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38,600 | 122 I 236 | 122 I 236
Sachverhalt ab Seite 237
Jorane Althaus, geboren 1988, wohnt mit ihren Eltern in der deutschsprachigen Berner Gemeinde Mörigen. Ihr Vater ist deutscher, die Mutter französischer Muttersprache. Im Elternhaus wird französisch gesprochen. Jorane Althaus besuchte den (deutschsprachigen) Kindergarten in Mörigen. Im August 1995 wurde sie in der ersten Klasse der französischsprachigen Primarschule Mühlefeld in Biel eingeschult. Ihr Vater ersuchte nachträglich um Bewilligung, seine Tochter in dieser Schule belassen zu dürfen, und verpflichtete sich gleichzeitig, alle finanziellen Konsequenzen zu tragen. Der Gemeinderat Mörigen lehnte das Gesuch am 1. Dezember 1995 ab und verfügte, dass Jorane Althaus ab 8. Januar 1996 die Primarschule in Mörigen zu besuchen habe.
Jorane Althaus reichte dagegen am 28. Dezember 1995 Beschwerde bei der Erziehungsdirektion des Kantons Bern ein. Diese wies mit Entscheid vom 2. April 1996 die Beschwerde ab und verpflichtete Jorane Althaus, ab Schuljahr 1996/97 die Primarschule in Mörigen zu besuchen.
Jorane Althaus erhebt staatsrechtliche Beschwerde und beantragt, den Entscheid der Erziehungsdirektion aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Sprachenfreiheit und eine willkürliche Anwendung von Art. 7 des bernischen Volksschulgesetzes vom 19. März 1992 (VSG) sowie Willkür durch Nichtanwendung von Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 3 der bernischen Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV/BE).
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gehört die Sprachenfreiheit zu den ungeschriebenen Freiheitsrechten der Bundesverfassung (BGE 91 I 480 E. II.1 S. 485 f.; BGE 100 Ia 462 E. 2a S. 465; BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 302; BGE 121 I 196 E. 2a S. 198; ZBl 83/1982 S. 356 E. 1b S. 358). Sie ist zudem durch Art. 15 KV/BE ausdrücklich gewährleistet.
b) Die Sprachenfreiheit schützt den Gebrauch der Muttersprache (BGE 121 I 196 E. 2a S. 198) bzw. einer nahestehenden anderen Sprache (ZBl 83/1982 S. 356 E. 3b S. 361) oder allenfalls jeder Sprache, deren sich jemand bedienen will (GIORGIO MALINVERNI in Kommentar BV, Rz. 5 f. zur Sprachenfreiheit; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 82; RUDOLF VILETTA, Abhandlungen zum Sprachenrecht mit besonderer Berücksichtigung des Rechts der Gemeinden des Kantons Graubünden, Band I: Grundlagen des Sprachenrechts, Diss. Zürich 1978, S. 287; RUDOLF VILETTA, Die Regelung der Beziehungen zwischen den schweizerischen Sprachgemeinschaften, ZBl 82/1981 S. 193-217, 206). Soweit diese Sprache zugleich eine Landessprache der Schweiz ist, steht deren Gebrauch sodann unter dem Schutz von Art. 116 Abs. 1 BV (in der Fassung vom 10. März 1996, AS 1996 1492). Diese Bestimmung verbietet es den Kantonen insbesondere, Gruppen, die eine Landessprache sprechen, aber im Kanton eine Minderheit darstellen, zu unterdrücken oder in ihrem Fortbestand zu gefährden (BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 302; BGE 121 I 196 E. 2a S. 198).
c) Art. 116 BV gewährleistet nach der Rechtsprechung allerdings auch die überkommene sprachliche Zusammensetzung des Landes (Territorialitätsprinzip)(BGE 91 I 480 E. II.2 S. 486 f.; BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 303; BGE 116 Ia 345 E. 5b/aa S. 349; ZBl 94/1993 S. 133 E. 4a; ARTHUR HAEFLIGER, Die Sprachenfreiheit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Mélanges Zwahlen, Lausanne 1977, S. 77-86, 78; DANIEL THÜRER, Zur Bedeutung des sprachenrechtlichen Territorialprinzips für die Sprachenlage im Kanton Graubünden, ZBl 85/1984 S. 241-271, 248). Er steht damit in einem Spannungsfeld zur Sprachenfreiheit. Zwar ist das Territorialitätsprinzip kein verfassungsmässiges Individualrecht (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. R. vom 4. März 1993, E. 2b). Es stellt aber eine Einschränkung der Sprachenfreiheit dar und erlaubt den Kantonen, Massnahmen zu ergreifen, um die überlieferten Grenzen der Sprachgebiete und deren Homogenität zu erhalten, selbst wenn dadurch die Freiheit des einzelnen, seine Muttersprache zu gebrauchen, eingeschränkt wird. Solche Massnahmen müssen aber verhältnismässig sein (BGE 91 I 480 E. II.2 S. 486 f.; BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 303; BGE 116 Ia 345 E. 6a S. 351 ff.; BGE 121 I 196 E. 2a S. 198). Im Verkehr mit den Behörden ist die Freiheit des Sprachgebrauchs zudem eingeschränkt durch das Prinzip der Amtssprache (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 16; CHARLES-ALBERT MORAND, Liberté de la langue et principe de territorialité. Variations sur un thème encore méconnu, ZSR 112/1993 I S. 11-36, 20, 28; MÜLLER, a.a.O., S. 82); vorbehältlich besonderer, namentlich staatsvertraglicher, Bestimmungen (z.B. Art. 5 Ziff. 2 und Art. 6 Ziff. 3 lit. a EMRK) besteht grundsätzlich kein Anspruch darauf, mit Behörden in einer anderen Sprache als der Amtssprache zu verkehren. Die Amtssprache steht ihrerseits in Beziehung zum Territorialitätsprinzip, indem sie normalerweise derjenigen Sprache entspricht, die im betreffenden Gebiet gesprochen wird.
d) Das Territorialitätsprinzip ist kein Selbstzweck. Es dient mehreren Zielen: Soweit staatliche Leistungen, insbesondere der unentgeltliche öffentliche Schulunterricht, zur Diskussion stehen, dient es zunächst dem Anliegen der Praktikabilität und der kostengünstigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Infolge der zunehmenden Mobilität der Bevölkerung und der Zuwanderung zahlreicher Personen aus sehr unterschiedlichen Sprachgebieten wäre das Gemeinwesen finanziell rasch überfordert, wenn es öffentliche Leistungen, insbesondere den von Verfassungs wegen (Art. 27 BV) unentgeltlichen Schulunterricht, für sämtliche Sprachgruppen in deren eigener Sprache anbieten müsste. Das Territorialitätsprinzip gilt deshalb grundsätzlich auch für die Unterrichtssprache. In der öffentlichen Schule wird der Unterricht in der Regel in der Amtssprache des Einzugsgebiets erteilt. Nach der Rechtsprechung geben weder Art. 27 BV noch die Sprachenfreiheit einen Anspruch darauf, dass sprachliche Minderheiten in ihrer Muttersprache unterrichtet werden (BGE 91 I 480 E. II.2 S. 487; 100 Ia 462 E. 2 S. 465 f., und E. 4 S. 470 f.; VEB 40/1976 Nr. 37 S. 46 f.; MARCO BORGHI in Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 35 zu Art. 27; CHRISTINE MARTI-ROLLI, La liberté de la langue en droit suisse, Thèse Lausanne 1978, S. 20). Diese Praxis wird in der Lehre teilweise kritisiert (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 36, 38, 42, mit Hinweisen). Die Kritik ist insofern berechtigt, als das Territorialitätsprinzip in traditionell zwei- oder mehrsprachigen Gebieten das Verhältnis zwischen den Sprachen gerade nicht regeln kann. In solchen Gebieten kann sich deshalb aus der Sprachenfreiheit allenfalls ein Anspruch darauf ergeben, in einer der mehreren traditionellen Sprachen unterrichtet zu werden, sofern dies nicht zu einer unverhältnismässigen Belastung des Gemeinwesens führt (HAEFLIGER, a.a.O., S. 83; MORAND, a.a.O., S. 30; offen gelassen in BGE 100 Ia 462 E. 2b S. 466). Anders verhält es sich hinsichtlich von Sprachen, die nicht traditionell in einem Gebiet gesprochen werden (MORAND, a.a.O., S. 30). Es kann nicht im Belieben Privater stehen, in ein fremdsprachiges Gebiet zu ziehen und von den dortigen Behörden einen Unterricht in ihrer Sprache zu verlangen. Dadurch würden das Territorialitätsprinzip und die bestehende sprachliche Gliederung geradezu aus den Angeln gehoben. Wer in ein fremdes Sprachgebiet zieht, hat grundsätzlich die Konsequenzen zu tragen, die sich daraus ergeben. Infolgedessen ist daran festzuhalten, dass das Gemeinwesen nicht verpflichtet ist, für neu zugewanderte sprachliche Minderheiten einen Unterricht in deren Sprache anzubieten.
e) Nebst dem Anliegen einer kostengünstigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben wird dem Territorialitätsprinzip aber auch die Funktion zugeschrieben, zur Erhaltung bedrohter Sprachen sowie zur Wahrung des Sprachfriedens und damit zum gesellschaftlichen Zusammenhalt beizutragen (BGE 121 I 196 E. 2b S. 199; EMILIO CATENAZZI, Libertà di lingua e lingua ufficiale, RDAT 1977, S. 269-274, 271; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 39 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 80 f.; MICHEL ROSSINELLI, La question linguistique en Suisse: Bilan critique et nouvelles perspectives juridiques, ZSR 108/1989 I S. 163-193, 169; MICHEL ROSSINELLI, Protection des minorités linguistiques helvétiques et révision de l'article 116 de la Constitution fédérale, Gesetzgebung heute 1991/1, S. 45-68, 54). Dieses Ziel wird in der Schweiz herkömmlicherweise dadurch angestrebt, dass - abgesehen von traditionell zwei- oder mehrsprachigen Gebieten - Personen, die in ein anderssprachiges Gebiet ziehen, die dort gesprochene Sprache übernehmen. Insofern rechtfertigen sich zur Wahrung der sprachlichen Homogenität gewisse Einschränkungen der Sprachenfreiheit, auch soweit nicht staatliche Leistungen zur Diskussion stehen. So hat das Bundesgericht es als zulässig betrachtet, dass für Privatschulen der Gebrauch der Amtssprache vorgeschrieben wird (BGE 91 I 480 E. II.3 S. 489 ff.). Gleicher Ansicht ist ein Teil der Lehre, welcher aus dem Territorialitätsprinzip folgert, dass Personen, die in ein fremdsprachiges Gebiet zuwandern, sich im öffentlichen Sprachgebrauch zu assimilieren haben (MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 41; VILETTA, a.a.O. (1978), S. 342, (1981), S. 211 f.). Andere Lehrmeinungen betonen demgegenüber eher die individualrechtliche Sprachenfreiheit und sind der Ansicht, das Territorialitätsprinzip sei in Art. 116 BV nicht zwingend enthalten; gerade eine bewusste Politik der Mehrsprachigkeit könne der Förderung des sprachlichen Friedens dienen (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 40; MÜLLER, a.a.O., S. 84 f.; ROSSINELLI, a.a.O. (1991), S. 54). In der Lehre lässt sich keine einhellige Auffassung über Bedeutung und Tragweite des Territorialitätsprinzips und seine Beziehung zur Sprachenfreiheit erkennen.
f) Die vom Eidg. Departement des Innern eingesetzte Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz von Professor Saladin, welche den Auftrag hatte, eine Neufassung von Art. 116 BV zu formulieren, kritisierte in ihrem Bericht von 1989, dass sich das Territorialitätsprinzip in der bisherigen Praxis vorwiegend zu Lasten sprachlicher Minderheiten ausgewirkt habe (ARBEITSGRUPPE DES EDI, Zustand und Zukunft der viersprachigen Schweiz, Abklärungen, Vorschläge und Empfehlungen einer Arbeitsgruppe des Eidg. Departements des Innern, August 1989, S. 200, 348), und betonte eher die Bedeutung der Sprachenfreiheit (a.a.O., S. 206 ff., 366 f.). Aus dem Territorialitätsprinzip fliessende Einschränkungen der Sprachenfreiheit empfahl sie hauptsächlich zum Schutze der bedrohten Sprachen Italienisch und Rätoromanisch (a.a.O., S. 351 f., 365 ff.). Im Vernehmlassungsverfahren zum neuen Sprachenartikel in der Bundesverfassung beharrten indessen insbesondere die französischsprachigen Kantone auf einer strikten Anwendung des Territorialitätsprinzips (BBl 1991 II 332). Der Bundesrat schlug deshalb eine Formulierung vor, die sowohl die Sprachenfreiheit als auch das Territorialitätsprinzip erwähnte (BBl 1991 II 346). Der Ständerat als Erstrat strich die ausdrückliche Erwähnung der Sprachenfreiheit (AB StR 1992 S. 1044 ff.). Das wurde im Nationalrat als asymmetrisch betrachtet. Eine Minderheit schlug deshalb vor, wieder zum Antrag des Bundesrates zurückzukehren. Nach ausführlichen Debatten beschloss der Nationalrat jedoch angesichts der Schwierigkeiten, eine befriedigende Regelung zu finden, eine Formulierung, welche weder die Sprachenfreiheit noch das Territorialitätsprinzip ausdrücklich festlegte (AB NR 1993 S. 1541 ff.). Diese Fassung wurde schliesslich in der Volksabstimmung vom 10. März 1996 angenommen.
g) Die ausführlichen Verhandlungen in der Bundesversammlung zeigen auf, dass das Spannungsverhältnis zwischen Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip nicht leicht aufgelöst werden kann und auch heute geeignet ist, Emotionen zu wecken. Es kann davon ausgegangen werden, dass mit der neuen Fassung von Art. 116 BV weiterhin die beiden divergierenden Anliegen in einer differenzierten, den Anliegen des Sprachfriedens Rechnung tragenden Weise anzuwenden sind. Je bedrohter eine Sprache ist, desto eher sind Massnahmen zu ihrer Erhaltung und Eingriffe in die individuelle Sprachenfreiheit gerechtfertigt (AB NR 1993 S. 1544, Kommissionssprecher Bundi). Im übrigen ist es weitgehend eine Frage politischen Gestaltungsermessens, ob dem Ziel der Bewahrung bedrohter Sprachen und des Sprachfriedens eher mit der Erhaltung homogener Sprachgebiete oder eher mit einer bewussten Förderung der Mehrsprachigkeit gedient sei (MORAND, a.a.O., S. 31; ROSSINELLI, a.a.O. (1989), S. 191). Es gibt in der Schweiz traditionell zweisprachige Städte oder Gebiete, welche belegen, dass ein friedliches Zusammenleben von Angehörigen verschiedener Sprachen möglich ist. Umgekehrt gibt es zahlreiche Beispiele im In- und Ausland, wonach Verschiebungen von Sprachgrenzen oder Zuwanderungen von nicht assimilationswilligen Anderssprachigen durchaus zu Spannungen führen können.
h) Aufgrund von Art. 3 BV sind für die Regelung des Sprachgebrauchs primär die Kantone zuständig (BGE 100 Ia 462 E. 2a S. 465; BGE 121 I 196 E. 2c S. 199 f.; ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 172 ff.; ANDREAS AUER, D'une liberté non écrite qui n'aurait pas dû l'être: la liberté de la langue, AJP 1992 S. 955-964, 961, 964; FRANÇOIS DESSEMONTET, Le droit des langues en Suisse, Québec 1984, S. 112 f.; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 18 f.; THÜRER, a.a.O., S. 254). Bundesverfassungsrechtliche Schranken ergeben sich einerseits daraus, dass es mit dem Territorialitätsprinzip nicht vereinbar wäre, die Sprachgrenzen bewusst und gewollt zu verschieben (BGE 100 Ia 462 E. 2b S. 466; ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 202; HAEFLIGER, a.a.O., S. 78; MALINVERNI, a.a.O., Rz. 28); insoweit schützt die Bundesverfassung die überlieferte sprachliche Gebietsaufteilung und damit auch die Homogenität traditionell einsprachiger Gebiete, insbesondere (aber nicht nur) wenn es sich dabei um gesamtschweizerische Minderheitssprachen handelt. Andererseits darf in traditionell zwei- oder mehrsprachigen Gebieten nicht die eine Sprache unterdrückt werden; insoweit schützt die Sprachenfreiheit insbesondere die Sprache von regionalen Minderheiten (BGE 106 Ia 299 E. 2b/cc S. 305; ZBl 83/1982 S. 356 E. 3c/bb S. 362). Schliesslich darf auch der Gebrauch anderer Sprachen als der in einem bestimmten Gebiet traditionellerweise gesprochenen nicht unverhältnismässig beeinträchtigt werden; dabei sind umso einschneidendere Massnahmen zulässig, je bedrohter eine herkömmliche Sprache ist (vgl. BGE 116 Ia 345 E. 5b/cc S. 350; ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 237; HAEFLIGER, a.a.O., S. 80). Innerhalb dieser bundesverfassungsrechtlichen Schranken steht den Kantonen ein weiter Gestaltungsspielraum offen. Ob diese - wie in Lehre und Praxis teilweise angenommen (BGE 91 I 480 E. II.2 S. 486 f.; BGE 116 Ia 345 E. 5b/aa S. 349; ZBl 94/1993 S. 133 E. 4a; CATENAZZI, a.a.O., S. 271; THÜRER, a.a.O., S. 256 ff.) - geradezu verpflichtet sind, für die Erhaltung des Territorialitätsprinzips zu sorgen, kann offenbleiben; jedenfalls sind sie dazu innerhalb der genannten Schranken berechtigt (BGE 116 Ia 345 E. 5b/cc S. 350). Es ist somit die rechtliche Lage im Kanton Bern zu untersuchen und anschliessend zu prüfen, ob diese allenfalls verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführerin verletzt.
3. a) Art. 15 KV/BE gewährleistet ausdrücklich die Sprachenfreiheit. Gemäss Art. 6 Abs. 1 KV/BE sind das Deutsche und das Französische die bernischen Landes- und Amtssprachen. Art. 6 Abs. 2 KV/BE legt fest, dass im Berner Jura das Französische, im Amtsbezirk Biel das Deutsche und das Französische und in den übrigen Amtsbezirken das Deutsche die Amtssprachen sind. Damit ist implizit für amtliche Zwecke auf Bezirks- und Gemeindeebene das Territorialitätsprinzip verfassungsmässig festgelegt. In der Gemeinde Mörigen ist demzufolge das Deutsche von Verfassungs wegen Amtssprache. Gemäss Art. 6 Abs. 3 KV/BE können Kanton und Gemeinden besonderen Verhältnissen, die sich aus der Zweisprachigkeit des Kantons ergeben, Rechnung tragen. Diese Bestimmung erlaubt dem Kanton und den Gemeinden, in bestimmtem Umfang von dem in Abs. 2 festgelegten Territorialitätsprinzip abzuweichen; sie gibt jedoch keinen individualrechtlichen Anspruch auf eine solche abweichende Regelung, ebensowenig wie Art. 4 KV/BE, wonach unter anderem den sprachlichen Minderheiten besondere Befugnisse zuerkannt werden können.
b) Gemäss Art. 7 Abs. 1 VSG besucht jedes Kind die öffentliche Schule an seinem Aufenthaltsort; die Gemeinden können unter sich abweichende Vereinbarungen treffen. Zwischen der Gemeinde Mörigen und der Gemeinde Biel, in welcher die Beschwerdeführerin die Primarschule besuchen möchte, besteht nach übereinstimmender Darstellung der Beteiligten für diese Schulstufe keine derartige Vereinbarung. Unbegründet ist der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Gemeinde Mörigen habe willkürlich gehandelt, indem sie den entsprechenden Vereinbarungsvorschlag der Gemeinde Biel abgelehnt habe. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 VSG liegt es in der Autonomie der Gemeinden, derartige Vereinbarungen abzuschliessen. Dass angeblich alle oder die meisten anderen deutschsprachigen Gemeinden in der Region Biel eine entsprechende Vereinbarung abgeschlossen haben, ändert nichts. Der Sinn der Autonomie liegt gerade darin, dass auch Lösungen zulässig sind, die von denjenigen abweichen, welche die anderen Gemeinden gewählt haben.
c) Nach der verfassungs- und gesetzmässigen Lage im Kanton Bern hat somit die in Mörigen wohnhafte Beschwerdeführerin keinen Anspruch darauf, dass ihr der Kanton oder die Gemeinde einen französischsprachigen Schulunterricht - sei es in Mörigen oder Biel - anbietet. Das widerspricht nach dem vorne Ausgeführten (E. 2d) auch nicht der Bundesverfassung.
4. a) Vorliegend hat sich nun freilich einerseits die Gemeinde Biel bereit erklärt, die Beschwerdeführerin in eine französischsprachige Schule aufzunehmen, sofern ihr das Schulgeld vergütet wird; andererseits haben sich die Eltern der Beschwerdeführerin bereit erklärt, für alle finanziellen Konsequenzen aufzukommen. Unter diesen Umständen bedeutet die angefochtene Verfügung, wonach die Beschwerdeführerin in Mörigen die Schule zu besuchen hat, eine Einschränkung der Sprachenfreiheit, die nicht durch das öffentliche Interesse an einer kostengünstigen Gestaltung des Schulwesens gerechtfertigt werden kann. Sie unterliegt den üblichen Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe. Dabei prüft das Bundesgericht frei, ob Einschränkungen von Grundrechten verhältnismässig sind und einem überwiegenden öffentlichen Interesse entsprechen (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A. Bern 1994, S. 185, mit Hinweisen). Nur auf Willkür hin prüft es die Auslegung und Anwendung von kantonalem Gesetzesrecht, sofern, wie vorliegend, kein besonders schwerer Eingriff zur Diskussion steht (KÄLIN, a.a.O., S. 175, 177, mit Hinweisen).
b) Nach Ansicht der Erziehungsdirektion erlaubt das Volksschulgesetz nicht, dass die Eltern mittels Übernahme des Schulgeldes den Schulort des Kindes bestimmen können. Es kann offenbleiben, ob diese Gesetzesauslegung - wie die Beschwerdeführerin vorbringt - geradezu willkürlich ist. Auch wenn sie haltbar ist, fragt sich, ob es mit der Sprachenfreiheit vereinbar ist, den Besuch einer französischsprachigen Schule auch dann zu verbieten, wenn die Eltern die Kosten übernehmen. Dass Art. 27 BV einen unentgeltlichen Schulunterricht vorschreibt, ändert daran nichts, da dadurch der freiwillige Besuch einer entgeltlichen Schule nicht ausgeschlossen wird.
c) Eine gesetzliche Grundlage für den Eingriff ist gegeben, indem Art. 7 Abs. 1 VSG vorschreibt, dass - vorbehältlich abweichender Vereinbarungen unter den Gemeinden oder einer im Streitfall durch die Erziehungsdirektion zu erteilenden Bewilligung aus wichtigen Gründen - jedes Kind die öffentliche Schule an seinem Aufenthaltsort besucht.
d) Diese Regelung kann grundsätzlich mit öffentlichen Interessen gerechtfertigt werden.
aa) Die Gemeinde hat ein legitimes Interesse daran, die Klassengrössen planen zu können. Allerdings ist eine Schulplanung nie genau möglich, da durch Wohnortswechsel immer Schwankungen in der Zahl der schulpflichtigen Kinder auftreten können. Doch wird die Planung zusätzlich erschwert, wenn die Wahl des Schulortes auch für die Einwohner der Gemeinde freigestellt wäre.
bb) Zudem ist denkbar, dass insbesondere in kleineren Gemeinden der Fortbestand einer Schule in Frage gestellt wird, wenn den Einwohnern freigestellt würde, ihre Kinder in einer anderen Gemeinde zur Schule zu schicken. Angesichts der erheblichen kulturellen und gesellschaftlichen Bedeutung, welche einer eigenen Schule für eine Gemeinde zukommt, stellt es durchaus ein haltbares öffentliches Interesse dar, wenn das Gesetz dafür sorgt, dass die in einer Gemeinde wohnhaften Kinder die dortige Schule besuchen.
cc) Ein allgemeines Recht der Kinder bzw. Eltern auf freie Wahl der ihnen zusagenden Schule kann daher nicht in Frage kommen. Hingegen ist fraglich, ob die genannten Interessen für eine Einschränkung der Sprachenfreiheit ausreichen. Dafür kommt hauptsächlich das allgemeine staatspolitische Interesse an der Erhaltung sprachlich homogener Gebiete in Betracht. Dieses Interesse ist - wie vorne ausgeführt - grundsätzlich haltbar und berechtigt. Auch soweit der Erhaltung sprachlicher Homogenität keine grosse Bedeutung beigemessen wird, erscheint es doch zumindest erwünscht, dass Binnenwandererfamilien eine zweisprachige Identität entwickeln, um zur sprachlichen Verständigung beizutragen (ARBEITSGRUPPE EDI, a.a.O., S. 96 f.). Das würde gefördert, wenn die Kinder von fremdsprachigen Zuwanderern, die in der Familie ihre Muttersprache sprechen, durch den Schulbesuch an ihrem Wohnort auch die Ortssprache erlernen. Gerade eine solche Zweisprachigkeit wird von der Beschwerdeführerin bzw. ihren Eltern abgelehnt, indem sie nicht nur zu Hause, sondern auch in der Schule ihre französische Muttersprache sprechen will.
e) Das geltend gemachte öffentliche Interesse an einem Schulbesuch der Beschwerdeführerin in Mörigen muss im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegen.
aa) Die Beschwerdeführerin macht keine persönlichen Gründe geltend, die für sie spezifisch eine Ausnahmebewilligung nahelegen würden. Sie bringt einzig vor, dass sie - bzw. ihre Eltern - einen Schulunterricht in französischer Sprache bevorzugen. Ihre Situation unterscheidet sich in nichts von derjenigen aller anderen Kinder französischsprachiger Eltern, die im deutschen Sprachgebiet wohnen - oder umgekehrt. Wird ihr der Besuch in einer französischsprachigen Schule in Biel bewilligt, so muss dasselbe allen anderen Kindern ebenfalls bewilligt werden, deren Eltern bereit sind, die entsprechenden Kosten auf sich zu nehmen.
bb) Im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips muss ein Mittel, welches Grundrechte einschränkt, geeignet sein, den angestrebten legitimen Zweck zu erreichen. Es fragt sich, ob die Verpflichtung, die Schule am Aufenthaltsort zu besuchen, ein geeignetes Mittel ist, um einen legitimen Zweck zu erreichen.
cc) Das Territorialitätsprinzip verbietet absichtliche Veränderungen der Sprachgrenze (vorne E. 2h). Hingegen bezweckt es nicht eine Zementierung einmal bestehender Zustände. Es kann nicht natürliche Verschiebungen in der sprachlichen Zusammensetzung verhindern (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 28; THÜRER, a.a.O., S. 249 f., 255). Auch soweit eine Assimilation und gesellschaftliche Integration fremdsprachiger Zuwanderer wünschbar erscheint, ist doch fraglich, inwieweit dies mit staatlichen Zwangsmassnahmen sinnvollerweise erreicht werden kann. Insofern ist anzuerkennen, dass dem Recht nur eine beschränkte Steuerungskraft gegenüber gesellschaftlichen Entwicklungen zukommen kann (AUER, a.a.O., S. 963; DESSEMONTET, a.a.O., S. 65 f.; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 67 f.). Beachtet die Rechtsordnung diese Beschränkung nicht, so kann längerfristig ein Widerspruch zwischen Recht und Lebenswirklichkeit entstehen, der seinerseits für den Sprachfrieden eine Gefahr darstellen könnte.
dd) Hinzu kommt, dass so oder so ein Besuch der Gemeindeschule in Mörigen letztlich nicht erzwungen werden kann. Der Besuch der staatlichen Volksschule ist nämlich ohnehin nicht zwingend. Es stünde der Beschwerdeführerin frei, eine Privatschule zu besuchen (Art. 64 ff. VSG). Zwar hat das Bundesgericht entschieden, dass ein Kanton den Privatschulen vorschreiben kann, in der jeweiligen Amtssprache zu unterrichten (BGE 91 I 480 E. II.3b S. 491 ff.; dieser Entscheid wurde in der Lehre kritisiert, vgl. HAEFLIGER, a.a.O., S. 82; MALINVERNI, a.a.O., Rz. 33; MARTI-ROLLI, a.a.O., S. 58 ff.; MORAND, a.a.O., S. 24; LUZIUS WILDHABER, Der belgische Sprachenstreit vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, in: Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht 26 (1969/70), S. 9-38, 37 f.). Der Kanton Bern kennt denn auch grundsätzlich eine entsprechende Regelung (Art. 66 Abs. 1 VSG). Er könnte jedoch aufgrund der gesetzlichen Lage nicht verhindern, dass die Beschwerdeführerin eine französischsprachige Privatschule im französischsprachigen Kantonsteil oder in Biel besucht. Schliesslich könnten die Eltern ihre Tochter privat auf französisch unterrichten (Art. 71 Abs. 1 VSG), anstatt sie in eine Schule zu schicken. Insofern der angefochtene Entscheid die Beschwerdeführerin hoheitlich verpflichtet, in Mörigen die Schule zu besuchen, ist er somit so oder so nicht haltbar. Es kann aufgrund der rechtlichen Situation nicht erzwungen werden, dass die Beschwerdeführerin effektiv auf deutsch unterrichtet wird.
ee) Könnte demnach eine private französische Schulung der Beschwerdeführerin ohnehin nicht verhindert werden, sofern die Eltern für das Schulgeld aufkommen bzw. das Kind selber unterrichten, kann Anknüpfungspunkt des Entscheides der Erziehungsdirektion einzig sein, dass es sich bei der Schule, welche die Beschwerdeführerin in Biel besuchen möchte, um eine öffentliche Schule handelt. Freilich dürfte es nach bernischem Recht nicht zulässig sein, dass eine Gemeinde generell ihre öffentliche Schule gleichsam wie eine Privatschule allen Interessierten gegen Bezahlung zur Verfügung stellt. Doch hat die Gemeinde Mörigen nach dem Gesagten keinen Anspruch darauf, dass die auf ihrem Gebiet wohnhaften Kinder ihre Schule besuchen. Sie hat deshalb kein rechtlich geschütztes Interesse, sich gegen einen Schulbesuch der Beschwerdeführerin in Biel zu wehren, solange ihr daraus keine Kosten oder sonstigen Nachteile erwachsen. Das angestrebte Ziel der sprachlichen Homogenität oder zumindest der Zweisprachigkeit kann durch den angefochtenen Entscheid kaum erreicht werden, während das finanzielle Interesse der öffentlichen Hand solange nicht berührt wird, als die Beschwerdeführerin bereit ist, die finanziellen Konsequenzen des Schulbesuchs in Biel selber zu tragen. Die Gemeinde Mörigen tut auch nicht dar, dass der Bestand ihrer Primarschule durch den Schulbesuch von französischsprachigen Schülern in Biel gefährdet würde. Unter diesen Umständen erweist sich die Verpflichtung, in Mörigen die Schule zu besuchen, als ein durch kein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigter und daher unverhältnismässiger Eingriff in die Sprachenfreiheit.
5. Gesamthaft ergibt sich, dass weder die Bundesverfassung noch die Kantonsverfassung den Kanton Bern oder die Gemeinde Mörigen verpflichten, der Beschwerdeführerin einen französischsprachigen Unterricht anzubieten. Ebensowenig ist die Gemeinde Biel verpflichtet, die Beschwerdeführerin in eine französischsprachige Schule aufzunehmen. Solange jedoch die Gemeinde Biel auf freiwilliger Basis dazu bereit ist und die Eltern die daraus resultierenden finanziellen Konsequenzen tragen, ist es ein unverhältnismässiger Eingriff in die Sprachenfreiheit der Beschwerdeführerin, ihr den Besuch der französischsprachigen Schule in Biel zu verunmöglichen. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben. | de | Libertà della lingua, art. 116 Cost., art. 4, 6, 15 Cost./BE; frequentazione di una scuola in lingua francese da parte di bambini che abitano in un comune di lingua tedesca del Canton Berna. Relazione tra la libertà della lingua e il principio della territorialità in base all'art. 116 Cost. nella versione in vigore dal 10 marzo 1996. La libertà della lingua non obbliga i comuni a offrire ai nuovi arrivati, appartenenti a delle minoranze linguistiche, un insegnamento scolastico nella loro lingua (consid. 2).
Anche secondo il diritto costituzionale e le leggi cantonali del Canton Berna, un bambino di lingua madre francese che abita in un comune di lingua tedesca non ha diritto di ottenere un insegnamento (gratuito) in lingua francese (consid. 3).
Nella misura in cui un altro comune è d'accordo di ammettere il bambino in una scuola di lingua francese e i genitori ne sopportano le conseguenze finanziarie, il fatto di esigere che egli frequenti una scuola di lingua tedesca costituisce una restrizione sproporzionata alla libertà della lingua (consid. 4). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-236%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,601 | 122 I 250 | 122 I 250
Sachverhalt ab Seite 250
Auf Klage von D., mit der er Fr. 90'405.20 nebst Zins verlangte, verpflichtete das Kantonsgericht von Appenzell Ausserrhoden G. mit Urteil vom 26. Oktober 1992 zur Zahlung von Fr. 48'720.-- nebst Zins. Dieser Entscheid wurde von G. mit Appellation und von D. mit Anschlussappellation angefochten. Der Hauptantrag von G. lautete auf Abweisung der Klage. D. verlangte mit der Anschlussappellation die Zahlung von Fr. 89'405.20 nebst Zins. Mit Urteil vom 22. Juni 1993 wies das Obergericht von Appenzell Ausserrhoden die Appellation ab und verpflichtete G. in Gutheissung der Anschlussappellation zur Zahlung von Fr. 89'405.20 nebst Zins.
G. focht das Urteil des Obergerichts mit Berufung und staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht an. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 24. Februar 1994 teilweise gut und hob den Entscheid des Obergerichts auf. Die damit gegenstandslos gewordene Berufung wurde mit Beschluss vom gleichen Tag abgeschrieben.
Nach Vorliegen des bundesgerichtlichen Urteils erklärte G. am 13. Mai 1994 den Rückzug der Appellation. Dem widersetzte sich D. unter Hinweis auf Art. 269 ZPO AR. Während der Fortsetzung des obergerichtlichen Verfahrens reduzierte D. dann die eingeklagte Forderung auf Fr. 77'372.-- nebst Zins.
Mit Urteil vom 21. Februar 1995 verpflichtete das Obergericht G. zur Zahlung von Fr. 77'372.-- nebst 5% Zins seit 1. März 1991. In der Urteilsbegründung wird festgehalten, dass der Rückzug der Appellation durch G. nach kantonalem (Art. 269 ZPO AR) und bundesrechtlichem (Art. 66 OG) Verfahrensrecht unzulässig sei.
G. hat den Entscheid des Obergerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten, die vom Bundesgericht abgewiesen wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 66 Abs. 1 OG hat die kantonale Instanz, an die eine Sache zurückgewiesen wird, der neuen Entscheidung die rechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, mit der die Rückweisung begründet worden ist. Nach ständiger Rechtsprechung gilt dieser Grundsatz auch für das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren. Der Umstand, dass sich das Bundesgericht gemäss der vorwiegend kassatorischen Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde im Urteilsdispositiv mit der Aufhebung des fehlerhaften Urteils begnügt, ändert nichts daran, dass die Urteilsmotive von der kantonalen Instanz zu beachten sind (BGE 100 Ia 28 E. 2 S. 30, BGE 104 Ia 63, BGE 111 II 94 E. 2 S. 95, BGE 112 Ia 353 E. 3a/bb S. 354; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bd. II, N. 1.3.2 zu Art. 66 OG; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, S. 399).
a) In BGE 83 II 544 (E. 2 S. 550) hat das Bundesgericht einen mit dem vorliegenden vergleichbaren Fall beurteilt. Dort ist es gestützt auf Art. 66 Abs. 1 OG zum Ergebnis gelangt, der Rückzug der Appellation sei unbeachtlich, wenn sich aus den Erwägungen des Rückweisungsentscheides ergebe, dass der rechtliche Standpunkt der appellierenden Partei unbegründet, jener der Gegenpartei, die im kantonalen Verfahren Anschlussappellation erhoben hatte, dagegen begründet sei.
b) Die Lehre hat diesem Urteil im Ergebnis, nicht aber hinsichtlich der Begründung zugestimmt. KUMMER hat eingewendet, Art. 66 OG könne die Dispositionsbefugnis der Parteien, über die Streitsache nach ihrem Willen zu verfügen, nicht einschränken (ZBJV 95/1959 S. 156 ff.). Diese Bestimmung vermöge der kantonalen Instanz nicht vorzuschreiben, sie müsse in jedem Fall ein Urteil in der Sache fällen, gleichviel ob die Parteien das wollten oder nicht; sondern sie verlange nur, dass ein neuerliches Urteil, falls es hiezu komme, den bundesgerichtlichen Weisungen folge. Nach Auffassung KUMMERS hätte in der Begründung des Urteils richtigerweise darauf hingewiesen werden müssen, dass die Zulässigkeit des Rückzugs der Appellation nicht vom zufälligen Umstand abhängen könne, ob das Bundesgericht selbst in der Sache entscheide oder ob es diese mangels hinreichender Abklärung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückweise.
Es ist zwar richtig, dass ein Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts die Dispositionsfreiheit der Prozessparteien grundsätzlich nicht einschränkt. Dabei handelt es sich aber um eine Frage, die im damals beurteilten Fall nicht entscheiderheblich war, denn die Gegenpartei hatte sich - wie vorliegend - dem Rückzug der Appellation widersetzt (vgl. BGE 83 II 548). Die weiteren Ausführungen KUMMERS sind sodann in der Lehre zu Recht kritisiert worden. POUDRET (a.a.O., N. 1.3.1 zu Art. 66 OG) hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das von KUMMER genannte Kriterium nicht massgeblich sein kann. Entscheidend ist vielmehr auf die materielle Tragweite des bundesgerichtlichen Urteils abzustellen und folglich danach zu fragen, ob damit der kantonale Entscheid insgesamt oder nur teilweise aufgehoben wurde. Ergibt sich aus der Urteilsbegründung, dass es sich materiell um eine Teilaufhebung handelt, gilt das kantonale Urteil im übrigen als bestätigt und kann die mit dieser Bestätigung beschwerte Partei ihr eigenes Rechtsmittel nicht mehr zu Ungunsten der Gegenpartei zurückziehen.
c) Daran ändert die vom Beschwerdeführer angerufene kassatorische Natur der staatsrechtlichen Beschwerde nichts. Die Bindungswirkung eines Rückweisungsurteils hängt nicht davon ab, ob das Bundesgericht damit über ein reformatorisches oder ein kassatorisches Rechtsmittel entscheidet. Massgebend ist in diesem Zusammenhang einzig, dass der kantonale Entscheid vom Bundesgericht aufgehoben wird. Die reformatorische Natur der Berufung ermöglicht zwar, dass das Bundesgericht das angefochtene Urteil nicht nur aufhebt, sondern selbst in der Sache entscheidet, was beim kassatorischen Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde in der Regel nicht möglich ist. Die reformatorische Natur der Berufung schliesst aber nicht aus, dass sich das Bundesgericht mit einer Aufhebung begnügt und die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweist. In diesem Fall hat auch die Berufung lediglich kassatorische Wirkung. Kommt es danach zu einem neuen Entscheid, so hat sich das kantonale Gericht an die im Rückweisungsentscheid vorgenommene Beurteilung des Bundesgerichts zu halten. Genau gleich verhält es sich aber auch dann, wenn der Rückweisungsentscheid nicht auf Berufung, sondern auf staatsrechtliche Beschwerde hin ergangen ist. Der vom Beschwerdeführer erhobene Vorwurf, das Obergericht habe verkannt, dass der vorliegende Fall wesentlich von dem in BGE 83 II 544 ff. beurteilten abweiche, erweist sich somit als unbegründet. | de | Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts; Zulässigkeit des nachträglichen Rückzugs einer Appellation. Wird mit dem Rückweisungsentscheid das angefochtene Urteil teilweise bestätigt, kann die Appellation insoweit nicht zu Ungunsten der Gegenpartei, die Anschlussappellation erhoben hat, zurückgezogen werden. | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-250%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,602 | 122 I 250 | 122 I 250
Sachverhalt ab Seite 250
Auf Klage von D., mit der er Fr. 90'405.20 nebst Zins verlangte, verpflichtete das Kantonsgericht von Appenzell Ausserrhoden G. mit Urteil vom 26. Oktober 1992 zur Zahlung von Fr. 48'720.-- nebst Zins. Dieser Entscheid wurde von G. mit Appellation und von D. mit Anschlussappellation angefochten. Der Hauptantrag von G. lautete auf Abweisung der Klage. D. verlangte mit der Anschlussappellation die Zahlung von Fr. 89'405.20 nebst Zins. Mit Urteil vom 22. Juni 1993 wies das Obergericht von Appenzell Ausserrhoden die Appellation ab und verpflichtete G. in Gutheissung der Anschlussappellation zur Zahlung von Fr. 89'405.20 nebst Zins.
G. focht das Urteil des Obergerichts mit Berufung und staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht an. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 24. Februar 1994 teilweise gut und hob den Entscheid des Obergerichts auf. Die damit gegenstandslos gewordene Berufung wurde mit Beschluss vom gleichen Tag abgeschrieben.
Nach Vorliegen des bundesgerichtlichen Urteils erklärte G. am 13. Mai 1994 den Rückzug der Appellation. Dem widersetzte sich D. unter Hinweis auf Art. 269 ZPO AR. Während der Fortsetzung des obergerichtlichen Verfahrens reduzierte D. dann die eingeklagte Forderung auf Fr. 77'372.-- nebst Zins.
Mit Urteil vom 21. Februar 1995 verpflichtete das Obergericht G. zur Zahlung von Fr. 77'372.-- nebst 5% Zins seit 1. März 1991. In der Urteilsbegründung wird festgehalten, dass der Rückzug der Appellation durch G. nach kantonalem (Art. 269 ZPO AR) und bundesrechtlichem (Art. 66 OG) Verfahrensrecht unzulässig sei.
G. hat den Entscheid des Obergerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten, die vom Bundesgericht abgewiesen wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 66 Abs. 1 OG hat die kantonale Instanz, an die eine Sache zurückgewiesen wird, der neuen Entscheidung die rechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, mit der die Rückweisung begründet worden ist. Nach ständiger Rechtsprechung gilt dieser Grundsatz auch für das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren. Der Umstand, dass sich das Bundesgericht gemäss der vorwiegend kassatorischen Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde im Urteilsdispositiv mit der Aufhebung des fehlerhaften Urteils begnügt, ändert nichts daran, dass die Urteilsmotive von der kantonalen Instanz zu beachten sind (BGE 100 Ia 28 E. 2 S. 30, BGE 104 Ia 63, BGE 111 II 94 E. 2 S. 95, BGE 112 Ia 353 E. 3a/bb S. 354; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bd. II, N. 1.3.2 zu Art. 66 OG; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, S. 399).
a) In BGE 83 II 544 (E. 2 S. 550) hat das Bundesgericht einen mit dem vorliegenden vergleichbaren Fall beurteilt. Dort ist es gestützt auf Art. 66 Abs. 1 OG zum Ergebnis gelangt, der Rückzug der Appellation sei unbeachtlich, wenn sich aus den Erwägungen des Rückweisungsentscheides ergebe, dass der rechtliche Standpunkt der appellierenden Partei unbegründet, jener der Gegenpartei, die im kantonalen Verfahren Anschlussappellation erhoben hatte, dagegen begründet sei.
b) Die Lehre hat diesem Urteil im Ergebnis, nicht aber hinsichtlich der Begründung zugestimmt. KUMMER hat eingewendet, Art. 66 OG könne die Dispositionsbefugnis der Parteien, über die Streitsache nach ihrem Willen zu verfügen, nicht einschränken (ZBJV 95/1959 S. 156 ff.). Diese Bestimmung vermöge der kantonalen Instanz nicht vorzuschreiben, sie müsse in jedem Fall ein Urteil in der Sache fällen, gleichviel ob die Parteien das wollten oder nicht; sondern sie verlange nur, dass ein neuerliches Urteil, falls es hiezu komme, den bundesgerichtlichen Weisungen folge. Nach Auffassung KUMMERS hätte in der Begründung des Urteils richtigerweise darauf hingewiesen werden müssen, dass die Zulässigkeit des Rückzugs der Appellation nicht vom zufälligen Umstand abhängen könne, ob das Bundesgericht selbst in der Sache entscheide oder ob es diese mangels hinreichender Abklärung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückweise.
Es ist zwar richtig, dass ein Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts die Dispositionsfreiheit der Prozessparteien grundsätzlich nicht einschränkt. Dabei handelt es sich aber um eine Frage, die im damals beurteilten Fall nicht entscheiderheblich war, denn die Gegenpartei hatte sich - wie vorliegend - dem Rückzug der Appellation widersetzt (vgl. BGE 83 II 548). Die weiteren Ausführungen KUMMERS sind sodann in der Lehre zu Recht kritisiert worden. POUDRET (a.a.O., N. 1.3.1 zu Art. 66 OG) hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das von KUMMER genannte Kriterium nicht massgeblich sein kann. Entscheidend ist vielmehr auf die materielle Tragweite des bundesgerichtlichen Urteils abzustellen und folglich danach zu fragen, ob damit der kantonale Entscheid insgesamt oder nur teilweise aufgehoben wurde. Ergibt sich aus der Urteilsbegründung, dass es sich materiell um eine Teilaufhebung handelt, gilt das kantonale Urteil im übrigen als bestätigt und kann die mit dieser Bestätigung beschwerte Partei ihr eigenes Rechtsmittel nicht mehr zu Ungunsten der Gegenpartei zurückziehen.
c) Daran ändert die vom Beschwerdeführer angerufene kassatorische Natur der staatsrechtlichen Beschwerde nichts. Die Bindungswirkung eines Rückweisungsurteils hängt nicht davon ab, ob das Bundesgericht damit über ein reformatorisches oder ein kassatorisches Rechtsmittel entscheidet. Massgebend ist in diesem Zusammenhang einzig, dass der kantonale Entscheid vom Bundesgericht aufgehoben wird. Die reformatorische Natur der Berufung ermöglicht zwar, dass das Bundesgericht das angefochtene Urteil nicht nur aufhebt, sondern selbst in der Sache entscheidet, was beim kassatorischen Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde in der Regel nicht möglich ist. Die reformatorische Natur der Berufung schliesst aber nicht aus, dass sich das Bundesgericht mit einer Aufhebung begnügt und die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweist. In diesem Fall hat auch die Berufung lediglich kassatorische Wirkung. Kommt es danach zu einem neuen Entscheid, so hat sich das kantonale Gericht an die im Rückweisungsentscheid vorgenommene Beurteilung des Bundesgerichts zu halten. Genau gleich verhält es sich aber auch dann, wenn der Rückweisungsentscheid nicht auf Berufung, sondern auf staatsrechtliche Beschwerde hin ergangen ist. Der vom Beschwerdeführer erhobene Vorwurf, das Obergericht habe verkannt, dass der vorliegende Fall wesentlich von dem in BGE 83 II 544 ff. beurteilten abweiche, erweist sich somit als unbegründet. | de | Arrêt de renvoi du Tribunal fédéral; admissibilité du retrait subséquent d'un appel. Lorsque le jugement attaqué est partiellement confirmé par l'arrêt de renvoi, l'appel ne peut pas être retiré, dans cette mesure, au détriment de la partie adverse qui a formé un appel joint. | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-250%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,603 | 122 I 250 | 122 I 250
Sachverhalt ab Seite 250
Auf Klage von D., mit der er Fr. 90'405.20 nebst Zins verlangte, verpflichtete das Kantonsgericht von Appenzell Ausserrhoden G. mit Urteil vom 26. Oktober 1992 zur Zahlung von Fr. 48'720.-- nebst Zins. Dieser Entscheid wurde von G. mit Appellation und von D. mit Anschlussappellation angefochten. Der Hauptantrag von G. lautete auf Abweisung der Klage. D. verlangte mit der Anschlussappellation die Zahlung von Fr. 89'405.20 nebst Zins. Mit Urteil vom 22. Juni 1993 wies das Obergericht von Appenzell Ausserrhoden die Appellation ab und verpflichtete G. in Gutheissung der Anschlussappellation zur Zahlung von Fr. 89'405.20 nebst Zins.
G. focht das Urteil des Obergerichts mit Berufung und staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht an. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 24. Februar 1994 teilweise gut und hob den Entscheid des Obergerichts auf. Die damit gegenstandslos gewordene Berufung wurde mit Beschluss vom gleichen Tag abgeschrieben.
Nach Vorliegen des bundesgerichtlichen Urteils erklärte G. am 13. Mai 1994 den Rückzug der Appellation. Dem widersetzte sich D. unter Hinweis auf Art. 269 ZPO AR. Während der Fortsetzung des obergerichtlichen Verfahrens reduzierte D. dann die eingeklagte Forderung auf Fr. 77'372.-- nebst Zins.
Mit Urteil vom 21. Februar 1995 verpflichtete das Obergericht G. zur Zahlung von Fr. 77'372.-- nebst 5% Zins seit 1. März 1991. In der Urteilsbegründung wird festgehalten, dass der Rückzug der Appellation durch G. nach kantonalem (Art. 269 ZPO AR) und bundesrechtlichem (Art. 66 OG) Verfahrensrecht unzulässig sei.
G. hat den Entscheid des Obergerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten, die vom Bundesgericht abgewiesen wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 66 Abs. 1 OG hat die kantonale Instanz, an die eine Sache zurückgewiesen wird, der neuen Entscheidung die rechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, mit der die Rückweisung begründet worden ist. Nach ständiger Rechtsprechung gilt dieser Grundsatz auch für das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren. Der Umstand, dass sich das Bundesgericht gemäss der vorwiegend kassatorischen Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde im Urteilsdispositiv mit der Aufhebung des fehlerhaften Urteils begnügt, ändert nichts daran, dass die Urteilsmotive von der kantonalen Instanz zu beachten sind (BGE 100 Ia 28 E. 2 S. 30, BGE 104 Ia 63, BGE 111 II 94 E. 2 S. 95, BGE 112 Ia 353 E. 3a/bb S. 354; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bd. II, N. 1.3.2 zu Art. 66 OG; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, S. 399).
a) In BGE 83 II 544 (E. 2 S. 550) hat das Bundesgericht einen mit dem vorliegenden vergleichbaren Fall beurteilt. Dort ist es gestützt auf Art. 66 Abs. 1 OG zum Ergebnis gelangt, der Rückzug der Appellation sei unbeachtlich, wenn sich aus den Erwägungen des Rückweisungsentscheides ergebe, dass der rechtliche Standpunkt der appellierenden Partei unbegründet, jener der Gegenpartei, die im kantonalen Verfahren Anschlussappellation erhoben hatte, dagegen begründet sei.
b) Die Lehre hat diesem Urteil im Ergebnis, nicht aber hinsichtlich der Begründung zugestimmt. KUMMER hat eingewendet, Art. 66 OG könne die Dispositionsbefugnis der Parteien, über die Streitsache nach ihrem Willen zu verfügen, nicht einschränken (ZBJV 95/1959 S. 156 ff.). Diese Bestimmung vermöge der kantonalen Instanz nicht vorzuschreiben, sie müsse in jedem Fall ein Urteil in der Sache fällen, gleichviel ob die Parteien das wollten oder nicht; sondern sie verlange nur, dass ein neuerliches Urteil, falls es hiezu komme, den bundesgerichtlichen Weisungen folge. Nach Auffassung KUMMERS hätte in der Begründung des Urteils richtigerweise darauf hingewiesen werden müssen, dass die Zulässigkeit des Rückzugs der Appellation nicht vom zufälligen Umstand abhängen könne, ob das Bundesgericht selbst in der Sache entscheide oder ob es diese mangels hinreichender Abklärung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückweise.
Es ist zwar richtig, dass ein Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts die Dispositionsfreiheit der Prozessparteien grundsätzlich nicht einschränkt. Dabei handelt es sich aber um eine Frage, die im damals beurteilten Fall nicht entscheiderheblich war, denn die Gegenpartei hatte sich - wie vorliegend - dem Rückzug der Appellation widersetzt (vgl. BGE 83 II 548). Die weiteren Ausführungen KUMMERS sind sodann in der Lehre zu Recht kritisiert worden. POUDRET (a.a.O., N. 1.3.1 zu Art. 66 OG) hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das von KUMMER genannte Kriterium nicht massgeblich sein kann. Entscheidend ist vielmehr auf die materielle Tragweite des bundesgerichtlichen Urteils abzustellen und folglich danach zu fragen, ob damit der kantonale Entscheid insgesamt oder nur teilweise aufgehoben wurde. Ergibt sich aus der Urteilsbegründung, dass es sich materiell um eine Teilaufhebung handelt, gilt das kantonale Urteil im übrigen als bestätigt und kann die mit dieser Bestätigung beschwerte Partei ihr eigenes Rechtsmittel nicht mehr zu Ungunsten der Gegenpartei zurückziehen.
c) Daran ändert die vom Beschwerdeführer angerufene kassatorische Natur der staatsrechtlichen Beschwerde nichts. Die Bindungswirkung eines Rückweisungsurteils hängt nicht davon ab, ob das Bundesgericht damit über ein reformatorisches oder ein kassatorisches Rechtsmittel entscheidet. Massgebend ist in diesem Zusammenhang einzig, dass der kantonale Entscheid vom Bundesgericht aufgehoben wird. Die reformatorische Natur der Berufung ermöglicht zwar, dass das Bundesgericht das angefochtene Urteil nicht nur aufhebt, sondern selbst in der Sache entscheidet, was beim kassatorischen Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde in der Regel nicht möglich ist. Die reformatorische Natur der Berufung schliesst aber nicht aus, dass sich das Bundesgericht mit einer Aufhebung begnügt und die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweist. In diesem Fall hat auch die Berufung lediglich kassatorische Wirkung. Kommt es danach zu einem neuen Entscheid, so hat sich das kantonale Gericht an die im Rückweisungsentscheid vorgenommene Beurteilung des Bundesgerichts zu halten. Genau gleich verhält es sich aber auch dann, wenn der Rückweisungsentscheid nicht auf Berufung, sondern auf staatsrechtliche Beschwerde hin ergangen ist. Der vom Beschwerdeführer erhobene Vorwurf, das Obergericht habe verkannt, dass der vorliegende Fall wesentlich von dem in BGE 83 II 544 ff. beurteilten abweiche, erweist sich somit als unbegründet. | de | Sentenza di rinvio del Tribunale federale; ammissibilità del ritiro successivo di un appello. Se la sentenza impugnata viene parzialmente tutelata dalla sentenza di rinvio, l'appello non può essere ritirato, in tale misura, a scapito della controparte che ha introdotto appello adesivo. | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-250%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,604 | 122 I 253 | 122 I 253
Sachverhalt ab Seite 253
A.- R. ist Eigentümer eines Grundstücks in B., das zu rund 40% mit einem Gewerbegebäude überbaut ist. Die P. AG, die Mieträume suchte, traf im Sommer 1990 durch Vermittlung eines Architekten mit R. zusammen. Sodann wurde ein Projekt für den Bau eines Gewerbegebäudes auf dem Grundstück von R. ausgearbeitet, wobei die P. AG beabsichtigte, lediglich einen Teil des Neubaus zu mieten. Die Parteien liessen Pläne ausarbeiten, konnten sich aber nicht auf die Höhe des Mietzinses einigen. Anfangs Januar 1992 wurde die Baubewilligung erteilt. Da weiterhin keine Einigung über den Mietzins erzielt werden konnte, brach die P. AG Ende Januar 1992 die Verhandlungen ab.
B.- Am 3. Mai 1993 reichte R. beim Handelsgericht des Kantons Aargau Klage gegen die P. AG ein. Er verlangte die Zahlung von Fr. 369'977.10 nebst Zins zu 5% seit dem 1. Juni 1992, eventualiter die Liquidation der einfachen Gesellschaft R./P. AG. Die P. AG beantragte die vollumfängliche Abweisung der Klage und widerklageweise die Zusprechung von Fr. 58'603.-- nebst 5% Zins seit dem 29. Juli 1993. In der Replik reduzierte R. sein Begehren auf Fr. 369'689.25.
In teilweiser Gutheissung der Klage und in Abweisung der Widerklage verpflichtete das Handelsgericht am 28. April 1995 die P. AG, R. den Betrag von Fr. 101'970.10 zuzüglich 5% Zins seit dem 3. Mai 1993 zu bezahlen.
C.- In der Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde der P. AG schliesst R. auf Abweisung des Rechtsmittels und erhebt eine sogenannte "Anschlussbeschwerde", mit der er ebenfalls die Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt.
Das Bundesgericht tritt auf die sogenannte "Anschlussbeschwerde" nicht ein,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
6. Der Beschwerdegegner hat "Anschlussbeschwerde" erklärt. Es ist ihm bewusst, dass dieses Rechtsmittel im Bundesrechtspflegegesetz nicht vorgesehen ist. Er macht aber geltend, der Grundsatz der Waffengleichheit gebiete, dass eine Partei, die sich vorerst mit dem kantonalen Entscheid abgefunden habe, die Sachverhaltsfeststellungen anfechten könne, wenn dies die Gegenpartei mit einer staatsrechtlichen Beschwerde getan habe. Das Bundesgesetz weise eine entsprechende Lücke auf, die von der Rechtsprechung durch die Zulassung einer sogenannten Anschlussbeschwerde gefüllt werden müsse.
a) Für die Interpretation des Prozessrechts gelten die allgemeinen Regeln über die Gesetzesauslegung. Allfällige Lücken sind analog zu Art. 1 Abs. 2 ZGB durch richterliche Rechtsschöpfung zu füllen (MAX GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., 1979, S. 52 f.; MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 72 ff. zu Art. 1 ZGB). Die im materiellen Zivilrecht für die Lückenfüllung entwickelten Grundsätze gelten analog für das Prozessrecht (HENRI-ROBERT SCHÜPBACH, Traité de procédure civile, Bd. I, S. 182 ff.).
Eine Lücke "praeter legem" liegt vor, wenn das Gesetz auf eine sich stellende Frage überhaupt jede Antwort schuldig bleibt (echte Lücke) oder eine Antwort gibt, die aber als sachlich unhaltbar angesehen werden muss (unechte Lücke; vgl. MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 271 zu Art. 1 ZGB). Ob eine unechte Lücke von den Gerichten über den Rahmen von Art. 2 Abs. 2 ZGB hinaus ausgefüllt werden darf, ist in der Lehre mit guten Gründen bestritten worden (MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 295 ff. zu Art. 1 ZGB). Die Frage braucht hier nicht erörtert zu werden, da weder eine echte noch eine unechte Lücke vorliegt.
b) Aus dem Umstand, dass das Bundesrechtspflegegesetz die Frage nicht ausdrücklich regelt, kann nicht auf das Vorliegen einer echten Lücke geschlossen werden. Grundsätzlich sind nur die Rechtsmittel zulässig, die das Gesetz ausdrücklich vorsieht. Das Nichterwähnen einer sogenannten Anschlussbeschwerde im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde kann im Sinn eines qualifizierten Schweigens verstanden werden. Der Beschwerdegegner behauptet zu Recht nicht, das Gesetz hätte sich zu dieser Frage ausdrücklich äussern müssen. Er hält vielmehr das Fehlen einer "Anschlussbeschwerde" als rechtspolitisch nicht vertretbar, als gegen den aus Art. 6 EMRK abgeleiteten Grundsatz der Waffengleichheit verstossend.
c) Die neuere Rechtsprechung trägt dem Gebot der Waffengleichheit insoweit Rechnung, als eine staatsrechtliche Beschwerde nicht bereits gutzuheissen ist, wenn der kantonalen Instanz in irgendeinem Punkt eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung vorgeworfen werden kann. Der angefochtene Entscheid muss sich vielmehr auch im Ergebnis als verfassungswidrig erweisen (BGE 118 Ia 118 E. 1c mit Hinweisen; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Rz. 502). Der Beschwerdegegner kann sich in seiner Vernehmlassung nicht nur mit den Rügen der beschwerdeführenden Partei auseinandersetzen. Er darf auch eigene Rügen erheben, soweit diese darlegen sollen, dass trotz der Stichhaltigkeit der vom Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen und in Abweichung der im angefochtenen Urteil getroffenen Feststellungen und vorgenommenen Rechtsanwendung der getroffene Entscheid im Ergebnis richtig ist (BGE 101 Ia 521 E. 3, BGE 115 Ia 27 E. 4a; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., 1994, S. 221 f.; MESSMER/IMBODEN, Die eidgenössischen Rechtsmittel in Zivilsachen, S. 229 Fn. 25; KARL SPÜHLER, a.a.O., Rz. 75). Dem Beschwerdegegner stehen somit für die Verteidigung des angefochtenen Entscheides, mit dem er sich grundsätzlich abgefunden hat, der Beschwerde ebenbürtige Behelfe zur Verfügung. Die Waffengleichheit ist insoweit gewahrt.
d) Eine Verletzung der Waffengleichheit könnte allenfalls denkbar sein, wenn die im kantonalen Verfahren unterlegene Partei ausschliesslich Berufung erhebt, weil das kantonale Gericht Bundesrecht falsch angewendet haben soll. Diesfalls kann der Rechtsmittelgegner in der Berufungsantwort nicht geltend machen, der Vorwurf der falschen Rechtsanwendung sei zwar zutreffend, der Entscheid im Ergebnis aber dennoch richtig, weil das Gericht den Sachverhalt willkürlich festgestellt habe. In einem solchen Fall könnte es sich rechtfertigen, mit einer sogenannten staatsrechtlichen Anschlussbeschwerde auf die Berufung der Gegenpartei zu reagieren. Das Bundesgericht hat aber auch in diesen Fällen einen anderen Weg beschritten, indem es - in Abweichung zu einzelnen Entscheiden (BGE 89 I 513 E. 4 S. 523) - die im kantonalen Verfahren obsiegende Partei als legitimiert angesehen hat, innert der gesetzlichen Frist staatsrechtliche Beschwerde für den Fall zu erheben, dass die Gegenpartei mit einer Berufung an das Bundesgericht gelangt (BGE 86 I 224 ff., BGE 96 I 462 E. 3; MESSMER/IMBODEN, a.a.O., S. 201 und 229 Fn. 25; siehe auch THOMAS GEISER, in: Prozessieren vor Bundesgericht, Rz. 1.5).
Eine vorsorgliche staatsrechtliche Beschwerde, die nur im Hinblick auf eine allfällige eidgenössische Berufung der Gegenseite ergriffen wird, kann für die beschwerdeführende Partei mit einem erheblichen Aufwand verbunden sein, der sich möglicherweise im nachhinein als überflüssig erweist. Dies gilt aber auch für jene Partei, welche ihre Berufung mit einer staatsrechtlichen Beschwerde verbindet. Wird eines der beiden Rechtsmittel gutgeheissen, erweist sich das andere als vorsorgliche Rechtsvorkehr, und die das Rechtsmittel erhebende Partei hat die entsprechenden Verfahrenskosten zu tragen, obgleich sie möglicherweise wegen des anderen Rechtsmittels ihr Ziel erreicht hat. Diese Unzukömmlichkeiten sind die zwingende Folge des Umstandes, dass mit der Berufung keine Verfassungsverletzung geltend gemacht werden kann.
e) Es besteht somit keinerlei Grund, eine sogenannte Anschlussbeschwerde zuzulassen. Es liegt weder eine echte noch eine unechte Gesetzeslücke vor. Auf die "Anschlussbeschwerde" des Beschwerdegegners ist deshalb nicht einzutreten. Als selbständige staatsrechtliche Beschwerde ist sie verspätet. | de | Staatsrechtliches Beschwerdeverfahren (Art. 83 ff.); Gesetzeslücke; Waffengleichheit (Art. 6 EMRK). Das Fehlen einer sogenannten "Anschlussbeschwerde" im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren kann weder als Gesetzeslücke (E. 6a-b) noch als Verstoss gegen den aus Art. 6 EMRK abgeleiteten Grundsatz der Waffengleichheit betrachtet werden (E. 6b-d). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-253%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,605 | 122 I 253 | 122 I 253
Sachverhalt ab Seite 253
A.- R. ist Eigentümer eines Grundstücks in B., das zu rund 40% mit einem Gewerbegebäude überbaut ist. Die P. AG, die Mieträume suchte, traf im Sommer 1990 durch Vermittlung eines Architekten mit R. zusammen. Sodann wurde ein Projekt für den Bau eines Gewerbegebäudes auf dem Grundstück von R. ausgearbeitet, wobei die P. AG beabsichtigte, lediglich einen Teil des Neubaus zu mieten. Die Parteien liessen Pläne ausarbeiten, konnten sich aber nicht auf die Höhe des Mietzinses einigen. Anfangs Januar 1992 wurde die Baubewilligung erteilt. Da weiterhin keine Einigung über den Mietzins erzielt werden konnte, brach die P. AG Ende Januar 1992 die Verhandlungen ab.
B.- Am 3. Mai 1993 reichte R. beim Handelsgericht des Kantons Aargau Klage gegen die P. AG ein. Er verlangte die Zahlung von Fr. 369'977.10 nebst Zins zu 5% seit dem 1. Juni 1992, eventualiter die Liquidation der einfachen Gesellschaft R./P. AG. Die P. AG beantragte die vollumfängliche Abweisung der Klage und widerklageweise die Zusprechung von Fr. 58'603.-- nebst 5% Zins seit dem 29. Juli 1993. In der Replik reduzierte R. sein Begehren auf Fr. 369'689.25.
In teilweiser Gutheissung der Klage und in Abweisung der Widerklage verpflichtete das Handelsgericht am 28. April 1995 die P. AG, R. den Betrag von Fr. 101'970.10 zuzüglich 5% Zins seit dem 3. Mai 1993 zu bezahlen.
C.- In der Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde der P. AG schliesst R. auf Abweisung des Rechtsmittels und erhebt eine sogenannte "Anschlussbeschwerde", mit der er ebenfalls die Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt.
Das Bundesgericht tritt auf die sogenannte "Anschlussbeschwerde" nicht ein,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
6. Der Beschwerdegegner hat "Anschlussbeschwerde" erklärt. Es ist ihm bewusst, dass dieses Rechtsmittel im Bundesrechtspflegegesetz nicht vorgesehen ist. Er macht aber geltend, der Grundsatz der Waffengleichheit gebiete, dass eine Partei, die sich vorerst mit dem kantonalen Entscheid abgefunden habe, die Sachverhaltsfeststellungen anfechten könne, wenn dies die Gegenpartei mit einer staatsrechtlichen Beschwerde getan habe. Das Bundesgesetz weise eine entsprechende Lücke auf, die von der Rechtsprechung durch die Zulassung einer sogenannten Anschlussbeschwerde gefüllt werden müsse.
a) Für die Interpretation des Prozessrechts gelten die allgemeinen Regeln über die Gesetzesauslegung. Allfällige Lücken sind analog zu Art. 1 Abs. 2 ZGB durch richterliche Rechtsschöpfung zu füllen (MAX GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., 1979, S. 52 f.; MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 72 ff. zu Art. 1 ZGB). Die im materiellen Zivilrecht für die Lückenfüllung entwickelten Grundsätze gelten analog für das Prozessrecht (HENRI-ROBERT SCHÜPBACH, Traité de procédure civile, Bd. I, S. 182 ff.).
Eine Lücke "praeter legem" liegt vor, wenn das Gesetz auf eine sich stellende Frage überhaupt jede Antwort schuldig bleibt (echte Lücke) oder eine Antwort gibt, die aber als sachlich unhaltbar angesehen werden muss (unechte Lücke; vgl. MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 271 zu Art. 1 ZGB). Ob eine unechte Lücke von den Gerichten über den Rahmen von Art. 2 Abs. 2 ZGB hinaus ausgefüllt werden darf, ist in der Lehre mit guten Gründen bestritten worden (MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 295 ff. zu Art. 1 ZGB). Die Frage braucht hier nicht erörtert zu werden, da weder eine echte noch eine unechte Lücke vorliegt.
b) Aus dem Umstand, dass das Bundesrechtspflegegesetz die Frage nicht ausdrücklich regelt, kann nicht auf das Vorliegen einer echten Lücke geschlossen werden. Grundsätzlich sind nur die Rechtsmittel zulässig, die das Gesetz ausdrücklich vorsieht. Das Nichterwähnen einer sogenannten Anschlussbeschwerde im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde kann im Sinn eines qualifizierten Schweigens verstanden werden. Der Beschwerdegegner behauptet zu Recht nicht, das Gesetz hätte sich zu dieser Frage ausdrücklich äussern müssen. Er hält vielmehr das Fehlen einer "Anschlussbeschwerde" als rechtspolitisch nicht vertretbar, als gegen den aus Art. 6 EMRK abgeleiteten Grundsatz der Waffengleichheit verstossend.
c) Die neuere Rechtsprechung trägt dem Gebot der Waffengleichheit insoweit Rechnung, als eine staatsrechtliche Beschwerde nicht bereits gutzuheissen ist, wenn der kantonalen Instanz in irgendeinem Punkt eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung vorgeworfen werden kann. Der angefochtene Entscheid muss sich vielmehr auch im Ergebnis als verfassungswidrig erweisen (BGE 118 Ia 118 E. 1c mit Hinweisen; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Rz. 502). Der Beschwerdegegner kann sich in seiner Vernehmlassung nicht nur mit den Rügen der beschwerdeführenden Partei auseinandersetzen. Er darf auch eigene Rügen erheben, soweit diese darlegen sollen, dass trotz der Stichhaltigkeit der vom Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen und in Abweichung der im angefochtenen Urteil getroffenen Feststellungen und vorgenommenen Rechtsanwendung der getroffene Entscheid im Ergebnis richtig ist (BGE 101 Ia 521 E. 3, BGE 115 Ia 27 E. 4a; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., 1994, S. 221 f.; MESSMER/IMBODEN, Die eidgenössischen Rechtsmittel in Zivilsachen, S. 229 Fn. 25; KARL SPÜHLER, a.a.O., Rz. 75). Dem Beschwerdegegner stehen somit für die Verteidigung des angefochtenen Entscheides, mit dem er sich grundsätzlich abgefunden hat, der Beschwerde ebenbürtige Behelfe zur Verfügung. Die Waffengleichheit ist insoweit gewahrt.
d) Eine Verletzung der Waffengleichheit könnte allenfalls denkbar sein, wenn die im kantonalen Verfahren unterlegene Partei ausschliesslich Berufung erhebt, weil das kantonale Gericht Bundesrecht falsch angewendet haben soll. Diesfalls kann der Rechtsmittelgegner in der Berufungsantwort nicht geltend machen, der Vorwurf der falschen Rechtsanwendung sei zwar zutreffend, der Entscheid im Ergebnis aber dennoch richtig, weil das Gericht den Sachverhalt willkürlich festgestellt habe. In einem solchen Fall könnte es sich rechtfertigen, mit einer sogenannten staatsrechtlichen Anschlussbeschwerde auf die Berufung der Gegenpartei zu reagieren. Das Bundesgericht hat aber auch in diesen Fällen einen anderen Weg beschritten, indem es - in Abweichung zu einzelnen Entscheiden (BGE 89 I 513 E. 4 S. 523) - die im kantonalen Verfahren obsiegende Partei als legitimiert angesehen hat, innert der gesetzlichen Frist staatsrechtliche Beschwerde für den Fall zu erheben, dass die Gegenpartei mit einer Berufung an das Bundesgericht gelangt (BGE 86 I 224 ff., BGE 96 I 462 E. 3; MESSMER/IMBODEN, a.a.O., S. 201 und 229 Fn. 25; siehe auch THOMAS GEISER, in: Prozessieren vor Bundesgericht, Rz. 1.5).
Eine vorsorgliche staatsrechtliche Beschwerde, die nur im Hinblick auf eine allfällige eidgenössische Berufung der Gegenseite ergriffen wird, kann für die beschwerdeführende Partei mit einem erheblichen Aufwand verbunden sein, der sich möglicherweise im nachhinein als überflüssig erweist. Dies gilt aber auch für jene Partei, welche ihre Berufung mit einer staatsrechtlichen Beschwerde verbindet. Wird eines der beiden Rechtsmittel gutgeheissen, erweist sich das andere als vorsorgliche Rechtsvorkehr, und die das Rechtsmittel erhebende Partei hat die entsprechenden Verfahrenskosten zu tragen, obgleich sie möglicherweise wegen des anderen Rechtsmittels ihr Ziel erreicht hat. Diese Unzukömmlichkeiten sind die zwingende Folge des Umstandes, dass mit der Berufung keine Verfassungsverletzung geltend gemacht werden kann.
e) Es besteht somit keinerlei Grund, eine sogenannte Anschlussbeschwerde zuzulassen. Es liegt weder eine echte noch eine unechte Gesetzeslücke vor. Auf die "Anschlussbeschwerde" des Beschwerdegegners ist deshalb nicht einzutreten. Als selbständige staatsrechtliche Beschwerde ist sie verspätet. | de | Procédure de recours de droit public (art. 83 ss OJ); lacune de la loi; égalité des armes (art. 6 CEDH). L'absence de recours joint dans la procédure de recours de droit public ne constitue, ni une lacune de la loi (consid. 6a-b), ni une violation du principe de l'égalité des armes déduit de l'art. 6 CEDH (consid. 6b-d). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-253%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,606 | 122 I 253 | 122 I 253
Sachverhalt ab Seite 253
A.- R. ist Eigentümer eines Grundstücks in B., das zu rund 40% mit einem Gewerbegebäude überbaut ist. Die P. AG, die Mieträume suchte, traf im Sommer 1990 durch Vermittlung eines Architekten mit R. zusammen. Sodann wurde ein Projekt für den Bau eines Gewerbegebäudes auf dem Grundstück von R. ausgearbeitet, wobei die P. AG beabsichtigte, lediglich einen Teil des Neubaus zu mieten. Die Parteien liessen Pläne ausarbeiten, konnten sich aber nicht auf die Höhe des Mietzinses einigen. Anfangs Januar 1992 wurde die Baubewilligung erteilt. Da weiterhin keine Einigung über den Mietzins erzielt werden konnte, brach die P. AG Ende Januar 1992 die Verhandlungen ab.
B.- Am 3. Mai 1993 reichte R. beim Handelsgericht des Kantons Aargau Klage gegen die P. AG ein. Er verlangte die Zahlung von Fr. 369'977.10 nebst Zins zu 5% seit dem 1. Juni 1992, eventualiter die Liquidation der einfachen Gesellschaft R./P. AG. Die P. AG beantragte die vollumfängliche Abweisung der Klage und widerklageweise die Zusprechung von Fr. 58'603.-- nebst 5% Zins seit dem 29. Juli 1993. In der Replik reduzierte R. sein Begehren auf Fr. 369'689.25.
In teilweiser Gutheissung der Klage und in Abweisung der Widerklage verpflichtete das Handelsgericht am 28. April 1995 die P. AG, R. den Betrag von Fr. 101'970.10 zuzüglich 5% Zins seit dem 3. Mai 1993 zu bezahlen.
C.- In der Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde der P. AG schliesst R. auf Abweisung des Rechtsmittels und erhebt eine sogenannte "Anschlussbeschwerde", mit der er ebenfalls die Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt.
Das Bundesgericht tritt auf die sogenannte "Anschlussbeschwerde" nicht ein,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
6. Der Beschwerdegegner hat "Anschlussbeschwerde" erklärt. Es ist ihm bewusst, dass dieses Rechtsmittel im Bundesrechtspflegegesetz nicht vorgesehen ist. Er macht aber geltend, der Grundsatz der Waffengleichheit gebiete, dass eine Partei, die sich vorerst mit dem kantonalen Entscheid abgefunden habe, die Sachverhaltsfeststellungen anfechten könne, wenn dies die Gegenpartei mit einer staatsrechtlichen Beschwerde getan habe. Das Bundesgesetz weise eine entsprechende Lücke auf, die von der Rechtsprechung durch die Zulassung einer sogenannten Anschlussbeschwerde gefüllt werden müsse.
a) Für die Interpretation des Prozessrechts gelten die allgemeinen Regeln über die Gesetzesauslegung. Allfällige Lücken sind analog zu Art. 1 Abs. 2 ZGB durch richterliche Rechtsschöpfung zu füllen (MAX GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., 1979, S. 52 f.; MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 72 ff. zu Art. 1 ZGB). Die im materiellen Zivilrecht für die Lückenfüllung entwickelten Grundsätze gelten analog für das Prozessrecht (HENRI-ROBERT SCHÜPBACH, Traité de procédure civile, Bd. I, S. 182 ff.).
Eine Lücke "praeter legem" liegt vor, wenn das Gesetz auf eine sich stellende Frage überhaupt jede Antwort schuldig bleibt (echte Lücke) oder eine Antwort gibt, die aber als sachlich unhaltbar angesehen werden muss (unechte Lücke; vgl. MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 271 zu Art. 1 ZGB). Ob eine unechte Lücke von den Gerichten über den Rahmen von Art. 2 Abs. 2 ZGB hinaus ausgefüllt werden darf, ist in der Lehre mit guten Gründen bestritten worden (MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 295 ff. zu Art. 1 ZGB). Die Frage braucht hier nicht erörtert zu werden, da weder eine echte noch eine unechte Lücke vorliegt.
b) Aus dem Umstand, dass das Bundesrechtspflegegesetz die Frage nicht ausdrücklich regelt, kann nicht auf das Vorliegen einer echten Lücke geschlossen werden. Grundsätzlich sind nur die Rechtsmittel zulässig, die das Gesetz ausdrücklich vorsieht. Das Nichterwähnen einer sogenannten Anschlussbeschwerde im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde kann im Sinn eines qualifizierten Schweigens verstanden werden. Der Beschwerdegegner behauptet zu Recht nicht, das Gesetz hätte sich zu dieser Frage ausdrücklich äussern müssen. Er hält vielmehr das Fehlen einer "Anschlussbeschwerde" als rechtspolitisch nicht vertretbar, als gegen den aus Art. 6 EMRK abgeleiteten Grundsatz der Waffengleichheit verstossend.
c) Die neuere Rechtsprechung trägt dem Gebot der Waffengleichheit insoweit Rechnung, als eine staatsrechtliche Beschwerde nicht bereits gutzuheissen ist, wenn der kantonalen Instanz in irgendeinem Punkt eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung vorgeworfen werden kann. Der angefochtene Entscheid muss sich vielmehr auch im Ergebnis als verfassungswidrig erweisen (BGE 118 Ia 118 E. 1c mit Hinweisen; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Rz. 502). Der Beschwerdegegner kann sich in seiner Vernehmlassung nicht nur mit den Rügen der beschwerdeführenden Partei auseinandersetzen. Er darf auch eigene Rügen erheben, soweit diese darlegen sollen, dass trotz der Stichhaltigkeit der vom Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen und in Abweichung der im angefochtenen Urteil getroffenen Feststellungen und vorgenommenen Rechtsanwendung der getroffene Entscheid im Ergebnis richtig ist (BGE 101 Ia 521 E. 3, BGE 115 Ia 27 E. 4a; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., 1994, S. 221 f.; MESSMER/IMBODEN, Die eidgenössischen Rechtsmittel in Zivilsachen, S. 229 Fn. 25; KARL SPÜHLER, a.a.O., Rz. 75). Dem Beschwerdegegner stehen somit für die Verteidigung des angefochtenen Entscheides, mit dem er sich grundsätzlich abgefunden hat, der Beschwerde ebenbürtige Behelfe zur Verfügung. Die Waffengleichheit ist insoweit gewahrt.
d) Eine Verletzung der Waffengleichheit könnte allenfalls denkbar sein, wenn die im kantonalen Verfahren unterlegene Partei ausschliesslich Berufung erhebt, weil das kantonale Gericht Bundesrecht falsch angewendet haben soll. Diesfalls kann der Rechtsmittelgegner in der Berufungsantwort nicht geltend machen, der Vorwurf der falschen Rechtsanwendung sei zwar zutreffend, der Entscheid im Ergebnis aber dennoch richtig, weil das Gericht den Sachverhalt willkürlich festgestellt habe. In einem solchen Fall könnte es sich rechtfertigen, mit einer sogenannten staatsrechtlichen Anschlussbeschwerde auf die Berufung der Gegenpartei zu reagieren. Das Bundesgericht hat aber auch in diesen Fällen einen anderen Weg beschritten, indem es - in Abweichung zu einzelnen Entscheiden (BGE 89 I 513 E. 4 S. 523) - die im kantonalen Verfahren obsiegende Partei als legitimiert angesehen hat, innert der gesetzlichen Frist staatsrechtliche Beschwerde für den Fall zu erheben, dass die Gegenpartei mit einer Berufung an das Bundesgericht gelangt (BGE 86 I 224 ff., BGE 96 I 462 E. 3; MESSMER/IMBODEN, a.a.O., S. 201 und 229 Fn. 25; siehe auch THOMAS GEISER, in: Prozessieren vor Bundesgericht, Rz. 1.5).
Eine vorsorgliche staatsrechtliche Beschwerde, die nur im Hinblick auf eine allfällige eidgenössische Berufung der Gegenseite ergriffen wird, kann für die beschwerdeführende Partei mit einem erheblichen Aufwand verbunden sein, der sich möglicherweise im nachhinein als überflüssig erweist. Dies gilt aber auch für jene Partei, welche ihre Berufung mit einer staatsrechtlichen Beschwerde verbindet. Wird eines der beiden Rechtsmittel gutgeheissen, erweist sich das andere als vorsorgliche Rechtsvorkehr, und die das Rechtsmittel erhebende Partei hat die entsprechenden Verfahrenskosten zu tragen, obgleich sie möglicherweise wegen des anderen Rechtsmittels ihr Ziel erreicht hat. Diese Unzukömmlichkeiten sind die zwingende Folge des Umstandes, dass mit der Berufung keine Verfassungsverletzung geltend gemacht werden kann.
e) Es besteht somit keinerlei Grund, eine sogenannte Anschlussbeschwerde zuzulassen. Es liegt weder eine echte noch eine unechte Gesetzeslücke vor. Auf die "Anschlussbeschwerde" des Beschwerdegegners ist deshalb nicht einzutreten. Als selbständige staatsrechtliche Beschwerde ist sie verspätet. | de | Procedura del ricorso di diritto pubblico (art. 83 segg. OG); lacuna legislativa; parità delle armi (art. 6 CEDU). L'assenza di un ricorso adesivo nell'ambito della procedura di ricorso di diritto pubblico non costituisce una lacuna legislativa (consid. 6a-b) né una violazione del principio della parità delle armi (consid. 6b-d). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-253%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,607 | 122 I 257 | 122 I 257
Sachverhalt ab Seite 258
Mit Urteil vom 13. Februar 1991 sprach das Bezirksgericht Dielsdorf X. des fortgesetzten vollendeten und versuchten Steuerbetrugs bei den Staats- und Gemeindesteuern (§ 192 Abs. 1 des Steuergesetzes des Kantons Zürich [StG] vom 8. Juli 1951) und des Steuerbetrugs bei der direkten Bundessteuer (Art. 130bis Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 9. Dezember 1940 über die direkte Bundessteuer [BdBSt], SR 642.11) schuldig und verurteilte ihn zu fünf Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzuges, und zu einer Busse von Fr. 12'000.-. In tatsächlicher Hinsicht beruht der Schuldspruch darauf, dass X. als Inhaber der Einzelfirma "X. Sport" in den mit seinen Steuererklärungen 1980-1983 eingereichten Geschäftsabschlüssen Rückvergütungen seiner ausländischen Lieferantin unterdrückt und damit die Steuerbehörden über seine tatsächlichen Einnahmen getäuscht hat. Diese Rückvergütungen beliefen sich gemäss damaligem Ermittlungsstand auf: Steuerjahr 1980 Fr. 209'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 46'727.88) Steuerjahr 1981 Fr. 269'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 105'926.17) Steuerjahr 1982 Fr. 110'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 114'314.74) Steuerjahr 1983 Fr. 120'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 152'651.22)
Das Urteil erwuchs in Rechtskraft.
Am 6. Juli 1992 leitete der Steuerkommissär gegenüber den Ehegatten X. das Nach- und Strafsteuerverfahren für die Staats- und Gemeindesteuern 1982 und 1983 ein. Mit Verfügung vom 20. November 1992 setzte die Finanzdirektion des Kantons Zürich die Nachsteuern auf Fr. 77'916.20 fest und auferlegte dem Ehemann wegen vorsätzlicher Steuerhinterziehung eine Strafsteuer von Fr. 116'874.30 (§ 188 StG). Die Steuerjahre 1980 und 1981 blieben infolge Verjährung unberücksichtigt.
Gegenüber der Nach- und Strafsteuerverfügung der Finanzdirektion erhoben die Eheleute X. Rekurs beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie machten geltend, dass inzwischen auch die Hinterziehung der Staats- und Gemeindesteuern 1982 verjährt sei und beriefen sich auf den Grundsatz "ne bis in idem". Diesen sahen sie dadurch verletzt, dass X. für die gleiche Tat sowohl des Steuerbetrugs wie auch der Steuerhinterziehung schuldig gesprochen wurde.
Mit Entscheid vom 14. Juli 1993 stellte das Verwaltungsgericht das Nach- und Strafsteuerverfahren für das Steuerjahr 1982 wegen Verjährung ein. Die Nachsteuer 1983 setzte es auf Fr. 40'171.50 fest und auferlegte dem Steuerpflichtigen eine Strafsteuer von Fr. 35'000.-. Bei der Bemessung der Strafsteuer berücksichtigte es strafmindernd den Umstand, dass der Beschuldigte bereits wegen Steuerbetrugs vom Bezirksgericht Dielsdorf bestraft worden ist.
Die Eheleute X. führen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich sei hinsichtlich der dem Beschwerdeführer X. auferlegten Strafsteuer aufzuheben. Dementsprechend sei der Entscheid auch insoweit zu kassieren, als den Beschwerdeführern die Kosten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren teilweise überbunden und ihnen keine Parteientschädigung zugesprochen worden sei. Die Eheleute X. berufen sich auf den Grundsatz "ne bis in idem" und rügen den Kostenspruch als willkürlich.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich beantragt, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtete auf eine Stellungnahme.
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung führte mit dem Kassationshof des Bundesgerichts ein Meinungsaustauschverfahren durch (Art. 16 Abs. 1 OG). In Frage stand, ob die Rechtsprechung des Kassationshofes (Urteile vom 14. Juni 1990 in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639) in dem Sinne zu ändern sei, dass zwischen den Tatbeständen des Steuerbetrugs und der Steuerhinterziehung echte Konkurrenz im Sinne von Idealkonkurrenz anzunehmen sei.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Das Prinzip "ne bis in idem" folgt nach ständiger Rechtsprechung aus dem eidgenössischen Strafrecht. Es hat ferner verfassungsrechtlichen Rang und leitet sich aus Art. 4 der Bundesverfassung (BV) ab. Sodann ist es in Art. 4 des Protokolls Nr. 7 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (vom 22. November 1984, nachfolgend Prot. Nr. 7 EMRK, in Kraft getreten für die Schweiz am 1. November 1988 [SR 0.101.07]) und in Art. 14 Abs. 7 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (vom 16. Dezember 1966, nachfolgend UNO-Pakt II, in Kraft getreten für die Schweiz am 18. September 1992 [SR 0.103.2]) ausdrücklich erwähnt. Danach darf niemand "wegen einer strafbaren Handlung, wegen der er bereits nach dem Gesetz und dem Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates erneut vor Gericht gestellt oder bestraft werden" (Art. 4 Ziff. 1 Prot. Nr. 7 EMRK; fast gleichlautend Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II). Einer zweiten Verfolgung der gleichen Tat steht mit anderen Worten prozessual die materielle Rechtskraft des zeitlich ersten Entscheides entgegen (BGE 119 Ib 311 S. 318 mit Hinweisen). Voraussetzung für diese Sperrwirkung ist allerdings die Identität der Person und der Tat (s. dazu ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des Strafprozessrechts, 2. Aufl. 1984, S. 241 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung greift das Verbot der Doppelbestrafung zudem nur ein, wenn dem Richter im ersten Prozess die rechtliche Möglichkeit zugestanden hat, den Sachverhalt unter allen tatbestandsmässigen Gesichtspunkten zu würdigen (BGE 119 Ib 311 S. 319 mit Hinweisen).
Wird ein kantonales Strafurteil wegen Verletzung des Grundsatzes "ne bis in idem" mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten, prüft das Bundesgericht frei, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Rechts mit der aus Art. 4 BV und Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK fliessenden Garantie vereinbar ist. Das gilt auch, soweit die Anwendung von Art. 14 UNO-Pakt II in Frage steht (vgl. etwa BGE 116 Ia 32 S. 33, 162 S. 175 f., 485 S. 486 für Art. 6 EMRK; BGE BGE 120 Ia 247 S. 255 für Art. 14 Abs. 3 lit. d UNO-Pakt II). Nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft es dagegen die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts.
4. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid eine Verletzung des Verbots "ne bis in idem" verneint. Es argumentiert im wesentlichen wie folgt:
Mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil vom 14. Juni 1990 in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639) sei davon auszugehen, dass es sich beim Steuerbetrug und bei der Steuerhinterziehung um unecht konkurrierende Tatbestände handle; der Steuerbetrug baue als qualifizierte Form der Steuerhinterziehung auf diesem Tatbestand auf. Der Unterschied zwischen den beiden Tatbeständen bestehe nur darin, dass beim Steuerbetrug die Täuschungshandlung mit gefälschten Urkunden vorgenommen werde, während für die Hinterziehung jedes Vorenthalten von Steuern ausreiche; ein Steuerbetrug ohne gleichzeitige Begehung einer Steuerhinterziehung sei schon nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung (vgl. Art. 130bis Abs. 1 BdBSt: "Wer bei einer Hinterziehung ...") nicht denkbar; beide Strafnormen schützten zudem das gleiche Rechtsgut, nämlich das staatliche Vermögen. Somit sei davon auszugehen, dass mit der Bestrafung wegen Steuerbetrugs der darin enthaltene geringere kriminelle Unwert der Steuerhinterziehung konsumiert werde, und zwar nicht nur bei jenen Tatbeständen des Steuerbetrugs,bei denen die Steuerhinterziehung Tatbestandsmerkmal bilde (Art. 130bis Abs. 1 BdBSt), sondern auch bei der anderen Normvariante, bei der Hinterziehungsabsicht genüge (§ 192 Abs. 1 StG: "Wer zum Zwecke der Steuerhinterziehung ..."). Daraus sei indessen nicht zu folgern, dass ein rechtskräftig verurteilter Steuerbetrüger wegen der gleichen Tat nicht dem Hinterziehungsrichter überantwortet werden dürfe; sei nämlich wegen eines Lebenssachverhalts eine Strafe durch mehrere Behörden auszusprechen, so könne das Prinzip "ne bis in idem" nur unter der Voraussetzung Platz greifen, dass jeder Strafbehörde die rechtliche Möglichkeit zugestanden habe, den Sachverhalt unter allen tatbestandsmässigen Gesichtspunkten zu würdigen. An dieser Voraussetzung fehle es hier, weil nach der zürcherischen Ordnung die Steuerbehörden nicht über den Steuerbetrug und der Strafrichter nicht über das Hinterziehungsdelikt zu entscheiden haben. Das Prinzip "ne bis in idem" sei deshalb nicht verletzt, wenn der Beschwerdeführer sowohl wegen Steuerbetrugs wie auch wegen Steuerhinterziehung (durch verschiedene Behörden) bestraft worden sei.
5. Die Begründung des Verwaltungsgerichts erweckt Bedenken. Es trifft zwar zu, dass der Kassationshof des Bundesgerichts in BGE 116 IV 262 (S. 267) hinsichtlich der direkten Bundessteuer wie auch im konnexen Entscheid in ASA 59 S. 639 (S. 644/45) für den Steuerbetrug und die Steuerhinterziehung nach zürcherischem Recht erkannt hat, dass die beiden Tatbestände im Verhältnis unechter Konkurrenz zueinander stehen, dass mithin die Bestrafung wegen Steuerbetrugs den weniger weitgehenden kriminellen Unwert der Steuerhinterziehung einbeziehe. Insofern vermag sich das Urteil des Verwaltungsgerichts auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu stützen. Wenn jedoch der Tatbestand des Steuerbetrugs den Tatbestand der Steuerhinterziehung (im Sinne der Spezialität oder Konsumtion) gänzlich erfasst, wie das Verwaltungsgericht anzunehmen scheint, so herrscht zwischen den beiden Tatbeständen unechte Konkurrenz und kommt nach der rechtskräftigen Verurteilung wegen Steuerbetrugs eine erneute Bestrafung wegen Steuerhinterziehung nicht in Frage, weil mit der Bestrafung wegen Steuerbetrugs das weniger weit gehende Unrecht der Steuerhinterziehung bereits abgegolten ist (vgl. zur Konkurrenzlehre TRECHSEL/NOLL, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I, 4. Aufl. 1994, S. 258; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I: Die Straftat, 2. Aufl. 1996, S. 459 ff.). Einer solchen Doppelbestrafung stünde das Prinzip "ne bis in idem" entgegen. Daran ändert nichts, dass für die Beurteilung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung verschiedene Behörden zuständig sind. Denn das Prinzip "ne bis in idem" ist auch dann zu beachten, wenn verschiedene Behörden über die gleiche Tat befinden müssen.
Hingegen fragt sich, ob richtigerweise zwischen dem Tatbestand des Steuerbetrugs und demjenigen der Steuerhinterziehung Idealkonkurrenz angenommen werden muss und der Entscheid des Verwaltungsgerichts mit dieser Begründung aufrecht erhalten werden kann. Die Aufhebung eines mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochtenen kantonalen Entscheides rechtfertigt sich nur, wenn er im Ergebnis verfassungswidrig ist, und nicht schon dann, wenn die Begründung unhaltbar erscheint (BGE 118 Ia 118 S. 123 f.). Das Bundesgericht hat deshalb die Möglichkeit, eine verfassungswidrige Begründung durch die richtige Begründung zu ersetzen. Zwar hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid zur Frage der Konkurrenz zwischen den beiden Tatbeständen bereits Stellung genommen, was formell einer Motivsubstitution entgegenstünde (BGE 98 Ia 351 E. 3; ferner BGE 112 Ia 353 S. 355 mit weiteren Hinweisen). In seiner früheren Rechtsprechung ging jedoch das Verwaltungsgericht davon aus, dass es sich bei Steuerbetrug und Steuerhinterziehung nach kantonalem Recht um echt konkurrierende Tatbestände handle und dass der Unrechtsgehalt der Steuerhinterziehung durch die Bestrafung wegen Steuerbetrugs nicht abgegolten werde (Rechenschaftsbericht an den Kantonsrat, 1987 Nr. 47). Seine neue Praxis begründet das Gericht im wesentlichen mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, die unechte Konkurrenz zwischen den beiden Tatbeständen annimmt. Da jedoch die bundesgerichtliche Rechtsprechung ihrerseits der Überprüfung bedarf, rechtfertigt es sich, abweichend von der Regel, eine Motivsubstitution in Betracht zu ziehen. Die Konkurrenzfrage ist daher zu prüfen.
6. Da die II. öffentlichrechtliche Abteilung eine Änderung der Praxis des Kassationshofes in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639 in Betracht zog, eröffnete sie das Meinungsaustauschverfahren gemäss Art. 16 OG zwischen den beiden Gerichtsabteilungen. Der Meinungsaustausch hat zu folgendem Ergebnis geführt:
a) Es gibt kein sicheres Kriterium, anhand dessen sich sagen lässt, ob ein Tatbestandsmerkmal die Tat bzw. den Täter näher charakterisiert und deshalb der Tatbestand allein Anwendung findet oder ob keiner der beiden in Betracht fallenden Tatbestände den Unrechtsgehalt der Tat voll erfasst und diese deshalb nebeneinander zum Zuge kommen. Letztlich handelt es sich um eine Entscheidung des Gesetzgebers, der zwischen zwei Tatbeständen echte Konkurrenz (Idealkonkurrenz) oder unechte Konkurrenz anordnen kann. Wenn beispielsweise der Täter bei einem Betrug gefälschte Urkunden verwendet, so stehen die Art. 146 und 251 des Strafgesetzbuches (StGB) nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts in echter Konkurrenz (BGE 105 IV 242 S. 247; BGE 100 IV 176 S. 179); oder wenn der Täter seine Veruntreuung durch falsche Quittungen zu verdecken sucht, so stellt dieser Sachverhalt gleichzeitig eine Urkundenfälschung dar (BGE 76 IV 102S. 107). Es ist deshalb nicht einzusehen, weshalb der Steuergesetzgeber zwischen dem Steuerbetrug und der Steuerhinterziehung nicht echte Konkurrenz vorsehen kann. Die Frage nach der Konkurrenz der beiden Tatbestände ist somit durch Auslegung des Gesetzes zu beantworten.
b) § 192 Abs. 1 StG umschreibt den Tatbestand des Steuerbetrugs folgendermassen:
§ 192
1 Wer zum Zwecke der Steuerhinterziehung die Steuerbehörden über
erhebliche Tatsachen durch den Gebrauch von Urkunden, insbesondere
Geschäftsbüchern, Bilanzen, Gewinn- und Verlustrechnungen, Lohnausweisen,
die gefälscht oder verfälscht sind oder die erhebliche Tatsachen unrichtig
oder unvollständig beurkunden, täuscht, wird, unabhängig von der
Festsetzung einer Strafsteuer, durch den Strafrichter mit Busse bis
Fr. 20'000, in schweren Fällen in Verbindung mit Gefängnis bis zu drei
Jahren bestraft.
Danach genügt die Hinterziehungsabsicht des Täters ("zum Zwecke der Steuerhinterziehung"); der Eintritt des Erfolgs, die Steuerhinterziehung, ist nicht erforderlich (Reimann/Zuppinger/Schärrer, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 8 zu § 192 StG). In dieser Hinsicht umfasst der Steuerbetrug die Steuerhinterziehung tatbestandsmässig zum vornherein nicht vollständig. Steuerhinterziehung und Steuerbetrug sind in getrennten Verfahren zu verfolgen und durch verschiedene Behörden zu beurteilen. Auch bezeichnet das Gesetz selbst den Steuerbetrug nicht als schweren Fall der Hinterziehung. Der Wortlaut von § 192 Abs. 1 StG behält die Bestrafung wegen Steuerhinterziehung vielmehr ausdrücklich vor ("unabhängig von der Festsetzung einer Strafsteuer"). Offensichtlich ist auch die absolut auf Fr. 20'000.- beschränkte Busse beim Steuerbetrug nach § 192 Abs. 1 StG in keiner Weise auf die vom Hinterziehungsrichter auszufällende Strafsteuer in der Höhe von mindestens einem Viertel der Nachsteuer (§ 188 Abs. 2 StG) abgestimmt. Das spricht dafür, dass der Gesetzgeber von zwei verschiedenen Tatbeständen ausgegangen ist und nicht von einer einzigen Widerhandlung, die auch in qualifizierter Form begangen werden kann.
c) Daran ändert nichts, dass die beiden Delikte in getrennten Verfahren - durch verschiedene Behörden - zu untersuchen und beurteilen sind. Die Bestrafung wegen der vollendeten Steuerhinterziehung setzt voraus, dass die Höhe der zu Unrecht nicht erhobenen Steuer in einem Nachtaxationsverfahren festgestellt wird. Das erfordert Kenntnisse im Steuerrecht. Aus diesem Grund, und weil die Steuerhinterziehung nicht kriminalisiert werden soll, wird sie durch die Steuer- und Steuerjustizbehörden untersucht und beurteilt. Andererseits soll der Gebrauch von Falsifikaten bei einer Steuerhinterziehung stärker geahndet werden. Deshalb wurde der Steuerbetrug als selbständiges Delikt ausgestaltet und in die Klasse der Vergehen erhoben, das von den ordentlichen Strafverfolgungsbehörden geahndet wird (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, a.a.O., N. 2 zu § 192 StG). Zürich war der erste Kanton, der mit dem Steuergesetz von 1917 für den Steuerbetrug die kriminelle Bestrafung anordnete; andere Kantone folgten nach (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, a.a.O., N. 6 zu § 192 StG). Im Recht der direkten Bundessteuer wurde der Steuerbetrugstatbestand des Art. 131bis Abs. 1 BdBSt durch das Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über Massnahmen gegen die Steuerhinterziehung (AS 1977 2103) eingeführt und dessen Verfolgung grundsätzlich den kantonalen Strafverfolgungsbehörden übertragen. Vor der Revision war der Steuerbetrug als qualifizierte Steuerhinterziehung mit einem gegenüber dem gewöhnlichen Hinterziehungsdelikt erhöhten Strafrahmen ausgestaltet (Art. 129 Abs. 2 BdBSt; KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer [Wehrsteuer], 2. Aufl. 1992, N. 1 zu Art. 130bis). Die Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung und die Beurteilung dieser beiden Tatbestände in getrennten Verfahren (durch verschiedene Behörden) dient somit der wirksamen Bekämpfung von schweren Fällen der Steuerhinterziehung und ist vom Gesetzgeber gewollt (s. auch EMIL KLAUS, Der Steuerbetrug im Zürcherischen Recht, ZBl 31/1930, S. 321 ff., wo ausgeführt wird, dass während der Geltung des Steuergesetzes von 1870 rund 30%-40% des wirklichen Vermögens und Einkommens nicht versteuert wurden.)
Für die Strafzumessung beim Steuerbetrug spielt auch die Höhe der hinterzogenen Steuern nur insoweit eine Rolle, als der auf eine hohe Hinterziehung ausgerichtete Steuerbetrug schwerer wiegt (RICHNER/FREI/WEBER/BRÜTSCH, Zürcher Steuergesetz, N. 63 zu § 192). In der Regel geht das Verfahren wegen Steuerhinterziehung demjenigen wegen Steuerbetrugs voraus. Aus der Trennung der Verfahren kann deshalb nicht gefolgert werden, dass die Tatbestände einander ausschliessen. Bereits unter der Geltung des Zürcher Steuergesetzes von 1917 erfolgte die Bestrafung wegen Steuerbetrugs unabhängig von der Verpflichtung zur Entrichtung von Nach- und Strafsteuern (KLAUS, a.a.O. S. 481).
d) Was das Verhältnis zwischen den beiden Tatbeständen betrifft, so behalten übrigens die Steuergesetze beim Steuerbetrug die Bestrafung wegen Steuerhinterziehung regelmässig vor (vgl. etwa Art. 186 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG], SR 642.11). Auch das Steuerharmonisierungsgesetz vom 14. Dezember 1990 (StHG; SR 642.14) lässt in dieser Hinsicht den Kantonen für abweichende Lösungen keinen Raum (Art. 59 Abs. 2 StHG). Zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug herrscht daher Idealkonkurrenz. Das entspricht der in der Doktrin einhellig vertretenen Auffassung (zum DBG und StHG: AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, N 2 zu Art. 186; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. Aufl. 1995, S. 325; ANDREAS DONATSCH, Zum Verhältnis zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug nach dem Steuerharmonisierungs- und dem Bundessteuergesetz, ASA 60 S. 292; auch zum zürcherischen Recht: KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht: Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, S. 28 ff., 31; RICHNER/FREI/WEBER/BRÜTSCH, a.a.O., N. 6 zu § 192; MARTIN ZWEIFEL, Aktuelle Probleme des Steuerstrafrechts, ZStrR 111/1993 S. 18; für den BdBSt: URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, Bern 1991, S. 236; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 70 zu Art. 130bis; MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl. 1985, N. 4 zu Art. 130bis; PETER MICHAEL, Der Steuer- und Abgabebetrug im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 1992, S. 256; W. R. PFUND, Das Gestrüpp unseres Steuerstrafrechts, ASA 48 S. 22). In der Lehre wird zwar die gesetzliche Lösung (Idealkonkurrenz) wie auch die Aufteilung in ein Steuerbetrugs- und ein Steuerhinterziehungsverfahren teilweise als sachwidrig kritisiert, doch anerkennen auch diese Autoren, dass zwischen den beiden Tatbeständen von Gesetzes wegen Idealkonkurrenz besteht (vgl. etwa DONATSCH, a.a.O., S. 308 f.; ZWEIFEL, a.a.O., S. 18 f.; FELIX RICHNER, Wandel und Tendenzen im Zürcher Steuerhinterziehungsrecht, ASA 61 S. 605).
e) An der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach zwischen dem Tatbestand des Steuerbetrugs und dem Tatbestand der Steuerhinterziehung unechte Konkurrenz besteht, kann daher nicht festgehalten werden. Vielmehr ist zwischen den beiden Tatbeständen Idealkonkurrenz anzunehmen, so dass der Steuerbetrug die Steuerhinterziehung nicht konsumiert. In dieser Hinsicht ist die in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639 begründete Praxis zu ändern.
7. Handelt es sich aber beim Steuerbetrug und bei der Steuerhinterziehung um echt konkurrierende Tatbestände, so ist der aus Art. 4 BV hergeleitete Grundsatz "ne bis in idem" nicht verletzt, wenn der Beschwerdeführer sowohl für den Steuerbetrug wie auch für die Steuerhinterziehung (durch verschiedene Behörden) bestraft worden ist. Keine weitergehenden Garantien ergeben sich aus Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK oder aus Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II. Dem Verwaltungsgericht kann somit im Ergebnis keine Verletzung dieser Bestimmungen vorgeworfen werden, wenn es den Beschwerdeführer wegen der Steuerhinterziehung schuldig erklärt hat, obschon er bereits für den Steuerbetrug bestraft wurde. Mit diesen Erwägungen kann die Begründung im angefochtenen Entscheid substituiert werden.
8. Zu beachten ist freilich, dass die von den verschiedenen Behörden auszusprechenden Strafen zusammen nicht exzessiv ausfallen dürfen und bei der Bestrafung wegen Hinterziehung der Steuerbetrug nicht straferhöhend oder strafschärfend berücksichtigt wird. Der Grundsatz "ne bis in idem" wäre verletzt, wenn der Steuerpflichtige nur deshalb strenger bestraft wird, weil die echt konkurrierenden Delikte von verschiedenen Behörden statt von einer einzigen Behörde zu beurteilen sind. Das ist hier indessen nicht der Fall. Das Bezirksgericht Dielsdorf, das den Steuerbetrug zu beurteilen hatte, berücksichtigte bei der Strafzumessung, dass sich die Betrugshandlungen über einen langen Zeitraum erstreckten und der Angeklagte arglistig vorging, indem er für Warenbezüge seiner ausländischen Lieferantin bewusst zuviel bezahlte, um sich später die steuertechnisch nicht ausgewiesenen Rückvergütungen überweisen zu lassen. Es sanktionierte somit einzig die vom Beschwerdeführer begangenen Steuerbetrugshandlungen und nicht die Steuerhinterziehung. Das Verwaltungsgericht, welches über die Steuerhinterziehung zu befinden hatte, wies seinerseits ausdrücklich darauf hin, dass das vom Beschwerdeführer errichtete "Lügengebäude" bzw. die von ihm an den Tag gelegte Arglist bereits vom Strafrichter beurteilt worden sei und bei der Bemessung der Hinterziehungsstrafe die vom Strafrichter ausgesprochene Strafe "stark strafmindernd" berücksichtigt werden müsse.
Keine der beiden Instanzen hat somit den Beschwerdeführer für ein von ihr nicht zu beurteilendes Delikt bestraft. In Anbetracht der Höhe der verheimlichten Rückvergütungen und Wertschriftenerträge von Fr. 126'487.-- (bei einem deklarierten Einkommen von Fr. 144'351.--) kann auch nicht gesagt werden, die vom kantonalen Verwaltungsgericht auf Fr. 35'000.-- festgelegte Strafsteuer sei exzessiv ausgefallen. Auch in dieser Hinsicht ist das Verbot der Doppelbestrafung gemäss Art. 4 BV oder Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK nicht verletzt. | de | Art. 4 BV; Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK; Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II; Grundsatz "ne bis in idem"; Verhältnis von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung. Grundlagen und Bedeutung des Grundsatzes "ne bis in idem" (E. 3).
Substitution von Motiven durch das Bundesgericht (E. 5).
Zwischen dem Tatbestand der Steuerhinterziehung und dem Tatbestand des Steuerbetrugs besteht Idealkonkurrenz (Änderung der Rechtsprechung). Kein Verstoss gegen den Grundsatz "ne bis in idem" bei Verurteilung wegen Steuerhinterziehung im Anschluss an eine solche wegen Steuerbetrugs (E. 5-7).
Berücksichtigung der für den Steuerbetrug ausgesprochenen Strafe bei der Bemessung der Hinterziehungsbusse (E. 8). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,608 | 122 I 257 | 122 I 257
Sachverhalt ab Seite 258
Mit Urteil vom 13. Februar 1991 sprach das Bezirksgericht Dielsdorf X. des fortgesetzten vollendeten und versuchten Steuerbetrugs bei den Staats- und Gemeindesteuern (§ 192 Abs. 1 des Steuergesetzes des Kantons Zürich [StG] vom 8. Juli 1951) und des Steuerbetrugs bei der direkten Bundessteuer (Art. 130bis Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 9. Dezember 1940 über die direkte Bundessteuer [BdBSt], SR 642.11) schuldig und verurteilte ihn zu fünf Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzuges, und zu einer Busse von Fr. 12'000.-. In tatsächlicher Hinsicht beruht der Schuldspruch darauf, dass X. als Inhaber der Einzelfirma "X. Sport" in den mit seinen Steuererklärungen 1980-1983 eingereichten Geschäftsabschlüssen Rückvergütungen seiner ausländischen Lieferantin unterdrückt und damit die Steuerbehörden über seine tatsächlichen Einnahmen getäuscht hat. Diese Rückvergütungen beliefen sich gemäss damaligem Ermittlungsstand auf: Steuerjahr 1980 Fr. 209'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 46'727.88) Steuerjahr 1981 Fr. 269'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 105'926.17) Steuerjahr 1982 Fr. 110'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 114'314.74) Steuerjahr 1983 Fr. 120'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 152'651.22)
Das Urteil erwuchs in Rechtskraft.
Am 6. Juli 1992 leitete der Steuerkommissär gegenüber den Ehegatten X. das Nach- und Strafsteuerverfahren für die Staats- und Gemeindesteuern 1982 und 1983 ein. Mit Verfügung vom 20. November 1992 setzte die Finanzdirektion des Kantons Zürich die Nachsteuern auf Fr. 77'916.20 fest und auferlegte dem Ehemann wegen vorsätzlicher Steuerhinterziehung eine Strafsteuer von Fr. 116'874.30 (§ 188 StG). Die Steuerjahre 1980 und 1981 blieben infolge Verjährung unberücksichtigt.
Gegenüber der Nach- und Strafsteuerverfügung der Finanzdirektion erhoben die Eheleute X. Rekurs beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie machten geltend, dass inzwischen auch die Hinterziehung der Staats- und Gemeindesteuern 1982 verjährt sei und beriefen sich auf den Grundsatz "ne bis in idem". Diesen sahen sie dadurch verletzt, dass X. für die gleiche Tat sowohl des Steuerbetrugs wie auch der Steuerhinterziehung schuldig gesprochen wurde.
Mit Entscheid vom 14. Juli 1993 stellte das Verwaltungsgericht das Nach- und Strafsteuerverfahren für das Steuerjahr 1982 wegen Verjährung ein. Die Nachsteuer 1983 setzte es auf Fr. 40'171.50 fest und auferlegte dem Steuerpflichtigen eine Strafsteuer von Fr. 35'000.-. Bei der Bemessung der Strafsteuer berücksichtigte es strafmindernd den Umstand, dass der Beschuldigte bereits wegen Steuerbetrugs vom Bezirksgericht Dielsdorf bestraft worden ist.
Die Eheleute X. führen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich sei hinsichtlich der dem Beschwerdeführer X. auferlegten Strafsteuer aufzuheben. Dementsprechend sei der Entscheid auch insoweit zu kassieren, als den Beschwerdeführern die Kosten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren teilweise überbunden und ihnen keine Parteientschädigung zugesprochen worden sei. Die Eheleute X. berufen sich auf den Grundsatz "ne bis in idem" und rügen den Kostenspruch als willkürlich.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich beantragt, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtete auf eine Stellungnahme.
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung führte mit dem Kassationshof des Bundesgerichts ein Meinungsaustauschverfahren durch (Art. 16 Abs. 1 OG). In Frage stand, ob die Rechtsprechung des Kassationshofes (Urteile vom 14. Juni 1990 in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639) in dem Sinne zu ändern sei, dass zwischen den Tatbeständen des Steuerbetrugs und der Steuerhinterziehung echte Konkurrenz im Sinne von Idealkonkurrenz anzunehmen sei.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Das Prinzip "ne bis in idem" folgt nach ständiger Rechtsprechung aus dem eidgenössischen Strafrecht. Es hat ferner verfassungsrechtlichen Rang und leitet sich aus Art. 4 der Bundesverfassung (BV) ab. Sodann ist es in Art. 4 des Protokolls Nr. 7 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (vom 22. November 1984, nachfolgend Prot. Nr. 7 EMRK, in Kraft getreten für die Schweiz am 1. November 1988 [SR 0.101.07]) und in Art. 14 Abs. 7 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (vom 16. Dezember 1966, nachfolgend UNO-Pakt II, in Kraft getreten für die Schweiz am 18. September 1992 [SR 0.103.2]) ausdrücklich erwähnt. Danach darf niemand "wegen einer strafbaren Handlung, wegen der er bereits nach dem Gesetz und dem Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates erneut vor Gericht gestellt oder bestraft werden" (Art. 4 Ziff. 1 Prot. Nr. 7 EMRK; fast gleichlautend Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II). Einer zweiten Verfolgung der gleichen Tat steht mit anderen Worten prozessual die materielle Rechtskraft des zeitlich ersten Entscheides entgegen (BGE 119 Ib 311 S. 318 mit Hinweisen). Voraussetzung für diese Sperrwirkung ist allerdings die Identität der Person und der Tat (s. dazu ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des Strafprozessrechts, 2. Aufl. 1984, S. 241 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung greift das Verbot der Doppelbestrafung zudem nur ein, wenn dem Richter im ersten Prozess die rechtliche Möglichkeit zugestanden hat, den Sachverhalt unter allen tatbestandsmässigen Gesichtspunkten zu würdigen (BGE 119 Ib 311 S. 319 mit Hinweisen).
Wird ein kantonales Strafurteil wegen Verletzung des Grundsatzes "ne bis in idem" mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten, prüft das Bundesgericht frei, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Rechts mit der aus Art. 4 BV und Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK fliessenden Garantie vereinbar ist. Das gilt auch, soweit die Anwendung von Art. 14 UNO-Pakt II in Frage steht (vgl. etwa BGE 116 Ia 32 S. 33, 162 S. 175 f., 485 S. 486 für Art. 6 EMRK; BGE BGE 120 Ia 247 S. 255 für Art. 14 Abs. 3 lit. d UNO-Pakt II). Nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft es dagegen die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts.
4. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid eine Verletzung des Verbots "ne bis in idem" verneint. Es argumentiert im wesentlichen wie folgt:
Mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil vom 14. Juni 1990 in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639) sei davon auszugehen, dass es sich beim Steuerbetrug und bei der Steuerhinterziehung um unecht konkurrierende Tatbestände handle; der Steuerbetrug baue als qualifizierte Form der Steuerhinterziehung auf diesem Tatbestand auf. Der Unterschied zwischen den beiden Tatbeständen bestehe nur darin, dass beim Steuerbetrug die Täuschungshandlung mit gefälschten Urkunden vorgenommen werde, während für die Hinterziehung jedes Vorenthalten von Steuern ausreiche; ein Steuerbetrug ohne gleichzeitige Begehung einer Steuerhinterziehung sei schon nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung (vgl. Art. 130bis Abs. 1 BdBSt: "Wer bei einer Hinterziehung ...") nicht denkbar; beide Strafnormen schützten zudem das gleiche Rechtsgut, nämlich das staatliche Vermögen. Somit sei davon auszugehen, dass mit der Bestrafung wegen Steuerbetrugs der darin enthaltene geringere kriminelle Unwert der Steuerhinterziehung konsumiert werde, und zwar nicht nur bei jenen Tatbeständen des Steuerbetrugs,bei denen die Steuerhinterziehung Tatbestandsmerkmal bilde (Art. 130bis Abs. 1 BdBSt), sondern auch bei der anderen Normvariante, bei der Hinterziehungsabsicht genüge (§ 192 Abs. 1 StG: "Wer zum Zwecke der Steuerhinterziehung ..."). Daraus sei indessen nicht zu folgern, dass ein rechtskräftig verurteilter Steuerbetrüger wegen der gleichen Tat nicht dem Hinterziehungsrichter überantwortet werden dürfe; sei nämlich wegen eines Lebenssachverhalts eine Strafe durch mehrere Behörden auszusprechen, so könne das Prinzip "ne bis in idem" nur unter der Voraussetzung Platz greifen, dass jeder Strafbehörde die rechtliche Möglichkeit zugestanden habe, den Sachverhalt unter allen tatbestandsmässigen Gesichtspunkten zu würdigen. An dieser Voraussetzung fehle es hier, weil nach der zürcherischen Ordnung die Steuerbehörden nicht über den Steuerbetrug und der Strafrichter nicht über das Hinterziehungsdelikt zu entscheiden haben. Das Prinzip "ne bis in idem" sei deshalb nicht verletzt, wenn der Beschwerdeführer sowohl wegen Steuerbetrugs wie auch wegen Steuerhinterziehung (durch verschiedene Behörden) bestraft worden sei.
5. Die Begründung des Verwaltungsgerichts erweckt Bedenken. Es trifft zwar zu, dass der Kassationshof des Bundesgerichts in BGE 116 IV 262 (S. 267) hinsichtlich der direkten Bundessteuer wie auch im konnexen Entscheid in ASA 59 S. 639 (S. 644/45) für den Steuerbetrug und die Steuerhinterziehung nach zürcherischem Recht erkannt hat, dass die beiden Tatbestände im Verhältnis unechter Konkurrenz zueinander stehen, dass mithin die Bestrafung wegen Steuerbetrugs den weniger weitgehenden kriminellen Unwert der Steuerhinterziehung einbeziehe. Insofern vermag sich das Urteil des Verwaltungsgerichts auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu stützen. Wenn jedoch der Tatbestand des Steuerbetrugs den Tatbestand der Steuerhinterziehung (im Sinne der Spezialität oder Konsumtion) gänzlich erfasst, wie das Verwaltungsgericht anzunehmen scheint, so herrscht zwischen den beiden Tatbeständen unechte Konkurrenz und kommt nach der rechtskräftigen Verurteilung wegen Steuerbetrugs eine erneute Bestrafung wegen Steuerhinterziehung nicht in Frage, weil mit der Bestrafung wegen Steuerbetrugs das weniger weit gehende Unrecht der Steuerhinterziehung bereits abgegolten ist (vgl. zur Konkurrenzlehre TRECHSEL/NOLL, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I, 4. Aufl. 1994, S. 258; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I: Die Straftat, 2. Aufl. 1996, S. 459 ff.). Einer solchen Doppelbestrafung stünde das Prinzip "ne bis in idem" entgegen. Daran ändert nichts, dass für die Beurteilung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung verschiedene Behörden zuständig sind. Denn das Prinzip "ne bis in idem" ist auch dann zu beachten, wenn verschiedene Behörden über die gleiche Tat befinden müssen.
Hingegen fragt sich, ob richtigerweise zwischen dem Tatbestand des Steuerbetrugs und demjenigen der Steuerhinterziehung Idealkonkurrenz angenommen werden muss und der Entscheid des Verwaltungsgerichts mit dieser Begründung aufrecht erhalten werden kann. Die Aufhebung eines mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochtenen kantonalen Entscheides rechtfertigt sich nur, wenn er im Ergebnis verfassungswidrig ist, und nicht schon dann, wenn die Begründung unhaltbar erscheint (BGE 118 Ia 118 S. 123 f.). Das Bundesgericht hat deshalb die Möglichkeit, eine verfassungswidrige Begründung durch die richtige Begründung zu ersetzen. Zwar hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid zur Frage der Konkurrenz zwischen den beiden Tatbeständen bereits Stellung genommen, was formell einer Motivsubstitution entgegenstünde (BGE 98 Ia 351 E. 3; ferner BGE 112 Ia 353 S. 355 mit weiteren Hinweisen). In seiner früheren Rechtsprechung ging jedoch das Verwaltungsgericht davon aus, dass es sich bei Steuerbetrug und Steuerhinterziehung nach kantonalem Recht um echt konkurrierende Tatbestände handle und dass der Unrechtsgehalt der Steuerhinterziehung durch die Bestrafung wegen Steuerbetrugs nicht abgegolten werde (Rechenschaftsbericht an den Kantonsrat, 1987 Nr. 47). Seine neue Praxis begründet das Gericht im wesentlichen mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, die unechte Konkurrenz zwischen den beiden Tatbeständen annimmt. Da jedoch die bundesgerichtliche Rechtsprechung ihrerseits der Überprüfung bedarf, rechtfertigt es sich, abweichend von der Regel, eine Motivsubstitution in Betracht zu ziehen. Die Konkurrenzfrage ist daher zu prüfen.
6. Da die II. öffentlichrechtliche Abteilung eine Änderung der Praxis des Kassationshofes in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639 in Betracht zog, eröffnete sie das Meinungsaustauschverfahren gemäss Art. 16 OG zwischen den beiden Gerichtsabteilungen. Der Meinungsaustausch hat zu folgendem Ergebnis geführt:
a) Es gibt kein sicheres Kriterium, anhand dessen sich sagen lässt, ob ein Tatbestandsmerkmal die Tat bzw. den Täter näher charakterisiert und deshalb der Tatbestand allein Anwendung findet oder ob keiner der beiden in Betracht fallenden Tatbestände den Unrechtsgehalt der Tat voll erfasst und diese deshalb nebeneinander zum Zuge kommen. Letztlich handelt es sich um eine Entscheidung des Gesetzgebers, der zwischen zwei Tatbeständen echte Konkurrenz (Idealkonkurrenz) oder unechte Konkurrenz anordnen kann. Wenn beispielsweise der Täter bei einem Betrug gefälschte Urkunden verwendet, so stehen die Art. 146 und 251 des Strafgesetzbuches (StGB) nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts in echter Konkurrenz (BGE 105 IV 242 S. 247; BGE 100 IV 176 S. 179); oder wenn der Täter seine Veruntreuung durch falsche Quittungen zu verdecken sucht, so stellt dieser Sachverhalt gleichzeitig eine Urkundenfälschung dar (BGE 76 IV 102S. 107). Es ist deshalb nicht einzusehen, weshalb der Steuergesetzgeber zwischen dem Steuerbetrug und der Steuerhinterziehung nicht echte Konkurrenz vorsehen kann. Die Frage nach der Konkurrenz der beiden Tatbestände ist somit durch Auslegung des Gesetzes zu beantworten.
b) § 192 Abs. 1 StG umschreibt den Tatbestand des Steuerbetrugs folgendermassen:
§ 192
1 Wer zum Zwecke der Steuerhinterziehung die Steuerbehörden über
erhebliche Tatsachen durch den Gebrauch von Urkunden, insbesondere
Geschäftsbüchern, Bilanzen, Gewinn- und Verlustrechnungen, Lohnausweisen,
die gefälscht oder verfälscht sind oder die erhebliche Tatsachen unrichtig
oder unvollständig beurkunden, täuscht, wird, unabhängig von der
Festsetzung einer Strafsteuer, durch den Strafrichter mit Busse bis
Fr. 20'000, in schweren Fällen in Verbindung mit Gefängnis bis zu drei
Jahren bestraft.
Danach genügt die Hinterziehungsabsicht des Täters ("zum Zwecke der Steuerhinterziehung"); der Eintritt des Erfolgs, die Steuerhinterziehung, ist nicht erforderlich (Reimann/Zuppinger/Schärrer, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 8 zu § 192 StG). In dieser Hinsicht umfasst der Steuerbetrug die Steuerhinterziehung tatbestandsmässig zum vornherein nicht vollständig. Steuerhinterziehung und Steuerbetrug sind in getrennten Verfahren zu verfolgen und durch verschiedene Behörden zu beurteilen. Auch bezeichnet das Gesetz selbst den Steuerbetrug nicht als schweren Fall der Hinterziehung. Der Wortlaut von § 192 Abs. 1 StG behält die Bestrafung wegen Steuerhinterziehung vielmehr ausdrücklich vor ("unabhängig von der Festsetzung einer Strafsteuer"). Offensichtlich ist auch die absolut auf Fr. 20'000.- beschränkte Busse beim Steuerbetrug nach § 192 Abs. 1 StG in keiner Weise auf die vom Hinterziehungsrichter auszufällende Strafsteuer in der Höhe von mindestens einem Viertel der Nachsteuer (§ 188 Abs. 2 StG) abgestimmt. Das spricht dafür, dass der Gesetzgeber von zwei verschiedenen Tatbeständen ausgegangen ist und nicht von einer einzigen Widerhandlung, die auch in qualifizierter Form begangen werden kann.
c) Daran ändert nichts, dass die beiden Delikte in getrennten Verfahren - durch verschiedene Behörden - zu untersuchen und beurteilen sind. Die Bestrafung wegen der vollendeten Steuerhinterziehung setzt voraus, dass die Höhe der zu Unrecht nicht erhobenen Steuer in einem Nachtaxationsverfahren festgestellt wird. Das erfordert Kenntnisse im Steuerrecht. Aus diesem Grund, und weil die Steuerhinterziehung nicht kriminalisiert werden soll, wird sie durch die Steuer- und Steuerjustizbehörden untersucht und beurteilt. Andererseits soll der Gebrauch von Falsifikaten bei einer Steuerhinterziehung stärker geahndet werden. Deshalb wurde der Steuerbetrug als selbständiges Delikt ausgestaltet und in die Klasse der Vergehen erhoben, das von den ordentlichen Strafverfolgungsbehörden geahndet wird (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, a.a.O., N. 2 zu § 192 StG). Zürich war der erste Kanton, der mit dem Steuergesetz von 1917 für den Steuerbetrug die kriminelle Bestrafung anordnete; andere Kantone folgten nach (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, a.a.O., N. 6 zu § 192 StG). Im Recht der direkten Bundessteuer wurde der Steuerbetrugstatbestand des Art. 131bis Abs. 1 BdBSt durch das Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über Massnahmen gegen die Steuerhinterziehung (AS 1977 2103) eingeführt und dessen Verfolgung grundsätzlich den kantonalen Strafverfolgungsbehörden übertragen. Vor der Revision war der Steuerbetrug als qualifizierte Steuerhinterziehung mit einem gegenüber dem gewöhnlichen Hinterziehungsdelikt erhöhten Strafrahmen ausgestaltet (Art. 129 Abs. 2 BdBSt; KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer [Wehrsteuer], 2. Aufl. 1992, N. 1 zu Art. 130bis). Die Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung und die Beurteilung dieser beiden Tatbestände in getrennten Verfahren (durch verschiedene Behörden) dient somit der wirksamen Bekämpfung von schweren Fällen der Steuerhinterziehung und ist vom Gesetzgeber gewollt (s. auch EMIL KLAUS, Der Steuerbetrug im Zürcherischen Recht, ZBl 31/1930, S. 321 ff., wo ausgeführt wird, dass während der Geltung des Steuergesetzes von 1870 rund 30%-40% des wirklichen Vermögens und Einkommens nicht versteuert wurden.)
Für die Strafzumessung beim Steuerbetrug spielt auch die Höhe der hinterzogenen Steuern nur insoweit eine Rolle, als der auf eine hohe Hinterziehung ausgerichtete Steuerbetrug schwerer wiegt (RICHNER/FREI/WEBER/BRÜTSCH, Zürcher Steuergesetz, N. 63 zu § 192). In der Regel geht das Verfahren wegen Steuerhinterziehung demjenigen wegen Steuerbetrugs voraus. Aus der Trennung der Verfahren kann deshalb nicht gefolgert werden, dass die Tatbestände einander ausschliessen. Bereits unter der Geltung des Zürcher Steuergesetzes von 1917 erfolgte die Bestrafung wegen Steuerbetrugs unabhängig von der Verpflichtung zur Entrichtung von Nach- und Strafsteuern (KLAUS, a.a.O. S. 481).
d) Was das Verhältnis zwischen den beiden Tatbeständen betrifft, so behalten übrigens die Steuergesetze beim Steuerbetrug die Bestrafung wegen Steuerhinterziehung regelmässig vor (vgl. etwa Art. 186 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG], SR 642.11). Auch das Steuerharmonisierungsgesetz vom 14. Dezember 1990 (StHG; SR 642.14) lässt in dieser Hinsicht den Kantonen für abweichende Lösungen keinen Raum (Art. 59 Abs. 2 StHG). Zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug herrscht daher Idealkonkurrenz. Das entspricht der in der Doktrin einhellig vertretenen Auffassung (zum DBG und StHG: AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, N 2 zu Art. 186; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. Aufl. 1995, S. 325; ANDREAS DONATSCH, Zum Verhältnis zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug nach dem Steuerharmonisierungs- und dem Bundessteuergesetz, ASA 60 S. 292; auch zum zürcherischen Recht: KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht: Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, S. 28 ff., 31; RICHNER/FREI/WEBER/BRÜTSCH, a.a.O., N. 6 zu § 192; MARTIN ZWEIFEL, Aktuelle Probleme des Steuerstrafrechts, ZStrR 111/1993 S. 18; für den BdBSt: URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, Bern 1991, S. 236; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 70 zu Art. 130bis; MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl. 1985, N. 4 zu Art. 130bis; PETER MICHAEL, Der Steuer- und Abgabebetrug im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 1992, S. 256; W. R. PFUND, Das Gestrüpp unseres Steuerstrafrechts, ASA 48 S. 22). In der Lehre wird zwar die gesetzliche Lösung (Idealkonkurrenz) wie auch die Aufteilung in ein Steuerbetrugs- und ein Steuerhinterziehungsverfahren teilweise als sachwidrig kritisiert, doch anerkennen auch diese Autoren, dass zwischen den beiden Tatbeständen von Gesetzes wegen Idealkonkurrenz besteht (vgl. etwa DONATSCH, a.a.O., S. 308 f.; ZWEIFEL, a.a.O., S. 18 f.; FELIX RICHNER, Wandel und Tendenzen im Zürcher Steuerhinterziehungsrecht, ASA 61 S. 605).
e) An der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach zwischen dem Tatbestand des Steuerbetrugs und dem Tatbestand der Steuerhinterziehung unechte Konkurrenz besteht, kann daher nicht festgehalten werden. Vielmehr ist zwischen den beiden Tatbeständen Idealkonkurrenz anzunehmen, so dass der Steuerbetrug die Steuerhinterziehung nicht konsumiert. In dieser Hinsicht ist die in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639 begründete Praxis zu ändern.
7. Handelt es sich aber beim Steuerbetrug und bei der Steuerhinterziehung um echt konkurrierende Tatbestände, so ist der aus Art. 4 BV hergeleitete Grundsatz "ne bis in idem" nicht verletzt, wenn der Beschwerdeführer sowohl für den Steuerbetrug wie auch für die Steuerhinterziehung (durch verschiedene Behörden) bestraft worden ist. Keine weitergehenden Garantien ergeben sich aus Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK oder aus Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II. Dem Verwaltungsgericht kann somit im Ergebnis keine Verletzung dieser Bestimmungen vorgeworfen werden, wenn es den Beschwerdeführer wegen der Steuerhinterziehung schuldig erklärt hat, obschon er bereits für den Steuerbetrug bestraft wurde. Mit diesen Erwägungen kann die Begründung im angefochtenen Entscheid substituiert werden.
8. Zu beachten ist freilich, dass die von den verschiedenen Behörden auszusprechenden Strafen zusammen nicht exzessiv ausfallen dürfen und bei der Bestrafung wegen Hinterziehung der Steuerbetrug nicht straferhöhend oder strafschärfend berücksichtigt wird. Der Grundsatz "ne bis in idem" wäre verletzt, wenn der Steuerpflichtige nur deshalb strenger bestraft wird, weil die echt konkurrierenden Delikte von verschiedenen Behörden statt von einer einzigen Behörde zu beurteilen sind. Das ist hier indessen nicht der Fall. Das Bezirksgericht Dielsdorf, das den Steuerbetrug zu beurteilen hatte, berücksichtigte bei der Strafzumessung, dass sich die Betrugshandlungen über einen langen Zeitraum erstreckten und der Angeklagte arglistig vorging, indem er für Warenbezüge seiner ausländischen Lieferantin bewusst zuviel bezahlte, um sich später die steuertechnisch nicht ausgewiesenen Rückvergütungen überweisen zu lassen. Es sanktionierte somit einzig die vom Beschwerdeführer begangenen Steuerbetrugshandlungen und nicht die Steuerhinterziehung. Das Verwaltungsgericht, welches über die Steuerhinterziehung zu befinden hatte, wies seinerseits ausdrücklich darauf hin, dass das vom Beschwerdeführer errichtete "Lügengebäude" bzw. die von ihm an den Tag gelegte Arglist bereits vom Strafrichter beurteilt worden sei und bei der Bemessung der Hinterziehungsstrafe die vom Strafrichter ausgesprochene Strafe "stark strafmindernd" berücksichtigt werden müsse.
Keine der beiden Instanzen hat somit den Beschwerdeführer für ein von ihr nicht zu beurteilendes Delikt bestraft. In Anbetracht der Höhe der verheimlichten Rückvergütungen und Wertschriftenerträge von Fr. 126'487.-- (bei einem deklarierten Einkommen von Fr. 144'351.--) kann auch nicht gesagt werden, die vom kantonalen Verwaltungsgericht auf Fr. 35'000.-- festgelegte Strafsteuer sei exzessiv ausgefallen. Auch in dieser Hinsicht ist das Verbot der Doppelbestrafung gemäss Art. 4 BV oder Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK nicht verletzt. | de | Art. 4 Cst., art. 4 Prot. no 7 CEDH; art. 14 par. 7 Pacte ONU II; rapport entre usage de faux et soustraction d'impôt; principe "ne bis in idem". Fondement et portée du principe "ne bis in idem" (consid. 3).
Substitution de motifs par le Tribunal fédéral (consid. 5).
Les infractions de soustraction d'impôt et d'usage de faux entrent en concours idéal (changement de jurisprudence). Une condamnation pour soustraction d'impôt infligée à la suite d'une condamnation pour usage de faux ne viole pas le principe "ne bis in idem" (consid. 5-7).
Prise en considération, dans la détermination de la quotité de l'amende pour soustraction fiscale, de la peine fixée pour usage de faux (consid. 8). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,609 | 122 I 257 | 122 I 257
Sachverhalt ab Seite 258
Mit Urteil vom 13. Februar 1991 sprach das Bezirksgericht Dielsdorf X. des fortgesetzten vollendeten und versuchten Steuerbetrugs bei den Staats- und Gemeindesteuern (§ 192 Abs. 1 des Steuergesetzes des Kantons Zürich [StG] vom 8. Juli 1951) und des Steuerbetrugs bei der direkten Bundessteuer (Art. 130bis Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 9. Dezember 1940 über die direkte Bundessteuer [BdBSt], SR 642.11) schuldig und verurteilte ihn zu fünf Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzuges, und zu einer Busse von Fr. 12'000.-. In tatsächlicher Hinsicht beruht der Schuldspruch darauf, dass X. als Inhaber der Einzelfirma "X. Sport" in den mit seinen Steuererklärungen 1980-1983 eingereichten Geschäftsabschlüssen Rückvergütungen seiner ausländischen Lieferantin unterdrückt und damit die Steuerbehörden über seine tatsächlichen Einnahmen getäuscht hat. Diese Rückvergütungen beliefen sich gemäss damaligem Ermittlungsstand auf: Steuerjahr 1980 Fr. 209'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 46'727.88) Steuerjahr 1981 Fr. 269'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 105'926.17) Steuerjahr 1982 Fr. 110'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 114'314.74) Steuerjahr 1983 Fr. 120'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 152'651.22)
Das Urteil erwuchs in Rechtskraft.
Am 6. Juli 1992 leitete der Steuerkommissär gegenüber den Ehegatten X. das Nach- und Strafsteuerverfahren für die Staats- und Gemeindesteuern 1982 und 1983 ein. Mit Verfügung vom 20. November 1992 setzte die Finanzdirektion des Kantons Zürich die Nachsteuern auf Fr. 77'916.20 fest und auferlegte dem Ehemann wegen vorsätzlicher Steuerhinterziehung eine Strafsteuer von Fr. 116'874.30 (§ 188 StG). Die Steuerjahre 1980 und 1981 blieben infolge Verjährung unberücksichtigt.
Gegenüber der Nach- und Strafsteuerverfügung der Finanzdirektion erhoben die Eheleute X. Rekurs beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie machten geltend, dass inzwischen auch die Hinterziehung der Staats- und Gemeindesteuern 1982 verjährt sei und beriefen sich auf den Grundsatz "ne bis in idem". Diesen sahen sie dadurch verletzt, dass X. für die gleiche Tat sowohl des Steuerbetrugs wie auch der Steuerhinterziehung schuldig gesprochen wurde.
Mit Entscheid vom 14. Juli 1993 stellte das Verwaltungsgericht das Nach- und Strafsteuerverfahren für das Steuerjahr 1982 wegen Verjährung ein. Die Nachsteuer 1983 setzte es auf Fr. 40'171.50 fest und auferlegte dem Steuerpflichtigen eine Strafsteuer von Fr. 35'000.-. Bei der Bemessung der Strafsteuer berücksichtigte es strafmindernd den Umstand, dass der Beschuldigte bereits wegen Steuerbetrugs vom Bezirksgericht Dielsdorf bestraft worden ist.
Die Eheleute X. führen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich sei hinsichtlich der dem Beschwerdeführer X. auferlegten Strafsteuer aufzuheben. Dementsprechend sei der Entscheid auch insoweit zu kassieren, als den Beschwerdeführern die Kosten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren teilweise überbunden und ihnen keine Parteientschädigung zugesprochen worden sei. Die Eheleute X. berufen sich auf den Grundsatz "ne bis in idem" und rügen den Kostenspruch als willkürlich.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich beantragt, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtete auf eine Stellungnahme.
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung führte mit dem Kassationshof des Bundesgerichts ein Meinungsaustauschverfahren durch (Art. 16 Abs. 1 OG). In Frage stand, ob die Rechtsprechung des Kassationshofes (Urteile vom 14. Juni 1990 in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639) in dem Sinne zu ändern sei, dass zwischen den Tatbeständen des Steuerbetrugs und der Steuerhinterziehung echte Konkurrenz im Sinne von Idealkonkurrenz anzunehmen sei.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Das Prinzip "ne bis in idem" folgt nach ständiger Rechtsprechung aus dem eidgenössischen Strafrecht. Es hat ferner verfassungsrechtlichen Rang und leitet sich aus Art. 4 der Bundesverfassung (BV) ab. Sodann ist es in Art. 4 des Protokolls Nr. 7 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (vom 22. November 1984, nachfolgend Prot. Nr. 7 EMRK, in Kraft getreten für die Schweiz am 1. November 1988 [SR 0.101.07]) und in Art. 14 Abs. 7 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (vom 16. Dezember 1966, nachfolgend UNO-Pakt II, in Kraft getreten für die Schweiz am 18. September 1992 [SR 0.103.2]) ausdrücklich erwähnt. Danach darf niemand "wegen einer strafbaren Handlung, wegen der er bereits nach dem Gesetz und dem Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates erneut vor Gericht gestellt oder bestraft werden" (Art. 4 Ziff. 1 Prot. Nr. 7 EMRK; fast gleichlautend Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II). Einer zweiten Verfolgung der gleichen Tat steht mit anderen Worten prozessual die materielle Rechtskraft des zeitlich ersten Entscheides entgegen (BGE 119 Ib 311 S. 318 mit Hinweisen). Voraussetzung für diese Sperrwirkung ist allerdings die Identität der Person und der Tat (s. dazu ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des Strafprozessrechts, 2. Aufl. 1984, S. 241 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung greift das Verbot der Doppelbestrafung zudem nur ein, wenn dem Richter im ersten Prozess die rechtliche Möglichkeit zugestanden hat, den Sachverhalt unter allen tatbestandsmässigen Gesichtspunkten zu würdigen (BGE 119 Ib 311 S. 319 mit Hinweisen).
Wird ein kantonales Strafurteil wegen Verletzung des Grundsatzes "ne bis in idem" mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten, prüft das Bundesgericht frei, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Rechts mit der aus Art. 4 BV und Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK fliessenden Garantie vereinbar ist. Das gilt auch, soweit die Anwendung von Art. 14 UNO-Pakt II in Frage steht (vgl. etwa BGE 116 Ia 32 S. 33, 162 S. 175 f., 485 S. 486 für Art. 6 EMRK; BGE BGE 120 Ia 247 S. 255 für Art. 14 Abs. 3 lit. d UNO-Pakt II). Nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft es dagegen die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts.
4. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid eine Verletzung des Verbots "ne bis in idem" verneint. Es argumentiert im wesentlichen wie folgt:
Mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil vom 14. Juni 1990 in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639) sei davon auszugehen, dass es sich beim Steuerbetrug und bei der Steuerhinterziehung um unecht konkurrierende Tatbestände handle; der Steuerbetrug baue als qualifizierte Form der Steuerhinterziehung auf diesem Tatbestand auf. Der Unterschied zwischen den beiden Tatbeständen bestehe nur darin, dass beim Steuerbetrug die Täuschungshandlung mit gefälschten Urkunden vorgenommen werde, während für die Hinterziehung jedes Vorenthalten von Steuern ausreiche; ein Steuerbetrug ohne gleichzeitige Begehung einer Steuerhinterziehung sei schon nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung (vgl. Art. 130bis Abs. 1 BdBSt: "Wer bei einer Hinterziehung ...") nicht denkbar; beide Strafnormen schützten zudem das gleiche Rechtsgut, nämlich das staatliche Vermögen. Somit sei davon auszugehen, dass mit der Bestrafung wegen Steuerbetrugs der darin enthaltene geringere kriminelle Unwert der Steuerhinterziehung konsumiert werde, und zwar nicht nur bei jenen Tatbeständen des Steuerbetrugs,bei denen die Steuerhinterziehung Tatbestandsmerkmal bilde (Art. 130bis Abs. 1 BdBSt), sondern auch bei der anderen Normvariante, bei der Hinterziehungsabsicht genüge (§ 192 Abs. 1 StG: "Wer zum Zwecke der Steuerhinterziehung ..."). Daraus sei indessen nicht zu folgern, dass ein rechtskräftig verurteilter Steuerbetrüger wegen der gleichen Tat nicht dem Hinterziehungsrichter überantwortet werden dürfe; sei nämlich wegen eines Lebenssachverhalts eine Strafe durch mehrere Behörden auszusprechen, so könne das Prinzip "ne bis in idem" nur unter der Voraussetzung Platz greifen, dass jeder Strafbehörde die rechtliche Möglichkeit zugestanden habe, den Sachverhalt unter allen tatbestandsmässigen Gesichtspunkten zu würdigen. An dieser Voraussetzung fehle es hier, weil nach der zürcherischen Ordnung die Steuerbehörden nicht über den Steuerbetrug und der Strafrichter nicht über das Hinterziehungsdelikt zu entscheiden haben. Das Prinzip "ne bis in idem" sei deshalb nicht verletzt, wenn der Beschwerdeführer sowohl wegen Steuerbetrugs wie auch wegen Steuerhinterziehung (durch verschiedene Behörden) bestraft worden sei.
5. Die Begründung des Verwaltungsgerichts erweckt Bedenken. Es trifft zwar zu, dass der Kassationshof des Bundesgerichts in BGE 116 IV 262 (S. 267) hinsichtlich der direkten Bundessteuer wie auch im konnexen Entscheid in ASA 59 S. 639 (S. 644/45) für den Steuerbetrug und die Steuerhinterziehung nach zürcherischem Recht erkannt hat, dass die beiden Tatbestände im Verhältnis unechter Konkurrenz zueinander stehen, dass mithin die Bestrafung wegen Steuerbetrugs den weniger weitgehenden kriminellen Unwert der Steuerhinterziehung einbeziehe. Insofern vermag sich das Urteil des Verwaltungsgerichts auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu stützen. Wenn jedoch der Tatbestand des Steuerbetrugs den Tatbestand der Steuerhinterziehung (im Sinne der Spezialität oder Konsumtion) gänzlich erfasst, wie das Verwaltungsgericht anzunehmen scheint, so herrscht zwischen den beiden Tatbeständen unechte Konkurrenz und kommt nach der rechtskräftigen Verurteilung wegen Steuerbetrugs eine erneute Bestrafung wegen Steuerhinterziehung nicht in Frage, weil mit der Bestrafung wegen Steuerbetrugs das weniger weit gehende Unrecht der Steuerhinterziehung bereits abgegolten ist (vgl. zur Konkurrenzlehre TRECHSEL/NOLL, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I, 4. Aufl. 1994, S. 258; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I: Die Straftat, 2. Aufl. 1996, S. 459 ff.). Einer solchen Doppelbestrafung stünde das Prinzip "ne bis in idem" entgegen. Daran ändert nichts, dass für die Beurteilung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung verschiedene Behörden zuständig sind. Denn das Prinzip "ne bis in idem" ist auch dann zu beachten, wenn verschiedene Behörden über die gleiche Tat befinden müssen.
Hingegen fragt sich, ob richtigerweise zwischen dem Tatbestand des Steuerbetrugs und demjenigen der Steuerhinterziehung Idealkonkurrenz angenommen werden muss und der Entscheid des Verwaltungsgerichts mit dieser Begründung aufrecht erhalten werden kann. Die Aufhebung eines mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochtenen kantonalen Entscheides rechtfertigt sich nur, wenn er im Ergebnis verfassungswidrig ist, und nicht schon dann, wenn die Begründung unhaltbar erscheint (BGE 118 Ia 118 S. 123 f.). Das Bundesgericht hat deshalb die Möglichkeit, eine verfassungswidrige Begründung durch die richtige Begründung zu ersetzen. Zwar hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid zur Frage der Konkurrenz zwischen den beiden Tatbeständen bereits Stellung genommen, was formell einer Motivsubstitution entgegenstünde (BGE 98 Ia 351 E. 3; ferner BGE 112 Ia 353 S. 355 mit weiteren Hinweisen). In seiner früheren Rechtsprechung ging jedoch das Verwaltungsgericht davon aus, dass es sich bei Steuerbetrug und Steuerhinterziehung nach kantonalem Recht um echt konkurrierende Tatbestände handle und dass der Unrechtsgehalt der Steuerhinterziehung durch die Bestrafung wegen Steuerbetrugs nicht abgegolten werde (Rechenschaftsbericht an den Kantonsrat, 1987 Nr. 47). Seine neue Praxis begründet das Gericht im wesentlichen mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, die unechte Konkurrenz zwischen den beiden Tatbeständen annimmt. Da jedoch die bundesgerichtliche Rechtsprechung ihrerseits der Überprüfung bedarf, rechtfertigt es sich, abweichend von der Regel, eine Motivsubstitution in Betracht zu ziehen. Die Konkurrenzfrage ist daher zu prüfen.
6. Da die II. öffentlichrechtliche Abteilung eine Änderung der Praxis des Kassationshofes in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639 in Betracht zog, eröffnete sie das Meinungsaustauschverfahren gemäss Art. 16 OG zwischen den beiden Gerichtsabteilungen. Der Meinungsaustausch hat zu folgendem Ergebnis geführt:
a) Es gibt kein sicheres Kriterium, anhand dessen sich sagen lässt, ob ein Tatbestandsmerkmal die Tat bzw. den Täter näher charakterisiert und deshalb der Tatbestand allein Anwendung findet oder ob keiner der beiden in Betracht fallenden Tatbestände den Unrechtsgehalt der Tat voll erfasst und diese deshalb nebeneinander zum Zuge kommen. Letztlich handelt es sich um eine Entscheidung des Gesetzgebers, der zwischen zwei Tatbeständen echte Konkurrenz (Idealkonkurrenz) oder unechte Konkurrenz anordnen kann. Wenn beispielsweise der Täter bei einem Betrug gefälschte Urkunden verwendet, so stehen die Art. 146 und 251 des Strafgesetzbuches (StGB) nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts in echter Konkurrenz (BGE 105 IV 242 S. 247; BGE 100 IV 176 S. 179); oder wenn der Täter seine Veruntreuung durch falsche Quittungen zu verdecken sucht, so stellt dieser Sachverhalt gleichzeitig eine Urkundenfälschung dar (BGE 76 IV 102S. 107). Es ist deshalb nicht einzusehen, weshalb der Steuergesetzgeber zwischen dem Steuerbetrug und der Steuerhinterziehung nicht echte Konkurrenz vorsehen kann. Die Frage nach der Konkurrenz der beiden Tatbestände ist somit durch Auslegung des Gesetzes zu beantworten.
b) § 192 Abs. 1 StG umschreibt den Tatbestand des Steuerbetrugs folgendermassen:
§ 192
1 Wer zum Zwecke der Steuerhinterziehung die Steuerbehörden über
erhebliche Tatsachen durch den Gebrauch von Urkunden, insbesondere
Geschäftsbüchern, Bilanzen, Gewinn- und Verlustrechnungen, Lohnausweisen,
die gefälscht oder verfälscht sind oder die erhebliche Tatsachen unrichtig
oder unvollständig beurkunden, täuscht, wird, unabhängig von der
Festsetzung einer Strafsteuer, durch den Strafrichter mit Busse bis
Fr. 20'000, in schweren Fällen in Verbindung mit Gefängnis bis zu drei
Jahren bestraft.
Danach genügt die Hinterziehungsabsicht des Täters ("zum Zwecke der Steuerhinterziehung"); der Eintritt des Erfolgs, die Steuerhinterziehung, ist nicht erforderlich (Reimann/Zuppinger/Schärrer, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 8 zu § 192 StG). In dieser Hinsicht umfasst der Steuerbetrug die Steuerhinterziehung tatbestandsmässig zum vornherein nicht vollständig. Steuerhinterziehung und Steuerbetrug sind in getrennten Verfahren zu verfolgen und durch verschiedene Behörden zu beurteilen. Auch bezeichnet das Gesetz selbst den Steuerbetrug nicht als schweren Fall der Hinterziehung. Der Wortlaut von § 192 Abs. 1 StG behält die Bestrafung wegen Steuerhinterziehung vielmehr ausdrücklich vor ("unabhängig von der Festsetzung einer Strafsteuer"). Offensichtlich ist auch die absolut auf Fr. 20'000.- beschränkte Busse beim Steuerbetrug nach § 192 Abs. 1 StG in keiner Weise auf die vom Hinterziehungsrichter auszufällende Strafsteuer in der Höhe von mindestens einem Viertel der Nachsteuer (§ 188 Abs. 2 StG) abgestimmt. Das spricht dafür, dass der Gesetzgeber von zwei verschiedenen Tatbeständen ausgegangen ist und nicht von einer einzigen Widerhandlung, die auch in qualifizierter Form begangen werden kann.
c) Daran ändert nichts, dass die beiden Delikte in getrennten Verfahren - durch verschiedene Behörden - zu untersuchen und beurteilen sind. Die Bestrafung wegen der vollendeten Steuerhinterziehung setzt voraus, dass die Höhe der zu Unrecht nicht erhobenen Steuer in einem Nachtaxationsverfahren festgestellt wird. Das erfordert Kenntnisse im Steuerrecht. Aus diesem Grund, und weil die Steuerhinterziehung nicht kriminalisiert werden soll, wird sie durch die Steuer- und Steuerjustizbehörden untersucht und beurteilt. Andererseits soll der Gebrauch von Falsifikaten bei einer Steuerhinterziehung stärker geahndet werden. Deshalb wurde der Steuerbetrug als selbständiges Delikt ausgestaltet und in die Klasse der Vergehen erhoben, das von den ordentlichen Strafverfolgungsbehörden geahndet wird (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, a.a.O., N. 2 zu § 192 StG). Zürich war der erste Kanton, der mit dem Steuergesetz von 1917 für den Steuerbetrug die kriminelle Bestrafung anordnete; andere Kantone folgten nach (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, a.a.O., N. 6 zu § 192 StG). Im Recht der direkten Bundessteuer wurde der Steuerbetrugstatbestand des Art. 131bis Abs. 1 BdBSt durch das Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über Massnahmen gegen die Steuerhinterziehung (AS 1977 2103) eingeführt und dessen Verfolgung grundsätzlich den kantonalen Strafverfolgungsbehörden übertragen. Vor der Revision war der Steuerbetrug als qualifizierte Steuerhinterziehung mit einem gegenüber dem gewöhnlichen Hinterziehungsdelikt erhöhten Strafrahmen ausgestaltet (Art. 129 Abs. 2 BdBSt; KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer [Wehrsteuer], 2. Aufl. 1992, N. 1 zu Art. 130bis). Die Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung und die Beurteilung dieser beiden Tatbestände in getrennten Verfahren (durch verschiedene Behörden) dient somit der wirksamen Bekämpfung von schweren Fällen der Steuerhinterziehung und ist vom Gesetzgeber gewollt (s. auch EMIL KLAUS, Der Steuerbetrug im Zürcherischen Recht, ZBl 31/1930, S. 321 ff., wo ausgeführt wird, dass während der Geltung des Steuergesetzes von 1870 rund 30%-40% des wirklichen Vermögens und Einkommens nicht versteuert wurden.)
Für die Strafzumessung beim Steuerbetrug spielt auch die Höhe der hinterzogenen Steuern nur insoweit eine Rolle, als der auf eine hohe Hinterziehung ausgerichtete Steuerbetrug schwerer wiegt (RICHNER/FREI/WEBER/BRÜTSCH, Zürcher Steuergesetz, N. 63 zu § 192). In der Regel geht das Verfahren wegen Steuerhinterziehung demjenigen wegen Steuerbetrugs voraus. Aus der Trennung der Verfahren kann deshalb nicht gefolgert werden, dass die Tatbestände einander ausschliessen. Bereits unter der Geltung des Zürcher Steuergesetzes von 1917 erfolgte die Bestrafung wegen Steuerbetrugs unabhängig von der Verpflichtung zur Entrichtung von Nach- und Strafsteuern (KLAUS, a.a.O. S. 481).
d) Was das Verhältnis zwischen den beiden Tatbeständen betrifft, so behalten übrigens die Steuergesetze beim Steuerbetrug die Bestrafung wegen Steuerhinterziehung regelmässig vor (vgl. etwa Art. 186 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG], SR 642.11). Auch das Steuerharmonisierungsgesetz vom 14. Dezember 1990 (StHG; SR 642.14) lässt in dieser Hinsicht den Kantonen für abweichende Lösungen keinen Raum (Art. 59 Abs. 2 StHG). Zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug herrscht daher Idealkonkurrenz. Das entspricht der in der Doktrin einhellig vertretenen Auffassung (zum DBG und StHG: AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, N 2 zu Art. 186; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. Aufl. 1995, S. 325; ANDREAS DONATSCH, Zum Verhältnis zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug nach dem Steuerharmonisierungs- und dem Bundessteuergesetz, ASA 60 S. 292; auch zum zürcherischen Recht: KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht: Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, S. 28 ff., 31; RICHNER/FREI/WEBER/BRÜTSCH, a.a.O., N. 6 zu § 192; MARTIN ZWEIFEL, Aktuelle Probleme des Steuerstrafrechts, ZStrR 111/1993 S. 18; für den BdBSt: URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, Bern 1991, S. 236; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 70 zu Art. 130bis; MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl. 1985, N. 4 zu Art. 130bis; PETER MICHAEL, Der Steuer- und Abgabebetrug im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 1992, S. 256; W. R. PFUND, Das Gestrüpp unseres Steuerstrafrechts, ASA 48 S. 22). In der Lehre wird zwar die gesetzliche Lösung (Idealkonkurrenz) wie auch die Aufteilung in ein Steuerbetrugs- und ein Steuerhinterziehungsverfahren teilweise als sachwidrig kritisiert, doch anerkennen auch diese Autoren, dass zwischen den beiden Tatbeständen von Gesetzes wegen Idealkonkurrenz besteht (vgl. etwa DONATSCH, a.a.O., S. 308 f.; ZWEIFEL, a.a.O., S. 18 f.; FELIX RICHNER, Wandel und Tendenzen im Zürcher Steuerhinterziehungsrecht, ASA 61 S. 605).
e) An der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach zwischen dem Tatbestand des Steuerbetrugs und dem Tatbestand der Steuerhinterziehung unechte Konkurrenz besteht, kann daher nicht festgehalten werden. Vielmehr ist zwischen den beiden Tatbeständen Idealkonkurrenz anzunehmen, so dass der Steuerbetrug die Steuerhinterziehung nicht konsumiert. In dieser Hinsicht ist die in BGE 116 IV 262 und ASA 59 S. 639 begründete Praxis zu ändern.
7. Handelt es sich aber beim Steuerbetrug und bei der Steuerhinterziehung um echt konkurrierende Tatbestände, so ist der aus Art. 4 BV hergeleitete Grundsatz "ne bis in idem" nicht verletzt, wenn der Beschwerdeführer sowohl für den Steuerbetrug wie auch für die Steuerhinterziehung (durch verschiedene Behörden) bestraft worden ist. Keine weitergehenden Garantien ergeben sich aus Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK oder aus Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II. Dem Verwaltungsgericht kann somit im Ergebnis keine Verletzung dieser Bestimmungen vorgeworfen werden, wenn es den Beschwerdeführer wegen der Steuerhinterziehung schuldig erklärt hat, obschon er bereits für den Steuerbetrug bestraft wurde. Mit diesen Erwägungen kann die Begründung im angefochtenen Entscheid substituiert werden.
8. Zu beachten ist freilich, dass die von den verschiedenen Behörden auszusprechenden Strafen zusammen nicht exzessiv ausfallen dürfen und bei der Bestrafung wegen Hinterziehung der Steuerbetrug nicht straferhöhend oder strafschärfend berücksichtigt wird. Der Grundsatz "ne bis in idem" wäre verletzt, wenn der Steuerpflichtige nur deshalb strenger bestraft wird, weil die echt konkurrierenden Delikte von verschiedenen Behörden statt von einer einzigen Behörde zu beurteilen sind. Das ist hier indessen nicht der Fall. Das Bezirksgericht Dielsdorf, das den Steuerbetrug zu beurteilen hatte, berücksichtigte bei der Strafzumessung, dass sich die Betrugshandlungen über einen langen Zeitraum erstreckten und der Angeklagte arglistig vorging, indem er für Warenbezüge seiner ausländischen Lieferantin bewusst zuviel bezahlte, um sich später die steuertechnisch nicht ausgewiesenen Rückvergütungen überweisen zu lassen. Es sanktionierte somit einzig die vom Beschwerdeführer begangenen Steuerbetrugshandlungen und nicht die Steuerhinterziehung. Das Verwaltungsgericht, welches über die Steuerhinterziehung zu befinden hatte, wies seinerseits ausdrücklich darauf hin, dass das vom Beschwerdeführer errichtete "Lügengebäude" bzw. die von ihm an den Tag gelegte Arglist bereits vom Strafrichter beurteilt worden sei und bei der Bemessung der Hinterziehungsstrafe die vom Strafrichter ausgesprochene Strafe "stark strafmindernd" berücksichtigt werden müsse.
Keine der beiden Instanzen hat somit den Beschwerdeführer für ein von ihr nicht zu beurteilendes Delikt bestraft. In Anbetracht der Höhe der verheimlichten Rückvergütungen und Wertschriftenerträge von Fr. 126'487.-- (bei einem deklarierten Einkommen von Fr. 144'351.--) kann auch nicht gesagt werden, die vom kantonalen Verwaltungsgericht auf Fr. 35'000.-- festgelegte Strafsteuer sei exzessiv ausgefallen. Auch in dieser Hinsicht ist das Verbot der Doppelbestrafung gemäss Art. 4 BV oder Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK nicht verletzt. | de | Art. 4 Cost.; art. 4 Prot. n. 7 CEDU; art. 14 n. 7 Patto ONU II; principio del "ne bis in idem"; rapporto tra frode e sottrazione fiscale. Fondamento e portata del principio del "ne bis in idem" (consid. 3).
Sostituzione di motivi da parte del Tribunale federale (consid. 5).
Tra le fattispecie di sottrazione e di frode fiscale vi è concorrenza ideale (cambiamento di giurisprudenza). Non vi è violazione del principio del "ne bis in idem" in caso di condanna per sottrazione fiscale susseguente a una per frode fiscale (consid. 5-7).
Considerazione della pena pronunciata per la frode fiscale nella determinazione della multa per sottrazione fiscale (consid. 8). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,610 | 122 I 267 | 122 I 267
Sachverhalt ab Seite 268
V.S., geboren 1961, und ihre beiden Kinder L., geboren 1982, und A., geboren 1984, aus Mazedonien stammend, kamen im Juli 1992 im Familiennachzug in die Schweiz. Der Ehemann von V.S., I.S., war seit 1988 als Saisonnier hier tätig. V.S. arbeitet als Service-Angestellte in einem Tea-Room. Die Familie lebte bis Mitte März 1995 gemeinsam in der ehelichen Wohnung in H./BE. Nach ihrer Darstellung war V.S. aufgrund von ehelichen Spannungen gezwungen, die gemeinsame Wohnung zu verlassen. Am 3. April 1995 kam es zu einer Auseinandersetzung, in deren Verlauf I.S. den heutigen Freund seiner Ehefrau mit einem Messer verletzte. Er wurde darauf in Untersuchungshaft genommen.
Mit Verfügung vom 9. Juni 1995 verweigerte die Fremdenpolizei des Kantons Bern V.S. und ihren beiden Kindern die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, da die eheliche Gemeinschaft nicht mehr bestehe. Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern wies eine Beschwerde gegen diese Verfügung mit Entscheid vom 26. März 1996 ab. Dabei wies sie auch ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wegen Aussichtslosigkeit ab und auferlegte V.S. Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 350.--.
Gegen diesen Entscheid haben V.S. und ihre beiden Kinder mit Eingabe vom 24. April 1996 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, den angefochtenen Entscheid insoweit aufzuheben, als die unentgeltliche Prozessführung verweigert worden sei.
Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern schliesst in ihrer Vernehmlassung auf Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die Beschwerdeführer gehen zutreffend davon aus, dass hinsichtlich der Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung weder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde noch die staatsrechtliche Beschwerde gegeben ist. Auf dem Gebiet der Fremdenpolizei ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen ausgeschlossen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Über Aufenthaltsbewilligungen entscheiden die zuständigen Behörden im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist, soweit der Betroffene sich nicht auf eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen kann, die ihm einen solchen Anspruch einräumt (BGE 122 II 145 E. 3a, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer können keinen Anwesenheitsanspruch aus einer derartigen Bestimmung ableiten. Art. 17 Abs. 2 ANAG gibt lediglich einen Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung für den Ehegatten eines Ausländers mit Niederlassungsbewilligung. Der Ehemann der Hauptbeschwerdeführerin verfügt indessen nur über die Aufenthaltsbewilligung, welche nach Art. 14 Abs. 8 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV; SR 142.201) während der Dauer der Untersuchungshaft und allenfalls des Strafvollzugs als fortbestehend gilt; überdies würde es an der weiteren Anspruchsvoraussetzung fehlen, dass die Ehegatten zusammen wohnen.
Besteht kein Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung, was die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausschliesst, käme zwar subsidiär die staatsrechtliche Beschwerde in Betracht (Art. 84 Abs. 2 OG). Mangels Rechtsanspruchs fehlt es aber im Hinblick auf die Verweigerung einer Anwesenheitsbewilligung am rechtlich geschützten Interesse und damit an der Legitimationsvoraussetzung (nach Art. 88 OG) für die Ergreifung der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 122 II 186 E. 2; BGE 121 I 267 E. 2; BGE 118 Ib 145 E. 6). Die Beschwerdeführer erheben denn auch gar keine Beschwerde in der Sache.
b) Unabhängig von der fehlenden Legitimation in der Sache selbst kann mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung solcher Verfahrensgarantien geltend gemacht werden, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Dabei prüft das Bundesgericht frei, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (BGE 114 Ia 307 E. 3c; 120 Ia 220 E. 2a, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer rügen mit der von ihnen eingereichten staatsrechtlichen Beschwerde, die unentgeltliche Prozessführung hätte ihnen nicht mit der Begründung verweigert werden dürfen, ihr Beschwerdebegehren sei aussichtslos. Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege ergibt sich, soweit das kantonale Recht keine weitergehenden Ansprüche gewährt, was von den Beschwerdeführern nicht geltend gemacht wird, als Minimalgarantie direkt aus Art. 4 BV (BGE 121 I 60 E. 2a, mit Hinweisen). Insofern ist deshalb auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten, unabhängig davon, dass sie in der Sache selbst nicht zulässig wäre.
c) Der kantonale Instanzenzug ist ausgeschöpft (Art. 86 und Art. 87 OG). Nach Art. 19 und 20 der bernischen Verordnung vom 19. Juli 1972 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer entscheidet die Polizei- und Militärdirektion endgültig, sofern nicht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegeben ist. Dies ist nur dann der Fall, wenn auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offensteht (Art. 76 Abs. 2 des bernischen Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege, VRPG). Für die unentgeltliche Rechtspflege gilt der gleiche Rechtsweg wie in der Sache (Art. 112 Abs. 2 VRPG). Ist im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen, trifft dies somit auch für diejenige an das kantonale Verwaltungsgericht zu.
2. a) Art. 4 BV verschafft einer bedürftigen Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf (BGE 121 I 60 E. 2a; BGE 120 Ia 14 E. 3a, 179 E. 3a; BGE 119 Ia 251 E. 3, 264 E. 3, mit Hinweisen). Dieser Anspruch gilt nach neuerer Rechtsprechung des Bundesgerichts als verfassungsmässige Minimalgarantie auch in Verwaltungsverfahren (BGE 112 Ia 14; vgl. auch BGE 119 Ia 264 E. 3a). Dass die Beschwerdeführer bedürftig sind und ihre Interessen im Beschwerdeverfahren auf sich alleine gestellt nicht zu wahren vermöchten, wird von der Polizei- und Militärdirektion nicht in Frage gestellt. Die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist mit dem angefochtenen Entscheid allein deshalb verweigert worden, weil das Beschwerdebegehren zum vornherein aussichtslos gewesen sei.
b) Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Praxis Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet (BGE 119 Ia 251 E. 3b; BGE 119 III 113 E. 3a; BGE 109 Ia 5 E. 4; je mit Hinweisen). Wie es sich damit verhält, prüft das Bundesgericht in rechtlicher Hinsicht mit freier Kognition (BGE 119 III 113 E. 3, mit Hinweisen).
3. a) Bei rein ausländischen Ehen hängt - im Unterschied zu Ehen von Ausländern mit Schweizern - der gesetzliche Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung an den Gatten eines Niedergelassenen nicht nur vom formellen Bestand der Ehe, sondern ebenfalls davon ab, dass diese intakt ist (vgl. die unterschiedlichen Formulierungen in Art. 7 Abs. 1 Satz 1 und Art. 17 Abs. 2 Satz 1 ANAG sowie BGE 118 Ib 145). Der Kanton ist demnach nicht (mehr) zur Erteilung einer Bewilligung verpflichtet, wenn die Ehegatten nicht mehr zusammen wohnen. Erst recht gilt dies, wenn - wie im vorliegenden Fall - keiner der beiden ausländischen Ehegatten über die Niederlassungsbewilligung verfügt. In solchen Fällen können die kantonalen Behörden über die Erneuerung der Aufenthaltsbewilligung nach "freiem Ermessen" (Art. 4 ANAG) befinden. Dieses Ermessen wird auch durch die Begrenzungsmassnahmen des Bundes nicht eingeschränkt. Nach Art. 12 Abs. 2 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR. 823.21) gelten die vom Bund festgelegten Höchstzahlen zwar auch für Ausländer, die bereits in der Schweiz erwerbstätig waren, ohne der zahlenmässigen Begrenzung zu unterstehen, und die nun die Voraussetzungen für die Ausnahme nicht mehr erfüllen. Das trifft aber nicht zu für Personen, die ihre Bewilligung - ohne den Höchstzahlen zu unterstehen - im Rahmen des Familiennachzugs erhalten haben (Art. 12 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 38 BVO). Das Bundesrecht verwehrt oder erschwert den kantonalen Behörden die Erneuerung der Bewilligung daher nicht, wenn die Ehegatten das eheliche Zusammenleben aufgeben; es verpflichtet sie aber auch nicht dazu.
b) Das freie Ermessen im Sinne von Art. 4 ANAG ist immerhin, wie jedes staatliche Handeln, nicht nach Belieben wahrzunehmen, sondern pflichtgemäss, insbesondere unter Beachtung des Willkürverbots und des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit auszuüben (Peter Kottusch, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, in ZBl 91/1990, S. 168 ff.); daran ändert der Ausschluss der Überprüfung solcher Entscheide durch richterliche Instanzen nichts. Welche Praxis ein Kanton bei Auflösung des ehelichen Zusammenlebens einschlägt, ist damit allerdings nicht vorgegeben. Er kann, wie dies der Kanton Bern tut, regelmässig die Erneuerung der Bewilligung verweigern, da der Zulassungsgrund entfallen ist (vgl. auch PETER KOTTUSCH, Zur rechtlichen Regelung des Familiennachzugs von Ausländern, in ZBl 90/1989, S. 356). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet allerdings, dies nicht unbesehen zu tun. Das hat die Polizei- und Militärdirektion im vorliegenden Fall nicht verkannt. Sie verweist auf die "Weisungen zur Ausländergesetzgebung" des Bundesamtes für Ausländerfragen (Ziff. 643.3), wonach in gewissen Fällen nach Auflösung der ehelichen Gemeinschaft die Aufenthaltsbewilligung verlängert werden könne, wobei folgende Umstände massgebend seien: Dauer der Anwesenheit, persönliche Beziehungen zur Schweiz (insbesondere wenn Kinder vorhanden sind), berufliche Situation, Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage, Verhalten, Integrationsgrad.
Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte erachtete die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern die Erneuerung der Bewilligung als nicht angezeigt. Die Hauptbeschwerdeführerin sei erst seit drei Jahren in der Schweiz. Sie pflege zwar Kontakte zur schweizerischen Bevölkerung und sei an ihrer Arbeitsstelle sehr geschätzt. In Anbetracht der nicht sehr langen Aufenthaltsdauer könne indessen nicht von einer tiefen Verwurzelung in der Schweiz ausgegangen werden. Der Umstand, dass sie eine neue Beziehung zu einem Schweizer geknüpft habe und sich mit Heiratsabsichten trage, spiele keine Rolle, da sie noch mit ihrem Ehegatten verheiratet sei. Die Kinder besuchten hier die Schule, sprächen fliessend Berndeutsch und seien problemlos integriert. Eine Rückkehr nach Mazedonien sei aber angesichts des Alters der Kinder und weil sie mehrere Jahre dort gelebt und auch bereits die Schule besucht hätten, nicht mit grösseren Schwierigkeiten verbunden. Es werde nicht verkannt, dass die Mutter und die Kinder im vergangenen Jahr viel durchgemacht hätten, gleichzeitig dürfe aber nicht vergessen werden, dass der Aufenthalt in der Schweiz nur ermöglicht worden sei, damit die Familie hier zusammenleben könne. Es könne nicht Aufgabe des Fremdenpolizeirechts sein, familiäre Streitigkeiten zu bereinigen oder kulturelle Unterschiede auszugleichen, indem den betroffenen Personen der Aufenthalt in der Schweiz ermöglicht werde.
c) Der Umstand, dass die kantonale Rekursinstanz im Rahmen des ihr zustehenden freien Ermessens theoretisch jedes Gesuch um Aufenthaltsbewilligung gutheissen könnte (soweit nicht bundesrechtliche Vorschriften entgegenstehen), bedeutet nicht, dass jeder Beschwerde in diesem Bereich Aussicht auf Erfolg zuerkannt werden müsste mit der Folge, dass die unentgeltliche Rechtspflege in solchen Fällen stets zu gewähren wäre. Auch darf das Bundesgericht bei der Beurteilung der Prozessaussichten nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Rekursinstanz setzen, d.h. es hat nicht zu prüfen, wie es entscheiden würde, wenn es selber und zwar nach freiem Ermessen über die Beschwerde zu befinden hätte. Ist - wie im vorliegenden Fall - davon auszugehen, dass die Erneuerung der im Familiennachzug erteilten Bewilligung nach der Praxis des entsprechenden Kantons regelmässig verweigert wird, wenn das eheliche Zusammenleben nicht mehr fortbesteht und die Aufenthaltsdauer relativ kurz war, fehlt es - besondere Umstände ausgenommen - auch an der erforderlichen Erfolgsaussicht für die Erteilung der unentgeltlichen Rechtspflege, wenn gegen den erstinstanzlichen Entscheid Beschwerde erhoben wird. Daran vermag nichts zu ändern, dass nicht mittellose Ausländer in vergleichbarer Lage meist ebenfalls Beschwerde erheben würden, hängt dies doch häufig weniger vom Kostenrisiko ab als von der Möglichkeit, dank der regelmässig mit einem Rechtsmittel verbundenen oder gewährten Verzögerung der Ausreise länger in der Schweiz bleiben zu können.
Im vorliegenden Fall stand der Ehemann bzw. Vater der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Fällung des angefochtenen Entscheids wegen Gewalttätigkeiten in Strafuntersuchung. Unabhängig davon, ob dies zu einer strafrechtlichen Verurteilung geführt hat oder noch führen wird und er allenfalls aus der Schweiz ausgewiesen wird, ist es indessen nicht der Sinn des Instituts der Aufenthaltsbewilligung, den Beschwerdeführern zu einem Ausweg aus ihren familiären Problemen zu verhelfen und sie vor ihrem gewalttätigen Ehemann bzw. Vater zu schützen (unveröffentlichtes Urteil vom 3. Mai 1995 i.S. B.). Ebensowenig ist im fremdenpolizeilichen Verfahren zu entscheiden, welcher der beiden Ehegatten das Scheitern der Ehe verschuldet bzw. die Aufhebung des gemeinsamen Haushalts durch sein Verhalten veranlasst hat; das hat um so mehr zu gelten, als das Verschuldensprinzip auch in der Praxis des Scheidungsrechts zunehmend in den Hintergrund tritt (vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 15. November 1995 zu einem neuen Scheidungsrecht, in BBl 1996 I 1, insb. S. 27 ff.).
d) Gemessen an diesen Grundsätzen und unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles - wie namentlich der erst relativ kurzen Anwesenheitsdauer der Beschwerdeführer in der Schweiz - ergibt sich, dass die Gewinnaussichten im Verfahren über die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern als erheblich geringer eingestuft werden durften als die Verlustgefahren. Die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung verletzt daher Art. 4 BV nicht. | de | Art. 4 BV; Art. 84 Abs. 2, 88 und 100 lit. b Ziff. 3 OG, Art. 4 und Art. 17 Abs. 2 ANAG; Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege bei Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung an eine Ausländerin und ihre Kinder, die im Familiennachzug in die Schweiz gelangt sind und nunmehr getrennt von ihrem Ehemann bzw. Vater leben. Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in der Hauptsache und damit auch für die Frage der unentgeltlichen Prozessführung; Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde im Hinblick auf den Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung als Parteirecht (E. 1).
Voraussetzungen des aus Art. 4 BV abgeleiteten Anspruchs auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung (E. 2).
Beurteilung der Aussichtslosigkeit einer Beschwerde im Zusammenhang mit einem Bewilligungsverfahren, in der die zuständige Behörde über freies Ermessen verfügte (E. 3). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-267%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,611 | 122 I 267 | 122 I 267
Sachverhalt ab Seite 268
V.S., geboren 1961, und ihre beiden Kinder L., geboren 1982, und A., geboren 1984, aus Mazedonien stammend, kamen im Juli 1992 im Familiennachzug in die Schweiz. Der Ehemann von V.S., I.S., war seit 1988 als Saisonnier hier tätig. V.S. arbeitet als Service-Angestellte in einem Tea-Room. Die Familie lebte bis Mitte März 1995 gemeinsam in der ehelichen Wohnung in H./BE. Nach ihrer Darstellung war V.S. aufgrund von ehelichen Spannungen gezwungen, die gemeinsame Wohnung zu verlassen. Am 3. April 1995 kam es zu einer Auseinandersetzung, in deren Verlauf I.S. den heutigen Freund seiner Ehefrau mit einem Messer verletzte. Er wurde darauf in Untersuchungshaft genommen.
Mit Verfügung vom 9. Juni 1995 verweigerte die Fremdenpolizei des Kantons Bern V.S. und ihren beiden Kindern die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, da die eheliche Gemeinschaft nicht mehr bestehe. Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern wies eine Beschwerde gegen diese Verfügung mit Entscheid vom 26. März 1996 ab. Dabei wies sie auch ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wegen Aussichtslosigkeit ab und auferlegte V.S. Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 350.--.
Gegen diesen Entscheid haben V.S. und ihre beiden Kinder mit Eingabe vom 24. April 1996 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, den angefochtenen Entscheid insoweit aufzuheben, als die unentgeltliche Prozessführung verweigert worden sei.
Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern schliesst in ihrer Vernehmlassung auf Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die Beschwerdeführer gehen zutreffend davon aus, dass hinsichtlich der Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung weder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde noch die staatsrechtliche Beschwerde gegeben ist. Auf dem Gebiet der Fremdenpolizei ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen ausgeschlossen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Über Aufenthaltsbewilligungen entscheiden die zuständigen Behörden im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist, soweit der Betroffene sich nicht auf eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen kann, die ihm einen solchen Anspruch einräumt (BGE 122 II 145 E. 3a, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer können keinen Anwesenheitsanspruch aus einer derartigen Bestimmung ableiten. Art. 17 Abs. 2 ANAG gibt lediglich einen Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung für den Ehegatten eines Ausländers mit Niederlassungsbewilligung. Der Ehemann der Hauptbeschwerdeführerin verfügt indessen nur über die Aufenthaltsbewilligung, welche nach Art. 14 Abs. 8 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV; SR 142.201) während der Dauer der Untersuchungshaft und allenfalls des Strafvollzugs als fortbestehend gilt; überdies würde es an der weiteren Anspruchsvoraussetzung fehlen, dass die Ehegatten zusammen wohnen.
Besteht kein Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung, was die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausschliesst, käme zwar subsidiär die staatsrechtliche Beschwerde in Betracht (Art. 84 Abs. 2 OG). Mangels Rechtsanspruchs fehlt es aber im Hinblick auf die Verweigerung einer Anwesenheitsbewilligung am rechtlich geschützten Interesse und damit an der Legitimationsvoraussetzung (nach Art. 88 OG) für die Ergreifung der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 122 II 186 E. 2; BGE 121 I 267 E. 2; BGE 118 Ib 145 E. 6). Die Beschwerdeführer erheben denn auch gar keine Beschwerde in der Sache.
b) Unabhängig von der fehlenden Legitimation in der Sache selbst kann mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung solcher Verfahrensgarantien geltend gemacht werden, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Dabei prüft das Bundesgericht frei, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (BGE 114 Ia 307 E. 3c; 120 Ia 220 E. 2a, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer rügen mit der von ihnen eingereichten staatsrechtlichen Beschwerde, die unentgeltliche Prozessführung hätte ihnen nicht mit der Begründung verweigert werden dürfen, ihr Beschwerdebegehren sei aussichtslos. Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege ergibt sich, soweit das kantonale Recht keine weitergehenden Ansprüche gewährt, was von den Beschwerdeführern nicht geltend gemacht wird, als Minimalgarantie direkt aus Art. 4 BV (BGE 121 I 60 E. 2a, mit Hinweisen). Insofern ist deshalb auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten, unabhängig davon, dass sie in der Sache selbst nicht zulässig wäre.
c) Der kantonale Instanzenzug ist ausgeschöpft (Art. 86 und Art. 87 OG). Nach Art. 19 und 20 der bernischen Verordnung vom 19. Juli 1972 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer entscheidet die Polizei- und Militärdirektion endgültig, sofern nicht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegeben ist. Dies ist nur dann der Fall, wenn auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offensteht (Art. 76 Abs. 2 des bernischen Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege, VRPG). Für die unentgeltliche Rechtspflege gilt der gleiche Rechtsweg wie in der Sache (Art. 112 Abs. 2 VRPG). Ist im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen, trifft dies somit auch für diejenige an das kantonale Verwaltungsgericht zu.
2. a) Art. 4 BV verschafft einer bedürftigen Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf (BGE 121 I 60 E. 2a; BGE 120 Ia 14 E. 3a, 179 E. 3a; BGE 119 Ia 251 E. 3, 264 E. 3, mit Hinweisen). Dieser Anspruch gilt nach neuerer Rechtsprechung des Bundesgerichts als verfassungsmässige Minimalgarantie auch in Verwaltungsverfahren (BGE 112 Ia 14; vgl. auch BGE 119 Ia 264 E. 3a). Dass die Beschwerdeführer bedürftig sind und ihre Interessen im Beschwerdeverfahren auf sich alleine gestellt nicht zu wahren vermöchten, wird von der Polizei- und Militärdirektion nicht in Frage gestellt. Die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist mit dem angefochtenen Entscheid allein deshalb verweigert worden, weil das Beschwerdebegehren zum vornherein aussichtslos gewesen sei.
b) Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Praxis Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet (BGE 119 Ia 251 E. 3b; BGE 119 III 113 E. 3a; BGE 109 Ia 5 E. 4; je mit Hinweisen). Wie es sich damit verhält, prüft das Bundesgericht in rechtlicher Hinsicht mit freier Kognition (BGE 119 III 113 E. 3, mit Hinweisen).
3. a) Bei rein ausländischen Ehen hängt - im Unterschied zu Ehen von Ausländern mit Schweizern - der gesetzliche Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung an den Gatten eines Niedergelassenen nicht nur vom formellen Bestand der Ehe, sondern ebenfalls davon ab, dass diese intakt ist (vgl. die unterschiedlichen Formulierungen in Art. 7 Abs. 1 Satz 1 und Art. 17 Abs. 2 Satz 1 ANAG sowie BGE 118 Ib 145). Der Kanton ist demnach nicht (mehr) zur Erteilung einer Bewilligung verpflichtet, wenn die Ehegatten nicht mehr zusammen wohnen. Erst recht gilt dies, wenn - wie im vorliegenden Fall - keiner der beiden ausländischen Ehegatten über die Niederlassungsbewilligung verfügt. In solchen Fällen können die kantonalen Behörden über die Erneuerung der Aufenthaltsbewilligung nach "freiem Ermessen" (Art. 4 ANAG) befinden. Dieses Ermessen wird auch durch die Begrenzungsmassnahmen des Bundes nicht eingeschränkt. Nach Art. 12 Abs. 2 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR. 823.21) gelten die vom Bund festgelegten Höchstzahlen zwar auch für Ausländer, die bereits in der Schweiz erwerbstätig waren, ohne der zahlenmässigen Begrenzung zu unterstehen, und die nun die Voraussetzungen für die Ausnahme nicht mehr erfüllen. Das trifft aber nicht zu für Personen, die ihre Bewilligung - ohne den Höchstzahlen zu unterstehen - im Rahmen des Familiennachzugs erhalten haben (Art. 12 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 38 BVO). Das Bundesrecht verwehrt oder erschwert den kantonalen Behörden die Erneuerung der Bewilligung daher nicht, wenn die Ehegatten das eheliche Zusammenleben aufgeben; es verpflichtet sie aber auch nicht dazu.
b) Das freie Ermessen im Sinne von Art. 4 ANAG ist immerhin, wie jedes staatliche Handeln, nicht nach Belieben wahrzunehmen, sondern pflichtgemäss, insbesondere unter Beachtung des Willkürverbots und des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit auszuüben (Peter Kottusch, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, in ZBl 91/1990, S. 168 ff.); daran ändert der Ausschluss der Überprüfung solcher Entscheide durch richterliche Instanzen nichts. Welche Praxis ein Kanton bei Auflösung des ehelichen Zusammenlebens einschlägt, ist damit allerdings nicht vorgegeben. Er kann, wie dies der Kanton Bern tut, regelmässig die Erneuerung der Bewilligung verweigern, da der Zulassungsgrund entfallen ist (vgl. auch PETER KOTTUSCH, Zur rechtlichen Regelung des Familiennachzugs von Ausländern, in ZBl 90/1989, S. 356). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet allerdings, dies nicht unbesehen zu tun. Das hat die Polizei- und Militärdirektion im vorliegenden Fall nicht verkannt. Sie verweist auf die "Weisungen zur Ausländergesetzgebung" des Bundesamtes für Ausländerfragen (Ziff. 643.3), wonach in gewissen Fällen nach Auflösung der ehelichen Gemeinschaft die Aufenthaltsbewilligung verlängert werden könne, wobei folgende Umstände massgebend seien: Dauer der Anwesenheit, persönliche Beziehungen zur Schweiz (insbesondere wenn Kinder vorhanden sind), berufliche Situation, Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage, Verhalten, Integrationsgrad.
Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte erachtete die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern die Erneuerung der Bewilligung als nicht angezeigt. Die Hauptbeschwerdeführerin sei erst seit drei Jahren in der Schweiz. Sie pflege zwar Kontakte zur schweizerischen Bevölkerung und sei an ihrer Arbeitsstelle sehr geschätzt. In Anbetracht der nicht sehr langen Aufenthaltsdauer könne indessen nicht von einer tiefen Verwurzelung in der Schweiz ausgegangen werden. Der Umstand, dass sie eine neue Beziehung zu einem Schweizer geknüpft habe und sich mit Heiratsabsichten trage, spiele keine Rolle, da sie noch mit ihrem Ehegatten verheiratet sei. Die Kinder besuchten hier die Schule, sprächen fliessend Berndeutsch und seien problemlos integriert. Eine Rückkehr nach Mazedonien sei aber angesichts des Alters der Kinder und weil sie mehrere Jahre dort gelebt und auch bereits die Schule besucht hätten, nicht mit grösseren Schwierigkeiten verbunden. Es werde nicht verkannt, dass die Mutter und die Kinder im vergangenen Jahr viel durchgemacht hätten, gleichzeitig dürfe aber nicht vergessen werden, dass der Aufenthalt in der Schweiz nur ermöglicht worden sei, damit die Familie hier zusammenleben könne. Es könne nicht Aufgabe des Fremdenpolizeirechts sein, familiäre Streitigkeiten zu bereinigen oder kulturelle Unterschiede auszugleichen, indem den betroffenen Personen der Aufenthalt in der Schweiz ermöglicht werde.
c) Der Umstand, dass die kantonale Rekursinstanz im Rahmen des ihr zustehenden freien Ermessens theoretisch jedes Gesuch um Aufenthaltsbewilligung gutheissen könnte (soweit nicht bundesrechtliche Vorschriften entgegenstehen), bedeutet nicht, dass jeder Beschwerde in diesem Bereich Aussicht auf Erfolg zuerkannt werden müsste mit der Folge, dass die unentgeltliche Rechtspflege in solchen Fällen stets zu gewähren wäre. Auch darf das Bundesgericht bei der Beurteilung der Prozessaussichten nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Rekursinstanz setzen, d.h. es hat nicht zu prüfen, wie es entscheiden würde, wenn es selber und zwar nach freiem Ermessen über die Beschwerde zu befinden hätte. Ist - wie im vorliegenden Fall - davon auszugehen, dass die Erneuerung der im Familiennachzug erteilten Bewilligung nach der Praxis des entsprechenden Kantons regelmässig verweigert wird, wenn das eheliche Zusammenleben nicht mehr fortbesteht und die Aufenthaltsdauer relativ kurz war, fehlt es - besondere Umstände ausgenommen - auch an der erforderlichen Erfolgsaussicht für die Erteilung der unentgeltlichen Rechtspflege, wenn gegen den erstinstanzlichen Entscheid Beschwerde erhoben wird. Daran vermag nichts zu ändern, dass nicht mittellose Ausländer in vergleichbarer Lage meist ebenfalls Beschwerde erheben würden, hängt dies doch häufig weniger vom Kostenrisiko ab als von der Möglichkeit, dank der regelmässig mit einem Rechtsmittel verbundenen oder gewährten Verzögerung der Ausreise länger in der Schweiz bleiben zu können.
Im vorliegenden Fall stand der Ehemann bzw. Vater der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Fällung des angefochtenen Entscheids wegen Gewalttätigkeiten in Strafuntersuchung. Unabhängig davon, ob dies zu einer strafrechtlichen Verurteilung geführt hat oder noch führen wird und er allenfalls aus der Schweiz ausgewiesen wird, ist es indessen nicht der Sinn des Instituts der Aufenthaltsbewilligung, den Beschwerdeführern zu einem Ausweg aus ihren familiären Problemen zu verhelfen und sie vor ihrem gewalttätigen Ehemann bzw. Vater zu schützen (unveröffentlichtes Urteil vom 3. Mai 1995 i.S. B.). Ebensowenig ist im fremdenpolizeilichen Verfahren zu entscheiden, welcher der beiden Ehegatten das Scheitern der Ehe verschuldet bzw. die Aufhebung des gemeinsamen Haushalts durch sein Verhalten veranlasst hat; das hat um so mehr zu gelten, als das Verschuldensprinzip auch in der Praxis des Scheidungsrechts zunehmend in den Hintergrund tritt (vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 15. November 1995 zu einem neuen Scheidungsrecht, in BBl 1996 I 1, insb. S. 27 ff.).
d) Gemessen an diesen Grundsätzen und unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles - wie namentlich der erst relativ kurzen Anwesenheitsdauer der Beschwerdeführer in der Schweiz - ergibt sich, dass die Gewinnaussichten im Verfahren über die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern als erheblich geringer eingestuft werden durften als die Verlustgefahren. Die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung verletzt daher Art. 4 BV nicht. | de | Art. 4 Cst.; Art. 84 al. 2, 88 et 100 let. b ch. 3 OJ, art. 4 et 17 al. 2 LSEE; droit à l'assistance judiciaire dans la procédure de refus d'autorisation de séjour d'une étrangère et de ses enfants, qui ont réussi à entrer en Suisse en vue d'un regroupement familial et qui vivent désormais séparés de leur époux et père. Le recours de droit administratif n'est pas ouvert sur le fond; il est dès lors également irrecevable contre la décision relative à l'assistance judiciaire; recevabilité du recours de droit public à l'égard du refus de l'assistance judiciaire, considérée comme un droit d'une partie (consid. 1).
Conditions du droit, découlant de l'art. 4 Cst., à l'assistance judiciaire et à un avocat d'office (consid. 2).
En l'espèce, le recours déposé contre le refus d'une autorisation de séjour, sur lequel l'autorité compétente pouvait statuer librement, était dénué de chances de succès (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-267%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,612 | 122 I 267 | 122 I 267
Sachverhalt ab Seite 268
V.S., geboren 1961, und ihre beiden Kinder L., geboren 1982, und A., geboren 1984, aus Mazedonien stammend, kamen im Juli 1992 im Familiennachzug in die Schweiz. Der Ehemann von V.S., I.S., war seit 1988 als Saisonnier hier tätig. V.S. arbeitet als Service-Angestellte in einem Tea-Room. Die Familie lebte bis Mitte März 1995 gemeinsam in der ehelichen Wohnung in H./BE. Nach ihrer Darstellung war V.S. aufgrund von ehelichen Spannungen gezwungen, die gemeinsame Wohnung zu verlassen. Am 3. April 1995 kam es zu einer Auseinandersetzung, in deren Verlauf I.S. den heutigen Freund seiner Ehefrau mit einem Messer verletzte. Er wurde darauf in Untersuchungshaft genommen.
Mit Verfügung vom 9. Juni 1995 verweigerte die Fremdenpolizei des Kantons Bern V.S. und ihren beiden Kindern die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, da die eheliche Gemeinschaft nicht mehr bestehe. Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern wies eine Beschwerde gegen diese Verfügung mit Entscheid vom 26. März 1996 ab. Dabei wies sie auch ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wegen Aussichtslosigkeit ab und auferlegte V.S. Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 350.--.
Gegen diesen Entscheid haben V.S. und ihre beiden Kinder mit Eingabe vom 24. April 1996 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, den angefochtenen Entscheid insoweit aufzuheben, als die unentgeltliche Prozessführung verweigert worden sei.
Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern schliesst in ihrer Vernehmlassung auf Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die Beschwerdeführer gehen zutreffend davon aus, dass hinsichtlich der Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung weder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde noch die staatsrechtliche Beschwerde gegeben ist. Auf dem Gebiet der Fremdenpolizei ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen ausgeschlossen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Über Aufenthaltsbewilligungen entscheiden die zuständigen Behörden im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist, soweit der Betroffene sich nicht auf eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen kann, die ihm einen solchen Anspruch einräumt (BGE 122 II 145 E. 3a, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer können keinen Anwesenheitsanspruch aus einer derartigen Bestimmung ableiten. Art. 17 Abs. 2 ANAG gibt lediglich einen Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung für den Ehegatten eines Ausländers mit Niederlassungsbewilligung. Der Ehemann der Hauptbeschwerdeführerin verfügt indessen nur über die Aufenthaltsbewilligung, welche nach Art. 14 Abs. 8 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV; SR 142.201) während der Dauer der Untersuchungshaft und allenfalls des Strafvollzugs als fortbestehend gilt; überdies würde es an der weiteren Anspruchsvoraussetzung fehlen, dass die Ehegatten zusammen wohnen.
Besteht kein Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung, was die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausschliesst, käme zwar subsidiär die staatsrechtliche Beschwerde in Betracht (Art. 84 Abs. 2 OG). Mangels Rechtsanspruchs fehlt es aber im Hinblick auf die Verweigerung einer Anwesenheitsbewilligung am rechtlich geschützten Interesse und damit an der Legitimationsvoraussetzung (nach Art. 88 OG) für die Ergreifung der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 122 II 186 E. 2; BGE 121 I 267 E. 2; BGE 118 Ib 145 E. 6). Die Beschwerdeführer erheben denn auch gar keine Beschwerde in der Sache.
b) Unabhängig von der fehlenden Legitimation in der Sache selbst kann mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung solcher Verfahrensgarantien geltend gemacht werden, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Dabei prüft das Bundesgericht frei, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (BGE 114 Ia 307 E. 3c; 120 Ia 220 E. 2a, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer rügen mit der von ihnen eingereichten staatsrechtlichen Beschwerde, die unentgeltliche Prozessführung hätte ihnen nicht mit der Begründung verweigert werden dürfen, ihr Beschwerdebegehren sei aussichtslos. Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege ergibt sich, soweit das kantonale Recht keine weitergehenden Ansprüche gewährt, was von den Beschwerdeführern nicht geltend gemacht wird, als Minimalgarantie direkt aus Art. 4 BV (BGE 121 I 60 E. 2a, mit Hinweisen). Insofern ist deshalb auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten, unabhängig davon, dass sie in der Sache selbst nicht zulässig wäre.
c) Der kantonale Instanzenzug ist ausgeschöpft (Art. 86 und Art. 87 OG). Nach Art. 19 und 20 der bernischen Verordnung vom 19. Juli 1972 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer entscheidet die Polizei- und Militärdirektion endgültig, sofern nicht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegeben ist. Dies ist nur dann der Fall, wenn auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offensteht (Art. 76 Abs. 2 des bernischen Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege, VRPG). Für die unentgeltliche Rechtspflege gilt der gleiche Rechtsweg wie in der Sache (Art. 112 Abs. 2 VRPG). Ist im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen, trifft dies somit auch für diejenige an das kantonale Verwaltungsgericht zu.
2. a) Art. 4 BV verschafft einer bedürftigen Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf (BGE 121 I 60 E. 2a; BGE 120 Ia 14 E. 3a, 179 E. 3a; BGE 119 Ia 251 E. 3, 264 E. 3, mit Hinweisen). Dieser Anspruch gilt nach neuerer Rechtsprechung des Bundesgerichts als verfassungsmässige Minimalgarantie auch in Verwaltungsverfahren (BGE 112 Ia 14; vgl. auch BGE 119 Ia 264 E. 3a). Dass die Beschwerdeführer bedürftig sind und ihre Interessen im Beschwerdeverfahren auf sich alleine gestellt nicht zu wahren vermöchten, wird von der Polizei- und Militärdirektion nicht in Frage gestellt. Die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist mit dem angefochtenen Entscheid allein deshalb verweigert worden, weil das Beschwerdebegehren zum vornherein aussichtslos gewesen sei.
b) Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Praxis Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet (BGE 119 Ia 251 E. 3b; BGE 119 III 113 E. 3a; BGE 109 Ia 5 E. 4; je mit Hinweisen). Wie es sich damit verhält, prüft das Bundesgericht in rechtlicher Hinsicht mit freier Kognition (BGE 119 III 113 E. 3, mit Hinweisen).
3. a) Bei rein ausländischen Ehen hängt - im Unterschied zu Ehen von Ausländern mit Schweizern - der gesetzliche Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung an den Gatten eines Niedergelassenen nicht nur vom formellen Bestand der Ehe, sondern ebenfalls davon ab, dass diese intakt ist (vgl. die unterschiedlichen Formulierungen in Art. 7 Abs. 1 Satz 1 und Art. 17 Abs. 2 Satz 1 ANAG sowie BGE 118 Ib 145). Der Kanton ist demnach nicht (mehr) zur Erteilung einer Bewilligung verpflichtet, wenn die Ehegatten nicht mehr zusammen wohnen. Erst recht gilt dies, wenn - wie im vorliegenden Fall - keiner der beiden ausländischen Ehegatten über die Niederlassungsbewilligung verfügt. In solchen Fällen können die kantonalen Behörden über die Erneuerung der Aufenthaltsbewilligung nach "freiem Ermessen" (Art. 4 ANAG) befinden. Dieses Ermessen wird auch durch die Begrenzungsmassnahmen des Bundes nicht eingeschränkt. Nach Art. 12 Abs. 2 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR. 823.21) gelten die vom Bund festgelegten Höchstzahlen zwar auch für Ausländer, die bereits in der Schweiz erwerbstätig waren, ohne der zahlenmässigen Begrenzung zu unterstehen, und die nun die Voraussetzungen für die Ausnahme nicht mehr erfüllen. Das trifft aber nicht zu für Personen, die ihre Bewilligung - ohne den Höchstzahlen zu unterstehen - im Rahmen des Familiennachzugs erhalten haben (Art. 12 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 38 BVO). Das Bundesrecht verwehrt oder erschwert den kantonalen Behörden die Erneuerung der Bewilligung daher nicht, wenn die Ehegatten das eheliche Zusammenleben aufgeben; es verpflichtet sie aber auch nicht dazu.
b) Das freie Ermessen im Sinne von Art. 4 ANAG ist immerhin, wie jedes staatliche Handeln, nicht nach Belieben wahrzunehmen, sondern pflichtgemäss, insbesondere unter Beachtung des Willkürverbots und des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit auszuüben (Peter Kottusch, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, in ZBl 91/1990, S. 168 ff.); daran ändert der Ausschluss der Überprüfung solcher Entscheide durch richterliche Instanzen nichts. Welche Praxis ein Kanton bei Auflösung des ehelichen Zusammenlebens einschlägt, ist damit allerdings nicht vorgegeben. Er kann, wie dies der Kanton Bern tut, regelmässig die Erneuerung der Bewilligung verweigern, da der Zulassungsgrund entfallen ist (vgl. auch PETER KOTTUSCH, Zur rechtlichen Regelung des Familiennachzugs von Ausländern, in ZBl 90/1989, S. 356). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet allerdings, dies nicht unbesehen zu tun. Das hat die Polizei- und Militärdirektion im vorliegenden Fall nicht verkannt. Sie verweist auf die "Weisungen zur Ausländergesetzgebung" des Bundesamtes für Ausländerfragen (Ziff. 643.3), wonach in gewissen Fällen nach Auflösung der ehelichen Gemeinschaft die Aufenthaltsbewilligung verlängert werden könne, wobei folgende Umstände massgebend seien: Dauer der Anwesenheit, persönliche Beziehungen zur Schweiz (insbesondere wenn Kinder vorhanden sind), berufliche Situation, Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage, Verhalten, Integrationsgrad.
Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte erachtete die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern die Erneuerung der Bewilligung als nicht angezeigt. Die Hauptbeschwerdeführerin sei erst seit drei Jahren in der Schweiz. Sie pflege zwar Kontakte zur schweizerischen Bevölkerung und sei an ihrer Arbeitsstelle sehr geschätzt. In Anbetracht der nicht sehr langen Aufenthaltsdauer könne indessen nicht von einer tiefen Verwurzelung in der Schweiz ausgegangen werden. Der Umstand, dass sie eine neue Beziehung zu einem Schweizer geknüpft habe und sich mit Heiratsabsichten trage, spiele keine Rolle, da sie noch mit ihrem Ehegatten verheiratet sei. Die Kinder besuchten hier die Schule, sprächen fliessend Berndeutsch und seien problemlos integriert. Eine Rückkehr nach Mazedonien sei aber angesichts des Alters der Kinder und weil sie mehrere Jahre dort gelebt und auch bereits die Schule besucht hätten, nicht mit grösseren Schwierigkeiten verbunden. Es werde nicht verkannt, dass die Mutter und die Kinder im vergangenen Jahr viel durchgemacht hätten, gleichzeitig dürfe aber nicht vergessen werden, dass der Aufenthalt in der Schweiz nur ermöglicht worden sei, damit die Familie hier zusammenleben könne. Es könne nicht Aufgabe des Fremdenpolizeirechts sein, familiäre Streitigkeiten zu bereinigen oder kulturelle Unterschiede auszugleichen, indem den betroffenen Personen der Aufenthalt in der Schweiz ermöglicht werde.
c) Der Umstand, dass die kantonale Rekursinstanz im Rahmen des ihr zustehenden freien Ermessens theoretisch jedes Gesuch um Aufenthaltsbewilligung gutheissen könnte (soweit nicht bundesrechtliche Vorschriften entgegenstehen), bedeutet nicht, dass jeder Beschwerde in diesem Bereich Aussicht auf Erfolg zuerkannt werden müsste mit der Folge, dass die unentgeltliche Rechtspflege in solchen Fällen stets zu gewähren wäre. Auch darf das Bundesgericht bei der Beurteilung der Prozessaussichten nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Rekursinstanz setzen, d.h. es hat nicht zu prüfen, wie es entscheiden würde, wenn es selber und zwar nach freiem Ermessen über die Beschwerde zu befinden hätte. Ist - wie im vorliegenden Fall - davon auszugehen, dass die Erneuerung der im Familiennachzug erteilten Bewilligung nach der Praxis des entsprechenden Kantons regelmässig verweigert wird, wenn das eheliche Zusammenleben nicht mehr fortbesteht und die Aufenthaltsdauer relativ kurz war, fehlt es - besondere Umstände ausgenommen - auch an der erforderlichen Erfolgsaussicht für die Erteilung der unentgeltlichen Rechtspflege, wenn gegen den erstinstanzlichen Entscheid Beschwerde erhoben wird. Daran vermag nichts zu ändern, dass nicht mittellose Ausländer in vergleichbarer Lage meist ebenfalls Beschwerde erheben würden, hängt dies doch häufig weniger vom Kostenrisiko ab als von der Möglichkeit, dank der regelmässig mit einem Rechtsmittel verbundenen oder gewährten Verzögerung der Ausreise länger in der Schweiz bleiben zu können.
Im vorliegenden Fall stand der Ehemann bzw. Vater der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Fällung des angefochtenen Entscheids wegen Gewalttätigkeiten in Strafuntersuchung. Unabhängig davon, ob dies zu einer strafrechtlichen Verurteilung geführt hat oder noch führen wird und er allenfalls aus der Schweiz ausgewiesen wird, ist es indessen nicht der Sinn des Instituts der Aufenthaltsbewilligung, den Beschwerdeführern zu einem Ausweg aus ihren familiären Problemen zu verhelfen und sie vor ihrem gewalttätigen Ehemann bzw. Vater zu schützen (unveröffentlichtes Urteil vom 3. Mai 1995 i.S. B.). Ebensowenig ist im fremdenpolizeilichen Verfahren zu entscheiden, welcher der beiden Ehegatten das Scheitern der Ehe verschuldet bzw. die Aufhebung des gemeinsamen Haushalts durch sein Verhalten veranlasst hat; das hat um so mehr zu gelten, als das Verschuldensprinzip auch in der Praxis des Scheidungsrechts zunehmend in den Hintergrund tritt (vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 15. November 1995 zu einem neuen Scheidungsrecht, in BBl 1996 I 1, insb. S. 27 ff.).
d) Gemessen an diesen Grundsätzen und unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles - wie namentlich der erst relativ kurzen Anwesenheitsdauer der Beschwerdeführer in der Schweiz - ergibt sich, dass die Gewinnaussichten im Verfahren über die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern als erheblich geringer eingestuft werden durften als die Verlustgefahren. Die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung verletzt daher Art. 4 BV nicht. | de | Art. 4 Cost., art. 84 cpv. 2, art. 88 e 100 lett. b n. 3 OG, art. 4 e 17 cpv. 2 LDDS; diritto all'assistenza giudiziaria nella procedura di rifiuto del permesso di dimora a una straniera e ai suoi figli, entrati in Svizzera nell'ambito del ricongiungimento familiare e che oramai vivono separati dal marito, rispettivamente, dal padre. Siccome il ricorso di diritto amministrativo è escluso sul merito, lo è anche per quanto concerne la questione dell'assistenza giudiziaria. Ammissibilità del ricorso di diritto pubblico contro il rifiuto dell'assistenza giudiziaria, considerata quale diritto di parte (consid. 1).
Presupposti per potere beneficiare del diritto, sgorgante dall'art. 4 Cost., all'assistenza giudiziaria e alla nomina di un avvocato d'ufficio (consid. 2).
Nel caso concreto, il ricorso esperito contro il rifiuto del permesso di dimora, in merito al quale l'autorità competente si pronuncia con piena cognizione, era sprovvisto di possibilità di esito favorevole (consid. 3). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-267%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,613 | 122 I 275 | 122 I 275
Sachverhalt ab Seite 275
Am 25. September 1996 nahm die Fremdenpolizei des Kantons Zürich den nach eigenen Angaben aus Algerien stammenden Rayane Dganate wegen Untertauchensgefahr (Art. 13b Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG, SR 142.20] in der Fassung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht [AS 1995 146 ff.]) in Ausschaffungshaft. Am 27. September 1996 bestätigte der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich diese bis zum 24. Dezember 1996; gleichzeitig wies er ein Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung ab.
Rayane Dganate hat beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Er beantragt, die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihn umgehend aus der Haft zu entlassen. Für das Verfahren vor dem Haftrichter sei ihm sein damaliger Vertreter als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizugeben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, der Haftrichter habe ihm in Verletzung der Minimalgarantien von Art. 4 BV die unentgeltliche Rechtspflege verweigert. Ob er dies im Verfahren der Verwaltungsgerichts- oder in jenem der staatsrechtlichen Beschwerde zu tun hat (vgl. in BGE 122 I 49 unveröffentlichte E. 1), kann dahingestellt bleiben (vgl. zu einer allfälligen Umdeutung: BGE 118 Ib 326 E. 1b S. 330, mit Hinweis), da der Entscheid des Haftrichters so oder anders kein Bundesrecht verletzt.
a) Gestützt auf Art. 4 BV hat die bedürftige Partei einen allgemeinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass einem Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung entsprochen wird, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurecht zu finden (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 3a S. 46 f.; BGE 117 Ia 277 E. 5b S. 281 ff.; BGE 115 Ia 103 E. 4 S. 106). Ohne besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur ist im Strafprozess in der Regel ein unentgeltlicher Rechtsanwalt beizugeben, wenn ein tatsächlicher Freiheitsentzug von mehr als "einigen" Wochen oder Monaten zu erwarten ist (BGE 120 Ia 43 E. 2b S. 46). Gestützt auf diese Vorgaben hat das Bundesgericht für die ausländerrechtliche Administrativhaft erkannt, dass im Haftverlängerungsverfahren nach drei Monaten auf jeden Fall und losgelöst von den konkreten Umständen einem bedürftigen Häftling der unentgeltliche Rechtsbeistand nicht verweigert werden dürfe. Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine solche Verbeiständung verfassungsrechtlich allenfalls schon vorher geboten sein könnte, liess es offen (BGE 122 I 49 E. 2c/cc S. 53).
b) Bei der erstmaligen richterlichen Haftprüfung ist eine unentgeltliche Verbeiständung von Verfassung wegen nicht vorbehaltlos geboten, sondern nur, wenn der Fall besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur stellt. Der mit dem haftrichterlichen Entscheid verbundene Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen ist zwar nicht zu unterschätzen; er wiegt aber nicht derart schwer, dass bereits in diesem Verfahrensabschnitt - wie bei der Haftverlängerung nach drei Monaten - auf das Erfordernis besonderer Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur zu verzichten wäre: Ist die Ausschaffung möglich, was weitgehend vom Ausländer selber abhängt, fällt die Haft dahin; nach einem Monat kann er ein Haftentlassungsgesuch stellen (Art. 13c Abs. 4 ANAG). Der erstmalige Haftprüfungsentscheid bezieht sich somit im schlimmsten Fall auf diese Periode, während der es dem Betroffenen nicht möglich ist, den Richter anzurufen und seine Freilassung durch diesen zu bewirken bzw. wiederum um eine Verbeiständung zu ersuchen. Eine Haftentlassung ist jedoch auch in diesem Zeitraum durch die Fremdenpolizei jederzeit möglich. In den parlamentarischen Beratungen wurde dementsprechend denn etwa auch vorgeschlagen, dass immer dann ein Rechtsbeistand zu bestellen sei, wenn eine Haftdauer von mehr als 30 Tagen in Aussicht stehe (Amtl.Bull. NR 1994 120, 123/124). Im Vergleich zum Strafvollzug und zur Untersuchungshaft ist das Haftregime für die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge freier ausgestaltet (vgl. BGE 122 I 222 ff.; BGE 122 II 299 ff., 49 ff.), weshalb der Eingriff auch insofern nicht mit jenem der Untersuchungshaft verglichen werden kann. Zu berücksichtigen ist schliesslich auch, dass das Bundesgericht seinerseits grosszügig auf Eingaben gegen haftrichterliche Genehmigungsentscheide eintritt und weitgehend unabhängig von sachbezogenen Beanstandungen des Betroffenen (vgl. aber Art. 108 Abs. 2 OG und BGE 118 Ib 134 ff.) prüft, ob die Haftgenehmigung Bundesrecht verletzt. Dieser kommt zwar, vor allem wenn sie auf die gesetzlich vorgesehenen drei Monate erfolgt, besondere Bedeutung zu, was in der Doktrin hervorgehoben wird (vgl. ANDREAS ZÜND, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996 S. 73 ff.; ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in AJP 7/95 S. 856 f.), doch hat das Bundesgericht wiederholt entschieden, dass die Haft auch danach jeweils umfassend zu prüfen sei und sich die haftrichterlichen Entscheide nicht auf einzelne spezifische Fragen (Beschleunigungsgebot, Durchführbarkeit usw.) beschränkten; auf entsprechende frühere Begründungen dürfe aber Bezug genommen werden (unveröffentlichtes Urteil vom 8. August 1996 i.S. Karron, E. 2, mit Hinweis). Demnach ist vorliegend aufgrund der konkreten Umstände zu prüfen, ob der Haftrichter zu Recht das Gesuch um Verbeiständung abgelehnt hat.
c) Der Beschwerdeführer befindet sich seit Jahren im europäischen Raum (Frankreich, Italien, Schweiz). Seine Inhaftierung warf keine schwierigen Rechtsfragen auf. Die tatbeständliche Unübersichtlichkeit beruhte in erster Linie auf seinen eigenen widersprüchlichen Aussagen. Die Tragweite des Antrags der Fremdenpolizei war für ihn ohne weiteres ersichtlich; bei den verschiedenen Befragungen vermochte er jeweils folgerichtig zu antworten und seine Interessen wahrzunehmen. So erklärte er etwa seine unterschiedlichen Angaben über die Rückreiseabsichten nach Algerien am 8. Februar 1996 damit, dass seine Aussagen jeweils davon abgehangen hätten, wie ihn die Polizei behandelte. Hätte sie ihn eingesperrt, habe er erklärt, sofort nach Hause gehen zu wollen; nach drei, vier Tagen Haft werde das dann wieder vergessen. Nach seiner formlosen Wegweisung vom 18. Oktober 1995 stellte er am 19. Oktober 1995 in Kreuzlingen ein Asylgesuch, was wiederum belegt, dass er es verstand, seine Interessen auch ohne anwaltliche Beratung wahrzunehmen. Unter diesen Umständen durfte der Haftrichter davon ausgehen, eine Verbeiständung sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Hieran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer sich bereits 1995 während dreier Monate in Ausschaffungshaft befunden hat. Nach eigenen Angaben will er die Schweiz danach Richtung Frankreich verlassen haben und erst am 7. August 1995 über Genf wieder eingereist sein. Nachdem er der damaligen Wegweisung nachgekommen ist und die heutige Ausschaffungshaft sich auf Wegweisungsanordnungen stützt, die nach seiner erneuten illegalen Einreise ergingen, kann die jetzige Haft nicht einer Haftverlängerung gleichgestellt werden. Zwar erklärte der Beschwerdeführer am 13. Oktober 1995 der Stadtpolizei Zürich, sich immer in der Schweiz aufgehalten zu haben; diese Aussage erscheint aber im Hinblick auf die von ihm am 9. August 1995 gegebenen Einzelheiten im Zusammenhang mit seiner Wiedereinreise wenig glaubwürdig; seine neue Version dürfte im Zusammenhang mit dem bereits damals beabsichtigten Asylgesuch zu sehen sein. | de | Art. 4 BV, Art. 13c Abs. 2 ANAG; Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung bei der erstmaligen richterlichen Prüfung der Ausschaffungshaft. Ob im Haftprüfungsverfahren nach Art. 13c Abs. 2 ANAG einem Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung zu entsprechen ist, beurteilt sich aufgrund der konkreten Umstände (E. 3a u. b). Notwendigkeit im konkreten Fall verneint (E. 3c). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,614 | 122 I 275 | 122 I 275
Sachverhalt ab Seite 275
Am 25. September 1996 nahm die Fremdenpolizei des Kantons Zürich den nach eigenen Angaben aus Algerien stammenden Rayane Dganate wegen Untertauchensgefahr (Art. 13b Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG, SR 142.20] in der Fassung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht [AS 1995 146 ff.]) in Ausschaffungshaft. Am 27. September 1996 bestätigte der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich diese bis zum 24. Dezember 1996; gleichzeitig wies er ein Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung ab.
Rayane Dganate hat beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Er beantragt, die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihn umgehend aus der Haft zu entlassen. Für das Verfahren vor dem Haftrichter sei ihm sein damaliger Vertreter als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizugeben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, der Haftrichter habe ihm in Verletzung der Minimalgarantien von Art. 4 BV die unentgeltliche Rechtspflege verweigert. Ob er dies im Verfahren der Verwaltungsgerichts- oder in jenem der staatsrechtlichen Beschwerde zu tun hat (vgl. in BGE 122 I 49 unveröffentlichte E. 1), kann dahingestellt bleiben (vgl. zu einer allfälligen Umdeutung: BGE 118 Ib 326 E. 1b S. 330, mit Hinweis), da der Entscheid des Haftrichters so oder anders kein Bundesrecht verletzt.
a) Gestützt auf Art. 4 BV hat die bedürftige Partei einen allgemeinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass einem Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung entsprochen wird, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurecht zu finden (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 3a S. 46 f.; BGE 117 Ia 277 E. 5b S. 281 ff.; BGE 115 Ia 103 E. 4 S. 106). Ohne besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur ist im Strafprozess in der Regel ein unentgeltlicher Rechtsanwalt beizugeben, wenn ein tatsächlicher Freiheitsentzug von mehr als "einigen" Wochen oder Monaten zu erwarten ist (BGE 120 Ia 43 E. 2b S. 46). Gestützt auf diese Vorgaben hat das Bundesgericht für die ausländerrechtliche Administrativhaft erkannt, dass im Haftverlängerungsverfahren nach drei Monaten auf jeden Fall und losgelöst von den konkreten Umständen einem bedürftigen Häftling der unentgeltliche Rechtsbeistand nicht verweigert werden dürfe. Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine solche Verbeiständung verfassungsrechtlich allenfalls schon vorher geboten sein könnte, liess es offen (BGE 122 I 49 E. 2c/cc S. 53).
b) Bei der erstmaligen richterlichen Haftprüfung ist eine unentgeltliche Verbeiständung von Verfassung wegen nicht vorbehaltlos geboten, sondern nur, wenn der Fall besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur stellt. Der mit dem haftrichterlichen Entscheid verbundene Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen ist zwar nicht zu unterschätzen; er wiegt aber nicht derart schwer, dass bereits in diesem Verfahrensabschnitt - wie bei der Haftverlängerung nach drei Monaten - auf das Erfordernis besonderer Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur zu verzichten wäre: Ist die Ausschaffung möglich, was weitgehend vom Ausländer selber abhängt, fällt die Haft dahin; nach einem Monat kann er ein Haftentlassungsgesuch stellen (Art. 13c Abs. 4 ANAG). Der erstmalige Haftprüfungsentscheid bezieht sich somit im schlimmsten Fall auf diese Periode, während der es dem Betroffenen nicht möglich ist, den Richter anzurufen und seine Freilassung durch diesen zu bewirken bzw. wiederum um eine Verbeiständung zu ersuchen. Eine Haftentlassung ist jedoch auch in diesem Zeitraum durch die Fremdenpolizei jederzeit möglich. In den parlamentarischen Beratungen wurde dementsprechend denn etwa auch vorgeschlagen, dass immer dann ein Rechtsbeistand zu bestellen sei, wenn eine Haftdauer von mehr als 30 Tagen in Aussicht stehe (Amtl.Bull. NR 1994 120, 123/124). Im Vergleich zum Strafvollzug und zur Untersuchungshaft ist das Haftregime für die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge freier ausgestaltet (vgl. BGE 122 I 222 ff.; BGE 122 II 299 ff., 49 ff.), weshalb der Eingriff auch insofern nicht mit jenem der Untersuchungshaft verglichen werden kann. Zu berücksichtigen ist schliesslich auch, dass das Bundesgericht seinerseits grosszügig auf Eingaben gegen haftrichterliche Genehmigungsentscheide eintritt und weitgehend unabhängig von sachbezogenen Beanstandungen des Betroffenen (vgl. aber Art. 108 Abs. 2 OG und BGE 118 Ib 134 ff.) prüft, ob die Haftgenehmigung Bundesrecht verletzt. Dieser kommt zwar, vor allem wenn sie auf die gesetzlich vorgesehenen drei Monate erfolgt, besondere Bedeutung zu, was in der Doktrin hervorgehoben wird (vgl. ANDREAS ZÜND, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996 S. 73 ff.; ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in AJP 7/95 S. 856 f.), doch hat das Bundesgericht wiederholt entschieden, dass die Haft auch danach jeweils umfassend zu prüfen sei und sich die haftrichterlichen Entscheide nicht auf einzelne spezifische Fragen (Beschleunigungsgebot, Durchführbarkeit usw.) beschränkten; auf entsprechende frühere Begründungen dürfe aber Bezug genommen werden (unveröffentlichtes Urteil vom 8. August 1996 i.S. Karron, E. 2, mit Hinweis). Demnach ist vorliegend aufgrund der konkreten Umstände zu prüfen, ob der Haftrichter zu Recht das Gesuch um Verbeiständung abgelehnt hat.
c) Der Beschwerdeführer befindet sich seit Jahren im europäischen Raum (Frankreich, Italien, Schweiz). Seine Inhaftierung warf keine schwierigen Rechtsfragen auf. Die tatbeständliche Unübersichtlichkeit beruhte in erster Linie auf seinen eigenen widersprüchlichen Aussagen. Die Tragweite des Antrags der Fremdenpolizei war für ihn ohne weiteres ersichtlich; bei den verschiedenen Befragungen vermochte er jeweils folgerichtig zu antworten und seine Interessen wahrzunehmen. So erklärte er etwa seine unterschiedlichen Angaben über die Rückreiseabsichten nach Algerien am 8. Februar 1996 damit, dass seine Aussagen jeweils davon abgehangen hätten, wie ihn die Polizei behandelte. Hätte sie ihn eingesperrt, habe er erklärt, sofort nach Hause gehen zu wollen; nach drei, vier Tagen Haft werde das dann wieder vergessen. Nach seiner formlosen Wegweisung vom 18. Oktober 1995 stellte er am 19. Oktober 1995 in Kreuzlingen ein Asylgesuch, was wiederum belegt, dass er es verstand, seine Interessen auch ohne anwaltliche Beratung wahrzunehmen. Unter diesen Umständen durfte der Haftrichter davon ausgehen, eine Verbeiständung sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Hieran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer sich bereits 1995 während dreier Monate in Ausschaffungshaft befunden hat. Nach eigenen Angaben will er die Schweiz danach Richtung Frankreich verlassen haben und erst am 7. August 1995 über Genf wieder eingereist sein. Nachdem er der damaligen Wegweisung nachgekommen ist und die heutige Ausschaffungshaft sich auf Wegweisungsanordnungen stützt, die nach seiner erneuten illegalen Einreise ergingen, kann die jetzige Haft nicht einer Haftverlängerung gleichgestellt werden. Zwar erklärte der Beschwerdeführer am 13. Oktober 1995 der Stadtpolizei Zürich, sich immer in der Schweiz aufgehalten zu haben; diese Aussage erscheint aber im Hinblick auf die von ihm am 9. August 1995 gegebenen Einzelheiten im Zusammenhang mit seiner Wiedereinreise wenig glaubwürdig; seine neue Version dürfte im Zusammenhang mit dem bereits damals beabsichtigten Asylgesuch zu sehen sein. | de | Art. 4 Cst., art. 13c al. 2 LSEE; droit à l'assistance d'un avocat d'office lors du premier examen de la détention en vue du renvoi par l'autorité judiciaire. La question de savoir s'il y a lieu d'accorder l'assistance d'un avocat d'office dans la procédure d'examen de la détention en vue du renvoi se détermine d'après les circonstances concrètes (consid. 3a et b). Nécessité d'admettre une telle demande d'assistance niée en l'espèce (consid. 3c). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,615 | 122 I 275 | 122 I 275
Sachverhalt ab Seite 275
Am 25. September 1996 nahm die Fremdenpolizei des Kantons Zürich den nach eigenen Angaben aus Algerien stammenden Rayane Dganate wegen Untertauchensgefahr (Art. 13b Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG, SR 142.20] in der Fassung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht [AS 1995 146 ff.]) in Ausschaffungshaft. Am 27. September 1996 bestätigte der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich diese bis zum 24. Dezember 1996; gleichzeitig wies er ein Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung ab.
Rayane Dganate hat beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Er beantragt, die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihn umgehend aus der Haft zu entlassen. Für das Verfahren vor dem Haftrichter sei ihm sein damaliger Vertreter als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizugeben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, der Haftrichter habe ihm in Verletzung der Minimalgarantien von Art. 4 BV die unentgeltliche Rechtspflege verweigert. Ob er dies im Verfahren der Verwaltungsgerichts- oder in jenem der staatsrechtlichen Beschwerde zu tun hat (vgl. in BGE 122 I 49 unveröffentlichte E. 1), kann dahingestellt bleiben (vgl. zu einer allfälligen Umdeutung: BGE 118 Ib 326 E. 1b S. 330, mit Hinweis), da der Entscheid des Haftrichters so oder anders kein Bundesrecht verletzt.
a) Gestützt auf Art. 4 BV hat die bedürftige Partei einen allgemeinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass einem Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung entsprochen wird, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurecht zu finden (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 3a S. 46 f.; BGE 117 Ia 277 E. 5b S. 281 ff.; BGE 115 Ia 103 E. 4 S. 106). Ohne besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur ist im Strafprozess in der Regel ein unentgeltlicher Rechtsanwalt beizugeben, wenn ein tatsächlicher Freiheitsentzug von mehr als "einigen" Wochen oder Monaten zu erwarten ist (BGE 120 Ia 43 E. 2b S. 46). Gestützt auf diese Vorgaben hat das Bundesgericht für die ausländerrechtliche Administrativhaft erkannt, dass im Haftverlängerungsverfahren nach drei Monaten auf jeden Fall und losgelöst von den konkreten Umständen einem bedürftigen Häftling der unentgeltliche Rechtsbeistand nicht verweigert werden dürfe. Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine solche Verbeiständung verfassungsrechtlich allenfalls schon vorher geboten sein könnte, liess es offen (BGE 122 I 49 E. 2c/cc S. 53).
b) Bei der erstmaligen richterlichen Haftprüfung ist eine unentgeltliche Verbeiständung von Verfassung wegen nicht vorbehaltlos geboten, sondern nur, wenn der Fall besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur stellt. Der mit dem haftrichterlichen Entscheid verbundene Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen ist zwar nicht zu unterschätzen; er wiegt aber nicht derart schwer, dass bereits in diesem Verfahrensabschnitt - wie bei der Haftverlängerung nach drei Monaten - auf das Erfordernis besonderer Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur zu verzichten wäre: Ist die Ausschaffung möglich, was weitgehend vom Ausländer selber abhängt, fällt die Haft dahin; nach einem Monat kann er ein Haftentlassungsgesuch stellen (Art. 13c Abs. 4 ANAG). Der erstmalige Haftprüfungsentscheid bezieht sich somit im schlimmsten Fall auf diese Periode, während der es dem Betroffenen nicht möglich ist, den Richter anzurufen und seine Freilassung durch diesen zu bewirken bzw. wiederum um eine Verbeiständung zu ersuchen. Eine Haftentlassung ist jedoch auch in diesem Zeitraum durch die Fremdenpolizei jederzeit möglich. In den parlamentarischen Beratungen wurde dementsprechend denn etwa auch vorgeschlagen, dass immer dann ein Rechtsbeistand zu bestellen sei, wenn eine Haftdauer von mehr als 30 Tagen in Aussicht stehe (Amtl.Bull. NR 1994 120, 123/124). Im Vergleich zum Strafvollzug und zur Untersuchungshaft ist das Haftregime für die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge freier ausgestaltet (vgl. BGE 122 I 222 ff.; BGE 122 II 299 ff., 49 ff.), weshalb der Eingriff auch insofern nicht mit jenem der Untersuchungshaft verglichen werden kann. Zu berücksichtigen ist schliesslich auch, dass das Bundesgericht seinerseits grosszügig auf Eingaben gegen haftrichterliche Genehmigungsentscheide eintritt und weitgehend unabhängig von sachbezogenen Beanstandungen des Betroffenen (vgl. aber Art. 108 Abs. 2 OG und BGE 118 Ib 134 ff.) prüft, ob die Haftgenehmigung Bundesrecht verletzt. Dieser kommt zwar, vor allem wenn sie auf die gesetzlich vorgesehenen drei Monate erfolgt, besondere Bedeutung zu, was in der Doktrin hervorgehoben wird (vgl. ANDREAS ZÜND, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996 S. 73 ff.; ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in AJP 7/95 S. 856 f.), doch hat das Bundesgericht wiederholt entschieden, dass die Haft auch danach jeweils umfassend zu prüfen sei und sich die haftrichterlichen Entscheide nicht auf einzelne spezifische Fragen (Beschleunigungsgebot, Durchführbarkeit usw.) beschränkten; auf entsprechende frühere Begründungen dürfe aber Bezug genommen werden (unveröffentlichtes Urteil vom 8. August 1996 i.S. Karron, E. 2, mit Hinweis). Demnach ist vorliegend aufgrund der konkreten Umstände zu prüfen, ob der Haftrichter zu Recht das Gesuch um Verbeiständung abgelehnt hat.
c) Der Beschwerdeführer befindet sich seit Jahren im europäischen Raum (Frankreich, Italien, Schweiz). Seine Inhaftierung warf keine schwierigen Rechtsfragen auf. Die tatbeständliche Unübersichtlichkeit beruhte in erster Linie auf seinen eigenen widersprüchlichen Aussagen. Die Tragweite des Antrags der Fremdenpolizei war für ihn ohne weiteres ersichtlich; bei den verschiedenen Befragungen vermochte er jeweils folgerichtig zu antworten und seine Interessen wahrzunehmen. So erklärte er etwa seine unterschiedlichen Angaben über die Rückreiseabsichten nach Algerien am 8. Februar 1996 damit, dass seine Aussagen jeweils davon abgehangen hätten, wie ihn die Polizei behandelte. Hätte sie ihn eingesperrt, habe er erklärt, sofort nach Hause gehen zu wollen; nach drei, vier Tagen Haft werde das dann wieder vergessen. Nach seiner formlosen Wegweisung vom 18. Oktober 1995 stellte er am 19. Oktober 1995 in Kreuzlingen ein Asylgesuch, was wiederum belegt, dass er es verstand, seine Interessen auch ohne anwaltliche Beratung wahrzunehmen. Unter diesen Umständen durfte der Haftrichter davon ausgehen, eine Verbeiständung sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Hieran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer sich bereits 1995 während dreier Monate in Ausschaffungshaft befunden hat. Nach eigenen Angaben will er die Schweiz danach Richtung Frankreich verlassen haben und erst am 7. August 1995 über Genf wieder eingereist sein. Nachdem er der damaligen Wegweisung nachgekommen ist und die heutige Ausschaffungshaft sich auf Wegweisungsanordnungen stützt, die nach seiner erneuten illegalen Einreise ergingen, kann die jetzige Haft nicht einer Haftverlängerung gleichgestellt werden. Zwar erklärte der Beschwerdeführer am 13. Oktober 1995 der Stadtpolizei Zürich, sich immer in der Schweiz aufgehalten zu haben; diese Aussage erscheint aber im Hinblick auf die von ihm am 9. August 1995 gegebenen Einzelheiten im Zusammenhang mit seiner Wiedereinreise wenig glaubwürdig; seine neue Version dürfte im Zusammenhang mit dem bereits damals beabsichtigten Asylgesuch zu sehen sein. | de | Art. 4 Cost., art. 13c cpv. 2 LDDS; diritto all'assistenza di un avvocato d'ufficio in occasione del primo esame della carcerazione in vista di sfratto da parte dell'autorità giudiziaria. La questione di sapere se debba essere concessa l'assistenza di un avvocato d'ufficio nella procedura d'esame della carcerazione in vista di sfratto va vagliata in base alle circostanze concrete (consid. 3a e b). Necessità di una tale assistenza negata in concreto (consid. 3c). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,616 | 122 I 279 | 122 I 279
Sachverhalt ab Seite 280
Am 25. September 1994 nahmen die Stimmberechtigten der Stadt Zürich "Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren" an. Diese lauten wie folgt:
Art. 1
Das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren auf mit Parkuhren oder zentralen Parkuhren versehenen Parkplätzen gilt in den in Art. 2 umschriebenen Gebieten als gebührenpflichtiger gesteigerter Gemeingebrauch.
Art. 2
Die Innenstadt wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung der Gebietes).
Das Zentrum von Oerlikon wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung des Gebiets).
Der Stadtrat wird ermächtigt, die Ausdehnung dieser Gebiete auf einzelne Strassen im Grenzbereich der Entwicklung anzupassen.
Art. 3
Für das bis zu 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon wird eine blosse Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 erhoben.
Art. 4
Für das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon beträgt die Parkierungsgebühr Fr. 1 und die Parkuhrkontrollgebühr Fr. -.50 für jeweils 30 Minuten.
Art. 5
In den übrigen Gebieten der Stadt Zürich wird eine blosse Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 für 1 Stunde erhoben.
Art. 6
Der Stadtrat wird ermächtigt, diese Gebühren jeweils der Teuerung anzupassen, wenn sie seit der letzten Festlegung um mindestens 10% vom Zürcher Index der Konsumentenpreise abweichen.
Art. 7
Für das Bedienen der Parkuhren sind die bundesrechtlichen Bestimmungen massgebend. Das Festlegen der Höchstparkierungsdauer und der Betriebszeit der Parkuhren liegt in der Zuständigkeit des Polizeiamtes.
Art. 8
Diese Vorschriften treten auf den vom Stadtrat zu bestimmenden Zeitpunkt in Kraft.
Auf diesen Zeitpunkt werden sämtliche mit ihnen im Widerspruch stehenden Bestimmungen und Beschlüsse aufgehoben.
Art. 9
Zuwiderhandlungen werden mit Polizeibusse bestraft.
Gegen diesen Gemeindebeschluss erhoben die Geschäftsvereinigung Limmatquai und 21 Mitbeteiligte sowie die Sektion Zürich des Touring Clubs der Schweiz und vier Mitbeteiligte zunächst erfolglos Gemeindebeschwerde an den Bezirksrat des Bezirks Zürich und anschliessend Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess mit Beschluss vom 8. November 1995 die Rekurse im Sinne der Erwägungen teilweise gut und hob die Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gemeindebeschlusses, welche den örtlichen Geltungsbereich der Regelung festlegen, auf. Im übrigen wies er die Rekurse ab. Der Regierungsrat erwog, dass in stark frequentierten Zentrumsgebieten der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gesteigerter Gemeingebrauch qualifiziert werden könne und demzufolge die beanstandete Gebühr grundsätzlich zulässig sei. Hingegen stellte er fest, dass auch innerhalb des bezeichneten Innenstadtgebiets Blaue Zonen bestünden, auf denen ein gebührenfreies Parkieren bis zu 90, bzw. - über die Mittagszeit - bis zu 150 (recte 180) Minuten erlaubt sei. Das führe zu rechtsungleichen Zuständen, indem im gleichen Gebiet oder Strassenzug ein kürzeres oder längeres Parkieren als Gemeingebrauch betrachtet werde, je nachdem, ob der Platz als Blaue Zone signalisiert oder mit Parkuhren versehen sei. Die Umschreibung des örtlichen Geltungsbereichs der angefochtenen Regelung sei deshalb aufzuheben. Es stehe indessen der Stadt frei, in sich geschlossene, den Kriterien gemäss Art. 4 BV genügende Kernzonen auszuscheiden, in denen die angefochtene Regelung angewendet werden könne. Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 5'185.-- wurden zu acht Neunteln den Rekurrenten auferlegt und die Stadt Zürich verpflichtet, den Rekurrenten je zusammen pauschal eine Umtriebsentschädigung von Fr. 550.-- zu bezahlen.
Die Geschäftsvereinigung Limmatquai und 21 Mitbeteiligte (Beschwerdeführergruppe 1) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV, der persönlichen Freiheit, der Rechtsgleichheit und des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips mit dem Antrag, den Entscheid des Regierungsrates insoweit teilweise aufzuheben, als er die Parkgebührenverordnung der Stadt Zürich bestätigt. Die Sektion Zürich des Touring Clubs der Schweiz und vier Mitbeteiligte (Beschwerdeführergruppe 2) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 37 Abs. 2 und Art. 4 BV mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates insoweit aufzuheben, als damit die Rekurse gegen die Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren abgewiesen und den Beschwerdeführern Kosten des Rekursverfahrens auferlegt werden bzw. eine bloss reduzierte Parteientschädigung zugesprochen wird.
Die Stadt Zürich erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie und von Art. 4 BV. Sie beantragt, Ziff. III des Regierungsratsbeschlusses insoweit aufzuheben, als Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gemeindebeschlusses aufgehoben werden; im übrigen sei der Regierungsratsbeschluss zu bestätigen. Eventualiter beantragt sie, den Beschluss des Regierungsrates nur insoweit aufzuheben, als er die neuen Vorschriften in bezug auf den Postleitzahlenkreis 8001 aufgehoben hat, wodurch Art. 2 Abs. 1 auf den eigentlichen Innenstadtbereich redimensioniert würde.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtlichen Beschwerden der Geschäftsvereinigung Limmatquai und Mitbeteiligte und des Touring Clubs der Schweiz, Sektion Zürich, und Mitbeteiligte ab und heisst diejenige der Stadt Zürich gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführergruppen 1 und 2 rügen eine Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV, da es unzulässig sei, bereits ab einer Parkdauer von 30 Minuten Parkplatzbenützungsgebühren zu erheben.
a) Gemäss Art. 37 Abs. 2 BV dürfen für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, keine Gebühren erhoben werden. Diese Bestimmung garantiert ein verfassungsmässiges Individualrecht, dessen Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann (BGE 89 I 533 E. 4a S. 537; BGE 112 Ia 39 E. 1a S. 40 f.).
b) Gemäss ständiger Praxis und einhelliger Lehre gewährleistet Art. 37 Abs. 2 BV die Gebührenfreiheit nur für den gemeinverträglichen Verkehr bzw. den Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs (BGE 89 I 533 E. 4c S. 538 f.; BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 41; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 234; ADRIAN HAAS, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, Diss. Bern 1994, S. 27, 79; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 145-168, 160 f.; TOBIAS JAAG, Gebührenpflichtiges Parkieren auf öffentlichem Grund, AJP 1994 S. 179-187, 183; PETER KÜTTEL, Das Strassenrecht des Kantons St. Gallen, Diss. St. Gallen 1969, S. 97 f.; MARTIN LENDI, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 22 zu Art. 37; ROGER MARCO MEIER, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1989, S. 190; WALTER MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benutzung nach aargauischem Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 66 f.; RENÉ SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. I, Bern 1984, S. 35). Dazu gehört nach der Praxis auch das kurzfristige Parkieren, weshalb dafür höchstens eine Kontrollgebühr verlangt werden darf (BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 42 und E. 2b/c S. 45 f., mit Hinweisen). Eine darüber hinaus gehende Benützung der Strassen stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar, dessen Regelung - unter Vorbehalt anderer verfassungsmässiger Rechte - in der alleinigen Kompetenz der Kantone (bzw. allenfalls der nach kantonalem Recht dafür zuständigen Gemeinden) steht (BGE 108 Ia 111 E. 1b S. 113; ZBl 85/1984 S. 276 ff.). Die Kantone können dafür auch Benützungs- oder Lenkungsabgaben erheben (GYGI, a.a.O., S. 235 f.; HAAS, a.a.O., S. 79, 88, 114 ff.; JAAG, a.a.O. [1992] S. 161, a.a.O. [1994] S. 185; KÜTTEL, a.a.O., S. 98; LENDI, a.a.O., Rz. 22; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 294; SCHAFFHAUSER, a.a.O., S. 35, 239; HUGO WERREN, Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S. 39).
c) Der Verkehr ist sodann gemäss Art. 37 Abs. 2 BV nur im Rahmen der Zweckbestimmung gebührenfrei. Ob und wie weit eine bestimmte Fläche für den Verkehr zweckbestimmt wird, richtet sich nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die Hoheit über die öffentlichen Sachen zusteht. Es gibt keinen bundesverfassungsrechtlichen Anspruch darauf, dass bestimmte Verkehrsanlagen gebaut oder bestimmte Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden. Das Gemeinwesen ist verfassungsrechtlich auch nicht verpflichtet, die bestehenden Strassenflächen im bisherigen Umfang dem Verkehr zu erhalten (BGE 89 I 533 E. 4d S. 540; VPB 51.51 S. 307 f.). Es steht ihm - abgesehen von den Durchgangsstrassen und unter Vorbehalt anderer verfassungsmässiger Rechte - frei, eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen (Art. 37bis Abs. 2 BV; Art. 3 Abs. 3 SVG; ZBl 96/1995 S. 508, E. 2 und 3; ZBl 85/1984 S. 276 ff.; ZBl 83/1982 S. 138 E. 1a; VPB 51.51 S. 302; VPB 44.24 S. 106; HAAS, a.a.O., S. 11, 82 ff.; MEIER, a.a.O., S. 50 ff., 122 ff.), wodurch die entsprechende Fläche aus dem Geltungsbereich der verfassungsrechtlich gewährleisteten Gebührenfreiheit fällt. Art. 37 Abs. 2 BV legt nicht eine bestimmte Verkehrspolitik fest und schliesst nicht aus, dass das Gemeinwesen zum Beispiel aus städteplanerischen, wohnhygienischen oder umweltpolitischen Gründen die dem rollenden oder ruhenden Verkehr zur Verfügung stehende Fläche reduziert, um so das Verkehrsaufkommen zu beeinflussen (vgl. MEIER, a.a.O., S. 111 f.). Zulässig ist auch, das Parkieren auf öffentlicher Strasse völlig zu untersagen (VPB 44.24 S. 106 f.); gefordert wird einzig, dass - solange eine Fläche dem allgemeinen Verkehr zur Verfügung steht - dieser gebührenfrei sein muss.
d) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis den Grundsatz aufgestellt, dass die Einführung einer Parkplatzgebühr nur zulässig sei, wenn in angemessenem Abstand genügend Parkplätze unentgeltlich zur Verfügung stehen (BGE 89 I 533 E. 4d S. 541; BGE 94 IV 28 E. 3 S. 31; BGE 100 IV 98 E. 2 S. 100). In BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 42 f. liess es offen, ob an diesem Erfordernis festzuhalten sei. Die frühere Praxis wird in der neueren Lehre überwiegend kritisiert (HAAS, a.a.O., S. 88; JAAG a.a.O. [1992] S. 161, [1994] S. 183 f.; LENDI, a.a.O., Rz. 22; MEIER, a.a.O., S. 192 ff.; MOOR, a.a.O., S. 294; MÜLLER, a.a.O., S. 177 f.; WERREN, a.a.O., S. 40 f.). In der Tat vermengt sie zwei Fragen, die zu trennen sind: Ist das Parkieren gemeinverträglich, so sind Gebühren (allenfalls vorbehältlich geringer Kontrollgebühren) unzulässig, unabhängig davon, ob in der Nähe weitere Parkplätze zur Verfügung stehen oder nicht. Soweit das Parkieren den Gemeingebrauch übersteigt, dürfen hingegen Gebühren auch dann erhoben werden, wenn in der Nähe keine unentgeltlichen Parkplätze zur Verfügung stehen; die gegenteilige Auffassung würde darauf hinauslaufen, dass indirekt das Gemeinwesen doch verpflichtet wäre, Verkehrsflächen für gesteigerten Gemeingebrauch zur Verfügung zu stellen, was aber nach dem Gesagten nicht der verfassungsrechtlichen Lage entspricht. Die Frage, ob eine Parkierungsgebühr im Sinne einer Benützungs- oder Lenkungsabgabe zulässig sei, beurteilt sich somit einzig danach, ob das Parkieren als schlichter oder als gesteigerter Gemeingebrauch zu beurteilen ist (ebenso HAAS, a.a.O., S. 88, 114; JAAG, a.a.O. [1994] S. 184; LENDI, a.a.O., Rz. 22; MEIER, a.a.O., S. 193 ff.; MÜLLER, a.a.O., S. 179 f.).
e) Es ist somit zu prüfen, ob die von der Stadt Zürich mit einer Benützungsgebühr belegte Parkierungszeit von mehr als 30 Minuten zum Gemeingebrauch gehört oder bereits gesteigerten Gemeingebrauch darstellt.
aa) Zum gebührenfreien Verkehr gehört nach ständiger Praxis nicht nur der rollende, sondern in gewissem Umfang auch der ruhende Verkehr (BGE 81 I 177 E. 6b S. 190; BGE 89 I 533 E. 4c S. 538 f.; BGE 112 Ia 39 E. 1a S. 41). Das Bundesgericht hat dies damit begründet, dass der rollende Verkehr in der Regel die Erreichung eines Zieles zum Zweck habe und daher auch die Vornahme der mit diesem Zweck verbundenen Vorrichtungen zum gemeingebräuchlichen Verkehr gehöre (BGE 89 I 533 E. 4c S. 539). Das Anhalten und kurzfristige Stationieren sei somit notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs (BGE 81 I 177 E. 6b S. 190). Es hat indessen nicht allgemeingültig festgelegt, bis zu welcher Zeitdauer das Parkieren noch als Gemeingebrauch bezeichnet werden kann. 1955 hielt es eine Gebühr für ein mehr als 15 Minuten dauerndes Parkieren für zulässig (BGE 81 I 177 E. 6b S. 191). 1963 bezeichnete es als zum Gemeingebrauch gehörig auch das ungefähr einstündige Abstellen von Fahrzeugen, um einen Arzt- oder Kundenbesuch zu tätigen oder Einkäufe zu machen, nicht aber ein Parkieren während der halb- oder ganztägigen Arbeitszeit oder während der ganzen Nacht (BGE 89 I 533 E. 4c S. 539; ebenso BGE 108 Ia 111 E. 1b S. 113). In einem nicht publizierten Entscheid aus dem Jahre 1991 wies es darauf hin, dass nebst der Zeitdauer auch die örtlichen Gegebenheiten einen Einfluss auf die Abgrenzung zwischen kurzfristigem und Dauerparkieren haben; je nachdem könnten bereits Höchstparkierungszeiten von 15 bis 30 Minuten die Regel sein; eine obere Grenze für das Kurzparkieren dürfte bei 120 Minuten anzusetzen sein (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. F. vom 1. Juli 1991, E. 4b).
bb) Auch in der Lehre wird darauf hingewiesen, dass sich die Abgrenzung zwischen gemeingebräuchlichem und Dauerparkieren nicht generell, sondern nur unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse festlegen lässt (JAAG, a.a.O. [1992] S. 153, [1994] S. 185; MEIER, a.a.O., S. 193 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 162 ff.; WERREN, a.a.O., S. 30). Dabei ist den zuständigen Behörden ein gewisser Ermessensspielraum in der Beurteilung der örtlichen Gegebenheiten zuzubilligen (KÜTTEL, a.a.O., S. 89; MÜLLER, a.a.O., S. 88). Als obere Grenze des gemeinverträglichen Parkierens wird in der älteren Lehre unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis eine Dauer von einer Stunde bezeichnet (MÜLLER, a.a.O., S. 163, 176). Die neuere Lehre ist jedoch mehrheitlich der Ansicht, dass in städtischen Zentrumsgebieten bereits eine Parkierungsdauer von mehr als 15 bis 30 Minuten als gesteigerter Gemeingebrauch zu betrachten sei (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1992] S. 153, JAAG, [1994] S. 186; MEIER, a.a.O., S. 61, 193; WERREN, a.a.O., S. 32 f.; für städtische Gebiete auch MÜLLER, a.a.O., S. 179 f.).
cc) Kriterium für die Abgrenzung zwischen schlichtem und gesteigertem Gemeingebrauch ist insbesondere die Gemeinverträglichkeit der Nutzung; gemeinverträglich ist eine Nutzung dann, wenn sie von allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der gleichen Nutzung übermässig behindert werden (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1992] S. 152; KÜTTEL, a.a.O., S. 74, 85 f.; WERREN, a.a.O., S. 29).
Dabei ist nicht ausschlaggebend, dass - wie die Beschwerdeführergruppe 2 vorbringt - jedes auch nur minutenlang anhaltende Fahrzeug jedem anderen verunmöglicht, auf genau demselben Parkplatz ebenfalls anzuhalten, sondern massgebend ist, ob im fraglichen Bereich gesamthaft eine gleichartige Benützung durch alle Interessierten praktisch sichergestellt werden kann (MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel 1976, Nr. 118.B.I.a S. 827). Unerheblich ist auch entgegen einer in der älteren Literatur zum Teil vertretenen Ansicht (KÜTTEL, a.a.O., S. 89; MÜLLER, a.a.O., S. 163) das individuelle Motiv des Parkierenden zur Inanspruchnahme eines Parkplatzes (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1994] S. 185). Die Parkierungsdauer, die als noch gemeinverträglich bezeichnet werden kann, ergibt sich vielmehr aus dem Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage an Parkplätzen. Eine Tätigkeit, die gemeinverträglich ist, solange sie nur von wenigen ausgeübt wird, kann bei häufigerem Vorkommen zum gesteigerten Gemeingebrauch werden (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 20. Dezember 1990, E. 3b). Je mehr Verkehrsteilnehmer einen Parkplatz benützen wollen, desto kürzer wird die Zeit, die jeder einzelne beanspruchen kann, ohne den übrigen Verkehrsteilnehmern die gleiche Benützung zu verunmöglichen, solange die Zahl der Parkplätze nicht vergrössert wird, wozu aber das Gemeinwesen nicht bundesverfassungsrechtlich verpflichtet ist (vorne E. 2c).
dd) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass im Zentrum von Zürich ein erhebliches Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage nach Parkgelegenheiten bestehe. Bei einer solchen Sachlage ist es dem Gemeinwesen nicht verwehrt, die Dauer des noch als gemeinverträglich zu betrachtenden Parkierens zu verkürzen, um Angebot und Nachfrage nach öffentlicher Parkierungsfläche ins Gleichgewicht zu bringen. Die Beschwerdeführergruppen 1 und 2 bestreiten die tatbeständlichen Annahmen des Regierungsrates nicht, sondern räumen selber ein, dass Parkplätze in Zürich Mangelware darstellen, und begründen ihre Einwendungen mit der - wie dargelegt - unzutreffenden Argumentation, dass ein Nachfrageüberhang es nicht rechtfertige, die als gemeingebräuchlich zu betrachtende Zeit zu verkürzen, bzw. dass es Aufgabe des Gemeinwesens sei, "genügend" Parkplätze zur Verfügung zu stellen. Es ist daher nicht dargetan, inwiefern die Auffassung des Regierungsrates in diesem Punkt verfassungswidrig sein soll.
Aus diesen Gründen erweist es sich als zulässig, in den fraglichen Gebieten der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen. Art. 37 Abs. 2 BV wird durch die Erhebung einer entsprechenden Benützungsgebühr nicht verletzt.
ee) Liegt demnach keine Verletzung der Strassenfreiheit vor, stösst auch die damit verbundene Rüge der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ins Leere. Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist zwar ein verfassungsmässiges Prinzip, aber kein verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung der einzelne selbständig, ohne Zusammenhang mit der Anrufung eines besonderen Grundrechts geltend machen kann (ZBl 95/1994 S. 264, E. 2b; ZBl 89/1988 S. 462, E. 2; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 69; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 143).
3. Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit. Die persönliche Freiheit schützt nach der Praxis des Bundesgerichts alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden; sie hat jedoch nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann (BGE 120 Ia 126 E. 7a S. 145, 147 E. 2a S. 149, je mit Hinweisen). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer wird durch die Parkgebührenregelung der Stadt Zürich die Innenstadt nicht für gewisse Teile der Bevölkerung zur verbotenen Zone, sondern nur das Parkieren einer nicht übermässigen Gebühr unterworfen. Von einer Verletzung der persönlichen Freiheit kann keine Rede sein.
5. Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, indem einige Gebiete, in denen der Parkplatzbedarf ebenso hoch sei wie in der Innenstadt, nicht der neuen Parkgebührenregelung unterstellt worden seien.
a) Die Stadt Zürich hat die Parkplatzbenützungsgebühren nicht für das ganze Stadtgebiet, sondern nur für einen Teil davon eingeführt. Es liegt in der Natur einer solchen Regelung, dass die Gebiete, in denen diese gelten soll, irgendwie bezeichnet und von anderen Gebieten abgegrenzt werden müssen. Dem Rechtsgleichheitsgebot kann insoweit - wie in der Raumplanung - nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Grenzziehung sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 114 Ia 254 E. 4a S. 257; BGE 118 Ia 151 E. 6c S. 162, je mit Hinweisen).
b) Die Stadt Zürich hat die Parkierungsgebühr für zusammenhängende Gebiete in der Innenstadt und in Oerlikon eingeführt. Eine solche Abgrenzung erscheint als sachlich haltbar und ist nicht willkürlich. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass in diesen Gebieten generell eine grosse Nachfrage nach Parkplätzen besteht, sondern bringen nur vor, in einigen anderen, nicht unter die neue Regelung fallenden Gebieten sei die Nachfrage ebenso gross. Es bietet indessen sowohl für die Stadt als auch für die Verkehrsteilnehmer Vorteile, wenn nach klar abgrenzbaren Bereichen festgelegt wird, wo die Regelung gilt und wo nicht. Dass damit einige Strassen, in denen eine ebenso grosse Nachfrage nach Parkplätzen besteht, ausserhalb des Geltungsbereichs fallen oder umgekehrt, ist nicht willkürlich.
6. Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festlegen, doch können diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f., je mit Hinweisen). Diese Prinzipien haben somit auch den Charakter eines Surrogats für eine ungenügende gesetzliche Grundlage (BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, mit Hinweisen). Mit formellgesetzlicher Grundlage ist es demgegenüber zumindest bei Benützungsgebühren für gesteigerten Gemeingebrauch zulässig, Abgaben zu erheben, die einen Mehrertrag abwerfen (BGE 104 Ia 113 E. 3 S. 116; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. Zürich 1993, S. 490 Rz. 2052; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. Basel 1991, S. 582 Rz. 2826 und S. 622, Rz. 3042; MEIER, a.a.O., S. 195 f.; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 110.B.IV, S. 339).
b) Vorliegend besteht eine formell-gesetzliche Grundlage, nachdem die Stimmberechtigten der Stadt Zürich die Vorlage angenommen haben. Die Frage des Kostendeckungsprinzips stellt sich daher nicht mehr.
c) Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass die Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 121 I 230 E. 3g/bb S. 238). Dafür kann namentlich auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich angebotenen Gütern abgestellt werden (ebenda). Hinzu kommt, dass die Parkierenden nicht etwa hoheitlich verpflichtet werden, die Gebühr zu bezahlen; vielmehr steht es ihnen frei, auf private Parkplätze auszuweichen (und allenfalls dort einen privatrechtlich festgelegten Preis zu bezahlen), öffentliche Verkehrsmittel zu benützen oder sonstwie auf die Benützung gebührenpflichtiger öffentlicher Parkplätze zu verzichten. Sollte die von der Stadt festgelegte Gebühr höher liegen als der Marktwert der Parkplatzbenützung, würde eine erhebliche Zahl von Verkehrsteilnehmern darauf verzichten. Somit besteht ein gewisser Mechanismus, der die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert (vgl. BGE 121 I 230 E. 3g/dd S. 239). Soweit das Äquivalenzprinzip anwendbar ist, ist es jedenfalls nicht verletzt.
8. Die Stadt Zürich rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, indem der Regierungsrat willkürlich angenommen habe, durch die Festlegung des Geltungsbereichs der Gebührenregelung werde die Rechtsgleichheit verletzt.
a) Der Regierungsrat anerkennt, dass die Gemeinde in der Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs autonom ist. Er wirft ihr einzig vor, von ihrer Autonomie in verfassungswidriger Weise Gebrauch gemacht zu haben.
b) Demgegenüber stellt die Beschwerdeführergruppe 2 die Autonomie der Stadt Zürich in Abrede.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204; BGE 120 Ib 207 E. 2 S. 209; BGE 119 Ia 113 E. 2 S. 115; BGE 118 Ia 446 E. 3b S. 453, mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 294 f., mit Hinweisen). Im einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht, wobei das Bundesgericht die Anwendung des Gesetzesrechts nur auf Willkür hin überprüft (BGE 121 I 155 E. 4 S. 159; BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204). Da es vorliegend nicht um eine funktionelle Verkehrsanordnung, sondern um die Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs geht, ist der Hinweis der Beschwerdeführergruppe 2 auf die bundesrechtliche Ordnung der Strassensignalisation unbehelflich. Ebensowenig schliesst § 1 des kantonalen Strassengesetzes eine kommunale Autonomie aus; diese Bestimmung legt nur fest, dass das Gesetz Anwendung findet auf Strassen, die dem Gemeingebrauch gewidmet sind, sagt aber nichts aus über die Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs. Es ist somit davon auszugehen, dass die Stadt Zürich in dieser Frage autonom ist.
c) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere dagegen wehren, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Dabei überprüft das Bundesgericht die Anwendung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht frei (BGE 120 Ia 203 E. 2a, S. 204; BGE 119 Ia 214 E. 3a S. 218, mit Hinweisen).
d) Der Regierungsrat begründet seine Auffassung damit, dass auch innerhalb des in Art. 2 des Gemeindebeschlusses bezeichneten Gebietes Blaue Zonen bestünden, auf denen das Parkieren während 90 bzw. - über die Mittagszeit - während 150 (recte 180) Minuten zulässig sei. Es gehe jedoch nicht an, das Parkieren von beispielsweise einer Stunde Dauer auf ein und demselben Teilstück eines Strassenzuges je nachdem als gemeingebräuchlich oder als gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen.
e) Diese Auffassung beruht auf einer Überspannung des Rechtsgleichheitsprinzips.
aa) Dem Rechtsgleichheitsprinzip kann bei Massnahmen im Bereich der Verkehrsplanung nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen (VPB 51.51 S. 307 f.; MEIER, a.a.O., S. 130 f.; vgl. auch E. 5a). Es ist gerichtsnotorisch, dass es in vielen Ortschaften der Schweiz in ein und demselben Quartier einerseits gebührenpflichtige Parkfelder (mit Parkuhren), andererseits Parkplätze mit Blauer (oder Roter) Zone sowie Gratisparkplätze ohne jegliche Begrenzung gibt. Die Rechtsauffassung des Regierungsrates hätte zur Konsequenz, dass die Parkplatzregelungen vieler Gemeinden als verfassungswidrig bezeichnet werden müssten. Sie stünde nicht nur im Widerspruch zur Rechtswirklichkeit, sondern trifft auch nicht zu. In der Ausgestaltung des gesteigerten Gemeingebrauchs geniesst das Gemeinwesen eine erhebliche Freiheit. Wenn es dafür auf einigen Plätzen eine Gebühr verlangt, so folgt daraus nicht eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, für alle anderen Plätze gleichermassen eine Gebühr zu erheben. Es steht ihm grundsätzlich frei, auch innerhalb eines bestimmt umgrenzten Gebietes die einen Parkplätze unentgeltlich, die anderen jedoch nur gegen Gebühr zur Verfügung zu stellen. Das braucht nicht rechtsungleich zu sein, sondern kann im Gegenteil ein zweckmässiges Mittel darstellen, um in einem städtischen Gebiet eine adäquate Feinsteuerung des Parkplatzangebots zu erreichen.
bb) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis als Voraussetzung für die Zulässigkeit von Parkuhrgebühren verlangt, dass in angemessenem Abstand unentgeltliche Parkplätze vorhanden seien (vorne E. 2d). Das hatte zur notwendigen Folge, dass in ein und demselben Stadtgebiet nebst gebührenpflichtigen auch gebührenfreie Parkplätze errichtet wurden. Wenn auch an dieser Anforderung nach dem Vorstehenden nicht mehr festgehalten wird, so kann doch nicht behauptet werden, das Bundesgericht habe mit jener Praxis geradezu etwas Verfassungswidriges verlangt.
cc) Eine Rechtsungleichheit läge erst dann vor, wenn durch die Gebührenregelung bestimmte Benützergruppen ohne sachlichen Grund privilegiert oder benachteiligt würden. Solches wirft der Regierungsrat der Stadt indessen nicht vor. Im Gegenteil hält er ausdrücklich fest, es sei für seine Beurteilung unerheblich, dass gesteigerter Gemeingebrauch bei Parkfeldern innerhalb von Blauen Zonen nur bestimmten Berechtigten, nämlich den Inhabern von Parkkarten nach Massgabe der Parkkartenvorschriften, bewilligt werde. Ein solches System, welches dazu dient, den Anwohnern bestimmte Parkvorrechte einzuräumen, erscheint in der Tat als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar, da die tatsächliche Situation von Anwohnern und Nichtanwohnern unterschiedlich ist, was jedenfalls in stark belasteten städtischen Gebieten eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt (ZBl 92/1991 S. 266 E. 4c; HAAS, a.a.O., S. 92 ff.; MEIER, a.a.O., S. 136-144.). Von dieser verfassungsrechtlich zulässigen Anwohnerprivilegierung abgesehen, werden durch die Parkplatzregelung der Stadt Zürich aber nicht bestimmte Personengruppen bevorzugt oder benachteiligt; die Regelung gilt für alle Verkehrsteilnehmer gleichermassen. Es wird keine sachlich unhaltbare Unterscheidung nach bestimmten Benützergruppen getroffen (vgl. ZBl 83/1982 S. 138 E. 4). Der blosse Umstand, dass in einigen Strassen innerhalb des Geltungsbereichs der neuen Regelung neben Parkplätzen mit Parkuhren auch Blaue Zonen bestehen, kann deshalb nicht als Verletzung der Rechtsgleichheit betrachtet werden.
f) Indem der Regierungsrat zu Unrecht den Beschluss der Gemeinde Zürich (teilweise) als verfassungswidrig bezeichnet und aufgehoben hat, hat er deren Autonomie verletzt, so dass sein Beschluss insoweit aufzuheben ist. | de | Art. 4 und Art. 37 Abs. 2 BV, persönliche Freiheit; Gemeindeautonomie; Zulässigkeit von Parkierungsgebühren. Art. 37 Abs. 2 BV gewährleistet die Gebührenfreiheit nur für den Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs und der Zweckbestimmung der öffentlichen Fläche (E. 2a-c).
Für ein nicht mehr gemeinverträgliches Parkieren dürfen Gebühren verlangt werden, unabhängig davon, ob in der Nähe unentgeltliche Parkplätze zur Verfügung stehen (Änderung der Rechtsprechung) (E. 2d).
In städtischen Gebieten kann ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gebührenpflichtiger gesteigerter Gemeingebrauch betrachtet werden (E. 2e).
Parkierungsgebühren berühren die persönliche Freiheit nicht (E. 3).
Es verletzt die Rechtsgleichheit nicht, wenn Parkierungsgebühren nur für einige zusammenhängende Gebiete einer Stadt eingeführt werden (E. 5).
Die Zürcher Parkierungsgebühr verletzt das Äquivalenzprinzip nicht (E. 6).
Der Regierungsrat verletzt die Autonomie der Stadt Zürich, wenn er die Umschreibung des örtlichen Geltungsbereichs der Parkierungsgebühr wegen angeblicher Verletzung der Rechtsgleichheit aufhebt (E. 8). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,617 | 122 I 279 | 122 I 279
Sachverhalt ab Seite 280
Am 25. September 1994 nahmen die Stimmberechtigten der Stadt Zürich "Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren" an. Diese lauten wie folgt:
Art. 1
Das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren auf mit Parkuhren oder zentralen Parkuhren versehenen Parkplätzen gilt in den in Art. 2 umschriebenen Gebieten als gebührenpflichtiger gesteigerter Gemeingebrauch.
Art. 2
Die Innenstadt wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung der Gebietes).
Das Zentrum von Oerlikon wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung des Gebiets).
Der Stadtrat wird ermächtigt, die Ausdehnung dieser Gebiete auf einzelne Strassen im Grenzbereich der Entwicklung anzupassen.
Art. 3
Für das bis zu 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon wird eine blosse Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 erhoben.
Art. 4
Für das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon beträgt die Parkierungsgebühr Fr. 1 und die Parkuhrkontrollgebühr Fr. -.50 für jeweils 30 Minuten.
Art. 5
In den übrigen Gebieten der Stadt Zürich wird eine blosse Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 für 1 Stunde erhoben.
Art. 6
Der Stadtrat wird ermächtigt, diese Gebühren jeweils der Teuerung anzupassen, wenn sie seit der letzten Festlegung um mindestens 10% vom Zürcher Index der Konsumentenpreise abweichen.
Art. 7
Für das Bedienen der Parkuhren sind die bundesrechtlichen Bestimmungen massgebend. Das Festlegen der Höchstparkierungsdauer und der Betriebszeit der Parkuhren liegt in der Zuständigkeit des Polizeiamtes.
Art. 8
Diese Vorschriften treten auf den vom Stadtrat zu bestimmenden Zeitpunkt in Kraft.
Auf diesen Zeitpunkt werden sämtliche mit ihnen im Widerspruch stehenden Bestimmungen und Beschlüsse aufgehoben.
Art. 9
Zuwiderhandlungen werden mit Polizeibusse bestraft.
Gegen diesen Gemeindebeschluss erhoben die Geschäftsvereinigung Limmatquai und 21 Mitbeteiligte sowie die Sektion Zürich des Touring Clubs der Schweiz und vier Mitbeteiligte zunächst erfolglos Gemeindebeschwerde an den Bezirksrat des Bezirks Zürich und anschliessend Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess mit Beschluss vom 8. November 1995 die Rekurse im Sinne der Erwägungen teilweise gut und hob die Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gemeindebeschlusses, welche den örtlichen Geltungsbereich der Regelung festlegen, auf. Im übrigen wies er die Rekurse ab. Der Regierungsrat erwog, dass in stark frequentierten Zentrumsgebieten der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gesteigerter Gemeingebrauch qualifiziert werden könne und demzufolge die beanstandete Gebühr grundsätzlich zulässig sei. Hingegen stellte er fest, dass auch innerhalb des bezeichneten Innenstadtgebiets Blaue Zonen bestünden, auf denen ein gebührenfreies Parkieren bis zu 90, bzw. - über die Mittagszeit - bis zu 150 (recte 180) Minuten erlaubt sei. Das führe zu rechtsungleichen Zuständen, indem im gleichen Gebiet oder Strassenzug ein kürzeres oder längeres Parkieren als Gemeingebrauch betrachtet werde, je nachdem, ob der Platz als Blaue Zone signalisiert oder mit Parkuhren versehen sei. Die Umschreibung des örtlichen Geltungsbereichs der angefochtenen Regelung sei deshalb aufzuheben. Es stehe indessen der Stadt frei, in sich geschlossene, den Kriterien gemäss Art. 4 BV genügende Kernzonen auszuscheiden, in denen die angefochtene Regelung angewendet werden könne. Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 5'185.-- wurden zu acht Neunteln den Rekurrenten auferlegt und die Stadt Zürich verpflichtet, den Rekurrenten je zusammen pauschal eine Umtriebsentschädigung von Fr. 550.-- zu bezahlen.
Die Geschäftsvereinigung Limmatquai und 21 Mitbeteiligte (Beschwerdeführergruppe 1) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV, der persönlichen Freiheit, der Rechtsgleichheit und des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips mit dem Antrag, den Entscheid des Regierungsrates insoweit teilweise aufzuheben, als er die Parkgebührenverordnung der Stadt Zürich bestätigt. Die Sektion Zürich des Touring Clubs der Schweiz und vier Mitbeteiligte (Beschwerdeführergruppe 2) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 37 Abs. 2 und Art. 4 BV mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates insoweit aufzuheben, als damit die Rekurse gegen die Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren abgewiesen und den Beschwerdeführern Kosten des Rekursverfahrens auferlegt werden bzw. eine bloss reduzierte Parteientschädigung zugesprochen wird.
Die Stadt Zürich erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie und von Art. 4 BV. Sie beantragt, Ziff. III des Regierungsratsbeschlusses insoweit aufzuheben, als Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gemeindebeschlusses aufgehoben werden; im übrigen sei der Regierungsratsbeschluss zu bestätigen. Eventualiter beantragt sie, den Beschluss des Regierungsrates nur insoweit aufzuheben, als er die neuen Vorschriften in bezug auf den Postleitzahlenkreis 8001 aufgehoben hat, wodurch Art. 2 Abs. 1 auf den eigentlichen Innenstadtbereich redimensioniert würde.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtlichen Beschwerden der Geschäftsvereinigung Limmatquai und Mitbeteiligte und des Touring Clubs der Schweiz, Sektion Zürich, und Mitbeteiligte ab und heisst diejenige der Stadt Zürich gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführergruppen 1 und 2 rügen eine Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV, da es unzulässig sei, bereits ab einer Parkdauer von 30 Minuten Parkplatzbenützungsgebühren zu erheben.
a) Gemäss Art. 37 Abs. 2 BV dürfen für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, keine Gebühren erhoben werden. Diese Bestimmung garantiert ein verfassungsmässiges Individualrecht, dessen Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann (BGE 89 I 533 E. 4a S. 537; BGE 112 Ia 39 E. 1a S. 40 f.).
b) Gemäss ständiger Praxis und einhelliger Lehre gewährleistet Art. 37 Abs. 2 BV die Gebührenfreiheit nur für den gemeinverträglichen Verkehr bzw. den Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs (BGE 89 I 533 E. 4c S. 538 f.; BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 41; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 234; ADRIAN HAAS, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, Diss. Bern 1994, S. 27, 79; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 145-168, 160 f.; TOBIAS JAAG, Gebührenpflichtiges Parkieren auf öffentlichem Grund, AJP 1994 S. 179-187, 183; PETER KÜTTEL, Das Strassenrecht des Kantons St. Gallen, Diss. St. Gallen 1969, S. 97 f.; MARTIN LENDI, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 22 zu Art. 37; ROGER MARCO MEIER, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1989, S. 190; WALTER MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benutzung nach aargauischem Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 66 f.; RENÉ SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. I, Bern 1984, S. 35). Dazu gehört nach der Praxis auch das kurzfristige Parkieren, weshalb dafür höchstens eine Kontrollgebühr verlangt werden darf (BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 42 und E. 2b/c S. 45 f., mit Hinweisen). Eine darüber hinaus gehende Benützung der Strassen stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar, dessen Regelung - unter Vorbehalt anderer verfassungsmässiger Rechte - in der alleinigen Kompetenz der Kantone (bzw. allenfalls der nach kantonalem Recht dafür zuständigen Gemeinden) steht (BGE 108 Ia 111 E. 1b S. 113; ZBl 85/1984 S. 276 ff.). Die Kantone können dafür auch Benützungs- oder Lenkungsabgaben erheben (GYGI, a.a.O., S. 235 f.; HAAS, a.a.O., S. 79, 88, 114 ff.; JAAG, a.a.O. [1992] S. 161, a.a.O. [1994] S. 185; KÜTTEL, a.a.O., S. 98; LENDI, a.a.O., Rz. 22; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 294; SCHAFFHAUSER, a.a.O., S. 35, 239; HUGO WERREN, Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S. 39).
c) Der Verkehr ist sodann gemäss Art. 37 Abs. 2 BV nur im Rahmen der Zweckbestimmung gebührenfrei. Ob und wie weit eine bestimmte Fläche für den Verkehr zweckbestimmt wird, richtet sich nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die Hoheit über die öffentlichen Sachen zusteht. Es gibt keinen bundesverfassungsrechtlichen Anspruch darauf, dass bestimmte Verkehrsanlagen gebaut oder bestimmte Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden. Das Gemeinwesen ist verfassungsrechtlich auch nicht verpflichtet, die bestehenden Strassenflächen im bisherigen Umfang dem Verkehr zu erhalten (BGE 89 I 533 E. 4d S. 540; VPB 51.51 S. 307 f.). Es steht ihm - abgesehen von den Durchgangsstrassen und unter Vorbehalt anderer verfassungsmässiger Rechte - frei, eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen (Art. 37bis Abs. 2 BV; Art. 3 Abs. 3 SVG; ZBl 96/1995 S. 508, E. 2 und 3; ZBl 85/1984 S. 276 ff.; ZBl 83/1982 S. 138 E. 1a; VPB 51.51 S. 302; VPB 44.24 S. 106; HAAS, a.a.O., S. 11, 82 ff.; MEIER, a.a.O., S. 50 ff., 122 ff.), wodurch die entsprechende Fläche aus dem Geltungsbereich der verfassungsrechtlich gewährleisteten Gebührenfreiheit fällt. Art. 37 Abs. 2 BV legt nicht eine bestimmte Verkehrspolitik fest und schliesst nicht aus, dass das Gemeinwesen zum Beispiel aus städteplanerischen, wohnhygienischen oder umweltpolitischen Gründen die dem rollenden oder ruhenden Verkehr zur Verfügung stehende Fläche reduziert, um so das Verkehrsaufkommen zu beeinflussen (vgl. MEIER, a.a.O., S. 111 f.). Zulässig ist auch, das Parkieren auf öffentlicher Strasse völlig zu untersagen (VPB 44.24 S. 106 f.); gefordert wird einzig, dass - solange eine Fläche dem allgemeinen Verkehr zur Verfügung steht - dieser gebührenfrei sein muss.
d) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis den Grundsatz aufgestellt, dass die Einführung einer Parkplatzgebühr nur zulässig sei, wenn in angemessenem Abstand genügend Parkplätze unentgeltlich zur Verfügung stehen (BGE 89 I 533 E. 4d S. 541; BGE 94 IV 28 E. 3 S. 31; BGE 100 IV 98 E. 2 S. 100). In BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 42 f. liess es offen, ob an diesem Erfordernis festzuhalten sei. Die frühere Praxis wird in der neueren Lehre überwiegend kritisiert (HAAS, a.a.O., S. 88; JAAG a.a.O. [1992] S. 161, [1994] S. 183 f.; LENDI, a.a.O., Rz. 22; MEIER, a.a.O., S. 192 ff.; MOOR, a.a.O., S. 294; MÜLLER, a.a.O., S. 177 f.; WERREN, a.a.O., S. 40 f.). In der Tat vermengt sie zwei Fragen, die zu trennen sind: Ist das Parkieren gemeinverträglich, so sind Gebühren (allenfalls vorbehältlich geringer Kontrollgebühren) unzulässig, unabhängig davon, ob in der Nähe weitere Parkplätze zur Verfügung stehen oder nicht. Soweit das Parkieren den Gemeingebrauch übersteigt, dürfen hingegen Gebühren auch dann erhoben werden, wenn in der Nähe keine unentgeltlichen Parkplätze zur Verfügung stehen; die gegenteilige Auffassung würde darauf hinauslaufen, dass indirekt das Gemeinwesen doch verpflichtet wäre, Verkehrsflächen für gesteigerten Gemeingebrauch zur Verfügung zu stellen, was aber nach dem Gesagten nicht der verfassungsrechtlichen Lage entspricht. Die Frage, ob eine Parkierungsgebühr im Sinne einer Benützungs- oder Lenkungsabgabe zulässig sei, beurteilt sich somit einzig danach, ob das Parkieren als schlichter oder als gesteigerter Gemeingebrauch zu beurteilen ist (ebenso HAAS, a.a.O., S. 88, 114; JAAG, a.a.O. [1994] S. 184; LENDI, a.a.O., Rz. 22; MEIER, a.a.O., S. 193 ff.; MÜLLER, a.a.O., S. 179 f.).
e) Es ist somit zu prüfen, ob die von der Stadt Zürich mit einer Benützungsgebühr belegte Parkierungszeit von mehr als 30 Minuten zum Gemeingebrauch gehört oder bereits gesteigerten Gemeingebrauch darstellt.
aa) Zum gebührenfreien Verkehr gehört nach ständiger Praxis nicht nur der rollende, sondern in gewissem Umfang auch der ruhende Verkehr (BGE 81 I 177 E. 6b S. 190; BGE 89 I 533 E. 4c S. 538 f.; BGE 112 Ia 39 E. 1a S. 41). Das Bundesgericht hat dies damit begründet, dass der rollende Verkehr in der Regel die Erreichung eines Zieles zum Zweck habe und daher auch die Vornahme der mit diesem Zweck verbundenen Vorrichtungen zum gemeingebräuchlichen Verkehr gehöre (BGE 89 I 533 E. 4c S. 539). Das Anhalten und kurzfristige Stationieren sei somit notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs (BGE 81 I 177 E. 6b S. 190). Es hat indessen nicht allgemeingültig festgelegt, bis zu welcher Zeitdauer das Parkieren noch als Gemeingebrauch bezeichnet werden kann. 1955 hielt es eine Gebühr für ein mehr als 15 Minuten dauerndes Parkieren für zulässig (BGE 81 I 177 E. 6b S. 191). 1963 bezeichnete es als zum Gemeingebrauch gehörig auch das ungefähr einstündige Abstellen von Fahrzeugen, um einen Arzt- oder Kundenbesuch zu tätigen oder Einkäufe zu machen, nicht aber ein Parkieren während der halb- oder ganztägigen Arbeitszeit oder während der ganzen Nacht (BGE 89 I 533 E. 4c S. 539; ebenso BGE 108 Ia 111 E. 1b S. 113). In einem nicht publizierten Entscheid aus dem Jahre 1991 wies es darauf hin, dass nebst der Zeitdauer auch die örtlichen Gegebenheiten einen Einfluss auf die Abgrenzung zwischen kurzfristigem und Dauerparkieren haben; je nachdem könnten bereits Höchstparkierungszeiten von 15 bis 30 Minuten die Regel sein; eine obere Grenze für das Kurzparkieren dürfte bei 120 Minuten anzusetzen sein (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. F. vom 1. Juli 1991, E. 4b).
bb) Auch in der Lehre wird darauf hingewiesen, dass sich die Abgrenzung zwischen gemeingebräuchlichem und Dauerparkieren nicht generell, sondern nur unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse festlegen lässt (JAAG, a.a.O. [1992] S. 153, [1994] S. 185; MEIER, a.a.O., S. 193 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 162 ff.; WERREN, a.a.O., S. 30). Dabei ist den zuständigen Behörden ein gewisser Ermessensspielraum in der Beurteilung der örtlichen Gegebenheiten zuzubilligen (KÜTTEL, a.a.O., S. 89; MÜLLER, a.a.O., S. 88). Als obere Grenze des gemeinverträglichen Parkierens wird in der älteren Lehre unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis eine Dauer von einer Stunde bezeichnet (MÜLLER, a.a.O., S. 163, 176). Die neuere Lehre ist jedoch mehrheitlich der Ansicht, dass in städtischen Zentrumsgebieten bereits eine Parkierungsdauer von mehr als 15 bis 30 Minuten als gesteigerter Gemeingebrauch zu betrachten sei (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1992] S. 153, JAAG, [1994] S. 186; MEIER, a.a.O., S. 61, 193; WERREN, a.a.O., S. 32 f.; für städtische Gebiete auch MÜLLER, a.a.O., S. 179 f.).
cc) Kriterium für die Abgrenzung zwischen schlichtem und gesteigertem Gemeingebrauch ist insbesondere die Gemeinverträglichkeit der Nutzung; gemeinverträglich ist eine Nutzung dann, wenn sie von allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der gleichen Nutzung übermässig behindert werden (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1992] S. 152; KÜTTEL, a.a.O., S. 74, 85 f.; WERREN, a.a.O., S. 29).
Dabei ist nicht ausschlaggebend, dass - wie die Beschwerdeführergruppe 2 vorbringt - jedes auch nur minutenlang anhaltende Fahrzeug jedem anderen verunmöglicht, auf genau demselben Parkplatz ebenfalls anzuhalten, sondern massgebend ist, ob im fraglichen Bereich gesamthaft eine gleichartige Benützung durch alle Interessierten praktisch sichergestellt werden kann (MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel 1976, Nr. 118.B.I.a S. 827). Unerheblich ist auch entgegen einer in der älteren Literatur zum Teil vertretenen Ansicht (KÜTTEL, a.a.O., S. 89; MÜLLER, a.a.O., S. 163) das individuelle Motiv des Parkierenden zur Inanspruchnahme eines Parkplatzes (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1994] S. 185). Die Parkierungsdauer, die als noch gemeinverträglich bezeichnet werden kann, ergibt sich vielmehr aus dem Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage an Parkplätzen. Eine Tätigkeit, die gemeinverträglich ist, solange sie nur von wenigen ausgeübt wird, kann bei häufigerem Vorkommen zum gesteigerten Gemeingebrauch werden (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 20. Dezember 1990, E. 3b). Je mehr Verkehrsteilnehmer einen Parkplatz benützen wollen, desto kürzer wird die Zeit, die jeder einzelne beanspruchen kann, ohne den übrigen Verkehrsteilnehmern die gleiche Benützung zu verunmöglichen, solange die Zahl der Parkplätze nicht vergrössert wird, wozu aber das Gemeinwesen nicht bundesverfassungsrechtlich verpflichtet ist (vorne E. 2c).
dd) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass im Zentrum von Zürich ein erhebliches Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage nach Parkgelegenheiten bestehe. Bei einer solchen Sachlage ist es dem Gemeinwesen nicht verwehrt, die Dauer des noch als gemeinverträglich zu betrachtenden Parkierens zu verkürzen, um Angebot und Nachfrage nach öffentlicher Parkierungsfläche ins Gleichgewicht zu bringen. Die Beschwerdeführergruppen 1 und 2 bestreiten die tatbeständlichen Annahmen des Regierungsrates nicht, sondern räumen selber ein, dass Parkplätze in Zürich Mangelware darstellen, und begründen ihre Einwendungen mit der - wie dargelegt - unzutreffenden Argumentation, dass ein Nachfrageüberhang es nicht rechtfertige, die als gemeingebräuchlich zu betrachtende Zeit zu verkürzen, bzw. dass es Aufgabe des Gemeinwesens sei, "genügend" Parkplätze zur Verfügung zu stellen. Es ist daher nicht dargetan, inwiefern die Auffassung des Regierungsrates in diesem Punkt verfassungswidrig sein soll.
Aus diesen Gründen erweist es sich als zulässig, in den fraglichen Gebieten der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen. Art. 37 Abs. 2 BV wird durch die Erhebung einer entsprechenden Benützungsgebühr nicht verletzt.
ee) Liegt demnach keine Verletzung der Strassenfreiheit vor, stösst auch die damit verbundene Rüge der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ins Leere. Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist zwar ein verfassungsmässiges Prinzip, aber kein verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung der einzelne selbständig, ohne Zusammenhang mit der Anrufung eines besonderen Grundrechts geltend machen kann (ZBl 95/1994 S. 264, E. 2b; ZBl 89/1988 S. 462, E. 2; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 69; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 143).
3. Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit. Die persönliche Freiheit schützt nach der Praxis des Bundesgerichts alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden; sie hat jedoch nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann (BGE 120 Ia 126 E. 7a S. 145, 147 E. 2a S. 149, je mit Hinweisen). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer wird durch die Parkgebührenregelung der Stadt Zürich die Innenstadt nicht für gewisse Teile der Bevölkerung zur verbotenen Zone, sondern nur das Parkieren einer nicht übermässigen Gebühr unterworfen. Von einer Verletzung der persönlichen Freiheit kann keine Rede sein.
5. Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, indem einige Gebiete, in denen der Parkplatzbedarf ebenso hoch sei wie in der Innenstadt, nicht der neuen Parkgebührenregelung unterstellt worden seien.
a) Die Stadt Zürich hat die Parkplatzbenützungsgebühren nicht für das ganze Stadtgebiet, sondern nur für einen Teil davon eingeführt. Es liegt in der Natur einer solchen Regelung, dass die Gebiete, in denen diese gelten soll, irgendwie bezeichnet und von anderen Gebieten abgegrenzt werden müssen. Dem Rechtsgleichheitsgebot kann insoweit - wie in der Raumplanung - nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Grenzziehung sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 114 Ia 254 E. 4a S. 257; BGE 118 Ia 151 E. 6c S. 162, je mit Hinweisen).
b) Die Stadt Zürich hat die Parkierungsgebühr für zusammenhängende Gebiete in der Innenstadt und in Oerlikon eingeführt. Eine solche Abgrenzung erscheint als sachlich haltbar und ist nicht willkürlich. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass in diesen Gebieten generell eine grosse Nachfrage nach Parkplätzen besteht, sondern bringen nur vor, in einigen anderen, nicht unter die neue Regelung fallenden Gebieten sei die Nachfrage ebenso gross. Es bietet indessen sowohl für die Stadt als auch für die Verkehrsteilnehmer Vorteile, wenn nach klar abgrenzbaren Bereichen festgelegt wird, wo die Regelung gilt und wo nicht. Dass damit einige Strassen, in denen eine ebenso grosse Nachfrage nach Parkplätzen besteht, ausserhalb des Geltungsbereichs fallen oder umgekehrt, ist nicht willkürlich.
6. Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festlegen, doch können diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f., je mit Hinweisen). Diese Prinzipien haben somit auch den Charakter eines Surrogats für eine ungenügende gesetzliche Grundlage (BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, mit Hinweisen). Mit formellgesetzlicher Grundlage ist es demgegenüber zumindest bei Benützungsgebühren für gesteigerten Gemeingebrauch zulässig, Abgaben zu erheben, die einen Mehrertrag abwerfen (BGE 104 Ia 113 E. 3 S. 116; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. Zürich 1993, S. 490 Rz. 2052; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. Basel 1991, S. 582 Rz. 2826 und S. 622, Rz. 3042; MEIER, a.a.O., S. 195 f.; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 110.B.IV, S. 339).
b) Vorliegend besteht eine formell-gesetzliche Grundlage, nachdem die Stimmberechtigten der Stadt Zürich die Vorlage angenommen haben. Die Frage des Kostendeckungsprinzips stellt sich daher nicht mehr.
c) Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass die Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 121 I 230 E. 3g/bb S. 238). Dafür kann namentlich auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich angebotenen Gütern abgestellt werden (ebenda). Hinzu kommt, dass die Parkierenden nicht etwa hoheitlich verpflichtet werden, die Gebühr zu bezahlen; vielmehr steht es ihnen frei, auf private Parkplätze auszuweichen (und allenfalls dort einen privatrechtlich festgelegten Preis zu bezahlen), öffentliche Verkehrsmittel zu benützen oder sonstwie auf die Benützung gebührenpflichtiger öffentlicher Parkplätze zu verzichten. Sollte die von der Stadt festgelegte Gebühr höher liegen als der Marktwert der Parkplatzbenützung, würde eine erhebliche Zahl von Verkehrsteilnehmern darauf verzichten. Somit besteht ein gewisser Mechanismus, der die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert (vgl. BGE 121 I 230 E. 3g/dd S. 239). Soweit das Äquivalenzprinzip anwendbar ist, ist es jedenfalls nicht verletzt.
8. Die Stadt Zürich rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, indem der Regierungsrat willkürlich angenommen habe, durch die Festlegung des Geltungsbereichs der Gebührenregelung werde die Rechtsgleichheit verletzt.
a) Der Regierungsrat anerkennt, dass die Gemeinde in der Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs autonom ist. Er wirft ihr einzig vor, von ihrer Autonomie in verfassungswidriger Weise Gebrauch gemacht zu haben.
b) Demgegenüber stellt die Beschwerdeführergruppe 2 die Autonomie der Stadt Zürich in Abrede.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204; BGE 120 Ib 207 E. 2 S. 209; BGE 119 Ia 113 E. 2 S. 115; BGE 118 Ia 446 E. 3b S. 453, mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 294 f., mit Hinweisen). Im einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht, wobei das Bundesgericht die Anwendung des Gesetzesrechts nur auf Willkür hin überprüft (BGE 121 I 155 E. 4 S. 159; BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204). Da es vorliegend nicht um eine funktionelle Verkehrsanordnung, sondern um die Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs geht, ist der Hinweis der Beschwerdeführergruppe 2 auf die bundesrechtliche Ordnung der Strassensignalisation unbehelflich. Ebensowenig schliesst § 1 des kantonalen Strassengesetzes eine kommunale Autonomie aus; diese Bestimmung legt nur fest, dass das Gesetz Anwendung findet auf Strassen, die dem Gemeingebrauch gewidmet sind, sagt aber nichts aus über die Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs. Es ist somit davon auszugehen, dass die Stadt Zürich in dieser Frage autonom ist.
c) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere dagegen wehren, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Dabei überprüft das Bundesgericht die Anwendung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht frei (BGE 120 Ia 203 E. 2a, S. 204; BGE 119 Ia 214 E. 3a S. 218, mit Hinweisen).
d) Der Regierungsrat begründet seine Auffassung damit, dass auch innerhalb des in Art. 2 des Gemeindebeschlusses bezeichneten Gebietes Blaue Zonen bestünden, auf denen das Parkieren während 90 bzw. - über die Mittagszeit - während 150 (recte 180) Minuten zulässig sei. Es gehe jedoch nicht an, das Parkieren von beispielsweise einer Stunde Dauer auf ein und demselben Teilstück eines Strassenzuges je nachdem als gemeingebräuchlich oder als gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen.
e) Diese Auffassung beruht auf einer Überspannung des Rechtsgleichheitsprinzips.
aa) Dem Rechtsgleichheitsprinzip kann bei Massnahmen im Bereich der Verkehrsplanung nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen (VPB 51.51 S. 307 f.; MEIER, a.a.O., S. 130 f.; vgl. auch E. 5a). Es ist gerichtsnotorisch, dass es in vielen Ortschaften der Schweiz in ein und demselben Quartier einerseits gebührenpflichtige Parkfelder (mit Parkuhren), andererseits Parkplätze mit Blauer (oder Roter) Zone sowie Gratisparkplätze ohne jegliche Begrenzung gibt. Die Rechtsauffassung des Regierungsrates hätte zur Konsequenz, dass die Parkplatzregelungen vieler Gemeinden als verfassungswidrig bezeichnet werden müssten. Sie stünde nicht nur im Widerspruch zur Rechtswirklichkeit, sondern trifft auch nicht zu. In der Ausgestaltung des gesteigerten Gemeingebrauchs geniesst das Gemeinwesen eine erhebliche Freiheit. Wenn es dafür auf einigen Plätzen eine Gebühr verlangt, so folgt daraus nicht eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, für alle anderen Plätze gleichermassen eine Gebühr zu erheben. Es steht ihm grundsätzlich frei, auch innerhalb eines bestimmt umgrenzten Gebietes die einen Parkplätze unentgeltlich, die anderen jedoch nur gegen Gebühr zur Verfügung zu stellen. Das braucht nicht rechtsungleich zu sein, sondern kann im Gegenteil ein zweckmässiges Mittel darstellen, um in einem städtischen Gebiet eine adäquate Feinsteuerung des Parkplatzangebots zu erreichen.
bb) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis als Voraussetzung für die Zulässigkeit von Parkuhrgebühren verlangt, dass in angemessenem Abstand unentgeltliche Parkplätze vorhanden seien (vorne E. 2d). Das hatte zur notwendigen Folge, dass in ein und demselben Stadtgebiet nebst gebührenpflichtigen auch gebührenfreie Parkplätze errichtet wurden. Wenn auch an dieser Anforderung nach dem Vorstehenden nicht mehr festgehalten wird, so kann doch nicht behauptet werden, das Bundesgericht habe mit jener Praxis geradezu etwas Verfassungswidriges verlangt.
cc) Eine Rechtsungleichheit läge erst dann vor, wenn durch die Gebührenregelung bestimmte Benützergruppen ohne sachlichen Grund privilegiert oder benachteiligt würden. Solches wirft der Regierungsrat der Stadt indessen nicht vor. Im Gegenteil hält er ausdrücklich fest, es sei für seine Beurteilung unerheblich, dass gesteigerter Gemeingebrauch bei Parkfeldern innerhalb von Blauen Zonen nur bestimmten Berechtigten, nämlich den Inhabern von Parkkarten nach Massgabe der Parkkartenvorschriften, bewilligt werde. Ein solches System, welches dazu dient, den Anwohnern bestimmte Parkvorrechte einzuräumen, erscheint in der Tat als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar, da die tatsächliche Situation von Anwohnern und Nichtanwohnern unterschiedlich ist, was jedenfalls in stark belasteten städtischen Gebieten eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt (ZBl 92/1991 S. 266 E. 4c; HAAS, a.a.O., S. 92 ff.; MEIER, a.a.O., S. 136-144.). Von dieser verfassungsrechtlich zulässigen Anwohnerprivilegierung abgesehen, werden durch die Parkplatzregelung der Stadt Zürich aber nicht bestimmte Personengruppen bevorzugt oder benachteiligt; die Regelung gilt für alle Verkehrsteilnehmer gleichermassen. Es wird keine sachlich unhaltbare Unterscheidung nach bestimmten Benützergruppen getroffen (vgl. ZBl 83/1982 S. 138 E. 4). Der blosse Umstand, dass in einigen Strassen innerhalb des Geltungsbereichs der neuen Regelung neben Parkplätzen mit Parkuhren auch Blaue Zonen bestehen, kann deshalb nicht als Verletzung der Rechtsgleichheit betrachtet werden.
f) Indem der Regierungsrat zu Unrecht den Beschluss der Gemeinde Zürich (teilweise) als verfassungswidrig bezeichnet und aufgehoben hat, hat er deren Autonomie verletzt, so dass sein Beschluss insoweit aufzuheben ist. | de | Art. 4 et art. 37 al. 2 Cst., liberté personnelle; autonomie communale; admissibilité de taxes de stationnement. L'art. 37 al. 2 Cst. garantit l'interdiction de percevoir des taxes uniquement pour l'utilisation des surfaces du domaine public dans le cadre de l'usage commun et de leur destination (consid. 2a-c).
Des taxes peuvent être exigées pour un stationnement qui n'est plus conforme à l'usage commun du domaine public, même si des places de stationnement gratuites ne sont pas mises à disposition à proximité (changement de jurisprudence) (consid. 2d).
Dans les zones urbaines, un stationnement qui excède 30 minutes peut être considéré comme un usage commun accru du domaine public (consid. 2e).
Des taxes de stationnement ne violent pas la liberté personnelle (consid. 3).
Le principe de l'égalité de traitement n'est pas violé du fait que des taxes de stationnement ne sont introduites que dans quelques régions contiguës d'une ville (consid. 5).
La taxe de stationnement zurichoise ne viole pas le principe de l'équivalence (consid. 6).
Le Conseil d'Etat viole l'autonomie de la ville de Zurich lorsqu'il annule la délimitation du champ d'application local de la taxe de stationnement en raison d'une soi-disant violation du principe de l'égalité de traitement (consid. 8). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,618 | 122 I 279 | 122 I 279
Sachverhalt ab Seite 280
Am 25. September 1994 nahmen die Stimmberechtigten der Stadt Zürich "Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren" an. Diese lauten wie folgt:
Art. 1
Das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren auf mit Parkuhren oder zentralen Parkuhren versehenen Parkplätzen gilt in den in Art. 2 umschriebenen Gebieten als gebührenpflichtiger gesteigerter Gemeingebrauch.
Art. 2
Die Innenstadt wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung der Gebietes).
Das Zentrum von Oerlikon wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung des Gebiets).
Der Stadtrat wird ermächtigt, die Ausdehnung dieser Gebiete auf einzelne Strassen im Grenzbereich der Entwicklung anzupassen.
Art. 3
Für das bis zu 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon wird eine blosse Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 erhoben.
Art. 4
Für das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon beträgt die Parkierungsgebühr Fr. 1 und die Parkuhrkontrollgebühr Fr. -.50 für jeweils 30 Minuten.
Art. 5
In den übrigen Gebieten der Stadt Zürich wird eine blosse Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 für 1 Stunde erhoben.
Art. 6
Der Stadtrat wird ermächtigt, diese Gebühren jeweils der Teuerung anzupassen, wenn sie seit der letzten Festlegung um mindestens 10% vom Zürcher Index der Konsumentenpreise abweichen.
Art. 7
Für das Bedienen der Parkuhren sind die bundesrechtlichen Bestimmungen massgebend. Das Festlegen der Höchstparkierungsdauer und der Betriebszeit der Parkuhren liegt in der Zuständigkeit des Polizeiamtes.
Art. 8
Diese Vorschriften treten auf den vom Stadtrat zu bestimmenden Zeitpunkt in Kraft.
Auf diesen Zeitpunkt werden sämtliche mit ihnen im Widerspruch stehenden Bestimmungen und Beschlüsse aufgehoben.
Art. 9
Zuwiderhandlungen werden mit Polizeibusse bestraft.
Gegen diesen Gemeindebeschluss erhoben die Geschäftsvereinigung Limmatquai und 21 Mitbeteiligte sowie die Sektion Zürich des Touring Clubs der Schweiz und vier Mitbeteiligte zunächst erfolglos Gemeindebeschwerde an den Bezirksrat des Bezirks Zürich und anschliessend Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess mit Beschluss vom 8. November 1995 die Rekurse im Sinne der Erwägungen teilweise gut und hob die Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gemeindebeschlusses, welche den örtlichen Geltungsbereich der Regelung festlegen, auf. Im übrigen wies er die Rekurse ab. Der Regierungsrat erwog, dass in stark frequentierten Zentrumsgebieten der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gesteigerter Gemeingebrauch qualifiziert werden könne und demzufolge die beanstandete Gebühr grundsätzlich zulässig sei. Hingegen stellte er fest, dass auch innerhalb des bezeichneten Innenstadtgebiets Blaue Zonen bestünden, auf denen ein gebührenfreies Parkieren bis zu 90, bzw. - über die Mittagszeit - bis zu 150 (recte 180) Minuten erlaubt sei. Das führe zu rechtsungleichen Zuständen, indem im gleichen Gebiet oder Strassenzug ein kürzeres oder längeres Parkieren als Gemeingebrauch betrachtet werde, je nachdem, ob der Platz als Blaue Zone signalisiert oder mit Parkuhren versehen sei. Die Umschreibung des örtlichen Geltungsbereichs der angefochtenen Regelung sei deshalb aufzuheben. Es stehe indessen der Stadt frei, in sich geschlossene, den Kriterien gemäss Art. 4 BV genügende Kernzonen auszuscheiden, in denen die angefochtene Regelung angewendet werden könne. Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 5'185.-- wurden zu acht Neunteln den Rekurrenten auferlegt und die Stadt Zürich verpflichtet, den Rekurrenten je zusammen pauschal eine Umtriebsentschädigung von Fr. 550.-- zu bezahlen.
Die Geschäftsvereinigung Limmatquai und 21 Mitbeteiligte (Beschwerdeführergruppe 1) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV, der persönlichen Freiheit, der Rechtsgleichheit und des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips mit dem Antrag, den Entscheid des Regierungsrates insoweit teilweise aufzuheben, als er die Parkgebührenverordnung der Stadt Zürich bestätigt. Die Sektion Zürich des Touring Clubs der Schweiz und vier Mitbeteiligte (Beschwerdeführergruppe 2) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 37 Abs. 2 und Art. 4 BV mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates insoweit aufzuheben, als damit die Rekurse gegen die Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren abgewiesen und den Beschwerdeführern Kosten des Rekursverfahrens auferlegt werden bzw. eine bloss reduzierte Parteientschädigung zugesprochen wird.
Die Stadt Zürich erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie und von Art. 4 BV. Sie beantragt, Ziff. III des Regierungsratsbeschlusses insoweit aufzuheben, als Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gemeindebeschlusses aufgehoben werden; im übrigen sei der Regierungsratsbeschluss zu bestätigen. Eventualiter beantragt sie, den Beschluss des Regierungsrates nur insoweit aufzuheben, als er die neuen Vorschriften in bezug auf den Postleitzahlenkreis 8001 aufgehoben hat, wodurch Art. 2 Abs. 1 auf den eigentlichen Innenstadtbereich redimensioniert würde.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtlichen Beschwerden der Geschäftsvereinigung Limmatquai und Mitbeteiligte und des Touring Clubs der Schweiz, Sektion Zürich, und Mitbeteiligte ab und heisst diejenige der Stadt Zürich gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführergruppen 1 und 2 rügen eine Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV, da es unzulässig sei, bereits ab einer Parkdauer von 30 Minuten Parkplatzbenützungsgebühren zu erheben.
a) Gemäss Art. 37 Abs. 2 BV dürfen für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, keine Gebühren erhoben werden. Diese Bestimmung garantiert ein verfassungsmässiges Individualrecht, dessen Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann (BGE 89 I 533 E. 4a S. 537; BGE 112 Ia 39 E. 1a S. 40 f.).
b) Gemäss ständiger Praxis und einhelliger Lehre gewährleistet Art. 37 Abs. 2 BV die Gebührenfreiheit nur für den gemeinverträglichen Verkehr bzw. den Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs (BGE 89 I 533 E. 4c S. 538 f.; BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 41; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 234; ADRIAN HAAS, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, Diss. Bern 1994, S. 27, 79; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 145-168, 160 f.; TOBIAS JAAG, Gebührenpflichtiges Parkieren auf öffentlichem Grund, AJP 1994 S. 179-187, 183; PETER KÜTTEL, Das Strassenrecht des Kantons St. Gallen, Diss. St. Gallen 1969, S. 97 f.; MARTIN LENDI, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 22 zu Art. 37; ROGER MARCO MEIER, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1989, S. 190; WALTER MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benutzung nach aargauischem Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 66 f.; RENÉ SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. I, Bern 1984, S. 35). Dazu gehört nach der Praxis auch das kurzfristige Parkieren, weshalb dafür höchstens eine Kontrollgebühr verlangt werden darf (BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 42 und E. 2b/c S. 45 f., mit Hinweisen). Eine darüber hinaus gehende Benützung der Strassen stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar, dessen Regelung - unter Vorbehalt anderer verfassungsmässiger Rechte - in der alleinigen Kompetenz der Kantone (bzw. allenfalls der nach kantonalem Recht dafür zuständigen Gemeinden) steht (BGE 108 Ia 111 E. 1b S. 113; ZBl 85/1984 S. 276 ff.). Die Kantone können dafür auch Benützungs- oder Lenkungsabgaben erheben (GYGI, a.a.O., S. 235 f.; HAAS, a.a.O., S. 79, 88, 114 ff.; JAAG, a.a.O. [1992] S. 161, a.a.O. [1994] S. 185; KÜTTEL, a.a.O., S. 98; LENDI, a.a.O., Rz. 22; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 294; SCHAFFHAUSER, a.a.O., S. 35, 239; HUGO WERREN, Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S. 39).
c) Der Verkehr ist sodann gemäss Art. 37 Abs. 2 BV nur im Rahmen der Zweckbestimmung gebührenfrei. Ob und wie weit eine bestimmte Fläche für den Verkehr zweckbestimmt wird, richtet sich nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die Hoheit über die öffentlichen Sachen zusteht. Es gibt keinen bundesverfassungsrechtlichen Anspruch darauf, dass bestimmte Verkehrsanlagen gebaut oder bestimmte Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden. Das Gemeinwesen ist verfassungsrechtlich auch nicht verpflichtet, die bestehenden Strassenflächen im bisherigen Umfang dem Verkehr zu erhalten (BGE 89 I 533 E. 4d S. 540; VPB 51.51 S. 307 f.). Es steht ihm - abgesehen von den Durchgangsstrassen und unter Vorbehalt anderer verfassungsmässiger Rechte - frei, eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen (Art. 37bis Abs. 2 BV; Art. 3 Abs. 3 SVG; ZBl 96/1995 S. 508, E. 2 und 3; ZBl 85/1984 S. 276 ff.; ZBl 83/1982 S. 138 E. 1a; VPB 51.51 S. 302; VPB 44.24 S. 106; HAAS, a.a.O., S. 11, 82 ff.; MEIER, a.a.O., S. 50 ff., 122 ff.), wodurch die entsprechende Fläche aus dem Geltungsbereich der verfassungsrechtlich gewährleisteten Gebührenfreiheit fällt. Art. 37 Abs. 2 BV legt nicht eine bestimmte Verkehrspolitik fest und schliesst nicht aus, dass das Gemeinwesen zum Beispiel aus städteplanerischen, wohnhygienischen oder umweltpolitischen Gründen die dem rollenden oder ruhenden Verkehr zur Verfügung stehende Fläche reduziert, um so das Verkehrsaufkommen zu beeinflussen (vgl. MEIER, a.a.O., S. 111 f.). Zulässig ist auch, das Parkieren auf öffentlicher Strasse völlig zu untersagen (VPB 44.24 S. 106 f.); gefordert wird einzig, dass - solange eine Fläche dem allgemeinen Verkehr zur Verfügung steht - dieser gebührenfrei sein muss.
d) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis den Grundsatz aufgestellt, dass die Einführung einer Parkplatzgebühr nur zulässig sei, wenn in angemessenem Abstand genügend Parkplätze unentgeltlich zur Verfügung stehen (BGE 89 I 533 E. 4d S. 541; BGE 94 IV 28 E. 3 S. 31; BGE 100 IV 98 E. 2 S. 100). In BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 42 f. liess es offen, ob an diesem Erfordernis festzuhalten sei. Die frühere Praxis wird in der neueren Lehre überwiegend kritisiert (HAAS, a.a.O., S. 88; JAAG a.a.O. [1992] S. 161, [1994] S. 183 f.; LENDI, a.a.O., Rz. 22; MEIER, a.a.O., S. 192 ff.; MOOR, a.a.O., S. 294; MÜLLER, a.a.O., S. 177 f.; WERREN, a.a.O., S. 40 f.). In der Tat vermengt sie zwei Fragen, die zu trennen sind: Ist das Parkieren gemeinverträglich, so sind Gebühren (allenfalls vorbehältlich geringer Kontrollgebühren) unzulässig, unabhängig davon, ob in der Nähe weitere Parkplätze zur Verfügung stehen oder nicht. Soweit das Parkieren den Gemeingebrauch übersteigt, dürfen hingegen Gebühren auch dann erhoben werden, wenn in der Nähe keine unentgeltlichen Parkplätze zur Verfügung stehen; die gegenteilige Auffassung würde darauf hinauslaufen, dass indirekt das Gemeinwesen doch verpflichtet wäre, Verkehrsflächen für gesteigerten Gemeingebrauch zur Verfügung zu stellen, was aber nach dem Gesagten nicht der verfassungsrechtlichen Lage entspricht. Die Frage, ob eine Parkierungsgebühr im Sinne einer Benützungs- oder Lenkungsabgabe zulässig sei, beurteilt sich somit einzig danach, ob das Parkieren als schlichter oder als gesteigerter Gemeingebrauch zu beurteilen ist (ebenso HAAS, a.a.O., S. 88, 114; JAAG, a.a.O. [1994] S. 184; LENDI, a.a.O., Rz. 22; MEIER, a.a.O., S. 193 ff.; MÜLLER, a.a.O., S. 179 f.).
e) Es ist somit zu prüfen, ob die von der Stadt Zürich mit einer Benützungsgebühr belegte Parkierungszeit von mehr als 30 Minuten zum Gemeingebrauch gehört oder bereits gesteigerten Gemeingebrauch darstellt.
aa) Zum gebührenfreien Verkehr gehört nach ständiger Praxis nicht nur der rollende, sondern in gewissem Umfang auch der ruhende Verkehr (BGE 81 I 177 E. 6b S. 190; BGE 89 I 533 E. 4c S. 538 f.; BGE 112 Ia 39 E. 1a S. 41). Das Bundesgericht hat dies damit begründet, dass der rollende Verkehr in der Regel die Erreichung eines Zieles zum Zweck habe und daher auch die Vornahme der mit diesem Zweck verbundenen Vorrichtungen zum gemeingebräuchlichen Verkehr gehöre (BGE 89 I 533 E. 4c S. 539). Das Anhalten und kurzfristige Stationieren sei somit notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs (BGE 81 I 177 E. 6b S. 190). Es hat indessen nicht allgemeingültig festgelegt, bis zu welcher Zeitdauer das Parkieren noch als Gemeingebrauch bezeichnet werden kann. 1955 hielt es eine Gebühr für ein mehr als 15 Minuten dauerndes Parkieren für zulässig (BGE 81 I 177 E. 6b S. 191). 1963 bezeichnete es als zum Gemeingebrauch gehörig auch das ungefähr einstündige Abstellen von Fahrzeugen, um einen Arzt- oder Kundenbesuch zu tätigen oder Einkäufe zu machen, nicht aber ein Parkieren während der halb- oder ganztägigen Arbeitszeit oder während der ganzen Nacht (BGE 89 I 533 E. 4c S. 539; ebenso BGE 108 Ia 111 E. 1b S. 113). In einem nicht publizierten Entscheid aus dem Jahre 1991 wies es darauf hin, dass nebst der Zeitdauer auch die örtlichen Gegebenheiten einen Einfluss auf die Abgrenzung zwischen kurzfristigem und Dauerparkieren haben; je nachdem könnten bereits Höchstparkierungszeiten von 15 bis 30 Minuten die Regel sein; eine obere Grenze für das Kurzparkieren dürfte bei 120 Minuten anzusetzen sein (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. F. vom 1. Juli 1991, E. 4b).
bb) Auch in der Lehre wird darauf hingewiesen, dass sich die Abgrenzung zwischen gemeingebräuchlichem und Dauerparkieren nicht generell, sondern nur unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse festlegen lässt (JAAG, a.a.O. [1992] S. 153, [1994] S. 185; MEIER, a.a.O., S. 193 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 162 ff.; WERREN, a.a.O., S. 30). Dabei ist den zuständigen Behörden ein gewisser Ermessensspielraum in der Beurteilung der örtlichen Gegebenheiten zuzubilligen (KÜTTEL, a.a.O., S. 89; MÜLLER, a.a.O., S. 88). Als obere Grenze des gemeinverträglichen Parkierens wird in der älteren Lehre unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis eine Dauer von einer Stunde bezeichnet (MÜLLER, a.a.O., S. 163, 176). Die neuere Lehre ist jedoch mehrheitlich der Ansicht, dass in städtischen Zentrumsgebieten bereits eine Parkierungsdauer von mehr als 15 bis 30 Minuten als gesteigerter Gemeingebrauch zu betrachten sei (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1992] S. 153, JAAG, [1994] S. 186; MEIER, a.a.O., S. 61, 193; WERREN, a.a.O., S. 32 f.; für städtische Gebiete auch MÜLLER, a.a.O., S. 179 f.).
cc) Kriterium für die Abgrenzung zwischen schlichtem und gesteigertem Gemeingebrauch ist insbesondere die Gemeinverträglichkeit der Nutzung; gemeinverträglich ist eine Nutzung dann, wenn sie von allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der gleichen Nutzung übermässig behindert werden (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1992] S. 152; KÜTTEL, a.a.O., S. 74, 85 f.; WERREN, a.a.O., S. 29).
Dabei ist nicht ausschlaggebend, dass - wie die Beschwerdeführergruppe 2 vorbringt - jedes auch nur minutenlang anhaltende Fahrzeug jedem anderen verunmöglicht, auf genau demselben Parkplatz ebenfalls anzuhalten, sondern massgebend ist, ob im fraglichen Bereich gesamthaft eine gleichartige Benützung durch alle Interessierten praktisch sichergestellt werden kann (MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel 1976, Nr. 118.B.I.a S. 827). Unerheblich ist auch entgegen einer in der älteren Literatur zum Teil vertretenen Ansicht (KÜTTEL, a.a.O., S. 89; MÜLLER, a.a.O., S. 163) das individuelle Motiv des Parkierenden zur Inanspruchnahme eines Parkplatzes (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1994] S. 185). Die Parkierungsdauer, die als noch gemeinverträglich bezeichnet werden kann, ergibt sich vielmehr aus dem Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage an Parkplätzen. Eine Tätigkeit, die gemeinverträglich ist, solange sie nur von wenigen ausgeübt wird, kann bei häufigerem Vorkommen zum gesteigerten Gemeingebrauch werden (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 20. Dezember 1990, E. 3b). Je mehr Verkehrsteilnehmer einen Parkplatz benützen wollen, desto kürzer wird die Zeit, die jeder einzelne beanspruchen kann, ohne den übrigen Verkehrsteilnehmern die gleiche Benützung zu verunmöglichen, solange die Zahl der Parkplätze nicht vergrössert wird, wozu aber das Gemeinwesen nicht bundesverfassungsrechtlich verpflichtet ist (vorne E. 2c).
dd) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass im Zentrum von Zürich ein erhebliches Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage nach Parkgelegenheiten bestehe. Bei einer solchen Sachlage ist es dem Gemeinwesen nicht verwehrt, die Dauer des noch als gemeinverträglich zu betrachtenden Parkierens zu verkürzen, um Angebot und Nachfrage nach öffentlicher Parkierungsfläche ins Gleichgewicht zu bringen. Die Beschwerdeführergruppen 1 und 2 bestreiten die tatbeständlichen Annahmen des Regierungsrates nicht, sondern räumen selber ein, dass Parkplätze in Zürich Mangelware darstellen, und begründen ihre Einwendungen mit der - wie dargelegt - unzutreffenden Argumentation, dass ein Nachfrageüberhang es nicht rechtfertige, die als gemeingebräuchlich zu betrachtende Zeit zu verkürzen, bzw. dass es Aufgabe des Gemeinwesens sei, "genügend" Parkplätze zur Verfügung zu stellen. Es ist daher nicht dargetan, inwiefern die Auffassung des Regierungsrates in diesem Punkt verfassungswidrig sein soll.
Aus diesen Gründen erweist es sich als zulässig, in den fraglichen Gebieten der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen. Art. 37 Abs. 2 BV wird durch die Erhebung einer entsprechenden Benützungsgebühr nicht verletzt.
ee) Liegt demnach keine Verletzung der Strassenfreiheit vor, stösst auch die damit verbundene Rüge der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ins Leere. Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist zwar ein verfassungsmässiges Prinzip, aber kein verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung der einzelne selbständig, ohne Zusammenhang mit der Anrufung eines besonderen Grundrechts geltend machen kann (ZBl 95/1994 S. 264, E. 2b; ZBl 89/1988 S. 462, E. 2; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 69; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 143).
3. Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit. Die persönliche Freiheit schützt nach der Praxis des Bundesgerichts alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden; sie hat jedoch nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann (BGE 120 Ia 126 E. 7a S. 145, 147 E. 2a S. 149, je mit Hinweisen). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer wird durch die Parkgebührenregelung der Stadt Zürich die Innenstadt nicht für gewisse Teile der Bevölkerung zur verbotenen Zone, sondern nur das Parkieren einer nicht übermässigen Gebühr unterworfen. Von einer Verletzung der persönlichen Freiheit kann keine Rede sein.
5. Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, indem einige Gebiete, in denen der Parkplatzbedarf ebenso hoch sei wie in der Innenstadt, nicht der neuen Parkgebührenregelung unterstellt worden seien.
a) Die Stadt Zürich hat die Parkplatzbenützungsgebühren nicht für das ganze Stadtgebiet, sondern nur für einen Teil davon eingeführt. Es liegt in der Natur einer solchen Regelung, dass die Gebiete, in denen diese gelten soll, irgendwie bezeichnet und von anderen Gebieten abgegrenzt werden müssen. Dem Rechtsgleichheitsgebot kann insoweit - wie in der Raumplanung - nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Grenzziehung sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 114 Ia 254 E. 4a S. 257; BGE 118 Ia 151 E. 6c S. 162, je mit Hinweisen).
b) Die Stadt Zürich hat die Parkierungsgebühr für zusammenhängende Gebiete in der Innenstadt und in Oerlikon eingeführt. Eine solche Abgrenzung erscheint als sachlich haltbar und ist nicht willkürlich. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass in diesen Gebieten generell eine grosse Nachfrage nach Parkplätzen besteht, sondern bringen nur vor, in einigen anderen, nicht unter die neue Regelung fallenden Gebieten sei die Nachfrage ebenso gross. Es bietet indessen sowohl für die Stadt als auch für die Verkehrsteilnehmer Vorteile, wenn nach klar abgrenzbaren Bereichen festgelegt wird, wo die Regelung gilt und wo nicht. Dass damit einige Strassen, in denen eine ebenso grosse Nachfrage nach Parkplätzen besteht, ausserhalb des Geltungsbereichs fallen oder umgekehrt, ist nicht willkürlich.
6. Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festlegen, doch können diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f., je mit Hinweisen). Diese Prinzipien haben somit auch den Charakter eines Surrogats für eine ungenügende gesetzliche Grundlage (BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, mit Hinweisen). Mit formellgesetzlicher Grundlage ist es demgegenüber zumindest bei Benützungsgebühren für gesteigerten Gemeingebrauch zulässig, Abgaben zu erheben, die einen Mehrertrag abwerfen (BGE 104 Ia 113 E. 3 S. 116; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. Zürich 1993, S. 490 Rz. 2052; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. Basel 1991, S. 582 Rz. 2826 und S. 622, Rz. 3042; MEIER, a.a.O., S. 195 f.; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 110.B.IV, S. 339).
b) Vorliegend besteht eine formell-gesetzliche Grundlage, nachdem die Stimmberechtigten der Stadt Zürich die Vorlage angenommen haben. Die Frage des Kostendeckungsprinzips stellt sich daher nicht mehr.
c) Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass die Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 121 I 230 E. 3g/bb S. 238). Dafür kann namentlich auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich angebotenen Gütern abgestellt werden (ebenda). Hinzu kommt, dass die Parkierenden nicht etwa hoheitlich verpflichtet werden, die Gebühr zu bezahlen; vielmehr steht es ihnen frei, auf private Parkplätze auszuweichen (und allenfalls dort einen privatrechtlich festgelegten Preis zu bezahlen), öffentliche Verkehrsmittel zu benützen oder sonstwie auf die Benützung gebührenpflichtiger öffentlicher Parkplätze zu verzichten. Sollte die von der Stadt festgelegte Gebühr höher liegen als der Marktwert der Parkplatzbenützung, würde eine erhebliche Zahl von Verkehrsteilnehmern darauf verzichten. Somit besteht ein gewisser Mechanismus, der die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert (vgl. BGE 121 I 230 E. 3g/dd S. 239). Soweit das Äquivalenzprinzip anwendbar ist, ist es jedenfalls nicht verletzt.
8. Die Stadt Zürich rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, indem der Regierungsrat willkürlich angenommen habe, durch die Festlegung des Geltungsbereichs der Gebührenregelung werde die Rechtsgleichheit verletzt.
a) Der Regierungsrat anerkennt, dass die Gemeinde in der Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs autonom ist. Er wirft ihr einzig vor, von ihrer Autonomie in verfassungswidriger Weise Gebrauch gemacht zu haben.
b) Demgegenüber stellt die Beschwerdeführergruppe 2 die Autonomie der Stadt Zürich in Abrede.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204; BGE 120 Ib 207 E. 2 S. 209; BGE 119 Ia 113 E. 2 S. 115; BGE 118 Ia 446 E. 3b S. 453, mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 294 f., mit Hinweisen). Im einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht, wobei das Bundesgericht die Anwendung des Gesetzesrechts nur auf Willkür hin überprüft (BGE 121 I 155 E. 4 S. 159; BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204). Da es vorliegend nicht um eine funktionelle Verkehrsanordnung, sondern um die Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs geht, ist der Hinweis der Beschwerdeführergruppe 2 auf die bundesrechtliche Ordnung der Strassensignalisation unbehelflich. Ebensowenig schliesst § 1 des kantonalen Strassengesetzes eine kommunale Autonomie aus; diese Bestimmung legt nur fest, dass das Gesetz Anwendung findet auf Strassen, die dem Gemeingebrauch gewidmet sind, sagt aber nichts aus über die Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs. Es ist somit davon auszugehen, dass die Stadt Zürich in dieser Frage autonom ist.
c) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere dagegen wehren, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Dabei überprüft das Bundesgericht die Anwendung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht frei (BGE 120 Ia 203 E. 2a, S. 204; BGE 119 Ia 214 E. 3a S. 218, mit Hinweisen).
d) Der Regierungsrat begründet seine Auffassung damit, dass auch innerhalb des in Art. 2 des Gemeindebeschlusses bezeichneten Gebietes Blaue Zonen bestünden, auf denen das Parkieren während 90 bzw. - über die Mittagszeit - während 150 (recte 180) Minuten zulässig sei. Es gehe jedoch nicht an, das Parkieren von beispielsweise einer Stunde Dauer auf ein und demselben Teilstück eines Strassenzuges je nachdem als gemeingebräuchlich oder als gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen.
e) Diese Auffassung beruht auf einer Überspannung des Rechtsgleichheitsprinzips.
aa) Dem Rechtsgleichheitsprinzip kann bei Massnahmen im Bereich der Verkehrsplanung nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen (VPB 51.51 S. 307 f.; MEIER, a.a.O., S. 130 f.; vgl. auch E. 5a). Es ist gerichtsnotorisch, dass es in vielen Ortschaften der Schweiz in ein und demselben Quartier einerseits gebührenpflichtige Parkfelder (mit Parkuhren), andererseits Parkplätze mit Blauer (oder Roter) Zone sowie Gratisparkplätze ohne jegliche Begrenzung gibt. Die Rechtsauffassung des Regierungsrates hätte zur Konsequenz, dass die Parkplatzregelungen vieler Gemeinden als verfassungswidrig bezeichnet werden müssten. Sie stünde nicht nur im Widerspruch zur Rechtswirklichkeit, sondern trifft auch nicht zu. In der Ausgestaltung des gesteigerten Gemeingebrauchs geniesst das Gemeinwesen eine erhebliche Freiheit. Wenn es dafür auf einigen Plätzen eine Gebühr verlangt, so folgt daraus nicht eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, für alle anderen Plätze gleichermassen eine Gebühr zu erheben. Es steht ihm grundsätzlich frei, auch innerhalb eines bestimmt umgrenzten Gebietes die einen Parkplätze unentgeltlich, die anderen jedoch nur gegen Gebühr zur Verfügung zu stellen. Das braucht nicht rechtsungleich zu sein, sondern kann im Gegenteil ein zweckmässiges Mittel darstellen, um in einem städtischen Gebiet eine adäquate Feinsteuerung des Parkplatzangebots zu erreichen.
bb) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis als Voraussetzung für die Zulässigkeit von Parkuhrgebühren verlangt, dass in angemessenem Abstand unentgeltliche Parkplätze vorhanden seien (vorne E. 2d). Das hatte zur notwendigen Folge, dass in ein und demselben Stadtgebiet nebst gebührenpflichtigen auch gebührenfreie Parkplätze errichtet wurden. Wenn auch an dieser Anforderung nach dem Vorstehenden nicht mehr festgehalten wird, so kann doch nicht behauptet werden, das Bundesgericht habe mit jener Praxis geradezu etwas Verfassungswidriges verlangt.
cc) Eine Rechtsungleichheit läge erst dann vor, wenn durch die Gebührenregelung bestimmte Benützergruppen ohne sachlichen Grund privilegiert oder benachteiligt würden. Solches wirft der Regierungsrat der Stadt indessen nicht vor. Im Gegenteil hält er ausdrücklich fest, es sei für seine Beurteilung unerheblich, dass gesteigerter Gemeingebrauch bei Parkfeldern innerhalb von Blauen Zonen nur bestimmten Berechtigten, nämlich den Inhabern von Parkkarten nach Massgabe der Parkkartenvorschriften, bewilligt werde. Ein solches System, welches dazu dient, den Anwohnern bestimmte Parkvorrechte einzuräumen, erscheint in der Tat als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar, da die tatsächliche Situation von Anwohnern und Nichtanwohnern unterschiedlich ist, was jedenfalls in stark belasteten städtischen Gebieten eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt (ZBl 92/1991 S. 266 E. 4c; HAAS, a.a.O., S. 92 ff.; MEIER, a.a.O., S. 136-144.). Von dieser verfassungsrechtlich zulässigen Anwohnerprivilegierung abgesehen, werden durch die Parkplatzregelung der Stadt Zürich aber nicht bestimmte Personengruppen bevorzugt oder benachteiligt; die Regelung gilt für alle Verkehrsteilnehmer gleichermassen. Es wird keine sachlich unhaltbare Unterscheidung nach bestimmten Benützergruppen getroffen (vgl. ZBl 83/1982 S. 138 E. 4). Der blosse Umstand, dass in einigen Strassen innerhalb des Geltungsbereichs der neuen Regelung neben Parkplätzen mit Parkuhren auch Blaue Zonen bestehen, kann deshalb nicht als Verletzung der Rechtsgleichheit betrachtet werden.
f) Indem der Regierungsrat zu Unrecht den Beschluss der Gemeinde Zürich (teilweise) als verfassungswidrig bezeichnet und aufgehoben hat, hat er deren Autonomie verletzt, so dass sein Beschluss insoweit aufzuheben ist. | de | Art. 4 e art. 37 cpv. 2 Cost., libertà personale; autonomia comunale; liceità di tasse di stazionamento. L'art. 37 cpv. 2 Cost. sancisce il divieto di prelevare tasse unicamente per quanto concerne il traffico su suolo pubblico conforme alla destinazione di quest'ultimo e contenuto nei limiti dell'uso comune (consid. 2a-c).
Per uno stazionamento che non è più conforme all'uso comune possono essere richieste delle tasse, anche se nelle vicinanze non esistono parcheggi gratuiti (cambiamento di giurisprudenza) (consid. 2d).
Nelle zone urbane uno stazionamento che eccede 30 minuti può essere considerato come un uso comune accresciuto del suolo pubblico (consid. 2e).
Le tasse di stazionamento non violano la libertà personale (consid. 3).
Il fatto di introdurre le tasse di stazionamento solo in alcune regioni contigue di una città non viola il principio della parità di trattamento (consid. 5).
La tassa di stazionamento zurighese non viola il principio dell'equivalenza (consid. 6).
Il Consiglio di Stato viola l'autonomia della città di Zurigo allorquando annulla la delimitazione del campo di applicazione territoriale delle tasse di stazionamento in ragione di una pretesa violazione del principio della parità di trattamento (consid. 8). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,619 | 122 I 294 | 122 I 294
Sachverhalt ab Seite 295
Die Erben Marcuard sind Eigentümer des weitgehend nicht überbauten, eine Fläche von knapp 60'000 m2 umfassenden Gebiets Aarwil in Muri.
Im kommunalen Zonenplan aus dem Jahre 1973 war das gesamte Gebiet Aarwil der Landhauszone zugewiesen mit der Auflage, dass eine Überbauung nicht vor 1987 erfolgen dürfe. 1980 wurde das Gebiet einer Zone mit besonderen Vorschriften zugewiesen und im Einvernehmen mit den Eigentümern mit einem Bausperrvertrag belegt. Im Rahmen der ersten Etappe der Ortsplanungsrevision erfolgte im Jahre 1990 die Einweisung von rund 1,3 ha des Gebiets Aarwil in ein Ortsbildschutzgebiet; für die übrige Fläche wurde eine Landwirtschaftszone festgelegt. Eine Beschwerde der Erbengemeinschaft Marcuard gegen diese Festsetzungen wurde vom Regierungsrat des Kantons Bern am 5. März 1991 mit Rücksicht auf die in der Gemeinde hängige zweite Etappe der Ortsplanungsrevision sistiert.
An der Urnenabstimmung vom 6. Juni 1993 verabschiedeten die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri die zweite Etappe der Ortsplanungsrevision. Im Gebiet Aarwil wurde für eine Teilfläche entlang des angrenzenden, bereits überbauten Gebiets eine Bauzone mit der Bezeichnung "Zone mit Planungspflicht Aarwil" festgesetzt. Am 20. Juli 1994 genehmigte das kantonale Amt für Gemeinden und Raumordnung die Zonenordnung und wies die Einsprache von Yvonne Hausammann - mit ihrer Parzelle Nr. 1126 direkte nördliche Anstösserin der neu ausgeschiedenen "Zone mit Planungspflicht Aarwil" - als unbegründet ab.
Gegen diese Plangenehmigung wehrte sich Yvonne Hausammann mit Erfolg bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, welche deren Beschwerde am 17. Oktober 1995 guthiess und der Einzonung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" die Genehmigung verweigerte. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern trat auf eine Beschwerde der Erbengemeinschaft Marcuard gegen den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion mit Urteil vom 6. Februar 1996 nicht ein, weil es sich bei der umstrittenen Nichteinzonung nicht um einen Fall handle, für welchen Art. 6 Ziff. 1 EMRK "die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht verlange" (Art. 61a Abs. 3 lit. a des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985; BauG).
Gegen das Verwaltungsgerichtsurteil vom 6. Februar 1996 führt die Erbengemeinschaft Marcuard staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 4 BV.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG steht die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegen Plangenehmigungsbeschlüsse der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion offen, soweit die EMRK die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht verlangt, namentlich zur Bestreitung des Enteignungsrechts. Mit dem von den Beschwerdeführern beanstandeten Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 wird kein Enteignungsrecht erteilt. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie hätten gestützt auf Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG und Art. 6 Ziff. 1 EMRK trotzdem Anspruch darauf, dass die Zulässigkeit der umstrittenen Zonenplanmassnahme vom kantonalen Verwaltungsgericht überprüft werde. Der angefochtene Nichteintretensentscheid verletze daher Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie Art. 4 BV.
a) Wird mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geltend gemacht, so prüft das Bundesgericht vorerst die Auslegung und Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts auf Willkür. Mit freier Kognition beurteilt es daraufhin, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Prozessrechts mit den Garantien nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK vereinbar ist (BGE 114 Ia 50 E. 2b S. 52; BGE 117 Ia 170 E. 1, mit Hinweisen).
b) Bei der Überprüfung von Zonenplänen ist es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts unter Umständen möglich, dass das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde eine Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügende richterliche Kontrolle erlaubt (BGE 120 Ia 19 E. 4c S. 30; BGE 119 Ia 411 E. 5 S. 419 ff.; BGE 117 Ia 497 E. 2c-e S. 501 ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993, S. 476). Diese Rechtsprechung, die auf das in BGE 117 Ia 497 ff. publizierte Urteil betreffend die Gemeinde Oberschrot zurückgeht, steht nach der Praxis der Strassburger Organe mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Einklang (VPB 58/1994 Nr. 102; Entscheid der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 11. April 1996 i.S. Fondation Croix-Etoile c. Suisse zur Publikation bestimmt in VPB 60/1996, Heft IV).
Im vorliegenden Verfahren geht es nicht um die nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK allenfalls erforderliche materielle Prüfung der Angelegenheit durch das Bundesgericht, da der Sachentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 damals nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde, sondern lediglich mit kantonaler Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten wurde. Dieses Rechtsmittel ist, wie das Verwaltungsgericht willkürfrei darlegt, nach Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG zulässig, wenn Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf die Streitsache Anwendung findet.
Es ist somit vorliegend mit freier Kognition (s. vorne E. 2a) zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 zu Recht verneint hat.
3. Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innert angemessener Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das unter anderem über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entscheiden hat. Die Frage, ob Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf eine Nichteinzonung von Land in die Bauzone anwendbar ist, hat das Bundesgericht bisher noch nie beantworten müssen.
a) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, die Strassburger Organe wendeten Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Bereich der Raumplanung dann an, wenn die von einer Planung betroffenen Grundeigentümer konkrete Beschränkungen bestehender Nutzungsrechte oder mit der Plangenehmigung verbundene Rechtsverluste beanstandeten (RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 139 ff., insbes. S. 142, 148). Im vorliegenden Verfahren stehe indessen nicht ein Fall zur Diskussion, in welchem der Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion über die Nutzungsplanfestsetzung für die betroffenen Grundeigentümer Nutzungseinbussen oder Rechtsverluste zur Folge habe. Die Beschwerdeführer würden denn auch selbst nicht behaupten, das Gebiet Aarwil habe in den vergangenen Jahrzehnten jemals baureifes Land im enteignungsrechtlichen Sinn dargestellt. Eine Nichteinzonung ohne (materielle) Enteignungswirkung wie sie hier vorliege, sei in der Strassburger Praxis jedoch noch nie als Tatbestand, der zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berühre, betrachtet worden. Auch die bundesgerichtliche Praxis habe sich bisher an die Rechtsprechung der Strassburger Organe gehalten und die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Zusammenhang mit Nichteinzonungsfällen noch nie ausdrücklich bejaht.
Sollten - so das Verwaltungsgericht weiter - nicht mehr nur konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste, sondern auch (theoretisch) mögliche Nutzungsmehrungen, auf welche in der schweizerischen Planungsrechtsordnung kein materieller Rechtsanspruch bestehe, als individuelle vermögenswerte Interessen bzw. als zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK anerkannt und der daraus fliessenden Rechtsweggarantie unterstellt werden, so bedinge dies einen Paradigmenwechsel im schweizerischen Planungsrechtsverständnis. Art. 6 Ziff. 1 EMRK dürfe indessen nicht als "Hebel" verwendet werden, um neue innerstaatliche Ansprüche zu schaffen (MARK E. VILLIGER, Probleme der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 EMRK auf verwaltungs- und sozialgerichtliche Verfahren, in AJP 2/95 S. 163 ff., MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, 1993, S. 225 Rz. 377; ferner HEINER WOHLFAHRT, in AJP 11/95 S. 1421 ff.). Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 sei deshalb zu verneinen.
b) Dem vorliegenden Verfahren liegt ein Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 zugrunde, mit welchem die von den Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri an einer Urnenabstimmung verabschiedete und vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung genehmigte zweite Etappe der kommunalen Ortsplanungsrevision in bezug auf die Festsetzung einer Bauzone mit Planungspflicht im Gebiet Aarwil nicht genehmigt wurde. Es ist unbestritten, dass mit der zweiten Etappe der Ortsplanungsrevision von Muri eine Begrenzung der Bauzone auf das in Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) vorgesehene Mass angestrebt wurde und dass der Nutzungsplan erst mit der Genehmigung durch die zuständige kantonale Behörde verbindlich wird (Art. 26 RPG, Art. 61 BauG). Der Genehmigungsentscheid des Amts für Gemeinden und Raumordnung unterliegt nach Art. 61a Abs. 1 BauG der Beschwerde an die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, die über die Plangenehmigung unter Vorbehalt der Beschwerde an das Verwaltungsgericht endgültig entscheidet. Die vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung genehmigte Festsetzung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" wurde aufgrund des Nichtgenehmigungsentscheids der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion nicht verbindlich im Sinne von Art. 26 Abs. 3 RPG. Insoweit kann auch dem Verwaltungsgericht darin zugestimmt werden, dass es sich vorliegend nicht um eine Auseinandersetzung über konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste handelt. Den Beschwerdeführern stand mangels rechtlicher Verbindlichkeit der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" jedenfalls noch kein konkreter Rechtsanspruch auf eine dieser Planfestsetzung entsprechende Grundstücksnutzung zu. Dies wird im wesentlichen auch nicht bestritten.
c) Die Beschwerdeführer vertreten indessen die Ansicht, es bedürfe aufgrund von Art. 6 Ziff. 1 EMRK einer gerichtlichen Überprüfung, ob die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" von der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion zu Recht nicht genehmigt wurde. Sie machen geltend, es handle sich entgegen den Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht um eine Streitigkeit über bloss theoretisch mögliche Nutzungsmehrungen, sondern um eine ernsthafte Auseinandersetzung über bauliche Nutzungsmöglichkeiten, die von den Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri festgelegt und vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung in erster Instanz genehmigt worden seien. Erst die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion habe die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" auf Beschwerde einer Nachbarin hin nicht genehmigt. Damit liege hier eine Streitigkeit über die den Grundeigentümern im Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" zustehenden Grundstücksnutzungen und folglich über ihre konkreten individuellen zivilrechtlichen Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor.
d) Weder das Bundesgericht noch die Strassburger Organe haben die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in bezug auf Streitigkeiten über öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen generell auf Fälle beschränkt, in welchen konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste zur Diskussion stehen. Zwar ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass die Mehrheit der Angelegenheiten, in denen die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bejaht wurde, Anordnungen betrafen, die eine Beschränkung bestehender Nutzungsrechte bewirkten (s. ANDREAS KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher Streitigkeiten" im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss Art. 6 EMRK, in AJP 1/1994, S. 23 ff., insbes. S. 29 mit Hinweisen). Dies bedeutet jedoch nicht, dass in allen Fällen, die nicht direkt einen Verlust von bestehenden Nutzungsrechten zum Gegenstand haben, das Vorliegen einer Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verneint werden müsste. So hat das Bundesgericht in BGE 120 Ib 136 ff. und in BGE 120 Ib 224 ff. hervorgehoben, dass ein Anspruch des Grundeigentümers auf umfassenden gerichtlichen Rechtsschutz auch bei drohender materieller Enteignung besteht (vgl. weiter BGE BGE 118 Ia 372 E. 6 S. 381 ff.; BGE 119 Ia 88 E. 4b S. 94 und die Übersicht über die Rechtsprechung in diesem Urteil E. 3b S. 92 f. sowie in BGE 120 Ia 209 E. 6b S. 213 f.). Eine materielle Enteignung kann nicht nur vorliegen, wenn der bisherige Gebrauch des Grundeigentums wegfällt, sondern auch, wenn eine voraussehbare künftige Nutzung untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird (BGE 121 II 417 E. 4a S. 423 mit Hinweisen). So wurde denn auch in BGE 121 II 417 ff. das Vorliegen einer materiellen Enteignung bei einer Nichteinzonung bejaht.
e) Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK liegt vor, wenn eine Zonenplanung direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigentümer hat. Dass Nichteinzonungen direkte Auswirkungen auf die zivilrechtlichen Ansprüche oder Verpflichtungen der Grundeigentümer haben können, zeigt sich insbesondere in Fällen, in welchen umstritten ist, ob den Grundeigentümern nach dem geltenden Raumplanungsrecht ein Anspruch auf Einzonung ihres Landes in eine Bauzone zusteht. Solche Ansprüche können sich zunächst daraus ergeben, dass Land, das nach den gesetzlichen Vorschriften in die Bauzone gehört, grundsätzlich in eine solche Zone einzuweisen ist. Bei der Festsetzung der Nutzungsplanung haben die Planungsbehörden indessen ungeachtet des Umstands, ob die bisherige Planung den Anforderungen von Art. 15 RPG entspricht, nicht allein der Begriffsumschreibung gemäss Art. 15 RPG zu folgen, sondern auch die übrigen im Bundesrecht und im kantonalen Recht enthaltenen Zonierungsgrundsätze optimal zu berücksichtigen. Sie haben alle Interessen, öffentliche und private, zu beachten und gegeneinander abzuwägen. Der Grundeigentümer hat dabei zwar grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass sein Land im Rahmen einer revidierten Nutzungsplanung in der Bauzone verbleibt (vgl. BGE 119 Ia 362 E. 5a S. 372; 118 Ia 151 E. 4b S. 157, je mit Hinweisen). Als Ausnahme von dieser Regel hat das Bundesgericht jedoch aufgrund der im Planungsrecht anwendbaren Grundsätze schon in verschiedenen Fällen ein Einzonungsgebot bejaht (vgl. BGE 115 Ia 350 E. 3f/dd S. 356 f., 333 ff.; BGE 113 Ia 457 ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 1987 in ZBl 90/1989 S. 363 ff.). Zudem hat sich im Zusammenhang mit Verfahren betreffend materielle Enteignung gezeigt, dass die Beschränkung der baulichen Nutzung von Grundstücken - auch bei Nichteinzonungen - eine Entschädigungspflicht des planenden Gemeinwesens bewirken kann (BGE 121 II 417 ff.; BGE 122 II 326 E. 6c S. 334; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993 S. 251 ff. E. 6d). Soweit über die Einzonung oder Nichteinzonung von Land in eine Bauzone befunden wird, liegt darin nach dem Gesagten auch ein Entscheid über den Anspruch des Grundeigentümers auf bauliche Nutzungsmöglichkeiten. Insoweit werden somit bereits im Planungsentscheid zivilrechtliche Ansprüche des Grundeigentümers im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK beurteilt. Dass im Anschluss an die Planfestsetzung bzw. -genehmigung in gewissen Fällen ein Anspruch auf Entschädigung wegen materieller Enteignung besteht, ändert nichts am Umstand, dass bereits mit dem Entscheid über die Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung der Nutzungsplanung die zulässige Grundstücksnutzung festgelegt und damit auch über ein allfälliges planungsrechtliches Einzonungsgebot entschieden wird. Dies gilt insbesondere in Fällen wie dem vorliegenden, in welchem ein vom kommunalen Planungsträger und der erstinstanzlichen Plangenehmigungsbehörde anerkanntes, planungsrechtliches Einzonungsgebot umstritten ist.
f) Diese Beurteilung steht mit der Rechtsprechung der Strassburger Organe im Einklang. Zwar liegt noch kein Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vor, der sich mit der hier vorliegenden Problematik im einzelnen befasst. Die Europäische Menschenrechtskommission (EKMR) geht indessen allgemein davon aus, dass der Ausgang eines Verfahrens über Nutzungspläne auch zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betrifft, wenn ein Grundeigentümer öffentlichrechtliche Normen anruft, um eine Beeinträchtigung seiner mit dem Grundbesitz verbundenen Eigentumsrechte zu verhindern. Demzufolge wendete die Strassburger Kommission Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Zonenplan einer Bündner Gemeinde (vgl. VPB 58/1994 Nr. 102) sowie auf einen Quartierplan nach Waadtländer Recht an (zur Publikation in VPB 60/1996 Heft IV bestimmter Entscheid der EKMR vom 11. April 1996 i.S. Fondation Croix-Etoile c. Suisse, mit Hinweisen auf die Urteile des EGMR vom 25. November 1994 i.S. Ortenberg gegen Österreich, Serie A no 295-B, Ziff. 28, und vom 22. November 1995 i.S. Bryan gegen Vereinigtes Königreich, Serie A no 335-A, Ziff. 31).
4. a) Wie vorne in E. 3c erwähnt, beanstanden die Beschwerdeführer im vorliegenden Fall, dass die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern am 17. Oktober 1995 die Festsetzung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" nicht genehmigte. Inhaltlich bedeutet diese Nichtgenehmigung, dass das Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" nach Auffassung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion aus Gründen des Landschaftsschutzes vor jeder Überbauung freigehalten werden soll und den Grundeigentümern kein planungsrechtlicher Einzonungsanspruch zusteht. Diese Entscheidung hat nach den Ausführungen in E. 3e hiervor direkte Auswirkungen auf die Rechte der Grundeigentümer. Dies gilt unbesehen darum, dass die Bauzone nach dem alten Zonenplan von Muri mit Blick auf die Anforderungen von Art. 15 RPG zu gross war und das bisher nicht überbaute Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" seit dem 1. Januar 1988 deshalb nicht in einer der Raumplanungsgesetzgebung entsprechenden Bauzone lag (Art. 35 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 36 Abs. 3 RPG; BGE 121 II 417 E. 3b mit Hinweisen). Soweit es in der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Auseinandersetzung darum geht, gestützt auf planungsrechtlich relevante Normen eine Beeinträchtigung des von den Beschwerdeführern behaupteten Einzonungsanspruchs zu vermeiden, ist das Vorliegen einer Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu bejahen. Ob sich die Beschwerdeführer zu Recht auf einen Einzonungsanspruch berufen, ist im Rahmen der materiellen Prüfung der Angelegenheit zu beurteilen.
b) Es ergibt sich somit, dass die vorliegende Auseinandersetzung über das Einzonungsgebot betreffend die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" einer gerichtlichen Überprüfung im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bedarf. Die bernische Rechtsordnung sieht einen gerichtlichen Rechtsschutz auf kantonaler Ebene vor, wenn in Anwendung der EMRK eine Anrufung des Richters ermöglicht werden muss (Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG). Ein solcher Anspruch wird noch nicht in allen Kantonen der Schweiz gewährt. Soweit eine entsprechende kantonale Bestimmung (noch) fehlt, gewährleistet das Bundesgericht nach der von der Strassburger Kommission bestätigten "Oberschrot-Praxis" (s. vorne E. 2b) in bestimmten Fällen ausnahmsweise einen Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügenden Rechtsschutz. Wenn jedoch, wie hier, das kantonale Recht in Anwendung der EMRK die Beurteilung durch ein unabhängiges kantonales Gericht vorschreibt (s. Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG), ist dieses verpflichtet, auf eine Beschwerde wegen Verletzung eines planungsrechtlichen Einzonungsgebots einzutreten.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht auf die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Erben Marcuard zu Unrecht nicht eingetreten ist. Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. | de | Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Streitigkeit über "zivilrechtliche Ansprüche" in der Nutzungsplanung. Ist im Rahmen der Nutzungsplanung umstritten, ob ein Gebot zur Einzonung bestimmter Flächen in die Bauzone besteht, so handelt es sich dabei um eine Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 3e). Das Berner Verwaltungsgericht ist verpflichtet, auf eine Beschwerde gegen eine Nichteinzonung einzutreten (E. 4). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-294%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 295
Die Erben Marcuard sind Eigentümer des weitgehend nicht überbauten, eine Fläche von knapp 60'000 m2 umfassenden Gebiets Aarwil in Muri.
Im kommunalen Zonenplan aus dem Jahre 1973 war das gesamte Gebiet Aarwil der Landhauszone zugewiesen mit der Auflage, dass eine Überbauung nicht vor 1987 erfolgen dürfe. 1980 wurde das Gebiet einer Zone mit besonderen Vorschriften zugewiesen und im Einvernehmen mit den Eigentümern mit einem Bausperrvertrag belegt. Im Rahmen der ersten Etappe der Ortsplanungsrevision erfolgte im Jahre 1990 die Einweisung von rund 1,3 ha des Gebiets Aarwil in ein Ortsbildschutzgebiet; für die übrige Fläche wurde eine Landwirtschaftszone festgelegt. Eine Beschwerde der Erbengemeinschaft Marcuard gegen diese Festsetzungen wurde vom Regierungsrat des Kantons Bern am 5. März 1991 mit Rücksicht auf die in der Gemeinde hängige zweite Etappe der Ortsplanungsrevision sistiert.
An der Urnenabstimmung vom 6. Juni 1993 verabschiedeten die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri die zweite Etappe der Ortsplanungsrevision. Im Gebiet Aarwil wurde für eine Teilfläche entlang des angrenzenden, bereits überbauten Gebiets eine Bauzone mit der Bezeichnung "Zone mit Planungspflicht Aarwil" festgesetzt. Am 20. Juli 1994 genehmigte das kantonale Amt für Gemeinden und Raumordnung die Zonenordnung und wies die Einsprache von Yvonne Hausammann - mit ihrer Parzelle Nr. 1126 direkte nördliche Anstösserin der neu ausgeschiedenen "Zone mit Planungspflicht Aarwil" - als unbegründet ab.
Gegen diese Plangenehmigung wehrte sich Yvonne Hausammann mit Erfolg bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, welche deren Beschwerde am 17. Oktober 1995 guthiess und der Einzonung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" die Genehmigung verweigerte. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern trat auf eine Beschwerde der Erbengemeinschaft Marcuard gegen den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion mit Urteil vom 6. Februar 1996 nicht ein, weil es sich bei der umstrittenen Nichteinzonung nicht um einen Fall handle, für welchen Art. 6 Ziff. 1 EMRK "die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht verlange" (Art. 61a Abs. 3 lit. a des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985; BauG).
Gegen das Verwaltungsgerichtsurteil vom 6. Februar 1996 führt die Erbengemeinschaft Marcuard staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 4 BV.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG steht die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegen Plangenehmigungsbeschlüsse der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion offen, soweit die EMRK die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht verlangt, namentlich zur Bestreitung des Enteignungsrechts. Mit dem von den Beschwerdeführern beanstandeten Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 wird kein Enteignungsrecht erteilt. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie hätten gestützt auf Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG und Art. 6 Ziff. 1 EMRK trotzdem Anspruch darauf, dass die Zulässigkeit der umstrittenen Zonenplanmassnahme vom kantonalen Verwaltungsgericht überprüft werde. Der angefochtene Nichteintretensentscheid verletze daher Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie Art. 4 BV.
a) Wird mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geltend gemacht, so prüft das Bundesgericht vorerst die Auslegung und Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts auf Willkür. Mit freier Kognition beurteilt es daraufhin, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Prozessrechts mit den Garantien nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK vereinbar ist (BGE 114 Ia 50 E. 2b S. 52; BGE 117 Ia 170 E. 1, mit Hinweisen).
b) Bei der Überprüfung von Zonenplänen ist es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts unter Umständen möglich, dass das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde eine Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügende richterliche Kontrolle erlaubt (BGE 120 Ia 19 E. 4c S. 30; BGE 119 Ia 411 E. 5 S. 419 ff.; BGE 117 Ia 497 E. 2c-e S. 501 ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993, S. 476). Diese Rechtsprechung, die auf das in BGE 117 Ia 497 ff. publizierte Urteil betreffend die Gemeinde Oberschrot zurückgeht, steht nach der Praxis der Strassburger Organe mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Einklang (VPB 58/1994 Nr. 102; Entscheid der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 11. April 1996 i.S. Fondation Croix-Etoile c. Suisse zur Publikation bestimmt in VPB 60/1996, Heft IV).
Im vorliegenden Verfahren geht es nicht um die nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK allenfalls erforderliche materielle Prüfung der Angelegenheit durch das Bundesgericht, da der Sachentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 damals nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde, sondern lediglich mit kantonaler Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten wurde. Dieses Rechtsmittel ist, wie das Verwaltungsgericht willkürfrei darlegt, nach Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG zulässig, wenn Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf die Streitsache Anwendung findet.
Es ist somit vorliegend mit freier Kognition (s. vorne E. 2a) zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 zu Recht verneint hat.
3. Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innert angemessener Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das unter anderem über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entscheiden hat. Die Frage, ob Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf eine Nichteinzonung von Land in die Bauzone anwendbar ist, hat das Bundesgericht bisher noch nie beantworten müssen.
a) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, die Strassburger Organe wendeten Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Bereich der Raumplanung dann an, wenn die von einer Planung betroffenen Grundeigentümer konkrete Beschränkungen bestehender Nutzungsrechte oder mit der Plangenehmigung verbundene Rechtsverluste beanstandeten (RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 139 ff., insbes. S. 142, 148). Im vorliegenden Verfahren stehe indessen nicht ein Fall zur Diskussion, in welchem der Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion über die Nutzungsplanfestsetzung für die betroffenen Grundeigentümer Nutzungseinbussen oder Rechtsverluste zur Folge habe. Die Beschwerdeführer würden denn auch selbst nicht behaupten, das Gebiet Aarwil habe in den vergangenen Jahrzehnten jemals baureifes Land im enteignungsrechtlichen Sinn dargestellt. Eine Nichteinzonung ohne (materielle) Enteignungswirkung wie sie hier vorliege, sei in der Strassburger Praxis jedoch noch nie als Tatbestand, der zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berühre, betrachtet worden. Auch die bundesgerichtliche Praxis habe sich bisher an die Rechtsprechung der Strassburger Organe gehalten und die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Zusammenhang mit Nichteinzonungsfällen noch nie ausdrücklich bejaht.
Sollten - so das Verwaltungsgericht weiter - nicht mehr nur konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste, sondern auch (theoretisch) mögliche Nutzungsmehrungen, auf welche in der schweizerischen Planungsrechtsordnung kein materieller Rechtsanspruch bestehe, als individuelle vermögenswerte Interessen bzw. als zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK anerkannt und der daraus fliessenden Rechtsweggarantie unterstellt werden, so bedinge dies einen Paradigmenwechsel im schweizerischen Planungsrechtsverständnis. Art. 6 Ziff. 1 EMRK dürfe indessen nicht als "Hebel" verwendet werden, um neue innerstaatliche Ansprüche zu schaffen (MARK E. VILLIGER, Probleme der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 EMRK auf verwaltungs- und sozialgerichtliche Verfahren, in AJP 2/95 S. 163 ff., MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, 1993, S. 225 Rz. 377; ferner HEINER WOHLFAHRT, in AJP 11/95 S. 1421 ff.). Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 sei deshalb zu verneinen.
b) Dem vorliegenden Verfahren liegt ein Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 zugrunde, mit welchem die von den Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri an einer Urnenabstimmung verabschiedete und vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung genehmigte zweite Etappe der kommunalen Ortsplanungsrevision in bezug auf die Festsetzung einer Bauzone mit Planungspflicht im Gebiet Aarwil nicht genehmigt wurde. Es ist unbestritten, dass mit der zweiten Etappe der Ortsplanungsrevision von Muri eine Begrenzung der Bauzone auf das in Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) vorgesehene Mass angestrebt wurde und dass der Nutzungsplan erst mit der Genehmigung durch die zuständige kantonale Behörde verbindlich wird (Art. 26 RPG, Art. 61 BauG). Der Genehmigungsentscheid des Amts für Gemeinden und Raumordnung unterliegt nach Art. 61a Abs. 1 BauG der Beschwerde an die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, die über die Plangenehmigung unter Vorbehalt der Beschwerde an das Verwaltungsgericht endgültig entscheidet. Die vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung genehmigte Festsetzung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" wurde aufgrund des Nichtgenehmigungsentscheids der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion nicht verbindlich im Sinne von Art. 26 Abs. 3 RPG. Insoweit kann auch dem Verwaltungsgericht darin zugestimmt werden, dass es sich vorliegend nicht um eine Auseinandersetzung über konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste handelt. Den Beschwerdeführern stand mangels rechtlicher Verbindlichkeit der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" jedenfalls noch kein konkreter Rechtsanspruch auf eine dieser Planfestsetzung entsprechende Grundstücksnutzung zu. Dies wird im wesentlichen auch nicht bestritten.
c) Die Beschwerdeführer vertreten indessen die Ansicht, es bedürfe aufgrund von Art. 6 Ziff. 1 EMRK einer gerichtlichen Überprüfung, ob die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" von der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion zu Recht nicht genehmigt wurde. Sie machen geltend, es handle sich entgegen den Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht um eine Streitigkeit über bloss theoretisch mögliche Nutzungsmehrungen, sondern um eine ernsthafte Auseinandersetzung über bauliche Nutzungsmöglichkeiten, die von den Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri festgelegt und vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung in erster Instanz genehmigt worden seien. Erst die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion habe die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" auf Beschwerde einer Nachbarin hin nicht genehmigt. Damit liege hier eine Streitigkeit über die den Grundeigentümern im Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" zustehenden Grundstücksnutzungen und folglich über ihre konkreten individuellen zivilrechtlichen Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor.
d) Weder das Bundesgericht noch die Strassburger Organe haben die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in bezug auf Streitigkeiten über öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen generell auf Fälle beschränkt, in welchen konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste zur Diskussion stehen. Zwar ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass die Mehrheit der Angelegenheiten, in denen die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bejaht wurde, Anordnungen betrafen, die eine Beschränkung bestehender Nutzungsrechte bewirkten (s. ANDREAS KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher Streitigkeiten" im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss Art. 6 EMRK, in AJP 1/1994, S. 23 ff., insbes. S. 29 mit Hinweisen). Dies bedeutet jedoch nicht, dass in allen Fällen, die nicht direkt einen Verlust von bestehenden Nutzungsrechten zum Gegenstand haben, das Vorliegen einer Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verneint werden müsste. So hat das Bundesgericht in BGE 120 Ib 136 ff. und in BGE 120 Ib 224 ff. hervorgehoben, dass ein Anspruch des Grundeigentümers auf umfassenden gerichtlichen Rechtsschutz auch bei drohender materieller Enteignung besteht (vgl. weiter BGE BGE 118 Ia 372 E. 6 S. 381 ff.; BGE 119 Ia 88 E. 4b S. 94 und die Übersicht über die Rechtsprechung in diesem Urteil E. 3b S. 92 f. sowie in BGE 120 Ia 209 E. 6b S. 213 f.). Eine materielle Enteignung kann nicht nur vorliegen, wenn der bisherige Gebrauch des Grundeigentums wegfällt, sondern auch, wenn eine voraussehbare künftige Nutzung untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird (BGE 121 II 417 E. 4a S. 423 mit Hinweisen). So wurde denn auch in BGE 121 II 417 ff. das Vorliegen einer materiellen Enteignung bei einer Nichteinzonung bejaht.
e) Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK liegt vor, wenn eine Zonenplanung direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigentümer hat. Dass Nichteinzonungen direkte Auswirkungen auf die zivilrechtlichen Ansprüche oder Verpflichtungen der Grundeigentümer haben können, zeigt sich insbesondere in Fällen, in welchen umstritten ist, ob den Grundeigentümern nach dem geltenden Raumplanungsrecht ein Anspruch auf Einzonung ihres Landes in eine Bauzone zusteht. Solche Ansprüche können sich zunächst daraus ergeben, dass Land, das nach den gesetzlichen Vorschriften in die Bauzone gehört, grundsätzlich in eine solche Zone einzuweisen ist. Bei der Festsetzung der Nutzungsplanung haben die Planungsbehörden indessen ungeachtet des Umstands, ob die bisherige Planung den Anforderungen von Art. 15 RPG entspricht, nicht allein der Begriffsumschreibung gemäss Art. 15 RPG zu folgen, sondern auch die übrigen im Bundesrecht und im kantonalen Recht enthaltenen Zonierungsgrundsätze optimal zu berücksichtigen. Sie haben alle Interessen, öffentliche und private, zu beachten und gegeneinander abzuwägen. Der Grundeigentümer hat dabei zwar grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass sein Land im Rahmen einer revidierten Nutzungsplanung in der Bauzone verbleibt (vgl. BGE 119 Ia 362 E. 5a S. 372; 118 Ia 151 E. 4b S. 157, je mit Hinweisen). Als Ausnahme von dieser Regel hat das Bundesgericht jedoch aufgrund der im Planungsrecht anwendbaren Grundsätze schon in verschiedenen Fällen ein Einzonungsgebot bejaht (vgl. BGE 115 Ia 350 E. 3f/dd S. 356 f., 333 ff.; BGE 113 Ia 457 ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 1987 in ZBl 90/1989 S. 363 ff.). Zudem hat sich im Zusammenhang mit Verfahren betreffend materielle Enteignung gezeigt, dass die Beschränkung der baulichen Nutzung von Grundstücken - auch bei Nichteinzonungen - eine Entschädigungspflicht des planenden Gemeinwesens bewirken kann (BGE 121 II 417 ff.; BGE 122 II 326 E. 6c S. 334; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993 S. 251 ff. E. 6d). Soweit über die Einzonung oder Nichteinzonung von Land in eine Bauzone befunden wird, liegt darin nach dem Gesagten auch ein Entscheid über den Anspruch des Grundeigentümers auf bauliche Nutzungsmöglichkeiten. Insoweit werden somit bereits im Planungsentscheid zivilrechtliche Ansprüche des Grundeigentümers im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK beurteilt. Dass im Anschluss an die Planfestsetzung bzw. -genehmigung in gewissen Fällen ein Anspruch auf Entschädigung wegen materieller Enteignung besteht, ändert nichts am Umstand, dass bereits mit dem Entscheid über die Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung der Nutzungsplanung die zulässige Grundstücksnutzung festgelegt und damit auch über ein allfälliges planungsrechtliches Einzonungsgebot entschieden wird. Dies gilt insbesondere in Fällen wie dem vorliegenden, in welchem ein vom kommunalen Planungsträger und der erstinstanzlichen Plangenehmigungsbehörde anerkanntes, planungsrechtliches Einzonungsgebot umstritten ist.
f) Diese Beurteilung steht mit der Rechtsprechung der Strassburger Organe im Einklang. Zwar liegt noch kein Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vor, der sich mit der hier vorliegenden Problematik im einzelnen befasst. Die Europäische Menschenrechtskommission (EKMR) geht indessen allgemein davon aus, dass der Ausgang eines Verfahrens über Nutzungspläne auch zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betrifft, wenn ein Grundeigentümer öffentlichrechtliche Normen anruft, um eine Beeinträchtigung seiner mit dem Grundbesitz verbundenen Eigentumsrechte zu verhindern. Demzufolge wendete die Strassburger Kommission Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Zonenplan einer Bündner Gemeinde (vgl. VPB 58/1994 Nr. 102) sowie auf einen Quartierplan nach Waadtländer Recht an (zur Publikation in VPB 60/1996 Heft IV bestimmter Entscheid der EKMR vom 11. April 1996 i.S. Fondation Croix-Etoile c. Suisse, mit Hinweisen auf die Urteile des EGMR vom 25. November 1994 i.S. Ortenberg gegen Österreich, Serie A no 295-B, Ziff. 28, und vom 22. November 1995 i.S. Bryan gegen Vereinigtes Königreich, Serie A no 335-A, Ziff. 31).
4. a) Wie vorne in E. 3c erwähnt, beanstanden die Beschwerdeführer im vorliegenden Fall, dass die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern am 17. Oktober 1995 die Festsetzung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" nicht genehmigte. Inhaltlich bedeutet diese Nichtgenehmigung, dass das Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" nach Auffassung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion aus Gründen des Landschaftsschutzes vor jeder Überbauung freigehalten werden soll und den Grundeigentümern kein planungsrechtlicher Einzonungsanspruch zusteht. Diese Entscheidung hat nach den Ausführungen in E. 3e hiervor direkte Auswirkungen auf die Rechte der Grundeigentümer. Dies gilt unbesehen darum, dass die Bauzone nach dem alten Zonenplan von Muri mit Blick auf die Anforderungen von Art. 15 RPG zu gross war und das bisher nicht überbaute Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" seit dem 1. Januar 1988 deshalb nicht in einer der Raumplanungsgesetzgebung entsprechenden Bauzone lag (Art. 35 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 36 Abs. 3 RPG; BGE 121 II 417 E. 3b mit Hinweisen). Soweit es in der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Auseinandersetzung darum geht, gestützt auf planungsrechtlich relevante Normen eine Beeinträchtigung des von den Beschwerdeführern behaupteten Einzonungsanspruchs zu vermeiden, ist das Vorliegen einer Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu bejahen. Ob sich die Beschwerdeführer zu Recht auf einen Einzonungsanspruch berufen, ist im Rahmen der materiellen Prüfung der Angelegenheit zu beurteilen.
b) Es ergibt sich somit, dass die vorliegende Auseinandersetzung über das Einzonungsgebot betreffend die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" einer gerichtlichen Überprüfung im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bedarf. Die bernische Rechtsordnung sieht einen gerichtlichen Rechtsschutz auf kantonaler Ebene vor, wenn in Anwendung der EMRK eine Anrufung des Richters ermöglicht werden muss (Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG). Ein solcher Anspruch wird noch nicht in allen Kantonen der Schweiz gewährt. Soweit eine entsprechende kantonale Bestimmung (noch) fehlt, gewährleistet das Bundesgericht nach der von der Strassburger Kommission bestätigten "Oberschrot-Praxis" (s. vorne E. 2b) in bestimmten Fällen ausnahmsweise einen Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügenden Rechtsschutz. Wenn jedoch, wie hier, das kantonale Recht in Anwendung der EMRK die Beurteilung durch ein unabhängiges kantonales Gericht vorschreibt (s. Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG), ist dieses verpflichtet, auf eine Beschwerde wegen Verletzung eines planungsrechtlichen Einzonungsgebots einzutreten.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht auf die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Erben Marcuard zu Unrecht nicht eingetreten ist. Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. | de | Art. 6 par. 1 CEDH; contestation sur des "droits de caractère civil" dans l'établissement d'un plan d'affectation. Constitue une contestation sur des droits et obligations de caractère civil, au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, la discussion de savoir si, dans le cadre de l'établissement d'un plan d'affectation, existe ou non une obligation de classer certaines surfaces en zone à bâtir (consid. 3e). Le Tribunal administratif bernois est tenu d'entrer en matière sur un recours dirigé contre un refus de classer (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-294%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,621 | 122 I 294 | 122 I 294
Sachverhalt ab Seite 295
Die Erben Marcuard sind Eigentümer des weitgehend nicht überbauten, eine Fläche von knapp 60'000 m2 umfassenden Gebiets Aarwil in Muri.
Im kommunalen Zonenplan aus dem Jahre 1973 war das gesamte Gebiet Aarwil der Landhauszone zugewiesen mit der Auflage, dass eine Überbauung nicht vor 1987 erfolgen dürfe. 1980 wurde das Gebiet einer Zone mit besonderen Vorschriften zugewiesen und im Einvernehmen mit den Eigentümern mit einem Bausperrvertrag belegt. Im Rahmen der ersten Etappe der Ortsplanungsrevision erfolgte im Jahre 1990 die Einweisung von rund 1,3 ha des Gebiets Aarwil in ein Ortsbildschutzgebiet; für die übrige Fläche wurde eine Landwirtschaftszone festgelegt. Eine Beschwerde der Erbengemeinschaft Marcuard gegen diese Festsetzungen wurde vom Regierungsrat des Kantons Bern am 5. März 1991 mit Rücksicht auf die in der Gemeinde hängige zweite Etappe der Ortsplanungsrevision sistiert.
An der Urnenabstimmung vom 6. Juni 1993 verabschiedeten die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri die zweite Etappe der Ortsplanungsrevision. Im Gebiet Aarwil wurde für eine Teilfläche entlang des angrenzenden, bereits überbauten Gebiets eine Bauzone mit der Bezeichnung "Zone mit Planungspflicht Aarwil" festgesetzt. Am 20. Juli 1994 genehmigte das kantonale Amt für Gemeinden und Raumordnung die Zonenordnung und wies die Einsprache von Yvonne Hausammann - mit ihrer Parzelle Nr. 1126 direkte nördliche Anstösserin der neu ausgeschiedenen "Zone mit Planungspflicht Aarwil" - als unbegründet ab.
Gegen diese Plangenehmigung wehrte sich Yvonne Hausammann mit Erfolg bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, welche deren Beschwerde am 17. Oktober 1995 guthiess und der Einzonung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" die Genehmigung verweigerte. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern trat auf eine Beschwerde der Erbengemeinschaft Marcuard gegen den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion mit Urteil vom 6. Februar 1996 nicht ein, weil es sich bei der umstrittenen Nichteinzonung nicht um einen Fall handle, für welchen Art. 6 Ziff. 1 EMRK "die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht verlange" (Art. 61a Abs. 3 lit. a des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985; BauG).
Gegen das Verwaltungsgerichtsurteil vom 6. Februar 1996 führt die Erbengemeinschaft Marcuard staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 4 BV.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG steht die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegen Plangenehmigungsbeschlüsse der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion offen, soweit die EMRK die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht verlangt, namentlich zur Bestreitung des Enteignungsrechts. Mit dem von den Beschwerdeführern beanstandeten Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 wird kein Enteignungsrecht erteilt. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie hätten gestützt auf Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG und Art. 6 Ziff. 1 EMRK trotzdem Anspruch darauf, dass die Zulässigkeit der umstrittenen Zonenplanmassnahme vom kantonalen Verwaltungsgericht überprüft werde. Der angefochtene Nichteintretensentscheid verletze daher Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie Art. 4 BV.
a) Wird mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geltend gemacht, so prüft das Bundesgericht vorerst die Auslegung und Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts auf Willkür. Mit freier Kognition beurteilt es daraufhin, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Prozessrechts mit den Garantien nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK vereinbar ist (BGE 114 Ia 50 E. 2b S. 52; BGE 117 Ia 170 E. 1, mit Hinweisen).
b) Bei der Überprüfung von Zonenplänen ist es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts unter Umständen möglich, dass das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde eine Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügende richterliche Kontrolle erlaubt (BGE 120 Ia 19 E. 4c S. 30; BGE 119 Ia 411 E. 5 S. 419 ff.; BGE 117 Ia 497 E. 2c-e S. 501 ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993, S. 476). Diese Rechtsprechung, die auf das in BGE 117 Ia 497 ff. publizierte Urteil betreffend die Gemeinde Oberschrot zurückgeht, steht nach der Praxis der Strassburger Organe mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Einklang (VPB 58/1994 Nr. 102; Entscheid der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 11. April 1996 i.S. Fondation Croix-Etoile c. Suisse zur Publikation bestimmt in VPB 60/1996, Heft IV).
Im vorliegenden Verfahren geht es nicht um die nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK allenfalls erforderliche materielle Prüfung der Angelegenheit durch das Bundesgericht, da der Sachentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 damals nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde, sondern lediglich mit kantonaler Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten wurde. Dieses Rechtsmittel ist, wie das Verwaltungsgericht willkürfrei darlegt, nach Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG zulässig, wenn Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf die Streitsache Anwendung findet.
Es ist somit vorliegend mit freier Kognition (s. vorne E. 2a) zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 zu Recht verneint hat.
3. Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innert angemessener Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das unter anderem über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entscheiden hat. Die Frage, ob Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf eine Nichteinzonung von Land in die Bauzone anwendbar ist, hat das Bundesgericht bisher noch nie beantworten müssen.
a) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, die Strassburger Organe wendeten Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Bereich der Raumplanung dann an, wenn die von einer Planung betroffenen Grundeigentümer konkrete Beschränkungen bestehender Nutzungsrechte oder mit der Plangenehmigung verbundene Rechtsverluste beanstandeten (RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 139 ff., insbes. S. 142, 148). Im vorliegenden Verfahren stehe indessen nicht ein Fall zur Diskussion, in welchem der Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion über die Nutzungsplanfestsetzung für die betroffenen Grundeigentümer Nutzungseinbussen oder Rechtsverluste zur Folge habe. Die Beschwerdeführer würden denn auch selbst nicht behaupten, das Gebiet Aarwil habe in den vergangenen Jahrzehnten jemals baureifes Land im enteignungsrechtlichen Sinn dargestellt. Eine Nichteinzonung ohne (materielle) Enteignungswirkung wie sie hier vorliege, sei in der Strassburger Praxis jedoch noch nie als Tatbestand, der zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berühre, betrachtet worden. Auch die bundesgerichtliche Praxis habe sich bisher an die Rechtsprechung der Strassburger Organe gehalten und die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Zusammenhang mit Nichteinzonungsfällen noch nie ausdrücklich bejaht.
Sollten - so das Verwaltungsgericht weiter - nicht mehr nur konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste, sondern auch (theoretisch) mögliche Nutzungsmehrungen, auf welche in der schweizerischen Planungsrechtsordnung kein materieller Rechtsanspruch bestehe, als individuelle vermögenswerte Interessen bzw. als zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK anerkannt und der daraus fliessenden Rechtsweggarantie unterstellt werden, so bedinge dies einen Paradigmenwechsel im schweizerischen Planungsrechtsverständnis. Art. 6 Ziff. 1 EMRK dürfe indessen nicht als "Hebel" verwendet werden, um neue innerstaatliche Ansprüche zu schaffen (MARK E. VILLIGER, Probleme der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 EMRK auf verwaltungs- und sozialgerichtliche Verfahren, in AJP 2/95 S. 163 ff., MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, 1993, S. 225 Rz. 377; ferner HEINER WOHLFAHRT, in AJP 11/95 S. 1421 ff.). Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 sei deshalb zu verneinen.
b) Dem vorliegenden Verfahren liegt ein Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 zugrunde, mit welchem die von den Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri an einer Urnenabstimmung verabschiedete und vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung genehmigte zweite Etappe der kommunalen Ortsplanungsrevision in bezug auf die Festsetzung einer Bauzone mit Planungspflicht im Gebiet Aarwil nicht genehmigt wurde. Es ist unbestritten, dass mit der zweiten Etappe der Ortsplanungsrevision von Muri eine Begrenzung der Bauzone auf das in Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) vorgesehene Mass angestrebt wurde und dass der Nutzungsplan erst mit der Genehmigung durch die zuständige kantonale Behörde verbindlich wird (Art. 26 RPG, Art. 61 BauG). Der Genehmigungsentscheid des Amts für Gemeinden und Raumordnung unterliegt nach Art. 61a Abs. 1 BauG der Beschwerde an die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, die über die Plangenehmigung unter Vorbehalt der Beschwerde an das Verwaltungsgericht endgültig entscheidet. Die vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung genehmigte Festsetzung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" wurde aufgrund des Nichtgenehmigungsentscheids der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion nicht verbindlich im Sinne von Art. 26 Abs. 3 RPG. Insoweit kann auch dem Verwaltungsgericht darin zugestimmt werden, dass es sich vorliegend nicht um eine Auseinandersetzung über konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste handelt. Den Beschwerdeführern stand mangels rechtlicher Verbindlichkeit der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" jedenfalls noch kein konkreter Rechtsanspruch auf eine dieser Planfestsetzung entsprechende Grundstücksnutzung zu. Dies wird im wesentlichen auch nicht bestritten.
c) Die Beschwerdeführer vertreten indessen die Ansicht, es bedürfe aufgrund von Art. 6 Ziff. 1 EMRK einer gerichtlichen Überprüfung, ob die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" von der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion zu Recht nicht genehmigt wurde. Sie machen geltend, es handle sich entgegen den Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht um eine Streitigkeit über bloss theoretisch mögliche Nutzungsmehrungen, sondern um eine ernsthafte Auseinandersetzung über bauliche Nutzungsmöglichkeiten, die von den Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri festgelegt und vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung in erster Instanz genehmigt worden seien. Erst die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion habe die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" auf Beschwerde einer Nachbarin hin nicht genehmigt. Damit liege hier eine Streitigkeit über die den Grundeigentümern im Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" zustehenden Grundstücksnutzungen und folglich über ihre konkreten individuellen zivilrechtlichen Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor.
d) Weder das Bundesgericht noch die Strassburger Organe haben die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in bezug auf Streitigkeiten über öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen generell auf Fälle beschränkt, in welchen konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste zur Diskussion stehen. Zwar ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass die Mehrheit der Angelegenheiten, in denen die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bejaht wurde, Anordnungen betrafen, die eine Beschränkung bestehender Nutzungsrechte bewirkten (s. ANDREAS KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher Streitigkeiten" im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss Art. 6 EMRK, in AJP 1/1994, S. 23 ff., insbes. S. 29 mit Hinweisen). Dies bedeutet jedoch nicht, dass in allen Fällen, die nicht direkt einen Verlust von bestehenden Nutzungsrechten zum Gegenstand haben, das Vorliegen einer Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verneint werden müsste. So hat das Bundesgericht in BGE 120 Ib 136 ff. und in BGE 120 Ib 224 ff. hervorgehoben, dass ein Anspruch des Grundeigentümers auf umfassenden gerichtlichen Rechtsschutz auch bei drohender materieller Enteignung besteht (vgl. weiter BGE BGE 118 Ia 372 E. 6 S. 381 ff.; BGE 119 Ia 88 E. 4b S. 94 und die Übersicht über die Rechtsprechung in diesem Urteil E. 3b S. 92 f. sowie in BGE 120 Ia 209 E. 6b S. 213 f.). Eine materielle Enteignung kann nicht nur vorliegen, wenn der bisherige Gebrauch des Grundeigentums wegfällt, sondern auch, wenn eine voraussehbare künftige Nutzung untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird (BGE 121 II 417 E. 4a S. 423 mit Hinweisen). So wurde denn auch in BGE 121 II 417 ff. das Vorliegen einer materiellen Enteignung bei einer Nichteinzonung bejaht.
e) Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK liegt vor, wenn eine Zonenplanung direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigentümer hat. Dass Nichteinzonungen direkte Auswirkungen auf die zivilrechtlichen Ansprüche oder Verpflichtungen der Grundeigentümer haben können, zeigt sich insbesondere in Fällen, in welchen umstritten ist, ob den Grundeigentümern nach dem geltenden Raumplanungsrecht ein Anspruch auf Einzonung ihres Landes in eine Bauzone zusteht. Solche Ansprüche können sich zunächst daraus ergeben, dass Land, das nach den gesetzlichen Vorschriften in die Bauzone gehört, grundsätzlich in eine solche Zone einzuweisen ist. Bei der Festsetzung der Nutzungsplanung haben die Planungsbehörden indessen ungeachtet des Umstands, ob die bisherige Planung den Anforderungen von Art. 15 RPG entspricht, nicht allein der Begriffsumschreibung gemäss Art. 15 RPG zu folgen, sondern auch die übrigen im Bundesrecht und im kantonalen Recht enthaltenen Zonierungsgrundsätze optimal zu berücksichtigen. Sie haben alle Interessen, öffentliche und private, zu beachten und gegeneinander abzuwägen. Der Grundeigentümer hat dabei zwar grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass sein Land im Rahmen einer revidierten Nutzungsplanung in der Bauzone verbleibt (vgl. BGE 119 Ia 362 E. 5a S. 372; 118 Ia 151 E. 4b S. 157, je mit Hinweisen). Als Ausnahme von dieser Regel hat das Bundesgericht jedoch aufgrund der im Planungsrecht anwendbaren Grundsätze schon in verschiedenen Fällen ein Einzonungsgebot bejaht (vgl. BGE 115 Ia 350 E. 3f/dd S. 356 f., 333 ff.; BGE 113 Ia 457 ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 1987 in ZBl 90/1989 S. 363 ff.). Zudem hat sich im Zusammenhang mit Verfahren betreffend materielle Enteignung gezeigt, dass die Beschränkung der baulichen Nutzung von Grundstücken - auch bei Nichteinzonungen - eine Entschädigungspflicht des planenden Gemeinwesens bewirken kann (BGE 121 II 417 ff.; BGE 122 II 326 E. 6c S. 334; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993 S. 251 ff. E. 6d). Soweit über die Einzonung oder Nichteinzonung von Land in eine Bauzone befunden wird, liegt darin nach dem Gesagten auch ein Entscheid über den Anspruch des Grundeigentümers auf bauliche Nutzungsmöglichkeiten. Insoweit werden somit bereits im Planungsentscheid zivilrechtliche Ansprüche des Grundeigentümers im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK beurteilt. Dass im Anschluss an die Planfestsetzung bzw. -genehmigung in gewissen Fällen ein Anspruch auf Entschädigung wegen materieller Enteignung besteht, ändert nichts am Umstand, dass bereits mit dem Entscheid über die Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung der Nutzungsplanung die zulässige Grundstücksnutzung festgelegt und damit auch über ein allfälliges planungsrechtliches Einzonungsgebot entschieden wird. Dies gilt insbesondere in Fällen wie dem vorliegenden, in welchem ein vom kommunalen Planungsträger und der erstinstanzlichen Plangenehmigungsbehörde anerkanntes, planungsrechtliches Einzonungsgebot umstritten ist.
f) Diese Beurteilung steht mit der Rechtsprechung der Strassburger Organe im Einklang. Zwar liegt noch kein Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vor, der sich mit der hier vorliegenden Problematik im einzelnen befasst. Die Europäische Menschenrechtskommission (EKMR) geht indessen allgemein davon aus, dass der Ausgang eines Verfahrens über Nutzungspläne auch zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betrifft, wenn ein Grundeigentümer öffentlichrechtliche Normen anruft, um eine Beeinträchtigung seiner mit dem Grundbesitz verbundenen Eigentumsrechte zu verhindern. Demzufolge wendete die Strassburger Kommission Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Zonenplan einer Bündner Gemeinde (vgl. VPB 58/1994 Nr. 102) sowie auf einen Quartierplan nach Waadtländer Recht an (zur Publikation in VPB 60/1996 Heft IV bestimmter Entscheid der EKMR vom 11. April 1996 i.S. Fondation Croix-Etoile c. Suisse, mit Hinweisen auf die Urteile des EGMR vom 25. November 1994 i.S. Ortenberg gegen Österreich, Serie A no 295-B, Ziff. 28, und vom 22. November 1995 i.S. Bryan gegen Vereinigtes Königreich, Serie A no 335-A, Ziff. 31).
4. a) Wie vorne in E. 3c erwähnt, beanstanden die Beschwerdeführer im vorliegenden Fall, dass die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern am 17. Oktober 1995 die Festsetzung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" nicht genehmigte. Inhaltlich bedeutet diese Nichtgenehmigung, dass das Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" nach Auffassung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion aus Gründen des Landschaftsschutzes vor jeder Überbauung freigehalten werden soll und den Grundeigentümern kein planungsrechtlicher Einzonungsanspruch zusteht. Diese Entscheidung hat nach den Ausführungen in E. 3e hiervor direkte Auswirkungen auf die Rechte der Grundeigentümer. Dies gilt unbesehen darum, dass die Bauzone nach dem alten Zonenplan von Muri mit Blick auf die Anforderungen von Art. 15 RPG zu gross war und das bisher nicht überbaute Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" seit dem 1. Januar 1988 deshalb nicht in einer der Raumplanungsgesetzgebung entsprechenden Bauzone lag (Art. 35 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 36 Abs. 3 RPG; BGE 121 II 417 E. 3b mit Hinweisen). Soweit es in der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Auseinandersetzung darum geht, gestützt auf planungsrechtlich relevante Normen eine Beeinträchtigung des von den Beschwerdeführern behaupteten Einzonungsanspruchs zu vermeiden, ist das Vorliegen einer Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu bejahen. Ob sich die Beschwerdeführer zu Recht auf einen Einzonungsanspruch berufen, ist im Rahmen der materiellen Prüfung der Angelegenheit zu beurteilen.
b) Es ergibt sich somit, dass die vorliegende Auseinandersetzung über das Einzonungsgebot betreffend die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" einer gerichtlichen Überprüfung im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bedarf. Die bernische Rechtsordnung sieht einen gerichtlichen Rechtsschutz auf kantonaler Ebene vor, wenn in Anwendung der EMRK eine Anrufung des Richters ermöglicht werden muss (Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG). Ein solcher Anspruch wird noch nicht in allen Kantonen der Schweiz gewährt. Soweit eine entsprechende kantonale Bestimmung (noch) fehlt, gewährleistet das Bundesgericht nach der von der Strassburger Kommission bestätigten "Oberschrot-Praxis" (s. vorne E. 2b) in bestimmten Fällen ausnahmsweise einen Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügenden Rechtsschutz. Wenn jedoch, wie hier, das kantonale Recht in Anwendung der EMRK die Beurteilung durch ein unabhängiges kantonales Gericht vorschreibt (s. Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG), ist dieses verpflichtet, auf eine Beschwerde wegen Verletzung eines planungsrechtlichen Einzonungsgebots einzutreten.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht auf die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Erben Marcuard zu Unrecht nicht eingetreten ist. Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. | de | Art. 6 n. 1 CEDU; controversia relativa a "diritti e doveri di carattere civile" nell'allestimento di un piano di utilizzazione. La questione di sapere se nell'ambito dell'allestimento di un piano di utilizzazione sussista o no un obbligo di attribuire alla zona edificabile determinate aree, costituisce una controversia relativa a diritti e doveri di carattere civile ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 3e). Il Tribunale amministrativo bernese è tenuto a esaminare nel merito un ricorso diretto contro un rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile (consid. 4). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-294%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,622 | 122 I 305 | 122 I 305
Sachverhalt ab Seite 306
L'arrêté d'imposition de la commune de Lausanne pour l'année 1996 (ci-après: l'arrêté d'imposition) a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud dans son arrêté du 20 décembre 1995 autorisant des communes à percevoir des contributions; cette approbation a été communiquée le même jour à la Chambre Vaudoise Immobilière. L'arrêté précité du Conseil d'Etat a été publié le 9 janvier 1996 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre Vaudoise Immobilière et 154 consorts demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition. Se fondant sur les art. 4 et 22ter Cst., ils invoquent une violation des principes de la légalité, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité ainsi qu'une atteinte à la garantie de la propriété.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) En vertu de l'art. 3 de la loi vaudoise du 17 novembre 1993 sur le Service de défense contre l'incendie et de secours (ci-après: LSDIS; la loi cantonale), le Service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) est du ressort de chaque commune, sous la surveillance du Conseil d'Etat. L'art. 20 LSDIS prévoit que, sous réserve des subventions, les dépenses faites pour le SDIS sont à la charge de la commune (al. 1); le Conseil d'Etat peut cependant autoriser les communes à percevoir des propriétaires de bâtiments une contribution aux frais de défense contre l'incendie, le montant maximum de cette contribution étant fixé par la voie du règlement d'application de la loi (al. 2); les communes peuvent en outre demander aux propriétaires de bâtiments isolés ou de groupes de bâtiments isolés ou dont la défense incendie nécessite des besoins en eau exceptionnels de contribuer dans une mesure convenable au surcroît de dépenses occasionné par les installations faites exclusivement pour la protection de leurs biens (al. 3). En outre, selon l'art. 21 al. 1 LSDIS, les communes peuvent soumettre toute personne en âge de servir et non incorporée dans le corps des sapeurs-pompiers à une taxe annuelle d'exemption.
En matière de frais d'intervention, l'art. 23 LSDIS dispose que les sapeurs-pompiers interviennent en principe gratuitement (al. 1); les communes ont toutefois le droit d'exiger le remboursement des frais occasionnés par les interventions effectuées suite à un sinistre résultant d'un délit intentionnel, d'un dol, d'une négligence grave ou qui ont été occasionnés par un accident de la circulation ou encore par un feu de voiture impliquant l'intervention du SDIS en dehors des limites du territoire communal sur une route nationale (al. 2); elles peuvent en outre faire supporter une partie des frais d'intervention aux personnes en faveur desquelles ou à cause desquelles les sapeurs-pompiers ont fourni une prestation particulière (selon l'art. 32 du règlement vaudois du 9 novembre 1994 sur le Service de défense contre l'incendie et de secours [ci-après: RSDIS; le règlement cantonal], par prestation particulière on entend notamment le dépannage d'ascenseurs, le sauvetage d'animaux en difficulté ou l'ouverture de portes dont les clés ont été perdues), le tarif de ces interventions devant faire l'objet de dispositions du règlement communal (al. 3); les communes peuvent également exiger des propriétaires ou exploitants de locaux protégés par une installation automatique de protection contre l'incendie qu'ils participent aux frais d'intervention des sapeurs-pompiers résultant du déclenchement intempestif du système d'alarme, le tarif de ces frais devant faire l'objet de dispositions du règlement communal (al. 4).
En vertu de l'art. 1 lettre l de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC), modifié le 17 novembre 1993 et entré en vigueur le 1er janvier 1994, les communes et les fractions de communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent notamment percevoir, avec l'autorisation du Conseil d'Etat, un impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie.
Selon l'art. 31 RSDIS, la contribution annuelle sur les bâtiments prévue à l'art. 20 al. 2 LSDIS ainsi qu'à l'art. 1er lettre l LIC doit être proportionnelle aux moyens que nécessite la défense incendie du bâtiment concerné ou à la valeur de celui-ci et doit être affectée au SDIS, en particulier à l'entretien et au renouvellement des réseaux d'eau d'extinction (al. 1); les communes doivent déterminer dans leur arrêté d'imposition les critères de perception en fonction du volume, de la surface habitable, de l'affectation, de la situation ou de la valeur du bâtiment concerné (al. 2); le montant maximum de la contribution est de 10'000 fr. par bâtiment (al. 3).
b) L'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition prévoit:
"Impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie
- Article 20 de la loi du 11 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS).
Cet impôt est perçu à raison de Fr. 0.50 par mille francs de valeur assurée (indexée) auprès de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA). Le montant de l'impôt ne peut excéder Fr. 10'000.-- par bâtiment."
Cet impôt a remplacé la "taxe feu bâtiment" perçue depuis 1992 au taux de 2%o par la commune de Lausanne auprès des propriétaires de bâtiments. Par ailleurs, la taxe communale d'exemption du service des sapeurs-pompiers, qui s'élevait au minimum à 10 fr. et au maximum à 200 fr., a été supprimée dès le 1er janvier 1996 (cf. Rapport-préavis no 118 de la Municipalité de Lausanne du 7 septembre 1995 concernant notamment le règlement communal sur le Service de secours et d'incendie, p. 4, 5 et 57).
L'art. 5 du règlement communal du Service de secours et d'incendie du 21 novembre 1995 (ci-après: RSSI) prévoit que le Service de défense contre l'incendie et de secours est assuré par le Service de secours et d'incendie qui dépend de la Direction de police et des sports; ce Service comprend essentiellement le corps des sapeurs-pompiers et la police du feu. Selon l'art. 76 lettre a RSSI, la commune de Lausanne perçoit ou facture une taxe fixée par la Municipalité, d'un montant maximal de 1'000 fr., pour le raccordement d'installations automatiques à la centrale d'alarme et d'engagement du poste permanent. L'art. 78 RSSI prévoit en outre que les frais d'intervention doivent faire l'objet d'un tarif arrêté par la Municipalité et qui est annexé au règlement (al. 1); il comprendra, outre le remboursement des produits utilisés, une indemnité calculée pour les sapeurs-pompiers et le personnel administratif à l'heure, pour les véhicules à l'heure ou au kilomètre, ainsi qu'une indemnité forfaitaire pour l'usure du matériel, les frais d'exploitation et les frais administratifs (al. 2).
4. a) Seul est litigieux en l'espèce l'impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie prévu à l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition.
Les recourants et la commune de Lausanne qualifient cette contribution d'impôt d'affectation. Dans une jurisprudence déjà ancienne, le Tribunal fédéral avait qualifié de charge de préférence la finance annuelle prévue à l'art. 14 de l'ancienne loi vaudoise du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie et perçue, à titre de contribution aux frais de défense contre le feu, auprès des propriétaires de bâtiments et de mobiliers assurés contre l'incendie (ATF 86 I 97 consid. 2 p. 99-100). Il s'agit dès lors de déterminer si la contribution litigieuse doit être qualifiée de la même manière.
b) L'impôt est la contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de la réalisation du bien commun. Il est perçu sans condition, non pas comme contrepartie d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage particulier, mais en fonction d'une certaine situation économique réalisée en la personne de l'assujetti.
La charge de préférence est en revanche une participation aux frais d'installations déterminées réalisées par une corporation publique dans l'intérêt général, participation mise à la charge des personnes ou des groupes de personnes auxquels ces installations procurent des avantages économiques particuliers. Elle est calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de celui qui profite des installations réalisées, dans une proportion correspondant à l'importance des avantages économiques particuliers qu'il en retire. Il n'est pas nécessaire qu'il s'agisse d'installations techniques (telles notamment une station d'épuration ou une route); une telle contribution peut également servir à financer une institution ou un service.
La charge de préférence se distingue de l'impôt d'affectation ou de dotation (Zwecksteuer) en ce sens que si celui-ci est également destiné à couvrir des dépenses déterminées, il est en revanche perçu auprès de tous les contribuables et non pas seulement auprès de ceux auxquels les dépenses à payer procurent des avantages (ATF 99 Ia 594 consid. 3a p. 598-599 et la jurisprudence citée; cf. également arrêt du 6 mars 1991 in ZBl 1991 p. 319 consid. 5c p. 324; arrêt du 18 octobre 1985 in ZBl 1986 p. 265 consid. 5b p. 269). Certains auteurs distinguent encore selon que l'impôt d'affectation est destiné à l'accomplissement de tâches d'intérêt général (par exemple le financement des hôpitaux ou des routes) ou qu'il est perçu en vue de couvrir certaines dépenses provoquées par des personnes déterminées ou qui profitent à celles-ci (Kostenanlastungssteuer), telles par exemple les taxes de séjour (cf. notamment ERNST BLUMENSTEIN/PETER LOCHER, System des Steuerrechts, 5ème éd., Zurich 1995, p. 9 et les références citées à la n. 17 p. 10).
Le cercle des contribuables d'un impôt d'affectation destiné à couvrir certaines dépenses déterminées comprend les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est toutefois dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes assujetties est ainsi abstrait et plus lâche que dans le cas d'une charge de préférence; ces dépenses sont comprises dans un sens large, sans qu'il soit nécessaire qu'un tel impôt serve au financement immédiat d'une mesure déterminée (cf. ATF 122 I 61 consid. 3b p. 67 et les références citées; cf. également PETER BÖCKLI, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Bâle 1975, p. 52-53).
c) Dans le cas particulier, la contribution litigieuse est destinée, en partie tout au moins, au financement du Service de secours et d'incendie de la commune de Lausanne. Ses recettes doivent être affectées à la seule défense contre l'incendie (cf. art. 76 lettre d RSSI), en particulier à l'entretien et au renouvellement des réseaux d'eau d'extinction (cf. art 31 al. 1 RSDIS). Le cercle des personnes assujetties ne s'étend pas à tous les contribuables de la commune de Lausanne mais uniquement aux propriétaires de bâtiments assurés contre les risques d'incendie et censés retirer un avantage économique spécial de la défense contre l'incendie, avantage que la contribution doit compenser. Calculé non pas en fonction de la capacité économique globale du propriétaire assujetti mais à un taux fixe sur la base de la valeur assurée de son bâtiment, le montant de cette contribution doit être proportionné à l'avantage retiré par le contribuable (cf. art. 31 al. 1 RSDIS).
Au vu de ces éléments, la contribution en cause présente des analogies indiscutables avec une charge de préférence (cf. ATF 86 I 97 consid. 2 p. 100). Toutefois, au regard de la doctrine récente, on peut douter que l'avantage économique particulier dont sont censés bénéficier les propriétaires de bâtiments assujettis soit suffisamment concret pour que cette contribution puisse être qualifiée de charge de préférence (cf. BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 8-10, en particulier les références citées à la n. 17 p. 10; BÖCKLI, op.cit., p. 53; KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Berne 1976, p. 30 ss, p. 37-38 concernant la taxe de séjour; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, n. 4 ss p. 57, n. 10 p. 59). Certes, ces propriétaires ont un intérêt à la mise sur pied et à l'entretien d'un service du feu; cet intérêt ne se concrétisera cependant que lors d'un éventuel incendie, ces propriétaires ne bénéficiant auparavant d'aucun avantage économique particulier par rapport au reste de la population (du moins pas plus que l'hôte d'une station touristique qui n'en utilise pas les installations mais doit quand même s'acquitter de la taxe de séjour, cf. ATF 101 Ia 437 consid. 3a p. 439-440). Il est dès lors plus exact de considérer la contribution litigieuse non pas comme une charge de préférence mais comme un impôt (spécial) d'affectation lié à certains coûts particuliers (Kostenanlastungssteuer). Cette contribution doit par conséquent satisfaire aux mêmes exigences constitutionnelles strictes qu'un impôt (pour la liste de ces exigences, cf. notamment JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 44 ss).
5. Les recourants prétendent que l'impôt litigieux repose sur une base légale insuffisante. L'art. 20 al. 2 LSDIS ne fixerait en effet pas les principes à respecter pour sa perception et se bornerait à renvoyer au règlement d'application pour la fixation de son montant maximum. L'art. 31 RSDIS sortirait par ailleurs du cadre de cette délégation de compétence en fixant également les modalités de calcul de cet impôt.
a) D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'art. 4 Cst., la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation litigieuse satisfait à ces exigences. Ces dernières ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts (ATF 122 I 61 consid. 2a p. 63 et la jurisprudence citée). Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 121 I 273 consid. 3a p. 275; 120 Ia 171 consid. 5 p. 179 et la jurisprudence citée).
Lorsque le législateur cantonal délègue au législateur communal la compétence d'établir une contribution, la délégation n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'organe exécutif cantonal ou communal; un acte législatif communal offre en effet les mêmes garanties qu'un acte législatif cantonal ou fédéral et il n'y a donc aucune raison de ne pas le qualifier de loi au sens formel (cf. ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Le législateur cantonal peut ainsi, dans une loi au sens formel, déléguer au législateur communal une compétence fiscale, à condition cependant que la constitution cantonale ne l'exclue pas ou n'exige pas une base légale formelle cantonale (ATF 102 Ia 7 consid. 3b p. 10; ATF 97 I 792 consid. 7 p. 804-805 et les références citées).
b) Selon l'art. 82 al. 1 de la Constitution vaudoise du 1er mars 1885 (ci-après: Cst./VD), les communes dont les ressources sont insuffisantes peuvent être autorisées à percevoir des impôts, conformément aux règles générales établies par la loi.
Ainsi que le relèvent les recourants, les bases de calcul et le montant maximum de l'impôt litigieux figurent à l'art. 31 RSDIS et non pas dans une loi au sens formel. Si cet impôt était une contribution perçue par le canton, sa base légale serait de ce fait manifestement insuffisante au regard de l'art. 4 Cst. Toutefois, les art. 20 LSDIS et 31 RSDIS s'adressent aux législateurs communaux et ne créent pas à eux seuls d'obligations pour les citoyens. Conformément à la jurisprudence précitée, il n'est dès lors pas nécessaire, en l'absence de prescriptions contraires de la Constitution vaudoise, que la contribution en cause soit définie dans tous ses éléments essentiels par la législation cantonale; il suffit que les conditions d'une délégation de compétence aux législateurs communaux soient remplies.
A cet égard, une telle délégation est expressément autorisée par l'art. 82 al. 1 Cst./VD et figure par ailleurs aux art. 1 lettre l LIC et 20 al. 2 LSDIS qui autorisent les communes à percevoir l'impôt litigieux avec l'approbation du Conseil d'Etat. Certes, ces dispositions légales ne contiennent qu'une réglementation sommaire de la contribution en cause. L'art. 82 al. 1 Cst./VD ne fixe cependant pas dans quelle mesure les contributions communales doivent être définies dans la législation cantonale, de sorte que le contenu de ces dispositions légales peut être considéré comme satisfaisant aux exigences posées par la Constitution vaudoise. Au demeurant, les recourants n'invoquent aucune violation de l'art. 82 al. 1 Cst./VD.
Au vu de ce qui précède, il faut constater que les art. 20 al. 2 LSDIS et 31 RSDIS satisfont aux exigences posées par l'art. 4 Cst. pour les normes cantonales de délégation aux législateurs communaux.
c) L'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition fixe le taux, le montant maximum et les modalités de calcul de l'impôt litigieux et renvoie au surplus à l'art. 20 LSDIS. Adopté par le législateur communal, il constitue dès lors une base légale suffisante (loi au sens formel) pour la perception de cet impôt, tous ses éléments essentiels y étant définis. Le grief soulevé doit dès lors être écarté.
6. Les recourants invoquent la violation des principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité fondés sur l'art. 4 Cst. Les propriétaires de bâtiments seraient en effet seuls appelés à financer une part appréciable des frais du Service de secours et d'incendie alors que celui-ci remplirait une mission d'intérêt général. Les intéressés soutiennent également que les propriétaires de bâtiments seraient victimes d'une inégalité de traitement par rapport aux institutions et aux sociétés dont l'exonération a été prévue par la Municipalité; ces cas d'exonérations seraient en outre dépourvus de base légale.
a) Un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 121 I 102 consid. 4a p. 104 et la jurisprudence citée).
En matière fiscale, le principe de l'égalité de traitement est concrétisé par les principes de la généralité et de l'égalité de l'imposition, ainsi que par le principe de la proportionnalité de la charge fiscale fondée sur la capacité économique. Le principe de la généralité de l'imposition interdit que certaines personnes ou groupes de personnes soient exonérés sans motif objectif car les charges financières de la collectivité qui résultent de ses tâches publiques générales doivent être supportées par l'ensemble des citoyens. En vertu des principes de l'égalité d'imposition et de l'imposition selon la capacité contributive, les contribuables qui sont dans la même situation économique doivent supporter une charge fiscale semblable; lorsqu'ils sont dans des situations de fait différentes qui ont des effets sur leur capacité économique, leur charge fiscale doit en tenir compte et y être adaptée (ATF 122 I 101 consid. 2b p. 103; ATF 118 Ia 1 consid. 3a p. 3; ATF 114 Ia 321 consid. 3b p. 323 et les références citées).
On ne peut décider sur la base de critères formels si une loi fiscale satisfait aux exigences constitutionnelles précitées car cette question dépend de celle de savoir si la loi est juste. La justice est toutefois un concept relatif qui peut évoluer selon les conceptions politiques, sociales et économiques. Lors de l'aménagement du système fiscal, le législateur dispose, sous réserve des principes mentionnés ci-dessus, d'un pouvoir d'appréciation étendu (ATF 114 Ia 321 consid. 3b p. 323-324). Le législateur peut ainsi notamment opter, selon le type de dépenses à financer, entre un impôt général, un impôt d'affectation ou une charge de préférence. Il ne saurait cependant mettre à la charge d'un groupe restreint de citoyens des dépenses concernant l'ensemble de la population si ce groupe n'en retire pas un avantage économique particulier ou s'il n'existe pas de motifs objectifs et raisonnables de les mettre à leur charge.
b) Il n'est pas contesté que la lutte contre le feu concerne l'ensemble de la population et qu'aucune catégorie de citoyens ne peut s'estimer plus à l'abri de ce danger que d'autres (cf. Rapport-préavis no 118 précité, p. 5). A cet égard, la commune de Lausanne aurait pu, si elle l'avait jugé opportun, couvrir la totalité des dépenses de défense contre l'incendie au moyen des impôts généraux. Elle a cependant préféré en financer une partie appréciable (au moins la moitié selon ses estimations) par un impôt spécial mis à la charge des seuls propriétaires de bâtiments. Il faut dès lors examiner s'il existe des motifs objectifs et raisonnables pour mettre ces dépenses à la charge de ces propriétaires plutôt qu'à celle de l'ensemble des citoyens. A cet égard, la commune de Lausanne affirme uniquement que le principe de la généralité de l'imposition est inapplicable à un impôt d'affectation qui concerne les seuls propriétaires de bâtiments; elle considère ainsi implicitement que la conformité de son arrêté d'imposition à la législation cantonale la dispense d'un examen plus approfondi. Elle oublie toutefois que cette conformité ne saurait suffire à assurer la constitutionnalité de son arrêté d'imposition au cas où cette législation cantonale elle-même ne résisterait pas au grief d'inconstitutionnalité.
aa) Même si, comme on l'a déjà relevé, la lutte contre l'incendie est dans l'intérêt général puisque chacun doit être protégé dans sa personne, certaines catégories de citoyens ont, contrairement à ce que soutiennent les recourants, un intérêt accru à cette protection. Il s'agit de ceux qui sont propriétaires de biens et qui, en plus de la protection de leur personne, doivent bénéficier de celle des choses et des valeurs qu'ils possèdent. Par ailleurs, ces propriétaires étant obligatoirement assurés auprès de l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (cf. les art. 6 et 6a de la loi vaudoise du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels), ils ont un intérêt particulier à l'existence d'un service du feu dans la mesure où en l'absence d'un tel service leurs primes d'assurance seraient vraisemblablement plus élevées.
Au vu de ces considérations, il n'est dès lors pas interdit à la commune de Lausanne de financer une part des dépenses de son service du feu par un impôt d'affectation perçu auprès des propriétaires de biens.
bb) L'assujettissement à l'impôt litigieux des seuls propriétaires de bâtiments est en revanche insoutenable et dénué de motifs objectifs et raisonnables. En effet, les propriétaires de biens mobiliers ont un intérêt égal à celui des propriétaires de bâtiments à la protection de leurs biens (cf. ATF 102 Ia 7 consid. 5 p. 14). Ceux-ci ne se résument d'ailleurs pas au mobilier de ménage usuel. Il suffit de penser en particulier aux installations industrielles ou techniques, aux stocks de marchandises ou aux divers objets de collection que peuvent détenir certains contribuables. En outre, d'éventuelles différences d'évaluation entre biens mobiliers et immobiliers ne sauraient justifier l'exonération des biens mobiliers. Ce ne serait que si le rendement de l'impôt dû par les propriétaires de biens mobiliers apparaissait comme négligeable au regard des difficultés de perception que des motifs d'économie administrative pourrait, le cas échéant, en justifier l'abandon (cf. DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992, 2ème vol., p. 145 ss, n. 102 ss p. 209 ss). Or, la commune de Lausanne ne prétend pas que tel serait le cas. Par ailleurs, le fait que les biens mobiliers soient également assurés à titre obligatoire auprès de l'Etablissement cantonal d'assurance permettrait sans nul doute de faciliter la détermination de la fortune mobilière imposable auprès de chaque propriétaire assujetti. A cet égard, il faut cependant préciser que l'égalité de traitement entre les contribuables suppose que les bases de calcul de l'impôt perçu d'une part auprès des propriétaires de bâtiments et, d'autre part, auprès des propriétaires mobiliers soient comparables.
Il est vrai que, sous l'empire de l'ancienne loi vaudoise du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie, un certain nombre de communes connaissaient une "finance incendie" perçue sur le mobilier; la nouvelle loi cantonale l'a cependant supprimée, le Conseil d'Etat ayant à cet égard précisé que cette contribution était inéquitable car seul le mobilier assuré était concerné (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, session ordinaire de novembre 1993, séance du 10 novembre 1993, p. 3079). La suppression de cette contribution a cependant créé une inégalité de traitement plus grande encore entre propriétaires mobiliers et propriétaires de bâtiments.
Cette question n'ayant toutefois pas été soulevée dans le cadre du présent recours, il n'est pas nécessaire de décider ici si, dans le canton de Vaud, les valeurs d'assurance des bâtiments respectivement du mobilier sont comparables. Il appartiendra, le cas échéant, à la commune de Lausanne de déterminer quelles sont les valeurs à prendre en compte pour que lesdites bases de calcul soient comparables. Par ailleurs, il faut relever que la charge fiscale de chaque type de propriétaires assujettis dépend de la combinaison de la base de calcul et du taux choisis et que d'éventuelles distorsions des bases de calcul peuvent être pratiquement sans incidence sur l'égalité de traitement entre les contribuables lorsque le taux d'imposition est bas, mais qu'elles deviennent anticonstitutionnelles lorsque le taux est élevé, comme en l'espèce.
Il est par ailleurs sans importance que la disparition de cette "finance incendie" ait pu être compensée, comme l'a soutenu le Conseil d'Etat (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, op.cit., p. 3079), par l'assujettissement des femmes à la taxe d'exemption du service des sapeurs-pompiers puisque la commune de Lausanne ne perçoit pas une telle taxe. Au demeurant, l'extension du cercle des assujettis à la taxe d'exemption ne saurait justifier un traitement fiscal différent, au regard de l'impôt litigieux, des propriétaires de biens mobiliers et de bâtiments. Cet impôt et la taxe d'exemption du service de sapeurs-pompiers - qui est une contribution compensatoire (sur cette notion, cf. notamment HÖHN, op.cit., n. 11 p. 59) - sont en effet de nature différente et n'ont pas le même cercle de contribuables (cf. art. 20 al. 2 et 21 al. 1 LSDIS); leur quotité n'est en outre pas calculée selon les mêmes critères, l'impôt litigieux prenant en compte la valeur du bâtiment et les dépenses à financer, et la taxe d'exemption se fondant sur les avantages que retire de l'exemption du service personnel celui qui y est en principe astreint (ATF 102 Ia 7 consid. 6 p. 15). Au surplus, le législateur cantonal ne s'y est pas trompé puisqu'il a autorisé les communes à cumuler les deux types de contributions.
Au vu de tous ces éléments, le grief d'inégalité de traitement entre les propriétaires de bâtiments et les propriétaires mobiliers apparaît comme bien fondé.
cc) Les recourants considèrent à tort que l'imposition des propriétaires de bâtiments entraîne une inégalité de traitement par rapport aux locataires qui ne sont pas assujettis. En effet, le service du feu protège les propriétaires de bâtiments non seulement dans leur personne mais également dans leurs biens. Ils ont donc un intérêt supérieur à celui des locataires à la protection de leurs bâtiments contre l'incendie. Les locataires pourraient être appelés à contribuer au financement du service du feu en raison de leur propriété mobilière mais non pas en tant que locataires. Au demeurant, les recourants ne contestent pas que l'impôt litigieux pourrait être, à terme, compris dans le montant des loyers (cf. art. 269a lettre b CO). Il faut cependant relever qu'un tel report de la charge fiscale dépend également de la situation du marché immobilier et qu'il serait de toute façon exclu dans le cas d'une personne qui habite le logement dont elle est propriétaire; le législateur doit dès lors aménager son système d'imposition de manière à ce qu'il soit conforme aux exigences posées par l'art. 4 Cst., sans tenir compte d'une éventuelle possibilité de report de la charge fiscale.
dd) Les recourants s'en prennent également aux cas d'exonérations prévus par la Municipalité de Lausanne. Il faut constater à cet égard que ceux-ci ne ressortent pas de l'arrêté d'imposition mais d'une liste déposée en cause par la commune de Lausanne qui affirme, à tort, qu'elle serait fondée sur l'art. 2 de l'arrêté d'imposition. En effet, la délégation de compétence en faveur de la Municipalité qui figure dans cette dernière disposition concerne l'exonération d'autres contributions communales (art. 5 LIC: impôt sur le revenu et sur la fortune, impôt sur le bénéfice net et sur le capital et impôt minimum; art. 22 LIC: impôt spécial dû par les étrangers; art. 23 LIC: droits de mutation; art. 29 LIC: impôt complémentaire sur les immeubles appartenant aux sociétés et fondations) et ne saurait servir de base aux exonérations prévues par la Municipalité de Lausanne pour l'impôt litigieux. Ces dernières ne ressortent pas non plus de la loi cantonale ou du règlement cantonal. La Municipalité n'ayant émis aucune réserve à leur sujet au cours de la présente procédure, ces exonérations font dès lors partie de fait de la réglementation de la contribution litigieuse. Or, le principe de la légalité en matière de contributions publiques (cf. consid. 5a) exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (cf. YERSIN, op.cit., n. 46 p. 179; XAVIER OBERSON, Le principe de la légalité en droit des contributions publiques, RDAF 1996 p. 265 ss, p. 269). Par conséquent, les cas d'exonération de l'impôt litigieux que la commune de Lausanne souhaitait établir auraient dû, pour être conformes au principe de la légalité, faire l'objet soit d'un acte émanant du législatif communal, soit d'une délégation de celui-là en faveur de l'exécutif communal (sur les conditions d'une telle délégation, cf. consid. 5a); tel n'a cependant pas été le cas.
Par ailleurs, la commune de Lausanne ne justifie pas de manière satisfaisante les cas d'exonérations mentionnés dans la liste précitée. A cet égard, la comparaison effectuée avec l'impôt foncier communal n'est pas pertinente car celui-ci concerne certains éléments de fortune, soit la fortune brute immobilière, et frappe la capacité contributive représentée par cette fortune (cf. art. 19-20 LIC et art. 1er ch. IV de l'arrêté d'imposition) alors que l'impôt litigieux est un impôt d'affectation dont le cercle des contribuables - a contrario les cas d'exonérations - est défini par rapport à la destination du produit de l'impôt (cf. consid. 4b-4c). En outre, la capacité économique réduite ou défaillante de certaines personnes morales ne saurait en justifier l'exonération du moment que l'impôt litigieux est perçu indépendamment de la situation économique effective des propriétaires assujettis. Par ailleurs, le fait que l'activité exercée par un propriétaire de bâtiment soit d'intérêt public - dont, soit dit en passant, la notion adoptée par la commune de Lausanne est particulièrement extensive - ne constitue pas en soi un motif d'exonération dans la mesure où ce propriétaire bénéficie du service du feu dans la même mesure que les autres propriétaires de bâtiments qui ne sont pas exonérés. Il faut dès lors constater que les cas d'exonération prévus par la Municipalité de Lausanne ne répondent à aucun motif objectif au regard du but poursuivi par l'impôt litigieux. Cette réglementation crée dès lors également une inégalité de traitement entre les propriétaires de bâtiments.
c) aa) Le cercle des assujettis à un impôt d'affectation comprend les personnes auxquelles il se justifie, pour des motifs objectifs et raisonnables, de faire supporter le financement de certaines dépenses. L'affectation de cet impôt doit dès lors être clairement et précisément déterminée. Pour juger de cette affectation, il faut uniquement retenir celle que définit la loi cantonale, le cas échéant le règlement communal; une utilisation en fait différente du produit de cet impôt ne libère pas le contribuable mais l'habilite simplement à intervenir auprès de l'autorité de recours ou de surveillance pour qu'il soit mis fin à l'affectation illégale (ATF 102 Ia 143 consid. 2b p. 145; ATF 100 Ia 60 consid. 3a p. 72 et la jurisprudence citée). Il appartient par ailleurs à la collectivité publique qui entend affecter un impôt spécial au financement de certaines activités particulières d'établir le montant des dépenses provoquées par ces activités et la part qui doit être financée par cet impôt, la fixation de celui-ci dépendant en effet de tels éléments (cf. Adriano Marantelli, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, thèse Berne 1991, p. 24).
Aussi bien les recourants que la commune de Lausanne admettent à bon droit que seules les dépenses concernant la défense contre l'incendie doivent être couvertes par l'impôt litigieux; ils discutent cependant des postes à prendre en compte pour déterminer l'ampleur de ces dépenses. A cet égard, les recourants se fondent sur le Rapport-préavis no 118 précité et affirment que seuls 20% des interventions du Service de secours et d'incendie sont en relation avec le service du feu (cf. p. 3 dudit Rapport-préavis), le solde consistant en diverses interventions de secours. La commune de Lausanne soutient quant à elle, sur la base d'une note de son Service de secours et d'incendie, que le nombre des interventions en rapport avec la défense contre l'incendie représenterait entre 56% et 65% de l'ensemble des activités dudit Service. Par ailleurs, selon le budget communal pour l'année 1996, le produit de l'impôt litigieux, estimé à 8'900'000 fr., ne couvrirait qu'un peu plus de la moitié des charges prévues pour le Service de secours et d'incendie, soit 16'543'800 fr.; les interventions de secours seraient par ailleurs facturées, ce qui aurait engendré des revenus s'élevant à 946'721,45 fr. en 1995.
bb) Selon les art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition et 76 lettre d RSSI, l'impôt litigieux est expressément destiné à couvrir les frais de défense contre l'incendie. Il constitue cependant uniquement l'une des formes de financement du Service de secours et d'incendie dont les activités sont multiples (cf. les art. 76 et 77 RSSI).
Comme le montrent d'ailleurs les discussions entre les recourants et la commune de Lausanne, il n'est pas possible de déterminer exactement sur la base des comptes communaux et notamment du budget pour l'année 1996, quelles sont les dépenses qui doivent être financées par cet impôt. Or, il appartient à la commune de Lausanne de distinguer entre les activités du Service de secours et d'incendie relatives au service du feu et celles concernant ses autres tâches. A cet égard, elle n'est pas tenue par une notion restrictive du service du feu; elle doit néanmoins se fonder sur des critères objectifs pour en fixer le contenu, en particulier par rapport à son activité concernant la lutte contre des pollutions diverses. Les dépenses afférentes aux diverses activités du Service de secours et d'incendie doivent également être comptabilisées séparément ou, dans la mesure où elles sont communes à certaines activités, ventilées sous les différents postes comptables concernés selon des critères objectifs tenant compte des coûts réels des diverses prestations fournies. En outre, les dépenses relatives à des prestations sans relation avec la défense contre l'incendie et effectuées par le Service de secours et d'incendie en partie ou en totalité à titre gratuit ne sauraient être mises à la charge des personnes appelées à financer le service du feu. A cet égard, on ne peut pas déduire actuellement du seul fait que la commune de Lausanne facture certaines des prestations du Service de secours et d'incendie à des tiers (art. 77-78 RSSI) que ces prestations ne sont pas en partie financées également par l'impôt litigieux car il n'est nullement établi qu'elles soient facturées au prix coûtant. En effet, même si l'art. 78 RSSI pose des principes corrects, il n'indique cependant pas que le Tarif communal des taxes et des émoluments du 30 novembre 1995 arrêté par la Municipalité de Lausanne (qui, au moment de son dépôt auprès du Tribunal fédéral, n'avait pas encore été approuvé par le Conseil d'Etat) couvre le coût réel de ces prestations. Par ailleurs, les recettes prévues à l'art. 76 lettres a, b et e RSSI sont également liées au service du feu et doivent dès lors être comptabilisées au crédit de cette activité. Enfin, dans la mesure où la défense contre l'incendie profite à toute la population, la commune de Lausanne ne saurait mettre la totalité de son coût à la charge des propriétaires de biens assujettis à l'impôt spécial; une part qu'il lui appartient d'apprécier devrait être supportée par l'ensemble de la collectivité.
En l'absence d'une détermination précise des activités et des dépenses devant être financées par l'impôt litigieux, l'art. 1er ch. XVII de l'arrêt d'imposition ne répond pas non plus aux exigences constitutionnelles précitées concernant l'affectation d'un impôt spécial.
d) Les recourants ne contestent pas l'assiette de l'impôt litigieux mais s'en prennent à son taux (0,5%o) qu'ils jugent disproportionné (cf. à titre de comparaison le taux de l'impôt foncier que la jurisprudence retient comme admissible: arrêt du 7 décembre 1993 in ZBl 96/1995 p. 37 consid. 3b p. 40). Ce grief n'a cependant pas de portée propre et se confond avec celui de violation du principe de l'égalité de traitement. En effet, le taux de l'impôt dépend à la fois du nombre des contribuables, de son assiette et de la part des dépenses à financer. Dans la mesure où un impôt d'affectation est mis à la charge d'un groupe trop restreint de contribuables, son taux s'en trouve influencé. Il pourrait également l'être - éventuellement à la hausse - par une meilleure définition des dépenses à financer. L'argument de la commune de Lausanne selon lequel l'impôt litigieux ne couvrirait qu'à peine plus de la moitié des charges du Service de secours et d'incendie n'est toutefois pas pertinent en l'absence d'une affectation claire du produit de cet impôt aux tâches de défense contre l'incendie qui ne sont qu'une partie des activités dudit Service. Par ailleurs, l'argument des recourants selon lequel le taux prévu à l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition (0,5%o) serait excessif car il est supérieur à celui des primes de l'assurance obligatoire contre l'incendie (0,4%o) n'est pas non plus pertinent. En effet, ainsi que le relève la commune de Lausanne, une défense contre l'incendie bien organisée et efficace - le cas échéant relativement onéreuse - peut contribuer à réduire le nombre des sinistres et à diminuer les dommages qu'ils provoquent, de sorte que les primes de l'assurance contre l'incendie s'en trouvent abaissées. La relation entre le taux de l'impôt litigieux et les primes de l'assurance contre l'incendie n'est dès lors pas significative.
e) Au vu de ce qui précède, il apparaît que la réglementation de l'impôt annuel sur les bâtiments telle qu'elle ressort de l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition, ainsi que, de fait, de la liste des cas d'exonérations établie par la Municipalité de Lausanne, est contraire au principe de l'égalité de traitement en raison du cercle de ses contribuables restreint aux seuls propriétaires de bâtiments, du fait en outre que certains propriétaires de bâtiments sont exonérés sans motif objectif, et, enfin, du fait de l'absence de détermination précise des activités et des dépenses que cet impôt doit financer.
7. Les recourants affirment que l'impôt litigieux a un effet confiscatoire et viole la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.).
a) Un impôt provoquant une atteinte spécialement grave à la fortune du contribuable, épuisant largement la substance de l'objet imposable ou empêchant sa reconstitution déploie un effet confiscatoire prohibé par l'art. 22ter Cst. Pour juger de l'existence d'un tel effet, il faut examiner la charge que représente l'impôt sur une assez longue période. De plus, un enchaînement de circonstances extraordinaires ne suffit pas pour admettre une violation de l'art. 22ter Cst. (Archives 59 p. 739 consid. 4a p. 742 et la jurisprudence citée).
b) A l'appui de leur grief, les recourants produisent des décomptes concernant deux immeubles sis sur la commune de Lausanne et indiquant que leur charge fiscale (comprenant l'impôt foncier communal et l'impôt litigieux) a passé, entre 1991 et 1996, de 12'528 fr. à 45'736 fr. pour le premier et de 5'914 fr. à 25'693 fr. pour le second. Il faut cependant relever que cette augmentation, due notamment à la révision générale des estimations fiscales des immeubles intervenue en 1993 (la précédente ayant eu lieu en 1970), n'est pas de nature à établir le caractère confiscatoire de l'impôt en cause. Par ailleurs, les recourants n'établissent pas en quoi la substance de ces immeubles, dont l'estimation fiscale se monte à 28'824'000 fr., respectivement à 11'500'000 fr., serait entamée. Ils n'indiquent pas non plus quel est le rendement de ces biens et dans quelle mesure il serait épuisé par l'impôt litigieux.
Faute d'une motivation satisfaisant aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, le grief soulevé doit dès lors être considéré comme irrecevable. | fr | Art. 4 BV; Art. 1 Ziff. XVII des Steuerbeschlusses für 1996: jährliche Steuer auf Gebäuden als Feuerschutzabgabe. Die strittige Abgabe ist eine (spezielle) Kostenanlastungssteuer, die folglich den strengen verfassungsmässigen Anforderungen an Steuern genügen muss (E. 3 und 4). Sie stützt sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage, soweit diese durch den kommunalen Gesetzgeber aufgrund einer im kantonalen Gesetz vorgesehenen und nach der Verfassung des Kantons Waadt zulässigen Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen erlassen worden ist (E. 5).
Die gesetzliche Regelung dieser Steuer verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit, soweit einzig Grundeigentümer steuerpflichtig sind, bestimmte Eigentümer ohne objektiven Grund von der Steuerpflicht befreit werden und die mit dieser Steuer zu finanzierenden Aufgaben und Auslagen nicht genau bestimmt sind (E. 6). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-305%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,623 | 122 I 305 | 122 I 305
Sachverhalt ab Seite 306
L'arrêté d'imposition de la commune de Lausanne pour l'année 1996 (ci-après: l'arrêté d'imposition) a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud dans son arrêté du 20 décembre 1995 autorisant des communes à percevoir des contributions; cette approbation a été communiquée le même jour à la Chambre Vaudoise Immobilière. L'arrêté précité du Conseil d'Etat a été publié le 9 janvier 1996 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre Vaudoise Immobilière et 154 consorts demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition. Se fondant sur les art. 4 et 22ter Cst., ils invoquent une violation des principes de la légalité, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité ainsi qu'une atteinte à la garantie de la propriété.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) En vertu de l'art. 3 de la loi vaudoise du 17 novembre 1993 sur le Service de défense contre l'incendie et de secours (ci-après: LSDIS; la loi cantonale), le Service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) est du ressort de chaque commune, sous la surveillance du Conseil d'Etat. L'art. 20 LSDIS prévoit que, sous réserve des subventions, les dépenses faites pour le SDIS sont à la charge de la commune (al. 1); le Conseil d'Etat peut cependant autoriser les communes à percevoir des propriétaires de bâtiments une contribution aux frais de défense contre l'incendie, le montant maximum de cette contribution étant fixé par la voie du règlement d'application de la loi (al. 2); les communes peuvent en outre demander aux propriétaires de bâtiments isolés ou de groupes de bâtiments isolés ou dont la défense incendie nécessite des besoins en eau exceptionnels de contribuer dans une mesure convenable au surcroît de dépenses occasionné par les installations faites exclusivement pour la protection de leurs biens (al. 3). En outre, selon l'art. 21 al. 1 LSDIS, les communes peuvent soumettre toute personne en âge de servir et non incorporée dans le corps des sapeurs-pompiers à une taxe annuelle d'exemption.
En matière de frais d'intervention, l'art. 23 LSDIS dispose que les sapeurs-pompiers interviennent en principe gratuitement (al. 1); les communes ont toutefois le droit d'exiger le remboursement des frais occasionnés par les interventions effectuées suite à un sinistre résultant d'un délit intentionnel, d'un dol, d'une négligence grave ou qui ont été occasionnés par un accident de la circulation ou encore par un feu de voiture impliquant l'intervention du SDIS en dehors des limites du territoire communal sur une route nationale (al. 2); elles peuvent en outre faire supporter une partie des frais d'intervention aux personnes en faveur desquelles ou à cause desquelles les sapeurs-pompiers ont fourni une prestation particulière (selon l'art. 32 du règlement vaudois du 9 novembre 1994 sur le Service de défense contre l'incendie et de secours [ci-après: RSDIS; le règlement cantonal], par prestation particulière on entend notamment le dépannage d'ascenseurs, le sauvetage d'animaux en difficulté ou l'ouverture de portes dont les clés ont été perdues), le tarif de ces interventions devant faire l'objet de dispositions du règlement communal (al. 3); les communes peuvent également exiger des propriétaires ou exploitants de locaux protégés par une installation automatique de protection contre l'incendie qu'ils participent aux frais d'intervention des sapeurs-pompiers résultant du déclenchement intempestif du système d'alarme, le tarif de ces frais devant faire l'objet de dispositions du règlement communal (al. 4).
En vertu de l'art. 1 lettre l de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC), modifié le 17 novembre 1993 et entré en vigueur le 1er janvier 1994, les communes et les fractions de communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent notamment percevoir, avec l'autorisation du Conseil d'Etat, un impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie.
Selon l'art. 31 RSDIS, la contribution annuelle sur les bâtiments prévue à l'art. 20 al. 2 LSDIS ainsi qu'à l'art. 1er lettre l LIC doit être proportionnelle aux moyens que nécessite la défense incendie du bâtiment concerné ou à la valeur de celui-ci et doit être affectée au SDIS, en particulier à l'entretien et au renouvellement des réseaux d'eau d'extinction (al. 1); les communes doivent déterminer dans leur arrêté d'imposition les critères de perception en fonction du volume, de la surface habitable, de l'affectation, de la situation ou de la valeur du bâtiment concerné (al. 2); le montant maximum de la contribution est de 10'000 fr. par bâtiment (al. 3).
b) L'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition prévoit:
"Impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie
- Article 20 de la loi du 11 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS).
Cet impôt est perçu à raison de Fr. 0.50 par mille francs de valeur assurée (indexée) auprès de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA). Le montant de l'impôt ne peut excéder Fr. 10'000.-- par bâtiment."
Cet impôt a remplacé la "taxe feu bâtiment" perçue depuis 1992 au taux de 2%o par la commune de Lausanne auprès des propriétaires de bâtiments. Par ailleurs, la taxe communale d'exemption du service des sapeurs-pompiers, qui s'élevait au minimum à 10 fr. et au maximum à 200 fr., a été supprimée dès le 1er janvier 1996 (cf. Rapport-préavis no 118 de la Municipalité de Lausanne du 7 septembre 1995 concernant notamment le règlement communal sur le Service de secours et d'incendie, p. 4, 5 et 57).
L'art. 5 du règlement communal du Service de secours et d'incendie du 21 novembre 1995 (ci-après: RSSI) prévoit que le Service de défense contre l'incendie et de secours est assuré par le Service de secours et d'incendie qui dépend de la Direction de police et des sports; ce Service comprend essentiellement le corps des sapeurs-pompiers et la police du feu. Selon l'art. 76 lettre a RSSI, la commune de Lausanne perçoit ou facture une taxe fixée par la Municipalité, d'un montant maximal de 1'000 fr., pour le raccordement d'installations automatiques à la centrale d'alarme et d'engagement du poste permanent. L'art. 78 RSSI prévoit en outre que les frais d'intervention doivent faire l'objet d'un tarif arrêté par la Municipalité et qui est annexé au règlement (al. 1); il comprendra, outre le remboursement des produits utilisés, une indemnité calculée pour les sapeurs-pompiers et le personnel administratif à l'heure, pour les véhicules à l'heure ou au kilomètre, ainsi qu'une indemnité forfaitaire pour l'usure du matériel, les frais d'exploitation et les frais administratifs (al. 2).
4. a) Seul est litigieux en l'espèce l'impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie prévu à l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition.
Les recourants et la commune de Lausanne qualifient cette contribution d'impôt d'affectation. Dans une jurisprudence déjà ancienne, le Tribunal fédéral avait qualifié de charge de préférence la finance annuelle prévue à l'art. 14 de l'ancienne loi vaudoise du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie et perçue, à titre de contribution aux frais de défense contre le feu, auprès des propriétaires de bâtiments et de mobiliers assurés contre l'incendie (ATF 86 I 97 consid. 2 p. 99-100). Il s'agit dès lors de déterminer si la contribution litigieuse doit être qualifiée de la même manière.
b) L'impôt est la contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de la réalisation du bien commun. Il est perçu sans condition, non pas comme contrepartie d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage particulier, mais en fonction d'une certaine situation économique réalisée en la personne de l'assujetti.
La charge de préférence est en revanche une participation aux frais d'installations déterminées réalisées par une corporation publique dans l'intérêt général, participation mise à la charge des personnes ou des groupes de personnes auxquels ces installations procurent des avantages économiques particuliers. Elle est calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de celui qui profite des installations réalisées, dans une proportion correspondant à l'importance des avantages économiques particuliers qu'il en retire. Il n'est pas nécessaire qu'il s'agisse d'installations techniques (telles notamment une station d'épuration ou une route); une telle contribution peut également servir à financer une institution ou un service.
La charge de préférence se distingue de l'impôt d'affectation ou de dotation (Zwecksteuer) en ce sens que si celui-ci est également destiné à couvrir des dépenses déterminées, il est en revanche perçu auprès de tous les contribuables et non pas seulement auprès de ceux auxquels les dépenses à payer procurent des avantages (ATF 99 Ia 594 consid. 3a p. 598-599 et la jurisprudence citée; cf. également arrêt du 6 mars 1991 in ZBl 1991 p. 319 consid. 5c p. 324; arrêt du 18 octobre 1985 in ZBl 1986 p. 265 consid. 5b p. 269). Certains auteurs distinguent encore selon que l'impôt d'affectation est destiné à l'accomplissement de tâches d'intérêt général (par exemple le financement des hôpitaux ou des routes) ou qu'il est perçu en vue de couvrir certaines dépenses provoquées par des personnes déterminées ou qui profitent à celles-ci (Kostenanlastungssteuer), telles par exemple les taxes de séjour (cf. notamment ERNST BLUMENSTEIN/PETER LOCHER, System des Steuerrechts, 5ème éd., Zurich 1995, p. 9 et les références citées à la n. 17 p. 10).
Le cercle des contribuables d'un impôt d'affectation destiné à couvrir certaines dépenses déterminées comprend les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est toutefois dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes assujetties est ainsi abstrait et plus lâche que dans le cas d'une charge de préférence; ces dépenses sont comprises dans un sens large, sans qu'il soit nécessaire qu'un tel impôt serve au financement immédiat d'une mesure déterminée (cf. ATF 122 I 61 consid. 3b p. 67 et les références citées; cf. également PETER BÖCKLI, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Bâle 1975, p. 52-53).
c) Dans le cas particulier, la contribution litigieuse est destinée, en partie tout au moins, au financement du Service de secours et d'incendie de la commune de Lausanne. Ses recettes doivent être affectées à la seule défense contre l'incendie (cf. art. 76 lettre d RSSI), en particulier à l'entretien et au renouvellement des réseaux d'eau d'extinction (cf. art 31 al. 1 RSDIS). Le cercle des personnes assujetties ne s'étend pas à tous les contribuables de la commune de Lausanne mais uniquement aux propriétaires de bâtiments assurés contre les risques d'incendie et censés retirer un avantage économique spécial de la défense contre l'incendie, avantage que la contribution doit compenser. Calculé non pas en fonction de la capacité économique globale du propriétaire assujetti mais à un taux fixe sur la base de la valeur assurée de son bâtiment, le montant de cette contribution doit être proportionné à l'avantage retiré par le contribuable (cf. art. 31 al. 1 RSDIS).
Au vu de ces éléments, la contribution en cause présente des analogies indiscutables avec une charge de préférence (cf. ATF 86 I 97 consid. 2 p. 100). Toutefois, au regard de la doctrine récente, on peut douter que l'avantage économique particulier dont sont censés bénéficier les propriétaires de bâtiments assujettis soit suffisamment concret pour que cette contribution puisse être qualifiée de charge de préférence (cf. BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 8-10, en particulier les références citées à la n. 17 p. 10; BÖCKLI, op.cit., p. 53; KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Berne 1976, p. 30 ss, p. 37-38 concernant la taxe de séjour; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, n. 4 ss p. 57, n. 10 p. 59). Certes, ces propriétaires ont un intérêt à la mise sur pied et à l'entretien d'un service du feu; cet intérêt ne se concrétisera cependant que lors d'un éventuel incendie, ces propriétaires ne bénéficiant auparavant d'aucun avantage économique particulier par rapport au reste de la population (du moins pas plus que l'hôte d'une station touristique qui n'en utilise pas les installations mais doit quand même s'acquitter de la taxe de séjour, cf. ATF 101 Ia 437 consid. 3a p. 439-440). Il est dès lors plus exact de considérer la contribution litigieuse non pas comme une charge de préférence mais comme un impôt (spécial) d'affectation lié à certains coûts particuliers (Kostenanlastungssteuer). Cette contribution doit par conséquent satisfaire aux mêmes exigences constitutionnelles strictes qu'un impôt (pour la liste de ces exigences, cf. notamment JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 44 ss).
5. Les recourants prétendent que l'impôt litigieux repose sur une base légale insuffisante. L'art. 20 al. 2 LSDIS ne fixerait en effet pas les principes à respecter pour sa perception et se bornerait à renvoyer au règlement d'application pour la fixation de son montant maximum. L'art. 31 RSDIS sortirait par ailleurs du cadre de cette délégation de compétence en fixant également les modalités de calcul de cet impôt.
a) D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'art. 4 Cst., la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation litigieuse satisfait à ces exigences. Ces dernières ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts (ATF 122 I 61 consid. 2a p. 63 et la jurisprudence citée). Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 121 I 273 consid. 3a p. 275; 120 Ia 171 consid. 5 p. 179 et la jurisprudence citée).
Lorsque le législateur cantonal délègue au législateur communal la compétence d'établir une contribution, la délégation n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'organe exécutif cantonal ou communal; un acte législatif communal offre en effet les mêmes garanties qu'un acte législatif cantonal ou fédéral et il n'y a donc aucune raison de ne pas le qualifier de loi au sens formel (cf. ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Le législateur cantonal peut ainsi, dans une loi au sens formel, déléguer au législateur communal une compétence fiscale, à condition cependant que la constitution cantonale ne l'exclue pas ou n'exige pas une base légale formelle cantonale (ATF 102 Ia 7 consid. 3b p. 10; ATF 97 I 792 consid. 7 p. 804-805 et les références citées).
b) Selon l'art. 82 al. 1 de la Constitution vaudoise du 1er mars 1885 (ci-après: Cst./VD), les communes dont les ressources sont insuffisantes peuvent être autorisées à percevoir des impôts, conformément aux règles générales établies par la loi.
Ainsi que le relèvent les recourants, les bases de calcul et le montant maximum de l'impôt litigieux figurent à l'art. 31 RSDIS et non pas dans une loi au sens formel. Si cet impôt était une contribution perçue par le canton, sa base légale serait de ce fait manifestement insuffisante au regard de l'art. 4 Cst. Toutefois, les art. 20 LSDIS et 31 RSDIS s'adressent aux législateurs communaux et ne créent pas à eux seuls d'obligations pour les citoyens. Conformément à la jurisprudence précitée, il n'est dès lors pas nécessaire, en l'absence de prescriptions contraires de la Constitution vaudoise, que la contribution en cause soit définie dans tous ses éléments essentiels par la législation cantonale; il suffit que les conditions d'une délégation de compétence aux législateurs communaux soient remplies.
A cet égard, une telle délégation est expressément autorisée par l'art. 82 al. 1 Cst./VD et figure par ailleurs aux art. 1 lettre l LIC et 20 al. 2 LSDIS qui autorisent les communes à percevoir l'impôt litigieux avec l'approbation du Conseil d'Etat. Certes, ces dispositions légales ne contiennent qu'une réglementation sommaire de la contribution en cause. L'art. 82 al. 1 Cst./VD ne fixe cependant pas dans quelle mesure les contributions communales doivent être définies dans la législation cantonale, de sorte que le contenu de ces dispositions légales peut être considéré comme satisfaisant aux exigences posées par la Constitution vaudoise. Au demeurant, les recourants n'invoquent aucune violation de l'art. 82 al. 1 Cst./VD.
Au vu de ce qui précède, il faut constater que les art. 20 al. 2 LSDIS et 31 RSDIS satisfont aux exigences posées par l'art. 4 Cst. pour les normes cantonales de délégation aux législateurs communaux.
c) L'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition fixe le taux, le montant maximum et les modalités de calcul de l'impôt litigieux et renvoie au surplus à l'art. 20 LSDIS. Adopté par le législateur communal, il constitue dès lors une base légale suffisante (loi au sens formel) pour la perception de cet impôt, tous ses éléments essentiels y étant définis. Le grief soulevé doit dès lors être écarté.
6. Les recourants invoquent la violation des principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité fondés sur l'art. 4 Cst. Les propriétaires de bâtiments seraient en effet seuls appelés à financer une part appréciable des frais du Service de secours et d'incendie alors que celui-ci remplirait une mission d'intérêt général. Les intéressés soutiennent également que les propriétaires de bâtiments seraient victimes d'une inégalité de traitement par rapport aux institutions et aux sociétés dont l'exonération a été prévue par la Municipalité; ces cas d'exonérations seraient en outre dépourvus de base légale.
a) Un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 121 I 102 consid. 4a p. 104 et la jurisprudence citée).
En matière fiscale, le principe de l'égalité de traitement est concrétisé par les principes de la généralité et de l'égalité de l'imposition, ainsi que par le principe de la proportionnalité de la charge fiscale fondée sur la capacité économique. Le principe de la généralité de l'imposition interdit que certaines personnes ou groupes de personnes soient exonérés sans motif objectif car les charges financières de la collectivité qui résultent de ses tâches publiques générales doivent être supportées par l'ensemble des citoyens. En vertu des principes de l'égalité d'imposition et de l'imposition selon la capacité contributive, les contribuables qui sont dans la même situation économique doivent supporter une charge fiscale semblable; lorsqu'ils sont dans des situations de fait différentes qui ont des effets sur leur capacité économique, leur charge fiscale doit en tenir compte et y être adaptée (ATF 122 I 101 consid. 2b p. 103; ATF 118 Ia 1 consid. 3a p. 3; ATF 114 Ia 321 consid. 3b p. 323 et les références citées).
On ne peut décider sur la base de critères formels si une loi fiscale satisfait aux exigences constitutionnelles précitées car cette question dépend de celle de savoir si la loi est juste. La justice est toutefois un concept relatif qui peut évoluer selon les conceptions politiques, sociales et économiques. Lors de l'aménagement du système fiscal, le législateur dispose, sous réserve des principes mentionnés ci-dessus, d'un pouvoir d'appréciation étendu (ATF 114 Ia 321 consid. 3b p. 323-324). Le législateur peut ainsi notamment opter, selon le type de dépenses à financer, entre un impôt général, un impôt d'affectation ou une charge de préférence. Il ne saurait cependant mettre à la charge d'un groupe restreint de citoyens des dépenses concernant l'ensemble de la population si ce groupe n'en retire pas un avantage économique particulier ou s'il n'existe pas de motifs objectifs et raisonnables de les mettre à leur charge.
b) Il n'est pas contesté que la lutte contre le feu concerne l'ensemble de la population et qu'aucune catégorie de citoyens ne peut s'estimer plus à l'abri de ce danger que d'autres (cf. Rapport-préavis no 118 précité, p. 5). A cet égard, la commune de Lausanne aurait pu, si elle l'avait jugé opportun, couvrir la totalité des dépenses de défense contre l'incendie au moyen des impôts généraux. Elle a cependant préféré en financer une partie appréciable (au moins la moitié selon ses estimations) par un impôt spécial mis à la charge des seuls propriétaires de bâtiments. Il faut dès lors examiner s'il existe des motifs objectifs et raisonnables pour mettre ces dépenses à la charge de ces propriétaires plutôt qu'à celle de l'ensemble des citoyens. A cet égard, la commune de Lausanne affirme uniquement que le principe de la généralité de l'imposition est inapplicable à un impôt d'affectation qui concerne les seuls propriétaires de bâtiments; elle considère ainsi implicitement que la conformité de son arrêté d'imposition à la législation cantonale la dispense d'un examen plus approfondi. Elle oublie toutefois que cette conformité ne saurait suffire à assurer la constitutionnalité de son arrêté d'imposition au cas où cette législation cantonale elle-même ne résisterait pas au grief d'inconstitutionnalité.
aa) Même si, comme on l'a déjà relevé, la lutte contre l'incendie est dans l'intérêt général puisque chacun doit être protégé dans sa personne, certaines catégories de citoyens ont, contrairement à ce que soutiennent les recourants, un intérêt accru à cette protection. Il s'agit de ceux qui sont propriétaires de biens et qui, en plus de la protection de leur personne, doivent bénéficier de celle des choses et des valeurs qu'ils possèdent. Par ailleurs, ces propriétaires étant obligatoirement assurés auprès de l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (cf. les art. 6 et 6a de la loi vaudoise du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels), ils ont un intérêt particulier à l'existence d'un service du feu dans la mesure où en l'absence d'un tel service leurs primes d'assurance seraient vraisemblablement plus élevées.
Au vu de ces considérations, il n'est dès lors pas interdit à la commune de Lausanne de financer une part des dépenses de son service du feu par un impôt d'affectation perçu auprès des propriétaires de biens.
bb) L'assujettissement à l'impôt litigieux des seuls propriétaires de bâtiments est en revanche insoutenable et dénué de motifs objectifs et raisonnables. En effet, les propriétaires de biens mobiliers ont un intérêt égal à celui des propriétaires de bâtiments à la protection de leurs biens (cf. ATF 102 Ia 7 consid. 5 p. 14). Ceux-ci ne se résument d'ailleurs pas au mobilier de ménage usuel. Il suffit de penser en particulier aux installations industrielles ou techniques, aux stocks de marchandises ou aux divers objets de collection que peuvent détenir certains contribuables. En outre, d'éventuelles différences d'évaluation entre biens mobiliers et immobiliers ne sauraient justifier l'exonération des biens mobiliers. Ce ne serait que si le rendement de l'impôt dû par les propriétaires de biens mobiliers apparaissait comme négligeable au regard des difficultés de perception que des motifs d'économie administrative pourrait, le cas échéant, en justifier l'abandon (cf. DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992, 2ème vol., p. 145 ss, n. 102 ss p. 209 ss). Or, la commune de Lausanne ne prétend pas que tel serait le cas. Par ailleurs, le fait que les biens mobiliers soient également assurés à titre obligatoire auprès de l'Etablissement cantonal d'assurance permettrait sans nul doute de faciliter la détermination de la fortune mobilière imposable auprès de chaque propriétaire assujetti. A cet égard, il faut cependant préciser que l'égalité de traitement entre les contribuables suppose que les bases de calcul de l'impôt perçu d'une part auprès des propriétaires de bâtiments et, d'autre part, auprès des propriétaires mobiliers soient comparables.
Il est vrai que, sous l'empire de l'ancienne loi vaudoise du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie, un certain nombre de communes connaissaient une "finance incendie" perçue sur le mobilier; la nouvelle loi cantonale l'a cependant supprimée, le Conseil d'Etat ayant à cet égard précisé que cette contribution était inéquitable car seul le mobilier assuré était concerné (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, session ordinaire de novembre 1993, séance du 10 novembre 1993, p. 3079). La suppression de cette contribution a cependant créé une inégalité de traitement plus grande encore entre propriétaires mobiliers et propriétaires de bâtiments.
Cette question n'ayant toutefois pas été soulevée dans le cadre du présent recours, il n'est pas nécessaire de décider ici si, dans le canton de Vaud, les valeurs d'assurance des bâtiments respectivement du mobilier sont comparables. Il appartiendra, le cas échéant, à la commune de Lausanne de déterminer quelles sont les valeurs à prendre en compte pour que lesdites bases de calcul soient comparables. Par ailleurs, il faut relever que la charge fiscale de chaque type de propriétaires assujettis dépend de la combinaison de la base de calcul et du taux choisis et que d'éventuelles distorsions des bases de calcul peuvent être pratiquement sans incidence sur l'égalité de traitement entre les contribuables lorsque le taux d'imposition est bas, mais qu'elles deviennent anticonstitutionnelles lorsque le taux est élevé, comme en l'espèce.
Il est par ailleurs sans importance que la disparition de cette "finance incendie" ait pu être compensée, comme l'a soutenu le Conseil d'Etat (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, op.cit., p. 3079), par l'assujettissement des femmes à la taxe d'exemption du service des sapeurs-pompiers puisque la commune de Lausanne ne perçoit pas une telle taxe. Au demeurant, l'extension du cercle des assujettis à la taxe d'exemption ne saurait justifier un traitement fiscal différent, au regard de l'impôt litigieux, des propriétaires de biens mobiliers et de bâtiments. Cet impôt et la taxe d'exemption du service de sapeurs-pompiers - qui est une contribution compensatoire (sur cette notion, cf. notamment HÖHN, op.cit., n. 11 p. 59) - sont en effet de nature différente et n'ont pas le même cercle de contribuables (cf. art. 20 al. 2 et 21 al. 1 LSDIS); leur quotité n'est en outre pas calculée selon les mêmes critères, l'impôt litigieux prenant en compte la valeur du bâtiment et les dépenses à financer, et la taxe d'exemption se fondant sur les avantages que retire de l'exemption du service personnel celui qui y est en principe astreint (ATF 102 Ia 7 consid. 6 p. 15). Au surplus, le législateur cantonal ne s'y est pas trompé puisqu'il a autorisé les communes à cumuler les deux types de contributions.
Au vu de tous ces éléments, le grief d'inégalité de traitement entre les propriétaires de bâtiments et les propriétaires mobiliers apparaît comme bien fondé.
cc) Les recourants considèrent à tort que l'imposition des propriétaires de bâtiments entraîne une inégalité de traitement par rapport aux locataires qui ne sont pas assujettis. En effet, le service du feu protège les propriétaires de bâtiments non seulement dans leur personne mais également dans leurs biens. Ils ont donc un intérêt supérieur à celui des locataires à la protection de leurs bâtiments contre l'incendie. Les locataires pourraient être appelés à contribuer au financement du service du feu en raison de leur propriété mobilière mais non pas en tant que locataires. Au demeurant, les recourants ne contestent pas que l'impôt litigieux pourrait être, à terme, compris dans le montant des loyers (cf. art. 269a lettre b CO). Il faut cependant relever qu'un tel report de la charge fiscale dépend également de la situation du marché immobilier et qu'il serait de toute façon exclu dans le cas d'une personne qui habite le logement dont elle est propriétaire; le législateur doit dès lors aménager son système d'imposition de manière à ce qu'il soit conforme aux exigences posées par l'art. 4 Cst., sans tenir compte d'une éventuelle possibilité de report de la charge fiscale.
dd) Les recourants s'en prennent également aux cas d'exonérations prévus par la Municipalité de Lausanne. Il faut constater à cet égard que ceux-ci ne ressortent pas de l'arrêté d'imposition mais d'une liste déposée en cause par la commune de Lausanne qui affirme, à tort, qu'elle serait fondée sur l'art. 2 de l'arrêté d'imposition. En effet, la délégation de compétence en faveur de la Municipalité qui figure dans cette dernière disposition concerne l'exonération d'autres contributions communales (art. 5 LIC: impôt sur le revenu et sur la fortune, impôt sur le bénéfice net et sur le capital et impôt minimum; art. 22 LIC: impôt spécial dû par les étrangers; art. 23 LIC: droits de mutation; art. 29 LIC: impôt complémentaire sur les immeubles appartenant aux sociétés et fondations) et ne saurait servir de base aux exonérations prévues par la Municipalité de Lausanne pour l'impôt litigieux. Ces dernières ne ressortent pas non plus de la loi cantonale ou du règlement cantonal. La Municipalité n'ayant émis aucune réserve à leur sujet au cours de la présente procédure, ces exonérations font dès lors partie de fait de la réglementation de la contribution litigieuse. Or, le principe de la légalité en matière de contributions publiques (cf. consid. 5a) exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (cf. YERSIN, op.cit., n. 46 p. 179; XAVIER OBERSON, Le principe de la légalité en droit des contributions publiques, RDAF 1996 p. 265 ss, p. 269). Par conséquent, les cas d'exonération de l'impôt litigieux que la commune de Lausanne souhaitait établir auraient dû, pour être conformes au principe de la légalité, faire l'objet soit d'un acte émanant du législatif communal, soit d'une délégation de celui-là en faveur de l'exécutif communal (sur les conditions d'une telle délégation, cf. consid. 5a); tel n'a cependant pas été le cas.
Par ailleurs, la commune de Lausanne ne justifie pas de manière satisfaisante les cas d'exonérations mentionnés dans la liste précitée. A cet égard, la comparaison effectuée avec l'impôt foncier communal n'est pas pertinente car celui-ci concerne certains éléments de fortune, soit la fortune brute immobilière, et frappe la capacité contributive représentée par cette fortune (cf. art. 19-20 LIC et art. 1er ch. IV de l'arrêté d'imposition) alors que l'impôt litigieux est un impôt d'affectation dont le cercle des contribuables - a contrario les cas d'exonérations - est défini par rapport à la destination du produit de l'impôt (cf. consid. 4b-4c). En outre, la capacité économique réduite ou défaillante de certaines personnes morales ne saurait en justifier l'exonération du moment que l'impôt litigieux est perçu indépendamment de la situation économique effective des propriétaires assujettis. Par ailleurs, le fait que l'activité exercée par un propriétaire de bâtiment soit d'intérêt public - dont, soit dit en passant, la notion adoptée par la commune de Lausanne est particulièrement extensive - ne constitue pas en soi un motif d'exonération dans la mesure où ce propriétaire bénéficie du service du feu dans la même mesure que les autres propriétaires de bâtiments qui ne sont pas exonérés. Il faut dès lors constater que les cas d'exonération prévus par la Municipalité de Lausanne ne répondent à aucun motif objectif au regard du but poursuivi par l'impôt litigieux. Cette réglementation crée dès lors également une inégalité de traitement entre les propriétaires de bâtiments.
c) aa) Le cercle des assujettis à un impôt d'affectation comprend les personnes auxquelles il se justifie, pour des motifs objectifs et raisonnables, de faire supporter le financement de certaines dépenses. L'affectation de cet impôt doit dès lors être clairement et précisément déterminée. Pour juger de cette affectation, il faut uniquement retenir celle que définit la loi cantonale, le cas échéant le règlement communal; une utilisation en fait différente du produit de cet impôt ne libère pas le contribuable mais l'habilite simplement à intervenir auprès de l'autorité de recours ou de surveillance pour qu'il soit mis fin à l'affectation illégale (ATF 102 Ia 143 consid. 2b p. 145; ATF 100 Ia 60 consid. 3a p. 72 et la jurisprudence citée). Il appartient par ailleurs à la collectivité publique qui entend affecter un impôt spécial au financement de certaines activités particulières d'établir le montant des dépenses provoquées par ces activités et la part qui doit être financée par cet impôt, la fixation de celui-ci dépendant en effet de tels éléments (cf. Adriano Marantelli, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, thèse Berne 1991, p. 24).
Aussi bien les recourants que la commune de Lausanne admettent à bon droit que seules les dépenses concernant la défense contre l'incendie doivent être couvertes par l'impôt litigieux; ils discutent cependant des postes à prendre en compte pour déterminer l'ampleur de ces dépenses. A cet égard, les recourants se fondent sur le Rapport-préavis no 118 précité et affirment que seuls 20% des interventions du Service de secours et d'incendie sont en relation avec le service du feu (cf. p. 3 dudit Rapport-préavis), le solde consistant en diverses interventions de secours. La commune de Lausanne soutient quant à elle, sur la base d'une note de son Service de secours et d'incendie, que le nombre des interventions en rapport avec la défense contre l'incendie représenterait entre 56% et 65% de l'ensemble des activités dudit Service. Par ailleurs, selon le budget communal pour l'année 1996, le produit de l'impôt litigieux, estimé à 8'900'000 fr., ne couvrirait qu'un peu plus de la moitié des charges prévues pour le Service de secours et d'incendie, soit 16'543'800 fr.; les interventions de secours seraient par ailleurs facturées, ce qui aurait engendré des revenus s'élevant à 946'721,45 fr. en 1995.
bb) Selon les art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition et 76 lettre d RSSI, l'impôt litigieux est expressément destiné à couvrir les frais de défense contre l'incendie. Il constitue cependant uniquement l'une des formes de financement du Service de secours et d'incendie dont les activités sont multiples (cf. les art. 76 et 77 RSSI).
Comme le montrent d'ailleurs les discussions entre les recourants et la commune de Lausanne, il n'est pas possible de déterminer exactement sur la base des comptes communaux et notamment du budget pour l'année 1996, quelles sont les dépenses qui doivent être financées par cet impôt. Or, il appartient à la commune de Lausanne de distinguer entre les activités du Service de secours et d'incendie relatives au service du feu et celles concernant ses autres tâches. A cet égard, elle n'est pas tenue par une notion restrictive du service du feu; elle doit néanmoins se fonder sur des critères objectifs pour en fixer le contenu, en particulier par rapport à son activité concernant la lutte contre des pollutions diverses. Les dépenses afférentes aux diverses activités du Service de secours et d'incendie doivent également être comptabilisées séparément ou, dans la mesure où elles sont communes à certaines activités, ventilées sous les différents postes comptables concernés selon des critères objectifs tenant compte des coûts réels des diverses prestations fournies. En outre, les dépenses relatives à des prestations sans relation avec la défense contre l'incendie et effectuées par le Service de secours et d'incendie en partie ou en totalité à titre gratuit ne sauraient être mises à la charge des personnes appelées à financer le service du feu. A cet égard, on ne peut pas déduire actuellement du seul fait que la commune de Lausanne facture certaines des prestations du Service de secours et d'incendie à des tiers (art. 77-78 RSSI) que ces prestations ne sont pas en partie financées également par l'impôt litigieux car il n'est nullement établi qu'elles soient facturées au prix coûtant. En effet, même si l'art. 78 RSSI pose des principes corrects, il n'indique cependant pas que le Tarif communal des taxes et des émoluments du 30 novembre 1995 arrêté par la Municipalité de Lausanne (qui, au moment de son dépôt auprès du Tribunal fédéral, n'avait pas encore été approuvé par le Conseil d'Etat) couvre le coût réel de ces prestations. Par ailleurs, les recettes prévues à l'art. 76 lettres a, b et e RSSI sont également liées au service du feu et doivent dès lors être comptabilisées au crédit de cette activité. Enfin, dans la mesure où la défense contre l'incendie profite à toute la population, la commune de Lausanne ne saurait mettre la totalité de son coût à la charge des propriétaires de biens assujettis à l'impôt spécial; une part qu'il lui appartient d'apprécier devrait être supportée par l'ensemble de la collectivité.
En l'absence d'une détermination précise des activités et des dépenses devant être financées par l'impôt litigieux, l'art. 1er ch. XVII de l'arrêt d'imposition ne répond pas non plus aux exigences constitutionnelles précitées concernant l'affectation d'un impôt spécial.
d) Les recourants ne contestent pas l'assiette de l'impôt litigieux mais s'en prennent à son taux (0,5%o) qu'ils jugent disproportionné (cf. à titre de comparaison le taux de l'impôt foncier que la jurisprudence retient comme admissible: arrêt du 7 décembre 1993 in ZBl 96/1995 p. 37 consid. 3b p. 40). Ce grief n'a cependant pas de portée propre et se confond avec celui de violation du principe de l'égalité de traitement. En effet, le taux de l'impôt dépend à la fois du nombre des contribuables, de son assiette et de la part des dépenses à financer. Dans la mesure où un impôt d'affectation est mis à la charge d'un groupe trop restreint de contribuables, son taux s'en trouve influencé. Il pourrait également l'être - éventuellement à la hausse - par une meilleure définition des dépenses à financer. L'argument de la commune de Lausanne selon lequel l'impôt litigieux ne couvrirait qu'à peine plus de la moitié des charges du Service de secours et d'incendie n'est toutefois pas pertinent en l'absence d'une affectation claire du produit de cet impôt aux tâches de défense contre l'incendie qui ne sont qu'une partie des activités dudit Service. Par ailleurs, l'argument des recourants selon lequel le taux prévu à l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition (0,5%o) serait excessif car il est supérieur à celui des primes de l'assurance obligatoire contre l'incendie (0,4%o) n'est pas non plus pertinent. En effet, ainsi que le relève la commune de Lausanne, une défense contre l'incendie bien organisée et efficace - le cas échéant relativement onéreuse - peut contribuer à réduire le nombre des sinistres et à diminuer les dommages qu'ils provoquent, de sorte que les primes de l'assurance contre l'incendie s'en trouvent abaissées. La relation entre le taux de l'impôt litigieux et les primes de l'assurance contre l'incendie n'est dès lors pas significative.
e) Au vu de ce qui précède, il apparaît que la réglementation de l'impôt annuel sur les bâtiments telle qu'elle ressort de l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition, ainsi que, de fait, de la liste des cas d'exonérations établie par la Municipalité de Lausanne, est contraire au principe de l'égalité de traitement en raison du cercle de ses contribuables restreint aux seuls propriétaires de bâtiments, du fait en outre que certains propriétaires de bâtiments sont exonérés sans motif objectif, et, enfin, du fait de l'absence de détermination précise des activités et des dépenses que cet impôt doit financer.
7. Les recourants affirment que l'impôt litigieux a un effet confiscatoire et viole la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.).
a) Un impôt provoquant une atteinte spécialement grave à la fortune du contribuable, épuisant largement la substance de l'objet imposable ou empêchant sa reconstitution déploie un effet confiscatoire prohibé par l'art. 22ter Cst. Pour juger de l'existence d'un tel effet, il faut examiner la charge que représente l'impôt sur une assez longue période. De plus, un enchaînement de circonstances extraordinaires ne suffit pas pour admettre une violation de l'art. 22ter Cst. (Archives 59 p. 739 consid. 4a p. 742 et la jurisprudence citée).
b) A l'appui de leur grief, les recourants produisent des décomptes concernant deux immeubles sis sur la commune de Lausanne et indiquant que leur charge fiscale (comprenant l'impôt foncier communal et l'impôt litigieux) a passé, entre 1991 et 1996, de 12'528 fr. à 45'736 fr. pour le premier et de 5'914 fr. à 25'693 fr. pour le second. Il faut cependant relever que cette augmentation, due notamment à la révision générale des estimations fiscales des immeubles intervenue en 1993 (la précédente ayant eu lieu en 1970), n'est pas de nature à établir le caractère confiscatoire de l'impôt en cause. Par ailleurs, les recourants n'établissent pas en quoi la substance de ces immeubles, dont l'estimation fiscale se monte à 28'824'000 fr., respectivement à 11'500'000 fr., serait entamée. Ils n'indiquent pas non plus quel est le rendement de ces biens et dans quelle mesure il serait épuisé par l'impôt litigieux.
Faute d'une motivation satisfaisant aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, le grief soulevé doit dès lors être considéré comme irrecevable. | fr | Art. 4 Cst.; art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition pour l'année 1996: impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie. La contribution litigieuse est un impôt (spécial) d'affectation lié à certains coûts particuliers qui doit par conséquent satisfaire aux mêmes exigences constitutionnelles strictes qu'un impôt (consid. 3 et 4). Elle repose sur une base légale suffisante, dans la mesure où celle-ci a été adoptée par le législateur communal sur la base d'une délégation prévue par une loi cantonale et autorisée par la Cst. vaudoise (consid. 5).
La réglementation de cet impôt est contraire au principe de l'égalité de traitement en tant qu'il frappe uniquement les propriétaires immobiliers, que certains propriétaires sont exonérés sans motif objectif et que les activités et dépenses qu'il doit financer ne sont pas déterminées précisément (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-305%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 306
L'arrêté d'imposition de la commune de Lausanne pour l'année 1996 (ci-après: l'arrêté d'imposition) a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud dans son arrêté du 20 décembre 1995 autorisant des communes à percevoir des contributions; cette approbation a été communiquée le même jour à la Chambre Vaudoise Immobilière. L'arrêté précité du Conseil d'Etat a été publié le 9 janvier 1996 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre Vaudoise Immobilière et 154 consorts demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition. Se fondant sur les art. 4 et 22ter Cst., ils invoquent une violation des principes de la légalité, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité ainsi qu'une atteinte à la garantie de la propriété.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) En vertu de l'art. 3 de la loi vaudoise du 17 novembre 1993 sur le Service de défense contre l'incendie et de secours (ci-après: LSDIS; la loi cantonale), le Service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) est du ressort de chaque commune, sous la surveillance du Conseil d'Etat. L'art. 20 LSDIS prévoit que, sous réserve des subventions, les dépenses faites pour le SDIS sont à la charge de la commune (al. 1); le Conseil d'Etat peut cependant autoriser les communes à percevoir des propriétaires de bâtiments une contribution aux frais de défense contre l'incendie, le montant maximum de cette contribution étant fixé par la voie du règlement d'application de la loi (al. 2); les communes peuvent en outre demander aux propriétaires de bâtiments isolés ou de groupes de bâtiments isolés ou dont la défense incendie nécessite des besoins en eau exceptionnels de contribuer dans une mesure convenable au surcroît de dépenses occasionné par les installations faites exclusivement pour la protection de leurs biens (al. 3). En outre, selon l'art. 21 al. 1 LSDIS, les communes peuvent soumettre toute personne en âge de servir et non incorporée dans le corps des sapeurs-pompiers à une taxe annuelle d'exemption.
En matière de frais d'intervention, l'art. 23 LSDIS dispose que les sapeurs-pompiers interviennent en principe gratuitement (al. 1); les communes ont toutefois le droit d'exiger le remboursement des frais occasionnés par les interventions effectuées suite à un sinistre résultant d'un délit intentionnel, d'un dol, d'une négligence grave ou qui ont été occasionnés par un accident de la circulation ou encore par un feu de voiture impliquant l'intervention du SDIS en dehors des limites du territoire communal sur une route nationale (al. 2); elles peuvent en outre faire supporter une partie des frais d'intervention aux personnes en faveur desquelles ou à cause desquelles les sapeurs-pompiers ont fourni une prestation particulière (selon l'art. 32 du règlement vaudois du 9 novembre 1994 sur le Service de défense contre l'incendie et de secours [ci-après: RSDIS; le règlement cantonal], par prestation particulière on entend notamment le dépannage d'ascenseurs, le sauvetage d'animaux en difficulté ou l'ouverture de portes dont les clés ont été perdues), le tarif de ces interventions devant faire l'objet de dispositions du règlement communal (al. 3); les communes peuvent également exiger des propriétaires ou exploitants de locaux protégés par une installation automatique de protection contre l'incendie qu'ils participent aux frais d'intervention des sapeurs-pompiers résultant du déclenchement intempestif du système d'alarme, le tarif de ces frais devant faire l'objet de dispositions du règlement communal (al. 4).
En vertu de l'art. 1 lettre l de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC), modifié le 17 novembre 1993 et entré en vigueur le 1er janvier 1994, les communes et les fractions de communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent notamment percevoir, avec l'autorisation du Conseil d'Etat, un impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie.
Selon l'art. 31 RSDIS, la contribution annuelle sur les bâtiments prévue à l'art. 20 al. 2 LSDIS ainsi qu'à l'art. 1er lettre l LIC doit être proportionnelle aux moyens que nécessite la défense incendie du bâtiment concerné ou à la valeur de celui-ci et doit être affectée au SDIS, en particulier à l'entretien et au renouvellement des réseaux d'eau d'extinction (al. 1); les communes doivent déterminer dans leur arrêté d'imposition les critères de perception en fonction du volume, de la surface habitable, de l'affectation, de la situation ou de la valeur du bâtiment concerné (al. 2); le montant maximum de la contribution est de 10'000 fr. par bâtiment (al. 3).
b) L'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition prévoit:
"Impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie
- Article 20 de la loi du 11 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS).
Cet impôt est perçu à raison de Fr. 0.50 par mille francs de valeur assurée (indexée) auprès de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA). Le montant de l'impôt ne peut excéder Fr. 10'000.-- par bâtiment."
Cet impôt a remplacé la "taxe feu bâtiment" perçue depuis 1992 au taux de 2%o par la commune de Lausanne auprès des propriétaires de bâtiments. Par ailleurs, la taxe communale d'exemption du service des sapeurs-pompiers, qui s'élevait au minimum à 10 fr. et au maximum à 200 fr., a été supprimée dès le 1er janvier 1996 (cf. Rapport-préavis no 118 de la Municipalité de Lausanne du 7 septembre 1995 concernant notamment le règlement communal sur le Service de secours et d'incendie, p. 4, 5 et 57).
L'art. 5 du règlement communal du Service de secours et d'incendie du 21 novembre 1995 (ci-après: RSSI) prévoit que le Service de défense contre l'incendie et de secours est assuré par le Service de secours et d'incendie qui dépend de la Direction de police et des sports; ce Service comprend essentiellement le corps des sapeurs-pompiers et la police du feu. Selon l'art. 76 lettre a RSSI, la commune de Lausanne perçoit ou facture une taxe fixée par la Municipalité, d'un montant maximal de 1'000 fr., pour le raccordement d'installations automatiques à la centrale d'alarme et d'engagement du poste permanent. L'art. 78 RSSI prévoit en outre que les frais d'intervention doivent faire l'objet d'un tarif arrêté par la Municipalité et qui est annexé au règlement (al. 1); il comprendra, outre le remboursement des produits utilisés, une indemnité calculée pour les sapeurs-pompiers et le personnel administratif à l'heure, pour les véhicules à l'heure ou au kilomètre, ainsi qu'une indemnité forfaitaire pour l'usure du matériel, les frais d'exploitation et les frais administratifs (al. 2).
4. a) Seul est litigieux en l'espèce l'impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie prévu à l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition.
Les recourants et la commune de Lausanne qualifient cette contribution d'impôt d'affectation. Dans une jurisprudence déjà ancienne, le Tribunal fédéral avait qualifié de charge de préférence la finance annuelle prévue à l'art. 14 de l'ancienne loi vaudoise du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie et perçue, à titre de contribution aux frais de défense contre le feu, auprès des propriétaires de bâtiments et de mobiliers assurés contre l'incendie (ATF 86 I 97 consid. 2 p. 99-100). Il s'agit dès lors de déterminer si la contribution litigieuse doit être qualifiée de la même manière.
b) L'impôt est la contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de la réalisation du bien commun. Il est perçu sans condition, non pas comme contrepartie d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage particulier, mais en fonction d'une certaine situation économique réalisée en la personne de l'assujetti.
La charge de préférence est en revanche une participation aux frais d'installations déterminées réalisées par une corporation publique dans l'intérêt général, participation mise à la charge des personnes ou des groupes de personnes auxquels ces installations procurent des avantages économiques particuliers. Elle est calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de celui qui profite des installations réalisées, dans une proportion correspondant à l'importance des avantages économiques particuliers qu'il en retire. Il n'est pas nécessaire qu'il s'agisse d'installations techniques (telles notamment une station d'épuration ou une route); une telle contribution peut également servir à financer une institution ou un service.
La charge de préférence se distingue de l'impôt d'affectation ou de dotation (Zwecksteuer) en ce sens que si celui-ci est également destiné à couvrir des dépenses déterminées, il est en revanche perçu auprès de tous les contribuables et non pas seulement auprès de ceux auxquels les dépenses à payer procurent des avantages (ATF 99 Ia 594 consid. 3a p. 598-599 et la jurisprudence citée; cf. également arrêt du 6 mars 1991 in ZBl 1991 p. 319 consid. 5c p. 324; arrêt du 18 octobre 1985 in ZBl 1986 p. 265 consid. 5b p. 269). Certains auteurs distinguent encore selon que l'impôt d'affectation est destiné à l'accomplissement de tâches d'intérêt général (par exemple le financement des hôpitaux ou des routes) ou qu'il est perçu en vue de couvrir certaines dépenses provoquées par des personnes déterminées ou qui profitent à celles-ci (Kostenanlastungssteuer), telles par exemple les taxes de séjour (cf. notamment ERNST BLUMENSTEIN/PETER LOCHER, System des Steuerrechts, 5ème éd., Zurich 1995, p. 9 et les références citées à la n. 17 p. 10).
Le cercle des contribuables d'un impôt d'affectation destiné à couvrir certaines dépenses déterminées comprend les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est toutefois dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes assujetties est ainsi abstrait et plus lâche que dans le cas d'une charge de préférence; ces dépenses sont comprises dans un sens large, sans qu'il soit nécessaire qu'un tel impôt serve au financement immédiat d'une mesure déterminée (cf. ATF 122 I 61 consid. 3b p. 67 et les références citées; cf. également PETER BÖCKLI, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Bâle 1975, p. 52-53).
c) Dans le cas particulier, la contribution litigieuse est destinée, en partie tout au moins, au financement du Service de secours et d'incendie de la commune de Lausanne. Ses recettes doivent être affectées à la seule défense contre l'incendie (cf. art. 76 lettre d RSSI), en particulier à l'entretien et au renouvellement des réseaux d'eau d'extinction (cf. art 31 al. 1 RSDIS). Le cercle des personnes assujetties ne s'étend pas à tous les contribuables de la commune de Lausanne mais uniquement aux propriétaires de bâtiments assurés contre les risques d'incendie et censés retirer un avantage économique spécial de la défense contre l'incendie, avantage que la contribution doit compenser. Calculé non pas en fonction de la capacité économique globale du propriétaire assujetti mais à un taux fixe sur la base de la valeur assurée de son bâtiment, le montant de cette contribution doit être proportionné à l'avantage retiré par le contribuable (cf. art. 31 al. 1 RSDIS).
Au vu de ces éléments, la contribution en cause présente des analogies indiscutables avec une charge de préférence (cf. ATF 86 I 97 consid. 2 p. 100). Toutefois, au regard de la doctrine récente, on peut douter que l'avantage économique particulier dont sont censés bénéficier les propriétaires de bâtiments assujettis soit suffisamment concret pour que cette contribution puisse être qualifiée de charge de préférence (cf. BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 8-10, en particulier les références citées à la n. 17 p. 10; BÖCKLI, op.cit., p. 53; KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Berne 1976, p. 30 ss, p. 37-38 concernant la taxe de séjour; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, n. 4 ss p. 57, n. 10 p. 59). Certes, ces propriétaires ont un intérêt à la mise sur pied et à l'entretien d'un service du feu; cet intérêt ne se concrétisera cependant que lors d'un éventuel incendie, ces propriétaires ne bénéficiant auparavant d'aucun avantage économique particulier par rapport au reste de la population (du moins pas plus que l'hôte d'une station touristique qui n'en utilise pas les installations mais doit quand même s'acquitter de la taxe de séjour, cf. ATF 101 Ia 437 consid. 3a p. 439-440). Il est dès lors plus exact de considérer la contribution litigieuse non pas comme une charge de préférence mais comme un impôt (spécial) d'affectation lié à certains coûts particuliers (Kostenanlastungssteuer). Cette contribution doit par conséquent satisfaire aux mêmes exigences constitutionnelles strictes qu'un impôt (pour la liste de ces exigences, cf. notamment JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 44 ss).
5. Les recourants prétendent que l'impôt litigieux repose sur une base légale insuffisante. L'art. 20 al. 2 LSDIS ne fixerait en effet pas les principes à respecter pour sa perception et se bornerait à renvoyer au règlement d'application pour la fixation de son montant maximum. L'art. 31 RSDIS sortirait par ailleurs du cadre de cette délégation de compétence en fixant également les modalités de calcul de cet impôt.
a) D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'art. 4 Cst., la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation litigieuse satisfait à ces exigences. Ces dernières ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts (ATF 122 I 61 consid. 2a p. 63 et la jurisprudence citée). Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 121 I 273 consid. 3a p. 275; 120 Ia 171 consid. 5 p. 179 et la jurisprudence citée).
Lorsque le législateur cantonal délègue au législateur communal la compétence d'établir une contribution, la délégation n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'organe exécutif cantonal ou communal; un acte législatif communal offre en effet les mêmes garanties qu'un acte législatif cantonal ou fédéral et il n'y a donc aucune raison de ne pas le qualifier de loi au sens formel (cf. ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Le législateur cantonal peut ainsi, dans une loi au sens formel, déléguer au législateur communal une compétence fiscale, à condition cependant que la constitution cantonale ne l'exclue pas ou n'exige pas une base légale formelle cantonale (ATF 102 Ia 7 consid. 3b p. 10; ATF 97 I 792 consid. 7 p. 804-805 et les références citées).
b) Selon l'art. 82 al. 1 de la Constitution vaudoise du 1er mars 1885 (ci-après: Cst./VD), les communes dont les ressources sont insuffisantes peuvent être autorisées à percevoir des impôts, conformément aux règles générales établies par la loi.
Ainsi que le relèvent les recourants, les bases de calcul et le montant maximum de l'impôt litigieux figurent à l'art. 31 RSDIS et non pas dans une loi au sens formel. Si cet impôt était une contribution perçue par le canton, sa base légale serait de ce fait manifestement insuffisante au regard de l'art. 4 Cst. Toutefois, les art. 20 LSDIS et 31 RSDIS s'adressent aux législateurs communaux et ne créent pas à eux seuls d'obligations pour les citoyens. Conformément à la jurisprudence précitée, il n'est dès lors pas nécessaire, en l'absence de prescriptions contraires de la Constitution vaudoise, que la contribution en cause soit définie dans tous ses éléments essentiels par la législation cantonale; il suffit que les conditions d'une délégation de compétence aux législateurs communaux soient remplies.
A cet égard, une telle délégation est expressément autorisée par l'art. 82 al. 1 Cst./VD et figure par ailleurs aux art. 1 lettre l LIC et 20 al. 2 LSDIS qui autorisent les communes à percevoir l'impôt litigieux avec l'approbation du Conseil d'Etat. Certes, ces dispositions légales ne contiennent qu'une réglementation sommaire de la contribution en cause. L'art. 82 al. 1 Cst./VD ne fixe cependant pas dans quelle mesure les contributions communales doivent être définies dans la législation cantonale, de sorte que le contenu de ces dispositions légales peut être considéré comme satisfaisant aux exigences posées par la Constitution vaudoise. Au demeurant, les recourants n'invoquent aucune violation de l'art. 82 al. 1 Cst./VD.
Au vu de ce qui précède, il faut constater que les art. 20 al. 2 LSDIS et 31 RSDIS satisfont aux exigences posées par l'art. 4 Cst. pour les normes cantonales de délégation aux législateurs communaux.
c) L'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition fixe le taux, le montant maximum et les modalités de calcul de l'impôt litigieux et renvoie au surplus à l'art. 20 LSDIS. Adopté par le législateur communal, il constitue dès lors une base légale suffisante (loi au sens formel) pour la perception de cet impôt, tous ses éléments essentiels y étant définis. Le grief soulevé doit dès lors être écarté.
6. Les recourants invoquent la violation des principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité fondés sur l'art. 4 Cst. Les propriétaires de bâtiments seraient en effet seuls appelés à financer une part appréciable des frais du Service de secours et d'incendie alors que celui-ci remplirait une mission d'intérêt général. Les intéressés soutiennent également que les propriétaires de bâtiments seraient victimes d'une inégalité de traitement par rapport aux institutions et aux sociétés dont l'exonération a été prévue par la Municipalité; ces cas d'exonérations seraient en outre dépourvus de base légale.
a) Un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 121 I 102 consid. 4a p. 104 et la jurisprudence citée).
En matière fiscale, le principe de l'égalité de traitement est concrétisé par les principes de la généralité et de l'égalité de l'imposition, ainsi que par le principe de la proportionnalité de la charge fiscale fondée sur la capacité économique. Le principe de la généralité de l'imposition interdit que certaines personnes ou groupes de personnes soient exonérés sans motif objectif car les charges financières de la collectivité qui résultent de ses tâches publiques générales doivent être supportées par l'ensemble des citoyens. En vertu des principes de l'égalité d'imposition et de l'imposition selon la capacité contributive, les contribuables qui sont dans la même situation économique doivent supporter une charge fiscale semblable; lorsqu'ils sont dans des situations de fait différentes qui ont des effets sur leur capacité économique, leur charge fiscale doit en tenir compte et y être adaptée (ATF 122 I 101 consid. 2b p. 103; ATF 118 Ia 1 consid. 3a p. 3; ATF 114 Ia 321 consid. 3b p. 323 et les références citées).
On ne peut décider sur la base de critères formels si une loi fiscale satisfait aux exigences constitutionnelles précitées car cette question dépend de celle de savoir si la loi est juste. La justice est toutefois un concept relatif qui peut évoluer selon les conceptions politiques, sociales et économiques. Lors de l'aménagement du système fiscal, le législateur dispose, sous réserve des principes mentionnés ci-dessus, d'un pouvoir d'appréciation étendu (ATF 114 Ia 321 consid. 3b p. 323-324). Le législateur peut ainsi notamment opter, selon le type de dépenses à financer, entre un impôt général, un impôt d'affectation ou une charge de préférence. Il ne saurait cependant mettre à la charge d'un groupe restreint de citoyens des dépenses concernant l'ensemble de la population si ce groupe n'en retire pas un avantage économique particulier ou s'il n'existe pas de motifs objectifs et raisonnables de les mettre à leur charge.
b) Il n'est pas contesté que la lutte contre le feu concerne l'ensemble de la population et qu'aucune catégorie de citoyens ne peut s'estimer plus à l'abri de ce danger que d'autres (cf. Rapport-préavis no 118 précité, p. 5). A cet égard, la commune de Lausanne aurait pu, si elle l'avait jugé opportun, couvrir la totalité des dépenses de défense contre l'incendie au moyen des impôts généraux. Elle a cependant préféré en financer une partie appréciable (au moins la moitié selon ses estimations) par un impôt spécial mis à la charge des seuls propriétaires de bâtiments. Il faut dès lors examiner s'il existe des motifs objectifs et raisonnables pour mettre ces dépenses à la charge de ces propriétaires plutôt qu'à celle de l'ensemble des citoyens. A cet égard, la commune de Lausanne affirme uniquement que le principe de la généralité de l'imposition est inapplicable à un impôt d'affectation qui concerne les seuls propriétaires de bâtiments; elle considère ainsi implicitement que la conformité de son arrêté d'imposition à la législation cantonale la dispense d'un examen plus approfondi. Elle oublie toutefois que cette conformité ne saurait suffire à assurer la constitutionnalité de son arrêté d'imposition au cas où cette législation cantonale elle-même ne résisterait pas au grief d'inconstitutionnalité.
aa) Même si, comme on l'a déjà relevé, la lutte contre l'incendie est dans l'intérêt général puisque chacun doit être protégé dans sa personne, certaines catégories de citoyens ont, contrairement à ce que soutiennent les recourants, un intérêt accru à cette protection. Il s'agit de ceux qui sont propriétaires de biens et qui, en plus de la protection de leur personne, doivent bénéficier de celle des choses et des valeurs qu'ils possèdent. Par ailleurs, ces propriétaires étant obligatoirement assurés auprès de l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (cf. les art. 6 et 6a de la loi vaudoise du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels), ils ont un intérêt particulier à l'existence d'un service du feu dans la mesure où en l'absence d'un tel service leurs primes d'assurance seraient vraisemblablement plus élevées.
Au vu de ces considérations, il n'est dès lors pas interdit à la commune de Lausanne de financer une part des dépenses de son service du feu par un impôt d'affectation perçu auprès des propriétaires de biens.
bb) L'assujettissement à l'impôt litigieux des seuls propriétaires de bâtiments est en revanche insoutenable et dénué de motifs objectifs et raisonnables. En effet, les propriétaires de biens mobiliers ont un intérêt égal à celui des propriétaires de bâtiments à la protection de leurs biens (cf. ATF 102 Ia 7 consid. 5 p. 14). Ceux-ci ne se résument d'ailleurs pas au mobilier de ménage usuel. Il suffit de penser en particulier aux installations industrielles ou techniques, aux stocks de marchandises ou aux divers objets de collection que peuvent détenir certains contribuables. En outre, d'éventuelles différences d'évaluation entre biens mobiliers et immobiliers ne sauraient justifier l'exonération des biens mobiliers. Ce ne serait que si le rendement de l'impôt dû par les propriétaires de biens mobiliers apparaissait comme négligeable au regard des difficultés de perception que des motifs d'économie administrative pourrait, le cas échéant, en justifier l'abandon (cf. DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992, 2ème vol., p. 145 ss, n. 102 ss p. 209 ss). Or, la commune de Lausanne ne prétend pas que tel serait le cas. Par ailleurs, le fait que les biens mobiliers soient également assurés à titre obligatoire auprès de l'Etablissement cantonal d'assurance permettrait sans nul doute de faciliter la détermination de la fortune mobilière imposable auprès de chaque propriétaire assujetti. A cet égard, il faut cependant préciser que l'égalité de traitement entre les contribuables suppose que les bases de calcul de l'impôt perçu d'une part auprès des propriétaires de bâtiments et, d'autre part, auprès des propriétaires mobiliers soient comparables.
Il est vrai que, sous l'empire de l'ancienne loi vaudoise du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie, un certain nombre de communes connaissaient une "finance incendie" perçue sur le mobilier; la nouvelle loi cantonale l'a cependant supprimée, le Conseil d'Etat ayant à cet égard précisé que cette contribution était inéquitable car seul le mobilier assuré était concerné (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, session ordinaire de novembre 1993, séance du 10 novembre 1993, p. 3079). La suppression de cette contribution a cependant créé une inégalité de traitement plus grande encore entre propriétaires mobiliers et propriétaires de bâtiments.
Cette question n'ayant toutefois pas été soulevée dans le cadre du présent recours, il n'est pas nécessaire de décider ici si, dans le canton de Vaud, les valeurs d'assurance des bâtiments respectivement du mobilier sont comparables. Il appartiendra, le cas échéant, à la commune de Lausanne de déterminer quelles sont les valeurs à prendre en compte pour que lesdites bases de calcul soient comparables. Par ailleurs, il faut relever que la charge fiscale de chaque type de propriétaires assujettis dépend de la combinaison de la base de calcul et du taux choisis et que d'éventuelles distorsions des bases de calcul peuvent être pratiquement sans incidence sur l'égalité de traitement entre les contribuables lorsque le taux d'imposition est bas, mais qu'elles deviennent anticonstitutionnelles lorsque le taux est élevé, comme en l'espèce.
Il est par ailleurs sans importance que la disparition de cette "finance incendie" ait pu être compensée, comme l'a soutenu le Conseil d'Etat (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, op.cit., p. 3079), par l'assujettissement des femmes à la taxe d'exemption du service des sapeurs-pompiers puisque la commune de Lausanne ne perçoit pas une telle taxe. Au demeurant, l'extension du cercle des assujettis à la taxe d'exemption ne saurait justifier un traitement fiscal différent, au regard de l'impôt litigieux, des propriétaires de biens mobiliers et de bâtiments. Cet impôt et la taxe d'exemption du service de sapeurs-pompiers - qui est une contribution compensatoire (sur cette notion, cf. notamment HÖHN, op.cit., n. 11 p. 59) - sont en effet de nature différente et n'ont pas le même cercle de contribuables (cf. art. 20 al. 2 et 21 al. 1 LSDIS); leur quotité n'est en outre pas calculée selon les mêmes critères, l'impôt litigieux prenant en compte la valeur du bâtiment et les dépenses à financer, et la taxe d'exemption se fondant sur les avantages que retire de l'exemption du service personnel celui qui y est en principe astreint (ATF 102 Ia 7 consid. 6 p. 15). Au surplus, le législateur cantonal ne s'y est pas trompé puisqu'il a autorisé les communes à cumuler les deux types de contributions.
Au vu de tous ces éléments, le grief d'inégalité de traitement entre les propriétaires de bâtiments et les propriétaires mobiliers apparaît comme bien fondé.
cc) Les recourants considèrent à tort que l'imposition des propriétaires de bâtiments entraîne une inégalité de traitement par rapport aux locataires qui ne sont pas assujettis. En effet, le service du feu protège les propriétaires de bâtiments non seulement dans leur personne mais également dans leurs biens. Ils ont donc un intérêt supérieur à celui des locataires à la protection de leurs bâtiments contre l'incendie. Les locataires pourraient être appelés à contribuer au financement du service du feu en raison de leur propriété mobilière mais non pas en tant que locataires. Au demeurant, les recourants ne contestent pas que l'impôt litigieux pourrait être, à terme, compris dans le montant des loyers (cf. art. 269a lettre b CO). Il faut cependant relever qu'un tel report de la charge fiscale dépend également de la situation du marché immobilier et qu'il serait de toute façon exclu dans le cas d'une personne qui habite le logement dont elle est propriétaire; le législateur doit dès lors aménager son système d'imposition de manière à ce qu'il soit conforme aux exigences posées par l'art. 4 Cst., sans tenir compte d'une éventuelle possibilité de report de la charge fiscale.
dd) Les recourants s'en prennent également aux cas d'exonérations prévus par la Municipalité de Lausanne. Il faut constater à cet égard que ceux-ci ne ressortent pas de l'arrêté d'imposition mais d'une liste déposée en cause par la commune de Lausanne qui affirme, à tort, qu'elle serait fondée sur l'art. 2 de l'arrêté d'imposition. En effet, la délégation de compétence en faveur de la Municipalité qui figure dans cette dernière disposition concerne l'exonération d'autres contributions communales (art. 5 LIC: impôt sur le revenu et sur la fortune, impôt sur le bénéfice net et sur le capital et impôt minimum; art. 22 LIC: impôt spécial dû par les étrangers; art. 23 LIC: droits de mutation; art. 29 LIC: impôt complémentaire sur les immeubles appartenant aux sociétés et fondations) et ne saurait servir de base aux exonérations prévues par la Municipalité de Lausanne pour l'impôt litigieux. Ces dernières ne ressortent pas non plus de la loi cantonale ou du règlement cantonal. La Municipalité n'ayant émis aucune réserve à leur sujet au cours de la présente procédure, ces exonérations font dès lors partie de fait de la réglementation de la contribution litigieuse. Or, le principe de la légalité en matière de contributions publiques (cf. consid. 5a) exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (cf. YERSIN, op.cit., n. 46 p. 179; XAVIER OBERSON, Le principe de la légalité en droit des contributions publiques, RDAF 1996 p. 265 ss, p. 269). Par conséquent, les cas d'exonération de l'impôt litigieux que la commune de Lausanne souhaitait établir auraient dû, pour être conformes au principe de la légalité, faire l'objet soit d'un acte émanant du législatif communal, soit d'une délégation de celui-là en faveur de l'exécutif communal (sur les conditions d'une telle délégation, cf. consid. 5a); tel n'a cependant pas été le cas.
Par ailleurs, la commune de Lausanne ne justifie pas de manière satisfaisante les cas d'exonérations mentionnés dans la liste précitée. A cet égard, la comparaison effectuée avec l'impôt foncier communal n'est pas pertinente car celui-ci concerne certains éléments de fortune, soit la fortune brute immobilière, et frappe la capacité contributive représentée par cette fortune (cf. art. 19-20 LIC et art. 1er ch. IV de l'arrêté d'imposition) alors que l'impôt litigieux est un impôt d'affectation dont le cercle des contribuables - a contrario les cas d'exonérations - est défini par rapport à la destination du produit de l'impôt (cf. consid. 4b-4c). En outre, la capacité économique réduite ou défaillante de certaines personnes morales ne saurait en justifier l'exonération du moment que l'impôt litigieux est perçu indépendamment de la situation économique effective des propriétaires assujettis. Par ailleurs, le fait que l'activité exercée par un propriétaire de bâtiment soit d'intérêt public - dont, soit dit en passant, la notion adoptée par la commune de Lausanne est particulièrement extensive - ne constitue pas en soi un motif d'exonération dans la mesure où ce propriétaire bénéficie du service du feu dans la même mesure que les autres propriétaires de bâtiments qui ne sont pas exonérés. Il faut dès lors constater que les cas d'exonération prévus par la Municipalité de Lausanne ne répondent à aucun motif objectif au regard du but poursuivi par l'impôt litigieux. Cette réglementation crée dès lors également une inégalité de traitement entre les propriétaires de bâtiments.
c) aa) Le cercle des assujettis à un impôt d'affectation comprend les personnes auxquelles il se justifie, pour des motifs objectifs et raisonnables, de faire supporter le financement de certaines dépenses. L'affectation de cet impôt doit dès lors être clairement et précisément déterminée. Pour juger de cette affectation, il faut uniquement retenir celle que définit la loi cantonale, le cas échéant le règlement communal; une utilisation en fait différente du produit de cet impôt ne libère pas le contribuable mais l'habilite simplement à intervenir auprès de l'autorité de recours ou de surveillance pour qu'il soit mis fin à l'affectation illégale (ATF 102 Ia 143 consid. 2b p. 145; ATF 100 Ia 60 consid. 3a p. 72 et la jurisprudence citée). Il appartient par ailleurs à la collectivité publique qui entend affecter un impôt spécial au financement de certaines activités particulières d'établir le montant des dépenses provoquées par ces activités et la part qui doit être financée par cet impôt, la fixation de celui-ci dépendant en effet de tels éléments (cf. Adriano Marantelli, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, thèse Berne 1991, p. 24).
Aussi bien les recourants que la commune de Lausanne admettent à bon droit que seules les dépenses concernant la défense contre l'incendie doivent être couvertes par l'impôt litigieux; ils discutent cependant des postes à prendre en compte pour déterminer l'ampleur de ces dépenses. A cet égard, les recourants se fondent sur le Rapport-préavis no 118 précité et affirment que seuls 20% des interventions du Service de secours et d'incendie sont en relation avec le service du feu (cf. p. 3 dudit Rapport-préavis), le solde consistant en diverses interventions de secours. La commune de Lausanne soutient quant à elle, sur la base d'une note de son Service de secours et d'incendie, que le nombre des interventions en rapport avec la défense contre l'incendie représenterait entre 56% et 65% de l'ensemble des activités dudit Service. Par ailleurs, selon le budget communal pour l'année 1996, le produit de l'impôt litigieux, estimé à 8'900'000 fr., ne couvrirait qu'un peu plus de la moitié des charges prévues pour le Service de secours et d'incendie, soit 16'543'800 fr.; les interventions de secours seraient par ailleurs facturées, ce qui aurait engendré des revenus s'élevant à 946'721,45 fr. en 1995.
bb) Selon les art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition et 76 lettre d RSSI, l'impôt litigieux est expressément destiné à couvrir les frais de défense contre l'incendie. Il constitue cependant uniquement l'une des formes de financement du Service de secours et d'incendie dont les activités sont multiples (cf. les art. 76 et 77 RSSI).
Comme le montrent d'ailleurs les discussions entre les recourants et la commune de Lausanne, il n'est pas possible de déterminer exactement sur la base des comptes communaux et notamment du budget pour l'année 1996, quelles sont les dépenses qui doivent être financées par cet impôt. Or, il appartient à la commune de Lausanne de distinguer entre les activités du Service de secours et d'incendie relatives au service du feu et celles concernant ses autres tâches. A cet égard, elle n'est pas tenue par une notion restrictive du service du feu; elle doit néanmoins se fonder sur des critères objectifs pour en fixer le contenu, en particulier par rapport à son activité concernant la lutte contre des pollutions diverses. Les dépenses afférentes aux diverses activités du Service de secours et d'incendie doivent également être comptabilisées séparément ou, dans la mesure où elles sont communes à certaines activités, ventilées sous les différents postes comptables concernés selon des critères objectifs tenant compte des coûts réels des diverses prestations fournies. En outre, les dépenses relatives à des prestations sans relation avec la défense contre l'incendie et effectuées par le Service de secours et d'incendie en partie ou en totalité à titre gratuit ne sauraient être mises à la charge des personnes appelées à financer le service du feu. A cet égard, on ne peut pas déduire actuellement du seul fait que la commune de Lausanne facture certaines des prestations du Service de secours et d'incendie à des tiers (art. 77-78 RSSI) que ces prestations ne sont pas en partie financées également par l'impôt litigieux car il n'est nullement établi qu'elles soient facturées au prix coûtant. En effet, même si l'art. 78 RSSI pose des principes corrects, il n'indique cependant pas que le Tarif communal des taxes et des émoluments du 30 novembre 1995 arrêté par la Municipalité de Lausanne (qui, au moment de son dépôt auprès du Tribunal fédéral, n'avait pas encore été approuvé par le Conseil d'Etat) couvre le coût réel de ces prestations. Par ailleurs, les recettes prévues à l'art. 76 lettres a, b et e RSSI sont également liées au service du feu et doivent dès lors être comptabilisées au crédit de cette activité. Enfin, dans la mesure où la défense contre l'incendie profite à toute la population, la commune de Lausanne ne saurait mettre la totalité de son coût à la charge des propriétaires de biens assujettis à l'impôt spécial; une part qu'il lui appartient d'apprécier devrait être supportée par l'ensemble de la collectivité.
En l'absence d'une détermination précise des activités et des dépenses devant être financées par l'impôt litigieux, l'art. 1er ch. XVII de l'arrêt d'imposition ne répond pas non plus aux exigences constitutionnelles précitées concernant l'affectation d'un impôt spécial.
d) Les recourants ne contestent pas l'assiette de l'impôt litigieux mais s'en prennent à son taux (0,5%o) qu'ils jugent disproportionné (cf. à titre de comparaison le taux de l'impôt foncier que la jurisprudence retient comme admissible: arrêt du 7 décembre 1993 in ZBl 96/1995 p. 37 consid. 3b p. 40). Ce grief n'a cependant pas de portée propre et se confond avec celui de violation du principe de l'égalité de traitement. En effet, le taux de l'impôt dépend à la fois du nombre des contribuables, de son assiette et de la part des dépenses à financer. Dans la mesure où un impôt d'affectation est mis à la charge d'un groupe trop restreint de contribuables, son taux s'en trouve influencé. Il pourrait également l'être - éventuellement à la hausse - par une meilleure définition des dépenses à financer. L'argument de la commune de Lausanne selon lequel l'impôt litigieux ne couvrirait qu'à peine plus de la moitié des charges du Service de secours et d'incendie n'est toutefois pas pertinent en l'absence d'une affectation claire du produit de cet impôt aux tâches de défense contre l'incendie qui ne sont qu'une partie des activités dudit Service. Par ailleurs, l'argument des recourants selon lequel le taux prévu à l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition (0,5%o) serait excessif car il est supérieur à celui des primes de l'assurance obligatoire contre l'incendie (0,4%o) n'est pas non plus pertinent. En effet, ainsi que le relève la commune de Lausanne, une défense contre l'incendie bien organisée et efficace - le cas échéant relativement onéreuse - peut contribuer à réduire le nombre des sinistres et à diminuer les dommages qu'ils provoquent, de sorte que les primes de l'assurance contre l'incendie s'en trouvent abaissées. La relation entre le taux de l'impôt litigieux et les primes de l'assurance contre l'incendie n'est dès lors pas significative.
e) Au vu de ce qui précède, il apparaît que la réglementation de l'impôt annuel sur les bâtiments telle qu'elle ressort de l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition, ainsi que, de fait, de la liste des cas d'exonérations établie par la Municipalité de Lausanne, est contraire au principe de l'égalité de traitement en raison du cercle de ses contribuables restreint aux seuls propriétaires de bâtiments, du fait en outre que certains propriétaires de bâtiments sont exonérés sans motif objectif, et, enfin, du fait de l'absence de détermination précise des activités et des dépenses que cet impôt doit financer.
7. Les recourants affirment que l'impôt litigieux a un effet confiscatoire et viole la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.).
a) Un impôt provoquant une atteinte spécialement grave à la fortune du contribuable, épuisant largement la substance de l'objet imposable ou empêchant sa reconstitution déploie un effet confiscatoire prohibé par l'art. 22ter Cst. Pour juger de l'existence d'un tel effet, il faut examiner la charge que représente l'impôt sur une assez longue période. De plus, un enchaînement de circonstances extraordinaires ne suffit pas pour admettre une violation de l'art. 22ter Cst. (Archives 59 p. 739 consid. 4a p. 742 et la jurisprudence citée).
b) A l'appui de leur grief, les recourants produisent des décomptes concernant deux immeubles sis sur la commune de Lausanne et indiquant que leur charge fiscale (comprenant l'impôt foncier communal et l'impôt litigieux) a passé, entre 1991 et 1996, de 12'528 fr. à 45'736 fr. pour le premier et de 5'914 fr. à 25'693 fr. pour le second. Il faut cependant relever que cette augmentation, due notamment à la révision générale des estimations fiscales des immeubles intervenue en 1993 (la précédente ayant eu lieu en 1970), n'est pas de nature à établir le caractère confiscatoire de l'impôt en cause. Par ailleurs, les recourants n'établissent pas en quoi la substance de ces immeubles, dont l'estimation fiscale se monte à 28'824'000 fr., respectivement à 11'500'000 fr., serait entamée. Ils n'indiquent pas non plus quel est le rendement de ces biens et dans quelle mesure il serait épuisé par l'impôt litigieux.
Faute d'une motivation satisfaisant aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, le grief soulevé doit dès lors être considéré comme irrecevable. | fr | Art. 4 Cost.; art. 1o n. XVII del decreto sull'imposizione per l'anno 1996: imposta annuale sugli edifici a titolo di contributo per la difesa contro gli incendi. Il tributo litigioso è un'imposta (speciale) a destinazione vincolata, legata a taluni costi particolari: come tale, esso deve soddisfare le medesime rigorose esigenze costituzionali che devono adempire le imposte (consid. 3 e 4). Esso riposa su di una base legale sufficiente, nella misura in cui è stato adottato dal legislatore comunale sulla base di una delega contenuta in una legge cantonale e autorizzata dalla Costituzione vodese (consid. 5).
La regolamentazione di tale tributo è contraria al principio della parità di trattamento in quanto esso colpisce unicamente i proprietari immobiliari, siccome taluni proprietari ne sono esentati senza ragioni obiettive e, infine, poiché le attività e le spese che esso deve finanziare non sono determinate precisamente (consid. 6). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-305%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,625 | 122 I 322 | 122 I 322
Sachverhalt ab Seite 323
A.- Am 4. Mai 1995 stellte F. für die Kinder R. S. und C. S., die im Scheidungsverfahren unter ihre elterliche Gewalt gestellt worden waren, beim Justizdepartement des Kantons Luzern den Antrag, es sei den Kindern die Führung des Namens "F." zu gestatten. Dem wurde mit Entscheid vom 5. Januar 1996 entsprochen.
B.- Dagegen führte O. S., Vater der Kinder, am 31. Januar 1996 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Luzern und beantragte die unentgeltliche Rechtspflege für dieses Verfahren. In ihrer Vernehmlassung vom 17. April 1996 ersuchten R. S. und C. S. um Abweisung der Beschwerde und reichten ihrerseits ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ein.
Am 9. Juli 1996 wies der Regierungsrat des Kantons Luzern die Beschwerde ab und bestätigte die vom Justizdepartement bewilligte Namensänderung. Überdies gewährte der Rat O. S. die unentgeltliche Rechtspflege und bestellte ihm einen Rechtsbeistand, welchem er zu Lasten des Staates eine Vergütung ausrichtete. R. S. und C. S. sprach er eine Parteientschädigung zu Lasten von O. S. zu und wies ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung sinngemäss ab.
C.- R. S. und C. S. haben am 11. September 1996 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Sie beantragen, den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 9. Juli 1996 aufzuheben, soweit ihnen die unentgeltliche Rechtspflege verweigert worden ist, und ihnen diese zu erteilen. Auch für das Verfahren vor Bundesgericht ersuchen sie um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt; den angefochtenen Entscheid hebt es insofern auf, als damit das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung sinngemäss abgewiesen worden ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung sinngemäss abgewiesen, weil die Beschwerdeführer obsiegten, ihnen deshalb keine Verfahrenskosten auferlegt wurden und sie zu Lasten der Gegenpartei eine Entschädigung zugesprochen erhielten. Die Beschwerdeführer beanstanden den Entscheid, soweit ihnen kein unentgeltlicher Rechtsbeistand zugestanden worden ist, und zwar deshalb, weil die zugesprochene Parteientschädigung zu Lasten der Gegenpartei nicht einbringlich sei. In diesem Zusammenhang rügen sie Rechtsverweigerung und damit eine Verletzung von Art. 4 BV.
b) Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege ergibt sich, soweit das kantonale Recht keine weitergehenden Ansprüche gewährt, als Minimalgarantie direkt aus Art. 4 BV (BGE 121 I 60 E. 2a mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere auch für das Verfahren der Verwaltungsbeschwerde (BGE 112 Ia 14 E. 3c). Art. 4 BV verschafft einer bedürftigen Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf (BGE 119 Ia 251 E. 3; BGE 119 Ia 264 E. 3a mit Hinweisen; BGE 120 Ia 14 E. 3a; BGE 120 Ia 179 E. 3a).
c) Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wie er sich unmittelbar aus Art. 4 BV ergibt, garantiert dem Bedürftigen indessen keine definitive Übernahme der Kosten durch den Staat. Gelangt die bedürftige Partei im Laufe des Verfahrens oder aufgrund des Prozessausgangs in den Besitz ausreichender Mittel, kann ihr die unentgeltliche Rechtspflege verweigert oder wieder entzogen werden. Auf Grund der Rechtswohltat ausbezahlte Beträge können ferner selbst nach Erledigung des Prozesses zurückverlangt werden, wenn sich die wirtschaftliche Situation des Begünstigten ausreichend verbessert hat (BGE 122 I 5 E. 4a mit Hinweisen). Art. 4 BV schliesst sodann nicht aus, dass die Partei, welcher die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist, im Falle des Unterliegens zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die obsiegende Partei verpflichtet wird (BGE 112 Ia 14 E. 3c S. 18). Die obsiegende Partei ihrerseits trägt das Risiko der Uneinbringlichkeit. Sie hat verfassungsrechtlich keinen Anspruch darauf, dass der Staat anstelle der bedürftigen Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist, für die Parteientschädigung aufkommt (BGE 117 Ia 513 E. 2); denn die unentgeltliche Rechtspflege will nach ihrem Grundgedanken der bedürftigen Partei den Zugang zum Recht gewährleisten und nicht die vermögende Gegenpartei vor Risiken bewahren.
3. a) Die Beschwerdeführer haben im Verfahren vor dem Regierungsrat, in welchem sie um unentgeltliche Rechtspflege ersucht hatten, obsiegt. Der unterliegenden Gegenpartei, welche ihrerseits bedürftig ist, gewährte der Regierungsrat zwar die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung (unter Entschädigung des Anwalts durch den Staat), verpflichtete sie aber gleichzeitig zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die obsiegenden Beschwerdeführer. Dagegen ist verfassungsrechtlich insoweit nichts einzuwenden, als der Zugang zum Recht der bedürftigen Gegenpartei der Beschwerdeführer in Frage steht, welche nach dem Gesagten trotz Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zur Bezahlung einer Parteientschädigung verpflichtet werden durfte. Die obsiegenden Beschwerdeführer ihrerseits können aus dem Umstand, dass der unterliegenden Partei die unentgeltliche Rechtspflege gewährt worden ist, nicht ableiten, dass der Staat für die ihnen zugesprochene Parteientschädigung aufkomme.
Darauf kommt es jedoch vorliegend nicht an. Hier stellt sich vielmehr die Frage, ob aufgrund des verfassungsrechtlichen Minimalanspruchs von Art. 4 BV die Anwaltskosten derjenigen Partei, bei der die Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege erfüllt sind, vom Staat übernommen werden müssen, sofern und soweit die zugesprochene Parteientschädigung sich nicht als einbringlich erweist. Dies ist zu bejahen.
b) Wird der bedürftigen Partei ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt, übernimmt dieser eine staatliche Aufgabe und tritt zum Staat in ein Rechtsverhältnis, aufgrund dessen er einen öffentlichrechtlichen Anspruch auf Entschädigung im Rahmen der anwendbaren kantonalen Vorschriften hat (BGE 122 I 1 E. 3a; BGE 117 Ia 22 E. 4a mit Hinweisen). Der amtlich bestellte Rechtsbeistand darf sich von der verbeiständeten Partei nicht entschädigen lassen und ist insbesondere auch nicht befugt, sich eine zusätzliche Entschädigung zu derjenigen auszahlen zu lassen, welche er vom Staat erhält; eine Bezahlung durch die verbeiständete Partei ist selbst dann ausgeschlossen, wenn die öffentlichrechtliche Entschädigung nicht einem vollen Honorar entspricht (BGE 108 Ia 11 E. 1). Verstösst der unentgeltliche Rechtsbeistand gegen diesen Grundsatz, macht er sich disziplinarrechtlich verantwortlich (BGE 108 Ia 11 E. 3).
Sofern die Voraussetzungen für die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung gegeben sind, hat der Staat ab Einreichung des Gesuchs die Kosten der Verbeiständung zu übernehmen (BGE 122 I 203 E. 2). Er darf den Anspruch nicht erst auf den Zeitpunkt beziehen, in welchem dem Anwalt das öffentlichrechtliche Mandat verliehen wird (BGE 120 Ia 14 E. 3d). Die unentgeltliche Verbeiständung entfaltet dabei bereits Wirkung auf die Bemühungen des Anwalts für die gleichzeitig mit dem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege eingereichte Rechtsschrift (BGE 120 Ia 14 E. 3f). Daher kann die unentgeltliche Verbeiständung in einem solchen Fall selbst dann, wenn keine weiteren Prozesshandlungen mehr erforderlich sind, nicht mit der Begründung abgelehnt werden, es bedürfe der Bestellung eines unentgeltlichen Vertreters nicht mehr, weil die Arbeit des Anwalts bereits geleistet sei.
c) Nach dem unter E. 3b Gesagten kann das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung bei Obsiegen folgerichtig nur dann abgewiesen werden, wenn eine Parteientschädigung zugesprochen wird, die sich ihrerseits als einbringlich erweist. Nur wenn der Prozessgegner seiner Verpflichtung tatsächlich nachkommt, ist sichergestellt, dass die bedürftige Partei nicht durch eigene Anwaltskosten belastet wird. Ohne Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung bliebe der Anwalt nämlich befugt, sich durch die von ihm verbeiständete Partei bezahlt zu machen. Die Zusprechung einer Parteientschädigung, welche aufgrund der finanziellen Lage der verpflichteten Gegenpartei nicht erhältlich gemacht werden kann, entbindet deshalb die zuständige Behörde nicht davon, über das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung zu entscheiden.
d) Art. 4 BV verlangt demnach im Ergebnis, dass der Anwalt einer unentgeltlich verbeiständeten Partei vom Staat entschädigt wird, wenn bei Obsiegen die kostenpflichtige Gegenpartei nicht mit Erfolg belangt werden kann. Entsprechend darf ein Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung nicht schon deshalb abgewiesen werden, weil eine Parteientschädigung zu Lasten des Prozessgegners zugesprochen wird. Wie über das Gesuch zu entscheiden ist, hängt vielmehr davon ab, ob die Parteientschädigung vom Prozessgegner - allenfalls auf dem Wege der Zwangsvollstreckung - eingebracht werden kann. Handelt es sich bei der kostenpflichtigen Gegenpartei um das Gemeinwesen oder auch um eine private Partei, deren Zahlungsfähigkeit ausser Zweifel steht, so lässt sich gegen den Entscheid, das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung abzuweisen, nichts einwenden. Anders verhält es sich jedoch, wenn sich die Zahlungsfähigkeit als unsicher erweist, zumal diesfalls gewährleistet bleiben muss, dass der Anwalt der bedürftigen Partei nötigenfalls durch den Staat entschädigt wird. Wie dies prozessual sichergestellt wird, ist verfassungsrechtlich ohne Belang. Über das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung kann z.B. mit dem Entscheid in der Sache selbst befunden, die Entschädigung durch den Staat aber vom späteren Nachweis der Uneinbringlichkeit der Parteientschädigung abhängig gemacht werden. Denkbar ist allerdings auch, den Entscheid über die unentgeltliche Verbeiständung auszusetzen und darüber nur erforderlichenfalls zu entscheiden. Schliesslich kann es sich rechtfertigen, die Entschädigung des Anwalts direkt festzulegen, wenn die Zahlungsunfähigkeit der Gegenpartei bereits feststeht (was allerdings nicht bereits aus dem Umstand zu folgen braucht, dass der Gegenpartei ebenfalls die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist).
e) Der Regierungsrat hat das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Verbeiständung sinngemäss abgewiesen, obwohl die Einbringlichkeit der zugesprochenen Parteientschädigung mehr als fraglich erscheint. Nicht nur ist dem Prozessgegner seinerseits die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden, was bereits als unsicher erscheinen lässt, dass die Parteientschädigung erhältlich gemacht werden kann. Hinzu kommt, dass der entschädigungspflichtige Prozessgegner der Beschwerdeführer offenbar eine mehrjährige Freiheitsstrafe zu verbüssen hat. Unter diesen Umständen hätte das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Verbeiständung aufgrund der zugesprochenen Parteientschädigung nicht abgewiesen werden dürfen. | de | Unentgeltliche Rechtspflege bzw. Verbeiständung im Verfahren der Verwaltungsbeschwerde. Art. 4 BV verlangt, dass der Anwalt einer unentgeltlich verbeiständeten Partei vom Staat entschädigt wird, wenn bei Obsiegen die kostenpflichtige Gegenpartei nicht mit Erfolg belangt werden kann. Entsprechend darf ein Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung nicht schon deshalb abgewiesen werden, weil eine Parteientschädigung zu Lasten des Prozessgegners zugesprochen wird (E. 2 und 3). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,626 | 122 I 322 | 122 I 322
Sachverhalt ab Seite 323
A.- Am 4. Mai 1995 stellte F. für die Kinder R. S. und C. S., die im Scheidungsverfahren unter ihre elterliche Gewalt gestellt worden waren, beim Justizdepartement des Kantons Luzern den Antrag, es sei den Kindern die Führung des Namens "F." zu gestatten. Dem wurde mit Entscheid vom 5. Januar 1996 entsprochen.
B.- Dagegen führte O. S., Vater der Kinder, am 31. Januar 1996 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Luzern und beantragte die unentgeltliche Rechtspflege für dieses Verfahren. In ihrer Vernehmlassung vom 17. April 1996 ersuchten R. S. und C. S. um Abweisung der Beschwerde und reichten ihrerseits ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ein.
Am 9. Juli 1996 wies der Regierungsrat des Kantons Luzern die Beschwerde ab und bestätigte die vom Justizdepartement bewilligte Namensänderung. Überdies gewährte der Rat O. S. die unentgeltliche Rechtspflege und bestellte ihm einen Rechtsbeistand, welchem er zu Lasten des Staates eine Vergütung ausrichtete. R. S. und C. S. sprach er eine Parteientschädigung zu Lasten von O. S. zu und wies ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung sinngemäss ab.
C.- R. S. und C. S. haben am 11. September 1996 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Sie beantragen, den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 9. Juli 1996 aufzuheben, soweit ihnen die unentgeltliche Rechtspflege verweigert worden ist, und ihnen diese zu erteilen. Auch für das Verfahren vor Bundesgericht ersuchen sie um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt; den angefochtenen Entscheid hebt es insofern auf, als damit das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung sinngemäss abgewiesen worden ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung sinngemäss abgewiesen, weil die Beschwerdeführer obsiegten, ihnen deshalb keine Verfahrenskosten auferlegt wurden und sie zu Lasten der Gegenpartei eine Entschädigung zugesprochen erhielten. Die Beschwerdeführer beanstanden den Entscheid, soweit ihnen kein unentgeltlicher Rechtsbeistand zugestanden worden ist, und zwar deshalb, weil die zugesprochene Parteientschädigung zu Lasten der Gegenpartei nicht einbringlich sei. In diesem Zusammenhang rügen sie Rechtsverweigerung und damit eine Verletzung von Art. 4 BV.
b) Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege ergibt sich, soweit das kantonale Recht keine weitergehenden Ansprüche gewährt, als Minimalgarantie direkt aus Art. 4 BV (BGE 121 I 60 E. 2a mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere auch für das Verfahren der Verwaltungsbeschwerde (BGE 112 Ia 14 E. 3c). Art. 4 BV verschafft einer bedürftigen Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf (BGE 119 Ia 251 E. 3; BGE 119 Ia 264 E. 3a mit Hinweisen; BGE 120 Ia 14 E. 3a; BGE 120 Ia 179 E. 3a).
c) Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wie er sich unmittelbar aus Art. 4 BV ergibt, garantiert dem Bedürftigen indessen keine definitive Übernahme der Kosten durch den Staat. Gelangt die bedürftige Partei im Laufe des Verfahrens oder aufgrund des Prozessausgangs in den Besitz ausreichender Mittel, kann ihr die unentgeltliche Rechtspflege verweigert oder wieder entzogen werden. Auf Grund der Rechtswohltat ausbezahlte Beträge können ferner selbst nach Erledigung des Prozesses zurückverlangt werden, wenn sich die wirtschaftliche Situation des Begünstigten ausreichend verbessert hat (BGE 122 I 5 E. 4a mit Hinweisen). Art. 4 BV schliesst sodann nicht aus, dass die Partei, welcher die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist, im Falle des Unterliegens zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die obsiegende Partei verpflichtet wird (BGE 112 Ia 14 E. 3c S. 18). Die obsiegende Partei ihrerseits trägt das Risiko der Uneinbringlichkeit. Sie hat verfassungsrechtlich keinen Anspruch darauf, dass der Staat anstelle der bedürftigen Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist, für die Parteientschädigung aufkommt (BGE 117 Ia 513 E. 2); denn die unentgeltliche Rechtspflege will nach ihrem Grundgedanken der bedürftigen Partei den Zugang zum Recht gewährleisten und nicht die vermögende Gegenpartei vor Risiken bewahren.
3. a) Die Beschwerdeführer haben im Verfahren vor dem Regierungsrat, in welchem sie um unentgeltliche Rechtspflege ersucht hatten, obsiegt. Der unterliegenden Gegenpartei, welche ihrerseits bedürftig ist, gewährte der Regierungsrat zwar die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung (unter Entschädigung des Anwalts durch den Staat), verpflichtete sie aber gleichzeitig zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die obsiegenden Beschwerdeführer. Dagegen ist verfassungsrechtlich insoweit nichts einzuwenden, als der Zugang zum Recht der bedürftigen Gegenpartei der Beschwerdeführer in Frage steht, welche nach dem Gesagten trotz Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zur Bezahlung einer Parteientschädigung verpflichtet werden durfte. Die obsiegenden Beschwerdeführer ihrerseits können aus dem Umstand, dass der unterliegenden Partei die unentgeltliche Rechtspflege gewährt worden ist, nicht ableiten, dass der Staat für die ihnen zugesprochene Parteientschädigung aufkomme.
Darauf kommt es jedoch vorliegend nicht an. Hier stellt sich vielmehr die Frage, ob aufgrund des verfassungsrechtlichen Minimalanspruchs von Art. 4 BV die Anwaltskosten derjenigen Partei, bei der die Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege erfüllt sind, vom Staat übernommen werden müssen, sofern und soweit die zugesprochene Parteientschädigung sich nicht als einbringlich erweist. Dies ist zu bejahen.
b) Wird der bedürftigen Partei ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt, übernimmt dieser eine staatliche Aufgabe und tritt zum Staat in ein Rechtsverhältnis, aufgrund dessen er einen öffentlichrechtlichen Anspruch auf Entschädigung im Rahmen der anwendbaren kantonalen Vorschriften hat (BGE 122 I 1 E. 3a; BGE 117 Ia 22 E. 4a mit Hinweisen). Der amtlich bestellte Rechtsbeistand darf sich von der verbeiständeten Partei nicht entschädigen lassen und ist insbesondere auch nicht befugt, sich eine zusätzliche Entschädigung zu derjenigen auszahlen zu lassen, welche er vom Staat erhält; eine Bezahlung durch die verbeiständete Partei ist selbst dann ausgeschlossen, wenn die öffentlichrechtliche Entschädigung nicht einem vollen Honorar entspricht (BGE 108 Ia 11 E. 1). Verstösst der unentgeltliche Rechtsbeistand gegen diesen Grundsatz, macht er sich disziplinarrechtlich verantwortlich (BGE 108 Ia 11 E. 3).
Sofern die Voraussetzungen für die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung gegeben sind, hat der Staat ab Einreichung des Gesuchs die Kosten der Verbeiständung zu übernehmen (BGE 122 I 203 E. 2). Er darf den Anspruch nicht erst auf den Zeitpunkt beziehen, in welchem dem Anwalt das öffentlichrechtliche Mandat verliehen wird (BGE 120 Ia 14 E. 3d). Die unentgeltliche Verbeiständung entfaltet dabei bereits Wirkung auf die Bemühungen des Anwalts für die gleichzeitig mit dem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege eingereichte Rechtsschrift (BGE 120 Ia 14 E. 3f). Daher kann die unentgeltliche Verbeiständung in einem solchen Fall selbst dann, wenn keine weiteren Prozesshandlungen mehr erforderlich sind, nicht mit der Begründung abgelehnt werden, es bedürfe der Bestellung eines unentgeltlichen Vertreters nicht mehr, weil die Arbeit des Anwalts bereits geleistet sei.
c) Nach dem unter E. 3b Gesagten kann das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung bei Obsiegen folgerichtig nur dann abgewiesen werden, wenn eine Parteientschädigung zugesprochen wird, die sich ihrerseits als einbringlich erweist. Nur wenn der Prozessgegner seiner Verpflichtung tatsächlich nachkommt, ist sichergestellt, dass die bedürftige Partei nicht durch eigene Anwaltskosten belastet wird. Ohne Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung bliebe der Anwalt nämlich befugt, sich durch die von ihm verbeiständete Partei bezahlt zu machen. Die Zusprechung einer Parteientschädigung, welche aufgrund der finanziellen Lage der verpflichteten Gegenpartei nicht erhältlich gemacht werden kann, entbindet deshalb die zuständige Behörde nicht davon, über das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung zu entscheiden.
d) Art. 4 BV verlangt demnach im Ergebnis, dass der Anwalt einer unentgeltlich verbeiständeten Partei vom Staat entschädigt wird, wenn bei Obsiegen die kostenpflichtige Gegenpartei nicht mit Erfolg belangt werden kann. Entsprechend darf ein Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung nicht schon deshalb abgewiesen werden, weil eine Parteientschädigung zu Lasten des Prozessgegners zugesprochen wird. Wie über das Gesuch zu entscheiden ist, hängt vielmehr davon ab, ob die Parteientschädigung vom Prozessgegner - allenfalls auf dem Wege der Zwangsvollstreckung - eingebracht werden kann. Handelt es sich bei der kostenpflichtigen Gegenpartei um das Gemeinwesen oder auch um eine private Partei, deren Zahlungsfähigkeit ausser Zweifel steht, so lässt sich gegen den Entscheid, das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung abzuweisen, nichts einwenden. Anders verhält es sich jedoch, wenn sich die Zahlungsfähigkeit als unsicher erweist, zumal diesfalls gewährleistet bleiben muss, dass der Anwalt der bedürftigen Partei nötigenfalls durch den Staat entschädigt wird. Wie dies prozessual sichergestellt wird, ist verfassungsrechtlich ohne Belang. Über das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung kann z.B. mit dem Entscheid in der Sache selbst befunden, die Entschädigung durch den Staat aber vom späteren Nachweis der Uneinbringlichkeit der Parteientschädigung abhängig gemacht werden. Denkbar ist allerdings auch, den Entscheid über die unentgeltliche Verbeiständung auszusetzen und darüber nur erforderlichenfalls zu entscheiden. Schliesslich kann es sich rechtfertigen, die Entschädigung des Anwalts direkt festzulegen, wenn die Zahlungsunfähigkeit der Gegenpartei bereits feststeht (was allerdings nicht bereits aus dem Umstand zu folgen braucht, dass der Gegenpartei ebenfalls die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist).
e) Der Regierungsrat hat das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Verbeiständung sinngemäss abgewiesen, obwohl die Einbringlichkeit der zugesprochenen Parteientschädigung mehr als fraglich erscheint. Nicht nur ist dem Prozessgegner seinerseits die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden, was bereits als unsicher erscheinen lässt, dass die Parteientschädigung erhältlich gemacht werden kann. Hinzu kommt, dass der entschädigungspflichtige Prozessgegner der Beschwerdeführer offenbar eine mehrjährige Freiheitsstrafe zu verbüssen hat. Unter diesen Umständen hätte das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Verbeiständung aufgrund der zugesprochenen Parteientschädigung nicht abgewiesen werden dürfen. | de | Droit à l'assistance judiciaire gratuite dans la procédure de recours administratif. L'art. 4 Cst. exige que l'avocat d'un plaideur au bénéfice de l'assistance judiciaire soit indemnisé par l'Etat lorsqu'en cas de gain du procès, la partie adverse à qui incombent les frais de justice ne peut être poursuivie avec succès. Une requête d'assistance judiciaire ne peut donc être rejetée du simple fait que des dépens ont été mis à la charge de l'intimé (consid. 2 et 3). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,627 | 122 I 322 | 122 I 322
Sachverhalt ab Seite 323
A.- Am 4. Mai 1995 stellte F. für die Kinder R. S. und C. S., die im Scheidungsverfahren unter ihre elterliche Gewalt gestellt worden waren, beim Justizdepartement des Kantons Luzern den Antrag, es sei den Kindern die Führung des Namens "F." zu gestatten. Dem wurde mit Entscheid vom 5. Januar 1996 entsprochen.
B.- Dagegen führte O. S., Vater der Kinder, am 31. Januar 1996 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Luzern und beantragte die unentgeltliche Rechtspflege für dieses Verfahren. In ihrer Vernehmlassung vom 17. April 1996 ersuchten R. S. und C. S. um Abweisung der Beschwerde und reichten ihrerseits ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ein.
Am 9. Juli 1996 wies der Regierungsrat des Kantons Luzern die Beschwerde ab und bestätigte die vom Justizdepartement bewilligte Namensänderung. Überdies gewährte der Rat O. S. die unentgeltliche Rechtspflege und bestellte ihm einen Rechtsbeistand, welchem er zu Lasten des Staates eine Vergütung ausrichtete. R. S. und C. S. sprach er eine Parteientschädigung zu Lasten von O. S. zu und wies ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung sinngemäss ab.
C.- R. S. und C. S. haben am 11. September 1996 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Sie beantragen, den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 9. Juli 1996 aufzuheben, soweit ihnen die unentgeltliche Rechtspflege verweigert worden ist, und ihnen diese zu erteilen. Auch für das Verfahren vor Bundesgericht ersuchen sie um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt; den angefochtenen Entscheid hebt es insofern auf, als damit das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung sinngemäss abgewiesen worden ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung sinngemäss abgewiesen, weil die Beschwerdeführer obsiegten, ihnen deshalb keine Verfahrenskosten auferlegt wurden und sie zu Lasten der Gegenpartei eine Entschädigung zugesprochen erhielten. Die Beschwerdeführer beanstanden den Entscheid, soweit ihnen kein unentgeltlicher Rechtsbeistand zugestanden worden ist, und zwar deshalb, weil die zugesprochene Parteientschädigung zu Lasten der Gegenpartei nicht einbringlich sei. In diesem Zusammenhang rügen sie Rechtsverweigerung und damit eine Verletzung von Art. 4 BV.
b) Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege ergibt sich, soweit das kantonale Recht keine weitergehenden Ansprüche gewährt, als Minimalgarantie direkt aus Art. 4 BV (BGE 121 I 60 E. 2a mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere auch für das Verfahren der Verwaltungsbeschwerde (BGE 112 Ia 14 E. 3c). Art. 4 BV verschafft einer bedürftigen Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf (BGE 119 Ia 251 E. 3; BGE 119 Ia 264 E. 3a mit Hinweisen; BGE 120 Ia 14 E. 3a; BGE 120 Ia 179 E. 3a).
c) Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wie er sich unmittelbar aus Art. 4 BV ergibt, garantiert dem Bedürftigen indessen keine definitive Übernahme der Kosten durch den Staat. Gelangt die bedürftige Partei im Laufe des Verfahrens oder aufgrund des Prozessausgangs in den Besitz ausreichender Mittel, kann ihr die unentgeltliche Rechtspflege verweigert oder wieder entzogen werden. Auf Grund der Rechtswohltat ausbezahlte Beträge können ferner selbst nach Erledigung des Prozesses zurückverlangt werden, wenn sich die wirtschaftliche Situation des Begünstigten ausreichend verbessert hat (BGE 122 I 5 E. 4a mit Hinweisen). Art. 4 BV schliesst sodann nicht aus, dass die Partei, welcher die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist, im Falle des Unterliegens zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die obsiegende Partei verpflichtet wird (BGE 112 Ia 14 E. 3c S. 18). Die obsiegende Partei ihrerseits trägt das Risiko der Uneinbringlichkeit. Sie hat verfassungsrechtlich keinen Anspruch darauf, dass der Staat anstelle der bedürftigen Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist, für die Parteientschädigung aufkommt (BGE 117 Ia 513 E. 2); denn die unentgeltliche Rechtspflege will nach ihrem Grundgedanken der bedürftigen Partei den Zugang zum Recht gewährleisten und nicht die vermögende Gegenpartei vor Risiken bewahren.
3. a) Die Beschwerdeführer haben im Verfahren vor dem Regierungsrat, in welchem sie um unentgeltliche Rechtspflege ersucht hatten, obsiegt. Der unterliegenden Gegenpartei, welche ihrerseits bedürftig ist, gewährte der Regierungsrat zwar die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung (unter Entschädigung des Anwalts durch den Staat), verpflichtete sie aber gleichzeitig zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die obsiegenden Beschwerdeführer. Dagegen ist verfassungsrechtlich insoweit nichts einzuwenden, als der Zugang zum Recht der bedürftigen Gegenpartei der Beschwerdeführer in Frage steht, welche nach dem Gesagten trotz Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zur Bezahlung einer Parteientschädigung verpflichtet werden durfte. Die obsiegenden Beschwerdeführer ihrerseits können aus dem Umstand, dass der unterliegenden Partei die unentgeltliche Rechtspflege gewährt worden ist, nicht ableiten, dass der Staat für die ihnen zugesprochene Parteientschädigung aufkomme.
Darauf kommt es jedoch vorliegend nicht an. Hier stellt sich vielmehr die Frage, ob aufgrund des verfassungsrechtlichen Minimalanspruchs von Art. 4 BV die Anwaltskosten derjenigen Partei, bei der die Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege erfüllt sind, vom Staat übernommen werden müssen, sofern und soweit die zugesprochene Parteientschädigung sich nicht als einbringlich erweist. Dies ist zu bejahen.
b) Wird der bedürftigen Partei ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt, übernimmt dieser eine staatliche Aufgabe und tritt zum Staat in ein Rechtsverhältnis, aufgrund dessen er einen öffentlichrechtlichen Anspruch auf Entschädigung im Rahmen der anwendbaren kantonalen Vorschriften hat (BGE 122 I 1 E. 3a; BGE 117 Ia 22 E. 4a mit Hinweisen). Der amtlich bestellte Rechtsbeistand darf sich von der verbeiständeten Partei nicht entschädigen lassen und ist insbesondere auch nicht befugt, sich eine zusätzliche Entschädigung zu derjenigen auszahlen zu lassen, welche er vom Staat erhält; eine Bezahlung durch die verbeiständete Partei ist selbst dann ausgeschlossen, wenn die öffentlichrechtliche Entschädigung nicht einem vollen Honorar entspricht (BGE 108 Ia 11 E. 1). Verstösst der unentgeltliche Rechtsbeistand gegen diesen Grundsatz, macht er sich disziplinarrechtlich verantwortlich (BGE 108 Ia 11 E. 3).
Sofern die Voraussetzungen für die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung gegeben sind, hat der Staat ab Einreichung des Gesuchs die Kosten der Verbeiständung zu übernehmen (BGE 122 I 203 E. 2). Er darf den Anspruch nicht erst auf den Zeitpunkt beziehen, in welchem dem Anwalt das öffentlichrechtliche Mandat verliehen wird (BGE 120 Ia 14 E. 3d). Die unentgeltliche Verbeiständung entfaltet dabei bereits Wirkung auf die Bemühungen des Anwalts für die gleichzeitig mit dem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege eingereichte Rechtsschrift (BGE 120 Ia 14 E. 3f). Daher kann die unentgeltliche Verbeiständung in einem solchen Fall selbst dann, wenn keine weiteren Prozesshandlungen mehr erforderlich sind, nicht mit der Begründung abgelehnt werden, es bedürfe der Bestellung eines unentgeltlichen Vertreters nicht mehr, weil die Arbeit des Anwalts bereits geleistet sei.
c) Nach dem unter E. 3b Gesagten kann das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung bei Obsiegen folgerichtig nur dann abgewiesen werden, wenn eine Parteientschädigung zugesprochen wird, die sich ihrerseits als einbringlich erweist. Nur wenn der Prozessgegner seiner Verpflichtung tatsächlich nachkommt, ist sichergestellt, dass die bedürftige Partei nicht durch eigene Anwaltskosten belastet wird. Ohne Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung bliebe der Anwalt nämlich befugt, sich durch die von ihm verbeiständete Partei bezahlt zu machen. Die Zusprechung einer Parteientschädigung, welche aufgrund der finanziellen Lage der verpflichteten Gegenpartei nicht erhältlich gemacht werden kann, entbindet deshalb die zuständige Behörde nicht davon, über das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung zu entscheiden.
d) Art. 4 BV verlangt demnach im Ergebnis, dass der Anwalt einer unentgeltlich verbeiständeten Partei vom Staat entschädigt wird, wenn bei Obsiegen die kostenpflichtige Gegenpartei nicht mit Erfolg belangt werden kann. Entsprechend darf ein Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung nicht schon deshalb abgewiesen werden, weil eine Parteientschädigung zu Lasten des Prozessgegners zugesprochen wird. Wie über das Gesuch zu entscheiden ist, hängt vielmehr davon ab, ob die Parteientschädigung vom Prozessgegner - allenfalls auf dem Wege der Zwangsvollstreckung - eingebracht werden kann. Handelt es sich bei der kostenpflichtigen Gegenpartei um das Gemeinwesen oder auch um eine private Partei, deren Zahlungsfähigkeit ausser Zweifel steht, so lässt sich gegen den Entscheid, das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung abzuweisen, nichts einwenden. Anders verhält es sich jedoch, wenn sich die Zahlungsfähigkeit als unsicher erweist, zumal diesfalls gewährleistet bleiben muss, dass der Anwalt der bedürftigen Partei nötigenfalls durch den Staat entschädigt wird. Wie dies prozessual sichergestellt wird, ist verfassungsrechtlich ohne Belang. Über das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung kann z.B. mit dem Entscheid in der Sache selbst befunden, die Entschädigung durch den Staat aber vom späteren Nachweis der Uneinbringlichkeit der Parteientschädigung abhängig gemacht werden. Denkbar ist allerdings auch, den Entscheid über die unentgeltliche Verbeiständung auszusetzen und darüber nur erforderlichenfalls zu entscheiden. Schliesslich kann es sich rechtfertigen, die Entschädigung des Anwalts direkt festzulegen, wenn die Zahlungsunfähigkeit der Gegenpartei bereits feststeht (was allerdings nicht bereits aus dem Umstand zu folgen braucht, dass der Gegenpartei ebenfalls die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist).
e) Der Regierungsrat hat das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Verbeiständung sinngemäss abgewiesen, obwohl die Einbringlichkeit der zugesprochenen Parteientschädigung mehr als fraglich erscheint. Nicht nur ist dem Prozessgegner seinerseits die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden, was bereits als unsicher erscheinen lässt, dass die Parteientschädigung erhältlich gemacht werden kann. Hinzu kommt, dass der entschädigungspflichtige Prozessgegner der Beschwerdeführer offenbar eine mehrjährige Freiheitsstrafe zu verbüssen hat. Unter diesen Umständen hätte das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Verbeiständung aufgrund der zugesprochenen Parteientschädigung nicht abgewiesen werden dürfen. | de | Diritto all'assistenza giudiziaria gratuita nella procedura di ricorso amministrativo. L'art. 4 Cost. esige che l'avvocato di una parte vincente posta al beneficio del gratuito patrocinio sia rimunerato dallo Stato, se la controparte soccombente, condannata al pagamento delle spese processuali, non può essere escussa con successo. Di conseguenza un'istanza di gratuito patrocinio non può già essere respinta per il motivo che le ripetibili sono poste a carico della controparte (consid. 2 e 3). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,628 | 122 I 328 | 122 I 328
Sachverhalt ab Seite 329
Vinzenz von Tscharner ist Eigentümer des Schlossguts in Gümligen, welches er 1982 von seinem Vater, Aloys von Tscharner, geerbt hat. Zum Schlossgut gehörten die nördlich des Schlosses liegenden Parzellen Nr. 2250 (Liegenschaft Rain) und Nr. 2925, umfassend u.a. das Gebiet "im Rain" (im folgenden: Fläche C) und den sogenannten "Lebhag-Streifen" (im folgenden: Fläche A). Diese Flächen waren im Zonenplan der Gemeinde Muri von 1973 der Landhauszone zugeteilt.
1978 beschloss das Gemeindeparlament von Muri, eine nördlich des Schlosses gelegene Fläche am Rain von der Bebauung freizuhalten sowie die schützenswerte Hecke auf dem "Lebhag-Streifen" zu erhalten. Es nahm zu diesem Zweck Verhandlungen mit Aloys von Tscharner auf, der auf einer vollen Entschädigung bestand. Nach zahlreichen Verhandlungen schloss Aloys von Tscharner am 10. November 1978 mit der Einwohnergemeinde Muri einen Kaufvorvertrag über den Verkauf der Rainliegenschaft sowie der Landflächen A und C für Fr. 760'200.-- ab. Der Abschluss des definitiven Kaufvertrags wurde u.a. von der Bedingung abhängig gemacht, dass die ebenfalls Aloys von Tscharner gehörenden, bisher als Grünfläche ausgewiesenen Landflächen B, D und E der Parzelle Nr. 425 im Rahmen der bevorstehenden Zonenplanänderung der Landhauszone zugewiesen würden, wobei die Landfläche D mit einem Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Bauten bis 31. Dezember 1987 als Dienstbarkeit zu belasten sei. Gleichentags unterzeichneten Aloys von Tscharner und die Einwohnergemeinde Muri eine "Erklärung" zur Ergänzung des Kaufvorvertrags. Danach ergibt sich der im Kaufvorvertrag vereinbarte Nettokaufpreis von ca. Fr. 760'200.-- aus dem Kaufpreis von Fr. 2'435'000.-- für die Landfläche C und die Liegenschaft Rain abzüglich Fr. 1'674'800.-- für die Aufwertung der Landflächen D und E infolge Einzonung.
Nachdem die Zonenplanrevision von den Stimmbürgern Muris angenommen und von der Baudirektion des Kantons Bern genehmigt worden war, verkaufte Vinzenz von Tscharner als Rechtsnachfolger seines Vaters der Einwohnergemeinde Muri am 10. Mai 1982 in Erfüllung des Vorvertrages vom 10. November 1978 die im Rain gelegenen Parzellen. Als Kaufpreis wurden Fr. 810'020.-- festgesetzt
(inkl. Fr. 50'000.-- für die Lebhag-Hecke gemäss Kaufrechtsvertrag vom 17. August 1979). Vereinbarungsgemäss wurde der neu eingezonte Parzellenteil D zusammen mit dem südlich angrenzenden Terrain mit einem bis zum 31. Dezember 1987 befristeten Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Zwecke belegt; die Gemeinde erteilte bereits im Kaufvertrag die Bewilligung zur Löschung der Dienstbarkeit nach diesem Datum.
Am 8. Juni 1986 nahmen die Stimmbürger Muris auf Empfehlung des Gemeindeparlaments die Initiative "Muri-Gümligen bleibt grün" an, welche die Auszonung von mindestens der Hälfte des mit Bausperrverträgen belegten Baulandes verlangte. Darüber hinaus legte die Baudirektion des Kantons Bern am 11. Juni 1986 in der Einwohnergemeinde Muri verschiedene Planungszonen zum Schutz des Kulturlandes auf, u.a. auch auf die zum Schlossgut Gümligen gehörende Parzelle Nr. 425 (einschliesslich Fläche D). In der Folge überarbeitete die Einwohnergemeinde Muri ihre Zonenordnung erneut: Die Bauzone wurde massiv reduziert und insgesamt 17,1 ha des Schlossgutgebiets, die bisher zum Baugebiet gehört hatten, der Landwirtschaftszone zugewiesen. Davon betroffen war auch die Fläche D, während die Landflächen B und E in der Bauzone verblieben. Die Zonenplanrevision wurde am 29. April 1990 von den Stimmbürgern beschlossen und am 9. November 1990 von der kantonalen Baudirektion genehmigt. Sämtliche Einsprachen und Rechtsmittel Vinzenz von Tscharners gegen die Zonenplanrevision blieben erfolglos; am 3. Februar 1994 wies das Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde ab, mit der sich Vinzenz von Tscharner gegen die Nichteinzonung der Fläche D gewandt hatte.
Am 11. Juli 1994 erhob Vinzenz von Tscharner Klage beim Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Bern mit dem Rechtsbegehren, die Einwohnergemeinde Muri sei zu verurteilen, ihm einen gerichtlich zu bestimmenden Betrag nebst 5% Zins zu bezahlen. Er stützte seine Forderungen auf die Verträge, die er und sein Vater in den Jahren 1978, 1979 und 1982 mit der Einwohnergemeinde Muri abgeschlossen hatten. Der Regierungsstatthalter beschränkte das Verfahren auf die Frage, ob dem Kläger aus dem Kaufvorvertrag und der Erklärung vom 10. November 1978, dem Kaufrechtsvertrag vom 17. August 1979 und dem Kaufvertrag vom 10. Mai 1982 dem Grundsatz nach ein Schadenersatzanspruch zustehe. Die Klage wurde mit Urteil vom 24. Mai 1995 in diesem Sinne gutgeheissen.
Gegen dieses Urteil appellierte die Einwohnergemeinde Muri am 26. Juni 1995 an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Das Verwaltungsgericht hob das Urteil des Regierungsstatthalters mit Entscheid vom 19. Februar 1996 auf und wies die Klage ab. Hiergegen erhob Vinzenz von Tscharner am 25. März 1996 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht.
Das Bundesgericht hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen und diese abgewiesen, soweit es darauf eintrat.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
a) Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG. Als Verfügungen im Sinne dieser Bestimmung gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben, ein entsprechendes Begehren abweisen oder darauf nicht eintreten (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Als Verfügungen gelten gemäss Art. 5 Abs. 2 VwVG u.a. auch Beschwerdeentscheide. Erklärungen von Behörden über die Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügung (Art. 5 Abs. 3 VwVG).
aa) Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer einen Schadenersatzanspruch wegen Nichterfüllung bzw. nicht gehöriger Erfüllung der mit der Gemeinde Muri 1978-1982 geschlossenen öffentlichrechtlichen Verträge geltend. Er stützt sich somit auf Vereinbarungen, bei denen sich Gemeinwesen und Bürger als gleichberechtigte Vertragsparteien gegenüberstehen, und nicht auf eine einseitige, auf hoheitlicher Gewalt beruhende Verfügung der Gemeinde. Die Rechtsmittelentscheide des Regierungsstatthalters und des Verwaltungsgerichts ergingen im Klage- und im Appellationsverfahren und nicht im Beschwerdeverfahren, d.h. es handelt sich nicht um Beschwerdeentscheide im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG, die einer Verfügung gleichgestellt sind.
bb) Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers gehören auch die von ihm angerufenen, sinngemäss anwendbaren Bestimmungen von OR und ZGB nicht zum öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG: Die Verträge, auf die der Beschwerdeführer seine Ansprüche gründet, sind - davon gehen alle Beteiligten
übereinstimmend aus - öffentlichrechtlicher Natur; auf sie ist das Bundeszivilrecht somit nicht unmittelbar anwendbar. Sie unterliegen vielmehr in erster Linie dem kantonalen Verwaltungsrecht. Sieht dieses keine (vollständige) Regelung vor, so kann zur Lückenfüllung auf OR und ZGB als ergänzendes kantonales Recht zurückgegriffen werden (vgl.
BGE 102 II 55
E. 1 S. 57 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Bern 1991 S. 275 Ziff. 3.2.5.).
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wäre daher allenfalls gestützt auf Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) zulässig, wenn der Beschwerdeführer einen Entschädigungsanspruch wegen materieller Enteignung im Zusammenhang mit der Zonenplanrevision 1990 (E. 1b/aa) oder der Revision von 1980 (E. 1b/bb) geltend machen würde.
aa) Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer ausschliesslich vertragliche Ansprüche erhoben und sich die Geltendmachung weiterer Ansprüche unter dem Titel der materiellen Enteignung ausdrücklich vorbehalten. Demzufolge beschränkte sich der Streitgegenstand sowohl vor dem Regierungsstatthalter als auch vor Verwaltungsgericht auf die Frage, ob dem Kläger ein Schadenersatzanspruch aus Vertrag zustehe; die Frage einer Entschädigung wegen materieller Enteignung - für die übrigens erstinstanzlich nicht der Regierungsstatthalter, sondern die Schätzungskommission zuständig gewesen wäre (vgl. Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 47 des Berner Gesetzes über die Enteignung vom 3. Oktober 1965) - wurde nicht behandelt und kann damit auch nicht Gegenstand der Beschwerde ans Bundesgericht sein.
bb) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann auch nicht mit der Begründung zugelassen werden, es handle sich bei den Verträgen, auf die der Beschwerdeführer seine Ansprüche stützt, um Enteignungsverträge, d.h. um vertragliche Einigungen im Zusammenhang mit einer durch die Zonenplanrevision 1980 ausgelösten materiellen Enteignung:
Die grundsätzliche Einigung zwischen den Parteien erfolgte bereits im Kaufvorvertrag vom 10. November 1978, d.h. vor der Zonenplanrevision. Auch wenn die Gemeinde mit dem Kauf raumplanerische Motive verfolgte, handelte es sich doch um einen Kaufvertrag (bzw. Kaufvorvertrag), d.h. die Gemeinde erwarb die Grundstücke zu freier Verfügung, so dass sich die Frage einer Entschädigung wegen einer Eigentumsbeschränkung i.S.v. Art. 34
Abs. 1 i.V.m. Art. 5 RPG nie stellte. Es steht denn auch keineswegs fest, dass die erst nach Erlass des Bundesgesetzes über die Raumplanung angenommene und in Kraft getretene Zonenplanrevision 1980 tatsächlich eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung hinsichtlich der Flächen "Im Rain" ausgelöst hätte. Soweit der Beschwerdeführer auf die angebliche Expropriationsdrohung der Gemeinde Muri hinweist, ergibt sich aus den Akten, dass eine förmliche Enteignung nie zur Debatte stand, sondern die Expropriationsdrohung lediglich in den Vertrag aufgenommen wurde, um den Verkäufer von der Grundstücksgewinnsteuer zu befreien.
c) Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde weder nach Art. 97 OG noch nach Art. 34 RPG zulässig. Es ist daher zu prüfen, ob die Beschwerde als staatsrechtliche Beschwerde an die Hand zu nehmen ist.
aa) Der Entscheid des Verwaltungsgerichts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, der Anfechtungsgegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde sein kann, auch wenn er vertragliche und somit nicht hoheitlich begründete Ansprüche zum Gegenstand hat (vgl. WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Auflage, S. 119).
bb)-cc) (Prüfung weiterer Voraussetzungen der staatsrechtlichen Beschwerde)
d) Im Ergebnis ist deshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen, soweit sie den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG entspricht und die Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt.
3.
Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht war die Frage, ob dem Beschwerdeführer Enschädigungsansprüche aus Vertrag zustehen (vgl. oben, E. 1b/aa). Dies hat das Verwaltungsgericht verneint. Diese Auffassung ist im folgenden zu überprüfen (vgl. unten, E. 4-6). Dabei ist die Kognition des Bundesgerichts in mehrfacher Hinsicht beschränkt:
a) Im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde prüft das Bundesgericht, ob der angefochtene kantonale Entscheid verfassungsmässige Rechte des Beschwerdeführers verletzt (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Es kann daher die Anwendung einfachen kantonalen Rechts - zu dem auch das Recht des öffentlichrechtlichen Vertrags gehört (vgl. oben, E. 1a/bb) - nur unter verfassungsrechtlichem Blickwinkel betrachten und insbesondere prüfen, ob die kantonalen Instanzen das Verbot willkürlicher Rechtsanwendung oder den Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben verletzt haben. Dabei ist zu beachten,
dass der Grundsatz von Treu und Glauben auch auf gesetzlicher Ebene verankert ist (vgl. insbes. Art. 2 ZGB) und seine Ausprägung in zahlreichen Instituten des zivilen und kantonalen Rechts findet, denen kein grundrechtlicher Charakter zukommt. Die blosse Berufung auf "Treu und Glauben" genügt somit nicht, um eine freie Kognition des Bundesgerichts zu begründen; vielmehr muss es sich um einen spezifisch verfassungsrechtlichen Aspekt dieses Grundsatzes handeln (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1977, ZBJV 115/1979 S. 149 f.). So ist beispielsweise die Regel, dass Verträge nach Treu und Glauben, d.h. nach dem Vertrauensprinzip auszulegen sind, nicht grundrechtlicher Natur (
BGE 103 Ia 505
E. 1 S. 509) und vermag somit keine Ausweitung der Kognition des Bundesgerichts zu begründen.
b) Auch wenn sich verfassungsrechtliche Fragen stellen, können diese nur aufgrund einer rechtsgenügend begründeten Rüge geprüft werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; vgl. oben, E. 1c/bb). Diesem Erfordernis genügt die Beschwerdeschrift in weiten Teilen nicht (vgl. unten, E. 5c, 7d).
c) Schliesslich sind der rechtskräftige Entscheid des Regierungsrats des Kantons Bern vom 16. Dezember 1992 und das Urteil des Bundesgerichts vom 3. Februar 1994 zu beachten; auf die darin entschiedenen Fragen kann im vorliegenden Verfahren nicht zurückgekommen werden.
4.
a) Das Verwaltungsgericht ging - wie schon der Regierungsrat in seinem Entscheid vom 16. Dezember 1992 sowie das Bundesgericht in seinem Urteil vom 3. Februar 1994 - davon aus, die Festlegung der Behandlung von Grundstücken im Zonenplan könne nicht Gegenstand vertraglicher Vereinbarungen sein, d.h. dem Beschwerdeführer stehe kein vertraglicher Anspruch auf Einzonung der Fläche D oder auf Fortdauer der bisherigen Zonenordnung zu. Diese Prämisse wird vom Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht mehr in Frage gestellt.
b) Das Verwaltungsgericht prüfte daher, ob die Gemeinde zumindest eine "Wertgarantie" über den Zeitpunkt des Vertragsabschlusses hinaus übernommen habe, d.h. ob sie sich verpflichtet habe, den Beschwerdeführer bei einer erneuten Änderung der Zonenordnung anderweitig zu entschädigen. Es gelangte zum Ergebnis, eine solche Wertgarantie lasse sich weder aus dem Wortlaut des Kaufvertrags vom 10. Mai 1982 noch aus den Umständen des Vertragsabschlusses ableiten: Das Verhalten der
Gemeinde während der Vertragsverhandlungen habe gezeigt, dass diese schon damals nicht bereit gewesen sei, den vom Rechtsvorgänger des Beschwerdeführers verlangten Kaufpreis vollständig in Geld zu erbringen, sondern vielmehr eine Lösung angestrebt habe, welche ihre Rechnung nicht über den im Kaufvertrag aufgeführten Betrag hinaus belaste.
c) Der Beschwerdeführer hält diese Vertragsauslegung für tatsachenwidrig und willkürlich. Er weist darauf hin, dass die Einzonung der Fläche D zwar nicht im Kaufvertrag vom 10. Mai 1982, wohl aber im Vorvertrag und der ergänzenden Erklärung vom 10. November 1978 erwähnt wurde. Aloys von Tscharner habe von Anfang an klargemacht, dass er dem Geschäft nur gegen volle Entschädigung zustimmen werde; Ziel der geschlossenen Verträge sei es gewesen, ihm einen vollen Wertausgleich zu verschaffen.
d) Die Gemeinde bestreitet in ihrer Vernehmlassung nicht, dass die Vertragsparteien damals einen vollen Wertausgleich anstrebten; sie ist jedoch der Auffassung, dieser Wertausgleich sei am 10. Mai 1982 erfolgt. Zwar seien beide Parteien damals davon ausgegangen, dass die mit den Neueinzonungen geschaffene Überbauungsmöglichkeit später realisiert werden könne; das ändere aber nichts an der Tatsache, dass die Gemeinde ihre Gegenleistung mängelfrei erbracht habe, ohne hierfür eine Wertgarantie für die Zukunft zu übernehmen. Mangels einer entsprechenden Zusage liege das Risiko, den mit den Einzonungen verbundenen Planungsgewinn aus von der Gemeinde nicht zu vertretenden Gründen dereinst nicht realisieren zu können, beim Beschwerdeführer.
e) Öffentlichrechtliche Verträge sind grundsätzlich gleich wie privatrechtliche nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Bei der Auslegung öffentlichrechtlicher Verträge ist freilich besonders zu beachten, dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit den von ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab (
BGE 93 I 506
E. 3 S. 511 mit Hinweisen; Entscheid vom 11. Juli 1988 in Sachen SBB, ZBl 90/1989 S. 83 ff. E. 3a). Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen
der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im Vertrauensprinzip, d.h. sie darf nicht dazu führen, dass dem Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen konnte (
BGE 103 Ia 505
E. 2b S. 509 f. mit Hinweisen). Das Bundesgericht kann allerdings im Rahmen des Verfahrens der staatsrechtlichen Beschwerde nur prüfen, ob die Vertragsauslegung Verfassungsrecht verletzt, d.h. willkürlich ist (vgl. oben, E. 3a).
f) Ziff. III. des Vorvertrages vom 10. November 1978 trägt die Überschrift "Vertragsbedingungen" und lautet:
"Der Abschluss des endgültigen Kaufvertrages wird von folgenden Bedingungen abhängig gemacht:
1. Einzonung
Es ist beabsichtigt, den für die Gemeinde Muri b. Bern geltenden Zonenplan in nächster Zeit abzuändern und im Rahmen dieser Zonenplanänderung die im Situationsplan Nr. 6 eingezeichneten Landflächen B, D und E einzuzonen und der Zone WL (Landhauszone) zuzuordnen. Gleichzeitig ist die Landfläche D mit einem Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Bauten bis 31.12.1987 als Dienstbarkeit zu belasten. Die Annahme des in diesem Sinne revidierten Zonenplanes durch die Stimmbürger der Gemeinde Muri b. Bern sowie die Genehmigung durch die Baudirektion des Kantons Bern ist eine vorbehaltene Bedingung für den Abschluss des definitiven Kaufvertrages.
2. Vermessung und Vermarchung der Vertragsobjekte
[...]
3. Erschliessung des Baulandes des Verkäufers
[...]
Sobald die vorstehenden Bedingungen erfüllt sind, verpflichten sich die Parteien gegenseitig, innert 30 Tagen unwiderruflich zum definitiven Vertragsschluss Hand zu bieten.
Sollte die in Ziff. 1 und 3 hievor erwähnten Bedingungen nicht eintreten, fällt der vorstehende Kaufvorvertrag ohne weiteres dahin, und die Parteien treten über eine eventuelle teilweise Erfüllung des Vertrages in neue Verhandlungen."
Die Einzonung stellte somit keine vertragliche Gegenleistung der Gemeinde dar, sondern eine Bedingung für den Abschluss des Kaufvertrages, d.h. ein objektiv ungewisses zukünftiges Ereignis, von dem nach dem Parteiwillen die Verbindlichkeit des Vertrages abhängt (vgl. PETER GAUCH/WALTER R. SCHLUEP, Schweizerisches
Obligationenrecht, Allgemeiner Teil Band II, 6. Aufl. 1995, Rz. 4083). Diese Vertragsgestaltung lässt darauf schliessen, dass sich die Parteien bewusst waren, keinen vertraglichen Einzonungsanspruch begründen zu können, und dass sie deshalb mit dem Abschluss des Kaufvertrags zuwarteten, bis die Zonenrevision erfolgt und die im Vorvertrag formulierte Bedingung damit erfüllt war. Zum Zeitpunkt des endgültigen Vertragsschlusses am 10. Mai 1982 hatte die Gemeinde den Kaufpreis bereits liberiert, d.h. ihre vertraglich stipulierte Gegenleistung erbracht. Beide Parteien gingen daher davon aus, dass ein voller Wertausgleich erfolgt sei. Für den Fall des Scheiterns der Zonenplanrevision 1978/80 hatten die Parteien im Vorvertrag vom 10. November 1978 das Dahinfallen des Kaufvorvertrages und Neuverhandlungen vorgesehen; nicht vorhergesehen haben sie dagegen den Fall einer durch die Entwicklung des Raumplanungsrechts erzwungenen erneuten Zonenplanrevision, wie sie 1990 erfolgte. Diese Eventualität wurde im Vertrag nicht geregelt und auch in den Vorverhandlungen nicht besprochen.
Eine Garantie der Gemeinde liesse sich daher allenfalls aus der Bauverbotsvereinbarung bis zum 31. Dezember 1987 ableiten, wenn diese als stillschweigende Zusicherung der Gemeinde zu verstehen wäre, der Beschwerdeführer könne noch eine gewisse Zeit nach diesem Termin von der Einzonung der Fläche D profitieren - sei es durch die Realisierung von Bauprojekten auf dieser Fläche, sei es durch ihren Verkauf zu Baulandpreisen - andernfalls sie schadenersatzpflichtig werde. Es ist unstreitig, dass sowohl die Gemeinde als auch der Beschwerdeführer bei Abschluss des Kaufvertrages und Errichtung der Dienstbarkeit davon ausgingen, der gerade erst geänderte Zonenplan der Gemeinde Muri werde über das Jahr 1987 hinaus Bestand haben. Eine andere Frage ist jedoch, ob sich dem Vertrag eine entsprechende Garantie entnehmen lässt, d.h. die Gemeinde sich verpflichten wollte, den Beschwerdeführer bei einer vorher notwendig werdenden Planänderung zu entschädigen. Im Vertragswortlaut gibt es wie gesagt keinerlei Anhaltspunkt für eine derartige Risikoübernahme des Gemeinwesens. Hinzu kommt, dass die Gemeindeverwaltung Muri in den Vertragsverhandlungen mit Aloys von Tscharner von Anfang an klargestellt hatte, dass sie nicht bereit und in der Lage sei, den gemeinsam auf Fr. 2'435'000.-- veranschlagten Wert der Grundstücke in bar zu entrichten. Es erscheint daher fraglich, ob der Beschwerdeführer die Mitwirkung der Gemeinde an der Dienstbarkeitserrichtung in guten Treuen dahin verstehen durfte, die
Gemeinde übernehme eine Garantie für die Beständigkeit der Werterhöhung der Fläche D und verpflichte sich, den Beschwerdeführer bei vorzeitiger Änderung des Zonenplans in bar zu entschädigen.
Nach dem Gesagten kann die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es liege keine vertragliche Wertgarantie der Gemeinde vor, jedenfalls nicht als willkürlich betrachtet werden.
5.
a) Nachdem das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer "Wertgarantie", d.h. einer unbedingten Einstandspflicht der Gemeinde im Falle der Zonenplanänderung, verneint hatte, prüfte es, ob die Gemeinde wenigstens für eine vermeidbare Schädigung des Beschwerdeführers einzustehen habe, d.h. ob sie gegen die allgemeine Vertragspflicht zu loyalem Verhalten, insbesondere zur Abwendung von Schäden aller Art, verstiess, als sie die Fläche D 1990 wieder der Landwirtschaftszone zuteilte. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, eine solche Verletzung allgemeiner, aus Treu und Glauben abgeleiteter vertraglicher Verhaltenspflichten könne der Gemeinde Muri nur dann vorgeworfen werden, wenn sie bei der Zonenplanrevision 1990 frei über die Zonenzuordnung der Fläche D entscheiden konnte, d.h. wenn sie rechtlich nicht verpflichtet war, diese der Landwirtschaftszone zuzuweisen. Dies sei im vorliegenden Fall zu verneinen:
Die Einwohnergemeinde Muri sei gemäss Art. 15 RPG verpflichtet gewesen, ihre Baugebietsabgrenzung grundlegend zu überarbeiten und dabei grossflächig Bauland umzuzonen. Die Fläche D sei Teil einer zusammenhängenden, nicht überbauten Fläche von 17,1 ha im Schlossgutgebiet gewesen; das Gebiet sei nicht erschlossen und für die landwirtschaftliche Nutzung geeignet gewesen. Auch alle übrigen vergleichbaren Flächen seien - mit wenigen, durch planerische Notwendigkeiten gerechtfertigten Ausnahmen - keiner Bauzone mehr zugewiesen worden. Zudem hätten planerische Gründe gegen eine Einzonung der Fläche D gesprochen: Diese hätte den Ortsbildschutz des Gebiets Schlosspark erheblich beeinträchtigt und den Siedlungsrand weiter aufgelöst. Die Landfläche D befinde sich in einer peripheren Lage zum übrigen Baugebiet; die Überbauung würde dem Landwirtschaftsbetrieb eine Hektare bestes Kulturland wegnehmen und die Arbeitsabläufe vom Betriebszentrum aus erschweren; schliesslich sei das Terrain auch durch Immissionen aus dem Landwirtschaftsbetrieb belastet. Aus allen diesen Gründen habe die Gemeinde hinsichtlich der Zuordnung des Parzellenteils D keine Wahl zwischen der Zuweisung zum Baugebiet und der Freihaltung gehabt, sondern habe das Terrain dem Nichtbaugebiet zuweisen müssen.
b) Der Beschwerdeführer bestreitet dies. Seines Erachtens handelte es sich um einen Ermessensentscheid der Gemeinde. Der Parzellenteil D weise eine Fläche von nur 9'050 m2 auf und stelle gegenüber der Gesamtauszonungsfläche von über 65 ha eine vernachlässigbare Grösse dar; angesichts des grossen Planungsermessens der Gemeinde, der vertraglichen Abmachungen mit dem Beschwerdeführer und den grossflächigen Auszonungen an anderer Stelle wäre auch eine Belassung der Fläche D in der Bauzone ohne weiteres von den kantonalen Behörden genehmigt worden.
c) Soweit der Beschwerdeführer der Auffassung ist, die kantonalen Instanzen hätten die Belassung der Fläche D in der Bauzone aufgrund seiner vertraglichen Vereinbarungen mit der Gemeinde genehmigen müssen, ist auf die rechtskräftigen Entscheide des Regierungsrats und des Bundesgerichts vom 16. Dezember 1992 und vom 3. Februar 1994 zu verweisen, wonach dem Beschwerdeführer weder aus Vertrag noch aus Treu und Glauben ein Anspruch auf Einzonung des Parzellenteils D zustand. Es ist fraglich, ob die übrigen vom Beschwerdeführer vorgebrachten - sehr allgemein gehaltenen - Argumente den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügen; jedenfalls vermögen sie die sorgfältigen und überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Notwendigkeit, die Fläche D der Nichtbauzone zuzuteilen, nicht in Frage zu stellen.
d) Allerdings könnte man sich fragen, ob die Prämisse des Verwaltungsgerichts richtig ist, wonach die Gemeinde nur haftet, wenn ihr eine Handlungsalternative verblieb, d.h. wenn sie die Fläche D ohne Verstoss gegen höherrangiges Recht in der Bauzone hätte belassen können. In der Literatur wird ein Schadenersatzanspruch gegen den sich vertragswidrig verhaltenden Staat auch dann für möglich gehalten, wenn ein Erfüllungsanspruch an übergeordneten Interessen des Gemeinwesens scheitert, d.h. auch bei amtspflichtgemässem Verhalten (vgl. JOST GROSS, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Bern 1995, S. 140 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 227, allerdings unter Beschränkung auf den Vertrauensschaden). Die Frage braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht beantwortet zu werden: Zum einen fehlt es an einer entsprechenden Rüge des Beschwerdeführers; zum anderen hat das Verwaltungsgericht jegliche Zusicherung oder Garantie des Gemeinwesens hinsichtlich der zeitlichen Beständigkeit der Einzonung des Parzellenteils D willkürfrei verneint (vgl. oben,
E. 4). Legt man diese Vertragsauslegung zugrunde, war die 1990 vorgenommene, vom Raumplanungsgesetz gebotene Planänderung eben nicht vertragswidrig. Es verletzt somit weder das Willkürverbot noch das verfassungsrechtliche Vertrauensschutzgebot, wenn sich das Verwaltungsgericht auf die Frage einer durch die Gemeinde vermeidbaren Schädigung beschränkte.
6.
(Zur Frage, ob die Gemeinde wegen Verletzung von Aufklärungspflichten bei Vertragsschluss haftet; Nichteintreten mangels rechtsgenügender Rüge des Beschwerdeführers).
7.
Kann dem Verwaltungsgericht nach dem bisher Gesagten keine willkürliche Anwendung des einfachen (kantonalen) Vertragsrechts vorgeworfen werden, stellt sich die Frage, ob sich ein Entschädigungsanspruch unmittelbar aus dem Vertrauensschutzprinzip gemäss Art. 4 BV ableiten lässt.
a) Soweit die Rechtsprechung einen Anspruch auf Ersatz eines Vertrauensschadens direkt aus Art. 4 BV ableitet, knüpft dieser regelmässig an Regelungen, Entscheide oder Zusicherungen an, auf die das Gemeinwesen aus einem überwiegenden öffentlichen Interesse zulässigerweise zurückkommt; dabei kann es sich rechtfertigen, gewisse durch den Betroffenen gestützt auf das vertrauensbegründende Verhalten vorgenommene Aufwendungen zu entschädigen (Bundesgerichtsurteil vom 30. Mai 1995 i.S. " Theatergenossenschaft Chur" publ. in ZBl 97/1996 91, E. 4a/aa). Handelt es sich bei der vom Bürger angerufenen Vertrauensgrundlage dagegen um einen öffentlichrechtlichen Vertrag, ist der Vertrauensschutz grundsätzlich durch die Bindung der Verwaltung an den Vertrag gewährleistet; nach herrschender Meinung begründet dieser wohlerworbene Rechte, die grundsätzlich gesetzesbeständig sind und nur auf dem Wege der Enteignung, d.h. gegen volle Entschädigung, an veränderte rechtliche Verhältnisse angepasst werden können (
BGE 103 Ia 31
E. 2c S. 35 mit Hinweisen; RENÉ RHINOW, Wohlerworbene und vertragliche Rechte im öffentlichen Recht, ZBl 80/1979 S. 17; GEORG HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz. 909 S. 198; a.A. BEATRICE WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 226 f., wonach eine Interessenabwägung vorzunehmen und bei überwiegendem öffentlichen Interesse eine Vertragsaufhebung gegen Ersatz des Vertrauensschadens zulässig sei).
b) Sofern das kantonale Recht keine besonderen Bestimmungen enthält, kommen im Falle von Vertragsverletzungen die Regeln des Obligationenrechts als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze zur Anwendung (
BGE 105 Ia 207
E. 2c S. 211 f.). Diese sehen - je
nach Art der Störung - sogar einen Ersatz des positiven Interesses einschliesslich des entgangenen Gewinns vor, gehen also über den von Art. 4 BV gebotenen Vertrauensschutz hinaus. Haben sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts massgebend gewesen sind (ohne selbst Gegenstand des Vertrages zu sein), seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben nicht zuzumuten ist, kann der Vertrag u.U. nach der Lehre von der clausula rebus sic stantibus an die geänderten Verhältnisse angepasst werden (
BGE 103 Ia 31
E. 3b S. 37; PIERRE MOOR, a.a.O., Ziff. 3.2.4.4. S. 272; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 907 S. 197; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif vol. I, Neuchâtel 1984 S. 455 f.; MAX IMBODEN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 1958 II S. 107a f.; vgl. auch § 60 des deutschen Bundesverwaltungsverfahrensgesetzes).
c) Nach dem Gesagten ist der Vertrauensschutz beim öffentlichrechtlichen Vertrag grundsätzlich durch das Vertragsrecht gewährleistet. Dabei sind der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 2 ZGB und die daraus abgeleiteten Prinzipien von Bedeutung. Das Vertragsrecht sieht bei Vertragsverletzungen eine abschliessende Regelung vor. Soweit das Vertrauen in einem Vertragsverhältnis gründet, bleibt somit für einen direkten Rückgriff auf Art. 4 BV kein Raum. Dass vorliegend ausservertragliche Zusicherungen als Vertrauensgrundlage in Betracht fielen, ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht geltend gemacht; er hat lediglich vertragliche Ansprüche erhoben bzw. die Versagung solcher Ansprüche in seiner staatsrechtlichen Beschwerde kritisiert. Unter diesen Umständen ist ein Entschädigungsanspruch aus Art. 4 BV nicht weiter zu prüfen.
d) Allerdings müssen die kantonalen Bestimmungen über den öffentlichrechtlichen Vertrag dem verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzprinzip genügen und den besonderen Verhältnissen des öffentlichrechtlichen Vertrags Rechnung tragen, in denen eine Vertragspartei Träger hoheitlicher Gewalt und dem Gemeinwohl verpflichtet ist (JOST GROSS, a.a.O., S. 139 ff., 336 f.; vgl. auch oben, E. 5d). Der Beschwerdeführer kann daher mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend machen, das kantonale Recht (einschliesslich der analog herangezogenen zivilrechtlichen Bestimmungen) oder dessen Handhabung trage dieser besonderen Situation und zugleich dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz nicht hinreichend Rechnung.
Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht die Verbindlichkeit der 1979-1982 abgeschlossenen Verträge nicht in Frage gestellt, hat also nicht etwa der Gemeinde Muri das Recht zugesprochen, sich einseitig von den vertraglichen Abmachungen zu lösen oder diese einseitig anzupassen. Es ist vielmehr nach willkürfreier Auslegung der Verträge zum Ergebnis gekommen, dass die Gemeinde ihre vertraglichen Verpflichtungen vollständig erfüllt und keine über das Jahr 1982 hinausreichende Garantie für die Beständigkeit des Zonenplans oder eine entsprechende Wertgarantie übernommen habe. Keine der Parteien hat sich auf einen Grundlagenirrtum bei Vertragsschluss berufen (z.B. betreffend die Beständigkeit der Einzonung der Fläche D); das Verwaltungsgericht hatte daher keinen Anlass, diese Frage zu prüfen. Auch eine Anpassung oder Kündigung des Vertrags wegen nachträglicher wesentlicher Änderung der bei Vertragsschluss zugrundegelegten Verhältnisse wurde vom Beschwerdeführer nie verlangt; es erscheint im übrigen zweifelhaft, ob die Lehre von der clausula rebus sic stantibus auf einen Vertrag Anwendung finden kann, der bereits 1982 - acht Jahre vor der durch die Zonenplanrevision 1990 eingetretenen Änderung - von beiden Seiten vollständig erfüllt worden war (vgl. PETER JÄGGI/PETER GAUCH, Zürcher Kommentar zum Obligationenrecht, Bd. V 1b, 1980, NN. 564 ff. zu Art. 18). Ob eine Haftung der Gemeinde wegen Verletzung von Aufklärungspflichten bei Vertragsschluss anzunehmen gewesen wäre, kann das Bundesgericht mangels rechtsgenügender Rüge nicht prüfen (vgl. oben, E. 6). Auch sonst bringt der Beschwerdeführer nichts vor, was auf eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Vertrauensgrundsatzes durch das Verwaltungsgericht bzw. das von ihm zur Anwendung gebrachte kantonale Recht schliessen liesse. | de | Art. 4 BV; Ansprüche aus öffentlichrechtlichem Vertrag. Rechtsweg (E. 1);
Kognition des Bundesgerichts (E. 3);
Vorliegen einer vertraglichen Garantie der Gemeinde (E. 4)?
Verletzung der allgemeinen Vertragspflicht zu loyalem Verhalten, insbesondere zur Abwendung von Schäden aller Art (E. 5)?
Entschädigungsanspruch unmittelbar aus dem Vertrauensschutzprinzip gemäss Art. 4 BV? Soweit das Vertrauen in einem Vertragsverhältnis gründet, wird sein Schutz durch das Vertragsrecht gewährleistet; für einen direkten Rückgriff auf Art. 4 BV bleibt grundsätzlich kein Raum (E. 7c). Der Beschwerdeführer kann dagegen mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend machen, das kantonale Recht (einschliesslich der analog herangezogenen Bestimmungen des Bundeszivilrechts) oder dessen Handhabung trage den besonderen Verhältnissen des öffentlichrechtlichen Vertrags und dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz nicht hinreichend Rechnung (E. 7d). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-328%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,629 | 122 I 328 | 122 I 328
Sachverhalt ab Seite 329
Vinzenz von Tscharner ist Eigentümer des Schlossguts in Gümligen, welches er 1982 von seinem Vater, Aloys von Tscharner, geerbt hat. Zum Schlossgut gehörten die nördlich des Schlosses liegenden Parzellen Nr. 2250 (Liegenschaft Rain) und Nr. 2925, umfassend u.a. das Gebiet "im Rain" (im folgenden: Fläche C) und den sogenannten "Lebhag-Streifen" (im folgenden: Fläche A). Diese Flächen waren im Zonenplan der Gemeinde Muri von 1973 der Landhauszone zugeteilt.
1978 beschloss das Gemeindeparlament von Muri, eine nördlich des Schlosses gelegene Fläche am Rain von der Bebauung freizuhalten sowie die schützenswerte Hecke auf dem "Lebhag-Streifen" zu erhalten. Es nahm zu diesem Zweck Verhandlungen mit Aloys von Tscharner auf, der auf einer vollen Entschädigung bestand. Nach zahlreichen Verhandlungen schloss Aloys von Tscharner am 10. November 1978 mit der Einwohnergemeinde Muri einen Kaufvorvertrag über den Verkauf der Rainliegenschaft sowie der Landflächen A und C für Fr. 760'200.-- ab. Der Abschluss des definitiven Kaufvertrags wurde u.a. von der Bedingung abhängig gemacht, dass die ebenfalls Aloys von Tscharner gehörenden, bisher als Grünfläche ausgewiesenen Landflächen B, D und E der Parzelle Nr. 425 im Rahmen der bevorstehenden Zonenplanänderung der Landhauszone zugewiesen würden, wobei die Landfläche D mit einem Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Bauten bis 31. Dezember 1987 als Dienstbarkeit zu belasten sei. Gleichentags unterzeichneten Aloys von Tscharner und die Einwohnergemeinde Muri eine "Erklärung" zur Ergänzung des Kaufvorvertrags. Danach ergibt sich der im Kaufvorvertrag vereinbarte Nettokaufpreis von ca. Fr. 760'200.-- aus dem Kaufpreis von Fr. 2'435'000.-- für die Landfläche C und die Liegenschaft Rain abzüglich Fr. 1'674'800.-- für die Aufwertung der Landflächen D und E infolge Einzonung.
Nachdem die Zonenplanrevision von den Stimmbürgern Muris angenommen und von der Baudirektion des Kantons Bern genehmigt worden war, verkaufte Vinzenz von Tscharner als Rechtsnachfolger seines Vaters der Einwohnergemeinde Muri am 10. Mai 1982 in Erfüllung des Vorvertrages vom 10. November 1978 die im Rain gelegenen Parzellen. Als Kaufpreis wurden Fr. 810'020.-- festgesetzt
(inkl. Fr. 50'000.-- für die Lebhag-Hecke gemäss Kaufrechtsvertrag vom 17. August 1979). Vereinbarungsgemäss wurde der neu eingezonte Parzellenteil D zusammen mit dem südlich angrenzenden Terrain mit einem bis zum 31. Dezember 1987 befristeten Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Zwecke belegt; die Gemeinde erteilte bereits im Kaufvertrag die Bewilligung zur Löschung der Dienstbarkeit nach diesem Datum.
Am 8. Juni 1986 nahmen die Stimmbürger Muris auf Empfehlung des Gemeindeparlaments die Initiative "Muri-Gümligen bleibt grün" an, welche die Auszonung von mindestens der Hälfte des mit Bausperrverträgen belegten Baulandes verlangte. Darüber hinaus legte die Baudirektion des Kantons Bern am 11. Juni 1986 in der Einwohnergemeinde Muri verschiedene Planungszonen zum Schutz des Kulturlandes auf, u.a. auch auf die zum Schlossgut Gümligen gehörende Parzelle Nr. 425 (einschliesslich Fläche D). In der Folge überarbeitete die Einwohnergemeinde Muri ihre Zonenordnung erneut: Die Bauzone wurde massiv reduziert und insgesamt 17,1 ha des Schlossgutgebiets, die bisher zum Baugebiet gehört hatten, der Landwirtschaftszone zugewiesen. Davon betroffen war auch die Fläche D, während die Landflächen B und E in der Bauzone verblieben. Die Zonenplanrevision wurde am 29. April 1990 von den Stimmbürgern beschlossen und am 9. November 1990 von der kantonalen Baudirektion genehmigt. Sämtliche Einsprachen und Rechtsmittel Vinzenz von Tscharners gegen die Zonenplanrevision blieben erfolglos; am 3. Februar 1994 wies das Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde ab, mit der sich Vinzenz von Tscharner gegen die Nichteinzonung der Fläche D gewandt hatte.
Am 11. Juli 1994 erhob Vinzenz von Tscharner Klage beim Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Bern mit dem Rechtsbegehren, die Einwohnergemeinde Muri sei zu verurteilen, ihm einen gerichtlich zu bestimmenden Betrag nebst 5% Zins zu bezahlen. Er stützte seine Forderungen auf die Verträge, die er und sein Vater in den Jahren 1978, 1979 und 1982 mit der Einwohnergemeinde Muri abgeschlossen hatten. Der Regierungsstatthalter beschränkte das Verfahren auf die Frage, ob dem Kläger aus dem Kaufvorvertrag und der Erklärung vom 10. November 1978, dem Kaufrechtsvertrag vom 17. August 1979 und dem Kaufvertrag vom 10. Mai 1982 dem Grundsatz nach ein Schadenersatzanspruch zustehe. Die Klage wurde mit Urteil vom 24. Mai 1995 in diesem Sinne gutgeheissen.
Gegen dieses Urteil appellierte die Einwohnergemeinde Muri am 26. Juni 1995 an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Das Verwaltungsgericht hob das Urteil des Regierungsstatthalters mit Entscheid vom 19. Februar 1996 auf und wies die Klage ab. Hiergegen erhob Vinzenz von Tscharner am 25. März 1996 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht.
Das Bundesgericht hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen und diese abgewiesen, soweit es darauf eintrat.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
a) Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG. Als Verfügungen im Sinne dieser Bestimmung gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben, ein entsprechendes Begehren abweisen oder darauf nicht eintreten (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Als Verfügungen gelten gemäss Art. 5 Abs. 2 VwVG u.a. auch Beschwerdeentscheide. Erklärungen von Behörden über die Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügung (Art. 5 Abs. 3 VwVG).
aa) Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer einen Schadenersatzanspruch wegen Nichterfüllung bzw. nicht gehöriger Erfüllung der mit der Gemeinde Muri 1978-1982 geschlossenen öffentlichrechtlichen Verträge geltend. Er stützt sich somit auf Vereinbarungen, bei denen sich Gemeinwesen und Bürger als gleichberechtigte Vertragsparteien gegenüberstehen, und nicht auf eine einseitige, auf hoheitlicher Gewalt beruhende Verfügung der Gemeinde. Die Rechtsmittelentscheide des Regierungsstatthalters und des Verwaltungsgerichts ergingen im Klage- und im Appellationsverfahren und nicht im Beschwerdeverfahren, d.h. es handelt sich nicht um Beschwerdeentscheide im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG, die einer Verfügung gleichgestellt sind.
bb) Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers gehören auch die von ihm angerufenen, sinngemäss anwendbaren Bestimmungen von OR und ZGB nicht zum öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG: Die Verträge, auf die der Beschwerdeführer seine Ansprüche gründet, sind - davon gehen alle Beteiligten
übereinstimmend aus - öffentlichrechtlicher Natur; auf sie ist das Bundeszivilrecht somit nicht unmittelbar anwendbar. Sie unterliegen vielmehr in erster Linie dem kantonalen Verwaltungsrecht. Sieht dieses keine (vollständige) Regelung vor, so kann zur Lückenfüllung auf OR und ZGB als ergänzendes kantonales Recht zurückgegriffen werden (vgl.
BGE 102 II 55
E. 1 S. 57 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Bern 1991 S. 275 Ziff. 3.2.5.).
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wäre daher allenfalls gestützt auf Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) zulässig, wenn der Beschwerdeführer einen Entschädigungsanspruch wegen materieller Enteignung im Zusammenhang mit der Zonenplanrevision 1990 (E. 1b/aa) oder der Revision von 1980 (E. 1b/bb) geltend machen würde.
aa) Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer ausschliesslich vertragliche Ansprüche erhoben und sich die Geltendmachung weiterer Ansprüche unter dem Titel der materiellen Enteignung ausdrücklich vorbehalten. Demzufolge beschränkte sich der Streitgegenstand sowohl vor dem Regierungsstatthalter als auch vor Verwaltungsgericht auf die Frage, ob dem Kläger ein Schadenersatzanspruch aus Vertrag zustehe; die Frage einer Entschädigung wegen materieller Enteignung - für die übrigens erstinstanzlich nicht der Regierungsstatthalter, sondern die Schätzungskommission zuständig gewesen wäre (vgl. Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 47 des Berner Gesetzes über die Enteignung vom 3. Oktober 1965) - wurde nicht behandelt und kann damit auch nicht Gegenstand der Beschwerde ans Bundesgericht sein.
bb) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann auch nicht mit der Begründung zugelassen werden, es handle sich bei den Verträgen, auf die der Beschwerdeführer seine Ansprüche stützt, um Enteignungsverträge, d.h. um vertragliche Einigungen im Zusammenhang mit einer durch die Zonenplanrevision 1980 ausgelösten materiellen Enteignung:
Die grundsätzliche Einigung zwischen den Parteien erfolgte bereits im Kaufvorvertrag vom 10. November 1978, d.h. vor der Zonenplanrevision. Auch wenn die Gemeinde mit dem Kauf raumplanerische Motive verfolgte, handelte es sich doch um einen Kaufvertrag (bzw. Kaufvorvertrag), d.h. die Gemeinde erwarb die Grundstücke zu freier Verfügung, so dass sich die Frage einer Entschädigung wegen einer Eigentumsbeschränkung i.S.v. Art. 34
Abs. 1 i.V.m. Art. 5 RPG nie stellte. Es steht denn auch keineswegs fest, dass die erst nach Erlass des Bundesgesetzes über die Raumplanung angenommene und in Kraft getretene Zonenplanrevision 1980 tatsächlich eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung hinsichtlich der Flächen "Im Rain" ausgelöst hätte. Soweit der Beschwerdeführer auf die angebliche Expropriationsdrohung der Gemeinde Muri hinweist, ergibt sich aus den Akten, dass eine förmliche Enteignung nie zur Debatte stand, sondern die Expropriationsdrohung lediglich in den Vertrag aufgenommen wurde, um den Verkäufer von der Grundstücksgewinnsteuer zu befreien.
c) Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde weder nach Art. 97 OG noch nach Art. 34 RPG zulässig. Es ist daher zu prüfen, ob die Beschwerde als staatsrechtliche Beschwerde an die Hand zu nehmen ist.
aa) Der Entscheid des Verwaltungsgerichts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, der Anfechtungsgegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde sein kann, auch wenn er vertragliche und somit nicht hoheitlich begründete Ansprüche zum Gegenstand hat (vgl. WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Auflage, S. 119).
bb)-cc) (Prüfung weiterer Voraussetzungen der staatsrechtlichen Beschwerde)
d) Im Ergebnis ist deshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen, soweit sie den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG entspricht und die Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt.
3.
Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht war die Frage, ob dem Beschwerdeführer Enschädigungsansprüche aus Vertrag zustehen (vgl. oben, E. 1b/aa). Dies hat das Verwaltungsgericht verneint. Diese Auffassung ist im folgenden zu überprüfen (vgl. unten, E. 4-6). Dabei ist die Kognition des Bundesgerichts in mehrfacher Hinsicht beschränkt:
a) Im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde prüft das Bundesgericht, ob der angefochtene kantonale Entscheid verfassungsmässige Rechte des Beschwerdeführers verletzt (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Es kann daher die Anwendung einfachen kantonalen Rechts - zu dem auch das Recht des öffentlichrechtlichen Vertrags gehört (vgl. oben, E. 1a/bb) - nur unter verfassungsrechtlichem Blickwinkel betrachten und insbesondere prüfen, ob die kantonalen Instanzen das Verbot willkürlicher Rechtsanwendung oder den Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben verletzt haben. Dabei ist zu beachten,
dass der Grundsatz von Treu und Glauben auch auf gesetzlicher Ebene verankert ist (vgl. insbes. Art. 2 ZGB) und seine Ausprägung in zahlreichen Instituten des zivilen und kantonalen Rechts findet, denen kein grundrechtlicher Charakter zukommt. Die blosse Berufung auf "Treu und Glauben" genügt somit nicht, um eine freie Kognition des Bundesgerichts zu begründen; vielmehr muss es sich um einen spezifisch verfassungsrechtlichen Aspekt dieses Grundsatzes handeln (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1977, ZBJV 115/1979 S. 149 f.). So ist beispielsweise die Regel, dass Verträge nach Treu und Glauben, d.h. nach dem Vertrauensprinzip auszulegen sind, nicht grundrechtlicher Natur (
BGE 103 Ia 505
E. 1 S. 509) und vermag somit keine Ausweitung der Kognition des Bundesgerichts zu begründen.
b) Auch wenn sich verfassungsrechtliche Fragen stellen, können diese nur aufgrund einer rechtsgenügend begründeten Rüge geprüft werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; vgl. oben, E. 1c/bb). Diesem Erfordernis genügt die Beschwerdeschrift in weiten Teilen nicht (vgl. unten, E. 5c, 7d).
c) Schliesslich sind der rechtskräftige Entscheid des Regierungsrats des Kantons Bern vom 16. Dezember 1992 und das Urteil des Bundesgerichts vom 3. Februar 1994 zu beachten; auf die darin entschiedenen Fragen kann im vorliegenden Verfahren nicht zurückgekommen werden.
4.
a) Das Verwaltungsgericht ging - wie schon der Regierungsrat in seinem Entscheid vom 16. Dezember 1992 sowie das Bundesgericht in seinem Urteil vom 3. Februar 1994 - davon aus, die Festlegung der Behandlung von Grundstücken im Zonenplan könne nicht Gegenstand vertraglicher Vereinbarungen sein, d.h. dem Beschwerdeführer stehe kein vertraglicher Anspruch auf Einzonung der Fläche D oder auf Fortdauer der bisherigen Zonenordnung zu. Diese Prämisse wird vom Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht mehr in Frage gestellt.
b) Das Verwaltungsgericht prüfte daher, ob die Gemeinde zumindest eine "Wertgarantie" über den Zeitpunkt des Vertragsabschlusses hinaus übernommen habe, d.h. ob sie sich verpflichtet habe, den Beschwerdeführer bei einer erneuten Änderung der Zonenordnung anderweitig zu entschädigen. Es gelangte zum Ergebnis, eine solche Wertgarantie lasse sich weder aus dem Wortlaut des Kaufvertrags vom 10. Mai 1982 noch aus den Umständen des Vertragsabschlusses ableiten: Das Verhalten der
Gemeinde während der Vertragsverhandlungen habe gezeigt, dass diese schon damals nicht bereit gewesen sei, den vom Rechtsvorgänger des Beschwerdeführers verlangten Kaufpreis vollständig in Geld zu erbringen, sondern vielmehr eine Lösung angestrebt habe, welche ihre Rechnung nicht über den im Kaufvertrag aufgeführten Betrag hinaus belaste.
c) Der Beschwerdeführer hält diese Vertragsauslegung für tatsachenwidrig und willkürlich. Er weist darauf hin, dass die Einzonung der Fläche D zwar nicht im Kaufvertrag vom 10. Mai 1982, wohl aber im Vorvertrag und der ergänzenden Erklärung vom 10. November 1978 erwähnt wurde. Aloys von Tscharner habe von Anfang an klargemacht, dass er dem Geschäft nur gegen volle Entschädigung zustimmen werde; Ziel der geschlossenen Verträge sei es gewesen, ihm einen vollen Wertausgleich zu verschaffen.
d) Die Gemeinde bestreitet in ihrer Vernehmlassung nicht, dass die Vertragsparteien damals einen vollen Wertausgleich anstrebten; sie ist jedoch der Auffassung, dieser Wertausgleich sei am 10. Mai 1982 erfolgt. Zwar seien beide Parteien damals davon ausgegangen, dass die mit den Neueinzonungen geschaffene Überbauungsmöglichkeit später realisiert werden könne; das ändere aber nichts an der Tatsache, dass die Gemeinde ihre Gegenleistung mängelfrei erbracht habe, ohne hierfür eine Wertgarantie für die Zukunft zu übernehmen. Mangels einer entsprechenden Zusage liege das Risiko, den mit den Einzonungen verbundenen Planungsgewinn aus von der Gemeinde nicht zu vertretenden Gründen dereinst nicht realisieren zu können, beim Beschwerdeführer.
e) Öffentlichrechtliche Verträge sind grundsätzlich gleich wie privatrechtliche nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Bei der Auslegung öffentlichrechtlicher Verträge ist freilich besonders zu beachten, dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit den von ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab (
BGE 93 I 506
E. 3 S. 511 mit Hinweisen; Entscheid vom 11. Juli 1988 in Sachen SBB, ZBl 90/1989 S. 83 ff. E. 3a). Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen
der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im Vertrauensprinzip, d.h. sie darf nicht dazu führen, dass dem Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen konnte (
BGE 103 Ia 505
E. 2b S. 509 f. mit Hinweisen). Das Bundesgericht kann allerdings im Rahmen des Verfahrens der staatsrechtlichen Beschwerde nur prüfen, ob die Vertragsauslegung Verfassungsrecht verletzt, d.h. willkürlich ist (vgl. oben, E. 3a).
f) Ziff. III. des Vorvertrages vom 10. November 1978 trägt die Überschrift "Vertragsbedingungen" und lautet:
"Der Abschluss des endgültigen Kaufvertrages wird von folgenden Bedingungen abhängig gemacht:
1. Einzonung
Es ist beabsichtigt, den für die Gemeinde Muri b. Bern geltenden Zonenplan in nächster Zeit abzuändern und im Rahmen dieser Zonenplanänderung die im Situationsplan Nr. 6 eingezeichneten Landflächen B, D und E einzuzonen und der Zone WL (Landhauszone) zuzuordnen. Gleichzeitig ist die Landfläche D mit einem Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Bauten bis 31.12.1987 als Dienstbarkeit zu belasten. Die Annahme des in diesem Sinne revidierten Zonenplanes durch die Stimmbürger der Gemeinde Muri b. Bern sowie die Genehmigung durch die Baudirektion des Kantons Bern ist eine vorbehaltene Bedingung für den Abschluss des definitiven Kaufvertrages.
2. Vermessung und Vermarchung der Vertragsobjekte
[...]
3. Erschliessung des Baulandes des Verkäufers
[...]
Sobald die vorstehenden Bedingungen erfüllt sind, verpflichten sich die Parteien gegenseitig, innert 30 Tagen unwiderruflich zum definitiven Vertragsschluss Hand zu bieten.
Sollte die in Ziff. 1 und 3 hievor erwähnten Bedingungen nicht eintreten, fällt der vorstehende Kaufvorvertrag ohne weiteres dahin, und die Parteien treten über eine eventuelle teilweise Erfüllung des Vertrages in neue Verhandlungen."
Die Einzonung stellte somit keine vertragliche Gegenleistung der Gemeinde dar, sondern eine Bedingung für den Abschluss des Kaufvertrages, d.h. ein objektiv ungewisses zukünftiges Ereignis, von dem nach dem Parteiwillen die Verbindlichkeit des Vertrages abhängt (vgl. PETER GAUCH/WALTER R. SCHLUEP, Schweizerisches
Obligationenrecht, Allgemeiner Teil Band II, 6. Aufl. 1995, Rz. 4083). Diese Vertragsgestaltung lässt darauf schliessen, dass sich die Parteien bewusst waren, keinen vertraglichen Einzonungsanspruch begründen zu können, und dass sie deshalb mit dem Abschluss des Kaufvertrags zuwarteten, bis die Zonenrevision erfolgt und die im Vorvertrag formulierte Bedingung damit erfüllt war. Zum Zeitpunkt des endgültigen Vertragsschlusses am 10. Mai 1982 hatte die Gemeinde den Kaufpreis bereits liberiert, d.h. ihre vertraglich stipulierte Gegenleistung erbracht. Beide Parteien gingen daher davon aus, dass ein voller Wertausgleich erfolgt sei. Für den Fall des Scheiterns der Zonenplanrevision 1978/80 hatten die Parteien im Vorvertrag vom 10. November 1978 das Dahinfallen des Kaufvorvertrages und Neuverhandlungen vorgesehen; nicht vorhergesehen haben sie dagegen den Fall einer durch die Entwicklung des Raumplanungsrechts erzwungenen erneuten Zonenplanrevision, wie sie 1990 erfolgte. Diese Eventualität wurde im Vertrag nicht geregelt und auch in den Vorverhandlungen nicht besprochen.
Eine Garantie der Gemeinde liesse sich daher allenfalls aus der Bauverbotsvereinbarung bis zum 31. Dezember 1987 ableiten, wenn diese als stillschweigende Zusicherung der Gemeinde zu verstehen wäre, der Beschwerdeführer könne noch eine gewisse Zeit nach diesem Termin von der Einzonung der Fläche D profitieren - sei es durch die Realisierung von Bauprojekten auf dieser Fläche, sei es durch ihren Verkauf zu Baulandpreisen - andernfalls sie schadenersatzpflichtig werde. Es ist unstreitig, dass sowohl die Gemeinde als auch der Beschwerdeführer bei Abschluss des Kaufvertrages und Errichtung der Dienstbarkeit davon ausgingen, der gerade erst geänderte Zonenplan der Gemeinde Muri werde über das Jahr 1987 hinaus Bestand haben. Eine andere Frage ist jedoch, ob sich dem Vertrag eine entsprechende Garantie entnehmen lässt, d.h. die Gemeinde sich verpflichten wollte, den Beschwerdeführer bei einer vorher notwendig werdenden Planänderung zu entschädigen. Im Vertragswortlaut gibt es wie gesagt keinerlei Anhaltspunkt für eine derartige Risikoübernahme des Gemeinwesens. Hinzu kommt, dass die Gemeindeverwaltung Muri in den Vertragsverhandlungen mit Aloys von Tscharner von Anfang an klargestellt hatte, dass sie nicht bereit und in der Lage sei, den gemeinsam auf Fr. 2'435'000.-- veranschlagten Wert der Grundstücke in bar zu entrichten. Es erscheint daher fraglich, ob der Beschwerdeführer die Mitwirkung der Gemeinde an der Dienstbarkeitserrichtung in guten Treuen dahin verstehen durfte, die
Gemeinde übernehme eine Garantie für die Beständigkeit der Werterhöhung der Fläche D und verpflichte sich, den Beschwerdeführer bei vorzeitiger Änderung des Zonenplans in bar zu entschädigen.
Nach dem Gesagten kann die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es liege keine vertragliche Wertgarantie der Gemeinde vor, jedenfalls nicht als willkürlich betrachtet werden.
5.
a) Nachdem das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer "Wertgarantie", d.h. einer unbedingten Einstandspflicht der Gemeinde im Falle der Zonenplanänderung, verneint hatte, prüfte es, ob die Gemeinde wenigstens für eine vermeidbare Schädigung des Beschwerdeführers einzustehen habe, d.h. ob sie gegen die allgemeine Vertragspflicht zu loyalem Verhalten, insbesondere zur Abwendung von Schäden aller Art, verstiess, als sie die Fläche D 1990 wieder der Landwirtschaftszone zuteilte. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, eine solche Verletzung allgemeiner, aus Treu und Glauben abgeleiteter vertraglicher Verhaltenspflichten könne der Gemeinde Muri nur dann vorgeworfen werden, wenn sie bei der Zonenplanrevision 1990 frei über die Zonenzuordnung der Fläche D entscheiden konnte, d.h. wenn sie rechtlich nicht verpflichtet war, diese der Landwirtschaftszone zuzuweisen. Dies sei im vorliegenden Fall zu verneinen:
Die Einwohnergemeinde Muri sei gemäss Art. 15 RPG verpflichtet gewesen, ihre Baugebietsabgrenzung grundlegend zu überarbeiten und dabei grossflächig Bauland umzuzonen. Die Fläche D sei Teil einer zusammenhängenden, nicht überbauten Fläche von 17,1 ha im Schlossgutgebiet gewesen; das Gebiet sei nicht erschlossen und für die landwirtschaftliche Nutzung geeignet gewesen. Auch alle übrigen vergleichbaren Flächen seien - mit wenigen, durch planerische Notwendigkeiten gerechtfertigten Ausnahmen - keiner Bauzone mehr zugewiesen worden. Zudem hätten planerische Gründe gegen eine Einzonung der Fläche D gesprochen: Diese hätte den Ortsbildschutz des Gebiets Schlosspark erheblich beeinträchtigt und den Siedlungsrand weiter aufgelöst. Die Landfläche D befinde sich in einer peripheren Lage zum übrigen Baugebiet; die Überbauung würde dem Landwirtschaftsbetrieb eine Hektare bestes Kulturland wegnehmen und die Arbeitsabläufe vom Betriebszentrum aus erschweren; schliesslich sei das Terrain auch durch Immissionen aus dem Landwirtschaftsbetrieb belastet. Aus allen diesen Gründen habe die Gemeinde hinsichtlich der Zuordnung des Parzellenteils D keine Wahl zwischen der Zuweisung zum Baugebiet und der Freihaltung gehabt, sondern habe das Terrain dem Nichtbaugebiet zuweisen müssen.
b) Der Beschwerdeführer bestreitet dies. Seines Erachtens handelte es sich um einen Ermessensentscheid der Gemeinde. Der Parzellenteil D weise eine Fläche von nur 9'050 m2 auf und stelle gegenüber der Gesamtauszonungsfläche von über 65 ha eine vernachlässigbare Grösse dar; angesichts des grossen Planungsermessens der Gemeinde, der vertraglichen Abmachungen mit dem Beschwerdeführer und den grossflächigen Auszonungen an anderer Stelle wäre auch eine Belassung der Fläche D in der Bauzone ohne weiteres von den kantonalen Behörden genehmigt worden.
c) Soweit der Beschwerdeführer der Auffassung ist, die kantonalen Instanzen hätten die Belassung der Fläche D in der Bauzone aufgrund seiner vertraglichen Vereinbarungen mit der Gemeinde genehmigen müssen, ist auf die rechtskräftigen Entscheide des Regierungsrats und des Bundesgerichts vom 16. Dezember 1992 und vom 3. Februar 1994 zu verweisen, wonach dem Beschwerdeführer weder aus Vertrag noch aus Treu und Glauben ein Anspruch auf Einzonung des Parzellenteils D zustand. Es ist fraglich, ob die übrigen vom Beschwerdeführer vorgebrachten - sehr allgemein gehaltenen - Argumente den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügen; jedenfalls vermögen sie die sorgfältigen und überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Notwendigkeit, die Fläche D der Nichtbauzone zuzuteilen, nicht in Frage zu stellen.
d) Allerdings könnte man sich fragen, ob die Prämisse des Verwaltungsgerichts richtig ist, wonach die Gemeinde nur haftet, wenn ihr eine Handlungsalternative verblieb, d.h. wenn sie die Fläche D ohne Verstoss gegen höherrangiges Recht in der Bauzone hätte belassen können. In der Literatur wird ein Schadenersatzanspruch gegen den sich vertragswidrig verhaltenden Staat auch dann für möglich gehalten, wenn ein Erfüllungsanspruch an übergeordneten Interessen des Gemeinwesens scheitert, d.h. auch bei amtspflichtgemässem Verhalten (vgl. JOST GROSS, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Bern 1995, S. 140 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 227, allerdings unter Beschränkung auf den Vertrauensschaden). Die Frage braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht beantwortet zu werden: Zum einen fehlt es an einer entsprechenden Rüge des Beschwerdeführers; zum anderen hat das Verwaltungsgericht jegliche Zusicherung oder Garantie des Gemeinwesens hinsichtlich der zeitlichen Beständigkeit der Einzonung des Parzellenteils D willkürfrei verneint (vgl. oben,
E. 4). Legt man diese Vertragsauslegung zugrunde, war die 1990 vorgenommene, vom Raumplanungsgesetz gebotene Planänderung eben nicht vertragswidrig. Es verletzt somit weder das Willkürverbot noch das verfassungsrechtliche Vertrauensschutzgebot, wenn sich das Verwaltungsgericht auf die Frage einer durch die Gemeinde vermeidbaren Schädigung beschränkte.
6.
(Zur Frage, ob die Gemeinde wegen Verletzung von Aufklärungspflichten bei Vertragsschluss haftet; Nichteintreten mangels rechtsgenügender Rüge des Beschwerdeführers).
7.
Kann dem Verwaltungsgericht nach dem bisher Gesagten keine willkürliche Anwendung des einfachen (kantonalen) Vertragsrechts vorgeworfen werden, stellt sich die Frage, ob sich ein Entschädigungsanspruch unmittelbar aus dem Vertrauensschutzprinzip gemäss Art. 4 BV ableiten lässt.
a) Soweit die Rechtsprechung einen Anspruch auf Ersatz eines Vertrauensschadens direkt aus Art. 4 BV ableitet, knüpft dieser regelmässig an Regelungen, Entscheide oder Zusicherungen an, auf die das Gemeinwesen aus einem überwiegenden öffentlichen Interesse zulässigerweise zurückkommt; dabei kann es sich rechtfertigen, gewisse durch den Betroffenen gestützt auf das vertrauensbegründende Verhalten vorgenommene Aufwendungen zu entschädigen (Bundesgerichtsurteil vom 30. Mai 1995 i.S. " Theatergenossenschaft Chur" publ. in ZBl 97/1996 91, E. 4a/aa). Handelt es sich bei der vom Bürger angerufenen Vertrauensgrundlage dagegen um einen öffentlichrechtlichen Vertrag, ist der Vertrauensschutz grundsätzlich durch die Bindung der Verwaltung an den Vertrag gewährleistet; nach herrschender Meinung begründet dieser wohlerworbene Rechte, die grundsätzlich gesetzesbeständig sind und nur auf dem Wege der Enteignung, d.h. gegen volle Entschädigung, an veränderte rechtliche Verhältnisse angepasst werden können (
BGE 103 Ia 31
E. 2c S. 35 mit Hinweisen; RENÉ RHINOW, Wohlerworbene und vertragliche Rechte im öffentlichen Recht, ZBl 80/1979 S. 17; GEORG HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz. 909 S. 198; a.A. BEATRICE WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 226 f., wonach eine Interessenabwägung vorzunehmen und bei überwiegendem öffentlichen Interesse eine Vertragsaufhebung gegen Ersatz des Vertrauensschadens zulässig sei).
b) Sofern das kantonale Recht keine besonderen Bestimmungen enthält, kommen im Falle von Vertragsverletzungen die Regeln des Obligationenrechts als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze zur Anwendung (
BGE 105 Ia 207
E. 2c S. 211 f.). Diese sehen - je
nach Art der Störung - sogar einen Ersatz des positiven Interesses einschliesslich des entgangenen Gewinns vor, gehen also über den von Art. 4 BV gebotenen Vertrauensschutz hinaus. Haben sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts massgebend gewesen sind (ohne selbst Gegenstand des Vertrages zu sein), seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben nicht zuzumuten ist, kann der Vertrag u.U. nach der Lehre von der clausula rebus sic stantibus an die geänderten Verhältnisse angepasst werden (
BGE 103 Ia 31
E. 3b S. 37; PIERRE MOOR, a.a.O., Ziff. 3.2.4.4. S. 272; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 907 S. 197; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif vol. I, Neuchâtel 1984 S. 455 f.; MAX IMBODEN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 1958 II S. 107a f.; vgl. auch § 60 des deutschen Bundesverwaltungsverfahrensgesetzes).
c) Nach dem Gesagten ist der Vertrauensschutz beim öffentlichrechtlichen Vertrag grundsätzlich durch das Vertragsrecht gewährleistet. Dabei sind der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 2 ZGB und die daraus abgeleiteten Prinzipien von Bedeutung. Das Vertragsrecht sieht bei Vertragsverletzungen eine abschliessende Regelung vor. Soweit das Vertrauen in einem Vertragsverhältnis gründet, bleibt somit für einen direkten Rückgriff auf Art. 4 BV kein Raum. Dass vorliegend ausservertragliche Zusicherungen als Vertrauensgrundlage in Betracht fielen, ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht geltend gemacht; er hat lediglich vertragliche Ansprüche erhoben bzw. die Versagung solcher Ansprüche in seiner staatsrechtlichen Beschwerde kritisiert. Unter diesen Umständen ist ein Entschädigungsanspruch aus Art. 4 BV nicht weiter zu prüfen.
d) Allerdings müssen die kantonalen Bestimmungen über den öffentlichrechtlichen Vertrag dem verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzprinzip genügen und den besonderen Verhältnissen des öffentlichrechtlichen Vertrags Rechnung tragen, in denen eine Vertragspartei Träger hoheitlicher Gewalt und dem Gemeinwohl verpflichtet ist (JOST GROSS, a.a.O., S. 139 ff., 336 f.; vgl. auch oben, E. 5d). Der Beschwerdeführer kann daher mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend machen, das kantonale Recht (einschliesslich der analog herangezogenen zivilrechtlichen Bestimmungen) oder dessen Handhabung trage dieser besonderen Situation und zugleich dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz nicht hinreichend Rechnung.
Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht die Verbindlichkeit der 1979-1982 abgeschlossenen Verträge nicht in Frage gestellt, hat also nicht etwa der Gemeinde Muri das Recht zugesprochen, sich einseitig von den vertraglichen Abmachungen zu lösen oder diese einseitig anzupassen. Es ist vielmehr nach willkürfreier Auslegung der Verträge zum Ergebnis gekommen, dass die Gemeinde ihre vertraglichen Verpflichtungen vollständig erfüllt und keine über das Jahr 1982 hinausreichende Garantie für die Beständigkeit des Zonenplans oder eine entsprechende Wertgarantie übernommen habe. Keine der Parteien hat sich auf einen Grundlagenirrtum bei Vertragsschluss berufen (z.B. betreffend die Beständigkeit der Einzonung der Fläche D); das Verwaltungsgericht hatte daher keinen Anlass, diese Frage zu prüfen. Auch eine Anpassung oder Kündigung des Vertrags wegen nachträglicher wesentlicher Änderung der bei Vertragsschluss zugrundegelegten Verhältnisse wurde vom Beschwerdeführer nie verlangt; es erscheint im übrigen zweifelhaft, ob die Lehre von der clausula rebus sic stantibus auf einen Vertrag Anwendung finden kann, der bereits 1982 - acht Jahre vor der durch die Zonenplanrevision 1990 eingetretenen Änderung - von beiden Seiten vollständig erfüllt worden war (vgl. PETER JÄGGI/PETER GAUCH, Zürcher Kommentar zum Obligationenrecht, Bd. V 1b, 1980, NN. 564 ff. zu Art. 18). Ob eine Haftung der Gemeinde wegen Verletzung von Aufklärungspflichten bei Vertragsschluss anzunehmen gewesen wäre, kann das Bundesgericht mangels rechtsgenügender Rüge nicht prüfen (vgl. oben, E. 6). Auch sonst bringt der Beschwerdeführer nichts vor, was auf eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Vertrauensgrundsatzes durch das Verwaltungsgericht bzw. das von ihm zur Anwendung gebrachte kantonale Recht schliessen liesse. | de | Art. 4 Cst.; prétentions découlant d'un contrat de droit public. Voie de droit (consid. 1);
Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 3);
Existence d'une garantie contractuelle de la commune (consid. 4)?
Violation de l'obligation contractuelle générale de se comporter de bonne foi et, en particulier, d'éviter les dommages de tout genre (consid. 5)?
Prétention à une indemnité fondée directement sur le principe de la confiance consacré par l'art. 4 Cst.? Aussi longtemps que la confiance repose sur une relation contractuelle, sa protection est assurée par le droit contractuel; il ne reste aucune place pour un recours direct à l'art. 4 Cst. (consid. 7c). Le recourant peut en revanche faire valoir par la voie du recours de droit public que le droit cantonal (y compris les dispositions du droit civil fédéral appliquées à titre supplétif) ou son application ne tient pas suffisamment compte des circonstances particulières du contrat de droit public et du principe de la confiance (consid. 7d). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-328%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,630 | 122 I 328 | 122 I 328
Sachverhalt ab Seite 329
Vinzenz von Tscharner ist Eigentümer des Schlossguts in Gümligen, welches er 1982 von seinem Vater, Aloys von Tscharner, geerbt hat. Zum Schlossgut gehörten die nördlich des Schlosses liegenden Parzellen Nr. 2250 (Liegenschaft Rain) und Nr. 2925, umfassend u.a. das Gebiet "im Rain" (im folgenden: Fläche C) und den sogenannten "Lebhag-Streifen" (im folgenden: Fläche A). Diese Flächen waren im Zonenplan der Gemeinde Muri von 1973 der Landhauszone zugeteilt.
1978 beschloss das Gemeindeparlament von Muri, eine nördlich des Schlosses gelegene Fläche am Rain von der Bebauung freizuhalten sowie die schützenswerte Hecke auf dem "Lebhag-Streifen" zu erhalten. Es nahm zu diesem Zweck Verhandlungen mit Aloys von Tscharner auf, der auf einer vollen Entschädigung bestand. Nach zahlreichen Verhandlungen schloss Aloys von Tscharner am 10. November 1978 mit der Einwohnergemeinde Muri einen Kaufvorvertrag über den Verkauf der Rainliegenschaft sowie der Landflächen A und C für Fr. 760'200.-- ab. Der Abschluss des definitiven Kaufvertrags wurde u.a. von der Bedingung abhängig gemacht, dass die ebenfalls Aloys von Tscharner gehörenden, bisher als Grünfläche ausgewiesenen Landflächen B, D und E der Parzelle Nr. 425 im Rahmen der bevorstehenden Zonenplanänderung der Landhauszone zugewiesen würden, wobei die Landfläche D mit einem Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Bauten bis 31. Dezember 1987 als Dienstbarkeit zu belasten sei. Gleichentags unterzeichneten Aloys von Tscharner und die Einwohnergemeinde Muri eine "Erklärung" zur Ergänzung des Kaufvorvertrags. Danach ergibt sich der im Kaufvorvertrag vereinbarte Nettokaufpreis von ca. Fr. 760'200.-- aus dem Kaufpreis von Fr. 2'435'000.-- für die Landfläche C und die Liegenschaft Rain abzüglich Fr. 1'674'800.-- für die Aufwertung der Landflächen D und E infolge Einzonung.
Nachdem die Zonenplanrevision von den Stimmbürgern Muris angenommen und von der Baudirektion des Kantons Bern genehmigt worden war, verkaufte Vinzenz von Tscharner als Rechtsnachfolger seines Vaters der Einwohnergemeinde Muri am 10. Mai 1982 in Erfüllung des Vorvertrages vom 10. November 1978 die im Rain gelegenen Parzellen. Als Kaufpreis wurden Fr. 810'020.-- festgesetzt
(inkl. Fr. 50'000.-- für die Lebhag-Hecke gemäss Kaufrechtsvertrag vom 17. August 1979). Vereinbarungsgemäss wurde der neu eingezonte Parzellenteil D zusammen mit dem südlich angrenzenden Terrain mit einem bis zum 31. Dezember 1987 befristeten Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Zwecke belegt; die Gemeinde erteilte bereits im Kaufvertrag die Bewilligung zur Löschung der Dienstbarkeit nach diesem Datum.
Am 8. Juni 1986 nahmen die Stimmbürger Muris auf Empfehlung des Gemeindeparlaments die Initiative "Muri-Gümligen bleibt grün" an, welche die Auszonung von mindestens der Hälfte des mit Bausperrverträgen belegten Baulandes verlangte. Darüber hinaus legte die Baudirektion des Kantons Bern am 11. Juni 1986 in der Einwohnergemeinde Muri verschiedene Planungszonen zum Schutz des Kulturlandes auf, u.a. auch auf die zum Schlossgut Gümligen gehörende Parzelle Nr. 425 (einschliesslich Fläche D). In der Folge überarbeitete die Einwohnergemeinde Muri ihre Zonenordnung erneut: Die Bauzone wurde massiv reduziert und insgesamt 17,1 ha des Schlossgutgebiets, die bisher zum Baugebiet gehört hatten, der Landwirtschaftszone zugewiesen. Davon betroffen war auch die Fläche D, während die Landflächen B und E in der Bauzone verblieben. Die Zonenplanrevision wurde am 29. April 1990 von den Stimmbürgern beschlossen und am 9. November 1990 von der kantonalen Baudirektion genehmigt. Sämtliche Einsprachen und Rechtsmittel Vinzenz von Tscharners gegen die Zonenplanrevision blieben erfolglos; am 3. Februar 1994 wies das Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde ab, mit der sich Vinzenz von Tscharner gegen die Nichteinzonung der Fläche D gewandt hatte.
Am 11. Juli 1994 erhob Vinzenz von Tscharner Klage beim Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Bern mit dem Rechtsbegehren, die Einwohnergemeinde Muri sei zu verurteilen, ihm einen gerichtlich zu bestimmenden Betrag nebst 5% Zins zu bezahlen. Er stützte seine Forderungen auf die Verträge, die er und sein Vater in den Jahren 1978, 1979 und 1982 mit der Einwohnergemeinde Muri abgeschlossen hatten. Der Regierungsstatthalter beschränkte das Verfahren auf die Frage, ob dem Kläger aus dem Kaufvorvertrag und der Erklärung vom 10. November 1978, dem Kaufrechtsvertrag vom 17. August 1979 und dem Kaufvertrag vom 10. Mai 1982 dem Grundsatz nach ein Schadenersatzanspruch zustehe. Die Klage wurde mit Urteil vom 24. Mai 1995 in diesem Sinne gutgeheissen.
Gegen dieses Urteil appellierte die Einwohnergemeinde Muri am 26. Juni 1995 an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Das Verwaltungsgericht hob das Urteil des Regierungsstatthalters mit Entscheid vom 19. Februar 1996 auf und wies die Klage ab. Hiergegen erhob Vinzenz von Tscharner am 25. März 1996 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht.
Das Bundesgericht hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen und diese abgewiesen, soweit es darauf eintrat.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
a) Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG. Als Verfügungen im Sinne dieser Bestimmung gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben, ein entsprechendes Begehren abweisen oder darauf nicht eintreten (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Als Verfügungen gelten gemäss Art. 5 Abs. 2 VwVG u.a. auch Beschwerdeentscheide. Erklärungen von Behörden über die Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügung (Art. 5 Abs. 3 VwVG).
aa) Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer einen Schadenersatzanspruch wegen Nichterfüllung bzw. nicht gehöriger Erfüllung der mit der Gemeinde Muri 1978-1982 geschlossenen öffentlichrechtlichen Verträge geltend. Er stützt sich somit auf Vereinbarungen, bei denen sich Gemeinwesen und Bürger als gleichberechtigte Vertragsparteien gegenüberstehen, und nicht auf eine einseitige, auf hoheitlicher Gewalt beruhende Verfügung der Gemeinde. Die Rechtsmittelentscheide des Regierungsstatthalters und des Verwaltungsgerichts ergingen im Klage- und im Appellationsverfahren und nicht im Beschwerdeverfahren, d.h. es handelt sich nicht um Beschwerdeentscheide im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG, die einer Verfügung gleichgestellt sind.
bb) Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers gehören auch die von ihm angerufenen, sinngemäss anwendbaren Bestimmungen von OR und ZGB nicht zum öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG: Die Verträge, auf die der Beschwerdeführer seine Ansprüche gründet, sind - davon gehen alle Beteiligten
übereinstimmend aus - öffentlichrechtlicher Natur; auf sie ist das Bundeszivilrecht somit nicht unmittelbar anwendbar. Sie unterliegen vielmehr in erster Linie dem kantonalen Verwaltungsrecht. Sieht dieses keine (vollständige) Regelung vor, so kann zur Lückenfüllung auf OR und ZGB als ergänzendes kantonales Recht zurückgegriffen werden (vgl.
BGE 102 II 55
E. 1 S. 57 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Bern 1991 S. 275 Ziff. 3.2.5.).
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wäre daher allenfalls gestützt auf Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) zulässig, wenn der Beschwerdeführer einen Entschädigungsanspruch wegen materieller Enteignung im Zusammenhang mit der Zonenplanrevision 1990 (E. 1b/aa) oder der Revision von 1980 (E. 1b/bb) geltend machen würde.
aa) Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer ausschliesslich vertragliche Ansprüche erhoben und sich die Geltendmachung weiterer Ansprüche unter dem Titel der materiellen Enteignung ausdrücklich vorbehalten. Demzufolge beschränkte sich der Streitgegenstand sowohl vor dem Regierungsstatthalter als auch vor Verwaltungsgericht auf die Frage, ob dem Kläger ein Schadenersatzanspruch aus Vertrag zustehe; die Frage einer Entschädigung wegen materieller Enteignung - für die übrigens erstinstanzlich nicht der Regierungsstatthalter, sondern die Schätzungskommission zuständig gewesen wäre (vgl. Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 47 des Berner Gesetzes über die Enteignung vom 3. Oktober 1965) - wurde nicht behandelt und kann damit auch nicht Gegenstand der Beschwerde ans Bundesgericht sein.
bb) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann auch nicht mit der Begründung zugelassen werden, es handle sich bei den Verträgen, auf die der Beschwerdeführer seine Ansprüche stützt, um Enteignungsverträge, d.h. um vertragliche Einigungen im Zusammenhang mit einer durch die Zonenplanrevision 1980 ausgelösten materiellen Enteignung:
Die grundsätzliche Einigung zwischen den Parteien erfolgte bereits im Kaufvorvertrag vom 10. November 1978, d.h. vor der Zonenplanrevision. Auch wenn die Gemeinde mit dem Kauf raumplanerische Motive verfolgte, handelte es sich doch um einen Kaufvertrag (bzw. Kaufvorvertrag), d.h. die Gemeinde erwarb die Grundstücke zu freier Verfügung, so dass sich die Frage einer Entschädigung wegen einer Eigentumsbeschränkung i.S.v. Art. 34
Abs. 1 i.V.m. Art. 5 RPG nie stellte. Es steht denn auch keineswegs fest, dass die erst nach Erlass des Bundesgesetzes über die Raumplanung angenommene und in Kraft getretene Zonenplanrevision 1980 tatsächlich eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung hinsichtlich der Flächen "Im Rain" ausgelöst hätte. Soweit der Beschwerdeführer auf die angebliche Expropriationsdrohung der Gemeinde Muri hinweist, ergibt sich aus den Akten, dass eine förmliche Enteignung nie zur Debatte stand, sondern die Expropriationsdrohung lediglich in den Vertrag aufgenommen wurde, um den Verkäufer von der Grundstücksgewinnsteuer zu befreien.
c) Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde weder nach Art. 97 OG noch nach Art. 34 RPG zulässig. Es ist daher zu prüfen, ob die Beschwerde als staatsrechtliche Beschwerde an die Hand zu nehmen ist.
aa) Der Entscheid des Verwaltungsgerichts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, der Anfechtungsgegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde sein kann, auch wenn er vertragliche und somit nicht hoheitlich begründete Ansprüche zum Gegenstand hat (vgl. WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Auflage, S. 119).
bb)-cc) (Prüfung weiterer Voraussetzungen der staatsrechtlichen Beschwerde)
d) Im Ergebnis ist deshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen, soweit sie den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG entspricht und die Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt.
3.
Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht war die Frage, ob dem Beschwerdeführer Enschädigungsansprüche aus Vertrag zustehen (vgl. oben, E. 1b/aa). Dies hat das Verwaltungsgericht verneint. Diese Auffassung ist im folgenden zu überprüfen (vgl. unten, E. 4-6). Dabei ist die Kognition des Bundesgerichts in mehrfacher Hinsicht beschränkt:
a) Im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde prüft das Bundesgericht, ob der angefochtene kantonale Entscheid verfassungsmässige Rechte des Beschwerdeführers verletzt (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Es kann daher die Anwendung einfachen kantonalen Rechts - zu dem auch das Recht des öffentlichrechtlichen Vertrags gehört (vgl. oben, E. 1a/bb) - nur unter verfassungsrechtlichem Blickwinkel betrachten und insbesondere prüfen, ob die kantonalen Instanzen das Verbot willkürlicher Rechtsanwendung oder den Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben verletzt haben. Dabei ist zu beachten,
dass der Grundsatz von Treu und Glauben auch auf gesetzlicher Ebene verankert ist (vgl. insbes. Art. 2 ZGB) und seine Ausprägung in zahlreichen Instituten des zivilen und kantonalen Rechts findet, denen kein grundrechtlicher Charakter zukommt. Die blosse Berufung auf "Treu und Glauben" genügt somit nicht, um eine freie Kognition des Bundesgerichts zu begründen; vielmehr muss es sich um einen spezifisch verfassungsrechtlichen Aspekt dieses Grundsatzes handeln (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1977, ZBJV 115/1979 S. 149 f.). So ist beispielsweise die Regel, dass Verträge nach Treu und Glauben, d.h. nach dem Vertrauensprinzip auszulegen sind, nicht grundrechtlicher Natur (
BGE 103 Ia 505
E. 1 S. 509) und vermag somit keine Ausweitung der Kognition des Bundesgerichts zu begründen.
b) Auch wenn sich verfassungsrechtliche Fragen stellen, können diese nur aufgrund einer rechtsgenügend begründeten Rüge geprüft werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; vgl. oben, E. 1c/bb). Diesem Erfordernis genügt die Beschwerdeschrift in weiten Teilen nicht (vgl. unten, E. 5c, 7d).
c) Schliesslich sind der rechtskräftige Entscheid des Regierungsrats des Kantons Bern vom 16. Dezember 1992 und das Urteil des Bundesgerichts vom 3. Februar 1994 zu beachten; auf die darin entschiedenen Fragen kann im vorliegenden Verfahren nicht zurückgekommen werden.
4.
a) Das Verwaltungsgericht ging - wie schon der Regierungsrat in seinem Entscheid vom 16. Dezember 1992 sowie das Bundesgericht in seinem Urteil vom 3. Februar 1994 - davon aus, die Festlegung der Behandlung von Grundstücken im Zonenplan könne nicht Gegenstand vertraglicher Vereinbarungen sein, d.h. dem Beschwerdeführer stehe kein vertraglicher Anspruch auf Einzonung der Fläche D oder auf Fortdauer der bisherigen Zonenordnung zu. Diese Prämisse wird vom Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht mehr in Frage gestellt.
b) Das Verwaltungsgericht prüfte daher, ob die Gemeinde zumindest eine "Wertgarantie" über den Zeitpunkt des Vertragsabschlusses hinaus übernommen habe, d.h. ob sie sich verpflichtet habe, den Beschwerdeführer bei einer erneuten Änderung der Zonenordnung anderweitig zu entschädigen. Es gelangte zum Ergebnis, eine solche Wertgarantie lasse sich weder aus dem Wortlaut des Kaufvertrags vom 10. Mai 1982 noch aus den Umständen des Vertragsabschlusses ableiten: Das Verhalten der
Gemeinde während der Vertragsverhandlungen habe gezeigt, dass diese schon damals nicht bereit gewesen sei, den vom Rechtsvorgänger des Beschwerdeführers verlangten Kaufpreis vollständig in Geld zu erbringen, sondern vielmehr eine Lösung angestrebt habe, welche ihre Rechnung nicht über den im Kaufvertrag aufgeführten Betrag hinaus belaste.
c) Der Beschwerdeführer hält diese Vertragsauslegung für tatsachenwidrig und willkürlich. Er weist darauf hin, dass die Einzonung der Fläche D zwar nicht im Kaufvertrag vom 10. Mai 1982, wohl aber im Vorvertrag und der ergänzenden Erklärung vom 10. November 1978 erwähnt wurde. Aloys von Tscharner habe von Anfang an klargemacht, dass er dem Geschäft nur gegen volle Entschädigung zustimmen werde; Ziel der geschlossenen Verträge sei es gewesen, ihm einen vollen Wertausgleich zu verschaffen.
d) Die Gemeinde bestreitet in ihrer Vernehmlassung nicht, dass die Vertragsparteien damals einen vollen Wertausgleich anstrebten; sie ist jedoch der Auffassung, dieser Wertausgleich sei am 10. Mai 1982 erfolgt. Zwar seien beide Parteien damals davon ausgegangen, dass die mit den Neueinzonungen geschaffene Überbauungsmöglichkeit später realisiert werden könne; das ändere aber nichts an der Tatsache, dass die Gemeinde ihre Gegenleistung mängelfrei erbracht habe, ohne hierfür eine Wertgarantie für die Zukunft zu übernehmen. Mangels einer entsprechenden Zusage liege das Risiko, den mit den Einzonungen verbundenen Planungsgewinn aus von der Gemeinde nicht zu vertretenden Gründen dereinst nicht realisieren zu können, beim Beschwerdeführer.
e) Öffentlichrechtliche Verträge sind grundsätzlich gleich wie privatrechtliche nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Bei der Auslegung öffentlichrechtlicher Verträge ist freilich besonders zu beachten, dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit den von ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab (
BGE 93 I 506
E. 3 S. 511 mit Hinweisen; Entscheid vom 11. Juli 1988 in Sachen SBB, ZBl 90/1989 S. 83 ff. E. 3a). Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen
der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im Vertrauensprinzip, d.h. sie darf nicht dazu führen, dass dem Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen konnte (
BGE 103 Ia 505
E. 2b S. 509 f. mit Hinweisen). Das Bundesgericht kann allerdings im Rahmen des Verfahrens der staatsrechtlichen Beschwerde nur prüfen, ob die Vertragsauslegung Verfassungsrecht verletzt, d.h. willkürlich ist (vgl. oben, E. 3a).
f) Ziff. III. des Vorvertrages vom 10. November 1978 trägt die Überschrift "Vertragsbedingungen" und lautet:
"Der Abschluss des endgültigen Kaufvertrages wird von folgenden Bedingungen abhängig gemacht:
1. Einzonung
Es ist beabsichtigt, den für die Gemeinde Muri b. Bern geltenden Zonenplan in nächster Zeit abzuändern und im Rahmen dieser Zonenplanänderung die im Situationsplan Nr. 6 eingezeichneten Landflächen B, D und E einzuzonen und der Zone WL (Landhauszone) zuzuordnen. Gleichzeitig ist die Landfläche D mit einem Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Bauten bis 31.12.1987 als Dienstbarkeit zu belasten. Die Annahme des in diesem Sinne revidierten Zonenplanes durch die Stimmbürger der Gemeinde Muri b. Bern sowie die Genehmigung durch die Baudirektion des Kantons Bern ist eine vorbehaltene Bedingung für den Abschluss des definitiven Kaufvertrages.
2. Vermessung und Vermarchung der Vertragsobjekte
[...]
3. Erschliessung des Baulandes des Verkäufers
[...]
Sobald die vorstehenden Bedingungen erfüllt sind, verpflichten sich die Parteien gegenseitig, innert 30 Tagen unwiderruflich zum definitiven Vertragsschluss Hand zu bieten.
Sollte die in Ziff. 1 und 3 hievor erwähnten Bedingungen nicht eintreten, fällt der vorstehende Kaufvorvertrag ohne weiteres dahin, und die Parteien treten über eine eventuelle teilweise Erfüllung des Vertrages in neue Verhandlungen."
Die Einzonung stellte somit keine vertragliche Gegenleistung der Gemeinde dar, sondern eine Bedingung für den Abschluss des Kaufvertrages, d.h. ein objektiv ungewisses zukünftiges Ereignis, von dem nach dem Parteiwillen die Verbindlichkeit des Vertrages abhängt (vgl. PETER GAUCH/WALTER R. SCHLUEP, Schweizerisches
Obligationenrecht, Allgemeiner Teil Band II, 6. Aufl. 1995, Rz. 4083). Diese Vertragsgestaltung lässt darauf schliessen, dass sich die Parteien bewusst waren, keinen vertraglichen Einzonungsanspruch begründen zu können, und dass sie deshalb mit dem Abschluss des Kaufvertrags zuwarteten, bis die Zonenrevision erfolgt und die im Vorvertrag formulierte Bedingung damit erfüllt war. Zum Zeitpunkt des endgültigen Vertragsschlusses am 10. Mai 1982 hatte die Gemeinde den Kaufpreis bereits liberiert, d.h. ihre vertraglich stipulierte Gegenleistung erbracht. Beide Parteien gingen daher davon aus, dass ein voller Wertausgleich erfolgt sei. Für den Fall des Scheiterns der Zonenplanrevision 1978/80 hatten die Parteien im Vorvertrag vom 10. November 1978 das Dahinfallen des Kaufvorvertrages und Neuverhandlungen vorgesehen; nicht vorhergesehen haben sie dagegen den Fall einer durch die Entwicklung des Raumplanungsrechts erzwungenen erneuten Zonenplanrevision, wie sie 1990 erfolgte. Diese Eventualität wurde im Vertrag nicht geregelt und auch in den Vorverhandlungen nicht besprochen.
Eine Garantie der Gemeinde liesse sich daher allenfalls aus der Bauverbotsvereinbarung bis zum 31. Dezember 1987 ableiten, wenn diese als stillschweigende Zusicherung der Gemeinde zu verstehen wäre, der Beschwerdeführer könne noch eine gewisse Zeit nach diesem Termin von der Einzonung der Fläche D profitieren - sei es durch die Realisierung von Bauprojekten auf dieser Fläche, sei es durch ihren Verkauf zu Baulandpreisen - andernfalls sie schadenersatzpflichtig werde. Es ist unstreitig, dass sowohl die Gemeinde als auch der Beschwerdeführer bei Abschluss des Kaufvertrages und Errichtung der Dienstbarkeit davon ausgingen, der gerade erst geänderte Zonenplan der Gemeinde Muri werde über das Jahr 1987 hinaus Bestand haben. Eine andere Frage ist jedoch, ob sich dem Vertrag eine entsprechende Garantie entnehmen lässt, d.h. die Gemeinde sich verpflichten wollte, den Beschwerdeführer bei einer vorher notwendig werdenden Planänderung zu entschädigen. Im Vertragswortlaut gibt es wie gesagt keinerlei Anhaltspunkt für eine derartige Risikoübernahme des Gemeinwesens. Hinzu kommt, dass die Gemeindeverwaltung Muri in den Vertragsverhandlungen mit Aloys von Tscharner von Anfang an klargestellt hatte, dass sie nicht bereit und in der Lage sei, den gemeinsam auf Fr. 2'435'000.-- veranschlagten Wert der Grundstücke in bar zu entrichten. Es erscheint daher fraglich, ob der Beschwerdeführer die Mitwirkung der Gemeinde an der Dienstbarkeitserrichtung in guten Treuen dahin verstehen durfte, die
Gemeinde übernehme eine Garantie für die Beständigkeit der Werterhöhung der Fläche D und verpflichte sich, den Beschwerdeführer bei vorzeitiger Änderung des Zonenplans in bar zu entschädigen.
Nach dem Gesagten kann die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es liege keine vertragliche Wertgarantie der Gemeinde vor, jedenfalls nicht als willkürlich betrachtet werden.
5.
a) Nachdem das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer "Wertgarantie", d.h. einer unbedingten Einstandspflicht der Gemeinde im Falle der Zonenplanänderung, verneint hatte, prüfte es, ob die Gemeinde wenigstens für eine vermeidbare Schädigung des Beschwerdeführers einzustehen habe, d.h. ob sie gegen die allgemeine Vertragspflicht zu loyalem Verhalten, insbesondere zur Abwendung von Schäden aller Art, verstiess, als sie die Fläche D 1990 wieder der Landwirtschaftszone zuteilte. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, eine solche Verletzung allgemeiner, aus Treu und Glauben abgeleiteter vertraglicher Verhaltenspflichten könne der Gemeinde Muri nur dann vorgeworfen werden, wenn sie bei der Zonenplanrevision 1990 frei über die Zonenzuordnung der Fläche D entscheiden konnte, d.h. wenn sie rechtlich nicht verpflichtet war, diese der Landwirtschaftszone zuzuweisen. Dies sei im vorliegenden Fall zu verneinen:
Die Einwohnergemeinde Muri sei gemäss Art. 15 RPG verpflichtet gewesen, ihre Baugebietsabgrenzung grundlegend zu überarbeiten und dabei grossflächig Bauland umzuzonen. Die Fläche D sei Teil einer zusammenhängenden, nicht überbauten Fläche von 17,1 ha im Schlossgutgebiet gewesen; das Gebiet sei nicht erschlossen und für die landwirtschaftliche Nutzung geeignet gewesen. Auch alle übrigen vergleichbaren Flächen seien - mit wenigen, durch planerische Notwendigkeiten gerechtfertigten Ausnahmen - keiner Bauzone mehr zugewiesen worden. Zudem hätten planerische Gründe gegen eine Einzonung der Fläche D gesprochen: Diese hätte den Ortsbildschutz des Gebiets Schlosspark erheblich beeinträchtigt und den Siedlungsrand weiter aufgelöst. Die Landfläche D befinde sich in einer peripheren Lage zum übrigen Baugebiet; die Überbauung würde dem Landwirtschaftsbetrieb eine Hektare bestes Kulturland wegnehmen und die Arbeitsabläufe vom Betriebszentrum aus erschweren; schliesslich sei das Terrain auch durch Immissionen aus dem Landwirtschaftsbetrieb belastet. Aus allen diesen Gründen habe die Gemeinde hinsichtlich der Zuordnung des Parzellenteils D keine Wahl zwischen der Zuweisung zum Baugebiet und der Freihaltung gehabt, sondern habe das Terrain dem Nichtbaugebiet zuweisen müssen.
b) Der Beschwerdeführer bestreitet dies. Seines Erachtens handelte es sich um einen Ermessensentscheid der Gemeinde. Der Parzellenteil D weise eine Fläche von nur 9'050 m2 auf und stelle gegenüber der Gesamtauszonungsfläche von über 65 ha eine vernachlässigbare Grösse dar; angesichts des grossen Planungsermessens der Gemeinde, der vertraglichen Abmachungen mit dem Beschwerdeführer und den grossflächigen Auszonungen an anderer Stelle wäre auch eine Belassung der Fläche D in der Bauzone ohne weiteres von den kantonalen Behörden genehmigt worden.
c) Soweit der Beschwerdeführer der Auffassung ist, die kantonalen Instanzen hätten die Belassung der Fläche D in der Bauzone aufgrund seiner vertraglichen Vereinbarungen mit der Gemeinde genehmigen müssen, ist auf die rechtskräftigen Entscheide des Regierungsrats und des Bundesgerichts vom 16. Dezember 1992 und vom 3. Februar 1994 zu verweisen, wonach dem Beschwerdeführer weder aus Vertrag noch aus Treu und Glauben ein Anspruch auf Einzonung des Parzellenteils D zustand. Es ist fraglich, ob die übrigen vom Beschwerdeführer vorgebrachten - sehr allgemein gehaltenen - Argumente den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügen; jedenfalls vermögen sie die sorgfältigen und überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Notwendigkeit, die Fläche D der Nichtbauzone zuzuteilen, nicht in Frage zu stellen.
d) Allerdings könnte man sich fragen, ob die Prämisse des Verwaltungsgerichts richtig ist, wonach die Gemeinde nur haftet, wenn ihr eine Handlungsalternative verblieb, d.h. wenn sie die Fläche D ohne Verstoss gegen höherrangiges Recht in der Bauzone hätte belassen können. In der Literatur wird ein Schadenersatzanspruch gegen den sich vertragswidrig verhaltenden Staat auch dann für möglich gehalten, wenn ein Erfüllungsanspruch an übergeordneten Interessen des Gemeinwesens scheitert, d.h. auch bei amtspflichtgemässem Verhalten (vgl. JOST GROSS, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Bern 1995, S. 140 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 227, allerdings unter Beschränkung auf den Vertrauensschaden). Die Frage braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht beantwortet zu werden: Zum einen fehlt es an einer entsprechenden Rüge des Beschwerdeführers; zum anderen hat das Verwaltungsgericht jegliche Zusicherung oder Garantie des Gemeinwesens hinsichtlich der zeitlichen Beständigkeit der Einzonung des Parzellenteils D willkürfrei verneint (vgl. oben,
E. 4). Legt man diese Vertragsauslegung zugrunde, war die 1990 vorgenommene, vom Raumplanungsgesetz gebotene Planänderung eben nicht vertragswidrig. Es verletzt somit weder das Willkürverbot noch das verfassungsrechtliche Vertrauensschutzgebot, wenn sich das Verwaltungsgericht auf die Frage einer durch die Gemeinde vermeidbaren Schädigung beschränkte.
6.
(Zur Frage, ob die Gemeinde wegen Verletzung von Aufklärungspflichten bei Vertragsschluss haftet; Nichteintreten mangels rechtsgenügender Rüge des Beschwerdeführers).
7.
Kann dem Verwaltungsgericht nach dem bisher Gesagten keine willkürliche Anwendung des einfachen (kantonalen) Vertragsrechts vorgeworfen werden, stellt sich die Frage, ob sich ein Entschädigungsanspruch unmittelbar aus dem Vertrauensschutzprinzip gemäss Art. 4 BV ableiten lässt.
a) Soweit die Rechtsprechung einen Anspruch auf Ersatz eines Vertrauensschadens direkt aus Art. 4 BV ableitet, knüpft dieser regelmässig an Regelungen, Entscheide oder Zusicherungen an, auf die das Gemeinwesen aus einem überwiegenden öffentlichen Interesse zulässigerweise zurückkommt; dabei kann es sich rechtfertigen, gewisse durch den Betroffenen gestützt auf das vertrauensbegründende Verhalten vorgenommene Aufwendungen zu entschädigen (Bundesgerichtsurteil vom 30. Mai 1995 i.S. " Theatergenossenschaft Chur" publ. in ZBl 97/1996 91, E. 4a/aa). Handelt es sich bei der vom Bürger angerufenen Vertrauensgrundlage dagegen um einen öffentlichrechtlichen Vertrag, ist der Vertrauensschutz grundsätzlich durch die Bindung der Verwaltung an den Vertrag gewährleistet; nach herrschender Meinung begründet dieser wohlerworbene Rechte, die grundsätzlich gesetzesbeständig sind und nur auf dem Wege der Enteignung, d.h. gegen volle Entschädigung, an veränderte rechtliche Verhältnisse angepasst werden können (
BGE 103 Ia 31
E. 2c S. 35 mit Hinweisen; RENÉ RHINOW, Wohlerworbene und vertragliche Rechte im öffentlichen Recht, ZBl 80/1979 S. 17; GEORG HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz. 909 S. 198; a.A. BEATRICE WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 226 f., wonach eine Interessenabwägung vorzunehmen und bei überwiegendem öffentlichen Interesse eine Vertragsaufhebung gegen Ersatz des Vertrauensschadens zulässig sei).
b) Sofern das kantonale Recht keine besonderen Bestimmungen enthält, kommen im Falle von Vertragsverletzungen die Regeln des Obligationenrechts als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze zur Anwendung (
BGE 105 Ia 207
E. 2c S. 211 f.). Diese sehen - je
nach Art der Störung - sogar einen Ersatz des positiven Interesses einschliesslich des entgangenen Gewinns vor, gehen also über den von Art. 4 BV gebotenen Vertrauensschutz hinaus. Haben sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts massgebend gewesen sind (ohne selbst Gegenstand des Vertrages zu sein), seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben nicht zuzumuten ist, kann der Vertrag u.U. nach der Lehre von der clausula rebus sic stantibus an die geänderten Verhältnisse angepasst werden (
BGE 103 Ia 31
E. 3b S. 37; PIERRE MOOR, a.a.O., Ziff. 3.2.4.4. S. 272; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 907 S. 197; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif vol. I, Neuchâtel 1984 S. 455 f.; MAX IMBODEN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 1958 II S. 107a f.; vgl. auch § 60 des deutschen Bundesverwaltungsverfahrensgesetzes).
c) Nach dem Gesagten ist der Vertrauensschutz beim öffentlichrechtlichen Vertrag grundsätzlich durch das Vertragsrecht gewährleistet. Dabei sind der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 2 ZGB und die daraus abgeleiteten Prinzipien von Bedeutung. Das Vertragsrecht sieht bei Vertragsverletzungen eine abschliessende Regelung vor. Soweit das Vertrauen in einem Vertragsverhältnis gründet, bleibt somit für einen direkten Rückgriff auf Art. 4 BV kein Raum. Dass vorliegend ausservertragliche Zusicherungen als Vertrauensgrundlage in Betracht fielen, ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht geltend gemacht; er hat lediglich vertragliche Ansprüche erhoben bzw. die Versagung solcher Ansprüche in seiner staatsrechtlichen Beschwerde kritisiert. Unter diesen Umständen ist ein Entschädigungsanspruch aus Art. 4 BV nicht weiter zu prüfen.
d) Allerdings müssen die kantonalen Bestimmungen über den öffentlichrechtlichen Vertrag dem verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzprinzip genügen und den besonderen Verhältnissen des öffentlichrechtlichen Vertrags Rechnung tragen, in denen eine Vertragspartei Träger hoheitlicher Gewalt und dem Gemeinwohl verpflichtet ist (JOST GROSS, a.a.O., S. 139 ff., 336 f.; vgl. auch oben, E. 5d). Der Beschwerdeführer kann daher mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend machen, das kantonale Recht (einschliesslich der analog herangezogenen zivilrechtlichen Bestimmungen) oder dessen Handhabung trage dieser besonderen Situation und zugleich dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz nicht hinreichend Rechnung.
Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht die Verbindlichkeit der 1979-1982 abgeschlossenen Verträge nicht in Frage gestellt, hat also nicht etwa der Gemeinde Muri das Recht zugesprochen, sich einseitig von den vertraglichen Abmachungen zu lösen oder diese einseitig anzupassen. Es ist vielmehr nach willkürfreier Auslegung der Verträge zum Ergebnis gekommen, dass die Gemeinde ihre vertraglichen Verpflichtungen vollständig erfüllt und keine über das Jahr 1982 hinausreichende Garantie für die Beständigkeit des Zonenplans oder eine entsprechende Wertgarantie übernommen habe. Keine der Parteien hat sich auf einen Grundlagenirrtum bei Vertragsschluss berufen (z.B. betreffend die Beständigkeit der Einzonung der Fläche D); das Verwaltungsgericht hatte daher keinen Anlass, diese Frage zu prüfen. Auch eine Anpassung oder Kündigung des Vertrags wegen nachträglicher wesentlicher Änderung der bei Vertragsschluss zugrundegelegten Verhältnisse wurde vom Beschwerdeführer nie verlangt; es erscheint im übrigen zweifelhaft, ob die Lehre von der clausula rebus sic stantibus auf einen Vertrag Anwendung finden kann, der bereits 1982 - acht Jahre vor der durch die Zonenplanrevision 1990 eingetretenen Änderung - von beiden Seiten vollständig erfüllt worden war (vgl. PETER JÄGGI/PETER GAUCH, Zürcher Kommentar zum Obligationenrecht, Bd. V 1b, 1980, NN. 564 ff. zu Art. 18). Ob eine Haftung der Gemeinde wegen Verletzung von Aufklärungspflichten bei Vertragsschluss anzunehmen gewesen wäre, kann das Bundesgericht mangels rechtsgenügender Rüge nicht prüfen (vgl. oben, E. 6). Auch sonst bringt der Beschwerdeführer nichts vor, was auf eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Vertrauensgrundsatzes durch das Verwaltungsgericht bzw. das von ihm zur Anwendung gebrachte kantonale Recht schliessen liesse. | de | Art. 4 Cost.; pretese derivanti da un contratto di diritto pubblico. Rimedio di diritto (consid. 1);
Potere d'esame del Tribunale federale (consid. 3);
Esistenza di una garanzia contrattuale del comune (consid. 4)?
Violazione dell'obbligazione contrattuale generale di comportarsi secondo la buona fede, in particolare, di evitare danni di qualsiasi genere (consid. 5)?
Pretesa di indennità fondata direttamente sul principio dell'affidamento secondo l'art. 4 Cost.? Nella misura in cui l'affidamento si fonda su un rapporto contrattuale, la sua protezione è garantita dal diritto contrattuale; in generale non rimane alcun spazio per ricorrere direttamente all'art. 4 Cost. (consid. 7c). Per contro, il ricorrente può far valere con ricorso di diritto pubblico che il diritto cantonale (comprese le disposizioni di diritto civile federale applicate in via analogica) o la sua applicazione non tengono sufficientemente conto delle circostanze particolari del contratto di diritto pubblico e del principio dell'affidamento (consid. 7d). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-328%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,631 | 122 I 343 | 122 I 343
Sachverhalt ab Seite 344
Art. 65 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; AS 1995 1328; in Kraft seit 1. Januar 1996) sieht vor, dass die Kantone den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen gewähren. Zur Regelung des Vollzugs des Krankenversicherungsgesetzes erliess der Kanton Thurgau am 25. Oktober 1995 ein Gesetz über die Krankenversicherung (KVG/TG), dessen § 4 wie folgt lautet:
§ 4 Berechtigung
1 Die Prämienverbilligung für die obligatorische Krankenversicherung wird
Personen mit steuerrechtlichem Wohnsitz oder Aufenthalt im Kanton ausgerichtet.
2 Für die Berechtigung massgebend sind die persönlichen Verhältnisse am 1. Januar des Jahres, in welchem die Prämienverbilligung ausgerichtet wird.
3 Neugeborene sowie Personen, die sich neu im Kanton angemeldet haben, sind ab 1. Januar des der Geburt oder der Anmeldung folgenden Jahres bezugsberechtigt.
4 Bezugsberechtigt für Kinder ist die prämienzahlende Person.
5 Der Regierungsrat regelt die Berechtigung von Ausländern mit besonderem Status, insbesondere von Saisonniers oder Asylbewerbern.
Gemäss § 5 des Gesetzes hängt der Anspruch auf Prämienverbilligung vom geschuldeten Steuerbetrag ab (Abs. 1), wobei Bemessungsgrundlage in der Regel die letzte rechtskräftige Einschätzung ist (Abs. 2). Für quellensteuerpflichtige Personen wird der Quellensteuerbetrag entsprechend umgerechnet (Abs. 3).
Am 19. Dezember 1995 erliess der Regierungsrat des Kantons Thurgau eine Verordnung zum Gesetz über die Krankenversicherung (RRV). Deren § 11 lautet wie folgt:
§ 11 Kurzaufenthalter
Ausländer und Ausländerinnen mit einer Aufenthaltsbewilligung, die weniger als zwölf Monate gültig ist, haben keinen Anspruch auf Prämienverbilligung.
Die Gewerkschaft Bau und Industrie, Baptista Alberto Santos, Joao Manuel Pereira Sousa und Manuel Augusto Lopes Gomes erheben gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, § 11 der Verordnung des Regierungsrates zum Krankenversicherungsgesetz aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde der Gewerkschaft Bau und Industrie nicht ein und weist diejenige der anderen drei Beschwerdeführer ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer bringen vor, der Ausschluss der Saisonniers von der Prämienverbilligung verstosse gegen Bundesrecht, indem Art. 65 KVG den Kreis der Berechtigten abschliessend umschreibe und insoweit keinen Raum für kantonales Ausführungsrecht belasse. Damit wird in hinreichender Weise eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts gerügt, auch wenn in der Beschwerde Art. 2 ÜbBest. BV nicht ausdrücklich genannt ist.
a) Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Ob ein kantonaler Erlass mit der Verfassung vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 122 I 18 E. 2a/b.aa S. 20, mit Hinweisen).
b) Das Bundesrecht unterscheidet zwischen "Saisonniers" und "Kurzaufenthaltern" (Art. 16 ff. bzw. 20 ff. der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, BVO; SR 823.21). Das Marginale zur hier angefochtenen Verordnungsbestimmung lautet bloss "Kurzaufenthalter". Nach ihrem Wortlaut ist jedoch ein Anspruch ausgeschlossen für "Ausländer und Ausländerinnen mit einer Aufenthaltsbewilligung, die weniger als zwölf Monate gültig ist", was auch für Saisonniers zutrifft. Der Kanton geht in seiner Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde davon aus, dass § 11 RRV ebenfalls für Saisonniers gelte. Das liegt um so näher, als § 4 Abs. 5 KVG/TG, auf den sich die angefochtene Bestimmung offensichtlich stützt, von "Ausländern mit besonderem Status, insbesondere von Saisonniers und Asylbewerbern" spricht. Es ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde davon auszugehen, dass § 11 RRV den Anspruch sowohl für Saisonniers als auch für Kurzaufenthalter (im Sinne der BVO) ausschliesst, ebenso wohl für Stagiaires, deren Aufenthaltsbewilligung höchstens zwölf Monate beträgt (Art. 22 Abs. 2 BVO).
c) Gemäss Art. 65 KVG gewähren die Kantone "den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen" Prämienverbilligungen. Es ist eine Frage der Auslegung dieser Bestimmung, ob sie für einen generellen Ausschluss der Saisonniers und Kurzaufenthalter von der Prämienverbilligung Raum lässt.
d) Nach dem Wortlaut von Art. 65 KVG sind Kriterien für die Gewährung von Prämienverbilligungen erstens die Eigenschaft als Versicherter, zweitens der Umstand, dass der Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen lebt.
e) Das Krankenversicherungsgesetz basiert auf dem Grundsatz des Versicherungsobligatoriums. Gemäss Art. 3 Abs. 1 KVG muss sich jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz für Krankenpflege versichern oder versichern lassen. Zwar haben Saisonniers und Kurzaufenthalter keinen zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz, doch kann der Bundesrat gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a KVG die Versicherungspflicht ausdehnen auf Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz, die hier tätig sind oder sich hier längere Zeit aufhalten. Der Bundesrat hat demgemäss in Art. 1 Abs. 2 lit. a der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (Krankenversicherungsverordnung, KVV; AS 1995 3867) die Versicherungspflicht ausgedehnt auf Ausländer mit einer Aufenthaltsbewilligung für länger als drei Monate. Saisonniers und Kurzaufenthalter mit einer Aufenthaltsdauer von mehr als drei Monaten sind somit (obligatorisch) Versicherte im Sinne des Krankenversicherungsgesetzes.
f) Der Kanton Thurgau bringt vor, dass nach Art. 65 KVG die Kantone die Anspruchsvoraussetzungen definieren könnten. Der Entwurf des Bundesrates zum Krankenversicherungsgesetz sah vor, dass ein Anspruch auf Prämienverbilligung besteht, wenn die Prämie eines Versicherten einen vom Kanton festgelegten Prozentsatz des Einkommens übersteigt, wobei als Einkommen das steuerbare Einkommen der direkten Bundessteuer gelten sollte, erhöht um einen vom Kanton festgelegten Zuschlag für das nach kantonalem Recht steuerbare Vermögen (Art. 58 Abs. 1 und 3 des Entwurfs zum Krankenversicherungsgesetz, BBl 1992 I S. 277 f.). Der Nationalrat ersetzte diese Regelung durch die Formulierung "in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen". Damit sollte den Kantonen weitgehende Autonomie in der Ausgestaltung der Prämienverbilligung gegeben werden. Die Kantone sollen entscheiden können, ob eher viele Versicherte kleinere Beiträge oder wenige Versicherte grössere Beiträge erhalten sollen (Amtl.Bull. N 1993 S. 1889, Berichterstatterin Segmüller; vgl. auch Amtl Bull S 1993 S. 1082, 1084 f., Berichterstatter Huber). Nach dem Willen des Gesetzgebers geniessen somit die Kantone eine erhebliche Freiheit in der Ausgestaltung der Prämienverbilligung, indem sie autonom festlegen können, was unter "bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen" zu verstehen ist.
g) Die angefochtene thurgauische Regelung definiert indessen nicht diesen Begriff, sondern sie schliesst Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung von weniger als zwölf Monaten auch dann von der Anspruchsberechtigung aus, wenn sie in - gemäss thurgauischem Recht umschriebenen - bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen leben. Sie konkretisiert somit nicht das vom Bundesrecht vorgesehene Kriterium der bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse, sondern sie fügt eine neue, im Bundesrecht nicht enthaltene Anspruchsvoraussetzung ein. Es fragt sich, ob Art. 65 KVG eine solche zusätzliche Anforderung zulässt.
aa) Weder dem Wortlaut noch der Systematik von Art. 65 KVG lässt sich entnehmen, ob Kriterien wie die Staatsangehörigkeit oder die Dauer der Aufenthaltsbewilligung für die Gewährung von Prämienverbilligungen ausschlaggebend sein sollen. Auch die historische Auslegung ist unergiebig, da diese Frage in der parlamentarischen Behandlung von Art. 65 KVG nicht diskutiert wurde.
bb) Teleologisch zielt die Prämienverbilligung darauf ab, für Personen in bescheidenen Verhältnissen die wirtschaftliche Last der Krankenversicherungsprämien zu mildern. Sie ist damit ein Element der Solidarität zugunsten weniger bemittelter Bevölkerungsschichten. Damit könnte einerseits die Auffassung vertreten werden, dass alle Bevölkerungsschichten, ungeachtet ihres fremdenpolizeilichen Status, in den Genuss der Prämienverbilligung gelangen sollten. Umgekehrt kann aber auch argumentiert werden, dass Solidaritätsregelungen, die ein Staat trifft, im allgemeinen auf einen Kreis von Personen beschränkt werden, die eine nähere Beziehung zu diesem Staat haben. Zwar hat das Bundesgericht einen menschenrechtlichen Anspruch auf Existenzsicherung unabhängig vom aufenthaltsrechtlichen Status anerkannt (BGE 122 II 193 E. 2b S. 197; 121 I 367 E. 2d S. 374), doch gilt dies nicht gleichermassen für Leistungen, die über das unmittelbar verfassungsrechtliche Minimum hinausgehen. So hat der Bundesgesetzgeber selber in denjenigen Bereichen der Sozialversicherung, die eine ausgesprochene Solidaritätskomponente enthalten, bisweilen die Ausrichtung von Leistungen an Ausländer an das Erfordernis des Wohnsitzes in der Schweiz geknüpft (Art. 18 Abs. 2 AHVG; Art. 6 Abs. 2 IVG; Art. 2 Abs. 2 ELG; vgl. JEAN MEYER, Le statut des travailleurs immigrés dans la sécurité sociale suisse. Basel 1990, S. 30 f., 62; ROLF SCHMID, Die Rechtsstellung des ausländischen Saisonarbeiters in der Schweiz, Diss. Zürich 1991, S. 290 ff.). Saisonniers und Kurzaufenthalter können daher - vorbehältlich staatsvertraglicher Vereinbarungen - diese Leistungen nicht erhalten. In anderen Bereichen der Sozialversicherung werden allerdings die Leistungen für Saisonniers und Kurzaufenthalter gleich wie für Personen mit Wohnsitz in der Schweiz ausgerichtet, so namentlich in der beruflichen Vorsorge, in der Unfallversicherung und in der Arbeitslosenversicherung (MEYER, a.a.O., S. 98, 102, 121 ff.; SCHMID, a.a.O., S. 302 ff., 317 f., 323). Es gibt somit keinen allgemeinen Grundsatz, wonach Saisonniers und Kurzaufenthalter sozialversicherungsrechtlich anders behandelt werden als Personen mit Wohnsitz in der Schweiz.
cc) Vorliegend hat der Bundesgesetzgeber eine solche Differenzierung nach Staatsangehörigkeit oder fremdenpolizeilichem Status nicht getroffen. Immerhin kann im Rahmen der teleologischen Auslegung einer bundesrechtlichen Bestimmung, die den Kantonen einen grossen Bereich gesetzgeberischen Gestaltungsermessens einräumen will, berücksichtigt werden, dass es Überlegungen gibt, die eine differenzierte Behandlung verschiedener Kategorien von Ausländern erlauben. Es kann nicht der Sinn des Krankenversicherungsgesetzes sein, einen Anspruch auf Prämienverbilligung all denjenigen Personen zuzugestehen, die vorübergehend und gleichsam zufällig in der Schweiz erwerbstätig sind, ohne zu ihr eine nähere Beziehung zu haben. Zu den obligatorisch versicherten Kurzaufenthaltern können auch Personen gehören, die einmalig für kurze Zeit in der Schweiz arbeiten, namentlich im Rahmen ihrer Aus- oder Weiterbildung. Es ist nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber, wenn er schon den Kantonen einen grossen Spielraum gewährte, zwingend vorschreiben wollte, all diesen Personen Prämienverbilligungen auszurichten.
dd) Hinzu kommt schliesslich, dass die zu treffende Regelung auch praktisch handhabbar sein muss. Das Bundesgericht hat zwar wiederholt entschieden, dass es mit Art. 4 BV nicht vereinbar ist, Unterschiede in der sozialversicherungsrechtlichen Anspruchsberechtigung allein mit beschränkten Überprüfungs- und Kontrollmöglichkeiten bezüglich anspruchsrelevanter Sachverhalte im Ausland zu begründen (BGE 117 Ia 97 E. 3d S. 104; BGE 114 Ia 1 E. 8c S. 6). Doch kann die Praktikabilität im Verein mit anderen Kriterien ein Element sein, welches eine gewisse Schematisierung erlaubt. Dabei ist zu beachten, dass das thurgauische Gesetz den Anspruch auf Prämienverbilligung an die Höhe des geschuldeten Steuerbetrags, somit an das Ergebnis des steuerrechtlichen Veranlagungsverfahrens, knüpft (§ 5 KVG/TG). Das ist eine zweckmässige und zulässige Regelung, sah doch der Bundesrat in seinem Entwurf zum Krankenversicherungsgesetz selber eine Regelung vor, die auf das steuerbare Einkommen abstellte. Es muss daher auch zulässig sein, die Anspruchsberechtigung auf diejenigen Fälle zu beschränken, in denen die Anspruchsvoraussetzungen mit Hilfe des steuerrechtlichen Verfahrens mit hinreichender Zuverlässigkeit abgeklärt werden können.
h) Aus all dem ergibt sich, dass Art. 65 KVG nicht so auszulegen ist, dass damit von Bundesrechts wegen alle obligatorisch Versicherten ohne Rücksicht auf die Dauer ihres Aufenthaltes und die Intensität ihrer Beziehung zur Schweiz in den persönlichen Geltungsbereich der Prämienverbilligung fallen.
4. a) Das bedeutet allerdings nicht, dass die Kantone völlig freie Hand in der Ausgestaltung ihrer Regelung hätten. Sie müssen sich an den Sinn und Geist des Krankenversicherungsgesetzes halten und dürfen den damit angestrebten Zweck nicht vereiteln (vgl. BGE 122 I 70 E. 2a S. 74; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Doch können die Schranken, die sich aus Art. 65 KVG ergeben, nicht wesentlich weiter gehen als diejenigen, die bereits aus Art. 4 BV fliessen, nachdem der Bundesgesetzgeber in dieser Frage bewusst den Kantonen einen grossen Gestaltungsspielraum eröffnen wollte. Die Rüge der Verletzung des Bundesrechts fällt somit im Ergebnis zusammen mit der von den Beschwerdeführern ebenfalls erhobenen Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgebots.
b) Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 121 I 102 E. 4a S. 104, mit Hinweisen).
c) Der Kanton bringt zur Rechtfertigung der angefochtenen Bestimmung im wesentlichen vor, dass sich die Einkommensverhältnisse der Saisonniers und Kurzaufenthalter nicht mit der erforderlichen Vollständigkeit und Genauigkeit feststellen liessen, da deren im Ausland gelegenes Vermögen bzw. dort erzieltes Einkommen nicht erfassbar sei. Zudem sei zu berücksichtigen, dass Kurzaufenthalter mit ihrem in der Schweiz erzielten Einkommen die Lebenshaltungskosten für den Aufenthalt in der Heimat für die ganze restliche Zeit des Jahres zu decken vermöchten, so dass aus Gründen der Gleichbehandlung diese überschiessenden Mittel mitzuberücksichtigen seien.
d) Es ist nicht grundsätzlich verfassungswidrig, Schweizer und Ausländer in der Sozialversicherung unterschiedlich zu behandeln (BGE 117 Ia 97 E. 3e S. 104 f.). Unzulässig ist bloss, eine solche Unterscheidung zu treffen, ohne dass ein vernünftiger Grund vorliegt bzw. wenn der geltend gemachte Grund zweckfremd ist und nicht ins gesetzliche System der betreffenden Sozialversicherung passt (BGE BGE 114 Ia 1 E. 8a/e, S. 4 und 7 f.).
e) Saisonniers und Kurzaufenthalter unterscheiden sich von Schweizern oder Ausländern mit einer Niederlassungs- oder Jahresaufenthaltsbewilligung dadurch, dass sie in der Schweiz keinen Wohnsitz haben. Ein Familiennachzug ist ausgeschlossen (Art. 38 Abs. 2 BVO). Sie verbringen einen gewissen Teil des Jahres im Ausland. Ihr Lebensmittelpunkt liegt deshalb nicht in der Schweiz. Die wirtschaftlichen Verhältnisse sind anders als diejenigen von Personen, die das ganze Jahr - allenfalls mit ihrer Familie - hier leben und auch ganzjährig mit den hiesigen - in der Regel höheren - Lebenshaltungskosten konfrontiert sind. Es kann auch nicht gesagt werden, mit der angefochtenen Bestimmung werde eine system- oder zweckfremde Absicht verfolgt. Die Prämienverbilligung für die Krankenversicherung hat den Charakter einer sozial begründeten Hilfe für wirtschaftlich Benachteiligte. Auch wenn sie auf die Krankenversicherung Bezug nimmt, nähert sie sich von ihrer Funktion her doch einer Fürsorgeleistung oder Solidaritätsregelung, welche in der Regel an den Wohnsitz anknüpfen (vorne E. 3g.bb; vgl. auch Art. 12, 14, 20, 21 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, SR 851.1). Nachdem bereits der Bundesgesetzgeber Kurzaufenthalter und Saisonniers sozialversicherungsrechtlich verschiedentlich anders behandelt hat als Personen mit Wohnsitz in der Schweiz (vorne E. 3g.bb), lässt sich auch die entsprechende kantonale Regelung verfassungsrechtlich rechtfertigen. Rund die Hälfte der Kantone hat denn auch, wie der Kanton Thurgau, die Saisonniers von der Anspruchsberechtigung ausgeschlossen. Die bundesrechtlich verlangte Solidarität kann sich nur auf Personen beziehen, deren Lebensmittelpunkt in der Schweiz liegt und die relativ unfreiwillig mit den hiesigen hohen Krankenkassenprämien konfrontiert sind, nicht dagegen auf Personen mit Lebensmittelpunkt im Ausland, die nur vorübergehend als Arbeitnehmer in die Schweiz kommen und in dieser Eigenschaft keine Unterstützung aus allgemeinen Steuermitteln erwarten dürfen. Es liegt am einzelnen Saisonnier oder Kurzaufenthalter, zu entscheiden, ob er die in der Schweiz zu bezahlenden hohen Krankenversicherungsprämien in Kauf nehmen will bzw. ob der aufgrund des offerierten Lohnes resultierende Nettoverdienst für ihn noch hoch genug ist. Dass viele Saisonniers den Wunsch haben mögen, dauernd oder längerfristig in der Schweiz tätig zu sein und gegebenenfalls auch die Familie nachzuziehen, ändert nichts. Massgebend für die Beurteilung der Bindung zur Schweiz ist der bewilligte fremdenpolizeiliche Status. Solange der Saisonnier keine Jahresaufenthaltsbewilligung erlangt hat, ist er vor Nachteilen, wie sie hier in Frage stehen, nicht verfassungsrechtlich geschützt, und es lässt sich mangels einer klaren Regelung auch aus Art. 65 KVG nichts Weitergehendes ableiten. | de | Art. 4 BV, Art. 2 ÜbBest. BV; Prämienverbilligung für Saisonniers und Kurzaufenthalter. Art. 65 KVG verlangt nicht, dass von Bundesrechts wegen alle obligatorisch Versicherten ohne Rücksicht auf die Dauer ihres Aufenthalts und die Intensität ihrer Beziehung zur Schweiz in den persönlichen Geltungsbereich der Prämienverbilligung fallen (E. 3).
Es verstösst weder gegen Art. 65 KVG noch gegen Art. 4 BV, Saisonniers und Kurzaufenthalter von der Prämienverbilligung auszuschliessen (E. 4). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-343%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,632 | 122 I 343 | 122 I 343
Sachverhalt ab Seite 344
Art. 65 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; AS 1995 1328; in Kraft seit 1. Januar 1996) sieht vor, dass die Kantone den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen gewähren. Zur Regelung des Vollzugs des Krankenversicherungsgesetzes erliess der Kanton Thurgau am 25. Oktober 1995 ein Gesetz über die Krankenversicherung (KVG/TG), dessen § 4 wie folgt lautet:
§ 4 Berechtigung
1 Die Prämienverbilligung für die obligatorische Krankenversicherung wird
Personen mit steuerrechtlichem Wohnsitz oder Aufenthalt im Kanton ausgerichtet.
2 Für die Berechtigung massgebend sind die persönlichen Verhältnisse am 1. Januar des Jahres, in welchem die Prämienverbilligung ausgerichtet wird.
3 Neugeborene sowie Personen, die sich neu im Kanton angemeldet haben, sind ab 1. Januar des der Geburt oder der Anmeldung folgenden Jahres bezugsberechtigt.
4 Bezugsberechtigt für Kinder ist die prämienzahlende Person.
5 Der Regierungsrat regelt die Berechtigung von Ausländern mit besonderem Status, insbesondere von Saisonniers oder Asylbewerbern.
Gemäss § 5 des Gesetzes hängt der Anspruch auf Prämienverbilligung vom geschuldeten Steuerbetrag ab (Abs. 1), wobei Bemessungsgrundlage in der Regel die letzte rechtskräftige Einschätzung ist (Abs. 2). Für quellensteuerpflichtige Personen wird der Quellensteuerbetrag entsprechend umgerechnet (Abs. 3).
Am 19. Dezember 1995 erliess der Regierungsrat des Kantons Thurgau eine Verordnung zum Gesetz über die Krankenversicherung (RRV). Deren § 11 lautet wie folgt:
§ 11 Kurzaufenthalter
Ausländer und Ausländerinnen mit einer Aufenthaltsbewilligung, die weniger als zwölf Monate gültig ist, haben keinen Anspruch auf Prämienverbilligung.
Die Gewerkschaft Bau und Industrie, Baptista Alberto Santos, Joao Manuel Pereira Sousa und Manuel Augusto Lopes Gomes erheben gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, § 11 der Verordnung des Regierungsrates zum Krankenversicherungsgesetz aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde der Gewerkschaft Bau und Industrie nicht ein und weist diejenige der anderen drei Beschwerdeführer ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer bringen vor, der Ausschluss der Saisonniers von der Prämienverbilligung verstosse gegen Bundesrecht, indem Art. 65 KVG den Kreis der Berechtigten abschliessend umschreibe und insoweit keinen Raum für kantonales Ausführungsrecht belasse. Damit wird in hinreichender Weise eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts gerügt, auch wenn in der Beschwerde Art. 2 ÜbBest. BV nicht ausdrücklich genannt ist.
a) Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Ob ein kantonaler Erlass mit der Verfassung vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 122 I 18 E. 2a/b.aa S. 20, mit Hinweisen).
b) Das Bundesrecht unterscheidet zwischen "Saisonniers" und "Kurzaufenthaltern" (Art. 16 ff. bzw. 20 ff. der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, BVO; SR 823.21). Das Marginale zur hier angefochtenen Verordnungsbestimmung lautet bloss "Kurzaufenthalter". Nach ihrem Wortlaut ist jedoch ein Anspruch ausgeschlossen für "Ausländer und Ausländerinnen mit einer Aufenthaltsbewilligung, die weniger als zwölf Monate gültig ist", was auch für Saisonniers zutrifft. Der Kanton geht in seiner Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde davon aus, dass § 11 RRV ebenfalls für Saisonniers gelte. Das liegt um so näher, als § 4 Abs. 5 KVG/TG, auf den sich die angefochtene Bestimmung offensichtlich stützt, von "Ausländern mit besonderem Status, insbesondere von Saisonniers und Asylbewerbern" spricht. Es ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde davon auszugehen, dass § 11 RRV den Anspruch sowohl für Saisonniers als auch für Kurzaufenthalter (im Sinne der BVO) ausschliesst, ebenso wohl für Stagiaires, deren Aufenthaltsbewilligung höchstens zwölf Monate beträgt (Art. 22 Abs. 2 BVO).
c) Gemäss Art. 65 KVG gewähren die Kantone "den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen" Prämienverbilligungen. Es ist eine Frage der Auslegung dieser Bestimmung, ob sie für einen generellen Ausschluss der Saisonniers und Kurzaufenthalter von der Prämienverbilligung Raum lässt.
d) Nach dem Wortlaut von Art. 65 KVG sind Kriterien für die Gewährung von Prämienverbilligungen erstens die Eigenschaft als Versicherter, zweitens der Umstand, dass der Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen lebt.
e) Das Krankenversicherungsgesetz basiert auf dem Grundsatz des Versicherungsobligatoriums. Gemäss Art. 3 Abs. 1 KVG muss sich jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz für Krankenpflege versichern oder versichern lassen. Zwar haben Saisonniers und Kurzaufenthalter keinen zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz, doch kann der Bundesrat gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a KVG die Versicherungspflicht ausdehnen auf Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz, die hier tätig sind oder sich hier längere Zeit aufhalten. Der Bundesrat hat demgemäss in Art. 1 Abs. 2 lit. a der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (Krankenversicherungsverordnung, KVV; AS 1995 3867) die Versicherungspflicht ausgedehnt auf Ausländer mit einer Aufenthaltsbewilligung für länger als drei Monate. Saisonniers und Kurzaufenthalter mit einer Aufenthaltsdauer von mehr als drei Monaten sind somit (obligatorisch) Versicherte im Sinne des Krankenversicherungsgesetzes.
f) Der Kanton Thurgau bringt vor, dass nach Art. 65 KVG die Kantone die Anspruchsvoraussetzungen definieren könnten. Der Entwurf des Bundesrates zum Krankenversicherungsgesetz sah vor, dass ein Anspruch auf Prämienverbilligung besteht, wenn die Prämie eines Versicherten einen vom Kanton festgelegten Prozentsatz des Einkommens übersteigt, wobei als Einkommen das steuerbare Einkommen der direkten Bundessteuer gelten sollte, erhöht um einen vom Kanton festgelegten Zuschlag für das nach kantonalem Recht steuerbare Vermögen (Art. 58 Abs. 1 und 3 des Entwurfs zum Krankenversicherungsgesetz, BBl 1992 I S. 277 f.). Der Nationalrat ersetzte diese Regelung durch die Formulierung "in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen". Damit sollte den Kantonen weitgehende Autonomie in der Ausgestaltung der Prämienverbilligung gegeben werden. Die Kantone sollen entscheiden können, ob eher viele Versicherte kleinere Beiträge oder wenige Versicherte grössere Beiträge erhalten sollen (Amtl.Bull. N 1993 S. 1889, Berichterstatterin Segmüller; vgl. auch Amtl Bull S 1993 S. 1082, 1084 f., Berichterstatter Huber). Nach dem Willen des Gesetzgebers geniessen somit die Kantone eine erhebliche Freiheit in der Ausgestaltung der Prämienverbilligung, indem sie autonom festlegen können, was unter "bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen" zu verstehen ist.
g) Die angefochtene thurgauische Regelung definiert indessen nicht diesen Begriff, sondern sie schliesst Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung von weniger als zwölf Monaten auch dann von der Anspruchsberechtigung aus, wenn sie in - gemäss thurgauischem Recht umschriebenen - bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen leben. Sie konkretisiert somit nicht das vom Bundesrecht vorgesehene Kriterium der bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse, sondern sie fügt eine neue, im Bundesrecht nicht enthaltene Anspruchsvoraussetzung ein. Es fragt sich, ob Art. 65 KVG eine solche zusätzliche Anforderung zulässt.
aa) Weder dem Wortlaut noch der Systematik von Art. 65 KVG lässt sich entnehmen, ob Kriterien wie die Staatsangehörigkeit oder die Dauer der Aufenthaltsbewilligung für die Gewährung von Prämienverbilligungen ausschlaggebend sein sollen. Auch die historische Auslegung ist unergiebig, da diese Frage in der parlamentarischen Behandlung von Art. 65 KVG nicht diskutiert wurde.
bb) Teleologisch zielt die Prämienverbilligung darauf ab, für Personen in bescheidenen Verhältnissen die wirtschaftliche Last der Krankenversicherungsprämien zu mildern. Sie ist damit ein Element der Solidarität zugunsten weniger bemittelter Bevölkerungsschichten. Damit könnte einerseits die Auffassung vertreten werden, dass alle Bevölkerungsschichten, ungeachtet ihres fremdenpolizeilichen Status, in den Genuss der Prämienverbilligung gelangen sollten. Umgekehrt kann aber auch argumentiert werden, dass Solidaritätsregelungen, die ein Staat trifft, im allgemeinen auf einen Kreis von Personen beschränkt werden, die eine nähere Beziehung zu diesem Staat haben. Zwar hat das Bundesgericht einen menschenrechtlichen Anspruch auf Existenzsicherung unabhängig vom aufenthaltsrechtlichen Status anerkannt (BGE 122 II 193 E. 2b S. 197; 121 I 367 E. 2d S. 374), doch gilt dies nicht gleichermassen für Leistungen, die über das unmittelbar verfassungsrechtliche Minimum hinausgehen. So hat der Bundesgesetzgeber selber in denjenigen Bereichen der Sozialversicherung, die eine ausgesprochene Solidaritätskomponente enthalten, bisweilen die Ausrichtung von Leistungen an Ausländer an das Erfordernis des Wohnsitzes in der Schweiz geknüpft (Art. 18 Abs. 2 AHVG; Art. 6 Abs. 2 IVG; Art. 2 Abs. 2 ELG; vgl. JEAN MEYER, Le statut des travailleurs immigrés dans la sécurité sociale suisse. Basel 1990, S. 30 f., 62; ROLF SCHMID, Die Rechtsstellung des ausländischen Saisonarbeiters in der Schweiz, Diss. Zürich 1991, S. 290 ff.). Saisonniers und Kurzaufenthalter können daher - vorbehältlich staatsvertraglicher Vereinbarungen - diese Leistungen nicht erhalten. In anderen Bereichen der Sozialversicherung werden allerdings die Leistungen für Saisonniers und Kurzaufenthalter gleich wie für Personen mit Wohnsitz in der Schweiz ausgerichtet, so namentlich in der beruflichen Vorsorge, in der Unfallversicherung und in der Arbeitslosenversicherung (MEYER, a.a.O., S. 98, 102, 121 ff.; SCHMID, a.a.O., S. 302 ff., 317 f., 323). Es gibt somit keinen allgemeinen Grundsatz, wonach Saisonniers und Kurzaufenthalter sozialversicherungsrechtlich anders behandelt werden als Personen mit Wohnsitz in der Schweiz.
cc) Vorliegend hat der Bundesgesetzgeber eine solche Differenzierung nach Staatsangehörigkeit oder fremdenpolizeilichem Status nicht getroffen. Immerhin kann im Rahmen der teleologischen Auslegung einer bundesrechtlichen Bestimmung, die den Kantonen einen grossen Bereich gesetzgeberischen Gestaltungsermessens einräumen will, berücksichtigt werden, dass es Überlegungen gibt, die eine differenzierte Behandlung verschiedener Kategorien von Ausländern erlauben. Es kann nicht der Sinn des Krankenversicherungsgesetzes sein, einen Anspruch auf Prämienverbilligung all denjenigen Personen zuzugestehen, die vorübergehend und gleichsam zufällig in der Schweiz erwerbstätig sind, ohne zu ihr eine nähere Beziehung zu haben. Zu den obligatorisch versicherten Kurzaufenthaltern können auch Personen gehören, die einmalig für kurze Zeit in der Schweiz arbeiten, namentlich im Rahmen ihrer Aus- oder Weiterbildung. Es ist nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber, wenn er schon den Kantonen einen grossen Spielraum gewährte, zwingend vorschreiben wollte, all diesen Personen Prämienverbilligungen auszurichten.
dd) Hinzu kommt schliesslich, dass die zu treffende Regelung auch praktisch handhabbar sein muss. Das Bundesgericht hat zwar wiederholt entschieden, dass es mit Art. 4 BV nicht vereinbar ist, Unterschiede in der sozialversicherungsrechtlichen Anspruchsberechtigung allein mit beschränkten Überprüfungs- und Kontrollmöglichkeiten bezüglich anspruchsrelevanter Sachverhalte im Ausland zu begründen (BGE 117 Ia 97 E. 3d S. 104; BGE 114 Ia 1 E. 8c S. 6). Doch kann die Praktikabilität im Verein mit anderen Kriterien ein Element sein, welches eine gewisse Schematisierung erlaubt. Dabei ist zu beachten, dass das thurgauische Gesetz den Anspruch auf Prämienverbilligung an die Höhe des geschuldeten Steuerbetrags, somit an das Ergebnis des steuerrechtlichen Veranlagungsverfahrens, knüpft (§ 5 KVG/TG). Das ist eine zweckmässige und zulässige Regelung, sah doch der Bundesrat in seinem Entwurf zum Krankenversicherungsgesetz selber eine Regelung vor, die auf das steuerbare Einkommen abstellte. Es muss daher auch zulässig sein, die Anspruchsberechtigung auf diejenigen Fälle zu beschränken, in denen die Anspruchsvoraussetzungen mit Hilfe des steuerrechtlichen Verfahrens mit hinreichender Zuverlässigkeit abgeklärt werden können.
h) Aus all dem ergibt sich, dass Art. 65 KVG nicht so auszulegen ist, dass damit von Bundesrechts wegen alle obligatorisch Versicherten ohne Rücksicht auf die Dauer ihres Aufenthaltes und die Intensität ihrer Beziehung zur Schweiz in den persönlichen Geltungsbereich der Prämienverbilligung fallen.
4. a) Das bedeutet allerdings nicht, dass die Kantone völlig freie Hand in der Ausgestaltung ihrer Regelung hätten. Sie müssen sich an den Sinn und Geist des Krankenversicherungsgesetzes halten und dürfen den damit angestrebten Zweck nicht vereiteln (vgl. BGE 122 I 70 E. 2a S. 74; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Doch können die Schranken, die sich aus Art. 65 KVG ergeben, nicht wesentlich weiter gehen als diejenigen, die bereits aus Art. 4 BV fliessen, nachdem der Bundesgesetzgeber in dieser Frage bewusst den Kantonen einen grossen Gestaltungsspielraum eröffnen wollte. Die Rüge der Verletzung des Bundesrechts fällt somit im Ergebnis zusammen mit der von den Beschwerdeführern ebenfalls erhobenen Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgebots.
b) Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 121 I 102 E. 4a S. 104, mit Hinweisen).
c) Der Kanton bringt zur Rechtfertigung der angefochtenen Bestimmung im wesentlichen vor, dass sich die Einkommensverhältnisse der Saisonniers und Kurzaufenthalter nicht mit der erforderlichen Vollständigkeit und Genauigkeit feststellen liessen, da deren im Ausland gelegenes Vermögen bzw. dort erzieltes Einkommen nicht erfassbar sei. Zudem sei zu berücksichtigen, dass Kurzaufenthalter mit ihrem in der Schweiz erzielten Einkommen die Lebenshaltungskosten für den Aufenthalt in der Heimat für die ganze restliche Zeit des Jahres zu decken vermöchten, so dass aus Gründen der Gleichbehandlung diese überschiessenden Mittel mitzuberücksichtigen seien.
d) Es ist nicht grundsätzlich verfassungswidrig, Schweizer und Ausländer in der Sozialversicherung unterschiedlich zu behandeln (BGE 117 Ia 97 E. 3e S. 104 f.). Unzulässig ist bloss, eine solche Unterscheidung zu treffen, ohne dass ein vernünftiger Grund vorliegt bzw. wenn der geltend gemachte Grund zweckfremd ist und nicht ins gesetzliche System der betreffenden Sozialversicherung passt (BGE BGE 114 Ia 1 E. 8a/e, S. 4 und 7 f.).
e) Saisonniers und Kurzaufenthalter unterscheiden sich von Schweizern oder Ausländern mit einer Niederlassungs- oder Jahresaufenthaltsbewilligung dadurch, dass sie in der Schweiz keinen Wohnsitz haben. Ein Familiennachzug ist ausgeschlossen (Art. 38 Abs. 2 BVO). Sie verbringen einen gewissen Teil des Jahres im Ausland. Ihr Lebensmittelpunkt liegt deshalb nicht in der Schweiz. Die wirtschaftlichen Verhältnisse sind anders als diejenigen von Personen, die das ganze Jahr - allenfalls mit ihrer Familie - hier leben und auch ganzjährig mit den hiesigen - in der Regel höheren - Lebenshaltungskosten konfrontiert sind. Es kann auch nicht gesagt werden, mit der angefochtenen Bestimmung werde eine system- oder zweckfremde Absicht verfolgt. Die Prämienverbilligung für die Krankenversicherung hat den Charakter einer sozial begründeten Hilfe für wirtschaftlich Benachteiligte. Auch wenn sie auf die Krankenversicherung Bezug nimmt, nähert sie sich von ihrer Funktion her doch einer Fürsorgeleistung oder Solidaritätsregelung, welche in der Regel an den Wohnsitz anknüpfen (vorne E. 3g.bb; vgl. auch Art. 12, 14, 20, 21 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, SR 851.1). Nachdem bereits der Bundesgesetzgeber Kurzaufenthalter und Saisonniers sozialversicherungsrechtlich verschiedentlich anders behandelt hat als Personen mit Wohnsitz in der Schweiz (vorne E. 3g.bb), lässt sich auch die entsprechende kantonale Regelung verfassungsrechtlich rechtfertigen. Rund die Hälfte der Kantone hat denn auch, wie der Kanton Thurgau, die Saisonniers von der Anspruchsberechtigung ausgeschlossen. Die bundesrechtlich verlangte Solidarität kann sich nur auf Personen beziehen, deren Lebensmittelpunkt in der Schweiz liegt und die relativ unfreiwillig mit den hiesigen hohen Krankenkassenprämien konfrontiert sind, nicht dagegen auf Personen mit Lebensmittelpunkt im Ausland, die nur vorübergehend als Arbeitnehmer in die Schweiz kommen und in dieser Eigenschaft keine Unterstützung aus allgemeinen Steuermitteln erwarten dürfen. Es liegt am einzelnen Saisonnier oder Kurzaufenthalter, zu entscheiden, ob er die in der Schweiz zu bezahlenden hohen Krankenversicherungsprämien in Kauf nehmen will bzw. ob der aufgrund des offerierten Lohnes resultierende Nettoverdienst für ihn noch hoch genug ist. Dass viele Saisonniers den Wunsch haben mögen, dauernd oder längerfristig in der Schweiz tätig zu sein und gegebenenfalls auch die Familie nachzuziehen, ändert nichts. Massgebend für die Beurteilung der Bindung zur Schweiz ist der bewilligte fremdenpolizeiliche Status. Solange der Saisonnier keine Jahresaufenthaltsbewilligung erlangt hat, ist er vor Nachteilen, wie sie hier in Frage stehen, nicht verfassungsrechtlich geschützt, und es lässt sich mangels einer klaren Regelung auch aus Art. 65 KVG nichts Weitergehendes ableiten. | de | Art. 4 Cst., art. 2 Disp. trans. Cst.; réduction de primes pour les saisonniers et les personnes effectuant des séjours de courte durée. L'art. 65 LAMal n'exige pas qu'en vertu du droit fédéral toutes les personnes obligatoirement assurées entrent dans le champ d'application personnel de la réduction de primes sans égard à la durée de leur séjour et à l'intensité de leur relation avec la Suisse (consid. 3).
Le fait de ne pas accorder de réduction de primes aux saisonniers et aux personnes effectuant des séjours de courte durée ne viole ni l'art. 65 LAMal ni l'art. 4 Cst. (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-343%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,633 | 122 I 343 | 122 I 343
Sachverhalt ab Seite 344
Art. 65 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; AS 1995 1328; in Kraft seit 1. Januar 1996) sieht vor, dass die Kantone den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen gewähren. Zur Regelung des Vollzugs des Krankenversicherungsgesetzes erliess der Kanton Thurgau am 25. Oktober 1995 ein Gesetz über die Krankenversicherung (KVG/TG), dessen § 4 wie folgt lautet:
§ 4 Berechtigung
1 Die Prämienverbilligung für die obligatorische Krankenversicherung wird
Personen mit steuerrechtlichem Wohnsitz oder Aufenthalt im Kanton ausgerichtet.
2 Für die Berechtigung massgebend sind die persönlichen Verhältnisse am 1. Januar des Jahres, in welchem die Prämienverbilligung ausgerichtet wird.
3 Neugeborene sowie Personen, die sich neu im Kanton angemeldet haben, sind ab 1. Januar des der Geburt oder der Anmeldung folgenden Jahres bezugsberechtigt.
4 Bezugsberechtigt für Kinder ist die prämienzahlende Person.
5 Der Regierungsrat regelt die Berechtigung von Ausländern mit besonderem Status, insbesondere von Saisonniers oder Asylbewerbern.
Gemäss § 5 des Gesetzes hängt der Anspruch auf Prämienverbilligung vom geschuldeten Steuerbetrag ab (Abs. 1), wobei Bemessungsgrundlage in der Regel die letzte rechtskräftige Einschätzung ist (Abs. 2). Für quellensteuerpflichtige Personen wird der Quellensteuerbetrag entsprechend umgerechnet (Abs. 3).
Am 19. Dezember 1995 erliess der Regierungsrat des Kantons Thurgau eine Verordnung zum Gesetz über die Krankenversicherung (RRV). Deren § 11 lautet wie folgt:
§ 11 Kurzaufenthalter
Ausländer und Ausländerinnen mit einer Aufenthaltsbewilligung, die weniger als zwölf Monate gültig ist, haben keinen Anspruch auf Prämienverbilligung.
Die Gewerkschaft Bau und Industrie, Baptista Alberto Santos, Joao Manuel Pereira Sousa und Manuel Augusto Lopes Gomes erheben gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, § 11 der Verordnung des Regierungsrates zum Krankenversicherungsgesetz aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde der Gewerkschaft Bau und Industrie nicht ein und weist diejenige der anderen drei Beschwerdeführer ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer bringen vor, der Ausschluss der Saisonniers von der Prämienverbilligung verstosse gegen Bundesrecht, indem Art. 65 KVG den Kreis der Berechtigten abschliessend umschreibe und insoweit keinen Raum für kantonales Ausführungsrecht belasse. Damit wird in hinreichender Weise eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts gerügt, auch wenn in der Beschwerde Art. 2 ÜbBest. BV nicht ausdrücklich genannt ist.
a) Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Ob ein kantonaler Erlass mit der Verfassung vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 122 I 18 E. 2a/b.aa S. 20, mit Hinweisen).
b) Das Bundesrecht unterscheidet zwischen "Saisonniers" und "Kurzaufenthaltern" (Art. 16 ff. bzw. 20 ff. der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, BVO; SR 823.21). Das Marginale zur hier angefochtenen Verordnungsbestimmung lautet bloss "Kurzaufenthalter". Nach ihrem Wortlaut ist jedoch ein Anspruch ausgeschlossen für "Ausländer und Ausländerinnen mit einer Aufenthaltsbewilligung, die weniger als zwölf Monate gültig ist", was auch für Saisonniers zutrifft. Der Kanton geht in seiner Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde davon aus, dass § 11 RRV ebenfalls für Saisonniers gelte. Das liegt um so näher, als § 4 Abs. 5 KVG/TG, auf den sich die angefochtene Bestimmung offensichtlich stützt, von "Ausländern mit besonderem Status, insbesondere von Saisonniers und Asylbewerbern" spricht. Es ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde davon auszugehen, dass § 11 RRV den Anspruch sowohl für Saisonniers als auch für Kurzaufenthalter (im Sinne der BVO) ausschliesst, ebenso wohl für Stagiaires, deren Aufenthaltsbewilligung höchstens zwölf Monate beträgt (Art. 22 Abs. 2 BVO).
c) Gemäss Art. 65 KVG gewähren die Kantone "den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen" Prämienverbilligungen. Es ist eine Frage der Auslegung dieser Bestimmung, ob sie für einen generellen Ausschluss der Saisonniers und Kurzaufenthalter von der Prämienverbilligung Raum lässt.
d) Nach dem Wortlaut von Art. 65 KVG sind Kriterien für die Gewährung von Prämienverbilligungen erstens die Eigenschaft als Versicherter, zweitens der Umstand, dass der Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen lebt.
e) Das Krankenversicherungsgesetz basiert auf dem Grundsatz des Versicherungsobligatoriums. Gemäss Art. 3 Abs. 1 KVG muss sich jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz für Krankenpflege versichern oder versichern lassen. Zwar haben Saisonniers und Kurzaufenthalter keinen zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz, doch kann der Bundesrat gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a KVG die Versicherungspflicht ausdehnen auf Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz, die hier tätig sind oder sich hier längere Zeit aufhalten. Der Bundesrat hat demgemäss in Art. 1 Abs. 2 lit. a der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (Krankenversicherungsverordnung, KVV; AS 1995 3867) die Versicherungspflicht ausgedehnt auf Ausländer mit einer Aufenthaltsbewilligung für länger als drei Monate. Saisonniers und Kurzaufenthalter mit einer Aufenthaltsdauer von mehr als drei Monaten sind somit (obligatorisch) Versicherte im Sinne des Krankenversicherungsgesetzes.
f) Der Kanton Thurgau bringt vor, dass nach Art. 65 KVG die Kantone die Anspruchsvoraussetzungen definieren könnten. Der Entwurf des Bundesrates zum Krankenversicherungsgesetz sah vor, dass ein Anspruch auf Prämienverbilligung besteht, wenn die Prämie eines Versicherten einen vom Kanton festgelegten Prozentsatz des Einkommens übersteigt, wobei als Einkommen das steuerbare Einkommen der direkten Bundessteuer gelten sollte, erhöht um einen vom Kanton festgelegten Zuschlag für das nach kantonalem Recht steuerbare Vermögen (Art. 58 Abs. 1 und 3 des Entwurfs zum Krankenversicherungsgesetz, BBl 1992 I S. 277 f.). Der Nationalrat ersetzte diese Regelung durch die Formulierung "in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen". Damit sollte den Kantonen weitgehende Autonomie in der Ausgestaltung der Prämienverbilligung gegeben werden. Die Kantone sollen entscheiden können, ob eher viele Versicherte kleinere Beiträge oder wenige Versicherte grössere Beiträge erhalten sollen (Amtl.Bull. N 1993 S. 1889, Berichterstatterin Segmüller; vgl. auch Amtl Bull S 1993 S. 1082, 1084 f., Berichterstatter Huber). Nach dem Willen des Gesetzgebers geniessen somit die Kantone eine erhebliche Freiheit in der Ausgestaltung der Prämienverbilligung, indem sie autonom festlegen können, was unter "bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen" zu verstehen ist.
g) Die angefochtene thurgauische Regelung definiert indessen nicht diesen Begriff, sondern sie schliesst Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung von weniger als zwölf Monaten auch dann von der Anspruchsberechtigung aus, wenn sie in - gemäss thurgauischem Recht umschriebenen - bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen leben. Sie konkretisiert somit nicht das vom Bundesrecht vorgesehene Kriterium der bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse, sondern sie fügt eine neue, im Bundesrecht nicht enthaltene Anspruchsvoraussetzung ein. Es fragt sich, ob Art. 65 KVG eine solche zusätzliche Anforderung zulässt.
aa) Weder dem Wortlaut noch der Systematik von Art. 65 KVG lässt sich entnehmen, ob Kriterien wie die Staatsangehörigkeit oder die Dauer der Aufenthaltsbewilligung für die Gewährung von Prämienverbilligungen ausschlaggebend sein sollen. Auch die historische Auslegung ist unergiebig, da diese Frage in der parlamentarischen Behandlung von Art. 65 KVG nicht diskutiert wurde.
bb) Teleologisch zielt die Prämienverbilligung darauf ab, für Personen in bescheidenen Verhältnissen die wirtschaftliche Last der Krankenversicherungsprämien zu mildern. Sie ist damit ein Element der Solidarität zugunsten weniger bemittelter Bevölkerungsschichten. Damit könnte einerseits die Auffassung vertreten werden, dass alle Bevölkerungsschichten, ungeachtet ihres fremdenpolizeilichen Status, in den Genuss der Prämienverbilligung gelangen sollten. Umgekehrt kann aber auch argumentiert werden, dass Solidaritätsregelungen, die ein Staat trifft, im allgemeinen auf einen Kreis von Personen beschränkt werden, die eine nähere Beziehung zu diesem Staat haben. Zwar hat das Bundesgericht einen menschenrechtlichen Anspruch auf Existenzsicherung unabhängig vom aufenthaltsrechtlichen Status anerkannt (BGE 122 II 193 E. 2b S. 197; 121 I 367 E. 2d S. 374), doch gilt dies nicht gleichermassen für Leistungen, die über das unmittelbar verfassungsrechtliche Minimum hinausgehen. So hat der Bundesgesetzgeber selber in denjenigen Bereichen der Sozialversicherung, die eine ausgesprochene Solidaritätskomponente enthalten, bisweilen die Ausrichtung von Leistungen an Ausländer an das Erfordernis des Wohnsitzes in der Schweiz geknüpft (Art. 18 Abs. 2 AHVG; Art. 6 Abs. 2 IVG; Art. 2 Abs. 2 ELG; vgl. JEAN MEYER, Le statut des travailleurs immigrés dans la sécurité sociale suisse. Basel 1990, S. 30 f., 62; ROLF SCHMID, Die Rechtsstellung des ausländischen Saisonarbeiters in der Schweiz, Diss. Zürich 1991, S. 290 ff.). Saisonniers und Kurzaufenthalter können daher - vorbehältlich staatsvertraglicher Vereinbarungen - diese Leistungen nicht erhalten. In anderen Bereichen der Sozialversicherung werden allerdings die Leistungen für Saisonniers und Kurzaufenthalter gleich wie für Personen mit Wohnsitz in der Schweiz ausgerichtet, so namentlich in der beruflichen Vorsorge, in der Unfallversicherung und in der Arbeitslosenversicherung (MEYER, a.a.O., S. 98, 102, 121 ff.; SCHMID, a.a.O., S. 302 ff., 317 f., 323). Es gibt somit keinen allgemeinen Grundsatz, wonach Saisonniers und Kurzaufenthalter sozialversicherungsrechtlich anders behandelt werden als Personen mit Wohnsitz in der Schweiz.
cc) Vorliegend hat der Bundesgesetzgeber eine solche Differenzierung nach Staatsangehörigkeit oder fremdenpolizeilichem Status nicht getroffen. Immerhin kann im Rahmen der teleologischen Auslegung einer bundesrechtlichen Bestimmung, die den Kantonen einen grossen Bereich gesetzgeberischen Gestaltungsermessens einräumen will, berücksichtigt werden, dass es Überlegungen gibt, die eine differenzierte Behandlung verschiedener Kategorien von Ausländern erlauben. Es kann nicht der Sinn des Krankenversicherungsgesetzes sein, einen Anspruch auf Prämienverbilligung all denjenigen Personen zuzugestehen, die vorübergehend und gleichsam zufällig in der Schweiz erwerbstätig sind, ohne zu ihr eine nähere Beziehung zu haben. Zu den obligatorisch versicherten Kurzaufenthaltern können auch Personen gehören, die einmalig für kurze Zeit in der Schweiz arbeiten, namentlich im Rahmen ihrer Aus- oder Weiterbildung. Es ist nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber, wenn er schon den Kantonen einen grossen Spielraum gewährte, zwingend vorschreiben wollte, all diesen Personen Prämienverbilligungen auszurichten.
dd) Hinzu kommt schliesslich, dass die zu treffende Regelung auch praktisch handhabbar sein muss. Das Bundesgericht hat zwar wiederholt entschieden, dass es mit Art. 4 BV nicht vereinbar ist, Unterschiede in der sozialversicherungsrechtlichen Anspruchsberechtigung allein mit beschränkten Überprüfungs- und Kontrollmöglichkeiten bezüglich anspruchsrelevanter Sachverhalte im Ausland zu begründen (BGE 117 Ia 97 E. 3d S. 104; BGE 114 Ia 1 E. 8c S. 6). Doch kann die Praktikabilität im Verein mit anderen Kriterien ein Element sein, welches eine gewisse Schematisierung erlaubt. Dabei ist zu beachten, dass das thurgauische Gesetz den Anspruch auf Prämienverbilligung an die Höhe des geschuldeten Steuerbetrags, somit an das Ergebnis des steuerrechtlichen Veranlagungsverfahrens, knüpft (§ 5 KVG/TG). Das ist eine zweckmässige und zulässige Regelung, sah doch der Bundesrat in seinem Entwurf zum Krankenversicherungsgesetz selber eine Regelung vor, die auf das steuerbare Einkommen abstellte. Es muss daher auch zulässig sein, die Anspruchsberechtigung auf diejenigen Fälle zu beschränken, in denen die Anspruchsvoraussetzungen mit Hilfe des steuerrechtlichen Verfahrens mit hinreichender Zuverlässigkeit abgeklärt werden können.
h) Aus all dem ergibt sich, dass Art. 65 KVG nicht so auszulegen ist, dass damit von Bundesrechts wegen alle obligatorisch Versicherten ohne Rücksicht auf die Dauer ihres Aufenthaltes und die Intensität ihrer Beziehung zur Schweiz in den persönlichen Geltungsbereich der Prämienverbilligung fallen.
4. a) Das bedeutet allerdings nicht, dass die Kantone völlig freie Hand in der Ausgestaltung ihrer Regelung hätten. Sie müssen sich an den Sinn und Geist des Krankenversicherungsgesetzes halten und dürfen den damit angestrebten Zweck nicht vereiteln (vgl. BGE 122 I 70 E. 2a S. 74; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Doch können die Schranken, die sich aus Art. 65 KVG ergeben, nicht wesentlich weiter gehen als diejenigen, die bereits aus Art. 4 BV fliessen, nachdem der Bundesgesetzgeber in dieser Frage bewusst den Kantonen einen grossen Gestaltungsspielraum eröffnen wollte. Die Rüge der Verletzung des Bundesrechts fällt somit im Ergebnis zusammen mit der von den Beschwerdeführern ebenfalls erhobenen Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgebots.
b) Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 121 I 102 E. 4a S. 104, mit Hinweisen).
c) Der Kanton bringt zur Rechtfertigung der angefochtenen Bestimmung im wesentlichen vor, dass sich die Einkommensverhältnisse der Saisonniers und Kurzaufenthalter nicht mit der erforderlichen Vollständigkeit und Genauigkeit feststellen liessen, da deren im Ausland gelegenes Vermögen bzw. dort erzieltes Einkommen nicht erfassbar sei. Zudem sei zu berücksichtigen, dass Kurzaufenthalter mit ihrem in der Schweiz erzielten Einkommen die Lebenshaltungskosten für den Aufenthalt in der Heimat für die ganze restliche Zeit des Jahres zu decken vermöchten, so dass aus Gründen der Gleichbehandlung diese überschiessenden Mittel mitzuberücksichtigen seien.
d) Es ist nicht grundsätzlich verfassungswidrig, Schweizer und Ausländer in der Sozialversicherung unterschiedlich zu behandeln (BGE 117 Ia 97 E. 3e S. 104 f.). Unzulässig ist bloss, eine solche Unterscheidung zu treffen, ohne dass ein vernünftiger Grund vorliegt bzw. wenn der geltend gemachte Grund zweckfremd ist und nicht ins gesetzliche System der betreffenden Sozialversicherung passt (BGE BGE 114 Ia 1 E. 8a/e, S. 4 und 7 f.).
e) Saisonniers und Kurzaufenthalter unterscheiden sich von Schweizern oder Ausländern mit einer Niederlassungs- oder Jahresaufenthaltsbewilligung dadurch, dass sie in der Schweiz keinen Wohnsitz haben. Ein Familiennachzug ist ausgeschlossen (Art. 38 Abs. 2 BVO). Sie verbringen einen gewissen Teil des Jahres im Ausland. Ihr Lebensmittelpunkt liegt deshalb nicht in der Schweiz. Die wirtschaftlichen Verhältnisse sind anders als diejenigen von Personen, die das ganze Jahr - allenfalls mit ihrer Familie - hier leben und auch ganzjährig mit den hiesigen - in der Regel höheren - Lebenshaltungskosten konfrontiert sind. Es kann auch nicht gesagt werden, mit der angefochtenen Bestimmung werde eine system- oder zweckfremde Absicht verfolgt. Die Prämienverbilligung für die Krankenversicherung hat den Charakter einer sozial begründeten Hilfe für wirtschaftlich Benachteiligte. Auch wenn sie auf die Krankenversicherung Bezug nimmt, nähert sie sich von ihrer Funktion her doch einer Fürsorgeleistung oder Solidaritätsregelung, welche in der Regel an den Wohnsitz anknüpfen (vorne E. 3g.bb; vgl. auch Art. 12, 14, 20, 21 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, SR 851.1). Nachdem bereits der Bundesgesetzgeber Kurzaufenthalter und Saisonniers sozialversicherungsrechtlich verschiedentlich anders behandelt hat als Personen mit Wohnsitz in der Schweiz (vorne E. 3g.bb), lässt sich auch die entsprechende kantonale Regelung verfassungsrechtlich rechtfertigen. Rund die Hälfte der Kantone hat denn auch, wie der Kanton Thurgau, die Saisonniers von der Anspruchsberechtigung ausgeschlossen. Die bundesrechtlich verlangte Solidarität kann sich nur auf Personen beziehen, deren Lebensmittelpunkt in der Schweiz liegt und die relativ unfreiwillig mit den hiesigen hohen Krankenkassenprämien konfrontiert sind, nicht dagegen auf Personen mit Lebensmittelpunkt im Ausland, die nur vorübergehend als Arbeitnehmer in die Schweiz kommen und in dieser Eigenschaft keine Unterstützung aus allgemeinen Steuermitteln erwarten dürfen. Es liegt am einzelnen Saisonnier oder Kurzaufenthalter, zu entscheiden, ob er die in der Schweiz zu bezahlenden hohen Krankenversicherungsprämien in Kauf nehmen will bzw. ob der aufgrund des offerierten Lohnes resultierende Nettoverdienst für ihn noch hoch genug ist. Dass viele Saisonniers den Wunsch haben mögen, dauernd oder längerfristig in der Schweiz tätig zu sein und gegebenenfalls auch die Familie nachzuziehen, ändert nichts. Massgebend für die Beurteilung der Bindung zur Schweiz ist der bewilligte fremdenpolizeiliche Status. Solange der Saisonnier keine Jahresaufenthaltsbewilligung erlangt hat, ist er vor Nachteilen, wie sie hier in Frage stehen, nicht verfassungsrechtlich geschützt, und es lässt sich mangels einer klaren Regelung auch aus Art. 65 KVG nichts Weitergehendes ableiten. | de | Art. 4 Cost., art. 2 Disp. trans. Cost.; riduzione dei premi per gli stagionali e i dimoranti temporanei. L'art. 65 LAMal non esige che, in virtù del diritto federale, tutte le persone obbligatoriamente assicurate siano incluse nel campo d'applicazione personale della riduzione dei premi senza tenere conto della durata del loro soggiorno né dell'intensità della loro relazione con la Svizzera (consid. 3).
Non disattende l'art. 65 LAMal né l'art. 4 Cost. negare la riduzione dei premi agli stagionali e ai dimoranti temporanei (consid. 4). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-343%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,634 | 122 I 351 | 122 I 351
Sachverhalt ab Seite 352
Mit Kaufvertrag vom 10. Dezember 1990 kaufte die X. AG von Z. das Grundstück Gb. Y. Parzelle... (Hofraum, Autoreparaturwerkstätte mit Ausstellungsraum und Wohnung) zum Preis von Fr. 2'550'000.--, worin ein Betrag von Fr. 350'000.-- für Mobilien und Einrichtungen sowie Werkzeuge enthalten war. Mit mehrmals korrigierten Steuerveranlagungen vom 27. Januar/14. Februar/26. Februar 1992 und definitiver Steuerrechnung vom 2. April 1992 veranlagte die Gemeindesteuerverwaltung Y. Z. für einen Liquidationsgewinn von Fr. 826'400.-- mit einer Liquidationsgewinnsteuer von Fr. 141'908.65. Z. bezahlte davon Fr. 15'500.--. Anschliessend wanderte er ohne Angabe einer Adresse aus.
Mit Pfandrechtsverfügung vom 5. Januar 1994 machte die Gemeindesteuerverwaltung Y. auf der Parzelle... ein gesetzliches Steuerpfandrecht nach Art. 223 des bis zum 31. Dezember 1994 in Kraft gewesenen Steuergesetzes vom 21. Oktober 1979 (aStG) geltend für einen Steuerbetrag von Fr. 126'408.65 zuzüglich Zins zu 7% seit 18. Februar 1991. Der Betrag errechnete sich nach dem Anteil des Verkaufserlöses auf der Liegenschaft am gesamten Liquidationsgewinn und unter Berücksichtigung der geleisteten Zahlung.
Nachdem die X. AG erfolglos Einsprache bei der Steuereinsprachekommission Y. und Rekurs an die Kantonale Steuerrekurskommission erhoben hatte, focht sie die Pfandrechtsverfügung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden an, welches diese mit Urteil vom 21. April 1995 abwies.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 28. Mai 1995 wegen Verletzung von Art. 4 und 64 BV sowie Art. 2 ÜbBest. BV beantragt die X. AG, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass für die Steuerforderung kein Pfandrecht bestehe.
Im Meinungsaustausch mit der II. Zivilabteilung des Bundesgerichts anerkannte diese die Zuständigkeit der II. öffentlichrechtlichen Abteilung zur Behandlung der vorliegenden Streitigkeit.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 121 I 93 E. 1 S. 94; BGE 120 Ia 101 E. 1 S. 102, 165 E. 1 S. 166).
a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist nach Art. 84 Abs. 2 OG nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Erweist sich, dass ein anderes Rechtsmittel gegeben wäre, so deutet das Bundesgericht ein unrichtig bezeichnetes Rechtsmittel in das zutreffende um, sofern die dafür geltenden formellen Voraussetzungen erfüllt sind (BGE 120 Ib 379 E. 1a S. 381, mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, indem das fragliche Grundpfandrecht nach Art. 836 ZGB nicht zulässig sei, weil es an der von der Rechtsprechung geforderten besonderen Beziehung zwischen Grundstück und Steuerforderung fehle. Die Zulässigkeit des Pfandrechts hängt somit von der Auslegung von Art. 836 ZGB ab. Es fragt sich, ob deshalb die Berufung zulässig wäre.
c) In Zivilrechtsstreitigkeiten ist die Rüge der Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts im Rahmen der Berufung, allenfalls Nichtigkeitsbeschwerde, vorzubringen (BGE 120 II 28 E. 3 S. 29; BGE 119 II 183 E. 3 S. 184; BGE 116 II 215 E. 2b S. 217, mit Hinweisen). Das Bundesgericht ist daher bisweilen ohne nähere Erörterungen auf Berufungen eingetreten, mit denen die Vereinbarkeit eines kantonalrechtlichen Steuerpfandrechts mit dem Bundeszivilrecht zur Diskussion gestellt wurde (BGE 62 II 24; 84 II 91 E. 1 S. 99; 110 II 236; nicht publiziertes Urteil i.S. B. vom 9. August 1995, E. 1; gestützt auf die zit. Urteile auch JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire [OJ], Vol. II, Bern 1990, N. 3.1-3 zu Art. 43; ARMIN ZUCKER, Das Steuerpfandrecht in den Kantonen, Diss. Zürich 1988, S. 130 f.). In anderen Fällen ist demgegenüber das Bundesgericht - ebenfalls ohne eingehende Erörterung - auf entsprechende staatsrechtliche Beschwerden eingetreten (Urteil vom 23. April 1993 i.S. S., publiziert in ASA 62 570; nicht publiziertes Urteil i.S. S. vom 12. Juli 1973, E. 1a).
d) Die Berufung ist nach Art. 44 und 46 OG zulässig in Zivilrechtsstreitigkeiten. Als solche versteht die Rechtsprechung ein kontradiktorisches Verfahren zwischen zwei oder mehreren natürlichen oder juristischen Personen in ihrer Eigenschaft als Trägerinnen privater Rechte oder zwischen solchen Personen und einer Behörde, die nach Bundesrecht die Stellung einer Partei einnimmt. Voraussetzung ist ferner, dass die Parteien Ansprüche des Bundeszivilrechts erhoben haben und ebensolche objektiv streitig sind (BGE 120 II 11 E. 2a S. 12 f., mit Hinweisen).
e) Die Steuerforderung, die durch das Pfandrecht gesichert werden soll, ist öffentlichrechtlicher Natur. Auch das Pfandrecht stützt sich auf Art. 223 aStG, somit auf einen öffentlichrechtlichen Erlass. Gemäss Art. 836 ZGB bedürfen gesetzliche Pfandrechte aus öffentlichrechtlichen Verhältnissen zu ihrer Gültigkeit keiner Eintragung. Dieser Artikel sagt nicht etwa, dass die Kantone berechtigt seien, gesetzliche Grundpfandrechte zu schaffen; vielmehr stellt er lediglich fest, dass solche gesetzlichen Pfandrechte auch neben dem Zivilgesetzbuch bestehen. Die Kompetenz der Kantone zur Einführung von Steuergrundpfandrechten ergibt sich schon aus Art. 3 BV und nicht erst aus Art. 836 ZGB, weshalb es sich dabei um einen unechten Vorbehalt handelt (BGE 84 II 91 E. 2 S. 100 f.; Urteil des Bundesgerichts i.S. S. vom 23. April 1993, publiziert in ASA 62 570, E. 2b). Der Umstand, dass eine öffentlichrechtliche Forderung mit einem Mittel gesichert wird, das auch im Zivilrecht vorkommt, macht dieses Mittel noch nicht zu einem zivilrechtlichen (vgl. BGE 111 Ib 150 E. 1c-e, S. 155 ff.; BGE 108 II 490 E. 2-7). Ebensowenig wird die öffentlichrechtliche Natur des Pfandrechts dadurch beeinträchtigt, dass das Bundeszivilrecht (Art. 836 ZGB) seiner Zulässigkeit Grenzen setzt. Das kantonale Steuerpfandrecht ist somit als öffentlichrechtlich zu bezeichnen. Streitigkeiten um die Vereinbarkeit eines kantonalen Steuerpfandrechts mit dem Bundeszivilrecht sind deshalb nicht Zivilrechtsstreitigkeiten im Sinne der Art. 43 ff. OG. In Abweichung von der veröffentlichten Rechtsprechung ist daher die Berufung nicht zulässig. Die II. Zivilabteilung hat der Zuständigkeit der II. öffentlichrechtlichen Abteilung zugestimmt (Art. 16 OG). Das Rechtsmittel ist - wie eingereicht - als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen.
f) Nach ständiger Rechtsprechung ist die staatsrechtliche Beschwerde, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 120 Ia 220 E. 2b S. 222 f., mit Hinweisen). Soweit in der Beschwerde mehr verlangt wird als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann darauf nicht eingetreten werden.
2. Gemäss Art. 223 aStG entsteht ein gesetzliches Pfandrecht für "alle aus der Handänderung von Grundstücken anfallenden Steuern, für die der mutmassliche Steuerertrag nicht vor Eintragung ins Grundbuch deponiert werden konnte". Nach Ansicht der Beschwerdeführerin lässt Art. 836 ZGB ein gesetzliches Steuerpfandrecht für Liquidationssteuern nicht zu. Art. 223 aStG dürfe demnach nicht so ausgelegt werden, dass für die fragliche Steuer ein Pfandrecht bestehe.
a) Wie vorne (E. 1e) dargelegt, können die Kantone öffentlichrechtliche, unmittelbar gesetzliche Pfandrechte einführen, doch darf das kantonale öffentliche Recht gemäss Art. 6 ZGB das Bundesprivatrecht nicht vereiteln oder gegen seinen Sinn und Zweck verstossen (vgl. BGE 120 Ia 89 E. 2b S. 90, 299 E. 2c/aa S. 303; BGE 119 Ia 59 E. 2b S. 61, je mit Hinweisen). Nach der Praxis des Bundesgerichts sind deshalb unmittelbar gesetzliche Steuerpfandrechte des kantonalen Rechts nur zulässig für Steuerforderungen, die eine besondere Beziehung zum belasteten Grundstück aufweisen (BGE 110 II 236 E. 1 S. 237 f.; BGE 84 II 91 E. 2b S. 102 f.; BGE 62 II 24 S. 29). Zulässig sind solche Pfandrechte namentlich für Grundstückgewinnsteuern (BGE 106 II 81 E. 2c S. 89; BGE 85 I 32 E. 3 S. 38; BGE 84 II 91 E. 2b S. 102 f.; zit. Urteil vom 9. August 1995, E. 3a; Urteil des Bundesgerichts i.S. S. vom 23. April 1993, publiziert in ASA 62 570 E. 2b; vgl. auch BGE 112 II 322 E. 3 S. 325), nicht aber für allgemeine Vermögenssteuern (BGE 84 II 91 E. 2b S. 103; BGE 62 II 24, S. 29) und Kapitalsteuern von juristischen Personen, auch dann nicht, wenn das Grundstück, das mit einem Pfandrecht belastet werden soll, das einzige Aktivum der juristischen Person ist (BGE 110 II 236 E. 2 S. 238 f.). Unzulässig ist ferner ein Pfandrecht für die Steuer auf dem Gewinn einer Aktiengesellschaft aus Immobilienverkauf, soweit diese Steuer zusätzlich zur ordentlichen Grundstückgewinnsteuer erhoben wird (zit. Urteil vom 9. August 1995, E. 3). In einem nicht publizierten Entscheid i.S. S. vom 12. Juli 1973 hat das Bundesgericht ein waadtländisches Steuerpfandrecht für den aus einem Liegenschaftsverkauf resultierenden Gewinn für zulässig erklärt, der anlässlich der Liquidation einer Aktiengesellschaft im Rahmen der ordentlichen Gewinnsteuer veranlagt wurde. In zwei weiteren Entscheiden hat das Bundesgericht ein Pfandrecht zur Sicherung von Liquidationsgewinnsteuern auf staatsrechtliche Beschwerden hin geschützt (nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichts i.S. B. vom 31. März 1995 und i.S. N. vom 11. März 1985), wobei jedoch die Frage der Vereinbarkeit mit Art. 836 ZGB mangels entsprechender Rügen nicht zu prüfen war.
b) Das Obwaldner Steuergesetz unterscheidet für natürliche Personen zwischen der Einkommenssteuer (Erster Teil, zweiter Abschnitt, Art. 18-42a) und der Grundstückgewinnsteuer (Erster Teil, dritter Abschnitt, Art. 43-53). Dabei werden jedoch, wie in der Mehrzahl der Kantone (vgl. ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7. A. 1993, S. 429 f.), der besonderen Grundstückgewinnsteuer nur Grundstückgewinne auf Privatvermögen unterstellt (Art. 44 Abs. 1 aStG), während die hier zur Diskussion stehende Steuer auf einem Gewinn aus Veräusserung von Geschäftsvermögen als allgemeine Einkommenssteuer gemäss Art. 20 Abs. 2 aStG erhoben wird. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass trotz dieser gesetzlichen Systematik auch bei der Steuer auf Liquidationsgewinnen, die sich aus der Veräusserung von Geschäftsliegenschaften ergeben, eine besondere Beziehung zum Grundstück bestehe und demzufolge eine unterschiedliche Behandlung zur Grundstückgewinnsteuer auf Privatvermögen nicht gerechtfertigt wäre. Die Beschwerdeführerin geht demgegenüber aufgrund der gesetzlichen Systematik davon aus, dass die Liquidationsgewinnsteuer eine allgemeine Steuer sei, die sich nicht auf einzelne Objekte beziehe, sondern alle stillen Reserven besteuere und nicht nur die speziell auf Grundstücken realisierten; das Steuerpfandrecht sei deshalb dafür nicht zulässig.
c) Die hier zur Diskussion stehende Liquidationsgewinnsteuer ist eine allgemeine Steuer; sie wird, auch wenn sie auf Gewinnen auf Geschäftsliegenschaften erhoben wird, nicht - wie die Grundstückgewinnsteuer (Art. 45 aStG) - im Zeitpunkt der Veräusserung begründet, sondern im Zeitpunkt der Geschäftsaufgabe. Nach herrschender Lehre kann jedoch auch für allgemeine Steuern, soweit sie Grundstücke betreffen, das Steuerpfandrecht geltend gemacht werden, wobei der auf das Pfandgrundstück entfallende Anteil der Steuer ausgeschieden werden muss (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. A. Zürich 1995, S. 267 f.; TONI HESS, Das gesetzliche Steuerpfandrecht des bündnerischen Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch, ZGRG 1994, S. 89-105/116-129, 93 f.; CHRISTIAN MATTLI, Die gesetzlichen Grundpfandrechte des kantonalen Rechts unter besonderer Berücksichtigung des bündnerischen Rechts, Diss. Basel 1992, S. 66 ff.; SIGIS RAGETH, Das gesetzliche Pfandrecht auf Wertzuwachssteuern, ZGRG 1987, S. 66-70, 67; HANS MICHAEL RIEMER, Die beschränkten dinglichen Rechte, Bern 1986, S. 93; ANDREA PEDROLI, L'ipoteca legale per crediti d'imposta, RDAT 1995 I, S. 529-564, 535; WALTER RYSER/BERNARD ROLLI, Précis de droit fiscal suisse, 3. A. Bern 1994, S. 421 f.; ZUCKER, a.a.O., S. 35). Die meisten Autoren äussern sich nicht ausdrücklich zur Frage, ob das auch gilt für Liquidationsgewinne auf Geschäftsliegenschaften; diejenigen, die sich dazu äussern, sind sich nicht einig (bejahend HESS, a.a.O., S. 94; SIGIS RAGETH, Kommentar rund um das gesetzliche Pfandrecht, Der Schweizer Treuhänder 65/1991, S. 37-40, 37 f., beide mit Hinweis auf das zit. Urteil des Bundesgerichts vom 11. März 1985; verneinend Zucker, a.a.O., S. 41).
d) Die Rechtfertigung des Steuerpfandrechts ergibt sich daraus, dass die Steuerforderung eine besondere Beziehung zum belasteten Grundstück aufweist (vorne E. 2a). Es genügt nicht, dass die Steuer von einem Steuerpflichtigen erhoben wird, der Eigentümer eines Grundstücks ist oder mit Hilfe eines Grundstücks eine gewinnbringende Tätigkeit ausübt. Als Kriterium für die Beurteilung, ob die Steuer eine besondere Beziehung zum Grundstück aufweist, kann darauf abgestellt werden, ob die Steuer ihre Grundlage ausschliesslich in der Tatsache des Grundeigentums hat oder von Faktoren abhängt, die ausserhalb dieser Tatsache liegen (ZUCKER, a.a.O., S. 36). Ob sie formell und gesetzessystematisch unter den allgemeinen Steuern oder unter speziellen Steuern aufgeführt ist, kann dabei keine Rolle spielen. Wesentlich ist bei der Besteuerung eines Gewinnes vielmehr, ob dieser auf die Wertsteigerung des Grundstücks zurückgeht. Ist das der Fall, dann kann die Steuer pfandgesichert werden, unabhängig davon, ob sie als besondere Grundstückgewinnsteuer ausgestaltet oder im Rahmen der ordentlichen Einkommens- oder Gewinnsteuer erhoben wird. Soweit hingegen ein Gewinn nicht bloss auf die Wertsteigerung des Grundstücks, sondern auf andere Faktoren zurückzuführen ist, liegt keine besondere Beziehung zum Grundstück vor, so dass insoweit die allgemeine Einkommenssteuer nicht pfandgesichert werden kann. Werden bei der Liquidation eines Geschäfts stille Reserven auf Geschäftsliegenschaften realisiert und besteuert, so ist demzufolge zu unterscheiden: soweit die stillen Reserven darauf zurückzuführen sind, dass die Liegenschaft eine Wertsteigerung - zum Beispiel infolge der konjunkturellen Entwicklung - erfahren hat, darf der entsprechende Steuerbetrag pfandgesichert werden. Soweit hingegen die stillen Reserven beispielsweise darauf zurückgehen, dass auf der Liegenschaft zu Lasten des allgemeinen Geschäftsgewinns Abschreibungen vorgenommen wurden, oder einen Gegenwert von Arbeitsleistungen des Steuerpflichtigen darstellen, ist für den entsprechenden Steuerbetrag kein Steuerpfandrecht zulässig. Um das Pfandrecht geltend machen zu können, muss daher der Anteil der Steuer, der auf die Wertsteigerung zurückzuführen ist, ausgeschieden werden.
e) Vorliegend erfolgte die Veranlagung des totalen Liquidationsgewinns von Fr. 826'400.-- am 26. Februar 1992 unter Berücksichtigung des hauptsächlichen Postens "Betriebsgewinn 90/91" von Fr. 757'726.-- und unter Aufrechnung verschiedener Rückstellungen und Gewinne, mithin ohne eine besondere Beziehung zum verkauften Grundstück zu erwähnen. Erst in der Pfandrechtsverfügung vom 5. Januar 1994 wurde auf den Grundstückverkauf Bezug genommen, indem der Gewinn wie folgt berechnet wurde:
Kaufpreis für Parzelle (exkl. Inventar) Fr. 2'200'000.--
./. Buchwert der Liegenschaft per 31.12.89 Fr. 1'433'842.80
Total Verkaufserlös Fr. 766'157.20
Diese Berechnungsart stellt nicht sicher, dass nur der auf die Wertsteigerung der Liegenschaft zurückgehende Betrag mit einem Pfandrecht belastet wird. Zulässig wäre ein Pfandrecht für die Steuer auf demjenigen Gewinn, der sich aus der Differenz zwischen Veräusserungserlös und Anlagekosten der Liegenschaft (Erwerbspreis zuzüglich wertvermehrende Aufwendungen) ergibt. Der Buchwert einer Liegenschaft im Geschäftsvermögen, auf den vorliegend die kantonalen Behörden abgestellt haben, ist jedoch häufig tiefer als die Anlagekosten, weil er daraus resultiert, dass zu Lasten des Geschäftsgewinnes Abschreibungen auf der Liegenschaft vorgenommen worden sind. Insoweit werden durch den Verkauf der Geschäftsliegenschaft stille Reserven realisiert, die nicht auf eine besondere Beziehung zum Grundstück zurückzuführen sind. Aus den bei den Akten liegenden Buchhaltungsunterlagen für die Jahre 1987-1989 geht hervor, dass Z. effektiv Abschreibungen auf der Liegenschaft vorgenommen hat. Soweit die Steuerforderung sich daraus ergibt, dass auf den Buchwert statt auf die Anlagekosten abgestellt wurde, ist daher das Pfandrecht nicht zulässig.
f) Unter diesen Umständen kann der von der Steuerverwaltung mit der Pfandrechtsverfügung geltend gemachte Gewinn jedenfalls nicht vollumfänglich als Gewinn betrachtet werden, der im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine besondere Beziehung zum Grundstück aufweist. Soweit mit dem Pfandrecht auch der über den Mehrwert des Grundstücks hinaus gehende Teil der Steuerforderung gesichert werden soll, erweist sich der angefochtene Entscheid als bundesrechtswidrig. Kann der auf den reinen Grundstückmehrwert entfallende Anteil nicht mit hinreichender Genauigkeit festgestellt werden, so ist es nicht zulässig, den gesamten Steuerbetrag dem Pfandrecht zu unterstellen, da Art. 836 ZGB und kantonale Steuernormen, welche ein Pfandrecht festlegen, mit Rücksicht auf die Interessen von Drittgläubigern und Grundstückerwerbern auszulegen sind (HANS HUBER, Berner Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 3. A. 1962, Rz. 98 zu Art. 6; PETER LIVER, Berner Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 3. A. 1962, Rz. 13 zu Art. 5; MARKUS LÖTSCHER, Das Grundstück als Gegenstand von Grundpfandrechten, Diss. Freiburg 1988, S. 66; GABRIEL RUMO, Die Liegenschaftsgewinn- und die Mehrwertsteuer des Kantons Freiburg, Diss. Freiburg 1993, S. 348; TUOR/SCHNYDER/SCHMID, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 11. A. Zürich 1995, S. 825 f.; ZUCKER, a.a.O., S. 25 ff.). Es ist Sache der Steuerbehörden, den entsprechenden Anteil aufgrund der ihnen zur Verfügung stehenden Unterlagen zu schätzen. Aufgrund der vorliegenden Akten kann nicht beurteilt werden, wie gross dieser Anteil am gesamten Steuerbetrag ist. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist daher aufzuheben. Es bleibt den kantonalen Behörden unbenommen, im Sinne der Erwägungen eine neue oder geänderte Pfandrechtsverfügung für den Teil der Steuerforderung zu erlassen, für den das Pfandrecht mit dem Bundesrecht vereinbar ist. | de | Art. 2 ÜbBest. BV; Art. 836 ZGB; kantonales Steuerpfandrecht für Liquidationsgewinnsteuer. Die Frage der Vereinbarkeit eines kantonalen Steuerpfandrechts mit dem Bundeszivilrecht ist keine Zivilrechtsstreitigkeit; daher ist nicht die Berufung, sondern die staatsrechtliche Beschwerde zulässig (Klarstellung der schwankenden Rechtsprechung) (E. 1).
Ein Steuerpfandrecht zur Sicherung der Liquidationsgewinnsteuer ist insoweit zulässig, als der Liquidationsgewinn auf eine Wertsteigerung des Grundstücks zurückgeht, nicht aber, soweit er auf andere Faktoren zurückzuführen ist (Präzisierung der Praxis) (E. 2). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,635 | 122 I 351 | 122 I 351
Sachverhalt ab Seite 352
Mit Kaufvertrag vom 10. Dezember 1990 kaufte die X. AG von Z. das Grundstück Gb. Y. Parzelle... (Hofraum, Autoreparaturwerkstätte mit Ausstellungsraum und Wohnung) zum Preis von Fr. 2'550'000.--, worin ein Betrag von Fr. 350'000.-- für Mobilien und Einrichtungen sowie Werkzeuge enthalten war. Mit mehrmals korrigierten Steuerveranlagungen vom 27. Januar/14. Februar/26. Februar 1992 und definitiver Steuerrechnung vom 2. April 1992 veranlagte die Gemeindesteuerverwaltung Y. Z. für einen Liquidationsgewinn von Fr. 826'400.-- mit einer Liquidationsgewinnsteuer von Fr. 141'908.65. Z. bezahlte davon Fr. 15'500.--. Anschliessend wanderte er ohne Angabe einer Adresse aus.
Mit Pfandrechtsverfügung vom 5. Januar 1994 machte die Gemeindesteuerverwaltung Y. auf der Parzelle... ein gesetzliches Steuerpfandrecht nach Art. 223 des bis zum 31. Dezember 1994 in Kraft gewesenen Steuergesetzes vom 21. Oktober 1979 (aStG) geltend für einen Steuerbetrag von Fr. 126'408.65 zuzüglich Zins zu 7% seit 18. Februar 1991. Der Betrag errechnete sich nach dem Anteil des Verkaufserlöses auf der Liegenschaft am gesamten Liquidationsgewinn und unter Berücksichtigung der geleisteten Zahlung.
Nachdem die X. AG erfolglos Einsprache bei der Steuereinsprachekommission Y. und Rekurs an die Kantonale Steuerrekurskommission erhoben hatte, focht sie die Pfandrechtsverfügung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden an, welches diese mit Urteil vom 21. April 1995 abwies.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 28. Mai 1995 wegen Verletzung von Art. 4 und 64 BV sowie Art. 2 ÜbBest. BV beantragt die X. AG, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass für die Steuerforderung kein Pfandrecht bestehe.
Im Meinungsaustausch mit der II. Zivilabteilung des Bundesgerichts anerkannte diese die Zuständigkeit der II. öffentlichrechtlichen Abteilung zur Behandlung der vorliegenden Streitigkeit.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 121 I 93 E. 1 S. 94; BGE 120 Ia 101 E. 1 S. 102, 165 E. 1 S. 166).
a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist nach Art. 84 Abs. 2 OG nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Erweist sich, dass ein anderes Rechtsmittel gegeben wäre, so deutet das Bundesgericht ein unrichtig bezeichnetes Rechtsmittel in das zutreffende um, sofern die dafür geltenden formellen Voraussetzungen erfüllt sind (BGE 120 Ib 379 E. 1a S. 381, mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, indem das fragliche Grundpfandrecht nach Art. 836 ZGB nicht zulässig sei, weil es an der von der Rechtsprechung geforderten besonderen Beziehung zwischen Grundstück und Steuerforderung fehle. Die Zulässigkeit des Pfandrechts hängt somit von der Auslegung von Art. 836 ZGB ab. Es fragt sich, ob deshalb die Berufung zulässig wäre.
c) In Zivilrechtsstreitigkeiten ist die Rüge der Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts im Rahmen der Berufung, allenfalls Nichtigkeitsbeschwerde, vorzubringen (BGE 120 II 28 E. 3 S. 29; BGE 119 II 183 E. 3 S. 184; BGE 116 II 215 E. 2b S. 217, mit Hinweisen). Das Bundesgericht ist daher bisweilen ohne nähere Erörterungen auf Berufungen eingetreten, mit denen die Vereinbarkeit eines kantonalrechtlichen Steuerpfandrechts mit dem Bundeszivilrecht zur Diskussion gestellt wurde (BGE 62 II 24; 84 II 91 E. 1 S. 99; 110 II 236; nicht publiziertes Urteil i.S. B. vom 9. August 1995, E. 1; gestützt auf die zit. Urteile auch JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire [OJ], Vol. II, Bern 1990, N. 3.1-3 zu Art. 43; ARMIN ZUCKER, Das Steuerpfandrecht in den Kantonen, Diss. Zürich 1988, S. 130 f.). In anderen Fällen ist demgegenüber das Bundesgericht - ebenfalls ohne eingehende Erörterung - auf entsprechende staatsrechtliche Beschwerden eingetreten (Urteil vom 23. April 1993 i.S. S., publiziert in ASA 62 570; nicht publiziertes Urteil i.S. S. vom 12. Juli 1973, E. 1a).
d) Die Berufung ist nach Art. 44 und 46 OG zulässig in Zivilrechtsstreitigkeiten. Als solche versteht die Rechtsprechung ein kontradiktorisches Verfahren zwischen zwei oder mehreren natürlichen oder juristischen Personen in ihrer Eigenschaft als Trägerinnen privater Rechte oder zwischen solchen Personen und einer Behörde, die nach Bundesrecht die Stellung einer Partei einnimmt. Voraussetzung ist ferner, dass die Parteien Ansprüche des Bundeszivilrechts erhoben haben und ebensolche objektiv streitig sind (BGE 120 II 11 E. 2a S. 12 f., mit Hinweisen).
e) Die Steuerforderung, die durch das Pfandrecht gesichert werden soll, ist öffentlichrechtlicher Natur. Auch das Pfandrecht stützt sich auf Art. 223 aStG, somit auf einen öffentlichrechtlichen Erlass. Gemäss Art. 836 ZGB bedürfen gesetzliche Pfandrechte aus öffentlichrechtlichen Verhältnissen zu ihrer Gültigkeit keiner Eintragung. Dieser Artikel sagt nicht etwa, dass die Kantone berechtigt seien, gesetzliche Grundpfandrechte zu schaffen; vielmehr stellt er lediglich fest, dass solche gesetzlichen Pfandrechte auch neben dem Zivilgesetzbuch bestehen. Die Kompetenz der Kantone zur Einführung von Steuergrundpfandrechten ergibt sich schon aus Art. 3 BV und nicht erst aus Art. 836 ZGB, weshalb es sich dabei um einen unechten Vorbehalt handelt (BGE 84 II 91 E. 2 S. 100 f.; Urteil des Bundesgerichts i.S. S. vom 23. April 1993, publiziert in ASA 62 570, E. 2b). Der Umstand, dass eine öffentlichrechtliche Forderung mit einem Mittel gesichert wird, das auch im Zivilrecht vorkommt, macht dieses Mittel noch nicht zu einem zivilrechtlichen (vgl. BGE 111 Ib 150 E. 1c-e, S. 155 ff.; BGE 108 II 490 E. 2-7). Ebensowenig wird die öffentlichrechtliche Natur des Pfandrechts dadurch beeinträchtigt, dass das Bundeszivilrecht (Art. 836 ZGB) seiner Zulässigkeit Grenzen setzt. Das kantonale Steuerpfandrecht ist somit als öffentlichrechtlich zu bezeichnen. Streitigkeiten um die Vereinbarkeit eines kantonalen Steuerpfandrechts mit dem Bundeszivilrecht sind deshalb nicht Zivilrechtsstreitigkeiten im Sinne der Art. 43 ff. OG. In Abweichung von der veröffentlichten Rechtsprechung ist daher die Berufung nicht zulässig. Die II. Zivilabteilung hat der Zuständigkeit der II. öffentlichrechtlichen Abteilung zugestimmt (Art. 16 OG). Das Rechtsmittel ist - wie eingereicht - als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen.
f) Nach ständiger Rechtsprechung ist die staatsrechtliche Beschwerde, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 120 Ia 220 E. 2b S. 222 f., mit Hinweisen). Soweit in der Beschwerde mehr verlangt wird als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann darauf nicht eingetreten werden.
2. Gemäss Art. 223 aStG entsteht ein gesetzliches Pfandrecht für "alle aus der Handänderung von Grundstücken anfallenden Steuern, für die der mutmassliche Steuerertrag nicht vor Eintragung ins Grundbuch deponiert werden konnte". Nach Ansicht der Beschwerdeführerin lässt Art. 836 ZGB ein gesetzliches Steuerpfandrecht für Liquidationssteuern nicht zu. Art. 223 aStG dürfe demnach nicht so ausgelegt werden, dass für die fragliche Steuer ein Pfandrecht bestehe.
a) Wie vorne (E. 1e) dargelegt, können die Kantone öffentlichrechtliche, unmittelbar gesetzliche Pfandrechte einführen, doch darf das kantonale öffentliche Recht gemäss Art. 6 ZGB das Bundesprivatrecht nicht vereiteln oder gegen seinen Sinn und Zweck verstossen (vgl. BGE 120 Ia 89 E. 2b S. 90, 299 E. 2c/aa S. 303; BGE 119 Ia 59 E. 2b S. 61, je mit Hinweisen). Nach der Praxis des Bundesgerichts sind deshalb unmittelbar gesetzliche Steuerpfandrechte des kantonalen Rechts nur zulässig für Steuerforderungen, die eine besondere Beziehung zum belasteten Grundstück aufweisen (BGE 110 II 236 E. 1 S. 237 f.; BGE 84 II 91 E. 2b S. 102 f.; BGE 62 II 24 S. 29). Zulässig sind solche Pfandrechte namentlich für Grundstückgewinnsteuern (BGE 106 II 81 E. 2c S. 89; BGE 85 I 32 E. 3 S. 38; BGE 84 II 91 E. 2b S. 102 f.; zit. Urteil vom 9. August 1995, E. 3a; Urteil des Bundesgerichts i.S. S. vom 23. April 1993, publiziert in ASA 62 570 E. 2b; vgl. auch BGE 112 II 322 E. 3 S. 325), nicht aber für allgemeine Vermögenssteuern (BGE 84 II 91 E. 2b S. 103; BGE 62 II 24, S. 29) und Kapitalsteuern von juristischen Personen, auch dann nicht, wenn das Grundstück, das mit einem Pfandrecht belastet werden soll, das einzige Aktivum der juristischen Person ist (BGE 110 II 236 E. 2 S. 238 f.). Unzulässig ist ferner ein Pfandrecht für die Steuer auf dem Gewinn einer Aktiengesellschaft aus Immobilienverkauf, soweit diese Steuer zusätzlich zur ordentlichen Grundstückgewinnsteuer erhoben wird (zit. Urteil vom 9. August 1995, E. 3). In einem nicht publizierten Entscheid i.S. S. vom 12. Juli 1973 hat das Bundesgericht ein waadtländisches Steuerpfandrecht für den aus einem Liegenschaftsverkauf resultierenden Gewinn für zulässig erklärt, der anlässlich der Liquidation einer Aktiengesellschaft im Rahmen der ordentlichen Gewinnsteuer veranlagt wurde. In zwei weiteren Entscheiden hat das Bundesgericht ein Pfandrecht zur Sicherung von Liquidationsgewinnsteuern auf staatsrechtliche Beschwerden hin geschützt (nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichts i.S. B. vom 31. März 1995 und i.S. N. vom 11. März 1985), wobei jedoch die Frage der Vereinbarkeit mit Art. 836 ZGB mangels entsprechender Rügen nicht zu prüfen war.
b) Das Obwaldner Steuergesetz unterscheidet für natürliche Personen zwischen der Einkommenssteuer (Erster Teil, zweiter Abschnitt, Art. 18-42a) und der Grundstückgewinnsteuer (Erster Teil, dritter Abschnitt, Art. 43-53). Dabei werden jedoch, wie in der Mehrzahl der Kantone (vgl. ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7. A. 1993, S. 429 f.), der besonderen Grundstückgewinnsteuer nur Grundstückgewinne auf Privatvermögen unterstellt (Art. 44 Abs. 1 aStG), während die hier zur Diskussion stehende Steuer auf einem Gewinn aus Veräusserung von Geschäftsvermögen als allgemeine Einkommenssteuer gemäss Art. 20 Abs. 2 aStG erhoben wird. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass trotz dieser gesetzlichen Systematik auch bei der Steuer auf Liquidationsgewinnen, die sich aus der Veräusserung von Geschäftsliegenschaften ergeben, eine besondere Beziehung zum Grundstück bestehe und demzufolge eine unterschiedliche Behandlung zur Grundstückgewinnsteuer auf Privatvermögen nicht gerechtfertigt wäre. Die Beschwerdeführerin geht demgegenüber aufgrund der gesetzlichen Systematik davon aus, dass die Liquidationsgewinnsteuer eine allgemeine Steuer sei, die sich nicht auf einzelne Objekte beziehe, sondern alle stillen Reserven besteuere und nicht nur die speziell auf Grundstücken realisierten; das Steuerpfandrecht sei deshalb dafür nicht zulässig.
c) Die hier zur Diskussion stehende Liquidationsgewinnsteuer ist eine allgemeine Steuer; sie wird, auch wenn sie auf Gewinnen auf Geschäftsliegenschaften erhoben wird, nicht - wie die Grundstückgewinnsteuer (Art. 45 aStG) - im Zeitpunkt der Veräusserung begründet, sondern im Zeitpunkt der Geschäftsaufgabe. Nach herrschender Lehre kann jedoch auch für allgemeine Steuern, soweit sie Grundstücke betreffen, das Steuerpfandrecht geltend gemacht werden, wobei der auf das Pfandgrundstück entfallende Anteil der Steuer ausgeschieden werden muss (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. A. Zürich 1995, S. 267 f.; TONI HESS, Das gesetzliche Steuerpfandrecht des bündnerischen Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch, ZGRG 1994, S. 89-105/116-129, 93 f.; CHRISTIAN MATTLI, Die gesetzlichen Grundpfandrechte des kantonalen Rechts unter besonderer Berücksichtigung des bündnerischen Rechts, Diss. Basel 1992, S. 66 ff.; SIGIS RAGETH, Das gesetzliche Pfandrecht auf Wertzuwachssteuern, ZGRG 1987, S. 66-70, 67; HANS MICHAEL RIEMER, Die beschränkten dinglichen Rechte, Bern 1986, S. 93; ANDREA PEDROLI, L'ipoteca legale per crediti d'imposta, RDAT 1995 I, S. 529-564, 535; WALTER RYSER/BERNARD ROLLI, Précis de droit fiscal suisse, 3. A. Bern 1994, S. 421 f.; ZUCKER, a.a.O., S. 35). Die meisten Autoren äussern sich nicht ausdrücklich zur Frage, ob das auch gilt für Liquidationsgewinne auf Geschäftsliegenschaften; diejenigen, die sich dazu äussern, sind sich nicht einig (bejahend HESS, a.a.O., S. 94; SIGIS RAGETH, Kommentar rund um das gesetzliche Pfandrecht, Der Schweizer Treuhänder 65/1991, S. 37-40, 37 f., beide mit Hinweis auf das zit. Urteil des Bundesgerichts vom 11. März 1985; verneinend Zucker, a.a.O., S. 41).
d) Die Rechtfertigung des Steuerpfandrechts ergibt sich daraus, dass die Steuerforderung eine besondere Beziehung zum belasteten Grundstück aufweist (vorne E. 2a). Es genügt nicht, dass die Steuer von einem Steuerpflichtigen erhoben wird, der Eigentümer eines Grundstücks ist oder mit Hilfe eines Grundstücks eine gewinnbringende Tätigkeit ausübt. Als Kriterium für die Beurteilung, ob die Steuer eine besondere Beziehung zum Grundstück aufweist, kann darauf abgestellt werden, ob die Steuer ihre Grundlage ausschliesslich in der Tatsache des Grundeigentums hat oder von Faktoren abhängt, die ausserhalb dieser Tatsache liegen (ZUCKER, a.a.O., S. 36). Ob sie formell und gesetzessystematisch unter den allgemeinen Steuern oder unter speziellen Steuern aufgeführt ist, kann dabei keine Rolle spielen. Wesentlich ist bei der Besteuerung eines Gewinnes vielmehr, ob dieser auf die Wertsteigerung des Grundstücks zurückgeht. Ist das der Fall, dann kann die Steuer pfandgesichert werden, unabhängig davon, ob sie als besondere Grundstückgewinnsteuer ausgestaltet oder im Rahmen der ordentlichen Einkommens- oder Gewinnsteuer erhoben wird. Soweit hingegen ein Gewinn nicht bloss auf die Wertsteigerung des Grundstücks, sondern auf andere Faktoren zurückzuführen ist, liegt keine besondere Beziehung zum Grundstück vor, so dass insoweit die allgemeine Einkommenssteuer nicht pfandgesichert werden kann. Werden bei der Liquidation eines Geschäfts stille Reserven auf Geschäftsliegenschaften realisiert und besteuert, so ist demzufolge zu unterscheiden: soweit die stillen Reserven darauf zurückzuführen sind, dass die Liegenschaft eine Wertsteigerung - zum Beispiel infolge der konjunkturellen Entwicklung - erfahren hat, darf der entsprechende Steuerbetrag pfandgesichert werden. Soweit hingegen die stillen Reserven beispielsweise darauf zurückgehen, dass auf der Liegenschaft zu Lasten des allgemeinen Geschäftsgewinns Abschreibungen vorgenommen wurden, oder einen Gegenwert von Arbeitsleistungen des Steuerpflichtigen darstellen, ist für den entsprechenden Steuerbetrag kein Steuerpfandrecht zulässig. Um das Pfandrecht geltend machen zu können, muss daher der Anteil der Steuer, der auf die Wertsteigerung zurückzuführen ist, ausgeschieden werden.
e) Vorliegend erfolgte die Veranlagung des totalen Liquidationsgewinns von Fr. 826'400.-- am 26. Februar 1992 unter Berücksichtigung des hauptsächlichen Postens "Betriebsgewinn 90/91" von Fr. 757'726.-- und unter Aufrechnung verschiedener Rückstellungen und Gewinne, mithin ohne eine besondere Beziehung zum verkauften Grundstück zu erwähnen. Erst in der Pfandrechtsverfügung vom 5. Januar 1994 wurde auf den Grundstückverkauf Bezug genommen, indem der Gewinn wie folgt berechnet wurde:
Kaufpreis für Parzelle (exkl. Inventar) Fr. 2'200'000.--
./. Buchwert der Liegenschaft per 31.12.89 Fr. 1'433'842.80
Total Verkaufserlös Fr. 766'157.20
Diese Berechnungsart stellt nicht sicher, dass nur der auf die Wertsteigerung der Liegenschaft zurückgehende Betrag mit einem Pfandrecht belastet wird. Zulässig wäre ein Pfandrecht für die Steuer auf demjenigen Gewinn, der sich aus der Differenz zwischen Veräusserungserlös und Anlagekosten der Liegenschaft (Erwerbspreis zuzüglich wertvermehrende Aufwendungen) ergibt. Der Buchwert einer Liegenschaft im Geschäftsvermögen, auf den vorliegend die kantonalen Behörden abgestellt haben, ist jedoch häufig tiefer als die Anlagekosten, weil er daraus resultiert, dass zu Lasten des Geschäftsgewinnes Abschreibungen auf der Liegenschaft vorgenommen worden sind. Insoweit werden durch den Verkauf der Geschäftsliegenschaft stille Reserven realisiert, die nicht auf eine besondere Beziehung zum Grundstück zurückzuführen sind. Aus den bei den Akten liegenden Buchhaltungsunterlagen für die Jahre 1987-1989 geht hervor, dass Z. effektiv Abschreibungen auf der Liegenschaft vorgenommen hat. Soweit die Steuerforderung sich daraus ergibt, dass auf den Buchwert statt auf die Anlagekosten abgestellt wurde, ist daher das Pfandrecht nicht zulässig.
f) Unter diesen Umständen kann der von der Steuerverwaltung mit der Pfandrechtsverfügung geltend gemachte Gewinn jedenfalls nicht vollumfänglich als Gewinn betrachtet werden, der im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine besondere Beziehung zum Grundstück aufweist. Soweit mit dem Pfandrecht auch der über den Mehrwert des Grundstücks hinaus gehende Teil der Steuerforderung gesichert werden soll, erweist sich der angefochtene Entscheid als bundesrechtswidrig. Kann der auf den reinen Grundstückmehrwert entfallende Anteil nicht mit hinreichender Genauigkeit festgestellt werden, so ist es nicht zulässig, den gesamten Steuerbetrag dem Pfandrecht zu unterstellen, da Art. 836 ZGB und kantonale Steuernormen, welche ein Pfandrecht festlegen, mit Rücksicht auf die Interessen von Drittgläubigern und Grundstückerwerbern auszulegen sind (HANS HUBER, Berner Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 3. A. 1962, Rz. 98 zu Art. 6; PETER LIVER, Berner Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 3. A. 1962, Rz. 13 zu Art. 5; MARKUS LÖTSCHER, Das Grundstück als Gegenstand von Grundpfandrechten, Diss. Freiburg 1988, S. 66; GABRIEL RUMO, Die Liegenschaftsgewinn- und die Mehrwertsteuer des Kantons Freiburg, Diss. Freiburg 1993, S. 348; TUOR/SCHNYDER/SCHMID, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 11. A. Zürich 1995, S. 825 f.; ZUCKER, a.a.O., S. 25 ff.). Es ist Sache der Steuerbehörden, den entsprechenden Anteil aufgrund der ihnen zur Verfügung stehenden Unterlagen zu schätzen. Aufgrund der vorliegenden Akten kann nicht beurteilt werden, wie gross dieser Anteil am gesamten Steuerbetrag ist. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist daher aufzuheben. Es bleibt den kantonalen Behörden unbenommen, im Sinne der Erwägungen eine neue oder geänderte Pfandrechtsverfügung für den Teil der Steuerforderung zu erlassen, für den das Pfandrecht mit dem Bundesrecht vereinbar ist. | de | Art. 2 Disp. trans. Cst.; art. 836 CC; droit de gage fiscal cantonal en garantie de l'impôt sur le bénéfice de liquidation. La question de la compatibilité d'un droit de gage fiscal cantonal avec le droit civil fédéral n'est pas une contestation de droit civil; c'est pourquoi, il y a lieu d'agir par la voie du recours de droit public et non par celle du recours en réforme (clarification d'une jurisprudence fluctuante) (consid. 1).
Une hypothèque légale de droit fiscal en garantie de l'impôt sur le bénéfice de liquidation n'est admissible que si le bénéfice de liquidation provient d'une plus-value de l'immeuble, mais pas s'il est imputable à d'autres facteurs (précision de la jurisprudence)(consid. 2). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,636 | 122 I 351 | 122 I 351
Sachverhalt ab Seite 352
Mit Kaufvertrag vom 10. Dezember 1990 kaufte die X. AG von Z. das Grundstück Gb. Y. Parzelle... (Hofraum, Autoreparaturwerkstätte mit Ausstellungsraum und Wohnung) zum Preis von Fr. 2'550'000.--, worin ein Betrag von Fr. 350'000.-- für Mobilien und Einrichtungen sowie Werkzeuge enthalten war. Mit mehrmals korrigierten Steuerveranlagungen vom 27. Januar/14. Februar/26. Februar 1992 und definitiver Steuerrechnung vom 2. April 1992 veranlagte die Gemeindesteuerverwaltung Y. Z. für einen Liquidationsgewinn von Fr. 826'400.-- mit einer Liquidationsgewinnsteuer von Fr. 141'908.65. Z. bezahlte davon Fr. 15'500.--. Anschliessend wanderte er ohne Angabe einer Adresse aus.
Mit Pfandrechtsverfügung vom 5. Januar 1994 machte die Gemeindesteuerverwaltung Y. auf der Parzelle... ein gesetzliches Steuerpfandrecht nach Art. 223 des bis zum 31. Dezember 1994 in Kraft gewesenen Steuergesetzes vom 21. Oktober 1979 (aStG) geltend für einen Steuerbetrag von Fr. 126'408.65 zuzüglich Zins zu 7% seit 18. Februar 1991. Der Betrag errechnete sich nach dem Anteil des Verkaufserlöses auf der Liegenschaft am gesamten Liquidationsgewinn und unter Berücksichtigung der geleisteten Zahlung.
Nachdem die X. AG erfolglos Einsprache bei der Steuereinsprachekommission Y. und Rekurs an die Kantonale Steuerrekurskommission erhoben hatte, focht sie die Pfandrechtsverfügung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden an, welches diese mit Urteil vom 21. April 1995 abwies.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 28. Mai 1995 wegen Verletzung von Art. 4 und 64 BV sowie Art. 2 ÜbBest. BV beantragt die X. AG, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass für die Steuerforderung kein Pfandrecht bestehe.
Im Meinungsaustausch mit der II. Zivilabteilung des Bundesgerichts anerkannte diese die Zuständigkeit der II. öffentlichrechtlichen Abteilung zur Behandlung der vorliegenden Streitigkeit.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 121 I 93 E. 1 S. 94; BGE 120 Ia 101 E. 1 S. 102, 165 E. 1 S. 166).
a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist nach Art. 84 Abs. 2 OG nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Erweist sich, dass ein anderes Rechtsmittel gegeben wäre, so deutet das Bundesgericht ein unrichtig bezeichnetes Rechtsmittel in das zutreffende um, sofern die dafür geltenden formellen Voraussetzungen erfüllt sind (BGE 120 Ib 379 E. 1a S. 381, mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, indem das fragliche Grundpfandrecht nach Art. 836 ZGB nicht zulässig sei, weil es an der von der Rechtsprechung geforderten besonderen Beziehung zwischen Grundstück und Steuerforderung fehle. Die Zulässigkeit des Pfandrechts hängt somit von der Auslegung von Art. 836 ZGB ab. Es fragt sich, ob deshalb die Berufung zulässig wäre.
c) In Zivilrechtsstreitigkeiten ist die Rüge der Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts im Rahmen der Berufung, allenfalls Nichtigkeitsbeschwerde, vorzubringen (BGE 120 II 28 E. 3 S. 29; BGE 119 II 183 E. 3 S. 184; BGE 116 II 215 E. 2b S. 217, mit Hinweisen). Das Bundesgericht ist daher bisweilen ohne nähere Erörterungen auf Berufungen eingetreten, mit denen die Vereinbarkeit eines kantonalrechtlichen Steuerpfandrechts mit dem Bundeszivilrecht zur Diskussion gestellt wurde (BGE 62 II 24; 84 II 91 E. 1 S. 99; 110 II 236; nicht publiziertes Urteil i.S. B. vom 9. August 1995, E. 1; gestützt auf die zit. Urteile auch JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire [OJ], Vol. II, Bern 1990, N. 3.1-3 zu Art. 43; ARMIN ZUCKER, Das Steuerpfandrecht in den Kantonen, Diss. Zürich 1988, S. 130 f.). In anderen Fällen ist demgegenüber das Bundesgericht - ebenfalls ohne eingehende Erörterung - auf entsprechende staatsrechtliche Beschwerden eingetreten (Urteil vom 23. April 1993 i.S. S., publiziert in ASA 62 570; nicht publiziertes Urteil i.S. S. vom 12. Juli 1973, E. 1a).
d) Die Berufung ist nach Art. 44 und 46 OG zulässig in Zivilrechtsstreitigkeiten. Als solche versteht die Rechtsprechung ein kontradiktorisches Verfahren zwischen zwei oder mehreren natürlichen oder juristischen Personen in ihrer Eigenschaft als Trägerinnen privater Rechte oder zwischen solchen Personen und einer Behörde, die nach Bundesrecht die Stellung einer Partei einnimmt. Voraussetzung ist ferner, dass die Parteien Ansprüche des Bundeszivilrechts erhoben haben und ebensolche objektiv streitig sind (BGE 120 II 11 E. 2a S. 12 f., mit Hinweisen).
e) Die Steuerforderung, die durch das Pfandrecht gesichert werden soll, ist öffentlichrechtlicher Natur. Auch das Pfandrecht stützt sich auf Art. 223 aStG, somit auf einen öffentlichrechtlichen Erlass. Gemäss Art. 836 ZGB bedürfen gesetzliche Pfandrechte aus öffentlichrechtlichen Verhältnissen zu ihrer Gültigkeit keiner Eintragung. Dieser Artikel sagt nicht etwa, dass die Kantone berechtigt seien, gesetzliche Grundpfandrechte zu schaffen; vielmehr stellt er lediglich fest, dass solche gesetzlichen Pfandrechte auch neben dem Zivilgesetzbuch bestehen. Die Kompetenz der Kantone zur Einführung von Steuergrundpfandrechten ergibt sich schon aus Art. 3 BV und nicht erst aus Art. 836 ZGB, weshalb es sich dabei um einen unechten Vorbehalt handelt (BGE 84 II 91 E. 2 S. 100 f.; Urteil des Bundesgerichts i.S. S. vom 23. April 1993, publiziert in ASA 62 570, E. 2b). Der Umstand, dass eine öffentlichrechtliche Forderung mit einem Mittel gesichert wird, das auch im Zivilrecht vorkommt, macht dieses Mittel noch nicht zu einem zivilrechtlichen (vgl. BGE 111 Ib 150 E. 1c-e, S. 155 ff.; BGE 108 II 490 E. 2-7). Ebensowenig wird die öffentlichrechtliche Natur des Pfandrechts dadurch beeinträchtigt, dass das Bundeszivilrecht (Art. 836 ZGB) seiner Zulässigkeit Grenzen setzt. Das kantonale Steuerpfandrecht ist somit als öffentlichrechtlich zu bezeichnen. Streitigkeiten um die Vereinbarkeit eines kantonalen Steuerpfandrechts mit dem Bundeszivilrecht sind deshalb nicht Zivilrechtsstreitigkeiten im Sinne der Art. 43 ff. OG. In Abweichung von der veröffentlichten Rechtsprechung ist daher die Berufung nicht zulässig. Die II. Zivilabteilung hat der Zuständigkeit der II. öffentlichrechtlichen Abteilung zugestimmt (Art. 16 OG). Das Rechtsmittel ist - wie eingereicht - als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen.
f) Nach ständiger Rechtsprechung ist die staatsrechtliche Beschwerde, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 120 Ia 220 E. 2b S. 222 f., mit Hinweisen). Soweit in der Beschwerde mehr verlangt wird als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann darauf nicht eingetreten werden.
2. Gemäss Art. 223 aStG entsteht ein gesetzliches Pfandrecht für "alle aus der Handänderung von Grundstücken anfallenden Steuern, für die der mutmassliche Steuerertrag nicht vor Eintragung ins Grundbuch deponiert werden konnte". Nach Ansicht der Beschwerdeführerin lässt Art. 836 ZGB ein gesetzliches Steuerpfandrecht für Liquidationssteuern nicht zu. Art. 223 aStG dürfe demnach nicht so ausgelegt werden, dass für die fragliche Steuer ein Pfandrecht bestehe.
a) Wie vorne (E. 1e) dargelegt, können die Kantone öffentlichrechtliche, unmittelbar gesetzliche Pfandrechte einführen, doch darf das kantonale öffentliche Recht gemäss Art. 6 ZGB das Bundesprivatrecht nicht vereiteln oder gegen seinen Sinn und Zweck verstossen (vgl. BGE 120 Ia 89 E. 2b S. 90, 299 E. 2c/aa S. 303; BGE 119 Ia 59 E. 2b S. 61, je mit Hinweisen). Nach der Praxis des Bundesgerichts sind deshalb unmittelbar gesetzliche Steuerpfandrechte des kantonalen Rechts nur zulässig für Steuerforderungen, die eine besondere Beziehung zum belasteten Grundstück aufweisen (BGE 110 II 236 E. 1 S. 237 f.; BGE 84 II 91 E. 2b S. 102 f.; BGE 62 II 24 S. 29). Zulässig sind solche Pfandrechte namentlich für Grundstückgewinnsteuern (BGE 106 II 81 E. 2c S. 89; BGE 85 I 32 E. 3 S. 38; BGE 84 II 91 E. 2b S. 102 f.; zit. Urteil vom 9. August 1995, E. 3a; Urteil des Bundesgerichts i.S. S. vom 23. April 1993, publiziert in ASA 62 570 E. 2b; vgl. auch BGE 112 II 322 E. 3 S. 325), nicht aber für allgemeine Vermögenssteuern (BGE 84 II 91 E. 2b S. 103; BGE 62 II 24, S. 29) und Kapitalsteuern von juristischen Personen, auch dann nicht, wenn das Grundstück, das mit einem Pfandrecht belastet werden soll, das einzige Aktivum der juristischen Person ist (BGE 110 II 236 E. 2 S. 238 f.). Unzulässig ist ferner ein Pfandrecht für die Steuer auf dem Gewinn einer Aktiengesellschaft aus Immobilienverkauf, soweit diese Steuer zusätzlich zur ordentlichen Grundstückgewinnsteuer erhoben wird (zit. Urteil vom 9. August 1995, E. 3). In einem nicht publizierten Entscheid i.S. S. vom 12. Juli 1973 hat das Bundesgericht ein waadtländisches Steuerpfandrecht für den aus einem Liegenschaftsverkauf resultierenden Gewinn für zulässig erklärt, der anlässlich der Liquidation einer Aktiengesellschaft im Rahmen der ordentlichen Gewinnsteuer veranlagt wurde. In zwei weiteren Entscheiden hat das Bundesgericht ein Pfandrecht zur Sicherung von Liquidationsgewinnsteuern auf staatsrechtliche Beschwerden hin geschützt (nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichts i.S. B. vom 31. März 1995 und i.S. N. vom 11. März 1985), wobei jedoch die Frage der Vereinbarkeit mit Art. 836 ZGB mangels entsprechender Rügen nicht zu prüfen war.
b) Das Obwaldner Steuergesetz unterscheidet für natürliche Personen zwischen der Einkommenssteuer (Erster Teil, zweiter Abschnitt, Art. 18-42a) und der Grundstückgewinnsteuer (Erster Teil, dritter Abschnitt, Art. 43-53). Dabei werden jedoch, wie in der Mehrzahl der Kantone (vgl. ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7. A. 1993, S. 429 f.), der besonderen Grundstückgewinnsteuer nur Grundstückgewinne auf Privatvermögen unterstellt (Art. 44 Abs. 1 aStG), während die hier zur Diskussion stehende Steuer auf einem Gewinn aus Veräusserung von Geschäftsvermögen als allgemeine Einkommenssteuer gemäss Art. 20 Abs. 2 aStG erhoben wird. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass trotz dieser gesetzlichen Systematik auch bei der Steuer auf Liquidationsgewinnen, die sich aus der Veräusserung von Geschäftsliegenschaften ergeben, eine besondere Beziehung zum Grundstück bestehe und demzufolge eine unterschiedliche Behandlung zur Grundstückgewinnsteuer auf Privatvermögen nicht gerechtfertigt wäre. Die Beschwerdeführerin geht demgegenüber aufgrund der gesetzlichen Systematik davon aus, dass die Liquidationsgewinnsteuer eine allgemeine Steuer sei, die sich nicht auf einzelne Objekte beziehe, sondern alle stillen Reserven besteuere und nicht nur die speziell auf Grundstücken realisierten; das Steuerpfandrecht sei deshalb dafür nicht zulässig.
c) Die hier zur Diskussion stehende Liquidationsgewinnsteuer ist eine allgemeine Steuer; sie wird, auch wenn sie auf Gewinnen auf Geschäftsliegenschaften erhoben wird, nicht - wie die Grundstückgewinnsteuer (Art. 45 aStG) - im Zeitpunkt der Veräusserung begründet, sondern im Zeitpunkt der Geschäftsaufgabe. Nach herrschender Lehre kann jedoch auch für allgemeine Steuern, soweit sie Grundstücke betreffen, das Steuerpfandrecht geltend gemacht werden, wobei der auf das Pfandgrundstück entfallende Anteil der Steuer ausgeschieden werden muss (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. A. Zürich 1995, S. 267 f.; TONI HESS, Das gesetzliche Steuerpfandrecht des bündnerischen Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch, ZGRG 1994, S. 89-105/116-129, 93 f.; CHRISTIAN MATTLI, Die gesetzlichen Grundpfandrechte des kantonalen Rechts unter besonderer Berücksichtigung des bündnerischen Rechts, Diss. Basel 1992, S. 66 ff.; SIGIS RAGETH, Das gesetzliche Pfandrecht auf Wertzuwachssteuern, ZGRG 1987, S. 66-70, 67; HANS MICHAEL RIEMER, Die beschränkten dinglichen Rechte, Bern 1986, S. 93; ANDREA PEDROLI, L'ipoteca legale per crediti d'imposta, RDAT 1995 I, S. 529-564, 535; WALTER RYSER/BERNARD ROLLI, Précis de droit fiscal suisse, 3. A. Bern 1994, S. 421 f.; ZUCKER, a.a.O., S. 35). Die meisten Autoren äussern sich nicht ausdrücklich zur Frage, ob das auch gilt für Liquidationsgewinne auf Geschäftsliegenschaften; diejenigen, die sich dazu äussern, sind sich nicht einig (bejahend HESS, a.a.O., S. 94; SIGIS RAGETH, Kommentar rund um das gesetzliche Pfandrecht, Der Schweizer Treuhänder 65/1991, S. 37-40, 37 f., beide mit Hinweis auf das zit. Urteil des Bundesgerichts vom 11. März 1985; verneinend Zucker, a.a.O., S. 41).
d) Die Rechtfertigung des Steuerpfandrechts ergibt sich daraus, dass die Steuerforderung eine besondere Beziehung zum belasteten Grundstück aufweist (vorne E. 2a). Es genügt nicht, dass die Steuer von einem Steuerpflichtigen erhoben wird, der Eigentümer eines Grundstücks ist oder mit Hilfe eines Grundstücks eine gewinnbringende Tätigkeit ausübt. Als Kriterium für die Beurteilung, ob die Steuer eine besondere Beziehung zum Grundstück aufweist, kann darauf abgestellt werden, ob die Steuer ihre Grundlage ausschliesslich in der Tatsache des Grundeigentums hat oder von Faktoren abhängt, die ausserhalb dieser Tatsache liegen (ZUCKER, a.a.O., S. 36). Ob sie formell und gesetzessystematisch unter den allgemeinen Steuern oder unter speziellen Steuern aufgeführt ist, kann dabei keine Rolle spielen. Wesentlich ist bei der Besteuerung eines Gewinnes vielmehr, ob dieser auf die Wertsteigerung des Grundstücks zurückgeht. Ist das der Fall, dann kann die Steuer pfandgesichert werden, unabhängig davon, ob sie als besondere Grundstückgewinnsteuer ausgestaltet oder im Rahmen der ordentlichen Einkommens- oder Gewinnsteuer erhoben wird. Soweit hingegen ein Gewinn nicht bloss auf die Wertsteigerung des Grundstücks, sondern auf andere Faktoren zurückzuführen ist, liegt keine besondere Beziehung zum Grundstück vor, so dass insoweit die allgemeine Einkommenssteuer nicht pfandgesichert werden kann. Werden bei der Liquidation eines Geschäfts stille Reserven auf Geschäftsliegenschaften realisiert und besteuert, so ist demzufolge zu unterscheiden: soweit die stillen Reserven darauf zurückzuführen sind, dass die Liegenschaft eine Wertsteigerung - zum Beispiel infolge der konjunkturellen Entwicklung - erfahren hat, darf der entsprechende Steuerbetrag pfandgesichert werden. Soweit hingegen die stillen Reserven beispielsweise darauf zurückgehen, dass auf der Liegenschaft zu Lasten des allgemeinen Geschäftsgewinns Abschreibungen vorgenommen wurden, oder einen Gegenwert von Arbeitsleistungen des Steuerpflichtigen darstellen, ist für den entsprechenden Steuerbetrag kein Steuerpfandrecht zulässig. Um das Pfandrecht geltend machen zu können, muss daher der Anteil der Steuer, der auf die Wertsteigerung zurückzuführen ist, ausgeschieden werden.
e) Vorliegend erfolgte die Veranlagung des totalen Liquidationsgewinns von Fr. 826'400.-- am 26. Februar 1992 unter Berücksichtigung des hauptsächlichen Postens "Betriebsgewinn 90/91" von Fr. 757'726.-- und unter Aufrechnung verschiedener Rückstellungen und Gewinne, mithin ohne eine besondere Beziehung zum verkauften Grundstück zu erwähnen. Erst in der Pfandrechtsverfügung vom 5. Januar 1994 wurde auf den Grundstückverkauf Bezug genommen, indem der Gewinn wie folgt berechnet wurde:
Kaufpreis für Parzelle (exkl. Inventar) Fr. 2'200'000.--
./. Buchwert der Liegenschaft per 31.12.89 Fr. 1'433'842.80
Total Verkaufserlös Fr. 766'157.20
Diese Berechnungsart stellt nicht sicher, dass nur der auf die Wertsteigerung der Liegenschaft zurückgehende Betrag mit einem Pfandrecht belastet wird. Zulässig wäre ein Pfandrecht für die Steuer auf demjenigen Gewinn, der sich aus der Differenz zwischen Veräusserungserlös und Anlagekosten der Liegenschaft (Erwerbspreis zuzüglich wertvermehrende Aufwendungen) ergibt. Der Buchwert einer Liegenschaft im Geschäftsvermögen, auf den vorliegend die kantonalen Behörden abgestellt haben, ist jedoch häufig tiefer als die Anlagekosten, weil er daraus resultiert, dass zu Lasten des Geschäftsgewinnes Abschreibungen auf der Liegenschaft vorgenommen worden sind. Insoweit werden durch den Verkauf der Geschäftsliegenschaft stille Reserven realisiert, die nicht auf eine besondere Beziehung zum Grundstück zurückzuführen sind. Aus den bei den Akten liegenden Buchhaltungsunterlagen für die Jahre 1987-1989 geht hervor, dass Z. effektiv Abschreibungen auf der Liegenschaft vorgenommen hat. Soweit die Steuerforderung sich daraus ergibt, dass auf den Buchwert statt auf die Anlagekosten abgestellt wurde, ist daher das Pfandrecht nicht zulässig.
f) Unter diesen Umständen kann der von der Steuerverwaltung mit der Pfandrechtsverfügung geltend gemachte Gewinn jedenfalls nicht vollumfänglich als Gewinn betrachtet werden, der im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine besondere Beziehung zum Grundstück aufweist. Soweit mit dem Pfandrecht auch der über den Mehrwert des Grundstücks hinaus gehende Teil der Steuerforderung gesichert werden soll, erweist sich der angefochtene Entscheid als bundesrechtswidrig. Kann der auf den reinen Grundstückmehrwert entfallende Anteil nicht mit hinreichender Genauigkeit festgestellt werden, so ist es nicht zulässig, den gesamten Steuerbetrag dem Pfandrecht zu unterstellen, da Art. 836 ZGB und kantonale Steuernormen, welche ein Pfandrecht festlegen, mit Rücksicht auf die Interessen von Drittgläubigern und Grundstückerwerbern auszulegen sind (HANS HUBER, Berner Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 3. A. 1962, Rz. 98 zu Art. 6; PETER LIVER, Berner Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 3. A. 1962, Rz. 13 zu Art. 5; MARKUS LÖTSCHER, Das Grundstück als Gegenstand von Grundpfandrechten, Diss. Freiburg 1988, S. 66; GABRIEL RUMO, Die Liegenschaftsgewinn- und die Mehrwertsteuer des Kantons Freiburg, Diss. Freiburg 1993, S. 348; TUOR/SCHNYDER/SCHMID, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 11. A. Zürich 1995, S. 825 f.; ZUCKER, a.a.O., S. 25 ff.). Es ist Sache der Steuerbehörden, den entsprechenden Anteil aufgrund der ihnen zur Verfügung stehenden Unterlagen zu schätzen. Aufgrund der vorliegenden Akten kann nicht beurteilt werden, wie gross dieser Anteil am gesamten Steuerbetrag ist. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist daher aufzuheben. Es bleibt den kantonalen Behörden unbenommen, im Sinne der Erwägungen eine neue oder geänderte Pfandrechtsverfügung für den Teil der Steuerforderung zu erlassen, für den das Pfandrecht mit dem Bundesrecht vereinbar ist. | de | Art. 2 Disp. trans. Cost.; art. 836 CC; diritto di pegno del fisco, previsto dal diritto cantonale, a garanzia dell'imposta sull'utile risultante da una liquidazione. La questione della compatibilità di un diritto di pegno del fisco, previsto dal diritto cantonale, con il diritto civile federale non è una causa civile; di conseguenza, è ammissibile il ricorso di diritto pubblico, non il ricorso per riforma (chiarimento della giurisprudenza scostante) (consid. 1).
Un'ipoteca legale fiscale a garanzia dell'imposta sull'utile risultante da una liquidazione è ammissibile solo se tale utile proviene da un aumento di valore dell'immobile, non invece se è imputabile ad altri fattori (precisazione della giurisprudenza) (consid. 2). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,637 | 122 I 36 | 122 I 36
Sachverhalt ab Seite 36
Con sentenza 8 maggio 1995, la Corte delle assise correzionali di Bellinzona ha condannato H in contumacia alla pena di tre anni di detenzione, nonché all'espulsione dal territorio svizzero per la durata di dieci anni. Il predetto giudizio è stato impugnato da H con un ricorso di diritto pubblico e con un ricorso per cassazione al Tribunale federale - rimedi dichiarati inammissibili con sentenze del 21 luglio 1995 - nonché con un ricorso per cassazione alla Corte di cassazione e di revisione penale del Tribunale di appello del Cantone Ticino (CCRP). Con decisione 1o settembre 1995 pure la Corte cantonale ha dichiarato irricevibile il rimedio, poiché una sentenza contumaciale di condanna può solo essere oggetto di revoca o revisione.
Il 6 ottobre 1995 H ha inoltrato al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, con cui postula l'annullamento della decisione appena menzionata.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. Il ricorrente sostiene che la prassi ticinese secondo cui una sentenza di condanna pronunciata in contumacia non può essere impugnata con un ricorso per cassazione cantonale, ma è unicamente suscettibile di revoca (art. 264 CPP ticinese) o di revisione, è contraria alla CEDU.
In linea di principio, un procedimento contumaciale non è incompatibile con la CEDU, se l'imputato, condannato in contumacia, può susseguentemente chiedere che l'autorità riesamini in fatto e in diritto, dopo averlo sentito, la fondatezza delle accuse mossegli (sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo del 12 febbraio 1985 nella causa Colozza c. Italia, Serie A. n. 89 § 27/29, rispettivamente del 23 novembre 1993 nella causa Poitrimol c. Francia, Serie A n. 277 § 31). Tale è il caso allorché il condannato in contumacia ha la facoltà di chiedere la revoca della sentenza contumaciale, di guisa che sia fatto luogo ad un nuovo procedimento in sua presenza, o dispone di un rimedio di diritto ordinario con i medesimi effetti, ossia di un rimedio con pieno potere d'esame in fatto e in diritto (RIKLIN, Die Regelung des Abwesenheitsverfahrens in der Schweiz aus der Sicht der EMRK, in Aspects de droit européen, 1993, pag. 345; FROWEIN/PEUKERT, Kommentar zur EMRK, 1985, n. 66 ad art. 6). Per contro, la CEDU, che lascia peraltro agli Stati contraenti un ampio margine di manovra nell'ambito dell'elaborazione delle norme concernenti il procedimento contumaciale, non esige che il condannato in contumacia debba disporre alternativamente, tantomeno cumulativamente, sia del diritto di chiedere la revoca della sentenza pronunciata in sua assenza sia della facoltà di impugnare quest'ultima con un rimedio perfetto. Del resto, un siffatto diritto non può inoltre nemmeno essere dedotto dall'art. 4 Cost., invocando semplicemente l'economia di giudizio.
L'art. 6 CEDU prevede garanzie processuali minime, valide pure nel quadro del procedimento contumaciale. Quest'ultimo, in sostanza, è ritenuto conforme alla CEDU se l' imputato ha potuto beneficiare di una difesa effettiva, segnatamente del diritto di essere patrocinato (attivamente) da un avvocato (art. 6 n. 1 lett. c CEDU) e se può chiedere (incondizionatamente) la revoca della sentenza contumaciale (cfr. RIKLIN, op.cit., pag. 338 e 343 segg.). Nella fattispecie, entrambe le condizioni risultano adempiute, ciò che d'altronde nemmeno il ricorrente contesta. Dal canto suo, l'art. 2 cpv. 1 del Protocollo n. 7 alla CEDU stabilisce che chiunque venga dichiarato colpevole di un'infrazione penale da un tribunale ha il diritto, ai sensi delle rispettive legislazioni nazionali, di sottoporre ad un tribunale della giurisdizione superiore la dichiarazione di colpa o la condanna. Questa norma, che lascia agli Stati contraenti ampio potere nell'elaborazione dei rimedi di diritto, segnatamente delle loro condizioni di esercizio (TRECHSEL, Das verflixte Siebente? Bemerkungen zum 7. Zusatzprotokoll zur EMRK, in: Festschrift Ermacora, 1988, pag. 203) non esige che al condannato in contumacia venga riconosciuta, oltre al diritto di chiedere la revoca della sentenza contumaciale, la facoltà di ricorrere direttamente a un istanza superiore. La circostanza ch'egli debba, dapprima, chiedere la revoca del giudizio contumaciale, non costituisce una limitazione, contraria alla CEDU del suo diritto di ricorrere (D. PONCET, La protection de l'accusé par la Convention européenne des Droits de l'homme, 1977, pag. 115; M. MAILLEFER, Le jugement contumacial en procédure pénale militaire, in RPS: 1987, pag. 193). Chiedendo la revoca della sentenza contumaciale, il condannato può non solo ottenere l'istaurazione della procedura ordinaria, ma può pure impugnare la sentenza pronunciata nell'ambito di tale procedura, ottenendo in tal modo il riesame della condanna dalla giurisdizione superiore, come previsto dall'art. 2 cpv. 1 del protocollo n. 7 alla CEDU (cfr. DTF 121 IV 340 consid. 2b). La censura si rivela pertanto infondata. | it | Art. 6 EMRK und 2 Abs. 1 des Protokolls Nr. 7 zur EMRK; kantonale Rechtsmittel gegen ein Abwesenheitsurteil. Eine kantonale Regelung, die gegen ein verurteilendes Abwesenheitsurteil einzig die Aufhebung oder die Revision vorsieht, und welche die Möglichkeit, das Urteil mit einer Beschwerde bei einer zweiten Instanz anzufechten, ausschliesst, verletzt weder die EMRK noch das Protokoll Nr. 7 zur EMRK. | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-36%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Con sentenza 8 maggio 1995, la Corte delle assise correzionali di Bellinzona ha condannato H in contumacia alla pena di tre anni di detenzione, nonché all'espulsione dal territorio svizzero per la durata di dieci anni. Il predetto giudizio è stato impugnato da H con un ricorso di diritto pubblico e con un ricorso per cassazione al Tribunale federale - rimedi dichiarati inammissibili con sentenze del 21 luglio 1995 - nonché con un ricorso per cassazione alla Corte di cassazione e di revisione penale del Tribunale di appello del Cantone Ticino (CCRP). Con decisione 1o settembre 1995 pure la Corte cantonale ha dichiarato irricevibile il rimedio, poiché una sentenza contumaciale di condanna può solo essere oggetto di revoca o revisione.
Il 6 ottobre 1995 H ha inoltrato al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, con cui postula l'annullamento della decisione appena menzionata.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. Il ricorrente sostiene che la prassi ticinese secondo cui una sentenza di condanna pronunciata in contumacia non può essere impugnata con un ricorso per cassazione cantonale, ma è unicamente suscettibile di revoca (art. 264 CPP ticinese) o di revisione, è contraria alla CEDU.
In linea di principio, un procedimento contumaciale non è incompatibile con la CEDU, se l'imputato, condannato in contumacia, può susseguentemente chiedere che l'autorità riesamini in fatto e in diritto, dopo averlo sentito, la fondatezza delle accuse mossegli (sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo del 12 febbraio 1985 nella causa Colozza c. Italia, Serie A. n. 89 § 27/29, rispettivamente del 23 novembre 1993 nella causa Poitrimol c. Francia, Serie A n. 277 § 31). Tale è il caso allorché il condannato in contumacia ha la facoltà di chiedere la revoca della sentenza contumaciale, di guisa che sia fatto luogo ad un nuovo procedimento in sua presenza, o dispone di un rimedio di diritto ordinario con i medesimi effetti, ossia di un rimedio con pieno potere d'esame in fatto e in diritto (RIKLIN, Die Regelung des Abwesenheitsverfahrens in der Schweiz aus der Sicht der EMRK, in Aspects de droit européen, 1993, pag. 345; FROWEIN/PEUKERT, Kommentar zur EMRK, 1985, n. 66 ad art. 6). Per contro, la CEDU, che lascia peraltro agli Stati contraenti un ampio margine di manovra nell'ambito dell'elaborazione delle norme concernenti il procedimento contumaciale, non esige che il condannato in contumacia debba disporre alternativamente, tantomeno cumulativamente, sia del diritto di chiedere la revoca della sentenza pronunciata in sua assenza sia della facoltà di impugnare quest'ultima con un rimedio perfetto. Del resto, un siffatto diritto non può inoltre nemmeno essere dedotto dall'art. 4 Cost., invocando semplicemente l'economia di giudizio.
L'art. 6 CEDU prevede garanzie processuali minime, valide pure nel quadro del procedimento contumaciale. Quest'ultimo, in sostanza, è ritenuto conforme alla CEDU se l' imputato ha potuto beneficiare di una difesa effettiva, segnatamente del diritto di essere patrocinato (attivamente) da un avvocato (art. 6 n. 1 lett. c CEDU) e se può chiedere (incondizionatamente) la revoca della sentenza contumaciale (cfr. RIKLIN, op.cit., pag. 338 e 343 segg.). Nella fattispecie, entrambe le condizioni risultano adempiute, ciò che d'altronde nemmeno il ricorrente contesta. Dal canto suo, l'art. 2 cpv. 1 del Protocollo n. 7 alla CEDU stabilisce che chiunque venga dichiarato colpevole di un'infrazione penale da un tribunale ha il diritto, ai sensi delle rispettive legislazioni nazionali, di sottoporre ad un tribunale della giurisdizione superiore la dichiarazione di colpa o la condanna. Questa norma, che lascia agli Stati contraenti ampio potere nell'elaborazione dei rimedi di diritto, segnatamente delle loro condizioni di esercizio (TRECHSEL, Das verflixte Siebente? Bemerkungen zum 7. Zusatzprotokoll zur EMRK, in: Festschrift Ermacora, 1988, pag. 203) non esige che al condannato in contumacia venga riconosciuta, oltre al diritto di chiedere la revoca della sentenza contumaciale, la facoltà di ricorrere direttamente a un istanza superiore. La circostanza ch'egli debba, dapprima, chiedere la revoca del giudizio contumaciale, non costituisce una limitazione, contraria alla CEDU del suo diritto di ricorrere (D. PONCET, La protection de l'accusé par la Convention européenne des Droits de l'homme, 1977, pag. 115; M. MAILLEFER, Le jugement contumacial en procédure pénale militaire, in RPS: 1987, pag. 193). Chiedendo la revoca della sentenza contumaciale, il condannato può non solo ottenere l'istaurazione della procedura ordinaria, ma può pure impugnare la sentenza pronunciata nell'ambito di tale procedura, ottenendo in tal modo il riesame della condanna dalla giurisdizione superiore, come previsto dall'art. 2 cpv. 1 del protocollo n. 7 alla CEDU (cfr. DTF 121 IV 340 consid. 2b). La censura si rivela pertanto infondata. | it | Art. 6 CEDH et 2 al. 1 du protocole no 7 à la CEDH; voies de droit cantonales contre un jugement par défaut. Une réglementation cantonale qui prévoit uniquement la possibilité d'obtenir le relief ou la révision d'un jugement de condamnation rendu par défaut - en excluant la faculté de l'attaquer par un recours à l'autorité de seconde instance - ne viole ni la CEDH ni le protocole no 7 à la CEDH. | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-36%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 36
Con sentenza 8 maggio 1995, la Corte delle assise correzionali di Bellinzona ha condannato H in contumacia alla pena di tre anni di detenzione, nonché all'espulsione dal territorio svizzero per la durata di dieci anni. Il predetto giudizio è stato impugnato da H con un ricorso di diritto pubblico e con un ricorso per cassazione al Tribunale federale - rimedi dichiarati inammissibili con sentenze del 21 luglio 1995 - nonché con un ricorso per cassazione alla Corte di cassazione e di revisione penale del Tribunale di appello del Cantone Ticino (CCRP). Con decisione 1o settembre 1995 pure la Corte cantonale ha dichiarato irricevibile il rimedio, poiché una sentenza contumaciale di condanna può solo essere oggetto di revoca o revisione.
Il 6 ottobre 1995 H ha inoltrato al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, con cui postula l'annullamento della decisione appena menzionata.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. Il ricorrente sostiene che la prassi ticinese secondo cui una sentenza di condanna pronunciata in contumacia non può essere impugnata con un ricorso per cassazione cantonale, ma è unicamente suscettibile di revoca (art. 264 CPP ticinese) o di revisione, è contraria alla CEDU.
In linea di principio, un procedimento contumaciale non è incompatibile con la CEDU, se l'imputato, condannato in contumacia, può susseguentemente chiedere che l'autorità riesamini in fatto e in diritto, dopo averlo sentito, la fondatezza delle accuse mossegli (sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo del 12 febbraio 1985 nella causa Colozza c. Italia, Serie A. n. 89 § 27/29, rispettivamente del 23 novembre 1993 nella causa Poitrimol c. Francia, Serie A n. 277 § 31). Tale è il caso allorché il condannato in contumacia ha la facoltà di chiedere la revoca della sentenza contumaciale, di guisa che sia fatto luogo ad un nuovo procedimento in sua presenza, o dispone di un rimedio di diritto ordinario con i medesimi effetti, ossia di un rimedio con pieno potere d'esame in fatto e in diritto (RIKLIN, Die Regelung des Abwesenheitsverfahrens in der Schweiz aus der Sicht der EMRK, in Aspects de droit européen, 1993, pag. 345; FROWEIN/PEUKERT, Kommentar zur EMRK, 1985, n. 66 ad art. 6). Per contro, la CEDU, che lascia peraltro agli Stati contraenti un ampio margine di manovra nell'ambito dell'elaborazione delle norme concernenti il procedimento contumaciale, non esige che il condannato in contumacia debba disporre alternativamente, tantomeno cumulativamente, sia del diritto di chiedere la revoca della sentenza pronunciata in sua assenza sia della facoltà di impugnare quest'ultima con un rimedio perfetto. Del resto, un siffatto diritto non può inoltre nemmeno essere dedotto dall'art. 4 Cost., invocando semplicemente l'economia di giudizio.
L'art. 6 CEDU prevede garanzie processuali minime, valide pure nel quadro del procedimento contumaciale. Quest'ultimo, in sostanza, è ritenuto conforme alla CEDU se l' imputato ha potuto beneficiare di una difesa effettiva, segnatamente del diritto di essere patrocinato (attivamente) da un avvocato (art. 6 n. 1 lett. c CEDU) e se può chiedere (incondizionatamente) la revoca della sentenza contumaciale (cfr. RIKLIN, op.cit., pag. 338 e 343 segg.). Nella fattispecie, entrambe le condizioni risultano adempiute, ciò che d'altronde nemmeno il ricorrente contesta. Dal canto suo, l'art. 2 cpv. 1 del Protocollo n. 7 alla CEDU stabilisce che chiunque venga dichiarato colpevole di un'infrazione penale da un tribunale ha il diritto, ai sensi delle rispettive legislazioni nazionali, di sottoporre ad un tribunale della giurisdizione superiore la dichiarazione di colpa o la condanna. Questa norma, che lascia agli Stati contraenti ampio potere nell'elaborazione dei rimedi di diritto, segnatamente delle loro condizioni di esercizio (TRECHSEL, Das verflixte Siebente? Bemerkungen zum 7. Zusatzprotokoll zur EMRK, in: Festschrift Ermacora, 1988, pag. 203) non esige che al condannato in contumacia venga riconosciuta, oltre al diritto di chiedere la revoca della sentenza contumaciale, la facoltà di ricorrere direttamente a un istanza superiore. La circostanza ch'egli debba, dapprima, chiedere la revoca del giudizio contumaciale, non costituisce una limitazione, contraria alla CEDU del suo diritto di ricorrere (D. PONCET, La protection de l'accusé par la Convention européenne des Droits de l'homme, 1977, pag. 115; M. MAILLEFER, Le jugement contumacial en procédure pénale militaire, in RPS: 1987, pag. 193). Chiedendo la revoca della sentenza contumaciale, il condannato può non solo ottenere l'istaurazione della procedura ordinaria, ma può pure impugnare la sentenza pronunciata nell'ambito di tale procedura, ottenendo in tal modo il riesame della condanna dalla giurisdizione superiore, come previsto dall'art. 2 cpv. 1 del protocollo n. 7 alla CEDU (cfr. DTF 121 IV 340 consid. 2b). La censura si rivela pertanto infondata. | it | Art. 6 CEDU e 2 cpv. 1 del protocollo n. 7 alla CEDU; rimedi cantonali contro una sentenza contumaciale. Un ordinamento cantonale che prevede unicamente la possibilità di ottenere la revoca o la revisione di una sentenza contumaciale di condanna - escludendo la possibilità di impugnarla con un ricorso all'autorità di seconda istanza - non viola né la CEDU né il protocollo n. 7 alla CEDU. | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-36%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 361
Die Beschwerdeführer ersuchten die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich um vollständige Einsicht in die über sie erstellten Datenblätter betreffend ihre Beziehung zum Verein für Psychologische Menschenkenntnis (VPM). Sie verlangten überdies Einsicht in sämtliche über sie gesammelten Unterlagen sowie Fotos und Offenlegung der bisher abgedeckten Quellenangaben. Sodann wandten sie sich dagegen, dass Datenblätter und damit zusammenhängende Korrespondenz in ihre Personaldossiers auf der Abteilung Volksschule abgelegt werden. Bei den Gesuchstellern handelte es sich um Lehrkräfte, die an Zürcher Schulen arbeiteten oder gearbeitet hatten. Die Erziehungsdirektion gewährte den Beschwerdeführern Ende Juni bzw. Anfang Juli 1993 Einsicht in die Datenblätter und eröffnete ihnen, dass Datenblätter und Korrespondenz im Zusammenhang mit dem Einsichtsgesuch in die entsprechenden ordentlichen Personaldossiers abgelegt würden. Eine bestimmte Quelle, die auf einem Teil der Datenblätter angegeben ist, wurde abgedeckt.
Hiergegen reichten die Beschwerdeführer Rekurse an den Regierungsrat des Kantons Zürich ein. Dieser wies die Rekurse ab, soweit er darauf eintrat und soweit sie sich nicht als gegenstandslos erwiesen hatten.
Die Beschwerdeführer erhoben staatsrechtliche Beschwerden, mit welchen sie im wesentlichen die Aufhebung der Rekursentscheide des Regierungsrates verlangten. Ausserdem stellten sie die Anträge, die Fichenblätter mit Bezug zum VPM sowie die dazugehörende Korrespondenz etc. seien aus dem ordentlichen Personaldossier der fichierten Lehrkräfte und weiterer Betroffener zu entfernen, und in Zukunft keine weiteren Fichenblätter mit Bezug zum VPM sowie keine dazugehörende Korrespondenz etc. ins ordentliche P ersonaldossier der fichierten Lehrkräfte und weiterer Betroffener einzulegen. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtlichen Beschwerden gut und weist den Kanton Zürich an, die Datenblätter betreffend VPM-Mitgliedschaft sowie die darauf bezugnehmende Korrespondenz aus den ordentlichen Personaldossiers der Beschwerdeführer zu entfernen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, das Sammeln, Aufbewahren und Bearbeiten von Informationen über ihre Zugehörigkeit zum VPM verletze die persönliche Freiheit, den Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK, die Vereinsfreiheit sowie weitere verfassungsmässige Rechte, weshalb diese Daten aus ihren Personalakten entfernt werden müssten.
a) Das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit schützt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen. Hierzu gehört auch der Anspruch auf eine persönliche Geheimsphäre: So wird die persönliche Freiheit durch die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten (BGE 109 Ia 146 E. 6a S. 155 mit Hinweis; BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 6; unveröffentlichtes Urteil i.S. G. vom 22. September 1994 E. 1a) sowie deren Aufbewahrung und Bearbeitung betroffen (BGE BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149 f. mit Hinweisen); desgleichen kann die Aufbewahrung persönlicher, der Öffentlichkeit ansonsten nicht zugänglicher Daten einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstellen (BGE 113 Ia 257 E. 4c S. 263), und zwar auch dann, wenn die Datenerhebung verfassungsmässig war und die gespeicherten Informationen den Tatsachen entsprechen (Urteil vom 12. Januar 1990 i.S. S. E. 2a, publiziert in SJ 1990 S. 561 ff. und Pra 79/1990 Nr. 243 S. 875). Auch die Übernahme von Akten eines Straf- oder Administrativverfahrens in ein anderes Verfahren berührt den Schutzbereich der persönlichen Freiheit, wenn darin besonders schützenswerte Personendaten enthalten sind (Bundesgerichtsentscheid i.S. D. vom 27. März 1991, ZBl 92/1991 S. 543 ff. E. 5 und 6; Bundesamt für Justiz vom 25. Mai 1982, VPB 48/1984 Nr. 28 E. 4-6 S. 172 f.). In gleicher Weise berührt die Beschaffung, Aufbewahrung, Verwendung und Bekanntgabe persönlicher Daten die nach Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützte Privatsphäre (vgl. BGE 118 Ib 277 E. 4b S. 281 f.; BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 6 f.; Entscheid i.S. S. vom 12. Januar 1990 E. 2a, SJ 1990 S. 563 = Pra 79 Nr. 243 S. 875, je mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall sammelte die Abteilung Volksschule des Zürcherischen Erziehungsdepartements ab Februar 1991 Informationen über den VPM und dessen Mitglieder. Insgesamt wurden die Namen von 1458 angeblichen VPM-Mitgliedern, 17 Unterorganisationen oder VPM-Häusern sowie 25 Arbeitsplatzadressen (Praxen) des VPM auf einem elektronischen Datenträger gespeichert. Die Datei enthält neben Namen, Adresse, Bürgerort, Beruf, Tätigkeit und Arbeitsort der VPM-Mitglieder auch Hinweise auf deren Funktion und Verbindungen im Rahmen des VPM und auf Publikationen im VPM-Verlag. Auch wenn der VPM und seine Mitglieder sich in gewissen Bereichen (insbesondere Schul- und Gesundheitspolitik) öffentlich engagieren, handelt es sich doch um Informationen, die nicht allgemein bekannt sind. Die Beschaffung und Aufbewahrung derartiger personenbezogener Daten fällt nach dem Gesagten in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit sowie der nach Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützten Privatsphäre.
b) Einschränkungen der persönlichen Freiheit sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150).
aa) Der Regierungsrat stützte die Beschaffung und Speicherung der Informationen über VPM-Mitglieder auf § 34 lit. a Ziff. 1 des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 (OGRR), § 6 des Gesetzes über das gesamte Unterrichtswesen vom 23. Dezember 1859 (Unterrichtsgesetz), § 2 des Gesetzes über die Ausbildung von Lehrern für die Vorschulstufe und die Volksschule vom 24. September 1978 (Lehrerbildungsgesetz) und Art. 40 Ziff. 4 KV, welche dem Regierungsrat die Oberaufsicht über das Unterrichtswesen übertragen. Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Auslegung der vom Regierungsrat herangezogenen kantonalen Normen; darüber hinaus sind sie der Auffassung, die genannten Aufsichtsbefugnisse seien keine hinreichend klare gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten.
bb) Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung kantonalen Rechts grundsätzlich unter dem Gesichtswinkel der Willkür; eine freie Prüfung nimmt es nur bei Vorliegen besonders schwerer Eingriffe vor (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150). Dagegen überprüft das Bundesgericht in allen Fällen frei, ob die kantonale Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Eingriffsnorm erfüllt (BGE 115 Ia 277 288 E. 7 S. 288; BGE 109 Ia 146 E. 5 S. 152 f. und 273 E. 4d S. 282 ff.; WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 179). Allerdings hängen auch die Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit der Eingriffsnorm von der Schwere des Eingriffs ab: Bei schweren Eingriffen in grundrechtlich geschützte Positionen verlangt das Bundesgericht in den wesentlichen Punkten eine klare unzweideutige Grundlage in einem formellen Gesetz; leichtere Eingriffe können bei Vorliegen einer schlüssigen gesetzlichen Delegation auch in Erlassen unterhalb der Gesetzesstufe vorgenommen oder auf Generalklauseln abgestützt werden (BGE 99 Ia 262 E. 5 S. 269; BGE 102 Ia 62 E. 2 S. 64; BGE 106 Ia 364 E. 2 S. 366; BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288; 118 Ia 305 E. 2a S. 309 f. mit Hinweisen, Bundesamt für Justiz vom 13. März 1980, VPB 44/1980 Nr. 131 E. 5 S. 623). In gewissen Fällen kann eine aufgrund der Komplexität und Vielgestaltigkeit der zu regelnden Verhältnisse unabdingbare Unbestimmtheit der gesetzlichen Grundlage durch verfahrensrechtliche Garantien kompensiert werden (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284 mit Literaturhinweisen).
cc) Ähnliche Anforderungen sind nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte an die gesetzliche Grundlage für Eingriffe in Konventionsrechte zu stellen: Zwar genügt hierfür ein Gesetz im materiellen Sinne (vgl. Entscheid i.S. Kruslin c. Frankreich vom 24. April 1990, CourEDH, Série A, vol. 176, §§ 28 f. mit Hinweisen zur bisherigen Rechtsprechung); Voraussetzung ist jedoch, dass dieses ausreichend zugänglich und hinreichend bestimmt ist, damit der Bürger die sich daraus für ihn ergebenden Konsequenzen vorhersehen kann (Entscheid vom 26. April 1979 im Fall Sunday Times, Série A, vol. 30, § 49; Urteil vom 25. März 1983 im Fall Silver, Série A vol. 61 §§ 85 ff.; Urteil vom 2. August 1984 im Fall Malone, Série A vol. 82 §§ 66 ff.). Bei schweren Eingriffen in die Privatsphäre sind klare und detaillierte gesetzliche Bestimmungen unerlässlich (Entscheid im Fall Kruslin, a.a.O., § 32). Im Fall Leander betreffend Eintragungen in eine Staatsschutzdatei verlangte der Gerichtshof, dass das Gesetz klar regle, unter welchen Voraussetzungen es die Behörden zu derartigen geheimen und potentiell gefährlichen Eingriffen in das Privatleben der Bürger ermächtige und inwiefern die Polizei derart gewonnene Informationen speichern und weitergeben dürfe (Urteil vom 26. März 1987, Série A vol. 116 §§ 50 ff.; vgl. auch Urteil vom 2. August 1984 im Fall Malone, a.a.O., § 67).
dd) Soweit Eingriffe in die persönliche Freiheit (bzw. das nach Art. 8 EMRK geschützte Privatleben) durch die Erhebung, Aufbewahrung oder Bekanntgabe personenbezogener Daten erfolgen, lassen sich den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Kantone Hinweise zu den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen an die gesetzliche Grundlage entnehmen: Wie das Bundesgericht bereits im Entscheid i.S. D. vom 27. März 1991 (ZBl 92/1991 S. 543 ff., E. 5c mit zahlreichen Hinweisen) ausgeführt hat, beruhen die existierenden Datenschutzgesetze und -richtlinien in Bund und Kantonen auf der Prämisse, dass der Datenschutz einem verfassungsrechtlichen Anliegen entspreche und insbesondere die persönliche Freiheit betreffe; die ihnen zugrundeliegenden allgemeinen Grundsätze sind weitgehend Konkretisierungen der verfassungsrechtlichen Anforderungen in diesem Bereich (vgl. Art. 1 des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 [DSG; SR 235.1]; CHRISTOPH STEINLIN/FRANK SEETHALER in: URS MAURER/NEDIM PETER VOGT, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt a.M. 1995 [im folgenden: DSG-Kommentar], Entstehungsgeschichte des DSG, N. 1; MARC BUNTSCHU in: DSG-Kommentar, a.a.O. Art. 1 N. 1 ff., insbes. 33 ff.).
Danach dürfen Personendaten nur bearbeitet werden, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage besteht oder das Bearbeiten zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe erforderlich ist (vgl. z.B. Art. 17 Abs. 1 DSG; § 4 Abs. 1 des Zürcher Gesetzes über den Schutz von Personendaten vom 6. Juni 1993 [ZH-DSG]; § 5 des baselstädtischen Gesetzes über den Schutz von Personendaten vom 18. März 1992 [BS-DSG]; Art. 4 Loi sur la protection des données vom 25. November 1994 des Kantons Fribourg [FR-LPrD]; Art. 5 Abs. 1 des Berner Datenschutzgesetzes vom 19. Februar 1986 [BE-DSG]); besonders schützenswerte Personendaten dürfen grundsätzlich nur bearbeitet werden, wenn sich die Zulässigkeit aus einer gesetzlichen Grundlage klar ergibt. Ausnahmsweise genügt es auch, wenn die Datenbearbeitung für eine in einem formellen Gesetz klar umschriebene Aufgabe unentbehrlich ist, die Rechte der betroffenen Personen nicht gefährdet sind oder die betroffene Person im Einzelfall eingewilligt oder ihre Daten allgemein zugänglich gemacht hat (vgl. Art. 17 Abs. 2 DSG und § 6 BS-DSG, die beide grundsätzlich ein formelles Gesetz verlangen; § 5 ZH-DSG; Art. 13 Abs. 1 der St. Galler Datenschutzverordnung vom 24. Oktober 1995 [SG-DSV]; Art. 6 BE-DSG). Zu den besonders schützenswerten Personendaten zählen u.a. Daten über die religiösen, weltanschaulichen, politischen oder gewerkschaftlichen Ansichten oder Tätigkeiten (Art. 3 lit. c Ziff. 1 DSG; § 1 lit. d Ziff. 1 ZH-DSG; Art. 6 Abs. 1 lit. a SG-DSV; § 2 Abs. 2 BS-DSG; Art. 3 lit. c Ziff. 1 FR-LPrD; Art. 3 lit. a BE-DSG; Art. 6 des Europarats-Übereinkommens zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten vom 28. Januar 1981; vgl. auch § 3 Abs. 2 des Reglements über den Schutz und die Sicherung von Daten bei der "KSD Kanton und Stadt Schaffhausen Datenverarbeitung" vom 22. April 1980, der die Speicherung von Daten über die Privatsphäre wie unter anderem die Vereins- und Organisationszugehörigkeit verbietet).
c) Im vorliegenden Fall sammelten die Zürcher Behörden systematisch Daten über die Mitgliedschaft sowie die Funktion von Personen beim VPM. Der VPM vertritt eine bestimmte psychologische Schule, und er ist in der Öffentlichkeit vor allem durch seine Stellungnahmen zu schul- und gesundheitspolitischen Fragen bekannt geworden. Die Mitgliedschaft im VPM bringt somit eine bestimmte weltanschauliche sowie politische Haltung zum Ausdruck. Nach Einschätzung der Zürcher Behörden weist der VPM sektenähnliche Züge und eine totalitäre, vereinnahmende Tendenz auf; VPM-Lehrkräfte verursachten Schulkonflikte aufgrund ihres rechthaberischen, missionarischen Auftretens und unkollegialen Verhaltens, welches sich unter anderem in der Unfähigkeit zeige, andere Meinungen gelten zu lassen und sich Mehrheitsentscheidungen zu fügen; dabei würden sie offensichtlich vom Verein beraten und gesteuert. Die Zürcher Behörden weisen in ihren Vernehmlassungen darauf hin, dass es zwischen 1990 und 1992 zu rund 50 Konfliktfällen im Schulwesen mit VPM-Angehörigen gekommen sei. Angesichts dieser Einschätzung des VPM sowie den zahlreichen Konflikten zwischen Erziehungsdepartement bzw. Schulpflegen einerseits und VPM-Lehrkräften bzw. dem VPM andererseits liegt es auf der Hand, dass sich die VPM-Mitgliedschaft für die Einstellung bzw. das berufliche Fortkommen im Zürcher Schuldienst negativ auswirken kann, auch wenn sie für sich allein kein Grund für eine Anstellungsverweigerung oder eine allfällige Entlassung ist. Es handelt sich somit um besonders schützenswerte Personendaten, deren Bearbeitung für die Betroffenen mit einem besonderen Gefährdungspotential verbunden ist. Zu berücksichtigen sind ferner die Umstände der Datenerhebung (JEAN-PHILIPPE WALTER, in: DSG-Kommentar, Art. 17 N. 16): Es handelte sich um eine systematische Erfassung sämtlicher bekannter VPM-Mitglieder, d.h. einer Vielzahl von Personen; überdies erfolgte die Datensammlung ohne Mitwirkung und Wissen der betroffenen Personen. Unter diesen Umständen ist von einem schwerwiegenden Eingriff in die persönliche Freiheit auszugehen, auch wenn die Datei nur einem beschränkten Personenkreis unmittelbar zugänglich ist. Dementsprechend sind eher strenge Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der gesetzlichen Grundlage zu stellen.
d) Gemäss Art. 40 Ziff. 4 KV kommt dem Regierungsrat die Oberaufsicht über das Unterrichtswesen sowie über die sämtlichen ihm untergeordneten Behörden und Beamtungen zu. § 34 lit. a Ziff. 1 OGRR bestimmt, dass der Direktion des Erziehungswesens in Verbindung mit dem Erziehungsrat die Oberaufsicht über das gesamte Unterrichtswesen zusteht. Der Erziehungsrat übernimmt die Aufsicht über die sämtlichen Schulanstalten des Kantons und die Förderung sowohl der wissenschaftlichen Bildung als auch der Volksbildung; ihm obliegt überdies die allgemeine Oberleitung aller öffentlichen Schulanstalten, die Vorberatung und Entwerfung der das Unterrichtswesen betreffenden Gesetze und Verordnungen sowie die Sorge für deren Vollziehung (§ 6 Unterrichtsgesetz). §2 des Lehrerbildungsgesetzes überträgt der Erziehungsdirektion in Verbindung mit dem Erziehungsrat auch die Aufsicht über sämtliche Seminare zur beruflichen Ausbildung von Lehrern für die Vorschulstufe und die Volksschule.
Zur Wahrnehmung dieser Aufgaben ist das Erziehungsdepartement zwingend auf Informationen aus den seiner Aufsicht und Oberleitung unterstehenden Schulanstalten angewiesen. Dazu gehören insbesondere auch Daten über die Eignung, Qualifikation und Leistung der Lehrer sowie über alle Vorkommnisse, die Anlass zu aufsichtsrechtlichen Massnahmen gegenüber der Schulleitung bzw. disziplinarischen Massnahmen gegenüber einem Lehrer geben könnten. Hierzu können im Einzelfall auch ausserschulische Verhaltensweisen gehören, die eine Verletzung der beamtenrechtlichen Treuepflicht darstellen, weil sie die Amtsführung und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung beeinträchtigen (vgl. z.B. Bundesgerichtsentscheid i.S. C. vom 28. März 1996 E. 6c und d betreffend disziplinarische Massnahmen gegen eine dem VPM angehörende Lehrerin). Der im Zürcher Schuldienst tätige Beamte oder Angestellte muss deshalb damit rechnen, dass solche Informationen der Erziehungsdirektion gemeldet und dort - zumindest eine gewisse Zeit lang - aufbewahrt werden. Jedenfalls für die Zeit vor Inkrafttreten des kantonalen Datenschutzgesetzes liegt es deshalb nahe, in den genannten Aufsichtsbefugnissen der Erziehungsdirektion auch eine gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung von Daten zu sehen, die eng mit dem Schulbetrieb verbunden und für die Wahrnehmung der Aufsicht unentbehrlich sind.
Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch nicht um die Registrierung einzelner, schulbezogener Vorkommnisse und Konflikte, die durch das Engagement von Lehrern beim VPM bzw. der Identifizierung mit dessen Ideen und Schulkonzepten ausgelöst worden wären. Vielmehr sammelte das Erziehungsdepartement Informationen über sämtliche VPM-Mitglieder; Kriterium für die Speicherung in der Datei war somit einzig die Vereinszugehörigkeit. Auch soweit die Datensammlung Beamte bzw. Angestellte im Schuldienst betraf, ging es nicht um konkrete berufsbezogene Leistungen bzw. Verfehlungen, bei denen die VPM-Mitgliedschaft eine Rolle gespielt hätte, sondern abstrakt um Mitgliedschaft und Funktion beim VPM. Die systematische Erhebung derartiger - nach dem oben (E. 5c) Gesagten besonders sensibler - Daten, die keinen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Zürcher Schulbetrieb aufweisen, war für die Betroffenen aufgrund der allgemeinen Aufsichtsbefugnisse der Erziehungsdirektion nicht voraussehbar. Für die Bearbeitung solcher Daten wäre vielmehr eine klare gesetzliche Grundlage erforderlich gewesen, die mit der nötigen Bestimmtheit regelt, unter welchen Voraussetzungen und zu welchem Zweck die Mitgliedschaft von Beamten bzw. Angestellten in politischen bzw. weltanschaulichen Vereinen registriert werden darf, welcher Personenkreis erfasst werden darf, wem derartige Informationen bekanntgegeben werden dürfen und wann bzw. unter welchen Voraussetzungen die Daten wieder gelöscht werden müssen. Zum Schutz der persönlichen Freiheit der Betroffenen sowie aus Gründen der Rechtssicherheit darf die Erhebung solcher besonders schützenswerter Daten nicht in das Ermessen der Behörden gestellt werden, sondern muss zumindest in den Grundzügen normativ geregelt werden. Dies gilt auch im Beamtenrecht als sogenanntem besonderen Rechtsverhältnis (vgl. ROBERT ZIMMERMANN, Le principe de la légalité et les rapports de droit spéciaux dans la jurisprudence du tribunal fédéral, in: Charles-Albert Morand (Hrsg.), La Légalité: Un principe à géométrie variable, Basel/Frankfurt a.M. 1992, S. 135).
e) Mangels genügender gesetzlicher Grundlage verletzte somit die Sammlung, Aufbewahrung und Bearbeitung der Daten über die VPM-Zugehörigkeit von Lehrern und anderen Personen das Grundrecht der persönlichen Freiheit sowie Art. 8 EMRK. Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob die Datensammlung weitere Grundrechte der Beschwerdeführer verletzte. Den Beschwerdeführern steht grundsätzlich ein Anspruch auf Beseitigung der widerrechtlich gespeicherten Daten zu (vgl. BGE 120 Ia 147 E. 4 S. 156; Urteil vom 25. November 1994 i.S. T., publiziert in ZBl 96/1995 S. 329 ff.; ROLF HUBER, Rechtsprobleme der Personalakte, Diss. Zürich 1985, S. 183; vgl. auch die übereinstimmende Regelung der Datenschutzgesetze, wonach der Betroffene bei widerrechtlicher Datenverarbeitung einen Beseitigungsanspruch hat, z.B. Art. 25 Abs. 1 lit. b DSG; § 19 Abs. 1 lit. b ZH-DSG; § 22 lit. b BS-DSG; Art. 26 Abs. 1 lit. b FR-LPrD; Art. 24 Abs. 1 BE-DSG). Daher ist die Entfernung der Dateiblätter aus den Personalakten der Beschwerdeführer anzuordnen. Gleiches gilt für die Korrespondenz mit Bezug auf die VPM-Datei, aus der sich ebenfalls die (mutmassliche) Zugehörigkeit der Beschwerdeführer zum VPM ablesen lässt. | de | Persönliche Freiheit. Beschaffung und Aufbewahrung personenbezogener Daten. Besonders schützenswerte Personendaten dürfen nur gemäss einer klaren gesetzlichen Grundlage bearbeitet werden, es sei denn, die Datenbearbeitung sei für eine in einem formellen Gesetz klar umschriebene Aufgabe unentbehrlich (E. 5b).
Im Kanton Zürich fehlt eine gesetzliche Grundlage dafür, die blosse Zugehörigkeit zu einem Verein systematisch ins Personaldossier von Lehrkräften aufzunehmen (E. 5d). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-360%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 361
Die Beschwerdeführer ersuchten die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich um vollständige Einsicht in die über sie erstellten Datenblätter betreffend ihre Beziehung zum Verein für Psychologische Menschenkenntnis (VPM). Sie verlangten überdies Einsicht in sämtliche über sie gesammelten Unterlagen sowie Fotos und Offenlegung der bisher abgedeckten Quellenangaben. Sodann wandten sie sich dagegen, dass Datenblätter und damit zusammenhängende Korrespondenz in ihre Personaldossiers auf der Abteilung Volksschule abgelegt werden. Bei den Gesuchstellern handelte es sich um Lehrkräfte, die an Zürcher Schulen arbeiteten oder gearbeitet hatten. Die Erziehungsdirektion gewährte den Beschwerdeführern Ende Juni bzw. Anfang Juli 1993 Einsicht in die Datenblätter und eröffnete ihnen, dass Datenblätter und Korrespondenz im Zusammenhang mit dem Einsichtsgesuch in die entsprechenden ordentlichen Personaldossiers abgelegt würden. Eine bestimmte Quelle, die auf einem Teil der Datenblätter angegeben ist, wurde abgedeckt.
Hiergegen reichten die Beschwerdeführer Rekurse an den Regierungsrat des Kantons Zürich ein. Dieser wies die Rekurse ab, soweit er darauf eintrat und soweit sie sich nicht als gegenstandslos erwiesen hatten.
Die Beschwerdeführer erhoben staatsrechtliche Beschwerden, mit welchen sie im wesentlichen die Aufhebung der Rekursentscheide des Regierungsrates verlangten. Ausserdem stellten sie die Anträge, die Fichenblätter mit Bezug zum VPM sowie die dazugehörende Korrespondenz etc. seien aus dem ordentlichen Personaldossier der fichierten Lehrkräfte und weiterer Betroffener zu entfernen, und in Zukunft keine weiteren Fichenblätter mit Bezug zum VPM sowie keine dazugehörende Korrespondenz etc. ins ordentliche P ersonaldossier der fichierten Lehrkräfte und weiterer Betroffener einzulegen. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtlichen Beschwerden gut und weist den Kanton Zürich an, die Datenblätter betreffend VPM-Mitgliedschaft sowie die darauf bezugnehmende Korrespondenz aus den ordentlichen Personaldossiers der Beschwerdeführer zu entfernen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, das Sammeln, Aufbewahren und Bearbeiten von Informationen über ihre Zugehörigkeit zum VPM verletze die persönliche Freiheit, den Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK, die Vereinsfreiheit sowie weitere verfassungsmässige Rechte, weshalb diese Daten aus ihren Personalakten entfernt werden müssten.
a) Das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit schützt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen. Hierzu gehört auch der Anspruch auf eine persönliche Geheimsphäre: So wird die persönliche Freiheit durch die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten (BGE 109 Ia 146 E. 6a S. 155 mit Hinweis; BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 6; unveröffentlichtes Urteil i.S. G. vom 22. September 1994 E. 1a) sowie deren Aufbewahrung und Bearbeitung betroffen (BGE BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149 f. mit Hinweisen); desgleichen kann die Aufbewahrung persönlicher, der Öffentlichkeit ansonsten nicht zugänglicher Daten einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstellen (BGE 113 Ia 257 E. 4c S. 263), und zwar auch dann, wenn die Datenerhebung verfassungsmässig war und die gespeicherten Informationen den Tatsachen entsprechen (Urteil vom 12. Januar 1990 i.S. S. E. 2a, publiziert in SJ 1990 S. 561 ff. und Pra 79/1990 Nr. 243 S. 875). Auch die Übernahme von Akten eines Straf- oder Administrativverfahrens in ein anderes Verfahren berührt den Schutzbereich der persönlichen Freiheit, wenn darin besonders schützenswerte Personendaten enthalten sind (Bundesgerichtsentscheid i.S. D. vom 27. März 1991, ZBl 92/1991 S. 543 ff. E. 5 und 6; Bundesamt für Justiz vom 25. Mai 1982, VPB 48/1984 Nr. 28 E. 4-6 S. 172 f.). In gleicher Weise berührt die Beschaffung, Aufbewahrung, Verwendung und Bekanntgabe persönlicher Daten die nach Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützte Privatsphäre (vgl. BGE 118 Ib 277 E. 4b S. 281 f.; BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 6 f.; Entscheid i.S. S. vom 12. Januar 1990 E. 2a, SJ 1990 S. 563 = Pra 79 Nr. 243 S. 875, je mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall sammelte die Abteilung Volksschule des Zürcherischen Erziehungsdepartements ab Februar 1991 Informationen über den VPM und dessen Mitglieder. Insgesamt wurden die Namen von 1458 angeblichen VPM-Mitgliedern, 17 Unterorganisationen oder VPM-Häusern sowie 25 Arbeitsplatzadressen (Praxen) des VPM auf einem elektronischen Datenträger gespeichert. Die Datei enthält neben Namen, Adresse, Bürgerort, Beruf, Tätigkeit und Arbeitsort der VPM-Mitglieder auch Hinweise auf deren Funktion und Verbindungen im Rahmen des VPM und auf Publikationen im VPM-Verlag. Auch wenn der VPM und seine Mitglieder sich in gewissen Bereichen (insbesondere Schul- und Gesundheitspolitik) öffentlich engagieren, handelt es sich doch um Informationen, die nicht allgemein bekannt sind. Die Beschaffung und Aufbewahrung derartiger personenbezogener Daten fällt nach dem Gesagten in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit sowie der nach Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützten Privatsphäre.
b) Einschränkungen der persönlichen Freiheit sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150).
aa) Der Regierungsrat stützte die Beschaffung und Speicherung der Informationen über VPM-Mitglieder auf § 34 lit. a Ziff. 1 des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 (OGRR), § 6 des Gesetzes über das gesamte Unterrichtswesen vom 23. Dezember 1859 (Unterrichtsgesetz), § 2 des Gesetzes über die Ausbildung von Lehrern für die Vorschulstufe und die Volksschule vom 24. September 1978 (Lehrerbildungsgesetz) und Art. 40 Ziff. 4 KV, welche dem Regierungsrat die Oberaufsicht über das Unterrichtswesen übertragen. Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Auslegung der vom Regierungsrat herangezogenen kantonalen Normen; darüber hinaus sind sie der Auffassung, die genannten Aufsichtsbefugnisse seien keine hinreichend klare gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten.
bb) Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung kantonalen Rechts grundsätzlich unter dem Gesichtswinkel der Willkür; eine freie Prüfung nimmt es nur bei Vorliegen besonders schwerer Eingriffe vor (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150). Dagegen überprüft das Bundesgericht in allen Fällen frei, ob die kantonale Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Eingriffsnorm erfüllt (BGE 115 Ia 277 288 E. 7 S. 288; BGE 109 Ia 146 E. 5 S. 152 f. und 273 E. 4d S. 282 ff.; WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 179). Allerdings hängen auch die Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit der Eingriffsnorm von der Schwere des Eingriffs ab: Bei schweren Eingriffen in grundrechtlich geschützte Positionen verlangt das Bundesgericht in den wesentlichen Punkten eine klare unzweideutige Grundlage in einem formellen Gesetz; leichtere Eingriffe können bei Vorliegen einer schlüssigen gesetzlichen Delegation auch in Erlassen unterhalb der Gesetzesstufe vorgenommen oder auf Generalklauseln abgestützt werden (BGE 99 Ia 262 E. 5 S. 269; BGE 102 Ia 62 E. 2 S. 64; BGE 106 Ia 364 E. 2 S. 366; BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288; 118 Ia 305 E. 2a S. 309 f. mit Hinweisen, Bundesamt für Justiz vom 13. März 1980, VPB 44/1980 Nr. 131 E. 5 S. 623). In gewissen Fällen kann eine aufgrund der Komplexität und Vielgestaltigkeit der zu regelnden Verhältnisse unabdingbare Unbestimmtheit der gesetzlichen Grundlage durch verfahrensrechtliche Garantien kompensiert werden (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284 mit Literaturhinweisen).
cc) Ähnliche Anforderungen sind nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte an die gesetzliche Grundlage für Eingriffe in Konventionsrechte zu stellen: Zwar genügt hierfür ein Gesetz im materiellen Sinne (vgl. Entscheid i.S. Kruslin c. Frankreich vom 24. April 1990, CourEDH, Série A, vol. 176, §§ 28 f. mit Hinweisen zur bisherigen Rechtsprechung); Voraussetzung ist jedoch, dass dieses ausreichend zugänglich und hinreichend bestimmt ist, damit der Bürger die sich daraus für ihn ergebenden Konsequenzen vorhersehen kann (Entscheid vom 26. April 1979 im Fall Sunday Times, Série A, vol. 30, § 49; Urteil vom 25. März 1983 im Fall Silver, Série A vol. 61 §§ 85 ff.; Urteil vom 2. August 1984 im Fall Malone, Série A vol. 82 §§ 66 ff.). Bei schweren Eingriffen in die Privatsphäre sind klare und detaillierte gesetzliche Bestimmungen unerlässlich (Entscheid im Fall Kruslin, a.a.O., § 32). Im Fall Leander betreffend Eintragungen in eine Staatsschutzdatei verlangte der Gerichtshof, dass das Gesetz klar regle, unter welchen Voraussetzungen es die Behörden zu derartigen geheimen und potentiell gefährlichen Eingriffen in das Privatleben der Bürger ermächtige und inwiefern die Polizei derart gewonnene Informationen speichern und weitergeben dürfe (Urteil vom 26. März 1987, Série A vol. 116 §§ 50 ff.; vgl. auch Urteil vom 2. August 1984 im Fall Malone, a.a.O., § 67).
dd) Soweit Eingriffe in die persönliche Freiheit (bzw. das nach Art. 8 EMRK geschützte Privatleben) durch die Erhebung, Aufbewahrung oder Bekanntgabe personenbezogener Daten erfolgen, lassen sich den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Kantone Hinweise zu den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen an die gesetzliche Grundlage entnehmen: Wie das Bundesgericht bereits im Entscheid i.S. D. vom 27. März 1991 (ZBl 92/1991 S. 543 ff., E. 5c mit zahlreichen Hinweisen) ausgeführt hat, beruhen die existierenden Datenschutzgesetze und -richtlinien in Bund und Kantonen auf der Prämisse, dass der Datenschutz einem verfassungsrechtlichen Anliegen entspreche und insbesondere die persönliche Freiheit betreffe; die ihnen zugrundeliegenden allgemeinen Grundsätze sind weitgehend Konkretisierungen der verfassungsrechtlichen Anforderungen in diesem Bereich (vgl. Art. 1 des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 [DSG; SR 235.1]; CHRISTOPH STEINLIN/FRANK SEETHALER in: URS MAURER/NEDIM PETER VOGT, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt a.M. 1995 [im folgenden: DSG-Kommentar], Entstehungsgeschichte des DSG, N. 1; MARC BUNTSCHU in: DSG-Kommentar, a.a.O. Art. 1 N. 1 ff., insbes. 33 ff.).
Danach dürfen Personendaten nur bearbeitet werden, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage besteht oder das Bearbeiten zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe erforderlich ist (vgl. z.B. Art. 17 Abs. 1 DSG; § 4 Abs. 1 des Zürcher Gesetzes über den Schutz von Personendaten vom 6. Juni 1993 [ZH-DSG]; § 5 des baselstädtischen Gesetzes über den Schutz von Personendaten vom 18. März 1992 [BS-DSG]; Art. 4 Loi sur la protection des données vom 25. November 1994 des Kantons Fribourg [FR-LPrD]; Art. 5 Abs. 1 des Berner Datenschutzgesetzes vom 19. Februar 1986 [BE-DSG]); besonders schützenswerte Personendaten dürfen grundsätzlich nur bearbeitet werden, wenn sich die Zulässigkeit aus einer gesetzlichen Grundlage klar ergibt. Ausnahmsweise genügt es auch, wenn die Datenbearbeitung für eine in einem formellen Gesetz klar umschriebene Aufgabe unentbehrlich ist, die Rechte der betroffenen Personen nicht gefährdet sind oder die betroffene Person im Einzelfall eingewilligt oder ihre Daten allgemein zugänglich gemacht hat (vgl. Art. 17 Abs. 2 DSG und § 6 BS-DSG, die beide grundsätzlich ein formelles Gesetz verlangen; § 5 ZH-DSG; Art. 13 Abs. 1 der St. Galler Datenschutzverordnung vom 24. Oktober 1995 [SG-DSV]; Art. 6 BE-DSG). Zu den besonders schützenswerten Personendaten zählen u.a. Daten über die religiösen, weltanschaulichen, politischen oder gewerkschaftlichen Ansichten oder Tätigkeiten (Art. 3 lit. c Ziff. 1 DSG; § 1 lit. d Ziff. 1 ZH-DSG; Art. 6 Abs. 1 lit. a SG-DSV; § 2 Abs. 2 BS-DSG; Art. 3 lit. c Ziff. 1 FR-LPrD; Art. 3 lit. a BE-DSG; Art. 6 des Europarats-Übereinkommens zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten vom 28. Januar 1981; vgl. auch § 3 Abs. 2 des Reglements über den Schutz und die Sicherung von Daten bei der "KSD Kanton und Stadt Schaffhausen Datenverarbeitung" vom 22. April 1980, der die Speicherung von Daten über die Privatsphäre wie unter anderem die Vereins- und Organisationszugehörigkeit verbietet).
c) Im vorliegenden Fall sammelten die Zürcher Behörden systematisch Daten über die Mitgliedschaft sowie die Funktion von Personen beim VPM. Der VPM vertritt eine bestimmte psychologische Schule, und er ist in der Öffentlichkeit vor allem durch seine Stellungnahmen zu schul- und gesundheitspolitischen Fragen bekannt geworden. Die Mitgliedschaft im VPM bringt somit eine bestimmte weltanschauliche sowie politische Haltung zum Ausdruck. Nach Einschätzung der Zürcher Behörden weist der VPM sektenähnliche Züge und eine totalitäre, vereinnahmende Tendenz auf; VPM-Lehrkräfte verursachten Schulkonflikte aufgrund ihres rechthaberischen, missionarischen Auftretens und unkollegialen Verhaltens, welches sich unter anderem in der Unfähigkeit zeige, andere Meinungen gelten zu lassen und sich Mehrheitsentscheidungen zu fügen; dabei würden sie offensichtlich vom Verein beraten und gesteuert. Die Zürcher Behörden weisen in ihren Vernehmlassungen darauf hin, dass es zwischen 1990 und 1992 zu rund 50 Konfliktfällen im Schulwesen mit VPM-Angehörigen gekommen sei. Angesichts dieser Einschätzung des VPM sowie den zahlreichen Konflikten zwischen Erziehungsdepartement bzw. Schulpflegen einerseits und VPM-Lehrkräften bzw. dem VPM andererseits liegt es auf der Hand, dass sich die VPM-Mitgliedschaft für die Einstellung bzw. das berufliche Fortkommen im Zürcher Schuldienst negativ auswirken kann, auch wenn sie für sich allein kein Grund für eine Anstellungsverweigerung oder eine allfällige Entlassung ist. Es handelt sich somit um besonders schützenswerte Personendaten, deren Bearbeitung für die Betroffenen mit einem besonderen Gefährdungspotential verbunden ist. Zu berücksichtigen sind ferner die Umstände der Datenerhebung (JEAN-PHILIPPE WALTER, in: DSG-Kommentar, Art. 17 N. 16): Es handelte sich um eine systematische Erfassung sämtlicher bekannter VPM-Mitglieder, d.h. einer Vielzahl von Personen; überdies erfolgte die Datensammlung ohne Mitwirkung und Wissen der betroffenen Personen. Unter diesen Umständen ist von einem schwerwiegenden Eingriff in die persönliche Freiheit auszugehen, auch wenn die Datei nur einem beschränkten Personenkreis unmittelbar zugänglich ist. Dementsprechend sind eher strenge Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der gesetzlichen Grundlage zu stellen.
d) Gemäss Art. 40 Ziff. 4 KV kommt dem Regierungsrat die Oberaufsicht über das Unterrichtswesen sowie über die sämtlichen ihm untergeordneten Behörden und Beamtungen zu. § 34 lit. a Ziff. 1 OGRR bestimmt, dass der Direktion des Erziehungswesens in Verbindung mit dem Erziehungsrat die Oberaufsicht über das gesamte Unterrichtswesen zusteht. Der Erziehungsrat übernimmt die Aufsicht über die sämtlichen Schulanstalten des Kantons und die Förderung sowohl der wissenschaftlichen Bildung als auch der Volksbildung; ihm obliegt überdies die allgemeine Oberleitung aller öffentlichen Schulanstalten, die Vorberatung und Entwerfung der das Unterrichtswesen betreffenden Gesetze und Verordnungen sowie die Sorge für deren Vollziehung (§ 6 Unterrichtsgesetz). §2 des Lehrerbildungsgesetzes überträgt der Erziehungsdirektion in Verbindung mit dem Erziehungsrat auch die Aufsicht über sämtliche Seminare zur beruflichen Ausbildung von Lehrern für die Vorschulstufe und die Volksschule.
Zur Wahrnehmung dieser Aufgaben ist das Erziehungsdepartement zwingend auf Informationen aus den seiner Aufsicht und Oberleitung unterstehenden Schulanstalten angewiesen. Dazu gehören insbesondere auch Daten über die Eignung, Qualifikation und Leistung der Lehrer sowie über alle Vorkommnisse, die Anlass zu aufsichtsrechtlichen Massnahmen gegenüber der Schulleitung bzw. disziplinarischen Massnahmen gegenüber einem Lehrer geben könnten. Hierzu können im Einzelfall auch ausserschulische Verhaltensweisen gehören, die eine Verletzung der beamtenrechtlichen Treuepflicht darstellen, weil sie die Amtsführung und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung beeinträchtigen (vgl. z.B. Bundesgerichtsentscheid i.S. C. vom 28. März 1996 E. 6c und d betreffend disziplinarische Massnahmen gegen eine dem VPM angehörende Lehrerin). Der im Zürcher Schuldienst tätige Beamte oder Angestellte muss deshalb damit rechnen, dass solche Informationen der Erziehungsdirektion gemeldet und dort - zumindest eine gewisse Zeit lang - aufbewahrt werden. Jedenfalls für die Zeit vor Inkrafttreten des kantonalen Datenschutzgesetzes liegt es deshalb nahe, in den genannten Aufsichtsbefugnissen der Erziehungsdirektion auch eine gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung von Daten zu sehen, die eng mit dem Schulbetrieb verbunden und für die Wahrnehmung der Aufsicht unentbehrlich sind.
Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch nicht um die Registrierung einzelner, schulbezogener Vorkommnisse und Konflikte, die durch das Engagement von Lehrern beim VPM bzw. der Identifizierung mit dessen Ideen und Schulkonzepten ausgelöst worden wären. Vielmehr sammelte das Erziehungsdepartement Informationen über sämtliche VPM-Mitglieder; Kriterium für die Speicherung in der Datei war somit einzig die Vereinszugehörigkeit. Auch soweit die Datensammlung Beamte bzw. Angestellte im Schuldienst betraf, ging es nicht um konkrete berufsbezogene Leistungen bzw. Verfehlungen, bei denen die VPM-Mitgliedschaft eine Rolle gespielt hätte, sondern abstrakt um Mitgliedschaft und Funktion beim VPM. Die systematische Erhebung derartiger - nach dem oben (E. 5c) Gesagten besonders sensibler - Daten, die keinen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Zürcher Schulbetrieb aufweisen, war für die Betroffenen aufgrund der allgemeinen Aufsichtsbefugnisse der Erziehungsdirektion nicht voraussehbar. Für die Bearbeitung solcher Daten wäre vielmehr eine klare gesetzliche Grundlage erforderlich gewesen, die mit der nötigen Bestimmtheit regelt, unter welchen Voraussetzungen und zu welchem Zweck die Mitgliedschaft von Beamten bzw. Angestellten in politischen bzw. weltanschaulichen Vereinen registriert werden darf, welcher Personenkreis erfasst werden darf, wem derartige Informationen bekanntgegeben werden dürfen und wann bzw. unter welchen Voraussetzungen die Daten wieder gelöscht werden müssen. Zum Schutz der persönlichen Freiheit der Betroffenen sowie aus Gründen der Rechtssicherheit darf die Erhebung solcher besonders schützenswerter Daten nicht in das Ermessen der Behörden gestellt werden, sondern muss zumindest in den Grundzügen normativ geregelt werden. Dies gilt auch im Beamtenrecht als sogenanntem besonderen Rechtsverhältnis (vgl. ROBERT ZIMMERMANN, Le principe de la légalité et les rapports de droit spéciaux dans la jurisprudence du tribunal fédéral, in: Charles-Albert Morand (Hrsg.), La Légalité: Un principe à géométrie variable, Basel/Frankfurt a.M. 1992, S. 135).
e) Mangels genügender gesetzlicher Grundlage verletzte somit die Sammlung, Aufbewahrung und Bearbeitung der Daten über die VPM-Zugehörigkeit von Lehrern und anderen Personen das Grundrecht der persönlichen Freiheit sowie Art. 8 EMRK. Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob die Datensammlung weitere Grundrechte der Beschwerdeführer verletzte. Den Beschwerdeführern steht grundsätzlich ein Anspruch auf Beseitigung der widerrechtlich gespeicherten Daten zu (vgl. BGE 120 Ia 147 E. 4 S. 156; Urteil vom 25. November 1994 i.S. T., publiziert in ZBl 96/1995 S. 329 ff.; ROLF HUBER, Rechtsprobleme der Personalakte, Diss. Zürich 1985, S. 183; vgl. auch die übereinstimmende Regelung der Datenschutzgesetze, wonach der Betroffene bei widerrechtlicher Datenverarbeitung einen Beseitigungsanspruch hat, z.B. Art. 25 Abs. 1 lit. b DSG; § 19 Abs. 1 lit. b ZH-DSG; § 22 lit. b BS-DSG; Art. 26 Abs. 1 lit. b FR-LPrD; Art. 24 Abs. 1 BE-DSG). Daher ist die Entfernung der Dateiblätter aus den Personalakten der Beschwerdeführer anzuordnen. Gleiches gilt für die Korrespondenz mit Bezug auf die VPM-Datei, aus der sich ebenfalls die (mutmassliche) Zugehörigkeit der Beschwerdeführer zum VPM ablesen lässt. | de | Liberté personnelle, récolte et conservation d'informations personnelles. Le traitement d'informations personnelles méritant une protection particulière exige une base légale claire, à moins que ce traitement d'informations ne soit indispensable à l'accomplissement d'une tâche clairement prévue dans une loi au sens formel (consid. 5b).
Dans le canton de Zurich, il n'existe pas de base légale permettant d'indiquer systématiquement, dans le dossier personnel des membres du corps enseignant, la simple appartenance à une association (consid. 5d). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-360%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,642 | 122 I 360 | 122 I 360
Sachverhalt ab Seite 361
Die Beschwerdeführer ersuchten die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich um vollständige Einsicht in die über sie erstellten Datenblätter betreffend ihre Beziehung zum Verein für Psychologische Menschenkenntnis (VPM). Sie verlangten überdies Einsicht in sämtliche über sie gesammelten Unterlagen sowie Fotos und Offenlegung der bisher abgedeckten Quellenangaben. Sodann wandten sie sich dagegen, dass Datenblätter und damit zusammenhängende Korrespondenz in ihre Personaldossiers auf der Abteilung Volksschule abgelegt werden. Bei den Gesuchstellern handelte es sich um Lehrkräfte, die an Zürcher Schulen arbeiteten oder gearbeitet hatten. Die Erziehungsdirektion gewährte den Beschwerdeführern Ende Juni bzw. Anfang Juli 1993 Einsicht in die Datenblätter und eröffnete ihnen, dass Datenblätter und Korrespondenz im Zusammenhang mit dem Einsichtsgesuch in die entsprechenden ordentlichen Personaldossiers abgelegt würden. Eine bestimmte Quelle, die auf einem Teil der Datenblätter angegeben ist, wurde abgedeckt.
Hiergegen reichten die Beschwerdeführer Rekurse an den Regierungsrat des Kantons Zürich ein. Dieser wies die Rekurse ab, soweit er darauf eintrat und soweit sie sich nicht als gegenstandslos erwiesen hatten.
Die Beschwerdeführer erhoben staatsrechtliche Beschwerden, mit welchen sie im wesentlichen die Aufhebung der Rekursentscheide des Regierungsrates verlangten. Ausserdem stellten sie die Anträge, die Fichenblätter mit Bezug zum VPM sowie die dazugehörende Korrespondenz etc. seien aus dem ordentlichen Personaldossier der fichierten Lehrkräfte und weiterer Betroffener zu entfernen, und in Zukunft keine weiteren Fichenblätter mit Bezug zum VPM sowie keine dazugehörende Korrespondenz etc. ins ordentliche P ersonaldossier der fichierten Lehrkräfte und weiterer Betroffener einzulegen. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtlichen Beschwerden gut und weist den Kanton Zürich an, die Datenblätter betreffend VPM-Mitgliedschaft sowie die darauf bezugnehmende Korrespondenz aus den ordentlichen Personaldossiers der Beschwerdeführer zu entfernen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, das Sammeln, Aufbewahren und Bearbeiten von Informationen über ihre Zugehörigkeit zum VPM verletze die persönliche Freiheit, den Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK, die Vereinsfreiheit sowie weitere verfassungsmässige Rechte, weshalb diese Daten aus ihren Personalakten entfernt werden müssten.
a) Das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit schützt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen. Hierzu gehört auch der Anspruch auf eine persönliche Geheimsphäre: So wird die persönliche Freiheit durch die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten (BGE 109 Ia 146 E. 6a S. 155 mit Hinweis; BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 6; unveröffentlichtes Urteil i.S. G. vom 22. September 1994 E. 1a) sowie deren Aufbewahrung und Bearbeitung betroffen (BGE BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149 f. mit Hinweisen); desgleichen kann die Aufbewahrung persönlicher, der Öffentlichkeit ansonsten nicht zugänglicher Daten einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstellen (BGE 113 Ia 257 E. 4c S. 263), und zwar auch dann, wenn die Datenerhebung verfassungsmässig war und die gespeicherten Informationen den Tatsachen entsprechen (Urteil vom 12. Januar 1990 i.S. S. E. 2a, publiziert in SJ 1990 S. 561 ff. und Pra 79/1990 Nr. 243 S. 875). Auch die Übernahme von Akten eines Straf- oder Administrativverfahrens in ein anderes Verfahren berührt den Schutzbereich der persönlichen Freiheit, wenn darin besonders schützenswerte Personendaten enthalten sind (Bundesgerichtsentscheid i.S. D. vom 27. März 1991, ZBl 92/1991 S. 543 ff. E. 5 und 6; Bundesamt für Justiz vom 25. Mai 1982, VPB 48/1984 Nr. 28 E. 4-6 S. 172 f.). In gleicher Weise berührt die Beschaffung, Aufbewahrung, Verwendung und Bekanntgabe persönlicher Daten die nach Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützte Privatsphäre (vgl. BGE 118 Ib 277 E. 4b S. 281 f.; BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 6 f.; Entscheid i.S. S. vom 12. Januar 1990 E. 2a, SJ 1990 S. 563 = Pra 79 Nr. 243 S. 875, je mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall sammelte die Abteilung Volksschule des Zürcherischen Erziehungsdepartements ab Februar 1991 Informationen über den VPM und dessen Mitglieder. Insgesamt wurden die Namen von 1458 angeblichen VPM-Mitgliedern, 17 Unterorganisationen oder VPM-Häusern sowie 25 Arbeitsplatzadressen (Praxen) des VPM auf einem elektronischen Datenträger gespeichert. Die Datei enthält neben Namen, Adresse, Bürgerort, Beruf, Tätigkeit und Arbeitsort der VPM-Mitglieder auch Hinweise auf deren Funktion und Verbindungen im Rahmen des VPM und auf Publikationen im VPM-Verlag. Auch wenn der VPM und seine Mitglieder sich in gewissen Bereichen (insbesondere Schul- und Gesundheitspolitik) öffentlich engagieren, handelt es sich doch um Informationen, die nicht allgemein bekannt sind. Die Beschaffung und Aufbewahrung derartiger personenbezogener Daten fällt nach dem Gesagten in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit sowie der nach Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützten Privatsphäre.
b) Einschränkungen der persönlichen Freiheit sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150).
aa) Der Regierungsrat stützte die Beschaffung und Speicherung der Informationen über VPM-Mitglieder auf § 34 lit. a Ziff. 1 des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 (OGRR), § 6 des Gesetzes über das gesamte Unterrichtswesen vom 23. Dezember 1859 (Unterrichtsgesetz), § 2 des Gesetzes über die Ausbildung von Lehrern für die Vorschulstufe und die Volksschule vom 24. September 1978 (Lehrerbildungsgesetz) und Art. 40 Ziff. 4 KV, welche dem Regierungsrat die Oberaufsicht über das Unterrichtswesen übertragen. Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Auslegung der vom Regierungsrat herangezogenen kantonalen Normen; darüber hinaus sind sie der Auffassung, die genannten Aufsichtsbefugnisse seien keine hinreichend klare gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten.
bb) Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung kantonalen Rechts grundsätzlich unter dem Gesichtswinkel der Willkür; eine freie Prüfung nimmt es nur bei Vorliegen besonders schwerer Eingriffe vor (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150). Dagegen überprüft das Bundesgericht in allen Fällen frei, ob die kantonale Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Eingriffsnorm erfüllt (BGE 115 Ia 277 288 E. 7 S. 288; BGE 109 Ia 146 E. 5 S. 152 f. und 273 E. 4d S. 282 ff.; WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 179). Allerdings hängen auch die Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit der Eingriffsnorm von der Schwere des Eingriffs ab: Bei schweren Eingriffen in grundrechtlich geschützte Positionen verlangt das Bundesgericht in den wesentlichen Punkten eine klare unzweideutige Grundlage in einem formellen Gesetz; leichtere Eingriffe können bei Vorliegen einer schlüssigen gesetzlichen Delegation auch in Erlassen unterhalb der Gesetzesstufe vorgenommen oder auf Generalklauseln abgestützt werden (BGE 99 Ia 262 E. 5 S. 269; BGE 102 Ia 62 E. 2 S. 64; BGE 106 Ia 364 E. 2 S. 366; BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288; 118 Ia 305 E. 2a S. 309 f. mit Hinweisen, Bundesamt für Justiz vom 13. März 1980, VPB 44/1980 Nr. 131 E. 5 S. 623). In gewissen Fällen kann eine aufgrund der Komplexität und Vielgestaltigkeit der zu regelnden Verhältnisse unabdingbare Unbestimmtheit der gesetzlichen Grundlage durch verfahrensrechtliche Garantien kompensiert werden (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284 mit Literaturhinweisen).
cc) Ähnliche Anforderungen sind nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte an die gesetzliche Grundlage für Eingriffe in Konventionsrechte zu stellen: Zwar genügt hierfür ein Gesetz im materiellen Sinne (vgl. Entscheid i.S. Kruslin c. Frankreich vom 24. April 1990, CourEDH, Série A, vol. 176, §§ 28 f. mit Hinweisen zur bisherigen Rechtsprechung); Voraussetzung ist jedoch, dass dieses ausreichend zugänglich und hinreichend bestimmt ist, damit der Bürger die sich daraus für ihn ergebenden Konsequenzen vorhersehen kann (Entscheid vom 26. April 1979 im Fall Sunday Times, Série A, vol. 30, § 49; Urteil vom 25. März 1983 im Fall Silver, Série A vol. 61 §§ 85 ff.; Urteil vom 2. August 1984 im Fall Malone, Série A vol. 82 §§ 66 ff.). Bei schweren Eingriffen in die Privatsphäre sind klare und detaillierte gesetzliche Bestimmungen unerlässlich (Entscheid im Fall Kruslin, a.a.O., § 32). Im Fall Leander betreffend Eintragungen in eine Staatsschutzdatei verlangte der Gerichtshof, dass das Gesetz klar regle, unter welchen Voraussetzungen es die Behörden zu derartigen geheimen und potentiell gefährlichen Eingriffen in das Privatleben der Bürger ermächtige und inwiefern die Polizei derart gewonnene Informationen speichern und weitergeben dürfe (Urteil vom 26. März 1987, Série A vol. 116 §§ 50 ff.; vgl. auch Urteil vom 2. August 1984 im Fall Malone, a.a.O., § 67).
dd) Soweit Eingriffe in die persönliche Freiheit (bzw. das nach Art. 8 EMRK geschützte Privatleben) durch die Erhebung, Aufbewahrung oder Bekanntgabe personenbezogener Daten erfolgen, lassen sich den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Kantone Hinweise zu den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen an die gesetzliche Grundlage entnehmen: Wie das Bundesgericht bereits im Entscheid i.S. D. vom 27. März 1991 (ZBl 92/1991 S. 543 ff., E. 5c mit zahlreichen Hinweisen) ausgeführt hat, beruhen die existierenden Datenschutzgesetze und -richtlinien in Bund und Kantonen auf der Prämisse, dass der Datenschutz einem verfassungsrechtlichen Anliegen entspreche und insbesondere die persönliche Freiheit betreffe; die ihnen zugrundeliegenden allgemeinen Grundsätze sind weitgehend Konkretisierungen der verfassungsrechtlichen Anforderungen in diesem Bereich (vgl. Art. 1 des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 [DSG; SR 235.1]; CHRISTOPH STEINLIN/FRANK SEETHALER in: URS MAURER/NEDIM PETER VOGT, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel und Frankfurt a.M. 1995 [im folgenden: DSG-Kommentar], Entstehungsgeschichte des DSG, N. 1; MARC BUNTSCHU in: DSG-Kommentar, a.a.O. Art. 1 N. 1 ff., insbes. 33 ff.).
Danach dürfen Personendaten nur bearbeitet werden, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage besteht oder das Bearbeiten zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe erforderlich ist (vgl. z.B. Art. 17 Abs. 1 DSG; § 4 Abs. 1 des Zürcher Gesetzes über den Schutz von Personendaten vom 6. Juni 1993 [ZH-DSG]; § 5 des baselstädtischen Gesetzes über den Schutz von Personendaten vom 18. März 1992 [BS-DSG]; Art. 4 Loi sur la protection des données vom 25. November 1994 des Kantons Fribourg [FR-LPrD]; Art. 5 Abs. 1 des Berner Datenschutzgesetzes vom 19. Februar 1986 [BE-DSG]); besonders schützenswerte Personendaten dürfen grundsätzlich nur bearbeitet werden, wenn sich die Zulässigkeit aus einer gesetzlichen Grundlage klar ergibt. Ausnahmsweise genügt es auch, wenn die Datenbearbeitung für eine in einem formellen Gesetz klar umschriebene Aufgabe unentbehrlich ist, die Rechte der betroffenen Personen nicht gefährdet sind oder die betroffene Person im Einzelfall eingewilligt oder ihre Daten allgemein zugänglich gemacht hat (vgl. Art. 17 Abs. 2 DSG und § 6 BS-DSG, die beide grundsätzlich ein formelles Gesetz verlangen; § 5 ZH-DSG; Art. 13 Abs. 1 der St. Galler Datenschutzverordnung vom 24. Oktober 1995 [SG-DSV]; Art. 6 BE-DSG). Zu den besonders schützenswerten Personendaten zählen u.a. Daten über die religiösen, weltanschaulichen, politischen oder gewerkschaftlichen Ansichten oder Tätigkeiten (Art. 3 lit. c Ziff. 1 DSG; § 1 lit. d Ziff. 1 ZH-DSG; Art. 6 Abs. 1 lit. a SG-DSV; § 2 Abs. 2 BS-DSG; Art. 3 lit. c Ziff. 1 FR-LPrD; Art. 3 lit. a BE-DSG; Art. 6 des Europarats-Übereinkommens zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten vom 28. Januar 1981; vgl. auch § 3 Abs. 2 des Reglements über den Schutz und die Sicherung von Daten bei der "KSD Kanton und Stadt Schaffhausen Datenverarbeitung" vom 22. April 1980, der die Speicherung von Daten über die Privatsphäre wie unter anderem die Vereins- und Organisationszugehörigkeit verbietet).
c) Im vorliegenden Fall sammelten die Zürcher Behörden systematisch Daten über die Mitgliedschaft sowie die Funktion von Personen beim VPM. Der VPM vertritt eine bestimmte psychologische Schule, und er ist in der Öffentlichkeit vor allem durch seine Stellungnahmen zu schul- und gesundheitspolitischen Fragen bekannt geworden. Die Mitgliedschaft im VPM bringt somit eine bestimmte weltanschauliche sowie politische Haltung zum Ausdruck. Nach Einschätzung der Zürcher Behörden weist der VPM sektenähnliche Züge und eine totalitäre, vereinnahmende Tendenz auf; VPM-Lehrkräfte verursachten Schulkonflikte aufgrund ihres rechthaberischen, missionarischen Auftretens und unkollegialen Verhaltens, welches sich unter anderem in der Unfähigkeit zeige, andere Meinungen gelten zu lassen und sich Mehrheitsentscheidungen zu fügen; dabei würden sie offensichtlich vom Verein beraten und gesteuert. Die Zürcher Behörden weisen in ihren Vernehmlassungen darauf hin, dass es zwischen 1990 und 1992 zu rund 50 Konfliktfällen im Schulwesen mit VPM-Angehörigen gekommen sei. Angesichts dieser Einschätzung des VPM sowie den zahlreichen Konflikten zwischen Erziehungsdepartement bzw. Schulpflegen einerseits und VPM-Lehrkräften bzw. dem VPM andererseits liegt es auf der Hand, dass sich die VPM-Mitgliedschaft für die Einstellung bzw. das berufliche Fortkommen im Zürcher Schuldienst negativ auswirken kann, auch wenn sie für sich allein kein Grund für eine Anstellungsverweigerung oder eine allfällige Entlassung ist. Es handelt sich somit um besonders schützenswerte Personendaten, deren Bearbeitung für die Betroffenen mit einem besonderen Gefährdungspotential verbunden ist. Zu berücksichtigen sind ferner die Umstände der Datenerhebung (JEAN-PHILIPPE WALTER, in: DSG-Kommentar, Art. 17 N. 16): Es handelte sich um eine systematische Erfassung sämtlicher bekannter VPM-Mitglieder, d.h. einer Vielzahl von Personen; überdies erfolgte die Datensammlung ohne Mitwirkung und Wissen der betroffenen Personen. Unter diesen Umständen ist von einem schwerwiegenden Eingriff in die persönliche Freiheit auszugehen, auch wenn die Datei nur einem beschränkten Personenkreis unmittelbar zugänglich ist. Dementsprechend sind eher strenge Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der gesetzlichen Grundlage zu stellen.
d) Gemäss Art. 40 Ziff. 4 KV kommt dem Regierungsrat die Oberaufsicht über das Unterrichtswesen sowie über die sämtlichen ihm untergeordneten Behörden und Beamtungen zu. § 34 lit. a Ziff. 1 OGRR bestimmt, dass der Direktion des Erziehungswesens in Verbindung mit dem Erziehungsrat die Oberaufsicht über das gesamte Unterrichtswesen zusteht. Der Erziehungsrat übernimmt die Aufsicht über die sämtlichen Schulanstalten des Kantons und die Förderung sowohl der wissenschaftlichen Bildung als auch der Volksbildung; ihm obliegt überdies die allgemeine Oberleitung aller öffentlichen Schulanstalten, die Vorberatung und Entwerfung der das Unterrichtswesen betreffenden Gesetze und Verordnungen sowie die Sorge für deren Vollziehung (§ 6 Unterrichtsgesetz). §2 des Lehrerbildungsgesetzes überträgt der Erziehungsdirektion in Verbindung mit dem Erziehungsrat auch die Aufsicht über sämtliche Seminare zur beruflichen Ausbildung von Lehrern für die Vorschulstufe und die Volksschule.
Zur Wahrnehmung dieser Aufgaben ist das Erziehungsdepartement zwingend auf Informationen aus den seiner Aufsicht und Oberleitung unterstehenden Schulanstalten angewiesen. Dazu gehören insbesondere auch Daten über die Eignung, Qualifikation und Leistung der Lehrer sowie über alle Vorkommnisse, die Anlass zu aufsichtsrechtlichen Massnahmen gegenüber der Schulleitung bzw. disziplinarischen Massnahmen gegenüber einem Lehrer geben könnten. Hierzu können im Einzelfall auch ausserschulische Verhaltensweisen gehören, die eine Verletzung der beamtenrechtlichen Treuepflicht darstellen, weil sie die Amtsführung und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung beeinträchtigen (vgl. z.B. Bundesgerichtsentscheid i.S. C. vom 28. März 1996 E. 6c und d betreffend disziplinarische Massnahmen gegen eine dem VPM angehörende Lehrerin). Der im Zürcher Schuldienst tätige Beamte oder Angestellte muss deshalb damit rechnen, dass solche Informationen der Erziehungsdirektion gemeldet und dort - zumindest eine gewisse Zeit lang - aufbewahrt werden. Jedenfalls für die Zeit vor Inkrafttreten des kantonalen Datenschutzgesetzes liegt es deshalb nahe, in den genannten Aufsichtsbefugnissen der Erziehungsdirektion auch eine gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung von Daten zu sehen, die eng mit dem Schulbetrieb verbunden und für die Wahrnehmung der Aufsicht unentbehrlich sind.
Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch nicht um die Registrierung einzelner, schulbezogener Vorkommnisse und Konflikte, die durch das Engagement von Lehrern beim VPM bzw. der Identifizierung mit dessen Ideen und Schulkonzepten ausgelöst worden wären. Vielmehr sammelte das Erziehungsdepartement Informationen über sämtliche VPM-Mitglieder; Kriterium für die Speicherung in der Datei war somit einzig die Vereinszugehörigkeit. Auch soweit die Datensammlung Beamte bzw. Angestellte im Schuldienst betraf, ging es nicht um konkrete berufsbezogene Leistungen bzw. Verfehlungen, bei denen die VPM-Mitgliedschaft eine Rolle gespielt hätte, sondern abstrakt um Mitgliedschaft und Funktion beim VPM. Die systematische Erhebung derartiger - nach dem oben (E. 5c) Gesagten besonders sensibler - Daten, die keinen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Zürcher Schulbetrieb aufweisen, war für die Betroffenen aufgrund der allgemeinen Aufsichtsbefugnisse der Erziehungsdirektion nicht voraussehbar. Für die Bearbeitung solcher Daten wäre vielmehr eine klare gesetzliche Grundlage erforderlich gewesen, die mit der nötigen Bestimmtheit regelt, unter welchen Voraussetzungen und zu welchem Zweck die Mitgliedschaft von Beamten bzw. Angestellten in politischen bzw. weltanschaulichen Vereinen registriert werden darf, welcher Personenkreis erfasst werden darf, wem derartige Informationen bekanntgegeben werden dürfen und wann bzw. unter welchen Voraussetzungen die Daten wieder gelöscht werden müssen. Zum Schutz der persönlichen Freiheit der Betroffenen sowie aus Gründen der Rechtssicherheit darf die Erhebung solcher besonders schützenswerter Daten nicht in das Ermessen der Behörden gestellt werden, sondern muss zumindest in den Grundzügen normativ geregelt werden. Dies gilt auch im Beamtenrecht als sogenanntem besonderen Rechtsverhältnis (vgl. ROBERT ZIMMERMANN, Le principe de la légalité et les rapports de droit spéciaux dans la jurisprudence du tribunal fédéral, in: Charles-Albert Morand (Hrsg.), La Légalité: Un principe à géométrie variable, Basel/Frankfurt a.M. 1992, S. 135).
e) Mangels genügender gesetzlicher Grundlage verletzte somit die Sammlung, Aufbewahrung und Bearbeitung der Daten über die VPM-Zugehörigkeit von Lehrern und anderen Personen das Grundrecht der persönlichen Freiheit sowie Art. 8 EMRK. Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob die Datensammlung weitere Grundrechte der Beschwerdeführer verletzte. Den Beschwerdeführern steht grundsätzlich ein Anspruch auf Beseitigung der widerrechtlich gespeicherten Daten zu (vgl. BGE 120 Ia 147 E. 4 S. 156; Urteil vom 25. November 1994 i.S. T., publiziert in ZBl 96/1995 S. 329 ff.; ROLF HUBER, Rechtsprobleme der Personalakte, Diss. Zürich 1985, S. 183; vgl. auch die übereinstimmende Regelung der Datenschutzgesetze, wonach der Betroffene bei widerrechtlicher Datenverarbeitung einen Beseitigungsanspruch hat, z.B. Art. 25 Abs. 1 lit. b DSG; § 19 Abs. 1 lit. b ZH-DSG; § 22 lit. b BS-DSG; Art. 26 Abs. 1 lit. b FR-LPrD; Art. 24 Abs. 1 BE-DSG). Daher ist die Entfernung der Dateiblätter aus den Personalakten der Beschwerdeführer anzuordnen. Gleiches gilt für die Korrespondenz mit Bezug auf die VPM-Datei, aus der sich ebenfalls die (mutmassliche) Zugehörigkeit der Beschwerdeführer zum VPM ablesen lässt. | de | Libertà personale, raccolta e conservazione di dati personali. Il trattamento di dati personali che meritano una particolare protezione, esige una base legale chiara, a meno che tale trattamento d'informazioni non sia indispensabile per lo svolgimento di un compito chiaramente previsto in una legge in senso formale (consid. 5b).
Nel Canton Zurigo, non esiste una base legale che permetta di indicare sistematicamente, nell'incarto personale degli insegnanti, la semplice appartenenza ad un'associazione (consid. 5d). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-360%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 180 Abs. 3 IPRG (SR 291) entscheidet im Verfahren der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit der Richter am Sitz des Schiedsgerichts endgültig über ein Ablehnungsbegehren, soweit nicht die Parteien das Verfahren geregelt haben. Es stellt sich die Frage, ob diese endgültige Zuständigkeit auch die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ausschliesst.
a) Der Nationalrat beschloss am 6. Oktober 1986 folgende Fassung von Art. 171c Abs. 3 E-IPRG (heute Art. 180 Abs. 3 IPRG; Amtl.Bull. N 1986 1366):
"Soweit die Parteien das Ablehnungsverfahren nicht geregelt haben, entscheidet im Bestreitungsfalle der Richter am Sitz des Schiedsgerichts. Gegen seinen Entscheid ist kein Rekurs möglich."
Der Ständerat beschloss am 2. Juni 1987 folgende Fassung der Bestimmung (Amtl.Bull. SR 1987 194):
"Soweit die Parteien das Ablehnungsverfahren nicht geregelt haben, entscheidet im Bestreitungsfalle der Richter am Sitz des Schiedsgerichts endgültig."
Der Berichterstatter der ständerätlichen Kommission führte dazu aus (Amtl.Bull. SR 1987 194):
"Noch eine Bemerkung zu Absatz 3. Dort ersetzt Ihre Kommission die nationalrätliche Formulierung, wonach gegen den Entscheid kein Rekurs mehr möglich sein soll, durch den Ausdruck "endgültig". Inhaltlich aber meinen beide Formulierungen das gleiche."
Der Nationalrat schloss sich in seiner Sitzung vom 21. September 1987 der Fassung des Ständerates diskussionslos an (Amtl.Bull. N 1987 1070 f.).
b) Das Bundesgericht hatte bisher noch nicht zu entscheiden, ob ein nach Art. 180 Abs. 3 IPRG ergangener kantonaler Entscheid selbständig mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar ist. Immerhin erwog es bei der Beurteilung einer Beschwerde gegen einen Entscheid betreffend Ernennung eines Schiedsrichters (Art. 179 Abs. 3 IPRG) folgendes (BGE 118 Ia 20 E. 2a S. 23):
"Ein Ausschluss der staatsrechtlichen Beschwerde lässt sich sodann auch nicht aus Art. 180 Abs. 3 IPRG ableiten. Gemäss dieser Bestimmung urteilt der Richter endgültig über die Ablehnung eines Schiedsrichters, wobei nach zutreffender Auffassung ein solcher Entscheid auch nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten werden kann (LALIVE/POUDRET/REYMOND, Le droit de l'arbitrage, N. 12 zu Art. 180 IPRG). Dabei handelt es sich indessen um einen Zwischenentscheid, da er das Schiedsverfahren nicht beendet. Selbst wenn Art. 180 Abs. 3 IPRG aufgrund einer systematischen Auslegung auch auf das Ernennungsverfahren anwendbar wäre (so KARRER, Les rapports entre le tribunal arbitral, les tribunaux étatiques et l'institution arbitrale, in: Revue de droit des affaires internationales 1989, S. 766 f.), bliebe aus diesem Grund der Ausschluss der staatsrechtlichen Beschwerde auf die Fälle beschränkt, wo sich diese gegen einen Zwischenentscheid richtet; auf Endentscheide liesse sich der Ausschluss dagegen mit dieser Begründung nicht ausdehnen."
Allerdings lässt die Rechtsprechung zu, dass Ablehnungsgründe im Sinne von Art. 180 Abs. 1 IPRG dem Bundesgericht noch mit Beschwerde gemäss Art. 190 Abs. 2 lit. a IPRG gegen den Schiedsentscheid unterbreitet werden können, selbst wenn sie vorgängig bereits durch ein von den Parteien eingesetztes privates Gremium abgewiesen worden sind (BGE 118 II 359 E. 3b; nicht publ. Entscheid vom 30. Juni 1994 i.S. Hitachi Ltd. c. SMS Schloemann Siemag AG, E. 2).
c) In der Lehre herrscht die Auffassung vor, Art. 180 Abs. 3 IPRG schliesse die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht aus, soweit jedenfalls der kantonale Richter nicht eine formelle Rechtsverweigerung durch Nichtbeurteilung des Ablehnungsbegehrens begehe (PETER/FREYMOND, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Internationales Privatrecht, N. 33 und 35 zu Art. 180 IPRG mit Hinweisen; RÜEDE/HADENFELDT, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, 2. Auflage, S. 187 mit Hinweisen; HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2. Auflage, Rz. 925; WALTER, Internationales Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 464 f.; unbestimmt DUTOIT, in: Droit international privé suisse, Commentaire de la loi fédérale du 18 décembre 1987, N. 7 zu Art. 180 IPRG). Minderheitsmeinungen wollen demgegenüber die staatsrechtliche Beschwerde mit der Begründung zulassen, sie werde vom Organisationsgesetz insoweit nicht ausdrücklich ausgeschlossen (ANDREAS BUCHER, Die neue internationale Schiedsgerichtsbarkeit in der Schweiz, Rz. 179; vgl. auch LALIVE/GAILLARD, Le nouveau droit de l'arbitrage international en Suisse, S. 905 ff., 935) oder der Rechtsweg ergebe sich unmittelbar aus der Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde, die verfassungsmässigen Rechte der Bürger zu schützen (VISCHER, in: IPRG-Kommentar, N. 15 zu Art. 180).
d) Der Auffassung der Unanfechtbarkeit auch mittels staatsrechtlicher Beschwerde ist beizupflichten. Allerdings lässt sie sich nicht bereits aus der Rechtsnatur des Ablehnungsentscheids begründen, da Zwischenentscheide gerichtsorganisatorischer Natur nach der Rechtsprechung unmittelbar mit staatsrechtlicher Beschwerde auch wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechtbar sind (BGE 116 Ia 181 E. 3a). Ausschlaggebend ist vielmehr der klare Wille des Gesetzgebers und die allgemeine Zielsetzung der gesetzlichen Ordnung über die internationale Schiedsgerichtsbarkeit, die Anfechtungsmöglichkeiten in diesen Verfahren tunlichst zu beschränken. Die im Gesetz ausdrücklich enthaltene endgültige Zuständigkeit des kantonalen Richters ergäbe zudem keinen Sinn, wenn sein Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden könnte, da andere bundesrechtliche Rechtsmittel mangels eines tauglichen Anfechtungsobjektes ohnehin nicht offenstehen. Damit ist das obiter dictum in BGE 118 Ia 20 E. 2a zu bestätigen, wonach Entscheide nach Art. 180 Abs. 3 IPRG der staatsrechtlichen Beschwerde nicht zugänglich sind.
Nicht zu entscheiden ist im vorliegenden Verfahren, ob unbesehen eines negativen Entscheids des staatlichen Richters der spätere Schiedsentscheid gestützt auf Art. 190 Abs. 2 lit. b IPRG wegen der Mitwirkung eines ablehnbaren Schiedsrichters angefochten werden kann oder ob diese Anfechtungsmöglichkeit auf die Fälle beschränkt ist, in denen ein von den Parteien ernanntes Gremium über das Ablehnungsgesuch befand (so WALTER, Die internationale Schiedsgerichtsbarkeit in der Schweiz - offene Fragen zu Kap. 12 des IPR-Gesetzes, ZBJV 126/1990, S. 168 f.; derselbe, Internationales Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 469). | de | Art. 180 Abs. 3 IPRG; Ablehnung eines Schiedsrichters in einem internationalen Schiedsverfahren; Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde. Ein nach Art. 180 Abs. 3 IPRG ergangener Entscheid eines kantonalen Gerichts kann nicht selbständig mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-370%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 370
Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 180 Abs. 3 IPRG (SR 291) entscheidet im Verfahren der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit der Richter am Sitz des Schiedsgerichts endgültig über ein Ablehnungsbegehren, soweit nicht die Parteien das Verfahren geregelt haben. Es stellt sich die Frage, ob diese endgültige Zuständigkeit auch die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ausschliesst.
a) Der Nationalrat beschloss am 6. Oktober 1986 folgende Fassung von Art. 171c Abs. 3 E-IPRG (heute Art. 180 Abs. 3 IPRG; Amtl.Bull. N 1986 1366):
"Soweit die Parteien das Ablehnungsverfahren nicht geregelt haben, entscheidet im Bestreitungsfalle der Richter am Sitz des Schiedsgerichts. Gegen seinen Entscheid ist kein Rekurs möglich."
Der Ständerat beschloss am 2. Juni 1987 folgende Fassung der Bestimmung (Amtl.Bull. SR 1987 194):
"Soweit die Parteien das Ablehnungsverfahren nicht geregelt haben, entscheidet im Bestreitungsfalle der Richter am Sitz des Schiedsgerichts endgültig."
Der Berichterstatter der ständerätlichen Kommission führte dazu aus (Amtl.Bull. SR 1987 194):
"Noch eine Bemerkung zu Absatz 3. Dort ersetzt Ihre Kommission die nationalrätliche Formulierung, wonach gegen den Entscheid kein Rekurs mehr möglich sein soll, durch den Ausdruck "endgültig". Inhaltlich aber meinen beide Formulierungen das gleiche."
Der Nationalrat schloss sich in seiner Sitzung vom 21. September 1987 der Fassung des Ständerates diskussionslos an (Amtl.Bull. N 1987 1070 f.).
b) Das Bundesgericht hatte bisher noch nicht zu entscheiden, ob ein nach Art. 180 Abs. 3 IPRG ergangener kantonaler Entscheid selbständig mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar ist. Immerhin erwog es bei der Beurteilung einer Beschwerde gegen einen Entscheid betreffend Ernennung eines Schiedsrichters (Art. 179 Abs. 3 IPRG) folgendes (BGE 118 Ia 20 E. 2a S. 23):
"Ein Ausschluss der staatsrechtlichen Beschwerde lässt sich sodann auch nicht aus Art. 180 Abs. 3 IPRG ableiten. Gemäss dieser Bestimmung urteilt der Richter endgültig über die Ablehnung eines Schiedsrichters, wobei nach zutreffender Auffassung ein solcher Entscheid auch nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten werden kann (LALIVE/POUDRET/REYMOND, Le droit de l'arbitrage, N. 12 zu Art. 180 IPRG). Dabei handelt es sich indessen um einen Zwischenentscheid, da er das Schiedsverfahren nicht beendet. Selbst wenn Art. 180 Abs. 3 IPRG aufgrund einer systematischen Auslegung auch auf das Ernennungsverfahren anwendbar wäre (so KARRER, Les rapports entre le tribunal arbitral, les tribunaux étatiques et l'institution arbitrale, in: Revue de droit des affaires internationales 1989, S. 766 f.), bliebe aus diesem Grund der Ausschluss der staatsrechtlichen Beschwerde auf die Fälle beschränkt, wo sich diese gegen einen Zwischenentscheid richtet; auf Endentscheide liesse sich der Ausschluss dagegen mit dieser Begründung nicht ausdehnen."
Allerdings lässt die Rechtsprechung zu, dass Ablehnungsgründe im Sinne von Art. 180 Abs. 1 IPRG dem Bundesgericht noch mit Beschwerde gemäss Art. 190 Abs. 2 lit. a IPRG gegen den Schiedsentscheid unterbreitet werden können, selbst wenn sie vorgängig bereits durch ein von den Parteien eingesetztes privates Gremium abgewiesen worden sind (BGE 118 II 359 E. 3b; nicht publ. Entscheid vom 30. Juni 1994 i.S. Hitachi Ltd. c. SMS Schloemann Siemag AG, E. 2).
c) In der Lehre herrscht die Auffassung vor, Art. 180 Abs. 3 IPRG schliesse die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht aus, soweit jedenfalls der kantonale Richter nicht eine formelle Rechtsverweigerung durch Nichtbeurteilung des Ablehnungsbegehrens begehe (PETER/FREYMOND, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Internationales Privatrecht, N. 33 und 35 zu Art. 180 IPRG mit Hinweisen; RÜEDE/HADENFELDT, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, 2. Auflage, S. 187 mit Hinweisen; HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2. Auflage, Rz. 925; WALTER, Internationales Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 464 f.; unbestimmt DUTOIT, in: Droit international privé suisse, Commentaire de la loi fédérale du 18 décembre 1987, N. 7 zu Art. 180 IPRG). Minderheitsmeinungen wollen demgegenüber die staatsrechtliche Beschwerde mit der Begründung zulassen, sie werde vom Organisationsgesetz insoweit nicht ausdrücklich ausgeschlossen (ANDREAS BUCHER, Die neue internationale Schiedsgerichtsbarkeit in der Schweiz, Rz. 179; vgl. auch LALIVE/GAILLARD, Le nouveau droit de l'arbitrage international en Suisse, S. 905 ff., 935) oder der Rechtsweg ergebe sich unmittelbar aus der Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde, die verfassungsmässigen Rechte der Bürger zu schützen (VISCHER, in: IPRG-Kommentar, N. 15 zu Art. 180).
d) Der Auffassung der Unanfechtbarkeit auch mittels staatsrechtlicher Beschwerde ist beizupflichten. Allerdings lässt sie sich nicht bereits aus der Rechtsnatur des Ablehnungsentscheids begründen, da Zwischenentscheide gerichtsorganisatorischer Natur nach der Rechtsprechung unmittelbar mit staatsrechtlicher Beschwerde auch wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechtbar sind (BGE 116 Ia 181 E. 3a). Ausschlaggebend ist vielmehr der klare Wille des Gesetzgebers und die allgemeine Zielsetzung der gesetzlichen Ordnung über die internationale Schiedsgerichtsbarkeit, die Anfechtungsmöglichkeiten in diesen Verfahren tunlichst zu beschränken. Die im Gesetz ausdrücklich enthaltene endgültige Zuständigkeit des kantonalen Richters ergäbe zudem keinen Sinn, wenn sein Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden könnte, da andere bundesrechtliche Rechtsmittel mangels eines tauglichen Anfechtungsobjektes ohnehin nicht offenstehen. Damit ist das obiter dictum in BGE 118 Ia 20 E. 2a zu bestätigen, wonach Entscheide nach Art. 180 Abs. 3 IPRG der staatsrechtlichen Beschwerde nicht zugänglich sind.
Nicht zu entscheiden ist im vorliegenden Verfahren, ob unbesehen eines negativen Entscheids des staatlichen Richters der spätere Schiedsentscheid gestützt auf Art. 190 Abs. 2 lit. b IPRG wegen der Mitwirkung eines ablehnbaren Schiedsrichters angefochten werden kann oder ob diese Anfechtungsmöglichkeit auf die Fälle beschränkt ist, in denen ein von den Parteien ernanntes Gremium über das Ablehnungsgesuch befand (so WALTER, Die internationale Schiedsgerichtsbarkeit in der Schweiz - offene Fragen zu Kap. 12 des IPR-Gesetzes, ZBJV 126/1990, S. 168 f.; derselbe, Internationales Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 469). | de | Art. 180 al. 3 LDIP; récusation d'un arbitre dans une procédure d'arbitrage international; recevabilité du recours de droit public. Une décision rendue par un tribunal cantonal en application de l'art. 180 al. 3 LDIP ne peut pas être attaquée séparément par un recours de droit public. | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-370%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 370
Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 180 Abs. 3 IPRG (SR 291) entscheidet im Verfahren der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit der Richter am Sitz des Schiedsgerichts endgültig über ein Ablehnungsbegehren, soweit nicht die Parteien das Verfahren geregelt haben. Es stellt sich die Frage, ob diese endgültige Zuständigkeit auch die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ausschliesst.
a) Der Nationalrat beschloss am 6. Oktober 1986 folgende Fassung von Art. 171c Abs. 3 E-IPRG (heute Art. 180 Abs. 3 IPRG; Amtl.Bull. N 1986 1366):
"Soweit die Parteien das Ablehnungsverfahren nicht geregelt haben, entscheidet im Bestreitungsfalle der Richter am Sitz des Schiedsgerichts. Gegen seinen Entscheid ist kein Rekurs möglich."
Der Ständerat beschloss am 2. Juni 1987 folgende Fassung der Bestimmung (Amtl.Bull. SR 1987 194):
"Soweit die Parteien das Ablehnungsverfahren nicht geregelt haben, entscheidet im Bestreitungsfalle der Richter am Sitz des Schiedsgerichts endgültig."
Der Berichterstatter der ständerätlichen Kommission führte dazu aus (Amtl.Bull. SR 1987 194):
"Noch eine Bemerkung zu Absatz 3. Dort ersetzt Ihre Kommission die nationalrätliche Formulierung, wonach gegen den Entscheid kein Rekurs mehr möglich sein soll, durch den Ausdruck "endgültig". Inhaltlich aber meinen beide Formulierungen das gleiche."
Der Nationalrat schloss sich in seiner Sitzung vom 21. September 1987 der Fassung des Ständerates diskussionslos an (Amtl.Bull. N 1987 1070 f.).
b) Das Bundesgericht hatte bisher noch nicht zu entscheiden, ob ein nach Art. 180 Abs. 3 IPRG ergangener kantonaler Entscheid selbständig mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar ist. Immerhin erwog es bei der Beurteilung einer Beschwerde gegen einen Entscheid betreffend Ernennung eines Schiedsrichters (Art. 179 Abs. 3 IPRG) folgendes (BGE 118 Ia 20 E. 2a S. 23):
"Ein Ausschluss der staatsrechtlichen Beschwerde lässt sich sodann auch nicht aus Art. 180 Abs. 3 IPRG ableiten. Gemäss dieser Bestimmung urteilt der Richter endgültig über die Ablehnung eines Schiedsrichters, wobei nach zutreffender Auffassung ein solcher Entscheid auch nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten werden kann (LALIVE/POUDRET/REYMOND, Le droit de l'arbitrage, N. 12 zu Art. 180 IPRG). Dabei handelt es sich indessen um einen Zwischenentscheid, da er das Schiedsverfahren nicht beendet. Selbst wenn Art. 180 Abs. 3 IPRG aufgrund einer systematischen Auslegung auch auf das Ernennungsverfahren anwendbar wäre (so KARRER, Les rapports entre le tribunal arbitral, les tribunaux étatiques et l'institution arbitrale, in: Revue de droit des affaires internationales 1989, S. 766 f.), bliebe aus diesem Grund der Ausschluss der staatsrechtlichen Beschwerde auf die Fälle beschränkt, wo sich diese gegen einen Zwischenentscheid richtet; auf Endentscheide liesse sich der Ausschluss dagegen mit dieser Begründung nicht ausdehnen."
Allerdings lässt die Rechtsprechung zu, dass Ablehnungsgründe im Sinne von Art. 180 Abs. 1 IPRG dem Bundesgericht noch mit Beschwerde gemäss Art. 190 Abs. 2 lit. a IPRG gegen den Schiedsentscheid unterbreitet werden können, selbst wenn sie vorgängig bereits durch ein von den Parteien eingesetztes privates Gremium abgewiesen worden sind (BGE 118 II 359 E. 3b; nicht publ. Entscheid vom 30. Juni 1994 i.S. Hitachi Ltd. c. SMS Schloemann Siemag AG, E. 2).
c) In der Lehre herrscht die Auffassung vor, Art. 180 Abs. 3 IPRG schliesse die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht aus, soweit jedenfalls der kantonale Richter nicht eine formelle Rechtsverweigerung durch Nichtbeurteilung des Ablehnungsbegehrens begehe (PETER/FREYMOND, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Internationales Privatrecht, N. 33 und 35 zu Art. 180 IPRG mit Hinweisen; RÜEDE/HADENFELDT, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, 2. Auflage, S. 187 mit Hinweisen; HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2. Auflage, Rz. 925; WALTER, Internationales Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 464 f.; unbestimmt DUTOIT, in: Droit international privé suisse, Commentaire de la loi fédérale du 18 décembre 1987, N. 7 zu Art. 180 IPRG). Minderheitsmeinungen wollen demgegenüber die staatsrechtliche Beschwerde mit der Begründung zulassen, sie werde vom Organisationsgesetz insoweit nicht ausdrücklich ausgeschlossen (ANDREAS BUCHER, Die neue internationale Schiedsgerichtsbarkeit in der Schweiz, Rz. 179; vgl. auch LALIVE/GAILLARD, Le nouveau droit de l'arbitrage international en Suisse, S. 905 ff., 935) oder der Rechtsweg ergebe sich unmittelbar aus der Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde, die verfassungsmässigen Rechte der Bürger zu schützen (VISCHER, in: IPRG-Kommentar, N. 15 zu Art. 180).
d) Der Auffassung der Unanfechtbarkeit auch mittels staatsrechtlicher Beschwerde ist beizupflichten. Allerdings lässt sie sich nicht bereits aus der Rechtsnatur des Ablehnungsentscheids begründen, da Zwischenentscheide gerichtsorganisatorischer Natur nach der Rechtsprechung unmittelbar mit staatsrechtlicher Beschwerde auch wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechtbar sind (BGE 116 Ia 181 E. 3a). Ausschlaggebend ist vielmehr der klare Wille des Gesetzgebers und die allgemeine Zielsetzung der gesetzlichen Ordnung über die internationale Schiedsgerichtsbarkeit, die Anfechtungsmöglichkeiten in diesen Verfahren tunlichst zu beschränken. Die im Gesetz ausdrücklich enthaltene endgültige Zuständigkeit des kantonalen Richters ergäbe zudem keinen Sinn, wenn sein Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden könnte, da andere bundesrechtliche Rechtsmittel mangels eines tauglichen Anfechtungsobjektes ohnehin nicht offenstehen. Damit ist das obiter dictum in BGE 118 Ia 20 E. 2a zu bestätigen, wonach Entscheide nach Art. 180 Abs. 3 IPRG der staatsrechtlichen Beschwerde nicht zugänglich sind.
Nicht zu entscheiden ist im vorliegenden Verfahren, ob unbesehen eines negativen Entscheids des staatlichen Richters der spätere Schiedsentscheid gestützt auf Art. 190 Abs. 2 lit. b IPRG wegen der Mitwirkung eines ablehnbaren Schiedsrichters angefochten werden kann oder ob diese Anfechtungsmöglichkeit auf die Fälle beschränkt ist, in denen ein von den Parteien ernanntes Gremium über das Ablehnungsgesuch befand (so WALTER, Die internationale Schiedsgerichtsbarkeit in der Schweiz - offene Fragen zu Kap. 12 des IPR-Gesetzes, ZBJV 126/1990, S. 168 f.; derselbe, Internationales Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 469). | de | Art. 180 cpv. 3 LDIP; ricusa di un arbitro nell'ambito di una procedura internazionale di arbitrato; ammissibilità del ricorso di diritto pubblico. Una decisione resa da un tribunale cantonale in virtù dell'art. 180 cpv. 3 LDIP non può essere impugnata separatamente mediante ricorso di diritto pubblico. | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-370%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,646 | 122 I 373 | 122 I 373
Sachverhalt ab Seite 374
Das Steueramt der Stadt Zürich wies am 2. Mai 1995 ein Gesuch von W. um Erlass der noch offenen Staats- und Gemeindesteuern 1992 im Betrag von Fr. 6'867.45 ab. Der Steuerpflichtige erhob dagegen Rekurs, den die Finanzdirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 26. Juni 1995 abwies. Dagegen erhob W. mit Eingabe vom 18. August 1995 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein, aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Die staatsrechtliche Beschwerde steht Bürgern und Körperschaften bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Rechtsverletzungen erlitten haben (Art. 88 OG). Sie ist daher nur dann gegeben, wenn die Verfassungsverletzung, die der Betroffene rügt, ihn in persönlichen, rechtlich geschützten Interessen trifft (vgl. BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f.).
a) Durch die Verweigerung eines Steuererlasses ist ein Steuerpflichtiger nur dann in rechtlich geschützten Interessen betroffen, wenn ihm das kantonale Recht einen Rechtsanspruch auf Steuererlass einräumt. Ein Rechtsanspruch liegt dann vor, wenn das kantonale Recht genau umschreibt, unter welchen Voraussetzungen dem Betroffenen der beantragte Vorteil zu gewähren ist. Dies ist bei der Regelung des Steuererlasses allerdings nur schwer vorstellbar, kommt doch der kantonale Gesetzgeber nicht darum herum, die Voraussetzungen des Steuererlasses relativ vage zu umschreiben, indem er eine Notlage des Pflichtigen, einen besonderen Härtefall oder dergleichen als erforderlich erklärt. Ob der Gesetzgeber einen Rechtsanspruch einräumen will, muss sich daher eher aus anderen Umständen ergeben, etwa daraus, dass blosse Kann-Vorschriften vermieden wurden (BGE 112 Ia 93 E. 2c S. 94 f.).
Die Einkommenssteuergesetze der Kantone räumen den Behörden beim Entscheid über einen beantragten Steuererlass ein grosses Ermessen ein. Die meisten Steuergesetze bestimmen, dass die Steuer bei Vorliegen einer besonderen Härte, Notlage oder Herabsetzung der Leistungsfähigkeit erlassen werden kann; einzig die Kantone Bern und Jura vermeiden eine Kann-Formulierung und schreiben vor, dass die Steuer in einem solchen Fall zu erlassen ist.
b) Das Bundesgericht hat in einem den Kanton Neuenburg betreffenden Fall entschieden, dass ein Rechtsanspruch jedenfalls dann fehlt, wenn die einschlägige kantonale Gesetzesnorm bloss die Möglichkeit eines Total- oder Teilerlasses vorsieht und dem allein entscheidenden Vorsteher des Finanzdepartements einen sehr grossen Ermessensspielraum einräumt, ohne festzulegen, dass er unter bestimmten Voraussetzungen einen Steuererlass gewähren muss (BGE 112 Ia 93 E. 2c). In bezug auf § 62 des zürcherischen Erbschafts- und Schenkungssteuergesetzes vom 28. September 1985 hat das Bundesgericht einen Rechtsanspruch auf Steuererlass verneint; daran vermochte nichts zu ändern, dass im Zürcher Erbschafts- und Schenkungssteuergesetz gegen den Entscheid der Finanzdirektion ein Rechtsmittel an den Regierungsrat vorgesehen ist (nicht veröffentlichtes Urteil vom 28. Februar 1994 i.S. R. B. E. 2c). In weiteren nicht veröffentlichten Entscheiden wurde ein Rechtsanspruch auf Steuererlass für den Kanton Schwyz (Urteil vom 13. Juli 1988 i.S. B. AG), den Kanton Wallis (Urteil vom 19. September 1995 i.S. C. C.) und den Kanton Freiburg (Urteil vom 17. November 1995 i.S. M. K.) verneint, ebenso mit Urteil vom heutigen Datum i.S. T. N. für den Kanton Luzern.
c) Auch der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat darauf verzichtet, die Voraussetzungen für einen Steuererlass verbindlich, d.h. in einer anspruchsbegründenden Formulierung, festzulegen. Nach § 123 Abs. 1 des Gesetzes vom 8. Juli 1951 über die direkten Steuern (StG) können Steuern ganz oder teilweise erlassen werden, wenn die Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen durch besondere Umstände, wie aussergewöhnliche Belastung durch den Unterhalt der Familie, andauernde Arbeitslosigkeit oder Krankheit, Unglücksfälle, Verarmung, Erwerbsunfähigkeit oder andere Umstände beeinträchtigt ist; das Vorhandensein von Vermögen schliesst gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung einen Steuererlass nicht aus.
Dem Zürcher Steuergesetz ist - entgegen gewissen Lehrmeinungen (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 9 zu § 123 StG; RICHNER/FREI/WEBER/ BRÜTSCH, Kurzkommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 4 zu § 123 StG) - nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber den Pflichtigen im Sinne von Art. 88 OG einen Rechtsanspruch auf Erlass der Einkommenssteuer gewähren wollte. Nach den Formulierungen des Gesetzes verfügt die Erlassbehörde über einen grossen Ermessensspielraum. Die Voraussetzungen für einen Erlass werden im Gesetzestext zu unbestimmt umschrieben, als dass sich daraus ein justiziabler Anspruch auf Steuererlass ableiten liesse. Dass § 125 StG eine Rekursmöglichkeit an die Finanzdirektion vorsieht, genügt für sich allein nicht, um einen Rechtsanspruch annehmen zu können, da es auch im Rechtsmittelverfahren vorab um Ermessens- und nicht um Rechtsfragen geht (Urteil vom 28. Februar 1994 i.S. R. B. E. 2c). Somit besteht nach § 123 StG kein Rechtsanspruch auf Steuererlass. Das Urteil vom 30. April 1975, wonach für den Kanton Zürich ein Rechtsanspruch auf Erlass der Einkommenssteuer angenommen wurde (ASA 44 618), ist durch die seitherige Rechtsprechung überholt (vgl. BGE 112 Ia 93 E. 2c S. 94 f.; nicht veröffentlichte Urteile vom 13. Juli 1988 i.S. B. AG E. 3b und vom 28. Februar 1994 i.S. R. B. E. 2c).
d) Somit ist der Beschwerdeführer mangels eines Rechtsanspruchs auf Steuererlass in der Sache nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde, mit welcher der Beschwerdeführer rügt, der angefochtene Entscheid sei materiell willkürlich, kann daher nicht eingetreten werden. | de | Art. 88 OG; Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde. Nach § 123 des zürcherischen Gesetzes vom 8. Juli 1951 über die direkten Steuern, wonach die Steuer in bestimmten Härtefällen erlassen werden kann, besteht kein rechtlich geschützter Anspruch auf einen Steuererlass. Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann demnach nicht geltend gemacht werden, die Verweigerung des Steuererlasses sei materiell willkürlich (E. 1). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-373%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,647 | 122 I 373 | 122 I 373
Sachverhalt ab Seite 374
Das Steueramt der Stadt Zürich wies am 2. Mai 1995 ein Gesuch von W. um Erlass der noch offenen Staats- und Gemeindesteuern 1992 im Betrag von Fr. 6'867.45 ab. Der Steuerpflichtige erhob dagegen Rekurs, den die Finanzdirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 26. Juni 1995 abwies. Dagegen erhob W. mit Eingabe vom 18. August 1995 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein, aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Die staatsrechtliche Beschwerde steht Bürgern und Körperschaften bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Rechtsverletzungen erlitten haben (Art. 88 OG). Sie ist daher nur dann gegeben, wenn die Verfassungsverletzung, die der Betroffene rügt, ihn in persönlichen, rechtlich geschützten Interessen trifft (vgl. BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f.).
a) Durch die Verweigerung eines Steuererlasses ist ein Steuerpflichtiger nur dann in rechtlich geschützten Interessen betroffen, wenn ihm das kantonale Recht einen Rechtsanspruch auf Steuererlass einräumt. Ein Rechtsanspruch liegt dann vor, wenn das kantonale Recht genau umschreibt, unter welchen Voraussetzungen dem Betroffenen der beantragte Vorteil zu gewähren ist. Dies ist bei der Regelung des Steuererlasses allerdings nur schwer vorstellbar, kommt doch der kantonale Gesetzgeber nicht darum herum, die Voraussetzungen des Steuererlasses relativ vage zu umschreiben, indem er eine Notlage des Pflichtigen, einen besonderen Härtefall oder dergleichen als erforderlich erklärt. Ob der Gesetzgeber einen Rechtsanspruch einräumen will, muss sich daher eher aus anderen Umständen ergeben, etwa daraus, dass blosse Kann-Vorschriften vermieden wurden (BGE 112 Ia 93 E. 2c S. 94 f.).
Die Einkommenssteuergesetze der Kantone räumen den Behörden beim Entscheid über einen beantragten Steuererlass ein grosses Ermessen ein. Die meisten Steuergesetze bestimmen, dass die Steuer bei Vorliegen einer besonderen Härte, Notlage oder Herabsetzung der Leistungsfähigkeit erlassen werden kann; einzig die Kantone Bern und Jura vermeiden eine Kann-Formulierung und schreiben vor, dass die Steuer in einem solchen Fall zu erlassen ist.
b) Das Bundesgericht hat in einem den Kanton Neuenburg betreffenden Fall entschieden, dass ein Rechtsanspruch jedenfalls dann fehlt, wenn die einschlägige kantonale Gesetzesnorm bloss die Möglichkeit eines Total- oder Teilerlasses vorsieht und dem allein entscheidenden Vorsteher des Finanzdepartements einen sehr grossen Ermessensspielraum einräumt, ohne festzulegen, dass er unter bestimmten Voraussetzungen einen Steuererlass gewähren muss (BGE 112 Ia 93 E. 2c). In bezug auf § 62 des zürcherischen Erbschafts- und Schenkungssteuergesetzes vom 28. September 1985 hat das Bundesgericht einen Rechtsanspruch auf Steuererlass verneint; daran vermochte nichts zu ändern, dass im Zürcher Erbschafts- und Schenkungssteuergesetz gegen den Entscheid der Finanzdirektion ein Rechtsmittel an den Regierungsrat vorgesehen ist (nicht veröffentlichtes Urteil vom 28. Februar 1994 i.S. R. B. E. 2c). In weiteren nicht veröffentlichten Entscheiden wurde ein Rechtsanspruch auf Steuererlass für den Kanton Schwyz (Urteil vom 13. Juli 1988 i.S. B. AG), den Kanton Wallis (Urteil vom 19. September 1995 i.S. C. C.) und den Kanton Freiburg (Urteil vom 17. November 1995 i.S. M. K.) verneint, ebenso mit Urteil vom heutigen Datum i.S. T. N. für den Kanton Luzern.
c) Auch der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat darauf verzichtet, die Voraussetzungen für einen Steuererlass verbindlich, d.h. in einer anspruchsbegründenden Formulierung, festzulegen. Nach § 123 Abs. 1 des Gesetzes vom 8. Juli 1951 über die direkten Steuern (StG) können Steuern ganz oder teilweise erlassen werden, wenn die Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen durch besondere Umstände, wie aussergewöhnliche Belastung durch den Unterhalt der Familie, andauernde Arbeitslosigkeit oder Krankheit, Unglücksfälle, Verarmung, Erwerbsunfähigkeit oder andere Umstände beeinträchtigt ist; das Vorhandensein von Vermögen schliesst gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung einen Steuererlass nicht aus.
Dem Zürcher Steuergesetz ist - entgegen gewissen Lehrmeinungen (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 9 zu § 123 StG; RICHNER/FREI/WEBER/ BRÜTSCH, Kurzkommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 4 zu § 123 StG) - nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber den Pflichtigen im Sinne von Art. 88 OG einen Rechtsanspruch auf Erlass der Einkommenssteuer gewähren wollte. Nach den Formulierungen des Gesetzes verfügt die Erlassbehörde über einen grossen Ermessensspielraum. Die Voraussetzungen für einen Erlass werden im Gesetzestext zu unbestimmt umschrieben, als dass sich daraus ein justiziabler Anspruch auf Steuererlass ableiten liesse. Dass § 125 StG eine Rekursmöglichkeit an die Finanzdirektion vorsieht, genügt für sich allein nicht, um einen Rechtsanspruch annehmen zu können, da es auch im Rechtsmittelverfahren vorab um Ermessens- und nicht um Rechtsfragen geht (Urteil vom 28. Februar 1994 i.S. R. B. E. 2c). Somit besteht nach § 123 StG kein Rechtsanspruch auf Steuererlass. Das Urteil vom 30. April 1975, wonach für den Kanton Zürich ein Rechtsanspruch auf Erlass der Einkommenssteuer angenommen wurde (ASA 44 618), ist durch die seitherige Rechtsprechung überholt (vgl. BGE 112 Ia 93 E. 2c S. 94 f.; nicht veröffentlichte Urteile vom 13. Juli 1988 i.S. B. AG E. 3b und vom 28. Februar 1994 i.S. R. B. E. 2c).
d) Somit ist der Beschwerdeführer mangels eines Rechtsanspruchs auf Steuererlass in der Sache nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde, mit welcher der Beschwerdeführer rügt, der angefochtene Entscheid sei materiell willkürlich, kann daher nicht eingetreten werden. | de | Art. 88 OJ; qualité pour former un recours de droit public. L'art. 123 de la loi zurichoise du 8 juillet 1951 sur les impôts directs, prévoyant que l'impôt peut être remis dans certains cas de rigueur, n'accorde pas un droit juridiquement protégé à une remise d'impôt. La voie du recours de droit public n'est donc pas ouverte pour faire valoir que le refus d'une telle remise serait arbitraire (consid. 1). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-373%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,648 | 122 I 373 | 122 I 373
Sachverhalt ab Seite 374
Das Steueramt der Stadt Zürich wies am 2. Mai 1995 ein Gesuch von W. um Erlass der noch offenen Staats- und Gemeindesteuern 1992 im Betrag von Fr. 6'867.45 ab. Der Steuerpflichtige erhob dagegen Rekurs, den die Finanzdirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 26. Juni 1995 abwies. Dagegen erhob W. mit Eingabe vom 18. August 1995 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein, aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Die staatsrechtliche Beschwerde steht Bürgern und Körperschaften bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Rechtsverletzungen erlitten haben (Art. 88 OG). Sie ist daher nur dann gegeben, wenn die Verfassungsverletzung, die der Betroffene rügt, ihn in persönlichen, rechtlich geschützten Interessen trifft (vgl. BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f.).
a) Durch die Verweigerung eines Steuererlasses ist ein Steuerpflichtiger nur dann in rechtlich geschützten Interessen betroffen, wenn ihm das kantonale Recht einen Rechtsanspruch auf Steuererlass einräumt. Ein Rechtsanspruch liegt dann vor, wenn das kantonale Recht genau umschreibt, unter welchen Voraussetzungen dem Betroffenen der beantragte Vorteil zu gewähren ist. Dies ist bei der Regelung des Steuererlasses allerdings nur schwer vorstellbar, kommt doch der kantonale Gesetzgeber nicht darum herum, die Voraussetzungen des Steuererlasses relativ vage zu umschreiben, indem er eine Notlage des Pflichtigen, einen besonderen Härtefall oder dergleichen als erforderlich erklärt. Ob der Gesetzgeber einen Rechtsanspruch einräumen will, muss sich daher eher aus anderen Umständen ergeben, etwa daraus, dass blosse Kann-Vorschriften vermieden wurden (BGE 112 Ia 93 E. 2c S. 94 f.).
Die Einkommenssteuergesetze der Kantone räumen den Behörden beim Entscheid über einen beantragten Steuererlass ein grosses Ermessen ein. Die meisten Steuergesetze bestimmen, dass die Steuer bei Vorliegen einer besonderen Härte, Notlage oder Herabsetzung der Leistungsfähigkeit erlassen werden kann; einzig die Kantone Bern und Jura vermeiden eine Kann-Formulierung und schreiben vor, dass die Steuer in einem solchen Fall zu erlassen ist.
b) Das Bundesgericht hat in einem den Kanton Neuenburg betreffenden Fall entschieden, dass ein Rechtsanspruch jedenfalls dann fehlt, wenn die einschlägige kantonale Gesetzesnorm bloss die Möglichkeit eines Total- oder Teilerlasses vorsieht und dem allein entscheidenden Vorsteher des Finanzdepartements einen sehr grossen Ermessensspielraum einräumt, ohne festzulegen, dass er unter bestimmten Voraussetzungen einen Steuererlass gewähren muss (BGE 112 Ia 93 E. 2c). In bezug auf § 62 des zürcherischen Erbschafts- und Schenkungssteuergesetzes vom 28. September 1985 hat das Bundesgericht einen Rechtsanspruch auf Steuererlass verneint; daran vermochte nichts zu ändern, dass im Zürcher Erbschafts- und Schenkungssteuergesetz gegen den Entscheid der Finanzdirektion ein Rechtsmittel an den Regierungsrat vorgesehen ist (nicht veröffentlichtes Urteil vom 28. Februar 1994 i.S. R. B. E. 2c). In weiteren nicht veröffentlichten Entscheiden wurde ein Rechtsanspruch auf Steuererlass für den Kanton Schwyz (Urteil vom 13. Juli 1988 i.S. B. AG), den Kanton Wallis (Urteil vom 19. September 1995 i.S. C. C.) und den Kanton Freiburg (Urteil vom 17. November 1995 i.S. M. K.) verneint, ebenso mit Urteil vom heutigen Datum i.S. T. N. für den Kanton Luzern.
c) Auch der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat darauf verzichtet, die Voraussetzungen für einen Steuererlass verbindlich, d.h. in einer anspruchsbegründenden Formulierung, festzulegen. Nach § 123 Abs. 1 des Gesetzes vom 8. Juli 1951 über die direkten Steuern (StG) können Steuern ganz oder teilweise erlassen werden, wenn die Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen durch besondere Umstände, wie aussergewöhnliche Belastung durch den Unterhalt der Familie, andauernde Arbeitslosigkeit oder Krankheit, Unglücksfälle, Verarmung, Erwerbsunfähigkeit oder andere Umstände beeinträchtigt ist; das Vorhandensein von Vermögen schliesst gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung einen Steuererlass nicht aus.
Dem Zürcher Steuergesetz ist - entgegen gewissen Lehrmeinungen (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 9 zu § 123 StG; RICHNER/FREI/WEBER/ BRÜTSCH, Kurzkommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 4 zu § 123 StG) - nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber den Pflichtigen im Sinne von Art. 88 OG einen Rechtsanspruch auf Erlass der Einkommenssteuer gewähren wollte. Nach den Formulierungen des Gesetzes verfügt die Erlassbehörde über einen grossen Ermessensspielraum. Die Voraussetzungen für einen Erlass werden im Gesetzestext zu unbestimmt umschrieben, als dass sich daraus ein justiziabler Anspruch auf Steuererlass ableiten liesse. Dass § 125 StG eine Rekursmöglichkeit an die Finanzdirektion vorsieht, genügt für sich allein nicht, um einen Rechtsanspruch annehmen zu können, da es auch im Rechtsmittelverfahren vorab um Ermessens- und nicht um Rechtsfragen geht (Urteil vom 28. Februar 1994 i.S. R. B. E. 2c). Somit besteht nach § 123 StG kein Rechtsanspruch auf Steuererlass. Das Urteil vom 30. April 1975, wonach für den Kanton Zürich ein Rechtsanspruch auf Erlass der Einkommenssteuer angenommen wurde (ASA 44 618), ist durch die seitherige Rechtsprechung überholt (vgl. BGE 112 Ia 93 E. 2c S. 94 f.; nicht veröffentlichte Urteile vom 13. Juli 1988 i.S. B. AG E. 3b und vom 28. Februar 1994 i.S. R. B. E. 2c).
d) Somit ist der Beschwerdeführer mangels eines Rechtsanspruchs auf Steuererlass in der Sache nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde, mit welcher der Beschwerdeführer rügt, der angefochtene Entscheid sei materiell willkürlich, kann daher nicht eingetreten werden. | de | Art. 88 OG; legittimazione a presentare un ricorso di diritto pubblico. L'art. 123 della legge zurighese dell'8 luglio 1951 sulle imposte dirette, secondo cui l'imposta può essere condonata in taluni casi di rigore, non concede un diritto giuridicamente protetto al condono dell'imposta. La via del ricorso di diritto pubblico non è pertanto aperta per fare valere che il rifiuto di un tale condono è arbitrario (consid. 1). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-373%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,649 | 122 I 39 | 122 I 39
Sachverhalt ab Seite 40
Le 1er juillet 1994, X. et Y., enseignants dans un cycle d'orientation sans être au bénéfice d'une formation universitaire, ont notamment demandé au Conseil d'Etat du canton du Valais de constater dans une décision formelle susceptible de recours que la différence salariale existant entre les maîtres possédant un titre universitaire et ceux n'en possédant pas violait le principe de l'égalité de traitement.
Par lettres des 23 novembre 1994 et 12 janvier 1995, le Conseil d'Etat a informé X. et Y. qu'il ne lui appartenait pas de prendre la décision demandée. La compétence de fixer le traitement salarial des maîtres du cycle d'orientation incombait en effet au législateur cantonal qui en avait fait usage en édictant un décret prévoyant expressément une distinction salariale selon que l'enseignant possédait ou non un titre universitaire.
X. et Y. ont recouru à l'encontre des deux lettres précitées auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais. Ils ont principalement conclu à leur annulation et au renvoi de l'affaire au Conseil d'Etat pour décision sur le fond. Subsidiairement, ils ont demandé au Tribunal cantonal de constater que les différences salariales invoquées étaient contraires au principe de l'égalité de traitement et de leur allouer des arriérés de salaire dès le 1er juillet 1989 de même qu'un salaire égal à celui d'un maître bénéficiant d'un titre universitaire dès le 1er juillet 1994.
Par arrêt du 10 avril 1995, le Tribunal cantonal a constaté que le litige avait trait au décret cantonal précité qui prévoyait que les difficultés résultant de son application devait être tranchées par le Département cantonal de l'instruction publique, sous réserve de recours auprès du Conseil d'Etat. Ce dernier aurait dès lors dû transmettre l'affaire à ce département comme objet de sa compétence. Les conclusions principales du recours demandant le renvoi de l'affaire au Conseil d'Etat devaient dès lors être rejetées et les conclusions subsidiaires, étrangères à l'objet du litige, devaient être considérées comme irrecevables. La cause était par ailleurs transmise au Département de l'instruction publique comme objet de sa compétence. Il n'était en outre pas perçu de frais judiciaires afin de tenir compte de l'omission du Conseil d'Etat et aucune indemnité à titre de dépens n'était allouée aux recourants.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., X. et Y. demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 10 avril 1995 par le Tribunal cantonal. Invoquant la violation de l'interdiction du déni de justice formel et matériel, ils affirment que c'est à tort que l'autorité intimée a rejeté leur recours et refusé de leur allouer des dépens.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 121 I 279 consid. 1 p. 281 et la jurisprudence citée).
a) Le présent recours étant fondé exclusivement sur l'art. 4 Cst., sa recevabilité doit notamment être examinée au regard de l'art. 87 OJ. Selon cette dernière disposition, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable qu'à l'encontre des décisions finales prises en dernière instance; il n'est recevable contre des décisions incidentes prises en dernière instance que s'il en résulte un dommage irréparable pour l'intéressé. Cette limitation de la possibilité d'attaquer des décision incidentes prises en dernière instance n'a cependant pas une valeur absolue. Font exception les décisions relatives à des questions d'organisation judiciaire qui par nature doivent être définitivement réglées avant que le procès puisse se poursuivre. On y inclut notamment les décisions en matière de composition du tribunal ou celles en matière de compétence ratione loci ou ratione materiae (ATF 117 Ia 396 consid. 2 p. 399 et les références citées).
aa) Il faut considérer comme une décision finale au sens de l'art. 87 OJ toute décision qui clôt une procédure, sous réserve de recours à une autorité supérieure, que ce soit par un jugement au fond ou pour des motifs de procédure. Les décisions incidentes en revanche ne mettent pas fin à la procédure mais représentent seulement une étape sur la voie de la décision finale, peu importe qu'elles aient pour objet une question de procédure ou, à titre préalable, une question de droit matériel. A cet égard, le prononcé par lequel une autorité cantonale de recours renvoie une affaire, pour nouvelle décision, à une autorité qui a statué en première instance ou à une autre autorité est une décision incidente. Il s'agit en effet d'une simple étape avant la décision finale qui doit mettre un terme à la procédure (ATF 117 Ia 396 consid. 1 p. 398 et les arrêts cités). Lorsque l'autorité de recours statue simultanément sur les dépens de la procédure suivie devant elle, ce prononcé accessoire doit aussi être considéré comme une décision incidente, alors même qu'il porte sur des prétentions qui ne seront plus en cause par la suite (cf. ATF 117 Ia 251 consid. 1a p. 253 et les références citées). Du reste, on ne peut généralement pas vérifier la répartition des frais procéduraux sans examiner aussi, à titre préjudiciel, le bien-fondé de la décision de renvoi. Cet examen ne peut cependant intervenir que si cette dernière décision entraîne un préjudice irréparable; s'il en allait autrement, le Tribunal fédéral pourrait en effet être amené à vérifier indirectement, par le biais des recours dirigés contre la répartition des frais, la constitutionnalité de toutes les décisions incidentes. Cela ne correspondrait pas au but de l'art. 87 OJ qui veut que le Tribunal fédéral ne s'occupe en principe qu'une seule fois d'un procès et seulement lorsqu'il est certain que le recourant a subi un dommage définitif (ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 254, ATF 106 Ia 229 consid. 3d p. 235).
Dans le cas particulier, il est manifeste que l'arrêt attaqué est une décision incidente, tant dans son prononcé principal renvoyant la cause au Département de l'instruction publique, que dans celui accessoire portant sur les frais et dépens. Il faut dès lors examiner si cet arrêt cause un dommage irréparable aux recourants.
bb) Un préjudice irréparable n'est réalisé que lorsque l'intéressé subit un dommage qu'une décision favorable sur le fond ne fait pas disparaître complètement; le dommage doit en outre être de nature juridique, un inconvénient seulement matériel, résultant par exemple de l'allongement de la procédure, est insuffisant (ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 253-254 et les arrêts cités). En principe, la décision par laquelle une juridiction de recours annule un jugement et renvoie l'affaire à une autorité inférieure pour nouvelle décision constitue une décision incidente qui n'entraîne pour l'intéressé aucun dommage irréparable (ATF 117 Ia 396 consid. 1 p. 398-399 et la jurisprudence citée). Il en va de même en ce qui concerne le prononcé sur les frais et dépens. En effet, si l'autorité à laquelle la cause est renvoyée prend une décision défavorable pour l'intéressé, la décision concernant les frais et dépens pourra être attaquée devant le Tribunal fédéral, après épuisement des instances cantonales, en même temps que la décision sur le fond. En outre, si les intéressés n'ont plus d'intérêt juridiquement protégé à recourir sur le fond car l'une des autorités cantonales a statué entièrement en leur faveur ou que la procédure cantonale a été rayée du rôle comme devenue sans objet ou par l'effet d'un retrait de recours, ils peuvent encore s'en prendre au prononcé sur les frais et dépens, celui-là les touchant personnellement et directement dans leurs intérêts, par un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral dirigé directement contre la décision de l'autorité cantonale inférieure (ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 254-255 et les arrêts cités).
Dans le cas particulier et compte tenu de cette jurisprudence, les recourants pourront attaquer le prononcé sur les dépens contenu dans l'arrêt entrepris en même temps que la décision au fond et former, au besoin, un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral après l'épuisement des instances cantonales. Par ailleurs, si l'issue de la procédure cantonale devait les priver d'un intérêt à recourir sur le fond, ils pourraient encore former directement un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral pour lui demander uniquement d'examiner le refus de l'autorité intimée de leur allouer des dépens.
cc) Il n'y a aucun motif, et les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas, de s'écarter de la jurisprudence précitée. Il n'y a en particulier pas lieu de traiter différemment, ainsi que le propose PETER LUDWIG (cf. Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, RJB 110/1974 p. 161 ss, n. 4.3 p. 180-181), le cas dans lequel le grief d'arbitraire est dirigé contre le prononcé sur les dépens pour des motifs indépendants de la décision incidente de renvoi. Il serait du reste difficile de distinguer ce cas de celui où la question des frais et dépens ne peut être dissociée du fond.
b) Au vu de ce qui précède, il faut constater que l'arrêt attaqué ne cause aux recourants aucun dommage irréparable au sens de l'art. 87 OJ, ni en renvoyant la cause au Département de l'instruction publique pour décision sur le fond, ni en refusant de leur allouer des dépens. Le présent recours doit par conséquent être déclaré irrecevable. | fr | Art. 87 OG: Beschwerde gegen die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfrage in einem Zwischenentscheid. Der Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen in einem Entscheid, mit welchem die Sache zu neuer Entscheidung an eine untere Instanz zurückgewiesen wird, stellt seinerseits einen Zwischenentscheid dar, der grundsätzlich keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Er kann vor Bundesgericht erst nach Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs angefochten werden, zusammen mit dem (neuen) Entscheid in der Sache selber oder für sich allein, wenn das rechtlich geschützte Interesse des Betroffenen in der Sache selber im Laufe des kantonalen Verfahrens dahinfallen sollte (Zusammenfassung und Bestätigung der Rechtsprechung; E. 1). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 40
Le 1er juillet 1994, X. et Y., enseignants dans un cycle d'orientation sans être au bénéfice d'une formation universitaire, ont notamment demandé au Conseil d'Etat du canton du Valais de constater dans une décision formelle susceptible de recours que la différence salariale existant entre les maîtres possédant un titre universitaire et ceux n'en possédant pas violait le principe de l'égalité de traitement.
Par lettres des 23 novembre 1994 et 12 janvier 1995, le Conseil d'Etat a informé X. et Y. qu'il ne lui appartenait pas de prendre la décision demandée. La compétence de fixer le traitement salarial des maîtres du cycle d'orientation incombait en effet au législateur cantonal qui en avait fait usage en édictant un décret prévoyant expressément une distinction salariale selon que l'enseignant possédait ou non un titre universitaire.
X. et Y. ont recouru à l'encontre des deux lettres précitées auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais. Ils ont principalement conclu à leur annulation et au renvoi de l'affaire au Conseil d'Etat pour décision sur le fond. Subsidiairement, ils ont demandé au Tribunal cantonal de constater que les différences salariales invoquées étaient contraires au principe de l'égalité de traitement et de leur allouer des arriérés de salaire dès le 1er juillet 1989 de même qu'un salaire égal à celui d'un maître bénéficiant d'un titre universitaire dès le 1er juillet 1994.
Par arrêt du 10 avril 1995, le Tribunal cantonal a constaté que le litige avait trait au décret cantonal précité qui prévoyait que les difficultés résultant de son application devait être tranchées par le Département cantonal de l'instruction publique, sous réserve de recours auprès du Conseil d'Etat. Ce dernier aurait dès lors dû transmettre l'affaire à ce département comme objet de sa compétence. Les conclusions principales du recours demandant le renvoi de l'affaire au Conseil d'Etat devaient dès lors être rejetées et les conclusions subsidiaires, étrangères à l'objet du litige, devaient être considérées comme irrecevables. La cause était par ailleurs transmise au Département de l'instruction publique comme objet de sa compétence. Il n'était en outre pas perçu de frais judiciaires afin de tenir compte de l'omission du Conseil d'Etat et aucune indemnité à titre de dépens n'était allouée aux recourants.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., X. et Y. demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 10 avril 1995 par le Tribunal cantonal. Invoquant la violation de l'interdiction du déni de justice formel et matériel, ils affirment que c'est à tort que l'autorité intimée a rejeté leur recours et refusé de leur allouer des dépens.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 121 I 279 consid. 1 p. 281 et la jurisprudence citée).
a) Le présent recours étant fondé exclusivement sur l'art. 4 Cst., sa recevabilité doit notamment être examinée au regard de l'art. 87 OJ. Selon cette dernière disposition, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable qu'à l'encontre des décisions finales prises en dernière instance; il n'est recevable contre des décisions incidentes prises en dernière instance que s'il en résulte un dommage irréparable pour l'intéressé. Cette limitation de la possibilité d'attaquer des décision incidentes prises en dernière instance n'a cependant pas une valeur absolue. Font exception les décisions relatives à des questions d'organisation judiciaire qui par nature doivent être définitivement réglées avant que le procès puisse se poursuivre. On y inclut notamment les décisions en matière de composition du tribunal ou celles en matière de compétence ratione loci ou ratione materiae (ATF 117 Ia 396 consid. 2 p. 399 et les références citées).
aa) Il faut considérer comme une décision finale au sens de l'art. 87 OJ toute décision qui clôt une procédure, sous réserve de recours à une autorité supérieure, que ce soit par un jugement au fond ou pour des motifs de procédure. Les décisions incidentes en revanche ne mettent pas fin à la procédure mais représentent seulement une étape sur la voie de la décision finale, peu importe qu'elles aient pour objet une question de procédure ou, à titre préalable, une question de droit matériel. A cet égard, le prononcé par lequel une autorité cantonale de recours renvoie une affaire, pour nouvelle décision, à une autorité qui a statué en première instance ou à une autre autorité est une décision incidente. Il s'agit en effet d'une simple étape avant la décision finale qui doit mettre un terme à la procédure (ATF 117 Ia 396 consid. 1 p. 398 et les arrêts cités). Lorsque l'autorité de recours statue simultanément sur les dépens de la procédure suivie devant elle, ce prononcé accessoire doit aussi être considéré comme une décision incidente, alors même qu'il porte sur des prétentions qui ne seront plus en cause par la suite (cf. ATF 117 Ia 251 consid. 1a p. 253 et les références citées). Du reste, on ne peut généralement pas vérifier la répartition des frais procéduraux sans examiner aussi, à titre préjudiciel, le bien-fondé de la décision de renvoi. Cet examen ne peut cependant intervenir que si cette dernière décision entraîne un préjudice irréparable; s'il en allait autrement, le Tribunal fédéral pourrait en effet être amené à vérifier indirectement, par le biais des recours dirigés contre la répartition des frais, la constitutionnalité de toutes les décisions incidentes. Cela ne correspondrait pas au but de l'art. 87 OJ qui veut que le Tribunal fédéral ne s'occupe en principe qu'une seule fois d'un procès et seulement lorsqu'il est certain que le recourant a subi un dommage définitif (ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 254, ATF 106 Ia 229 consid. 3d p. 235).
Dans le cas particulier, il est manifeste que l'arrêt attaqué est une décision incidente, tant dans son prononcé principal renvoyant la cause au Département de l'instruction publique, que dans celui accessoire portant sur les frais et dépens. Il faut dès lors examiner si cet arrêt cause un dommage irréparable aux recourants.
bb) Un préjudice irréparable n'est réalisé que lorsque l'intéressé subit un dommage qu'une décision favorable sur le fond ne fait pas disparaître complètement; le dommage doit en outre être de nature juridique, un inconvénient seulement matériel, résultant par exemple de l'allongement de la procédure, est insuffisant (ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 253-254 et les arrêts cités). En principe, la décision par laquelle une juridiction de recours annule un jugement et renvoie l'affaire à une autorité inférieure pour nouvelle décision constitue une décision incidente qui n'entraîne pour l'intéressé aucun dommage irréparable (ATF 117 Ia 396 consid. 1 p. 398-399 et la jurisprudence citée). Il en va de même en ce qui concerne le prononcé sur les frais et dépens. En effet, si l'autorité à laquelle la cause est renvoyée prend une décision défavorable pour l'intéressé, la décision concernant les frais et dépens pourra être attaquée devant le Tribunal fédéral, après épuisement des instances cantonales, en même temps que la décision sur le fond. En outre, si les intéressés n'ont plus d'intérêt juridiquement protégé à recourir sur le fond car l'une des autorités cantonales a statué entièrement en leur faveur ou que la procédure cantonale a été rayée du rôle comme devenue sans objet ou par l'effet d'un retrait de recours, ils peuvent encore s'en prendre au prononcé sur les frais et dépens, celui-là les touchant personnellement et directement dans leurs intérêts, par un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral dirigé directement contre la décision de l'autorité cantonale inférieure (ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 254-255 et les arrêts cités).
Dans le cas particulier et compte tenu de cette jurisprudence, les recourants pourront attaquer le prononcé sur les dépens contenu dans l'arrêt entrepris en même temps que la décision au fond et former, au besoin, un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral après l'épuisement des instances cantonales. Par ailleurs, si l'issue de la procédure cantonale devait les priver d'un intérêt à recourir sur le fond, ils pourraient encore former directement un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral pour lui demander uniquement d'examiner le refus de l'autorité intimée de leur allouer des dépens.
cc) Il n'y a aucun motif, et les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas, de s'écarter de la jurisprudence précitée. Il n'y a en particulier pas lieu de traiter différemment, ainsi que le propose PETER LUDWIG (cf. Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, RJB 110/1974 p. 161 ss, n. 4.3 p. 180-181), le cas dans lequel le grief d'arbitraire est dirigé contre le prononcé sur les dépens pour des motifs indépendants de la décision incidente de renvoi. Il serait du reste difficile de distinguer ce cas de celui où la question des frais et dépens ne peut être dissociée du fond.
b) Au vu de ce qui précède, il faut constater que l'arrêt attaqué ne cause aux recourants aucun dommage irréparable au sens de l'art. 87 OJ, ni en renvoyant la cause au Département de l'instruction publique pour décision sur le fond, ni en refusant de leur allouer des dépens. Le présent recours doit par conséquent être déclaré irrecevable. | fr | Art. 87 OJ: recours contre le prononcé sur les frais et dépens contenu dans une décision incidente. Le prononcé sur les frais et dépens contenu dans une décision de renvoi pour nouvelle décision à une autorité inférieure est une décision incidente qui ne cause en principe pas de dommage irréparable et ne peut être attaquée devant le Tribunal fédéral qu'après épuisement des instances cantonales, en même temps que la décision sur le fond ou seule, si l'intérêt juridiquement protégé de l'intéressé à recourir sur le fond disparaît au cours de la procédure cantonale (résumé et confirmation de jurisprudence; consid. 1). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 40
Le 1er juillet 1994, X. et Y., enseignants dans un cycle d'orientation sans être au bénéfice d'une formation universitaire, ont notamment demandé au Conseil d'Etat du canton du Valais de constater dans une décision formelle susceptible de recours que la différence salariale existant entre les maîtres possédant un titre universitaire et ceux n'en possédant pas violait le principe de l'égalité de traitement.
Par lettres des 23 novembre 1994 et 12 janvier 1995, le Conseil d'Etat a informé X. et Y. qu'il ne lui appartenait pas de prendre la décision demandée. La compétence de fixer le traitement salarial des maîtres du cycle d'orientation incombait en effet au législateur cantonal qui en avait fait usage en édictant un décret prévoyant expressément une distinction salariale selon que l'enseignant possédait ou non un titre universitaire.
X. et Y. ont recouru à l'encontre des deux lettres précitées auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais. Ils ont principalement conclu à leur annulation et au renvoi de l'affaire au Conseil d'Etat pour décision sur le fond. Subsidiairement, ils ont demandé au Tribunal cantonal de constater que les différences salariales invoquées étaient contraires au principe de l'égalité de traitement et de leur allouer des arriérés de salaire dès le 1er juillet 1989 de même qu'un salaire égal à celui d'un maître bénéficiant d'un titre universitaire dès le 1er juillet 1994.
Par arrêt du 10 avril 1995, le Tribunal cantonal a constaté que le litige avait trait au décret cantonal précité qui prévoyait que les difficultés résultant de son application devait être tranchées par le Département cantonal de l'instruction publique, sous réserve de recours auprès du Conseil d'Etat. Ce dernier aurait dès lors dû transmettre l'affaire à ce département comme objet de sa compétence. Les conclusions principales du recours demandant le renvoi de l'affaire au Conseil d'Etat devaient dès lors être rejetées et les conclusions subsidiaires, étrangères à l'objet du litige, devaient être considérées comme irrecevables. La cause était par ailleurs transmise au Département de l'instruction publique comme objet de sa compétence. Il n'était en outre pas perçu de frais judiciaires afin de tenir compte de l'omission du Conseil d'Etat et aucune indemnité à titre de dépens n'était allouée aux recourants.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., X. et Y. demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 10 avril 1995 par le Tribunal cantonal. Invoquant la violation de l'interdiction du déni de justice formel et matériel, ils affirment que c'est à tort que l'autorité intimée a rejeté leur recours et refusé de leur allouer des dépens.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 121 I 279 consid. 1 p. 281 et la jurisprudence citée).
a) Le présent recours étant fondé exclusivement sur l'art. 4 Cst., sa recevabilité doit notamment être examinée au regard de l'art. 87 OJ. Selon cette dernière disposition, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable qu'à l'encontre des décisions finales prises en dernière instance; il n'est recevable contre des décisions incidentes prises en dernière instance que s'il en résulte un dommage irréparable pour l'intéressé. Cette limitation de la possibilité d'attaquer des décision incidentes prises en dernière instance n'a cependant pas une valeur absolue. Font exception les décisions relatives à des questions d'organisation judiciaire qui par nature doivent être définitivement réglées avant que le procès puisse se poursuivre. On y inclut notamment les décisions en matière de composition du tribunal ou celles en matière de compétence ratione loci ou ratione materiae (ATF 117 Ia 396 consid. 2 p. 399 et les références citées).
aa) Il faut considérer comme une décision finale au sens de l'art. 87 OJ toute décision qui clôt une procédure, sous réserve de recours à une autorité supérieure, que ce soit par un jugement au fond ou pour des motifs de procédure. Les décisions incidentes en revanche ne mettent pas fin à la procédure mais représentent seulement une étape sur la voie de la décision finale, peu importe qu'elles aient pour objet une question de procédure ou, à titre préalable, une question de droit matériel. A cet égard, le prononcé par lequel une autorité cantonale de recours renvoie une affaire, pour nouvelle décision, à une autorité qui a statué en première instance ou à une autre autorité est une décision incidente. Il s'agit en effet d'une simple étape avant la décision finale qui doit mettre un terme à la procédure (ATF 117 Ia 396 consid. 1 p. 398 et les arrêts cités). Lorsque l'autorité de recours statue simultanément sur les dépens de la procédure suivie devant elle, ce prononcé accessoire doit aussi être considéré comme une décision incidente, alors même qu'il porte sur des prétentions qui ne seront plus en cause par la suite (cf. ATF 117 Ia 251 consid. 1a p. 253 et les références citées). Du reste, on ne peut généralement pas vérifier la répartition des frais procéduraux sans examiner aussi, à titre préjudiciel, le bien-fondé de la décision de renvoi. Cet examen ne peut cependant intervenir que si cette dernière décision entraîne un préjudice irréparable; s'il en allait autrement, le Tribunal fédéral pourrait en effet être amené à vérifier indirectement, par le biais des recours dirigés contre la répartition des frais, la constitutionnalité de toutes les décisions incidentes. Cela ne correspondrait pas au but de l'art. 87 OJ qui veut que le Tribunal fédéral ne s'occupe en principe qu'une seule fois d'un procès et seulement lorsqu'il est certain que le recourant a subi un dommage définitif (ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 254, ATF 106 Ia 229 consid. 3d p. 235).
Dans le cas particulier, il est manifeste que l'arrêt attaqué est une décision incidente, tant dans son prononcé principal renvoyant la cause au Département de l'instruction publique, que dans celui accessoire portant sur les frais et dépens. Il faut dès lors examiner si cet arrêt cause un dommage irréparable aux recourants.
bb) Un préjudice irréparable n'est réalisé que lorsque l'intéressé subit un dommage qu'une décision favorable sur le fond ne fait pas disparaître complètement; le dommage doit en outre être de nature juridique, un inconvénient seulement matériel, résultant par exemple de l'allongement de la procédure, est insuffisant (ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 253-254 et les arrêts cités). En principe, la décision par laquelle une juridiction de recours annule un jugement et renvoie l'affaire à une autorité inférieure pour nouvelle décision constitue une décision incidente qui n'entraîne pour l'intéressé aucun dommage irréparable (ATF 117 Ia 396 consid. 1 p. 398-399 et la jurisprudence citée). Il en va de même en ce qui concerne le prononcé sur les frais et dépens. En effet, si l'autorité à laquelle la cause est renvoyée prend une décision défavorable pour l'intéressé, la décision concernant les frais et dépens pourra être attaquée devant le Tribunal fédéral, après épuisement des instances cantonales, en même temps que la décision sur le fond. En outre, si les intéressés n'ont plus d'intérêt juridiquement protégé à recourir sur le fond car l'une des autorités cantonales a statué entièrement en leur faveur ou que la procédure cantonale a été rayée du rôle comme devenue sans objet ou par l'effet d'un retrait de recours, ils peuvent encore s'en prendre au prononcé sur les frais et dépens, celui-là les touchant personnellement et directement dans leurs intérêts, par un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral dirigé directement contre la décision de l'autorité cantonale inférieure (ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 254-255 et les arrêts cités).
Dans le cas particulier et compte tenu de cette jurisprudence, les recourants pourront attaquer le prononcé sur les dépens contenu dans l'arrêt entrepris en même temps que la décision au fond et former, au besoin, un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral après l'épuisement des instances cantonales. Par ailleurs, si l'issue de la procédure cantonale devait les priver d'un intérêt à recourir sur le fond, ils pourraient encore former directement un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral pour lui demander uniquement d'examiner le refus de l'autorité intimée de leur allouer des dépens.
cc) Il n'y a aucun motif, et les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas, de s'écarter de la jurisprudence précitée. Il n'y a en particulier pas lieu de traiter différemment, ainsi que le propose PETER LUDWIG (cf. Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, RJB 110/1974 p. 161 ss, n. 4.3 p. 180-181), le cas dans lequel le grief d'arbitraire est dirigé contre le prononcé sur les dépens pour des motifs indépendants de la décision incidente de renvoi. Il serait du reste difficile de distinguer ce cas de celui où la question des frais et dépens ne peut être dissociée du fond.
b) Au vu de ce qui précède, il faut constater que l'arrêt attaqué ne cause aux recourants aucun dommage irréparable au sens de l'art. 87 OJ, ni en renvoyant la cause au Département de l'instruction publique pour décision sur le fond, ni en refusant de leur allouer des dépens. Le présent recours doit par conséquent être déclaré irrecevable. | fr | Art. 87 OG: ricorso contro il giudizio su spese e ripetibili contenuto in una decisione incidentale. Il giudizio su spese e ripetibili, contenuto in una decisione nella quale la causa viene rinviata all'autorità inferiore per nuovo giudizio, è una decisione incidentale che, di principio, non provoca un danno irreparabile e che può essere impugnata dinanzi al Tribunale federale solo dopo esaurimento delle istanze cantonali, contemporaneamente alla decisione di merito o da sola, se l'interesse giuridicamente protetto dell'interessato a ricorrere nel merito viene meno nel corso della procedura cantonale (riassunto e conferma della giurisprudenza; consid. 1). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,652 | 122 I 44 | 122 I 44
Sachverhalt ab Seite 44
Die Volkswirtschafts- und die Polizeidirektion des Kantons Appenzell A.Rh. erliessen am 19. Juni 1995 gemeinsame Richtlinien "betreffend die Bewilligungspraxis für ausländische Künstler, Musiker, Artisten, Tänzer, Tänzerinnen und Discjockeys" (im folgenden: Richtlinien). Danach wird auf Tänzer und Tänzerinnen in Nachtclubs oder ähnlichen Lokalen, deren Darbietungen der erotischen Unterhaltung dienen, Art. 8 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) angewendet; Bewilligungen werden deshalb grundsätzlich nur noch an EU/EFTA-Angehörige erteilt (Ziffer 2.4).
Auf die von Rudolf Kreis, Inhaber des Cabaret Rebluus in Tobel, sowie fünf weiteren Betreibern von Nachtclubs im Kanton Appenzell A.Rh. hiergegen eingereichte staatsrechtliche Beschwerde tritt das Bundesgericht nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die von den Beschwerdeführern beanstandeten Richtlinien wenden sich an die zuständigen Fremdenpolizeibehörden und sollen eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen; es handelt sich somit um eine Verwaltungsverordnung. Solche verwaltungsinternen, nicht von den zuständigen Rechtsetzungsorganen ausgehenden Weisungen vermögen an sich keine Rechte und Pflichten der Bürger zu begründen (vgl. Art. 84 Abs. 1 OG; vgl. BGE 119 Ia 214 E. 2a S. 217). Sie sind mit staatsrechtlicher Beschwerde nur anfechtbar, sofern sie indirekt geschützte Rechte des Bürgers berühren und damit Aussenwirkungen entfalten, ohne dass gegen den betroffenen Einzelnen eine förmliche Verfügung ergeht, die er wegen Verletzung seiner verfassungsmässigen Rechte wirksam und für ihn zumutbar anfechten könnte (BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 351 ff.; vgl. auch BGE 114 Ia 452 E. 1a S. 455; Urteil vom 20. Juli 1994 i.S. Hauseigentümer-Verband Zürich u. Mitb., E. 1a, in ZBl 96/1995 S. 44 ff., WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 142 ff., KURT STAMPFLI, Rechtliche Probleme allgemeiner Dienstanweisungen, Diss. Freiburg 1982, S. 275 ff.).
b) Eine weitere Schranke ergibt sich aus Art. 88 OG. Danach ist zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen betroffen wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen steht dieses Rechtsmittel nicht offen. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein, sofern sie auf dem Gebiet liegen, welches dieses beschlägt (BGE 121 I 267 E. 2 S. 269). Das Erfordernis eines Eingriffs in rechtlich geschützte Interessen gilt auch für die Legitimation zur Anfechtung von rechtsetzenden Erlassen. Zwar genügt hier eine virtuelle Betroffenheit, doch muss es immer um einen drohenden Eingriff in rechtlich geschützte Interessen gehen (BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f., BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200 f., 321 E. 2b S. 324). Dies gilt auch bei Verwaltungsverordnungen (BGE BGE 98 Ia 508 E. 1 S. 511, bereits zitiertes Urteil vom 20. Juli 1994, E. 1a): Eine staatsrechtliche Beschwerde ist gegen solche Weisungen nur zulässig, sofern die beanstandete Regelung gesetzlich oder verfassungsrechtlich geschützte Interessen des Beschwerdeführers berührt.
3. a) Die Beschwerdeführer gehen davon aus, dass gegen die beanstandeten Richtlinien kein wirksamer Rechtsschutz bestehe, weil sie die ihnen bis Ende 1995 zustehenden Kontingente für das Engagement von Tänzerinnen bereits zugeteilt erhalten hätten. Sie könnten daher zurzeit keine Verfügungen über weitere Bewilligungen mehr erwirken; es sei ihnen nicht zuzumuten, mehr als ein halbes Jahr zu warten, um dann die auf den neuen Richtlinien beruhenden Verfügungen auf dem Rechtsweg anzufechten.
Ob auf ihre Beschwerde deshalb einzutreten ist, erscheint zweifelhaft, kann aber dahingestellt bleiben, da die Beschwerdeführer weder durch einzelne Verfügungen noch durch die beanstandeten Richtlinien in gesetzlich oder verfassungsrechtlich geschützten Interessen betroffen werden (Art. 88 OG).
b) aa) Die zuständigen Behörden entscheiden über Aufenthaltsbewilligungen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Die von den Beschwerdeführern angerufene Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer legt ihrerseits lediglich die formellen und materiellen Schranken fest, welche die Kantone bei der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen zu beachten haben. Sie verpflichtet sie aber nicht, solche zu erteilen, und begründet damit keine Rechtsansprüche (vgl. Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG: BGE 115 Ib 1 E. 1b S. 3). Dies gilt auch für Art. 8 BVO, der die prioritären Rekrutierungsgebiete bzw. geographische Schranken für die Zulassung von ausländischen Arbeitskräften festlegt. Die Kantone sind nicht verpflichtet, den durch diese Bestimmung eröffneten Spielraum bei ihrer Bewilligungspraxis voll auszunützen. Da sich die Anträge auf Aufenthaltsbewilligungen für Tänzerinnen aus Ländern ausserhalb der EU und der EFTA regelmässig nicht auf eine spezielle (gesetzliche oder völkerrechtliche) Grundlage stützen können, besteht auch insofern kein Rechtsanspruch (weshalb gegenüber abschlägigen kantonalen Entscheiden die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen ist; vgl. Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG).
bb) Das in Art. 4 BV enthaltene allgemeine Willkürverbot verschafft für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; die Legitimation zur Willkürbeschwerde ist nur gegeben, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung gerügt wird, dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f., mit Hinweisen). Dass auf die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen der hier in Frage stehenden Art kein gesetzlicher Anspruch besteht, wurde bereits dargelegt. Damit entfällt die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde, soweit es um die Geltendmachung des allgemeinen Willkürverbots geht. Die Rüge, die beanstandete Praxisänderung beruhe auf keinen haltbaren sachlichen Gründen und sei deshalb willkürlich, ist somit nicht zu hören.
cc) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ergibt sich das erforderliche rechtlich geschützte Interesse auch nicht aus dem mitangerufenen Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Wohl garantiert dieses dem Arbeitgeber grundsätzlich die freie Wahl seiner Mitarbeiter. Diese Freiheit bezieht sich indessen nicht auf den Einsatz von Arbeitskräften, die im Arbeitsmarkt noch nicht zugelassen sind. So wenig wie der Ausländer selber aus Art. 4 oder Art. 31 BV einen Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung ableiten kann, so wenig verschafft die Handels- und Gewerbefreiheit dem interessierten schweizerischen Arbeitgeber einen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (BGE 114 Ia 307 E. 3b S. 312). Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 BV und der in Art. 31 BV enthaltene - weitergehende - Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen schützen nicht davor, dass ausserhalb des Kantons Appenzell A.Rh. gelegene Konkurrenzbetriebe möglicherweise in den Genuss einer günstigeren fremdenpolizeilichen Bewilligungspraxis kommen; dies ist eine hinzunehmende Folge des föderalistischen Aufbaus des schweizerischen Staatswesens (vgl. BGE BGE 121 I 49 E. 4c S. 53, BGE 104 Ia 156 E. 2b S. 158).
dd) Wieweit ein legitimationsbegründender Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung allenfalls aus dem Gebot des Vertrauensschutzes (zu dessen Umschreibung vgl. BGE 118 Ia 245 E. 4b S. 254, mit Hinweis) abgeleitet werden könnte, braucht hier nicht weiter untersucht zu werden. Die Beschwerdeführer vermögen sich auf keine konkreten behördlichen Zusicherungen zu berufen, die der beschlossenen Praxisänderung entgegenstehen würden; sie konnten sich aufgrund der bisherigen Bewilligungspraxis allein nicht darauf verlassen, dass diese in Zukunft nicht verschärft würde, zumal die Ergreifung von Abwehrmassnahmen gegen Missstände auf diesem Gebiet schon seit einiger Zeit zur Diskussion stand. Von einem Verstoss gegen die Schranken des Vertrauensschutzes kann somit nicht die Rede sein.
ee) Schliesslich verschafft auch der angerufene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) keine Beschwerdelegitimation nach Art. 88 OG. Die Vorschriften der Begrenzungsverordnung begründen keine Rechtsansprüche, gegen welche die Anwendung der neuen Richtlinien verstossen könnte. Zudem liegt die behauptete Normenkollision offensichtlich gar nicht vor, da sich die beanstandete Ziffer 2.4 der Richtlinien innerhalb des durch die Begrenzungsverordnung gegebenen Rahmens hält. Art. 8 BVO kann durch die beanstandete restriktive kantonale Bewilligungspraxis deshalb gar nicht verletzt sein.
c) Wenn vorliegend gegenüber den "Aussenwirkungen" der beanstandeten Verwaltungsverordnung, d.h. gegenüber den im betreffenden Regelungsbereich ergehenden Verfügungen, wie dargelegt, auf Bundesebene kein Rechtsschutz besteht, weil es den Betroffenen an einem Rechtsanspruch im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG bzw. an einem rechtlich geschützten Interesse im Sinne von Art. 88 OG fehlt, ist auch gegen die entsprechende Verwaltungsverordnung als solche die staatsrechtliche Beschwerde unzulässig. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass eine staatsrechtliche Beschwerde gegen Richtlinien, die bestimmte Bewerberkategorien diskriminieren, ausnahmsweise auch dort möglich wäre, wo gegen die jeweilige Einzelverfügung (in der Sache) grundsätzlich keine Legitimation nach Art. 88 OG besteht, z.B. im Bereich von Submissionen oder bei der Zulassung zum öffentlichen Dienst. Vorliegend geht es jedoch nicht um die Diskriminierung einzelner Gruppen von Gesuchstellern, sondern um eine generelle Anordnung, die den gesamten Interessentenkreis (bzw. alle Nachtclub-Betreiber im Kanton) in gleicher Weise trifft, ohne in gesetzlich oder verfassungsrechtlich geschützte Rechte einzugreifen. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten. | de | Art. 84 Abs. 1 und Art. 88 OG; Anfechtbarkeit fremdenpolizeilicher Richtlinien. Eine Verwaltungsverordnung ist mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar, wenn sie Aussenwirkungen entfaltet und keine förmliche Verfügung ergeht, die der Betroffene wirksam und zumutbar anfechten könnte (E. 2).
Weder aus Art. 8 BVO noch aus Art. 4 BV (Willkür, Vertrauensschutz) oder Art. 31 BV ergibt sich ein rechtlich geschütztes Interesse, um eine verwaltungsinterne Regelung anzufechten, die Aufenthaltsbewilligungen für Tänzer und Tänzerinnen in Nachtclubs oder ähnlichen Lokalen, deren Darbietungen der erotischen Unterhaltung dienen, nur noch für Angehörige von EU- oder EFTA-Staaten vorsieht (E. 3). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-44%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,653 | 122 I 44 | 122 I 44
Sachverhalt ab Seite 44
Die Volkswirtschafts- und die Polizeidirektion des Kantons Appenzell A.Rh. erliessen am 19. Juni 1995 gemeinsame Richtlinien "betreffend die Bewilligungspraxis für ausländische Künstler, Musiker, Artisten, Tänzer, Tänzerinnen und Discjockeys" (im folgenden: Richtlinien). Danach wird auf Tänzer und Tänzerinnen in Nachtclubs oder ähnlichen Lokalen, deren Darbietungen der erotischen Unterhaltung dienen, Art. 8 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) angewendet; Bewilligungen werden deshalb grundsätzlich nur noch an EU/EFTA-Angehörige erteilt (Ziffer 2.4).
Auf die von Rudolf Kreis, Inhaber des Cabaret Rebluus in Tobel, sowie fünf weiteren Betreibern von Nachtclubs im Kanton Appenzell A.Rh. hiergegen eingereichte staatsrechtliche Beschwerde tritt das Bundesgericht nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die von den Beschwerdeführern beanstandeten Richtlinien wenden sich an die zuständigen Fremdenpolizeibehörden und sollen eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen; es handelt sich somit um eine Verwaltungsverordnung. Solche verwaltungsinternen, nicht von den zuständigen Rechtsetzungsorganen ausgehenden Weisungen vermögen an sich keine Rechte und Pflichten der Bürger zu begründen (vgl. Art. 84 Abs. 1 OG; vgl. BGE 119 Ia 214 E. 2a S. 217). Sie sind mit staatsrechtlicher Beschwerde nur anfechtbar, sofern sie indirekt geschützte Rechte des Bürgers berühren und damit Aussenwirkungen entfalten, ohne dass gegen den betroffenen Einzelnen eine förmliche Verfügung ergeht, die er wegen Verletzung seiner verfassungsmässigen Rechte wirksam und für ihn zumutbar anfechten könnte (BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 351 ff.; vgl. auch BGE 114 Ia 452 E. 1a S. 455; Urteil vom 20. Juli 1994 i.S. Hauseigentümer-Verband Zürich u. Mitb., E. 1a, in ZBl 96/1995 S. 44 ff., WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 142 ff., KURT STAMPFLI, Rechtliche Probleme allgemeiner Dienstanweisungen, Diss. Freiburg 1982, S. 275 ff.).
b) Eine weitere Schranke ergibt sich aus Art. 88 OG. Danach ist zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen betroffen wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen steht dieses Rechtsmittel nicht offen. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein, sofern sie auf dem Gebiet liegen, welches dieses beschlägt (BGE 121 I 267 E. 2 S. 269). Das Erfordernis eines Eingriffs in rechtlich geschützte Interessen gilt auch für die Legitimation zur Anfechtung von rechtsetzenden Erlassen. Zwar genügt hier eine virtuelle Betroffenheit, doch muss es immer um einen drohenden Eingriff in rechtlich geschützte Interessen gehen (BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f., BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200 f., 321 E. 2b S. 324). Dies gilt auch bei Verwaltungsverordnungen (BGE BGE 98 Ia 508 E. 1 S. 511, bereits zitiertes Urteil vom 20. Juli 1994, E. 1a): Eine staatsrechtliche Beschwerde ist gegen solche Weisungen nur zulässig, sofern die beanstandete Regelung gesetzlich oder verfassungsrechtlich geschützte Interessen des Beschwerdeführers berührt.
3. a) Die Beschwerdeführer gehen davon aus, dass gegen die beanstandeten Richtlinien kein wirksamer Rechtsschutz bestehe, weil sie die ihnen bis Ende 1995 zustehenden Kontingente für das Engagement von Tänzerinnen bereits zugeteilt erhalten hätten. Sie könnten daher zurzeit keine Verfügungen über weitere Bewilligungen mehr erwirken; es sei ihnen nicht zuzumuten, mehr als ein halbes Jahr zu warten, um dann die auf den neuen Richtlinien beruhenden Verfügungen auf dem Rechtsweg anzufechten.
Ob auf ihre Beschwerde deshalb einzutreten ist, erscheint zweifelhaft, kann aber dahingestellt bleiben, da die Beschwerdeführer weder durch einzelne Verfügungen noch durch die beanstandeten Richtlinien in gesetzlich oder verfassungsrechtlich geschützten Interessen betroffen werden (Art. 88 OG).
b) aa) Die zuständigen Behörden entscheiden über Aufenthaltsbewilligungen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Die von den Beschwerdeführern angerufene Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer legt ihrerseits lediglich die formellen und materiellen Schranken fest, welche die Kantone bei der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen zu beachten haben. Sie verpflichtet sie aber nicht, solche zu erteilen, und begründet damit keine Rechtsansprüche (vgl. Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG: BGE 115 Ib 1 E. 1b S. 3). Dies gilt auch für Art. 8 BVO, der die prioritären Rekrutierungsgebiete bzw. geographische Schranken für die Zulassung von ausländischen Arbeitskräften festlegt. Die Kantone sind nicht verpflichtet, den durch diese Bestimmung eröffneten Spielraum bei ihrer Bewilligungspraxis voll auszunützen. Da sich die Anträge auf Aufenthaltsbewilligungen für Tänzerinnen aus Ländern ausserhalb der EU und der EFTA regelmässig nicht auf eine spezielle (gesetzliche oder völkerrechtliche) Grundlage stützen können, besteht auch insofern kein Rechtsanspruch (weshalb gegenüber abschlägigen kantonalen Entscheiden die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen ist; vgl. Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG).
bb) Das in Art. 4 BV enthaltene allgemeine Willkürverbot verschafft für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; die Legitimation zur Willkürbeschwerde ist nur gegeben, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung gerügt wird, dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f., mit Hinweisen). Dass auf die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen der hier in Frage stehenden Art kein gesetzlicher Anspruch besteht, wurde bereits dargelegt. Damit entfällt die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde, soweit es um die Geltendmachung des allgemeinen Willkürverbots geht. Die Rüge, die beanstandete Praxisänderung beruhe auf keinen haltbaren sachlichen Gründen und sei deshalb willkürlich, ist somit nicht zu hören.
cc) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ergibt sich das erforderliche rechtlich geschützte Interesse auch nicht aus dem mitangerufenen Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Wohl garantiert dieses dem Arbeitgeber grundsätzlich die freie Wahl seiner Mitarbeiter. Diese Freiheit bezieht sich indessen nicht auf den Einsatz von Arbeitskräften, die im Arbeitsmarkt noch nicht zugelassen sind. So wenig wie der Ausländer selber aus Art. 4 oder Art. 31 BV einen Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung ableiten kann, so wenig verschafft die Handels- und Gewerbefreiheit dem interessierten schweizerischen Arbeitgeber einen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (BGE 114 Ia 307 E. 3b S. 312). Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 BV und der in Art. 31 BV enthaltene - weitergehende - Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen schützen nicht davor, dass ausserhalb des Kantons Appenzell A.Rh. gelegene Konkurrenzbetriebe möglicherweise in den Genuss einer günstigeren fremdenpolizeilichen Bewilligungspraxis kommen; dies ist eine hinzunehmende Folge des föderalistischen Aufbaus des schweizerischen Staatswesens (vgl. BGE BGE 121 I 49 E. 4c S. 53, BGE 104 Ia 156 E. 2b S. 158).
dd) Wieweit ein legitimationsbegründender Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung allenfalls aus dem Gebot des Vertrauensschutzes (zu dessen Umschreibung vgl. BGE 118 Ia 245 E. 4b S. 254, mit Hinweis) abgeleitet werden könnte, braucht hier nicht weiter untersucht zu werden. Die Beschwerdeführer vermögen sich auf keine konkreten behördlichen Zusicherungen zu berufen, die der beschlossenen Praxisänderung entgegenstehen würden; sie konnten sich aufgrund der bisherigen Bewilligungspraxis allein nicht darauf verlassen, dass diese in Zukunft nicht verschärft würde, zumal die Ergreifung von Abwehrmassnahmen gegen Missstände auf diesem Gebiet schon seit einiger Zeit zur Diskussion stand. Von einem Verstoss gegen die Schranken des Vertrauensschutzes kann somit nicht die Rede sein.
ee) Schliesslich verschafft auch der angerufene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) keine Beschwerdelegitimation nach Art. 88 OG. Die Vorschriften der Begrenzungsverordnung begründen keine Rechtsansprüche, gegen welche die Anwendung der neuen Richtlinien verstossen könnte. Zudem liegt die behauptete Normenkollision offensichtlich gar nicht vor, da sich die beanstandete Ziffer 2.4 der Richtlinien innerhalb des durch die Begrenzungsverordnung gegebenen Rahmens hält. Art. 8 BVO kann durch die beanstandete restriktive kantonale Bewilligungspraxis deshalb gar nicht verletzt sein.
c) Wenn vorliegend gegenüber den "Aussenwirkungen" der beanstandeten Verwaltungsverordnung, d.h. gegenüber den im betreffenden Regelungsbereich ergehenden Verfügungen, wie dargelegt, auf Bundesebene kein Rechtsschutz besteht, weil es den Betroffenen an einem Rechtsanspruch im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG bzw. an einem rechtlich geschützten Interesse im Sinne von Art. 88 OG fehlt, ist auch gegen die entsprechende Verwaltungsverordnung als solche die staatsrechtliche Beschwerde unzulässig. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass eine staatsrechtliche Beschwerde gegen Richtlinien, die bestimmte Bewerberkategorien diskriminieren, ausnahmsweise auch dort möglich wäre, wo gegen die jeweilige Einzelverfügung (in der Sache) grundsätzlich keine Legitimation nach Art. 88 OG besteht, z.B. im Bereich von Submissionen oder bei der Zulassung zum öffentlichen Dienst. Vorliegend geht es jedoch nicht um die Diskriminierung einzelner Gruppen von Gesuchstellern, sondern um eine generelle Anordnung, die den gesamten Interessentenkreis (bzw. alle Nachtclub-Betreiber im Kanton) in gleicher Weise trifft, ohne in gesetzlich oder verfassungsrechtlich geschützte Rechte einzugreifen. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten. | de | Art. 84 al. 1 et art. 88 OJ; possibilité d'attaquer des directives de la police des étrangers. Une ordonnance administrative peut être attaquée par la voie du recours de droit public, si elle déploie des effets externes et ne donne pas lieu à décision formelle contre laquelle l'intéressé pourrait raisonnablement recourir de manière efficace (consid. 2).
Ni de l'art. 8 OLE, ni des art. 4 Cst. (arbitraire et protection de la bonne foi) ou 31 Cst. ne découle un intérêt juridiquement protégé pour attaquer une réglementation administrative interne qui limite aux seuls ressortissants des pays de l'Union européenne et de l'AELE l'octroi des autorisations de séjour destinées aux danseurs et danseuses, dont les productions dans des boîtes de nuit ou locaux analogues ont une connotation érotique (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-44%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,654 | 122 I 44 | 122 I 44
Sachverhalt ab Seite 44
Die Volkswirtschafts- und die Polizeidirektion des Kantons Appenzell A.Rh. erliessen am 19. Juni 1995 gemeinsame Richtlinien "betreffend die Bewilligungspraxis für ausländische Künstler, Musiker, Artisten, Tänzer, Tänzerinnen und Discjockeys" (im folgenden: Richtlinien). Danach wird auf Tänzer und Tänzerinnen in Nachtclubs oder ähnlichen Lokalen, deren Darbietungen der erotischen Unterhaltung dienen, Art. 8 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) angewendet; Bewilligungen werden deshalb grundsätzlich nur noch an EU/EFTA-Angehörige erteilt (Ziffer 2.4).
Auf die von Rudolf Kreis, Inhaber des Cabaret Rebluus in Tobel, sowie fünf weiteren Betreibern von Nachtclubs im Kanton Appenzell A.Rh. hiergegen eingereichte staatsrechtliche Beschwerde tritt das Bundesgericht nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die von den Beschwerdeführern beanstandeten Richtlinien wenden sich an die zuständigen Fremdenpolizeibehörden und sollen eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen; es handelt sich somit um eine Verwaltungsverordnung. Solche verwaltungsinternen, nicht von den zuständigen Rechtsetzungsorganen ausgehenden Weisungen vermögen an sich keine Rechte und Pflichten der Bürger zu begründen (vgl. Art. 84 Abs. 1 OG; vgl. BGE 119 Ia 214 E. 2a S. 217). Sie sind mit staatsrechtlicher Beschwerde nur anfechtbar, sofern sie indirekt geschützte Rechte des Bürgers berühren und damit Aussenwirkungen entfalten, ohne dass gegen den betroffenen Einzelnen eine förmliche Verfügung ergeht, die er wegen Verletzung seiner verfassungsmässigen Rechte wirksam und für ihn zumutbar anfechten könnte (BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 351 ff.; vgl. auch BGE 114 Ia 452 E. 1a S. 455; Urteil vom 20. Juli 1994 i.S. Hauseigentümer-Verband Zürich u. Mitb., E. 1a, in ZBl 96/1995 S. 44 ff., WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 142 ff., KURT STAMPFLI, Rechtliche Probleme allgemeiner Dienstanweisungen, Diss. Freiburg 1982, S. 275 ff.).
b) Eine weitere Schranke ergibt sich aus Art. 88 OG. Danach ist zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen betroffen wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen steht dieses Rechtsmittel nicht offen. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein, sofern sie auf dem Gebiet liegen, welches dieses beschlägt (BGE 121 I 267 E. 2 S. 269). Das Erfordernis eines Eingriffs in rechtlich geschützte Interessen gilt auch für die Legitimation zur Anfechtung von rechtsetzenden Erlassen. Zwar genügt hier eine virtuelle Betroffenheit, doch muss es immer um einen drohenden Eingriff in rechtlich geschützte Interessen gehen (BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f., BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200 f., 321 E. 2b S. 324). Dies gilt auch bei Verwaltungsverordnungen (BGE BGE 98 Ia 508 E. 1 S. 511, bereits zitiertes Urteil vom 20. Juli 1994, E. 1a): Eine staatsrechtliche Beschwerde ist gegen solche Weisungen nur zulässig, sofern die beanstandete Regelung gesetzlich oder verfassungsrechtlich geschützte Interessen des Beschwerdeführers berührt.
3. a) Die Beschwerdeführer gehen davon aus, dass gegen die beanstandeten Richtlinien kein wirksamer Rechtsschutz bestehe, weil sie die ihnen bis Ende 1995 zustehenden Kontingente für das Engagement von Tänzerinnen bereits zugeteilt erhalten hätten. Sie könnten daher zurzeit keine Verfügungen über weitere Bewilligungen mehr erwirken; es sei ihnen nicht zuzumuten, mehr als ein halbes Jahr zu warten, um dann die auf den neuen Richtlinien beruhenden Verfügungen auf dem Rechtsweg anzufechten.
Ob auf ihre Beschwerde deshalb einzutreten ist, erscheint zweifelhaft, kann aber dahingestellt bleiben, da die Beschwerdeführer weder durch einzelne Verfügungen noch durch die beanstandeten Richtlinien in gesetzlich oder verfassungsrechtlich geschützten Interessen betroffen werden (Art. 88 OG).
b) aa) Die zuständigen Behörden entscheiden über Aufenthaltsbewilligungen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Die von den Beschwerdeführern angerufene Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer legt ihrerseits lediglich die formellen und materiellen Schranken fest, welche die Kantone bei der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen zu beachten haben. Sie verpflichtet sie aber nicht, solche zu erteilen, und begründet damit keine Rechtsansprüche (vgl. Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG: BGE 115 Ib 1 E. 1b S. 3). Dies gilt auch für Art. 8 BVO, der die prioritären Rekrutierungsgebiete bzw. geographische Schranken für die Zulassung von ausländischen Arbeitskräften festlegt. Die Kantone sind nicht verpflichtet, den durch diese Bestimmung eröffneten Spielraum bei ihrer Bewilligungspraxis voll auszunützen. Da sich die Anträge auf Aufenthaltsbewilligungen für Tänzerinnen aus Ländern ausserhalb der EU und der EFTA regelmässig nicht auf eine spezielle (gesetzliche oder völkerrechtliche) Grundlage stützen können, besteht auch insofern kein Rechtsanspruch (weshalb gegenüber abschlägigen kantonalen Entscheiden die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen ist; vgl. Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG).
bb) Das in Art. 4 BV enthaltene allgemeine Willkürverbot verschafft für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; die Legitimation zur Willkürbeschwerde ist nur gegeben, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung gerügt wird, dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f., mit Hinweisen). Dass auf die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen der hier in Frage stehenden Art kein gesetzlicher Anspruch besteht, wurde bereits dargelegt. Damit entfällt die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde, soweit es um die Geltendmachung des allgemeinen Willkürverbots geht. Die Rüge, die beanstandete Praxisänderung beruhe auf keinen haltbaren sachlichen Gründen und sei deshalb willkürlich, ist somit nicht zu hören.
cc) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ergibt sich das erforderliche rechtlich geschützte Interesse auch nicht aus dem mitangerufenen Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Wohl garantiert dieses dem Arbeitgeber grundsätzlich die freie Wahl seiner Mitarbeiter. Diese Freiheit bezieht sich indessen nicht auf den Einsatz von Arbeitskräften, die im Arbeitsmarkt noch nicht zugelassen sind. So wenig wie der Ausländer selber aus Art. 4 oder Art. 31 BV einen Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung ableiten kann, so wenig verschafft die Handels- und Gewerbefreiheit dem interessierten schweizerischen Arbeitgeber einen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (BGE 114 Ia 307 E. 3b S. 312). Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 BV und der in Art. 31 BV enthaltene - weitergehende - Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen schützen nicht davor, dass ausserhalb des Kantons Appenzell A.Rh. gelegene Konkurrenzbetriebe möglicherweise in den Genuss einer günstigeren fremdenpolizeilichen Bewilligungspraxis kommen; dies ist eine hinzunehmende Folge des föderalistischen Aufbaus des schweizerischen Staatswesens (vgl. BGE BGE 121 I 49 E. 4c S. 53, BGE 104 Ia 156 E. 2b S. 158).
dd) Wieweit ein legitimationsbegründender Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung allenfalls aus dem Gebot des Vertrauensschutzes (zu dessen Umschreibung vgl. BGE 118 Ia 245 E. 4b S. 254, mit Hinweis) abgeleitet werden könnte, braucht hier nicht weiter untersucht zu werden. Die Beschwerdeführer vermögen sich auf keine konkreten behördlichen Zusicherungen zu berufen, die der beschlossenen Praxisänderung entgegenstehen würden; sie konnten sich aufgrund der bisherigen Bewilligungspraxis allein nicht darauf verlassen, dass diese in Zukunft nicht verschärft würde, zumal die Ergreifung von Abwehrmassnahmen gegen Missstände auf diesem Gebiet schon seit einiger Zeit zur Diskussion stand. Von einem Verstoss gegen die Schranken des Vertrauensschutzes kann somit nicht die Rede sein.
ee) Schliesslich verschafft auch der angerufene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) keine Beschwerdelegitimation nach Art. 88 OG. Die Vorschriften der Begrenzungsverordnung begründen keine Rechtsansprüche, gegen welche die Anwendung der neuen Richtlinien verstossen könnte. Zudem liegt die behauptete Normenkollision offensichtlich gar nicht vor, da sich die beanstandete Ziffer 2.4 der Richtlinien innerhalb des durch die Begrenzungsverordnung gegebenen Rahmens hält. Art. 8 BVO kann durch die beanstandete restriktive kantonale Bewilligungspraxis deshalb gar nicht verletzt sein.
c) Wenn vorliegend gegenüber den "Aussenwirkungen" der beanstandeten Verwaltungsverordnung, d.h. gegenüber den im betreffenden Regelungsbereich ergehenden Verfügungen, wie dargelegt, auf Bundesebene kein Rechtsschutz besteht, weil es den Betroffenen an einem Rechtsanspruch im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG bzw. an einem rechtlich geschützten Interesse im Sinne von Art. 88 OG fehlt, ist auch gegen die entsprechende Verwaltungsverordnung als solche die staatsrechtliche Beschwerde unzulässig. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass eine staatsrechtliche Beschwerde gegen Richtlinien, die bestimmte Bewerberkategorien diskriminieren, ausnahmsweise auch dort möglich wäre, wo gegen die jeweilige Einzelverfügung (in der Sache) grundsätzlich keine Legitimation nach Art. 88 OG besteht, z.B. im Bereich von Submissionen oder bei der Zulassung zum öffentlichen Dienst. Vorliegend geht es jedoch nicht um die Diskriminierung einzelner Gruppen von Gesuchstellern, sondern um eine generelle Anordnung, die den gesamten Interessentenkreis (bzw. alle Nachtclub-Betreiber im Kanton) in gleicher Weise trifft, ohne in gesetzlich oder verfassungsrechtlich geschützte Rechte einzugreifen. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten. | de | Art. 84 cpv. 1 e 88 OG; impugnabilità di direttive in materia di polizia degli stranieri. Un'ordinanza amministrativa può essere contestata con ricorso di diritto pubblico, quando ha effeti esterni e non dà luogo a una decisione formale, contro la quale il diretto interessato potrebbe ragionevolmente ricorrere in modo efficace (consid. 2).
Né l'art. 8 OLS né gli art. 4 Cost. (arbitrio e protezione della buona fede) e 31 Cost. concedono un interesse giuridicamente protetto ad impugnare una regolamentazione amministrativa interna, la quale prevede il rilascio ai soli cittadini dei paesi dell'Unione europea o dell'AELS di permessi di dimora per ballerini e ballerine che si esibiscono in spettacoli a connotazione erotica in locali notturni o analoghi (consid. 3). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-44%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,655 | 122 I 49 | 122 I 49
Sachverhalt ab Seite 49
Jamal Miri ist abgewiesener Asylbewerber aus dem Libanon; im Asylverfahren wurde er rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen. Die Fremdenpolizei des Kantons Bern nahm ihn am 9. März 1995 in Ausschaffungshaft. Der Gerichtspräsident II von Bern lehnte am 3. Mai 1995 ein Haftentlassungsgesuch von Jamal Miri ab; die gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Bundesgericht am 20. Juni 1995 ab (Verfahren 2A.222/1995).
Am 7. Juni 1995 hiess der Gerichtspräsident II von Bern einen Antrag der Fremdenpolizei auf Verlängerung der Ausschaffungshaft um sechs Monate gut. In Ziff. 2 des Entscheiddispositivs wurde das Gesuch von Jamal Miri um Beiordnung des ihn im Haftverlängerungsverfahren vertretenden Fürsprechers als amtlicher (unentgeltlicher) Anwalt abgewiesen.
Am 30. Juni 1995 erhob Jamal Miri gegen den Haftverlängerungsentscheid vom 7. Juni 1995 in der Sache selber Verwaltungsgerichtsbeschwerde (2A.273/1995), welche am 12. Juli 1995 gutgeheissen wurde (BGE 121 II 110), und betreffend Verweigerung des amtlichen Anwalts (Ziff. 2 des Dispositivs) staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut und hebt Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Umfang des Anspruchs auf unentgeltliche Verbeiständung bestimmt sich zunächst nach den Vorschriften des kantonalen Rechts. Die unmittelbar aus Art. 4 BV hergeleiteten Regeln greifen nur dann Platz, wenn das kantonale Recht der bedürftigen Partei nicht in ausreichendem Masse die Möglichkeit sichert, ihre Rechte zu wahren (BGE 120 Ia 14 E. 3a S. 15 mit Hinweisen).
Der Gerichtspräsident hat seinen Entscheid auf Art. 111 des bernischen Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG) gestützt. Danach kann einer Partei ein Anwalt beigeordnet werden, wenn sie bedürftig ist, das Verfahren nicht von vornherein aussichtslos ist (Abs. 1) und die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse es rechtfertigen (Abs. 2). Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass diese Regelung sich im wesentlichen an den Grundsätzen orientiert, die das Bundesgericht aus Art. 4 BV ableitet. Er rügt denn auch nicht, dass das kantonale Recht willkürlich angewendet worden sei, sondern er macht geltend, die sich aus der Rechtsprechung zu Art. 4 BV ergebenden Grundsätze seien missachtet worden. Wie es sich damit verhält, prüft das Bundesgericht frei (BGE 117 Ia 277 E. 5b S. 281 mit Hinweis).
b) Im angefochtenen Entscheid wird weder die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers verneint noch die Frage der Aussichtslosigkeit gestellt. Die Verweigerung des unentgeltlichen Anwalts wird ausschliesslich damit begründet, dass der Beschwerdeführer in seiner schriftlichen Vernehmlassung vom 6. Juni 1995 keine heiklen Rechtsfragen aufwerfe und keinen neuen Sachverhalt vorbringe, sowie dass sich die von Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Betroffenen nicht gegen strafrechtliche Vorwürfe zu verteidigen hätten und deshalb die Schwelle für die Einsetzung eines amtlichen Anwalts höher anzusetzen sei als in einem Strafverfahren.
c) aa) Im richterlichen Verfahren zur Überprüfung fremdenpolizeilicher Zwangsmassnahmen geht es um die Rechtmässigkeit der gegen einen Ausländer angeordneten Haft. Wie gerade die eben wiedergegebene Begründung im angefochtenen Entscheid zeigt, ergeben sich für die Beantwortung der Frage, ob dem Ausländer in diesem Verfahren ein Anwalt beizugeben sei, Analogien zur Verbeiständung im Strafverfahren und im Haftprüfungsverfahren bei Untersuchungshaft sowie bei Auslieferungshaft (ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, Verfahrensfragen, AJP 1995, S. 854 ff., S. 856/57).
bb) Gestützt auf Art. 4 BV hat die bedürftige Partei einen allgemeinen grundrechtlichen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen (BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44/45 mit Hinweisen). Falls das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtspositionen des Betroffenen eingreift, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten. Im Strafprozess trifft dies dann zu, wenn dem Angeschuldigten (konkret, nicht abstrakt nach dem gesetzlichen Strafrahmen) eine schwerwiegende freiheitsentziehende Massnahme oder eine Strafe droht, deren Dauer die Gewährung des bedingten Strafvollzuges ausschliesst (BGE 116 Ia 295 E. 6a S. 304, BGE 115 Ia 103 E. 4 S. 105, je mit Hinweisen). Droht zwar eine erhebliche, nicht aber eine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, müssen zur relativen Schwere des Eingriffs besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Betroffene - auf sich allein gestellt - nicht gewachsen wäre. Bei offensichtlichen Bagatelldelikten, bei denen nur eine Busse oder eine geringfügige Freiheitsstrafe in Frage kommt, verneint das Bundesgericht einen unmittelbaren verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 45 mit Hinweisen).
Als besondere Schwierigkeiten fallen nicht nur Umstände wie Kompliziertheit der Rechtsfragen, Unübersichtlichkeit des Sachverhalts und dergleichen in Betracht, sondern insbesondere auch in der Person des vom Freiheitsentzug Bedrohten liegende Gründe, wie etwa dessen Fähigkeiten, sich im Verfahren zurecht zu finden (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 3a S. 46 ff., BGE 117 Ia 277 E. 5b S. 281 ff., BGE 115 Ia 103 S. 106).
Es stellt sich die Frage, ab welcher Dauer drohenden konkreten Freiheitsentzugs in jedem Fall, also auch ohne besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur, ein unentgeltlicher Rechtsanwalt beigegeben werden muss. Die Praxis scheint der Grenze von 18 Monaten Bedeutung beizumessen (BGE 115 Ia 103 E. 4 S. 105). Dies hängt damit zusammen, dass erst ab dieser Strafdauer der bedingte Strafvollzug ausgeschlossen und zwingend mit einer tatsächlich zu vollziehenden Freiheitsstrafe zu rechnen ist. Droht konkret von vornherein ein tatsächlicher Freiheitsentzug, muss die Grenze jedenfalls wesentlich tiefer liegen. Es genügt, dass mehr als "einige" Wochen oder Monate Haft zu erwarten sind (BGE 120 Ia 43 E. 2b S. 46).
cc) Die Ausschaffungshaft kann vorerst für drei Monate angeordnet werden (Art. 13b Abs. 2 erster Teilsatz des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20, Fassung vom 18. März 1994). Stehen dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegen, so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden (Art. 13b Abs. 2 zweiter Teilsatz ANAG). Schon im richterlichen Verfahren zur Genehmigung der neu angeordneten Ausschaffungshaft ist häufig mit einem mehrmonatigen Freiheitsentzug zu rechnen. Bereits zu diesem Zeitpunkt wird, je nach zu erwartenden Schwierigkeiten bei der Papierbeschaffung und der Ausreiseorganisation, im Auge zu behalten sein, dass eine Fortsetzung der Haft über drei Monate hinaus bis insgesamt neun Monate möglich ist; die Weichen für eine derart lange Haft werden teils zum Zeitpunkt der erstmaligen Haftprüfung gestellt.
Weitere Besonderheiten sind zu berücksichtigen: Wohl hat sich der Ausländer nicht gegen strafrechtliche Vorwürfe zu verteidigen. Er befindet sich aber, was für die Frage, ob ein Rechtsbeistand notwendig sei, erheblich ist, zum Zeitpunkt der Haftprüfung immer bereits in Haft, anders als dies bei Angeschuldigten im Strafverfahren häufig der Fall ist. Gerade der mit Zwangsmassnahmen konfrontierte Ausländer, der kein Anwesenheitsrecht in der Schweiz erhalten konnte, stammt sodann meistens aus einem fremden Kultur- und Rechtskreis. Das Bundesgericht misst diesem Aspekt im Zusammenhang mit der Auslieferungshaft Bedeutung bei (BGE 112 Ib 342 E. 2a S. 345). Die "soziale Kompetenz von (in Ausschaffungshaft genommenen) Ausländern in unserem Rechts- und Kulturkreis" ist jedenfalls erheblich eingeschränkt (ZÜND, a.a.O., S. 857).
Zumindest im Haftverlängerungsverfahren nach drei Monaten darf einem bedürftigen Häftling der unentgeltliche Rechtsbeistand grundsätzlich nicht verweigert werden. Unter welchen Umständen eine solche Verbeiständung verfassungsrechtlich allenfalls schon vorher geboten sein kann, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden.
d) Im vorliegenden Fall hatte der Haftrichter zu prüfen, ob sich eine Verlängerung der bereits drei Monate dauernden Ausschaffungshaft um sechs Monate rechtfertige. Es ging damit um einen Eingriff in die Rechtsstellung des Beschwerdeführers von erheblicher Tragweite. Die Erwägungen des ersten den Beschwerdeführer betreffenden bundesgerichtlichen Urteils vom 20. Juni 1995 (Verfahren 2P.222/1995) zeigen sodann, dass die Beurteilung des Haftgrundes von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG, insbesondere die Gewichtung der diesbezüglichen Sachumstände, die im Rahmen des Haftverlängerungsverfahrens aufgrund der neu bekanntgewordenen Sachumstände ohnehin neu vorzunehmen gewesen wäre, keineswegs einfach war (E. 4). Dem Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung hätte daher entsprochen werden müssen. | de | Art. 4 BV; Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung im Ausschaffungshaft-Verfahren. Analogie zur Verbeiständung im Strafverfahren und im Haftprüfungsverfahren bei Untersuchungshaft sowie bei Auslieferungshaft (E. 2c). Einem in Ausschaffungshaft genommenen bedürftigen Ausländer darf der unentgeltliche Rechtsbeistand zumindest im Haftverlängerungsverfahren nicht verweigert werden (E. 2c u. d). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 49
Jamal Miri ist abgewiesener Asylbewerber aus dem Libanon; im Asylverfahren wurde er rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen. Die Fremdenpolizei des Kantons Bern nahm ihn am 9. März 1995 in Ausschaffungshaft. Der Gerichtspräsident II von Bern lehnte am 3. Mai 1995 ein Haftentlassungsgesuch von Jamal Miri ab; die gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Bundesgericht am 20. Juni 1995 ab (Verfahren 2A.222/1995).
Am 7. Juni 1995 hiess der Gerichtspräsident II von Bern einen Antrag der Fremdenpolizei auf Verlängerung der Ausschaffungshaft um sechs Monate gut. In Ziff. 2 des Entscheiddispositivs wurde das Gesuch von Jamal Miri um Beiordnung des ihn im Haftverlängerungsverfahren vertretenden Fürsprechers als amtlicher (unentgeltlicher) Anwalt abgewiesen.
Am 30. Juni 1995 erhob Jamal Miri gegen den Haftverlängerungsentscheid vom 7. Juni 1995 in der Sache selber Verwaltungsgerichtsbeschwerde (2A.273/1995), welche am 12. Juli 1995 gutgeheissen wurde (BGE 121 II 110), und betreffend Verweigerung des amtlichen Anwalts (Ziff. 2 des Dispositivs) staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut und hebt Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Umfang des Anspruchs auf unentgeltliche Verbeiständung bestimmt sich zunächst nach den Vorschriften des kantonalen Rechts. Die unmittelbar aus Art. 4 BV hergeleiteten Regeln greifen nur dann Platz, wenn das kantonale Recht der bedürftigen Partei nicht in ausreichendem Masse die Möglichkeit sichert, ihre Rechte zu wahren (BGE 120 Ia 14 E. 3a S. 15 mit Hinweisen).
Der Gerichtspräsident hat seinen Entscheid auf Art. 111 des bernischen Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG) gestützt. Danach kann einer Partei ein Anwalt beigeordnet werden, wenn sie bedürftig ist, das Verfahren nicht von vornherein aussichtslos ist (Abs. 1) und die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse es rechtfertigen (Abs. 2). Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass diese Regelung sich im wesentlichen an den Grundsätzen orientiert, die das Bundesgericht aus Art. 4 BV ableitet. Er rügt denn auch nicht, dass das kantonale Recht willkürlich angewendet worden sei, sondern er macht geltend, die sich aus der Rechtsprechung zu Art. 4 BV ergebenden Grundsätze seien missachtet worden. Wie es sich damit verhält, prüft das Bundesgericht frei (BGE 117 Ia 277 E. 5b S. 281 mit Hinweis).
b) Im angefochtenen Entscheid wird weder die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers verneint noch die Frage der Aussichtslosigkeit gestellt. Die Verweigerung des unentgeltlichen Anwalts wird ausschliesslich damit begründet, dass der Beschwerdeführer in seiner schriftlichen Vernehmlassung vom 6. Juni 1995 keine heiklen Rechtsfragen aufwerfe und keinen neuen Sachverhalt vorbringe, sowie dass sich die von Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Betroffenen nicht gegen strafrechtliche Vorwürfe zu verteidigen hätten und deshalb die Schwelle für die Einsetzung eines amtlichen Anwalts höher anzusetzen sei als in einem Strafverfahren.
c) aa) Im richterlichen Verfahren zur Überprüfung fremdenpolizeilicher Zwangsmassnahmen geht es um die Rechtmässigkeit der gegen einen Ausländer angeordneten Haft. Wie gerade die eben wiedergegebene Begründung im angefochtenen Entscheid zeigt, ergeben sich für die Beantwortung der Frage, ob dem Ausländer in diesem Verfahren ein Anwalt beizugeben sei, Analogien zur Verbeiständung im Strafverfahren und im Haftprüfungsverfahren bei Untersuchungshaft sowie bei Auslieferungshaft (ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, Verfahrensfragen, AJP 1995, S. 854 ff., S. 856/57).
bb) Gestützt auf Art. 4 BV hat die bedürftige Partei einen allgemeinen grundrechtlichen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen (BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44/45 mit Hinweisen). Falls das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtspositionen des Betroffenen eingreift, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten. Im Strafprozess trifft dies dann zu, wenn dem Angeschuldigten (konkret, nicht abstrakt nach dem gesetzlichen Strafrahmen) eine schwerwiegende freiheitsentziehende Massnahme oder eine Strafe droht, deren Dauer die Gewährung des bedingten Strafvollzuges ausschliesst (BGE 116 Ia 295 E. 6a S. 304, BGE 115 Ia 103 E. 4 S. 105, je mit Hinweisen). Droht zwar eine erhebliche, nicht aber eine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, müssen zur relativen Schwere des Eingriffs besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Betroffene - auf sich allein gestellt - nicht gewachsen wäre. Bei offensichtlichen Bagatelldelikten, bei denen nur eine Busse oder eine geringfügige Freiheitsstrafe in Frage kommt, verneint das Bundesgericht einen unmittelbaren verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 45 mit Hinweisen).
Als besondere Schwierigkeiten fallen nicht nur Umstände wie Kompliziertheit der Rechtsfragen, Unübersichtlichkeit des Sachverhalts und dergleichen in Betracht, sondern insbesondere auch in der Person des vom Freiheitsentzug Bedrohten liegende Gründe, wie etwa dessen Fähigkeiten, sich im Verfahren zurecht zu finden (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 3a S. 46 ff., BGE 117 Ia 277 E. 5b S. 281 ff., BGE 115 Ia 103 S. 106).
Es stellt sich die Frage, ab welcher Dauer drohenden konkreten Freiheitsentzugs in jedem Fall, also auch ohne besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur, ein unentgeltlicher Rechtsanwalt beigegeben werden muss. Die Praxis scheint der Grenze von 18 Monaten Bedeutung beizumessen (BGE 115 Ia 103 E. 4 S. 105). Dies hängt damit zusammen, dass erst ab dieser Strafdauer der bedingte Strafvollzug ausgeschlossen und zwingend mit einer tatsächlich zu vollziehenden Freiheitsstrafe zu rechnen ist. Droht konkret von vornherein ein tatsächlicher Freiheitsentzug, muss die Grenze jedenfalls wesentlich tiefer liegen. Es genügt, dass mehr als "einige" Wochen oder Monate Haft zu erwarten sind (BGE 120 Ia 43 E. 2b S. 46).
cc) Die Ausschaffungshaft kann vorerst für drei Monate angeordnet werden (Art. 13b Abs. 2 erster Teilsatz des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20, Fassung vom 18. März 1994). Stehen dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegen, so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden (Art. 13b Abs. 2 zweiter Teilsatz ANAG). Schon im richterlichen Verfahren zur Genehmigung der neu angeordneten Ausschaffungshaft ist häufig mit einem mehrmonatigen Freiheitsentzug zu rechnen. Bereits zu diesem Zeitpunkt wird, je nach zu erwartenden Schwierigkeiten bei der Papierbeschaffung und der Ausreiseorganisation, im Auge zu behalten sein, dass eine Fortsetzung der Haft über drei Monate hinaus bis insgesamt neun Monate möglich ist; die Weichen für eine derart lange Haft werden teils zum Zeitpunkt der erstmaligen Haftprüfung gestellt.
Weitere Besonderheiten sind zu berücksichtigen: Wohl hat sich der Ausländer nicht gegen strafrechtliche Vorwürfe zu verteidigen. Er befindet sich aber, was für die Frage, ob ein Rechtsbeistand notwendig sei, erheblich ist, zum Zeitpunkt der Haftprüfung immer bereits in Haft, anders als dies bei Angeschuldigten im Strafverfahren häufig der Fall ist. Gerade der mit Zwangsmassnahmen konfrontierte Ausländer, der kein Anwesenheitsrecht in der Schweiz erhalten konnte, stammt sodann meistens aus einem fremden Kultur- und Rechtskreis. Das Bundesgericht misst diesem Aspekt im Zusammenhang mit der Auslieferungshaft Bedeutung bei (BGE 112 Ib 342 E. 2a S. 345). Die "soziale Kompetenz von (in Ausschaffungshaft genommenen) Ausländern in unserem Rechts- und Kulturkreis" ist jedenfalls erheblich eingeschränkt (ZÜND, a.a.O., S. 857).
Zumindest im Haftverlängerungsverfahren nach drei Monaten darf einem bedürftigen Häftling der unentgeltliche Rechtsbeistand grundsätzlich nicht verweigert werden. Unter welchen Umständen eine solche Verbeiständung verfassungsrechtlich allenfalls schon vorher geboten sein kann, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden.
d) Im vorliegenden Fall hatte der Haftrichter zu prüfen, ob sich eine Verlängerung der bereits drei Monate dauernden Ausschaffungshaft um sechs Monate rechtfertige. Es ging damit um einen Eingriff in die Rechtsstellung des Beschwerdeführers von erheblicher Tragweite. Die Erwägungen des ersten den Beschwerdeführer betreffenden bundesgerichtlichen Urteils vom 20. Juni 1995 (Verfahren 2P.222/1995) zeigen sodann, dass die Beurteilung des Haftgrundes von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG, insbesondere die Gewichtung der diesbezüglichen Sachumstände, die im Rahmen des Haftverlängerungsverfahrens aufgrund der neu bekanntgewordenen Sachumstände ohnehin neu vorzunehmen gewesen wäre, keineswegs einfach war (E. 4). Dem Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung hätte daher entsprochen werden müssen. | de | Art. 4 Cst.; droit à l'assistance d'un avocat d'office dans la procédure de renvoi. Analogie avec l'assistance judiciaire dans la procédure pénale et dans la procédure d'examen en vue de la détention préventive ou de l'extradition (consid. 2c). L'assistance judiciaire ne peut pas être refusée à un étranger indigent détenu en vue de son refoulement, tout au moins dans la procédure en prolongation de la détention (consid. 2c et 2d). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 49
Jamal Miri ist abgewiesener Asylbewerber aus dem Libanon; im Asylverfahren wurde er rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen. Die Fremdenpolizei des Kantons Bern nahm ihn am 9. März 1995 in Ausschaffungshaft. Der Gerichtspräsident II von Bern lehnte am 3. Mai 1995 ein Haftentlassungsgesuch von Jamal Miri ab; die gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Bundesgericht am 20. Juni 1995 ab (Verfahren 2A.222/1995).
Am 7. Juni 1995 hiess der Gerichtspräsident II von Bern einen Antrag der Fremdenpolizei auf Verlängerung der Ausschaffungshaft um sechs Monate gut. In Ziff. 2 des Entscheiddispositivs wurde das Gesuch von Jamal Miri um Beiordnung des ihn im Haftverlängerungsverfahren vertretenden Fürsprechers als amtlicher (unentgeltlicher) Anwalt abgewiesen.
Am 30. Juni 1995 erhob Jamal Miri gegen den Haftverlängerungsentscheid vom 7. Juni 1995 in der Sache selber Verwaltungsgerichtsbeschwerde (2A.273/1995), welche am 12. Juli 1995 gutgeheissen wurde (BGE 121 II 110), und betreffend Verweigerung des amtlichen Anwalts (Ziff. 2 des Dispositivs) staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut und hebt Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Umfang des Anspruchs auf unentgeltliche Verbeiständung bestimmt sich zunächst nach den Vorschriften des kantonalen Rechts. Die unmittelbar aus Art. 4 BV hergeleiteten Regeln greifen nur dann Platz, wenn das kantonale Recht der bedürftigen Partei nicht in ausreichendem Masse die Möglichkeit sichert, ihre Rechte zu wahren (BGE 120 Ia 14 E. 3a S. 15 mit Hinweisen).
Der Gerichtspräsident hat seinen Entscheid auf Art. 111 des bernischen Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG) gestützt. Danach kann einer Partei ein Anwalt beigeordnet werden, wenn sie bedürftig ist, das Verfahren nicht von vornherein aussichtslos ist (Abs. 1) und die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse es rechtfertigen (Abs. 2). Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass diese Regelung sich im wesentlichen an den Grundsätzen orientiert, die das Bundesgericht aus Art. 4 BV ableitet. Er rügt denn auch nicht, dass das kantonale Recht willkürlich angewendet worden sei, sondern er macht geltend, die sich aus der Rechtsprechung zu Art. 4 BV ergebenden Grundsätze seien missachtet worden. Wie es sich damit verhält, prüft das Bundesgericht frei (BGE 117 Ia 277 E. 5b S. 281 mit Hinweis).
b) Im angefochtenen Entscheid wird weder die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers verneint noch die Frage der Aussichtslosigkeit gestellt. Die Verweigerung des unentgeltlichen Anwalts wird ausschliesslich damit begründet, dass der Beschwerdeführer in seiner schriftlichen Vernehmlassung vom 6. Juni 1995 keine heiklen Rechtsfragen aufwerfe und keinen neuen Sachverhalt vorbringe, sowie dass sich die von Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Betroffenen nicht gegen strafrechtliche Vorwürfe zu verteidigen hätten und deshalb die Schwelle für die Einsetzung eines amtlichen Anwalts höher anzusetzen sei als in einem Strafverfahren.
c) aa) Im richterlichen Verfahren zur Überprüfung fremdenpolizeilicher Zwangsmassnahmen geht es um die Rechtmässigkeit der gegen einen Ausländer angeordneten Haft. Wie gerade die eben wiedergegebene Begründung im angefochtenen Entscheid zeigt, ergeben sich für die Beantwortung der Frage, ob dem Ausländer in diesem Verfahren ein Anwalt beizugeben sei, Analogien zur Verbeiständung im Strafverfahren und im Haftprüfungsverfahren bei Untersuchungshaft sowie bei Auslieferungshaft (ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, Verfahrensfragen, AJP 1995, S. 854 ff., S. 856/57).
bb) Gestützt auf Art. 4 BV hat die bedürftige Partei einen allgemeinen grundrechtlichen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen (BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44/45 mit Hinweisen). Falls das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtspositionen des Betroffenen eingreift, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten. Im Strafprozess trifft dies dann zu, wenn dem Angeschuldigten (konkret, nicht abstrakt nach dem gesetzlichen Strafrahmen) eine schwerwiegende freiheitsentziehende Massnahme oder eine Strafe droht, deren Dauer die Gewährung des bedingten Strafvollzuges ausschliesst (BGE 116 Ia 295 E. 6a S. 304, BGE 115 Ia 103 E. 4 S. 105, je mit Hinweisen). Droht zwar eine erhebliche, nicht aber eine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, müssen zur relativen Schwere des Eingriffs besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Betroffene - auf sich allein gestellt - nicht gewachsen wäre. Bei offensichtlichen Bagatelldelikten, bei denen nur eine Busse oder eine geringfügige Freiheitsstrafe in Frage kommt, verneint das Bundesgericht einen unmittelbaren verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 45 mit Hinweisen).
Als besondere Schwierigkeiten fallen nicht nur Umstände wie Kompliziertheit der Rechtsfragen, Unübersichtlichkeit des Sachverhalts und dergleichen in Betracht, sondern insbesondere auch in der Person des vom Freiheitsentzug Bedrohten liegende Gründe, wie etwa dessen Fähigkeiten, sich im Verfahren zurecht zu finden (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 3a S. 46 ff., BGE 117 Ia 277 E. 5b S. 281 ff., BGE 115 Ia 103 S. 106).
Es stellt sich die Frage, ab welcher Dauer drohenden konkreten Freiheitsentzugs in jedem Fall, also auch ohne besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur, ein unentgeltlicher Rechtsanwalt beigegeben werden muss. Die Praxis scheint der Grenze von 18 Monaten Bedeutung beizumessen (BGE 115 Ia 103 E. 4 S. 105). Dies hängt damit zusammen, dass erst ab dieser Strafdauer der bedingte Strafvollzug ausgeschlossen und zwingend mit einer tatsächlich zu vollziehenden Freiheitsstrafe zu rechnen ist. Droht konkret von vornherein ein tatsächlicher Freiheitsentzug, muss die Grenze jedenfalls wesentlich tiefer liegen. Es genügt, dass mehr als "einige" Wochen oder Monate Haft zu erwarten sind (BGE 120 Ia 43 E. 2b S. 46).
cc) Die Ausschaffungshaft kann vorerst für drei Monate angeordnet werden (Art. 13b Abs. 2 erster Teilsatz des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20, Fassung vom 18. März 1994). Stehen dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegen, so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden (Art. 13b Abs. 2 zweiter Teilsatz ANAG). Schon im richterlichen Verfahren zur Genehmigung der neu angeordneten Ausschaffungshaft ist häufig mit einem mehrmonatigen Freiheitsentzug zu rechnen. Bereits zu diesem Zeitpunkt wird, je nach zu erwartenden Schwierigkeiten bei der Papierbeschaffung und der Ausreiseorganisation, im Auge zu behalten sein, dass eine Fortsetzung der Haft über drei Monate hinaus bis insgesamt neun Monate möglich ist; die Weichen für eine derart lange Haft werden teils zum Zeitpunkt der erstmaligen Haftprüfung gestellt.
Weitere Besonderheiten sind zu berücksichtigen: Wohl hat sich der Ausländer nicht gegen strafrechtliche Vorwürfe zu verteidigen. Er befindet sich aber, was für die Frage, ob ein Rechtsbeistand notwendig sei, erheblich ist, zum Zeitpunkt der Haftprüfung immer bereits in Haft, anders als dies bei Angeschuldigten im Strafverfahren häufig der Fall ist. Gerade der mit Zwangsmassnahmen konfrontierte Ausländer, der kein Anwesenheitsrecht in der Schweiz erhalten konnte, stammt sodann meistens aus einem fremden Kultur- und Rechtskreis. Das Bundesgericht misst diesem Aspekt im Zusammenhang mit der Auslieferungshaft Bedeutung bei (BGE 112 Ib 342 E. 2a S. 345). Die "soziale Kompetenz von (in Ausschaffungshaft genommenen) Ausländern in unserem Rechts- und Kulturkreis" ist jedenfalls erheblich eingeschränkt (ZÜND, a.a.O., S. 857).
Zumindest im Haftverlängerungsverfahren nach drei Monaten darf einem bedürftigen Häftling der unentgeltliche Rechtsbeistand grundsätzlich nicht verweigert werden. Unter welchen Umständen eine solche Verbeiständung verfassungsrechtlich allenfalls schon vorher geboten sein kann, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden.
d) Im vorliegenden Fall hatte der Haftrichter zu prüfen, ob sich eine Verlängerung der bereits drei Monate dauernden Ausschaffungshaft um sechs Monate rechtfertige. Es ging damit um einen Eingriff in die Rechtsstellung des Beschwerdeführers von erheblicher Tragweite. Die Erwägungen des ersten den Beschwerdeführer betreffenden bundesgerichtlichen Urteils vom 20. Juni 1995 (Verfahren 2P.222/1995) zeigen sodann, dass die Beurteilung des Haftgrundes von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG, insbesondere die Gewichtung der diesbezüglichen Sachumstände, die im Rahmen des Haftverlängerungsverfahrens aufgrund der neu bekanntgewordenen Sachumstände ohnehin neu vorzunehmen gewesen wäre, keineswegs einfach war (E. 4). Dem Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung hätte daher entsprochen werden müssen. | de | Art. 4 Cost.; diritto a un patrocinatore d'ufficio nella procedura di carcerazione in vista di sfratto. Analogia con l'assistenza giudiziaria nella procedura penale e nella procedura di controllo della detenzione preventiva nonché della carcerazione ai fini di estradizione (consid. 2c). L'assistenza giudiziaria non può essere rifiutata a uno straniero indigente detenuto in vista di sfratto, perlomeno nella procedura di proroga della carcerazione (consid. 2c e 2d). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 5
Aus den Erwägungen:
4. Der Beschwerdeführer 1 begründet die Verletzung von Art. 4 BV damit, dass ihm der Präsident des Kantonsgerichts Schwyz die unentgeltliche Rechtspflege, die von der ersten Instanz am Anfang des Prozesses gewährt worden war, für das zweitinstanzliche Scheidungsverfahren wegen fehlender Bedürftigkeit entzogen hat.
a) Da der Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung primär das Recht auf Zugang zum Gericht schützt, hat das Bundesgericht entschieden, die Bedürftigkeit müsse auf Grund der wirtschaftlichen Umstände im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs beurteilt werden (BGE 104 Ia 31 E. 4 S. 34, BGE 99 Ia 437 E. 3c S. 442; letztmals bestätigt in BGE 121 I 60 E. 2b S. 63). Diese Ansicht wird von der Lehre vorbehaltlos geteilt (HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 165; GEORG MÜLLER, in: Kommentar zur BV, N. 125 zu Art. 4 BV; CHRISTIAN FAVRE, L'assistance judiciaire gratuite en droit suisse, Diss. Lausanne 1989, S. 46 bei Fn. 7; MARC FORSTER, in ZBl 93/1992, S. 460; PIERMARCO ZEN RUFFINEN, in JdT 137/1989 I, S. 38 bei Fn. 16). Weniger Beachtung hat indessen die Frage gefunden, ob es die verfassungsrechtliche Minimalgarantie verletzt, wenn die obere Instanz dem Rechtsmittelkläger die von der ersten Instanz gewährte unentgeltliche Rechtspflege für das weitere Verfahren entzieht mit der Begründung, die Bedürftigkeit sei nicht oder nicht mehr gegeben.
Da Art. 4 BV dem Bedürftigen keine definitive Übernahme der Kosten durch den Staat garantiert (BGE 113 II 323 E. 9c S. 343, BGE 111 Ia 276 E. 2a S. 278; HAEFLIGER, a.a.O., S. 160), können die kantonalen Prozessrechte vorsehen, dass der Begünstigte subsidiäre staatliche Verfahrenshilfen (BGE 119 Ia 11 E. 3a S. 12) unter Umständen verliert. Sind die Voraussetzungen, auf Grund derer die unentgeltliche Rechtspflege gewährt worden war, während des Verfahrens weggefallen, kann das Gericht die erteilte Bewilligung zurückziehen (ZEN RUFFINEN, a.a.O., S. 56; FAVRE, a.a.O., S. 71 und 145 ff.; § 80 ZPO/SZ). Auf Grund der Rechtswohltat ausbezahlte Beträge können ferner nach Erledigung des Prozesses zurückverlangt werden, wenn sich die wirtschaftliche Situation des Begünstigten ausreichend verbessert hat (§ 81 Abs. 1 ZPO/SZ; vgl. Art. 152 Abs. 3 OG; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl. 1979, S. 410 f.; MÜLLER, a.a.O., N. 128 zu Art. 4 BV; STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 1982, N. zu § 91 und 92 ZPO/ZH; LEUCH/MARBACH/KELLERHALS, Die Zivilprozessordnung für den Kanton Bern, 4. Aufl. 1995, N. 2 zu Art. 82 ZPO/BE).
Nicht jede während des Verfahrens veränderte Voraussetzung darf zu einer Überprüfung des Entscheids über die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege führen. Die Erfolgsaussichten einer Klage oder eines Rechtsmittels dürfen beispielsweise nur am Anfang des Verfahrens beurteilt werden, weil sie sich häufig nach Abschluss des Beweisverfahrens klären.
Könnte mit dem Entscheid über diesen Punkt zugewartet werden, würde dem Gesuchsteller die unentgeltliche Rechtspflege bei erkennbar gewordenem Verlust des Prozesses unzulässigerweise rückwirkend entzogen (BGE 101 Ia 34 E. 2 S. 37 f.). Mit dieser Situation nicht vergleichbar ist dagegen der Fall, wo die Bedürftigkeit während des Verfahrens wegfällt, weshalb der rückwirkende Entzug nicht von vornherein verfassungswidrig zu sein braucht (vgl. BGE 111 Ia 276 E. 2a S. 278). Dazu braucht vorliegend indessen nicht Stellung genommen zu werden, hat doch der Kantonsgerichtspräsident entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers 1 die unentgeltliche Prozessführung nicht rückwirkend, sondern nur für das zweitinstanzliche Verfahren entzogen.
b) Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 1 gebietet die Verfassung nicht, dass die zu Beginn des Scheidungsverfahrens festgestellte Bedürftigkeit während der ganzen Dauer des Prozesses als gegeben betrachtet werden müsste. Gelangt der zweitinstanzliche Richter zur Erkenntnis, dass die Bedürftigkeit vom Vorrichter zu Unrecht bejaht worden oder dass sie nachträglich weggefallen ist, so darf er dem Begünstigten die unentgeltliche Rechtspflege inskünftig verweigern. Wäre er an den zu Beginn des Verfahrens gefällten Entscheid gebunden, bliebe nur die nachträgliche Rückforderung offen, was einen unnötigen bürokratischen Mehraufwand zur Folge hätte, an dem auch der Beschwerdeführer 1 kein Interesse haben kann. Je früher er weiss, was er zu erwarten hat, desto besser kann er das weitere Vorgehen unter dem Aspekt der drohenden Kosten planen. Darf der Staat wegen weggefallener Bedürftigkeit sogar nach Abschluss des Gerichtsverfahrens die ausbezahlten Beträge wieder zurückverlangen, muss der Richter um so mehr bereits während des laufenden Verfahrens verfassungskonform ihre weitere Ausrichtung unterbinden können. Gleich ist auch in einem Fall entschieden worden, wo die Bedürftigkeit des Gesuchstellers während des zweitinstanzlichen Verfahrens, das die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege zum Gegenstand hatte, weggefallen ist (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 21. September 1995 i.S. L., E. 5b). | de | Art. 4 BV; Entzug der unentgeltlichen Rechtspflege während des Prozesses. Der in der Sache selbst angerufene zweitinstanzliche Richter darf prüfen, ob die zu Beginn des Prozesses bejahte Bedürftigkeit bestand oder noch besteht, und dem Gesuchsteller für den Fall, dass er die Verfahrenskosten selbst bezahlen kann, die unentgeltliche Rechtspflege für das weitere Verfahren entziehen (E. 4). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 5
Aus den Erwägungen:
4. Der Beschwerdeführer 1 begründet die Verletzung von Art. 4 BV damit, dass ihm der Präsident des Kantonsgerichts Schwyz die unentgeltliche Rechtspflege, die von der ersten Instanz am Anfang des Prozesses gewährt worden war, für das zweitinstanzliche Scheidungsverfahren wegen fehlender Bedürftigkeit entzogen hat.
a) Da der Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung primär das Recht auf Zugang zum Gericht schützt, hat das Bundesgericht entschieden, die Bedürftigkeit müsse auf Grund der wirtschaftlichen Umstände im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs beurteilt werden (BGE 104 Ia 31 E. 4 S. 34, BGE 99 Ia 437 E. 3c S. 442; letztmals bestätigt in BGE 121 I 60 E. 2b S. 63). Diese Ansicht wird von der Lehre vorbehaltlos geteilt (HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 165; GEORG MÜLLER, in: Kommentar zur BV, N. 125 zu Art. 4 BV; CHRISTIAN FAVRE, L'assistance judiciaire gratuite en droit suisse, Diss. Lausanne 1989, S. 46 bei Fn. 7; MARC FORSTER, in ZBl 93/1992, S. 460; PIERMARCO ZEN RUFFINEN, in JdT 137/1989 I, S. 38 bei Fn. 16). Weniger Beachtung hat indessen die Frage gefunden, ob es die verfassungsrechtliche Minimalgarantie verletzt, wenn die obere Instanz dem Rechtsmittelkläger die von der ersten Instanz gewährte unentgeltliche Rechtspflege für das weitere Verfahren entzieht mit der Begründung, die Bedürftigkeit sei nicht oder nicht mehr gegeben.
Da Art. 4 BV dem Bedürftigen keine definitive Übernahme der Kosten durch den Staat garantiert (BGE 113 II 323 E. 9c S. 343, BGE 111 Ia 276 E. 2a S. 278; HAEFLIGER, a.a.O., S. 160), können die kantonalen Prozessrechte vorsehen, dass der Begünstigte subsidiäre staatliche Verfahrenshilfen (BGE 119 Ia 11 E. 3a S. 12) unter Umständen verliert. Sind die Voraussetzungen, auf Grund derer die unentgeltliche Rechtspflege gewährt worden war, während des Verfahrens weggefallen, kann das Gericht die erteilte Bewilligung zurückziehen (ZEN RUFFINEN, a.a.O., S. 56; FAVRE, a.a.O., S. 71 und 145 ff.; § 80 ZPO/SZ). Auf Grund der Rechtswohltat ausbezahlte Beträge können ferner nach Erledigung des Prozesses zurückverlangt werden, wenn sich die wirtschaftliche Situation des Begünstigten ausreichend verbessert hat (§ 81 Abs. 1 ZPO/SZ; vgl. Art. 152 Abs. 3 OG; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl. 1979, S. 410 f.; MÜLLER, a.a.O., N. 128 zu Art. 4 BV; STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 1982, N. zu § 91 und 92 ZPO/ZH; LEUCH/MARBACH/KELLERHALS, Die Zivilprozessordnung für den Kanton Bern, 4. Aufl. 1995, N. 2 zu Art. 82 ZPO/BE).
Nicht jede während des Verfahrens veränderte Voraussetzung darf zu einer Überprüfung des Entscheids über die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege führen. Die Erfolgsaussichten einer Klage oder eines Rechtsmittels dürfen beispielsweise nur am Anfang des Verfahrens beurteilt werden, weil sie sich häufig nach Abschluss des Beweisverfahrens klären.
Könnte mit dem Entscheid über diesen Punkt zugewartet werden, würde dem Gesuchsteller die unentgeltliche Rechtspflege bei erkennbar gewordenem Verlust des Prozesses unzulässigerweise rückwirkend entzogen (BGE 101 Ia 34 E. 2 S. 37 f.). Mit dieser Situation nicht vergleichbar ist dagegen der Fall, wo die Bedürftigkeit während des Verfahrens wegfällt, weshalb der rückwirkende Entzug nicht von vornherein verfassungswidrig zu sein braucht (vgl. BGE 111 Ia 276 E. 2a S. 278). Dazu braucht vorliegend indessen nicht Stellung genommen zu werden, hat doch der Kantonsgerichtspräsident entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers 1 die unentgeltliche Prozessführung nicht rückwirkend, sondern nur für das zweitinstanzliche Verfahren entzogen.
b) Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 1 gebietet die Verfassung nicht, dass die zu Beginn des Scheidungsverfahrens festgestellte Bedürftigkeit während der ganzen Dauer des Prozesses als gegeben betrachtet werden müsste. Gelangt der zweitinstanzliche Richter zur Erkenntnis, dass die Bedürftigkeit vom Vorrichter zu Unrecht bejaht worden oder dass sie nachträglich weggefallen ist, so darf er dem Begünstigten die unentgeltliche Rechtspflege inskünftig verweigern. Wäre er an den zu Beginn des Verfahrens gefällten Entscheid gebunden, bliebe nur die nachträgliche Rückforderung offen, was einen unnötigen bürokratischen Mehraufwand zur Folge hätte, an dem auch der Beschwerdeführer 1 kein Interesse haben kann. Je früher er weiss, was er zu erwarten hat, desto besser kann er das weitere Vorgehen unter dem Aspekt der drohenden Kosten planen. Darf der Staat wegen weggefallener Bedürftigkeit sogar nach Abschluss des Gerichtsverfahrens die ausbezahlten Beträge wieder zurückverlangen, muss der Richter um so mehr bereits während des laufenden Verfahrens verfassungskonform ihre weitere Ausrichtung unterbinden können. Gleich ist auch in einem Fall entschieden worden, wo die Bedürftigkeit des Gesuchstellers während des zweitinstanzlichen Verfahrens, das die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege zum Gegenstand hatte, weggefallen ist (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 21. September 1995 i.S. L., E. 5b). | de | Art. 4 Cst.; retrait de l'assistance judiciaire pendant le procès. Le juge de deuxième instance saisi de la cause elle-même peut examiner si le dénuement admis au début du procès existait ou existe encore, et retirer au requérant l'assistance judiciaire pour la suite de la procédure, au cas où celui-ci peut payer lui-même les frais de justice (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 5
Aus den Erwägungen:
4. Der Beschwerdeführer 1 begründet die Verletzung von Art. 4 BV damit, dass ihm der Präsident des Kantonsgerichts Schwyz die unentgeltliche Rechtspflege, die von der ersten Instanz am Anfang des Prozesses gewährt worden war, für das zweitinstanzliche Scheidungsverfahren wegen fehlender Bedürftigkeit entzogen hat.
a) Da der Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung primär das Recht auf Zugang zum Gericht schützt, hat das Bundesgericht entschieden, die Bedürftigkeit müsse auf Grund der wirtschaftlichen Umstände im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs beurteilt werden (BGE 104 Ia 31 E. 4 S. 34, BGE 99 Ia 437 E. 3c S. 442; letztmals bestätigt in BGE 121 I 60 E. 2b S. 63). Diese Ansicht wird von der Lehre vorbehaltlos geteilt (HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 165; GEORG MÜLLER, in: Kommentar zur BV, N. 125 zu Art. 4 BV; CHRISTIAN FAVRE, L'assistance judiciaire gratuite en droit suisse, Diss. Lausanne 1989, S. 46 bei Fn. 7; MARC FORSTER, in ZBl 93/1992, S. 460; PIERMARCO ZEN RUFFINEN, in JdT 137/1989 I, S. 38 bei Fn. 16). Weniger Beachtung hat indessen die Frage gefunden, ob es die verfassungsrechtliche Minimalgarantie verletzt, wenn die obere Instanz dem Rechtsmittelkläger die von der ersten Instanz gewährte unentgeltliche Rechtspflege für das weitere Verfahren entzieht mit der Begründung, die Bedürftigkeit sei nicht oder nicht mehr gegeben.
Da Art. 4 BV dem Bedürftigen keine definitive Übernahme der Kosten durch den Staat garantiert (BGE 113 II 323 E. 9c S. 343, BGE 111 Ia 276 E. 2a S. 278; HAEFLIGER, a.a.O., S. 160), können die kantonalen Prozessrechte vorsehen, dass der Begünstigte subsidiäre staatliche Verfahrenshilfen (BGE 119 Ia 11 E. 3a S. 12) unter Umständen verliert. Sind die Voraussetzungen, auf Grund derer die unentgeltliche Rechtspflege gewährt worden war, während des Verfahrens weggefallen, kann das Gericht die erteilte Bewilligung zurückziehen (ZEN RUFFINEN, a.a.O., S. 56; FAVRE, a.a.O., S. 71 und 145 ff.; § 80 ZPO/SZ). Auf Grund der Rechtswohltat ausbezahlte Beträge können ferner nach Erledigung des Prozesses zurückverlangt werden, wenn sich die wirtschaftliche Situation des Begünstigten ausreichend verbessert hat (§ 81 Abs. 1 ZPO/SZ; vgl. Art. 152 Abs. 3 OG; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl. 1979, S. 410 f.; MÜLLER, a.a.O., N. 128 zu Art. 4 BV; STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 1982, N. zu § 91 und 92 ZPO/ZH; LEUCH/MARBACH/KELLERHALS, Die Zivilprozessordnung für den Kanton Bern, 4. Aufl. 1995, N. 2 zu Art. 82 ZPO/BE).
Nicht jede während des Verfahrens veränderte Voraussetzung darf zu einer Überprüfung des Entscheids über die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege führen. Die Erfolgsaussichten einer Klage oder eines Rechtsmittels dürfen beispielsweise nur am Anfang des Verfahrens beurteilt werden, weil sie sich häufig nach Abschluss des Beweisverfahrens klären.
Könnte mit dem Entscheid über diesen Punkt zugewartet werden, würde dem Gesuchsteller die unentgeltliche Rechtspflege bei erkennbar gewordenem Verlust des Prozesses unzulässigerweise rückwirkend entzogen (BGE 101 Ia 34 E. 2 S. 37 f.). Mit dieser Situation nicht vergleichbar ist dagegen der Fall, wo die Bedürftigkeit während des Verfahrens wegfällt, weshalb der rückwirkende Entzug nicht von vornherein verfassungswidrig zu sein braucht (vgl. BGE 111 Ia 276 E. 2a S. 278). Dazu braucht vorliegend indessen nicht Stellung genommen zu werden, hat doch der Kantonsgerichtspräsident entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers 1 die unentgeltliche Prozessführung nicht rückwirkend, sondern nur für das zweitinstanzliche Verfahren entzogen.
b) Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 1 gebietet die Verfassung nicht, dass die zu Beginn des Scheidungsverfahrens festgestellte Bedürftigkeit während der ganzen Dauer des Prozesses als gegeben betrachtet werden müsste. Gelangt der zweitinstanzliche Richter zur Erkenntnis, dass die Bedürftigkeit vom Vorrichter zu Unrecht bejaht worden oder dass sie nachträglich weggefallen ist, so darf er dem Begünstigten die unentgeltliche Rechtspflege inskünftig verweigern. Wäre er an den zu Beginn des Verfahrens gefällten Entscheid gebunden, bliebe nur die nachträgliche Rückforderung offen, was einen unnötigen bürokratischen Mehraufwand zur Folge hätte, an dem auch der Beschwerdeführer 1 kein Interesse haben kann. Je früher er weiss, was er zu erwarten hat, desto besser kann er das weitere Vorgehen unter dem Aspekt der drohenden Kosten planen. Darf der Staat wegen weggefallener Bedürftigkeit sogar nach Abschluss des Gerichtsverfahrens die ausbezahlten Beträge wieder zurückverlangen, muss der Richter um so mehr bereits während des laufenden Verfahrens verfassungskonform ihre weitere Ausrichtung unterbinden können. Gleich ist auch in einem Fall entschieden worden, wo die Bedürftigkeit des Gesuchstellers während des zweitinstanzlichen Verfahrens, das die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege zum Gegenstand hatte, weggefallen ist (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 21. September 1995 i.S. L., E. 5b). | de | Art. 4 Cost.; revoca dell'assistenza giudiziaria durante il processo. Il giudice di seconda istanza chiamato a giudicare il merito può esaminare se l'indigenza, ammessa all'inizio della causa, sussisteva o sussiste ancora e revocare all'istante, qualora egli sia in grado di pagare le spese processuali, l'assistenza giudiziaria per il resto della procedura (consid. 4). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 54
Mit Urteil vom 23. November 1994 schied das Zivilgericht des Kantons Basel-Stadt die Eheleute X. und übertrug die elterliche Gewalt über die Kinder E. (geboren 1979) und M. (geboren 1987) der Mutter; der 1981 geborene Sohn R. wurde derjenigen des Vaters unterstellt. Nach Einreichung der Appellation gegen dieses Urteil erwirkte Sohn E. ein Gespräch unter vier Augen mit dem erstinstanzlichen Instruktionsrichter, dem er den Wunsch vortrug, dem Vater statt der Mutter zugeteilt zu werden. Dem darauf abzielenden Gesuch des Vaters gab der Richter mit Verfügung vom 20. Februar 1995 statt mit der Begründung, Sohn E. habe anlässlich des Gesprächs überzeugend glaubhaft gemacht, er wolle lieber beim Vater als bei der Mutter sein; dieser Wille sei angesichts des Alters von Sohn E. zu respektieren.
Frau X. stellte ein Wiedererwägungsgesuch, das vom Instruktionsrichter des Zivilgerichts des Kantons Basel-Stadt am 7. März 1995 mit etwas ausführlicherer Begründung abgewiesen wurde. Den von Frau X. gleichzeitig mit dem Wiedererwägungsgesuch eingereichten Rekurs gegen die Verfügung vom 20. Februar 1995 wies die II. Kammer des Zivilgerichts des Kantons Basel-Stadt nach Anhörung beider Parteien am 16. November 1995 ohne Begründung ab.
Die von Frau X. gegen den Rekursentscheid eingereichte staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Die Beschwerdeführerin begründet die Verletzung der Verfassung damit, das Zivilgericht hätte ihr das rechtliche Gehör nur gewähren können, wenn es den Instruktionsrichter verpflichtet hätte, den Inhalt des Gesprächs zwischen ihm und Sohn E. festzuhalten und den Parteien zugänglich zu machen. Die Unterlassung der Erstellung eines ausführlichen Protokolls erwecke den Eindruck von Geheimjustiz und habe ihren Anspruch auf Stellungnahme und Beweisführung illusorisch gemacht.
a) Das durch Art. 4 BV gewährleistete rechtliche Gehör dient der Sachaufklärung und garantiert dem Betroffenen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Er soll sich vor Erlass des Entscheids zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, Einsicht in die Akten nehmen und an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 121 III 331 E. 3b, BGE 119 Ia 260 E. 6a, BGE 117 Ia 262 E. 4b). Aus triftigen Gründen kann das Recht auf umfassende Information und Mitwirkung ohne Verletzung der Verfassung eingeschränkt werden (BGE 113 Ia 81 E. 3a S. 83, BGE 112 Ia 5 E. 2c). Insbesondere im Bereich des Kindesschutzes, wo die uneingeschränkte Offizialmaxime gilt, kann die zuständige Behörde nach eigenem Ermessen auf unübliche Art Beweise erheben und von sich aus Berichte einholen, auch wenn das im kantonalen Verfahrensrecht nicht ausdrücklich vorgesehen ist; massgebend ist in erster Linie das Wohl des Kindes (vgl. Art. 307 Abs. 1 ZGB). Daraus kann sich, wie in allen persönlichkeitsbezogenen Angelegenheiten, eine Einschränkung des Rechts auf Teilnahme an Beweiserhebungen ergeben, die freilich immer aus sachlichen Gründen gerechtfertigt sein muss (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 21. November 1994 i.S. St., E. 3d). Als verfassungskonform erachtet das Bundesgericht gerade auch die formlose Anhörung des Kindes in Abwesenheit der Eltern und ihrer Vertreter im Zusammenhang mit der Regelung von Kinderzuteilung und Besuchsrecht (nicht veröffentlichte Urteile vom 27. Juli 1995 i.S. M., E. 3, und vom 10. Juni 1991 i.S. St., E. 5). In solchen Fällen genügt es, wenn die Parteien nachträglich Gelegenheit bekommen, sich zum Beweisergebnis zu äussern (BGE 119 Ia 260 E. 6d). Inwieweit sie von der Beweisaufnahme ausgeschlossen werden, entscheidet der Richter in Würdigung der auf dem Spiel stehenden Interessen, hier insbesondere des Kindeswohles, nach Ermessen (BGE 119 Ia 260 E. 6c; CYRIL HEGNAUER, Die Wahrung der Interessen des Kindes im Scheidungsprozess, AJP/PJA 1994, S. 890; OSCAR VOGEL, Freibeweis in der Kinderzuteilung, in: FS C. HEGNAUER, Bern 1986, S. 614 f., 617 f. und 626 f.; INGEBORG SCHWENZER, Die UN-Kinderrechtskonvention und das schweizerische Kindesrecht, in AJP/PJA 1994, S. 823 f.; vgl. auch Botschaft über die Änderung des schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 15. November 1995, BBl 1996 I, S. 144 zu Art. 144 des Entwurfes).
b) (Ausführungen dazu, dass allenfalls vor dem 20. Februar 1995 vorgekommene Verfahrensmängel spätestens im Rekursverfahren geheilt worden sind und dass die Beschwerdeführerin auch zum im Wiedererwägungsentscheid ausführlicher begründeten Beweisergebnis hatte Stellung nehmen können, wozu Detailkenntnisse über den Gesprächsinhalt nicht erforderlich waren).
c) Streitig ist weiter, ob es Art. 4 BV verletzt, die bloss summarische Eröffnung des Gesprächsinhaltes an die Parteien durch die Erwartung des Sohnes E. und das objektiv beurteilte Kindeswohl zu rechtfertigen. Nur darauf kann sich der sehr knapp begründete Vorwurf (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) der Beschwerdeführerin beziehen, das Gespräch hätte aktenkundig gemacht werden müssen. Sie beruft sich dafür auf PATRICK STACH, der den Entscheid des Bundesgerichts vom 10. Juni 1991 i.S. St. kommentiert und verlangt, dass solche Gespräche auf Tonband aufgezeichnet werden (AJP/PJA 1992 S. 130; vgl. VOGEL, a.a.O., S. 628). Dabei übersieht sie jedoch, dass sich der Sachverhalt in jenem Entscheid ganz wesentlich vom hier zu beurteilenden Fall unterscheidet. Während dort bei zwei Augenscheinen jeweils nur eine Partei anwesend war (a.a.O., E. 3a), hat hier kein Elternteil am Gespräch zwischen Sohn E. und dem Instruktionsrichter teilgenommen; das Gespräch hat auch nicht bei einer Partei zu Hause stattgefunden. Es leuchtet ohne weiteres ein, dass eine Beweisaufnahme, an der nur die eine Partei anwesend sein konnte, wegen des Gebotes der Waffengleichheit zu Gunsten der abwesenden Partei ausführlich dokumentiert werden muss. Wie das im einzelnen zu geschehen hat, braucht hier nicht erörtert zu werden. Wenn im vorliegenden Fall das Zivilgericht, wie es in der Vernehmlassung ausführt, den Wunsch des Sohnes E. nach Vertraulichkeit, die ihm die unverfälschte freie Darlegung seiner Motive und Wünsche sowie ferner die Aufrechterhaltung eines ungetrübten Verhältnisses zu beiden Elternteilen ermöglichen sollte, als schützenswert erachtete, handelte es im Interesse der Verwirklichung des materiellen Rechts verfassungskonform.
5. Die Beschwerdeführerin macht weiter erfolglos geltend, es sei nicht einzusehen, wieso der Inhalt des genannten Gesprächs stärker unterdrückt werden müsse als die Unterhaltungen, die in den Gutachten des psychologischen Dienstes ihren Niederschlag fänden. Nach der für Gutachten geltenden Praxis in Basel-Stadt hätte zumindest dem Vertreter der Beschwerdeführerin der Inhalt des Gesprächs offenbart werden müssen. Der von der Beschwerdeführerin zitierte Revers verpflichtet den unterzeichnenden Rechtsvertreter nur dazu, den Inhalt eines Gutachtens nicht seinem Mandanten weiterzugeben (STAEHELIN/SUTTER, Zivilprozessrecht, § 11 Rz. 57 S. 121). Daraus lässt sich kein Anspruch auf Einsicht in allfällige Gesprächsprotokolle ableiten, die Grundlage des Gutachtens gebildet hatten.
Wenn die Beschwerdeführerin schliesslich die Aufzeichnung des Gespräches verlangt mit der Begründung, was nicht in den Akten enthalten sei, existiere für das Verfahren nicht, bleibt sie ebenfalls erfolglos. Hat das Zivilgericht ohne Verletzung von Art. 4 BV die Geheimhaltung des Gesprächsinhalts geschützt und die Wiedergabe des Ergebnisses genügen lassen, macht es keinen Sinn, von Instruktionsrichter die Erstellung eines Wortprotokolls zu verlangen. Diese Rüge spielt für den Ausgang des Beschwerdeverfahrens keine Rolle (BGE 120 Ia 220 E. 3d, 119 II 193 E. 3e). | de | Art. 4 BV; rechtliches Gehör. Es genügt der Verfassung, wenn die Eltern zum Ergebnis des Gesprächs, das der Richter im Verfahren nach Art. 145 ZGB von sich aus und unter vier Augen mit ihrem Kind geführt hat, vor dem Entscheid über die Kinderzuteilung Stellung nehmen können (E. 4a). Die Einzelheiten des Gesprächsinhalts müssen den Eltern nicht zugänglich gemacht werden (E. 4c). Daher ist auch ein Protokoll überflüssig (E. 5). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-53%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 54
Mit Urteil vom 23. November 1994 schied das Zivilgericht des Kantons Basel-Stadt die Eheleute X. und übertrug die elterliche Gewalt über die Kinder E. (geboren 1979) und M. (geboren 1987) der Mutter; der 1981 geborene Sohn R. wurde derjenigen des Vaters unterstellt. Nach Einreichung der Appellation gegen dieses Urteil erwirkte Sohn E. ein Gespräch unter vier Augen mit dem erstinstanzlichen Instruktionsrichter, dem er den Wunsch vortrug, dem Vater statt der Mutter zugeteilt zu werden. Dem darauf abzielenden Gesuch des Vaters gab der Richter mit Verfügung vom 20. Februar 1995 statt mit der Begründung, Sohn E. habe anlässlich des Gesprächs überzeugend glaubhaft gemacht, er wolle lieber beim Vater als bei der Mutter sein; dieser Wille sei angesichts des Alters von Sohn E. zu respektieren.
Frau X. stellte ein Wiedererwägungsgesuch, das vom Instruktionsrichter des Zivilgerichts des Kantons Basel-Stadt am 7. März 1995 mit etwas ausführlicherer Begründung abgewiesen wurde. Den von Frau X. gleichzeitig mit dem Wiedererwägungsgesuch eingereichten Rekurs gegen die Verfügung vom 20. Februar 1995 wies die II. Kammer des Zivilgerichts des Kantons Basel-Stadt nach Anhörung beider Parteien am 16. November 1995 ohne Begründung ab.
Die von Frau X. gegen den Rekursentscheid eingereichte staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Die Beschwerdeführerin begründet die Verletzung der Verfassung damit, das Zivilgericht hätte ihr das rechtliche Gehör nur gewähren können, wenn es den Instruktionsrichter verpflichtet hätte, den Inhalt des Gesprächs zwischen ihm und Sohn E. festzuhalten und den Parteien zugänglich zu machen. Die Unterlassung der Erstellung eines ausführlichen Protokolls erwecke den Eindruck von Geheimjustiz und habe ihren Anspruch auf Stellungnahme und Beweisführung illusorisch gemacht.
a) Das durch Art. 4 BV gewährleistete rechtliche Gehör dient der Sachaufklärung und garantiert dem Betroffenen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Er soll sich vor Erlass des Entscheids zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, Einsicht in die Akten nehmen und an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 121 III 331 E. 3b, BGE 119 Ia 260 E. 6a, BGE 117 Ia 262 E. 4b). Aus triftigen Gründen kann das Recht auf umfassende Information und Mitwirkung ohne Verletzung der Verfassung eingeschränkt werden (BGE 113 Ia 81 E. 3a S. 83, BGE 112 Ia 5 E. 2c). Insbesondere im Bereich des Kindesschutzes, wo die uneingeschränkte Offizialmaxime gilt, kann die zuständige Behörde nach eigenem Ermessen auf unübliche Art Beweise erheben und von sich aus Berichte einholen, auch wenn das im kantonalen Verfahrensrecht nicht ausdrücklich vorgesehen ist; massgebend ist in erster Linie das Wohl des Kindes (vgl. Art. 307 Abs. 1 ZGB). Daraus kann sich, wie in allen persönlichkeitsbezogenen Angelegenheiten, eine Einschränkung des Rechts auf Teilnahme an Beweiserhebungen ergeben, die freilich immer aus sachlichen Gründen gerechtfertigt sein muss (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 21. November 1994 i.S. St., E. 3d). Als verfassungskonform erachtet das Bundesgericht gerade auch die formlose Anhörung des Kindes in Abwesenheit der Eltern und ihrer Vertreter im Zusammenhang mit der Regelung von Kinderzuteilung und Besuchsrecht (nicht veröffentlichte Urteile vom 27. Juli 1995 i.S. M., E. 3, und vom 10. Juni 1991 i.S. St., E. 5). In solchen Fällen genügt es, wenn die Parteien nachträglich Gelegenheit bekommen, sich zum Beweisergebnis zu äussern (BGE 119 Ia 260 E. 6d). Inwieweit sie von der Beweisaufnahme ausgeschlossen werden, entscheidet der Richter in Würdigung der auf dem Spiel stehenden Interessen, hier insbesondere des Kindeswohles, nach Ermessen (BGE 119 Ia 260 E. 6c; CYRIL HEGNAUER, Die Wahrung der Interessen des Kindes im Scheidungsprozess, AJP/PJA 1994, S. 890; OSCAR VOGEL, Freibeweis in der Kinderzuteilung, in: FS C. HEGNAUER, Bern 1986, S. 614 f., 617 f. und 626 f.; INGEBORG SCHWENZER, Die UN-Kinderrechtskonvention und das schweizerische Kindesrecht, in AJP/PJA 1994, S. 823 f.; vgl. auch Botschaft über die Änderung des schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 15. November 1995, BBl 1996 I, S. 144 zu Art. 144 des Entwurfes).
b) (Ausführungen dazu, dass allenfalls vor dem 20. Februar 1995 vorgekommene Verfahrensmängel spätestens im Rekursverfahren geheilt worden sind und dass die Beschwerdeführerin auch zum im Wiedererwägungsentscheid ausführlicher begründeten Beweisergebnis hatte Stellung nehmen können, wozu Detailkenntnisse über den Gesprächsinhalt nicht erforderlich waren).
c) Streitig ist weiter, ob es Art. 4 BV verletzt, die bloss summarische Eröffnung des Gesprächsinhaltes an die Parteien durch die Erwartung des Sohnes E. und das objektiv beurteilte Kindeswohl zu rechtfertigen. Nur darauf kann sich der sehr knapp begründete Vorwurf (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) der Beschwerdeführerin beziehen, das Gespräch hätte aktenkundig gemacht werden müssen. Sie beruft sich dafür auf PATRICK STACH, der den Entscheid des Bundesgerichts vom 10. Juni 1991 i.S. St. kommentiert und verlangt, dass solche Gespräche auf Tonband aufgezeichnet werden (AJP/PJA 1992 S. 130; vgl. VOGEL, a.a.O., S. 628). Dabei übersieht sie jedoch, dass sich der Sachverhalt in jenem Entscheid ganz wesentlich vom hier zu beurteilenden Fall unterscheidet. Während dort bei zwei Augenscheinen jeweils nur eine Partei anwesend war (a.a.O., E. 3a), hat hier kein Elternteil am Gespräch zwischen Sohn E. und dem Instruktionsrichter teilgenommen; das Gespräch hat auch nicht bei einer Partei zu Hause stattgefunden. Es leuchtet ohne weiteres ein, dass eine Beweisaufnahme, an der nur die eine Partei anwesend sein konnte, wegen des Gebotes der Waffengleichheit zu Gunsten der abwesenden Partei ausführlich dokumentiert werden muss. Wie das im einzelnen zu geschehen hat, braucht hier nicht erörtert zu werden. Wenn im vorliegenden Fall das Zivilgericht, wie es in der Vernehmlassung ausführt, den Wunsch des Sohnes E. nach Vertraulichkeit, die ihm die unverfälschte freie Darlegung seiner Motive und Wünsche sowie ferner die Aufrechterhaltung eines ungetrübten Verhältnisses zu beiden Elternteilen ermöglichen sollte, als schützenswert erachtete, handelte es im Interesse der Verwirklichung des materiellen Rechts verfassungskonform.
5. Die Beschwerdeführerin macht weiter erfolglos geltend, es sei nicht einzusehen, wieso der Inhalt des genannten Gesprächs stärker unterdrückt werden müsse als die Unterhaltungen, die in den Gutachten des psychologischen Dienstes ihren Niederschlag fänden. Nach der für Gutachten geltenden Praxis in Basel-Stadt hätte zumindest dem Vertreter der Beschwerdeführerin der Inhalt des Gesprächs offenbart werden müssen. Der von der Beschwerdeführerin zitierte Revers verpflichtet den unterzeichnenden Rechtsvertreter nur dazu, den Inhalt eines Gutachtens nicht seinem Mandanten weiterzugeben (STAEHELIN/SUTTER, Zivilprozessrecht, § 11 Rz. 57 S. 121). Daraus lässt sich kein Anspruch auf Einsicht in allfällige Gesprächsprotokolle ableiten, die Grundlage des Gutachtens gebildet hatten.
Wenn die Beschwerdeführerin schliesslich die Aufzeichnung des Gespräches verlangt mit der Begründung, was nicht in den Akten enthalten sei, existiere für das Verfahren nicht, bleibt sie ebenfalls erfolglos. Hat das Zivilgericht ohne Verletzung von Art. 4 BV die Geheimhaltung des Gesprächsinhalts geschützt und die Wiedergabe des Ergebnisses genügen lassen, macht es keinen Sinn, von Instruktionsrichter die Erstellung eines Wortprotokolls zu verlangen. Diese Rüge spielt für den Ausgang des Beschwerdeverfahrens keine Rolle (BGE 120 Ia 220 E. 3d, 119 II 193 E. 3e). | de | Art. 4 Cst.; droit d'être entendu. Au regard de la Constitution, il suffit que les parents puissent se déterminer, avant la décision sur l'attribution des enfants, sur le compte rendu de l'entretien confidentiel que le juge a eu avec leur enfant dans le cadre de la procédure de mesures provisoires (consid. 4a). Les détails de l'entretien n'ont pas à être communiqués aux parents (consid. 4c). Il est dès lors superflu de dresser un procès-verbal (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-53%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 54
Mit Urteil vom 23. November 1994 schied das Zivilgericht des Kantons Basel-Stadt die Eheleute X. und übertrug die elterliche Gewalt über die Kinder E. (geboren 1979) und M. (geboren 1987) der Mutter; der 1981 geborene Sohn R. wurde derjenigen des Vaters unterstellt. Nach Einreichung der Appellation gegen dieses Urteil erwirkte Sohn E. ein Gespräch unter vier Augen mit dem erstinstanzlichen Instruktionsrichter, dem er den Wunsch vortrug, dem Vater statt der Mutter zugeteilt zu werden. Dem darauf abzielenden Gesuch des Vaters gab der Richter mit Verfügung vom 20. Februar 1995 statt mit der Begründung, Sohn E. habe anlässlich des Gesprächs überzeugend glaubhaft gemacht, er wolle lieber beim Vater als bei der Mutter sein; dieser Wille sei angesichts des Alters von Sohn E. zu respektieren.
Frau X. stellte ein Wiedererwägungsgesuch, das vom Instruktionsrichter des Zivilgerichts des Kantons Basel-Stadt am 7. März 1995 mit etwas ausführlicherer Begründung abgewiesen wurde. Den von Frau X. gleichzeitig mit dem Wiedererwägungsgesuch eingereichten Rekurs gegen die Verfügung vom 20. Februar 1995 wies die II. Kammer des Zivilgerichts des Kantons Basel-Stadt nach Anhörung beider Parteien am 16. November 1995 ohne Begründung ab.
Die von Frau X. gegen den Rekursentscheid eingereichte staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Die Beschwerdeführerin begründet die Verletzung der Verfassung damit, das Zivilgericht hätte ihr das rechtliche Gehör nur gewähren können, wenn es den Instruktionsrichter verpflichtet hätte, den Inhalt des Gesprächs zwischen ihm und Sohn E. festzuhalten und den Parteien zugänglich zu machen. Die Unterlassung der Erstellung eines ausführlichen Protokolls erwecke den Eindruck von Geheimjustiz und habe ihren Anspruch auf Stellungnahme und Beweisführung illusorisch gemacht.
a) Das durch Art. 4 BV gewährleistete rechtliche Gehör dient der Sachaufklärung und garantiert dem Betroffenen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Er soll sich vor Erlass des Entscheids zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, Einsicht in die Akten nehmen und an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 121 III 331 E. 3b, BGE 119 Ia 260 E. 6a, BGE 117 Ia 262 E. 4b). Aus triftigen Gründen kann das Recht auf umfassende Information und Mitwirkung ohne Verletzung der Verfassung eingeschränkt werden (BGE 113 Ia 81 E. 3a S. 83, BGE 112 Ia 5 E. 2c). Insbesondere im Bereich des Kindesschutzes, wo die uneingeschränkte Offizialmaxime gilt, kann die zuständige Behörde nach eigenem Ermessen auf unübliche Art Beweise erheben und von sich aus Berichte einholen, auch wenn das im kantonalen Verfahrensrecht nicht ausdrücklich vorgesehen ist; massgebend ist in erster Linie das Wohl des Kindes (vgl. Art. 307 Abs. 1 ZGB). Daraus kann sich, wie in allen persönlichkeitsbezogenen Angelegenheiten, eine Einschränkung des Rechts auf Teilnahme an Beweiserhebungen ergeben, die freilich immer aus sachlichen Gründen gerechtfertigt sein muss (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 21. November 1994 i.S. St., E. 3d). Als verfassungskonform erachtet das Bundesgericht gerade auch die formlose Anhörung des Kindes in Abwesenheit der Eltern und ihrer Vertreter im Zusammenhang mit der Regelung von Kinderzuteilung und Besuchsrecht (nicht veröffentlichte Urteile vom 27. Juli 1995 i.S. M., E. 3, und vom 10. Juni 1991 i.S. St., E. 5). In solchen Fällen genügt es, wenn die Parteien nachträglich Gelegenheit bekommen, sich zum Beweisergebnis zu äussern (BGE 119 Ia 260 E. 6d). Inwieweit sie von der Beweisaufnahme ausgeschlossen werden, entscheidet der Richter in Würdigung der auf dem Spiel stehenden Interessen, hier insbesondere des Kindeswohles, nach Ermessen (BGE 119 Ia 260 E. 6c; CYRIL HEGNAUER, Die Wahrung der Interessen des Kindes im Scheidungsprozess, AJP/PJA 1994, S. 890; OSCAR VOGEL, Freibeweis in der Kinderzuteilung, in: FS C. HEGNAUER, Bern 1986, S. 614 f., 617 f. und 626 f.; INGEBORG SCHWENZER, Die UN-Kinderrechtskonvention und das schweizerische Kindesrecht, in AJP/PJA 1994, S. 823 f.; vgl. auch Botschaft über die Änderung des schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 15. November 1995, BBl 1996 I, S. 144 zu Art. 144 des Entwurfes).
b) (Ausführungen dazu, dass allenfalls vor dem 20. Februar 1995 vorgekommene Verfahrensmängel spätestens im Rekursverfahren geheilt worden sind und dass die Beschwerdeführerin auch zum im Wiedererwägungsentscheid ausführlicher begründeten Beweisergebnis hatte Stellung nehmen können, wozu Detailkenntnisse über den Gesprächsinhalt nicht erforderlich waren).
c) Streitig ist weiter, ob es Art. 4 BV verletzt, die bloss summarische Eröffnung des Gesprächsinhaltes an die Parteien durch die Erwartung des Sohnes E. und das objektiv beurteilte Kindeswohl zu rechtfertigen. Nur darauf kann sich der sehr knapp begründete Vorwurf (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) der Beschwerdeführerin beziehen, das Gespräch hätte aktenkundig gemacht werden müssen. Sie beruft sich dafür auf PATRICK STACH, der den Entscheid des Bundesgerichts vom 10. Juni 1991 i.S. St. kommentiert und verlangt, dass solche Gespräche auf Tonband aufgezeichnet werden (AJP/PJA 1992 S. 130; vgl. VOGEL, a.a.O., S. 628). Dabei übersieht sie jedoch, dass sich der Sachverhalt in jenem Entscheid ganz wesentlich vom hier zu beurteilenden Fall unterscheidet. Während dort bei zwei Augenscheinen jeweils nur eine Partei anwesend war (a.a.O., E. 3a), hat hier kein Elternteil am Gespräch zwischen Sohn E. und dem Instruktionsrichter teilgenommen; das Gespräch hat auch nicht bei einer Partei zu Hause stattgefunden. Es leuchtet ohne weiteres ein, dass eine Beweisaufnahme, an der nur die eine Partei anwesend sein konnte, wegen des Gebotes der Waffengleichheit zu Gunsten der abwesenden Partei ausführlich dokumentiert werden muss. Wie das im einzelnen zu geschehen hat, braucht hier nicht erörtert zu werden. Wenn im vorliegenden Fall das Zivilgericht, wie es in der Vernehmlassung ausführt, den Wunsch des Sohnes E. nach Vertraulichkeit, die ihm die unverfälschte freie Darlegung seiner Motive und Wünsche sowie ferner die Aufrechterhaltung eines ungetrübten Verhältnisses zu beiden Elternteilen ermöglichen sollte, als schützenswert erachtete, handelte es im Interesse der Verwirklichung des materiellen Rechts verfassungskonform.
5. Die Beschwerdeführerin macht weiter erfolglos geltend, es sei nicht einzusehen, wieso der Inhalt des genannten Gesprächs stärker unterdrückt werden müsse als die Unterhaltungen, die in den Gutachten des psychologischen Dienstes ihren Niederschlag fänden. Nach der für Gutachten geltenden Praxis in Basel-Stadt hätte zumindest dem Vertreter der Beschwerdeführerin der Inhalt des Gesprächs offenbart werden müssen. Der von der Beschwerdeführerin zitierte Revers verpflichtet den unterzeichnenden Rechtsvertreter nur dazu, den Inhalt eines Gutachtens nicht seinem Mandanten weiterzugeben (STAEHELIN/SUTTER, Zivilprozessrecht, § 11 Rz. 57 S. 121). Daraus lässt sich kein Anspruch auf Einsicht in allfällige Gesprächsprotokolle ableiten, die Grundlage des Gutachtens gebildet hatten.
Wenn die Beschwerdeführerin schliesslich die Aufzeichnung des Gespräches verlangt mit der Begründung, was nicht in den Akten enthalten sei, existiere für das Verfahren nicht, bleibt sie ebenfalls erfolglos. Hat das Zivilgericht ohne Verletzung von Art. 4 BV die Geheimhaltung des Gesprächsinhalts geschützt und die Wiedergabe des Ergebnisses genügen lassen, macht es keinen Sinn, von Instruktionsrichter die Erstellung eines Wortprotokolls zu verlangen. Diese Rüge spielt für den Ausgang des Beschwerdeverfahrens keine Rolle (BGE 120 Ia 220 E. 3d, 119 II 193 E. 3e). | de | Art. 4 Cost.; diritto di essere sentito. Dal profilo costituzionale, è sufficiente che i genitori, prima della decisione sull'attribuzione del figlio giusta l'art. 145 CC, possano esprimersi sul colloquio che questi ha avuto a quattr'occhi con il giudice (consid. 4a). I dettagli del colloquio non devono venire comunicati ai genitori (consid. 4c). Di conseguenza, la redazione di un verbale è superflua (consid. 5). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-53%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 58
La municipalité de Lausanne a délivré, en avril 1995, une autorisation de construire une maison d'habitation sur une parcelle appartenant à B., dans la zone à bâtir. En accordant ce permis, l'autorité communale a écarté une opposition formée lors de l'enquête publique par le Groupement pour la Protection de l'Environnement, section de Lausanne (ci-après: le GPE/Lausanne). Cette organisation s'est pourvue devant le Tribunal administratif du canton de Vaud, en demandant l'annulation de la décision municipale. Le 7 septembre 1995, la juridiction cantonale a déclaré le recours irrecevable, au motif que le GPE/Lausanne n'avait pas qualité pour recourir; les frais de justice ainsi que des dépens, à payer à B., ont été mis à la charge de cette organisation. Le GPE/Lausanne a alors formé un recours de droit public, en demandant au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal administratif. Il a fait valoir en substance que, contre les décisions communales relatives aux permis de construire, la qualité pour recourir lui avait jusqu'ici été reconnue et que le changement de jurisprudence sur ce point ne respectait pas les exigences du droit constitutionnel.
En statuant sur ce recours, le Tribunal fédéral a d'abord considéré qu'il n'était pas arbitraire de qualifier le GPE/Lausanne de parti politique. Or il n'était pas contesté que la disposition cantonale définissant la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif (art. 37 de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA) avait été interprétée de manière constante dans ce sens qu'elle n'accordait pas de droit de recours aux partis politiques dans le domaine de l'aménagement du territoire et des constructions; en revanche, la jurisprudence cantonale a admis la recevabilité des recours formés par des associations de protection de la nature ou des sites. Cela étant, les autorités cantonales de recours avaient, jusqu'à l'arrêt attaqué, assimilé le GPE/Lausanne (ou d'autres sections de cette organisation) à une organisation de protection de la nature, en dépit de ses activités politiques: c'est sur ce point précis qu'un changement de jurisprudence est intervenu. Le Tribunal fédéral s'est prononcé à ce propos et il a partiellement admis le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. c) L'association recourante qualifie ce changement de jurisprudence d'arbitraire et elle se plaint d'un déni de justice, en faisant valoir que le Tribunal administratif aurait dû l'en avertir préalablement, conformément aux principes qu'il avait exposés dans l'arrêt du 3 septembre 1992 précité.
aa) L'autorité qui modifie sa jurisprudence tombe dans une contradiction; or une décision peut violer l'art. 4 Cst. et le droit à l'égalité si elle est en contradiction avec une autre et que toutes deux émanent de la même autorité. Toutefois, le juge ne peut pas être contraint de maintenir une solution qui, à un moment donné, lui paraît moins satisfaisante qu'une autre. Dès lors, un revirement de jurisprudence ne transgresse pas l'art. 4 Cst. s'il s'appuie sur des raisons objectives telles qu'une connaissance plus exacte de l'intention du législateur, la modification des circonstances extérieures, un changement de conception juridique ou l'évolution des moeurs. Cependant, plus la jurisprudence est constante, plus le juge sera exigeant quant à la valeur des motifs invoqués (cf. ATF 120 II 137 consid. 3f, ATF 117 Ia 135 consid. 2c, 111 Ia 161 consid. 1a, ATF 105 Ib 49 consid. 5a et les arrêts cités; cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 362).
Selon l'arrêt attaqué, la vocation actuelle du GPE justifie la nouvelle solution jurisprudentielle, qui garantit un traitement identique de toutes les formations politiques. Ces deux motifs - l'évolution des activités de l'association recourante, d'une part, et l'égalité entre les partis politiques, d'autre part - suffisent à justifier la nouvelle interprétation, sur ce point particulier, de l'art. 37 al. 1 LJPA. L'association recourante se borne, à cet égard, à arguer de sa spécificité, en raison de ses buts statutaires, et à invoquer la nature peu politique, selon elle, de la procédure d'autorisation de construire. Le premier point n'est pas décisif, l'association recourante pouvant être qualifiée de parti politique sur la base de ses statuts. Quant au second argument, il est mal fondé: la municipalité de la commune intimée, qui a délivré le permis de construire, est une autorité politique, qui compte du reste parmi ses membres un représentant de l'association recourante. Pour le reste, celle-ci ne se prévaut pas d'autres motifs objectifs qui s'opposeraient au changement de jurisprudence.
bb) En principe, la nouvelle jurisprudence doit s'appliquer immédiatement et aux affaires pendantes au moment où elle est adoptée (cf. ATF 111 V 161 consid. 5b; cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd. Berne 1994 p. 74). Le droit à la protection de la bonne foi, qui découle de l'art. 4 Cst., doit néanmoins être pris en considération, à certaines conditions. D'une manière générale du reste, l'autorité doit attirer en principe l'attention des parties sur l'application peu prévisible d'une norme (cf. JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 230).
Le Tribunal fédéral a précisé, à ce propos, que la modification d'une jurisprudence relative à la computation des délais de recours ne pouvait pas intervenir sans avertissement, si elle provoque la péremption d'un droit (ATF ATF 94 I 15 consid. 1). Il a ensuite rappelé, dans d'autres arrêts, l'exigence de l'avertissement préalable en cas de risque de péremption d'un droit, en se référant plus largement aux "questions de recevabilité d'un recours ou d'une action" et en mentionnant à titre d'exemple les règles sur la computation des délais ou d'autres prescriptions formelles (cf. ATF 117 Ia 119 consid. 2, 113 III 23 consid. 5, ATF 104 Ia 1 consid. 4, ATF 103 Ib 197 consid. 4, ATF 101 Ia 369 consid. 2). On peut en effet concevoir qu'en rendant plus strictes les exigences de présentation ou de motivation d'un recours - par exemple en abandonnant une pratique admettant le dépôt de mémoires au moyen d'un télécopieur (cf. ATF 121 II 252) -, ou en abrégeant le délai pour le déposer (cf. ATF du 12 septembre 1985 reproduit in SJ 1985 p. 625), l'autorité empêche en définitive le justiciable de faire valoir ses droits, alors qu'il eût été en mesure de les invoquer en temps utile s'il avait connu la nouvelle jurisprudence. Néanmoins, la formulation selon laquelle l'avertissement est nécessaire chaque fois que le changement de jurisprudence porte sur des questions de recevabilité d'un recours, est trop imprécise et partant peu satisfaisante (cf. RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990 p. 224). En effet, le Tribunal fédéral a déjà considéré que l'avis préalable n'était nécessaire que dans les cas où, informé à temps, le justiciable aurait pu agir de telle sorte que sa démarche fût recevable; tel n'est pas le cas lorsque la qualité pour recourir est en cause (arrêt non publié du 23 mars 1994, H. & consort c. commune de Lutry, consid. 3). Dans un autre arrêt, le Tribunal fédéral a modifié sa jurisprudence quant à la recevabilité du recours de droit administratif dirigé contre une mesure disciplinaire frappant l'avocat d'un requérant dans une procédure d'asile: il a considéré que, désormais, une telle décision ne pouvait pas être attaquée par la voie des art. 97 ss OJ et il a déclaré le recours irrecevable sans avertir préalablement l'intéressé (ATF 119 Ib 412). Le principe de la bonne foi n'est alors pas violé car le changement de jurisprudence n'entraîne pas une modification des conditions d'exercice d'un droit de recours; le tribunal se borne en effet à constater que, sur la base d'une nouvelle interprétation de la loi, ce droit de recours n'existe pas.
En l'occurrence, l'organisation recourante défendait l'intérêt général en s'opposant au projet de construction des intimés et elle ne se prévalait, pour le reste, d'aucun droit. Le Tribunal administratif a refusé de lui reconnaître la qualité pour recourir; elle ne pouvait donc pas faire en sorte que son recours soit recevable. Or l'application du principe de la bonne foi ne saurait créer un recours qui n'existe pas (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2): un avis préalable relatif au changement de jurisprudence n'aurait été, dans ces conditions, qu'une vaine formalité. Aussi la cour cantonale était-elle fondée à rendre d'emblée une décision d'irrecevabilité.
d) Le principe de la bonne foi, dont la recourante se prévaut en invoquant les conditions auxquelles sont soumis les revirements de jurisprudence, commandait néanmoins au Tribunal administratif de renoncer à mettre à sa charge un émolument judiciaire ainsi que des dépens. Si la recourante avait connu la nouvelle jurisprudence, elle aurait sans doute renoncé à se pourvoir contre la décision communale et à encourir des frais. Dans ces circonstances particulières, la décision d'irrecevabilité résultant d'un changement de jurisprudence ne doit pas causer de préjudice à cette association (cf. ATF 119 Ib 412 consid. 3; cf. BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle 1983 p. 250). Le recours doit être partiellement admis et l'arrêt attaqué doit être annulé dans la mesure où il condamne le GPE/Lausanne à payer les frais et dépens. Cela étant, la recourante n'avait pas mandaté d'avocat pour la procédure devant le Tribunal administratif et elle ne prétend pas qu'elle aurait engagé d'autres frais pour ses démarches devant l'autorité cantonale de recours. | fr | Änderung der Rechtsprechung, Gebot der rechtsgleichen Behandlung, Treu und Glauben; Art. 4 BV. Voraussetzungen für eine Änderung der Rechtsprechung, im besonderen wenn sie sich auf die Eintretensvoraussetzungen einer Beschwerde bezieht (E. 3c).
Der Grundsatz von Treu und Glauben verbietet es, dem Beschwerdeführer Verfahrens- und Parteikosten aufzuerlegen, wenn seine Anträge infolge einer Praxisänderung als unzulässig erklärt wurden (E. 3d). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-57%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 58
La municipalité de Lausanne a délivré, en avril 1995, une autorisation de construire une maison d'habitation sur une parcelle appartenant à B., dans la zone à bâtir. En accordant ce permis, l'autorité communale a écarté une opposition formée lors de l'enquête publique par le Groupement pour la Protection de l'Environnement, section de Lausanne (ci-après: le GPE/Lausanne). Cette organisation s'est pourvue devant le Tribunal administratif du canton de Vaud, en demandant l'annulation de la décision municipale. Le 7 septembre 1995, la juridiction cantonale a déclaré le recours irrecevable, au motif que le GPE/Lausanne n'avait pas qualité pour recourir; les frais de justice ainsi que des dépens, à payer à B., ont été mis à la charge de cette organisation. Le GPE/Lausanne a alors formé un recours de droit public, en demandant au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal administratif. Il a fait valoir en substance que, contre les décisions communales relatives aux permis de construire, la qualité pour recourir lui avait jusqu'ici été reconnue et que le changement de jurisprudence sur ce point ne respectait pas les exigences du droit constitutionnel.
En statuant sur ce recours, le Tribunal fédéral a d'abord considéré qu'il n'était pas arbitraire de qualifier le GPE/Lausanne de parti politique. Or il n'était pas contesté que la disposition cantonale définissant la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif (art. 37 de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA) avait été interprétée de manière constante dans ce sens qu'elle n'accordait pas de droit de recours aux partis politiques dans le domaine de l'aménagement du territoire et des constructions; en revanche, la jurisprudence cantonale a admis la recevabilité des recours formés par des associations de protection de la nature ou des sites. Cela étant, les autorités cantonales de recours avaient, jusqu'à l'arrêt attaqué, assimilé le GPE/Lausanne (ou d'autres sections de cette organisation) à une organisation de protection de la nature, en dépit de ses activités politiques: c'est sur ce point précis qu'un changement de jurisprudence est intervenu. Le Tribunal fédéral s'est prononcé à ce propos et il a partiellement admis le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. c) L'association recourante qualifie ce changement de jurisprudence d'arbitraire et elle se plaint d'un déni de justice, en faisant valoir que le Tribunal administratif aurait dû l'en avertir préalablement, conformément aux principes qu'il avait exposés dans l'arrêt du 3 septembre 1992 précité.
aa) L'autorité qui modifie sa jurisprudence tombe dans une contradiction; or une décision peut violer l'art. 4 Cst. et le droit à l'égalité si elle est en contradiction avec une autre et que toutes deux émanent de la même autorité. Toutefois, le juge ne peut pas être contraint de maintenir une solution qui, à un moment donné, lui paraît moins satisfaisante qu'une autre. Dès lors, un revirement de jurisprudence ne transgresse pas l'art. 4 Cst. s'il s'appuie sur des raisons objectives telles qu'une connaissance plus exacte de l'intention du législateur, la modification des circonstances extérieures, un changement de conception juridique ou l'évolution des moeurs. Cependant, plus la jurisprudence est constante, plus le juge sera exigeant quant à la valeur des motifs invoqués (cf. ATF 120 II 137 consid. 3f, ATF 117 Ia 135 consid. 2c, 111 Ia 161 consid. 1a, ATF 105 Ib 49 consid. 5a et les arrêts cités; cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 362).
Selon l'arrêt attaqué, la vocation actuelle du GPE justifie la nouvelle solution jurisprudentielle, qui garantit un traitement identique de toutes les formations politiques. Ces deux motifs - l'évolution des activités de l'association recourante, d'une part, et l'égalité entre les partis politiques, d'autre part - suffisent à justifier la nouvelle interprétation, sur ce point particulier, de l'art. 37 al. 1 LJPA. L'association recourante se borne, à cet égard, à arguer de sa spécificité, en raison de ses buts statutaires, et à invoquer la nature peu politique, selon elle, de la procédure d'autorisation de construire. Le premier point n'est pas décisif, l'association recourante pouvant être qualifiée de parti politique sur la base de ses statuts. Quant au second argument, il est mal fondé: la municipalité de la commune intimée, qui a délivré le permis de construire, est une autorité politique, qui compte du reste parmi ses membres un représentant de l'association recourante. Pour le reste, celle-ci ne se prévaut pas d'autres motifs objectifs qui s'opposeraient au changement de jurisprudence.
bb) En principe, la nouvelle jurisprudence doit s'appliquer immédiatement et aux affaires pendantes au moment où elle est adoptée (cf. ATF 111 V 161 consid. 5b; cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd. Berne 1994 p. 74). Le droit à la protection de la bonne foi, qui découle de l'art. 4 Cst., doit néanmoins être pris en considération, à certaines conditions. D'une manière générale du reste, l'autorité doit attirer en principe l'attention des parties sur l'application peu prévisible d'une norme (cf. JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 230).
Le Tribunal fédéral a précisé, à ce propos, que la modification d'une jurisprudence relative à la computation des délais de recours ne pouvait pas intervenir sans avertissement, si elle provoque la péremption d'un droit (ATF ATF 94 I 15 consid. 1). Il a ensuite rappelé, dans d'autres arrêts, l'exigence de l'avertissement préalable en cas de risque de péremption d'un droit, en se référant plus largement aux "questions de recevabilité d'un recours ou d'une action" et en mentionnant à titre d'exemple les règles sur la computation des délais ou d'autres prescriptions formelles (cf. ATF 117 Ia 119 consid. 2, 113 III 23 consid. 5, ATF 104 Ia 1 consid. 4, ATF 103 Ib 197 consid. 4, ATF 101 Ia 369 consid. 2). On peut en effet concevoir qu'en rendant plus strictes les exigences de présentation ou de motivation d'un recours - par exemple en abandonnant une pratique admettant le dépôt de mémoires au moyen d'un télécopieur (cf. ATF 121 II 252) -, ou en abrégeant le délai pour le déposer (cf. ATF du 12 septembre 1985 reproduit in SJ 1985 p. 625), l'autorité empêche en définitive le justiciable de faire valoir ses droits, alors qu'il eût été en mesure de les invoquer en temps utile s'il avait connu la nouvelle jurisprudence. Néanmoins, la formulation selon laquelle l'avertissement est nécessaire chaque fois que le changement de jurisprudence porte sur des questions de recevabilité d'un recours, est trop imprécise et partant peu satisfaisante (cf. RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990 p. 224). En effet, le Tribunal fédéral a déjà considéré que l'avis préalable n'était nécessaire que dans les cas où, informé à temps, le justiciable aurait pu agir de telle sorte que sa démarche fût recevable; tel n'est pas le cas lorsque la qualité pour recourir est en cause (arrêt non publié du 23 mars 1994, H. & consort c. commune de Lutry, consid. 3). Dans un autre arrêt, le Tribunal fédéral a modifié sa jurisprudence quant à la recevabilité du recours de droit administratif dirigé contre une mesure disciplinaire frappant l'avocat d'un requérant dans une procédure d'asile: il a considéré que, désormais, une telle décision ne pouvait pas être attaquée par la voie des art. 97 ss OJ et il a déclaré le recours irrecevable sans avertir préalablement l'intéressé (ATF 119 Ib 412). Le principe de la bonne foi n'est alors pas violé car le changement de jurisprudence n'entraîne pas une modification des conditions d'exercice d'un droit de recours; le tribunal se borne en effet à constater que, sur la base d'une nouvelle interprétation de la loi, ce droit de recours n'existe pas.
En l'occurrence, l'organisation recourante défendait l'intérêt général en s'opposant au projet de construction des intimés et elle ne se prévalait, pour le reste, d'aucun droit. Le Tribunal administratif a refusé de lui reconnaître la qualité pour recourir; elle ne pouvait donc pas faire en sorte que son recours soit recevable. Or l'application du principe de la bonne foi ne saurait créer un recours qui n'existe pas (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2): un avis préalable relatif au changement de jurisprudence n'aurait été, dans ces conditions, qu'une vaine formalité. Aussi la cour cantonale était-elle fondée à rendre d'emblée une décision d'irrecevabilité.
d) Le principe de la bonne foi, dont la recourante se prévaut en invoquant les conditions auxquelles sont soumis les revirements de jurisprudence, commandait néanmoins au Tribunal administratif de renoncer à mettre à sa charge un émolument judiciaire ainsi que des dépens. Si la recourante avait connu la nouvelle jurisprudence, elle aurait sans doute renoncé à se pourvoir contre la décision communale et à encourir des frais. Dans ces circonstances particulières, la décision d'irrecevabilité résultant d'un changement de jurisprudence ne doit pas causer de préjudice à cette association (cf. ATF 119 Ib 412 consid. 3; cf. BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle 1983 p. 250). Le recours doit être partiellement admis et l'arrêt attaqué doit être annulé dans la mesure où il condamne le GPE/Lausanne à payer les frais et dépens. Cela étant, la recourante n'avait pas mandaté d'avocat pour la procédure devant le Tribunal administratif et elle ne prétend pas qu'elle aurait engagé d'autres frais pour ses démarches devant l'autorité cantonale de recours. | fr | Changement de jurisprudence, égalité de traitement, bonne foi; art. 4 Cst. Conditions auxquelles est soumis un changement de jurisprudence, en particulier lorsqu'il porte sur les exigences de recevabilité d'un recours (consid. 3c).
La bonne foi commande de ne pas mettre les frais et dépens d'une procédure de recours à la charge du recourant, lorsque ses conclusions ont été déclarées irrecevables à la suite d'un changement de jurisprudence (consid. 3d). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-57%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 58
La municipalité de Lausanne a délivré, en avril 1995, une autorisation de construire une maison d'habitation sur une parcelle appartenant à B., dans la zone à bâtir. En accordant ce permis, l'autorité communale a écarté une opposition formée lors de l'enquête publique par le Groupement pour la Protection de l'Environnement, section de Lausanne (ci-après: le GPE/Lausanne). Cette organisation s'est pourvue devant le Tribunal administratif du canton de Vaud, en demandant l'annulation de la décision municipale. Le 7 septembre 1995, la juridiction cantonale a déclaré le recours irrecevable, au motif que le GPE/Lausanne n'avait pas qualité pour recourir; les frais de justice ainsi que des dépens, à payer à B., ont été mis à la charge de cette organisation. Le GPE/Lausanne a alors formé un recours de droit public, en demandant au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal administratif. Il a fait valoir en substance que, contre les décisions communales relatives aux permis de construire, la qualité pour recourir lui avait jusqu'ici été reconnue et que le changement de jurisprudence sur ce point ne respectait pas les exigences du droit constitutionnel.
En statuant sur ce recours, le Tribunal fédéral a d'abord considéré qu'il n'était pas arbitraire de qualifier le GPE/Lausanne de parti politique. Or il n'était pas contesté que la disposition cantonale définissant la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif (art. 37 de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA) avait été interprétée de manière constante dans ce sens qu'elle n'accordait pas de droit de recours aux partis politiques dans le domaine de l'aménagement du territoire et des constructions; en revanche, la jurisprudence cantonale a admis la recevabilité des recours formés par des associations de protection de la nature ou des sites. Cela étant, les autorités cantonales de recours avaient, jusqu'à l'arrêt attaqué, assimilé le GPE/Lausanne (ou d'autres sections de cette organisation) à une organisation de protection de la nature, en dépit de ses activités politiques: c'est sur ce point précis qu'un changement de jurisprudence est intervenu. Le Tribunal fédéral s'est prononcé à ce propos et il a partiellement admis le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. c) L'association recourante qualifie ce changement de jurisprudence d'arbitraire et elle se plaint d'un déni de justice, en faisant valoir que le Tribunal administratif aurait dû l'en avertir préalablement, conformément aux principes qu'il avait exposés dans l'arrêt du 3 septembre 1992 précité.
aa) L'autorité qui modifie sa jurisprudence tombe dans une contradiction; or une décision peut violer l'art. 4 Cst. et le droit à l'égalité si elle est en contradiction avec une autre et que toutes deux émanent de la même autorité. Toutefois, le juge ne peut pas être contraint de maintenir une solution qui, à un moment donné, lui paraît moins satisfaisante qu'une autre. Dès lors, un revirement de jurisprudence ne transgresse pas l'art. 4 Cst. s'il s'appuie sur des raisons objectives telles qu'une connaissance plus exacte de l'intention du législateur, la modification des circonstances extérieures, un changement de conception juridique ou l'évolution des moeurs. Cependant, plus la jurisprudence est constante, plus le juge sera exigeant quant à la valeur des motifs invoqués (cf. ATF 120 II 137 consid. 3f, ATF 117 Ia 135 consid. 2c, 111 Ia 161 consid. 1a, ATF 105 Ib 49 consid. 5a et les arrêts cités; cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 362).
Selon l'arrêt attaqué, la vocation actuelle du GPE justifie la nouvelle solution jurisprudentielle, qui garantit un traitement identique de toutes les formations politiques. Ces deux motifs - l'évolution des activités de l'association recourante, d'une part, et l'égalité entre les partis politiques, d'autre part - suffisent à justifier la nouvelle interprétation, sur ce point particulier, de l'art. 37 al. 1 LJPA. L'association recourante se borne, à cet égard, à arguer de sa spécificité, en raison de ses buts statutaires, et à invoquer la nature peu politique, selon elle, de la procédure d'autorisation de construire. Le premier point n'est pas décisif, l'association recourante pouvant être qualifiée de parti politique sur la base de ses statuts. Quant au second argument, il est mal fondé: la municipalité de la commune intimée, qui a délivré le permis de construire, est une autorité politique, qui compte du reste parmi ses membres un représentant de l'association recourante. Pour le reste, celle-ci ne se prévaut pas d'autres motifs objectifs qui s'opposeraient au changement de jurisprudence.
bb) En principe, la nouvelle jurisprudence doit s'appliquer immédiatement et aux affaires pendantes au moment où elle est adoptée (cf. ATF 111 V 161 consid. 5b; cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd. Berne 1994 p. 74). Le droit à la protection de la bonne foi, qui découle de l'art. 4 Cst., doit néanmoins être pris en considération, à certaines conditions. D'une manière générale du reste, l'autorité doit attirer en principe l'attention des parties sur l'application peu prévisible d'une norme (cf. JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 230).
Le Tribunal fédéral a précisé, à ce propos, que la modification d'une jurisprudence relative à la computation des délais de recours ne pouvait pas intervenir sans avertissement, si elle provoque la péremption d'un droit (ATF ATF 94 I 15 consid. 1). Il a ensuite rappelé, dans d'autres arrêts, l'exigence de l'avertissement préalable en cas de risque de péremption d'un droit, en se référant plus largement aux "questions de recevabilité d'un recours ou d'une action" et en mentionnant à titre d'exemple les règles sur la computation des délais ou d'autres prescriptions formelles (cf. ATF 117 Ia 119 consid. 2, 113 III 23 consid. 5, ATF 104 Ia 1 consid. 4, ATF 103 Ib 197 consid. 4, ATF 101 Ia 369 consid. 2). On peut en effet concevoir qu'en rendant plus strictes les exigences de présentation ou de motivation d'un recours - par exemple en abandonnant une pratique admettant le dépôt de mémoires au moyen d'un télécopieur (cf. ATF 121 II 252) -, ou en abrégeant le délai pour le déposer (cf. ATF du 12 septembre 1985 reproduit in SJ 1985 p. 625), l'autorité empêche en définitive le justiciable de faire valoir ses droits, alors qu'il eût été en mesure de les invoquer en temps utile s'il avait connu la nouvelle jurisprudence. Néanmoins, la formulation selon laquelle l'avertissement est nécessaire chaque fois que le changement de jurisprudence porte sur des questions de recevabilité d'un recours, est trop imprécise et partant peu satisfaisante (cf. RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990 p. 224). En effet, le Tribunal fédéral a déjà considéré que l'avis préalable n'était nécessaire que dans les cas où, informé à temps, le justiciable aurait pu agir de telle sorte que sa démarche fût recevable; tel n'est pas le cas lorsque la qualité pour recourir est en cause (arrêt non publié du 23 mars 1994, H. & consort c. commune de Lutry, consid. 3). Dans un autre arrêt, le Tribunal fédéral a modifié sa jurisprudence quant à la recevabilité du recours de droit administratif dirigé contre une mesure disciplinaire frappant l'avocat d'un requérant dans une procédure d'asile: il a considéré que, désormais, une telle décision ne pouvait pas être attaquée par la voie des art. 97 ss OJ et il a déclaré le recours irrecevable sans avertir préalablement l'intéressé (ATF 119 Ib 412). Le principe de la bonne foi n'est alors pas violé car le changement de jurisprudence n'entraîne pas une modification des conditions d'exercice d'un droit de recours; le tribunal se borne en effet à constater que, sur la base d'une nouvelle interprétation de la loi, ce droit de recours n'existe pas.
En l'occurrence, l'organisation recourante défendait l'intérêt général en s'opposant au projet de construction des intimés et elle ne se prévalait, pour le reste, d'aucun droit. Le Tribunal administratif a refusé de lui reconnaître la qualité pour recourir; elle ne pouvait donc pas faire en sorte que son recours soit recevable. Or l'application du principe de la bonne foi ne saurait créer un recours qui n'existe pas (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2): un avis préalable relatif au changement de jurisprudence n'aurait été, dans ces conditions, qu'une vaine formalité. Aussi la cour cantonale était-elle fondée à rendre d'emblée une décision d'irrecevabilité.
d) Le principe de la bonne foi, dont la recourante se prévaut en invoquant les conditions auxquelles sont soumis les revirements de jurisprudence, commandait néanmoins au Tribunal administratif de renoncer à mettre à sa charge un émolument judiciaire ainsi que des dépens. Si la recourante avait connu la nouvelle jurisprudence, elle aurait sans doute renoncé à se pourvoir contre la décision communale et à encourir des frais. Dans ces circonstances particulières, la décision d'irrecevabilité résultant d'un changement de jurisprudence ne doit pas causer de préjudice à cette association (cf. ATF 119 Ib 412 consid. 3; cf. BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle 1983 p. 250). Le recours doit être partiellement admis et l'arrêt attaqué doit être annulé dans la mesure où il condamne le GPE/Lausanne à payer les frais et dépens. Cela étant, la recourante n'avait pas mandaté d'avocat pour la procédure devant le Tribunal administratif et elle ne prétend pas qu'elle aurait engagé d'autres frais pour ses démarches devant l'autorité cantonale de recours. | fr | Cambiamento di giurisprudenza, parità di trattamento, buona fede; art. 4 Cost. Condizioni alle quali è sottoposto un cambiamento di giurisprudenza, in particolare quando esso è riferito alle esigenze di ricevibilità di un ricorso (consid. 3c).
Il principio della buona fede non permette di porre a carico della parte ricorrente le spese processuali e le ripetibili, quando le sue conclusioni sono state dichiarate irricevibili in seguito ad un cambiamento di giurisprudenza (consid. 3d). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-57%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,667 | 122 I 61 | 122 I 61
Sachverhalt ab Seite 62
Par bordereau notifié le 5 janvier 1995, l'Administration fiscale cantonale du canton de Genève a réclamé à la société de gestion de fortunes C. SA un montant de 1'515 fr. au titre de la taxe cantonale d'encouragement au tourisme pour l'exercice 1994.
Par décision du 20 avril 1995, l'Administration fiscale cantonale a rejeté la réclamation déposée par C. SA en considérant notamment qu'elle travaillait avec une clientèle étrangère effectuant du tourisme d'affaires et que son assujettissement à la taxe litigieuse était pleinement justifié du moment que cette taxe avait en particulier pour but de développer l'attrait de Genève comme place financière auprès de cette catégorie de touristes.
Par arrêt du 10 octobre 1995, le Tribunal administratif a rejeté le recours déposé par C. SA à l'encontre de la décision précitée du 20 avril 1995. Il a notamment considéré que la taxe d'encouragement au tourisme était une charge de préférence à laquelle l'intéressée pouvait être astreinte en raison du profit qu'elle avait directement retiré de la promotion touristique vantant la place financière genevoise.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., C. SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 10 octobre 1995 par le Tribunal administratif et de lui renvoyer la cause pour qu'il statue dans le sens des considérants. La recourante invoque la violation des principes de l'égalité de traitement, de l'interdiction de l'arbitraire, de la séparation des pouvoirs et de la légalité.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. C. SA invoque une violation des principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité. Elle prétend que l'art. 25 de la loi genevoise du 24 juin 1993 sur le tourisme (ci-après: LTour) ne constituerait pas une base légale suffisante pour permettre l'assujettissement des entreprises de gestion de fortunes à la taxe d'encouragement au tourisme.
a) D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'art. 4 Cst. et qui comprend celui de la séparation des pouvoirs, la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation litigieuse satisfait à ces exigences. Ces dernières ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice (ATF 121 I 230 consid. 3e p. 235; ATF 120 Ia 265 consid. 2 p. 266 ss, 171 consid. 5 p. 178-179 et les références citées; ATF 118 Ia 305 consid. 2b p. 310-311). Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts.
Dans le cas particulier, il n'est pas nécessaire de déterminer si la taxe litigieuse doit être qualifiée d'impôt d'affectation ou de charge de préférence comme le soutient l'autorité intimée (sur ces notions, cf. WALTER RYSER/BERNARD ROLLI, Précis de droit fiscal suisse (impôts directs), 3ème éd., Berne 1994, par. 7-8 p. 3-5). En effet, le seul point litigieux est la définition du cercle des contribuables et non pas le montant de la taxe, de sorte qu'il est douteux que les principes de la couverture des frais et de l'équivalence permettent de résoudre cette question. Il n'y a dès lors pas lieu d'admettre une atténuation des exigences jurisprudentielles précitées liées au principe de la légalité.
b) L'art. 25 LTour prévoit notamment:
"1 Il est perçu une taxe d'encouragement au tourisme auprès des entreprises exerçant des activités économiques et commerciales bénéficiant des retombées directes ou indirectes du tourisme.
2 Les succursales remplissant les conditions de l'alinéa 1 sont également assujetties.
3 Le Conseil d'Etat établit par voie réglementaire la liste des groupes professionnels concernés.
[alinéas 4 et 5: (...)]
6 La taxe annuelle ne peut être inférieure à 200 F et supérieure à 5'000 F.
7 Le Conseil d'Etat en fixe le montant en fonction des critères suivants:
a) importance des retombées du tourisme pour la catégorie professionnelle assujettie;
b) importance touristique du secteur géographique où s'exerce l'activité considérée;
c) nombre d'employés.
[alinéa 8: (...)]"
Selon l'art. 11 du règlement genevois du 22 décembre 1993 d'application de la loi sur le tourisme (ci-après: RTour), retirent un avantage direct du tourisme ceux qui sont en relations d'affaires directes avec des visiteurs extérieurs, soit en leur fournissant des services, soit en leur vendant des marchandises (al. 1); retirent un avantage indirect du tourisme, ceux qui travaillent en relation avec des entreprises qui satisfont des besoins des visiteurs extérieurs (al. 2). Le canton de Genève est divisé en deux secteurs géographiques A et B, en particulier en vue de la perception de la taxe d'encouragement au tourisme, à l'exception de certaines activités sans corrélation avec les zones touristiques (art. 12 al. 1 et al. 2 lettre c RTour); le périmètre du secteur A figure sur les plans annexés au règlement et le secteur B comprend le reste du canton (art. 12 al. 3 et 4 RTour). En vertu de l'art. 24 RTour, sont assujettis à la taxe d'encouragement au tourisme ceux qui exercent une activité économique incluse dans la liste de l'art. 26 al. 2 RTour, lorsque cette activité est localisée dans le secteur A défini à l'art. 12 RTour (al. 1); sont assujettis indépendamment de leur localisation géographique (secteurs A et B) ceux qui exercent une activité économique incluse dans la liste de l'art. 26 al. 3 RTour (al. 2). L'art. 26 al. 2 ch. 4 RTour prévoit que les banques et la gestion de fortunes sont soumises à la taxe lorsqu'elles sont localisées dans le secteur A.
Le montant de la taxe de base d'encouragement au tourisme tient compte de l'intensité du lien de connexité entre l'activité économique considérée et le tourisme (art. 26 al. 1 RTour); ce montant est multiplié par un coefficient déterminé en fonction de l'effectif du personnel de l'entreprise ou de la succursale concernée (art. 27 RTour). Pour les banques et la gestion de fortunes, la taxe de base est de 1'500 fr. (art. 26 al. 2 ch. 4 RTour); le coefficient pour une entreprise qui emploie de 6 à 10 personnes est de 1 (art. 27 lettre b RTour).
c) On peut douter que l'argumentation de l'intéressée remplisse les conditions de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. La question peut cependant rester ouverte, les griefs invoqués devant être écartés.
Le législateur genevois n'a donné qu'une définition générale des entreprises assujetties à la taxe litigieuse, soit celles qui exercent des activités économiques et commerciales bénéficiant des retombées directes et indirectes du tourisme (art. 25 al. 1 LTour); il a au surplus délégué au Conseil d'Etat le soin d'établir par voie réglementaire la liste des groupes professionnels concernés (art. 25 al. 3 LTour).
Au vu de la jurisprudence précitée, l'art. 25 al. 1 LTour ne peut autoriser le Conseil d'Etat à assujettir n'importe quelle entreprise à la taxe d'encouragement au tourisme. Malgré son caractère général, cette disposition n'exclut cependant nullement l'assujettissement des entreprises de gestion de fortunes. Cela ressort en particulier du but de la loi genevoise sur le tourisme qui est le financement de la promotion touristique de Genève, notamment celle visant le tourisme d'affaires (cf. Exposé des motifs du projet de loi du Conseil d'Etat sur le tourisme in Mémorial des séances du Grand-Conseil no 5, séance du 11 février 1993, p. 625 et Mémorial des séances du Grand-Conseil no 25, séance du 24 juin 1993, p. 3505 et 3519). La taxe litigieuse doit dès lors être supportée par les personnes qui tirent profit du tourisme (Mémorial des séances du Grand-Conseil no 5, séance du 11 février 1993, p. 630), le lien existant entre les personnes bénéficiant des retombées du tourisme et la promotion de celui-là étant à cet égard déterminant, en particulier pour le type d'activité exercée par la recourante (cf. PETER BÖCKLI, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Bâle 1975, p. 52 ss). Le législateur a en outre clairement eu l'intention d'assujettir à la taxe litigieuse un cercle étendu de contribuables, les travaux préparatoires précisant qu'il "appartiendra au règlement d'application de désigner dans le détail les activités retenues qui, selon les diverses études consultées et l'expérience générale, sont celles qui réalisent une partie de leur chiffre d'affaires grâce aux visiteurs extérieurs (...)" (Mémorial des séances du Grand-Conseil no 5, séance du 11 février 1993, p. 639-640). Par ailleurs, le législateur genevois a approuvé le projet du Conseil d'Etat dont l'Exposé des motifs faisait référence à la doctrine récente, explicite notamment sur l'assujettissement des services financiers, telles les banques ou les caisses d'épargne (cf. ADRIANO MARANTELLI, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, thèse Berne 1991, p. 436).
Certes, au vu de la formulation générale de l'art. 25 al. 1 LTour, il aurait été souhaitable qu'une liste exemplaire des entreprises assujetties figure dans le texte même de la loi afin de guider l'autorité exécutive. Il faut cependant constater qu'une telle énumération n'aurait pas pu être exhaustive sans soulever, notamment, le problème de l'égalité de traitement (MARANTELLI, op.cit., p. 141-142 et 438-439; PIERRE-OLIVIER ZINGG, La taxe de séjour et la taxe de tourisme, thèse Lausanne 1971, p. 152-158). L'absence d'une telle liste ne saurait dès lors suffire à qualifier l'art. 25 al. 1 LTour de base légale insuffisante, du moins en ce qui concerne l'assujettissement des sociétés de gestion de fortunes. Au surplus, la délégation contenue à l'art. 25 al. 3 LTour figure dans une loi au sens formel selon l'art. 53 de la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (ATF 118 Ia 320 consid. 3a p. 323-324 et les références citées).
Au vu de ce qui précède, il apparaît que l'art. 25 al. 1 LTour, malgré sa formulation générale, est une base légale suffisante pour fonder l'assujettissement des entreprises de gestion de fortunes. Le grief de violation du principe de la légalité est par conséquent mal fondé.
3. La recourante prétend qu'elle ne bénéficie pas des retombées du tourisme et que l'autorité intimée l'a dès lors assujettie arbitrairement à la taxe litigieuse en application du règlement précité d'application de la loi genevoise sur le tourisme. Elle invoque en outre une violation du principe de l'égalité de traitement car elle a été traitée de la même manière qu'une banque alors qu'elle se trouve dans une situation de fait différente.
a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de l'arrêt attaqué soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son résultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorité intimée apparaît comme concevable, voire préférable (ATF 121 I 113 consid. 3a p. 114; 118 Ia 118 consid. 1c p. 124 et les arrêts cités).
Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 121 I 102 consid. 4a p. 104; ATF 119 Ia 123 consid. 2b p. 128 et les arrêts cités).
b) La taxe d'encouragement au tourisme peut être conçue comme un impôt d'affectation, destiné à couvrir les coûts de la promotion touristique, ou comme une charge de préférence, réclamée à certains contribuables en raison des avantages particuliers qu'ils retirent du tourisme local. Dans le premier cas, le cercle des contribuables comprend les personnes à la charge desquelles, pour des motifs objectifs et raisonnables, la collectivité publique peut mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-là a provoquée. Dans le second cas, la taxe représente la contre-prestation de l'avantage particulier et individuel obtenu; le cercle des contribuables se limite alors aux seules personnes ayant retiré un avantage spécial de l'activité publique (MARANTELLI, op.cit., p. 58 ss; ZINGG, op.cit., p. 28-31 et p. 36-42; BÖCKLI, op.cit., p. 52 ss; Toni Russi, Rechtsnatur und Verfassungsmässigkeit einer Abgabe für die Wirtschaftsförderung, ZGRG 1994 p. 130 ss, p. 130-132). Il n'est en outre pas exclu que la charge de préférence soit aménagée de manière schématique et tienne compte de normes fondées sur des situations moyennes (ATF 109 Ia 325 consid. 5 p. 328-329; ATF 106 Ia 241 consid. 4c et 4d p. 246-248).
Dans le cas particulier, l'autorité intimée a qualifié la taxe litigieuse de charge de préférence, destinée à réaliser une meilleure solidarité aussi bien entre les secteurs publics et privés qu'au sein même du secteur privé en vue de développer l'information et l'accueil, de renforcer la promotion touristique, la collaboration régionale, le tourisme d'affaires et de loisirs. Elle a en outre retenu que, de manière générale, la promotion touristique entraînait une fréquentation plus grande de touristes dans le canton et que les commerces et les activités de service, y compris celles de gestion de fortunes, en retiraient un avantage économique direct. A cet égard, l'énumération des activités figurant à l'art. 26 al. 2 RTour tenait compte de l'esprit de la loi, élaborée en fonction de l'importance des retombées du tourisme pour les différentes catégories professionnelles mentionnées. Par ailleurs, la taxe litigieuse était certes aménagée de manière forfaitaire mais tenait compte des critères géographiques ainsi que de la taille de l'entreprise concernée et reposait sur des critères admissibles au regard du principe de la proportionnalité.
c) La recourante prétend que l'autorité intimée l'aurait arbitrairement assimilée à une banque, méconnaissant ainsi des différences essentielles quant au mode de recrutement de la clientèle. En effet, une société de gestion de fortunes n'aurait recours qu'aux contacts personnels et au bouche à oreille alors qu'une banque ferait appel au public; les entreprises de gestion de fortunes ne profiteraient ainsi pas de la clientèle touristique de passage.
L'intéressée ne conteste pas que les bénéficiaires du tourisme d'affaires puissent être assujettis à la taxe d'encouragement au tourisme. Elle a toutefois une conception trop étroite de cette forme de tourisme et de ses retombées. En effet, les conférences des organisations internationales, les diverses réunions découlant d'une économie diversifiée ainsi que la mise sur pied de congrès (cf. Mémorial des séances du Grand-Conseil no 25, séance du 24 juin 1993, p. 3505) ont pour effet d'attirer à Genève des touristes susceptibles de recourir aux services de banques et de sociétés financières, telles que celles s'occupant de gestion de fortunes. Il est vraisemblable que nombre de touristes ne s'adressent pas au hasard à une société de gestion de fortunes une fois qu'ils se trouvent à Genève. C'est cependant grâce à l'organisation de ce genre de manifestations que ces personnes ont l'occasion de venir dans cette ville, ce qui peut les inciter à nouer des contacts personnels et préalables avec une société de gestion de fortunes sise précisément à Genève plutôt que dans tout autre pays (ou canton). Il n'est en outre pas exclu que les personnes faisant du tourisme d'agrément dans cette ville l'aient choisie afin de pouvoir joindre au plaisir des loisirs leurs occupations financières et qu'elles ne s'y rendraient pas, renonçant ainsi aux services financiers qui s'y trouvent, s'il n'y existait pas de tourisme de loisirs. Au demeurant, ainsi que le relève l'Administration fiscale cantonale, il est fort possible que certains touristes choisissent alors qu'ils sont déjà à Genève la société de gestion de fortunes à laquelle ils entendent s'adresser, ces sociétés étant d'ailleurs expressément regroupées dans l'annuaire téléphonique. Au vu de ces éléments, il faut affirmer que l'autorité intimée pouvait admettre sans arbitraire que la recourante exerçait une activité bénéficiant des retombées directes du tourisme, même si celle-là sont en général, et contrairement à ce qui vaut pour les banques, le fait d'une clientèle qui a prévu, avant même son arrivée à Genève, de faire appel aux services d'une société de gestion de fortunes. C'est donc à tort que la recourante prétend ne pas tirer d'avantages particuliers du développement et de la promotion touristiques de Genève, et cela même si ces avantages sont difficilement chiffrables.
d) La recourante fait grief à l'autorité intimée de lui avoir appliqué le même taux d'imposition que celui applicable aux entreprises faisant des opérations de change et aux magasins travaillant essentiellement avec des touristes de passage. Il est douteux que l'argumentation - très sommaire et de nature essentiellement appellatoire - remplisse les conditions strictes de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Au demeurant, cette argumentation doit être rejetée. Il est en effet vraisemblable que la recourante bénéficie moins du tourisme de passage que les entreprises qu'elle cite. Toutefois, ainsi qu'on l'a vu (cf. consid. 3c), la taxe litigieuse ne frappe pas uniquement le tourisme de passage mais également le tourisme d'affaires dans son ensemble. Par conséquent, même si la réglementation de cette taxe paraît schématique, elle peut sans arbitraire prévoir un taux uniforme pour certaines catégories d'entreprises, en particulier pour les banques et les sociétés de gestion de fortunes. On pourrait tout au plus se demander si les entreprises de gestion de fortunes ne doivent être assujetties à la taxe litigieuse que lorsqu'elles se trouvent dans le secteur géographique A (cf. art. 26 al. 2 RTour). Si l'on suivait la recourante qui prétend ne bénéficier que peu ou pas du tourisme de passage, son activité devrait alors être mentionnée à l'art. 26 al. 3 RTour qui prévoit l'assujettissement de certaines activités indépendamment de leur situation géographique; une telle solution ne conduirait cependant pas à l'exonérer. Au surplus, l'intéressée ne conteste pas les critères retenus par le législateur genevois, ni la manière dont le Conseil d'Etat les a mis en oeuvre. | fr | Art. 4 BV: Legalitätsprinzip; Erhebung der Abgabe zur Förderung des Tourismus bei Vermögensverwaltungsgesellschaften im Kanton Genf. Das Ausführungs-Reglement des Staatsrats zum Genfer Tourismusgesetz sieht vor, dass die Abgabe zur Förderung des Tourismus von Vermögensverwaltungsgesellschaften erhoben werden kann; trotz seiner allgemeinen Formulierung stellt Art. 25 des Tourismusgesetzes eine genügende gesetzliche Grundlage für diese Regelung dar (E. 2).
Die Beschwerdeführerin zieht als Vermögensverwaltungsgesellschaft direkten Nutzen aus dem Geschäftstourismus und profitiert insofern von den günstigen Auswirkungen der Tourismusförderung in Genf. Es ist daher weder willkürlich, noch wird das Gleichbehandlungsgebot verletzt, wenn sie gestützt auf das erwähnte Reglement die streitige Abgabe entrichten muss (E. 3). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-61%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,668 | 122 I 61 | 122 I 61
Sachverhalt ab Seite 62
Par bordereau notifié le 5 janvier 1995, l'Administration fiscale cantonale du canton de Genève a réclamé à la société de gestion de fortunes C. SA un montant de 1'515 fr. au titre de la taxe cantonale d'encouragement au tourisme pour l'exercice 1994.
Par décision du 20 avril 1995, l'Administration fiscale cantonale a rejeté la réclamation déposée par C. SA en considérant notamment qu'elle travaillait avec une clientèle étrangère effectuant du tourisme d'affaires et que son assujettissement à la taxe litigieuse était pleinement justifié du moment que cette taxe avait en particulier pour but de développer l'attrait de Genève comme place financière auprès de cette catégorie de touristes.
Par arrêt du 10 octobre 1995, le Tribunal administratif a rejeté le recours déposé par C. SA à l'encontre de la décision précitée du 20 avril 1995. Il a notamment considéré que la taxe d'encouragement au tourisme était une charge de préférence à laquelle l'intéressée pouvait être astreinte en raison du profit qu'elle avait directement retiré de la promotion touristique vantant la place financière genevoise.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., C. SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 10 octobre 1995 par le Tribunal administratif et de lui renvoyer la cause pour qu'il statue dans le sens des considérants. La recourante invoque la violation des principes de l'égalité de traitement, de l'interdiction de l'arbitraire, de la séparation des pouvoirs et de la légalité.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. C. SA invoque une violation des principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité. Elle prétend que l'art. 25 de la loi genevoise du 24 juin 1993 sur le tourisme (ci-après: LTour) ne constituerait pas une base légale suffisante pour permettre l'assujettissement des entreprises de gestion de fortunes à la taxe d'encouragement au tourisme.
a) D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'art. 4 Cst. et qui comprend celui de la séparation des pouvoirs, la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation litigieuse satisfait à ces exigences. Ces dernières ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice (ATF 121 I 230 consid. 3e p. 235; ATF 120 Ia 265 consid. 2 p. 266 ss, 171 consid. 5 p. 178-179 et les références citées; ATF 118 Ia 305 consid. 2b p. 310-311). Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts.
Dans le cas particulier, il n'est pas nécessaire de déterminer si la taxe litigieuse doit être qualifiée d'impôt d'affectation ou de charge de préférence comme le soutient l'autorité intimée (sur ces notions, cf. WALTER RYSER/BERNARD ROLLI, Précis de droit fiscal suisse (impôts directs), 3ème éd., Berne 1994, par. 7-8 p. 3-5). En effet, le seul point litigieux est la définition du cercle des contribuables et non pas le montant de la taxe, de sorte qu'il est douteux que les principes de la couverture des frais et de l'équivalence permettent de résoudre cette question. Il n'y a dès lors pas lieu d'admettre une atténuation des exigences jurisprudentielles précitées liées au principe de la légalité.
b) L'art. 25 LTour prévoit notamment:
"1 Il est perçu une taxe d'encouragement au tourisme auprès des entreprises exerçant des activités économiques et commerciales bénéficiant des retombées directes ou indirectes du tourisme.
2 Les succursales remplissant les conditions de l'alinéa 1 sont également assujetties.
3 Le Conseil d'Etat établit par voie réglementaire la liste des groupes professionnels concernés.
[alinéas 4 et 5: (...)]
6 La taxe annuelle ne peut être inférieure à 200 F et supérieure à 5'000 F.
7 Le Conseil d'Etat en fixe le montant en fonction des critères suivants:
a) importance des retombées du tourisme pour la catégorie professionnelle assujettie;
b) importance touristique du secteur géographique où s'exerce l'activité considérée;
c) nombre d'employés.
[alinéa 8: (...)]"
Selon l'art. 11 du règlement genevois du 22 décembre 1993 d'application de la loi sur le tourisme (ci-après: RTour), retirent un avantage direct du tourisme ceux qui sont en relations d'affaires directes avec des visiteurs extérieurs, soit en leur fournissant des services, soit en leur vendant des marchandises (al. 1); retirent un avantage indirect du tourisme, ceux qui travaillent en relation avec des entreprises qui satisfont des besoins des visiteurs extérieurs (al. 2). Le canton de Genève est divisé en deux secteurs géographiques A et B, en particulier en vue de la perception de la taxe d'encouragement au tourisme, à l'exception de certaines activités sans corrélation avec les zones touristiques (art. 12 al. 1 et al. 2 lettre c RTour); le périmètre du secteur A figure sur les plans annexés au règlement et le secteur B comprend le reste du canton (art. 12 al. 3 et 4 RTour). En vertu de l'art. 24 RTour, sont assujettis à la taxe d'encouragement au tourisme ceux qui exercent une activité économique incluse dans la liste de l'art. 26 al. 2 RTour, lorsque cette activité est localisée dans le secteur A défini à l'art. 12 RTour (al. 1); sont assujettis indépendamment de leur localisation géographique (secteurs A et B) ceux qui exercent une activité économique incluse dans la liste de l'art. 26 al. 3 RTour (al. 2). L'art. 26 al. 2 ch. 4 RTour prévoit que les banques et la gestion de fortunes sont soumises à la taxe lorsqu'elles sont localisées dans le secteur A.
Le montant de la taxe de base d'encouragement au tourisme tient compte de l'intensité du lien de connexité entre l'activité économique considérée et le tourisme (art. 26 al. 1 RTour); ce montant est multiplié par un coefficient déterminé en fonction de l'effectif du personnel de l'entreprise ou de la succursale concernée (art. 27 RTour). Pour les banques et la gestion de fortunes, la taxe de base est de 1'500 fr. (art. 26 al. 2 ch. 4 RTour); le coefficient pour une entreprise qui emploie de 6 à 10 personnes est de 1 (art. 27 lettre b RTour).
c) On peut douter que l'argumentation de l'intéressée remplisse les conditions de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. La question peut cependant rester ouverte, les griefs invoqués devant être écartés.
Le législateur genevois n'a donné qu'une définition générale des entreprises assujetties à la taxe litigieuse, soit celles qui exercent des activités économiques et commerciales bénéficiant des retombées directes et indirectes du tourisme (art. 25 al. 1 LTour); il a au surplus délégué au Conseil d'Etat le soin d'établir par voie réglementaire la liste des groupes professionnels concernés (art. 25 al. 3 LTour).
Au vu de la jurisprudence précitée, l'art. 25 al. 1 LTour ne peut autoriser le Conseil d'Etat à assujettir n'importe quelle entreprise à la taxe d'encouragement au tourisme. Malgré son caractère général, cette disposition n'exclut cependant nullement l'assujettissement des entreprises de gestion de fortunes. Cela ressort en particulier du but de la loi genevoise sur le tourisme qui est le financement de la promotion touristique de Genève, notamment celle visant le tourisme d'affaires (cf. Exposé des motifs du projet de loi du Conseil d'Etat sur le tourisme in Mémorial des séances du Grand-Conseil no 5, séance du 11 février 1993, p. 625 et Mémorial des séances du Grand-Conseil no 25, séance du 24 juin 1993, p. 3505 et 3519). La taxe litigieuse doit dès lors être supportée par les personnes qui tirent profit du tourisme (Mémorial des séances du Grand-Conseil no 5, séance du 11 février 1993, p. 630), le lien existant entre les personnes bénéficiant des retombées du tourisme et la promotion de celui-là étant à cet égard déterminant, en particulier pour le type d'activité exercée par la recourante (cf. PETER BÖCKLI, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Bâle 1975, p. 52 ss). Le législateur a en outre clairement eu l'intention d'assujettir à la taxe litigieuse un cercle étendu de contribuables, les travaux préparatoires précisant qu'il "appartiendra au règlement d'application de désigner dans le détail les activités retenues qui, selon les diverses études consultées et l'expérience générale, sont celles qui réalisent une partie de leur chiffre d'affaires grâce aux visiteurs extérieurs (...)" (Mémorial des séances du Grand-Conseil no 5, séance du 11 février 1993, p. 639-640). Par ailleurs, le législateur genevois a approuvé le projet du Conseil d'Etat dont l'Exposé des motifs faisait référence à la doctrine récente, explicite notamment sur l'assujettissement des services financiers, telles les banques ou les caisses d'épargne (cf. ADRIANO MARANTELLI, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, thèse Berne 1991, p. 436).
Certes, au vu de la formulation générale de l'art. 25 al. 1 LTour, il aurait été souhaitable qu'une liste exemplaire des entreprises assujetties figure dans le texte même de la loi afin de guider l'autorité exécutive. Il faut cependant constater qu'une telle énumération n'aurait pas pu être exhaustive sans soulever, notamment, le problème de l'égalité de traitement (MARANTELLI, op.cit., p. 141-142 et 438-439; PIERRE-OLIVIER ZINGG, La taxe de séjour et la taxe de tourisme, thèse Lausanne 1971, p. 152-158). L'absence d'une telle liste ne saurait dès lors suffire à qualifier l'art. 25 al. 1 LTour de base légale insuffisante, du moins en ce qui concerne l'assujettissement des sociétés de gestion de fortunes. Au surplus, la délégation contenue à l'art. 25 al. 3 LTour figure dans une loi au sens formel selon l'art. 53 de la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (ATF 118 Ia 320 consid. 3a p. 323-324 et les références citées).
Au vu de ce qui précède, il apparaît que l'art. 25 al. 1 LTour, malgré sa formulation générale, est une base légale suffisante pour fonder l'assujettissement des entreprises de gestion de fortunes. Le grief de violation du principe de la légalité est par conséquent mal fondé.
3. La recourante prétend qu'elle ne bénéficie pas des retombées du tourisme et que l'autorité intimée l'a dès lors assujettie arbitrairement à la taxe litigieuse en application du règlement précité d'application de la loi genevoise sur le tourisme. Elle invoque en outre une violation du principe de l'égalité de traitement car elle a été traitée de la même manière qu'une banque alors qu'elle se trouve dans une situation de fait différente.
a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de l'arrêt attaqué soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son résultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorité intimée apparaît comme concevable, voire préférable (ATF 121 I 113 consid. 3a p. 114; 118 Ia 118 consid. 1c p. 124 et les arrêts cités).
Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 121 I 102 consid. 4a p. 104; ATF 119 Ia 123 consid. 2b p. 128 et les arrêts cités).
b) La taxe d'encouragement au tourisme peut être conçue comme un impôt d'affectation, destiné à couvrir les coûts de la promotion touristique, ou comme une charge de préférence, réclamée à certains contribuables en raison des avantages particuliers qu'ils retirent du tourisme local. Dans le premier cas, le cercle des contribuables comprend les personnes à la charge desquelles, pour des motifs objectifs et raisonnables, la collectivité publique peut mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-là a provoquée. Dans le second cas, la taxe représente la contre-prestation de l'avantage particulier et individuel obtenu; le cercle des contribuables se limite alors aux seules personnes ayant retiré un avantage spécial de l'activité publique (MARANTELLI, op.cit., p. 58 ss; ZINGG, op.cit., p. 28-31 et p. 36-42; BÖCKLI, op.cit., p. 52 ss; Toni Russi, Rechtsnatur und Verfassungsmässigkeit einer Abgabe für die Wirtschaftsförderung, ZGRG 1994 p. 130 ss, p. 130-132). Il n'est en outre pas exclu que la charge de préférence soit aménagée de manière schématique et tienne compte de normes fondées sur des situations moyennes (ATF 109 Ia 325 consid. 5 p. 328-329; ATF 106 Ia 241 consid. 4c et 4d p. 246-248).
Dans le cas particulier, l'autorité intimée a qualifié la taxe litigieuse de charge de préférence, destinée à réaliser une meilleure solidarité aussi bien entre les secteurs publics et privés qu'au sein même du secteur privé en vue de développer l'information et l'accueil, de renforcer la promotion touristique, la collaboration régionale, le tourisme d'affaires et de loisirs. Elle a en outre retenu que, de manière générale, la promotion touristique entraînait une fréquentation plus grande de touristes dans le canton et que les commerces et les activités de service, y compris celles de gestion de fortunes, en retiraient un avantage économique direct. A cet égard, l'énumération des activités figurant à l'art. 26 al. 2 RTour tenait compte de l'esprit de la loi, élaborée en fonction de l'importance des retombées du tourisme pour les différentes catégories professionnelles mentionnées. Par ailleurs, la taxe litigieuse était certes aménagée de manière forfaitaire mais tenait compte des critères géographiques ainsi que de la taille de l'entreprise concernée et reposait sur des critères admissibles au regard du principe de la proportionnalité.
c) La recourante prétend que l'autorité intimée l'aurait arbitrairement assimilée à une banque, méconnaissant ainsi des différences essentielles quant au mode de recrutement de la clientèle. En effet, une société de gestion de fortunes n'aurait recours qu'aux contacts personnels et au bouche à oreille alors qu'une banque ferait appel au public; les entreprises de gestion de fortunes ne profiteraient ainsi pas de la clientèle touristique de passage.
L'intéressée ne conteste pas que les bénéficiaires du tourisme d'affaires puissent être assujettis à la taxe d'encouragement au tourisme. Elle a toutefois une conception trop étroite de cette forme de tourisme et de ses retombées. En effet, les conférences des organisations internationales, les diverses réunions découlant d'une économie diversifiée ainsi que la mise sur pied de congrès (cf. Mémorial des séances du Grand-Conseil no 25, séance du 24 juin 1993, p. 3505) ont pour effet d'attirer à Genève des touristes susceptibles de recourir aux services de banques et de sociétés financières, telles que celles s'occupant de gestion de fortunes. Il est vraisemblable que nombre de touristes ne s'adressent pas au hasard à une société de gestion de fortunes une fois qu'ils se trouvent à Genève. C'est cependant grâce à l'organisation de ce genre de manifestations que ces personnes ont l'occasion de venir dans cette ville, ce qui peut les inciter à nouer des contacts personnels et préalables avec une société de gestion de fortunes sise précisément à Genève plutôt que dans tout autre pays (ou canton). Il n'est en outre pas exclu que les personnes faisant du tourisme d'agrément dans cette ville l'aient choisie afin de pouvoir joindre au plaisir des loisirs leurs occupations financières et qu'elles ne s'y rendraient pas, renonçant ainsi aux services financiers qui s'y trouvent, s'il n'y existait pas de tourisme de loisirs. Au demeurant, ainsi que le relève l'Administration fiscale cantonale, il est fort possible que certains touristes choisissent alors qu'ils sont déjà à Genève la société de gestion de fortunes à laquelle ils entendent s'adresser, ces sociétés étant d'ailleurs expressément regroupées dans l'annuaire téléphonique. Au vu de ces éléments, il faut affirmer que l'autorité intimée pouvait admettre sans arbitraire que la recourante exerçait une activité bénéficiant des retombées directes du tourisme, même si celle-là sont en général, et contrairement à ce qui vaut pour les banques, le fait d'une clientèle qui a prévu, avant même son arrivée à Genève, de faire appel aux services d'une société de gestion de fortunes. C'est donc à tort que la recourante prétend ne pas tirer d'avantages particuliers du développement et de la promotion touristiques de Genève, et cela même si ces avantages sont difficilement chiffrables.
d) La recourante fait grief à l'autorité intimée de lui avoir appliqué le même taux d'imposition que celui applicable aux entreprises faisant des opérations de change et aux magasins travaillant essentiellement avec des touristes de passage. Il est douteux que l'argumentation - très sommaire et de nature essentiellement appellatoire - remplisse les conditions strictes de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Au demeurant, cette argumentation doit être rejetée. Il est en effet vraisemblable que la recourante bénéficie moins du tourisme de passage que les entreprises qu'elle cite. Toutefois, ainsi qu'on l'a vu (cf. consid. 3c), la taxe litigieuse ne frappe pas uniquement le tourisme de passage mais également le tourisme d'affaires dans son ensemble. Par conséquent, même si la réglementation de cette taxe paraît schématique, elle peut sans arbitraire prévoir un taux uniforme pour certaines catégories d'entreprises, en particulier pour les banques et les sociétés de gestion de fortunes. On pourrait tout au plus se demander si les entreprises de gestion de fortunes ne doivent être assujetties à la taxe litigieuse que lorsqu'elles se trouvent dans le secteur géographique A (cf. art. 26 al. 2 RTour). Si l'on suivait la recourante qui prétend ne bénéficier que peu ou pas du tourisme de passage, son activité devrait alors être mentionnée à l'art. 26 al. 3 RTour qui prévoit l'assujettissement de certaines activités indépendamment de leur situation géographique; une telle solution ne conduirait cependant pas à l'exonérer. Au surplus, l'intéressée ne conteste pas les critères retenus par le législateur genevois, ni la manière dont le Conseil d'Etat les a mis en oeuvre. | fr | Art. 4 Cst.: principe de la légalité; assujettissement des entreprises de gestion de fortunes à la taxe genevoise d'encouragement au tourisme. Malgré sa formulation générale, l'art. 25 de la loi genevoise sur le tourisme constitue une base légale suffisante permettant au Conseil d'Etat de prévoir dans son règlement d'application de ladite loi l'assujettissement à la taxe d'encouragement au tourisme des entreprises de gestion de fortunes (consid. 2).
La recourante bénéficie, en tant qu'entreprise de gestions de fortunes, des retombées directes du tourisme d'affaires et retire ainsi des avantages particuliers de la promotion touristique de Genève, de sorte qu'elle peut, sans arbitraire et sans violation du principe de l'égalité de traitement, être assujettie à la taxe litigieuse en application du règlement précité (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-61%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 62
Par bordereau notifié le 5 janvier 1995, l'Administration fiscale cantonale du canton de Genève a réclamé à la société de gestion de fortunes C. SA un montant de 1'515 fr. au titre de la taxe cantonale d'encouragement au tourisme pour l'exercice 1994.
Par décision du 20 avril 1995, l'Administration fiscale cantonale a rejeté la réclamation déposée par C. SA en considérant notamment qu'elle travaillait avec une clientèle étrangère effectuant du tourisme d'affaires et que son assujettissement à la taxe litigieuse était pleinement justifié du moment que cette taxe avait en particulier pour but de développer l'attrait de Genève comme place financière auprès de cette catégorie de touristes.
Par arrêt du 10 octobre 1995, le Tribunal administratif a rejeté le recours déposé par C. SA à l'encontre de la décision précitée du 20 avril 1995. Il a notamment considéré que la taxe d'encouragement au tourisme était une charge de préférence à laquelle l'intéressée pouvait être astreinte en raison du profit qu'elle avait directement retiré de la promotion touristique vantant la place financière genevoise.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., C. SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 10 octobre 1995 par le Tribunal administratif et de lui renvoyer la cause pour qu'il statue dans le sens des considérants. La recourante invoque la violation des principes de l'égalité de traitement, de l'interdiction de l'arbitraire, de la séparation des pouvoirs et de la légalité.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. C. SA invoque une violation des principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité. Elle prétend que l'art. 25 de la loi genevoise du 24 juin 1993 sur le tourisme (ci-après: LTour) ne constituerait pas une base légale suffisante pour permettre l'assujettissement des entreprises de gestion de fortunes à la taxe d'encouragement au tourisme.
a) D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'art. 4 Cst. et qui comprend celui de la séparation des pouvoirs, la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation litigieuse satisfait à ces exigences. Ces dernières ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice (ATF 121 I 230 consid. 3e p. 235; ATF 120 Ia 265 consid. 2 p. 266 ss, 171 consid. 5 p. 178-179 et les références citées; ATF 118 Ia 305 consid. 2b p. 310-311). Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts.
Dans le cas particulier, il n'est pas nécessaire de déterminer si la taxe litigieuse doit être qualifiée d'impôt d'affectation ou de charge de préférence comme le soutient l'autorité intimée (sur ces notions, cf. WALTER RYSER/BERNARD ROLLI, Précis de droit fiscal suisse (impôts directs), 3ème éd., Berne 1994, par. 7-8 p. 3-5). En effet, le seul point litigieux est la définition du cercle des contribuables et non pas le montant de la taxe, de sorte qu'il est douteux que les principes de la couverture des frais et de l'équivalence permettent de résoudre cette question. Il n'y a dès lors pas lieu d'admettre une atténuation des exigences jurisprudentielles précitées liées au principe de la légalité.
b) L'art. 25 LTour prévoit notamment:
"1 Il est perçu une taxe d'encouragement au tourisme auprès des entreprises exerçant des activités économiques et commerciales bénéficiant des retombées directes ou indirectes du tourisme.
2 Les succursales remplissant les conditions de l'alinéa 1 sont également assujetties.
3 Le Conseil d'Etat établit par voie réglementaire la liste des groupes professionnels concernés.
[alinéas 4 et 5: (...)]
6 La taxe annuelle ne peut être inférieure à 200 F et supérieure à 5'000 F.
7 Le Conseil d'Etat en fixe le montant en fonction des critères suivants:
a) importance des retombées du tourisme pour la catégorie professionnelle assujettie;
b) importance touristique du secteur géographique où s'exerce l'activité considérée;
c) nombre d'employés.
[alinéa 8: (...)]"
Selon l'art. 11 du règlement genevois du 22 décembre 1993 d'application de la loi sur le tourisme (ci-après: RTour), retirent un avantage direct du tourisme ceux qui sont en relations d'affaires directes avec des visiteurs extérieurs, soit en leur fournissant des services, soit en leur vendant des marchandises (al. 1); retirent un avantage indirect du tourisme, ceux qui travaillent en relation avec des entreprises qui satisfont des besoins des visiteurs extérieurs (al. 2). Le canton de Genève est divisé en deux secteurs géographiques A et B, en particulier en vue de la perception de la taxe d'encouragement au tourisme, à l'exception de certaines activités sans corrélation avec les zones touristiques (art. 12 al. 1 et al. 2 lettre c RTour); le périmètre du secteur A figure sur les plans annexés au règlement et le secteur B comprend le reste du canton (art. 12 al. 3 et 4 RTour). En vertu de l'art. 24 RTour, sont assujettis à la taxe d'encouragement au tourisme ceux qui exercent une activité économique incluse dans la liste de l'art. 26 al. 2 RTour, lorsque cette activité est localisée dans le secteur A défini à l'art. 12 RTour (al. 1); sont assujettis indépendamment de leur localisation géographique (secteurs A et B) ceux qui exercent une activité économique incluse dans la liste de l'art. 26 al. 3 RTour (al. 2). L'art. 26 al. 2 ch. 4 RTour prévoit que les banques et la gestion de fortunes sont soumises à la taxe lorsqu'elles sont localisées dans le secteur A.
Le montant de la taxe de base d'encouragement au tourisme tient compte de l'intensité du lien de connexité entre l'activité économique considérée et le tourisme (art. 26 al. 1 RTour); ce montant est multiplié par un coefficient déterminé en fonction de l'effectif du personnel de l'entreprise ou de la succursale concernée (art. 27 RTour). Pour les banques et la gestion de fortunes, la taxe de base est de 1'500 fr. (art. 26 al. 2 ch. 4 RTour); le coefficient pour une entreprise qui emploie de 6 à 10 personnes est de 1 (art. 27 lettre b RTour).
c) On peut douter que l'argumentation de l'intéressée remplisse les conditions de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. La question peut cependant rester ouverte, les griefs invoqués devant être écartés.
Le législateur genevois n'a donné qu'une définition générale des entreprises assujetties à la taxe litigieuse, soit celles qui exercent des activités économiques et commerciales bénéficiant des retombées directes et indirectes du tourisme (art. 25 al. 1 LTour); il a au surplus délégué au Conseil d'Etat le soin d'établir par voie réglementaire la liste des groupes professionnels concernés (art. 25 al. 3 LTour).
Au vu de la jurisprudence précitée, l'art. 25 al. 1 LTour ne peut autoriser le Conseil d'Etat à assujettir n'importe quelle entreprise à la taxe d'encouragement au tourisme. Malgré son caractère général, cette disposition n'exclut cependant nullement l'assujettissement des entreprises de gestion de fortunes. Cela ressort en particulier du but de la loi genevoise sur le tourisme qui est le financement de la promotion touristique de Genève, notamment celle visant le tourisme d'affaires (cf. Exposé des motifs du projet de loi du Conseil d'Etat sur le tourisme in Mémorial des séances du Grand-Conseil no 5, séance du 11 février 1993, p. 625 et Mémorial des séances du Grand-Conseil no 25, séance du 24 juin 1993, p. 3505 et 3519). La taxe litigieuse doit dès lors être supportée par les personnes qui tirent profit du tourisme (Mémorial des séances du Grand-Conseil no 5, séance du 11 février 1993, p. 630), le lien existant entre les personnes bénéficiant des retombées du tourisme et la promotion de celui-là étant à cet égard déterminant, en particulier pour le type d'activité exercée par la recourante (cf. PETER BÖCKLI, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Bâle 1975, p. 52 ss). Le législateur a en outre clairement eu l'intention d'assujettir à la taxe litigieuse un cercle étendu de contribuables, les travaux préparatoires précisant qu'il "appartiendra au règlement d'application de désigner dans le détail les activités retenues qui, selon les diverses études consultées et l'expérience générale, sont celles qui réalisent une partie de leur chiffre d'affaires grâce aux visiteurs extérieurs (...)" (Mémorial des séances du Grand-Conseil no 5, séance du 11 février 1993, p. 639-640). Par ailleurs, le législateur genevois a approuvé le projet du Conseil d'Etat dont l'Exposé des motifs faisait référence à la doctrine récente, explicite notamment sur l'assujettissement des services financiers, telles les banques ou les caisses d'épargne (cf. ADRIANO MARANTELLI, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, thèse Berne 1991, p. 436).
Certes, au vu de la formulation générale de l'art. 25 al. 1 LTour, il aurait été souhaitable qu'une liste exemplaire des entreprises assujetties figure dans le texte même de la loi afin de guider l'autorité exécutive. Il faut cependant constater qu'une telle énumération n'aurait pas pu être exhaustive sans soulever, notamment, le problème de l'égalité de traitement (MARANTELLI, op.cit., p. 141-142 et 438-439; PIERRE-OLIVIER ZINGG, La taxe de séjour et la taxe de tourisme, thèse Lausanne 1971, p. 152-158). L'absence d'une telle liste ne saurait dès lors suffire à qualifier l'art. 25 al. 1 LTour de base légale insuffisante, du moins en ce qui concerne l'assujettissement des sociétés de gestion de fortunes. Au surplus, la délégation contenue à l'art. 25 al. 3 LTour figure dans une loi au sens formel selon l'art. 53 de la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (ATF 118 Ia 320 consid. 3a p. 323-324 et les références citées).
Au vu de ce qui précède, il apparaît que l'art. 25 al. 1 LTour, malgré sa formulation générale, est une base légale suffisante pour fonder l'assujettissement des entreprises de gestion de fortunes. Le grief de violation du principe de la légalité est par conséquent mal fondé.
3. La recourante prétend qu'elle ne bénéficie pas des retombées du tourisme et que l'autorité intimée l'a dès lors assujettie arbitrairement à la taxe litigieuse en application du règlement précité d'application de la loi genevoise sur le tourisme. Elle invoque en outre une violation du principe de l'égalité de traitement car elle a été traitée de la même manière qu'une banque alors qu'elle se trouve dans une situation de fait différente.
a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de l'arrêt attaqué soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son résultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorité intimée apparaît comme concevable, voire préférable (ATF 121 I 113 consid. 3a p. 114; 118 Ia 118 consid. 1c p. 124 et les arrêts cités).
Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 121 I 102 consid. 4a p. 104; ATF 119 Ia 123 consid. 2b p. 128 et les arrêts cités).
b) La taxe d'encouragement au tourisme peut être conçue comme un impôt d'affectation, destiné à couvrir les coûts de la promotion touristique, ou comme une charge de préférence, réclamée à certains contribuables en raison des avantages particuliers qu'ils retirent du tourisme local. Dans le premier cas, le cercle des contribuables comprend les personnes à la charge desquelles, pour des motifs objectifs et raisonnables, la collectivité publique peut mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-là a provoquée. Dans le second cas, la taxe représente la contre-prestation de l'avantage particulier et individuel obtenu; le cercle des contribuables se limite alors aux seules personnes ayant retiré un avantage spécial de l'activité publique (MARANTELLI, op.cit., p. 58 ss; ZINGG, op.cit., p. 28-31 et p. 36-42; BÖCKLI, op.cit., p. 52 ss; Toni Russi, Rechtsnatur und Verfassungsmässigkeit einer Abgabe für die Wirtschaftsförderung, ZGRG 1994 p. 130 ss, p. 130-132). Il n'est en outre pas exclu que la charge de préférence soit aménagée de manière schématique et tienne compte de normes fondées sur des situations moyennes (ATF 109 Ia 325 consid. 5 p. 328-329; ATF 106 Ia 241 consid. 4c et 4d p. 246-248).
Dans le cas particulier, l'autorité intimée a qualifié la taxe litigieuse de charge de préférence, destinée à réaliser une meilleure solidarité aussi bien entre les secteurs publics et privés qu'au sein même du secteur privé en vue de développer l'information et l'accueil, de renforcer la promotion touristique, la collaboration régionale, le tourisme d'affaires et de loisirs. Elle a en outre retenu que, de manière générale, la promotion touristique entraînait une fréquentation plus grande de touristes dans le canton et que les commerces et les activités de service, y compris celles de gestion de fortunes, en retiraient un avantage économique direct. A cet égard, l'énumération des activités figurant à l'art. 26 al. 2 RTour tenait compte de l'esprit de la loi, élaborée en fonction de l'importance des retombées du tourisme pour les différentes catégories professionnelles mentionnées. Par ailleurs, la taxe litigieuse était certes aménagée de manière forfaitaire mais tenait compte des critères géographiques ainsi que de la taille de l'entreprise concernée et reposait sur des critères admissibles au regard du principe de la proportionnalité.
c) La recourante prétend que l'autorité intimée l'aurait arbitrairement assimilée à une banque, méconnaissant ainsi des différences essentielles quant au mode de recrutement de la clientèle. En effet, une société de gestion de fortunes n'aurait recours qu'aux contacts personnels et au bouche à oreille alors qu'une banque ferait appel au public; les entreprises de gestion de fortunes ne profiteraient ainsi pas de la clientèle touristique de passage.
L'intéressée ne conteste pas que les bénéficiaires du tourisme d'affaires puissent être assujettis à la taxe d'encouragement au tourisme. Elle a toutefois une conception trop étroite de cette forme de tourisme et de ses retombées. En effet, les conférences des organisations internationales, les diverses réunions découlant d'une économie diversifiée ainsi que la mise sur pied de congrès (cf. Mémorial des séances du Grand-Conseil no 25, séance du 24 juin 1993, p. 3505) ont pour effet d'attirer à Genève des touristes susceptibles de recourir aux services de banques et de sociétés financières, telles que celles s'occupant de gestion de fortunes. Il est vraisemblable que nombre de touristes ne s'adressent pas au hasard à une société de gestion de fortunes une fois qu'ils se trouvent à Genève. C'est cependant grâce à l'organisation de ce genre de manifestations que ces personnes ont l'occasion de venir dans cette ville, ce qui peut les inciter à nouer des contacts personnels et préalables avec une société de gestion de fortunes sise précisément à Genève plutôt que dans tout autre pays (ou canton). Il n'est en outre pas exclu que les personnes faisant du tourisme d'agrément dans cette ville l'aient choisie afin de pouvoir joindre au plaisir des loisirs leurs occupations financières et qu'elles ne s'y rendraient pas, renonçant ainsi aux services financiers qui s'y trouvent, s'il n'y existait pas de tourisme de loisirs. Au demeurant, ainsi que le relève l'Administration fiscale cantonale, il est fort possible que certains touristes choisissent alors qu'ils sont déjà à Genève la société de gestion de fortunes à laquelle ils entendent s'adresser, ces sociétés étant d'ailleurs expressément regroupées dans l'annuaire téléphonique. Au vu de ces éléments, il faut affirmer que l'autorité intimée pouvait admettre sans arbitraire que la recourante exerçait une activité bénéficiant des retombées directes du tourisme, même si celle-là sont en général, et contrairement à ce qui vaut pour les banques, le fait d'une clientèle qui a prévu, avant même son arrivée à Genève, de faire appel aux services d'une société de gestion de fortunes. C'est donc à tort que la recourante prétend ne pas tirer d'avantages particuliers du développement et de la promotion touristiques de Genève, et cela même si ces avantages sont difficilement chiffrables.
d) La recourante fait grief à l'autorité intimée de lui avoir appliqué le même taux d'imposition que celui applicable aux entreprises faisant des opérations de change et aux magasins travaillant essentiellement avec des touristes de passage. Il est douteux que l'argumentation - très sommaire et de nature essentiellement appellatoire - remplisse les conditions strictes de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Au demeurant, cette argumentation doit être rejetée. Il est en effet vraisemblable que la recourante bénéficie moins du tourisme de passage que les entreprises qu'elle cite. Toutefois, ainsi qu'on l'a vu (cf. consid. 3c), la taxe litigieuse ne frappe pas uniquement le tourisme de passage mais également le tourisme d'affaires dans son ensemble. Par conséquent, même si la réglementation de cette taxe paraît schématique, elle peut sans arbitraire prévoir un taux uniforme pour certaines catégories d'entreprises, en particulier pour les banques et les sociétés de gestion de fortunes. On pourrait tout au plus se demander si les entreprises de gestion de fortunes ne doivent être assujetties à la taxe litigieuse que lorsqu'elles se trouvent dans le secteur géographique A (cf. art. 26 al. 2 RTour). Si l'on suivait la recourante qui prétend ne bénéficier que peu ou pas du tourisme de passage, son activité devrait alors être mentionnée à l'art. 26 al. 3 RTour qui prévoit l'assujettissement de certaines activités indépendamment de leur situation géographique; une telle solution ne conduirait cependant pas à l'exonérer. Au surplus, l'intéressée ne conteste pas les critères retenus par le législateur genevois, ni la manière dont le Conseil d'Etat les a mis en oeuvre. | fr | Art. 4 Cost.: principio della legalità; assoggettamento delle aziende di amministrazione di patrimoni alla tassa ginevrina di promozione del turismo. Il regolamento di applicazione alla legge ginevrina sul turismo sancisce l'assoggettamento alla tassa sulla promozione del turismo delle aziende di amministrazione di patrimoni; malgrado la sua formulazione generale, l'art. 25 della legge ginevrina sul turismo costituisce una base legale sufficiente per una simile normativa (consid. 2).
Quale azienda di amministrazione di patrimoni, la ricorrente beneficia delle ricadute dirette del turismo d'affari e in tal misura profitta dei vantaggi particolari della promozione turistica di Ginevra. Ne discende che il suo assoggettamento alla tassa litigiosa, derivante dal menzionato regolamento, non viola né il divieto dell'arbitrio né quello della disparità di trattamento (consid. 3). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-61%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,670 | 122 I 70 | 122 I 70
Sachverhalt ab Seite 71
A.- Die Landsgemeinde des Kantons Appenzell Innerrhoden erliess am 30. April 1995 ein neues Alpgesetz, dessen Art. 8 wie folgt lautet:
"Art. 8 Sportliche Tätigkeiten
1 Das Alpgebiet darf mit Ausnahme der bewilligten Routen nicht mit Fahrrädern befahren werden.
2 Das Starten und Landen mit Deltaseglern oder anderen Fluggeräten ist im Alpgebiet mit Ausnahme der bewilligten Start- und Landegebiete verboten.
3 Das Landwirtschaftsdepartement regelt in Zusammenarbeit mit dem Polizeidepartement und dem Volkswirtschaftsdepartement die Routen bzw. die Start- und Landegebiete im Sinne dieses Artikels.
4 Der Grosse Rat kann auf dem Verordnungsweg für weitere Tätigkeiten, die die Alpen besonders belasten, Vorschriften erlassen."
Widerhandlungen gegen diese Vorschrift werden gemäss Art. 16 des Alpgesetzes mit Haft oder Busse bestraft.
B.- Der Schweizerische Hängegleiter-Verband und Michael Lenz erheben mit gemeinsamer Eingabe vom 30. Mai 1995 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 3 und 37ter BV und beantragen, es seien der ganze Absatz 2 und die Worte "bzw. die Start- und Landegebiete" in Absatz 3 des Artikels 8 des Alpgesetzes für ungültig zu erklären und aufzuheben. Zur Begründung bringen sie vor, die angefochtenen Formulierungen stellten eine Flugbetriebsregel für Fluggeräte dar, verstiessen gegen die Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Luftfahrt und seien demzufolge ungültig bzw. nichtig.
C.- Der Grosse Rat des Kantons Appenzell Innerrhoden beantragt in seiner Vernehmlassung vom 7. Juli 1995, die Beschwerde abzuweisen. Er bringt vor, die streitigen Vorschriften seien gestützt auf Art. 699 ZGB erlassen worden; die Bundeskompetenz im Bereich der Luftfahrt sei nicht abschliessend, weshalb die kantonalen Kompetenzen auf dem Gebiet der Raumplanung und des Baurechts nicht beschnitten würden. Das Luftfahrtrecht des Bundes befreie nicht von der Einhaltung der gestützt auf Art. 699 ZGB erlassenen Verbote.
D.- In dem vom Bundesgericht angeordneten zweiten Schriftenwechsel bringen die Beschwerdeführer mit Stellungnahme vom 18. August 1995 vor, Art. 699 Abs. 1 ZGB bilde keine rechtliche Grundlage, um gegen den Willen der betroffenen Grundstücksbesitzer ein Betretungsverbot aufzustellen. Zudem sei das im Alpgesetz vorgesehene Verbot nicht ein "einzelnes, bestimmt umgrenztes Verbot", sondern allgemein und unbeschränkt. Im übrigen sei nicht bewiesen, dass ein öffentliches Interesse an einem generellen Verbot des Startens und Landens im Alpgebiet bestehe. Das Luftfahrtrecht des Bundes enthalte keine Delegationsnorm, welche die Kantone ermächtige, das Befliegen eines Gebietes zu verbieten.
Der Grosse Rat des Kantons Appenzell Innerrhoden hält in seiner Duplik vom 5. September 1995 an seinem Antrag fest. Gestützt auf Art. 699 ZGB könnten Zutrittsbeschränkungen nicht nur im privaten, sondern auch im öffentlichen Interesse verhängt werden. Das angefochtene Verbot sei im Interesse der Schonung der Kulturen und des ökologischen Gleichgewichts des Alpgebietes erlassen worden. Das Verbot gelte zudem nicht im ganzen Alpgebiet, sei somit eingeschränkt und bestimmt umgrenzt.
Das zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Zivilluftfahrt vertritt in seiner Stellungnahme vom 13. Oktober 1995 die Ansicht, eigentliche luftrechtliche Regelungen der Kantone seien unzulässig, da der Bund keine entsprechenden Kompetenzen an die Kantone delegiert habe. Das Luftrecht des Bundes regle die Aussenlandungen von Hängegleitern und gebe dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement auch die Möglichkeit, zum Schutze der Natur bestimmte Einschränkungen zu erlassen. Zudem könne der Eigentümer eines Grundstücks privatrechtlich das Starten und Landen mit Luftfahrzeugen verbieten. Die Bewilligungskompetenz für Infrastrukturanlagen für die Luftfahrt liege ausschliesslich beim Bund. Art. 699 ZGB bilde keine Grundlage für kantonale Einschränkungen des Flugbetriebs. Einzelne Starts und Landungen mit Fluggeräten lägen noch im Rahmen des Gemeingebrauchs und seien von Art. 699 ZGB abgedeckt. Das generelle Start- und Landeverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 des Alpgesetzes sei deshalb bundesrechtswidrig. Zudem sei fraglich, ob die Voraussetzungen für ein Verbot nach Art. 699 ZGB erfüllt seien.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist zulässig gegen kantonale Erlasse wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Die Beschwerdeführer rügen eine kompetenzwidrige kantonale Gesetzgebung und damit einen Verstoss gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts, welche aus Art. 2 der Übergangsbestimmungen der BV abgeleitet wird und nach ständiger Rechtsprechung als verfassungsmässiges Recht anerkannt ist (BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; BGE 114 Ia 164 E. 3a S. 166; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde geltend gemacht werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Da ein kantonaler Erlass angefochten wird, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen. Unzulässig ist auch die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat, da die Beschwerdeführer sinngemäss eine Verletzung von Art. 2 der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung rügen, deren Beurteilung in die Zuständigkeit des Bundesgerichts fällt (Art. 73 Abs. 2 lit. a VwVG; BGE 119 Ia 197 E. 1b S. 200). Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher zulässig.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit) in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200 f., mit Hinweis).
Der Beschwerdeführer 2 als Mitinhaber einer im Alpsteingebiet tätigen Hängegleiter-Flugschule ist ohne weiteres zur Beschwerde berechtigt. Ein Verband ist legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen seiner Mitglieder zu wahren, wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrzahl oder doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen sind (BGE 119 Ia 197 E. 1c bb S. 201). Das trifft für den Beschwerdeführer 1 zu. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher einzutreten.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die staatsrechtliche Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht wendet im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde das Recht nicht von Amtes wegen an, sondern prüft nur Rügen, die genügend klar und detailliert erhoben werden (BGE 118 Ia 184 E. 2 S. 189, mit Hinweisen).
Die Rüge muss zudem innert der Frist von Art. 89 Abs. 1 OG erhoben werden. Findet wie im vorliegenden Fall in Anwendung von Art. 93 Abs. 3 OG ein zweiter Schriftenwechsel statt, so ist eine Beschwerdeergänzung nur insoweit zulässig, als die Erwägungen der kantonalen Behörden hierzu Anlass geben. Rügen, welche bereits in der Beschwerde selber hätten vorgebracht werden können, sind unstatthaft (BGE 118 Ia 305 E. 1c S. 308, mit Hinweisen). Das gilt für die erst im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels erhobene Rüge, die beanstandete Bestimmung finde in Art. 699 ZGB keine Grundlage und es fehle dafür an einem ausgewiesenen öffentlichen Interesse.
2. a) Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist (Art. 3 BV). Sie haben eine originäre Gesetzgebungskompetenz, die nur insoweit aufgehoben ist, als der Bund entweder ausschliesslich, mit ursprünglich derogatorischer Wirkung, zuständig ist oder aber in einem Bereich, in dem er konkurrierend, mit nachträglich derogatorischer Wirkung, kompetent ist, von seiner Zuständigkeit abschliessend Gebrauch gemacht hat (BGE 120 Ia 89 E. 2b S. 91, mit Hinweisen). Soweit der Bund in einem Bereich, in welchem er zwar umfassend, aber mit nachträglich derogatorischer Wirkung zuständig ist, nicht abschliessend legiferiert hat, bleiben die Kantone zuständig, ohne dass es dazu einer Delegation durch das Bundesrecht bedürfte (BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; BGE 109 Ia 61 E. 2a S. 67; BGE 112 Ia 398 E. 4a S. 401; BGE 114 Ia 350 E. 4a S. 355 f.; BGE 115 Ia 234 E. 12b S. 272 f.; BGE 117 Ia 27 E. 7c S. 34; BGE 118 Ia 427 E. 9c S. 444 f.; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456; ULRICH HÄFELIN/ WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. A. Zürich 1993, S. 97; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern 1974, S. 136 f., 182, 184; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. I, S. 73; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 23 zu Art. 2 ÜbBest). Das kantonale Recht darf dabei freilich inhaltlich nicht bundesrechtswidrig sein, das heisst nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zwecke beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 112 Ia 398 E. 4a S. 401; BGE 114 Ia 350 E. 4a S. 356; BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Ein blosser Zielkonflikt zwischen kantonalem und Bundesrecht bewirkt jedoch noch keine Bundesrechtswidrigkeit des kantonalen Rechts, sondern ist Ausdruck davon, dass Bund und Kantone je eigene Gebietskörperschaften sind, die im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auch unterschiedliche Ziele verfolgen dürfen (BGE 109 Ia 134 E. 4a S. 140 f.; BGE 111 Ia 303 E. 6c S. 311; BGE 119 Ia 390 E. 6c S. 403; vgl. auch BGE 120 Ia 126 E. 4d cc/dd S. 135 f.; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 216 zu Art. 3).
b) Art. 37ter BV gibt dem Bund eine umfassende, aber entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht eine ausschliessliche, sondern eine konkurrierende, nachträglich derogatorische Kompetenz auf dem Gebiet der Luftfahrt (BGE 119 Ib 222 E. 2a S. 225; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basel 1991, S. 284; MARTIN LENDI, Kommentar BV, Rz. 2 und 4 zu Art. 37ter). Kantonales Recht bleibt daher zulässig, soweit das Bundesrecht eine Rechtsfrage nicht abschliessend geregelt hat. Es ist daher zu prüfen, ob das Luftfahrtrecht des Bundes die Benützung von Fluggeräten abschliessend regelt.
3. a) Erklärt eine Verfassungsbestimmung den Bund in einem bestimmten Sachbereich für zuständig, so regelt die gestützt darauf erlassene Bundesgesetzgebung die entsprechenden sachverhaltsspezifischen Aspekte häufig abschliessend. So enthält zum Beispiel das Atomrecht des Bundes eine erschöpfende Regelung für die spezifischen Aspekte der nuklearen Sicherheit (BGE 111 Ia 303 E. 5a S. 307; BGE 111 Ib 102 E. 5a S. 105 f.; BGE 119 Ia 390 E. 6c S. 402). Ebenso ist das Luftfahrtrecht des Bundes im allgemeinen bezüglich der luftfahrtspezifischen Aspekte, insbesondere der Flugsicherheit und -sicherung, als abschliessend zu betrachten (Urteile des Bundesgerichts vom 27. Oktober 1982, ZBl 84/1983 S. 365 E. 3a S. 369; vom 25. Juni 1986, ZBl 89/1988 S. 65 E. 3e/4a; vom 2. November 1994, ZBl 96/1995 S. 457, E. 4b).
b) Vom bundesrechtlich umfassend geregelten Sachbereich der Luftfahrt sind die der kantonalen Kompetenz unterstehenden Befugnisse zu unterscheiden, zum Beispiel auf den Gebieten der Raumplanung, des Baurechts und des Natur- und Heimatschutzes. In solchen Bereichen ist kompetenzgemäss erlassenes kantonales Recht auch anwendbar auf Sachverhalte, die hinsichtlich ihrer luftfahrtspezifischen Aspekte durch die Luftfahrtgesetzgebung des Bundes erfasst sind (BGE 102 Ia 355 E. 6 S. 358 ff.; ZBl 89/1988 S. 65 E. 4 S. 70 f.; BGE 119 Ib 222 E. 2b S. 225 f.). Das kantonale Recht regelt in diesem Falle nicht dieselbe Rechtsfrage wie das Bundesrecht; es liegt kein Kompetenzkonflikt vor, sondern eine Kompetenzkumulation, was sich darin äussert, dass auf einen Sachverhaltskomplex mehrere einschlägige Gesetzgebungen kumulativ anwendbar sein können (vgl. BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; MARTIN KELLER, Aufgabenverteilung und Aufgabenkoordination im Landschaftsschutz, Diss. Bern 1977, S. 29 ff.; PETER SALADIN, Bund und Kantone, ZSR 103/1984 II S. 431-590, 460; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 17 und 28 zu Art. 2 ÜbBest). Insoweit werden die kantonalen Kompetenzen nur beschnitten, wenn die Spezialgesetzgebung des Bundes ausdrücklich von der Einhaltung der kantonalen Vorschriften dispensiert (BGE 119 Ib 222 E. 2a S. 225, mit Hinweisen; BGE 102 Ia 355 E. 6d S. 360; ZBl 89/1988 S. 65 E. 4 S. 70) oder sonstwie nach ihrem klaren Sinn auch hinsichtlich dieser Aspekte als abschliessend zu betrachten ist (ZBl 84/1983 S. 369). Die Praxis, wonach die Ausübung kantonaler Kompetenzen die Wahrnehmung von Bundesaufgaben nicht vereiteln oder erheblich erschweren dürfe, kommt vorliegend nicht zur Anwendung, da durch das appenzellische Gesetz keine Bundesaufgabe betroffen ist.
4. a) Die angefochtene Bestimmung regelt nicht spezifisch fliegerische Aspekte. Die Einschränkung des Sportbetriebes im Alpgebiet gilt ausser für Fluggeräte auch für das Radfahren und kann durch den Grossen Rat auf weitere Tätigkeiten, die die Alpen besonders belasten, ausgedehnt werden. Anknüpfungspunkt der Regelung ist nicht das Fliegen mit Fluggeräten, sondern das Starten und Landen bzw. die damit einhergehende Benützung des Alpgebiets. Ob das Starten und Landen im haftpflichtrechtlichen Sinne zum Flug gehört, ist dabei unerheblich. Selbst wenn das zutrifft, folgt daraus nicht zwangsläufig, dass der Bund alle mit dem Starten und Landen zusammenhängenden Rechtsfragen abschliessend geregelt hat. Der Kanton Appenzell Innerrhoden begründet sein Alpgesetz mit dem Interesse an der Wahrung des ökologischen Gleichgewichts, also mit Aspekten des Naturschutzes, für welchen die Kantone grundsätzlich zuständig sind (Art. 24sexies Abs. 1 BV). Diese kantonale Zuständigkeit ist originär und besteht auch ohne Delegation durch das Bundesrecht. Der Bund könnte freilich aufgrund seiner umfassenden Zuständigkeit gemäss Art. 37ter BV für die mit dem Flugbetrieb zusammenhängenden Sachverhalte auch die Aspekte des Natur- und Heimatschutzes abschliessend regeln (LENDI, a.a.O., Rz. 8), wodurch entsprechende Bestimmungen des kantonalen Rechts unzulässig würden. Es ist daher zu prüfen, ob das Bundesrecht die vom appenzellischen Alpgesetz erfassten Rechtsfragen bereits abschliessend geregelt hat.
b) Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) ist die Benützung des Luftraumes über der Schweiz durch Luftfahrzeuge im Rahmen der Bestimmungen dieses Gesetzes und der übrigen Bundesgesetzgebung gestattet. Die angefochtene appenzellische Bestimmung betrifft jedoch nicht die Benützung des Luftraumes, sondern die Benützung des Alpgebietes für das Starten und Landen, so dass Art. 1 LFG dafür nicht einschlägig ist.
c) Art. 37a und 37b LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993, in Kraft seit 1. Januar 1995, AS 1994 3010) schliessen für Flugplätze die Anwendung kantonalen Rechts weitgehend aus. Diese Bestimmungen sind jedoch vorliegend nicht anwendbar, da das angefochtene Alpgesetz nicht die Errichtung von Flugplätzen regelt, sondern das Starten und Landen von Deltaseglern ausserhalb von Flugplätzen. In BGE 119 Ib 222 hat das Bundesgericht entschieden, dass die Errichtung eines Landeplatzes für Hängegleiter mangels bundesrechtlicher Spezialbestimmung dem kantonalen Bau- und Planungsrecht untersteht. Die am 1. Januar 1995 in Kraft getretene Revision des Luftfahrtgesetzes ändert diese Rechtslage höchstens insoweit, als feste Plätze, welche eigens für den Abflug und die Landung von Hängegleitern hergerichtet werden, allenfalls als Flugplätze im Sinne des Luftfahrtrechts gelten (vgl. Art. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt, VIL; SR 748.131.1) und damit Gegenstand einer entsprechenden Bewilligung (nach Art. 37a oder 37b LFG) bilden können. Vorliegend wird von keiner Seite geltend gemacht, dass in dem Gebiet, in welchem gemäss dem Alpgesetz das Starten und Landen verboten wird, derartige Landeplätze luftfahrtrechtlich bewilligt worden seien. Dass das Alpgesetz den kantonalen Behörden die Befugnis gibt, Gebiete zu bezeichnen, in denen das Starten und Landen zulässig ist, bedeutet nicht, dass der Kanton damit Bewilligungen für Flugplätze erteilen würde, wofür er in der Tat nicht zuständig wäre, sondern der Kanton hebt damit nur für bestimmte Gebiete das generelle Verbot des Startens und Landens auf.
d) Gemäss Art. 12 Abs. 2 LFG in der Fassung vom 18. Juni 1993 erlässt der Bundesrat Vorschriften zum Schutz der Natur im Zusammenhang mit der Benützung von Luftfahrzeugen. Das bedeutet aber nicht zwingend, dass die gestützt darauf vom Bundesrat allenfalls erlassenen Vorschriften den Schutz der Natur abschliessend regeln. Eine bundesrechtliche Vorschrift, welche ausdrücklich kantonales Recht als nicht anwendbar bezeichnet, besteht nicht. Der Umstand, dass der Bund bei seinen Aktivitäten gewisse Aspekte berücksichtigt, die an sich in die kantonale Zuständigkeit fallen, schliesst die entsprechende kantonale Kompetenz grundsätzlich nicht aus (BGE 111 Ib 102 E. 5b S. 108). Im Gegenteil ist anzunehmen, dass der Bundesgesetzgeber nur die in den Art. 37a und 37b LFG ausdrücklich genannten kantonalen Zuständigkeiten beschränken und ausserhalb des Anwendungsbereichs dieser Bestimmungen die kantonalen Kompetenzen nicht einschränken wollte. Art. 21 Abs. 2 LFG behält denn auch ausdrücklich die allgemeinen polizeilichen Befugnisse der Kantone auf den dem Flugverkehr dienenden Grundstücken vor und belässt damit auch die Möglichkeit, dass die Kantone bei der Beeinträchtigung von Polizeigütern einschreiten dürfen (ZBl 89/1988 S. 65 E. 4b).
e) Das bestehende Luftfahrtrecht des Bundes regelt denn auch inhaltlich, wie im folgenden zu zeigen ist, die Benützung des Bodens für das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend.
aa) Luftfahrzeuge dürfen unter Vorbehalt der vom Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen (Art. 8 Abs. 1 LFG). Als Luftfahrzeuge gelten grundsätzlich auch Hängegleiter (Anhang zur Luftfahrtverordnung vom 14. November 1973, LFV, SR 748.01; in der Fassung vom 23. November 1994, AS 1994 3036). Nach Art. 108 Abs. 1 lit. b LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993) kann jedoch der Bundesrat vorsehen, dass einzelne Bestimmungen des Gesetzes unter anderem auf nicht motorisch angetriebene Luftfahrzeuge keine Anwendung finden. Gemäss Art. 57 VIL sind Starts und Landungen von Hängegleitern auch ausserhalb von Flugplätzen ohne die in Art. 50 VIL vorgeschriebene Aussenlandungsbewilligung zulässig. Gemäss Art. 21 LFV (in der Fassung vom 23. November 1994) kann das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (Departement) für Luftfahrzeuge besonderer Kategorien Sonderregeln erlassen und andere Massnahmen treffen. Es berücksichtigt dabei auch die Anliegen des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes.
Gestützt darauf hat das Departement am 24. November 1994 die Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien (VLK; SR 748.941, AS 1994 3076) erlassen, die gemäss ihrem Art. 1 u.a. für Hängegleiter (dazu gehören namentlich Deltas und Gleitschirme, Art. 6 VLK) gilt. Gemäss Art. 3 Abs. 1 VLK besteht für diese Luftfahrzeuge kein Zwang, auf einem Flugplatz abzufliegen oder zu landen. Abs. 2 behält das Recht der an einem Grundstück Berechtigten auf Abwehr von Besitzesstörungen und Ersatz ihres Schadens vor. Art. 8 Abs. 1 VLK verbietet das Starten und Landen von Hängegleitern auf öffentlichen Strassen und Skipisten; Abs. 4 behält für den Einsatz von Hängegleitern auf öffentlichen Gewässern die Bundesgesetzgebung über die Binnenschiffahrt und das entsprechende kantonale Recht vor. Dieser Vorbehalt zugunsten des kantonalen Rechts geht weiter als die allgemeine Regelung über Aussenlandungen auf öffentlichen Gewässern in Art. 51 Abs. 1 VIL. Schliesslich sieht Art. 53 VIL vor, dass das Bundesamt für Zivilluftfahrt sich unter Beizug des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft an der Erarbeitung von freiwilligen Betriebsregeln zum Schutz der Natur für bestimmte Kategorien von Luftfahrzeugen beteiligt und dass das Departement im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Departement des Innern zum Schutz der Natur in genau bezeichneten Gebieten für bestimmte Kategorien von Luftfahrzeugen Start-, Lande- oder Überflugsbeschränkungen erlassen kann.
bb) Art. 57 VIL und Art. 3 VLK legen nur fest, dass für Starts und Landungen von Hängegleitern die spezifisch flugrechtliche Aussenlandungsbewilligung nicht erforderlich ist, schliessen aber nicht aus, dass an bestimmten Orten gestützt auf andere einschlägige Gesetzgebungen Start- und Landebeschränkungen zu beachten sind. Die Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien enthält zwar explizite Einschränkungen oder Vorbehalte nur für öffentliche Strassen und Skipisten, Gewässer sowie für die privaten Rechte an Grundstücken. Doch müssen über diese Regelungen hinaus weitere Einschränkungen zulässig sein; so ist das Starten und Landen mit Hängegleitern zum Beispiel auch unzulässig auf Eisenbahngrundstücken (Art. 1 des Bundesgesetzes vom 18. Februar 1878 betreffend Handhabung der Bahnpolizei, SR 742.147.1) oder im Schweizerischen Nationalpark, jedenfalls abseits der markierten Wege und Routen (Art. 2 der Nationalparkordnung des Grossen Rates des Kantons Graubünden vom 23. Februar 1983, erlassen gestützt auf das Nationalparkgesetz vom 19. Dezember 1980, SR 454). Diese Einschränkungen sind zu beachten, obwohl sie nicht in der Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien oder sonstwie in der Luftfahrtgesetzgebung, sondern in anderen einschlägigen Erlassen enthalten sind. Regelt somit das Luftfahrtrecht des Bundes klarerweise das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend, so sind nicht nur die übrigen bundesrechtlichen, sondern auch die kompetenzgemäss erlassenen kantonalrechtlichen Einschränkungen massgeblich. Das gilt namentlich für Einschränkungen aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes. Es kann nicht sinnvollerweise angenommen werden, dass in kantonalrechtlichen Naturschutzgebieten, in denen der Zutritt verboten oder eingeschränkt ist, das Starten und Landen mit Fluggeräten weiterhin - vorbehältlich allenfalls vom Departement gemäss Art. 53 Abs. 2 VIL erlassener Beschränkungen - uneingeschränkt zulässig bleibt.
cc) Da schon die einschlägigen luftfahrtrechtlichen Verordnungen die Benützung des Bodens für Hängegleiter nicht erschöpfend regeln, kann offenbleiben, ob der eidgenössische Verordnungsgeber angesichts der gesetzlichen Regelung (vorne E. 4d) überhaupt eine abschliessende, die kantonalen Kompetenzen ausschliessende Regelung erlassen dürfte oder ob dazu nicht eine Änderung der formellgesetzlichen Vorgaben erforderlich wäre.
f) Gesamthaft ergibt sich, dass das Bundesrecht den Schutz der Natur oder der Alpgebiete vor Beeinträchtigungen durch das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend regelt. Die Kantone bleiben zuständig, in diesem Bereich zu legiferieren. Die Rüge, die angefochtene Bestimmung des Alpgesetzes sei kompetenzwidrig und verstosse dadurch gegen Art. 37ter BV bzw. gegen das Luftfahrtrecht des Bundes, erweist sich somit als unbegründet.
5. Die Beschwerdeführer bringen in ihrer Replik vor, die angefochtene Regelung könne nicht auf Art. 699 Abs. 1 ZGB gestützt werden, da die dort vorgesehenen Verbote nur zum Schutz des Grundeigentümers zulässig seien und zudem bestimmt umgrenzt sein müssten und nicht das ganze Alpgebiet umfassen dürften.
a) Gemäss Art. 699 Abs. 1 ZGB ist das Betreten von Wald und Weide in ortsüblichem Umfange jedermann gestattet, soweit nicht im Interesse der Kulturen seitens der zuständigen Behörde einzelne bestimmt umgrenzte Verbote erlassen werden. Ob die fragliche Regelung als Verbot im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten sei, kann offenbleiben; denn neben den in Art. 699 ZGB vorgesehenen Verboten können die Kantone gestützt auf ihre originäre Gesetzgebungszuständigkeit öffentlichrechtlich das Zutrittsrecht weitergehend einschränken, zum Beispiel zum Schutz der Natur oder aus anderen polizeilichen Gründen (BGE 58 I 173 E. 2 S. 175 f.; BGE 106 Ib 47 E. 4d S. 51; BGE 109 Ia 76 E. 3b S. 79; Hansjörg Seiler, Die Benützung des Waldes für Orientierungslauf, Münsingen 1984, S. 85).
b) Diese öffentlichrechtlichen Zutrittsverbote müssen allerdings einem haltbaren öffentlichen Interesse entsprechen, verhältnismässig sein und dürfen das Zutrittsrecht nicht seiner Substanz berauben (BGE 43 I 282 E. 2 S. 286; BGE 58 I 173 E. 4 S. 178; BGE 109 Ia 76 E. 3b S. 79; SEILER, a.a.O., S. 87 ff.). Das im Alpgesetz vorgesehene generelle Verbot mag unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit als problematisch erscheinen, sowohl in örtlicher als auch in zeitlicher Hinsicht (vgl. BGE 119 Ia 197 E. 7 S. 211 ff. bezüglich Einschränkungen der Schiffahrt). Die Frage der Verhältnismässigkeit lässt sich indessen erst beurteilen, wenn die kantonalen Behörden die bewilligten Start- und Landegebiete bezeichnet haben. Das Gesetz sagt über Lage und Grösse dieser Flächen nichts aus. Es schliesst auch nicht zum vornherein aus, für bestimmte Gebiete bloss zeitlich limitierte Verbote zu erlassen und damit einer zu verschiedenen Jahreszeiten unterschiedlichen Schutzbedürftigkeit Rechnung zu tragen. Das Alpgesetz lässt somit Raum für eine verfassungskonforme, dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung tragende Anwendung. Es steht jedoch den Interessierten frei, im Anschluss an eine örtlich oder zeitlich zu restriktive Festlegung der Start- und Landegebiete durch die appenzellischen Behörden die Vereinbarkeit mit Art. 699 ZGB und dem Verhältnismässigkeitsprinzip in einem neuen Verfahren wieder aufzuwerfen. | de | Art. 3 und 37ter BV, Art. 2 ÜbBest. BV; Zuständigkeiten der Kantone für Einschränkungen des Startens und Landens mit Hängegleitern. Abstrakte Normenkontrolle; Legitimation (E. 1).
Art. 37ter BV gibt dem Bund eine umfassende, aber keine ausschliessliche Kompetenz auf dem Gebiet der Luftfahrt. Die Kantone bleiben zuständig für Rechtsfragen, die der Bund nicht abschliessend geregelt hat (E. 2).
Das Luftfahrtrecht des Bundes regelt das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend. Die Kantone bleiben zuständig für Einschränkungen im Interesse des Natur- und Heimatschutzes (E. 3 und 4).
Das angefochtene Gesetz lässt Raum für eine verfassungskonforme, dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung tragende Anwendung (E. 5). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-70%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,671 | 122 I 70 | 122 I 70
Sachverhalt ab Seite 71
A.- Die Landsgemeinde des Kantons Appenzell Innerrhoden erliess am 30. April 1995 ein neues Alpgesetz, dessen Art. 8 wie folgt lautet:
"Art. 8 Sportliche Tätigkeiten
1 Das Alpgebiet darf mit Ausnahme der bewilligten Routen nicht mit Fahrrädern befahren werden.
2 Das Starten und Landen mit Deltaseglern oder anderen Fluggeräten ist im Alpgebiet mit Ausnahme der bewilligten Start- und Landegebiete verboten.
3 Das Landwirtschaftsdepartement regelt in Zusammenarbeit mit dem Polizeidepartement und dem Volkswirtschaftsdepartement die Routen bzw. die Start- und Landegebiete im Sinne dieses Artikels.
4 Der Grosse Rat kann auf dem Verordnungsweg für weitere Tätigkeiten, die die Alpen besonders belasten, Vorschriften erlassen."
Widerhandlungen gegen diese Vorschrift werden gemäss Art. 16 des Alpgesetzes mit Haft oder Busse bestraft.
B.- Der Schweizerische Hängegleiter-Verband und Michael Lenz erheben mit gemeinsamer Eingabe vom 30. Mai 1995 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 3 und 37ter BV und beantragen, es seien der ganze Absatz 2 und die Worte "bzw. die Start- und Landegebiete" in Absatz 3 des Artikels 8 des Alpgesetzes für ungültig zu erklären und aufzuheben. Zur Begründung bringen sie vor, die angefochtenen Formulierungen stellten eine Flugbetriebsregel für Fluggeräte dar, verstiessen gegen die Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Luftfahrt und seien demzufolge ungültig bzw. nichtig.
C.- Der Grosse Rat des Kantons Appenzell Innerrhoden beantragt in seiner Vernehmlassung vom 7. Juli 1995, die Beschwerde abzuweisen. Er bringt vor, die streitigen Vorschriften seien gestützt auf Art. 699 ZGB erlassen worden; die Bundeskompetenz im Bereich der Luftfahrt sei nicht abschliessend, weshalb die kantonalen Kompetenzen auf dem Gebiet der Raumplanung und des Baurechts nicht beschnitten würden. Das Luftfahrtrecht des Bundes befreie nicht von der Einhaltung der gestützt auf Art. 699 ZGB erlassenen Verbote.
D.- In dem vom Bundesgericht angeordneten zweiten Schriftenwechsel bringen die Beschwerdeführer mit Stellungnahme vom 18. August 1995 vor, Art. 699 Abs. 1 ZGB bilde keine rechtliche Grundlage, um gegen den Willen der betroffenen Grundstücksbesitzer ein Betretungsverbot aufzustellen. Zudem sei das im Alpgesetz vorgesehene Verbot nicht ein "einzelnes, bestimmt umgrenztes Verbot", sondern allgemein und unbeschränkt. Im übrigen sei nicht bewiesen, dass ein öffentliches Interesse an einem generellen Verbot des Startens und Landens im Alpgebiet bestehe. Das Luftfahrtrecht des Bundes enthalte keine Delegationsnorm, welche die Kantone ermächtige, das Befliegen eines Gebietes zu verbieten.
Der Grosse Rat des Kantons Appenzell Innerrhoden hält in seiner Duplik vom 5. September 1995 an seinem Antrag fest. Gestützt auf Art. 699 ZGB könnten Zutrittsbeschränkungen nicht nur im privaten, sondern auch im öffentlichen Interesse verhängt werden. Das angefochtene Verbot sei im Interesse der Schonung der Kulturen und des ökologischen Gleichgewichts des Alpgebietes erlassen worden. Das Verbot gelte zudem nicht im ganzen Alpgebiet, sei somit eingeschränkt und bestimmt umgrenzt.
Das zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Zivilluftfahrt vertritt in seiner Stellungnahme vom 13. Oktober 1995 die Ansicht, eigentliche luftrechtliche Regelungen der Kantone seien unzulässig, da der Bund keine entsprechenden Kompetenzen an die Kantone delegiert habe. Das Luftrecht des Bundes regle die Aussenlandungen von Hängegleitern und gebe dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement auch die Möglichkeit, zum Schutze der Natur bestimmte Einschränkungen zu erlassen. Zudem könne der Eigentümer eines Grundstücks privatrechtlich das Starten und Landen mit Luftfahrzeugen verbieten. Die Bewilligungskompetenz für Infrastrukturanlagen für die Luftfahrt liege ausschliesslich beim Bund. Art. 699 ZGB bilde keine Grundlage für kantonale Einschränkungen des Flugbetriebs. Einzelne Starts und Landungen mit Fluggeräten lägen noch im Rahmen des Gemeingebrauchs und seien von Art. 699 ZGB abgedeckt. Das generelle Start- und Landeverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 des Alpgesetzes sei deshalb bundesrechtswidrig. Zudem sei fraglich, ob die Voraussetzungen für ein Verbot nach Art. 699 ZGB erfüllt seien.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist zulässig gegen kantonale Erlasse wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Die Beschwerdeführer rügen eine kompetenzwidrige kantonale Gesetzgebung und damit einen Verstoss gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts, welche aus Art. 2 der Übergangsbestimmungen der BV abgeleitet wird und nach ständiger Rechtsprechung als verfassungsmässiges Recht anerkannt ist (BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; BGE 114 Ia 164 E. 3a S. 166; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde geltend gemacht werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Da ein kantonaler Erlass angefochten wird, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen. Unzulässig ist auch die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat, da die Beschwerdeführer sinngemäss eine Verletzung von Art. 2 der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung rügen, deren Beurteilung in die Zuständigkeit des Bundesgerichts fällt (Art. 73 Abs. 2 lit. a VwVG; BGE 119 Ia 197 E. 1b S. 200). Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher zulässig.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit) in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200 f., mit Hinweis).
Der Beschwerdeführer 2 als Mitinhaber einer im Alpsteingebiet tätigen Hängegleiter-Flugschule ist ohne weiteres zur Beschwerde berechtigt. Ein Verband ist legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen seiner Mitglieder zu wahren, wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrzahl oder doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen sind (BGE 119 Ia 197 E. 1c bb S. 201). Das trifft für den Beschwerdeführer 1 zu. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher einzutreten.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die staatsrechtliche Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht wendet im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde das Recht nicht von Amtes wegen an, sondern prüft nur Rügen, die genügend klar und detailliert erhoben werden (BGE 118 Ia 184 E. 2 S. 189, mit Hinweisen).
Die Rüge muss zudem innert der Frist von Art. 89 Abs. 1 OG erhoben werden. Findet wie im vorliegenden Fall in Anwendung von Art. 93 Abs. 3 OG ein zweiter Schriftenwechsel statt, so ist eine Beschwerdeergänzung nur insoweit zulässig, als die Erwägungen der kantonalen Behörden hierzu Anlass geben. Rügen, welche bereits in der Beschwerde selber hätten vorgebracht werden können, sind unstatthaft (BGE 118 Ia 305 E. 1c S. 308, mit Hinweisen). Das gilt für die erst im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels erhobene Rüge, die beanstandete Bestimmung finde in Art. 699 ZGB keine Grundlage und es fehle dafür an einem ausgewiesenen öffentlichen Interesse.
2. a) Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist (Art. 3 BV). Sie haben eine originäre Gesetzgebungskompetenz, die nur insoweit aufgehoben ist, als der Bund entweder ausschliesslich, mit ursprünglich derogatorischer Wirkung, zuständig ist oder aber in einem Bereich, in dem er konkurrierend, mit nachträglich derogatorischer Wirkung, kompetent ist, von seiner Zuständigkeit abschliessend Gebrauch gemacht hat (BGE 120 Ia 89 E. 2b S. 91, mit Hinweisen). Soweit der Bund in einem Bereich, in welchem er zwar umfassend, aber mit nachträglich derogatorischer Wirkung zuständig ist, nicht abschliessend legiferiert hat, bleiben die Kantone zuständig, ohne dass es dazu einer Delegation durch das Bundesrecht bedürfte (BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; BGE 109 Ia 61 E. 2a S. 67; BGE 112 Ia 398 E. 4a S. 401; BGE 114 Ia 350 E. 4a S. 355 f.; BGE 115 Ia 234 E. 12b S. 272 f.; BGE 117 Ia 27 E. 7c S. 34; BGE 118 Ia 427 E. 9c S. 444 f.; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456; ULRICH HÄFELIN/ WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. A. Zürich 1993, S. 97; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern 1974, S. 136 f., 182, 184; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. I, S. 73; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 23 zu Art. 2 ÜbBest). Das kantonale Recht darf dabei freilich inhaltlich nicht bundesrechtswidrig sein, das heisst nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zwecke beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 112 Ia 398 E. 4a S. 401; BGE 114 Ia 350 E. 4a S. 356; BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Ein blosser Zielkonflikt zwischen kantonalem und Bundesrecht bewirkt jedoch noch keine Bundesrechtswidrigkeit des kantonalen Rechts, sondern ist Ausdruck davon, dass Bund und Kantone je eigene Gebietskörperschaften sind, die im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auch unterschiedliche Ziele verfolgen dürfen (BGE 109 Ia 134 E. 4a S. 140 f.; BGE 111 Ia 303 E. 6c S. 311; BGE 119 Ia 390 E. 6c S. 403; vgl. auch BGE 120 Ia 126 E. 4d cc/dd S. 135 f.; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 216 zu Art. 3).
b) Art. 37ter BV gibt dem Bund eine umfassende, aber entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht eine ausschliessliche, sondern eine konkurrierende, nachträglich derogatorische Kompetenz auf dem Gebiet der Luftfahrt (BGE 119 Ib 222 E. 2a S. 225; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basel 1991, S. 284; MARTIN LENDI, Kommentar BV, Rz. 2 und 4 zu Art. 37ter). Kantonales Recht bleibt daher zulässig, soweit das Bundesrecht eine Rechtsfrage nicht abschliessend geregelt hat. Es ist daher zu prüfen, ob das Luftfahrtrecht des Bundes die Benützung von Fluggeräten abschliessend regelt.
3. a) Erklärt eine Verfassungsbestimmung den Bund in einem bestimmten Sachbereich für zuständig, so regelt die gestützt darauf erlassene Bundesgesetzgebung die entsprechenden sachverhaltsspezifischen Aspekte häufig abschliessend. So enthält zum Beispiel das Atomrecht des Bundes eine erschöpfende Regelung für die spezifischen Aspekte der nuklearen Sicherheit (BGE 111 Ia 303 E. 5a S. 307; BGE 111 Ib 102 E. 5a S. 105 f.; BGE 119 Ia 390 E. 6c S. 402). Ebenso ist das Luftfahrtrecht des Bundes im allgemeinen bezüglich der luftfahrtspezifischen Aspekte, insbesondere der Flugsicherheit und -sicherung, als abschliessend zu betrachten (Urteile des Bundesgerichts vom 27. Oktober 1982, ZBl 84/1983 S. 365 E. 3a S. 369; vom 25. Juni 1986, ZBl 89/1988 S. 65 E. 3e/4a; vom 2. November 1994, ZBl 96/1995 S. 457, E. 4b).
b) Vom bundesrechtlich umfassend geregelten Sachbereich der Luftfahrt sind die der kantonalen Kompetenz unterstehenden Befugnisse zu unterscheiden, zum Beispiel auf den Gebieten der Raumplanung, des Baurechts und des Natur- und Heimatschutzes. In solchen Bereichen ist kompetenzgemäss erlassenes kantonales Recht auch anwendbar auf Sachverhalte, die hinsichtlich ihrer luftfahrtspezifischen Aspekte durch die Luftfahrtgesetzgebung des Bundes erfasst sind (BGE 102 Ia 355 E. 6 S. 358 ff.; ZBl 89/1988 S. 65 E. 4 S. 70 f.; BGE 119 Ib 222 E. 2b S. 225 f.). Das kantonale Recht regelt in diesem Falle nicht dieselbe Rechtsfrage wie das Bundesrecht; es liegt kein Kompetenzkonflikt vor, sondern eine Kompetenzkumulation, was sich darin äussert, dass auf einen Sachverhaltskomplex mehrere einschlägige Gesetzgebungen kumulativ anwendbar sein können (vgl. BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; MARTIN KELLER, Aufgabenverteilung und Aufgabenkoordination im Landschaftsschutz, Diss. Bern 1977, S. 29 ff.; PETER SALADIN, Bund und Kantone, ZSR 103/1984 II S. 431-590, 460; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 17 und 28 zu Art. 2 ÜbBest). Insoweit werden die kantonalen Kompetenzen nur beschnitten, wenn die Spezialgesetzgebung des Bundes ausdrücklich von der Einhaltung der kantonalen Vorschriften dispensiert (BGE 119 Ib 222 E. 2a S. 225, mit Hinweisen; BGE 102 Ia 355 E. 6d S. 360; ZBl 89/1988 S. 65 E. 4 S. 70) oder sonstwie nach ihrem klaren Sinn auch hinsichtlich dieser Aspekte als abschliessend zu betrachten ist (ZBl 84/1983 S. 369). Die Praxis, wonach die Ausübung kantonaler Kompetenzen die Wahrnehmung von Bundesaufgaben nicht vereiteln oder erheblich erschweren dürfe, kommt vorliegend nicht zur Anwendung, da durch das appenzellische Gesetz keine Bundesaufgabe betroffen ist.
4. a) Die angefochtene Bestimmung regelt nicht spezifisch fliegerische Aspekte. Die Einschränkung des Sportbetriebes im Alpgebiet gilt ausser für Fluggeräte auch für das Radfahren und kann durch den Grossen Rat auf weitere Tätigkeiten, die die Alpen besonders belasten, ausgedehnt werden. Anknüpfungspunkt der Regelung ist nicht das Fliegen mit Fluggeräten, sondern das Starten und Landen bzw. die damit einhergehende Benützung des Alpgebiets. Ob das Starten und Landen im haftpflichtrechtlichen Sinne zum Flug gehört, ist dabei unerheblich. Selbst wenn das zutrifft, folgt daraus nicht zwangsläufig, dass der Bund alle mit dem Starten und Landen zusammenhängenden Rechtsfragen abschliessend geregelt hat. Der Kanton Appenzell Innerrhoden begründet sein Alpgesetz mit dem Interesse an der Wahrung des ökologischen Gleichgewichts, also mit Aspekten des Naturschutzes, für welchen die Kantone grundsätzlich zuständig sind (Art. 24sexies Abs. 1 BV). Diese kantonale Zuständigkeit ist originär und besteht auch ohne Delegation durch das Bundesrecht. Der Bund könnte freilich aufgrund seiner umfassenden Zuständigkeit gemäss Art. 37ter BV für die mit dem Flugbetrieb zusammenhängenden Sachverhalte auch die Aspekte des Natur- und Heimatschutzes abschliessend regeln (LENDI, a.a.O., Rz. 8), wodurch entsprechende Bestimmungen des kantonalen Rechts unzulässig würden. Es ist daher zu prüfen, ob das Bundesrecht die vom appenzellischen Alpgesetz erfassten Rechtsfragen bereits abschliessend geregelt hat.
b) Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) ist die Benützung des Luftraumes über der Schweiz durch Luftfahrzeuge im Rahmen der Bestimmungen dieses Gesetzes und der übrigen Bundesgesetzgebung gestattet. Die angefochtene appenzellische Bestimmung betrifft jedoch nicht die Benützung des Luftraumes, sondern die Benützung des Alpgebietes für das Starten und Landen, so dass Art. 1 LFG dafür nicht einschlägig ist.
c) Art. 37a und 37b LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993, in Kraft seit 1. Januar 1995, AS 1994 3010) schliessen für Flugplätze die Anwendung kantonalen Rechts weitgehend aus. Diese Bestimmungen sind jedoch vorliegend nicht anwendbar, da das angefochtene Alpgesetz nicht die Errichtung von Flugplätzen regelt, sondern das Starten und Landen von Deltaseglern ausserhalb von Flugplätzen. In BGE 119 Ib 222 hat das Bundesgericht entschieden, dass die Errichtung eines Landeplatzes für Hängegleiter mangels bundesrechtlicher Spezialbestimmung dem kantonalen Bau- und Planungsrecht untersteht. Die am 1. Januar 1995 in Kraft getretene Revision des Luftfahrtgesetzes ändert diese Rechtslage höchstens insoweit, als feste Plätze, welche eigens für den Abflug und die Landung von Hängegleitern hergerichtet werden, allenfalls als Flugplätze im Sinne des Luftfahrtrechts gelten (vgl. Art. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt, VIL; SR 748.131.1) und damit Gegenstand einer entsprechenden Bewilligung (nach Art. 37a oder 37b LFG) bilden können. Vorliegend wird von keiner Seite geltend gemacht, dass in dem Gebiet, in welchem gemäss dem Alpgesetz das Starten und Landen verboten wird, derartige Landeplätze luftfahrtrechtlich bewilligt worden seien. Dass das Alpgesetz den kantonalen Behörden die Befugnis gibt, Gebiete zu bezeichnen, in denen das Starten und Landen zulässig ist, bedeutet nicht, dass der Kanton damit Bewilligungen für Flugplätze erteilen würde, wofür er in der Tat nicht zuständig wäre, sondern der Kanton hebt damit nur für bestimmte Gebiete das generelle Verbot des Startens und Landens auf.
d) Gemäss Art. 12 Abs. 2 LFG in der Fassung vom 18. Juni 1993 erlässt der Bundesrat Vorschriften zum Schutz der Natur im Zusammenhang mit der Benützung von Luftfahrzeugen. Das bedeutet aber nicht zwingend, dass die gestützt darauf vom Bundesrat allenfalls erlassenen Vorschriften den Schutz der Natur abschliessend regeln. Eine bundesrechtliche Vorschrift, welche ausdrücklich kantonales Recht als nicht anwendbar bezeichnet, besteht nicht. Der Umstand, dass der Bund bei seinen Aktivitäten gewisse Aspekte berücksichtigt, die an sich in die kantonale Zuständigkeit fallen, schliesst die entsprechende kantonale Kompetenz grundsätzlich nicht aus (BGE 111 Ib 102 E. 5b S. 108). Im Gegenteil ist anzunehmen, dass der Bundesgesetzgeber nur die in den Art. 37a und 37b LFG ausdrücklich genannten kantonalen Zuständigkeiten beschränken und ausserhalb des Anwendungsbereichs dieser Bestimmungen die kantonalen Kompetenzen nicht einschränken wollte. Art. 21 Abs. 2 LFG behält denn auch ausdrücklich die allgemeinen polizeilichen Befugnisse der Kantone auf den dem Flugverkehr dienenden Grundstücken vor und belässt damit auch die Möglichkeit, dass die Kantone bei der Beeinträchtigung von Polizeigütern einschreiten dürfen (ZBl 89/1988 S. 65 E. 4b).
e) Das bestehende Luftfahrtrecht des Bundes regelt denn auch inhaltlich, wie im folgenden zu zeigen ist, die Benützung des Bodens für das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend.
aa) Luftfahrzeuge dürfen unter Vorbehalt der vom Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen (Art. 8 Abs. 1 LFG). Als Luftfahrzeuge gelten grundsätzlich auch Hängegleiter (Anhang zur Luftfahrtverordnung vom 14. November 1973, LFV, SR 748.01; in der Fassung vom 23. November 1994, AS 1994 3036). Nach Art. 108 Abs. 1 lit. b LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993) kann jedoch der Bundesrat vorsehen, dass einzelne Bestimmungen des Gesetzes unter anderem auf nicht motorisch angetriebene Luftfahrzeuge keine Anwendung finden. Gemäss Art. 57 VIL sind Starts und Landungen von Hängegleitern auch ausserhalb von Flugplätzen ohne die in Art. 50 VIL vorgeschriebene Aussenlandungsbewilligung zulässig. Gemäss Art. 21 LFV (in der Fassung vom 23. November 1994) kann das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (Departement) für Luftfahrzeuge besonderer Kategorien Sonderregeln erlassen und andere Massnahmen treffen. Es berücksichtigt dabei auch die Anliegen des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes.
Gestützt darauf hat das Departement am 24. November 1994 die Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien (VLK; SR 748.941, AS 1994 3076) erlassen, die gemäss ihrem Art. 1 u.a. für Hängegleiter (dazu gehören namentlich Deltas und Gleitschirme, Art. 6 VLK) gilt. Gemäss Art. 3 Abs. 1 VLK besteht für diese Luftfahrzeuge kein Zwang, auf einem Flugplatz abzufliegen oder zu landen. Abs. 2 behält das Recht der an einem Grundstück Berechtigten auf Abwehr von Besitzesstörungen und Ersatz ihres Schadens vor. Art. 8 Abs. 1 VLK verbietet das Starten und Landen von Hängegleitern auf öffentlichen Strassen und Skipisten; Abs. 4 behält für den Einsatz von Hängegleitern auf öffentlichen Gewässern die Bundesgesetzgebung über die Binnenschiffahrt und das entsprechende kantonale Recht vor. Dieser Vorbehalt zugunsten des kantonalen Rechts geht weiter als die allgemeine Regelung über Aussenlandungen auf öffentlichen Gewässern in Art. 51 Abs. 1 VIL. Schliesslich sieht Art. 53 VIL vor, dass das Bundesamt für Zivilluftfahrt sich unter Beizug des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft an der Erarbeitung von freiwilligen Betriebsregeln zum Schutz der Natur für bestimmte Kategorien von Luftfahrzeugen beteiligt und dass das Departement im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Departement des Innern zum Schutz der Natur in genau bezeichneten Gebieten für bestimmte Kategorien von Luftfahrzeugen Start-, Lande- oder Überflugsbeschränkungen erlassen kann.
bb) Art. 57 VIL und Art. 3 VLK legen nur fest, dass für Starts und Landungen von Hängegleitern die spezifisch flugrechtliche Aussenlandungsbewilligung nicht erforderlich ist, schliessen aber nicht aus, dass an bestimmten Orten gestützt auf andere einschlägige Gesetzgebungen Start- und Landebeschränkungen zu beachten sind. Die Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien enthält zwar explizite Einschränkungen oder Vorbehalte nur für öffentliche Strassen und Skipisten, Gewässer sowie für die privaten Rechte an Grundstücken. Doch müssen über diese Regelungen hinaus weitere Einschränkungen zulässig sein; so ist das Starten und Landen mit Hängegleitern zum Beispiel auch unzulässig auf Eisenbahngrundstücken (Art. 1 des Bundesgesetzes vom 18. Februar 1878 betreffend Handhabung der Bahnpolizei, SR 742.147.1) oder im Schweizerischen Nationalpark, jedenfalls abseits der markierten Wege und Routen (Art. 2 der Nationalparkordnung des Grossen Rates des Kantons Graubünden vom 23. Februar 1983, erlassen gestützt auf das Nationalparkgesetz vom 19. Dezember 1980, SR 454). Diese Einschränkungen sind zu beachten, obwohl sie nicht in der Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien oder sonstwie in der Luftfahrtgesetzgebung, sondern in anderen einschlägigen Erlassen enthalten sind. Regelt somit das Luftfahrtrecht des Bundes klarerweise das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend, so sind nicht nur die übrigen bundesrechtlichen, sondern auch die kompetenzgemäss erlassenen kantonalrechtlichen Einschränkungen massgeblich. Das gilt namentlich für Einschränkungen aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes. Es kann nicht sinnvollerweise angenommen werden, dass in kantonalrechtlichen Naturschutzgebieten, in denen der Zutritt verboten oder eingeschränkt ist, das Starten und Landen mit Fluggeräten weiterhin - vorbehältlich allenfalls vom Departement gemäss Art. 53 Abs. 2 VIL erlassener Beschränkungen - uneingeschränkt zulässig bleibt.
cc) Da schon die einschlägigen luftfahrtrechtlichen Verordnungen die Benützung des Bodens für Hängegleiter nicht erschöpfend regeln, kann offenbleiben, ob der eidgenössische Verordnungsgeber angesichts der gesetzlichen Regelung (vorne E. 4d) überhaupt eine abschliessende, die kantonalen Kompetenzen ausschliessende Regelung erlassen dürfte oder ob dazu nicht eine Änderung der formellgesetzlichen Vorgaben erforderlich wäre.
f) Gesamthaft ergibt sich, dass das Bundesrecht den Schutz der Natur oder der Alpgebiete vor Beeinträchtigungen durch das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend regelt. Die Kantone bleiben zuständig, in diesem Bereich zu legiferieren. Die Rüge, die angefochtene Bestimmung des Alpgesetzes sei kompetenzwidrig und verstosse dadurch gegen Art. 37ter BV bzw. gegen das Luftfahrtrecht des Bundes, erweist sich somit als unbegründet.
5. Die Beschwerdeführer bringen in ihrer Replik vor, die angefochtene Regelung könne nicht auf Art. 699 Abs. 1 ZGB gestützt werden, da die dort vorgesehenen Verbote nur zum Schutz des Grundeigentümers zulässig seien und zudem bestimmt umgrenzt sein müssten und nicht das ganze Alpgebiet umfassen dürften.
a) Gemäss Art. 699 Abs. 1 ZGB ist das Betreten von Wald und Weide in ortsüblichem Umfange jedermann gestattet, soweit nicht im Interesse der Kulturen seitens der zuständigen Behörde einzelne bestimmt umgrenzte Verbote erlassen werden. Ob die fragliche Regelung als Verbot im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten sei, kann offenbleiben; denn neben den in Art. 699 ZGB vorgesehenen Verboten können die Kantone gestützt auf ihre originäre Gesetzgebungszuständigkeit öffentlichrechtlich das Zutrittsrecht weitergehend einschränken, zum Beispiel zum Schutz der Natur oder aus anderen polizeilichen Gründen (BGE 58 I 173 E. 2 S. 175 f.; BGE 106 Ib 47 E. 4d S. 51; BGE 109 Ia 76 E. 3b S. 79; Hansjörg Seiler, Die Benützung des Waldes für Orientierungslauf, Münsingen 1984, S. 85).
b) Diese öffentlichrechtlichen Zutrittsverbote müssen allerdings einem haltbaren öffentlichen Interesse entsprechen, verhältnismässig sein und dürfen das Zutrittsrecht nicht seiner Substanz berauben (BGE 43 I 282 E. 2 S. 286; BGE 58 I 173 E. 4 S. 178; BGE 109 Ia 76 E. 3b S. 79; SEILER, a.a.O., S. 87 ff.). Das im Alpgesetz vorgesehene generelle Verbot mag unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit als problematisch erscheinen, sowohl in örtlicher als auch in zeitlicher Hinsicht (vgl. BGE 119 Ia 197 E. 7 S. 211 ff. bezüglich Einschränkungen der Schiffahrt). Die Frage der Verhältnismässigkeit lässt sich indessen erst beurteilen, wenn die kantonalen Behörden die bewilligten Start- und Landegebiete bezeichnet haben. Das Gesetz sagt über Lage und Grösse dieser Flächen nichts aus. Es schliesst auch nicht zum vornherein aus, für bestimmte Gebiete bloss zeitlich limitierte Verbote zu erlassen und damit einer zu verschiedenen Jahreszeiten unterschiedlichen Schutzbedürftigkeit Rechnung zu tragen. Das Alpgesetz lässt somit Raum für eine verfassungskonforme, dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung tragende Anwendung. Es steht jedoch den Interessierten frei, im Anschluss an eine örtlich oder zeitlich zu restriktive Festlegung der Start- und Landegebiete durch die appenzellischen Behörden die Vereinbarkeit mit Art. 699 ZGB und dem Verhältnismässigkeitsprinzip in einem neuen Verfahren wieder aufzuwerfen. | de | Art. 3 et 37ter Cst., art. 2 Disp. trans. Cst.; compétences des cantons pour restreindre le décollage et l'atterrissage des planeurs de pente. Contrôle abstrait des normes; qualité pour recourir (consid. 1).
L'art. 37ter Cst. confère à la Confédération une compétence générale, mais pas exclusive dans le domaine de la navigation aérienne. Les cantons demeurent compétents pour les questions juridiques que la Confédération n'a pas réglées de manière exhaustive (consid. 2).
La législation fédérale sur la navigation aérienne ne règle pas exhaustivement le décollage et l'atterrissage des planeurs de pente. Les cantons restent compétents pour prévoir des restrictions dans l'intérêt de la protection de la nature et du paysage (consid. 3 et 4).
La loi cantonale attaquée permet une application conforme à la Constitution et au principe de la proportionnalité (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-70%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,672 | 122 I 70 | 122 I 70
Sachverhalt ab Seite 71
A.- Die Landsgemeinde des Kantons Appenzell Innerrhoden erliess am 30. April 1995 ein neues Alpgesetz, dessen Art. 8 wie folgt lautet:
"Art. 8 Sportliche Tätigkeiten
1 Das Alpgebiet darf mit Ausnahme der bewilligten Routen nicht mit Fahrrädern befahren werden.
2 Das Starten und Landen mit Deltaseglern oder anderen Fluggeräten ist im Alpgebiet mit Ausnahme der bewilligten Start- und Landegebiete verboten.
3 Das Landwirtschaftsdepartement regelt in Zusammenarbeit mit dem Polizeidepartement und dem Volkswirtschaftsdepartement die Routen bzw. die Start- und Landegebiete im Sinne dieses Artikels.
4 Der Grosse Rat kann auf dem Verordnungsweg für weitere Tätigkeiten, die die Alpen besonders belasten, Vorschriften erlassen."
Widerhandlungen gegen diese Vorschrift werden gemäss Art. 16 des Alpgesetzes mit Haft oder Busse bestraft.
B.- Der Schweizerische Hängegleiter-Verband und Michael Lenz erheben mit gemeinsamer Eingabe vom 30. Mai 1995 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 3 und 37ter BV und beantragen, es seien der ganze Absatz 2 und die Worte "bzw. die Start- und Landegebiete" in Absatz 3 des Artikels 8 des Alpgesetzes für ungültig zu erklären und aufzuheben. Zur Begründung bringen sie vor, die angefochtenen Formulierungen stellten eine Flugbetriebsregel für Fluggeräte dar, verstiessen gegen die Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Luftfahrt und seien demzufolge ungültig bzw. nichtig.
C.- Der Grosse Rat des Kantons Appenzell Innerrhoden beantragt in seiner Vernehmlassung vom 7. Juli 1995, die Beschwerde abzuweisen. Er bringt vor, die streitigen Vorschriften seien gestützt auf Art. 699 ZGB erlassen worden; die Bundeskompetenz im Bereich der Luftfahrt sei nicht abschliessend, weshalb die kantonalen Kompetenzen auf dem Gebiet der Raumplanung und des Baurechts nicht beschnitten würden. Das Luftfahrtrecht des Bundes befreie nicht von der Einhaltung der gestützt auf Art. 699 ZGB erlassenen Verbote.
D.- In dem vom Bundesgericht angeordneten zweiten Schriftenwechsel bringen die Beschwerdeführer mit Stellungnahme vom 18. August 1995 vor, Art. 699 Abs. 1 ZGB bilde keine rechtliche Grundlage, um gegen den Willen der betroffenen Grundstücksbesitzer ein Betretungsverbot aufzustellen. Zudem sei das im Alpgesetz vorgesehene Verbot nicht ein "einzelnes, bestimmt umgrenztes Verbot", sondern allgemein und unbeschränkt. Im übrigen sei nicht bewiesen, dass ein öffentliches Interesse an einem generellen Verbot des Startens und Landens im Alpgebiet bestehe. Das Luftfahrtrecht des Bundes enthalte keine Delegationsnorm, welche die Kantone ermächtige, das Befliegen eines Gebietes zu verbieten.
Der Grosse Rat des Kantons Appenzell Innerrhoden hält in seiner Duplik vom 5. September 1995 an seinem Antrag fest. Gestützt auf Art. 699 ZGB könnten Zutrittsbeschränkungen nicht nur im privaten, sondern auch im öffentlichen Interesse verhängt werden. Das angefochtene Verbot sei im Interesse der Schonung der Kulturen und des ökologischen Gleichgewichts des Alpgebietes erlassen worden. Das Verbot gelte zudem nicht im ganzen Alpgebiet, sei somit eingeschränkt und bestimmt umgrenzt.
Das zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Zivilluftfahrt vertritt in seiner Stellungnahme vom 13. Oktober 1995 die Ansicht, eigentliche luftrechtliche Regelungen der Kantone seien unzulässig, da der Bund keine entsprechenden Kompetenzen an die Kantone delegiert habe. Das Luftrecht des Bundes regle die Aussenlandungen von Hängegleitern und gebe dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement auch die Möglichkeit, zum Schutze der Natur bestimmte Einschränkungen zu erlassen. Zudem könne der Eigentümer eines Grundstücks privatrechtlich das Starten und Landen mit Luftfahrzeugen verbieten. Die Bewilligungskompetenz für Infrastrukturanlagen für die Luftfahrt liege ausschliesslich beim Bund. Art. 699 ZGB bilde keine Grundlage für kantonale Einschränkungen des Flugbetriebs. Einzelne Starts und Landungen mit Fluggeräten lägen noch im Rahmen des Gemeingebrauchs und seien von Art. 699 ZGB abgedeckt. Das generelle Start- und Landeverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 des Alpgesetzes sei deshalb bundesrechtswidrig. Zudem sei fraglich, ob die Voraussetzungen für ein Verbot nach Art. 699 ZGB erfüllt seien.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist zulässig gegen kantonale Erlasse wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Die Beschwerdeführer rügen eine kompetenzwidrige kantonale Gesetzgebung und damit einen Verstoss gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts, welche aus Art. 2 der Übergangsbestimmungen der BV abgeleitet wird und nach ständiger Rechtsprechung als verfassungsmässiges Recht anerkannt ist (BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; BGE 114 Ia 164 E. 3a S. 166; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde geltend gemacht werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Da ein kantonaler Erlass angefochten wird, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen. Unzulässig ist auch die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat, da die Beschwerdeführer sinngemäss eine Verletzung von Art. 2 der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung rügen, deren Beurteilung in die Zuständigkeit des Bundesgerichts fällt (Art. 73 Abs. 2 lit. a VwVG; BGE 119 Ia 197 E. 1b S. 200). Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher zulässig.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit) in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200 f., mit Hinweis).
Der Beschwerdeführer 2 als Mitinhaber einer im Alpsteingebiet tätigen Hängegleiter-Flugschule ist ohne weiteres zur Beschwerde berechtigt. Ein Verband ist legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen seiner Mitglieder zu wahren, wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrzahl oder doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen sind (BGE 119 Ia 197 E. 1c bb S. 201). Das trifft für den Beschwerdeführer 1 zu. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher einzutreten.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die staatsrechtliche Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht wendet im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde das Recht nicht von Amtes wegen an, sondern prüft nur Rügen, die genügend klar und detailliert erhoben werden (BGE 118 Ia 184 E. 2 S. 189, mit Hinweisen).
Die Rüge muss zudem innert der Frist von Art. 89 Abs. 1 OG erhoben werden. Findet wie im vorliegenden Fall in Anwendung von Art. 93 Abs. 3 OG ein zweiter Schriftenwechsel statt, so ist eine Beschwerdeergänzung nur insoweit zulässig, als die Erwägungen der kantonalen Behörden hierzu Anlass geben. Rügen, welche bereits in der Beschwerde selber hätten vorgebracht werden können, sind unstatthaft (BGE 118 Ia 305 E. 1c S. 308, mit Hinweisen). Das gilt für die erst im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels erhobene Rüge, die beanstandete Bestimmung finde in Art. 699 ZGB keine Grundlage und es fehle dafür an einem ausgewiesenen öffentlichen Interesse.
2. a) Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist (Art. 3 BV). Sie haben eine originäre Gesetzgebungskompetenz, die nur insoweit aufgehoben ist, als der Bund entweder ausschliesslich, mit ursprünglich derogatorischer Wirkung, zuständig ist oder aber in einem Bereich, in dem er konkurrierend, mit nachträglich derogatorischer Wirkung, kompetent ist, von seiner Zuständigkeit abschliessend Gebrauch gemacht hat (BGE 120 Ia 89 E. 2b S. 91, mit Hinweisen). Soweit der Bund in einem Bereich, in welchem er zwar umfassend, aber mit nachträglich derogatorischer Wirkung zuständig ist, nicht abschliessend legiferiert hat, bleiben die Kantone zuständig, ohne dass es dazu einer Delegation durch das Bundesrecht bedürfte (BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; BGE 109 Ia 61 E. 2a S. 67; BGE 112 Ia 398 E. 4a S. 401; BGE 114 Ia 350 E. 4a S. 355 f.; BGE 115 Ia 234 E. 12b S. 272 f.; BGE 117 Ia 27 E. 7c S. 34; BGE 118 Ia 427 E. 9c S. 444 f.; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456; ULRICH HÄFELIN/ WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. A. Zürich 1993, S. 97; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern 1974, S. 136 f., 182, 184; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. I, S. 73; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 23 zu Art. 2 ÜbBest). Das kantonale Recht darf dabei freilich inhaltlich nicht bundesrechtswidrig sein, das heisst nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zwecke beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 112 Ia 398 E. 4a S. 401; BGE 114 Ia 350 E. 4a S. 356; BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Ein blosser Zielkonflikt zwischen kantonalem und Bundesrecht bewirkt jedoch noch keine Bundesrechtswidrigkeit des kantonalen Rechts, sondern ist Ausdruck davon, dass Bund und Kantone je eigene Gebietskörperschaften sind, die im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auch unterschiedliche Ziele verfolgen dürfen (BGE 109 Ia 134 E. 4a S. 140 f.; BGE 111 Ia 303 E. 6c S. 311; BGE 119 Ia 390 E. 6c S. 403; vgl. auch BGE 120 Ia 126 E. 4d cc/dd S. 135 f.; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 216 zu Art. 3).
b) Art. 37ter BV gibt dem Bund eine umfassende, aber entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht eine ausschliessliche, sondern eine konkurrierende, nachträglich derogatorische Kompetenz auf dem Gebiet der Luftfahrt (BGE 119 Ib 222 E. 2a S. 225; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basel 1991, S. 284; MARTIN LENDI, Kommentar BV, Rz. 2 und 4 zu Art. 37ter). Kantonales Recht bleibt daher zulässig, soweit das Bundesrecht eine Rechtsfrage nicht abschliessend geregelt hat. Es ist daher zu prüfen, ob das Luftfahrtrecht des Bundes die Benützung von Fluggeräten abschliessend regelt.
3. a) Erklärt eine Verfassungsbestimmung den Bund in einem bestimmten Sachbereich für zuständig, so regelt die gestützt darauf erlassene Bundesgesetzgebung die entsprechenden sachverhaltsspezifischen Aspekte häufig abschliessend. So enthält zum Beispiel das Atomrecht des Bundes eine erschöpfende Regelung für die spezifischen Aspekte der nuklearen Sicherheit (BGE 111 Ia 303 E. 5a S. 307; BGE 111 Ib 102 E. 5a S. 105 f.; BGE 119 Ia 390 E. 6c S. 402). Ebenso ist das Luftfahrtrecht des Bundes im allgemeinen bezüglich der luftfahrtspezifischen Aspekte, insbesondere der Flugsicherheit und -sicherung, als abschliessend zu betrachten (Urteile des Bundesgerichts vom 27. Oktober 1982, ZBl 84/1983 S. 365 E. 3a S. 369; vom 25. Juni 1986, ZBl 89/1988 S. 65 E. 3e/4a; vom 2. November 1994, ZBl 96/1995 S. 457, E. 4b).
b) Vom bundesrechtlich umfassend geregelten Sachbereich der Luftfahrt sind die der kantonalen Kompetenz unterstehenden Befugnisse zu unterscheiden, zum Beispiel auf den Gebieten der Raumplanung, des Baurechts und des Natur- und Heimatschutzes. In solchen Bereichen ist kompetenzgemäss erlassenes kantonales Recht auch anwendbar auf Sachverhalte, die hinsichtlich ihrer luftfahrtspezifischen Aspekte durch die Luftfahrtgesetzgebung des Bundes erfasst sind (BGE 102 Ia 355 E. 6 S. 358 ff.; ZBl 89/1988 S. 65 E. 4 S. 70 f.; BGE 119 Ib 222 E. 2b S. 225 f.). Das kantonale Recht regelt in diesem Falle nicht dieselbe Rechtsfrage wie das Bundesrecht; es liegt kein Kompetenzkonflikt vor, sondern eine Kompetenzkumulation, was sich darin äussert, dass auf einen Sachverhaltskomplex mehrere einschlägige Gesetzgebungen kumulativ anwendbar sein können (vgl. BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; MARTIN KELLER, Aufgabenverteilung und Aufgabenkoordination im Landschaftsschutz, Diss. Bern 1977, S. 29 ff.; PETER SALADIN, Bund und Kantone, ZSR 103/1984 II S. 431-590, 460; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 17 und 28 zu Art. 2 ÜbBest). Insoweit werden die kantonalen Kompetenzen nur beschnitten, wenn die Spezialgesetzgebung des Bundes ausdrücklich von der Einhaltung der kantonalen Vorschriften dispensiert (BGE 119 Ib 222 E. 2a S. 225, mit Hinweisen; BGE 102 Ia 355 E. 6d S. 360; ZBl 89/1988 S. 65 E. 4 S. 70) oder sonstwie nach ihrem klaren Sinn auch hinsichtlich dieser Aspekte als abschliessend zu betrachten ist (ZBl 84/1983 S. 369). Die Praxis, wonach die Ausübung kantonaler Kompetenzen die Wahrnehmung von Bundesaufgaben nicht vereiteln oder erheblich erschweren dürfe, kommt vorliegend nicht zur Anwendung, da durch das appenzellische Gesetz keine Bundesaufgabe betroffen ist.
4. a) Die angefochtene Bestimmung regelt nicht spezifisch fliegerische Aspekte. Die Einschränkung des Sportbetriebes im Alpgebiet gilt ausser für Fluggeräte auch für das Radfahren und kann durch den Grossen Rat auf weitere Tätigkeiten, die die Alpen besonders belasten, ausgedehnt werden. Anknüpfungspunkt der Regelung ist nicht das Fliegen mit Fluggeräten, sondern das Starten und Landen bzw. die damit einhergehende Benützung des Alpgebiets. Ob das Starten und Landen im haftpflichtrechtlichen Sinne zum Flug gehört, ist dabei unerheblich. Selbst wenn das zutrifft, folgt daraus nicht zwangsläufig, dass der Bund alle mit dem Starten und Landen zusammenhängenden Rechtsfragen abschliessend geregelt hat. Der Kanton Appenzell Innerrhoden begründet sein Alpgesetz mit dem Interesse an der Wahrung des ökologischen Gleichgewichts, also mit Aspekten des Naturschutzes, für welchen die Kantone grundsätzlich zuständig sind (Art. 24sexies Abs. 1 BV). Diese kantonale Zuständigkeit ist originär und besteht auch ohne Delegation durch das Bundesrecht. Der Bund könnte freilich aufgrund seiner umfassenden Zuständigkeit gemäss Art. 37ter BV für die mit dem Flugbetrieb zusammenhängenden Sachverhalte auch die Aspekte des Natur- und Heimatschutzes abschliessend regeln (LENDI, a.a.O., Rz. 8), wodurch entsprechende Bestimmungen des kantonalen Rechts unzulässig würden. Es ist daher zu prüfen, ob das Bundesrecht die vom appenzellischen Alpgesetz erfassten Rechtsfragen bereits abschliessend geregelt hat.
b) Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) ist die Benützung des Luftraumes über der Schweiz durch Luftfahrzeuge im Rahmen der Bestimmungen dieses Gesetzes und der übrigen Bundesgesetzgebung gestattet. Die angefochtene appenzellische Bestimmung betrifft jedoch nicht die Benützung des Luftraumes, sondern die Benützung des Alpgebietes für das Starten und Landen, so dass Art. 1 LFG dafür nicht einschlägig ist.
c) Art. 37a und 37b LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993, in Kraft seit 1. Januar 1995, AS 1994 3010) schliessen für Flugplätze die Anwendung kantonalen Rechts weitgehend aus. Diese Bestimmungen sind jedoch vorliegend nicht anwendbar, da das angefochtene Alpgesetz nicht die Errichtung von Flugplätzen regelt, sondern das Starten und Landen von Deltaseglern ausserhalb von Flugplätzen. In BGE 119 Ib 222 hat das Bundesgericht entschieden, dass die Errichtung eines Landeplatzes für Hängegleiter mangels bundesrechtlicher Spezialbestimmung dem kantonalen Bau- und Planungsrecht untersteht. Die am 1. Januar 1995 in Kraft getretene Revision des Luftfahrtgesetzes ändert diese Rechtslage höchstens insoweit, als feste Plätze, welche eigens für den Abflug und die Landung von Hängegleitern hergerichtet werden, allenfalls als Flugplätze im Sinne des Luftfahrtrechts gelten (vgl. Art. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt, VIL; SR 748.131.1) und damit Gegenstand einer entsprechenden Bewilligung (nach Art. 37a oder 37b LFG) bilden können. Vorliegend wird von keiner Seite geltend gemacht, dass in dem Gebiet, in welchem gemäss dem Alpgesetz das Starten und Landen verboten wird, derartige Landeplätze luftfahrtrechtlich bewilligt worden seien. Dass das Alpgesetz den kantonalen Behörden die Befugnis gibt, Gebiete zu bezeichnen, in denen das Starten und Landen zulässig ist, bedeutet nicht, dass der Kanton damit Bewilligungen für Flugplätze erteilen würde, wofür er in der Tat nicht zuständig wäre, sondern der Kanton hebt damit nur für bestimmte Gebiete das generelle Verbot des Startens und Landens auf.
d) Gemäss Art. 12 Abs. 2 LFG in der Fassung vom 18. Juni 1993 erlässt der Bundesrat Vorschriften zum Schutz der Natur im Zusammenhang mit der Benützung von Luftfahrzeugen. Das bedeutet aber nicht zwingend, dass die gestützt darauf vom Bundesrat allenfalls erlassenen Vorschriften den Schutz der Natur abschliessend regeln. Eine bundesrechtliche Vorschrift, welche ausdrücklich kantonales Recht als nicht anwendbar bezeichnet, besteht nicht. Der Umstand, dass der Bund bei seinen Aktivitäten gewisse Aspekte berücksichtigt, die an sich in die kantonale Zuständigkeit fallen, schliesst die entsprechende kantonale Kompetenz grundsätzlich nicht aus (BGE 111 Ib 102 E. 5b S. 108). Im Gegenteil ist anzunehmen, dass der Bundesgesetzgeber nur die in den Art. 37a und 37b LFG ausdrücklich genannten kantonalen Zuständigkeiten beschränken und ausserhalb des Anwendungsbereichs dieser Bestimmungen die kantonalen Kompetenzen nicht einschränken wollte. Art. 21 Abs. 2 LFG behält denn auch ausdrücklich die allgemeinen polizeilichen Befugnisse der Kantone auf den dem Flugverkehr dienenden Grundstücken vor und belässt damit auch die Möglichkeit, dass die Kantone bei der Beeinträchtigung von Polizeigütern einschreiten dürfen (ZBl 89/1988 S. 65 E. 4b).
e) Das bestehende Luftfahrtrecht des Bundes regelt denn auch inhaltlich, wie im folgenden zu zeigen ist, die Benützung des Bodens für das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend.
aa) Luftfahrzeuge dürfen unter Vorbehalt der vom Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen (Art. 8 Abs. 1 LFG). Als Luftfahrzeuge gelten grundsätzlich auch Hängegleiter (Anhang zur Luftfahrtverordnung vom 14. November 1973, LFV, SR 748.01; in der Fassung vom 23. November 1994, AS 1994 3036). Nach Art. 108 Abs. 1 lit. b LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993) kann jedoch der Bundesrat vorsehen, dass einzelne Bestimmungen des Gesetzes unter anderem auf nicht motorisch angetriebene Luftfahrzeuge keine Anwendung finden. Gemäss Art. 57 VIL sind Starts und Landungen von Hängegleitern auch ausserhalb von Flugplätzen ohne die in Art. 50 VIL vorgeschriebene Aussenlandungsbewilligung zulässig. Gemäss Art. 21 LFV (in der Fassung vom 23. November 1994) kann das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (Departement) für Luftfahrzeuge besonderer Kategorien Sonderregeln erlassen und andere Massnahmen treffen. Es berücksichtigt dabei auch die Anliegen des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes.
Gestützt darauf hat das Departement am 24. November 1994 die Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien (VLK; SR 748.941, AS 1994 3076) erlassen, die gemäss ihrem Art. 1 u.a. für Hängegleiter (dazu gehören namentlich Deltas und Gleitschirme, Art. 6 VLK) gilt. Gemäss Art. 3 Abs. 1 VLK besteht für diese Luftfahrzeuge kein Zwang, auf einem Flugplatz abzufliegen oder zu landen. Abs. 2 behält das Recht der an einem Grundstück Berechtigten auf Abwehr von Besitzesstörungen und Ersatz ihres Schadens vor. Art. 8 Abs. 1 VLK verbietet das Starten und Landen von Hängegleitern auf öffentlichen Strassen und Skipisten; Abs. 4 behält für den Einsatz von Hängegleitern auf öffentlichen Gewässern die Bundesgesetzgebung über die Binnenschiffahrt und das entsprechende kantonale Recht vor. Dieser Vorbehalt zugunsten des kantonalen Rechts geht weiter als die allgemeine Regelung über Aussenlandungen auf öffentlichen Gewässern in Art. 51 Abs. 1 VIL. Schliesslich sieht Art. 53 VIL vor, dass das Bundesamt für Zivilluftfahrt sich unter Beizug des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft an der Erarbeitung von freiwilligen Betriebsregeln zum Schutz der Natur für bestimmte Kategorien von Luftfahrzeugen beteiligt und dass das Departement im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Departement des Innern zum Schutz der Natur in genau bezeichneten Gebieten für bestimmte Kategorien von Luftfahrzeugen Start-, Lande- oder Überflugsbeschränkungen erlassen kann.
bb) Art. 57 VIL und Art. 3 VLK legen nur fest, dass für Starts und Landungen von Hängegleitern die spezifisch flugrechtliche Aussenlandungsbewilligung nicht erforderlich ist, schliessen aber nicht aus, dass an bestimmten Orten gestützt auf andere einschlägige Gesetzgebungen Start- und Landebeschränkungen zu beachten sind. Die Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien enthält zwar explizite Einschränkungen oder Vorbehalte nur für öffentliche Strassen und Skipisten, Gewässer sowie für die privaten Rechte an Grundstücken. Doch müssen über diese Regelungen hinaus weitere Einschränkungen zulässig sein; so ist das Starten und Landen mit Hängegleitern zum Beispiel auch unzulässig auf Eisenbahngrundstücken (Art. 1 des Bundesgesetzes vom 18. Februar 1878 betreffend Handhabung der Bahnpolizei, SR 742.147.1) oder im Schweizerischen Nationalpark, jedenfalls abseits der markierten Wege und Routen (Art. 2 der Nationalparkordnung des Grossen Rates des Kantons Graubünden vom 23. Februar 1983, erlassen gestützt auf das Nationalparkgesetz vom 19. Dezember 1980, SR 454). Diese Einschränkungen sind zu beachten, obwohl sie nicht in der Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien oder sonstwie in der Luftfahrtgesetzgebung, sondern in anderen einschlägigen Erlassen enthalten sind. Regelt somit das Luftfahrtrecht des Bundes klarerweise das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend, so sind nicht nur die übrigen bundesrechtlichen, sondern auch die kompetenzgemäss erlassenen kantonalrechtlichen Einschränkungen massgeblich. Das gilt namentlich für Einschränkungen aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes. Es kann nicht sinnvollerweise angenommen werden, dass in kantonalrechtlichen Naturschutzgebieten, in denen der Zutritt verboten oder eingeschränkt ist, das Starten und Landen mit Fluggeräten weiterhin - vorbehältlich allenfalls vom Departement gemäss Art. 53 Abs. 2 VIL erlassener Beschränkungen - uneingeschränkt zulässig bleibt.
cc) Da schon die einschlägigen luftfahrtrechtlichen Verordnungen die Benützung des Bodens für Hängegleiter nicht erschöpfend regeln, kann offenbleiben, ob der eidgenössische Verordnungsgeber angesichts der gesetzlichen Regelung (vorne E. 4d) überhaupt eine abschliessende, die kantonalen Kompetenzen ausschliessende Regelung erlassen dürfte oder ob dazu nicht eine Änderung der formellgesetzlichen Vorgaben erforderlich wäre.
f) Gesamthaft ergibt sich, dass das Bundesrecht den Schutz der Natur oder der Alpgebiete vor Beeinträchtigungen durch das Starten und Landen mit Hängegleitern nicht abschliessend regelt. Die Kantone bleiben zuständig, in diesem Bereich zu legiferieren. Die Rüge, die angefochtene Bestimmung des Alpgesetzes sei kompetenzwidrig und verstosse dadurch gegen Art. 37ter BV bzw. gegen das Luftfahrtrecht des Bundes, erweist sich somit als unbegründet.
5. Die Beschwerdeführer bringen in ihrer Replik vor, die angefochtene Regelung könne nicht auf Art. 699 Abs. 1 ZGB gestützt werden, da die dort vorgesehenen Verbote nur zum Schutz des Grundeigentümers zulässig seien und zudem bestimmt umgrenzt sein müssten und nicht das ganze Alpgebiet umfassen dürften.
a) Gemäss Art. 699 Abs. 1 ZGB ist das Betreten von Wald und Weide in ortsüblichem Umfange jedermann gestattet, soweit nicht im Interesse der Kulturen seitens der zuständigen Behörde einzelne bestimmt umgrenzte Verbote erlassen werden. Ob die fragliche Regelung als Verbot im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten sei, kann offenbleiben; denn neben den in Art. 699 ZGB vorgesehenen Verboten können die Kantone gestützt auf ihre originäre Gesetzgebungszuständigkeit öffentlichrechtlich das Zutrittsrecht weitergehend einschränken, zum Beispiel zum Schutz der Natur oder aus anderen polizeilichen Gründen (BGE 58 I 173 E. 2 S. 175 f.; BGE 106 Ib 47 E. 4d S. 51; BGE 109 Ia 76 E. 3b S. 79; Hansjörg Seiler, Die Benützung des Waldes für Orientierungslauf, Münsingen 1984, S. 85).
b) Diese öffentlichrechtlichen Zutrittsverbote müssen allerdings einem haltbaren öffentlichen Interesse entsprechen, verhältnismässig sein und dürfen das Zutrittsrecht nicht seiner Substanz berauben (BGE 43 I 282 E. 2 S. 286; BGE 58 I 173 E. 4 S. 178; BGE 109 Ia 76 E. 3b S. 79; SEILER, a.a.O., S. 87 ff.). Das im Alpgesetz vorgesehene generelle Verbot mag unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit als problematisch erscheinen, sowohl in örtlicher als auch in zeitlicher Hinsicht (vgl. BGE 119 Ia 197 E. 7 S. 211 ff. bezüglich Einschränkungen der Schiffahrt). Die Frage der Verhältnismässigkeit lässt sich indessen erst beurteilen, wenn die kantonalen Behörden die bewilligten Start- und Landegebiete bezeichnet haben. Das Gesetz sagt über Lage und Grösse dieser Flächen nichts aus. Es schliesst auch nicht zum vornherein aus, für bestimmte Gebiete bloss zeitlich limitierte Verbote zu erlassen und damit einer zu verschiedenen Jahreszeiten unterschiedlichen Schutzbedürftigkeit Rechnung zu tragen. Das Alpgesetz lässt somit Raum für eine verfassungskonforme, dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung tragende Anwendung. Es steht jedoch den Interessierten frei, im Anschluss an eine örtlich oder zeitlich zu restriktive Festlegung der Start- und Landegebiete durch die appenzellischen Behörden die Vereinbarkeit mit Art. 699 ZGB und dem Verhältnismässigkeitsprinzip in einem neuen Verfahren wieder aufzuwerfen. | de | Art. 3 e 37ter Cost., art. 2 Disp. trans. Cost.; competenze cantonali per limitare decolli e atterraggi di parapendii. Controllo astratto delle norme; legittimazione a ricorrere (consid. 1).
L'art. 37ter Cost. conferisce alla Confederazione una competenza generale, ma non esclusiva nel campo della navigazione aerea. I Cantoni restano competenti per le questioni giuridiche che la Confederazione non ha regolato in modo esaustivo (consid. 2).
La legislazione federale sulla navigazione aerea non regola in modo esaustivo decollo e atterraggio di parapendii. I Cantoni rimangono competenti per prevedere limitazioni volte alla protezione della natura e del paesaggio (consid. 3 e 4).
La legge cantonale impugnata permette un'applicazione conforme alla Costituzione e al principio della proporzionalità (consid. 5). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-70%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,673 | 122 I 8 | 122 I 8
Sachverhalt ab Seite 8
Mit Verfügungen vom 6. bzw. 7. November 1995 erhöhte das Betreibungsamt Wasseramt (Solothurn) in der gegen P.H. laufenden Lohnpfändung den pfändbaren Einkommensteil per 1. April 1996 von Fr. 147.-- auf Fr. 341.-- pro Monat.
Dagegen beschwerte sich P.H. beim Obergericht des Kantons Solothurn als Aufsichtsbehörde über Schulbetreibung und Konkurs. Für das Beschwerdeverfahren ersuchte er um die Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, welches Gesuch vom Vizepräsidenten der Aufsichtsbehörde mit Verfügung vom 8. Januar 1996 abgewiesen wurde.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Januar 1996 beantragt P.H. dem Bundesgericht im wesentlichen, die Verfügung der Aufsichtsbehörde aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege wurde von der Aufsichtsbehörde mit der Begründung abgewiesen, die Praxis schliesse aus Art. 67 f. GebVSchKG (SR 281.35), dass im Beschwerdeverfahren vor der Aufsichtsbehörde kein Anspruch auf kostenlose Verbeiständung bestehe. Das Bundesgericht habe sich zu dieser speziellen Frage noch nie geäussert. Der Beschwerdeführer erachtet diese Auffassung für verfassungswidrig und hält dafür, dass die Aufsichtsbehörde gestützt auf Art. 4 BV die unentgeltliche Rechtsvertretung hätte bewilligen müssen.
a) Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Unabhängig davon wird ein Mindestanspruch der bedürftigen Partei auf unentgeltliche Rechtspflege in einem nicht aussichtslosen Prozess direkt aus Art. 4 BV abgeleitet. Dieser Anspruch beinhaltet einerseits die Befreiung von den Verfahrenskosten und anderseits - soweit notwendig - das Recht auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand (BGE 121 I 60 E. 2a S. 61 f. mit Hinweisen).
b) Das SchKG-Aufsichtsverfahren ist gemäss Art. 67 GebVSchKG gebührenfrei. Soweit der Vizepräsident der Aufsichtsbehörde in der Kurzbegründung seiner Verfügung auf die Gebührenfreiheit anspielt und mit Hinweis auf Art. 67 GebVSchKG den Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung ausschliesst, ist der Entscheid zum vornherein unhaltbar, weil die Gebührenfreiheit keinen Einfluss auf die Frage der Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes haben kann.
c) In seiner neueren Rechtsprechung hat das Bundesgericht den verfassungsrechtlichen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung kontinuierlich ausgedehnt (vgl. BGE 121 I 60 E. 2a/bb S. 62 und BGE 121 I 314 E. 2b S. 315 f., je mit Hinweisen). Namentlich im Bereich des SchKG wurde der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung für das Konkursverfahren zufolge Insolvenzerklärung bejaht (BGE 118 III 27, BGE 118 III 33, BGE 119 III 113). Umgekehrt hat das Bundesgericht unter Hinweis auf die Gebühren- und Entschädigungsfreiheit des Beschwerdeverfahrens (Art. 68 Abs. 2 GebVSchKG) in bezug auf das Verfahren vor Bundesgericht gemäss Art. 78 ff. OG eine gesetzliche Grundlage für die Beiordnung eines Armenanwaltes nach Massgabe von Art. 152 OG verneint (BGE 102 III 10 E. 1 S. 12 f.). Dieser letzte Entscheid wurde in der Literatur als allzu formalistisch kritisiert (FRITZSCHE/WALDER, Schuldbetreibung und Konkurs nach schweizerischem Recht, Band I, Zürich 1984, § 15 Rz. 14). Die neuere Literatur befürwortet die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege - und damit auch der unentgeltlichen Verbeiständung - im Betreibungsverfahren (ADRIAN STAEHELIN, Die betreibungsrechtlichen Streitigkeiten, in FS 100 Jahre SchKG, Zürich 1989, S. 81 f.; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Assistance judiciaire et administrative: Les règles minima imposées par l'article 4 de la constitution fédérale in: JdT 137 [1989], S. 58 f.).
Gemäss Art. 68 Abs. 2 GebVSchKG wird im Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zugesprochen; wer sich durch einen Rechtsanwalt vertreten lässt, wird dessen Kosten ungeachtet des Verfahrensausgangs stets selber zu tragen haben. Im Lichte von Art. 4 BV darf die Möglichkeit des Beizugs eines Rechtsanwalts indessen nicht von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Partei abhängen. Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung kann deshalb für das Beschwerdeverfahren nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden, sowenig als dies für das ebenso kosten- und entschädigungsfreie mietrechtliche Schlichtungsverfahren (Art. 274d Abs. 2 OR) zutrifft (BGE 119 Ia 264 E. 4c S. 268).
Natur und Besonderheiten des Beschwerdeverfahrens, in welchem in gewissen Fällen von Bundesrechts wegen die Offizialmaxime gilt (BGE 107 III 1 E. 1 S. 2), rechtfertigen es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen eine Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt sachlich geboten ist (BGE 121 I 314 E. 2b S. 315 f. mit Hinweisen), wie in mietrechtlichen Schlichtungsverfahren einen strengen Masstab anzulegen (BGE 119 Ia 264 E. 4c S. 269 mit Hinweisen). In einem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verfahren - und bei der Ermittlung des pfändbaren Einkommens haben die Betreibungsbehörden die massgebenden tatsächlichen Verhältnisse von Amtes wegen abzuklären (BGE 106 III 11 E. 2 S. 13 mit Hinweisen) - wird sich die Mitwirkung eines Rechtsanwalts in aller Regel als nicht erforderlich erweisen (BGE 119 Ia 264 E. 4c S. 269).
d) Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Das Obergericht wird zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen zur unentgeltlichen Verbeiständung des Beschwerdeführers durch einen Rechtsanwalt im Beschwerdeverfahren erfüllt sind. | de | Art. 4 BV, Art. 67 f. GebVSchKG; unentgeltliche Rechtspflege im SchKG-Beschwerdeverfahren. Der aus Art. 4 BV abgeleitete Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung kann im SchKG-Beschwerdeverfahren nicht grundsätzlich mit dem Hinweis ausgeschlossen werden, gemäss Art. 67 f. GebVSchKG würden keine Kosten erhoben und keine Entschädigungen zugesprochen. Soweit das SchKG-Beschwerdeverfahren der Offizialmaxime untersteht, ist jedoch die Mitwirkung eines Rechtsanwaltes in aller Regel nicht erforderlich. | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,674 | 122 I 8 | 122 I 8
Sachverhalt ab Seite 8
Mit Verfügungen vom 6. bzw. 7. November 1995 erhöhte das Betreibungsamt Wasseramt (Solothurn) in der gegen P.H. laufenden Lohnpfändung den pfändbaren Einkommensteil per 1. April 1996 von Fr. 147.-- auf Fr. 341.-- pro Monat.
Dagegen beschwerte sich P.H. beim Obergericht des Kantons Solothurn als Aufsichtsbehörde über Schulbetreibung und Konkurs. Für das Beschwerdeverfahren ersuchte er um die Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, welches Gesuch vom Vizepräsidenten der Aufsichtsbehörde mit Verfügung vom 8. Januar 1996 abgewiesen wurde.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Januar 1996 beantragt P.H. dem Bundesgericht im wesentlichen, die Verfügung der Aufsichtsbehörde aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege wurde von der Aufsichtsbehörde mit der Begründung abgewiesen, die Praxis schliesse aus Art. 67 f. GebVSchKG (SR 281.35), dass im Beschwerdeverfahren vor der Aufsichtsbehörde kein Anspruch auf kostenlose Verbeiständung bestehe. Das Bundesgericht habe sich zu dieser speziellen Frage noch nie geäussert. Der Beschwerdeführer erachtet diese Auffassung für verfassungswidrig und hält dafür, dass die Aufsichtsbehörde gestützt auf Art. 4 BV die unentgeltliche Rechtsvertretung hätte bewilligen müssen.
a) Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Unabhängig davon wird ein Mindestanspruch der bedürftigen Partei auf unentgeltliche Rechtspflege in einem nicht aussichtslosen Prozess direkt aus Art. 4 BV abgeleitet. Dieser Anspruch beinhaltet einerseits die Befreiung von den Verfahrenskosten und anderseits - soweit notwendig - das Recht auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand (BGE 121 I 60 E. 2a S. 61 f. mit Hinweisen).
b) Das SchKG-Aufsichtsverfahren ist gemäss Art. 67 GebVSchKG gebührenfrei. Soweit der Vizepräsident der Aufsichtsbehörde in der Kurzbegründung seiner Verfügung auf die Gebührenfreiheit anspielt und mit Hinweis auf Art. 67 GebVSchKG den Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung ausschliesst, ist der Entscheid zum vornherein unhaltbar, weil die Gebührenfreiheit keinen Einfluss auf die Frage der Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes haben kann.
c) In seiner neueren Rechtsprechung hat das Bundesgericht den verfassungsrechtlichen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung kontinuierlich ausgedehnt (vgl. BGE 121 I 60 E. 2a/bb S. 62 und BGE 121 I 314 E. 2b S. 315 f., je mit Hinweisen). Namentlich im Bereich des SchKG wurde der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung für das Konkursverfahren zufolge Insolvenzerklärung bejaht (BGE 118 III 27, BGE 118 III 33, BGE 119 III 113). Umgekehrt hat das Bundesgericht unter Hinweis auf die Gebühren- und Entschädigungsfreiheit des Beschwerdeverfahrens (Art. 68 Abs. 2 GebVSchKG) in bezug auf das Verfahren vor Bundesgericht gemäss Art. 78 ff. OG eine gesetzliche Grundlage für die Beiordnung eines Armenanwaltes nach Massgabe von Art. 152 OG verneint (BGE 102 III 10 E. 1 S. 12 f.). Dieser letzte Entscheid wurde in der Literatur als allzu formalistisch kritisiert (FRITZSCHE/WALDER, Schuldbetreibung und Konkurs nach schweizerischem Recht, Band I, Zürich 1984, § 15 Rz. 14). Die neuere Literatur befürwortet die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege - und damit auch der unentgeltlichen Verbeiständung - im Betreibungsverfahren (ADRIAN STAEHELIN, Die betreibungsrechtlichen Streitigkeiten, in FS 100 Jahre SchKG, Zürich 1989, S. 81 f.; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Assistance judiciaire et administrative: Les règles minima imposées par l'article 4 de la constitution fédérale in: JdT 137 [1989], S. 58 f.).
Gemäss Art. 68 Abs. 2 GebVSchKG wird im Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zugesprochen; wer sich durch einen Rechtsanwalt vertreten lässt, wird dessen Kosten ungeachtet des Verfahrensausgangs stets selber zu tragen haben. Im Lichte von Art. 4 BV darf die Möglichkeit des Beizugs eines Rechtsanwalts indessen nicht von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Partei abhängen. Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung kann deshalb für das Beschwerdeverfahren nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden, sowenig als dies für das ebenso kosten- und entschädigungsfreie mietrechtliche Schlichtungsverfahren (Art. 274d Abs. 2 OR) zutrifft (BGE 119 Ia 264 E. 4c S. 268).
Natur und Besonderheiten des Beschwerdeverfahrens, in welchem in gewissen Fällen von Bundesrechts wegen die Offizialmaxime gilt (BGE 107 III 1 E. 1 S. 2), rechtfertigen es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen eine Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt sachlich geboten ist (BGE 121 I 314 E. 2b S. 315 f. mit Hinweisen), wie in mietrechtlichen Schlichtungsverfahren einen strengen Masstab anzulegen (BGE 119 Ia 264 E. 4c S. 269 mit Hinweisen). In einem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verfahren - und bei der Ermittlung des pfändbaren Einkommens haben die Betreibungsbehörden die massgebenden tatsächlichen Verhältnisse von Amtes wegen abzuklären (BGE 106 III 11 E. 2 S. 13 mit Hinweisen) - wird sich die Mitwirkung eines Rechtsanwalts in aller Regel als nicht erforderlich erweisen (BGE 119 Ia 264 E. 4c S. 269).
d) Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Das Obergericht wird zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen zur unentgeltlichen Verbeiständung des Beschwerdeführers durch einen Rechtsanwalt im Beschwerdeverfahren erfüllt sind. | de | Art. 4 Cst. et 67 s. OFLP; assistance judiciaire dans la procédure de plainte du droit des poursuites. Le droit à l'assistance judiciaire découlant de l'art. 4 Cst. n'est pas exclu par principe dans la procédure de plainte, pour le motif que, selon les art. 67 s. OFLP, il ne peut être perçu de frais ni alloué de dépens. Dans la mesure où la procédure de plainte est régie par la maxime d'office, l'assistance d'un avocat n'est en général pas nécessaire. | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,675 | 122 I 8 | 122 I 8
Sachverhalt ab Seite 8
Mit Verfügungen vom 6. bzw. 7. November 1995 erhöhte das Betreibungsamt Wasseramt (Solothurn) in der gegen P.H. laufenden Lohnpfändung den pfändbaren Einkommensteil per 1. April 1996 von Fr. 147.-- auf Fr. 341.-- pro Monat.
Dagegen beschwerte sich P.H. beim Obergericht des Kantons Solothurn als Aufsichtsbehörde über Schulbetreibung und Konkurs. Für das Beschwerdeverfahren ersuchte er um die Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, welches Gesuch vom Vizepräsidenten der Aufsichtsbehörde mit Verfügung vom 8. Januar 1996 abgewiesen wurde.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Januar 1996 beantragt P.H. dem Bundesgericht im wesentlichen, die Verfügung der Aufsichtsbehörde aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege wurde von der Aufsichtsbehörde mit der Begründung abgewiesen, die Praxis schliesse aus Art. 67 f. GebVSchKG (SR 281.35), dass im Beschwerdeverfahren vor der Aufsichtsbehörde kein Anspruch auf kostenlose Verbeiständung bestehe. Das Bundesgericht habe sich zu dieser speziellen Frage noch nie geäussert. Der Beschwerdeführer erachtet diese Auffassung für verfassungswidrig und hält dafür, dass die Aufsichtsbehörde gestützt auf Art. 4 BV die unentgeltliche Rechtsvertretung hätte bewilligen müssen.
a) Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Unabhängig davon wird ein Mindestanspruch der bedürftigen Partei auf unentgeltliche Rechtspflege in einem nicht aussichtslosen Prozess direkt aus Art. 4 BV abgeleitet. Dieser Anspruch beinhaltet einerseits die Befreiung von den Verfahrenskosten und anderseits - soweit notwendig - das Recht auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand (BGE 121 I 60 E. 2a S. 61 f. mit Hinweisen).
b) Das SchKG-Aufsichtsverfahren ist gemäss Art. 67 GebVSchKG gebührenfrei. Soweit der Vizepräsident der Aufsichtsbehörde in der Kurzbegründung seiner Verfügung auf die Gebührenfreiheit anspielt und mit Hinweis auf Art. 67 GebVSchKG den Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung ausschliesst, ist der Entscheid zum vornherein unhaltbar, weil die Gebührenfreiheit keinen Einfluss auf die Frage der Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes haben kann.
c) In seiner neueren Rechtsprechung hat das Bundesgericht den verfassungsrechtlichen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung kontinuierlich ausgedehnt (vgl. BGE 121 I 60 E. 2a/bb S. 62 und BGE 121 I 314 E. 2b S. 315 f., je mit Hinweisen). Namentlich im Bereich des SchKG wurde der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung für das Konkursverfahren zufolge Insolvenzerklärung bejaht (BGE 118 III 27, BGE 118 III 33, BGE 119 III 113). Umgekehrt hat das Bundesgericht unter Hinweis auf die Gebühren- und Entschädigungsfreiheit des Beschwerdeverfahrens (Art. 68 Abs. 2 GebVSchKG) in bezug auf das Verfahren vor Bundesgericht gemäss Art. 78 ff. OG eine gesetzliche Grundlage für die Beiordnung eines Armenanwaltes nach Massgabe von Art. 152 OG verneint (BGE 102 III 10 E. 1 S. 12 f.). Dieser letzte Entscheid wurde in der Literatur als allzu formalistisch kritisiert (FRITZSCHE/WALDER, Schuldbetreibung und Konkurs nach schweizerischem Recht, Band I, Zürich 1984, § 15 Rz. 14). Die neuere Literatur befürwortet die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege - und damit auch der unentgeltlichen Verbeiständung - im Betreibungsverfahren (ADRIAN STAEHELIN, Die betreibungsrechtlichen Streitigkeiten, in FS 100 Jahre SchKG, Zürich 1989, S. 81 f.; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Assistance judiciaire et administrative: Les règles minima imposées par l'article 4 de la constitution fédérale in: JdT 137 [1989], S. 58 f.).
Gemäss Art. 68 Abs. 2 GebVSchKG wird im Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zugesprochen; wer sich durch einen Rechtsanwalt vertreten lässt, wird dessen Kosten ungeachtet des Verfahrensausgangs stets selber zu tragen haben. Im Lichte von Art. 4 BV darf die Möglichkeit des Beizugs eines Rechtsanwalts indessen nicht von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Partei abhängen. Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung kann deshalb für das Beschwerdeverfahren nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden, sowenig als dies für das ebenso kosten- und entschädigungsfreie mietrechtliche Schlichtungsverfahren (Art. 274d Abs. 2 OR) zutrifft (BGE 119 Ia 264 E. 4c S. 268).
Natur und Besonderheiten des Beschwerdeverfahrens, in welchem in gewissen Fällen von Bundesrechts wegen die Offizialmaxime gilt (BGE 107 III 1 E. 1 S. 2), rechtfertigen es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen eine Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt sachlich geboten ist (BGE 121 I 314 E. 2b S. 315 f. mit Hinweisen), wie in mietrechtlichen Schlichtungsverfahren einen strengen Masstab anzulegen (BGE 119 Ia 264 E. 4c S. 269 mit Hinweisen). In einem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verfahren - und bei der Ermittlung des pfändbaren Einkommens haben die Betreibungsbehörden die massgebenden tatsächlichen Verhältnisse von Amtes wegen abzuklären (BGE 106 III 11 E. 2 S. 13 mit Hinweisen) - wird sich die Mitwirkung eines Rechtsanwalts in aller Regel als nicht erforderlich erweisen (BGE 119 Ia 264 E. 4c S. 269).
d) Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Das Obergericht wird zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen zur unentgeltlichen Verbeiständung des Beschwerdeführers durch einen Rechtsanwalt im Beschwerdeverfahren erfüllt sind. | de | Art. 4 Cost. e 67 seg. OTLEF; assistenza giudiziaria nella procedura di reclamo della LEF. Il diritto al gratuito patrocinio sgorgante dall'art. 4 Cost. non può essere escluso per principio nella procedura di reclamo della LEF, per il motivo che giusta gli art. 67 seg. OTLEF non vengono riscosse tasse e non vengono assegnate indennità. Nella misura in cui la procedura di reclamo della LEF è retta dalla massima ufficiale, la partecipazione di un avvocato non è di regola necessaria. | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,676 | 122 I 81 | 122 I 81
Sachverhalt ab Seite 82
Les époux B. et les époux D. sont respectivement propriétaires de deux villas construites sur des parcelles sises côte à côte sur un terrain en forte déclivité. Ce terrain est par sa partie inférieure contigu au fonds des époux L., sur lequel ceux-ci ont construit une villa. Le long et de part et d'autre de la limite rectiligne séparant la parcelle des époux L. de celles des époux B. et D. se trouvent des arbres, arbustes et buissons formant un boqueteau d'une largeur de quatre à six mètres et d'une hauteur moyenne de six à huit mètres.
Par jugement du 21 octobre 1994, le Tribunal de première instance de Genève a condamné les époux L. à élaguer à leurs frais, jusqu'à une hauteur de deux mètres, les plantations se trouvant à moins de deux mètres des fonds voisins.
Statuant sur appel le 15 septembre 1995, la Cour de justice du canton de Genève a ordonné au Conservateur du registre foncier d'inscrire à la charge des parcelles propriété respectivement des époux B. et D. la mention de la déchéance des droits des propriétaires de ces fonds d'exiger une quelconque restriction de hauteur ou de distance des plantations existant actuellement sur la parcelle propriété des époux L.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé par les époux B. et D., qui ont également interjeté un recours en réforme contre l'arrêt cantonal.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 57 al. 5 OJ, lorsque la décision attaquée est en même temps l'objet d'un recours en réforme et d'un recours de droit public, il est sursis en règle générale à l'arrêt sur le premier jusqu'à droit connu sur le second. Cette disposition est justifiée par le fait que, si le Tribunal fédéral devait d'abord examiner le recours en réforme, son arrêt se substituerait à la décision cantonale, rendant ainsi sans objet le recours de droit public, faute de décision susceptible d'être attaquée par cette voie; la jurisprudence déroge toutefois à ce principe lorsque la décision sur le recours de droit public n'a aucune influence sur le sort du recours en réforme, ou lorsque ce dernier paraît devoir être admis même sur la base des constatations de fait de l'autorité cantonale, critiquées dans le recours de droit public (ATF 120 Ia 377 consid. 1 et les arrêts cités).
Dans leur recours en réforme, les recourants reprochent à l'autorité cantonale d'avoir violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 disp. trans. Cst.). Ils estiment que la violation par les intimés des règles cantonales sur la distance des plantations prises en vertu de l'art. 688 CC ne peut être sanctionnée sur la base de règles de droit cantonal, mais uniquement en vertu du droit fédéral (art. 641 al. 2 CC). Dans l'éventualité où ce point de vue ne serait pas suivi, les recourants se plaignent parallèlement, par la voie du recours de droit public, d'une application arbitraire de la loi genevoise d'application du code civil et du code des obligations, du 7 mai 1981 (LACC), notamment des art. 64 et 65 de cette loi, qui déterminent les distances des plantations et la sanction de leur inobservation.
En principe, la violation par le droit cantonal du principe de la force dérogatoire du droit fédéral constitue une violation du droit fédéral qui doit être invoquée dans le recours en réforme lorsque celui-ci est ouvert (ATF 120 II 28 consid. 3, ATF 119 II 183 consid. 3, ATF 116 II 215 consid. 2b). Le recours de droit public est donc en principe exclu (art. 84 al. 2 OJ). En l'occurrence, il paraît toutefois judicieux de trancher préjudiciellement dans le recours de droit public la question du droit applicable. En effet, les moyens soulevés dans le recours en réforme ne sont recevables que si la présente cause appelle l'application du droit fédéral; si en revanche les prétentions des recourants relèvent exclusivement du droit cantonal, c'est dans le recours de droit public qu'il y aura lieu d'examiner si la cour cantonale a appliqué ce droit de manière arbitraire (cf. ATF 120 Ia 377 consid. 1).
2. Critiquant la jurisprudence cantonale à laquelle se réfère la Cour de justice (SJ 1988 p. 75), les recourants soutiennent que le législateur genevois a violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral en adoptant l'art. 65 LACC. Cette disposition prévoit que le propriétaire d'un fonds peut exiger la suppression notamment de plantations établies sur le fonds voisin à une distance inférieure à celle fixée à l'art. 64 (al. 1), que toutefois, cette faculté cesse s'il a laissé s'écouler trente ans après l'établissement de ces plantations (al. 2), et que mention de la déchéance peut être faite au registre foncier sur le vu de la reconnaissance écrite du propriétaire ou d'un jugement définitif (al. 3). Selon les recourants, cette disposition est contraire à l'art. 641 al. 2 CC, qui régirait seul les conséquences d'une telle violation.
a) L'art. 2 disp. trans. Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur a réglementé de façon exhaustive (ATF 119 Ia 348 consid. 2c et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral vérifie avec un plein pouvoir d'examen, et non sous l'angle restreint de l'arbitraire, si la norme cantonale critiquée est compatible avec le droit fédéral (ATF 120 Ia 89 consid. 2a et les arrêts cités).
L'art. 688 CC prévoit que la législation cantonale peut déterminer la distance que les propriétaires sont tenus d'observer dans leurs plantations, selon les diverses espèces de plantes et d'immeubles. Contrairement à l'opinion émise par les recourants, cette disposition contient une réserve propre au sens de l'art. 5 CC, qui est attributive (PIOTET, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, 1991, n. 99; STEINAUER, Les droits réels, t. II, 2e éd., 1994, n. 1755 et 1830a; LIVER, Berner Kommentar, Band I/1, 1962, n. 32 ad art. 5; JAGMETTI, in Schweizerisches Privatrecht, Band I, 1969, p. 251). Selon la doctrine unanime, l'art. 688 CC autorise les cantons non seulement à déterminer les distances que les propriétaires sont tenus d'observer pour leurs plantations, mais aussi à arrêter les sanctions de la violation des règles qu'ils posent dans ce domaine, en particulier en prévoyant un délai de prescription (PIOTET, op.cit., n. 100 et les références, not. LINDENMANN, Bäume und Sträucher im Nachbarrecht, 1980, p. 19/20, et MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, Band IV/1/3, 1975, n. 74 ad art. 687/688). Certes, HAAB admet que la violation des règles sur les distances des plantations peut être sanctionnée par une action en cessation du trouble fondée sur l'art. 641 al. 2 CC (Zürcher Kommentar, Band IV/1, 1977, n. 16 ad art. 687/688); il n'exclut toutefois pas que les cantons puissent adopter parallèlement des règles de sanction, comme l'admettent d'autres auteurs (MEIER-HAYOZ, op.cit., n. 75/76 ad art. 687/688).
b) Il résulte de ce qui précède que le législateur genevois n'a pas violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral en adoptant des règles sanctionnant la violation des prescriptions cantonales sur les distances des plantations et que c'est avec raison que la Cour de justice s'est fondée sur l'art. 65 LACC pour statuer en la cause. Par conséquent, en tant qu'il reproche à l'autorité cantonale une application arbitraire du droit cantonal applicable en l'espèce, le recours est recevable au regard de l'art. 84 al. 1 let. a et al. 2 OJ. Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale pour violation de l'art. 4 Cst. et déposé dans le délai légal, il est également recevable au regard des art. 87 et 89 al. 1 OJ. | fr | Art. 2 übBest. BV; Art. 57 Abs. 5 OG, Art. 688 ZGB, Art. 64 und 65 des Genfer Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch (EGZGB); Grundsatz, wonach die staatsrechtliche Beschwerde vorweg zu prüfen ist, Abstand der Anpflanzungen. In der staatsrechtlichen Beschwerde ist vorfrageweise zu prüfen, welches Recht - Bundesrecht oder kantonales Recht - auf die Sanktion der Bestimmungen anwendbar ist, welche die Kantone in Anwendung von Art. 688 ZGB zum Abstand der Anpflanzungen erlassen haben (E. 1).
Art. 688 ZGB enthält einen echten, zuteilenden Vorbehalt im Sinne von Art. 5 ZGB, der die Kantone nicht nur dazu berechtigt, die Abstände festzulegen, welche die Eigentümer für die Anpflanzungen einzuhalten haben; vielmehr gibt er ihnen ausserdem das Recht, Sanktionen für die Verletzung der Bestimmungen vorzusehen, die sie auf diesem Gebiet erlassen (E. 2). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,677 | 122 I 81 | 122 I 81
Sachverhalt ab Seite 82
Les époux B. et les époux D. sont respectivement propriétaires de deux villas construites sur des parcelles sises côte à côte sur un terrain en forte déclivité. Ce terrain est par sa partie inférieure contigu au fonds des époux L., sur lequel ceux-ci ont construit une villa. Le long et de part et d'autre de la limite rectiligne séparant la parcelle des époux L. de celles des époux B. et D. se trouvent des arbres, arbustes et buissons formant un boqueteau d'une largeur de quatre à six mètres et d'une hauteur moyenne de six à huit mètres.
Par jugement du 21 octobre 1994, le Tribunal de première instance de Genève a condamné les époux L. à élaguer à leurs frais, jusqu'à une hauteur de deux mètres, les plantations se trouvant à moins de deux mètres des fonds voisins.
Statuant sur appel le 15 septembre 1995, la Cour de justice du canton de Genève a ordonné au Conservateur du registre foncier d'inscrire à la charge des parcelles propriété respectivement des époux B. et D. la mention de la déchéance des droits des propriétaires de ces fonds d'exiger une quelconque restriction de hauteur ou de distance des plantations existant actuellement sur la parcelle propriété des époux L.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé par les époux B. et D., qui ont également interjeté un recours en réforme contre l'arrêt cantonal.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 57 al. 5 OJ, lorsque la décision attaquée est en même temps l'objet d'un recours en réforme et d'un recours de droit public, il est sursis en règle générale à l'arrêt sur le premier jusqu'à droit connu sur le second. Cette disposition est justifiée par le fait que, si le Tribunal fédéral devait d'abord examiner le recours en réforme, son arrêt se substituerait à la décision cantonale, rendant ainsi sans objet le recours de droit public, faute de décision susceptible d'être attaquée par cette voie; la jurisprudence déroge toutefois à ce principe lorsque la décision sur le recours de droit public n'a aucune influence sur le sort du recours en réforme, ou lorsque ce dernier paraît devoir être admis même sur la base des constatations de fait de l'autorité cantonale, critiquées dans le recours de droit public (ATF 120 Ia 377 consid. 1 et les arrêts cités).
Dans leur recours en réforme, les recourants reprochent à l'autorité cantonale d'avoir violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 disp. trans. Cst.). Ils estiment que la violation par les intimés des règles cantonales sur la distance des plantations prises en vertu de l'art. 688 CC ne peut être sanctionnée sur la base de règles de droit cantonal, mais uniquement en vertu du droit fédéral (art. 641 al. 2 CC). Dans l'éventualité où ce point de vue ne serait pas suivi, les recourants se plaignent parallèlement, par la voie du recours de droit public, d'une application arbitraire de la loi genevoise d'application du code civil et du code des obligations, du 7 mai 1981 (LACC), notamment des art. 64 et 65 de cette loi, qui déterminent les distances des plantations et la sanction de leur inobservation.
En principe, la violation par le droit cantonal du principe de la force dérogatoire du droit fédéral constitue une violation du droit fédéral qui doit être invoquée dans le recours en réforme lorsque celui-ci est ouvert (ATF 120 II 28 consid. 3, ATF 119 II 183 consid. 3, ATF 116 II 215 consid. 2b). Le recours de droit public est donc en principe exclu (art. 84 al. 2 OJ). En l'occurrence, il paraît toutefois judicieux de trancher préjudiciellement dans le recours de droit public la question du droit applicable. En effet, les moyens soulevés dans le recours en réforme ne sont recevables que si la présente cause appelle l'application du droit fédéral; si en revanche les prétentions des recourants relèvent exclusivement du droit cantonal, c'est dans le recours de droit public qu'il y aura lieu d'examiner si la cour cantonale a appliqué ce droit de manière arbitraire (cf. ATF 120 Ia 377 consid. 1).
2. Critiquant la jurisprudence cantonale à laquelle se réfère la Cour de justice (SJ 1988 p. 75), les recourants soutiennent que le législateur genevois a violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral en adoptant l'art. 65 LACC. Cette disposition prévoit que le propriétaire d'un fonds peut exiger la suppression notamment de plantations établies sur le fonds voisin à une distance inférieure à celle fixée à l'art. 64 (al. 1), que toutefois, cette faculté cesse s'il a laissé s'écouler trente ans après l'établissement de ces plantations (al. 2), et que mention de la déchéance peut être faite au registre foncier sur le vu de la reconnaissance écrite du propriétaire ou d'un jugement définitif (al. 3). Selon les recourants, cette disposition est contraire à l'art. 641 al. 2 CC, qui régirait seul les conséquences d'une telle violation.
a) L'art. 2 disp. trans. Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur a réglementé de façon exhaustive (ATF 119 Ia 348 consid. 2c et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral vérifie avec un plein pouvoir d'examen, et non sous l'angle restreint de l'arbitraire, si la norme cantonale critiquée est compatible avec le droit fédéral (ATF 120 Ia 89 consid. 2a et les arrêts cités).
L'art. 688 CC prévoit que la législation cantonale peut déterminer la distance que les propriétaires sont tenus d'observer dans leurs plantations, selon les diverses espèces de plantes et d'immeubles. Contrairement à l'opinion émise par les recourants, cette disposition contient une réserve propre au sens de l'art. 5 CC, qui est attributive (PIOTET, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, 1991, n. 99; STEINAUER, Les droits réels, t. II, 2e éd., 1994, n. 1755 et 1830a; LIVER, Berner Kommentar, Band I/1, 1962, n. 32 ad art. 5; JAGMETTI, in Schweizerisches Privatrecht, Band I, 1969, p. 251). Selon la doctrine unanime, l'art. 688 CC autorise les cantons non seulement à déterminer les distances que les propriétaires sont tenus d'observer pour leurs plantations, mais aussi à arrêter les sanctions de la violation des règles qu'ils posent dans ce domaine, en particulier en prévoyant un délai de prescription (PIOTET, op.cit., n. 100 et les références, not. LINDENMANN, Bäume und Sträucher im Nachbarrecht, 1980, p. 19/20, et MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, Band IV/1/3, 1975, n. 74 ad art. 687/688). Certes, HAAB admet que la violation des règles sur les distances des plantations peut être sanctionnée par une action en cessation du trouble fondée sur l'art. 641 al. 2 CC (Zürcher Kommentar, Band IV/1, 1977, n. 16 ad art. 687/688); il n'exclut toutefois pas que les cantons puissent adopter parallèlement des règles de sanction, comme l'admettent d'autres auteurs (MEIER-HAYOZ, op.cit., n. 75/76 ad art. 687/688).
b) Il résulte de ce qui précède que le législateur genevois n'a pas violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral en adoptant des règles sanctionnant la violation des prescriptions cantonales sur les distances des plantations et que c'est avec raison que la Cour de justice s'est fondée sur l'art. 65 LACC pour statuer en la cause. Par conséquent, en tant qu'il reproche à l'autorité cantonale une application arbitraire du droit cantonal applicable en l'espèce, le recours est recevable au regard de l'art. 84 al. 1 let. a et al. 2 OJ. Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale pour violation de l'art. 4 Cst. et déposé dans le délai légal, il est également recevable au regard des art. 87 et 89 al. 1 OJ. | fr | Art. 2 Disp. trans. Cst.; art. 57 al. 5 OJ, art. 688 CC, art. 64 et 65 de la loi genevoise d'application du code civil et du code des obligations, du 7 mai 1981 (LACC); principe de l'examen préalable du recours de droit public, distance des plantations. C'est dans le recours de droit public qu'il convient de trancher préjudiciellement la question du droit - fédéral ou cantonal - applicable à la sanction des règles cantonales sur la distance des plantations prises en vertu de l'art. 688 CC (consid. 1).
L'art. 688 CC contient une réserve propre au sens de l'art. 5 CC, qui est attributive; il autorise les cantons non seulement à déterminer les distances que les propriétaires sont tenus d'observer pour leurs plantations, mais aussi à arrêter les sanctions de la violation des règles qu'ils posent dans ce domaine (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,678 | 122 I 81 | 122 I 81
Sachverhalt ab Seite 82
Les époux B. et les époux D. sont respectivement propriétaires de deux villas construites sur des parcelles sises côte à côte sur un terrain en forte déclivité. Ce terrain est par sa partie inférieure contigu au fonds des époux L., sur lequel ceux-ci ont construit une villa. Le long et de part et d'autre de la limite rectiligne séparant la parcelle des époux L. de celles des époux B. et D. se trouvent des arbres, arbustes et buissons formant un boqueteau d'une largeur de quatre à six mètres et d'une hauteur moyenne de six à huit mètres.
Par jugement du 21 octobre 1994, le Tribunal de première instance de Genève a condamné les époux L. à élaguer à leurs frais, jusqu'à une hauteur de deux mètres, les plantations se trouvant à moins de deux mètres des fonds voisins.
Statuant sur appel le 15 septembre 1995, la Cour de justice du canton de Genève a ordonné au Conservateur du registre foncier d'inscrire à la charge des parcelles propriété respectivement des époux B. et D. la mention de la déchéance des droits des propriétaires de ces fonds d'exiger une quelconque restriction de hauteur ou de distance des plantations existant actuellement sur la parcelle propriété des époux L.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé par les époux B. et D., qui ont également interjeté un recours en réforme contre l'arrêt cantonal.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 57 al. 5 OJ, lorsque la décision attaquée est en même temps l'objet d'un recours en réforme et d'un recours de droit public, il est sursis en règle générale à l'arrêt sur le premier jusqu'à droit connu sur le second. Cette disposition est justifiée par le fait que, si le Tribunal fédéral devait d'abord examiner le recours en réforme, son arrêt se substituerait à la décision cantonale, rendant ainsi sans objet le recours de droit public, faute de décision susceptible d'être attaquée par cette voie; la jurisprudence déroge toutefois à ce principe lorsque la décision sur le recours de droit public n'a aucune influence sur le sort du recours en réforme, ou lorsque ce dernier paraît devoir être admis même sur la base des constatations de fait de l'autorité cantonale, critiquées dans le recours de droit public (ATF 120 Ia 377 consid. 1 et les arrêts cités).
Dans leur recours en réforme, les recourants reprochent à l'autorité cantonale d'avoir violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 disp. trans. Cst.). Ils estiment que la violation par les intimés des règles cantonales sur la distance des plantations prises en vertu de l'art. 688 CC ne peut être sanctionnée sur la base de règles de droit cantonal, mais uniquement en vertu du droit fédéral (art. 641 al. 2 CC). Dans l'éventualité où ce point de vue ne serait pas suivi, les recourants se plaignent parallèlement, par la voie du recours de droit public, d'une application arbitraire de la loi genevoise d'application du code civil et du code des obligations, du 7 mai 1981 (LACC), notamment des art. 64 et 65 de cette loi, qui déterminent les distances des plantations et la sanction de leur inobservation.
En principe, la violation par le droit cantonal du principe de la force dérogatoire du droit fédéral constitue une violation du droit fédéral qui doit être invoquée dans le recours en réforme lorsque celui-ci est ouvert (ATF 120 II 28 consid. 3, ATF 119 II 183 consid. 3, ATF 116 II 215 consid. 2b). Le recours de droit public est donc en principe exclu (art. 84 al. 2 OJ). En l'occurrence, il paraît toutefois judicieux de trancher préjudiciellement dans le recours de droit public la question du droit applicable. En effet, les moyens soulevés dans le recours en réforme ne sont recevables que si la présente cause appelle l'application du droit fédéral; si en revanche les prétentions des recourants relèvent exclusivement du droit cantonal, c'est dans le recours de droit public qu'il y aura lieu d'examiner si la cour cantonale a appliqué ce droit de manière arbitraire (cf. ATF 120 Ia 377 consid. 1).
2. Critiquant la jurisprudence cantonale à laquelle se réfère la Cour de justice (SJ 1988 p. 75), les recourants soutiennent que le législateur genevois a violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral en adoptant l'art. 65 LACC. Cette disposition prévoit que le propriétaire d'un fonds peut exiger la suppression notamment de plantations établies sur le fonds voisin à une distance inférieure à celle fixée à l'art. 64 (al. 1), que toutefois, cette faculté cesse s'il a laissé s'écouler trente ans après l'établissement de ces plantations (al. 2), et que mention de la déchéance peut être faite au registre foncier sur le vu de la reconnaissance écrite du propriétaire ou d'un jugement définitif (al. 3). Selon les recourants, cette disposition est contraire à l'art. 641 al. 2 CC, qui régirait seul les conséquences d'une telle violation.
a) L'art. 2 disp. trans. Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur a réglementé de façon exhaustive (ATF 119 Ia 348 consid. 2c et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral vérifie avec un plein pouvoir d'examen, et non sous l'angle restreint de l'arbitraire, si la norme cantonale critiquée est compatible avec le droit fédéral (ATF 120 Ia 89 consid. 2a et les arrêts cités).
L'art. 688 CC prévoit que la législation cantonale peut déterminer la distance que les propriétaires sont tenus d'observer dans leurs plantations, selon les diverses espèces de plantes et d'immeubles. Contrairement à l'opinion émise par les recourants, cette disposition contient une réserve propre au sens de l'art. 5 CC, qui est attributive (PIOTET, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, 1991, n. 99; STEINAUER, Les droits réels, t. II, 2e éd., 1994, n. 1755 et 1830a; LIVER, Berner Kommentar, Band I/1, 1962, n. 32 ad art. 5; JAGMETTI, in Schweizerisches Privatrecht, Band I, 1969, p. 251). Selon la doctrine unanime, l'art. 688 CC autorise les cantons non seulement à déterminer les distances que les propriétaires sont tenus d'observer pour leurs plantations, mais aussi à arrêter les sanctions de la violation des règles qu'ils posent dans ce domaine, en particulier en prévoyant un délai de prescription (PIOTET, op.cit., n. 100 et les références, not. LINDENMANN, Bäume und Sträucher im Nachbarrecht, 1980, p. 19/20, et MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, Band IV/1/3, 1975, n. 74 ad art. 687/688). Certes, HAAB admet que la violation des règles sur les distances des plantations peut être sanctionnée par une action en cessation du trouble fondée sur l'art. 641 al. 2 CC (Zürcher Kommentar, Band IV/1, 1977, n. 16 ad art. 687/688); il n'exclut toutefois pas que les cantons puissent adopter parallèlement des règles de sanction, comme l'admettent d'autres auteurs (MEIER-HAYOZ, op.cit., n. 75/76 ad art. 687/688).
b) Il résulte de ce qui précède que le législateur genevois n'a pas violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral en adoptant des règles sanctionnant la violation des prescriptions cantonales sur les distances des plantations et que c'est avec raison que la Cour de justice s'est fondée sur l'art. 65 LACC pour statuer en la cause. Par conséquent, en tant qu'il reproche à l'autorité cantonale une application arbitraire du droit cantonal applicable en l'espèce, le recours est recevable au regard de l'art. 84 al. 1 let. a et al. 2 OJ. Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale pour violation de l'art. 4 Cst. et déposé dans le délai légal, il est également recevable au regard des art. 87 et 89 al. 1 OJ. | fr | Art. 2 Disp. trans. Cost.; art. 57 cpv. 5 OG, art. 688 CC, art. 64 e 65 della legge ginevrina di applicazione al codice civile e al codice delle obbligazioni, del 7 maggio 1981 (LACC); principio dell'esame preventivo del ricorso di diritto pubblico, distanza delle piantagioni. Va esaminata nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico la questione pregiudiziale volta a sapere quale diritto - federale o cantonale - si applichi alle sanzioni delle norme che i Cantoni hanno adottato in virtù dell'art. 688 CC in merito alla distanza delle piantagioni (consid. 1).
L'art. 688 CC contiene una riserva propria, attributiva di competenza, giusta l'art. 5 CC. Esso autorizza i Cantoni non solo a stabilire le distanze che i proprietari devono rispettare per le loro piantagioni, ma pure a determinare le sanzioni per la violazione delle regole che essi hanno fissato in tale materia (consid. 2). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,679 | 122 I 85 | 122 I 85
Sachverhalt ab Seite 86
Les 16 mai et 23 juin 1995, se fondant sur le concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, le Juge d'instruction genevois a rendu deux ordonnances de perquisition et de saisie au sens des art. 178 ss CPP/GE, tendant à la remise par des établissement bancaires zurichois de documents et de renseignements relatifs à des opérations effectuées sur les comptes dont D. est le titulaire.
Le 6 décembre 1995, la Chambre d'accusation du canton de Genève a rejeté les recours formés par D. contre les ordonnances des 16 mai et 23 juin 1995.
Agissant par la voie du recours de droit public au sens l'art. 84 al. 1 let. a, b, c et d OJ, D. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'ordonnance du 6 décembre 1995 et de renvoyer la cause à la Chambre d'accusation pour nouvelle décision au sens des considérants. Il invoque l'art. 4 Cst., ainsi que la liberté personnelle et l'art. 8 CEDH.
Le Tribunal fédéral rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Selon le recourant, le Juge d'instruction aurait indûment appliqué les normes de la procédure pénale genevoise, en lieu et place du droit zurichois. A son avis, l'art. 4 du concordat invoqué par les autorités cantonales heurterait l'art. 355 al. 2 CP dont il se prévaut. En disant cela, le recourant invoque - de manière implicite - la primauté du droit fédéral sur le droit concordataire; ce grief de violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst. soulevé à titre préjudiciel contre un concordat est recevable dans le cadre du recours de droit public pour la violation des droits constitutionnels des citoyens au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ (arrêt non publié P. du 2 mai 1990, cf. ATF 120 Ia 113; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel, 1967/1982, no 892 et 1657; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd., Berne, 1994, p. 111, ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1983, no 311, ROBERT ZIMMERMANN, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève 1987, p. 129-132). Le recourant, visé directement par les mesures de contrainte ordonnées par le Juge d'instruction en application du droit genevois, a qualité pour soulever ce grief au sens de l'art. 88 OJ.
a) Les cantons ont le droit de conclure entre eux des conventions sur des objets de législation, d'administration ou de justice; la Confédération peut en empêcher l'exécution "si ces conventions renferment quelque chose de contraire à la Confédération ou aux droits des autres cantons" (art. 7 al. 2 Cst.).
b) Selon l'art. 64bis Cst., la Confédération a le droit de légiférer en matière de droit pénal (al. 1); l'organisation judiciaire, la procédure et l'administration de la justice demeurent toutefois du domaine des cantons (al. 2), y compris pour ce qui touche à la délimitation de la compétence des autorités de poursuite pénale à raison du lieu. Le domaine réservé aux cantons selon l'art. 64bis al. 2 Cst. est cependant limité par le principe selon lequel la Confédération est habilitée à édicter les dispositions de procédure indispensables à une application correcte du droit pénal (ATF 103 IV 64), que les cantons ne sauraient contrecarrer (ATF 119 IV 277 consid. 1a p. 278, 113 Ia 309 consid. 3b p. 312; pour la disposition analogue de l'art. 64 al. 3 Cst., cf. ATF 118 II 479 consid. 2d p. 482/483).
aa) Selon l'art. 352 CP, la Confédération et les cantons, ainsi que les cantons entre eux, sont tenus de se prêter assistance dans toute cause relative à l'application du droit fédéral. A teneur de l'art. 355 CP aucune autorité de poursuite, ni aucun tribunal, n'est en droit d'accomplir un acte de procédure sur le territoire d'un autre canton sans le consentement de l'autorité cantonale compétente (al. 1); la procédure applicable est celle du canton dans lequel l'acte est fait (al. 2). Selon ce principe de la territorialité exprimé par la maxime "locus regit actum", le droit du canton requis détermine la recevabilité et la forme des mesures d'entraide, ainsi que les voies de recours (ATF 120 Ia 113, ATF 117 Ia 5, ATF 87 IV 138, ATF 71 IV 170). Dans ce domaine précis, l'application du droit de procédure du canton requis ne doit toutefois pas entraver la mise en oeuvre des art. 352 ss CP (ATF 118 Ia 336 consid. 1b p. 338/339).
bb) Le 4 janvier 1993, le Département fédéral de justice et police a approuvé le concordat du 5 novembre 1992, qui est entré en vigueur le 2 novembre 1993 pour le canton de Genève (RO 1993 p. 2880) et le 30 décembre 1994 pour le canton de Zurich (RO 1994 p. 3156). Selon l'art. 4 du concordat, lu en relation avec l'art. 3 du même texte, l'autorité judiciaire saisie d'une affaire pénale peut, en appliquant la procédure de son propre canton, accomplir un acte de procédure directement dans un autre canton. Le recourant estime que l'art. 4 du concordat déroge au principe de territorialité ancré à l'art. 355 al. 2 CP; il y voit une violation de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.).
cc) Ce grief ne saurait être accueilli. Les art. 352 ss CP contiennent des prescriptions minimales en matière de procédure, afin de faciliter l'application du droit pénal matériel sur l'ensemble du territoire de la Confédération. Ces normes ont remplacé les anciennes conventions conclues entre les cantons depuis les débuts de l'ancienne Confédération (pour un exposé historique, cf. RUDOLF TRÜB, Die interkantonale Rechtshilfe im schweizerischen Strafrecht, thèse Zurich, 1950, p. 33-43 et JEAN GRAVEN, L'assistance intercantonale dans le domaine de la répression pénale en Suisse, Revue de droit pénal et de criminologie 2/1948, p. 686 ss). En adoptant l'art. 355 al. 2 CP, le législateur a voulu prévenir les conflits pouvant surgir entre des normes cantonales divergentes quant au droit applicable en matière d'entraide intercantonale. Si le législateur a opté pour l'application du droit du canton requis, il aurait tout aussi bien pu trancher en faveur du droit du canton requérant: c'est ce qu'exprime les prises de position des Conseillers nationaux Seiler et Logoz, rapporteurs de la commission du Conseil national, lors de la séance du 4 mars 1930 (BOCN 1930, p. 71, p. 74).
Si les cantons ne sauraient réduire la portée des art. 352 ss CP en refusant l'entraide intercantonale dans les cas prévus par le Code pénal, ils demeurent cependant libres d'établir, dans les domaines relevant de leur domaine de compétence - telle la procédure pénale (art. 64bis al. 2 Cst.) - des prescriptions plus favorables à l'application uniforme du droit fédéral. Plus particulièrement, l'art. 355 al. 1, 1ère phrase in fine CP, qui réserve le consentement du canton sur le territoire duquel un acte de procédure doit être accompli, autorise évidemment les cantons à élargir et généraliser la mesure de ce consentement, en s'accordant à l'avance, selon des modalités définies entre eux, le droit d'ordonner et d'effectuer des actes de procédure directement dans un autre canton. Tel est précisément le but des art. 3 ss du concordat, qui, comme le rappelle son art. 1er, n'a pas seulement pour objet de faciliter l'entraide judiciaire en matière pénale selon la procédure traditionnelle (art. 15 ss du concordat, notamment 16), mais aussi de lutter efficacement contre la criminalité en favorisant la coopération intercantonale et en donnant aux autorités judiciaires la compétence d'accomplir des actes de procédure dans un autre canton. L'avantage que présente le concordat à cet égard est double: d'une part, il permet de surmonter les inconvénients liés à une application stricte du principe de la territorialité (art. 355 al. 2 CP); d'autre part, il dispense les autorités de poursuite de devoir appliquer simultanément plusieurs lois à la même procédure, situation qui présente aussi de sérieux inconvénients pour les justiciables. Dans le contexte moderne de la lutte contre la criminalité, notamment en matière économique, où il s'agit de démanteler des réseaux aux ramifications internationales utilisant de manière optimale les nouveaux moyens de communication et de transferts de fonds, il se justifie d'atténuer la portée du principe "locus regit actum", afin d'assurer, comme en l'espèce, l'application correcte du droit pénal matériel. De ce point de vue, et eu égard à la sphère de compétence réservée aux cantons selon l'art. 64bis al. 2 Cst., rien n'empêche en effet ceux-ci de déroger, par la voie concordataire, aux règles minimales prescrites par les art. 352 ss CP, en prévoyant désormais qu'une autorité judiciaire saisie d'une affaire pénale peut, en appliquant son propre droit de procédure, ordonner et effectuer des actes de procédure dans un autre canton. En ce sens, l'art. 4 du concordat facilite grandement l'exécution de ces mesures d'instruction, en assurant que l'ensemble de la procédure pénale est régie par une seule loi, à savoir celle du canton requérant. Cette unité de la procédure mettra un terme aux situations complexes résultant autrefois de l'application parallèle de plusieurs codes de procédure cantonaux à une même enquête. Ainsi, loin de l'entraver, l'art. 4 du concordat facilite l'application cohérente du droit pénal de la Confédération (cf. GÉRARD PIQUEREZ, Le concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, RFJ 1994, p. 1 ss, 6-15; du même auteur, Le fédéralisme: un obstacle à lutte contre la criminalité? in: Problèmes actuels de la lutte contre la criminalité, Mélanges en l'honneur du cinquantenaire de la Société suisse de droit pénal, Berne, 1992, p. 57 ss, 63-66; cf. aussi TRÜB, op.cit. p. 48). On ne saurait donc considérer, avec le recourant, que l'art. 4 du concordat viole l'art. 355 al. 2 CP et, partant, la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.). Eu égard au but de l'art. 355 al. 2 CP, les cantons étaient libres de faire usage, dans leur domaine de compétence (art. 64bis al. 2 Cst.), de la possibilité offerte par la Constitution (art. 7 al. 2 Cst.), d'aller plus loin que les règles minimales édictées par le législateur en contribuant ainsi à simplifier et à renforcer la lutte contre la criminalité transfrontalière, qui requiert de plus en plus fréquemment des investigations sur le territoire de plusieurs cantons (cf. PIQUEREZ, op.cit., p. 7-12).
Le grief de violation de la force dérogatoire du droit fédéral est ainsi mal fondé. | fr | Art. 64bis Abs. 2 BV und Art. 2 ÜbBest. BV; Art. 355 Abs. 2 StGB; Art. 4 des Konkordats über die Rechtshilfe und die interkantonale Zusammenarbeit in Strafsachen vom 5. November 1992 (SR 351.71). Gemäss Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 des Konkordats kann eine mit einer Strafsache befasste Untersuchungsbehörde in Anwendung des Verfahrensrechts ihres Kantons eine Prozesshandlung direkt in einem anderen Kanton durchführen. Nach Art. 64bis Abs. 2 BV und den Zielen des Konkordats kann dieses die in Art. 355 Abs. 2 StGB festgelegte Regel "locus regit actum" brechen, ohne den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts zu verletzen (E. 3). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-85%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,680 | 122 I 85 | 122 I 85
Sachverhalt ab Seite 86
Les 16 mai et 23 juin 1995, se fondant sur le concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, le Juge d'instruction genevois a rendu deux ordonnances de perquisition et de saisie au sens des art. 178 ss CPP/GE, tendant à la remise par des établissement bancaires zurichois de documents et de renseignements relatifs à des opérations effectuées sur les comptes dont D. est le titulaire.
Le 6 décembre 1995, la Chambre d'accusation du canton de Genève a rejeté les recours formés par D. contre les ordonnances des 16 mai et 23 juin 1995.
Agissant par la voie du recours de droit public au sens l'art. 84 al. 1 let. a, b, c et d OJ, D. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'ordonnance du 6 décembre 1995 et de renvoyer la cause à la Chambre d'accusation pour nouvelle décision au sens des considérants. Il invoque l'art. 4 Cst., ainsi que la liberté personnelle et l'art. 8 CEDH.
Le Tribunal fédéral rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Selon le recourant, le Juge d'instruction aurait indûment appliqué les normes de la procédure pénale genevoise, en lieu et place du droit zurichois. A son avis, l'art. 4 du concordat invoqué par les autorités cantonales heurterait l'art. 355 al. 2 CP dont il se prévaut. En disant cela, le recourant invoque - de manière implicite - la primauté du droit fédéral sur le droit concordataire; ce grief de violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst. soulevé à titre préjudiciel contre un concordat est recevable dans le cadre du recours de droit public pour la violation des droits constitutionnels des citoyens au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ (arrêt non publié P. du 2 mai 1990, cf. ATF 120 Ia 113; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel, 1967/1982, no 892 et 1657; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd., Berne, 1994, p. 111, ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1983, no 311, ROBERT ZIMMERMANN, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève 1987, p. 129-132). Le recourant, visé directement par les mesures de contrainte ordonnées par le Juge d'instruction en application du droit genevois, a qualité pour soulever ce grief au sens de l'art. 88 OJ.
a) Les cantons ont le droit de conclure entre eux des conventions sur des objets de législation, d'administration ou de justice; la Confédération peut en empêcher l'exécution "si ces conventions renferment quelque chose de contraire à la Confédération ou aux droits des autres cantons" (art. 7 al. 2 Cst.).
b) Selon l'art. 64bis Cst., la Confédération a le droit de légiférer en matière de droit pénal (al. 1); l'organisation judiciaire, la procédure et l'administration de la justice demeurent toutefois du domaine des cantons (al. 2), y compris pour ce qui touche à la délimitation de la compétence des autorités de poursuite pénale à raison du lieu. Le domaine réservé aux cantons selon l'art. 64bis al. 2 Cst. est cependant limité par le principe selon lequel la Confédération est habilitée à édicter les dispositions de procédure indispensables à une application correcte du droit pénal (ATF 103 IV 64), que les cantons ne sauraient contrecarrer (ATF 119 IV 277 consid. 1a p. 278, 113 Ia 309 consid. 3b p. 312; pour la disposition analogue de l'art. 64 al. 3 Cst., cf. ATF 118 II 479 consid. 2d p. 482/483).
aa) Selon l'art. 352 CP, la Confédération et les cantons, ainsi que les cantons entre eux, sont tenus de se prêter assistance dans toute cause relative à l'application du droit fédéral. A teneur de l'art. 355 CP aucune autorité de poursuite, ni aucun tribunal, n'est en droit d'accomplir un acte de procédure sur le territoire d'un autre canton sans le consentement de l'autorité cantonale compétente (al. 1); la procédure applicable est celle du canton dans lequel l'acte est fait (al. 2). Selon ce principe de la territorialité exprimé par la maxime "locus regit actum", le droit du canton requis détermine la recevabilité et la forme des mesures d'entraide, ainsi que les voies de recours (ATF 120 Ia 113, ATF 117 Ia 5, ATF 87 IV 138, ATF 71 IV 170). Dans ce domaine précis, l'application du droit de procédure du canton requis ne doit toutefois pas entraver la mise en oeuvre des art. 352 ss CP (ATF 118 Ia 336 consid. 1b p. 338/339).
bb) Le 4 janvier 1993, le Département fédéral de justice et police a approuvé le concordat du 5 novembre 1992, qui est entré en vigueur le 2 novembre 1993 pour le canton de Genève (RO 1993 p. 2880) et le 30 décembre 1994 pour le canton de Zurich (RO 1994 p. 3156). Selon l'art. 4 du concordat, lu en relation avec l'art. 3 du même texte, l'autorité judiciaire saisie d'une affaire pénale peut, en appliquant la procédure de son propre canton, accomplir un acte de procédure directement dans un autre canton. Le recourant estime que l'art. 4 du concordat déroge au principe de territorialité ancré à l'art. 355 al. 2 CP; il y voit une violation de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.).
cc) Ce grief ne saurait être accueilli. Les art. 352 ss CP contiennent des prescriptions minimales en matière de procédure, afin de faciliter l'application du droit pénal matériel sur l'ensemble du territoire de la Confédération. Ces normes ont remplacé les anciennes conventions conclues entre les cantons depuis les débuts de l'ancienne Confédération (pour un exposé historique, cf. RUDOLF TRÜB, Die interkantonale Rechtshilfe im schweizerischen Strafrecht, thèse Zurich, 1950, p. 33-43 et JEAN GRAVEN, L'assistance intercantonale dans le domaine de la répression pénale en Suisse, Revue de droit pénal et de criminologie 2/1948, p. 686 ss). En adoptant l'art. 355 al. 2 CP, le législateur a voulu prévenir les conflits pouvant surgir entre des normes cantonales divergentes quant au droit applicable en matière d'entraide intercantonale. Si le législateur a opté pour l'application du droit du canton requis, il aurait tout aussi bien pu trancher en faveur du droit du canton requérant: c'est ce qu'exprime les prises de position des Conseillers nationaux Seiler et Logoz, rapporteurs de la commission du Conseil national, lors de la séance du 4 mars 1930 (BOCN 1930, p. 71, p. 74).
Si les cantons ne sauraient réduire la portée des art. 352 ss CP en refusant l'entraide intercantonale dans les cas prévus par le Code pénal, ils demeurent cependant libres d'établir, dans les domaines relevant de leur domaine de compétence - telle la procédure pénale (art. 64bis al. 2 Cst.) - des prescriptions plus favorables à l'application uniforme du droit fédéral. Plus particulièrement, l'art. 355 al. 1, 1ère phrase in fine CP, qui réserve le consentement du canton sur le territoire duquel un acte de procédure doit être accompli, autorise évidemment les cantons à élargir et généraliser la mesure de ce consentement, en s'accordant à l'avance, selon des modalités définies entre eux, le droit d'ordonner et d'effectuer des actes de procédure directement dans un autre canton. Tel est précisément le but des art. 3 ss du concordat, qui, comme le rappelle son art. 1er, n'a pas seulement pour objet de faciliter l'entraide judiciaire en matière pénale selon la procédure traditionnelle (art. 15 ss du concordat, notamment 16), mais aussi de lutter efficacement contre la criminalité en favorisant la coopération intercantonale et en donnant aux autorités judiciaires la compétence d'accomplir des actes de procédure dans un autre canton. L'avantage que présente le concordat à cet égard est double: d'une part, il permet de surmonter les inconvénients liés à une application stricte du principe de la territorialité (art. 355 al. 2 CP); d'autre part, il dispense les autorités de poursuite de devoir appliquer simultanément plusieurs lois à la même procédure, situation qui présente aussi de sérieux inconvénients pour les justiciables. Dans le contexte moderne de la lutte contre la criminalité, notamment en matière économique, où il s'agit de démanteler des réseaux aux ramifications internationales utilisant de manière optimale les nouveaux moyens de communication et de transferts de fonds, il se justifie d'atténuer la portée du principe "locus regit actum", afin d'assurer, comme en l'espèce, l'application correcte du droit pénal matériel. De ce point de vue, et eu égard à la sphère de compétence réservée aux cantons selon l'art. 64bis al. 2 Cst., rien n'empêche en effet ceux-ci de déroger, par la voie concordataire, aux règles minimales prescrites par les art. 352 ss CP, en prévoyant désormais qu'une autorité judiciaire saisie d'une affaire pénale peut, en appliquant son propre droit de procédure, ordonner et effectuer des actes de procédure dans un autre canton. En ce sens, l'art. 4 du concordat facilite grandement l'exécution de ces mesures d'instruction, en assurant que l'ensemble de la procédure pénale est régie par une seule loi, à savoir celle du canton requérant. Cette unité de la procédure mettra un terme aux situations complexes résultant autrefois de l'application parallèle de plusieurs codes de procédure cantonaux à une même enquête. Ainsi, loin de l'entraver, l'art. 4 du concordat facilite l'application cohérente du droit pénal de la Confédération (cf. GÉRARD PIQUEREZ, Le concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, RFJ 1994, p. 1 ss, 6-15; du même auteur, Le fédéralisme: un obstacle à lutte contre la criminalité? in: Problèmes actuels de la lutte contre la criminalité, Mélanges en l'honneur du cinquantenaire de la Société suisse de droit pénal, Berne, 1992, p. 57 ss, 63-66; cf. aussi TRÜB, op.cit. p. 48). On ne saurait donc considérer, avec le recourant, que l'art. 4 du concordat viole l'art. 355 al. 2 CP et, partant, la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.). Eu égard au but de l'art. 355 al. 2 CP, les cantons étaient libres de faire usage, dans leur domaine de compétence (art. 64bis al. 2 Cst.), de la possibilité offerte par la Constitution (art. 7 al. 2 Cst.), d'aller plus loin que les règles minimales édictées par le législateur en contribuant ainsi à simplifier et à renforcer la lutte contre la criminalité transfrontalière, qui requiert de plus en plus fréquemment des investigations sur le territoire de plusieurs cantons (cf. PIQUEREZ, op.cit., p. 7-12).
Le grief de violation de la force dérogatoire du droit fédéral est ainsi mal fondé. | fr | Art. 64bis al. 2 Cst. et art. 2 Disp. trans. Cst.; art. 355 al. 2 CP; art. 4 du concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, du 5 novembre 1992 (RS 351.71). Selon l'art. 4 du concordat, lu en relation avec l'art. 3 du même texte, l'autorité judiciaire saisie d'une affaire pénale peut, en appliquant la procédure de son propre canton, accomplir un acte de procédure directement dans un autre canton. Au regard de l'art. 64bis al. 2 Cst. et des buts du concordat, celui-ci peut déroger à la maxime "locus regit actum" ancrée à l'art. 355 al. 2 CP sans violer pour autant le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-85%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,681 | 122 I 85 | 122 I 85
Sachverhalt ab Seite 86
Les 16 mai et 23 juin 1995, se fondant sur le concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, le Juge d'instruction genevois a rendu deux ordonnances de perquisition et de saisie au sens des art. 178 ss CPP/GE, tendant à la remise par des établissement bancaires zurichois de documents et de renseignements relatifs à des opérations effectuées sur les comptes dont D. est le titulaire.
Le 6 décembre 1995, la Chambre d'accusation du canton de Genève a rejeté les recours formés par D. contre les ordonnances des 16 mai et 23 juin 1995.
Agissant par la voie du recours de droit public au sens l'art. 84 al. 1 let. a, b, c et d OJ, D. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'ordonnance du 6 décembre 1995 et de renvoyer la cause à la Chambre d'accusation pour nouvelle décision au sens des considérants. Il invoque l'art. 4 Cst., ainsi que la liberté personnelle et l'art. 8 CEDH.
Le Tribunal fédéral rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Selon le recourant, le Juge d'instruction aurait indûment appliqué les normes de la procédure pénale genevoise, en lieu et place du droit zurichois. A son avis, l'art. 4 du concordat invoqué par les autorités cantonales heurterait l'art. 355 al. 2 CP dont il se prévaut. En disant cela, le recourant invoque - de manière implicite - la primauté du droit fédéral sur le droit concordataire; ce grief de violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst. soulevé à titre préjudiciel contre un concordat est recevable dans le cadre du recours de droit public pour la violation des droits constitutionnels des citoyens au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ (arrêt non publié P. du 2 mai 1990, cf. ATF 120 Ia 113; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel, 1967/1982, no 892 et 1657; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd., Berne, 1994, p. 111, ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1983, no 311, ROBERT ZIMMERMANN, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève 1987, p. 129-132). Le recourant, visé directement par les mesures de contrainte ordonnées par le Juge d'instruction en application du droit genevois, a qualité pour soulever ce grief au sens de l'art. 88 OJ.
a) Les cantons ont le droit de conclure entre eux des conventions sur des objets de législation, d'administration ou de justice; la Confédération peut en empêcher l'exécution "si ces conventions renferment quelque chose de contraire à la Confédération ou aux droits des autres cantons" (art. 7 al. 2 Cst.).
b) Selon l'art. 64bis Cst., la Confédération a le droit de légiférer en matière de droit pénal (al. 1); l'organisation judiciaire, la procédure et l'administration de la justice demeurent toutefois du domaine des cantons (al. 2), y compris pour ce qui touche à la délimitation de la compétence des autorités de poursuite pénale à raison du lieu. Le domaine réservé aux cantons selon l'art. 64bis al. 2 Cst. est cependant limité par le principe selon lequel la Confédération est habilitée à édicter les dispositions de procédure indispensables à une application correcte du droit pénal (ATF 103 IV 64), que les cantons ne sauraient contrecarrer (ATF 119 IV 277 consid. 1a p. 278, 113 Ia 309 consid. 3b p. 312; pour la disposition analogue de l'art. 64 al. 3 Cst., cf. ATF 118 II 479 consid. 2d p. 482/483).
aa) Selon l'art. 352 CP, la Confédération et les cantons, ainsi que les cantons entre eux, sont tenus de se prêter assistance dans toute cause relative à l'application du droit fédéral. A teneur de l'art. 355 CP aucune autorité de poursuite, ni aucun tribunal, n'est en droit d'accomplir un acte de procédure sur le territoire d'un autre canton sans le consentement de l'autorité cantonale compétente (al. 1); la procédure applicable est celle du canton dans lequel l'acte est fait (al. 2). Selon ce principe de la territorialité exprimé par la maxime "locus regit actum", le droit du canton requis détermine la recevabilité et la forme des mesures d'entraide, ainsi que les voies de recours (ATF 120 Ia 113, ATF 117 Ia 5, ATF 87 IV 138, ATF 71 IV 170). Dans ce domaine précis, l'application du droit de procédure du canton requis ne doit toutefois pas entraver la mise en oeuvre des art. 352 ss CP (ATF 118 Ia 336 consid. 1b p. 338/339).
bb) Le 4 janvier 1993, le Département fédéral de justice et police a approuvé le concordat du 5 novembre 1992, qui est entré en vigueur le 2 novembre 1993 pour le canton de Genève (RO 1993 p. 2880) et le 30 décembre 1994 pour le canton de Zurich (RO 1994 p. 3156). Selon l'art. 4 du concordat, lu en relation avec l'art. 3 du même texte, l'autorité judiciaire saisie d'une affaire pénale peut, en appliquant la procédure de son propre canton, accomplir un acte de procédure directement dans un autre canton. Le recourant estime que l'art. 4 du concordat déroge au principe de territorialité ancré à l'art. 355 al. 2 CP; il y voit une violation de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.).
cc) Ce grief ne saurait être accueilli. Les art. 352 ss CP contiennent des prescriptions minimales en matière de procédure, afin de faciliter l'application du droit pénal matériel sur l'ensemble du territoire de la Confédération. Ces normes ont remplacé les anciennes conventions conclues entre les cantons depuis les débuts de l'ancienne Confédération (pour un exposé historique, cf. RUDOLF TRÜB, Die interkantonale Rechtshilfe im schweizerischen Strafrecht, thèse Zurich, 1950, p. 33-43 et JEAN GRAVEN, L'assistance intercantonale dans le domaine de la répression pénale en Suisse, Revue de droit pénal et de criminologie 2/1948, p. 686 ss). En adoptant l'art. 355 al. 2 CP, le législateur a voulu prévenir les conflits pouvant surgir entre des normes cantonales divergentes quant au droit applicable en matière d'entraide intercantonale. Si le législateur a opté pour l'application du droit du canton requis, il aurait tout aussi bien pu trancher en faveur du droit du canton requérant: c'est ce qu'exprime les prises de position des Conseillers nationaux Seiler et Logoz, rapporteurs de la commission du Conseil national, lors de la séance du 4 mars 1930 (BOCN 1930, p. 71, p. 74).
Si les cantons ne sauraient réduire la portée des art. 352 ss CP en refusant l'entraide intercantonale dans les cas prévus par le Code pénal, ils demeurent cependant libres d'établir, dans les domaines relevant de leur domaine de compétence - telle la procédure pénale (art. 64bis al. 2 Cst.) - des prescriptions plus favorables à l'application uniforme du droit fédéral. Plus particulièrement, l'art. 355 al. 1, 1ère phrase in fine CP, qui réserve le consentement du canton sur le territoire duquel un acte de procédure doit être accompli, autorise évidemment les cantons à élargir et généraliser la mesure de ce consentement, en s'accordant à l'avance, selon des modalités définies entre eux, le droit d'ordonner et d'effectuer des actes de procédure directement dans un autre canton. Tel est précisément le but des art. 3 ss du concordat, qui, comme le rappelle son art. 1er, n'a pas seulement pour objet de faciliter l'entraide judiciaire en matière pénale selon la procédure traditionnelle (art. 15 ss du concordat, notamment 16), mais aussi de lutter efficacement contre la criminalité en favorisant la coopération intercantonale et en donnant aux autorités judiciaires la compétence d'accomplir des actes de procédure dans un autre canton. L'avantage que présente le concordat à cet égard est double: d'une part, il permet de surmonter les inconvénients liés à une application stricte du principe de la territorialité (art. 355 al. 2 CP); d'autre part, il dispense les autorités de poursuite de devoir appliquer simultanément plusieurs lois à la même procédure, situation qui présente aussi de sérieux inconvénients pour les justiciables. Dans le contexte moderne de la lutte contre la criminalité, notamment en matière économique, où il s'agit de démanteler des réseaux aux ramifications internationales utilisant de manière optimale les nouveaux moyens de communication et de transferts de fonds, il se justifie d'atténuer la portée du principe "locus regit actum", afin d'assurer, comme en l'espèce, l'application correcte du droit pénal matériel. De ce point de vue, et eu égard à la sphère de compétence réservée aux cantons selon l'art. 64bis al. 2 Cst., rien n'empêche en effet ceux-ci de déroger, par la voie concordataire, aux règles minimales prescrites par les art. 352 ss CP, en prévoyant désormais qu'une autorité judiciaire saisie d'une affaire pénale peut, en appliquant son propre droit de procédure, ordonner et effectuer des actes de procédure dans un autre canton. En ce sens, l'art. 4 du concordat facilite grandement l'exécution de ces mesures d'instruction, en assurant que l'ensemble de la procédure pénale est régie par une seule loi, à savoir celle du canton requérant. Cette unité de la procédure mettra un terme aux situations complexes résultant autrefois de l'application parallèle de plusieurs codes de procédure cantonaux à une même enquête. Ainsi, loin de l'entraver, l'art. 4 du concordat facilite l'application cohérente du droit pénal de la Confédération (cf. GÉRARD PIQUEREZ, Le concordat sur l'entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale, RFJ 1994, p. 1 ss, 6-15; du même auteur, Le fédéralisme: un obstacle à lutte contre la criminalité? in: Problèmes actuels de la lutte contre la criminalité, Mélanges en l'honneur du cinquantenaire de la Société suisse de droit pénal, Berne, 1992, p. 57 ss, 63-66; cf. aussi TRÜB, op.cit. p. 48). On ne saurait donc considérer, avec le recourant, que l'art. 4 du concordat viole l'art. 355 al. 2 CP et, partant, la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.). Eu égard au but de l'art. 355 al. 2 CP, les cantons étaient libres de faire usage, dans leur domaine de compétence (art. 64bis al. 2 Cst.), de la possibilité offerte par la Constitution (art. 7 al. 2 Cst.), d'aller plus loin que les règles minimales édictées par le législateur en contribuant ainsi à simplifier et à renforcer la lutte contre la criminalité transfrontalière, qui requiert de plus en plus fréquemment des investigations sur le territoire de plusieurs cantons (cf. PIQUEREZ, op.cit., p. 7-12).
Le grief de violation de la force dérogatoire du droit fédéral est ainsi mal fondé. | fr | Art. 64bis cpv. 2 Cost. e art. 2 Disp. trans. Cost.; art. 355 cpv. 2 CP; art. 4 del concordato sull'assistenza giudiziaria e la cooperazione intercantonale in materia penale del 5 novembre 1992 (RS 351.71). Secondo l'art. 4, in relazione con l'art. 3 del concordato, l'autorità giudiziaria che conduce un procedimento penale può effettuare, applicando la procedura del proprio cantone, un atto di procedura direttamente in un altro cantone. Riguardo all'art. 64bis cpv. 2 Cost. e agli scopi del concordato, esso può derogare alla massima "locus regit actum" fissata all'art. 355 cpv. 2 CP senza violare il principio della forza derogatoria del diritto federale (consid. 3). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-85%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 91
L'art. 7 de la loi genevoise du 15 novembre 1968 sur les heures de fermeture des magasins (ci-après: LHFM), confère au Département de l'économie publique (ci-après: le Département) la faculté d'accorder des dérogations aux heures de fermeture "lorsqu'un intérêt commercial ou touristique évident le justifie", pendant certaines périodes ou à l'occasion de manifestations spéciales. De plus, l'art. 7 al. 2 LHFM prévoit que, lorsqu'une exposition commerciale présente un intérêt culturel, artistique ou documentaire évident ou qu'elle est de toute évidence une manifestation collective d'une ou plusieurs branches d'économie nationale ou cantonale, le Département peut, sur requête des organisateurs ou des exposants, accorder une dérogation aux dispositions de la loi genevoise en cause pour une durée maximum de deux semaines.
Le 21 février 1969, le Conseil d'Etat du canton de Genève a édicté un règlement d'exécution de la loi sur les heures de fermeture des magasins (ci-après: le règlement). Il l'a modifié par un règlement du 28 juin 1995, en introduisant de nouvelles dispositions dont les art. 9B et 9C. L'art. 9B du règlement a la teneur suivante:
"1 L'intérêt commercial ou touristique est évident notamment lors des manifestations spéciales suivantes:
a) Fêtes de Genève;
b) Salon international de l'automobile;
c) TELECOM;
d) fêtes de commerçants ou artisans d'un quartier ou d'une commune;
e) animations d'associations ou de groupes de magasins d'un ou plusieurs secteurs du commerce de détail.
2 Lorsqu'un intérêt touristique est invoqué, l'inspection cantonale du commerce peut également prendre l'avis de l'office du tourisme de Genève."
L'art. 9C du règlement dispose:
"1 Les dérogations se rapportant aux manifestations spéciales prévues à l'article 9B, alinéa 1, lettres d et e ne sont accordées, dans la règle, qu'une fois par année pour chaque type d'événement.
2 Lorsque les dérogations prévoient des fermetures retardées, celles-ci ne peuvent aller au-delà de 22h."
Le règlement précité du 28 juin 1995 a été publié dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du 5 juillet 1995.
Agissant par la voie du recours de droit public, le Syndicat des employés-ées du tertiaire, Actions, à Genève, (ci-après: le Syndicat) demande au Tribunal fédéral d'annuler les art. 9B al. 1 lettres d et e et 9C al. 1 du règlement. Il invoque l'art. 4 Cst. Il reproche en particulier au Conseil d'Etat du canton de Genève d'avoir violé le principe de la séparation des pouvoirs, d'avoir porté atteinte à la liberté personnelle et d'avoir consacré une interprétation arbitraire de l'art. 7 LHFM.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont de portée générale. Lorsque le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions prétendument inconstitutionnelles (ATF 121 I 314 consid. 3a p. 316; ATF 119 Ia 321 consid. 2b p. 324).
b) Les exigences susmentionnées, relatives à la qualité pour recourir, sont valables en particulier pour celui qui invoque le principe de la séparation des pouvoirs qui, en l'espèce, est le principal motif de recours (ATF 112 Ia 136 consid. 2b p. 138 et la jurisprudence citée). En outre, le moyen tiré de l'interprétation arbitraire de la loi n'a pas de portée indépendante par rapport au grief relatif à la séparation des pouvoirs; il en va de même du moyen tiré d'une prétendue violation de la liberté personnelle qui est uniquement fondé sur le manque de base légale suffisante.
c) Une association peut agir par la voie du recours de droit public en vue de sauvegarder les intérêts de ses membres, quand bien même elle n'est pas elle-même touchée par l'acte entrepris. Il faut notamment qu'elle ait la personnalité juridique et que la défense des intérêts de ses membres figure parmi ses buts statutaires. En outre, ses membres doivent être personnellement touchés par l'acte litigieux, du moins en majorité ou en grand nombre (ATF 119 Ia 197 consid. 1c p. 201; ATF 114 Ia 452 consid. 1d p. 456).
D'après ses statuts du 28 janvier 1993 (ci-après: les statuts), le Syndicat est une association constituée conformément aux art. 60 ss CC (art. 1er al. 2 des statuts) qui a pour but en particulier la défense (individuelle et collective) de ses membres sur le plan professionnel et dans tous les domaines d'ordre social (art. 4 lettre a des statuts).
Selon la jurisprudence, les prescriptions cantonales et communales relatives à la fermeture des magasins ne peuvent plus tendre, à l'heure actuelle, qu'au respect du repos nocturne et dominical ainsi qu'à la protection, le cas échéant, des personnes qui ne sont pas soumises à la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (loi sur le travail; LTr; RS 822.11), comme les propriétaires de magasins, les membres de leur famille et les employés supérieurs. La protection du personnel est réglée de façon exhaustive par la loi sur le travail (ATF 101 Ia 484 consid. 7a p. 486; ATF 97 I 499 consid. 3a et 3b p. 503 ainsi que 5b p. 507; arrêt non publié du 29 juin 1992 en la cause M. contre VS, Tribunal administratif et Conseil d'Etat ainsi que commune de Viège, consid. 2a; cf. également ATF 119 Ia 374 consid. 2b p. 378).
Les intérêts personnels que représente le recourant peuvent, quoi qu'il en soit, jouer un rôle politique et de fait dans l'édiction de dispositions cantonales sur la fermeture des magasins; mais, vu ce qui a été dit ci-dessus, ils ne peuvent pas fonder la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ. Depuis qu'existe la loi sur le travail, l'employé n'a plus d'intérêt juridiquement protégé à l'adoption de prescriptions cantonales sur les heures de fermeture des magasins, le soir. Ainsi, le Syndicat n'a pas qualité pour recourir en invoquant le principe de la séparation des pouvoirs. Il en va de même en ce qui concerne ses autres griefs qui sont en rapport étroit avec le moyen susmentionné. | fr | Art. 88 OG; Legitimation zur Verbandsbeschwerde. Voraussetzungen der Verbandsbeschwerde. Die vom Beschwerdeführer vertretenen Interessen legitimieren ihn nicht zur Verbandsbeschwerde, da die angefochtenen kantonalen Bestimmungen keine Anwendung finden auf Personal, dessen Schutz abschliessend durch das Arbeitsgesetz sichergestellt ist (E. 2c). | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-90%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 91
L'art. 7 de la loi genevoise du 15 novembre 1968 sur les heures de fermeture des magasins (ci-après: LHFM), confère au Département de l'économie publique (ci-après: le Département) la faculté d'accorder des dérogations aux heures de fermeture "lorsqu'un intérêt commercial ou touristique évident le justifie", pendant certaines périodes ou à l'occasion de manifestations spéciales. De plus, l'art. 7 al. 2 LHFM prévoit que, lorsqu'une exposition commerciale présente un intérêt culturel, artistique ou documentaire évident ou qu'elle est de toute évidence une manifestation collective d'une ou plusieurs branches d'économie nationale ou cantonale, le Département peut, sur requête des organisateurs ou des exposants, accorder une dérogation aux dispositions de la loi genevoise en cause pour une durée maximum de deux semaines.
Le 21 février 1969, le Conseil d'Etat du canton de Genève a édicté un règlement d'exécution de la loi sur les heures de fermeture des magasins (ci-après: le règlement). Il l'a modifié par un règlement du 28 juin 1995, en introduisant de nouvelles dispositions dont les art. 9B et 9C. L'art. 9B du règlement a la teneur suivante:
"1 L'intérêt commercial ou touristique est évident notamment lors des manifestations spéciales suivantes:
a) Fêtes de Genève;
b) Salon international de l'automobile;
c) TELECOM;
d) fêtes de commerçants ou artisans d'un quartier ou d'une commune;
e) animations d'associations ou de groupes de magasins d'un ou plusieurs secteurs du commerce de détail.
2 Lorsqu'un intérêt touristique est invoqué, l'inspection cantonale du commerce peut également prendre l'avis de l'office du tourisme de Genève."
L'art. 9C du règlement dispose:
"1 Les dérogations se rapportant aux manifestations spéciales prévues à l'article 9B, alinéa 1, lettres d et e ne sont accordées, dans la règle, qu'une fois par année pour chaque type d'événement.
2 Lorsque les dérogations prévoient des fermetures retardées, celles-ci ne peuvent aller au-delà de 22h."
Le règlement précité du 28 juin 1995 a été publié dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du 5 juillet 1995.
Agissant par la voie du recours de droit public, le Syndicat des employés-ées du tertiaire, Actions, à Genève, (ci-après: le Syndicat) demande au Tribunal fédéral d'annuler les art. 9B al. 1 lettres d et e et 9C al. 1 du règlement. Il invoque l'art. 4 Cst. Il reproche en particulier au Conseil d'Etat du canton de Genève d'avoir violé le principe de la séparation des pouvoirs, d'avoir porté atteinte à la liberté personnelle et d'avoir consacré une interprétation arbitraire de l'art. 7 LHFM.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont de portée générale. Lorsque le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions prétendument inconstitutionnelles (ATF 121 I 314 consid. 3a p. 316; ATF 119 Ia 321 consid. 2b p. 324).
b) Les exigences susmentionnées, relatives à la qualité pour recourir, sont valables en particulier pour celui qui invoque le principe de la séparation des pouvoirs qui, en l'espèce, est le principal motif de recours (ATF 112 Ia 136 consid. 2b p. 138 et la jurisprudence citée). En outre, le moyen tiré de l'interprétation arbitraire de la loi n'a pas de portée indépendante par rapport au grief relatif à la séparation des pouvoirs; il en va de même du moyen tiré d'une prétendue violation de la liberté personnelle qui est uniquement fondé sur le manque de base légale suffisante.
c) Une association peut agir par la voie du recours de droit public en vue de sauvegarder les intérêts de ses membres, quand bien même elle n'est pas elle-même touchée par l'acte entrepris. Il faut notamment qu'elle ait la personnalité juridique et que la défense des intérêts de ses membres figure parmi ses buts statutaires. En outre, ses membres doivent être personnellement touchés par l'acte litigieux, du moins en majorité ou en grand nombre (ATF 119 Ia 197 consid. 1c p. 201; ATF 114 Ia 452 consid. 1d p. 456).
D'après ses statuts du 28 janvier 1993 (ci-après: les statuts), le Syndicat est une association constituée conformément aux art. 60 ss CC (art. 1er al. 2 des statuts) qui a pour but en particulier la défense (individuelle et collective) de ses membres sur le plan professionnel et dans tous les domaines d'ordre social (art. 4 lettre a des statuts).
Selon la jurisprudence, les prescriptions cantonales et communales relatives à la fermeture des magasins ne peuvent plus tendre, à l'heure actuelle, qu'au respect du repos nocturne et dominical ainsi qu'à la protection, le cas échéant, des personnes qui ne sont pas soumises à la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (loi sur le travail; LTr; RS 822.11), comme les propriétaires de magasins, les membres de leur famille et les employés supérieurs. La protection du personnel est réglée de façon exhaustive par la loi sur le travail (ATF 101 Ia 484 consid. 7a p. 486; ATF 97 I 499 consid. 3a et 3b p. 503 ainsi que 5b p. 507; arrêt non publié du 29 juin 1992 en la cause M. contre VS, Tribunal administratif et Conseil d'Etat ainsi que commune de Viège, consid. 2a; cf. également ATF 119 Ia 374 consid. 2b p. 378).
Les intérêts personnels que représente le recourant peuvent, quoi qu'il en soit, jouer un rôle politique et de fait dans l'édiction de dispositions cantonales sur la fermeture des magasins; mais, vu ce qui a été dit ci-dessus, ils ne peuvent pas fonder la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ. Depuis qu'existe la loi sur le travail, l'employé n'a plus d'intérêt juridiquement protégé à l'adoption de prescriptions cantonales sur les heures de fermeture des magasins, le soir. Ainsi, le Syndicat n'a pas qualité pour recourir en invoquant le principe de la séparation des pouvoirs. Il en va de même en ce qui concerne ses autres griefs qui sont en rapport étroit avec le moyen susmentionné. | fr | Art. 88 OJ; qualité pour recourir d'une association. Rappel des principes généraux. Les intérêts que représente le recourant ne peuvent pas fonder la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ, car les prescriptions cantonales entreprises - concernant les heures de fermeture des magasins - ne s'appliquent pas au personnel dont la protection est assurée exhaustivement par la loi sur le travail (consid. 2c). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-90%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,684 | 122 I 90 | 122 I 90
Sachverhalt ab Seite 91
L'art. 7 de la loi genevoise du 15 novembre 1968 sur les heures de fermeture des magasins (ci-après: LHFM), confère au Département de l'économie publique (ci-après: le Département) la faculté d'accorder des dérogations aux heures de fermeture "lorsqu'un intérêt commercial ou touristique évident le justifie", pendant certaines périodes ou à l'occasion de manifestations spéciales. De plus, l'art. 7 al. 2 LHFM prévoit que, lorsqu'une exposition commerciale présente un intérêt culturel, artistique ou documentaire évident ou qu'elle est de toute évidence une manifestation collective d'une ou plusieurs branches d'économie nationale ou cantonale, le Département peut, sur requête des organisateurs ou des exposants, accorder une dérogation aux dispositions de la loi genevoise en cause pour une durée maximum de deux semaines.
Le 21 février 1969, le Conseil d'Etat du canton de Genève a édicté un règlement d'exécution de la loi sur les heures de fermeture des magasins (ci-après: le règlement). Il l'a modifié par un règlement du 28 juin 1995, en introduisant de nouvelles dispositions dont les art. 9B et 9C. L'art. 9B du règlement a la teneur suivante:
"1 L'intérêt commercial ou touristique est évident notamment lors des manifestations spéciales suivantes:
a) Fêtes de Genève;
b) Salon international de l'automobile;
c) TELECOM;
d) fêtes de commerçants ou artisans d'un quartier ou d'une commune;
e) animations d'associations ou de groupes de magasins d'un ou plusieurs secteurs du commerce de détail.
2 Lorsqu'un intérêt touristique est invoqué, l'inspection cantonale du commerce peut également prendre l'avis de l'office du tourisme de Genève."
L'art. 9C du règlement dispose:
"1 Les dérogations se rapportant aux manifestations spéciales prévues à l'article 9B, alinéa 1, lettres d et e ne sont accordées, dans la règle, qu'une fois par année pour chaque type d'événement.
2 Lorsque les dérogations prévoient des fermetures retardées, celles-ci ne peuvent aller au-delà de 22h."
Le règlement précité du 28 juin 1995 a été publié dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du 5 juillet 1995.
Agissant par la voie du recours de droit public, le Syndicat des employés-ées du tertiaire, Actions, à Genève, (ci-après: le Syndicat) demande au Tribunal fédéral d'annuler les art. 9B al. 1 lettres d et e et 9C al. 1 du règlement. Il invoque l'art. 4 Cst. Il reproche en particulier au Conseil d'Etat du canton de Genève d'avoir violé le principe de la séparation des pouvoirs, d'avoir porté atteinte à la liberté personnelle et d'avoir consacré une interprétation arbitraire de l'art. 7 LHFM.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont de portée générale. Lorsque le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions prétendument inconstitutionnelles (ATF 121 I 314 consid. 3a p. 316; ATF 119 Ia 321 consid. 2b p. 324).
b) Les exigences susmentionnées, relatives à la qualité pour recourir, sont valables en particulier pour celui qui invoque le principe de la séparation des pouvoirs qui, en l'espèce, est le principal motif de recours (ATF 112 Ia 136 consid. 2b p. 138 et la jurisprudence citée). En outre, le moyen tiré de l'interprétation arbitraire de la loi n'a pas de portée indépendante par rapport au grief relatif à la séparation des pouvoirs; il en va de même du moyen tiré d'une prétendue violation de la liberté personnelle qui est uniquement fondé sur le manque de base légale suffisante.
c) Une association peut agir par la voie du recours de droit public en vue de sauvegarder les intérêts de ses membres, quand bien même elle n'est pas elle-même touchée par l'acte entrepris. Il faut notamment qu'elle ait la personnalité juridique et que la défense des intérêts de ses membres figure parmi ses buts statutaires. En outre, ses membres doivent être personnellement touchés par l'acte litigieux, du moins en majorité ou en grand nombre (ATF 119 Ia 197 consid. 1c p. 201; ATF 114 Ia 452 consid. 1d p. 456).
D'après ses statuts du 28 janvier 1993 (ci-après: les statuts), le Syndicat est une association constituée conformément aux art. 60 ss CC (art. 1er al. 2 des statuts) qui a pour but en particulier la défense (individuelle et collective) de ses membres sur le plan professionnel et dans tous les domaines d'ordre social (art. 4 lettre a des statuts).
Selon la jurisprudence, les prescriptions cantonales et communales relatives à la fermeture des magasins ne peuvent plus tendre, à l'heure actuelle, qu'au respect du repos nocturne et dominical ainsi qu'à la protection, le cas échéant, des personnes qui ne sont pas soumises à la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (loi sur le travail; LTr; RS 822.11), comme les propriétaires de magasins, les membres de leur famille et les employés supérieurs. La protection du personnel est réglée de façon exhaustive par la loi sur le travail (ATF 101 Ia 484 consid. 7a p. 486; ATF 97 I 499 consid. 3a et 3b p. 503 ainsi que 5b p. 507; arrêt non publié du 29 juin 1992 en la cause M. contre VS, Tribunal administratif et Conseil d'Etat ainsi que commune de Viège, consid. 2a; cf. également ATF 119 Ia 374 consid. 2b p. 378).
Les intérêts personnels que représente le recourant peuvent, quoi qu'il en soit, jouer un rôle politique et de fait dans l'édiction de dispositions cantonales sur la fermeture des magasins; mais, vu ce qui a été dit ci-dessus, ils ne peuvent pas fonder la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ. Depuis qu'existe la loi sur le travail, l'employé n'a plus d'intérêt juridiquement protégé à l'adoption de prescriptions cantonales sur les heures de fermeture des magasins, le soir. Ainsi, le Syndicat n'a pas qualité pour recourir en invoquant le principe de la séparation des pouvoirs. Il en va de même en ce qui concerne ses autres griefs qui sont en rapport étroit avec le moyen susmentionné. | fr | Art. 88 OG; legittimazione di un'associazione. Riassunto della giurisprudenza. Gli interessi difesi dalla ricorrente non la legittimano a ricorrere a norma dell'art. 88 OG, in quanto le prescrizioni cantonali adottate -concernenti le ore di chiusura dei negozi - non si applicano al personale che è protetto, in modo esaustivo, dalla legge sul lavoro (consid. 2c). | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-90%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,685 | 122 I 93 | 122 I 93
Sachverhalt ab Seite 94
La Regenza dal Chantun Grischun ha approvà la lescha da dretg da burgais da la vischnanca burgaisa da Scuol dals 8 da mars 1995 be parzialmain. Cunter questa decisiun ha la Corporaziun da vaschins da Scuol inoltrà in recurs da dretg public.
Erwägungen
Il Tribunal federal tira en consideraziun:
1. La decisiun contestada è redigida en rumantsch ed en tudestg. Il recurs è redigì en rumantsch.
Tenor l'art. 30 al. 1 da la lescha federala davart l'organisaziun giudiziara (OG) èn tuttas scrittiras da dretg per il Tribunal federal da rediger en in linguatg naziunal. La sentenzia dal Tribunal federal vegn redigida en in linguatg uffizial, per regla en il linguatg da la decisiun contestada; sche las partidas discurran in auter linguatg uffizial, po la redacziun succeder en quest linguatg (art. 37 al. 3 OG). In burgais retorumantsch pudeva sin basa da questas prescripziuns pia bain sa drizzar en ses linguatg al Tribunal federal, n'aveva dentant, essend ch'il rumantsch nun era linguatg uffizial da la Confederaziun, betg il dretg sin ina decisiun en rumantsch (cf. GIUSEP NAY, La posiziun dal rumantsch sco linguatg uffizial, Legislaziun dad oz, 1991/1, pag. 15 ss.). Cun l'acceptaziun da l'art. 116 revedì da la Constituziun federala (CF) ils 10 da mars 1996 è il retorumantsch dentant daventà linguatg uffizial da la Confederaziun per il contact cun persunas da lingua rumantscha (al. 4). Era sche questa disposiziun constituziunala prevesa che la lescha regla ils detagls, po ella en ils cas clers gia vegnir applitgada directamain, avant che la lescha è relaschada. Ina sentenzia dal Tribunal federal en in recurs d'ina vischnanca u persuna rumantscha cunter ina decisiun d'ina instanza dal chantun Grischun, nua ch'il rumantsch è lingua uffiziala (art. 46 da la Constituziun chantunala [CC]; NAY, pag. 10 ss.), è senza dubi in contact tranter la Confederaziun e persunas retorumantschas, per il qual il rumantsch vala tenor art. 116 al. 4 CF sco linguatg uffizial. La preschenta sentenzia è pia da rediger en applicaziun da questa disposiziun e da l'art 37 al. 3 OG en rumantsch. Per quest intent è da far adiever dal linguatg unifitgà rumantsch grischun, dal qual la Confederaziun sa serva en concordanza cun la Regenza grischuna er per sias translaziuns da decrets (art. 14 al. 3 da la lescha da publicaziuns [DS 170.512], art. 11 da l'ordinaziun da publicaziuns [DS 170.512.1] ed art 8 da la directivas dal Cussegl federal per las translaziuns en rumantsch da la confederaziun).
Deutsche Übersetzung:
Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte das Bürgerrechtsgesetz der Bürgergemeinde Scuol vom 8. März 1995 nur teilweise. Gegen diesen Entscheid hat die Bürgergemeinde Scuol staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht.
Aus den Erwägungen:
1.- Der angefochtene Entscheid ist romanisch und deutsch redigiert. Die Beschwerde ist romanisch abgefasst.
Nach Art. 30 Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes (OG) sind sämtliche Rechtsschriften für das Bundesgericht in einer Nationalsprache abzufassen. Das Urteil des Bundesgerichts wird in einer Amtssprache, in der Regel in der Sprache des angefochtenen Entscheides verfasst; sprechen die Parteien eine andere Amtssprache, so kann die Ausfertigung in dieser Sprache erfolgen (Art. 37 Abs. 3 OG). Eine rätoromanische Person konnte sich somit aufgrund dieser Bestimmungen zwar in ihrer Sprache an das Bundesgericht wenden, hatte jedoch, da das Romanische nicht Amtssprache des Bundes war, keinen Anspruch auf einen Entscheid auf Romanisch (vgl. GIUSEP NAY, La posiziun dal rumantsch sco linguatg uffizial, Gesetzgebung heute, 1991/1, S. 15 ff. mit deutscher Übersetzung S. 25 ff.). Mit der Annahme des revidierten Art. 116 der Bundesverfassung (BV) am 10. März 1996 wurde das Rätoromanische indessen im Verkehr mit Personen rätoromanischer Sprache Amtssprache des Bundes (Abs. 4). Auch wenn diese Verfassungsbestimmung vorsieht, dass das Gesetz die Einzelheiten regelt, kann sie in den klaren Fällen, auch bevor das Gesetz erlassen ist, unmittelbar Anwendung finden. Ein Urteil des Bundesgerichts in einer Beschwerde einer romanischen Gemeinde oder Person gegen den Entscheid einer Instanz des Kantons Graubünden, wo das Romanische Amtssprache ist (Art. 46 der Kantonsverfassung [KV]; NAY, S. 10 bzw. 16 ff.), stellt zweifellos einen Verkehr zwischen dem Bund und rätoromanischen Personen dar, für den das Romanische gemäss Art. 116 Abs. 4 BV als Amtssprache gilt. Das vorliegende Urteil ist daher in Anwendung dieser Vorschrift und von Art. 37 Abs. 3 OG romanisch zu verfassen. Dabei ist von der Einheitssprache Rumantsch Grischun Gebrauch zu machen, deren sich auch der Bund im Einvernehmen mit der Bündner Regierung für die Übersetzung von Erlassen bedient (Art. 14 Abs. 3 Publikationsgesetz [SR 170.512], Art. 11 Publikationsverordnung [SR 170.512.1] und Art. 8 der Richtlinien des Bundesrates für die Übersetzungstätigkeit des Bundes ins Romanische). | de | Art. 116 BV und 37 Abs. 3 OG. Sprache des Bundesgerichtsurteils. Ein Urteil des Bundesgerichts in einer Beschwerde einer romanischen Gemeinde oder Person gegen den Entscheid einer Instanz des Kantons Graubünden ist auf Rumantsch Grischun zu verfassen.
Art. 116 CF e 37 al. 3 OG. Linguatg da la sentenzia dal Tribunal federal.
La sentenzia dal Tribunal federal en in recurs d'ina vischnanca u persuna rumantscha cunter ina decisiun d'ina instanza dal chantun Grischun è da rediger en rumantsch grischun. | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-93%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 94
La Regenza dal Chantun Grischun ha approvà la lescha da dretg da burgais da la vischnanca burgaisa da Scuol dals 8 da mars 1995 be parzialmain. Cunter questa decisiun ha la Corporaziun da vaschins da Scuol inoltrà in recurs da dretg public.
Erwägungen
Il Tribunal federal tira en consideraziun:
1. La decisiun contestada è redigida en rumantsch ed en tudestg. Il recurs è redigì en rumantsch.
Tenor l'art. 30 al. 1 da la lescha federala davart l'organisaziun giudiziara (OG) èn tuttas scrittiras da dretg per il Tribunal federal da rediger en in linguatg naziunal. La sentenzia dal Tribunal federal vegn redigida en in linguatg uffizial, per regla en il linguatg da la decisiun contestada; sche las partidas discurran in auter linguatg uffizial, po la redacziun succeder en quest linguatg (art. 37 al. 3 OG). In burgais retorumantsch pudeva sin basa da questas prescripziuns pia bain sa drizzar en ses linguatg al Tribunal federal, n'aveva dentant, essend ch'il rumantsch nun era linguatg uffizial da la Confederaziun, betg il dretg sin ina decisiun en rumantsch (cf. GIUSEP NAY, La posiziun dal rumantsch sco linguatg uffizial, Legislaziun dad oz, 1991/1, pag. 15 ss.). Cun l'acceptaziun da l'art. 116 revedì da la Constituziun federala (CF) ils 10 da mars 1996 è il retorumantsch dentant daventà linguatg uffizial da la Confederaziun per il contact cun persunas da lingua rumantscha (al. 4). Era sche questa disposiziun constituziunala prevesa che la lescha regla ils detagls, po ella en ils cas clers gia vegnir applitgada directamain, avant che la lescha è relaschada. Ina sentenzia dal Tribunal federal en in recurs d'ina vischnanca u persuna rumantscha cunter ina decisiun d'ina instanza dal chantun Grischun, nua ch'il rumantsch è lingua uffiziala (art. 46 da la Constituziun chantunala [CC]; NAY, pag. 10 ss.), è senza dubi in contact tranter la Confederaziun e persunas retorumantschas, per il qual il rumantsch vala tenor art. 116 al. 4 CF sco linguatg uffizial. La preschenta sentenzia è pia da rediger en applicaziun da questa disposiziun e da l'art 37 al. 3 OG en rumantsch. Per quest intent è da far adiever dal linguatg unifitgà rumantsch grischun, dal qual la Confederaziun sa serva en concordanza cun la Regenza grischuna er per sias translaziuns da decrets (art. 14 al. 3 da la lescha da publicaziuns [DS 170.512], art. 11 da l'ordinaziun da publicaziuns [DS 170.512.1] ed art 8 da la directivas dal Cussegl federal per las translaziuns en rumantsch da la confederaziun).
Deutsche Übersetzung:
Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte das Bürgerrechtsgesetz der Bürgergemeinde Scuol vom 8. März 1995 nur teilweise. Gegen diesen Entscheid hat die Bürgergemeinde Scuol staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht.
Aus den Erwägungen:
1.- Der angefochtene Entscheid ist romanisch und deutsch redigiert. Die Beschwerde ist romanisch abgefasst.
Nach Art. 30 Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes (OG) sind sämtliche Rechtsschriften für das Bundesgericht in einer Nationalsprache abzufassen. Das Urteil des Bundesgerichts wird in einer Amtssprache, in der Regel in der Sprache des angefochtenen Entscheides verfasst; sprechen die Parteien eine andere Amtssprache, so kann die Ausfertigung in dieser Sprache erfolgen (Art. 37 Abs. 3 OG). Eine rätoromanische Person konnte sich somit aufgrund dieser Bestimmungen zwar in ihrer Sprache an das Bundesgericht wenden, hatte jedoch, da das Romanische nicht Amtssprache des Bundes war, keinen Anspruch auf einen Entscheid auf Romanisch (vgl. GIUSEP NAY, La posiziun dal rumantsch sco linguatg uffizial, Gesetzgebung heute, 1991/1, S. 15 ff. mit deutscher Übersetzung S. 25 ff.). Mit der Annahme des revidierten Art. 116 der Bundesverfassung (BV) am 10. März 1996 wurde das Rätoromanische indessen im Verkehr mit Personen rätoromanischer Sprache Amtssprache des Bundes (Abs. 4). Auch wenn diese Verfassungsbestimmung vorsieht, dass das Gesetz die Einzelheiten regelt, kann sie in den klaren Fällen, auch bevor das Gesetz erlassen ist, unmittelbar Anwendung finden. Ein Urteil des Bundesgerichts in einer Beschwerde einer romanischen Gemeinde oder Person gegen den Entscheid einer Instanz des Kantons Graubünden, wo das Romanische Amtssprache ist (Art. 46 der Kantonsverfassung [KV]; NAY, S. 10 bzw. 16 ff.), stellt zweifellos einen Verkehr zwischen dem Bund und rätoromanischen Personen dar, für den das Romanische gemäss Art. 116 Abs. 4 BV als Amtssprache gilt. Das vorliegende Urteil ist daher in Anwendung dieser Vorschrift und von Art. 37 Abs. 3 OG romanisch zu verfassen. Dabei ist von der Einheitssprache Rumantsch Grischun Gebrauch zu machen, deren sich auch der Bund im Einvernehmen mit der Bündner Regierung für die Übersetzung von Erlassen bedient (Art. 14 Abs. 3 Publikationsgesetz [SR 170.512], Art. 11 Publikationsverordnung [SR 170.512.1] und Art. 8 der Richtlinien des Bundesrates für die Übersetzungstätigkeit des Bundes ins Romanische). | de | Art. 116 Cst. et 37 al. 3 OJ. Langue de l'arrêt du Tribunal fédéral. Lorsque le Tribunal fédéral statue sur un recours formé par une commune ou une personne de langue romanche contre une décision rendue par une autorité du canton des Grisons, son arrêt est rédigé en romanche (rumantsch grischun). | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-93%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,687 | 122 I 93 | 122 I 93
Sachverhalt ab Seite 94
La Regenza dal Chantun Grischun ha approvà la lescha da dretg da burgais da la vischnanca burgaisa da Scuol dals 8 da mars 1995 be parzialmain. Cunter questa decisiun ha la Corporaziun da vaschins da Scuol inoltrà in recurs da dretg public.
Erwägungen
Il Tribunal federal tira en consideraziun:
1. La decisiun contestada è redigida en rumantsch ed en tudestg. Il recurs è redigì en rumantsch.
Tenor l'art. 30 al. 1 da la lescha federala davart l'organisaziun giudiziara (OG) èn tuttas scrittiras da dretg per il Tribunal federal da rediger en in linguatg naziunal. La sentenzia dal Tribunal federal vegn redigida en in linguatg uffizial, per regla en il linguatg da la decisiun contestada; sche las partidas discurran in auter linguatg uffizial, po la redacziun succeder en quest linguatg (art. 37 al. 3 OG). In burgais retorumantsch pudeva sin basa da questas prescripziuns pia bain sa drizzar en ses linguatg al Tribunal federal, n'aveva dentant, essend ch'il rumantsch nun era linguatg uffizial da la Confederaziun, betg il dretg sin ina decisiun en rumantsch (cf. GIUSEP NAY, La posiziun dal rumantsch sco linguatg uffizial, Legislaziun dad oz, 1991/1, pag. 15 ss.). Cun l'acceptaziun da l'art. 116 revedì da la Constituziun federala (CF) ils 10 da mars 1996 è il retorumantsch dentant daventà linguatg uffizial da la Confederaziun per il contact cun persunas da lingua rumantscha (al. 4). Era sche questa disposiziun constituziunala prevesa che la lescha regla ils detagls, po ella en ils cas clers gia vegnir applitgada directamain, avant che la lescha è relaschada. Ina sentenzia dal Tribunal federal en in recurs d'ina vischnanca u persuna rumantscha cunter ina decisiun d'ina instanza dal chantun Grischun, nua ch'il rumantsch è lingua uffiziala (art. 46 da la Constituziun chantunala [CC]; NAY, pag. 10 ss.), è senza dubi in contact tranter la Confederaziun e persunas retorumantschas, per il qual il rumantsch vala tenor art. 116 al. 4 CF sco linguatg uffizial. La preschenta sentenzia è pia da rediger en applicaziun da questa disposiziun e da l'art 37 al. 3 OG en rumantsch. Per quest intent è da far adiever dal linguatg unifitgà rumantsch grischun, dal qual la Confederaziun sa serva en concordanza cun la Regenza grischuna er per sias translaziuns da decrets (art. 14 al. 3 da la lescha da publicaziuns [DS 170.512], art. 11 da l'ordinaziun da publicaziuns [DS 170.512.1] ed art 8 da la directivas dal Cussegl federal per las translaziuns en rumantsch da la confederaziun).
Deutsche Übersetzung:
Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte das Bürgerrechtsgesetz der Bürgergemeinde Scuol vom 8. März 1995 nur teilweise. Gegen diesen Entscheid hat die Bürgergemeinde Scuol staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht.
Aus den Erwägungen:
1.- Der angefochtene Entscheid ist romanisch und deutsch redigiert. Die Beschwerde ist romanisch abgefasst.
Nach Art. 30 Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes (OG) sind sämtliche Rechtsschriften für das Bundesgericht in einer Nationalsprache abzufassen. Das Urteil des Bundesgerichts wird in einer Amtssprache, in der Regel in der Sprache des angefochtenen Entscheides verfasst; sprechen die Parteien eine andere Amtssprache, so kann die Ausfertigung in dieser Sprache erfolgen (Art. 37 Abs. 3 OG). Eine rätoromanische Person konnte sich somit aufgrund dieser Bestimmungen zwar in ihrer Sprache an das Bundesgericht wenden, hatte jedoch, da das Romanische nicht Amtssprache des Bundes war, keinen Anspruch auf einen Entscheid auf Romanisch (vgl. GIUSEP NAY, La posiziun dal rumantsch sco linguatg uffizial, Gesetzgebung heute, 1991/1, S. 15 ff. mit deutscher Übersetzung S. 25 ff.). Mit der Annahme des revidierten Art. 116 der Bundesverfassung (BV) am 10. März 1996 wurde das Rätoromanische indessen im Verkehr mit Personen rätoromanischer Sprache Amtssprache des Bundes (Abs. 4). Auch wenn diese Verfassungsbestimmung vorsieht, dass das Gesetz die Einzelheiten regelt, kann sie in den klaren Fällen, auch bevor das Gesetz erlassen ist, unmittelbar Anwendung finden. Ein Urteil des Bundesgerichts in einer Beschwerde einer romanischen Gemeinde oder Person gegen den Entscheid einer Instanz des Kantons Graubünden, wo das Romanische Amtssprache ist (Art. 46 der Kantonsverfassung [KV]; NAY, S. 10 bzw. 16 ff.), stellt zweifellos einen Verkehr zwischen dem Bund und rätoromanischen Personen dar, für den das Romanische gemäss Art. 116 Abs. 4 BV als Amtssprache gilt. Das vorliegende Urteil ist daher in Anwendung dieser Vorschrift und von Art. 37 Abs. 3 OG romanisch zu verfassen. Dabei ist von der Einheitssprache Rumantsch Grischun Gebrauch zu machen, deren sich auch der Bund im Einvernehmen mit der Bündner Regierung für die Übersetzung von Erlassen bedient (Art. 14 Abs. 3 Publikationsgesetz [SR 170.512], Art. 11 Publikationsverordnung [SR 170.512.1] und Art. 8 der Richtlinien des Bundesrates für die Übersetzungstätigkeit des Bundes ins Romanische). | de | Art. 116 Cost. e 37 cpv. 3 OG. Lingua della sentenza del Tribunale federale. La sentenza del Tribunale federale nell'ambito di un ricorso di un comune o di una persona di lingua romancia diretto contro una decisione resa da un'autorità del Cantone dei Grigioni dev'essere redatta in rumantsch grischun. | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-93%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 97
Dans le cadre d'un différend en matière de contrat de travail, la Commission cantonale d'arbitrage du canton du Valais (ci-après la Commission) a, en date du 29 août 1995, condamné A., défendeur, à payer un montant brut de 2'709 fr. 20, avec intérêts à 5% dès le 14 février 1995, à F., demanderesse.
Par pli recommandé du 8 septembre 1995, la Commission aurait communiqué le dispositif de ce jugement aux parties. Puis, en date du 16 octobre 1995, elle a notifié à celles-ci que le jugement était devenu exécutoire puisqu'aucune d'elles n'avait demandé à en recevoir les considérants.
Par lettre du 16 octobre 1995, le défendeur a contesté avoir jamais reçu notification de ce jugement et a sollicité une rectification de la part de la Commission. La demanderesse en a fait de même de son côté. Par courrier du 18 octobre 1995, le défendeur a confirmé que le jugement ne lui était jamais parvenu et a indiqué qu'il avait reçu, sous pli du 8 septembre 1995, une décision concernant sa requête d'expertise. Le 9 novembre 1995, la Commission lui a répondu qu'elle lui avait bien notifié le dispositif du jugement du 29 août 1995 en date du 8 septembre 1995. Le 13 novembre 1995, le défendeur a formulé une demande formelle de notification des considérants du jugement, à laquelle la Commission n'a pas donné suite.
A. a formé un pourvoi en nullité au Tribunal cantonal du canton du Valais et, parallèlement, un recours de droit public au Tribunal fédéral, assorti d'une requête d'effet suspensif. Par ordonnance du 23 novembre 1995, le Président de la Ire Cour civile du Tribunal fédéral a rejeté la requête d'effet suspensif et a suspendu la procédure de recours de droit public jusqu'à droit connu sur le pourvoi en nullité cantonal.
Par jugement du 16 novembre 1995, la Ie Cour de cassation civile du Tribunal cantonal du canton du Valais a déclaré le pourvoi irrecevable, au motif qu'il n'était pas dirigé contre un jugement définitif d'un juge de district comme l'exige l'art. 285 CPC/VS.
Dans son recours de droit public, A. requiert le Tribunal fédéral, principalement, de constater que le jugement du 29 août 1995 n'a pas été notifié valablement et de l'annuler, d'inviter la Commission cantonale d'arbitrage à citer les parties aux débats finals et, subsidiairement, de procéder à une nouvelle notification du jugement. L'intimée demande également au Tribunal fédéral de constater que le jugement n'a pas été notifié et d'inviter la Commission à procéder à une nouvelle notification; elle sollicite sa mise au bénéfice de l'assistance judiciaire. La Commission a déposé des observations; elle propose le rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Logiquement, seuls peuvent être annulés les actes qui, sans l'existence de la cause d'annulabilité prévue par la loi, seraient efficaces et valables. Les actes inefficaces parce qu'ils ne satisfont pas aux exigences légales, de même que les actes radicalement nuls ou désignés comme tels par la loi sont d'emblée dénués d'effet (unwirksam, wirkungslos). L'inefficacité et la nullité doivent être relevées d'office par toute autorité (ATF 115 Ia 1).
aa) Selon un principe général, la nullité d'un acte commis en violation de la loi doit résulter ou bien d'une disposition légale expresse, ou bien du sens et du but de la norme en question (ATF 119 II 147 consid. 4a p. 155 et les arrêts cités). En d'autres termes, il n'y a lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (cf. ATF 121 III 156 consid. 1).
Ainsi, d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 116 Ia 215 consid. 2c et l'arrêt cité). Conformément à un principe général du droit administratif (cf. art. 38 PA et 107 al. 3 OJ), la notification irrégulière d'une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties. Toutefois, la jurisprudence n'attache pas nécessairement la nullité à l'existence de vices dans la notification; la protection des parties est suffisamment réalisée lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité. Il y a donc lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il s'impose de s'en tenir aux règles de la bonne foi, qui imposent une limite à l'invocation d'un vice de forme (ATF 111 V 149 consid. 4c et les références).
bb) Il faut cependant distinguer la notification irrégulière de l'absence totale de notification du jugement. En tant que manifestation de volonté du juge au terme du procès, le jugement doit être déclaré. Il n'existe légalement qu'une fois qu'il a été officiellement communiqué aux parties. Tant qu'il ne l'a pas été, il est inexistant (Nichturteil), il n'est qu'un projet. D'ailleurs, selon la doctrine, le terme du procès n'est pas le jugement arrêté dans le sein du tribunal, mais le jugement communiqué aux parties, soit oralement, soit par notification écrite. Ce n'est qu'à partir de cette communication que, conformément à l'adage latin "lata sententia, judex desinit judex esse", le juge ne peut plus modifier son jugement, qu'il en est dessaisi (GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., 1979, p. 363; HABSCHEID, Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2e éd., 1990, n. 447). Cette conception du jugement rendu et prononcé est conforme à l'art. 270 al. 1 CPC/VS. Elle l'est également à l'art. 270bis al. 1 CPC/VS, qui attache un effet important à la notification du dispositif: celui-ci acquiert force exécutoire si, dans le délai de trente jours, aucune des parties n'a demandé par écrit à recevoir une expédition complète du jugement avec considérants, expédition qui est indispensable pour pouvoir recourir sur le fond.
b) En l'espèce, tant le recourant que l'intimée soutiennent que le dispositif du jugement ne leur a jamais été notifié. Selon la jurisprudence, le fardeau de la preuve de la notification et de la date à laquelle celle-ci a été effectuée incombe à l'autorité (ATF 114 III 51 consid. 3c).
Il ressort de la pièce 6 produite par le recourant à l'appui de son recours de droit public que la Commission lui a communiqué, le 8 septembre 1995, sa décision du 13 juin 1995, par laquelle elle a refusé l'administration d'une expertise. Sous pièce 107 de son bordereau, l'intimée a produit le même acte. La comparaison avec les pièces 115-116 et 135-135bis du dossier judiciaire permet de constater que l'autorité a notifié à deux reprises sa décision de refus d'expertise, la première fois en date du 28 juin 1995 et la seconde en date du 8 septembre 1995. Comme, en outre, les parties se plaignent toutes deux de ce que le dispositif ne leur a jamais été notifié, il est très vraisemblable qu'une erreur s'est produite lors des notifications du 8 septembre 1995: au lieu de notifier le dispositif du jugement rendu le 29 août 1995, la Commission a communiqué une deuxième fois sa décision de refus d'expertise du 13 juin 1995. Les parties n'ont eu connaissance du dispositif qu'indirectement, par l'acte de confirmation de force exécutoire du 16 octobre 1995. En dépit d'une requête formelle du recourant, une expédition des considérants du jugement ne leur a jamais été notifiée. On ne se trouve donc pas en présence d'une simple communication défectueuse du jugement, c'est-à-dire d'un jugement existant dont l'irrégularité pourrait être invoquée dans un recours. Il y a absence totale de communication officielle du dispositif et, partant, le jugement est inexistant. De toute façon, seule l'inefficacité absolue est de nature à ne pas porter préjudice aux parties. En effet, lorsque l'acte de confirmation de force exécutoire du 16 octobre 1995 leur est parvenu, celles-ci ne pouvaient plus, à ce moment-là, requérir l'expédition complète des considérants du jugement, expédition qui leur était pourtant indispensable pour former un recours sur le fond. La Commission n'a d'ailleurs pas donné suite à la demande formelle formulée dans ce sens par le recourant. En conséquence, le jugement rendu le 29 août 1995 ne vaudra jugement que lorsque la Commission en aura notifié le dispositif conformément à l'art. 270 al. 1 CPC/VS. Il découle de ce qui précède que seul l'acte de procédure du 16 octobre 1995, qui confirme le caractère exécutoire d'un jugement inexistant, doit être annulé. | fr | Eröffnung des Urteilsdispositivs. Unwirksamkeit, Nichtigkeit oder Anfechtbarkeit? Ein Urteil erlangt erst mit der offiziellen Mitteilung an die Parteien rechtliche Existenz. Solange es nicht mitgeteilt wurde, existiert es nicht. Seine Unwirksamkeit muss von Amtes wegen beachtet werden. | de | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 97
Dans le cadre d'un différend en matière de contrat de travail, la Commission cantonale d'arbitrage du canton du Valais (ci-après la Commission) a, en date du 29 août 1995, condamné A., défendeur, à payer un montant brut de 2'709 fr. 20, avec intérêts à 5% dès le 14 février 1995, à F., demanderesse.
Par pli recommandé du 8 septembre 1995, la Commission aurait communiqué le dispositif de ce jugement aux parties. Puis, en date du 16 octobre 1995, elle a notifié à celles-ci que le jugement était devenu exécutoire puisqu'aucune d'elles n'avait demandé à en recevoir les considérants.
Par lettre du 16 octobre 1995, le défendeur a contesté avoir jamais reçu notification de ce jugement et a sollicité une rectification de la part de la Commission. La demanderesse en a fait de même de son côté. Par courrier du 18 octobre 1995, le défendeur a confirmé que le jugement ne lui était jamais parvenu et a indiqué qu'il avait reçu, sous pli du 8 septembre 1995, une décision concernant sa requête d'expertise. Le 9 novembre 1995, la Commission lui a répondu qu'elle lui avait bien notifié le dispositif du jugement du 29 août 1995 en date du 8 septembre 1995. Le 13 novembre 1995, le défendeur a formulé une demande formelle de notification des considérants du jugement, à laquelle la Commission n'a pas donné suite.
A. a formé un pourvoi en nullité au Tribunal cantonal du canton du Valais et, parallèlement, un recours de droit public au Tribunal fédéral, assorti d'une requête d'effet suspensif. Par ordonnance du 23 novembre 1995, le Président de la Ire Cour civile du Tribunal fédéral a rejeté la requête d'effet suspensif et a suspendu la procédure de recours de droit public jusqu'à droit connu sur le pourvoi en nullité cantonal.
Par jugement du 16 novembre 1995, la Ie Cour de cassation civile du Tribunal cantonal du canton du Valais a déclaré le pourvoi irrecevable, au motif qu'il n'était pas dirigé contre un jugement définitif d'un juge de district comme l'exige l'art. 285 CPC/VS.
Dans son recours de droit public, A. requiert le Tribunal fédéral, principalement, de constater que le jugement du 29 août 1995 n'a pas été notifié valablement et de l'annuler, d'inviter la Commission cantonale d'arbitrage à citer les parties aux débats finals et, subsidiairement, de procéder à une nouvelle notification du jugement. L'intimée demande également au Tribunal fédéral de constater que le jugement n'a pas été notifié et d'inviter la Commission à procéder à une nouvelle notification; elle sollicite sa mise au bénéfice de l'assistance judiciaire. La Commission a déposé des observations; elle propose le rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Logiquement, seuls peuvent être annulés les actes qui, sans l'existence de la cause d'annulabilité prévue par la loi, seraient efficaces et valables. Les actes inefficaces parce qu'ils ne satisfont pas aux exigences légales, de même que les actes radicalement nuls ou désignés comme tels par la loi sont d'emblée dénués d'effet (unwirksam, wirkungslos). L'inefficacité et la nullité doivent être relevées d'office par toute autorité (ATF 115 Ia 1).
aa) Selon un principe général, la nullité d'un acte commis en violation de la loi doit résulter ou bien d'une disposition légale expresse, ou bien du sens et du but de la norme en question (ATF 119 II 147 consid. 4a p. 155 et les arrêts cités). En d'autres termes, il n'y a lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (cf. ATF 121 III 156 consid. 1).
Ainsi, d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 116 Ia 215 consid. 2c et l'arrêt cité). Conformément à un principe général du droit administratif (cf. art. 38 PA et 107 al. 3 OJ), la notification irrégulière d'une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties. Toutefois, la jurisprudence n'attache pas nécessairement la nullité à l'existence de vices dans la notification; la protection des parties est suffisamment réalisée lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité. Il y a donc lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il s'impose de s'en tenir aux règles de la bonne foi, qui imposent une limite à l'invocation d'un vice de forme (ATF 111 V 149 consid. 4c et les références).
bb) Il faut cependant distinguer la notification irrégulière de l'absence totale de notification du jugement. En tant que manifestation de volonté du juge au terme du procès, le jugement doit être déclaré. Il n'existe légalement qu'une fois qu'il a été officiellement communiqué aux parties. Tant qu'il ne l'a pas été, il est inexistant (Nichturteil), il n'est qu'un projet. D'ailleurs, selon la doctrine, le terme du procès n'est pas le jugement arrêté dans le sein du tribunal, mais le jugement communiqué aux parties, soit oralement, soit par notification écrite. Ce n'est qu'à partir de cette communication que, conformément à l'adage latin "lata sententia, judex desinit judex esse", le juge ne peut plus modifier son jugement, qu'il en est dessaisi (GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., 1979, p. 363; HABSCHEID, Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2e éd., 1990, n. 447). Cette conception du jugement rendu et prononcé est conforme à l'art. 270 al. 1 CPC/VS. Elle l'est également à l'art. 270bis al. 1 CPC/VS, qui attache un effet important à la notification du dispositif: celui-ci acquiert force exécutoire si, dans le délai de trente jours, aucune des parties n'a demandé par écrit à recevoir une expédition complète du jugement avec considérants, expédition qui est indispensable pour pouvoir recourir sur le fond.
b) En l'espèce, tant le recourant que l'intimée soutiennent que le dispositif du jugement ne leur a jamais été notifié. Selon la jurisprudence, le fardeau de la preuve de la notification et de la date à laquelle celle-ci a été effectuée incombe à l'autorité (ATF 114 III 51 consid. 3c).
Il ressort de la pièce 6 produite par le recourant à l'appui de son recours de droit public que la Commission lui a communiqué, le 8 septembre 1995, sa décision du 13 juin 1995, par laquelle elle a refusé l'administration d'une expertise. Sous pièce 107 de son bordereau, l'intimée a produit le même acte. La comparaison avec les pièces 115-116 et 135-135bis du dossier judiciaire permet de constater que l'autorité a notifié à deux reprises sa décision de refus d'expertise, la première fois en date du 28 juin 1995 et la seconde en date du 8 septembre 1995. Comme, en outre, les parties se plaignent toutes deux de ce que le dispositif ne leur a jamais été notifié, il est très vraisemblable qu'une erreur s'est produite lors des notifications du 8 septembre 1995: au lieu de notifier le dispositif du jugement rendu le 29 août 1995, la Commission a communiqué une deuxième fois sa décision de refus d'expertise du 13 juin 1995. Les parties n'ont eu connaissance du dispositif qu'indirectement, par l'acte de confirmation de force exécutoire du 16 octobre 1995. En dépit d'une requête formelle du recourant, une expédition des considérants du jugement ne leur a jamais été notifiée. On ne se trouve donc pas en présence d'une simple communication défectueuse du jugement, c'est-à-dire d'un jugement existant dont l'irrégularité pourrait être invoquée dans un recours. Il y a absence totale de communication officielle du dispositif et, partant, le jugement est inexistant. De toute façon, seule l'inefficacité absolue est de nature à ne pas porter préjudice aux parties. En effet, lorsque l'acte de confirmation de force exécutoire du 16 octobre 1995 leur est parvenu, celles-ci ne pouvaient plus, à ce moment-là, requérir l'expédition complète des considérants du jugement, expédition qui leur était pourtant indispensable pour former un recours sur le fond. La Commission n'a d'ailleurs pas donné suite à la demande formelle formulée dans ce sens par le recourant. En conséquence, le jugement rendu le 29 août 1995 ne vaudra jugement que lorsque la Commission en aura notifié le dispositif conformément à l'art. 270 al. 1 CPC/VS. Il découle de ce qui précède que seul l'acte de procédure du 16 octobre 1995, qui confirme le caractère exécutoire d'un jugement inexistant, doit être annulé. | fr | Notification du dispositif du jugement. Inefficacité, nullité ou annulabilité? Le jugement n'existe légalement qu'une fois qu'il a été officiellement communiqué aux parties. Tant qu'il ne l'a pas été, il est inexistant. Son inefficacité doit être relevée d'office. | fr | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 97
Dans le cadre d'un différend en matière de contrat de travail, la Commission cantonale d'arbitrage du canton du Valais (ci-après la Commission) a, en date du 29 août 1995, condamné A., défendeur, à payer un montant brut de 2'709 fr. 20, avec intérêts à 5% dès le 14 février 1995, à F., demanderesse.
Par pli recommandé du 8 septembre 1995, la Commission aurait communiqué le dispositif de ce jugement aux parties. Puis, en date du 16 octobre 1995, elle a notifié à celles-ci que le jugement était devenu exécutoire puisqu'aucune d'elles n'avait demandé à en recevoir les considérants.
Par lettre du 16 octobre 1995, le défendeur a contesté avoir jamais reçu notification de ce jugement et a sollicité une rectification de la part de la Commission. La demanderesse en a fait de même de son côté. Par courrier du 18 octobre 1995, le défendeur a confirmé que le jugement ne lui était jamais parvenu et a indiqué qu'il avait reçu, sous pli du 8 septembre 1995, une décision concernant sa requête d'expertise. Le 9 novembre 1995, la Commission lui a répondu qu'elle lui avait bien notifié le dispositif du jugement du 29 août 1995 en date du 8 septembre 1995. Le 13 novembre 1995, le défendeur a formulé une demande formelle de notification des considérants du jugement, à laquelle la Commission n'a pas donné suite.
A. a formé un pourvoi en nullité au Tribunal cantonal du canton du Valais et, parallèlement, un recours de droit public au Tribunal fédéral, assorti d'une requête d'effet suspensif. Par ordonnance du 23 novembre 1995, le Président de la Ire Cour civile du Tribunal fédéral a rejeté la requête d'effet suspensif et a suspendu la procédure de recours de droit public jusqu'à droit connu sur le pourvoi en nullité cantonal.
Par jugement du 16 novembre 1995, la Ie Cour de cassation civile du Tribunal cantonal du canton du Valais a déclaré le pourvoi irrecevable, au motif qu'il n'était pas dirigé contre un jugement définitif d'un juge de district comme l'exige l'art. 285 CPC/VS.
Dans son recours de droit public, A. requiert le Tribunal fédéral, principalement, de constater que le jugement du 29 août 1995 n'a pas été notifié valablement et de l'annuler, d'inviter la Commission cantonale d'arbitrage à citer les parties aux débats finals et, subsidiairement, de procéder à une nouvelle notification du jugement. L'intimée demande également au Tribunal fédéral de constater que le jugement n'a pas été notifié et d'inviter la Commission à procéder à une nouvelle notification; elle sollicite sa mise au bénéfice de l'assistance judiciaire. La Commission a déposé des observations; elle propose le rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Logiquement, seuls peuvent être annulés les actes qui, sans l'existence de la cause d'annulabilité prévue par la loi, seraient efficaces et valables. Les actes inefficaces parce qu'ils ne satisfont pas aux exigences légales, de même que les actes radicalement nuls ou désignés comme tels par la loi sont d'emblée dénués d'effet (unwirksam, wirkungslos). L'inefficacité et la nullité doivent être relevées d'office par toute autorité (ATF 115 Ia 1).
aa) Selon un principe général, la nullité d'un acte commis en violation de la loi doit résulter ou bien d'une disposition légale expresse, ou bien du sens et du but de la norme en question (ATF 119 II 147 consid. 4a p. 155 et les arrêts cités). En d'autres termes, il n'y a lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (cf. ATF 121 III 156 consid. 1).
Ainsi, d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 116 Ia 215 consid. 2c et l'arrêt cité). Conformément à un principe général du droit administratif (cf. art. 38 PA et 107 al. 3 OJ), la notification irrégulière d'une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties. Toutefois, la jurisprudence n'attache pas nécessairement la nullité à l'existence de vices dans la notification; la protection des parties est suffisamment réalisée lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité. Il y a donc lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il s'impose de s'en tenir aux règles de la bonne foi, qui imposent une limite à l'invocation d'un vice de forme (ATF 111 V 149 consid. 4c et les références).
bb) Il faut cependant distinguer la notification irrégulière de l'absence totale de notification du jugement. En tant que manifestation de volonté du juge au terme du procès, le jugement doit être déclaré. Il n'existe légalement qu'une fois qu'il a été officiellement communiqué aux parties. Tant qu'il ne l'a pas été, il est inexistant (Nichturteil), il n'est qu'un projet. D'ailleurs, selon la doctrine, le terme du procès n'est pas le jugement arrêté dans le sein du tribunal, mais le jugement communiqué aux parties, soit oralement, soit par notification écrite. Ce n'est qu'à partir de cette communication que, conformément à l'adage latin "lata sententia, judex desinit judex esse", le juge ne peut plus modifier son jugement, qu'il en est dessaisi (GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., 1979, p. 363; HABSCHEID, Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2e éd., 1990, n. 447). Cette conception du jugement rendu et prononcé est conforme à l'art. 270 al. 1 CPC/VS. Elle l'est également à l'art. 270bis al. 1 CPC/VS, qui attache un effet important à la notification du dispositif: celui-ci acquiert force exécutoire si, dans le délai de trente jours, aucune des parties n'a demandé par écrit à recevoir une expédition complète du jugement avec considérants, expédition qui est indispensable pour pouvoir recourir sur le fond.
b) En l'espèce, tant le recourant que l'intimée soutiennent que le dispositif du jugement ne leur a jamais été notifié. Selon la jurisprudence, le fardeau de la preuve de la notification et de la date à laquelle celle-ci a été effectuée incombe à l'autorité (ATF 114 III 51 consid. 3c).
Il ressort de la pièce 6 produite par le recourant à l'appui de son recours de droit public que la Commission lui a communiqué, le 8 septembre 1995, sa décision du 13 juin 1995, par laquelle elle a refusé l'administration d'une expertise. Sous pièce 107 de son bordereau, l'intimée a produit le même acte. La comparaison avec les pièces 115-116 et 135-135bis du dossier judiciaire permet de constater que l'autorité a notifié à deux reprises sa décision de refus d'expertise, la première fois en date du 28 juin 1995 et la seconde en date du 8 septembre 1995. Comme, en outre, les parties se plaignent toutes deux de ce que le dispositif ne leur a jamais été notifié, il est très vraisemblable qu'une erreur s'est produite lors des notifications du 8 septembre 1995: au lieu de notifier le dispositif du jugement rendu le 29 août 1995, la Commission a communiqué une deuxième fois sa décision de refus d'expertise du 13 juin 1995. Les parties n'ont eu connaissance du dispositif qu'indirectement, par l'acte de confirmation de force exécutoire du 16 octobre 1995. En dépit d'une requête formelle du recourant, une expédition des considérants du jugement ne leur a jamais été notifiée. On ne se trouve donc pas en présence d'une simple communication défectueuse du jugement, c'est-à-dire d'un jugement existant dont l'irrégularité pourrait être invoquée dans un recours. Il y a absence totale de communication officielle du dispositif et, partant, le jugement est inexistant. De toute façon, seule l'inefficacité absolue est de nature à ne pas porter préjudice aux parties. En effet, lorsque l'acte de confirmation de force exécutoire du 16 octobre 1995 leur est parvenu, celles-ci ne pouvaient plus, à ce moment-là, requérir l'expédition complète des considérants du jugement, expédition qui leur était pourtant indispensable pour former un recours sur le fond. La Commission n'a d'ailleurs pas donné suite à la demande formelle formulée dans ce sens par le recourant. En conséquence, le jugement rendu le 29 août 1995 ne vaudra jugement que lorsque la Commission en aura notifié le dispositif conformément à l'art. 270 al. 1 CPC/VS. Il découle de ce qui précède que seul l'acte de procédure du 16 octobre 1995, qui confirme le caractère exécutoire d'un jugement inexistant, doit être annulé. | fr | Notifica del dispositivo di una sentenza. Inefficacia, nullità o annullabilità? La sentenza esiste giuridicamente solo con la comunicazione ufficiale alle parti. Fintanto che essa non è comunicata, essa non esiste. La sua inefficacia deve essere rilevata d'ufficio. | it | constitutional law | 1,996 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 2
Die 1974 geborene C., Staatsangehörige von Bosnien-Herzegowina, deren Vater aus einem serbischen Kriegsgefangenenlager in die Schweiz gelangte, reiste am 3. März 1993 zusammen mit ihrer Mutter in die Schweiz ein und stellte am 8. März 1993 ein Asylgesuch. Mit Entscheid des Bundesamts für Flüchtlinge vom 9. März 1993 wurde ihr in der Schweiz Asyl gewährt. Aufgrund der anerkannten Flüchtlingseigenschaft erhielt sie in der Folge im Kanton Graubünden eine Aufenthaltsbewilligung, die ihr jährlich verlängert wurde. Da C. in der Schweiz nie erwerbstätig war und auch über kein Vermögen verfügt, wird sie von der Caritas Graubünden nach den Richtlinien der öffentlichen Fürsorge unterstützt.
Der 1972 geborene jugoslawische (Kosovo) Staatsangehörige A. reiste am 21. Dezember 1990 in die Schweiz ein, wo er ebenfalls ein Asylgesuch einreichte. Mit Entscheid vom 31. Mai 1991 wies das Bundesamt für Flüchtlinge das Gesuch ab; dieser Entscheid wurde rechtskräftig.
Am 17. März 1994 heirateten C. und A. Nachdem A. erfolglos versucht hatte, in die Flüchtlingseigenschaft seiner Ehefrau einbezogen zu werden, reiste er am 18. Juli 1994 auf Betreiben der Fremdenpolizei des Kantons Graubünden in die Bundesrepublik Deutschland, kehrte jedoch am 15. August 1994 in die Schweiz zu seiner Ehefrau zurück. Dafür wurden er und seine Gattin vom Kreisamt X. wegen Widerhandlung gegen das Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20), welche im illegalen Aufenthalt bzw. in der Beherbergung einer rechtswidrig in der Schweiz anwesenden Person erkannt wurde, zu je einer Busse von Fr. 200.-- verurteilt.
Am 4. Juli 1994 reichte C. bei der Fremdenpolizei des Kantons Graubünden ein Gesuch um Familiennachzug für ihren Ehemann ein, welches mit Verfügung vom 29. Juli 1994 wegen fehlender finanzieller Mittel abgelehnt wurde.
Dagegen erhob C. erfolglos Beschwerde beim Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement sowie in zweiter Instanz bei der Regierung des Kantons Graubünden. Diese führte zur Begründung ihres Entscheides aus, wohl könne sich C. auf Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK; SR 0.101) berufen; indessen überwiege das öffentliche Interesse an einer Fernhaltung des Ehemannes das private Interesse an einer sofortigen Verwirklichung der Familiengemeinschaft in der Schweiz.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 25. September 1995 an das Bundesgericht beantragt C., der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 15. August 1995 sei aufzuheben und die Fremdenpolizei des Kantons Graubünden anzuweisen, ihrem Ehemann A. eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Zur Begründung beruft sie sich im wesentlichen auf Art. 8 EMRK.
In ihrer Vernehmlassung vom 17. Oktober 1995 schliesst die Regierung des Kantons Graubünden auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Bundesamt für Ausländerfragen stellt in seiner Stellungnahme vom 8. November 1995 den Antrag, die Beschwerde gutzuheissen und die Sache an die kantonalen Behörden zurückzuweisen zu ergänzender Sachverhaltsfeststellung und zu neuem Entscheid.
Mit Verfügung vom 24. Oktober 1995 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts die kantonalen Behörden angewiesen, bis zum Entscheid über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde von aufenthaltsbeendenden Massnahmen gegen A. abzusehen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus gegen die Erteilung oder Verweigerung von fremdenpolizeilichen Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt.
Gemäss Art. 4 ANAG entscheidet die zuständige Behörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Der Ausländer bzw. seine allfällig in der Schweiz lebenden Angehörigen haben damit grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass ihm eine Aufenthaltsbewilligung erteilt wird. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher ausgeschlossen, soweit nicht eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags dem Ausländer oder seinen Angehörigen einen Anspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung einräumt (BGE 120 Ib 6 E. 1, 16 E. 1 und 257 E. 1a, mit Hinweisen).
b) Im Fremdenpolizeirecht stellt das Bundesgericht in formeller wie auch materieller Hinsicht grundsätzlich auf die aktuellen tatsächlichen und rechtlichen Umstände ab. Eine Ausnahme gilt namentlich, wenn eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden hat, in welchem Fall die Regelung von Art. 105 Abs. 2 OG greift (BGE 121 II 97 E. 1c; BGE 120 Ib 257 E. 1f; BGE 118 Ib 145 E. 2b). Da der angefochtene Entscheid nicht durch eine richterliche Behörde erging und auch sonst keine Gründe für eine Ausnahme vorliegen, ist der Sachverhalt massgeblich, wie er sich im Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Urteils ergibt.
c) Art. 7 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (SR 142.31) sieht unter dem Randtitel "Familienvereinigung" vor, dass Ehegatten von Flüchtlingen und ihren minderjährigen Kindern Asyl gewährt wird, wenn die Familie durch die Flucht getrennt wurde und sich in der Schweiz vereinigen will. Dabei handelt es sich jedoch um eine Frage des Asyls und nicht des fremdenpolizeilich bewilligten Aufenthaltes. Für die Anwendung der Bestimmung im Einzelfall sind denn auch die Asylbehörden und nicht die fremdenpolizeilichen Instanzen zuständig. Art. 7 des Asylgesetzes vermittelt der Beschwerdeführerin somit keinen Anspruch auf Erteilung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung an ihren Mann im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG, was diese im übrigen nicht verkennt.
d) Nach Art. 17 Abs. 2 erster Satz ANAG hat der ausländische Ehegatte eines niedergelassenen Ausländers Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammen wohnen. Nach dem Wortlaut des Gesetzes gilt dies auch dann, wenn der Zeitpunkt bereits festgelegt ist, von welchem an frühestens die Niederlassung bewilligt werden darf. Gemäss Art. 17 Abs. 1 zweiter Satz ANAG legt das Bundesamt für Ausländerfragen im einzelnen Fall fest, von wann an frühestens die Niederlassung bewilligt werden darf. Besteht ein gesetzlicher Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung, kann zwar der Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung an den Ehegatten auch dann entstehen, wenn das Bundesamt für Ausländerfragen den massgeblichen Zeitpunkt noch nicht festgelegt hat; notwendig ist aber wenigstens, dass die dafür erforderlichen materiellen Voraussetzungen erfüllt sind, d.h. namentlich die vorgeschriebene Anwesenheitsdauer abgelaufen ist.
Art. 26 des Asylgesetzes bestimmt, dass der Flüchtling mit Asylgewährung Anspruch auf Regelung seiner Anwesenheit im Kanton hat, wo er sich ordnungsgemäss aufhält. Nach Art. 28 des Asylgesetzes hat der Flüchtling, dem die Schweiz Asyl gewährt hat und der sich seit mindestens fünf Jahren ordnungsgemäss in der Schweiz aufhält, sodann Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung, wenn gegen ihn kein Ausweisungsgrund vorliegt (vgl. BBl 1977 III 129). Allerdings hat das Bundesamt für Ausländerfragen im Falle der Beschwerdeführerin den Zeitpunkt noch nicht bestimmt, von welchem an die Niederlassung bewilligt werden darf. Sodann hält sich diese erst seit dem 3. März 1993, also seit noch nicht drei Jahren, in der Schweiz auf, weshalb sie die zeitlichen Anforderungen von Art. 28 des Asylgesetzes nicht erfüllt. Sie hat daher gegenwärtig keinen Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung und damit auch keinen auf Gesetzesrecht gestützten Anspruch auf Nachzug ihres Ehemannes.
e) Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantiert den Schutz des Familienlebens. Darauf kann sich der Ausländer berufen, der nahe Verwandte mit einem gefestigten Anwesenheitsrecht in der Schweiz hat; wird ihm selber die Anwesenheit in der Schweiz untersagt, kann dies Art. 8 EMRK verletzen. Nach der Rechtsprechung setzt die Annahme eines gefestigten Anwesenheitsrechts wenigstens einen festen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung voraus (BGE 119 Ib 91 E. 1c; vgl. auch BGE 111 Ib 161 E. 1a). Soweit im übrigen eine familiäre Beziehung im beschriebenen Sinn tatsächlich gelebt wird und intakt ist, wird das der zuständigen Behörde durch Art. 4 ANAG grundsätzlich eingeräumte freie Ermessen eingeschränkt. In solchen Fällen ist daher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des um die fremdenpolizeiliche Bewilligung ersuchenden Ausländers oder seiner hier anwesenden Angehörigen zulässig (BGE 120 Ib 1 E. 1d, 6 E. 1, 16 E. 3a und 257 E. 1c, mit Hinweisen).
Gemäss ausdrücklicher Regelung in Art. 4 des Asylgesetzes schliesst die Asylgewährung das Recht auf Anwesenheit in der Schweiz ein (vgl. BBl 1977 III 116). Art. 26 des Asylgesetzes bestimmt dementsprechend, dass der anerkannte Flüchtling Anspruch auf Regelung seiner Anwesenheit, mithin auf Erteilung einer Bewilligung (BBl 1977 III 128), hat. Die Beschwerdeführerin hat somit ein gefestigtes Anwesenheitsrecht in der Schweiz im Sinne der Rechtsprechung. Da die geltend gemachte familiäre Beziehung zum Ehemann gelebt wird und intakt ist, kann sie sich auf Art. 8 EMRK berufen, womit sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig erweist.
2. Im vorliegenden Zusammenhang bezweckt der Schutz von Art. 8 EMRK, das Familienleben zu ermöglichen. Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das von Ziff. 1 dieser Bestimmung geschützte Rechtsgut statthaft, insoweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutze der Gesundheit und Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist.
Die Konvention verlangt also eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten Interessen am Familiennachzug und öffentlichen Interessen an dessen Verweigerung, wobei die öffentlichen in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (vgl. BGE 120 Ib 1 E. 3b und c, 6 E. 4a, 22 E. 4a). Dabei ist unter anderem wesentlich, ob gegen den Ausländer fremdenpolizeiliche Entfernungs- und Fernhaltegründe sprechen, insbesondere ob und in welchem Masse er sich massgebliches, straf- oder fremdenpolizeirechtlich verpöntes Fehlverhalten hat zuschulden kommen lassen. Nebst den übrigen persönlichen und familiären Verhältnissen ist der Schwere solcher Vorwürfe und allenfalls den Umständen des Eheschlusses Rechnung zu tragen. Sodann ist bei der Interessenabwägung zu fragen, ob den hier anwesenheitsberechtigten Familienangehörigen zugemutet werden kann, dem Ausländer, der keine Bewilligung erhält, ins Ausland zu folgen. Die Frage der Zumutbarkeit bewertet sich nicht nach den persönlichen Wünschen der Betroffenen, sondern ist unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Verhältnisse und aller Umstände objektiv zu beurteilen (BGE 115 Ib 1 E. 3b). Eine allfällige Unzumutbarkeit der Ausreise für die hier lebenden Angehörigen ist mit abzuwägen, führt aber nicht zwingend für sich allein zur Unzulässigkeit einer Bewilligungsverweigerung (vgl. BGE 116 Ib 353 E. 3f). Bei einem anerkannten Flüchtling dürften die privaten Interessen jedoch regelmässig überwiegen, wenn eine Ausreise unzumutbar ist und keine fremdenpolizeilichen Entfernungs- oder Fernhaltegründe vorliegen (vgl. auch BGE BGE 120 Ib 1 E. 3c).
3. a) Die Verweigerung der Anwesenheitsbewilligung an den Ehemann der Beschwerdeführerin vermag sich auf die gesetzliche Ordnung, namentlich auf Art. 4 ANAG, zu stützen und verfügt insoweit über eine gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK. Sodann ist im vorliegenden Zusammenhang eine Zulassungsbeschränkung zu beurteilen, die unter anderem den Schutz des Landes vor Überfremdung bezweckt, welche also der Umsetzung einer restriktiven Politik hinsichtlich des Aufenthaltes von Ausländern dient. Dieses Interesse ist unter dem Gesichtspunkt von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig (vgl. BGE 120 Ib 1 E. 3b, 22 E. 4a; BGE 119 Ib 81 E. 4b; BGE 118 Ib 153 E. 2d), wird jedoch dadurch relativiert, dass die Schweiz der Beschwerdeführerin Asyl gewährt und damit eine gewisse Überfremdung im Hinblick auf eine allfällige spätere Familiengründung in Kauf genommen hat. Der angefochtene Entscheid bezweckt aber auch, die öffentliche Fürsorge vor dem Risiko einer zusätzlichen Belastung zu bewahren. Dieses Interesse könnte indessen höchstens dann, wenn es als sehr schwerwiegend gewichtet werden müsste, dazu beitragen, eine massive Erschwerung oder gar Verunmöglichung des Familienlebens zu rechtfertigen; zumal im vorliegenden Fall die Schweiz auch diesbezüglich gewisse Konsequenzen aus der Asylgewährung zu tragen hat.
b) Der Beschwerdeführerin und ihrem Ehegatten lässt sich kein schwerwiegendes Fehlverhalten vorwerfen. Der illegale Aufenthalt des Ehemannes wird weitgehend durch Art. 23 ANAG bzw. die darauf gestützte strafrechtliche Verurteilung sanktioniert. Im Hinblick auf die Bewilligungserteilung ergibt sich kein Vorteil danach, ob der nachzuziehende Ausländer noch im Ausland weilt oder sich bereits in der Schweiz aufhält. Daraus kann somit entgegen der Auffassung der Vorinstanz, abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin und ihr Ehemann strafrechtlich verurteilt worden sind, nichts Wesentliches zu ihren Ungunsten abgeleitet werden.
Die Straftat ihrerseits fällt angesichts der persönlichen und familiären Umstände nicht sehr ins Gewicht; namentlich kann das Verschulden nicht als erheblich bezeichnet werden. Im Strafmandat vom 1. März 1995 wird die Tat lediglich als leichter Fall gewertet; dem entspricht die Bestrafung mit einer geringfügigen Busse (vgl. Art. 23 Abs. 1 ANAG). Die Vorinstanz beruft sich sodann zu Recht nicht darauf, dass der Ehemann der Beschwerdeführerin durch sein strafbares Verhalten im Sinne von Art. 9 Abs. 2 lit. b ANAG zu schweren Klagen Anlass gegeben habe oder sich geradezu eine Ausweisung der Beschwerdeführerin bzw. ihres Gatten gemäss Art. 10 ANAG rechtfertigen würde. Eine solche Folgerung hielte vor dem Gesetz auch nicht stand (vgl. insbesondere Art. 11 Abs. 3 ANAG).
Aus fremdenpolizeilicher Sicht ist im übrigen die Widerrechtlichkeit des Aufenthalts des Ehemannes der Beschwerdeführerin zu relativieren. Als Asylbewerber konnte er seine Anwesenheit in der Schweiz bis zum Entscheid der Asylrekurskommission auf Art. 19 Abs. 1 des Asylgesetzes stützen. Seine weiteren Aufenthalte waren zwar nicht formell bewilligt; hatte er aber gestützt auf Art. 8 EMRK einen Anspruch auf Anwesenheit, war diese seit der Heirat mit der Beschwerdeführerin jedenfalls materiell nicht widerrechtlich. Das scheitert auch nicht an Art. 12f Abs. 1 des Asylgesetzes, ist doch die Einleitung eines fremdenpolizeilichen Verfahrens bei hängigem Asylgesuch nur dann ausgeschlossen, wenn kein Anspruch auf fremdenpolizeiliche Bewilligung besteht.
c) Die Vorinstanz macht geltend, die Beschwerdeführerin sei von der öffentlichen Fürsorge abhängig. Nach Art. 44 Abs. 1 des Asylgesetzes darf allerdings ein Flüchtling, dem die Schweiz Asyl gewährt hat, nur ausgewiesen werden, wenn er die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet oder die öffentliche Ordnung in schwerwiegender Weise verletzt hat; die Ausweisung bzw. Heimschaffung wegen Fürsorgebedürftigkeit ist beim anerkannten Flüchtling somit ausgeschlossen, weshalb es auf seine finanzielle Situation nicht unmittelbar ankommen kann. Bringt der Nachzug eines Familienangehörigen hingegen die Gefahr von Fürsorgeabhängigkeit der nachzuziehenden Personen mit sich, kann es sich gestützt auf das nationale Recht rechtfertigen, von der Erteilung der entsprechenden Anwesenheitsbewilligungen an diese abzusehen, denn sie könnten aus finanziellen Gründen auch wieder ausgewiesen werden (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d und 11 Abs. 3 ANAG sowie BGE 119 Ib 81 E. 2d).
Für die Zulässigkeit der Verweigerung eines auf Art. 17 Abs. 2 ANAG gestützten Familiennachzugs aus finanziellen Gründen verlangt das Bundesgericht konkret die Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG. Dabei ist von den aktuellen Verhältnissen auszugehen, die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung aber auf längere Sicht abzuwägen (vgl. BGE 119 Ib 1 E. 3b, 81 E. 2e). Weiter darf auch nicht einzig auf das Einkommen des hier anwesenden Familienangehörigen abgestellt werden, sondern es sind - dem Gesetzeszweck der Vereinigung der Gesamtfamilie entsprechend - die finanziellen Möglichkeiten aller Familienmitglieder über eine längere Sicht abzuwägen. Ergänzend hat das Bundesgericht auf die gesetzliche Unterstützungspflicht nach Art. 328 ZGB verwiesen (vgl. BGE 119 Ib 1 E. 3c S. 7, 81 E. 2e S. 88). Mit Blick auf die gegenseitige Unterhaltspflicht gemäss Art. 163 ZGB muss dies erst recht unter Ehegatten gelten. Das Einkommen des Angehörigen, der an die Lebenshaltungskosten der Familie beitragen soll, ist daran zu messen, ob und in welchem Umfang es tatsächlich realisierbar ist. In diesem Sinne müssen die Erwerbsmöglichkeit und das damit verbundene Zusatzeinkommen konkret belegt und mit gewisser Wahrscheinlichkeit sowie, soweit möglich, auf mehr als nur kurze Frist erhärtet sein, um Berücksichtigung zu finden (unveröffentlichtes Urteil vom 24. August 1995 i.S. G.).
Wie es sich bei einem auf Art. 8 EMRK gestützten Familiennachzug verhält, hat das Bundesgericht bisher nie ausdrücklich entschieden. Grundsätzlich muss aber Vergleichbares gelten. Die Vorinstanz ist allerdings der Auffassung, die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ziehe nicht ohne weiteres auch die Zulassung zur Erwerbstätigkeit nach sich, da kein Anspruch auf Erwerbstätigkeit bestehe und eine Bewilligung derselben von der marktwirtschaftlichen Lage abhänge. Dieser Argumentation liegt indessen das nationale Recht zugrunde. Besteht ein Anwesenheitsrecht gestützt auf Art. 8 EMRK, kann dagegen nicht eingewendet werden, dieser Anspruch lasse sich nicht verwirklichen, weil das nationale Recht eine Erwerbstätigkeit verbiete, was zu Fürsorgeabhängigkeit führe.
Die Beschwerdeführerin hat kein Einkommen und wird von der sie vertretenden Hilfsorganisation unterstützt. Da sie an einer Hand leicht behindert ist und keine eigentliche Berufsausbildung absolviert hat, dürfte ihr die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit auch künftig erschwert sein. Gemäss einer Berechnung nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge soll der Finanzbedarf für den Zweipersonen-Haushalt der Beschwerdeführerin unter Einschluss der Mietkosten insgesamt rund Fr. 3'600.-- betragen. Auf diese Berechnung kann es allerdings nicht allein ankommen (vgl. BGE 119 Ib 81 E. 2e S. 88). So wäre insbesondere mitzuberücksichtigen, dass der Ehemann der Beschwerdeführerin - gemäss einem in den Akten liegenden Arbeitsvertrag vom 24. Juni 1994 - seit dem 18. Juli 1994 eine Arbeitsstelle gehabt hätte, die er bisher allerdings mangels Bewilligung nicht antreten konnte. Auch wenn die monatliche Verdienstmöglichkeit nicht frankenmässig genau ausgewiesen ist, müsste die zu erwartende Entlastung der öffentlichen Fürsorge, die sich daraus ergibt, zugunsten der Beschwerdeführerin gewertet werden. Angesichts der übrigen Umstände des vorliegenden Falles kann indessen offenbleiben, in welchen finanziellen Verhältnissen sich die Beschwerdeführerin und ihr Ehemann heute tatsächlich befinden.
d) Von der Beschwerdeführerin, die von der Schweiz als Flüchtling anerkannt worden ist, kann nicht verlangt werden, in ihr Heimatland Bosnien-Herzegowina zurückzukehren, solange das gewährte Asyl aufrechterhalten bleibt. Abgesehen davon wäre andernfalls zu prüfen, ob auch ihrem Gatten eine Ausreise dorthin zumutbar wäre. Die Vorinstanz hält allerdings dafür, die Ausreise in die Heimat des Mannes, d.h. in die jugoslawische Provinz Kosovo, sei zumutbar. Insbesondere vermöge die Beschwerdeführerin nicht darzutun, inwieweit sie dort wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen konkreten und ernsthaften Nachteilen ausgesetzt wäre. Sodann müsse den Beteiligten bei der Eheschliessung bewusst gewesen sein, dass sie ihre Ehe nicht ohne weiteres in der Schweiz leben könnten. Die Vorinstanz anerkennt immerhin, dass eine Ausreise in den Kosovo mit gewichtigen Nachteilen verbunden wäre. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, sie habe letztlich Asyl erhalten, weil sie und ihre Familie in Bosnien-Herzegowina unter serbischen Übergriffen gelitten hätten. Zwischen dem Regime in den serbisch kontrollierten Gebieten Bosnien-Herzegowinas und demjenigen Restjugoslawiens bestünden noch heute enge politische Bande. Als Mohammedanerin sei sie im Kosovo letztlich wieder denselben serbischen Übergriffen ausgeliefert, vor denen sie im Jahre 1993 geflüchtet sei.
Die Vorinstanz scheint für die Beurteilung der Zumutbarkeit einer Ausreise dieselben Kriterien anzuwenden, die für die Anerkennung als Flüchtling gelten (vgl. Art. 3 des Asylgesetzes). Es trifft zwar zu, dass sich die Unzumutbarkeit aus vergleichbaren Zusammenhängen ergeben kann, sie kann aber auch in anderen Umständen wie kulturellen Unvereinbarkeiten oder persönlichen oder familiären Randbedingungen begründet sein. Der Beurteilungsmassstab der Vorinstanz greift insofern zu kurz.
Die Beschwerdeführerin hat bereits durch den Umstand, dass ihr hier Asyl gewährt wurde, ein enges Verhältnis zur Schweiz. Sie musste daher auch nicht ohne weiteres damit rechnen, ihre Ehe nicht in der Schweiz leben zu können. Im übrigen gibt es auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Heirat auf fremdenpolizeilichen Überlegungen beruhte. Die Beschwerdeführerin hat, abgesehen von der Herkunft ihres Ehemannes, keine Beziehungen zum Kosovo. Dass sie sich nach den Erfahrungen ihrer Familie, die letztlich ja zur Asylgewährung in der Schweiz führten, vor der Ausreise in ein von Serben regiertes Land fürchtet, ist auch aus objektiver Sicht selbst dann verständlich, wenn die Verfolgungssituation in Bosnien-Herzegowina und in Restjugoslawien nicht ohne weiteres miteinander vergleichbar wäre. Sodann ist es der Beschwerdeführerin und ihrem Ehemann als abgewiesenem Asylbewerber gegenwärtig kaum möglich, die Ehe im Kosovo zu leben, nachdem die Behörden Restjugoslawiens abgewiesenen Asylbewerbern bisher die Rückkehr erheblich erschweren, wenn nicht gar verweigern. Ist eine Ausreise für die Beschwerdeführerin schon aus diesem Grund unzumutbar, erübrigen sich weitere Abklärungen zur persönlichen und familiären Situation im Kosovo genauso wie ein Beizug der Akten des Asylverfahrens, wie das Bundesamt für Ausländerfragen in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht beantragt.
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass gegen die Beschwerdeführerin und ihren Mann keine entscheidwesentlichen Entfernungs- bzw. Fernhaltegründe vorliegen. Massgeblich ist höchstens eine gewisse mit dem Nachzug des Ehemannes verbundene Gefahr der zusätzlichen Belastung der öffentlichen Fürsorge, welche aber durch die erhöhte Chance, dass der Ehemann ein Erwerbseinkommen erzielen und damit die bestehende Fürsorgeabhängigkeit der Beschwerdeführerin sogar vermindern könnte, weitgehend wieder ausgeglichen wird. Den Ausschlag gibt, dass es für die Beschwerdeführerin und ihren Gatten nicht möglich bzw. zumutbar ist, ihre Ehe in der Heimat des Mannes zu leben. Unter diesen Umständen überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin, ihr Familienleben in der Schweiz führen zu können, die von der Vorinstanz angerufenen öffentlichen Interessen, namentlich den Schutz des Landes vor Überfremdung sowie die allfällige Gefahr der Inanspruchnahme der öffentlichen Fürsorge. Der angefochtene Entscheid verstösst somit gegen Art. 8 EMRK. | de | Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG, Art. 4 und 17 Abs. 2 ANAG, Art. 7, 26 und 28 AsylG und Art. 8 Ziff. 1 und 2 EMRK; Verweigerung der Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung an den ausländischen Ehemann einer Ausländerin, der in der Schweiz Asyl gewährt worden ist. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, insbesondere unter dem Gesichtspunkt von Art. 8 EMRK (E. 1).
Voraussetzungen gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK, unter denen die Verweigerung einer Anwesenheitsbewilligung an den Ehegatten einer Ausländerin mit Flüchtlingseigenschaft zulässig ist (E. 2).
Prüfung dieser Voraussetzungen, insbesondere Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK, im zu beurteilenden Fall (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,996 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,692 | 122 II 1 | 122 II 1
Sachverhalt ab Seite 2
Die 1974 geborene C., Staatsangehörige von Bosnien-Herzegowina, deren Vater aus einem serbischen Kriegsgefangenenlager in die Schweiz gelangte, reiste am 3. März 1993 zusammen mit ihrer Mutter in die Schweiz ein und stellte am 8. März 1993 ein Asylgesuch. Mit Entscheid des Bundesamts für Flüchtlinge vom 9. März 1993 wurde ihr in der Schweiz Asyl gewährt. Aufgrund der anerkannten Flüchtlingseigenschaft erhielt sie in der Folge im Kanton Graubünden eine Aufenthaltsbewilligung, die ihr jährlich verlängert wurde. Da C. in der Schweiz nie erwerbstätig war und auch über kein Vermögen verfügt, wird sie von der Caritas Graubünden nach den Richtlinien der öffentlichen Fürsorge unterstützt.
Der 1972 geborene jugoslawische (Kosovo) Staatsangehörige A. reiste am 21. Dezember 1990 in die Schweiz ein, wo er ebenfalls ein Asylgesuch einreichte. Mit Entscheid vom 31. Mai 1991 wies das Bundesamt für Flüchtlinge das Gesuch ab; dieser Entscheid wurde rechtskräftig.
Am 17. März 1994 heirateten C. und A. Nachdem A. erfolglos versucht hatte, in die Flüchtlingseigenschaft seiner Ehefrau einbezogen zu werden, reiste er am 18. Juli 1994 auf Betreiben der Fremdenpolizei des Kantons Graubünden in die Bundesrepublik Deutschland, kehrte jedoch am 15. August 1994 in die Schweiz zu seiner Ehefrau zurück. Dafür wurden er und seine Gattin vom Kreisamt X. wegen Widerhandlung gegen das Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20), welche im illegalen Aufenthalt bzw. in der Beherbergung einer rechtswidrig in der Schweiz anwesenden Person erkannt wurde, zu je einer Busse von Fr. 200.-- verurteilt.
Am 4. Juli 1994 reichte C. bei der Fremdenpolizei des Kantons Graubünden ein Gesuch um Familiennachzug für ihren Ehemann ein, welches mit Verfügung vom 29. Juli 1994 wegen fehlender finanzieller Mittel abgelehnt wurde.
Dagegen erhob C. erfolglos Beschwerde beim Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement sowie in zweiter Instanz bei der Regierung des Kantons Graubünden. Diese führte zur Begründung ihres Entscheides aus, wohl könne sich C. auf Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK; SR 0.101) berufen; indessen überwiege das öffentliche Interesse an einer Fernhaltung des Ehemannes das private Interesse an einer sofortigen Verwirklichung der Familiengemeinschaft in der Schweiz.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 25. September 1995 an das Bundesgericht beantragt C., der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 15. August 1995 sei aufzuheben und die Fremdenpolizei des Kantons Graubünden anzuweisen, ihrem Ehemann A. eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Zur Begründung beruft sie sich im wesentlichen auf Art. 8 EMRK.
In ihrer Vernehmlassung vom 17. Oktober 1995 schliesst die Regierung des Kantons Graubünden auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Bundesamt für Ausländerfragen stellt in seiner Stellungnahme vom 8. November 1995 den Antrag, die Beschwerde gutzuheissen und die Sache an die kantonalen Behörden zurückzuweisen zu ergänzender Sachverhaltsfeststellung und zu neuem Entscheid.
Mit Verfügung vom 24. Oktober 1995 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts die kantonalen Behörden angewiesen, bis zum Entscheid über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde von aufenthaltsbeendenden Massnahmen gegen A. abzusehen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus gegen die Erteilung oder Verweigerung von fremdenpolizeilichen Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt.
Gemäss Art. 4 ANAG entscheidet die zuständige Behörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Der Ausländer bzw. seine allfällig in der Schweiz lebenden Angehörigen haben damit grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass ihm eine Aufenthaltsbewilligung erteilt wird. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher ausgeschlossen, soweit nicht eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags dem Ausländer oder seinen Angehörigen einen Anspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung einräumt (BGE 120 Ib 6 E. 1, 16 E. 1 und 257 E. 1a, mit Hinweisen).
b) Im Fremdenpolizeirecht stellt das Bundesgericht in formeller wie auch materieller Hinsicht grundsätzlich auf die aktuellen tatsächlichen und rechtlichen Umstände ab. Eine Ausnahme gilt namentlich, wenn eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden hat, in welchem Fall die Regelung von Art. 105 Abs. 2 OG greift (BGE 121 II 97 E. 1c; BGE 120 Ib 257 E. 1f; BGE 118 Ib 145 E. 2b). Da der angefochtene Entscheid nicht durch eine richterliche Behörde erging und auch sonst keine Gründe für eine Ausnahme vorliegen, ist der Sachverhalt massgeblich, wie er sich im Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Urteils ergibt.
c) Art. 7 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (SR 142.31) sieht unter dem Randtitel "Familienvereinigung" vor, dass Ehegatten von Flüchtlingen und ihren minderjährigen Kindern Asyl gewährt wird, wenn die Familie durch die Flucht getrennt wurde und sich in der Schweiz vereinigen will. Dabei handelt es sich jedoch um eine Frage des Asyls und nicht des fremdenpolizeilich bewilligten Aufenthaltes. Für die Anwendung der Bestimmung im Einzelfall sind denn auch die Asylbehörden und nicht die fremdenpolizeilichen Instanzen zuständig. Art. 7 des Asylgesetzes vermittelt der Beschwerdeführerin somit keinen Anspruch auf Erteilung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung an ihren Mann im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG, was diese im übrigen nicht verkennt.
d) Nach Art. 17 Abs. 2 erster Satz ANAG hat der ausländische Ehegatte eines niedergelassenen Ausländers Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammen wohnen. Nach dem Wortlaut des Gesetzes gilt dies auch dann, wenn der Zeitpunkt bereits festgelegt ist, von welchem an frühestens die Niederlassung bewilligt werden darf. Gemäss Art. 17 Abs. 1 zweiter Satz ANAG legt das Bundesamt für Ausländerfragen im einzelnen Fall fest, von wann an frühestens die Niederlassung bewilligt werden darf. Besteht ein gesetzlicher Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung, kann zwar der Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung an den Ehegatten auch dann entstehen, wenn das Bundesamt für Ausländerfragen den massgeblichen Zeitpunkt noch nicht festgelegt hat; notwendig ist aber wenigstens, dass die dafür erforderlichen materiellen Voraussetzungen erfüllt sind, d.h. namentlich die vorgeschriebene Anwesenheitsdauer abgelaufen ist.
Art. 26 des Asylgesetzes bestimmt, dass der Flüchtling mit Asylgewährung Anspruch auf Regelung seiner Anwesenheit im Kanton hat, wo er sich ordnungsgemäss aufhält. Nach Art. 28 des Asylgesetzes hat der Flüchtling, dem die Schweiz Asyl gewährt hat und der sich seit mindestens fünf Jahren ordnungsgemäss in der Schweiz aufhält, sodann Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung, wenn gegen ihn kein Ausweisungsgrund vorliegt (vgl. BBl 1977 III 129). Allerdings hat das Bundesamt für Ausländerfragen im Falle der Beschwerdeführerin den Zeitpunkt noch nicht bestimmt, von welchem an die Niederlassung bewilligt werden darf. Sodann hält sich diese erst seit dem 3. März 1993, also seit noch nicht drei Jahren, in der Schweiz auf, weshalb sie die zeitlichen Anforderungen von Art. 28 des Asylgesetzes nicht erfüllt. Sie hat daher gegenwärtig keinen Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung und damit auch keinen auf Gesetzesrecht gestützten Anspruch auf Nachzug ihres Ehemannes.
e) Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantiert den Schutz des Familienlebens. Darauf kann sich der Ausländer berufen, der nahe Verwandte mit einem gefestigten Anwesenheitsrecht in der Schweiz hat; wird ihm selber die Anwesenheit in der Schweiz untersagt, kann dies Art. 8 EMRK verletzen. Nach der Rechtsprechung setzt die Annahme eines gefestigten Anwesenheitsrechts wenigstens einen festen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung voraus (BGE 119 Ib 91 E. 1c; vgl. auch BGE 111 Ib 161 E. 1a). Soweit im übrigen eine familiäre Beziehung im beschriebenen Sinn tatsächlich gelebt wird und intakt ist, wird das der zuständigen Behörde durch Art. 4 ANAG grundsätzlich eingeräumte freie Ermessen eingeschränkt. In solchen Fällen ist daher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des um die fremdenpolizeiliche Bewilligung ersuchenden Ausländers oder seiner hier anwesenden Angehörigen zulässig (BGE 120 Ib 1 E. 1d, 6 E. 1, 16 E. 3a und 257 E. 1c, mit Hinweisen).
Gemäss ausdrücklicher Regelung in Art. 4 des Asylgesetzes schliesst die Asylgewährung das Recht auf Anwesenheit in der Schweiz ein (vgl. BBl 1977 III 116). Art. 26 des Asylgesetzes bestimmt dementsprechend, dass der anerkannte Flüchtling Anspruch auf Regelung seiner Anwesenheit, mithin auf Erteilung einer Bewilligung (BBl 1977 III 128), hat. Die Beschwerdeführerin hat somit ein gefestigtes Anwesenheitsrecht in der Schweiz im Sinne der Rechtsprechung. Da die geltend gemachte familiäre Beziehung zum Ehemann gelebt wird und intakt ist, kann sie sich auf Art. 8 EMRK berufen, womit sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig erweist.
2. Im vorliegenden Zusammenhang bezweckt der Schutz von Art. 8 EMRK, das Familienleben zu ermöglichen. Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das von Ziff. 1 dieser Bestimmung geschützte Rechtsgut statthaft, insoweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutze der Gesundheit und Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist.
Die Konvention verlangt also eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten Interessen am Familiennachzug und öffentlichen Interessen an dessen Verweigerung, wobei die öffentlichen in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (vgl. BGE 120 Ib 1 E. 3b und c, 6 E. 4a, 22 E. 4a). Dabei ist unter anderem wesentlich, ob gegen den Ausländer fremdenpolizeiliche Entfernungs- und Fernhaltegründe sprechen, insbesondere ob und in welchem Masse er sich massgebliches, straf- oder fremdenpolizeirechtlich verpöntes Fehlverhalten hat zuschulden kommen lassen. Nebst den übrigen persönlichen und familiären Verhältnissen ist der Schwere solcher Vorwürfe und allenfalls den Umständen des Eheschlusses Rechnung zu tragen. Sodann ist bei der Interessenabwägung zu fragen, ob den hier anwesenheitsberechtigten Familienangehörigen zugemutet werden kann, dem Ausländer, der keine Bewilligung erhält, ins Ausland zu folgen. Die Frage der Zumutbarkeit bewertet sich nicht nach den persönlichen Wünschen der Betroffenen, sondern ist unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Verhältnisse und aller Umstände objektiv zu beurteilen (BGE 115 Ib 1 E. 3b). Eine allfällige Unzumutbarkeit der Ausreise für die hier lebenden Angehörigen ist mit abzuwägen, führt aber nicht zwingend für sich allein zur Unzulässigkeit einer Bewilligungsverweigerung (vgl. BGE 116 Ib 353 E. 3f). Bei einem anerkannten Flüchtling dürften die privaten Interessen jedoch regelmässig überwiegen, wenn eine Ausreise unzumutbar ist und keine fremdenpolizeilichen Entfernungs- oder Fernhaltegründe vorliegen (vgl. auch BGE BGE 120 Ib 1 E. 3c).
3. a) Die Verweigerung der Anwesenheitsbewilligung an den Ehemann der Beschwerdeführerin vermag sich auf die gesetzliche Ordnung, namentlich auf Art. 4 ANAG, zu stützen und verfügt insoweit über eine gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK. Sodann ist im vorliegenden Zusammenhang eine Zulassungsbeschränkung zu beurteilen, die unter anderem den Schutz des Landes vor Überfremdung bezweckt, welche also der Umsetzung einer restriktiven Politik hinsichtlich des Aufenthaltes von Ausländern dient. Dieses Interesse ist unter dem Gesichtspunkt von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig (vgl. BGE 120 Ib 1 E. 3b, 22 E. 4a; BGE 119 Ib 81 E. 4b; BGE 118 Ib 153 E. 2d), wird jedoch dadurch relativiert, dass die Schweiz der Beschwerdeführerin Asyl gewährt und damit eine gewisse Überfremdung im Hinblick auf eine allfällige spätere Familiengründung in Kauf genommen hat. Der angefochtene Entscheid bezweckt aber auch, die öffentliche Fürsorge vor dem Risiko einer zusätzlichen Belastung zu bewahren. Dieses Interesse könnte indessen höchstens dann, wenn es als sehr schwerwiegend gewichtet werden müsste, dazu beitragen, eine massive Erschwerung oder gar Verunmöglichung des Familienlebens zu rechtfertigen; zumal im vorliegenden Fall die Schweiz auch diesbezüglich gewisse Konsequenzen aus der Asylgewährung zu tragen hat.
b) Der Beschwerdeführerin und ihrem Ehegatten lässt sich kein schwerwiegendes Fehlverhalten vorwerfen. Der illegale Aufenthalt des Ehemannes wird weitgehend durch Art. 23 ANAG bzw. die darauf gestützte strafrechtliche Verurteilung sanktioniert. Im Hinblick auf die Bewilligungserteilung ergibt sich kein Vorteil danach, ob der nachzuziehende Ausländer noch im Ausland weilt oder sich bereits in der Schweiz aufhält. Daraus kann somit entgegen der Auffassung der Vorinstanz, abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin und ihr Ehemann strafrechtlich verurteilt worden sind, nichts Wesentliches zu ihren Ungunsten abgeleitet werden.
Die Straftat ihrerseits fällt angesichts der persönlichen und familiären Umstände nicht sehr ins Gewicht; namentlich kann das Verschulden nicht als erheblich bezeichnet werden. Im Strafmandat vom 1. März 1995 wird die Tat lediglich als leichter Fall gewertet; dem entspricht die Bestrafung mit einer geringfügigen Busse (vgl. Art. 23 Abs. 1 ANAG). Die Vorinstanz beruft sich sodann zu Recht nicht darauf, dass der Ehemann der Beschwerdeführerin durch sein strafbares Verhalten im Sinne von Art. 9 Abs. 2 lit. b ANAG zu schweren Klagen Anlass gegeben habe oder sich geradezu eine Ausweisung der Beschwerdeführerin bzw. ihres Gatten gemäss Art. 10 ANAG rechtfertigen würde. Eine solche Folgerung hielte vor dem Gesetz auch nicht stand (vgl. insbesondere Art. 11 Abs. 3 ANAG).
Aus fremdenpolizeilicher Sicht ist im übrigen die Widerrechtlichkeit des Aufenthalts des Ehemannes der Beschwerdeführerin zu relativieren. Als Asylbewerber konnte er seine Anwesenheit in der Schweiz bis zum Entscheid der Asylrekurskommission auf Art. 19 Abs. 1 des Asylgesetzes stützen. Seine weiteren Aufenthalte waren zwar nicht formell bewilligt; hatte er aber gestützt auf Art. 8 EMRK einen Anspruch auf Anwesenheit, war diese seit der Heirat mit der Beschwerdeführerin jedenfalls materiell nicht widerrechtlich. Das scheitert auch nicht an Art. 12f Abs. 1 des Asylgesetzes, ist doch die Einleitung eines fremdenpolizeilichen Verfahrens bei hängigem Asylgesuch nur dann ausgeschlossen, wenn kein Anspruch auf fremdenpolizeiliche Bewilligung besteht.
c) Die Vorinstanz macht geltend, die Beschwerdeführerin sei von der öffentlichen Fürsorge abhängig. Nach Art. 44 Abs. 1 des Asylgesetzes darf allerdings ein Flüchtling, dem die Schweiz Asyl gewährt hat, nur ausgewiesen werden, wenn er die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet oder die öffentliche Ordnung in schwerwiegender Weise verletzt hat; die Ausweisung bzw. Heimschaffung wegen Fürsorgebedürftigkeit ist beim anerkannten Flüchtling somit ausgeschlossen, weshalb es auf seine finanzielle Situation nicht unmittelbar ankommen kann. Bringt der Nachzug eines Familienangehörigen hingegen die Gefahr von Fürsorgeabhängigkeit der nachzuziehenden Personen mit sich, kann es sich gestützt auf das nationale Recht rechtfertigen, von der Erteilung der entsprechenden Anwesenheitsbewilligungen an diese abzusehen, denn sie könnten aus finanziellen Gründen auch wieder ausgewiesen werden (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d und 11 Abs. 3 ANAG sowie BGE 119 Ib 81 E. 2d).
Für die Zulässigkeit der Verweigerung eines auf Art. 17 Abs. 2 ANAG gestützten Familiennachzugs aus finanziellen Gründen verlangt das Bundesgericht konkret die Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG. Dabei ist von den aktuellen Verhältnissen auszugehen, die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung aber auf längere Sicht abzuwägen (vgl. BGE 119 Ib 1 E. 3b, 81 E. 2e). Weiter darf auch nicht einzig auf das Einkommen des hier anwesenden Familienangehörigen abgestellt werden, sondern es sind - dem Gesetzeszweck der Vereinigung der Gesamtfamilie entsprechend - die finanziellen Möglichkeiten aller Familienmitglieder über eine längere Sicht abzuwägen. Ergänzend hat das Bundesgericht auf die gesetzliche Unterstützungspflicht nach Art. 328 ZGB verwiesen (vgl. BGE 119 Ib 1 E. 3c S. 7, 81 E. 2e S. 88). Mit Blick auf die gegenseitige Unterhaltspflicht gemäss Art. 163 ZGB muss dies erst recht unter Ehegatten gelten. Das Einkommen des Angehörigen, der an die Lebenshaltungskosten der Familie beitragen soll, ist daran zu messen, ob und in welchem Umfang es tatsächlich realisierbar ist. In diesem Sinne müssen die Erwerbsmöglichkeit und das damit verbundene Zusatzeinkommen konkret belegt und mit gewisser Wahrscheinlichkeit sowie, soweit möglich, auf mehr als nur kurze Frist erhärtet sein, um Berücksichtigung zu finden (unveröffentlichtes Urteil vom 24. August 1995 i.S. G.).
Wie es sich bei einem auf Art. 8 EMRK gestützten Familiennachzug verhält, hat das Bundesgericht bisher nie ausdrücklich entschieden. Grundsätzlich muss aber Vergleichbares gelten. Die Vorinstanz ist allerdings der Auffassung, die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ziehe nicht ohne weiteres auch die Zulassung zur Erwerbstätigkeit nach sich, da kein Anspruch auf Erwerbstätigkeit bestehe und eine Bewilligung derselben von der marktwirtschaftlichen Lage abhänge. Dieser Argumentation liegt indessen das nationale Recht zugrunde. Besteht ein Anwesenheitsrecht gestützt auf Art. 8 EMRK, kann dagegen nicht eingewendet werden, dieser Anspruch lasse sich nicht verwirklichen, weil das nationale Recht eine Erwerbstätigkeit verbiete, was zu Fürsorgeabhängigkeit führe.
Die Beschwerdeführerin hat kein Einkommen und wird von der sie vertretenden Hilfsorganisation unterstützt. Da sie an einer Hand leicht behindert ist und keine eigentliche Berufsausbildung absolviert hat, dürfte ihr die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit auch künftig erschwert sein. Gemäss einer Berechnung nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge soll der Finanzbedarf für den Zweipersonen-Haushalt der Beschwerdeführerin unter Einschluss der Mietkosten insgesamt rund Fr. 3'600.-- betragen. Auf diese Berechnung kann es allerdings nicht allein ankommen (vgl. BGE 119 Ib 81 E. 2e S. 88). So wäre insbesondere mitzuberücksichtigen, dass der Ehemann der Beschwerdeführerin - gemäss einem in den Akten liegenden Arbeitsvertrag vom 24. Juni 1994 - seit dem 18. Juli 1994 eine Arbeitsstelle gehabt hätte, die er bisher allerdings mangels Bewilligung nicht antreten konnte. Auch wenn die monatliche Verdienstmöglichkeit nicht frankenmässig genau ausgewiesen ist, müsste die zu erwartende Entlastung der öffentlichen Fürsorge, die sich daraus ergibt, zugunsten der Beschwerdeführerin gewertet werden. Angesichts der übrigen Umstände des vorliegenden Falles kann indessen offenbleiben, in welchen finanziellen Verhältnissen sich die Beschwerdeführerin und ihr Ehemann heute tatsächlich befinden.
d) Von der Beschwerdeführerin, die von der Schweiz als Flüchtling anerkannt worden ist, kann nicht verlangt werden, in ihr Heimatland Bosnien-Herzegowina zurückzukehren, solange das gewährte Asyl aufrechterhalten bleibt. Abgesehen davon wäre andernfalls zu prüfen, ob auch ihrem Gatten eine Ausreise dorthin zumutbar wäre. Die Vorinstanz hält allerdings dafür, die Ausreise in die Heimat des Mannes, d.h. in die jugoslawische Provinz Kosovo, sei zumutbar. Insbesondere vermöge die Beschwerdeführerin nicht darzutun, inwieweit sie dort wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen konkreten und ernsthaften Nachteilen ausgesetzt wäre. Sodann müsse den Beteiligten bei der Eheschliessung bewusst gewesen sein, dass sie ihre Ehe nicht ohne weiteres in der Schweiz leben könnten. Die Vorinstanz anerkennt immerhin, dass eine Ausreise in den Kosovo mit gewichtigen Nachteilen verbunden wäre. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, sie habe letztlich Asyl erhalten, weil sie und ihre Familie in Bosnien-Herzegowina unter serbischen Übergriffen gelitten hätten. Zwischen dem Regime in den serbisch kontrollierten Gebieten Bosnien-Herzegowinas und demjenigen Restjugoslawiens bestünden noch heute enge politische Bande. Als Mohammedanerin sei sie im Kosovo letztlich wieder denselben serbischen Übergriffen ausgeliefert, vor denen sie im Jahre 1993 geflüchtet sei.
Die Vorinstanz scheint für die Beurteilung der Zumutbarkeit einer Ausreise dieselben Kriterien anzuwenden, die für die Anerkennung als Flüchtling gelten (vgl. Art. 3 des Asylgesetzes). Es trifft zwar zu, dass sich die Unzumutbarkeit aus vergleichbaren Zusammenhängen ergeben kann, sie kann aber auch in anderen Umständen wie kulturellen Unvereinbarkeiten oder persönlichen oder familiären Randbedingungen begründet sein. Der Beurteilungsmassstab der Vorinstanz greift insofern zu kurz.
Die Beschwerdeführerin hat bereits durch den Umstand, dass ihr hier Asyl gewährt wurde, ein enges Verhältnis zur Schweiz. Sie musste daher auch nicht ohne weiteres damit rechnen, ihre Ehe nicht in der Schweiz leben zu können. Im übrigen gibt es auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Heirat auf fremdenpolizeilichen Überlegungen beruhte. Die Beschwerdeführerin hat, abgesehen von der Herkunft ihres Ehemannes, keine Beziehungen zum Kosovo. Dass sie sich nach den Erfahrungen ihrer Familie, die letztlich ja zur Asylgewährung in der Schweiz führten, vor der Ausreise in ein von Serben regiertes Land fürchtet, ist auch aus objektiver Sicht selbst dann verständlich, wenn die Verfolgungssituation in Bosnien-Herzegowina und in Restjugoslawien nicht ohne weiteres miteinander vergleichbar wäre. Sodann ist es der Beschwerdeführerin und ihrem Ehemann als abgewiesenem Asylbewerber gegenwärtig kaum möglich, die Ehe im Kosovo zu leben, nachdem die Behörden Restjugoslawiens abgewiesenen Asylbewerbern bisher die Rückkehr erheblich erschweren, wenn nicht gar verweigern. Ist eine Ausreise für die Beschwerdeführerin schon aus diesem Grund unzumutbar, erübrigen sich weitere Abklärungen zur persönlichen und familiären Situation im Kosovo genauso wie ein Beizug der Akten des Asylverfahrens, wie das Bundesamt für Ausländerfragen in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht beantragt.
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass gegen die Beschwerdeführerin und ihren Mann keine entscheidwesentlichen Entfernungs- bzw. Fernhaltegründe vorliegen. Massgeblich ist höchstens eine gewisse mit dem Nachzug des Ehemannes verbundene Gefahr der zusätzlichen Belastung der öffentlichen Fürsorge, welche aber durch die erhöhte Chance, dass der Ehemann ein Erwerbseinkommen erzielen und damit die bestehende Fürsorgeabhängigkeit der Beschwerdeführerin sogar vermindern könnte, weitgehend wieder ausgeglichen wird. Den Ausschlag gibt, dass es für die Beschwerdeführerin und ihren Gatten nicht möglich bzw. zumutbar ist, ihre Ehe in der Heimat des Mannes zu leben. Unter diesen Umständen überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin, ihr Familienleben in der Schweiz führen zu können, die von der Vorinstanz angerufenen öffentlichen Interessen, namentlich den Schutz des Landes vor Überfremdung sowie die allfällige Gefahr der Inanspruchnahme der öffentlichen Fürsorge. Der angefochtene Entscheid verstösst somit gegen Art. 8 EMRK. | de | Art. 100 let. b ch. 3 OJ, art. 4 et 17 al. 2 LSEE, art. 7, 26 et 28 de la loi sur l'asile et art. 8 par. 1 et 2 CEDH; refus d'accorder une autorisation de séjour à l'époux étranger d'une ressortissante étrangère ayant obtenu l'asile en Suisse. Recevabilité du recours de droit administratif, en particulier sous l'angle de l'art. 8 CEDH (consid. 1).
Conditions qui permettent, au regard de l'art. 8 par. 2 CEDH, de refuser une autorisation de séjour à l'époux d'une étrangère bénéficiant de l'asile (consid. 2).
Examen de ces conditions dans le cas d'espèce, en procédant notamment à la pesée des intérêts en présence selon l'art. 8 par. 2 CEDH (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,996 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,693 | 122 II 1 | 122 II 1
Sachverhalt ab Seite 2
Die 1974 geborene C., Staatsangehörige von Bosnien-Herzegowina, deren Vater aus einem serbischen Kriegsgefangenenlager in die Schweiz gelangte, reiste am 3. März 1993 zusammen mit ihrer Mutter in die Schweiz ein und stellte am 8. März 1993 ein Asylgesuch. Mit Entscheid des Bundesamts für Flüchtlinge vom 9. März 1993 wurde ihr in der Schweiz Asyl gewährt. Aufgrund der anerkannten Flüchtlingseigenschaft erhielt sie in der Folge im Kanton Graubünden eine Aufenthaltsbewilligung, die ihr jährlich verlängert wurde. Da C. in der Schweiz nie erwerbstätig war und auch über kein Vermögen verfügt, wird sie von der Caritas Graubünden nach den Richtlinien der öffentlichen Fürsorge unterstützt.
Der 1972 geborene jugoslawische (Kosovo) Staatsangehörige A. reiste am 21. Dezember 1990 in die Schweiz ein, wo er ebenfalls ein Asylgesuch einreichte. Mit Entscheid vom 31. Mai 1991 wies das Bundesamt für Flüchtlinge das Gesuch ab; dieser Entscheid wurde rechtskräftig.
Am 17. März 1994 heirateten C. und A. Nachdem A. erfolglos versucht hatte, in die Flüchtlingseigenschaft seiner Ehefrau einbezogen zu werden, reiste er am 18. Juli 1994 auf Betreiben der Fremdenpolizei des Kantons Graubünden in die Bundesrepublik Deutschland, kehrte jedoch am 15. August 1994 in die Schweiz zu seiner Ehefrau zurück. Dafür wurden er und seine Gattin vom Kreisamt X. wegen Widerhandlung gegen das Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20), welche im illegalen Aufenthalt bzw. in der Beherbergung einer rechtswidrig in der Schweiz anwesenden Person erkannt wurde, zu je einer Busse von Fr. 200.-- verurteilt.
Am 4. Juli 1994 reichte C. bei der Fremdenpolizei des Kantons Graubünden ein Gesuch um Familiennachzug für ihren Ehemann ein, welches mit Verfügung vom 29. Juli 1994 wegen fehlender finanzieller Mittel abgelehnt wurde.
Dagegen erhob C. erfolglos Beschwerde beim Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement sowie in zweiter Instanz bei der Regierung des Kantons Graubünden. Diese führte zur Begründung ihres Entscheides aus, wohl könne sich C. auf Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK; SR 0.101) berufen; indessen überwiege das öffentliche Interesse an einer Fernhaltung des Ehemannes das private Interesse an einer sofortigen Verwirklichung der Familiengemeinschaft in der Schweiz.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 25. September 1995 an das Bundesgericht beantragt C., der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 15. August 1995 sei aufzuheben und die Fremdenpolizei des Kantons Graubünden anzuweisen, ihrem Ehemann A. eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Zur Begründung beruft sie sich im wesentlichen auf Art. 8 EMRK.
In ihrer Vernehmlassung vom 17. Oktober 1995 schliesst die Regierung des Kantons Graubünden auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Bundesamt für Ausländerfragen stellt in seiner Stellungnahme vom 8. November 1995 den Antrag, die Beschwerde gutzuheissen und die Sache an die kantonalen Behörden zurückzuweisen zu ergänzender Sachverhaltsfeststellung und zu neuem Entscheid.
Mit Verfügung vom 24. Oktober 1995 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts die kantonalen Behörden angewiesen, bis zum Entscheid über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde von aufenthaltsbeendenden Massnahmen gegen A. abzusehen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus gegen die Erteilung oder Verweigerung von fremdenpolizeilichen Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt.
Gemäss Art. 4 ANAG entscheidet die zuständige Behörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Der Ausländer bzw. seine allfällig in der Schweiz lebenden Angehörigen haben damit grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass ihm eine Aufenthaltsbewilligung erteilt wird. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher ausgeschlossen, soweit nicht eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags dem Ausländer oder seinen Angehörigen einen Anspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung einräumt (BGE 120 Ib 6 E. 1, 16 E. 1 und 257 E. 1a, mit Hinweisen).
b) Im Fremdenpolizeirecht stellt das Bundesgericht in formeller wie auch materieller Hinsicht grundsätzlich auf die aktuellen tatsächlichen und rechtlichen Umstände ab. Eine Ausnahme gilt namentlich, wenn eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden hat, in welchem Fall die Regelung von Art. 105 Abs. 2 OG greift (BGE 121 II 97 E. 1c; BGE 120 Ib 257 E. 1f; BGE 118 Ib 145 E. 2b). Da der angefochtene Entscheid nicht durch eine richterliche Behörde erging und auch sonst keine Gründe für eine Ausnahme vorliegen, ist der Sachverhalt massgeblich, wie er sich im Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Urteils ergibt.
c) Art. 7 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (SR 142.31) sieht unter dem Randtitel "Familienvereinigung" vor, dass Ehegatten von Flüchtlingen und ihren minderjährigen Kindern Asyl gewährt wird, wenn die Familie durch die Flucht getrennt wurde und sich in der Schweiz vereinigen will. Dabei handelt es sich jedoch um eine Frage des Asyls und nicht des fremdenpolizeilich bewilligten Aufenthaltes. Für die Anwendung der Bestimmung im Einzelfall sind denn auch die Asylbehörden und nicht die fremdenpolizeilichen Instanzen zuständig. Art. 7 des Asylgesetzes vermittelt der Beschwerdeführerin somit keinen Anspruch auf Erteilung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung an ihren Mann im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG, was diese im übrigen nicht verkennt.
d) Nach Art. 17 Abs. 2 erster Satz ANAG hat der ausländische Ehegatte eines niedergelassenen Ausländers Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammen wohnen. Nach dem Wortlaut des Gesetzes gilt dies auch dann, wenn der Zeitpunkt bereits festgelegt ist, von welchem an frühestens die Niederlassung bewilligt werden darf. Gemäss Art. 17 Abs. 1 zweiter Satz ANAG legt das Bundesamt für Ausländerfragen im einzelnen Fall fest, von wann an frühestens die Niederlassung bewilligt werden darf. Besteht ein gesetzlicher Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung, kann zwar der Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung an den Ehegatten auch dann entstehen, wenn das Bundesamt für Ausländerfragen den massgeblichen Zeitpunkt noch nicht festgelegt hat; notwendig ist aber wenigstens, dass die dafür erforderlichen materiellen Voraussetzungen erfüllt sind, d.h. namentlich die vorgeschriebene Anwesenheitsdauer abgelaufen ist.
Art. 26 des Asylgesetzes bestimmt, dass der Flüchtling mit Asylgewährung Anspruch auf Regelung seiner Anwesenheit im Kanton hat, wo er sich ordnungsgemäss aufhält. Nach Art. 28 des Asylgesetzes hat der Flüchtling, dem die Schweiz Asyl gewährt hat und der sich seit mindestens fünf Jahren ordnungsgemäss in der Schweiz aufhält, sodann Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung, wenn gegen ihn kein Ausweisungsgrund vorliegt (vgl. BBl 1977 III 129). Allerdings hat das Bundesamt für Ausländerfragen im Falle der Beschwerdeführerin den Zeitpunkt noch nicht bestimmt, von welchem an die Niederlassung bewilligt werden darf. Sodann hält sich diese erst seit dem 3. März 1993, also seit noch nicht drei Jahren, in der Schweiz auf, weshalb sie die zeitlichen Anforderungen von Art. 28 des Asylgesetzes nicht erfüllt. Sie hat daher gegenwärtig keinen Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung und damit auch keinen auf Gesetzesrecht gestützten Anspruch auf Nachzug ihres Ehemannes.
e) Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantiert den Schutz des Familienlebens. Darauf kann sich der Ausländer berufen, der nahe Verwandte mit einem gefestigten Anwesenheitsrecht in der Schweiz hat; wird ihm selber die Anwesenheit in der Schweiz untersagt, kann dies Art. 8 EMRK verletzen. Nach der Rechtsprechung setzt die Annahme eines gefestigten Anwesenheitsrechts wenigstens einen festen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung voraus (BGE 119 Ib 91 E. 1c; vgl. auch BGE 111 Ib 161 E. 1a). Soweit im übrigen eine familiäre Beziehung im beschriebenen Sinn tatsächlich gelebt wird und intakt ist, wird das der zuständigen Behörde durch Art. 4 ANAG grundsätzlich eingeräumte freie Ermessen eingeschränkt. In solchen Fällen ist daher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des um die fremdenpolizeiliche Bewilligung ersuchenden Ausländers oder seiner hier anwesenden Angehörigen zulässig (BGE 120 Ib 1 E. 1d, 6 E. 1, 16 E. 3a und 257 E. 1c, mit Hinweisen).
Gemäss ausdrücklicher Regelung in Art. 4 des Asylgesetzes schliesst die Asylgewährung das Recht auf Anwesenheit in der Schweiz ein (vgl. BBl 1977 III 116). Art. 26 des Asylgesetzes bestimmt dementsprechend, dass der anerkannte Flüchtling Anspruch auf Regelung seiner Anwesenheit, mithin auf Erteilung einer Bewilligung (BBl 1977 III 128), hat. Die Beschwerdeführerin hat somit ein gefestigtes Anwesenheitsrecht in der Schweiz im Sinne der Rechtsprechung. Da die geltend gemachte familiäre Beziehung zum Ehemann gelebt wird und intakt ist, kann sie sich auf Art. 8 EMRK berufen, womit sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig erweist.
2. Im vorliegenden Zusammenhang bezweckt der Schutz von Art. 8 EMRK, das Familienleben zu ermöglichen. Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das von Ziff. 1 dieser Bestimmung geschützte Rechtsgut statthaft, insoweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutze der Gesundheit und Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist.
Die Konvention verlangt also eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten Interessen am Familiennachzug und öffentlichen Interessen an dessen Verweigerung, wobei die öffentlichen in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (vgl. BGE 120 Ib 1 E. 3b und c, 6 E. 4a, 22 E. 4a). Dabei ist unter anderem wesentlich, ob gegen den Ausländer fremdenpolizeiliche Entfernungs- und Fernhaltegründe sprechen, insbesondere ob und in welchem Masse er sich massgebliches, straf- oder fremdenpolizeirechtlich verpöntes Fehlverhalten hat zuschulden kommen lassen. Nebst den übrigen persönlichen und familiären Verhältnissen ist der Schwere solcher Vorwürfe und allenfalls den Umständen des Eheschlusses Rechnung zu tragen. Sodann ist bei der Interessenabwägung zu fragen, ob den hier anwesenheitsberechtigten Familienangehörigen zugemutet werden kann, dem Ausländer, der keine Bewilligung erhält, ins Ausland zu folgen. Die Frage der Zumutbarkeit bewertet sich nicht nach den persönlichen Wünschen der Betroffenen, sondern ist unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Verhältnisse und aller Umstände objektiv zu beurteilen (BGE 115 Ib 1 E. 3b). Eine allfällige Unzumutbarkeit der Ausreise für die hier lebenden Angehörigen ist mit abzuwägen, führt aber nicht zwingend für sich allein zur Unzulässigkeit einer Bewilligungsverweigerung (vgl. BGE 116 Ib 353 E. 3f). Bei einem anerkannten Flüchtling dürften die privaten Interessen jedoch regelmässig überwiegen, wenn eine Ausreise unzumutbar ist und keine fremdenpolizeilichen Entfernungs- oder Fernhaltegründe vorliegen (vgl. auch BGE BGE 120 Ib 1 E. 3c).
3. a) Die Verweigerung der Anwesenheitsbewilligung an den Ehemann der Beschwerdeführerin vermag sich auf die gesetzliche Ordnung, namentlich auf Art. 4 ANAG, zu stützen und verfügt insoweit über eine gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK. Sodann ist im vorliegenden Zusammenhang eine Zulassungsbeschränkung zu beurteilen, die unter anderem den Schutz des Landes vor Überfremdung bezweckt, welche also der Umsetzung einer restriktiven Politik hinsichtlich des Aufenthaltes von Ausländern dient. Dieses Interesse ist unter dem Gesichtspunkt von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig (vgl. BGE 120 Ib 1 E. 3b, 22 E. 4a; BGE 119 Ib 81 E. 4b; BGE 118 Ib 153 E. 2d), wird jedoch dadurch relativiert, dass die Schweiz der Beschwerdeführerin Asyl gewährt und damit eine gewisse Überfremdung im Hinblick auf eine allfällige spätere Familiengründung in Kauf genommen hat. Der angefochtene Entscheid bezweckt aber auch, die öffentliche Fürsorge vor dem Risiko einer zusätzlichen Belastung zu bewahren. Dieses Interesse könnte indessen höchstens dann, wenn es als sehr schwerwiegend gewichtet werden müsste, dazu beitragen, eine massive Erschwerung oder gar Verunmöglichung des Familienlebens zu rechtfertigen; zumal im vorliegenden Fall die Schweiz auch diesbezüglich gewisse Konsequenzen aus der Asylgewährung zu tragen hat.
b) Der Beschwerdeführerin und ihrem Ehegatten lässt sich kein schwerwiegendes Fehlverhalten vorwerfen. Der illegale Aufenthalt des Ehemannes wird weitgehend durch Art. 23 ANAG bzw. die darauf gestützte strafrechtliche Verurteilung sanktioniert. Im Hinblick auf die Bewilligungserteilung ergibt sich kein Vorteil danach, ob der nachzuziehende Ausländer noch im Ausland weilt oder sich bereits in der Schweiz aufhält. Daraus kann somit entgegen der Auffassung der Vorinstanz, abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin und ihr Ehemann strafrechtlich verurteilt worden sind, nichts Wesentliches zu ihren Ungunsten abgeleitet werden.
Die Straftat ihrerseits fällt angesichts der persönlichen und familiären Umstände nicht sehr ins Gewicht; namentlich kann das Verschulden nicht als erheblich bezeichnet werden. Im Strafmandat vom 1. März 1995 wird die Tat lediglich als leichter Fall gewertet; dem entspricht die Bestrafung mit einer geringfügigen Busse (vgl. Art. 23 Abs. 1 ANAG). Die Vorinstanz beruft sich sodann zu Recht nicht darauf, dass der Ehemann der Beschwerdeführerin durch sein strafbares Verhalten im Sinne von Art. 9 Abs. 2 lit. b ANAG zu schweren Klagen Anlass gegeben habe oder sich geradezu eine Ausweisung der Beschwerdeführerin bzw. ihres Gatten gemäss Art. 10 ANAG rechtfertigen würde. Eine solche Folgerung hielte vor dem Gesetz auch nicht stand (vgl. insbesondere Art. 11 Abs. 3 ANAG).
Aus fremdenpolizeilicher Sicht ist im übrigen die Widerrechtlichkeit des Aufenthalts des Ehemannes der Beschwerdeführerin zu relativieren. Als Asylbewerber konnte er seine Anwesenheit in der Schweiz bis zum Entscheid der Asylrekurskommission auf Art. 19 Abs. 1 des Asylgesetzes stützen. Seine weiteren Aufenthalte waren zwar nicht formell bewilligt; hatte er aber gestützt auf Art. 8 EMRK einen Anspruch auf Anwesenheit, war diese seit der Heirat mit der Beschwerdeführerin jedenfalls materiell nicht widerrechtlich. Das scheitert auch nicht an Art. 12f Abs. 1 des Asylgesetzes, ist doch die Einleitung eines fremdenpolizeilichen Verfahrens bei hängigem Asylgesuch nur dann ausgeschlossen, wenn kein Anspruch auf fremdenpolizeiliche Bewilligung besteht.
c) Die Vorinstanz macht geltend, die Beschwerdeführerin sei von der öffentlichen Fürsorge abhängig. Nach Art. 44 Abs. 1 des Asylgesetzes darf allerdings ein Flüchtling, dem die Schweiz Asyl gewährt hat, nur ausgewiesen werden, wenn er die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet oder die öffentliche Ordnung in schwerwiegender Weise verletzt hat; die Ausweisung bzw. Heimschaffung wegen Fürsorgebedürftigkeit ist beim anerkannten Flüchtling somit ausgeschlossen, weshalb es auf seine finanzielle Situation nicht unmittelbar ankommen kann. Bringt der Nachzug eines Familienangehörigen hingegen die Gefahr von Fürsorgeabhängigkeit der nachzuziehenden Personen mit sich, kann es sich gestützt auf das nationale Recht rechtfertigen, von der Erteilung der entsprechenden Anwesenheitsbewilligungen an diese abzusehen, denn sie könnten aus finanziellen Gründen auch wieder ausgewiesen werden (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d und 11 Abs. 3 ANAG sowie BGE 119 Ib 81 E. 2d).
Für die Zulässigkeit der Verweigerung eines auf Art. 17 Abs. 2 ANAG gestützten Familiennachzugs aus finanziellen Gründen verlangt das Bundesgericht konkret die Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG. Dabei ist von den aktuellen Verhältnissen auszugehen, die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung aber auf längere Sicht abzuwägen (vgl. BGE 119 Ib 1 E. 3b, 81 E. 2e). Weiter darf auch nicht einzig auf das Einkommen des hier anwesenden Familienangehörigen abgestellt werden, sondern es sind - dem Gesetzeszweck der Vereinigung der Gesamtfamilie entsprechend - die finanziellen Möglichkeiten aller Familienmitglieder über eine längere Sicht abzuwägen. Ergänzend hat das Bundesgericht auf die gesetzliche Unterstützungspflicht nach Art. 328 ZGB verwiesen (vgl. BGE 119 Ib 1 E. 3c S. 7, 81 E. 2e S. 88). Mit Blick auf die gegenseitige Unterhaltspflicht gemäss Art. 163 ZGB muss dies erst recht unter Ehegatten gelten. Das Einkommen des Angehörigen, der an die Lebenshaltungskosten der Familie beitragen soll, ist daran zu messen, ob und in welchem Umfang es tatsächlich realisierbar ist. In diesem Sinne müssen die Erwerbsmöglichkeit und das damit verbundene Zusatzeinkommen konkret belegt und mit gewisser Wahrscheinlichkeit sowie, soweit möglich, auf mehr als nur kurze Frist erhärtet sein, um Berücksichtigung zu finden (unveröffentlichtes Urteil vom 24. August 1995 i.S. G.).
Wie es sich bei einem auf Art. 8 EMRK gestützten Familiennachzug verhält, hat das Bundesgericht bisher nie ausdrücklich entschieden. Grundsätzlich muss aber Vergleichbares gelten. Die Vorinstanz ist allerdings der Auffassung, die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ziehe nicht ohne weiteres auch die Zulassung zur Erwerbstätigkeit nach sich, da kein Anspruch auf Erwerbstätigkeit bestehe und eine Bewilligung derselben von der marktwirtschaftlichen Lage abhänge. Dieser Argumentation liegt indessen das nationale Recht zugrunde. Besteht ein Anwesenheitsrecht gestützt auf Art. 8 EMRK, kann dagegen nicht eingewendet werden, dieser Anspruch lasse sich nicht verwirklichen, weil das nationale Recht eine Erwerbstätigkeit verbiete, was zu Fürsorgeabhängigkeit führe.
Die Beschwerdeführerin hat kein Einkommen und wird von der sie vertretenden Hilfsorganisation unterstützt. Da sie an einer Hand leicht behindert ist und keine eigentliche Berufsausbildung absolviert hat, dürfte ihr die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit auch künftig erschwert sein. Gemäss einer Berechnung nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge soll der Finanzbedarf für den Zweipersonen-Haushalt der Beschwerdeführerin unter Einschluss der Mietkosten insgesamt rund Fr. 3'600.-- betragen. Auf diese Berechnung kann es allerdings nicht allein ankommen (vgl. BGE 119 Ib 81 E. 2e S. 88). So wäre insbesondere mitzuberücksichtigen, dass der Ehemann der Beschwerdeführerin - gemäss einem in den Akten liegenden Arbeitsvertrag vom 24. Juni 1994 - seit dem 18. Juli 1994 eine Arbeitsstelle gehabt hätte, die er bisher allerdings mangels Bewilligung nicht antreten konnte. Auch wenn die monatliche Verdienstmöglichkeit nicht frankenmässig genau ausgewiesen ist, müsste die zu erwartende Entlastung der öffentlichen Fürsorge, die sich daraus ergibt, zugunsten der Beschwerdeführerin gewertet werden. Angesichts der übrigen Umstände des vorliegenden Falles kann indessen offenbleiben, in welchen finanziellen Verhältnissen sich die Beschwerdeführerin und ihr Ehemann heute tatsächlich befinden.
d) Von der Beschwerdeführerin, die von der Schweiz als Flüchtling anerkannt worden ist, kann nicht verlangt werden, in ihr Heimatland Bosnien-Herzegowina zurückzukehren, solange das gewährte Asyl aufrechterhalten bleibt. Abgesehen davon wäre andernfalls zu prüfen, ob auch ihrem Gatten eine Ausreise dorthin zumutbar wäre. Die Vorinstanz hält allerdings dafür, die Ausreise in die Heimat des Mannes, d.h. in die jugoslawische Provinz Kosovo, sei zumutbar. Insbesondere vermöge die Beschwerdeführerin nicht darzutun, inwieweit sie dort wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen konkreten und ernsthaften Nachteilen ausgesetzt wäre. Sodann müsse den Beteiligten bei der Eheschliessung bewusst gewesen sein, dass sie ihre Ehe nicht ohne weiteres in der Schweiz leben könnten. Die Vorinstanz anerkennt immerhin, dass eine Ausreise in den Kosovo mit gewichtigen Nachteilen verbunden wäre. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, sie habe letztlich Asyl erhalten, weil sie und ihre Familie in Bosnien-Herzegowina unter serbischen Übergriffen gelitten hätten. Zwischen dem Regime in den serbisch kontrollierten Gebieten Bosnien-Herzegowinas und demjenigen Restjugoslawiens bestünden noch heute enge politische Bande. Als Mohammedanerin sei sie im Kosovo letztlich wieder denselben serbischen Übergriffen ausgeliefert, vor denen sie im Jahre 1993 geflüchtet sei.
Die Vorinstanz scheint für die Beurteilung der Zumutbarkeit einer Ausreise dieselben Kriterien anzuwenden, die für die Anerkennung als Flüchtling gelten (vgl. Art. 3 des Asylgesetzes). Es trifft zwar zu, dass sich die Unzumutbarkeit aus vergleichbaren Zusammenhängen ergeben kann, sie kann aber auch in anderen Umständen wie kulturellen Unvereinbarkeiten oder persönlichen oder familiären Randbedingungen begründet sein. Der Beurteilungsmassstab der Vorinstanz greift insofern zu kurz.
Die Beschwerdeführerin hat bereits durch den Umstand, dass ihr hier Asyl gewährt wurde, ein enges Verhältnis zur Schweiz. Sie musste daher auch nicht ohne weiteres damit rechnen, ihre Ehe nicht in der Schweiz leben zu können. Im übrigen gibt es auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Heirat auf fremdenpolizeilichen Überlegungen beruhte. Die Beschwerdeführerin hat, abgesehen von der Herkunft ihres Ehemannes, keine Beziehungen zum Kosovo. Dass sie sich nach den Erfahrungen ihrer Familie, die letztlich ja zur Asylgewährung in der Schweiz führten, vor der Ausreise in ein von Serben regiertes Land fürchtet, ist auch aus objektiver Sicht selbst dann verständlich, wenn die Verfolgungssituation in Bosnien-Herzegowina und in Restjugoslawien nicht ohne weiteres miteinander vergleichbar wäre. Sodann ist es der Beschwerdeführerin und ihrem Ehemann als abgewiesenem Asylbewerber gegenwärtig kaum möglich, die Ehe im Kosovo zu leben, nachdem die Behörden Restjugoslawiens abgewiesenen Asylbewerbern bisher die Rückkehr erheblich erschweren, wenn nicht gar verweigern. Ist eine Ausreise für die Beschwerdeführerin schon aus diesem Grund unzumutbar, erübrigen sich weitere Abklärungen zur persönlichen und familiären Situation im Kosovo genauso wie ein Beizug der Akten des Asylverfahrens, wie das Bundesamt für Ausländerfragen in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht beantragt.
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass gegen die Beschwerdeführerin und ihren Mann keine entscheidwesentlichen Entfernungs- bzw. Fernhaltegründe vorliegen. Massgeblich ist höchstens eine gewisse mit dem Nachzug des Ehemannes verbundene Gefahr der zusätzlichen Belastung der öffentlichen Fürsorge, welche aber durch die erhöhte Chance, dass der Ehemann ein Erwerbseinkommen erzielen und damit die bestehende Fürsorgeabhängigkeit der Beschwerdeführerin sogar vermindern könnte, weitgehend wieder ausgeglichen wird. Den Ausschlag gibt, dass es für die Beschwerdeführerin und ihren Gatten nicht möglich bzw. zumutbar ist, ihre Ehe in der Heimat des Mannes zu leben. Unter diesen Umständen überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin, ihr Familienleben in der Schweiz führen zu können, die von der Vorinstanz angerufenen öffentlichen Interessen, namentlich den Schutz des Landes vor Überfremdung sowie die allfällige Gefahr der Inanspruchnahme der öffentlichen Fürsorge. Der angefochtene Entscheid verstösst somit gegen Art. 8 EMRK. | de | Art. 100 lett. b n. 3 OG, art. 4 e 17 cpv. 2 LDDS, art. 7, 26 e 28 della legge sull'asilo e art. 8 n. 1 e 2 CEDU; rifiuto di concedere un permesso di dimora al coniuge straniero di una cittadina straniera, alla quale è stato concesso l'asilo in Svizzera. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo, in particolare sotto il profilo dell'art. 8 CEDU (consid. 1).
Condizioni alle quali, giusta l'art. 8 n. 2 CEDU, si può rifiutare un permesso di dimora al coniuge di una straniera alla quale è stato concesso l'asilo (consid. 2).
Esame di queste condizioni nel caso specifico, segnatamente ponderazione degli opposti interessi giusta l'art. 8 n. 2 CEDU (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,996 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,694 | 122 II 103 | 122 II 103
Sachverhalt ab Seite 105
Mit Verfügung vom 31. Mai 1995 genehmigte das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) das Projekt Neubaustrecke (NBS) Mattstetten-Rothrist in Etappen und legte die Grenzen für den Abschnitt 1 (Mattstetten-Koppigen) bei Bau-km 12.261 (Projektanfang im Westen) und 24.935 (Gemeindegrenze Utzenstorf/Koppigen, ohne Gemeindegebiet Koppigen) fest. Die Planvorlage der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) vom 2. Oktober 1992 für den Abschnitt 1 (Gebiet des Kantons Bern) wurde mit Änderungen sowie Auflagen genehmigt. Gleichzeitig erteilte das EVED die spezialgesetzlichen Bewilligungen.
Im hier interessierenden Teil des Abschnittes 1 im Gebiet der Gemeinden Kirchberg/Rüdtligen-Alchenflüh/Lyssach soll nach den genehmigten Plänen die zweigleisige Neubaustrecke unter anderem zwischen dem Coop-Käsezentrum und der Nationalstrasse N1 in einer rund 15 m breiten Lücke parallel zur Autobahn geführt werden. Die Trasseeachse der Bahnstrecke befindet sich nach den Bauplänen in einem Abstand von 9,2 m zur Ostfassade des Käsezentrums. Zur Achse der Nationalstrasse soll die SBB-Trasseeachse einen Abstand von 19,23 m aufweisen. Die Baupläne zeigen weiter, dass sich die Schienenoberkanten rund 1,4 m unterhalb Niveau des Fahrbahnrandes der Autobahn (bzw. ca. 1,7 m unterhalb Niveau der Strassenachse) befinden, dass das Bahntrassee in einer Betonwanne liegen soll und dass deren Seitenwände gegenüber der Schienenoberkante eine Höhe von rund 2 m aufweisen werden.
Im Käsezentrum werden von der Coop Schweiz verschiedene Halbhart- und Hartkäse gelagert, gepflegt und zur Reife gebracht; weiter wird das gesamte Käsesortiment der Coop-Gruppe einschliesslich der Exportware zwischengelagert. Weil die Coop Schweiz durch den Betrieb der geplanten Neubaustrecke eine massive Beeinträchtigung des Käsezentrums befürchtet, erhob sie gegen das Bahnprojekt Einsprache. Das EVED wies die Einsprache allerdings mit der genannten Plangenehmigungsverfügung vom 31. Mai 1995 ab. Ausserdem erteilte es die Bewilligung zum Bauen innerhalb der Baulinie der N1 (auch) im Bereiche des Käsezentrums.
Die Coop Schweiz erhebt gegen die Plangenehmigungsverfügung vom 31. Mai 1995 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) In der Sache macht die Beschwerdeführerin mit ihrem Hauptantrag geltend, öffentliches Recht des Bundes werde verletzt, weil im Bereiche des Käsezentrums zufolge der Parallelführung der Verkehrsträger die Verkehrssicherheit weder auf der Nationalstrasse N1 noch auf der SBB-Neubaustrecke gewährleistet sei. Dies führe zu einer unhaltbaren Gefährdung der Mitarbeiter des Käsezentrums sowie des Betriebsgebäudes. Insbesondere müsse man die Folgen einer möglichen Kollision zwischen einem von der Autobahn abgekommenen Strassenfahrzeug und einem 200 km/h fahrenden Zug bedenken. Das EVED hätte deshalb die Bewilligung zum Bauen innerhalb der Baulinie der N1 nicht erteilen dürfen.
b) Die Kritik der Beschwerdeführerin betrifft zwei in bezug auf die Verkehrssicherheit rechtlich unterschiedliche Aspekte. Die Frage, ob die Bewilligung zum Bau der NBS Mattstetten-Rothrist innerhalb der Baulinie der N1 habe erteilt werden dürfen, beurteilt sich nach dem Bundesgesetz über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (Nationalstrassengesetz, NSG [SR 725.11]) und der Verordnung über die Nationalstrassen vom 24. März 1964 (Nationalstrassenverordnung 1964, NSV 1964 [SR 725.111], heute ersetzt durch die Verordnung über die Nationalstrassen vom 18. Dezember 1995 [Nationalstrassenverordnung 1995, NSV 1995; AS 1996 250; in Kraft seit 1. Januar 1996]). Im Rahmen der Anwendung dieser Erlasse ist zu prüfen, ob und inwieweit der geplante Bahnbetrieb die Sicherheit des Strassenverkehrs gefährden könnte sowie ob und allenfalls welche Massnahmen zum Schutz des Strassenverkehrs zu ergreifen sind.
Demgegenüber ist die Einwendung, mit welcher die Beschwerdeführerin auf das hohe Risiko einer Gefährdung des Bahnverkehrs durch Unfälle auf der N1 bzw. durch von der Autobahn abkommende Strassenfahrzeuge hinweist, primär im Lichte des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) und seiner Ausführungsvorschriften zu prüfen. Sie enthalten die Regeln über die Sicherheit des Bahnverkehrs und über die Massnahmen, welche allenfalls zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen Dritter notwendig sind (vgl. unter anderem Art. 17, 19 und 21 EBG).
3. Wie der angefochtenen Plangenehmigungsverfügung zu entnehmen ist und wie das EVED auch in seiner Vernehmlassung hervorhebt, befürwortet es eine Parallelführung von Nationalstrasse und Eisenbahnstrecke (auch) im Bereiche des Käsezentrums vor allem wegen der engen Bündelung der Verkehrsträger. Damit werde dem Prinzip der haushälterischen Bodennutzung in optimaler Weise Rechnung getragen, zumal eine eingehende Prüfung ergeben habe, dass andere Linienführungen bei Berücksichtigung aller Faktoren keine wesentlichen Vorteile böten.
Der Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung, der gemäss den Ausführungen der SBB im Technischen Bericht vom Oktober 1992 einer der tragenden Grundsätze für die Planung der gesamten Linienführung der NBS Mattstetten-Rothrist war, ist ein zentrales Anliegen des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG [SR 700]; vgl. Art. 1 Abs. 1 RPG). Seine Umsetzung im Rahmen der Planung eines Verkehrsträgers erlaubt unter anderem, nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen gesamthaft so gering wie möglich zu halten (Art. 3 Abs. 4 RPG). Für die vorgesehene Linienführung im Bereiche des Käsezentrums sprechen daher gute Gründe. Allerdings ist (auch) bei besonderen örtlichen Situationen, wie sie hier vorliegen, dem Sicherheitsaspekt gebührendes Gewicht beizumessen.
4. a) Unter anderem zur Wahrung der Verkehrssicherheit auf den Autobahnen werden beidseits von Nationalstrassen Baulinien festgelegt (Art. 22 NSG). Bei Nationalstrassen erster Klasse beträgt der Baulinienabstand von der Strassenachse 25m (Art. 2 Abs. 1 lit. a NSV [1964] und Art. 6 Abs. 1 lit. a NSV [1995]). Eine ausnahmsweise Herabsetzung des Baulinienabstandes, welche in Anwendung von Art. 2 Abs. 3 NSV (1964) bzw. Art. 6 Abs. 3 NSV (1995) anzuordnen wäre, erfolgte hier nicht. Entgegen seinen dahingehenden Ausführungen in der Vernehmlassung hat das EVED gestützt auf die beiden letztgenannten Bestimmungen in der Plangenehmigungsverfügung auch keine solche Ausnahme angeordnet. In dieser Verfügung ist unmissverständlich von der Bewilligung zum Bau innerhalb der Baulinie der N1 die Rede.
Gemäss den Plänen "Situation 1:1000, Plan-Nr. 28.7108" und "Querprofile 1:100, Plan-Nr. 28.7304" liegt das Trassee der Neubaustrecke beim Käsezentrum innerhalb der Baulinie der N1. Es bedarf daher für den Bahnbau einer Bewilligung nach Art. 23 f. NSG. Über Gesuche öffentlicher Transportunternehmungen für die Erteilung solcher Bewilligungen wird im anwendbaren Plangenehmigungsverfahren, hier im Verfahren nach den Art. 10 ff. des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte vom 21. Juni 1991 (BB EGP; SR 742.100.1), im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Strassenbau (ASB) entschieden (Art. 56 NSV [1964] und Art. 35 NSV [1995]).
b) Voraussetzung für die Erteilung dieser Bewilligung ist - unter Vorbehalt strengerer Bestimmungen des kantonalen Rechts, welche hier nicht zur Diskussion stehen -, dass die Interessen der Verkehrssicherheit und der Wohnhygiene sowie die Bedürfnisse des künftigen Strassenausbaus nicht verletzt werden (Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 NSG). Art. 44 Abs. 1 NSG ergänzt, dass bauliche Umgestaltungen die Strassenanlage nicht beeinträchtigen dürfen, und gemäss Art. 48 Abs. 1 NSV (1964) sowie Art. 29 Abs. 1 NSV (1995) darf der Bau der Zweckbestimmung der Strassenanlage nicht entgegenstehen. Kann die Bewilligung erteilt werden, veranlasst die Bewilligungsbehörde diejenigen Vorkehren, die zur Sicherheit des Verkehrs auf der Nationalstrasse sowie zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen notwendig sind (Art. 48 Abs. 3 NSV [1964] und Art. 29 Abs. 3 NSV [1995]).
c) Das EVED hat die Bewilligung gemäss Art. 23 f. NSG primär mit der Begründung erteilt, die Verkehrssicherheit sei durch das Einhalten des zwischen dem Bundesamt für Verkehr (BAV), dem ASB und dem bernischen Tiefbauamt (TBA) abgesprochenen minimalen Sicherheitsabstandes von 28,85 m (gemessen von der Autobahnachse zur Bahnachse) gegeben. Ein Achsabstand in dieser Grösse, so das EVED in der Plangenehmigungsverfügung weiter, sei aus Sicherheitsgründen sowie aus Gründen des Unterhalts notwendig und dürfe nicht unterschritten werden.
aa) Diese Feststellungen stehen im Widerspruch zu den genehmigten Plänen, jedenfalls soweit sie den Streckenverlauf beim Käsezentrum betreffen. In Tat und Wahrheit beträgt hier der Achsabstand nur 19,23 m, mithin lediglich 2/3 des Minimalwertes. Aus welchem Grunde dieser reduzierte Abstand den Anforderungen an die Verkehrssicherheit auf der Nationalstrasse genügen soll, wenn nach den Angaben des EVED im angefochtenen Entscheid das Mass von 28,85 m nicht unterschritten werden darf, wird in der Plangenehmigungsverfügung nicht dargelegt und auch in der Vernehmlassung nicht näher erörtert. Eine vertieftere Auseinandersetzung mit dieser wichtigen Frage muss jedoch von der Plangenehmigungsbehörde verlangt werden, zumal bereits im Technischen Bericht der SBB darauf hingewiesen wurde, dieser Achsabstand beruhe unter anderem darauf, dass die Sicherheitsbedingungen für die bestehende Autobahn und den zukünftigen Bahnbetrieb mit hohen Geschwindigkeiten eingehalten werden könnten.
bb) An dem von der Beschwerdeführerin somit zu Recht gerügten Mangel vermögen die Ausführungen der SBB in ihrer Beschwerdeantwort nichts zu ändern. Es trifft zwar zu, dass im Gutachten "Sicherheitstheoretische Voruntersuchung zur Variante Nord der neuen Bahnlinie Bern-Olten", dem BAV im August 1985 von der Firma Ernst Basler & Partner erstattet, eine Störung des Strassenverkehrs durch einen Unfall auf der Eisenbahnstrecke generell als selten bezeichnet wird. Auch kann aufgrund der Expertise davon ausgegangen werden, dass die vorgesehene Tieferlegung des Bahntrassees um ca. 1,7 m unter Niveau der Achse der N1 die Wahrscheinlichkeit einer Störung des Autobahnverkehrs durch einen Eisenbahnunfall reduziert. Dies um so mehr, als sich gemäss den Darlegungen der SBB in der Beschwerdeantwort wegen der vom EVED angeordneten Verlängerung des Tunnels "Emmequerung" der Niveauunterschied offenbar noch um ca. 0,3 m auf insgesamt rund 2m erhöhen wird. Trotzdem bleibt unklar, weshalb beim Käsezentrum der vom EVED als nicht unterschreitbar bezeichnete minimale Sicherheitsabstand nicht eingehalten werden muss.
Wie den verfügbaren Akten zu entnehmen ist, hat sich das ASB als zuständige Fachbehörde des Bundes in seinen bisherigen Stellungnahmen aus Gründen der Verkehrssicherheit stets negativ zu einem Unterschreiten des Sicherheitsabstandes von 28,85 m ausgesprochen. Dies belegen seine Eingaben vom 16. September 1991 und vom 17. Januar 1992 an das BAV (im verwaltungsinternen Vorprüfungsverfahren) sowie sein Schreiben vom 13. Oktober 1993 an das EVED (im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren). Überdies befürchtet das ASB, dass der Zugang zu beiden Verkehrsträgern vom Streifen zwischen der N1 und der Bahn aus nicht sichergestellt sein könnte, eine Auffassung, welche das Tiefbauamt des Kantons Bern teilt. Im Lichte dieser Sachlage und in Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse beim Käsezentrum muss vom EVED daher im Rahmen der Plangenehmigungsverfügung die Frage der Sicherheit des Verkehrs auf der Nationalstrasse unzweideutig beantwortet werden.
5. Nichts anderes gilt hinsichtlich der Frage, ob am besagten Ort trotz der unmittelbaren Nähe zur Autobahn ein sicherer Bahnbetrieb gewährleistet sei. Während dies die Beschwerdeführerin bezweifelt, verweisen die SBB auf die in den Plänen eingezeichnete, ca. 1,1 m hohe Schutzmauer, welche ein Durchbrechen selbst schwerer Lastwagen verhindere.
a) Zur Frage der Sicherheit des Bahnverkehrs bei Parallelführungen von Bahn und Strasse äussern sich Art. 23 Abs. 1 der Verordnung über Bau und Betrieb der Eisenbahnen vom 23. November 1983 (Eisenbahnverordnung, EBV; SR 742.141.1) sowie Ziffer 23.1 der Ausführungsbestimmungen des EVED zur Eisenbahnverordnung (AB-EBV, nicht in der AS publiziert). Danach ist in der Regel ein Sicherheitsabstand von 10 m zwischen dem Rand des Fahrstreifens der N1 und der nächsten Gleisachse einzuhalten. Dem bereits erwähnten Querprofil "Bau-km 18.600" und dem Plan "Situation 1:1000", Plan-Nr. 28.7108 ist zu entnehmen, dass dieser Sicherheitsabstand nicht eingehalten wird. Weshalb dies hier zulässig sein soll, lässt die angefochtene Verfügung offen; auch ist nicht klar, ob die von den SBB getroffenen Massnahmen genügen (Art. 23 Abs. 2 EBV und Ziffer 23.2 AB-EBV). Mit Blick auf die Risikolage bedarf es insoweit ebenfalls einer ausdrücklichen klärenden Feststellung durch das EVED. Eine bloss stillschweigende, wie sie Art. 6 Abs. 2 EBV an sich zuliesse, kann bei besonderen Verhältnissen nicht genügen (vgl. in diesem Zusammenhang auch die im Gutachten des Büros Basler & Partner für neue Parallelführungen von Eisenbahn und Nationalstrasse grundsätzlich als zulässig bezeichneten Varianten, von denen hier keine realisiert werden soll).
b) Das in der Vernehmlassung vorgebrachte Argument des EVED, es stehe noch die Detailprojektierung an, vermag am Ausgang des Verfahrens nichts zu ändern. Dispositiv Ziffer 15 lit. p der Plangenehmigungsverfügung bezieht sich nicht auf Detailprojektierungen für Schutzvorrichtungen im Interesse der Verkehrs- und Betriebssicherheit, sondern auf Massnahmen gegen Erschütterungen, Lärm und elektromagnetische Felder im Bereich des Käsezentrums. Und der lediglich allgemeine Hinweis im Einleitungssatz von Dispositiv Ziffer 15, wonach sich die SBB über offene Fragen (wie zum Beispiel über die Anpassung von Strassen) auf Stufe Detailprojekt mit den Betroffenen unter Vorbehalt des Entscheides durch das EVED direkt zu verständigen hätten, reicht bei dieser unklaren Sachlage nicht. Soll ein Projektteil zur verfeinerten Planung in die Detailprojektierung verwiesen werden, so wird verlangt, dass die Kernpunkte und der Rahmen des fraglichen Gegenstandes in der Plangenehmigungsverfügung verbindlich festgehalten sind (BGE 121 II 378 E. 6c). Dies trifft hier wie gesagt nicht zu.
6. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gutzuheissen (Art. 104 lit. b OG). Nachdem die sicherheitsrechtlichen Aspekte primär technischer Natur sind, rechtfertigt es sich, in der Sache nicht selbst zu entscheiden, sondern die Angelegenheit an das EVED zur weiteren Behandlung im Sinne der vorstehenden Erwägungen zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG).
b) Erweist sich der Hauptantrag als begründet, so bestünde an sich kein Anlass, die lediglich für den Eventual- und Subeventualfall gestellten Begehren zu prüfen. Nachdem das EVED aber ohnehin weitere Abklärungen vornehmen muss, rechtfertigt es sich dennoch, zur Frage einer möglichen mikrobiellen Verseuchung des Käsezentrums durch den Bahnbetrieb Stellung zu nehmen.
Ein Hauptpunkt der Einsprache betraf die Frage, ob der Bahnverkehr mikrobielle Immissionen verursachen könnte, welche einen Betrieb des Käsezentrums verunmöglichen. Solche Immissionen wurden in erster Linie im Zusammenhang mit den in den Bahnwagen eingebauten offenen Toilettensystemen befürchtet. Das EVED gab daher bei Prof. Michael Teuber, Labor für Lebensmittelmikrobiologie im Institut für Lebensmittelwissenschaft an der ETH Zürich, ein Gutachten in Auftrag. Eine der Grundlagen für die Ausarbeitung der Expertise war die Aussage der SBB, dass auf der Neubaustrecke noch maximal 32 der vorbeifahrenden Züge über offene Toilettensysteme verfügen würden. Gestützt auf das am 11. November 1994 erstattete Gutachten kam das EVED zum Schluss, das Risiko einer mikrobiellen Verseuchung sei unter Berücksichtigung der Auflage, dass auf der Neubaustrecke nur Züge mit geschlossenen Toilettensystemen verkehren dürften, äusserst gering; jedenfalls vergrössere sich ein solches Risiko gegenüber der heutigen Situation nicht feststellbar. Aus diesem Grunde lehnte das Departement die von der Beschwerdeführerin verlangte Erstellung eines Tunnels oder einer Einhausung der Neubaustrecke im hier fraglichen Bereich ab. In der Plangenehmigungsverfügung, Dispositiv Ziffer 16.11, wurde den SBB sowohl für den Regelbetrieb wie auch bei Betriebsunterbrüchen auf der Stammlinie untersagt, zwischen Bau-km 12.261 und 36.000 (Verzweigung Wanzwil) Züge ohne geschlossene Toilettensysteme verkehren zu lassen. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin sind damit die Ergebnisse der Expertise Teuber nur zum Teil berücksichtigt.
c) Mit der vorgenannten Auflage hat das EVED den Forderungen der Beschwerdeführerin der Sache nach weitgehend Rechnung getragen. Daran ändert jedoch nichts, dass gewisse Ausführungen in der Expertise so verstanden werden können, dass zwischen der mikrobiellen Belastung durch Darmbakterien (offene Toilettensysteme) einerseits und - unabhängig davon - durch die beim Bahnbetrieb stets gegebene Belastung durch aufgewirbelten Staub oder sogenannte Aerosole (bei nassem Wetter) anderseits unterschieden werden müsse. Staub und Aerosole enthalten, wie das Gutachten aufzeigt, insbesondere Luftkeime und Bodenmikroorganismen (Sporenbildner, Schimmelpilze). Eine gegenüber heute erhöhte Belastung des Käselagers durch Sporenbildner und Schimmelpilze über das Lüftungssystem ist, wie aus den einleitend genannten Stellen in der Expertise geschlossen werden kann, offenbar auch dann gegeben, wenn Züge mit geschlossenen Toiletten auf der Neubaustrecke verkehren. So führt der Gutachter in der Expertise aus, wenn die Züge der BAHN 2000 direkt (ohne Vertunnelung) am Käselager vorbeifahren würden, komme es "mit Sicherheit" zu einer grösseren Staubbelastung und bei nassem Wetter zur Bildung von Aerosolen. Zwar konnte der Experte die Zahl der Partikel mit Luftkeimen und Bodenmikroorganismen nicht genau voraussagen. Er kam jedoch zum Schluss, dass es für die Beschwerdeführerin unzumutbar sei, die erhöhte Belastung "vor allem auch durch eine mögliche Schimmelbelastung zu akzeptieren". Auch ist es offenbar möglich, dass die erhöhte Staubbelastung, welche nach den Annahmen des Experten ein Mehrfaches der heutigen Belastung übersteigen kann, das bestehende Filtersystem in Frage stellt.
d) Im Lichte dieser Ausführungen im Gutachten ist die Kritik der Beschwerdeführerin, wonach der Bahnbetrieb zu unhaltbaren mikrobiellen Immissionen führe, falls nicht noch weitere Massnahmen ergriffen würden, nachvollziehbar. Ob diese Befürchtung auch begründet ist, lässt sich jedoch anhand der Expertise nicht zuverlässig beurteilen, selbst wenn mit dem EVED und den SBB berücksichtigt wird, dass Ungewissheiten über die tatsächliche kommende Belastung nie völlig beseitigt werden können. Das EVED wird daher im Rahmen der Neubeurteilung der Sache nicht darum herumkommen, die gutachtlichen Feststellungen präzisieren zu lassen. Alsdann wird es auch insoweit (vgl. vorne E. 4 und 5) zu entscheiden haben, ob und - wenn ja - welche geeigneten Vorkehren am Betriebsgebäude oder allenfalls an der Bahnanlage zu treffen sind, um das Käsezentrum hinreichend gegen mikrobielle Immissionen zu schützen (Art. 7 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930 [Enteignungsgesetz, EntG; SR 711] und Art. 19 Abs. 1 EBG).
7. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und die Plangenehmigungsverfügung vom 31. Mai 1995 aufzuheben ist, soweit sie die Beschwerdeführerin betrifft. Die Sache ist zu neuer Entscheidung im Sinne der vorstehenden Erwägungen an das EVED zurückzuweisen. | de | Eisenbahnrechtliche Plangenehmigung (kombiniertes Verfahren) für die SBB-Neubaustrecke Mattstetten-Rothrist (BAHN 2000). 1. Gewährleistung der Verkehrssicherheit bei einer Parallelführung von Eisenbahn und Nationalstrasse:
- Geltungsbereich der Nationalstrassen- und Eisenbahngesetzgebung in bezug auf Fragen der Verkehrssicherheit (E. 2b);
- Der Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung (Art. 1 Abs. 1 RPG) rechtfertigt grundsätzlich eine möglichst weitgehende Parallelführung zweier Verkehrsträger (E. 3);
- Voraussetzungen für die Bewilligung von Bauten innerhalb der Baulinie einer Nationalstrasse (Art. 23 f. NSG; E. 4a und b); eisenbahnrechtliche Anforderungen an die Parallelführung von Bahn und Strasse (E. 5a);
- Bei konkreten Zweifeln über die Gewährleistung der Verkehrssicherheit hat die Plangenehmigungsbehörde die Sicherheitsfrage unzweideutig zu klären und ausdrücklich zu beurteilen (E. 4c und 5).
2. Mikrobielle Immissionen auf einen unmittelbar an die Bahnstrecke angrenzenden Lebensmittelbetrieb durch den Bahnverkehr (offene Toilettensysteme, Aufwirbelung von Bodenstaub):
- Tragweite der Anordnung, nur Züge mit geschlossenen Toilettensystemen verkehren zu lassen (E. 6b und c);
- Ergibt sich aus gutachtlichen Erhebungen nicht mit Klarheit, ob der Bahnbetrieb zu unhaltbaren mikrobiellen Immissionen führen könnte, sind die gutachtlichen Feststellungen mit Blick auf allfällig zu treffende Vorkehren am Betriebsgebäude oder an der Bahnstrecke durch den Experten präzisieren zu lassen (E. 6d). | de | administrative law and public international law | 1,996 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-103%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,695 | 122 II 103 | 122 II 103
Sachverhalt ab Seite 105
Mit Verfügung vom 31. Mai 1995 genehmigte das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) das Projekt Neubaustrecke (NBS) Mattstetten-Rothrist in Etappen und legte die Grenzen für den Abschnitt 1 (Mattstetten-Koppigen) bei Bau-km 12.261 (Projektanfang im Westen) und 24.935 (Gemeindegrenze Utzenstorf/Koppigen, ohne Gemeindegebiet Koppigen) fest. Die Planvorlage der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) vom 2. Oktober 1992 für den Abschnitt 1 (Gebiet des Kantons Bern) wurde mit Änderungen sowie Auflagen genehmigt. Gleichzeitig erteilte das EVED die spezialgesetzlichen Bewilligungen.
Im hier interessierenden Teil des Abschnittes 1 im Gebiet der Gemeinden Kirchberg/Rüdtligen-Alchenflüh/Lyssach soll nach den genehmigten Plänen die zweigleisige Neubaustrecke unter anderem zwischen dem Coop-Käsezentrum und der Nationalstrasse N1 in einer rund 15 m breiten Lücke parallel zur Autobahn geführt werden. Die Trasseeachse der Bahnstrecke befindet sich nach den Bauplänen in einem Abstand von 9,2 m zur Ostfassade des Käsezentrums. Zur Achse der Nationalstrasse soll die SBB-Trasseeachse einen Abstand von 19,23 m aufweisen. Die Baupläne zeigen weiter, dass sich die Schienenoberkanten rund 1,4 m unterhalb Niveau des Fahrbahnrandes der Autobahn (bzw. ca. 1,7 m unterhalb Niveau der Strassenachse) befinden, dass das Bahntrassee in einer Betonwanne liegen soll und dass deren Seitenwände gegenüber der Schienenoberkante eine Höhe von rund 2 m aufweisen werden.
Im Käsezentrum werden von der Coop Schweiz verschiedene Halbhart- und Hartkäse gelagert, gepflegt und zur Reife gebracht; weiter wird das gesamte Käsesortiment der Coop-Gruppe einschliesslich der Exportware zwischengelagert. Weil die Coop Schweiz durch den Betrieb der geplanten Neubaustrecke eine massive Beeinträchtigung des Käsezentrums befürchtet, erhob sie gegen das Bahnprojekt Einsprache. Das EVED wies die Einsprache allerdings mit der genannten Plangenehmigungsverfügung vom 31. Mai 1995 ab. Ausserdem erteilte es die Bewilligung zum Bauen innerhalb der Baulinie der N1 (auch) im Bereiche des Käsezentrums.
Die Coop Schweiz erhebt gegen die Plangenehmigungsverfügung vom 31. Mai 1995 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) In der Sache macht die Beschwerdeführerin mit ihrem Hauptantrag geltend, öffentliches Recht des Bundes werde verletzt, weil im Bereiche des Käsezentrums zufolge der Parallelführung der Verkehrsträger die Verkehrssicherheit weder auf der Nationalstrasse N1 noch auf der SBB-Neubaustrecke gewährleistet sei. Dies führe zu einer unhaltbaren Gefährdung der Mitarbeiter des Käsezentrums sowie des Betriebsgebäudes. Insbesondere müsse man die Folgen einer möglichen Kollision zwischen einem von der Autobahn abgekommenen Strassenfahrzeug und einem 200 km/h fahrenden Zug bedenken. Das EVED hätte deshalb die Bewilligung zum Bauen innerhalb der Baulinie der N1 nicht erteilen dürfen.
b) Die Kritik der Beschwerdeführerin betrifft zwei in bezug auf die Verkehrssicherheit rechtlich unterschiedliche Aspekte. Die Frage, ob die Bewilligung zum Bau der NBS Mattstetten-Rothrist innerhalb der Baulinie der N1 habe erteilt werden dürfen, beurteilt sich nach dem Bundesgesetz über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (Nationalstrassengesetz, NSG [SR 725.11]) und der Verordnung über die Nationalstrassen vom 24. März 1964 (Nationalstrassenverordnung 1964, NSV 1964 [SR 725.111], heute ersetzt durch die Verordnung über die Nationalstrassen vom 18. Dezember 1995 [Nationalstrassenverordnung 1995, NSV 1995; AS 1996 250; in Kraft seit 1. Januar 1996]). Im Rahmen der Anwendung dieser Erlasse ist zu prüfen, ob und inwieweit der geplante Bahnbetrieb die Sicherheit des Strassenverkehrs gefährden könnte sowie ob und allenfalls welche Massnahmen zum Schutz des Strassenverkehrs zu ergreifen sind.
Demgegenüber ist die Einwendung, mit welcher die Beschwerdeführerin auf das hohe Risiko einer Gefährdung des Bahnverkehrs durch Unfälle auf der N1 bzw. durch von der Autobahn abkommende Strassenfahrzeuge hinweist, primär im Lichte des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) und seiner Ausführungsvorschriften zu prüfen. Sie enthalten die Regeln über die Sicherheit des Bahnverkehrs und über die Massnahmen, welche allenfalls zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen Dritter notwendig sind (vgl. unter anderem Art. 17, 19 und 21 EBG).
3. Wie der angefochtenen Plangenehmigungsverfügung zu entnehmen ist und wie das EVED auch in seiner Vernehmlassung hervorhebt, befürwortet es eine Parallelführung von Nationalstrasse und Eisenbahnstrecke (auch) im Bereiche des Käsezentrums vor allem wegen der engen Bündelung der Verkehrsträger. Damit werde dem Prinzip der haushälterischen Bodennutzung in optimaler Weise Rechnung getragen, zumal eine eingehende Prüfung ergeben habe, dass andere Linienführungen bei Berücksichtigung aller Faktoren keine wesentlichen Vorteile böten.
Der Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung, der gemäss den Ausführungen der SBB im Technischen Bericht vom Oktober 1992 einer der tragenden Grundsätze für die Planung der gesamten Linienführung der NBS Mattstetten-Rothrist war, ist ein zentrales Anliegen des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG [SR 700]; vgl. Art. 1 Abs. 1 RPG). Seine Umsetzung im Rahmen der Planung eines Verkehrsträgers erlaubt unter anderem, nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen gesamthaft so gering wie möglich zu halten (Art. 3 Abs. 4 RPG). Für die vorgesehene Linienführung im Bereiche des Käsezentrums sprechen daher gute Gründe. Allerdings ist (auch) bei besonderen örtlichen Situationen, wie sie hier vorliegen, dem Sicherheitsaspekt gebührendes Gewicht beizumessen.
4. a) Unter anderem zur Wahrung der Verkehrssicherheit auf den Autobahnen werden beidseits von Nationalstrassen Baulinien festgelegt (Art. 22 NSG). Bei Nationalstrassen erster Klasse beträgt der Baulinienabstand von der Strassenachse 25m (Art. 2 Abs. 1 lit. a NSV [1964] und Art. 6 Abs. 1 lit. a NSV [1995]). Eine ausnahmsweise Herabsetzung des Baulinienabstandes, welche in Anwendung von Art. 2 Abs. 3 NSV (1964) bzw. Art. 6 Abs. 3 NSV (1995) anzuordnen wäre, erfolgte hier nicht. Entgegen seinen dahingehenden Ausführungen in der Vernehmlassung hat das EVED gestützt auf die beiden letztgenannten Bestimmungen in der Plangenehmigungsverfügung auch keine solche Ausnahme angeordnet. In dieser Verfügung ist unmissverständlich von der Bewilligung zum Bau innerhalb der Baulinie der N1 die Rede.
Gemäss den Plänen "Situation 1:1000, Plan-Nr. 28.7108" und "Querprofile 1:100, Plan-Nr. 28.7304" liegt das Trassee der Neubaustrecke beim Käsezentrum innerhalb der Baulinie der N1. Es bedarf daher für den Bahnbau einer Bewilligung nach Art. 23 f. NSG. Über Gesuche öffentlicher Transportunternehmungen für die Erteilung solcher Bewilligungen wird im anwendbaren Plangenehmigungsverfahren, hier im Verfahren nach den Art. 10 ff. des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte vom 21. Juni 1991 (BB EGP; SR 742.100.1), im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Strassenbau (ASB) entschieden (Art. 56 NSV [1964] und Art. 35 NSV [1995]).
b) Voraussetzung für die Erteilung dieser Bewilligung ist - unter Vorbehalt strengerer Bestimmungen des kantonalen Rechts, welche hier nicht zur Diskussion stehen -, dass die Interessen der Verkehrssicherheit und der Wohnhygiene sowie die Bedürfnisse des künftigen Strassenausbaus nicht verletzt werden (Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 NSG). Art. 44 Abs. 1 NSG ergänzt, dass bauliche Umgestaltungen die Strassenanlage nicht beeinträchtigen dürfen, und gemäss Art. 48 Abs. 1 NSV (1964) sowie Art. 29 Abs. 1 NSV (1995) darf der Bau der Zweckbestimmung der Strassenanlage nicht entgegenstehen. Kann die Bewilligung erteilt werden, veranlasst die Bewilligungsbehörde diejenigen Vorkehren, die zur Sicherheit des Verkehrs auf der Nationalstrasse sowie zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen notwendig sind (Art. 48 Abs. 3 NSV [1964] und Art. 29 Abs. 3 NSV [1995]).
c) Das EVED hat die Bewilligung gemäss Art. 23 f. NSG primär mit der Begründung erteilt, die Verkehrssicherheit sei durch das Einhalten des zwischen dem Bundesamt für Verkehr (BAV), dem ASB und dem bernischen Tiefbauamt (TBA) abgesprochenen minimalen Sicherheitsabstandes von 28,85 m (gemessen von der Autobahnachse zur Bahnachse) gegeben. Ein Achsabstand in dieser Grösse, so das EVED in der Plangenehmigungsverfügung weiter, sei aus Sicherheitsgründen sowie aus Gründen des Unterhalts notwendig und dürfe nicht unterschritten werden.
aa) Diese Feststellungen stehen im Widerspruch zu den genehmigten Plänen, jedenfalls soweit sie den Streckenverlauf beim Käsezentrum betreffen. In Tat und Wahrheit beträgt hier der Achsabstand nur 19,23 m, mithin lediglich 2/3 des Minimalwertes. Aus welchem Grunde dieser reduzierte Abstand den Anforderungen an die Verkehrssicherheit auf der Nationalstrasse genügen soll, wenn nach den Angaben des EVED im angefochtenen Entscheid das Mass von 28,85 m nicht unterschritten werden darf, wird in der Plangenehmigungsverfügung nicht dargelegt und auch in der Vernehmlassung nicht näher erörtert. Eine vertieftere Auseinandersetzung mit dieser wichtigen Frage muss jedoch von der Plangenehmigungsbehörde verlangt werden, zumal bereits im Technischen Bericht der SBB darauf hingewiesen wurde, dieser Achsabstand beruhe unter anderem darauf, dass die Sicherheitsbedingungen für die bestehende Autobahn und den zukünftigen Bahnbetrieb mit hohen Geschwindigkeiten eingehalten werden könnten.
bb) An dem von der Beschwerdeführerin somit zu Recht gerügten Mangel vermögen die Ausführungen der SBB in ihrer Beschwerdeantwort nichts zu ändern. Es trifft zwar zu, dass im Gutachten "Sicherheitstheoretische Voruntersuchung zur Variante Nord der neuen Bahnlinie Bern-Olten", dem BAV im August 1985 von der Firma Ernst Basler & Partner erstattet, eine Störung des Strassenverkehrs durch einen Unfall auf der Eisenbahnstrecke generell als selten bezeichnet wird. Auch kann aufgrund der Expertise davon ausgegangen werden, dass die vorgesehene Tieferlegung des Bahntrassees um ca. 1,7 m unter Niveau der Achse der N1 die Wahrscheinlichkeit einer Störung des Autobahnverkehrs durch einen Eisenbahnunfall reduziert. Dies um so mehr, als sich gemäss den Darlegungen der SBB in der Beschwerdeantwort wegen der vom EVED angeordneten Verlängerung des Tunnels "Emmequerung" der Niveauunterschied offenbar noch um ca. 0,3 m auf insgesamt rund 2m erhöhen wird. Trotzdem bleibt unklar, weshalb beim Käsezentrum der vom EVED als nicht unterschreitbar bezeichnete minimale Sicherheitsabstand nicht eingehalten werden muss.
Wie den verfügbaren Akten zu entnehmen ist, hat sich das ASB als zuständige Fachbehörde des Bundes in seinen bisherigen Stellungnahmen aus Gründen der Verkehrssicherheit stets negativ zu einem Unterschreiten des Sicherheitsabstandes von 28,85 m ausgesprochen. Dies belegen seine Eingaben vom 16. September 1991 und vom 17. Januar 1992 an das BAV (im verwaltungsinternen Vorprüfungsverfahren) sowie sein Schreiben vom 13. Oktober 1993 an das EVED (im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren). Überdies befürchtet das ASB, dass der Zugang zu beiden Verkehrsträgern vom Streifen zwischen der N1 und der Bahn aus nicht sichergestellt sein könnte, eine Auffassung, welche das Tiefbauamt des Kantons Bern teilt. Im Lichte dieser Sachlage und in Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse beim Käsezentrum muss vom EVED daher im Rahmen der Plangenehmigungsverfügung die Frage der Sicherheit des Verkehrs auf der Nationalstrasse unzweideutig beantwortet werden.
5. Nichts anderes gilt hinsichtlich der Frage, ob am besagten Ort trotz der unmittelbaren Nähe zur Autobahn ein sicherer Bahnbetrieb gewährleistet sei. Während dies die Beschwerdeführerin bezweifelt, verweisen die SBB auf die in den Plänen eingezeichnete, ca. 1,1 m hohe Schutzmauer, welche ein Durchbrechen selbst schwerer Lastwagen verhindere.
a) Zur Frage der Sicherheit des Bahnverkehrs bei Parallelführungen von Bahn und Strasse äussern sich Art. 23 Abs. 1 der Verordnung über Bau und Betrieb der Eisenbahnen vom 23. November 1983 (Eisenbahnverordnung, EBV; SR 742.141.1) sowie Ziffer 23.1 der Ausführungsbestimmungen des EVED zur Eisenbahnverordnung (AB-EBV, nicht in der AS publiziert). Danach ist in der Regel ein Sicherheitsabstand von 10 m zwischen dem Rand des Fahrstreifens der N1 und der nächsten Gleisachse einzuhalten. Dem bereits erwähnten Querprofil "Bau-km 18.600" und dem Plan "Situation 1:1000", Plan-Nr. 28.7108 ist zu entnehmen, dass dieser Sicherheitsabstand nicht eingehalten wird. Weshalb dies hier zulässig sein soll, lässt die angefochtene Verfügung offen; auch ist nicht klar, ob die von den SBB getroffenen Massnahmen genügen (Art. 23 Abs. 2 EBV und Ziffer 23.2 AB-EBV). Mit Blick auf die Risikolage bedarf es insoweit ebenfalls einer ausdrücklichen klärenden Feststellung durch das EVED. Eine bloss stillschweigende, wie sie Art. 6 Abs. 2 EBV an sich zuliesse, kann bei besonderen Verhältnissen nicht genügen (vgl. in diesem Zusammenhang auch die im Gutachten des Büros Basler & Partner für neue Parallelführungen von Eisenbahn und Nationalstrasse grundsätzlich als zulässig bezeichneten Varianten, von denen hier keine realisiert werden soll).
b) Das in der Vernehmlassung vorgebrachte Argument des EVED, es stehe noch die Detailprojektierung an, vermag am Ausgang des Verfahrens nichts zu ändern. Dispositiv Ziffer 15 lit. p der Plangenehmigungsverfügung bezieht sich nicht auf Detailprojektierungen für Schutzvorrichtungen im Interesse der Verkehrs- und Betriebssicherheit, sondern auf Massnahmen gegen Erschütterungen, Lärm und elektromagnetische Felder im Bereich des Käsezentrums. Und der lediglich allgemeine Hinweis im Einleitungssatz von Dispositiv Ziffer 15, wonach sich die SBB über offene Fragen (wie zum Beispiel über die Anpassung von Strassen) auf Stufe Detailprojekt mit den Betroffenen unter Vorbehalt des Entscheides durch das EVED direkt zu verständigen hätten, reicht bei dieser unklaren Sachlage nicht. Soll ein Projektteil zur verfeinerten Planung in die Detailprojektierung verwiesen werden, so wird verlangt, dass die Kernpunkte und der Rahmen des fraglichen Gegenstandes in der Plangenehmigungsverfügung verbindlich festgehalten sind (BGE 121 II 378 E. 6c). Dies trifft hier wie gesagt nicht zu.
6. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gutzuheissen (Art. 104 lit. b OG). Nachdem die sicherheitsrechtlichen Aspekte primär technischer Natur sind, rechtfertigt es sich, in der Sache nicht selbst zu entscheiden, sondern die Angelegenheit an das EVED zur weiteren Behandlung im Sinne der vorstehenden Erwägungen zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG).
b) Erweist sich der Hauptantrag als begründet, so bestünde an sich kein Anlass, die lediglich für den Eventual- und Subeventualfall gestellten Begehren zu prüfen. Nachdem das EVED aber ohnehin weitere Abklärungen vornehmen muss, rechtfertigt es sich dennoch, zur Frage einer möglichen mikrobiellen Verseuchung des Käsezentrums durch den Bahnbetrieb Stellung zu nehmen.
Ein Hauptpunkt der Einsprache betraf die Frage, ob der Bahnverkehr mikrobielle Immissionen verursachen könnte, welche einen Betrieb des Käsezentrums verunmöglichen. Solche Immissionen wurden in erster Linie im Zusammenhang mit den in den Bahnwagen eingebauten offenen Toilettensystemen befürchtet. Das EVED gab daher bei Prof. Michael Teuber, Labor für Lebensmittelmikrobiologie im Institut für Lebensmittelwissenschaft an der ETH Zürich, ein Gutachten in Auftrag. Eine der Grundlagen für die Ausarbeitung der Expertise war die Aussage der SBB, dass auf der Neubaustrecke noch maximal 32 der vorbeifahrenden Züge über offene Toilettensysteme verfügen würden. Gestützt auf das am 11. November 1994 erstattete Gutachten kam das EVED zum Schluss, das Risiko einer mikrobiellen Verseuchung sei unter Berücksichtigung der Auflage, dass auf der Neubaustrecke nur Züge mit geschlossenen Toilettensystemen verkehren dürften, äusserst gering; jedenfalls vergrössere sich ein solches Risiko gegenüber der heutigen Situation nicht feststellbar. Aus diesem Grunde lehnte das Departement die von der Beschwerdeführerin verlangte Erstellung eines Tunnels oder einer Einhausung der Neubaustrecke im hier fraglichen Bereich ab. In der Plangenehmigungsverfügung, Dispositiv Ziffer 16.11, wurde den SBB sowohl für den Regelbetrieb wie auch bei Betriebsunterbrüchen auf der Stammlinie untersagt, zwischen Bau-km 12.261 und 36.000 (Verzweigung Wanzwil) Züge ohne geschlossene Toilettensysteme verkehren zu lassen. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin sind damit die Ergebnisse der Expertise Teuber nur zum Teil berücksichtigt.
c) Mit der vorgenannten Auflage hat das EVED den Forderungen der Beschwerdeführerin der Sache nach weitgehend Rechnung getragen. Daran ändert jedoch nichts, dass gewisse Ausführungen in der Expertise so verstanden werden können, dass zwischen der mikrobiellen Belastung durch Darmbakterien (offene Toilettensysteme) einerseits und - unabhängig davon - durch die beim Bahnbetrieb stets gegebene Belastung durch aufgewirbelten Staub oder sogenannte Aerosole (bei nassem Wetter) anderseits unterschieden werden müsse. Staub und Aerosole enthalten, wie das Gutachten aufzeigt, insbesondere Luftkeime und Bodenmikroorganismen (Sporenbildner, Schimmelpilze). Eine gegenüber heute erhöhte Belastung des Käselagers durch Sporenbildner und Schimmelpilze über das Lüftungssystem ist, wie aus den einleitend genannten Stellen in der Expertise geschlossen werden kann, offenbar auch dann gegeben, wenn Züge mit geschlossenen Toiletten auf der Neubaustrecke verkehren. So führt der Gutachter in der Expertise aus, wenn die Züge der BAHN 2000 direkt (ohne Vertunnelung) am Käselager vorbeifahren würden, komme es "mit Sicherheit" zu einer grösseren Staubbelastung und bei nassem Wetter zur Bildung von Aerosolen. Zwar konnte der Experte die Zahl der Partikel mit Luftkeimen und Bodenmikroorganismen nicht genau voraussagen. Er kam jedoch zum Schluss, dass es für die Beschwerdeführerin unzumutbar sei, die erhöhte Belastung "vor allem auch durch eine mögliche Schimmelbelastung zu akzeptieren". Auch ist es offenbar möglich, dass die erhöhte Staubbelastung, welche nach den Annahmen des Experten ein Mehrfaches der heutigen Belastung übersteigen kann, das bestehende Filtersystem in Frage stellt.
d) Im Lichte dieser Ausführungen im Gutachten ist die Kritik der Beschwerdeführerin, wonach der Bahnbetrieb zu unhaltbaren mikrobiellen Immissionen führe, falls nicht noch weitere Massnahmen ergriffen würden, nachvollziehbar. Ob diese Befürchtung auch begründet ist, lässt sich jedoch anhand der Expertise nicht zuverlässig beurteilen, selbst wenn mit dem EVED und den SBB berücksichtigt wird, dass Ungewissheiten über die tatsächliche kommende Belastung nie völlig beseitigt werden können. Das EVED wird daher im Rahmen der Neubeurteilung der Sache nicht darum herumkommen, die gutachtlichen Feststellungen präzisieren zu lassen. Alsdann wird es auch insoweit (vgl. vorne E. 4 und 5) zu entscheiden haben, ob und - wenn ja - welche geeigneten Vorkehren am Betriebsgebäude oder allenfalls an der Bahnanlage zu treffen sind, um das Käsezentrum hinreichend gegen mikrobielle Immissionen zu schützen (Art. 7 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930 [Enteignungsgesetz, EntG; SR 711] und Art. 19 Abs. 1 EBG).
7. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und die Plangenehmigungsverfügung vom 31. Mai 1995 aufzuheben ist, soweit sie die Beschwerdeführerin betrifft. Die Sache ist zu neuer Entscheidung im Sinne der vorstehenden Erwägungen an das EVED zurückzuweisen. | de | Approbation des plans selon le droit ferroviaire (procédure combinée) pour le nouveau tronçon CFF Mattstetten-Rothrist (Rail 2000). 1. Garantie de la sécurité du trafic lorsque le tracé d'une voie ferrée est parallèle à celui d'une route nationale:
- Champ d'application des législations sur les routes nationales et sur les chemins de fer en matière de sécurité du trafic (consid. 2b);
- Conformément au principe de l'utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT), il se justifie en règle générale de prévoir, dans la mesure du possible, des tracés parallèles pour les voies de deux moyens de transport (consid. 3);
- Conditions requises pour autoriser des constructions entre les alignements d'une route nationale (art. 23 s. LRN; consid. 4a et b); exigences du droit ferroviaire pour l'aménagement, en parallèle, d'une voie de chemin de fer et d'une route (consid. 5a);
- S'il existe des doutes concrets quant à la garantie de la sécurité du trafic, l'autorité d'approbation des plans doit établir de façon claire les faits relatifs à cette question et elle doit se prononcer de façon expresse à ce propos (consid. 4c et 5).
2. Atteintes microbiennes, dues au trafic ferroviaire, sur une entreprise de production de denrées alimentaires située en bordure immédiate de la voie de chemin de fer (système de w.-c. ouverts, poussière du sol soulevée lors du passage des trains):
- Portée d'une prescription selon laquelle seuls des trains disposant d'un système de w.-c. fermés sont admis à circuler (consid. 6b et c);
- Dans l'hypothèse où les données fournies par les experts ne permettent pas de déterminer avec précision si l'exploitation ferroviaire peut provoquer des atteintes microbiennes intolérables, il convient de faire compléter l'expertise au sujet des éventuelles mesures de protection à prendre sur les bâtiments d'exploitation ou le long de la ligne ferroviaire (consid. 6d). | fr | administrative law and public international law | 1,996 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-103%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 105
Mit Verfügung vom 31. Mai 1995 genehmigte das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) das Projekt Neubaustrecke (NBS) Mattstetten-Rothrist in Etappen und legte die Grenzen für den Abschnitt 1 (Mattstetten-Koppigen) bei Bau-km 12.261 (Projektanfang im Westen) und 24.935 (Gemeindegrenze Utzenstorf/Koppigen, ohne Gemeindegebiet Koppigen) fest. Die Planvorlage der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) vom 2. Oktober 1992 für den Abschnitt 1 (Gebiet des Kantons Bern) wurde mit Änderungen sowie Auflagen genehmigt. Gleichzeitig erteilte das EVED die spezialgesetzlichen Bewilligungen.
Im hier interessierenden Teil des Abschnittes 1 im Gebiet der Gemeinden Kirchberg/Rüdtligen-Alchenflüh/Lyssach soll nach den genehmigten Plänen die zweigleisige Neubaustrecke unter anderem zwischen dem Coop-Käsezentrum und der Nationalstrasse N1 in einer rund 15 m breiten Lücke parallel zur Autobahn geführt werden. Die Trasseeachse der Bahnstrecke befindet sich nach den Bauplänen in einem Abstand von 9,2 m zur Ostfassade des Käsezentrums. Zur Achse der Nationalstrasse soll die SBB-Trasseeachse einen Abstand von 19,23 m aufweisen. Die Baupläne zeigen weiter, dass sich die Schienenoberkanten rund 1,4 m unterhalb Niveau des Fahrbahnrandes der Autobahn (bzw. ca. 1,7 m unterhalb Niveau der Strassenachse) befinden, dass das Bahntrassee in einer Betonwanne liegen soll und dass deren Seitenwände gegenüber der Schienenoberkante eine Höhe von rund 2 m aufweisen werden.
Im Käsezentrum werden von der Coop Schweiz verschiedene Halbhart- und Hartkäse gelagert, gepflegt und zur Reife gebracht; weiter wird das gesamte Käsesortiment der Coop-Gruppe einschliesslich der Exportware zwischengelagert. Weil die Coop Schweiz durch den Betrieb der geplanten Neubaustrecke eine massive Beeinträchtigung des Käsezentrums befürchtet, erhob sie gegen das Bahnprojekt Einsprache. Das EVED wies die Einsprache allerdings mit der genannten Plangenehmigungsverfügung vom 31. Mai 1995 ab. Ausserdem erteilte es die Bewilligung zum Bauen innerhalb der Baulinie der N1 (auch) im Bereiche des Käsezentrums.
Die Coop Schweiz erhebt gegen die Plangenehmigungsverfügung vom 31. Mai 1995 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) In der Sache macht die Beschwerdeführerin mit ihrem Hauptantrag geltend, öffentliches Recht des Bundes werde verletzt, weil im Bereiche des Käsezentrums zufolge der Parallelführung der Verkehrsträger die Verkehrssicherheit weder auf der Nationalstrasse N1 noch auf der SBB-Neubaustrecke gewährleistet sei. Dies führe zu einer unhaltbaren Gefährdung der Mitarbeiter des Käsezentrums sowie des Betriebsgebäudes. Insbesondere müsse man die Folgen einer möglichen Kollision zwischen einem von der Autobahn abgekommenen Strassenfahrzeug und einem 200 km/h fahrenden Zug bedenken. Das EVED hätte deshalb die Bewilligung zum Bauen innerhalb der Baulinie der N1 nicht erteilen dürfen.
b) Die Kritik der Beschwerdeführerin betrifft zwei in bezug auf die Verkehrssicherheit rechtlich unterschiedliche Aspekte. Die Frage, ob die Bewilligung zum Bau der NBS Mattstetten-Rothrist innerhalb der Baulinie der N1 habe erteilt werden dürfen, beurteilt sich nach dem Bundesgesetz über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (Nationalstrassengesetz, NSG [SR 725.11]) und der Verordnung über die Nationalstrassen vom 24. März 1964 (Nationalstrassenverordnung 1964, NSV 1964 [SR 725.111], heute ersetzt durch die Verordnung über die Nationalstrassen vom 18. Dezember 1995 [Nationalstrassenverordnung 1995, NSV 1995; AS 1996 250; in Kraft seit 1. Januar 1996]). Im Rahmen der Anwendung dieser Erlasse ist zu prüfen, ob und inwieweit der geplante Bahnbetrieb die Sicherheit des Strassenverkehrs gefährden könnte sowie ob und allenfalls welche Massnahmen zum Schutz des Strassenverkehrs zu ergreifen sind.
Demgegenüber ist die Einwendung, mit welcher die Beschwerdeführerin auf das hohe Risiko einer Gefährdung des Bahnverkehrs durch Unfälle auf der N1 bzw. durch von der Autobahn abkommende Strassenfahrzeuge hinweist, primär im Lichte des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) und seiner Ausführungsvorschriften zu prüfen. Sie enthalten die Regeln über die Sicherheit des Bahnverkehrs und über die Massnahmen, welche allenfalls zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen Dritter notwendig sind (vgl. unter anderem Art. 17, 19 und 21 EBG).
3. Wie der angefochtenen Plangenehmigungsverfügung zu entnehmen ist und wie das EVED auch in seiner Vernehmlassung hervorhebt, befürwortet es eine Parallelführung von Nationalstrasse und Eisenbahnstrecke (auch) im Bereiche des Käsezentrums vor allem wegen der engen Bündelung der Verkehrsträger. Damit werde dem Prinzip der haushälterischen Bodennutzung in optimaler Weise Rechnung getragen, zumal eine eingehende Prüfung ergeben habe, dass andere Linienführungen bei Berücksichtigung aller Faktoren keine wesentlichen Vorteile böten.
Der Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung, der gemäss den Ausführungen der SBB im Technischen Bericht vom Oktober 1992 einer der tragenden Grundsätze für die Planung der gesamten Linienführung der NBS Mattstetten-Rothrist war, ist ein zentrales Anliegen des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG [SR 700]; vgl. Art. 1 Abs. 1 RPG). Seine Umsetzung im Rahmen der Planung eines Verkehrsträgers erlaubt unter anderem, nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen gesamthaft so gering wie möglich zu halten (Art. 3 Abs. 4 RPG). Für die vorgesehene Linienführung im Bereiche des Käsezentrums sprechen daher gute Gründe. Allerdings ist (auch) bei besonderen örtlichen Situationen, wie sie hier vorliegen, dem Sicherheitsaspekt gebührendes Gewicht beizumessen.
4. a) Unter anderem zur Wahrung der Verkehrssicherheit auf den Autobahnen werden beidseits von Nationalstrassen Baulinien festgelegt (Art. 22 NSG). Bei Nationalstrassen erster Klasse beträgt der Baulinienabstand von der Strassenachse 25m (Art. 2 Abs. 1 lit. a NSV [1964] und Art. 6 Abs. 1 lit. a NSV [1995]). Eine ausnahmsweise Herabsetzung des Baulinienabstandes, welche in Anwendung von Art. 2 Abs. 3 NSV (1964) bzw. Art. 6 Abs. 3 NSV (1995) anzuordnen wäre, erfolgte hier nicht. Entgegen seinen dahingehenden Ausführungen in der Vernehmlassung hat das EVED gestützt auf die beiden letztgenannten Bestimmungen in der Plangenehmigungsverfügung auch keine solche Ausnahme angeordnet. In dieser Verfügung ist unmissverständlich von der Bewilligung zum Bau innerhalb der Baulinie der N1 die Rede.
Gemäss den Plänen "Situation 1:1000, Plan-Nr. 28.7108" und "Querprofile 1:100, Plan-Nr. 28.7304" liegt das Trassee der Neubaustrecke beim Käsezentrum innerhalb der Baulinie der N1. Es bedarf daher für den Bahnbau einer Bewilligung nach Art. 23 f. NSG. Über Gesuche öffentlicher Transportunternehmungen für die Erteilung solcher Bewilligungen wird im anwendbaren Plangenehmigungsverfahren, hier im Verfahren nach den Art. 10 ff. des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte vom 21. Juni 1991 (BB EGP; SR 742.100.1), im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Strassenbau (ASB) entschieden (Art. 56 NSV [1964] und Art. 35 NSV [1995]).
b) Voraussetzung für die Erteilung dieser Bewilligung ist - unter Vorbehalt strengerer Bestimmungen des kantonalen Rechts, welche hier nicht zur Diskussion stehen -, dass die Interessen der Verkehrssicherheit und der Wohnhygiene sowie die Bedürfnisse des künftigen Strassenausbaus nicht verletzt werden (Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 NSG). Art. 44 Abs. 1 NSG ergänzt, dass bauliche Umgestaltungen die Strassenanlage nicht beeinträchtigen dürfen, und gemäss Art. 48 Abs. 1 NSV (1964) sowie Art. 29 Abs. 1 NSV (1995) darf der Bau der Zweckbestimmung der Strassenanlage nicht entgegenstehen. Kann die Bewilligung erteilt werden, veranlasst die Bewilligungsbehörde diejenigen Vorkehren, die zur Sicherheit des Verkehrs auf der Nationalstrasse sowie zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen notwendig sind (Art. 48 Abs. 3 NSV [1964] und Art. 29 Abs. 3 NSV [1995]).
c) Das EVED hat die Bewilligung gemäss Art. 23 f. NSG primär mit der Begründung erteilt, die Verkehrssicherheit sei durch das Einhalten des zwischen dem Bundesamt für Verkehr (BAV), dem ASB und dem bernischen Tiefbauamt (TBA) abgesprochenen minimalen Sicherheitsabstandes von 28,85 m (gemessen von der Autobahnachse zur Bahnachse) gegeben. Ein Achsabstand in dieser Grösse, so das EVED in der Plangenehmigungsverfügung weiter, sei aus Sicherheitsgründen sowie aus Gründen des Unterhalts notwendig und dürfe nicht unterschritten werden.
aa) Diese Feststellungen stehen im Widerspruch zu den genehmigten Plänen, jedenfalls soweit sie den Streckenverlauf beim Käsezentrum betreffen. In Tat und Wahrheit beträgt hier der Achsabstand nur 19,23 m, mithin lediglich 2/3 des Minimalwertes. Aus welchem Grunde dieser reduzierte Abstand den Anforderungen an die Verkehrssicherheit auf der Nationalstrasse genügen soll, wenn nach den Angaben des EVED im angefochtenen Entscheid das Mass von 28,85 m nicht unterschritten werden darf, wird in der Plangenehmigungsverfügung nicht dargelegt und auch in der Vernehmlassung nicht näher erörtert. Eine vertieftere Auseinandersetzung mit dieser wichtigen Frage muss jedoch von der Plangenehmigungsbehörde verlangt werden, zumal bereits im Technischen Bericht der SBB darauf hingewiesen wurde, dieser Achsabstand beruhe unter anderem darauf, dass die Sicherheitsbedingungen für die bestehende Autobahn und den zukünftigen Bahnbetrieb mit hohen Geschwindigkeiten eingehalten werden könnten.
bb) An dem von der Beschwerdeführerin somit zu Recht gerügten Mangel vermögen die Ausführungen der SBB in ihrer Beschwerdeantwort nichts zu ändern. Es trifft zwar zu, dass im Gutachten "Sicherheitstheoretische Voruntersuchung zur Variante Nord der neuen Bahnlinie Bern-Olten", dem BAV im August 1985 von der Firma Ernst Basler & Partner erstattet, eine Störung des Strassenverkehrs durch einen Unfall auf der Eisenbahnstrecke generell als selten bezeichnet wird. Auch kann aufgrund der Expertise davon ausgegangen werden, dass die vorgesehene Tieferlegung des Bahntrassees um ca. 1,7 m unter Niveau der Achse der N1 die Wahrscheinlichkeit einer Störung des Autobahnverkehrs durch einen Eisenbahnunfall reduziert. Dies um so mehr, als sich gemäss den Darlegungen der SBB in der Beschwerdeantwort wegen der vom EVED angeordneten Verlängerung des Tunnels "Emmequerung" der Niveauunterschied offenbar noch um ca. 0,3 m auf insgesamt rund 2m erhöhen wird. Trotzdem bleibt unklar, weshalb beim Käsezentrum der vom EVED als nicht unterschreitbar bezeichnete minimale Sicherheitsabstand nicht eingehalten werden muss.
Wie den verfügbaren Akten zu entnehmen ist, hat sich das ASB als zuständige Fachbehörde des Bundes in seinen bisherigen Stellungnahmen aus Gründen der Verkehrssicherheit stets negativ zu einem Unterschreiten des Sicherheitsabstandes von 28,85 m ausgesprochen. Dies belegen seine Eingaben vom 16. September 1991 und vom 17. Januar 1992 an das BAV (im verwaltungsinternen Vorprüfungsverfahren) sowie sein Schreiben vom 13. Oktober 1993 an das EVED (im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren). Überdies befürchtet das ASB, dass der Zugang zu beiden Verkehrsträgern vom Streifen zwischen der N1 und der Bahn aus nicht sichergestellt sein könnte, eine Auffassung, welche das Tiefbauamt des Kantons Bern teilt. Im Lichte dieser Sachlage und in Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse beim Käsezentrum muss vom EVED daher im Rahmen der Plangenehmigungsverfügung die Frage der Sicherheit des Verkehrs auf der Nationalstrasse unzweideutig beantwortet werden.
5. Nichts anderes gilt hinsichtlich der Frage, ob am besagten Ort trotz der unmittelbaren Nähe zur Autobahn ein sicherer Bahnbetrieb gewährleistet sei. Während dies die Beschwerdeführerin bezweifelt, verweisen die SBB auf die in den Plänen eingezeichnete, ca. 1,1 m hohe Schutzmauer, welche ein Durchbrechen selbst schwerer Lastwagen verhindere.
a) Zur Frage der Sicherheit des Bahnverkehrs bei Parallelführungen von Bahn und Strasse äussern sich Art. 23 Abs. 1 der Verordnung über Bau und Betrieb der Eisenbahnen vom 23. November 1983 (Eisenbahnverordnung, EBV; SR 742.141.1) sowie Ziffer 23.1 der Ausführungsbestimmungen des EVED zur Eisenbahnverordnung (AB-EBV, nicht in der AS publiziert). Danach ist in der Regel ein Sicherheitsabstand von 10 m zwischen dem Rand des Fahrstreifens der N1 und der nächsten Gleisachse einzuhalten. Dem bereits erwähnten Querprofil "Bau-km 18.600" und dem Plan "Situation 1:1000", Plan-Nr. 28.7108 ist zu entnehmen, dass dieser Sicherheitsabstand nicht eingehalten wird. Weshalb dies hier zulässig sein soll, lässt die angefochtene Verfügung offen; auch ist nicht klar, ob die von den SBB getroffenen Massnahmen genügen (Art. 23 Abs. 2 EBV und Ziffer 23.2 AB-EBV). Mit Blick auf die Risikolage bedarf es insoweit ebenfalls einer ausdrücklichen klärenden Feststellung durch das EVED. Eine bloss stillschweigende, wie sie Art. 6 Abs. 2 EBV an sich zuliesse, kann bei besonderen Verhältnissen nicht genügen (vgl. in diesem Zusammenhang auch die im Gutachten des Büros Basler & Partner für neue Parallelführungen von Eisenbahn und Nationalstrasse grundsätzlich als zulässig bezeichneten Varianten, von denen hier keine realisiert werden soll).
b) Das in der Vernehmlassung vorgebrachte Argument des EVED, es stehe noch die Detailprojektierung an, vermag am Ausgang des Verfahrens nichts zu ändern. Dispositiv Ziffer 15 lit. p der Plangenehmigungsverfügung bezieht sich nicht auf Detailprojektierungen für Schutzvorrichtungen im Interesse der Verkehrs- und Betriebssicherheit, sondern auf Massnahmen gegen Erschütterungen, Lärm und elektromagnetische Felder im Bereich des Käsezentrums. Und der lediglich allgemeine Hinweis im Einleitungssatz von Dispositiv Ziffer 15, wonach sich die SBB über offene Fragen (wie zum Beispiel über die Anpassung von Strassen) auf Stufe Detailprojekt mit den Betroffenen unter Vorbehalt des Entscheides durch das EVED direkt zu verständigen hätten, reicht bei dieser unklaren Sachlage nicht. Soll ein Projektteil zur verfeinerten Planung in die Detailprojektierung verwiesen werden, so wird verlangt, dass die Kernpunkte und der Rahmen des fraglichen Gegenstandes in der Plangenehmigungsverfügung verbindlich festgehalten sind (BGE 121 II 378 E. 6c). Dies trifft hier wie gesagt nicht zu.
6. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gutzuheissen (Art. 104 lit. b OG). Nachdem die sicherheitsrechtlichen Aspekte primär technischer Natur sind, rechtfertigt es sich, in der Sache nicht selbst zu entscheiden, sondern die Angelegenheit an das EVED zur weiteren Behandlung im Sinne der vorstehenden Erwägungen zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG).
b) Erweist sich der Hauptantrag als begründet, so bestünde an sich kein Anlass, die lediglich für den Eventual- und Subeventualfall gestellten Begehren zu prüfen. Nachdem das EVED aber ohnehin weitere Abklärungen vornehmen muss, rechtfertigt es sich dennoch, zur Frage einer möglichen mikrobiellen Verseuchung des Käsezentrums durch den Bahnbetrieb Stellung zu nehmen.
Ein Hauptpunkt der Einsprache betraf die Frage, ob der Bahnverkehr mikrobielle Immissionen verursachen könnte, welche einen Betrieb des Käsezentrums verunmöglichen. Solche Immissionen wurden in erster Linie im Zusammenhang mit den in den Bahnwagen eingebauten offenen Toilettensystemen befürchtet. Das EVED gab daher bei Prof. Michael Teuber, Labor für Lebensmittelmikrobiologie im Institut für Lebensmittelwissenschaft an der ETH Zürich, ein Gutachten in Auftrag. Eine der Grundlagen für die Ausarbeitung der Expertise war die Aussage der SBB, dass auf der Neubaustrecke noch maximal 32 der vorbeifahrenden Züge über offene Toilettensysteme verfügen würden. Gestützt auf das am 11. November 1994 erstattete Gutachten kam das EVED zum Schluss, das Risiko einer mikrobiellen Verseuchung sei unter Berücksichtigung der Auflage, dass auf der Neubaustrecke nur Züge mit geschlossenen Toilettensystemen verkehren dürften, äusserst gering; jedenfalls vergrössere sich ein solches Risiko gegenüber der heutigen Situation nicht feststellbar. Aus diesem Grunde lehnte das Departement die von der Beschwerdeführerin verlangte Erstellung eines Tunnels oder einer Einhausung der Neubaustrecke im hier fraglichen Bereich ab. In der Plangenehmigungsverfügung, Dispositiv Ziffer 16.11, wurde den SBB sowohl für den Regelbetrieb wie auch bei Betriebsunterbrüchen auf der Stammlinie untersagt, zwischen Bau-km 12.261 und 36.000 (Verzweigung Wanzwil) Züge ohne geschlossene Toilettensysteme verkehren zu lassen. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin sind damit die Ergebnisse der Expertise Teuber nur zum Teil berücksichtigt.
c) Mit der vorgenannten Auflage hat das EVED den Forderungen der Beschwerdeführerin der Sache nach weitgehend Rechnung getragen. Daran ändert jedoch nichts, dass gewisse Ausführungen in der Expertise so verstanden werden können, dass zwischen der mikrobiellen Belastung durch Darmbakterien (offene Toilettensysteme) einerseits und - unabhängig davon - durch die beim Bahnbetrieb stets gegebene Belastung durch aufgewirbelten Staub oder sogenannte Aerosole (bei nassem Wetter) anderseits unterschieden werden müsse. Staub und Aerosole enthalten, wie das Gutachten aufzeigt, insbesondere Luftkeime und Bodenmikroorganismen (Sporenbildner, Schimmelpilze). Eine gegenüber heute erhöhte Belastung des Käselagers durch Sporenbildner und Schimmelpilze über das Lüftungssystem ist, wie aus den einleitend genannten Stellen in der Expertise geschlossen werden kann, offenbar auch dann gegeben, wenn Züge mit geschlossenen Toiletten auf der Neubaustrecke verkehren. So führt der Gutachter in der Expertise aus, wenn die Züge der BAHN 2000 direkt (ohne Vertunnelung) am Käselager vorbeifahren würden, komme es "mit Sicherheit" zu einer grösseren Staubbelastung und bei nassem Wetter zur Bildung von Aerosolen. Zwar konnte der Experte die Zahl der Partikel mit Luftkeimen und Bodenmikroorganismen nicht genau voraussagen. Er kam jedoch zum Schluss, dass es für die Beschwerdeführerin unzumutbar sei, die erhöhte Belastung "vor allem auch durch eine mögliche Schimmelbelastung zu akzeptieren". Auch ist es offenbar möglich, dass die erhöhte Staubbelastung, welche nach den Annahmen des Experten ein Mehrfaches der heutigen Belastung übersteigen kann, das bestehende Filtersystem in Frage stellt.
d) Im Lichte dieser Ausführungen im Gutachten ist die Kritik der Beschwerdeführerin, wonach der Bahnbetrieb zu unhaltbaren mikrobiellen Immissionen führe, falls nicht noch weitere Massnahmen ergriffen würden, nachvollziehbar. Ob diese Befürchtung auch begründet ist, lässt sich jedoch anhand der Expertise nicht zuverlässig beurteilen, selbst wenn mit dem EVED und den SBB berücksichtigt wird, dass Ungewissheiten über die tatsächliche kommende Belastung nie völlig beseitigt werden können. Das EVED wird daher im Rahmen der Neubeurteilung der Sache nicht darum herumkommen, die gutachtlichen Feststellungen präzisieren zu lassen. Alsdann wird es auch insoweit (vgl. vorne E. 4 und 5) zu entscheiden haben, ob und - wenn ja - welche geeigneten Vorkehren am Betriebsgebäude oder allenfalls an der Bahnanlage zu treffen sind, um das Käsezentrum hinreichend gegen mikrobielle Immissionen zu schützen (Art. 7 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930 [Enteignungsgesetz, EntG; SR 711] und Art. 19 Abs. 1 EBG).
7. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und die Plangenehmigungsverfügung vom 31. Mai 1995 aufzuheben ist, soweit sie die Beschwerdeführerin betrifft. Die Sache ist zu neuer Entscheidung im Sinne der vorstehenden Erwägungen an das EVED zurückzuweisen. | de | Approvazione dei piani secondo la legislazione ferroviaria (procedura combinata) della nuova linea FFS Mattstetten-Rothrist ("Ferrovia 2000"). 1. Garanzia della sicurezza della circolazione allorquando una linea ferroviaria corre parallela ad una strada nazionale:
- Campo di applicazione della legislazione sulle strade nazionali e sulle ferrovie in materia di sicurezza della circolazione (consid. 2b);
- Il principio dell'utilizzazione parsimoniosa del suolo (art. 1 cpv. 1 LPT) giustifica di massima che due vettori del traffico siano realizzati in modo il più possibile parallelo (consid. 3);
- Condizioni alle quali possono essere autorizzate costruzioni all'interno degli allineamenti di una strada nazionale (art. 23 seg. LSN; consid. 4a e b); esigenze del diritto ferroviario alla condotta parallela di ferrovia e strada (consid. 5a);
- Se sussistono dubbi circa la garanzia della sicurezza della circolazione, l'autorità che approva i piani deve chiarire le questioni relative alla sicurezza e pronunciarsi espressamente su di esse (consid. 4c e 5).
2. Immissioni di microbi provocate dal traffico ferroviario ad uno stabilimento alimentare posto nelle immediate vicinanze della linea ferroviaria (impianti igienici a scarico, movimenti vorticosi tali da sollevare dal suolo polvere).
- Portata di una disposizione secondo la quale sono autorizzati a circolare solo i treni dotati di impianti igienici chimici (consid. 6b e c);
- Qualora dagli accertamenti peritali non risulta con chiarezza che l'esercizio ferroviario può provocare immissioni di microbi intollerabili, le constatazioni dei periti devono essere completate mediante l'indicazione delle eventuali misure di protezione da adottare sullo stabilimento o lungo la linea ferroviaria (consid. 6d). | it | administrative law and public international law | 1,996 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-103%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 115
Zwischen 1991 und 1994 änderte der Bundesrat seine Politik bei der Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte. Im Bericht vom 15. Mai 1991 zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik stellte er das sogenannte Dreikreisemodell vor (BBl 1991 III 291, vgl. insbesondere S. 302 ff.). Mit diesem bezweckte er, die Zulassungspolitik gegenüber Angehörigen der EFTA und EG (heute: Europäische Union, EU) zu liberalisieren, gegenüber gewissen anderen Staaten (Vereinigte Staaten von Amerika, Kanada usw.) eine begrenzte Rekrutierung beizubehalten, im übrigen aber Aufenthalts- bzw. Arbeitsbewilligungen nur mehr in Ausnahmefällen zu erteilen. Mit Beschluss vom 23. September 1991 wies der Bundesrat das Gebiet des ehemaligen Jugoslawien mit Wirkung ab 1. November 1991 dem Kreis der nicht-traditionellen Rekrutierungsländer für ausländische Arbeitskräfte zu. Am 13. April 1994 gab er die von ihm geplanten gesetzlichen Schritte in die Vernehmlassung. Das Vorhaben beschrieb er auch in seiner Antwort vom 30. Mai 1994 auf die Einfache Anfrage Rechsteiner zur Regelung des Aufenthalts von Saisonniers aus Ex-Jugoslawien (Amtl.Bull. 1994 N 1266). Dem entsprach alsdann die Änderung der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) vom 19. Oktober 1994 (AS 1994 2310).
Nach dem revidierten Art. 8 Abs. 3 BVO wird eine Saisonbewilligung grundsätzlich nur noch Angehörigen aus Staaten der EFTA und der EG (heute: EU; vgl. Änderung der Begrenzungsverordnung vom 25. Oktober 1995 [AS 1995 4869, 4870]), und nur ausnahmsweise Angehörigen der übrigen traditionellen Rekrutierungsgebiete, erteilt; als Übergangsregelung ist vorgesehen, dass Saisonniers aus nicht-traditionellen Rekrutierungsgebieten, die zwischen dem 1. November 1993 und dem 31. Oktober 1994 ordnungsgemäss in der Schweiz gearbeitet haben und die Umwandlungsvoraussetzungen nicht erfüllen, in den Kontingentsjahren 1994/95 und 1995/96 letztmals Saisonbewilligungen erhalten können. Der neue Art. 8 Abs. 3 BVO (in der Fassung vom 19. Oktober 1994) sowie die dazugehörige Übergangsbestimmung traten am 1. November 1994 in Kraft. Ebenfalls geändert wurde Art. 28 Abs. 1 BVO. Nach dessen neuer Fassung kann eine Saisonbewilligung nur noch für Angehörige aus Staaten der EFTA und der EG (heute: EU; vgl. Änderung der Begrenzungsverordnung vom 25. Oktober 1995 [AS 1995 4869, 4871]) in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden; im übrigen blieben die Voraussetzungen für eine Umwandlung unverändert. Der neue Art. 28 Abs. 1 BVO (in der Fassung vom 19. Oktober 1994) trat am 1. Januar 1995 in Kraft.
Der 1965 geborene Agim Ajvazi, Staatsangehöriger des ehemaligen Jugoslawien, hielt sich vom 29. Oktober 1990 bis zum 14. April 1991 als Kurzaufenthalter in der Schweiz auf und arbeitete vom 16. Juli 1991 an regelmässig als Saisonnier. Am 28. Oktober 1994 beantragte er bei der Fremdenpolizei des Kantons St. Gallen die Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung. Die Fremdenpolizei leitete das Gesuch am 9. Dezember 1994 an das Bundesamt für Ausländerfragen weiter zum Entscheid über die Ausnahme von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung gemäss Art. 13 lit. h in Verbindung mit Art. 28 BVO. Am 3. Januar 1995 lehnte das Bundesamt das Gesuch ab und verweigerte die Ausnahme von den Höchstzahlen.
Dagegen führte Agim Ajvazi Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement. Dieses wies die Beschwerde am 5. September 1995 ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 4. Oktober 1995 an das Bundesgericht beantragt Agim Ajvazi, der Entscheid des Departements sei aufzuheben und er sei in Anwendung von Art. 13 lit. h BVO in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, eventuell Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO, von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung auszunehmen. Er macht geltend, die Saisontätigkeit im Jahre 1995 sei mit anzurechnen. Jedenfalls begründeten die Auswirkungen der Verordnungsnovelle einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall.
In seiner Vernehmlassung vom 8. November 1995 schliesst das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Gemäss Art. 13 lit. h BVO sind Saisonniers, deren Saisonbewilligung in Anwendung von Art. 28 BVO in eine Jahresbewilligung umgewandelt wird, von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen. Gegen entsprechende Entscheide über die Umwandlung von Saison- in Jahresaufenthaltsbewilligungen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (vgl. dazu BGE 116 Ib 362 E. 1; Urteil vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 1).
2. a) Nach der alten Fassung von Art. 28 Abs. 1 BVO (AS 1986 1802) konnten die Saisonbewilligungen aller Saisonniers unabhängig von der nationalen Herkunft auf Gesuch hin in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden, wenn diese sich in den letzten vier aufeinanderfolgenden Jahren während insgesamt 36 Monaten ordnungsgemäss als Saisonniers zur Arbeit in der Schweiz aufgehalten hatten (lit. a der Bestimmung) oder ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorlag (lit. b der Bestimmung). Nach der neuen Fassung der gleichen Bestimmung ist dasselbe seit dem 1. Januar 1995 unter im übrigen unveränderten Voraussetzungen nur noch für Angehörige der Staaten der EFTA und der EG bzw. EU möglich. Betroffen sind in erster Linie, wenn auch nicht ausschliesslich, die Angehörigen der Staaten des ehemaligen Jugoslawien; sie konnten früher, da Jugoslawien bis zum 31. Oktober 1991 als traditionelles Rekrutierungsland galt, als Saisonniers rekrutiert werden und bis zum 31. Dezember 1994 von der Möglichkeit der Umwandlung der Saisonbewilligung nach Art. 28 BVO profitieren. Nunmehr sind sie von der Umwandlungsmöglichkeit ausgeschlossen. Die Novelle enthält keine Übergangsregelung für die Umwandlung von Saisonbewilligungen.
b) Nach Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) steht dem Bundesrat die Oberaufsicht über die Handhabung der fremdenpolizeilichen Vorschriften des Bundes zu. Er bestimmt die Ausländerpolitik, die er unter anderem mit der Begrenzungsverordnung umsetzt. Wie das Bundesgericht bereits früher entschieden hat, ist es mit dem Gesetz und der Verfassung vereinbar, wenn der Bundesrat die Handhabung seiner Kompetenz, die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen im Einzelfall zu genehmigen bzw. zu verweigern, in allgemeiner Weise durch Verordnung regelt (BGE 118 Ib 81 E. 3c). Soweit er sodann ein Saisonnierstatut schaffen (vgl. dazu Art. 18 Abs. 2 lit. c sowie Art. 25 Abs. 1 lit. e ANAG) und insofern auch Voraussetzungen für die Umwandlung von Saison- in Jahresbewilligungen festlegen kann, darf er die entsprechenden Anforderungen unter Beachtung der gesetzlichen und verfassungsmässigen Schranken auch nachträglich abändern bzw. verschärfen. Dabei hat er unter anderem den Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 4 BV zu wahren.
Änderungen von Erlassen bewirken zwangsläufig, dass für die Rechtsunterworfenen unterschiedliche Regelungen gelten je nach dem, ob der rechtlich erfasste Tatbestand für sie vor oder nach der Revision wirksam wird. Damit verbunden sind regelmässig Ungleichbehandlungen, worin an sich kein Verfassungsverstoss liegt. Allein der Umstand, dass ein Rechtsverhältnis schon bestanden hat, bevor das Recht geändert wurde, schliesst die Anwendung des neuen Rechts nicht aus. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verletzt ein Erlass den Grundsatz der Rechtsgleichheit erst dann, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird; vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Dieser Massstab gilt grundsätzlich auch bei Rechtsänderungen. Allerdings kann die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbotes ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit. Insbesondere in Fragen, deren Lösung in weitem Mass von politischen Wertungen abhängt, ist es nicht Sache des Bundesgerichts, sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Gesetzgebers - bzw. im vorliegenden Zusammenhang des Verordnungsgebers - zu setzen (BGE 121 I 102 E. 4a mit Hinweisen; vgl. auch Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 108 f.).
Die Revision der Begrenzungsverordnung bezweckte die Umsetzung der Neuausrichtung der bundesrätlichen Ausländerpolitik, die seit dem Jahre 1991 angekündet ist. Schon früher sah die Begrenzungsverordnung, insbesondere bei der Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte, Unterschiede nach der nationalen Herkunft der Ausländer vor. Mit der Änderung von Art. 28 BVO wurde eine entsprechende Unterscheidung nunmehr auch für die Umwandlung von Saisonbewilligungen eingeführt, was weder gegen Gesetzes- noch gegen Verfassungsrecht verstösst. Der Umwandlungsstopp als solcher für Saisonniers, die nicht den Staaten der EFTA und der EG bzw. EU angehören, wird vom Beschwerdeführer im übrigen auch gar nicht angefochten.
c) Nicht von der Neuregelung erfasst wurde Art. 28 Abs. 3 BVO, wonach der Saisonnier das Gesuch um Umwandlung vor Ablauf der letzten Saisonbewilligung bei der kantonalen Fremdenpolizei einreichen muss. Daran hat die Novelle nichts geändert. Anderseits entfaltet sie aber auch nicht bloss Wirkung für den Termin der Gesuchseinreichung. Vielmehr bedeutet sie, dass bis zum 31. Dezember 1994 grundsätzlich alle Voraussetzungen einer Umwandlung erfüllt sein müssen.
Nach den gemeinsamen ausführenden Weisungen des Bundesamts für Industrie, Gewerbe und Arbeit und des Bundesamts für Ausländerfragen vom 21. Oktober 1994 werden bei den zeitlichen Voraussetzungen zur Umwandlung einer Saisonbewilligung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO nur Aufenthalte im Rahmen einer Saisonbewilligung bis und mit 31. Dezember 1994 berücksichtigt, Aufenthalte nach diesem Datum aber nicht angerechnet. Zwar ist das Bundesgericht an solche Weisungen nicht gebunden (vgl. BGE 119 Ib 33 E. 3d S. 41); im vorliegenden Zusammenhang besteht aber kein Anlass, von den Weisungen abzuweichen, denn inhaltlich entsprechen sie dem einzig einleuchtenden Sinn, der dem Wortlaut der Neuregelung beigemessen werden kann: Saisonniers, die nicht den Staaten der EFTA und der EG bzw. EU angehören, können nur dann umwandeln, wenn sie spätestens am 31. Dezember 1994 sämtliche Voraussetzungen erfüllt haben; ab dem 1. Januar 1995 sind sie zwar nicht endgültig von Saisonarbeit, wohl aber von der Umwandlungsmöglichkeit ausgeschlossen. Da dies sowohl für die ordentliche Umwandlung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO wie auch für den Härtefall gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO gilt, ist für beide Tatbestände zeitlich spätestens auf den 31. Dezember 1994 abzustellen. Für die erste Variante bedeutet dies, dass sämtliche zeitlichen Voraussetzungen bis Ende 1994 erfüllt sein müssen; für den Härtefall hat es zur Folge, dass dieser vor dem 1. Januar 1995 eingetreten sein muss.
3. a) Der Beschwerdeführer war in den letzten Jahren während der folgenden Zeitabschnitte als Saisonnier in der Schweiz tätig:
1991:
16. Juli bis 31. Dezember
5 Monate 16 Tage
1992:
1. Januar bis 14. April
14. Juli bis 31. Dezember
9 Monate
1993:
1. Januar bis 13. April
14. Juli bis 31. Dezember
9 Monate
1994:
1. Januar bis 13. April
14. Juli bis 31. Dezember
9 Monate
1995:
1. Januar bis 14. April
3 Monate 14 Tage.
Vor Bundesgericht ist nicht strittig, dass pro Jahr bzw. Saison höchstens neun Monate angerechnet werden können (vgl. Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO sowie Art. 18 Abs. 2 lit. c ANAG); soweit der Beschwerdeführer während eines Jahres länger in der Schweiz anwesend war, ist dies daher nicht massgeblich. Sodann beruft er sich zu Recht auch nicht mehr auf seinen Kurzaufenthalt im Jahre 1991; nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können nämlich Kurzaufenthalte in der Schweiz, die nicht zur Saisontätigkeit, sondern in anderem Zusammenhang bewilligt wurden, nicht auf die gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO erforderliche Anwesenheitsdauer angerechnet werden, auch wenn sie ordnungsgemäss sind (unveröffentlichte Urteile vom 8. Dezember 1995 i.S. A. und vom 21. Dezember 1995 i.S. K.).
Somit kommt der Beschwerdeführer in den vier letzten aufeinanderfolgenden Jahren vom Sommer 1991 bis zum Sommer 1995 auf insgesamt 36 Monate; im Sommer 1995 war er aber als Angehöriger des ehemaligen Jugoslawien nach dem neuen Art. 28 Abs. 1 BVO von der Umwandlung der Saisonbewilligung ausgeschlossen. Bis zum 31. Dezember 1994, an dem für ihn eine Umwandlung gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO in der alten Fassung letztmals möglich war, erreichte der Beschwerdeführer lediglich 32 Monate und 16 Tage; in jenem Zeitpunkt erfüllte er somit die für eine Umwandlung erforderlichen zeitlichen Voraussetzungen nicht. Selbst bei Berücksichtigung der praxisgemäss gewährten Toleranzfrist von sieben Tagen (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 2a) verfehlt er die notwendige Anwesenheitsdauer bei weitem.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde als sogenannter Wintersaisonnier im Vergleich mit Saisonniers, die ihre ganze Saison 1994 im Verlauf dieses Jahres absolvieren konnten, rechtsungleich behandelt. Seine Saison habe jeweils über das Jahresende hinaus gedauert. Es verletze das Gleichbehandlungsgebot, wenn für die einen Saisonniers, namentlich für die sogenannten Sommersaisonniers, eine Umwandlung aufgrund ihrer Saisontätigkeit in den Jahren 1991 bis 1994 möglich, für ihn aber wegen des Überhangs ins Jahr 1995 ausgeschlossen sei. Der Verordnungsgeber habe offensichtlich nicht an die Wintersaisonniers gedacht, weshalb die Begrenzungsverordnung übergangsrechtlich eine echte Lücke aufweise, die zu seinen Gunsten auszufüllen sei. Weiter ist der Beschwerdeführer der Ansicht, der angefochtene Entscheid verletze den Grundsatz von Treu und Glauben, da er die Saison 1994 im guten Glauben angetreten habe, eine Umwandlung sei bis Ende 1994 möglich. Sodann bedeute der Ausschluss von der Umwandlungsmöglichkeit eine unechte Rückwirkung neuen Rechts, was vor dem Willkürverbot von Art. 4 BV nicht standhalte. Dabei beruft sich der Beschwerdeführer unter anderem auf ein Schreiben des Bundesamts für Ausländerfragen vom 29. Juni 1995 an die Fremdenpolizeichefs der Kantone und des Fürstentums Liechtenstein.
aa) Im erwähnten Schreiben des Bundesamts für Ausländerfragen steht unter anderem folgendes: "Was den Zeitpunkt des Verzichts auf die Umwandlungsmöglichkeit betrifft, drängt sich trotz bevorstehender Anpassung der Begrenzungsverordnung per 1. November 1994 ein Umwandlungsstopp erst per 31. Dezember 1994 auf, weil jene Saisonniers, deren Saison erst im November oder Dezember endet, ihre diesjährige Saison im guten Glauben angetreten haben, eine Umwandlung sei bis Ende 1994 möglich. Eine andere Lösung würde demnach eine Schlechterstellung gegenüber den übrigen Saisonniers bedeuten und letztlich dem Gebot von Treu und Glauben zuwiderlaufen."
Es ist fraglich, ob das an die Fremdenpolizeichefs der Kantone und des Fürstentums Liechtenstein gerichtete Schreiben eine verbindliche Aussage enthält, auf welche sich der Beschwerdeführer berufen könnte. Wie es sich damit verhält, kann aber offenbleiben. Die zitierte Passage bezieht sich einzig auf die Frage, wann der neue Art. 28 Abs. 1 BVO in Kraft treten sollte. Sie besagt nicht mehr, als dass die Umwandlungsmöglichkeit bis Ende 1994 gewährleistet werden müsse, weshalb der Umwandlungsstopp erst auf den 1. Januar 1995 in Kraft zu setzen sei, was später ja auch geschah. Die rechtlichen Folgerungen gälten somit, selbst wenn sie verbindlich wären, lediglich für diejenigen Saisonniers, welche die Umwandlungsbedingungen im November oder Dezember 1994 noch erfüllten. Der Beschwerdeführer, für den dies auch am 31. Dezember 1994 noch nicht zutraf, kann daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten.
bb) Eine Sommersaison dauert regelmässig von März/April bis November/Dezember, läuft also gänzlich in einem Kalenderjahr ab. Das trifft insbesondere für die Baubranche zu. Andere Saisons sind dagegen jahresüberschreitend, d.h. sie dauern von Sommer bis Frühling bzw. von Herbst bis Sommer über das Jahresende hinaus. Schliesslich gibt es, namentlich im Gastgewerbe, auch geteilte Saisons; der Ausländer erreicht die maximale Anwesenheitsdauer von neun Monaten durch mehrmalige, in der Regel zwei, zeitlich getrennte Aufenthalte. Auf Anfang bzw. Ende der Saison hat der Ausländer nur bedingt Einfluss; beides ist meist branchen- oder betriebsabhängig.
In BGE 111 Ib 161 (Stefanelli) hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit der vergleichbaren Regelung im sogenannten Italienerabkommen (Abkommen vom 10. August 1964 zwischen der Schweiz und Italien über die Auswanderungen italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz; SR 0.142.114.548) entschieden, dass es eine unzulässige Ungleichbehandlung von Winter- und Sommersaisonniers bedeute, bei der Umwandlung strikt auf die vier letzten Kalenderjahre abzustellen; die Wintersaisonniers könnten diesfalls nie umwandeln, weil sie immer zwingend ein fünftes Kalenderjahr anschneiden müssen. In BGE 111 Ib 169 (Ogando) wurde zur damaligen Begrenzungsverordnung festgehalten, dass die mit dem Urteil in Sachen Stefanelli begründete Praxis auch dann gelte, wenn nur die letzte der vier Saisons jahresüberschreitend ist. Gemäss BGE 116 Ib 362 (Mendez-Lopez) zählen sodann, unter anderem aus Gründen der Rechtsgleichheit, für die vier massgeblichen Jahre nicht strikt 48 aufeinanderfolgende Monate, sondern es kommt lediglich darauf an, dass im Verlauf von vier aufeinanderfolgenden Jahren vier Saisons absolviert wurden.
Die Sachverhalte, welche diesen Urteilen zugrundelagen, sind mit dem Umwandlungsstopp im vorliegenden Fall nicht vergleichbar. Schloss die Praxis der Bundesbehörden, die das Bundesgericht damals als rechtsungleich beurteilt hat, eine Umwandlung für Wintersaisonniers unabhängig von den in Frage stehenden Jahren gänzlich aus, so gilt dies im vorliegenden Zusammenhang nicht. Bei Wintersaisonniers, die ihre vier Saisons und damit die Umwandlungsvoraussetzungen bis Ende 1994 erfüllten, war eine Umwandlung möglich; die Neuregelung hindert nur solche, die ihre letzte massgebliche Saison nicht bis zum 31. Dezember 1994 abgeschlossen haben, an einer Umwandlung. Ist der Umwandlungsstopp als solcher aber zulässig, muss er zu irgendeinem bestimmten Zeitpunkt auch greifen können. Läge einzig darin eine unzulässige Ungleichbehandlung, dass die Wintersaisonniers 1991/1992-1994/1995 im Unterschied zu den Sommersaisonniers 1991-1994 von der Umwandlung ausgeschlossen sind, könnten sich nachher auch die Sommersaisonniers 1992-1995 auf den Vergleich mit den Wintersaisonniers 1991/1992-1994/1995 berufen usw. Damit würde eine Zäsur überhaupt unmöglich. Daran hätte auch eine ausdrückliche Übergangsregelung nichts geändert, die zwar denkbar gewesen wäre, worauf der Bundesrat aber verzichtet hat.
Da der Umwandlungsstopp als solcher vor der Rechtsgleichheit standhält (vgl. E. 2b), verletzt der angefochtene Entscheid das Gleichbehandlungsgebot nicht. Weil sodann eine Übergangsregelung im Sinne des Begehrens des Beschwerdeführers die angerufene Problematik nur verschieben, nicht aber lösen würde, ist auch nicht ersichtlich, dass übergangsrechtlich eine echte Lücke vorliegt, wie dieser behauptet.
cc) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4 BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben dem Bürger einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung ist insbesondere, dass sich das Verhalten der Behörden auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht (BGE 117 Ia 285 E. 2b mit Hinweisen). Bei Änderungen von Erlassen trifft dies nur selten zu. Der Vertrauensgrundsatz bindet zwar auch den Gesetzgeber, vermag Änderungen generell-abstrakter Regelungen aber nur unter besonderen Voraussetzungen zu verhindern (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 9a S. 379). Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene Rechte eingegriffen wird (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 5 S. 255) oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst haben (vgl. BGE 112 Ib 249 E. 4 mit Hinweisen sowie BGE 114 Ib 17 E. 6b; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 219 f.; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, Art. 4, Rz. 62 f.).
Weder verfügte der Beschwerdeführer über ein wohlerworbenes Recht auf Umwandlung, noch hat der Bundesrat - noch im übrigen eine andere Bundesbehörde - je verbindlich zugesichert, er bzw. alle Wintersaisonniers 1994/1995 könnten ihre Saisonbewilligung nach Abschluss der Saison 1994/1995 noch umwandeln. Solches lässt sich auch nicht aus der alten Fassung der Begrenzungsverordnung ableiten, sah diese doch lediglich die Möglichkeit der Umwandlung vor, wofür sie auch die Voraussetzungen festlegte; ein Anspruch auf Umwandlung bestand indessen nie. Unter diesen Umständen fehlt es bereits an einer massgeblichen Vertrauensgrundlage, auf welche sich der Beschwerdeführer berufen könnte. Im übrigen zeichnete sich die Neuordnung seit geraumer Zeit ab; spätestens seit Mai 1994 war sie detailliert öffentlich angekündet (vgl. Amtl.Bull. 1994 N 1266). Der Beschwerdeführer, der seine letzte Saison im Juli 1994 antrat, durfte daher nicht mehr davon ausgehen, die alte Regelung gelte für ihn unverändert weiter. Eine Verletzung des Vertrauensgrundsatzes gemäss Art. 4 BV liegt schon aus diesen Gründen nicht vor. Damit kann offenbleiben, ob der Beschwerdeführer allein deshalb, weil er sich 1994 erneut für neun Monate als Saisonnier in der Schweiz engagieren liess, nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen im Sinne der Rechtsprechung getroffen hat.
dd) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bietet das aus Art. 4 BV abgeleitete Rückwirkungsverbot grundsätzlich nur Schutz vor der Anwendung gesetzlicher Ordnungen, die an ein Ereignis anknüpfen, das vor deren Erlass abgeschlossen worden ist. Eine unerlaubte Rückwirkung liegt hingegen nicht vor, wenn der Gesetzgeber auf Verhältnisse abstellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Es ist somit nicht verboten, zeitlich offene Dauersachverhalte für die Zukunft neuen Rechtsfolgen zu unterstellen, sofern dem nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (vgl. BGE 119 Ia 254 E. 3; BGE 116 Ia 207 E. 4a; BGE 113 Ia 412 E. 6 S. 425; GYGI, a.a.O., S. 111 f.; MÜLLER, a.a.O., Rz. 74 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 62 ff., Rz. 266 ff.).
Auch wenn der Beschwerdeführer durch die Verordnungsnovelle in seinen Chancen auf eine Umwandlung beeinträchtigt worden ist, wirkt die Neuregelung doch nicht in unzulässiger Weise zurück. Da er bei deren Inkrafttreten die erforderliche Anwesenheitsdauer noch nicht erreicht hatte, war der geregelte Sachverhalt nicht abgeschlossen. Eine echte und damit grundsätzlich verbotene Rückwirkung würde nur vorliegen, wenn dem Beschwerdeführer die Umwandlungsmöglichkeit genommen würde, obwohl er vor dem 31. Dezember 1994 die damals geltenden Voraussetzungen erfüllt hatte. Dies trifft indessen nicht zu. Da dem Beschwerdeführer auch kein wohlerworbenes Recht zusteht, ist nicht ersichtlich, weshalb die Auswirkung der Neuregelung als unechte Rückwirkung unzulässig sein sollte.
4. a) Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO sieht in Abweichung von den strengen Voraussetzungen der Grundregel von lit. a die Umwandlung der Saisonbewilligung bei schwerwiegenden persönlichen Härtefällen vor. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist für die Annahme eines Härtefalles wesentlich, dass die allfällige Verweigerung der Umwandlung den betroffenen Ausländer besonders hart träfe. Der Grund dafür kann sowohl in den Ursachen, die ihn daran hinderten, den zeitlichen Erfordernissen von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO nachzukommen, als auch in den persönlichen Folgen der Nichtumwandlung liegen. Dabei ist unter anderem massgeblich, ob der Saisonnier die Umstände, welche die Erfüllung der Umwandlungsvoraussetzungen verhinderten, selbst verschuldet oder verursacht hat. Weiter ist die Tragweite der Auswirkungen des negativen Verfahrensverlaufes für den Betroffenen mit zu berücksichtigen (Urteil vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 2c).
b) Den von der Rechtsänderung betroffenen Saisonniers lässt sich grundsätzlich nicht vorwerfen, dass es ihnen nicht mehr gereicht hat, die Umwandlungsvoraussetzungen vor Inkrafttreten der Verordnungsnovelle noch zu erfüllen. Dies ist jedoch durch die generell-abstrakte Verschärfung der Voraussetzungen durch den Verordnungsgeber bedingt, welche nach einheitlichen Kriterien für einen weiten Personenkreis gilt, weshalb sie nicht den Ausschlag für eine individuelle Härte geben kann. Im übrigen hat sich die Neuordnung seit geraumer Zeit abgezeichnet (vgl. 3b cc). Zugunsten der betroffenen Saisonniers kann immerhin berücksichtigt werden, dass sie die Möglichkeit der Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung nunmehr endgültig verlieren und ihre Chance grundsätzlich gering ist, von allfälligen Auffangmassnahmen der Behörden - wie sie im Massnahmenpapier des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit und des Bundesamtes für Ausländerfragen vom 1. Juli 1994 über die weitere Regelung für Saisonniers aus dem ehemaligen Jugoslawien skizziert sind - zu profitieren. Diese vom Bundesrat gewollte Erschwerung gilt jedoch für sämtliche Betroffenen, namentlich die Bürger des ehemaligen Jugoslawien, in gleicher Weise. Auch wenn sie subjektiv als hart empfunden werden mag, bildet sie für sich allein nicht eine persönliche Härte im Sinne von Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO, würde doch sonst die Verordnungsrevision über die Härtefallklausel praktisch weitgehend wieder rückgängig gemacht (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 21. Dezember 1995 i.S. K. und vom 12. Oktober 1995 i.S. M.).
Indessen ist nicht ausgeschlossen, dass in Einzelfällen die veränderte Rechtslage zu einer persönlichen Härte führt. Das muss sich aber aus den besonderen Verhältnissen und aufgrund einer gesamthaften Würdigung des Einzelfalls ergeben (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 21. Dezember 1995 i.S. K.). Namentlich kann dies zutreffen, wenn der Saisonnier in zeitlicher Hinsicht nur äusserst knapp - sozusagen "auf der Ziellinie" - gescheitert ist, wenn also sein Überhang ins Jahr 1995 nur ganz kurz ausfällt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung begründet zwar der Umstand, dass ein Saisonnier die zeitliche Voraussetzung zur Umwandlung nur knapp verpasst, für sich allein noch keinen Härtefall (unveröffentlichtes Urteil vom 31. Januar 1994 i.S. I.). Im vorliegenden Zusammenhang trat der Umwandlungsstopp für die betroffenen Saisonniers aber in Kraft, obwohl die letzte Saison noch andauerte und - später - auch abgeschlossen wurde. Hinzu kommt, dass der Ausschluss von der Umwandlungsmöglichkeit endgültig sein wird. Insofern kann eine besondere Härte in den erheblich nachteiligeren Auswirkungen erblickt werden, die dem Saisonnier wegen weniger Tage im Vergleich mit einem andern, der bis Ende 1994 die Voraussetzungen gerade noch erfüllen konnte, widerfahren. Diesfalls lässt sich auch annehmen, der Härtefall habe sich noch Ende 1994 verwirklicht (vgl. E. 2c).
c) Der Beschwerdeführer war zwar offensichtlich bemüht, die Voraussetzungen für die Umwandlung gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO zu erfüllen. Er hat aber die erforderliche Anwesenheitsdauer als Saisonnier erst Mitte April 1995 erreicht. Sein Überhang ins Jahre 1995 erweist sich damit als derart lange, dass nicht aus diesem Grunde angenommen werden kann, es habe noch Ende 1994 ein massgeblicher Härtefall vorgelegen. Im übrigen sind keine Umstände ersichtlich, die - insbesondere im Vergleich mit anderen Landsleuten in ähnlicher Ausgangslage - eine besondere Härte zu begründen vermöchten. Der Beschwerdeführer erfüllt somit die Voraussetzungen für einen Härtefall gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO nicht. | de | Art. 18 Abs. 2 und 25 Abs. 1 ANAG sowie Art. 13 lit. h und 28 Abs. 1 lit. a und b BVO; Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung; übergangsrechtliche Wirkungen der Änderung der Begrenzungsverordnung vom 19. Oktober 1994. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 1).
Bedeutung sowie Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Neuregelung der Umwandlungsvoraussetzungen; insbes. müssen die vom Umwandlungsstopp betroffenen Ausländer die Umwandlungsvoraussetzungen per 31. Dezember 1994 erfüllen (E. 2).
Übergangsrecht beim Wechsel von der alten zur neuen Ordnung: Ein Überhang der Saisontätigkeit ins Jahre 1995 kann nicht auf die erforderliche Anwesenheitsdauer gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO angerechnet werden; weder weist die Begrenzungsverordnung insofern eine echte Lücke auf, noch verstösst sie gegen das Rechtsgleichheitsgebot oder den Grundsatz von Treu und Glauben, noch wirkt sie in unzulässiger Weise zurück (E. 3).
Die Neuregelung bewirkt bei den vom Umwandlungsstopp betroffenen Ausländern nicht generell einen Härtefall; ein solcher kann aber dann vorliegen, wenn der Überhang ins Jahr 1995 nur ganz kurz ausfällt; Voraussetzungen im vorliegenden Fall verneint (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,996 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,698 | 122 II 113 | 122 II 113
Sachverhalt ab Seite 115
Zwischen 1991 und 1994 änderte der Bundesrat seine Politik bei der Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte. Im Bericht vom 15. Mai 1991 zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik stellte er das sogenannte Dreikreisemodell vor (BBl 1991 III 291, vgl. insbesondere S. 302 ff.). Mit diesem bezweckte er, die Zulassungspolitik gegenüber Angehörigen der EFTA und EG (heute: Europäische Union, EU) zu liberalisieren, gegenüber gewissen anderen Staaten (Vereinigte Staaten von Amerika, Kanada usw.) eine begrenzte Rekrutierung beizubehalten, im übrigen aber Aufenthalts- bzw. Arbeitsbewilligungen nur mehr in Ausnahmefällen zu erteilen. Mit Beschluss vom 23. September 1991 wies der Bundesrat das Gebiet des ehemaligen Jugoslawien mit Wirkung ab 1. November 1991 dem Kreis der nicht-traditionellen Rekrutierungsländer für ausländische Arbeitskräfte zu. Am 13. April 1994 gab er die von ihm geplanten gesetzlichen Schritte in die Vernehmlassung. Das Vorhaben beschrieb er auch in seiner Antwort vom 30. Mai 1994 auf die Einfache Anfrage Rechsteiner zur Regelung des Aufenthalts von Saisonniers aus Ex-Jugoslawien (Amtl.Bull. 1994 N 1266). Dem entsprach alsdann die Änderung der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) vom 19. Oktober 1994 (AS 1994 2310).
Nach dem revidierten Art. 8 Abs. 3 BVO wird eine Saisonbewilligung grundsätzlich nur noch Angehörigen aus Staaten der EFTA und der EG (heute: EU; vgl. Änderung der Begrenzungsverordnung vom 25. Oktober 1995 [AS 1995 4869, 4870]), und nur ausnahmsweise Angehörigen der übrigen traditionellen Rekrutierungsgebiete, erteilt; als Übergangsregelung ist vorgesehen, dass Saisonniers aus nicht-traditionellen Rekrutierungsgebieten, die zwischen dem 1. November 1993 und dem 31. Oktober 1994 ordnungsgemäss in der Schweiz gearbeitet haben und die Umwandlungsvoraussetzungen nicht erfüllen, in den Kontingentsjahren 1994/95 und 1995/96 letztmals Saisonbewilligungen erhalten können. Der neue Art. 8 Abs. 3 BVO (in der Fassung vom 19. Oktober 1994) sowie die dazugehörige Übergangsbestimmung traten am 1. November 1994 in Kraft. Ebenfalls geändert wurde Art. 28 Abs. 1 BVO. Nach dessen neuer Fassung kann eine Saisonbewilligung nur noch für Angehörige aus Staaten der EFTA und der EG (heute: EU; vgl. Änderung der Begrenzungsverordnung vom 25. Oktober 1995 [AS 1995 4869, 4871]) in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden; im übrigen blieben die Voraussetzungen für eine Umwandlung unverändert. Der neue Art. 28 Abs. 1 BVO (in der Fassung vom 19. Oktober 1994) trat am 1. Januar 1995 in Kraft.
Der 1965 geborene Agim Ajvazi, Staatsangehöriger des ehemaligen Jugoslawien, hielt sich vom 29. Oktober 1990 bis zum 14. April 1991 als Kurzaufenthalter in der Schweiz auf und arbeitete vom 16. Juli 1991 an regelmässig als Saisonnier. Am 28. Oktober 1994 beantragte er bei der Fremdenpolizei des Kantons St. Gallen die Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung. Die Fremdenpolizei leitete das Gesuch am 9. Dezember 1994 an das Bundesamt für Ausländerfragen weiter zum Entscheid über die Ausnahme von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung gemäss Art. 13 lit. h in Verbindung mit Art. 28 BVO. Am 3. Januar 1995 lehnte das Bundesamt das Gesuch ab und verweigerte die Ausnahme von den Höchstzahlen.
Dagegen führte Agim Ajvazi Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement. Dieses wies die Beschwerde am 5. September 1995 ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 4. Oktober 1995 an das Bundesgericht beantragt Agim Ajvazi, der Entscheid des Departements sei aufzuheben und er sei in Anwendung von Art. 13 lit. h BVO in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, eventuell Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO, von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung auszunehmen. Er macht geltend, die Saisontätigkeit im Jahre 1995 sei mit anzurechnen. Jedenfalls begründeten die Auswirkungen der Verordnungsnovelle einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall.
In seiner Vernehmlassung vom 8. November 1995 schliesst das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Gemäss Art. 13 lit. h BVO sind Saisonniers, deren Saisonbewilligung in Anwendung von Art. 28 BVO in eine Jahresbewilligung umgewandelt wird, von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen. Gegen entsprechende Entscheide über die Umwandlung von Saison- in Jahresaufenthaltsbewilligungen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (vgl. dazu BGE 116 Ib 362 E. 1; Urteil vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 1).
2. a) Nach der alten Fassung von Art. 28 Abs. 1 BVO (AS 1986 1802) konnten die Saisonbewilligungen aller Saisonniers unabhängig von der nationalen Herkunft auf Gesuch hin in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden, wenn diese sich in den letzten vier aufeinanderfolgenden Jahren während insgesamt 36 Monaten ordnungsgemäss als Saisonniers zur Arbeit in der Schweiz aufgehalten hatten (lit. a der Bestimmung) oder ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorlag (lit. b der Bestimmung). Nach der neuen Fassung der gleichen Bestimmung ist dasselbe seit dem 1. Januar 1995 unter im übrigen unveränderten Voraussetzungen nur noch für Angehörige der Staaten der EFTA und der EG bzw. EU möglich. Betroffen sind in erster Linie, wenn auch nicht ausschliesslich, die Angehörigen der Staaten des ehemaligen Jugoslawien; sie konnten früher, da Jugoslawien bis zum 31. Oktober 1991 als traditionelles Rekrutierungsland galt, als Saisonniers rekrutiert werden und bis zum 31. Dezember 1994 von der Möglichkeit der Umwandlung der Saisonbewilligung nach Art. 28 BVO profitieren. Nunmehr sind sie von der Umwandlungsmöglichkeit ausgeschlossen. Die Novelle enthält keine Übergangsregelung für die Umwandlung von Saisonbewilligungen.
b) Nach Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) steht dem Bundesrat die Oberaufsicht über die Handhabung der fremdenpolizeilichen Vorschriften des Bundes zu. Er bestimmt die Ausländerpolitik, die er unter anderem mit der Begrenzungsverordnung umsetzt. Wie das Bundesgericht bereits früher entschieden hat, ist es mit dem Gesetz und der Verfassung vereinbar, wenn der Bundesrat die Handhabung seiner Kompetenz, die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen im Einzelfall zu genehmigen bzw. zu verweigern, in allgemeiner Weise durch Verordnung regelt (BGE 118 Ib 81 E. 3c). Soweit er sodann ein Saisonnierstatut schaffen (vgl. dazu Art. 18 Abs. 2 lit. c sowie Art. 25 Abs. 1 lit. e ANAG) und insofern auch Voraussetzungen für die Umwandlung von Saison- in Jahresbewilligungen festlegen kann, darf er die entsprechenden Anforderungen unter Beachtung der gesetzlichen und verfassungsmässigen Schranken auch nachträglich abändern bzw. verschärfen. Dabei hat er unter anderem den Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 4 BV zu wahren.
Änderungen von Erlassen bewirken zwangsläufig, dass für die Rechtsunterworfenen unterschiedliche Regelungen gelten je nach dem, ob der rechtlich erfasste Tatbestand für sie vor oder nach der Revision wirksam wird. Damit verbunden sind regelmässig Ungleichbehandlungen, worin an sich kein Verfassungsverstoss liegt. Allein der Umstand, dass ein Rechtsverhältnis schon bestanden hat, bevor das Recht geändert wurde, schliesst die Anwendung des neuen Rechts nicht aus. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verletzt ein Erlass den Grundsatz der Rechtsgleichheit erst dann, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird; vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Dieser Massstab gilt grundsätzlich auch bei Rechtsänderungen. Allerdings kann die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbotes ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit. Insbesondere in Fragen, deren Lösung in weitem Mass von politischen Wertungen abhängt, ist es nicht Sache des Bundesgerichts, sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Gesetzgebers - bzw. im vorliegenden Zusammenhang des Verordnungsgebers - zu setzen (BGE 121 I 102 E. 4a mit Hinweisen; vgl. auch Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 108 f.).
Die Revision der Begrenzungsverordnung bezweckte die Umsetzung der Neuausrichtung der bundesrätlichen Ausländerpolitik, die seit dem Jahre 1991 angekündet ist. Schon früher sah die Begrenzungsverordnung, insbesondere bei der Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte, Unterschiede nach der nationalen Herkunft der Ausländer vor. Mit der Änderung von Art. 28 BVO wurde eine entsprechende Unterscheidung nunmehr auch für die Umwandlung von Saisonbewilligungen eingeführt, was weder gegen Gesetzes- noch gegen Verfassungsrecht verstösst. Der Umwandlungsstopp als solcher für Saisonniers, die nicht den Staaten der EFTA und der EG bzw. EU angehören, wird vom Beschwerdeführer im übrigen auch gar nicht angefochten.
c) Nicht von der Neuregelung erfasst wurde Art. 28 Abs. 3 BVO, wonach der Saisonnier das Gesuch um Umwandlung vor Ablauf der letzten Saisonbewilligung bei der kantonalen Fremdenpolizei einreichen muss. Daran hat die Novelle nichts geändert. Anderseits entfaltet sie aber auch nicht bloss Wirkung für den Termin der Gesuchseinreichung. Vielmehr bedeutet sie, dass bis zum 31. Dezember 1994 grundsätzlich alle Voraussetzungen einer Umwandlung erfüllt sein müssen.
Nach den gemeinsamen ausführenden Weisungen des Bundesamts für Industrie, Gewerbe und Arbeit und des Bundesamts für Ausländerfragen vom 21. Oktober 1994 werden bei den zeitlichen Voraussetzungen zur Umwandlung einer Saisonbewilligung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO nur Aufenthalte im Rahmen einer Saisonbewilligung bis und mit 31. Dezember 1994 berücksichtigt, Aufenthalte nach diesem Datum aber nicht angerechnet. Zwar ist das Bundesgericht an solche Weisungen nicht gebunden (vgl. BGE 119 Ib 33 E. 3d S. 41); im vorliegenden Zusammenhang besteht aber kein Anlass, von den Weisungen abzuweichen, denn inhaltlich entsprechen sie dem einzig einleuchtenden Sinn, der dem Wortlaut der Neuregelung beigemessen werden kann: Saisonniers, die nicht den Staaten der EFTA und der EG bzw. EU angehören, können nur dann umwandeln, wenn sie spätestens am 31. Dezember 1994 sämtliche Voraussetzungen erfüllt haben; ab dem 1. Januar 1995 sind sie zwar nicht endgültig von Saisonarbeit, wohl aber von der Umwandlungsmöglichkeit ausgeschlossen. Da dies sowohl für die ordentliche Umwandlung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO wie auch für den Härtefall gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO gilt, ist für beide Tatbestände zeitlich spätestens auf den 31. Dezember 1994 abzustellen. Für die erste Variante bedeutet dies, dass sämtliche zeitlichen Voraussetzungen bis Ende 1994 erfüllt sein müssen; für den Härtefall hat es zur Folge, dass dieser vor dem 1. Januar 1995 eingetreten sein muss.
3. a) Der Beschwerdeführer war in den letzten Jahren während der folgenden Zeitabschnitte als Saisonnier in der Schweiz tätig:
1991:
16. Juli bis 31. Dezember
5 Monate 16 Tage
1992:
1. Januar bis 14. April
14. Juli bis 31. Dezember
9 Monate
1993:
1. Januar bis 13. April
14. Juli bis 31. Dezember
9 Monate
1994:
1. Januar bis 13. April
14. Juli bis 31. Dezember
9 Monate
1995:
1. Januar bis 14. April
3 Monate 14 Tage.
Vor Bundesgericht ist nicht strittig, dass pro Jahr bzw. Saison höchstens neun Monate angerechnet werden können (vgl. Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO sowie Art. 18 Abs. 2 lit. c ANAG); soweit der Beschwerdeführer während eines Jahres länger in der Schweiz anwesend war, ist dies daher nicht massgeblich. Sodann beruft er sich zu Recht auch nicht mehr auf seinen Kurzaufenthalt im Jahre 1991; nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können nämlich Kurzaufenthalte in der Schweiz, die nicht zur Saisontätigkeit, sondern in anderem Zusammenhang bewilligt wurden, nicht auf die gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO erforderliche Anwesenheitsdauer angerechnet werden, auch wenn sie ordnungsgemäss sind (unveröffentlichte Urteile vom 8. Dezember 1995 i.S. A. und vom 21. Dezember 1995 i.S. K.).
Somit kommt der Beschwerdeführer in den vier letzten aufeinanderfolgenden Jahren vom Sommer 1991 bis zum Sommer 1995 auf insgesamt 36 Monate; im Sommer 1995 war er aber als Angehöriger des ehemaligen Jugoslawien nach dem neuen Art. 28 Abs. 1 BVO von der Umwandlung der Saisonbewilligung ausgeschlossen. Bis zum 31. Dezember 1994, an dem für ihn eine Umwandlung gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO in der alten Fassung letztmals möglich war, erreichte der Beschwerdeführer lediglich 32 Monate und 16 Tage; in jenem Zeitpunkt erfüllte er somit die für eine Umwandlung erforderlichen zeitlichen Voraussetzungen nicht. Selbst bei Berücksichtigung der praxisgemäss gewährten Toleranzfrist von sieben Tagen (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 2a) verfehlt er die notwendige Anwesenheitsdauer bei weitem.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde als sogenannter Wintersaisonnier im Vergleich mit Saisonniers, die ihre ganze Saison 1994 im Verlauf dieses Jahres absolvieren konnten, rechtsungleich behandelt. Seine Saison habe jeweils über das Jahresende hinaus gedauert. Es verletze das Gleichbehandlungsgebot, wenn für die einen Saisonniers, namentlich für die sogenannten Sommersaisonniers, eine Umwandlung aufgrund ihrer Saisontätigkeit in den Jahren 1991 bis 1994 möglich, für ihn aber wegen des Überhangs ins Jahr 1995 ausgeschlossen sei. Der Verordnungsgeber habe offensichtlich nicht an die Wintersaisonniers gedacht, weshalb die Begrenzungsverordnung übergangsrechtlich eine echte Lücke aufweise, die zu seinen Gunsten auszufüllen sei. Weiter ist der Beschwerdeführer der Ansicht, der angefochtene Entscheid verletze den Grundsatz von Treu und Glauben, da er die Saison 1994 im guten Glauben angetreten habe, eine Umwandlung sei bis Ende 1994 möglich. Sodann bedeute der Ausschluss von der Umwandlungsmöglichkeit eine unechte Rückwirkung neuen Rechts, was vor dem Willkürverbot von Art. 4 BV nicht standhalte. Dabei beruft sich der Beschwerdeführer unter anderem auf ein Schreiben des Bundesamts für Ausländerfragen vom 29. Juni 1995 an die Fremdenpolizeichefs der Kantone und des Fürstentums Liechtenstein.
aa) Im erwähnten Schreiben des Bundesamts für Ausländerfragen steht unter anderem folgendes: "Was den Zeitpunkt des Verzichts auf die Umwandlungsmöglichkeit betrifft, drängt sich trotz bevorstehender Anpassung der Begrenzungsverordnung per 1. November 1994 ein Umwandlungsstopp erst per 31. Dezember 1994 auf, weil jene Saisonniers, deren Saison erst im November oder Dezember endet, ihre diesjährige Saison im guten Glauben angetreten haben, eine Umwandlung sei bis Ende 1994 möglich. Eine andere Lösung würde demnach eine Schlechterstellung gegenüber den übrigen Saisonniers bedeuten und letztlich dem Gebot von Treu und Glauben zuwiderlaufen."
Es ist fraglich, ob das an die Fremdenpolizeichefs der Kantone und des Fürstentums Liechtenstein gerichtete Schreiben eine verbindliche Aussage enthält, auf welche sich der Beschwerdeführer berufen könnte. Wie es sich damit verhält, kann aber offenbleiben. Die zitierte Passage bezieht sich einzig auf die Frage, wann der neue Art. 28 Abs. 1 BVO in Kraft treten sollte. Sie besagt nicht mehr, als dass die Umwandlungsmöglichkeit bis Ende 1994 gewährleistet werden müsse, weshalb der Umwandlungsstopp erst auf den 1. Januar 1995 in Kraft zu setzen sei, was später ja auch geschah. Die rechtlichen Folgerungen gälten somit, selbst wenn sie verbindlich wären, lediglich für diejenigen Saisonniers, welche die Umwandlungsbedingungen im November oder Dezember 1994 noch erfüllten. Der Beschwerdeführer, für den dies auch am 31. Dezember 1994 noch nicht zutraf, kann daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten.
bb) Eine Sommersaison dauert regelmässig von März/April bis November/Dezember, läuft also gänzlich in einem Kalenderjahr ab. Das trifft insbesondere für die Baubranche zu. Andere Saisons sind dagegen jahresüberschreitend, d.h. sie dauern von Sommer bis Frühling bzw. von Herbst bis Sommer über das Jahresende hinaus. Schliesslich gibt es, namentlich im Gastgewerbe, auch geteilte Saisons; der Ausländer erreicht die maximale Anwesenheitsdauer von neun Monaten durch mehrmalige, in der Regel zwei, zeitlich getrennte Aufenthalte. Auf Anfang bzw. Ende der Saison hat der Ausländer nur bedingt Einfluss; beides ist meist branchen- oder betriebsabhängig.
In BGE 111 Ib 161 (Stefanelli) hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit der vergleichbaren Regelung im sogenannten Italienerabkommen (Abkommen vom 10. August 1964 zwischen der Schweiz und Italien über die Auswanderungen italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz; SR 0.142.114.548) entschieden, dass es eine unzulässige Ungleichbehandlung von Winter- und Sommersaisonniers bedeute, bei der Umwandlung strikt auf die vier letzten Kalenderjahre abzustellen; die Wintersaisonniers könnten diesfalls nie umwandeln, weil sie immer zwingend ein fünftes Kalenderjahr anschneiden müssen. In BGE 111 Ib 169 (Ogando) wurde zur damaligen Begrenzungsverordnung festgehalten, dass die mit dem Urteil in Sachen Stefanelli begründete Praxis auch dann gelte, wenn nur die letzte der vier Saisons jahresüberschreitend ist. Gemäss BGE 116 Ib 362 (Mendez-Lopez) zählen sodann, unter anderem aus Gründen der Rechtsgleichheit, für die vier massgeblichen Jahre nicht strikt 48 aufeinanderfolgende Monate, sondern es kommt lediglich darauf an, dass im Verlauf von vier aufeinanderfolgenden Jahren vier Saisons absolviert wurden.
Die Sachverhalte, welche diesen Urteilen zugrundelagen, sind mit dem Umwandlungsstopp im vorliegenden Fall nicht vergleichbar. Schloss die Praxis der Bundesbehörden, die das Bundesgericht damals als rechtsungleich beurteilt hat, eine Umwandlung für Wintersaisonniers unabhängig von den in Frage stehenden Jahren gänzlich aus, so gilt dies im vorliegenden Zusammenhang nicht. Bei Wintersaisonniers, die ihre vier Saisons und damit die Umwandlungsvoraussetzungen bis Ende 1994 erfüllten, war eine Umwandlung möglich; die Neuregelung hindert nur solche, die ihre letzte massgebliche Saison nicht bis zum 31. Dezember 1994 abgeschlossen haben, an einer Umwandlung. Ist der Umwandlungsstopp als solcher aber zulässig, muss er zu irgendeinem bestimmten Zeitpunkt auch greifen können. Läge einzig darin eine unzulässige Ungleichbehandlung, dass die Wintersaisonniers 1991/1992-1994/1995 im Unterschied zu den Sommersaisonniers 1991-1994 von der Umwandlung ausgeschlossen sind, könnten sich nachher auch die Sommersaisonniers 1992-1995 auf den Vergleich mit den Wintersaisonniers 1991/1992-1994/1995 berufen usw. Damit würde eine Zäsur überhaupt unmöglich. Daran hätte auch eine ausdrückliche Übergangsregelung nichts geändert, die zwar denkbar gewesen wäre, worauf der Bundesrat aber verzichtet hat.
Da der Umwandlungsstopp als solcher vor der Rechtsgleichheit standhält (vgl. E. 2b), verletzt der angefochtene Entscheid das Gleichbehandlungsgebot nicht. Weil sodann eine Übergangsregelung im Sinne des Begehrens des Beschwerdeführers die angerufene Problematik nur verschieben, nicht aber lösen würde, ist auch nicht ersichtlich, dass übergangsrechtlich eine echte Lücke vorliegt, wie dieser behauptet.
cc) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4 BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben dem Bürger einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung ist insbesondere, dass sich das Verhalten der Behörden auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht (BGE 117 Ia 285 E. 2b mit Hinweisen). Bei Änderungen von Erlassen trifft dies nur selten zu. Der Vertrauensgrundsatz bindet zwar auch den Gesetzgeber, vermag Änderungen generell-abstrakter Regelungen aber nur unter besonderen Voraussetzungen zu verhindern (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 9a S. 379). Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene Rechte eingegriffen wird (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 5 S. 255) oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst haben (vgl. BGE 112 Ib 249 E. 4 mit Hinweisen sowie BGE 114 Ib 17 E. 6b; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 219 f.; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, Art. 4, Rz. 62 f.).
Weder verfügte der Beschwerdeführer über ein wohlerworbenes Recht auf Umwandlung, noch hat der Bundesrat - noch im übrigen eine andere Bundesbehörde - je verbindlich zugesichert, er bzw. alle Wintersaisonniers 1994/1995 könnten ihre Saisonbewilligung nach Abschluss der Saison 1994/1995 noch umwandeln. Solches lässt sich auch nicht aus der alten Fassung der Begrenzungsverordnung ableiten, sah diese doch lediglich die Möglichkeit der Umwandlung vor, wofür sie auch die Voraussetzungen festlegte; ein Anspruch auf Umwandlung bestand indessen nie. Unter diesen Umständen fehlt es bereits an einer massgeblichen Vertrauensgrundlage, auf welche sich der Beschwerdeführer berufen könnte. Im übrigen zeichnete sich die Neuordnung seit geraumer Zeit ab; spätestens seit Mai 1994 war sie detailliert öffentlich angekündet (vgl. Amtl.Bull. 1994 N 1266). Der Beschwerdeführer, der seine letzte Saison im Juli 1994 antrat, durfte daher nicht mehr davon ausgehen, die alte Regelung gelte für ihn unverändert weiter. Eine Verletzung des Vertrauensgrundsatzes gemäss Art. 4 BV liegt schon aus diesen Gründen nicht vor. Damit kann offenbleiben, ob der Beschwerdeführer allein deshalb, weil er sich 1994 erneut für neun Monate als Saisonnier in der Schweiz engagieren liess, nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen im Sinne der Rechtsprechung getroffen hat.
dd) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bietet das aus Art. 4 BV abgeleitete Rückwirkungsverbot grundsätzlich nur Schutz vor der Anwendung gesetzlicher Ordnungen, die an ein Ereignis anknüpfen, das vor deren Erlass abgeschlossen worden ist. Eine unerlaubte Rückwirkung liegt hingegen nicht vor, wenn der Gesetzgeber auf Verhältnisse abstellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Es ist somit nicht verboten, zeitlich offene Dauersachverhalte für die Zukunft neuen Rechtsfolgen zu unterstellen, sofern dem nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (vgl. BGE 119 Ia 254 E. 3; BGE 116 Ia 207 E. 4a; BGE 113 Ia 412 E. 6 S. 425; GYGI, a.a.O., S. 111 f.; MÜLLER, a.a.O., Rz. 74 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 62 ff., Rz. 266 ff.).
Auch wenn der Beschwerdeführer durch die Verordnungsnovelle in seinen Chancen auf eine Umwandlung beeinträchtigt worden ist, wirkt die Neuregelung doch nicht in unzulässiger Weise zurück. Da er bei deren Inkrafttreten die erforderliche Anwesenheitsdauer noch nicht erreicht hatte, war der geregelte Sachverhalt nicht abgeschlossen. Eine echte und damit grundsätzlich verbotene Rückwirkung würde nur vorliegen, wenn dem Beschwerdeführer die Umwandlungsmöglichkeit genommen würde, obwohl er vor dem 31. Dezember 1994 die damals geltenden Voraussetzungen erfüllt hatte. Dies trifft indessen nicht zu. Da dem Beschwerdeführer auch kein wohlerworbenes Recht zusteht, ist nicht ersichtlich, weshalb die Auswirkung der Neuregelung als unechte Rückwirkung unzulässig sein sollte.
4. a) Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO sieht in Abweichung von den strengen Voraussetzungen der Grundregel von lit. a die Umwandlung der Saisonbewilligung bei schwerwiegenden persönlichen Härtefällen vor. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist für die Annahme eines Härtefalles wesentlich, dass die allfällige Verweigerung der Umwandlung den betroffenen Ausländer besonders hart träfe. Der Grund dafür kann sowohl in den Ursachen, die ihn daran hinderten, den zeitlichen Erfordernissen von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO nachzukommen, als auch in den persönlichen Folgen der Nichtumwandlung liegen. Dabei ist unter anderem massgeblich, ob der Saisonnier die Umstände, welche die Erfüllung der Umwandlungsvoraussetzungen verhinderten, selbst verschuldet oder verursacht hat. Weiter ist die Tragweite der Auswirkungen des negativen Verfahrensverlaufes für den Betroffenen mit zu berücksichtigen (Urteil vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 2c).
b) Den von der Rechtsänderung betroffenen Saisonniers lässt sich grundsätzlich nicht vorwerfen, dass es ihnen nicht mehr gereicht hat, die Umwandlungsvoraussetzungen vor Inkrafttreten der Verordnungsnovelle noch zu erfüllen. Dies ist jedoch durch die generell-abstrakte Verschärfung der Voraussetzungen durch den Verordnungsgeber bedingt, welche nach einheitlichen Kriterien für einen weiten Personenkreis gilt, weshalb sie nicht den Ausschlag für eine individuelle Härte geben kann. Im übrigen hat sich die Neuordnung seit geraumer Zeit abgezeichnet (vgl. 3b cc). Zugunsten der betroffenen Saisonniers kann immerhin berücksichtigt werden, dass sie die Möglichkeit der Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung nunmehr endgültig verlieren und ihre Chance grundsätzlich gering ist, von allfälligen Auffangmassnahmen der Behörden - wie sie im Massnahmenpapier des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit und des Bundesamtes für Ausländerfragen vom 1. Juli 1994 über die weitere Regelung für Saisonniers aus dem ehemaligen Jugoslawien skizziert sind - zu profitieren. Diese vom Bundesrat gewollte Erschwerung gilt jedoch für sämtliche Betroffenen, namentlich die Bürger des ehemaligen Jugoslawien, in gleicher Weise. Auch wenn sie subjektiv als hart empfunden werden mag, bildet sie für sich allein nicht eine persönliche Härte im Sinne von Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO, würde doch sonst die Verordnungsrevision über die Härtefallklausel praktisch weitgehend wieder rückgängig gemacht (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 21. Dezember 1995 i.S. K. und vom 12. Oktober 1995 i.S. M.).
Indessen ist nicht ausgeschlossen, dass in Einzelfällen die veränderte Rechtslage zu einer persönlichen Härte führt. Das muss sich aber aus den besonderen Verhältnissen und aufgrund einer gesamthaften Würdigung des Einzelfalls ergeben (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 21. Dezember 1995 i.S. K.). Namentlich kann dies zutreffen, wenn der Saisonnier in zeitlicher Hinsicht nur äusserst knapp - sozusagen "auf der Ziellinie" - gescheitert ist, wenn also sein Überhang ins Jahr 1995 nur ganz kurz ausfällt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung begründet zwar der Umstand, dass ein Saisonnier die zeitliche Voraussetzung zur Umwandlung nur knapp verpasst, für sich allein noch keinen Härtefall (unveröffentlichtes Urteil vom 31. Januar 1994 i.S. I.). Im vorliegenden Zusammenhang trat der Umwandlungsstopp für die betroffenen Saisonniers aber in Kraft, obwohl die letzte Saison noch andauerte und - später - auch abgeschlossen wurde. Hinzu kommt, dass der Ausschluss von der Umwandlungsmöglichkeit endgültig sein wird. Insofern kann eine besondere Härte in den erheblich nachteiligeren Auswirkungen erblickt werden, die dem Saisonnier wegen weniger Tage im Vergleich mit einem andern, der bis Ende 1994 die Voraussetzungen gerade noch erfüllen konnte, widerfahren. Diesfalls lässt sich auch annehmen, der Härtefall habe sich noch Ende 1994 verwirklicht (vgl. E. 2c).
c) Der Beschwerdeführer war zwar offensichtlich bemüht, die Voraussetzungen für die Umwandlung gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO zu erfüllen. Er hat aber die erforderliche Anwesenheitsdauer als Saisonnier erst Mitte April 1995 erreicht. Sein Überhang ins Jahre 1995 erweist sich damit als derart lange, dass nicht aus diesem Grunde angenommen werden kann, es habe noch Ende 1994 ein massgeblicher Härtefall vorgelegen. Im übrigen sind keine Umstände ersichtlich, die - insbesondere im Vergleich mit anderen Landsleuten in ähnlicher Ausgangslage - eine besondere Härte zu begründen vermöchten. Der Beschwerdeführer erfüllt somit die Voraussetzungen für einen Härtefall gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO nicht. | de | Art. 18 al. 2 et 25 al. 1 LSEE, ainsi qu'art. 13 let. h et 28 al. 1 let. a et b OLE; transformation d'une autorisation saisonnière en autorisation à l'année; effets de droit transitoire de la modification du 19 octobre 1994 de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers. Recevabilité du recours de droit administratif (consid. 1).
Examen de la portée, de la constitutionnalité et de la légalité de la nouvelle réglementation relative aux conditions de transformation; en particulier, les étrangers concernés par l'arrêt des stabilisations doivent remplir les conditions de transformation au 31 décembre 1994 (consid. 2).
Droit transitoire en cas de passage de l'ancien au nouveau droit: un empiétement de l'activité saisonnière sur l'année 1995 ne peut pas être pris en compte pour le calcul de la durée du séjour exigé selon l'art. 28 al. 1 let. a OLE; dans cette mesure, l'ordonnance ne contient pas de lacune proprement dite et ne viole ni le principe de l'égalité de traitement, ni celui de la bonne foi; elle ne rétroagit pas non plus de manière contraire au droit (consid. 3).
La nouvelle réglementation ne place en général pas les étrangers concernés par l'arrêt des stabilisations dans une situation personnelle d'extrême gravité; l'existence d'un cas de rigueur peut toutefois être reconnue lorsque la dernière saison déterminante n'empiète que de très peu sur l'année 1995; conditions non réalisées en l'espèce (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,996 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
38,699 | 122 II 113 | 122 II 113
Sachverhalt ab Seite 115
Zwischen 1991 und 1994 änderte der Bundesrat seine Politik bei der Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte. Im Bericht vom 15. Mai 1991 zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik stellte er das sogenannte Dreikreisemodell vor (BBl 1991 III 291, vgl. insbesondere S. 302 ff.). Mit diesem bezweckte er, die Zulassungspolitik gegenüber Angehörigen der EFTA und EG (heute: Europäische Union, EU) zu liberalisieren, gegenüber gewissen anderen Staaten (Vereinigte Staaten von Amerika, Kanada usw.) eine begrenzte Rekrutierung beizubehalten, im übrigen aber Aufenthalts- bzw. Arbeitsbewilligungen nur mehr in Ausnahmefällen zu erteilen. Mit Beschluss vom 23. September 1991 wies der Bundesrat das Gebiet des ehemaligen Jugoslawien mit Wirkung ab 1. November 1991 dem Kreis der nicht-traditionellen Rekrutierungsländer für ausländische Arbeitskräfte zu. Am 13. April 1994 gab er die von ihm geplanten gesetzlichen Schritte in die Vernehmlassung. Das Vorhaben beschrieb er auch in seiner Antwort vom 30. Mai 1994 auf die Einfache Anfrage Rechsteiner zur Regelung des Aufenthalts von Saisonniers aus Ex-Jugoslawien (Amtl.Bull. 1994 N 1266). Dem entsprach alsdann die Änderung der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) vom 19. Oktober 1994 (AS 1994 2310).
Nach dem revidierten Art. 8 Abs. 3 BVO wird eine Saisonbewilligung grundsätzlich nur noch Angehörigen aus Staaten der EFTA und der EG (heute: EU; vgl. Änderung der Begrenzungsverordnung vom 25. Oktober 1995 [AS 1995 4869, 4870]), und nur ausnahmsweise Angehörigen der übrigen traditionellen Rekrutierungsgebiete, erteilt; als Übergangsregelung ist vorgesehen, dass Saisonniers aus nicht-traditionellen Rekrutierungsgebieten, die zwischen dem 1. November 1993 und dem 31. Oktober 1994 ordnungsgemäss in der Schweiz gearbeitet haben und die Umwandlungsvoraussetzungen nicht erfüllen, in den Kontingentsjahren 1994/95 und 1995/96 letztmals Saisonbewilligungen erhalten können. Der neue Art. 8 Abs. 3 BVO (in der Fassung vom 19. Oktober 1994) sowie die dazugehörige Übergangsbestimmung traten am 1. November 1994 in Kraft. Ebenfalls geändert wurde Art. 28 Abs. 1 BVO. Nach dessen neuer Fassung kann eine Saisonbewilligung nur noch für Angehörige aus Staaten der EFTA und der EG (heute: EU; vgl. Änderung der Begrenzungsverordnung vom 25. Oktober 1995 [AS 1995 4869, 4871]) in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden; im übrigen blieben die Voraussetzungen für eine Umwandlung unverändert. Der neue Art. 28 Abs. 1 BVO (in der Fassung vom 19. Oktober 1994) trat am 1. Januar 1995 in Kraft.
Der 1965 geborene Agim Ajvazi, Staatsangehöriger des ehemaligen Jugoslawien, hielt sich vom 29. Oktober 1990 bis zum 14. April 1991 als Kurzaufenthalter in der Schweiz auf und arbeitete vom 16. Juli 1991 an regelmässig als Saisonnier. Am 28. Oktober 1994 beantragte er bei der Fremdenpolizei des Kantons St. Gallen die Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung. Die Fremdenpolizei leitete das Gesuch am 9. Dezember 1994 an das Bundesamt für Ausländerfragen weiter zum Entscheid über die Ausnahme von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung gemäss Art. 13 lit. h in Verbindung mit Art. 28 BVO. Am 3. Januar 1995 lehnte das Bundesamt das Gesuch ab und verweigerte die Ausnahme von den Höchstzahlen.
Dagegen führte Agim Ajvazi Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement. Dieses wies die Beschwerde am 5. September 1995 ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 4. Oktober 1995 an das Bundesgericht beantragt Agim Ajvazi, der Entscheid des Departements sei aufzuheben und er sei in Anwendung von Art. 13 lit. h BVO in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, eventuell Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO, von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung auszunehmen. Er macht geltend, die Saisontätigkeit im Jahre 1995 sei mit anzurechnen. Jedenfalls begründeten die Auswirkungen der Verordnungsnovelle einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall.
In seiner Vernehmlassung vom 8. November 1995 schliesst das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Gemäss Art. 13 lit. h BVO sind Saisonniers, deren Saisonbewilligung in Anwendung von Art. 28 BVO in eine Jahresbewilligung umgewandelt wird, von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen. Gegen entsprechende Entscheide über die Umwandlung von Saison- in Jahresaufenthaltsbewilligungen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (vgl. dazu BGE 116 Ib 362 E. 1; Urteil vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 1).
2. a) Nach der alten Fassung von Art. 28 Abs. 1 BVO (AS 1986 1802) konnten die Saisonbewilligungen aller Saisonniers unabhängig von der nationalen Herkunft auf Gesuch hin in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden, wenn diese sich in den letzten vier aufeinanderfolgenden Jahren während insgesamt 36 Monaten ordnungsgemäss als Saisonniers zur Arbeit in der Schweiz aufgehalten hatten (lit. a der Bestimmung) oder ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorlag (lit. b der Bestimmung). Nach der neuen Fassung der gleichen Bestimmung ist dasselbe seit dem 1. Januar 1995 unter im übrigen unveränderten Voraussetzungen nur noch für Angehörige der Staaten der EFTA und der EG bzw. EU möglich. Betroffen sind in erster Linie, wenn auch nicht ausschliesslich, die Angehörigen der Staaten des ehemaligen Jugoslawien; sie konnten früher, da Jugoslawien bis zum 31. Oktober 1991 als traditionelles Rekrutierungsland galt, als Saisonniers rekrutiert werden und bis zum 31. Dezember 1994 von der Möglichkeit der Umwandlung der Saisonbewilligung nach Art. 28 BVO profitieren. Nunmehr sind sie von der Umwandlungsmöglichkeit ausgeschlossen. Die Novelle enthält keine Übergangsregelung für die Umwandlung von Saisonbewilligungen.
b) Nach Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) steht dem Bundesrat die Oberaufsicht über die Handhabung der fremdenpolizeilichen Vorschriften des Bundes zu. Er bestimmt die Ausländerpolitik, die er unter anderem mit der Begrenzungsverordnung umsetzt. Wie das Bundesgericht bereits früher entschieden hat, ist es mit dem Gesetz und der Verfassung vereinbar, wenn der Bundesrat die Handhabung seiner Kompetenz, die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen im Einzelfall zu genehmigen bzw. zu verweigern, in allgemeiner Weise durch Verordnung regelt (BGE 118 Ib 81 E. 3c). Soweit er sodann ein Saisonnierstatut schaffen (vgl. dazu Art. 18 Abs. 2 lit. c sowie Art. 25 Abs. 1 lit. e ANAG) und insofern auch Voraussetzungen für die Umwandlung von Saison- in Jahresbewilligungen festlegen kann, darf er die entsprechenden Anforderungen unter Beachtung der gesetzlichen und verfassungsmässigen Schranken auch nachträglich abändern bzw. verschärfen. Dabei hat er unter anderem den Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 4 BV zu wahren.
Änderungen von Erlassen bewirken zwangsläufig, dass für die Rechtsunterworfenen unterschiedliche Regelungen gelten je nach dem, ob der rechtlich erfasste Tatbestand für sie vor oder nach der Revision wirksam wird. Damit verbunden sind regelmässig Ungleichbehandlungen, worin an sich kein Verfassungsverstoss liegt. Allein der Umstand, dass ein Rechtsverhältnis schon bestanden hat, bevor das Recht geändert wurde, schliesst die Anwendung des neuen Rechts nicht aus. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verletzt ein Erlass den Grundsatz der Rechtsgleichheit erst dann, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird; vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Dieser Massstab gilt grundsätzlich auch bei Rechtsänderungen. Allerdings kann die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbotes ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit. Insbesondere in Fragen, deren Lösung in weitem Mass von politischen Wertungen abhängt, ist es nicht Sache des Bundesgerichts, sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Gesetzgebers - bzw. im vorliegenden Zusammenhang des Verordnungsgebers - zu setzen (BGE 121 I 102 E. 4a mit Hinweisen; vgl. auch Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 108 f.).
Die Revision der Begrenzungsverordnung bezweckte die Umsetzung der Neuausrichtung der bundesrätlichen Ausländerpolitik, die seit dem Jahre 1991 angekündet ist. Schon früher sah die Begrenzungsverordnung, insbesondere bei der Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte, Unterschiede nach der nationalen Herkunft der Ausländer vor. Mit der Änderung von Art. 28 BVO wurde eine entsprechende Unterscheidung nunmehr auch für die Umwandlung von Saisonbewilligungen eingeführt, was weder gegen Gesetzes- noch gegen Verfassungsrecht verstösst. Der Umwandlungsstopp als solcher für Saisonniers, die nicht den Staaten der EFTA und der EG bzw. EU angehören, wird vom Beschwerdeführer im übrigen auch gar nicht angefochten.
c) Nicht von der Neuregelung erfasst wurde Art. 28 Abs. 3 BVO, wonach der Saisonnier das Gesuch um Umwandlung vor Ablauf der letzten Saisonbewilligung bei der kantonalen Fremdenpolizei einreichen muss. Daran hat die Novelle nichts geändert. Anderseits entfaltet sie aber auch nicht bloss Wirkung für den Termin der Gesuchseinreichung. Vielmehr bedeutet sie, dass bis zum 31. Dezember 1994 grundsätzlich alle Voraussetzungen einer Umwandlung erfüllt sein müssen.
Nach den gemeinsamen ausführenden Weisungen des Bundesamts für Industrie, Gewerbe und Arbeit und des Bundesamts für Ausländerfragen vom 21. Oktober 1994 werden bei den zeitlichen Voraussetzungen zur Umwandlung einer Saisonbewilligung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO nur Aufenthalte im Rahmen einer Saisonbewilligung bis und mit 31. Dezember 1994 berücksichtigt, Aufenthalte nach diesem Datum aber nicht angerechnet. Zwar ist das Bundesgericht an solche Weisungen nicht gebunden (vgl. BGE 119 Ib 33 E. 3d S. 41); im vorliegenden Zusammenhang besteht aber kein Anlass, von den Weisungen abzuweichen, denn inhaltlich entsprechen sie dem einzig einleuchtenden Sinn, der dem Wortlaut der Neuregelung beigemessen werden kann: Saisonniers, die nicht den Staaten der EFTA und der EG bzw. EU angehören, können nur dann umwandeln, wenn sie spätestens am 31. Dezember 1994 sämtliche Voraussetzungen erfüllt haben; ab dem 1. Januar 1995 sind sie zwar nicht endgültig von Saisonarbeit, wohl aber von der Umwandlungsmöglichkeit ausgeschlossen. Da dies sowohl für die ordentliche Umwandlung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO wie auch für den Härtefall gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO gilt, ist für beide Tatbestände zeitlich spätestens auf den 31. Dezember 1994 abzustellen. Für die erste Variante bedeutet dies, dass sämtliche zeitlichen Voraussetzungen bis Ende 1994 erfüllt sein müssen; für den Härtefall hat es zur Folge, dass dieser vor dem 1. Januar 1995 eingetreten sein muss.
3. a) Der Beschwerdeführer war in den letzten Jahren während der folgenden Zeitabschnitte als Saisonnier in der Schweiz tätig:
1991:
16. Juli bis 31. Dezember
5 Monate 16 Tage
1992:
1. Januar bis 14. April
14. Juli bis 31. Dezember
9 Monate
1993:
1. Januar bis 13. April
14. Juli bis 31. Dezember
9 Monate
1994:
1. Januar bis 13. April
14. Juli bis 31. Dezember
9 Monate
1995:
1. Januar bis 14. April
3 Monate 14 Tage.
Vor Bundesgericht ist nicht strittig, dass pro Jahr bzw. Saison höchstens neun Monate angerechnet werden können (vgl. Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO sowie Art. 18 Abs. 2 lit. c ANAG); soweit der Beschwerdeführer während eines Jahres länger in der Schweiz anwesend war, ist dies daher nicht massgeblich. Sodann beruft er sich zu Recht auch nicht mehr auf seinen Kurzaufenthalt im Jahre 1991; nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können nämlich Kurzaufenthalte in der Schweiz, die nicht zur Saisontätigkeit, sondern in anderem Zusammenhang bewilligt wurden, nicht auf die gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO erforderliche Anwesenheitsdauer angerechnet werden, auch wenn sie ordnungsgemäss sind (unveröffentlichte Urteile vom 8. Dezember 1995 i.S. A. und vom 21. Dezember 1995 i.S. K.).
Somit kommt der Beschwerdeführer in den vier letzten aufeinanderfolgenden Jahren vom Sommer 1991 bis zum Sommer 1995 auf insgesamt 36 Monate; im Sommer 1995 war er aber als Angehöriger des ehemaligen Jugoslawien nach dem neuen Art. 28 Abs. 1 BVO von der Umwandlung der Saisonbewilligung ausgeschlossen. Bis zum 31. Dezember 1994, an dem für ihn eine Umwandlung gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO in der alten Fassung letztmals möglich war, erreichte der Beschwerdeführer lediglich 32 Monate und 16 Tage; in jenem Zeitpunkt erfüllte er somit die für eine Umwandlung erforderlichen zeitlichen Voraussetzungen nicht. Selbst bei Berücksichtigung der praxisgemäss gewährten Toleranzfrist von sieben Tagen (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 2a) verfehlt er die notwendige Anwesenheitsdauer bei weitem.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde als sogenannter Wintersaisonnier im Vergleich mit Saisonniers, die ihre ganze Saison 1994 im Verlauf dieses Jahres absolvieren konnten, rechtsungleich behandelt. Seine Saison habe jeweils über das Jahresende hinaus gedauert. Es verletze das Gleichbehandlungsgebot, wenn für die einen Saisonniers, namentlich für die sogenannten Sommersaisonniers, eine Umwandlung aufgrund ihrer Saisontätigkeit in den Jahren 1991 bis 1994 möglich, für ihn aber wegen des Überhangs ins Jahr 1995 ausgeschlossen sei. Der Verordnungsgeber habe offensichtlich nicht an die Wintersaisonniers gedacht, weshalb die Begrenzungsverordnung übergangsrechtlich eine echte Lücke aufweise, die zu seinen Gunsten auszufüllen sei. Weiter ist der Beschwerdeführer der Ansicht, der angefochtene Entscheid verletze den Grundsatz von Treu und Glauben, da er die Saison 1994 im guten Glauben angetreten habe, eine Umwandlung sei bis Ende 1994 möglich. Sodann bedeute der Ausschluss von der Umwandlungsmöglichkeit eine unechte Rückwirkung neuen Rechts, was vor dem Willkürverbot von Art. 4 BV nicht standhalte. Dabei beruft sich der Beschwerdeführer unter anderem auf ein Schreiben des Bundesamts für Ausländerfragen vom 29. Juni 1995 an die Fremdenpolizeichefs der Kantone und des Fürstentums Liechtenstein.
aa) Im erwähnten Schreiben des Bundesamts für Ausländerfragen steht unter anderem folgendes: "Was den Zeitpunkt des Verzichts auf die Umwandlungsmöglichkeit betrifft, drängt sich trotz bevorstehender Anpassung der Begrenzungsverordnung per 1. November 1994 ein Umwandlungsstopp erst per 31. Dezember 1994 auf, weil jene Saisonniers, deren Saison erst im November oder Dezember endet, ihre diesjährige Saison im guten Glauben angetreten haben, eine Umwandlung sei bis Ende 1994 möglich. Eine andere Lösung würde demnach eine Schlechterstellung gegenüber den übrigen Saisonniers bedeuten und letztlich dem Gebot von Treu und Glauben zuwiderlaufen."
Es ist fraglich, ob das an die Fremdenpolizeichefs der Kantone und des Fürstentums Liechtenstein gerichtete Schreiben eine verbindliche Aussage enthält, auf welche sich der Beschwerdeführer berufen könnte. Wie es sich damit verhält, kann aber offenbleiben. Die zitierte Passage bezieht sich einzig auf die Frage, wann der neue Art. 28 Abs. 1 BVO in Kraft treten sollte. Sie besagt nicht mehr, als dass die Umwandlungsmöglichkeit bis Ende 1994 gewährleistet werden müsse, weshalb der Umwandlungsstopp erst auf den 1. Januar 1995 in Kraft zu setzen sei, was später ja auch geschah. Die rechtlichen Folgerungen gälten somit, selbst wenn sie verbindlich wären, lediglich für diejenigen Saisonniers, welche die Umwandlungsbedingungen im November oder Dezember 1994 noch erfüllten. Der Beschwerdeführer, für den dies auch am 31. Dezember 1994 noch nicht zutraf, kann daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten.
bb) Eine Sommersaison dauert regelmässig von März/April bis November/Dezember, läuft also gänzlich in einem Kalenderjahr ab. Das trifft insbesondere für die Baubranche zu. Andere Saisons sind dagegen jahresüberschreitend, d.h. sie dauern von Sommer bis Frühling bzw. von Herbst bis Sommer über das Jahresende hinaus. Schliesslich gibt es, namentlich im Gastgewerbe, auch geteilte Saisons; der Ausländer erreicht die maximale Anwesenheitsdauer von neun Monaten durch mehrmalige, in der Regel zwei, zeitlich getrennte Aufenthalte. Auf Anfang bzw. Ende der Saison hat der Ausländer nur bedingt Einfluss; beides ist meist branchen- oder betriebsabhängig.
In BGE 111 Ib 161 (Stefanelli) hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit der vergleichbaren Regelung im sogenannten Italienerabkommen (Abkommen vom 10. August 1964 zwischen der Schweiz und Italien über die Auswanderungen italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz; SR 0.142.114.548) entschieden, dass es eine unzulässige Ungleichbehandlung von Winter- und Sommersaisonniers bedeute, bei der Umwandlung strikt auf die vier letzten Kalenderjahre abzustellen; die Wintersaisonniers könnten diesfalls nie umwandeln, weil sie immer zwingend ein fünftes Kalenderjahr anschneiden müssen. In BGE 111 Ib 169 (Ogando) wurde zur damaligen Begrenzungsverordnung festgehalten, dass die mit dem Urteil in Sachen Stefanelli begründete Praxis auch dann gelte, wenn nur die letzte der vier Saisons jahresüberschreitend ist. Gemäss BGE 116 Ib 362 (Mendez-Lopez) zählen sodann, unter anderem aus Gründen der Rechtsgleichheit, für die vier massgeblichen Jahre nicht strikt 48 aufeinanderfolgende Monate, sondern es kommt lediglich darauf an, dass im Verlauf von vier aufeinanderfolgenden Jahren vier Saisons absolviert wurden.
Die Sachverhalte, welche diesen Urteilen zugrundelagen, sind mit dem Umwandlungsstopp im vorliegenden Fall nicht vergleichbar. Schloss die Praxis der Bundesbehörden, die das Bundesgericht damals als rechtsungleich beurteilt hat, eine Umwandlung für Wintersaisonniers unabhängig von den in Frage stehenden Jahren gänzlich aus, so gilt dies im vorliegenden Zusammenhang nicht. Bei Wintersaisonniers, die ihre vier Saisons und damit die Umwandlungsvoraussetzungen bis Ende 1994 erfüllten, war eine Umwandlung möglich; die Neuregelung hindert nur solche, die ihre letzte massgebliche Saison nicht bis zum 31. Dezember 1994 abgeschlossen haben, an einer Umwandlung. Ist der Umwandlungsstopp als solcher aber zulässig, muss er zu irgendeinem bestimmten Zeitpunkt auch greifen können. Läge einzig darin eine unzulässige Ungleichbehandlung, dass die Wintersaisonniers 1991/1992-1994/1995 im Unterschied zu den Sommersaisonniers 1991-1994 von der Umwandlung ausgeschlossen sind, könnten sich nachher auch die Sommersaisonniers 1992-1995 auf den Vergleich mit den Wintersaisonniers 1991/1992-1994/1995 berufen usw. Damit würde eine Zäsur überhaupt unmöglich. Daran hätte auch eine ausdrückliche Übergangsregelung nichts geändert, die zwar denkbar gewesen wäre, worauf der Bundesrat aber verzichtet hat.
Da der Umwandlungsstopp als solcher vor der Rechtsgleichheit standhält (vgl. E. 2b), verletzt der angefochtene Entscheid das Gleichbehandlungsgebot nicht. Weil sodann eine Übergangsregelung im Sinne des Begehrens des Beschwerdeführers die angerufene Problematik nur verschieben, nicht aber lösen würde, ist auch nicht ersichtlich, dass übergangsrechtlich eine echte Lücke vorliegt, wie dieser behauptet.
cc) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4 BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben dem Bürger einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung ist insbesondere, dass sich das Verhalten der Behörden auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht (BGE 117 Ia 285 E. 2b mit Hinweisen). Bei Änderungen von Erlassen trifft dies nur selten zu. Der Vertrauensgrundsatz bindet zwar auch den Gesetzgeber, vermag Änderungen generell-abstrakter Regelungen aber nur unter besonderen Voraussetzungen zu verhindern (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 9a S. 379). Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene Rechte eingegriffen wird (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 5 S. 255) oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst haben (vgl. BGE 112 Ib 249 E. 4 mit Hinweisen sowie BGE 114 Ib 17 E. 6b; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 219 f.; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, Art. 4, Rz. 62 f.).
Weder verfügte der Beschwerdeführer über ein wohlerworbenes Recht auf Umwandlung, noch hat der Bundesrat - noch im übrigen eine andere Bundesbehörde - je verbindlich zugesichert, er bzw. alle Wintersaisonniers 1994/1995 könnten ihre Saisonbewilligung nach Abschluss der Saison 1994/1995 noch umwandeln. Solches lässt sich auch nicht aus der alten Fassung der Begrenzungsverordnung ableiten, sah diese doch lediglich die Möglichkeit der Umwandlung vor, wofür sie auch die Voraussetzungen festlegte; ein Anspruch auf Umwandlung bestand indessen nie. Unter diesen Umständen fehlt es bereits an einer massgeblichen Vertrauensgrundlage, auf welche sich der Beschwerdeführer berufen könnte. Im übrigen zeichnete sich die Neuordnung seit geraumer Zeit ab; spätestens seit Mai 1994 war sie detailliert öffentlich angekündet (vgl. Amtl.Bull. 1994 N 1266). Der Beschwerdeführer, der seine letzte Saison im Juli 1994 antrat, durfte daher nicht mehr davon ausgehen, die alte Regelung gelte für ihn unverändert weiter. Eine Verletzung des Vertrauensgrundsatzes gemäss Art. 4 BV liegt schon aus diesen Gründen nicht vor. Damit kann offenbleiben, ob der Beschwerdeführer allein deshalb, weil er sich 1994 erneut für neun Monate als Saisonnier in der Schweiz engagieren liess, nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen im Sinne der Rechtsprechung getroffen hat.
dd) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bietet das aus Art. 4 BV abgeleitete Rückwirkungsverbot grundsätzlich nur Schutz vor der Anwendung gesetzlicher Ordnungen, die an ein Ereignis anknüpfen, das vor deren Erlass abgeschlossen worden ist. Eine unerlaubte Rückwirkung liegt hingegen nicht vor, wenn der Gesetzgeber auf Verhältnisse abstellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Es ist somit nicht verboten, zeitlich offene Dauersachverhalte für die Zukunft neuen Rechtsfolgen zu unterstellen, sofern dem nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (vgl. BGE 119 Ia 254 E. 3; BGE 116 Ia 207 E. 4a; BGE 113 Ia 412 E. 6 S. 425; GYGI, a.a.O., S. 111 f.; MÜLLER, a.a.O., Rz. 74 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 62 ff., Rz. 266 ff.).
Auch wenn der Beschwerdeführer durch die Verordnungsnovelle in seinen Chancen auf eine Umwandlung beeinträchtigt worden ist, wirkt die Neuregelung doch nicht in unzulässiger Weise zurück. Da er bei deren Inkrafttreten die erforderliche Anwesenheitsdauer noch nicht erreicht hatte, war der geregelte Sachverhalt nicht abgeschlossen. Eine echte und damit grundsätzlich verbotene Rückwirkung würde nur vorliegen, wenn dem Beschwerdeführer die Umwandlungsmöglichkeit genommen würde, obwohl er vor dem 31. Dezember 1994 die damals geltenden Voraussetzungen erfüllt hatte. Dies trifft indessen nicht zu. Da dem Beschwerdeführer auch kein wohlerworbenes Recht zusteht, ist nicht ersichtlich, weshalb die Auswirkung der Neuregelung als unechte Rückwirkung unzulässig sein sollte.
4. a) Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO sieht in Abweichung von den strengen Voraussetzungen der Grundregel von lit. a die Umwandlung der Saisonbewilligung bei schwerwiegenden persönlichen Härtefällen vor. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist für die Annahme eines Härtefalles wesentlich, dass die allfällige Verweigerung der Umwandlung den betroffenen Ausländer besonders hart träfe. Der Grund dafür kann sowohl in den Ursachen, die ihn daran hinderten, den zeitlichen Erfordernissen von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO nachzukommen, als auch in den persönlichen Folgen der Nichtumwandlung liegen. Dabei ist unter anderem massgeblich, ob der Saisonnier die Umstände, welche die Erfüllung der Umwandlungsvoraussetzungen verhinderten, selbst verschuldet oder verursacht hat. Weiter ist die Tragweite der Auswirkungen des negativen Verfahrensverlaufes für den Betroffenen mit zu berücksichtigen (Urteil vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 2c).
b) Den von der Rechtsänderung betroffenen Saisonniers lässt sich grundsätzlich nicht vorwerfen, dass es ihnen nicht mehr gereicht hat, die Umwandlungsvoraussetzungen vor Inkrafttreten der Verordnungsnovelle noch zu erfüllen. Dies ist jedoch durch die generell-abstrakte Verschärfung der Voraussetzungen durch den Verordnungsgeber bedingt, welche nach einheitlichen Kriterien für einen weiten Personenkreis gilt, weshalb sie nicht den Ausschlag für eine individuelle Härte geben kann. Im übrigen hat sich die Neuordnung seit geraumer Zeit abgezeichnet (vgl. 3b cc). Zugunsten der betroffenen Saisonniers kann immerhin berücksichtigt werden, dass sie die Möglichkeit der Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung nunmehr endgültig verlieren und ihre Chance grundsätzlich gering ist, von allfälligen Auffangmassnahmen der Behörden - wie sie im Massnahmenpapier des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit und des Bundesamtes für Ausländerfragen vom 1. Juli 1994 über die weitere Regelung für Saisonniers aus dem ehemaligen Jugoslawien skizziert sind - zu profitieren. Diese vom Bundesrat gewollte Erschwerung gilt jedoch für sämtliche Betroffenen, namentlich die Bürger des ehemaligen Jugoslawien, in gleicher Weise. Auch wenn sie subjektiv als hart empfunden werden mag, bildet sie für sich allein nicht eine persönliche Härte im Sinne von Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO, würde doch sonst die Verordnungsrevision über die Härtefallklausel praktisch weitgehend wieder rückgängig gemacht (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 21. Dezember 1995 i.S. K. und vom 12. Oktober 1995 i.S. M.).
Indessen ist nicht ausgeschlossen, dass in Einzelfällen die veränderte Rechtslage zu einer persönlichen Härte führt. Das muss sich aber aus den besonderen Verhältnissen und aufgrund einer gesamthaften Würdigung des Einzelfalls ergeben (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 21. Dezember 1995 i.S. K.). Namentlich kann dies zutreffen, wenn der Saisonnier in zeitlicher Hinsicht nur äusserst knapp - sozusagen "auf der Ziellinie" - gescheitert ist, wenn also sein Überhang ins Jahr 1995 nur ganz kurz ausfällt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung begründet zwar der Umstand, dass ein Saisonnier die zeitliche Voraussetzung zur Umwandlung nur knapp verpasst, für sich allein noch keinen Härtefall (unveröffentlichtes Urteil vom 31. Januar 1994 i.S. I.). Im vorliegenden Zusammenhang trat der Umwandlungsstopp für die betroffenen Saisonniers aber in Kraft, obwohl die letzte Saison noch andauerte und - später - auch abgeschlossen wurde. Hinzu kommt, dass der Ausschluss von der Umwandlungsmöglichkeit endgültig sein wird. Insofern kann eine besondere Härte in den erheblich nachteiligeren Auswirkungen erblickt werden, die dem Saisonnier wegen weniger Tage im Vergleich mit einem andern, der bis Ende 1994 die Voraussetzungen gerade noch erfüllen konnte, widerfahren. Diesfalls lässt sich auch annehmen, der Härtefall habe sich noch Ende 1994 verwirklicht (vgl. E. 2c).
c) Der Beschwerdeführer war zwar offensichtlich bemüht, die Voraussetzungen für die Umwandlung gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO zu erfüllen. Er hat aber die erforderliche Anwesenheitsdauer als Saisonnier erst Mitte April 1995 erreicht. Sein Überhang ins Jahre 1995 erweist sich damit als derart lange, dass nicht aus diesem Grunde angenommen werden kann, es habe noch Ende 1994 ein massgeblicher Härtefall vorgelegen. Im übrigen sind keine Umstände ersichtlich, die - insbesondere im Vergleich mit anderen Landsleuten in ähnlicher Ausgangslage - eine besondere Härte zu begründen vermöchten. Der Beschwerdeführer erfüllt somit die Voraussetzungen für einen Härtefall gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO nicht. | de | Art. 18 cpv. 2 e 25 cpv. 1 LDDS come pure art. 13 lett. h e 28 cpv. 1 lett. a e b OLS; trasformazione di un'autorizzazione stagionale in una annuale; effetti transitori del cambiamento del 19 ottobre 1994 dell'ordinanza che limita l'effettivo degli stranieri. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (consid. 1).
Esame della portata, della costituzionalità e della legalità della nuova regolamentazione concernente le condizioni di trasformazione; in particolare, gli stranieri toccati dal blocco delle trasformazioni devono soddisfare le condizioni per la trasformazione il 31 dicembre 1994 (consid. 2).
Diritto transitorio in caso di passaggio dal vecchio al nuovo diritto: uno sconfinamento dell'attività stagionale nel 1995 non può essere preso in considerazione per il calcolo della durata del soggiorno richiesto dall'art. 28 cpv. 1 lett. a OLS. A tal proposito, l'ordinanza non contiene una lacuna in senso proprio, non viola il principio della parità di trattamento o quello della buona fede e non retroagisce in modo illecito (consid. 3).
La nuova regolamentazione non pone in generale gli stranieri toccati dal blocco delle trasformazioni in una situazione personale particolarmente rigorosa. Un simile caso di rigore può tuttavia sussistere allorquando l'ultima stagione determinante sconfina in misura molto ridotta nel 1995; condizioni non realizzate in concreto (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,996 | II | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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