten insgesamt sieben Stellen mit Auskünften von privaten Drittpersonen abgedeckt; den Kopien können weder die Namen der Auskunftspersonen noch deren Aussagen entnommen werden.
M. gelangte darauf an den Regierungsrat des Kantons Zürich und verlangte sinngemäss Einsicht in die vollständigen Unterlagen. Der Regierungsrat wies den Rekurs ab. Er stellte aufgrund der Originale der Krankengeschichte fest, dass keine weitern Unterlagen vorhanden sind, welche dem Rekurrenten vorenthalten worden wären. Gestützt auf die kantonale Patientenrechtverordnung, welche die Einsichtnahme in Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Personen ausschliesst, verweigerte er die vollständige Einsicht.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates hat M. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben, dessen Aufhebung verlangt und um vollständige Einsicht in sämtliche Unterlagen seiner Krankengeschichte ersucht. Zur Begründung beruft er sich auf Art. 4 BV und allgemeine datenschutzrechtliche Überlegungen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Es ist zu prüfen, mit welchem Rechtsmittel die Rüge, die Akteneinsicht sei nur in unzureichender Weise gewährt worden, beim Bundesgericht vorzutragen ist. Diese Frage ist von der in der Sache selber anwendbaren Rechtsgrundlage abhängig: In Betracht fallen die vom Regierungsrat diskussionslos angewandte Zürcher Verordnung über die Rechte und Pflichten der Patienten in staatlichen und vom Staat unterstützten Krankenhäusern (Patientenrechtverordnung, PatR-VO, Zürcher Gesetzessammlung 813.13) oder aber das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (Datenschutzgesetz, DSG, SR 235.1), dessen Verletzung für den privatrechtlichen Teil mit Berufung zu rügen wäre; zusätzlich wird das Zürcher Gesetz über den Schutz von Personendaten (DSG/ZH, Zürcher Gesetzessammlung 236.1) in die Betrachtung einzubeziehen sein. Von der Anwendbarkeit der einen oder andern Norm wird das zulässige Rechtsmittel an das Bundesgericht abhängen.
b) Der Beschwerdeführer verlangt Einsicht in seine an der Psychiatrischen Klinik Schlössli anlässlich seiner Aufenthalte geführte Krankengeschichte. Diese stellt eine Sammlung von Personendaten im Sinne der Datenschutzgesetzgebung dar (vgl. Art. 3 DSG, § 2 DSG/ZH; LUKAS BRÜHWILER-FRÉSEY, Medizinischer Behandlungsvertrag und Datenrecht, Zürich 1996, S. 169). Die Datenschutzgesetzgebung bezweckt allgemein den Schutz von Personendaten und ordnet als Kernbereich die Frage der Akteneinsicht (vgl. BGE 113 Ia 1, BGE 113 Ia 257; Art. 8-10 DSG; ALEXANDER DUBACH, in: Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt 1995, Rz. 3 zu Art. 8).
c) Das eidgenössische Datenschutzgesetz ist anwendbar auf die Datenbearbeitung durch private Personen und Bundesorgane (Art. 2 Abs. 1 DSG). Es kommt daher nicht zur Anwendung, soweit die Datenbearbeitung im Rahmen der öffentlichen kantonalen Tätigkeit erfolgt; hier greift - unter Vorbehalt von Art. 37 DSG - das kantonale Datenschutzrecht ein, welches für das Bearbeiten von Personendaten durch öffentliche kantonale Organe gilt (§ 3 DSG/ZH; vgl. BEAT RUDIN, in: Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt 1995, Rz. 1 ff. zu Art. 37). Für die Beurteilung der Anwendbarkeit des eidgenössischen Datenschutzrechts ist daher in doppelter Weise die Abgrenzung privatrechtlich - öffentlichrechtlich und Bundesorgane - kantonale Organe vorzunehmen. Dabei ist auf die Natur des zugrundeliegenden Verhältnisses abzustellen; in einer gesamthaften Betrachtung ist die Beziehung zwischen dem Datenbearbeiter und dem Betroffenen zu prüfen (vgl. MARC BUNTSCHU, in: Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt 1995, Rz. 22 und 25 zu Art. 2).
d) Die Psychiatrische Klinik Schlössli ist von ihrer Stellung her kein Bundesorgan im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b DSG. Die psychiatrische Versorgung der Bevölkerung stellt eine kantonale, nicht eine Bundesaufgabe dar. Selbst wenn die Klinik im Rahmen eines fürsorgerischen Freiheitsentzuges (Art. 397a ff. ZGB) handelte, würde sie nicht zu einem Bundesorgan. Denn die Erfüllung von Bundesaufgaben und der Vollzug von Bundesrecht allein machen das handelnde Organ nicht zu einem solchen des Bundes (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen beim Datenschutz im öffentlichen Bereich, in: RAINER J. SCHWEIZER (Hrsg.), Das neue Datenschutzgesetz des Bundes, Zürich 1993, S. 32; BUNTSCHU, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 2).
e) Die Unterscheidung zwischen öffentlicher und privater Natur von Spitälern und Kliniken fällt nicht leicht und hängt von der Fragestellung ab. Da hierfür kaum typisierte Merkmale bestehen, ist die Frage nach der Natur der Tätigkeit der Psychiatrischen Klinik Schlössli anhand der konkreten Umstände zu beurteilen.
Im allgemeinen sind die Kantone frei, das Gesundheitswesen zu regeln und diesem mehr öffentlich- oder mehr privatrechtlichen Charakter zu verleihen. Die Trägerschaft der Klinik allein ist für das anwendbare Recht nicht ausschlaggebend. Das Verhältnis zwischen Arzt und Patient untersteht auch bei der Behandlung von sog. Privatpatienten in öffentlichen Spitälern in bezug auf die Haftung dem kantonalen öffentlichen Verantwortlichkeitsrecht (vgl. BGE 115 Ib 175 E. 2 S. 179, 111 II 149 E. 3a S. 151; MORITZ KUHN, Die rechtliche Beziehung zwischen Arzt und Patient, in: Heinrich Honsell (Hrsg.), Handbuch des Arztrechts, Zürich 1994, S. 50 ff.).
Die Psychiatrische Klinik Schlössli (PKS) bezeichnet sich selber als private Klinik. Sie wird von einer privaten Aktiengesellschaft getragen. Nach ihren eigenen Angaben nimmt sie einerseits private und andererseits - gestützt auf einen Vertrag mit der kantonalen Gesundheitsdirektion - sog. kantonale Patienten auf. Aus dieser - regelmässig wieder erneuerten - Vereinbarung zwischen der Aktiengesellschaft und der Gesundheitsdirektion ergeben sich u.a. die folgenden Anhaltspunkte: Das Schlössli ist eine beauftragte Regionalklinik. Als solche hat sie die hospitalisierungsbedürftigen psychisch Kranken aus dem Gebiet Zürcher Oberland und Pfannenstiel sowie ihr zugewiesene Patienten zu kantonalen Taxen aufzunehmen. Sie erstattet der Psychiatrischen Universitätsklinik (PUK) über alle kantonalen Patienten Bericht. Die Gesundheitsdirektion übt die Aufsicht über die Klinik aus. Die aufgrund dieses Vertrages aufgenommenen Patienten gelten als kantonal und im Auftrag des Kantons hospitalisiert. Ausdrücklich richtet sich das Verhältnis zwischen den Patienten und der Klinik und deren Personal nach dem kantonalen Gesundheitsgesetz. Die Abrechnung erfolgt ausschliesslich über die kantonale Psychiatrische Universitätsklinik. Diese Vereinbarung mit einem öffentlichen Leistungsauftrag, öffentlich festgelegten Taxen und einer öffentlichen Aufsicht weist somit klar auf ein öffentlichrechtliches Patientenverhältnis hin.
Die zürcherische Gesundheitsgesetzgebung ist ebenfalls öffentlichrechtlich ausgerichtet: Nach § 1 des Gesetzes über das Gesundheitswesen (GesG, 810.1) fällt es dem Gemeinwesen ganz allgemein zu, die Gesundheit des Volkes zu fördern und ihre Gefährdung zu verhindern. Die Krankenhäuser sind zur Aufnahme von behandlungsbedürftigen Personen verpflichtet (§ 41 GesG). § 42a GesG hält den Regierungsrat an, die Rechte und Pflichten der Patienten unabhängig von der öffentlichen oder privaten Trägerschaft der Spitäler in den staatlich und vom Staat unterstützten Krankenhäusern zu ordnen. Danach richtet sich auch der Anwendungsbereich der Patientenrechtverordnung.
Es kann auch nicht gesagt werden, diese Ausgestaltung des Patientenverhältnisses stehe mit dem Vorrang des Bundesrechts im Widerspruch und entziehe die Privatklinik Schlössli in verfassungswidriger Weise dem Anwendungsbereich des privatrechtlichen Teils des eidgenössischen Datenschutzrechtes (Art. 2 ÜbBest. BV; vgl. BGE 122 I 18 E. 2b/aa S. 20, 120 Ia 286 E. 2c S. 290, mit Hinweisen). Das Gesundheitswesen und ganz allgemein die Gesundheitsfürsorge, Krankheitsbekämpfung und Krankenbetreuung fallen traditionsgemäss in die Kompetenz der Kantone. Diese sind befugt, das Gesundheitswesen mit öffentlichrechtlichen Vorschriften umfassend zu ordnen. Da sich in der Sachmaterie des Gesundheitswesens mannigfache persönlichkeitsrelevante Fragen stellen, liegt es auf der Hand, dass die Aspekte des Datenschutzes mitgeregelt werden. Angesichts der Besonderheit des Bundesdatenschutzrechts als Querschnittsmaterie kann nicht leichthin gesagt werden, kantonale öffentlichrechtliche Normen verstiessen gegen Sinn und Geist des eidgenössischen Datenschutzrechts. Der Kanton handelt insofern im Rahmen seiner angestammten Kompetenz, sodass die konkrete Ausgestaltung der Klinik- und Patientenverhältnisse in der Patientenrechtverordnung als im Einklang mit dem Bundesrecht zu bezeichnen ist.
f) Daraus ist die abschliessende Folgerung zu ziehen, dass das Patientenverhältnis in der Klinik Schlössli in bezug auf den Beschwerdeführer kantonal öffentlichrechtlicher Natur ist und das Bundesdatenschutzgesetz daher keine Anwendung findet. Anwendbar ist vielmehr das kantonale (Datenschutz-)Recht. Der Regierungsrat hat sich daher im angefochtenen Entscheid zurecht sowohl in materieller als auch in formeller Hinsicht auf das kantonale Recht gestützt. Bei dieser Rechtslage ist die staatsrechtliche Beschwerde das zulässige Rechtsmittel. Auf die vorliegende Beschwerde kann daher - unter den genannten Vorbehalten - eingetreten werden.
3. Der Regierungsrat gewährte dem Beschwerdeführer mit dem angefochtenen Entscheid zwar Einsicht in seine Krankengeschichte über seinen Aufenthalt in der Psychiatrischen Klinik Schlössli, deckte indessen an verschiedenen Stellen Informationen von Drittpersonen ab. Mit der vorliegenden Beschwerde verlangt der Beschwerdeführer, dass er auch in diese abgedeckten Stellen sowie in weitere ihm vorenthaltene Unterlagen Einsicht nehmen kann.
Das Recht auf Akteneinsicht ist Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Es wird in erster Linie durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Die Anwendung dieser kantonalen Rechtssätze prüft das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde hin grundsätzlich lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Unabhängig davon greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Verfahrensregeln zur Sicherung des Akteneinsichtsrechts Platz. Ob der unmittelbar aus Art. 4 BV fliessende Anspruch auf Akteneinsicht verletzt ist, prüft das Bundesgericht als Verfassungsfrage mit freier Kognition (BGE 113 Ia 1 E. 2 S. 3, ZBl 93/1992 S. 363 E. 2, BGE 118 Ib 277 E. 4a S. 281, mit Hinweisen).
Im folgenden ist vorerst die Rüge zu behandeln, die dem Beschwerdeführer zugestellten Akten seien - abgesehen von den Abdeckungen - nicht vollständig. Hernach ist zu beurteilen, ob die Abdeckungen in Anwendung des kantonalen Rechts vor der Verfassung standhalten. Schliesslich ist zu prüfen, wie es sich mit dem Begehren um vollständige Einsicht in die Psychiatriekrankengeschichte unter dem Gesichtswinkel der bundesverfassungsrechtlichen Garantie nach Art. 4 BV verhält. Hierfür zieht das Bundesgericht bisweilen die Akten, in die Einsicht verlangt wird, bei (BGE 113 Ia 1 S. 5, ZBl 93/1992 S. 364, BGE 112 Ia 97 E. 6 S. 102, BGE 95 I 109 E. b, mit Hinweisen); im vorliegenden Fall verfügt das Bundesgericht über die vollständigen Akten mit den abgedeckten Angaben.
4. Der Beschwerdeführer rügt als Verletzung von Art. 4 BV, dass ihm gewisse Unterlagen vorenthalten worden seien; insbesondere seien Aktenstücke mit sog. Kardex-Angaben nicht offengelegt worden. Der Regierungsrat hat zu diesem bereits im kantonalen Verfahren vorgebrachten Vorwurf ausgeführt, es sei nicht ersichtlich, dass Aufzeichnungen irgendwelcher Art aus der Krankengeschichte entfernt worden seien.
Die Durchsicht der dem Bundesgericht vorgelegten Originalakten ergibt, dass in der Tat keine Anhaltspunkte dafür gefunden werden können, die auf eine Beseitigung von Unterlagen hindeuten würden. Die Akten erwecken durchaus den Eindruck der Vollständigkeit. Die vorhandene Krankengeschichte enthält zahlreiche Angaben über den Zustand des Beschwerdeführers während seiner Klinikaufenthalte, über die Verordnung von Medikamenten sowie über deren Auswirkungen. Es kann kaum angenommen werden, dass noch weitere Unterlagen geführt worden sind, die beseitigt worden wären. In Anbetracht all dieser Umstände hält der Schluss des Regierungsrates, die Akten seien vollständig, vor Art. 4 BV stand. In diesem Punkte erweist sich die Beschwerde daher als unbegründet.
5. a) Der Regierungsrat stützte den angefochtenen Entscheid auf die Patientenrechtverordnung. Im Zeitpunkt seines Entscheides war das kantonale Datenschutzgesetz noch nicht in Kraft. Daher ist im vorliegenden Fall - auf kantonaler Ebene - einzig auf die Patientenrechtverordnung abzustellen. Es braucht nicht geprüft zu werden, in welchem Verhältnis die Patientenrechtverordnung zum kantonalen Datenschutzgesetz steht und ob gestützt auf dieses kantonale Datenschutzgesetz die Patientenrechtverordnung einer Anpassung bedürfte.
b) Die Patientenrechtverordnung umschreibt den Anspruch des Patienten auf Einsicht in die Krankengeschichte wie folgt:
§ 13 - Krankengeschichte
1 Über jeden Patienten wird eine Krankengeschichte geführt. Sie bleibt Eigentum des Krankenhauses und wird während mindestens 10 Jahren aufbewahrt.
2...
§ 14 - Einsichtsrechte
1 Der Patient kann Einsicht in die zur Krankengeschichte gehörenden Unterlagen oder Kopien davon verlangen wie ...
2Keine Einsicht hat der Patient in
a) Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Drittpersonen;
b) persönliche Notizen der Ärzte und des Pflegepersonals.
3 In Streitfällen entscheidet die Direktion des Gesundheitswesens. Ihr ist die vollständige Krankengeschichte mit allen Beilagen herauszugeben.
c) Im angefochtenen Entscheid führte der Regierungsrat aus, in Anbetracht der Beschränkung der Aufbewahrung von Krankengeschichten auf zehn Jahre (§ 13 Abs. 1 PatR-VO) sei auch das Einsichtsrecht auf zehn Jahre begrenzt. Diese Folgerung erweckt Bedenken. Zum einen sah die Patientenrechtverordnung in der ursprünglichen Fassung eine Aufbewahrungsdauer von zwanzig Jahren vor, sodass übergangsrechtliche Erwägungen erforderlich wären. Zum andern wird lediglich eine minimale Aufbewahrungsdauer festgelegt. Werden Krankengeschichten über diese Zeit hinaus tatsächlich aufbewahrt, erfordern Art. 4 BV und die Grundsätze des Datenschutzes, dass vom Einsichtsrecht effektiv immer noch Gebrauch gemacht werden kann. Dem Beschwerdeführer ist denn auch trotz des Umstandes, dass seine Klinikaufenthalte mehr als zehn Jahre zurückliegen, die Einsicht grundsätzlich gewährt worden.
d) Der Wortlaut von § 14 Abs. 2 lit. a PatR-VO erscheint weitgehend klar. Die Vorschrift schliesst die Einsicht in Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Personen ohne Vorbehalt und - anders als die Rechtsprechung zu Art. 4 BV (unten E. 6) und Art. 9 DSG - ohne Interessenabwägung im Einzelfall aus. Der Regierungsrat und die Gesundheitsdirektion wenden sie auf Informationen an, welche dem Krankenhaus von Aussenstehenden im Vertrauen auf die ärztliche Schweigepflicht gemacht werden und damit dem Berufsgeheimnis unterliegen. Nicht dazu gezählt werden allerdings Einweisungszeugnisse, Berichte auswärtiger Labors und dergleichen, in die der Betroffene grundsätzlich Einsicht nehmen kann.
Diese Auslegung der Patientenrechtverordnung ist - bei der dem Bundesgericht zukommenden Kognition - verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie nimmt zum einen Rücksicht auf die besondere Stellung von Aussenstehenden - wie etwa Verwandten, Freunden oder Bekannten aus dem sozialen Umfeld -, welche dem behandelnden Arzt Beobachtungen und Informationen mitteilen und auf dessen Schweigepflicht zählen (mögen). Auf der andern Seite entzieht sie nicht jegliche Information von aussen der Akteneinsicht; diese soll insbesondere auch dann gewährt werden, wenn medizinische Befunde und andere Unterlagen von aussen beschafft werden. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was diese Auslegung der Patientenrechtverordnung als willkürlich erscheinen lassen könnte.
Im vorliegenden Fall betreffen die dem Beschwerdeführer gegenüber abgedeckten Stellen Informationen von Aussenstehenden. Die Einsicht durfte demnach in Anwendung der Patientenrechtverordnung ohne Willkür verweigert werden. Insoweit erweist sich die vorliegende Beschwerde als unbegründet.
6. a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird aus Art. 4 BV direkt ein Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des rechtlichen Gehörs abgeleitet. Dieser verfassungsmässige Anspruch gilt zum einen während eines hängigen Verfahrens im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung. Zum andern hat die Rechtsprechung anerkannt, dass dieser Anspruch auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter etwa Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser verfassungsmässige Anspruch - im Gegensatz zu demjenigen eines Beteiligten auf Einsicht in die Akten eines hängigen Verfahrens und anders als nach Art. 8 DSG (vgl. DUBACH, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 8) - davon abhängig, dass der Rechtssuchende ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Das Akteneinsichtsrecht findet zudem seine Grenzen am öffentlichen Interesse des Staates oder an berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4, BGE 113 Ia 257 E. 4a S. 261, BGE 121 I 225 E. 2a S. 227, ZBl 93/1992 S. 364 E. 3, mit Hinweisen).
Die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht auf der einen Seite und an deren Verweigerung auf der andern sind im Einzelfall sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4 f., BGE 113 Ia 257 E. 4a S. 262, ZBl 93/1992 S. 364 E. 3, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat dabei eine Reihe von Kriterien berücksichtigt, aufgrund derer das schutzwürdige Interesse an der Akteneinsicht beurteilt und die Geheimhaltungsinteressen gemessen werden (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4 f., ZBl 93/1992 S. 364 E. 3, mit Hinweisen). Auf diese Interessenabwägung ist im folgenden näher einzugehen.
Nach der Rechtsprechung besteht aufgrund von Art. 4 BV kein Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten wie Auskünfte und Notizen, Mitberichte und Mitteilungen, verwaltungsinterne Gutachten und ähnliches. Mit dieser Einschränkung des Akteneinsichtsrechts soll verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die getroffenen, begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 113 Ia 1 E. 4c/cc S. 9, BGE 115 V 297 E. 2 g/aa S. 303, BGE 117 Ia 90 E. 5b S. 96, mit weiteren Hinweisen auf Judikatur und Literatur; vgl. kritisch GEORG MÜLLER, BV-Kommentar, Rz. 109 zu Art. 4; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl. 1991, S. 282). Der Beschwerdeführer anerkennt diese Rechtsprechung ausdrücklich und verlangt nicht Einsicht in derartige Unterlagen.
b) aa) Der Beschwerdeführer belegt sein Interesse an der vollständigen Offenlegung der Krankengeschichte unter Einschluss der von ausserhalb der Klinik stammenden Informationen mit allgemeinen datenschutzrechtlichen Überlegungen. Die nicht offengelegte Aufbewahrung von Personendaten in einer Datensammlung kann als Unbehagen oder als Beeinträchtigung und Bedrohung der Privatsphäre empfunden werden. Sie ruft für sich allein schon nach einer Einsichtsmöglichkeit. Der Betroffene hat ein Interesse daran, sich über den Wahrheitsgehalt der Eintragung zu vergewissern. Eine Richtigstellung oder Korrektur ist überhaupt erst nach Kenntnisnahme der Eintragung möglich. Diese Anliegen sind heute in den neueren Datenschutzgesetzen weitgehend konkretisiert und kodifiziert (vgl. Art. 5 DSG zum Grundsatz der Richtigkeit von Daten und zur Möglichkeit der Berichtigung sowie Art. 8 DSG zum Auskunftsrecht im allgemeinen). Das Einsichtsrecht ist Teil des sog. informationellen Selbstbestimmungsrechts, wie es in der Lehre und der Rechtsprechung anerkannt wird (vgl. BGE 120 II 118 E. 3a S. 121; Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 417f.; BVerfGE 65 Nr. 1 S. 41 E. 1a = EuGRZ 1993 S. 577 [588]). Diese Anliegen stellen legitime Interessen dar und sind bei der verfassungsrechtlichen Interessenabwägung im Rahmen der Anwendung von Art. 4 BV mitzuberücksichtigen.
bb) Die Frage der Akteneinsicht weist einen engen Bezug zur persönlichen Freiheit auf (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 5, BGE 112 Ia 97 E. 5 S. 100). Dieses ungeschriebene Verfassungsrecht schützt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden. Indessen rechtfertigt nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich des Bürgers die Berufung auf die persönliche Freiheit; diese hat nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann (BGE 120 Ia 126 E. 7a S. 145, BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149, mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung stellen die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten sowie deren Aufbewahrung und Bearbeitung einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar (BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149 f., mit Hinweisen). Ähnliches gilt für psychiatrische Krankengeschichten, welche naturgemäss sehr persönliche und intime Angaben enthalten. Gerade weil sich der Gesundheitszustand verändern kann, ist es von Bedeutung, dass die Angaben in der Krankengeschichte zutreffen und daher durch die Einsichtnahme überprüft werden können; es gilt zu vermeiden, dass eine Person durch unrichtige Angaben "festgeschrieben" wird (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4d S. 10 f., mit Hinweisen). Auch in dieser Hinsicht kann dem Beschwerdeführer daher ein legitimes Interesse an der vollständigen Einsichtnahme in seine Krankengeschichte nicht abgesprochen werden.
cc) Die Aufbewahrung von Daten und die Verweigerung der Einsicht stehen weiter in einem engen Zusammenhang mit Art. 8 EMRK. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte betrifft das Sammeln, Aufbewahren und Bearbeiten sowie die Weitergabe von persönlichen Daten ohne Berichtigungsmöglichkeit des Betroffenen den Schutzbereich von Art. 8 Ziff. 1 EMRK (vgl. Urteil Leander, Série A vol. 116, Ziff. 48; BGE 118 Ib 277 E. 4a S. 281; vgl. VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, Rz. 665). Die Verweigerung der vollständigen Einsicht in vormundschaftliche Akten mit zahlreichen Angaben über die Jugendzeit bei Pflegeeltern ist wegen des unmittelbaren Bezuges zur persönlichen Identität des Betroffenen als Eingriff in Art. 8 Ziff. 1 EMRK bezeichnet worden; das Interesse, die notwendigen Informationen zu erhalten, um die Jugend- und Schulzeit zu kennen und zu verstehen, wird vom Schutzbereich der Konvention miterfasst (Urteil Gaskin, Série A vol. 160, Ziff. 34-37 und 49). Der Gerichtshof liess allerdings ausdrücklich offen, ob jede Einsichtsverweigerung dem Schutzbereich von Art. 8 EMRK zugerechnet werden könne (Urteil Gaskin, a.a.O., Ziff. 38; VELU/ERGEC, a.a.O., Rz. 666). In einem neueren Urteil stand eine Fremdplazierung eines vor der Eheschliessung geborenen Kindes in Frage; die unvollständige Akteneinsicht in diesem Verfahren ist aufgrund der besondern Verhältnisse unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 EMRK (sowie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK) geprüft worden (Urteil McMichael, Série A vol. 307, Ziff. 85 ff.; vgl. FRANK SCHÜRMANN, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Chronik der Rechtsprechung [1.1. - 30.6.1995], AJP 1995 S. 1363 f. und 1366 f.; vgl. allgemein zum Datenschutz unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 EMRK LUZIUS WILDHABER, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, 1992, Rz. 323 ff. und 336 f. zu Art. 8). Im Rahmen der Abwägung nach Art. 4 BV sind auch diese Aspekte von Art. 8 EMRK einzubeziehen. Ein legitimes Interesse am vollständigen Einblick in die Psychiatrie-Krankengeschichte kann auch für den vorliegenden Fall bejaht werden, da es dem Beschwerdeführer - ähnlich wie im Fall Gaskin - darum geht, sich über die Periode seiner beiden Klinikaufenthalte Klarheit zu verschaffen.
dd) Das Interesse an einer vollständigen Einsicht in die Krankengeschichte wird auf der andern Seite durch eine Reihe von Umständen abgeschwächt. Es wurde dem Beschwerdeführer nur ein sehr kleiner Teil von Angaben vorenthalten, die von untergeordneter Bedeutung sind. Gesamthaft kann sich der Beschwerdeführer trotz der Abdeckungen ein umfassendes Bild von der Zeit seiner Klinikaufenthalte machen. Die abgedeckten Stellen betreffen Umstände, die weit zurückliegen und um die sich der Beschwerdeführer bisher nicht bemüht hatte. Eine eigentliche Korrektur oder gar die Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber der Klinik, den Ärzten oder Auskunftspersonen fallen nicht mehr ernsthaft in Betracht. Schliesslich ist ein Bezug zur Ausübung anderer verfassungsmässiger Rechte wie etwa der Meinungsäusserungsfreiheit oder der Glaubens- und Gewissensfreiheit ebensowenig ersichtlich wie ein Einfluss auf die Ausübung der politischen Rechte oder der Petitionsfreiheit (vgl. hierzu BGE 113 Ia 1 S. 7; Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 418). Auf der andern Seite kann dem Beschwerdeführer immerhin in keiner Weise vorgeworfen werden, sein Einsichtsgesuch treuwidrig oder gar rechtsmissbräuchlich gestellt zu haben (vgl. hierzu DUBACH, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 8).
ee) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zusammenfassend, dass im Rahmen der nach Art. 4 BV vorzunehmenden Abwägung verschiedene (Teil-)Aspekte, welche sich überschneiden und ergänzen, für ein erhebliches schutzwürdiges Interesse an einer vollständigen Einsicht in die Krankengeschichte sprechen. Dieses wird durch gewisse Umstände nur leicht vermindert. Das legitime Interesse des Beschwerdeführers an einer umfassenden Einsicht ist daher zu bejahen.
c) Diesen Anliegen des Beschwerdeführers sind die öffentlichen Interessen sowie die privaten Interessen von Informationspersonen gegenüberzustellen.
aa) Ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung von Angaben von nicht zum Krankenhaus gehörenden Drittpersonen kann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zum vornherein verneint werden. Der Arzt in einer psychiatrischen Klinik wird für die Anamnese oft auf Angaben von Verwandten, Freunden oder Bekannten aus dem sozialen Umfeld des Patienten angewiesen sein; solche Informationen dürften für die Diagnose und die Anordnung der Therapie in vielen Fällen wertvoll sein. Es muss für den Arzt die Gewähr bestehen, dass sie richtig sind, insbesondere auch in bezug auf Informationen, die Schwächen des Patienten aufzeigen und ihn in einem wenig vorteilhaften Licht erscheinen lassen oder ihn gar kränken könnten. Solche Informationen sind gerade für den Bereich der Psychiatrie von Bedeutung. Sie könnten indessen oft nicht mehr eingeholt werden, wenn zum vornherein damit gerechnet werden müsste, dass die Angaben und die Identität des Informanten dem Patienten bekanntgegeben würden. Ganz allgemein hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung dem Schutz von Gewährspersonen (vgl. BGE 103 Ia 490 S. 493, BGE 100 Ia 97 S. 102, BGE 95 I 103 E. 3 S. 109, BGE 95 I 439 S. 445 f. sowie ZBl 93/1992 S. 366) und von Drittpersonen (vgl. BGE 112 Ia 97 E. 6 S. 102) Gewicht beigemessen. Der Europäische Gerichtshof hat im Zusammenhang mit einem Vormundschaftsdossier darauf hingewiesen, dass der vertrauliche Charakter öffentlicher Register im Hinblick auf den Erhalt zuverlässiger Angaben und den Schutz von Dritten von Bedeutung sei (Urteil Gaskin, a.a.O., Ziff. 49). In dieser Hinsicht besteht demnach ein legitimes öffentliches Interesse, Angaben von ausserhalb der Klinik und die Namen von Auskunftspersonen dem Patienten vorzuenthalten.
bb) Aus der Sicht der Auskunftspersonen können ebenfalls Interessen an der Geheimhaltung geltend gemacht werden. Diese brauchen nicht ohne weiteres und in allen Fällen damit zu rechnen, dass Auskünfte, die sie dem behandelnden (Spital-)Arzt erteilen, Eingang in die Krankengeschichte finden, dem Patienten offengelegt werden und ihnen in der einen oder andern Form einstmals vorgehalten werden (vgl. anderer Auffassung BRÜHWILER-FRÉSEY, a.a.O., S. 185). Die Informationen werden nicht aus persönlich übelwollenden Motiven erteilt, auch wenn im Einzelfall Unangenehmes berichtet wird. Die Initiative für eine Auskunftserteilung dürfte oft vom Arzt und nicht von den Drittpersonen ausgehen. Keinen Schutz allerdings verdienen bewusste Denunziation und sachfremde Motive, welche für den Bereich der Psychiatrie denkbar sind, wenn eine Person "abgeschoben" oder "versorgt" werden soll (vgl. zu den Interessen von Auskunftspersonen im allgemeinen ZBl 93/1992 S. 366 E. c). Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den abgedeckten Stellen, dass die wenigen Auskünfte nicht aus übelwollenden und sachfremden Motiven, sondern aus durchaus positiven und fürsorgenden Gründen und mindest zum Teil auf ärztliche Initiative hin erteilt worden sind. Ein gewisses Interesse an der Geheimhaltung darf demnach durchaus bejaht werden.
cc) Schliesslich hat die Rechtsprechung nicht ausgeschlossen, dass die Akteneinsicht im Interesse des Betroffenen selbst beschränkt werden dürfe (sog. therapeutisches Privileg; BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4, BGE 100 Ia 97 S. 102). Dies kann Informationen über bestimmte Ereignisse oder Personen betreffen, welche eine Therapie gefährden oder beim Betroffenen alte Wunden aufreissen und ihn dadurch schwer belasten könnten. Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat ausgeführt, eine derart begründete Verweigerung der Einsicht könne bei der Ausnahmesituation vorliegen, wenn Krankengeschichten und psychiatrische Gutachten einen Gesundheitszustand offenbaren, von dessen Schwere der Betroffene nichts ahnt; ein solcher Fall liege aber nicht schon dann vor, wenn der Gesuchsteller durch Kenntnis von medizinischen Akten beunruhigt werden könnte oder wenn sich Ärzte aus Furcht vor drohenden gerichtlichen Schritten gegen die Einsicht wenden (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. G. vom 12. Februar 1992; vgl. auch Plädoyer 9/1991 H.6 S. 68 im allgemeinen und BGE 105 II 284 S. 287 f. zur Frage der Beschränkung der medizinischen Aufklärung). Das Datenschutzgesetz sieht für medizinische Daten eine besondere Form der Mitteilung durch einen Arzt vor, wenn ein sog. Aufklärungsschaden droht, verpflichtet indessen auch für diesen Fall grundsätzlich zu einer vollständigen Auskunftserteilung (vgl. Art. 8 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 9 DSG). Die Verweigerung der Einsichtnahme aus fürsorgerischen Gründen für den Betroffenen selbst, wird in der Doktrin als paternalistisch kritisiert (vgl. OLIVIER GUILLOD, Le consentement éclairé du patient, Diss. Neuenburg 1986, S. 192 ff.; DUBACH, a.a.O., Rz. 29 zu Art. 8; BRÜHWILER-FRÉSEY, a.a.O., S. 188 mit weitern Hinweisen auf die Literatur; kritisch auch THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, in: recht 2/1984 S. 125 f.; FISCHLI, Die Akteneinsicht im Verwaltungsprozess, in: Mélanges Henri Zwahlen, 1977, S. 289; Plädoyer 9/1991 H.6 S. 68). Das deutsche Bundesverwaltungsgericht hat es als mit dem Selbstbestimmungsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt, einem ehemaligen Klinikpatienten ausschliesslich unter Hinweis auf die angebliche Selbstgefährdung die Einsicht in die Unterlagen der psychiatrischen Klinik zu verweigern (NJW 1989 S. 2960; vgl. CHRISTIAN HILLGRUBER, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, München 1992, S. 72 ff.). - Wie es sich mit solchen Gründen im allgemeinen und speziell in bezug auf verschiedene Konstellationen (freiwilliger Klinikaufenthalt, fürsorgerische Freiheitsentziehung) und den Zeitpunkt verhält, braucht nicht abschliessend beurteilt zu werden. Im vorliegenden Fall wird die Verweigerung der vollständigen Einsicht in die Krankengeschichte weder von der Klinik noch von den Behörden mit dem Schutz des Beschwerdeführers begründet; gewisse Anhaltspunkte lassen immerhin vermuten, dass im allgemeinen und im vorliegenden Fall auch solche Gründe mitspielen könnten.
d) Bei einer gesamthaften Abwägung der einander entgegenstehenden Interessen darf davon ausgegangen werden, dass die Abdeckungen nur einen minimalen und wenig bedeutenden Teil der im übrigen offengelegten Unterlagen betreffen. Auch ohne diese Angaben vermag sich der Beschwerdeführer ein umfassendes Bild über jene weit zurückliegende Lebensperiode zu verschaffen. Eine eigentliche Korrektur oder Geltendmachung von Ansprüchen kommt kaum mehr in Frage. Hingegen besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass der Arzt im Hinblick auf die Therapie des Patienten von Drittpersonen unter Wahrung des Geheimnisses zuverlässige Angaben erhält. Die Auskünfte sind im vorliegenden Fall in guten Treuen erteilt worden. Eine Ersatzmassnahme im Sinne einer kurzen Inhaltsangabe kommt kaum in Frage, da der Inhalt und die Person des Informanten eng zusammenhängen dürften (vgl. Art. 28 VwVG und zu dessen verfassungsrechtlicher Bedeutung BGE 115 Ia 293 E. 5c S. 304, BGE 100 Ia 97 S. 104, BGE 98 Ib 167 S. 169); es kann den Behörden auch nicht der Vorwurf gemacht werden, die Auskunftspersonen nicht angefragt und nicht um deren Einverständnis für eine Bekanntgabe ersucht zu haben (vgl. das Vorgehen im Fichen-Fall ZBl 93/1992 S. 362).
Bei dieser Sachlage hat der Regierungsrat das aus Art. 4 BV abgeleitete Einsichtsrecht nicht verletzt, wenn er die abgedeckten Stellen in der Krankengeschichte dem Beschwerdeführer nicht offenlegte. Die vorliegende Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkte als unbegründet und ist demnach abzuweisen. | de | Art. 4 Cost., consultazione di un incarto medico psichiatrico, protezione dei dati. Dal profilo della protezione dei dati, il rapporto tra la clinica psichiatrica Schlössli e i suoi pazienti rientra nel campo del diritto pubblico. Non è applicabile la legge federale sulla protezione dei dati ma il diritto cantonale (consid. 2).
Nulla permette di pensare che l'incarto medico sarebbe incompleto (consid. 4).
È compatibile con il diritto cantonale depennare informazioni contenute in questo incarto, che provengono da persone estranee alla clinica (consid. 5).
Il diritto di consultare gli atti di un procedimento concluso, garantito dall'art. 4 Cost., dipende da una ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati in gioco (consid. 6a). Tenuto conto dell'insieme delle circostanze, nel caso concreto sussiste un interesse preponderante a non rivelare le informazioni provenienti da persone estranee alla clinica (consid. 6b-6d). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-153%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,574 | 122 I 168 | 122 I 168
Sachverhalt ab Seite 170
Die Stimmberechtigten der Feuerschaugemeinde Appenzell nahmen am 27. November 1967 den Quartierplan "Kaustrasse-Rinkenbach" an. Die Genehmigung der Planung durch die Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. erfolgte am 5. Februar 1968. Der Quartierplan sieht zwischen der Gonten- und der Kaustrasse eine neue, in zwei Etappen zu erstellende Nord-Süd- Strassenverbindung als Basis-Erschliessungsstrasse vor. Das Gebiet zwischen der Gonten- und der Kaustrasse soll durch Ringverbindungen feinerschlossen werden. Die Quartierplanung bildet Grundlage unter anderem für die Enteignung von Land für den Bau der Basis-Erschliessungsstrasse im Bereiche der Parzelle Nr. 1715, Grundbuch Appenzell. Diese Liegenschaft ist seit Erlass des Zonenplanes der Feuerschaugemeinde vom 1. April 1981/9. März 1982 der Wohnzone W3 zugeteilt.
Am 4. Juli 1968 setzte die Feuerschaugemeinde für beide Bauetappen die perimeterpflichtigen Grundstücke sowie die Perimeterquoten und für die 1. Bauetappe die Bodenabtretungen fest. Der entsprechende Strassenabschnitt wurde 1974 fertiggestellt und "St. Antonstrasse" benannt. Für die 2. Bauetappe nahmen die Stimmberechtigten am 5. Mai 1985 einen Kredit von Fr. 455'000.-- an. Die St. Antonstrasse soll aber ihren Charakter als Erschliessungsstrasse verlieren, vom Bezirk Appenzell übernommen und zu einer Bezirksstrasse mit Entlastungsfunktion umklassiert werden.
Zwischen dem 14./15. März und dem 5. April 1986 legte die Feuerschaugemeinde Appenzell, welche vom Bezirk mit dem Strassenbau beauftragt worden war, ein Projekt für die 2. Etappe öffentlich auf. Danach ist vorgesehen, für den Strassenbau ab der 6'622 m2 grossen Parzelle Nr. 1715 ca. 1'080 m2 Land zu einem vom Bezirk veranschlagten Preis von ca. 65.-/m2 zu beanspruchen; die damaligen Grundeigentümer erhoben gegen den Strassenplan keine Einsprache.
Ende der achtziger Jahre wurden Planungsarbeiten für eine Überbauung der Liegenschaft mit drei Mehrfamilienhäuser eingeleitet. Im Laufe des Jahres 1991 begann die Feuerschaugemeinde mit dem Bau der 2. Etappe der St. Antonstrasse. Sie ist heute fertiggestellt. Ebenfalls vorangetrieben wurde das Projekt für die Überbauung des Grundstückes Nr. 1715. Am 13. April 1992 legte der Geometer mittels einer Mutationsurkunde die für die 2. Etappe der St. Antonstrasse definitiv abzutretende Bodenfläche ab der Liegenschaft Nr. 1715 mit 1'044 m2 fest, und am 26. Mai 1992 erliess die Feuerschaugemeinde den Quartierplan "St. Anton" (genehmigt am 9. Juni 1992). Bereits am 13. November 1992 beantragte die Feuerschaugemeinde auf Veranlassung von Eduard Rüsch, damals Eigentümer der fraglichen Parzelle, eine Änderung des Quartierplanes "St. Anton". Neu soll neben den bisherigen drei Baubereichen ein vierter hinzukommen. Diese Planänderung wurde am 17. Dezember 1992 beschlossen und am 16. Februar 1993 genehmigt. Einen Tag zuvor erhöhte der Grosse Rat des Kantons Appenzell I.Rh. die Ausnützungsziffer in der Wohnzone W3 von bisher 0,60 auf 0,65.
Eduard Rüsch und der Bezirk Appenzell konnten sich über die Enteignungsentschädigung nicht einigen. Noch während des Verfahrens vor der kantonalen Schätzungskommission verkaufte Eduard Rüsch die Parzelle Nr. 1715 an die Wohnbaugenossenschaft "Säge". Im Kaufvertrag vereinbarten die Parteien, dass eine allfällige Enteignungsentschädigung dem Verkäufer zukommen solle. Mit Entscheid vom 19. Dezember 1994 setzte die Schätzungskommission die Entschädigung für die Abtretung von 1'044 m2 Land ab der Parzelle Nr. 1715 auf Fr. 165.--/m2 fest. Dagegen rekurrierten Eduard Rüsch und die Wohnbaugenossenschaft "Säge" an das Kantonsgericht Appenzell I.Rh. Dieses wies den Rekurs am 9. Mai 1995 ab.
Gegen das Urteil des Kantonsgerichtes führen Eduard Rüsch und die Wohnbaugenossenschaft "Säge" am 22. September 1995 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Eduard Rüsch hat - wie die kantonale Schätzungskommission in ihrem Urteil vom 19. Dezember 1994 entschied und wie das Kantonsgericht stillschweigend bestätigte - trotz des Verkaufs der streitbetroffenen Parzelle während des erstinstanzlichen Verfahrens seine Parteistellung im Enteignungsverfahren behalten. Mit Blick auf diesen Umstand sowie darauf, dass sich Eduard Rüsch anlässlich des Grundstückverkaufs gegenüber der Käuferin das Recht auf die Enteignungsentschädigung vorbehielt, ist er nach Art. 88 OG zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (vgl. auch HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. I, N. 17 zu Art. 16, Bern 1986, unter Hinweis auf einen nicht veröffentlichten Entscheid des Bundesgerichtes vom 26. November 1959 i.S. Rollier).
Ob unter diesen Umständen auch die Wohnbaugenossenschaft "Säge" als Grundeigentümerin zur staatsrechtlichen Beschwerde befugt ist, mag offenbleiben, weil auf die im übrigen frist- und formgerecht erhobene Eingabe nach dem Gesagten ohnehin einzutreten ist. Die Wohnbaugenossenschaft "Säge" ist vom angefochtenen Entscheid jedenfalls insoweit betroffen, als gemäss den beiden kantonalen Entscheiden die auf dem Wege der Enteignung erworbenen Rechte nach Zahlung der Enteignungsentschädigung an Eduard Rüsch zulasten ihres Grundeigentums ins Grundbuch einzutragen sind und als "die Enteigneten" die Grundstückgewinnsteuer sowie die Kosten des kantonsgerichtlichen Verfahrens zu tragen haben.
2. a) Die kantonalen Instanzen haben das für den Strassenbau beanspruchte Areal der Parzelle Nr. 1715 grundsätzlich als unüberbautes Bauland entschädigt. Weil Abklärungen beim Grundbuchamt Appenzell ergaben, dass offenbar in der Wohnzone W3 in letzter Zeit keine Handänderungen stattgefunden hatten, wurde die Entschädigung nach der Methode der Rückwärtsrechnung bestimmt. Die kantonalen Instanzen bezifferten den Verkehrswert des Baulandes auf Fr. 330.--/m2. Davon nahmen sie einen Abzug von 50% vor, weil die bauliche Ausnützung und damit der wirtschaftliche Wert der Restparzelle trotz der Teilenteignung keine (wesentliche) Reduktion erfahren habe.
Die Beschwerdeführer machen geltend, das Kantonsgericht hätte für die Bemessung der Enteignungsentschädigung anstelle der Methode der Rückwärtsrechnung die statistische Methode anwenden müssen. Für den Fall, dass trotzdem Raum für die Rückwärtsrechnung bestehe, wird vorgebracht, das Kantonsgericht habe der Berechnung unrealistische Hypothesen zugrunde gelegt, was zu einem zu tiefen Verkehrswert geführt habe. Schliesslich wird sowohl in methodischer als auch in quantitativer Hinsicht kritisiert, dass das Kantonsgericht vom errechneten Rohbaulandwert einen Abzug von 50% gemacht hat.
b) Neben den Einwendungen der Beschwerdeführer wirft die vorliegende Sache weitere Fragen auf. Sie betreffen primär die Abwicklung des Strassenplanungs- und des Enteignungsverfahrens, aber auch das Verhältnis der Quartierplanung von 1967/68 zur Planung der 2. Bauetappe der St. Antonstrasse und die Auswirkungen auf die Enteignung bzw. Enteignungsentschädigung. Wie es sich mit diesen Fragen im einzelnen verhält, ist jedoch unter Vorbehalt der folgenden Ausführungen nicht weiter zu prüfen. Bei einer staatsrechtlichen Beschwerde, welche der Überprüfung eines kantonalen Hoheitsaktes lediglich auf seine Verfassungsmässigkeit hin dient, ist der Streitgegenstand zum vornherein eng begrenzt. So prüft das Bundesgericht nur Rügen, welche in der Beschwerdeschrift gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügend klar und deutlich vorgebracht werden (BGE 119 Ia 197 E. 1d). Erhebt ein Beschwerdeführer zu einem Punkt keine mit einer hinreichenden Begründung versehene Rüge, so werden allfällige Verfassungswidrigkeiten in diesem Bereich vom Bundesgericht im Regelfall nicht behoben (vgl. BGE 104 Ia 236 E. 1d). Auch ist das Bundesgericht bei kantonalrechtlichen Enteignungen über die ihm im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren gegebenen Befugnisse hinaus nicht oberste Aufsichtsinstanz über die Kantone.
c) Aus diesen Grundsätzen folgt, dass hier - ausgehend von den unbestrittenen Feststellungen, Annahmen und Erwägungen des Kantonsgerichtes - lediglich zu beurteilen ist, ob dieses die für die Ermittlung und Bemessung der Entschädigung zutreffenden Methoden herangezogen und im konkreten Fall verfassungskonform angewendet hat. Dabei steht dem Bundesgericht freie Prüfung zu, soweit es darum geht, ob die Entschädigung bzw. ihre Höhe methodisch richtig ermittelt und insoweit dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf volle Entschädigung (Art. 22ter Abs. 3 BV) hinreichend Rechnung getragen worden ist. Soweit sich die Kritik hingegen auf die bei der Anwendung dieser Methoden getroffenen tatsächlichen Feststellungen oder Annahmen bezieht, ist das angefochtene Urteil lediglich unter Willkürgesichtspunkten zu überprüfen (in BGE 104 Ia 470 nicht publ. E. 3a; BGE 93 I 130 E. 4). Insoweit fällt die Rüge der Verletzung des Willkürverbotes (Art. 4 BV) mit dem Einwand zusammen, Art. 22ter BV sei verletzt.
3. a) Der zu entschädigende Verkehrswert ist primär anhand von Vergleichspreisen festzulegen (statistische Methode oder Vergleichsmethode). Was eine unbestimmte Vielzahl von Kaufsinteressenten auf dem freien Markt für das enteignete Grundstück bezahlt hätte, lässt sich am zuverlässigsten aufgrund der tatsächlich gehandelten Preise für vergleichbare Liegenschaften ermitteln. Allerdings führt diese Methode nur zu richtigen Resultaten, wenn Vergleichspreise in genügender Zahl für Objekte ähnlicher Beschaffenheit zur Verfügung stehen. An diese Voraussetzung dürfen jedoch nicht zu hohe Anforderungen gestellt werden. So erfordert die Vergleichbarkeit nicht, dass in bezug auf Lage, Grösse, Erschliessungsgrad und Ausnützungsmöglichkeit praktisch Identität besteht. Unterschieden der Vergleichsgrundstücke kann durch Preiszuschläge oder -abzüge Rechnung getragen werden. Auch braucht das Vergleichsgrundstück nicht im selben Quartier zu liegen, sofern es hinsichtlich Lage, Umgebung, Ausnützungsmöglichkeit usw. dem Schätzungsobjekt ähnlich ist.
In der Regel lässt sich selbst aus vereinzelten Vergleichspreisen auf das allgemeine Preisniveau schliessen. Sind nur wenige Kaufpreise bekannt, müssen diese besonders sorgfältig untersucht und können sie nur zur Entschädigungsbestimmung verwendet werden, wenn dem Vertragsabschluss nicht - wie etwa bei Verkäufen unter Verwandten sowie bei Arrondierungs- und ausgesprochenen Spekulationskäufen - unübliche Verhältnisse zugrunde liegen. Nur wenn überhaupt keine Vergleichspreise vorhanden sind, dürfen sich die Schätzungsbehörden auf die ausschliessliche Anwendung von Methoden beschränken, die - wie die Lageklassenmethode oder die Methode der Rückwärtsrechnung - auf blosse Hypothesen abstellen, auf heute nicht mehr durchwegs geltenden Rentabilitätsüberlegungen beruhen und bei denen das Ergebnis selbst durch kleinere Erhöhungen oder Reduktionen der Ausgangswerte fast beliebig verändert werden kann (BGE 115 Ib 408 E. 2c; BGE 114 Ib 286 E. 7).
b) Nach Ansicht des Kantonsgerichtes ist es hier unmöglich, die Entschädigung nach der statistischen Methode festzulegen, weil nur unzulängliches Vergleichsmaterial vorliege. So hätten - wie gesagt - im Bereich der Wohnzone W3 mit Ausnahme der streitbetroffenen Parzelle seit längerem keine Handänderungen von unüberbauten Liegenschaften mehr stattgefunden, und andere mit dem enteigneten Grundstück vergleichbare Liegenschaften fehlten.
aa) Wie dem Zonenplan der Feuerschaugemeinde Appenzell vom 1. April 1981/9. März 1982 zu entnehmen ist, umfasst die Wohnzone W3 lediglich ein relativ begrenztes Gebiet im Ortsteil "St. Anton". Die letzte noch unüberbaute Liegenschaft ist oder war die Parzelle Nr. 1715, wie sich aus dem Quartierplan "St. Anton" von 1992 ergibt (danach ist die nördlich benachbarte, gemäss Zonenplan noch freie Parzelle Nr. 1413 heute überbaut). Es erstaunt daher nicht, dass sich in den Akten des Grundbuchamtes für unüberbaute Parzellen in der Wohnzone W3 keine Vergleichspreise finden liessen. Allein deswegen die statistische Methode zu verwerfen, geht jedoch nicht an, wie die Beschwerdeführer mit Recht bemerken.
bb) Wie sich aus der dargelegten bundesgerichtlichen Praxis ergibt, müssen der statistischen Methode nicht zwingend Handänderungspreise für Grundstücke gleicher Art in der gleichen Zone zugrunde gelegt werden. Es muss sich lediglich um Vergleichspreise für Objekte ähnlicher Beschaffenheit handeln, wobei an diese Voraussetzung keine zu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen; Identität in bezug auf Lage (im gleichen Quartier), Grösse, Erschliessungsgrad und Ausnützungsmöglichkeit ist nicht zwingend notwendig (vorne E. 3a). Es ist daher auch nicht ausgeschlossen, dass im Falle einer relativ homogenen, noch mehrheitlich ländlich geprägten Ortschaft mit Zentrumsfunktion, wie es Appenzell darstellt, auch Preise herangezogen werden, welche für unüberbaute Liegenschaften in der relativ grossen Wohnzone W2 (oder unter Umständen gar in der erweiterten Kernzone K2) bezahlt wurden, sofern es sich um vergleichbare Parzellen handelt. Unterschiedlichen (auch planerischen) Beschaffenheiten der in Betracht kommenden Grundstücke ist durch sachlich angemessene Auf- oder Abschläge der Ausgangswerte Rechnung zu tragen.
Das Kantonsgericht hat mit der Feststellung, es fehle an anderen mit der Parzelle Nr. 1715 vergleichbaren Grundstücken, ein solches Vorgehen abgelehnt. Im angefochtenen Entscheid hat es jedoch nicht dargelegt, auf welche Sachverhaltsabklärungen es sich dabei genau gestützt hat. Sodann geht aus dem Urteil nicht zweifelsfrei hervor, ob sich die Aussage des Kantonsgerichtes auch auf Parzellen in einer anderen Bauzone als der Wohnzone W3 bezieht. Es steht somit nicht abschliessend fest, ob Vergleichspreise vorhanden sind, und es kann daher nicht überprüft werden, ob den Beschwerdeführern volle Entschädigung im Sinne von Art. 22ter Abs. 3 BV zugesprochen worden ist. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich daher insoweit als begründet.
cc) Bedenken am Vorgehen der kantonalen Instanzen ergeben sich auch hinsichtlich der Art, wie sie die ihrer Ansicht nach hier sachgerechte Methode der Rückwärtsrechnung angewendet haben. Die vom Kantonsgericht geschützte Berechnung der Schätzungskommission lässt vermuten, dass die Kommission in die Rückwärtsrechnung Elemente der Lageklassenmethode hat einfliessen lassen, hat sie doch unter anderem bei der Bestimmung des Landwertes einen Lageklassefaktor veranschlagt, welcher der Rückwärtsrechnung an sich fremd ist. Die beiden Berechnungsmethoden, welche nur zu Kontrollzwecken oder allenfalls dann anzuwenden sind, wenn die statistische Methode zu keinem eindeutigen Resultat führt, sind jedoch auseinanderzuhalten (zu den beiden Methoden im einzelnen: WOLFGANG NAEGELI/KURT J. HUNGERBÜHLER, Handbuch des Liegenschaftsschätzers, 3. Aufl., Zürich 1988, S. 38 ff. und 43 ff.).
c) Dass die Beschwerde im genannten Punkt begründet ist, gilt unbekümmert des Umstandes, dass das Kantonsgericht die von den Beschwerdeführern ins Feld geführten, auf die Parzelle Nr. 1715 bezogenen Handänderungswerte unberücksichtigt lassen durfte. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer sind blosse Offerten bzw. Verhandlungspreise für die Berechnung eines allfälligen Baurechtszinses unbeachtlich (nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichtes vom 20. April 1993 i.S. Gemeinde Valendas, E. 3, und vom 7. Juni 1985 i.S. Staat Bern, E. 2a). Auch verstösst es nicht gegen die Eigentumsgarantie, wenn die von den Beschwerdeführern für die Übernahme der Liegenschaft zu Mit- oder Alleineigentum bezahlten oder in Baurechtsverträgen als Ausgangspreis für die Berechnung des Baurechtszinses bestimmten Landwerte unberücksichtigt gelassen wurden. Die entsprechenden Werte - wie übrigens auch der Wert für die Subventionierung der Wohnüberbauung nach den Bestimmungen des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) - sind wesentlich von den Ansprechern der Enteignungsentschädigung mitbestimmt worden und stellen keine Vergleichspreise im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dar.
4. Ist die staatsrechtliche Beschwerde im ersten Punkt begründet, so bestünde an sich kein Anlass, die weiteren Einwendungen zu prüfen. Weil die kantonalen Behörden aber nach eingehenderen Abklärungen den Verkehrswert neu zu bestimmen haben werden, rechtfertigt es sich aus prozessökonomischen Gründen, hier zu prüfen, ob vom Verkehrswert ein Abzug von 50% gemacht werden darf.
a) Das Kantonsgericht hat wie die Schätzungskommission unter Hinweis auf die Grundsätze zur Entschädigung von Vorgartenland einen solchen Abzug veranschlagt. Es war der Auffassung, die Teilenteignung habe nur eine kleine Werteinbusse zur Folge, da mit dem Quartierplan "St. Anton" eine erhöhte Ausnützung des Restgrundstückes zugestanden worden sei.
Die Beschwerdeführer bestreiten die Berechtigung dieses Abzuges. Soweit sie zunächst geltend machen, die Enteignerin habe sich nicht auf eine solche Entschädigungsreduktion berufen, ist ihnen entgegenzuhalten, dass der Bezirk Appenzell bisher eine Entschädigung für angemessen hielt, die mit Fr. 65.--/m2 wesentlich unter dem zugesprochenen Quadratmeterpreis liegt. Vor Kantonsgericht hat der Bezirk zudem die Berechnung der Entschädigung durch die Schätzungskommission mit dem umstrittenen Abzug ausdrücklich anerkannt (Schreiben an das Kantonsgericht vom 3. Februar 1995).
b) Ob der enteignete Landstreifen - wie das Kantonsgericht meint - Vorgartenland darstellt, als welches ein mit einem Bauverbot belegter Landstreifen zwischen Strasse und Baulinie bezeichnet wird (BGE 105 Ib 327 E. 1c; Urteil des Bundesgerichtes vom 27. Februar 1974, E. 1d-f, in ZBl. 76/1975 S. 99 f.; HESS/WEIBEL, a.a.O., N. 106 zu Art. 19), kann offenbleiben. Von der Beantwortung dieser Frage hängt der Verfahrensausgang nicht ab, wie im folgenden zu zeigen ist.
aa) Die Beschwerdeführer machen geltend, die kantonale Baugesetzgebung sehe entgegen der Auffassung des Kantonsgerichtes nicht vor, dass die Ausnützungsziffer als Entschädigung für eine Teilenteignung erhöht und der Verkehrswert des zu entschädigenden Landes dementsprechend reduziert werden dürfe.
Diese Kritik ist im Lichte des Grundsatzes zu beurteilen, wonach dem Enteigneten volle Entschädigung geschuldet ist (Art. 22ter Abs. 3 BV). Dieser soll bei einer Enteignung keinen Verlust erleiden, aber auch keinen Gewinn erzielen; wirtschaftlich ist der Enteignete gleich zu stellen wie ohne Landabtretung (Urteil des Bundesgerichtes vom 27. Februar 1974, E. 1e, in ZBl. 76/1975 S. 99; BGE 93 I 554 E. 3). Bei einer Teilenteignung, wie sie hier zur Diskussion steht, kann die Festsetzung des Bodenwertes zudem nicht losgelöst von der Frage erfolgen, ob das Restgrundstück durch die Abtretung einen Minderwert erfahren habe (Art. 10 Abs. 1 lit. b des kantonalen Gesetzes über die Enteignung [kEntG]) oder ob dem Enteigneten weitere nach Art. 10 Abs. 1 lit. c kEntG zu entschädigende Nachteile entstanden seien (BGE 105 Ib 327 E. 1c).
bb) Das Kantonsgericht ist wie gesagt davon ausgegangen, dass den Beschwerdeführern trotz der Teilenteignung insofern kein Nachteil entstanden sei, als der ursprüngliche wirtschaftliche Wert der Liegenschaft durch eine Erhöhung der Ausnützungsziffer der Restparzelle wieder hergestellt worden sei. Ohne dies ausdrücklich zu erklären, hat es die Erhöhung der Ausnützungsziffer als Sachleistung betrachtet, welche neben der finanziellen Abgeltung die Interessen der Enteigneten im Sinne von Art. 9 Abs. 3 und 4 kEntG ausreichend wahre (zur Leistung von Naturalersatz: PETER WIEDERKEHR, Die Expropriationsentschädigung, Diss. Zürich 1966, S. 179 ff., insbesondere auch S. 186 f.).
cc) Diese Betrachtungsweise verletzt die Eigentumsgarantie nicht. Die Planungsgeschichte des Gebietes "St. Anton" seit Erlass des nur teilweise realisierten Quartierplans "Kaustrasse-Rinkenbach" im Jahre 1967/68 zeigt, dass trotz der Mitte der achtziger Jahre erfolgten Umklassierung der St. Antonstrasse von einer Erschliessungs- in eine Bezirksstrasse und dem neuen, räumlich auf eine Parzelle reduzierten Quartierplan "St. Anton" immer noch ein Zusammenhang zwischen dem Strassenbau und der Überbauung des angrenzenden Gebietes im Sinne eines bei umfangreichen Quartierplänen üblichen Gesamtkonzeptes besteht. Dieses Gesamtkonzept kommt beim Quartierplan "St. Anton" insoweit zum Ausdruck, als nach den Vorstellungen der kantonalen und kommunalen Behörden der Verlust von Bauland für die Erstellung der im früheren Quartierplan vorgesehenen Erschliessungs- bzw. Strassenanlage durch eine Erhöhung der Ausnützung der Restparzelle aufgefangen werden soll. Ein solches Vorgehen ist bei Quartierplänen durchaus üblich, um trotz des Abzuges für gemeinschaftliche Anlagen den Besitzstand der Betroffenen so weit wie möglich zu wahren. Einzelne Kantone sehen generell den Einbezug von für Strassen abgetretenes Land in die Nutzungsberechnung vor, sofern dies - wie hier - bei der für das Land zu bezahlenden Entschädigung berücksichtigt wird (so zum Beispiel der Kanton Basel-Landschaft in seinen Zonenreglements-Normalien; vgl. auch WIEDERKEHR, a.a.O., S. 69, wonach für die Bestimmung der Entschädigung massgeblich auf die noch zulässige bauliche Nutzung abzustellen sei).
dd) Der dargestellte planerische Gesamtzusammenhang lässt sich anhand der Entwicklung der Ausnützungsmöglichkeiten der Parzelle Nr. 1715 belegen, die primär durch die Ausnützungsziffer (AZ) bestimmt werden und von welcher gemäss Art. 32 Abs. 2 des Baugesetzes vom 28. April 1985 (BauG) und Art. 38 der Verordnung zum Baugesetz vom 17. März 1986 (Bauverordnung, BauV) in Quartierplänen unter gewissen Voraussetzungen abgewichen werden kann. Auszugehen ist von der möglichen Ausnützung vor Erlass der Strassenpläne im Jahre 1986. Bei der damals geltenden Ausnützungsziffer (AZ) von 0,60 und der ursprünglichen Parzellengrösse von 6'622 m2 betrug die nutzbare Geschossfläche im Sinne von Art. 37 Abs. 1 und 2 BauV rund 3'974 m2.
Der im März/April 1986 erlassene Strassenbauplan sah eine Abtretung von ca. 1'080 m2 Land vor. Bei einer AZ von 0,60 und einer reduzierten Grundstücksfläche von 5'542 m2 verminderte sich die nutzbare Geschossfläche auf 3'324 m2. Im April 1992 wurde die abzutretende Fläche definitiv auf 1'044 m2 festgelegt; bei der verbleibenden Grundstücksfläche von 5'578 ergibt sich eine nutzbare Geschossfläche von 3'347 m2. Die alsdann am 9. Juni 1992 von der Standeskommission genehmigte ursprüngliche Fassung des Quartierplanes "St. Anton" sah drei Baubereiche mit je 1'108 m2, total somit (wie nach Erlass des Strassenbauplanes) 3'324 m2 Bruttogeschossfläche vor; gerundet entspricht dies bei einer (reduzierten) Grundstücksfläche von 5'578 m2 der damals gesetzlich zulässigen AZ von 0,60.
Am 15. Februar 1993 erhöhte der Grosse Rat die für die Wohnzone W3 geltende AZ auf 0,65, woraus rechnerisch für die Restparzelle eine nutzbare Geschossfläche von 3'625,7 m2 resultierte. Vor dieser Erhöhung der AZ wurde jedoch eine Änderung des Quartierplanes "St. Anton" eingeleitet, welche zusätzlich einen vierten Baubereich mit 650 m2, total somit 3'974 m2 und damit den gleichen Nominalwert an Bruttogeschossfläche wie vor Erlass der Pläne für die 2. Etappe der St. Antonstrasse vorsah. Bei einer (reduzierten) Grundstücksfläche von 5'578 m2 entspricht dies einer Erhöhung der AZ von ursprünglich 0,60 auf 0,71. Diese Änderung trat einen Tag nach dem Beschluss des Grossen Rates, am 16. Februar 1993, mit der Genehmigung der Quartierplanrevision durch die Standeskommission in Kraft. Sie galt am entschädigungsrechtlich relevanten Stichtag der Einigungsverhandlung, ist noch heute für die Überbauung der Restparzelle massgebend und zeigt, dass die Enteigneten unter Berücksichtigung der zu leistenden Entschädigung in Geld vor und nach der Expropriation wirtschaftlich gleich gestellt sind, wie es die bundesgerichtliche Praxis verlangt.
ee) Gegen die vorstehende Argumentation könnte eingewendet werden, Schuldner der Enteignungsentschädigung sei der Bezirk Appenzell, während die Quartierplanung bzw. die Ausnützung der Parzelle Nr. 1715 durch Anordnungen eines anderen Gemeinwesens, der Feuerschaugemeinde Appenzell, geregelt werde und daher im Enteignungsverfahren unbeachtlich sei. Eine solche, allein auf formalrechtlichen Unterscheidungen beruhende Betrachtung wird den planerischen Gegebenheiten, die durch sachlich zusammenhängende Hoheitsakte des Bezirkes und der Feuerschaugemeinde Appenzell geprägt sind, nicht gerecht. Überdies würde man der besonderen Struktur des Gemeindewesens in Appenzell ein Gewicht beimessen, das ihr im vorliegenden Fall nicht zukommt (zum Gemeindewesen im Kanton Appenzell I.Rh.: RICCARDO JAGMETTI, Die Stellung der Gemeinden, ZSR 91/1972 II S. 258 f. und 270). So ist zu beachten, dass im allgemeinen der Bezirk sowohl für die Ortsplanung als auch für das örtliche Strassenwesen zuständig ist (Art. 2 Abs. 3 BauG und Art. 38 ff. des Gesetzes über das Strassenwesen vom 24. April 1960 [StrG]). Nur in der Gemeinde Appenzell ist aus historischen Gründen die Ortsplanung der Feuerschaugemeinde als besonderem Gemeinwesen mit sachlich begrenzter Zuständigkeit übertragen (Art. 2 Abs. 4 BauG). Im Lichte von Art. 3 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700), wonach Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Strassennetz hinreichend erschlossen sein sollen, kann jedoch auch in Appenzell die dem Bezirk verbleibende Planung des örtlichen Strassenwesens bzw. der Bezirksstrassen nicht losgelöst von der Ortsplanung der Feuerschaugemeinde betrachtet werden.
c) Es ergibt sich aus diesen Erwägungen, dass die Reduktion der Enteignungsentschädigung nicht gegen die Eigentumsgarantie verstösst. Es fragt sich somit, ob gleiches auch hinsichtlich der Höhe dieses Abzuges gilt. Dazu führte das Kantonsgericht aus, der enteignete Landstreifen sei insofern minderwertiger Boden, als dessen Beanspruchung für den Strassenbau nicht zu einer Beschränkung der baulichen Nutzung der Restparzelle geführt habe. Nach einem Entscheid des Zürcher Obergerichtes sei in der Regel bei einer Enteignung von Vorgartenland die Hälfte des Baulandpreises zu vergüten, während im Kanton St. Gallen Abzüge von 20-30% des Verkehrswertes gemacht würden. Hier rechtfertige sich mit Blick auf das wirtschaftliche Gesamtergebnis ein Abzug von 50%.
Die Kritik der Beschwerdeführer an dieser Begründung ist wegen der nicht im Zusammenhang zitierten Zürcher Praxis, die auf ein Urteil aus dem Jahre 1910 zurückgeht, verständlich (vgl. den im angefochtenes Urteil enthaltenen Nachweis auf die ältere zürcherische Praxis in einem Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichtes in: MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 6. Aufl., Basel/Frankfurt a.M. 1986, S. 919). Dennoch ist der angefochtene Entscheid hinsichtlich der Höhe des Abzuges verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Bei noch nicht überbautem Bauland, dessen gesamthafte Ausnützung durch eine Teilenteignung nicht reduziert wird, kann das Mass des unter dem Titel "Vorgartenland" vorzunehmenden Abzuges vom zu entschädigenden Verkehrswert selten präzise bestimmt werden; vielmehr ist das Ausmass der Herabsetzung nach pflichtgemässem Ermessen festzulegen (in diesem Sinne BGE 105 Ib 327 E. 1c; 93 I 554 E. 3 sowie WIEDERKEHR, a.a.O., S. 72). Wird dieser den kantonalen Behörden zustehende Spielraum respektiert, so lässt sich der fragliche Abzug von 50% nicht nur mit Rücksicht auf alle genannten Umstände, sondern auch damit rechtfertigen, dass die Beschwerdeführer nicht hinreichend substantiiert geltend machen, die Teilenteignung habe für sie spezifische nicht abgegoltene Nachteile zur Folge (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. c kEntG).
5. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die staatsrechtliche Beschwerde insoweit begründet ist, als das Kantonsgericht es abgelehnt hat, die Enteignungsentschädigung nach der statistischen Methode zu bestimmen (vgl. vorne E. 3). Im übrigen erweist sich die Beschwerde aber als unbegründet. | de | Art. 84 ff., Art. 88 OG; Art. 22ter BV. Enteignung eines Streifens Bauland für die Erstellung einer Strasse, Bestimmung der Enteignungsentschädigung. Veräusserung der streitbetroffenen Parzelle während des enteignungsrechtlichen Schätzungsverfahrens; Bedeutung für die Legitimation des Verkäufers und des Käufers zur staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 88 OG; E. 1).
Umfang der Überprüfung eines angefochtenen Entscheides; Kognition des Bundesgerichtes bei der Überprüfung einer Enteignungsentschädigung (E. 2).
Methoden zur Bestimmung der Enteignungsentschädigung; Vorrang der Vergleichsmethode (statistische Methode; E. 3a).
Besteht eine bestimmte Wohnzone nur aus einer kleinen Anzahl Grundstücke, können für die Festsetzung der Enteignungsentschädigung Vergleichspreise herangezogen werden, welche für Parzellen in anderen Wohnzonen bezahlt werden; Ausgleich der unterschiedlichen (auch planerischen) Beschaffenheiten der in Betracht kommenden Liegenschaften durch Auf- und Abschläge (E. 3b).
Blosse Offerten, Verhandlungspreise oder Verkaufspreise unter Miteigentümern des enteigneten Grundstücks stellen keine zu berücksichtigenden Vergleichspreise dar, wenn sie wesentlich vom Ansprecher der Enteignungsentschädigung mitbestimmt worden sind (E. 3c).
Bei einer Teilenteignung (Enteignung von Vorgartenland) kann vom Verkehrswert ein Abzug gemacht werden, wenn auf dem Restgrundstück die gleiche bauliche Nutzung möglich ist, wie sie vor der Enteignung für die ganze Parzelle galt (E. 4). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-168%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,575 | 122 I 168 | 122 I 168
Sachverhalt ab Seite 170
Die Stimmberechtigten der Feuerschaugemeinde Appenzell nahmen am 27. November 1967 den Quartierplan "Kaustrasse-Rinkenbach" an. Die Genehmigung der Planung durch die Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. erfolgte am 5. Februar 1968. Der Quartierplan sieht zwischen der Gonten- und der Kaustrasse eine neue, in zwei Etappen zu erstellende Nord-Süd- Strassenverbindung als Basis-Erschliessungsstrasse vor. Das Gebiet zwischen der Gonten- und der Kaustrasse soll durch Ringverbindungen feinerschlossen werden. Die Quartierplanung bildet Grundlage unter anderem für die Enteignung von Land für den Bau der Basis-Erschliessungsstrasse im Bereiche der Parzelle Nr. 1715, Grundbuch Appenzell. Diese Liegenschaft ist seit Erlass des Zonenplanes der Feuerschaugemeinde vom 1. April 1981/9. März 1982 der Wohnzone W3 zugeteilt.
Am 4. Juli 1968 setzte die Feuerschaugemeinde für beide Bauetappen die perimeterpflichtigen Grundstücke sowie die Perimeterquoten und für die 1. Bauetappe die Bodenabtretungen fest. Der entsprechende Strassenabschnitt wurde 1974 fertiggestellt und "St. Antonstrasse" benannt. Für die 2. Bauetappe nahmen die Stimmberechtigten am 5. Mai 1985 einen Kredit von Fr. 455'000.-- an. Die St. Antonstrasse soll aber ihren Charakter als Erschliessungsstrasse verlieren, vom Bezirk Appenzell übernommen und zu einer Bezirksstrasse mit Entlastungsfunktion umklassiert werden.
Zwischen dem 14./15. März und dem 5. April 1986 legte die Feuerschaugemeinde Appenzell, welche vom Bezirk mit dem Strassenbau beauftragt worden war, ein Projekt für die 2. Etappe öffentlich auf. Danach ist vorgesehen, für den Strassenbau ab der 6'622 m2 grossen Parzelle Nr. 1715 ca. 1'080 m2 Land zu einem vom Bezirk veranschlagten Preis von ca. 65.-/m2 zu beanspruchen; die damaligen Grundeigentümer erhoben gegen den Strassenplan keine Einsprache.
Ende der achtziger Jahre wurden Planungsarbeiten für eine Überbauung der Liegenschaft mit drei Mehrfamilienhäuser eingeleitet. Im Laufe des Jahres 1991 begann die Feuerschaugemeinde mit dem Bau der 2. Etappe der St. Antonstrasse. Sie ist heute fertiggestellt. Ebenfalls vorangetrieben wurde das Projekt für die Überbauung des Grundstückes Nr. 1715. Am 13. April 1992 legte der Geometer mittels einer Mutationsurkunde die für die 2. Etappe der St. Antonstrasse definitiv abzutretende Bodenfläche ab der Liegenschaft Nr. 1715 mit 1'044 m2 fest, und am 26. Mai 1992 erliess die Feuerschaugemeinde den Quartierplan "St. Anton" (genehmigt am 9. Juni 1992). Bereits am 13. November 1992 beantragte die Feuerschaugemeinde auf Veranlassung von Eduard Rüsch, damals Eigentümer der fraglichen Parzelle, eine Änderung des Quartierplanes "St. Anton". Neu soll neben den bisherigen drei Baubereichen ein vierter hinzukommen. Diese Planänderung wurde am 17. Dezember 1992 beschlossen und am 16. Februar 1993 genehmigt. Einen Tag zuvor erhöhte der Grosse Rat des Kantons Appenzell I.Rh. die Ausnützungsziffer in der Wohnzone W3 von bisher 0,60 auf 0,65.
Eduard Rüsch und der Bezirk Appenzell konnten sich über die Enteignungsentschädigung nicht einigen. Noch während des Verfahrens vor der kantonalen Schätzungskommission verkaufte Eduard Rüsch die Parzelle Nr. 1715 an die Wohnbaugenossenschaft "Säge". Im Kaufvertrag vereinbarten die Parteien, dass eine allfällige Enteignungsentschädigung dem Verkäufer zukommen solle. Mit Entscheid vom 19. Dezember 1994 setzte die Schätzungskommission die Entschädigung für die Abtretung von 1'044 m2 Land ab der Parzelle Nr. 1715 auf Fr. 165.--/m2 fest. Dagegen rekurrierten Eduard Rüsch und die Wohnbaugenossenschaft "Säge" an das Kantonsgericht Appenzell I.Rh. Dieses wies den Rekurs am 9. Mai 1995 ab.
Gegen das Urteil des Kantonsgerichtes führen Eduard Rüsch und die Wohnbaugenossenschaft "Säge" am 22. September 1995 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Eduard Rüsch hat - wie die kantonale Schätzungskommission in ihrem Urteil vom 19. Dezember 1994 entschied und wie das Kantonsgericht stillschweigend bestätigte - trotz des Verkaufs der streitbetroffenen Parzelle während des erstinstanzlichen Verfahrens seine Parteistellung im Enteignungsverfahren behalten. Mit Blick auf diesen Umstand sowie darauf, dass sich Eduard Rüsch anlässlich des Grundstückverkaufs gegenüber der Käuferin das Recht auf die Enteignungsentschädigung vorbehielt, ist er nach Art. 88 OG zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (vgl. auch HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. I, N. 17 zu Art. 16, Bern 1986, unter Hinweis auf einen nicht veröffentlichten Entscheid des Bundesgerichtes vom 26. November 1959 i.S. Rollier).
Ob unter diesen Umständen auch die Wohnbaugenossenschaft "Säge" als Grundeigentümerin zur staatsrechtlichen Beschwerde befugt ist, mag offenbleiben, weil auf die im übrigen frist- und formgerecht erhobene Eingabe nach dem Gesagten ohnehin einzutreten ist. Die Wohnbaugenossenschaft "Säge" ist vom angefochtenen Entscheid jedenfalls insoweit betroffen, als gemäss den beiden kantonalen Entscheiden die auf dem Wege der Enteignung erworbenen Rechte nach Zahlung der Enteignungsentschädigung an Eduard Rüsch zulasten ihres Grundeigentums ins Grundbuch einzutragen sind und als "die Enteigneten" die Grundstückgewinnsteuer sowie die Kosten des kantonsgerichtlichen Verfahrens zu tragen haben.
2. a) Die kantonalen Instanzen haben das für den Strassenbau beanspruchte Areal der Parzelle Nr. 1715 grundsätzlich als unüberbautes Bauland entschädigt. Weil Abklärungen beim Grundbuchamt Appenzell ergaben, dass offenbar in der Wohnzone W3 in letzter Zeit keine Handänderungen stattgefunden hatten, wurde die Entschädigung nach der Methode der Rückwärtsrechnung bestimmt. Die kantonalen Instanzen bezifferten den Verkehrswert des Baulandes auf Fr. 330.--/m2. Davon nahmen sie einen Abzug von 50% vor, weil die bauliche Ausnützung und damit der wirtschaftliche Wert der Restparzelle trotz der Teilenteignung keine (wesentliche) Reduktion erfahren habe.
Die Beschwerdeführer machen geltend, das Kantonsgericht hätte für die Bemessung der Enteignungsentschädigung anstelle der Methode der Rückwärtsrechnung die statistische Methode anwenden müssen. Für den Fall, dass trotzdem Raum für die Rückwärtsrechnung bestehe, wird vorgebracht, das Kantonsgericht habe der Berechnung unrealistische Hypothesen zugrunde gelegt, was zu einem zu tiefen Verkehrswert geführt habe. Schliesslich wird sowohl in methodischer als auch in quantitativer Hinsicht kritisiert, dass das Kantonsgericht vom errechneten Rohbaulandwert einen Abzug von 50% gemacht hat.
b) Neben den Einwendungen der Beschwerdeführer wirft die vorliegende Sache weitere Fragen auf. Sie betreffen primär die Abwicklung des Strassenplanungs- und des Enteignungsverfahrens, aber auch das Verhältnis der Quartierplanung von 1967/68 zur Planung der 2. Bauetappe der St. Antonstrasse und die Auswirkungen auf die Enteignung bzw. Enteignungsentschädigung. Wie es sich mit diesen Fragen im einzelnen verhält, ist jedoch unter Vorbehalt der folgenden Ausführungen nicht weiter zu prüfen. Bei einer staatsrechtlichen Beschwerde, welche der Überprüfung eines kantonalen Hoheitsaktes lediglich auf seine Verfassungsmässigkeit hin dient, ist der Streitgegenstand zum vornherein eng begrenzt. So prüft das Bundesgericht nur Rügen, welche in der Beschwerdeschrift gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügend klar und deutlich vorgebracht werden (BGE 119 Ia 197 E. 1d). Erhebt ein Beschwerdeführer zu einem Punkt keine mit einer hinreichenden Begründung versehene Rüge, so werden allfällige Verfassungswidrigkeiten in diesem Bereich vom Bundesgericht im Regelfall nicht behoben (vgl. BGE 104 Ia 236 E. 1d). Auch ist das Bundesgericht bei kantonalrechtlichen Enteignungen über die ihm im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren gegebenen Befugnisse hinaus nicht oberste Aufsichtsinstanz über die Kantone.
c) Aus diesen Grundsätzen folgt, dass hier - ausgehend von den unbestrittenen Feststellungen, Annahmen und Erwägungen des Kantonsgerichtes - lediglich zu beurteilen ist, ob dieses die für die Ermittlung und Bemessung der Entschädigung zutreffenden Methoden herangezogen und im konkreten Fall verfassungskonform angewendet hat. Dabei steht dem Bundesgericht freie Prüfung zu, soweit es darum geht, ob die Entschädigung bzw. ihre Höhe methodisch richtig ermittelt und insoweit dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf volle Entschädigung (Art. 22ter Abs. 3 BV) hinreichend Rechnung getragen worden ist. Soweit sich die Kritik hingegen auf die bei der Anwendung dieser Methoden getroffenen tatsächlichen Feststellungen oder Annahmen bezieht, ist das angefochtene Urteil lediglich unter Willkürgesichtspunkten zu überprüfen (in BGE 104 Ia 470 nicht publ. E. 3a; BGE 93 I 130 E. 4). Insoweit fällt die Rüge der Verletzung des Willkürverbotes (Art. 4 BV) mit dem Einwand zusammen, Art. 22ter BV sei verletzt.
3. a) Der zu entschädigende Verkehrswert ist primär anhand von Vergleichspreisen festzulegen (statistische Methode oder Vergleichsmethode). Was eine unbestimmte Vielzahl von Kaufsinteressenten auf dem freien Markt für das enteignete Grundstück bezahlt hätte, lässt sich am zuverlässigsten aufgrund der tatsächlich gehandelten Preise für vergleichbare Liegenschaften ermitteln. Allerdings führt diese Methode nur zu richtigen Resultaten, wenn Vergleichspreise in genügender Zahl für Objekte ähnlicher Beschaffenheit zur Verfügung stehen. An diese Voraussetzung dürfen jedoch nicht zu hohe Anforderungen gestellt werden. So erfordert die Vergleichbarkeit nicht, dass in bezug auf Lage, Grösse, Erschliessungsgrad und Ausnützungsmöglichkeit praktisch Identität besteht. Unterschieden der Vergleichsgrundstücke kann durch Preiszuschläge oder -abzüge Rechnung getragen werden. Auch braucht das Vergleichsgrundstück nicht im selben Quartier zu liegen, sofern es hinsichtlich Lage, Umgebung, Ausnützungsmöglichkeit usw. dem Schätzungsobjekt ähnlich ist.
In der Regel lässt sich selbst aus vereinzelten Vergleichspreisen auf das allgemeine Preisniveau schliessen. Sind nur wenige Kaufpreise bekannt, müssen diese besonders sorgfältig untersucht und können sie nur zur Entschädigungsbestimmung verwendet werden, wenn dem Vertragsabschluss nicht - wie etwa bei Verkäufen unter Verwandten sowie bei Arrondierungs- und ausgesprochenen Spekulationskäufen - unübliche Verhältnisse zugrunde liegen. Nur wenn überhaupt keine Vergleichspreise vorhanden sind, dürfen sich die Schätzungsbehörden auf die ausschliessliche Anwendung von Methoden beschränken, die - wie die Lageklassenmethode oder die Methode der Rückwärtsrechnung - auf blosse Hypothesen abstellen, auf heute nicht mehr durchwegs geltenden Rentabilitätsüberlegungen beruhen und bei denen das Ergebnis selbst durch kleinere Erhöhungen oder Reduktionen der Ausgangswerte fast beliebig verändert werden kann (BGE 115 Ib 408 E. 2c; BGE 114 Ib 286 E. 7).
b) Nach Ansicht des Kantonsgerichtes ist es hier unmöglich, die Entschädigung nach der statistischen Methode festzulegen, weil nur unzulängliches Vergleichsmaterial vorliege. So hätten - wie gesagt - im Bereich der Wohnzone W3 mit Ausnahme der streitbetroffenen Parzelle seit längerem keine Handänderungen von unüberbauten Liegenschaften mehr stattgefunden, und andere mit dem enteigneten Grundstück vergleichbare Liegenschaften fehlten.
aa) Wie dem Zonenplan der Feuerschaugemeinde Appenzell vom 1. April 1981/9. März 1982 zu entnehmen ist, umfasst die Wohnzone W3 lediglich ein relativ begrenztes Gebiet im Ortsteil "St. Anton". Die letzte noch unüberbaute Liegenschaft ist oder war die Parzelle Nr. 1715, wie sich aus dem Quartierplan "St. Anton" von 1992 ergibt (danach ist die nördlich benachbarte, gemäss Zonenplan noch freie Parzelle Nr. 1413 heute überbaut). Es erstaunt daher nicht, dass sich in den Akten des Grundbuchamtes für unüberbaute Parzellen in der Wohnzone W3 keine Vergleichspreise finden liessen. Allein deswegen die statistische Methode zu verwerfen, geht jedoch nicht an, wie die Beschwerdeführer mit Recht bemerken.
bb) Wie sich aus der dargelegten bundesgerichtlichen Praxis ergibt, müssen der statistischen Methode nicht zwingend Handänderungspreise für Grundstücke gleicher Art in der gleichen Zone zugrunde gelegt werden. Es muss sich lediglich um Vergleichspreise für Objekte ähnlicher Beschaffenheit handeln, wobei an diese Voraussetzung keine zu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen; Identität in bezug auf Lage (im gleichen Quartier), Grösse, Erschliessungsgrad und Ausnützungsmöglichkeit ist nicht zwingend notwendig (vorne E. 3a). Es ist daher auch nicht ausgeschlossen, dass im Falle einer relativ homogenen, noch mehrheitlich ländlich geprägten Ortschaft mit Zentrumsfunktion, wie es Appenzell darstellt, auch Preise herangezogen werden, welche für unüberbaute Liegenschaften in der relativ grossen Wohnzone W2 (oder unter Umständen gar in der erweiterten Kernzone K2) bezahlt wurden, sofern es sich um vergleichbare Parzellen handelt. Unterschiedlichen (auch planerischen) Beschaffenheiten der in Betracht kommenden Grundstücke ist durch sachlich angemessene Auf- oder Abschläge der Ausgangswerte Rechnung zu tragen.
Das Kantonsgericht hat mit der Feststellung, es fehle an anderen mit der Parzelle Nr. 1715 vergleichbaren Grundstücken, ein solches Vorgehen abgelehnt. Im angefochtenen Entscheid hat es jedoch nicht dargelegt, auf welche Sachverhaltsabklärungen es sich dabei genau gestützt hat. Sodann geht aus dem Urteil nicht zweifelsfrei hervor, ob sich die Aussage des Kantonsgerichtes auch auf Parzellen in einer anderen Bauzone als der Wohnzone W3 bezieht. Es steht somit nicht abschliessend fest, ob Vergleichspreise vorhanden sind, und es kann daher nicht überprüft werden, ob den Beschwerdeführern volle Entschädigung im Sinne von Art. 22ter Abs. 3 BV zugesprochen worden ist. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich daher insoweit als begründet.
cc) Bedenken am Vorgehen der kantonalen Instanzen ergeben sich auch hinsichtlich der Art, wie sie die ihrer Ansicht nach hier sachgerechte Methode der Rückwärtsrechnung angewendet haben. Die vom Kantonsgericht geschützte Berechnung der Schätzungskommission lässt vermuten, dass die Kommission in die Rückwärtsrechnung Elemente der Lageklassenmethode hat einfliessen lassen, hat sie doch unter anderem bei der Bestimmung des Landwertes einen Lageklassefaktor veranschlagt, welcher der Rückwärtsrechnung an sich fremd ist. Die beiden Berechnungsmethoden, welche nur zu Kontrollzwecken oder allenfalls dann anzuwenden sind, wenn die statistische Methode zu keinem eindeutigen Resultat führt, sind jedoch auseinanderzuhalten (zu den beiden Methoden im einzelnen: WOLFGANG NAEGELI/KURT J. HUNGERBÜHLER, Handbuch des Liegenschaftsschätzers, 3. Aufl., Zürich 1988, S. 38 ff. und 43 ff.).
c) Dass die Beschwerde im genannten Punkt begründet ist, gilt unbekümmert des Umstandes, dass das Kantonsgericht die von den Beschwerdeführern ins Feld geführten, auf die Parzelle Nr. 1715 bezogenen Handänderungswerte unberücksichtigt lassen durfte. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer sind blosse Offerten bzw. Verhandlungspreise für die Berechnung eines allfälligen Baurechtszinses unbeachtlich (nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichtes vom 20. April 1993 i.S. Gemeinde Valendas, E. 3, und vom 7. Juni 1985 i.S. Staat Bern, E. 2a). Auch verstösst es nicht gegen die Eigentumsgarantie, wenn die von den Beschwerdeführern für die Übernahme der Liegenschaft zu Mit- oder Alleineigentum bezahlten oder in Baurechtsverträgen als Ausgangspreis für die Berechnung des Baurechtszinses bestimmten Landwerte unberücksichtigt gelassen wurden. Die entsprechenden Werte - wie übrigens auch der Wert für die Subventionierung der Wohnüberbauung nach den Bestimmungen des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) - sind wesentlich von den Ansprechern der Enteignungsentschädigung mitbestimmt worden und stellen keine Vergleichspreise im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dar.
4. Ist die staatsrechtliche Beschwerde im ersten Punkt begründet, so bestünde an sich kein Anlass, die weiteren Einwendungen zu prüfen. Weil die kantonalen Behörden aber nach eingehenderen Abklärungen den Verkehrswert neu zu bestimmen haben werden, rechtfertigt es sich aus prozessökonomischen Gründen, hier zu prüfen, ob vom Verkehrswert ein Abzug von 50% gemacht werden darf.
a) Das Kantonsgericht hat wie die Schätzungskommission unter Hinweis auf die Grundsätze zur Entschädigung von Vorgartenland einen solchen Abzug veranschlagt. Es war der Auffassung, die Teilenteignung habe nur eine kleine Werteinbusse zur Folge, da mit dem Quartierplan "St. Anton" eine erhöhte Ausnützung des Restgrundstückes zugestanden worden sei.
Die Beschwerdeführer bestreiten die Berechtigung dieses Abzuges. Soweit sie zunächst geltend machen, die Enteignerin habe sich nicht auf eine solche Entschädigungsreduktion berufen, ist ihnen entgegenzuhalten, dass der Bezirk Appenzell bisher eine Entschädigung für angemessen hielt, die mit Fr. 65.--/m2 wesentlich unter dem zugesprochenen Quadratmeterpreis liegt. Vor Kantonsgericht hat der Bezirk zudem die Berechnung der Entschädigung durch die Schätzungskommission mit dem umstrittenen Abzug ausdrücklich anerkannt (Schreiben an das Kantonsgericht vom 3. Februar 1995).
b) Ob der enteignete Landstreifen - wie das Kantonsgericht meint - Vorgartenland darstellt, als welches ein mit einem Bauverbot belegter Landstreifen zwischen Strasse und Baulinie bezeichnet wird (BGE 105 Ib 327 E. 1c; Urteil des Bundesgerichtes vom 27. Februar 1974, E. 1d-f, in ZBl. 76/1975 S. 99 f.; HESS/WEIBEL, a.a.O., N. 106 zu Art. 19), kann offenbleiben. Von der Beantwortung dieser Frage hängt der Verfahrensausgang nicht ab, wie im folgenden zu zeigen ist.
aa) Die Beschwerdeführer machen geltend, die kantonale Baugesetzgebung sehe entgegen der Auffassung des Kantonsgerichtes nicht vor, dass die Ausnützungsziffer als Entschädigung für eine Teilenteignung erhöht und der Verkehrswert des zu entschädigenden Landes dementsprechend reduziert werden dürfe.
Diese Kritik ist im Lichte des Grundsatzes zu beurteilen, wonach dem Enteigneten volle Entschädigung geschuldet ist (Art. 22ter Abs. 3 BV). Dieser soll bei einer Enteignung keinen Verlust erleiden, aber auch keinen Gewinn erzielen; wirtschaftlich ist der Enteignete gleich zu stellen wie ohne Landabtretung (Urteil des Bundesgerichtes vom 27. Februar 1974, E. 1e, in ZBl. 76/1975 S. 99; BGE 93 I 554 E. 3). Bei einer Teilenteignung, wie sie hier zur Diskussion steht, kann die Festsetzung des Bodenwertes zudem nicht losgelöst von der Frage erfolgen, ob das Restgrundstück durch die Abtretung einen Minderwert erfahren habe (Art. 10 Abs. 1 lit. b des kantonalen Gesetzes über die Enteignung [kEntG]) oder ob dem Enteigneten weitere nach Art. 10 Abs. 1 lit. c kEntG zu entschädigende Nachteile entstanden seien (BGE 105 Ib 327 E. 1c).
bb) Das Kantonsgericht ist wie gesagt davon ausgegangen, dass den Beschwerdeführern trotz der Teilenteignung insofern kein Nachteil entstanden sei, als der ursprüngliche wirtschaftliche Wert der Liegenschaft durch eine Erhöhung der Ausnützungsziffer der Restparzelle wieder hergestellt worden sei. Ohne dies ausdrücklich zu erklären, hat es die Erhöhung der Ausnützungsziffer als Sachleistung betrachtet, welche neben der finanziellen Abgeltung die Interessen der Enteigneten im Sinne von Art. 9 Abs. 3 und 4 kEntG ausreichend wahre (zur Leistung von Naturalersatz: PETER WIEDERKEHR, Die Expropriationsentschädigung, Diss. Zürich 1966, S. 179 ff., insbesondere auch S. 186 f.).
cc) Diese Betrachtungsweise verletzt die Eigentumsgarantie nicht. Die Planungsgeschichte des Gebietes "St. Anton" seit Erlass des nur teilweise realisierten Quartierplans "Kaustrasse-Rinkenbach" im Jahre 1967/68 zeigt, dass trotz der Mitte der achtziger Jahre erfolgten Umklassierung der St. Antonstrasse von einer Erschliessungs- in eine Bezirksstrasse und dem neuen, räumlich auf eine Parzelle reduzierten Quartierplan "St. Anton" immer noch ein Zusammenhang zwischen dem Strassenbau und der Überbauung des angrenzenden Gebietes im Sinne eines bei umfangreichen Quartierplänen üblichen Gesamtkonzeptes besteht. Dieses Gesamtkonzept kommt beim Quartierplan "St. Anton" insoweit zum Ausdruck, als nach den Vorstellungen der kantonalen und kommunalen Behörden der Verlust von Bauland für die Erstellung der im früheren Quartierplan vorgesehenen Erschliessungs- bzw. Strassenanlage durch eine Erhöhung der Ausnützung der Restparzelle aufgefangen werden soll. Ein solches Vorgehen ist bei Quartierplänen durchaus üblich, um trotz des Abzuges für gemeinschaftliche Anlagen den Besitzstand der Betroffenen so weit wie möglich zu wahren. Einzelne Kantone sehen generell den Einbezug von für Strassen abgetretenes Land in die Nutzungsberechnung vor, sofern dies - wie hier - bei der für das Land zu bezahlenden Entschädigung berücksichtigt wird (so zum Beispiel der Kanton Basel-Landschaft in seinen Zonenreglements-Normalien; vgl. auch WIEDERKEHR, a.a.O., S. 69, wonach für die Bestimmung der Entschädigung massgeblich auf die noch zulässige bauliche Nutzung abzustellen sei).
dd) Der dargestellte planerische Gesamtzusammenhang lässt sich anhand der Entwicklung der Ausnützungsmöglichkeiten der Parzelle Nr. 1715 belegen, die primär durch die Ausnützungsziffer (AZ) bestimmt werden und von welcher gemäss Art. 32 Abs. 2 des Baugesetzes vom 28. April 1985 (BauG) und Art. 38 der Verordnung zum Baugesetz vom 17. März 1986 (Bauverordnung, BauV) in Quartierplänen unter gewissen Voraussetzungen abgewichen werden kann. Auszugehen ist von der möglichen Ausnützung vor Erlass der Strassenpläne im Jahre 1986. Bei der damals geltenden Ausnützungsziffer (AZ) von 0,60 und der ursprünglichen Parzellengrösse von 6'622 m2 betrug die nutzbare Geschossfläche im Sinne von Art. 37 Abs. 1 und 2 BauV rund 3'974 m2.
Der im März/April 1986 erlassene Strassenbauplan sah eine Abtretung von ca. 1'080 m2 Land vor. Bei einer AZ von 0,60 und einer reduzierten Grundstücksfläche von 5'542 m2 verminderte sich die nutzbare Geschossfläche auf 3'324 m2. Im April 1992 wurde die abzutretende Fläche definitiv auf 1'044 m2 festgelegt; bei der verbleibenden Grundstücksfläche von 5'578 ergibt sich eine nutzbare Geschossfläche von 3'347 m2. Die alsdann am 9. Juni 1992 von der Standeskommission genehmigte ursprüngliche Fassung des Quartierplanes "St. Anton" sah drei Baubereiche mit je 1'108 m2, total somit (wie nach Erlass des Strassenbauplanes) 3'324 m2 Bruttogeschossfläche vor; gerundet entspricht dies bei einer (reduzierten) Grundstücksfläche von 5'578 m2 der damals gesetzlich zulässigen AZ von 0,60.
Am 15. Februar 1993 erhöhte der Grosse Rat die für die Wohnzone W3 geltende AZ auf 0,65, woraus rechnerisch für die Restparzelle eine nutzbare Geschossfläche von 3'625,7 m2 resultierte. Vor dieser Erhöhung der AZ wurde jedoch eine Änderung des Quartierplanes "St. Anton" eingeleitet, welche zusätzlich einen vierten Baubereich mit 650 m2, total somit 3'974 m2 und damit den gleichen Nominalwert an Bruttogeschossfläche wie vor Erlass der Pläne für die 2. Etappe der St. Antonstrasse vorsah. Bei einer (reduzierten) Grundstücksfläche von 5'578 m2 entspricht dies einer Erhöhung der AZ von ursprünglich 0,60 auf 0,71. Diese Änderung trat einen Tag nach dem Beschluss des Grossen Rates, am 16. Februar 1993, mit der Genehmigung der Quartierplanrevision durch die Standeskommission in Kraft. Sie galt am entschädigungsrechtlich relevanten Stichtag der Einigungsverhandlung, ist noch heute für die Überbauung der Restparzelle massgebend und zeigt, dass die Enteigneten unter Berücksichtigung der zu leistenden Entschädigung in Geld vor und nach der Expropriation wirtschaftlich gleich gestellt sind, wie es die bundesgerichtliche Praxis verlangt.
ee) Gegen die vorstehende Argumentation könnte eingewendet werden, Schuldner der Enteignungsentschädigung sei der Bezirk Appenzell, während die Quartierplanung bzw. die Ausnützung der Parzelle Nr. 1715 durch Anordnungen eines anderen Gemeinwesens, der Feuerschaugemeinde Appenzell, geregelt werde und daher im Enteignungsverfahren unbeachtlich sei. Eine solche, allein auf formalrechtlichen Unterscheidungen beruhende Betrachtung wird den planerischen Gegebenheiten, die durch sachlich zusammenhängende Hoheitsakte des Bezirkes und der Feuerschaugemeinde Appenzell geprägt sind, nicht gerecht. Überdies würde man der besonderen Struktur des Gemeindewesens in Appenzell ein Gewicht beimessen, das ihr im vorliegenden Fall nicht zukommt (zum Gemeindewesen im Kanton Appenzell I.Rh.: RICCARDO JAGMETTI, Die Stellung der Gemeinden, ZSR 91/1972 II S. 258 f. und 270). So ist zu beachten, dass im allgemeinen der Bezirk sowohl für die Ortsplanung als auch für das örtliche Strassenwesen zuständig ist (Art. 2 Abs. 3 BauG und Art. 38 ff. des Gesetzes über das Strassenwesen vom 24. April 1960 [StrG]). Nur in der Gemeinde Appenzell ist aus historischen Gründen die Ortsplanung der Feuerschaugemeinde als besonderem Gemeinwesen mit sachlich begrenzter Zuständigkeit übertragen (Art. 2 Abs. 4 BauG). Im Lichte von Art. 3 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700), wonach Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Strassennetz hinreichend erschlossen sein sollen, kann jedoch auch in Appenzell die dem Bezirk verbleibende Planung des örtlichen Strassenwesens bzw. der Bezirksstrassen nicht losgelöst von der Ortsplanung der Feuerschaugemeinde betrachtet werden.
c) Es ergibt sich aus diesen Erwägungen, dass die Reduktion der Enteignungsentschädigung nicht gegen die Eigentumsgarantie verstösst. Es fragt sich somit, ob gleiches auch hinsichtlich der Höhe dieses Abzuges gilt. Dazu führte das Kantonsgericht aus, der enteignete Landstreifen sei insofern minderwertiger Boden, als dessen Beanspruchung für den Strassenbau nicht zu einer Beschränkung der baulichen Nutzung der Restparzelle geführt habe. Nach einem Entscheid des Zürcher Obergerichtes sei in der Regel bei einer Enteignung von Vorgartenland die Hälfte des Baulandpreises zu vergüten, während im Kanton St. Gallen Abzüge von 20-30% des Verkehrswertes gemacht würden. Hier rechtfertige sich mit Blick auf das wirtschaftliche Gesamtergebnis ein Abzug von 50%.
Die Kritik der Beschwerdeführer an dieser Begründung ist wegen der nicht im Zusammenhang zitierten Zürcher Praxis, die auf ein Urteil aus dem Jahre 1910 zurückgeht, verständlich (vgl. den im angefochtenes Urteil enthaltenen Nachweis auf die ältere zürcherische Praxis in einem Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichtes in: MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 6. Aufl., Basel/Frankfurt a.M. 1986, S. 919). Dennoch ist der angefochtene Entscheid hinsichtlich der Höhe des Abzuges verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Bei noch nicht überbautem Bauland, dessen gesamthafte Ausnützung durch eine Teilenteignung nicht reduziert wird, kann das Mass des unter dem Titel "Vorgartenland" vorzunehmenden Abzuges vom zu entschädigenden Verkehrswert selten präzise bestimmt werden; vielmehr ist das Ausmass der Herabsetzung nach pflichtgemässem Ermessen festzulegen (in diesem Sinne BGE 105 Ib 327 E. 1c; 93 I 554 E. 3 sowie WIEDERKEHR, a.a.O., S. 72). Wird dieser den kantonalen Behörden zustehende Spielraum respektiert, so lässt sich der fragliche Abzug von 50% nicht nur mit Rücksicht auf alle genannten Umstände, sondern auch damit rechtfertigen, dass die Beschwerdeführer nicht hinreichend substantiiert geltend machen, die Teilenteignung habe für sie spezifische nicht abgegoltene Nachteile zur Folge (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. c kEntG).
5. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die staatsrechtliche Beschwerde insoweit begründet ist, als das Kantonsgericht es abgelehnt hat, die Enteignungsentschädigung nach der statistischen Methode zu bestimmen (vgl. vorne E. 3). Im übrigen erweist sich die Beschwerde aber als unbegründet. | de | Art. 84 ss, art. 88 OJ; art. 22ter Cst. Expropriation d'une bande de terrain à bâtir en vue de la réalisation d'une route, fixation de l'indemnité d'expropriation. Aliénation de la parcelle litigieuse pendant une procédure d'estimation selon le droit de l'expropriation; conséquences quant à la qualité du vendeur et de l'acheteur pour former un recours de droit public (art. 88 OJ; consid. 1).
Etendue de l'examen d'une décision attaquée; cognition du Tribunal fédéral lorsqu'il revoit une indemnité d'expropriation (consid. 2).
Méthodes pour fixer une indemnité d'expropriation; priorité de la méthode comparative (méthode statistique; consid. 3a).
Lorsqu'une zone d'habitation n'est formée que d'un petit nombre de biens-fonds, on peut prendre comme éléments de comparaison, pour estimer un terrain de cette zone, des prix payés pour des parcelles situées dans d'autres zones d'habitation; compensation, par une majoration ou une diminution, pour tenir compte des qualités différentes (également du point de vue de l'aménagement du territoire) des immeubles concernés (consid. 3b).
De simples offres, des prix évoqués lors de pourparlers ou des prix convenus entre précédents copropriétaires du bien-fonds exproprié - lorsque le prix a été déterminé essentiellement par celui qui réclame l'indemnité d'expropriation -, ne sont pas des prix de comparaison à prendre en considération (consid. 3c).
En cas d'expropriation partielle (expropriation d'un jardin devant une maison), la valeur vénale peut être diminuée dans une certaine mesure quand l'utilisation du solde du terrain pour la construction n'est pas affectée par l'expropriation, les possibilités de bâtir demeurant identiques à celles offertes sur l'ensemble de la parcelle (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-168%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,576 | 122 I 168 | 122 I 168
Sachverhalt ab Seite 170
Die Stimmberechtigten der Feuerschaugemeinde Appenzell nahmen am 27. November 1967 den Quartierplan "Kaustrasse-Rinkenbach" an. Die Genehmigung der Planung durch die Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. erfolgte am 5. Februar 1968. Der Quartierplan sieht zwischen der Gonten- und der Kaustrasse eine neue, in zwei Etappen zu erstellende Nord-Süd- Strassenverbindung als Basis-Erschliessungsstrasse vor. Das Gebiet zwischen der Gonten- und der Kaustrasse soll durch Ringverbindungen feinerschlossen werden. Die Quartierplanung bildet Grundlage unter anderem für die Enteignung von Land für den Bau der Basis-Erschliessungsstrasse im Bereiche der Parzelle Nr. 1715, Grundbuch Appenzell. Diese Liegenschaft ist seit Erlass des Zonenplanes der Feuerschaugemeinde vom 1. April 1981/9. März 1982 der Wohnzone W3 zugeteilt.
Am 4. Juli 1968 setzte die Feuerschaugemeinde für beide Bauetappen die perimeterpflichtigen Grundstücke sowie die Perimeterquoten und für die 1. Bauetappe die Bodenabtretungen fest. Der entsprechende Strassenabschnitt wurde 1974 fertiggestellt und "St. Antonstrasse" benannt. Für die 2. Bauetappe nahmen die Stimmberechtigten am 5. Mai 1985 einen Kredit von Fr. 455'000.-- an. Die St. Antonstrasse soll aber ihren Charakter als Erschliessungsstrasse verlieren, vom Bezirk Appenzell übernommen und zu einer Bezirksstrasse mit Entlastungsfunktion umklassiert werden.
Zwischen dem 14./15. März und dem 5. April 1986 legte die Feuerschaugemeinde Appenzell, welche vom Bezirk mit dem Strassenbau beauftragt worden war, ein Projekt für die 2. Etappe öffentlich auf. Danach ist vorgesehen, für den Strassenbau ab der 6'622 m2 grossen Parzelle Nr. 1715 ca. 1'080 m2 Land zu einem vom Bezirk veranschlagten Preis von ca. 65.-/m2 zu beanspruchen; die damaligen Grundeigentümer erhoben gegen den Strassenplan keine Einsprache.
Ende der achtziger Jahre wurden Planungsarbeiten für eine Überbauung der Liegenschaft mit drei Mehrfamilienhäuser eingeleitet. Im Laufe des Jahres 1991 begann die Feuerschaugemeinde mit dem Bau der 2. Etappe der St. Antonstrasse. Sie ist heute fertiggestellt. Ebenfalls vorangetrieben wurde das Projekt für die Überbauung des Grundstückes Nr. 1715. Am 13. April 1992 legte der Geometer mittels einer Mutationsurkunde die für die 2. Etappe der St. Antonstrasse definitiv abzutretende Bodenfläche ab der Liegenschaft Nr. 1715 mit 1'044 m2 fest, und am 26. Mai 1992 erliess die Feuerschaugemeinde den Quartierplan "St. Anton" (genehmigt am 9. Juni 1992). Bereits am 13. November 1992 beantragte die Feuerschaugemeinde auf Veranlassung von Eduard Rüsch, damals Eigentümer der fraglichen Parzelle, eine Änderung des Quartierplanes "St. Anton". Neu soll neben den bisherigen drei Baubereichen ein vierter hinzukommen. Diese Planänderung wurde am 17. Dezember 1992 beschlossen und am 16. Februar 1993 genehmigt. Einen Tag zuvor erhöhte der Grosse Rat des Kantons Appenzell I.Rh. die Ausnützungsziffer in der Wohnzone W3 von bisher 0,60 auf 0,65.
Eduard Rüsch und der Bezirk Appenzell konnten sich über die Enteignungsentschädigung nicht einigen. Noch während des Verfahrens vor der kantonalen Schätzungskommission verkaufte Eduard Rüsch die Parzelle Nr. 1715 an die Wohnbaugenossenschaft "Säge". Im Kaufvertrag vereinbarten die Parteien, dass eine allfällige Enteignungsentschädigung dem Verkäufer zukommen solle. Mit Entscheid vom 19. Dezember 1994 setzte die Schätzungskommission die Entschädigung für die Abtretung von 1'044 m2 Land ab der Parzelle Nr. 1715 auf Fr. 165.--/m2 fest. Dagegen rekurrierten Eduard Rüsch und die Wohnbaugenossenschaft "Säge" an das Kantonsgericht Appenzell I.Rh. Dieses wies den Rekurs am 9. Mai 1995 ab.
Gegen das Urteil des Kantonsgerichtes führen Eduard Rüsch und die Wohnbaugenossenschaft "Säge" am 22. September 1995 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Eduard Rüsch hat - wie die kantonale Schätzungskommission in ihrem Urteil vom 19. Dezember 1994 entschied und wie das Kantonsgericht stillschweigend bestätigte - trotz des Verkaufs der streitbetroffenen Parzelle während des erstinstanzlichen Verfahrens seine Parteistellung im Enteignungsverfahren behalten. Mit Blick auf diesen Umstand sowie darauf, dass sich Eduard Rüsch anlässlich des Grundstückverkaufs gegenüber der Käuferin das Recht auf die Enteignungsentschädigung vorbehielt, ist er nach Art. 88 OG zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (vgl. auch HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. I, N. 17 zu Art. 16, Bern 1986, unter Hinweis auf einen nicht veröffentlichten Entscheid des Bundesgerichtes vom 26. November 1959 i.S. Rollier).
Ob unter diesen Umständen auch die Wohnbaugenossenschaft "Säge" als Grundeigentümerin zur staatsrechtlichen Beschwerde befugt ist, mag offenbleiben, weil auf die im übrigen frist- und formgerecht erhobene Eingabe nach dem Gesagten ohnehin einzutreten ist. Die Wohnbaugenossenschaft "Säge" ist vom angefochtenen Entscheid jedenfalls insoweit betroffen, als gemäss den beiden kantonalen Entscheiden die auf dem Wege der Enteignung erworbenen Rechte nach Zahlung der Enteignungsentschädigung an Eduard Rüsch zulasten ihres Grundeigentums ins Grundbuch einzutragen sind und als "die Enteigneten" die Grundstückgewinnsteuer sowie die Kosten des kantonsgerichtlichen Verfahrens zu tragen haben.
2. a) Die kantonalen Instanzen haben das für den Strassenbau beanspruchte Areal der Parzelle Nr. 1715 grundsätzlich als unüberbautes Bauland entschädigt. Weil Abklärungen beim Grundbuchamt Appenzell ergaben, dass offenbar in der Wohnzone W3 in letzter Zeit keine Handänderungen stattgefunden hatten, wurde die Entschädigung nach der Methode der Rückwärtsrechnung bestimmt. Die kantonalen Instanzen bezifferten den Verkehrswert des Baulandes auf Fr. 330.--/m2. Davon nahmen sie einen Abzug von 50% vor, weil die bauliche Ausnützung und damit der wirtschaftliche Wert der Restparzelle trotz der Teilenteignung keine (wesentliche) Reduktion erfahren habe.
Die Beschwerdeführer machen geltend, das Kantonsgericht hätte für die Bemessung der Enteignungsentschädigung anstelle der Methode der Rückwärtsrechnung die statistische Methode anwenden müssen. Für den Fall, dass trotzdem Raum für die Rückwärtsrechnung bestehe, wird vorgebracht, das Kantonsgericht habe der Berechnung unrealistische Hypothesen zugrunde gelegt, was zu einem zu tiefen Verkehrswert geführt habe. Schliesslich wird sowohl in methodischer als auch in quantitativer Hinsicht kritisiert, dass das Kantonsgericht vom errechneten Rohbaulandwert einen Abzug von 50% gemacht hat.
b) Neben den Einwendungen der Beschwerdeführer wirft die vorliegende Sache weitere Fragen auf. Sie betreffen primär die Abwicklung des Strassenplanungs- und des Enteignungsverfahrens, aber auch das Verhältnis der Quartierplanung von 1967/68 zur Planung der 2. Bauetappe der St. Antonstrasse und die Auswirkungen auf die Enteignung bzw. Enteignungsentschädigung. Wie es sich mit diesen Fragen im einzelnen verhält, ist jedoch unter Vorbehalt der folgenden Ausführungen nicht weiter zu prüfen. Bei einer staatsrechtlichen Beschwerde, welche der Überprüfung eines kantonalen Hoheitsaktes lediglich auf seine Verfassungsmässigkeit hin dient, ist der Streitgegenstand zum vornherein eng begrenzt. So prüft das Bundesgericht nur Rügen, welche in der Beschwerdeschrift gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügend klar und deutlich vorgebracht werden (BGE 119 Ia 197 E. 1d). Erhebt ein Beschwerdeführer zu einem Punkt keine mit einer hinreichenden Begründung versehene Rüge, so werden allfällige Verfassungswidrigkeiten in diesem Bereich vom Bundesgericht im Regelfall nicht behoben (vgl. BGE 104 Ia 236 E. 1d). Auch ist das Bundesgericht bei kantonalrechtlichen Enteignungen über die ihm im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren gegebenen Befugnisse hinaus nicht oberste Aufsichtsinstanz über die Kantone.
c) Aus diesen Grundsätzen folgt, dass hier - ausgehend von den unbestrittenen Feststellungen, Annahmen und Erwägungen des Kantonsgerichtes - lediglich zu beurteilen ist, ob dieses die für die Ermittlung und Bemessung der Entschädigung zutreffenden Methoden herangezogen und im konkreten Fall verfassungskonform angewendet hat. Dabei steht dem Bundesgericht freie Prüfung zu, soweit es darum geht, ob die Entschädigung bzw. ihre Höhe methodisch richtig ermittelt und insoweit dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf volle Entschädigung (Art. 22ter Abs. 3 BV) hinreichend Rechnung getragen worden ist. Soweit sich die Kritik hingegen auf die bei der Anwendung dieser Methoden getroffenen tatsächlichen Feststellungen oder Annahmen bezieht, ist das angefochtene Urteil lediglich unter Willkürgesichtspunkten zu überprüfen (in BGE 104 Ia 470 nicht publ. E. 3a; BGE 93 I 130 E. 4). Insoweit fällt die Rüge der Verletzung des Willkürverbotes (Art. 4 BV) mit dem Einwand zusammen, Art. 22ter BV sei verletzt.
3. a) Der zu entschädigende Verkehrswert ist primär anhand von Vergleichspreisen festzulegen (statistische Methode oder Vergleichsmethode). Was eine unbestimmte Vielzahl von Kaufsinteressenten auf dem freien Markt für das enteignete Grundstück bezahlt hätte, lässt sich am zuverlässigsten aufgrund der tatsächlich gehandelten Preise für vergleichbare Liegenschaften ermitteln. Allerdings führt diese Methode nur zu richtigen Resultaten, wenn Vergleichspreise in genügender Zahl für Objekte ähnlicher Beschaffenheit zur Verfügung stehen. An diese Voraussetzung dürfen jedoch nicht zu hohe Anforderungen gestellt werden. So erfordert die Vergleichbarkeit nicht, dass in bezug auf Lage, Grösse, Erschliessungsgrad und Ausnützungsmöglichkeit praktisch Identität besteht. Unterschieden der Vergleichsgrundstücke kann durch Preiszuschläge oder -abzüge Rechnung getragen werden. Auch braucht das Vergleichsgrundstück nicht im selben Quartier zu liegen, sofern es hinsichtlich Lage, Umgebung, Ausnützungsmöglichkeit usw. dem Schätzungsobjekt ähnlich ist.
In der Regel lässt sich selbst aus vereinzelten Vergleichspreisen auf das allgemeine Preisniveau schliessen. Sind nur wenige Kaufpreise bekannt, müssen diese besonders sorgfältig untersucht und können sie nur zur Entschädigungsbestimmung verwendet werden, wenn dem Vertragsabschluss nicht - wie etwa bei Verkäufen unter Verwandten sowie bei Arrondierungs- und ausgesprochenen Spekulationskäufen - unübliche Verhältnisse zugrunde liegen. Nur wenn überhaupt keine Vergleichspreise vorhanden sind, dürfen sich die Schätzungsbehörden auf die ausschliessliche Anwendung von Methoden beschränken, die - wie die Lageklassenmethode oder die Methode der Rückwärtsrechnung - auf blosse Hypothesen abstellen, auf heute nicht mehr durchwegs geltenden Rentabilitätsüberlegungen beruhen und bei denen das Ergebnis selbst durch kleinere Erhöhungen oder Reduktionen der Ausgangswerte fast beliebig verändert werden kann (BGE 115 Ib 408 E. 2c; BGE 114 Ib 286 E. 7).
b) Nach Ansicht des Kantonsgerichtes ist es hier unmöglich, die Entschädigung nach der statistischen Methode festzulegen, weil nur unzulängliches Vergleichsmaterial vorliege. So hätten - wie gesagt - im Bereich der Wohnzone W3 mit Ausnahme der streitbetroffenen Parzelle seit längerem keine Handänderungen von unüberbauten Liegenschaften mehr stattgefunden, und andere mit dem enteigneten Grundstück vergleichbare Liegenschaften fehlten.
aa) Wie dem Zonenplan der Feuerschaugemeinde Appenzell vom 1. April 1981/9. März 1982 zu entnehmen ist, umfasst die Wohnzone W3 lediglich ein relativ begrenztes Gebiet im Ortsteil "St. Anton". Die letzte noch unüberbaute Liegenschaft ist oder war die Parzelle Nr. 1715, wie sich aus dem Quartierplan "St. Anton" von 1992 ergibt (danach ist die nördlich benachbarte, gemäss Zonenplan noch freie Parzelle Nr. 1413 heute überbaut). Es erstaunt daher nicht, dass sich in den Akten des Grundbuchamtes für unüberbaute Parzellen in der Wohnzone W3 keine Vergleichspreise finden liessen. Allein deswegen die statistische Methode zu verwerfen, geht jedoch nicht an, wie die Beschwerdeführer mit Recht bemerken.
bb) Wie sich aus der dargelegten bundesgerichtlichen Praxis ergibt, müssen der statistischen Methode nicht zwingend Handänderungspreise für Grundstücke gleicher Art in der gleichen Zone zugrunde gelegt werden. Es muss sich lediglich um Vergleichspreise für Objekte ähnlicher Beschaffenheit handeln, wobei an diese Voraussetzung keine zu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen; Identität in bezug auf Lage (im gleichen Quartier), Grösse, Erschliessungsgrad und Ausnützungsmöglichkeit ist nicht zwingend notwendig (vorne E. 3a). Es ist daher auch nicht ausgeschlossen, dass im Falle einer relativ homogenen, noch mehrheitlich ländlich geprägten Ortschaft mit Zentrumsfunktion, wie es Appenzell darstellt, auch Preise herangezogen werden, welche für unüberbaute Liegenschaften in der relativ grossen Wohnzone W2 (oder unter Umständen gar in der erweiterten Kernzone K2) bezahlt wurden, sofern es sich um vergleichbare Parzellen handelt. Unterschiedlichen (auch planerischen) Beschaffenheiten der in Betracht kommenden Grundstücke ist durch sachlich angemessene Auf- oder Abschläge der Ausgangswerte Rechnung zu tragen.
Das Kantonsgericht hat mit der Feststellung, es fehle an anderen mit der Parzelle Nr. 1715 vergleichbaren Grundstücken, ein solches Vorgehen abgelehnt. Im angefochtenen Entscheid hat es jedoch nicht dargelegt, auf welche Sachverhaltsabklärungen es sich dabei genau gestützt hat. Sodann geht aus dem Urteil nicht zweifelsfrei hervor, ob sich die Aussage des Kantonsgerichtes auch auf Parzellen in einer anderen Bauzone als der Wohnzone W3 bezieht. Es steht somit nicht abschliessend fest, ob Vergleichspreise vorhanden sind, und es kann daher nicht überprüft werden, ob den Beschwerdeführern volle Entschädigung im Sinne von Art. 22ter Abs. 3 BV zugesprochen worden ist. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich daher insoweit als begründet.
cc) Bedenken am Vorgehen der kantonalen Instanzen ergeben sich auch hinsichtlich der Art, wie sie die ihrer Ansicht nach hier sachgerechte Methode der Rückwärtsrechnung angewendet haben. Die vom Kantonsgericht geschützte Berechnung der Schätzungskommission lässt vermuten, dass die Kommission in die Rückwärtsrechnung Elemente der Lageklassenmethode hat einfliessen lassen, hat sie doch unter anderem bei der Bestimmung des Landwertes einen Lageklassefaktor veranschlagt, welcher der Rückwärtsrechnung an sich fremd ist. Die beiden Berechnungsmethoden, welche nur zu Kontrollzwecken oder allenfalls dann anzuwenden sind, wenn die statistische Methode zu keinem eindeutigen Resultat führt, sind jedoch auseinanderzuhalten (zu den beiden Methoden im einzelnen: WOLFGANG NAEGELI/KURT J. HUNGERBÜHLER, Handbuch des Liegenschaftsschätzers, 3. Aufl., Zürich 1988, S. 38 ff. und 43 ff.).
c) Dass die Beschwerde im genannten Punkt begründet ist, gilt unbekümmert des Umstandes, dass das Kantonsgericht die von den Beschwerdeführern ins Feld geführten, auf die Parzelle Nr. 1715 bezogenen Handänderungswerte unberücksichtigt lassen durfte. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer sind blosse Offerten bzw. Verhandlungspreise für die Berechnung eines allfälligen Baurechtszinses unbeachtlich (nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichtes vom 20. April 1993 i.S. Gemeinde Valendas, E. 3, und vom 7. Juni 1985 i.S. Staat Bern, E. 2a). Auch verstösst es nicht gegen die Eigentumsgarantie, wenn die von den Beschwerdeführern für die Übernahme der Liegenschaft zu Mit- oder Alleineigentum bezahlten oder in Baurechtsverträgen als Ausgangspreis für die Berechnung des Baurechtszinses bestimmten Landwerte unberücksichtigt gelassen wurden. Die entsprechenden Werte - wie übrigens auch der Wert für die Subventionierung der Wohnüberbauung nach den Bestimmungen des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) - sind wesentlich von den Ansprechern der Enteignungsentschädigung mitbestimmt worden und stellen keine Vergleichspreise im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dar.
4. Ist die staatsrechtliche Beschwerde im ersten Punkt begründet, so bestünde an sich kein Anlass, die weiteren Einwendungen zu prüfen. Weil die kantonalen Behörden aber nach eingehenderen Abklärungen den Verkehrswert neu zu bestimmen haben werden, rechtfertigt es sich aus prozessökonomischen Gründen, hier zu prüfen, ob vom Verkehrswert ein Abzug von 50% gemacht werden darf.
a) Das Kantonsgericht hat wie die Schätzungskommission unter Hinweis auf die Grundsätze zur Entschädigung von Vorgartenland einen solchen Abzug veranschlagt. Es war der Auffassung, die Teilenteignung habe nur eine kleine Werteinbusse zur Folge, da mit dem Quartierplan "St. Anton" eine erhöhte Ausnützung des Restgrundstückes zugestanden worden sei.
Die Beschwerdeführer bestreiten die Berechtigung dieses Abzuges. Soweit sie zunächst geltend machen, die Enteignerin habe sich nicht auf eine solche Entschädigungsreduktion berufen, ist ihnen entgegenzuhalten, dass der Bezirk Appenzell bisher eine Entschädigung für angemessen hielt, die mit Fr. 65.--/m2 wesentlich unter dem zugesprochenen Quadratmeterpreis liegt. Vor Kantonsgericht hat der Bezirk zudem die Berechnung der Entschädigung durch die Schätzungskommission mit dem umstrittenen Abzug ausdrücklich anerkannt (Schreiben an das Kantonsgericht vom 3. Februar 1995).
b) Ob der enteignete Landstreifen - wie das Kantonsgericht meint - Vorgartenland darstellt, als welches ein mit einem Bauverbot belegter Landstreifen zwischen Strasse und Baulinie bezeichnet wird (BGE 105 Ib 327 E. 1c; Urteil des Bundesgerichtes vom 27. Februar 1974, E. 1d-f, in ZBl. 76/1975 S. 99 f.; HESS/WEIBEL, a.a.O., N. 106 zu Art. 19), kann offenbleiben. Von der Beantwortung dieser Frage hängt der Verfahrensausgang nicht ab, wie im folgenden zu zeigen ist.
aa) Die Beschwerdeführer machen geltend, die kantonale Baugesetzgebung sehe entgegen der Auffassung des Kantonsgerichtes nicht vor, dass die Ausnützungsziffer als Entschädigung für eine Teilenteignung erhöht und der Verkehrswert des zu entschädigenden Landes dementsprechend reduziert werden dürfe.
Diese Kritik ist im Lichte des Grundsatzes zu beurteilen, wonach dem Enteigneten volle Entschädigung geschuldet ist (Art. 22ter Abs. 3 BV). Dieser soll bei einer Enteignung keinen Verlust erleiden, aber auch keinen Gewinn erzielen; wirtschaftlich ist der Enteignete gleich zu stellen wie ohne Landabtretung (Urteil des Bundesgerichtes vom 27. Februar 1974, E. 1e, in ZBl. 76/1975 S. 99; BGE 93 I 554 E. 3). Bei einer Teilenteignung, wie sie hier zur Diskussion steht, kann die Festsetzung des Bodenwertes zudem nicht losgelöst von der Frage erfolgen, ob das Restgrundstück durch die Abtretung einen Minderwert erfahren habe (Art. 10 Abs. 1 lit. b des kantonalen Gesetzes über die Enteignung [kEntG]) oder ob dem Enteigneten weitere nach Art. 10 Abs. 1 lit. c kEntG zu entschädigende Nachteile entstanden seien (BGE 105 Ib 327 E. 1c).
bb) Das Kantonsgericht ist wie gesagt davon ausgegangen, dass den Beschwerdeführern trotz der Teilenteignung insofern kein Nachteil entstanden sei, als der ursprüngliche wirtschaftliche Wert der Liegenschaft durch eine Erhöhung der Ausnützungsziffer der Restparzelle wieder hergestellt worden sei. Ohne dies ausdrücklich zu erklären, hat es die Erhöhung der Ausnützungsziffer als Sachleistung betrachtet, welche neben der finanziellen Abgeltung die Interessen der Enteigneten im Sinne von Art. 9 Abs. 3 und 4 kEntG ausreichend wahre (zur Leistung von Naturalersatz: PETER WIEDERKEHR, Die Expropriationsentschädigung, Diss. Zürich 1966, S. 179 ff., insbesondere auch S. 186 f.).
cc) Diese Betrachtungsweise verletzt die Eigentumsgarantie nicht. Die Planungsgeschichte des Gebietes "St. Anton" seit Erlass des nur teilweise realisierten Quartierplans "Kaustrasse-Rinkenbach" im Jahre 1967/68 zeigt, dass trotz der Mitte der achtziger Jahre erfolgten Umklassierung der St. Antonstrasse von einer Erschliessungs- in eine Bezirksstrasse und dem neuen, räumlich auf eine Parzelle reduzierten Quartierplan "St. Anton" immer noch ein Zusammenhang zwischen dem Strassenbau und der Überbauung des angrenzenden Gebietes im Sinne eines bei umfangreichen Quartierplänen üblichen Gesamtkonzeptes besteht. Dieses Gesamtkonzept kommt beim Quartierplan "St. Anton" insoweit zum Ausdruck, als nach den Vorstellungen der kantonalen und kommunalen Behörden der Verlust von Bauland für die Erstellung der im früheren Quartierplan vorgesehenen Erschliessungs- bzw. Strassenanlage durch eine Erhöhung der Ausnützung der Restparzelle aufgefangen werden soll. Ein solches Vorgehen ist bei Quartierplänen durchaus üblich, um trotz des Abzuges für gemeinschaftliche Anlagen den Besitzstand der Betroffenen so weit wie möglich zu wahren. Einzelne Kantone sehen generell den Einbezug von für Strassen abgetretenes Land in die Nutzungsberechnung vor, sofern dies - wie hier - bei der für das Land zu bezahlenden Entschädigung berücksichtigt wird (so zum Beispiel der Kanton Basel-Landschaft in seinen Zonenreglements-Normalien; vgl. auch WIEDERKEHR, a.a.O., S. 69, wonach für die Bestimmung der Entschädigung massgeblich auf die noch zulässige bauliche Nutzung abzustellen sei).
dd) Der dargestellte planerische Gesamtzusammenhang lässt sich anhand der Entwicklung der Ausnützungsmöglichkeiten der Parzelle Nr. 1715 belegen, die primär durch die Ausnützungsziffer (AZ) bestimmt werden und von welcher gemäss Art. 32 Abs. 2 des Baugesetzes vom 28. April 1985 (BauG) und Art. 38 der Verordnung zum Baugesetz vom 17. März 1986 (Bauverordnung, BauV) in Quartierplänen unter gewissen Voraussetzungen abgewichen werden kann. Auszugehen ist von der möglichen Ausnützung vor Erlass der Strassenpläne im Jahre 1986. Bei der damals geltenden Ausnützungsziffer (AZ) von 0,60 und der ursprünglichen Parzellengrösse von 6'622 m2 betrug die nutzbare Geschossfläche im Sinne von Art. 37 Abs. 1 und 2 BauV rund 3'974 m2.
Der im März/April 1986 erlassene Strassenbauplan sah eine Abtretung von ca. 1'080 m2 Land vor. Bei einer AZ von 0,60 und einer reduzierten Grundstücksfläche von 5'542 m2 verminderte sich die nutzbare Geschossfläche auf 3'324 m2. Im April 1992 wurde die abzutretende Fläche definitiv auf 1'044 m2 festgelegt; bei der verbleibenden Grundstücksfläche von 5'578 ergibt sich eine nutzbare Geschossfläche von 3'347 m2. Die alsdann am 9. Juni 1992 von der Standeskommission genehmigte ursprüngliche Fassung des Quartierplanes "St. Anton" sah drei Baubereiche mit je 1'108 m2, total somit (wie nach Erlass des Strassenbauplanes) 3'324 m2 Bruttogeschossfläche vor; gerundet entspricht dies bei einer (reduzierten) Grundstücksfläche von 5'578 m2 der damals gesetzlich zulässigen AZ von 0,60.
Am 15. Februar 1993 erhöhte der Grosse Rat die für die Wohnzone W3 geltende AZ auf 0,65, woraus rechnerisch für die Restparzelle eine nutzbare Geschossfläche von 3'625,7 m2 resultierte. Vor dieser Erhöhung der AZ wurde jedoch eine Änderung des Quartierplanes "St. Anton" eingeleitet, welche zusätzlich einen vierten Baubereich mit 650 m2, total somit 3'974 m2 und damit den gleichen Nominalwert an Bruttogeschossfläche wie vor Erlass der Pläne für die 2. Etappe der St. Antonstrasse vorsah. Bei einer (reduzierten) Grundstücksfläche von 5'578 m2 entspricht dies einer Erhöhung der AZ von ursprünglich 0,60 auf 0,71. Diese Änderung trat einen Tag nach dem Beschluss des Grossen Rates, am 16. Februar 1993, mit der Genehmigung der Quartierplanrevision durch die Standeskommission in Kraft. Sie galt am entschädigungsrechtlich relevanten Stichtag der Einigungsverhandlung, ist noch heute für die Überbauung der Restparzelle massgebend und zeigt, dass die Enteigneten unter Berücksichtigung der zu leistenden Entschädigung in Geld vor und nach der Expropriation wirtschaftlich gleich gestellt sind, wie es die bundesgerichtliche Praxis verlangt.
ee) Gegen die vorstehende Argumentation könnte eingewendet werden, Schuldner der Enteignungsentschädigung sei der Bezirk Appenzell, während die Quartierplanung bzw. die Ausnützung der Parzelle Nr. 1715 durch Anordnungen eines anderen Gemeinwesens, der Feuerschaugemeinde Appenzell, geregelt werde und daher im Enteignungsverfahren unbeachtlich sei. Eine solche, allein auf formalrechtlichen Unterscheidungen beruhende Betrachtung wird den planerischen Gegebenheiten, die durch sachlich zusammenhängende Hoheitsakte des Bezirkes und der Feuerschaugemeinde Appenzell geprägt sind, nicht gerecht. Überdies würde man der besonderen Struktur des Gemeindewesens in Appenzell ein Gewicht beimessen, das ihr im vorliegenden Fall nicht zukommt (zum Gemeindewesen im Kanton Appenzell I.Rh.: RICCARDO JAGMETTI, Die Stellung der Gemeinden, ZSR 91/1972 II S. 258 f. und 270). So ist zu beachten, dass im allgemeinen der Bezirk sowohl für die Ortsplanung als auch für das örtliche Strassenwesen zuständig ist (Art. 2 Abs. 3 BauG und Art. 38 ff. des Gesetzes über das Strassenwesen vom 24. April 1960 [StrG]). Nur in der Gemeinde Appenzell ist aus historischen Gründen die Ortsplanung der Feuerschaugemeinde als besonderem Gemeinwesen mit sachlich begrenzter Zuständigkeit übertragen (Art. 2 Abs. 4 BauG). Im Lichte von Art. 3 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700), wonach Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Strassennetz hinreichend erschlossen sein sollen, kann jedoch auch in Appenzell die dem Bezirk verbleibende Planung des örtlichen Strassenwesens bzw. der Bezirksstrassen nicht losgelöst von der Ortsplanung der Feuerschaugemeinde betrachtet werden.
c) Es ergibt sich aus diesen Erwägungen, dass die Reduktion der Enteignungsentschädigung nicht gegen die Eigentumsgarantie verstösst. Es fragt sich somit, ob gleiches auch hinsichtlich der Höhe dieses Abzuges gilt. Dazu führte das Kantonsgericht aus, der enteignete Landstreifen sei insofern minderwertiger Boden, als dessen Beanspruchung für den Strassenbau nicht zu einer Beschränkung der baulichen Nutzung der Restparzelle geführt habe. Nach einem Entscheid des Zürcher Obergerichtes sei in der Regel bei einer Enteignung von Vorgartenland die Hälfte des Baulandpreises zu vergüten, während im Kanton St. Gallen Abzüge von 20-30% des Verkehrswertes gemacht würden. Hier rechtfertige sich mit Blick auf das wirtschaftliche Gesamtergebnis ein Abzug von 50%.
Die Kritik der Beschwerdeführer an dieser Begründung ist wegen der nicht im Zusammenhang zitierten Zürcher Praxis, die auf ein Urteil aus dem Jahre 1910 zurückgeht, verständlich (vgl. den im angefochtenes Urteil enthaltenen Nachweis auf die ältere zürcherische Praxis in einem Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichtes in: MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 6. Aufl., Basel/Frankfurt a.M. 1986, S. 919). Dennoch ist der angefochtene Entscheid hinsichtlich der Höhe des Abzuges verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Bei noch nicht überbautem Bauland, dessen gesamthafte Ausnützung durch eine Teilenteignung nicht reduziert wird, kann das Mass des unter dem Titel "Vorgartenland" vorzunehmenden Abzuges vom zu entschädigenden Verkehrswert selten präzise bestimmt werden; vielmehr ist das Ausmass der Herabsetzung nach pflichtgemässem Ermessen festzulegen (in diesem Sinne BGE 105 Ib 327 E. 1c; 93 I 554 E. 3 sowie WIEDERKEHR, a.a.O., S. 72). Wird dieser den kantonalen Behörden zustehende Spielraum respektiert, so lässt sich der fragliche Abzug von 50% nicht nur mit Rücksicht auf alle genannten Umstände, sondern auch damit rechtfertigen, dass die Beschwerdeführer nicht hinreichend substantiiert geltend machen, die Teilenteignung habe für sie spezifische nicht abgegoltene Nachteile zur Folge (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. c kEntG).
5. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die staatsrechtliche Beschwerde insoweit begründet ist, als das Kantonsgericht es abgelehnt hat, die Enteignungsentschädigung nach der statistischen Methode zu bestimmen (vgl. vorne E. 3). Im übrigen erweist sich die Beschwerde aber als unbegründet. | de | Art. 84 segg., art. 88 OG; art. 22ter Cost. Espropriazione di una fascia di terreno edificabile per la realizzazione di una strada, determinazione dell'indennità d'espropriazione. Alienazione della particella litigiosa durante la procedura espropriativa di stima; conseguenze per la legittimazione del venditore e del compratore ad interporre ricorso di diritto pubblico (art. 88 OG; consid. 1).
Estensione dell'esame di una decisione impugnata; cognizione del Tribunale federale in materia di indennità d'espropriazione (consid. 2).
Metodi per fissare l'indennità d'espropriazione; prevalenza del metodo comparativo (metodo statistico; consid. 3a).
Se una determinata zona abitativa si compone unicamente di pochi fondi, per la determinazione dell'indennità d'espropriazione possono essere presi quali elementi di paragone i prezzi pagati per delle particelle in altre zone abitative; compensazione, mediante maggiorazione o diminuzione, per le differenti particolarità (anche dal punto di vista pianificatorio) degli immobili presi in considerazione (consid. 3b).
Semplici offerte, prezzi discussi durante le trattative o stabiliti dai comproprietari del fondo espropriato non possono servire da paragone, se sono stati determinati essenzialmente da colui che pretende un'indennità d'espropriazione (consid. 3c).
Nell'ambito di un'espropriazione parziale (espropriazione del terreno complementare), il valore venale può essere diminuito, se la parte rimanente del fondo permette uno sfruttamento edificatorio uguale a quello esistente su tutta la particella prima dell'espropriazione (consid. 4). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-168%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,577 | 122 I 18 | 122 I 18
Sachverhalt ab Seite 19
Die Stimmberechtigten des Kantons Zürich nahmen in der Volksabstimmung vom 12. März 1995 die Vorlage über die Gesetzesänderungen betreffend die fürsorgerische Freiheitsentziehung an. Der Kantonsrat erwahrte das Abstimmungsergebnis am 8. Mai 1995. Dieser Beschluss wurde im kantonalen Amtsblatt vom 19. Mai 1995 veröffentlicht. Am 7. Juni 1995 setzte der Regierungsrat des Kantons Zürich die erwähnten Gesetzesänderungen auf den 1. Januar 1996 in Kraft.
G. erhob gegen die Gesetzesänderungen betreffend die fürsorgerische Freiheitsentziehung staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Art. 4 BV, 58 BV, 2 ÜbBest. BV, 5 Ziff. 4 EMRK und 6 Ziff. 1 EMRK. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut und hebt § 203e Abs. 2 Ziff. 4 der zürcherischen Zivilprozessordnung auf. Im übrigen weist es die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Mit den beanstandeten Vorschriften hat der Kanton Zürich das Verfahren betreffend die fürsorgerische Freiheitsentziehung, welches bisher in einer Verordnung festgelegt war, auf Gesetzesstufe geregelt. Die hiefür erforderlichen Änderungen betrafen drei kantonale Gesetze, nämlich das Gerichtsverfassungsgesetz vom 13. Juni 1976 (GVG), das Gesetz über den Zivilprozess vom 13. Juni 1976 (ZPO) und das Einführungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (EG zum ZGB). Der Beschwerdeführer hält die neue kantonale Verfahrensregelung in verschiedener Hinsicht für verfassungs- und konventionswidrig.
a) Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Gleich verhält es sich, wenn mit der Beschwerde Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention angerufen werden. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 119 Ia 321 E. 4; 118 Ia 64 E. 2c, je mit Hinweisen). Ob ein kantonaler Erlass mit Verfassung und Konvention vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 119 Ia 321 E. 4 mit Hinweisen).
b) Nach der früheren zürcherischen Ordnung behandelte die Psychiatrische Gerichtskommission als einzige kantonale Instanz Gesuche um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung. Mit den Gesetzesänderungen wurde dieses System aufgegeben und ein zweistufiges richterliches Verfahren eingeführt: Der Einzelrichter am Bezirksgericht entscheidet als erste Instanz, und sein Entscheid kann mit der Berufung an das Obergericht weitergezogen werden (§ 22a GVG und § 259 Ziff. 2 ZPO). Hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit der ersten Instanz bestimmt § 5a ZPO, dass der Richter am Ort der Anstalt und bei ausserkantonalen Anstalten der Richter am Sitz der einweisenden Behörde oder am Wohnsitz der betroffenen Person zur Behandlung eines Gesuchs um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung zuständig ist. Der Beschwerdeführer wendet ein, diese Regelung verletze Art. 397b ZGB und damit den Vorrang des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV). Ausserdem verstosse sie gegen die Garantie des verfassungs- und konventionsmässigen Richters nach Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 BV.
aa) Der in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt sind. Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung dieses Grundsatzes gerügt, so prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 120 Ia 89 E. 2a; BGE 117 Ia 472 E. 2a, je mit Hinweisen). Nach Art. 64 Abs. 1 und 2 BV steht dem Bund die Gesetzgebung auf dem ganzen Gebiet des Zivilrechts zu. Die Organisation der Gerichte, das gerichtliche Verfahren und die Rechtsprechung verbleiben, wie bis anhin, den Kantonen (Art. 64 Abs. 3 BV). Diese sind verpflichtet, die Organisation der Gerichte und das gerichtliche Verfahren so zu regeln, dass das Bundeszivilrecht tatsächlich durchgesetzt werden kann. Sie dürfen dabei keine Normen erlassen, welche die Verwirklichung des Bundeszivilrechts verunmöglichen. Wenn die Kantone dies dennoch tun, verstossen sie gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (BGE 104 Ia 105 E. 4a). Zum gleichen Ergebnis führt die Anwendung von Art. 6 Abs. 1 ZGB. Nach dieser Vorschrift werden die Kantone in ihren öffentlichrechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt. Sie verletzen jedoch den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts, wenn sie dort legiferieren, wo der Bundesgesetzgeber ein Gebiet selber abschliessend geregelt hat, wenn die von ihnen erlassenen Bestimmungen nicht durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse gedeckt sind und wenn sie dem Sinn und Geist des Bundeszivilrechts widersprechen (BGE 120 Ia 89 E. 2b; BGE 110 Ia 111 E. 3b; BGE 104 Ia 105 E. 4a, je mit Hinweisen).
Gemäss Art. 397b Abs. 1 ZGB ist für den Entscheid über eine fürsorgerische Freiheitsentziehung eine vormundschaftliche Behörde am Wohnsitz oder, wenn Gefahr im Verzuge liegt, eine vormundschaftliche Behörde am Aufenthaltsort der betroffenen Person zuständig. Der Beschwerdeführer macht geltend, im Vormundschaftsrecht gelte allgemein der Grundsatz, dass die Behörde am Wohnsitz der betroffenen Person zum Entscheid über vormundschaftliche Massnahmen zuständig sei. Solche Massnahmen müssten, wenn immer möglich, dort angeordnet und aufgehoben werden können, wo der Schutzbefohlene seinen Lebensmittelpunkt habe. Vom Wohnsitzprinzip dürfe nur abgewichen werden, wenn das Bundesrecht dies selber vorsehe oder wenn es dem kantonalen Gesetzgeber dazu ausdrücklich die Befugnis einräume. In bezug auf die gerichtliche Überprüfung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung geniesse der kantonale Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der sachlichen Zuständigkeit völlige Freiheit, bei der Regelung der örtlichen Zuständigkeit hingegen sei er an Art. 397b ZGB gebunden. Die vom zürcherischen Gesetzgeber in § 5a ZPO vorgesehene Überprüfung durch den Richter am Ort der Anstalt verstosse daher gegen Bundesrecht.
Aus den Materialien zu den Art. 397a ff. ZGB ergibt sich, dass das Bundesrecht die materiellen Voraussetzungen einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung abschliessend regelt (Botschaft des Bundesrates vom 17. August 1977, BBl 1977 III, S. 19). Hinsichtlich des Verfahrens stellt es indes lediglich die zur Verwirklichung der materiellen Bestimmungen unentbehrlichen Verfahrensvorschriften auf, und zwar in Art. 397e für das gesamte Verfahren, in Art. 397f für die gerichtliche Beurteilung (BBl 1977 III, S. 33). In diesem Bereich sind, wie in der Botschaft des Bundesrates festgehalten wird, kantonale Ausführungsvorschriften notwendig, und es bleibt auch Raum für ergänzende kantonale Bestimmungen (BBl 1977 III, S. 19 f.). Die vom Beschwerdeführer beanstandete Vorschrift von § 5a der zürcherischen ZPO regelt die örtliche Zuständigkeit zur gerichtlichen Beurteilung einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung. Der Bundesgesetzgeber hat, wie gesagt, unter Vorbehalt von Art. 397f ZGB die Ausgestaltung des gerichtlichen Verfahrens dem kantonalen Recht überlassen. Art. 397f ZGB enthält keine Vorschrift über die Zuständigkeit zur gerichtlichen Beurteilung, und in der bundesrätlichen Botschaft wird erklärt, in bezug auf die Regelung der sachlichen Zuständigkeit bestehe für die kantonale Ausführungsgesetzgebung "völlige Freiheit" (BBl 1977 III, S. 39). Unbehelflich ist die Argumentation des Beschwerdeführers, der kantonale Gesetzgeber sei hingegen "bei der Regelung der örtlichen Zuständigkeit im gerichtlichen Verfahren an Art. 397b ZGB gebunden". Diese Vorschrift regelt, wie die kantonalen Instanzen in ihren Beschwerdeantworten mit Recht betonen, die Zuständigkeit zur Anordnung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung an sich, nicht aber die Zuständigkeit zur gerichtlichen Überprüfung des Freiheitsentzugs. Der Bundesgesetzgeber hat davon abgesehen, für die gerichtliche Beurteilung die sachliche und örtliche Zuständigkeit festzulegen, und den Gesetzesmaterialien ist klar zu entnehmen, dass er diesen Bereich bewusst der Regelung durch das kantonale Recht überlassen wollte.
Nach der dargelegten Rechtsprechung des Bundesgerichts genügt der Umstand, dass der Bundesgesetzgeber in einem vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich keine abschliessende Ordnung getroffen hat, für sich allein nicht, um die vom Kanton diesbezüglich erlassenen Vorschriften als zulässig zu betrachten. Erforderlich ist zudem, dass die kantonalen Bestimmungen einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse entsprechen und nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstossen. Auch diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Im Kanton Zürich war früher die Psychiatrische Gerichtskommission, die ihren Sitz in Zürich hatte, als einzige kantonale Instanz zur Behandlung von Gesuchen um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung zuständig. Dieses System hatte zur Folge, dass die Betroffenen von den verschiedenen Anstalten jeweils für die Verhandlungen nach Zürich geführt werden mussten, wodurch neben einem erheblichen administrativen Aufwand und hohen Transportkosten auch Unannehmlichkeiten für die Betroffenen entstanden, welche oft für die Transporte medikamentös behandelt werden mussten (Beleuchtender Bericht des Regierungsrates zur Vorlage über die Gesetzesänderungen betreffend fürsorgerische Freiheitsentziehung, S. 3). Diese teuren und für den Betroffenen oft umständlichen und unangenehmen Transporte entfallen, wenn entsprechend der neuen Ordnung der Richter am Ort der Anstalt, in welcher sich der Betroffene befindet, über Gesuche um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung entscheidet. Zudem besteht bei diesem System die Möglichkeit, dass der Richter den Betroffenen in der Anstalt persönlich anhören kann. Wie die kantonalen Instanzen in ihren Beschwerdeantworten ausführen, wollte der zürcherische Gesetzgeber mit der in § 5a ZPO getroffenen Regelung das Verfahren der gerichtlichen Beurteilung einfacher und rascher gestalten. Die beanstandete kantonale Norm zielt auf eine Verbesserung des Verfahrens ab und ist mithin durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse gedeckt. Sie verstösst auch nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts. Nach Art. 397f Abs. 1 ZGB entscheidet der Richter in einem "einfachen und raschen Verfahren". Wenn der zürcherische Gesetzgeber erwog, das System der Zuständigkeit des Richters am Ort der Anstalt vermöge diesen Anforderungen besser gerecht zu werden als das Wohnsitzprinzip, so lässt sich das angesichts der Vorteile des dargestellten Systems mit guten Gründen vertreten. Der Einwand des Beschwerdeführers, der Richter am Wohnsitz des Betroffenen könne die Situation besser beurteilen als der Richter am Ort der Anstalt, wird vom Regierungsrat mit dem überzeugenden Hinweis darauf entkräftet, dass vor allem im grossstädtischen Umfeld die Anonymisierung zunehme und die erstinstanzlich zuständigen Gerichte im übrigen bezirksweise organisiert seien, weshalb der örtliche Bezug so oder so nur sehr lose sei. Die Rüge, § 5a ZPO verletze den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet.
bb) Zur Begründung des Vorwurfs, diese kantonale Norm verstosse gegen die Garantie des verfassungsmässigen Richters, bringt der Beschwerdeführer vor, wenn der Einzelrichter am Ort der Anstalt für die Überprüfung der Einweisung zuständig sei, könne die einweisende Behörde mit dem Entscheid über die geeignete Anstalt faktisch auch darüber bestimmen, welcher Richter für die Beurteilung zuständig sei. Es bestehe die Gefahr, dass die Behörde eine bestimmte Anstalt nicht nach dem Gesichtspunkt ihrer Eignung auswähle, sondern weil sie erwarte, der Richter am Ort dieser Anstalt werde den Einweisungsentscheid eher schützen als ein anderer Richter. Durch diese "Auswahlmöglichkeit" könne der gerichtliche Entscheid "erheblich beeinflusst oder manipuliert werden", was Art. 58 Abs. 1 BV ausschliessen wolle. Ferner stelle sich die Frage, ob es mit der Garantie des gesetzlichen Richters vereinbar sei, dass die betroffene Person nicht zum voraus wisse, welchem Richter sie im Falle ihrer Einweisung unterstehen werde.
Art. 58 Abs. 1 BV gewährleistet den Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter sowie die Einhaltung der einmal getroffenen staatlichen Zuständigkeitsordnung. Er schreibt aber den Kantonen nicht eine bestimmte Gerichtsorganisation oder ein bestimmtes Verfahren vor (BGE 117 Ia 190 E. 6a; BGE 114 Ia 50 E. 3b). Aus Art. 58 Abs. 1 BV lässt sich nicht ableiten, dass zur Überprüfung einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung der Richter am Wohnsitz des Betroffenen zuständig sein müsse. Sodann genügt es unter dem Gesichtspunkt dieser Verfassungsbestimmung, dass sich die Zuständigkeit zur Überprüfung des Freiheitsentzugs aufgrund des § 5a ZPO im Anwendungsfall bestimmen lässt. Inwiefern die in dieser Vorschrift getroffene Regelung den Möglichkeiten des Manipulierens Tür und Tor öffnen soll, wird durch die blossen Mutmassungen und Behauptungen des Beschwerdeführers nicht dargetan; es ist klar, dass die Behörden die Anstalt im Hinblick auf die Interessen der einzuweisenden Person wählen müssen und Spekulationen über die Art der gerichtlichen Beurteilung keine Rolle spielen dürfen. Die angefochtene kantonale Norm verstösst weder gegen die Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV noch gegen den hier nicht über die Verfassungsbestimmung hinausgehenden Anspruch gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
cc) Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Zuständigkeitsordnung von § 5a ZPO verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 BV. Er führt zur Begründung aus, Personen, die in eine Anstalt an ihrem Wohnort oder in eine ausserkantonale Anstalt eingewiesen worden seien, würden von ihrem Wohnsitzrichter beurteilt. In allen anderen Fällen sei der Wohnsitzrichter nicht zuständig, obwohl die Schutzbedürftigkeit, die zur Einweisung führe, sich in nichts unterscheide. Da der Richter am Wohnort das soziale Umfeld weit besser beurteilen könne als der Richter am Anstaltsort, lasse sich "diese Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen".
Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist. Er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 119 Ia 123 E. 2b; BGE 117 Ia 97 E. 3a; BGE 114 Ia 321 E. 3a, je mit Hinweisen). Es bestehen, wie dargelegt, ernsthafte sachliche Gründe dafür, dass im Falle der Einweisung einer Person in eine innerhalb des Kantons gelegene Anstalt der Richter am Anstaltsort zur Beurteilung des fürsorgerischen Freiheitsentzugs zuständig ist. Eine solche Ordnung ist nicht sinn- und zwecklos und hält dem Willkürverbot stand. Dass nach § 5a ZPO in jenen Fällen, in denen die Anstalt ausserhalb des Kantons liegt, der Richter am Wohnsitz der betroffenen Person oder am Sitz der einweisenden Behörde zur Beurteilung der Freiheitsentziehung zuständig ist, verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit nicht. Die unterschiedliche rechtliche Regelung ist deshalb gerechtfertigt, weil sich in diesen selteneren Fällen der Betroffene nicht in einer innerhalb des Kantons gelegenen, sondern in einer ausserkantonalen Anstalt befindet und der Zürcher Gesetzgeber nicht befugt ist, eine ausserkantonale Behörde als richterliche Instanz einzusetzen. Die in § 5a ZPO getroffene Ordnung verstösst demnach nicht gegen Art. 4 BV.
c) Gemäss § 203e Abs. 2 ZPO gelten als Verfahrensbeteiligte:
"1. die betroffene Person;
2. die Anstaltsleitung, sofern die Einweisung durch einen Arzt erfolgt ist;
3. die Vormundschaftsbehörde, wenn sie die Einweisung verfügt hat oder
wenn
sie vormundschaftliche Massnahmen, die über die Vermögensverwaltung hinausgehen, angeordnet oder das Verfahren für solche Massnahmen eingeleitet hat;
4. nahe Angehörige, die mit der gesuchstellenden Person im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben."
aa) Der Beschwerdeführer wendet ein, die Vorschrift von § 203e Abs. 2 Ziff. 2-4 ZPO verstosse gegen Art. 397d ZGB und missachte damit den Vorrang des Bundesrechts. Aus den Materialien zu § 203e Abs. 2 ZPO ergebe sich, dass die in dieser Vorschrift aufgeführten Verfahrensbeteiligten legitimiert seien, auch gegen jene Entscheide des Einzelrichters Berufung einzulegen, mit welchen die freiheitsentziehende Massnahme aufgehoben worden sei (Protokoll des Zürcher Kantonsrates, S. 11577-11581). Nach Art. 397d ZGB könne die betroffene oder eine ihr nahestehende Person gegen den Einweisungsentscheid und gegen die Abweisung des Entlassungsgesuchs den Richter anrufen. Wie sich aus der Botschaft des Bundesrates (BBl 1977 III, S. 36 f.) und der Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 112 II 104) ergebe, entziehe sich ein Entscheid, der die fürsorgerische Freiheitsentziehung aufhebe, der Überprüfung durch den Richter. Es sei deshalb mit dem Bundesrecht unvereinbar, wenn nach § 203e Abs. 2 Ziff. 2-4 ZPO (in Verbindung mit § 268a und § 268b ZPO) ein kantonales Rechtsmittel auch gegen den die Massnahme aufhebenden Entscheid des Einzelrichters zulässig sei. Regierungsrat und Kantonsrat vertreten demgegenüber die Auffassung, Art. 397d ZGB verbiete dem kantonalen Gesetzgeber nicht, dass dieser im kantonalen Verfahrensrecht die Möglichkeit einräume, auch gegen Entlassungsentscheide des Einzelrichters ein Rechtsmittel einzulegen. Sie betonen in ihren Beschwerdeantworten, der zürcherische Gesetzgeber habe mit der beanstandeten Regelung den Rechtsschutz ausbauen wollen.
Nach Art. 397d ZGB kann die betroffene oder eine ihr nahestehende Person "gegen den Entscheid" den Richter anrufen (Abs. 1), und dieses Recht besteht auch bei Abweisung eines Entlassungsgesuches (Abs. 2). Die Bestimmungen, welche Art. 397d ZGB vorangehen, handeln von den Voraussetzungen der fürsorgerischen Freiheitsentziehung (Art. 397a ZGB), von der Zuständigkeit zur Anordnung dieser Massnahme (Art. 397b ZGB) und von der behördlichen Mitteilungspflicht bei Anordnung einer Freiheitsentziehung (Art. 397c ZGB). Wenn Art. 397d Abs. 1 ZGB vom "Entscheid" spricht, dessen gerichtliche Beurteilung die betroffene oder eine ihr nahestehende Person verlangen kann, so kann damit nach der Systematik der gesetzlichen Regelung nur der Entscheid gemeint sein, der gemäss den vorangehenden Bestimmungen die Freiheitsentziehung anordnet. Auch die Systematik innerhalb der Vorschrift von Art. 397d ZGB selber führt zu diesem Schluss, denn wenn nach Abs. 2 das Recht auf Anrufung des Richters "auch bei Abweisung eines Entlassungsgesuches" besteht, so lässt sich daraus schliessen, dass mit dem "Entscheid" gemäss Abs. 1 nur jener über Unterbringung oder Zurückbehaltung in einer Anstalt gemeint sein kann. Aufgrund der Gesetzesmaterialien muss ebenfalls angenommen werden, die gerichtliche Überprüfung sei auf freiheitsentziehende Massnahmen beschränkt. In der bundesrätlichen Botschaft wird festgehalten, wenn eine Person unfreiwillig in einer Anstalt untergebracht oder zurückbehalten oder wenn ein Entlassungsgesuch abgelehnt werde, so könne nach Art. 397d ZGB der Richter angerufen werden (BBl 1977 III, S. 36 f.). Die im Anschluss an diese Feststellung im Detail angeführten Fälle, in denen ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung besteht, beziehen sich alle auf die Freiheitsentziehung und nicht auf die Aufhebung einer solchen Massnahme (BBl 1977 III, S. 37). Wie das Bundesgericht in einem Urteil vom 14. August 1984 erklärte, liegt bezüglich Art. 397d ZGB keine (echte) Lücke in dem Sinne vor, dass das Gesetz eine Frage nicht beantwortet, die sich bei dessen Anwendung unvermeidlicherweise stellt. Eine historisch-teleologische und systematische Auslegung ergibt, dass der Bundesgesetzgeber bewusst nur jene behördlichen Entscheide der richterlichen Beurteilung zugänglich machen wollte, die eine die Freiheit entziehende oder beschränkende Massnahme zum Gegenstand haben (BGE 112 II 104 E. 3b S. 106). Auch in der Rechtslehre wird die Auffassung vertreten, ein Entscheid, der die fürsorgerische Freiheitsentziehung aufhebe, sei nicht nach Art. 397d Abs. 1 ZGB anfechtbar (SPIRIG, Zürcher Kommentar, N. 39 zu Art. 397d ZGB). Soll aber nach dem Willen des Bundesgesetzgebers ein solcher Entscheid einer Behörde nicht durch den Richter überprüft werden können, darf der kantonale Gesetzgeber insoweit keine abweichenden Vorschriften erlassen. Die neue zürcherische Ordnung lässt denn auch Begehren um gerichtliche Beurteilung im Rahmen der fürsorgerischen Freiheitsentziehung nur bei der Einweisung, der Ablehnung des Entlassungsgesuchs, der Zurückbehaltung oder der Rückversetzung in die Anstalt zu (§ 22a GVG und § 117i EG zum ZGB). Das zürcherische Recht lässt somit bei vormundschaftlichen Entlassungsentscheiden die richterliche Überprüfung nicht zu, was mit Art. 397d ZGB ganz im Einklang ist. Soweit der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdeergänzung das Gegenteil behauptet, ist seine Kritik klarerweise unbegründet.
Was der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift beanstandet, betrifft nicht die in Art. 397d ZGB geregelte Frage, gegen welche vormundschaftlichen Entscheide aus dem Bereich der fürsorgerischen Freiheitsentziehung der Richter angerufen werden kann. Der Beschwerdeführer kritisiert, dass nach der zürcherischen Ordnung in einem gerichtlichen Verfahren, in dem der Einzelrichter die Entlassung verfügte, der Entscheid mit Berufung beim Obergericht angefochten werden kann. Wie die kantonalen Behörden mit Recht ausführen, sind es zwei durchaus verschiedene Fragen, ob man gegen einen Entscheid der Vormundschaftsbehörde den Richter anrufen kann, oder ob sich ein Entscheid des Einzelrichters mit Berufung beim Obergericht anfechten lässt. Die zweite Frage betrifft die Zweistufigkeit des richterlichen Überprüfungsverfahrens, und davon handelt der Art. 397d ZGB nicht. Er bestimmt wie gesagt nur, gegen welche Entscheide der Vormundschaftsbehörde der Richter angerufen werden kann. So besehen, erscheint die Rüge, die zürcherische Ordnung widerspreche Art. 397d ZGB, als unbegründet.
Der Beschwerdeführer könnte mit seiner Rüge nur durchdringen, wenn aus der Regel des Art. 397d ZGB, welche die Anrufung des Richters bei Entlassungsentscheiden ausschliesst, sinngemäss der Schluss gezogen werden müsste, die Kantone dürften gegen Entlassungsentscheide des Einzelrichters die Berufung nicht zulassen. Es ist verständlich, dass der Beschwerdeführer diesen Schluss zieht, doch ist diese Folgerung keineswegs zwingend. Es ist durchaus sinnvoll, dass der eidgenössische Gesetzgeber einerseits die allgemeine Frage, welche Entscheide der Vormundschaftsbehörde richterlicher Anfechtung zugänglich sind, selber regelte, während er anderseits die Frage, ob im Fall eines Entscheids des Einzelrichters die Berufung an eine obere kantonale Instanz zulässig ist, nach dem allgemeinen Grundsatz, dass die Ordnung des Verfahrens Sache der Kantone ist, der kantonalen Regelung überliess. In der Botschaft des Bundesrates wurde ausgeführt, es seien kantonale Ausführungsvorschriften über die sachliche Zuständigkeit und das Verfahren nötig und es bleibe Raum für ergänzende kantonale Bestimmungen; die Kantone könnten dabei bewährte Lösungen in ihr künftiges Recht übernehmen und sie weiterentwickeln (BBl 1977 III, S. 20). Dass der Bundesgesetzgeber selber bestimmte, gegen welche vormundschaftlichen Entscheide der Richter angerufen werden kann, hatte einen besonderen Grund. Soweit mit einem Entscheid der Vormundschaftsbehörde dem Betroffenen die Freiheit entzogen wird, muss nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK, welche Vorschrift mit dem Beitritt der Schweiz zur EMRK Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung wurde, eine richterliche Beurteilung gewährleistet sein. Um eine dieser internationalen Norm entsprechende Ordnung zu garantieren, empfahl es sich dem Bundesgesetzgeber, selber zu bestimmen, in welchen Fällen richterliche Beurteilung verlangt werden kann, und damit festzulegen, dass im Fall des Freiheitsentzugs stets der Richter muss angerufen werden können. Die Regel des Art. 5 Ziff. 4 EMRK war für den eidgenössischen Gesetzgeber ein wichtiger Grund, um Klarheit darüber zu schaffen, wann gerichtliche Beurteilung muss verlangt werden können (BBl 1977 III, S. 38). Es gibt keine solchen Gründe, die den Bundesgesetzgeber hätten veranlassen müssen, die Legitimation zu einer Berufung im gerichtlichen Verfahren selber festzulegen. Es entsprach vielmehr durchaus der allgemeinen Regel, diese ausgesprochene Verfahrensfrage dem kantonalen Gesetzgeber zur Regelung zu überlassen. Es kann deshalb nicht gesagt werden, es widerspreche Sinn und Geist des Art. 397d ZGB, dass nach zürcherischem Recht die Berufung gegen Entlassungsentscheide des Einzelrichters zulässig ist. Dass die zürcherische Ordnung mit dem Text des Art. 397d ZGB nicht in Widerspruch steht, wurde bereits ausgeführt: Die bundesrechtliche Regel bezieht sich einzig auf die Frage, in welchen Fällen gegen Entscheide der Vormundschaftsbehörde der Richter angerufen werden kann, nicht auf die Frage, welche richterlichen Entscheide mit einem Rechtsmittel an eine obere richterliche Instanz weitergezogen werden können. Die zürcherische Ordnung hält demnach dem Bundesrecht und damit dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts stand. Der Beschwerdeführer hätte sich, um seine These zu stützen, auf den Kommentar SPIRIG (N. 39 und 40 zu Art. 397d ZGB) berufen können, wo behauptet wird, § 268a der Zürcher ZPO sei nicht nur bundesrechts-, sondern auch EMRK-widrig. Dieser Autor scheint auch nicht zwischen den beiden Fragen der Anrufung des Richters und der Zulässigkeit der Berufung unterschieden zu haben, und die Behauptung, § 268a ZPO verstosse gegen die EMRK, wird nicht näher begründet und ist im übrigen unzutreffend.
bb) Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, die Vorschrift von § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO verstosse aus einem weiteren Grund gegen Bundesrecht. Gemäss Art. 397d ZGB komme die Legitimation im Verfahren nach Art. 397a ff. ZGB neben der betroffenen auch jeder "nahestehenden Person" zu, wobei dieser Begriff weit zu verstehen sei und darunter auch jemand falle, der die betroffene Person aufgrund freundschaftlicher oder beruflicher Beziehungen gut kenne. Die kantonale Bestimmung umschreibe den Kreis der Verfahrensbeteiligten mit "nahen Angehörigen, die mit der gesuchstellenden Person im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben". Da diese Umschreibung bedeutend enger gefasst sei als der bundesrechtliche Begriff, werde mit der kantonalen Bestimmung die Parteistellung von nahestehenden Personen in unzulässiger und bundesrechtswidriger Weise eingeschränkt.
Nach Art. 397d Abs. 1 ZGB steht das Recht, im Falle einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung den Richter anzurufen, der betroffenen oder einer ihr nahestehenden Person zu. In den Materialien wurde ausgeführt, der Begriff "nahestehende Person" entspreche dem Sinne nach der in Art. 420 ZGB verwendeten Umschreibung "jedermann, der ein Interesse hat"; diese Formulierung wäre aber unbefriedigend gewesen, weil nach Lehre und Praxis nur derjenige ein Interesse im Sinne des Gesetzes habe, welcher Mündelinteressen wahren wolle (BBl 1977 III, S. 37). Der Begriff der nahestehenden Personen nach Art. 397d Abs. 1 ZGB wird in Lehre und Rechtsprechung weit ausgelegt (SPIRIG, a.a.O., N. 24 u. 26 zu Art. 397d ZGB mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; CYRIL HEGNAUER, Zum Begriff der nahestehenden Person im Sinne von Art. 397d ZGB, Zeitschrift für Vormundschaftswesen 39/1984, S. 26 ff.; THOMAS SEEGER, Die fürsorgerische Freiheitsentziehung, Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 81/1984, S. 76; CHRISTIANA SUHR BRUNNER, Fürsorgerische Freiheitsentziehung und Suchterkrankungen, insbesondere Drogensucht, Diss. Zürich 1994, S. 145). Das Bundesgericht versteht darunter jene Personen, die den Betroffenen zufolge Verwandtschaft oder Freundschaft oder wegen ihrer Funktion oder beruflichen Tätigkeit (Arzt, Sozialhelfer, Priester oder Pfarrer etc.) gut kennen (BGE 114 II 213 E. 3). Auch in der Literatur wird ausgeführt, nahestehende Personen seien jene, die wegen ihrer Beziehung zum Betroffenen eine unmittelbare Kenntnis seiner Persönlichkeit hätten und deshalb geeignet seien, die Interessen des Betroffenen wahrzunehmen. In diesem Sinne erscheine als nahestehende Person neben nahen Verwandten wie Vater und Mutter auch der vertraute Freund und die vertraute Freundin, ausserdem der Lehrer, der Pfarrer, der Arzt, der Psychologe, der Jugendgruppenleiter oder der Sozialarbeiter, wenn er beruflich mit der eingewiesenen Person in engen Kontakt gekommen sei (HEGNAUER, a.a.O., S. 27 f.). Nach der hier angefochtenen kantonalen Bestimmung gelten als Verfahrensbeteiligte "nahe Angehörige, die mit der gesuchstellenden Person im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben". Die Zürcher Behörden halten in ihren Beschwerdeantworten fest, der kantonale Gesetzgeber habe mit dieser Umschreibung den Kreis der Verfahrensbeteiligten gegenüber der bundesrechtlichen Vorschrift nicht beschränken wollen. Der Regierungsrat weist darauf hin, unter dem Begriff "Angehörige" seien nach zeitgemässer Interpretation nicht nur die Verwandten, sondern eben auch nahestehende Personen, wie zum Beispiel der Konkubinatspartner, zu verstehen. Mit der gewählten Formulierung solle zum Ausdruck gebracht werden, dass zwischen der betroffenen Person und dem Dritten eine gewisse Beziehung bestehen müsse.
Bei der Beurteilung der Frage, ob die angefochtene kantonale Norm einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich ist, hat das Bundesgericht grundsätzlich vom Wortlaut der Vorschrift auszugehen. Nach dem Wortlaut von § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO umfasst der Kreis der Verfahrensbeteiligten nahe Angehörige, die entweder mit dem Betroffenen im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben. In der Sprache des eidgenössischen Rechts sind "Angehörige" einer Person nur der Ehegatte, die Verwandten gerader Linie, die vollbürtigen und halbbürtigen Geschwister, die Adoptiveltern und Adoptivkinder, nicht aber Schwager und Schwägerin, Stiefeltern und Stiefkinder, Verlobte und Konkubinatspartner (Art. 110 Ziff. 2 StGB; STEFAN TRECHSEL, Kurzkommentar zum StGB, Zürich 1989, N. 3 zu Art. 110 StGB; vgl. auch PIERRE TERCIER, Qui sont nos "proches"?, in Festgabe Bernhard Schnyder, Freiburg 1995, S. 799 ff., der den Begriff der Angehörigen weniger eng auslegt). Wenn der Regierungsrat ausführt, unter den Begriff "Angehörige" falle auch der Konkubinatspartner und allgemein eine Drittperson, die zum Betroffenen eine gewisse Beziehung habe, so legt er die kantonale Bestimmung gegen ihren unmissverständlichen Wortlaut aus. Wie ausgeführt, sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch Ärzte, Sozialhelfer, Priester und Pfarrer, die den Betroffenen gut kennen, zu den nahestehenden Personen im Sinne von Art. 397d ZGB zu rechnen. Es ist klar, dass diese nicht als Angehörige betrachtet werden können, und das macht es besonders deutlich, dass die Behauptung der Zürcher Behörden, die in § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO enthaltene Regel schränke den Kreis der Verfahrensbeteiligten nicht ein, verfehlt ist. Die kantonale Vorschrift steht mit dem Bundesrecht in klarem Widerspruch, lässt sich nicht verfassungskonform auslegen und verstösst gegen den in Art. 2 ÜbBest. BV statuierten Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts. Sie ist aufzuheben und die Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen.
d) Im weiteren bringt der Beschwerdeführer vor, die Ausgestaltung des Berufungsverfahrens in den §§ 260 Abs. 2, 268a und 268b ZPO verstosse gegen das Gebot des "einfachen und raschen Verfahrens" gemäss Art. 397f Abs. 1 ZGB und Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Das schriftliche Berufungsverfahren stelle auch an Rechtskundige hohe Anforderungen und könne daher nicht als "einfaches Verfahren" bezeichnet werden. Obwohl offenbar auf Replik und Duplik verzichtet werden solle, werde häufig ein weiterer Schriftenwechsel nötig sein, so dass das Berufungsverfahren "regelmässig wesentlich länger als einen Monat dauern" werde und deshalb den Anforderungen an ein "rasches Verfahren" nicht zu genügen vermöge. Da der Richter im Berufungsverfahren zudem die Möglichkeit habe, der Berufung die aufschiebende Wirkung zu erteilen, sei die Dauer des Berufungsverfahrens zum erstinstanzlichen Verfahren hinzuzurechnen.
Der fürsorgerische Freiheitsentzug nach Art. 397a ff. ZGB stellt eine Freiheitsbeschränkung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. e EMRK dar. Dementsprechend hat eine von einer solchen Massnahme betroffene Person gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht so rasch als möglich über die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit die Entlassung angeordnet wird (BGE 116 Ia 60 E. 3a; BGE 114 Ia 182 E. 3a/bb). Der Entscheid über eine fürsorgerische Freiheitsentziehung kann nach Art. 397d ZGB beim Richter angefochten werden. Die Verfahrensordnung wird unter Beachtung der bundesrechtlichen Grundsätze von Art. 397e und Art. 397f ZGB durch das kantonale Recht bestimmt. Das zürcherische Recht sieht in § 203d ZPO für das Verfahren vor dem Einzelrichter vor, dass die betroffene Person spätestens innerhalb von vier Arbeitstagen seit Eingang des Gesuchs durch den Richter persönlich zu befragen und die Hauptverhandlung in der Regel innert der gleichen Frist durchzuführen ist. Mit dieser Ausgestaltung wird dem Gebot eines raschen und einfachen Verfahrens in hinreichender Weise entsprochen, und der Beschwerdeführer behauptet denn auch zu Recht nicht, das erstinstanzliche gerichtliche Verfahren vermöge den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht zu genügen.
Seine Kritik bezieht sich auf das Berufungsverfahren. Es stellt sich die Frage, ob Art. 5 Ziff. 4 EMRK auch dann anwendbar ist, wenn ein Gericht als zweite gerichtliche Instanz über die Rechtmässigkeit eines fürsorgerischen Freiheitsentzugs befindet. Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 5. Juli 1991 (BGE 117 Ia 193 ff.) erklärt, die genannte Konventionsbestimmung gelte nur für Verfahren, in denen ein Gericht als erste gerichtliche Haftprüfungsinstanz tätig sei; auf das Haftprüfungsverfahren der zweiten gerichtlichen Instanz komme Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht zur Anwendung. Die Europäische Kommission für Menschenrechte vertrat in ihrem Bericht vom 9. September 1992 in der Sache Navarra dieselbe Ansicht. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, Art. 5 Ziff. 4 EMRK wolle den einzelnen vor willkürlicher Inhaftierung schützen, und dieser Zweck sei erreicht, wenn ein Gericht unverzüglich (à bref délai) über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs befinde. Werde dieser nach Abschluss der Prüfung durch das Gericht bestätigt, so müsse er nach dem internen Recht des Vertragsstaates als rechtmässig und frei von Willkür betrachtet werden, auch wenn gegen den Entscheid des Gerichts ein Rechtsmittel zur Verfügung stehe. Wenn das Erfordernis des "unverzüglichen Entscheids" auch für das Rechtsmittelverfahren Geltung hätte, würde dieser Begriff in einer dem Sinn des Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht mehr entsprechenden Weise ausgedehnt (Bericht der Kommission in der Sache Navarra, Serie A, Band 273-B, Ziff. 38-48). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ist anderer Meinung. Er hielt in der erwähnten Angelegenheit fest, die Vertragsstaaten seien aufgrund von Art. 5 Ziff. 4 EMRK zwar nicht gehalten, ein zweistufiges gerichtliches Verfahren für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Haft einzuführen. Wenn aber in einem Vertragsstaat ein zweistufiges System bestehe, müssten grundsätzlich den inhaftierten Personen im Rechtsmittelverfahren dieselben Garantien eingeräumt werden wie im Verfahren vor der ersten gerichtlichen Instanz. Zu diesen Garantien gehöre der Anspruch auf einen unverzüglichen Entscheid. Bei der Abklärung der Frage, ob dieses Erfordernis beachtet worden sei, müsse beim System des zweistufigen gerichtlichen Haftprüfungsverfahrens eine Gesamtbewertung (une "appréciation globale") vorgenommen werden (Urteil des EGMR vom 23. November 1993 in der Sache Navarra, Serie A, Band 273-B, Ziff. 28). Geht man von diesen Überlegungen des EGMR aus, so kann bei der im vorliegenden Fall vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle nicht gesagt werden, das hier in Frage stehende zweistufige gerichtliche Verfahren zur Überprüfung einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung verletze Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Das Verfahren vor dem Einzelrichter ist, wie dargelegt, so ausgestaltet, dass es den Anforderungen dieser Bestimmung genügt. Was das Berufungsverfahren anbelangt, so trägt die in den §§ 268a und 268b ZPO getroffene Ordnung dem Beschleunigungsgebot ebenfalls in genügender Weise Rechnung. Durch die kurze Berufungsfrist, den Ausschluss von Replik und Duplik sowie die Schriftlichkeit des Verfahrens wird sichergestellt, dass das Verfahren in möglichst kurzer Frist durchgeführt werden kann. Dass die Berufungsinstanz die Möglichkeit hat, dem Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung zu erteilen, ändert daran nichts. Im übrigen kann die Frage nach der Zulässigkeit der Verfahrensdauer nicht abstrakt beurteilt werden; der Entscheid hängt vielmehr von der Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalles ab (BGE 117 Ia 372 E. 3a mit Hinweisen). Ferner weist die kantonale Behörde darauf hin, gemäss § 29 Abs. 2 ZPO könne der Richter von Amtes wegen der Partei einen Rechtsbeistand bestellen, wenn sie offensichtlich nicht in der Lage sei, ihre Sache selbst gehörig zu führen. Auf diese Weise wird gewährleistet, dass das rechtliche Gehör des Betroffenen auch im Berufungsverfahren hinreichend gewahrt ist. Nach dem Gesagten ist der Vorwurf unbegründet, die Ausgestaltung des Berufungsverfahrens in den §§ 260 Abs. 2, 268a und 268b ZPO sei mit dem Gebot eines einfachen und raschen Verfahrens im Sinne der Art. 397f Abs. 1 ZGB und 5 Ziff. 4 EMRK unvereinbar.
e) Gemäss § 203f ZPO kann das Gericht der gesuchstellenden Partei eine Prozessentschädigung aus der Gerichtskasse zusprechen, wenn das Gesuch gutgeheissen wird. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, diese Vorschrift verstosse gegen Art. 4 BV. Er führt aus, in der Beratung des Kantonsrates sei der Vorschlag der Kommissionsmehrheit unterlegen, die der gesuchstellenden Partei im Falle des Obsiegens eine obligatorische Prozessentschädigung habe zusprechen wollen. Die in § 203f ZPO vorgesehene fakultative Zusprechung gehe auf einen Minderheitsantrag eines Kantonsrats zurück, der damit begründet worden sei, es sei nicht nötig, dass jemand diese Entschädigung erhalte, der ihrer gar nicht bedürfe. Die Regelung, wonach das Gericht der obsiegenden Partei eine Prozessentschädigung nicht zwingend zusprechen müsse, verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung. Durch die Kann-Vorschrift entstehe eine erhebliche Rechtsunsicherheit, da offen sei, nach welchen Kriterien der Richter sein Ermessen ausüben wolle. Es gehe nicht an, betroffenen Personen in günstigen wirtschaftlichen Verhältnissen die Prozessentschädigung zu verwehren; massgebend sei einzig, ob im Zusammenhang mit dem Verfahren tatsächlich ein Schaden entstanden sei.
Der Regierungsrat hält in der Beschwerdeantwort fest, das Gericht müsse einen gewissen Spielraum haben, um über die Ausrichtung einer Prozessentschädigung zu entscheiden. Von einer Entschädigung könne dann abgesehen werden, wenn der Partei kein Schaden erwachsen sei. Es treffe zu, dass hierbei die wirtschaftlichen Verhältnisse der Partei keine Rolle spielen dürften. Im weiteren weist der Regierungsrat darauf hin, der Beschwerdeführer könne aus dem Votum des Kantonsrates, der den Minderheitsantrag gestellt habe, nichts zu seinen Gunsten ableiten. Es könne auch nicht gesagt werden, dass durch die in § 203f ZPO vorgesehene Regelung eine erhebliche und bedenkliche Rechtsunsicherheit entstehe, denn der Richter müsse sein Ermessen nach sachlichen Kriterien ausüben. Dieser Erwägung ist beizupflichten. Eine Ordnung, welche der obsiegenden Partei keinen absoluten Anspruch auf eine Prozessentschädigung einräumt, verstösst als solche weder gegen das Willkürverbot noch gegen die Rechtsgleichheit. Der Richter ist bei der Anwendung der Vorschrift von § 203f ZPO gehalten, im Einzelfall zu prüfen, ob und in welchem Umfang die obsiegende Partei zu entschädigen ist, und er hat das ihm dabei zustehende Ermessen in sachlich vertretbarer Weise auszuüben. Die kantonale Norm ist einer verfassungskonformen Auslegung ohne weiteres zugänglich.
f) Nach § 117e Abs. 3 EG zum ZGB ist bei Versetzung einer durch die Vormundschaftsbehörde eingewiesenen Person in eine andere Anstalt die zuständige Behörde zu benachrichtigen. Der Beschwerdeführer macht geltend, diese Vorschrift verstosse gegen Art. 397a ZGB und somit gegen den Vorrang des Bundesrechts, da für die Versetzung in eine andere Anstalt das Verfahren gemäss Art. 397a ff. ZGB nicht beachtet werde. Es genüge nicht, dass eine Versetzung formlos erfolge und die zuständige Vormundschaftsbehörde über die Versetzung lediglich benachrichtigt werde.
Der fürsorgerische Freiheitsentzug als solcher erfolgt mit der Einweisung in eine Anstalt. Diese Massnahme hat nach den Regeln gemäss Art. 397a ff. ZGB zu erfolgen. Bei der Versetzung in eine andere Anstalt geht es indessen nicht mehr um die Einweisung als solche; der Freiheitsentzug ist vielmehr bereits erfolgt, und es geht nur mehr um die Art und Weise seiner Durchführung. Deshalb muss das formelle Verfahren grundsätzlich nicht eingehalten werden. Im übrigen weist die kantonale Behörde mit Grund darauf hin, dass der Vormundschaftsbehörde die Versetzung mitgeteilt werde und die betroffene Person jederzeit eine gerichtliche Überprüfung verlangen könne. Dem Schutz des Betroffenen wird so in genügender Weise Rechnung getragen. Die in § 117e Abs. 3 EG zum ZGB getroffene Regelung steht mithin nicht in Widerspruch zu Art. 397a ZGB. | de | Art. 4 und 58 BV, Art. 2 ÜbBest. BV, Art. 5 Ziff. 4 EMRK; Zürcher Gesetzesänderungen betreffend fürsorgerische Freiheitsentziehung; abstrakte Normenkontrolle. § 5a der Zürcher Zivilprozessordnung (ZPO), wonach der Richter am Ort der Anstalt zur Behandlung eines Gesuchs um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung zuständig ist, verletzt Art. 2 ÜbBest. BV, Art. 58 BV und Art. 4 BV nicht (E. 2b/aa-cc).
Es verstösst nicht gegen Bundesrecht, wenn nach dem kantonalen Recht die Berufung auch gegen einen den Freiheitsentzug aufhebenden Entscheid des Einzelrichters zulässig ist (E. 2c/aa).
Die Vorschrift von § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO, die den Kreis der Verfahrensbeteiligten gegenüber dem Bundesrecht einschränkt, verletzt Art. 2 ÜbBest. BV (E. 2c/bb).
Die zürcherische Regelung des Berufungsverfahrens ist mit Art. 397f Abs. 1 ZGB und Art. 5 Ziff. 4 EMRK vereinbar (E. 2d). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-18%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,578 | 122 I 18 | 122 I 18
Sachverhalt ab Seite 19
Die Stimmberechtigten des Kantons Zürich nahmen in der Volksabstimmung vom 12. März 1995 die Vorlage über die Gesetzesänderungen betreffend die fürsorgerische Freiheitsentziehung an. Der Kantonsrat erwahrte das Abstimmungsergebnis am 8. Mai 1995. Dieser Beschluss wurde im kantonalen Amtsblatt vom 19. Mai 1995 veröffentlicht. Am 7. Juni 1995 setzte der Regierungsrat des Kantons Zürich die erwähnten Gesetzesänderungen auf den 1. Januar 1996 in Kraft.
G. erhob gegen die Gesetzesänderungen betreffend die fürsorgerische Freiheitsentziehung staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Art. 4 BV, 58 BV, 2 ÜbBest. BV, 5 Ziff. 4 EMRK und 6 Ziff. 1 EMRK. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut und hebt § 203e Abs. 2 Ziff. 4 der zürcherischen Zivilprozessordnung auf. Im übrigen weist es die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Mit den beanstandeten Vorschriften hat der Kanton Zürich das Verfahren betreffend die fürsorgerische Freiheitsentziehung, welches bisher in einer Verordnung festgelegt war, auf Gesetzesstufe geregelt. Die hiefür erforderlichen Änderungen betrafen drei kantonale Gesetze, nämlich das Gerichtsverfassungsgesetz vom 13. Juni 1976 (GVG), das Gesetz über den Zivilprozess vom 13. Juni 1976 (ZPO) und das Einführungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (EG zum ZGB). Der Beschwerdeführer hält die neue kantonale Verfahrensregelung in verschiedener Hinsicht für verfassungs- und konventionswidrig.
a) Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Gleich verhält es sich, wenn mit der Beschwerde Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention angerufen werden. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 119 Ia 321 E. 4; 118 Ia 64 E. 2c, je mit Hinweisen). Ob ein kantonaler Erlass mit Verfassung und Konvention vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 119 Ia 321 E. 4 mit Hinweisen).
b) Nach der früheren zürcherischen Ordnung behandelte die Psychiatrische Gerichtskommission als einzige kantonale Instanz Gesuche um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung. Mit den Gesetzesänderungen wurde dieses System aufgegeben und ein zweistufiges richterliches Verfahren eingeführt: Der Einzelrichter am Bezirksgericht entscheidet als erste Instanz, und sein Entscheid kann mit der Berufung an das Obergericht weitergezogen werden (§ 22a GVG und § 259 Ziff. 2 ZPO). Hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit der ersten Instanz bestimmt § 5a ZPO, dass der Richter am Ort der Anstalt und bei ausserkantonalen Anstalten der Richter am Sitz der einweisenden Behörde oder am Wohnsitz der betroffenen Person zur Behandlung eines Gesuchs um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung zuständig ist. Der Beschwerdeführer wendet ein, diese Regelung verletze Art. 397b ZGB und damit den Vorrang des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV). Ausserdem verstosse sie gegen die Garantie des verfassungs- und konventionsmässigen Richters nach Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 BV.
aa) Der in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt sind. Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung dieses Grundsatzes gerügt, so prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 120 Ia 89 E. 2a; BGE 117 Ia 472 E. 2a, je mit Hinweisen). Nach Art. 64 Abs. 1 und 2 BV steht dem Bund die Gesetzgebung auf dem ganzen Gebiet des Zivilrechts zu. Die Organisation der Gerichte, das gerichtliche Verfahren und die Rechtsprechung verbleiben, wie bis anhin, den Kantonen (Art. 64 Abs. 3 BV). Diese sind verpflichtet, die Organisation der Gerichte und das gerichtliche Verfahren so zu regeln, dass das Bundeszivilrecht tatsächlich durchgesetzt werden kann. Sie dürfen dabei keine Normen erlassen, welche die Verwirklichung des Bundeszivilrechts verunmöglichen. Wenn die Kantone dies dennoch tun, verstossen sie gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (BGE 104 Ia 105 E. 4a). Zum gleichen Ergebnis führt die Anwendung von Art. 6 Abs. 1 ZGB. Nach dieser Vorschrift werden die Kantone in ihren öffentlichrechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt. Sie verletzen jedoch den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts, wenn sie dort legiferieren, wo der Bundesgesetzgeber ein Gebiet selber abschliessend geregelt hat, wenn die von ihnen erlassenen Bestimmungen nicht durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse gedeckt sind und wenn sie dem Sinn und Geist des Bundeszivilrechts widersprechen (BGE 120 Ia 89 E. 2b; BGE 110 Ia 111 E. 3b; BGE 104 Ia 105 E. 4a, je mit Hinweisen).
Gemäss Art. 397b Abs. 1 ZGB ist für den Entscheid über eine fürsorgerische Freiheitsentziehung eine vormundschaftliche Behörde am Wohnsitz oder, wenn Gefahr im Verzuge liegt, eine vormundschaftliche Behörde am Aufenthaltsort der betroffenen Person zuständig. Der Beschwerdeführer macht geltend, im Vormundschaftsrecht gelte allgemein der Grundsatz, dass die Behörde am Wohnsitz der betroffenen Person zum Entscheid über vormundschaftliche Massnahmen zuständig sei. Solche Massnahmen müssten, wenn immer möglich, dort angeordnet und aufgehoben werden können, wo der Schutzbefohlene seinen Lebensmittelpunkt habe. Vom Wohnsitzprinzip dürfe nur abgewichen werden, wenn das Bundesrecht dies selber vorsehe oder wenn es dem kantonalen Gesetzgeber dazu ausdrücklich die Befugnis einräume. In bezug auf die gerichtliche Überprüfung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung geniesse der kantonale Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der sachlichen Zuständigkeit völlige Freiheit, bei der Regelung der örtlichen Zuständigkeit hingegen sei er an Art. 397b ZGB gebunden. Die vom zürcherischen Gesetzgeber in § 5a ZPO vorgesehene Überprüfung durch den Richter am Ort der Anstalt verstosse daher gegen Bundesrecht.
Aus den Materialien zu den Art. 397a ff. ZGB ergibt sich, dass das Bundesrecht die materiellen Voraussetzungen einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung abschliessend regelt (Botschaft des Bundesrates vom 17. August 1977, BBl 1977 III, S. 19). Hinsichtlich des Verfahrens stellt es indes lediglich die zur Verwirklichung der materiellen Bestimmungen unentbehrlichen Verfahrensvorschriften auf, und zwar in Art. 397e für das gesamte Verfahren, in Art. 397f für die gerichtliche Beurteilung (BBl 1977 III, S. 33). In diesem Bereich sind, wie in der Botschaft des Bundesrates festgehalten wird, kantonale Ausführungsvorschriften notwendig, und es bleibt auch Raum für ergänzende kantonale Bestimmungen (BBl 1977 III, S. 19 f.). Die vom Beschwerdeführer beanstandete Vorschrift von § 5a der zürcherischen ZPO regelt die örtliche Zuständigkeit zur gerichtlichen Beurteilung einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung. Der Bundesgesetzgeber hat, wie gesagt, unter Vorbehalt von Art. 397f ZGB die Ausgestaltung des gerichtlichen Verfahrens dem kantonalen Recht überlassen. Art. 397f ZGB enthält keine Vorschrift über die Zuständigkeit zur gerichtlichen Beurteilung, und in der bundesrätlichen Botschaft wird erklärt, in bezug auf die Regelung der sachlichen Zuständigkeit bestehe für die kantonale Ausführungsgesetzgebung "völlige Freiheit" (BBl 1977 III, S. 39). Unbehelflich ist die Argumentation des Beschwerdeführers, der kantonale Gesetzgeber sei hingegen "bei der Regelung der örtlichen Zuständigkeit im gerichtlichen Verfahren an Art. 397b ZGB gebunden". Diese Vorschrift regelt, wie die kantonalen Instanzen in ihren Beschwerdeantworten mit Recht betonen, die Zuständigkeit zur Anordnung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung an sich, nicht aber die Zuständigkeit zur gerichtlichen Überprüfung des Freiheitsentzugs. Der Bundesgesetzgeber hat davon abgesehen, für die gerichtliche Beurteilung die sachliche und örtliche Zuständigkeit festzulegen, und den Gesetzesmaterialien ist klar zu entnehmen, dass er diesen Bereich bewusst der Regelung durch das kantonale Recht überlassen wollte.
Nach der dargelegten Rechtsprechung des Bundesgerichts genügt der Umstand, dass der Bundesgesetzgeber in einem vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich keine abschliessende Ordnung getroffen hat, für sich allein nicht, um die vom Kanton diesbezüglich erlassenen Vorschriften als zulässig zu betrachten. Erforderlich ist zudem, dass die kantonalen Bestimmungen einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse entsprechen und nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstossen. Auch diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Im Kanton Zürich war früher die Psychiatrische Gerichtskommission, die ihren Sitz in Zürich hatte, als einzige kantonale Instanz zur Behandlung von Gesuchen um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung zuständig. Dieses System hatte zur Folge, dass die Betroffenen von den verschiedenen Anstalten jeweils für die Verhandlungen nach Zürich geführt werden mussten, wodurch neben einem erheblichen administrativen Aufwand und hohen Transportkosten auch Unannehmlichkeiten für die Betroffenen entstanden, welche oft für die Transporte medikamentös behandelt werden mussten (Beleuchtender Bericht des Regierungsrates zur Vorlage über die Gesetzesänderungen betreffend fürsorgerische Freiheitsentziehung, S. 3). Diese teuren und für den Betroffenen oft umständlichen und unangenehmen Transporte entfallen, wenn entsprechend der neuen Ordnung der Richter am Ort der Anstalt, in welcher sich der Betroffene befindet, über Gesuche um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung entscheidet. Zudem besteht bei diesem System die Möglichkeit, dass der Richter den Betroffenen in der Anstalt persönlich anhören kann. Wie die kantonalen Instanzen in ihren Beschwerdeantworten ausführen, wollte der zürcherische Gesetzgeber mit der in § 5a ZPO getroffenen Regelung das Verfahren der gerichtlichen Beurteilung einfacher und rascher gestalten. Die beanstandete kantonale Norm zielt auf eine Verbesserung des Verfahrens ab und ist mithin durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse gedeckt. Sie verstösst auch nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts. Nach Art. 397f Abs. 1 ZGB entscheidet der Richter in einem "einfachen und raschen Verfahren". Wenn der zürcherische Gesetzgeber erwog, das System der Zuständigkeit des Richters am Ort der Anstalt vermöge diesen Anforderungen besser gerecht zu werden als das Wohnsitzprinzip, so lässt sich das angesichts der Vorteile des dargestellten Systems mit guten Gründen vertreten. Der Einwand des Beschwerdeführers, der Richter am Wohnsitz des Betroffenen könne die Situation besser beurteilen als der Richter am Ort der Anstalt, wird vom Regierungsrat mit dem überzeugenden Hinweis darauf entkräftet, dass vor allem im grossstädtischen Umfeld die Anonymisierung zunehme und die erstinstanzlich zuständigen Gerichte im übrigen bezirksweise organisiert seien, weshalb der örtliche Bezug so oder so nur sehr lose sei. Die Rüge, § 5a ZPO verletze den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet.
bb) Zur Begründung des Vorwurfs, diese kantonale Norm verstosse gegen die Garantie des verfassungsmässigen Richters, bringt der Beschwerdeführer vor, wenn der Einzelrichter am Ort der Anstalt für die Überprüfung der Einweisung zuständig sei, könne die einweisende Behörde mit dem Entscheid über die geeignete Anstalt faktisch auch darüber bestimmen, welcher Richter für die Beurteilung zuständig sei. Es bestehe die Gefahr, dass die Behörde eine bestimmte Anstalt nicht nach dem Gesichtspunkt ihrer Eignung auswähle, sondern weil sie erwarte, der Richter am Ort dieser Anstalt werde den Einweisungsentscheid eher schützen als ein anderer Richter. Durch diese "Auswahlmöglichkeit" könne der gerichtliche Entscheid "erheblich beeinflusst oder manipuliert werden", was Art. 58 Abs. 1 BV ausschliessen wolle. Ferner stelle sich die Frage, ob es mit der Garantie des gesetzlichen Richters vereinbar sei, dass die betroffene Person nicht zum voraus wisse, welchem Richter sie im Falle ihrer Einweisung unterstehen werde.
Art. 58 Abs. 1 BV gewährleistet den Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter sowie die Einhaltung der einmal getroffenen staatlichen Zuständigkeitsordnung. Er schreibt aber den Kantonen nicht eine bestimmte Gerichtsorganisation oder ein bestimmtes Verfahren vor (BGE 117 Ia 190 E. 6a; BGE 114 Ia 50 E. 3b). Aus Art. 58 Abs. 1 BV lässt sich nicht ableiten, dass zur Überprüfung einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung der Richter am Wohnsitz des Betroffenen zuständig sein müsse. Sodann genügt es unter dem Gesichtspunkt dieser Verfassungsbestimmung, dass sich die Zuständigkeit zur Überprüfung des Freiheitsentzugs aufgrund des § 5a ZPO im Anwendungsfall bestimmen lässt. Inwiefern die in dieser Vorschrift getroffene Regelung den Möglichkeiten des Manipulierens Tür und Tor öffnen soll, wird durch die blossen Mutmassungen und Behauptungen des Beschwerdeführers nicht dargetan; es ist klar, dass die Behörden die Anstalt im Hinblick auf die Interessen der einzuweisenden Person wählen müssen und Spekulationen über die Art der gerichtlichen Beurteilung keine Rolle spielen dürfen. Die angefochtene kantonale Norm verstösst weder gegen die Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV noch gegen den hier nicht über die Verfassungsbestimmung hinausgehenden Anspruch gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
cc) Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Zuständigkeitsordnung von § 5a ZPO verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 BV. Er führt zur Begründung aus, Personen, die in eine Anstalt an ihrem Wohnort oder in eine ausserkantonale Anstalt eingewiesen worden seien, würden von ihrem Wohnsitzrichter beurteilt. In allen anderen Fällen sei der Wohnsitzrichter nicht zuständig, obwohl die Schutzbedürftigkeit, die zur Einweisung führe, sich in nichts unterscheide. Da der Richter am Wohnort das soziale Umfeld weit besser beurteilen könne als der Richter am Anstaltsort, lasse sich "diese Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen".
Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist. Er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 119 Ia 123 E. 2b; BGE 117 Ia 97 E. 3a; BGE 114 Ia 321 E. 3a, je mit Hinweisen). Es bestehen, wie dargelegt, ernsthafte sachliche Gründe dafür, dass im Falle der Einweisung einer Person in eine innerhalb des Kantons gelegene Anstalt der Richter am Anstaltsort zur Beurteilung des fürsorgerischen Freiheitsentzugs zuständig ist. Eine solche Ordnung ist nicht sinn- und zwecklos und hält dem Willkürverbot stand. Dass nach § 5a ZPO in jenen Fällen, in denen die Anstalt ausserhalb des Kantons liegt, der Richter am Wohnsitz der betroffenen Person oder am Sitz der einweisenden Behörde zur Beurteilung der Freiheitsentziehung zuständig ist, verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit nicht. Die unterschiedliche rechtliche Regelung ist deshalb gerechtfertigt, weil sich in diesen selteneren Fällen der Betroffene nicht in einer innerhalb des Kantons gelegenen, sondern in einer ausserkantonalen Anstalt befindet und der Zürcher Gesetzgeber nicht befugt ist, eine ausserkantonale Behörde als richterliche Instanz einzusetzen. Die in § 5a ZPO getroffene Ordnung verstösst demnach nicht gegen Art. 4 BV.
c) Gemäss § 203e Abs. 2 ZPO gelten als Verfahrensbeteiligte:
"1. die betroffene Person;
2. die Anstaltsleitung, sofern die Einweisung durch einen Arzt erfolgt ist;
3. die Vormundschaftsbehörde, wenn sie die Einweisung verfügt hat oder
wenn
sie vormundschaftliche Massnahmen, die über die Vermögensverwaltung hinausgehen, angeordnet oder das Verfahren für solche Massnahmen eingeleitet hat;
4. nahe Angehörige, die mit der gesuchstellenden Person im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben."
aa) Der Beschwerdeführer wendet ein, die Vorschrift von § 203e Abs. 2 Ziff. 2-4 ZPO verstosse gegen Art. 397d ZGB und missachte damit den Vorrang des Bundesrechts. Aus den Materialien zu § 203e Abs. 2 ZPO ergebe sich, dass die in dieser Vorschrift aufgeführten Verfahrensbeteiligten legitimiert seien, auch gegen jene Entscheide des Einzelrichters Berufung einzulegen, mit welchen die freiheitsentziehende Massnahme aufgehoben worden sei (Protokoll des Zürcher Kantonsrates, S. 11577-11581). Nach Art. 397d ZGB könne die betroffene oder eine ihr nahestehende Person gegen den Einweisungsentscheid und gegen die Abweisung des Entlassungsgesuchs den Richter anrufen. Wie sich aus der Botschaft des Bundesrates (BBl 1977 III, S. 36 f.) und der Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 112 II 104) ergebe, entziehe sich ein Entscheid, der die fürsorgerische Freiheitsentziehung aufhebe, der Überprüfung durch den Richter. Es sei deshalb mit dem Bundesrecht unvereinbar, wenn nach § 203e Abs. 2 Ziff. 2-4 ZPO (in Verbindung mit § 268a und § 268b ZPO) ein kantonales Rechtsmittel auch gegen den die Massnahme aufhebenden Entscheid des Einzelrichters zulässig sei. Regierungsrat und Kantonsrat vertreten demgegenüber die Auffassung, Art. 397d ZGB verbiete dem kantonalen Gesetzgeber nicht, dass dieser im kantonalen Verfahrensrecht die Möglichkeit einräume, auch gegen Entlassungsentscheide des Einzelrichters ein Rechtsmittel einzulegen. Sie betonen in ihren Beschwerdeantworten, der zürcherische Gesetzgeber habe mit der beanstandeten Regelung den Rechtsschutz ausbauen wollen.
Nach Art. 397d ZGB kann die betroffene oder eine ihr nahestehende Person "gegen den Entscheid" den Richter anrufen (Abs. 1), und dieses Recht besteht auch bei Abweisung eines Entlassungsgesuches (Abs. 2). Die Bestimmungen, welche Art. 397d ZGB vorangehen, handeln von den Voraussetzungen der fürsorgerischen Freiheitsentziehung (Art. 397a ZGB), von der Zuständigkeit zur Anordnung dieser Massnahme (Art. 397b ZGB) und von der behördlichen Mitteilungspflicht bei Anordnung einer Freiheitsentziehung (Art. 397c ZGB). Wenn Art. 397d Abs. 1 ZGB vom "Entscheid" spricht, dessen gerichtliche Beurteilung die betroffene oder eine ihr nahestehende Person verlangen kann, so kann damit nach der Systematik der gesetzlichen Regelung nur der Entscheid gemeint sein, der gemäss den vorangehenden Bestimmungen die Freiheitsentziehung anordnet. Auch die Systematik innerhalb der Vorschrift von Art. 397d ZGB selber führt zu diesem Schluss, denn wenn nach Abs. 2 das Recht auf Anrufung des Richters "auch bei Abweisung eines Entlassungsgesuches" besteht, so lässt sich daraus schliessen, dass mit dem "Entscheid" gemäss Abs. 1 nur jener über Unterbringung oder Zurückbehaltung in einer Anstalt gemeint sein kann. Aufgrund der Gesetzesmaterialien muss ebenfalls angenommen werden, die gerichtliche Überprüfung sei auf freiheitsentziehende Massnahmen beschränkt. In der bundesrätlichen Botschaft wird festgehalten, wenn eine Person unfreiwillig in einer Anstalt untergebracht oder zurückbehalten oder wenn ein Entlassungsgesuch abgelehnt werde, so könne nach Art. 397d ZGB der Richter angerufen werden (BBl 1977 III, S. 36 f.). Die im Anschluss an diese Feststellung im Detail angeführten Fälle, in denen ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung besteht, beziehen sich alle auf die Freiheitsentziehung und nicht auf die Aufhebung einer solchen Massnahme (BBl 1977 III, S. 37). Wie das Bundesgericht in einem Urteil vom 14. August 1984 erklärte, liegt bezüglich Art. 397d ZGB keine (echte) Lücke in dem Sinne vor, dass das Gesetz eine Frage nicht beantwortet, die sich bei dessen Anwendung unvermeidlicherweise stellt. Eine historisch-teleologische und systematische Auslegung ergibt, dass der Bundesgesetzgeber bewusst nur jene behördlichen Entscheide der richterlichen Beurteilung zugänglich machen wollte, die eine die Freiheit entziehende oder beschränkende Massnahme zum Gegenstand haben (BGE 112 II 104 E. 3b S. 106). Auch in der Rechtslehre wird die Auffassung vertreten, ein Entscheid, der die fürsorgerische Freiheitsentziehung aufhebe, sei nicht nach Art. 397d Abs. 1 ZGB anfechtbar (SPIRIG, Zürcher Kommentar, N. 39 zu Art. 397d ZGB). Soll aber nach dem Willen des Bundesgesetzgebers ein solcher Entscheid einer Behörde nicht durch den Richter überprüft werden können, darf der kantonale Gesetzgeber insoweit keine abweichenden Vorschriften erlassen. Die neue zürcherische Ordnung lässt denn auch Begehren um gerichtliche Beurteilung im Rahmen der fürsorgerischen Freiheitsentziehung nur bei der Einweisung, der Ablehnung des Entlassungsgesuchs, der Zurückbehaltung oder der Rückversetzung in die Anstalt zu (§ 22a GVG und § 117i EG zum ZGB). Das zürcherische Recht lässt somit bei vormundschaftlichen Entlassungsentscheiden die richterliche Überprüfung nicht zu, was mit Art. 397d ZGB ganz im Einklang ist. Soweit der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdeergänzung das Gegenteil behauptet, ist seine Kritik klarerweise unbegründet.
Was der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift beanstandet, betrifft nicht die in Art. 397d ZGB geregelte Frage, gegen welche vormundschaftlichen Entscheide aus dem Bereich der fürsorgerischen Freiheitsentziehung der Richter angerufen werden kann. Der Beschwerdeführer kritisiert, dass nach der zürcherischen Ordnung in einem gerichtlichen Verfahren, in dem der Einzelrichter die Entlassung verfügte, der Entscheid mit Berufung beim Obergericht angefochten werden kann. Wie die kantonalen Behörden mit Recht ausführen, sind es zwei durchaus verschiedene Fragen, ob man gegen einen Entscheid der Vormundschaftsbehörde den Richter anrufen kann, oder ob sich ein Entscheid des Einzelrichters mit Berufung beim Obergericht anfechten lässt. Die zweite Frage betrifft die Zweistufigkeit des richterlichen Überprüfungsverfahrens, und davon handelt der Art. 397d ZGB nicht. Er bestimmt wie gesagt nur, gegen welche Entscheide der Vormundschaftsbehörde der Richter angerufen werden kann. So besehen, erscheint die Rüge, die zürcherische Ordnung widerspreche Art. 397d ZGB, als unbegründet.
Der Beschwerdeführer könnte mit seiner Rüge nur durchdringen, wenn aus der Regel des Art. 397d ZGB, welche die Anrufung des Richters bei Entlassungsentscheiden ausschliesst, sinngemäss der Schluss gezogen werden müsste, die Kantone dürften gegen Entlassungsentscheide des Einzelrichters die Berufung nicht zulassen. Es ist verständlich, dass der Beschwerdeführer diesen Schluss zieht, doch ist diese Folgerung keineswegs zwingend. Es ist durchaus sinnvoll, dass der eidgenössische Gesetzgeber einerseits die allgemeine Frage, welche Entscheide der Vormundschaftsbehörde richterlicher Anfechtung zugänglich sind, selber regelte, während er anderseits die Frage, ob im Fall eines Entscheids des Einzelrichters die Berufung an eine obere kantonale Instanz zulässig ist, nach dem allgemeinen Grundsatz, dass die Ordnung des Verfahrens Sache der Kantone ist, der kantonalen Regelung überliess. In der Botschaft des Bundesrates wurde ausgeführt, es seien kantonale Ausführungsvorschriften über die sachliche Zuständigkeit und das Verfahren nötig und es bleibe Raum für ergänzende kantonale Bestimmungen; die Kantone könnten dabei bewährte Lösungen in ihr künftiges Recht übernehmen und sie weiterentwickeln (BBl 1977 III, S. 20). Dass der Bundesgesetzgeber selber bestimmte, gegen welche vormundschaftlichen Entscheide der Richter angerufen werden kann, hatte einen besonderen Grund. Soweit mit einem Entscheid der Vormundschaftsbehörde dem Betroffenen die Freiheit entzogen wird, muss nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK, welche Vorschrift mit dem Beitritt der Schweiz zur EMRK Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung wurde, eine richterliche Beurteilung gewährleistet sein. Um eine dieser internationalen Norm entsprechende Ordnung zu garantieren, empfahl es sich dem Bundesgesetzgeber, selber zu bestimmen, in welchen Fällen richterliche Beurteilung verlangt werden kann, und damit festzulegen, dass im Fall des Freiheitsentzugs stets der Richter muss angerufen werden können. Die Regel des Art. 5 Ziff. 4 EMRK war für den eidgenössischen Gesetzgeber ein wichtiger Grund, um Klarheit darüber zu schaffen, wann gerichtliche Beurteilung muss verlangt werden können (BBl 1977 III, S. 38). Es gibt keine solchen Gründe, die den Bundesgesetzgeber hätten veranlassen müssen, die Legitimation zu einer Berufung im gerichtlichen Verfahren selber festzulegen. Es entsprach vielmehr durchaus der allgemeinen Regel, diese ausgesprochene Verfahrensfrage dem kantonalen Gesetzgeber zur Regelung zu überlassen. Es kann deshalb nicht gesagt werden, es widerspreche Sinn und Geist des Art. 397d ZGB, dass nach zürcherischem Recht die Berufung gegen Entlassungsentscheide des Einzelrichters zulässig ist. Dass die zürcherische Ordnung mit dem Text des Art. 397d ZGB nicht in Widerspruch steht, wurde bereits ausgeführt: Die bundesrechtliche Regel bezieht sich einzig auf die Frage, in welchen Fällen gegen Entscheide der Vormundschaftsbehörde der Richter angerufen werden kann, nicht auf die Frage, welche richterlichen Entscheide mit einem Rechtsmittel an eine obere richterliche Instanz weitergezogen werden können. Die zürcherische Ordnung hält demnach dem Bundesrecht und damit dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts stand. Der Beschwerdeführer hätte sich, um seine These zu stützen, auf den Kommentar SPIRIG (N. 39 und 40 zu Art. 397d ZGB) berufen können, wo behauptet wird, § 268a der Zürcher ZPO sei nicht nur bundesrechts-, sondern auch EMRK-widrig. Dieser Autor scheint auch nicht zwischen den beiden Fragen der Anrufung des Richters und der Zulässigkeit der Berufung unterschieden zu haben, und die Behauptung, § 268a ZPO verstosse gegen die EMRK, wird nicht näher begründet und ist im übrigen unzutreffend.
bb) Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, die Vorschrift von § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO verstosse aus einem weiteren Grund gegen Bundesrecht. Gemäss Art. 397d ZGB komme die Legitimation im Verfahren nach Art. 397a ff. ZGB neben der betroffenen auch jeder "nahestehenden Person" zu, wobei dieser Begriff weit zu verstehen sei und darunter auch jemand falle, der die betroffene Person aufgrund freundschaftlicher oder beruflicher Beziehungen gut kenne. Die kantonale Bestimmung umschreibe den Kreis der Verfahrensbeteiligten mit "nahen Angehörigen, die mit der gesuchstellenden Person im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben". Da diese Umschreibung bedeutend enger gefasst sei als der bundesrechtliche Begriff, werde mit der kantonalen Bestimmung die Parteistellung von nahestehenden Personen in unzulässiger und bundesrechtswidriger Weise eingeschränkt.
Nach Art. 397d Abs. 1 ZGB steht das Recht, im Falle einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung den Richter anzurufen, der betroffenen oder einer ihr nahestehenden Person zu. In den Materialien wurde ausgeführt, der Begriff "nahestehende Person" entspreche dem Sinne nach der in Art. 420 ZGB verwendeten Umschreibung "jedermann, der ein Interesse hat"; diese Formulierung wäre aber unbefriedigend gewesen, weil nach Lehre und Praxis nur derjenige ein Interesse im Sinne des Gesetzes habe, welcher Mündelinteressen wahren wolle (BBl 1977 III, S. 37). Der Begriff der nahestehenden Personen nach Art. 397d Abs. 1 ZGB wird in Lehre und Rechtsprechung weit ausgelegt (SPIRIG, a.a.O., N. 24 u. 26 zu Art. 397d ZGB mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; CYRIL HEGNAUER, Zum Begriff der nahestehenden Person im Sinne von Art. 397d ZGB, Zeitschrift für Vormundschaftswesen 39/1984, S. 26 ff.; THOMAS SEEGER, Die fürsorgerische Freiheitsentziehung, Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 81/1984, S. 76; CHRISTIANA SUHR BRUNNER, Fürsorgerische Freiheitsentziehung und Suchterkrankungen, insbesondere Drogensucht, Diss. Zürich 1994, S. 145). Das Bundesgericht versteht darunter jene Personen, die den Betroffenen zufolge Verwandtschaft oder Freundschaft oder wegen ihrer Funktion oder beruflichen Tätigkeit (Arzt, Sozialhelfer, Priester oder Pfarrer etc.) gut kennen (BGE 114 II 213 E. 3). Auch in der Literatur wird ausgeführt, nahestehende Personen seien jene, die wegen ihrer Beziehung zum Betroffenen eine unmittelbare Kenntnis seiner Persönlichkeit hätten und deshalb geeignet seien, die Interessen des Betroffenen wahrzunehmen. In diesem Sinne erscheine als nahestehende Person neben nahen Verwandten wie Vater und Mutter auch der vertraute Freund und die vertraute Freundin, ausserdem der Lehrer, der Pfarrer, der Arzt, der Psychologe, der Jugendgruppenleiter oder der Sozialarbeiter, wenn er beruflich mit der eingewiesenen Person in engen Kontakt gekommen sei (HEGNAUER, a.a.O., S. 27 f.). Nach der hier angefochtenen kantonalen Bestimmung gelten als Verfahrensbeteiligte "nahe Angehörige, die mit der gesuchstellenden Person im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben". Die Zürcher Behörden halten in ihren Beschwerdeantworten fest, der kantonale Gesetzgeber habe mit dieser Umschreibung den Kreis der Verfahrensbeteiligten gegenüber der bundesrechtlichen Vorschrift nicht beschränken wollen. Der Regierungsrat weist darauf hin, unter dem Begriff "Angehörige" seien nach zeitgemässer Interpretation nicht nur die Verwandten, sondern eben auch nahestehende Personen, wie zum Beispiel der Konkubinatspartner, zu verstehen. Mit der gewählten Formulierung solle zum Ausdruck gebracht werden, dass zwischen der betroffenen Person und dem Dritten eine gewisse Beziehung bestehen müsse.
Bei der Beurteilung der Frage, ob die angefochtene kantonale Norm einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich ist, hat das Bundesgericht grundsätzlich vom Wortlaut der Vorschrift auszugehen. Nach dem Wortlaut von § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO umfasst der Kreis der Verfahrensbeteiligten nahe Angehörige, die entweder mit dem Betroffenen im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben. In der Sprache des eidgenössischen Rechts sind "Angehörige" einer Person nur der Ehegatte, die Verwandten gerader Linie, die vollbürtigen und halbbürtigen Geschwister, die Adoptiveltern und Adoptivkinder, nicht aber Schwager und Schwägerin, Stiefeltern und Stiefkinder, Verlobte und Konkubinatspartner (Art. 110 Ziff. 2 StGB; STEFAN TRECHSEL, Kurzkommentar zum StGB, Zürich 1989, N. 3 zu Art. 110 StGB; vgl. auch PIERRE TERCIER, Qui sont nos "proches"?, in Festgabe Bernhard Schnyder, Freiburg 1995, S. 799 ff., der den Begriff der Angehörigen weniger eng auslegt). Wenn der Regierungsrat ausführt, unter den Begriff "Angehörige" falle auch der Konkubinatspartner und allgemein eine Drittperson, die zum Betroffenen eine gewisse Beziehung habe, so legt er die kantonale Bestimmung gegen ihren unmissverständlichen Wortlaut aus. Wie ausgeführt, sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch Ärzte, Sozialhelfer, Priester und Pfarrer, die den Betroffenen gut kennen, zu den nahestehenden Personen im Sinne von Art. 397d ZGB zu rechnen. Es ist klar, dass diese nicht als Angehörige betrachtet werden können, und das macht es besonders deutlich, dass die Behauptung der Zürcher Behörden, die in § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO enthaltene Regel schränke den Kreis der Verfahrensbeteiligten nicht ein, verfehlt ist. Die kantonale Vorschrift steht mit dem Bundesrecht in klarem Widerspruch, lässt sich nicht verfassungskonform auslegen und verstösst gegen den in Art. 2 ÜbBest. BV statuierten Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts. Sie ist aufzuheben und die Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen.
d) Im weiteren bringt der Beschwerdeführer vor, die Ausgestaltung des Berufungsverfahrens in den §§ 260 Abs. 2, 268a und 268b ZPO verstosse gegen das Gebot des "einfachen und raschen Verfahrens" gemäss Art. 397f Abs. 1 ZGB und Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Das schriftliche Berufungsverfahren stelle auch an Rechtskundige hohe Anforderungen und könne daher nicht als "einfaches Verfahren" bezeichnet werden. Obwohl offenbar auf Replik und Duplik verzichtet werden solle, werde häufig ein weiterer Schriftenwechsel nötig sein, so dass das Berufungsverfahren "regelmässig wesentlich länger als einen Monat dauern" werde und deshalb den Anforderungen an ein "rasches Verfahren" nicht zu genügen vermöge. Da der Richter im Berufungsverfahren zudem die Möglichkeit habe, der Berufung die aufschiebende Wirkung zu erteilen, sei die Dauer des Berufungsverfahrens zum erstinstanzlichen Verfahren hinzuzurechnen.
Der fürsorgerische Freiheitsentzug nach Art. 397a ff. ZGB stellt eine Freiheitsbeschränkung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. e EMRK dar. Dementsprechend hat eine von einer solchen Massnahme betroffene Person gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht so rasch als möglich über die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit die Entlassung angeordnet wird (BGE 116 Ia 60 E. 3a; BGE 114 Ia 182 E. 3a/bb). Der Entscheid über eine fürsorgerische Freiheitsentziehung kann nach Art. 397d ZGB beim Richter angefochten werden. Die Verfahrensordnung wird unter Beachtung der bundesrechtlichen Grundsätze von Art. 397e und Art. 397f ZGB durch das kantonale Recht bestimmt. Das zürcherische Recht sieht in § 203d ZPO für das Verfahren vor dem Einzelrichter vor, dass die betroffene Person spätestens innerhalb von vier Arbeitstagen seit Eingang des Gesuchs durch den Richter persönlich zu befragen und die Hauptverhandlung in der Regel innert der gleichen Frist durchzuführen ist. Mit dieser Ausgestaltung wird dem Gebot eines raschen und einfachen Verfahrens in hinreichender Weise entsprochen, und der Beschwerdeführer behauptet denn auch zu Recht nicht, das erstinstanzliche gerichtliche Verfahren vermöge den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht zu genügen.
Seine Kritik bezieht sich auf das Berufungsverfahren. Es stellt sich die Frage, ob Art. 5 Ziff. 4 EMRK auch dann anwendbar ist, wenn ein Gericht als zweite gerichtliche Instanz über die Rechtmässigkeit eines fürsorgerischen Freiheitsentzugs befindet. Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 5. Juli 1991 (BGE 117 Ia 193 ff.) erklärt, die genannte Konventionsbestimmung gelte nur für Verfahren, in denen ein Gericht als erste gerichtliche Haftprüfungsinstanz tätig sei; auf das Haftprüfungsverfahren der zweiten gerichtlichen Instanz komme Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht zur Anwendung. Die Europäische Kommission für Menschenrechte vertrat in ihrem Bericht vom 9. September 1992 in der Sache Navarra dieselbe Ansicht. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, Art. 5 Ziff. 4 EMRK wolle den einzelnen vor willkürlicher Inhaftierung schützen, und dieser Zweck sei erreicht, wenn ein Gericht unverzüglich (à bref délai) über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs befinde. Werde dieser nach Abschluss der Prüfung durch das Gericht bestätigt, so müsse er nach dem internen Recht des Vertragsstaates als rechtmässig und frei von Willkür betrachtet werden, auch wenn gegen den Entscheid des Gerichts ein Rechtsmittel zur Verfügung stehe. Wenn das Erfordernis des "unverzüglichen Entscheids" auch für das Rechtsmittelverfahren Geltung hätte, würde dieser Begriff in einer dem Sinn des Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht mehr entsprechenden Weise ausgedehnt (Bericht der Kommission in der Sache Navarra, Serie A, Band 273-B, Ziff. 38-48). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ist anderer Meinung. Er hielt in der erwähnten Angelegenheit fest, die Vertragsstaaten seien aufgrund von Art. 5 Ziff. 4 EMRK zwar nicht gehalten, ein zweistufiges gerichtliches Verfahren für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Haft einzuführen. Wenn aber in einem Vertragsstaat ein zweistufiges System bestehe, müssten grundsätzlich den inhaftierten Personen im Rechtsmittelverfahren dieselben Garantien eingeräumt werden wie im Verfahren vor der ersten gerichtlichen Instanz. Zu diesen Garantien gehöre der Anspruch auf einen unverzüglichen Entscheid. Bei der Abklärung der Frage, ob dieses Erfordernis beachtet worden sei, müsse beim System des zweistufigen gerichtlichen Haftprüfungsverfahrens eine Gesamtbewertung (une "appréciation globale") vorgenommen werden (Urteil des EGMR vom 23. November 1993 in der Sache Navarra, Serie A, Band 273-B, Ziff. 28). Geht man von diesen Überlegungen des EGMR aus, so kann bei der im vorliegenden Fall vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle nicht gesagt werden, das hier in Frage stehende zweistufige gerichtliche Verfahren zur Überprüfung einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung verletze Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Das Verfahren vor dem Einzelrichter ist, wie dargelegt, so ausgestaltet, dass es den Anforderungen dieser Bestimmung genügt. Was das Berufungsverfahren anbelangt, so trägt die in den §§ 268a und 268b ZPO getroffene Ordnung dem Beschleunigungsgebot ebenfalls in genügender Weise Rechnung. Durch die kurze Berufungsfrist, den Ausschluss von Replik und Duplik sowie die Schriftlichkeit des Verfahrens wird sichergestellt, dass das Verfahren in möglichst kurzer Frist durchgeführt werden kann. Dass die Berufungsinstanz die Möglichkeit hat, dem Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung zu erteilen, ändert daran nichts. Im übrigen kann die Frage nach der Zulässigkeit der Verfahrensdauer nicht abstrakt beurteilt werden; der Entscheid hängt vielmehr von der Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalles ab (BGE 117 Ia 372 E. 3a mit Hinweisen). Ferner weist die kantonale Behörde darauf hin, gemäss § 29 Abs. 2 ZPO könne der Richter von Amtes wegen der Partei einen Rechtsbeistand bestellen, wenn sie offensichtlich nicht in der Lage sei, ihre Sache selbst gehörig zu führen. Auf diese Weise wird gewährleistet, dass das rechtliche Gehör des Betroffenen auch im Berufungsverfahren hinreichend gewahrt ist. Nach dem Gesagten ist der Vorwurf unbegründet, die Ausgestaltung des Berufungsverfahrens in den §§ 260 Abs. 2, 268a und 268b ZPO sei mit dem Gebot eines einfachen und raschen Verfahrens im Sinne der Art. 397f Abs. 1 ZGB und 5 Ziff. 4 EMRK unvereinbar.
e) Gemäss § 203f ZPO kann das Gericht der gesuchstellenden Partei eine Prozessentschädigung aus der Gerichtskasse zusprechen, wenn das Gesuch gutgeheissen wird. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, diese Vorschrift verstosse gegen Art. 4 BV. Er führt aus, in der Beratung des Kantonsrates sei der Vorschlag der Kommissionsmehrheit unterlegen, die der gesuchstellenden Partei im Falle des Obsiegens eine obligatorische Prozessentschädigung habe zusprechen wollen. Die in § 203f ZPO vorgesehene fakultative Zusprechung gehe auf einen Minderheitsantrag eines Kantonsrats zurück, der damit begründet worden sei, es sei nicht nötig, dass jemand diese Entschädigung erhalte, der ihrer gar nicht bedürfe. Die Regelung, wonach das Gericht der obsiegenden Partei eine Prozessentschädigung nicht zwingend zusprechen müsse, verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung. Durch die Kann-Vorschrift entstehe eine erhebliche Rechtsunsicherheit, da offen sei, nach welchen Kriterien der Richter sein Ermessen ausüben wolle. Es gehe nicht an, betroffenen Personen in günstigen wirtschaftlichen Verhältnissen die Prozessentschädigung zu verwehren; massgebend sei einzig, ob im Zusammenhang mit dem Verfahren tatsächlich ein Schaden entstanden sei.
Der Regierungsrat hält in der Beschwerdeantwort fest, das Gericht müsse einen gewissen Spielraum haben, um über die Ausrichtung einer Prozessentschädigung zu entscheiden. Von einer Entschädigung könne dann abgesehen werden, wenn der Partei kein Schaden erwachsen sei. Es treffe zu, dass hierbei die wirtschaftlichen Verhältnisse der Partei keine Rolle spielen dürften. Im weiteren weist der Regierungsrat darauf hin, der Beschwerdeführer könne aus dem Votum des Kantonsrates, der den Minderheitsantrag gestellt habe, nichts zu seinen Gunsten ableiten. Es könne auch nicht gesagt werden, dass durch die in § 203f ZPO vorgesehene Regelung eine erhebliche und bedenkliche Rechtsunsicherheit entstehe, denn der Richter müsse sein Ermessen nach sachlichen Kriterien ausüben. Dieser Erwägung ist beizupflichten. Eine Ordnung, welche der obsiegenden Partei keinen absoluten Anspruch auf eine Prozessentschädigung einräumt, verstösst als solche weder gegen das Willkürverbot noch gegen die Rechtsgleichheit. Der Richter ist bei der Anwendung der Vorschrift von § 203f ZPO gehalten, im Einzelfall zu prüfen, ob und in welchem Umfang die obsiegende Partei zu entschädigen ist, und er hat das ihm dabei zustehende Ermessen in sachlich vertretbarer Weise auszuüben. Die kantonale Norm ist einer verfassungskonformen Auslegung ohne weiteres zugänglich.
f) Nach § 117e Abs. 3 EG zum ZGB ist bei Versetzung einer durch die Vormundschaftsbehörde eingewiesenen Person in eine andere Anstalt die zuständige Behörde zu benachrichtigen. Der Beschwerdeführer macht geltend, diese Vorschrift verstosse gegen Art. 397a ZGB und somit gegen den Vorrang des Bundesrechts, da für die Versetzung in eine andere Anstalt das Verfahren gemäss Art. 397a ff. ZGB nicht beachtet werde. Es genüge nicht, dass eine Versetzung formlos erfolge und die zuständige Vormundschaftsbehörde über die Versetzung lediglich benachrichtigt werde.
Der fürsorgerische Freiheitsentzug als solcher erfolgt mit der Einweisung in eine Anstalt. Diese Massnahme hat nach den Regeln gemäss Art. 397a ff. ZGB zu erfolgen. Bei der Versetzung in eine andere Anstalt geht es indessen nicht mehr um die Einweisung als solche; der Freiheitsentzug ist vielmehr bereits erfolgt, und es geht nur mehr um die Art und Weise seiner Durchführung. Deshalb muss das formelle Verfahren grundsätzlich nicht eingehalten werden. Im übrigen weist die kantonale Behörde mit Grund darauf hin, dass der Vormundschaftsbehörde die Versetzung mitgeteilt werde und die betroffene Person jederzeit eine gerichtliche Überprüfung verlangen könne. Dem Schutz des Betroffenen wird so in genügender Weise Rechnung getragen. Die in § 117e Abs. 3 EG zum ZGB getroffene Regelung steht mithin nicht in Widerspruch zu Art. 397a ZGB. | de | Art. 4 et 58 Cst., art. 2 Disp. trans. Cst.; art. 5 par. 4 CEDH; modifications législatives, dans le canton de Zurich, relatives à la privation de liberté à des fins d'assistance; contrôle abstrait des normes. Le § 5a du code de procédure civile du canton de Zurich (CPC), selon lequel le juge du for dans lequel se trouve l'établissement est compétent pour traiter une demande tendant au contrôle judiciaire de la privation de liberté à des fins d'assistance, ne viole ni l'art. 2 Disp. trans. Cst., ni les art. 58 et 4 Cst. (consid. 2b/aa-cc).
N'est pas contraire au droit fédéral la réglementation du droit cantonal qui admet également la recevabilité d'un appel contre le prononcé du juge unique admettant la demande de libération (consid. 2c/aa).
Le § 203e al. 2 ch. 4 CPC, qui définit le cercle des parties de façon plus restrictive que le droit fédéral, viole l'art. 2 Disp. trans. Cst. (consid. 2c/bb).
La procédure d'appel du droit cantonal zurichois est conforme à l'art. 397f al. 1 CC et à l'art. 5 par. 4 CEDH (consid. 2d). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-18%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,579 | 122 I 18 | 122 I 18
Sachverhalt ab Seite 19
Die Stimmberechtigten des Kantons Zürich nahmen in der Volksabstimmung vom 12. März 1995 die Vorlage über die Gesetzesänderungen betreffend die fürsorgerische Freiheitsentziehung an. Der Kantonsrat erwahrte das Abstimmungsergebnis am 8. Mai 1995. Dieser Beschluss wurde im kantonalen Amtsblatt vom 19. Mai 1995 veröffentlicht. Am 7. Juni 1995 setzte der Regierungsrat des Kantons Zürich die erwähnten Gesetzesänderungen auf den 1. Januar 1996 in Kraft.
G. erhob gegen die Gesetzesänderungen betreffend die fürsorgerische Freiheitsentziehung staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Art. 4 BV, 58 BV, 2 ÜbBest. BV, 5 Ziff. 4 EMRK und 6 Ziff. 1 EMRK. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut und hebt § 203e Abs. 2 Ziff. 4 der zürcherischen Zivilprozessordnung auf. Im übrigen weist es die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Mit den beanstandeten Vorschriften hat der Kanton Zürich das Verfahren betreffend die fürsorgerische Freiheitsentziehung, welches bisher in einer Verordnung festgelegt war, auf Gesetzesstufe geregelt. Die hiefür erforderlichen Änderungen betrafen drei kantonale Gesetze, nämlich das Gerichtsverfassungsgesetz vom 13. Juni 1976 (GVG), das Gesetz über den Zivilprozess vom 13. Juni 1976 (ZPO) und das Einführungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (EG zum ZGB). Der Beschwerdeführer hält die neue kantonale Verfahrensregelung in verschiedener Hinsicht für verfassungs- und konventionswidrig.
a) Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Gleich verhält es sich, wenn mit der Beschwerde Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention angerufen werden. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 119 Ia 321 E. 4; 118 Ia 64 E. 2c, je mit Hinweisen). Ob ein kantonaler Erlass mit Verfassung und Konvention vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 119 Ia 321 E. 4 mit Hinweisen).
b) Nach der früheren zürcherischen Ordnung behandelte die Psychiatrische Gerichtskommission als einzige kantonale Instanz Gesuche um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung. Mit den Gesetzesänderungen wurde dieses System aufgegeben und ein zweistufiges richterliches Verfahren eingeführt: Der Einzelrichter am Bezirksgericht entscheidet als erste Instanz, und sein Entscheid kann mit der Berufung an das Obergericht weitergezogen werden (§ 22a GVG und § 259 Ziff. 2 ZPO). Hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit der ersten Instanz bestimmt § 5a ZPO, dass der Richter am Ort der Anstalt und bei ausserkantonalen Anstalten der Richter am Sitz der einweisenden Behörde oder am Wohnsitz der betroffenen Person zur Behandlung eines Gesuchs um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung zuständig ist. Der Beschwerdeführer wendet ein, diese Regelung verletze Art. 397b ZGB und damit den Vorrang des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV). Ausserdem verstosse sie gegen die Garantie des verfassungs- und konventionsmässigen Richters nach Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 BV.
aa) Der in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt sind. Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung dieses Grundsatzes gerügt, so prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 120 Ia 89 E. 2a; BGE 117 Ia 472 E. 2a, je mit Hinweisen). Nach Art. 64 Abs. 1 und 2 BV steht dem Bund die Gesetzgebung auf dem ganzen Gebiet des Zivilrechts zu. Die Organisation der Gerichte, das gerichtliche Verfahren und die Rechtsprechung verbleiben, wie bis anhin, den Kantonen (Art. 64 Abs. 3 BV). Diese sind verpflichtet, die Organisation der Gerichte und das gerichtliche Verfahren so zu regeln, dass das Bundeszivilrecht tatsächlich durchgesetzt werden kann. Sie dürfen dabei keine Normen erlassen, welche die Verwirklichung des Bundeszivilrechts verunmöglichen. Wenn die Kantone dies dennoch tun, verstossen sie gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (BGE 104 Ia 105 E. 4a). Zum gleichen Ergebnis führt die Anwendung von Art. 6 Abs. 1 ZGB. Nach dieser Vorschrift werden die Kantone in ihren öffentlichrechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt. Sie verletzen jedoch den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts, wenn sie dort legiferieren, wo der Bundesgesetzgeber ein Gebiet selber abschliessend geregelt hat, wenn die von ihnen erlassenen Bestimmungen nicht durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse gedeckt sind und wenn sie dem Sinn und Geist des Bundeszivilrechts widersprechen (BGE 120 Ia 89 E. 2b; BGE 110 Ia 111 E. 3b; BGE 104 Ia 105 E. 4a, je mit Hinweisen).
Gemäss Art. 397b Abs. 1 ZGB ist für den Entscheid über eine fürsorgerische Freiheitsentziehung eine vormundschaftliche Behörde am Wohnsitz oder, wenn Gefahr im Verzuge liegt, eine vormundschaftliche Behörde am Aufenthaltsort der betroffenen Person zuständig. Der Beschwerdeführer macht geltend, im Vormundschaftsrecht gelte allgemein der Grundsatz, dass die Behörde am Wohnsitz der betroffenen Person zum Entscheid über vormundschaftliche Massnahmen zuständig sei. Solche Massnahmen müssten, wenn immer möglich, dort angeordnet und aufgehoben werden können, wo der Schutzbefohlene seinen Lebensmittelpunkt habe. Vom Wohnsitzprinzip dürfe nur abgewichen werden, wenn das Bundesrecht dies selber vorsehe oder wenn es dem kantonalen Gesetzgeber dazu ausdrücklich die Befugnis einräume. In bezug auf die gerichtliche Überprüfung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung geniesse der kantonale Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der sachlichen Zuständigkeit völlige Freiheit, bei der Regelung der örtlichen Zuständigkeit hingegen sei er an Art. 397b ZGB gebunden. Die vom zürcherischen Gesetzgeber in § 5a ZPO vorgesehene Überprüfung durch den Richter am Ort der Anstalt verstosse daher gegen Bundesrecht.
Aus den Materialien zu den Art. 397a ff. ZGB ergibt sich, dass das Bundesrecht die materiellen Voraussetzungen einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung abschliessend regelt (Botschaft des Bundesrates vom 17. August 1977, BBl 1977 III, S. 19). Hinsichtlich des Verfahrens stellt es indes lediglich die zur Verwirklichung der materiellen Bestimmungen unentbehrlichen Verfahrensvorschriften auf, und zwar in Art. 397e für das gesamte Verfahren, in Art. 397f für die gerichtliche Beurteilung (BBl 1977 III, S. 33). In diesem Bereich sind, wie in der Botschaft des Bundesrates festgehalten wird, kantonale Ausführungsvorschriften notwendig, und es bleibt auch Raum für ergänzende kantonale Bestimmungen (BBl 1977 III, S. 19 f.). Die vom Beschwerdeführer beanstandete Vorschrift von § 5a der zürcherischen ZPO regelt die örtliche Zuständigkeit zur gerichtlichen Beurteilung einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung. Der Bundesgesetzgeber hat, wie gesagt, unter Vorbehalt von Art. 397f ZGB die Ausgestaltung des gerichtlichen Verfahrens dem kantonalen Recht überlassen. Art. 397f ZGB enthält keine Vorschrift über die Zuständigkeit zur gerichtlichen Beurteilung, und in der bundesrätlichen Botschaft wird erklärt, in bezug auf die Regelung der sachlichen Zuständigkeit bestehe für die kantonale Ausführungsgesetzgebung "völlige Freiheit" (BBl 1977 III, S. 39). Unbehelflich ist die Argumentation des Beschwerdeführers, der kantonale Gesetzgeber sei hingegen "bei der Regelung der örtlichen Zuständigkeit im gerichtlichen Verfahren an Art. 397b ZGB gebunden". Diese Vorschrift regelt, wie die kantonalen Instanzen in ihren Beschwerdeantworten mit Recht betonen, die Zuständigkeit zur Anordnung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung an sich, nicht aber die Zuständigkeit zur gerichtlichen Überprüfung des Freiheitsentzugs. Der Bundesgesetzgeber hat davon abgesehen, für die gerichtliche Beurteilung die sachliche und örtliche Zuständigkeit festzulegen, und den Gesetzesmaterialien ist klar zu entnehmen, dass er diesen Bereich bewusst der Regelung durch das kantonale Recht überlassen wollte.
Nach der dargelegten Rechtsprechung des Bundesgerichts genügt der Umstand, dass der Bundesgesetzgeber in einem vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich keine abschliessende Ordnung getroffen hat, für sich allein nicht, um die vom Kanton diesbezüglich erlassenen Vorschriften als zulässig zu betrachten. Erforderlich ist zudem, dass die kantonalen Bestimmungen einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse entsprechen und nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstossen. Auch diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Im Kanton Zürich war früher die Psychiatrische Gerichtskommission, die ihren Sitz in Zürich hatte, als einzige kantonale Instanz zur Behandlung von Gesuchen um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung zuständig. Dieses System hatte zur Folge, dass die Betroffenen von den verschiedenen Anstalten jeweils für die Verhandlungen nach Zürich geführt werden mussten, wodurch neben einem erheblichen administrativen Aufwand und hohen Transportkosten auch Unannehmlichkeiten für die Betroffenen entstanden, welche oft für die Transporte medikamentös behandelt werden mussten (Beleuchtender Bericht des Regierungsrates zur Vorlage über die Gesetzesänderungen betreffend fürsorgerische Freiheitsentziehung, S. 3). Diese teuren und für den Betroffenen oft umständlichen und unangenehmen Transporte entfallen, wenn entsprechend der neuen Ordnung der Richter am Ort der Anstalt, in welcher sich der Betroffene befindet, über Gesuche um gerichtliche Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung entscheidet. Zudem besteht bei diesem System die Möglichkeit, dass der Richter den Betroffenen in der Anstalt persönlich anhören kann. Wie die kantonalen Instanzen in ihren Beschwerdeantworten ausführen, wollte der zürcherische Gesetzgeber mit der in § 5a ZPO getroffenen Regelung das Verfahren der gerichtlichen Beurteilung einfacher und rascher gestalten. Die beanstandete kantonale Norm zielt auf eine Verbesserung des Verfahrens ab und ist mithin durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse gedeckt. Sie verstösst auch nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts. Nach Art. 397f Abs. 1 ZGB entscheidet der Richter in einem "einfachen und raschen Verfahren". Wenn der zürcherische Gesetzgeber erwog, das System der Zuständigkeit des Richters am Ort der Anstalt vermöge diesen Anforderungen besser gerecht zu werden als das Wohnsitzprinzip, so lässt sich das angesichts der Vorteile des dargestellten Systems mit guten Gründen vertreten. Der Einwand des Beschwerdeführers, der Richter am Wohnsitz des Betroffenen könne die Situation besser beurteilen als der Richter am Ort der Anstalt, wird vom Regierungsrat mit dem überzeugenden Hinweis darauf entkräftet, dass vor allem im grossstädtischen Umfeld die Anonymisierung zunehme und die erstinstanzlich zuständigen Gerichte im übrigen bezirksweise organisiert seien, weshalb der örtliche Bezug so oder so nur sehr lose sei. Die Rüge, § 5a ZPO verletze den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet.
bb) Zur Begründung des Vorwurfs, diese kantonale Norm verstosse gegen die Garantie des verfassungsmässigen Richters, bringt der Beschwerdeführer vor, wenn der Einzelrichter am Ort der Anstalt für die Überprüfung der Einweisung zuständig sei, könne die einweisende Behörde mit dem Entscheid über die geeignete Anstalt faktisch auch darüber bestimmen, welcher Richter für die Beurteilung zuständig sei. Es bestehe die Gefahr, dass die Behörde eine bestimmte Anstalt nicht nach dem Gesichtspunkt ihrer Eignung auswähle, sondern weil sie erwarte, der Richter am Ort dieser Anstalt werde den Einweisungsentscheid eher schützen als ein anderer Richter. Durch diese "Auswahlmöglichkeit" könne der gerichtliche Entscheid "erheblich beeinflusst oder manipuliert werden", was Art. 58 Abs. 1 BV ausschliessen wolle. Ferner stelle sich die Frage, ob es mit der Garantie des gesetzlichen Richters vereinbar sei, dass die betroffene Person nicht zum voraus wisse, welchem Richter sie im Falle ihrer Einweisung unterstehen werde.
Art. 58 Abs. 1 BV gewährleistet den Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter sowie die Einhaltung der einmal getroffenen staatlichen Zuständigkeitsordnung. Er schreibt aber den Kantonen nicht eine bestimmte Gerichtsorganisation oder ein bestimmtes Verfahren vor (BGE 117 Ia 190 E. 6a; BGE 114 Ia 50 E. 3b). Aus Art. 58 Abs. 1 BV lässt sich nicht ableiten, dass zur Überprüfung einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung der Richter am Wohnsitz des Betroffenen zuständig sein müsse. Sodann genügt es unter dem Gesichtspunkt dieser Verfassungsbestimmung, dass sich die Zuständigkeit zur Überprüfung des Freiheitsentzugs aufgrund des § 5a ZPO im Anwendungsfall bestimmen lässt. Inwiefern die in dieser Vorschrift getroffene Regelung den Möglichkeiten des Manipulierens Tür und Tor öffnen soll, wird durch die blossen Mutmassungen und Behauptungen des Beschwerdeführers nicht dargetan; es ist klar, dass die Behörden die Anstalt im Hinblick auf die Interessen der einzuweisenden Person wählen müssen und Spekulationen über die Art der gerichtlichen Beurteilung keine Rolle spielen dürfen. Die angefochtene kantonale Norm verstösst weder gegen die Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV noch gegen den hier nicht über die Verfassungsbestimmung hinausgehenden Anspruch gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
cc) Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Zuständigkeitsordnung von § 5a ZPO verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 BV. Er führt zur Begründung aus, Personen, die in eine Anstalt an ihrem Wohnort oder in eine ausserkantonale Anstalt eingewiesen worden seien, würden von ihrem Wohnsitzrichter beurteilt. In allen anderen Fällen sei der Wohnsitzrichter nicht zuständig, obwohl die Schutzbedürftigkeit, die zur Einweisung führe, sich in nichts unterscheide. Da der Richter am Wohnort das soziale Umfeld weit besser beurteilen könne als der Richter am Anstaltsort, lasse sich "diese Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen".
Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist. Er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 119 Ia 123 E. 2b; BGE 117 Ia 97 E. 3a; BGE 114 Ia 321 E. 3a, je mit Hinweisen). Es bestehen, wie dargelegt, ernsthafte sachliche Gründe dafür, dass im Falle der Einweisung einer Person in eine innerhalb des Kantons gelegene Anstalt der Richter am Anstaltsort zur Beurteilung des fürsorgerischen Freiheitsentzugs zuständig ist. Eine solche Ordnung ist nicht sinn- und zwecklos und hält dem Willkürverbot stand. Dass nach § 5a ZPO in jenen Fällen, in denen die Anstalt ausserhalb des Kantons liegt, der Richter am Wohnsitz der betroffenen Person oder am Sitz der einweisenden Behörde zur Beurteilung der Freiheitsentziehung zuständig ist, verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit nicht. Die unterschiedliche rechtliche Regelung ist deshalb gerechtfertigt, weil sich in diesen selteneren Fällen der Betroffene nicht in einer innerhalb des Kantons gelegenen, sondern in einer ausserkantonalen Anstalt befindet und der Zürcher Gesetzgeber nicht befugt ist, eine ausserkantonale Behörde als richterliche Instanz einzusetzen. Die in § 5a ZPO getroffene Ordnung verstösst demnach nicht gegen Art. 4 BV.
c) Gemäss § 203e Abs. 2 ZPO gelten als Verfahrensbeteiligte:
"1. die betroffene Person;
2. die Anstaltsleitung, sofern die Einweisung durch einen Arzt erfolgt ist;
3. die Vormundschaftsbehörde, wenn sie die Einweisung verfügt hat oder
wenn
sie vormundschaftliche Massnahmen, die über die Vermögensverwaltung hinausgehen, angeordnet oder das Verfahren für solche Massnahmen eingeleitet hat;
4. nahe Angehörige, die mit der gesuchstellenden Person im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben."
aa) Der Beschwerdeführer wendet ein, die Vorschrift von § 203e Abs. 2 Ziff. 2-4 ZPO verstosse gegen Art. 397d ZGB und missachte damit den Vorrang des Bundesrechts. Aus den Materialien zu § 203e Abs. 2 ZPO ergebe sich, dass die in dieser Vorschrift aufgeführten Verfahrensbeteiligten legitimiert seien, auch gegen jene Entscheide des Einzelrichters Berufung einzulegen, mit welchen die freiheitsentziehende Massnahme aufgehoben worden sei (Protokoll des Zürcher Kantonsrates, S. 11577-11581). Nach Art. 397d ZGB könne die betroffene oder eine ihr nahestehende Person gegen den Einweisungsentscheid und gegen die Abweisung des Entlassungsgesuchs den Richter anrufen. Wie sich aus der Botschaft des Bundesrates (BBl 1977 III, S. 36 f.) und der Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 112 II 104) ergebe, entziehe sich ein Entscheid, der die fürsorgerische Freiheitsentziehung aufhebe, der Überprüfung durch den Richter. Es sei deshalb mit dem Bundesrecht unvereinbar, wenn nach § 203e Abs. 2 Ziff. 2-4 ZPO (in Verbindung mit § 268a und § 268b ZPO) ein kantonales Rechtsmittel auch gegen den die Massnahme aufhebenden Entscheid des Einzelrichters zulässig sei. Regierungsrat und Kantonsrat vertreten demgegenüber die Auffassung, Art. 397d ZGB verbiete dem kantonalen Gesetzgeber nicht, dass dieser im kantonalen Verfahrensrecht die Möglichkeit einräume, auch gegen Entlassungsentscheide des Einzelrichters ein Rechtsmittel einzulegen. Sie betonen in ihren Beschwerdeantworten, der zürcherische Gesetzgeber habe mit der beanstandeten Regelung den Rechtsschutz ausbauen wollen.
Nach Art. 397d ZGB kann die betroffene oder eine ihr nahestehende Person "gegen den Entscheid" den Richter anrufen (Abs. 1), und dieses Recht besteht auch bei Abweisung eines Entlassungsgesuches (Abs. 2). Die Bestimmungen, welche Art. 397d ZGB vorangehen, handeln von den Voraussetzungen der fürsorgerischen Freiheitsentziehung (Art. 397a ZGB), von der Zuständigkeit zur Anordnung dieser Massnahme (Art. 397b ZGB) und von der behördlichen Mitteilungspflicht bei Anordnung einer Freiheitsentziehung (Art. 397c ZGB). Wenn Art. 397d Abs. 1 ZGB vom "Entscheid" spricht, dessen gerichtliche Beurteilung die betroffene oder eine ihr nahestehende Person verlangen kann, so kann damit nach der Systematik der gesetzlichen Regelung nur der Entscheid gemeint sein, der gemäss den vorangehenden Bestimmungen die Freiheitsentziehung anordnet. Auch die Systematik innerhalb der Vorschrift von Art. 397d ZGB selber führt zu diesem Schluss, denn wenn nach Abs. 2 das Recht auf Anrufung des Richters "auch bei Abweisung eines Entlassungsgesuches" besteht, so lässt sich daraus schliessen, dass mit dem "Entscheid" gemäss Abs. 1 nur jener über Unterbringung oder Zurückbehaltung in einer Anstalt gemeint sein kann. Aufgrund der Gesetzesmaterialien muss ebenfalls angenommen werden, die gerichtliche Überprüfung sei auf freiheitsentziehende Massnahmen beschränkt. In der bundesrätlichen Botschaft wird festgehalten, wenn eine Person unfreiwillig in einer Anstalt untergebracht oder zurückbehalten oder wenn ein Entlassungsgesuch abgelehnt werde, so könne nach Art. 397d ZGB der Richter angerufen werden (BBl 1977 III, S. 36 f.). Die im Anschluss an diese Feststellung im Detail angeführten Fälle, in denen ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung besteht, beziehen sich alle auf die Freiheitsentziehung und nicht auf die Aufhebung einer solchen Massnahme (BBl 1977 III, S. 37). Wie das Bundesgericht in einem Urteil vom 14. August 1984 erklärte, liegt bezüglich Art. 397d ZGB keine (echte) Lücke in dem Sinne vor, dass das Gesetz eine Frage nicht beantwortet, die sich bei dessen Anwendung unvermeidlicherweise stellt. Eine historisch-teleologische und systematische Auslegung ergibt, dass der Bundesgesetzgeber bewusst nur jene behördlichen Entscheide der richterlichen Beurteilung zugänglich machen wollte, die eine die Freiheit entziehende oder beschränkende Massnahme zum Gegenstand haben (BGE 112 II 104 E. 3b S. 106). Auch in der Rechtslehre wird die Auffassung vertreten, ein Entscheid, der die fürsorgerische Freiheitsentziehung aufhebe, sei nicht nach Art. 397d Abs. 1 ZGB anfechtbar (SPIRIG, Zürcher Kommentar, N. 39 zu Art. 397d ZGB). Soll aber nach dem Willen des Bundesgesetzgebers ein solcher Entscheid einer Behörde nicht durch den Richter überprüft werden können, darf der kantonale Gesetzgeber insoweit keine abweichenden Vorschriften erlassen. Die neue zürcherische Ordnung lässt denn auch Begehren um gerichtliche Beurteilung im Rahmen der fürsorgerischen Freiheitsentziehung nur bei der Einweisung, der Ablehnung des Entlassungsgesuchs, der Zurückbehaltung oder der Rückversetzung in die Anstalt zu (§ 22a GVG und § 117i EG zum ZGB). Das zürcherische Recht lässt somit bei vormundschaftlichen Entlassungsentscheiden die richterliche Überprüfung nicht zu, was mit Art. 397d ZGB ganz im Einklang ist. Soweit der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdeergänzung das Gegenteil behauptet, ist seine Kritik klarerweise unbegründet.
Was der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift beanstandet, betrifft nicht die in Art. 397d ZGB geregelte Frage, gegen welche vormundschaftlichen Entscheide aus dem Bereich der fürsorgerischen Freiheitsentziehung der Richter angerufen werden kann. Der Beschwerdeführer kritisiert, dass nach der zürcherischen Ordnung in einem gerichtlichen Verfahren, in dem der Einzelrichter die Entlassung verfügte, der Entscheid mit Berufung beim Obergericht angefochten werden kann. Wie die kantonalen Behörden mit Recht ausführen, sind es zwei durchaus verschiedene Fragen, ob man gegen einen Entscheid der Vormundschaftsbehörde den Richter anrufen kann, oder ob sich ein Entscheid des Einzelrichters mit Berufung beim Obergericht anfechten lässt. Die zweite Frage betrifft die Zweistufigkeit des richterlichen Überprüfungsverfahrens, und davon handelt der Art. 397d ZGB nicht. Er bestimmt wie gesagt nur, gegen welche Entscheide der Vormundschaftsbehörde der Richter angerufen werden kann. So besehen, erscheint die Rüge, die zürcherische Ordnung widerspreche Art. 397d ZGB, als unbegründet.
Der Beschwerdeführer könnte mit seiner Rüge nur durchdringen, wenn aus der Regel des Art. 397d ZGB, welche die Anrufung des Richters bei Entlassungsentscheiden ausschliesst, sinngemäss der Schluss gezogen werden müsste, die Kantone dürften gegen Entlassungsentscheide des Einzelrichters die Berufung nicht zulassen. Es ist verständlich, dass der Beschwerdeführer diesen Schluss zieht, doch ist diese Folgerung keineswegs zwingend. Es ist durchaus sinnvoll, dass der eidgenössische Gesetzgeber einerseits die allgemeine Frage, welche Entscheide der Vormundschaftsbehörde richterlicher Anfechtung zugänglich sind, selber regelte, während er anderseits die Frage, ob im Fall eines Entscheids des Einzelrichters die Berufung an eine obere kantonale Instanz zulässig ist, nach dem allgemeinen Grundsatz, dass die Ordnung des Verfahrens Sache der Kantone ist, der kantonalen Regelung überliess. In der Botschaft des Bundesrates wurde ausgeführt, es seien kantonale Ausführungsvorschriften über die sachliche Zuständigkeit und das Verfahren nötig und es bleibe Raum für ergänzende kantonale Bestimmungen; die Kantone könnten dabei bewährte Lösungen in ihr künftiges Recht übernehmen und sie weiterentwickeln (BBl 1977 III, S. 20). Dass der Bundesgesetzgeber selber bestimmte, gegen welche vormundschaftlichen Entscheide der Richter angerufen werden kann, hatte einen besonderen Grund. Soweit mit einem Entscheid der Vormundschaftsbehörde dem Betroffenen die Freiheit entzogen wird, muss nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK, welche Vorschrift mit dem Beitritt der Schweiz zur EMRK Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung wurde, eine richterliche Beurteilung gewährleistet sein. Um eine dieser internationalen Norm entsprechende Ordnung zu garantieren, empfahl es sich dem Bundesgesetzgeber, selber zu bestimmen, in welchen Fällen richterliche Beurteilung verlangt werden kann, und damit festzulegen, dass im Fall des Freiheitsentzugs stets der Richter muss angerufen werden können. Die Regel des Art. 5 Ziff. 4 EMRK war für den eidgenössischen Gesetzgeber ein wichtiger Grund, um Klarheit darüber zu schaffen, wann gerichtliche Beurteilung muss verlangt werden können (BBl 1977 III, S. 38). Es gibt keine solchen Gründe, die den Bundesgesetzgeber hätten veranlassen müssen, die Legitimation zu einer Berufung im gerichtlichen Verfahren selber festzulegen. Es entsprach vielmehr durchaus der allgemeinen Regel, diese ausgesprochene Verfahrensfrage dem kantonalen Gesetzgeber zur Regelung zu überlassen. Es kann deshalb nicht gesagt werden, es widerspreche Sinn und Geist des Art. 397d ZGB, dass nach zürcherischem Recht die Berufung gegen Entlassungsentscheide des Einzelrichters zulässig ist. Dass die zürcherische Ordnung mit dem Text des Art. 397d ZGB nicht in Widerspruch steht, wurde bereits ausgeführt: Die bundesrechtliche Regel bezieht sich einzig auf die Frage, in welchen Fällen gegen Entscheide der Vormundschaftsbehörde der Richter angerufen werden kann, nicht auf die Frage, welche richterlichen Entscheide mit einem Rechtsmittel an eine obere richterliche Instanz weitergezogen werden können. Die zürcherische Ordnung hält demnach dem Bundesrecht und damit dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts stand. Der Beschwerdeführer hätte sich, um seine These zu stützen, auf den Kommentar SPIRIG (N. 39 und 40 zu Art. 397d ZGB) berufen können, wo behauptet wird, § 268a der Zürcher ZPO sei nicht nur bundesrechts-, sondern auch EMRK-widrig. Dieser Autor scheint auch nicht zwischen den beiden Fragen der Anrufung des Richters und der Zulässigkeit der Berufung unterschieden zu haben, und die Behauptung, § 268a ZPO verstosse gegen die EMRK, wird nicht näher begründet und ist im übrigen unzutreffend.
bb) Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, die Vorschrift von § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO verstosse aus einem weiteren Grund gegen Bundesrecht. Gemäss Art. 397d ZGB komme die Legitimation im Verfahren nach Art. 397a ff. ZGB neben der betroffenen auch jeder "nahestehenden Person" zu, wobei dieser Begriff weit zu verstehen sei und darunter auch jemand falle, der die betroffene Person aufgrund freundschaftlicher oder beruflicher Beziehungen gut kenne. Die kantonale Bestimmung umschreibe den Kreis der Verfahrensbeteiligten mit "nahen Angehörigen, die mit der gesuchstellenden Person im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben". Da diese Umschreibung bedeutend enger gefasst sei als der bundesrechtliche Begriff, werde mit der kantonalen Bestimmung die Parteistellung von nahestehenden Personen in unzulässiger und bundesrechtswidriger Weise eingeschränkt.
Nach Art. 397d Abs. 1 ZGB steht das Recht, im Falle einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung den Richter anzurufen, der betroffenen oder einer ihr nahestehenden Person zu. In den Materialien wurde ausgeführt, der Begriff "nahestehende Person" entspreche dem Sinne nach der in Art. 420 ZGB verwendeten Umschreibung "jedermann, der ein Interesse hat"; diese Formulierung wäre aber unbefriedigend gewesen, weil nach Lehre und Praxis nur derjenige ein Interesse im Sinne des Gesetzes habe, welcher Mündelinteressen wahren wolle (BBl 1977 III, S. 37). Der Begriff der nahestehenden Personen nach Art. 397d Abs. 1 ZGB wird in Lehre und Rechtsprechung weit ausgelegt (SPIRIG, a.a.O., N. 24 u. 26 zu Art. 397d ZGB mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; CYRIL HEGNAUER, Zum Begriff der nahestehenden Person im Sinne von Art. 397d ZGB, Zeitschrift für Vormundschaftswesen 39/1984, S. 26 ff.; THOMAS SEEGER, Die fürsorgerische Freiheitsentziehung, Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 81/1984, S. 76; CHRISTIANA SUHR BRUNNER, Fürsorgerische Freiheitsentziehung und Suchterkrankungen, insbesondere Drogensucht, Diss. Zürich 1994, S. 145). Das Bundesgericht versteht darunter jene Personen, die den Betroffenen zufolge Verwandtschaft oder Freundschaft oder wegen ihrer Funktion oder beruflichen Tätigkeit (Arzt, Sozialhelfer, Priester oder Pfarrer etc.) gut kennen (BGE 114 II 213 E. 3). Auch in der Literatur wird ausgeführt, nahestehende Personen seien jene, die wegen ihrer Beziehung zum Betroffenen eine unmittelbare Kenntnis seiner Persönlichkeit hätten und deshalb geeignet seien, die Interessen des Betroffenen wahrzunehmen. In diesem Sinne erscheine als nahestehende Person neben nahen Verwandten wie Vater und Mutter auch der vertraute Freund und die vertraute Freundin, ausserdem der Lehrer, der Pfarrer, der Arzt, der Psychologe, der Jugendgruppenleiter oder der Sozialarbeiter, wenn er beruflich mit der eingewiesenen Person in engen Kontakt gekommen sei (HEGNAUER, a.a.O., S. 27 f.). Nach der hier angefochtenen kantonalen Bestimmung gelten als Verfahrensbeteiligte "nahe Angehörige, die mit der gesuchstellenden Person im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben". Die Zürcher Behörden halten in ihren Beschwerdeantworten fest, der kantonale Gesetzgeber habe mit dieser Umschreibung den Kreis der Verfahrensbeteiligten gegenüber der bundesrechtlichen Vorschrift nicht beschränken wollen. Der Regierungsrat weist darauf hin, unter dem Begriff "Angehörige" seien nach zeitgemässer Interpretation nicht nur die Verwandten, sondern eben auch nahestehende Personen, wie zum Beispiel der Konkubinatspartner, zu verstehen. Mit der gewählten Formulierung solle zum Ausdruck gebracht werden, dass zwischen der betroffenen Person und dem Dritten eine gewisse Beziehung bestehen müsse.
Bei der Beurteilung der Frage, ob die angefochtene kantonale Norm einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich ist, hat das Bundesgericht grundsätzlich vom Wortlaut der Vorschrift auszugehen. Nach dem Wortlaut von § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO umfasst der Kreis der Verfahrensbeteiligten nahe Angehörige, die entweder mit dem Betroffenen im gemeinsamen Haushalt leben oder sich am Einweisungsverfahren wesentlich beteiligt haben. In der Sprache des eidgenössischen Rechts sind "Angehörige" einer Person nur der Ehegatte, die Verwandten gerader Linie, die vollbürtigen und halbbürtigen Geschwister, die Adoptiveltern und Adoptivkinder, nicht aber Schwager und Schwägerin, Stiefeltern und Stiefkinder, Verlobte und Konkubinatspartner (Art. 110 Ziff. 2 StGB; STEFAN TRECHSEL, Kurzkommentar zum StGB, Zürich 1989, N. 3 zu Art. 110 StGB; vgl. auch PIERRE TERCIER, Qui sont nos "proches"?, in Festgabe Bernhard Schnyder, Freiburg 1995, S. 799 ff., der den Begriff der Angehörigen weniger eng auslegt). Wenn der Regierungsrat ausführt, unter den Begriff "Angehörige" falle auch der Konkubinatspartner und allgemein eine Drittperson, die zum Betroffenen eine gewisse Beziehung habe, so legt er die kantonale Bestimmung gegen ihren unmissverständlichen Wortlaut aus. Wie ausgeführt, sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch Ärzte, Sozialhelfer, Priester und Pfarrer, die den Betroffenen gut kennen, zu den nahestehenden Personen im Sinne von Art. 397d ZGB zu rechnen. Es ist klar, dass diese nicht als Angehörige betrachtet werden können, und das macht es besonders deutlich, dass die Behauptung der Zürcher Behörden, die in § 203e Abs. 2 Ziff. 4 ZPO enthaltene Regel schränke den Kreis der Verfahrensbeteiligten nicht ein, verfehlt ist. Die kantonale Vorschrift steht mit dem Bundesrecht in klarem Widerspruch, lässt sich nicht verfassungskonform auslegen und verstösst gegen den in Art. 2 ÜbBest. BV statuierten Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts. Sie ist aufzuheben und die Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen.
d) Im weiteren bringt der Beschwerdeführer vor, die Ausgestaltung des Berufungsverfahrens in den §§ 260 Abs. 2, 268a und 268b ZPO verstosse gegen das Gebot des "einfachen und raschen Verfahrens" gemäss Art. 397f Abs. 1 ZGB und Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Das schriftliche Berufungsverfahren stelle auch an Rechtskundige hohe Anforderungen und könne daher nicht als "einfaches Verfahren" bezeichnet werden. Obwohl offenbar auf Replik und Duplik verzichtet werden solle, werde häufig ein weiterer Schriftenwechsel nötig sein, so dass das Berufungsverfahren "regelmässig wesentlich länger als einen Monat dauern" werde und deshalb den Anforderungen an ein "rasches Verfahren" nicht zu genügen vermöge. Da der Richter im Berufungsverfahren zudem die Möglichkeit habe, der Berufung die aufschiebende Wirkung zu erteilen, sei die Dauer des Berufungsverfahrens zum erstinstanzlichen Verfahren hinzuzurechnen.
Der fürsorgerische Freiheitsentzug nach Art. 397a ff. ZGB stellt eine Freiheitsbeschränkung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. e EMRK dar. Dementsprechend hat eine von einer solchen Massnahme betroffene Person gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht so rasch als möglich über die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit die Entlassung angeordnet wird (BGE 116 Ia 60 E. 3a; BGE 114 Ia 182 E. 3a/bb). Der Entscheid über eine fürsorgerische Freiheitsentziehung kann nach Art. 397d ZGB beim Richter angefochten werden. Die Verfahrensordnung wird unter Beachtung der bundesrechtlichen Grundsätze von Art. 397e und Art. 397f ZGB durch das kantonale Recht bestimmt. Das zürcherische Recht sieht in § 203d ZPO für das Verfahren vor dem Einzelrichter vor, dass die betroffene Person spätestens innerhalb von vier Arbeitstagen seit Eingang des Gesuchs durch den Richter persönlich zu befragen und die Hauptverhandlung in der Regel innert der gleichen Frist durchzuführen ist. Mit dieser Ausgestaltung wird dem Gebot eines raschen und einfachen Verfahrens in hinreichender Weise entsprochen, und der Beschwerdeführer behauptet denn auch zu Recht nicht, das erstinstanzliche gerichtliche Verfahren vermöge den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht zu genügen.
Seine Kritik bezieht sich auf das Berufungsverfahren. Es stellt sich die Frage, ob Art. 5 Ziff. 4 EMRK auch dann anwendbar ist, wenn ein Gericht als zweite gerichtliche Instanz über die Rechtmässigkeit eines fürsorgerischen Freiheitsentzugs befindet. Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 5. Juli 1991 (BGE 117 Ia 193 ff.) erklärt, die genannte Konventionsbestimmung gelte nur für Verfahren, in denen ein Gericht als erste gerichtliche Haftprüfungsinstanz tätig sei; auf das Haftprüfungsverfahren der zweiten gerichtlichen Instanz komme Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht zur Anwendung. Die Europäische Kommission für Menschenrechte vertrat in ihrem Bericht vom 9. September 1992 in der Sache Navarra dieselbe Ansicht. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, Art. 5 Ziff. 4 EMRK wolle den einzelnen vor willkürlicher Inhaftierung schützen, und dieser Zweck sei erreicht, wenn ein Gericht unverzüglich (à bref délai) über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs befinde. Werde dieser nach Abschluss der Prüfung durch das Gericht bestätigt, so müsse er nach dem internen Recht des Vertragsstaates als rechtmässig und frei von Willkür betrachtet werden, auch wenn gegen den Entscheid des Gerichts ein Rechtsmittel zur Verfügung stehe. Wenn das Erfordernis des "unverzüglichen Entscheids" auch für das Rechtsmittelverfahren Geltung hätte, würde dieser Begriff in einer dem Sinn des Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht mehr entsprechenden Weise ausgedehnt (Bericht der Kommission in der Sache Navarra, Serie A, Band 273-B, Ziff. 38-48). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ist anderer Meinung. Er hielt in der erwähnten Angelegenheit fest, die Vertragsstaaten seien aufgrund von Art. 5 Ziff. 4 EMRK zwar nicht gehalten, ein zweistufiges gerichtliches Verfahren für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Haft einzuführen. Wenn aber in einem Vertragsstaat ein zweistufiges System bestehe, müssten grundsätzlich den inhaftierten Personen im Rechtsmittelverfahren dieselben Garantien eingeräumt werden wie im Verfahren vor der ersten gerichtlichen Instanz. Zu diesen Garantien gehöre der Anspruch auf einen unverzüglichen Entscheid. Bei der Abklärung der Frage, ob dieses Erfordernis beachtet worden sei, müsse beim System des zweistufigen gerichtlichen Haftprüfungsverfahrens eine Gesamtbewertung (une "appréciation globale") vorgenommen werden (Urteil des EGMR vom 23. November 1993 in der Sache Navarra, Serie A, Band 273-B, Ziff. 28). Geht man von diesen Überlegungen des EGMR aus, so kann bei der im vorliegenden Fall vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle nicht gesagt werden, das hier in Frage stehende zweistufige gerichtliche Verfahren zur Überprüfung einer fürsorgerischen Freiheitsentziehung verletze Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Das Verfahren vor dem Einzelrichter ist, wie dargelegt, so ausgestaltet, dass es den Anforderungen dieser Bestimmung genügt. Was das Berufungsverfahren anbelangt, so trägt die in den §§ 268a und 268b ZPO getroffene Ordnung dem Beschleunigungsgebot ebenfalls in genügender Weise Rechnung. Durch die kurze Berufungsfrist, den Ausschluss von Replik und Duplik sowie die Schriftlichkeit des Verfahrens wird sichergestellt, dass das Verfahren in möglichst kurzer Frist durchgeführt werden kann. Dass die Berufungsinstanz die Möglichkeit hat, dem Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung zu erteilen, ändert daran nichts. Im übrigen kann die Frage nach der Zulässigkeit der Verfahrensdauer nicht abstrakt beurteilt werden; der Entscheid hängt vielmehr von der Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalles ab (BGE 117 Ia 372 E. 3a mit Hinweisen). Ferner weist die kantonale Behörde darauf hin, gemäss § 29 Abs. 2 ZPO könne der Richter von Amtes wegen der Partei einen Rechtsbeistand bestellen, wenn sie offensichtlich nicht in der Lage sei, ihre Sache selbst gehörig zu führen. Auf diese Weise wird gewährleistet, dass das rechtliche Gehör des Betroffenen auch im Berufungsverfahren hinreichend gewahrt ist. Nach dem Gesagten ist der Vorwurf unbegründet, die Ausgestaltung des Berufungsverfahrens in den §§ 260 Abs. 2, 268a und 268b ZPO sei mit dem Gebot eines einfachen und raschen Verfahrens im Sinne der Art. 397f Abs. 1 ZGB und 5 Ziff. 4 EMRK unvereinbar.
e) Gemäss § 203f ZPO kann das Gericht der gesuchstellenden Partei eine Prozessentschädigung aus der Gerichtskasse zusprechen, wenn das Gesuch gutgeheissen wird. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, diese Vorschrift verstosse gegen Art. 4 BV. Er führt aus, in der Beratung des Kantonsrates sei der Vorschlag der Kommissionsmehrheit unterlegen, die der gesuchstellenden Partei im Falle des Obsiegens eine obligatorische Prozessentschädigung habe zusprechen wollen. Die in § 203f ZPO vorgesehene fakultative Zusprechung gehe auf einen Minderheitsantrag eines Kantonsrats zurück, der damit begründet worden sei, es sei nicht nötig, dass jemand diese Entschädigung erhalte, der ihrer gar nicht bedürfe. Die Regelung, wonach das Gericht der obsiegenden Partei eine Prozessentschädigung nicht zwingend zusprechen müsse, verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung. Durch die Kann-Vorschrift entstehe eine erhebliche Rechtsunsicherheit, da offen sei, nach welchen Kriterien der Richter sein Ermessen ausüben wolle. Es gehe nicht an, betroffenen Personen in günstigen wirtschaftlichen Verhältnissen die Prozessentschädigung zu verwehren; massgebend sei einzig, ob im Zusammenhang mit dem Verfahren tatsächlich ein Schaden entstanden sei.
Der Regierungsrat hält in der Beschwerdeantwort fest, das Gericht müsse einen gewissen Spielraum haben, um über die Ausrichtung einer Prozessentschädigung zu entscheiden. Von einer Entschädigung könne dann abgesehen werden, wenn der Partei kein Schaden erwachsen sei. Es treffe zu, dass hierbei die wirtschaftlichen Verhältnisse der Partei keine Rolle spielen dürften. Im weiteren weist der Regierungsrat darauf hin, der Beschwerdeführer könne aus dem Votum des Kantonsrates, der den Minderheitsantrag gestellt habe, nichts zu seinen Gunsten ableiten. Es könne auch nicht gesagt werden, dass durch die in § 203f ZPO vorgesehene Regelung eine erhebliche und bedenkliche Rechtsunsicherheit entstehe, denn der Richter müsse sein Ermessen nach sachlichen Kriterien ausüben. Dieser Erwägung ist beizupflichten. Eine Ordnung, welche der obsiegenden Partei keinen absoluten Anspruch auf eine Prozessentschädigung einräumt, verstösst als solche weder gegen das Willkürverbot noch gegen die Rechtsgleichheit. Der Richter ist bei der Anwendung der Vorschrift von § 203f ZPO gehalten, im Einzelfall zu prüfen, ob und in welchem Umfang die obsiegende Partei zu entschädigen ist, und er hat das ihm dabei zustehende Ermessen in sachlich vertretbarer Weise auszuüben. Die kantonale Norm ist einer verfassungskonformen Auslegung ohne weiteres zugänglich.
f) Nach § 117e Abs. 3 EG zum ZGB ist bei Versetzung einer durch die Vormundschaftsbehörde eingewiesenen Person in eine andere Anstalt die zuständige Behörde zu benachrichtigen. Der Beschwerdeführer macht geltend, diese Vorschrift verstosse gegen Art. 397a ZGB und somit gegen den Vorrang des Bundesrechts, da für die Versetzung in eine andere Anstalt das Verfahren gemäss Art. 397a ff. ZGB nicht beachtet werde. Es genüge nicht, dass eine Versetzung formlos erfolge und die zuständige Vormundschaftsbehörde über die Versetzung lediglich benachrichtigt werde.
Der fürsorgerische Freiheitsentzug als solcher erfolgt mit der Einweisung in eine Anstalt. Diese Massnahme hat nach den Regeln gemäss Art. 397a ff. ZGB zu erfolgen. Bei der Versetzung in eine andere Anstalt geht es indessen nicht mehr um die Einweisung als solche; der Freiheitsentzug ist vielmehr bereits erfolgt, und es geht nur mehr um die Art und Weise seiner Durchführung. Deshalb muss das formelle Verfahren grundsätzlich nicht eingehalten werden. Im übrigen weist die kantonale Behörde mit Grund darauf hin, dass der Vormundschaftsbehörde die Versetzung mitgeteilt werde und die betroffene Person jederzeit eine gerichtliche Überprüfung verlangen könne. Dem Schutz des Betroffenen wird so in genügender Weise Rechnung getragen. Die in § 117e Abs. 3 EG zum ZGB getroffene Regelung steht mithin nicht in Widerspruch zu Art. 397a ZGB. | de | Art. 4 e 58 Cost., art. 2 Disp. trans. Cost., art. 5 n. 4 CEDU; modifiche legislative, nel cantone Zurigo, relative alla privazione della libertà a scopo d'assistenza; controllo astratto delle norme. Il § 5a del codice di procedura civile zurighese (CPC), secondo cui il giudice del foro in cui si trova lo stabilimento è competente per trattare una domanda tendente al controllo giudiziario della privazione della libertà a scopo d'assistenza, non viola l'art. 2 Disp. trans. Cost., né gli art. 58 e 4 Cost. (consid. 2b/aa-cc).
Non è contrario al diritto federale la regolamentazione del diritto cantonale che ammette la ricevibilità di un appello anche contro la pronunzia del giudice unico che accoglie la domanda di rilascio (consid. 2c/aa).
Il § 203e cpv. 2 n. 4 CPC zurighese, che definisce la cerchia delle parti in maniera più restrittiva che il diritto federale, viola l'art. 2 Disp. trans Cost. (consid. 2c/bb).
La procedura di appello del diritto zurighese è conforme all'art. 397f cpv. 1 CC e all'art. 5 n. 4 CEDU (consid. 2d). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-18%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,580 | 122 I 182 | 122 I 182
Sachverhalt ab Seite 183
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt führt eine Strafuntersuchung betreffend einen Raubüberfall auf dem DB-Areal des Badischen Bahnhofes vom 9. März 1995 mit einem Deliktsbetrag von mehr als sechs Millionen Schweizer Franken. In diesem Rahmen ermittelte sie zunächst u.a. gegen T. als Tatverdächtigen und liess auf dem Rechtshilfeweg dessen Telefonanschluss am Wohnort in Bad Säckingen (D) überwachen.
In der Folge wurde die Strafuntersuchung wegen Gehilfenschaft an diesem Raubüberfall auf die Ehefrau T. ausgedehnt. Diese wurde am 10. April 1995 in Bad Säckingen (D) festgenommen, an die Schweiz ausgeliefert und in Basel in Untersuchungshaft genommen.
Noch während der Untersuchungshaft stellte Frau T. das Gesuch, im Sinne einer vorsorglichen Massnahme seien sämtliche Telefon-Protokolle oder zumindest jene Telefonprotokolle mit Aussagen von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen aus ihren Ermittlungsakten zu entfernen; diese Berichte sollten nicht mehr weitergeleitet und von keinen Behörden mehr verwendet werden dürfen.
Der Erste Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt wies das Begehren ab. In der Folge trat die Überweisungsbehörde des Kantons Basel-Stadt auf den Rekurs von Frau T. dem Dispositiv nach nicht ein und wies das Begehren in einer Eventualerwägung ab. Sie erachtete das Ersuchen und den Rekurs als unzulässig, weil kein Verteidigungsrecht in Frage stehe, keine Anträge auf Unterlassung von Handlungen erhoben werden könnten und das Begehren von § 73 f. StPO nicht gedeckt sei. In materieller Hinsicht führte sie aus, die Telefonkontrolle beruhe auf gerichtlicher Anordnung, Schwere und Natur des verfolgten Verbrechens rechtfertigten eine Telefonabhörung, Frau T. werde selber der Mitwirkung am Raubüberfall beschuldigt und gehöre schliesslich nicht zu den Drittpersonen mit einem Zeugnisverweigerungsrecht.
Gegen diesen Entscheid der Überweisungsbehörde hat Frau T. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben, dessen Aufhebung beantragt und verlangt, es seien sämtliche Telefonprotokolle bzw. die entsprechenden Berichte ganz oder teilweise aus den Ermittlungsakten zu entfernen. Sie ficht den Entscheid in formeller und materieller Hinsicht an und rügt im wesentlichen eine Verletzung von Art. 4 und Art. 36 Abs. 4 BV sowie von Art. 8 EMRK.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin beabsichtigt mit ihren Ersuchen und ihrer staatsrechtlichen Beschwerde, dass alle ihre Telefonprotokolle aus den Strafakten ausgeschieden und weder gegen sie selbst noch gegen Dritte verwendet werden. Hierfür beruft sie sich in materieller Hinsicht auf verschiedene Grundlagen, welche verfahrensrechtlich unterschiedlich zu behandeln sind.
a) Zum einen bezieht sie sich auf ihr selber zustehende Rechte und Ansprüche. Gestützt auf ihr eigenes Telefongeheimnis macht sie geltend, die allgemeinen Voraussetzungen für eine Abhörung und Verwertung ihrer Gespräche seien nicht erfüllt. Ihrer Auffassung nach soll auch ihr Zeugnisverweigerungsrecht einer Telefonabhörung und damit einer Verwendung ihrer Gespräche gegenüber ihrem Ehemann entgegenstehen; das gleiche leitet sie aus ihrem Schweigerecht für sich als Angeschuldigte ab. - In dieser Hinsicht ist die Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 88 OG zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. In Anbetracht der Berufung auf das Telefongeheimnis kann auf die Beschwerde auch unter dem Gesichtswinkel von Art. 87 OG eingetreten werden.
b) Zum andern beruft sich die Beschwerdeführerin auf das Telefongeheimnis und das Zeugnisverweigerungsrecht ihres Ehemannes und (möglicherweise) ihrer Kinder. Diese haben indessen ihre verfassungsmässigen Rechte in erster Linie selber zu wahren. Die Beschwerdeführerin hingegen ist nicht legitimiert, in eigenem Namen eine Verletzung von deren Telefongeheimnis und Zeugnisverweigerungsrecht geltend zu machen. Es ergeben sich aus den kantonalen Akten und der Beschwerdeschrift auch keine Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin im Namen ihrer minderjährigen Kinder Rechtsansprüche stellen würde. Insofern kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
Daran ändert der Umstand nichts, dass die Beschwerdeführerin als Beschuldigte betroffen wird, wenn eine Aussage, welche möglicherweise unter Verletzung des Telefongeheimnisses und der Zeugnisverweigerungsberechtigung eines Dritten gemacht worden ist, im Strafverfahren gegen sie verwendet wird. Diese Beeinträchtigung betrifft indessen nicht ihr spezifisches Telefongeheimnis, sondern in allgemeiner Weise ihre Verteidigungsrechte. Unter dem Aspekt von Art. 4 BV wird sie die Rechtmässigkeit der entsprechenden Beweismittel dannzumal vor dem Strafrichter in Frage stellen können. Im vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren hingegen ist darauf nicht einzugehen, weil diesbezüglich lediglich ein nicht anfechtbarer Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG vorliegt.
2. a) Die Überweisungsbehörde ist auf den Rekurs der Beschwerdeführerin mit einer zweifachen Begründung nicht eingetreten und hat das Ersuchen in einer Eventualerwägung abgewiesen.
Zum einen hat sie ausgeführt, nach § 117 der Strafprozessordnung des Kantons Basel Stadt (StPO) stehe dem Angeschuldigten während des Ermittlungsverfahrens das Recht zur Beschwerde wegen Verletzung von §§ 108-115 StPO zu. Der Antrag, die Telefonprotokolle aus den Akten zu entfernen, betreffe keines dieser Rechte. Er könne insbesondere auch nicht unter § 109 StPO subsumiert werden, weil sich das darin enthaltene Recht auf Antragstellung nur auf positive "Vornahme bestimmter Erhebungen", nicht aber auf eine Unterlassung oder Eliminierung gewisser Beweismittel beziehe. Die materielle Prüfung der Verwertbarkeit von Beweismitteln stehe ausschliesslich und erst dem Strafgericht zu. - Demgegenüber erachtet es die Beschwerdeführerin als willkürlich, dass nach § 109 StPO nur positive Massnahmen, nicht aber auf Beseitigung von Beweismitteln oder auf ein Unterlassen gerichtete Anträge zulässig sein sollen. Es sei zudem mit dem Telefongeheimnis (Art. 36 Abs. 4 BV, Art. 8 EMRK) und dem Anspruch auf eine wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) nicht vereinbar, dass das streitige Beweismittel der Telefonabhörung nicht schon im Stadium der Ermittlung, sondern erst vor dem Strafrichter soll überprüft werden können.
Weiter begründete die Überweisungsbehörde ihr Nichteintreten mit dem Hinweis auf § 73 und 74 StPO. Gemäss § 74 StPO sei der Rekurs (lediglich) wegen der in § 73 StPO bezeichneten Massnahmen zulässig. Dazu zähle die Telefonüberwachung nicht. Die Unzulässigkeit des Rekurses unter diesem Titel ergebe sich auch daraus, dass § 71a Abs. 4 StPO die Folgen einer nicht genehmigten bzw. rechtswidrig verfügten Telefonüberwachung regle; § 71b und 71c StPO sähen darüber hinaus weitere richterliche Kontrollen vor. - Auch in dieser Hinsicht macht die Beschwerdeführerin eine willkürliche Anwendung des Verfahrensrechts geltend. Sie beanstandet insbesondere, dass § 73 StPO als abschliessende Norm interpretiert wird und es ihr daher nicht ermöglicht sei, ihrem Telefongeheimnis Nachachtung zu verschaffen.
In materieller Hinsicht führte die Überweisungsbehörde aus, die Telefon- Kontrollen beruhten auf gerichtlichen Anordnungen, Schwere und Natur des verfolgten Verbrechens rechtfertigten eine Telefonabhörung, die Beschwerdeführerin werde selber der Mitwirkung am Raubüberfall beschuldigt und gehöre schliesslich nicht zu den Drittpersonen mit einem Zeugnisverweigerungsrecht; die Rechtmässigkeit des Beweismittels könne vor dem Strafrichter in Frage gestellt werden. - Die Beschwerdeführerin ficht den Entscheid der Überweisungsbehörde auch in materieller Hinsicht an. Sie macht insbesondere geltend, die allgemeinen Voraussetzungen für eine Abhörung und Verwendung ihrer Gespräche seien nicht gegeben.
b) Die Beschwerdeführerin ficht den Entscheid der Überweisungsbehörde somit in prozessualer und in materieller Hinsicht an. In beiderlei Hinsicht macht sie - neben der Berufung auf Art. 4 BV - eine Verletzung ihres nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantierten Telefongeheimnisses geltend. Die prozessualen Fragen werden daher ebenso wie die materiellen Rügen unter dem Gesichtswinkel der verfassungs- und konventionsrechtlichen Garantie des Telefongeheimnisses zu prüfen sein.
Das Ineinandergreifen von formellem und materiellem Recht legt es nahe, im folgenden vorerst die Garantien des Telefongeheimnisses nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK nachzuzeichnen und die Grundzüge der Telefonüberwachung darzustellen (E. 3). Hernach wird zu prüfen sein, ob das Nichteintreten der Basler Behörden auf die Ersuchen der Beschwerdeführerin vor der Verfassung standhält (E. 4). Schliesslich wird die Beschwerde unter materiellen Gesichtspunkten zu beurteilen sein (E. 5 und 6).
3. a) Art. 36 Abs. 4 BV gewährleistet die Unverletzlichkeit des Post- und Telegrafengeheimnisses. Nach Lehre und Rechtsprechung gehört zum Schutzbereich dieser Verfassungsbestimmung auch das Telefongeheimnis. Die Verfassungsgarantie verbürgt den am Post-, Telefon- und Telegrafenverkehr beteiligten Personen eine Privat- und Geheimsphäre und schützt damit ihre individuelle Freiheit und Persönlichkeit. Das Telefongeheimnis im Sinne von Art. 36 Abs. 4 BV geht der als ungeschriebenes Grundrecht geltenden allgemeineren Garantie der persönlichen Freiheit vor (vgl. zum ganzen BGE 120 Ia 314 E. 2a S. 316, BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 279 f., mit zahlreichen Hinweisen). Das Telefongeheimnis ist im weiteren nach Rechtsprechung und Doktrin auch durch Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantiert (vgl. BGE 120 Ia 314 E. 2a S. 316, BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 280, BGE 118 Ib 277 E. e S. 282, Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Lüdi, Ziff. 39, [Série A vol. 238 = EuGRZ 1992 S. 300], i.S. Kruslin, Ziff. 26 [Série A vol. 176-A], i.S. Malone, Ziff. 64 [Série A vol. 82 = EuGRZ 1985 S. 17], i.S. Klass, Ziff. 41 [Série A vol. 28 = EuGRZ 1979 S. 278], mit weitern Hinweisen). In ähnlicher Weise gilt das Telefongeheimnis nach Art. 17 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (SR 0.103.2) als geschützt (vgl. MANFRED NOWAK, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rz. 36 f. zu Art. 17).
Die Unverletzlichkeit des Post-, Telefon- und Telegrafengeheimnisses ist nach dem Text von Art. 36 Abs. 4 BV ohne Vorbehalt gewährleistet. Dennoch ist nach Lehre und Rechtsprechung unbestritten, dass dieses Verfassungsrecht eingeschränkt werden kann, soweit dies auf gesetzlicher Grundlage, im öffentlichen Interesse und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit erfolgt (BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 280, mit Hinweisen). In gleicher Weise kann nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, der Wohnung und des Briefverkehrs eingegriffen werden, wenn dieser Eingriff gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesundheit und der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist (vgl. die oben erwähnte Strassburger Rechtsprechung). Eine Einschränkung des Telefongeheimnisses wird auch unter dem Gesichtswinkel des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte als zulässig erachtet (vgl. NOWAK, a.a.O., Rz. 37 zu Art. 17). In diesem Sinne sehen die kantonalen Strafprozessordnungen und der Bundesstrafprozess die Überwachung des Post-, Telefon- und Telegrafenverkehrs vor (vgl. Art. 66 ff. BStP; vgl. zum ganzen BGE 120 Ia 314 E. 2a S. 316 und 109 Ia 273 zur Basler Strafprozessordnung). § 71a StPO umschreibt die Voraussetzungen der Telefonabhörung wie folgt:
"1. Voraussetzungen
1 Der Staatsanwalt kann den Post-, Telephon- und Telegraphenverkehr des Angeschuldigten oder Verdächtigten überwachen lassen oder technische Überwachungsgeräte einsetzen, wenn
a) ein Verbrechen oder Vergehen, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt, oder eine mit Hilfe des Telephons begangene Straftat verfolgt wird und
b) bestimmte Tatsachen die zu überwachende Person als Täter oder Teilnehmer verdächtig machen und wenn
c) die notwendigen Ermittlungen ohne die Überwachung wesentlich erschwert würden oder andere Untersuchungshandlungen erfolglos geblieben sind.
2 Sind die Voraussetzungen beim Angeschuldigten oder Verdächtigen erfüllt, so können Drittpersonen überwacht werden, wenn aufgrund bestimmter Tatsachen angenommen werden muss, dass sie für ihn bestimmte oder von ihm herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben. Ausgenommen sind Personen, die nach §§ 39 und 41 das Zeugnis verweigern dürfen. Der Telephonanschluss von Drittpersonen kann stets überwacht werden, wenn der Verdacht begründet ist, dass der Angeschuldigte ihn benutzt.
...
4 Aufzeichnungen, die für die Untersuchung nicht notwendig sind, werden gesondert unter Verschluss gehalten und nach Abschluss des Verfahrens vernichtet. Aufzeichnungen, die aus einer vom Vorsitzenden der Überweisungsbehörde nicht genehmigten Überwachung stammen, sind sofort zu vernichten. Über die Vernichtung ist ein Protokoll anzufertigen."
b) Die Überwachung des Telefonanschlusses eines Beschuldigten bringt es immer mit sich, dass Drittpersonen, mit denen dieser spricht, abgehört werden. Diese Beeinträchtigung des Gesprächspartners ist als unvermeidbare Nebenfolge jeder Telefonabhörung in Kauf zu nehmen (BGE 109 Ia 273 E. 8 S. 290). Die Rechtmässigkeit der Abhörung eines Beschuldigten bedeutet für sich alleine nicht, dass der Gesprächspartner keinen verfassungsmässigen Schutz hätte und dass solche Gespräche beliebig weitergegeben und gegen den Gesprächspartner als sog. Zufallsfunde verwendet werden könnten. Der Gesprächspartner geniesst aus Art. 36 Abs. 4 BV vielmehr einen eigenständigen verfassungsmässigen Schutz (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 279 und E. 8 S. 290; JÖRG P. MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 50). Nach tatsächlich erfolgter, rechtmässiger Abhörung kann sich sein grundrechtlicher Anspruch naturgemäss nicht mehr auf die Abwehr des Grundrechtseingriffes richten. Soll die Verfassungsgarantie nicht vollkommen ihres Inhaltes entleert werden, kann der Abwehranspruch nurmehr zum Inhalt haben, dass die entsprechenden Gespräche nicht bekannt- und weitergegeben und nicht gegen ihn in einem Strafverfahren verwendet werden. Wenn im Strafverfahren dennoch zu Lasten des Betroffenen darauf abgestellt werden soll, ist erforderlich, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für den Eingriff in das Telefongeheimnis und die Abhörung aufgrund einer nachträglichen gerichtlichen Prüfung auch diesem gegenüber erfüllt sind. Diese Prüfung kann im eigentlichen Strafprozess vorgenommen werden (vgl. BGE 117 Ia 10 und zum ganzen BGE 120 Ia 314 E. 2c S. 317 f.).
4. a) Wie es sich mit der Anwendung des kantonalen Prozessrechts und dem (formellen) Nichteintreten der Basler Behörden auf das Gesuch und das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV verhält, kann offenbleiben, wenn sich gestützt auf das Verfassungsrecht des Bundes und die EMRK ergibt, dass das Gesuch der Beschwerdeführerin, es seien die in ihren Akten befindlichen Telefonprotokolle schon während der Untersuchung auszuscheiden, gerichtlich geprüft werden muss.
b) Bei der Telefonabhörung können faktisch über den Kreis der Gesprächspartner (oben E. 3b) hinaus weitere Personen erfasst werden. Dies trifft auf solche zu, welche den Telefonanschluss des Beschuldigten verwenden wie beispielsweise Familienangehörige oder mit diesem zusammenlebende Drittpersonen. Auch diese Mitbenützer des Telefonanschlusses haben in gleicher Weise wie die genannten Gesprächspartner einen eigenständigen verfassungsmässigen Schutz aus Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK. In Anbetracht der rechtmässigen und bereits erfolgten Telefonabhörung können diese Mitbenützer ihren Abwehranspruch aber nur mit der Forderung geltend machen, dass die Gespräche nicht bekannt- und weitergegeben und auch in einem Strafverfahren gegen sie nicht verwendet werden. Soll in einem Strafverfahren auf diese Telefongespräche von Mitbenutzern des rechtmässig überwachten Telefonanschlusses dennoch abgestellt werden, sind die formellen und materiellen Voraussetzungen für den Eingriff in das Telefongeheimnis auch in bezug auf diese Mitbenützer nachträglich zu prüfen.
In einer solchen Situation befindet sich die Beschwerdeführerin. Ihre auf dem überwachten Anschluss ihres Ehemannes geführten Gespräche sind abgehört und protokolliert worden. Als Mitbenützerin des überwachten Telefonanschlusses kann sie sich daher auf die Garantie des Telefongeheimnisses nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK berufen. Anders als die Basler Behörden angenommen haben, steht dieser Berufung auf das Telefongeheimnis der Umstand, dass sie selber beschuldigt ist, nicht entgegen. Sie hat aus der Verfassungsgarantie einen eigenständigen Anspruch darauf, dass der Eingriff auf seine Rechtmässigkeit hin überprüft und in bezug auf ihre eigene Person untersucht wird, ob die Telefonprotokolle in irgend einer Art Verwendung finden dürfen oder aber bei fehlenden Voraussetzungen ausgeschieden werden müssen.
c) Die Telefonüberwachung als geheim durchgeführte Massnahme stellt einen schweren Eingriff in das Telefongeheimnis nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK dar (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 12a S. 298). Er bedarf einer richterlichen Prüfung (Art. 179octies StGB, BGE 109 Ia 273 E. 10 S. 295). Diese findet gegenüber den Angeschuldigten im Zeitpunkt der Anordnung der Überwachung statt. Die richterliche Kontrolle nach dem System der Basler Strafprozessordnung - welche insoweit mit den Ordnungen anderer Kantone und des Bundes übereinstimmt - ist vom Bundesgericht als verfassungs- und konventionskonform bezeichnet worden (BGE 109 Ia 273 E. 10 S. 295).
Für die Verwendung der Abhörung von Gesprächspartnern des Beschuldigten und von Mitbenützern des überwachten Telefonanschlusses bedarf es, wie oben dargetan, einer nachträglichen richterlichen Kontrolle. In praktischer Hinsicht stellt sich dabei die Frage, in welchem Zeitpunkt diese nachträgliche Überprüfung vorzunehmen ist. Nach der Auffassung der Überweisungsbehörde ist diese Prüfung dem Strafrichter vorbehalten. Demgegenüber verlangt die Beschwerdeführerin, dass die Zulässigkeit der sie betreffenden Abhörung bereits im Untersuchungsstadium geprüft werde und die Protokolle allenfalls aus den Akten ausgeschieden würden. Entgegen der Auffassung der Überweisungsbehörde hat sich das Bundesgericht zu dieser Frage in BGE 120 Ia 314 nicht ausgesprochen, sondern lediglich festgehalten, dass eine nachträgliche Kontrolle notwendig sei und vom Strafrichter im eigentlichen Strafprozess vorgenommen werden könne (BGE 120 Ia 314 E. 2c S. 318).
Bereits mit der eigentlichen Abhörung von Gesprächspartnern und Mitbenützern als solcher wird in schwerer Weise in deren verfassungsmässige Rechte eingegriffen. Die faktische Abhörung kann nachträglich nicht mehr rückgängig gemacht werden. Der Eingriff wird mit der Protokollierung und der Aufbewahrung der Berichte sowie mit deren Verwendung und allfälliger Verbreitung aufrechterhalten und zusätzlich noch verschärft (vgl. BGE 120 Ia 147 zur Aufbewahrung und Verwendung von erkennungsdienstlichen Daten sowie ZBl 92 /1991 S. 545 zum Transfer von strafprozessualen Untersuchungsergebnissen in ein anderes Strafverfahren). Der Betroffene hat ein Interesse daran, dass die aufgenommenen Gespräche grundsätzlich von keinem weiteren Personenkreis zur Kenntnis genommen werden können, in keinen Verfahren verwendet werden und deshalb im Sinne von § 71b Abs. 4 StPO ausgeschieden und gesondert aufbewahrt werden. Ein effektiver Grundrechtsschutz gebietet, dass eine entsprechende Kontrolle in einem frühen Stadium vorgenommen wird, um die Kenntnisnahme durch weitere Personen im Laufe eines möglicherweise langen Verfahrens und die Verwendung in anderem Zusammenhang zu verhindern. Da nicht nur die Frage der Verwertbarkeit des Beweismittels, sondern grundsätzlich die eigentliche Verletzung in den Persönlichkeitsrechten auf dem Spiel steht, kann es für den Betroffenen nicht genügen, wenn der Strafrichter die Zulässigkeit der Telefonabhörung erst am Schluss des Verfahrens prüft und die Überwachung allenfalls als unzulässig und deshalb unverwertbar erklärt. Bereits während der Untersuchung besteht aufgrund des Persönlichkeitsschutzes ein schutzwürdiges Bedürfnis an der Beurteilung der behaupteten Persönlichkeitsverletzung. Zudem besteht stets die Gefahr, dass der einmal zur Kenntnis genommene Inhalt von Schriftstücken auch bei förmlicher Entfernung aus den Akten haften bleibt und Entscheidungen mitbeeinflussen kann. Aus Gründen eines wirksamen Grundrechtsschutzes ist es daher nach Art. 36 Abs. 4 BV geboten, dass auf entsprechenden Antrag hin die Zulässigkeit der Telefonabhörung von Gesprächspartnern des Beschuldigten und Mitbenützern des überwachten Telefonanschlusses bereits im Untersuchungsstadium geprüft wird.
Eine derartige Prüfung der Zulässigkeit der Abhörung eines Gesprächspartners oder eines Mitbenützers bereits im Stadium der Strafuntersuchung steht mit der Systematik der Strafprozessordnung nicht im Widerspruch. Die Strafverfolgungsbehörden haben die Zulässigkeit von Beweismitteln - unter Beachtung des Verfassungs- und Konventionsrechts - schon von sich aus zu prüfen. Es ist nicht ausschlaggebend, dass das urteilende Gericht - evt. auf entsprechende Anträge hin - die Zulässigkeit eines Beweismittels, auf das abgestellt werden soll, prüfen muss. Im speziellen Zusammenhang mit der Überwachung von Post, Telefon und Telegrafie ist § 71a Abs. 4 StPO zu beachten. Nach dieser Bestimmung sind Aufzeichnungen, die für die Untersuchung nicht notwendig sind, gesondert unter Verschluss aufzubewahren und nach Abschluss des Verfahrens zu vernichten. Der ursprüngliche Antrag der Beschwerdeführerin war in diesem Sinne zu verstehen.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat im Urteil Klass auf die verschiedenen Möglichkeiten der richterlichen Prüfung von Telefonüberwachungen hingewiesen (Urteil Klass, a.a.O., Ziff. 55). Er hat mit Nachdruck die Bedeutung einer richterlichen Kontrolle auf einem Gebiet, in dem Missbräuche in Einzelfällen so leicht möglich sind und derart schädliche Folgen für die demokratische Gesellschaft insgesamt haben können, unterstrichen (Urteil Klass, a.a.O., Ziff. 56). Aus dieser Rechtsprechung kann zwar keine direkte Antwort auf die hier zu entscheidende Frage hergeleitet werden. Immerhin ergibt sich daraus, dass die richterliche Kontrolle umso wirksamer einzugreifen hat, wenn sie wie im Falle von Gesprächspartnern und Mitbenützern der abgehörten Person bzw. des Telefonanschlusses erst nachträglich erfolgt. Die Bedeutung des Geheimnisschutzes nach Art. 8 EMRK erfordert daher, dass die Rechtmässigkeit der Abhörung eines Mitbenützers des überwachten Anschlusses und die Verwendung entsprechender Aufzeichnungen in der Phase der Untersuchung geprüft wird.
Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich in Anbetracht des Telefongeheimnisses nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK, dass die Rechtmässigkeit der Abhörung von Gesprächspartnern oder Mitbenützern und die Verwendung entsprechender Aufzeichnungen auf Antrag bereits im Stadium der Strafuntersuchung zu prüfen ist. Dieses verfassungs- und konventionsrechtliche Gebot steht, wie dargetan, mit der Basler Verfahrensordnung nicht im Widerspruch. Die Strafprozessordnung kann denn auch ohne weiteres im Lichte der vorstehenden Erwägungen verfassungs- und konventionskonform ausgelegt werden. Die §§ 73 und 74 StPO oder auch § 109 StPO können in Verbindung mit § 71a Abs. 4 StPO in diesem Sinne interpretiert werden.
Es hält daher vor der Verfassung und der Menschenrechtskonvention nicht stand, dass die Überweisungsbehörde das Begehren der Beschwerdeführerin um Prüfung der Zulässigkeit der Überwachung und der Ausscheidung der Protokolle als unzulässig bezeichnet hat und darauf - formell gesehen - nicht eingetreten ist. In diesem Punkte erweist sich die vorliegende Beschwerde daher als begründet.
d) Die Begründetheit der Beschwerde in formeller Hinsicht führt für sich allein nicht schon zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Nach der Rechtsprechung wird von einer Aufhebung abgesehen, soweit die kantonale Behörde zwar in Verletzung von Verfassungsrechten auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten ist, dieses indessen im Eventualstandpunkt materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet hat (BGE 118 Ib 26 E. 2b S. 28, mit Hinweisen). Die Überweisungsbehörde ist im vorliegenden Fall im Hauptstandpunkt auf den Rekurs der Beschwerdeführerin zwar in verfassungs- und konventionswidriger Weise nicht eingetreten, hat ihn aber in einer Eventualbegründung behandelt und abgewiesen. Die von der Überweisungsbehörde beigefügte materielle Eventualerwägung ist daher im folgenden auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu prüfen.
5. Die Beschwerdeführerin ist bei der Benützung des Telefonanschlusses ihres Ehemannes abgehört worden; die entsprechenden Protokolle sind in ihre Strafakten aufgenommen und gegen sie verwendet worden. Ob dies vor der Verfassung und der Konvention standhält, ist im folgenden anhand der gesetzlichen Vorgaben und der Garantie des Telefongeheimnisses im einzelnen zu prüfen. Soweit kantonales Strafprozessrecht in Frage steht, nimmt das Bundesgericht in Anbetracht der Schwere des Eingriffs (BGE 109 Ia 273 E. 12a S. 298) eine freie Prüfung vor.
a) Die Abhörung der Beschwerdeführerin erfolgte aufgrund der Überwachung des Telefonanschlusses ihres Ehemannes, der als einer der Hauptverantwortlichen des Postraubes beschuldigt ist. Die Beschwerdeführerin macht als erstes geltend, bereits in bezug auf die Überwachung ihres Ehemannes habe es an den gesetzlichen Voraussetzungen gefehlt, weshalb auch ihre Überwachung unzulässig sei. - Es ist oben dargelegt worden (E. 1b), dass sich die Beschwerdeführerin nicht selbständig auf das Telefongeheimnis ihres Ehemannes berufen kann. Nur soweit die Unzulässigkeit der Überwachung ihres Ehemannes unter dem Gesichtswinkel des Telefongeheimnisses auch ihre eigene Überwachung als unrechtmässig erscheinen lässt, ist deren Zulässigkeit vorfrageweise zu prüfen.
Die Prüfung ergibt, dass die Überwachung des Ehemannes nicht zu beanstanden ist: Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt hinsichtlich der Abhörung des Telefonanschlusses ihres Ehemanns eine richterliche Genehmigung vor. Aus den Akten ergibt sich, dass die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt die Staatsanwaltschaft von Waldshut am 27. März 1995 um Überwachung des Telefonanschlusses ersuchte. Diesem Begehren gab das Amtsgericht von Bad Säckingen gestützt auf § 100a und § 100b der deutschen Strafprozessordnung am 28. März 1995 statt. Nach diesen Bestimmungen kann die Abhörung bei Verdacht eines Raubes durch den Richter genehmigt werden. Entgegen der Beschwerdeführerin gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass diese richterliche Anordnung den verfassungsmässigen Anforderungen (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 10 S. 295) nicht genügen sollte: Die Anordnung ist von einem ordentlichen Amtsgericht getroffen worden, nicht lediglich von einem zum Richteramt befähigten Beamten; die vorliegend streitige Überwachung zum Zwecke der Strafverfolgung lässt sich nicht mit derjenigen nach dem deutschen Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs (dem sog. G 10) vergleichen, welches im Dienste des Verfassungsschutzes steht, eine präventive Überwachung vorsieht und einen unterschiedlichen Rechtsschutz aufweist (vgl. die Hinweise in BGE 109 Ia 273 E. 5b S. 285 und E. 10 S. 296 sowie das Urteil Klass des EGMR, a.a.O.; vgl. ferner KLEINKNECHT/MEYER-GROSSNER, Strafprozessordnung, 42. Auflage, München 1995, Anhang 14).
Die Voraussetzung von § 71a Abs. 1 lit. a StPO, wonach die Schwere oder Eigenart des Verbrechens oder Vergehens die Abhörung rechtfertigen muss, kann klar bejaht werden. Die Ermittlungen haben ergeben, dass der fragliche Raubüberfall mit der grossen Deliktssumme von mehr als sechs Millionen Schweizer Franken von einer Gruppe von Tätern wohl organisiert und durch Insider-Wissen ermöglicht worden war und eines der von der Gewaltanwendung betroffenen Opfer dem Täterkreis nahegestanden war. Die Rechtsprechung hat Überwachungsmassnahmen für derartige Delikte keineswegs ausgeschlossen (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 6b und 6c S. 286 f.). Es kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie einwendet, es handle sich beim streitigen Delikt um einen "normalen Raub", der eine Telefonüberwachung nicht rechtfertige.
Anders als die Beschwerdeführerin annimmt, kann auch das Vorliegen der Bedingung von § 71a Abs. 1 lit. b StPO nicht in Abrede gestellt werden. Als das Gesuch um Überwachung gestellt wurde, lagen gegen den Ehemann der Beschwerdeführerin bereits klare Indizien für eine Beteiligung am Raubüberfall vor: Er lebte in derselben Liegenschaft wie eines der Opfer; er soll sich mit der Beschaffung von orangefarbigen Überkleidern befasst haben, wie sie von den Tätern des Postraubes getragen worden sind. Dabei ist es unerheblich, dass diese Indizien zum Teil aus einer bereits am 14. März 1995 angeordneten Telefonabhörung gegenüber andern Verdächtigten stammen.
Schliesslich kann angenommen werden, dass die Ermittlungen angesichts der professionellen Vorbereitung und Durchführung des Raubüberfalls und der wenigen Anhaltspunkte ohne eine Überwachung im Sinne von § 71a Abs. 1 lit. c StPO wesentlich erschwert gewesen wären.
b) Des weitern macht die Beschwerdeführerin geltend, auch ihr gegenüber fehle es an den Voraussetzungen für eine Überwachung nach § 71a Abs. 1 StPO.
aa) § 71a Abs. 1 lit. b StPO lässt eine Überwachung nur zu, wenn bestimmte Tatsachen die zu überwachende Person als Täter oder Teilnehmer verdächtig machen. Hierfür müssen konkrete Umstände und Erkenntnisse vorliegen; die Überwachung darf nicht dazu dienen, einen Verdacht überhaupt erst zu begründen (BGE 109 Ia 273 E. 6d S. 287 f.). Diese Voraussetzung soll nach Ansicht der Beschwerdeführerin nicht erfüllt sein, weil sie erst gestützt auf die Abhörung ihrer Gespräche beschuldigt worden ist.
Die Beschwerdeführerin beruft sich zu Unrecht auf § 71a Abs. 1 lit. b StPO. Diese Bestimmung bezieht sich auf die eigentliche Anordnung der Telefonabhörung von Personen, die eines Verbrechens oder Vergehens verdächtigt sind und deshalb überwacht werden sollen. Sie ist Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (BGE 109 Ia 273 E. 6d S. 288). Diese Anforderung kann indessen schon rein tatsächlich nicht auf sog. Zufallsfunde angewendet werden. Diese zeichnen sich gerade dadurch aus, dass gestützt auf eine rechtmässig angeordnete und genehmigte Telefonüberwachung eines Verdächtigten zufällig Gesprächspartner oder Mitbenützer des Telefonanschlusses erfasst werden. Vor ihrer Erfassung sind diese nicht oder nicht hinreichend verdächtigt und könnten nicht selbständig abgehört werden. Nach ihrer Erfassung können sie gestützt auf ihr eigenes Telefongeheimnis nur noch verlangen, dass die Gespräche nicht verbreitet bzw. nicht verwendet werden. Dabei kann es nicht darauf ankommen, ob bereits konkrete Verdachtsumstände vorgelegen haben. Die Voraussetzung von § 71a Abs. 1 lit. b StPO auch auf Zufallsfunde anzuwenden, hätte zur Folge, dass solche praktisch überhaupt nie verwendet werden könnten (vgl. David Hüppi, Zufallsfunde aus genehmigten Telefonüberwachungen, in: SJZ 86/1990 S. 394 ff.; NIKLAUS OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, Bern 1994, S. 400; JÖRG REHBERG/MARKUS HOHL, Die Revision des Zürcher Strafprozessrechts von 1991, Zürich 1992, S. 49 f.; anders Urteil des Kassationsgerichts des Kantons Zürich, in: ZR 86/1987 Nr. 96; JÉRÔME BÉNÉDICT, Le sort des preuves illégales dans le procès pénal, Diss. Lausanne 1994, S. 211 f.). Das aber entspricht nicht der Praxis des Bundesgerichts: In BGE 120 Ia 314 ist die Zulässigkeit der Verwertung eines Zufallsfundes verfassungsrechtlich bejaht worden. Der Verwertung steht aus verfassungsrechtlicher Sicht auch BGE 117 Ia 10 nicht entgegen, in welchem Entscheid es die (willkürfrei ausgelegte) Strafprozessordnung des Kantons Appenzell A.Rh. war, welche die Verwertbarkeit des Zufallsfundes ausschloss. - Damit ergibt sich, dass sich die Beschwerdeführerin nicht mit Erfolg auf § 71a Abs. 1 lit. b StPO berufen kann.
bb) § 71a Abs. 1 lit. a StPO erlaubt eine Überwachung nur, wenn ein Verbrechen oder Vergehen verfolgt wird, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt. Diese Voraussetzung kann in bezug auf die Beschwerdeführerin aus den gleichen Gründen wie gegenüber ihrem Ehemann bejaht werden. An dieser Beurteilung vermag der Umstand nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführerin lediglich Gehilfenschaft vorgehalten wird.
Die Beschwerdeführerin bestreitet auch das Vorliegen der Voraussetzung von § 71a Abs. 1 lit. c StPO, wonach die Ermittlungen ohne die Überwachung wesentlich erschwert gewesen oder andere Untersuchungshandlungen erfolglos geblieben wären. Aus den im Zusammenhang mit der Überwachung des Ehemannes dargelegten Gründen erweist sich auch diese Rüge als unbegründet.
Zu Recht macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, in bezug auf ihre Abhörung wäre eine vorgängige richterliche Ermächtigung notwendig gewesen. Wie es sich mit der Verwertung der abgehörten Gespräche verhält, wird im vorliegenden gerichtlichen Verfahren geprüft.
c) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Abhörung der Beschwerdeführerin und die Verwendung der Gespräche grundsätzlich zulässig sind und vor der Verfassung und der Konvention standhalten. Die Beschwerdeführerin macht zu Recht nicht geltend, die Erfassung ihrer Gespräche sei unverhältnismässig und verletze aus diesem Grunde Verfassungs- und Konventionsrecht. Die Beschwerde erweist sich demnach in diesem Punkte als unbegründet.
6. Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf ihr Zeugnisverweigerungsrecht und Schweigerecht. Im kantonalen Verfahren hatte sie gestützt auf § 71a Abs. 2 Satz 2 StPO ganz allgemein und ohne Differenzierung verlangt, dass mindestens die Gespräche von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen aus den Akten ausgeschieden und nicht verwendet werden. - Demgegenüber hat die Überweisungsbehörde im angefochtenen Entscheid ausgeführt, die Beschwerdeführerin sei selber Tatverdächtigte und Angeschuldigte und könne sich daher weder auf das Zeugnisverweigerungsrecht noch das Aussageverweigerungsrecht berufen.
Aus den Akten ergibt sich, dass neben der Beschwerdeführerin selber ihr Ehemann und ihre Kinder abgehört worden sind und ihre Gespräche in das Dossier Eingang gefunden haben. Soweit ersichtlich, sind hingegen keine Gespräche von Berufsgeheimnisträgern aufgenommen worden.
Es ist oben dargelegt worden (E. 1b), dass die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren das Zeugnisverweigerungsrecht ihres Ehemannes und ihrer Kinder nicht geltend machen kann. Im folgenden ist daher lediglich zu prüfen, ob die Protokolle über Telefongespräche der Beschwerdeführerin selber verwendet und in den Akten belassen werden dürfen.
a) In Frage steht vorerst das Zeugnisverweigerungsrecht der Beschwerdeführerin für abgehörte Gespräche, welche ihren Ehemann belasten könnten.
aa) Die Basler Strafprozessordnung sieht - wie andere Strafprozessordnungen auch - eine Überwachung von Drittpersonen vor. Ein Dritter kann - bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen beim Beschuldigten selber - überwacht werden, wenn angenommen werden muss, dass er für diesen bestimmte oder von diesem herrührende Mitteilungen entgegennimmt oder weitergibt (§ 71a Abs. 2 Satz 1 StPO). Davon ausgenommen sind allerdings zeugnisverweigerungsberechtigte Personen (§ 71a Abs. 2 Satz 2 StPO). Immerhin dürfen auch solche selbständig überwacht werden, wenn der Verdacht begründet ist, dass der Beschuldigte deren Anschlüsse benützt (§ 71a Abs. 2 Satz 3 StPO; vgl. zum ganzen BGE 109 Ia 273 E. 8 S. 290).
Diese Ordnung betrifft eigens angeordnete, selbständige Überwachungen von Drittpersonen und ihrer Telefonanschlüsse. Sie erfasst indessen die Konstellation des vorliegenden Falles nicht. Es geht hier nicht um eine eigens angeordnete Drittüberwachung, für die sich nach § 71a Abs. 2 Satz 2 StPO die Frage nach einer Zeugnisverweigerungsberechtigung stellt. Vielmehr handelt es sich um eine unvermeidbare Miterfassung von Gesprächen eines Mitbenützers des überwachten Anschlusses, d.h. im vorliegenden Fall der Beschwerdeführerin, der gegenüber dem Inhaber des Anschlusses grundsätzlich eine Zeugnisverweigerungsrecht zukommt. § 71 Abs. 2 StPO schliesst die unvermeidbare Erfassung von zeugnisverweigerungsberechtigten Mitbenützern des überwachten Telefonanschlusses nicht aus. Die Frage nach der Verwendung solcher Aufzeichnungen ist daher in Anlehnung an die übrige Regelung in der Basler Strafprozessordnung selber sowie nach dem allgemeinen Sinn und Zweck des Zeugnisverweigerungsrechts von Verwandten und des Telefongeheimnisses zu beurteilen.
bb) § 71a Abs. 2 Satz 3 StPO ermöglicht die Anordnung der Überwachung von Drittpersonen ohne Ausnahme und damit auch von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen, wenn der Verdacht besteht, dass der Angeschuldigte deren Telefonanschluss benützt. Diese Ordnung ist vom Bundesgericht als verfassungsgemäss bezeichnet worden (BGE 109 Ia 273 E. 8 S. 292). Wenn demnach eine selbständige Drittüberwachung trotz des Zeugnisverweigerungsrechts zulässig ist, bestehen umso weniger Bedenken, die unvermeidbare Miterfassung von Gesprächen zeugnisverweigerungsberechtigter Mitbenützer des überwachten Telefonanschlusses und die Verwendung solcher Aufzeichnungen als gesetzmässig zu betrachten.
In der Praxis und Doktrin wird hinsichtlich der Zulässigkeit von Telefonabhörungen nach dem Grund des Zeugnisverweigerungsrechts unterschieden. Das Zeugnisverweigerungsrecht wegen Verwandtschaft soll einerseits dem Zeugen den Konflikt zwischen Wahrheitspflicht und familiärer Loyalität ersparen und andererseits Falschzeugnisse verhindern. Diese spezifische Konfliktsituation besteht bei der notwendigerweise geheim durchgeführten Telefonüberwachung nicht. Daher ist es aus der Sicht der Zeugnisverweigerungsberechtigung wegen Verwandtschaft nicht erforderlich, eine Überwachung von Verwandten grundsätzlich auszuschliessen (HANS DUBS, Das Zeugnisverweigerungsrecht als Grund für den Ausschluss von Zwangsmassnahmen im Strafverfahren, in: Festschrift für alt Oberrichter Kurt Eichenberger, Aarau 1990, S. 77 ff. sowie in bezug auf die unterschiedlich zu behandelnden Berufsgeheimnisträger S. 81 f.; Urteil der Strafkammer des Kantonsgerichts St. Gallen, St. Gallische Gerichts- und Verwaltungspraxis 1990 Nr. 79; vgl. auch OBERHOLZER, a.a.O., S. 394; Stellungnahme des Bundesrates zur Initiative Gerwig, BBl 1976 II 1571 f.). Das Telefongeheimnis der Beschwerdeführerin ist demnach auch insoweit nicht verletzt, und der Verwertung der Gespräche der Beschwerdeführerin gegenüber ihrem Ehemann steht daher auch unter diesem Gesichtswinkel nichts entgegen.
Schliesslich ist kein Verfassungsrecht und kein Verfassungsgrundsatz angerufen oder ersichtlich, welche dem Zeugnisverweigerungsrecht unter Verwandten einen besondern verfassungsrechtlichen Schutz verleihen würden. Die Situation ist daher nicht vergleichbar mit dem Berufsgeheimnis wegen Amts- oder Berufspflicht, welches nach der Rechtsprechung von solcher Bedeutung ist, dass seine Wahrung, wenigstens in seinen wichtigsten Auswirkungen, durch die persönliche Freiheit gedeckt ist (Urteil vom 27. März 1991, in: ZBl 92/1991 S. 543 E. 5a S. 545 f.; BGE 102 Ia 516 E. 3b S. 521; vgl. auch BGE 91 I 206).
Die Beschwerdeführerin kann sich demnach nicht auf ihr Zeugnisverweigerungsrecht gegenüber ihrem Ehemann berufen und wird durch die Verwendung der Aufzeichnungen nicht in ihrem Telefongeheimnis verletzt.
b) Die Beschwerdeführerin vermag schliesslich auch keine Verletzung von § 26 StPO geltend zu machen. Nach dieser Bestimmung ist der Angeschuldigte nicht zur Aussage verpflichtet und kann jegliche Äusserungen verweigern. Es ist oben dargelegt worden, dass die Erfassung und Verwendung der von der Beschwerdeführerin geführten Gespräche mit dem Schutz des Telefongeheimnisses im Einklang stehen. Die Rechtmässigkeit der Überwachung - und nicht der blosse Umstand der Beschuldigung - schliesst eine Berufung auf das Schweigerecht aus. Dem kann auch Art. 14 Abs. 3 lit. g des Paktes über bürgerliche und politische Rechte nicht entgegengehalten werden, da nur eine erzwungene Selbstbezichtigung verboten ist (vgl. NOWAK, a.a.O., Rz. 58 ff. zu Art. 14). Der Angeschuldigte vermag nicht durch blosse Geltendmachung des Schweigerechts der Telefonüberwachung zu entgehen. Auch unter diesem Gesichtspunkt steht der Verwendung der aufgezeichneten Gespräche nichts entgegen und ist das Telefongeheimnis der Beschwerdeführerin nicht verletzt. | de | Art. 36 Abs. 4 BV, Art. 8 EMRK; Telefonabhörung, Verwendung von Gesprächen eines Mitbenützers des überwachten Anschlusses, Zeugnisverweigerungsrecht. Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK garantieren das Telefongeheimnis; Zulässigkeit von Einschränkungen (E. 3a).
Der Gesprächspartner eines abgehörten Verdächtigten und der Mitbenützer eines überwachten Anschlusses geniessen einen eigenständigen verfassungsrechtlichen Schutz; sie können verlangen, dass die Abhörung nachträglich auf ihre Rechtmässigkeit hin geprüft und die Telefongespräche nicht bekanntgegeben und verwendet werden (E. 3b und 4b).
Die Zulässigkeit der Abhörung des Mitbenützers eines überwachten Anschlusses und der Verwendung der erfassten Gespräche sind vom Richter auf Begehren hin bereits während der Untersuchung zu prüfen (E. 4c).
Die Telefonabhörung des Mitbenützers eines überwachten Anschlusses und die Verwendung der Gespräche als Zufallsfunde halten im vorliegenden Fall vor Verfassung und Konvention stand; die Voraussetzung des vorherigen Verdachtes entfällt bei Zufallsfunden (E. 5).
Die rechtmässig überwachte Person kann sich nicht auf ihr Zeugnisverweigerungsrecht wegen Verwandtschaft und ihr Schweigerecht als Angeschuldigte berufen (E. 6). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-182%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,581 | 122 I 182 | 122 I 182
Sachverhalt ab Seite 183
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt führt eine Strafuntersuchung betreffend einen Raubüberfall auf dem DB-Areal des Badischen Bahnhofes vom 9. März 1995 mit einem Deliktsbetrag von mehr als sechs Millionen Schweizer Franken. In diesem Rahmen ermittelte sie zunächst u.a. gegen T. als Tatverdächtigen und liess auf dem Rechtshilfeweg dessen Telefonanschluss am Wohnort in Bad Säckingen (D) überwachen.
In der Folge wurde die Strafuntersuchung wegen Gehilfenschaft an diesem Raubüberfall auf die Ehefrau T. ausgedehnt. Diese wurde am 10. April 1995 in Bad Säckingen (D) festgenommen, an die Schweiz ausgeliefert und in Basel in Untersuchungshaft genommen.
Noch während der Untersuchungshaft stellte Frau T. das Gesuch, im Sinne einer vorsorglichen Massnahme seien sämtliche Telefon-Protokolle oder zumindest jene Telefonprotokolle mit Aussagen von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen aus ihren Ermittlungsakten zu entfernen; diese Berichte sollten nicht mehr weitergeleitet und von keinen Behörden mehr verwendet werden dürfen.
Der Erste Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt wies das Begehren ab. In der Folge trat die Überweisungsbehörde des Kantons Basel-Stadt auf den Rekurs von Frau T. dem Dispositiv nach nicht ein und wies das Begehren in einer Eventualerwägung ab. Sie erachtete das Ersuchen und den Rekurs als unzulässig, weil kein Verteidigungsrecht in Frage stehe, keine Anträge auf Unterlassung von Handlungen erhoben werden könnten und das Begehren von § 73 f. StPO nicht gedeckt sei. In materieller Hinsicht führte sie aus, die Telefonkontrolle beruhe auf gerichtlicher Anordnung, Schwere und Natur des verfolgten Verbrechens rechtfertigten eine Telefonabhörung, Frau T. werde selber der Mitwirkung am Raubüberfall beschuldigt und gehöre schliesslich nicht zu den Drittpersonen mit einem Zeugnisverweigerungsrecht.
Gegen diesen Entscheid der Überweisungsbehörde hat Frau T. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben, dessen Aufhebung beantragt und verlangt, es seien sämtliche Telefonprotokolle bzw. die entsprechenden Berichte ganz oder teilweise aus den Ermittlungsakten zu entfernen. Sie ficht den Entscheid in formeller und materieller Hinsicht an und rügt im wesentlichen eine Verletzung von Art. 4 und Art. 36 Abs. 4 BV sowie von Art. 8 EMRK.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin beabsichtigt mit ihren Ersuchen und ihrer staatsrechtlichen Beschwerde, dass alle ihre Telefonprotokolle aus den Strafakten ausgeschieden und weder gegen sie selbst noch gegen Dritte verwendet werden. Hierfür beruft sie sich in materieller Hinsicht auf verschiedene Grundlagen, welche verfahrensrechtlich unterschiedlich zu behandeln sind.
a) Zum einen bezieht sie sich auf ihr selber zustehende Rechte und Ansprüche. Gestützt auf ihr eigenes Telefongeheimnis macht sie geltend, die allgemeinen Voraussetzungen für eine Abhörung und Verwertung ihrer Gespräche seien nicht erfüllt. Ihrer Auffassung nach soll auch ihr Zeugnisverweigerungsrecht einer Telefonabhörung und damit einer Verwendung ihrer Gespräche gegenüber ihrem Ehemann entgegenstehen; das gleiche leitet sie aus ihrem Schweigerecht für sich als Angeschuldigte ab. - In dieser Hinsicht ist die Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 88 OG zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. In Anbetracht der Berufung auf das Telefongeheimnis kann auf die Beschwerde auch unter dem Gesichtswinkel von Art. 87 OG eingetreten werden.
b) Zum andern beruft sich die Beschwerdeführerin auf das Telefongeheimnis und das Zeugnisverweigerungsrecht ihres Ehemannes und (möglicherweise) ihrer Kinder. Diese haben indessen ihre verfassungsmässigen Rechte in erster Linie selber zu wahren. Die Beschwerdeführerin hingegen ist nicht legitimiert, in eigenem Namen eine Verletzung von deren Telefongeheimnis und Zeugnisverweigerungsrecht geltend zu machen. Es ergeben sich aus den kantonalen Akten und der Beschwerdeschrift auch keine Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin im Namen ihrer minderjährigen Kinder Rechtsansprüche stellen würde. Insofern kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
Daran ändert der Umstand nichts, dass die Beschwerdeführerin als Beschuldigte betroffen wird, wenn eine Aussage, welche möglicherweise unter Verletzung des Telefongeheimnisses und der Zeugnisverweigerungsberechtigung eines Dritten gemacht worden ist, im Strafverfahren gegen sie verwendet wird. Diese Beeinträchtigung betrifft indessen nicht ihr spezifisches Telefongeheimnis, sondern in allgemeiner Weise ihre Verteidigungsrechte. Unter dem Aspekt von Art. 4 BV wird sie die Rechtmässigkeit der entsprechenden Beweismittel dannzumal vor dem Strafrichter in Frage stellen können. Im vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren hingegen ist darauf nicht einzugehen, weil diesbezüglich lediglich ein nicht anfechtbarer Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG vorliegt.
2. a) Die Überweisungsbehörde ist auf den Rekurs der Beschwerdeführerin mit einer zweifachen Begründung nicht eingetreten und hat das Ersuchen in einer Eventualerwägung abgewiesen.
Zum einen hat sie ausgeführt, nach § 117 der Strafprozessordnung des Kantons Basel Stadt (StPO) stehe dem Angeschuldigten während des Ermittlungsverfahrens das Recht zur Beschwerde wegen Verletzung von §§ 108-115 StPO zu. Der Antrag, die Telefonprotokolle aus den Akten zu entfernen, betreffe keines dieser Rechte. Er könne insbesondere auch nicht unter § 109 StPO subsumiert werden, weil sich das darin enthaltene Recht auf Antragstellung nur auf positive "Vornahme bestimmter Erhebungen", nicht aber auf eine Unterlassung oder Eliminierung gewisser Beweismittel beziehe. Die materielle Prüfung der Verwertbarkeit von Beweismitteln stehe ausschliesslich und erst dem Strafgericht zu. - Demgegenüber erachtet es die Beschwerdeführerin als willkürlich, dass nach § 109 StPO nur positive Massnahmen, nicht aber auf Beseitigung von Beweismitteln oder auf ein Unterlassen gerichtete Anträge zulässig sein sollen. Es sei zudem mit dem Telefongeheimnis (Art. 36 Abs. 4 BV, Art. 8 EMRK) und dem Anspruch auf eine wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) nicht vereinbar, dass das streitige Beweismittel der Telefonabhörung nicht schon im Stadium der Ermittlung, sondern erst vor dem Strafrichter soll überprüft werden können.
Weiter begründete die Überweisungsbehörde ihr Nichteintreten mit dem Hinweis auf § 73 und 74 StPO. Gemäss § 74 StPO sei der Rekurs (lediglich) wegen der in § 73 StPO bezeichneten Massnahmen zulässig. Dazu zähle die Telefonüberwachung nicht. Die Unzulässigkeit des Rekurses unter diesem Titel ergebe sich auch daraus, dass § 71a Abs. 4 StPO die Folgen einer nicht genehmigten bzw. rechtswidrig verfügten Telefonüberwachung regle; § 71b und 71c StPO sähen darüber hinaus weitere richterliche Kontrollen vor. - Auch in dieser Hinsicht macht die Beschwerdeführerin eine willkürliche Anwendung des Verfahrensrechts geltend. Sie beanstandet insbesondere, dass § 73 StPO als abschliessende Norm interpretiert wird und es ihr daher nicht ermöglicht sei, ihrem Telefongeheimnis Nachachtung zu verschaffen.
In materieller Hinsicht führte die Überweisungsbehörde aus, die Telefon- Kontrollen beruhten auf gerichtlichen Anordnungen, Schwere und Natur des verfolgten Verbrechens rechtfertigten eine Telefonabhörung, die Beschwerdeführerin werde selber der Mitwirkung am Raubüberfall beschuldigt und gehöre schliesslich nicht zu den Drittpersonen mit einem Zeugnisverweigerungsrecht; die Rechtmässigkeit des Beweismittels könne vor dem Strafrichter in Frage gestellt werden. - Die Beschwerdeführerin ficht den Entscheid der Überweisungsbehörde auch in materieller Hinsicht an. Sie macht insbesondere geltend, die allgemeinen Voraussetzungen für eine Abhörung und Verwendung ihrer Gespräche seien nicht gegeben.
b) Die Beschwerdeführerin ficht den Entscheid der Überweisungsbehörde somit in prozessualer und in materieller Hinsicht an. In beiderlei Hinsicht macht sie - neben der Berufung auf Art. 4 BV - eine Verletzung ihres nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantierten Telefongeheimnisses geltend. Die prozessualen Fragen werden daher ebenso wie die materiellen Rügen unter dem Gesichtswinkel der verfassungs- und konventionsrechtlichen Garantie des Telefongeheimnisses zu prüfen sein.
Das Ineinandergreifen von formellem und materiellem Recht legt es nahe, im folgenden vorerst die Garantien des Telefongeheimnisses nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK nachzuzeichnen und die Grundzüge der Telefonüberwachung darzustellen (E. 3). Hernach wird zu prüfen sein, ob das Nichteintreten der Basler Behörden auf die Ersuchen der Beschwerdeführerin vor der Verfassung standhält (E. 4). Schliesslich wird die Beschwerde unter materiellen Gesichtspunkten zu beurteilen sein (E. 5 und 6).
3. a) Art. 36 Abs. 4 BV gewährleistet die Unverletzlichkeit des Post- und Telegrafengeheimnisses. Nach Lehre und Rechtsprechung gehört zum Schutzbereich dieser Verfassungsbestimmung auch das Telefongeheimnis. Die Verfassungsgarantie verbürgt den am Post-, Telefon- und Telegrafenverkehr beteiligten Personen eine Privat- und Geheimsphäre und schützt damit ihre individuelle Freiheit und Persönlichkeit. Das Telefongeheimnis im Sinne von Art. 36 Abs. 4 BV geht der als ungeschriebenes Grundrecht geltenden allgemeineren Garantie der persönlichen Freiheit vor (vgl. zum ganzen BGE 120 Ia 314 E. 2a S. 316, BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 279 f., mit zahlreichen Hinweisen). Das Telefongeheimnis ist im weiteren nach Rechtsprechung und Doktrin auch durch Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantiert (vgl. BGE 120 Ia 314 E. 2a S. 316, BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 280, BGE 118 Ib 277 E. e S. 282, Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Lüdi, Ziff. 39, [Série A vol. 238 = EuGRZ 1992 S. 300], i.S. Kruslin, Ziff. 26 [Série A vol. 176-A], i.S. Malone, Ziff. 64 [Série A vol. 82 = EuGRZ 1985 S. 17], i.S. Klass, Ziff. 41 [Série A vol. 28 = EuGRZ 1979 S. 278], mit weitern Hinweisen). In ähnlicher Weise gilt das Telefongeheimnis nach Art. 17 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (SR 0.103.2) als geschützt (vgl. MANFRED NOWAK, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rz. 36 f. zu Art. 17).
Die Unverletzlichkeit des Post-, Telefon- und Telegrafengeheimnisses ist nach dem Text von Art. 36 Abs. 4 BV ohne Vorbehalt gewährleistet. Dennoch ist nach Lehre und Rechtsprechung unbestritten, dass dieses Verfassungsrecht eingeschränkt werden kann, soweit dies auf gesetzlicher Grundlage, im öffentlichen Interesse und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit erfolgt (BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 280, mit Hinweisen). In gleicher Weise kann nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, der Wohnung und des Briefverkehrs eingegriffen werden, wenn dieser Eingriff gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesundheit und der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist (vgl. die oben erwähnte Strassburger Rechtsprechung). Eine Einschränkung des Telefongeheimnisses wird auch unter dem Gesichtswinkel des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte als zulässig erachtet (vgl. NOWAK, a.a.O., Rz. 37 zu Art. 17). In diesem Sinne sehen die kantonalen Strafprozessordnungen und der Bundesstrafprozess die Überwachung des Post-, Telefon- und Telegrafenverkehrs vor (vgl. Art. 66 ff. BStP; vgl. zum ganzen BGE 120 Ia 314 E. 2a S. 316 und 109 Ia 273 zur Basler Strafprozessordnung). § 71a StPO umschreibt die Voraussetzungen der Telefonabhörung wie folgt:
"1. Voraussetzungen
1 Der Staatsanwalt kann den Post-, Telephon- und Telegraphenverkehr des Angeschuldigten oder Verdächtigten überwachen lassen oder technische Überwachungsgeräte einsetzen, wenn
a) ein Verbrechen oder Vergehen, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt, oder eine mit Hilfe des Telephons begangene Straftat verfolgt wird und
b) bestimmte Tatsachen die zu überwachende Person als Täter oder Teilnehmer verdächtig machen und wenn
c) die notwendigen Ermittlungen ohne die Überwachung wesentlich erschwert würden oder andere Untersuchungshandlungen erfolglos geblieben sind.
2 Sind die Voraussetzungen beim Angeschuldigten oder Verdächtigen erfüllt, so können Drittpersonen überwacht werden, wenn aufgrund bestimmter Tatsachen angenommen werden muss, dass sie für ihn bestimmte oder von ihm herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben. Ausgenommen sind Personen, die nach §§ 39 und 41 das Zeugnis verweigern dürfen. Der Telephonanschluss von Drittpersonen kann stets überwacht werden, wenn der Verdacht begründet ist, dass der Angeschuldigte ihn benutzt.
...
4 Aufzeichnungen, die für die Untersuchung nicht notwendig sind, werden gesondert unter Verschluss gehalten und nach Abschluss des Verfahrens vernichtet. Aufzeichnungen, die aus einer vom Vorsitzenden der Überweisungsbehörde nicht genehmigten Überwachung stammen, sind sofort zu vernichten. Über die Vernichtung ist ein Protokoll anzufertigen."
b) Die Überwachung des Telefonanschlusses eines Beschuldigten bringt es immer mit sich, dass Drittpersonen, mit denen dieser spricht, abgehört werden. Diese Beeinträchtigung des Gesprächspartners ist als unvermeidbare Nebenfolge jeder Telefonabhörung in Kauf zu nehmen (BGE 109 Ia 273 E. 8 S. 290). Die Rechtmässigkeit der Abhörung eines Beschuldigten bedeutet für sich alleine nicht, dass der Gesprächspartner keinen verfassungsmässigen Schutz hätte und dass solche Gespräche beliebig weitergegeben und gegen den Gesprächspartner als sog. Zufallsfunde verwendet werden könnten. Der Gesprächspartner geniesst aus Art. 36 Abs. 4 BV vielmehr einen eigenständigen verfassungsmässigen Schutz (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 279 und E. 8 S. 290; JÖRG P. MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 50). Nach tatsächlich erfolgter, rechtmässiger Abhörung kann sich sein grundrechtlicher Anspruch naturgemäss nicht mehr auf die Abwehr des Grundrechtseingriffes richten. Soll die Verfassungsgarantie nicht vollkommen ihres Inhaltes entleert werden, kann der Abwehranspruch nurmehr zum Inhalt haben, dass die entsprechenden Gespräche nicht bekannt- und weitergegeben und nicht gegen ihn in einem Strafverfahren verwendet werden. Wenn im Strafverfahren dennoch zu Lasten des Betroffenen darauf abgestellt werden soll, ist erforderlich, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für den Eingriff in das Telefongeheimnis und die Abhörung aufgrund einer nachträglichen gerichtlichen Prüfung auch diesem gegenüber erfüllt sind. Diese Prüfung kann im eigentlichen Strafprozess vorgenommen werden (vgl. BGE 117 Ia 10 und zum ganzen BGE 120 Ia 314 E. 2c S. 317 f.).
4. a) Wie es sich mit der Anwendung des kantonalen Prozessrechts und dem (formellen) Nichteintreten der Basler Behörden auf das Gesuch und das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV verhält, kann offenbleiben, wenn sich gestützt auf das Verfassungsrecht des Bundes und die EMRK ergibt, dass das Gesuch der Beschwerdeführerin, es seien die in ihren Akten befindlichen Telefonprotokolle schon während der Untersuchung auszuscheiden, gerichtlich geprüft werden muss.
b) Bei der Telefonabhörung können faktisch über den Kreis der Gesprächspartner (oben E. 3b) hinaus weitere Personen erfasst werden. Dies trifft auf solche zu, welche den Telefonanschluss des Beschuldigten verwenden wie beispielsweise Familienangehörige oder mit diesem zusammenlebende Drittpersonen. Auch diese Mitbenützer des Telefonanschlusses haben in gleicher Weise wie die genannten Gesprächspartner einen eigenständigen verfassungsmässigen Schutz aus Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK. In Anbetracht der rechtmässigen und bereits erfolgten Telefonabhörung können diese Mitbenützer ihren Abwehranspruch aber nur mit der Forderung geltend machen, dass die Gespräche nicht bekannt- und weitergegeben und auch in einem Strafverfahren gegen sie nicht verwendet werden. Soll in einem Strafverfahren auf diese Telefongespräche von Mitbenutzern des rechtmässig überwachten Telefonanschlusses dennoch abgestellt werden, sind die formellen und materiellen Voraussetzungen für den Eingriff in das Telefongeheimnis auch in bezug auf diese Mitbenützer nachträglich zu prüfen.
In einer solchen Situation befindet sich die Beschwerdeführerin. Ihre auf dem überwachten Anschluss ihres Ehemannes geführten Gespräche sind abgehört und protokolliert worden. Als Mitbenützerin des überwachten Telefonanschlusses kann sie sich daher auf die Garantie des Telefongeheimnisses nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK berufen. Anders als die Basler Behörden angenommen haben, steht dieser Berufung auf das Telefongeheimnis der Umstand, dass sie selber beschuldigt ist, nicht entgegen. Sie hat aus der Verfassungsgarantie einen eigenständigen Anspruch darauf, dass der Eingriff auf seine Rechtmässigkeit hin überprüft und in bezug auf ihre eigene Person untersucht wird, ob die Telefonprotokolle in irgend einer Art Verwendung finden dürfen oder aber bei fehlenden Voraussetzungen ausgeschieden werden müssen.
c) Die Telefonüberwachung als geheim durchgeführte Massnahme stellt einen schweren Eingriff in das Telefongeheimnis nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK dar (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 12a S. 298). Er bedarf einer richterlichen Prüfung (Art. 179octies StGB, BGE 109 Ia 273 E. 10 S. 295). Diese findet gegenüber den Angeschuldigten im Zeitpunkt der Anordnung der Überwachung statt. Die richterliche Kontrolle nach dem System der Basler Strafprozessordnung - welche insoweit mit den Ordnungen anderer Kantone und des Bundes übereinstimmt - ist vom Bundesgericht als verfassungs- und konventionskonform bezeichnet worden (BGE 109 Ia 273 E. 10 S. 295).
Für die Verwendung der Abhörung von Gesprächspartnern des Beschuldigten und von Mitbenützern des überwachten Telefonanschlusses bedarf es, wie oben dargetan, einer nachträglichen richterlichen Kontrolle. In praktischer Hinsicht stellt sich dabei die Frage, in welchem Zeitpunkt diese nachträgliche Überprüfung vorzunehmen ist. Nach der Auffassung der Überweisungsbehörde ist diese Prüfung dem Strafrichter vorbehalten. Demgegenüber verlangt die Beschwerdeführerin, dass die Zulässigkeit der sie betreffenden Abhörung bereits im Untersuchungsstadium geprüft werde und die Protokolle allenfalls aus den Akten ausgeschieden würden. Entgegen der Auffassung der Überweisungsbehörde hat sich das Bundesgericht zu dieser Frage in BGE 120 Ia 314 nicht ausgesprochen, sondern lediglich festgehalten, dass eine nachträgliche Kontrolle notwendig sei und vom Strafrichter im eigentlichen Strafprozess vorgenommen werden könne (BGE 120 Ia 314 E. 2c S. 318).
Bereits mit der eigentlichen Abhörung von Gesprächspartnern und Mitbenützern als solcher wird in schwerer Weise in deren verfassungsmässige Rechte eingegriffen. Die faktische Abhörung kann nachträglich nicht mehr rückgängig gemacht werden. Der Eingriff wird mit der Protokollierung und der Aufbewahrung der Berichte sowie mit deren Verwendung und allfälliger Verbreitung aufrechterhalten und zusätzlich noch verschärft (vgl. BGE 120 Ia 147 zur Aufbewahrung und Verwendung von erkennungsdienstlichen Daten sowie ZBl 92 /1991 S. 545 zum Transfer von strafprozessualen Untersuchungsergebnissen in ein anderes Strafverfahren). Der Betroffene hat ein Interesse daran, dass die aufgenommenen Gespräche grundsätzlich von keinem weiteren Personenkreis zur Kenntnis genommen werden können, in keinen Verfahren verwendet werden und deshalb im Sinne von § 71b Abs. 4 StPO ausgeschieden und gesondert aufbewahrt werden. Ein effektiver Grundrechtsschutz gebietet, dass eine entsprechende Kontrolle in einem frühen Stadium vorgenommen wird, um die Kenntnisnahme durch weitere Personen im Laufe eines möglicherweise langen Verfahrens und die Verwendung in anderem Zusammenhang zu verhindern. Da nicht nur die Frage der Verwertbarkeit des Beweismittels, sondern grundsätzlich die eigentliche Verletzung in den Persönlichkeitsrechten auf dem Spiel steht, kann es für den Betroffenen nicht genügen, wenn der Strafrichter die Zulässigkeit der Telefonabhörung erst am Schluss des Verfahrens prüft und die Überwachung allenfalls als unzulässig und deshalb unverwertbar erklärt. Bereits während der Untersuchung besteht aufgrund des Persönlichkeitsschutzes ein schutzwürdiges Bedürfnis an der Beurteilung der behaupteten Persönlichkeitsverletzung. Zudem besteht stets die Gefahr, dass der einmal zur Kenntnis genommene Inhalt von Schriftstücken auch bei förmlicher Entfernung aus den Akten haften bleibt und Entscheidungen mitbeeinflussen kann. Aus Gründen eines wirksamen Grundrechtsschutzes ist es daher nach Art. 36 Abs. 4 BV geboten, dass auf entsprechenden Antrag hin die Zulässigkeit der Telefonabhörung von Gesprächspartnern des Beschuldigten und Mitbenützern des überwachten Telefonanschlusses bereits im Untersuchungsstadium geprüft wird.
Eine derartige Prüfung der Zulässigkeit der Abhörung eines Gesprächspartners oder eines Mitbenützers bereits im Stadium der Strafuntersuchung steht mit der Systematik der Strafprozessordnung nicht im Widerspruch. Die Strafverfolgungsbehörden haben die Zulässigkeit von Beweismitteln - unter Beachtung des Verfassungs- und Konventionsrechts - schon von sich aus zu prüfen. Es ist nicht ausschlaggebend, dass das urteilende Gericht - evt. auf entsprechende Anträge hin - die Zulässigkeit eines Beweismittels, auf das abgestellt werden soll, prüfen muss. Im speziellen Zusammenhang mit der Überwachung von Post, Telefon und Telegrafie ist § 71a Abs. 4 StPO zu beachten. Nach dieser Bestimmung sind Aufzeichnungen, die für die Untersuchung nicht notwendig sind, gesondert unter Verschluss aufzubewahren und nach Abschluss des Verfahrens zu vernichten. Der ursprüngliche Antrag der Beschwerdeführerin war in diesem Sinne zu verstehen.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat im Urteil Klass auf die verschiedenen Möglichkeiten der richterlichen Prüfung von Telefonüberwachungen hingewiesen (Urteil Klass, a.a.O., Ziff. 55). Er hat mit Nachdruck die Bedeutung einer richterlichen Kontrolle auf einem Gebiet, in dem Missbräuche in Einzelfällen so leicht möglich sind und derart schädliche Folgen für die demokratische Gesellschaft insgesamt haben können, unterstrichen (Urteil Klass, a.a.O., Ziff. 56). Aus dieser Rechtsprechung kann zwar keine direkte Antwort auf die hier zu entscheidende Frage hergeleitet werden. Immerhin ergibt sich daraus, dass die richterliche Kontrolle umso wirksamer einzugreifen hat, wenn sie wie im Falle von Gesprächspartnern und Mitbenützern der abgehörten Person bzw. des Telefonanschlusses erst nachträglich erfolgt. Die Bedeutung des Geheimnisschutzes nach Art. 8 EMRK erfordert daher, dass die Rechtmässigkeit der Abhörung eines Mitbenützers des überwachten Anschlusses und die Verwendung entsprechender Aufzeichnungen in der Phase der Untersuchung geprüft wird.
Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich in Anbetracht des Telefongeheimnisses nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK, dass die Rechtmässigkeit der Abhörung von Gesprächspartnern oder Mitbenützern und die Verwendung entsprechender Aufzeichnungen auf Antrag bereits im Stadium der Strafuntersuchung zu prüfen ist. Dieses verfassungs- und konventionsrechtliche Gebot steht, wie dargetan, mit der Basler Verfahrensordnung nicht im Widerspruch. Die Strafprozessordnung kann denn auch ohne weiteres im Lichte der vorstehenden Erwägungen verfassungs- und konventionskonform ausgelegt werden. Die §§ 73 und 74 StPO oder auch § 109 StPO können in Verbindung mit § 71a Abs. 4 StPO in diesem Sinne interpretiert werden.
Es hält daher vor der Verfassung und der Menschenrechtskonvention nicht stand, dass die Überweisungsbehörde das Begehren der Beschwerdeführerin um Prüfung der Zulässigkeit der Überwachung und der Ausscheidung der Protokolle als unzulässig bezeichnet hat und darauf - formell gesehen - nicht eingetreten ist. In diesem Punkte erweist sich die vorliegende Beschwerde daher als begründet.
d) Die Begründetheit der Beschwerde in formeller Hinsicht führt für sich allein nicht schon zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Nach der Rechtsprechung wird von einer Aufhebung abgesehen, soweit die kantonale Behörde zwar in Verletzung von Verfassungsrechten auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten ist, dieses indessen im Eventualstandpunkt materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet hat (BGE 118 Ib 26 E. 2b S. 28, mit Hinweisen). Die Überweisungsbehörde ist im vorliegenden Fall im Hauptstandpunkt auf den Rekurs der Beschwerdeführerin zwar in verfassungs- und konventionswidriger Weise nicht eingetreten, hat ihn aber in einer Eventualbegründung behandelt und abgewiesen. Die von der Überweisungsbehörde beigefügte materielle Eventualerwägung ist daher im folgenden auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu prüfen.
5. Die Beschwerdeführerin ist bei der Benützung des Telefonanschlusses ihres Ehemannes abgehört worden; die entsprechenden Protokolle sind in ihre Strafakten aufgenommen und gegen sie verwendet worden. Ob dies vor der Verfassung und der Konvention standhält, ist im folgenden anhand der gesetzlichen Vorgaben und der Garantie des Telefongeheimnisses im einzelnen zu prüfen. Soweit kantonales Strafprozessrecht in Frage steht, nimmt das Bundesgericht in Anbetracht der Schwere des Eingriffs (BGE 109 Ia 273 E. 12a S. 298) eine freie Prüfung vor.
a) Die Abhörung der Beschwerdeführerin erfolgte aufgrund der Überwachung des Telefonanschlusses ihres Ehemannes, der als einer der Hauptverantwortlichen des Postraubes beschuldigt ist. Die Beschwerdeführerin macht als erstes geltend, bereits in bezug auf die Überwachung ihres Ehemannes habe es an den gesetzlichen Voraussetzungen gefehlt, weshalb auch ihre Überwachung unzulässig sei. - Es ist oben dargelegt worden (E. 1b), dass sich die Beschwerdeführerin nicht selbständig auf das Telefongeheimnis ihres Ehemannes berufen kann. Nur soweit die Unzulässigkeit der Überwachung ihres Ehemannes unter dem Gesichtswinkel des Telefongeheimnisses auch ihre eigene Überwachung als unrechtmässig erscheinen lässt, ist deren Zulässigkeit vorfrageweise zu prüfen.
Die Prüfung ergibt, dass die Überwachung des Ehemannes nicht zu beanstanden ist: Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt hinsichtlich der Abhörung des Telefonanschlusses ihres Ehemanns eine richterliche Genehmigung vor. Aus den Akten ergibt sich, dass die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt die Staatsanwaltschaft von Waldshut am 27. März 1995 um Überwachung des Telefonanschlusses ersuchte. Diesem Begehren gab das Amtsgericht von Bad Säckingen gestützt auf § 100a und § 100b der deutschen Strafprozessordnung am 28. März 1995 statt. Nach diesen Bestimmungen kann die Abhörung bei Verdacht eines Raubes durch den Richter genehmigt werden. Entgegen der Beschwerdeführerin gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass diese richterliche Anordnung den verfassungsmässigen Anforderungen (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 10 S. 295) nicht genügen sollte: Die Anordnung ist von einem ordentlichen Amtsgericht getroffen worden, nicht lediglich von einem zum Richteramt befähigten Beamten; die vorliegend streitige Überwachung zum Zwecke der Strafverfolgung lässt sich nicht mit derjenigen nach dem deutschen Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs (dem sog. G 10) vergleichen, welches im Dienste des Verfassungsschutzes steht, eine präventive Überwachung vorsieht und einen unterschiedlichen Rechtsschutz aufweist (vgl. die Hinweise in BGE 109 Ia 273 E. 5b S. 285 und E. 10 S. 296 sowie das Urteil Klass des EGMR, a.a.O.; vgl. ferner KLEINKNECHT/MEYER-GROSSNER, Strafprozessordnung, 42. Auflage, München 1995, Anhang 14).
Die Voraussetzung von § 71a Abs. 1 lit. a StPO, wonach die Schwere oder Eigenart des Verbrechens oder Vergehens die Abhörung rechtfertigen muss, kann klar bejaht werden. Die Ermittlungen haben ergeben, dass der fragliche Raubüberfall mit der grossen Deliktssumme von mehr als sechs Millionen Schweizer Franken von einer Gruppe von Tätern wohl organisiert und durch Insider-Wissen ermöglicht worden war und eines der von der Gewaltanwendung betroffenen Opfer dem Täterkreis nahegestanden war. Die Rechtsprechung hat Überwachungsmassnahmen für derartige Delikte keineswegs ausgeschlossen (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 6b und 6c S. 286 f.). Es kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie einwendet, es handle sich beim streitigen Delikt um einen "normalen Raub", der eine Telefonüberwachung nicht rechtfertige.
Anders als die Beschwerdeführerin annimmt, kann auch das Vorliegen der Bedingung von § 71a Abs. 1 lit. b StPO nicht in Abrede gestellt werden. Als das Gesuch um Überwachung gestellt wurde, lagen gegen den Ehemann der Beschwerdeführerin bereits klare Indizien für eine Beteiligung am Raubüberfall vor: Er lebte in derselben Liegenschaft wie eines der Opfer; er soll sich mit der Beschaffung von orangefarbigen Überkleidern befasst haben, wie sie von den Tätern des Postraubes getragen worden sind. Dabei ist es unerheblich, dass diese Indizien zum Teil aus einer bereits am 14. März 1995 angeordneten Telefonabhörung gegenüber andern Verdächtigten stammen.
Schliesslich kann angenommen werden, dass die Ermittlungen angesichts der professionellen Vorbereitung und Durchführung des Raubüberfalls und der wenigen Anhaltspunkte ohne eine Überwachung im Sinne von § 71a Abs. 1 lit. c StPO wesentlich erschwert gewesen wären.
b) Des weitern macht die Beschwerdeführerin geltend, auch ihr gegenüber fehle es an den Voraussetzungen für eine Überwachung nach § 71a Abs. 1 StPO.
aa) § 71a Abs. 1 lit. b StPO lässt eine Überwachung nur zu, wenn bestimmte Tatsachen die zu überwachende Person als Täter oder Teilnehmer verdächtig machen. Hierfür müssen konkrete Umstände und Erkenntnisse vorliegen; die Überwachung darf nicht dazu dienen, einen Verdacht überhaupt erst zu begründen (BGE 109 Ia 273 E. 6d S. 287 f.). Diese Voraussetzung soll nach Ansicht der Beschwerdeführerin nicht erfüllt sein, weil sie erst gestützt auf die Abhörung ihrer Gespräche beschuldigt worden ist.
Die Beschwerdeführerin beruft sich zu Unrecht auf § 71a Abs. 1 lit. b StPO. Diese Bestimmung bezieht sich auf die eigentliche Anordnung der Telefonabhörung von Personen, die eines Verbrechens oder Vergehens verdächtigt sind und deshalb überwacht werden sollen. Sie ist Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (BGE 109 Ia 273 E. 6d S. 288). Diese Anforderung kann indessen schon rein tatsächlich nicht auf sog. Zufallsfunde angewendet werden. Diese zeichnen sich gerade dadurch aus, dass gestützt auf eine rechtmässig angeordnete und genehmigte Telefonüberwachung eines Verdächtigten zufällig Gesprächspartner oder Mitbenützer des Telefonanschlusses erfasst werden. Vor ihrer Erfassung sind diese nicht oder nicht hinreichend verdächtigt und könnten nicht selbständig abgehört werden. Nach ihrer Erfassung können sie gestützt auf ihr eigenes Telefongeheimnis nur noch verlangen, dass die Gespräche nicht verbreitet bzw. nicht verwendet werden. Dabei kann es nicht darauf ankommen, ob bereits konkrete Verdachtsumstände vorgelegen haben. Die Voraussetzung von § 71a Abs. 1 lit. b StPO auch auf Zufallsfunde anzuwenden, hätte zur Folge, dass solche praktisch überhaupt nie verwendet werden könnten (vgl. David Hüppi, Zufallsfunde aus genehmigten Telefonüberwachungen, in: SJZ 86/1990 S. 394 ff.; NIKLAUS OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, Bern 1994, S. 400; JÖRG REHBERG/MARKUS HOHL, Die Revision des Zürcher Strafprozessrechts von 1991, Zürich 1992, S. 49 f.; anders Urteil des Kassationsgerichts des Kantons Zürich, in: ZR 86/1987 Nr. 96; JÉRÔME BÉNÉDICT, Le sort des preuves illégales dans le procès pénal, Diss. Lausanne 1994, S. 211 f.). Das aber entspricht nicht der Praxis des Bundesgerichts: In BGE 120 Ia 314 ist die Zulässigkeit der Verwertung eines Zufallsfundes verfassungsrechtlich bejaht worden. Der Verwertung steht aus verfassungsrechtlicher Sicht auch BGE 117 Ia 10 nicht entgegen, in welchem Entscheid es die (willkürfrei ausgelegte) Strafprozessordnung des Kantons Appenzell A.Rh. war, welche die Verwertbarkeit des Zufallsfundes ausschloss. - Damit ergibt sich, dass sich die Beschwerdeführerin nicht mit Erfolg auf § 71a Abs. 1 lit. b StPO berufen kann.
bb) § 71a Abs. 1 lit. a StPO erlaubt eine Überwachung nur, wenn ein Verbrechen oder Vergehen verfolgt wird, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt. Diese Voraussetzung kann in bezug auf die Beschwerdeführerin aus den gleichen Gründen wie gegenüber ihrem Ehemann bejaht werden. An dieser Beurteilung vermag der Umstand nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführerin lediglich Gehilfenschaft vorgehalten wird.
Die Beschwerdeführerin bestreitet auch das Vorliegen der Voraussetzung von § 71a Abs. 1 lit. c StPO, wonach die Ermittlungen ohne die Überwachung wesentlich erschwert gewesen oder andere Untersuchungshandlungen erfolglos geblieben wären. Aus den im Zusammenhang mit der Überwachung des Ehemannes dargelegten Gründen erweist sich auch diese Rüge als unbegründet.
Zu Recht macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, in bezug auf ihre Abhörung wäre eine vorgängige richterliche Ermächtigung notwendig gewesen. Wie es sich mit der Verwertung der abgehörten Gespräche verhält, wird im vorliegenden gerichtlichen Verfahren geprüft.
c) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Abhörung der Beschwerdeführerin und die Verwendung der Gespräche grundsätzlich zulässig sind und vor der Verfassung und der Konvention standhalten. Die Beschwerdeführerin macht zu Recht nicht geltend, die Erfassung ihrer Gespräche sei unverhältnismässig und verletze aus diesem Grunde Verfassungs- und Konventionsrecht. Die Beschwerde erweist sich demnach in diesem Punkte als unbegründet.
6. Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf ihr Zeugnisverweigerungsrecht und Schweigerecht. Im kantonalen Verfahren hatte sie gestützt auf § 71a Abs. 2 Satz 2 StPO ganz allgemein und ohne Differenzierung verlangt, dass mindestens die Gespräche von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen aus den Akten ausgeschieden und nicht verwendet werden. - Demgegenüber hat die Überweisungsbehörde im angefochtenen Entscheid ausgeführt, die Beschwerdeführerin sei selber Tatverdächtigte und Angeschuldigte und könne sich daher weder auf das Zeugnisverweigerungsrecht noch das Aussageverweigerungsrecht berufen.
Aus den Akten ergibt sich, dass neben der Beschwerdeführerin selber ihr Ehemann und ihre Kinder abgehört worden sind und ihre Gespräche in das Dossier Eingang gefunden haben. Soweit ersichtlich, sind hingegen keine Gespräche von Berufsgeheimnisträgern aufgenommen worden.
Es ist oben dargelegt worden (E. 1b), dass die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren das Zeugnisverweigerungsrecht ihres Ehemannes und ihrer Kinder nicht geltend machen kann. Im folgenden ist daher lediglich zu prüfen, ob die Protokolle über Telefongespräche der Beschwerdeführerin selber verwendet und in den Akten belassen werden dürfen.
a) In Frage steht vorerst das Zeugnisverweigerungsrecht der Beschwerdeführerin für abgehörte Gespräche, welche ihren Ehemann belasten könnten.
aa) Die Basler Strafprozessordnung sieht - wie andere Strafprozessordnungen auch - eine Überwachung von Drittpersonen vor. Ein Dritter kann - bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen beim Beschuldigten selber - überwacht werden, wenn angenommen werden muss, dass er für diesen bestimmte oder von diesem herrührende Mitteilungen entgegennimmt oder weitergibt (§ 71a Abs. 2 Satz 1 StPO). Davon ausgenommen sind allerdings zeugnisverweigerungsberechtigte Personen (§ 71a Abs. 2 Satz 2 StPO). Immerhin dürfen auch solche selbständig überwacht werden, wenn der Verdacht begründet ist, dass der Beschuldigte deren Anschlüsse benützt (§ 71a Abs. 2 Satz 3 StPO; vgl. zum ganzen BGE 109 Ia 273 E. 8 S. 290).
Diese Ordnung betrifft eigens angeordnete, selbständige Überwachungen von Drittpersonen und ihrer Telefonanschlüsse. Sie erfasst indessen die Konstellation des vorliegenden Falles nicht. Es geht hier nicht um eine eigens angeordnete Drittüberwachung, für die sich nach § 71a Abs. 2 Satz 2 StPO die Frage nach einer Zeugnisverweigerungsberechtigung stellt. Vielmehr handelt es sich um eine unvermeidbare Miterfassung von Gesprächen eines Mitbenützers des überwachten Anschlusses, d.h. im vorliegenden Fall der Beschwerdeführerin, der gegenüber dem Inhaber des Anschlusses grundsätzlich eine Zeugnisverweigerungsrecht zukommt. § 71 Abs. 2 StPO schliesst die unvermeidbare Erfassung von zeugnisverweigerungsberechtigten Mitbenützern des überwachten Telefonanschlusses nicht aus. Die Frage nach der Verwendung solcher Aufzeichnungen ist daher in Anlehnung an die übrige Regelung in der Basler Strafprozessordnung selber sowie nach dem allgemeinen Sinn und Zweck des Zeugnisverweigerungsrechts von Verwandten und des Telefongeheimnisses zu beurteilen.
bb) § 71a Abs. 2 Satz 3 StPO ermöglicht die Anordnung der Überwachung von Drittpersonen ohne Ausnahme und damit auch von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen, wenn der Verdacht besteht, dass der Angeschuldigte deren Telefonanschluss benützt. Diese Ordnung ist vom Bundesgericht als verfassungsgemäss bezeichnet worden (BGE 109 Ia 273 E. 8 S. 292). Wenn demnach eine selbständige Drittüberwachung trotz des Zeugnisverweigerungsrechts zulässig ist, bestehen umso weniger Bedenken, die unvermeidbare Miterfassung von Gesprächen zeugnisverweigerungsberechtigter Mitbenützer des überwachten Telefonanschlusses und die Verwendung solcher Aufzeichnungen als gesetzmässig zu betrachten.
In der Praxis und Doktrin wird hinsichtlich der Zulässigkeit von Telefonabhörungen nach dem Grund des Zeugnisverweigerungsrechts unterschieden. Das Zeugnisverweigerungsrecht wegen Verwandtschaft soll einerseits dem Zeugen den Konflikt zwischen Wahrheitspflicht und familiärer Loyalität ersparen und andererseits Falschzeugnisse verhindern. Diese spezifische Konfliktsituation besteht bei der notwendigerweise geheim durchgeführten Telefonüberwachung nicht. Daher ist es aus der Sicht der Zeugnisverweigerungsberechtigung wegen Verwandtschaft nicht erforderlich, eine Überwachung von Verwandten grundsätzlich auszuschliessen (HANS DUBS, Das Zeugnisverweigerungsrecht als Grund für den Ausschluss von Zwangsmassnahmen im Strafverfahren, in: Festschrift für alt Oberrichter Kurt Eichenberger, Aarau 1990, S. 77 ff. sowie in bezug auf die unterschiedlich zu behandelnden Berufsgeheimnisträger S. 81 f.; Urteil der Strafkammer des Kantonsgerichts St. Gallen, St. Gallische Gerichts- und Verwaltungspraxis 1990 Nr. 79; vgl. auch OBERHOLZER, a.a.O., S. 394; Stellungnahme des Bundesrates zur Initiative Gerwig, BBl 1976 II 1571 f.). Das Telefongeheimnis der Beschwerdeführerin ist demnach auch insoweit nicht verletzt, und der Verwertung der Gespräche der Beschwerdeführerin gegenüber ihrem Ehemann steht daher auch unter diesem Gesichtswinkel nichts entgegen.
Schliesslich ist kein Verfassungsrecht und kein Verfassungsgrundsatz angerufen oder ersichtlich, welche dem Zeugnisverweigerungsrecht unter Verwandten einen besondern verfassungsrechtlichen Schutz verleihen würden. Die Situation ist daher nicht vergleichbar mit dem Berufsgeheimnis wegen Amts- oder Berufspflicht, welches nach der Rechtsprechung von solcher Bedeutung ist, dass seine Wahrung, wenigstens in seinen wichtigsten Auswirkungen, durch die persönliche Freiheit gedeckt ist (Urteil vom 27. März 1991, in: ZBl 92/1991 S. 543 E. 5a S. 545 f.; BGE 102 Ia 516 E. 3b S. 521; vgl. auch BGE 91 I 206).
Die Beschwerdeführerin kann sich demnach nicht auf ihr Zeugnisverweigerungsrecht gegenüber ihrem Ehemann berufen und wird durch die Verwendung der Aufzeichnungen nicht in ihrem Telefongeheimnis verletzt.
b) Die Beschwerdeführerin vermag schliesslich auch keine Verletzung von § 26 StPO geltend zu machen. Nach dieser Bestimmung ist der Angeschuldigte nicht zur Aussage verpflichtet und kann jegliche Äusserungen verweigern. Es ist oben dargelegt worden, dass die Erfassung und Verwendung der von der Beschwerdeführerin geführten Gespräche mit dem Schutz des Telefongeheimnisses im Einklang stehen. Die Rechtmässigkeit der Überwachung - und nicht der blosse Umstand der Beschuldigung - schliesst eine Berufung auf das Schweigerecht aus. Dem kann auch Art. 14 Abs. 3 lit. g des Paktes über bürgerliche und politische Rechte nicht entgegengehalten werden, da nur eine erzwungene Selbstbezichtigung verboten ist (vgl. NOWAK, a.a.O., Rz. 58 ff. zu Art. 14). Der Angeschuldigte vermag nicht durch blosse Geltendmachung des Schweigerechts der Telefonüberwachung zu entgehen. Auch unter diesem Gesichtspunkt steht der Verwendung der aufgezeichneten Gespräche nichts entgegen und ist das Telefongeheimnis der Beschwerdeführerin nicht verletzt. | de | Art. 36 al. 4 Cst. et 8 CEDH; écoute téléphonique, utilisation comme moyens de preuve de conversations d'un autre usager du raccordement surveillé, droit de refuser de témoigner. Les art. 36 al. 4 Cst. et 8 CEDH garantissent le secret téléphonique; conditions auxquelles sont soumises les restrictions de cette garantie (consid. 3a).
L'interlocuteur d'un suspect placé sur écoute, de même que les autres usagers du raccordement surveillé, bénéficient d'une protection constitutionnelle propre; ils peuvent exiger que la légalité de l'écoute soit contrôlée a posteriori et que les conversations téléphoniques ne soient pas divulguées, ni utilisées à leur encontre (consid. 3b et 4b).
L'admissibilité de l'écoute des autres usagers d'un raccordement surveillé et de l'utilisation comme moyens de preuve des conversations téléphoniques ainsi obtenues doit être examinée par le juge, sur demande, au stade de l'instruction déjà (consid. 4c).
L'écoute téléphonique de l'autre usager du raccordement surveillé et l'utilisation des conversations téléphoniques comme moyens de preuves recueillis par hasard sont, en l'espèce, conformes à la Constitution et à la Convention; l'existence d'un soupçon préalable n'est pas exigée en pareil cas (consid. 5).
La personne légalement surveillée ne peut pas se fonder sur le droit de refuser de témoigner en raison de la parenté, ni sur le droit de se taire en sa qualité d'accusé (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-182%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,582 | 122 I 182 | 122 I 182
Sachverhalt ab Seite 183
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt führt eine Strafuntersuchung betreffend einen Raubüberfall auf dem DB-Areal des Badischen Bahnhofes vom 9. März 1995 mit einem Deliktsbetrag von mehr als sechs Millionen Schweizer Franken. In diesem Rahmen ermittelte sie zunächst u.a. gegen T. als Tatverdächtigen und liess auf dem Rechtshilfeweg dessen Telefonanschluss am Wohnort in Bad Säckingen (D) überwachen.
In der Folge wurde die Strafuntersuchung wegen Gehilfenschaft an diesem Raubüberfall auf die Ehefrau T. ausgedehnt. Diese wurde am 10. April 1995 in Bad Säckingen (D) festgenommen, an die Schweiz ausgeliefert und in Basel in Untersuchungshaft genommen.
Noch während der Untersuchungshaft stellte Frau T. das Gesuch, im Sinne einer vorsorglichen Massnahme seien sämtliche Telefon-Protokolle oder zumindest jene Telefonprotokolle mit Aussagen von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen aus ihren Ermittlungsakten zu entfernen; diese Berichte sollten nicht mehr weitergeleitet und von keinen Behörden mehr verwendet werden dürfen.
Der Erste Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt wies das Begehren ab. In der Folge trat die Überweisungsbehörde des Kantons Basel-Stadt auf den Rekurs von Frau T. dem Dispositiv nach nicht ein und wies das Begehren in einer Eventualerwägung ab. Sie erachtete das Ersuchen und den Rekurs als unzulässig, weil kein Verteidigungsrecht in Frage stehe, keine Anträge auf Unterlassung von Handlungen erhoben werden könnten und das Begehren von § 73 f. StPO nicht gedeckt sei. In materieller Hinsicht führte sie aus, die Telefonkontrolle beruhe auf gerichtlicher Anordnung, Schwere und Natur des verfolgten Verbrechens rechtfertigten eine Telefonabhörung, Frau T. werde selber der Mitwirkung am Raubüberfall beschuldigt und gehöre schliesslich nicht zu den Drittpersonen mit einem Zeugnisverweigerungsrecht.
Gegen diesen Entscheid der Überweisungsbehörde hat Frau T. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben, dessen Aufhebung beantragt und verlangt, es seien sämtliche Telefonprotokolle bzw. die entsprechenden Berichte ganz oder teilweise aus den Ermittlungsakten zu entfernen. Sie ficht den Entscheid in formeller und materieller Hinsicht an und rügt im wesentlichen eine Verletzung von Art. 4 und Art. 36 Abs. 4 BV sowie von Art. 8 EMRK.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin beabsichtigt mit ihren Ersuchen und ihrer staatsrechtlichen Beschwerde, dass alle ihre Telefonprotokolle aus den Strafakten ausgeschieden und weder gegen sie selbst noch gegen Dritte verwendet werden. Hierfür beruft sie sich in materieller Hinsicht auf verschiedene Grundlagen, welche verfahrensrechtlich unterschiedlich zu behandeln sind.
a) Zum einen bezieht sie sich auf ihr selber zustehende Rechte und Ansprüche. Gestützt auf ihr eigenes Telefongeheimnis macht sie geltend, die allgemeinen Voraussetzungen für eine Abhörung und Verwertung ihrer Gespräche seien nicht erfüllt. Ihrer Auffassung nach soll auch ihr Zeugnisverweigerungsrecht einer Telefonabhörung und damit einer Verwendung ihrer Gespräche gegenüber ihrem Ehemann entgegenstehen; das gleiche leitet sie aus ihrem Schweigerecht für sich als Angeschuldigte ab. - In dieser Hinsicht ist die Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 88 OG zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. In Anbetracht der Berufung auf das Telefongeheimnis kann auf die Beschwerde auch unter dem Gesichtswinkel von Art. 87 OG eingetreten werden.
b) Zum andern beruft sich die Beschwerdeführerin auf das Telefongeheimnis und das Zeugnisverweigerungsrecht ihres Ehemannes und (möglicherweise) ihrer Kinder. Diese haben indessen ihre verfassungsmässigen Rechte in erster Linie selber zu wahren. Die Beschwerdeführerin hingegen ist nicht legitimiert, in eigenem Namen eine Verletzung von deren Telefongeheimnis und Zeugnisverweigerungsrecht geltend zu machen. Es ergeben sich aus den kantonalen Akten und der Beschwerdeschrift auch keine Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin im Namen ihrer minderjährigen Kinder Rechtsansprüche stellen würde. Insofern kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
Daran ändert der Umstand nichts, dass die Beschwerdeführerin als Beschuldigte betroffen wird, wenn eine Aussage, welche möglicherweise unter Verletzung des Telefongeheimnisses und der Zeugnisverweigerungsberechtigung eines Dritten gemacht worden ist, im Strafverfahren gegen sie verwendet wird. Diese Beeinträchtigung betrifft indessen nicht ihr spezifisches Telefongeheimnis, sondern in allgemeiner Weise ihre Verteidigungsrechte. Unter dem Aspekt von Art. 4 BV wird sie die Rechtmässigkeit der entsprechenden Beweismittel dannzumal vor dem Strafrichter in Frage stellen können. Im vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren hingegen ist darauf nicht einzugehen, weil diesbezüglich lediglich ein nicht anfechtbarer Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG vorliegt.
2. a) Die Überweisungsbehörde ist auf den Rekurs der Beschwerdeführerin mit einer zweifachen Begründung nicht eingetreten und hat das Ersuchen in einer Eventualerwägung abgewiesen.
Zum einen hat sie ausgeführt, nach § 117 der Strafprozessordnung des Kantons Basel Stadt (StPO) stehe dem Angeschuldigten während des Ermittlungsverfahrens das Recht zur Beschwerde wegen Verletzung von §§ 108-115 StPO zu. Der Antrag, die Telefonprotokolle aus den Akten zu entfernen, betreffe keines dieser Rechte. Er könne insbesondere auch nicht unter § 109 StPO subsumiert werden, weil sich das darin enthaltene Recht auf Antragstellung nur auf positive "Vornahme bestimmter Erhebungen", nicht aber auf eine Unterlassung oder Eliminierung gewisser Beweismittel beziehe. Die materielle Prüfung der Verwertbarkeit von Beweismitteln stehe ausschliesslich und erst dem Strafgericht zu. - Demgegenüber erachtet es die Beschwerdeführerin als willkürlich, dass nach § 109 StPO nur positive Massnahmen, nicht aber auf Beseitigung von Beweismitteln oder auf ein Unterlassen gerichtete Anträge zulässig sein sollen. Es sei zudem mit dem Telefongeheimnis (Art. 36 Abs. 4 BV, Art. 8 EMRK) und dem Anspruch auf eine wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) nicht vereinbar, dass das streitige Beweismittel der Telefonabhörung nicht schon im Stadium der Ermittlung, sondern erst vor dem Strafrichter soll überprüft werden können.
Weiter begründete die Überweisungsbehörde ihr Nichteintreten mit dem Hinweis auf § 73 und 74 StPO. Gemäss § 74 StPO sei der Rekurs (lediglich) wegen der in § 73 StPO bezeichneten Massnahmen zulässig. Dazu zähle die Telefonüberwachung nicht. Die Unzulässigkeit des Rekurses unter diesem Titel ergebe sich auch daraus, dass § 71a Abs. 4 StPO die Folgen einer nicht genehmigten bzw. rechtswidrig verfügten Telefonüberwachung regle; § 71b und 71c StPO sähen darüber hinaus weitere richterliche Kontrollen vor. - Auch in dieser Hinsicht macht die Beschwerdeführerin eine willkürliche Anwendung des Verfahrensrechts geltend. Sie beanstandet insbesondere, dass § 73 StPO als abschliessende Norm interpretiert wird und es ihr daher nicht ermöglicht sei, ihrem Telefongeheimnis Nachachtung zu verschaffen.
In materieller Hinsicht führte die Überweisungsbehörde aus, die Telefon- Kontrollen beruhten auf gerichtlichen Anordnungen, Schwere und Natur des verfolgten Verbrechens rechtfertigten eine Telefonabhörung, die Beschwerdeführerin werde selber der Mitwirkung am Raubüberfall beschuldigt und gehöre schliesslich nicht zu den Drittpersonen mit einem Zeugnisverweigerungsrecht; die Rechtmässigkeit des Beweismittels könne vor dem Strafrichter in Frage gestellt werden. - Die Beschwerdeführerin ficht den Entscheid der Überweisungsbehörde auch in materieller Hinsicht an. Sie macht insbesondere geltend, die allgemeinen Voraussetzungen für eine Abhörung und Verwendung ihrer Gespräche seien nicht gegeben.
b) Die Beschwerdeführerin ficht den Entscheid der Überweisungsbehörde somit in prozessualer und in materieller Hinsicht an. In beiderlei Hinsicht macht sie - neben der Berufung auf Art. 4 BV - eine Verletzung ihres nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantierten Telefongeheimnisses geltend. Die prozessualen Fragen werden daher ebenso wie die materiellen Rügen unter dem Gesichtswinkel der verfassungs- und konventionsrechtlichen Garantie des Telefongeheimnisses zu prüfen sein.
Das Ineinandergreifen von formellem und materiellem Recht legt es nahe, im folgenden vorerst die Garantien des Telefongeheimnisses nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK nachzuzeichnen und die Grundzüge der Telefonüberwachung darzustellen (E. 3). Hernach wird zu prüfen sein, ob das Nichteintreten der Basler Behörden auf die Ersuchen der Beschwerdeführerin vor der Verfassung standhält (E. 4). Schliesslich wird die Beschwerde unter materiellen Gesichtspunkten zu beurteilen sein (E. 5 und 6).
3. a) Art. 36 Abs. 4 BV gewährleistet die Unverletzlichkeit des Post- und Telegrafengeheimnisses. Nach Lehre und Rechtsprechung gehört zum Schutzbereich dieser Verfassungsbestimmung auch das Telefongeheimnis. Die Verfassungsgarantie verbürgt den am Post-, Telefon- und Telegrafenverkehr beteiligten Personen eine Privat- und Geheimsphäre und schützt damit ihre individuelle Freiheit und Persönlichkeit. Das Telefongeheimnis im Sinne von Art. 36 Abs. 4 BV geht der als ungeschriebenes Grundrecht geltenden allgemeineren Garantie der persönlichen Freiheit vor (vgl. zum ganzen BGE 120 Ia 314 E. 2a S. 316, BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 279 f., mit zahlreichen Hinweisen). Das Telefongeheimnis ist im weiteren nach Rechtsprechung und Doktrin auch durch Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantiert (vgl. BGE 120 Ia 314 E. 2a S. 316, BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 280, BGE 118 Ib 277 E. e S. 282, Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Lüdi, Ziff. 39, [Série A vol. 238 = EuGRZ 1992 S. 300], i.S. Kruslin, Ziff. 26 [Série A vol. 176-A], i.S. Malone, Ziff. 64 [Série A vol. 82 = EuGRZ 1985 S. 17], i.S. Klass, Ziff. 41 [Série A vol. 28 = EuGRZ 1979 S. 278], mit weitern Hinweisen). In ähnlicher Weise gilt das Telefongeheimnis nach Art. 17 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (SR 0.103.2) als geschützt (vgl. MANFRED NOWAK, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rz. 36 f. zu Art. 17).
Die Unverletzlichkeit des Post-, Telefon- und Telegrafengeheimnisses ist nach dem Text von Art. 36 Abs. 4 BV ohne Vorbehalt gewährleistet. Dennoch ist nach Lehre und Rechtsprechung unbestritten, dass dieses Verfassungsrecht eingeschränkt werden kann, soweit dies auf gesetzlicher Grundlage, im öffentlichen Interesse und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit erfolgt (BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 280, mit Hinweisen). In gleicher Weise kann nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, der Wohnung und des Briefverkehrs eingegriffen werden, wenn dieser Eingriff gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesundheit und der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist (vgl. die oben erwähnte Strassburger Rechtsprechung). Eine Einschränkung des Telefongeheimnisses wird auch unter dem Gesichtswinkel des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte als zulässig erachtet (vgl. NOWAK, a.a.O., Rz. 37 zu Art. 17). In diesem Sinne sehen die kantonalen Strafprozessordnungen und der Bundesstrafprozess die Überwachung des Post-, Telefon- und Telegrafenverkehrs vor (vgl. Art. 66 ff. BStP; vgl. zum ganzen BGE 120 Ia 314 E. 2a S. 316 und 109 Ia 273 zur Basler Strafprozessordnung). § 71a StPO umschreibt die Voraussetzungen der Telefonabhörung wie folgt:
"1. Voraussetzungen
1 Der Staatsanwalt kann den Post-, Telephon- und Telegraphenverkehr des Angeschuldigten oder Verdächtigten überwachen lassen oder technische Überwachungsgeräte einsetzen, wenn
a) ein Verbrechen oder Vergehen, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt, oder eine mit Hilfe des Telephons begangene Straftat verfolgt wird und
b) bestimmte Tatsachen die zu überwachende Person als Täter oder Teilnehmer verdächtig machen und wenn
c) die notwendigen Ermittlungen ohne die Überwachung wesentlich erschwert würden oder andere Untersuchungshandlungen erfolglos geblieben sind.
2 Sind die Voraussetzungen beim Angeschuldigten oder Verdächtigen erfüllt, so können Drittpersonen überwacht werden, wenn aufgrund bestimmter Tatsachen angenommen werden muss, dass sie für ihn bestimmte oder von ihm herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben. Ausgenommen sind Personen, die nach §§ 39 und 41 das Zeugnis verweigern dürfen. Der Telephonanschluss von Drittpersonen kann stets überwacht werden, wenn der Verdacht begründet ist, dass der Angeschuldigte ihn benutzt.
...
4 Aufzeichnungen, die für die Untersuchung nicht notwendig sind, werden gesondert unter Verschluss gehalten und nach Abschluss des Verfahrens vernichtet. Aufzeichnungen, die aus einer vom Vorsitzenden der Überweisungsbehörde nicht genehmigten Überwachung stammen, sind sofort zu vernichten. Über die Vernichtung ist ein Protokoll anzufertigen."
b) Die Überwachung des Telefonanschlusses eines Beschuldigten bringt es immer mit sich, dass Drittpersonen, mit denen dieser spricht, abgehört werden. Diese Beeinträchtigung des Gesprächspartners ist als unvermeidbare Nebenfolge jeder Telefonabhörung in Kauf zu nehmen (BGE 109 Ia 273 E. 8 S. 290). Die Rechtmässigkeit der Abhörung eines Beschuldigten bedeutet für sich alleine nicht, dass der Gesprächspartner keinen verfassungsmässigen Schutz hätte und dass solche Gespräche beliebig weitergegeben und gegen den Gesprächspartner als sog. Zufallsfunde verwendet werden könnten. Der Gesprächspartner geniesst aus Art. 36 Abs. 4 BV vielmehr einen eigenständigen verfassungsmässigen Schutz (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 4a S. 279 und E. 8 S. 290; JÖRG P. MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 50). Nach tatsächlich erfolgter, rechtmässiger Abhörung kann sich sein grundrechtlicher Anspruch naturgemäss nicht mehr auf die Abwehr des Grundrechtseingriffes richten. Soll die Verfassungsgarantie nicht vollkommen ihres Inhaltes entleert werden, kann der Abwehranspruch nurmehr zum Inhalt haben, dass die entsprechenden Gespräche nicht bekannt- und weitergegeben und nicht gegen ihn in einem Strafverfahren verwendet werden. Wenn im Strafverfahren dennoch zu Lasten des Betroffenen darauf abgestellt werden soll, ist erforderlich, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für den Eingriff in das Telefongeheimnis und die Abhörung aufgrund einer nachträglichen gerichtlichen Prüfung auch diesem gegenüber erfüllt sind. Diese Prüfung kann im eigentlichen Strafprozess vorgenommen werden (vgl. BGE 117 Ia 10 und zum ganzen BGE 120 Ia 314 E. 2c S. 317 f.).
4. a) Wie es sich mit der Anwendung des kantonalen Prozessrechts und dem (formellen) Nichteintreten der Basler Behörden auf das Gesuch und das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV verhält, kann offenbleiben, wenn sich gestützt auf das Verfassungsrecht des Bundes und die EMRK ergibt, dass das Gesuch der Beschwerdeführerin, es seien die in ihren Akten befindlichen Telefonprotokolle schon während der Untersuchung auszuscheiden, gerichtlich geprüft werden muss.
b) Bei der Telefonabhörung können faktisch über den Kreis der Gesprächspartner (oben E. 3b) hinaus weitere Personen erfasst werden. Dies trifft auf solche zu, welche den Telefonanschluss des Beschuldigten verwenden wie beispielsweise Familienangehörige oder mit diesem zusammenlebende Drittpersonen. Auch diese Mitbenützer des Telefonanschlusses haben in gleicher Weise wie die genannten Gesprächspartner einen eigenständigen verfassungsmässigen Schutz aus Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK. In Anbetracht der rechtmässigen und bereits erfolgten Telefonabhörung können diese Mitbenützer ihren Abwehranspruch aber nur mit der Forderung geltend machen, dass die Gespräche nicht bekannt- und weitergegeben und auch in einem Strafverfahren gegen sie nicht verwendet werden. Soll in einem Strafverfahren auf diese Telefongespräche von Mitbenutzern des rechtmässig überwachten Telefonanschlusses dennoch abgestellt werden, sind die formellen und materiellen Voraussetzungen für den Eingriff in das Telefongeheimnis auch in bezug auf diese Mitbenützer nachträglich zu prüfen.
In einer solchen Situation befindet sich die Beschwerdeführerin. Ihre auf dem überwachten Anschluss ihres Ehemannes geführten Gespräche sind abgehört und protokolliert worden. Als Mitbenützerin des überwachten Telefonanschlusses kann sie sich daher auf die Garantie des Telefongeheimnisses nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK berufen. Anders als die Basler Behörden angenommen haben, steht dieser Berufung auf das Telefongeheimnis der Umstand, dass sie selber beschuldigt ist, nicht entgegen. Sie hat aus der Verfassungsgarantie einen eigenständigen Anspruch darauf, dass der Eingriff auf seine Rechtmässigkeit hin überprüft und in bezug auf ihre eigene Person untersucht wird, ob die Telefonprotokolle in irgend einer Art Verwendung finden dürfen oder aber bei fehlenden Voraussetzungen ausgeschieden werden müssen.
c) Die Telefonüberwachung als geheim durchgeführte Massnahme stellt einen schweren Eingriff in das Telefongeheimnis nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK dar (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 12a S. 298). Er bedarf einer richterlichen Prüfung (Art. 179octies StGB, BGE 109 Ia 273 E. 10 S. 295). Diese findet gegenüber den Angeschuldigten im Zeitpunkt der Anordnung der Überwachung statt. Die richterliche Kontrolle nach dem System der Basler Strafprozessordnung - welche insoweit mit den Ordnungen anderer Kantone und des Bundes übereinstimmt - ist vom Bundesgericht als verfassungs- und konventionskonform bezeichnet worden (BGE 109 Ia 273 E. 10 S. 295).
Für die Verwendung der Abhörung von Gesprächspartnern des Beschuldigten und von Mitbenützern des überwachten Telefonanschlusses bedarf es, wie oben dargetan, einer nachträglichen richterlichen Kontrolle. In praktischer Hinsicht stellt sich dabei die Frage, in welchem Zeitpunkt diese nachträgliche Überprüfung vorzunehmen ist. Nach der Auffassung der Überweisungsbehörde ist diese Prüfung dem Strafrichter vorbehalten. Demgegenüber verlangt die Beschwerdeführerin, dass die Zulässigkeit der sie betreffenden Abhörung bereits im Untersuchungsstadium geprüft werde und die Protokolle allenfalls aus den Akten ausgeschieden würden. Entgegen der Auffassung der Überweisungsbehörde hat sich das Bundesgericht zu dieser Frage in BGE 120 Ia 314 nicht ausgesprochen, sondern lediglich festgehalten, dass eine nachträgliche Kontrolle notwendig sei und vom Strafrichter im eigentlichen Strafprozess vorgenommen werden könne (BGE 120 Ia 314 E. 2c S. 318).
Bereits mit der eigentlichen Abhörung von Gesprächspartnern und Mitbenützern als solcher wird in schwerer Weise in deren verfassungsmässige Rechte eingegriffen. Die faktische Abhörung kann nachträglich nicht mehr rückgängig gemacht werden. Der Eingriff wird mit der Protokollierung und der Aufbewahrung der Berichte sowie mit deren Verwendung und allfälliger Verbreitung aufrechterhalten und zusätzlich noch verschärft (vgl. BGE 120 Ia 147 zur Aufbewahrung und Verwendung von erkennungsdienstlichen Daten sowie ZBl 92 /1991 S. 545 zum Transfer von strafprozessualen Untersuchungsergebnissen in ein anderes Strafverfahren). Der Betroffene hat ein Interesse daran, dass die aufgenommenen Gespräche grundsätzlich von keinem weiteren Personenkreis zur Kenntnis genommen werden können, in keinen Verfahren verwendet werden und deshalb im Sinne von § 71b Abs. 4 StPO ausgeschieden und gesondert aufbewahrt werden. Ein effektiver Grundrechtsschutz gebietet, dass eine entsprechende Kontrolle in einem frühen Stadium vorgenommen wird, um die Kenntnisnahme durch weitere Personen im Laufe eines möglicherweise langen Verfahrens und die Verwendung in anderem Zusammenhang zu verhindern. Da nicht nur die Frage der Verwertbarkeit des Beweismittels, sondern grundsätzlich die eigentliche Verletzung in den Persönlichkeitsrechten auf dem Spiel steht, kann es für den Betroffenen nicht genügen, wenn der Strafrichter die Zulässigkeit der Telefonabhörung erst am Schluss des Verfahrens prüft und die Überwachung allenfalls als unzulässig und deshalb unverwertbar erklärt. Bereits während der Untersuchung besteht aufgrund des Persönlichkeitsschutzes ein schutzwürdiges Bedürfnis an der Beurteilung der behaupteten Persönlichkeitsverletzung. Zudem besteht stets die Gefahr, dass der einmal zur Kenntnis genommene Inhalt von Schriftstücken auch bei förmlicher Entfernung aus den Akten haften bleibt und Entscheidungen mitbeeinflussen kann. Aus Gründen eines wirksamen Grundrechtsschutzes ist es daher nach Art. 36 Abs. 4 BV geboten, dass auf entsprechenden Antrag hin die Zulässigkeit der Telefonabhörung von Gesprächspartnern des Beschuldigten und Mitbenützern des überwachten Telefonanschlusses bereits im Untersuchungsstadium geprüft wird.
Eine derartige Prüfung der Zulässigkeit der Abhörung eines Gesprächspartners oder eines Mitbenützers bereits im Stadium der Strafuntersuchung steht mit der Systematik der Strafprozessordnung nicht im Widerspruch. Die Strafverfolgungsbehörden haben die Zulässigkeit von Beweismitteln - unter Beachtung des Verfassungs- und Konventionsrechts - schon von sich aus zu prüfen. Es ist nicht ausschlaggebend, dass das urteilende Gericht - evt. auf entsprechende Anträge hin - die Zulässigkeit eines Beweismittels, auf das abgestellt werden soll, prüfen muss. Im speziellen Zusammenhang mit der Überwachung von Post, Telefon und Telegrafie ist § 71a Abs. 4 StPO zu beachten. Nach dieser Bestimmung sind Aufzeichnungen, die für die Untersuchung nicht notwendig sind, gesondert unter Verschluss aufzubewahren und nach Abschluss des Verfahrens zu vernichten. Der ursprüngliche Antrag der Beschwerdeführerin war in diesem Sinne zu verstehen.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat im Urteil Klass auf die verschiedenen Möglichkeiten der richterlichen Prüfung von Telefonüberwachungen hingewiesen (Urteil Klass, a.a.O., Ziff. 55). Er hat mit Nachdruck die Bedeutung einer richterlichen Kontrolle auf einem Gebiet, in dem Missbräuche in Einzelfällen so leicht möglich sind und derart schädliche Folgen für die demokratische Gesellschaft insgesamt haben können, unterstrichen (Urteil Klass, a.a.O., Ziff. 56). Aus dieser Rechtsprechung kann zwar keine direkte Antwort auf die hier zu entscheidende Frage hergeleitet werden. Immerhin ergibt sich daraus, dass die richterliche Kontrolle umso wirksamer einzugreifen hat, wenn sie wie im Falle von Gesprächspartnern und Mitbenützern der abgehörten Person bzw. des Telefonanschlusses erst nachträglich erfolgt. Die Bedeutung des Geheimnisschutzes nach Art. 8 EMRK erfordert daher, dass die Rechtmässigkeit der Abhörung eines Mitbenützers des überwachten Anschlusses und die Verwendung entsprechender Aufzeichnungen in der Phase der Untersuchung geprüft wird.
Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich in Anbetracht des Telefongeheimnisses nach Art. 36 Abs. 4 BV und Art. 8 EMRK, dass die Rechtmässigkeit der Abhörung von Gesprächspartnern oder Mitbenützern und die Verwendung entsprechender Aufzeichnungen auf Antrag bereits im Stadium der Strafuntersuchung zu prüfen ist. Dieses verfassungs- und konventionsrechtliche Gebot steht, wie dargetan, mit der Basler Verfahrensordnung nicht im Widerspruch. Die Strafprozessordnung kann denn auch ohne weiteres im Lichte der vorstehenden Erwägungen verfassungs- und konventionskonform ausgelegt werden. Die §§ 73 und 74 StPO oder auch § 109 StPO können in Verbindung mit § 71a Abs. 4 StPO in diesem Sinne interpretiert werden.
Es hält daher vor der Verfassung und der Menschenrechtskonvention nicht stand, dass die Überweisungsbehörde das Begehren der Beschwerdeführerin um Prüfung der Zulässigkeit der Überwachung und der Ausscheidung der Protokolle als unzulässig bezeichnet hat und darauf - formell gesehen - nicht eingetreten ist. In diesem Punkte erweist sich die vorliegende Beschwerde daher als begründet.
d) Die Begründetheit der Beschwerde in formeller Hinsicht führt für sich allein nicht schon zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Nach der Rechtsprechung wird von einer Aufhebung abgesehen, soweit die kantonale Behörde zwar in Verletzung von Verfassungsrechten auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten ist, dieses indessen im Eventualstandpunkt materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet hat (BGE 118 Ib 26 E. 2b S. 28, mit Hinweisen). Die Überweisungsbehörde ist im vorliegenden Fall im Hauptstandpunkt auf den Rekurs der Beschwerdeführerin zwar in verfassungs- und konventionswidriger Weise nicht eingetreten, hat ihn aber in einer Eventualbegründung behandelt und abgewiesen. Die von der Überweisungsbehörde beigefügte materielle Eventualerwägung ist daher im folgenden auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu prüfen.
5. Die Beschwerdeführerin ist bei der Benützung des Telefonanschlusses ihres Ehemannes abgehört worden; die entsprechenden Protokolle sind in ihre Strafakten aufgenommen und gegen sie verwendet worden. Ob dies vor der Verfassung und der Konvention standhält, ist im folgenden anhand der gesetzlichen Vorgaben und der Garantie des Telefongeheimnisses im einzelnen zu prüfen. Soweit kantonales Strafprozessrecht in Frage steht, nimmt das Bundesgericht in Anbetracht der Schwere des Eingriffs (BGE 109 Ia 273 E. 12a S. 298) eine freie Prüfung vor.
a) Die Abhörung der Beschwerdeführerin erfolgte aufgrund der Überwachung des Telefonanschlusses ihres Ehemannes, der als einer der Hauptverantwortlichen des Postraubes beschuldigt ist. Die Beschwerdeführerin macht als erstes geltend, bereits in bezug auf die Überwachung ihres Ehemannes habe es an den gesetzlichen Voraussetzungen gefehlt, weshalb auch ihre Überwachung unzulässig sei. - Es ist oben dargelegt worden (E. 1b), dass sich die Beschwerdeführerin nicht selbständig auf das Telefongeheimnis ihres Ehemannes berufen kann. Nur soweit die Unzulässigkeit der Überwachung ihres Ehemannes unter dem Gesichtswinkel des Telefongeheimnisses auch ihre eigene Überwachung als unrechtmässig erscheinen lässt, ist deren Zulässigkeit vorfrageweise zu prüfen.
Die Prüfung ergibt, dass die Überwachung des Ehemannes nicht zu beanstanden ist: Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt hinsichtlich der Abhörung des Telefonanschlusses ihres Ehemanns eine richterliche Genehmigung vor. Aus den Akten ergibt sich, dass die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt die Staatsanwaltschaft von Waldshut am 27. März 1995 um Überwachung des Telefonanschlusses ersuchte. Diesem Begehren gab das Amtsgericht von Bad Säckingen gestützt auf § 100a und § 100b der deutschen Strafprozessordnung am 28. März 1995 statt. Nach diesen Bestimmungen kann die Abhörung bei Verdacht eines Raubes durch den Richter genehmigt werden. Entgegen der Beschwerdeführerin gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass diese richterliche Anordnung den verfassungsmässigen Anforderungen (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 10 S. 295) nicht genügen sollte: Die Anordnung ist von einem ordentlichen Amtsgericht getroffen worden, nicht lediglich von einem zum Richteramt befähigten Beamten; die vorliegend streitige Überwachung zum Zwecke der Strafverfolgung lässt sich nicht mit derjenigen nach dem deutschen Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs (dem sog. G 10) vergleichen, welches im Dienste des Verfassungsschutzes steht, eine präventive Überwachung vorsieht und einen unterschiedlichen Rechtsschutz aufweist (vgl. die Hinweise in BGE 109 Ia 273 E. 5b S. 285 und E. 10 S. 296 sowie das Urteil Klass des EGMR, a.a.O.; vgl. ferner KLEINKNECHT/MEYER-GROSSNER, Strafprozessordnung, 42. Auflage, München 1995, Anhang 14).
Die Voraussetzung von § 71a Abs. 1 lit. a StPO, wonach die Schwere oder Eigenart des Verbrechens oder Vergehens die Abhörung rechtfertigen muss, kann klar bejaht werden. Die Ermittlungen haben ergeben, dass der fragliche Raubüberfall mit der grossen Deliktssumme von mehr als sechs Millionen Schweizer Franken von einer Gruppe von Tätern wohl organisiert und durch Insider-Wissen ermöglicht worden war und eines der von der Gewaltanwendung betroffenen Opfer dem Täterkreis nahegestanden war. Die Rechtsprechung hat Überwachungsmassnahmen für derartige Delikte keineswegs ausgeschlossen (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 6b und 6c S. 286 f.). Es kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie einwendet, es handle sich beim streitigen Delikt um einen "normalen Raub", der eine Telefonüberwachung nicht rechtfertige.
Anders als die Beschwerdeführerin annimmt, kann auch das Vorliegen der Bedingung von § 71a Abs. 1 lit. b StPO nicht in Abrede gestellt werden. Als das Gesuch um Überwachung gestellt wurde, lagen gegen den Ehemann der Beschwerdeführerin bereits klare Indizien für eine Beteiligung am Raubüberfall vor: Er lebte in derselben Liegenschaft wie eines der Opfer; er soll sich mit der Beschaffung von orangefarbigen Überkleidern befasst haben, wie sie von den Tätern des Postraubes getragen worden sind. Dabei ist es unerheblich, dass diese Indizien zum Teil aus einer bereits am 14. März 1995 angeordneten Telefonabhörung gegenüber andern Verdächtigten stammen.
Schliesslich kann angenommen werden, dass die Ermittlungen angesichts der professionellen Vorbereitung und Durchführung des Raubüberfalls und der wenigen Anhaltspunkte ohne eine Überwachung im Sinne von § 71a Abs. 1 lit. c StPO wesentlich erschwert gewesen wären.
b) Des weitern macht die Beschwerdeführerin geltend, auch ihr gegenüber fehle es an den Voraussetzungen für eine Überwachung nach § 71a Abs. 1 StPO.
aa) § 71a Abs. 1 lit. b StPO lässt eine Überwachung nur zu, wenn bestimmte Tatsachen die zu überwachende Person als Täter oder Teilnehmer verdächtig machen. Hierfür müssen konkrete Umstände und Erkenntnisse vorliegen; die Überwachung darf nicht dazu dienen, einen Verdacht überhaupt erst zu begründen (BGE 109 Ia 273 E. 6d S. 287 f.). Diese Voraussetzung soll nach Ansicht der Beschwerdeführerin nicht erfüllt sein, weil sie erst gestützt auf die Abhörung ihrer Gespräche beschuldigt worden ist.
Die Beschwerdeführerin beruft sich zu Unrecht auf § 71a Abs. 1 lit. b StPO. Diese Bestimmung bezieht sich auf die eigentliche Anordnung der Telefonabhörung von Personen, die eines Verbrechens oder Vergehens verdächtigt sind und deshalb überwacht werden sollen. Sie ist Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (BGE 109 Ia 273 E. 6d S. 288). Diese Anforderung kann indessen schon rein tatsächlich nicht auf sog. Zufallsfunde angewendet werden. Diese zeichnen sich gerade dadurch aus, dass gestützt auf eine rechtmässig angeordnete und genehmigte Telefonüberwachung eines Verdächtigten zufällig Gesprächspartner oder Mitbenützer des Telefonanschlusses erfasst werden. Vor ihrer Erfassung sind diese nicht oder nicht hinreichend verdächtigt und könnten nicht selbständig abgehört werden. Nach ihrer Erfassung können sie gestützt auf ihr eigenes Telefongeheimnis nur noch verlangen, dass die Gespräche nicht verbreitet bzw. nicht verwendet werden. Dabei kann es nicht darauf ankommen, ob bereits konkrete Verdachtsumstände vorgelegen haben. Die Voraussetzung von § 71a Abs. 1 lit. b StPO auch auf Zufallsfunde anzuwenden, hätte zur Folge, dass solche praktisch überhaupt nie verwendet werden könnten (vgl. David Hüppi, Zufallsfunde aus genehmigten Telefonüberwachungen, in: SJZ 86/1990 S. 394 ff.; NIKLAUS OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, Bern 1994, S. 400; JÖRG REHBERG/MARKUS HOHL, Die Revision des Zürcher Strafprozessrechts von 1991, Zürich 1992, S. 49 f.; anders Urteil des Kassationsgerichts des Kantons Zürich, in: ZR 86/1987 Nr. 96; JÉRÔME BÉNÉDICT, Le sort des preuves illégales dans le procès pénal, Diss. Lausanne 1994, S. 211 f.). Das aber entspricht nicht der Praxis des Bundesgerichts: In BGE 120 Ia 314 ist die Zulässigkeit der Verwertung eines Zufallsfundes verfassungsrechtlich bejaht worden. Der Verwertung steht aus verfassungsrechtlicher Sicht auch BGE 117 Ia 10 nicht entgegen, in welchem Entscheid es die (willkürfrei ausgelegte) Strafprozessordnung des Kantons Appenzell A.Rh. war, welche die Verwertbarkeit des Zufallsfundes ausschloss. - Damit ergibt sich, dass sich die Beschwerdeführerin nicht mit Erfolg auf § 71a Abs. 1 lit. b StPO berufen kann.
bb) § 71a Abs. 1 lit. a StPO erlaubt eine Überwachung nur, wenn ein Verbrechen oder Vergehen verfolgt wird, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt. Diese Voraussetzung kann in bezug auf die Beschwerdeführerin aus den gleichen Gründen wie gegenüber ihrem Ehemann bejaht werden. An dieser Beurteilung vermag der Umstand nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführerin lediglich Gehilfenschaft vorgehalten wird.
Die Beschwerdeführerin bestreitet auch das Vorliegen der Voraussetzung von § 71a Abs. 1 lit. c StPO, wonach die Ermittlungen ohne die Überwachung wesentlich erschwert gewesen oder andere Untersuchungshandlungen erfolglos geblieben wären. Aus den im Zusammenhang mit der Überwachung des Ehemannes dargelegten Gründen erweist sich auch diese Rüge als unbegründet.
Zu Recht macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, in bezug auf ihre Abhörung wäre eine vorgängige richterliche Ermächtigung notwendig gewesen. Wie es sich mit der Verwertung der abgehörten Gespräche verhält, wird im vorliegenden gerichtlichen Verfahren geprüft.
c) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Abhörung der Beschwerdeführerin und die Verwendung der Gespräche grundsätzlich zulässig sind und vor der Verfassung und der Konvention standhalten. Die Beschwerdeführerin macht zu Recht nicht geltend, die Erfassung ihrer Gespräche sei unverhältnismässig und verletze aus diesem Grunde Verfassungs- und Konventionsrecht. Die Beschwerde erweist sich demnach in diesem Punkte als unbegründet.
6. Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf ihr Zeugnisverweigerungsrecht und Schweigerecht. Im kantonalen Verfahren hatte sie gestützt auf § 71a Abs. 2 Satz 2 StPO ganz allgemein und ohne Differenzierung verlangt, dass mindestens die Gespräche von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen aus den Akten ausgeschieden und nicht verwendet werden. - Demgegenüber hat die Überweisungsbehörde im angefochtenen Entscheid ausgeführt, die Beschwerdeführerin sei selber Tatverdächtigte und Angeschuldigte und könne sich daher weder auf das Zeugnisverweigerungsrecht noch das Aussageverweigerungsrecht berufen.
Aus den Akten ergibt sich, dass neben der Beschwerdeführerin selber ihr Ehemann und ihre Kinder abgehört worden sind und ihre Gespräche in das Dossier Eingang gefunden haben. Soweit ersichtlich, sind hingegen keine Gespräche von Berufsgeheimnisträgern aufgenommen worden.
Es ist oben dargelegt worden (E. 1b), dass die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren das Zeugnisverweigerungsrecht ihres Ehemannes und ihrer Kinder nicht geltend machen kann. Im folgenden ist daher lediglich zu prüfen, ob die Protokolle über Telefongespräche der Beschwerdeführerin selber verwendet und in den Akten belassen werden dürfen.
a) In Frage steht vorerst das Zeugnisverweigerungsrecht der Beschwerdeführerin für abgehörte Gespräche, welche ihren Ehemann belasten könnten.
aa) Die Basler Strafprozessordnung sieht - wie andere Strafprozessordnungen auch - eine Überwachung von Drittpersonen vor. Ein Dritter kann - bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen beim Beschuldigten selber - überwacht werden, wenn angenommen werden muss, dass er für diesen bestimmte oder von diesem herrührende Mitteilungen entgegennimmt oder weitergibt (§ 71a Abs. 2 Satz 1 StPO). Davon ausgenommen sind allerdings zeugnisverweigerungsberechtigte Personen (§ 71a Abs. 2 Satz 2 StPO). Immerhin dürfen auch solche selbständig überwacht werden, wenn der Verdacht begründet ist, dass der Beschuldigte deren Anschlüsse benützt (§ 71a Abs. 2 Satz 3 StPO; vgl. zum ganzen BGE 109 Ia 273 E. 8 S. 290).
Diese Ordnung betrifft eigens angeordnete, selbständige Überwachungen von Drittpersonen und ihrer Telefonanschlüsse. Sie erfasst indessen die Konstellation des vorliegenden Falles nicht. Es geht hier nicht um eine eigens angeordnete Drittüberwachung, für die sich nach § 71a Abs. 2 Satz 2 StPO die Frage nach einer Zeugnisverweigerungsberechtigung stellt. Vielmehr handelt es sich um eine unvermeidbare Miterfassung von Gesprächen eines Mitbenützers des überwachten Anschlusses, d.h. im vorliegenden Fall der Beschwerdeführerin, der gegenüber dem Inhaber des Anschlusses grundsätzlich eine Zeugnisverweigerungsrecht zukommt. § 71 Abs. 2 StPO schliesst die unvermeidbare Erfassung von zeugnisverweigerungsberechtigten Mitbenützern des überwachten Telefonanschlusses nicht aus. Die Frage nach der Verwendung solcher Aufzeichnungen ist daher in Anlehnung an die übrige Regelung in der Basler Strafprozessordnung selber sowie nach dem allgemeinen Sinn und Zweck des Zeugnisverweigerungsrechts von Verwandten und des Telefongeheimnisses zu beurteilen.
bb) § 71a Abs. 2 Satz 3 StPO ermöglicht die Anordnung der Überwachung von Drittpersonen ohne Ausnahme und damit auch von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen, wenn der Verdacht besteht, dass der Angeschuldigte deren Telefonanschluss benützt. Diese Ordnung ist vom Bundesgericht als verfassungsgemäss bezeichnet worden (BGE 109 Ia 273 E. 8 S. 292). Wenn demnach eine selbständige Drittüberwachung trotz des Zeugnisverweigerungsrechts zulässig ist, bestehen umso weniger Bedenken, die unvermeidbare Miterfassung von Gesprächen zeugnisverweigerungsberechtigter Mitbenützer des überwachten Telefonanschlusses und die Verwendung solcher Aufzeichnungen als gesetzmässig zu betrachten.
In der Praxis und Doktrin wird hinsichtlich der Zulässigkeit von Telefonabhörungen nach dem Grund des Zeugnisverweigerungsrechts unterschieden. Das Zeugnisverweigerungsrecht wegen Verwandtschaft soll einerseits dem Zeugen den Konflikt zwischen Wahrheitspflicht und familiärer Loyalität ersparen und andererseits Falschzeugnisse verhindern. Diese spezifische Konfliktsituation besteht bei der notwendigerweise geheim durchgeführten Telefonüberwachung nicht. Daher ist es aus der Sicht der Zeugnisverweigerungsberechtigung wegen Verwandtschaft nicht erforderlich, eine Überwachung von Verwandten grundsätzlich auszuschliessen (HANS DUBS, Das Zeugnisverweigerungsrecht als Grund für den Ausschluss von Zwangsmassnahmen im Strafverfahren, in: Festschrift für alt Oberrichter Kurt Eichenberger, Aarau 1990, S. 77 ff. sowie in bezug auf die unterschiedlich zu behandelnden Berufsgeheimnisträger S. 81 f.; Urteil der Strafkammer des Kantonsgerichts St. Gallen, St. Gallische Gerichts- und Verwaltungspraxis 1990 Nr. 79; vgl. auch OBERHOLZER, a.a.O., S. 394; Stellungnahme des Bundesrates zur Initiative Gerwig, BBl 1976 II 1571 f.). Das Telefongeheimnis der Beschwerdeführerin ist demnach auch insoweit nicht verletzt, und der Verwertung der Gespräche der Beschwerdeführerin gegenüber ihrem Ehemann steht daher auch unter diesem Gesichtswinkel nichts entgegen.
Schliesslich ist kein Verfassungsrecht und kein Verfassungsgrundsatz angerufen oder ersichtlich, welche dem Zeugnisverweigerungsrecht unter Verwandten einen besondern verfassungsrechtlichen Schutz verleihen würden. Die Situation ist daher nicht vergleichbar mit dem Berufsgeheimnis wegen Amts- oder Berufspflicht, welches nach der Rechtsprechung von solcher Bedeutung ist, dass seine Wahrung, wenigstens in seinen wichtigsten Auswirkungen, durch die persönliche Freiheit gedeckt ist (Urteil vom 27. März 1991, in: ZBl 92/1991 S. 543 E. 5a S. 545 f.; BGE 102 Ia 516 E. 3b S. 521; vgl. auch BGE 91 I 206).
Die Beschwerdeführerin kann sich demnach nicht auf ihr Zeugnisverweigerungsrecht gegenüber ihrem Ehemann berufen und wird durch die Verwendung der Aufzeichnungen nicht in ihrem Telefongeheimnis verletzt.
b) Die Beschwerdeführerin vermag schliesslich auch keine Verletzung von § 26 StPO geltend zu machen. Nach dieser Bestimmung ist der Angeschuldigte nicht zur Aussage verpflichtet und kann jegliche Äusserungen verweigern. Es ist oben dargelegt worden, dass die Erfassung und Verwendung der von der Beschwerdeführerin geführten Gespräche mit dem Schutz des Telefongeheimnisses im Einklang stehen. Die Rechtmässigkeit der Überwachung - und nicht der blosse Umstand der Beschuldigung - schliesst eine Berufung auf das Schweigerecht aus. Dem kann auch Art. 14 Abs. 3 lit. g des Paktes über bürgerliche und politische Rechte nicht entgegengehalten werden, da nur eine erzwungene Selbstbezichtigung verboten ist (vgl. NOWAK, a.a.O., Rz. 58 ff. zu Art. 14). Der Angeschuldigte vermag nicht durch blosse Geltendmachung des Schweigerechts der Telefonüberwachung zu entgehen. Auch unter diesem Gesichtspunkt steht der Verwendung der aufgezeichneten Gespräche nichts entgegen und ist das Telefongeheimnis der Beschwerdeführerin nicht verletzt. | de | Art. 36 cpv. 4 Cost., art. 8 CEDU; intercettazione telefonica, utilizzazione di conversazioni di un coutente del collegamento sorvegliato, diritto di non testimoniare. Gli art. 36 cpv. 4 Cost. e 8 CEDU garantiscono il segreto delle telecomunicazioni; esigenze alle quali sono sottoposte restrizioni di questa garanzia (consid. 3a).
L'interlocutore di un indiziato intercettato e il coutente del collegamento sorvegliato beneficiano di una tutela costituzionale propria; essi possono esigere che la legalità dell'intercettazione sia esaminata successivamente e che le conversazioni telefoniche non siano divulgate e utilizzate (consid. 3b e 4b).
L'ammissibilità dell'intercettazione del coutente di un collegamento sorvegliato e dell'utilizzazione delle conversazioni telefoniche intercettate deve essere esaminata dal Giudice, a richiesta, già durante l'istruzione (consid. 4c).
Nel caso concreto, l'intercettazione telefonica del coutente del collegamento sorvegliato e l'utilizzazione delle conversazioni come mezzi di prova raccolti fortuitamente sono conformi alla Costituzione e alla Convenzione; in tal caso, non è richiesta la previa sussistenza di un sospetto (consid. 5).
La persona legalmente sorvegliata non può richiamarsi al proprio diritto di non testimoniare per motivi di parentela né al proprio diritto di mantenere il silenzio come accusato (consid. 6). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-182%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,583 | 122 I 201 | 122 I 201
Sachverhalt ab Seite 201
Il Comune di Viganello ha fatto aprire davanti al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina (TE) una procedura espropriativa per l'acquisto di 902 m2 della particella n. 153 RFD in comproprietà tra Annamaria Mazzuchelli, Clara Mazzuchelli, Pia Goldschalk, nata Mazzuchelli, e Sandro Mazzuchelli (gli espropriati o i ricorrenti), da destinare a magazzino comunale. Il 25 marzo 1993 il TE ha respinto l'opposizione degli espropriati.
Contro questa decisione gli espropriati sono insorti al Tribunale cantonale amministrativo (TCA). Con lettera del 31 gennaio 1994, il Comune di Viganello ha comunicato al TCA che, avendo deciso di acquistare un'altra particella, esso ritirava formalmente la procedura avente per oggetto l'espropriazione parziale della particella n. 153 RFD. Il 29 luglio 1994 gli espropriati hanno avviato davanti al TE una procedura di risarcimento ai sensi dell'art. 7 della legge ticinese di espropriazione (LCEspr), chiedendo, tra l'altro, un indennizzo di fr. 45'000.-- per le spese di patrocinio sopportate durante il procedimento.
Nel frattempo, il 22 luglio 1994, il giudice delegato del TCA ha invitato gli espropriati a desistere, proponendo lo stralcio delle cause pendenti senza aggravio di spese e tasse di giustizia, compensate le ripetibili. Gli espropriati si sono opposti ed hanno chiesto al Tribunale di emanare il relativo giudizio. Con sentenza del 23 dicembre 1994, il TCA ha stralciato dai ruoli i ricorsi, poiché divenuti privi di oggetto (dispositivo n. 1). Le spese processuali sono state poste a carico dei ricorrenti in ragione di 3/4 e del Comune per 1/4. I ricorrenti sono stati inoltre condannati a versare ripetibili al Comune.
Gli espropriati sono insorti al Tribunale federale con ricorso di diritto pubblico.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. a) I ricorrenti affermano in sostanza che la motivazione del TCA conduce ad un risultato insostenibile, e quindi arbitrario. Infatti, la rinuncia all'esproprio a seguito dell'acquisto di un altro fondo dimostrerebbe che lo stesso era ingiustificato; in tal caso non sussisterebbe alcun motivo per far sopportare ai ricorrenti le conseguenze derivanti da scelte dell'ente espropriante rivelatesi poi errate.
b) Le critiche dei ricorrenti sono fondate. In effetti, il TCA ha tralasciato di valutare le particolarità della procedura di espropriazione che viene di regola aperta a domanda e nell'interesse dell'espropriante e l'espropriato vi è coinvolto indipendentemente dalla sua volontà (v. DTF 111 Ib 98 consid. c). Ora, nel caso in cui - come in concreto - l'intera procedura venga meno per la rinuncia all'espropriazione, non v'è alcun spazio per l'esame retrospettivo delle probabilità di esito favorevole di un eventuale ricorso. In altre parole, qualora l'espropriante decida per una libera scelta di rinunciare all'esproprio, esso è parte desistente e come tale deve sopportare spese e ripetibili, di guisa ad una qualsiasi altra parte soccombente. Del resto, questa soluzione è coerente con l'art. 7 cpv. 3 LCEspr, che prevede l'obbligo dell'ente espropriante di rifondere le spese in caso di rinuncia all'espropriazione. Se il TCA condanna, come in realtà ha fatto, i proprietari a pagare spese e ripetibili, esso si pone in contrasto con il suddetto principio ancorato nella legge. È d'altra parte escluso che in una nuova procedura fondata sull'art. 7 LCEspr i ricorrenti possano validamente chiedere la rifusione delle spese e ripetibili alle quali sono stati condannati con una sentenza cresciuta in giudicato dopo la rinuncia all'espropriazione.
Discende da queste considerazioni che la decisione impugnata non è solo sbagliata, ma è insostenibile e quindi arbitraria. | it | Art. 4 BV; Verzicht auf Enteignung; Kosten- und Entschädigungsfolgen. Verzichtet die enteignende Körperschaft auf die Enteignung, gehen die Kosten und die Parteientschädigung in der Regel zu ihren Lasten (E. 3). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-201%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,584 | 122 I 201 | 122 I 201
Sachverhalt ab Seite 201
Il Comune di Viganello ha fatto aprire davanti al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina (TE) una procedura espropriativa per l'acquisto di 902 m2 della particella n. 153 RFD in comproprietà tra Annamaria Mazzuchelli, Clara Mazzuchelli, Pia Goldschalk, nata Mazzuchelli, e Sandro Mazzuchelli (gli espropriati o i ricorrenti), da destinare a magazzino comunale. Il 25 marzo 1993 il TE ha respinto l'opposizione degli espropriati.
Contro questa decisione gli espropriati sono insorti al Tribunale cantonale amministrativo (TCA). Con lettera del 31 gennaio 1994, il Comune di Viganello ha comunicato al TCA che, avendo deciso di acquistare un'altra particella, esso ritirava formalmente la procedura avente per oggetto l'espropriazione parziale della particella n. 153 RFD. Il 29 luglio 1994 gli espropriati hanno avviato davanti al TE una procedura di risarcimento ai sensi dell'art. 7 della legge ticinese di espropriazione (LCEspr), chiedendo, tra l'altro, un indennizzo di fr. 45'000.-- per le spese di patrocinio sopportate durante il procedimento.
Nel frattempo, il 22 luglio 1994, il giudice delegato del TCA ha invitato gli espropriati a desistere, proponendo lo stralcio delle cause pendenti senza aggravio di spese e tasse di giustizia, compensate le ripetibili. Gli espropriati si sono opposti ed hanno chiesto al Tribunale di emanare il relativo giudizio. Con sentenza del 23 dicembre 1994, il TCA ha stralciato dai ruoli i ricorsi, poiché divenuti privi di oggetto (dispositivo n. 1). Le spese processuali sono state poste a carico dei ricorrenti in ragione di 3/4 e del Comune per 1/4. I ricorrenti sono stati inoltre condannati a versare ripetibili al Comune.
Gli espropriati sono insorti al Tribunale federale con ricorso di diritto pubblico.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. a) I ricorrenti affermano in sostanza che la motivazione del TCA conduce ad un risultato insostenibile, e quindi arbitrario. Infatti, la rinuncia all'esproprio a seguito dell'acquisto di un altro fondo dimostrerebbe che lo stesso era ingiustificato; in tal caso non sussisterebbe alcun motivo per far sopportare ai ricorrenti le conseguenze derivanti da scelte dell'ente espropriante rivelatesi poi errate.
b) Le critiche dei ricorrenti sono fondate. In effetti, il TCA ha tralasciato di valutare le particolarità della procedura di espropriazione che viene di regola aperta a domanda e nell'interesse dell'espropriante e l'espropriato vi è coinvolto indipendentemente dalla sua volontà (v. DTF 111 Ib 98 consid. c). Ora, nel caso in cui - come in concreto - l'intera procedura venga meno per la rinuncia all'espropriazione, non v'è alcun spazio per l'esame retrospettivo delle probabilità di esito favorevole di un eventuale ricorso. In altre parole, qualora l'espropriante decida per una libera scelta di rinunciare all'esproprio, esso è parte desistente e come tale deve sopportare spese e ripetibili, di guisa ad una qualsiasi altra parte soccombente. Del resto, questa soluzione è coerente con l'art. 7 cpv. 3 LCEspr, che prevede l'obbligo dell'ente espropriante di rifondere le spese in caso di rinuncia all'espropriazione. Se il TCA condanna, come in realtà ha fatto, i proprietari a pagare spese e ripetibili, esso si pone in contrasto con il suddetto principio ancorato nella legge. È d'altra parte escluso che in una nuova procedura fondata sull'art. 7 LCEspr i ricorrenti possano validamente chiedere la rifusione delle spese e ripetibili alle quali sono stati condannati con una sentenza cresciuta in giudicato dopo la rinuncia all'espropriazione.
Discende da queste considerazioni che la decisione impugnata non è solo sbagliata, ma è insostenibile e quindi arbitraria. | it | Art. 4 Cst.; renonciation à l'expropriation; frais et dépens. Lorsque l'entreprise expropriante renonce à l'expropriation, les frais et dépens doivent en règle générale être mis à sa charge (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-201%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,585 | 122 I 201 | 122 I 201
Sachverhalt ab Seite 201
Il Comune di Viganello ha fatto aprire davanti al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina (TE) una procedura espropriativa per l'acquisto di 902 m2 della particella n. 153 RFD in comproprietà tra Annamaria Mazzuchelli, Clara Mazzuchelli, Pia Goldschalk, nata Mazzuchelli, e Sandro Mazzuchelli (gli espropriati o i ricorrenti), da destinare a magazzino comunale. Il 25 marzo 1993 il TE ha respinto l'opposizione degli espropriati.
Contro questa decisione gli espropriati sono insorti al Tribunale cantonale amministrativo (TCA). Con lettera del 31 gennaio 1994, il Comune di Viganello ha comunicato al TCA che, avendo deciso di acquistare un'altra particella, esso ritirava formalmente la procedura avente per oggetto l'espropriazione parziale della particella n. 153 RFD. Il 29 luglio 1994 gli espropriati hanno avviato davanti al TE una procedura di risarcimento ai sensi dell'art. 7 della legge ticinese di espropriazione (LCEspr), chiedendo, tra l'altro, un indennizzo di fr. 45'000.-- per le spese di patrocinio sopportate durante il procedimento.
Nel frattempo, il 22 luglio 1994, il giudice delegato del TCA ha invitato gli espropriati a desistere, proponendo lo stralcio delle cause pendenti senza aggravio di spese e tasse di giustizia, compensate le ripetibili. Gli espropriati si sono opposti ed hanno chiesto al Tribunale di emanare il relativo giudizio. Con sentenza del 23 dicembre 1994, il TCA ha stralciato dai ruoli i ricorsi, poiché divenuti privi di oggetto (dispositivo n. 1). Le spese processuali sono state poste a carico dei ricorrenti in ragione di 3/4 e del Comune per 1/4. I ricorrenti sono stati inoltre condannati a versare ripetibili al Comune.
Gli espropriati sono insorti al Tribunale federale con ricorso di diritto pubblico.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. a) I ricorrenti affermano in sostanza che la motivazione del TCA conduce ad un risultato insostenibile, e quindi arbitrario. Infatti, la rinuncia all'esproprio a seguito dell'acquisto di un altro fondo dimostrerebbe che lo stesso era ingiustificato; in tal caso non sussisterebbe alcun motivo per far sopportare ai ricorrenti le conseguenze derivanti da scelte dell'ente espropriante rivelatesi poi errate.
b) Le critiche dei ricorrenti sono fondate. In effetti, il TCA ha tralasciato di valutare le particolarità della procedura di espropriazione che viene di regola aperta a domanda e nell'interesse dell'espropriante e l'espropriato vi è coinvolto indipendentemente dalla sua volontà (v. DTF 111 Ib 98 consid. c). Ora, nel caso in cui - come in concreto - l'intera procedura venga meno per la rinuncia all'espropriazione, non v'è alcun spazio per l'esame retrospettivo delle probabilità di esito favorevole di un eventuale ricorso. In altre parole, qualora l'espropriante decida per una libera scelta di rinunciare all'esproprio, esso è parte desistente e come tale deve sopportare spese e ripetibili, di guisa ad una qualsiasi altra parte soccombente. Del resto, questa soluzione è coerente con l'art. 7 cpv. 3 LCEspr, che prevede l'obbligo dell'ente espropriante di rifondere le spese in caso di rinuncia all'espropriazione. Se il TCA condanna, come in realtà ha fatto, i proprietari a pagare spese e ripetibili, esso si pone in contrasto con il suddetto principio ancorato nella legge. È d'altra parte escluso che in una nuova procedura fondata sull'art. 7 LCEspr i ricorrenti possano validamente chiedere la rifusione delle spese e ripetibili alle quali sono stati condannati con una sentenza cresciuta in giudicato dopo la rinuncia all'espropriazione.
Discende da queste considerazioni che la decisione impugnata non è solo sbagliata, ma è insostenibile e quindi arbitraria. | it | Art. 4 Cost.; rinuncia all'espropriazione; spese e ripetibili. Se l'ente espropriante rinuncia all'esproprio, le spese e le ripetibili devono di regola essere poste a suo carico (consid. 3). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-201%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,586 | 122 I 203 | 122 I 203
Sachverhalt ab Seite 203
A.- In einem arbeitsrechtlichen Prozess hiess das Bezirksgericht Arbon mit Urteil vom 23. September/3. November 1994 die Klage von Frau H. gegen ihren früheren Arbeitgeber Z. teilweise gut. Gegen diesen Entscheid legte Z. Berufung ein. Frau H. erklärte Anschlussberufung. In der Folge reduzierte sie ihr Rechtsbegehren auf Fr. 8'000.--, so dass die Streitsache in die Zuständigkeit der Rekurskommission des Obergerichts des Kantons Thurgau fiel. In der Beweisverhandlung vom 11. September 1995 stellte Rechtsanwalt Dr. K., der Frau H. von der Anhebung des Prozesses an vertreten hatte, den Antrag, er sei ihr als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizuordnen. Mit Urteil vom 16. Oktober/5. Dezember 1995 wies die Rekurskommission die Berufung ab, sprach Frau H. in Gutheissung der Anschlussberufung Fr. 8'000.-- nebst Zins zu und verpflichtete Z., der im Verfahren vollständig unterlegen war, zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 4'821.80. Das Gesuch von Frau H. um unentgeltliche Rechtsverbeiständung erachtete die Rekurskommission als gegenstandslos.
B.- Mit Schreiben vom 25. Januar 1996 teilte Rechtsanwalt K. der Rekurskommission mit, Z. sei mit unbekanntem Ziel abgereist und halte sich mutmasslich in Polen auf. Damit erschienen die Forderung aus dem Arbeitsverhältnis und die zugesprochene Parteientschädigung als uneinbringlich, zumal Z. in der Schweiz offenbar über kein Vermögen verfüge. Die Parteientschädigung sei deshalb anhand der am 11. September 1995 eingereichten Kostennote festzulegen und aus der Gerichtskasse zu bezahlen.
Mit Beschluss vom 4. März/18. April 1996 gewährte die Rekurskommission Rechtsanwalt K. eine Entschädigung von Fr. 700.-- zuzüglich Mehrwertsteuer aus der Obergerichtskasse.
C.- Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde, die Frau H. gegen diesen Entscheid erhob, ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin hatte in ihrem an der Beweisverhandlung vor der Rekurskommission vorgebrachten Gesuch die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das ganze erst- und zweitinstanzliche Verfahren beantragen lassen. Die Rekurskommission hat einen Armenrechtsanspruch der Beschwerdeführerin jedoch nur für die Zeit seit dem Gesuch anerkannt und daher nur für die Kosten der anwaltschaftlichen Bemühungen im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Durchführung der Beweisverhandlung vom 11. September 1995 eine Entschädigung aus der Obergerichtskasse beschlossen. Darin erblickt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 4 BV.
a) Der Anspruch einer Prozesspartei auf unentgeltliche Rechtspflege beurteilt sich in erster Linie nach den Vorschriften des kantonalen Prozessrechts. Im Sinne von Mindestanforderungen leitet das Bundesgericht jedoch einen solchen Anspruch auch unmittelbar aus Art. 4 BV ab (BGE 115 Ia 193 E. 2 S. 194; BGE 113 Ia 12 f. E. 2, je mit Hinweisen). Vorliegend beruft sich die Beschwerdeführerin nicht auf das kantonale Prozessrecht und behauptet nicht, dessen Bestimmungen seien willkürlich angewendet worden. In Frage stehen vielmehr einzig die direkt aus Art. 4 BV fliessenden Minimalgarantien.
b) Die Beschwerdeführerin macht im wesentlichen geltend, sie habe zunächst keinen Anlass gehabt, unentgeltliche Rechtspflege zu beantragen. Wegen der Kostenlosigkeit des Verfahrens (Art. 343 Abs. 3 OR) habe sie keine Gerichtskosten vorschiessen müssen. Ausserdem sei ihre Bedürftigkeit erst im Verlauf des Jahres 1995 eingetreten, nachdem sie arbeitslos geworden sei. Ein früher gestelltes Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung hätte deshalb kaum Aussicht auf Erfolg gehabt. Es könne von einer "nicht eben auf Rosen gebetteten" Partei auch nicht verlangt werden, dass sie stets von Anfang an die unentgeltliche Rechtspflege anbegehre, weil sie später allenfalls keine Arbeit mehr haben und bedürftig werden könnte und eine ihr zugesprochene Prozessentschädigung sich allenfalls wegen Zahlungsunfähigkeit oder Abreise der Gegenpartei ins Ausland mit unbekanntem Aufenthalt als uneinbringlich erweisen könnte. Der sich aus Art. 4 BV ergebende Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege wäre nach Ansicht der Beschwerdeführerin unvollständig, wenn er davon abhinge, dass das Gesuch bereits bei Verfahrensbeginn gestellt werde.
c) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus Art. 4 BV, dass die unentgeltliche Rechtsverbeiständung jederzeit während des Verfahrens beantragt werden kann. Sie ist, wenn ihre Voraussetzungen gegeben sind, mit Wirkung vom Zeitpunkt an zu bewilligen, in welchem das Gesuch gestellt worden ist, wobei auch die anwaltschaftlichen Bemühungen im Zusammenhang mit einer gleichzeitig eingereichten Rechtsschrift eingeschlossen sind (BGE 120 Ia 14 ff., insbes. E. 3f S. 17 f.). Ob Art. 4 BV unter Umständen auch eine darüber hinausgehende Rückwirkung verlangt, brauchte das Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden. In einem unveröffentlichten Urteil (vom 11. Februar 1993 i.S. N., zitiert in BGE 120 Ia 14 E. 3e, S. 17) hat es dies zwar als naheliegend bezeichnet, die Frage dann jedoch ausdrücklich offengelassen; ausschlaggebend war dort, dass das kantonale Recht die Möglichkeit, eine Rückwirkung anzuordnen, ausdrücklich vorsah und dass es aufgrund der Umstände als willkürlich erschien, im zu beurteilenden Fall von der Anwendung der entsprechenden Bestimmung abzusehen.
In der Lehre äussern sich nur wenige Autoren zur Frage, ob und wieweit sich aus Art. 4 BV ein Anspruch auf rückwirkende Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege für bereits vor der Gesuchseinreichung erbrachte Anwaltsleistungen ergeben kann. PIERMARCO ZEN-RUFFINEN (Assistance judiciaire et administrative: les règles minima imposées par l'article 4 de la constitution fédérale, JdT 137/1989, S. 56) lehnt eine solche Rückwirkung zwar grundsätzlich ab, behält aber Ausnahmen vor, insbesondere den Fall, dass der Gesuchsteller seinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege nicht kannte und auch nicht kennen konnte. PATRICK WAMISTER (Die unentgeltliche Rechtspflege, die unentgeltliche Verteidigung und der unentgeltliche Dolmetscher unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV und Art. 6 EMRK, Diss. Basel 1983, S. 77) vertritt die Meinung, dass die unentgeltliche Rechtspflege bei nachträglicher Gewährung bis auf den Zeitpunkt zurückwirken solle, seit dem ihre Voraussetzungen gegeben seien.
d) Die meisten kantonalen Zivilprozessordnungen regeln nicht ausdrücklich, ab welchem Zeitpunkt die unentgeltliche Rechtspflege Wirkungen entfalten soll. In Lehre und Rechtsprechung zu den kantonalen Regelungen wird überwiegend der Zeitpunkt der Gesuchseinreichung als massgebend angesehen. Eine rückwirkende Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege für Kosten, die vor diesem Zeitpunkt angefallen sind, wird in einzelnen Kantonen unter einschränkenden Voraussetzungen befürwortet, in den anderen Kantonen aber abgelehnt (BGE 120 Ia 14 E. 3e S. 16 f., mit Hinweisen). Ausgeschlossen ist eine Rückwirkung insbesondere im Kanton Zürich. Die Zürcher Praxis steht auf dem Standpunkt, dass die unentgeltliche Rechtsverbeiständung dem Unbemittelten ermöglichen solle, seine Ansprüche vor Gericht richtig zur Geltung zu bringen, und dass sie daher nur auf die Zukunft gerichtet sei. Soweit der Anwalt schon vor seiner Bestellung zum unentgeltlichen Rechtsbeistand für die gesuchstellende Partei tätig gewesen sei, sei der Zweck des Armenrechts anderweitig bereits erreicht. Eine rückwirkende Entschädigung für die früheren Bemühungen würde diesfalls darauf hinauslaufen, dass der Anwalt, der aus irgendwelchen Gründen die Prozessvertretung eines wenig bemittelten Klienten übernommen habe, ohne ausreichende Vorschüsse zu verlangen oder schon zu Beginn des Prozesses um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes zu ersuchen, das dadurch eingegangene wirtschaftliche Risiko nachträglich auf den Staat abwälzen könnte (ZR 76/1977, Nr. 25, S. 44 ff.; 72/1973 Nr. 19, S. 32; 39/1940, Nr. 146a, S. 327 f.; abweichend 53/1954, Nr. 46, S. 118 f.; vgl. auch STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 1982, N. 2 zu § 90; ähnlich für den Kanton Aargau AGVE 1979, Nr. 10, S. 54 ff., und 1965, Nr. 13, S. 46 ff.; BEAT RIES, Die unentgeltliche Rechtspflege nach der aargauischen Zivilprozessordnung vom 18. Dezember 1984, S. 154 ff.; für den Kanton Tessin Rep. 1969, S. 80 ff.).
Die baselstädtischen Gerichte gewähren demgegenüber die unentgeltliche Rechtspflege dann rückwirkend für bereits entstandene Kosten, wenn die gesuchstellende Partei nachweist, dass sich ihre finanziellen Verhältnisse während des Prozesses verschlechtert haben. Diese Praxis beruht im wesentlichen auf der Überlegung, dass es unbillig wäre, eine Partei dafür zu bestrafen, dass sie zuerst hoffte, den Prozess selber finanzieren zu können (BJM 1989, S. 227 f.; BJM 1974, S. 124 f.; AGE VIII, S. 134 f.; STAEHELIN/SUTTER, Zivilprozessrecht, S. 195 f. Rz. 26; ähnlich auch WAMISTER, a.a.O.). Noch weiter geht anscheinend die Glarner Praxis (vgl. THOMAS NUSSBAUMER, Ausgewählte Rechtsbehelfe der Glarner Zivilprozessordnung, Diss. Zürich 1980, S. 53 f.). Engere Grenzen zieht dagegen die Solothurner Rechtsprechung; sie lässt eine Rückwirkung über das Datum der Gesuchseinreichung nur zu, wenn "ganz besondere Umstände" vorliegen, so wenn noch keine wesentlichen Prozesshandlungen gesetzt sind, wenn die Partei über die Möglichkeit, die unentgeltliche Rechtspflege zu erhalten, nicht informiert war oder wenn sie ihren Anwalt aus Unwissen oder Irrtum über ihre finanziellen Verhältnisse nicht unterrichtet hat und dieser ihre Bedürftigkeit auch nicht aufgrund der Umstände erkennen konnte (SOG 1980, Nr. 6, S. 22). Nach den Kommentatoren zur neuen Luzerner Zivilprozessordnung kann die unentgeltliche Rechtspflege ausnahmsweise rückwirkend gewährt werden, um sachlich zwingende und zeitlich dringende Prozesshandlungen vor der Gesuchseinreichung abzudecken (STUDER/RÜEGG/EIHOLZER, Der Luzerner Zivilprozess, N. 4 zu § 131).
e) Die unentgeltliche Rechtspflege ist nicht nur ein Problem des Rechtsstaates, sondern immer auch ein solches der Finanzen. Auch in diesem Gebiet staatlichen Wirkens gilt es, die Finanzbelastung des Gemeinwesens in vernünftigen Grenzen zu halten (HAEFLIGER, Der bundesrechtliche Anspruch auf unentgeltliche Verteidigung, in: FS Schultz, ZStrR 94/1977, S. 298; WAMISTER, a.a.O., S. 161). Es darf daher den Kantonen nicht verwehrt werden, bei der näheren Ausgestaltung der Wirkungen der unentgeltlichen Rechtspflege auch auf dieses Ziel Rücksicht zu nehmen. In welcher Form dies geschehen soll, ist weitgehend eine rechtspolitische Frage, deren Beantwortung nicht Sache der Verfassungsgerichtsbarkeit ist, zumal - wie sich aus dem Gesagten ergibt (E. c und d hievor) - im einzelnen für verschiedene Lösungen gute Gründe angeführt werden können.
Da Art. 4 BV nach ständiger Praxis lediglich einen minimalen Schutz bieten soll, ist zur Bestimmung der Grenzen des unmittelbar auf die Bundesverfassung gestützten Anspruchs von der Kernfunktion der unentgeltlichen Rechtspflege auszugehen. Diese besteht darin, auch der bedürftigen Partei den Zugang zum Gericht und die zweckdienliche Wahrung ihrer Parteirechte zu ermöglichen (BGE 120 Ia 14 E. 3d S. 16). Der Schutz der unbemittelten Partei vor ihrer eigenen Unwissenheit oder Unvorsichtigkeit oder vor mangelnder Beratung seitens ihres Anwalts gehört dagegen nicht mehr zu den eigentlichen Aufgaben der unentgeltlichen Rechtspflege; eine Partei, die - aus welchen Gründen auch immer - auf Kredit Dritter oder ihres Anwalts prozessiert, obwohl sie unentgeltliche Rechtspflege hätte verlangen können, kann daher jedenfalls aufgrund von Art. 4 BV nicht damit rechnen, dass der Staat ihre Prozesskosten später rückwirkend übernehmen werde. Ebensowenig zielt der verfassungsmässige Armenrechtsanspruch darauf ab, einer Prozesspartei, deren finanzielle Situation sich während des Prozesses wegen Arbeitslosigkeit oder aus anderen Gründen verschlechtert, nicht nur die Fortführung des Prozesses zu ermöglichen, sondern ihr - gewissermassen als Ausgleich für die anderweitig erlittenen Einbussen - darüber hinaus rückwirkend auch die bereits entstandenen Prozesskosten abzunehmen. Die Ausklammerung solcher in den Bereich der allgemeinen Sozialhilfe hinüberreichender Schutzfunktionen mag zwar in besonders gelagerten Fällen unter Umständen zu gewissen Härten führen. Es bleibt jedoch Sache der Kantone zu bestimmen, ob und wieweit sie es im Hinblick darauf den Gerichten überlassen wollen, die unentgeltliche Rechtspflege im Einzelfall aus Gründen der Billigkeit rückwirkend zu gewähren. Art. 4 BV will nur sicherstellen, dass jedermann unabhängig von seinen finanziellen Verhältnissen nicht aussichtslose Streitsachen zur gerichtlichen Entscheidung bringen und sich dabei im Prozess, sofern es sachlich geboten ist, durch einen Anwalt vertreten lassen kann; der verfassungsmässige Armenrechtsanspruch soll der bedürftigen Partei die Mittel zur Prozessführung in die Hand geben und nicht etwa allgemein ihre finanzielle Situation verbessern helfen.
f) Im Rahmen der Minimalgarantien, welche die Rechtsprechung unmittelbar aus Art. 4 BV ableitet, ist demnach daran festzuhalten, dass der verfassungsmässige Anspruch der bedürftigen Partei auf unentgeltliche Rechtspflege sich grundsätzlich nur auf die Zukunft bezieht; auf bereits entstandene Kosten erstreckt er sich nur, soweit sie sich aus anwaltschaftlichen Leistungen ergeben, die im Hinblick auf den Verfahrensschritt erbracht worden sind, bei dessen Anlass das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt wird. Eine darüber hinausgehende Rückwirkung kommt höchstens dann ausnahmsweise in Betracht, wenn es wegen der zeitlichen Dringlichkeit einer sachlich zwingend gebotenen Prozesshandlung nicht möglich war, gleichzeitig auch das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege zu stellen. Umstände und Ereignisse, die bloss die finanzielle Situation der gesuchstellenden Partei betreffen, vermögen hingegen unter dem Blickwinkel von Art. 4 BV für sich allein keine rückwirkende Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu rechtfertigen. Allfällige Schulden gegenüber Dritten, die im Hinblick auf die Finanzierung des Prozesses Darlehen gewährt haben, oder Honorarschulden gegenüber dem Anwalt, der entgegen seinen Standespflichten keine hinreichenden Kostenvorschüsse einverlangt hat, sind bei einem erst während des bereits laufenden Prozesses gestellten Gesuch nur insofern von Bedeutung, als sie bei der Beurteilung der - auf die künftigen Gerichts- und Parteikosten bezogenen - Prozessarmut der gesuchstellenden Partei mitzuberücksichtigen sind. Entsprechendes gilt für Verschlechterungen der finanziellen Situation, die während des Prozesses aus prozessfremden Gründen, beispielsweise infolge Arbeitslosigkeit, eingetreten sind.
g) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann auch keine Rede davon sein, dass der sich aus Art. 4 BV ergebende Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ohne Rückwirkung unvollständig wäre. Denn solange die "nicht eben auf Rosen gebettete" Partei die Kostenvorschüsse, zu deren Einforderung der Anwalt standesrechtlich verpflichtet ist, bezahlen kann, steht ihr mangels Bedürftigkeit noch gar kein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu; um einen solchen kann sie bzw. ihr Anwalt jedoch ersuchen, sobald sie die Mittel für die Fortführung des Prozesses nicht mehr aufzubringen vermag. Ist aber der Anwalt tätig geworden, ohne einen Kostenvorschuss einzufordern und ohne abzuklären, ob ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt werden sollte, so ist - wie die zitierte Zürcher Rechtsprechung mit Recht festhält (E. d hievor) - nicht einzusehen, weshalb er das damit eingegangene finanzielle Risiko auf den Staat abwälzen können soll.
h) Im Lichte dieser Grundsätze ist der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden. Die Rekurskommission hat den Anspruch der Beschwerdeführerin auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung hinsichtlich der seit der Beweisverhandlung vom 15. September 1995 angefallenen Anwaltskosten sowie hinsichtlich der im Hinblick auf diese Verhandlung erbrachten Leistungen ihres Anwalts anerkannt. Zu einer weitergehenden Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege war sie aufgrund von Art. 4 BV nicht verpflichtet. | de | Art. 4 BV. Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege. Aus Art. 4 BV ergibt sich grundsätzlich kein Anspruch auf rückwirkende Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für Kosten, die bereits vor der Einreichung des Armenrechtsgesuchs entstanden sind. | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-203%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,587 | 122 I 203 | 122 I 203
Sachverhalt ab Seite 203
A.- In einem arbeitsrechtlichen Prozess hiess das Bezirksgericht Arbon mit Urteil vom 23. September/3. November 1994 die Klage von Frau H. gegen ihren früheren Arbeitgeber Z. teilweise gut. Gegen diesen Entscheid legte Z. Berufung ein. Frau H. erklärte Anschlussberufung. In der Folge reduzierte sie ihr Rechtsbegehren auf Fr. 8'000.--, so dass die Streitsache in die Zuständigkeit der Rekurskommission des Obergerichts des Kantons Thurgau fiel. In der Beweisverhandlung vom 11. September 1995 stellte Rechtsanwalt Dr. K., der Frau H. von der Anhebung des Prozesses an vertreten hatte, den Antrag, er sei ihr als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizuordnen. Mit Urteil vom 16. Oktober/5. Dezember 1995 wies die Rekurskommission die Berufung ab, sprach Frau H. in Gutheissung der Anschlussberufung Fr. 8'000.-- nebst Zins zu und verpflichtete Z., der im Verfahren vollständig unterlegen war, zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 4'821.80. Das Gesuch von Frau H. um unentgeltliche Rechtsverbeiständung erachtete die Rekurskommission als gegenstandslos.
B.- Mit Schreiben vom 25. Januar 1996 teilte Rechtsanwalt K. der Rekurskommission mit, Z. sei mit unbekanntem Ziel abgereist und halte sich mutmasslich in Polen auf. Damit erschienen die Forderung aus dem Arbeitsverhältnis und die zugesprochene Parteientschädigung als uneinbringlich, zumal Z. in der Schweiz offenbar über kein Vermögen verfüge. Die Parteientschädigung sei deshalb anhand der am 11. September 1995 eingereichten Kostennote festzulegen und aus der Gerichtskasse zu bezahlen.
Mit Beschluss vom 4. März/18. April 1996 gewährte die Rekurskommission Rechtsanwalt K. eine Entschädigung von Fr. 700.-- zuzüglich Mehrwertsteuer aus der Obergerichtskasse.
C.- Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde, die Frau H. gegen diesen Entscheid erhob, ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin hatte in ihrem an der Beweisverhandlung vor der Rekurskommission vorgebrachten Gesuch die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das ganze erst- und zweitinstanzliche Verfahren beantragen lassen. Die Rekurskommission hat einen Armenrechtsanspruch der Beschwerdeführerin jedoch nur für die Zeit seit dem Gesuch anerkannt und daher nur für die Kosten der anwaltschaftlichen Bemühungen im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Durchführung der Beweisverhandlung vom 11. September 1995 eine Entschädigung aus der Obergerichtskasse beschlossen. Darin erblickt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 4 BV.
a) Der Anspruch einer Prozesspartei auf unentgeltliche Rechtspflege beurteilt sich in erster Linie nach den Vorschriften des kantonalen Prozessrechts. Im Sinne von Mindestanforderungen leitet das Bundesgericht jedoch einen solchen Anspruch auch unmittelbar aus Art. 4 BV ab (BGE 115 Ia 193 E. 2 S. 194; BGE 113 Ia 12 f. E. 2, je mit Hinweisen). Vorliegend beruft sich die Beschwerdeführerin nicht auf das kantonale Prozessrecht und behauptet nicht, dessen Bestimmungen seien willkürlich angewendet worden. In Frage stehen vielmehr einzig die direkt aus Art. 4 BV fliessenden Minimalgarantien.
b) Die Beschwerdeführerin macht im wesentlichen geltend, sie habe zunächst keinen Anlass gehabt, unentgeltliche Rechtspflege zu beantragen. Wegen der Kostenlosigkeit des Verfahrens (Art. 343 Abs. 3 OR) habe sie keine Gerichtskosten vorschiessen müssen. Ausserdem sei ihre Bedürftigkeit erst im Verlauf des Jahres 1995 eingetreten, nachdem sie arbeitslos geworden sei. Ein früher gestelltes Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung hätte deshalb kaum Aussicht auf Erfolg gehabt. Es könne von einer "nicht eben auf Rosen gebetteten" Partei auch nicht verlangt werden, dass sie stets von Anfang an die unentgeltliche Rechtspflege anbegehre, weil sie später allenfalls keine Arbeit mehr haben und bedürftig werden könnte und eine ihr zugesprochene Prozessentschädigung sich allenfalls wegen Zahlungsunfähigkeit oder Abreise der Gegenpartei ins Ausland mit unbekanntem Aufenthalt als uneinbringlich erweisen könnte. Der sich aus Art. 4 BV ergebende Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege wäre nach Ansicht der Beschwerdeführerin unvollständig, wenn er davon abhinge, dass das Gesuch bereits bei Verfahrensbeginn gestellt werde.
c) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus Art. 4 BV, dass die unentgeltliche Rechtsverbeiständung jederzeit während des Verfahrens beantragt werden kann. Sie ist, wenn ihre Voraussetzungen gegeben sind, mit Wirkung vom Zeitpunkt an zu bewilligen, in welchem das Gesuch gestellt worden ist, wobei auch die anwaltschaftlichen Bemühungen im Zusammenhang mit einer gleichzeitig eingereichten Rechtsschrift eingeschlossen sind (BGE 120 Ia 14 ff., insbes. E. 3f S. 17 f.). Ob Art. 4 BV unter Umständen auch eine darüber hinausgehende Rückwirkung verlangt, brauchte das Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden. In einem unveröffentlichten Urteil (vom 11. Februar 1993 i.S. N., zitiert in BGE 120 Ia 14 E. 3e, S. 17) hat es dies zwar als naheliegend bezeichnet, die Frage dann jedoch ausdrücklich offengelassen; ausschlaggebend war dort, dass das kantonale Recht die Möglichkeit, eine Rückwirkung anzuordnen, ausdrücklich vorsah und dass es aufgrund der Umstände als willkürlich erschien, im zu beurteilenden Fall von der Anwendung der entsprechenden Bestimmung abzusehen.
In der Lehre äussern sich nur wenige Autoren zur Frage, ob und wieweit sich aus Art. 4 BV ein Anspruch auf rückwirkende Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege für bereits vor der Gesuchseinreichung erbrachte Anwaltsleistungen ergeben kann. PIERMARCO ZEN-RUFFINEN (Assistance judiciaire et administrative: les règles minima imposées par l'article 4 de la constitution fédérale, JdT 137/1989, S. 56) lehnt eine solche Rückwirkung zwar grundsätzlich ab, behält aber Ausnahmen vor, insbesondere den Fall, dass der Gesuchsteller seinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege nicht kannte und auch nicht kennen konnte. PATRICK WAMISTER (Die unentgeltliche Rechtspflege, die unentgeltliche Verteidigung und der unentgeltliche Dolmetscher unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV und Art. 6 EMRK, Diss. Basel 1983, S. 77) vertritt die Meinung, dass die unentgeltliche Rechtspflege bei nachträglicher Gewährung bis auf den Zeitpunkt zurückwirken solle, seit dem ihre Voraussetzungen gegeben seien.
d) Die meisten kantonalen Zivilprozessordnungen regeln nicht ausdrücklich, ab welchem Zeitpunkt die unentgeltliche Rechtspflege Wirkungen entfalten soll. In Lehre und Rechtsprechung zu den kantonalen Regelungen wird überwiegend der Zeitpunkt der Gesuchseinreichung als massgebend angesehen. Eine rückwirkende Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege für Kosten, die vor diesem Zeitpunkt angefallen sind, wird in einzelnen Kantonen unter einschränkenden Voraussetzungen befürwortet, in den anderen Kantonen aber abgelehnt (BGE 120 Ia 14 E. 3e S. 16 f., mit Hinweisen). Ausgeschlossen ist eine Rückwirkung insbesondere im Kanton Zürich. Die Zürcher Praxis steht auf dem Standpunkt, dass die unentgeltliche Rechtsverbeiständung dem Unbemittelten ermöglichen solle, seine Ansprüche vor Gericht richtig zur Geltung zu bringen, und dass sie daher nur auf die Zukunft gerichtet sei. Soweit der Anwalt schon vor seiner Bestellung zum unentgeltlichen Rechtsbeistand für die gesuchstellende Partei tätig gewesen sei, sei der Zweck des Armenrechts anderweitig bereits erreicht. Eine rückwirkende Entschädigung für die früheren Bemühungen würde diesfalls darauf hinauslaufen, dass der Anwalt, der aus irgendwelchen Gründen die Prozessvertretung eines wenig bemittelten Klienten übernommen habe, ohne ausreichende Vorschüsse zu verlangen oder schon zu Beginn des Prozesses um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes zu ersuchen, das dadurch eingegangene wirtschaftliche Risiko nachträglich auf den Staat abwälzen könnte (ZR 76/1977, Nr. 25, S. 44 ff.; 72/1973 Nr. 19, S. 32; 39/1940, Nr. 146a, S. 327 f.; abweichend 53/1954, Nr. 46, S. 118 f.; vgl. auch STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 1982, N. 2 zu § 90; ähnlich für den Kanton Aargau AGVE 1979, Nr. 10, S. 54 ff., und 1965, Nr. 13, S. 46 ff.; BEAT RIES, Die unentgeltliche Rechtspflege nach der aargauischen Zivilprozessordnung vom 18. Dezember 1984, S. 154 ff.; für den Kanton Tessin Rep. 1969, S. 80 ff.).
Die baselstädtischen Gerichte gewähren demgegenüber die unentgeltliche Rechtspflege dann rückwirkend für bereits entstandene Kosten, wenn die gesuchstellende Partei nachweist, dass sich ihre finanziellen Verhältnisse während des Prozesses verschlechtert haben. Diese Praxis beruht im wesentlichen auf der Überlegung, dass es unbillig wäre, eine Partei dafür zu bestrafen, dass sie zuerst hoffte, den Prozess selber finanzieren zu können (BJM 1989, S. 227 f.; BJM 1974, S. 124 f.; AGE VIII, S. 134 f.; STAEHELIN/SUTTER, Zivilprozessrecht, S. 195 f. Rz. 26; ähnlich auch WAMISTER, a.a.O.). Noch weiter geht anscheinend die Glarner Praxis (vgl. THOMAS NUSSBAUMER, Ausgewählte Rechtsbehelfe der Glarner Zivilprozessordnung, Diss. Zürich 1980, S. 53 f.). Engere Grenzen zieht dagegen die Solothurner Rechtsprechung; sie lässt eine Rückwirkung über das Datum der Gesuchseinreichung nur zu, wenn "ganz besondere Umstände" vorliegen, so wenn noch keine wesentlichen Prozesshandlungen gesetzt sind, wenn die Partei über die Möglichkeit, die unentgeltliche Rechtspflege zu erhalten, nicht informiert war oder wenn sie ihren Anwalt aus Unwissen oder Irrtum über ihre finanziellen Verhältnisse nicht unterrichtet hat und dieser ihre Bedürftigkeit auch nicht aufgrund der Umstände erkennen konnte (SOG 1980, Nr. 6, S. 22). Nach den Kommentatoren zur neuen Luzerner Zivilprozessordnung kann die unentgeltliche Rechtspflege ausnahmsweise rückwirkend gewährt werden, um sachlich zwingende und zeitlich dringende Prozesshandlungen vor der Gesuchseinreichung abzudecken (STUDER/RÜEGG/EIHOLZER, Der Luzerner Zivilprozess, N. 4 zu § 131).
e) Die unentgeltliche Rechtspflege ist nicht nur ein Problem des Rechtsstaates, sondern immer auch ein solches der Finanzen. Auch in diesem Gebiet staatlichen Wirkens gilt es, die Finanzbelastung des Gemeinwesens in vernünftigen Grenzen zu halten (HAEFLIGER, Der bundesrechtliche Anspruch auf unentgeltliche Verteidigung, in: FS Schultz, ZStrR 94/1977, S. 298; WAMISTER, a.a.O., S. 161). Es darf daher den Kantonen nicht verwehrt werden, bei der näheren Ausgestaltung der Wirkungen der unentgeltlichen Rechtspflege auch auf dieses Ziel Rücksicht zu nehmen. In welcher Form dies geschehen soll, ist weitgehend eine rechtspolitische Frage, deren Beantwortung nicht Sache der Verfassungsgerichtsbarkeit ist, zumal - wie sich aus dem Gesagten ergibt (E. c und d hievor) - im einzelnen für verschiedene Lösungen gute Gründe angeführt werden können.
Da Art. 4 BV nach ständiger Praxis lediglich einen minimalen Schutz bieten soll, ist zur Bestimmung der Grenzen des unmittelbar auf die Bundesverfassung gestützten Anspruchs von der Kernfunktion der unentgeltlichen Rechtspflege auszugehen. Diese besteht darin, auch der bedürftigen Partei den Zugang zum Gericht und die zweckdienliche Wahrung ihrer Parteirechte zu ermöglichen (BGE 120 Ia 14 E. 3d S. 16). Der Schutz der unbemittelten Partei vor ihrer eigenen Unwissenheit oder Unvorsichtigkeit oder vor mangelnder Beratung seitens ihres Anwalts gehört dagegen nicht mehr zu den eigentlichen Aufgaben der unentgeltlichen Rechtspflege; eine Partei, die - aus welchen Gründen auch immer - auf Kredit Dritter oder ihres Anwalts prozessiert, obwohl sie unentgeltliche Rechtspflege hätte verlangen können, kann daher jedenfalls aufgrund von Art. 4 BV nicht damit rechnen, dass der Staat ihre Prozesskosten später rückwirkend übernehmen werde. Ebensowenig zielt der verfassungsmässige Armenrechtsanspruch darauf ab, einer Prozesspartei, deren finanzielle Situation sich während des Prozesses wegen Arbeitslosigkeit oder aus anderen Gründen verschlechtert, nicht nur die Fortführung des Prozesses zu ermöglichen, sondern ihr - gewissermassen als Ausgleich für die anderweitig erlittenen Einbussen - darüber hinaus rückwirkend auch die bereits entstandenen Prozesskosten abzunehmen. Die Ausklammerung solcher in den Bereich der allgemeinen Sozialhilfe hinüberreichender Schutzfunktionen mag zwar in besonders gelagerten Fällen unter Umständen zu gewissen Härten führen. Es bleibt jedoch Sache der Kantone zu bestimmen, ob und wieweit sie es im Hinblick darauf den Gerichten überlassen wollen, die unentgeltliche Rechtspflege im Einzelfall aus Gründen der Billigkeit rückwirkend zu gewähren. Art. 4 BV will nur sicherstellen, dass jedermann unabhängig von seinen finanziellen Verhältnissen nicht aussichtslose Streitsachen zur gerichtlichen Entscheidung bringen und sich dabei im Prozess, sofern es sachlich geboten ist, durch einen Anwalt vertreten lassen kann; der verfassungsmässige Armenrechtsanspruch soll der bedürftigen Partei die Mittel zur Prozessführung in die Hand geben und nicht etwa allgemein ihre finanzielle Situation verbessern helfen.
f) Im Rahmen der Minimalgarantien, welche die Rechtsprechung unmittelbar aus Art. 4 BV ableitet, ist demnach daran festzuhalten, dass der verfassungsmässige Anspruch der bedürftigen Partei auf unentgeltliche Rechtspflege sich grundsätzlich nur auf die Zukunft bezieht; auf bereits entstandene Kosten erstreckt er sich nur, soweit sie sich aus anwaltschaftlichen Leistungen ergeben, die im Hinblick auf den Verfahrensschritt erbracht worden sind, bei dessen Anlass das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt wird. Eine darüber hinausgehende Rückwirkung kommt höchstens dann ausnahmsweise in Betracht, wenn es wegen der zeitlichen Dringlichkeit einer sachlich zwingend gebotenen Prozesshandlung nicht möglich war, gleichzeitig auch das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege zu stellen. Umstände und Ereignisse, die bloss die finanzielle Situation der gesuchstellenden Partei betreffen, vermögen hingegen unter dem Blickwinkel von Art. 4 BV für sich allein keine rückwirkende Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu rechtfertigen. Allfällige Schulden gegenüber Dritten, die im Hinblick auf die Finanzierung des Prozesses Darlehen gewährt haben, oder Honorarschulden gegenüber dem Anwalt, der entgegen seinen Standespflichten keine hinreichenden Kostenvorschüsse einverlangt hat, sind bei einem erst während des bereits laufenden Prozesses gestellten Gesuch nur insofern von Bedeutung, als sie bei der Beurteilung der - auf die künftigen Gerichts- und Parteikosten bezogenen - Prozessarmut der gesuchstellenden Partei mitzuberücksichtigen sind. Entsprechendes gilt für Verschlechterungen der finanziellen Situation, die während des Prozesses aus prozessfremden Gründen, beispielsweise infolge Arbeitslosigkeit, eingetreten sind.
g) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann auch keine Rede davon sein, dass der sich aus Art. 4 BV ergebende Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ohne Rückwirkung unvollständig wäre. Denn solange die "nicht eben auf Rosen gebettete" Partei die Kostenvorschüsse, zu deren Einforderung der Anwalt standesrechtlich verpflichtet ist, bezahlen kann, steht ihr mangels Bedürftigkeit noch gar kein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu; um einen solchen kann sie bzw. ihr Anwalt jedoch ersuchen, sobald sie die Mittel für die Fortführung des Prozesses nicht mehr aufzubringen vermag. Ist aber der Anwalt tätig geworden, ohne einen Kostenvorschuss einzufordern und ohne abzuklären, ob ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt werden sollte, so ist - wie die zitierte Zürcher Rechtsprechung mit Recht festhält (E. d hievor) - nicht einzusehen, weshalb er das damit eingegangene finanzielle Risiko auf den Staat abwälzen können soll.
h) Im Lichte dieser Grundsätze ist der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden. Die Rekurskommission hat den Anspruch der Beschwerdeführerin auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung hinsichtlich der seit der Beweisverhandlung vom 15. September 1995 angefallenen Anwaltskosten sowie hinsichtlich der im Hinblick auf diese Verhandlung erbrachten Leistungen ihres Anwalts anerkannt. Zu einer weitergehenden Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege war sie aufgrund von Art. 4 BV nicht verpflichtet. | de | Art. 4 Cst. Droit à l'assistance judiciaire. L'art. 4 Cst. ne confère en principe aucun droit à l'octroi rétroactif de l'assistance judiciaire pour des frais qui sont déjà intervenus avant le dépôt de la demande d'assistance judiciaire. | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-203%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,588 | 122 I 203 | 122 I 203
Sachverhalt ab Seite 203
A.- In einem arbeitsrechtlichen Prozess hiess das Bezirksgericht Arbon mit Urteil vom 23. September/3. November 1994 die Klage von Frau H. gegen ihren früheren Arbeitgeber Z. teilweise gut. Gegen diesen Entscheid legte Z. Berufung ein. Frau H. erklärte Anschlussberufung. In der Folge reduzierte sie ihr Rechtsbegehren auf Fr. 8'000.--, so dass die Streitsache in die Zuständigkeit der Rekurskommission des Obergerichts des Kantons Thurgau fiel. In der Beweisverhandlung vom 11. September 1995 stellte Rechtsanwalt Dr. K., der Frau H. von der Anhebung des Prozesses an vertreten hatte, den Antrag, er sei ihr als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizuordnen. Mit Urteil vom 16. Oktober/5. Dezember 1995 wies die Rekurskommission die Berufung ab, sprach Frau H. in Gutheissung der Anschlussberufung Fr. 8'000.-- nebst Zins zu und verpflichtete Z., der im Verfahren vollständig unterlegen war, zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 4'821.80. Das Gesuch von Frau H. um unentgeltliche Rechtsverbeiständung erachtete die Rekurskommission als gegenstandslos.
B.- Mit Schreiben vom 25. Januar 1996 teilte Rechtsanwalt K. der Rekurskommission mit, Z. sei mit unbekanntem Ziel abgereist und halte sich mutmasslich in Polen auf. Damit erschienen die Forderung aus dem Arbeitsverhältnis und die zugesprochene Parteientschädigung als uneinbringlich, zumal Z. in der Schweiz offenbar über kein Vermögen verfüge. Die Parteientschädigung sei deshalb anhand der am 11. September 1995 eingereichten Kostennote festzulegen und aus der Gerichtskasse zu bezahlen.
Mit Beschluss vom 4. März/18. April 1996 gewährte die Rekurskommission Rechtsanwalt K. eine Entschädigung von Fr. 700.-- zuzüglich Mehrwertsteuer aus der Obergerichtskasse.
C.- Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde, die Frau H. gegen diesen Entscheid erhob, ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin hatte in ihrem an der Beweisverhandlung vor der Rekurskommission vorgebrachten Gesuch die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das ganze erst- und zweitinstanzliche Verfahren beantragen lassen. Die Rekurskommission hat einen Armenrechtsanspruch der Beschwerdeführerin jedoch nur für die Zeit seit dem Gesuch anerkannt und daher nur für die Kosten der anwaltschaftlichen Bemühungen im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Durchführung der Beweisverhandlung vom 11. September 1995 eine Entschädigung aus der Obergerichtskasse beschlossen. Darin erblickt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 4 BV.
a) Der Anspruch einer Prozesspartei auf unentgeltliche Rechtspflege beurteilt sich in erster Linie nach den Vorschriften des kantonalen Prozessrechts. Im Sinne von Mindestanforderungen leitet das Bundesgericht jedoch einen solchen Anspruch auch unmittelbar aus Art. 4 BV ab (BGE 115 Ia 193 E. 2 S. 194; BGE 113 Ia 12 f. E. 2, je mit Hinweisen). Vorliegend beruft sich die Beschwerdeführerin nicht auf das kantonale Prozessrecht und behauptet nicht, dessen Bestimmungen seien willkürlich angewendet worden. In Frage stehen vielmehr einzig die direkt aus Art. 4 BV fliessenden Minimalgarantien.
b) Die Beschwerdeführerin macht im wesentlichen geltend, sie habe zunächst keinen Anlass gehabt, unentgeltliche Rechtspflege zu beantragen. Wegen der Kostenlosigkeit des Verfahrens (Art. 343 Abs. 3 OR) habe sie keine Gerichtskosten vorschiessen müssen. Ausserdem sei ihre Bedürftigkeit erst im Verlauf des Jahres 1995 eingetreten, nachdem sie arbeitslos geworden sei. Ein früher gestelltes Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung hätte deshalb kaum Aussicht auf Erfolg gehabt. Es könne von einer "nicht eben auf Rosen gebetteten" Partei auch nicht verlangt werden, dass sie stets von Anfang an die unentgeltliche Rechtspflege anbegehre, weil sie später allenfalls keine Arbeit mehr haben und bedürftig werden könnte und eine ihr zugesprochene Prozessentschädigung sich allenfalls wegen Zahlungsunfähigkeit oder Abreise der Gegenpartei ins Ausland mit unbekanntem Aufenthalt als uneinbringlich erweisen könnte. Der sich aus Art. 4 BV ergebende Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege wäre nach Ansicht der Beschwerdeführerin unvollständig, wenn er davon abhinge, dass das Gesuch bereits bei Verfahrensbeginn gestellt werde.
c) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus Art. 4 BV, dass die unentgeltliche Rechtsverbeiständung jederzeit während des Verfahrens beantragt werden kann. Sie ist, wenn ihre Voraussetzungen gegeben sind, mit Wirkung vom Zeitpunkt an zu bewilligen, in welchem das Gesuch gestellt worden ist, wobei auch die anwaltschaftlichen Bemühungen im Zusammenhang mit einer gleichzeitig eingereichten Rechtsschrift eingeschlossen sind (BGE 120 Ia 14 ff., insbes. E. 3f S. 17 f.). Ob Art. 4 BV unter Umständen auch eine darüber hinausgehende Rückwirkung verlangt, brauchte das Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden. In einem unveröffentlichten Urteil (vom 11. Februar 1993 i.S. N., zitiert in BGE 120 Ia 14 E. 3e, S. 17) hat es dies zwar als naheliegend bezeichnet, die Frage dann jedoch ausdrücklich offengelassen; ausschlaggebend war dort, dass das kantonale Recht die Möglichkeit, eine Rückwirkung anzuordnen, ausdrücklich vorsah und dass es aufgrund der Umstände als willkürlich erschien, im zu beurteilenden Fall von der Anwendung der entsprechenden Bestimmung abzusehen.
In der Lehre äussern sich nur wenige Autoren zur Frage, ob und wieweit sich aus Art. 4 BV ein Anspruch auf rückwirkende Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege für bereits vor der Gesuchseinreichung erbrachte Anwaltsleistungen ergeben kann. PIERMARCO ZEN-RUFFINEN (Assistance judiciaire et administrative: les règles minima imposées par l'article 4 de la constitution fédérale, JdT 137/1989, S. 56) lehnt eine solche Rückwirkung zwar grundsätzlich ab, behält aber Ausnahmen vor, insbesondere den Fall, dass der Gesuchsteller seinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege nicht kannte und auch nicht kennen konnte. PATRICK WAMISTER (Die unentgeltliche Rechtspflege, die unentgeltliche Verteidigung und der unentgeltliche Dolmetscher unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV und Art. 6 EMRK, Diss. Basel 1983, S. 77) vertritt die Meinung, dass die unentgeltliche Rechtspflege bei nachträglicher Gewährung bis auf den Zeitpunkt zurückwirken solle, seit dem ihre Voraussetzungen gegeben seien.
d) Die meisten kantonalen Zivilprozessordnungen regeln nicht ausdrücklich, ab welchem Zeitpunkt die unentgeltliche Rechtspflege Wirkungen entfalten soll. In Lehre und Rechtsprechung zu den kantonalen Regelungen wird überwiegend der Zeitpunkt der Gesuchseinreichung als massgebend angesehen. Eine rückwirkende Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege für Kosten, die vor diesem Zeitpunkt angefallen sind, wird in einzelnen Kantonen unter einschränkenden Voraussetzungen befürwortet, in den anderen Kantonen aber abgelehnt (BGE 120 Ia 14 E. 3e S. 16 f., mit Hinweisen). Ausgeschlossen ist eine Rückwirkung insbesondere im Kanton Zürich. Die Zürcher Praxis steht auf dem Standpunkt, dass die unentgeltliche Rechtsverbeiständung dem Unbemittelten ermöglichen solle, seine Ansprüche vor Gericht richtig zur Geltung zu bringen, und dass sie daher nur auf die Zukunft gerichtet sei. Soweit der Anwalt schon vor seiner Bestellung zum unentgeltlichen Rechtsbeistand für die gesuchstellende Partei tätig gewesen sei, sei der Zweck des Armenrechts anderweitig bereits erreicht. Eine rückwirkende Entschädigung für die früheren Bemühungen würde diesfalls darauf hinauslaufen, dass der Anwalt, der aus irgendwelchen Gründen die Prozessvertretung eines wenig bemittelten Klienten übernommen habe, ohne ausreichende Vorschüsse zu verlangen oder schon zu Beginn des Prozesses um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes zu ersuchen, das dadurch eingegangene wirtschaftliche Risiko nachträglich auf den Staat abwälzen könnte (ZR 76/1977, Nr. 25, S. 44 ff.; 72/1973 Nr. 19, S. 32; 39/1940, Nr. 146a, S. 327 f.; abweichend 53/1954, Nr. 46, S. 118 f.; vgl. auch STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 1982, N. 2 zu § 90; ähnlich für den Kanton Aargau AGVE 1979, Nr. 10, S. 54 ff., und 1965, Nr. 13, S. 46 ff.; BEAT RIES, Die unentgeltliche Rechtspflege nach der aargauischen Zivilprozessordnung vom 18. Dezember 1984, S. 154 ff.; für den Kanton Tessin Rep. 1969, S. 80 ff.).
Die baselstädtischen Gerichte gewähren demgegenüber die unentgeltliche Rechtspflege dann rückwirkend für bereits entstandene Kosten, wenn die gesuchstellende Partei nachweist, dass sich ihre finanziellen Verhältnisse während des Prozesses verschlechtert haben. Diese Praxis beruht im wesentlichen auf der Überlegung, dass es unbillig wäre, eine Partei dafür zu bestrafen, dass sie zuerst hoffte, den Prozess selber finanzieren zu können (BJM 1989, S. 227 f.; BJM 1974, S. 124 f.; AGE VIII, S. 134 f.; STAEHELIN/SUTTER, Zivilprozessrecht, S. 195 f. Rz. 26; ähnlich auch WAMISTER, a.a.O.). Noch weiter geht anscheinend die Glarner Praxis (vgl. THOMAS NUSSBAUMER, Ausgewählte Rechtsbehelfe der Glarner Zivilprozessordnung, Diss. Zürich 1980, S. 53 f.). Engere Grenzen zieht dagegen die Solothurner Rechtsprechung; sie lässt eine Rückwirkung über das Datum der Gesuchseinreichung nur zu, wenn "ganz besondere Umstände" vorliegen, so wenn noch keine wesentlichen Prozesshandlungen gesetzt sind, wenn die Partei über die Möglichkeit, die unentgeltliche Rechtspflege zu erhalten, nicht informiert war oder wenn sie ihren Anwalt aus Unwissen oder Irrtum über ihre finanziellen Verhältnisse nicht unterrichtet hat und dieser ihre Bedürftigkeit auch nicht aufgrund der Umstände erkennen konnte (SOG 1980, Nr. 6, S. 22). Nach den Kommentatoren zur neuen Luzerner Zivilprozessordnung kann die unentgeltliche Rechtspflege ausnahmsweise rückwirkend gewährt werden, um sachlich zwingende und zeitlich dringende Prozesshandlungen vor der Gesuchseinreichung abzudecken (STUDER/RÜEGG/EIHOLZER, Der Luzerner Zivilprozess, N. 4 zu § 131).
e) Die unentgeltliche Rechtspflege ist nicht nur ein Problem des Rechtsstaates, sondern immer auch ein solches der Finanzen. Auch in diesem Gebiet staatlichen Wirkens gilt es, die Finanzbelastung des Gemeinwesens in vernünftigen Grenzen zu halten (HAEFLIGER, Der bundesrechtliche Anspruch auf unentgeltliche Verteidigung, in: FS Schultz, ZStrR 94/1977, S. 298; WAMISTER, a.a.O., S. 161). Es darf daher den Kantonen nicht verwehrt werden, bei der näheren Ausgestaltung der Wirkungen der unentgeltlichen Rechtspflege auch auf dieses Ziel Rücksicht zu nehmen. In welcher Form dies geschehen soll, ist weitgehend eine rechtspolitische Frage, deren Beantwortung nicht Sache der Verfassungsgerichtsbarkeit ist, zumal - wie sich aus dem Gesagten ergibt (E. c und d hievor) - im einzelnen für verschiedene Lösungen gute Gründe angeführt werden können.
Da Art. 4 BV nach ständiger Praxis lediglich einen minimalen Schutz bieten soll, ist zur Bestimmung der Grenzen des unmittelbar auf die Bundesverfassung gestützten Anspruchs von der Kernfunktion der unentgeltlichen Rechtspflege auszugehen. Diese besteht darin, auch der bedürftigen Partei den Zugang zum Gericht und die zweckdienliche Wahrung ihrer Parteirechte zu ermöglichen (BGE 120 Ia 14 E. 3d S. 16). Der Schutz der unbemittelten Partei vor ihrer eigenen Unwissenheit oder Unvorsichtigkeit oder vor mangelnder Beratung seitens ihres Anwalts gehört dagegen nicht mehr zu den eigentlichen Aufgaben der unentgeltlichen Rechtspflege; eine Partei, die - aus welchen Gründen auch immer - auf Kredit Dritter oder ihres Anwalts prozessiert, obwohl sie unentgeltliche Rechtspflege hätte verlangen können, kann daher jedenfalls aufgrund von Art. 4 BV nicht damit rechnen, dass der Staat ihre Prozesskosten später rückwirkend übernehmen werde. Ebensowenig zielt der verfassungsmässige Armenrechtsanspruch darauf ab, einer Prozesspartei, deren finanzielle Situation sich während des Prozesses wegen Arbeitslosigkeit oder aus anderen Gründen verschlechtert, nicht nur die Fortführung des Prozesses zu ermöglichen, sondern ihr - gewissermassen als Ausgleich für die anderweitig erlittenen Einbussen - darüber hinaus rückwirkend auch die bereits entstandenen Prozesskosten abzunehmen. Die Ausklammerung solcher in den Bereich der allgemeinen Sozialhilfe hinüberreichender Schutzfunktionen mag zwar in besonders gelagerten Fällen unter Umständen zu gewissen Härten führen. Es bleibt jedoch Sache der Kantone zu bestimmen, ob und wieweit sie es im Hinblick darauf den Gerichten überlassen wollen, die unentgeltliche Rechtspflege im Einzelfall aus Gründen der Billigkeit rückwirkend zu gewähren. Art. 4 BV will nur sicherstellen, dass jedermann unabhängig von seinen finanziellen Verhältnissen nicht aussichtslose Streitsachen zur gerichtlichen Entscheidung bringen und sich dabei im Prozess, sofern es sachlich geboten ist, durch einen Anwalt vertreten lassen kann; der verfassungsmässige Armenrechtsanspruch soll der bedürftigen Partei die Mittel zur Prozessführung in die Hand geben und nicht etwa allgemein ihre finanzielle Situation verbessern helfen.
f) Im Rahmen der Minimalgarantien, welche die Rechtsprechung unmittelbar aus Art. 4 BV ableitet, ist demnach daran festzuhalten, dass der verfassungsmässige Anspruch der bedürftigen Partei auf unentgeltliche Rechtspflege sich grundsätzlich nur auf die Zukunft bezieht; auf bereits entstandene Kosten erstreckt er sich nur, soweit sie sich aus anwaltschaftlichen Leistungen ergeben, die im Hinblick auf den Verfahrensschritt erbracht worden sind, bei dessen Anlass das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt wird. Eine darüber hinausgehende Rückwirkung kommt höchstens dann ausnahmsweise in Betracht, wenn es wegen der zeitlichen Dringlichkeit einer sachlich zwingend gebotenen Prozesshandlung nicht möglich war, gleichzeitig auch das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege zu stellen. Umstände und Ereignisse, die bloss die finanzielle Situation der gesuchstellenden Partei betreffen, vermögen hingegen unter dem Blickwinkel von Art. 4 BV für sich allein keine rückwirkende Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu rechtfertigen. Allfällige Schulden gegenüber Dritten, die im Hinblick auf die Finanzierung des Prozesses Darlehen gewährt haben, oder Honorarschulden gegenüber dem Anwalt, der entgegen seinen Standespflichten keine hinreichenden Kostenvorschüsse einverlangt hat, sind bei einem erst während des bereits laufenden Prozesses gestellten Gesuch nur insofern von Bedeutung, als sie bei der Beurteilung der - auf die künftigen Gerichts- und Parteikosten bezogenen - Prozessarmut der gesuchstellenden Partei mitzuberücksichtigen sind. Entsprechendes gilt für Verschlechterungen der finanziellen Situation, die während des Prozesses aus prozessfremden Gründen, beispielsweise infolge Arbeitslosigkeit, eingetreten sind.
g) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann auch keine Rede davon sein, dass der sich aus Art. 4 BV ergebende Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ohne Rückwirkung unvollständig wäre. Denn solange die "nicht eben auf Rosen gebettete" Partei die Kostenvorschüsse, zu deren Einforderung der Anwalt standesrechtlich verpflichtet ist, bezahlen kann, steht ihr mangels Bedürftigkeit noch gar kein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu; um einen solchen kann sie bzw. ihr Anwalt jedoch ersuchen, sobald sie die Mittel für die Fortführung des Prozesses nicht mehr aufzubringen vermag. Ist aber der Anwalt tätig geworden, ohne einen Kostenvorschuss einzufordern und ohne abzuklären, ob ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt werden sollte, so ist - wie die zitierte Zürcher Rechtsprechung mit Recht festhält (E. d hievor) - nicht einzusehen, weshalb er das damit eingegangene finanzielle Risiko auf den Staat abwälzen können soll.
h) Im Lichte dieser Grundsätze ist der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden. Die Rekurskommission hat den Anspruch der Beschwerdeführerin auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung hinsichtlich der seit der Beweisverhandlung vom 15. September 1995 angefallenen Anwaltskosten sowie hinsichtlich der im Hinblick auf diese Verhandlung erbrachten Leistungen ihres Anwalts anerkannt. Zu einer weitergehenden Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege war sie aufgrund von Art. 4 BV nicht verpflichtet. | de | Art. 4 Cost. Diritto all'assistenza giudiziaria. L'art. 4 Cost. non conferisce di massima alcun diritto alla concessione retroattiva dell'assistenza giudiziaria per spese già sorte prima dell'introduzione della domanda di assistenza giudiziaria. | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-203%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,589 | 122 I 209 | 122 I 209
Sachverhalt ab Seite 210
Originaire du canton du Valais, D. est né le 22 avril 1952 dans le canton de Genève où il a occupé différents emplois et a été domicilié jusqu'au 31 décembre 1992. Il est alors parti pour le Canada. Il est revenu dans le canton de Genève le 18 mai 1995 et a présenté le 31 mai 1995 une demande d'indemnités de chômage. Par décision du 4 juillet 1995, la Caisse cantonale genevoise de chômage a rejeté la demande. Sur recours, cette décision a été confirmée le 24 août 1995 par l'Office cantonal de l'emploi du canton de Genève (ci-après: l'Office cantonal).
Par ailleurs, l'Office cantonal a écarté le 20 juillet 1995 une demande d'occupation temporaire déposée par D. Il a relevé en particulier que l'intéressé n'était pas domicilié sans interruption depuis une année dans le canton de Genève, conformément aux exigences de l'art. 23 lettre b de la loi genevoise du 10 novembre 1983 en matière de chômage (ci-après: la loi cantonale).
D. a porté sa cause devant la Commission cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du canton de Genève (ci-après: la Commission cantonale) qui a rejeté son recours par décision du 25 janvier 1996.
Agissant par la voie du recours de droit public, D. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 25 janvier 1996 par la Commission cantonale. Il invoque notamment les art. 4 et 43 al. 4 Cst. Il fait valoir que l'art. 43 al. 4 Cst. garantit une égalité de traitement générale et absolue aux Confédérés, en particulier en matière d'assistance. De plus, le délai de carence d'une année imposé aux seuls Confédérés (par opposition aux Genevois) par la législation genevoise serait anticonstitutionnel.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Le recourant fait valoir que le refus, fondé sur l'art. 23 let. b de la loi cantonale, de lui offrir une occupation temporaire constitue une discrimination proscrite par l'art. 43 al. 4 Cst.
a) L'institution de l'occupation temporaire est régie en particulier par les art. 8 et 23 de la loi cantonale.
L'art. 8 al. 2 de la loi cantonale prévoit que les indépendants ayant renoncé à leur statut, aptes au placement et disponibles pour une activité lucrative dépendante peuvent bénéficier de l'occupation temporaire.
Quant à l'art. 23 de la loi cantonale, il dispose:
"Peuvent bénéficier de l'occupation temporaire:
a) les ressortissants genevois domiciliés dans le canton de Genève;
b) les Confédérés ainsi que les étrangers titulaires des permis B et C, domiciliés sans interruption depuis une année au moins dans le canton de Genève au moment de l'ouverture du droit à l'occupation temporaire."
b) L'art. 43 al. 4 Cst. a la teneur suivante:
"Le Suisse établi jouit, au lieu de son domicile, de tous les droits des citoyens du canton et, avec ceux-ci, de tous les droits des bourgeois de la commune. La participation aux biens des bourgeoisies et des corporations et le droit de vote dans les affaires purement bourgeoisiales sont exceptés de ces droits, à moins que la législation cantonale n'en décide autrement."
4. Il convient d'examiner la constitutionnalité, au regard de l'art. 43 al. 4 Cst., du délai imposé aux Confédérés par l'art. 23 let. b de la loi cantonale.
Dans un arrêt du 7 octobre 1938 (ATF 64 I 239 consid. 3b p. 246), le Tribunal fédéral a déclaré que le principe de l'égalité de traitement consacré en faveur de tous les Confédérés par l'art. 43 Cst. s'appliquait aux mesures que les cantons prenaient pour combattre les effets de la crise. Les autorités genevoises avaient alors refusé une allocation de crise à un Vaudois établi à Genève depuis le mois de novembre 1932, parce qu'une disposition genevoise excluait de cette allocation les Confédérés sans permis de séjour ou qui n'avaient obtenu un permis de séjour ou d'établissement qu'après le 1er janvier 1932 dans le canton de Genève. A cette occasion, le Tribunal fédéral s'est exprimé comme suit: "... l'égalité de traitement garantie par l'art. 43 CF ne se heurte pas à des difficultés insurmontables et ne présente pas de graves inconvénients pratiques. Il suffirait, semble-t-il, d'imposer aux nouveaux arrivants, quels qu'ils soient, le même temps de carence raisonnable, de manière à empêcher leur afflux, ..." (ATF 64 I 239 consid. 3b p. 246; cf. également ATF 99 Ia 630 consid. 5 p. 633/634; ATF 66 I 1 consid. 6e p. 13). La doctrine donne une portée étendue à l'art. 43 al. 4 Cst. (ETIENNE GRISEL, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 49 ss, spécialement 56 ss, ad art. 43; SANDRO VISINI, Die rechtliche Gleichbehandlung von Bürgern und Einwohnern anderer Gebietskörperschaften mit den eigenen Bürgern und Einwohnern, thèse Zurich 1983, p. 33, p. 36; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2e éd., Zurich 1988, no 1635, p. 484, ainsi que F. FLEINER/Z. GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949, p. 273, relèvent que la portée de cette disposition n'est pas claire; cf. également PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 471 ss). Elle y voit une égalité de traitement générale et absolue. La prohibition des discriminations qui seraient fondées sur l'indigénat ou le lien de bourgeoisie vaudrait pour toutes les relations qui s'établissent entre les collectivités publiques et les particuliers, abstraction faite des bourgeoisies et corporations. Il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence et de la doctrine susmentionnées. Dans cette optique, l'exigence d'un an de domicile dans le canton de Genève imposée aux Confédérés, mais non pas aux Genevois, par l'art. 23 let. b de la loi cantonale constitue une discrimination interdite par l'art. 43 al. 4 Cst. Là aussi, pour éviter un afflux, il suffirait apparemment de soumettre tous les nouveaux arrivants au même délai de carence. L'argument tiré de la violation de l'art. 43 al. 4 Cst. est donc fondé.
Au surplus, on relèvera que la conception défendue ci-dessus va dans le même sens que l'art. 48 Cst. qui met actuellement l'assistance à la charge du canton de domicile. | fr | Art. 43 Abs. 4 BV; zeitweilige Beschäftigung von Arbeitslosen. Nach der Genfer Gesetzgebung kann Schweizern, die nicht Genfer Kantonsbürger sind, erst nach einem Jahr Aufenthalt im Kanton Genf eine zeitweilige Beschäftigung für Arbeitslose angeboten werden (E. 3).
Diese Einschränkung stellt eine nach Art. 43 Abs. 4 BV unzulässige Ungleichbehandlung dar. Das in dieser Verfassungsbestimmung aufgestellte Gebot der Gleichbehandlung sämtlicher Schweizer Bürger gilt auch hinsichtlich der von den Kantonen getroffenen Massnahmen zur Bekämpfung der Auswirkungen der Krise (E. 4). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-209%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Originaire du canton du Valais, D. est né le 22 avril 1952 dans le canton de Genève où il a occupé différents emplois et a été domicilié jusqu'au 31 décembre 1992. Il est alors parti pour le Canada. Il est revenu dans le canton de Genève le 18 mai 1995 et a présenté le 31 mai 1995 une demande d'indemnités de chômage. Par décision du 4 juillet 1995, la Caisse cantonale genevoise de chômage a rejeté la demande. Sur recours, cette décision a été confirmée le 24 août 1995 par l'Office cantonal de l'emploi du canton de Genève (ci-après: l'Office cantonal).
Par ailleurs, l'Office cantonal a écarté le 20 juillet 1995 une demande d'occupation temporaire déposée par D. Il a relevé en particulier que l'intéressé n'était pas domicilié sans interruption depuis une année dans le canton de Genève, conformément aux exigences de l'art. 23 lettre b de la loi genevoise du 10 novembre 1983 en matière de chômage (ci-après: la loi cantonale).
D. a porté sa cause devant la Commission cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du canton de Genève (ci-après: la Commission cantonale) qui a rejeté son recours par décision du 25 janvier 1996.
Agissant par la voie du recours de droit public, D. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 25 janvier 1996 par la Commission cantonale. Il invoque notamment les art. 4 et 43 al. 4 Cst. Il fait valoir que l'art. 43 al. 4 Cst. garantit une égalité de traitement générale et absolue aux Confédérés, en particulier en matière d'assistance. De plus, le délai de carence d'une année imposé aux seuls Confédérés (par opposition aux Genevois) par la législation genevoise serait anticonstitutionnel.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Le recourant fait valoir que le refus, fondé sur l'art. 23 let. b de la loi cantonale, de lui offrir une occupation temporaire constitue une discrimination proscrite par l'art. 43 al. 4 Cst.
a) L'institution de l'occupation temporaire est régie en particulier par les art. 8 et 23 de la loi cantonale.
L'art. 8 al. 2 de la loi cantonale prévoit que les indépendants ayant renoncé à leur statut, aptes au placement et disponibles pour une activité lucrative dépendante peuvent bénéficier de l'occupation temporaire.
Quant à l'art. 23 de la loi cantonale, il dispose:
"Peuvent bénéficier de l'occupation temporaire:
a) les ressortissants genevois domiciliés dans le canton de Genève;
b) les Confédérés ainsi que les étrangers titulaires des permis B et C, domiciliés sans interruption depuis une année au moins dans le canton de Genève au moment de l'ouverture du droit à l'occupation temporaire."
b) L'art. 43 al. 4 Cst. a la teneur suivante:
"Le Suisse établi jouit, au lieu de son domicile, de tous les droits des citoyens du canton et, avec ceux-ci, de tous les droits des bourgeois de la commune. La participation aux biens des bourgeoisies et des corporations et le droit de vote dans les affaires purement bourgeoisiales sont exceptés de ces droits, à moins que la législation cantonale n'en décide autrement."
4. Il convient d'examiner la constitutionnalité, au regard de l'art. 43 al. 4 Cst., du délai imposé aux Confédérés par l'art. 23 let. b de la loi cantonale.
Dans un arrêt du 7 octobre 1938 (ATF 64 I 239 consid. 3b p. 246), le Tribunal fédéral a déclaré que le principe de l'égalité de traitement consacré en faveur de tous les Confédérés par l'art. 43 Cst. s'appliquait aux mesures que les cantons prenaient pour combattre les effets de la crise. Les autorités genevoises avaient alors refusé une allocation de crise à un Vaudois établi à Genève depuis le mois de novembre 1932, parce qu'une disposition genevoise excluait de cette allocation les Confédérés sans permis de séjour ou qui n'avaient obtenu un permis de séjour ou d'établissement qu'après le 1er janvier 1932 dans le canton de Genève. A cette occasion, le Tribunal fédéral s'est exprimé comme suit: "... l'égalité de traitement garantie par l'art. 43 CF ne se heurte pas à des difficultés insurmontables et ne présente pas de graves inconvénients pratiques. Il suffirait, semble-t-il, d'imposer aux nouveaux arrivants, quels qu'ils soient, le même temps de carence raisonnable, de manière à empêcher leur afflux, ..." (ATF 64 I 239 consid. 3b p. 246; cf. également ATF 99 Ia 630 consid. 5 p. 633/634; ATF 66 I 1 consid. 6e p. 13). La doctrine donne une portée étendue à l'art. 43 al. 4 Cst. (ETIENNE GRISEL, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 49 ss, spécialement 56 ss, ad art. 43; SANDRO VISINI, Die rechtliche Gleichbehandlung von Bürgern und Einwohnern anderer Gebietskörperschaften mit den eigenen Bürgern und Einwohnern, thèse Zurich 1983, p. 33, p. 36; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2e éd., Zurich 1988, no 1635, p. 484, ainsi que F. FLEINER/Z. GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949, p. 273, relèvent que la portée de cette disposition n'est pas claire; cf. également PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 471 ss). Elle y voit une égalité de traitement générale et absolue. La prohibition des discriminations qui seraient fondées sur l'indigénat ou le lien de bourgeoisie vaudrait pour toutes les relations qui s'établissent entre les collectivités publiques et les particuliers, abstraction faite des bourgeoisies et corporations. Il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence et de la doctrine susmentionnées. Dans cette optique, l'exigence d'un an de domicile dans le canton de Genève imposée aux Confédérés, mais non pas aux Genevois, par l'art. 23 let. b de la loi cantonale constitue une discrimination interdite par l'art. 43 al. 4 Cst. Là aussi, pour éviter un afflux, il suffirait apparemment de soumettre tous les nouveaux arrivants au même délai de carence. L'argument tiré de la violation de l'art. 43 al. 4 Cst. est donc fondé.
Au surplus, on relèvera que la conception défendue ci-dessus va dans le même sens que l'art. 48 Cst. qui met actuellement l'assistance à la charge du canton de domicile. | fr | Art. 43 al. 4 Cst.; occupation temporaire des chômeurs. La législation genevoise subordonne le bénéfice de l'occupation temporaire pour les chômeurs confédérés, et non pas genevois, à la condition d'un an de domicile dans le canton de Genève (consid. 3).
Cette exigence constitue une discrimination interdite par l'art. 43 al. 4 Cst. En effet, le principe de l'égalité de traitement consacré en faveur de tous les Confédérés par l'art. 43 Cst. s'applique aux mesures que les cantons prennent pour combattre les effets de la crise (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-209%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Originaire du canton du Valais, D. est né le 22 avril 1952 dans le canton de Genève où il a occupé différents emplois et a été domicilié jusqu'au 31 décembre 1992. Il est alors parti pour le Canada. Il est revenu dans le canton de Genève le 18 mai 1995 et a présenté le 31 mai 1995 une demande d'indemnités de chômage. Par décision du 4 juillet 1995, la Caisse cantonale genevoise de chômage a rejeté la demande. Sur recours, cette décision a été confirmée le 24 août 1995 par l'Office cantonal de l'emploi du canton de Genève (ci-après: l'Office cantonal).
Par ailleurs, l'Office cantonal a écarté le 20 juillet 1995 une demande d'occupation temporaire déposée par D. Il a relevé en particulier que l'intéressé n'était pas domicilié sans interruption depuis une année dans le canton de Genève, conformément aux exigences de l'art. 23 lettre b de la loi genevoise du 10 novembre 1983 en matière de chômage (ci-après: la loi cantonale).
D. a porté sa cause devant la Commission cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du canton de Genève (ci-après: la Commission cantonale) qui a rejeté son recours par décision du 25 janvier 1996.
Agissant par la voie du recours de droit public, D. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 25 janvier 1996 par la Commission cantonale. Il invoque notamment les art. 4 et 43 al. 4 Cst. Il fait valoir que l'art. 43 al. 4 Cst. garantit une égalité de traitement générale et absolue aux Confédérés, en particulier en matière d'assistance. De plus, le délai de carence d'une année imposé aux seuls Confédérés (par opposition aux Genevois) par la législation genevoise serait anticonstitutionnel.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Le recourant fait valoir que le refus, fondé sur l'art. 23 let. b de la loi cantonale, de lui offrir une occupation temporaire constitue une discrimination proscrite par l'art. 43 al. 4 Cst.
a) L'institution de l'occupation temporaire est régie en particulier par les art. 8 et 23 de la loi cantonale.
L'art. 8 al. 2 de la loi cantonale prévoit que les indépendants ayant renoncé à leur statut, aptes au placement et disponibles pour une activité lucrative dépendante peuvent bénéficier de l'occupation temporaire.
Quant à l'art. 23 de la loi cantonale, il dispose:
"Peuvent bénéficier de l'occupation temporaire:
a) les ressortissants genevois domiciliés dans le canton de Genève;
b) les Confédérés ainsi que les étrangers titulaires des permis B et C, domiciliés sans interruption depuis une année au moins dans le canton de Genève au moment de l'ouverture du droit à l'occupation temporaire."
b) L'art. 43 al. 4 Cst. a la teneur suivante:
"Le Suisse établi jouit, au lieu de son domicile, de tous les droits des citoyens du canton et, avec ceux-ci, de tous les droits des bourgeois de la commune. La participation aux biens des bourgeoisies et des corporations et le droit de vote dans les affaires purement bourgeoisiales sont exceptés de ces droits, à moins que la législation cantonale n'en décide autrement."
4. Il convient d'examiner la constitutionnalité, au regard de l'art. 43 al. 4 Cst., du délai imposé aux Confédérés par l'art. 23 let. b de la loi cantonale.
Dans un arrêt du 7 octobre 1938 (ATF 64 I 239 consid. 3b p. 246), le Tribunal fédéral a déclaré que le principe de l'égalité de traitement consacré en faveur de tous les Confédérés par l'art. 43 Cst. s'appliquait aux mesures que les cantons prenaient pour combattre les effets de la crise. Les autorités genevoises avaient alors refusé une allocation de crise à un Vaudois établi à Genève depuis le mois de novembre 1932, parce qu'une disposition genevoise excluait de cette allocation les Confédérés sans permis de séjour ou qui n'avaient obtenu un permis de séjour ou d'établissement qu'après le 1er janvier 1932 dans le canton de Genève. A cette occasion, le Tribunal fédéral s'est exprimé comme suit: "... l'égalité de traitement garantie par l'art. 43 CF ne se heurte pas à des difficultés insurmontables et ne présente pas de graves inconvénients pratiques. Il suffirait, semble-t-il, d'imposer aux nouveaux arrivants, quels qu'ils soient, le même temps de carence raisonnable, de manière à empêcher leur afflux, ..." (ATF 64 I 239 consid. 3b p. 246; cf. également ATF 99 Ia 630 consid. 5 p. 633/634; ATF 66 I 1 consid. 6e p. 13). La doctrine donne une portée étendue à l'art. 43 al. 4 Cst. (ETIENNE GRISEL, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 49 ss, spécialement 56 ss, ad art. 43; SANDRO VISINI, Die rechtliche Gleichbehandlung von Bürgern und Einwohnern anderer Gebietskörperschaften mit den eigenen Bürgern und Einwohnern, thèse Zurich 1983, p. 33, p. 36; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2e éd., Zurich 1988, no 1635, p. 484, ainsi que F. FLEINER/Z. GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949, p. 273, relèvent que la portée de cette disposition n'est pas claire; cf. également PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 471 ss). Elle y voit une égalité de traitement générale et absolue. La prohibition des discriminations qui seraient fondées sur l'indigénat ou le lien de bourgeoisie vaudrait pour toutes les relations qui s'établissent entre les collectivités publiques et les particuliers, abstraction faite des bourgeoisies et corporations. Il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence et de la doctrine susmentionnées. Dans cette optique, l'exigence d'un an de domicile dans le canton de Genève imposée aux Confédérés, mais non pas aux Genevois, par l'art. 23 let. b de la loi cantonale constitue une discrimination interdite par l'art. 43 al. 4 Cst. Là aussi, pour éviter un afflux, il suffirait apparemment de soumettre tous les nouveaux arrivants au même délai de carence. L'argument tiré de la violation de l'art. 43 al. 4 Cst. est donc fondé.
Au surplus, on relèvera que la conception défendue ci-dessus va dans le même sens que l'art. 48 Cst. qui met actuellement l'assistance à la charge du canton de domicile. | fr | Art. 43 cpv. 4 Cost.; occupazione temporanea dei disoccupati. La legislazione ginevrina stabilisce che i disoccupati confederati, ma non quelli ginevrini, devono essere domiciliati da un anno nel Cantone di Ginevra per poter beneficiare di un'occupazione temporanea (consid. 3).
Questa esigenza costituisce una discriminazione proibita dall'art. 43 cpv. 4 Cost. In effetti, il principio dell'uguaglianza di trattamento sancito in favore di tutti i confederati dall'art. 43 Cost. si applica alle misure che i cantoni adottano per combattere gli effetti della crisi (consid. 4). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-209%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,592 | 122 I 213 | 122 I 213
Sachverhalt ab Seite 214
La société A. SA, à Genève, exploite en particulier le cabaret-dancing "Y.".
Par arrêt du 21 novembre 1995, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours déposé par A. SA à l'encontre de la décision prise le 28 février 1995 par le Département de justice et police et des transports du canton de Genève (ci-après: le Département cantonal) assujettissant le cabaret-dancing "Y." au paiement du droit des pauvres prévu aux art. 443 ss de la loi générale genevoise du 9 novembre 1887 sur les contributions publiques (ci-après: LCP). Le Tribunal administratif a notamment considéré que le droit des pauvres n'était pas contraire aux art. 41ter al. 2 Cst. et 2 de l'ordonnance du 22 juin 1994 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (OTVA; RS 641.201) car même s'il était, comme la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après: TVA), un impôt de consommation supporté en principe par le consommateur, il s'en distinguait cependant par ses caractéristiques de perception et par le fait qu'il était un impôt spécial dont l'objet et le but étaient liés à la nature particulière d'une activité économique, à savoir le divertissement.
A. SA recourt au Tribunal fédéral et lui demande notamment, avec suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt rendu le 21 novembre 1995 par le Tribunal administratif. Se fondant sur l'art. 41ter al. 2 Cst., elle prétend en particulier ne plus être assujettie au droit des pauvres depuis l'entrée en vigueur de la TVA au 1er janvier 1995.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Selon l'art. 41ter Cst., la Confédération peut notamment percevoir un impôt sur le chiffre d'affaires (taxe sur la valeur ajoutée) (al. 1 lettre a) et des impôts de consommations spéciaux sur les marchandises (al. 1 lettre b) qui peuvent frapper le pétrole, d'autres huiles minérales, le gaz naturel et les produits résultant de leur raffinage, ainsi que les carburants qui proviennent d'autres matières (al. 4 lettre a), la bière (al. 4 lettre b), les automobiles et leurs parties constitutives (al. 4 lettre c). Les chiffres d'affaires que la Confédération frappe d'un impôt selon l'art. 41ter lettres a ou b Cst., ou qu'elle déclare exonérés, ne peuvent être soumis par les cantons et les communes à un impôt du même genre (art. 41ter al. 2 Cst.). Ce dernier principe est repris à l'art. 2 OTVA qui prévoit que ce que l'ordonnance soumet à la TVA ou qu'elle déclare exonéré ne peut être soumis par les cantons ou les communes à un impôt du même genre.
b) L'autorité intimée a considéré que le droit des pauvres au sens des art. 443 ss LCP n'était pas un impôt du même genre que la TVA, de sorte que sa perception ne violait pas l'art. 41ter al. 2 Cst.
La recourante prétend que la Confédération a la compétence exclusive de prélever des impôts de consommation frappant le chiffre d'affaires; le droit des pauvres, qui est une contribution de ce type, serait du même genre que la TVA et violerait par conséquent l'art. 41ter al. 2 Cst., question que le Tribunal fédéral examine librement.
3. a) aa) Entrée en vigueur le 1er janvier 1995 (art. 86 OTVA), la TVA est un impôt général sur la consommation intérieure, qui, à la différence de l'ancien impôt sur le chiffre d'affaires, frappe également les services. Bien qu'aucune disposition légale ne l'impose, la TVA doit, dans l'intention du législateur, être supportée par le consommateur final dans la mesure où les conditions du marché le permettent. Cet impôt doit respecter le principe de la neutralité concurrentielle et ne poursuivre aucun fin incitative. Son produit est affecté à concurrence de 5 % à des mesures en faveur des classes de revenus inférieures (cf. art. 41ter al. 3 Cst. et 8 al. 4 Disp. trans. Cst.). Il s'agit d'une contribution proportionnelle frappant les livraisons de biens et les prestations de services, calculée sur le chiffre d'affaires des entreprises assujetties à tous les stades du processus économique, avec déduction de l'impôt préalable. Selon l'art. 27 al. 1 OTVA, elle est perçue au taux de 2 % sur certaines livraisons de biens et prestations de services (lettre a) et à 6,5 % sur toutes les autres opérations soumises à l'impôt (lettre b) (cf. également art. 41ter al. 1bis et al. 3 Cst.; art. 8 al. 2 lettre e et art. 8bis Disp. trans. Cst.; Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale 1993, Conseil National, séance du 15 mars 1993, p. 337 ss; JEAN-MARC RIVIER, L'interprétation des règles de droit qui régissent la Taxe à la Valeur Ajoutée, in Archives 63 p. 355 ss, p. 356-358; ERNST HÖHN/KLAUS A. VALLENDER, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 14 et 33 ss ad art. 41ter). Outre la TVA, la Confédération peut prélever des impôts de consommation spéciaux, soit des impôts indirects qui frappent la consommation de certains produits (art. 41ter al. 1 lettre b et al. 4 Cst.; HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 15 ad art. 41ter).
bb) Le droit des pauvres est régi par les art. 443 ss LCP ainsi que par les art. 28 ss du règlement genevois du 11 août 1993 concernant les spectacles et les divertissements ainsi que la perception du droit des pauvres. Il est dû sur tous genres de spectacles, sur toutes manifestations artistiques, littéraires, musicales ou sportives, sur les conférences, expositions, exhibitions, fêtes, dont l'entrée est payante de quelque manière que ce soit, sur les bals et dancings, la musique dans les établissements publics, sur les loteries et tombolas de tous genres, les jeux divers et en général sur tous divertissements quelconques (art. 444 al. 1 LCP). Cette taxe est perçue par l'entreprise ou les organisateurs responsables pour le compte du canton (art. 444 al. 2 LCP). Elle s'élève en principe à 13 % de la recette brute versée par l'ensemble des clients, spectateurs, auditeurs ou autres participants (art. 445 LCP). Lorsqu'il est perçu un droit d'entrée, tout bénéficiaire d'entrée de faveur gratuite est, en principe, astreint au paiement d'une taxe fixe (art. 446 al. 1 LCP). Pour les installations foraines, ou lorsqu'il n'est pas délivré de billets d'entrée permettant un contrôle exact des recettes, la taxe peut être convertie par le Département de justice et police en une somme fixe payée par représentation ou séance, par semaine ou par mois (art. 447 LCP). Le produit de cette taxe, sous déduction des frais de perception et de contrôle, est versé à raison de 70 % à l'Hospice général et de 30 % à l'Etat pour être affecté à des activités et à des entreprises en faveur de la santé publique et du bien-être social (art. 443 al. 1 LCP).
Selon l'autorité intimée, le droit des pauvres est un impôt de consommation frappant un certain type de dépenses, soit celles de divertissement. Il se distinguerait notamment de la TVA par son caractère spécial: d'une part, il ne viserait qu'un secteur bien déterminé et limité de l'activité économique, et, d'autre part, il ne serait pas un impôt général destiné à financer l'activité de l'Etat mais une contribution spéciale en faveur des plus démunis, mise à la charge de ceux qui peuvent s'offrir des divertissements (cf. WALTER DIGGELMANN, Die Billetsteuer in der Schweiz, thèse Zurich 1944, p. 16 ss; ERNST BLUMENSTEIN/PETER LOCHER, System des Steuerrechts, 5ème éd., Zurich 1995, p. 198). Le droit des pauvres se distinguerait par ailleurs de la TVA par ses modalités de perception car il est monophase et non pas multiphase.
b) La doctrine est partagée en ce qui concerne la compatibilité des impôts sur les divertissements avec la TVA. Certains auteurs estiment, comme la recourante, que tous les impôts de consommation qui portent sur des transactions et que la volonté du législateur destine à être répercutés sur le consommateur, sont des impôts "du même genre" au sens de l'art. 41ter al. 2 Cst. (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 22 ad art. 41ter). A cet égard, les impôts sur les divertissements (appelés également "impôts sur les billets") ont pour but de grever les spectateurs assistant à des représentations divertissantes même si les lois créant de tels impôts déclarent que c'est l'organisateur qui est contribuable. Dans la mesure où l'intention du législateur est déterminante, il faudrait admettre que de tels impôts sont du même genre que la TVA puisqu'ils prétendent frapper le consommateur final (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 32 ad art. 41ter; apparemment du même avis, STEPHAN KUHN/PETER SPINNLER, Mehrwertsteuer, Muri/Berne 1994, p. 36-37, Ergänzungsband, Muri/Berne 1994, p. 17; cf. également JÜRG BRAND/JÖRG R. BÜHLMANN/HANS DERKSEN, Mehrwertsteuer und kantonale/kommunale Billettsteuer im Lichte von Art. 41ter Abs. 2 BV, in Revue fiscale 1996 p. 303 ss).
D'autres auteurs affirment au contraire que les impôts sur les divertissements sont compatibles avec la TVA (ULRICH CAVELTI, Verfassungsrechtliche Probleme der Mehrwertsteuerverordnung, in L'Expert-comptable suisse 1995, p. 1087 ss, p. 1088; MARKUS REICH, Einführung in das Recht der Mehrwertsteuer, in ROLF H. WEBER/DANIEL THÜRER/ROGER ZÄCH, Das Recht der Mehrwertsteuer, Zurich 1994, p. 12-13; ALOIS CAMENZIND/NIKLAUS HONAUER, Handbuch zur neuen Mehrwertsteuer, Berne 1995, p. 51-52).
La doctrine discute également la question de savoir si le droit des cantons et des communes de prélever des impôts sur les divertissements ne dépendrait pas de l'usage effectif qu'a fait la Confédération des compétences qui lui sont conférées par les art. 41ter Cst. et 8 Disp. trans. Cst. et si ce droit ne serait pas limité aux chiffres d'affaires qui sont exclus du champ d'application de la TVA en vertu des art. 8 al. 2 lettre b Disp. trans. Cst. et 14 OTVA (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 28 ss ad art. 41ter; CAMENZIND/HONAUER, op.cit., p. 52; PESTALOZZI/GMÜR/PATRY, La taxe sur la valeur ajoutée, Tome 1, Partie II B, Art. 2 OTVA; KUHN/SPINNLER, Mehrwertsteuer, p. 36-37, Ergänzungsband, p. 17). Le Département fédéral des finances a d'ailleurs exprimé un avis semblable dans son Commentaire de l'Ordonnance régissant la taxe sur la valeur ajoutée (FF 1994 III p. 534 ss, p. 534-535; cf. également l'Exposé des motifs du projet de réforme de la Constitution fédérale, p. 143-144 ad art. 113). Il faut toutefois relever que dans une prise de position adressée le 3 mars 1995 au Département cantonal, l'Administration fédérale des contributions a affirmé que le droit des pauvres n'était pas un impôt du même genre que la TVA, les deux contributions se distinguant par leur but et leur objet.
c) Dans une jurisprudence déjà ancienne, le Tribunal fédéral a jugé que, même s'il était également calculé sur le chiffre d'affaires, un impôt minimum sur les recettes brutes, se substituant à l'impôt ordinaire sur le bénéfice net et le capital lorsque ceux-ci n'expriment pas la capacité contributive de l'entreprise en cause, n'était pas du même genre que l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires en vigueur à l'époque et qu'il ne violait pas l'art. 41ter al. 2 Cst. car le chiffre d'affaires ne représentait dans ce cas que formellement, et non matériellement, l'objet de l'impôt (ATF 96 I 560 consid. 5 p. 583).
Le Tribunal fédéral a également jugé, en matière de taxe professionnelle genevoise frappant en partie des chiffres d'affaires qui étaient déjà soumis à l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires ou en étaient expressément exonérés, qu'il fallait considérer par "impôt du même genre" tout impôt de consommation dont la charge économique est financièrement supportée par le dernier acquéreur (l'utilisateur) et qui est calculé en fonction du prix de la marchandise. La compétence fédérale de percevoir un impôt de consommation n'excluait pas la faculté pour les cantons d'utiliser les chiffres d'affaires des entreprises pour calculer un impôt cantonal, à la condition qu'ils ne cherchent pas par là à en charger finalement aussi le consommateur en fonction du prix de la marchandise. Tel n'était cependant pas le cas de la taxe professionnelle genevoise qui était un impôt professionnel général et non pas un impôt de consommation (Archives 49 p. 345 consid. 6 p. 356-357).
Dans ce dernier arrêt, le Tribunal fédéral a accordé une importance déterminante au report de l'impôt sur le consommateur et à son calcul fondé sur le chiffre d'affaires. Les contributions en cause étaient toutefois de nature essentiellement différentes, de sorte que ces critères relativement généraux étaient suffisants. Lorsqu'il s'agit en revanche d'apprécier deux impôts de consommation, il convient de se fonder sur des éléments plus précis car la Constitution n'exclut pas de manière générale les cantons de l'imposition des transactions touchées par la TVA et les impôts de consommation spéciaux, ou exonérées de ces impôts, mais se contente d'interdire la perception d'impôts du même genre (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 21 ad art. 41ter). Le fait que l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires qui ne frappait que la consommation de marchandises a été remplacé par la TVA qui s'étend également aux services ne suffit donc pas à rendre le droit des pauvres inconstitutionnel.
d) aa) Dans le cas particulier, il faut d'emblée constater que la distinction opérée par une partie de la doctrine entre les prestations expressément exonérées de la TVA (art. 15 OTVA) et celles qui sont exclues du champ de l'impôt (art. 14 OTVA) - qui seules, selon ces auteurs, pourraient être frappées d'un impôt sur les divertissements - est dénuée de pertinence. Le régime de ces deux types de prestations est en effet défini par le droit fédéral (art. 8 al. 2 let. b et c Disp. trans. Cst. et art. 14-15 OTVA), de sorte qu'une distinction fondée sur une notion restrictive et littérale de l'exonération ne se justifie pas; le fait que l'impôt préalable soit ou non déductible ne saurait en effet être retenu comme indication que la Confédération a fait ou non usage de ses compétences constitutionnelles, excluant ou laissant ainsi subsister un droit d'imposition des cantons et des communes (PETER SALADIN, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 203 ss et 214 ss ad art. 3; cf. également HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 32 ad art. 41ter; BRAND/BÜHLMANN/DERKSEN, op.cit., p. 304-307). Au demeurant, une telle interprétation soulèverait notamment le problème de savoir si les prestations fournies par des entreprises exemptées de la TVA (art. 19 OTVA) pourraient être frappées d'un droit des pauvres du moment qu'elles échappent de toute manière à la TVA.
Il convient dès lors d'examiner si le droit des pauvres est en tant que tel un impôt du même genre que la TVA dont la perception en sus de cette dernière taxe serait prohibée par l'art. 41ter al. 2 Cst.
bb) Il n'est pas nécessaire de décider si, de manière générale, le droit des pauvres - en tant qu'impôt sur les divertissements - doit être classé dans la catégorie des impôts sur la dépense, comme l'admet la doctrine de façon générale mais parfois avec des réserves (cf. ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, par. 2 n. 28 ss et n. 34 ss, en particulier n. 36; BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 183 ss et 198; DIGGELMANN, op.cit., p. 18 ss), ou dans celle des impôts de consommation. L'autorité intimée a constaté à bon droit que le droit des pauvres est un impôt sur un certain type de dépenses, à savoir les divertissements, et qu'il s'agit d'un impôt de consommation destiné à être supporté par le consommateur et calculé en fonction de la valeur de la prestation. A cet égard, il présente incontestablement des analogies certaines avec la TVA puisqu'il frappe également des chiffres d'affaires obtenus lors de la fourniture de certains services et qu'il doit être supporté par le consommateur. Il est par ailleurs sans importance que, dans certains cas, il fasse l'objet d'un calcul forfaitaire ou que les entrées de faveur gratuites soient également imposées. Des facilités de perception peuvent en effet aussi être accordées en matière de TVA (art. 47 al. 3 OTVA). Le fait que le droit des pauvres ne soit pas répercuté dans tous les cas pour son montant entier sur le consommateur n'est pas non plus déterminant dans la mesure où le constituant fédéral a admis que la TVA pouvait, selon les conditions du marché, être ou non reportée sur ledit consommateur (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale 1993, Conseil National, séance du 15 mars 1993, p. 338). Dans l'un et l'autre cas, l'élément significatif est l'intention du législateur de reporter l'impôt sur le consommateur et non son report effectif (cf. HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 22 ad art. 41ter). En outre, les considérations émises par certains députés genevois du siècle dernier qui voulaient imposer plus lourdement les spectacles "malsains" n'infirment pas la volonté du législateur cantonal de reporter le droit des pauvres sur le consommateur, le texte de la loi étant suffisamment clair à cet égard (cf. par exemple les art. 444 al. 2 et 446 al. 1 et 5 LCP); elles ne sauraient par ailleurs conférer un caractère incitatif à cette contribution. Enfin, l'affectation plus ou moins étendue du produit du droit des pauvres et de celui de la TVA en faveur de personnes défavorisées ne contribue pas à les distinguer de manière déterminante.
cc) En revanche, le fait que le droit des pauvres est un impôt de consommation spécial qui frappe uniquement certaines prestations de service, soit les divertissements, alors que la TVA est un impôt général qui frappe l'ensemble de la consommation interne du pays (à l'exception des prestations exonérées ou exclues du champ de l'impôt) est un élément significatif.
L'imposition de l'ensemble de la consommation interne suisse vise des buts et des objets différents de ceux du droit des pauvres. La TVA doit frapper le revenu des consommateurs au moment de son utilisation, satisfaire aux exigences de la neutralité concurrentielle et tenir compte de l'importance des services concernés dans la consommation globale; ces éléments influencent son mode de perception multiphase et limité à la valeur ajoutée à chaque stade du processus économique (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale 1993, Conseil National, séance du 15 mars 1993, p. 337 ss et 346). Le droit de pauvres vise en revanche une surimposition de certaines dépenses, considérées comme caractéristiques d'un certain niveau de vie, afin de faire participer de manière accrue les personnes aisées aux coûts de la santé et du bien-être social (cf. DIGGELMANN, op.cit., p. 18-19). Le fait que chacun cherche à se divertir n'enlève pas au droit des pauvres son caractère spécial car, s'agissant d'un impôt de consommation, ce caractère doit s'apprécier en premier lieu en fonction de l'étendue des prestations imposées et non pas du cercle des personnes assujetties. A cet égard, le droit des pauvres se distingue également de l'ancien impôt fédéral sur le chiffre d'affaires qui était un impôt général sur la consommation de marchandises et qu'au demeurant les cantons ne sauraient prélever à l'avenir pour leur compte sans violer l'art. 41ter al. 2 Cst. Le caractère spécial du droit des pauvres a en outre pour effet qu'à la différence de la TVA, le principe de la neutralité concurrentielle est limité au secteur économique concerné, soit celui des divertissements. L'objet et le but restreints du droit des pauvres permettent par ailleurs des modalités de perception relativement simples sous la forme d'une contribution monophase perçue uniquement au dernier stade de la distribution (cf., en matière de droit européen, la solution fondée sur des considérations comparables retenue par l'arrêt du 19 mars 1991 en la cause NV Giant contre Commune d'Overisje, C-109/90, Recueil de la jurisprudence de la Cour 1991, p. 1394 ss, n. 14 p. 1398, admettant la compatibilité d'une taxe sur les spectacles et les divertissements avec l'art. 33 de la Sixième Directive du Conseil 77/388/CEE du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires).
Toutes ces différences sont suffisamment marquantes pour permettre d'affirmer que le droit des pauvres n'est pas un impôt du même genre que la TVA au sens de l'art. 41ter al. 2 Cst.
e) Le droit des pauvres frappe des prestations de service, soit des divertissements, et non pas des marchandises ou des biens qui font l'objet d'une imposition spéciale de la Confédération. A cet égard, il n'est pas non plus un impôt du même genre que ceux énumérés à l'art. 41ter al. 1 lettre b et al. 4 Cst. L'autorité intimée a admis à bon droit que la Confédération avait une compétence constitutionnelle limitée à ces seuls impôts, de sorte que le droit des cantons de percevoir d'autres impôts de consommation spéciaux frappant des objets différents n'est en principe pas limitée (SALADIN, op.cit., n. 60 et 76 ad art. 3). La question de savoir si les cantons pourraient percevoir de multiples impôts spéciaux cantonaux de consommation frappant soit des marchandises, soit des services, n'a pas à être tranchée dans le cadre du présent recours car lors d'un contrôle concret des normes, le Tribunal fédéral n'examine que le cas qui lui est soumis et non pas des situations hypothétiques dans lesquelles la recourante ne se trouve pas.
f) Au vu de ce qui précède, il faut constater que l'arrêt attaqué a confirmé l'assujettissement de la recourante au droit des pauvres sans violer l'art. 41ter al. 2 Cst. | fr | Art. 41ter Abs. 2 BV und Art. 2 MWSTV: Vereinbarkeit der Genfer Billetsteuer (droit des pauvres, "Armensteuer") mit der Mehrwertsteuer. Obwohl die Armensteuer nach dem Genfer Steuergesetz vom 9. November 1887 gewisse Ähnlichkeiten mit der Mehrwertsteuer aufweist, namentlich soweit sie ebenfalls Umsätze auf bestimmten Dienstleistungen belastet oder vom Endverbraucher zu tragen ist, unterscheidet sie sich wesentlich von ihr durch die Tatsache, dass sie eine besondere Verbrauchssteuer ist, die ausschliesslich ganz bestimmte Dienstleistungen belastet, nämlich Unterhaltungsanlässe, während die Mehrwertsteuer eine allgemeine Steuer auf dem gesamten Inlandkonsum ist (mit Ausnahme der von der Steuer befreiten oder ausgeschlossenen Leistungen). Die Armensteuer und die Mehrwertsteuer sind somit nicht gleichgeartete Steuern im Sinne von Art. 41ter Abs. 2 BV (E. 2 u. 3). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-213%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,593 | 122 I 213 | 122 I 213
Sachverhalt ab Seite 214
La société A. SA, à Genève, exploite en particulier le cabaret-dancing "Y.".
Par arrêt du 21 novembre 1995, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours déposé par A. SA à l'encontre de la décision prise le 28 février 1995 par le Département de justice et police et des transports du canton de Genève (ci-après: le Département cantonal) assujettissant le cabaret-dancing "Y." au paiement du droit des pauvres prévu aux art. 443 ss de la loi générale genevoise du 9 novembre 1887 sur les contributions publiques (ci-après: LCP). Le Tribunal administratif a notamment considéré que le droit des pauvres n'était pas contraire aux art. 41ter al. 2 Cst. et 2 de l'ordonnance du 22 juin 1994 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (OTVA; RS 641.201) car même s'il était, comme la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après: TVA), un impôt de consommation supporté en principe par le consommateur, il s'en distinguait cependant par ses caractéristiques de perception et par le fait qu'il était un impôt spécial dont l'objet et le but étaient liés à la nature particulière d'une activité économique, à savoir le divertissement.
A. SA recourt au Tribunal fédéral et lui demande notamment, avec suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt rendu le 21 novembre 1995 par le Tribunal administratif. Se fondant sur l'art. 41ter al. 2 Cst., elle prétend en particulier ne plus être assujettie au droit des pauvres depuis l'entrée en vigueur de la TVA au 1er janvier 1995.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Selon l'art. 41ter Cst., la Confédération peut notamment percevoir un impôt sur le chiffre d'affaires (taxe sur la valeur ajoutée) (al. 1 lettre a) et des impôts de consommations spéciaux sur les marchandises (al. 1 lettre b) qui peuvent frapper le pétrole, d'autres huiles minérales, le gaz naturel et les produits résultant de leur raffinage, ainsi que les carburants qui proviennent d'autres matières (al. 4 lettre a), la bière (al. 4 lettre b), les automobiles et leurs parties constitutives (al. 4 lettre c). Les chiffres d'affaires que la Confédération frappe d'un impôt selon l'art. 41ter lettres a ou b Cst., ou qu'elle déclare exonérés, ne peuvent être soumis par les cantons et les communes à un impôt du même genre (art. 41ter al. 2 Cst.). Ce dernier principe est repris à l'art. 2 OTVA qui prévoit que ce que l'ordonnance soumet à la TVA ou qu'elle déclare exonéré ne peut être soumis par les cantons ou les communes à un impôt du même genre.
b) L'autorité intimée a considéré que le droit des pauvres au sens des art. 443 ss LCP n'était pas un impôt du même genre que la TVA, de sorte que sa perception ne violait pas l'art. 41ter al. 2 Cst.
La recourante prétend que la Confédération a la compétence exclusive de prélever des impôts de consommation frappant le chiffre d'affaires; le droit des pauvres, qui est une contribution de ce type, serait du même genre que la TVA et violerait par conséquent l'art. 41ter al. 2 Cst., question que le Tribunal fédéral examine librement.
3. a) aa) Entrée en vigueur le 1er janvier 1995 (art. 86 OTVA), la TVA est un impôt général sur la consommation intérieure, qui, à la différence de l'ancien impôt sur le chiffre d'affaires, frappe également les services. Bien qu'aucune disposition légale ne l'impose, la TVA doit, dans l'intention du législateur, être supportée par le consommateur final dans la mesure où les conditions du marché le permettent. Cet impôt doit respecter le principe de la neutralité concurrentielle et ne poursuivre aucun fin incitative. Son produit est affecté à concurrence de 5 % à des mesures en faveur des classes de revenus inférieures (cf. art. 41ter al. 3 Cst. et 8 al. 4 Disp. trans. Cst.). Il s'agit d'une contribution proportionnelle frappant les livraisons de biens et les prestations de services, calculée sur le chiffre d'affaires des entreprises assujetties à tous les stades du processus économique, avec déduction de l'impôt préalable. Selon l'art. 27 al. 1 OTVA, elle est perçue au taux de 2 % sur certaines livraisons de biens et prestations de services (lettre a) et à 6,5 % sur toutes les autres opérations soumises à l'impôt (lettre b) (cf. également art. 41ter al. 1bis et al. 3 Cst.; art. 8 al. 2 lettre e et art. 8bis Disp. trans. Cst.; Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale 1993, Conseil National, séance du 15 mars 1993, p. 337 ss; JEAN-MARC RIVIER, L'interprétation des règles de droit qui régissent la Taxe à la Valeur Ajoutée, in Archives 63 p. 355 ss, p. 356-358; ERNST HÖHN/KLAUS A. VALLENDER, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 14 et 33 ss ad art. 41ter). Outre la TVA, la Confédération peut prélever des impôts de consommation spéciaux, soit des impôts indirects qui frappent la consommation de certains produits (art. 41ter al. 1 lettre b et al. 4 Cst.; HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 15 ad art. 41ter).
bb) Le droit des pauvres est régi par les art. 443 ss LCP ainsi que par les art. 28 ss du règlement genevois du 11 août 1993 concernant les spectacles et les divertissements ainsi que la perception du droit des pauvres. Il est dû sur tous genres de spectacles, sur toutes manifestations artistiques, littéraires, musicales ou sportives, sur les conférences, expositions, exhibitions, fêtes, dont l'entrée est payante de quelque manière que ce soit, sur les bals et dancings, la musique dans les établissements publics, sur les loteries et tombolas de tous genres, les jeux divers et en général sur tous divertissements quelconques (art. 444 al. 1 LCP). Cette taxe est perçue par l'entreprise ou les organisateurs responsables pour le compte du canton (art. 444 al. 2 LCP). Elle s'élève en principe à 13 % de la recette brute versée par l'ensemble des clients, spectateurs, auditeurs ou autres participants (art. 445 LCP). Lorsqu'il est perçu un droit d'entrée, tout bénéficiaire d'entrée de faveur gratuite est, en principe, astreint au paiement d'une taxe fixe (art. 446 al. 1 LCP). Pour les installations foraines, ou lorsqu'il n'est pas délivré de billets d'entrée permettant un contrôle exact des recettes, la taxe peut être convertie par le Département de justice et police en une somme fixe payée par représentation ou séance, par semaine ou par mois (art. 447 LCP). Le produit de cette taxe, sous déduction des frais de perception et de contrôle, est versé à raison de 70 % à l'Hospice général et de 30 % à l'Etat pour être affecté à des activités et à des entreprises en faveur de la santé publique et du bien-être social (art. 443 al. 1 LCP).
Selon l'autorité intimée, le droit des pauvres est un impôt de consommation frappant un certain type de dépenses, soit celles de divertissement. Il se distinguerait notamment de la TVA par son caractère spécial: d'une part, il ne viserait qu'un secteur bien déterminé et limité de l'activité économique, et, d'autre part, il ne serait pas un impôt général destiné à financer l'activité de l'Etat mais une contribution spéciale en faveur des plus démunis, mise à la charge de ceux qui peuvent s'offrir des divertissements (cf. WALTER DIGGELMANN, Die Billetsteuer in der Schweiz, thèse Zurich 1944, p. 16 ss; ERNST BLUMENSTEIN/PETER LOCHER, System des Steuerrechts, 5ème éd., Zurich 1995, p. 198). Le droit des pauvres se distinguerait par ailleurs de la TVA par ses modalités de perception car il est monophase et non pas multiphase.
b) La doctrine est partagée en ce qui concerne la compatibilité des impôts sur les divertissements avec la TVA. Certains auteurs estiment, comme la recourante, que tous les impôts de consommation qui portent sur des transactions et que la volonté du législateur destine à être répercutés sur le consommateur, sont des impôts "du même genre" au sens de l'art. 41ter al. 2 Cst. (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 22 ad art. 41ter). A cet égard, les impôts sur les divertissements (appelés également "impôts sur les billets") ont pour but de grever les spectateurs assistant à des représentations divertissantes même si les lois créant de tels impôts déclarent que c'est l'organisateur qui est contribuable. Dans la mesure où l'intention du législateur est déterminante, il faudrait admettre que de tels impôts sont du même genre que la TVA puisqu'ils prétendent frapper le consommateur final (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 32 ad art. 41ter; apparemment du même avis, STEPHAN KUHN/PETER SPINNLER, Mehrwertsteuer, Muri/Berne 1994, p. 36-37, Ergänzungsband, Muri/Berne 1994, p. 17; cf. également JÜRG BRAND/JÖRG R. BÜHLMANN/HANS DERKSEN, Mehrwertsteuer und kantonale/kommunale Billettsteuer im Lichte von Art. 41ter Abs. 2 BV, in Revue fiscale 1996 p. 303 ss).
D'autres auteurs affirment au contraire que les impôts sur les divertissements sont compatibles avec la TVA (ULRICH CAVELTI, Verfassungsrechtliche Probleme der Mehrwertsteuerverordnung, in L'Expert-comptable suisse 1995, p. 1087 ss, p. 1088; MARKUS REICH, Einführung in das Recht der Mehrwertsteuer, in ROLF H. WEBER/DANIEL THÜRER/ROGER ZÄCH, Das Recht der Mehrwertsteuer, Zurich 1994, p. 12-13; ALOIS CAMENZIND/NIKLAUS HONAUER, Handbuch zur neuen Mehrwertsteuer, Berne 1995, p. 51-52).
La doctrine discute également la question de savoir si le droit des cantons et des communes de prélever des impôts sur les divertissements ne dépendrait pas de l'usage effectif qu'a fait la Confédération des compétences qui lui sont conférées par les art. 41ter Cst. et 8 Disp. trans. Cst. et si ce droit ne serait pas limité aux chiffres d'affaires qui sont exclus du champ d'application de la TVA en vertu des art. 8 al. 2 lettre b Disp. trans. Cst. et 14 OTVA (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 28 ss ad art. 41ter; CAMENZIND/HONAUER, op.cit., p. 52; PESTALOZZI/GMÜR/PATRY, La taxe sur la valeur ajoutée, Tome 1, Partie II B, Art. 2 OTVA; KUHN/SPINNLER, Mehrwertsteuer, p. 36-37, Ergänzungsband, p. 17). Le Département fédéral des finances a d'ailleurs exprimé un avis semblable dans son Commentaire de l'Ordonnance régissant la taxe sur la valeur ajoutée (FF 1994 III p. 534 ss, p. 534-535; cf. également l'Exposé des motifs du projet de réforme de la Constitution fédérale, p. 143-144 ad art. 113). Il faut toutefois relever que dans une prise de position adressée le 3 mars 1995 au Département cantonal, l'Administration fédérale des contributions a affirmé que le droit des pauvres n'était pas un impôt du même genre que la TVA, les deux contributions se distinguant par leur but et leur objet.
c) Dans une jurisprudence déjà ancienne, le Tribunal fédéral a jugé que, même s'il était également calculé sur le chiffre d'affaires, un impôt minimum sur les recettes brutes, se substituant à l'impôt ordinaire sur le bénéfice net et le capital lorsque ceux-ci n'expriment pas la capacité contributive de l'entreprise en cause, n'était pas du même genre que l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires en vigueur à l'époque et qu'il ne violait pas l'art. 41ter al. 2 Cst. car le chiffre d'affaires ne représentait dans ce cas que formellement, et non matériellement, l'objet de l'impôt (ATF 96 I 560 consid. 5 p. 583).
Le Tribunal fédéral a également jugé, en matière de taxe professionnelle genevoise frappant en partie des chiffres d'affaires qui étaient déjà soumis à l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires ou en étaient expressément exonérés, qu'il fallait considérer par "impôt du même genre" tout impôt de consommation dont la charge économique est financièrement supportée par le dernier acquéreur (l'utilisateur) et qui est calculé en fonction du prix de la marchandise. La compétence fédérale de percevoir un impôt de consommation n'excluait pas la faculté pour les cantons d'utiliser les chiffres d'affaires des entreprises pour calculer un impôt cantonal, à la condition qu'ils ne cherchent pas par là à en charger finalement aussi le consommateur en fonction du prix de la marchandise. Tel n'était cependant pas le cas de la taxe professionnelle genevoise qui était un impôt professionnel général et non pas un impôt de consommation (Archives 49 p. 345 consid. 6 p. 356-357).
Dans ce dernier arrêt, le Tribunal fédéral a accordé une importance déterminante au report de l'impôt sur le consommateur et à son calcul fondé sur le chiffre d'affaires. Les contributions en cause étaient toutefois de nature essentiellement différentes, de sorte que ces critères relativement généraux étaient suffisants. Lorsqu'il s'agit en revanche d'apprécier deux impôts de consommation, il convient de se fonder sur des éléments plus précis car la Constitution n'exclut pas de manière générale les cantons de l'imposition des transactions touchées par la TVA et les impôts de consommation spéciaux, ou exonérées de ces impôts, mais se contente d'interdire la perception d'impôts du même genre (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 21 ad art. 41ter). Le fait que l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires qui ne frappait que la consommation de marchandises a été remplacé par la TVA qui s'étend également aux services ne suffit donc pas à rendre le droit des pauvres inconstitutionnel.
d) aa) Dans le cas particulier, il faut d'emblée constater que la distinction opérée par une partie de la doctrine entre les prestations expressément exonérées de la TVA (art. 15 OTVA) et celles qui sont exclues du champ de l'impôt (art. 14 OTVA) - qui seules, selon ces auteurs, pourraient être frappées d'un impôt sur les divertissements - est dénuée de pertinence. Le régime de ces deux types de prestations est en effet défini par le droit fédéral (art. 8 al. 2 let. b et c Disp. trans. Cst. et art. 14-15 OTVA), de sorte qu'une distinction fondée sur une notion restrictive et littérale de l'exonération ne se justifie pas; le fait que l'impôt préalable soit ou non déductible ne saurait en effet être retenu comme indication que la Confédération a fait ou non usage de ses compétences constitutionnelles, excluant ou laissant ainsi subsister un droit d'imposition des cantons et des communes (PETER SALADIN, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 203 ss et 214 ss ad art. 3; cf. également HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 32 ad art. 41ter; BRAND/BÜHLMANN/DERKSEN, op.cit., p. 304-307). Au demeurant, une telle interprétation soulèverait notamment le problème de savoir si les prestations fournies par des entreprises exemptées de la TVA (art. 19 OTVA) pourraient être frappées d'un droit des pauvres du moment qu'elles échappent de toute manière à la TVA.
Il convient dès lors d'examiner si le droit des pauvres est en tant que tel un impôt du même genre que la TVA dont la perception en sus de cette dernière taxe serait prohibée par l'art. 41ter al. 2 Cst.
bb) Il n'est pas nécessaire de décider si, de manière générale, le droit des pauvres - en tant qu'impôt sur les divertissements - doit être classé dans la catégorie des impôts sur la dépense, comme l'admet la doctrine de façon générale mais parfois avec des réserves (cf. ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, par. 2 n. 28 ss et n. 34 ss, en particulier n. 36; BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 183 ss et 198; DIGGELMANN, op.cit., p. 18 ss), ou dans celle des impôts de consommation. L'autorité intimée a constaté à bon droit que le droit des pauvres est un impôt sur un certain type de dépenses, à savoir les divertissements, et qu'il s'agit d'un impôt de consommation destiné à être supporté par le consommateur et calculé en fonction de la valeur de la prestation. A cet égard, il présente incontestablement des analogies certaines avec la TVA puisqu'il frappe également des chiffres d'affaires obtenus lors de la fourniture de certains services et qu'il doit être supporté par le consommateur. Il est par ailleurs sans importance que, dans certains cas, il fasse l'objet d'un calcul forfaitaire ou que les entrées de faveur gratuites soient également imposées. Des facilités de perception peuvent en effet aussi être accordées en matière de TVA (art. 47 al. 3 OTVA). Le fait que le droit des pauvres ne soit pas répercuté dans tous les cas pour son montant entier sur le consommateur n'est pas non plus déterminant dans la mesure où le constituant fédéral a admis que la TVA pouvait, selon les conditions du marché, être ou non reportée sur ledit consommateur (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale 1993, Conseil National, séance du 15 mars 1993, p. 338). Dans l'un et l'autre cas, l'élément significatif est l'intention du législateur de reporter l'impôt sur le consommateur et non son report effectif (cf. HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 22 ad art. 41ter). En outre, les considérations émises par certains députés genevois du siècle dernier qui voulaient imposer plus lourdement les spectacles "malsains" n'infirment pas la volonté du législateur cantonal de reporter le droit des pauvres sur le consommateur, le texte de la loi étant suffisamment clair à cet égard (cf. par exemple les art. 444 al. 2 et 446 al. 1 et 5 LCP); elles ne sauraient par ailleurs conférer un caractère incitatif à cette contribution. Enfin, l'affectation plus ou moins étendue du produit du droit des pauvres et de celui de la TVA en faveur de personnes défavorisées ne contribue pas à les distinguer de manière déterminante.
cc) En revanche, le fait que le droit des pauvres est un impôt de consommation spécial qui frappe uniquement certaines prestations de service, soit les divertissements, alors que la TVA est un impôt général qui frappe l'ensemble de la consommation interne du pays (à l'exception des prestations exonérées ou exclues du champ de l'impôt) est un élément significatif.
L'imposition de l'ensemble de la consommation interne suisse vise des buts et des objets différents de ceux du droit des pauvres. La TVA doit frapper le revenu des consommateurs au moment de son utilisation, satisfaire aux exigences de la neutralité concurrentielle et tenir compte de l'importance des services concernés dans la consommation globale; ces éléments influencent son mode de perception multiphase et limité à la valeur ajoutée à chaque stade du processus économique (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale 1993, Conseil National, séance du 15 mars 1993, p. 337 ss et 346). Le droit de pauvres vise en revanche une surimposition de certaines dépenses, considérées comme caractéristiques d'un certain niveau de vie, afin de faire participer de manière accrue les personnes aisées aux coûts de la santé et du bien-être social (cf. DIGGELMANN, op.cit., p. 18-19). Le fait que chacun cherche à se divertir n'enlève pas au droit des pauvres son caractère spécial car, s'agissant d'un impôt de consommation, ce caractère doit s'apprécier en premier lieu en fonction de l'étendue des prestations imposées et non pas du cercle des personnes assujetties. A cet égard, le droit des pauvres se distingue également de l'ancien impôt fédéral sur le chiffre d'affaires qui était un impôt général sur la consommation de marchandises et qu'au demeurant les cantons ne sauraient prélever à l'avenir pour leur compte sans violer l'art. 41ter al. 2 Cst. Le caractère spécial du droit des pauvres a en outre pour effet qu'à la différence de la TVA, le principe de la neutralité concurrentielle est limité au secteur économique concerné, soit celui des divertissements. L'objet et le but restreints du droit des pauvres permettent par ailleurs des modalités de perception relativement simples sous la forme d'une contribution monophase perçue uniquement au dernier stade de la distribution (cf., en matière de droit européen, la solution fondée sur des considérations comparables retenue par l'arrêt du 19 mars 1991 en la cause NV Giant contre Commune d'Overisje, C-109/90, Recueil de la jurisprudence de la Cour 1991, p. 1394 ss, n. 14 p. 1398, admettant la compatibilité d'une taxe sur les spectacles et les divertissements avec l'art. 33 de la Sixième Directive du Conseil 77/388/CEE du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires).
Toutes ces différences sont suffisamment marquantes pour permettre d'affirmer que le droit des pauvres n'est pas un impôt du même genre que la TVA au sens de l'art. 41ter al. 2 Cst.
e) Le droit des pauvres frappe des prestations de service, soit des divertissements, et non pas des marchandises ou des biens qui font l'objet d'une imposition spéciale de la Confédération. A cet égard, il n'est pas non plus un impôt du même genre que ceux énumérés à l'art. 41ter al. 1 lettre b et al. 4 Cst. L'autorité intimée a admis à bon droit que la Confédération avait une compétence constitutionnelle limitée à ces seuls impôts, de sorte que le droit des cantons de percevoir d'autres impôts de consommation spéciaux frappant des objets différents n'est en principe pas limitée (SALADIN, op.cit., n. 60 et 76 ad art. 3). La question de savoir si les cantons pourraient percevoir de multiples impôts spéciaux cantonaux de consommation frappant soit des marchandises, soit des services, n'a pas à être tranchée dans le cadre du présent recours car lors d'un contrôle concret des normes, le Tribunal fédéral n'examine que le cas qui lui est soumis et non pas des situations hypothétiques dans lesquelles la recourante ne se trouve pas.
f) Au vu de ce qui précède, il faut constater que l'arrêt attaqué a confirmé l'assujettissement de la recourante au droit des pauvres sans violer l'art. 41ter al. 2 Cst. | fr | Art. 41ter al. 2 Cst. et 2 OTVA: compatibilité du droit des pauvres avec la taxe sur la valeur ajoutée. Même si le droit des pauvres prévu par la loi générale genevoise du 9 novembre 1887 sur les contributions publiques présente certaines analogies avec la taxe sur la valeur ajoutée, notamment dans la mesure où il frappe également des chiffres d'affaires obtenus lors de la fourniture de certains services et où il doit être supporté par le consommateur, il s'en distingue cependant de manière significative par le fait qu'il est un impôt de consommation spécial qui frappe uniquement certaines prestations de service, soit les divertissements, alors que la taxe sur la valeur ajoutée est un impôt général qui frappe l'ensemble de la consommation interne du pays (à l'exception des prestations exonérées ou exclues du champ de l'impôt). Le droit des pauvres n'est ainsi pas un impôt du même genre que la taxe sur la valeur ajoutée au sens de l'art. 41ter al. 2 Cst. (consid. 2 et 3). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-213%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,594 | 122 I 213 | 122 I 213
Sachverhalt ab Seite 214
La société A. SA, à Genève, exploite en particulier le cabaret-dancing "Y.".
Par arrêt du 21 novembre 1995, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours déposé par A. SA à l'encontre de la décision prise le 28 février 1995 par le Département de justice et police et des transports du canton de Genève (ci-après: le Département cantonal) assujettissant le cabaret-dancing "Y." au paiement du droit des pauvres prévu aux art. 443 ss de la loi générale genevoise du 9 novembre 1887 sur les contributions publiques (ci-après: LCP). Le Tribunal administratif a notamment considéré que le droit des pauvres n'était pas contraire aux art. 41ter al. 2 Cst. et 2 de l'ordonnance du 22 juin 1994 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (OTVA; RS 641.201) car même s'il était, comme la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après: TVA), un impôt de consommation supporté en principe par le consommateur, il s'en distinguait cependant par ses caractéristiques de perception et par le fait qu'il était un impôt spécial dont l'objet et le but étaient liés à la nature particulière d'une activité économique, à savoir le divertissement.
A. SA recourt au Tribunal fédéral et lui demande notamment, avec suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt rendu le 21 novembre 1995 par le Tribunal administratif. Se fondant sur l'art. 41ter al. 2 Cst., elle prétend en particulier ne plus être assujettie au droit des pauvres depuis l'entrée en vigueur de la TVA au 1er janvier 1995.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Selon l'art. 41ter Cst., la Confédération peut notamment percevoir un impôt sur le chiffre d'affaires (taxe sur la valeur ajoutée) (al. 1 lettre a) et des impôts de consommations spéciaux sur les marchandises (al. 1 lettre b) qui peuvent frapper le pétrole, d'autres huiles minérales, le gaz naturel et les produits résultant de leur raffinage, ainsi que les carburants qui proviennent d'autres matières (al. 4 lettre a), la bière (al. 4 lettre b), les automobiles et leurs parties constitutives (al. 4 lettre c). Les chiffres d'affaires que la Confédération frappe d'un impôt selon l'art. 41ter lettres a ou b Cst., ou qu'elle déclare exonérés, ne peuvent être soumis par les cantons et les communes à un impôt du même genre (art. 41ter al. 2 Cst.). Ce dernier principe est repris à l'art. 2 OTVA qui prévoit que ce que l'ordonnance soumet à la TVA ou qu'elle déclare exonéré ne peut être soumis par les cantons ou les communes à un impôt du même genre.
b) L'autorité intimée a considéré que le droit des pauvres au sens des art. 443 ss LCP n'était pas un impôt du même genre que la TVA, de sorte que sa perception ne violait pas l'art. 41ter al. 2 Cst.
La recourante prétend que la Confédération a la compétence exclusive de prélever des impôts de consommation frappant le chiffre d'affaires; le droit des pauvres, qui est une contribution de ce type, serait du même genre que la TVA et violerait par conséquent l'art. 41ter al. 2 Cst., question que le Tribunal fédéral examine librement.
3. a) aa) Entrée en vigueur le 1er janvier 1995 (art. 86 OTVA), la TVA est un impôt général sur la consommation intérieure, qui, à la différence de l'ancien impôt sur le chiffre d'affaires, frappe également les services. Bien qu'aucune disposition légale ne l'impose, la TVA doit, dans l'intention du législateur, être supportée par le consommateur final dans la mesure où les conditions du marché le permettent. Cet impôt doit respecter le principe de la neutralité concurrentielle et ne poursuivre aucun fin incitative. Son produit est affecté à concurrence de 5 % à des mesures en faveur des classes de revenus inférieures (cf. art. 41ter al. 3 Cst. et 8 al. 4 Disp. trans. Cst.). Il s'agit d'une contribution proportionnelle frappant les livraisons de biens et les prestations de services, calculée sur le chiffre d'affaires des entreprises assujetties à tous les stades du processus économique, avec déduction de l'impôt préalable. Selon l'art. 27 al. 1 OTVA, elle est perçue au taux de 2 % sur certaines livraisons de biens et prestations de services (lettre a) et à 6,5 % sur toutes les autres opérations soumises à l'impôt (lettre b) (cf. également art. 41ter al. 1bis et al. 3 Cst.; art. 8 al. 2 lettre e et art. 8bis Disp. trans. Cst.; Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale 1993, Conseil National, séance du 15 mars 1993, p. 337 ss; JEAN-MARC RIVIER, L'interprétation des règles de droit qui régissent la Taxe à la Valeur Ajoutée, in Archives 63 p. 355 ss, p. 356-358; ERNST HÖHN/KLAUS A. VALLENDER, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 14 et 33 ss ad art. 41ter). Outre la TVA, la Confédération peut prélever des impôts de consommation spéciaux, soit des impôts indirects qui frappent la consommation de certains produits (art. 41ter al. 1 lettre b et al. 4 Cst.; HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 15 ad art. 41ter).
bb) Le droit des pauvres est régi par les art. 443 ss LCP ainsi que par les art. 28 ss du règlement genevois du 11 août 1993 concernant les spectacles et les divertissements ainsi que la perception du droit des pauvres. Il est dû sur tous genres de spectacles, sur toutes manifestations artistiques, littéraires, musicales ou sportives, sur les conférences, expositions, exhibitions, fêtes, dont l'entrée est payante de quelque manière que ce soit, sur les bals et dancings, la musique dans les établissements publics, sur les loteries et tombolas de tous genres, les jeux divers et en général sur tous divertissements quelconques (art. 444 al. 1 LCP). Cette taxe est perçue par l'entreprise ou les organisateurs responsables pour le compte du canton (art. 444 al. 2 LCP). Elle s'élève en principe à 13 % de la recette brute versée par l'ensemble des clients, spectateurs, auditeurs ou autres participants (art. 445 LCP). Lorsqu'il est perçu un droit d'entrée, tout bénéficiaire d'entrée de faveur gratuite est, en principe, astreint au paiement d'une taxe fixe (art. 446 al. 1 LCP). Pour les installations foraines, ou lorsqu'il n'est pas délivré de billets d'entrée permettant un contrôle exact des recettes, la taxe peut être convertie par le Département de justice et police en une somme fixe payée par représentation ou séance, par semaine ou par mois (art. 447 LCP). Le produit de cette taxe, sous déduction des frais de perception et de contrôle, est versé à raison de 70 % à l'Hospice général et de 30 % à l'Etat pour être affecté à des activités et à des entreprises en faveur de la santé publique et du bien-être social (art. 443 al. 1 LCP).
Selon l'autorité intimée, le droit des pauvres est un impôt de consommation frappant un certain type de dépenses, soit celles de divertissement. Il se distinguerait notamment de la TVA par son caractère spécial: d'une part, il ne viserait qu'un secteur bien déterminé et limité de l'activité économique, et, d'autre part, il ne serait pas un impôt général destiné à financer l'activité de l'Etat mais une contribution spéciale en faveur des plus démunis, mise à la charge de ceux qui peuvent s'offrir des divertissements (cf. WALTER DIGGELMANN, Die Billetsteuer in der Schweiz, thèse Zurich 1944, p. 16 ss; ERNST BLUMENSTEIN/PETER LOCHER, System des Steuerrechts, 5ème éd., Zurich 1995, p. 198). Le droit des pauvres se distinguerait par ailleurs de la TVA par ses modalités de perception car il est monophase et non pas multiphase.
b) La doctrine est partagée en ce qui concerne la compatibilité des impôts sur les divertissements avec la TVA. Certains auteurs estiment, comme la recourante, que tous les impôts de consommation qui portent sur des transactions et que la volonté du législateur destine à être répercutés sur le consommateur, sont des impôts "du même genre" au sens de l'art. 41ter al. 2 Cst. (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 22 ad art. 41ter). A cet égard, les impôts sur les divertissements (appelés également "impôts sur les billets") ont pour but de grever les spectateurs assistant à des représentations divertissantes même si les lois créant de tels impôts déclarent que c'est l'organisateur qui est contribuable. Dans la mesure où l'intention du législateur est déterminante, il faudrait admettre que de tels impôts sont du même genre que la TVA puisqu'ils prétendent frapper le consommateur final (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 32 ad art. 41ter; apparemment du même avis, STEPHAN KUHN/PETER SPINNLER, Mehrwertsteuer, Muri/Berne 1994, p. 36-37, Ergänzungsband, Muri/Berne 1994, p. 17; cf. également JÜRG BRAND/JÖRG R. BÜHLMANN/HANS DERKSEN, Mehrwertsteuer und kantonale/kommunale Billettsteuer im Lichte von Art. 41ter Abs. 2 BV, in Revue fiscale 1996 p. 303 ss).
D'autres auteurs affirment au contraire que les impôts sur les divertissements sont compatibles avec la TVA (ULRICH CAVELTI, Verfassungsrechtliche Probleme der Mehrwertsteuerverordnung, in L'Expert-comptable suisse 1995, p. 1087 ss, p. 1088; MARKUS REICH, Einführung in das Recht der Mehrwertsteuer, in ROLF H. WEBER/DANIEL THÜRER/ROGER ZÄCH, Das Recht der Mehrwertsteuer, Zurich 1994, p. 12-13; ALOIS CAMENZIND/NIKLAUS HONAUER, Handbuch zur neuen Mehrwertsteuer, Berne 1995, p. 51-52).
La doctrine discute également la question de savoir si le droit des cantons et des communes de prélever des impôts sur les divertissements ne dépendrait pas de l'usage effectif qu'a fait la Confédération des compétences qui lui sont conférées par les art. 41ter Cst. et 8 Disp. trans. Cst. et si ce droit ne serait pas limité aux chiffres d'affaires qui sont exclus du champ d'application de la TVA en vertu des art. 8 al. 2 lettre b Disp. trans. Cst. et 14 OTVA (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 28 ss ad art. 41ter; CAMENZIND/HONAUER, op.cit., p. 52; PESTALOZZI/GMÜR/PATRY, La taxe sur la valeur ajoutée, Tome 1, Partie II B, Art. 2 OTVA; KUHN/SPINNLER, Mehrwertsteuer, p. 36-37, Ergänzungsband, p. 17). Le Département fédéral des finances a d'ailleurs exprimé un avis semblable dans son Commentaire de l'Ordonnance régissant la taxe sur la valeur ajoutée (FF 1994 III p. 534 ss, p. 534-535; cf. également l'Exposé des motifs du projet de réforme de la Constitution fédérale, p. 143-144 ad art. 113). Il faut toutefois relever que dans une prise de position adressée le 3 mars 1995 au Département cantonal, l'Administration fédérale des contributions a affirmé que le droit des pauvres n'était pas un impôt du même genre que la TVA, les deux contributions se distinguant par leur but et leur objet.
c) Dans une jurisprudence déjà ancienne, le Tribunal fédéral a jugé que, même s'il était également calculé sur le chiffre d'affaires, un impôt minimum sur les recettes brutes, se substituant à l'impôt ordinaire sur le bénéfice net et le capital lorsque ceux-ci n'expriment pas la capacité contributive de l'entreprise en cause, n'était pas du même genre que l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires en vigueur à l'époque et qu'il ne violait pas l'art. 41ter al. 2 Cst. car le chiffre d'affaires ne représentait dans ce cas que formellement, et non matériellement, l'objet de l'impôt (ATF 96 I 560 consid. 5 p. 583).
Le Tribunal fédéral a également jugé, en matière de taxe professionnelle genevoise frappant en partie des chiffres d'affaires qui étaient déjà soumis à l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires ou en étaient expressément exonérés, qu'il fallait considérer par "impôt du même genre" tout impôt de consommation dont la charge économique est financièrement supportée par le dernier acquéreur (l'utilisateur) et qui est calculé en fonction du prix de la marchandise. La compétence fédérale de percevoir un impôt de consommation n'excluait pas la faculté pour les cantons d'utiliser les chiffres d'affaires des entreprises pour calculer un impôt cantonal, à la condition qu'ils ne cherchent pas par là à en charger finalement aussi le consommateur en fonction du prix de la marchandise. Tel n'était cependant pas le cas de la taxe professionnelle genevoise qui était un impôt professionnel général et non pas un impôt de consommation (Archives 49 p. 345 consid. 6 p. 356-357).
Dans ce dernier arrêt, le Tribunal fédéral a accordé une importance déterminante au report de l'impôt sur le consommateur et à son calcul fondé sur le chiffre d'affaires. Les contributions en cause étaient toutefois de nature essentiellement différentes, de sorte que ces critères relativement généraux étaient suffisants. Lorsqu'il s'agit en revanche d'apprécier deux impôts de consommation, il convient de se fonder sur des éléments plus précis car la Constitution n'exclut pas de manière générale les cantons de l'imposition des transactions touchées par la TVA et les impôts de consommation spéciaux, ou exonérées de ces impôts, mais se contente d'interdire la perception d'impôts du même genre (HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 21 ad art. 41ter). Le fait que l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires qui ne frappait que la consommation de marchandises a été remplacé par la TVA qui s'étend également aux services ne suffit donc pas à rendre le droit des pauvres inconstitutionnel.
d) aa) Dans le cas particulier, il faut d'emblée constater que la distinction opérée par une partie de la doctrine entre les prestations expressément exonérées de la TVA (art. 15 OTVA) et celles qui sont exclues du champ de l'impôt (art. 14 OTVA) - qui seules, selon ces auteurs, pourraient être frappées d'un impôt sur les divertissements - est dénuée de pertinence. Le régime de ces deux types de prestations est en effet défini par le droit fédéral (art. 8 al. 2 let. b et c Disp. trans. Cst. et art. 14-15 OTVA), de sorte qu'une distinction fondée sur une notion restrictive et littérale de l'exonération ne se justifie pas; le fait que l'impôt préalable soit ou non déductible ne saurait en effet être retenu comme indication que la Confédération a fait ou non usage de ses compétences constitutionnelles, excluant ou laissant ainsi subsister un droit d'imposition des cantons et des communes (PETER SALADIN, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 203 ss et 214 ss ad art. 3; cf. également HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 32 ad art. 41ter; BRAND/BÜHLMANN/DERKSEN, op.cit., p. 304-307). Au demeurant, une telle interprétation soulèverait notamment le problème de savoir si les prestations fournies par des entreprises exemptées de la TVA (art. 19 OTVA) pourraient être frappées d'un droit des pauvres du moment qu'elles échappent de toute manière à la TVA.
Il convient dès lors d'examiner si le droit des pauvres est en tant que tel un impôt du même genre que la TVA dont la perception en sus de cette dernière taxe serait prohibée par l'art. 41ter al. 2 Cst.
bb) Il n'est pas nécessaire de décider si, de manière générale, le droit des pauvres - en tant qu'impôt sur les divertissements - doit être classé dans la catégorie des impôts sur la dépense, comme l'admet la doctrine de façon générale mais parfois avec des réserves (cf. ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, par. 2 n. 28 ss et n. 34 ss, en particulier n. 36; BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 183 ss et 198; DIGGELMANN, op.cit., p. 18 ss), ou dans celle des impôts de consommation. L'autorité intimée a constaté à bon droit que le droit des pauvres est un impôt sur un certain type de dépenses, à savoir les divertissements, et qu'il s'agit d'un impôt de consommation destiné à être supporté par le consommateur et calculé en fonction de la valeur de la prestation. A cet égard, il présente incontestablement des analogies certaines avec la TVA puisqu'il frappe également des chiffres d'affaires obtenus lors de la fourniture de certains services et qu'il doit être supporté par le consommateur. Il est par ailleurs sans importance que, dans certains cas, il fasse l'objet d'un calcul forfaitaire ou que les entrées de faveur gratuites soient également imposées. Des facilités de perception peuvent en effet aussi être accordées en matière de TVA (art. 47 al. 3 OTVA). Le fait que le droit des pauvres ne soit pas répercuté dans tous les cas pour son montant entier sur le consommateur n'est pas non plus déterminant dans la mesure où le constituant fédéral a admis que la TVA pouvait, selon les conditions du marché, être ou non reportée sur ledit consommateur (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale 1993, Conseil National, séance du 15 mars 1993, p. 338). Dans l'un et l'autre cas, l'élément significatif est l'intention du législateur de reporter l'impôt sur le consommateur et non son report effectif (cf. HÖHN/VALLENDER, op.cit., n. 22 ad art. 41ter). En outre, les considérations émises par certains députés genevois du siècle dernier qui voulaient imposer plus lourdement les spectacles "malsains" n'infirment pas la volonté du législateur cantonal de reporter le droit des pauvres sur le consommateur, le texte de la loi étant suffisamment clair à cet égard (cf. par exemple les art. 444 al. 2 et 446 al. 1 et 5 LCP); elles ne sauraient par ailleurs conférer un caractère incitatif à cette contribution. Enfin, l'affectation plus ou moins étendue du produit du droit des pauvres et de celui de la TVA en faveur de personnes défavorisées ne contribue pas à les distinguer de manière déterminante.
cc) En revanche, le fait que le droit des pauvres est un impôt de consommation spécial qui frappe uniquement certaines prestations de service, soit les divertissements, alors que la TVA est un impôt général qui frappe l'ensemble de la consommation interne du pays (à l'exception des prestations exonérées ou exclues du champ de l'impôt) est un élément significatif.
L'imposition de l'ensemble de la consommation interne suisse vise des buts et des objets différents de ceux du droit des pauvres. La TVA doit frapper le revenu des consommateurs au moment de son utilisation, satisfaire aux exigences de la neutralité concurrentielle et tenir compte de l'importance des services concernés dans la consommation globale; ces éléments influencent son mode de perception multiphase et limité à la valeur ajoutée à chaque stade du processus économique (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale 1993, Conseil National, séance du 15 mars 1993, p. 337 ss et 346). Le droit de pauvres vise en revanche une surimposition de certaines dépenses, considérées comme caractéristiques d'un certain niveau de vie, afin de faire participer de manière accrue les personnes aisées aux coûts de la santé et du bien-être social (cf. DIGGELMANN, op.cit., p. 18-19). Le fait que chacun cherche à se divertir n'enlève pas au droit des pauvres son caractère spécial car, s'agissant d'un impôt de consommation, ce caractère doit s'apprécier en premier lieu en fonction de l'étendue des prestations imposées et non pas du cercle des personnes assujetties. A cet égard, le droit des pauvres se distingue également de l'ancien impôt fédéral sur le chiffre d'affaires qui était un impôt général sur la consommation de marchandises et qu'au demeurant les cantons ne sauraient prélever à l'avenir pour leur compte sans violer l'art. 41ter al. 2 Cst. Le caractère spécial du droit des pauvres a en outre pour effet qu'à la différence de la TVA, le principe de la neutralité concurrentielle est limité au secteur économique concerné, soit celui des divertissements. L'objet et le but restreints du droit des pauvres permettent par ailleurs des modalités de perception relativement simples sous la forme d'une contribution monophase perçue uniquement au dernier stade de la distribution (cf., en matière de droit européen, la solution fondée sur des considérations comparables retenue par l'arrêt du 19 mars 1991 en la cause NV Giant contre Commune d'Overisje, C-109/90, Recueil de la jurisprudence de la Cour 1991, p. 1394 ss, n. 14 p. 1398, admettant la compatibilité d'une taxe sur les spectacles et les divertissements avec l'art. 33 de la Sixième Directive du Conseil 77/388/CEE du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires).
Toutes ces différences sont suffisamment marquantes pour permettre d'affirmer que le droit des pauvres n'est pas un impôt du même genre que la TVA au sens de l'art. 41ter al. 2 Cst.
e) Le droit des pauvres frappe des prestations de service, soit des divertissements, et non pas des marchandises ou des biens qui font l'objet d'une imposition spéciale de la Confédération. A cet égard, il n'est pas non plus un impôt du même genre que ceux énumérés à l'art. 41ter al. 1 lettre b et al. 4 Cst. L'autorité intimée a admis à bon droit que la Confédération avait une compétence constitutionnelle limitée à ces seuls impôts, de sorte que le droit des cantons de percevoir d'autres impôts de consommation spéciaux frappant des objets différents n'est en principe pas limitée (SALADIN, op.cit., n. 60 et 76 ad art. 3). La question de savoir si les cantons pourraient percevoir de multiples impôts spéciaux cantonaux de consommation frappant soit des marchandises, soit des services, n'a pas à être tranchée dans le cadre du présent recours car lors d'un contrôle concret des normes, le Tribunal fédéral n'examine que le cas qui lui est soumis et non pas des situations hypothétiques dans lesquelles la recourante ne se trouve pas.
f) Au vu de ce qui précède, il faut constater que l'arrêt attaqué a confirmé l'assujettissement de la recourante au droit des pauvres sans violer l'art. 41ter al. 2 Cst. | fr | Art. 41ter cpv. 2 Cost. e art. 2 OIVA, compatibilità dell'art. 443 segg. della legge tributaria ginevrina del 9 novembre 1887 ("droit des pauvres") con l'imposta sul valore aggiunto. Anche se il cosiddetto "droit des pauvres" previsto dalla legge tributaria ginevrina del 9 novembre 1887 presenta certe analogie con l'imposta sul valore aggiunto, segnatamente nella misura in cui colpisce anch'esso cifre d'affari ottenute mediante fornitura di determinati servizi ed è sopportato dal consumatore, esso se ne differenzia in modo significativo poiché è un'imposta sul consumo speciale che colpisce unicamente determinate prestazioni di servizi, ossia i divertimenti, mentre l'imposta sul valore aggiunto è un tributo generale che grava l'insieme del consumo interno del paese (ad eccezione delle prestazioni esentate o escluse dal campo di applicazione dell'imposta). Di conseguenza, il cosiddetto "droit des pauvres" non è un'imposta del medesimo genere di quella sul valore aggiunto ai sensi dell'art. 41ter cpv. 2 Cost. (consid. 2 e 3). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-213%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,595 | 122 I 222 | 122 I 222
Sachverhalt ab Seite 223
Am 1. Februar 1995 trat das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (AS 1995, 146 ff.) in Kraft. Es änderte unter anderem die im Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) vorgesehenen Bestimmungen betreffend den Vollzug ausländerrechtlicher Massnahmen: Neu kann ein Ausländer, der keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt, während der Vorbereitung des Entscheids über seine Aufenthaltsberechtigung unter bestimmten Voraussetzungen für drei Monate in Vorbereitungshaft genommen werden (Art. 13a ANAG). Nach Eröffnung eines erstinstanzlichen Weg- oder Ausweisungsentscheids ist eine bis zu neun Monaten dauernde Ausschaffungshaft möglich (Art. 13b ANAG).
Am 5. April 1995 änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich verschiedene Bestimmungen der Verordnung vom 25. Juni 1975 über die kantonalen Polizeigefängnisse (PVO). Unter anderem erklärte er neu die Verordnung ausdrücklich auch auf Personen in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft anwendbar (§ 1 Abs. 1 lit. c PVO).
Adir Cumali, Selahattin Kilinc und Mehmet Sari haben am 29. Mai 1995 beim Bundesgericht hiergegen staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragen, den § 33 PVO (Spaziergang) generell sowie die geänderten §§ 38 Abs. 1 (Besuche), 39 dritter Satz (Abwicklung des Besuchs) und 41 Abs. 1 (Kontrolle der Briefe) und die unverändert belassenen §§ 27 Abs. 1 (Arbeitsverrichtung), 41 Abs. 3 und 4 (Kontrolle der Briefe) und 44 Ziff. 6 PVO (schwere Disziplinarvergehen) für Ausschaffungs- und Vorbereitungshäftlinge sowie andere Administrativhäftlinge aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seiner rechtlich geschützten Stellung betroffen wird (BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200, BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f.). Die Beschwerdeführer sind ausländische Staatsangehörige und wohnen im Kanton Zürich. Es könnte gegen sie mit der erforderlichen minimalen Wahrscheinlichkeit ausländerrechtliche Haft angeordnet werden, wobei allenfalls der angefochtene Erlass Anwendung fände. Sie sind deshalb befugt, diesen mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
b) Die Änderung der Verordnung über die kantonalen Polizeigefängnisse wurde im Zürcher Amtsblatt vom 28. April 1995 veröffentlicht. Die Beschwerde ist am 29. Mai 1995 der Post übergeben und damit rechtzeitig eingereicht worden (Art. 89 Abs. 1 OG) und zwar auch insofern, als die Beschwerdeführer Bestimmungen beanstanden, die in ihrem Wortlaut unverändert geblieben sind:
aa) Dem Bundesgericht können bei der Revision eines Erlasses Normen, die ohne Änderung aus der bisherigen Regelung übernommen wurden, zur verfassungsrechtlichen Prüfung unterbreitet werden, sofern ihnen im Rahmen des geänderten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen (BGE 110 Ia 7 E. 1d S. 12, BGE 108 Ia 126 E. 1b u. c S. 130 f. mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 349 f.). Dies gilt auch für Bestimmungen des früheren Erlasses, die sich nicht im Änderungstext finden, jedoch fortbestehen und als Folge der Änderungen eine abweichende Bedeutung erhalten. Es ist eine Frage der Gesetzestechnik, ob bei einer Revision der ganze Erlass in seiner neuen Formulierung beschlossen wird oder ob lediglich einzelne Artikel oder Absätze ausgewechselt werden. Für die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde kann es hierauf nicht ankommen. Normen gewinnen ihre Bedeutung aus dem Zusammenhang; ihr Rechtssinn kann sich mit diesem ändern. Hat die Teilrevision eines Erlasses zur Folge, dass Bestimmungen, die in ihrem Wortlaut gleich bleiben, einen andern Rechtssinn erhalten, sind auch sie anfechtbar.
bb) Nach § 1 lit. c PVO in der Fassung vom 5. April 1995 gilt die Verordnung über die Polizeigefängnisse neu auch für Personen in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft. Wohl sah § 1 lit. c PVO bereits bisher vor, dass u.a. auch administrativ Festgenommene bis zu ihrer Überführung in eine entsprechende Anstalt in die Polizeigefängnisse aufgenommen werden. Dabei handelte es sich aber (noch) nicht um ausländerrechtlich Inhaftierte, da im Jahre 1975 für eine solche Haft keine gesetzliche Grundlage bestand. Ausschaffungshaft sah - auf 30 Tage beschränkt - erstmals Art. 14 Abs. 2 ANAG in der Fassung vom 20. Juni 1986 vor. Auch wenn gestützt hierauf festgenommene Ausländer in der Folge teilweise in Polizeigefängnissen inhaftiert wurden, erweiterte doch erst die Änderung vom 5. April 1995 den Anwendungsbereich der Haftbedingungen generell-abstrakt auch auf diese Häftlingskategorie. Mit Blick auf die gegenüber der bisherigen Ausschaffungshaft strengere Regelung im Bundesgesetz über die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht und die dort umschriebenen minimalen Haftbedingungen änderte sich die Tragweite der beanstandeten Bestimmungen der Gefängnisordnung grundlegend. Die staatsrechtliche Beschwerde ist deshalb auch bezüglich jener Normen zulässig, die in ihrem Wortlaut unverändert blieben, aber infolge der Erweiterung des Anwendungsbereichs der Verordnung eine neue Tragweite erfahren haben (§§ 27 Abs. 1 [Arbeitsverrichtung], 41 Abs. 3 und 4 [Kontrolle der Briefe] und 44 Ziff. 6 [schwere Disziplinarvergehen]).
cc) ...
2. a) Nach Art. 13d Abs. 2 ANAG ist die ausländerrechtliche Administrativhaft in geeigneten Räumlichkeiten zu vollziehen, wobei die Zusammenlegung mit Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug vermieden werden soll. Soweit möglich, ist den Inhaftierten zudem geeignete Beschäftigung anzubieten. Das Bundesgericht hat diese bundesrechtlichen Minimalanforderungen an den Haftvollzug gestützt auf die Ausführungen in der Botschaft des Bundesrats (Botschaft zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 22. Dezember 1993, BBl 1994 I 305 ff.), die parlamentarischen Beratungen, die Rechtsprechung bezüglich der Grundrechtsbeschränkungen anderer Häftlingskategorien sowie die europäischen und internationalen Mindestgrundsätze für die Behandlung von Gefangenen inzwischen konkretisiert (vgl. BGE 122 II 49 ff., Urteil Messaoudi vom 23. August 1995, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 609 ff.):
aa) Die Beschränkung der Freiheitsrechte (insbesondere der persönlichen Freiheit) von Gefangenen darf nicht über das hinausgehen, was zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs erforderlich ist (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73, BGE 113 Ia 325 E. 4 S. 328 mit Hinweisen). Obwohl völkerrechtlich nicht verbindlich, sind dabei die Mindestgrundsätze für die Behandlung von Gefangenen, wie sie das Ministerkomitee des Europarats am 19. Januar 1973 mit der Resolution (73) 5 beschlossen und am 12. Februar 1987 in überarbeiteter Fassung in der Empfehlung 87 (3) gebilligt hat, mitzuberücksichtigen, da sie die gemeinsame Rechtsüberzeugung der Mitgliedstaaten des Europarats zum Ausdruck bringen (BGE BGE 118 Ia 64 E. 2a S. 70 mit Hinweisen). Art. 10 Abs. 1 des Internationalen Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2), der für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten ist, verlangt seinerseits menschenwürdige Haftbedingungen. Was als menschenwürdig zu gelten hat, ist auslegungsbedürftig. Massstab bilden die genannten Grundsätze, die vorerst vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen weltweit verabschiedet (Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, angenommen durch Resolution 663C I [XXIV] vom 31. Juli 1957, ergänzt mit Resolution 2076 [LXII] vom 13. Mai 1977) und hernach im Rahmen des Europarats den europäischen Verhältnissen angepasst wurden (vgl. MANFRED NOWAK, CCPR-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rzn. 1 und 6 zu Art. 10).
bb) In seiner Botschaft zu den Zwangsmassnahmen führt der Bundesrat aus, die Modalitäten der ausländerrechtlichen Haft seien im Lichte des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugestalten und dürften nicht weiter gehen, als es der Haftzweck unabdingbar erfordere. Das Haftregime habe sich - insbesondere hinsichtlich Sicherheitsstandard und Unterbringung - grundsätzlich von jenem für Untersuchungs- und Strafgefangene zu unterscheiden. Die Haft sei in geeigneten, dem Haftzweck angepassten Räumlichkeiten zu vollziehen; wo kein allzu hoher Sicherheitsstandard verlangt sei, könnten die Betroffenen auch in Kollektivunterkünften untergebracht werden (BBl 1994 I 316, 326). Die Trennung von Ausländern in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft von andern Häftlingen soll auch äusserlich zeigen, dass die Haft nicht wegen des Verdachts einer Straftat angeordnet wurde, sondern einen administrativen Hintergrund hat (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53). Sie dient in erster Linie dazu, den Ausländer bis zum Verlassen des Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich den Behörden zur Verfügung hält. Anders als bei Untersuchungshäftlingen erfordert der Haftzweck daher regelmässig keine Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit andern Personen, die sich ebenfalls in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen rechtfertigen sich über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken. Auch nach den Mindestgrundsätzen für die Behandlung von Gefangenen sollen nichtstrafrechtlich Inhaftierte keiner grösseren Beschränkung oder Strenge unterworfen werden, als zur Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung notwendig erscheint (Ziff. 94 der Mindestgrundsätze des Europarats 1973 sowie Ziff. 99 der überarbeiteten Fassung 1987). Die verschiedenen in Art. 13a und Art. 13b ANAG genannten Haftgründe, die vom administrativen Fehlverhalten bis zu strafrechtlich relevanten Verstössen reichen, können zwar unterschiedliche Sicherheitsbedürfnisse begründen. Diesen ist aber nicht generell durch ein strikteres Haftregime für alle ausländerrechtlich Inhaftierten Rechnung zu tragen, sondern jeweils im Einzelfall nach Massgabe der konkreten Notwendigkeiten. Die Unterbringung der ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge muss grundsätzlich ein von andern Häftlingskategorien abweichendes freieres Haftregime (Gemeinschaftsräumlichkeiten, Besuchsausübung, Freizeitaktivitäten usw.) zulassen (vgl. PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 1995, S. 56; ANDREAS ZÜND, Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996, S. 90 ff.). Bauliche, organisatorische und personelle Gegebenheiten dürfen dabei nicht als unabänderbar gelten; sie müssen zumindest insoweit geschaffen oder angepasst werden, als dies für einen verfassungskonformen Haftvollzug nötig erscheint (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53; Urteil Messaoudi vom 23. August 1995, E. 2a, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 610; unveröffentlichte Urteile vom 11. Dezember 1995 i.S. M., E. 2 u. 3, vom 27. Februar 1996 i.S. A.S., E. 3, und vom 18. April 1996 i.S. A.S., E. 4).
b) In formeller Hinsicht hat das Bundesgericht wiederholt festgehalten, es sei aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit unerlässlich, die wichtigsten mit dem Haftvollzug verbundenen Freiheitsbeschränkungen generell-abstrakt zu regeln; dies schütze den Gefangenen vor Willkür (BGE 99 Ia 262 E. III/4 S. 268; in BGE BGE 106 Ia 355 ff. nicht veröffentlichte E. 3a/aa). Das Gefängnisreglement klärt die Rechtsstellung des Häftlings namentlich gegenüber den Gefängnisbehörden. Die Vollzugsinstanzen sind darauf angewiesen, sich rasch und zuverlässig am Wortlaut der einzelnen Bestimmungen orientieren zu können, ohne grössere interpretatorische Überlegungen anstellen zu müssen. Die inhaftierte Person ihrerseits befindet sich wegen des Freiheitsentzugs in einer Ausnahmesituation, in der sie weitere Beschränkungen ihrer Rechte in stärkerem Masse empfindet. Das Gefängnisreglement hat deshalb durch ausreichende Regelungsdichte und klare Fassung erhöhte Gewähr für die Vermeidung verfassungswidriger Anordnungen zu bieten (BGE 106 Ia 136 E. 3b S. 138). Ob dies für ausländerrechtlich Inhaftierte hinreichend sichergestellt ist, wenn ihre Haftbedingungen - wie hier - im gleichen Erlass wie für die andern Häftlinge geregelt sind, braucht nicht generell entschieden zu werden. Der Notwendigkeit der klaren Regelung und Unterscheidung des Haftregimes ist jedoch im Rahmen der Auslegung der einzelnen Bestimmungen Rechnung zu tragen.
3. Die angefochtenen kantonalen Vollzugsbestimmungen sind vor diesem Hintergrund auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen, auch wenn der Regierungsrat hiergegen grundsätzlich einwendet, die Polizeigefängnisse seien lediglich für die kurzfristige Aufnahme unterschiedlicher Kategorien inhaftierter Personen konzipiert, was einheitliche Haftbedingungen erforderlich mache. Wohl sieht § 1 Abs. 2 PVO vor, dass der Aufenthalt in Polizeigefängnissen in der Regel eine Woche nicht überschreiten soll. Der Regierungsrat räumt aber selber ein, dass in der Praxis ausländerrechtlich Inhaftierte mehrfach selbst länger als 30 Tage in den Polizeigefängnissen untergebracht wurden und dies auch noch Ende 1995 der Fall war; am 19. Dezember 1995 befanden sich immerhin noch sechs ausländerrechtliche Administrativhäftlinge länger als eine Woche in einem Polizeigefängnis, einer sogar länger als 30 Tage. Auch ein einwöchiger Aufenthalt in einem Polizeigefängnis kann nicht als derart kurz bezeichnet werden, dass den Besonderheiten der ausländerrechtlichen Haft überhaupt nicht Rechnung zu tragen wäre. Zwar mag nach einer polizeilichen Anhaltung - etwa im Drogenmilieu - nicht sofort klar sein, ob Untersuchungshaft angeordnet wird oder ob - bei illegalem Aufenthalt - ausländerrechtliche Haft in Betracht fällt. Das klärt sich aber meist schon nach Stunden, spätestens aber nach der Vorführung beim Untersuchungsbeamten bzw. der Anordnung der Fremdenpolizei. In diesem Sinne mag den Polizeigefängnissen kurzfristig eine gewisse "Triage"-Funktion zukommen, während der sich die Haftbedingungen in den wesentlichen Punkten unter Umständen nicht unterscheiden. Das trifft aber für die nach § 1 Abs. 2 PVO vorgesehene Haftdauer von einer Woche nicht mehr zu; erst recht nicht, wenn diese überschritten wird.
4. Die Beschwerdeführer beanstanden vorab § 33 PVO, wonach die Gefangenen nach dem vierten Tag täglich mindestens eine halbe Stunde unter Aufsicht spazieren können. Diese Regelung sei zu restriktiv und verstosse gegen die persönliche Freiheit und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
a) Gefangenen, die nicht im Freien arbeiten oder in einer offenen Anstalt untergebracht sind, ist nach den Europäischen Strafvollzugsgrundsätzen bzw. den Mindestgrundsätzen für die Behandlung der Gefangenen (Empfehlung Nr. R [87] 3, Ziff. 86, Entschliessung [73] 5, Ziff. 20 [1]) täglich mindestens eine Stunde Spaziergang oder geeignete Bewegung im Freien zu gestatten. Das Bundesgericht hat dieser Empfehlung im Rahmen seiner Verfassungsrechtsprechung zusehends grössere Bedeutung beigemessen: Im Jahre 1973 befand es eine Regelung, welche die körperliche Bewegungsmöglichkeit im Freien auf mindestens drei halbstündige Spaziergänge pro Woche festlegte, noch als verfassungsrechtlich zulässig, doch unterstrich es schon damals, dass die entsprechende kantonale Norm lediglich eine "Minimalregel" enthalte und die in der Beschwerde geforderte tägliche Bewegung dort, wo es praktisch durchführbar sei, tatsächlich gewährt werden müsse (BGE 99 Ia 262 V. E. 8d S. 281). Drei Jahre später bezeichnete es einen täglichen Spaziergang von einer halben Stunde nach einer Haftdauer von einer Woche als verfassungsrechtliches Minimum. Es müsse aber Ziel der kantonalen Behörden und des Bundes sein, künftig den Gefangenen einen einstündigen Aufenthalt im Freien zu gewähren, auch wenn mit Rücksicht auf die praktischen Verhältnisse aus der persönlichen Freiheit ein entsprechender Grundrechtsanspruch nicht abgeleitet werden könne (BGE 102 Ia 279 E. 7c S. 292). In einem Urteil aus dem Jahre 1992 erkannte das Bundesgericht, dass nach einer Haftdauer von einem Monat ungeachtet der tatsächlichen Verhältnisse ein täglicher Spaziergang von mindestens einer Stunde notwendig sei. Von Beginn weg müsse im übrigen ein Aufenthalt im Freien von mindestens einer halben Stunde und, wo es die Verhältnisse erlaubten, von einer Stunde gewährt werden (BGE 118 Ia 64 E. 3k S. 82). Die hierfür nötigen baulichen, organisatorischen und personellen Voraussetzungen seien, wo sie noch nicht bestünden, ohne Verzug zu schaffen; andernfalls erscheine die Feststellung einer Verfassungswidrigkeit in einem künftigen Beschwerdefall nicht ausgeschlossen (Urteil vom 10. Dezember 1993 veröffentlicht in EuGRZ 1994, S. 238 E. 3b/bb, und BGE 118 Ia 360 E. 3c S. 364).
b) Im Bereich der ausländerrechtlichen Haft hielt das Bundesgericht am 23. August 1995 schliesslich fest, bauliche, organisatorische und personelle Voraussetzungen könnten nicht als Rechtfertigung für die Einschränkung des täglichen Spaziergangs angeführt werden (bereits zitiertes Urteil i.S. Messaoudi, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 609). Mehr als 20 Jahre nach Verabschiedung der Mindestgrundsätze für die Behandlung der Gefangenen lässt es sich nicht mehr vertreten, ausländerrechtlichen Administrativhäftlingen den minimalen Anspruch auf Spaziergang zu verweigern. Der Kanton Zürich hat am 1. Februar 1995, mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, zu den bereits bestehenden kantonalen Polizeigefängnissen das sogenannte "provisorische Polizeigefängnis" (Propog) auf der Kasernenwiese in Betrieb genommen. Es geht nicht an, dort den einstündigen Spaziergang im Freien von Beginn der Haft weg - auf jeden Fall aber ab dem zweiten Tag der Administrativhaft - zu verweigern. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung stets Rücksicht auf die bestehenden Verhältnisse und die praktischen Schwierigkeiten genommen, diese umzugestalten. Es hat aber immer deutlich unterstrichen, dass der einstündige Spaziergang im Freien verwirklicht werden müsse. Eine Regelung, die diesen Minimalanforderungen bei ausländerrechtlichen Administrativhäftlingen nicht gerecht wird, lässt sich verfassungsrechtlich nicht halten; sie ist im Hinblick auf den Haftzweck mit dem Grundrecht der persönlichen Freiheit unvereinbar. § 33 PVO ist im Rahmen der Anträge und der Beschwerdebegründung aufzuheben, soweit er die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge betrifft.
5. Gemäss § 38 Abs. 1 PVO bedürfen die Gefangenen für Besuche der Zustimmung der für sie zuständigen Stelle; nach § 39 dritter Satz PVO wird der Besuch zudem - vorbehältlich Art. 46 Ziff. 3 StGB und § 18 StPO - beaufsichtigt. Die Beschwerdeführer erachten sowohl das Erfordernis einer Besuchsbewilligung wie die Überwachung der Besuche mit Blick auf den Haftzweck als unverhältnismässigen Eingriff in das verfassungsmässige Recht auf persönliche Freiheit.
a) Die ausländerrechtliche Administrativhaft dient in erster Linie dazu, die inhaftierte Person festzuhalten, um den Vollzug ihrer Weg- oder Ausweisung sicherzustellen. Dieser Haftzweck rechtfertigt grundsätzlich keine Bewilligungspflicht im Hinblick auf eine allfällige Kollusionsgefahr; sie ist jedoch aus betrieblichen Gründen bzw. konkreten Sicherheitsbedenken gegenüber dem Inhaftierten oder Besuchern verfassungsrechtlich zulässig (vgl. UEBERSAX, a.a.O., S. 56): Auch wenn der ausländerrechtlich Inhaftierte an sich relativ frei Besuche empfangen darf, verursachen diese doch einen gewissen administrativen Aufwand, der durch die Vollzugsorgane im täglichen Betriebsablauf zu berücksichtigen ist. Auch die Beschwerdeführer anerkennen dies, wenn sie davon ausgehen, es dürfe von den Besuchern eine Voranmeldung verlangt werden. In besonders gelagerten Einzelfällen lässt sich mit Blick auf die verschiedenen ausländerrechtlichen Haftgründe jedoch ebenfalls nicht ausschliessen, dass ein Besuch aus Sicherheitsgründen verweigert werden muss oder nur unter besondern Vorkehrungen erlaubt werden kann. Wird das Bewilligungsverfahren in diesem Sinne verfassungskonform gehandhabt, ist es nicht zu beanstanden. Mit den modernen Kommunikationsmitteln kann sichergestellt werden, dass bei der Behandlung der Bewilligungsgesuche keine ins Gewicht fallenden Verzögerungen eintreten.
b) Berechtigt ist die Kritik der Beschwerdeführer, soweit sie beanstanden, die Besuche würden zu Unrecht unter Vorbehalt von Art. 46 Ziff. 3 StGB und § 18 StPO generell beaufsichtigt. Zwar lässt sich § 39 PVO so verstehen, dass der Vorbehalt, der sich nach seinem Wortlaut nur auf den Anwaltsbesuch bei Strafgefangenen und Untersuchungshäftlingen bezieht, auch für die ausländerrechtliche Haft gilt, mithin auch hier Anwaltsbesuche von der Beaufsichtigung ausgenommen sind. Die Grenze muss jedoch generell weiter gezogen werden: Der ausländerrechtlich Inhaftierte ist in der Regel allgemein berechtigt, Besuche unbeaufsichtigt zu empfangen. Nach dem europäischen Strafvollzugsgrundsatz 92 Ziff. 2 ist Untersuchungsgefangenen zu gestatten, Besuche unter menschenwürdigen Bedingungen zu empfangen; sie dürfen nur insoweit eingeschränkt und überwacht werden, als dies im Interesse der Rechtspflege sowie der Sicherheit und Ordnung in der Anstalt erforderlich ist. Auch Besuche bei Untersuchungshäftlingen sollen nicht ausnahmslos überwacht werden; es bedarf hierzu eines legitimen Eingriffszwecks im Einzelfall. Dies muss vom Haftzweck her um so mehr bei der Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft gelten. Das Bundesgericht hat die gesetzliche Verpflichtung, ausländerrechtlich inhaftierte Personen von Untersuchungshäftlingen zu trennen, wiederholt damit begründet, dass nur so ein freieres Haftregime möglich sei; dabei nahm es ausdrücklich auf die liberalere Ausübung des Besuchsrechts Bezug (BGE 122 II 49 E. 5a mit Hinweisen). Die Beaufsichtigung von Besuchen ist nur insoweit zulässig, als sie durch Sicherheitsbedenken im Einzelfall geboten erscheint (vgl. BGE 122 II 49 E. 5b/bb S. 55: Beziehungen zur Rauschgiftszene). Wenn der Regierungsrat des Kantons Zürich auf einen relativ "tiefen baulich-technischen Sicherheitsstandard" der Polizeigefängnisse verweist, der die Beaufsichtigung der Besuche gebiete, überzeugt dies nicht. Er kann mit dieser Begründung nicht generell in einem neu erstellten Gefängnis (Propog) das für die ausländerrechtlich Inhaftierten bestehende Recht einschränken, Besuche unbeaufsichtigt zu empfangen. Sollte die Behauptung zutreffen, wäre der baulich-technische Sicherheitsstandard den bundesrechtlichen Anforderungen an den Haftvollzug anzupassen. § 39 Satz 3 PVO erweist sich für ausländerrechtlich Inhaftierte als mit dem verfassungsmässigen Recht auf persönliche Freiheit unvereinbar und ist daher insofern aufzuheben.
6. a) Hinsichtlich des Postverkehrs beanstanden die Beschwerdeführer vorerst die Regelung von § 41 Abs. 1 PVO, wonach ein- und ausgehende Briefe und andere Sendungen grundsätzlich über die für den Gefangenen zuständige Stelle geleitet werden; verzichtet diese auf eine Kontrolle, kann sie durch den Gefängnisdienst vorgenommen werden, wenn Grösse oder Beschaffenheit der Sendung ein Sicherheitsrisiko darstellen. Die Beschwerdeführer rügen, die Kontrolle der Post der ausländerrechtlich Inhaftierten bleibe damit dem Ermessen der zuständigen Stelle überlassen; sie erklären, es sei eine "griffigere Formulierung" vorzuziehen. Dies genügt den Begründungsanforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde indessen nicht ([...]); auf ihre Rüge ist nur insoweit einzugehen, als sie hinreichend begründet geltend machen, aufgrund der Formulierung der Bestimmung könne auch die Anwaltskorrespondenz kontrolliert werden, was mit der persönlichen Freiheit und Art. 10 EMRK unvereinbar erscheine.
Aus dem Wortlaut von § 41 Abs. 1 PVO ergibt sich nicht, dass der Briefverkehr zwischen der inhaftierten Person und ihrem Rechtsvertreter inhaltlich kontrolliert werden dürfte. Die Bestimmung besagt lediglich, dass ein- und ausgehende Post der zuständigen Stelle, hier der Fremdenpolizei, weiterzuleiten sei, womit sichergestellt wird, dass nicht das Gefängnispersonal davon Kenntnis erhält (vgl. BGE 107 Ia 148 ff.); sie äussert sich nicht dazu, wie weit die Kontrolle gehen darf. Die Anwaltskorrespondenz untersteht dem ungeschriebenen verfassungsmässigen Recht der Meinungsäusserungsfreiheit, die ebenfalls in Art. 10 EMRK garantiert ist, und dem in Art. 8 EMRK verankerten Anspruch auf freien Briefverkehr (BGE 119 Ia 71 E. 3 S. 73 ff.). Anwaltskorrespondenz inhaftierter Personen darf deshalb inhaltlich keiner Kontrolle unterzogen und normalerweise auch nicht geöffnet werden (BGE 119 Ia 505 E. 3d u. 4a); etwas anderes kann nur bei besonders gefährlichen Häftlingen gelten, wenn der konkrete Verdacht besteht, dass die Postsendung nicht lediglich Schriftstücke enthält, wobei sicherzustellen ist, dass vom Briefinhalt keine Kenntnis genommen wird (BGE 119 Ia 505 E. 3d S. 508, 106 Ia 219 E. 3d S. 224 f.). Bei ausländerrechtlicher Haft dürfte die Notwendigkeit eines solchen Vorgehens kaum je gegeben sein. Die fragliche Bestimmung lässt sich demnach ohne weiteres verfassungskonform auslegen.
b) In § 41 Abs. 3 PVO wird der Briefverkehr mit Mitgefangenen und früheren Mitgefangenen (nahe Angehörige ausgenommen) untersagt. Die Beschwerdeführer erachten diese Bestimmung für ausländerrechtlich Inhaftierte als mit dem Grundrecht der persönlichen Freiheit und dem in Art. 8 EMRK verankerten Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs unvereinbar. Zu Recht: Die Bestimmung zielt auf die Verhinderung von Kollusion im Strafverfahren. Es ist nicht ersichtlich, welchen Sinn sie im Bereich ausländerrechtlicher Haft haben soll. Rechtfertigen sich hier in der Regel (anders als bei Untersuchungshäftlingen) keine besonderen Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit andern Personen in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft, kann auch ein entsprechender Briefverkehr grundsätzlich nicht untersagt sein. Somit ist der erste Satz von § 41 Abs. 3 PVO für die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge aufzuheben; hingegen nicht der restliche Teil des Absatzes (Nichtweiterleitung von Briefen, die den Haftzweck gefährden), der für ausländerrechtlich Inhaftierte keine Bedeutung hat und auch nicht als verfassungswidrig beanstandet ist.
c) Nach § 41 Abs. 4 PVO dürfen den Gefangenen unter Vorbehalt von § 36 PVO keine Zeitungen, Zeitschriften, Bücher und anderen Drucksachen zugestellt werden. § 36 Abs. 3 PVO sieht vor, dass Gefangene mit Zustimmung der für sie zuständigen Stelle auf eigene Kosten bis zu drei Zeitungen oder Zeitschriften abonnieren können, die ihnen jedoch vom Verlag oder einer Zeitungsagentur direkt zuzustellen sind. Diese Regelung verstösst, soweit sie die Zustellung von Zeitungen, Zeitschriften, Büchern und Drucksachen von privater Seite für ausländerrechtlich Inhaftierte ausschliesst, wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, gegen die persönliche Freiheit und die Freiheit zum Empfang von Nachrichten und Ideen im Sinne von Art. 10 Ziff. 1 EMRK: Bei der Untersuchungshaft darf der Bezug von Büchern und Druckschriften von aussen beschränkt werden, da auf diesem Weg unerlaubte Verbindungen zwischen einem Gefangenen und der Aussenwelt hergestellt werden könnten (BGE BGE 103 Ia 165 E. 2c S. 166). Bei Zustellung über eine Privatperson besteht die Gefahr unerlaubter Mitteilungen, die nur mit einem erheblichen und nicht zu rechtfertigenden Kontrollaufwand zu beseitigen wäre, weshalb verlangt werden kann, dass Bücher und Zeitungen über eine Buchhandlung oder vom Verlag zu beziehen sind (BGE 102 Ia 279 E. 8c S. 295). Bei der ausländerrechtlichen Administrativhaft rechtfertigt der Haftzweck einen solchen Eingriff indessen nicht. Fremdsprachige Zeitschriften und Bücher lassen sich über Verlage nicht immer leicht beziehen; die Betroffenen sind deshalb gerade in besonderem Masse darauf angewiesen, sich auch von privater Seite mit Drucksachen versorgen zu lassen. § 41 Abs. 4 PVO ist mit Bezug auf ausländerrechtlich Inhaftierte somit aufzuheben.
7. Gemäss § 27 Abs. 1 PVO werden in den Polizeigefängnissen keine Arbeitsbetriebe geführt. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechts); Art. 13d Abs. 2 ANAG verlange, dass den Inhaftierten soweit möglich Beschäftigung angeboten werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann bei kürzerer Haftdauer von einer Beschäftigungsmöglichkeit abgesehen werden, bloss bei längerer Haft ist diese zwingend geboten, da sonst die Psyche der inhaftierten Person beeinträchtigt werden könnte (unveröffentlichte Urteile vom 1. November 1995 i.S. D., E. 2b, und i.S. K. vom 6. September 1995, E. 3c). Nach § 1 Abs. 2 PVO soll der Aufenthalt in den Polizeigefängnissen "in der Regel" nicht länger als eine Woche dauern, allerdings sind - wie dargelegt - Ausnahmen möglich und vorgekommen. Das Bundesgericht kann im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle und der von den Beschwerdeführern erhobenen Rügen nicht überprüfen, ob die Polizeigefängnisse in ihrer baulichen Ausgestaltung generell geeignete Anstalten für ausländerrechtliche Haft sind. Ist davon auszugehen, dass sie gemäss § 1 Abs. 2 PVO grundsätzlich nur für eine Aufnahme von einer Woche bestimmt sind, lassen sich die fehlenden Beschäftigungsmöglichkeiten mit Art. 13d Abs. 2 ANAG und der einschlägigen Rechtsprechung hierzu aber vereinbaren. Dauert die Unterbringung im Polizeigefängnis im Einzelfall länger als eine Woche, ist es Sache des Haftrichters zu prüfen, ob durch besondere Vorkehren oder durch Verlegung in ein anderes Gefängnis der Anspruch auf Beschäftigung eingehalten werden kann. § 27 Abs. 1 PVO als solcher verstösst deshalb nicht gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts.
8. Die Beschwerdeführer beanstanden schliesslich § 44 Ziff. 6 PVO, wonach die unerlaubte Kontaktnahme mit Mitgefangenen oder Personen ausserhalb des Gefängnisses als schweres Disziplinarvergehen mit Arrest geahndet wird. Diese Bestimmung lässt sich aber ebenfalls verfassungskonform verstehen: Personen in ausländerrechtlicher Haft dürfen grundsätzlich mit andern Gefangenen und Personen ausserhalb des Gefängnisses in Kontakt treten. Macht der inhaftierte Ausländer hiervon Gebrauch, ist dies grundsätzlich nicht unerlaubt. In den meisten Fällen dürfte er deshalb den Disziplinartatbestand gar nicht erfüllen. War der Kontakt mit Blick auf den Haftzweck konkret beschränkt, kann sich der Betroffene aber im Einzelfall zur Überprüfung der Massnahme letztinstanzlich wiederum an das Bundesgericht wenden. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig erweisen könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen. Wird im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle eine Verfassungswidrigkeit verneint, hindert dies den Bürger nicht, diese bei der Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen, womit ein hinreichender verfassungsrechtlicher Schutz gewährleistet bleibt (BGE 118 Ia 305 E. 1f S. 309 mit Hinweisen). | de | Persönliche Freiheit, Meinungsäusserungsfreiheit, Art. 8 und Art. 10 EMRK; Art. 13d Abs. 2 ANAG; Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht; Zürcher Verordnung über die Polizeigefängnisse. Anfechtbarkeit unveränderter Normen bei der Teilrevision eines Erlasses (E. 1b).
Bundesrechtliche Minimalanforderungen an den Vollzug ausländerrechtlicher Administrativhaft (E. 2).
Verfassungsrechtliche Prüfung kantonaler Vollzugsbestimmungen betreffend Spaziergang (E. 4), Besuch (E. 5 u. 8), Briefverkehr (E. 6b), Drucksachen (E. 6c) und Arbeit (E. 7). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-222%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,596 | 122 I 222 | 122 I 222
Sachverhalt ab Seite 223
Am 1. Februar 1995 trat das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (AS 1995, 146 ff.) in Kraft. Es änderte unter anderem die im Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) vorgesehenen Bestimmungen betreffend den Vollzug ausländerrechtlicher Massnahmen: Neu kann ein Ausländer, der keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt, während der Vorbereitung des Entscheids über seine Aufenthaltsberechtigung unter bestimmten Voraussetzungen für drei Monate in Vorbereitungshaft genommen werden (Art. 13a ANAG). Nach Eröffnung eines erstinstanzlichen Weg- oder Ausweisungsentscheids ist eine bis zu neun Monaten dauernde Ausschaffungshaft möglich (Art. 13b ANAG).
Am 5. April 1995 änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich verschiedene Bestimmungen der Verordnung vom 25. Juni 1975 über die kantonalen Polizeigefängnisse (PVO). Unter anderem erklärte er neu die Verordnung ausdrücklich auch auf Personen in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft anwendbar (§ 1 Abs. 1 lit. c PVO).
Adir Cumali, Selahattin Kilinc und Mehmet Sari haben am 29. Mai 1995 beim Bundesgericht hiergegen staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragen, den § 33 PVO (Spaziergang) generell sowie die geänderten §§ 38 Abs. 1 (Besuche), 39 dritter Satz (Abwicklung des Besuchs) und 41 Abs. 1 (Kontrolle der Briefe) und die unverändert belassenen §§ 27 Abs. 1 (Arbeitsverrichtung), 41 Abs. 3 und 4 (Kontrolle der Briefe) und 44 Ziff. 6 PVO (schwere Disziplinarvergehen) für Ausschaffungs- und Vorbereitungshäftlinge sowie andere Administrativhäftlinge aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seiner rechtlich geschützten Stellung betroffen wird (BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200, BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f.). Die Beschwerdeführer sind ausländische Staatsangehörige und wohnen im Kanton Zürich. Es könnte gegen sie mit der erforderlichen minimalen Wahrscheinlichkeit ausländerrechtliche Haft angeordnet werden, wobei allenfalls der angefochtene Erlass Anwendung fände. Sie sind deshalb befugt, diesen mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
b) Die Änderung der Verordnung über die kantonalen Polizeigefängnisse wurde im Zürcher Amtsblatt vom 28. April 1995 veröffentlicht. Die Beschwerde ist am 29. Mai 1995 der Post übergeben und damit rechtzeitig eingereicht worden (Art. 89 Abs. 1 OG) und zwar auch insofern, als die Beschwerdeführer Bestimmungen beanstanden, die in ihrem Wortlaut unverändert geblieben sind:
aa) Dem Bundesgericht können bei der Revision eines Erlasses Normen, die ohne Änderung aus der bisherigen Regelung übernommen wurden, zur verfassungsrechtlichen Prüfung unterbreitet werden, sofern ihnen im Rahmen des geänderten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen (BGE 110 Ia 7 E. 1d S. 12, BGE 108 Ia 126 E. 1b u. c S. 130 f. mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 349 f.). Dies gilt auch für Bestimmungen des früheren Erlasses, die sich nicht im Änderungstext finden, jedoch fortbestehen und als Folge der Änderungen eine abweichende Bedeutung erhalten. Es ist eine Frage der Gesetzestechnik, ob bei einer Revision der ganze Erlass in seiner neuen Formulierung beschlossen wird oder ob lediglich einzelne Artikel oder Absätze ausgewechselt werden. Für die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde kann es hierauf nicht ankommen. Normen gewinnen ihre Bedeutung aus dem Zusammenhang; ihr Rechtssinn kann sich mit diesem ändern. Hat die Teilrevision eines Erlasses zur Folge, dass Bestimmungen, die in ihrem Wortlaut gleich bleiben, einen andern Rechtssinn erhalten, sind auch sie anfechtbar.
bb) Nach § 1 lit. c PVO in der Fassung vom 5. April 1995 gilt die Verordnung über die Polizeigefängnisse neu auch für Personen in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft. Wohl sah § 1 lit. c PVO bereits bisher vor, dass u.a. auch administrativ Festgenommene bis zu ihrer Überführung in eine entsprechende Anstalt in die Polizeigefängnisse aufgenommen werden. Dabei handelte es sich aber (noch) nicht um ausländerrechtlich Inhaftierte, da im Jahre 1975 für eine solche Haft keine gesetzliche Grundlage bestand. Ausschaffungshaft sah - auf 30 Tage beschränkt - erstmals Art. 14 Abs. 2 ANAG in der Fassung vom 20. Juni 1986 vor. Auch wenn gestützt hierauf festgenommene Ausländer in der Folge teilweise in Polizeigefängnissen inhaftiert wurden, erweiterte doch erst die Änderung vom 5. April 1995 den Anwendungsbereich der Haftbedingungen generell-abstrakt auch auf diese Häftlingskategorie. Mit Blick auf die gegenüber der bisherigen Ausschaffungshaft strengere Regelung im Bundesgesetz über die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht und die dort umschriebenen minimalen Haftbedingungen änderte sich die Tragweite der beanstandeten Bestimmungen der Gefängnisordnung grundlegend. Die staatsrechtliche Beschwerde ist deshalb auch bezüglich jener Normen zulässig, die in ihrem Wortlaut unverändert blieben, aber infolge der Erweiterung des Anwendungsbereichs der Verordnung eine neue Tragweite erfahren haben (§§ 27 Abs. 1 [Arbeitsverrichtung], 41 Abs. 3 und 4 [Kontrolle der Briefe] und 44 Ziff. 6 [schwere Disziplinarvergehen]).
cc) ...
2. a) Nach Art. 13d Abs. 2 ANAG ist die ausländerrechtliche Administrativhaft in geeigneten Räumlichkeiten zu vollziehen, wobei die Zusammenlegung mit Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug vermieden werden soll. Soweit möglich, ist den Inhaftierten zudem geeignete Beschäftigung anzubieten. Das Bundesgericht hat diese bundesrechtlichen Minimalanforderungen an den Haftvollzug gestützt auf die Ausführungen in der Botschaft des Bundesrats (Botschaft zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 22. Dezember 1993, BBl 1994 I 305 ff.), die parlamentarischen Beratungen, die Rechtsprechung bezüglich der Grundrechtsbeschränkungen anderer Häftlingskategorien sowie die europäischen und internationalen Mindestgrundsätze für die Behandlung von Gefangenen inzwischen konkretisiert (vgl. BGE 122 II 49 ff., Urteil Messaoudi vom 23. August 1995, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 609 ff.):
aa) Die Beschränkung der Freiheitsrechte (insbesondere der persönlichen Freiheit) von Gefangenen darf nicht über das hinausgehen, was zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs erforderlich ist (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73, BGE 113 Ia 325 E. 4 S. 328 mit Hinweisen). Obwohl völkerrechtlich nicht verbindlich, sind dabei die Mindestgrundsätze für die Behandlung von Gefangenen, wie sie das Ministerkomitee des Europarats am 19. Januar 1973 mit der Resolution (73) 5 beschlossen und am 12. Februar 1987 in überarbeiteter Fassung in der Empfehlung 87 (3) gebilligt hat, mitzuberücksichtigen, da sie die gemeinsame Rechtsüberzeugung der Mitgliedstaaten des Europarats zum Ausdruck bringen (BGE BGE 118 Ia 64 E. 2a S. 70 mit Hinweisen). Art. 10 Abs. 1 des Internationalen Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2), der für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten ist, verlangt seinerseits menschenwürdige Haftbedingungen. Was als menschenwürdig zu gelten hat, ist auslegungsbedürftig. Massstab bilden die genannten Grundsätze, die vorerst vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen weltweit verabschiedet (Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, angenommen durch Resolution 663C I [XXIV] vom 31. Juli 1957, ergänzt mit Resolution 2076 [LXII] vom 13. Mai 1977) und hernach im Rahmen des Europarats den europäischen Verhältnissen angepasst wurden (vgl. MANFRED NOWAK, CCPR-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rzn. 1 und 6 zu Art. 10).
bb) In seiner Botschaft zu den Zwangsmassnahmen führt der Bundesrat aus, die Modalitäten der ausländerrechtlichen Haft seien im Lichte des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugestalten und dürften nicht weiter gehen, als es der Haftzweck unabdingbar erfordere. Das Haftregime habe sich - insbesondere hinsichtlich Sicherheitsstandard und Unterbringung - grundsätzlich von jenem für Untersuchungs- und Strafgefangene zu unterscheiden. Die Haft sei in geeigneten, dem Haftzweck angepassten Räumlichkeiten zu vollziehen; wo kein allzu hoher Sicherheitsstandard verlangt sei, könnten die Betroffenen auch in Kollektivunterkünften untergebracht werden (BBl 1994 I 316, 326). Die Trennung von Ausländern in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft von andern Häftlingen soll auch äusserlich zeigen, dass die Haft nicht wegen des Verdachts einer Straftat angeordnet wurde, sondern einen administrativen Hintergrund hat (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53). Sie dient in erster Linie dazu, den Ausländer bis zum Verlassen des Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich den Behörden zur Verfügung hält. Anders als bei Untersuchungshäftlingen erfordert der Haftzweck daher regelmässig keine Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit andern Personen, die sich ebenfalls in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen rechtfertigen sich über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken. Auch nach den Mindestgrundsätzen für die Behandlung von Gefangenen sollen nichtstrafrechtlich Inhaftierte keiner grösseren Beschränkung oder Strenge unterworfen werden, als zur Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung notwendig erscheint (Ziff. 94 der Mindestgrundsätze des Europarats 1973 sowie Ziff. 99 der überarbeiteten Fassung 1987). Die verschiedenen in Art. 13a und Art. 13b ANAG genannten Haftgründe, die vom administrativen Fehlverhalten bis zu strafrechtlich relevanten Verstössen reichen, können zwar unterschiedliche Sicherheitsbedürfnisse begründen. Diesen ist aber nicht generell durch ein strikteres Haftregime für alle ausländerrechtlich Inhaftierten Rechnung zu tragen, sondern jeweils im Einzelfall nach Massgabe der konkreten Notwendigkeiten. Die Unterbringung der ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge muss grundsätzlich ein von andern Häftlingskategorien abweichendes freieres Haftregime (Gemeinschaftsräumlichkeiten, Besuchsausübung, Freizeitaktivitäten usw.) zulassen (vgl. PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 1995, S. 56; ANDREAS ZÜND, Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996, S. 90 ff.). Bauliche, organisatorische und personelle Gegebenheiten dürfen dabei nicht als unabänderbar gelten; sie müssen zumindest insoweit geschaffen oder angepasst werden, als dies für einen verfassungskonformen Haftvollzug nötig erscheint (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53; Urteil Messaoudi vom 23. August 1995, E. 2a, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 610; unveröffentlichte Urteile vom 11. Dezember 1995 i.S. M., E. 2 u. 3, vom 27. Februar 1996 i.S. A.S., E. 3, und vom 18. April 1996 i.S. A.S., E. 4).
b) In formeller Hinsicht hat das Bundesgericht wiederholt festgehalten, es sei aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit unerlässlich, die wichtigsten mit dem Haftvollzug verbundenen Freiheitsbeschränkungen generell-abstrakt zu regeln; dies schütze den Gefangenen vor Willkür (BGE 99 Ia 262 E. III/4 S. 268; in BGE BGE 106 Ia 355 ff. nicht veröffentlichte E. 3a/aa). Das Gefängnisreglement klärt die Rechtsstellung des Häftlings namentlich gegenüber den Gefängnisbehörden. Die Vollzugsinstanzen sind darauf angewiesen, sich rasch und zuverlässig am Wortlaut der einzelnen Bestimmungen orientieren zu können, ohne grössere interpretatorische Überlegungen anstellen zu müssen. Die inhaftierte Person ihrerseits befindet sich wegen des Freiheitsentzugs in einer Ausnahmesituation, in der sie weitere Beschränkungen ihrer Rechte in stärkerem Masse empfindet. Das Gefängnisreglement hat deshalb durch ausreichende Regelungsdichte und klare Fassung erhöhte Gewähr für die Vermeidung verfassungswidriger Anordnungen zu bieten (BGE 106 Ia 136 E. 3b S. 138). Ob dies für ausländerrechtlich Inhaftierte hinreichend sichergestellt ist, wenn ihre Haftbedingungen - wie hier - im gleichen Erlass wie für die andern Häftlinge geregelt sind, braucht nicht generell entschieden zu werden. Der Notwendigkeit der klaren Regelung und Unterscheidung des Haftregimes ist jedoch im Rahmen der Auslegung der einzelnen Bestimmungen Rechnung zu tragen.
3. Die angefochtenen kantonalen Vollzugsbestimmungen sind vor diesem Hintergrund auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen, auch wenn der Regierungsrat hiergegen grundsätzlich einwendet, die Polizeigefängnisse seien lediglich für die kurzfristige Aufnahme unterschiedlicher Kategorien inhaftierter Personen konzipiert, was einheitliche Haftbedingungen erforderlich mache. Wohl sieht § 1 Abs. 2 PVO vor, dass der Aufenthalt in Polizeigefängnissen in der Regel eine Woche nicht überschreiten soll. Der Regierungsrat räumt aber selber ein, dass in der Praxis ausländerrechtlich Inhaftierte mehrfach selbst länger als 30 Tage in den Polizeigefängnissen untergebracht wurden und dies auch noch Ende 1995 der Fall war; am 19. Dezember 1995 befanden sich immerhin noch sechs ausländerrechtliche Administrativhäftlinge länger als eine Woche in einem Polizeigefängnis, einer sogar länger als 30 Tage. Auch ein einwöchiger Aufenthalt in einem Polizeigefängnis kann nicht als derart kurz bezeichnet werden, dass den Besonderheiten der ausländerrechtlichen Haft überhaupt nicht Rechnung zu tragen wäre. Zwar mag nach einer polizeilichen Anhaltung - etwa im Drogenmilieu - nicht sofort klar sein, ob Untersuchungshaft angeordnet wird oder ob - bei illegalem Aufenthalt - ausländerrechtliche Haft in Betracht fällt. Das klärt sich aber meist schon nach Stunden, spätestens aber nach der Vorführung beim Untersuchungsbeamten bzw. der Anordnung der Fremdenpolizei. In diesem Sinne mag den Polizeigefängnissen kurzfristig eine gewisse "Triage"-Funktion zukommen, während der sich die Haftbedingungen in den wesentlichen Punkten unter Umständen nicht unterscheiden. Das trifft aber für die nach § 1 Abs. 2 PVO vorgesehene Haftdauer von einer Woche nicht mehr zu; erst recht nicht, wenn diese überschritten wird.
4. Die Beschwerdeführer beanstanden vorab § 33 PVO, wonach die Gefangenen nach dem vierten Tag täglich mindestens eine halbe Stunde unter Aufsicht spazieren können. Diese Regelung sei zu restriktiv und verstosse gegen die persönliche Freiheit und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
a) Gefangenen, die nicht im Freien arbeiten oder in einer offenen Anstalt untergebracht sind, ist nach den Europäischen Strafvollzugsgrundsätzen bzw. den Mindestgrundsätzen für die Behandlung der Gefangenen (Empfehlung Nr. R [87] 3, Ziff. 86, Entschliessung [73] 5, Ziff. 20 [1]) täglich mindestens eine Stunde Spaziergang oder geeignete Bewegung im Freien zu gestatten. Das Bundesgericht hat dieser Empfehlung im Rahmen seiner Verfassungsrechtsprechung zusehends grössere Bedeutung beigemessen: Im Jahre 1973 befand es eine Regelung, welche die körperliche Bewegungsmöglichkeit im Freien auf mindestens drei halbstündige Spaziergänge pro Woche festlegte, noch als verfassungsrechtlich zulässig, doch unterstrich es schon damals, dass die entsprechende kantonale Norm lediglich eine "Minimalregel" enthalte und die in der Beschwerde geforderte tägliche Bewegung dort, wo es praktisch durchführbar sei, tatsächlich gewährt werden müsse (BGE 99 Ia 262 V. E. 8d S. 281). Drei Jahre später bezeichnete es einen täglichen Spaziergang von einer halben Stunde nach einer Haftdauer von einer Woche als verfassungsrechtliches Minimum. Es müsse aber Ziel der kantonalen Behörden und des Bundes sein, künftig den Gefangenen einen einstündigen Aufenthalt im Freien zu gewähren, auch wenn mit Rücksicht auf die praktischen Verhältnisse aus der persönlichen Freiheit ein entsprechender Grundrechtsanspruch nicht abgeleitet werden könne (BGE 102 Ia 279 E. 7c S. 292). In einem Urteil aus dem Jahre 1992 erkannte das Bundesgericht, dass nach einer Haftdauer von einem Monat ungeachtet der tatsächlichen Verhältnisse ein täglicher Spaziergang von mindestens einer Stunde notwendig sei. Von Beginn weg müsse im übrigen ein Aufenthalt im Freien von mindestens einer halben Stunde und, wo es die Verhältnisse erlaubten, von einer Stunde gewährt werden (BGE 118 Ia 64 E. 3k S. 82). Die hierfür nötigen baulichen, organisatorischen und personellen Voraussetzungen seien, wo sie noch nicht bestünden, ohne Verzug zu schaffen; andernfalls erscheine die Feststellung einer Verfassungswidrigkeit in einem künftigen Beschwerdefall nicht ausgeschlossen (Urteil vom 10. Dezember 1993 veröffentlicht in EuGRZ 1994, S. 238 E. 3b/bb, und BGE 118 Ia 360 E. 3c S. 364).
b) Im Bereich der ausländerrechtlichen Haft hielt das Bundesgericht am 23. August 1995 schliesslich fest, bauliche, organisatorische und personelle Voraussetzungen könnten nicht als Rechtfertigung für die Einschränkung des täglichen Spaziergangs angeführt werden (bereits zitiertes Urteil i.S. Messaoudi, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 609). Mehr als 20 Jahre nach Verabschiedung der Mindestgrundsätze für die Behandlung der Gefangenen lässt es sich nicht mehr vertreten, ausländerrechtlichen Administrativhäftlingen den minimalen Anspruch auf Spaziergang zu verweigern. Der Kanton Zürich hat am 1. Februar 1995, mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, zu den bereits bestehenden kantonalen Polizeigefängnissen das sogenannte "provisorische Polizeigefängnis" (Propog) auf der Kasernenwiese in Betrieb genommen. Es geht nicht an, dort den einstündigen Spaziergang im Freien von Beginn der Haft weg - auf jeden Fall aber ab dem zweiten Tag der Administrativhaft - zu verweigern. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung stets Rücksicht auf die bestehenden Verhältnisse und die praktischen Schwierigkeiten genommen, diese umzugestalten. Es hat aber immer deutlich unterstrichen, dass der einstündige Spaziergang im Freien verwirklicht werden müsse. Eine Regelung, die diesen Minimalanforderungen bei ausländerrechtlichen Administrativhäftlingen nicht gerecht wird, lässt sich verfassungsrechtlich nicht halten; sie ist im Hinblick auf den Haftzweck mit dem Grundrecht der persönlichen Freiheit unvereinbar. § 33 PVO ist im Rahmen der Anträge und der Beschwerdebegründung aufzuheben, soweit er die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge betrifft.
5. Gemäss § 38 Abs. 1 PVO bedürfen die Gefangenen für Besuche der Zustimmung der für sie zuständigen Stelle; nach § 39 dritter Satz PVO wird der Besuch zudem - vorbehältlich Art. 46 Ziff. 3 StGB und § 18 StPO - beaufsichtigt. Die Beschwerdeführer erachten sowohl das Erfordernis einer Besuchsbewilligung wie die Überwachung der Besuche mit Blick auf den Haftzweck als unverhältnismässigen Eingriff in das verfassungsmässige Recht auf persönliche Freiheit.
a) Die ausländerrechtliche Administrativhaft dient in erster Linie dazu, die inhaftierte Person festzuhalten, um den Vollzug ihrer Weg- oder Ausweisung sicherzustellen. Dieser Haftzweck rechtfertigt grundsätzlich keine Bewilligungspflicht im Hinblick auf eine allfällige Kollusionsgefahr; sie ist jedoch aus betrieblichen Gründen bzw. konkreten Sicherheitsbedenken gegenüber dem Inhaftierten oder Besuchern verfassungsrechtlich zulässig (vgl. UEBERSAX, a.a.O., S. 56): Auch wenn der ausländerrechtlich Inhaftierte an sich relativ frei Besuche empfangen darf, verursachen diese doch einen gewissen administrativen Aufwand, der durch die Vollzugsorgane im täglichen Betriebsablauf zu berücksichtigen ist. Auch die Beschwerdeführer anerkennen dies, wenn sie davon ausgehen, es dürfe von den Besuchern eine Voranmeldung verlangt werden. In besonders gelagerten Einzelfällen lässt sich mit Blick auf die verschiedenen ausländerrechtlichen Haftgründe jedoch ebenfalls nicht ausschliessen, dass ein Besuch aus Sicherheitsgründen verweigert werden muss oder nur unter besondern Vorkehrungen erlaubt werden kann. Wird das Bewilligungsverfahren in diesem Sinne verfassungskonform gehandhabt, ist es nicht zu beanstanden. Mit den modernen Kommunikationsmitteln kann sichergestellt werden, dass bei der Behandlung der Bewilligungsgesuche keine ins Gewicht fallenden Verzögerungen eintreten.
b) Berechtigt ist die Kritik der Beschwerdeführer, soweit sie beanstanden, die Besuche würden zu Unrecht unter Vorbehalt von Art. 46 Ziff. 3 StGB und § 18 StPO generell beaufsichtigt. Zwar lässt sich § 39 PVO so verstehen, dass der Vorbehalt, der sich nach seinem Wortlaut nur auf den Anwaltsbesuch bei Strafgefangenen und Untersuchungshäftlingen bezieht, auch für die ausländerrechtliche Haft gilt, mithin auch hier Anwaltsbesuche von der Beaufsichtigung ausgenommen sind. Die Grenze muss jedoch generell weiter gezogen werden: Der ausländerrechtlich Inhaftierte ist in der Regel allgemein berechtigt, Besuche unbeaufsichtigt zu empfangen. Nach dem europäischen Strafvollzugsgrundsatz 92 Ziff. 2 ist Untersuchungsgefangenen zu gestatten, Besuche unter menschenwürdigen Bedingungen zu empfangen; sie dürfen nur insoweit eingeschränkt und überwacht werden, als dies im Interesse der Rechtspflege sowie der Sicherheit und Ordnung in der Anstalt erforderlich ist. Auch Besuche bei Untersuchungshäftlingen sollen nicht ausnahmslos überwacht werden; es bedarf hierzu eines legitimen Eingriffszwecks im Einzelfall. Dies muss vom Haftzweck her um so mehr bei der Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft gelten. Das Bundesgericht hat die gesetzliche Verpflichtung, ausländerrechtlich inhaftierte Personen von Untersuchungshäftlingen zu trennen, wiederholt damit begründet, dass nur so ein freieres Haftregime möglich sei; dabei nahm es ausdrücklich auf die liberalere Ausübung des Besuchsrechts Bezug (BGE 122 II 49 E. 5a mit Hinweisen). Die Beaufsichtigung von Besuchen ist nur insoweit zulässig, als sie durch Sicherheitsbedenken im Einzelfall geboten erscheint (vgl. BGE 122 II 49 E. 5b/bb S. 55: Beziehungen zur Rauschgiftszene). Wenn der Regierungsrat des Kantons Zürich auf einen relativ "tiefen baulich-technischen Sicherheitsstandard" der Polizeigefängnisse verweist, der die Beaufsichtigung der Besuche gebiete, überzeugt dies nicht. Er kann mit dieser Begründung nicht generell in einem neu erstellten Gefängnis (Propog) das für die ausländerrechtlich Inhaftierten bestehende Recht einschränken, Besuche unbeaufsichtigt zu empfangen. Sollte die Behauptung zutreffen, wäre der baulich-technische Sicherheitsstandard den bundesrechtlichen Anforderungen an den Haftvollzug anzupassen. § 39 Satz 3 PVO erweist sich für ausländerrechtlich Inhaftierte als mit dem verfassungsmässigen Recht auf persönliche Freiheit unvereinbar und ist daher insofern aufzuheben.
6. a) Hinsichtlich des Postverkehrs beanstanden die Beschwerdeführer vorerst die Regelung von § 41 Abs. 1 PVO, wonach ein- und ausgehende Briefe und andere Sendungen grundsätzlich über die für den Gefangenen zuständige Stelle geleitet werden; verzichtet diese auf eine Kontrolle, kann sie durch den Gefängnisdienst vorgenommen werden, wenn Grösse oder Beschaffenheit der Sendung ein Sicherheitsrisiko darstellen. Die Beschwerdeführer rügen, die Kontrolle der Post der ausländerrechtlich Inhaftierten bleibe damit dem Ermessen der zuständigen Stelle überlassen; sie erklären, es sei eine "griffigere Formulierung" vorzuziehen. Dies genügt den Begründungsanforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde indessen nicht ([...]); auf ihre Rüge ist nur insoweit einzugehen, als sie hinreichend begründet geltend machen, aufgrund der Formulierung der Bestimmung könne auch die Anwaltskorrespondenz kontrolliert werden, was mit der persönlichen Freiheit und Art. 10 EMRK unvereinbar erscheine.
Aus dem Wortlaut von § 41 Abs. 1 PVO ergibt sich nicht, dass der Briefverkehr zwischen der inhaftierten Person und ihrem Rechtsvertreter inhaltlich kontrolliert werden dürfte. Die Bestimmung besagt lediglich, dass ein- und ausgehende Post der zuständigen Stelle, hier der Fremdenpolizei, weiterzuleiten sei, womit sichergestellt wird, dass nicht das Gefängnispersonal davon Kenntnis erhält (vgl. BGE 107 Ia 148 ff.); sie äussert sich nicht dazu, wie weit die Kontrolle gehen darf. Die Anwaltskorrespondenz untersteht dem ungeschriebenen verfassungsmässigen Recht der Meinungsäusserungsfreiheit, die ebenfalls in Art. 10 EMRK garantiert ist, und dem in Art. 8 EMRK verankerten Anspruch auf freien Briefverkehr (BGE 119 Ia 71 E. 3 S. 73 ff.). Anwaltskorrespondenz inhaftierter Personen darf deshalb inhaltlich keiner Kontrolle unterzogen und normalerweise auch nicht geöffnet werden (BGE 119 Ia 505 E. 3d u. 4a); etwas anderes kann nur bei besonders gefährlichen Häftlingen gelten, wenn der konkrete Verdacht besteht, dass die Postsendung nicht lediglich Schriftstücke enthält, wobei sicherzustellen ist, dass vom Briefinhalt keine Kenntnis genommen wird (BGE 119 Ia 505 E. 3d S. 508, 106 Ia 219 E. 3d S. 224 f.). Bei ausländerrechtlicher Haft dürfte die Notwendigkeit eines solchen Vorgehens kaum je gegeben sein. Die fragliche Bestimmung lässt sich demnach ohne weiteres verfassungskonform auslegen.
b) In § 41 Abs. 3 PVO wird der Briefverkehr mit Mitgefangenen und früheren Mitgefangenen (nahe Angehörige ausgenommen) untersagt. Die Beschwerdeführer erachten diese Bestimmung für ausländerrechtlich Inhaftierte als mit dem Grundrecht der persönlichen Freiheit und dem in Art. 8 EMRK verankerten Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs unvereinbar. Zu Recht: Die Bestimmung zielt auf die Verhinderung von Kollusion im Strafverfahren. Es ist nicht ersichtlich, welchen Sinn sie im Bereich ausländerrechtlicher Haft haben soll. Rechtfertigen sich hier in der Regel (anders als bei Untersuchungshäftlingen) keine besonderen Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit andern Personen in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft, kann auch ein entsprechender Briefverkehr grundsätzlich nicht untersagt sein. Somit ist der erste Satz von § 41 Abs. 3 PVO für die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge aufzuheben; hingegen nicht der restliche Teil des Absatzes (Nichtweiterleitung von Briefen, die den Haftzweck gefährden), der für ausländerrechtlich Inhaftierte keine Bedeutung hat und auch nicht als verfassungswidrig beanstandet ist.
c) Nach § 41 Abs. 4 PVO dürfen den Gefangenen unter Vorbehalt von § 36 PVO keine Zeitungen, Zeitschriften, Bücher und anderen Drucksachen zugestellt werden. § 36 Abs. 3 PVO sieht vor, dass Gefangene mit Zustimmung der für sie zuständigen Stelle auf eigene Kosten bis zu drei Zeitungen oder Zeitschriften abonnieren können, die ihnen jedoch vom Verlag oder einer Zeitungsagentur direkt zuzustellen sind. Diese Regelung verstösst, soweit sie die Zustellung von Zeitungen, Zeitschriften, Büchern und Drucksachen von privater Seite für ausländerrechtlich Inhaftierte ausschliesst, wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, gegen die persönliche Freiheit und die Freiheit zum Empfang von Nachrichten und Ideen im Sinne von Art. 10 Ziff. 1 EMRK: Bei der Untersuchungshaft darf der Bezug von Büchern und Druckschriften von aussen beschränkt werden, da auf diesem Weg unerlaubte Verbindungen zwischen einem Gefangenen und der Aussenwelt hergestellt werden könnten (BGE BGE 103 Ia 165 E. 2c S. 166). Bei Zustellung über eine Privatperson besteht die Gefahr unerlaubter Mitteilungen, die nur mit einem erheblichen und nicht zu rechtfertigenden Kontrollaufwand zu beseitigen wäre, weshalb verlangt werden kann, dass Bücher und Zeitungen über eine Buchhandlung oder vom Verlag zu beziehen sind (BGE 102 Ia 279 E. 8c S. 295). Bei der ausländerrechtlichen Administrativhaft rechtfertigt der Haftzweck einen solchen Eingriff indessen nicht. Fremdsprachige Zeitschriften und Bücher lassen sich über Verlage nicht immer leicht beziehen; die Betroffenen sind deshalb gerade in besonderem Masse darauf angewiesen, sich auch von privater Seite mit Drucksachen versorgen zu lassen. § 41 Abs. 4 PVO ist mit Bezug auf ausländerrechtlich Inhaftierte somit aufzuheben.
7. Gemäss § 27 Abs. 1 PVO werden in den Polizeigefängnissen keine Arbeitsbetriebe geführt. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechts); Art. 13d Abs. 2 ANAG verlange, dass den Inhaftierten soweit möglich Beschäftigung angeboten werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann bei kürzerer Haftdauer von einer Beschäftigungsmöglichkeit abgesehen werden, bloss bei längerer Haft ist diese zwingend geboten, da sonst die Psyche der inhaftierten Person beeinträchtigt werden könnte (unveröffentlichte Urteile vom 1. November 1995 i.S. D., E. 2b, und i.S. K. vom 6. September 1995, E. 3c). Nach § 1 Abs. 2 PVO soll der Aufenthalt in den Polizeigefängnissen "in der Regel" nicht länger als eine Woche dauern, allerdings sind - wie dargelegt - Ausnahmen möglich und vorgekommen. Das Bundesgericht kann im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle und der von den Beschwerdeführern erhobenen Rügen nicht überprüfen, ob die Polizeigefängnisse in ihrer baulichen Ausgestaltung generell geeignete Anstalten für ausländerrechtliche Haft sind. Ist davon auszugehen, dass sie gemäss § 1 Abs. 2 PVO grundsätzlich nur für eine Aufnahme von einer Woche bestimmt sind, lassen sich die fehlenden Beschäftigungsmöglichkeiten mit Art. 13d Abs. 2 ANAG und der einschlägigen Rechtsprechung hierzu aber vereinbaren. Dauert die Unterbringung im Polizeigefängnis im Einzelfall länger als eine Woche, ist es Sache des Haftrichters zu prüfen, ob durch besondere Vorkehren oder durch Verlegung in ein anderes Gefängnis der Anspruch auf Beschäftigung eingehalten werden kann. § 27 Abs. 1 PVO als solcher verstösst deshalb nicht gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts.
8. Die Beschwerdeführer beanstanden schliesslich § 44 Ziff. 6 PVO, wonach die unerlaubte Kontaktnahme mit Mitgefangenen oder Personen ausserhalb des Gefängnisses als schweres Disziplinarvergehen mit Arrest geahndet wird. Diese Bestimmung lässt sich aber ebenfalls verfassungskonform verstehen: Personen in ausländerrechtlicher Haft dürfen grundsätzlich mit andern Gefangenen und Personen ausserhalb des Gefängnisses in Kontakt treten. Macht der inhaftierte Ausländer hiervon Gebrauch, ist dies grundsätzlich nicht unerlaubt. In den meisten Fällen dürfte er deshalb den Disziplinartatbestand gar nicht erfüllen. War der Kontakt mit Blick auf den Haftzweck konkret beschränkt, kann sich der Betroffene aber im Einzelfall zur Überprüfung der Massnahme letztinstanzlich wiederum an das Bundesgericht wenden. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig erweisen könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen. Wird im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle eine Verfassungswidrigkeit verneint, hindert dies den Bürger nicht, diese bei der Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen, womit ein hinreichender verfassungsrechtlicher Schutz gewährleistet bleibt (BGE 118 Ia 305 E. 1f S. 309 mit Hinweisen). | de | Liberté personnelle, liberté d'expression, art. 8 et 10 CEDH; art. 13d al. 2 LSEE; mesures de contrainte en matière de droit des étrangers; ordonnance zurichoise sur les prisons. Les dispositions, dont le contenu demeure inchangé lors d'une révision partielle d'un arrêté cantonal, peuvent également être attaquées (consid. 1b).
Exigences minimales du droit fédéral relatives à l'exécution d'une détention administrative (consid. 2).
Contrôle constitutionnel des prescriptions d'exécution cantonales concernant la promenade (consid. 4), les visites (consid. 5 et 8), la correspondance (consid. 6b), les imprimés (consid. 6c) et le travail (consid. 7). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-222%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,597 | 122 I 222 | 122 I 222
Sachverhalt ab Seite 223
Am 1. Februar 1995 trat das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (AS 1995, 146 ff.) in Kraft. Es änderte unter anderem die im Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) vorgesehenen Bestimmungen betreffend den Vollzug ausländerrechtlicher Massnahmen: Neu kann ein Ausländer, der keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt, während der Vorbereitung des Entscheids über seine Aufenthaltsberechtigung unter bestimmten Voraussetzungen für drei Monate in Vorbereitungshaft genommen werden (Art. 13a ANAG). Nach Eröffnung eines erstinstanzlichen Weg- oder Ausweisungsentscheids ist eine bis zu neun Monaten dauernde Ausschaffungshaft möglich (Art. 13b ANAG).
Am 5. April 1995 änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich verschiedene Bestimmungen der Verordnung vom 25. Juni 1975 über die kantonalen Polizeigefängnisse (PVO). Unter anderem erklärte er neu die Verordnung ausdrücklich auch auf Personen in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft anwendbar (§ 1 Abs. 1 lit. c PVO).
Adir Cumali, Selahattin Kilinc und Mehmet Sari haben am 29. Mai 1995 beim Bundesgericht hiergegen staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragen, den § 33 PVO (Spaziergang) generell sowie die geänderten §§ 38 Abs. 1 (Besuche), 39 dritter Satz (Abwicklung des Besuchs) und 41 Abs. 1 (Kontrolle der Briefe) und die unverändert belassenen §§ 27 Abs. 1 (Arbeitsverrichtung), 41 Abs. 3 und 4 (Kontrolle der Briefe) und 44 Ziff. 6 PVO (schwere Disziplinarvergehen) für Ausschaffungs- und Vorbereitungshäftlinge sowie andere Administrativhäftlinge aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seiner rechtlich geschützten Stellung betroffen wird (BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200, BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f.). Die Beschwerdeführer sind ausländische Staatsangehörige und wohnen im Kanton Zürich. Es könnte gegen sie mit der erforderlichen minimalen Wahrscheinlichkeit ausländerrechtliche Haft angeordnet werden, wobei allenfalls der angefochtene Erlass Anwendung fände. Sie sind deshalb befugt, diesen mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
b) Die Änderung der Verordnung über die kantonalen Polizeigefängnisse wurde im Zürcher Amtsblatt vom 28. April 1995 veröffentlicht. Die Beschwerde ist am 29. Mai 1995 der Post übergeben und damit rechtzeitig eingereicht worden (Art. 89 Abs. 1 OG) und zwar auch insofern, als die Beschwerdeführer Bestimmungen beanstanden, die in ihrem Wortlaut unverändert geblieben sind:
aa) Dem Bundesgericht können bei der Revision eines Erlasses Normen, die ohne Änderung aus der bisherigen Regelung übernommen wurden, zur verfassungsrechtlichen Prüfung unterbreitet werden, sofern ihnen im Rahmen des geänderten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen (BGE 110 Ia 7 E. 1d S. 12, BGE 108 Ia 126 E. 1b u. c S. 130 f. mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 349 f.). Dies gilt auch für Bestimmungen des früheren Erlasses, die sich nicht im Änderungstext finden, jedoch fortbestehen und als Folge der Änderungen eine abweichende Bedeutung erhalten. Es ist eine Frage der Gesetzestechnik, ob bei einer Revision der ganze Erlass in seiner neuen Formulierung beschlossen wird oder ob lediglich einzelne Artikel oder Absätze ausgewechselt werden. Für die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde kann es hierauf nicht ankommen. Normen gewinnen ihre Bedeutung aus dem Zusammenhang; ihr Rechtssinn kann sich mit diesem ändern. Hat die Teilrevision eines Erlasses zur Folge, dass Bestimmungen, die in ihrem Wortlaut gleich bleiben, einen andern Rechtssinn erhalten, sind auch sie anfechtbar.
bb) Nach § 1 lit. c PVO in der Fassung vom 5. April 1995 gilt die Verordnung über die Polizeigefängnisse neu auch für Personen in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft. Wohl sah § 1 lit. c PVO bereits bisher vor, dass u.a. auch administrativ Festgenommene bis zu ihrer Überführung in eine entsprechende Anstalt in die Polizeigefängnisse aufgenommen werden. Dabei handelte es sich aber (noch) nicht um ausländerrechtlich Inhaftierte, da im Jahre 1975 für eine solche Haft keine gesetzliche Grundlage bestand. Ausschaffungshaft sah - auf 30 Tage beschränkt - erstmals Art. 14 Abs. 2 ANAG in der Fassung vom 20. Juni 1986 vor. Auch wenn gestützt hierauf festgenommene Ausländer in der Folge teilweise in Polizeigefängnissen inhaftiert wurden, erweiterte doch erst die Änderung vom 5. April 1995 den Anwendungsbereich der Haftbedingungen generell-abstrakt auch auf diese Häftlingskategorie. Mit Blick auf die gegenüber der bisherigen Ausschaffungshaft strengere Regelung im Bundesgesetz über die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht und die dort umschriebenen minimalen Haftbedingungen änderte sich die Tragweite der beanstandeten Bestimmungen der Gefängnisordnung grundlegend. Die staatsrechtliche Beschwerde ist deshalb auch bezüglich jener Normen zulässig, die in ihrem Wortlaut unverändert blieben, aber infolge der Erweiterung des Anwendungsbereichs der Verordnung eine neue Tragweite erfahren haben (§§ 27 Abs. 1 [Arbeitsverrichtung], 41 Abs. 3 und 4 [Kontrolle der Briefe] und 44 Ziff. 6 [schwere Disziplinarvergehen]).
cc) ...
2. a) Nach Art. 13d Abs. 2 ANAG ist die ausländerrechtliche Administrativhaft in geeigneten Räumlichkeiten zu vollziehen, wobei die Zusammenlegung mit Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug vermieden werden soll. Soweit möglich, ist den Inhaftierten zudem geeignete Beschäftigung anzubieten. Das Bundesgericht hat diese bundesrechtlichen Minimalanforderungen an den Haftvollzug gestützt auf die Ausführungen in der Botschaft des Bundesrats (Botschaft zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 22. Dezember 1993, BBl 1994 I 305 ff.), die parlamentarischen Beratungen, die Rechtsprechung bezüglich der Grundrechtsbeschränkungen anderer Häftlingskategorien sowie die europäischen und internationalen Mindestgrundsätze für die Behandlung von Gefangenen inzwischen konkretisiert (vgl. BGE 122 II 49 ff., Urteil Messaoudi vom 23. August 1995, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 609 ff.):
aa) Die Beschränkung der Freiheitsrechte (insbesondere der persönlichen Freiheit) von Gefangenen darf nicht über das hinausgehen, was zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs erforderlich ist (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73, BGE 113 Ia 325 E. 4 S. 328 mit Hinweisen). Obwohl völkerrechtlich nicht verbindlich, sind dabei die Mindestgrundsätze für die Behandlung von Gefangenen, wie sie das Ministerkomitee des Europarats am 19. Januar 1973 mit der Resolution (73) 5 beschlossen und am 12. Februar 1987 in überarbeiteter Fassung in der Empfehlung 87 (3) gebilligt hat, mitzuberücksichtigen, da sie die gemeinsame Rechtsüberzeugung der Mitgliedstaaten des Europarats zum Ausdruck bringen (BGE BGE 118 Ia 64 E. 2a S. 70 mit Hinweisen). Art. 10 Abs. 1 des Internationalen Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2), der für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten ist, verlangt seinerseits menschenwürdige Haftbedingungen. Was als menschenwürdig zu gelten hat, ist auslegungsbedürftig. Massstab bilden die genannten Grundsätze, die vorerst vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen weltweit verabschiedet (Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, angenommen durch Resolution 663C I [XXIV] vom 31. Juli 1957, ergänzt mit Resolution 2076 [LXII] vom 13. Mai 1977) und hernach im Rahmen des Europarats den europäischen Verhältnissen angepasst wurden (vgl. MANFRED NOWAK, CCPR-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rzn. 1 und 6 zu Art. 10).
bb) In seiner Botschaft zu den Zwangsmassnahmen führt der Bundesrat aus, die Modalitäten der ausländerrechtlichen Haft seien im Lichte des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugestalten und dürften nicht weiter gehen, als es der Haftzweck unabdingbar erfordere. Das Haftregime habe sich - insbesondere hinsichtlich Sicherheitsstandard und Unterbringung - grundsätzlich von jenem für Untersuchungs- und Strafgefangene zu unterscheiden. Die Haft sei in geeigneten, dem Haftzweck angepassten Räumlichkeiten zu vollziehen; wo kein allzu hoher Sicherheitsstandard verlangt sei, könnten die Betroffenen auch in Kollektivunterkünften untergebracht werden (BBl 1994 I 316, 326). Die Trennung von Ausländern in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft von andern Häftlingen soll auch äusserlich zeigen, dass die Haft nicht wegen des Verdachts einer Straftat angeordnet wurde, sondern einen administrativen Hintergrund hat (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53). Sie dient in erster Linie dazu, den Ausländer bis zum Verlassen des Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich den Behörden zur Verfügung hält. Anders als bei Untersuchungshäftlingen erfordert der Haftzweck daher regelmässig keine Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit andern Personen, die sich ebenfalls in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen rechtfertigen sich über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken. Auch nach den Mindestgrundsätzen für die Behandlung von Gefangenen sollen nichtstrafrechtlich Inhaftierte keiner grösseren Beschränkung oder Strenge unterworfen werden, als zur Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung notwendig erscheint (Ziff. 94 der Mindestgrundsätze des Europarats 1973 sowie Ziff. 99 der überarbeiteten Fassung 1987). Die verschiedenen in Art. 13a und Art. 13b ANAG genannten Haftgründe, die vom administrativen Fehlverhalten bis zu strafrechtlich relevanten Verstössen reichen, können zwar unterschiedliche Sicherheitsbedürfnisse begründen. Diesen ist aber nicht generell durch ein strikteres Haftregime für alle ausländerrechtlich Inhaftierten Rechnung zu tragen, sondern jeweils im Einzelfall nach Massgabe der konkreten Notwendigkeiten. Die Unterbringung der ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge muss grundsätzlich ein von andern Häftlingskategorien abweichendes freieres Haftregime (Gemeinschaftsräumlichkeiten, Besuchsausübung, Freizeitaktivitäten usw.) zulassen (vgl. PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 1995, S. 56; ANDREAS ZÜND, Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996, S. 90 ff.). Bauliche, organisatorische und personelle Gegebenheiten dürfen dabei nicht als unabänderbar gelten; sie müssen zumindest insoweit geschaffen oder angepasst werden, als dies für einen verfassungskonformen Haftvollzug nötig erscheint (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53; Urteil Messaoudi vom 23. August 1995, E. 2a, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 610; unveröffentlichte Urteile vom 11. Dezember 1995 i.S. M., E. 2 u. 3, vom 27. Februar 1996 i.S. A.S., E. 3, und vom 18. April 1996 i.S. A.S., E. 4).
b) In formeller Hinsicht hat das Bundesgericht wiederholt festgehalten, es sei aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit unerlässlich, die wichtigsten mit dem Haftvollzug verbundenen Freiheitsbeschränkungen generell-abstrakt zu regeln; dies schütze den Gefangenen vor Willkür (BGE 99 Ia 262 E. III/4 S. 268; in BGE BGE 106 Ia 355 ff. nicht veröffentlichte E. 3a/aa). Das Gefängnisreglement klärt die Rechtsstellung des Häftlings namentlich gegenüber den Gefängnisbehörden. Die Vollzugsinstanzen sind darauf angewiesen, sich rasch und zuverlässig am Wortlaut der einzelnen Bestimmungen orientieren zu können, ohne grössere interpretatorische Überlegungen anstellen zu müssen. Die inhaftierte Person ihrerseits befindet sich wegen des Freiheitsentzugs in einer Ausnahmesituation, in der sie weitere Beschränkungen ihrer Rechte in stärkerem Masse empfindet. Das Gefängnisreglement hat deshalb durch ausreichende Regelungsdichte und klare Fassung erhöhte Gewähr für die Vermeidung verfassungswidriger Anordnungen zu bieten (BGE 106 Ia 136 E. 3b S. 138). Ob dies für ausländerrechtlich Inhaftierte hinreichend sichergestellt ist, wenn ihre Haftbedingungen - wie hier - im gleichen Erlass wie für die andern Häftlinge geregelt sind, braucht nicht generell entschieden zu werden. Der Notwendigkeit der klaren Regelung und Unterscheidung des Haftregimes ist jedoch im Rahmen der Auslegung der einzelnen Bestimmungen Rechnung zu tragen.
3. Die angefochtenen kantonalen Vollzugsbestimmungen sind vor diesem Hintergrund auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen, auch wenn der Regierungsrat hiergegen grundsätzlich einwendet, die Polizeigefängnisse seien lediglich für die kurzfristige Aufnahme unterschiedlicher Kategorien inhaftierter Personen konzipiert, was einheitliche Haftbedingungen erforderlich mache. Wohl sieht § 1 Abs. 2 PVO vor, dass der Aufenthalt in Polizeigefängnissen in der Regel eine Woche nicht überschreiten soll. Der Regierungsrat räumt aber selber ein, dass in der Praxis ausländerrechtlich Inhaftierte mehrfach selbst länger als 30 Tage in den Polizeigefängnissen untergebracht wurden und dies auch noch Ende 1995 der Fall war; am 19. Dezember 1995 befanden sich immerhin noch sechs ausländerrechtliche Administrativhäftlinge länger als eine Woche in einem Polizeigefängnis, einer sogar länger als 30 Tage. Auch ein einwöchiger Aufenthalt in einem Polizeigefängnis kann nicht als derart kurz bezeichnet werden, dass den Besonderheiten der ausländerrechtlichen Haft überhaupt nicht Rechnung zu tragen wäre. Zwar mag nach einer polizeilichen Anhaltung - etwa im Drogenmilieu - nicht sofort klar sein, ob Untersuchungshaft angeordnet wird oder ob - bei illegalem Aufenthalt - ausländerrechtliche Haft in Betracht fällt. Das klärt sich aber meist schon nach Stunden, spätestens aber nach der Vorführung beim Untersuchungsbeamten bzw. der Anordnung der Fremdenpolizei. In diesem Sinne mag den Polizeigefängnissen kurzfristig eine gewisse "Triage"-Funktion zukommen, während der sich die Haftbedingungen in den wesentlichen Punkten unter Umständen nicht unterscheiden. Das trifft aber für die nach § 1 Abs. 2 PVO vorgesehene Haftdauer von einer Woche nicht mehr zu; erst recht nicht, wenn diese überschritten wird.
4. Die Beschwerdeführer beanstanden vorab § 33 PVO, wonach die Gefangenen nach dem vierten Tag täglich mindestens eine halbe Stunde unter Aufsicht spazieren können. Diese Regelung sei zu restriktiv und verstosse gegen die persönliche Freiheit und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
a) Gefangenen, die nicht im Freien arbeiten oder in einer offenen Anstalt untergebracht sind, ist nach den Europäischen Strafvollzugsgrundsätzen bzw. den Mindestgrundsätzen für die Behandlung der Gefangenen (Empfehlung Nr. R [87] 3, Ziff. 86, Entschliessung [73] 5, Ziff. 20 [1]) täglich mindestens eine Stunde Spaziergang oder geeignete Bewegung im Freien zu gestatten. Das Bundesgericht hat dieser Empfehlung im Rahmen seiner Verfassungsrechtsprechung zusehends grössere Bedeutung beigemessen: Im Jahre 1973 befand es eine Regelung, welche die körperliche Bewegungsmöglichkeit im Freien auf mindestens drei halbstündige Spaziergänge pro Woche festlegte, noch als verfassungsrechtlich zulässig, doch unterstrich es schon damals, dass die entsprechende kantonale Norm lediglich eine "Minimalregel" enthalte und die in der Beschwerde geforderte tägliche Bewegung dort, wo es praktisch durchführbar sei, tatsächlich gewährt werden müsse (BGE 99 Ia 262 V. E. 8d S. 281). Drei Jahre später bezeichnete es einen täglichen Spaziergang von einer halben Stunde nach einer Haftdauer von einer Woche als verfassungsrechtliches Minimum. Es müsse aber Ziel der kantonalen Behörden und des Bundes sein, künftig den Gefangenen einen einstündigen Aufenthalt im Freien zu gewähren, auch wenn mit Rücksicht auf die praktischen Verhältnisse aus der persönlichen Freiheit ein entsprechender Grundrechtsanspruch nicht abgeleitet werden könne (BGE 102 Ia 279 E. 7c S. 292). In einem Urteil aus dem Jahre 1992 erkannte das Bundesgericht, dass nach einer Haftdauer von einem Monat ungeachtet der tatsächlichen Verhältnisse ein täglicher Spaziergang von mindestens einer Stunde notwendig sei. Von Beginn weg müsse im übrigen ein Aufenthalt im Freien von mindestens einer halben Stunde und, wo es die Verhältnisse erlaubten, von einer Stunde gewährt werden (BGE 118 Ia 64 E. 3k S. 82). Die hierfür nötigen baulichen, organisatorischen und personellen Voraussetzungen seien, wo sie noch nicht bestünden, ohne Verzug zu schaffen; andernfalls erscheine die Feststellung einer Verfassungswidrigkeit in einem künftigen Beschwerdefall nicht ausgeschlossen (Urteil vom 10. Dezember 1993 veröffentlicht in EuGRZ 1994, S. 238 E. 3b/bb, und BGE 118 Ia 360 E. 3c S. 364).
b) Im Bereich der ausländerrechtlichen Haft hielt das Bundesgericht am 23. August 1995 schliesslich fest, bauliche, organisatorische und personelle Voraussetzungen könnten nicht als Rechtfertigung für die Einschränkung des täglichen Spaziergangs angeführt werden (bereits zitiertes Urteil i.S. Messaoudi, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 609). Mehr als 20 Jahre nach Verabschiedung der Mindestgrundsätze für die Behandlung der Gefangenen lässt es sich nicht mehr vertreten, ausländerrechtlichen Administrativhäftlingen den minimalen Anspruch auf Spaziergang zu verweigern. Der Kanton Zürich hat am 1. Februar 1995, mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, zu den bereits bestehenden kantonalen Polizeigefängnissen das sogenannte "provisorische Polizeigefängnis" (Propog) auf der Kasernenwiese in Betrieb genommen. Es geht nicht an, dort den einstündigen Spaziergang im Freien von Beginn der Haft weg - auf jeden Fall aber ab dem zweiten Tag der Administrativhaft - zu verweigern. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung stets Rücksicht auf die bestehenden Verhältnisse und die praktischen Schwierigkeiten genommen, diese umzugestalten. Es hat aber immer deutlich unterstrichen, dass der einstündige Spaziergang im Freien verwirklicht werden müsse. Eine Regelung, die diesen Minimalanforderungen bei ausländerrechtlichen Administrativhäftlingen nicht gerecht wird, lässt sich verfassungsrechtlich nicht halten; sie ist im Hinblick auf den Haftzweck mit dem Grundrecht der persönlichen Freiheit unvereinbar. § 33 PVO ist im Rahmen der Anträge und der Beschwerdebegründung aufzuheben, soweit er die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge betrifft.
5. Gemäss § 38 Abs. 1 PVO bedürfen die Gefangenen für Besuche der Zustimmung der für sie zuständigen Stelle; nach § 39 dritter Satz PVO wird der Besuch zudem - vorbehältlich Art. 46 Ziff. 3 StGB und § 18 StPO - beaufsichtigt. Die Beschwerdeführer erachten sowohl das Erfordernis einer Besuchsbewilligung wie die Überwachung der Besuche mit Blick auf den Haftzweck als unverhältnismässigen Eingriff in das verfassungsmässige Recht auf persönliche Freiheit.
a) Die ausländerrechtliche Administrativhaft dient in erster Linie dazu, die inhaftierte Person festzuhalten, um den Vollzug ihrer Weg- oder Ausweisung sicherzustellen. Dieser Haftzweck rechtfertigt grundsätzlich keine Bewilligungspflicht im Hinblick auf eine allfällige Kollusionsgefahr; sie ist jedoch aus betrieblichen Gründen bzw. konkreten Sicherheitsbedenken gegenüber dem Inhaftierten oder Besuchern verfassungsrechtlich zulässig (vgl. UEBERSAX, a.a.O., S. 56): Auch wenn der ausländerrechtlich Inhaftierte an sich relativ frei Besuche empfangen darf, verursachen diese doch einen gewissen administrativen Aufwand, der durch die Vollzugsorgane im täglichen Betriebsablauf zu berücksichtigen ist. Auch die Beschwerdeführer anerkennen dies, wenn sie davon ausgehen, es dürfe von den Besuchern eine Voranmeldung verlangt werden. In besonders gelagerten Einzelfällen lässt sich mit Blick auf die verschiedenen ausländerrechtlichen Haftgründe jedoch ebenfalls nicht ausschliessen, dass ein Besuch aus Sicherheitsgründen verweigert werden muss oder nur unter besondern Vorkehrungen erlaubt werden kann. Wird das Bewilligungsverfahren in diesem Sinne verfassungskonform gehandhabt, ist es nicht zu beanstanden. Mit den modernen Kommunikationsmitteln kann sichergestellt werden, dass bei der Behandlung der Bewilligungsgesuche keine ins Gewicht fallenden Verzögerungen eintreten.
b) Berechtigt ist die Kritik der Beschwerdeführer, soweit sie beanstanden, die Besuche würden zu Unrecht unter Vorbehalt von Art. 46 Ziff. 3 StGB und § 18 StPO generell beaufsichtigt. Zwar lässt sich § 39 PVO so verstehen, dass der Vorbehalt, der sich nach seinem Wortlaut nur auf den Anwaltsbesuch bei Strafgefangenen und Untersuchungshäftlingen bezieht, auch für die ausländerrechtliche Haft gilt, mithin auch hier Anwaltsbesuche von der Beaufsichtigung ausgenommen sind. Die Grenze muss jedoch generell weiter gezogen werden: Der ausländerrechtlich Inhaftierte ist in der Regel allgemein berechtigt, Besuche unbeaufsichtigt zu empfangen. Nach dem europäischen Strafvollzugsgrundsatz 92 Ziff. 2 ist Untersuchungsgefangenen zu gestatten, Besuche unter menschenwürdigen Bedingungen zu empfangen; sie dürfen nur insoweit eingeschränkt und überwacht werden, als dies im Interesse der Rechtspflege sowie der Sicherheit und Ordnung in der Anstalt erforderlich ist. Auch Besuche bei Untersuchungshäftlingen sollen nicht ausnahmslos überwacht werden; es bedarf hierzu eines legitimen Eingriffszwecks im Einzelfall. Dies muss vom Haftzweck her um so mehr bei der Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft gelten. Das Bundesgericht hat die gesetzliche Verpflichtung, ausländerrechtlich inhaftierte Personen von Untersuchungshäftlingen zu trennen, wiederholt damit begründet, dass nur so ein freieres Haftregime möglich sei; dabei nahm es ausdrücklich auf die liberalere Ausübung des Besuchsrechts Bezug (BGE 122 II 49 E. 5a mit Hinweisen). Die Beaufsichtigung von Besuchen ist nur insoweit zulässig, als sie durch Sicherheitsbedenken im Einzelfall geboten erscheint (vgl. BGE 122 II 49 E. 5b/bb S. 55: Beziehungen zur Rauschgiftszene). Wenn der Regierungsrat des Kantons Zürich auf einen relativ "tiefen baulich-technischen Sicherheitsstandard" der Polizeigefängnisse verweist, der die Beaufsichtigung der Besuche gebiete, überzeugt dies nicht. Er kann mit dieser Begründung nicht generell in einem neu erstellten Gefängnis (Propog) das für die ausländerrechtlich Inhaftierten bestehende Recht einschränken, Besuche unbeaufsichtigt zu empfangen. Sollte die Behauptung zutreffen, wäre der baulich-technische Sicherheitsstandard den bundesrechtlichen Anforderungen an den Haftvollzug anzupassen. § 39 Satz 3 PVO erweist sich für ausländerrechtlich Inhaftierte als mit dem verfassungsmässigen Recht auf persönliche Freiheit unvereinbar und ist daher insofern aufzuheben.
6. a) Hinsichtlich des Postverkehrs beanstanden die Beschwerdeführer vorerst die Regelung von § 41 Abs. 1 PVO, wonach ein- und ausgehende Briefe und andere Sendungen grundsätzlich über die für den Gefangenen zuständige Stelle geleitet werden; verzichtet diese auf eine Kontrolle, kann sie durch den Gefängnisdienst vorgenommen werden, wenn Grösse oder Beschaffenheit der Sendung ein Sicherheitsrisiko darstellen. Die Beschwerdeführer rügen, die Kontrolle der Post der ausländerrechtlich Inhaftierten bleibe damit dem Ermessen der zuständigen Stelle überlassen; sie erklären, es sei eine "griffigere Formulierung" vorzuziehen. Dies genügt den Begründungsanforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde indessen nicht ([...]); auf ihre Rüge ist nur insoweit einzugehen, als sie hinreichend begründet geltend machen, aufgrund der Formulierung der Bestimmung könne auch die Anwaltskorrespondenz kontrolliert werden, was mit der persönlichen Freiheit und Art. 10 EMRK unvereinbar erscheine.
Aus dem Wortlaut von § 41 Abs. 1 PVO ergibt sich nicht, dass der Briefverkehr zwischen der inhaftierten Person und ihrem Rechtsvertreter inhaltlich kontrolliert werden dürfte. Die Bestimmung besagt lediglich, dass ein- und ausgehende Post der zuständigen Stelle, hier der Fremdenpolizei, weiterzuleiten sei, womit sichergestellt wird, dass nicht das Gefängnispersonal davon Kenntnis erhält (vgl. BGE 107 Ia 148 ff.); sie äussert sich nicht dazu, wie weit die Kontrolle gehen darf. Die Anwaltskorrespondenz untersteht dem ungeschriebenen verfassungsmässigen Recht der Meinungsäusserungsfreiheit, die ebenfalls in Art. 10 EMRK garantiert ist, und dem in Art. 8 EMRK verankerten Anspruch auf freien Briefverkehr (BGE 119 Ia 71 E. 3 S. 73 ff.). Anwaltskorrespondenz inhaftierter Personen darf deshalb inhaltlich keiner Kontrolle unterzogen und normalerweise auch nicht geöffnet werden (BGE 119 Ia 505 E. 3d u. 4a); etwas anderes kann nur bei besonders gefährlichen Häftlingen gelten, wenn der konkrete Verdacht besteht, dass die Postsendung nicht lediglich Schriftstücke enthält, wobei sicherzustellen ist, dass vom Briefinhalt keine Kenntnis genommen wird (BGE 119 Ia 505 E. 3d S. 508, 106 Ia 219 E. 3d S. 224 f.). Bei ausländerrechtlicher Haft dürfte die Notwendigkeit eines solchen Vorgehens kaum je gegeben sein. Die fragliche Bestimmung lässt sich demnach ohne weiteres verfassungskonform auslegen.
b) In § 41 Abs. 3 PVO wird der Briefverkehr mit Mitgefangenen und früheren Mitgefangenen (nahe Angehörige ausgenommen) untersagt. Die Beschwerdeführer erachten diese Bestimmung für ausländerrechtlich Inhaftierte als mit dem Grundrecht der persönlichen Freiheit und dem in Art. 8 EMRK verankerten Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs unvereinbar. Zu Recht: Die Bestimmung zielt auf die Verhinderung von Kollusion im Strafverfahren. Es ist nicht ersichtlich, welchen Sinn sie im Bereich ausländerrechtlicher Haft haben soll. Rechtfertigen sich hier in der Regel (anders als bei Untersuchungshäftlingen) keine besonderen Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit andern Personen in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft, kann auch ein entsprechender Briefverkehr grundsätzlich nicht untersagt sein. Somit ist der erste Satz von § 41 Abs. 3 PVO für die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge aufzuheben; hingegen nicht der restliche Teil des Absatzes (Nichtweiterleitung von Briefen, die den Haftzweck gefährden), der für ausländerrechtlich Inhaftierte keine Bedeutung hat und auch nicht als verfassungswidrig beanstandet ist.
c) Nach § 41 Abs. 4 PVO dürfen den Gefangenen unter Vorbehalt von § 36 PVO keine Zeitungen, Zeitschriften, Bücher und anderen Drucksachen zugestellt werden. § 36 Abs. 3 PVO sieht vor, dass Gefangene mit Zustimmung der für sie zuständigen Stelle auf eigene Kosten bis zu drei Zeitungen oder Zeitschriften abonnieren können, die ihnen jedoch vom Verlag oder einer Zeitungsagentur direkt zuzustellen sind. Diese Regelung verstösst, soweit sie die Zustellung von Zeitungen, Zeitschriften, Büchern und Drucksachen von privater Seite für ausländerrechtlich Inhaftierte ausschliesst, wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, gegen die persönliche Freiheit und die Freiheit zum Empfang von Nachrichten und Ideen im Sinne von Art. 10 Ziff. 1 EMRK: Bei der Untersuchungshaft darf der Bezug von Büchern und Druckschriften von aussen beschränkt werden, da auf diesem Weg unerlaubte Verbindungen zwischen einem Gefangenen und der Aussenwelt hergestellt werden könnten (BGE BGE 103 Ia 165 E. 2c S. 166). Bei Zustellung über eine Privatperson besteht die Gefahr unerlaubter Mitteilungen, die nur mit einem erheblichen und nicht zu rechtfertigenden Kontrollaufwand zu beseitigen wäre, weshalb verlangt werden kann, dass Bücher und Zeitungen über eine Buchhandlung oder vom Verlag zu beziehen sind (BGE 102 Ia 279 E. 8c S. 295). Bei der ausländerrechtlichen Administrativhaft rechtfertigt der Haftzweck einen solchen Eingriff indessen nicht. Fremdsprachige Zeitschriften und Bücher lassen sich über Verlage nicht immer leicht beziehen; die Betroffenen sind deshalb gerade in besonderem Masse darauf angewiesen, sich auch von privater Seite mit Drucksachen versorgen zu lassen. § 41 Abs. 4 PVO ist mit Bezug auf ausländerrechtlich Inhaftierte somit aufzuheben.
7. Gemäss § 27 Abs. 1 PVO werden in den Polizeigefängnissen keine Arbeitsbetriebe geführt. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechts); Art. 13d Abs. 2 ANAG verlange, dass den Inhaftierten soweit möglich Beschäftigung angeboten werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann bei kürzerer Haftdauer von einer Beschäftigungsmöglichkeit abgesehen werden, bloss bei längerer Haft ist diese zwingend geboten, da sonst die Psyche der inhaftierten Person beeinträchtigt werden könnte (unveröffentlichte Urteile vom 1. November 1995 i.S. D., E. 2b, und i.S. K. vom 6. September 1995, E. 3c). Nach § 1 Abs. 2 PVO soll der Aufenthalt in den Polizeigefängnissen "in der Regel" nicht länger als eine Woche dauern, allerdings sind - wie dargelegt - Ausnahmen möglich und vorgekommen. Das Bundesgericht kann im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle und der von den Beschwerdeführern erhobenen Rügen nicht überprüfen, ob die Polizeigefängnisse in ihrer baulichen Ausgestaltung generell geeignete Anstalten für ausländerrechtliche Haft sind. Ist davon auszugehen, dass sie gemäss § 1 Abs. 2 PVO grundsätzlich nur für eine Aufnahme von einer Woche bestimmt sind, lassen sich die fehlenden Beschäftigungsmöglichkeiten mit Art. 13d Abs. 2 ANAG und der einschlägigen Rechtsprechung hierzu aber vereinbaren. Dauert die Unterbringung im Polizeigefängnis im Einzelfall länger als eine Woche, ist es Sache des Haftrichters zu prüfen, ob durch besondere Vorkehren oder durch Verlegung in ein anderes Gefängnis der Anspruch auf Beschäftigung eingehalten werden kann. § 27 Abs. 1 PVO als solcher verstösst deshalb nicht gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts.
8. Die Beschwerdeführer beanstanden schliesslich § 44 Ziff. 6 PVO, wonach die unerlaubte Kontaktnahme mit Mitgefangenen oder Personen ausserhalb des Gefängnisses als schweres Disziplinarvergehen mit Arrest geahndet wird. Diese Bestimmung lässt sich aber ebenfalls verfassungskonform verstehen: Personen in ausländerrechtlicher Haft dürfen grundsätzlich mit andern Gefangenen und Personen ausserhalb des Gefängnisses in Kontakt treten. Macht der inhaftierte Ausländer hiervon Gebrauch, ist dies grundsätzlich nicht unerlaubt. In den meisten Fällen dürfte er deshalb den Disziplinartatbestand gar nicht erfüllen. War der Kontakt mit Blick auf den Haftzweck konkret beschränkt, kann sich der Betroffene aber im Einzelfall zur Überprüfung der Massnahme letztinstanzlich wiederum an das Bundesgericht wenden. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig erweisen könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen. Wird im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle eine Verfassungswidrigkeit verneint, hindert dies den Bürger nicht, diese bei der Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen, womit ein hinreichender verfassungsrechtlicher Schutz gewährleistet bleibt (BGE 118 Ia 305 E. 1f S. 309 mit Hinweisen). | de | Libertà personale, libertà di espressione, art. 8 e 10 CEDU; art. 13d cpv. 2 LDDS; misure coercitive in materia di diritto degli stranieri; ordinanza zurighese sulle carcere di polizia. Impugnabilità di norme il cui contenuto non è stato modificato in occasione della revisione parziale di un decreto cantonale (consid. 1b).
Esigenze minime poste dal diritto federale relative all'esecuzione di una detenzione amministrativa in materia di diritto degli stranieri (consid. 2).
Controllo costituzionale di disposizioni di esecuzione cantonali concernenti la passeggiata (consid. 4), le visite (consid. 5 e 8), la corrispondenza (consid. 6b), gli stampati (consid. 6c) e il lavoro (consid. 7). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-222%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,598 | 122 I 236 | 122 I 236
Sachverhalt ab Seite 237
Jorane Althaus, geboren 1988, wohnt mit ihren Eltern in der deutschsprachigen Berner Gemeinde Mörigen. Ihr Vater ist deutscher, die Mutter französischer Muttersprache. Im Elternhaus wird französisch gesprochen. Jorane Althaus besuchte den (deutschsprachigen) Kindergarten in Mörigen. Im August 1995 wurde sie in der ersten Klasse der französischsprachigen Primarschule Mühlefeld in Biel eingeschult. Ihr Vater ersuchte nachträglich um Bewilligung, seine Tochter in dieser Schule belassen zu dürfen, und verpflichtete sich gleichzeitig, alle finanziellen Konsequenzen zu tragen. Der Gemeinderat Mörigen lehnte das Gesuch am 1. Dezember 1995 ab und verfügte, dass Jorane Althaus ab 8. Januar 1996 die Primarschule in Mörigen zu besuchen habe.
Jorane Althaus reichte dagegen am 28. Dezember 1995 Beschwerde bei der Erziehungsdirektion des Kantons Bern ein. Diese wies mit Entscheid vom 2. April 1996 die Beschwerde ab und verpflichtete Jorane Althaus, ab Schuljahr 1996/97 die Primarschule in Mörigen zu besuchen.
Jorane Althaus erhebt staatsrechtliche Beschwerde und beantragt, den Entscheid der Erziehungsdirektion aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Sprachenfreiheit und eine willkürliche Anwendung von Art. 7 des bernischen Volksschulgesetzes vom 19. März 1992 (VSG) sowie Willkür durch Nichtanwendung von Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 3 der bernischen Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV/BE).
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gehört die Sprachenfreiheit zu den ungeschriebenen Freiheitsrechten der Bundesverfassung (BGE 91 I 480 E. II.1 S. 485 f.; BGE 100 Ia 462 E. 2a S. 465; BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 302; BGE 121 I 196 E. 2a S. 198; ZBl 83/1982 S. 356 E. 1b S. 358). Sie ist zudem durch Art. 15 KV/BE ausdrücklich gewährleistet.
b) Die Sprachenfreiheit schützt den Gebrauch der Muttersprache (BGE 121 I 196 E. 2a S. 198) bzw. einer nahestehenden anderen Sprache (ZBl 83/1982 S. 356 E. 3b S. 361) oder allenfalls jeder Sprache, deren sich jemand bedienen will (GIORGIO MALINVERNI in Kommentar BV, Rz. 5 f. zur Sprachenfreiheit; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 82; RUDOLF VILETTA, Abhandlungen zum Sprachenrecht mit besonderer Berücksichtigung des Rechts der Gemeinden des Kantons Graubünden, Band I: Grundlagen des Sprachenrechts, Diss. Zürich 1978, S. 287; RUDOLF VILETTA, Die Regelung der Beziehungen zwischen den schweizerischen Sprachgemeinschaften, ZBl 82/1981 S. 193-217, 206). Soweit diese Sprache zugleich eine Landessprache der Schweiz ist, steht deren Gebrauch sodann unter dem Schutz von Art. 116 Abs. 1 BV (in der Fassung vom 10. März 1996, AS 1996 1492). Diese Bestimmung verbietet es den Kantonen insbesondere, Gruppen, die eine Landessprache sprechen, aber im Kanton eine Minderheit darstellen, zu unterdrücken oder in ihrem Fortbestand zu gefährden (BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 302; BGE 121 I 196 E. 2a S. 198).
c) Art. 116 BV gewährleistet nach der Rechtsprechung allerdings auch die überkommene sprachliche Zusammensetzung des Landes (Territorialitätsprinzip)(BGE 91 I 480 E. II.2 S. 486 f.; BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 303; BGE 116 Ia 345 E. 5b/aa S. 349; ZBl 94/1993 S. 133 E. 4a; ARTHUR HAEFLIGER, Die Sprachenfreiheit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Mélanges Zwahlen, Lausanne 1977, S. 77-86, 78; DANIEL THÜRER, Zur Bedeutung des sprachenrechtlichen Territorialprinzips für die Sprachenlage im Kanton Graubünden, ZBl 85/1984 S. 241-271, 248). Er steht damit in einem Spannungsfeld zur Sprachenfreiheit. Zwar ist das Territorialitätsprinzip kein verfassungsmässiges Individualrecht (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. R. vom 4. März 1993, E. 2b). Es stellt aber eine Einschränkung der Sprachenfreiheit dar und erlaubt den Kantonen, Massnahmen zu ergreifen, um die überlieferten Grenzen der Sprachgebiete und deren Homogenität zu erhalten, selbst wenn dadurch die Freiheit des einzelnen, seine Muttersprache zu gebrauchen, eingeschränkt wird. Solche Massnahmen müssen aber verhältnismässig sein (BGE 91 I 480 E. II.2 S. 486 f.; BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 303; BGE 116 Ia 345 E. 6a S. 351 ff.; BGE 121 I 196 E. 2a S. 198). Im Verkehr mit den Behörden ist die Freiheit des Sprachgebrauchs zudem eingeschränkt durch das Prinzip der Amtssprache (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 16; CHARLES-ALBERT MORAND, Liberté de la langue et principe de territorialité. Variations sur un thème encore méconnu, ZSR 112/1993 I S. 11-36, 20, 28; MÜLLER, a.a.O., S. 82); vorbehältlich besonderer, namentlich staatsvertraglicher, Bestimmungen (z.B. Art. 5 Ziff. 2 und Art. 6 Ziff. 3 lit. a EMRK) besteht grundsätzlich kein Anspruch darauf, mit Behörden in einer anderen Sprache als der Amtssprache zu verkehren. Die Amtssprache steht ihrerseits in Beziehung zum Territorialitätsprinzip, indem sie normalerweise derjenigen Sprache entspricht, die im betreffenden Gebiet gesprochen wird.
d) Das Territorialitätsprinzip ist kein Selbstzweck. Es dient mehreren Zielen: Soweit staatliche Leistungen, insbesondere der unentgeltliche öffentliche Schulunterricht, zur Diskussion stehen, dient es zunächst dem Anliegen der Praktikabilität und der kostengünstigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Infolge der zunehmenden Mobilität der Bevölkerung und der Zuwanderung zahlreicher Personen aus sehr unterschiedlichen Sprachgebieten wäre das Gemeinwesen finanziell rasch überfordert, wenn es öffentliche Leistungen, insbesondere den von Verfassungs wegen (Art. 27 BV) unentgeltlichen Schulunterricht, für sämtliche Sprachgruppen in deren eigener Sprache anbieten müsste. Das Territorialitätsprinzip gilt deshalb grundsätzlich auch für die Unterrichtssprache. In der öffentlichen Schule wird der Unterricht in der Regel in der Amtssprache des Einzugsgebiets erteilt. Nach der Rechtsprechung geben weder Art. 27 BV noch die Sprachenfreiheit einen Anspruch darauf, dass sprachliche Minderheiten in ihrer Muttersprache unterrichtet werden (BGE 91 I 480 E. II.2 S. 487; 100 Ia 462 E. 2 S. 465 f., und E. 4 S. 470 f.; VEB 40/1976 Nr. 37 S. 46 f.; MARCO BORGHI in Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 35 zu Art. 27; CHRISTINE MARTI-ROLLI, La liberté de la langue en droit suisse, Thèse Lausanne 1978, S. 20). Diese Praxis wird in der Lehre teilweise kritisiert (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 36, 38, 42, mit Hinweisen). Die Kritik ist insofern berechtigt, als das Territorialitätsprinzip in traditionell zwei- oder mehrsprachigen Gebieten das Verhältnis zwischen den Sprachen gerade nicht regeln kann. In solchen Gebieten kann sich deshalb aus der Sprachenfreiheit allenfalls ein Anspruch darauf ergeben, in einer der mehreren traditionellen Sprachen unterrichtet zu werden, sofern dies nicht zu einer unverhältnismässigen Belastung des Gemeinwesens führt (HAEFLIGER, a.a.O., S. 83; MORAND, a.a.O., S. 30; offen gelassen in BGE 100 Ia 462 E. 2b S. 466). Anders verhält es sich hinsichtlich von Sprachen, die nicht traditionell in einem Gebiet gesprochen werden (MORAND, a.a.O., S. 30). Es kann nicht im Belieben Privater stehen, in ein fremdsprachiges Gebiet zu ziehen und von den dortigen Behörden einen Unterricht in ihrer Sprache zu verlangen. Dadurch würden das Territorialitätsprinzip und die bestehende sprachliche Gliederung geradezu aus den Angeln gehoben. Wer in ein fremdes Sprachgebiet zieht, hat grundsätzlich die Konsequenzen zu tragen, die sich daraus ergeben. Infolgedessen ist daran festzuhalten, dass das Gemeinwesen nicht verpflichtet ist, für neu zugewanderte sprachliche Minderheiten einen Unterricht in deren Sprache anzubieten.
e) Nebst dem Anliegen einer kostengünstigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben wird dem Territorialitätsprinzip aber auch die Funktion zugeschrieben, zur Erhaltung bedrohter Sprachen sowie zur Wahrung des Sprachfriedens und damit zum gesellschaftlichen Zusammenhalt beizutragen (BGE 121 I 196 E. 2b S. 199; EMILIO CATENAZZI, Libertà di lingua e lingua ufficiale, RDAT 1977, S. 269-274, 271; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 39 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 80 f.; MICHEL ROSSINELLI, La question linguistique en Suisse: Bilan critique et nouvelles perspectives juridiques, ZSR 108/1989 I S. 163-193, 169; MICHEL ROSSINELLI, Protection des minorités linguistiques helvétiques et révision de l'article 116 de la Constitution fédérale, Gesetzgebung heute 1991/1, S. 45-68, 54). Dieses Ziel wird in der Schweiz herkömmlicherweise dadurch angestrebt, dass - abgesehen von traditionell zwei- oder mehrsprachigen Gebieten - Personen, die in ein anderssprachiges Gebiet ziehen, die dort gesprochene Sprache übernehmen. Insofern rechtfertigen sich zur Wahrung der sprachlichen Homogenität gewisse Einschränkungen der Sprachenfreiheit, auch soweit nicht staatliche Leistungen zur Diskussion stehen. So hat das Bundesgericht es als zulässig betrachtet, dass für Privatschulen der Gebrauch der Amtssprache vorgeschrieben wird (BGE 91 I 480 E. II.3 S. 489 ff.). Gleicher Ansicht ist ein Teil der Lehre, welcher aus dem Territorialitätsprinzip folgert, dass Personen, die in ein fremdsprachiges Gebiet zuwandern, sich im öffentlichen Sprachgebrauch zu assimilieren haben (MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 41; VILETTA, a.a.O. (1978), S. 342, (1981), S. 211 f.). Andere Lehrmeinungen betonen demgegenüber eher die individualrechtliche Sprachenfreiheit und sind der Ansicht, das Territorialitätsprinzip sei in Art. 116 BV nicht zwingend enthalten; gerade eine bewusste Politik der Mehrsprachigkeit könne der Förderung des sprachlichen Friedens dienen (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 40; MÜLLER, a.a.O., S. 84 f.; ROSSINELLI, a.a.O. (1991), S. 54). In der Lehre lässt sich keine einhellige Auffassung über Bedeutung und Tragweite des Territorialitätsprinzips und seine Beziehung zur Sprachenfreiheit erkennen.
f) Die vom Eidg. Departement des Innern eingesetzte Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz von Professor Saladin, welche den Auftrag hatte, eine Neufassung von Art. 116 BV zu formulieren, kritisierte in ihrem Bericht von 1989, dass sich das Territorialitätsprinzip in der bisherigen Praxis vorwiegend zu Lasten sprachlicher Minderheiten ausgewirkt habe (ARBEITSGRUPPE DES EDI, Zustand und Zukunft der viersprachigen Schweiz, Abklärungen, Vorschläge und Empfehlungen einer Arbeitsgruppe des Eidg. Departements des Innern, August 1989, S. 200, 348), und betonte eher die Bedeutung der Sprachenfreiheit (a.a.O., S. 206 ff., 366 f.). Aus dem Territorialitätsprinzip fliessende Einschränkungen der Sprachenfreiheit empfahl sie hauptsächlich zum Schutze der bedrohten Sprachen Italienisch und Rätoromanisch (a.a.O., S. 351 f., 365 ff.). Im Vernehmlassungsverfahren zum neuen Sprachenartikel in der Bundesverfassung beharrten indessen insbesondere die französischsprachigen Kantone auf einer strikten Anwendung des Territorialitätsprinzips (BBl 1991 II 332). Der Bundesrat schlug deshalb eine Formulierung vor, die sowohl die Sprachenfreiheit als auch das Territorialitätsprinzip erwähnte (BBl 1991 II 346). Der Ständerat als Erstrat strich die ausdrückliche Erwähnung der Sprachenfreiheit (AB StR 1992 S. 1044 ff.). Das wurde im Nationalrat als asymmetrisch betrachtet. Eine Minderheit schlug deshalb vor, wieder zum Antrag des Bundesrates zurückzukehren. Nach ausführlichen Debatten beschloss der Nationalrat jedoch angesichts der Schwierigkeiten, eine befriedigende Regelung zu finden, eine Formulierung, welche weder die Sprachenfreiheit noch das Territorialitätsprinzip ausdrücklich festlegte (AB NR 1993 S. 1541 ff.). Diese Fassung wurde schliesslich in der Volksabstimmung vom 10. März 1996 angenommen.
g) Die ausführlichen Verhandlungen in der Bundesversammlung zeigen auf, dass das Spannungsverhältnis zwischen Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip nicht leicht aufgelöst werden kann und auch heute geeignet ist, Emotionen zu wecken. Es kann davon ausgegangen werden, dass mit der neuen Fassung von Art. 116 BV weiterhin die beiden divergierenden Anliegen in einer differenzierten, den Anliegen des Sprachfriedens Rechnung tragenden Weise anzuwenden sind. Je bedrohter eine Sprache ist, desto eher sind Massnahmen zu ihrer Erhaltung und Eingriffe in die individuelle Sprachenfreiheit gerechtfertigt (AB NR 1993 S. 1544, Kommissionssprecher Bundi). Im übrigen ist es weitgehend eine Frage politischen Gestaltungsermessens, ob dem Ziel der Bewahrung bedrohter Sprachen und des Sprachfriedens eher mit der Erhaltung homogener Sprachgebiete oder eher mit einer bewussten Förderung der Mehrsprachigkeit gedient sei (MORAND, a.a.O., S. 31; ROSSINELLI, a.a.O. (1989), S. 191). Es gibt in der Schweiz traditionell zweisprachige Städte oder Gebiete, welche belegen, dass ein friedliches Zusammenleben von Angehörigen verschiedener Sprachen möglich ist. Umgekehrt gibt es zahlreiche Beispiele im In- und Ausland, wonach Verschiebungen von Sprachgrenzen oder Zuwanderungen von nicht assimilationswilligen Anderssprachigen durchaus zu Spannungen führen können.
h) Aufgrund von Art. 3 BV sind für die Regelung des Sprachgebrauchs primär die Kantone zuständig (BGE 100 Ia 462 E. 2a S. 465; BGE 121 I 196 E. 2c S. 199 f.; ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 172 ff.; ANDREAS AUER, D'une liberté non écrite qui n'aurait pas dû l'être: la liberté de la langue, AJP 1992 S. 955-964, 961, 964; FRANÇOIS DESSEMONTET, Le droit des langues en Suisse, Québec 1984, S. 112 f.; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 18 f.; THÜRER, a.a.O., S. 254). Bundesverfassungsrechtliche Schranken ergeben sich einerseits daraus, dass es mit dem Territorialitätsprinzip nicht vereinbar wäre, die Sprachgrenzen bewusst und gewollt zu verschieben (BGE 100 Ia 462 E. 2b S. 466; ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 202; HAEFLIGER, a.a.O., S. 78; MALINVERNI, a.a.O., Rz. 28); insoweit schützt die Bundesverfassung die überlieferte sprachliche Gebietsaufteilung und damit auch die Homogenität traditionell einsprachiger Gebiete, insbesondere (aber nicht nur) wenn es sich dabei um gesamtschweizerische Minderheitssprachen handelt. Andererseits darf in traditionell zwei- oder mehrsprachigen Gebieten nicht die eine Sprache unterdrückt werden; insoweit schützt die Sprachenfreiheit insbesondere die Sprache von regionalen Minderheiten (BGE 106 Ia 299 E. 2b/cc S. 305; ZBl 83/1982 S. 356 E. 3c/bb S. 362). Schliesslich darf auch der Gebrauch anderer Sprachen als der in einem bestimmten Gebiet traditionellerweise gesprochenen nicht unverhältnismässig beeinträchtigt werden; dabei sind umso einschneidendere Massnahmen zulässig, je bedrohter eine herkömmliche Sprache ist (vgl. BGE 116 Ia 345 E. 5b/cc S. 350; ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 237; HAEFLIGER, a.a.O., S. 80). Innerhalb dieser bundesverfassungsrechtlichen Schranken steht den Kantonen ein weiter Gestaltungsspielraum offen. Ob diese - wie in Lehre und Praxis teilweise angenommen (BGE 91 I 480 E. II.2 S. 486 f.; BGE 116 Ia 345 E. 5b/aa S. 349; ZBl 94/1993 S. 133 E. 4a; CATENAZZI, a.a.O., S. 271; THÜRER, a.a.O., S. 256 ff.) - geradezu verpflichtet sind, für die Erhaltung des Territorialitätsprinzips zu sorgen, kann offenbleiben; jedenfalls sind sie dazu innerhalb der genannten Schranken berechtigt (BGE 116 Ia 345 E. 5b/cc S. 350). Es ist somit die rechtliche Lage im Kanton Bern zu untersuchen und anschliessend zu prüfen, ob diese allenfalls verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführerin verletzt.
3. a) Art. 15 KV/BE gewährleistet ausdrücklich die Sprachenfreiheit. Gemäss Art. 6 Abs. 1 KV/BE sind das Deutsche und das Französische die bernischen Landes- und Amtssprachen. Art. 6 Abs. 2 KV/BE legt fest, dass im Berner Jura das Französische, im Amtsbezirk Biel das Deutsche und das Französische und in den übrigen Amtsbezirken das Deutsche die Amtssprachen sind. Damit ist implizit für amtliche Zwecke auf Bezirks- und Gemeindeebene das Territorialitätsprinzip verfassungsmässig festgelegt. In der Gemeinde Mörigen ist demzufolge das Deutsche von Verfassungs wegen Amtssprache. Gemäss Art. 6 Abs. 3 KV/BE können Kanton und Gemeinden besonderen Verhältnissen, die sich aus der Zweisprachigkeit des Kantons ergeben, Rechnung tragen. Diese Bestimmung erlaubt dem Kanton und den Gemeinden, in bestimmtem Umfang von dem in Abs. 2 festgelegten Territorialitätsprinzip abzuweichen; sie gibt jedoch keinen individualrechtlichen Anspruch auf eine solche abweichende Regelung, ebensowenig wie Art. 4 KV/BE, wonach unter anderem den sprachlichen Minderheiten besondere Befugnisse zuerkannt werden können.
b) Gemäss Art. 7 Abs. 1 VSG besucht jedes Kind die öffentliche Schule an seinem Aufenthaltsort; die Gemeinden können unter sich abweichende Vereinbarungen treffen. Zwischen der Gemeinde Mörigen und der Gemeinde Biel, in welcher die Beschwerdeführerin die Primarschule besuchen möchte, besteht nach übereinstimmender Darstellung der Beteiligten für diese Schulstufe keine derartige Vereinbarung. Unbegründet ist der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Gemeinde Mörigen habe willkürlich gehandelt, indem sie den entsprechenden Vereinbarungsvorschlag der Gemeinde Biel abgelehnt habe. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 VSG liegt es in der Autonomie der Gemeinden, derartige Vereinbarungen abzuschliessen. Dass angeblich alle oder die meisten anderen deutschsprachigen Gemeinden in der Region Biel eine entsprechende Vereinbarung abgeschlossen haben, ändert nichts. Der Sinn der Autonomie liegt gerade darin, dass auch Lösungen zulässig sind, die von denjenigen abweichen, welche die anderen Gemeinden gewählt haben.
c) Nach der verfassungs- und gesetzmässigen Lage im Kanton Bern hat somit die in Mörigen wohnhafte Beschwerdeführerin keinen Anspruch darauf, dass ihr der Kanton oder die Gemeinde einen französischsprachigen Schulunterricht - sei es in Mörigen oder Biel - anbietet. Das widerspricht nach dem vorne Ausgeführten (E. 2d) auch nicht der Bundesverfassung.
4. a) Vorliegend hat sich nun freilich einerseits die Gemeinde Biel bereit erklärt, die Beschwerdeführerin in eine französischsprachige Schule aufzunehmen, sofern ihr das Schulgeld vergütet wird; andererseits haben sich die Eltern der Beschwerdeführerin bereit erklärt, für alle finanziellen Konsequenzen aufzukommen. Unter diesen Umständen bedeutet die angefochtene Verfügung, wonach die Beschwerdeführerin in Mörigen die Schule zu besuchen hat, eine Einschränkung der Sprachenfreiheit, die nicht durch das öffentliche Interesse an einer kostengünstigen Gestaltung des Schulwesens gerechtfertigt werden kann. Sie unterliegt den üblichen Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe. Dabei prüft das Bundesgericht frei, ob Einschränkungen von Grundrechten verhältnismässig sind und einem überwiegenden öffentlichen Interesse entsprechen (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A. Bern 1994, S. 185, mit Hinweisen). Nur auf Willkür hin prüft es die Auslegung und Anwendung von kantonalem Gesetzesrecht, sofern, wie vorliegend, kein besonders schwerer Eingriff zur Diskussion steht (KÄLIN, a.a.O., S. 175, 177, mit Hinweisen).
b) Nach Ansicht der Erziehungsdirektion erlaubt das Volksschulgesetz nicht, dass die Eltern mittels Übernahme des Schulgeldes den Schulort des Kindes bestimmen können. Es kann offenbleiben, ob diese Gesetzesauslegung - wie die Beschwerdeführerin vorbringt - geradezu willkürlich ist. Auch wenn sie haltbar ist, fragt sich, ob es mit der Sprachenfreiheit vereinbar ist, den Besuch einer französischsprachigen Schule auch dann zu verbieten, wenn die Eltern die Kosten übernehmen. Dass Art. 27 BV einen unentgeltlichen Schulunterricht vorschreibt, ändert daran nichts, da dadurch der freiwillige Besuch einer entgeltlichen Schule nicht ausgeschlossen wird.
c) Eine gesetzliche Grundlage für den Eingriff ist gegeben, indem Art. 7 Abs. 1 VSG vorschreibt, dass - vorbehältlich abweichender Vereinbarungen unter den Gemeinden oder einer im Streitfall durch die Erziehungsdirektion zu erteilenden Bewilligung aus wichtigen Gründen - jedes Kind die öffentliche Schule an seinem Aufenthaltsort besucht.
d) Diese Regelung kann grundsätzlich mit öffentlichen Interessen gerechtfertigt werden.
aa) Die Gemeinde hat ein legitimes Interesse daran, die Klassengrössen planen zu können. Allerdings ist eine Schulplanung nie genau möglich, da durch Wohnortswechsel immer Schwankungen in der Zahl der schulpflichtigen Kinder auftreten können. Doch wird die Planung zusätzlich erschwert, wenn die Wahl des Schulortes auch für die Einwohner der Gemeinde freigestellt wäre.
bb) Zudem ist denkbar, dass insbesondere in kleineren Gemeinden der Fortbestand einer Schule in Frage gestellt wird, wenn den Einwohnern freigestellt würde, ihre Kinder in einer anderen Gemeinde zur Schule zu schicken. Angesichts der erheblichen kulturellen und gesellschaftlichen Bedeutung, welche einer eigenen Schule für eine Gemeinde zukommt, stellt es durchaus ein haltbares öffentliches Interesse dar, wenn das Gesetz dafür sorgt, dass die in einer Gemeinde wohnhaften Kinder die dortige Schule besuchen.
cc) Ein allgemeines Recht der Kinder bzw. Eltern auf freie Wahl der ihnen zusagenden Schule kann daher nicht in Frage kommen. Hingegen ist fraglich, ob die genannten Interessen für eine Einschränkung der Sprachenfreiheit ausreichen. Dafür kommt hauptsächlich das allgemeine staatspolitische Interesse an der Erhaltung sprachlich homogener Gebiete in Betracht. Dieses Interesse ist - wie vorne ausgeführt - grundsätzlich haltbar und berechtigt. Auch soweit der Erhaltung sprachlicher Homogenität keine grosse Bedeutung beigemessen wird, erscheint es doch zumindest erwünscht, dass Binnenwandererfamilien eine zweisprachige Identität entwickeln, um zur sprachlichen Verständigung beizutragen (ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 96 f.). Das würde gefördert, wenn die Kinder von fremdsprachigen Zuwanderern, die in der Familie ihre Muttersprache sprechen, durch den Schulbesuch an ihrem Wohnort auch die Ortssprache erlernen. Gerade eine solche Zweisprachigkeit wird von der Beschwerdeführerin bzw. ihren Eltern abgelehnt, indem sie nicht nur zu Hause, sondern auch in der Schule ihre französische Muttersprache sprechen will.
e) Das geltend gemachte öffentliche Interesse an einem Schulbesuch der Beschwerdeführerin in Mörigen muss im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegen.
aa) Die Beschwerdeführerin macht keine persönlichen Gründe geltend, die für sie spezifisch eine Ausnahmebewilligung nahelegen würden. Sie bringt einzig vor, dass sie - bzw. ihre Eltern - einen Schulunterricht in französischer Sprache bevorzugen. Ihre Situation unterscheidet sich in nichts von derjenigen aller anderen Kinder französischsprachiger Eltern, die im deutschen Sprachgebiet wohnen - oder umgekehrt. Wird ihr der Besuch in einer französischsprachigen Schule in Biel bewilligt, so muss dasselbe allen anderen Kindern ebenfalls bewilligt werden, deren Eltern bereit sind, die entsprechenden Kosten auf sich zu nehmen.
bb) Im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips muss ein Mittel, welches Grundrechte einschränkt, geeignet sein, den angestrebten legitimen Zweck zu erreichen. Es fragt sich, ob die Verpflichtung, die Schule am Aufenthaltsort zu besuchen, ein geeignetes Mittel ist, um einen legitimen Zweck zu erreichen.
cc) Das Territorialitätsprinzip verbietet absichtliche Veränderungen der Sprachgrenze (vorne E. 2h). Hingegen bezweckt es nicht eine Zementierung einmal bestehender Zustände. Es kann nicht natürliche Verschiebungen in der sprachlichen Zusammensetzung verhindern (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 28; THÜRER, a.a.O., S. 249 f., 255). Auch soweit eine Assimilation und gesellschaftliche Integration fremdsprachiger Zuwanderer wünschbar erscheint, ist doch fraglich, inwieweit dies mit staatlichen Zwangsmassnahmen sinnvollerweise erreicht werden kann. Insofern ist anzuerkennen, dass dem Recht nur eine beschränkte Steuerungskraft gegenüber gesellschaftlichen Entwicklungen zukommen kann (AUER, a.a.O., S. 963; DESSEMONTET, a.a.O., S. 65 f.; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 67 f.). Beachtet die Rechtsordnung diese Beschränkung nicht, so kann längerfristig ein Widerspruch zwischen Recht und Lebenswirklichkeit entstehen, der seinerseits für den Sprachfrieden eine Gefahr darstellen könnte.
dd) Hinzu kommt, dass so oder so ein Besuch der Gemeindeschule in Mörigen letztlich nicht erzwungen werden kann. Der Besuch der staatlichen Volksschule ist nämlich ohnehin nicht zwingend. Es stünde der Beschwerdeführerin frei, eine Privatschule zu besuchen (Art. 64 ff. VSG). Zwar hat das Bundesgericht entschieden, dass ein Kanton den Privatschulen vorschreiben kann, in der jeweiligen Amtssprache zu unterrichten (BGE 91 I 480 E. II.3b S. 491 ff.; dieser Entscheid wurde in der Lehre kritisiert, vgl. HAEFLIGER, a.a.O., S. 82; MALINVERNI, a.a.O., Rz. 33; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 58 ff.; MORAND, a.a.O., S. 24; LUZIUS WILDHABER, Der belgische Sprachenstreit vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, in: Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht 26 (1969/70), S. 9-38, 37 f.). Der Kanton Bern kennt denn auch grundsätzlich eine entsprechende Regelung (Art. 66 Abs. 1 VSG). Er könnte jedoch aufgrund der gesetzlichen Lage nicht verhindern, dass die Beschwerdeführerin eine französischsprachige Privatschule im französischsprachigen Kantonsteil oder in Biel besucht. Schliesslich könnten die Eltern ihre Tochter privat auf französisch unterrichten (Art. 71 Abs. 1 VSG), anstatt sie in eine Schule zu schicken. Insofern der angefochtene Entscheid die Beschwerdeführerin hoheitlich verpflichtet, in Mörigen die Schule zu besuchen, ist er somit so oder so nicht haltbar. Es kann aufgrund der rechtlichen Situation nicht erzwungen werden, dass die Beschwerdeführerin effektiv auf deutsch unterrichtet wird.
ee) Könnte demnach eine private französische Schulung der Beschwerdeführerin ohnehin nicht verhindert werden, sofern die Eltern für das Schulgeld aufkommen bzw. das Kind selber unterrichten, kann Anknüpfungspunkt des Entscheides der Erziehungsdirektion einzig sein, dass es sich bei der Schule, welche die Beschwerdeführerin in Biel besuchen möchte, um eine öffentliche Schule handelt. Freilich dürfte es nach bernischem Recht nicht zulässig sein, dass eine Gemeinde generell ihre öffentliche Schule gleichsam wie eine Privatschule allen Interessierten gegen Bezahlung zur Verfügung stellt. Doch hat die Gemeinde Mörigen nach dem Gesagten keinen Anspruch darauf, dass die auf ihrem Gebiet wohnhaften Kinder ihre Schule besuchen. Sie hat deshalb kein rechtlich geschütztes Interesse, sich gegen einen Schulbesuch der Beschwerdeführerin in Biel zu wehren, solange ihr daraus keine Kosten oder sonstigen Nachteile erwachsen. Das angestrebte Ziel der sprachlichen Homogenität oder zumindest der Zweisprachigkeit kann durch den angefochtenen Entscheid kaum erreicht werden, während das finanzielle Interesse der öffentlichen Hand solange nicht berührt wird, als die Beschwerdeführerin bereit ist, die finanziellen Konsequenzen des Schulbesuchs in Biel selber zu tragen. Die Gemeinde Mörigen tut auch nicht dar, dass der Bestand ihrer Primarschule durch den Schulbesuch von französischsprachigen Schülern in Biel gefährdet würde. Unter diesen Umständen erweist sich die Verpflichtung, in Mörigen die Schule zu besuchen, als ein durch kein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigter und daher unverhältnismässiger Eingriff in die Sprachenfreiheit.
5. Gesamthaft ergibt sich, dass weder die Bundesverfassung noch die Kantonsverfassung den Kanton Bern oder die Gemeinde Mörigen verpflichten, der Beschwerdeführerin einen französischsprachigen Unterricht anzubieten. Ebensowenig ist die Gemeinde Biel verpflichtet, die Beschwerdeführerin in eine französischsprachige Schule aufzunehmen. Solange jedoch die Gemeinde Biel auf freiwilliger Basis dazu bereit ist und die Eltern die daraus resultierenden finanziellen Konsequenzen tragen, ist es ein unverhältnismässiger Eingriff in die Sprachenfreiheit der Beschwerdeführerin, ihr den Besuch der französischsprachigen Schule in Biel zu verunmöglichen. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben. | de | Sprachenfreiheit, Art. 116 BV, Art. 4, 6, 15 KV/BE; Besuch einer französischsprachigen Schule durch Kinder, die in einer deutschsprachigen Gemeinde des Kantons Bern wohnen. Verhältnis zwischen Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip aufgrund von Art. 116 BV in der Fassung vom 10. März 1996. Die Sprachenfreiheit verpflichtet die Gemeinwesen nicht, für neu zugewanderte sprachliche Minderheiten einen Schulunterricht in deren Sprache anzubieten (E. 2).
Auch nach bernischem Verfassungs- und Gesetzesrecht hat ein in einer deutschsprachigen Gemeinde wohnhaftes Kind französischer Muttersprache keinen Anspruch auf (unentgeltlichen) Unterricht in französischer Sprache (E. 3).
Sofern aber eine andere Gemeinde freiwillig bereit ist, das Kind in einer französischsprachigen Schule aufzunehmen und die Eltern die daraus entstehenden finanziellen Konsequenzen tragen, ist es eine unverhältnismässige Einschränkung der Sprachenfreiheit, den Besuch einer deutschsprachigen Schule zu verlangen (E. 4). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-236%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,599 | 122 I 236 | 122 I 236
Sachverhalt ab Seite 237
Jorane Althaus, geboren 1988, wohnt mit ihren Eltern in der deutschsprachigen Berner Gemeinde Mörigen. Ihr Vater ist deutscher, die Mutter französischer Muttersprache. Im Elternhaus wird französisch gesprochen. Jorane Althaus besuchte den (deutschsprachigen) Kindergarten in Mörigen. Im August 1995 wurde sie in der ersten Klasse der französischsprachigen Primarschule Mühlefeld in Biel eingeschult. Ihr Vater ersuchte nachträglich um Bewilligung, seine Tochter in dieser Schule belassen zu dürfen, und verpflichtete sich gleichzeitig, alle finanziellen Konsequenzen zu tragen. Der Gemeinderat Mörigen lehnte das Gesuch am 1. Dezember 1995 ab und verfügte, dass Jorane Althaus ab 8. Januar 1996 die Primarschule in Mörigen zu besuchen habe.
Jorane Althaus reichte dagegen am 28. Dezember 1995 Beschwerde bei der Erziehungsdirektion des Kantons Bern ein. Diese wies mit Entscheid vom 2. April 1996 die Beschwerde ab und verpflichtete Jorane Althaus, ab Schuljahr 1996/97 die Primarschule in Mörigen zu besuchen.
Jorane Althaus erhebt staatsrechtliche Beschwerde und beantragt, den Entscheid der Erziehungsdirektion aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Sprachenfreiheit und eine willkürliche Anwendung von Art. 7 des bernischen Volksschulgesetzes vom 19. März 1992 (VSG) sowie Willkür durch Nichtanwendung von Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 3 der bernischen Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV/BE).
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gehört die Sprachenfreiheit zu den ungeschriebenen Freiheitsrechten der Bundesverfassung (BGE 91 I 480 E. II.1 S. 485 f.; BGE 100 Ia 462 E. 2a S. 465; BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 302; BGE 121 I 196 E. 2a S. 198; ZBl 83/1982 S. 356 E. 1b S. 358). Sie ist zudem durch Art. 15 KV/BE ausdrücklich gewährleistet.
b) Die Sprachenfreiheit schützt den Gebrauch der Muttersprache (BGE 121 I 196 E. 2a S. 198) bzw. einer nahestehenden anderen Sprache (ZBl 83/1982 S. 356 E. 3b S. 361) oder allenfalls jeder Sprache, deren sich jemand bedienen will (GIORGIO MALINVERNI in Kommentar BV, Rz. 5 f. zur Sprachenfreiheit; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 82; RUDOLF VILETTA, Abhandlungen zum Sprachenrecht mit besonderer Berücksichtigung des Rechts der Gemeinden des Kantons Graubünden, Band I: Grundlagen des Sprachenrechts, Diss. Zürich 1978, S. 287; RUDOLF VILETTA, Die Regelung der Beziehungen zwischen den schweizerischen Sprachgemeinschaften, ZBl 82/1981 S. 193-217, 206). Soweit diese Sprache zugleich eine Landessprache der Schweiz ist, steht deren Gebrauch sodann unter dem Schutz von Art. 116 Abs. 1 BV (in der Fassung vom 10. März 1996, AS 1996 1492). Diese Bestimmung verbietet es den Kantonen insbesondere, Gruppen, die eine Landessprache sprechen, aber im Kanton eine Minderheit darstellen, zu unterdrücken oder in ihrem Fortbestand zu gefährden (BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 302; BGE 121 I 196 E. 2a S. 198).
c) Art. 116 BV gewährleistet nach der Rechtsprechung allerdings auch die überkommene sprachliche Zusammensetzung des Landes (Territorialitätsprinzip)(BGE 91 I 480 E. II.2 S. 486 f.; BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 303; BGE 116 Ia 345 E. 5b/aa S. 349; ZBl 94/1993 S. 133 E. 4a; ARTHUR HAEFLIGER, Die Sprachenfreiheit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Mélanges Zwahlen, Lausanne 1977, S. 77-86, 78; DANIEL THÜRER, Zur Bedeutung des sprachenrechtlichen Territorialprinzips für die Sprachenlage im Kanton Graubünden, ZBl 85/1984 S. 241-271, 248). Er steht damit in einem Spannungsfeld zur Sprachenfreiheit. Zwar ist das Territorialitätsprinzip kein verfassungsmässiges Individualrecht (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. R. vom 4. März 1993, E. 2b). Es stellt aber eine Einschränkung der Sprachenfreiheit dar und erlaubt den Kantonen, Massnahmen zu ergreifen, um die überlieferten Grenzen der Sprachgebiete und deren Homogenität zu erhalten, selbst wenn dadurch die Freiheit des einzelnen, seine Muttersprache zu gebrauchen, eingeschränkt wird. Solche Massnahmen müssen aber verhältnismässig sein (BGE 91 I 480 E. II.2 S. 486 f.; BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 303; BGE 116 Ia 345 E. 6a S. 351 ff.; BGE 121 I 196 E. 2a S. 198). Im Verkehr mit den Behörden ist die Freiheit des Sprachgebrauchs zudem eingeschränkt durch das Prinzip der Amtssprache (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 16; CHARLES-ALBERT MORAND, Liberté de la langue et principe de territorialité. Variations sur un thème encore méconnu, ZSR 112/1993 I S. 11-36, 20, 28; MÜLLER, a.a.O., S. 82); vorbehältlich besonderer, namentlich staatsvertraglicher, Bestimmungen (z.B. Art. 5 Ziff. 2 und Art. 6 Ziff. 3 lit. a EMRK) besteht grundsätzlich kein Anspruch darauf, mit Behörden in einer anderen Sprache als der Amtssprache zu verkehren. Die Amtssprache steht ihrerseits in Beziehung zum Territorialitätsprinzip, indem sie normalerweise derjenigen Sprache entspricht, die im betreffenden Gebiet gesprochen wird.
d) Das Territorialitätsprinzip ist kein Selbstzweck. Es dient mehreren Zielen: Soweit staatliche Leistungen, insbesondere der unentgeltliche öffentliche Schulunterricht, zur Diskussion stehen, dient es zunächst dem Anliegen der Praktikabilität und der kostengünstigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Infolge der zunehmenden Mobilität der Bevölkerung und der Zuwanderung zahlreicher Personen aus sehr unterschiedlichen Sprachgebieten wäre das Gemeinwesen finanziell rasch überfordert, wenn es öffentliche Leistungen, insbesondere den von Verfassungs wegen (Art. 27 BV) unentgeltlichen Schulunterricht, für sämtliche Sprachgruppen in deren eigener Sprache anbieten müsste. Das Territorialitätsprinzip gilt deshalb grundsätzlich auch für die Unterrichtssprache. In der öffentlichen Schule wird der Unterricht in der Regel in der Amtssprache des Einzugsgebiets erteilt. Nach der Rechtsprechung geben weder Art. 27 BV noch die Sprachenfreiheit einen Anspruch darauf, dass sprachliche Minderheiten in ihrer Muttersprache unterrichtet werden (BGE 91 I 480 E. II.2 S. 487; 100 Ia 462 E. 2 S. 465 f., und E. 4 S. 470 f.; VEB 40/1976 Nr. 37 S. 46 f.; MARCO BORGHI in Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 35 zu Art. 27; CHRISTINE MARTI-ROLLI, La liberté de la langue en droit suisse, Thèse Lausanne 1978, S. 20). Diese Praxis wird in der Lehre teilweise kritisiert (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 36, 38, 42, mit Hinweisen). Die Kritik ist insofern berechtigt, als das Territorialitätsprinzip in traditionell zwei- oder mehrsprachigen Gebieten das Verhältnis zwischen den Sprachen gerade nicht regeln kann. In solchen Gebieten kann sich deshalb aus der Sprachenfreiheit allenfalls ein Anspruch darauf ergeben, in einer der mehreren traditionellen Sprachen unterrichtet zu werden, sofern dies nicht zu einer unverhältnismässigen Belastung des Gemeinwesens führt (HAEFLIGER, a.a.O., S. 83; MORAND, a.a.O., S. 30; offen gelassen in BGE 100 Ia 462 E. 2b S. 466). Anders verhält es sich hinsichtlich von Sprachen, die nicht traditionell in einem Gebiet gesprochen werden (MORAND, a.a.O., S. 30). Es kann nicht im Belieben Privater stehen, in ein fremdsprachiges Gebiet zu ziehen und von den dortigen Behörden einen Unterricht in ihrer Sprache zu verlangen. Dadurch würden das Territorialitätsprinzip und die bestehende sprachliche Gliederung geradezu aus den Angeln gehoben. Wer in ein fremdes Sprachgebiet zieht, hat grundsätzlich die Konsequenzen zu tragen, die sich daraus ergeben. Infolgedessen ist daran festzuhalten, dass das Gemeinwesen nicht verpflichtet ist, für neu zugewanderte sprachliche Minderheiten einen Unterricht in deren Sprache anzubieten.
e) Nebst dem Anliegen einer kostengünstigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben wird dem Territorialitätsprinzip aber auch die Funktion zugeschrieben, zur Erhaltung bedrohter Sprachen sowie zur Wahrung des Sprachfriedens und damit zum gesellschaftlichen Zusammenhalt beizutragen (BGE 121 I 196 E. 2b S. 199; EMILIO CATENAZZI, Libertà di lingua e lingua ufficiale, RDAT 1977, S. 269-274, 271; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 39 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 80 f.; MICHEL ROSSINELLI, La question linguistique en Suisse: Bilan critique et nouvelles perspectives juridiques, ZSR 108/1989 I S. 163-193, 169; MICHEL ROSSINELLI, Protection des minorités linguistiques helvétiques et révision de l'article 116 de la Constitution fédérale, Gesetzgebung heute 1991/1, S. 45-68, 54). Dieses Ziel wird in der Schweiz herkömmlicherweise dadurch angestrebt, dass - abgesehen von traditionell zwei- oder mehrsprachigen Gebieten - Personen, die in ein anderssprachiges Gebiet ziehen, die dort gesprochene Sprache übernehmen. Insofern rechtfertigen sich zur Wahrung der sprachlichen Homogenität gewisse Einschränkungen der Sprachenfreiheit, auch soweit nicht staatliche Leistungen zur Diskussion stehen. So hat das Bundesgericht es als zulässig betrachtet, dass für Privatschulen der Gebrauch der Amtssprache vorgeschrieben wird (BGE 91 I 480 E. II.3 S. 489 ff.). Gleicher Ansicht ist ein Teil der Lehre, welcher aus dem Territorialitätsprinzip folgert, dass Personen, die in ein fremdsprachiges Gebiet zuwandern, sich im öffentlichen Sprachgebrauch zu assimilieren haben (MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 41; VILETTA, a.a.O. (1978), S. 342, (1981), S. 211 f.). Andere Lehrmeinungen betonen demgegenüber eher die individualrechtliche Sprachenfreiheit und sind der Ansicht, das Territorialitätsprinzip sei in Art. 116 BV nicht zwingend enthalten; gerade eine bewusste Politik der Mehrsprachigkeit könne der Förderung des sprachlichen Friedens dienen (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 40; MÜLLER, a.a.O., S. 84 f.; ROSSINELLI, a.a.O. (1991), S. 54). In der Lehre lässt sich keine einhellige Auffassung über Bedeutung und Tragweite des Territorialitätsprinzips und seine Beziehung zur Sprachenfreiheit erkennen.
f) Die vom Eidg. Departement des Innern eingesetzte Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz von Professor Saladin, welche den Auftrag hatte, eine Neufassung von Art. 116 BV zu formulieren, kritisierte in ihrem Bericht von 1989, dass sich das Territorialitätsprinzip in der bisherigen Praxis vorwiegend zu Lasten sprachlicher Minderheiten ausgewirkt habe (ARBEITSGRUPPE DES EDI, Zustand und Zukunft der viersprachigen Schweiz, Abklärungen, Vorschläge und Empfehlungen einer Arbeitsgruppe des Eidg. Departements des Innern, August 1989, S. 200, 348), und betonte eher die Bedeutung der Sprachenfreiheit (a.a.O., S. 206 ff., 366 f.). Aus dem Territorialitätsprinzip fliessende Einschränkungen der Sprachenfreiheit empfahl sie hauptsächlich zum Schutze der bedrohten Sprachen Italienisch und Rätoromanisch (a.a.O., S. 351 f., 365 ff.). Im Vernehmlassungsverfahren zum neuen Sprachenartikel in der Bundesverfassung beharrten indessen insbesondere die französischsprachigen Kantone auf einer strikten Anwendung des Territorialitätsprinzips (BBl 1991 II 332). Der Bundesrat schlug deshalb eine Formulierung vor, die sowohl die Sprachenfreiheit als auch das Territorialitätsprinzip erwähnte (BBl 1991 II 346). Der Ständerat als Erstrat strich die ausdrückliche Erwähnung der Sprachenfreiheit (AB StR 1992 S. 1044 ff.). Das wurde im Nationalrat als asymmetrisch betrachtet. Eine Minderheit schlug deshalb vor, wieder zum Antrag des Bundesrates zurückzukehren. Nach ausführlichen Debatten beschloss der Nationalrat jedoch angesichts der Schwierigkeiten, eine befriedigende Regelung zu finden, eine Formulierung, welche weder die Sprachenfreiheit noch das Territorialitätsprinzip ausdrücklich festlegte (AB NR 1993 S. 1541 ff.). Diese Fassung wurde schliesslich in der Volksabstimmung vom 10. März 1996 angenommen.
g) Die ausführlichen Verhandlungen in der Bundesversammlung zeigen auf, dass das Spannungsverhältnis zwischen Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip nicht leicht aufgelöst werden kann und auch heute geeignet ist, Emotionen zu wecken. Es kann davon ausgegangen werden, dass mit der neuen Fassung von Art. 116 BV weiterhin die beiden divergierenden Anliegen in einer differenzierten, den Anliegen des Sprachfriedens Rechnung tragenden Weise anzuwenden sind. Je bedrohter eine Sprache ist, desto eher sind Massnahmen zu ihrer Erhaltung und Eingriffe in die individuelle Sprachenfreiheit gerechtfertigt (AB NR 1993 S. 1544, Kommissionssprecher Bundi). Im übrigen ist es weitgehend eine Frage politischen Gestaltungsermessens, ob dem Ziel der Bewahrung bedrohter Sprachen und des Sprachfriedens eher mit der Erhaltung homogener Sprachgebiete oder eher mit einer bewussten Förderung der Mehrsprachigkeit gedient sei (MORAND, a.a.O., S. 31; ROSSINELLI, a.a.O. (1989), S. 191). Es gibt in der Schweiz traditionell zweisprachige Städte oder Gebiete, welche belegen, dass ein friedliches Zusammenleben von Angehörigen verschiedener Sprachen möglich ist. Umgekehrt gibt es zahlreiche Beispiele im In- und Ausland, wonach Verschiebungen von Sprachgrenzen oder Zuwanderungen von nicht assimilationswilligen Anderssprachigen durchaus zu Spannungen führen können.
h) Aufgrund von Art. 3 BV sind für die Regelung des Sprachgebrauchs primär die Kantone zuständig (BGE 100 Ia 462 E. 2a S. 465; BGE 121 I 196 E. 2c S. 199 f.; ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 172 ff.; ANDREAS AUER, D'une liberté non écrite qui n'aurait pas dû l'être: la liberté de la langue, AJP 1992 S. 955-964, 961, 964; FRANÇOIS DESSEMONTET, Le droit des langues en Suisse, Québec 1984, S. 112 f.; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 18 f.; THÜRER, a.a.O., S. 254). Bundesverfassungsrechtliche Schranken ergeben sich einerseits daraus, dass es mit dem Territorialitätsprinzip nicht vereinbar wäre, die Sprachgrenzen bewusst und gewollt zu verschieben (BGE 100 Ia 462 E. 2b S. 466; ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 202; HAEFLIGER, a.a.O., S. 78; MALINVERNI, a.a.O., Rz. 28); insoweit schützt die Bundesverfassung die überlieferte sprachliche Gebietsaufteilung und damit auch die Homogenität traditionell einsprachiger Gebiete, insbesondere (aber nicht nur) wenn es sich dabei um gesamtschweizerische Minderheitssprachen handelt. Andererseits darf in traditionell zwei- oder mehrsprachigen Gebieten nicht die eine Sprache unterdrückt werden; insoweit schützt die Sprachenfreiheit insbesondere die Sprache von regionalen Minderheiten (BGE 106 Ia 299 E. 2b/cc S. 305; ZBl 83/1982 S. 356 E. 3c/bb S. 362). Schliesslich darf auch der Gebrauch anderer Sprachen als der in einem bestimmten Gebiet traditionellerweise gesprochenen nicht unverhältnismässig beeinträchtigt werden; dabei sind umso einschneidendere Massnahmen zulässig, je bedrohter eine herkömmliche Sprache ist (vgl. BGE 116 Ia 345 E. 5b/cc S. 350; ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 237; HAEFLIGER, a.a.O., S. 80). Innerhalb dieser bundesverfassungsrechtlichen Schranken steht den Kantonen ein weiter Gestaltungsspielraum offen. Ob diese - wie in Lehre und Praxis teilweise angenommen (BGE 91 I 480 E. II.2 S. 486 f.; BGE 116 Ia 345 E. 5b/aa S. 349; ZBl 94/1993 S. 133 E. 4a; CATENAZZI, a.a.O., S. 271; THÜRER, a.a.O., S. 256 ff.) - geradezu verpflichtet sind, für die Erhaltung des Territorialitätsprinzips zu sorgen, kann offenbleiben; jedenfalls sind sie dazu innerhalb der genannten Schranken berechtigt (BGE 116 Ia 345 E. 5b/cc S. 350). Es ist somit die rechtliche Lage im Kanton Bern zu untersuchen und anschliessend zu prüfen, ob diese allenfalls verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführerin verletzt.
3. a) Art. 15 KV/BE gewährleistet ausdrücklich die Sprachenfreiheit. Gemäss Art. 6 Abs. 1 KV/BE sind das Deutsche und das Französische die bernischen Landes- und Amtssprachen. Art. 6 Abs. 2 KV/BE legt fest, dass im Berner Jura das Französische, im Amtsbezirk Biel das Deutsche und das Französische und in den übrigen Amtsbezirken das Deutsche die Amtssprachen sind. Damit ist implizit für amtliche Zwecke auf Bezirks- und Gemeindeebene das Territorialitätsprinzip verfassungsmässig festgelegt. In der Gemeinde Mörigen ist demzufolge das Deutsche von Verfassungs wegen Amtssprache. Gemäss Art. 6 Abs. 3 KV/BE können Kanton und Gemeinden besonderen Verhältnissen, die sich aus der Zweisprachigkeit des Kantons ergeben, Rechnung tragen. Diese Bestimmung erlaubt dem Kanton und den Gemeinden, in bestimmtem Umfang von dem in Abs. 2 festgelegten Territorialitätsprinzip abzuweichen; sie gibt jedoch keinen individualrechtlichen Anspruch auf eine solche abweichende Regelung, ebensowenig wie Art. 4 KV/BE, wonach unter anderem den sprachlichen Minderheiten besondere Befugnisse zuerkannt werden können.
b) Gemäss Art. 7 Abs. 1 VSG besucht jedes Kind die öffentliche Schule an seinem Aufenthaltsort; die Gemeinden können unter sich abweichende Vereinbarungen treffen. Zwischen der Gemeinde Mörigen und der Gemeinde Biel, in welcher die Beschwerdeführerin die Primarschule besuchen möchte, besteht nach übereinstimmender Darstellung der Beteiligten für diese Schulstufe keine derartige Vereinbarung. Unbegründet ist der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Gemeinde Mörigen habe willkürlich gehandelt, indem sie den entsprechenden Vereinbarungsvorschlag der Gemeinde Biel abgelehnt habe. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 VSG liegt es in der Autonomie der Gemeinden, derartige Vereinbarungen abzuschliessen. Dass angeblich alle oder die meisten anderen deutschsprachigen Gemeinden in der Region Biel eine entsprechende Vereinbarung abgeschlossen haben, ändert nichts. Der Sinn der Autonomie liegt gerade darin, dass auch Lösungen zulässig sind, die von denjenigen abweichen, welche die anderen Gemeinden gewählt haben.
c) Nach der verfassungs- und gesetzmässigen Lage im Kanton Bern hat somit die in Mörigen wohnhafte Beschwerdeführerin keinen Anspruch darauf, dass ihr der Kanton oder die Gemeinde einen französischsprachigen Schulunterricht - sei es in Mörigen oder Biel - anbietet. Das widerspricht nach dem vorne Ausgeführten (E. 2d) auch nicht der Bundesverfassung.
4. a) Vorliegend hat sich nun freilich einerseits die Gemeinde Biel bereit erklärt, die Beschwerdeführerin in eine französischsprachige Schule aufzunehmen, sofern ihr das Schulgeld vergütet wird; andererseits haben sich die Eltern der Beschwerdeführerin bereit erklärt, für alle finanziellen Konsequenzen aufzukommen. Unter diesen Umständen bedeutet die angefochtene Verfügung, wonach die Beschwerdeführerin in Mörigen die Schule zu besuchen hat, eine Einschränkung der Sprachenfreiheit, die nicht durch das öffentliche Interesse an einer kostengünstigen Gestaltung des Schulwesens gerechtfertigt werden kann. Sie unterliegt den üblichen Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe. Dabei prüft das Bundesgericht frei, ob Einschränkungen von Grundrechten verhältnismässig sind und einem überwiegenden öffentlichen Interesse entsprechen (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A. Bern 1994, S. 185, mit Hinweisen). Nur auf Willkür hin prüft es die Auslegung und Anwendung von kantonalem Gesetzesrecht, sofern, wie vorliegend, kein besonders schwerer Eingriff zur Diskussion steht (KÄLIN, a.a.O., S. 175, 177, mit Hinweisen).
b) Nach Ansicht der Erziehungsdirektion erlaubt das Volksschulgesetz nicht, dass die Eltern mittels Übernahme des Schulgeldes den Schulort des Kindes bestimmen können. Es kann offenbleiben, ob diese Gesetzesauslegung - wie die Beschwerdeführerin vorbringt - geradezu willkürlich ist. Auch wenn sie haltbar ist, fragt sich, ob es mit der Sprachenfreiheit vereinbar ist, den Besuch einer französischsprachigen Schule auch dann zu verbieten, wenn die Eltern die Kosten übernehmen. Dass Art. 27 BV einen unentgeltlichen Schulunterricht vorschreibt, ändert daran nichts, da dadurch der freiwillige Besuch einer entgeltlichen Schule nicht ausgeschlossen wird.
c) Eine gesetzliche Grundlage für den Eingriff ist gegeben, indem Art. 7 Abs. 1 VSG vorschreibt, dass - vorbehältlich abweichender Vereinbarungen unter den Gemeinden oder einer im Streitfall durch die Erziehungsdirektion zu erteilenden Bewilligung aus wichtigen Gründen - jedes Kind die öffentliche Schule an seinem Aufenthaltsort besucht.
d) Diese Regelung kann grundsätzlich mit öffentlichen Interessen gerechtfertigt werden.
aa) Die Gemeinde hat ein legitimes Interesse daran, die Klassengrössen planen zu können. Allerdings ist eine Schulplanung nie genau möglich, da durch Wohnortswechsel immer Schwankungen in der Zahl der schulpflichtigen Kinder auftreten können. Doch wird die Planung zusätzlich erschwert, wenn die Wahl des Schulortes auch für die Einwohner der Gemeinde freigestellt wäre.
bb) Zudem ist denkbar, dass insbesondere in kleineren Gemeinden der Fortbestand einer Schule in Frage gestellt wird, wenn den Einwohnern freigestellt würde, ihre Kinder in einer anderen Gemeinde zur Schule zu schicken. Angesichts der erheblichen kulturellen und gesellschaftlichen Bedeutung, welche einer eigenen Schule für eine Gemeinde zukommt, stellt es durchaus ein haltbares öffentliches Interesse dar, wenn das Gesetz dafür sorgt, dass die in einer Gemeinde wohnhaften Kinder die dortige Schule besuchen.
cc) Ein allgemeines Recht der Kinder bzw. Eltern auf freie Wahl der ihnen zusagenden Schule kann daher nicht in Frage kommen. Hingegen ist fraglich, ob die genannten Interessen für eine Einschränkung der Sprachenfreiheit ausreichen. Dafür kommt hauptsächlich das allgemeine staatspolitische Interesse an der Erhaltung sprachlich homogener Gebiete in Betracht. Dieses Interesse ist - wie vorne ausgeführt - grundsätzlich haltbar und berechtigt. Auch soweit der Erhaltung sprachlicher Homogenität keine grosse Bedeutung beigemessen wird, erscheint es doch zumindest erwünscht, dass Binnenwandererfamilien eine zweisprachige Identität entwickeln, um zur sprachlichen Verständigung beizutragen (ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 96 f.). Das würde gefördert, wenn die Kinder von fremdsprachigen Zuwanderern, die in der Familie ihre Muttersprache sprechen, durch den Schulbesuch an ihrem Wohnort auch die Ortssprache erlernen. Gerade eine solche Zweisprachigkeit wird von der Beschwerdeführerin bzw. ihren Eltern abgelehnt, indem sie nicht nur zu Hause, sondern auch in der Schule ihre französische Muttersprache sprechen will.
e) Das geltend gemachte öffentliche Interesse an einem Schulbesuch der Beschwerdeführerin in Mörigen muss im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegen.
aa) Die Beschwerdeführerin macht keine persönlichen Gründe geltend, die für sie spezifisch eine Ausnahmebewilligung nahelegen würden. Sie bringt einzig vor, dass sie - bzw. ihre Eltern - einen Schulunterricht in französischer Sprache bevorzugen. Ihre Situation unterscheidet sich in nichts von derjenigen aller anderen Kinder französischsprachiger Eltern, die im deutschen Sprachgebiet wohnen - oder umgekehrt. Wird ihr der Besuch in einer französischsprachigen Schule in Biel bewilligt, so muss dasselbe allen anderen Kindern ebenfalls bewilligt werden, deren Eltern bereit sind, die entsprechenden Kosten auf sich zu nehmen.
bb) Im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips muss ein Mittel, welches Grundrechte einschränkt, geeignet sein, den angestrebten legitimen Zweck zu erreichen. Es fragt sich, ob die Verpflichtung, die Schule am Aufenthaltsort zu besuchen, ein geeignetes Mittel ist, um einen legitimen Zweck zu erreichen.
cc) Das Territorialitätsprinzip verbietet absichtliche Veränderungen der Sprachgrenze (vorne E. 2h). Hingegen bezweckt es nicht eine Zementierung einmal bestehender Zustände. Es kann nicht natürliche Verschiebungen in der sprachlichen Zusammensetzung verhindern (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 28; THÜRER, a.a.O., S. 249 f., 255). Auch soweit eine Assimilation und gesellschaftliche Integration fremdsprachiger Zuwanderer wünschbar erscheint, ist doch fraglich, inwieweit dies mit staatlichen Zwangsmassnahmen sinnvollerweise erreicht werden kann. Insofern ist anzuerkennen, dass dem Recht nur eine beschränkte Steuerungskraft gegenüber gesellschaftlichen Entwicklungen zukommen kann (AUER, a.a.O., S. 963; DESSEMONTET, a.a.O., S. 65 f.; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 67 f.). Beachtet die Rechtsordnung diese Beschränkung nicht, so kann längerfristig ein Widerspruch zwischen Recht und Lebenswirklichkeit entstehen, der seinerseits für den Sprachfrieden eine Gefahr darstellen könnte.
dd) Hinzu kommt, dass so oder so ein Besuch der Gemeindeschule in Mörigen letztlich nicht erzwungen werden kann. Der Besuch der staatlichen Volksschule ist nämlich ohnehin nicht zwingend. Es stünde der Beschwerdeführerin frei, eine Privatschule zu besuchen (Art. 64 ff. VSG). Zwar hat das Bundesgericht entschieden, dass ein Kanton den Privatschulen vorschreiben kann, in der jeweiligen Amtssprache zu unterrichten (BGE 91 I 480 E. II.3b S. 491 ff.; dieser Entscheid wurde in der Lehre kritisiert, vgl. HAEFLIGER, a.a.O., S. 82; MALINVERNI, a.a.O., Rz. 33; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 58 ff.; MORAND, a.a.O., S. 24; LUZIUS WILDHABER, Der belgische Sprachenstreit vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, in: Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht 26 (1969/70), S. 9-38, 37 f.). Der Kanton Bern kennt denn auch grundsätzlich eine entsprechende Regelung (Art. 66 Abs. 1 VSG). Er könnte jedoch aufgrund der gesetzlichen Lage nicht verhindern, dass die Beschwerdeführerin eine französischsprachige Privatschule im französischsprachigen Kantonsteil oder in Biel besucht. Schliesslich könnten die Eltern ihre Tochter privat auf französisch unterrichten (Art. 71 Abs. 1 VSG), anstatt sie in eine Schule zu schicken. Insofern der angefochtene Entscheid die Beschwerdeführerin hoheitlich verpflichtet, in Mörigen die Schule zu besuchen, ist er somit so oder so nicht haltbar. Es kann aufgrund der rechtlichen Situation nicht erzwungen werden, dass die Beschwerdeführerin effektiv auf deutsch unterrichtet wird.
ee) Könnte demnach eine private französische Schulung der Beschwerdeführerin ohnehin nicht verhindert werden, sofern die Eltern für das Schulgeld aufkommen bzw. das Kind selber unterrichten, kann Anknüpfungspunkt des Entscheides der Erziehungsdirektion einzig sein, dass es sich bei der Schule, welche die Beschwerdeführerin in Biel besuchen möchte, um eine öffentliche Schule handelt. Freilich dürfte es nach bernischem Recht nicht zulässig sein, dass eine Gemeinde generell ihre öffentliche Schule gleichsam wie eine Privatschule allen Interessierten gegen Bezahlung zur Verfügung stellt. Doch hat die Gemeinde Mörigen nach dem Gesagten keinen Anspruch darauf, dass die auf ihrem Gebiet wohnhaften Kinder ihre Schule besuchen. Sie hat deshalb kein rechtlich geschütztes Interesse, sich gegen einen Schulbesuch der Beschwerdeführerin in Biel zu wehren, solange ihr daraus keine Kosten oder sonstigen Nachteile erwachsen. Das angestrebte Ziel der sprachlichen Homogenität oder zumindest der Zweisprachigkeit kann durch den angefochtenen Entscheid kaum erreicht werden, während das finanzielle Interesse der öffentlichen Hand solange nicht berührt wird, als die Beschwerdeführerin bereit ist, die finanziellen Konsequenzen des Schulbesuchs in Biel selber zu tragen. Die Gemeinde Mörigen tut auch nicht dar, dass der Bestand ihrer Primarschule durch den Schulbesuch von französischsprachigen Schülern in Biel gefährdet würde. Unter diesen Umständen erweist sich die Verpflichtung, in Mörigen die Schule zu besuchen, als ein durch kein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigter und daher unverhältnismässiger Eingriff in die Sprachenfreiheit.
5. Gesamthaft ergibt sich, dass weder die Bundesverfassung noch die Kantonsverfassung den Kanton Bern oder die Gemeinde Mörigen verpflichten, der Beschwerdeführerin einen französischsprachigen Unterricht anzubieten. Ebensowenig ist die Gemeinde Biel verpflichtet, die Beschwerdeführerin in eine französischsprachige Schule aufzunehmen. Solange jedoch die Gemeinde Biel auf freiwilliger Basis dazu bereit ist und die Eltern die daraus resultierenden finanziellen Konsequenzen tragen, ist es ein unverhältnismässiger Eingriff in die Sprachenfreiheit der Beschwerdeführerin, ihr den Besuch der französischsprachigen Schule in Biel zu verunmöglichen. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben. | de | Liberté de la langue, art. 116 Cst., art. 4, 6, 15 Cst./BE; fréquentation d'une école de langue française par des enfants qui habitent dans une commune de langue allemande du canton de Berne. Relation entre la liberté de la langue et le principe de la territorialité sur la base de l'art. 116 Cst. dans sa version en vigueur dès le 10 mars 1996. La liberté de la langue n'oblige pas les communes à offrir un enseignement scolaire dans leur langue aux nouveaux arrivants appartenant à des minorités linguistiques (consid. 2).
Selon le droit constitutionnel et les lois cantonales bernoises, un enfant de langue maternelle française habitant dans une commune de langue allemande n'a aucun droit à obtenir un enseignement (gratuit) en langue française (consid. 3).
Dans la mesure où une autre commune est d'accord d'admettre l'enfant dans une école de langue française et où les parents supportent les conséquences financières qui en découlent, le fait d'exiger qu'il fréquente une école de langue allemande constitue une restriction disproportionnée à la liberté de la langue (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-236%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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