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Sachverhalt ab Seite 2
X. ist diplomierte Logopädin mit Vorbildung Matura. Sie wurde per 1. April 1978 definitiv an die Primarschule W. gewählt, wo sie seither Sprachheilunterricht erteilt. Ihre Besoldung setzt sich zusammen aus 90% der Grundbesoldung für Primarlehrer und einer Zulage für Spezialunterricht. Logopäden, welche vor ihrer logopädischen Ausbildung eine Primarlehrerausbildung absolviert haben, erhalten demgegenüber die volle Grundbesoldung für Primarlehrer und die Zulage für Spezialunterricht.
Mit Eingabe vom 26. August 1993 gelangte X. an das Personalamt des Kantons Bern; sie führte aus, die zehnprozentige Kürzung des Grundlohnes lasse sich nicht auf die geltende Gesetzgebung abstützen. Sie ersuchte um entsprechende Erhöhung der Grundbesoldung und rückwirkende Nachzahlung des unrechtmässig abgezogenen Differenzbetrages für die letzten fünf Jahre. Das Amt für Finanzen und Administration der Erziehungsdirektion und auf Rekurs hin die Erziehungsdirektion des Kantons Bern wiesen das Begehren ab. X. erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern, welches diese mit Urteil vom 13. November 1995, zugestellt am 24. November 1995, abwies.
X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Erziehungsdirektion anzuweisen, den zehnprozentigen Abzug vom Grundlohn ab sofort zu streichen und den Differenzbetrag für die letzten fünf Jahre nachzubezahlen. Sie rügt eine Verletzung des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit der Verwaltung, der Rechtsgleichheit, des Willkürverbots, des rechtlichen Gehörs, von Art. 27 Abs. 2 BV sowie des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit der Verwaltung, indem für die Kürzung der Grundbesoldung weder eine formellgesetzliche Grundlage noch eine hinreichend bestimmte materiellgesetzliche Grundlage bestehe.
a) Es ist unbestritten, dass die zehnprozentige Kürzung der Grundbesoldung der Logopäden ohne Lehrerpatent nicht auf einem ausdrücklichen Rechtssatz des bernischen Rechts, sondern auf einer jeweils im Einzelfall getroffenen Anordnung beruht. Die kantonalen Behörden stützen diese Kürzung auf Art. 15 Abs. 3 des kantonalen Dekrets vom 21. September 1971 über die besonderen Klassen und den Spezialunterricht der Volksschule (DbK). Dieser Artikel lautet wie folgt:
"Art. 15 Besoldungen
1 Lehrer, welche an Kleinklassen A B oder C unterrichten, erhalten eine Zulage zur Primarlehrergrundbesoldung gemäss Lehrerbesoldungsgesetz.
2 Der Spezialunterricht wird in der Regel ebenfalls nach den Besoldungsbestimmungen für die Primarlehrerschaft im Verhältnis zur Stundenzahl besoldet.
3 Für Ausnahmefälle nach Absatz 2 und Artikel 9 Absatz 2 werden die Besoldung und eine allfällige Zulage von der Erziehungsdirektion festgesetzt. Im Streitfall trifft das Personalamt eine Verfügung."
Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts findet dieses Dekret eine formellgesetzliche Grundlage in Art. 5 Abs. 1 des Gesetzes vom 1. Juli 1973 über die Lehrerbesoldungen (LBG). Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"Art. 5 Nähere Regelungen der Besoldungen, der Zulagen und der Entschädigungen
1 Der Grosse Rat legt die Besoldungen und Zulagen gemäss Art. 4 Absätze 1 und 2 sowie die Dienstaltersgeschenke durch Dekret fest. Den Besoldungszuschlägen soll die Funktion zukommen, der Lehrerschaft einen angemessenen finanziellen Aufstieg zu ermöglichen."
b) Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hiefür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, andererseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns (HANS DUBS, Die Forderung der optimalen Bestimmtheit belastender Rechtsnormen, ZSR 93/1974 II S. 223-247, 224 f.; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 78; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. Zürich 1993, S. 72 ff.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. 1, 2. Aufl. Bern 1994, S. 330 f.; HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung - Allgemeine Grundlagen und schweizerische Ausgestaltung, Bern 1994, S. 329). Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (BGE 103 Ia 369 E. 5 S. 380 f.; BGE 118 Ia 46 E. 5b S. 61 f., mit Hinweisen). Es ist ein verfassungsmässiges Prinzip, aber kein verfassungsmässiges Individualrecht, dessen Verletzung selbständig mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann (BGE 121 I 22 E. 3a S. 25, mit Hinweisen). Die Verletzung des Legalitätsprinzips kann im Zusammenhang mit der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung (BGE 121 I 22 E. 3a S. 25) oder eines speziellen Grundrechts geltend gemacht werden, wobei sich die Verfassungswidrigkeit daraus ergeben kann, dass die verfassungsmässige Zuständigkeitsordnung verletzt oder ohne hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage in ein Grundrecht eingegriffen wird (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 2a S. 309 f.; BGE 115 Ia 277 E. 7a S. 288; BGE 111 Ia 31 E. 4 S. 32 f.; BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 282 ff.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 178 f.; WERNER RITTER, Schutz der Freiheitsrechte durch genügend bestimmte Normen, Diss. St. Gallen 1994, S. 309 f.). Als selbständiges verfassungsmässiges Recht gilt das Legalitätsprinzip zudem im Abgaberecht (BGE BGE 122 I 61 E. 2a S. 63; BGE 120 Ia 265 E. 2a S. 266) sowie - soweit es nicht schon durch Art. 1 StGB gewährleistet ist - im Strafrecht (BGE 118 Ia 137 E. 1c S. 139 f.; BGE 112 Ia 107 E. 3a S. 112). Im übrigen kann mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung des Legalitätsprinzips nur im Rahmen der Verletzung des Willkürverbots und der Rechtsgleichheit gerügt werden (BGE 119 Ia 445 E. 2a S. 449; BGE 117 Ia 27 E. 7a S. 32; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 187).
c) Die Rüge, die gesetzliche Grundlage für die zehnprozentige Kürzung der Grundbesoldung fehle bzw. sei zu wenig bestimmt, ist somit vorliegend insoweit mit freier Kognition zu prüfen, als eine Verletzung verfassungsmässiger Zuständigkeitsregeln gerügt wird, im übrigen aber nur auf ihre Vereinbarkeit mit dem Willkürverbot und der Rechtsgleichheit, da keine Verletzung eines speziellen Grundrechts geltend gemacht wird (BGE 121 I 22 E. 3a S. 25).
3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 26 Ziff. 14 und Art. 27 der bis Ende 1994 in Kraft gewesenen bernischen Staatsverfassung vom 4. Juni 1893 (aKV/BE). Art. 15 DbK entbehre einer formellgesetzlichen Grundlage und enthalte zudem, wenn er als Grundlage für die Besoldungskürzung herangezogen werden soll, eine unzulässige Delegation an die Erziehungsdirektion.
a) Am 1. Januar 1995 ist die neue bernische Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 in Kraft getreten. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist am 13. November 1995 ergangen, also bereits unter der Herrschaft der neuen Verfassung. Schafft eine Verfassungsreform eine neue, bisher fehlende Verfassungsgrundlage für eine Delegation, so kann ein bisher allenfalls verfassungswidriger delegierter Rechtsetzungsakt verfassungsmässig werden (BGE 107 Ia 29 E. 2a S. 31 f.; ZBl 90/1989 S. 491, E. 4c). Dies gilt jedoch nur ex nunc; soweit die Beschwerdeführerin ein Besoldungsbegehren für die Zeit bis zum 31. Dezember 1994 gestellt hat, richtet sich die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der beanstandeten Regelung nach der alten Kantonsverfassung.
(E. 3b-e: Die Kürzung der Besoldung verstösst nicht gegen Art. 26 Ziff. 14 oder Art. 27 aKV/BE).
4. Soweit nicht eine Verletzung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung, sondern des rechtsstaatlich begründeten Bestimmtheitsgebots gerügt wird, beschränkt sich die Überpüfungsbefugnis des Bundesgerichts auf eine Willkürprüfung (E. 2b/c).
a) Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 122 I 61 E. 3a S. 66 f.; BGE 121 I 113 E. 3a, S. 114; BGE 120 Ia 369 E. 3a S. 373).
b) Das Legalitätsprinzip verlangt, dass die angewendeten Rechtssätze eine angemessene Bestimmtheit aufweisen müssen (BGE 113 Ib 60 E. 3b S. 63 f.; DUBS, a.a.O., S. 225; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, S. 192). Das Gebot der Bestimmtheit kann nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden. Es ist unvermeidlich, dass viele Rechtssätze mehr oder minder vage Begriffe enthalten, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss (BGE 117 Ia 472 E. 3e S. 479 f.). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Eine besondere Bedeutung hat die Forderung der Bestimmtheit bei Verhaltensnormen, die durch Androhung von Sanktionen unmittelbar ein bestimmtes Verhalten des Bürgers bewirken sollen (vgl. BGE 117 Ia 472 E. 3e S. 480; BGE 113 Ib 60 E. 3b S. 63), oder wenn eine Vielzahl von ähnlich gelagerten Entscheiden zu treffen sind. Umgekehrt sind die Anforderungen weniger streng, wenn unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse einer sachgerechten Flexibilität oder der Einzelfallgerechtigkeit Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht sind (DUBS, a.a.O., S. 244 f.; MOOR, a.a.O., S. 338 ff.; GEORG MÜLLER, Inhalt und Formen der Rechtssetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordnung, Basel 1979, S. 83 ff.; SEILER, a.a.O., S. 333 f.). Unbestimmte Regelungen können insbesondere dann genügen, wenn ein Rechtsverhältnis zur Diskussion steht, welches die Betroffenen freiwillig eingegangen sind (BGE 121 I 230 E. 3g/dd S. 239) oder bei dem die Rechte und Pflichten zwischen Staat und Privaten frei ausgehandelt werden können (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 21. November 1994, E. 3a). Schliesslich kann dem Bedürfnis nach Rechtsgleichheit auch durch eine gleichmässige und den besonderen Umständen Rechnung tragende Behördenpraxis entsprochen werden (BGE 111 Ia 31 E. 4 S. 32).
c) Die Rechte und Pflichten der öffentlichen Bediensteten, insbesondere deren Besoldung, sollen sich im Grundsatz ebenfalls aus einem (zumindest materiellen) Gesetz ergeben (BGE 98 Ia 179). Doch ist nicht erforderlich, dass alle Einzelheiten durch Rechtssatz geregelt werden (Urteil des Bundesgerichts i.S. P. vom 23. März 1995, publiziert in SJ 1995 681, E. 3; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 90 Rz. 391). Eine gewisse Flexibilität ist im öffentlichen Dienstrecht unvermeidlich und zulässig.
d) Vorliegend wird die Differenzierung der Besoldung nicht auf einzelfallrelevante Kriterien wie die individuellen Leistungen oder Fähigkeiten abgestützt. Vielmehr werden sämtliche Logopäden mit Matura als Vorbildung schlechter entlöhnt als diejenigen mit einem Lehrerpatent, was offenbar eine grössere Zahl von Personen betrifft. Eine rechtssatzmässige Regelung wäre somit ohne weiteres möglich und im Interesse der Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit auch erwünscht. Umgekehrt wird aber durch die Besoldungsregelung nicht unmittelbar und hoheitlich ein sanktionierbares Verhalten vorgeschrieben. Vielmehr handelt es sich bei der Anstellung eines öffentlichen Bediensteten um einen mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt. Der Lehrer hat - wie ein Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft - die Wahl, die Stelle zu den gebotenen Bedingungen anzunehmen oder aber darauf zu verzichten und allenfalls eine Stelle in einem anderen Kanton oder in einer privaten Institution zu suchen, wo eine bessere Entlöhnung angeboten wird. Hinzu kommt, dass es der Erziehungsdirektion trotz der sehr weiten und unbestimmten Formulierung von Art. 15 Abs. 3 DbK nicht frei steht, jede beliebige Ausnahmeregelung zu treffen; vielmehr ist sie dabei an verfassungsmässige Rechte und Grundsätze, wie namentlich Art. 4 BV, gebunden. Es steht dem betroffenen Lehrer offen, mit einem individuellen Begehren die Verfassungsmässigkeit der konkreten Besoldung in Frage zu stellen, wie das die Beschwerdeführerin mit ihrem vorliegend zu beurteilenden Begehren auch getan hat. Art. 15 Abs. 3 DbK erlaubt somit eine gerichtlich überprüfbare verfassungskonforme Konkretisierung und verstösst daher trotz seiner erheblichen Unbestimmtheit jedenfalls nicht offensichtlich gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot.
6. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rechtsgleichheit, da Logopäden mit Matura die gleiche Tätigkeit ausübten wie solche mit Primarlehrerpatent, so dass sich eine unterschiedliche Besoldung nicht rechtfertige.
a) Eine Regelung verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 121 I 102 E. 4a S. 104, mit Hinweisen). Das Bundesgericht übt eine gewisse Zurückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 114 Ia 221 E. 2b S. 224, mit Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl. Zürich 1993, S. 494).
b) Ein grosser Ermessensspielraum der kantonalen Behörden besteht in besonderem Masse in Organisations- und Besoldungsfragen (BGE 121 I 49 E. 3b S. 51, 102 E. 4a S. 104). Eine besondere Zurückhaltung des Verfassungsrichters drängt sich hier um so mehr auf, als es nicht nur um einen Vergleich zwischen zwei Kategorien von Berechtigten, sondern um das ganze Besoldungssystem geht; der Gesetzgeber oder Verfassungsrichter läuft daher stets Gefahr, neue Ungleichheiten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf zwei Kategorien von Bediensteten Gleichheit erzielen will (vgl. BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333). Anders verhält es sich nur im Falle einer geschlechterbedingten Ungleichheit der Besoldung, wo gemäss Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV der Richter eine unbegründete Ungleichbehandlung ungeachtet der Auswirkungen auf das Besoldungssystem aufhebt (BGE 117 Ia 262 E. 3c S. 267). Vorliegend wird jedoch nicht eine Verletzung von Art. 4 Abs. 2, sondern nur von Art. 4 Abs. 1 BV gerügt.
c) Art. 4 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 121 I 49 E. 4c S. 53; 118 Ia 35 E. 2b S. 37; BGE 117 Ia 270 E. 2b S. 273). Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 121 I 49 E. 4c S. 53 f., 102 E. 4c S. 105). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt werden dürfe (BGE 121 I 102 E. 4d/aa S. 106 f.). So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 4 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind. Im Bereich der Lehrerbesoldungen sind auch Kriterien wie die notwendige Ausbildung, die Art der Schule, die Zahl der Unterrichtsstunden oder die Klassengrösse zulässig (BGE 121 I 49 E. 4c S. 53).
d) In seiner bisherigen Praxis hat das Bundesgericht einen Besoldungsunterschied zwischen Primar- und Orientierungsschullehrern von fast 22% als mit Art. 4 BV vereinbar erklärt, weil letztere auf einer höheren Schulstufe unterrichten, eine längere Ausbildung absolvieren müssen, einen komplexeren Stoff und grössere disziplinarische Schwierigkeiten zu meistern haben (BGE 121 I 49 E. 4c S. 53). Ebenso vermochte der Status-Unterschied zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten eine Besoldungsdifferenz von rund 6,6% bzw. rund 12% zu rechtfertigen (BGE 121 I 102 E. 4d S. 106 f.; nicht veröffentlichtes Urteil i.S. B. vom 10. Dezember 1993, E. 5a/bb). Lediglich bei besonders lange dauernden Lehrauftragsverhältnissen hat das Bundesgericht in Aussicht gestellt, dass sich diese Ungleichbehandlung als verfassungswidrig erweisen könnte, sofern sich der Lehrbeauftragte hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich nicht von den Hauptlehrern unterscheidet (zit. Urteil i.S. B., E. 5a/dd). In einem nicht veröffentlichten Urteil vom 27. September 1996 hat das Bundesgericht eine Besoldungsdifferenz von 20-26% als noch vertretbar bezeichnet, die mit der unterschiedlichen Ausbildung (dreijährige Lehrerausbildung gegenüber Matura und anschliessendes Lizentiat) begründet wurde, wobei in bezug auf die Differenz ausschlaggebend war, dass sich die Funktionsbereiche von zwei Lehrerkategorien, die an sich für verschiedene Schultypen ausgebildet waren, nur punktuell für eine bestimmte Klasse überschnitten (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. W. vom 27. September 1996, E. 2). Ferner wurde eine Besoldungsdifferenz von monatlich Fr. 250.-- bis Fr. 350.-- zwischen Primarlehrern und Arbeitslehrerinnen mit Unterschieden in der Länge und Breite der Ausbildung und der Höhe der gestellten Anforderungen gerechtfertigt (BGE 117 Ia 270 E. 3/4, S. 274 ff.).
e) Vorliegend beträgt der Besoldungsunterschied zwischen der Beschwerdeführerin und einer Logopädin mit Lehrerpatent 10% der Grundbesoldung. Wird die ganze Besoldung berücksichtigt, so beträgt die Differenz ca. 8-9%, da die Zulage für Sonderunterricht unterschiedslos ausgerichtet wird. Es ist nicht bestritten, dass die Beschwerdeführerin die gleiche Logopädieausbildung genossen hat und die gleiche Aufgabe versieht wie eine Logopädin mit Primarlehrerpatent. Als Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung wird seitens des Kantons einzig die unterschiedliche Vorbildung (Lehrerpatent bzw. Matura) geltend gemacht. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, eine logopädische Lehrkraft mit Vorbildung Primarlehrerpatent verfüge über ein breiteres Wissen und Verständnis für die übrigen schulischen Belange und Lerninhalte. Ihre auf die ganze Schulbildung bezogenen methodischen, didaktischen und pädagogischen Kenntnisse liessen einen besseren Erfolg auch im Spezialgebiet und eine optimale Zusammenarbeit innerhalb des Lehrkörpers erwarten. Zudem dauere die Vorbildung Primarlehrerpatent länger als die Vorbildung Matura. Diese Überlegungen sind objektiv und sachlich haltbar.
f) Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, Logopädie sei nicht der Erteilung von Schulunterricht gleichzustellen, sondern sei therapeutisch ausgerichtet, weshalb der sachliche Vorsprung von Primarlehrern gegenüber Maturanden für die Berufsausübung nicht von Bedeutung sei. Hinsichtlich der logopädisch relevanten Kenntnisse bestehe kein Unterschied zwischen Logopäden mit Matura und solchen mit einem Lehrerpatent. Das ergebe sich auch daraus, dass die bundessozialversicherungsrechtlichen Bestimmungen über Logopäden keine diesbezügliche Differenzierung treffen.
g) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist für die Beurteilung der Besoldungsdifferenzierung durch den Kanton nicht erheblich, dass nach der Auffassung von logopädischen Ausbildungsstätten oder Berufsverbänden die Logopädie eine medizinische oder therapeutische Massnahme ist. Im Kanton Bern ist die Logopädie als Spezialunterricht zum ordentlichen Schulunterricht in das Schulsystem integriert und wird nicht als medizinische, sondern als schulische Tätigkeit betrachtet. Der Kanton ist zu dieser Regelung kraft seiner Hoheit im Schul- wie im Gesundheitswesen befugt. Demgemäss wäre es auch verfassungsrechtlich zulässig, für den logopädischen Unterricht nur Personen zuzulassen, die über eine Lehrerausbildung verfügen. Wenn der Kanton auch Logopäden anerkennt, die als Vorbildung eine Matura haben, so ist er deshalb nicht verpflichtet, sie besoldungsmässig gleich zu behandeln. Das Bundesgericht hat erkannt, dass Unterschiede in der Ausbildung besoldungsmässig berücksichtigt werden können, wenn eine bessere Ausbildung für die Ausübung einer Funktion von Nutzen ist (BGE 117 Ia 270 E. 4a S. 276). Wird die Logopädie zulässigerweise als Teil der Schule betrachtet, so ist es haltbar, eine Lehrerausbildung als für die Ausübung des Logopädenberufs nützlich zu betrachten und dementsprechend besoldungsmässig zu berücksichtigen. Der Umstand, dass französischsprachige Logopäden offenbar gar nicht anders als über die Matura das Logopädiestudium absolvieren können, ändert daran nichts, da die Kantone nicht verfassungsrechtlich verpflichtet sind, ihre Besoldungsregelungen an die Gestaltung ausserkantonaler Ausbildungslehrgänge anzupassen.
h) Die Zulässigkeit von Besoldungsunterschieden ist auch eine Frage des Masses (BGE 121 I 102 E. 4d/aa S. 107). Angesichts der quantitativen und qualitativen Unterschiede in der Vorbildung ist die Besoldungsdifferenz von fast 10% im Lichte der bisherigen Praxis des Bundesgerichts (vorne E. 6d) und aufgrund des den Kantonen zustehenden grossen Gestaltungsspielraumes noch als verfassungsrechtlich haltbar zu betrachten.
i) Unerheblich ist schliesslich, dass die bundessozialversicherungsrechtlichen Regelungen keine Differenzierung zwischen Logopäden mit Matura und solchen mit Lehrerpatent kennen. Wenn der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeiten eine bestimmte Regelung trifft, so heisst das nicht, dass der Kanton im Rahmen seiner Befugnisse daran gebunden wäre.
k) Der Besoldungsunterschied zwischen der Beschwerdeführerin und einer Logopädin mit Lehrerpatent verstösst nach dem Gesagten nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot.
9. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 27 Abs. 2 BV. Auf diese Bestimmung können sich jedoch nur die Schüler bzw. ihre Eltern berufen, nicht hingegen die Lehrer (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 13. Januar 1982, E. 1). Zudem ist ein Primarschulunterricht nicht schon allein deshalb ungenügend im Sinne dieser Bestimmung, weil er von Lehrkräften erteilt wird, deren Gehalt niedriger ist als dasjenige anderer Lehrkräfte. Die Rüge ist offensichtlich unbegründet.
10. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist zwar ein verfassungsmässiges Prinzip, aber kein verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung der einzelne selbständig, ohne Zusammenhang mit der Anrufung eines besonderen Grundrechts, geltend machen kann (ZBl 95/1994 S. 264, E. 2b; ZBl 89/1988 S. 461, E. 2; KÄLIN, a.a.O., S. 69). Die Rüge der Verletzung der Verhältnismässigkeit hat deshalb nebst den bereits behandelten Rügen der Willkür und der Rechtsungleichheit keine selbständige Bedeutung (BGE 102 Ia 69 E. 2 S. 71). | de | Art. 4 cpv. 1 Cost, art. 27 cpv. 2 Cost.; retribuzione degli insegnanti; principio della legalità; parità di trattamento; principio della proporzionalità. Portata e applicazione del principio della legalità nell'amministrazione (consid. 2).
Esigenze relative alla precisione della regolamentazione che disciplina la retribuzione nella funzione pubblica (consid. 4).
Non disattende l'art. 4 cpv. 1 Cost. una differenza di retribuzione dell'8-9% tra due logopedisti, basata su una formazione differente (maturità, rispettivamente brevetto di maestro di scuola) (consid. 6).
Gli alunni, rispettivamente i loro genitori possono appellarsi all'art. 27 cpv. 2 Cost., non gli insegnanti (consid. 9).
Il principio della proporzionalità non è un diritto costituzionale con portata propria (consid. 10). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 113
Le 28 mars 1996, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi sur les prélèvements et les transplantations d'organes et de tissus (K 1 19,5), dont la teneur est la suivante:
Article 1 Interdiction Le commerce d'organes et de tissus humains est interdit.
Art. 2 Etablissements
1 Les prélèvements en vue de transplantation et agréés la transplantation d'organes en provenance d'êtres vivants ou de cadavres humains se déroulent dans les établissements médicaux agréés par le Conseil d'Etat qui satisfont aux exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale.
2 Le médecin cantonal exerce le contrôle et la surveillance dans le secteur privé.
3 Dans les établissements publics médicaux, ils se déroulent dans les divisions communes.
Art. 3 Consentement
1 Toute personne peut, de son vivant, s'opposer présumé au prélèvement d'organes ou de tissus sur son corps, après décès. Elle peut faire inscrire son opposition dans un registre. Seul le corps médical d'un établissement agréé peut y avoir accès. L'absence d'inscription ne constitue pas une présomption d'accord à un prélèvement d'organes.
2 Les proches du défunt peuvent s'opposer à un tel prélèvement dans les six heures qui suivent le décès. La mort se détermine selon les dernières directives de l'Académie suisse des sciences médicales en la matière.
3 La présente disposition s'applique en cas de décès de toute personne ayant son domicile légal dans le canton au moment de sa mort. A défaut, la législation du lieu de domicile du défunt s'applique.
Art. 4 Contraventions Les contrevenants aux dispositions de la présente loi sont passibles des peines de police.
Art. 5 Le Conseil d'Etat édicte le règlement d'application de la présente loi.
Art. 6 Modification La loi concernant la constatation des décès et à une autre loi les interventions sur les cadavres humains, du (K 1 19) 16 septembre 1988, est modifiée comme suit:
CHAPITRE V (abrogé)
Prélèvements d'organes et de tissus
(abrogé)
Art. 14 (abrogé)
Publiée dans la Feuille d'avis officielle le 3 avril 1996 puis le 17 mai 1996 avec l'arrêté de promulgation du Conseil d'Etat, cette loi est entrée en vigueur le 18 mai 1996.
Agissant par la voie du recours de droit public, Rolf Himmelberger demande au Tribunal fédéral, à titre principal, d'annuler la loi du 28 mars 1996 dans son entier, subsidiairement d'annuler ses art. 2 al. 3 et 3. Il invoque la violation de ses droits constitutionnels (garantie non écrite de la liberté personnelle; droit à l'égalité de traitement, art. 4 al. 1 Cst., et primauté du droit fédéral sur le droit cantonal - art. 2 Disp. trans. Cst.).
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, au sens des considérant.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Recevabilité, qualité pour agir
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 122 I 351 consid. 1 et les arrêts cités).
a) En l'espèce, le recourant invoque la violation de ses droits constitutionnels, au sens de l'art. 84 al. 1 OJ. Plus particulièrement, il se plaint d'une violation de la garantie constitutionnelle non écrite de la liberté personnelle, de l'art. 4 al. 1 Cst. et de l'art. 2 Disp. trans. Cst. La règle de l'épuisement des moyens de droit cantonal (art. 86 al. 1 OJ) est respectée, le droit genevois ne prévoyant pas de contrôle judiciaire abstrait des lois cantonales; il en va de même de l'exigence de l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public étant la seule voie de recours fédérale permettant d'invoquer la violation des droits constitutionnels du citoyen par une norme générale et abstraite cantonale (ATF 122 I 70 consid. 1a et les arrêts cités).
b) Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir, au sens de l'art. 88 OJ, est reconnue à toute personne à qui les dispositions prétendument inconstitutionnelles pourraient s'appliquer un jour. Une atteinte virtuelle aux intérêts juridiquement protégés suffit, à condition qu'elle puisse être envisagée avec une certaine vraisemblance (ATF 122 I 70 consid. 1b et la jurisprudence citée).
aa) Le recourant expose qu'en tant que personne physique domiciliée à Genève, appelée à décéder un jour et, de plus, pouvant également être affectée par le décès d'un membre de sa famille ou d'un proche, il est potentiellement touché par la loi sur les prélèvements et les transplantations d'organes et de tissus, dont l'art. 3 institue le consentement présumé du donneur.
bb) Le Conseil d'Etat met en doute la qualité pour agir du recourant. Les dispositions attaquées ne sauraient lui être appliquées contre sa volonté ou celle de ses proches, puisqu'il lui suffirait de déclarer de son vivant son opposition à tout prélèvement d'organes sur lui après son décès. De surcroît, pour le cas où il aurait omis de remplir cette formalité de son vivant, ses proches pourraient valablement faire opposition au prélèvement, immédiatement après son décès. Le prélèvement d'organes ne serait donc pas automatique et le recourant, ou ses proches, ne courraient aucun risque de se le voir imposer contre leur volonté. Le recours de Rolf Himmelberger serait une véritable "action populaire".
cc) La loi contestée consacre une modification importante de la législation antérieure, puisqu'elle marque le passage du consentement explicite au consentement présumé. Il est vrai que dans le système de l'art. 3 de la loi, le recourant peut se prémunir lui-même contre une atteinte virtuelle à ses intérêts juridiquement protégés en s'opposant, de son vivant, au prélèvement d'organes ou de tissus sur son corps après son décès, et en faisant inscrire son opposition sur le registre officiel. La nouvelle loi lui impose toutefois un comportement actif, alors que dans le régime actuel, une attitude passive suffit. Ce changement de réglementation entraîne également des conséquences sur l'attitude que doivent adopter les proches du défunt immédiatement après le décès: si ceux-ci ne s'y opposent pas formellement dans les six heures qui suivent le décès, le prélèvement pourra être effectué. Même si, sur de nombreux points, la loi contestée tend à concrétiser et à protéger les droits constitutionnels des particuliers (cf. consid. 5a), elle est donc bien susceptible de s'appliquer au recourant, domicilié dans le canton de Genève. Cela suffit pour lui reconnaître la qualité pour agir (ATF 98 Ia 508 consid. 1 et 2).
Le recourant ne saurait par ailleurs se voir reprocher d'agir indirectement pour autrui: de par sa nature, le recours de droit public qui a pour objet le contrôle abstrait de la constitutionnalité d'un acte normatif cantonal remplit une fonction qui va au-delà de la protection des seuls intérêts juridiques du recourant. Dans le système de la juridiction constitutionnelle suisse, c'est de la vigilance des particuliers intéressés à la sauvegarde de leurs droits que dépend l'efficacité du contrôle abstrait de la constitutionnalité des actes étatiques cantonaux.
2. Contrôle abstrait de constitutionnalité; objet et modalités
a) Saisi d'un recours de droit public dirigé contre une loi cantonale, le Tribunal fédéral recherche prioritairement et avec pleine cognition si, selon les principes d'interprétation reconnus, on peut donner à la règle attaquée une portée qui la fasse apparaître comme conforme à la Constitution (ATF 122 I 18 consid. 2a p. 20 et les arrêts cités). Cet examen de conformité exige également, dans les limites du principe d'allégation (art. 90 al. 1 let. b OJ), la prise en considération du droit international pertinent (même arrêt; cf. également ATF 117 Ib 367 consid. 2e p. 372/373). Le Tribunal fédéral n'annulera la ou les dispositions de l'arrêté cantonal entrepris que si celles-ci ne se prêtent à aucune interprétation de ce type (ATF 118 Ia 64 consid. 2c p. 72, 427 consid. 3b p. 433). Si la formulation de la loi entreprise est claire et non équivoque, son sens littéral ne saurait être infléchi par l'interprétation conforme; celle-ci n'est donc admissible que dans la mesure où le sens de la loi contestée apparaît ambigu, imprécis ou lacunaire (ATF 113 Ia 126 consid. 5 p. 131). Le recours à l'interprétation conforme se justifie également lorsque les dispositions législatives qui sont objet du contrôle doivent encore faire l'objet d'une concrétisation par un règlement d'application de l'exécutif cantonal, comme c'est le cas en l'espèce (art. 5 de la loi entreprise).
b) Lorsque l'arrêté cantonal attaqué ne viole le droit constitutionnel ou conventionnel que sous certains aspects seulement, le Tribunal fédéral n'annulera en principe que les seules dispositions litigieuses. Il n'annulera intégralement l'arrêté cantonal attaqué que si ces dispositions ne peuvent pas être supprimées sans dénaturer l'acte dans son ensemble (ATF 118 Ia 64 consid. 2c p. 72; ATF 113 Ia 126 consid. 5 p. 131). Compte tenu de la nature essentiellement cassatoire du recours de droit public, une norme déclarée inconstitutionnelle ne peut être qu'annulée, mais non modifiée ou remplacée (ATF 118 Ia 64 consid. 1e p. 69).
c) Enfin, le juge constitutionnel doit rechercher dans quelles circonstances pratiques les dispositions litigieuses seront appliquées, et ne pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite. La façon dont la loi sera vraisemblablement mise en oeuvre, de même que la qualité de ses organes d'exécution jouent, dès lors, un rôle important dans l'examen de la conformité des dispositions attaquées avec la Constitution (ATF 118 Ia 427 consid. 3b p. 433 et les arrêts cités).
3. Force dérogatoire du droit fédéral, art. 2 Disp. trans. Cst.
Outre les griefs qu'il adresse à la loi attaquée sur le terrain de la garantie constitutionnelle non écrite de la liberté personnelle (ci-dessous, consid. 4-9) et - en ce qui concerne son art. 3 al. 3, - sur celui de l'égalité de traitement garantie par l'art. 4 al. 1 Cst. (ci-dessous, consid. 10), le recourant invoque l'art. 2 Disp. trans. Cst., sans pour autant indiquer, comme l'exige l'art. 90 al. 1 let. b OJ, en quoi consisterait la violation de cette disposition. Il semble perdre de vue, sur ce point, que si le principe de la force dérogatoire du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent ou contredisent les prescriptions du droit fédéral, cela suppose que la Confédération ait effectivement et exhaustivement réglementé la matière (ATF 122 I 18 consid. 2b/aa, 81 consid. 2a; ATF 112 Ia 398 consid. 4a). Or il n'existe pas, à ce jour, de législation fédérale dans le domaine de la transplantation d'organes (consid. 6 ci-dessous; cf. également, en matière de procréation médicalement assistée, ATF 115 Ia 234 consid. 4 p. 245 et les arrêts cités). Le grief doit donc être écarté, dans la mesure où il est recevable.
4. Liberté personnelle; généralités
Le recourant invoque principalement une atteinte à sa liberté personnelle.
a) Selon la jurisprudence, la liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, confère à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle (ATF 111 Ia 231 consid. 3a, ATF 109 Ia 273 consid. 4a p. 279 et les arrêts cités). Elle le protège, en outre, dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 122 I 360 consid. 5a). Elle se conçoit, dès lors, comme une garantie générale et subsidiaire à laquelle le citoyen peut se référer lorsque les droits fondamentaux dont il allègue la violation ne font pas l'objet de garanties particulières (ATF 114 Ia 350 consid. 5, ATF 101 Ia 346 consid. 7a et les arrêts cités). La liberté personnelle oblige le détenteur de la puissance publique à un comportement envers le citoyen qui soit compatible avec le respect de sa personnalité. Elle protège intégralement la dignité de l'homme et sa valeur propre (ATF 111 Ia 231 consid. 3 et les références citées).
b) La garantie constitutionnelle de la liberté personnelle ne se limite pas à la durée de la vie des individus. Elle prolonge ses effets, dans une certaine mesure, au-delà du décès. Du point de vue constitutionnel, le défunt doit être considéré comme le titulaire prioritaire des droits protégeant sa dépouille contre des atteintes contraires aux moeurs et aux usages (ATF 111 Ia 231 consid. 3b). Cette pérennité de certains droits se justifie d'autant plus que le moment de la disparition de toute trace de vie dans le corps de l'individu est très difficile à fixer et que les critères retenus par l'Académie suisse des sciences médicales n'ont pas été prioritairement élaborés pour définir la fin de la personnalité, mais bien pour déterminer, en vue notamment d'un prélèvement d'organe, le moment à partir duquel un retour à la vie est exclu (ATF 118 IV 319 consid. 2 p. 323; ATF 97 I 221 consid. 4b p. 228).
Toute personne a ainsi le droit de déterminer le sort de sa dépouille après sa mort. Cette prétention comporte notamment une liberté de choix, dans le cadre tracé par la loi, l'ordre public et les bonnes moeurs, quant à la forme des funérailles et au mode d'inhumation, l'être humain ayant, quel que soit le rang qu'il a occupé dans la société, un droit constitutionnel, consacré par l'art. 53 al. 2 Cst., à un enterrement et à une sépulture décents (ATF 111 Ia 231 consid. 3b). Ce droit découle directement de la protection de la dignité humaine (cf. déjàATF 45 I 132; ATF 98 Ia 508 consid. 8c p. 523 et les arrêts cités; voir également le Message relatif à une nouvelle Constitution fédérale, du 20 novembre 1996, FF 1997 I p. 1 ss, 143; NICOLÒ RASELLI, Schickliche Beerdigung für "Andersgläubige", PJA 1996 p. 1103-1110, p. 1105, ch. 2a); il s'oppose également à toute profanation d'un cadavre humain et, partant, à toute intervention illicite sur lui. Cette interdiction trouve, au demeurant, sa protection pénale à l'art. 262 ch. 2 CP.
c) Le respect du défunt et l'intangibilité de son corps, ainsi concrétisés dans le droit positif, ont leur fondement dans les conceptions éthiques ou religieuses relatives à la signification de la mort. En l'absence d'une décision du défunt, ses proches peuvent prétendre, dans certaines limites, à disposer du sort de son cadavre. Du point de vue du droit privé, le droit de ces derniers est, lui aussi, une émanation des droits généraux de la personnalité (art. 28 CC). Fondé sur les rapports étroits qu'ont eus les intéressés avec le défunt et protégeant les relations sentimentales qui en résultent, ce droit subsidiaire des proches trouve sa limite dans les droits de la personnalité, dont jouit le défunt lui-même, de déterminer le sort de son cadavre et les modalités de ses funérailles (ATF 101 II 177 consid. 5a p. 191). Il en découle que le droit des proches n'intervient que si le défunt n'a pas pris de décision, écrite ou orale, sur le sort de son cadavre. Ce pouvoir subsidiaire de décision doit être exercé, en première ligne, par celui qui était le plus étroitement lié au défunt et qui a été de ce chef le plus affecté par sa disparition (ATF 111 Ia 231 consid. 3b; dans le même sens, RASELLI, loc.cit., p. 1108 ch. V.1 ad note 74; dans ce sens également, ROLF SCHÖNING, Rechtliche Aspekte der Organtransplantation, unter besonderer Berücksichtigung des Strafrechts, thèse Zurich, 1996, 339 p., p. 75-76 et la doctrine citée aux notes 155-157).
d) La liberté personnelle est également garantie par certaines dispositions du droit international relatives à la protection des droits de l'homme.
aa) Présentent une pertinence dans ce contexte, dans l'optique du donneur potentiel d'organes, l'art. 2 par. 1 CEDH (RS 0.101), selon lequel le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi; l'art. 6, par. 1 3ème phrase du Pacte ONU II (RS 0.103.2), qui précise que "nul ne peut être arbitrairement privé de la vie"; l'art. 3 CEDH, aux termes duquel nul ne peut être soumis, notamment, à des traitements inhumains ou dégradants, ainsi que la disposition correspondante du Pacte ONU II (art. 7), qui précise de surcroît qu'"il est interdit de soumettre une personne sans son libre consentement à une expérience médicale ou scientifique". La pertinence au moins indirecte de cette disposition dans le domaine des transplantations d'organes n'est guère douteuse (voir cependant MANFRED NOWAK, CCPR-Kommentar, Kehl 1989, p. 147, § 30). Il convient également de mentionner l'art. 8 CEDH (et son correspondant, moins précis, l'art. 17 Pacte ONU II), selon lequel - dans la mesure utile ici - toute personne a droit au respect de sa vie privée, les ingérences étatiques dans l'exercice de ce droit devant être prévues par la loi et constituer des mesures qui sont nécessaires, dans une société démocratique, "à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d'autrui". Du point de vue du receveur potentiel d'organes, l'art. 12 du Pacte ONU I (RS 0.103.1) présente également un intérêt: il consacre "le droit qu'a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mentale qu'elle soit capable d'atteindre", et la Suisse s'est engagée, à ce titre, à prendre les mesures nécessaires pour permettre, notamment, la création de "conditions propres à assurer à tous des services médicaux et une aide médicale en cas de maladie" (art. 12 par. 2 let. d; voir à ce sujet, OLIVIER GUILLOD et DOMINIQUE SPRUMONT, Le droit à la santé: un droit en émergence, in: De la Constitution, Mélanges J.-F. AUBERT, Bâle 1996, p. 337-353, 346).
bb) En dépit de leur caractère non obligatoire, d'autres actes élaborés sous les auspices d'organisations internationales revêtent un intérêt direct pour la présente cause:
- la Résolution (78) 29 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe sur l'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux prélèvements, greffes et transplantations de substances d'origine humaine, du 11 mai 1978, dont le chapitre III concerne les prélèvements, greffes et transplantations de substances provenant de personnes décédées, et dont l'art. 10 a la teneur suivante:
1. Aucun prélèvement ne doit être effectué lorsqu'il y a une opposition manifeste ou présumée du défunt compte tenu notamment de ses convictions religieuses ou philosophiques.
2. A défaut d'une volonté du défunt manifestée explicitement ou implicitement, le prélèvement peut être effectué. Toutefois, un Etat pourra décider que le prélèvement ne doit pas avoir lieu, si, après une enquête appropriée, compte tenu des circonstances, visant à déterminer l'opinion de la famille du défunt, et dans le cas d'un incapable juridique survivant, celle de son représentant légal, une opposition se manifeste; lorsque le défunt était un incapable juridique le consentement de son représentant légal peut être exigé.
- la Recommandation (79) 5 du Comité des ministres aux Etats membres du Conseil de l'Europe, concernant le transport et l'échange internationaux de substances d'origine humaine, du 14 mars 1979;
- la Résolution WHA 44.25 de l'Organisation mondiale de la santé du 13 mai 1991, relative aux "Principes directeurs sur la transplantation d'organes humains", qui définit notamment les modalités de l'exigence du consentement du donneur (principe directeur 1) et pose le principe de la gratuité de la transplantation (principes directeurs 5 à 9).
cc) Bien que non obligatoires, ces actes internationaux unilatéraux constituent d'importants moyens auxiliaires d'interprétation des règles conventionnelles pertinentes pour le contrôle de constitutionnalité (voir sur ce point l'art. 31 ch. 3, let. b et c de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, RS 0.111), voire des règles constitutionnelles elles-mêmes (ATF 117 Ib 367 consid. 2 e-f p. 372), dans la mesure où ces textes internationaux reflètent les traditions juridiques communes aux Etats membres des organisations sous les auspices desquelles ils ont été élaborés et dont la Suisse se réclame (ATF 118 Ia 64 consid. 2a et la jurisprudence citée; 109 Ia 151; ATF 105 Ia 98 consid. 3b). Ils seront cités plus loin dans la mesure nécessaire.
e) A l'instar des autres droits individuels, la liberté personnelle peut être limitée par une mesure étatique pour autant que celle-ci repose sur une base légale, répond à un intérêt public prépondérant et est conforme au principe de la proportionnalité (ATF 120 Ia 147 consid. 2b p. 150). Ce dernier principe se compose traditionnellement des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés -, et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 118 Ia 427 consid. 7a p. 439 et les références citées).
5. Application de la garantie de la liberté personnelle au cas de la législation cantonale sur la transplantation d'organes
a) La loi du 28 mars 1996 constitue à n'en point douter, sur plusieurs points, une ingérence dans la garantie de la liberté personnelle reconnue au recourant par le droit constitutionnel (cf. consid. 1b/cc ci-dessus). Il convient cependant d'observer d'emblée que plusieurs de ses dispositions instaurent une protection dont le recourant, de manière significative, ne critique pas le bien-fondé: l'art. 1 de la loi pose le principe de l'interdiction du commerce d'organes et de tissus humains (tout comme le projet d'art. 24decies al. 2 Cst., l'art. 21 de la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine, ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe à Oviedo le 4 avril 1997, l'art. 9 de la Résolution (78) 29 du Conseil de l'Europe, et les principes directeurs 5 à 9 de la Résolution WHA 44.25 de l'OMS). L'art. 2 al. 1 de la loi genevoise exige en outre que les prélèvements et la transplantation d'organes en provenance d'êtres vivants ou de cadavres humains se déroulent "dans les établissements médicaux agréés par le Conseil d'Etat qui satisfont aux exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale"; enfin, l'art. 2 al. 2 prévoit que le médecin cantonal exerce le contrôle et la surveillance de ces prélèvements et transplantations dans le secteur privé. Ces dispositions, dont la fonction protectrice est évidente, sont conformes à l'art. 8 ch. 2 de la Résolution (78) 29 du Conseil de l'Europe.
b) La principale atteinte que le recourant critique dans la loi résulte de son art. 3, qui, sous la note marginale "Consentement présumé", subordonne la possibilité d'un prélèvement d'organes ou de tissus sur un cadavre à l'absence d'opposition de l'intéressé de son vivant ou, immédiatement après son décès, de ses proches. Selon le recourant, seul un comportement actif de la part de l'intéressé (inscription de son opposition sur le registre officiel), ou de ses proches (opposition exprimée dans les six heures après le décès), permettrait de faire échec aux prélèvements d'organes ou de tissus en vue d'une transplantation. Il critique de surcroît le manque de clarté de l'art. 3 de la loi, notamment sur la question du moment à partir duquel le délai d'opposition de six heures commence à courir.
6. Base légale; compétences cantonales
a) Sur le principe, le recourant ne conteste pas que l'art. 3 de la loi constitue en soi une base légale. Faute d'une compétence fédérale correspondante, le domaine de la transplantation d'organes relève en effet aujourd'hui, pour l'essentiel, de la compétence des cantons (art. 3 Cst.). Un projet d'art. 24decies Cst. sur la médecine de transplantation a été mis en consultation par le Conseil fédéral jusqu'à la fin de l'année 1996 (FF 1997 I 142; voir également MARCO BORGHI, Pour une réglementation constitutionnelle fédérale des transplantations d'organes en Suisse, in "La transplantation d'organes; repères pour une législation fédérale", MARCO BORGHI et DOMINIQUE SPRUMONT, éd. Institut du fédéralisme de Fribourg et Institut du droit de la santé de Neuchâtel, 1995, p. 3-28). A la suite de deux motions chargeant le Conseil fédéral d'élaborer des dispositions légales permettant d'interdire le commerce d'organes humains en Suisse, et d'élaborer des dispositions constitutionnelles et législatives en vue de maîtriser les multiples problèmes liés aux transplantations d'organes, les cantons eux-mêmes, par l'intermédiaire de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires, se sont adressés au Conseil fédéral en date du 9 décembre 1994. Ils se sont prononcés à cette occasion en faveur d'une solution fédérale pour réglementer la médecine de transplantation car, en raison du développement prévisible considérable de cette branche au cours des prochaines années et des problèmes d'éthique multiples et fort délicats liés à ce phénomène, la réglementation cantonale de la transplantation d'organes apparaît insuffisante (sur la nécessité d'une norme constitutionnelle spécifique, cf. JAAC 1997 61/I p. 29-45).
En décidant de réglementer le domaine de la transplantation d'organes, les autorités genevoises étaient donc pleinement conscientes de la nécessité d'agir sur le plan législatif. Constatant que la situation suisse relève du "véritable imbroglio", la Commission de la santé du Grand Conseil a, elle aussi, estimé que les législations cantonales "sont insuffisantes mais néanmoins nécessaires". Dans l'attente d'une réglementation fédérale, elle a invité en conséquence le Grand Conseil à choisir pour Genève le même type de législation que dans les autres cantons universitaires.
b) En Suisse, le principe du consentement présumé du patient ou de ses proches à un prélèvement d'organes ou de tissus semble consacré dans la moitié des cantons, parmi lesquels les six cantons disposant d'un centre de transplantation (BS, BE, GE, SG, VD, ZH; voir WOLFRAM HÖFLING, Rechtsfragen der Transplantationsmedizin, Eine rechtsvergleichende Betrachtung, RJB 1996 p. 787-807, 802, et la classification plus détaillée de SCHÖNING, op.cit., qui distingue, p. 81/82 et 335-337, entre les cantons qui consacrent la "Zustimmungslösung", la "Widerspruchslösung", et la "Informationslösung"). S'agissant des cantons universitaires, les dispositions pertinentes sont: pour Bâle-Ville, le § 12 de la Spitalgesetz du 26 mars 1981; pour Berne, l'art. 41 al. 2 de la loi sur la santé publique; pour Saint-Gall, l'art. 35 de la Gesundheitsgesetz du 28 juin 1979; pour Vaud, l'art. 11 ch. 6 et l'art. 20 du règlement du 5 décembre 1996 sur les inhumations, les incinérations et les interventions médicales pratiquées sur des cadavres; pour Zurich, le § 26 de la Verordnung über die Rechte und Pflichten der Patienten in staatlichen und staatsunterstützten Krankenhäusern (Patientenrechtverordnung), du 28 août 1991.
7. Base légale; précision de la norme; renvoi aux directives de l'ASSM
L'existence même d'une base légale formelle n'étant pas en cause ici, il convient de vérifier si celle-ci présente les garanties de clarté et de transparence exigées tant par le droit constitutionnel, au titre de la "densité normative", que par la Convention européenne des droits de l'homme. Sur plusieurs points en effet, le recourant fait grief à la loi de manquer de précision, notamment quant aux modalités du "consentement présumé", aux modalités d'information des proches et au moment à partir duquel le prélèvement d'organes peut avoir lieu.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (ATF 109 Ia 273 consid. 4d p. 282 et les références citées; ATF 117 Ia 341 consid. 5a p. 346; cf. THOMAS COTTIER, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage, 2e édition, Zurich 1991, p. 144 ss, 190 ss; SCHÖNING, op.cit. p. 53 ss). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manoeuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires, et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 109 Ia 273 précité). Une atteinte grave exige en principe une base légale formelle, claire et précise, alors que les atteintes plus légères peuvent, par le biais d'une délégation législative, figurer dans des actes de niveau inférieur à la loi, ou trouver leur fondement dans une clause générale (ATF 122 I 360 consid. 5b/bb et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement cette question (idem).
Dans le système de la Convention européenne des droits de l'homme, les exigences matérielles découlant du principe de la légalité ont été dégagées par la Cour de Strasbourg à propos des mots "prévu par la loi" que l'on retrouve, notamment, à l'art. 8 par. 2 CEDH. Selon la Cour, cette dernière expression "englobe le droit d'origine tant législative que jurisprudentielle, et implique des conditions qualitatives, entre autres celles d'accessibilité et de prévisibilité" (CourEDH, arrêt Cantoni c. France du 15 novembre 1996, Rec. 1996 - à paraître -, par. 29). Ces deux dernières notions dépendent "dans une large mesure du contenu du texte dont il s'agit, du domaine qu'il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires" (même arrêt, par. 35 et la jurisprudence citée). La mesure incriminée doit reposer sur une disposition du droit interne. En particulier, l'accessibilité de la loi aux personnes concernées exige de celle-ci une formulation assez précise pour leur permettre - en s'entourant, au besoin, de conseils éclairés - de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d'un acte déterminé. Une loi qui confère un pouvoir d'appréciation ne se heurte pas en soi à cette exigence, à condition que l'étendue et les modalités d'exercice d'un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l'individu une protection adéquate contre l'arbitraire (CourEDH, arrêt Tolstoy Miloslavsky c. Royaume-Uni, du 13 juillet 1995, Série A no 316 B, p. 71, § 37).
b) Le principal grief que le recourant adresse à la loi est de créer une fiction de consentement qui ne serait autre, selon lui, qu'un "moyen déguisé de se passer de ce même consentement".
aa) Un examen de l'art. 3 de la loi, considéré dans sa genèse et son système, permet toutefois d'écarter les reproches d'imprécision ou de manque de clarté que le recourant lui voit sur ce point.
Il ressort de la genèse de cette disposition que le législateur genevois a, pour l'essentiel, remplacé le système du consentement explicite en matière de prélèvement d'organes par celui du consentement présumé à ce prélèvement. Ce changement fondamental est mis en évidence par la note marginale de l'art. 3, intitulée "Consentement présumé".
En vertu de l'alinéa premier de cette disposition, le droit d'opposition appartient au premier chef à l'intéressé: celui-ci peut, de son vivant, s'opposer à un prélèvement postérieur au décès. Son opposition pourra se manifester de différentes façons: oralement à ses proches, par une déclaration écrite remise à des proches et à d'autres personnes, ou encore par le biais d'une "carte de donneur" portée sur lui. On trouve, dans les travaux préparatoires de la loi (Mémorial des séances du Grand Conseil genevois - mémorial - 1996, p. 1421), la reproduction d'une telle carte, selon laquelle l'intéressé peut autoriser le prélèvement d'organes sur son corps en cas de décès, "si cette opération permet une transplantation sur un être humain"; une rubrique permet de limiter l'autorisation, en excluant le prélèvement de certains organes; la carte permet enfin de manifester son opposition à tout prélèvement. Ces modes de consentement ou d'opposition non formels, qui peuvent être rangés sous la première phrase de l'al. 1 de l'art. 3 de la loi attaquée, sont complétés par la possibilité, mentionnée dans la deuxième phrase, de faire inscrire son opposition dans un registre dont la troisième phrase précise que seul le corps médical d'un établissement agréé peut y avoir accès. Ces différentes modalités d'opposition, dont bénéficie le donneur potentiel d'organes de son vivant, ont toutes pour effet commun de renverser la présomption de consentement instituée par la loi.
On peut certes, à première lecture, déceler une certaine contradiction entre la note marginale de l'art. 3 ("Consentement présumé"), et la dernière phrase de l'al. 1er de cette disposition, selon laquelle "L'absence d'inscription ne constitue pas une présomption d'accord à un prélèvement d'organe". Le sens de cette dernière phrase ne peut être compris qu'en considérant l'élément central de la réglementation, qui a consisté, comme déjà relevé, à substituer le régime du consentement par celui du consentement présumé en cas d'absence d'opposition de l'intéressé. Envisagée dans le système de la réglementation litigieuse, cette phrase a pour but de préciser qu'à lui seul, le défaut d'inscription de l'opposition du donneur potentiel dans le registre ad hoc ne signifie pas encore que la présomption de consentement est définitivement acquise. Celle-ci n'est acquise que si le donneur potentiel n'a pas, d'une manière ou d'une autre, manifesté son opposition. En d'autres termes, le législateur, qui aurait pu dresser une liste positive des cas dans lesquels la présomption de consentement est acquise, a énuméré, de manière négative, les possibilités d'opposition dont dispose le donneur potentiel pour faire échec à cette présomption.
bb) L'alinéa 2 de l'art. 3 décrit le second mode possible d'opposition au prélèvement qui est réservé, dans les six heures qui suivent le décès, aux "proches du défunt".
Ainsi replacée dans le système de l'art. 3, l'articulation de l'al. 1 et de l'al. 2 présente une clarté suffisante pour les particuliers. Qu'ils soient donneurs potentiels ou "proches du défunt", les personnes légitimées sont à même, pour autant qu'elles aient connaissance de l'existence du texte légal (sur le devoir d'information de l'autorité, voir ci-dessous, consid. 9e), de manifester leur opposition et de comprendre les conséquences d'une inaction de leur part.
cc) Sans doute aussi l'art. 3 al. 2 de la loi contient-il une notion - celle de "proches" - qui comporte une part d'imprécision. Le recourant ne s'en plaint toutefois pas. Il appartiendra au règlement d'application prévu par l'art. 5 de la loi d'en préciser le contenu, en s'inspirant de la jurisprudence et de la doctrine. Il est communément admis qu'il faut entendre, par proche, la personne qui était la plus étroitement liée au défunt, et est par conséquent la plus touchée par sa disparition (ATF 101 II 177, analysé par PIERRE TERCIER, Qui sont nos "proches"?, in: Mélanges Bernhard Schnyder, Fribourg 1995, p. 799-816, 802 et 814-816; voir également SCHÖNING, op.cit. p. 76-77). Par ailleurs, la loi genevoise ne semble pas non plus établir de hiérarchie en faveur du consentement du donneur sur celui de ses proches: l'opposition des proches après le décès paraît pouvoir faire échec au consentement donné par le donneur de son vivant. Tel n'est toutefois pas le cas. Comme cela est relevé ci-dessus (consid. 4c), les proches ne disposent que d'un pouvoir de décision subsidiaire: le respect de leur sentiment de piété doit céder le pas à la protection, prioritaire, de la liberté personnelle du principal intéressé. Leur propre opinion ne saurait donc faire échec à une autorisation - ou à un refus - explicite du défunt. L'avis des proches n'a, par conséquent, à être recherché qu'en l'absence de disposition connue, prise par l'intéressé de son vivant, et la réglementation genevoise peut être comprise dans ce sens (voir, dans le même sens, l'arrêt précité ATF 111 Ia 231, consid. 3b p. 233-234; plus nettement BORGHI, op.cit. p. 15-16, de même que TERCIER, op.cit. p. 802, et SCHÖNING, op.cit. p. 75-76).
c) Le recourant s'en prend ensuite à l'imprécision de l'art. 3 al. 2 de la loi en ce qui concerne le point de départ du délai d'opposition des proches. Dûment interprétée, la loi attaquée ne prête toutefois pas à confusion. En prévoyant que l'opposition des proches peut intervenir "dans les six heures qui suivent le décès", la loi, prise dans son sens littéral, est précise. Tout dépend toutefois de ce qu'il faut entendre par l'expression "décès" ou "mort". Or la loi genevoise fait, sur ce point, un renvoi aux "dernières directives de l'Académie suisse des sciences médicales (ASSM) en la matière". Même si le recourant ne critique pas ce renvoi en tant que tel, il y a lieu d'en vérifier la conformité au droit constitutionnel, car cette vérification s'inscrit dans l'examen, libre, de l'existence d'une base légale suffisante.
aa) La première directive à laquelle renvoie la loi est intitulée "Définition et directives pour le diagnostic de la mort en vue d'une transplantation d'organes" (version du 18 novembre 1994). Révisée et complétée depuis et approuvée, sous le même titre, par le Sénat de l'ASSM le 13 juin 1996 (Bulletin des Médecins suisses, vol. 77, 45/1996 du 6 novembre 1996, p. 1821-1829), elle prévoit notamment (II, ch. 3.2) que "Le diagnostic de mort cérébrale dans le contexte d'un prélèvement d'organes requiert deux évaluations cliniques séparées", étant précisé que la durée minimale d'observation ne devra jamais être inférieure à six heures. La même directive précise (IV, p. 1826) que "Juridiquement, l'instant de la mort est le moment du premier diagnostic de l'arrêt irréversible des fonctions cardiaques ou cérébrales. Pour cette constatation, les signes cliniques suffisent" (la directive énumère les huit critères cliniques qui doivent être établis pour le constat de la mort cardio-circulatoire (II, ch. 2.1) et les sept critères cliniques qui doivent être présents pour que la mort cérébrale puisse être constatée (II, ch. 3.1).
Les secondes directives de l'ASSM auxquelles se réfère le législateur genevois sont intitulées "Directives médico-éthiques pour les transplantations d'organes", approuvées en 1ère consultation par le Sénat de l'ASSM le 8 juin 1995 (Bulletin des Médecins suisses, vol. 75, 5/1994 du 2 février 1996, p. 168-170).
bb) Le Tribunal fédéral a, depuis longtemps, reconnu la légitimité et la pertinence des directives de l'ASSM, notamment pour déterminer le moment de la mort. Dans son arrêt publié aux ATF 98 Ia 508, il a admis le renvoi à ces directives, opéré dans une ordonnance zurichoise sur les hôpitaux, pour ce qui concerne la constatation des décès. Ces directives paraissaient correspondre, à l'époque, au niveau de la science dans ce domaine; le renvoi avait seulement pour effet de poser des exigences minimales pour le diagnostic de la mort, d'autres critères pouvant, le cas échéant, entrer en considération (consid. 4c et d p. 516-518).
Dans son arrêt du 26 octobre 1989 dans la cause D. (RDAF 1990 p. 156), le Tribunal fédéral a admis qu'une loi soumise au référendum facultatif pouvait déléguer au Conseil vaudois de la santé (organe consultatif) le soin de fixer, "en se fondant notamment sur les directives de l'ASSM", les conditions dans lesquelles peuvent se dérouler les opérations de fécondation in vitro et de transferts d'embryons. Cette délégation, non exclue par la loi et limitée à un domaine déterminé, permettait l'adaptation progressive du droit cantonal à l'évolution des techniques médicales (consid. 3).
Dans ses arrêts parus aux ATF 115 Ia 234 (consid. 3b p. 242) et ATF 119 Ia 460 (consid. 4c/cc p. 470), le Tribunal fédéral a aussi reconnu la pertinence des directives de l'ASSM dans le domaine de la procréation médicalement assistée; il ne s'est pas prononcé, à ces occasions, sur l'admissibilité des renvois opérés dans ce domaine par différentes législations cantonales.
La Cour européenne des droits de l'homme admet, elle aussi, un renvoi de la loi à d'autres actes, en particulier lorsque le domaine à réglementer revêt un caractère technique (CourEDH, arrêt Groppera c. Suisse du 28 mars 1990, Série A no 173, p. 25-26, 65-68).
cc) La doctrine est partagée sur l'admissibilité du renvoi aux directives de l'ASSM. Selon Häfelin/Haller (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Ein Grundriss, 3ème éd. Zurich 1993 no 1030 ss), la compatibilité de ce procédé avec la Constitution ne peut être admise sans autre, puisqu'il porte atteinte à la répartition constitutionnelle des compétences. Le renvoi doit en tout cas figurer dans un acte de rang législatif, et se limiter aux questions techniques. Pour SCHÖNING (op.cit. p. 57-60), de tels renvois à des dispositions d'organismes privés posent problème, parce que le législateur renonce ainsi à assumer sa responsabilité. Cet auteur différencie le renvoi direct - c'est-à-dire la référence à des règles émanant d'un organisme clairement désigné -, qui peut être statique lorsqu'il est fait référence à une version déterminée de ces règles, ou dynamique, lorsque sont évoquées les "règles actuellement en vigueur". La loi peut aussi opérer un renvoi indirect lorsqu'elle recourt aux notions de "standards actuels" (tel l'état de la science et de la technique), dont les règles privées ne sont alors que le reflet. LAURENZ ROTACH (Die Verwendung von Anhängen in den Erlassen des Bundesrechts, in Législation d'aujourd'hui 1995/3, p. 111-120, 116), subordonne le procédé du renvoi à deux conditions: un cercle restreint de destinataires et une norme de nature technique destinée principalement à des spécialistes. D'autres auteurs posent encore d'autres conditions (MARINA MANDOFIA et MICHEL BÜRGISSER, Réflexions critiques sur le règlement genevois en matière de fécondation in vitro, SJ 1988 p. 177 ss, 181, qui fixent des conditions proches de celles posées pour la délégation législative). DIETER GRAUER (Die Verweisung im Bundesrecht, insbesondere auf technische Verbandsnormen, thèse, Zurich 1980, 208 p., p. 182 ss), admet pour sa part le procédé du renvoi statique, mais non du renvoi dynamique, qui ne permettrait pas de contrôle ultérieur du législateur en cas de changement de la règle privée. Selon URSULA BRUNNER (Rechtssetzung durch Private, thèse, Zurich 1982, 169 p., p. 32), la technique du renvoi est admissible en matière médicale, même si elle est appliquée de manière beaucoup plus générale et fréquente dans les domaines techniques. Un tel renvoi supposerait en outre une base légale formelle (op.cit. p. 140 ss; contra, MOOR, Droit administratif, Berne 1992, vol. III, p. 102-103).
dd) En l'espèce, la loi contestée contient un renvoi indirect (art. 2 al. 1 "établissements médicaux... qui satisfont aux exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale") dont l'admissibilité fait d'autant moins problème, sous l'angle de la légalité, qu'il vise à renforcer les garanties individuelles en matière de transplantation.
Pour la détermination du moment de la mort, la loi semble en revanche opérer, en son art. 3 al. 2 deuxième phrase, un renvoi direct aux directives de l'ASSM. Dès lors qu'il s'agirait d'un renvoi dynamique (il n'est pas fait référence à une version déterminée, mais aux "dernières directives"), l'admissibilité du procédé pourrait prêter à discussion. Il convient toutefois de relever (comme le fait SCHÖNING à propos de l'art. 24 de l'ordonnance zurichoise sur les droits des patients, de teneur semblable sur ce point à la loi genevoise, op.cit. p. 59-60), que les directives de l'ASSM constituent, dans le domaine médical, le reflet de l'état de la science et de la technique à un moment donné; elles consacrent le consensus qui prévaut dans le milieu de la médecine scientifique. L'auteur de la loi genevoise est manifestement parti de cette considération, de sorte que le renvoi consiste bien plutôt dans la référence à un standard, dont les directives ne sont que le reflet. On peut donc y voir un renvoi de nature indirecte, en l'occurrence admissible (ATF 98 Ia 508, consid. 3a p. 512-513). En outre, comme l'a déjà relevé le Tribunal fédéral, les directives relatives au diagnostic de la mort définissent les exigences minimales auxquelles doit satisfaire un tel diagnostic en vue d'une transplantation (même arrêt, consid. 4c p. 516-517). En s'y référant, le législateur genevois avait pour objectif de renforcer la protection des droits fondamentaux, et nullement d'y porter atteinte. Il y a lieu, dès lors, de se montrer moins strict quant aux conditions d'un renvoi.
La référence de la loi aux "dernières" directives n'apparaît pas non plus critiquable, puisqu'elle peut se comprendre non pas comme un renvoi dynamique, mais comme l'obligation plus générale de tenir compte des connaissances les plus récentes dans ce domaine, dans le respect des libertés individuelles. En outre, elle témoigne de la volonté du législateur genevois de permettre à la pratique de s'adapter progressivement à l'évolution de la science médicale (cf. RDAF 1990 p. 156 consid. 3b). S'agissant d'une question technique et complexe, telle que la définition du moment de la mort, il apparaît adéquat de permettre une adaptation immédiate de la réglementation à l'évolution des connaissances scientifiques, sans compter que la reproduction dans la loi de l'intégralité des directives aboutirait à alourdir indûment le texte légal, et en compromettrait une lecture aisée. Toute modification, même mineure, des directives nécessiterait alors une modification législative. Sous l'angle de la légalité, il suffit que les directives en question, publiées, soient accessibles. Les hésitations de la doctrine ne sont pas de nature à remettre en cause la jurisprudence admettant, dans ce domaine spécifique, le renvoi aux directives de l'ASSM.
ee) Cela étant, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de s'immiscer dans la controverse scientifique relative à l'adéquation des critères permettant d'établir le décès, en particulier quant au délai de six heures qui doit s'écouler entre les deux diagnostics. Les critiques du recourant ne portent d'ailleurs pas sur ce point. Il suffit de constater ici que les directives de l'ASSM sont suffisamment précises pour que le particulier puisse comprendre la notion de la mort à laquelle le législateur a entendu se référer dans la loi attaquée. Ces directives, auxquelles plusieurs législations cantonales renvoient de manière générale ou spécifique (par ex. AR, BE, BL, GE, LU, OW, TI, ZH), expriment le consensus de la communauté médicale scientifique de Suisse et sont très respectées par les membres de la profession; dans leur teneur actuelle elles paraissent en outre - compte tenu de la retenue que doit observer le juge constitutionnel dans ce domaine - correspondre aux conditions posées aujourd'hui par le droit constitutionnel (cf. ATF 98 Ia 508 consid. 4 s'agissant de l'admissibilité du critère de la mort cérébrale, en fonction des directives de l'époque).
Il convient certes de réserver le cas d'un changement important que subiraient les directives auxquelles il est renvoyé; dans un tel cas en effet, la réglementation adoptée par le législateur genevois sur la base d'un texte déterminé pourrait se trouver fondamentalement modifiée, sans intervention de l'organe législatif. Le renvoi perdrait alors sa légitimité, et avec elle sa validité. Une telle hypothèse ne suffit toutefois pas pour nier l'admissibilité du procédé lorsque, comme ici, il apparaît nécessaire, dans l'intérêt immédiat de la personne concernée, d'adapter régulièrement les techniques de diagnostic de la mort cardio-circulatoire ou cérébrale, afin d'obtenir, lors du second diagnostic, la certitude scientifique la plus élevée possible qu'il est indispensable d'atteindre en prévision d'un éventuel prélèvement d'organes.
ff) On ne saurait non plus soutenir, comme le fait le recourant, que l'art. 3 al. 2 de la loi serait imprécis en ce qui concerne le délai d'opposition de six heures à disposition des proches. Ce délai commence à courir au moment du premier diagnostic de la mort, telle que définie par les directives précitées de l'ASSM, soit à partir du premier diagnostic de l'arrêt irréversible des fonctions cardiaques ou cérébrales. La consultation des proches coïncide avec la durée minimale (6 heures) qui doit séparer les deux évaluations cliniques séparées, afin de permettre de poser avec certitude le diagnostic de mort cérébrale en vue d'un prélèvement d'organes (II, ch. 3.2). En effet, "avant qu'un prélèvement d'organe ne soit autorisé, toute possibilité de retour à la vie doit être exclue (...)". La seconde évaluation après l'intervalle exigé permet, dans le cas de la mort cérébrale, d'obtenir la certitude nécessaire en prévision d'éventuels prélèvements d'organes. Une garantie supplémentaire est encore donnée sur ce point par les directives, qui exigent que l'équipe médicale qui pose le diagnostic de la mort soit différente de celle qui effectue la transplantation.
d) Il découle de ce qui précède que les reproches d'imprécision que le recourant adresse à l'art. 3 de la loi ne sont pas fondés. En effet, le niveau de précision de l'art. 3 répond aux exigences du principe de la légalité, dans un domaine aussi délicat que celui des transplantations d'organes. Les justiciables visés par la loi, soit les personnes ayant eu leur dernier domicile légal dans le canton de Genève au moment de leur mort, ainsi que leurs proches (art. 3, al. 2, 1ère phrase de la loi attaquée), pourront - du moins après la mise en place nécessaire de la politique d'information (cf. ci-dessous consid. 9c) prévoir avec un degré raisonnable de précision les conséquences de la norme pour eux, et adapter leur comportement en conséquence.
8. Intérêt public
Le recourant conteste l'existence en l'espèce d'un intérêt public prépondérant, justifiant la réglementation attaquée. Il s'en prend ainsi au système même du consentement présumé tel qu'il découle de l'art. 3 de la loi. Cet intérêt public est néanmoins clairement établi en l'espèce.
a) Lors des travaux préparatoires qui ont conduit à la loi du 28 mars 1996, il a été longuement insisté sur la légitimité du don d'organes et la nécessité de mettre fin à une insécurité juridique dans un domaine certes délicat et sensible, mais qui intéresse la population dans son ensemble. En l'absence de législation fédérale, l'option d'une loi cantonale s'est imposée, non seulement pour favoriser les dons d'organes, mais aussi pour éviter et réprimer tout excès et abus pouvant résulter d'une pénurie et d'un trafic d'organes. Le législateur cantonal a également tenu compte de ce que la transplantation d'organes est susceptible de sauver des vies humaines et d'améliorer considérablement la qualité de vie des malades qui bénéficient de greffes. Ainsi, dans l'exposé des motifs précité du projet de loi à l'origine de la loi attaquée, il est relevé que si le nombre des transplantations en Suisse a légèrement augmenté au cours de ces dernières années (en raison de l'augmentation du nombre de donneurs multi-organes et des progrès des équipes de prélèvement), on constate, à l'inverse, une nette baisse du nombre total de donneurs, qui, après avoir culminé à 151 en 1986, n'a depuis lors cessé de diminuer, passant à 111 en 1994 pour tomber à 91 en 1995, et à 88 en 1996.
b) Le législateur genevois a également tenu compte d'une étude menée en 1994 à Zurich, qui montre que si 77% des citoyens acceptaient le don d'organes après une information adéquate, seul le 11% de la population suisse serait porteur d'une carte de donneur (voir "La disponibilité au don d'organes en Suisse", Bulletin des Médecins suisses, 6 septembre 1995). La baisse du nombre de donneurs a eu pour conséquence d'augmenter le nombre des patients en liste d'attente (dont le nombre a progressé, en ce qui concerne les transplantations rénales en Suisse, de 270 en 1987 à 386 en 1993), et de provoquer la mort de nombreux autres patients en attente d'un organe vital (coeur et foie en particulier). Au début 1997, 464 personnes se trouvaient en Suisse dans l'attente d'un organe à transplanter, alors que 43 patients sont décédés en 1996 faute d'un organe disponible (Rapport d'activité 1996 de la Centrale de coordination de transplantation Swisstransplant, Genève 1997, p. 37 ss, 54 ss). Cette situation a augmenté la tendance, considérée à juste titre comme inacceptable par le législateur genevois, d'inciter les patients les plus aisés à recourir "à un tourisme médical ignoble vers les pays où la transplantation est plus facile" (Mémorial 1996, p. 1386-1388).
c) Un autre élément qui semble avoir joué un rôle décisif dans le choix législatif genevois est celui des problèmes psychologiques liés à l'obtention du consentement des proches immédiatement après un décès causé notamment par un accident. L'annonce du décès d'un être cher, doublée de la demande presque simultanée de l'autorisation de procéder à un prélèvement d'organe, "constituent une épreuve que peu de gens sont en mesure de supporter"; elle n'est guère compatible avec le lent processus de deuil qui doit conduire à l'acceptation et à l'adaptation à la réalité de la perte d'un proche (voir, à ce propos, ATF 101 II 177 consid. 5d p. 194, et SCHÖNING, op.cit. p. 80 ad note 172). Or, relève encore l'exposé des motifs précité, il n'est pas rare que certaines familles, après avoir pu faire face au deuil qui les frappe, expriment le regret de n'avoir pas consenti au don d'organe.
d) C'est l'ensemble de ces considérations qui a incité le législateur genevois à introduire, en matière de prélèvement d'organes, la notion de consentement présumé se trouvant au coeur de la loi attaquée. En faisant ce choix, il a entendu respecter la liberté du donneur de s'opposer de son vivant à un prélèvement, et la possibilité de ses proches de le faire immédiatement après le décès. Il a tenu compte de l'existence de ce système dans la législation d'autres pays (p. ex. Autriche, Espagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Portugal; voir GERMAINE MORAND et DOMINIQUE SPRUMONT, Pour une approche juridique globale, in MARCO BORGHI et DOMINIQUE SPRUMONT, op.cit., p. 29-105, 35) et dans la moitié des cantons suisses (cf. supra consid. 6c).
e) Le recourant fait grand cas des considérations, émises dans les travaux préparatoires, relatives aux économies que certaines transplantations (rénales en particulier) permettent de réaliser par rapport à un traitement ordinaire: il n'y voit pas un intérêt public suffisant. Il perd toutefois de vue qu'il ne s'agit que de considérations accessoires, la loi attaquée étant essentiellement fondée sur l'existence de l'intérêt public fondamental à la sauvegarde des vies humaines et à l'allégement des souffrances de patients.
9. Proportionnalité; devoir d'information
Le recourant estime encore que la loi attaquée violerait le principe de la proportionnalité, en ce sens qu'il existerait d'autres moyens (une meilleure politique d'information par exemple) pour parvenir à l'augmentation du nombre des transplantations d'organes. Le recourant ne conteste toutefois pas que la norme soit adéquate pour atteindre le but visé.
a) aa) Selon le rapport précité de l'OMS relatif à la transplantation d'organes humains (Commentaires sur le principe directeur 1 de la Résolution WHA 44.25 de 1991, p. 10), il convient de distinguer entre deux systèmes principaux sur la question centrale du consentement au prélèvement d'organes de personnes décédées. Le premier est le système du "consentement explicite" (opting in/contracting in), par lequel une personne déclare expressément, de son vivant, accepter le prélèvement de ses organes après sa mort, ou par lequel un membre approprié de la famille exprime son approbation lorsque le défunt ne laisse aucune déclaration ou autre indication allant en sens contraire. Le second est le système du "consentement présumé" (opting out/contracting out) qui consiste à admettre que les organes peuvent être prélevés aux fins de transplantation sur le corps d'une personne décédée, à moins qu'elle ne s'y soit opposée de son vivant ou, éventuellement, que les proches n'aient indiqué au moment opportun qu'elle s'opposait à ce que les organes soient prélevés sur son corps après sa mort. Que l'on adopte le système du consentement explicite ou celui du consentement présumé, le prélèvement posthume d'organes sera exclu s'il existe une déclaration ou d'autres indications adéquates par lesquelles une personne s'y oppose. Quand rien n'indique qu'une personne décédée s'opposait à un prélèvement posthume, le système du consentement explicite exige normalement qu'un membre approprié de la famille donne son consentement au prélèvement d'organe. Dans le système du consentement présumé, cela n'est pas nécessaire, mais des membres de la famille peuvent faire part de l'opposition du défunt ou de leur propre opposition à un prélèvement.
bb) La doctrine suisse et allemande distingue encore d'autres possibilités de réglementation dans le domaine des prélèvements d'organes. Entre la solution de la pure opposition (Widerspruchslösung) et celle du consentement explicite (Einwilligungslösung, Zustimmungslösung) de l'intéressé et de ses proches (ECKHARD NAGEL/PETRA SCHMIDT, Transplantation, Leben durch fremde Organe, Berlin/Heidelberg 1996, p. 46-47), elle distingue diverses formes intermédiaires telle la solution dite de l'information (Informationslösung), qui consacre un droit d'opposition, tout en exigeant que leurs titulaires en soient préalablement et concrètement informés (Höfling, Rechtsfragen der Transplantationsmedizin, RJB 1996 p. 787-807, 802; voir aussi les autres modèles décrits par SCHÖNING, op.cit. p. 78-89, et par WINFRIED KLUTH et BIRGIT SANDER, Verfassungsrechtliche Aspekte einer Organspendepflicht, Deutsches Verwaltungsblatt 111/1996 p. 1285-1293, 1291).
b) A ce stade, le droit international laisse sur ce point une grande liberté aux Etats; les textes pertinents précités admettent en particulier le système du consentement présumé pour les prélèvements d'organes aux fins de transplantations sur le corps de personnes décédées (consid. 4d; voir, plus spécifiquement, l'art. 10 ch. 2 de la Résolution WHA (78) 29 du Conseil de l'Europe, et le principe directeur 1 let. b de la Résolution WHA 44.25 du 13 mai 1991 de l'OMS, textes reproduits par SCHÖNING, op.cit. p. 306 et 303).
aa) Du strict point de vue de la liberté personnelle et du droit à se déterminer personnellement sur le sort de sa dépouille, la solution du consentement explicite est certainement la plus satisfaisante, puisqu'elle permet d'exclure avec certitude tout prélèvement d'organe qui ne correspondrait pas à la volonté de l'intéressé (SCHÖNING, op.cit. p. 80 et les références citées; HÖFLING, op.cit. RJB 1996 p. 803 ss). Toutefois, comme on l'a vu, la liberté personnelle des intéressés ne peut pas être considérée isolément; elle doit être mise en balance, notamment, avec l'intérêt privé des personnes en attente d'une greffe, attente qui participe de l'intérêt plus général lié au droit à la vie et à l'amélioration des conditions d'existence des malades. Or, le législateur genevois a considéré que la solution jusqu'alors en vigueur pouvait avoir pour conséquence l'impossibilité de prélèvements dans de nombreux cas où les intéressés n'auraient pourtant pas manifesté d'opposition. Cette solution obligeait par ailleurs à solliciter une autorisation, démarche souvent ressentie, par le malade ou ses proches, comme une agression grave (ATF 101 II 177 consid. 5d p. 195; JÖRG PAUL MÜLLER, Recht auf Leben, Persönliche Freiheit und das Problem der Organtransplantation, ZSR 1971 I 457-478, 472).
bb) Le modèle du consentement présumé permet de supposer, en l'absence d'une manifestation contraire, que l'intervention sur un cadavre en vue d'une transplantation d'organes a été approuvée.
Le Tribunal fédéral a déjà admis qu'une telle réglementation était "raisonnable" et conforme à la liberté personnelle (ATF 98 Ia 508): les transplantations doivent être effectuées dans un délai relativement court, de sorte que l'exigence d'un consentement explicite peut dans certains cas engendrer d'importantes difficultés pratiques lorsque, le défunt n'ayant pas laissé de déclaration de volonté, il faut entreprendre de longues recherches pour déterminer qui sont ses proches et obtenir leur consentement. L'exigence du consentement explicite paraît aussi discutable du point de vue de la protection de la personnalité, car le fait de solliciter une déclaration de volonté d'un malade, voire d'un mourant ou de ses proches, et d'évoquer ainsi l'idée d'une mort prochaine, peut représenter une atteinte grave à la sphère personnelle protégée. Une telle démarche peut en outre provoquer une contrainte psychique excessive sur l'être humain qui, de ce fait, peut ne plus se trouver en mesure de prendre une décision raisonnable. Enfin, il faut tenir compte du fait que certaines personnes ne désirent absolument pas être interrogées sur le sort de leur cadavre, sans être pour autant opposées à un prélèvement d'organe. Compte tenu de l'ensemble des intérêts en jeu, il paraît justifié, selon l'arrêt précité, de renoncer à l'exigence d'une autorisation expresse et d'admettre un simple droit d'opposition; une telle concrétisation de la protection constitutionnelle de la personnalité ne pose pas de problème pour autant qu'elle soit portée à la connaissance des personnes virtuellement ou concrètement concernées, de telle manière que leur droit d'opposition soit effectif; dans le cas soumis alors au Tribunal fédéral, l'ordonnance attaquée satisfaisait à cette exigence, car, même si elle était muette sur la manière d'informer les personnes concernées, il fallait compter sur une application de ces dispositions qui soit respectueuse des droits de la personnalité et partir du point de vue que les intéressés seraient, autant que possible, informés de leur droit d'opposition; pour l'essentiel, la publication de l'acte attaqué dans la feuille des avis officiels, et sa parution au recueil officiel des lois, en assuraient une diffusion suffisante, sous réserve de cas exceptionnels (consid. 8c p. 524-526).
c) Ces considérations conservent, pour l'essentiel, toute leur pertinence, et il n'y a pas de raison d'y revenir en l'espèce, du moins pour ce qui concerne l'admissibilité de principe du système du consentement présumé tel qu'adopté par le législateur genevois. Il convient toutefois d'apporter les deux précisions suivantes, la première sur la prise en considération de la liberté personnelle du receveur potentiel, la seconde, capitale, sur le devoir d'information.
d) Au chapitre de l'examen de la proportionnalité de l'ingérence étatique que représente, pour le donneur potentiel d'organes, le système du consentement présumé, on ne saurait faire abstraction de la liberté personnelle du receveur potentiel. En effet, même si elle reste anonyme, toute opération de transplantation crée des liens idéaux de solidarité entre la personne récemment décédée et le patient en attente d'un organe. Envisagée sous l'angle de l'art. 8 CEDH, l'ingérence de l'Etat sous l'autorité duquel est prélevé, en vue d'une transplantation, un organe sur une personne décédée, n'a de justification que si, prévue par la loi, elle répond pleinement au respect de la dignité humaine du donneur (voir ci-dessus consid. 4b et c), et constitue, dans l'optique du receveur potentiel, une mesure nécessaire, dans une société démocratique, à la protection de sa "santé", et à la protection de ses "droits" et "libertés", à commencer - s'il est en danger de mort - par son droit à la vie et son droit à jouir du meilleur état de santé physique ou mentale qu'il soit capable d'atteindre (voir en particulier les art. 2 et 3 CEDH et l'art. 12 du Pacte ONU I, ainsi que les autres dispositions citées ci-dessus, consid. 4d/aa). La liberté personnelle du receveur potentiel doit toutefois être contenue dans d'étroites limites. En particulier, il est exclu que, même en cas d'urgence ou de danger de mort du receveur, la garantie de la liberté personnelle de ce dernier l'emporte sur celle du donneur, laquelle doit toujours avoir la priorité (contra: Andreas Bucher, Personnes physiques et protection de la personnalité, 3ème éd., Bâle 1995, no 538; voir Andreas Auer, Rapport suisse présenté au Colloque international tenu à Paris les 6 et 7 février 1997 sur le thème "Constitution et bioéthique", destiné à la publication, par. 81, qui laisse la question ouverte).
e) L'information du public constitue, dans ce domaine extrêmement sensible qui touche aux convictions profondes de chaque individu, un élément essentiel sans lequel le système du consentement présumé perd sa légitimité. A cet égard, la simple publication de la norme au moment de son adoption, puis sa parution au recueil officiel, n'apparaissent pas comme des mesures suffisantes à elles seules. En d'autres termes, on ne saurait inférer du silence de l'intéressé qu'il consent à un prélèvement d'organes, s'il n'a pas été suffisamment informé que son silence pouvait être interprété comme un consentement. Le justiciable peut en effet, à défaut d'une information contraire, partir légitimement de l'idée qu'il est totalement maître du sort de son corps après décès et que, par conséquent, toute utilisation de sa dépouille n'est possible qu'avec son consentement préalable explicite. Le passage du consentement explicite au consentement présumé n'est dès lors envisageable qu'à condition d'être accompagné de mesures d'information spécifiques et adéquates de la population. Ce devoir s'étend par ailleurs, dans les cas concrets, aux indications qui doivent être données aux proches, afin qu'ils puissent, eux aussi, décider librement de la portée de leur silence. On doit par conséquent distinguer entre le devoir d'information au sens large (politique d'information, ci-dessous aa), et le devoir d'informer, au sens étroit (information des proches, ci-dessous bb).
aa) Information au sens large; politique d'information
Manifestement, le législateur genevois s'est rendu compte de la nécessité d'une meilleure information du public relative aux dons d'organes. Il a adopté à cet effet, en même temps que la loi attaquée, une "motion" (dépourvue d'effet obligatoire) invitant le Conseil d'Etat à "mettre en place un système d'information destiné aux donneurs potentiels, aux receveurs et aux soignants, permettant d'optimaliser les prises de décision des sujets, de leurs proches et du personnel soignant", cette information devant être conçue "comme une aide à la décision", en tenant compte du fait que le don d'organe est "un geste exceptionnel de solidarité sociale et d'altruisme (qui) s'attache à la valorisation de ce don" (Mémorial 1996, p. 1458). Le législateur a toutefois considéré qu'une meilleure information constituait un moyen inadéquat, à lui seul, pour résoudre dans l'immédiat et concrètement le problème du manque d'organes et celui de l'augmentation correspondante des listes d'attente. Il a donc cherché à s'attaquer au noeud juridique du problème: celui de la substitution du consentement présumé (par l'obligation de faire opposition au prélèvement) au système antérieur du consentement exprès qui, dans la pratique, faisait souvent échec à des dons d'organes qui auraient été consentis en d'autres circonstances.
Le législateur genevois n'a dès lors pas méconnu la nécessité des mesures d'information générale, mais il a estimé que ces mesures - dont l'impact immédiat ne peut être apprécié a priori - devaient être doublées d'un changement de régime juridique, propre à faciliter le don d'organes. Compte tenu de l'importance de l'intérêt public en jeu, et en particulier de l'urgence que peut représenter la situation de pénurie, on ne saurait y voir une violation du principe de la proportionnalité. Il convient néanmoins d'insister, ici également, sur la nécessité d'une diffusion large de la nouvelle réglementation, non seulement dans le cadre des établissements médicaux, mais aussi auprès de l'ensemble de la population. La seule publication officielle est à cet égard insuffisante, et il conviendra de faire en sorte que la population soit, dans son ensemble, directement informée. Cette information devra par ailleurs être régulièrement renouvelée, puisque la présomption instaurée par la loi s'étend à toute personne nouvellement domiciliée dans le canton. On peut certes regretter que cette politique d'information ne soit consacrée qu'implicitement dans la loi. Sur ce point, le texte de la loi genevoise présente une lacune que le juge constitutionnel peut combler dans le cadre de son interprétation conforme (consid. 2a): il appartiendra au Conseil d'Etat de prévoir des mesures adéquates dans l'élaboration du règlement d'application prévu à l'art. 5 de la loi (consid. 2c), qui doit être rapidement adopté.
bb) Information des proches
Le recourant critique enfin l'absence d'obligation, dans la loi, de rechercher les proches en vue de recueillir leur consentement. Sur ce point également, l'argumentation tombe à faux. La volonté du législateur genevois, exprimée à l'art. 2 al. 1 de la loi, de respecter les exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale, traduit son souci de mettre au premier plan l'éthique de la transplantation. Or, selon les Directives médico-éthiques précitées de l'ASSM de 1995, l'obligation d'informer les personnes les plus proches du donneur de la possibilité et du mode de prélèvement d'organes, ainsi que l'obligation d'en expliquer le déroulement, font partie de ces règles éthiques. Il y a donc une obligation, pour le personnel médical, de rechercher et d'informer concrètement les proches, du moins tant que la volonté de l'intéressé n'a pas pu être recueillie. Il découle de cette obligation que si les proches n'ont pas pu être atteints et que la volonté de l'intéressé n'est pas connue, aucun prélèvement aux fins de transplantation ne pourra être effectué. En revanche si, dûment informés, les proches renoncent à se déterminer, le personnel médical pourra inférer de ce silence éclairé l'existence d'une approbation implicite à un tel prélèvement. Cette obligation d'informer n'est pas sans incidence non plus du point de vue du droit civil, car un prélèvement d'organe effectué sans que les proches n'aient été recherchés serait de nature à engager la responsabilité de ses auteurs (cf. ATF 101 II 177 consid. 5 p. 190).
En rédigeant son règlement d'application, le Conseil d'Etat devra expressément rappeler l'existence, la portée et les sanctions attachées à ce devoir d'information des proches, devoir qui ne figure, lui aussi, qu'implicitement dans la loi.
f) La loi cantonale ne consacre donc pas, comme le redoute le recourant, le système de l'opposition dans son acception la plus stricte; elle peut au contraire être comprise comme imposant un devoir d'information générale et spécifique. Cette interprétation peut s'appuyer sur la volonté clairement exprimée par le législateur et, à plusieurs égards, sur le texte même de la norme: le renvoi aux règles d'éthique implique le devoir d'informer, et l'application de la loi aux seules personnes domiciliées dans le canton s'explique par la volonté de mettre sur pied une politique cantonale d'information. Compte tenu de ces mesures d'information, dont les modalités devront encore être explicitement précisées dans le règlement du Conseil d'Etat, la loi peut être interprétée conformément à la Constitution sans trahir la volonté de son auteur (cf. ATF 109 Ia 273 consid. 12c p. 301).
10. Egalité devant la loi; art. 4 al. 1 Cst.
a) Le recourant s'en prend ensuite à l'art. 3 al. 3 de la loi, selon lequel la règle du consentement présumé "s'applique en cas de décès de toute personne ayant son domicile légal dans le canton au moment de sa mort. A défaut, la législation du lieu de domicile du défunt s'applique". Il y voit une violation manifeste de la garantie de l'égalité de tous devant la loi, inscrite à l'art. 4 al. 1 Cst. Plus particulièrement, le recourant trouve choquant que l'on puisse restreindre davantage la liberté personnelle d'une personne domiciliée dans le canton de Genève que celle de Confédérés y séjournant ou de ressortissants de pays tiers soumis au régime du consentement explicite.
b) Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire de distinctions qu'aucun fait important ne justifie, ou de soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes, de nature à impliquer un traitement différent (ATF 120 III 147 consid. 4c). En l'espèce, on ne saurait reprocher à la loi de ne pas faire les distinctions objectives que requiert le traitement de situations de fait différentes. Seules les personnes ayant leur domicile légal dans le canton de Genève pourront être concrètement touchées par les mesures d'information que l'Etat devra mettre en place; seules celles-ci pourront être présumées consentantes à un prélèvement d'organes. Par ailleurs, compte tenu de la brièveté des délais utiles, on ne saurait contester qu'il est objectivement plus difficile, pour les autorités genevoises, d'entrer en contact avec les proches d'une personne qui n'est pas domiciliée dans le canton (dans ce sens, ATF 98 Ia 508 consid. 8c p. 525/526). Il est dès lors légitime que le législateur genevois ait voulu d'emblée exclure toute difficulté pratique et juridique qui découlerait inévitablement de prélèvements effectués sur des personnes étrangères au canton (sur ces problèmes complexes, voir SCHÖNING, op.cit. p. 196-200). Il faut rappeler ici l'option législative de base du Grand Conseil genevois, qui, dans l'attente d'une législation fédérale fondée sur des principes valables pour l'ensemble de la Suisse, a volontairement renoncé à appréhender l'ensemble des problèmes posés par les prélèvements aux fins de transplantations, pour se concentrer sur la résolution des problèmes pratiques les plus immédiats. Le grief doit donc être écarté.
c) Le recourant voit enfin une dernière atteinte à l'égalité de traitement dans l'art. 2 al. 3 de la loi, selon lequel "Dans les établissements publics médicaux, ils [les prélèvements] se déroulent dans les divisions communes". Il interprète cette disposition comme facilitant les transplantations sur les personnes socialement défavorisées, par opposition aux patients hospitalisés dans des divisions privées.
d) Le recourant part, à tort, de la prémisse que les possibilités de transplantation sont fonction du régime hospitalier auquel le patient est soumis. Les travaux préparatoires de la loi permettent de dissiper cette crainte. En réponse à diverses interventions parlementaires, le rapporteur de la Commission a en effet expliqué que le choix de concentrer les transplantations en division commune découlait de la volonté de résoudre ainsi le problème des gains accessoires des professeurs effectuant des transplantations en division privée, avec les frais supplémentaires qui en découlent. Le rapporteur a indiqué clairement vouloir "éviter les dérapages" consécutifs au risque que les intérêts privés de professeurs passent avant les intérêts généraux de la population (Mémorial 1996, p. 1443-1445). La gratuité est en effet une composante essentielle du don d'organes, propre à prévenir les risques d'abus (cf. BORGHI, op.cit. p. 9-13; SCHÖNING, op.cit. p. 270-279; voir également les "principes directeurs" 5 à 9 de la Résolution de 1991 de l'OMS; les art. 8 et 9 de la Résolution (78) 29 du Conseil de l'Europe; et l'art. 21 de la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine de 1997).
e) Le système instauré par la loi de 1996 n'engendre aucune discrimination entre les patients des divisions privées et ceux qui séjournent dans les divisions communes. Selon les art. 2 et 3 de la loi, si une transplantation est décidée pour un patient privé, l'opération elle-même s'effectue dans les divisions communes. Il en va bien entendu de même pour les patients séjournant dans ces divisions communes. Le texte légal doit ainsi être compris en ce sens que tant le prélèvement d'organe que la transplantation ont lieu dans les divisions communes, et l'art. 2 al. 3 remplit donc précisément un objectif d'égalité. Lors des débats parlementaires, le président du Conseil d'Etat genevois a relevé que telle est la règle de l'ensemble des hôpitaux universitaires suisses et que l'introduction de cet alinéa 3 a été décidée en vue d'"enlever toute coloration d'honoraires à ce qui doit rester un don, y compris dans la prestation faite par le corps médical et le corps soignant" (Mémorial 1996, p. 1446). La loi genevoise ne consacre dès lors aucune discrimination injustifiée.
11. Résumé; conclusions, frais
Sur le vu de ce qui précède, il apparaît en résumé que la loi attaquée constitue une base légale suffisamment claire pour permettre aux particuliers de comprendre le sens et la portée de la nouvelle réglementation, et d'adapter leur comportement en conséquence. Le renvoi aux directives de l'ASSM, à propos de la définition du diagnostic de la mort, n'apparaît pas critiquable (consid. 7c), et la lecture du texte légal permet d'écarter le grief d'imprécision que le recourant soulève, tant à l'égard du système du consentement présumé qu'à l'égard d'autres points (définition du cercle des proches, délai de six heures pour former opposition, subsidiarité du consentement des proches, consid. 7b). La réglementation attaquée repose sur un intérêt public suffisant (consid. 8); elle respecte le principe de la proportionnalité, pour autant que la politique d'information projetée soit mise en place et que le devoir d'informer au sens étroit soit dûment précisé et concrétisé; la loi se prête, sur ce point, à une interprétation conforme à la Constitution (consid. 9). Il appartiendra toutefois au Conseil d'Etat de fixer, dans le règlement prévu à l'art. 5 de la loi, les modalités de la politique générale d'information à mettre en place, dans l'intérêt complémentaire des donneurs potentiels, de leurs proches, des receveurs potentiels et du personnel soignant; ce règlement devra aussi définir l'existence, la portée et les sanctions attachées au devoir spécifique d'information des proches (consid. 9e). Enfin, la réglementation attaquée ne porte pas atteinte au principe de l'égalité de traitement (consid. 10).
Compte tenu de l'importante réserve dont le présent arrêt est assorti - dans le sens d'une précision de jurisprudence - sur la question essentielle de l'information, le recours de droit public doit en l'espèce être rejeté au sens des considérants. | fr | Abstrakte Überprüfung des Genfer Gesetzes über die Entnahme und Transplantation von Organen und Geweben; persönliche Freiheit, Art. 4 BV und Art. 2 ÜbBest. BV. Beschwerdelegitimation (E. 1b).
Das Gesetz verletzt Art. 2 ÜbBest. BV nicht, da es auf dem fraglichen Gebiet an einer bundesrechtlichen Regelung fehlt (E. 3).
Tragweite der persönlichen Freiheit auf dem Gebiet der Organtransplantation; Bedeutung des internationalen Rechts (E. 4).
Das Gesetz, das für die Organtransplantation von einer vermuteten Einwilligung ausgeht und ein Widerspruchsrecht des Betroffenen oder seiner Angehörigen vorsieht, stellt eine genügend klare gesetzliche Grundlage dar; es ist zulässig, für die Bestimmung des Zeitpunkts des Todes auf die Richtlinien der Schweizerischen Akademie für medizinische Wissenschaften zu verweisen (E. 6 und 7).
Die Regelung beruht auf einem ausreichenden öffentlichen Interesse (E. 8); sie ist mit dem Prinzip der Verhältnismässigkeit vereinbar, sofern allgemein eine entsprechende Informationspolitik betrieben und die Informationspflicht gegenüber den Angehörigen befolgt wird (E. 9).
Das Gesetz verletzt die Rechtsgleichheit nicht (E. 10). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-112%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,502 | 123 I 112 | 123 I 112
Sachverhalt ab Seite 113
Le 28 mars 1996, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi sur les prélèvements et les transplantations d'organes et de tissus (K 1 19,5), dont la teneur est la suivante:
Article 1 Interdiction Le commerce d'organes et de tissus humains est interdit.
Art. 2 Etablissements
1 Les prélèvements en vue de transplantation et agréés la transplantation d'organes en provenance d'êtres vivants ou de cadavres humains se déroulent dans les établissements médicaux agréés par le Conseil d'Etat qui satisfont aux exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale.
2 Le médecin cantonal exerce le contrôle et la surveillance dans le secteur privé.
3 Dans les établissements publics médicaux, ils se déroulent dans les divisions communes.
Art. 3 Consentement
1 Toute personne peut, de son vivant, s'opposer présumé au prélèvement d'organes ou de tissus sur son corps, après décès. Elle peut faire inscrire son opposition dans un registre. Seul le corps médical d'un établissement agréé peut y avoir accès. L'absence d'inscription ne constitue pas une présomption d'accord à un prélèvement d'organes.
2 Les proches du défunt peuvent s'opposer à un tel prélèvement dans les six heures qui suivent le décès. La mort se détermine selon les dernières directives de l'Académie suisse des sciences médicales en la matière.
3 La présente disposition s'applique en cas de décès de toute personne ayant son domicile légal dans le canton au moment de sa mort. A défaut, la législation du lieu de domicile du défunt s'applique.
Art. 4 Contraventions Les contrevenants aux dispositions de la présente loi sont passibles des peines de police.
Art. 5 Le Conseil d'Etat édicte le règlement d'application de la présente loi.
Art. 6 Modification La loi concernant la constatation des décès et à une autre loi les interventions sur les cadavres humains, du (K 1 19) 16 septembre 1988, est modifiée comme suit:
CHAPITRE V (abrogé)
Prélèvements d'organes et de tissus
(abrogé)
Art. 14 (abrogé)
Publiée dans la Feuille d'avis officielle le 3 avril 1996 puis le 17 mai 1996 avec l'arrêté de promulgation du Conseil d'Etat, cette loi est entrée en vigueur le 18 mai 1996.
Agissant par la voie du recours de droit public, Rolf Himmelberger demande au Tribunal fédéral, à titre principal, d'annuler la loi du 28 mars 1996 dans son entier, subsidiairement d'annuler ses art. 2 al. 3 et 3. Il invoque la violation de ses droits constitutionnels (garantie non écrite de la liberté personnelle; droit à l'égalité de traitement, art. 4 al. 1 Cst., et primauté du droit fédéral sur le droit cantonal - art. 2 Disp. trans. Cst.).
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, au sens des considérant.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Recevabilité, qualité pour agir
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 122 I 351 consid. 1 et les arrêts cités).
a) En l'espèce, le recourant invoque la violation de ses droits constitutionnels, au sens de l'art. 84 al. 1 OJ. Plus particulièrement, il se plaint d'une violation de la garantie constitutionnelle non écrite de la liberté personnelle, de l'art. 4 al. 1 Cst. et de l'art. 2 Disp. trans. Cst. La règle de l'épuisement des moyens de droit cantonal (art. 86 al. 1 OJ) est respectée, le droit genevois ne prévoyant pas de contrôle judiciaire abstrait des lois cantonales; il en va de même de l'exigence de l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public étant la seule voie de recours fédérale permettant d'invoquer la violation des droits constitutionnels du citoyen par une norme générale et abstraite cantonale (ATF 122 I 70 consid. 1a et les arrêts cités).
b) Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir, au sens de l'art. 88 OJ, est reconnue à toute personne à qui les dispositions prétendument inconstitutionnelles pourraient s'appliquer un jour. Une atteinte virtuelle aux intérêts juridiquement protégés suffit, à condition qu'elle puisse être envisagée avec une certaine vraisemblance (ATF 122 I 70 consid. 1b et la jurisprudence citée).
aa) Le recourant expose qu'en tant que personne physique domiciliée à Genève, appelée à décéder un jour et, de plus, pouvant également être affectée par le décès d'un membre de sa famille ou d'un proche, il est potentiellement touché par la loi sur les prélèvements et les transplantations d'organes et de tissus, dont l'art. 3 institue le consentement présumé du donneur.
bb) Le Conseil d'Etat met en doute la qualité pour agir du recourant. Les dispositions attaquées ne sauraient lui être appliquées contre sa volonté ou celle de ses proches, puisqu'il lui suffirait de déclarer de son vivant son opposition à tout prélèvement d'organes sur lui après son décès. De surcroît, pour le cas où il aurait omis de remplir cette formalité de son vivant, ses proches pourraient valablement faire opposition au prélèvement, immédiatement après son décès. Le prélèvement d'organes ne serait donc pas automatique et le recourant, ou ses proches, ne courraient aucun risque de se le voir imposer contre leur volonté. Le recours de Rolf Himmelberger serait une véritable "action populaire".
cc) La loi contestée consacre une modification importante de la législation antérieure, puisqu'elle marque le passage du consentement explicite au consentement présumé. Il est vrai que dans le système de l'art. 3 de la loi, le recourant peut se prémunir lui-même contre une atteinte virtuelle à ses intérêts juridiquement protégés en s'opposant, de son vivant, au prélèvement d'organes ou de tissus sur son corps après son décès, et en faisant inscrire son opposition sur le registre officiel. La nouvelle loi lui impose toutefois un comportement actif, alors que dans le régime actuel, une attitude passive suffit. Ce changement de réglementation entraîne également des conséquences sur l'attitude que doivent adopter les proches du défunt immédiatement après le décès: si ceux-ci ne s'y opposent pas formellement dans les six heures qui suivent le décès, le prélèvement pourra être effectué. Même si, sur de nombreux points, la loi contestée tend à concrétiser et à protéger les droits constitutionnels des particuliers (cf. consid. 5a), elle est donc bien susceptible de s'appliquer au recourant, domicilié dans le canton de Genève. Cela suffit pour lui reconnaître la qualité pour agir (ATF 98 Ia 508 consid. 1 et 2).
Le recourant ne saurait par ailleurs se voir reprocher d'agir indirectement pour autrui: de par sa nature, le recours de droit public qui a pour objet le contrôle abstrait de la constitutionnalité d'un acte normatif cantonal remplit une fonction qui va au-delà de la protection des seuls intérêts juridiques du recourant. Dans le système de la juridiction constitutionnelle suisse, c'est de la vigilance des particuliers intéressés à la sauvegarde de leurs droits que dépend l'efficacité du contrôle abstrait de la constitutionnalité des actes étatiques cantonaux.
2. Contrôle abstrait de constitutionnalité; objet et modalités
a) Saisi d'un recours de droit public dirigé contre une loi cantonale, le Tribunal fédéral recherche prioritairement et avec pleine cognition si, selon les principes d'interprétation reconnus, on peut donner à la règle attaquée une portée qui la fasse apparaître comme conforme à la Constitution (ATF 122 I 18 consid. 2a p. 20 et les arrêts cités). Cet examen de conformité exige également, dans les limites du principe d'allégation (art. 90 al. 1 let. b OJ), la prise en considération du droit international pertinent (même arrêt; cf. également ATF 117 Ib 367 consid. 2e p. 372/373). Le Tribunal fédéral n'annulera la ou les dispositions de l'arrêté cantonal entrepris que si celles-ci ne se prêtent à aucune interprétation de ce type (ATF 118 Ia 64 consid. 2c p. 72, 427 consid. 3b p. 433). Si la formulation de la loi entreprise est claire et non équivoque, son sens littéral ne saurait être infléchi par l'interprétation conforme; celle-ci n'est donc admissible que dans la mesure où le sens de la loi contestée apparaît ambigu, imprécis ou lacunaire (ATF 113 Ia 126 consid. 5 p. 131). Le recours à l'interprétation conforme se justifie également lorsque les dispositions législatives qui sont objet du contrôle doivent encore faire l'objet d'une concrétisation par un règlement d'application de l'exécutif cantonal, comme c'est le cas en l'espèce (art. 5 de la loi entreprise).
b) Lorsque l'arrêté cantonal attaqué ne viole le droit constitutionnel ou conventionnel que sous certains aspects seulement, le Tribunal fédéral n'annulera en principe que les seules dispositions litigieuses. Il n'annulera intégralement l'arrêté cantonal attaqué que si ces dispositions ne peuvent pas être supprimées sans dénaturer l'acte dans son ensemble (ATF 118 Ia 64 consid. 2c p. 72; ATF 113 Ia 126 consid. 5 p. 131). Compte tenu de la nature essentiellement cassatoire du recours de droit public, une norme déclarée inconstitutionnelle ne peut être qu'annulée, mais non modifiée ou remplacée (ATF 118 Ia 64 consid. 1e p. 69).
c) Enfin, le juge constitutionnel doit rechercher dans quelles circonstances pratiques les dispositions litigieuses seront appliquées, et ne pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite. La façon dont la loi sera vraisemblablement mise en oeuvre, de même que la qualité de ses organes d'exécution jouent, dès lors, un rôle important dans l'examen de la conformité des dispositions attaquées avec la Constitution (ATF 118 Ia 427 consid. 3b p. 433 et les arrêts cités).
3. Force dérogatoire du droit fédéral, art. 2 Disp. trans. Cst.
Outre les griefs qu'il adresse à la loi attaquée sur le terrain de la garantie constitutionnelle non écrite de la liberté personnelle (ci-dessous, consid. 4-9) et - en ce qui concerne son art. 3 al. 3, - sur celui de l'égalité de traitement garantie par l'art. 4 al. 1 Cst. (ci-dessous, consid. 10), le recourant invoque l'art. 2 Disp. trans. Cst., sans pour autant indiquer, comme l'exige l'art. 90 al. 1 let. b OJ, en quoi consisterait la violation de cette disposition. Il semble perdre de vue, sur ce point, que si le principe de la force dérogatoire du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent ou contredisent les prescriptions du droit fédéral, cela suppose que la Confédération ait effectivement et exhaustivement réglementé la matière (ATF 122 I 18 consid. 2b/aa, 81 consid. 2a; ATF 112 Ia 398 consid. 4a). Or il n'existe pas, à ce jour, de législation fédérale dans le domaine de la transplantation d'organes (consid. 6 ci-dessous; cf. également, en matière de procréation médicalement assistée, ATF 115 Ia 234 consid. 4 p. 245 et les arrêts cités). Le grief doit donc être écarté, dans la mesure où il est recevable.
4. Liberté personnelle; généralités
Le recourant invoque principalement une atteinte à sa liberté personnelle.
a) Selon la jurisprudence, la liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, confère à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle (ATF 111 Ia 231 consid. 3a, ATF 109 Ia 273 consid. 4a p. 279 et les arrêts cités). Elle le protège, en outre, dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 122 I 360 consid. 5a). Elle se conçoit, dès lors, comme une garantie générale et subsidiaire à laquelle le citoyen peut se référer lorsque les droits fondamentaux dont il allègue la violation ne font pas l'objet de garanties particulières (ATF 114 Ia 350 consid. 5, ATF 101 Ia 346 consid. 7a et les arrêts cités). La liberté personnelle oblige le détenteur de la puissance publique à un comportement envers le citoyen qui soit compatible avec le respect de sa personnalité. Elle protège intégralement la dignité de l'homme et sa valeur propre (ATF 111 Ia 231 consid. 3 et les références citées).
b) La garantie constitutionnelle de la liberté personnelle ne se limite pas à la durée de la vie des individus. Elle prolonge ses effets, dans une certaine mesure, au-delà du décès. Du point de vue constitutionnel, le défunt doit être considéré comme le titulaire prioritaire des droits protégeant sa dépouille contre des atteintes contraires aux moeurs et aux usages (ATF 111 Ia 231 consid. 3b). Cette pérennité de certains droits se justifie d'autant plus que le moment de la disparition de toute trace de vie dans le corps de l'individu est très difficile à fixer et que les critères retenus par l'Académie suisse des sciences médicales n'ont pas été prioritairement élaborés pour définir la fin de la personnalité, mais bien pour déterminer, en vue notamment d'un prélèvement d'organe, le moment à partir duquel un retour à la vie est exclu (ATF 118 IV 319 consid. 2 p. 323; ATF 97 I 221 consid. 4b p. 228).
Toute personne a ainsi le droit de déterminer le sort de sa dépouille après sa mort. Cette prétention comporte notamment une liberté de choix, dans le cadre tracé par la loi, l'ordre public et les bonnes moeurs, quant à la forme des funérailles et au mode d'inhumation, l'être humain ayant, quel que soit le rang qu'il a occupé dans la société, un droit constitutionnel, consacré par l'art. 53 al. 2 Cst., à un enterrement et à une sépulture décents (ATF 111 Ia 231 consid. 3b). Ce droit découle directement de la protection de la dignité humaine (cf. déjàATF 45 I 132; ATF 98 Ia 508 consid. 8c p. 523 et les arrêts cités; voir également le Message relatif à une nouvelle Constitution fédérale, du 20 novembre 1996, FF 1997 I p. 1 ss, 143; NICOLÒ RASELLI, Schickliche Beerdigung für "Andersgläubige", PJA 1996 p. 1103-1110, p. 1105, ch. 2a); il s'oppose également à toute profanation d'un cadavre humain et, partant, à toute intervention illicite sur lui. Cette interdiction trouve, au demeurant, sa protection pénale à l'art. 262 ch. 2 CP.
c) Le respect du défunt et l'intangibilité de son corps, ainsi concrétisés dans le droit positif, ont leur fondement dans les conceptions éthiques ou religieuses relatives à la signification de la mort. En l'absence d'une décision du défunt, ses proches peuvent prétendre, dans certaines limites, à disposer du sort de son cadavre. Du point de vue du droit privé, le droit de ces derniers est, lui aussi, une émanation des droits généraux de la personnalité (art. 28 CC). Fondé sur les rapports étroits qu'ont eus les intéressés avec le défunt et protégeant les relations sentimentales qui en résultent, ce droit subsidiaire des proches trouve sa limite dans les droits de la personnalité, dont jouit le défunt lui-même, de déterminer le sort de son cadavre et les modalités de ses funérailles (ATF 101 II 177 consid. 5a p. 191). Il en découle que le droit des proches n'intervient que si le défunt n'a pas pris de décision, écrite ou orale, sur le sort de son cadavre. Ce pouvoir subsidiaire de décision doit être exercé, en première ligne, par celui qui était le plus étroitement lié au défunt et qui a été de ce chef le plus affecté par sa disparition (ATF 111 Ia 231 consid. 3b; dans le même sens, RASELLI, loc.cit., p. 1108 ch. V.1 ad note 74; dans ce sens également, ROLF SCHÖNING, Rechtliche Aspekte der Organtransplantation, unter besonderer Berücksichtigung des Strafrechts, thèse Zurich, 1996, 339 p., p. 75-76 et la doctrine citée aux notes 155-157).
d) La liberté personnelle est également garantie par certaines dispositions du droit international relatives à la protection des droits de l'homme.
aa) Présentent une pertinence dans ce contexte, dans l'optique du donneur potentiel d'organes, l'art. 2 par. 1 CEDH (RS 0.101), selon lequel le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi; l'art. 6, par. 1 3ème phrase du Pacte ONU II (RS 0.103.2), qui précise que "nul ne peut être arbitrairement privé de la vie"; l'art. 3 CEDH, aux termes duquel nul ne peut être soumis, notamment, à des traitements inhumains ou dégradants, ainsi que la disposition correspondante du Pacte ONU II (art. 7), qui précise de surcroît qu'"il est interdit de soumettre une personne sans son libre consentement à une expérience médicale ou scientifique". La pertinence au moins indirecte de cette disposition dans le domaine des transplantations d'organes n'est guère douteuse (voir cependant MANFRED NOWAK, CCPR-Kommentar, Kehl 1989, p. 147, § 30). Il convient également de mentionner l'art. 8 CEDH (et son correspondant, moins précis, l'art. 17 Pacte ONU II), selon lequel - dans la mesure utile ici - toute personne a droit au respect de sa vie privée, les ingérences étatiques dans l'exercice de ce droit devant être prévues par la loi et constituer des mesures qui sont nécessaires, dans une société démocratique, "à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d'autrui". Du point de vue du receveur potentiel d'organes, l'art. 12 du Pacte ONU I (RS 0.103.1) présente également un intérêt: il consacre "le droit qu'a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mentale qu'elle soit capable d'atteindre", et la Suisse s'est engagée, à ce titre, à prendre les mesures nécessaires pour permettre, notamment, la création de "conditions propres à assurer à tous des services médicaux et une aide médicale en cas de maladie" (art. 12 par. 2 let. d; voir à ce sujet, OLIVIER GUILLOD et DOMINIQUE SPRUMONT, Le droit à la santé: un droit en émergence, in: De la Constitution, Mélanges J.-F. AUBERT, Bâle 1996, p. 337-353, 346).
bb) En dépit de leur caractère non obligatoire, d'autres actes élaborés sous les auspices d'organisations internationales revêtent un intérêt direct pour la présente cause:
- la Résolution (78) 29 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe sur l'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux prélèvements, greffes et transplantations de substances d'origine humaine, du 11 mai 1978, dont le chapitre III concerne les prélèvements, greffes et transplantations de substances provenant de personnes décédées, et dont l'art. 10 a la teneur suivante:
1. Aucun prélèvement ne doit être effectué lorsqu'il y a une opposition manifeste ou présumée du défunt compte tenu notamment de ses convictions religieuses ou philosophiques.
2. A défaut d'une volonté du défunt manifestée explicitement ou implicitement, le prélèvement peut être effectué. Toutefois, un Etat pourra décider que le prélèvement ne doit pas avoir lieu, si, après une enquête appropriée, compte tenu des circonstances, visant à déterminer l'opinion de la famille du défunt, et dans le cas d'un incapable juridique survivant, celle de son représentant légal, une opposition se manifeste; lorsque le défunt était un incapable juridique le consentement de son représentant légal peut être exigé.
- la Recommandation (79) 5 du Comité des ministres aux Etats membres du Conseil de l'Europe, concernant le transport et l'échange internationaux de substances d'origine humaine, du 14 mars 1979;
- la Résolution WHA 44.25 de l'Organisation mondiale de la santé du 13 mai 1991, relative aux "Principes directeurs sur la transplantation d'organes humains", qui définit notamment les modalités de l'exigence du consentement du donneur (principe directeur 1) et pose le principe de la gratuité de la transplantation (principes directeurs 5 à 9).
cc) Bien que non obligatoires, ces actes internationaux unilatéraux constituent d'importants moyens auxiliaires d'interprétation des règles conventionnelles pertinentes pour le contrôle de constitutionnalité (voir sur ce point l'art. 31 ch. 3, let. b et c de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, RS 0.111), voire des règles constitutionnelles elles-mêmes (ATF 117 Ib 367 consid. 2 e-f p. 372), dans la mesure où ces textes internationaux reflètent les traditions juridiques communes aux Etats membres des organisations sous les auspices desquelles ils ont été élaborés et dont la Suisse se réclame (ATF 118 Ia 64 consid. 2a et la jurisprudence citée; 109 Ia 151; ATF 105 Ia 98 consid. 3b). Ils seront cités plus loin dans la mesure nécessaire.
e) A l'instar des autres droits individuels, la liberté personnelle peut être limitée par une mesure étatique pour autant que celle-ci repose sur une base légale, répond à un intérêt public prépondérant et est conforme au principe de la proportionnalité (ATF 120 Ia 147 consid. 2b p. 150). Ce dernier principe se compose traditionnellement des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés -, et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 118 Ia 427 consid. 7a p. 439 et les références citées).
5. Application de la garantie de la liberté personnelle au cas de la législation cantonale sur la transplantation d'organes
a) La loi du 28 mars 1996 constitue à n'en point douter, sur plusieurs points, une ingérence dans la garantie de la liberté personnelle reconnue au recourant par le droit constitutionnel (cf. consid. 1b/cc ci-dessus). Il convient cependant d'observer d'emblée que plusieurs de ses dispositions instaurent une protection dont le recourant, de manière significative, ne critique pas le bien-fondé: l'art. 1 de la loi pose le principe de l'interdiction du commerce d'organes et de tissus humains (tout comme le projet d'art. 24decies al. 2 Cst., l'art. 21 de la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine, ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe à Oviedo le 4 avril 1997, l'art. 9 de la Résolution (78) 29 du Conseil de l'Europe, et les principes directeurs 5 à 9 de la Résolution WHA 44.25 de l'OMS). L'art. 2 al. 1 de la loi genevoise exige en outre que les prélèvements et la transplantation d'organes en provenance d'êtres vivants ou de cadavres humains se déroulent "dans les établissements médicaux agréés par le Conseil d'Etat qui satisfont aux exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale"; enfin, l'art. 2 al. 2 prévoit que le médecin cantonal exerce le contrôle et la surveillance de ces prélèvements et transplantations dans le secteur privé. Ces dispositions, dont la fonction protectrice est évidente, sont conformes à l'art. 8 ch. 2 de la Résolution (78) 29 du Conseil de l'Europe.
b) La principale atteinte que le recourant critique dans la loi résulte de son art. 3, qui, sous la note marginale "Consentement présumé", subordonne la possibilité d'un prélèvement d'organes ou de tissus sur un cadavre à l'absence d'opposition de l'intéressé de son vivant ou, immédiatement après son décès, de ses proches. Selon le recourant, seul un comportement actif de la part de l'intéressé (inscription de son opposition sur le registre officiel), ou de ses proches (opposition exprimée dans les six heures après le décès), permettrait de faire échec aux prélèvements d'organes ou de tissus en vue d'une transplantation. Il critique de surcroît le manque de clarté de l'art. 3 de la loi, notamment sur la question du moment à partir duquel le délai d'opposition de six heures commence à courir.
6. Base légale; compétences cantonales
a) Sur le principe, le recourant ne conteste pas que l'art. 3 de la loi constitue en soi une base légale. Faute d'une compétence fédérale correspondante, le domaine de la transplantation d'organes relève en effet aujourd'hui, pour l'essentiel, de la compétence des cantons (art. 3 Cst.). Un projet d'art. 24decies Cst. sur la médecine de transplantation a été mis en consultation par le Conseil fédéral jusqu'à la fin de l'année 1996 (FF 1997 I 142; voir également MARCO BORGHI, Pour une réglementation constitutionnelle fédérale des transplantations d'organes en Suisse, in "La transplantation d'organes; repères pour une législation fédérale", MARCO BORGHI et DOMINIQUE SPRUMONT, éd. Institut du fédéralisme de Fribourg et Institut du droit de la santé de Neuchâtel, 1995, p. 3-28). A la suite de deux motions chargeant le Conseil fédéral d'élaborer des dispositions légales permettant d'interdire le commerce d'organes humains en Suisse, et d'élaborer des dispositions constitutionnelles et législatives en vue de maîtriser les multiples problèmes liés aux transplantations d'organes, les cantons eux-mêmes, par l'intermédiaire de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires, se sont adressés au Conseil fédéral en date du 9 décembre 1994. Ils se sont prononcés à cette occasion en faveur d'une solution fédérale pour réglementer la médecine de transplantation car, en raison du développement prévisible considérable de cette branche au cours des prochaines années et des problèmes d'éthique multiples et fort délicats liés à ce phénomène, la réglementation cantonale de la transplantation d'organes apparaît insuffisante (sur la nécessité d'une norme constitutionnelle spécifique, cf. JAAC 1997 61/I p. 29-45).
En décidant de réglementer le domaine de la transplantation d'organes, les autorités genevoises étaient donc pleinement conscientes de la nécessité d'agir sur le plan législatif. Constatant que la situation suisse relève du "véritable imbroglio", la Commission de la santé du Grand Conseil a, elle aussi, estimé que les législations cantonales "sont insuffisantes mais néanmoins nécessaires". Dans l'attente d'une réglementation fédérale, elle a invité en conséquence le Grand Conseil à choisir pour Genève le même type de législation que dans les autres cantons universitaires.
b) En Suisse, le principe du consentement présumé du patient ou de ses proches à un prélèvement d'organes ou de tissus semble consacré dans la moitié des cantons, parmi lesquels les six cantons disposant d'un centre de transplantation (BS, BE, GE, SG, VD, ZH; voir WOLFRAM HÖFLING, Rechtsfragen der Transplantationsmedizin, Eine rechtsvergleichende Betrachtung, RJB 1996 p. 787-807, 802, et la classification plus détaillée de SCHÖNING, op.cit., qui distingue, p. 81/82 et 335-337, entre les cantons qui consacrent la "Zustimmungslösung", la "Widerspruchslösung", et la "Informationslösung"). S'agissant des cantons universitaires, les dispositions pertinentes sont: pour Bâle-Ville, le § 12 de la Spitalgesetz du 26 mars 1981; pour Berne, l'art. 41 al. 2 de la loi sur la santé publique; pour Saint-Gall, l'art. 35 de la Gesundheitsgesetz du 28 juin 1979; pour Vaud, l'art. 11 ch. 6 et l'art. 20 du règlement du 5 décembre 1996 sur les inhumations, les incinérations et les interventions médicales pratiquées sur des cadavres; pour Zurich, le § 26 de la Verordnung über die Rechte und Pflichten der Patienten in staatlichen und staatsunterstützten Krankenhäusern (Patientenrechtverordnung), du 28 août 1991.
7. Base légale; précision de la norme; renvoi aux directives de l'ASSM
L'existence même d'une base légale formelle n'étant pas en cause ici, il convient de vérifier si celle-ci présente les garanties de clarté et de transparence exigées tant par le droit constitutionnel, au titre de la "densité normative", que par la Convention européenne des droits de l'homme. Sur plusieurs points en effet, le recourant fait grief à la loi de manquer de précision, notamment quant aux modalités du "consentement présumé", aux modalités d'information des proches et au moment à partir duquel le prélèvement d'organes peut avoir lieu.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (ATF 109 Ia 273 consid. 4d p. 282 et les références citées; ATF 117 Ia 341 consid. 5a p. 346; cf. THOMAS COTTIER, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage, 2e édition, Zurich 1991, p. 144 ss, 190 ss; SCHÖNING, op.cit. p. 53 ss). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manoeuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires, et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 109 Ia 273 précité). Une atteinte grave exige en principe une base légale formelle, claire et précise, alors que les atteintes plus légères peuvent, par le biais d'une délégation législative, figurer dans des actes de niveau inférieur à la loi, ou trouver leur fondement dans une clause générale (ATF 122 I 360 consid. 5b/bb et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement cette question (idem).
Dans le système de la Convention européenne des droits de l'homme, les exigences matérielles découlant du principe de la légalité ont été dégagées par la Cour de Strasbourg à propos des mots "prévu par la loi" que l'on retrouve, notamment, à l'art. 8 par. 2 CEDH. Selon la Cour, cette dernière expression "englobe le droit d'origine tant législative que jurisprudentielle, et implique des conditions qualitatives, entre autres celles d'accessibilité et de prévisibilité" (CourEDH, arrêt Cantoni c. France du 15 novembre 1996, Rec. 1996 - à paraître -, par. 29). Ces deux dernières notions dépendent "dans une large mesure du contenu du texte dont il s'agit, du domaine qu'il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires" (même arrêt, par. 35 et la jurisprudence citée). La mesure incriminée doit reposer sur une disposition du droit interne. En particulier, l'accessibilité de la loi aux personnes concernées exige de celle-ci une formulation assez précise pour leur permettre - en s'entourant, au besoin, de conseils éclairés - de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d'un acte déterminé. Une loi qui confère un pouvoir d'appréciation ne se heurte pas en soi à cette exigence, à condition que l'étendue et les modalités d'exercice d'un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l'individu une protection adéquate contre l'arbitraire (CourEDH, arrêt Tolstoy Miloslavsky c. Royaume-Uni, du 13 juillet 1995, Série A no 316 B, p. 71, § 37).
b) Le principal grief que le recourant adresse à la loi est de créer une fiction de consentement qui ne serait autre, selon lui, qu'un "moyen déguisé de se passer de ce même consentement".
aa) Un examen de l'art. 3 de la loi, considéré dans sa genèse et son système, permet toutefois d'écarter les reproches d'imprécision ou de manque de clarté que le recourant lui voit sur ce point.
Il ressort de la genèse de cette disposition que le législateur genevois a, pour l'essentiel, remplacé le système du consentement explicite en matière de prélèvement d'organes par celui du consentement présumé à ce prélèvement. Ce changement fondamental est mis en évidence par la note marginale de l'art. 3, intitulée "Consentement présumé".
En vertu de l'alinéa premier de cette disposition, le droit d'opposition appartient au premier chef à l'intéressé: celui-ci peut, de son vivant, s'opposer à un prélèvement postérieur au décès. Son opposition pourra se manifester de différentes façons: oralement à ses proches, par une déclaration écrite remise à des proches et à d'autres personnes, ou encore par le biais d'une "carte de donneur" portée sur lui. On trouve, dans les travaux préparatoires de la loi (Mémorial des séances du Grand Conseil genevois - mémorial - 1996, p. 1421), la reproduction d'une telle carte, selon laquelle l'intéressé peut autoriser le prélèvement d'organes sur son corps en cas de décès, "si cette opération permet une transplantation sur un être humain"; une rubrique permet de limiter l'autorisation, en excluant le prélèvement de certains organes; la carte permet enfin de manifester son opposition à tout prélèvement. Ces modes de consentement ou d'opposition non formels, qui peuvent être rangés sous la première phrase de l'al. 1 de l'art. 3 de la loi attaquée, sont complétés par la possibilité, mentionnée dans la deuxième phrase, de faire inscrire son opposition dans un registre dont la troisième phrase précise que seul le corps médical d'un établissement agréé peut y avoir accès. Ces différentes modalités d'opposition, dont bénéficie le donneur potentiel d'organes de son vivant, ont toutes pour effet commun de renverser la présomption de consentement instituée par la loi.
On peut certes, à première lecture, déceler une certaine contradiction entre la note marginale de l'art. 3 ("Consentement présumé"), et la dernière phrase de l'al. 1er de cette disposition, selon laquelle "L'absence d'inscription ne constitue pas une présomption d'accord à un prélèvement d'organe". Le sens de cette dernière phrase ne peut être compris qu'en considérant l'élément central de la réglementation, qui a consisté, comme déjà relevé, à substituer le régime du consentement par celui du consentement présumé en cas d'absence d'opposition de l'intéressé. Envisagée dans le système de la réglementation litigieuse, cette phrase a pour but de préciser qu'à lui seul, le défaut d'inscription de l'opposition du donneur potentiel dans le registre ad hoc ne signifie pas encore que la présomption de consentement est définitivement acquise. Celle-ci n'est acquise que si le donneur potentiel n'a pas, d'une manière ou d'une autre, manifesté son opposition. En d'autres termes, le législateur, qui aurait pu dresser une liste positive des cas dans lesquels la présomption de consentement est acquise, a énuméré, de manière négative, les possibilités d'opposition dont dispose le donneur potentiel pour faire échec à cette présomption.
bb) L'alinéa 2 de l'art. 3 décrit le second mode possible d'opposition au prélèvement qui est réservé, dans les six heures qui suivent le décès, aux "proches du défunt".
Ainsi replacée dans le système de l'art. 3, l'articulation de l'al. 1 et de l'al. 2 présente une clarté suffisante pour les particuliers. Qu'ils soient donneurs potentiels ou "proches du défunt", les personnes légitimées sont à même, pour autant qu'elles aient connaissance de l'existence du texte légal (sur le devoir d'information de l'autorité, voir ci-dessous, consid. 9e), de manifester leur opposition et de comprendre les conséquences d'une inaction de leur part.
cc) Sans doute aussi l'art. 3 al. 2 de la loi contient-il une notion - celle de "proches" - qui comporte une part d'imprécision. Le recourant ne s'en plaint toutefois pas. Il appartiendra au règlement d'application prévu par l'art. 5 de la loi d'en préciser le contenu, en s'inspirant de la jurisprudence et de la doctrine. Il est communément admis qu'il faut entendre, par proche, la personne qui était la plus étroitement liée au défunt, et est par conséquent la plus touchée par sa disparition (ATF 101 II 177, analysé par PIERRE TERCIER, Qui sont nos "proches"?, in: Mélanges Bernhard Schnyder, Fribourg 1995, p. 799-816, 802 et 814-816; voir également SCHÖNING, op.cit. p. 76-77). Par ailleurs, la loi genevoise ne semble pas non plus établir de hiérarchie en faveur du consentement du donneur sur celui de ses proches: l'opposition des proches après le décès paraît pouvoir faire échec au consentement donné par le donneur de son vivant. Tel n'est toutefois pas le cas. Comme cela est relevé ci-dessus (consid. 4c), les proches ne disposent que d'un pouvoir de décision subsidiaire: le respect de leur sentiment de piété doit céder le pas à la protection, prioritaire, de la liberté personnelle du principal intéressé. Leur propre opinion ne saurait donc faire échec à une autorisation - ou à un refus - explicite du défunt. L'avis des proches n'a, par conséquent, à être recherché qu'en l'absence de disposition connue, prise par l'intéressé de son vivant, et la réglementation genevoise peut être comprise dans ce sens (voir, dans le même sens, l'arrêt précité ATF 111 Ia 231, consid. 3b p. 233-234; plus nettement BORGHI, op.cit. p. 15-16, de même que TERCIER, op.cit. p. 802, et SCHÖNING, op.cit. p. 75-76).
c) Le recourant s'en prend ensuite à l'imprécision de l'art. 3 al. 2 de la loi en ce qui concerne le point de départ du délai d'opposition des proches. Dûment interprétée, la loi attaquée ne prête toutefois pas à confusion. En prévoyant que l'opposition des proches peut intervenir "dans les six heures qui suivent le décès", la loi, prise dans son sens littéral, est précise. Tout dépend toutefois de ce qu'il faut entendre par l'expression "décès" ou "mort". Or la loi genevoise fait, sur ce point, un renvoi aux "dernières directives de l'Académie suisse des sciences médicales (ASSM) en la matière". Même si le recourant ne critique pas ce renvoi en tant que tel, il y a lieu d'en vérifier la conformité au droit constitutionnel, car cette vérification s'inscrit dans l'examen, libre, de l'existence d'une base légale suffisante.
aa) La première directive à laquelle renvoie la loi est intitulée "Définition et directives pour le diagnostic de la mort en vue d'une transplantation d'organes" (version du 18 novembre 1994). Révisée et complétée depuis et approuvée, sous le même titre, par le Sénat de l'ASSM le 13 juin 1996 (Bulletin des Médecins suisses, vol. 77, 45/1996 du 6 novembre 1996, p. 1821-1829), elle prévoit notamment (II, ch. 3.2) que "Le diagnostic de mort cérébrale dans le contexte d'un prélèvement d'organes requiert deux évaluations cliniques séparées", étant précisé que la durée minimale d'observation ne devra jamais être inférieure à six heures. La même directive précise (IV, p. 1826) que "Juridiquement, l'instant de la mort est le moment du premier diagnostic de l'arrêt irréversible des fonctions cardiaques ou cérébrales. Pour cette constatation, les signes cliniques suffisent" (la directive énumère les huit critères cliniques qui doivent être établis pour le constat de la mort cardio-circulatoire (II, ch. 2.1) et les sept critères cliniques qui doivent être présents pour que la mort cérébrale puisse être constatée (II, ch. 3.1).
Les secondes directives de l'ASSM auxquelles se réfère le législateur genevois sont intitulées "Directives médico-éthiques pour les transplantations d'organes", approuvées en 1ère consultation par le Sénat de l'ASSM le 8 juin 1995 (Bulletin des Médecins suisses, vol. 75, 5/1994 du 2 février 1996, p. 168-170).
bb) Le Tribunal fédéral a, depuis longtemps, reconnu la légitimité et la pertinence des directives de l'ASSM, notamment pour déterminer le moment de la mort. Dans son arrêt publié aux ATF 98 Ia 508, il a admis le renvoi à ces directives, opéré dans une ordonnance zurichoise sur les hôpitaux, pour ce qui concerne la constatation des décès. Ces directives paraissaient correspondre, à l'époque, au niveau de la science dans ce domaine; le renvoi avait seulement pour effet de poser des exigences minimales pour le diagnostic de la mort, d'autres critères pouvant, le cas échéant, entrer en considération (consid. 4c et d p. 516-518).
Dans son arrêt du 26 octobre 1989 dans la cause D. (RDAF 1990 p. 156), le Tribunal fédéral a admis qu'une loi soumise au référendum facultatif pouvait déléguer au Conseil vaudois de la santé (organe consultatif) le soin de fixer, "en se fondant notamment sur les directives de l'ASSM", les conditions dans lesquelles peuvent se dérouler les opérations de fécondation in vitro et de transferts d'embryons. Cette délégation, non exclue par la loi et limitée à un domaine déterminé, permettait l'adaptation progressive du droit cantonal à l'évolution des techniques médicales (consid. 3).
Dans ses arrêts parus aux ATF 115 Ia 234 (consid. 3b p. 242) et ATF 119 Ia 460 (consid. 4c/cc p. 470), le Tribunal fédéral a aussi reconnu la pertinence des directives de l'ASSM dans le domaine de la procréation médicalement assistée; il ne s'est pas prononcé, à ces occasions, sur l'admissibilité des renvois opérés dans ce domaine par différentes législations cantonales.
La Cour européenne des droits de l'homme admet, elle aussi, un renvoi de la loi à d'autres actes, en particulier lorsque le domaine à réglementer revêt un caractère technique (CourEDH, arrêt Groppera c. Suisse du 28 mars 1990, Série A no 173, p. 25-26, 65-68).
cc) La doctrine est partagée sur l'admissibilité du renvoi aux directives de l'ASSM. Selon Häfelin/Haller (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Ein Grundriss, 3ème éd. Zurich 1993 no 1030 ss), la compatibilité de ce procédé avec la Constitution ne peut être admise sans autre, puisqu'il porte atteinte à la répartition constitutionnelle des compétences. Le renvoi doit en tout cas figurer dans un acte de rang législatif, et se limiter aux questions techniques. Pour SCHÖNING (op.cit. p. 57-60), de tels renvois à des dispositions d'organismes privés posent problème, parce que le législateur renonce ainsi à assumer sa responsabilité. Cet auteur différencie le renvoi direct - c'est-à-dire la référence à des règles émanant d'un organisme clairement désigné -, qui peut être statique lorsqu'il est fait référence à une version déterminée de ces règles, ou dynamique, lorsque sont évoquées les "règles actuellement en vigueur". La loi peut aussi opérer un renvoi indirect lorsqu'elle recourt aux notions de "standards actuels" (tel l'état de la science et de la technique), dont les règles privées ne sont alors que le reflet. LAURENZ ROTACH (Die Verwendung von Anhängen in den Erlassen des Bundesrechts, in Législation d'aujourd'hui 1995/3, p. 111-120, 116), subordonne le procédé du renvoi à deux conditions: un cercle restreint de destinataires et une norme de nature technique destinée principalement à des spécialistes. D'autres auteurs posent encore d'autres conditions (MARINA MANDOFIA et MICHEL BÜRGISSER, Réflexions critiques sur le règlement genevois en matière de fécondation in vitro, SJ 1988 p. 177 ss, 181, qui fixent des conditions proches de celles posées pour la délégation législative). DIETER GRAUER (Die Verweisung im Bundesrecht, insbesondere auf technische Verbandsnormen, thèse, Zurich 1980, 208 p., p. 182 ss), admet pour sa part le procédé du renvoi statique, mais non du renvoi dynamique, qui ne permettrait pas de contrôle ultérieur du législateur en cas de changement de la règle privée. Selon URSULA BRUNNER (Rechtssetzung durch Private, thèse, Zurich 1982, 169 p., p. 32), la technique du renvoi est admissible en matière médicale, même si elle est appliquée de manière beaucoup plus générale et fréquente dans les domaines techniques. Un tel renvoi supposerait en outre une base légale formelle (op.cit. p. 140 ss; contra, MOOR, Droit administratif, Berne 1992, vol. III, p. 102-103).
dd) En l'espèce, la loi contestée contient un renvoi indirect (art. 2 al. 1 "établissements médicaux... qui satisfont aux exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale") dont l'admissibilité fait d'autant moins problème, sous l'angle de la légalité, qu'il vise à renforcer les garanties individuelles en matière de transplantation.
Pour la détermination du moment de la mort, la loi semble en revanche opérer, en son art. 3 al. 2 deuxième phrase, un renvoi direct aux directives de l'ASSM. Dès lors qu'il s'agirait d'un renvoi dynamique (il n'est pas fait référence à une version déterminée, mais aux "dernières directives"), l'admissibilité du procédé pourrait prêter à discussion. Il convient toutefois de relever (comme le fait SCHÖNING à propos de l'art. 24 de l'ordonnance zurichoise sur les droits des patients, de teneur semblable sur ce point à la loi genevoise, op.cit. p. 59-60), que les directives de l'ASSM constituent, dans le domaine médical, le reflet de l'état de la science et de la technique à un moment donné; elles consacrent le consensus qui prévaut dans le milieu de la médecine scientifique. L'auteur de la loi genevoise est manifestement parti de cette considération, de sorte que le renvoi consiste bien plutôt dans la référence à un standard, dont les directives ne sont que le reflet. On peut donc y voir un renvoi de nature indirecte, en l'occurrence admissible (ATF 98 Ia 508, consid. 3a p. 512-513). En outre, comme l'a déjà relevé le Tribunal fédéral, les directives relatives au diagnostic de la mort définissent les exigences minimales auxquelles doit satisfaire un tel diagnostic en vue d'une transplantation (même arrêt, consid. 4c p. 516-517). En s'y référant, le législateur genevois avait pour objectif de renforcer la protection des droits fondamentaux, et nullement d'y porter atteinte. Il y a lieu, dès lors, de se montrer moins strict quant aux conditions d'un renvoi.
La référence de la loi aux "dernières" directives n'apparaît pas non plus critiquable, puisqu'elle peut se comprendre non pas comme un renvoi dynamique, mais comme l'obligation plus générale de tenir compte des connaissances les plus récentes dans ce domaine, dans le respect des libertés individuelles. En outre, elle témoigne de la volonté du législateur genevois de permettre à la pratique de s'adapter progressivement à l'évolution de la science médicale (cf. RDAF 1990 p. 156 consid. 3b). S'agissant d'une question technique et complexe, telle que la définition du moment de la mort, il apparaît adéquat de permettre une adaptation immédiate de la réglementation à l'évolution des connaissances scientifiques, sans compter que la reproduction dans la loi de l'intégralité des directives aboutirait à alourdir indûment le texte légal, et en compromettrait une lecture aisée. Toute modification, même mineure, des directives nécessiterait alors une modification législative. Sous l'angle de la légalité, il suffit que les directives en question, publiées, soient accessibles. Les hésitations de la doctrine ne sont pas de nature à remettre en cause la jurisprudence admettant, dans ce domaine spécifique, le renvoi aux directives de l'ASSM.
ee) Cela étant, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de s'immiscer dans la controverse scientifique relative à l'adéquation des critères permettant d'établir le décès, en particulier quant au délai de six heures qui doit s'écouler entre les deux diagnostics. Les critiques du recourant ne portent d'ailleurs pas sur ce point. Il suffit de constater ici que les directives de l'ASSM sont suffisamment précises pour que le particulier puisse comprendre la notion de la mort à laquelle le législateur a entendu se référer dans la loi attaquée. Ces directives, auxquelles plusieurs législations cantonales renvoient de manière générale ou spécifique (par ex. AR, BE, BL, GE, LU, OW, TI, ZH), expriment le consensus de la communauté médicale scientifique de Suisse et sont très respectées par les membres de la profession; dans leur teneur actuelle elles paraissent en outre - compte tenu de la retenue que doit observer le juge constitutionnel dans ce domaine - correspondre aux conditions posées aujourd'hui par le droit constitutionnel (cf. ATF 98 Ia 508 consid. 4 s'agissant de l'admissibilité du critère de la mort cérébrale, en fonction des directives de l'époque).
Il convient certes de réserver le cas d'un changement important que subiraient les directives auxquelles il est renvoyé; dans un tel cas en effet, la réglementation adoptée par le législateur genevois sur la base d'un texte déterminé pourrait se trouver fondamentalement modifiée, sans intervention de l'organe législatif. Le renvoi perdrait alors sa légitimité, et avec elle sa validité. Une telle hypothèse ne suffit toutefois pas pour nier l'admissibilité du procédé lorsque, comme ici, il apparaît nécessaire, dans l'intérêt immédiat de la personne concernée, d'adapter régulièrement les techniques de diagnostic de la mort cardio-circulatoire ou cérébrale, afin d'obtenir, lors du second diagnostic, la certitude scientifique la plus élevée possible qu'il est indispensable d'atteindre en prévision d'un éventuel prélèvement d'organes.
ff) On ne saurait non plus soutenir, comme le fait le recourant, que l'art. 3 al. 2 de la loi serait imprécis en ce qui concerne le délai d'opposition de six heures à disposition des proches. Ce délai commence à courir au moment du premier diagnostic de la mort, telle que définie par les directives précitées de l'ASSM, soit à partir du premier diagnostic de l'arrêt irréversible des fonctions cardiaques ou cérébrales. La consultation des proches coïncide avec la durée minimale (6 heures) qui doit séparer les deux évaluations cliniques séparées, afin de permettre de poser avec certitude le diagnostic de mort cérébrale en vue d'un prélèvement d'organes (II, ch. 3.2). En effet, "avant qu'un prélèvement d'organe ne soit autorisé, toute possibilité de retour à la vie doit être exclue (...)". La seconde évaluation après l'intervalle exigé permet, dans le cas de la mort cérébrale, d'obtenir la certitude nécessaire en prévision d'éventuels prélèvements d'organes. Une garantie supplémentaire est encore donnée sur ce point par les directives, qui exigent que l'équipe médicale qui pose le diagnostic de la mort soit différente de celle qui effectue la transplantation.
d) Il découle de ce qui précède que les reproches d'imprécision que le recourant adresse à l'art. 3 de la loi ne sont pas fondés. En effet, le niveau de précision de l'art. 3 répond aux exigences du principe de la légalité, dans un domaine aussi délicat que celui des transplantations d'organes. Les justiciables visés par la loi, soit les personnes ayant eu leur dernier domicile légal dans le canton de Genève au moment de leur mort, ainsi que leurs proches (art. 3, al. 2, 1ère phrase de la loi attaquée), pourront - du moins après la mise en place nécessaire de la politique d'information (cf. ci-dessous consid. 9c) prévoir avec un degré raisonnable de précision les conséquences de la norme pour eux, et adapter leur comportement en conséquence.
8. Intérêt public
Le recourant conteste l'existence en l'espèce d'un intérêt public prépondérant, justifiant la réglementation attaquée. Il s'en prend ainsi au système même du consentement présumé tel qu'il découle de l'art. 3 de la loi. Cet intérêt public est néanmoins clairement établi en l'espèce.
a) Lors des travaux préparatoires qui ont conduit à la loi du 28 mars 1996, il a été longuement insisté sur la légitimité du don d'organes et la nécessité de mettre fin à une insécurité juridique dans un domaine certes délicat et sensible, mais qui intéresse la population dans son ensemble. En l'absence de législation fédérale, l'option d'une loi cantonale s'est imposée, non seulement pour favoriser les dons d'organes, mais aussi pour éviter et réprimer tout excès et abus pouvant résulter d'une pénurie et d'un trafic d'organes. Le législateur cantonal a également tenu compte de ce que la transplantation d'organes est susceptible de sauver des vies humaines et d'améliorer considérablement la qualité de vie des malades qui bénéficient de greffes. Ainsi, dans l'exposé des motifs précité du projet de loi à l'origine de la loi attaquée, il est relevé que si le nombre des transplantations en Suisse a légèrement augmenté au cours de ces dernières années (en raison de l'augmentation du nombre de donneurs multi-organes et des progrès des équipes de prélèvement), on constate, à l'inverse, une nette baisse du nombre total de donneurs, qui, après avoir culminé à 151 en 1986, n'a depuis lors cessé de diminuer, passant à 111 en 1994 pour tomber à 91 en 1995, et à 88 en 1996.
b) Le législateur genevois a également tenu compte d'une étude menée en 1994 à Zurich, qui montre que si 77% des citoyens acceptaient le don d'organes après une information adéquate, seul le 11% de la population suisse serait porteur d'une carte de donneur (voir "La disponibilité au don d'organes en Suisse", Bulletin des Médecins suisses, 6 septembre 1995). La baisse du nombre de donneurs a eu pour conséquence d'augmenter le nombre des patients en liste d'attente (dont le nombre a progressé, en ce qui concerne les transplantations rénales en Suisse, de 270 en 1987 à 386 en 1993), et de provoquer la mort de nombreux autres patients en attente d'un organe vital (coeur et foie en particulier). Au début 1997, 464 personnes se trouvaient en Suisse dans l'attente d'un organe à transplanter, alors que 43 patients sont décédés en 1996 faute d'un organe disponible (Rapport d'activité 1996 de la Centrale de coordination de transplantation Swisstransplant, Genève 1997, p. 37 ss, 54 ss). Cette situation a augmenté la tendance, considérée à juste titre comme inacceptable par le législateur genevois, d'inciter les patients les plus aisés à recourir "à un tourisme médical ignoble vers les pays où la transplantation est plus facile" (Mémorial 1996, p. 1386-1388).
c) Un autre élément qui semble avoir joué un rôle décisif dans le choix législatif genevois est celui des problèmes psychologiques liés à l'obtention du consentement des proches immédiatement après un décès causé notamment par un accident. L'annonce du décès d'un être cher, doublée de la demande presque simultanée de l'autorisation de procéder à un prélèvement d'organe, "constituent une épreuve que peu de gens sont en mesure de supporter"; elle n'est guère compatible avec le lent processus de deuil qui doit conduire à l'acceptation et à l'adaptation à la réalité de la perte d'un proche (voir, à ce propos, ATF 101 II 177 consid. 5d p. 194, et SCHÖNING, op.cit. p. 80 ad note 172). Or, relève encore l'exposé des motifs précité, il n'est pas rare que certaines familles, après avoir pu faire face au deuil qui les frappe, expriment le regret de n'avoir pas consenti au don d'organe.
d) C'est l'ensemble de ces considérations qui a incité le législateur genevois à introduire, en matière de prélèvement d'organes, la notion de consentement présumé se trouvant au coeur de la loi attaquée. En faisant ce choix, il a entendu respecter la liberté du donneur de s'opposer de son vivant à un prélèvement, et la possibilité de ses proches de le faire immédiatement après le décès. Il a tenu compte de l'existence de ce système dans la législation d'autres pays (p. ex. Autriche, Espagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Portugal; voir GERMAINE MORAND et DOMINIQUE SPRUMONT, Pour une approche juridique globale, in MARCO BORGHI et DOMINIQUE SPRUMONT, op.cit., p. 29-105, 35) et dans la moitié des cantons suisses (cf. supra consid. 6c).
e) Le recourant fait grand cas des considérations, émises dans les travaux préparatoires, relatives aux économies que certaines transplantations (rénales en particulier) permettent de réaliser par rapport à un traitement ordinaire: il n'y voit pas un intérêt public suffisant. Il perd toutefois de vue qu'il ne s'agit que de considérations accessoires, la loi attaquée étant essentiellement fondée sur l'existence de l'intérêt public fondamental à la sauvegarde des vies humaines et à l'allégement des souffrances de patients.
9. Proportionnalité; devoir d'information
Le recourant estime encore que la loi attaquée violerait le principe de la proportionnalité, en ce sens qu'il existerait d'autres moyens (une meilleure politique d'information par exemple) pour parvenir à l'augmentation du nombre des transplantations d'organes. Le recourant ne conteste toutefois pas que la norme soit adéquate pour atteindre le but visé.
a) aa) Selon le rapport précité de l'OMS relatif à la transplantation d'organes humains (Commentaires sur le principe directeur 1 de la Résolution WHA 44.25 de 1991, p. 10), il convient de distinguer entre deux systèmes principaux sur la question centrale du consentement au prélèvement d'organes de personnes décédées. Le premier est le système du "consentement explicite" (opting in/contracting in), par lequel une personne déclare expressément, de son vivant, accepter le prélèvement de ses organes après sa mort, ou par lequel un membre approprié de la famille exprime son approbation lorsque le défunt ne laisse aucune déclaration ou autre indication allant en sens contraire. Le second est le système du "consentement présumé" (opting out/contracting out) qui consiste à admettre que les organes peuvent être prélevés aux fins de transplantation sur le corps d'une personne décédée, à moins qu'elle ne s'y soit opposée de son vivant ou, éventuellement, que les proches n'aient indiqué au moment opportun qu'elle s'opposait à ce que les organes soient prélevés sur son corps après sa mort. Que l'on adopte le système du consentement explicite ou celui du consentement présumé, le prélèvement posthume d'organes sera exclu s'il existe une déclaration ou d'autres indications adéquates par lesquelles une personne s'y oppose. Quand rien n'indique qu'une personne décédée s'opposait à un prélèvement posthume, le système du consentement explicite exige normalement qu'un membre approprié de la famille donne son consentement au prélèvement d'organe. Dans le système du consentement présumé, cela n'est pas nécessaire, mais des membres de la famille peuvent faire part de l'opposition du défunt ou de leur propre opposition à un prélèvement.
bb) La doctrine suisse et allemande distingue encore d'autres possibilités de réglementation dans le domaine des prélèvements d'organes. Entre la solution de la pure opposition (Widerspruchslösung) et celle du consentement explicite (Einwilligungslösung, Zustimmungslösung) de l'intéressé et de ses proches (ECKHARD NAGEL/PETRA SCHMIDT, Transplantation, Leben durch fremde Organe, Berlin/Heidelberg 1996, p. 46-47), elle distingue diverses formes intermédiaires telle la solution dite de l'information (Informationslösung), qui consacre un droit d'opposition, tout en exigeant que leurs titulaires en soient préalablement et concrètement informés (Höfling, Rechtsfragen der Transplantationsmedizin, RJB 1996 p. 787-807, 802; voir aussi les autres modèles décrits par SCHÖNING, op.cit. p. 78-89, et par WINFRIED KLUTH et BIRGIT SANDER, Verfassungsrechtliche Aspekte einer Organspendepflicht, Deutsches Verwaltungsblatt 111/1996 p. 1285-1293, 1291).
b) A ce stade, le droit international laisse sur ce point une grande liberté aux Etats; les textes pertinents précités admettent en particulier le système du consentement présumé pour les prélèvements d'organes aux fins de transplantations sur le corps de personnes décédées (consid. 4d; voir, plus spécifiquement, l'art. 10 ch. 2 de la Résolution WHA (78) 29 du Conseil de l'Europe, et le principe directeur 1 let. b de la Résolution WHA 44.25 du 13 mai 1991 de l'OMS, textes reproduits par SCHÖNING, op.cit. p. 306 et 303).
aa) Du strict point de vue de la liberté personnelle et du droit à se déterminer personnellement sur le sort de sa dépouille, la solution du consentement explicite est certainement la plus satisfaisante, puisqu'elle permet d'exclure avec certitude tout prélèvement d'organe qui ne correspondrait pas à la volonté de l'intéressé (SCHÖNING, op.cit. p. 80 et les références citées; HÖFLING, op.cit. RJB 1996 p. 803 ss). Toutefois, comme on l'a vu, la liberté personnelle des intéressés ne peut pas être considérée isolément; elle doit être mise en balance, notamment, avec l'intérêt privé des personnes en attente d'une greffe, attente qui participe de l'intérêt plus général lié au droit à la vie et à l'amélioration des conditions d'existence des malades. Or, le législateur genevois a considéré que la solution jusqu'alors en vigueur pouvait avoir pour conséquence l'impossibilité de prélèvements dans de nombreux cas où les intéressés n'auraient pourtant pas manifesté d'opposition. Cette solution obligeait par ailleurs à solliciter une autorisation, démarche souvent ressentie, par le malade ou ses proches, comme une agression grave (ATF 101 II 177 consid. 5d p. 195; JÖRG PAUL MÜLLER, Recht auf Leben, Persönliche Freiheit und das Problem der Organtransplantation, ZSR 1971 I 457-478, 472).
bb) Le modèle du consentement présumé permet de supposer, en l'absence d'une manifestation contraire, que l'intervention sur un cadavre en vue d'une transplantation d'organes a été approuvée.
Le Tribunal fédéral a déjà admis qu'une telle réglementation était "raisonnable" et conforme à la liberté personnelle (ATF 98 Ia 508): les transplantations doivent être effectuées dans un délai relativement court, de sorte que l'exigence d'un consentement explicite peut dans certains cas engendrer d'importantes difficultés pratiques lorsque, le défunt n'ayant pas laissé de déclaration de volonté, il faut entreprendre de longues recherches pour déterminer qui sont ses proches et obtenir leur consentement. L'exigence du consentement explicite paraît aussi discutable du point de vue de la protection de la personnalité, car le fait de solliciter une déclaration de volonté d'un malade, voire d'un mourant ou de ses proches, et d'évoquer ainsi l'idée d'une mort prochaine, peut représenter une atteinte grave à la sphère personnelle protégée. Une telle démarche peut en outre provoquer une contrainte psychique excessive sur l'être humain qui, de ce fait, peut ne plus se trouver en mesure de prendre une décision raisonnable. Enfin, il faut tenir compte du fait que certaines personnes ne désirent absolument pas être interrogées sur le sort de leur cadavre, sans être pour autant opposées à un prélèvement d'organe. Compte tenu de l'ensemble des intérêts en jeu, il paraît justifié, selon l'arrêt précité, de renoncer à l'exigence d'une autorisation expresse et d'admettre un simple droit d'opposition; une telle concrétisation de la protection constitutionnelle de la personnalité ne pose pas de problème pour autant qu'elle soit portée à la connaissance des personnes virtuellement ou concrètement concernées, de telle manière que leur droit d'opposition soit effectif; dans le cas soumis alors au Tribunal fédéral, l'ordonnance attaquée satisfaisait à cette exigence, car, même si elle était muette sur la manière d'informer les personnes concernées, il fallait compter sur une application de ces dispositions qui soit respectueuse des droits de la personnalité et partir du point de vue que les intéressés seraient, autant que possible, informés de leur droit d'opposition; pour l'essentiel, la publication de l'acte attaqué dans la feuille des avis officiels, et sa parution au recueil officiel des lois, en assuraient une diffusion suffisante, sous réserve de cas exceptionnels (consid. 8c p. 524-526).
c) Ces considérations conservent, pour l'essentiel, toute leur pertinence, et il n'y a pas de raison d'y revenir en l'espèce, du moins pour ce qui concerne l'admissibilité de principe du système du consentement présumé tel qu'adopté par le législateur genevois. Il convient toutefois d'apporter les deux précisions suivantes, la première sur la prise en considération de la liberté personnelle du receveur potentiel, la seconde, capitale, sur le devoir d'information.
d) Au chapitre de l'examen de la proportionnalité de l'ingérence étatique que représente, pour le donneur potentiel d'organes, le système du consentement présumé, on ne saurait faire abstraction de la liberté personnelle du receveur potentiel. En effet, même si elle reste anonyme, toute opération de transplantation crée des liens idéaux de solidarité entre la personne récemment décédée et le patient en attente d'un organe. Envisagée sous l'angle de l'art. 8 CEDH, l'ingérence de l'Etat sous l'autorité duquel est prélevé, en vue d'une transplantation, un organe sur une personne décédée, n'a de justification que si, prévue par la loi, elle répond pleinement au respect de la dignité humaine du donneur (voir ci-dessus consid. 4b et c), et constitue, dans l'optique du receveur potentiel, une mesure nécessaire, dans une société démocratique, à la protection de sa "santé", et à la protection de ses "droits" et "libertés", à commencer - s'il est en danger de mort - par son droit à la vie et son droit à jouir du meilleur état de santé physique ou mentale qu'il soit capable d'atteindre (voir en particulier les art. 2 et 3 CEDH et l'art. 12 du Pacte ONU I, ainsi que les autres dispositions citées ci-dessus, consid. 4d/aa). La liberté personnelle du receveur potentiel doit toutefois être contenue dans d'étroites limites. En particulier, il est exclu que, même en cas d'urgence ou de danger de mort du receveur, la garantie de la liberté personnelle de ce dernier l'emporte sur celle du donneur, laquelle doit toujours avoir la priorité (contra: Andreas Bucher, Personnes physiques et protection de la personnalité, 3ème éd., Bâle 1995, no 538; voir Andreas Auer, Rapport suisse présenté au Colloque international tenu à Paris les 6 et 7 février 1997 sur le thème "Constitution et bioéthique", destiné à la publication, par. 81, qui laisse la question ouverte).
e) L'information du public constitue, dans ce domaine extrêmement sensible qui touche aux convictions profondes de chaque individu, un élément essentiel sans lequel le système du consentement présumé perd sa légitimité. A cet égard, la simple publication de la norme au moment de son adoption, puis sa parution au recueil officiel, n'apparaissent pas comme des mesures suffisantes à elles seules. En d'autres termes, on ne saurait inférer du silence de l'intéressé qu'il consent à un prélèvement d'organes, s'il n'a pas été suffisamment informé que son silence pouvait être interprété comme un consentement. Le justiciable peut en effet, à défaut d'une information contraire, partir légitimement de l'idée qu'il est totalement maître du sort de son corps après décès et que, par conséquent, toute utilisation de sa dépouille n'est possible qu'avec son consentement préalable explicite. Le passage du consentement explicite au consentement présumé n'est dès lors envisageable qu'à condition d'être accompagné de mesures d'information spécifiques et adéquates de la population. Ce devoir s'étend par ailleurs, dans les cas concrets, aux indications qui doivent être données aux proches, afin qu'ils puissent, eux aussi, décider librement de la portée de leur silence. On doit par conséquent distinguer entre le devoir d'information au sens large (politique d'information, ci-dessous aa), et le devoir d'informer, au sens étroit (information des proches, ci-dessous bb).
aa) Information au sens large; politique d'information
Manifestement, le législateur genevois s'est rendu compte de la nécessité d'une meilleure information du public relative aux dons d'organes. Il a adopté à cet effet, en même temps que la loi attaquée, une "motion" (dépourvue d'effet obligatoire) invitant le Conseil d'Etat à "mettre en place un système d'information destiné aux donneurs potentiels, aux receveurs et aux soignants, permettant d'optimaliser les prises de décision des sujets, de leurs proches et du personnel soignant", cette information devant être conçue "comme une aide à la décision", en tenant compte du fait que le don d'organe est "un geste exceptionnel de solidarité sociale et d'altruisme (qui) s'attache à la valorisation de ce don" (Mémorial 1996, p. 1458). Le législateur a toutefois considéré qu'une meilleure information constituait un moyen inadéquat, à lui seul, pour résoudre dans l'immédiat et concrètement le problème du manque d'organes et celui de l'augmentation correspondante des listes d'attente. Il a donc cherché à s'attaquer au noeud juridique du problème: celui de la substitution du consentement présumé (par l'obligation de faire opposition au prélèvement) au système antérieur du consentement exprès qui, dans la pratique, faisait souvent échec à des dons d'organes qui auraient été consentis en d'autres circonstances.
Le législateur genevois n'a dès lors pas méconnu la nécessité des mesures d'information générale, mais il a estimé que ces mesures - dont l'impact immédiat ne peut être apprécié a priori - devaient être doublées d'un changement de régime juridique, propre à faciliter le don d'organes. Compte tenu de l'importance de l'intérêt public en jeu, et en particulier de l'urgence que peut représenter la situation de pénurie, on ne saurait y voir une violation du principe de la proportionnalité. Il convient néanmoins d'insister, ici également, sur la nécessité d'une diffusion large de la nouvelle réglementation, non seulement dans le cadre des établissements médicaux, mais aussi auprès de l'ensemble de la population. La seule publication officielle est à cet égard insuffisante, et il conviendra de faire en sorte que la population soit, dans son ensemble, directement informée. Cette information devra par ailleurs être régulièrement renouvelée, puisque la présomption instaurée par la loi s'étend à toute personne nouvellement domiciliée dans le canton. On peut certes regretter que cette politique d'information ne soit consacrée qu'implicitement dans la loi. Sur ce point, le texte de la loi genevoise présente une lacune que le juge constitutionnel peut combler dans le cadre de son interprétation conforme (consid. 2a): il appartiendra au Conseil d'Etat de prévoir des mesures adéquates dans l'élaboration du règlement d'application prévu à l'art. 5 de la loi (consid. 2c), qui doit être rapidement adopté.
bb) Information des proches
Le recourant critique enfin l'absence d'obligation, dans la loi, de rechercher les proches en vue de recueillir leur consentement. Sur ce point également, l'argumentation tombe à faux. La volonté du législateur genevois, exprimée à l'art. 2 al. 1 de la loi, de respecter les exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale, traduit son souci de mettre au premier plan l'éthique de la transplantation. Or, selon les Directives médico-éthiques précitées de l'ASSM de 1995, l'obligation d'informer les personnes les plus proches du donneur de la possibilité et du mode de prélèvement d'organes, ainsi que l'obligation d'en expliquer le déroulement, font partie de ces règles éthiques. Il y a donc une obligation, pour le personnel médical, de rechercher et d'informer concrètement les proches, du moins tant que la volonté de l'intéressé n'a pas pu être recueillie. Il découle de cette obligation que si les proches n'ont pas pu être atteints et que la volonté de l'intéressé n'est pas connue, aucun prélèvement aux fins de transplantation ne pourra être effectué. En revanche si, dûment informés, les proches renoncent à se déterminer, le personnel médical pourra inférer de ce silence éclairé l'existence d'une approbation implicite à un tel prélèvement. Cette obligation d'informer n'est pas sans incidence non plus du point de vue du droit civil, car un prélèvement d'organe effectué sans que les proches n'aient été recherchés serait de nature à engager la responsabilité de ses auteurs (cf. ATF 101 II 177 consid. 5 p. 190).
En rédigeant son règlement d'application, le Conseil d'Etat devra expressément rappeler l'existence, la portée et les sanctions attachées à ce devoir d'information des proches, devoir qui ne figure, lui aussi, qu'implicitement dans la loi.
f) La loi cantonale ne consacre donc pas, comme le redoute le recourant, le système de l'opposition dans son acception la plus stricte; elle peut au contraire être comprise comme imposant un devoir d'information générale et spécifique. Cette interprétation peut s'appuyer sur la volonté clairement exprimée par le législateur et, à plusieurs égards, sur le texte même de la norme: le renvoi aux règles d'éthique implique le devoir d'informer, et l'application de la loi aux seules personnes domiciliées dans le canton s'explique par la volonté de mettre sur pied une politique cantonale d'information. Compte tenu de ces mesures d'information, dont les modalités devront encore être explicitement précisées dans le règlement du Conseil d'Etat, la loi peut être interprétée conformément à la Constitution sans trahir la volonté de son auteur (cf. ATF 109 Ia 273 consid. 12c p. 301).
10. Egalité devant la loi; art. 4 al. 1 Cst.
a) Le recourant s'en prend ensuite à l'art. 3 al. 3 de la loi, selon lequel la règle du consentement présumé "s'applique en cas de décès de toute personne ayant son domicile légal dans le canton au moment de sa mort. A défaut, la législation du lieu de domicile du défunt s'applique". Il y voit une violation manifeste de la garantie de l'égalité de tous devant la loi, inscrite à l'art. 4 al. 1 Cst. Plus particulièrement, le recourant trouve choquant que l'on puisse restreindre davantage la liberté personnelle d'une personne domiciliée dans le canton de Genève que celle de Confédérés y séjournant ou de ressortissants de pays tiers soumis au régime du consentement explicite.
b) Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire de distinctions qu'aucun fait important ne justifie, ou de soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes, de nature à impliquer un traitement différent (ATF 120 III 147 consid. 4c). En l'espèce, on ne saurait reprocher à la loi de ne pas faire les distinctions objectives que requiert le traitement de situations de fait différentes. Seules les personnes ayant leur domicile légal dans le canton de Genève pourront être concrètement touchées par les mesures d'information que l'Etat devra mettre en place; seules celles-ci pourront être présumées consentantes à un prélèvement d'organes. Par ailleurs, compte tenu de la brièveté des délais utiles, on ne saurait contester qu'il est objectivement plus difficile, pour les autorités genevoises, d'entrer en contact avec les proches d'une personne qui n'est pas domiciliée dans le canton (dans ce sens, ATF 98 Ia 508 consid. 8c p. 525/526). Il est dès lors légitime que le législateur genevois ait voulu d'emblée exclure toute difficulté pratique et juridique qui découlerait inévitablement de prélèvements effectués sur des personnes étrangères au canton (sur ces problèmes complexes, voir SCHÖNING, op.cit. p. 196-200). Il faut rappeler ici l'option législative de base du Grand Conseil genevois, qui, dans l'attente d'une législation fédérale fondée sur des principes valables pour l'ensemble de la Suisse, a volontairement renoncé à appréhender l'ensemble des problèmes posés par les prélèvements aux fins de transplantations, pour se concentrer sur la résolution des problèmes pratiques les plus immédiats. Le grief doit donc être écarté.
c) Le recourant voit enfin une dernière atteinte à l'égalité de traitement dans l'art. 2 al. 3 de la loi, selon lequel "Dans les établissements publics médicaux, ils [les prélèvements] se déroulent dans les divisions communes". Il interprète cette disposition comme facilitant les transplantations sur les personnes socialement défavorisées, par opposition aux patients hospitalisés dans des divisions privées.
d) Le recourant part, à tort, de la prémisse que les possibilités de transplantation sont fonction du régime hospitalier auquel le patient est soumis. Les travaux préparatoires de la loi permettent de dissiper cette crainte. En réponse à diverses interventions parlementaires, le rapporteur de la Commission a en effet expliqué que le choix de concentrer les transplantations en division commune découlait de la volonté de résoudre ainsi le problème des gains accessoires des professeurs effectuant des transplantations en division privée, avec les frais supplémentaires qui en découlent. Le rapporteur a indiqué clairement vouloir "éviter les dérapages" consécutifs au risque que les intérêts privés de professeurs passent avant les intérêts généraux de la population (Mémorial 1996, p. 1443-1445). La gratuité est en effet une composante essentielle du don d'organes, propre à prévenir les risques d'abus (cf. BORGHI, op.cit. p. 9-13; SCHÖNING, op.cit. p. 270-279; voir également les "principes directeurs" 5 à 9 de la Résolution de 1991 de l'OMS; les art. 8 et 9 de la Résolution (78) 29 du Conseil de l'Europe; et l'art. 21 de la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine de 1997).
e) Le système instauré par la loi de 1996 n'engendre aucune discrimination entre les patients des divisions privées et ceux qui séjournent dans les divisions communes. Selon les art. 2 et 3 de la loi, si une transplantation est décidée pour un patient privé, l'opération elle-même s'effectue dans les divisions communes. Il en va bien entendu de même pour les patients séjournant dans ces divisions communes. Le texte légal doit ainsi être compris en ce sens que tant le prélèvement d'organe que la transplantation ont lieu dans les divisions communes, et l'art. 2 al. 3 remplit donc précisément un objectif d'égalité. Lors des débats parlementaires, le président du Conseil d'Etat genevois a relevé que telle est la règle de l'ensemble des hôpitaux universitaires suisses et que l'introduction de cet alinéa 3 a été décidée en vue d'"enlever toute coloration d'honoraires à ce qui doit rester un don, y compris dans la prestation faite par le corps médical et le corps soignant" (Mémorial 1996, p. 1446). La loi genevoise ne consacre dès lors aucune discrimination injustifiée.
11. Résumé; conclusions, frais
Sur le vu de ce qui précède, il apparaît en résumé que la loi attaquée constitue une base légale suffisamment claire pour permettre aux particuliers de comprendre le sens et la portée de la nouvelle réglementation, et d'adapter leur comportement en conséquence. Le renvoi aux directives de l'ASSM, à propos de la définition du diagnostic de la mort, n'apparaît pas critiquable (consid. 7c), et la lecture du texte légal permet d'écarter le grief d'imprécision que le recourant soulève, tant à l'égard du système du consentement présumé qu'à l'égard d'autres points (définition du cercle des proches, délai de six heures pour former opposition, subsidiarité du consentement des proches, consid. 7b). La réglementation attaquée repose sur un intérêt public suffisant (consid. 8); elle respecte le principe de la proportionnalité, pour autant que la politique d'information projetée soit mise en place et que le devoir d'informer au sens étroit soit dûment précisé et concrétisé; la loi se prête, sur ce point, à une interprétation conforme à la Constitution (consid. 9). Il appartiendra toutefois au Conseil d'Etat de fixer, dans le règlement prévu à l'art. 5 de la loi, les modalités de la politique générale d'information à mettre en place, dans l'intérêt complémentaire des donneurs potentiels, de leurs proches, des receveurs potentiels et du personnel soignant; ce règlement devra aussi définir l'existence, la portée et les sanctions attachées au devoir spécifique d'information des proches (consid. 9e). Enfin, la réglementation attaquée ne porte pas atteinte au principe de l'égalité de traitement (consid. 10).
Compte tenu de l'importante réserve dont le présent arrêt est assorti - dans le sens d'une précision de jurisprudence - sur la question essentielle de l'information, le recours de droit public doit en l'espèce être rejeté au sens des considérants. | fr | Contrôle abstrait de la loi genevoise sur les prélèvements et les transplantations d'organes et de tissus; liberté personnelle, art. 4 Cst. et 2 Disp. trans. Cst. Qualité pour agir (consid. 1b).
Faute d'une réglementation fédérale dans ce domaine, la loi ne viole pas l'art. 2 Disp. trans. Cst. (consid. 3).
Portée de la liberté personnelle dans le domaine de la transplantation d'organes; pertinence du droit international (consid. 4).
La loi, qui institue le consentement présumé en matière de transplantation d'organes, avec un droit d'opposition de l'intéressé ou de ses proches, constitue une base légale suffisamment claire; le renvoi aux directives de l'Académie suisse des sciences médicales, pour la détermination du moment de la mort, est admissible (consid. 6 et 7).
La réglementation repose sur un intérêt public suffisant (consid. 8); elle respecte le principe de la proportionnalité, pour autant que la politique d'information de la population soit mise en place, et que le devoir d'informer les proches soit respecté (consid. 9).
La loi ne porte pas atteinte à l'égalité de traitement (consid. 10). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-112%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,503 | 123 I 112 | 123 I 112
Sachverhalt ab Seite 113
Le 28 mars 1996, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi sur les prélèvements et les transplantations d'organes et de tissus (K 1 19,5), dont la teneur est la suivante:
Article 1 Interdiction Le commerce d'organes et de tissus humains est interdit.
Art. 2 Etablissements
1 Les prélèvements en vue de transplantation et agréés la transplantation d'organes en provenance d'êtres vivants ou de cadavres humains se déroulent dans les établissements médicaux agréés par le Conseil d'Etat qui satisfont aux exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale.
2 Le médecin cantonal exerce le contrôle et la surveillance dans le secteur privé.
3 Dans les établissements publics médicaux, ils se déroulent dans les divisions communes.
Art. 3 Consentement
1 Toute personne peut, de son vivant, s'opposer présumé au prélèvement d'organes ou de tissus sur son corps, après décès. Elle peut faire inscrire son opposition dans un registre. Seul le corps médical d'un établissement agréé peut y avoir accès. L'absence d'inscription ne constitue pas une présomption d'accord à un prélèvement d'organes.
2 Les proches du défunt peuvent s'opposer à un tel prélèvement dans les six heures qui suivent le décès. La mort se détermine selon les dernières directives de l'Académie suisse des sciences médicales en la matière.
3 La présente disposition s'applique en cas de décès de toute personne ayant son domicile légal dans le canton au moment de sa mort. A défaut, la législation du lieu de domicile du défunt s'applique.
Art. 4 Contraventions Les contrevenants aux dispositions de la présente loi sont passibles des peines de police.
Art. 5 Le Conseil d'Etat édicte le règlement d'application de la présente loi.
Art. 6 Modification La loi concernant la constatation des décès et à une autre loi les interventions sur les cadavres humains, du (K 1 19) 16 septembre 1988, est modifiée comme suit:
CHAPITRE V (abrogé)
Prélèvements d'organes et de tissus
(abrogé)
Art. 14 (abrogé)
Publiée dans la Feuille d'avis officielle le 3 avril 1996 puis le 17 mai 1996 avec l'arrêté de promulgation du Conseil d'Etat, cette loi est entrée en vigueur le 18 mai 1996.
Agissant par la voie du recours de droit public, Rolf Himmelberger demande au Tribunal fédéral, à titre principal, d'annuler la loi du 28 mars 1996 dans son entier, subsidiairement d'annuler ses art. 2 al. 3 et 3. Il invoque la violation de ses droits constitutionnels (garantie non écrite de la liberté personnelle; droit à l'égalité de traitement, art. 4 al. 1 Cst., et primauté du droit fédéral sur le droit cantonal - art. 2 Disp. trans. Cst.).
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, au sens des considérant.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Recevabilité, qualité pour agir
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 122 I 351 consid. 1 et les arrêts cités).
a) En l'espèce, le recourant invoque la violation de ses droits constitutionnels, au sens de l'art. 84 al. 1 OJ. Plus particulièrement, il se plaint d'une violation de la garantie constitutionnelle non écrite de la liberté personnelle, de l'art. 4 al. 1 Cst. et de l'art. 2 Disp. trans. Cst. La règle de l'épuisement des moyens de droit cantonal (art. 86 al. 1 OJ) est respectée, le droit genevois ne prévoyant pas de contrôle judiciaire abstrait des lois cantonales; il en va de même de l'exigence de l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public étant la seule voie de recours fédérale permettant d'invoquer la violation des droits constitutionnels du citoyen par une norme générale et abstraite cantonale (ATF 122 I 70 consid. 1a et les arrêts cités).
b) Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir, au sens de l'art. 88 OJ, est reconnue à toute personne à qui les dispositions prétendument inconstitutionnelles pourraient s'appliquer un jour. Une atteinte virtuelle aux intérêts juridiquement protégés suffit, à condition qu'elle puisse être envisagée avec une certaine vraisemblance (ATF 122 I 70 consid. 1b et la jurisprudence citée).
aa) Le recourant expose qu'en tant que personne physique domiciliée à Genève, appelée à décéder un jour et, de plus, pouvant également être affectée par le décès d'un membre de sa famille ou d'un proche, il est potentiellement touché par la loi sur les prélèvements et les transplantations d'organes et de tissus, dont l'art. 3 institue le consentement présumé du donneur.
bb) Le Conseil d'Etat met en doute la qualité pour agir du recourant. Les dispositions attaquées ne sauraient lui être appliquées contre sa volonté ou celle de ses proches, puisqu'il lui suffirait de déclarer de son vivant son opposition à tout prélèvement d'organes sur lui après son décès. De surcroît, pour le cas où il aurait omis de remplir cette formalité de son vivant, ses proches pourraient valablement faire opposition au prélèvement, immédiatement après son décès. Le prélèvement d'organes ne serait donc pas automatique et le recourant, ou ses proches, ne courraient aucun risque de se le voir imposer contre leur volonté. Le recours de Rolf Himmelberger serait une véritable "action populaire".
cc) La loi contestée consacre une modification importante de la législation antérieure, puisqu'elle marque le passage du consentement explicite au consentement présumé. Il est vrai que dans le système de l'art. 3 de la loi, le recourant peut se prémunir lui-même contre une atteinte virtuelle à ses intérêts juridiquement protégés en s'opposant, de son vivant, au prélèvement d'organes ou de tissus sur son corps après son décès, et en faisant inscrire son opposition sur le registre officiel. La nouvelle loi lui impose toutefois un comportement actif, alors que dans le régime actuel, une attitude passive suffit. Ce changement de réglementation entraîne également des conséquences sur l'attitude que doivent adopter les proches du défunt immédiatement après le décès: si ceux-ci ne s'y opposent pas formellement dans les six heures qui suivent le décès, le prélèvement pourra être effectué. Même si, sur de nombreux points, la loi contestée tend à concrétiser et à protéger les droits constitutionnels des particuliers (cf. consid. 5a), elle est donc bien susceptible de s'appliquer au recourant, domicilié dans le canton de Genève. Cela suffit pour lui reconnaître la qualité pour agir (ATF 98 Ia 508 consid. 1 et 2).
Le recourant ne saurait par ailleurs se voir reprocher d'agir indirectement pour autrui: de par sa nature, le recours de droit public qui a pour objet le contrôle abstrait de la constitutionnalité d'un acte normatif cantonal remplit une fonction qui va au-delà de la protection des seuls intérêts juridiques du recourant. Dans le système de la juridiction constitutionnelle suisse, c'est de la vigilance des particuliers intéressés à la sauvegarde de leurs droits que dépend l'efficacité du contrôle abstrait de la constitutionnalité des actes étatiques cantonaux.
2. Contrôle abstrait de constitutionnalité; objet et modalités
a) Saisi d'un recours de droit public dirigé contre une loi cantonale, le Tribunal fédéral recherche prioritairement et avec pleine cognition si, selon les principes d'interprétation reconnus, on peut donner à la règle attaquée une portée qui la fasse apparaître comme conforme à la Constitution (ATF 122 I 18 consid. 2a p. 20 et les arrêts cités). Cet examen de conformité exige également, dans les limites du principe d'allégation (art. 90 al. 1 let. b OJ), la prise en considération du droit international pertinent (même arrêt; cf. également ATF 117 Ib 367 consid. 2e p. 372/373). Le Tribunal fédéral n'annulera la ou les dispositions de l'arrêté cantonal entrepris que si celles-ci ne se prêtent à aucune interprétation de ce type (ATF 118 Ia 64 consid. 2c p. 72, 427 consid. 3b p. 433). Si la formulation de la loi entreprise est claire et non équivoque, son sens littéral ne saurait être infléchi par l'interprétation conforme; celle-ci n'est donc admissible que dans la mesure où le sens de la loi contestée apparaît ambigu, imprécis ou lacunaire (ATF 113 Ia 126 consid. 5 p. 131). Le recours à l'interprétation conforme se justifie également lorsque les dispositions législatives qui sont objet du contrôle doivent encore faire l'objet d'une concrétisation par un règlement d'application de l'exécutif cantonal, comme c'est le cas en l'espèce (art. 5 de la loi entreprise).
b) Lorsque l'arrêté cantonal attaqué ne viole le droit constitutionnel ou conventionnel que sous certains aspects seulement, le Tribunal fédéral n'annulera en principe que les seules dispositions litigieuses. Il n'annulera intégralement l'arrêté cantonal attaqué que si ces dispositions ne peuvent pas être supprimées sans dénaturer l'acte dans son ensemble (ATF 118 Ia 64 consid. 2c p. 72; ATF 113 Ia 126 consid. 5 p. 131). Compte tenu de la nature essentiellement cassatoire du recours de droit public, une norme déclarée inconstitutionnelle ne peut être qu'annulée, mais non modifiée ou remplacée (ATF 118 Ia 64 consid. 1e p. 69).
c) Enfin, le juge constitutionnel doit rechercher dans quelles circonstances pratiques les dispositions litigieuses seront appliquées, et ne pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite. La façon dont la loi sera vraisemblablement mise en oeuvre, de même que la qualité de ses organes d'exécution jouent, dès lors, un rôle important dans l'examen de la conformité des dispositions attaquées avec la Constitution (ATF 118 Ia 427 consid. 3b p. 433 et les arrêts cités).
3. Force dérogatoire du droit fédéral, art. 2 Disp. trans. Cst.
Outre les griefs qu'il adresse à la loi attaquée sur le terrain de la garantie constitutionnelle non écrite de la liberté personnelle (ci-dessous, consid. 4-9) et - en ce qui concerne son art. 3 al. 3, - sur celui de l'égalité de traitement garantie par l'art. 4 al. 1 Cst. (ci-dessous, consid. 10), le recourant invoque l'art. 2 Disp. trans. Cst., sans pour autant indiquer, comme l'exige l'art. 90 al. 1 let. b OJ, en quoi consisterait la violation de cette disposition. Il semble perdre de vue, sur ce point, que si le principe de la force dérogatoire du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent ou contredisent les prescriptions du droit fédéral, cela suppose que la Confédération ait effectivement et exhaustivement réglementé la matière (ATF 122 I 18 consid. 2b/aa, 81 consid. 2a; ATF 112 Ia 398 consid. 4a). Or il n'existe pas, à ce jour, de législation fédérale dans le domaine de la transplantation d'organes (consid. 6 ci-dessous; cf. également, en matière de procréation médicalement assistée, ATF 115 Ia 234 consid. 4 p. 245 et les arrêts cités). Le grief doit donc être écarté, dans la mesure où il est recevable.
4. Liberté personnelle; généralités
Le recourant invoque principalement une atteinte à sa liberté personnelle.
a) Selon la jurisprudence, la liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, confère à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle (ATF 111 Ia 231 consid. 3a, ATF 109 Ia 273 consid. 4a p. 279 et les arrêts cités). Elle le protège, en outre, dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 122 I 360 consid. 5a). Elle se conçoit, dès lors, comme une garantie générale et subsidiaire à laquelle le citoyen peut se référer lorsque les droits fondamentaux dont il allègue la violation ne font pas l'objet de garanties particulières (ATF 114 Ia 350 consid. 5, ATF 101 Ia 346 consid. 7a et les arrêts cités). La liberté personnelle oblige le détenteur de la puissance publique à un comportement envers le citoyen qui soit compatible avec le respect de sa personnalité. Elle protège intégralement la dignité de l'homme et sa valeur propre (ATF 111 Ia 231 consid. 3 et les références citées).
b) La garantie constitutionnelle de la liberté personnelle ne se limite pas à la durée de la vie des individus. Elle prolonge ses effets, dans une certaine mesure, au-delà du décès. Du point de vue constitutionnel, le défunt doit être considéré comme le titulaire prioritaire des droits protégeant sa dépouille contre des atteintes contraires aux moeurs et aux usages (ATF 111 Ia 231 consid. 3b). Cette pérennité de certains droits se justifie d'autant plus que le moment de la disparition de toute trace de vie dans le corps de l'individu est très difficile à fixer et que les critères retenus par l'Académie suisse des sciences médicales n'ont pas été prioritairement élaborés pour définir la fin de la personnalité, mais bien pour déterminer, en vue notamment d'un prélèvement d'organe, le moment à partir duquel un retour à la vie est exclu (ATF 118 IV 319 consid. 2 p. 323; ATF 97 I 221 consid. 4b p. 228).
Toute personne a ainsi le droit de déterminer le sort de sa dépouille après sa mort. Cette prétention comporte notamment une liberté de choix, dans le cadre tracé par la loi, l'ordre public et les bonnes moeurs, quant à la forme des funérailles et au mode d'inhumation, l'être humain ayant, quel que soit le rang qu'il a occupé dans la société, un droit constitutionnel, consacré par l'art. 53 al. 2 Cst., à un enterrement et à une sépulture décents (ATF 111 Ia 231 consid. 3b). Ce droit découle directement de la protection de la dignité humaine (cf. déjàATF 45 I 132; ATF 98 Ia 508 consid. 8c p. 523 et les arrêts cités; voir également le Message relatif à une nouvelle Constitution fédérale, du 20 novembre 1996, FF 1997 I p. 1 ss, 143; NICOLÒ RASELLI, Schickliche Beerdigung für "Andersgläubige", PJA 1996 p. 1103-1110, p. 1105, ch. 2a); il s'oppose également à toute profanation d'un cadavre humain et, partant, à toute intervention illicite sur lui. Cette interdiction trouve, au demeurant, sa protection pénale à l'art. 262 ch. 2 CP.
c) Le respect du défunt et l'intangibilité de son corps, ainsi concrétisés dans le droit positif, ont leur fondement dans les conceptions éthiques ou religieuses relatives à la signification de la mort. En l'absence d'une décision du défunt, ses proches peuvent prétendre, dans certaines limites, à disposer du sort de son cadavre. Du point de vue du droit privé, le droit de ces derniers est, lui aussi, une émanation des droits généraux de la personnalité (art. 28 CC). Fondé sur les rapports étroits qu'ont eus les intéressés avec le défunt et protégeant les relations sentimentales qui en résultent, ce droit subsidiaire des proches trouve sa limite dans les droits de la personnalité, dont jouit le défunt lui-même, de déterminer le sort de son cadavre et les modalités de ses funérailles (ATF 101 II 177 consid. 5a p. 191). Il en découle que le droit des proches n'intervient que si le défunt n'a pas pris de décision, écrite ou orale, sur le sort de son cadavre. Ce pouvoir subsidiaire de décision doit être exercé, en première ligne, par celui qui était le plus étroitement lié au défunt et qui a été de ce chef le plus affecté par sa disparition (ATF 111 Ia 231 consid. 3b; dans le même sens, RASELLI, loc.cit., p. 1108 ch. V.1 ad note 74; dans ce sens également, ROLF SCHÖNING, Rechtliche Aspekte der Organtransplantation, unter besonderer Berücksichtigung des Strafrechts, thèse Zurich, 1996, 339 p., p. 75-76 et la doctrine citée aux notes 155-157).
d) La liberté personnelle est également garantie par certaines dispositions du droit international relatives à la protection des droits de l'homme.
aa) Présentent une pertinence dans ce contexte, dans l'optique du donneur potentiel d'organes, l'art. 2 par. 1 CEDH (RS 0.101), selon lequel le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi; l'art. 6, par. 1 3ème phrase du Pacte ONU II (RS 0.103.2), qui précise que "nul ne peut être arbitrairement privé de la vie"; l'art. 3 CEDH, aux termes duquel nul ne peut être soumis, notamment, à des traitements inhumains ou dégradants, ainsi que la disposition correspondante du Pacte ONU II (art. 7), qui précise de surcroît qu'"il est interdit de soumettre une personne sans son libre consentement à une expérience médicale ou scientifique". La pertinence au moins indirecte de cette disposition dans le domaine des transplantations d'organes n'est guère douteuse (voir cependant MANFRED NOWAK, CCPR-Kommentar, Kehl 1989, p. 147, § 30). Il convient également de mentionner l'art. 8 CEDH (et son correspondant, moins précis, l'art. 17 Pacte ONU II), selon lequel - dans la mesure utile ici - toute personne a droit au respect de sa vie privée, les ingérences étatiques dans l'exercice de ce droit devant être prévues par la loi et constituer des mesures qui sont nécessaires, dans une société démocratique, "à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d'autrui". Du point de vue du receveur potentiel d'organes, l'art. 12 du Pacte ONU I (RS 0.103.1) présente également un intérêt: il consacre "le droit qu'a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mentale qu'elle soit capable d'atteindre", et la Suisse s'est engagée, à ce titre, à prendre les mesures nécessaires pour permettre, notamment, la création de "conditions propres à assurer à tous des services médicaux et une aide médicale en cas de maladie" (art. 12 par. 2 let. d; voir à ce sujet, OLIVIER GUILLOD et DOMINIQUE SPRUMONT, Le droit à la santé: un droit en émergence, in: De la Constitution, Mélanges J.-F. AUBERT, Bâle 1996, p. 337-353, 346).
bb) En dépit de leur caractère non obligatoire, d'autres actes élaborés sous les auspices d'organisations internationales revêtent un intérêt direct pour la présente cause:
- la Résolution (78) 29 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe sur l'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux prélèvements, greffes et transplantations de substances d'origine humaine, du 11 mai 1978, dont le chapitre III concerne les prélèvements, greffes et transplantations de substances provenant de personnes décédées, et dont l'art. 10 a la teneur suivante:
1. Aucun prélèvement ne doit être effectué lorsqu'il y a une opposition manifeste ou présumée du défunt compte tenu notamment de ses convictions religieuses ou philosophiques.
2. A défaut d'une volonté du défunt manifestée explicitement ou implicitement, le prélèvement peut être effectué. Toutefois, un Etat pourra décider que le prélèvement ne doit pas avoir lieu, si, après une enquête appropriée, compte tenu des circonstances, visant à déterminer l'opinion de la famille du défunt, et dans le cas d'un incapable juridique survivant, celle de son représentant légal, une opposition se manifeste; lorsque le défunt était un incapable juridique le consentement de son représentant légal peut être exigé.
- la Recommandation (79) 5 du Comité des ministres aux Etats membres du Conseil de l'Europe, concernant le transport et l'échange internationaux de substances d'origine humaine, du 14 mars 1979;
- la Résolution WHA 44.25 de l'Organisation mondiale de la santé du 13 mai 1991, relative aux "Principes directeurs sur la transplantation d'organes humains", qui définit notamment les modalités de l'exigence du consentement du donneur (principe directeur 1) et pose le principe de la gratuité de la transplantation (principes directeurs 5 à 9).
cc) Bien que non obligatoires, ces actes internationaux unilatéraux constituent d'importants moyens auxiliaires d'interprétation des règles conventionnelles pertinentes pour le contrôle de constitutionnalité (voir sur ce point l'art. 31 ch. 3, let. b et c de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, RS 0.111), voire des règles constitutionnelles elles-mêmes (ATF 117 Ib 367 consid. 2 e-f p. 372), dans la mesure où ces textes internationaux reflètent les traditions juridiques communes aux Etats membres des organisations sous les auspices desquelles ils ont été élaborés et dont la Suisse se réclame (ATF 118 Ia 64 consid. 2a et la jurisprudence citée; 109 Ia 151; ATF 105 Ia 98 consid. 3b). Ils seront cités plus loin dans la mesure nécessaire.
e) A l'instar des autres droits individuels, la liberté personnelle peut être limitée par une mesure étatique pour autant que celle-ci repose sur une base légale, répond à un intérêt public prépondérant et est conforme au principe de la proportionnalité (ATF 120 Ia 147 consid. 2b p. 150). Ce dernier principe se compose traditionnellement des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés -, et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 118 Ia 427 consid. 7a p. 439 et les références citées).
5. Application de la garantie de la liberté personnelle au cas de la législation cantonale sur la transplantation d'organes
a) La loi du 28 mars 1996 constitue à n'en point douter, sur plusieurs points, une ingérence dans la garantie de la liberté personnelle reconnue au recourant par le droit constitutionnel (cf. consid. 1b/cc ci-dessus). Il convient cependant d'observer d'emblée que plusieurs de ses dispositions instaurent une protection dont le recourant, de manière significative, ne critique pas le bien-fondé: l'art. 1 de la loi pose le principe de l'interdiction du commerce d'organes et de tissus humains (tout comme le projet d'art. 24decies al. 2 Cst., l'art. 21 de la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine, ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe à Oviedo le 4 avril 1997, l'art. 9 de la Résolution (78) 29 du Conseil de l'Europe, et les principes directeurs 5 à 9 de la Résolution WHA 44.25 de l'OMS). L'art. 2 al. 1 de la loi genevoise exige en outre que les prélèvements et la transplantation d'organes en provenance d'êtres vivants ou de cadavres humains se déroulent "dans les établissements médicaux agréés par le Conseil d'Etat qui satisfont aux exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale"; enfin, l'art. 2 al. 2 prévoit que le médecin cantonal exerce le contrôle et la surveillance de ces prélèvements et transplantations dans le secteur privé. Ces dispositions, dont la fonction protectrice est évidente, sont conformes à l'art. 8 ch. 2 de la Résolution (78) 29 du Conseil de l'Europe.
b) La principale atteinte que le recourant critique dans la loi résulte de son art. 3, qui, sous la note marginale "Consentement présumé", subordonne la possibilité d'un prélèvement d'organes ou de tissus sur un cadavre à l'absence d'opposition de l'intéressé de son vivant ou, immédiatement après son décès, de ses proches. Selon le recourant, seul un comportement actif de la part de l'intéressé (inscription de son opposition sur le registre officiel), ou de ses proches (opposition exprimée dans les six heures après le décès), permettrait de faire échec aux prélèvements d'organes ou de tissus en vue d'une transplantation. Il critique de surcroît le manque de clarté de l'art. 3 de la loi, notamment sur la question du moment à partir duquel le délai d'opposition de six heures commence à courir.
6. Base légale; compétences cantonales
a) Sur le principe, le recourant ne conteste pas que l'art. 3 de la loi constitue en soi une base légale. Faute d'une compétence fédérale correspondante, le domaine de la transplantation d'organes relève en effet aujourd'hui, pour l'essentiel, de la compétence des cantons (art. 3 Cst.). Un projet d'art. 24decies Cst. sur la médecine de transplantation a été mis en consultation par le Conseil fédéral jusqu'à la fin de l'année 1996 (FF 1997 I 142; voir également MARCO BORGHI, Pour une réglementation constitutionnelle fédérale des transplantations d'organes en Suisse, in "La transplantation d'organes; repères pour une législation fédérale", MARCO BORGHI et DOMINIQUE SPRUMONT, éd. Institut du fédéralisme de Fribourg et Institut du droit de la santé de Neuchâtel, 1995, p. 3-28). A la suite de deux motions chargeant le Conseil fédéral d'élaborer des dispositions légales permettant d'interdire le commerce d'organes humains en Suisse, et d'élaborer des dispositions constitutionnelles et législatives en vue de maîtriser les multiples problèmes liés aux transplantations d'organes, les cantons eux-mêmes, par l'intermédiaire de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires, se sont adressés au Conseil fédéral en date du 9 décembre 1994. Ils se sont prononcés à cette occasion en faveur d'une solution fédérale pour réglementer la médecine de transplantation car, en raison du développement prévisible considérable de cette branche au cours des prochaines années et des problèmes d'éthique multiples et fort délicats liés à ce phénomène, la réglementation cantonale de la transplantation d'organes apparaît insuffisante (sur la nécessité d'une norme constitutionnelle spécifique, cf. JAAC 1997 61/I p. 29-45).
En décidant de réglementer le domaine de la transplantation d'organes, les autorités genevoises étaient donc pleinement conscientes de la nécessité d'agir sur le plan législatif. Constatant que la situation suisse relève du "véritable imbroglio", la Commission de la santé du Grand Conseil a, elle aussi, estimé que les législations cantonales "sont insuffisantes mais néanmoins nécessaires". Dans l'attente d'une réglementation fédérale, elle a invité en conséquence le Grand Conseil à choisir pour Genève le même type de législation que dans les autres cantons universitaires.
b) En Suisse, le principe du consentement présumé du patient ou de ses proches à un prélèvement d'organes ou de tissus semble consacré dans la moitié des cantons, parmi lesquels les six cantons disposant d'un centre de transplantation (BS, BE, GE, SG, VD, ZH; voir WOLFRAM HÖFLING, Rechtsfragen der Transplantationsmedizin, Eine rechtsvergleichende Betrachtung, RJB 1996 p. 787-807, 802, et la classification plus détaillée de SCHÖNING, op.cit., qui distingue, p. 81/82 et 335-337, entre les cantons qui consacrent la "Zustimmungslösung", la "Widerspruchslösung", et la "Informationslösung"). S'agissant des cantons universitaires, les dispositions pertinentes sont: pour Bâle-Ville, le § 12 de la Spitalgesetz du 26 mars 1981; pour Berne, l'art. 41 al. 2 de la loi sur la santé publique; pour Saint-Gall, l'art. 35 de la Gesundheitsgesetz du 28 juin 1979; pour Vaud, l'art. 11 ch. 6 et l'art. 20 du règlement du 5 décembre 1996 sur les inhumations, les incinérations et les interventions médicales pratiquées sur des cadavres; pour Zurich, le § 26 de la Verordnung über die Rechte und Pflichten der Patienten in staatlichen und staatsunterstützten Krankenhäusern (Patientenrechtverordnung), du 28 août 1991.
7. Base légale; précision de la norme; renvoi aux directives de l'ASSM
L'existence même d'une base légale formelle n'étant pas en cause ici, il convient de vérifier si celle-ci présente les garanties de clarté et de transparence exigées tant par le droit constitutionnel, au titre de la "densité normative", que par la Convention européenne des droits de l'homme. Sur plusieurs points en effet, le recourant fait grief à la loi de manquer de précision, notamment quant aux modalités du "consentement présumé", aux modalités d'information des proches et au moment à partir duquel le prélèvement d'organes peut avoir lieu.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (ATF 109 Ia 273 consid. 4d p. 282 et les références citées; ATF 117 Ia 341 consid. 5a p. 346; cf. THOMAS COTTIER, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage, 2e édition, Zurich 1991, p. 144 ss, 190 ss; SCHÖNING, op.cit. p. 53 ss). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manoeuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires, et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 109 Ia 273 précité). Une atteinte grave exige en principe une base légale formelle, claire et précise, alors que les atteintes plus légères peuvent, par le biais d'une délégation législative, figurer dans des actes de niveau inférieur à la loi, ou trouver leur fondement dans une clause générale (ATF 122 I 360 consid. 5b/bb et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement cette question (idem).
Dans le système de la Convention européenne des droits de l'homme, les exigences matérielles découlant du principe de la légalité ont été dégagées par la Cour de Strasbourg à propos des mots "prévu par la loi" que l'on retrouve, notamment, à l'art. 8 par. 2 CEDH. Selon la Cour, cette dernière expression "englobe le droit d'origine tant législative que jurisprudentielle, et implique des conditions qualitatives, entre autres celles d'accessibilité et de prévisibilité" (CourEDH, arrêt Cantoni c. France du 15 novembre 1996, Rec. 1996 - à paraître -, par. 29). Ces deux dernières notions dépendent "dans une large mesure du contenu du texte dont il s'agit, du domaine qu'il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires" (même arrêt, par. 35 et la jurisprudence citée). La mesure incriminée doit reposer sur une disposition du droit interne. En particulier, l'accessibilité de la loi aux personnes concernées exige de celle-ci une formulation assez précise pour leur permettre - en s'entourant, au besoin, de conseils éclairés - de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d'un acte déterminé. Une loi qui confère un pouvoir d'appréciation ne se heurte pas en soi à cette exigence, à condition que l'étendue et les modalités d'exercice d'un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l'individu une protection adéquate contre l'arbitraire (CourEDH, arrêt Tolstoy Miloslavsky c. Royaume-Uni, du 13 juillet 1995, Série A no 316 B, p. 71, § 37).
b) Le principal grief que le recourant adresse à la loi est de créer une fiction de consentement qui ne serait autre, selon lui, qu'un "moyen déguisé de se passer de ce même consentement".
aa) Un examen de l'art. 3 de la loi, considéré dans sa genèse et son système, permet toutefois d'écarter les reproches d'imprécision ou de manque de clarté que le recourant lui voit sur ce point.
Il ressort de la genèse de cette disposition que le législateur genevois a, pour l'essentiel, remplacé le système du consentement explicite en matière de prélèvement d'organes par celui du consentement présumé à ce prélèvement. Ce changement fondamental est mis en évidence par la note marginale de l'art. 3, intitulée "Consentement présumé".
En vertu de l'alinéa premier de cette disposition, le droit d'opposition appartient au premier chef à l'intéressé: celui-ci peut, de son vivant, s'opposer à un prélèvement postérieur au décès. Son opposition pourra se manifester de différentes façons: oralement à ses proches, par une déclaration écrite remise à des proches et à d'autres personnes, ou encore par le biais d'une "carte de donneur" portée sur lui. On trouve, dans les travaux préparatoires de la loi (Mémorial des séances du Grand Conseil genevois - mémorial - 1996, p. 1421), la reproduction d'une telle carte, selon laquelle l'intéressé peut autoriser le prélèvement d'organes sur son corps en cas de décès, "si cette opération permet une transplantation sur un être humain"; une rubrique permet de limiter l'autorisation, en excluant le prélèvement de certains organes; la carte permet enfin de manifester son opposition à tout prélèvement. Ces modes de consentement ou d'opposition non formels, qui peuvent être rangés sous la première phrase de l'al. 1 de l'art. 3 de la loi attaquée, sont complétés par la possibilité, mentionnée dans la deuxième phrase, de faire inscrire son opposition dans un registre dont la troisième phrase précise que seul le corps médical d'un établissement agréé peut y avoir accès. Ces différentes modalités d'opposition, dont bénéficie le donneur potentiel d'organes de son vivant, ont toutes pour effet commun de renverser la présomption de consentement instituée par la loi.
On peut certes, à première lecture, déceler une certaine contradiction entre la note marginale de l'art. 3 ("Consentement présumé"), et la dernière phrase de l'al. 1er de cette disposition, selon laquelle "L'absence d'inscription ne constitue pas une présomption d'accord à un prélèvement d'organe". Le sens de cette dernière phrase ne peut être compris qu'en considérant l'élément central de la réglementation, qui a consisté, comme déjà relevé, à substituer le régime du consentement par celui du consentement présumé en cas d'absence d'opposition de l'intéressé. Envisagée dans le système de la réglementation litigieuse, cette phrase a pour but de préciser qu'à lui seul, le défaut d'inscription de l'opposition du donneur potentiel dans le registre ad hoc ne signifie pas encore que la présomption de consentement est définitivement acquise. Celle-ci n'est acquise que si le donneur potentiel n'a pas, d'une manière ou d'une autre, manifesté son opposition. En d'autres termes, le législateur, qui aurait pu dresser une liste positive des cas dans lesquels la présomption de consentement est acquise, a énuméré, de manière négative, les possibilités d'opposition dont dispose le donneur potentiel pour faire échec à cette présomption.
bb) L'alinéa 2 de l'art. 3 décrit le second mode possible d'opposition au prélèvement qui est réservé, dans les six heures qui suivent le décès, aux "proches du défunt".
Ainsi replacée dans le système de l'art. 3, l'articulation de l'al. 1 et de l'al. 2 présente une clarté suffisante pour les particuliers. Qu'ils soient donneurs potentiels ou "proches du défunt", les personnes légitimées sont à même, pour autant qu'elles aient connaissance de l'existence du texte légal (sur le devoir d'information de l'autorité, voir ci-dessous, consid. 9e), de manifester leur opposition et de comprendre les conséquences d'une inaction de leur part.
cc) Sans doute aussi l'art. 3 al. 2 de la loi contient-il une notion - celle de "proches" - qui comporte une part d'imprécision. Le recourant ne s'en plaint toutefois pas. Il appartiendra au règlement d'application prévu par l'art. 5 de la loi d'en préciser le contenu, en s'inspirant de la jurisprudence et de la doctrine. Il est communément admis qu'il faut entendre, par proche, la personne qui était la plus étroitement liée au défunt, et est par conséquent la plus touchée par sa disparition (ATF 101 II 177, analysé par PIERRE TERCIER, Qui sont nos "proches"?, in: Mélanges Bernhard Schnyder, Fribourg 1995, p. 799-816, 802 et 814-816; voir également SCHÖNING, op.cit. p. 76-77). Par ailleurs, la loi genevoise ne semble pas non plus établir de hiérarchie en faveur du consentement du donneur sur celui de ses proches: l'opposition des proches après le décès paraît pouvoir faire échec au consentement donné par le donneur de son vivant. Tel n'est toutefois pas le cas. Comme cela est relevé ci-dessus (consid. 4c), les proches ne disposent que d'un pouvoir de décision subsidiaire: le respect de leur sentiment de piété doit céder le pas à la protection, prioritaire, de la liberté personnelle du principal intéressé. Leur propre opinion ne saurait donc faire échec à une autorisation - ou à un refus - explicite du défunt. L'avis des proches n'a, par conséquent, à être recherché qu'en l'absence de disposition connue, prise par l'intéressé de son vivant, et la réglementation genevoise peut être comprise dans ce sens (voir, dans le même sens, l'arrêt précité ATF 111 Ia 231, consid. 3b p. 233-234; plus nettement BORGHI, op.cit. p. 15-16, de même que TERCIER, op.cit. p. 802, et SCHÖNING, op.cit. p. 75-76).
c) Le recourant s'en prend ensuite à l'imprécision de l'art. 3 al. 2 de la loi en ce qui concerne le point de départ du délai d'opposition des proches. Dûment interprétée, la loi attaquée ne prête toutefois pas à confusion. En prévoyant que l'opposition des proches peut intervenir "dans les six heures qui suivent le décès", la loi, prise dans son sens littéral, est précise. Tout dépend toutefois de ce qu'il faut entendre par l'expression "décès" ou "mort". Or la loi genevoise fait, sur ce point, un renvoi aux "dernières directives de l'Académie suisse des sciences médicales (ASSM) en la matière". Même si le recourant ne critique pas ce renvoi en tant que tel, il y a lieu d'en vérifier la conformité au droit constitutionnel, car cette vérification s'inscrit dans l'examen, libre, de l'existence d'une base légale suffisante.
aa) La première directive à laquelle renvoie la loi est intitulée "Définition et directives pour le diagnostic de la mort en vue d'une transplantation d'organes" (version du 18 novembre 1994). Révisée et complétée depuis et approuvée, sous le même titre, par le Sénat de l'ASSM le 13 juin 1996 (Bulletin des Médecins suisses, vol. 77, 45/1996 du 6 novembre 1996, p. 1821-1829), elle prévoit notamment (II, ch. 3.2) que "Le diagnostic de mort cérébrale dans le contexte d'un prélèvement d'organes requiert deux évaluations cliniques séparées", étant précisé que la durée minimale d'observation ne devra jamais être inférieure à six heures. La même directive précise (IV, p. 1826) que "Juridiquement, l'instant de la mort est le moment du premier diagnostic de l'arrêt irréversible des fonctions cardiaques ou cérébrales. Pour cette constatation, les signes cliniques suffisent" (la directive énumère les huit critères cliniques qui doivent être établis pour le constat de la mort cardio-circulatoire (II, ch. 2.1) et les sept critères cliniques qui doivent être présents pour que la mort cérébrale puisse être constatée (II, ch. 3.1).
Les secondes directives de l'ASSM auxquelles se réfère le législateur genevois sont intitulées "Directives médico-éthiques pour les transplantations d'organes", approuvées en 1ère consultation par le Sénat de l'ASSM le 8 juin 1995 (Bulletin des Médecins suisses, vol. 75, 5/1994 du 2 février 1996, p. 168-170).
bb) Le Tribunal fédéral a, depuis longtemps, reconnu la légitimité et la pertinence des directives de l'ASSM, notamment pour déterminer le moment de la mort. Dans son arrêt publié aux ATF 98 Ia 508, il a admis le renvoi à ces directives, opéré dans une ordonnance zurichoise sur les hôpitaux, pour ce qui concerne la constatation des décès. Ces directives paraissaient correspondre, à l'époque, au niveau de la science dans ce domaine; le renvoi avait seulement pour effet de poser des exigences minimales pour le diagnostic de la mort, d'autres critères pouvant, le cas échéant, entrer en considération (consid. 4c et d p. 516-518).
Dans son arrêt du 26 octobre 1989 dans la cause D. (RDAF 1990 p. 156), le Tribunal fédéral a admis qu'une loi soumise au référendum facultatif pouvait déléguer au Conseil vaudois de la santé (organe consultatif) le soin de fixer, "en se fondant notamment sur les directives de l'ASSM", les conditions dans lesquelles peuvent se dérouler les opérations de fécondation in vitro et de transferts d'embryons. Cette délégation, non exclue par la loi et limitée à un domaine déterminé, permettait l'adaptation progressive du droit cantonal à l'évolution des techniques médicales (consid. 3).
Dans ses arrêts parus aux ATF 115 Ia 234 (consid. 3b p. 242) et ATF 119 Ia 460 (consid. 4c/cc p. 470), le Tribunal fédéral a aussi reconnu la pertinence des directives de l'ASSM dans le domaine de la procréation médicalement assistée; il ne s'est pas prononcé, à ces occasions, sur l'admissibilité des renvois opérés dans ce domaine par différentes législations cantonales.
La Cour européenne des droits de l'homme admet, elle aussi, un renvoi de la loi à d'autres actes, en particulier lorsque le domaine à réglementer revêt un caractère technique (CourEDH, arrêt Groppera c. Suisse du 28 mars 1990, Série A no 173, p. 25-26, 65-68).
cc) La doctrine est partagée sur l'admissibilité du renvoi aux directives de l'ASSM. Selon Häfelin/Haller (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Ein Grundriss, 3ème éd. Zurich 1993 no 1030 ss), la compatibilité de ce procédé avec la Constitution ne peut être admise sans autre, puisqu'il porte atteinte à la répartition constitutionnelle des compétences. Le renvoi doit en tout cas figurer dans un acte de rang législatif, et se limiter aux questions techniques. Pour SCHÖNING (op.cit. p. 57-60), de tels renvois à des dispositions d'organismes privés posent problème, parce que le législateur renonce ainsi à assumer sa responsabilité. Cet auteur différencie le renvoi direct - c'est-à-dire la référence à des règles émanant d'un organisme clairement désigné -, qui peut être statique lorsqu'il est fait référence à une version déterminée de ces règles, ou dynamique, lorsque sont évoquées les "règles actuellement en vigueur". La loi peut aussi opérer un renvoi indirect lorsqu'elle recourt aux notions de "standards actuels" (tel l'état de la science et de la technique), dont les règles privées ne sont alors que le reflet. LAURENZ ROTACH (Die Verwendung von Anhängen in den Erlassen des Bundesrechts, in Législation d'aujourd'hui 1995/3, p. 111-120, 116), subordonne le procédé du renvoi à deux conditions: un cercle restreint de destinataires et une norme de nature technique destinée principalement à des spécialistes. D'autres auteurs posent encore d'autres conditions (MARINA MANDOFIA et MICHEL BÜRGISSER, Réflexions critiques sur le règlement genevois en matière de fécondation in vitro, SJ 1988 p. 177 ss, 181, qui fixent des conditions proches de celles posées pour la délégation législative). DIETER GRAUER (Die Verweisung im Bundesrecht, insbesondere auf technische Verbandsnormen, thèse, Zurich 1980, 208 p., p. 182 ss), admet pour sa part le procédé du renvoi statique, mais non du renvoi dynamique, qui ne permettrait pas de contrôle ultérieur du législateur en cas de changement de la règle privée. Selon URSULA BRUNNER (Rechtssetzung durch Private, thèse, Zurich 1982, 169 p., p. 32), la technique du renvoi est admissible en matière médicale, même si elle est appliquée de manière beaucoup plus générale et fréquente dans les domaines techniques. Un tel renvoi supposerait en outre une base légale formelle (op.cit. p. 140 ss; contra, MOOR, Droit administratif, Berne 1992, vol. III, p. 102-103).
dd) En l'espèce, la loi contestée contient un renvoi indirect (art. 2 al. 1 "établissements médicaux... qui satisfont aux exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale") dont l'admissibilité fait d'autant moins problème, sous l'angle de la légalité, qu'il vise à renforcer les garanties individuelles en matière de transplantation.
Pour la détermination du moment de la mort, la loi semble en revanche opérer, en son art. 3 al. 2 deuxième phrase, un renvoi direct aux directives de l'ASSM. Dès lors qu'il s'agirait d'un renvoi dynamique (il n'est pas fait référence à une version déterminée, mais aux "dernières directives"), l'admissibilité du procédé pourrait prêter à discussion. Il convient toutefois de relever (comme le fait SCHÖNING à propos de l'art. 24 de l'ordonnance zurichoise sur les droits des patients, de teneur semblable sur ce point à la loi genevoise, op.cit. p. 59-60), que les directives de l'ASSM constituent, dans le domaine médical, le reflet de l'état de la science et de la technique à un moment donné; elles consacrent le consensus qui prévaut dans le milieu de la médecine scientifique. L'auteur de la loi genevoise est manifestement parti de cette considération, de sorte que le renvoi consiste bien plutôt dans la référence à un standard, dont les directives ne sont que le reflet. On peut donc y voir un renvoi de nature indirecte, en l'occurrence admissible (ATF 98 Ia 508, consid. 3a p. 512-513). En outre, comme l'a déjà relevé le Tribunal fédéral, les directives relatives au diagnostic de la mort définissent les exigences minimales auxquelles doit satisfaire un tel diagnostic en vue d'une transplantation (même arrêt, consid. 4c p. 516-517). En s'y référant, le législateur genevois avait pour objectif de renforcer la protection des droits fondamentaux, et nullement d'y porter atteinte. Il y a lieu, dès lors, de se montrer moins strict quant aux conditions d'un renvoi.
La référence de la loi aux "dernières" directives n'apparaît pas non plus critiquable, puisqu'elle peut se comprendre non pas comme un renvoi dynamique, mais comme l'obligation plus générale de tenir compte des connaissances les plus récentes dans ce domaine, dans le respect des libertés individuelles. En outre, elle témoigne de la volonté du législateur genevois de permettre à la pratique de s'adapter progressivement à l'évolution de la science médicale (cf. RDAF 1990 p. 156 consid. 3b). S'agissant d'une question technique et complexe, telle que la définition du moment de la mort, il apparaît adéquat de permettre une adaptation immédiate de la réglementation à l'évolution des connaissances scientifiques, sans compter que la reproduction dans la loi de l'intégralité des directives aboutirait à alourdir indûment le texte légal, et en compromettrait une lecture aisée. Toute modification, même mineure, des directives nécessiterait alors une modification législative. Sous l'angle de la légalité, il suffit que les directives en question, publiées, soient accessibles. Les hésitations de la doctrine ne sont pas de nature à remettre en cause la jurisprudence admettant, dans ce domaine spécifique, le renvoi aux directives de l'ASSM.
ee) Cela étant, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de s'immiscer dans la controverse scientifique relative à l'adéquation des critères permettant d'établir le décès, en particulier quant au délai de six heures qui doit s'écouler entre les deux diagnostics. Les critiques du recourant ne portent d'ailleurs pas sur ce point. Il suffit de constater ici que les directives de l'ASSM sont suffisamment précises pour que le particulier puisse comprendre la notion de la mort à laquelle le législateur a entendu se référer dans la loi attaquée. Ces directives, auxquelles plusieurs législations cantonales renvoient de manière générale ou spécifique (par ex. AR, BE, BL, GE, LU, OW, TI, ZH), expriment le consensus de la communauté médicale scientifique de Suisse et sont très respectées par les membres de la profession; dans leur teneur actuelle elles paraissent en outre - compte tenu de la retenue que doit observer le juge constitutionnel dans ce domaine - correspondre aux conditions posées aujourd'hui par le droit constitutionnel (cf. ATF 98 Ia 508 consid. 4 s'agissant de l'admissibilité du critère de la mort cérébrale, en fonction des directives de l'époque).
Il convient certes de réserver le cas d'un changement important que subiraient les directives auxquelles il est renvoyé; dans un tel cas en effet, la réglementation adoptée par le législateur genevois sur la base d'un texte déterminé pourrait se trouver fondamentalement modifiée, sans intervention de l'organe législatif. Le renvoi perdrait alors sa légitimité, et avec elle sa validité. Une telle hypothèse ne suffit toutefois pas pour nier l'admissibilité du procédé lorsque, comme ici, il apparaît nécessaire, dans l'intérêt immédiat de la personne concernée, d'adapter régulièrement les techniques de diagnostic de la mort cardio-circulatoire ou cérébrale, afin d'obtenir, lors du second diagnostic, la certitude scientifique la plus élevée possible qu'il est indispensable d'atteindre en prévision d'un éventuel prélèvement d'organes.
ff) On ne saurait non plus soutenir, comme le fait le recourant, que l'art. 3 al. 2 de la loi serait imprécis en ce qui concerne le délai d'opposition de six heures à disposition des proches. Ce délai commence à courir au moment du premier diagnostic de la mort, telle que définie par les directives précitées de l'ASSM, soit à partir du premier diagnostic de l'arrêt irréversible des fonctions cardiaques ou cérébrales. La consultation des proches coïncide avec la durée minimale (6 heures) qui doit séparer les deux évaluations cliniques séparées, afin de permettre de poser avec certitude le diagnostic de mort cérébrale en vue d'un prélèvement d'organes (II, ch. 3.2). En effet, "avant qu'un prélèvement d'organe ne soit autorisé, toute possibilité de retour à la vie doit être exclue (...)". La seconde évaluation après l'intervalle exigé permet, dans le cas de la mort cérébrale, d'obtenir la certitude nécessaire en prévision d'éventuels prélèvements d'organes. Une garantie supplémentaire est encore donnée sur ce point par les directives, qui exigent que l'équipe médicale qui pose le diagnostic de la mort soit différente de celle qui effectue la transplantation.
d) Il découle de ce qui précède que les reproches d'imprécision que le recourant adresse à l'art. 3 de la loi ne sont pas fondés. En effet, le niveau de précision de l'art. 3 répond aux exigences du principe de la légalité, dans un domaine aussi délicat que celui des transplantations d'organes. Les justiciables visés par la loi, soit les personnes ayant eu leur dernier domicile légal dans le canton de Genève au moment de leur mort, ainsi que leurs proches (art. 3, al. 2, 1ère phrase de la loi attaquée), pourront - du moins après la mise en place nécessaire de la politique d'information (cf. ci-dessous consid. 9c) prévoir avec un degré raisonnable de précision les conséquences de la norme pour eux, et adapter leur comportement en conséquence.
8. Intérêt public
Le recourant conteste l'existence en l'espèce d'un intérêt public prépondérant, justifiant la réglementation attaquée. Il s'en prend ainsi au système même du consentement présumé tel qu'il découle de l'art. 3 de la loi. Cet intérêt public est néanmoins clairement établi en l'espèce.
a) Lors des travaux préparatoires qui ont conduit à la loi du 28 mars 1996, il a été longuement insisté sur la légitimité du don d'organes et la nécessité de mettre fin à une insécurité juridique dans un domaine certes délicat et sensible, mais qui intéresse la population dans son ensemble. En l'absence de législation fédérale, l'option d'une loi cantonale s'est imposée, non seulement pour favoriser les dons d'organes, mais aussi pour éviter et réprimer tout excès et abus pouvant résulter d'une pénurie et d'un trafic d'organes. Le législateur cantonal a également tenu compte de ce que la transplantation d'organes est susceptible de sauver des vies humaines et d'améliorer considérablement la qualité de vie des malades qui bénéficient de greffes. Ainsi, dans l'exposé des motifs précité du projet de loi à l'origine de la loi attaquée, il est relevé que si le nombre des transplantations en Suisse a légèrement augmenté au cours de ces dernières années (en raison de l'augmentation du nombre de donneurs multi-organes et des progrès des équipes de prélèvement), on constate, à l'inverse, une nette baisse du nombre total de donneurs, qui, après avoir culminé à 151 en 1986, n'a depuis lors cessé de diminuer, passant à 111 en 1994 pour tomber à 91 en 1995, et à 88 en 1996.
b) Le législateur genevois a également tenu compte d'une étude menée en 1994 à Zurich, qui montre que si 77% des citoyens acceptaient le don d'organes après une information adéquate, seul le 11% de la population suisse serait porteur d'une carte de donneur (voir "La disponibilité au don d'organes en Suisse", Bulletin des Médecins suisses, 6 septembre 1995). La baisse du nombre de donneurs a eu pour conséquence d'augmenter le nombre des patients en liste d'attente (dont le nombre a progressé, en ce qui concerne les transplantations rénales en Suisse, de 270 en 1987 à 386 en 1993), et de provoquer la mort de nombreux autres patients en attente d'un organe vital (coeur et foie en particulier). Au début 1997, 464 personnes se trouvaient en Suisse dans l'attente d'un organe à transplanter, alors que 43 patients sont décédés en 1996 faute d'un organe disponible (Rapport d'activité 1996 de la Centrale de coordination de transplantation Swisstransplant, Genève 1997, p. 37 ss, 54 ss). Cette situation a augmenté la tendance, considérée à juste titre comme inacceptable par le législateur genevois, d'inciter les patients les plus aisés à recourir "à un tourisme médical ignoble vers les pays où la transplantation est plus facile" (Mémorial 1996, p. 1386-1388).
c) Un autre élément qui semble avoir joué un rôle décisif dans le choix législatif genevois est celui des problèmes psychologiques liés à l'obtention du consentement des proches immédiatement après un décès causé notamment par un accident. L'annonce du décès d'un être cher, doublée de la demande presque simultanée de l'autorisation de procéder à un prélèvement d'organe, "constituent une épreuve que peu de gens sont en mesure de supporter"; elle n'est guère compatible avec le lent processus de deuil qui doit conduire à l'acceptation et à l'adaptation à la réalité de la perte d'un proche (voir, à ce propos, ATF 101 II 177 consid. 5d p. 194, et SCHÖNING, op.cit. p. 80 ad note 172). Or, relève encore l'exposé des motifs précité, il n'est pas rare que certaines familles, après avoir pu faire face au deuil qui les frappe, expriment le regret de n'avoir pas consenti au don d'organe.
d) C'est l'ensemble de ces considérations qui a incité le législateur genevois à introduire, en matière de prélèvement d'organes, la notion de consentement présumé se trouvant au coeur de la loi attaquée. En faisant ce choix, il a entendu respecter la liberté du donneur de s'opposer de son vivant à un prélèvement, et la possibilité de ses proches de le faire immédiatement après le décès. Il a tenu compte de l'existence de ce système dans la législation d'autres pays (p. ex. Autriche, Espagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Portugal; voir GERMAINE MORAND et DOMINIQUE SPRUMONT, Pour une approche juridique globale, in MARCO BORGHI et DOMINIQUE SPRUMONT, op.cit., p. 29-105, 35) et dans la moitié des cantons suisses (cf. supra consid. 6c).
e) Le recourant fait grand cas des considérations, émises dans les travaux préparatoires, relatives aux économies que certaines transplantations (rénales en particulier) permettent de réaliser par rapport à un traitement ordinaire: il n'y voit pas un intérêt public suffisant. Il perd toutefois de vue qu'il ne s'agit que de considérations accessoires, la loi attaquée étant essentiellement fondée sur l'existence de l'intérêt public fondamental à la sauvegarde des vies humaines et à l'allégement des souffrances de patients.
9. Proportionnalité; devoir d'information
Le recourant estime encore que la loi attaquée violerait le principe de la proportionnalité, en ce sens qu'il existerait d'autres moyens (une meilleure politique d'information par exemple) pour parvenir à l'augmentation du nombre des transplantations d'organes. Le recourant ne conteste toutefois pas que la norme soit adéquate pour atteindre le but visé.
a) aa) Selon le rapport précité de l'OMS relatif à la transplantation d'organes humains (Commentaires sur le principe directeur 1 de la Résolution WHA 44.25 de 1991, p. 10), il convient de distinguer entre deux systèmes principaux sur la question centrale du consentement au prélèvement d'organes de personnes décédées. Le premier est le système du "consentement explicite" (opting in/contracting in), par lequel une personne déclare expressément, de son vivant, accepter le prélèvement de ses organes après sa mort, ou par lequel un membre approprié de la famille exprime son approbation lorsque le défunt ne laisse aucune déclaration ou autre indication allant en sens contraire. Le second est le système du "consentement présumé" (opting out/contracting out) qui consiste à admettre que les organes peuvent être prélevés aux fins de transplantation sur le corps d'une personne décédée, à moins qu'elle ne s'y soit opposée de son vivant ou, éventuellement, que les proches n'aient indiqué au moment opportun qu'elle s'opposait à ce que les organes soient prélevés sur son corps après sa mort. Que l'on adopte le système du consentement explicite ou celui du consentement présumé, le prélèvement posthume d'organes sera exclu s'il existe une déclaration ou d'autres indications adéquates par lesquelles une personne s'y oppose. Quand rien n'indique qu'une personne décédée s'opposait à un prélèvement posthume, le système du consentement explicite exige normalement qu'un membre approprié de la famille donne son consentement au prélèvement d'organe. Dans le système du consentement présumé, cela n'est pas nécessaire, mais des membres de la famille peuvent faire part de l'opposition du défunt ou de leur propre opposition à un prélèvement.
bb) La doctrine suisse et allemande distingue encore d'autres possibilités de réglementation dans le domaine des prélèvements d'organes. Entre la solution de la pure opposition (Widerspruchslösung) et celle du consentement explicite (Einwilligungslösung, Zustimmungslösung) de l'intéressé et de ses proches (ECKHARD NAGEL/PETRA SCHMIDT, Transplantation, Leben durch fremde Organe, Berlin/Heidelberg 1996, p. 46-47), elle distingue diverses formes intermédiaires telle la solution dite de l'information (Informationslösung), qui consacre un droit d'opposition, tout en exigeant que leurs titulaires en soient préalablement et concrètement informés (Höfling, Rechtsfragen der Transplantationsmedizin, RJB 1996 p. 787-807, 802; voir aussi les autres modèles décrits par SCHÖNING, op.cit. p. 78-89, et par WINFRIED KLUTH et BIRGIT SANDER, Verfassungsrechtliche Aspekte einer Organspendepflicht, Deutsches Verwaltungsblatt 111/1996 p. 1285-1293, 1291).
b) A ce stade, le droit international laisse sur ce point une grande liberté aux Etats; les textes pertinents précités admettent en particulier le système du consentement présumé pour les prélèvements d'organes aux fins de transplantations sur le corps de personnes décédées (consid. 4d; voir, plus spécifiquement, l'art. 10 ch. 2 de la Résolution WHA (78) 29 du Conseil de l'Europe, et le principe directeur 1 let. b de la Résolution WHA 44.25 du 13 mai 1991 de l'OMS, textes reproduits par SCHÖNING, op.cit. p. 306 et 303).
aa) Du strict point de vue de la liberté personnelle et du droit à se déterminer personnellement sur le sort de sa dépouille, la solution du consentement explicite est certainement la plus satisfaisante, puisqu'elle permet d'exclure avec certitude tout prélèvement d'organe qui ne correspondrait pas à la volonté de l'intéressé (SCHÖNING, op.cit. p. 80 et les références citées; HÖFLING, op.cit. RJB 1996 p. 803 ss). Toutefois, comme on l'a vu, la liberté personnelle des intéressés ne peut pas être considérée isolément; elle doit être mise en balance, notamment, avec l'intérêt privé des personnes en attente d'une greffe, attente qui participe de l'intérêt plus général lié au droit à la vie et à l'amélioration des conditions d'existence des malades. Or, le législateur genevois a considéré que la solution jusqu'alors en vigueur pouvait avoir pour conséquence l'impossibilité de prélèvements dans de nombreux cas où les intéressés n'auraient pourtant pas manifesté d'opposition. Cette solution obligeait par ailleurs à solliciter une autorisation, démarche souvent ressentie, par le malade ou ses proches, comme une agression grave (ATF 101 II 177 consid. 5d p. 195; JÖRG PAUL MÜLLER, Recht auf Leben, Persönliche Freiheit und das Problem der Organtransplantation, ZSR 1971 I 457-478, 472).
bb) Le modèle du consentement présumé permet de supposer, en l'absence d'une manifestation contraire, que l'intervention sur un cadavre en vue d'une transplantation d'organes a été approuvée.
Le Tribunal fédéral a déjà admis qu'une telle réglementation était "raisonnable" et conforme à la liberté personnelle (ATF 98 Ia 508): les transplantations doivent être effectuées dans un délai relativement court, de sorte que l'exigence d'un consentement explicite peut dans certains cas engendrer d'importantes difficultés pratiques lorsque, le défunt n'ayant pas laissé de déclaration de volonté, il faut entreprendre de longues recherches pour déterminer qui sont ses proches et obtenir leur consentement. L'exigence du consentement explicite paraît aussi discutable du point de vue de la protection de la personnalité, car le fait de solliciter une déclaration de volonté d'un malade, voire d'un mourant ou de ses proches, et d'évoquer ainsi l'idée d'une mort prochaine, peut représenter une atteinte grave à la sphère personnelle protégée. Une telle démarche peut en outre provoquer une contrainte psychique excessive sur l'être humain qui, de ce fait, peut ne plus se trouver en mesure de prendre une décision raisonnable. Enfin, il faut tenir compte du fait que certaines personnes ne désirent absolument pas être interrogées sur le sort de leur cadavre, sans être pour autant opposées à un prélèvement d'organe. Compte tenu de l'ensemble des intérêts en jeu, il paraît justifié, selon l'arrêt précité, de renoncer à l'exigence d'une autorisation expresse et d'admettre un simple droit d'opposition; une telle concrétisation de la protection constitutionnelle de la personnalité ne pose pas de problème pour autant qu'elle soit portée à la connaissance des personnes virtuellement ou concrètement concernées, de telle manière que leur droit d'opposition soit effectif; dans le cas soumis alors au Tribunal fédéral, l'ordonnance attaquée satisfaisait à cette exigence, car, même si elle était muette sur la manière d'informer les personnes concernées, il fallait compter sur une application de ces dispositions qui soit respectueuse des droits de la personnalité et partir du point de vue que les intéressés seraient, autant que possible, informés de leur droit d'opposition; pour l'essentiel, la publication de l'acte attaqué dans la feuille des avis officiels, et sa parution au recueil officiel des lois, en assuraient une diffusion suffisante, sous réserve de cas exceptionnels (consid. 8c p. 524-526).
c) Ces considérations conservent, pour l'essentiel, toute leur pertinence, et il n'y a pas de raison d'y revenir en l'espèce, du moins pour ce qui concerne l'admissibilité de principe du système du consentement présumé tel qu'adopté par le législateur genevois. Il convient toutefois d'apporter les deux précisions suivantes, la première sur la prise en considération de la liberté personnelle du receveur potentiel, la seconde, capitale, sur le devoir d'information.
d) Au chapitre de l'examen de la proportionnalité de l'ingérence étatique que représente, pour le donneur potentiel d'organes, le système du consentement présumé, on ne saurait faire abstraction de la liberté personnelle du receveur potentiel. En effet, même si elle reste anonyme, toute opération de transplantation crée des liens idéaux de solidarité entre la personne récemment décédée et le patient en attente d'un organe. Envisagée sous l'angle de l'art. 8 CEDH, l'ingérence de l'Etat sous l'autorité duquel est prélevé, en vue d'une transplantation, un organe sur une personne décédée, n'a de justification que si, prévue par la loi, elle répond pleinement au respect de la dignité humaine du donneur (voir ci-dessus consid. 4b et c), et constitue, dans l'optique du receveur potentiel, une mesure nécessaire, dans une société démocratique, à la protection de sa "santé", et à la protection de ses "droits" et "libertés", à commencer - s'il est en danger de mort - par son droit à la vie et son droit à jouir du meilleur état de santé physique ou mentale qu'il soit capable d'atteindre (voir en particulier les art. 2 et 3 CEDH et l'art. 12 du Pacte ONU I, ainsi que les autres dispositions citées ci-dessus, consid. 4d/aa). La liberté personnelle du receveur potentiel doit toutefois être contenue dans d'étroites limites. En particulier, il est exclu que, même en cas d'urgence ou de danger de mort du receveur, la garantie de la liberté personnelle de ce dernier l'emporte sur celle du donneur, laquelle doit toujours avoir la priorité (contra: Andreas Bucher, Personnes physiques et protection de la personnalité, 3ème éd., Bâle 1995, no 538; voir Andreas Auer, Rapport suisse présenté au Colloque international tenu à Paris les 6 et 7 février 1997 sur le thème "Constitution et bioéthique", destiné à la publication, par. 81, qui laisse la question ouverte).
e) L'information du public constitue, dans ce domaine extrêmement sensible qui touche aux convictions profondes de chaque individu, un élément essentiel sans lequel le système du consentement présumé perd sa légitimité. A cet égard, la simple publication de la norme au moment de son adoption, puis sa parution au recueil officiel, n'apparaissent pas comme des mesures suffisantes à elles seules. En d'autres termes, on ne saurait inférer du silence de l'intéressé qu'il consent à un prélèvement d'organes, s'il n'a pas été suffisamment informé que son silence pouvait être interprété comme un consentement. Le justiciable peut en effet, à défaut d'une information contraire, partir légitimement de l'idée qu'il est totalement maître du sort de son corps après décès et que, par conséquent, toute utilisation de sa dépouille n'est possible qu'avec son consentement préalable explicite. Le passage du consentement explicite au consentement présumé n'est dès lors envisageable qu'à condition d'être accompagné de mesures d'information spécifiques et adéquates de la population. Ce devoir s'étend par ailleurs, dans les cas concrets, aux indications qui doivent être données aux proches, afin qu'ils puissent, eux aussi, décider librement de la portée de leur silence. On doit par conséquent distinguer entre le devoir d'information au sens large (politique d'information, ci-dessous aa), et le devoir d'informer, au sens étroit (information des proches, ci-dessous bb).
aa) Information au sens large; politique d'information
Manifestement, le législateur genevois s'est rendu compte de la nécessité d'une meilleure information du public relative aux dons d'organes. Il a adopté à cet effet, en même temps que la loi attaquée, une "motion" (dépourvue d'effet obligatoire) invitant le Conseil d'Etat à "mettre en place un système d'information destiné aux donneurs potentiels, aux receveurs et aux soignants, permettant d'optimaliser les prises de décision des sujets, de leurs proches et du personnel soignant", cette information devant être conçue "comme une aide à la décision", en tenant compte du fait que le don d'organe est "un geste exceptionnel de solidarité sociale et d'altruisme (qui) s'attache à la valorisation de ce don" (Mémorial 1996, p. 1458). Le législateur a toutefois considéré qu'une meilleure information constituait un moyen inadéquat, à lui seul, pour résoudre dans l'immédiat et concrètement le problème du manque d'organes et celui de l'augmentation correspondante des listes d'attente. Il a donc cherché à s'attaquer au noeud juridique du problème: celui de la substitution du consentement présumé (par l'obligation de faire opposition au prélèvement) au système antérieur du consentement exprès qui, dans la pratique, faisait souvent échec à des dons d'organes qui auraient été consentis en d'autres circonstances.
Le législateur genevois n'a dès lors pas méconnu la nécessité des mesures d'information générale, mais il a estimé que ces mesures - dont l'impact immédiat ne peut être apprécié a priori - devaient être doublées d'un changement de régime juridique, propre à faciliter le don d'organes. Compte tenu de l'importance de l'intérêt public en jeu, et en particulier de l'urgence que peut représenter la situation de pénurie, on ne saurait y voir une violation du principe de la proportionnalité. Il convient néanmoins d'insister, ici également, sur la nécessité d'une diffusion large de la nouvelle réglementation, non seulement dans le cadre des établissements médicaux, mais aussi auprès de l'ensemble de la population. La seule publication officielle est à cet égard insuffisante, et il conviendra de faire en sorte que la population soit, dans son ensemble, directement informée. Cette information devra par ailleurs être régulièrement renouvelée, puisque la présomption instaurée par la loi s'étend à toute personne nouvellement domiciliée dans le canton. On peut certes regretter que cette politique d'information ne soit consacrée qu'implicitement dans la loi. Sur ce point, le texte de la loi genevoise présente une lacune que le juge constitutionnel peut combler dans le cadre de son interprétation conforme (consid. 2a): il appartiendra au Conseil d'Etat de prévoir des mesures adéquates dans l'élaboration du règlement d'application prévu à l'art. 5 de la loi (consid. 2c), qui doit être rapidement adopté.
bb) Information des proches
Le recourant critique enfin l'absence d'obligation, dans la loi, de rechercher les proches en vue de recueillir leur consentement. Sur ce point également, l'argumentation tombe à faux. La volonté du législateur genevois, exprimée à l'art. 2 al. 1 de la loi, de respecter les exigences des organismes faîtiers suisses tant de la transplantation que de l'éthique médicale, traduit son souci de mettre au premier plan l'éthique de la transplantation. Or, selon les Directives médico-éthiques précitées de l'ASSM de 1995, l'obligation d'informer les personnes les plus proches du donneur de la possibilité et du mode de prélèvement d'organes, ainsi que l'obligation d'en expliquer le déroulement, font partie de ces règles éthiques. Il y a donc une obligation, pour le personnel médical, de rechercher et d'informer concrètement les proches, du moins tant que la volonté de l'intéressé n'a pas pu être recueillie. Il découle de cette obligation que si les proches n'ont pas pu être atteints et que la volonté de l'intéressé n'est pas connue, aucun prélèvement aux fins de transplantation ne pourra être effectué. En revanche si, dûment informés, les proches renoncent à se déterminer, le personnel médical pourra inférer de ce silence éclairé l'existence d'une approbation implicite à un tel prélèvement. Cette obligation d'informer n'est pas sans incidence non plus du point de vue du droit civil, car un prélèvement d'organe effectué sans que les proches n'aient été recherchés serait de nature à engager la responsabilité de ses auteurs (cf. ATF 101 II 177 consid. 5 p. 190).
En rédigeant son règlement d'application, le Conseil d'Etat devra expressément rappeler l'existence, la portée et les sanctions attachées à ce devoir d'information des proches, devoir qui ne figure, lui aussi, qu'implicitement dans la loi.
f) La loi cantonale ne consacre donc pas, comme le redoute le recourant, le système de l'opposition dans son acception la plus stricte; elle peut au contraire être comprise comme imposant un devoir d'information générale et spécifique. Cette interprétation peut s'appuyer sur la volonté clairement exprimée par le législateur et, à plusieurs égards, sur le texte même de la norme: le renvoi aux règles d'éthique implique le devoir d'informer, et l'application de la loi aux seules personnes domiciliées dans le canton s'explique par la volonté de mettre sur pied une politique cantonale d'information. Compte tenu de ces mesures d'information, dont les modalités devront encore être explicitement précisées dans le règlement du Conseil d'Etat, la loi peut être interprétée conformément à la Constitution sans trahir la volonté de son auteur (cf. ATF 109 Ia 273 consid. 12c p. 301).
10. Egalité devant la loi; art. 4 al. 1 Cst.
a) Le recourant s'en prend ensuite à l'art. 3 al. 3 de la loi, selon lequel la règle du consentement présumé "s'applique en cas de décès de toute personne ayant son domicile légal dans le canton au moment de sa mort. A défaut, la législation du lieu de domicile du défunt s'applique". Il y voit une violation manifeste de la garantie de l'égalité de tous devant la loi, inscrite à l'art. 4 al. 1 Cst. Plus particulièrement, le recourant trouve choquant que l'on puisse restreindre davantage la liberté personnelle d'une personne domiciliée dans le canton de Genève que celle de Confédérés y séjournant ou de ressortissants de pays tiers soumis au régime du consentement explicite.
b) Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire de distinctions qu'aucun fait important ne justifie, ou de soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes, de nature à impliquer un traitement différent (ATF 120 III 147 consid. 4c). En l'espèce, on ne saurait reprocher à la loi de ne pas faire les distinctions objectives que requiert le traitement de situations de fait différentes. Seules les personnes ayant leur domicile légal dans le canton de Genève pourront être concrètement touchées par les mesures d'information que l'Etat devra mettre en place; seules celles-ci pourront être présumées consentantes à un prélèvement d'organes. Par ailleurs, compte tenu de la brièveté des délais utiles, on ne saurait contester qu'il est objectivement plus difficile, pour les autorités genevoises, d'entrer en contact avec les proches d'une personne qui n'est pas domiciliée dans le canton (dans ce sens, ATF 98 Ia 508 consid. 8c p. 525/526). Il est dès lors légitime que le législateur genevois ait voulu d'emblée exclure toute difficulté pratique et juridique qui découlerait inévitablement de prélèvements effectués sur des personnes étrangères au canton (sur ces problèmes complexes, voir SCHÖNING, op.cit. p. 196-200). Il faut rappeler ici l'option législative de base du Grand Conseil genevois, qui, dans l'attente d'une législation fédérale fondée sur des principes valables pour l'ensemble de la Suisse, a volontairement renoncé à appréhender l'ensemble des problèmes posés par les prélèvements aux fins de transplantations, pour se concentrer sur la résolution des problèmes pratiques les plus immédiats. Le grief doit donc être écarté.
c) Le recourant voit enfin une dernière atteinte à l'égalité de traitement dans l'art. 2 al. 3 de la loi, selon lequel "Dans les établissements publics médicaux, ils [les prélèvements] se déroulent dans les divisions communes". Il interprète cette disposition comme facilitant les transplantations sur les personnes socialement défavorisées, par opposition aux patients hospitalisés dans des divisions privées.
d) Le recourant part, à tort, de la prémisse que les possibilités de transplantation sont fonction du régime hospitalier auquel le patient est soumis. Les travaux préparatoires de la loi permettent de dissiper cette crainte. En réponse à diverses interventions parlementaires, le rapporteur de la Commission a en effet expliqué que le choix de concentrer les transplantations en division commune découlait de la volonté de résoudre ainsi le problème des gains accessoires des professeurs effectuant des transplantations en division privée, avec les frais supplémentaires qui en découlent. Le rapporteur a indiqué clairement vouloir "éviter les dérapages" consécutifs au risque que les intérêts privés de professeurs passent avant les intérêts généraux de la population (Mémorial 1996, p. 1443-1445). La gratuité est en effet une composante essentielle du don d'organes, propre à prévenir les risques d'abus (cf. BORGHI, op.cit. p. 9-13; SCHÖNING, op.cit. p. 270-279; voir également les "principes directeurs" 5 à 9 de la Résolution de 1991 de l'OMS; les art. 8 et 9 de la Résolution (78) 29 du Conseil de l'Europe; et l'art. 21 de la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine de 1997).
e) Le système instauré par la loi de 1996 n'engendre aucune discrimination entre les patients des divisions privées et ceux qui séjournent dans les divisions communes. Selon les art. 2 et 3 de la loi, si une transplantation est décidée pour un patient privé, l'opération elle-même s'effectue dans les divisions communes. Il en va bien entendu de même pour les patients séjournant dans ces divisions communes. Le texte légal doit ainsi être compris en ce sens que tant le prélèvement d'organe que la transplantation ont lieu dans les divisions communes, et l'art. 2 al. 3 remplit donc précisément un objectif d'égalité. Lors des débats parlementaires, le président du Conseil d'Etat genevois a relevé que telle est la règle de l'ensemble des hôpitaux universitaires suisses et que l'introduction de cet alinéa 3 a été décidée en vue d'"enlever toute coloration d'honoraires à ce qui doit rester un don, y compris dans la prestation faite par le corps médical et le corps soignant" (Mémorial 1996, p. 1446). La loi genevoise ne consacre dès lors aucune discrimination injustifiée.
11. Résumé; conclusions, frais
Sur le vu de ce qui précède, il apparaît en résumé que la loi attaquée constitue une base légale suffisamment claire pour permettre aux particuliers de comprendre le sens et la portée de la nouvelle réglementation, et d'adapter leur comportement en conséquence. Le renvoi aux directives de l'ASSM, à propos de la définition du diagnostic de la mort, n'apparaît pas critiquable (consid. 7c), et la lecture du texte légal permet d'écarter le grief d'imprécision que le recourant soulève, tant à l'égard du système du consentement présumé qu'à l'égard d'autres points (définition du cercle des proches, délai de six heures pour former opposition, subsidiarité du consentement des proches, consid. 7b). La réglementation attaquée repose sur un intérêt public suffisant (consid. 8); elle respecte le principe de la proportionnalité, pour autant que la politique d'information projetée soit mise en place et que le devoir d'informer au sens étroit soit dûment précisé et concrétisé; la loi se prête, sur ce point, à une interprétation conforme à la Constitution (consid. 9). Il appartiendra toutefois au Conseil d'Etat de fixer, dans le règlement prévu à l'art. 5 de la loi, les modalités de la politique générale d'information à mettre en place, dans l'intérêt complémentaire des donneurs potentiels, de leurs proches, des receveurs potentiels et du personnel soignant; ce règlement devra aussi définir l'existence, la portée et les sanctions attachées au devoir spécifique d'information des proches (consid. 9e). Enfin, la réglementation attaquée ne porte pas atteinte au principe de l'égalité de traitement (consid. 10).
Compte tenu de l'importante réserve dont le présent arrêt est assorti - dans le sens d'une précision de jurisprudence - sur la question essentielle de l'information, le recours de droit public doit en l'espèce être rejeté au sens des considérants. | fr | Controllo astratto della legge sul prelievo e sui trapianti di organi e di tessuti del Canton Ginevra; libertà personale, art. 4 Cost. e 2 Disp. trans. Cost. Legittimazione ricorsuale (consid. 1b).
La legge non viola l'art. 2 Disp. trans. Cost., poiché a livello federale manca una regolamentazione in questo ambito (consid. 3).
Portata della libertà personale nel campo dei trapianti di organi; rilevanza del diritto internazionale (consid. 4).
La legge che prevede il consenso presunto in materia di trapianti di organi, con un diritto di opposizione dell'interessato e dei suoi congiunti, costituisce una base legale sufficientemente chiara; è possibile rinviare alle Direttive dell'Accademia svizzera delle scienze mediche per la determinazione del momento della morte (consid. 6 e 7);
La regolamentazione si fonda su un interesse pubblico sufficiente (consid. 8); rispetta il principio della proporzionalità, nella misura in cui sia messa in atto una politica d'informazione alla popolazione e l'obbligo di informare i congiunti sia rispettato (consid. 9).
La legge non viola il principio dell'uguaglianza di trattamento (consid. 10). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-112%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,504 | 123 I 12 | 123 I 12
Sachverhalt ab Seite 13
X. ist Inhaber des zürcherischen Anwaltspatents und im Anwaltsverzeichnis als im Kanton Zürich praktizierender Rechtsanwalt aufgeführt. Er ist zeichnungsberechtigter Angestellter der Y. AG und Leiter von deren Rechtsabteilung am Firmensitz in Zürich. Als solcher ist er vor allem in der Rechtsberatung tätig, in seltenen Fällen auch im Monopolbereich der Rechtsanwälte gemäss § 1 des Zürcher Gesetzes vom 3. Juli 1938 über den Rechtsanwaltsberuf (Anwaltsgesetz, AnwG). Er vertritt dabei mehrheitlich Mitarbeiter oder Gesellschaften der Y. Gruppe. Soweit er für die Firma tätig wird, ist dies aus dem verwendeten Briefpapier mit dem Kopf "Y., Rechtsberatung" bzw. in Englisch "Legal Services" ersichtlich. Wird er ausnahmsweise in seinem eigenen Namen anwaltlich tätig, verwendet er sein privates Briefpapier und eine neutrale Anwaltsvollmacht, auf der wohl die Büroadresse, nicht aber der Firmenname aufgeführt ist.
Am 7. November 1995 liess der Verein Zürcherischer Rechtsanwälte der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich einen in englischer Sprache abgefassten Prospekt der Y. AG zukommen und verzeigte X. sowie zehn weitere Rechtsanwälte im Dienste dieser Firma insbesondere wegen Missachtung des Verbots aufdringlicher Werbung (§ 7 Abs. 2 AnwG) und der Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen (§ 8 Abs. 1 AnwG). Nach Durchführung des Disziplinarverfahrens büsste die Aufsichtskommission X. am 4. April 1996 wegen Verletzung dieser Bestimmungen mit Fr. 500.--. Sie begründet ihren Beschluss (veröffentlicht in ZR 95/1996 Nr. 44) im wesentlichen wie folgt:
Beim fraglichen Prospekt, der in rund 4'000 Exemplaren an die Y. Organisationen im Ausland und an die diversen Niederlassungen der Y. AG in der Schweiz versandt worden sei, handle es sich um ein Faltblatt mit fünf Textspalten, in dem unter der Überschrift "Legal Services Switzerland" (rechtliche Dienstleistungen Schweiz) und nach einer kurzen Beschreibung der Firma die betreuten Rechtsgebiete sowie die "Philosophie" der Y. AG vorgestellt würden. Lose eingelegt in den Faltprospekt sei ein vierspaltiges Verzeichnis der schweizerischen "Offices providing legal services" (Büros mit rechtlichen Dienstleistungen) der Firma mit den Namen und den Spezialgebieten der dort tätigen Juristen, welche grösstenteils als "attorney" (Rechtsanwalt) bezeichnet würden.
In der Einleitung "THE FIRM" werde auf die langjährige Tradition in der Rechtsberatung hingewiesen und ausgeführt, mit über 70 Anwälten ("attorneys") und Büros in allen grösseren Städten der Schweiz sei sie die grösste schweizerische "law firm", ein Ausdruck, der nur im Zusammenhang mit dem im Abschnitt "OUR PHILOSOPHY" angestellten Vergleich übersetzt werden könne: Dort heisse es, die Firma unterscheide sich von "major law firms" dadurch, dass sie mehr als hochqualifizierte Rechtsberatung anbiete, nämlich enge Zusammenarbeit mit den Klienten bei der Suche nach geschäftsorientierten Lösungen im breiten Spektrum ihrer unternehmerisch ausgerichteten Dienstleistungen sowie enge Zusammenarbeit mit anderen Firmen-Spezialisten aus Bereichen wie Steuern, Buchführung, Finanzierungen, Fusionen und Übernahmen, die es der Rechtspraxis ermögliche, innovative und integrierte Lösungen mit echtem Mehrwert für die Klienten zu finden. Mit diesen anderen "major law firms" könnten nur andere grössere Rechtsanwaltsbüros gemeint sein, die eben im Unterschied zur Y. AG ausschliesslich juristische und nicht auch unternehmerische Dienstleistungen anzubieten hätten. Zwar könnten die Aussagen über das vielfältige Dienstleistungsangebot nicht als unwahr bezeichnet werden. Es sei aber zu beanstanden, dass sich die Firma (und mit ihr der Beschuldigte) als grösstes Anwaltsbüro der Schweiz bezeichne und mit den Hinweisen auf die zusätzlichen Dienstleistungen, die sie im Unterschied zu den anderen Anwaltsbüros zu erbringen imstande sei, gegenüber den anderen Rechtsanwälten hervorhebe. Diese Art vergleichender Werbung sei nach der Praxis der Aufsichtskommission verpönt und verstosse gegen das Verbot der aufdringlichen Empfehlung. Sie erscheine zudem unter dem Gesichtswinkel ihrer akquisitorischen Wirkung als unzulässig. Ein Verstoss gegen das Verbot aufdringlicher Empfehlung sei auch darin zu erblicken, dass im Prospekt ausgeführt werde, alle Rechtsberater der Y. AG seien Rechtsanwälte ("attorneys"), wiewohl dies nicht zutreffe. Der plakative Hinweis, alle Rechtsberater seien Rechtsanwälte und bei der Y. AG handle es sich um das grösste Anwaltsbüro der Schweiz, bilde zudem einen Verstoss gegen die Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen (§ 8 Abs. 1 AnwG). Es werde damit der Eindruck erweckt, bei einer Mandatierung der Y. AG unterstehe der Beauftragte den besonderen anwaltlichen Berufspflichten, was nicht zutreffe. Ein Klient könnte auch in seinen Erwartungen enttäuscht werden, wenn die von ihm beauftragte Y. AG als Auftragnehmerin in einem Strafverfahren die Aktenherausgabe nicht mit dem Hinweis auf das anwaltliche Berufsgeheimnis verweigern könne, zumal nicht nur Rechtsanwälte in der Rechtsberatung tätig seien. Der Klient, der ein Mandatsverhältnis mit der Firma eingehe, habe es auch nicht mit Beratern zu tun, welche der anwaltlichen Pflicht zur Unabhängigkeit unterstünden. Wo bewusst und systematisch mit der Berufsbezeichnung "Rechtsanwalt" geworben werde, ohne dass ein direktes Mandatsverhältnis mit einem Rechtsanwalt Ziel der Kundenwerbung sei und ohne dass auf die Nichtanwendbarkeit anwaltlicher Berufspflichten hingewiesen werde, würden unklare Verhältnisse bezüglich der Geltung dieser besonderen Anwaltspflichten geschaffen. Soweit für die betreffende Werbung Rechtsanwälte mitverantwortlich seien, liege deshalb ein disziplinarrechtlich relevanter Verstoss gegen § 8 Abs. 1 AnwG vor.
X. hat gegen den Entscheid der Aufsichtskommission staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist diese ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts steht der Anwalt unter dem Schutze der Handels- und Gewerbefreiheit, ebenso wie die Angehörigen anderer liberaler Berufe und alle übrigen Personen, die einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit nachgehen; geschützt ist sowohl die selbständige wie auch die unselbständige Berufsausübung (BGE 119 Ia 374 E. 2a S. 375; BGE 113 Ia 279 E. 1 S. 282, mit Hinweisen). Art. 31 Abs. 1 BV gewährleistet im Rahmen der Bundesverfassung die Handels- und Gewerbefreiheit, behält indes in Abs. 2 "kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben" vor; diese dürfen ihrerseits jedoch den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Zulässig sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete Massnahmen, wie namentlich polizeilich motivierte Eingriffe zum Schutz der öffentlichen Ordnung, Gesundheit, Sittlichkeit sowie von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr oder sozialpolitisch begründete Einschränkungen. Diese bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit (namentlich im Sinne der Wettbewerbsneutralität) wahren (BGE 121 I 129 E. 3b S. 131 f.; BGE 118 Ia 175 E. 1 S. 177, je mit Hinweisen).
b) Gemäss § 7 Abs. 2 AnwG enthält sich der Rechtsanwalt aufdringlicher Empfehlung. Der Beschwerdeführer räumt ein, dass damit eine gesetzliche Grundlage insoweit bestehe, als die Form der Werbung nicht "reisserisch" sein dürfe. Hingegen könne sich eine Inhaltskontrolle der Werbung nicht auf das Gesetz stützen. Die Werbung sei nicht mehr oder weniger aufdringlich, je nachdem ob ihr Inhalt richtig oder falsch sei.
Es trifft zu, dass die Aufsichtskommission Form und Aufmachung des Faltblatts nicht beanstandet hat. Sie wirft der Y. AG und dem Beschwerdeführer vielmehr dessen Inhalt vor, nämlich die Anpreisung als grösstes Anwaltsbüro der Schweiz ("the largest Swiss law firm") und die falsche Behauptung, sämtliche Rechtsberater seien Anwälte. Weshalb Werbung, die gar zu falschen Behauptungen greift, nicht aufdringlich im Sinne von § 7 Abs. 2 AnwG sein soll, ist nicht ersichtlich. Falsche (bzw. übertriebene) Behauptungen über die Qualifikationen desjenigen, der eine Dienstleistung anbietet, können ohne weiteres als "aufdringlich" gelten; jedenfalls ist eine entsprechende Gesetzesauslegung nicht willkürlich.
c) Der Beschwerdeführer macht des weitern geltend, es fehle an einem überwiegenden öffentlichen Interesse, welches die anwaltsrechtlichen Werbeschranken rechtfertigen könnte. Es handle sich dabei vielmehr um eine wirtschafts- und standespolitische Massnahme, die den freien Wettbewerb behindere.
aa) Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung ein striktes Werbeverbot für Anwälte zwar stets abgelehnt, es anderseits aber als zulässig erachtet, die Werbetätigkeit von Anwälten besonderen Schranken zu unterwerfen (BGE 67 I 80 E. 3 S. 87 ff.; BGE 68 I 11 E. 1 S. 14 f., 65 E. 1 S. 68 f.; BGE 87 I 262 E. 2 S. 265 f.; vgl. BGE 96 I 35 ff.). Den Kantonen ist es insbesondere erlaubt, aufdringliche und irreführende Werbung zu untersagen. Der Zweck entsprechender Normen lässt sich auch heute nicht beanstanden, selbst wenn ihre Anwendung mit Blick auf die veränderten gesellschaftlichen Verhältnisse (im Vergleich zu diesen älteren Entscheiden des Bundesgerichts) allenfalls gewisser Anpassungen bedarf. Das Publikum soll darauf vertrauen können, dass Rechtsanwälte, wenngleich Gewerbetreibende, sich in ihrer Berufsausübung nicht von Gewinnstreben beherrschen lassen, sondern in erster Linie ihre Verantwortung als "Diener des Rechts" und "Mitarbeiter der Rechtspflege" wahrnehmen und in dieser Funktion die Rechtsuchenden bei der Verfolgung ihrer subjektiven Rechtsschutzinteressen beraten und unterstützen (vgl. BGE 106 Ia 100 E. 6b S. 104), sie gegebenenfalls aber auch davon abhalten, aussichtslose Prozesse zu führen. Kommerzielle Werbemethoden dürfen darum im Interesse des Schutzes von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr und zur Erhaltung der Vertrauenswürdigkeit und der Unabhängigkeit der Anwaltschaft ausgeschlossen werden, während zurückhaltende und sachlich zutreffende Werbung dem Bedürfnis des Publikums nach Information entgegenkommt und dem Anwalt deshalb nicht grundsätzlich verwehrt sein kann (FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Diss. Bern 1986, S. 145 ff.; CHRISTOF BERNHART, Die Werbebeschränkungen für wissenschaftliche Berufsarten als Problem der Grundrechte, Diss. Bern 1992, S. 208 ff.). Wo die Grenzen zwischen zulässiger Information und verpönter kommerzieller Werbung liegen, kann im einzelnen umstritten sein, zumal die Auffassungen darüber in jüngster Zeit einem gewissen Wandel unterworfen sind (vgl. DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 1996 II 460 ff.; MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 1996 II 343 ff.; PIERRE TERCIER, Les avocats et la concurrence, in: der Schweizer Anwalt 160/1996 S. 4 ff., insbesondere S. 13/14), braucht hier aber nicht allgemein erörtert zu werden. Auf jeden Fall hat die anwaltliche Werbung zurückhaltend zu sein, darf keine unrichtigen Erwartungen wecken, hat auf sensationelles und reklamehaftes Sich-Herausstellen gegenüber Berufskollegen zu verzichten und muss von hohem Informationsgehalt sein (WALTER FELLMANN/OLIVER SIDLER, Standesregeln des Luzerner Anwaltsverbandes, Bern 1996, S. 37 f.).
bb) Der angefochtene Entscheid wendet das Verbot aufdringlicher Empfehlung nach § 7 Abs. 2 AnwG vor diesem Hintergrund nicht in verfassungswidriger Weise an. Die Aufsichtskommission hat den Prospekt der Y. AG beanstandet, weil er falsche Informationen (alle Rechtsberater der Y. AG seien Rechtsanwälte) enthält, die Y. AG als grösstes Rechtsanwaltsbüro der Schweiz bezeichnet und Vergleiche zu anderen grossen Anwaltsbüros zieht (von denen sich die Y. AG dadurch unterscheide, dass sie neben hochqualifizierter Rechtsberatung weitere - ausführlich beschriebene - Dienstleistungen anbiete). Die falschen Angaben, wozu neben der Behauptung, alle Rechtsberater der Y. AG seien Rechtsanwälte, auch die zumindest verwirrliche Selbstdeklaration als Anwaltsbüro gehört, dürfen ohne weiteres als im Rahmen anwaltlicher Werbung unzulässig angesehen werden. Der Vergleich mit den andern grösseren Anwaltsbüros kann ebenfalls als verpöntes reklamehaftes Sich-Herausstellen gelten. Das Verbot derartiger Werbung liegt im überwiegenden öffentlichen Interesse und ist nicht unverhältnismässig.
d) Die Aufsichtskommission hat neben dem Verbot aufdringlicher Empfehlung auch die Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen (§ 8 Abs. 1 AnwG), als verletzt erachtet, da der Eindruck erweckt werde, bei einer Mandatierung der Y. AG unterstehe der Beauftragte den besonderen anwaltlichen Berufspflichten. Der Beschwerdeführer wendet ein, das Gebot, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen, sei nur bei einem konkreten Mandatsverhältnis anwendbar und könne nicht bereits die Werbetätigkeit erfassen. Diese Berufspflicht bezieht sich indessen nicht nur auf das konkrete Mandatsverhältnis, sondern auf das berufliche Verhalten schlechthin. Es handelt sich dabei nicht nur um eine Verpflichtung gegenüber dem eigenen Klienten, sondern auch um eine solche im Verhältnis zu den Behörden, zum Prozessgegner und zu Dritten (Handbuch über die Berufspflichten des Rechtsanwaltes im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 43 ff.). Wenn der Anwalt deshalb bereits bei seiner Werbetätigkeit gehalten sein soll, Klarheit hinsichtlich der künftigen Mandatsverhältnisse zu schaffen, ist dies nicht unhaltbar.
e) Der Beschwerdeführer beruft sich ergänzend zur Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit auf die in Art. 10 EMRK verankerte Meinungsäusserungsfreiheit. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sich im Urteil i.S. Casado Coca vom 24. Februar 1994 (Serie A Nr. 285-A) mit der Tragweite dieses grundrechtlichen Anspruchs im Bereiche der Werbung von Rechtsanwälten auseinandergesetzt. Der Gerichtshof hat dabei massgeblich darauf abgestellt, dass in den Mitgliedstaaten des Europarats unterschiedliche Auffassungen darüber herrschen, ob und wie weit den Anwälten Werbung erlaubt sein soll. Er hat auch darauf hingewiesen, dass seit einiger Zeit gewisse Lockerungen des Werbeverbots festzustellen seien. Zum Entscheid darüber, wie weit diese reichen müssten und wo zu einem bestimmten Zeitpunkt das richtige Gleichgewicht zwischen den auf dem Spiele stehenden Interessen liege, seien die ordentlichen Gerichte besser geeignet als der internationale Richter. Die Meinungsäusserungsfreiheit nach Art. 10 EMRK und die Praxis dazu enthalten demnach keine weiterführenden Gesichtspunkte, die nicht bereits im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit zu berücksichtigen gewesen wären. | de | Art. 31 BV, Art. 10 EMRK; § 7 Abs. 2 und § 8 Abs. 1 des Zürcher Gesetzes vom 3. Juli 1938 über den Rechtsanwaltsberuf; Missachtung des Verbots aufdringlicher Werbung und der Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Werbebeschränkungen für Rechtsanwälte (E. 2a): Den Kantonen ist es erlaubt, aufdringliche und irreführende Werbung zu untersagen. Reklame mit übertriebenen Behauptungen und plakativem Herausstellen des eigenen Angebots kann als solche gelten (E. 2b u. c). Die Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen, ist im Zürcher Anwaltsrecht auch bei der Reklame zu beachten (E. 2d). Tragweite von Art. 10 EMRK (E. 2e). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-12%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,505 | 123 I 12 | 123 I 12
Sachverhalt ab Seite 13
X. ist Inhaber des zürcherischen Anwaltspatents und im Anwaltsverzeichnis als im Kanton Zürich praktizierender Rechtsanwalt aufgeführt. Er ist zeichnungsberechtigter Angestellter der Y. AG und Leiter von deren Rechtsabteilung am Firmensitz in Zürich. Als solcher ist er vor allem in der Rechtsberatung tätig, in seltenen Fällen auch im Monopolbereich der Rechtsanwälte gemäss § 1 des Zürcher Gesetzes vom 3. Juli 1938 über den Rechtsanwaltsberuf (Anwaltsgesetz, AnwG). Er vertritt dabei mehrheitlich Mitarbeiter oder Gesellschaften der Y. Gruppe. Soweit er für die Firma tätig wird, ist dies aus dem verwendeten Briefpapier mit dem Kopf "Y., Rechtsberatung" bzw. in Englisch "Legal Services" ersichtlich. Wird er ausnahmsweise in seinem eigenen Namen anwaltlich tätig, verwendet er sein privates Briefpapier und eine neutrale Anwaltsvollmacht, auf der wohl die Büroadresse, nicht aber der Firmenname aufgeführt ist.
Am 7. November 1995 liess der Verein Zürcherischer Rechtsanwälte der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich einen in englischer Sprache abgefassten Prospekt der Y. AG zukommen und verzeigte X. sowie zehn weitere Rechtsanwälte im Dienste dieser Firma insbesondere wegen Missachtung des Verbots aufdringlicher Werbung (§ 7 Abs. 2 AnwG) und der Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen (§ 8 Abs. 1 AnwG). Nach Durchführung des Disziplinarverfahrens büsste die Aufsichtskommission X. am 4. April 1996 wegen Verletzung dieser Bestimmungen mit Fr. 500.--. Sie begründet ihren Beschluss (veröffentlicht in ZR 95/1996 Nr. 44) im wesentlichen wie folgt:
Beim fraglichen Prospekt, der in rund 4'000 Exemplaren an die Y. Organisationen im Ausland und an die diversen Niederlassungen der Y. AG in der Schweiz versandt worden sei, handle es sich um ein Faltblatt mit fünf Textspalten, in dem unter der Überschrift "Legal Services Switzerland" (rechtliche Dienstleistungen Schweiz) und nach einer kurzen Beschreibung der Firma die betreuten Rechtsgebiete sowie die "Philosophie" der Y. AG vorgestellt würden. Lose eingelegt in den Faltprospekt sei ein vierspaltiges Verzeichnis der schweizerischen "Offices providing legal services" (Büros mit rechtlichen Dienstleistungen) der Firma mit den Namen und den Spezialgebieten der dort tätigen Juristen, welche grösstenteils als "attorney" (Rechtsanwalt) bezeichnet würden.
In der Einleitung "THE FIRM" werde auf die langjährige Tradition in der Rechtsberatung hingewiesen und ausgeführt, mit über 70 Anwälten ("attorneys") und Büros in allen grösseren Städten der Schweiz sei sie die grösste schweizerische "law firm", ein Ausdruck, der nur im Zusammenhang mit dem im Abschnitt "OUR PHILOSOPHY" angestellten Vergleich übersetzt werden könne: Dort heisse es, die Firma unterscheide sich von "major law firms" dadurch, dass sie mehr als hochqualifizierte Rechtsberatung anbiete, nämlich enge Zusammenarbeit mit den Klienten bei der Suche nach geschäftsorientierten Lösungen im breiten Spektrum ihrer unternehmerisch ausgerichteten Dienstleistungen sowie enge Zusammenarbeit mit anderen Firmen-Spezialisten aus Bereichen wie Steuern, Buchführung, Finanzierungen, Fusionen und Übernahmen, die es der Rechtspraxis ermögliche, innovative und integrierte Lösungen mit echtem Mehrwert für die Klienten zu finden. Mit diesen anderen "major law firms" könnten nur andere grössere Rechtsanwaltsbüros gemeint sein, die eben im Unterschied zur Y. AG ausschliesslich juristische und nicht auch unternehmerische Dienstleistungen anzubieten hätten. Zwar könnten die Aussagen über das vielfältige Dienstleistungsangebot nicht als unwahr bezeichnet werden. Es sei aber zu beanstanden, dass sich die Firma (und mit ihr der Beschuldigte) als grösstes Anwaltsbüro der Schweiz bezeichne und mit den Hinweisen auf die zusätzlichen Dienstleistungen, die sie im Unterschied zu den anderen Anwaltsbüros zu erbringen imstande sei, gegenüber den anderen Rechtsanwälten hervorhebe. Diese Art vergleichender Werbung sei nach der Praxis der Aufsichtskommission verpönt und verstosse gegen das Verbot der aufdringlichen Empfehlung. Sie erscheine zudem unter dem Gesichtswinkel ihrer akquisitorischen Wirkung als unzulässig. Ein Verstoss gegen das Verbot aufdringlicher Empfehlung sei auch darin zu erblicken, dass im Prospekt ausgeführt werde, alle Rechtsberater der Y. AG seien Rechtsanwälte ("attorneys"), wiewohl dies nicht zutreffe. Der plakative Hinweis, alle Rechtsberater seien Rechtsanwälte und bei der Y. AG handle es sich um das grösste Anwaltsbüro der Schweiz, bilde zudem einen Verstoss gegen die Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen (§ 8 Abs. 1 AnwG). Es werde damit der Eindruck erweckt, bei einer Mandatierung der Y. AG unterstehe der Beauftragte den besonderen anwaltlichen Berufspflichten, was nicht zutreffe. Ein Klient könnte auch in seinen Erwartungen enttäuscht werden, wenn die von ihm beauftragte Y. AG als Auftragnehmerin in einem Strafverfahren die Aktenherausgabe nicht mit dem Hinweis auf das anwaltliche Berufsgeheimnis verweigern könne, zumal nicht nur Rechtsanwälte in der Rechtsberatung tätig seien. Der Klient, der ein Mandatsverhältnis mit der Firma eingehe, habe es auch nicht mit Beratern zu tun, welche der anwaltlichen Pflicht zur Unabhängigkeit unterstünden. Wo bewusst und systematisch mit der Berufsbezeichnung "Rechtsanwalt" geworben werde, ohne dass ein direktes Mandatsverhältnis mit einem Rechtsanwalt Ziel der Kundenwerbung sei und ohne dass auf die Nichtanwendbarkeit anwaltlicher Berufspflichten hingewiesen werde, würden unklare Verhältnisse bezüglich der Geltung dieser besonderen Anwaltspflichten geschaffen. Soweit für die betreffende Werbung Rechtsanwälte mitverantwortlich seien, liege deshalb ein disziplinarrechtlich relevanter Verstoss gegen § 8 Abs. 1 AnwG vor.
X. hat gegen den Entscheid der Aufsichtskommission staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist diese ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts steht der Anwalt unter dem Schutze der Handels- und Gewerbefreiheit, ebenso wie die Angehörigen anderer liberaler Berufe und alle übrigen Personen, die einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit nachgehen; geschützt ist sowohl die selbständige wie auch die unselbständige Berufsausübung (BGE 119 Ia 374 E. 2a S. 375; BGE 113 Ia 279 E. 1 S. 282, mit Hinweisen). Art. 31 Abs. 1 BV gewährleistet im Rahmen der Bundesverfassung die Handels- und Gewerbefreiheit, behält indes in Abs. 2 "kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben" vor; diese dürfen ihrerseits jedoch den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Zulässig sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete Massnahmen, wie namentlich polizeilich motivierte Eingriffe zum Schutz der öffentlichen Ordnung, Gesundheit, Sittlichkeit sowie von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr oder sozialpolitisch begründete Einschränkungen. Diese bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit (namentlich im Sinne der Wettbewerbsneutralität) wahren (BGE 121 I 129 E. 3b S. 131 f.; BGE 118 Ia 175 E. 1 S. 177, je mit Hinweisen).
b) Gemäss § 7 Abs. 2 AnwG enthält sich der Rechtsanwalt aufdringlicher Empfehlung. Der Beschwerdeführer räumt ein, dass damit eine gesetzliche Grundlage insoweit bestehe, als die Form der Werbung nicht "reisserisch" sein dürfe. Hingegen könne sich eine Inhaltskontrolle der Werbung nicht auf das Gesetz stützen. Die Werbung sei nicht mehr oder weniger aufdringlich, je nachdem ob ihr Inhalt richtig oder falsch sei.
Es trifft zu, dass die Aufsichtskommission Form und Aufmachung des Faltblatts nicht beanstandet hat. Sie wirft der Y. AG und dem Beschwerdeführer vielmehr dessen Inhalt vor, nämlich die Anpreisung als grösstes Anwaltsbüro der Schweiz ("the largest Swiss law firm") und die falsche Behauptung, sämtliche Rechtsberater seien Anwälte. Weshalb Werbung, die gar zu falschen Behauptungen greift, nicht aufdringlich im Sinne von § 7 Abs. 2 AnwG sein soll, ist nicht ersichtlich. Falsche (bzw. übertriebene) Behauptungen über die Qualifikationen desjenigen, der eine Dienstleistung anbietet, können ohne weiteres als "aufdringlich" gelten; jedenfalls ist eine entsprechende Gesetzesauslegung nicht willkürlich.
c) Der Beschwerdeführer macht des weitern geltend, es fehle an einem überwiegenden öffentlichen Interesse, welches die anwaltsrechtlichen Werbeschranken rechtfertigen könnte. Es handle sich dabei vielmehr um eine wirtschafts- und standespolitische Massnahme, die den freien Wettbewerb behindere.
aa) Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung ein striktes Werbeverbot für Anwälte zwar stets abgelehnt, es anderseits aber als zulässig erachtet, die Werbetätigkeit von Anwälten besonderen Schranken zu unterwerfen (BGE 67 I 80 E. 3 S. 87 ff.; BGE 68 I 11 E. 1 S. 14 f., 65 E. 1 S. 68 f.; BGE 87 I 262 E. 2 S. 265 f.; vgl. BGE 96 I 35 ff.). Den Kantonen ist es insbesondere erlaubt, aufdringliche und irreführende Werbung zu untersagen. Der Zweck entsprechender Normen lässt sich auch heute nicht beanstanden, selbst wenn ihre Anwendung mit Blick auf die veränderten gesellschaftlichen Verhältnisse (im Vergleich zu diesen älteren Entscheiden des Bundesgerichts) allenfalls gewisser Anpassungen bedarf. Das Publikum soll darauf vertrauen können, dass Rechtsanwälte, wenngleich Gewerbetreibende, sich in ihrer Berufsausübung nicht von Gewinnstreben beherrschen lassen, sondern in erster Linie ihre Verantwortung als "Diener des Rechts" und "Mitarbeiter der Rechtspflege" wahrnehmen und in dieser Funktion die Rechtsuchenden bei der Verfolgung ihrer subjektiven Rechtsschutzinteressen beraten und unterstützen (vgl. BGE 106 Ia 100 E. 6b S. 104), sie gegebenenfalls aber auch davon abhalten, aussichtslose Prozesse zu führen. Kommerzielle Werbemethoden dürfen darum im Interesse des Schutzes von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr und zur Erhaltung der Vertrauenswürdigkeit und der Unabhängigkeit der Anwaltschaft ausgeschlossen werden, während zurückhaltende und sachlich zutreffende Werbung dem Bedürfnis des Publikums nach Information entgegenkommt und dem Anwalt deshalb nicht grundsätzlich verwehrt sein kann (FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Diss. Bern 1986, S. 145 ff.; CHRISTOF BERNHART, Die Werbebeschränkungen für wissenschaftliche Berufsarten als Problem der Grundrechte, Diss. Bern 1992, S. 208 ff.). Wo die Grenzen zwischen zulässiger Information und verpönter kommerzieller Werbung liegen, kann im einzelnen umstritten sein, zumal die Auffassungen darüber in jüngster Zeit einem gewissen Wandel unterworfen sind (vgl. DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 1996 II 460 ff.; MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 1996 II 343 ff.; PIERRE TERCIER, Les avocats et la concurrence, in: der Schweizer Anwalt 160/1996 S. 4 ff., insbesondere S. 13/14), braucht hier aber nicht allgemein erörtert zu werden. Auf jeden Fall hat die anwaltliche Werbung zurückhaltend zu sein, darf keine unrichtigen Erwartungen wecken, hat auf sensationelles und reklamehaftes Sich-Herausstellen gegenüber Berufskollegen zu verzichten und muss von hohem Informationsgehalt sein (WALTER FELLMANN/OLIVER SIDLER, Standesregeln des Luzerner Anwaltsverbandes, Bern 1996, S. 37 f.).
bb) Der angefochtene Entscheid wendet das Verbot aufdringlicher Empfehlung nach § 7 Abs. 2 AnwG vor diesem Hintergrund nicht in verfassungswidriger Weise an. Die Aufsichtskommission hat den Prospekt der Y. AG beanstandet, weil er falsche Informationen (alle Rechtsberater der Y. AG seien Rechtsanwälte) enthält, die Y. AG als grösstes Rechtsanwaltsbüro der Schweiz bezeichnet und Vergleiche zu anderen grossen Anwaltsbüros zieht (von denen sich die Y. AG dadurch unterscheide, dass sie neben hochqualifizierter Rechtsberatung weitere - ausführlich beschriebene - Dienstleistungen anbiete). Die falschen Angaben, wozu neben der Behauptung, alle Rechtsberater der Y. AG seien Rechtsanwälte, auch die zumindest verwirrliche Selbstdeklaration als Anwaltsbüro gehört, dürfen ohne weiteres als im Rahmen anwaltlicher Werbung unzulässig angesehen werden. Der Vergleich mit den andern grösseren Anwaltsbüros kann ebenfalls als verpöntes reklamehaftes Sich-Herausstellen gelten. Das Verbot derartiger Werbung liegt im überwiegenden öffentlichen Interesse und ist nicht unverhältnismässig.
d) Die Aufsichtskommission hat neben dem Verbot aufdringlicher Empfehlung auch die Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen (§ 8 Abs. 1 AnwG), als verletzt erachtet, da der Eindruck erweckt werde, bei einer Mandatierung der Y. AG unterstehe der Beauftragte den besonderen anwaltlichen Berufspflichten. Der Beschwerdeführer wendet ein, das Gebot, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen, sei nur bei einem konkreten Mandatsverhältnis anwendbar und könne nicht bereits die Werbetätigkeit erfassen. Diese Berufspflicht bezieht sich indessen nicht nur auf das konkrete Mandatsverhältnis, sondern auf das berufliche Verhalten schlechthin. Es handelt sich dabei nicht nur um eine Verpflichtung gegenüber dem eigenen Klienten, sondern auch um eine solche im Verhältnis zu den Behörden, zum Prozessgegner und zu Dritten (Handbuch über die Berufspflichten des Rechtsanwaltes im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 43 ff.). Wenn der Anwalt deshalb bereits bei seiner Werbetätigkeit gehalten sein soll, Klarheit hinsichtlich der künftigen Mandatsverhältnisse zu schaffen, ist dies nicht unhaltbar.
e) Der Beschwerdeführer beruft sich ergänzend zur Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit auf die in Art. 10 EMRK verankerte Meinungsäusserungsfreiheit. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sich im Urteil i.S. Casado Coca vom 24. Februar 1994 (Serie A Nr. 285-A) mit der Tragweite dieses grundrechtlichen Anspruchs im Bereiche der Werbung von Rechtsanwälten auseinandergesetzt. Der Gerichtshof hat dabei massgeblich darauf abgestellt, dass in den Mitgliedstaaten des Europarats unterschiedliche Auffassungen darüber herrschen, ob und wie weit den Anwälten Werbung erlaubt sein soll. Er hat auch darauf hingewiesen, dass seit einiger Zeit gewisse Lockerungen des Werbeverbots festzustellen seien. Zum Entscheid darüber, wie weit diese reichen müssten und wo zu einem bestimmten Zeitpunkt das richtige Gleichgewicht zwischen den auf dem Spiele stehenden Interessen liege, seien die ordentlichen Gerichte besser geeignet als der internationale Richter. Die Meinungsäusserungsfreiheit nach Art. 10 EMRK und die Praxis dazu enthalten demnach keine weiterführenden Gesichtspunkte, die nicht bereits im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit zu berücksichtigen gewesen wären. | de | Art. 31 Cst., art. 10 CEDH; § 7 al. 2 et § 8 al. 1 de la loi zurichoise du 3 juillet 1938 sur la profession d'avocat; violation de l'interdiction de faire de la publicité tapageuse et de l'obligation d'établir des rapports de droit clairs. Constitutionnalité des limites imposées aux avocats au sujet de la publicité (consid. 2a): le canton peut interdire la publicité tapageuse et mensongère. La réclame contenant des affirmations exagérées et affichant les spécificités de l'offre de façon évidente peut être considérée comme telle (consid. 2b et c). En droit zurichois, l'obligation faite aux avocats d'établir des rapports de droit clairs doit aussi être prise en considération pour la publicité (consid. 2d). Portée de l'art. 10 CEDH (consid. 2e). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-12%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 13
X. ist Inhaber des zürcherischen Anwaltspatents und im Anwaltsverzeichnis als im Kanton Zürich praktizierender Rechtsanwalt aufgeführt. Er ist zeichnungsberechtigter Angestellter der Y. AG und Leiter von deren Rechtsabteilung am Firmensitz in Zürich. Als solcher ist er vor allem in der Rechtsberatung tätig, in seltenen Fällen auch im Monopolbereich der Rechtsanwälte gemäss § 1 des Zürcher Gesetzes vom 3. Juli 1938 über den Rechtsanwaltsberuf (Anwaltsgesetz, AnwG). Er vertritt dabei mehrheitlich Mitarbeiter oder Gesellschaften der Y. Gruppe. Soweit er für die Firma tätig wird, ist dies aus dem verwendeten Briefpapier mit dem Kopf "Y., Rechtsberatung" bzw. in Englisch "Legal Services" ersichtlich. Wird er ausnahmsweise in seinem eigenen Namen anwaltlich tätig, verwendet er sein privates Briefpapier und eine neutrale Anwaltsvollmacht, auf der wohl die Büroadresse, nicht aber der Firmenname aufgeführt ist.
Am 7. November 1995 liess der Verein Zürcherischer Rechtsanwälte der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich einen in englischer Sprache abgefassten Prospekt der Y. AG zukommen und verzeigte X. sowie zehn weitere Rechtsanwälte im Dienste dieser Firma insbesondere wegen Missachtung des Verbots aufdringlicher Werbung (§ 7 Abs. 2 AnwG) und der Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen (§ 8 Abs. 1 AnwG). Nach Durchführung des Disziplinarverfahrens büsste die Aufsichtskommission X. am 4. April 1996 wegen Verletzung dieser Bestimmungen mit Fr. 500.--. Sie begründet ihren Beschluss (veröffentlicht in ZR 95/1996 Nr. 44) im wesentlichen wie folgt:
Beim fraglichen Prospekt, der in rund 4'000 Exemplaren an die Y. Organisationen im Ausland und an die diversen Niederlassungen der Y. AG in der Schweiz versandt worden sei, handle es sich um ein Faltblatt mit fünf Textspalten, in dem unter der Überschrift "Legal Services Switzerland" (rechtliche Dienstleistungen Schweiz) und nach einer kurzen Beschreibung der Firma die betreuten Rechtsgebiete sowie die "Philosophie" der Y. AG vorgestellt würden. Lose eingelegt in den Faltprospekt sei ein vierspaltiges Verzeichnis der schweizerischen "Offices providing legal services" (Büros mit rechtlichen Dienstleistungen) der Firma mit den Namen und den Spezialgebieten der dort tätigen Juristen, welche grösstenteils als "attorney" (Rechtsanwalt) bezeichnet würden.
In der Einleitung "THE FIRM" werde auf die langjährige Tradition in der Rechtsberatung hingewiesen und ausgeführt, mit über 70 Anwälten ("attorneys") und Büros in allen grösseren Städten der Schweiz sei sie die grösste schweizerische "law firm", ein Ausdruck, der nur im Zusammenhang mit dem im Abschnitt "OUR PHILOSOPHY" angestellten Vergleich übersetzt werden könne: Dort heisse es, die Firma unterscheide sich von "major law firms" dadurch, dass sie mehr als hochqualifizierte Rechtsberatung anbiete, nämlich enge Zusammenarbeit mit den Klienten bei der Suche nach geschäftsorientierten Lösungen im breiten Spektrum ihrer unternehmerisch ausgerichteten Dienstleistungen sowie enge Zusammenarbeit mit anderen Firmen-Spezialisten aus Bereichen wie Steuern, Buchführung, Finanzierungen, Fusionen und Übernahmen, die es der Rechtspraxis ermögliche, innovative und integrierte Lösungen mit echtem Mehrwert für die Klienten zu finden. Mit diesen anderen "major law firms" könnten nur andere grössere Rechtsanwaltsbüros gemeint sein, die eben im Unterschied zur Y. AG ausschliesslich juristische und nicht auch unternehmerische Dienstleistungen anzubieten hätten. Zwar könnten die Aussagen über das vielfältige Dienstleistungsangebot nicht als unwahr bezeichnet werden. Es sei aber zu beanstanden, dass sich die Firma (und mit ihr der Beschuldigte) als grösstes Anwaltsbüro der Schweiz bezeichne und mit den Hinweisen auf die zusätzlichen Dienstleistungen, die sie im Unterschied zu den anderen Anwaltsbüros zu erbringen imstande sei, gegenüber den anderen Rechtsanwälten hervorhebe. Diese Art vergleichender Werbung sei nach der Praxis der Aufsichtskommission verpönt und verstosse gegen das Verbot der aufdringlichen Empfehlung. Sie erscheine zudem unter dem Gesichtswinkel ihrer akquisitorischen Wirkung als unzulässig. Ein Verstoss gegen das Verbot aufdringlicher Empfehlung sei auch darin zu erblicken, dass im Prospekt ausgeführt werde, alle Rechtsberater der Y. AG seien Rechtsanwälte ("attorneys"), wiewohl dies nicht zutreffe. Der plakative Hinweis, alle Rechtsberater seien Rechtsanwälte und bei der Y. AG handle es sich um das grösste Anwaltsbüro der Schweiz, bilde zudem einen Verstoss gegen die Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen (§ 8 Abs. 1 AnwG). Es werde damit der Eindruck erweckt, bei einer Mandatierung der Y. AG unterstehe der Beauftragte den besonderen anwaltlichen Berufspflichten, was nicht zutreffe. Ein Klient könnte auch in seinen Erwartungen enttäuscht werden, wenn die von ihm beauftragte Y. AG als Auftragnehmerin in einem Strafverfahren die Aktenherausgabe nicht mit dem Hinweis auf das anwaltliche Berufsgeheimnis verweigern könne, zumal nicht nur Rechtsanwälte in der Rechtsberatung tätig seien. Der Klient, der ein Mandatsverhältnis mit der Firma eingehe, habe es auch nicht mit Beratern zu tun, welche der anwaltlichen Pflicht zur Unabhängigkeit unterstünden. Wo bewusst und systematisch mit der Berufsbezeichnung "Rechtsanwalt" geworben werde, ohne dass ein direktes Mandatsverhältnis mit einem Rechtsanwalt Ziel der Kundenwerbung sei und ohne dass auf die Nichtanwendbarkeit anwaltlicher Berufspflichten hingewiesen werde, würden unklare Verhältnisse bezüglich der Geltung dieser besonderen Anwaltspflichten geschaffen. Soweit für die betreffende Werbung Rechtsanwälte mitverantwortlich seien, liege deshalb ein disziplinarrechtlich relevanter Verstoss gegen § 8 Abs. 1 AnwG vor.
X. hat gegen den Entscheid der Aufsichtskommission staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist diese ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts steht der Anwalt unter dem Schutze der Handels- und Gewerbefreiheit, ebenso wie die Angehörigen anderer liberaler Berufe und alle übrigen Personen, die einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit nachgehen; geschützt ist sowohl die selbständige wie auch die unselbständige Berufsausübung (BGE 119 Ia 374 E. 2a S. 375; BGE 113 Ia 279 E. 1 S. 282, mit Hinweisen). Art. 31 Abs. 1 BV gewährleistet im Rahmen der Bundesverfassung die Handels- und Gewerbefreiheit, behält indes in Abs. 2 "kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben" vor; diese dürfen ihrerseits jedoch den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Zulässig sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete Massnahmen, wie namentlich polizeilich motivierte Eingriffe zum Schutz der öffentlichen Ordnung, Gesundheit, Sittlichkeit sowie von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr oder sozialpolitisch begründete Einschränkungen. Diese bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit (namentlich im Sinne der Wettbewerbsneutralität) wahren (BGE 121 I 129 E. 3b S. 131 f.; BGE 118 Ia 175 E. 1 S. 177, je mit Hinweisen).
b) Gemäss § 7 Abs. 2 AnwG enthält sich der Rechtsanwalt aufdringlicher Empfehlung. Der Beschwerdeführer räumt ein, dass damit eine gesetzliche Grundlage insoweit bestehe, als die Form der Werbung nicht "reisserisch" sein dürfe. Hingegen könne sich eine Inhaltskontrolle der Werbung nicht auf das Gesetz stützen. Die Werbung sei nicht mehr oder weniger aufdringlich, je nachdem ob ihr Inhalt richtig oder falsch sei.
Es trifft zu, dass die Aufsichtskommission Form und Aufmachung des Faltblatts nicht beanstandet hat. Sie wirft der Y. AG und dem Beschwerdeführer vielmehr dessen Inhalt vor, nämlich die Anpreisung als grösstes Anwaltsbüro der Schweiz ("the largest Swiss law firm") und die falsche Behauptung, sämtliche Rechtsberater seien Anwälte. Weshalb Werbung, die gar zu falschen Behauptungen greift, nicht aufdringlich im Sinne von § 7 Abs. 2 AnwG sein soll, ist nicht ersichtlich. Falsche (bzw. übertriebene) Behauptungen über die Qualifikationen desjenigen, der eine Dienstleistung anbietet, können ohne weiteres als "aufdringlich" gelten; jedenfalls ist eine entsprechende Gesetzesauslegung nicht willkürlich.
c) Der Beschwerdeführer macht des weitern geltend, es fehle an einem überwiegenden öffentlichen Interesse, welches die anwaltsrechtlichen Werbeschranken rechtfertigen könnte. Es handle sich dabei vielmehr um eine wirtschafts- und standespolitische Massnahme, die den freien Wettbewerb behindere.
aa) Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung ein striktes Werbeverbot für Anwälte zwar stets abgelehnt, es anderseits aber als zulässig erachtet, die Werbetätigkeit von Anwälten besonderen Schranken zu unterwerfen (BGE 67 I 80 E. 3 S. 87 ff.; BGE 68 I 11 E. 1 S. 14 f., 65 E. 1 S. 68 f.; BGE 87 I 262 E. 2 S. 265 f.; vgl. BGE 96 I 35 ff.). Den Kantonen ist es insbesondere erlaubt, aufdringliche und irreführende Werbung zu untersagen. Der Zweck entsprechender Normen lässt sich auch heute nicht beanstanden, selbst wenn ihre Anwendung mit Blick auf die veränderten gesellschaftlichen Verhältnisse (im Vergleich zu diesen älteren Entscheiden des Bundesgerichts) allenfalls gewisser Anpassungen bedarf. Das Publikum soll darauf vertrauen können, dass Rechtsanwälte, wenngleich Gewerbetreibende, sich in ihrer Berufsausübung nicht von Gewinnstreben beherrschen lassen, sondern in erster Linie ihre Verantwortung als "Diener des Rechts" und "Mitarbeiter der Rechtspflege" wahrnehmen und in dieser Funktion die Rechtsuchenden bei der Verfolgung ihrer subjektiven Rechtsschutzinteressen beraten und unterstützen (vgl. BGE 106 Ia 100 E. 6b S. 104), sie gegebenenfalls aber auch davon abhalten, aussichtslose Prozesse zu führen. Kommerzielle Werbemethoden dürfen darum im Interesse des Schutzes von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr und zur Erhaltung der Vertrauenswürdigkeit und der Unabhängigkeit der Anwaltschaft ausgeschlossen werden, während zurückhaltende und sachlich zutreffende Werbung dem Bedürfnis des Publikums nach Information entgegenkommt und dem Anwalt deshalb nicht grundsätzlich verwehrt sein kann (FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Diss. Bern 1986, S. 145 ff.; CHRISTOF BERNHART, Die Werbebeschränkungen für wissenschaftliche Berufsarten als Problem der Grundrechte, Diss. Bern 1992, S. 208 ff.). Wo die Grenzen zwischen zulässiger Information und verpönter kommerzieller Werbung liegen, kann im einzelnen umstritten sein, zumal die Auffassungen darüber in jüngster Zeit einem gewissen Wandel unterworfen sind (vgl. DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 1996 II 460 ff.; MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 1996 II 343 ff.; PIERRE TERCIER, Les avocats et la concurrence, in: der Schweizer Anwalt 160/1996 S. 4 ff., insbesondere S. 13/14), braucht hier aber nicht allgemein erörtert zu werden. Auf jeden Fall hat die anwaltliche Werbung zurückhaltend zu sein, darf keine unrichtigen Erwartungen wecken, hat auf sensationelles und reklamehaftes Sich-Herausstellen gegenüber Berufskollegen zu verzichten und muss von hohem Informationsgehalt sein (WALTER FELLMANN/OLIVER SIDLER, Standesregeln des Luzerner Anwaltsverbandes, Bern 1996, S. 37 f.).
bb) Der angefochtene Entscheid wendet das Verbot aufdringlicher Empfehlung nach § 7 Abs. 2 AnwG vor diesem Hintergrund nicht in verfassungswidriger Weise an. Die Aufsichtskommission hat den Prospekt der Y. AG beanstandet, weil er falsche Informationen (alle Rechtsberater der Y. AG seien Rechtsanwälte) enthält, die Y. AG als grösstes Rechtsanwaltsbüro der Schweiz bezeichnet und Vergleiche zu anderen grossen Anwaltsbüros zieht (von denen sich die Y. AG dadurch unterscheide, dass sie neben hochqualifizierter Rechtsberatung weitere - ausführlich beschriebene - Dienstleistungen anbiete). Die falschen Angaben, wozu neben der Behauptung, alle Rechtsberater der Y. AG seien Rechtsanwälte, auch die zumindest verwirrliche Selbstdeklaration als Anwaltsbüro gehört, dürfen ohne weiteres als im Rahmen anwaltlicher Werbung unzulässig angesehen werden. Der Vergleich mit den andern grösseren Anwaltsbüros kann ebenfalls als verpöntes reklamehaftes Sich-Herausstellen gelten. Das Verbot derartiger Werbung liegt im überwiegenden öffentlichen Interesse und ist nicht unverhältnismässig.
d) Die Aufsichtskommission hat neben dem Verbot aufdringlicher Empfehlung auch die Pflicht, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen (§ 8 Abs. 1 AnwG), als verletzt erachtet, da der Eindruck erweckt werde, bei einer Mandatierung der Y. AG unterstehe der Beauftragte den besonderen anwaltlichen Berufspflichten. Der Beschwerdeführer wendet ein, das Gebot, klare Rechtsverhältnisse zu schaffen, sei nur bei einem konkreten Mandatsverhältnis anwendbar und könne nicht bereits die Werbetätigkeit erfassen. Diese Berufspflicht bezieht sich indessen nicht nur auf das konkrete Mandatsverhältnis, sondern auf das berufliche Verhalten schlechthin. Es handelt sich dabei nicht nur um eine Verpflichtung gegenüber dem eigenen Klienten, sondern auch um eine solche im Verhältnis zu den Behörden, zum Prozessgegner und zu Dritten (Handbuch über die Berufspflichten des Rechtsanwaltes im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 43 ff.). Wenn der Anwalt deshalb bereits bei seiner Werbetätigkeit gehalten sein soll, Klarheit hinsichtlich der künftigen Mandatsverhältnisse zu schaffen, ist dies nicht unhaltbar.
e) Der Beschwerdeführer beruft sich ergänzend zur Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit auf die in Art. 10 EMRK verankerte Meinungsäusserungsfreiheit. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sich im Urteil i.S. Casado Coca vom 24. Februar 1994 (Serie A Nr. 285-A) mit der Tragweite dieses grundrechtlichen Anspruchs im Bereiche der Werbung von Rechtsanwälten auseinandergesetzt. Der Gerichtshof hat dabei massgeblich darauf abgestellt, dass in den Mitgliedstaaten des Europarats unterschiedliche Auffassungen darüber herrschen, ob und wie weit den Anwälten Werbung erlaubt sein soll. Er hat auch darauf hingewiesen, dass seit einiger Zeit gewisse Lockerungen des Werbeverbots festzustellen seien. Zum Entscheid darüber, wie weit diese reichen müssten und wo zu einem bestimmten Zeitpunkt das richtige Gleichgewicht zwischen den auf dem Spiele stehenden Interessen liege, seien die ordentlichen Gerichte besser geeignet als der internationale Richter. Die Meinungsäusserungsfreiheit nach Art. 10 EMRK und die Praxis dazu enthalten demnach keine weiterführenden Gesichtspunkte, die nicht bereits im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit zu berücksichtigen gewesen wären. | de | Art. 31 Cost., art. 10 CEDU; § 7 cpv. 2 e § 8 cpv. 1 della legge zurighese del 3 luglio 1938 sulla professione d'avvocato; violazione del divieto di far pubblicità vistosa e dell'obbligo di stabilire chiari rapporti di diritto. Costituzionalità dei limiti imposti agli avvocati in materia di pubblicità (consid. 2a): il cantone può proibire una pubblicità vistosa e mendace. Può essere considerata tale la pubblicità che contiene affermazioni esagerate e che ostenta le proprie specificità (consid. 2b e c). In diritto zurighese, l'obbligo imposto agli avvocati di stabilire chiari rapporti di diritto dev'essere preso in considerazione anche per quanto concerne la pubblicità (consid. 2d). Portata dell'art. 10 CEDU (consid. 2e). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-12%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,507 | 123 I 145 | 123 I 145
Sachverhalt ab Seite 146
Am 10. Mai 1995 erhob S. gegen den Verwaltungsratspräsidenten und den Direktor der Bank X. sowie gegen eine weitere Person Strafklage wegen Betruges, Wucher, ungetreuer Geschäftsführung und Verletzung des Bankgeheimnisses. Die eingeleitete Strafuntersuchung wurde vom Kantonalen Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte mit Verfügung vom 20. März 1996 aufgehoben. Gegen die Aufhebungsverfügung erhob S. am 3. April 1996 Beschwerde bei der Anklagekammer des Kantons St. Gallen. In Ziffer 7 seines Rechtsbegehrens beantragte er die unentgeltliche Beschwerdeführung sowie eine unentgeltliche anwaltschaftliche Vertretung. Mit Eingabe an die Anklagekammer vom 22. August 1996 erneuerte er sein Gesuch. Am 23. September 1996 teilte der Präsident der Anklagekammer S. mit, dass das kantonale Justiz- und Polizeidepartement (JPD/SG) zur Beurteilung des Begehrens um unentgeltliche Rechtspflege zuständig sei. Mit Schreiben vom 5. Oktober 1996 stellte S. ein weiteres Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung, welches mit Verfügung des JPD/SG vom 3. Dezember 1996 abgewiesen wurde. Eine dagegen erhobene Beschwerde hiess der Präsident des Verwaltungsgerichtes des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 16. Januar 1997 teilweise gut. Soweit die unentgeltliche Prozessführung (im Beschwerdeverfahren vor der Anklagekammer) verweigert worden war, hob der Verwaltungsgerichtspräsident die Verfügung des JPD/SG auf und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück. Soweit hingegen die unentgeltliche Rechtsverbeiständung abgelehnt worden war, bestätigte er die Verfügung des JPD/SG und wies die Beschwerde ab. Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichtspräsidenten gelangte S. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt, die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das kantonale Beschwerdeverfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung verletze seine direkt aus Art. 4 BV ableitbaren prozessualen Grundrechte.
b) aa) Die wirksame Wahrung von Rechten soll nach heutiger rechtsstaatlicher Auffassung nicht davon abhängen, ob eine Partei vermögend ist oder nicht. Unter gewissen Voraussetzungen garantiert der von Lehre und Praxis direkt aus Art. 4 BV abgeleitete Verfassungsanspruch auf unentgeltliche Rechtspflege dem Bedürftigen daher die zur Rechtsverfolgung (in nicht zum vornherein aussichtslosen Prozessen) notwendigen Mittel. In der unentgeltlichen Rechtspflege sind in der Regel sowohl die unentgeltliche Prozessführung als auch (soweit notwendig) die unentgeltliche Rechtsverbeiständung eingeschlossen. In gewissen Grenzen hat das Bundesgericht den verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege sowohl im Straf- und Zivilprozess als auch für das Verwaltungsverfahren anerkannt (BGE 122 I 8 E. 2c S. 9 f., 49 ff.; BGE 121 I 60 E. 2a/bb S. 62; 120 Ia 43 ff.; BGE 119 Ia 264 ff.; BGE 117 Ia 277 ff., je mit Hinweisen).
bb) Auch bei der Beurteilung eines unmittelbar auf Art. 4 BV gestützten Anspruches des Geschädigten auf unentgeltliche Rechtspflege im Strafprozess verlangt das Bundesgericht grundsätzlich das Erfülltsein von drei kumulativen Voraussetzungen, nämlich der Bedürftigkeit des Gesuchstellers, der Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtspflege (insbesondere der anwaltlichen Verbeiständung) sowie der Nichtaussichtslosigkeit der verfolgten Rechtsansprüche (vgl. zur grossteils unveröffentlichten Praxis: MARC FORSTER, Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ZBl 93 [1992] 457 ff., S. 465 ff.). Was die Notwendigkeit der Rechtsverbeiständung angeht, stellt das Strafuntersuchungsverfahren in der Regel eher bescheidene juristische Anforderungen an die Wahrung der Mitwirkungsrechte von Geschädigten. Es geht im wesentlichen darum, allfällige Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche (relativ formlos) anzumelden sowie an Verhören von Angeschuldigten und allfälligen Zeugen teilzunehmen und eventuell Ergänzungsfragen zu stellen. Ein durchschnittlicher Bürger sollte in der Lage sein, seine Interessen als Geschädigter in einer Strafuntersuchung selbst wahrzunehmen (BGE 116 Ia 459 S. 461). Analoges gilt grundsätzlich auch für das Rekursverfahren gegen die Einstellung einer Strafuntersuchung.
cc) In diesem Zusammenhang berücksichtigt das Bundesgericht insbesondere das Alter, die soziale Situation, die Sprachkenntnisse oder die gesundheitliche und geistig-psychische Verfassung des Geschädigten sowie die Schwere und Komplexität des Falles (vgl. ZBl 1992 S. 465 ff.; ZBJV 1995 S. 244 f.). Das Bundesgericht hat einen direkt aus Art. 4 BV fliessenden Anspruch eines Geschädigten auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der Strafuntersuchung namentlich bei minderjährigen Opfern von Sexualverbrechen in Strafprozessen gegen ihre Väter oder bei erwachsenen aber psychisch stark beeinträchtigten Vergewaltigungsopfern bejaht, sofern die Geschädigten nicht amtlich verbeiständet bzw. nicht ausreichend juristisch beraten sind (BGE 116 Ia 459, S. 460 f.; unveröffentlichte Urteile vom 10. Januar 1992 i.S. D. G., E. 3, sowie vom 14. Oktober 1991 i.S. Ö. M., E. 3). Bei der Frage nach der Notwendigkeit der Verbeiständung eines bedürftigen Geschädigten muss im übrigen ein sachgerechter Ausgleich zwischen dessen schutzwürdigen Rechtsverfolgungsinteressen und den (teilweise gegenläufigen) Interessen der Allgemeinheit an einem raschen und nicht übermässig teuren Funktionieren der Strafjustiz gesucht werden (vgl. FORSTER, a.a.O., S. 465). Die Tatsache, dass im Strafverfahren die Offizialmaxime gilt, schliesst die Notwendigkeit einer Rechtsverbeiständung indessen nicht zum vornherein aus (BGE BGE 115 Ia 103 S. 105).
3. a) Die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird im angefochtenen Entscheid damit begründet, dass die Beschwerdeschrift an die Anklagekammer "von einer rechtskundigen Person verfasst" worden sei, wie der Eingabe "unschwer" entnommen werden könne. Der Beschwerdeführer habe dazu geäussert, dass ihm ein ehemaliger Nachbar behilflich gewesen sei. Ob es sich bei dieser Person um einen Rechtsanwalt handelte oder nicht, sei "nicht ausschlaggebend". Jedenfalls müsse diese "Hilfsperson" als rechtskundig angesehen werden. Die Anklagekammer habe dem Beschwerdeführer ausserdem "den Abschluss des Schriftenwechsels" im kantonalen Beschwerdeverfahren mitgeteilt, weshalb sich die Rechtsverbeiständung "nicht weiter auswirken" könne. Bei dieser Sachlage sei die Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung zu verneinen.
aa) Diese Begründung vermag nicht in jeder Hinsicht zu überzeugen. Unbestrittenermassen liess sich der Beschwerdeführer im Verfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung nicht förmlich vertreten. Die Beschwerdeschrift an die Anklagekammer wurde von ihm im eigenen Namen aufgesetzt und unterzeichnet. Gemäss den vorliegenden Akten war er dabei weder durch einen bevollmächtigten Rechtsanwalt noch durch eine rechtskundige Amts- oder Privatperson rechtsgeschäftlich oder gesetzlich vertreten. Dass ihm ein ehemaliger Nachbar, der vermutlich rechtskundig sei, bei der Abfassung der Beschwerdeschrift geholfen habe, ändert an diesem Umstand nichts. Aus Gefälligkeit abgegebene juristische Ratschläge vermögen eine ordnungsgemässe Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt oder durch einen anderen juristisch ausgebildeten Beistand nicht ohne weiteres zu ersetzen. Dies schon deshalb nicht, weil den blossen Ratgeber aus Gefälligkeit nicht dieselben vertraglichen, standesrechtlichen und gesetzlichen Sorgfaltspflichten treffen wie einen bevollmächtigten Anwalt oder einen amtlichen Beistand. Der Rechtsuchende, der sich bei der Abfassung von Laieneingaben besondere Mühe gibt und sich dabei allenfalls auch juristisch beraten lässt, verliert dadurch nicht automatisch seinen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Anders zu entscheiden hiesse, den umsichtigen Laien rechtlich benachteiligen. Nach der Praxis des Bundesgerichtes fehlt es an der Notwendigkeit einer anwaltlichen Verbeiständung des (angeblich) Geschädigten im Strafverfahren regelmässig dann, wenn eine rechtskundige amtliche Verbeiständung (etwa durch einen juristisch versierten Amtsvormund) besteht (BGE 116 Ia 460 f.; nicht amtlich publizierte Urteile des Bundesgerichtes vom 10. Januar 1992 i.S. D. G., E. 3, und vom 14. Oktober 1991 i.S. Ö. M., E. 3; vgl. ZBl 1992 S. 466 ff.). Eine solche Verbeiständung ist hier nicht gegeben. Auch der Umstand, dass die Anklagekammer dem Beschwerdeführer den Abschluss des Schriftenwechsels mitgeteilt hat, lässt die Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung nicht ohne weiteres dahinfallen.
bb) Im vorliegenden Fall ist daher zu prüfen, ob die allgemeinen Voraussetzungen für die unentgeltliche Rechtsverbeiständung eines (angeblich) Geschädigten im Strafverfahren erfüllt sind. Gestützt auf Art. 4 BV besteht ein grundrechtlicher Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung, sofern der Beschwerdeführer bedürftig, die Verbeiständung sachlich geboten und das von ihm angestrebte Verfahrensziel nicht zum vornherein aussichtslos ist (vgl. E. 2b/bb). Im angefochtenen Entscheid wird die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers nicht verneint. Ebensowenig wird erwogen, das von ihm angestrebte Verfahrensziel erscheine zum vornherein aussichtslos. In Abrede gestellt wird jedoch die sachliche Notwendigkeit der juristischen Verbeiständung.
b) Nach der dargelegten Praxis des Bundesgerichtes sollte ein durchschnittlicher Bürger (auch als juristischer Laie) in der Lage sein, seine Interessen als Geschädigter in einer Strafuntersuchung selbst wahrzunehmen. Ausnahmen von diesem Grundsatz können sich unter gewissen Umständen aufdrängen, falls der Geschädigte in seinem Geisteszustand beeinträchtigt (s. BGE 116 Ia 460 f.) oder minderjährig ist (s. unveröffentlichte Urteile vom 10. Januar 1992 i.S. D. G. sowie vom 14. Oktober 1991 i.S. Ö. M.) oder sofern er nur über geringe Kenntnisse der Verfahrenssprache verfügt und sich zudem in einer schwierigen psychischen Situation befindet, was insbesondere bei schweren Beziehungsdelikten der Fall sein kann (vgl. dazu ZBl 1992 S. 465 ff.). So wurde ein verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung etwa bei einer Frau bejaht, die der deutschen Sprache unkundig und von ihrem Ehemann mit dem Messer schwer verletzt worden war (unveröffentlichtes Urteil vom 29. April 1992 i.S. G. S., E. 2e). Das Bundesgericht berücksichtigt in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob der Geschädigte seine Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche adhäsionsweise vor Strafgericht (oder in einem separaten Zivilprozess) geltend machen und dafür gesondert ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege stellen kann (BGE 116 Ia 460).
Der Beschwerdeführer ist weder minderjährig noch sprachunkundig, noch macht er geltend, er sei krank oder psychisch angeschlagen. Ebensowenig geht es beim fraglichen Strafverfahren um die Aufklärung eines Beziehungsdeliktes, dessen Charakter oder besondere Schwere eine Verbeiständung als sachlich geboten erscheinen liesse.
c) Zu berücksichtigen ist sodann, dass es sich im vorliegenden Fall nicht um ein besonders komplexes und aufwendiges Strafverfahren handelt. Den rechtlichen Auseinandersetzungen zwischen den Parteien liegt zwar ein eher kompliziertes zivilrechtliches Vertragsverhältnis zugrunde. Deshalb wurde der Fall einem Spezialisten, nämlich dem Kantonalen Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte zur Untersuchung übertragen. Dies allein bedeutet aber noch nicht, dass das eingeleitete Strafverfahren automatisch als besonders aufwendig und komplex anzusehen wäre. Im wesentlichen beschränkten sich die strafrechtlichen Vorwürfe darauf, dass die Angeschuldigten den Beschwerdeführer durch Verschweigen wesentlicher bzw. Vorspiegelung falscher Tatsachen dazu veranlasst hätten, eine fremde Schuld (nämlich der Firma Y.) grundpfandrechtlich zu sichern, was einen Vermögensschaden beim Beschwerdeführer verursacht habe. Am 16. Juni 1995 nahm der Kantonale Untersuchungsrichter erste Abklärungen vor. Am 2. November 1995 wurde die Strafuntersuchung förmlich eröffnet. Bereits zwei Monate später, nämlich am 16. Januar 1996 erfolgte die Mitteilung an die Parteien, dass die Strafuntersuchung mangels strafbarer Tatbestände eingestellt werde. Am 20. März 1996, somit knapp fünf Monate nach der Eröffnung der Strafuntersuchung, wurde das Strafverfahren in allen Punkten eingestellt. Der vorliegende Straffall kann nicht als besonders aufwendig und komplex angesehen werden.
d) Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass gemäss der Aufhebungsverfügung des Kantonalen Untersuchungsrichters für Wirtschaftsdelikte vom 20. März 1996 die Eröffnung der Strafuntersuchung und deren Umfang nicht zuletzt auf unwahre Angaben des Beschwerdeführers zurückzuführen seien, weshalb diesem die Hälfte der Untersuchungskosten und der Parteientschädigungen an die Angeschuldigten auferlegt wurde. (...)
e) In Würdigung sämtlicher Umstände ist es dem Beschwerdeführer zuzumuten, seine Interessen in der Strafuntersuchung (bzw. im Beschwerdeverfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung) selbst wahrzunehmen. Hinzu kommt, dass es nicht ausgeschlossen erscheint, dass der Beschwerdeführer zur gerichtlichen Geltendmachung seiner allfälligen Zivilansprüche neuerlich ein Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung stellen könnte. Sei dies (im Falle der Gutheissung seiner hängigen kantonalen Beschwerde) adhäsionsweise im strafgerichtlichen Verfahren, sei es in einem separaten Zivilverfahren. Gegenteiliges geht jedenfalls aus dem angefochtenen Entscheid nicht hervor. Wenigstens hilfsweise kann schliesslich auch noch die (unbestrittene) Tatsache Berücksichtigung finden, dass der Beschwerdeführer offenbar auf eine gewisse informelle juristische Beratung zurückgreifen konnte.
Bei dieser Sachlage erscheint die unentgeltliche Rechtsverbeiständung im vorliegenden konkreten Fall - aus verfassungsrechtlicher Sicht - nicht als sachlich geboten, weshalb ein direkt auf Art. 4 BV gestützter Anspruch zu verneinen ist. Ob ein solcher Anspruch auch noch an der zusätzlichen Voraussetzung der Nichtaussichtslosigkeit des angestrebten Verfahrenszieles scheitern würde, braucht unter den gegebenen Umständen nicht geprüft zu werden. | de | Art. 4 BV; Anspruch des Geschädigten auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Beschwerdeverfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung. Voraussetzungen für einen direkt aus Art. 4 BV ableitbaren Anspruch (E. 2b). Die blosse Tatsache, dass der (angeblich) Geschädigte sich bei der Abfassung seiner Laienbeschwerde juristisch beraten liess, lässt seinen Anspruch nicht dahinfallen (E. 3a). In Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse des Geschädigten und der mangelnden Komplexität des Straffalles wird die Notwendigkeit der Rechtsverbeiständung hier jedoch verneint (E. 3b-e). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 146
Am 10. Mai 1995 erhob S. gegen den Verwaltungsratspräsidenten und den Direktor der Bank X. sowie gegen eine weitere Person Strafklage wegen Betruges, Wucher, ungetreuer Geschäftsführung und Verletzung des Bankgeheimnisses. Die eingeleitete Strafuntersuchung wurde vom Kantonalen Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte mit Verfügung vom 20. März 1996 aufgehoben. Gegen die Aufhebungsverfügung erhob S. am 3. April 1996 Beschwerde bei der Anklagekammer des Kantons St. Gallen. In Ziffer 7 seines Rechtsbegehrens beantragte er die unentgeltliche Beschwerdeführung sowie eine unentgeltliche anwaltschaftliche Vertretung. Mit Eingabe an die Anklagekammer vom 22. August 1996 erneuerte er sein Gesuch. Am 23. September 1996 teilte der Präsident der Anklagekammer S. mit, dass das kantonale Justiz- und Polizeidepartement (JPD/SG) zur Beurteilung des Begehrens um unentgeltliche Rechtspflege zuständig sei. Mit Schreiben vom 5. Oktober 1996 stellte S. ein weiteres Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung, welches mit Verfügung des JPD/SG vom 3. Dezember 1996 abgewiesen wurde. Eine dagegen erhobene Beschwerde hiess der Präsident des Verwaltungsgerichtes des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 16. Januar 1997 teilweise gut. Soweit die unentgeltliche Prozessführung (im Beschwerdeverfahren vor der Anklagekammer) verweigert worden war, hob der Verwaltungsgerichtspräsident die Verfügung des JPD/SG auf und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück. Soweit hingegen die unentgeltliche Rechtsverbeiständung abgelehnt worden war, bestätigte er die Verfügung des JPD/SG und wies die Beschwerde ab. Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichtspräsidenten gelangte S. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt, die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das kantonale Beschwerdeverfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung verletze seine direkt aus Art. 4 BV ableitbaren prozessualen Grundrechte.
b) aa) Die wirksame Wahrung von Rechten soll nach heutiger rechtsstaatlicher Auffassung nicht davon abhängen, ob eine Partei vermögend ist oder nicht. Unter gewissen Voraussetzungen garantiert der von Lehre und Praxis direkt aus Art. 4 BV abgeleitete Verfassungsanspruch auf unentgeltliche Rechtspflege dem Bedürftigen daher die zur Rechtsverfolgung (in nicht zum vornherein aussichtslosen Prozessen) notwendigen Mittel. In der unentgeltlichen Rechtspflege sind in der Regel sowohl die unentgeltliche Prozessführung als auch (soweit notwendig) die unentgeltliche Rechtsverbeiständung eingeschlossen. In gewissen Grenzen hat das Bundesgericht den verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege sowohl im Straf- und Zivilprozess als auch für das Verwaltungsverfahren anerkannt (BGE 122 I 8 E. 2c S. 9 f., 49 ff.; BGE 121 I 60 E. 2a/bb S. 62; 120 Ia 43 ff.; BGE 119 Ia 264 ff.; BGE 117 Ia 277 ff., je mit Hinweisen).
bb) Auch bei der Beurteilung eines unmittelbar auf Art. 4 BV gestützten Anspruches des Geschädigten auf unentgeltliche Rechtspflege im Strafprozess verlangt das Bundesgericht grundsätzlich das Erfülltsein von drei kumulativen Voraussetzungen, nämlich der Bedürftigkeit des Gesuchstellers, der Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtspflege (insbesondere der anwaltlichen Verbeiständung) sowie der Nichtaussichtslosigkeit der verfolgten Rechtsansprüche (vgl. zur grossteils unveröffentlichten Praxis: MARC FORSTER, Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ZBl 93 [1992] 457 ff., S. 465 ff.). Was die Notwendigkeit der Rechtsverbeiständung angeht, stellt das Strafuntersuchungsverfahren in der Regel eher bescheidene juristische Anforderungen an die Wahrung der Mitwirkungsrechte von Geschädigten. Es geht im wesentlichen darum, allfällige Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche (relativ formlos) anzumelden sowie an Verhören von Angeschuldigten und allfälligen Zeugen teilzunehmen und eventuell Ergänzungsfragen zu stellen. Ein durchschnittlicher Bürger sollte in der Lage sein, seine Interessen als Geschädigter in einer Strafuntersuchung selbst wahrzunehmen (BGE 116 Ia 459 S. 461). Analoges gilt grundsätzlich auch für das Rekursverfahren gegen die Einstellung einer Strafuntersuchung.
cc) In diesem Zusammenhang berücksichtigt das Bundesgericht insbesondere das Alter, die soziale Situation, die Sprachkenntnisse oder die gesundheitliche und geistig-psychische Verfassung des Geschädigten sowie die Schwere und Komplexität des Falles (vgl. ZBl 1992 S. 465 ff.; ZBJV 1995 S. 244 f.). Das Bundesgericht hat einen direkt aus Art. 4 BV fliessenden Anspruch eines Geschädigten auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der Strafuntersuchung namentlich bei minderjährigen Opfern von Sexualverbrechen in Strafprozessen gegen ihre Väter oder bei erwachsenen aber psychisch stark beeinträchtigten Vergewaltigungsopfern bejaht, sofern die Geschädigten nicht amtlich verbeiständet bzw. nicht ausreichend juristisch beraten sind (BGE 116 Ia 459, S. 460 f.; unveröffentlichte Urteile vom 10. Januar 1992 i.S. D. G., E. 3, sowie vom 14. Oktober 1991 i.S. Ö. M., E. 3). Bei der Frage nach der Notwendigkeit der Verbeiständung eines bedürftigen Geschädigten muss im übrigen ein sachgerechter Ausgleich zwischen dessen schutzwürdigen Rechtsverfolgungsinteressen und den (teilweise gegenläufigen) Interessen der Allgemeinheit an einem raschen und nicht übermässig teuren Funktionieren der Strafjustiz gesucht werden (vgl. FORSTER, a.a.O., S. 465). Die Tatsache, dass im Strafverfahren die Offizialmaxime gilt, schliesst die Notwendigkeit einer Rechtsverbeiständung indessen nicht zum vornherein aus (BGE BGE 115 Ia 103 S. 105).
3. a) Die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird im angefochtenen Entscheid damit begründet, dass die Beschwerdeschrift an die Anklagekammer "von einer rechtskundigen Person verfasst" worden sei, wie der Eingabe "unschwer" entnommen werden könne. Der Beschwerdeführer habe dazu geäussert, dass ihm ein ehemaliger Nachbar behilflich gewesen sei. Ob es sich bei dieser Person um einen Rechtsanwalt handelte oder nicht, sei "nicht ausschlaggebend". Jedenfalls müsse diese "Hilfsperson" als rechtskundig angesehen werden. Die Anklagekammer habe dem Beschwerdeführer ausserdem "den Abschluss des Schriftenwechsels" im kantonalen Beschwerdeverfahren mitgeteilt, weshalb sich die Rechtsverbeiständung "nicht weiter auswirken" könne. Bei dieser Sachlage sei die Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung zu verneinen.
aa) Diese Begründung vermag nicht in jeder Hinsicht zu überzeugen. Unbestrittenermassen liess sich der Beschwerdeführer im Verfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung nicht förmlich vertreten. Die Beschwerdeschrift an die Anklagekammer wurde von ihm im eigenen Namen aufgesetzt und unterzeichnet. Gemäss den vorliegenden Akten war er dabei weder durch einen bevollmächtigten Rechtsanwalt noch durch eine rechtskundige Amts- oder Privatperson rechtsgeschäftlich oder gesetzlich vertreten. Dass ihm ein ehemaliger Nachbar, der vermutlich rechtskundig sei, bei der Abfassung der Beschwerdeschrift geholfen habe, ändert an diesem Umstand nichts. Aus Gefälligkeit abgegebene juristische Ratschläge vermögen eine ordnungsgemässe Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt oder durch einen anderen juristisch ausgebildeten Beistand nicht ohne weiteres zu ersetzen. Dies schon deshalb nicht, weil den blossen Ratgeber aus Gefälligkeit nicht dieselben vertraglichen, standesrechtlichen und gesetzlichen Sorgfaltspflichten treffen wie einen bevollmächtigten Anwalt oder einen amtlichen Beistand. Der Rechtsuchende, der sich bei der Abfassung von Laieneingaben besondere Mühe gibt und sich dabei allenfalls auch juristisch beraten lässt, verliert dadurch nicht automatisch seinen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Anders zu entscheiden hiesse, den umsichtigen Laien rechtlich benachteiligen. Nach der Praxis des Bundesgerichtes fehlt es an der Notwendigkeit einer anwaltlichen Verbeiständung des (angeblich) Geschädigten im Strafverfahren regelmässig dann, wenn eine rechtskundige amtliche Verbeiständung (etwa durch einen juristisch versierten Amtsvormund) besteht (BGE 116 Ia 460 f.; nicht amtlich publizierte Urteile des Bundesgerichtes vom 10. Januar 1992 i.S. D. G., E. 3, und vom 14. Oktober 1991 i.S. Ö. M., E. 3; vgl. ZBl 1992 S. 466 ff.). Eine solche Verbeiständung ist hier nicht gegeben. Auch der Umstand, dass die Anklagekammer dem Beschwerdeführer den Abschluss des Schriftenwechsels mitgeteilt hat, lässt die Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung nicht ohne weiteres dahinfallen.
bb) Im vorliegenden Fall ist daher zu prüfen, ob die allgemeinen Voraussetzungen für die unentgeltliche Rechtsverbeiständung eines (angeblich) Geschädigten im Strafverfahren erfüllt sind. Gestützt auf Art. 4 BV besteht ein grundrechtlicher Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung, sofern der Beschwerdeführer bedürftig, die Verbeiständung sachlich geboten und das von ihm angestrebte Verfahrensziel nicht zum vornherein aussichtslos ist (vgl. E. 2b/bb). Im angefochtenen Entscheid wird die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers nicht verneint. Ebensowenig wird erwogen, das von ihm angestrebte Verfahrensziel erscheine zum vornherein aussichtslos. In Abrede gestellt wird jedoch die sachliche Notwendigkeit der juristischen Verbeiständung.
b) Nach der dargelegten Praxis des Bundesgerichtes sollte ein durchschnittlicher Bürger (auch als juristischer Laie) in der Lage sein, seine Interessen als Geschädigter in einer Strafuntersuchung selbst wahrzunehmen. Ausnahmen von diesem Grundsatz können sich unter gewissen Umständen aufdrängen, falls der Geschädigte in seinem Geisteszustand beeinträchtigt (s. BGE 116 Ia 460 f.) oder minderjährig ist (s. unveröffentlichte Urteile vom 10. Januar 1992 i.S. D. G. sowie vom 14. Oktober 1991 i.S. Ö. M.) oder sofern er nur über geringe Kenntnisse der Verfahrenssprache verfügt und sich zudem in einer schwierigen psychischen Situation befindet, was insbesondere bei schweren Beziehungsdelikten der Fall sein kann (vgl. dazu ZBl 1992 S. 465 ff.). So wurde ein verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung etwa bei einer Frau bejaht, die der deutschen Sprache unkundig und von ihrem Ehemann mit dem Messer schwer verletzt worden war (unveröffentlichtes Urteil vom 29. April 1992 i.S. G. S., E. 2e). Das Bundesgericht berücksichtigt in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob der Geschädigte seine Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche adhäsionsweise vor Strafgericht (oder in einem separaten Zivilprozess) geltend machen und dafür gesondert ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege stellen kann (BGE 116 Ia 460).
Der Beschwerdeführer ist weder minderjährig noch sprachunkundig, noch macht er geltend, er sei krank oder psychisch angeschlagen. Ebensowenig geht es beim fraglichen Strafverfahren um die Aufklärung eines Beziehungsdeliktes, dessen Charakter oder besondere Schwere eine Verbeiständung als sachlich geboten erscheinen liesse.
c) Zu berücksichtigen ist sodann, dass es sich im vorliegenden Fall nicht um ein besonders komplexes und aufwendiges Strafverfahren handelt. Den rechtlichen Auseinandersetzungen zwischen den Parteien liegt zwar ein eher kompliziertes zivilrechtliches Vertragsverhältnis zugrunde. Deshalb wurde der Fall einem Spezialisten, nämlich dem Kantonalen Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte zur Untersuchung übertragen. Dies allein bedeutet aber noch nicht, dass das eingeleitete Strafverfahren automatisch als besonders aufwendig und komplex anzusehen wäre. Im wesentlichen beschränkten sich die strafrechtlichen Vorwürfe darauf, dass die Angeschuldigten den Beschwerdeführer durch Verschweigen wesentlicher bzw. Vorspiegelung falscher Tatsachen dazu veranlasst hätten, eine fremde Schuld (nämlich der Firma Y.) grundpfandrechtlich zu sichern, was einen Vermögensschaden beim Beschwerdeführer verursacht habe. Am 16. Juni 1995 nahm der Kantonale Untersuchungsrichter erste Abklärungen vor. Am 2. November 1995 wurde die Strafuntersuchung förmlich eröffnet. Bereits zwei Monate später, nämlich am 16. Januar 1996 erfolgte die Mitteilung an die Parteien, dass die Strafuntersuchung mangels strafbarer Tatbestände eingestellt werde. Am 20. März 1996, somit knapp fünf Monate nach der Eröffnung der Strafuntersuchung, wurde das Strafverfahren in allen Punkten eingestellt. Der vorliegende Straffall kann nicht als besonders aufwendig und komplex angesehen werden.
d) Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass gemäss der Aufhebungsverfügung des Kantonalen Untersuchungsrichters für Wirtschaftsdelikte vom 20. März 1996 die Eröffnung der Strafuntersuchung und deren Umfang nicht zuletzt auf unwahre Angaben des Beschwerdeführers zurückzuführen seien, weshalb diesem die Hälfte der Untersuchungskosten und der Parteientschädigungen an die Angeschuldigten auferlegt wurde. (...)
e) In Würdigung sämtlicher Umstände ist es dem Beschwerdeführer zuzumuten, seine Interessen in der Strafuntersuchung (bzw. im Beschwerdeverfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung) selbst wahrzunehmen. Hinzu kommt, dass es nicht ausgeschlossen erscheint, dass der Beschwerdeführer zur gerichtlichen Geltendmachung seiner allfälligen Zivilansprüche neuerlich ein Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung stellen könnte. Sei dies (im Falle der Gutheissung seiner hängigen kantonalen Beschwerde) adhäsionsweise im strafgerichtlichen Verfahren, sei es in einem separaten Zivilverfahren. Gegenteiliges geht jedenfalls aus dem angefochtenen Entscheid nicht hervor. Wenigstens hilfsweise kann schliesslich auch noch die (unbestrittene) Tatsache Berücksichtigung finden, dass der Beschwerdeführer offenbar auf eine gewisse informelle juristische Beratung zurückgreifen konnte.
Bei dieser Sachlage erscheint die unentgeltliche Rechtsverbeiständung im vorliegenden konkreten Fall - aus verfassungsrechtlicher Sicht - nicht als sachlich geboten, weshalb ein direkt auf Art. 4 BV gestützter Anspruch zu verneinen ist. Ob ein solcher Anspruch auch noch an der zusätzlichen Voraussetzung der Nichtaussichtslosigkeit des angestrebten Verfahrenszieles scheitern würde, braucht unter den gegebenen Umständen nicht geprüft zu werden. | de | Art. 4 Cst.; droit du lésé à l'assistance judiciaire gratuite dans la procédure de recours contre le classement d'une instruction pénale. Conditions auxquelles le lésé peut déduire directement de l'art. 4 Cst. un droit à l'assistance judiciaire gratuite (consid. 2b). Le seul fait que le lésé ait été conseillé juridiquement dans la rédaction de son recours ne rend pas caduc un tel droit (consid. 3a). L'octroi de l'assistance judiciaire n'est cependant pas nécessaire en l'espèce au regard des circonstances personnelles du lésé et de la simplicité du cas (consid. 3b-e). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,509 | 123 I 145 | 123 I 145
Sachverhalt ab Seite 146
Am 10. Mai 1995 erhob S. gegen den Verwaltungsratspräsidenten und den Direktor der Bank X. sowie gegen eine weitere Person Strafklage wegen Betruges, Wucher, ungetreuer Geschäftsführung und Verletzung des Bankgeheimnisses. Die eingeleitete Strafuntersuchung wurde vom Kantonalen Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte mit Verfügung vom 20. März 1996 aufgehoben. Gegen die Aufhebungsverfügung erhob S. am 3. April 1996 Beschwerde bei der Anklagekammer des Kantons St. Gallen. In Ziffer 7 seines Rechtsbegehrens beantragte er die unentgeltliche Beschwerdeführung sowie eine unentgeltliche anwaltschaftliche Vertretung. Mit Eingabe an die Anklagekammer vom 22. August 1996 erneuerte er sein Gesuch. Am 23. September 1996 teilte der Präsident der Anklagekammer S. mit, dass das kantonale Justiz- und Polizeidepartement (JPD/SG) zur Beurteilung des Begehrens um unentgeltliche Rechtspflege zuständig sei. Mit Schreiben vom 5. Oktober 1996 stellte S. ein weiteres Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung, welches mit Verfügung des JPD/SG vom 3. Dezember 1996 abgewiesen wurde. Eine dagegen erhobene Beschwerde hiess der Präsident des Verwaltungsgerichtes des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 16. Januar 1997 teilweise gut. Soweit die unentgeltliche Prozessführung (im Beschwerdeverfahren vor der Anklagekammer) verweigert worden war, hob der Verwaltungsgerichtspräsident die Verfügung des JPD/SG auf und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück. Soweit hingegen die unentgeltliche Rechtsverbeiständung abgelehnt worden war, bestätigte er die Verfügung des JPD/SG und wies die Beschwerde ab. Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichtspräsidenten gelangte S. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt, die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das kantonale Beschwerdeverfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung verletze seine direkt aus Art. 4 BV ableitbaren prozessualen Grundrechte.
b) aa) Die wirksame Wahrung von Rechten soll nach heutiger rechtsstaatlicher Auffassung nicht davon abhängen, ob eine Partei vermögend ist oder nicht. Unter gewissen Voraussetzungen garantiert der von Lehre und Praxis direkt aus Art. 4 BV abgeleitete Verfassungsanspruch auf unentgeltliche Rechtspflege dem Bedürftigen daher die zur Rechtsverfolgung (in nicht zum vornherein aussichtslosen Prozessen) notwendigen Mittel. In der unentgeltlichen Rechtspflege sind in der Regel sowohl die unentgeltliche Prozessführung als auch (soweit notwendig) die unentgeltliche Rechtsverbeiständung eingeschlossen. In gewissen Grenzen hat das Bundesgericht den verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege sowohl im Straf- und Zivilprozess als auch für das Verwaltungsverfahren anerkannt (BGE 122 I 8 E. 2c S. 9 f., 49 ff.; BGE 121 I 60 E. 2a/bb S. 62; 120 Ia 43 ff.; BGE 119 Ia 264 ff.; BGE 117 Ia 277 ff., je mit Hinweisen).
bb) Auch bei der Beurteilung eines unmittelbar auf Art. 4 BV gestützten Anspruches des Geschädigten auf unentgeltliche Rechtspflege im Strafprozess verlangt das Bundesgericht grundsätzlich das Erfülltsein von drei kumulativen Voraussetzungen, nämlich der Bedürftigkeit des Gesuchstellers, der Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtspflege (insbesondere der anwaltlichen Verbeiständung) sowie der Nichtaussichtslosigkeit der verfolgten Rechtsansprüche (vgl. zur grossteils unveröffentlichten Praxis: MARC FORSTER, Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ZBl 93 [1992] 457 ff., S. 465 ff.). Was die Notwendigkeit der Rechtsverbeiständung angeht, stellt das Strafuntersuchungsverfahren in der Regel eher bescheidene juristische Anforderungen an die Wahrung der Mitwirkungsrechte von Geschädigten. Es geht im wesentlichen darum, allfällige Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche (relativ formlos) anzumelden sowie an Verhören von Angeschuldigten und allfälligen Zeugen teilzunehmen und eventuell Ergänzungsfragen zu stellen. Ein durchschnittlicher Bürger sollte in der Lage sein, seine Interessen als Geschädigter in einer Strafuntersuchung selbst wahrzunehmen (BGE 116 Ia 459 S. 461). Analoges gilt grundsätzlich auch für das Rekursverfahren gegen die Einstellung einer Strafuntersuchung.
cc) In diesem Zusammenhang berücksichtigt das Bundesgericht insbesondere das Alter, die soziale Situation, die Sprachkenntnisse oder die gesundheitliche und geistig-psychische Verfassung des Geschädigten sowie die Schwere und Komplexität des Falles (vgl. ZBl 1992 S. 465 ff.; ZBJV 1995 S. 244 f.). Das Bundesgericht hat einen direkt aus Art. 4 BV fliessenden Anspruch eines Geschädigten auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der Strafuntersuchung namentlich bei minderjährigen Opfern von Sexualverbrechen in Strafprozessen gegen ihre Väter oder bei erwachsenen aber psychisch stark beeinträchtigten Vergewaltigungsopfern bejaht, sofern die Geschädigten nicht amtlich verbeiständet bzw. nicht ausreichend juristisch beraten sind (BGE 116 Ia 459, S. 460 f.; unveröffentlichte Urteile vom 10. Januar 1992 i.S. D. G., E. 3, sowie vom 14. Oktober 1991 i.S. Ö. M., E. 3). Bei der Frage nach der Notwendigkeit der Verbeiständung eines bedürftigen Geschädigten muss im übrigen ein sachgerechter Ausgleich zwischen dessen schutzwürdigen Rechtsverfolgungsinteressen und den (teilweise gegenläufigen) Interessen der Allgemeinheit an einem raschen und nicht übermässig teuren Funktionieren der Strafjustiz gesucht werden (vgl. FORSTER, a.a.O., S. 465). Die Tatsache, dass im Strafverfahren die Offizialmaxime gilt, schliesst die Notwendigkeit einer Rechtsverbeiständung indessen nicht zum vornherein aus (BGE BGE 115 Ia 103 S. 105).
3. a) Die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird im angefochtenen Entscheid damit begründet, dass die Beschwerdeschrift an die Anklagekammer "von einer rechtskundigen Person verfasst" worden sei, wie der Eingabe "unschwer" entnommen werden könne. Der Beschwerdeführer habe dazu geäussert, dass ihm ein ehemaliger Nachbar behilflich gewesen sei. Ob es sich bei dieser Person um einen Rechtsanwalt handelte oder nicht, sei "nicht ausschlaggebend". Jedenfalls müsse diese "Hilfsperson" als rechtskundig angesehen werden. Die Anklagekammer habe dem Beschwerdeführer ausserdem "den Abschluss des Schriftenwechsels" im kantonalen Beschwerdeverfahren mitgeteilt, weshalb sich die Rechtsverbeiständung "nicht weiter auswirken" könne. Bei dieser Sachlage sei die Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung zu verneinen.
aa) Diese Begründung vermag nicht in jeder Hinsicht zu überzeugen. Unbestrittenermassen liess sich der Beschwerdeführer im Verfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung nicht förmlich vertreten. Die Beschwerdeschrift an die Anklagekammer wurde von ihm im eigenen Namen aufgesetzt und unterzeichnet. Gemäss den vorliegenden Akten war er dabei weder durch einen bevollmächtigten Rechtsanwalt noch durch eine rechtskundige Amts- oder Privatperson rechtsgeschäftlich oder gesetzlich vertreten. Dass ihm ein ehemaliger Nachbar, der vermutlich rechtskundig sei, bei der Abfassung der Beschwerdeschrift geholfen habe, ändert an diesem Umstand nichts. Aus Gefälligkeit abgegebene juristische Ratschläge vermögen eine ordnungsgemässe Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt oder durch einen anderen juristisch ausgebildeten Beistand nicht ohne weiteres zu ersetzen. Dies schon deshalb nicht, weil den blossen Ratgeber aus Gefälligkeit nicht dieselben vertraglichen, standesrechtlichen und gesetzlichen Sorgfaltspflichten treffen wie einen bevollmächtigten Anwalt oder einen amtlichen Beistand. Der Rechtsuchende, der sich bei der Abfassung von Laieneingaben besondere Mühe gibt und sich dabei allenfalls auch juristisch beraten lässt, verliert dadurch nicht automatisch seinen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Anders zu entscheiden hiesse, den umsichtigen Laien rechtlich benachteiligen. Nach der Praxis des Bundesgerichtes fehlt es an der Notwendigkeit einer anwaltlichen Verbeiständung des (angeblich) Geschädigten im Strafverfahren regelmässig dann, wenn eine rechtskundige amtliche Verbeiständung (etwa durch einen juristisch versierten Amtsvormund) besteht (BGE 116 Ia 460 f.; nicht amtlich publizierte Urteile des Bundesgerichtes vom 10. Januar 1992 i.S. D. G., E. 3, und vom 14. Oktober 1991 i.S. Ö. M., E. 3; vgl. ZBl 1992 S. 466 ff.). Eine solche Verbeiständung ist hier nicht gegeben. Auch der Umstand, dass die Anklagekammer dem Beschwerdeführer den Abschluss des Schriftenwechsels mitgeteilt hat, lässt die Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung nicht ohne weiteres dahinfallen.
bb) Im vorliegenden Fall ist daher zu prüfen, ob die allgemeinen Voraussetzungen für die unentgeltliche Rechtsverbeiständung eines (angeblich) Geschädigten im Strafverfahren erfüllt sind. Gestützt auf Art. 4 BV besteht ein grundrechtlicher Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung, sofern der Beschwerdeführer bedürftig, die Verbeiständung sachlich geboten und das von ihm angestrebte Verfahrensziel nicht zum vornherein aussichtslos ist (vgl. E. 2b/bb). Im angefochtenen Entscheid wird die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers nicht verneint. Ebensowenig wird erwogen, das von ihm angestrebte Verfahrensziel erscheine zum vornherein aussichtslos. In Abrede gestellt wird jedoch die sachliche Notwendigkeit der juristischen Verbeiständung.
b) Nach der dargelegten Praxis des Bundesgerichtes sollte ein durchschnittlicher Bürger (auch als juristischer Laie) in der Lage sein, seine Interessen als Geschädigter in einer Strafuntersuchung selbst wahrzunehmen. Ausnahmen von diesem Grundsatz können sich unter gewissen Umständen aufdrängen, falls der Geschädigte in seinem Geisteszustand beeinträchtigt (s. BGE 116 Ia 460 f.) oder minderjährig ist (s. unveröffentlichte Urteile vom 10. Januar 1992 i.S. D. G. sowie vom 14. Oktober 1991 i.S. Ö. M.) oder sofern er nur über geringe Kenntnisse der Verfahrenssprache verfügt und sich zudem in einer schwierigen psychischen Situation befindet, was insbesondere bei schweren Beziehungsdelikten der Fall sein kann (vgl. dazu ZBl 1992 S. 465 ff.). So wurde ein verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung etwa bei einer Frau bejaht, die der deutschen Sprache unkundig und von ihrem Ehemann mit dem Messer schwer verletzt worden war (unveröffentlichtes Urteil vom 29. April 1992 i.S. G. S., E. 2e). Das Bundesgericht berücksichtigt in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob der Geschädigte seine Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche adhäsionsweise vor Strafgericht (oder in einem separaten Zivilprozess) geltend machen und dafür gesondert ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege stellen kann (BGE 116 Ia 460).
Der Beschwerdeführer ist weder minderjährig noch sprachunkundig, noch macht er geltend, er sei krank oder psychisch angeschlagen. Ebensowenig geht es beim fraglichen Strafverfahren um die Aufklärung eines Beziehungsdeliktes, dessen Charakter oder besondere Schwere eine Verbeiständung als sachlich geboten erscheinen liesse.
c) Zu berücksichtigen ist sodann, dass es sich im vorliegenden Fall nicht um ein besonders komplexes und aufwendiges Strafverfahren handelt. Den rechtlichen Auseinandersetzungen zwischen den Parteien liegt zwar ein eher kompliziertes zivilrechtliches Vertragsverhältnis zugrunde. Deshalb wurde der Fall einem Spezialisten, nämlich dem Kantonalen Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte zur Untersuchung übertragen. Dies allein bedeutet aber noch nicht, dass das eingeleitete Strafverfahren automatisch als besonders aufwendig und komplex anzusehen wäre. Im wesentlichen beschränkten sich die strafrechtlichen Vorwürfe darauf, dass die Angeschuldigten den Beschwerdeführer durch Verschweigen wesentlicher bzw. Vorspiegelung falscher Tatsachen dazu veranlasst hätten, eine fremde Schuld (nämlich der Firma Y.) grundpfandrechtlich zu sichern, was einen Vermögensschaden beim Beschwerdeführer verursacht habe. Am 16. Juni 1995 nahm der Kantonale Untersuchungsrichter erste Abklärungen vor. Am 2. November 1995 wurde die Strafuntersuchung förmlich eröffnet. Bereits zwei Monate später, nämlich am 16. Januar 1996 erfolgte die Mitteilung an die Parteien, dass die Strafuntersuchung mangels strafbarer Tatbestände eingestellt werde. Am 20. März 1996, somit knapp fünf Monate nach der Eröffnung der Strafuntersuchung, wurde das Strafverfahren in allen Punkten eingestellt. Der vorliegende Straffall kann nicht als besonders aufwendig und komplex angesehen werden.
d) Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass gemäss der Aufhebungsverfügung des Kantonalen Untersuchungsrichters für Wirtschaftsdelikte vom 20. März 1996 die Eröffnung der Strafuntersuchung und deren Umfang nicht zuletzt auf unwahre Angaben des Beschwerdeführers zurückzuführen seien, weshalb diesem die Hälfte der Untersuchungskosten und der Parteientschädigungen an die Angeschuldigten auferlegt wurde. (...)
e) In Würdigung sämtlicher Umstände ist es dem Beschwerdeführer zuzumuten, seine Interessen in der Strafuntersuchung (bzw. im Beschwerdeverfahren gegen die Aufhebung der Strafuntersuchung) selbst wahrzunehmen. Hinzu kommt, dass es nicht ausgeschlossen erscheint, dass der Beschwerdeführer zur gerichtlichen Geltendmachung seiner allfälligen Zivilansprüche neuerlich ein Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung stellen könnte. Sei dies (im Falle der Gutheissung seiner hängigen kantonalen Beschwerde) adhäsionsweise im strafgerichtlichen Verfahren, sei es in einem separaten Zivilverfahren. Gegenteiliges geht jedenfalls aus dem angefochtenen Entscheid nicht hervor. Wenigstens hilfsweise kann schliesslich auch noch die (unbestrittene) Tatsache Berücksichtigung finden, dass der Beschwerdeführer offenbar auf eine gewisse informelle juristische Beratung zurückgreifen konnte.
Bei dieser Sachlage erscheint die unentgeltliche Rechtsverbeiständung im vorliegenden konkreten Fall - aus verfassungsrechtlicher Sicht - nicht als sachlich geboten, weshalb ein direkt auf Art. 4 BV gestützter Anspruch zu verneinen ist. Ob ein solcher Anspruch auch noch an der zusätzlichen Voraussetzung der Nichtaussichtslosigkeit des angestrebten Verfahrenszieles scheitern würde, braucht unter den gegebenen Umständen nicht geprüft zu werden. | de | Art. 4 Cost.; diritto del leso al gratuito patrocinio nella procedura di ricorso contro un decreto di abbandono del procedimento penale. Condizioni alle quali il leso può dedurre un diritto al gratuito patrocinio direttamente dall'art. 4 Cost. (consid. 2b). Il solo fatto che colui che si pretende leso è stato consigliato giuridicamente nella redazione del suo ricorso non rende caduco il suo diritto (consid. 3a). In concreto, la concessione dell'assistenza giudiziaria non è tuttavia necessaria in considerazione della situazione personale del leso e della non complessità del procedimento penale (consid. 3b-e). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,510 | 123 I 152 | 123 I 152
Sachverhalt ab Seite 153
Am 7. Juni 1995 wurde bei der Staatskanzlei des Kantons Solothurn eine von 3274 Stimmberechtigten unterzeichnete Volksinitiative "Für eine gleichberechtigte Vertretung der Frauen und Männer in den kantonalen Behörden - Initiative 2001" (im folgenden abgekürzt: Initiative 2001) eingereicht. Die Initianten stellten im Sinne einer Anregung das Begehren, die betreffenden Gesetzesbestimmungen seien wie folgt zu ändern:
"Im Kantonsrat und im Regierungsrat sind Frauen und Männer entsprechend ihrem kantonalen Bevölkerungsanteil vertreten.
In den kantonalen juristischen Behörden sind Frauen und Männer entsprechend dem Bevölkerungsanteil des Wahlkreises vertreten.
Diese Regel gilt erstmals für die seit der Annahme der Initiative stattfindenden Regierungs- und Kantonsratswahlen.
Für die Wieder- bzw. Bestätigungswahlen von Mitgliedern der Gerichtsbehörden, die vor der Annahme der Initiative in die Gerichtsbehörden gewählt worden sind, ist die Regel der anteilsmässigen Vertretung der Geschlechter nicht anwendbar".
Zur Begründung führten sie aus, die Frauen machten mehr als die Hälfte der Solothurner Bevölkerung aus. In den politischen und juristischen Behörden seien sie hingegen nach wie vor krass untervertreten. Wichtige politische Entscheide der kantonalen Behörden würden deshalb vor allem aus dem Blickwinkel der Männer getroffen. Die andere Lebensrealität der Frauen werde höchstens am Rande mitberücksichtigt. Eine gleichberechtigte Vertretung von Frauen und Männern sei vorderhand nur durch Quoten erreichbar.
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn beantragte dem Kantonsrat mit Botschaft vom 23. Oktober 1995, die Initiative für ungültig zu erklären. Er hielt in der Zusammenfassung fest, die von den Initianten verlangte Quotenregelung wäre in ihren Auswirkungen kompliziert, wenig transparent und schwer verständlich. Das Gleichbehandlungsgebot würde zu stark zurückgedrängt und die Grundsätze des Wahlrechts, nämlich Freiheit, Gleichheit und Allgemeinheit der Wahlen, würden übermässig beschnitten. Die hier in Frage stehende Quotenregelung sei kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit. Sie kollidiere sowohl mit Art. 4 Abs. 1 und 2 BV als auch mit Art. 74 BV. Die Initiative verstosse offensichtlich gegen Bundesrecht. Eine verhältnismässige Ausgestaltung der Quotenregelung sei aufgrund der Bestimmtheit des Initiativbegehrens ausgeschlossen. Es bestehe daher keine andere Möglichkeit, als die Initiative als offensichtlich rechtswidrig zu bezeichnen.
In der Sitzung vom 13. Februar 1996 stimmte der Kantonsrat dem Antrag des Regierungsrats mit 75 gegen 49 Stimmen (bei 8 Enthaltungen) zu und erklärte die Initiative für ungültig.
Gegen diesen Beschluss des Solothurner Kantonsrates reichten G. und 8 Mitbeteiligte gestützt auf Art. 85 lit. a OG beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Über die Gültigkeit einer Initiative entscheidet der Kantonsrat. Er erklärt eine Volksinitiative für ungültig, wenn sie den Formvorschriften widerspricht, offensichtlich rechtswidrig oder undurchführbar ist (Art. 31 der Verfassung des Kantons Solothurn, KV). Der Kantonsrat erklärte die hier in Frage stehende Initiative für ungültig, weil sie offensichtlich Bundesrecht verletze. Die Beschwerdeführerinnen halten diesen Entscheid für falsch.
b) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft es nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 121 I 334 E. 2b mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist umstritten, ob die Initiative 2001 mit dem Bundesrecht vereinbar sei. Diese Frage prüft das Bundesgericht frei (BGE 121 I 334 E. 2b).
c) Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsprinzipien zu prüfen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Die beigefügte Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Dabei ist der Spielraum grösser, wenn eine in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 121 I 334 E. 2c; BGE 119 Ia 154 E. 2b; BGE 111 Ia 292 E. 2).
d) In Anwendung dieser Grundsätze ist die hier in Frage stehende Initiative unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 Abs. 2 BV und unter jenem der politischen Rechte zu prüfen.
3. a) Gemäss Art. 4 Abs. 2 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt (Satz 1). Das Gesetz sorgt für ihre Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit (Satz 2). Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit (Satz 3).
Mit der Vorschrift von Art. 4 Abs. 2 BV hat der Verfassungsgeber den in Art. 4 Abs. 1 BV enthaltenen allgemeinen Gleichheitssatz gewissermassen selbst konkretisiert und autoritativ festgestellt, dass die Zugehörigkeit zum einen oder andern Geschlecht grundsätzlich keinen rechtserheblichen Aspekt darstellt. Mann und Frau haben somit für die ganze Rechtsordnung im wesentlichen als gleich zu gelten (BGE 116 V 198 E. II/2a/bb S. 208 mit Hinweis auf ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 79). Seit dem Inkrafttreten des Art. 4 Abs. 2 BV am 14. Juni 1981 ist es dem kantonalen und dem eidgenössischen Gesetzgeber grundsätzlich verwehrt, Normen zu erlassen, die Mann und Frau ungleich behandeln. Die Verfassungsbestimmung schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur noch zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionelle Unterschiede eine Gleichbehandlung schlechthin ausschliessen (BGE 120 V 312 E. 2a; BGE 117 Ia 262 E. 2a, 270 E. 2a; BGE 117 V 318 E. 2a; BGE 116 V 198 E. II/2a/bb S. 208; BGE 108 Ia 22 E. 5a).
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV beauftragt den Gesetzgeber, die Gleichstellung von Mann und Frau zu verwirklichen. Besonders hervorgehoben sind die Bereiche Familie, Ausbildung und Arbeit, doch verpflichtet die Verfassung den Gesetzgeber zur Beseitigung geschlechtsspezifischer Ungleichbehandlung in allen Rechtsgebieten und Lebensbereichen (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 231; HAEFLIGER, a.a.O., S. 92). Der Gesetzgeber ist gehalten, überall dort Rechtsnormen zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit zu erlassen, wo die richterliche Korrektur einer Anordnung, die im Widerspruch zu Art. 4 Abs. 2 BV steht, unzulässig ist oder nicht ausreicht, um das in dieser Bestimmung verankerte Ziel zu realisieren (BGE 117 Ia 262 E. 2b). Das Bundesgericht hat in zwei Urteilen vom 28. September 1990 (BGE 116 Ib 270 E. 7a, 284 E. 7a) ausgeführt, die Vorschrift von Art. 4 Abs. 2 BV gewährleiste in Satz 1 ein verfassungsmässiges Recht, das mit bestimmten Ausnahmen eine rechtliche Differenzierung nach dem Geschlecht verbiete und unmittelbar anwendbar sei; Satz 2 enthalte einen Gesetzgebungsauftrag, der tatsächliche Gleichstellung in der sozialen Wirklichkeit schaffen solle. Es wies in diesen Urteilen darauf hin, das Diskriminierungsverbot als formalrechtliche Gleichstellung einerseits und das Egalisierungsgebot als Auftrag, materielle Chancengleichheit zu schaffen, anderseits, stünden dabei in einem gewissen Widerspruch und müssten zum Ausgleich gebracht werden.
b) Nach der Initiative 2001 soll den in den politischen und juristischen Behörden des Kantons Solothurn untervertretenen Frauen von Gesetzes wegen eine ihrem Bevölkerungsanteil entsprechende Zahl von Sitzen in Parlament, Regierung und Gerichten garantiert sein. Bei einer solchen Regelung, welche die Frauen im Hinblick auf das Egalisierungsgebot privilegiert, jedoch vom Diskriminierungsverbot abweicht, treten der erste und der zweite Satz von Art. 4 Abs. 2 BV miteinander in Widerstreit. Der Konflikt zwischen den beiden Verfassungsregeln ist - wie in der Rechtslehre gesagt wird - durch eine Abwägung der Interessen zu lösen (BEATRICE WEBER-DÜRLER, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 369; GEORG MÜLLER, Quotenregelungen - Rechtssetzung im Spannungsfeld von Gleichheit und Verhältnismässigkeit, ZBl 91/1990, S. 310; ANDREAS AUER, Les mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst., AJP 1993, S. 1347; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band II, Zürich 1982, S. 190; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 1561b, S. 488 f.).
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, Massnahmen, welche die tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter zum Ziel hätten, seien mit Art. 4 Abs. 2 BV "grundsätzlich vereinbar". Sie schliessen daraus, dass die diesem Zweck dienenden positiven Massnahmen, welche die Initiative 2001 verlange, "grundsätzlich verfassungsmässig" seien und nicht geprüft werden müsse, ob sie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprächen, da sich der Staat nicht auf diesen Grundsatz berufen könne.
Diese Betrachtung ist einseitig und die Folgerung unzutreffend. Die mit der Initiative verlangte positive Gleichstellungsmassnahme steht, wie erwähnt, im Widerspruch zum Gebot der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV. Da sich aus der Verfassung kein Vorrang für das eine oder andere Interesse herleiten lässt und das "Prinzip praktischer Konkordanz" gebietet, dass keines der entgegenstehenden Interessen völlig zu Lasten des anderen verwirklicht wird, ist, wenn eine Frauenförderungsmassnahme vom Diskriminierungsverbot abweicht, jeweils abzuwägen zwischen dem Interesse an der Schaffung der Voraussetzungen faktischer Gleichheit und demjenigen an der Gleichbehandlung der Geschlechter (GEORG MÜLLER, Kommentar zur BV, Art. 4, Rz. 137c; derselbe, Quotenregelungen, a.a.O., S. 310). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit ist zu untersuchen, ob die unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau für die Erfüllung des Auftrags zur Herstellung der tatsächlichen Gleichstellung im konkreten Fall geeignet und erforderlich ist, und die vorgeschlagene Massnahme ist mit dem Zweck der faktischen Gleichstellung zu vergleichen. Das Zweck-Mittel-Verhältnis verlangt eine Abwägung zwischen dem Ziel der Gleichstellung und der Wirkung der mit der Massnahme verbundenen Eingriffe in die Grundrechtsstellung Dritter. Je schwerer diese Einwirkungen sind, desto grösser muss im entsprechenden Sachbereich das Interesse an der Herbeiführung der Gleichstellung der Geschlechter sein (GEORG MÜLLER, Kommentar zur BV, Art. 4, Rz. 137c; derselbe, Quotenregelungen, a.a.O.,S. 312 ff.; KATHARINA SIMONE ARIOLI, Frauenförderungsmassnahmen im Erwerbsleben, Diss. Zürich 1992, S. 236 ff.; MARIANNE SCHWANDER CLAUS, Verfassungsmässigkeit von Frauenquoten, Diss. Bern 1995, S. 80 ff.).
Zum Verhältnis von Satz 1 zu Satz 2 des Art. 4 Abs. 2 BV ist festzuhalten, dass diese Vorschrift positive Massnahmen zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter, insbesondere Frauenförderungsmassnahmen, und damit unter Umständen eine Abweichung vom Diskriminierungsverbot zulässt, sofern diese in einem vernünftigen Verhältnis zum Regelungsziel steht. Im Bereich der Gleichstellung der Geschlechter bildet das Diskriminierungsverbot demnach bloss eine relative Schranke des Egalisierungsgebots:
Es schliesst "unverhältnismässige" Ungleichbehandlungen der Geschlechter aus (vgl. GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 310).
c) Gleiches ergibt sich aus Art. 25 lit. c des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103.2; abgekürzt UNO-Pakt II; für die Schweiz in Kraft seit 18. September 1992). Danach hat jeder Staatsbürger das Recht, ohne Unterschied nach den in Art. 2 des Pakts genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen "unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleichheit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben" ("d'accéder, dans des conditions générales d'égalité, aux fonctions publiques de son pays"). Positive Diskriminierung zur beschleunigten Herbeiführung einer de facto-Gleichberechtigung von traditionell besonders benachteiligten Gruppen der Bevölkerung wie z.B. Frauen gilt, solange diese Massnahmen angemessen und vorübergehend sind, nicht als Diskriminierung im Sinn von Art. 2 UNO-Pakt II (MANFRED NOWAK, UNO- Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll:
CCPR-Kommentar, Kehl, Strassburg, Arlington 1989, Rz. 35 zu Art. 25 UNO-Pakt II, S. 484). Die grundsätzliche Zulässigkeit von angemessenen positiven Massnahmen zugunsten der Frauen folgt auch aus Art. 2 lit. a in fine und b, Art. 4 Abs. 1 und Art. 7 lit. a und b des UNO-Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vom 18. Dezember 1979, das von der Schweiz am 4. Oktober 1996 genehmigt wurde (BBl 1996 IV, S. 860) und dessen Inkrafttreten unmittelbar bevorsteht (vgl. in diesem Zusammenhang Art. 18 lit. b des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, SR 0.111).
d) Am Erfordernis der Interessenabwägung, die bei der Prüfung der Zulässigkeit geschlechtsspezifischer Förderungsmassnahmen vorzunehmen ist, hat das am 1. Juli 1996 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151) nichts geändert. Art. 3 GlG, der das Diskriminierungsverbot umschreibt, legt in Abs. 3 fest, dass angemessene Massnahmen zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung keine Diskriminierung darstellen. In der parlamentarischen Debatte führte Bundesrat Arnold Koller aus, der in Art. 3 Abs. 3 GlG enthaltene Vorbehalt zugunsten von Frauenförderungsmassnahmen beziehe sich auf privatrechtliche Arbeitsverhältnisse; er bilde "im öffentlichen Bereich keine Rechtsgrundlage" für Gleichstellungsprogramme oder Förderungsmassnahmen, vor allem sei er "keinerlei Basis für die Einführung irgendwelcher Quoten im öffentlich-rechtlichen Bereich" (Amtl.Bull. SR 1994, S. 821; gleicher Meinung IVO SCHWANDER/RENÉ SCHAFFHAUSER, Das Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann, St. Gallen 1996, S. 26). Ob der erwähnte Vorbehalt tatsächlich nur für privatrechtliche Arbeitsverhältnisse gilt, braucht hier nicht abschliessend geprüft zu werden. Selbst wenn man annähme, er komme auch im öffentlichrechtlichen Bereich zur Anwendung, würde das an den oben dargelegten Kriterien für die Überprüfung der Zulässigkeit einer Frauenförderungsmassnahme nichts ändern. Art. 3 Abs. 3 GlG spricht von "angemessenen Massnahmen" zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung, womit zum Ausdruck gebracht wird, dass Förderungsmassnahmen nur dann keine (unzulässige) Diskriminierung im Sinne dieser Vorschrift darstellen, wenn sie verhältnismässig sind.
Es ist im folgenden zu prüfen, ob der Solothurner Kantonsrat mit Recht zum Schluss gelangte, die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung sei kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit.
4. a) Die in Form einer Anregung eingereichte Initiative 2001 verlangt eine dem kantonalen Bevölkerungsanteil entsprechende Vertretung von Frauen und Männern im Kantons- und Regierungsrat sowie eine dem Bevölkerungsanteil des Wahlkreises entsprechende Vertretung von Frauen und Männern in den kantonalen juristischen Behörden. Nach den Angaben in der Botschaft des Regierungsrates machen - gemäss Erhebung per 31. Dezember 1994 - die Frauen 50,74%, die Männer 49,26% der kantonalen Bevölkerung aus. Es ist zu vermuten, dass der Bevölkerungsanteil der Frauen und Männer auch in den Wahlkreisen (z.B. für die Amtsgerichte) ungefähr diesem prozentualen Verhältnis entsprechen dürfte. Nach dem Initiativbegehren müssten somit im Kanton Solothurn die Frauen mit einem Anteil bzw. einer Quote von 50,74% in Parlament, Regierung und juristischen Behörden vertreten sein.
b) Bevor im einzelnen auf die Auswirkungen der verlangten Massnahme einzugehen ist, sind verschiedene, im Zusammenhang mit Quotenregelungen verwendete Begriffe zu klären. In der Literatur wird unterschieden zwischen strikten, starren Quoten einerseits und flexiblen, leistungsbezogenen Quoten anderseits (CLAUDIA KAUFMANN, Les quotas valent mieux que leur réputation, in L'égalité entre hommes et femmes, Lausanne 1988, S. 274 f.; ERNST BENDA, Notwendigkeit und Möglichkeit positiver Aktionen zugunsten von Frauen im öffentlichen Dienst, Rechtsgutachten erstattet im Auftrag der Senatskanzlei - Leitstelle Gleichstellung der Frau - der Freien und Hansestadt Hamburg, Freiburg i. Br. 1986, S. 43 f.; HEIDE M. PFARR, Quoten und Grundgesetz, Baden-Baden 1988, S. 203 f.; ARIOLI, a.a.O., S. 146 ff.; SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 14). Bei den strikten, starren Quoten wird - unabhängig von der Qualifikation der Bewerber für eine Arbeitsstelle oder eine Position - eine fixe Quote für Frauen und Männer festgelegt und mithin ein bestimmter Anteil der Stellen oder Positionen für das eine oder andere Geschlecht reserviert (ARIOLI, a.a.O., S. 147; SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 14). Bei den flexiblen, leistungsbezogenen Quoten entscheidet zunächst unter mehreren Bewerbern die bessere Qualifikation. Nur wenn bei mehreren Bewerbern eine gleiche Qualifikation vorliegt, werden Frauen so lange bevorzugt eingestellt oder befördert, bis ihr Anteil dem festgelegten Prozentsatz entspricht (BENDA, a.a.O., S. 44). Als Beispiel einer leistungsbezogenen Quote sind die vom Bundesrat am 18. Dezember 1991 erlassenen Weisungen über die Verbesserung der Vertretung und der beruflichen Stellung des weiblichen Personals in der allgemeinen Bundesverwaltung zu nennen. Ziffer 31 der Weisungen verlangt, dass die Wahlbehörde bei der Besetzung von Stellen Frauen bei gleichwertiger Qualifikation wie männliche Bewerber so lange vorrangig zu berücksichtigen hat, bis innerhalb einer grösseren Verwaltungseinheit (z.B. Bundesamt, Abteilung) ein paritätisches Verhältnis zwischen weiblichen und männlichen Beschäftigten besteht (BBl 1992 II, S. 604 f.). Ferner sind flexible Quoten auch als Zielvorstellungen möglich. Die über Einstellung oder Beförderung entscheidende Stelle kann die Einzelentscheidung nach den allgemeinen Kriterien treffen; sie ist aber gehalten, innerhalb eines mehr oder weniger präzise festgelegten Zeitraums den Frauenanteil entsprechend der Zielvorstellung zu verstärken (BENDA, a.a.O., S. 44).
c) Mit der Initiative 2001 wird eine starre Quotenregelung verlangt, indem für Parlament, Regierung und Gerichte eine fixe Quote für Frauen und Männer festgelegt und somit eine bestimmte Anzahl von Sitzen in diesen Gremien für das eine oder andere Geschlecht gemäss dem jeweiligen Bevölkerungsanteil reserviert wird.
aa) Wie ausgeführt, müssten nach dem Begehren der Initianten die Frauen im Kanton Solothurn mit einem Anteil bzw. einer Quote von 50,74% im Parlament und in der Regierung vertreten sein. Der Kantonsrat zählt 144, der Regierungsrat 5 Mitglieder (Art. 66 und Art. 77 Abs. 2 KV). Im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids (13. Februar 1996) setzte sich der Kantonsrat aus 95 Männern und 49 Frauen, der Regierungsrat aus 4 Männern und einer Frau zusammen. Aufgrund der Quotenregelung müssten die Frauen im Kantonsrat mit 73 und im Regierungsrat mit 3 Mitgliedern vertreten sein. Dies hätte zur Folge, dass bei Erneuerungswahlen des Kantonsrates Frauen mit tieferem Stimmenergebnis vor Männern mit höherer Stimmenzahl als gewählt erklärt werden müssten, bis die festgelegte Quote erfüllt wäre. Sodann könnten bei Ersatzwahlen in den Regierungsrat nur noch Frauen gewählt werden, bis der Anteil von 3 Sitzen erreicht wäre.
bb) Was die "kantonalen juristischen Behörden" anbelangt, so ergibt sich aus der Begründung der Initiative, dass damit die "kantonalen Gerichtsbehörden" gemeint sind. Nach der Auffassung des Regierungsrates sind darunter folgende Gerichte bzw. Kommissionen zu verstehen: Obergericht, Kriminalgericht, Kassationsgericht, Verwaltungsgericht, Versicherungsgericht, Steuergericht, Schätzungskommission, Finanzausgleichs-Rekurskommission, Schiedsgericht in der Kranken- und Unfallversicherung, landwirtschaftliche Schätzungskommission, Rekursschätzungskommission der Gebäudeversicherung, Rekurskommission für Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft, Spezialgericht für Viehversicherungssachen. Es ist mit dem Regierungsrat davon auszugehen, dass nach dem Sinn der Initiative auch die Amtsgerichte, die Jugendgerichte und die Arbeitsgerichte, die zwar genau genommen nicht kantonale Gerichte, sondern Gerichte der Amtei sind, zu den "kantonalen Gerichtsbehörden" zu zählen sind. Gemäss Initiativbegehren müssten in allen diesen Gerichten bzw. Kommissionen die Frauen zu 50,74% bzw. entsprechend dem Bevölkerungsanteil in den einzelnen Wahlkreisen vertreten sein. Das Obergericht besteht aus 9, das Kriminalgericht aus 5, das Kassationsgericht aus 5, das Verwaltungsgericht aus 5, das Versicherungsgericht aus 3, das Steuergericht aus 7, die Schätzungskommission aus 3 und die Finanzausgleichs-Rekurskommission aus 5 Mitgliedern (§§ 23, 35, 44, 47, 53, 55, 58 und 59bis des Solothurner Gesetzes über die Gerichtsorganisation). Gegenwärtig setzt sich das Obergericht aus 8 Männern und einer Frau, das Kriminalgericht aus 3 Männern und 2 Frauen, das Kassationsgericht aus 4 Männern und einer Frau zusammen. Im Verwaltungsgericht, im Versicherungsgericht, im Steuergericht, in der Schätzungskommission, in der Finanzausgleichs-Rekurskommission, in der Rekursschätzungskommission der Gebäudeversicherung und in der Rekurskommission für Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft sind die Frauen nicht vertreten.
Diese Angaben zeigen, dass auch hier die von den Initianten verlangte Massnahme eine erhebliche Sitzverschiebung zugunsten der Frauen zur Folge hätte. In der Initiative wird darauf hingewiesen, die Regel der anteilsmässigen Vertretung der Geschlechter sei auf die Wieder- bzw. Bestätigungswahl jener Mitglieder der Gerichte, die vor der Annahme der Initiative gewählt worden seien, nicht anwendbar. Bei Ersatz- und Neuwahlen hingegen beziehe sich die Regel auf das betreffende Justizorgan in seiner Gesamtheit. Wie erwähnt, setzt sich das Obergericht zur Zeit aus 8 Männern und einer Frau zusammen. Nach der verlangten Regelung müssten die Frauen im Obergericht mit 5 Mitgliedern vertreten sein. Bei den nächsten vier Ersatzwahlen müsste somit für jeden ausscheidenden Oberrichter jeweils eine Frau gewählt werden, um die Quote zu erfüllen.
Bei den Amtsgerichten sieht das Geschlechterverhältnis anders aus als bei den oben erwähnten Behörden. Der Regierungsrat führte in der Botschaft aus, zur Zeit seien im Kanton 12 Amtsrichterinnen und 8 Amtsrichter tätig. Wenn man die Suppleantinnen und Suppleanten hinzuzähle, seien die Frauen mit 21 Sitzen gegenüber 19 Sitzen der Männer ebenfalls in der Mehrzahl. Eine gleichmässige Vertretung der Geschlechter (je zwei Amtsrichtersitze und zwei Suppleantenstellen) sei nur in der Amtei Bucheggberg-Wasseramt gelungen. In zwei Amteien stünden 6 Frauen 2 Männern gegenüber, in einer Amtei sei es umgekehrt. Die kantonale Behörde hielt fest, auch wenn die Frauen in der Mehrzahl seien, müsste die Quotenregelung bei Ersatz- und Neuwahlen Anwendung finden. Es müsste bei jeder Ersatzwahl geprüft werden, ob aufgrund der bestehenden Verteilung im Amtsgericht ein Mann oder eine Frau zu wählen sei. Praktisch würde dies eine Sperre für die Kandidatur des anderen Geschlechts bedeuten.
cc) Eine Regelung, die dem einen Geschlecht eine bestimmte Quote an Sitzen in Parlament, Regierung und Gerichten garantiert, führt unmittelbar zu einer entsprechenden Diskriminierung des andern Geschlechts (vgl. GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 314; Weber-Dürler, a.a.O., S. 368; SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 158). Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung hätte nach dem Gesagten einen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV zur Folge. Es ist aufgrund der oben (E. 3b-d) dargelegten Kriterien zu prüfen, ob der Eingriff mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar ist.
5. a) Die kantonale Behörde prüfte die Frage, ob die mit der Initiative verlangte Massnahme zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau geeignet sei. Sie führte aus, Quoten zielten darauf ab, den zahlenmässigen Anteil der Frauen zu erhöhen, so dass zwischen den Geschlechtern ein Gleichgewicht bestehe. Wenn das Ziel erreicht sei, werde die Quotenregelung unnötig und verliere ihre Rechtfertigung. Eine solche Regelung könne daher nur Übergangscharakter haben. Als Instrument stelle sie grundsätzlich eine geeignete Massnahme dar, um eine Untervertretung der Frauen aufzuheben. Der Regierungsrat betonte jedoch, bei der Realisierung faktischer Gleichheit der Geschlechter könne das Ziel nur Chancenverbesserung sein, denn Art. 4 Abs. 2 BV gebiete die Egalisierung der Voraussetzungen für die Ausübung der Rechte, nicht Gleichheit der sozialen Position. Die Initiative 2001 wolle eine "soziale Gleichheit" herbeiführen, welches Anliegen über jenes der Chancenverbesserung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV hinausgehe.
b) Das Bundesgericht hat, wie ausgeführt, erklärt, Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthalte einen Auftrag an den Gesetzgeber, tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter in der sozialen Wirklichkeit bzw. materielle Chancengleichheit zu schaffen (BGE 116 Ib 270 E. 7a, 284 E. 7a). Auch in der Rechtslehre wird das Egalisierungsgebot in diesem Sinne verstanden (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 317; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 1561b, S. 488; Yvo Hangartner, Gleicher Zugang von Männern und Frauen zu öffentlichen Ämtern, AJP 1995, S. 1557 f.; derselbe, Umstrittene Frauenförderung: Chancengleichheit oder Quotengleichheit?, ZBJV 132/1996, S. 357 f.; ASTRID EPINEY/NORA REFAEIL, Chancengleichheit: ein teilbarer Begriff?, AJP 1996, S. 186; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Chancengleichheit und Rechtsgleichheit, Festschrift für ULRICH HÄFELIN, Zürich 1989, S. 220 ff.). Bei der Chancengleichheit geht es nach den Worten von JÖRG PAUL MÜLLER darum, die tatsächlichen Voraussetzungen auszugleichen, unter denen von den rechtlich garantierten Freiheiten Gebrauch gemacht werden könne. Nicht tatsächliche Gleichheit der Menschen in ihrem Denken, Tun, Unterlassen, Erscheinen und Besitzen könne und dürfe Ziel des Rechts sein, sondern Angleichung der Chancen, insbesondere von den grundrechtlichen Freiheiten Gebrauch zu machen (Soziale Grundrechte in der Verfassung?, 2. Aufl., Basel und Frankfurt am Main 1981, S. 223 f.). Der Autor weist darauf hin, der Begriff der Chancengleichheit habe auch einen begrenzenden Gehalt: Recht schlechthin, auch "soziales" Recht könne nicht mehr als "Chancen sinnvoller Lebensverwirklichung bereitstellen". Sinnerfüllung menschlichen Lebens bleibe dem Recht entzogen. Wo es diesen Anspruch erhebe, mache es den Menschen zum Objekt seiner Zielsetzungen (JÖRG PAUL MÜLLER, Soziale Grundrechte, a.a.O., S. 224 f.). In ähnlichem Sinn äussert sich Georg Müller zum Begriff der Chancengleichheit. Er hält fest, im Grunde würde man, wenn es um die "soziale" im Gegensatz zur "rechtlichen" Gleichheit gehe, besser von "Chancenverbesserung" sprechen: Der Staat solle die wirtschaftlichen und sozialen Hindernisse für die Entfaltung des einzelnen abbauen, die Wahrnehmung von Bildungs-, Berufs- und anderen Lebenschancen erleichtern. Er könne und dürfe aber nicht versuchen, die Individuen in der sozialen Wirklichkeit gleichzustellen, namentlich ihre ökonomischen Situationen völlig anzugleichen. Ein Staat, der solche Ergebnisgleichheit anstrebe, werde zum Zu- und Umverteiler von Rechten und Gütern, der Freiheit nicht ermögliche, sondern verdränge (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 317).
Diesen Überlegungen ist zuzustimmen. Es geht bei dem in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltenen Gebot, tatsächliche Gleichstellung bzw. Chancengleichheit von Mann und Frau in der sozialen Wirklichkeit zu schaffen, um die rechtliche und faktische Möglichkeit eines jeden, seine Stellung in der Gesellschaft ohne den Einfluss geschlechtsspezifischer Hemmnisse zu gestalten. Die angestrebte Gleichheit ist eine Gleichheit der Chancen und nicht des Resultats. Die Chancengleichheit zielt ausschliesslich auf die Gleichheit der Startbedingungen ab, wobei sie im Zusammenhang mit der Frauenfrage nicht eine Angleichung der Startbedingungen "in jeder Hinsicht" herbeiführen, sondern lediglich die Geschlechtszugehörigkeit als einen für die gesellschaftliche Stellung des einzelnen bestimmenden Faktor ausschalten soll (vgl. ULRICH MAIDOWSKI, Umgekehrte Diskriminierung, Berlin 1989, S. 38; allgemein zum Begriff der umgekehrten Diskriminierung, insbesondere nach europäischem Gemeinschaftsrecht und deutschem Verfassungsrecht vgl. Astrid Epiney, Umgekehrte Diskriminierungen, Köln 1995). Quotenregelungen, welche eine paritätische Vertretung der Geschlechter vorschreiben oder anstreben, zielen auf Ergebnisgleichheit ab und gehen über das Ziel der Chancengleichheit hinaus (WEBER-DÜRLER, Aktuelle Aspekte, a.a.O., S. 370; GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 317 f.). Es ist mit den Solothurner Behörden davon auszugehen, dass die hier in Frage stehende Massnahme klar über das Ziel des in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltenen Egalisierungsgebotes hinausgeht. Sie will eine dem Bevölkerungsanteil von Männern und Frauen entsprechende Verteilung der Kantons- und Regierungsratsmandate sowie der Richterstellen herbeiführen und zielt daher offensichtlich auf Ergebnisgleichheit ab. Der Sinn des Egalisierungsgebots besteht aber nicht darin, dass alles und jedes, was in der Gesellschaft geschieht, zu gleichen Anteilen von Männern und Frauen realisiert werden soll. Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV bietet keine Handhabe für eine paritätische Verteilung der politischen Mandate und Richterstellen zwischen Männern und Frauen (in diesem Sinne HANGARTNER, Gleicher Zugang von Männern und Frauen zu öffentlichen Ämtern, a.a.O., S. 1556 f.; derselbe, Umstrittene Frauenförderung, a.a.O., S. 357).
In diesem Zusammenhang ist ein Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) in Luxemburg zu erwähnen, in welchem es ebenfalls um die Frage der Zulässigkeit einer Quotenregelung ging. Der EuGH erklärte am 17. Oktober 1995 eine Regelung, die im deutschen Bundesland Bremen über Beförderungen im öffentlichen Dienst getroffen worden war, als mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar (Urteil des EuGH vom 17.10.1995 in der Rs. C-450/93, Kalanke, Slg. 1995, S. I-3051 ff. = EuGRZ 1995, S. 546 ff.). Die beanstandete nationale Regelung sah vor, dass bei gleicher Qualifikation eine Bewerberin einem Bewerber vorgezogen werde, solange im betreffenden Verwaltungsbereich nicht mindestens zur Hälfte Frauen vertreten seien. Der Gerichtshof hatte zu prüfen, ob diese Regelung mit Art. 2 der Richtlinie 76/207 des Rats der Europäischen Gemeinschaften vom 9. Februar 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in bezug auf die Arbeitsbedingungen (im folgenden abgekürzt: Richtlinie) vereinbar sei. Art. 2 der Richtlinie statuiert den Grundsatz der Gleichbehandlung der Geschlechter (Abs. 1), steht aber Massnahmen zur Förderung der Chancengleichheit für Männer und Frauen, insbesondere durch Beseitigung der tatsächlich bestehenden Ungleichheiten, nicht entgegen (Abs. 4). Der Gerichtshof stellte fest, eine nationale Regelung, wonach bei gleicher Qualifikation von Bewerbern verschiedenen Geschlechts den Frauen in Bereichen, in denen sie untervertreten seien, bei einer Beförderung automatisch der Vorrang eingeräumt werde, diskriminiere die Männer aufgrund des Geschlechts (Ziff. 16 des Urteils). Nach Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie seien zwar Massnahmen zur Förderung der Chancengleichheit für Männer und Frauen zulässig (Ziff. 17). Eine Regelung, die den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen absolut und unbedingt den Vorrang einräume, gehe jedoch über eine Förderung der Chancengleichheit hinaus und überschreite damit die Grenzen der in Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie vorgesehenen Ausnahme (Ziff. 22). Ausserdem setze eine solche Regelung insofern, als sie darauf abziele, dass auf allen Funktionsebenen einer Dienststelle ebensoviel Frauen wie Männer vertreten seien, an die Stelle der Förderung der Chancengleichheit das Ergebnis, zu dem allein die Verwirklichung einer solchen Chancengleichheit führen könnte (Ziff. 23). Der EuGH gelangte daher zum Schluss, die betreffende nationale Regelung sei mit Art. 2 Abs. 1 und 4 der Richtlinie nicht vereinbar.
Das Urteil des EuGH im Fall Kalanke ist bindend für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Die Schweiz ist nicht Mitglied dieser Gemeinschaft. Es besteht indes kein Anlass, den Entscheid für die Schweiz als unbeachtlich anzusehen. Sowohl die Europäische Gemeinschaft als auch die Schweiz anerkennen die Gleichberechtigung von Mann und Frau, und beide Rechtsgemeinschaften sehen Massnahmen zur Beseitigung von Chancenungleichheiten zwischen Angehörigen der beiden Geschlechter vor (HANGARTNER, Umstrittene Frauenförderung, a.a.O., S. 359; vgl. auch EPINEY/REFAEIL, a.a.O., S. 186). Nach der Auffassung des EuGH ist selbst eine leistungsbezogene Quotenregelung unzulässig, wenn sie unter gewissen Voraussetzungen den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen automatisch den Vorrang einräumt und damit über eine Förderung der Chancengleichheit hinausgeht.
Ferner wird in der Rechtslehre mit Grund betont, Zweifel an der Eignung von Quotenregelungen zur Realisierung der faktischen Gleichstellung der Geschlechter seien auch deshalb angebracht, weil die Untervertretung der Frauen in oberen und leitenden Positionen nicht in erster Linie ein rechtliches Problem sei, sondern vor allem auf soziale und gesellschaftliche Ursachen zurückzuführen sei. Der Erlass positiver Massnahmen könne daher nur ein "essai précaire et incertain" zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau sein (AUER, a.a.O., S. 1347).
Aus all diesen Gründen kann nicht gesagt werden, die hier in Frage stehende Quotenregelung sei ein geeignetes Mittel zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau.
6. Der Regierungsrat hat die Frage, ob die Quotenregelung zur Verwirklichung der faktischen Gleichstellung der Geschlechter erforderlich sei, verneint, da dieses Ziel auch durch andere, mildere Massnahmen erreicht werden könne. Er führte aus, der Schlüssel zur wesentlichen Verbesserung der Vertretung der Frauen in den politischen und juristischen Gremien liege bei den Parteien. Sie hätten den Frauen ausreichend Profilierungsmöglichkeiten zu bieten. Erfolg verspreche sodann die privilegierte Behandlung der Frauen bei der Listengestaltung (Zuweisung sog. Spitzenplätze auf den Listen). Das Stimmrecht der Wähler werde durch solche Massnahmen nicht tangiert, da es den Stimmberechtigten immer noch freistehe, wen sie wählen oder nicht wählen wollten. Die Listenplazierung könne ferner mit Massnahmen wie der Unterstützung bei öffentlichen Auftritten im Wahlkampf und besonderen Aufrufen zur Wahl der Kandidatinnen begleitet werden. Um die Frauenpräsenz in den politischen Gremien zu erhöhen, könnten auch Verbesserungen im Bereich Aus- und Weiterbildung, Förderung der Teilzeitarbeit, Erleichterung des Wiedereinstiegs in den Beruf, Bereitstellen von Einrichtungen wie Kinderkrippen und Tagesschulen angestrebt werden. Von allen diesen Massnahmen greife keine so einschneidend in die Grundrechtspositionen ein wie eine Quotenregelung. Im weiteren hielt die kantonale Behörde fest, bei den letzten Kantonsratswahlen vom März 1993 hätten die Frauen ihre Positionen wesentlich verbessern können. Die Zahl der im Kantonsrat vertretenen Frauen sei von 22 auf 50 angestiegen. Dieser Anteil entspreche 34,7%, was zu jenem Zeitpunkt der grösste von Frauen je erreichte Anteil in den Parlamenten der Schweiz gewesen sei. Auch seien die Frauen bei der letzten Kantonsratswahl beinahe doppelt so erfolgreich gewesen wie die Männer. Der Erfolg der Frauen setze sich somit kontinuierlich fort. In Anbetracht dieser Entwicklung und in Berücksichtigung der Prognose für die Zukunft lasse sich die hier in Frage stehende Massnahme nicht rechtfertigen.
Das in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltene Egalisierungsgebot ist, wie dargelegt, als Auftrag zur Verwirklichung der Chancengleichheit zu verstehen. Chance bedeutet die Möglichkeit, von den Freiheitsrechten, den Wahlrechten und den Verfahrensrechten effektiv Gebrauch machen zu können (WEBER-DÜRLER, Chancengleichheit, a.a.O., S. 221). Die Frauen haben - ebenso wie die Männer - die Möglichkeit, für ein politisches Mandat oder eine Richterstelle zu kandidieren. Es steht ihnen sodann frei, als Stimmberechtigte bei Wahlen ins Parlament oder in die Regierung ausschliesslich Frauen zu wählen. In der Beratung des Kantonsrates über die Gültigkeit der Initiative führte der Sprecher der Justizkommission aus, die Frauen hätten es mit ihrer Stimmkraft bereits nach dem heute geltenden Wahlgesetz in der Hand, bei der Ämterbesetzung sogar Mehrheiten zu erlangen. Es gebe absolut keine gesetzlichen Hindernisse, die dazu den Weg versperren würden. Der Regierungsrat wies ferner darauf hin, bei der Prüfung der Notwendigkeit der Massnahme stelle sich auch die Frage, in welchem Zeitraum die Geschlechterparität herzustellen sei. Er vertrat die Ansicht, es könne auf harte rechtliche Massnahmen, wie es Quotenregelungen seien, verzichtet werden, da in den nächsten Jahren eine langsame Annäherung der Sitzzahlen der Geschlechter im Parlament zu erwarten sei.
Dieser Argumentation kommt einiges Gewicht zu. Den Angaben in der Botschaft des Regierungsrates ist zu entnehmen, dass der Frauenanteil im Solothurner Kantonsrat im Jahre 1973, nach Einführung des Frauenstimmrechts, 4,1% betrug; 1985 stieg er auf 9,3% (14 Mandate), 1989 auf 11% (16 Mandate) und 1993 auf 34,7% (50 Mandate). Die Frauen konnten mithin bei den Kantonsratswahlen 1993 ihre Zahl an Sitzen mehr als verdreifachen. Zu Beginn der 90er Jahre haben sich demnach die Wahlchancen der Frauen im Kanton Solothurn - wie auch in der Schweiz im allgemeinen - erheblich verbessert. Die Gleichberechtigung gibt den Frauen die Chance, von ihren Rechten in gleicher Weise Gebrauch zu machen, wie es die Männer tun (BERNHARD KEMPEN, Gleichberechtigung und Gleichstellung, Zeitschrift für Rechtspolitik 1989, S. 369; im gleichen Sinne GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 318, und YVO HANGARTNER, Geschlechtergleichheit und Frauenquoten in der öffentlichen Verwaltung, AJP 1992, S. 837 f.). Die kantonale Behörde hat zu Recht erwogen, die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung sei nicht erforderlich.
7. Selbst wenn angenommen würde, diese Regelung sei zur Realisierung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter geeignet und erforderlich, wäre sie gleichwohl unzulässig, da die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn offensichtlich fehlt.
a) Auch eine geeignete und notwendige Massnahme kann unverhältnismässig sein, wenn der mit ihr verbundene Eingriff im Vergleich zur Bedeutung des angestrebten Ziels unangemessen schwer wiegt, mithin keine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegt. Dieser Aspekt wird auch als Frage der Zumutbarkeit bezeichnet (JÖRG PAUL MÜLLER, Kommentar zur BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 149; ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR 97/1978 II, S. 17). Das Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne zwingt zur Prüfung, ob eine Massnahme ausser Verhältnis zu den mit ihr verbundenen Nachteilen steht, d.h., ob ein Missverhältnis zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Wert des realisierbaren Erfolgs besteht und deswegen auf den Eingriff zu verzichten ist (ZIMMERLI, a.a.O., S. 16).
b) Wie ausgeführt, geht die hier in Frage stehende Quotenregelung weit über das Ziel der in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Chancengleichheit hinaus, indem sie Ergebnisgleichheit herbeiführen will. Schon aus diesem Grund stellt sie offensichtlich kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der Gleichstellung der Geschlechter dar. Es wurde bereits erwähnt, dass der EuGH im Fall Kalanke selbst eine leistungsbezogene Quotenregelung als unzulässig erachtete, weil sie über eine Förderung der Chancengleichheit hinausging (E. 5b).
Die von den Initianten vorgeschlagene Massnahme sieht für Parlament, Regierung und Gerichte eine mehr als paritätische Vertretung der Frauen verbindlich und ohne Berücksichtigung von Qualifikationen vor. In der Literatur wird ausgeführt, eine Massnahme, nach welcher Frauen bei der Besetzung von Stellen in einer bestimmten Verwaltungsabteilung so lange vorrangig berücksichtigt würden, bis ein paritätisches Verhältnis zwischen weiblichen und männlichen Beschäftigten bestehe, sei mit dem Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV unvereinbar (AUER, a.a.O., S. 1345). Sodann wird die Meinung vertreten, starre, relativ hohe Quoten, die keine genügende Berücksichtigung der Qualifikationen der Bewerber erlaubten, würden sich "praktisch immer als unverhältnismässig erweisen", weil Männer in grösserer Zahl und über längere Zeit trotz besserer Eignung von einer beruflichen Tätigkeit ausgeschlossen würden und der Arbeitgeber gezwungen werde, weniger qualifiziertes Personal zu beschäftigen (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 316). Selbst Autorinnen, welche Quotenregelungen grundsätzlich befürworten, erklären, starre Quoten ohne jegliche Bezugnahme auf bestimmte Zulassungsvoraussetzungen seien nicht zumutbar (ARIOLI, a.a.O., S. 241); sie würden gegen das Leistungsprinzip verstossen, weil die Auswahl nicht nach Eignung erfolgen könne und damit allenfalls ungeeignete Bewerberinnen eingestellt werden müssten (ARIOLI, a.a.O., S. 246). Je höher die fachlichen Anforderungen für ein politisches Fachgremium seien, desto unverhältnismässiger sei ein Quotenmodell ohne Qualifikationsbezug; folglich sei ein solches Modell zur Bestellung von politischen Gremien, bei denen fachliche Qualifikationen im Vordergrund stünden, verfassungswidrig (SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 164 f.). Auch in Deutschland, wo die Zulässigkeit von Frauenquoten verfassungsrechtlich und politisch heftig umstritten ist, vertritt z.B. Ernst Benda im zitierten Rechtsgutachten betreffend Notwendigkeit und Möglichkeit positiver Aktionen zugunsten von Frauen im öffentlichen Dienst die Auffassung, unzulässig sei jede starre Quote, die für Frauen einen festen Anteil an den Positionen ohne Rücksicht auf die individuelle Qualifikation vorschreibe; Quoten müssten immer leistungsbezogen sein (a.a.O., S. 223). Ferner wird in dem von Michael Sachs herausgegebenen Kommentar zum Deutschen Grundgesetz (GG) ausgeführt, nur um sog. leistungsabhängige Quoten könne "überhaupt verfassungsrechtlich ernsthaft gestritten werden", und zwar deshalb, weil berufliche Chancengleichheit stets Gleichheit nach dem Massstab gleicher beruflicher Qualifikation bedeuten müsse (Osterloh, in Sachs, Grundgesetz-Kommentar, München 1996, Rz. 287 zu Art. 3 GG).
Die hier in Frage stehende Quotenregelung, welche verbindlich und ohne Qualifikationsbezug eine dem Bevölkerungsanteil (50,74%) entsprechende Vertretung der Frauen in Parlament, Regierung und Gerichten verlangt, betrifft die höchsten politischen Ämter und die obersten Richterstellen des Kantons. Geht es um die Besetzung solcher bedeutender Ämter und Positionen, so muss im Hinblick auf das optimale Funktionieren der betreffenden Gremien die Qualifikation der sich für das Amt bewerbenden Person beachtet werden. Das Geschlecht darf nicht das entscheidende Kriterium bilden, weshalb grundsätzlich jede Quotenregelung in diesem Bereich unzulässig sein dürfte. In diesem Sinne wird in der Rechtslehre ausgeführt, Quotenregelungen wären allenfalls bei solchen staatlichen Entscheidungsgremien zu erwägen, die nicht primär nach fachlichen Qualifikationen zu bestellen seien, wie z.B. bei Laiengerichten, Aufsichtsorganen, Schulkommissionen usw. (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, a.a.O., S. 232). Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung würde, wie dargelegt, zu erheblichen Sitzverschiebungen zugunsten der Frauen und zu Lasten der Männer führen. Sie hätte zur Folge, dass für die Männer der Zugang zum Amt eines Regierungsrates oder eines Oberrichters unter Umständen auf Jahre hinaus versperrt wäre.
Es ist mit den kantonalen Behörden davon auszugehen, dass diese Auswirkungen nicht mehr als zumutbare Nachteile bezeichnet werden können, welche im Interesse der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter in Kauf zu nehmen sind. Die von den Initianten vorgeschlagene Massnahme stellt daher einen unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV dar.
8. Soweit die Regelung vom Volk gewählte Behörden, d.h. im vorliegenden Fall Kantonsrat, Regierungsrat und Amtsgerichte (Art. 27 Ziff. 2 u. 3 KV), betrifft, kollidiert sie mit den politischen Rechten beider Geschlechter. Die kantonale Instanz erklärte, die Quotenregelung würde die Wahlrechtsgleichheit und den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahlen beeinträchtigen; Art. 4 Abs. 1 und Art. 74 BV wären verletzt. Die Beschwerdeführerinnen wenden mit Grund ein, die Berufung auf Art. 74 BV sei verfehlt, denn diese Vorschrift befasst sich nach herrschender Meinung nicht mit dem Stimmrecht in den Kantonen und Gemeinden. Der Grundsatz des allgemeinen und gleichen Stimm- und Wahlrechts wird für eidgenössische Wahlen und Abstimmungen in Art. 74 Abs. 1 BV ausdrücklich festgehalten. Für Abstimmungen und Wahlen in den Kantonen und Gemeinden folgt er - trotz des in Art. 74 Abs. 4 BV statuierten Vorbehalts des kantonalen Rechts - aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht des Bundes sowie aus dem Gebot der Rechtsgleichheit gemäss Art. 4 Abs. 1 BV (BGE 121 I 138 E. 3; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, a.a.O., S. 215 u. 377; HAEFLIGER, a.a.O., S. 19; PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel und Frankfurt am Main 1995, S. 45, Rz. 70; TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 23 ff.). Aus dem Stimmrecht wird der Anspruch darauf abgeleitet, dass jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit gleichen Chancen an einer Wahl soll teilnehmen können, sei es als Wähler oder als Kandidat (BGE 113 Ia 291 E. 3a). Dieses Recht wird auch durch die Wahlfreiheit geschützt, die zunächst als Auswahlfreiheit zu verstehen ist, d.h. übermässige Beschränkungen des Vorschlagsrechts oder des Rechts zur Kandidatur untersagt (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 311; POLEDNA, a.a.O., S. 236).
Die Quotenregelung hätte zur Folge, dass ein Mann bzw. eine Frau für ein zur Wahl ausgeschriebenes politisches Mandat oder für eine Richterstelle unter Umständen gar nicht kandidieren könnte oder dass er bzw. sie als nicht gewählt erklärt würde, falls die Quote des betreffenden Geschlechts bereits erfüllt wäre. Die gleichmässige Zulassung aller zu den Wahlen wäre nicht mehr gewährleistet, und das passive Wahlrecht würde eingeschränkt.
Das aktive Wahlrecht sodann schliesst ein, dass jeder Wähler die Freiheit und Auswahl unter den Kandidaten haben muss und selbst muss bestimmen können, durch wen er sich vertreten lassen will. Die durch die Initiative vorzunehmende Regelung würde dieses Recht einschränken. Das Abstellen auf das Geschlecht würde zu einer Beschränkung der Auswahlfreiheit führen, wenn die Wähler nicht mehr die Person ihrer Wahl bestimmen könnten, sondern wenn, wie z.B. bei einer Ersatzwahl in den Regierungsrat, das Kriterium des Geschlechts vorgegeben wäre. Ferner hätten die Stimmen jener Stimmbürger, welche Frauen wählen, eine erheblich höhere Stimmkraft bzw. einen grösseren Erfolgswert, wenn Frauen ungeachtet einer niedrigeren Stimmenzahl solange vor Männern als gewählt erklärt würden, bis sie entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil vertreten sind. Dadurch wären die bei Wahlen geltenden Prinzipien der Stimmkraft- und der Erfolgswertgleichheit verletzt (vgl. POLEDNA, a.a.O., S. 27 ff.). Die Quotenregelung würde somit das durch das Verfassungsrecht des Bundes und im übrigen auch durch Art. 25 lit. b UNO-Pakt II gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen und gewählt zu werden, einschränken.
Das allgemeine und gleiche Stimm- und Wahlrecht gilt grundsätzlich absolut (POLEDNA, a.a.O., S. 24 ff.; HAEFLIGER, a.a.O., S. 57). Einschränkungen sind nur zulässig, soweit sie notwendig sind, um ein Wahlsystem zu verwirklichen (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 315). Als Beispiele sind Wahlkreiseinteilungen oder Mandatszuteilungen im Hinblick auf die Funktionen eines Organs in einem bestimmten politischen System zu nennen, wie etwa die Vertretung der Kantone im Ständerat (Art. 80 BV) oder die Mindestvertretungsgarantie im Nationalrat (Art. 72 Abs. 2 BV). Das Abstellen auf das Geschlecht der zu Wählenden ist keine solche systembedingte Abweichung. Sodann räumt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 121 I 138 E. 3; BGE 119 Ia 271 E. 3a; BGE 118 Ia 259 E. 3, je mit Hinweisen). Wenn die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung eingeführt würde, so wäre im Ergebnis unausweichlich, dass in bestimmten staatlichen Behörden zwingend Frauen und Männer entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil Einsitz haben. Dieses Ergebnis wäre die Folge davon, dass die vorgeschlagene Quotenregelung das menschliche Geschlecht zum determinierenden Kriterium erhebt. Das ist indes sowohl bezüglich des aktiven wie auch hinsichtlich des passiven Wahlrechts grundsätzlich ein unzulässiges Kriterium, denn es kann nicht mehr gesagt werden, eine Wahl, die durch eine geschlechtsbezogene Quotenregelung bestimmt wird, bringe den "freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck". Die durch eine derartige Quotenregelung bewirkten Ungleichheiten des aktiven und passiven Wahlrechts und Einschränkungen der Wahlfreiheit können, wie in der Literatur mit Recht gesagt wird, durch verfassungsrechtlich gebotene Verbesserung des Geschlechterproporzes im politischen Bereich nicht gerechtfertigt werden (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 315).
In diesem Zusammenhang sind auch zwei Entscheide ausländischer Instanzen von Interesse, welche allerdings die Ausgestaltung der Wahllisten betreffen. Das französische Parlament verabschiedete im Jahre 1982 Bestimmungen zum Wahlgesetz, nach denen bei den Gemeinderatswahlen in Gemeinden mit über 3'500 Einwohnern auf einer Wahlliste nicht mehr als 75% Kandidierende eines Geschlechts aufgeführt werden durften. Der französische Verfassungsrat erachtete diese Regelung, die den Zugang von Frauen zu politischen Gremien fördern wollte, als unzulässige Einschränkung des in der Verfassung gewährleisteten allgemeinen Stimm- und Wahlrechts (Urteil vom 18. November 1982, publ. in Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, 1982, S. 66 ff.). Auch in Italien waren, um den Zugang von Frauen zu politischen Gremien zu fördern, gesetzliche Regelungen getroffen worden, nach denen in Gemeinden mit einer bestimmten Einwohnerzahl auf den Wahllisten für die Gemeinderatswahlen nicht mehr als zwei Drittel Kandidierende eines Geschlechts aufgeführt werden durften. Das italienische Verfassungsgericht erklärte diese Regelungen als verfassungswidrig. Es vertrat die Ansicht, es sei mit dem in der Verfassung enthaltenen Gleichheitssatz unvereinbar, die Möglichkeit zur Wahl und Kandidatur für ein öffentliches Amt von der Zugehörigkeit zum einen oder anderen Geschlecht abhängig zu machen (Urteil der Corte Costituzionale vom 12. September 1995, publ. in: Il Foro italiano, 1995, S. 3386 ff.).
Bei der mit der Initiative 2001 vorgeschlagenen Quotenregelung würde die Geschlechtszugehörigkeit zu einem zentralen Kriterium bei der Wahl von Mitgliedern des Parlaments, der Regierung und der Amtsgerichte. Das Ziel einer an wirklicher Chancengleichheit orientierten Politik muss es aber gerade sein, dass die Geschlechtszugehörigkeit als relevantes Kriterium bei einer Wahl keine Rolle mehr spielt. Im übrigen würde die Quotenregelung bei Wahlen, wie gesagt, zu unhaltbaren Situationen führen, da unter Umständen eine Kandidatin oder ein Kandidat als gewählt erklärt werden müsste, obwohl ein Konkurrent oder eine Konkurrentin des anderen Geschlechts mehr Stimmen erhalten hat.
9. Zusammenfassend ergibt sich folgendes: Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung privilegiert die Frauen im Hinblick auf das in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltene Egalisierungsgebot, weicht aber vom Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV ab. Dieses bildet eine relative Schranke des Egalisierungsgebotes und schliesst unverhältnismässige Ungleichbehandlungen der Geschlechter aus. Ob eine positive Massnahme zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter mit Art. 4 Abs. 2 BV vereinbar ist, muss im konkreten Fall aufgrund einer Interessenabwägung beurteilt werden. Die hier in Frage stehende Massnahme, mit der verbindlich und ohne Qualifikationsbezug eine dem Bevölkerungsanteil entsprechende Vertretung der Frauen in Parlament, Regierung und Gerichten verlangt wird, geht weit über das Ziel der in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Chancengleichheit hinaus, indem sie Ergebnisgleichheit herbeiführen will. Die Quotenregelung stellt daher einen unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV dar. Soweit die Regelung vom Volk gewählte Behörden betrifft, verletzt sie das durch das Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen und gewählt zu werden, da die Anknüpfung an das menschliche Geschlecht grundsätzlich ein unzulässiges Kriterium darstellt. Die Initiative 2001 verstösst offensichtlich gegen Bundesrecht. Sie lässt keinen Spielraum für verfassungskonforme Auslegung offen. Da an der inhaltlichen Unzulässigkeit der Initiative keine Zweifel bestehen, durfte sie der Kantonsrat als ungültig erklären, ohne dadurch die politischen Rechte der Beschwerdeführerinnen zu verletzen. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Art. 85 lit. a OG; Ungültigerklärung der Solothurner Volksinitiative "Für eine gleichberechtigte Vertretung der Frauen und Männer in den kantonalen Behörden - Initiative 2001". Verhältnis von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV zu Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV. Das Diskriminierungsverbot bildet eine relative Schranke des Egalisierungsgebotes und schliesst unverhältnismässige Ungleichbehandlungen der Geschlechter aus (E. 3a und 3b).
Erfordernis der Interessenabwägung bei der Prüfung der Zulässigkeit positiver Massnahmen zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter (E. 3b-3d).
Auswirkungen der hier in Frage stehenden Initiative, mit der verbindlich und ohne Qualifikationsbezug eine dem Bevölkerungsanteil entsprechende Vertretung der Frauen in Parlament, Regierung und Gerichten verlangt wird (E. 4).
Überprüfung dieser Massnahme aufgrund der Kriterien des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (E. 5-7). Die vorgeschlagene Quotenregelung stellt einen unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV dar (E. 7). Soweit sie vom Volk gewählte Behörden betrifft, verstösst sie gegen das durch das Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen und gewählt zu werden (E. 8). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-152%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,511 | 123 I 152 | 123 I 152
Sachverhalt ab Seite 153
Am 7. Juni 1995 wurde bei der Staatskanzlei des Kantons Solothurn eine von 3274 Stimmberechtigten unterzeichnete Volksinitiative "Für eine gleichberechtigte Vertretung der Frauen und Männer in den kantonalen Behörden - Initiative 2001" (im folgenden abgekürzt: Initiative 2001) eingereicht. Die Initianten stellten im Sinne einer Anregung das Begehren, die betreffenden Gesetzesbestimmungen seien wie folgt zu ändern:
"Im Kantonsrat und im Regierungsrat sind Frauen und Männer entsprechend ihrem kantonalen Bevölkerungsanteil vertreten.
In den kantonalen juristischen Behörden sind Frauen und Männer entsprechend dem Bevölkerungsanteil des Wahlkreises vertreten.
Diese Regel gilt erstmals für die seit der Annahme der Initiative stattfindenden Regierungs- und Kantonsratswahlen.
Für die Wieder- bzw. Bestätigungswahlen von Mitgliedern der Gerichtsbehörden, die vor der Annahme der Initiative in die Gerichtsbehörden gewählt worden sind, ist die Regel der anteilsmässigen Vertretung der Geschlechter nicht anwendbar".
Zur Begründung führten sie aus, die Frauen machten mehr als die Hälfte der Solothurner Bevölkerung aus. In den politischen und juristischen Behörden seien sie hingegen nach wie vor krass untervertreten. Wichtige politische Entscheide der kantonalen Behörden würden deshalb vor allem aus dem Blickwinkel der Männer getroffen. Die andere Lebensrealität der Frauen werde höchstens am Rande mitberücksichtigt. Eine gleichberechtigte Vertretung von Frauen und Männern sei vorderhand nur durch Quoten erreichbar.
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn beantragte dem Kantonsrat mit Botschaft vom 23. Oktober 1995, die Initiative für ungültig zu erklären. Er hielt in der Zusammenfassung fest, die von den Initianten verlangte Quotenregelung wäre in ihren Auswirkungen kompliziert, wenig transparent und schwer verständlich. Das Gleichbehandlungsgebot würde zu stark zurückgedrängt und die Grundsätze des Wahlrechts, nämlich Freiheit, Gleichheit und Allgemeinheit der Wahlen, würden übermässig beschnitten. Die hier in Frage stehende Quotenregelung sei kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit. Sie kollidiere sowohl mit Art. 4 Abs. 1 und 2 BV als auch mit Art. 74 BV. Die Initiative verstosse offensichtlich gegen Bundesrecht. Eine verhältnismässige Ausgestaltung der Quotenregelung sei aufgrund der Bestimmtheit des Initiativbegehrens ausgeschlossen. Es bestehe daher keine andere Möglichkeit, als die Initiative als offensichtlich rechtswidrig zu bezeichnen.
In der Sitzung vom 13. Februar 1996 stimmte der Kantonsrat dem Antrag des Regierungsrats mit 75 gegen 49 Stimmen (bei 8 Enthaltungen) zu und erklärte die Initiative für ungültig.
Gegen diesen Beschluss des Solothurner Kantonsrates reichten G. und 8 Mitbeteiligte gestützt auf Art. 85 lit. a OG beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Über die Gültigkeit einer Initiative entscheidet der Kantonsrat. Er erklärt eine Volksinitiative für ungültig, wenn sie den Formvorschriften widerspricht, offensichtlich rechtswidrig oder undurchführbar ist (Art. 31 der Verfassung des Kantons Solothurn, KV). Der Kantonsrat erklärte die hier in Frage stehende Initiative für ungültig, weil sie offensichtlich Bundesrecht verletze. Die Beschwerdeführerinnen halten diesen Entscheid für falsch.
b) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft es nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 121 I 334 E. 2b mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist umstritten, ob die Initiative 2001 mit dem Bundesrecht vereinbar sei. Diese Frage prüft das Bundesgericht frei (BGE 121 I 334 E. 2b).
c) Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsprinzipien zu prüfen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Die beigefügte Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Dabei ist der Spielraum grösser, wenn eine in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 121 I 334 E. 2c; BGE 119 Ia 154 E. 2b; BGE 111 Ia 292 E. 2).
d) In Anwendung dieser Grundsätze ist die hier in Frage stehende Initiative unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 Abs. 2 BV und unter jenem der politischen Rechte zu prüfen.
3. a) Gemäss Art. 4 Abs. 2 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt (Satz 1). Das Gesetz sorgt für ihre Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit (Satz 2). Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit (Satz 3).
Mit der Vorschrift von Art. 4 Abs. 2 BV hat der Verfassungsgeber den in Art. 4 Abs. 1 BV enthaltenen allgemeinen Gleichheitssatz gewissermassen selbst konkretisiert und autoritativ festgestellt, dass die Zugehörigkeit zum einen oder andern Geschlecht grundsätzlich keinen rechtserheblichen Aspekt darstellt. Mann und Frau haben somit für die ganze Rechtsordnung im wesentlichen als gleich zu gelten (BGE 116 V 198 E. II/2a/bb S. 208 mit Hinweis auf ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 79). Seit dem Inkrafttreten des Art. 4 Abs. 2 BV am 14. Juni 1981 ist es dem kantonalen und dem eidgenössischen Gesetzgeber grundsätzlich verwehrt, Normen zu erlassen, die Mann und Frau ungleich behandeln. Die Verfassungsbestimmung schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur noch zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionelle Unterschiede eine Gleichbehandlung schlechthin ausschliessen (BGE 120 V 312 E. 2a; BGE 117 Ia 262 E. 2a, 270 E. 2a; BGE 117 V 318 E. 2a; BGE 116 V 198 E. II/2a/bb S. 208; BGE 108 Ia 22 E. 5a).
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV beauftragt den Gesetzgeber, die Gleichstellung von Mann und Frau zu verwirklichen. Besonders hervorgehoben sind die Bereiche Familie, Ausbildung und Arbeit, doch verpflichtet die Verfassung den Gesetzgeber zur Beseitigung geschlechtsspezifischer Ungleichbehandlung in allen Rechtsgebieten und Lebensbereichen (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 231; HAEFLIGER, a.a.O., S. 92). Der Gesetzgeber ist gehalten, überall dort Rechtsnormen zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit zu erlassen, wo die richterliche Korrektur einer Anordnung, die im Widerspruch zu Art. 4 Abs. 2 BV steht, unzulässig ist oder nicht ausreicht, um das in dieser Bestimmung verankerte Ziel zu realisieren (BGE 117 Ia 262 E. 2b). Das Bundesgericht hat in zwei Urteilen vom 28. September 1990 (BGE 116 Ib 270 E. 7a, 284 E. 7a) ausgeführt, die Vorschrift von Art. 4 Abs. 2 BV gewährleiste in Satz 1 ein verfassungsmässiges Recht, das mit bestimmten Ausnahmen eine rechtliche Differenzierung nach dem Geschlecht verbiete und unmittelbar anwendbar sei; Satz 2 enthalte einen Gesetzgebungsauftrag, der tatsächliche Gleichstellung in der sozialen Wirklichkeit schaffen solle. Es wies in diesen Urteilen darauf hin, das Diskriminierungsverbot als formalrechtliche Gleichstellung einerseits und das Egalisierungsgebot als Auftrag, materielle Chancengleichheit zu schaffen, anderseits, stünden dabei in einem gewissen Widerspruch und müssten zum Ausgleich gebracht werden.
b) Nach der Initiative 2001 soll den in den politischen und juristischen Behörden des Kantons Solothurn untervertretenen Frauen von Gesetzes wegen eine ihrem Bevölkerungsanteil entsprechende Zahl von Sitzen in Parlament, Regierung und Gerichten garantiert sein. Bei einer solchen Regelung, welche die Frauen im Hinblick auf das Egalisierungsgebot privilegiert, jedoch vom Diskriminierungsverbot abweicht, treten der erste und der zweite Satz von Art. 4 Abs. 2 BV miteinander in Widerstreit. Der Konflikt zwischen den beiden Verfassungsregeln ist - wie in der Rechtslehre gesagt wird - durch eine Abwägung der Interessen zu lösen (BEATRICE WEBER-DÜRLER, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 369; GEORG MÜLLER, Quotenregelungen - Rechtssetzung im Spannungsfeld von Gleichheit und Verhältnismässigkeit, ZBl 91/1990, S. 310; ANDREAS AUER, Les mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst., AJP 1993, S. 1347; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band II, Zürich 1982, S. 190; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 1561b, S. 488 f.).
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, Massnahmen, welche die tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter zum Ziel hätten, seien mit Art. 4 Abs. 2 BV "grundsätzlich vereinbar". Sie schliessen daraus, dass die diesem Zweck dienenden positiven Massnahmen, welche die Initiative 2001 verlange, "grundsätzlich verfassungsmässig" seien und nicht geprüft werden müsse, ob sie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprächen, da sich der Staat nicht auf diesen Grundsatz berufen könne.
Diese Betrachtung ist einseitig und die Folgerung unzutreffend. Die mit der Initiative verlangte positive Gleichstellungsmassnahme steht, wie erwähnt, im Widerspruch zum Gebot der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV. Da sich aus der Verfassung kein Vorrang für das eine oder andere Interesse herleiten lässt und das "Prinzip praktischer Konkordanz" gebietet, dass keines der entgegenstehenden Interessen völlig zu Lasten des anderen verwirklicht wird, ist, wenn eine Frauenförderungsmassnahme vom Diskriminierungsverbot abweicht, jeweils abzuwägen zwischen dem Interesse an der Schaffung der Voraussetzungen faktischer Gleichheit und demjenigen an der Gleichbehandlung der Geschlechter (GEORG MÜLLER, Kommentar zur BV, Art. 4, Rz. 137c; derselbe, Quotenregelungen, a.a.O., S. 310). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit ist zu untersuchen, ob die unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau für die Erfüllung des Auftrags zur Herstellung der tatsächlichen Gleichstellung im konkreten Fall geeignet und erforderlich ist, und die vorgeschlagene Massnahme ist mit dem Zweck der faktischen Gleichstellung zu vergleichen. Das Zweck-Mittel-Verhältnis verlangt eine Abwägung zwischen dem Ziel der Gleichstellung und der Wirkung der mit der Massnahme verbundenen Eingriffe in die Grundrechtsstellung Dritter. Je schwerer diese Einwirkungen sind, desto grösser muss im entsprechenden Sachbereich das Interesse an der Herbeiführung der Gleichstellung der Geschlechter sein (GEORG MÜLLER, Kommentar zur BV, Art. 4, Rz. 137c; derselbe, Quotenregelungen, a.a.O.,S. 312 ff.; KATHARINA SIMONE ARIOLI, Frauenförderungsmassnahmen im Erwerbsleben, Diss. Zürich 1992, S. 236 ff.; MARIANNE SCHWANDER CLAUS, Verfassungsmässigkeit von Frauenquoten, Diss. Bern 1995, S. 80 ff.).
Zum Verhältnis von Satz 1 zu Satz 2 des Art. 4 Abs. 2 BV ist festzuhalten, dass diese Vorschrift positive Massnahmen zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter, insbesondere Frauenförderungsmassnahmen, und damit unter Umständen eine Abweichung vom Diskriminierungsverbot zulässt, sofern diese in einem vernünftigen Verhältnis zum Regelungsziel steht. Im Bereich der Gleichstellung der Geschlechter bildet das Diskriminierungsverbot demnach bloss eine relative Schranke des Egalisierungsgebots:
Es schliesst "unverhältnismässige" Ungleichbehandlungen der Geschlechter aus (vgl. GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 310).
c) Gleiches ergibt sich aus Art. 25 lit. c des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103.2; abgekürzt UNO-Pakt II; für die Schweiz in Kraft seit 18. September 1992). Danach hat jeder Staatsbürger das Recht, ohne Unterschied nach den in Art. 2 des Pakts genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen "unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleichheit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben" ("d'accéder, dans des conditions générales d'égalité, aux fonctions publiques de son pays"). Positive Diskriminierung zur beschleunigten Herbeiführung einer de facto-Gleichberechtigung von traditionell besonders benachteiligten Gruppen der Bevölkerung wie z.B. Frauen gilt, solange diese Massnahmen angemessen und vorübergehend sind, nicht als Diskriminierung im Sinn von Art. 2 UNO-Pakt II (MANFRED NOWAK, UNO- Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll:
CCPR-Kommentar, Kehl, Strassburg, Arlington 1989, Rz. 35 zu Art. 25 UNO-Pakt II, S. 484). Die grundsätzliche Zulässigkeit von angemessenen positiven Massnahmen zugunsten der Frauen folgt auch aus Art. 2 lit. a in fine und b, Art. 4 Abs. 1 und Art. 7 lit. a und b des UNO-Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vom 18. Dezember 1979, das von der Schweiz am 4. Oktober 1996 genehmigt wurde (BBl 1996 IV, S. 860) und dessen Inkrafttreten unmittelbar bevorsteht (vgl. in diesem Zusammenhang Art. 18 lit. b des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, SR 0.111).
d) Am Erfordernis der Interessenabwägung, die bei der Prüfung der Zulässigkeit geschlechtsspezifischer Förderungsmassnahmen vorzunehmen ist, hat das am 1. Juli 1996 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151) nichts geändert. Art. 3 GlG, der das Diskriminierungsverbot umschreibt, legt in Abs. 3 fest, dass angemessene Massnahmen zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung keine Diskriminierung darstellen. In der parlamentarischen Debatte führte Bundesrat Arnold Koller aus, der in Art. 3 Abs. 3 GlG enthaltene Vorbehalt zugunsten von Frauenförderungsmassnahmen beziehe sich auf privatrechtliche Arbeitsverhältnisse; er bilde "im öffentlichen Bereich keine Rechtsgrundlage" für Gleichstellungsprogramme oder Förderungsmassnahmen, vor allem sei er "keinerlei Basis für die Einführung irgendwelcher Quoten im öffentlich-rechtlichen Bereich" (Amtl.Bull. SR 1994, S. 821; gleicher Meinung IVO SCHWANDER/RENÉ SCHAFFHAUSER, Das Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann, St. Gallen 1996, S. 26). Ob der erwähnte Vorbehalt tatsächlich nur für privatrechtliche Arbeitsverhältnisse gilt, braucht hier nicht abschliessend geprüft zu werden. Selbst wenn man annähme, er komme auch im öffentlichrechtlichen Bereich zur Anwendung, würde das an den oben dargelegten Kriterien für die Überprüfung der Zulässigkeit einer Frauenförderungsmassnahme nichts ändern. Art. 3 Abs. 3 GlG spricht von "angemessenen Massnahmen" zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung, womit zum Ausdruck gebracht wird, dass Förderungsmassnahmen nur dann keine (unzulässige) Diskriminierung im Sinne dieser Vorschrift darstellen, wenn sie verhältnismässig sind.
Es ist im folgenden zu prüfen, ob der Solothurner Kantonsrat mit Recht zum Schluss gelangte, die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung sei kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit.
4. a) Die in Form einer Anregung eingereichte Initiative 2001 verlangt eine dem kantonalen Bevölkerungsanteil entsprechende Vertretung von Frauen und Männern im Kantons- und Regierungsrat sowie eine dem Bevölkerungsanteil des Wahlkreises entsprechende Vertretung von Frauen und Männern in den kantonalen juristischen Behörden. Nach den Angaben in der Botschaft des Regierungsrates machen - gemäss Erhebung per 31. Dezember 1994 - die Frauen 50,74%, die Männer 49,26% der kantonalen Bevölkerung aus. Es ist zu vermuten, dass der Bevölkerungsanteil der Frauen und Männer auch in den Wahlkreisen (z.B. für die Amtsgerichte) ungefähr diesem prozentualen Verhältnis entsprechen dürfte. Nach dem Initiativbegehren müssten somit im Kanton Solothurn die Frauen mit einem Anteil bzw. einer Quote von 50,74% in Parlament, Regierung und juristischen Behörden vertreten sein.
b) Bevor im einzelnen auf die Auswirkungen der verlangten Massnahme einzugehen ist, sind verschiedene, im Zusammenhang mit Quotenregelungen verwendete Begriffe zu klären. In der Literatur wird unterschieden zwischen strikten, starren Quoten einerseits und flexiblen, leistungsbezogenen Quoten anderseits (CLAUDIA KAUFMANN, Les quotas valent mieux que leur réputation, in L'égalité entre hommes et femmes, Lausanne 1988, S. 274 f.; ERNST BENDA, Notwendigkeit und Möglichkeit positiver Aktionen zugunsten von Frauen im öffentlichen Dienst, Rechtsgutachten erstattet im Auftrag der Senatskanzlei - Leitstelle Gleichstellung der Frau - der Freien und Hansestadt Hamburg, Freiburg i. Br. 1986, S. 43 f.; HEIDE M. PFARR, Quoten und Grundgesetz, Baden-Baden 1988, S. 203 f.; ARIOLI, a.a.O., S. 146 ff.; SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 14). Bei den strikten, starren Quoten wird - unabhängig von der Qualifikation der Bewerber für eine Arbeitsstelle oder eine Position - eine fixe Quote für Frauen und Männer festgelegt und mithin ein bestimmter Anteil der Stellen oder Positionen für das eine oder andere Geschlecht reserviert (ARIOLI, a.a.O., S. 147; SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 14). Bei den flexiblen, leistungsbezogenen Quoten entscheidet zunächst unter mehreren Bewerbern die bessere Qualifikation. Nur wenn bei mehreren Bewerbern eine gleiche Qualifikation vorliegt, werden Frauen so lange bevorzugt eingestellt oder befördert, bis ihr Anteil dem festgelegten Prozentsatz entspricht (BENDA, a.a.O., S. 44). Als Beispiel einer leistungsbezogenen Quote sind die vom Bundesrat am 18. Dezember 1991 erlassenen Weisungen über die Verbesserung der Vertretung und der beruflichen Stellung des weiblichen Personals in der allgemeinen Bundesverwaltung zu nennen. Ziffer 31 der Weisungen verlangt, dass die Wahlbehörde bei der Besetzung von Stellen Frauen bei gleichwertiger Qualifikation wie männliche Bewerber so lange vorrangig zu berücksichtigen hat, bis innerhalb einer grösseren Verwaltungseinheit (z.B. Bundesamt, Abteilung) ein paritätisches Verhältnis zwischen weiblichen und männlichen Beschäftigten besteht (BBl 1992 II, S. 604 f.). Ferner sind flexible Quoten auch als Zielvorstellungen möglich. Die über Einstellung oder Beförderung entscheidende Stelle kann die Einzelentscheidung nach den allgemeinen Kriterien treffen; sie ist aber gehalten, innerhalb eines mehr oder weniger präzise festgelegten Zeitraums den Frauenanteil entsprechend der Zielvorstellung zu verstärken (BENDA, a.a.O., S. 44).
c) Mit der Initiative 2001 wird eine starre Quotenregelung verlangt, indem für Parlament, Regierung und Gerichte eine fixe Quote für Frauen und Männer festgelegt und somit eine bestimmte Anzahl von Sitzen in diesen Gremien für das eine oder andere Geschlecht gemäss dem jeweiligen Bevölkerungsanteil reserviert wird.
aa) Wie ausgeführt, müssten nach dem Begehren der Initianten die Frauen im Kanton Solothurn mit einem Anteil bzw. einer Quote von 50,74% im Parlament und in der Regierung vertreten sein. Der Kantonsrat zählt 144, der Regierungsrat 5 Mitglieder (Art. 66 und Art. 77 Abs. 2 KV). Im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids (13. Februar 1996) setzte sich der Kantonsrat aus 95 Männern und 49 Frauen, der Regierungsrat aus 4 Männern und einer Frau zusammen. Aufgrund der Quotenregelung müssten die Frauen im Kantonsrat mit 73 und im Regierungsrat mit 3 Mitgliedern vertreten sein. Dies hätte zur Folge, dass bei Erneuerungswahlen des Kantonsrates Frauen mit tieferem Stimmenergebnis vor Männern mit höherer Stimmenzahl als gewählt erklärt werden müssten, bis die festgelegte Quote erfüllt wäre. Sodann könnten bei Ersatzwahlen in den Regierungsrat nur noch Frauen gewählt werden, bis der Anteil von 3 Sitzen erreicht wäre.
bb) Was die "kantonalen juristischen Behörden" anbelangt, so ergibt sich aus der Begründung der Initiative, dass damit die "kantonalen Gerichtsbehörden" gemeint sind. Nach der Auffassung des Regierungsrates sind darunter folgende Gerichte bzw. Kommissionen zu verstehen: Obergericht, Kriminalgericht, Kassationsgericht, Verwaltungsgericht, Versicherungsgericht, Steuergericht, Schätzungskommission, Finanzausgleichs-Rekurskommission, Schiedsgericht in der Kranken- und Unfallversicherung, landwirtschaftliche Schätzungskommission, Rekursschätzungskommission der Gebäudeversicherung, Rekurskommission für Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft, Spezialgericht für Viehversicherungssachen. Es ist mit dem Regierungsrat davon auszugehen, dass nach dem Sinn der Initiative auch die Amtsgerichte, die Jugendgerichte und die Arbeitsgerichte, die zwar genau genommen nicht kantonale Gerichte, sondern Gerichte der Amtei sind, zu den "kantonalen Gerichtsbehörden" zu zählen sind. Gemäss Initiativbegehren müssten in allen diesen Gerichten bzw. Kommissionen die Frauen zu 50,74% bzw. entsprechend dem Bevölkerungsanteil in den einzelnen Wahlkreisen vertreten sein. Das Obergericht besteht aus 9, das Kriminalgericht aus 5, das Kassationsgericht aus 5, das Verwaltungsgericht aus 5, das Versicherungsgericht aus 3, das Steuergericht aus 7, die Schätzungskommission aus 3 und die Finanzausgleichs-Rekurskommission aus 5 Mitgliedern (§§ 23, 35, 44, 47, 53, 55, 58 und 59bis des Solothurner Gesetzes über die Gerichtsorganisation). Gegenwärtig setzt sich das Obergericht aus 8 Männern und einer Frau, das Kriminalgericht aus 3 Männern und 2 Frauen, das Kassationsgericht aus 4 Männern und einer Frau zusammen. Im Verwaltungsgericht, im Versicherungsgericht, im Steuergericht, in der Schätzungskommission, in der Finanzausgleichs-Rekurskommission, in der Rekursschätzungskommission der Gebäudeversicherung und in der Rekurskommission für Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft sind die Frauen nicht vertreten.
Diese Angaben zeigen, dass auch hier die von den Initianten verlangte Massnahme eine erhebliche Sitzverschiebung zugunsten der Frauen zur Folge hätte. In der Initiative wird darauf hingewiesen, die Regel der anteilsmässigen Vertretung der Geschlechter sei auf die Wieder- bzw. Bestätigungswahl jener Mitglieder der Gerichte, die vor der Annahme der Initiative gewählt worden seien, nicht anwendbar. Bei Ersatz- und Neuwahlen hingegen beziehe sich die Regel auf das betreffende Justizorgan in seiner Gesamtheit. Wie erwähnt, setzt sich das Obergericht zur Zeit aus 8 Männern und einer Frau zusammen. Nach der verlangten Regelung müssten die Frauen im Obergericht mit 5 Mitgliedern vertreten sein. Bei den nächsten vier Ersatzwahlen müsste somit für jeden ausscheidenden Oberrichter jeweils eine Frau gewählt werden, um die Quote zu erfüllen.
Bei den Amtsgerichten sieht das Geschlechterverhältnis anders aus als bei den oben erwähnten Behörden. Der Regierungsrat führte in der Botschaft aus, zur Zeit seien im Kanton 12 Amtsrichterinnen und 8 Amtsrichter tätig. Wenn man die Suppleantinnen und Suppleanten hinzuzähle, seien die Frauen mit 21 Sitzen gegenüber 19 Sitzen der Männer ebenfalls in der Mehrzahl. Eine gleichmässige Vertretung der Geschlechter (je zwei Amtsrichtersitze und zwei Suppleantenstellen) sei nur in der Amtei Bucheggberg-Wasseramt gelungen. In zwei Amteien stünden 6 Frauen 2 Männern gegenüber, in einer Amtei sei es umgekehrt. Die kantonale Behörde hielt fest, auch wenn die Frauen in der Mehrzahl seien, müsste die Quotenregelung bei Ersatz- und Neuwahlen Anwendung finden. Es müsste bei jeder Ersatzwahl geprüft werden, ob aufgrund der bestehenden Verteilung im Amtsgericht ein Mann oder eine Frau zu wählen sei. Praktisch würde dies eine Sperre für die Kandidatur des anderen Geschlechts bedeuten.
cc) Eine Regelung, die dem einen Geschlecht eine bestimmte Quote an Sitzen in Parlament, Regierung und Gerichten garantiert, führt unmittelbar zu einer entsprechenden Diskriminierung des andern Geschlechts (vgl. GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 314; Weber-Dürler, a.a.O., S. 368; SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 158). Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung hätte nach dem Gesagten einen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV zur Folge. Es ist aufgrund der oben (E. 3b-d) dargelegten Kriterien zu prüfen, ob der Eingriff mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar ist.
5. a) Die kantonale Behörde prüfte die Frage, ob die mit der Initiative verlangte Massnahme zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau geeignet sei. Sie führte aus, Quoten zielten darauf ab, den zahlenmässigen Anteil der Frauen zu erhöhen, so dass zwischen den Geschlechtern ein Gleichgewicht bestehe. Wenn das Ziel erreicht sei, werde die Quotenregelung unnötig und verliere ihre Rechtfertigung. Eine solche Regelung könne daher nur Übergangscharakter haben. Als Instrument stelle sie grundsätzlich eine geeignete Massnahme dar, um eine Untervertretung der Frauen aufzuheben. Der Regierungsrat betonte jedoch, bei der Realisierung faktischer Gleichheit der Geschlechter könne das Ziel nur Chancenverbesserung sein, denn Art. 4 Abs. 2 BV gebiete die Egalisierung der Voraussetzungen für die Ausübung der Rechte, nicht Gleichheit der sozialen Position. Die Initiative 2001 wolle eine "soziale Gleichheit" herbeiführen, welches Anliegen über jenes der Chancenverbesserung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV hinausgehe.
b) Das Bundesgericht hat, wie ausgeführt, erklärt, Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthalte einen Auftrag an den Gesetzgeber, tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter in der sozialen Wirklichkeit bzw. materielle Chancengleichheit zu schaffen (BGE 116 Ib 270 E. 7a, 284 E. 7a). Auch in der Rechtslehre wird das Egalisierungsgebot in diesem Sinne verstanden (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 317; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 1561b, S. 488; Yvo Hangartner, Gleicher Zugang von Männern und Frauen zu öffentlichen Ämtern, AJP 1995, S. 1557 f.; derselbe, Umstrittene Frauenförderung: Chancengleichheit oder Quotengleichheit?, ZBJV 132/1996, S. 357 f.; ASTRID EPINEY/NORA REFAEIL, Chancengleichheit: ein teilbarer Begriff?, AJP 1996, S. 186; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Chancengleichheit und Rechtsgleichheit, Festschrift für ULRICH HÄFELIN, Zürich 1989, S. 220 ff.). Bei der Chancengleichheit geht es nach den Worten von JÖRG PAUL MÜLLER darum, die tatsächlichen Voraussetzungen auszugleichen, unter denen von den rechtlich garantierten Freiheiten Gebrauch gemacht werden könne. Nicht tatsächliche Gleichheit der Menschen in ihrem Denken, Tun, Unterlassen, Erscheinen und Besitzen könne und dürfe Ziel des Rechts sein, sondern Angleichung der Chancen, insbesondere von den grundrechtlichen Freiheiten Gebrauch zu machen (Soziale Grundrechte in der Verfassung?, 2. Aufl., Basel und Frankfurt am Main 1981, S. 223 f.). Der Autor weist darauf hin, der Begriff der Chancengleichheit habe auch einen begrenzenden Gehalt: Recht schlechthin, auch "soziales" Recht könne nicht mehr als "Chancen sinnvoller Lebensverwirklichung bereitstellen". Sinnerfüllung menschlichen Lebens bleibe dem Recht entzogen. Wo es diesen Anspruch erhebe, mache es den Menschen zum Objekt seiner Zielsetzungen (JÖRG PAUL MÜLLER, Soziale Grundrechte, a.a.O., S. 224 f.). In ähnlichem Sinn äussert sich Georg Müller zum Begriff der Chancengleichheit. Er hält fest, im Grunde würde man, wenn es um die "soziale" im Gegensatz zur "rechtlichen" Gleichheit gehe, besser von "Chancenverbesserung" sprechen: Der Staat solle die wirtschaftlichen und sozialen Hindernisse für die Entfaltung des einzelnen abbauen, die Wahrnehmung von Bildungs-, Berufs- und anderen Lebenschancen erleichtern. Er könne und dürfe aber nicht versuchen, die Individuen in der sozialen Wirklichkeit gleichzustellen, namentlich ihre ökonomischen Situationen völlig anzugleichen. Ein Staat, der solche Ergebnisgleichheit anstrebe, werde zum Zu- und Umverteiler von Rechten und Gütern, der Freiheit nicht ermögliche, sondern verdränge (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 317).
Diesen Überlegungen ist zuzustimmen. Es geht bei dem in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltenen Gebot, tatsächliche Gleichstellung bzw. Chancengleichheit von Mann und Frau in der sozialen Wirklichkeit zu schaffen, um die rechtliche und faktische Möglichkeit eines jeden, seine Stellung in der Gesellschaft ohne den Einfluss geschlechtsspezifischer Hemmnisse zu gestalten. Die angestrebte Gleichheit ist eine Gleichheit der Chancen und nicht des Resultats. Die Chancengleichheit zielt ausschliesslich auf die Gleichheit der Startbedingungen ab, wobei sie im Zusammenhang mit der Frauenfrage nicht eine Angleichung der Startbedingungen "in jeder Hinsicht" herbeiführen, sondern lediglich die Geschlechtszugehörigkeit als einen für die gesellschaftliche Stellung des einzelnen bestimmenden Faktor ausschalten soll (vgl. ULRICH MAIDOWSKI, Umgekehrte Diskriminierung, Berlin 1989, S. 38; allgemein zum Begriff der umgekehrten Diskriminierung, insbesondere nach europäischem Gemeinschaftsrecht und deutschem Verfassungsrecht vgl. Astrid Epiney, Umgekehrte Diskriminierungen, Köln 1995). Quotenregelungen, welche eine paritätische Vertretung der Geschlechter vorschreiben oder anstreben, zielen auf Ergebnisgleichheit ab und gehen über das Ziel der Chancengleichheit hinaus (WEBER-DÜRLER, Aktuelle Aspekte, a.a.O., S. 370; GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 317 f.). Es ist mit den Solothurner Behörden davon auszugehen, dass die hier in Frage stehende Massnahme klar über das Ziel des in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltenen Egalisierungsgebotes hinausgeht. Sie will eine dem Bevölkerungsanteil von Männern und Frauen entsprechende Verteilung der Kantons- und Regierungsratsmandate sowie der Richterstellen herbeiführen und zielt daher offensichtlich auf Ergebnisgleichheit ab. Der Sinn des Egalisierungsgebots besteht aber nicht darin, dass alles und jedes, was in der Gesellschaft geschieht, zu gleichen Anteilen von Männern und Frauen realisiert werden soll. Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV bietet keine Handhabe für eine paritätische Verteilung der politischen Mandate und Richterstellen zwischen Männern und Frauen (in diesem Sinne HANGARTNER, Gleicher Zugang von Männern und Frauen zu öffentlichen Ämtern, a.a.O., S. 1556 f.; derselbe, Umstrittene Frauenförderung, a.a.O., S. 357).
In diesem Zusammenhang ist ein Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) in Luxemburg zu erwähnen, in welchem es ebenfalls um die Frage der Zulässigkeit einer Quotenregelung ging. Der EuGH erklärte am 17. Oktober 1995 eine Regelung, die im deutschen Bundesland Bremen über Beförderungen im öffentlichen Dienst getroffen worden war, als mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar (Urteil des EuGH vom 17.10.1995 in der Rs. C-450/93, Kalanke, Slg. 1995, S. I-3051 ff. = EuGRZ 1995, S. 546 ff.). Die beanstandete nationale Regelung sah vor, dass bei gleicher Qualifikation eine Bewerberin einem Bewerber vorgezogen werde, solange im betreffenden Verwaltungsbereich nicht mindestens zur Hälfte Frauen vertreten seien. Der Gerichtshof hatte zu prüfen, ob diese Regelung mit Art. 2 der Richtlinie 76/207 des Rats der Europäischen Gemeinschaften vom 9. Februar 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in bezug auf die Arbeitsbedingungen (im folgenden abgekürzt: Richtlinie) vereinbar sei. Art. 2 der Richtlinie statuiert den Grundsatz der Gleichbehandlung der Geschlechter (Abs. 1), steht aber Massnahmen zur Förderung der Chancengleichheit für Männer und Frauen, insbesondere durch Beseitigung der tatsächlich bestehenden Ungleichheiten, nicht entgegen (Abs. 4). Der Gerichtshof stellte fest, eine nationale Regelung, wonach bei gleicher Qualifikation von Bewerbern verschiedenen Geschlechts den Frauen in Bereichen, in denen sie untervertreten seien, bei einer Beförderung automatisch der Vorrang eingeräumt werde, diskriminiere die Männer aufgrund des Geschlechts (Ziff. 16 des Urteils). Nach Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie seien zwar Massnahmen zur Förderung der Chancengleichheit für Männer und Frauen zulässig (Ziff. 17). Eine Regelung, die den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen absolut und unbedingt den Vorrang einräume, gehe jedoch über eine Förderung der Chancengleichheit hinaus und überschreite damit die Grenzen der in Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie vorgesehenen Ausnahme (Ziff. 22). Ausserdem setze eine solche Regelung insofern, als sie darauf abziele, dass auf allen Funktionsebenen einer Dienststelle ebensoviel Frauen wie Männer vertreten seien, an die Stelle der Förderung der Chancengleichheit das Ergebnis, zu dem allein die Verwirklichung einer solchen Chancengleichheit führen könnte (Ziff. 23). Der EuGH gelangte daher zum Schluss, die betreffende nationale Regelung sei mit Art. 2 Abs. 1 und 4 der Richtlinie nicht vereinbar.
Das Urteil des EuGH im Fall Kalanke ist bindend für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Die Schweiz ist nicht Mitglied dieser Gemeinschaft. Es besteht indes kein Anlass, den Entscheid für die Schweiz als unbeachtlich anzusehen. Sowohl die Europäische Gemeinschaft als auch die Schweiz anerkennen die Gleichberechtigung von Mann und Frau, und beide Rechtsgemeinschaften sehen Massnahmen zur Beseitigung von Chancenungleichheiten zwischen Angehörigen der beiden Geschlechter vor (HANGARTNER, Umstrittene Frauenförderung, a.a.O., S. 359; vgl. auch EPINEY/REFAEIL, a.a.O., S. 186). Nach der Auffassung des EuGH ist selbst eine leistungsbezogene Quotenregelung unzulässig, wenn sie unter gewissen Voraussetzungen den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen automatisch den Vorrang einräumt und damit über eine Förderung der Chancengleichheit hinausgeht.
Ferner wird in der Rechtslehre mit Grund betont, Zweifel an der Eignung von Quotenregelungen zur Realisierung der faktischen Gleichstellung der Geschlechter seien auch deshalb angebracht, weil die Untervertretung der Frauen in oberen und leitenden Positionen nicht in erster Linie ein rechtliches Problem sei, sondern vor allem auf soziale und gesellschaftliche Ursachen zurückzuführen sei. Der Erlass positiver Massnahmen könne daher nur ein "essai précaire et incertain" zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau sein (AUER, a.a.O., S. 1347).
Aus all diesen Gründen kann nicht gesagt werden, die hier in Frage stehende Quotenregelung sei ein geeignetes Mittel zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau.
6. Der Regierungsrat hat die Frage, ob die Quotenregelung zur Verwirklichung der faktischen Gleichstellung der Geschlechter erforderlich sei, verneint, da dieses Ziel auch durch andere, mildere Massnahmen erreicht werden könne. Er führte aus, der Schlüssel zur wesentlichen Verbesserung der Vertretung der Frauen in den politischen und juristischen Gremien liege bei den Parteien. Sie hätten den Frauen ausreichend Profilierungsmöglichkeiten zu bieten. Erfolg verspreche sodann die privilegierte Behandlung der Frauen bei der Listengestaltung (Zuweisung sog. Spitzenplätze auf den Listen). Das Stimmrecht der Wähler werde durch solche Massnahmen nicht tangiert, da es den Stimmberechtigten immer noch freistehe, wen sie wählen oder nicht wählen wollten. Die Listenplazierung könne ferner mit Massnahmen wie der Unterstützung bei öffentlichen Auftritten im Wahlkampf und besonderen Aufrufen zur Wahl der Kandidatinnen begleitet werden. Um die Frauenpräsenz in den politischen Gremien zu erhöhen, könnten auch Verbesserungen im Bereich Aus- und Weiterbildung, Förderung der Teilzeitarbeit, Erleichterung des Wiedereinstiegs in den Beruf, Bereitstellen von Einrichtungen wie Kinderkrippen und Tagesschulen angestrebt werden. Von allen diesen Massnahmen greife keine so einschneidend in die Grundrechtspositionen ein wie eine Quotenregelung. Im weiteren hielt die kantonale Behörde fest, bei den letzten Kantonsratswahlen vom März 1993 hätten die Frauen ihre Positionen wesentlich verbessern können. Die Zahl der im Kantonsrat vertretenen Frauen sei von 22 auf 50 angestiegen. Dieser Anteil entspreche 34,7%, was zu jenem Zeitpunkt der grösste von Frauen je erreichte Anteil in den Parlamenten der Schweiz gewesen sei. Auch seien die Frauen bei der letzten Kantonsratswahl beinahe doppelt so erfolgreich gewesen wie die Männer. Der Erfolg der Frauen setze sich somit kontinuierlich fort. In Anbetracht dieser Entwicklung und in Berücksichtigung der Prognose für die Zukunft lasse sich die hier in Frage stehende Massnahme nicht rechtfertigen.
Das in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltene Egalisierungsgebot ist, wie dargelegt, als Auftrag zur Verwirklichung der Chancengleichheit zu verstehen. Chance bedeutet die Möglichkeit, von den Freiheitsrechten, den Wahlrechten und den Verfahrensrechten effektiv Gebrauch machen zu können (WEBER-DÜRLER, Chancengleichheit, a.a.O., S. 221). Die Frauen haben - ebenso wie die Männer - die Möglichkeit, für ein politisches Mandat oder eine Richterstelle zu kandidieren. Es steht ihnen sodann frei, als Stimmberechtigte bei Wahlen ins Parlament oder in die Regierung ausschliesslich Frauen zu wählen. In der Beratung des Kantonsrates über die Gültigkeit der Initiative führte der Sprecher der Justizkommission aus, die Frauen hätten es mit ihrer Stimmkraft bereits nach dem heute geltenden Wahlgesetz in der Hand, bei der Ämterbesetzung sogar Mehrheiten zu erlangen. Es gebe absolut keine gesetzlichen Hindernisse, die dazu den Weg versperren würden. Der Regierungsrat wies ferner darauf hin, bei der Prüfung der Notwendigkeit der Massnahme stelle sich auch die Frage, in welchem Zeitraum die Geschlechterparität herzustellen sei. Er vertrat die Ansicht, es könne auf harte rechtliche Massnahmen, wie es Quotenregelungen seien, verzichtet werden, da in den nächsten Jahren eine langsame Annäherung der Sitzzahlen der Geschlechter im Parlament zu erwarten sei.
Dieser Argumentation kommt einiges Gewicht zu. Den Angaben in der Botschaft des Regierungsrates ist zu entnehmen, dass der Frauenanteil im Solothurner Kantonsrat im Jahre 1973, nach Einführung des Frauenstimmrechts, 4,1% betrug; 1985 stieg er auf 9,3% (14 Mandate), 1989 auf 11% (16 Mandate) und 1993 auf 34,7% (50 Mandate). Die Frauen konnten mithin bei den Kantonsratswahlen 1993 ihre Zahl an Sitzen mehr als verdreifachen. Zu Beginn der 90er Jahre haben sich demnach die Wahlchancen der Frauen im Kanton Solothurn - wie auch in der Schweiz im allgemeinen - erheblich verbessert. Die Gleichberechtigung gibt den Frauen die Chance, von ihren Rechten in gleicher Weise Gebrauch zu machen, wie es die Männer tun (BERNHARD KEMPEN, Gleichberechtigung und Gleichstellung, Zeitschrift für Rechtspolitik 1989, S. 369; im gleichen Sinne GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 318, und YVO HANGARTNER, Geschlechtergleichheit und Frauenquoten in der öffentlichen Verwaltung, AJP 1992, S. 837 f.). Die kantonale Behörde hat zu Recht erwogen, die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung sei nicht erforderlich.
7. Selbst wenn angenommen würde, diese Regelung sei zur Realisierung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter geeignet und erforderlich, wäre sie gleichwohl unzulässig, da die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn offensichtlich fehlt.
a) Auch eine geeignete und notwendige Massnahme kann unverhältnismässig sein, wenn der mit ihr verbundene Eingriff im Vergleich zur Bedeutung des angestrebten Ziels unangemessen schwer wiegt, mithin keine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegt. Dieser Aspekt wird auch als Frage der Zumutbarkeit bezeichnet (JÖRG PAUL MÜLLER, Kommentar zur BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 149; ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR 97/1978 II, S. 17). Das Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne zwingt zur Prüfung, ob eine Massnahme ausser Verhältnis zu den mit ihr verbundenen Nachteilen steht, d.h., ob ein Missverhältnis zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Wert des realisierbaren Erfolgs besteht und deswegen auf den Eingriff zu verzichten ist (ZIMMERLI, a.a.O., S. 16).
b) Wie ausgeführt, geht die hier in Frage stehende Quotenregelung weit über das Ziel der in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Chancengleichheit hinaus, indem sie Ergebnisgleichheit herbeiführen will. Schon aus diesem Grund stellt sie offensichtlich kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der Gleichstellung der Geschlechter dar. Es wurde bereits erwähnt, dass der EuGH im Fall Kalanke selbst eine leistungsbezogene Quotenregelung als unzulässig erachtete, weil sie über eine Förderung der Chancengleichheit hinausging (E. 5b).
Die von den Initianten vorgeschlagene Massnahme sieht für Parlament, Regierung und Gerichte eine mehr als paritätische Vertretung der Frauen verbindlich und ohne Berücksichtigung von Qualifikationen vor. In der Literatur wird ausgeführt, eine Massnahme, nach welcher Frauen bei der Besetzung von Stellen in einer bestimmten Verwaltungsabteilung so lange vorrangig berücksichtigt würden, bis ein paritätisches Verhältnis zwischen weiblichen und männlichen Beschäftigten bestehe, sei mit dem Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV unvereinbar (AUER, a.a.O., S. 1345). Sodann wird die Meinung vertreten, starre, relativ hohe Quoten, die keine genügende Berücksichtigung der Qualifikationen der Bewerber erlaubten, würden sich "praktisch immer als unverhältnismässig erweisen", weil Männer in grösserer Zahl und über längere Zeit trotz besserer Eignung von einer beruflichen Tätigkeit ausgeschlossen würden und der Arbeitgeber gezwungen werde, weniger qualifiziertes Personal zu beschäftigen (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 316). Selbst Autorinnen, welche Quotenregelungen grundsätzlich befürworten, erklären, starre Quoten ohne jegliche Bezugnahme auf bestimmte Zulassungsvoraussetzungen seien nicht zumutbar (ARIOLI, a.a.O., S. 241); sie würden gegen das Leistungsprinzip verstossen, weil die Auswahl nicht nach Eignung erfolgen könne und damit allenfalls ungeeignete Bewerberinnen eingestellt werden müssten (ARIOLI, a.a.O., S. 246). Je höher die fachlichen Anforderungen für ein politisches Fachgremium seien, desto unverhältnismässiger sei ein Quotenmodell ohne Qualifikationsbezug; folglich sei ein solches Modell zur Bestellung von politischen Gremien, bei denen fachliche Qualifikationen im Vordergrund stünden, verfassungswidrig (SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 164 f.). Auch in Deutschland, wo die Zulässigkeit von Frauenquoten verfassungsrechtlich und politisch heftig umstritten ist, vertritt z.B. Ernst Benda im zitierten Rechtsgutachten betreffend Notwendigkeit und Möglichkeit positiver Aktionen zugunsten von Frauen im öffentlichen Dienst die Auffassung, unzulässig sei jede starre Quote, die für Frauen einen festen Anteil an den Positionen ohne Rücksicht auf die individuelle Qualifikation vorschreibe; Quoten müssten immer leistungsbezogen sein (a.a.O., S. 223). Ferner wird in dem von Michael Sachs herausgegebenen Kommentar zum Deutschen Grundgesetz (GG) ausgeführt, nur um sog. leistungsabhängige Quoten könne "überhaupt verfassungsrechtlich ernsthaft gestritten werden", und zwar deshalb, weil berufliche Chancengleichheit stets Gleichheit nach dem Massstab gleicher beruflicher Qualifikation bedeuten müsse (Osterloh, in Sachs, Grundgesetz-Kommentar, München 1996, Rz. 287 zu Art. 3 GG).
Die hier in Frage stehende Quotenregelung, welche verbindlich und ohne Qualifikationsbezug eine dem Bevölkerungsanteil (50,74%) entsprechende Vertretung der Frauen in Parlament, Regierung und Gerichten verlangt, betrifft die höchsten politischen Ämter und die obersten Richterstellen des Kantons. Geht es um die Besetzung solcher bedeutender Ämter und Positionen, so muss im Hinblick auf das optimale Funktionieren der betreffenden Gremien die Qualifikation der sich für das Amt bewerbenden Person beachtet werden. Das Geschlecht darf nicht das entscheidende Kriterium bilden, weshalb grundsätzlich jede Quotenregelung in diesem Bereich unzulässig sein dürfte. In diesem Sinne wird in der Rechtslehre ausgeführt, Quotenregelungen wären allenfalls bei solchen staatlichen Entscheidungsgremien zu erwägen, die nicht primär nach fachlichen Qualifikationen zu bestellen seien, wie z.B. bei Laiengerichten, Aufsichtsorganen, Schulkommissionen usw. (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, a.a.O., S. 232). Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung würde, wie dargelegt, zu erheblichen Sitzverschiebungen zugunsten der Frauen und zu Lasten der Männer führen. Sie hätte zur Folge, dass für die Männer der Zugang zum Amt eines Regierungsrates oder eines Oberrichters unter Umständen auf Jahre hinaus versperrt wäre.
Es ist mit den kantonalen Behörden davon auszugehen, dass diese Auswirkungen nicht mehr als zumutbare Nachteile bezeichnet werden können, welche im Interesse der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter in Kauf zu nehmen sind. Die von den Initianten vorgeschlagene Massnahme stellt daher einen unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV dar.
8. Soweit die Regelung vom Volk gewählte Behörden, d.h. im vorliegenden Fall Kantonsrat, Regierungsrat und Amtsgerichte (Art. 27 Ziff. 2 u. 3 KV), betrifft, kollidiert sie mit den politischen Rechten beider Geschlechter. Die kantonale Instanz erklärte, die Quotenregelung würde die Wahlrechtsgleichheit und den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahlen beeinträchtigen; Art. 4 Abs. 1 und Art. 74 BV wären verletzt. Die Beschwerdeführerinnen wenden mit Grund ein, die Berufung auf Art. 74 BV sei verfehlt, denn diese Vorschrift befasst sich nach herrschender Meinung nicht mit dem Stimmrecht in den Kantonen und Gemeinden. Der Grundsatz des allgemeinen und gleichen Stimm- und Wahlrechts wird für eidgenössische Wahlen und Abstimmungen in Art. 74 Abs. 1 BV ausdrücklich festgehalten. Für Abstimmungen und Wahlen in den Kantonen und Gemeinden folgt er - trotz des in Art. 74 Abs. 4 BV statuierten Vorbehalts des kantonalen Rechts - aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht des Bundes sowie aus dem Gebot der Rechtsgleichheit gemäss Art. 4 Abs. 1 BV (BGE 121 I 138 E. 3; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, a.a.O., S. 215 u. 377; HAEFLIGER, a.a.O., S. 19; PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel und Frankfurt am Main 1995, S. 45, Rz. 70; TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 23 ff.). Aus dem Stimmrecht wird der Anspruch darauf abgeleitet, dass jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit gleichen Chancen an einer Wahl soll teilnehmen können, sei es als Wähler oder als Kandidat (BGE 113 Ia 291 E. 3a). Dieses Recht wird auch durch die Wahlfreiheit geschützt, die zunächst als Auswahlfreiheit zu verstehen ist, d.h. übermässige Beschränkungen des Vorschlagsrechts oder des Rechts zur Kandidatur untersagt (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 311; POLEDNA, a.a.O., S. 236).
Die Quotenregelung hätte zur Folge, dass ein Mann bzw. eine Frau für ein zur Wahl ausgeschriebenes politisches Mandat oder für eine Richterstelle unter Umständen gar nicht kandidieren könnte oder dass er bzw. sie als nicht gewählt erklärt würde, falls die Quote des betreffenden Geschlechts bereits erfüllt wäre. Die gleichmässige Zulassung aller zu den Wahlen wäre nicht mehr gewährleistet, und das passive Wahlrecht würde eingeschränkt.
Das aktive Wahlrecht sodann schliesst ein, dass jeder Wähler die Freiheit und Auswahl unter den Kandidaten haben muss und selbst muss bestimmen können, durch wen er sich vertreten lassen will. Die durch die Initiative vorzunehmende Regelung würde dieses Recht einschränken. Das Abstellen auf das Geschlecht würde zu einer Beschränkung der Auswahlfreiheit führen, wenn die Wähler nicht mehr die Person ihrer Wahl bestimmen könnten, sondern wenn, wie z.B. bei einer Ersatzwahl in den Regierungsrat, das Kriterium des Geschlechts vorgegeben wäre. Ferner hätten die Stimmen jener Stimmbürger, welche Frauen wählen, eine erheblich höhere Stimmkraft bzw. einen grösseren Erfolgswert, wenn Frauen ungeachtet einer niedrigeren Stimmenzahl solange vor Männern als gewählt erklärt würden, bis sie entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil vertreten sind. Dadurch wären die bei Wahlen geltenden Prinzipien der Stimmkraft- und der Erfolgswertgleichheit verletzt (vgl. POLEDNA, a.a.O., S. 27 ff.). Die Quotenregelung würde somit das durch das Verfassungsrecht des Bundes und im übrigen auch durch Art. 25 lit. b UNO-Pakt II gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen und gewählt zu werden, einschränken.
Das allgemeine und gleiche Stimm- und Wahlrecht gilt grundsätzlich absolut (POLEDNA, a.a.O., S. 24 ff.; HAEFLIGER, a.a.O., S. 57). Einschränkungen sind nur zulässig, soweit sie notwendig sind, um ein Wahlsystem zu verwirklichen (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 315). Als Beispiele sind Wahlkreiseinteilungen oder Mandatszuteilungen im Hinblick auf die Funktionen eines Organs in einem bestimmten politischen System zu nennen, wie etwa die Vertretung der Kantone im Ständerat (Art. 80 BV) oder die Mindestvertretungsgarantie im Nationalrat (Art. 72 Abs. 2 BV). Das Abstellen auf das Geschlecht der zu Wählenden ist keine solche systembedingte Abweichung. Sodann räumt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 121 I 138 E. 3; BGE 119 Ia 271 E. 3a; BGE 118 Ia 259 E. 3, je mit Hinweisen). Wenn die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung eingeführt würde, so wäre im Ergebnis unausweichlich, dass in bestimmten staatlichen Behörden zwingend Frauen und Männer entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil Einsitz haben. Dieses Ergebnis wäre die Folge davon, dass die vorgeschlagene Quotenregelung das menschliche Geschlecht zum determinierenden Kriterium erhebt. Das ist indes sowohl bezüglich des aktiven wie auch hinsichtlich des passiven Wahlrechts grundsätzlich ein unzulässiges Kriterium, denn es kann nicht mehr gesagt werden, eine Wahl, die durch eine geschlechtsbezogene Quotenregelung bestimmt wird, bringe den "freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck". Die durch eine derartige Quotenregelung bewirkten Ungleichheiten des aktiven und passiven Wahlrechts und Einschränkungen der Wahlfreiheit können, wie in der Literatur mit Recht gesagt wird, durch verfassungsrechtlich gebotene Verbesserung des Geschlechterproporzes im politischen Bereich nicht gerechtfertigt werden (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 315).
In diesem Zusammenhang sind auch zwei Entscheide ausländischer Instanzen von Interesse, welche allerdings die Ausgestaltung der Wahllisten betreffen. Das französische Parlament verabschiedete im Jahre 1982 Bestimmungen zum Wahlgesetz, nach denen bei den Gemeinderatswahlen in Gemeinden mit über 3'500 Einwohnern auf einer Wahlliste nicht mehr als 75% Kandidierende eines Geschlechts aufgeführt werden durften. Der französische Verfassungsrat erachtete diese Regelung, die den Zugang von Frauen zu politischen Gremien fördern wollte, als unzulässige Einschränkung des in der Verfassung gewährleisteten allgemeinen Stimm- und Wahlrechts (Urteil vom 18. November 1982, publ. in Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, 1982, S. 66 ff.). Auch in Italien waren, um den Zugang von Frauen zu politischen Gremien zu fördern, gesetzliche Regelungen getroffen worden, nach denen in Gemeinden mit einer bestimmten Einwohnerzahl auf den Wahllisten für die Gemeinderatswahlen nicht mehr als zwei Drittel Kandidierende eines Geschlechts aufgeführt werden durften. Das italienische Verfassungsgericht erklärte diese Regelungen als verfassungswidrig. Es vertrat die Ansicht, es sei mit dem in der Verfassung enthaltenen Gleichheitssatz unvereinbar, die Möglichkeit zur Wahl und Kandidatur für ein öffentliches Amt von der Zugehörigkeit zum einen oder anderen Geschlecht abhängig zu machen (Urteil der Corte Costituzionale vom 12. September 1995, publ. in: Il Foro italiano, 1995, S. 3386 ff.).
Bei der mit der Initiative 2001 vorgeschlagenen Quotenregelung würde die Geschlechtszugehörigkeit zu einem zentralen Kriterium bei der Wahl von Mitgliedern des Parlaments, der Regierung und der Amtsgerichte. Das Ziel einer an wirklicher Chancengleichheit orientierten Politik muss es aber gerade sein, dass die Geschlechtszugehörigkeit als relevantes Kriterium bei einer Wahl keine Rolle mehr spielt. Im übrigen würde die Quotenregelung bei Wahlen, wie gesagt, zu unhaltbaren Situationen führen, da unter Umständen eine Kandidatin oder ein Kandidat als gewählt erklärt werden müsste, obwohl ein Konkurrent oder eine Konkurrentin des anderen Geschlechts mehr Stimmen erhalten hat.
9. Zusammenfassend ergibt sich folgendes: Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung privilegiert die Frauen im Hinblick auf das in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltene Egalisierungsgebot, weicht aber vom Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV ab. Dieses bildet eine relative Schranke des Egalisierungsgebotes und schliesst unverhältnismässige Ungleichbehandlungen der Geschlechter aus. Ob eine positive Massnahme zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter mit Art. 4 Abs. 2 BV vereinbar ist, muss im konkreten Fall aufgrund einer Interessenabwägung beurteilt werden. Die hier in Frage stehende Massnahme, mit der verbindlich und ohne Qualifikationsbezug eine dem Bevölkerungsanteil entsprechende Vertretung der Frauen in Parlament, Regierung und Gerichten verlangt wird, geht weit über das Ziel der in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Chancengleichheit hinaus, indem sie Ergebnisgleichheit herbeiführen will. Die Quotenregelung stellt daher einen unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV dar. Soweit die Regelung vom Volk gewählte Behörden betrifft, verletzt sie das durch das Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen und gewählt zu werden, da die Anknüpfung an das menschliche Geschlecht grundsätzlich ein unzulässiges Kriterium darstellt. Die Initiative 2001 verstösst offensichtlich gegen Bundesrecht. Sie lässt keinen Spielraum für verfassungskonforme Auslegung offen. Da an der inhaltlichen Unzulässigkeit der Initiative keine Zweifel bestehen, durfte sie der Kantonsrat als ungültig erklären, ohne dadurch die politischen Rechte der Beschwerdeführerinnen zu verletzen. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Art. 85 let. a OJ; déclaration de nullité de l'initiative populaire soleuroise "Pour une représentation à droits égaux des femmes et des hommes dans les autorités cantonales - initiative 2001". Rapport entre l'art. 4 al. 2 phrase 1 Cst. et l'art. 4 al. 2 phrase 2 Cst. L'interdiction de la discrimination constitue une limitation relative de l'obligation de réaliser l'égalité; elle exclut des inégalités de traitement disproportionnées entre les sexes (consid. 3a et 3b).
Exigence de pesée des intérêts dans l'examen de l'admissibilité de mesures positives tendant à la réalisation effective de l'égalité des sexes (consid. 3b-3d).
Conséquences de l'initiative, qui exige de façon impérative, et sans égard aux qualifications, que la représentation des femmes au parlement, au gouvernement et dans les tribunaux corresponde à leur part dans la population (consid. 4).
Examen de cette mesure selon les critères du principe de la proportionnalité (consid. 5-7). Le quota proposé représente une atteinte disproportionnée à l'interdiction de discrimination de l'art. 4 al. 2 phrase 1 Cst. (consid. 7). Dans la mesure où il s'applique à des autorités élues par le peuple, il viole le droit général et égal d'élire et d'être élu, garanti par le droit constitutionnel de la Confédération (consid. 8). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-152%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,512 | 123 I 152 | 123 I 152
Sachverhalt ab Seite 153
Am 7. Juni 1995 wurde bei der Staatskanzlei des Kantons Solothurn eine von 3274 Stimmberechtigten unterzeichnete Volksinitiative "Für eine gleichberechtigte Vertretung der Frauen und Männer in den kantonalen Behörden - Initiative 2001" (im folgenden abgekürzt: Initiative 2001) eingereicht. Die Initianten stellten im Sinne einer Anregung das Begehren, die betreffenden Gesetzesbestimmungen seien wie folgt zu ändern:
"Im Kantonsrat und im Regierungsrat sind Frauen und Männer entsprechend ihrem kantonalen Bevölkerungsanteil vertreten.
In den kantonalen juristischen Behörden sind Frauen und Männer entsprechend dem Bevölkerungsanteil des Wahlkreises vertreten.
Diese Regel gilt erstmals für die seit der Annahme der Initiative stattfindenden Regierungs- und Kantonsratswahlen.
Für die Wieder- bzw. Bestätigungswahlen von Mitgliedern der Gerichtsbehörden, die vor der Annahme der Initiative in die Gerichtsbehörden gewählt worden sind, ist die Regel der anteilsmässigen Vertretung der Geschlechter nicht anwendbar".
Zur Begründung führten sie aus, die Frauen machten mehr als die Hälfte der Solothurner Bevölkerung aus. In den politischen und juristischen Behörden seien sie hingegen nach wie vor krass untervertreten. Wichtige politische Entscheide der kantonalen Behörden würden deshalb vor allem aus dem Blickwinkel der Männer getroffen. Die andere Lebensrealität der Frauen werde höchstens am Rande mitberücksichtigt. Eine gleichberechtigte Vertretung von Frauen und Männern sei vorderhand nur durch Quoten erreichbar.
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn beantragte dem Kantonsrat mit Botschaft vom 23. Oktober 1995, die Initiative für ungültig zu erklären. Er hielt in der Zusammenfassung fest, die von den Initianten verlangte Quotenregelung wäre in ihren Auswirkungen kompliziert, wenig transparent und schwer verständlich. Das Gleichbehandlungsgebot würde zu stark zurückgedrängt und die Grundsätze des Wahlrechts, nämlich Freiheit, Gleichheit und Allgemeinheit der Wahlen, würden übermässig beschnitten. Die hier in Frage stehende Quotenregelung sei kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit. Sie kollidiere sowohl mit Art. 4 Abs. 1 und 2 BV als auch mit Art. 74 BV. Die Initiative verstosse offensichtlich gegen Bundesrecht. Eine verhältnismässige Ausgestaltung der Quotenregelung sei aufgrund der Bestimmtheit des Initiativbegehrens ausgeschlossen. Es bestehe daher keine andere Möglichkeit, als die Initiative als offensichtlich rechtswidrig zu bezeichnen.
In der Sitzung vom 13. Februar 1996 stimmte der Kantonsrat dem Antrag des Regierungsrats mit 75 gegen 49 Stimmen (bei 8 Enthaltungen) zu und erklärte die Initiative für ungültig.
Gegen diesen Beschluss des Solothurner Kantonsrates reichten G. und 8 Mitbeteiligte gestützt auf Art. 85 lit. a OG beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Über die Gültigkeit einer Initiative entscheidet der Kantonsrat. Er erklärt eine Volksinitiative für ungültig, wenn sie den Formvorschriften widerspricht, offensichtlich rechtswidrig oder undurchführbar ist (Art. 31 der Verfassung des Kantons Solothurn, KV). Der Kantonsrat erklärte die hier in Frage stehende Initiative für ungültig, weil sie offensichtlich Bundesrecht verletze. Die Beschwerdeführerinnen halten diesen Entscheid für falsch.
b) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft es nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 121 I 334 E. 2b mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist umstritten, ob die Initiative 2001 mit dem Bundesrecht vereinbar sei. Diese Frage prüft das Bundesgericht frei (BGE 121 I 334 E. 2b).
c) Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsprinzipien zu prüfen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Die beigefügte Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Dabei ist der Spielraum grösser, wenn eine in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 121 I 334 E. 2c; BGE 119 Ia 154 E. 2b; BGE 111 Ia 292 E. 2).
d) In Anwendung dieser Grundsätze ist die hier in Frage stehende Initiative unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 Abs. 2 BV und unter jenem der politischen Rechte zu prüfen.
3. a) Gemäss Art. 4 Abs. 2 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt (Satz 1). Das Gesetz sorgt für ihre Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit (Satz 2). Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit (Satz 3).
Mit der Vorschrift von Art. 4 Abs. 2 BV hat der Verfassungsgeber den in Art. 4 Abs. 1 BV enthaltenen allgemeinen Gleichheitssatz gewissermassen selbst konkretisiert und autoritativ festgestellt, dass die Zugehörigkeit zum einen oder andern Geschlecht grundsätzlich keinen rechtserheblichen Aspekt darstellt. Mann und Frau haben somit für die ganze Rechtsordnung im wesentlichen als gleich zu gelten (BGE 116 V 198 E. II/2a/bb S. 208 mit Hinweis auf ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 79). Seit dem Inkrafttreten des Art. 4 Abs. 2 BV am 14. Juni 1981 ist es dem kantonalen und dem eidgenössischen Gesetzgeber grundsätzlich verwehrt, Normen zu erlassen, die Mann und Frau ungleich behandeln. Die Verfassungsbestimmung schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur noch zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionelle Unterschiede eine Gleichbehandlung schlechthin ausschliessen (BGE 120 V 312 E. 2a; BGE 117 Ia 262 E. 2a, 270 E. 2a; BGE 117 V 318 E. 2a; BGE 116 V 198 E. II/2a/bb S. 208; BGE 108 Ia 22 E. 5a).
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV beauftragt den Gesetzgeber, die Gleichstellung von Mann und Frau zu verwirklichen. Besonders hervorgehoben sind die Bereiche Familie, Ausbildung und Arbeit, doch verpflichtet die Verfassung den Gesetzgeber zur Beseitigung geschlechtsspezifischer Ungleichbehandlung in allen Rechtsgebieten und Lebensbereichen (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 231; HAEFLIGER, a.a.O., S. 92). Der Gesetzgeber ist gehalten, überall dort Rechtsnormen zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit zu erlassen, wo die richterliche Korrektur einer Anordnung, die im Widerspruch zu Art. 4 Abs. 2 BV steht, unzulässig ist oder nicht ausreicht, um das in dieser Bestimmung verankerte Ziel zu realisieren (BGE 117 Ia 262 E. 2b). Das Bundesgericht hat in zwei Urteilen vom 28. September 1990 (BGE 116 Ib 270 E. 7a, 284 E. 7a) ausgeführt, die Vorschrift von Art. 4 Abs. 2 BV gewährleiste in Satz 1 ein verfassungsmässiges Recht, das mit bestimmten Ausnahmen eine rechtliche Differenzierung nach dem Geschlecht verbiete und unmittelbar anwendbar sei; Satz 2 enthalte einen Gesetzgebungsauftrag, der tatsächliche Gleichstellung in der sozialen Wirklichkeit schaffen solle. Es wies in diesen Urteilen darauf hin, das Diskriminierungsverbot als formalrechtliche Gleichstellung einerseits und das Egalisierungsgebot als Auftrag, materielle Chancengleichheit zu schaffen, anderseits, stünden dabei in einem gewissen Widerspruch und müssten zum Ausgleich gebracht werden.
b) Nach der Initiative 2001 soll den in den politischen und juristischen Behörden des Kantons Solothurn untervertretenen Frauen von Gesetzes wegen eine ihrem Bevölkerungsanteil entsprechende Zahl von Sitzen in Parlament, Regierung und Gerichten garantiert sein. Bei einer solchen Regelung, welche die Frauen im Hinblick auf das Egalisierungsgebot privilegiert, jedoch vom Diskriminierungsverbot abweicht, treten der erste und der zweite Satz von Art. 4 Abs. 2 BV miteinander in Widerstreit. Der Konflikt zwischen den beiden Verfassungsregeln ist - wie in der Rechtslehre gesagt wird - durch eine Abwägung der Interessen zu lösen (BEATRICE WEBER-DÜRLER, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 369; GEORG MÜLLER, Quotenregelungen - Rechtssetzung im Spannungsfeld von Gleichheit und Verhältnismässigkeit, ZBl 91/1990, S. 310; ANDREAS AUER, Les mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst., AJP 1993, S. 1347; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band II, Zürich 1982, S. 190; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 1561b, S. 488 f.).
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, Massnahmen, welche die tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter zum Ziel hätten, seien mit Art. 4 Abs. 2 BV "grundsätzlich vereinbar". Sie schliessen daraus, dass die diesem Zweck dienenden positiven Massnahmen, welche die Initiative 2001 verlange, "grundsätzlich verfassungsmässig" seien und nicht geprüft werden müsse, ob sie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprächen, da sich der Staat nicht auf diesen Grundsatz berufen könne.
Diese Betrachtung ist einseitig und die Folgerung unzutreffend. Die mit der Initiative verlangte positive Gleichstellungsmassnahme steht, wie erwähnt, im Widerspruch zum Gebot der Gleichbehandlung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV. Da sich aus der Verfassung kein Vorrang für das eine oder andere Interesse herleiten lässt und das "Prinzip praktischer Konkordanz" gebietet, dass keines der entgegenstehenden Interessen völlig zu Lasten des anderen verwirklicht wird, ist, wenn eine Frauenförderungsmassnahme vom Diskriminierungsverbot abweicht, jeweils abzuwägen zwischen dem Interesse an der Schaffung der Voraussetzungen faktischer Gleichheit und demjenigen an der Gleichbehandlung der Geschlechter (GEORG MÜLLER, Kommentar zur BV, Art. 4, Rz. 137c; derselbe, Quotenregelungen, a.a.O., S. 310). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit ist zu untersuchen, ob die unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau für die Erfüllung des Auftrags zur Herstellung der tatsächlichen Gleichstellung im konkreten Fall geeignet und erforderlich ist, und die vorgeschlagene Massnahme ist mit dem Zweck der faktischen Gleichstellung zu vergleichen. Das Zweck-Mittel-Verhältnis verlangt eine Abwägung zwischen dem Ziel der Gleichstellung und der Wirkung der mit der Massnahme verbundenen Eingriffe in die Grundrechtsstellung Dritter. Je schwerer diese Einwirkungen sind, desto grösser muss im entsprechenden Sachbereich das Interesse an der Herbeiführung der Gleichstellung der Geschlechter sein (GEORG MÜLLER, Kommentar zur BV, Art. 4, Rz. 137c; derselbe, Quotenregelungen, a.a.O.,S. 312 ff.; KATHARINA SIMONE ARIOLI, Frauenförderungsmassnahmen im Erwerbsleben, Diss. Zürich 1992, S. 236 ff.; MARIANNE SCHWANDER CLAUS, Verfassungsmässigkeit von Frauenquoten, Diss. Bern 1995, S. 80 ff.).
Zum Verhältnis von Satz 1 zu Satz 2 des Art. 4 Abs. 2 BV ist festzuhalten, dass diese Vorschrift positive Massnahmen zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter, insbesondere Frauenförderungsmassnahmen, und damit unter Umständen eine Abweichung vom Diskriminierungsverbot zulässt, sofern diese in einem vernünftigen Verhältnis zum Regelungsziel steht. Im Bereich der Gleichstellung der Geschlechter bildet das Diskriminierungsverbot demnach bloss eine relative Schranke des Egalisierungsgebots:
Es schliesst "unverhältnismässige" Ungleichbehandlungen der Geschlechter aus (vgl. GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 310).
c) Gleiches ergibt sich aus Art. 25 lit. c des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103.2; abgekürzt UNO-Pakt II; für die Schweiz in Kraft seit 18. September 1992). Danach hat jeder Staatsbürger das Recht, ohne Unterschied nach den in Art. 2 des Pakts genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen "unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleichheit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben" ("d'accéder, dans des conditions générales d'égalité, aux fonctions publiques de son pays"). Positive Diskriminierung zur beschleunigten Herbeiführung einer de facto-Gleichberechtigung von traditionell besonders benachteiligten Gruppen der Bevölkerung wie z.B. Frauen gilt, solange diese Massnahmen angemessen und vorübergehend sind, nicht als Diskriminierung im Sinn von Art. 2 UNO-Pakt II (MANFRED NOWAK, UNO- Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll:
CCPR-Kommentar, Kehl, Strassburg, Arlington 1989, Rz. 35 zu Art. 25 UNO-Pakt II, S. 484). Die grundsätzliche Zulässigkeit von angemessenen positiven Massnahmen zugunsten der Frauen folgt auch aus Art. 2 lit. a in fine und b, Art. 4 Abs. 1 und Art. 7 lit. a und b des UNO-Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vom 18. Dezember 1979, das von der Schweiz am 4. Oktober 1996 genehmigt wurde (BBl 1996 IV, S. 860) und dessen Inkrafttreten unmittelbar bevorsteht (vgl. in diesem Zusammenhang Art. 18 lit. b des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, SR 0.111).
d) Am Erfordernis der Interessenabwägung, die bei der Prüfung der Zulässigkeit geschlechtsspezifischer Förderungsmassnahmen vorzunehmen ist, hat das am 1. Juli 1996 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151) nichts geändert. Art. 3 GlG, der das Diskriminierungsverbot umschreibt, legt in Abs. 3 fest, dass angemessene Massnahmen zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung keine Diskriminierung darstellen. In der parlamentarischen Debatte führte Bundesrat Arnold Koller aus, der in Art. 3 Abs. 3 GlG enthaltene Vorbehalt zugunsten von Frauenförderungsmassnahmen beziehe sich auf privatrechtliche Arbeitsverhältnisse; er bilde "im öffentlichen Bereich keine Rechtsgrundlage" für Gleichstellungsprogramme oder Förderungsmassnahmen, vor allem sei er "keinerlei Basis für die Einführung irgendwelcher Quoten im öffentlich-rechtlichen Bereich" (Amtl.Bull. SR 1994, S. 821; gleicher Meinung IVO SCHWANDER/RENÉ SCHAFFHAUSER, Das Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann, St. Gallen 1996, S. 26). Ob der erwähnte Vorbehalt tatsächlich nur für privatrechtliche Arbeitsverhältnisse gilt, braucht hier nicht abschliessend geprüft zu werden. Selbst wenn man annähme, er komme auch im öffentlichrechtlichen Bereich zur Anwendung, würde das an den oben dargelegten Kriterien für die Überprüfung der Zulässigkeit einer Frauenförderungsmassnahme nichts ändern. Art. 3 Abs. 3 GlG spricht von "angemessenen Massnahmen" zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung, womit zum Ausdruck gebracht wird, dass Förderungsmassnahmen nur dann keine (unzulässige) Diskriminierung im Sinne dieser Vorschrift darstellen, wenn sie verhältnismässig sind.
Es ist im folgenden zu prüfen, ob der Solothurner Kantonsrat mit Recht zum Schluss gelangte, die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung sei kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der Geschlechtergleichheit.
4. a) Die in Form einer Anregung eingereichte Initiative 2001 verlangt eine dem kantonalen Bevölkerungsanteil entsprechende Vertretung von Frauen und Männern im Kantons- und Regierungsrat sowie eine dem Bevölkerungsanteil des Wahlkreises entsprechende Vertretung von Frauen und Männern in den kantonalen juristischen Behörden. Nach den Angaben in der Botschaft des Regierungsrates machen - gemäss Erhebung per 31. Dezember 1994 - die Frauen 50,74%, die Männer 49,26% der kantonalen Bevölkerung aus. Es ist zu vermuten, dass der Bevölkerungsanteil der Frauen und Männer auch in den Wahlkreisen (z.B. für die Amtsgerichte) ungefähr diesem prozentualen Verhältnis entsprechen dürfte. Nach dem Initiativbegehren müssten somit im Kanton Solothurn die Frauen mit einem Anteil bzw. einer Quote von 50,74% in Parlament, Regierung und juristischen Behörden vertreten sein.
b) Bevor im einzelnen auf die Auswirkungen der verlangten Massnahme einzugehen ist, sind verschiedene, im Zusammenhang mit Quotenregelungen verwendete Begriffe zu klären. In der Literatur wird unterschieden zwischen strikten, starren Quoten einerseits und flexiblen, leistungsbezogenen Quoten anderseits (CLAUDIA KAUFMANN, Les quotas valent mieux que leur réputation, in L'égalité entre hommes et femmes, Lausanne 1988, S. 274 f.; ERNST BENDA, Notwendigkeit und Möglichkeit positiver Aktionen zugunsten von Frauen im öffentlichen Dienst, Rechtsgutachten erstattet im Auftrag der Senatskanzlei - Leitstelle Gleichstellung der Frau - der Freien und Hansestadt Hamburg, Freiburg i. Br. 1986, S. 43 f.; HEIDE M. PFARR, Quoten und Grundgesetz, Baden-Baden 1988, S. 203 f.; ARIOLI, a.a.O., S. 146 ff.; SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 14). Bei den strikten, starren Quoten wird - unabhängig von der Qualifikation der Bewerber für eine Arbeitsstelle oder eine Position - eine fixe Quote für Frauen und Männer festgelegt und mithin ein bestimmter Anteil der Stellen oder Positionen für das eine oder andere Geschlecht reserviert (ARIOLI, a.a.O., S. 147; SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 14). Bei den flexiblen, leistungsbezogenen Quoten entscheidet zunächst unter mehreren Bewerbern die bessere Qualifikation. Nur wenn bei mehreren Bewerbern eine gleiche Qualifikation vorliegt, werden Frauen so lange bevorzugt eingestellt oder befördert, bis ihr Anteil dem festgelegten Prozentsatz entspricht (BENDA, a.a.O., S. 44). Als Beispiel einer leistungsbezogenen Quote sind die vom Bundesrat am 18. Dezember 1991 erlassenen Weisungen über die Verbesserung der Vertretung und der beruflichen Stellung des weiblichen Personals in der allgemeinen Bundesverwaltung zu nennen. Ziffer 31 der Weisungen verlangt, dass die Wahlbehörde bei der Besetzung von Stellen Frauen bei gleichwertiger Qualifikation wie männliche Bewerber so lange vorrangig zu berücksichtigen hat, bis innerhalb einer grösseren Verwaltungseinheit (z.B. Bundesamt, Abteilung) ein paritätisches Verhältnis zwischen weiblichen und männlichen Beschäftigten besteht (BBl 1992 II, S. 604 f.). Ferner sind flexible Quoten auch als Zielvorstellungen möglich. Die über Einstellung oder Beförderung entscheidende Stelle kann die Einzelentscheidung nach den allgemeinen Kriterien treffen; sie ist aber gehalten, innerhalb eines mehr oder weniger präzise festgelegten Zeitraums den Frauenanteil entsprechend der Zielvorstellung zu verstärken (BENDA, a.a.O., S. 44).
c) Mit der Initiative 2001 wird eine starre Quotenregelung verlangt, indem für Parlament, Regierung und Gerichte eine fixe Quote für Frauen und Männer festgelegt und somit eine bestimmte Anzahl von Sitzen in diesen Gremien für das eine oder andere Geschlecht gemäss dem jeweiligen Bevölkerungsanteil reserviert wird.
aa) Wie ausgeführt, müssten nach dem Begehren der Initianten die Frauen im Kanton Solothurn mit einem Anteil bzw. einer Quote von 50,74% im Parlament und in der Regierung vertreten sein. Der Kantonsrat zählt 144, der Regierungsrat 5 Mitglieder (Art. 66 und Art. 77 Abs. 2 KV). Im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids (13. Februar 1996) setzte sich der Kantonsrat aus 95 Männern und 49 Frauen, der Regierungsrat aus 4 Männern und einer Frau zusammen. Aufgrund der Quotenregelung müssten die Frauen im Kantonsrat mit 73 und im Regierungsrat mit 3 Mitgliedern vertreten sein. Dies hätte zur Folge, dass bei Erneuerungswahlen des Kantonsrates Frauen mit tieferem Stimmenergebnis vor Männern mit höherer Stimmenzahl als gewählt erklärt werden müssten, bis die festgelegte Quote erfüllt wäre. Sodann könnten bei Ersatzwahlen in den Regierungsrat nur noch Frauen gewählt werden, bis der Anteil von 3 Sitzen erreicht wäre.
bb) Was die "kantonalen juristischen Behörden" anbelangt, so ergibt sich aus der Begründung der Initiative, dass damit die "kantonalen Gerichtsbehörden" gemeint sind. Nach der Auffassung des Regierungsrates sind darunter folgende Gerichte bzw. Kommissionen zu verstehen: Obergericht, Kriminalgericht, Kassationsgericht, Verwaltungsgericht, Versicherungsgericht, Steuergericht, Schätzungskommission, Finanzausgleichs-Rekurskommission, Schiedsgericht in der Kranken- und Unfallversicherung, landwirtschaftliche Schätzungskommission, Rekursschätzungskommission der Gebäudeversicherung, Rekurskommission für Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft, Spezialgericht für Viehversicherungssachen. Es ist mit dem Regierungsrat davon auszugehen, dass nach dem Sinn der Initiative auch die Amtsgerichte, die Jugendgerichte und die Arbeitsgerichte, die zwar genau genommen nicht kantonale Gerichte, sondern Gerichte der Amtei sind, zu den "kantonalen Gerichtsbehörden" zu zählen sind. Gemäss Initiativbegehren müssten in allen diesen Gerichten bzw. Kommissionen die Frauen zu 50,74% bzw. entsprechend dem Bevölkerungsanteil in den einzelnen Wahlkreisen vertreten sein. Das Obergericht besteht aus 9, das Kriminalgericht aus 5, das Kassationsgericht aus 5, das Verwaltungsgericht aus 5, das Versicherungsgericht aus 3, das Steuergericht aus 7, die Schätzungskommission aus 3 und die Finanzausgleichs-Rekurskommission aus 5 Mitgliedern (§§ 23, 35, 44, 47, 53, 55, 58 und 59bis des Solothurner Gesetzes über die Gerichtsorganisation). Gegenwärtig setzt sich das Obergericht aus 8 Männern und einer Frau, das Kriminalgericht aus 3 Männern und 2 Frauen, das Kassationsgericht aus 4 Männern und einer Frau zusammen. Im Verwaltungsgericht, im Versicherungsgericht, im Steuergericht, in der Schätzungskommission, in der Finanzausgleichs-Rekurskommission, in der Rekursschätzungskommission der Gebäudeversicherung und in der Rekurskommission für Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft sind die Frauen nicht vertreten.
Diese Angaben zeigen, dass auch hier die von den Initianten verlangte Massnahme eine erhebliche Sitzverschiebung zugunsten der Frauen zur Folge hätte. In der Initiative wird darauf hingewiesen, die Regel der anteilsmässigen Vertretung der Geschlechter sei auf die Wieder- bzw. Bestätigungswahl jener Mitglieder der Gerichte, die vor der Annahme der Initiative gewählt worden seien, nicht anwendbar. Bei Ersatz- und Neuwahlen hingegen beziehe sich die Regel auf das betreffende Justizorgan in seiner Gesamtheit. Wie erwähnt, setzt sich das Obergericht zur Zeit aus 8 Männern und einer Frau zusammen. Nach der verlangten Regelung müssten die Frauen im Obergericht mit 5 Mitgliedern vertreten sein. Bei den nächsten vier Ersatzwahlen müsste somit für jeden ausscheidenden Oberrichter jeweils eine Frau gewählt werden, um die Quote zu erfüllen.
Bei den Amtsgerichten sieht das Geschlechterverhältnis anders aus als bei den oben erwähnten Behörden. Der Regierungsrat führte in der Botschaft aus, zur Zeit seien im Kanton 12 Amtsrichterinnen und 8 Amtsrichter tätig. Wenn man die Suppleantinnen und Suppleanten hinzuzähle, seien die Frauen mit 21 Sitzen gegenüber 19 Sitzen der Männer ebenfalls in der Mehrzahl. Eine gleichmässige Vertretung der Geschlechter (je zwei Amtsrichtersitze und zwei Suppleantenstellen) sei nur in der Amtei Bucheggberg-Wasseramt gelungen. In zwei Amteien stünden 6 Frauen 2 Männern gegenüber, in einer Amtei sei es umgekehrt. Die kantonale Behörde hielt fest, auch wenn die Frauen in der Mehrzahl seien, müsste die Quotenregelung bei Ersatz- und Neuwahlen Anwendung finden. Es müsste bei jeder Ersatzwahl geprüft werden, ob aufgrund der bestehenden Verteilung im Amtsgericht ein Mann oder eine Frau zu wählen sei. Praktisch würde dies eine Sperre für die Kandidatur des anderen Geschlechts bedeuten.
cc) Eine Regelung, die dem einen Geschlecht eine bestimmte Quote an Sitzen in Parlament, Regierung und Gerichten garantiert, führt unmittelbar zu einer entsprechenden Diskriminierung des andern Geschlechts (vgl. GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 314; Weber-Dürler, a.a.O., S. 368; SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 158). Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung hätte nach dem Gesagten einen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV zur Folge. Es ist aufgrund der oben (E. 3b-d) dargelegten Kriterien zu prüfen, ob der Eingriff mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar ist.
5. a) Die kantonale Behörde prüfte die Frage, ob die mit der Initiative verlangte Massnahme zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau geeignet sei. Sie führte aus, Quoten zielten darauf ab, den zahlenmässigen Anteil der Frauen zu erhöhen, so dass zwischen den Geschlechtern ein Gleichgewicht bestehe. Wenn das Ziel erreicht sei, werde die Quotenregelung unnötig und verliere ihre Rechtfertigung. Eine solche Regelung könne daher nur Übergangscharakter haben. Als Instrument stelle sie grundsätzlich eine geeignete Massnahme dar, um eine Untervertretung der Frauen aufzuheben. Der Regierungsrat betonte jedoch, bei der Realisierung faktischer Gleichheit der Geschlechter könne das Ziel nur Chancenverbesserung sein, denn Art. 4 Abs. 2 BV gebiete die Egalisierung der Voraussetzungen für die Ausübung der Rechte, nicht Gleichheit der sozialen Position. Die Initiative 2001 wolle eine "soziale Gleichheit" herbeiführen, welches Anliegen über jenes der Chancenverbesserung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV hinausgehe.
b) Das Bundesgericht hat, wie ausgeführt, erklärt, Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthalte einen Auftrag an den Gesetzgeber, tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter in der sozialen Wirklichkeit bzw. materielle Chancengleichheit zu schaffen (BGE 116 Ib 270 E. 7a, 284 E. 7a). Auch in der Rechtslehre wird das Egalisierungsgebot in diesem Sinne verstanden (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 317; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 1561b, S. 488; Yvo Hangartner, Gleicher Zugang von Männern und Frauen zu öffentlichen Ämtern, AJP 1995, S. 1557 f.; derselbe, Umstrittene Frauenförderung: Chancengleichheit oder Quotengleichheit?, ZBJV 132/1996, S. 357 f.; ASTRID EPINEY/NORA REFAEIL, Chancengleichheit: ein teilbarer Begriff?, AJP 1996, S. 186; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Chancengleichheit und Rechtsgleichheit, Festschrift für ULRICH HÄFELIN, Zürich 1989, S. 220 ff.). Bei der Chancengleichheit geht es nach den Worten von JÖRG PAUL MÜLLER darum, die tatsächlichen Voraussetzungen auszugleichen, unter denen von den rechtlich garantierten Freiheiten Gebrauch gemacht werden könne. Nicht tatsächliche Gleichheit der Menschen in ihrem Denken, Tun, Unterlassen, Erscheinen und Besitzen könne und dürfe Ziel des Rechts sein, sondern Angleichung der Chancen, insbesondere von den grundrechtlichen Freiheiten Gebrauch zu machen (Soziale Grundrechte in der Verfassung?, 2. Aufl., Basel und Frankfurt am Main 1981, S. 223 f.). Der Autor weist darauf hin, der Begriff der Chancengleichheit habe auch einen begrenzenden Gehalt: Recht schlechthin, auch "soziales" Recht könne nicht mehr als "Chancen sinnvoller Lebensverwirklichung bereitstellen". Sinnerfüllung menschlichen Lebens bleibe dem Recht entzogen. Wo es diesen Anspruch erhebe, mache es den Menschen zum Objekt seiner Zielsetzungen (JÖRG PAUL MÜLLER, Soziale Grundrechte, a.a.O., S. 224 f.). In ähnlichem Sinn äussert sich Georg Müller zum Begriff der Chancengleichheit. Er hält fest, im Grunde würde man, wenn es um die "soziale" im Gegensatz zur "rechtlichen" Gleichheit gehe, besser von "Chancenverbesserung" sprechen: Der Staat solle die wirtschaftlichen und sozialen Hindernisse für die Entfaltung des einzelnen abbauen, die Wahrnehmung von Bildungs-, Berufs- und anderen Lebenschancen erleichtern. Er könne und dürfe aber nicht versuchen, die Individuen in der sozialen Wirklichkeit gleichzustellen, namentlich ihre ökonomischen Situationen völlig anzugleichen. Ein Staat, der solche Ergebnisgleichheit anstrebe, werde zum Zu- und Umverteiler von Rechten und Gütern, der Freiheit nicht ermögliche, sondern verdränge (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 317).
Diesen Überlegungen ist zuzustimmen. Es geht bei dem in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltenen Gebot, tatsächliche Gleichstellung bzw. Chancengleichheit von Mann und Frau in der sozialen Wirklichkeit zu schaffen, um die rechtliche und faktische Möglichkeit eines jeden, seine Stellung in der Gesellschaft ohne den Einfluss geschlechtsspezifischer Hemmnisse zu gestalten. Die angestrebte Gleichheit ist eine Gleichheit der Chancen und nicht des Resultats. Die Chancengleichheit zielt ausschliesslich auf die Gleichheit der Startbedingungen ab, wobei sie im Zusammenhang mit der Frauenfrage nicht eine Angleichung der Startbedingungen "in jeder Hinsicht" herbeiführen, sondern lediglich die Geschlechtszugehörigkeit als einen für die gesellschaftliche Stellung des einzelnen bestimmenden Faktor ausschalten soll (vgl. ULRICH MAIDOWSKI, Umgekehrte Diskriminierung, Berlin 1989, S. 38; allgemein zum Begriff der umgekehrten Diskriminierung, insbesondere nach europäischem Gemeinschaftsrecht und deutschem Verfassungsrecht vgl. Astrid Epiney, Umgekehrte Diskriminierungen, Köln 1995). Quotenregelungen, welche eine paritätische Vertretung der Geschlechter vorschreiben oder anstreben, zielen auf Ergebnisgleichheit ab und gehen über das Ziel der Chancengleichheit hinaus (WEBER-DÜRLER, Aktuelle Aspekte, a.a.O., S. 370; GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 317 f.). Es ist mit den Solothurner Behörden davon auszugehen, dass die hier in Frage stehende Massnahme klar über das Ziel des in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltenen Egalisierungsgebotes hinausgeht. Sie will eine dem Bevölkerungsanteil von Männern und Frauen entsprechende Verteilung der Kantons- und Regierungsratsmandate sowie der Richterstellen herbeiführen und zielt daher offensichtlich auf Ergebnisgleichheit ab. Der Sinn des Egalisierungsgebots besteht aber nicht darin, dass alles und jedes, was in der Gesellschaft geschieht, zu gleichen Anteilen von Männern und Frauen realisiert werden soll. Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV bietet keine Handhabe für eine paritätische Verteilung der politischen Mandate und Richterstellen zwischen Männern und Frauen (in diesem Sinne HANGARTNER, Gleicher Zugang von Männern und Frauen zu öffentlichen Ämtern, a.a.O., S. 1556 f.; derselbe, Umstrittene Frauenförderung, a.a.O., S. 357).
In diesem Zusammenhang ist ein Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) in Luxemburg zu erwähnen, in welchem es ebenfalls um die Frage der Zulässigkeit einer Quotenregelung ging. Der EuGH erklärte am 17. Oktober 1995 eine Regelung, die im deutschen Bundesland Bremen über Beförderungen im öffentlichen Dienst getroffen worden war, als mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar (Urteil des EuGH vom 17.10.1995 in der Rs. C-450/93, Kalanke, Slg. 1995, S. I-3051 ff. = EuGRZ 1995, S. 546 ff.). Die beanstandete nationale Regelung sah vor, dass bei gleicher Qualifikation eine Bewerberin einem Bewerber vorgezogen werde, solange im betreffenden Verwaltungsbereich nicht mindestens zur Hälfte Frauen vertreten seien. Der Gerichtshof hatte zu prüfen, ob diese Regelung mit Art. 2 der Richtlinie 76/207 des Rats der Europäischen Gemeinschaften vom 9. Februar 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in bezug auf die Arbeitsbedingungen (im folgenden abgekürzt: Richtlinie) vereinbar sei. Art. 2 der Richtlinie statuiert den Grundsatz der Gleichbehandlung der Geschlechter (Abs. 1), steht aber Massnahmen zur Förderung der Chancengleichheit für Männer und Frauen, insbesondere durch Beseitigung der tatsächlich bestehenden Ungleichheiten, nicht entgegen (Abs. 4). Der Gerichtshof stellte fest, eine nationale Regelung, wonach bei gleicher Qualifikation von Bewerbern verschiedenen Geschlechts den Frauen in Bereichen, in denen sie untervertreten seien, bei einer Beförderung automatisch der Vorrang eingeräumt werde, diskriminiere die Männer aufgrund des Geschlechts (Ziff. 16 des Urteils). Nach Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie seien zwar Massnahmen zur Förderung der Chancengleichheit für Männer und Frauen zulässig (Ziff. 17). Eine Regelung, die den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen absolut und unbedingt den Vorrang einräume, gehe jedoch über eine Förderung der Chancengleichheit hinaus und überschreite damit die Grenzen der in Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie vorgesehenen Ausnahme (Ziff. 22). Ausserdem setze eine solche Regelung insofern, als sie darauf abziele, dass auf allen Funktionsebenen einer Dienststelle ebensoviel Frauen wie Männer vertreten seien, an die Stelle der Förderung der Chancengleichheit das Ergebnis, zu dem allein die Verwirklichung einer solchen Chancengleichheit führen könnte (Ziff. 23). Der EuGH gelangte daher zum Schluss, die betreffende nationale Regelung sei mit Art. 2 Abs. 1 und 4 der Richtlinie nicht vereinbar.
Das Urteil des EuGH im Fall Kalanke ist bindend für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Die Schweiz ist nicht Mitglied dieser Gemeinschaft. Es besteht indes kein Anlass, den Entscheid für die Schweiz als unbeachtlich anzusehen. Sowohl die Europäische Gemeinschaft als auch die Schweiz anerkennen die Gleichberechtigung von Mann und Frau, und beide Rechtsgemeinschaften sehen Massnahmen zur Beseitigung von Chancenungleichheiten zwischen Angehörigen der beiden Geschlechter vor (HANGARTNER, Umstrittene Frauenförderung, a.a.O., S. 359; vgl. auch EPINEY/REFAEIL, a.a.O., S. 186). Nach der Auffassung des EuGH ist selbst eine leistungsbezogene Quotenregelung unzulässig, wenn sie unter gewissen Voraussetzungen den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen automatisch den Vorrang einräumt und damit über eine Förderung der Chancengleichheit hinausgeht.
Ferner wird in der Rechtslehre mit Grund betont, Zweifel an der Eignung von Quotenregelungen zur Realisierung der faktischen Gleichstellung der Geschlechter seien auch deshalb angebracht, weil die Untervertretung der Frauen in oberen und leitenden Positionen nicht in erster Linie ein rechtliches Problem sei, sondern vor allem auf soziale und gesellschaftliche Ursachen zurückzuführen sei. Der Erlass positiver Massnahmen könne daher nur ein "essai précaire et incertain" zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau sein (AUER, a.a.O., S. 1347).
Aus all diesen Gründen kann nicht gesagt werden, die hier in Frage stehende Quotenregelung sei ein geeignetes Mittel zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau.
6. Der Regierungsrat hat die Frage, ob die Quotenregelung zur Verwirklichung der faktischen Gleichstellung der Geschlechter erforderlich sei, verneint, da dieses Ziel auch durch andere, mildere Massnahmen erreicht werden könne. Er führte aus, der Schlüssel zur wesentlichen Verbesserung der Vertretung der Frauen in den politischen und juristischen Gremien liege bei den Parteien. Sie hätten den Frauen ausreichend Profilierungsmöglichkeiten zu bieten. Erfolg verspreche sodann die privilegierte Behandlung der Frauen bei der Listengestaltung (Zuweisung sog. Spitzenplätze auf den Listen). Das Stimmrecht der Wähler werde durch solche Massnahmen nicht tangiert, da es den Stimmberechtigten immer noch freistehe, wen sie wählen oder nicht wählen wollten. Die Listenplazierung könne ferner mit Massnahmen wie der Unterstützung bei öffentlichen Auftritten im Wahlkampf und besonderen Aufrufen zur Wahl der Kandidatinnen begleitet werden. Um die Frauenpräsenz in den politischen Gremien zu erhöhen, könnten auch Verbesserungen im Bereich Aus- und Weiterbildung, Förderung der Teilzeitarbeit, Erleichterung des Wiedereinstiegs in den Beruf, Bereitstellen von Einrichtungen wie Kinderkrippen und Tagesschulen angestrebt werden. Von allen diesen Massnahmen greife keine so einschneidend in die Grundrechtspositionen ein wie eine Quotenregelung. Im weiteren hielt die kantonale Behörde fest, bei den letzten Kantonsratswahlen vom März 1993 hätten die Frauen ihre Positionen wesentlich verbessern können. Die Zahl der im Kantonsrat vertretenen Frauen sei von 22 auf 50 angestiegen. Dieser Anteil entspreche 34,7%, was zu jenem Zeitpunkt der grösste von Frauen je erreichte Anteil in den Parlamenten der Schweiz gewesen sei. Auch seien die Frauen bei der letzten Kantonsratswahl beinahe doppelt so erfolgreich gewesen wie die Männer. Der Erfolg der Frauen setze sich somit kontinuierlich fort. In Anbetracht dieser Entwicklung und in Berücksichtigung der Prognose für die Zukunft lasse sich die hier in Frage stehende Massnahme nicht rechtfertigen.
Das in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltene Egalisierungsgebot ist, wie dargelegt, als Auftrag zur Verwirklichung der Chancengleichheit zu verstehen. Chance bedeutet die Möglichkeit, von den Freiheitsrechten, den Wahlrechten und den Verfahrensrechten effektiv Gebrauch machen zu können (WEBER-DÜRLER, Chancengleichheit, a.a.O., S. 221). Die Frauen haben - ebenso wie die Männer - die Möglichkeit, für ein politisches Mandat oder eine Richterstelle zu kandidieren. Es steht ihnen sodann frei, als Stimmberechtigte bei Wahlen ins Parlament oder in die Regierung ausschliesslich Frauen zu wählen. In der Beratung des Kantonsrates über die Gültigkeit der Initiative führte der Sprecher der Justizkommission aus, die Frauen hätten es mit ihrer Stimmkraft bereits nach dem heute geltenden Wahlgesetz in der Hand, bei der Ämterbesetzung sogar Mehrheiten zu erlangen. Es gebe absolut keine gesetzlichen Hindernisse, die dazu den Weg versperren würden. Der Regierungsrat wies ferner darauf hin, bei der Prüfung der Notwendigkeit der Massnahme stelle sich auch die Frage, in welchem Zeitraum die Geschlechterparität herzustellen sei. Er vertrat die Ansicht, es könne auf harte rechtliche Massnahmen, wie es Quotenregelungen seien, verzichtet werden, da in den nächsten Jahren eine langsame Annäherung der Sitzzahlen der Geschlechter im Parlament zu erwarten sei.
Dieser Argumentation kommt einiges Gewicht zu. Den Angaben in der Botschaft des Regierungsrates ist zu entnehmen, dass der Frauenanteil im Solothurner Kantonsrat im Jahre 1973, nach Einführung des Frauenstimmrechts, 4,1% betrug; 1985 stieg er auf 9,3% (14 Mandate), 1989 auf 11% (16 Mandate) und 1993 auf 34,7% (50 Mandate). Die Frauen konnten mithin bei den Kantonsratswahlen 1993 ihre Zahl an Sitzen mehr als verdreifachen. Zu Beginn der 90er Jahre haben sich demnach die Wahlchancen der Frauen im Kanton Solothurn - wie auch in der Schweiz im allgemeinen - erheblich verbessert. Die Gleichberechtigung gibt den Frauen die Chance, von ihren Rechten in gleicher Weise Gebrauch zu machen, wie es die Männer tun (BERNHARD KEMPEN, Gleichberechtigung und Gleichstellung, Zeitschrift für Rechtspolitik 1989, S. 369; im gleichen Sinne GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 318, und YVO HANGARTNER, Geschlechtergleichheit und Frauenquoten in der öffentlichen Verwaltung, AJP 1992, S. 837 f.). Die kantonale Behörde hat zu Recht erwogen, die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung sei nicht erforderlich.
7. Selbst wenn angenommen würde, diese Regelung sei zur Realisierung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter geeignet und erforderlich, wäre sie gleichwohl unzulässig, da die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn offensichtlich fehlt.
a) Auch eine geeignete und notwendige Massnahme kann unverhältnismässig sein, wenn der mit ihr verbundene Eingriff im Vergleich zur Bedeutung des angestrebten Ziels unangemessen schwer wiegt, mithin keine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegt. Dieser Aspekt wird auch als Frage der Zumutbarkeit bezeichnet (JÖRG PAUL MÜLLER, Kommentar zur BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 149; ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR 97/1978 II, S. 17). Das Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne zwingt zur Prüfung, ob eine Massnahme ausser Verhältnis zu den mit ihr verbundenen Nachteilen steht, d.h., ob ein Missverhältnis zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Wert des realisierbaren Erfolgs besteht und deswegen auf den Eingriff zu verzichten ist (ZIMMERLI, a.a.O., S. 16).
b) Wie ausgeführt, geht die hier in Frage stehende Quotenregelung weit über das Ziel der in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Chancengleichheit hinaus, indem sie Ergebnisgleichheit herbeiführen will. Schon aus diesem Grund stellt sie offensichtlich kein verhältnismässiges Mittel zur Verwirklichung der Gleichstellung der Geschlechter dar. Es wurde bereits erwähnt, dass der EuGH im Fall Kalanke selbst eine leistungsbezogene Quotenregelung als unzulässig erachtete, weil sie über eine Förderung der Chancengleichheit hinausging (E. 5b).
Die von den Initianten vorgeschlagene Massnahme sieht für Parlament, Regierung und Gerichte eine mehr als paritätische Vertretung der Frauen verbindlich und ohne Berücksichtigung von Qualifikationen vor. In der Literatur wird ausgeführt, eine Massnahme, nach welcher Frauen bei der Besetzung von Stellen in einer bestimmten Verwaltungsabteilung so lange vorrangig berücksichtigt würden, bis ein paritätisches Verhältnis zwischen weiblichen und männlichen Beschäftigten bestehe, sei mit dem Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV unvereinbar (AUER, a.a.O., S. 1345). Sodann wird die Meinung vertreten, starre, relativ hohe Quoten, die keine genügende Berücksichtigung der Qualifikationen der Bewerber erlaubten, würden sich "praktisch immer als unverhältnismässig erweisen", weil Männer in grösserer Zahl und über längere Zeit trotz besserer Eignung von einer beruflichen Tätigkeit ausgeschlossen würden und der Arbeitgeber gezwungen werde, weniger qualifiziertes Personal zu beschäftigen (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 316). Selbst Autorinnen, welche Quotenregelungen grundsätzlich befürworten, erklären, starre Quoten ohne jegliche Bezugnahme auf bestimmte Zulassungsvoraussetzungen seien nicht zumutbar (ARIOLI, a.a.O., S. 241); sie würden gegen das Leistungsprinzip verstossen, weil die Auswahl nicht nach Eignung erfolgen könne und damit allenfalls ungeeignete Bewerberinnen eingestellt werden müssten (ARIOLI, a.a.O., S. 246). Je höher die fachlichen Anforderungen für ein politisches Fachgremium seien, desto unverhältnismässiger sei ein Quotenmodell ohne Qualifikationsbezug; folglich sei ein solches Modell zur Bestellung von politischen Gremien, bei denen fachliche Qualifikationen im Vordergrund stünden, verfassungswidrig (SCHWANDER CLAUS, a.a.O., S. 164 f.). Auch in Deutschland, wo die Zulässigkeit von Frauenquoten verfassungsrechtlich und politisch heftig umstritten ist, vertritt z.B. Ernst Benda im zitierten Rechtsgutachten betreffend Notwendigkeit und Möglichkeit positiver Aktionen zugunsten von Frauen im öffentlichen Dienst die Auffassung, unzulässig sei jede starre Quote, die für Frauen einen festen Anteil an den Positionen ohne Rücksicht auf die individuelle Qualifikation vorschreibe; Quoten müssten immer leistungsbezogen sein (a.a.O., S. 223). Ferner wird in dem von Michael Sachs herausgegebenen Kommentar zum Deutschen Grundgesetz (GG) ausgeführt, nur um sog. leistungsabhängige Quoten könne "überhaupt verfassungsrechtlich ernsthaft gestritten werden", und zwar deshalb, weil berufliche Chancengleichheit stets Gleichheit nach dem Massstab gleicher beruflicher Qualifikation bedeuten müsse (Osterloh, in Sachs, Grundgesetz-Kommentar, München 1996, Rz. 287 zu Art. 3 GG).
Die hier in Frage stehende Quotenregelung, welche verbindlich und ohne Qualifikationsbezug eine dem Bevölkerungsanteil (50,74%) entsprechende Vertretung der Frauen in Parlament, Regierung und Gerichten verlangt, betrifft die höchsten politischen Ämter und die obersten Richterstellen des Kantons. Geht es um die Besetzung solcher bedeutender Ämter und Positionen, so muss im Hinblick auf das optimale Funktionieren der betreffenden Gremien die Qualifikation der sich für das Amt bewerbenden Person beachtet werden. Das Geschlecht darf nicht das entscheidende Kriterium bilden, weshalb grundsätzlich jede Quotenregelung in diesem Bereich unzulässig sein dürfte. In diesem Sinne wird in der Rechtslehre ausgeführt, Quotenregelungen wären allenfalls bei solchen staatlichen Entscheidungsgremien zu erwägen, die nicht primär nach fachlichen Qualifikationen zu bestellen seien, wie z.B. bei Laiengerichten, Aufsichtsorganen, Schulkommissionen usw. (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, a.a.O., S. 232). Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung würde, wie dargelegt, zu erheblichen Sitzverschiebungen zugunsten der Frauen und zu Lasten der Männer führen. Sie hätte zur Folge, dass für die Männer der Zugang zum Amt eines Regierungsrates oder eines Oberrichters unter Umständen auf Jahre hinaus versperrt wäre.
Es ist mit den kantonalen Behörden davon auszugehen, dass diese Auswirkungen nicht mehr als zumutbare Nachteile bezeichnet werden können, welche im Interesse der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter in Kauf zu nehmen sind. Die von den Initianten vorgeschlagene Massnahme stellt daher einen unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV dar.
8. Soweit die Regelung vom Volk gewählte Behörden, d.h. im vorliegenden Fall Kantonsrat, Regierungsrat und Amtsgerichte (Art. 27 Ziff. 2 u. 3 KV), betrifft, kollidiert sie mit den politischen Rechten beider Geschlechter. Die kantonale Instanz erklärte, die Quotenregelung würde die Wahlrechtsgleichheit und den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahlen beeinträchtigen; Art. 4 Abs. 1 und Art. 74 BV wären verletzt. Die Beschwerdeführerinnen wenden mit Grund ein, die Berufung auf Art. 74 BV sei verfehlt, denn diese Vorschrift befasst sich nach herrschender Meinung nicht mit dem Stimmrecht in den Kantonen und Gemeinden. Der Grundsatz des allgemeinen und gleichen Stimm- und Wahlrechts wird für eidgenössische Wahlen und Abstimmungen in Art. 74 Abs. 1 BV ausdrücklich festgehalten. Für Abstimmungen und Wahlen in den Kantonen und Gemeinden folgt er - trotz des in Art. 74 Abs. 4 BV statuierten Vorbehalts des kantonalen Rechts - aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht des Bundes sowie aus dem Gebot der Rechtsgleichheit gemäss Art. 4 Abs. 1 BV (BGE 121 I 138 E. 3; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, a.a.O., S. 215 u. 377; HAEFLIGER, a.a.O., S. 19; PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel und Frankfurt am Main 1995, S. 45, Rz. 70; TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 23 ff.). Aus dem Stimmrecht wird der Anspruch darauf abgeleitet, dass jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit gleichen Chancen an einer Wahl soll teilnehmen können, sei es als Wähler oder als Kandidat (BGE 113 Ia 291 E. 3a). Dieses Recht wird auch durch die Wahlfreiheit geschützt, die zunächst als Auswahlfreiheit zu verstehen ist, d.h. übermässige Beschränkungen des Vorschlagsrechts oder des Rechts zur Kandidatur untersagt (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 311; POLEDNA, a.a.O., S. 236).
Die Quotenregelung hätte zur Folge, dass ein Mann bzw. eine Frau für ein zur Wahl ausgeschriebenes politisches Mandat oder für eine Richterstelle unter Umständen gar nicht kandidieren könnte oder dass er bzw. sie als nicht gewählt erklärt würde, falls die Quote des betreffenden Geschlechts bereits erfüllt wäre. Die gleichmässige Zulassung aller zu den Wahlen wäre nicht mehr gewährleistet, und das passive Wahlrecht würde eingeschränkt.
Das aktive Wahlrecht sodann schliesst ein, dass jeder Wähler die Freiheit und Auswahl unter den Kandidaten haben muss und selbst muss bestimmen können, durch wen er sich vertreten lassen will. Die durch die Initiative vorzunehmende Regelung würde dieses Recht einschränken. Das Abstellen auf das Geschlecht würde zu einer Beschränkung der Auswahlfreiheit führen, wenn die Wähler nicht mehr die Person ihrer Wahl bestimmen könnten, sondern wenn, wie z.B. bei einer Ersatzwahl in den Regierungsrat, das Kriterium des Geschlechts vorgegeben wäre. Ferner hätten die Stimmen jener Stimmbürger, welche Frauen wählen, eine erheblich höhere Stimmkraft bzw. einen grösseren Erfolgswert, wenn Frauen ungeachtet einer niedrigeren Stimmenzahl solange vor Männern als gewählt erklärt würden, bis sie entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil vertreten sind. Dadurch wären die bei Wahlen geltenden Prinzipien der Stimmkraft- und der Erfolgswertgleichheit verletzt (vgl. POLEDNA, a.a.O., S. 27 ff.). Die Quotenregelung würde somit das durch das Verfassungsrecht des Bundes und im übrigen auch durch Art. 25 lit. b UNO-Pakt II gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen und gewählt zu werden, einschränken.
Das allgemeine und gleiche Stimm- und Wahlrecht gilt grundsätzlich absolut (POLEDNA, a.a.O., S. 24 ff.; HAEFLIGER, a.a.O., S. 57). Einschränkungen sind nur zulässig, soweit sie notwendig sind, um ein Wahlsystem zu verwirklichen (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 315). Als Beispiele sind Wahlkreiseinteilungen oder Mandatszuteilungen im Hinblick auf die Funktionen eines Organs in einem bestimmten politischen System zu nennen, wie etwa die Vertretung der Kantone im Ständerat (Art. 80 BV) oder die Mindestvertretungsgarantie im Nationalrat (Art. 72 Abs. 2 BV). Das Abstellen auf das Geschlecht der zu Wählenden ist keine solche systembedingte Abweichung. Sodann räumt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 121 I 138 E. 3; BGE 119 Ia 271 E. 3a; BGE 118 Ia 259 E. 3, je mit Hinweisen). Wenn die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung eingeführt würde, so wäre im Ergebnis unausweichlich, dass in bestimmten staatlichen Behörden zwingend Frauen und Männer entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil Einsitz haben. Dieses Ergebnis wäre die Folge davon, dass die vorgeschlagene Quotenregelung das menschliche Geschlecht zum determinierenden Kriterium erhebt. Das ist indes sowohl bezüglich des aktiven wie auch hinsichtlich des passiven Wahlrechts grundsätzlich ein unzulässiges Kriterium, denn es kann nicht mehr gesagt werden, eine Wahl, die durch eine geschlechtsbezogene Quotenregelung bestimmt wird, bringe den "freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck". Die durch eine derartige Quotenregelung bewirkten Ungleichheiten des aktiven und passiven Wahlrechts und Einschränkungen der Wahlfreiheit können, wie in der Literatur mit Recht gesagt wird, durch verfassungsrechtlich gebotene Verbesserung des Geschlechterproporzes im politischen Bereich nicht gerechtfertigt werden (GEORG MÜLLER, Quotenregelungen, a.a.O., S. 315).
In diesem Zusammenhang sind auch zwei Entscheide ausländischer Instanzen von Interesse, welche allerdings die Ausgestaltung der Wahllisten betreffen. Das französische Parlament verabschiedete im Jahre 1982 Bestimmungen zum Wahlgesetz, nach denen bei den Gemeinderatswahlen in Gemeinden mit über 3'500 Einwohnern auf einer Wahlliste nicht mehr als 75% Kandidierende eines Geschlechts aufgeführt werden durften. Der französische Verfassungsrat erachtete diese Regelung, die den Zugang von Frauen zu politischen Gremien fördern wollte, als unzulässige Einschränkung des in der Verfassung gewährleisteten allgemeinen Stimm- und Wahlrechts (Urteil vom 18. November 1982, publ. in Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, 1982, S. 66 ff.). Auch in Italien waren, um den Zugang von Frauen zu politischen Gremien zu fördern, gesetzliche Regelungen getroffen worden, nach denen in Gemeinden mit einer bestimmten Einwohnerzahl auf den Wahllisten für die Gemeinderatswahlen nicht mehr als zwei Drittel Kandidierende eines Geschlechts aufgeführt werden durften. Das italienische Verfassungsgericht erklärte diese Regelungen als verfassungswidrig. Es vertrat die Ansicht, es sei mit dem in der Verfassung enthaltenen Gleichheitssatz unvereinbar, die Möglichkeit zur Wahl und Kandidatur für ein öffentliches Amt von der Zugehörigkeit zum einen oder anderen Geschlecht abhängig zu machen (Urteil der Corte Costituzionale vom 12. September 1995, publ. in: Il Foro italiano, 1995, S. 3386 ff.).
Bei der mit der Initiative 2001 vorgeschlagenen Quotenregelung würde die Geschlechtszugehörigkeit zu einem zentralen Kriterium bei der Wahl von Mitgliedern des Parlaments, der Regierung und der Amtsgerichte. Das Ziel einer an wirklicher Chancengleichheit orientierten Politik muss es aber gerade sein, dass die Geschlechtszugehörigkeit als relevantes Kriterium bei einer Wahl keine Rolle mehr spielt. Im übrigen würde die Quotenregelung bei Wahlen, wie gesagt, zu unhaltbaren Situationen führen, da unter Umständen eine Kandidatin oder ein Kandidat als gewählt erklärt werden müsste, obwohl ein Konkurrent oder eine Konkurrentin des anderen Geschlechts mehr Stimmen erhalten hat.
9. Zusammenfassend ergibt sich folgendes: Die mit der Initiative 2001 verlangte Quotenregelung privilegiert die Frauen im Hinblick auf das in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV enthaltene Egalisierungsgebot, weicht aber vom Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV ab. Dieses bildet eine relative Schranke des Egalisierungsgebotes und schliesst unverhältnismässige Ungleichbehandlungen der Geschlechter aus. Ob eine positive Massnahme zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter mit Art. 4 Abs. 2 BV vereinbar ist, muss im konkreten Fall aufgrund einer Interessenabwägung beurteilt werden. Die hier in Frage stehende Massnahme, mit der verbindlich und ohne Qualifikationsbezug eine dem Bevölkerungsanteil entsprechende Vertretung der Frauen in Parlament, Regierung und Gerichten verlangt wird, geht weit über das Ziel der in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Chancengleichheit hinaus, indem sie Ergebnisgleichheit herbeiführen will. Die Quotenregelung stellt daher einen unverhältnismässigen Eingriff in das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BV dar. Soweit die Regelung vom Volk gewählte Behörden betrifft, verletzt sie das durch das Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete allgemeine und gleiche Recht, zu wählen und gewählt zu werden, da die Anknüpfung an das menschliche Geschlecht grundsätzlich ein unzulässiges Kriterium darstellt. Die Initiative 2001 verstösst offensichtlich gegen Bundesrecht. Sie lässt keinen Spielraum für verfassungskonforme Auslegung offen. Da an der inhaltlichen Unzulässigkeit der Initiative keine Zweifel bestehen, durfte sie der Kantonsrat als ungültig erklären, ohne dadurch die politischen Rechte der Beschwerdeführerinnen zu verletzen. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Art. 85 lett. a OG; dichiarazione di nullità dell'iniziativa popolare solettese "Per una rappresentanza equiparata nei diritti delle donne e degli uomini nelle autorità cantonali - Iniziativa 2001". Relazione tra l'art. 4 cpv. 2 prima frase Cost. e l'art. 4 cpv. 2 seconda frase Cost. Il divieto di discriminazione costituisce una limitazione relativa all'obbligo di realizzare l'uguaglianza; esso esclude disparità di trattamento sproporzionate fra i sessi (consid. 3a e b).
Esigenze poste alla ponderazione degli interessi nell'ambito dell'esame circa l'ammissibilità di misure positive tendenti alla realizzazione effettiva dell'uguaglianza tra i sessi (consid. 3b-3d).
Conseguenze dell'iniziativa che esige in maniera vincolante, senza riguardo alle qualificazioni, che la rappresentanza delle donne al parlamento, al governo e nei tribunali corrisponda alla loro quota nella popolazione (consid. 4).
Esame di questa misura secondo i criteri del principio della proporzionalità (consid. 5-7). La quota proposta costituisce una violazione sproporzionata del divieto di discriminazione di cui all'art. 4 cpv. 2 prima frase Cost. (consid. 7). Nella misura in cui si applica ad autorità elette dal popolo, essa lede il diritto generale e uguale di eleggere e di essere eletto, garantito dal diritto costituzionale della Confederazione (consid. 8). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-152%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,513 | 123 I 175 | 123 I 175
Sachverhalt ab Seite 176
Im Frühling 1990 wurde in der Stadt Dübendorf die Volksinitiative "Für eine umweltgerechte Entwicklung im Hochbord/Stettbach" mit folgendem Wortlaut eingereicht:
Der Zonenplan der Stadt Dübendorf ist wie folgt zu ändern:
Die Groberschliessungsgebiete der 2. Etappe der IG 3 im Hochbord/Stettbach werden einer Reservezone zugeteilt (gemäss untenstehendem Plan).
Davon ausgenommen bleibt das Grundstück der Möbel-Pfister AG (Kat. Nr. 14078).
Übergangsbestimmung: Bis zum Entscheid über diese Volksinitiative ist mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln dafür zu sorgen, dass jegliche Erschliessungsmassnahmen (insbesondere Hochbordstrasse) und jegliche Bautätigkeit im betroffenen Gebiet unterbleiben.
Die Initiative wurde im wesentlichen wie folgt begründet: Die geltende Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf aus dem Jahre 1987 ermögliche im Gebiet Hochbord/Stettbach über die heutige Zahl von 3'100 Arbeitsplätzen die Schaffung weiterer 16'000 Arbeitsplätze. Ohne Änderung der Bau- und Zonenordnung würde das Gebiet nach den für eine Industrie- und Gewerbezone geltenden Bestimmungen vollständig überbaut. Der Motorfahrzeugverkehr würde dadurch ein unerträgliches Ausmass annehmen; die Stadt Dübendorf würde von einer kaum vorstellbaren Verkehrslawine überrollt, gerate mit einem krassen Missverhältnis zwischen Wohnbevölkerung und Arbeitsplätzen städtebaulich endgültig aus den Fugen und würde durch die Luftbelastung schwer beeinträchtigt. Die Bildung einer Reservezone im Gebiet Hochbord/Stettbach stelle eine Chance zum Nachdenken dar, und es könnten damit die Planungsfehler der vergangenen Jahrzehnte korrigiert werden.
Der Gemeinderat von Dübendorf (Legislative) erklärte die Initiative am 7. Mai 1990 für gültig und überwies sie für Bericht und Antrag an den Stadtrat (Exekutive).
Gegen die Gültigerklärung der Initiative erhoben Friedrich Beerstecher und weitere Beteiligte sowie der Kanton Zürich Beschwerde beim Bezirksrat Uster. Dieser wies die Beschwerden im Hauptpunkt ab und bestätigte die Gültigkeit der Initiative, hob allerdings die Übergangsbestimmung als ungültig auf. Dieser Entscheid wurde im wesentlichen wie folgt begründet: Die Initiative verfolge als zentrales Anliegen den Schutz der Umwelt. Die bundesrechtlichen Umweltschutzvorschriften seien unmittelbar anwendbar und hätten Auswirkungen auf die Planung. Für das umstrittene Gebiet hätten Studien ergeben, dass die bundesrechtlichen Grenzwerte der Luftbelastung bei einem im bisherigen Rahmen vorgesehenen Ausbau niemals eingehalten werden könnten. Unter solchen Umständen könne sich im Sinne einer Vorsorge eine Änderung der Zonenplanung aufdrängen. Bei der vorauszusehenden Belastung fehlten im betreffenden Gebiet die Voraussetzungen für die Erteilung von Baubewilligungen. Die Bildung von Reservezonen stelle an sich kein planungsrechtliches Mittel für Denkpausen oder Moratorien dar, sei aber die einzige Möglichkeit, solche zu verwirklichen. Hinsichtlich der Beständigkeit von Planungen sei einzuräumen, dass die Annahme der Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf von 1986 erst wenige Jahre zurückliege. Die erhebliche Änderung der Verhältnisse betreffend die umweltschutzrechtlichen Anforderungen erlaubten indessen Änderungen der Bau- und Zonenordnung.
Gegen diesen Entscheid rekurrierten Friedrich Beerstecher und weitere Beteiligte beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess die Beschwerden mit Entscheid vom 27. März 1996 gut. Er kam zum Schluss, die Initiative verstosse gegen § 65 PBG. Die in § 65 PBG umschriebene Reservezone umfasse Land, das zwar dem Siedlungsgebiet oder wenigstens Bauentwicklungsgebiet angehöre, aber (noch) nicht Bauzone ist. Sie eigne sich nicht für die Planungssicherung. Hierfür sehe das Zürcher Recht lediglich Bausperren oder Planungszonen vor. Es verstosse daher gegen das übergeordnete Recht, das streitige Areal trotz der vorhandenen Voraussetzungen von Bauzonenland einer Reservezone zuzuteilen. Das eidgenössische Umweltschutzrecht gebe keine Grundlage für Eingriffe in die geltende Nutzungsplanung ab.
Diesen Entscheid des Regierungsrates fechten Martin Bäumle und Mitbeteiligte beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG an. Sie verlangen die Gültigerklärung der Initiative und machen hierfür im wesentlichen geltend, aus der Umweltbelastung müssten für den Bereich der Raumplanung die entsprechenden Konsequenzen gezogen werden und die Zonenplanung sei entsprechend den Anforderungen an die Luftreinhaltung anzupassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. d) aa) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nach ständiger Rechtsprechung nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; BGE 118 Ia 184 E. 3 S. 190, 422 E. 1 S. 424; BGE 113 Ia 46 E. 2b S. 51, je mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solche anerkennt das Bundesgericht Volk und Parlament (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; BGE 111 Ia 115 E. 2a; ZBl 92/1991 S. 164 E. 1b). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes (zum ganzen BGE 121 I 334 E. 2a S. 338 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall ist die Übereinstimmung der Initiative mit dem kantonalen Planungsrecht sowie mit dem eidgenössischen Planungs- und Umweltschutzrecht und der Planbeständigkeit streitig. Die Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone wird frei geprüft. Die Übereinstimmung mit dem Bundesgesetzesrecht ist ebenfalls frei zu prüfen - gleich wie bei Beschwerden wegen Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272 mit Hinweisen).
bb) Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Vereinbarkeit einer kommunalen Initiative mit dem kantonalen Gesetzesrecht frei oder lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen ist.
Im Jahre 1974 beurteilte das Bundesgericht die sog. "Gratistram-Initiative" aus der Stadt Zürich, deren Vereinbarkeit mit dem kantonalen Recht von der Auslegung des im kantonalen Gesetz über das Gemeindewesen enthaltenen Begriffs der "produktiven Unternehmung" abhing. Es führte aus, diese Auslegung sei unmittelbar für den Umfang des Initiativrechts entscheidend, weshalb die Übereinstimmung der Initiative mit dem Gesetz über das Gemeindewesen frei zu prüfen sei (BGE 100 Ia 231 E. 2a S. 238). Im Anschluss daran hat das Bundesgericht zu einer stadtzürcherischen Initiative betreffend die Kostentragung der Kriminalpolizei im Jahre 1994 festgehalten, das Gemeindegesetz, die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz beträfen zwar nicht direkt den Inhalt und die Ausübung der politischen Rechte; da von deren Auslegung die Gültigkeit der Initiative abhange, umschrieben sie unter den gegebenen Umständen den Umfang des Initiativrechts und seien daher im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde frei zu prüfen (ZBl 96/1995 E. 4c S. 476 f.). Ähnlich ging das Bundesgericht bei der Beurteilung einer Initiative für Beitragsleistungen an eine Wuhrkorporation vor (nicht publizierte E. 4 und publizierte E. 5 von ZBl 91/1990 S. 27).
Demgegenüber hat das Bundesgericht die Vereinbarkeit kommunaler Initiativen mit dem übergeordneten kantonalen Gesetzes- und Verordnungsrecht in mehreren Fällen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft. Im Zusammenhang mit einer Initiative zur planerischen Unterschutzstellung gewisser Gebäudegruppen in der Gemeinde Ittigen hat es im Anschluss an die Standardformulierung beigefügt, die Auslegung anderer kantonaler Normen wie etwa von Bauvorschriften würden nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes geprüft (unveröffentlichtes Urteil vom 28. Mai 1993 i.S. Initiativkomitee gegen Gemeinderat Ittigen und Justizdirektion des Kantons Bern, E. 4a). Bei der Beurteilung der stadtzürcherischen Initiative "Für ein Umwelt-Abo der VBZ" ist ausgeführt worden, das kantonale Gesetz über die Staatsbeiträge für die Verkehrsbetriebe der Städte Zürich und Winterthur enthalte keine Vorschriften, welche den Inhalt des Stimmrechts regeln oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen, und werde daher nur auf Willkür hin überprüft (unveröffentlichtes Urteil vom 24. Juni 1987 i.S. B. gegen Stadtrat Zürich und Regierungsrat des Kantons Zürich, E. 2).
In einer weitern Gruppe von Entscheidungen standen Fragen der Vereinbarkeit von Initiativen mit dem übergeordneten kantonalen Recht unterhalb der Verfassungsstufe in engem Zusammenhang mit Fragen der Autonomie der betroffenen Gemeinwesen. Die Übereinstimmung mit dem kantonalen Recht ist lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes geprüft worden (BGE 116 Ia 285; 113 Ia 212).
Schliesslich hat das Bundesgericht in manchen veröffentlichten oder unveröffentlichten Urteilen kommunale Initiativen aufgrund von Stimmrechtsbeschwerden nach der allgemeinen Formel auf ihre Vereinbarkeit auf kantonales Gesetzes- oder Verordnungsrecht hin überprüft, ohne sich zur Kognition direkt oder indirekt zu äussern (vgl. etwa BGE 111 Ia 284 E. 5 S. 289; BGE 108 Ia 38 S. 40; ZBl 90/1989 E. 4c S. 495).
cc) Angesichts dieser divergierenden Praxis ist die Frage nach dem Beurteilungsmassstab zu überprüfen.
Das Bundesgericht beurteilt nach Art. 85 lit. a OG Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung sowie kantonale Wahlen und Abstimmungen aufgrund sämtlicher einschlägiger Bestimmungen des kantonalen Verfassungsrechts und des Bundes. Vorbehältlich der ungeschriebenen Bundesverfassungsgarantie auf zuverlässige und unverfälschte Äusserung des freien Willens der Stimmbürger (BGE 121 I 138 E. 3b S. 145, mit Hinweisen) ergeben sich Inhalt und Umfang der politischen Rechte grundsätzlich aus dem kantonalen Verfassungsrecht (vgl. ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Basel 1983, Rz. 426; GEROLD STEINMANN, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996 S. 256). Da dies oftmals lückenhaft ist und insbesondere Verfahrensfragen nicht regelt (vgl. ZBl 92/1991 S. 167 E. 3c), überprüft das Bundesgericht im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde auch jene kantonalen (und kommunalen) Normen frei, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Es sind dies all jene Vorschriften, die das verfassungsrechtlich garantierte Stimmrecht konkretisieren. Sie betreffen etwa die Gültigkeitsvorschriften über die erforderliche Zahl von Initiativunterschriften oder kantonale Sperrfristen. Auch die Frage, was überhaupt Gegenstand von Initiativbegehren sein kann, gehört zu diesen Vorschriften; das Bundesgericht prüft daher etwa frei, ob Verwaltungsinitiativen überhaupt zulässig sind (vgl. BGE 119 Ia 154 E. 3 S. 157; BGE 111 Ia 115 E. 4a S. 120; BGE 108 Ia 38 E. 3 S. 39; ZBl 90/1989 S. 494 E. 4a und 4b). Ebenfalls der freien Überprüfung unterliegt die Frage, ob ein Initiativbegehren die bestehende Kompetenzordnung wahrt und insofern rechtmässig ist (ZBl 87/1986 S. 180, 85/1984 S. 552).
Anders verhält es sich mit Normen, die eine beliebige Materie regeln und in keinem Zusammenhang mit den politischen Rechten stehen, auch wenn ihre Auslegung für die materielle Gültigkeit einer Initiative entscheidend ist. Solche Vorschriften konkretisieren das Stimmrecht in keiner Weise und können daher keine freie Überprüfung beanspruchen. Diese hat sich auf den unmittelbaren Bereich der politischen Stimmberechtigung zu beschränken. In diesem Sinne umschreibt die französischsprachige Formel denn auch etwas präziser, die freie Kognition beziehe sich auf "l'application et l'interprétation du droit constitutionnel cantonal ainsi que des dispositions légales qui sont étroitement liées au droit de vote lui-même ou qui en précisent le contenu et l'étendue" (BGE 106 Ia 197 E. 2d S. 199).
Eine solche Betrachtung der Kognition bei Stimmrechtsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG steht auch mit der Rechtslage bei den Verfassungsbeschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG im Einklang, in deren Rahmen kantonales Gesetzes- und Verordnungsrecht grundsätzlich nur auf das Willkürverbot hin überprüft wird. Es wäre mit der Systematik der staatsrechtlichen Beschwerde schwer vereinbar, beliebige materielle kantonale Normen auf Stimmrechtsbeschwerde hin frei, im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde aber nur auf Willkür hin zu überprüfen.
Diese Erwägungen zeigen, dass die Formulierungen des Überprüfungsmassstabes tatsächlich zutreffen, in der Praxis lediglich unterschiedlich gehandhabt werden. Eine freie Überprüfung ist nur angezeigt, wenn der eigentliche Inhalt, die Tragweite und der Umfang der politischen Rechte und deren Ausübung umstritten sind. Die Auslegung anderer kantonaler Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen, welche eine beliebige Sachmaterie ordnen, ist lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes zu prüfen, auch wenn davon die materielle Gültigkeit einer Initiative abhängt. In diesem Sinne ist die Rechtsprechung nicht eigentlich zu präzisieren. Es genügt, sie ihrem Gehalt und ihrer Formulierung entsprechend anzuwenden und konsequent zu handhaben (vgl. die nicht näher begründete - Kritik bei STEINMANN, a.a.O., S. 258 Anm. 32).
dd) Die Beschwerdeführer haben in ihrer Beschwerde eine freie Überprüfung der streitigen Initiative auf das kantonale Recht, insbesondere die Bestimmungen des Planungs- und Baugesetzes beansprucht und sich hierfür ausdrücklich auf BGE BGE 100 Ia 231 berufen. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Auslegung des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich (PBG, Zürcher Gesetzessammlung 700.1) lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes zu beurteilen. Dieser Prüfungsmassstab ist auch im vorliegenden Fall anzulegen, obwohl er für die Beschwerdeführer eine Beschränkung darstellt; der Grundsatz von Treu und Glauben steht der richtigen Anwendung nicht entgegen (BGE 122 I 57 E. 3c S. 59 ff., mit Hinweisen). Die strengere Handhabung des Beurteilungsmassstabes kann den Beschwerdeführern indessen nach Treu und Glauben nicht in jeder Hinsicht entgegengehalten werden (vgl. BGE 122 I 57 E. 3d S. 61; BGE 120 Ia 19 E. 2c/cc S. 26; BGE 110 Ia 176 S. 180 f.). Im vorliegenden Fall kann den Beschwerdeführern insbesondere nicht vorgeworfen werden, im Zusammenhang mit dem kantonalen Recht keine eigentlichen Willkürrügen erhoben zu haben (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
3. Nach der als ungültig erklärten kommunalen Initiative soll das heute in einer Industrie- und Gewerbezone zweiter Etappe gelegene Gebiet Hochbord/Stettbach in Anbetracht der bestehenden Luftbelastung neu einer Reservezone zugewiesen werden. Die Initianten verlangen aus Umweltgründen eine planerische Denkpause. Der Regierungsrat hat eine solche Zonenzuweisung als im Widerspruch zum kantonalen und eidgenössischen Recht betrachtet.
Für die Frage der materiellen Zulässigkeit der streitigen Initiative ist im folgenden von der Grundsatznorm von Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) über die Abänderung von Plänen auszugehen und sind die einzelnen Gesichtspunkte für oder gegen eine Planänderung gesamthaft zu betrachten.
a) Art. 21 Abs. 2 RPG sieht vor, dass Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Diese Bestimmung garantiert der Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit und sichert ihr die vom Gesetzgeber zugedachte Funktion. Die Pläne sind andererseits revidierbar, da dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf sollen in Übereinstimmung gebracht werden können. Für eine Planänderung ist nötig, dass sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine Plananpassung nötig erscheint (BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 486; BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33; BGE 113 Ia 444 E. 5b S. 455; BGE 109 Ia 113 E. 3 S. 114; PETER KARLEN, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, in: PBG-aktuell, 4/94, S. 8 ff.). Hierfür bedarf es einer umfassenden Abwägung der entgegenstehenden Interessen. Die Rechtsprechung hat dabei auf unterschiedliche Kriterien abgestellt (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 13 ff.). Es fallen verschiedene Gesichtspunkte des kantonalen oder eidgenössischen Rechts in Betracht, welche im folgenden näher zu prüfen sind.
b) Nach dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrates steht die streitige Initiative im Widerspruch mit dem Planungs- und Baugesetz, weil ihre Anliegen mit der Zielsetzung der in § 65 PBG umschriebenen Reservezone nicht vereinbar seien.
aa) Die Reservezone nach § 65 PBG umfasst Flächen, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen werden soll. Bauten und Anlagen in der Reservezone sind nur nach Massgabe von Art. 24 RPG zulässig und dürfen der im Richtplan vorgesehenen Zweckbestimmung nicht zuwiderlaufen. Damit erweist sich die Reservebauzone als Nichtbauzone (vgl. BGE 115 Ia 333 E. 2a S. 336; 116 Ia 328 S. 331; 121 I 245 E. 8c S. 250 f.).
bb) Im angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat ausgeführt, die Reservezone nach zürcherischem Recht habe im Zusammenspiel mit der auf 20 bis 25 Jahre ausgerichteten Richtplanung der Etappierung des bisherigen Bauzonenumfanges gedient, ohne dass in der auf 15 Jahre bemessenen Nutzungsplanung eigentliche Auszonungen vorgenommen - und allenfalls entschädigt - werden mussten. Die Reservezonen dienten damit der nutzungsplanerischen Umsetzung der entsprechenden Richtplanfestlegungen. Was zwar Siedlungsgebiet oder wenigstens Bauentwicklungsgebiet, aber (noch) nicht Bauzone sein soll, sei nach dem kantonalen Recht als Reservezone festzusetzen. - Die Beschwerdeführer betrachten diese Interpretation des Begriffs der Reservezone nach § 65 PBG als zu eng. Sie räumen zwar ein, dass die Redimensionierung der Bauzonen der historische Hauptanwendungszweck der zürcherischen Reservezonen bildete, möchten der Bestimmung von § 65 PBG aber einen darüber hinausgehenden Zweck zusprechen. Die Initiative, welche das fragliche Areal vor allem aus umweltschutzrechtlichen Gründen einer Reservezone zuweisen möchte, sei daher mit § 65 PBG vereinbar.
cc) Mit der Anerkennung, dass die Reservezonen - historisch gesehen - der Redimensionierung der Bauzonen und der langfristigen Sicherung der Richtplanfestlegungen dienen, wird bereits deutlich, dass die Auslegung von § 65 PBG durch den Regierungsrat nicht leichthin als willkürlich bezeichnet werden kann. Daran ändert die Revision von § 65 PBG im Jahre 1991 nichts, da sie keine grundlegende Änderung der Bestimmung mit sich brachte. Nach wie vor gilt, dass die Reservezone eine über den Planungshorizont von 15 Jahren (Art. 15 RPG) hinausgehende Nichtbauzone ist.
Der heutige Wortlaut von § 65 PBG lehnt sich eng an die Formulierung von Art. 18 RPG an. Nach dessen Abs. 2 können die Kantone Vorschriften erlassen über Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer umschreibt damit das eidgenössische Recht nicht den Inhalt einer bestimmten Planung, sondern erteilt den Kantonen lediglich die Zuständigkeit, weitere Zonen vorzusehen und diese im Rahmen des Bundesrechts in eigener Kompetenz zu umschreiben. Insbesondere kann aus dem Bundesrecht nicht auf den Inhalt einer in Anwendung dieser Bestimmung erlassenen kantonalrechtlichen Zone geschlossen werden.
dd) Konkret will die Initiative das Gebiet aus Gründen der bestehenden Luftbelastung einer Reservezone zuweisen. Der Initiativtext als solcher äussert sich nicht zum Ziel dieser Zonenzuweisung. Dem Begleittext ist zu entnehmen, dass eine Chance zum Nachdenken und zur Korrektur von Planungsfehlern der vergangenen Jahrzehnte eingeräumt werden solle, um in einem späteren Zeitpunkt die Voraussetzungen - etwa mittels eines Gestaltungsplanes - für ein neues, sinnvoll geplantes Stadtquartier zu schaffen; der Initiative geht es ausdrücklich nicht um eine Verhinderung städtischer Entwicklung an einer verkehrsgünstigen Lage, sondern um eine vernünftige und umweltgerechte Entwicklung. Damit aber wird mit der Initiative nicht das Ziel einer Nichtbauzone bzw. einer Zone verfolgt, deren Nutzung noch während 20 oder mehr Jahren unbestimmt bleibt und erst später festgelegt wird. Die Initiative kann auch bei wohlwollender Auslegung kaum in diesem Sinne verstanden werden. Der Begleittext deutet vielmehr darauf hin, dass die Bauzone im Gebiet Hochbord/Stettbach als solche nicht in Frage gestellt werden, indessen bis zu deren Realisierung eine Denkpause eingeschaltet werden soll. Er lässt nicht erkennen, dass das Gebiet Hochbord/Stettbach während so vieler Jahre nicht soll überbaut werden dürfen. Es lässt sich daher kaum beanstanden, wenn der Regierungsrat die streitige Initiative als nicht PBG-konform bezeichnete.
ee) Trotz der historischen Sicht des Regierungsrates liesse sich nicht zum vornherein ausschliessen, die Reservezone auch für Ziele wie diejenigen der Initianten einzusetzen. In Anbetracht der Entstehungsgeschichte von § 65 PBG und des Begleittextes zur Initiative kann dem Regierungsrat indessen keine Willkür vorgeworfen werden, die Initiative wegen § 65 PBG als ungültig erklärt zu haben.
c) Der Regierungsrat hat aus dem Anliegen der Initianten, eine Denkpause einzuschalten und später eine sorgfältige, umweltgerechte Überbauung im Gebiet Hochbord/Stettbach zu ermöglichen, sinngemäss abgeleitet, die Zuweisung zur Reservezone diene der Sicherung einer späteren Planung. Hierfür aber stünde nicht die Reservezone zur Verfügung, sondern müssten allenfalls die speziellen Instrumente des kantonalen Rechts, nämlich die Planungszone oder die Bausperre eingreifen. Dem halten die Beschwerdeführer im wesentlichen entgegen, diese erwiesen sich als völlig ungenügende Mittel zur Lösung der sich stellenden Probleme.
Nach § 346 PBG können bis zum Erlass oder während der Revision von Gesamtrichtplänen oder Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festgesetzt werden, innerhalb derer keine baulichen Veränderungen oder sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gange befindlichen Planung widersprechen. Planungszonen dürfen für höchstens drei Jahre festgelegt und nötigenfalls für zwei weitere Jahre verlängert werden. Einen ähnlichen Zweck verfolgt die Bausperre gemäss § 234 PBG, nach welcher Bestimmung ein Grundstück nur baureif ist, wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Planungszone und Bausperre stellen die gewissermassen klassischen Instrumente zur Sicherung künftiger Planungen dar (vgl. zur Planungszone und Bausperre BGE 119 Ib 480 S. 486 f.; HALLER/KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Auflage 1992, Rz. 333 ff.).
Es ist nicht ersichtlich, dass das kantonale Recht über Planungszone und Bausperre hinaus weitere Mittel der Plansicherung vorsieht. Dies mag für sich allein noch nicht unbedingt ausschlaggebend dafür sein, dass nicht auch eine Reservezone solchen Zwecken dienstbar gemacht werden könnte. Nicht ohne Grund weisen die Beschwerdeführer auf die Nachteile der klassischen Instrumente hin. Insbesondere genügen sie in Anbetracht der komplexen und viel Zeit in Anspruch nehmenden Planung in zeitlicher Hinsicht bisweilen nicht. Trotz dieses Umstandes kann dem Regierungsrat nicht vorgeworfen werden, dadurch in Willkür verfallen zu sein, dass er die kantonalen Plansicherungsinstrumente sinngemäss als abschliessend und die Reservezone nicht als das rechtlich zulässige Mittel bezeichnete.
d) Zu prüfen ist ferner, ob die umstrittene Initiative mit dem kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 im Einklang steht. Die Richtplanung ist nach eidgenössischem und kantonalem Recht behördenverbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG) und daher auch hinsichtlich der Frage über die Gültigkeit einer kommunalen Initiative zu beachten.
aa) Der Siedlungsplan sieht für das Gebiet Wallisellen (Bahnhof-Glattzentrum) - Zürich/Dübendorf (Stettbach/Hochbord) ein Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung vor. Mit der Bezeichnung von Zentrumsgebieten soll die Entwicklungsfähigkeit und internationale Konkurrenzfähigkeit des Grossraumes Zürich signalisiert, insgesamt gefördert sowie langfristig sichergestellt werden. Hier sollen die Voraussetzungen für eine zukunftstaugliche Zentrenstruktur unter Verwendung bereits heute zentral gelegener Standorte geschaffen und der wirtschaftliche Betrieb der S-Bahn im Interesse einer umweltschonenden Verkehrsbewältigung angestrebt werden. Bei künftigen Planungen in den Zentrumsgebieten soll wegleitend sein, dass dichte Siedlungsteile mit hoher Siedlungsqualität erhalten und geschaffen, überdurchschnittliche bauliche Dichten festgesetzt, der Wirtschaft optimale Standorte zur Verfügung gestellt, die Verkehrs- und übrige Infrastruktur nach Massgabe einer sinnvollen Etappierung der Nutzung geplant und öffentliche Einrichtungen zielgerichtet ausgebaut bzw. angesiedelt werden. Der Richtplan Verkehr sieht eine Erschliessung mit Verkehrsträgern des öffentlichen und privaten Verkehrs vor.
bb) Die Beschwerdeführer weisen in ihrer Replik auf verschiedene Mängel der zürcherischen Richtplanung hin. Sie führen insbesondere aus, im Zuge der Genehmigung des Richtplanes von 1996 hätten das Bundesamt für Raumplanung und der Bundesrat vom Kanton Zürich verschiedene zusätzliche Massnahmen gefordert. Angesichts dieser Mängel dürfe die umstrittene Initiative nicht am Richtplan gemessen werden.
Mit dieser Argumentation verkennen die Beschwerdeführer den Umstand, dass der neue Richtplan des Kantons Zürich vom Bundesrat am 15. Mai 1996 tatsächlich genehmigt worden ist (BBl 1996 II 1305). Mit der Genehmigung ist der Kanton Zürich zwar eingeladen worden, gewisse Änderungen vorzunehmen und Ergänzungen bis zum 31. März 2000 zur Genehmigung einzureichen. Diese Vorbehalte ändern indessen nichts daran, dass der Richtplan - schon gestützt auf die Stellungnahme des Bundesamtes für Raumplanung - generell als in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung stehend betrachtet worden ist. Daraus ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer, dass die streitige Initiative auch auf den Richtplan hin zu überprüfen ist.
cc) In Anbetracht der erwähnten richtplanerischen Vorgaben zu den Zentrumsgebieten ist die Zuweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach zu einer Reservezone und damit zu einer Nichtbauzone fragwürdig. Es kann nicht der Sinn der richtplanerischen Festlegung eines Zentrumsgebietes von kantonaler Bedeutung sein, dass darin ein bisher einer Bauzone zugeordnetes Gebiet ausgeschieden wird, das langfristig nicht (weiter) soll überbaut werden können. Eine eigentliche Auszonung stünde vielmehr im Gegensatz zur Anordnung des Zentrumsgebietes Hochbord. Das Bundesgericht hat zwar in seinem Urteil vom 27. August 1996 i.S. Stadt Zürich gegen Kanton Zürich (insbes. E. 10d) ausgeführt, die Richtplanung lege nicht im einzelnen fest, in welcher Weise und zeitlichen Abfolge die richtplanerischen Vorgaben von Zentrumsgebieten zu realisieren seien; dies sei vielmehr Sache des Nutzungsplanverfahrens, welches insofern auch Etappierungen vorsehen könne; insbesondere seien die Gemeinden nicht gehalten, unabhängig von der Erschliessung und ungeachtet der Voraussetzungen von Art. 15 RPG sofort und ohne Einschränkung Bauzonen mit grosser Ausnützung anzuordnen. Diese Aussagen bedeuten indessen nicht, dass die Gemeinden zu eigentlichen Auszonungen und Planungsschritten befugt wären, welche in klarem Gegensatz zur Schaffung von Zentrumsgebieten stehen. Wo eingezontes Land in Frage steht, kann mit dem Mittel der Erschliessungsetappierung eine gewisse zeitliche Staffelung herbeigeführt werden. Schliesslich betrifft die Aufforderung des Bundesrates zur Vorlage von Änderungen und Ergänzungen der kantonalen Richtplanung nicht schwergewichtig die Zentrumsgebiete, sodass diese für den vorliegenden Fall unbeachtlich wäre. Damit erweist sich die streitige Initiative auch unter dem Gesichtswinkel der kantonalen Richtplanung als fragwürdig.
e) Der Regierungsrat hat schliesslich ausgeführt, dass nicht zur Reservezone gemacht werden darf, was gemäss Art. 15 RPG als Bauzone festzusetzen ist. Da das von der Initiative umfasste Gebiet im Hochbord den Kriterien von Art. 15 RPG entspreche, sei es in der Bauzone zu belassen und dürfe nicht einer Reservezone zugewiesen werden. - Demgegenüber gehen die Beschwerdeführer davon aus, das Gebiet im Hochbord sei nicht groberschlossen, werde angesichts der Baulandreserven in der Stadtgemeinde Dübendorf vorläufig nicht benötigt und könne daher der Reservezone zugewiesen werden. Sie werfen dem Regierungsrat insbesondere vor, die tatsächlichen Verhältnisse im Gebiet Hochbord in bezug auf Erschliessung und Baulandbedarf nicht hinreichend berücksichtigt zu haben. Sie weisen zudem darauf hin, dass die Initiative ein klar umgrenztes Gebiet erfasse, welches heute der zweiten Erschliessungsetappe entspreche.
aa) Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen das Land, welches sich für die Überbauung eignet und entweder weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Das Bundesgericht hat festgehalten, die Erfüllung der Planungspflicht im Sinne von Art. 2 RPG und § 8 ff. PBG erlaube es nicht, die Festsetzung von Nutzungszonen unbefristet aufzuschieben (BGE 115 Ia 333 E. 6a S. 341). Aufgrund der gesetzlichen Umschreibung der Bauzonen in Art. 15 RPG und § 47 PBG gehöre Land, das den gesetzlichen Voraussetzungen entspreche, grundsätzlich in eine Bauzone, sofern es nicht als Folge der Abwägung aller für die Raumplanung massgebenden Zielsetzungen, insbesondere aus ortsplanerischen Erwägungen, ganz oder teilweise einer Nichtbauzone zugewiesen werde (BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 338).
bb) In dieser Hinsicht fragt sich im vorliegenden Fall, ob das Gebiet Hochbord/Stettbach Baulandcharakter aufweist und unter diesem Gesichtswinkel einer Reservezone zugewiesen werden dürfe. Dabei kann aufgrund der Akten davon ausgegangen werden, dass das Hochbord zum Teil überbaut ist und mit dem angrenzenden Siedlungsgebiet einen Zusammenhang aufweist.
Das Gebiet Hochbord ist mit Verkehrsträgern des öffentlichen und privaten Verkehrs erschlossen. Es bestehen bereits die S-Bahn, die Stadtzürcher Tramlinie 7 und verschiedene Buslinien. Der nahe gelegene Autobahnanschluss vermag den privaten Verkehr abzunehmen. Die Richtplanung sieht noch zusätzliche Verkehrsmittel vor (Stadtbahn Oerlikon/Stettbach-Flughafen-Kloten) und einen Mittelverteiler für das Gebiet Hochbord. Damit erscheint das Gebiet als in hohem Ausmasse erschlossen. Im Begleittext zur Initiative ist ausdrücklich von der hohen Verkehrsgunst des Hochbord die Rede.
Umstritten sind im einzelnen die Baulandreserven in der Stadtgemeinde Dübendorf und der zukünftige Bedarf. Wie es sich damit im einzelnen verhält, braucht im vorliegenden Verfahren nicht abschliessend und umfassend beurteilt zu werden. Angesichts der tatsächlichen Verhältnisse kann nicht angenommen werden, das von der Initiative erfasste Gebiet müsse gestützt auf Art. 15 RPG zwingend ausgezont oder einer Reservezone zugewiesen werden. Es kann dem Regierungsrat daher auch nicht vorgeworfen werden, die tatsächlichen Verhältnisse willkürlich unbeachtet gelassen zu haben.
cc) Unter dem Gesichtswinkel von Art. 15 RPG ist demnach anzunehmen, dass das von der Initiative bezeichnete Gebiet den bundesrechtlichen Anforderungen an eine Bauzone genügt; es kann daher nicht gesagt werden, der Regierungsrat habe den Baulandcharakter zu Unrecht bejaht und die Initiative daher fälschlicherweise für ungültig bezeichnet.
f) Entscheidendes Gewicht legen die Beschwerdeführer auf das Bundesumweltschutzrecht und leiten daraus die Forderung nach einer Einweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach in eine Reservezone ab. Sie machen insbesondere geltend, die Luftbelastung gebiete geradezu Anpassungen der Planung an die umweltschutzrechtlichen Anforderungen, da durchschnittliche zonenkonforme Baugesuche grundsätzlich nicht alleine wegen der Luftbelastung abgewiesen werden dürften und das Baubewilligungsverfahren daher kaum zu einer Verbesserung der Situation führe.
Das Bundesgericht hat sich in seiner jüngsten Rechtsprechung verschiedentlich mit Anlagen befasst, welche für sich allein oder mit anderen Anlagen zusammen eine übermässige Luftbelastung verursachen (vgl. die Hinweise in BGE 119 Ib 480 S. 483 f.; BGE 120 Ib 436; vgl. ferner nicht publiziertes Urteil vom 1. Dezember 1995 i.S. IG Parkhaus Vorstadt Solothurn, vom 17. Mai 1995 betreffend Einkaufszentrum in Grancia [in: URP 1995 S. 498] und vom 20. Januar 1993 betreffend Parkhaus in Freiburg). Es hat ausgeführt, dass die übermässige Luftbelastung in einem Gebiet grundsätzlich nicht zur Folge habe, dass die dortige Zonenplanung nachträglich im Baubewilligungsverfahren in Frage gestellt werden könne. Bauprojekte, von denen für sich allein genommen bloss durchschnittliche Emissionen ausgehen, könnten grundsätzlich nicht unter Hinweis auf die übermässige Gesamtbelastung abgelehnt werden (BGE 119 Ib 480 E. 5c und 5d S. 486 f.; BGE 120 Ib 436 S. 446). Es hat es indessen nicht ausgeschlossen, dass die Bau- und Zonenordnung in dem dafür vorgesehenen Verfahren entsprechend angepasst werde, soweit zur Reduktion der Luftbelastung eine Einschränkung der Bautätigkeit als nötig erscheine (BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 485).
Im vorliegenden Fall steht keine Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) zur Diskussion, für welche nach Art. 11 USG die Emissionen im Rahmen der Vorsorge oder verschärfter Anordnungen beschränkt werden können. Es geht vielmehr um die planerische Erfassung und die Zonenzugehörigkeit eines ganzen Gebietes. Soweit in diesem Rahmen wegen der Gesamtbelastung eine Einschränkung der Bautätigkeit ins Auge gefasst werden soll, bedarf es einer umfassenden Koordination aller in Frage kommenden Massnahmen. Hierfür sieht die Luftreinhalte-Verordnung (LRV, SR 814.318.142.1) in Art. 31 das Instrument des Massnahmenplanes vor. Dieser gibt die Quellen der Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Gesamtbelastung verantwortlich sind, und bezeichnet die Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung der übermässigen Immissionen. Der Massnahmenplan stellt damit ein Koordinationsinstrument dar, um in komplexen Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen (vgl. BGE 119 Ib 480 S. 484, mit Hinweisen). In diesem Rahmen fallen grundsätzlich auch planerische Massnahmen wie Ab- und Auszonungen in Betracht und wären gemäss den einschlägigen Kompetenz- und Verfahrensbestimmungen zu beschliessen (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 20 f.). Erforderlich wäre zudem, dass die beiden für die Gemeinden verbindlichen kantonalen Instrumente des Massnahmenplanes und des Richtplanes - trotz der unterschiedlichen Anordnungskompetenz - materiell aufeinander abgestimmt würden.
Für das Gebiet Hochbord/Stettbach bestehen im bisherigen Massnahmenplan keine Anordnungen, welche in Verbindung und in Koordination mit weitern Massnahmen eine Verminderung der Bautätigkeit erforderten. Allein gestützt auf das Bundesumweltschutzrecht kann die Zuweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach zu einer Reservezone trotz der unbestrittenen Luftbelastung nicht abgleitet werden. Für einen derartigen Schritt fehlt es insbesondere an der für die Bekämpfung der Luftbelastung erforderlichen Gesamtsicht und überregionalen Koordination. Es ist kaum sinnvoll, allfällige Vorkehren aus der Massnahmenplanung herauszulösen und punktuell anzuordnen (vgl. BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 489). Das zeigt sich schon daran, dass eine Auszonung von Teilgebieten eine Verlagerung der Bautätigkeit in andere Gebiete mit schlechterer Erschliessung zur Folge haben und sich daher unter dem Gesichtswinkel der Luftbelastung als kontraproduktiv erweisen könnte (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 21; PETER WIPFLI, Bauliche Verdichtung - Postulat und Praxis, in: ALFRED KOLLER [Hrsg.], Aktuelle Probleme des privaten und öffentlichen Baurechts, St. Gallen 1994, S. 378). Zwar mag es Sache der übrigen Planung sein, eine solche Verlagerung zu verhindern, wie die Beschwerdeführer vorbringen. Indessen vermögen sie nicht darzulegen, dass mit ihrer Initiative einer solchen Verlagerung entgegengewirkt würde und die erforderliche Koordination garantiert wäre.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass das Bundesumweltschutzrecht für sich allein nicht direkt Massnahmen wie die Einweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach in eine Reservezone gebietet. Solche Vorkehren sind zwar unter dem Gesichtswinkel des Umweltschutzrechts durchaus denkbar, wenn sie kompetenzgemäss angeordnet und umfassend koordiniert sind. Das aber trifft im vorliegenden Fall nicht zu, da der Massnahmenplan - für sich allein genommen - im betroffenen Gebiet keine Reduktion der Bautätigkeit vorschreibt und der Richtplan andererseits gar ein Zentrumsgebiet vorsieht. Isolierte Nutzungsplanänderungen vermögen das Auftreten übermässiger Luftbelastungen nicht zu bewältigen (vgl. BGE 119 Ib 480 S. 486). Daraus ist zu schliessen, dass der Regierungsrat mit der Ungültigerklärung der umstrittenen Initiative nicht gegen das Bundesumweltrecht verstossen hat.
g) Art. 21 Abs. 2 RPG umschreibt im Spannungsfeld von Planbeständigkeit und Anpassung an veränderte Umstände die Voraussetzungen für die Revision von Nutzungsplänen. Unter diesem Gesichtswinkel zeigt sich, dass die Nutzungsplanung der Stadt Dübendorf im Jahre 1986 beschlossen und vom Regierungsrat im Jahre 1987 genehmigt worden ist. Seither sind bis zum Entscheid des Regierungsrates immerhin neun bzw. zehn Jahre verstrichen. Das ist eine Dauer, die eine Überarbeitung der Nutzungsplanung nicht ausschliesst, auch wenn sie für eine Industrie- und Gewerbezone nicht gerade als lang bezeichnet werden kann. Die Reservezone stellt eine Nichtbauzone dar und schliesst eine Bautätigkeit weitgehend aus. Eine Umzonung des Hochbord in eine Reservezone würde daher einen schwerwiegenden Eingriff bedeuten. Ferner kann nicht gesagt werden, dass sich die Verhältnisse seit dem Erlass der heutigen Bau- und Zonenordnung wesentlich geändert haben. Der - nach den Beschwerdeführern überdimensionierte - Einbezug des Baulandes war damals bekannt und wurde in Abwägung der gesamten Interessen bewusst in Kauf genommen; seither mag sich einzig die Nachfrage aus wirtschaftlichen Gründen zurückgebildet haben. Aus diesen Gründen ist es nicht weiter zu beanstanden, dass der Regierungsrat nicht näher auf die tatsächlichen Verhältnisse wie Baulandreserven und -bedarf eingegangen ist. Schliesslich kann aber auch in bezug auf die Luftbelastung nicht von wesentlich veränderten Umständen gesprochen werden. Die entscheidenden gesetzlichen Grundlagen auf Bundesebene waren bereits bekannt; das eidgenössische Umweltschutzgesetz stammt aus dem Jahre 1983, die Luftreinhalte-Verordnung ist 1985 erlassen worden. Die Auswirkungen der Zonenordnung im Gebiet Hochbord/Stettbach waren bei der Planfestsetzung grundsätzlich abschätzbar und vermögen für sich allein - trotz der erhöhten Sensibilisierung betreffend Luftreinhaltung - eine Änderung der Planung nicht leichthin zu rechtfertigen (BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 486; KARLEN, a.a.O., S. 20 f.). Auf der andern Seite kann nicht übersehen werden, dass die Luftbelastung seit dem Erlass der Bau- und Zonenordnung zugenommen und der kantonale Massnahmenplan von 1990 mit dem Luft-Programm 1990 die erwarteten Erleichterungen nicht gebracht hat. Wie gezeigt, vermöchten eine isolierte, nicht koordinierte Ab- oder Rückzonung oder eine Einweisung in eine Reservezone der Luftbelastung kaum effizient zu begegnen.
Aufgrund dieser Überlegungen können die Voraussetzungen für eine Planänderung im Sinne der von der Initiative verlangten Zuweisung zu einer Reservezone unter planerischen Gesichtspunkten nicht klar bejaht werden.
h) Bei einer gesamthaften Betrachtung kann dem Regierungsrat in Anbetracht all dieser Erwägungen nicht vorgeworfen werden, die umstrittene Initiative in willkürlicher Anwendung des kantonalen Rechts oder in Missachtung von Bundesrecht als ungültig erklärt zu haben. Daraus folgt, dass dieser auch das Initiativrecht nicht verletzt hat. Demnach erweist sich die vorliegende Beschwerde in materieller Hinsicht als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Art. 85 lit. a OG, kommunale Planungsinitiative. 1. Kognition des Bundesgerichts bei der Überprüfung einer kommunalen Initiative auf ihre Vereinbarkeit mit kantonalem Gesetzesrecht hin (E. 2d).
2. Beurteilung der Zulässigkeit einer kommunalen Planungsinitiative (E. 3); Berücksichtigung folgender Elemente:
- Reservezone nach § 65 PBG
- Planungszone und Bausperre nach § 346 und § 234 PBG
- kantonale Richtplanung
- Bauzone nach Art. 15 RPG
- Bundesumweltschutzrecht, Luftreinhalte-Verordnung, Massnahmenplan
- Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG. | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-175%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,514 | 123 I 175 | 123 I 175
Sachverhalt ab Seite 176
Im Frühling 1990 wurde in der Stadt Dübendorf die Volksinitiative "Für eine umweltgerechte Entwicklung im Hochbord/Stettbach" mit folgendem Wortlaut eingereicht:
Der Zonenplan der Stadt Dübendorf ist wie folgt zu ändern:
Die Groberschliessungsgebiete der 2. Etappe der IG 3 im Hochbord/Stettbach werden einer Reservezone zugeteilt (gemäss untenstehendem Plan).
Davon ausgenommen bleibt das Grundstück der Möbel-Pfister AG (Kat. Nr. 14078).
Übergangsbestimmung: Bis zum Entscheid über diese Volksinitiative ist mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln dafür zu sorgen, dass jegliche Erschliessungsmassnahmen (insbesondere Hochbordstrasse) und jegliche Bautätigkeit im betroffenen Gebiet unterbleiben.
Die Initiative wurde im wesentlichen wie folgt begründet: Die geltende Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf aus dem Jahre 1987 ermögliche im Gebiet Hochbord/Stettbach über die heutige Zahl von 3'100 Arbeitsplätzen die Schaffung weiterer 16'000 Arbeitsplätze. Ohne Änderung der Bau- und Zonenordnung würde das Gebiet nach den für eine Industrie- und Gewerbezone geltenden Bestimmungen vollständig überbaut. Der Motorfahrzeugverkehr würde dadurch ein unerträgliches Ausmass annehmen; die Stadt Dübendorf würde von einer kaum vorstellbaren Verkehrslawine überrollt, gerate mit einem krassen Missverhältnis zwischen Wohnbevölkerung und Arbeitsplätzen städtebaulich endgültig aus den Fugen und würde durch die Luftbelastung schwer beeinträchtigt. Die Bildung einer Reservezone im Gebiet Hochbord/Stettbach stelle eine Chance zum Nachdenken dar, und es könnten damit die Planungsfehler der vergangenen Jahrzehnte korrigiert werden.
Der Gemeinderat von Dübendorf (Legislative) erklärte die Initiative am 7. Mai 1990 für gültig und überwies sie für Bericht und Antrag an den Stadtrat (Exekutive).
Gegen die Gültigerklärung der Initiative erhoben Friedrich Beerstecher und weitere Beteiligte sowie der Kanton Zürich Beschwerde beim Bezirksrat Uster. Dieser wies die Beschwerden im Hauptpunkt ab und bestätigte die Gültigkeit der Initiative, hob allerdings die Übergangsbestimmung als ungültig auf. Dieser Entscheid wurde im wesentlichen wie folgt begründet: Die Initiative verfolge als zentrales Anliegen den Schutz der Umwelt. Die bundesrechtlichen Umweltschutzvorschriften seien unmittelbar anwendbar und hätten Auswirkungen auf die Planung. Für das umstrittene Gebiet hätten Studien ergeben, dass die bundesrechtlichen Grenzwerte der Luftbelastung bei einem im bisherigen Rahmen vorgesehenen Ausbau niemals eingehalten werden könnten. Unter solchen Umständen könne sich im Sinne einer Vorsorge eine Änderung der Zonenplanung aufdrängen. Bei der vorauszusehenden Belastung fehlten im betreffenden Gebiet die Voraussetzungen für die Erteilung von Baubewilligungen. Die Bildung von Reservezonen stelle an sich kein planungsrechtliches Mittel für Denkpausen oder Moratorien dar, sei aber die einzige Möglichkeit, solche zu verwirklichen. Hinsichtlich der Beständigkeit von Planungen sei einzuräumen, dass die Annahme der Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf von 1986 erst wenige Jahre zurückliege. Die erhebliche Änderung der Verhältnisse betreffend die umweltschutzrechtlichen Anforderungen erlaubten indessen Änderungen der Bau- und Zonenordnung.
Gegen diesen Entscheid rekurrierten Friedrich Beerstecher und weitere Beteiligte beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess die Beschwerden mit Entscheid vom 27. März 1996 gut. Er kam zum Schluss, die Initiative verstosse gegen § 65 PBG. Die in § 65 PBG umschriebene Reservezone umfasse Land, das zwar dem Siedlungsgebiet oder wenigstens Bauentwicklungsgebiet angehöre, aber (noch) nicht Bauzone ist. Sie eigne sich nicht für die Planungssicherung. Hierfür sehe das Zürcher Recht lediglich Bausperren oder Planungszonen vor. Es verstosse daher gegen das übergeordnete Recht, das streitige Areal trotz der vorhandenen Voraussetzungen von Bauzonenland einer Reservezone zuzuteilen. Das eidgenössische Umweltschutzrecht gebe keine Grundlage für Eingriffe in die geltende Nutzungsplanung ab.
Diesen Entscheid des Regierungsrates fechten Martin Bäumle und Mitbeteiligte beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG an. Sie verlangen die Gültigerklärung der Initiative und machen hierfür im wesentlichen geltend, aus der Umweltbelastung müssten für den Bereich der Raumplanung die entsprechenden Konsequenzen gezogen werden und die Zonenplanung sei entsprechend den Anforderungen an die Luftreinhaltung anzupassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. d) aa) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nach ständiger Rechtsprechung nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; BGE 118 Ia 184 E. 3 S. 190, 422 E. 1 S. 424; BGE 113 Ia 46 E. 2b S. 51, je mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solche anerkennt das Bundesgericht Volk und Parlament (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; BGE 111 Ia 115 E. 2a; ZBl 92/1991 S. 164 E. 1b). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes (zum ganzen BGE 121 I 334 E. 2a S. 338 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall ist die Übereinstimmung der Initiative mit dem kantonalen Planungsrecht sowie mit dem eidgenössischen Planungs- und Umweltschutzrecht und der Planbeständigkeit streitig. Die Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone wird frei geprüft. Die Übereinstimmung mit dem Bundesgesetzesrecht ist ebenfalls frei zu prüfen - gleich wie bei Beschwerden wegen Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272 mit Hinweisen).
bb) Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Vereinbarkeit einer kommunalen Initiative mit dem kantonalen Gesetzesrecht frei oder lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen ist.
Im Jahre 1974 beurteilte das Bundesgericht die sog. "Gratistram-Initiative" aus der Stadt Zürich, deren Vereinbarkeit mit dem kantonalen Recht von der Auslegung des im kantonalen Gesetz über das Gemeindewesen enthaltenen Begriffs der "produktiven Unternehmung" abhing. Es führte aus, diese Auslegung sei unmittelbar für den Umfang des Initiativrechts entscheidend, weshalb die Übereinstimmung der Initiative mit dem Gesetz über das Gemeindewesen frei zu prüfen sei (BGE 100 Ia 231 E. 2a S. 238). Im Anschluss daran hat das Bundesgericht zu einer stadtzürcherischen Initiative betreffend die Kostentragung der Kriminalpolizei im Jahre 1994 festgehalten, das Gemeindegesetz, die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz beträfen zwar nicht direkt den Inhalt und die Ausübung der politischen Rechte; da von deren Auslegung die Gültigkeit der Initiative abhange, umschrieben sie unter den gegebenen Umständen den Umfang des Initiativrechts und seien daher im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde frei zu prüfen (ZBl 96/1995 E. 4c S. 476 f.). Ähnlich ging das Bundesgericht bei der Beurteilung einer Initiative für Beitragsleistungen an eine Wuhrkorporation vor (nicht publizierte E. 4 und publizierte E. 5 von ZBl 91/1990 S. 27).
Demgegenüber hat das Bundesgericht die Vereinbarkeit kommunaler Initiativen mit dem übergeordneten kantonalen Gesetzes- und Verordnungsrecht in mehreren Fällen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft. Im Zusammenhang mit einer Initiative zur planerischen Unterschutzstellung gewisser Gebäudegruppen in der Gemeinde Ittigen hat es im Anschluss an die Standardformulierung beigefügt, die Auslegung anderer kantonaler Normen wie etwa von Bauvorschriften würden nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes geprüft (unveröffentlichtes Urteil vom 28. Mai 1993 i.S. Initiativkomitee gegen Gemeinderat Ittigen und Justizdirektion des Kantons Bern, E. 4a). Bei der Beurteilung der stadtzürcherischen Initiative "Für ein Umwelt-Abo der VBZ" ist ausgeführt worden, das kantonale Gesetz über die Staatsbeiträge für die Verkehrsbetriebe der Städte Zürich und Winterthur enthalte keine Vorschriften, welche den Inhalt des Stimmrechts regeln oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen, und werde daher nur auf Willkür hin überprüft (unveröffentlichtes Urteil vom 24. Juni 1987 i.S. B. gegen Stadtrat Zürich und Regierungsrat des Kantons Zürich, E. 2).
In einer weitern Gruppe von Entscheidungen standen Fragen der Vereinbarkeit von Initiativen mit dem übergeordneten kantonalen Recht unterhalb der Verfassungsstufe in engem Zusammenhang mit Fragen der Autonomie der betroffenen Gemeinwesen. Die Übereinstimmung mit dem kantonalen Recht ist lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes geprüft worden (BGE 116 Ia 285; 113 Ia 212).
Schliesslich hat das Bundesgericht in manchen veröffentlichten oder unveröffentlichten Urteilen kommunale Initiativen aufgrund von Stimmrechtsbeschwerden nach der allgemeinen Formel auf ihre Vereinbarkeit auf kantonales Gesetzes- oder Verordnungsrecht hin überprüft, ohne sich zur Kognition direkt oder indirekt zu äussern (vgl. etwa BGE 111 Ia 284 E. 5 S. 289; BGE 108 Ia 38 S. 40; ZBl 90/1989 E. 4c S. 495).
cc) Angesichts dieser divergierenden Praxis ist die Frage nach dem Beurteilungsmassstab zu überprüfen.
Das Bundesgericht beurteilt nach Art. 85 lit. a OG Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung sowie kantonale Wahlen und Abstimmungen aufgrund sämtlicher einschlägiger Bestimmungen des kantonalen Verfassungsrechts und des Bundes. Vorbehältlich der ungeschriebenen Bundesverfassungsgarantie auf zuverlässige und unverfälschte Äusserung des freien Willens der Stimmbürger (BGE 121 I 138 E. 3b S. 145, mit Hinweisen) ergeben sich Inhalt und Umfang der politischen Rechte grundsätzlich aus dem kantonalen Verfassungsrecht (vgl. ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Basel 1983, Rz. 426; GEROLD STEINMANN, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996 S. 256). Da dies oftmals lückenhaft ist und insbesondere Verfahrensfragen nicht regelt (vgl. ZBl 92/1991 S. 167 E. 3c), überprüft das Bundesgericht im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde auch jene kantonalen (und kommunalen) Normen frei, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Es sind dies all jene Vorschriften, die das verfassungsrechtlich garantierte Stimmrecht konkretisieren. Sie betreffen etwa die Gültigkeitsvorschriften über die erforderliche Zahl von Initiativunterschriften oder kantonale Sperrfristen. Auch die Frage, was überhaupt Gegenstand von Initiativbegehren sein kann, gehört zu diesen Vorschriften; das Bundesgericht prüft daher etwa frei, ob Verwaltungsinitiativen überhaupt zulässig sind (vgl. BGE 119 Ia 154 E. 3 S. 157; BGE 111 Ia 115 E. 4a S. 120; BGE 108 Ia 38 E. 3 S. 39; ZBl 90/1989 S. 494 E. 4a und 4b). Ebenfalls der freien Überprüfung unterliegt die Frage, ob ein Initiativbegehren die bestehende Kompetenzordnung wahrt und insofern rechtmässig ist (ZBl 87/1986 S. 180, 85/1984 S. 552).
Anders verhält es sich mit Normen, die eine beliebige Materie regeln und in keinem Zusammenhang mit den politischen Rechten stehen, auch wenn ihre Auslegung für die materielle Gültigkeit einer Initiative entscheidend ist. Solche Vorschriften konkretisieren das Stimmrecht in keiner Weise und können daher keine freie Überprüfung beanspruchen. Diese hat sich auf den unmittelbaren Bereich der politischen Stimmberechtigung zu beschränken. In diesem Sinne umschreibt die französischsprachige Formel denn auch etwas präziser, die freie Kognition beziehe sich auf "l'application et l'interprétation du droit constitutionnel cantonal ainsi que des dispositions légales qui sont étroitement liées au droit de vote lui-même ou qui en précisent le contenu et l'étendue" (BGE 106 Ia 197 E. 2d S. 199).
Eine solche Betrachtung der Kognition bei Stimmrechtsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG steht auch mit der Rechtslage bei den Verfassungsbeschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG im Einklang, in deren Rahmen kantonales Gesetzes- und Verordnungsrecht grundsätzlich nur auf das Willkürverbot hin überprüft wird. Es wäre mit der Systematik der staatsrechtlichen Beschwerde schwer vereinbar, beliebige materielle kantonale Normen auf Stimmrechtsbeschwerde hin frei, im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde aber nur auf Willkür hin zu überprüfen.
Diese Erwägungen zeigen, dass die Formulierungen des Überprüfungsmassstabes tatsächlich zutreffen, in der Praxis lediglich unterschiedlich gehandhabt werden. Eine freie Überprüfung ist nur angezeigt, wenn der eigentliche Inhalt, die Tragweite und der Umfang der politischen Rechte und deren Ausübung umstritten sind. Die Auslegung anderer kantonaler Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen, welche eine beliebige Sachmaterie ordnen, ist lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes zu prüfen, auch wenn davon die materielle Gültigkeit einer Initiative abhängt. In diesem Sinne ist die Rechtsprechung nicht eigentlich zu präzisieren. Es genügt, sie ihrem Gehalt und ihrer Formulierung entsprechend anzuwenden und konsequent zu handhaben (vgl. die nicht näher begründete - Kritik bei STEINMANN, a.a.O., S. 258 Anm. 32).
dd) Die Beschwerdeführer haben in ihrer Beschwerde eine freie Überprüfung der streitigen Initiative auf das kantonale Recht, insbesondere die Bestimmungen des Planungs- und Baugesetzes beansprucht und sich hierfür ausdrücklich auf BGE BGE 100 Ia 231 berufen. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Auslegung des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich (PBG, Zürcher Gesetzessammlung 700.1) lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes zu beurteilen. Dieser Prüfungsmassstab ist auch im vorliegenden Fall anzulegen, obwohl er für die Beschwerdeführer eine Beschränkung darstellt; der Grundsatz von Treu und Glauben steht der richtigen Anwendung nicht entgegen (BGE 122 I 57 E. 3c S. 59 ff., mit Hinweisen). Die strengere Handhabung des Beurteilungsmassstabes kann den Beschwerdeführern indessen nach Treu und Glauben nicht in jeder Hinsicht entgegengehalten werden (vgl. BGE 122 I 57 E. 3d S. 61; BGE 120 Ia 19 E. 2c/cc S. 26; BGE 110 Ia 176 S. 180 f.). Im vorliegenden Fall kann den Beschwerdeführern insbesondere nicht vorgeworfen werden, im Zusammenhang mit dem kantonalen Recht keine eigentlichen Willkürrügen erhoben zu haben (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
3. Nach der als ungültig erklärten kommunalen Initiative soll das heute in einer Industrie- und Gewerbezone zweiter Etappe gelegene Gebiet Hochbord/Stettbach in Anbetracht der bestehenden Luftbelastung neu einer Reservezone zugewiesen werden. Die Initianten verlangen aus Umweltgründen eine planerische Denkpause. Der Regierungsrat hat eine solche Zonenzuweisung als im Widerspruch zum kantonalen und eidgenössischen Recht betrachtet.
Für die Frage der materiellen Zulässigkeit der streitigen Initiative ist im folgenden von der Grundsatznorm von Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) über die Abänderung von Plänen auszugehen und sind die einzelnen Gesichtspunkte für oder gegen eine Planänderung gesamthaft zu betrachten.
a) Art. 21 Abs. 2 RPG sieht vor, dass Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Diese Bestimmung garantiert der Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit und sichert ihr die vom Gesetzgeber zugedachte Funktion. Die Pläne sind andererseits revidierbar, da dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf sollen in Übereinstimmung gebracht werden können. Für eine Planänderung ist nötig, dass sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine Plananpassung nötig erscheint (BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 486; BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33; BGE 113 Ia 444 E. 5b S. 455; BGE 109 Ia 113 E. 3 S. 114; PETER KARLEN, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, in: PBG-aktuell, 4/94, S. 8 ff.). Hierfür bedarf es einer umfassenden Abwägung der entgegenstehenden Interessen. Die Rechtsprechung hat dabei auf unterschiedliche Kriterien abgestellt (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 13 ff.). Es fallen verschiedene Gesichtspunkte des kantonalen oder eidgenössischen Rechts in Betracht, welche im folgenden näher zu prüfen sind.
b) Nach dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrates steht die streitige Initiative im Widerspruch mit dem Planungs- und Baugesetz, weil ihre Anliegen mit der Zielsetzung der in § 65 PBG umschriebenen Reservezone nicht vereinbar seien.
aa) Die Reservezone nach § 65 PBG umfasst Flächen, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen werden soll. Bauten und Anlagen in der Reservezone sind nur nach Massgabe von Art. 24 RPG zulässig und dürfen der im Richtplan vorgesehenen Zweckbestimmung nicht zuwiderlaufen. Damit erweist sich die Reservebauzone als Nichtbauzone (vgl. BGE 115 Ia 333 E. 2a S. 336; 116 Ia 328 S. 331; 121 I 245 E. 8c S. 250 f.).
bb) Im angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat ausgeführt, die Reservezone nach zürcherischem Recht habe im Zusammenspiel mit der auf 20 bis 25 Jahre ausgerichteten Richtplanung der Etappierung des bisherigen Bauzonenumfanges gedient, ohne dass in der auf 15 Jahre bemessenen Nutzungsplanung eigentliche Auszonungen vorgenommen - und allenfalls entschädigt - werden mussten. Die Reservezonen dienten damit der nutzungsplanerischen Umsetzung der entsprechenden Richtplanfestlegungen. Was zwar Siedlungsgebiet oder wenigstens Bauentwicklungsgebiet, aber (noch) nicht Bauzone sein soll, sei nach dem kantonalen Recht als Reservezone festzusetzen. - Die Beschwerdeführer betrachten diese Interpretation des Begriffs der Reservezone nach § 65 PBG als zu eng. Sie räumen zwar ein, dass die Redimensionierung der Bauzonen der historische Hauptanwendungszweck der zürcherischen Reservezonen bildete, möchten der Bestimmung von § 65 PBG aber einen darüber hinausgehenden Zweck zusprechen. Die Initiative, welche das fragliche Areal vor allem aus umweltschutzrechtlichen Gründen einer Reservezone zuweisen möchte, sei daher mit § 65 PBG vereinbar.
cc) Mit der Anerkennung, dass die Reservezonen - historisch gesehen - der Redimensionierung der Bauzonen und der langfristigen Sicherung der Richtplanfestlegungen dienen, wird bereits deutlich, dass die Auslegung von § 65 PBG durch den Regierungsrat nicht leichthin als willkürlich bezeichnet werden kann. Daran ändert die Revision von § 65 PBG im Jahre 1991 nichts, da sie keine grundlegende Änderung der Bestimmung mit sich brachte. Nach wie vor gilt, dass die Reservezone eine über den Planungshorizont von 15 Jahren (Art. 15 RPG) hinausgehende Nichtbauzone ist.
Der heutige Wortlaut von § 65 PBG lehnt sich eng an die Formulierung von Art. 18 RPG an. Nach dessen Abs. 2 können die Kantone Vorschriften erlassen über Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer umschreibt damit das eidgenössische Recht nicht den Inhalt einer bestimmten Planung, sondern erteilt den Kantonen lediglich die Zuständigkeit, weitere Zonen vorzusehen und diese im Rahmen des Bundesrechts in eigener Kompetenz zu umschreiben. Insbesondere kann aus dem Bundesrecht nicht auf den Inhalt einer in Anwendung dieser Bestimmung erlassenen kantonalrechtlichen Zone geschlossen werden.
dd) Konkret will die Initiative das Gebiet aus Gründen der bestehenden Luftbelastung einer Reservezone zuweisen. Der Initiativtext als solcher äussert sich nicht zum Ziel dieser Zonenzuweisung. Dem Begleittext ist zu entnehmen, dass eine Chance zum Nachdenken und zur Korrektur von Planungsfehlern der vergangenen Jahrzehnte eingeräumt werden solle, um in einem späteren Zeitpunkt die Voraussetzungen - etwa mittels eines Gestaltungsplanes - für ein neues, sinnvoll geplantes Stadtquartier zu schaffen; der Initiative geht es ausdrücklich nicht um eine Verhinderung städtischer Entwicklung an einer verkehrsgünstigen Lage, sondern um eine vernünftige und umweltgerechte Entwicklung. Damit aber wird mit der Initiative nicht das Ziel einer Nichtbauzone bzw. einer Zone verfolgt, deren Nutzung noch während 20 oder mehr Jahren unbestimmt bleibt und erst später festgelegt wird. Die Initiative kann auch bei wohlwollender Auslegung kaum in diesem Sinne verstanden werden. Der Begleittext deutet vielmehr darauf hin, dass die Bauzone im Gebiet Hochbord/Stettbach als solche nicht in Frage gestellt werden, indessen bis zu deren Realisierung eine Denkpause eingeschaltet werden soll. Er lässt nicht erkennen, dass das Gebiet Hochbord/Stettbach während so vieler Jahre nicht soll überbaut werden dürfen. Es lässt sich daher kaum beanstanden, wenn der Regierungsrat die streitige Initiative als nicht PBG-konform bezeichnete.
ee) Trotz der historischen Sicht des Regierungsrates liesse sich nicht zum vornherein ausschliessen, die Reservezone auch für Ziele wie diejenigen der Initianten einzusetzen. In Anbetracht der Entstehungsgeschichte von § 65 PBG und des Begleittextes zur Initiative kann dem Regierungsrat indessen keine Willkür vorgeworfen werden, die Initiative wegen § 65 PBG als ungültig erklärt zu haben.
c) Der Regierungsrat hat aus dem Anliegen der Initianten, eine Denkpause einzuschalten und später eine sorgfältige, umweltgerechte Überbauung im Gebiet Hochbord/Stettbach zu ermöglichen, sinngemäss abgeleitet, die Zuweisung zur Reservezone diene der Sicherung einer späteren Planung. Hierfür aber stünde nicht die Reservezone zur Verfügung, sondern müssten allenfalls die speziellen Instrumente des kantonalen Rechts, nämlich die Planungszone oder die Bausperre eingreifen. Dem halten die Beschwerdeführer im wesentlichen entgegen, diese erwiesen sich als völlig ungenügende Mittel zur Lösung der sich stellenden Probleme.
Nach § 346 PBG können bis zum Erlass oder während der Revision von Gesamtrichtplänen oder Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festgesetzt werden, innerhalb derer keine baulichen Veränderungen oder sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gange befindlichen Planung widersprechen. Planungszonen dürfen für höchstens drei Jahre festgelegt und nötigenfalls für zwei weitere Jahre verlängert werden. Einen ähnlichen Zweck verfolgt die Bausperre gemäss § 234 PBG, nach welcher Bestimmung ein Grundstück nur baureif ist, wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Planungszone und Bausperre stellen die gewissermassen klassischen Instrumente zur Sicherung künftiger Planungen dar (vgl. zur Planungszone und Bausperre BGE 119 Ib 480 S. 486 f.; HALLER/KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Auflage 1992, Rz. 333 ff.).
Es ist nicht ersichtlich, dass das kantonale Recht über Planungszone und Bausperre hinaus weitere Mittel der Plansicherung vorsieht. Dies mag für sich allein noch nicht unbedingt ausschlaggebend dafür sein, dass nicht auch eine Reservezone solchen Zwecken dienstbar gemacht werden könnte. Nicht ohne Grund weisen die Beschwerdeführer auf die Nachteile der klassischen Instrumente hin. Insbesondere genügen sie in Anbetracht der komplexen und viel Zeit in Anspruch nehmenden Planung in zeitlicher Hinsicht bisweilen nicht. Trotz dieses Umstandes kann dem Regierungsrat nicht vorgeworfen werden, dadurch in Willkür verfallen zu sein, dass er die kantonalen Plansicherungsinstrumente sinngemäss als abschliessend und die Reservezone nicht als das rechtlich zulässige Mittel bezeichnete.
d) Zu prüfen ist ferner, ob die umstrittene Initiative mit dem kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 im Einklang steht. Die Richtplanung ist nach eidgenössischem und kantonalem Recht behördenverbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG) und daher auch hinsichtlich der Frage über die Gültigkeit einer kommunalen Initiative zu beachten.
aa) Der Siedlungsplan sieht für das Gebiet Wallisellen (Bahnhof-Glattzentrum) - Zürich/Dübendorf (Stettbach/Hochbord) ein Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung vor. Mit der Bezeichnung von Zentrumsgebieten soll die Entwicklungsfähigkeit und internationale Konkurrenzfähigkeit des Grossraumes Zürich signalisiert, insgesamt gefördert sowie langfristig sichergestellt werden. Hier sollen die Voraussetzungen für eine zukunftstaugliche Zentrenstruktur unter Verwendung bereits heute zentral gelegener Standorte geschaffen und der wirtschaftliche Betrieb der S-Bahn im Interesse einer umweltschonenden Verkehrsbewältigung angestrebt werden. Bei künftigen Planungen in den Zentrumsgebieten soll wegleitend sein, dass dichte Siedlungsteile mit hoher Siedlungsqualität erhalten und geschaffen, überdurchschnittliche bauliche Dichten festgesetzt, der Wirtschaft optimale Standorte zur Verfügung gestellt, die Verkehrs- und übrige Infrastruktur nach Massgabe einer sinnvollen Etappierung der Nutzung geplant und öffentliche Einrichtungen zielgerichtet ausgebaut bzw. angesiedelt werden. Der Richtplan Verkehr sieht eine Erschliessung mit Verkehrsträgern des öffentlichen und privaten Verkehrs vor.
bb) Die Beschwerdeführer weisen in ihrer Replik auf verschiedene Mängel der zürcherischen Richtplanung hin. Sie führen insbesondere aus, im Zuge der Genehmigung des Richtplanes von 1996 hätten das Bundesamt für Raumplanung und der Bundesrat vom Kanton Zürich verschiedene zusätzliche Massnahmen gefordert. Angesichts dieser Mängel dürfe die umstrittene Initiative nicht am Richtplan gemessen werden.
Mit dieser Argumentation verkennen die Beschwerdeführer den Umstand, dass der neue Richtplan des Kantons Zürich vom Bundesrat am 15. Mai 1996 tatsächlich genehmigt worden ist (BBl 1996 II 1305). Mit der Genehmigung ist der Kanton Zürich zwar eingeladen worden, gewisse Änderungen vorzunehmen und Ergänzungen bis zum 31. März 2000 zur Genehmigung einzureichen. Diese Vorbehalte ändern indessen nichts daran, dass der Richtplan - schon gestützt auf die Stellungnahme des Bundesamtes für Raumplanung - generell als in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung stehend betrachtet worden ist. Daraus ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer, dass die streitige Initiative auch auf den Richtplan hin zu überprüfen ist.
cc) In Anbetracht der erwähnten richtplanerischen Vorgaben zu den Zentrumsgebieten ist die Zuweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach zu einer Reservezone und damit zu einer Nichtbauzone fragwürdig. Es kann nicht der Sinn der richtplanerischen Festlegung eines Zentrumsgebietes von kantonaler Bedeutung sein, dass darin ein bisher einer Bauzone zugeordnetes Gebiet ausgeschieden wird, das langfristig nicht (weiter) soll überbaut werden können. Eine eigentliche Auszonung stünde vielmehr im Gegensatz zur Anordnung des Zentrumsgebietes Hochbord. Das Bundesgericht hat zwar in seinem Urteil vom 27. August 1996 i.S. Stadt Zürich gegen Kanton Zürich (insbes. E. 10d) ausgeführt, die Richtplanung lege nicht im einzelnen fest, in welcher Weise und zeitlichen Abfolge die richtplanerischen Vorgaben von Zentrumsgebieten zu realisieren seien; dies sei vielmehr Sache des Nutzungsplanverfahrens, welches insofern auch Etappierungen vorsehen könne; insbesondere seien die Gemeinden nicht gehalten, unabhängig von der Erschliessung und ungeachtet der Voraussetzungen von Art. 15 RPG sofort und ohne Einschränkung Bauzonen mit grosser Ausnützung anzuordnen. Diese Aussagen bedeuten indessen nicht, dass die Gemeinden zu eigentlichen Auszonungen und Planungsschritten befugt wären, welche in klarem Gegensatz zur Schaffung von Zentrumsgebieten stehen. Wo eingezontes Land in Frage steht, kann mit dem Mittel der Erschliessungsetappierung eine gewisse zeitliche Staffelung herbeigeführt werden. Schliesslich betrifft die Aufforderung des Bundesrates zur Vorlage von Änderungen und Ergänzungen der kantonalen Richtplanung nicht schwergewichtig die Zentrumsgebiete, sodass diese für den vorliegenden Fall unbeachtlich wäre. Damit erweist sich die streitige Initiative auch unter dem Gesichtswinkel der kantonalen Richtplanung als fragwürdig.
e) Der Regierungsrat hat schliesslich ausgeführt, dass nicht zur Reservezone gemacht werden darf, was gemäss Art. 15 RPG als Bauzone festzusetzen ist. Da das von der Initiative umfasste Gebiet im Hochbord den Kriterien von Art. 15 RPG entspreche, sei es in der Bauzone zu belassen und dürfe nicht einer Reservezone zugewiesen werden. - Demgegenüber gehen die Beschwerdeführer davon aus, das Gebiet im Hochbord sei nicht groberschlossen, werde angesichts der Baulandreserven in der Stadtgemeinde Dübendorf vorläufig nicht benötigt und könne daher der Reservezone zugewiesen werden. Sie werfen dem Regierungsrat insbesondere vor, die tatsächlichen Verhältnisse im Gebiet Hochbord in bezug auf Erschliessung und Baulandbedarf nicht hinreichend berücksichtigt zu haben. Sie weisen zudem darauf hin, dass die Initiative ein klar umgrenztes Gebiet erfasse, welches heute der zweiten Erschliessungsetappe entspreche.
aa) Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen das Land, welches sich für die Überbauung eignet und entweder weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Das Bundesgericht hat festgehalten, die Erfüllung der Planungspflicht im Sinne von Art. 2 RPG und § 8 ff. PBG erlaube es nicht, die Festsetzung von Nutzungszonen unbefristet aufzuschieben (BGE 115 Ia 333 E. 6a S. 341). Aufgrund der gesetzlichen Umschreibung der Bauzonen in Art. 15 RPG und § 47 PBG gehöre Land, das den gesetzlichen Voraussetzungen entspreche, grundsätzlich in eine Bauzone, sofern es nicht als Folge der Abwägung aller für die Raumplanung massgebenden Zielsetzungen, insbesondere aus ortsplanerischen Erwägungen, ganz oder teilweise einer Nichtbauzone zugewiesen werde (BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 338).
bb) In dieser Hinsicht fragt sich im vorliegenden Fall, ob das Gebiet Hochbord/Stettbach Baulandcharakter aufweist und unter diesem Gesichtswinkel einer Reservezone zugewiesen werden dürfe. Dabei kann aufgrund der Akten davon ausgegangen werden, dass das Hochbord zum Teil überbaut ist und mit dem angrenzenden Siedlungsgebiet einen Zusammenhang aufweist.
Das Gebiet Hochbord ist mit Verkehrsträgern des öffentlichen und privaten Verkehrs erschlossen. Es bestehen bereits die S-Bahn, die Stadtzürcher Tramlinie 7 und verschiedene Buslinien. Der nahe gelegene Autobahnanschluss vermag den privaten Verkehr abzunehmen. Die Richtplanung sieht noch zusätzliche Verkehrsmittel vor (Stadtbahn Oerlikon/Stettbach-Flughafen-Kloten) und einen Mittelverteiler für das Gebiet Hochbord. Damit erscheint das Gebiet als in hohem Ausmasse erschlossen. Im Begleittext zur Initiative ist ausdrücklich von der hohen Verkehrsgunst des Hochbord die Rede.
Umstritten sind im einzelnen die Baulandreserven in der Stadtgemeinde Dübendorf und der zukünftige Bedarf. Wie es sich damit im einzelnen verhält, braucht im vorliegenden Verfahren nicht abschliessend und umfassend beurteilt zu werden. Angesichts der tatsächlichen Verhältnisse kann nicht angenommen werden, das von der Initiative erfasste Gebiet müsse gestützt auf Art. 15 RPG zwingend ausgezont oder einer Reservezone zugewiesen werden. Es kann dem Regierungsrat daher auch nicht vorgeworfen werden, die tatsächlichen Verhältnisse willkürlich unbeachtet gelassen zu haben.
cc) Unter dem Gesichtswinkel von Art. 15 RPG ist demnach anzunehmen, dass das von der Initiative bezeichnete Gebiet den bundesrechtlichen Anforderungen an eine Bauzone genügt; es kann daher nicht gesagt werden, der Regierungsrat habe den Baulandcharakter zu Unrecht bejaht und die Initiative daher fälschlicherweise für ungültig bezeichnet.
f) Entscheidendes Gewicht legen die Beschwerdeführer auf das Bundesumweltschutzrecht und leiten daraus die Forderung nach einer Einweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach in eine Reservezone ab. Sie machen insbesondere geltend, die Luftbelastung gebiete geradezu Anpassungen der Planung an die umweltschutzrechtlichen Anforderungen, da durchschnittliche zonenkonforme Baugesuche grundsätzlich nicht alleine wegen der Luftbelastung abgewiesen werden dürften und das Baubewilligungsverfahren daher kaum zu einer Verbesserung der Situation führe.
Das Bundesgericht hat sich in seiner jüngsten Rechtsprechung verschiedentlich mit Anlagen befasst, welche für sich allein oder mit anderen Anlagen zusammen eine übermässige Luftbelastung verursachen (vgl. die Hinweise in BGE 119 Ib 480 S. 483 f.; BGE 120 Ib 436; vgl. ferner nicht publiziertes Urteil vom 1. Dezember 1995 i.S. IG Parkhaus Vorstadt Solothurn, vom 17. Mai 1995 betreffend Einkaufszentrum in Grancia [in: URP 1995 S. 498] und vom 20. Januar 1993 betreffend Parkhaus in Freiburg). Es hat ausgeführt, dass die übermässige Luftbelastung in einem Gebiet grundsätzlich nicht zur Folge habe, dass die dortige Zonenplanung nachträglich im Baubewilligungsverfahren in Frage gestellt werden könne. Bauprojekte, von denen für sich allein genommen bloss durchschnittliche Emissionen ausgehen, könnten grundsätzlich nicht unter Hinweis auf die übermässige Gesamtbelastung abgelehnt werden (BGE 119 Ib 480 E. 5c und 5d S. 486 f.; BGE 120 Ib 436 S. 446). Es hat es indessen nicht ausgeschlossen, dass die Bau- und Zonenordnung in dem dafür vorgesehenen Verfahren entsprechend angepasst werde, soweit zur Reduktion der Luftbelastung eine Einschränkung der Bautätigkeit als nötig erscheine (BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 485).
Im vorliegenden Fall steht keine Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) zur Diskussion, für welche nach Art. 11 USG die Emissionen im Rahmen der Vorsorge oder verschärfter Anordnungen beschränkt werden können. Es geht vielmehr um die planerische Erfassung und die Zonenzugehörigkeit eines ganzen Gebietes. Soweit in diesem Rahmen wegen der Gesamtbelastung eine Einschränkung der Bautätigkeit ins Auge gefasst werden soll, bedarf es einer umfassenden Koordination aller in Frage kommenden Massnahmen. Hierfür sieht die Luftreinhalte-Verordnung (LRV, SR 814.318.142.1) in Art. 31 das Instrument des Massnahmenplanes vor. Dieser gibt die Quellen der Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Gesamtbelastung verantwortlich sind, und bezeichnet die Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung der übermässigen Immissionen. Der Massnahmenplan stellt damit ein Koordinationsinstrument dar, um in komplexen Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen (vgl. BGE 119 Ib 480 S. 484, mit Hinweisen). In diesem Rahmen fallen grundsätzlich auch planerische Massnahmen wie Ab- und Auszonungen in Betracht und wären gemäss den einschlägigen Kompetenz- und Verfahrensbestimmungen zu beschliessen (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 20 f.). Erforderlich wäre zudem, dass die beiden für die Gemeinden verbindlichen kantonalen Instrumente des Massnahmenplanes und des Richtplanes - trotz der unterschiedlichen Anordnungskompetenz - materiell aufeinander abgestimmt würden.
Für das Gebiet Hochbord/Stettbach bestehen im bisherigen Massnahmenplan keine Anordnungen, welche in Verbindung und in Koordination mit weitern Massnahmen eine Verminderung der Bautätigkeit erforderten. Allein gestützt auf das Bundesumweltschutzrecht kann die Zuweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach zu einer Reservezone trotz der unbestrittenen Luftbelastung nicht abgleitet werden. Für einen derartigen Schritt fehlt es insbesondere an der für die Bekämpfung der Luftbelastung erforderlichen Gesamtsicht und überregionalen Koordination. Es ist kaum sinnvoll, allfällige Vorkehren aus der Massnahmenplanung herauszulösen und punktuell anzuordnen (vgl. BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 489). Das zeigt sich schon daran, dass eine Auszonung von Teilgebieten eine Verlagerung der Bautätigkeit in andere Gebiete mit schlechterer Erschliessung zur Folge haben und sich daher unter dem Gesichtswinkel der Luftbelastung als kontraproduktiv erweisen könnte (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 21; PETER WIPFLI, Bauliche Verdichtung - Postulat und Praxis, in: ALFRED KOLLER [Hrsg.], Aktuelle Probleme des privaten und öffentlichen Baurechts, St. Gallen 1994, S. 378). Zwar mag es Sache der übrigen Planung sein, eine solche Verlagerung zu verhindern, wie die Beschwerdeführer vorbringen. Indessen vermögen sie nicht darzulegen, dass mit ihrer Initiative einer solchen Verlagerung entgegengewirkt würde und die erforderliche Koordination garantiert wäre.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass das Bundesumweltschutzrecht für sich allein nicht direkt Massnahmen wie die Einweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach in eine Reservezone gebietet. Solche Vorkehren sind zwar unter dem Gesichtswinkel des Umweltschutzrechts durchaus denkbar, wenn sie kompetenzgemäss angeordnet und umfassend koordiniert sind. Das aber trifft im vorliegenden Fall nicht zu, da der Massnahmenplan - für sich allein genommen - im betroffenen Gebiet keine Reduktion der Bautätigkeit vorschreibt und der Richtplan andererseits gar ein Zentrumsgebiet vorsieht. Isolierte Nutzungsplanänderungen vermögen das Auftreten übermässiger Luftbelastungen nicht zu bewältigen (vgl. BGE 119 Ib 480 S. 486). Daraus ist zu schliessen, dass der Regierungsrat mit der Ungültigerklärung der umstrittenen Initiative nicht gegen das Bundesumweltrecht verstossen hat.
g) Art. 21 Abs. 2 RPG umschreibt im Spannungsfeld von Planbeständigkeit und Anpassung an veränderte Umstände die Voraussetzungen für die Revision von Nutzungsplänen. Unter diesem Gesichtswinkel zeigt sich, dass die Nutzungsplanung der Stadt Dübendorf im Jahre 1986 beschlossen und vom Regierungsrat im Jahre 1987 genehmigt worden ist. Seither sind bis zum Entscheid des Regierungsrates immerhin neun bzw. zehn Jahre verstrichen. Das ist eine Dauer, die eine Überarbeitung der Nutzungsplanung nicht ausschliesst, auch wenn sie für eine Industrie- und Gewerbezone nicht gerade als lang bezeichnet werden kann. Die Reservezone stellt eine Nichtbauzone dar und schliesst eine Bautätigkeit weitgehend aus. Eine Umzonung des Hochbord in eine Reservezone würde daher einen schwerwiegenden Eingriff bedeuten. Ferner kann nicht gesagt werden, dass sich die Verhältnisse seit dem Erlass der heutigen Bau- und Zonenordnung wesentlich geändert haben. Der - nach den Beschwerdeführern überdimensionierte - Einbezug des Baulandes war damals bekannt und wurde in Abwägung der gesamten Interessen bewusst in Kauf genommen; seither mag sich einzig die Nachfrage aus wirtschaftlichen Gründen zurückgebildet haben. Aus diesen Gründen ist es nicht weiter zu beanstanden, dass der Regierungsrat nicht näher auf die tatsächlichen Verhältnisse wie Baulandreserven und -bedarf eingegangen ist. Schliesslich kann aber auch in bezug auf die Luftbelastung nicht von wesentlich veränderten Umständen gesprochen werden. Die entscheidenden gesetzlichen Grundlagen auf Bundesebene waren bereits bekannt; das eidgenössische Umweltschutzgesetz stammt aus dem Jahre 1983, die Luftreinhalte-Verordnung ist 1985 erlassen worden. Die Auswirkungen der Zonenordnung im Gebiet Hochbord/Stettbach waren bei der Planfestsetzung grundsätzlich abschätzbar und vermögen für sich allein - trotz der erhöhten Sensibilisierung betreffend Luftreinhaltung - eine Änderung der Planung nicht leichthin zu rechtfertigen (BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 486; KARLEN, a.a.O., S. 20 f.). Auf der andern Seite kann nicht übersehen werden, dass die Luftbelastung seit dem Erlass der Bau- und Zonenordnung zugenommen und der kantonale Massnahmenplan von 1990 mit dem Luft-Programm 1990 die erwarteten Erleichterungen nicht gebracht hat. Wie gezeigt, vermöchten eine isolierte, nicht koordinierte Ab- oder Rückzonung oder eine Einweisung in eine Reservezone der Luftbelastung kaum effizient zu begegnen.
Aufgrund dieser Überlegungen können die Voraussetzungen für eine Planänderung im Sinne der von der Initiative verlangten Zuweisung zu einer Reservezone unter planerischen Gesichtspunkten nicht klar bejaht werden.
h) Bei einer gesamthaften Betrachtung kann dem Regierungsrat in Anbetracht all dieser Erwägungen nicht vorgeworfen werden, die umstrittene Initiative in willkürlicher Anwendung des kantonalen Rechts oder in Missachtung von Bundesrecht als ungültig erklärt zu haben. Daraus folgt, dass dieser auch das Initiativrecht nicht verletzt hat. Demnach erweist sich die vorliegende Beschwerde in materieller Hinsicht als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Art. 85 let. a OJ; initiative communale en matière d'aménagement du territoire. 1. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral appelé à contrôler la compatibilité d'une initiative communale avec la législation cantonale (consid. 2d).
2. Examen de la validité d'une initiative communale en matière d'aménagement du territoire (consid. 3); prise en considération des éléments suivants:
- zone de réserve selon le § 65 de la loi zurichoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC/ZH)
- zone réservée et interdiction temporaire de bâtir selon les §§ 346 et 234 LATC/ZH
- plan directeur cantonal
- zone à bâtir selon l'art. 15 LAT
- droit fédéral de la protection de l'environnement, ordonnance sur la protection de l'air, plan des mesures
- stabilité du plan selon l'art. 21 al. 2 LAT. | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-175%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,515 | 123 I 175 | 123 I 175
Sachverhalt ab Seite 176
Im Frühling 1990 wurde in der Stadt Dübendorf die Volksinitiative "Für eine umweltgerechte Entwicklung im Hochbord/Stettbach" mit folgendem Wortlaut eingereicht:
Der Zonenplan der Stadt Dübendorf ist wie folgt zu ändern:
Die Groberschliessungsgebiete der 2. Etappe der IG 3 im Hochbord/Stettbach werden einer Reservezone zugeteilt (gemäss untenstehendem Plan).
Davon ausgenommen bleibt das Grundstück der Möbel-Pfister AG (Kat. Nr. 14078).
Übergangsbestimmung: Bis zum Entscheid über diese Volksinitiative ist mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln dafür zu sorgen, dass jegliche Erschliessungsmassnahmen (insbesondere Hochbordstrasse) und jegliche Bautätigkeit im betroffenen Gebiet unterbleiben.
Die Initiative wurde im wesentlichen wie folgt begründet: Die geltende Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf aus dem Jahre 1987 ermögliche im Gebiet Hochbord/Stettbach über die heutige Zahl von 3'100 Arbeitsplätzen die Schaffung weiterer 16'000 Arbeitsplätze. Ohne Änderung der Bau- und Zonenordnung würde das Gebiet nach den für eine Industrie- und Gewerbezone geltenden Bestimmungen vollständig überbaut. Der Motorfahrzeugverkehr würde dadurch ein unerträgliches Ausmass annehmen; die Stadt Dübendorf würde von einer kaum vorstellbaren Verkehrslawine überrollt, gerate mit einem krassen Missverhältnis zwischen Wohnbevölkerung und Arbeitsplätzen städtebaulich endgültig aus den Fugen und würde durch die Luftbelastung schwer beeinträchtigt. Die Bildung einer Reservezone im Gebiet Hochbord/Stettbach stelle eine Chance zum Nachdenken dar, und es könnten damit die Planungsfehler der vergangenen Jahrzehnte korrigiert werden.
Der Gemeinderat von Dübendorf (Legislative) erklärte die Initiative am 7. Mai 1990 für gültig und überwies sie für Bericht und Antrag an den Stadtrat (Exekutive).
Gegen die Gültigerklärung der Initiative erhoben Friedrich Beerstecher und weitere Beteiligte sowie der Kanton Zürich Beschwerde beim Bezirksrat Uster. Dieser wies die Beschwerden im Hauptpunkt ab und bestätigte die Gültigkeit der Initiative, hob allerdings die Übergangsbestimmung als ungültig auf. Dieser Entscheid wurde im wesentlichen wie folgt begründet: Die Initiative verfolge als zentrales Anliegen den Schutz der Umwelt. Die bundesrechtlichen Umweltschutzvorschriften seien unmittelbar anwendbar und hätten Auswirkungen auf die Planung. Für das umstrittene Gebiet hätten Studien ergeben, dass die bundesrechtlichen Grenzwerte der Luftbelastung bei einem im bisherigen Rahmen vorgesehenen Ausbau niemals eingehalten werden könnten. Unter solchen Umständen könne sich im Sinne einer Vorsorge eine Änderung der Zonenplanung aufdrängen. Bei der vorauszusehenden Belastung fehlten im betreffenden Gebiet die Voraussetzungen für die Erteilung von Baubewilligungen. Die Bildung von Reservezonen stelle an sich kein planungsrechtliches Mittel für Denkpausen oder Moratorien dar, sei aber die einzige Möglichkeit, solche zu verwirklichen. Hinsichtlich der Beständigkeit von Planungen sei einzuräumen, dass die Annahme der Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf von 1986 erst wenige Jahre zurückliege. Die erhebliche Änderung der Verhältnisse betreffend die umweltschutzrechtlichen Anforderungen erlaubten indessen Änderungen der Bau- und Zonenordnung.
Gegen diesen Entscheid rekurrierten Friedrich Beerstecher und weitere Beteiligte beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess die Beschwerden mit Entscheid vom 27. März 1996 gut. Er kam zum Schluss, die Initiative verstosse gegen § 65 PBG. Die in § 65 PBG umschriebene Reservezone umfasse Land, das zwar dem Siedlungsgebiet oder wenigstens Bauentwicklungsgebiet angehöre, aber (noch) nicht Bauzone ist. Sie eigne sich nicht für die Planungssicherung. Hierfür sehe das Zürcher Recht lediglich Bausperren oder Planungszonen vor. Es verstosse daher gegen das übergeordnete Recht, das streitige Areal trotz der vorhandenen Voraussetzungen von Bauzonenland einer Reservezone zuzuteilen. Das eidgenössische Umweltschutzrecht gebe keine Grundlage für Eingriffe in die geltende Nutzungsplanung ab.
Diesen Entscheid des Regierungsrates fechten Martin Bäumle und Mitbeteiligte beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG an. Sie verlangen die Gültigerklärung der Initiative und machen hierfür im wesentlichen geltend, aus der Umweltbelastung müssten für den Bereich der Raumplanung die entsprechenden Konsequenzen gezogen werden und die Zonenplanung sei entsprechend den Anforderungen an die Luftreinhaltung anzupassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. d) aa) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nach ständiger Rechtsprechung nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; BGE 118 Ia 184 E. 3 S. 190, 422 E. 1 S. 424; BGE 113 Ia 46 E. 2b S. 51, je mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solche anerkennt das Bundesgericht Volk und Parlament (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; BGE 111 Ia 115 E. 2a; ZBl 92/1991 S. 164 E. 1b). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes (zum ganzen BGE 121 I 334 E. 2a S. 338 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall ist die Übereinstimmung der Initiative mit dem kantonalen Planungsrecht sowie mit dem eidgenössischen Planungs- und Umweltschutzrecht und der Planbeständigkeit streitig. Die Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone wird frei geprüft. Die Übereinstimmung mit dem Bundesgesetzesrecht ist ebenfalls frei zu prüfen - gleich wie bei Beschwerden wegen Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272 mit Hinweisen).
bb) Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Vereinbarkeit einer kommunalen Initiative mit dem kantonalen Gesetzesrecht frei oder lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen ist.
Im Jahre 1974 beurteilte das Bundesgericht die sog. "Gratistram-Initiative" aus der Stadt Zürich, deren Vereinbarkeit mit dem kantonalen Recht von der Auslegung des im kantonalen Gesetz über das Gemeindewesen enthaltenen Begriffs der "produktiven Unternehmung" abhing. Es führte aus, diese Auslegung sei unmittelbar für den Umfang des Initiativrechts entscheidend, weshalb die Übereinstimmung der Initiative mit dem Gesetz über das Gemeindewesen frei zu prüfen sei (BGE 100 Ia 231 E. 2a S. 238). Im Anschluss daran hat das Bundesgericht zu einer stadtzürcherischen Initiative betreffend die Kostentragung der Kriminalpolizei im Jahre 1994 festgehalten, das Gemeindegesetz, die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz beträfen zwar nicht direkt den Inhalt und die Ausübung der politischen Rechte; da von deren Auslegung die Gültigkeit der Initiative abhange, umschrieben sie unter den gegebenen Umständen den Umfang des Initiativrechts und seien daher im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde frei zu prüfen (ZBl 96/1995 E. 4c S. 476 f.). Ähnlich ging das Bundesgericht bei der Beurteilung einer Initiative für Beitragsleistungen an eine Wuhrkorporation vor (nicht publizierte E. 4 und publizierte E. 5 von ZBl 91/1990 S. 27).
Demgegenüber hat das Bundesgericht die Vereinbarkeit kommunaler Initiativen mit dem übergeordneten kantonalen Gesetzes- und Verordnungsrecht in mehreren Fällen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft. Im Zusammenhang mit einer Initiative zur planerischen Unterschutzstellung gewisser Gebäudegruppen in der Gemeinde Ittigen hat es im Anschluss an die Standardformulierung beigefügt, die Auslegung anderer kantonaler Normen wie etwa von Bauvorschriften würden nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes geprüft (unveröffentlichtes Urteil vom 28. Mai 1993 i.S. Initiativkomitee gegen Gemeinderat Ittigen und Justizdirektion des Kantons Bern, E. 4a). Bei der Beurteilung der stadtzürcherischen Initiative "Für ein Umwelt-Abo der VBZ" ist ausgeführt worden, das kantonale Gesetz über die Staatsbeiträge für die Verkehrsbetriebe der Städte Zürich und Winterthur enthalte keine Vorschriften, welche den Inhalt des Stimmrechts regeln oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen, und werde daher nur auf Willkür hin überprüft (unveröffentlichtes Urteil vom 24. Juni 1987 i.S. B. gegen Stadtrat Zürich und Regierungsrat des Kantons Zürich, E. 2).
In einer weitern Gruppe von Entscheidungen standen Fragen der Vereinbarkeit von Initiativen mit dem übergeordneten kantonalen Recht unterhalb der Verfassungsstufe in engem Zusammenhang mit Fragen der Autonomie der betroffenen Gemeinwesen. Die Übereinstimmung mit dem kantonalen Recht ist lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes geprüft worden (BGE 116 Ia 285; 113 Ia 212).
Schliesslich hat das Bundesgericht in manchen veröffentlichten oder unveröffentlichten Urteilen kommunale Initiativen aufgrund von Stimmrechtsbeschwerden nach der allgemeinen Formel auf ihre Vereinbarkeit auf kantonales Gesetzes- oder Verordnungsrecht hin überprüft, ohne sich zur Kognition direkt oder indirekt zu äussern (vgl. etwa BGE 111 Ia 284 E. 5 S. 289; BGE 108 Ia 38 S. 40; ZBl 90/1989 E. 4c S. 495).
cc) Angesichts dieser divergierenden Praxis ist die Frage nach dem Beurteilungsmassstab zu überprüfen.
Das Bundesgericht beurteilt nach Art. 85 lit. a OG Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung sowie kantonale Wahlen und Abstimmungen aufgrund sämtlicher einschlägiger Bestimmungen des kantonalen Verfassungsrechts und des Bundes. Vorbehältlich der ungeschriebenen Bundesverfassungsgarantie auf zuverlässige und unverfälschte Äusserung des freien Willens der Stimmbürger (BGE 121 I 138 E. 3b S. 145, mit Hinweisen) ergeben sich Inhalt und Umfang der politischen Rechte grundsätzlich aus dem kantonalen Verfassungsrecht (vgl. ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Basel 1983, Rz. 426; GEROLD STEINMANN, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996 S. 256). Da dies oftmals lückenhaft ist und insbesondere Verfahrensfragen nicht regelt (vgl. ZBl 92/1991 S. 167 E. 3c), überprüft das Bundesgericht im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde auch jene kantonalen (und kommunalen) Normen frei, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Es sind dies all jene Vorschriften, die das verfassungsrechtlich garantierte Stimmrecht konkretisieren. Sie betreffen etwa die Gültigkeitsvorschriften über die erforderliche Zahl von Initiativunterschriften oder kantonale Sperrfristen. Auch die Frage, was überhaupt Gegenstand von Initiativbegehren sein kann, gehört zu diesen Vorschriften; das Bundesgericht prüft daher etwa frei, ob Verwaltungsinitiativen überhaupt zulässig sind (vgl. BGE 119 Ia 154 E. 3 S. 157; BGE 111 Ia 115 E. 4a S. 120; BGE 108 Ia 38 E. 3 S. 39; ZBl 90/1989 S. 494 E. 4a und 4b). Ebenfalls der freien Überprüfung unterliegt die Frage, ob ein Initiativbegehren die bestehende Kompetenzordnung wahrt und insofern rechtmässig ist (ZBl 87/1986 S. 180, 85/1984 S. 552).
Anders verhält es sich mit Normen, die eine beliebige Materie regeln und in keinem Zusammenhang mit den politischen Rechten stehen, auch wenn ihre Auslegung für die materielle Gültigkeit einer Initiative entscheidend ist. Solche Vorschriften konkretisieren das Stimmrecht in keiner Weise und können daher keine freie Überprüfung beanspruchen. Diese hat sich auf den unmittelbaren Bereich der politischen Stimmberechtigung zu beschränken. In diesem Sinne umschreibt die französischsprachige Formel denn auch etwas präziser, die freie Kognition beziehe sich auf "l'application et l'interprétation du droit constitutionnel cantonal ainsi que des dispositions légales qui sont étroitement liées au droit de vote lui-même ou qui en précisent le contenu et l'étendue" (BGE 106 Ia 197 E. 2d S. 199).
Eine solche Betrachtung der Kognition bei Stimmrechtsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG steht auch mit der Rechtslage bei den Verfassungsbeschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG im Einklang, in deren Rahmen kantonales Gesetzes- und Verordnungsrecht grundsätzlich nur auf das Willkürverbot hin überprüft wird. Es wäre mit der Systematik der staatsrechtlichen Beschwerde schwer vereinbar, beliebige materielle kantonale Normen auf Stimmrechtsbeschwerde hin frei, im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde aber nur auf Willkür hin zu überprüfen.
Diese Erwägungen zeigen, dass die Formulierungen des Überprüfungsmassstabes tatsächlich zutreffen, in der Praxis lediglich unterschiedlich gehandhabt werden. Eine freie Überprüfung ist nur angezeigt, wenn der eigentliche Inhalt, die Tragweite und der Umfang der politischen Rechte und deren Ausübung umstritten sind. Die Auslegung anderer kantonaler Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen, welche eine beliebige Sachmaterie ordnen, ist lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes zu prüfen, auch wenn davon die materielle Gültigkeit einer Initiative abhängt. In diesem Sinne ist die Rechtsprechung nicht eigentlich zu präzisieren. Es genügt, sie ihrem Gehalt und ihrer Formulierung entsprechend anzuwenden und konsequent zu handhaben (vgl. die nicht näher begründete - Kritik bei STEINMANN, a.a.O., S. 258 Anm. 32).
dd) Die Beschwerdeführer haben in ihrer Beschwerde eine freie Überprüfung der streitigen Initiative auf das kantonale Recht, insbesondere die Bestimmungen des Planungs- und Baugesetzes beansprucht und sich hierfür ausdrücklich auf BGE BGE 100 Ia 231 berufen. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Auslegung des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich (PBG, Zürcher Gesetzessammlung 700.1) lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes zu beurteilen. Dieser Prüfungsmassstab ist auch im vorliegenden Fall anzulegen, obwohl er für die Beschwerdeführer eine Beschränkung darstellt; der Grundsatz von Treu und Glauben steht der richtigen Anwendung nicht entgegen (BGE 122 I 57 E. 3c S. 59 ff., mit Hinweisen). Die strengere Handhabung des Beurteilungsmassstabes kann den Beschwerdeführern indessen nach Treu und Glauben nicht in jeder Hinsicht entgegengehalten werden (vgl. BGE 122 I 57 E. 3d S. 61; BGE 120 Ia 19 E. 2c/cc S. 26; BGE 110 Ia 176 S. 180 f.). Im vorliegenden Fall kann den Beschwerdeführern insbesondere nicht vorgeworfen werden, im Zusammenhang mit dem kantonalen Recht keine eigentlichen Willkürrügen erhoben zu haben (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
3. Nach der als ungültig erklärten kommunalen Initiative soll das heute in einer Industrie- und Gewerbezone zweiter Etappe gelegene Gebiet Hochbord/Stettbach in Anbetracht der bestehenden Luftbelastung neu einer Reservezone zugewiesen werden. Die Initianten verlangen aus Umweltgründen eine planerische Denkpause. Der Regierungsrat hat eine solche Zonenzuweisung als im Widerspruch zum kantonalen und eidgenössischen Recht betrachtet.
Für die Frage der materiellen Zulässigkeit der streitigen Initiative ist im folgenden von der Grundsatznorm von Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) über die Abänderung von Plänen auszugehen und sind die einzelnen Gesichtspunkte für oder gegen eine Planänderung gesamthaft zu betrachten.
a) Art. 21 Abs. 2 RPG sieht vor, dass Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Diese Bestimmung garantiert der Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit und sichert ihr die vom Gesetzgeber zugedachte Funktion. Die Pläne sind andererseits revidierbar, da dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf sollen in Übereinstimmung gebracht werden können. Für eine Planänderung ist nötig, dass sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine Plananpassung nötig erscheint (BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 486; BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33; BGE 113 Ia 444 E. 5b S. 455; BGE 109 Ia 113 E. 3 S. 114; PETER KARLEN, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, in: PBG-aktuell, 4/94, S. 8 ff.). Hierfür bedarf es einer umfassenden Abwägung der entgegenstehenden Interessen. Die Rechtsprechung hat dabei auf unterschiedliche Kriterien abgestellt (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 13 ff.). Es fallen verschiedene Gesichtspunkte des kantonalen oder eidgenössischen Rechts in Betracht, welche im folgenden näher zu prüfen sind.
b) Nach dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrates steht die streitige Initiative im Widerspruch mit dem Planungs- und Baugesetz, weil ihre Anliegen mit der Zielsetzung der in § 65 PBG umschriebenen Reservezone nicht vereinbar seien.
aa) Die Reservezone nach § 65 PBG umfasst Flächen, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen werden soll. Bauten und Anlagen in der Reservezone sind nur nach Massgabe von Art. 24 RPG zulässig und dürfen der im Richtplan vorgesehenen Zweckbestimmung nicht zuwiderlaufen. Damit erweist sich die Reservebauzone als Nichtbauzone (vgl. BGE 115 Ia 333 E. 2a S. 336; 116 Ia 328 S. 331; 121 I 245 E. 8c S. 250 f.).
bb) Im angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat ausgeführt, die Reservezone nach zürcherischem Recht habe im Zusammenspiel mit der auf 20 bis 25 Jahre ausgerichteten Richtplanung der Etappierung des bisherigen Bauzonenumfanges gedient, ohne dass in der auf 15 Jahre bemessenen Nutzungsplanung eigentliche Auszonungen vorgenommen - und allenfalls entschädigt - werden mussten. Die Reservezonen dienten damit der nutzungsplanerischen Umsetzung der entsprechenden Richtplanfestlegungen. Was zwar Siedlungsgebiet oder wenigstens Bauentwicklungsgebiet, aber (noch) nicht Bauzone sein soll, sei nach dem kantonalen Recht als Reservezone festzusetzen. - Die Beschwerdeführer betrachten diese Interpretation des Begriffs der Reservezone nach § 65 PBG als zu eng. Sie räumen zwar ein, dass die Redimensionierung der Bauzonen der historische Hauptanwendungszweck der zürcherischen Reservezonen bildete, möchten der Bestimmung von § 65 PBG aber einen darüber hinausgehenden Zweck zusprechen. Die Initiative, welche das fragliche Areal vor allem aus umweltschutzrechtlichen Gründen einer Reservezone zuweisen möchte, sei daher mit § 65 PBG vereinbar.
cc) Mit der Anerkennung, dass die Reservezonen - historisch gesehen - der Redimensionierung der Bauzonen und der langfristigen Sicherung der Richtplanfestlegungen dienen, wird bereits deutlich, dass die Auslegung von § 65 PBG durch den Regierungsrat nicht leichthin als willkürlich bezeichnet werden kann. Daran ändert die Revision von § 65 PBG im Jahre 1991 nichts, da sie keine grundlegende Änderung der Bestimmung mit sich brachte. Nach wie vor gilt, dass die Reservezone eine über den Planungshorizont von 15 Jahren (Art. 15 RPG) hinausgehende Nichtbauzone ist.
Der heutige Wortlaut von § 65 PBG lehnt sich eng an die Formulierung von Art. 18 RPG an. Nach dessen Abs. 2 können die Kantone Vorschriften erlassen über Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer umschreibt damit das eidgenössische Recht nicht den Inhalt einer bestimmten Planung, sondern erteilt den Kantonen lediglich die Zuständigkeit, weitere Zonen vorzusehen und diese im Rahmen des Bundesrechts in eigener Kompetenz zu umschreiben. Insbesondere kann aus dem Bundesrecht nicht auf den Inhalt einer in Anwendung dieser Bestimmung erlassenen kantonalrechtlichen Zone geschlossen werden.
dd) Konkret will die Initiative das Gebiet aus Gründen der bestehenden Luftbelastung einer Reservezone zuweisen. Der Initiativtext als solcher äussert sich nicht zum Ziel dieser Zonenzuweisung. Dem Begleittext ist zu entnehmen, dass eine Chance zum Nachdenken und zur Korrektur von Planungsfehlern der vergangenen Jahrzehnte eingeräumt werden solle, um in einem späteren Zeitpunkt die Voraussetzungen - etwa mittels eines Gestaltungsplanes - für ein neues, sinnvoll geplantes Stadtquartier zu schaffen; der Initiative geht es ausdrücklich nicht um eine Verhinderung städtischer Entwicklung an einer verkehrsgünstigen Lage, sondern um eine vernünftige und umweltgerechte Entwicklung. Damit aber wird mit der Initiative nicht das Ziel einer Nichtbauzone bzw. einer Zone verfolgt, deren Nutzung noch während 20 oder mehr Jahren unbestimmt bleibt und erst später festgelegt wird. Die Initiative kann auch bei wohlwollender Auslegung kaum in diesem Sinne verstanden werden. Der Begleittext deutet vielmehr darauf hin, dass die Bauzone im Gebiet Hochbord/Stettbach als solche nicht in Frage gestellt werden, indessen bis zu deren Realisierung eine Denkpause eingeschaltet werden soll. Er lässt nicht erkennen, dass das Gebiet Hochbord/Stettbach während so vieler Jahre nicht soll überbaut werden dürfen. Es lässt sich daher kaum beanstanden, wenn der Regierungsrat die streitige Initiative als nicht PBG-konform bezeichnete.
ee) Trotz der historischen Sicht des Regierungsrates liesse sich nicht zum vornherein ausschliessen, die Reservezone auch für Ziele wie diejenigen der Initianten einzusetzen. In Anbetracht der Entstehungsgeschichte von § 65 PBG und des Begleittextes zur Initiative kann dem Regierungsrat indessen keine Willkür vorgeworfen werden, die Initiative wegen § 65 PBG als ungültig erklärt zu haben.
c) Der Regierungsrat hat aus dem Anliegen der Initianten, eine Denkpause einzuschalten und später eine sorgfältige, umweltgerechte Überbauung im Gebiet Hochbord/Stettbach zu ermöglichen, sinngemäss abgeleitet, die Zuweisung zur Reservezone diene der Sicherung einer späteren Planung. Hierfür aber stünde nicht die Reservezone zur Verfügung, sondern müssten allenfalls die speziellen Instrumente des kantonalen Rechts, nämlich die Planungszone oder die Bausperre eingreifen. Dem halten die Beschwerdeführer im wesentlichen entgegen, diese erwiesen sich als völlig ungenügende Mittel zur Lösung der sich stellenden Probleme.
Nach § 346 PBG können bis zum Erlass oder während der Revision von Gesamtrichtplänen oder Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festgesetzt werden, innerhalb derer keine baulichen Veränderungen oder sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gange befindlichen Planung widersprechen. Planungszonen dürfen für höchstens drei Jahre festgelegt und nötigenfalls für zwei weitere Jahre verlängert werden. Einen ähnlichen Zweck verfolgt die Bausperre gemäss § 234 PBG, nach welcher Bestimmung ein Grundstück nur baureif ist, wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Planungszone und Bausperre stellen die gewissermassen klassischen Instrumente zur Sicherung künftiger Planungen dar (vgl. zur Planungszone und Bausperre BGE 119 Ib 480 S. 486 f.; HALLER/KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Auflage 1992, Rz. 333 ff.).
Es ist nicht ersichtlich, dass das kantonale Recht über Planungszone und Bausperre hinaus weitere Mittel der Plansicherung vorsieht. Dies mag für sich allein noch nicht unbedingt ausschlaggebend dafür sein, dass nicht auch eine Reservezone solchen Zwecken dienstbar gemacht werden könnte. Nicht ohne Grund weisen die Beschwerdeführer auf die Nachteile der klassischen Instrumente hin. Insbesondere genügen sie in Anbetracht der komplexen und viel Zeit in Anspruch nehmenden Planung in zeitlicher Hinsicht bisweilen nicht. Trotz dieses Umstandes kann dem Regierungsrat nicht vorgeworfen werden, dadurch in Willkür verfallen zu sein, dass er die kantonalen Plansicherungsinstrumente sinngemäss als abschliessend und die Reservezone nicht als das rechtlich zulässige Mittel bezeichnete.
d) Zu prüfen ist ferner, ob die umstrittene Initiative mit dem kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 im Einklang steht. Die Richtplanung ist nach eidgenössischem und kantonalem Recht behördenverbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG) und daher auch hinsichtlich der Frage über die Gültigkeit einer kommunalen Initiative zu beachten.
aa) Der Siedlungsplan sieht für das Gebiet Wallisellen (Bahnhof-Glattzentrum) - Zürich/Dübendorf (Stettbach/Hochbord) ein Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung vor. Mit der Bezeichnung von Zentrumsgebieten soll die Entwicklungsfähigkeit und internationale Konkurrenzfähigkeit des Grossraumes Zürich signalisiert, insgesamt gefördert sowie langfristig sichergestellt werden. Hier sollen die Voraussetzungen für eine zukunftstaugliche Zentrenstruktur unter Verwendung bereits heute zentral gelegener Standorte geschaffen und der wirtschaftliche Betrieb der S-Bahn im Interesse einer umweltschonenden Verkehrsbewältigung angestrebt werden. Bei künftigen Planungen in den Zentrumsgebieten soll wegleitend sein, dass dichte Siedlungsteile mit hoher Siedlungsqualität erhalten und geschaffen, überdurchschnittliche bauliche Dichten festgesetzt, der Wirtschaft optimale Standorte zur Verfügung gestellt, die Verkehrs- und übrige Infrastruktur nach Massgabe einer sinnvollen Etappierung der Nutzung geplant und öffentliche Einrichtungen zielgerichtet ausgebaut bzw. angesiedelt werden. Der Richtplan Verkehr sieht eine Erschliessung mit Verkehrsträgern des öffentlichen und privaten Verkehrs vor.
bb) Die Beschwerdeführer weisen in ihrer Replik auf verschiedene Mängel der zürcherischen Richtplanung hin. Sie führen insbesondere aus, im Zuge der Genehmigung des Richtplanes von 1996 hätten das Bundesamt für Raumplanung und der Bundesrat vom Kanton Zürich verschiedene zusätzliche Massnahmen gefordert. Angesichts dieser Mängel dürfe die umstrittene Initiative nicht am Richtplan gemessen werden.
Mit dieser Argumentation verkennen die Beschwerdeführer den Umstand, dass der neue Richtplan des Kantons Zürich vom Bundesrat am 15. Mai 1996 tatsächlich genehmigt worden ist (BBl 1996 II 1305). Mit der Genehmigung ist der Kanton Zürich zwar eingeladen worden, gewisse Änderungen vorzunehmen und Ergänzungen bis zum 31. März 2000 zur Genehmigung einzureichen. Diese Vorbehalte ändern indessen nichts daran, dass der Richtplan - schon gestützt auf die Stellungnahme des Bundesamtes für Raumplanung - generell als in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung stehend betrachtet worden ist. Daraus ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer, dass die streitige Initiative auch auf den Richtplan hin zu überprüfen ist.
cc) In Anbetracht der erwähnten richtplanerischen Vorgaben zu den Zentrumsgebieten ist die Zuweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach zu einer Reservezone und damit zu einer Nichtbauzone fragwürdig. Es kann nicht der Sinn der richtplanerischen Festlegung eines Zentrumsgebietes von kantonaler Bedeutung sein, dass darin ein bisher einer Bauzone zugeordnetes Gebiet ausgeschieden wird, das langfristig nicht (weiter) soll überbaut werden können. Eine eigentliche Auszonung stünde vielmehr im Gegensatz zur Anordnung des Zentrumsgebietes Hochbord. Das Bundesgericht hat zwar in seinem Urteil vom 27. August 1996 i.S. Stadt Zürich gegen Kanton Zürich (insbes. E. 10d) ausgeführt, die Richtplanung lege nicht im einzelnen fest, in welcher Weise und zeitlichen Abfolge die richtplanerischen Vorgaben von Zentrumsgebieten zu realisieren seien; dies sei vielmehr Sache des Nutzungsplanverfahrens, welches insofern auch Etappierungen vorsehen könne; insbesondere seien die Gemeinden nicht gehalten, unabhängig von der Erschliessung und ungeachtet der Voraussetzungen von Art. 15 RPG sofort und ohne Einschränkung Bauzonen mit grosser Ausnützung anzuordnen. Diese Aussagen bedeuten indessen nicht, dass die Gemeinden zu eigentlichen Auszonungen und Planungsschritten befugt wären, welche in klarem Gegensatz zur Schaffung von Zentrumsgebieten stehen. Wo eingezontes Land in Frage steht, kann mit dem Mittel der Erschliessungsetappierung eine gewisse zeitliche Staffelung herbeigeführt werden. Schliesslich betrifft die Aufforderung des Bundesrates zur Vorlage von Änderungen und Ergänzungen der kantonalen Richtplanung nicht schwergewichtig die Zentrumsgebiete, sodass diese für den vorliegenden Fall unbeachtlich wäre. Damit erweist sich die streitige Initiative auch unter dem Gesichtswinkel der kantonalen Richtplanung als fragwürdig.
e) Der Regierungsrat hat schliesslich ausgeführt, dass nicht zur Reservezone gemacht werden darf, was gemäss Art. 15 RPG als Bauzone festzusetzen ist. Da das von der Initiative umfasste Gebiet im Hochbord den Kriterien von Art. 15 RPG entspreche, sei es in der Bauzone zu belassen und dürfe nicht einer Reservezone zugewiesen werden. - Demgegenüber gehen die Beschwerdeführer davon aus, das Gebiet im Hochbord sei nicht groberschlossen, werde angesichts der Baulandreserven in der Stadtgemeinde Dübendorf vorläufig nicht benötigt und könne daher der Reservezone zugewiesen werden. Sie werfen dem Regierungsrat insbesondere vor, die tatsächlichen Verhältnisse im Gebiet Hochbord in bezug auf Erschliessung und Baulandbedarf nicht hinreichend berücksichtigt zu haben. Sie weisen zudem darauf hin, dass die Initiative ein klar umgrenztes Gebiet erfasse, welches heute der zweiten Erschliessungsetappe entspreche.
aa) Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen das Land, welches sich für die Überbauung eignet und entweder weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Das Bundesgericht hat festgehalten, die Erfüllung der Planungspflicht im Sinne von Art. 2 RPG und § 8 ff. PBG erlaube es nicht, die Festsetzung von Nutzungszonen unbefristet aufzuschieben (BGE 115 Ia 333 E. 6a S. 341). Aufgrund der gesetzlichen Umschreibung der Bauzonen in Art. 15 RPG und § 47 PBG gehöre Land, das den gesetzlichen Voraussetzungen entspreche, grundsätzlich in eine Bauzone, sofern es nicht als Folge der Abwägung aller für die Raumplanung massgebenden Zielsetzungen, insbesondere aus ortsplanerischen Erwägungen, ganz oder teilweise einer Nichtbauzone zugewiesen werde (BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 338).
bb) In dieser Hinsicht fragt sich im vorliegenden Fall, ob das Gebiet Hochbord/Stettbach Baulandcharakter aufweist und unter diesem Gesichtswinkel einer Reservezone zugewiesen werden dürfe. Dabei kann aufgrund der Akten davon ausgegangen werden, dass das Hochbord zum Teil überbaut ist und mit dem angrenzenden Siedlungsgebiet einen Zusammenhang aufweist.
Das Gebiet Hochbord ist mit Verkehrsträgern des öffentlichen und privaten Verkehrs erschlossen. Es bestehen bereits die S-Bahn, die Stadtzürcher Tramlinie 7 und verschiedene Buslinien. Der nahe gelegene Autobahnanschluss vermag den privaten Verkehr abzunehmen. Die Richtplanung sieht noch zusätzliche Verkehrsmittel vor (Stadtbahn Oerlikon/Stettbach-Flughafen-Kloten) und einen Mittelverteiler für das Gebiet Hochbord. Damit erscheint das Gebiet als in hohem Ausmasse erschlossen. Im Begleittext zur Initiative ist ausdrücklich von der hohen Verkehrsgunst des Hochbord die Rede.
Umstritten sind im einzelnen die Baulandreserven in der Stadtgemeinde Dübendorf und der zukünftige Bedarf. Wie es sich damit im einzelnen verhält, braucht im vorliegenden Verfahren nicht abschliessend und umfassend beurteilt zu werden. Angesichts der tatsächlichen Verhältnisse kann nicht angenommen werden, das von der Initiative erfasste Gebiet müsse gestützt auf Art. 15 RPG zwingend ausgezont oder einer Reservezone zugewiesen werden. Es kann dem Regierungsrat daher auch nicht vorgeworfen werden, die tatsächlichen Verhältnisse willkürlich unbeachtet gelassen zu haben.
cc) Unter dem Gesichtswinkel von Art. 15 RPG ist demnach anzunehmen, dass das von der Initiative bezeichnete Gebiet den bundesrechtlichen Anforderungen an eine Bauzone genügt; es kann daher nicht gesagt werden, der Regierungsrat habe den Baulandcharakter zu Unrecht bejaht und die Initiative daher fälschlicherweise für ungültig bezeichnet.
f) Entscheidendes Gewicht legen die Beschwerdeführer auf das Bundesumweltschutzrecht und leiten daraus die Forderung nach einer Einweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach in eine Reservezone ab. Sie machen insbesondere geltend, die Luftbelastung gebiete geradezu Anpassungen der Planung an die umweltschutzrechtlichen Anforderungen, da durchschnittliche zonenkonforme Baugesuche grundsätzlich nicht alleine wegen der Luftbelastung abgewiesen werden dürften und das Baubewilligungsverfahren daher kaum zu einer Verbesserung der Situation führe.
Das Bundesgericht hat sich in seiner jüngsten Rechtsprechung verschiedentlich mit Anlagen befasst, welche für sich allein oder mit anderen Anlagen zusammen eine übermässige Luftbelastung verursachen (vgl. die Hinweise in BGE 119 Ib 480 S. 483 f.; BGE 120 Ib 436; vgl. ferner nicht publiziertes Urteil vom 1. Dezember 1995 i.S. IG Parkhaus Vorstadt Solothurn, vom 17. Mai 1995 betreffend Einkaufszentrum in Grancia [in: URP 1995 S. 498] und vom 20. Januar 1993 betreffend Parkhaus in Freiburg). Es hat ausgeführt, dass die übermässige Luftbelastung in einem Gebiet grundsätzlich nicht zur Folge habe, dass die dortige Zonenplanung nachträglich im Baubewilligungsverfahren in Frage gestellt werden könne. Bauprojekte, von denen für sich allein genommen bloss durchschnittliche Emissionen ausgehen, könnten grundsätzlich nicht unter Hinweis auf die übermässige Gesamtbelastung abgelehnt werden (BGE 119 Ib 480 E. 5c und 5d S. 486 f.; BGE 120 Ib 436 S. 446). Es hat es indessen nicht ausgeschlossen, dass die Bau- und Zonenordnung in dem dafür vorgesehenen Verfahren entsprechend angepasst werde, soweit zur Reduktion der Luftbelastung eine Einschränkung der Bautätigkeit als nötig erscheine (BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 485).
Im vorliegenden Fall steht keine Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) zur Diskussion, für welche nach Art. 11 USG die Emissionen im Rahmen der Vorsorge oder verschärfter Anordnungen beschränkt werden können. Es geht vielmehr um die planerische Erfassung und die Zonenzugehörigkeit eines ganzen Gebietes. Soweit in diesem Rahmen wegen der Gesamtbelastung eine Einschränkung der Bautätigkeit ins Auge gefasst werden soll, bedarf es einer umfassenden Koordination aller in Frage kommenden Massnahmen. Hierfür sieht die Luftreinhalte-Verordnung (LRV, SR 814.318.142.1) in Art. 31 das Instrument des Massnahmenplanes vor. Dieser gibt die Quellen der Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Gesamtbelastung verantwortlich sind, und bezeichnet die Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung der übermässigen Immissionen. Der Massnahmenplan stellt damit ein Koordinationsinstrument dar, um in komplexen Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen (vgl. BGE 119 Ib 480 S. 484, mit Hinweisen). In diesem Rahmen fallen grundsätzlich auch planerische Massnahmen wie Ab- und Auszonungen in Betracht und wären gemäss den einschlägigen Kompetenz- und Verfahrensbestimmungen zu beschliessen (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 20 f.). Erforderlich wäre zudem, dass die beiden für die Gemeinden verbindlichen kantonalen Instrumente des Massnahmenplanes und des Richtplanes - trotz der unterschiedlichen Anordnungskompetenz - materiell aufeinander abgestimmt würden.
Für das Gebiet Hochbord/Stettbach bestehen im bisherigen Massnahmenplan keine Anordnungen, welche in Verbindung und in Koordination mit weitern Massnahmen eine Verminderung der Bautätigkeit erforderten. Allein gestützt auf das Bundesumweltschutzrecht kann die Zuweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach zu einer Reservezone trotz der unbestrittenen Luftbelastung nicht abgleitet werden. Für einen derartigen Schritt fehlt es insbesondere an der für die Bekämpfung der Luftbelastung erforderlichen Gesamtsicht und überregionalen Koordination. Es ist kaum sinnvoll, allfällige Vorkehren aus der Massnahmenplanung herauszulösen und punktuell anzuordnen (vgl. BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 489). Das zeigt sich schon daran, dass eine Auszonung von Teilgebieten eine Verlagerung der Bautätigkeit in andere Gebiete mit schlechterer Erschliessung zur Folge haben und sich daher unter dem Gesichtswinkel der Luftbelastung als kontraproduktiv erweisen könnte (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 21; PETER WIPFLI, Bauliche Verdichtung - Postulat und Praxis, in: ALFRED KOLLER [Hrsg.], Aktuelle Probleme des privaten und öffentlichen Baurechts, St. Gallen 1994, S. 378). Zwar mag es Sache der übrigen Planung sein, eine solche Verlagerung zu verhindern, wie die Beschwerdeführer vorbringen. Indessen vermögen sie nicht darzulegen, dass mit ihrer Initiative einer solchen Verlagerung entgegengewirkt würde und die erforderliche Koordination garantiert wäre.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass das Bundesumweltschutzrecht für sich allein nicht direkt Massnahmen wie die Einweisung des Gebietes Hochbord/Stettbach in eine Reservezone gebietet. Solche Vorkehren sind zwar unter dem Gesichtswinkel des Umweltschutzrechts durchaus denkbar, wenn sie kompetenzgemäss angeordnet und umfassend koordiniert sind. Das aber trifft im vorliegenden Fall nicht zu, da der Massnahmenplan - für sich allein genommen - im betroffenen Gebiet keine Reduktion der Bautätigkeit vorschreibt und der Richtplan andererseits gar ein Zentrumsgebiet vorsieht. Isolierte Nutzungsplanänderungen vermögen das Auftreten übermässiger Luftbelastungen nicht zu bewältigen (vgl. BGE 119 Ib 480 S. 486). Daraus ist zu schliessen, dass der Regierungsrat mit der Ungültigerklärung der umstrittenen Initiative nicht gegen das Bundesumweltrecht verstossen hat.
g) Art. 21 Abs. 2 RPG umschreibt im Spannungsfeld von Planbeständigkeit und Anpassung an veränderte Umstände die Voraussetzungen für die Revision von Nutzungsplänen. Unter diesem Gesichtswinkel zeigt sich, dass die Nutzungsplanung der Stadt Dübendorf im Jahre 1986 beschlossen und vom Regierungsrat im Jahre 1987 genehmigt worden ist. Seither sind bis zum Entscheid des Regierungsrates immerhin neun bzw. zehn Jahre verstrichen. Das ist eine Dauer, die eine Überarbeitung der Nutzungsplanung nicht ausschliesst, auch wenn sie für eine Industrie- und Gewerbezone nicht gerade als lang bezeichnet werden kann. Die Reservezone stellt eine Nichtbauzone dar und schliesst eine Bautätigkeit weitgehend aus. Eine Umzonung des Hochbord in eine Reservezone würde daher einen schwerwiegenden Eingriff bedeuten. Ferner kann nicht gesagt werden, dass sich die Verhältnisse seit dem Erlass der heutigen Bau- und Zonenordnung wesentlich geändert haben. Der - nach den Beschwerdeführern überdimensionierte - Einbezug des Baulandes war damals bekannt und wurde in Abwägung der gesamten Interessen bewusst in Kauf genommen; seither mag sich einzig die Nachfrage aus wirtschaftlichen Gründen zurückgebildet haben. Aus diesen Gründen ist es nicht weiter zu beanstanden, dass der Regierungsrat nicht näher auf die tatsächlichen Verhältnisse wie Baulandreserven und -bedarf eingegangen ist. Schliesslich kann aber auch in bezug auf die Luftbelastung nicht von wesentlich veränderten Umständen gesprochen werden. Die entscheidenden gesetzlichen Grundlagen auf Bundesebene waren bereits bekannt; das eidgenössische Umweltschutzgesetz stammt aus dem Jahre 1983, die Luftreinhalte-Verordnung ist 1985 erlassen worden. Die Auswirkungen der Zonenordnung im Gebiet Hochbord/Stettbach waren bei der Planfestsetzung grundsätzlich abschätzbar und vermögen für sich allein - trotz der erhöhten Sensibilisierung betreffend Luftreinhaltung - eine Änderung der Planung nicht leichthin zu rechtfertigen (BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 486; KARLEN, a.a.O., S. 20 f.). Auf der andern Seite kann nicht übersehen werden, dass die Luftbelastung seit dem Erlass der Bau- und Zonenordnung zugenommen und der kantonale Massnahmenplan von 1990 mit dem Luft-Programm 1990 die erwarteten Erleichterungen nicht gebracht hat. Wie gezeigt, vermöchten eine isolierte, nicht koordinierte Ab- oder Rückzonung oder eine Einweisung in eine Reservezone der Luftbelastung kaum effizient zu begegnen.
Aufgrund dieser Überlegungen können die Voraussetzungen für eine Planänderung im Sinne der von der Initiative verlangten Zuweisung zu einer Reservezone unter planerischen Gesichtspunkten nicht klar bejaht werden.
h) Bei einer gesamthaften Betrachtung kann dem Regierungsrat in Anbetracht all dieser Erwägungen nicht vorgeworfen werden, die umstrittene Initiative in willkürlicher Anwendung des kantonalen Rechts oder in Missachtung von Bundesrecht als ungültig erklärt zu haben. Daraus folgt, dass dieser auch das Initiativrecht nicht verletzt hat. Demnach erweist sich die vorliegende Beschwerde in materieller Hinsicht als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Art. 85 lett. a OG, iniziativa comunale in materia di pianificazione del territorio. 1. Potere d'esame del Tribunale federale nell'esame della compatibilità di un'iniziativa comunale con la legislazione cantonale (consid. 2d).
2. Esame dell'ammissibilità di un'iniziativa comunale in materia di pianificazione del territorio (consid. 3); considerazione dei seguenti elementi:
- zona di riserva secondo il § 65 della legge sulla pianificazione del territorio e sulle costruzioni del Cantone Zurigo (LPTC/ZH)
- zona di pianificazione e divieto provvisorio di costruire giusta i §§ 346 e 234 LPTC/ZH
- piano direttore cantonale
- zona edificabile secondo l'art. 15 LPT
- diritto federale sulla protezione dell'ambiente, ordinanza contro l'inquinamento atmosferico, piano delle misure
- stabilità del piano regolatore secondo l'art. 21 cpv. 2 LPT. | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-175%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 19
A., ressortissant du Bénin, né le 10 octobre 1969, est arrivé à Genève en 1987 en compagnie de sa mère, de son frère et de ses soeurs, tous venus rejoindre le père, engagé comme médecin au Comité International de la Croix-Rouge. Au bénéfice d'une autorisation annuelle de séjour, A. a obtenu son baccalauréat en 1989, puis sa licence en droit de l'Université de Genève en octobre 1995.
Le 26 mars 1996, A. a présenté au Conseil d'Etat du canton de Genève une requête tendant à pouvoir prêter le serment professionnel d'avocat et s'inscrire au tableau des avocats-stagiaires.
Par décision du 17 avril 1996, le Conseil d'Etat a informé l'intéressé qu'il n'entrait pas en matière sur les requêtes d'accès au stage d'avocat émanant de ressortissants étrangers qui n'étaient pas titulaires d'un permis d'établissement.
A. a formé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit public pour violation des art. 31 et 4 Cst., ainsi que de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale.
Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le Tribunal fédéral a admis qu'un étranger établi non soumis à des restrictions particulières de politique économique avait la faculté d'invoquer l'art. 31 Cst. (ATF 108 Ia 148 consid. 2b p. 150), mais il a précisé, dans son arrêt du 22 janvier 1988 (ATF 114 Ia 307 ss), que la liberté du commerce et de l'industrie dont bénéficiait certaines professions, était limitée par l'art. 69ter al. 1 Cst. et la législation en matière de séjour et d'établissement des étrangers. Dans la mesure où un travailleur étranger n'avait pas droit à une autorisation de séjour en vertu de cette législation ou d'un traité international, ni lui, ni son employeur ne pouvaient donc se plaindre d'une violation de l'art. 31 Cst. (ATF 114 Ia 307 consid. 3b p. 312). Le Tribunal fédéral a ensuite relevé que tant l'art. 69ter Cst., que la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE; RS 142.20) distingue le séjour, pour lequel l'autorisation est limitée dans sa durée et souvent liée à certaines conditions (art. 5 al. 1 LSEE), de l'établissement qui implique une autorisation de durée indéterminée et inconditionnelle (art. 6 al. 1 LSEE). Il n'y avait donc aucune raison d'exclure de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie l'étranger au bénéfice d'un permis d'établissement qui, de ce fait, n'était pas soumis à certaines restrictions de police des étrangers (ATF 116 Ia 237 consid. 2 c et 2d p. 239/240). Sur la base de cette jurisprudence, le Tribunal fédéral est allé jusqu'à admettre que l'exigence de la nationalité suisse pour exercer la profession d'avocat s'avérait disproportionnée au regard de l'art. 31 Cst. lorsque l'étranger avait des connaissances suffisantes de la situation politique et sociale du pays (ATF 119 Ia 35 ss; arrêt du 27 avril 1993 en la cause B. c. Conseil d'Etat du canton de Genève, publié in SJ 1993 p. 665 ss). Dans ces deux arrêts, il s'agissait toutefois d'étrangers au bénéfice d'un permis d'établissement.
b) La jurisprudence du Tribunal fédéral au sujet de la liberté du commerce et de l'industrie accordée aux étrangers et son évolution depuis 1982 ont été critiquées par la doctrine (PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1975, p. 277; GEORG MÜLLER, Handels- und Gewerbefreiheit; Legitimation des Ausländers zur staatsrechtlichen Beschwerde, Bemerkungen zu BGE 108 Ia 148 ff., recht 1983 Nr. 3, p. 109; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung für eine freie Berufswahl, Diss. Bern 1985, n. 678 p. 379/380), en particulier par la doctrine récente qui, avec des nuances, tend à vouloir imposer une nouvelle conception de la liberté du commerce et de l'industrie, selon laquelle tous les étrangers devraient pouvoir invoquer de façon générale l'art. 31 Cst. (R. RHINOW, Commentaire de la Constitution fédérale ad art. 31 Cst. n. 92 à 94; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, p. 360/361; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Bern 1995, par. 6 n. 6, p. 61) ou qui estime que le problème est avant tout de nature politique et souhaite que la Suisse passe à cette fin des accords internationaux assurant la réciprocité à ses ressortissants (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Berne 1995, vol. I n. 386 p. 144 et vol. II n. 648 p. 90).
Compte tenu du système mis en place par la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers pour les autorisations de séjour, et qui lie le Tribunal fédéral (art. 113 al. 3 Cst.), il ne se justifie pas d'élargir encore davantage le cercle des étrangers pouvant bénéficier de la protection découlant de l'art. 31 Cst. en supprimant l'exigence du permis d'établissement. En effet, l'étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour ne peut pas prendre un emploi librement selon l'art. 3 al. 3 LSEE, prescrivant que "l'étranger qui ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi, et un employeur ne peut l'occuper, que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté." En revanche, l'étranger qui possède une autorisation d'établissement n'est soumis, quant à son activité lucrative, à aucune restriction en matière de police des étrangers (art. 3 al. 10 du règlement d'exécution de la LSEE: RSEE; RS 142.201).
L'étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour reste dès lors soumis aux restrictions de l'ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986, selon l'art. 2 lettre b de ce texte (OLE; RS 823.21). En outre, la durée de son autorisation est toujours limitée (art. 5 al. 1 LSEE), celle-ci devant être renouvelée chaque année. La reconnaissance de la liberté du commerce et de l'industrie aux étrangers ne disposant que d'une autorisation de séjour reviendrait du reste à restreindre la liberté concédée par la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers aux autorités cantonales (cf. en particulier art. 3 al. 3 LSEE). Après l'abandon du critère de la nationalité suisse, l'exigence du permis d'établissement représente ainsi un critère applicable de façon simple et uniforme, qui tient compte du fait que le séjour de l'étranger est durable, puisqu'il a été en principe d'au moins dix ans sans interruption (voir art. 11 al. 5 RSEE). Comme on l'a vu plus haut, le titulaire du permis d'établissement est soustrait aux restrictions de police des étrangers quant à son activité lucrative (art. 3 al. 10 RSEE), de sorte qu'il est logique de le faire bénéficier de la liberté du commerce et de l'industrie.
Il est vrai que la possession du permis d'établissement ne représente pas une garantie absolue de l'assimilation de l'étranger en Suisse par rapport à l'exercice de la profession d'avocat, notamment dans les cas où il est accordé non pas après dix ans de séjour, mais après un délai de cinq ans, c'est-à-dire lorsqu'il s'agit du conjoint étranger d'un ressortissant suisse (art. 7 al. 1 LSEE) ou d'un ressortissant d'un pays européen avec lequel la Suisse a passé un accord international (voir, par ex., Echange de notes du 16 février 1935 avec les Pays-Bas: RS 0.142.116.364; Echange de lettres du 12 avril 1990 avec le Portugal: RS 0.142.116.546). Toutefois, si le permis d'établissement permet à l'étranger d'invoquer l'art. 31 Cst., il reste quant au fond soumis aux exigences relatives à l'accès et l'exercice de la profession en cause, en particulier à la condition de l'assimilation qui sera examinée avec d'autant plus de soin qu'un étranger demeure en Suisse depuis cinq ans seulement.
c) En l'espèce, le recourant est arrivé en Suisse à l'âge de 17 ans et y séjourne depuis environ 9 ans, de sorte qu'il devrait pouvoir présenter une demande de permis d'établissement dans une année. En l'état, le fait qu'il bénéficie d'une autorisation annuelle de séjour, l'empêche toutefois de se prévaloir de l'art. 31 Cst., de sorte que son recours doit être examiné uniquement sous l'angle de l'art. 4 Cst.
3. a) Le recourant qualifie la décision attaquée d'arbitraire et se plaint d'une inégalité de traitement par rapport aux ressortissants étrangers qui sont titulaires d'un permis d'établissement, en particulier vis-à-vis de ceux qui obtiennent ce permis après cinq ans seulement.
b) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 121 I 102 consid. 4a p. 104, 129 consid. 3d p. 134; ATF 119 Ia 123 consid. 2b p. 128).
c) Compte tenu des différences existant entre les autorisations d'établissement (art. 6 al. 1 LSEE) et les autorisations de séjour (art. 5 al. 1 LSEE), telles que relevées ci-dessus (consid. 2b), leurs bénéficiaires n'ont évidemment pas le même statut en Suisse. Il n'y a donc aucune inégalité de traitement à les traiter différemment suivant l'autorisation dont ils sont titulaires.
Que certains étrangers puissent obtenir l'établissement après cinq ans de séjour seulement tient au fait qu'une loi fédérale (art. 7 al. 1 LSEE) ou qu'un traité international passé par la Suisse avec le pays d'origine prévoit un traitement préférentiel et réciproque. Autrement dit, la différence de traitement résulte de textes que le Tribunal fédéral doit appliquer (art. 113 al. 3 Cst.). En fait, déterminer les conditions auxquelles le permis d'établissement peut être accordé avant le délai de dix ans est avant tout un problème politique qu'il appartient au législateur de régler, notamment dans le cadre des conventions internationales prévoyant la réciprocité pour les ressortissants suisses.
Dans le cas particulier, il n'y a donc pas d'arbitraire ou d'inégalité de traitement à vouloir réserver aux seuls titulaires du permis d'établissement l'accès des étrangers au stage et à la profession d'avocat. Les griefs que le recourant formule à ce sujet reviennent d'ailleurs à critiquer la jurisprudence qui ne reconnaît le bénéfice de l'art. 31 Cst. qu'aux étrangers ayant un permis d'établissement. Or, comme on l'a vu (supra consid. 2), cette jurisprudence repose sur un critère conforme à la législation en matière des étrangers et n'a pas à être modifiée.
4. Le recourant invoque ensuite la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 décembre 1965, entrée en vigueur pour la Suisse le 29 décembre 1994 (RO 1995 p. 1164 ss), qui vise toute distinction, exclusion, restriction ou préférence fondée sur la race, la couleur, l'ascendance ou l'origine nationale ou ethnique (art. 1er ch. 1).
A cet égard, il faut tout d'abord relever que la Suisse s'est expressément réservée le droit d'appliquer ses dispositions légales relatives à l'admission des étrangers sur le marché du travail (voir réserve portant sur l'art. 2 al. 1er lettre a figurant dans l'arrêté fédéral d'approbation de la Convention du 9 mars 1993: RO 1995 p. 1163, qui fait partie intégrante de la Convention : RO 1995 p. 1189). A cela s'ajoute que l'art. 1er ch. 3 de la Convention prévoit qu'aucune de ses règles "ne peut être interprétée comme affectant de quelque manière que ce soit les dispositions législatives des Etats parties à la Convention concernant la nationalité, la citoyenneté ou la naturalisation, à condition que ces dispositions ne soient pas discriminatoires à l'égard d'une nationalité particulière". Or il est en l'espèce constant que la réglementation ici en cause (art. 11 al. 5 RSEE: permis d'établissement après un séjour d'au moins dix ans) ne s'applique pas qu'aux ressortissants du Bénin. L'art. 1er ch. 2 de la Convention n'exclut d'ailleurs pas un traitement préférentiel de ressortissants de certains pays étrangers fondé sur des engagements internationaux (voir Message du Conseil fédéral, FF 1992 III p. 276; ROLAND STRAUSS, Das Verbot der Rassendiskriminierung, Diss. Basel 1991, in Etudes suisses de droit international vol. 72, p. 103/104). | fr | Zulassung eines Ausländers zum Anwaltspraktikum. Art. 31 BV: der Ausländer mit Jahresaufenthaltsbewilligung - der fremdenpolizeilichen Einschränkungen untersteht - kann sich nicht wie der Ausländer mit Niederlassungsbewilligung auf diese Verfassungsbestimmung berufen, um zum Anwaltspraktikum zugelassen zu werden (E. 2).
Art. 4 BV: die ungleiche Behandlung bei der Erteilung der Niederlassungsbewilligung nach zehn bzw. fünf Jahren Aufenthalt ergibt sich aus Art. 7 Abs. 1 ANAG oder aus einem Staatsvertrag, d.h. aus Vorschriften, an die das Bundesgericht gemäss Art. 113 Abs. 3 BV gebunden ist (E. 3).
Das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung steht einer bevorzugten Behandlung von Ausländern aufgrund von internationalen Verpflichtungen nicht entgegen (E. 4). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-19%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 19
A., ressortissant du Bénin, né le 10 octobre 1969, est arrivé à Genève en 1987 en compagnie de sa mère, de son frère et de ses soeurs, tous venus rejoindre le père, engagé comme médecin au Comité International de la Croix-Rouge. Au bénéfice d'une autorisation annuelle de séjour, A. a obtenu son baccalauréat en 1989, puis sa licence en droit de l'Université de Genève en octobre 1995.
Le 26 mars 1996, A. a présenté au Conseil d'Etat du canton de Genève une requête tendant à pouvoir prêter le serment professionnel d'avocat et s'inscrire au tableau des avocats-stagiaires.
Par décision du 17 avril 1996, le Conseil d'Etat a informé l'intéressé qu'il n'entrait pas en matière sur les requêtes d'accès au stage d'avocat émanant de ressortissants étrangers qui n'étaient pas titulaires d'un permis d'établissement.
A. a formé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit public pour violation des art. 31 et 4 Cst., ainsi que de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale.
Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le Tribunal fédéral a admis qu'un étranger établi non soumis à des restrictions particulières de politique économique avait la faculté d'invoquer l'art. 31 Cst. (ATF 108 Ia 148 consid. 2b p. 150), mais il a précisé, dans son arrêt du 22 janvier 1988 (ATF 114 Ia 307 ss), que la liberté du commerce et de l'industrie dont bénéficiait certaines professions, était limitée par l'art. 69ter al. 1 Cst. et la législation en matière de séjour et d'établissement des étrangers. Dans la mesure où un travailleur étranger n'avait pas droit à une autorisation de séjour en vertu de cette législation ou d'un traité international, ni lui, ni son employeur ne pouvaient donc se plaindre d'une violation de l'art. 31 Cst. (ATF 114 Ia 307 consid. 3b p. 312). Le Tribunal fédéral a ensuite relevé que tant l'art. 69ter Cst., que la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE; RS 142.20) distingue le séjour, pour lequel l'autorisation est limitée dans sa durée et souvent liée à certaines conditions (art. 5 al. 1 LSEE), de l'établissement qui implique une autorisation de durée indéterminée et inconditionnelle (art. 6 al. 1 LSEE). Il n'y avait donc aucune raison d'exclure de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie l'étranger au bénéfice d'un permis d'établissement qui, de ce fait, n'était pas soumis à certaines restrictions de police des étrangers (ATF 116 Ia 237 consid. 2 c et 2d p. 239/240). Sur la base de cette jurisprudence, le Tribunal fédéral est allé jusqu'à admettre que l'exigence de la nationalité suisse pour exercer la profession d'avocat s'avérait disproportionnée au regard de l'art. 31 Cst. lorsque l'étranger avait des connaissances suffisantes de la situation politique et sociale du pays (ATF 119 Ia 35 ss; arrêt du 27 avril 1993 en la cause B. c. Conseil d'Etat du canton de Genève, publié in SJ 1993 p. 665 ss). Dans ces deux arrêts, il s'agissait toutefois d'étrangers au bénéfice d'un permis d'établissement.
b) La jurisprudence du Tribunal fédéral au sujet de la liberté du commerce et de l'industrie accordée aux étrangers et son évolution depuis 1982 ont été critiquées par la doctrine (PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1975, p. 277; GEORG MÜLLER, Handels- und Gewerbefreiheit; Legitimation des Ausländers zur staatsrechtlichen Beschwerde, Bemerkungen zu BGE 108 Ia 148 ff., recht 1983 Nr. 3, p. 109; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung für eine freie Berufswahl, Diss. Bern 1985, n. 678 p. 379/380), en particulier par la doctrine récente qui, avec des nuances, tend à vouloir imposer une nouvelle conception de la liberté du commerce et de l'industrie, selon laquelle tous les étrangers devraient pouvoir invoquer de façon générale l'art. 31 Cst. (R. RHINOW, Commentaire de la Constitution fédérale ad art. 31 Cst. n. 92 à 94; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, p. 360/361; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Bern 1995, par. 6 n. 6, p. 61) ou qui estime que le problème est avant tout de nature politique et souhaite que la Suisse passe à cette fin des accords internationaux assurant la réciprocité à ses ressortissants (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Berne 1995, vol. I n. 386 p. 144 et vol. II n. 648 p. 90).
Compte tenu du système mis en place par la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers pour les autorisations de séjour, et qui lie le Tribunal fédéral (art. 113 al. 3 Cst.), il ne se justifie pas d'élargir encore davantage le cercle des étrangers pouvant bénéficier de la protection découlant de l'art. 31 Cst. en supprimant l'exigence du permis d'établissement. En effet, l'étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour ne peut pas prendre un emploi librement selon l'art. 3 al. 3 LSEE, prescrivant que "l'étranger qui ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi, et un employeur ne peut l'occuper, que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté." En revanche, l'étranger qui possède une autorisation d'établissement n'est soumis, quant à son activité lucrative, à aucune restriction en matière de police des étrangers (art. 3 al. 10 du règlement d'exécution de la LSEE: RSEE; RS 142.201).
L'étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour reste dès lors soumis aux restrictions de l'ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986, selon l'art. 2 lettre b de ce texte (OLE; RS 823.21). En outre, la durée de son autorisation est toujours limitée (art. 5 al. 1 LSEE), celle-ci devant être renouvelée chaque année. La reconnaissance de la liberté du commerce et de l'industrie aux étrangers ne disposant que d'une autorisation de séjour reviendrait du reste à restreindre la liberté concédée par la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers aux autorités cantonales (cf. en particulier art. 3 al. 3 LSEE). Après l'abandon du critère de la nationalité suisse, l'exigence du permis d'établissement représente ainsi un critère applicable de façon simple et uniforme, qui tient compte du fait que le séjour de l'étranger est durable, puisqu'il a été en principe d'au moins dix ans sans interruption (voir art. 11 al. 5 RSEE). Comme on l'a vu plus haut, le titulaire du permis d'établissement est soustrait aux restrictions de police des étrangers quant à son activité lucrative (art. 3 al. 10 RSEE), de sorte qu'il est logique de le faire bénéficier de la liberté du commerce et de l'industrie.
Il est vrai que la possession du permis d'établissement ne représente pas une garantie absolue de l'assimilation de l'étranger en Suisse par rapport à l'exercice de la profession d'avocat, notamment dans les cas où il est accordé non pas après dix ans de séjour, mais après un délai de cinq ans, c'est-à-dire lorsqu'il s'agit du conjoint étranger d'un ressortissant suisse (art. 7 al. 1 LSEE) ou d'un ressortissant d'un pays européen avec lequel la Suisse a passé un accord international (voir, par ex., Echange de notes du 16 février 1935 avec les Pays-Bas: RS 0.142.116.364; Echange de lettres du 12 avril 1990 avec le Portugal: RS 0.142.116.546). Toutefois, si le permis d'établissement permet à l'étranger d'invoquer l'art. 31 Cst., il reste quant au fond soumis aux exigences relatives à l'accès et l'exercice de la profession en cause, en particulier à la condition de l'assimilation qui sera examinée avec d'autant plus de soin qu'un étranger demeure en Suisse depuis cinq ans seulement.
c) En l'espèce, le recourant est arrivé en Suisse à l'âge de 17 ans et y séjourne depuis environ 9 ans, de sorte qu'il devrait pouvoir présenter une demande de permis d'établissement dans une année. En l'état, le fait qu'il bénéficie d'une autorisation annuelle de séjour, l'empêche toutefois de se prévaloir de l'art. 31 Cst., de sorte que son recours doit être examiné uniquement sous l'angle de l'art. 4 Cst.
3. a) Le recourant qualifie la décision attaquée d'arbitraire et se plaint d'une inégalité de traitement par rapport aux ressortissants étrangers qui sont titulaires d'un permis d'établissement, en particulier vis-à-vis de ceux qui obtiennent ce permis après cinq ans seulement.
b) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 121 I 102 consid. 4a p. 104, 129 consid. 3d p. 134; ATF 119 Ia 123 consid. 2b p. 128).
c) Compte tenu des différences existant entre les autorisations d'établissement (art. 6 al. 1 LSEE) et les autorisations de séjour (art. 5 al. 1 LSEE), telles que relevées ci-dessus (consid. 2b), leurs bénéficiaires n'ont évidemment pas le même statut en Suisse. Il n'y a donc aucune inégalité de traitement à les traiter différemment suivant l'autorisation dont ils sont titulaires.
Que certains étrangers puissent obtenir l'établissement après cinq ans de séjour seulement tient au fait qu'une loi fédérale (art. 7 al. 1 LSEE) ou qu'un traité international passé par la Suisse avec le pays d'origine prévoit un traitement préférentiel et réciproque. Autrement dit, la différence de traitement résulte de textes que le Tribunal fédéral doit appliquer (art. 113 al. 3 Cst.). En fait, déterminer les conditions auxquelles le permis d'établissement peut être accordé avant le délai de dix ans est avant tout un problème politique qu'il appartient au législateur de régler, notamment dans le cadre des conventions internationales prévoyant la réciprocité pour les ressortissants suisses.
Dans le cas particulier, il n'y a donc pas d'arbitraire ou d'inégalité de traitement à vouloir réserver aux seuls titulaires du permis d'établissement l'accès des étrangers au stage et à la profession d'avocat. Les griefs que le recourant formule à ce sujet reviennent d'ailleurs à critiquer la jurisprudence qui ne reconnaît le bénéfice de l'art. 31 Cst. qu'aux étrangers ayant un permis d'établissement. Or, comme on l'a vu (supra consid. 2), cette jurisprudence repose sur un critère conforme à la législation en matière des étrangers et n'a pas à être modifiée.
4. Le recourant invoque ensuite la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 décembre 1965, entrée en vigueur pour la Suisse le 29 décembre 1994 (RO 1995 p. 1164 ss), qui vise toute distinction, exclusion, restriction ou préférence fondée sur la race, la couleur, l'ascendance ou l'origine nationale ou ethnique (art. 1er ch. 1).
A cet égard, il faut tout d'abord relever que la Suisse s'est expressément réservée le droit d'appliquer ses dispositions légales relatives à l'admission des étrangers sur le marché du travail (voir réserve portant sur l'art. 2 al. 1er lettre a figurant dans l'arrêté fédéral d'approbation de la Convention du 9 mars 1993: RO 1995 p. 1163, qui fait partie intégrante de la Convention : RO 1995 p. 1189). A cela s'ajoute que l'art. 1er ch. 3 de la Convention prévoit qu'aucune de ses règles "ne peut être interprétée comme affectant de quelque manière que ce soit les dispositions législatives des Etats parties à la Convention concernant la nationalité, la citoyenneté ou la naturalisation, à condition que ces dispositions ne soient pas discriminatoires à l'égard d'une nationalité particulière". Or il est en l'espèce constant que la réglementation ici en cause (art. 11 al. 5 RSEE: permis d'établissement après un séjour d'au moins dix ans) ne s'applique pas qu'aux ressortissants du Bénin. L'art. 1er ch. 2 de la Convention n'exclut d'ailleurs pas un traitement préférentiel de ressortissants de certains pays étrangers fondé sur des engagements internationaux (voir Message du Conseil fédéral, FF 1992 III p. 276; ROLAND STRAUSS, Das Verbot der Rassendiskriminierung, Diss. Basel 1991, in Etudes suisses de droit international vol. 72, p. 103/104). | fr | Accès au stage d'avocat d'un ressortissant étranger. Art. 31 Cst.: l'étranger titulaire d'une autorisation annuelle de séjour - qui est soumis aux restrictions de police des étrangers - ne peut pas se prévaloir de cette disposition constitutionnelle, au même titre que l'étranger au bénéfice d'un permis d'établissement, pour requérir son inscription au stage d'avocat (consid. 2).
Art. 4 Cst.: l'inégalité de traitement dans l'octroi des permis d'établissement après dix ou cinq ans de séjour provient de l'art. 7 al. 1 LSEE ou d'un traité international, soit de textes qui lient le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. (consid. 3).
La Convention internationale sur l'élimination de toutes formes de discrimination raciale ne s'oppose pas à un traitement préférentiel de ressortissants étrangers fondé sur des engagements internationaux (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-19%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 19
A., ressortissant du Bénin, né le 10 octobre 1969, est arrivé à Genève en 1987 en compagnie de sa mère, de son frère et de ses soeurs, tous venus rejoindre le père, engagé comme médecin au Comité International de la Croix-Rouge. Au bénéfice d'une autorisation annuelle de séjour, A. a obtenu son baccalauréat en 1989, puis sa licence en droit de l'Université de Genève en octobre 1995.
Le 26 mars 1996, A. a présenté au Conseil d'Etat du canton de Genève une requête tendant à pouvoir prêter le serment professionnel d'avocat et s'inscrire au tableau des avocats-stagiaires.
Par décision du 17 avril 1996, le Conseil d'Etat a informé l'intéressé qu'il n'entrait pas en matière sur les requêtes d'accès au stage d'avocat émanant de ressortissants étrangers qui n'étaient pas titulaires d'un permis d'établissement.
A. a formé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit public pour violation des art. 31 et 4 Cst., ainsi que de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale.
Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le Tribunal fédéral a admis qu'un étranger établi non soumis à des restrictions particulières de politique économique avait la faculté d'invoquer l'art. 31 Cst. (ATF 108 Ia 148 consid. 2b p. 150), mais il a précisé, dans son arrêt du 22 janvier 1988 (ATF 114 Ia 307 ss), que la liberté du commerce et de l'industrie dont bénéficiait certaines professions, était limitée par l'art. 69ter al. 1 Cst. et la législation en matière de séjour et d'établissement des étrangers. Dans la mesure où un travailleur étranger n'avait pas droit à une autorisation de séjour en vertu de cette législation ou d'un traité international, ni lui, ni son employeur ne pouvaient donc se plaindre d'une violation de l'art. 31 Cst. (ATF 114 Ia 307 consid. 3b p. 312). Le Tribunal fédéral a ensuite relevé que tant l'art. 69ter Cst., que la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE; RS 142.20) distingue le séjour, pour lequel l'autorisation est limitée dans sa durée et souvent liée à certaines conditions (art. 5 al. 1 LSEE), de l'établissement qui implique une autorisation de durée indéterminée et inconditionnelle (art. 6 al. 1 LSEE). Il n'y avait donc aucune raison d'exclure de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie l'étranger au bénéfice d'un permis d'établissement qui, de ce fait, n'était pas soumis à certaines restrictions de police des étrangers (ATF 116 Ia 237 consid. 2 c et 2d p. 239/240). Sur la base de cette jurisprudence, le Tribunal fédéral est allé jusqu'à admettre que l'exigence de la nationalité suisse pour exercer la profession d'avocat s'avérait disproportionnée au regard de l'art. 31 Cst. lorsque l'étranger avait des connaissances suffisantes de la situation politique et sociale du pays (ATF 119 Ia 35 ss; arrêt du 27 avril 1993 en la cause B. c. Conseil d'Etat du canton de Genève, publié in SJ 1993 p. 665 ss). Dans ces deux arrêts, il s'agissait toutefois d'étrangers au bénéfice d'un permis d'établissement.
b) La jurisprudence du Tribunal fédéral au sujet de la liberté du commerce et de l'industrie accordée aux étrangers et son évolution depuis 1982 ont été critiquées par la doctrine (PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1975, p. 277; GEORG MÜLLER, Handels- und Gewerbefreiheit; Legitimation des Ausländers zur staatsrechtlichen Beschwerde, Bemerkungen zu BGE 108 Ia 148 ff., recht 1983 Nr. 3, p. 109; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung für eine freie Berufswahl, Diss. Bern 1985, n. 678 p. 379/380), en particulier par la doctrine récente qui, avec des nuances, tend à vouloir imposer une nouvelle conception de la liberté du commerce et de l'industrie, selon laquelle tous les étrangers devraient pouvoir invoquer de façon générale l'art. 31 Cst. (R. RHINOW, Commentaire de la Constitution fédérale ad art. 31 Cst. n. 92 à 94; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, p. 360/361; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Bern 1995, par. 6 n. 6, p. 61) ou qui estime que le problème est avant tout de nature politique et souhaite que la Suisse passe à cette fin des accords internationaux assurant la réciprocité à ses ressortissants (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Berne 1995, vol. I n. 386 p. 144 et vol. II n. 648 p. 90).
Compte tenu du système mis en place par la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers pour les autorisations de séjour, et qui lie le Tribunal fédéral (art. 113 al. 3 Cst.), il ne se justifie pas d'élargir encore davantage le cercle des étrangers pouvant bénéficier de la protection découlant de l'art. 31 Cst. en supprimant l'exigence du permis d'établissement. En effet, l'étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour ne peut pas prendre un emploi librement selon l'art. 3 al. 3 LSEE, prescrivant que "l'étranger qui ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi, et un employeur ne peut l'occuper, que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté." En revanche, l'étranger qui possède une autorisation d'établissement n'est soumis, quant à son activité lucrative, à aucune restriction en matière de police des étrangers (art. 3 al. 10 du règlement d'exécution de la LSEE: RSEE; RS 142.201).
L'étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour reste dès lors soumis aux restrictions de l'ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986, selon l'art. 2 lettre b de ce texte (OLE; RS 823.21). En outre, la durée de son autorisation est toujours limitée (art. 5 al. 1 LSEE), celle-ci devant être renouvelée chaque année. La reconnaissance de la liberté du commerce et de l'industrie aux étrangers ne disposant que d'une autorisation de séjour reviendrait du reste à restreindre la liberté concédée par la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers aux autorités cantonales (cf. en particulier art. 3 al. 3 LSEE). Après l'abandon du critère de la nationalité suisse, l'exigence du permis d'établissement représente ainsi un critère applicable de façon simple et uniforme, qui tient compte du fait que le séjour de l'étranger est durable, puisqu'il a été en principe d'au moins dix ans sans interruption (voir art. 11 al. 5 RSEE). Comme on l'a vu plus haut, le titulaire du permis d'établissement est soustrait aux restrictions de police des étrangers quant à son activité lucrative (art. 3 al. 10 RSEE), de sorte qu'il est logique de le faire bénéficier de la liberté du commerce et de l'industrie.
Il est vrai que la possession du permis d'établissement ne représente pas une garantie absolue de l'assimilation de l'étranger en Suisse par rapport à l'exercice de la profession d'avocat, notamment dans les cas où il est accordé non pas après dix ans de séjour, mais après un délai de cinq ans, c'est-à-dire lorsqu'il s'agit du conjoint étranger d'un ressortissant suisse (art. 7 al. 1 LSEE) ou d'un ressortissant d'un pays européen avec lequel la Suisse a passé un accord international (voir, par ex., Echange de notes du 16 février 1935 avec les Pays-Bas: RS 0.142.116.364; Echange de lettres du 12 avril 1990 avec le Portugal: RS 0.142.116.546). Toutefois, si le permis d'établissement permet à l'étranger d'invoquer l'art. 31 Cst., il reste quant au fond soumis aux exigences relatives à l'accès et l'exercice de la profession en cause, en particulier à la condition de l'assimilation qui sera examinée avec d'autant plus de soin qu'un étranger demeure en Suisse depuis cinq ans seulement.
c) En l'espèce, le recourant est arrivé en Suisse à l'âge de 17 ans et y séjourne depuis environ 9 ans, de sorte qu'il devrait pouvoir présenter une demande de permis d'établissement dans une année. En l'état, le fait qu'il bénéficie d'une autorisation annuelle de séjour, l'empêche toutefois de se prévaloir de l'art. 31 Cst., de sorte que son recours doit être examiné uniquement sous l'angle de l'art. 4 Cst.
3. a) Le recourant qualifie la décision attaquée d'arbitraire et se plaint d'une inégalité de traitement par rapport aux ressortissants étrangers qui sont titulaires d'un permis d'établissement, en particulier vis-à-vis de ceux qui obtiennent ce permis après cinq ans seulement.
b) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 121 I 102 consid. 4a p. 104, 129 consid. 3d p. 134; ATF 119 Ia 123 consid. 2b p. 128).
c) Compte tenu des différences existant entre les autorisations d'établissement (art. 6 al. 1 LSEE) et les autorisations de séjour (art. 5 al. 1 LSEE), telles que relevées ci-dessus (consid. 2b), leurs bénéficiaires n'ont évidemment pas le même statut en Suisse. Il n'y a donc aucune inégalité de traitement à les traiter différemment suivant l'autorisation dont ils sont titulaires.
Que certains étrangers puissent obtenir l'établissement après cinq ans de séjour seulement tient au fait qu'une loi fédérale (art. 7 al. 1 LSEE) ou qu'un traité international passé par la Suisse avec le pays d'origine prévoit un traitement préférentiel et réciproque. Autrement dit, la différence de traitement résulte de textes que le Tribunal fédéral doit appliquer (art. 113 al. 3 Cst.). En fait, déterminer les conditions auxquelles le permis d'établissement peut être accordé avant le délai de dix ans est avant tout un problème politique qu'il appartient au législateur de régler, notamment dans le cadre des conventions internationales prévoyant la réciprocité pour les ressortissants suisses.
Dans le cas particulier, il n'y a donc pas d'arbitraire ou d'inégalité de traitement à vouloir réserver aux seuls titulaires du permis d'établissement l'accès des étrangers au stage et à la profession d'avocat. Les griefs que le recourant formule à ce sujet reviennent d'ailleurs à critiquer la jurisprudence qui ne reconnaît le bénéfice de l'art. 31 Cst. qu'aux étrangers ayant un permis d'établissement. Or, comme on l'a vu (supra consid. 2), cette jurisprudence repose sur un critère conforme à la législation en matière des étrangers et n'a pas à être modifiée.
4. Le recourant invoque ensuite la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 décembre 1965, entrée en vigueur pour la Suisse le 29 décembre 1994 (RO 1995 p. 1164 ss), qui vise toute distinction, exclusion, restriction ou préférence fondée sur la race, la couleur, l'ascendance ou l'origine nationale ou ethnique (art. 1er ch. 1).
A cet égard, il faut tout d'abord relever que la Suisse s'est expressément réservée le droit d'appliquer ses dispositions légales relatives à l'admission des étrangers sur le marché du travail (voir réserve portant sur l'art. 2 al. 1er lettre a figurant dans l'arrêté fédéral d'approbation de la Convention du 9 mars 1993: RO 1995 p. 1163, qui fait partie intégrante de la Convention : RO 1995 p. 1189). A cela s'ajoute que l'art. 1er ch. 3 de la Convention prévoit qu'aucune de ses règles "ne peut être interprétée comme affectant de quelque manière que ce soit les dispositions législatives des Etats parties à la Convention concernant la nationalité, la citoyenneté ou la naturalisation, à condition que ces dispositions ne soient pas discriminatoires à l'égard d'une nationalité particulière". Or il est en l'espèce constant que la réglementation ici en cause (art. 11 al. 5 RSEE: permis d'établissement après un séjour d'au moins dix ans) ne s'applique pas qu'aux ressortissants du Bénin. L'art. 1er ch. 2 de la Convention n'exclut d'ailleurs pas un traitement préférentiel de ressortissants de certains pays étrangers fondé sur des engagements internationaux (voir Message du Conseil fédéral, FF 1992 III p. 276; ROLAND STRAUSS, Das Verbot der Rassendiskriminierung, Diss. Basel 1991, in Etudes suisses de droit international vol. 72, p. 103/104). | fr | Accesso alla pratica legale di un cittadino straniero. Art. 31 Cost.: diversamente dal cittadino straniero al beneficio di un permesso di domicilio, lo straniero titolare di un permesso annuale di dimora - che è sottoposto alle restrizioni di polizia degli stranieri - non può invocare tale disposizione costituzionale per richiedere la sua iscrizione alla pratica legale (consid. 2).
Art. 4 Cost.: disparità di trattamento nella concessione dei permessi di domicilio, dopo 10 rispettivamente 5 anni di soggiorno, creata dall'art. 7 cpv. 1 LDDS o da un trattato internazionale, ovvero da testi che vincolano il Tribunale federale in virtù dell'art. 113 cpv. 3 Cost. (consid. 3).
La Convenzione internazionale sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale non vieta un trattamento preferenziale di cittadini stranieri fondato su impegni internazionali (consid. 4). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-19%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,519 | 123 I 193 | 123 I 193
Sachverhalt ab Seite 193
Fürsprecher I. ist leitender Angestellter des Rechtsdienstes bei der "Y." Rechtsschutzversicherung in Bern. Er besitzt das Fürsprecherpatent des Kantons Bern und hat die Zulassungsbewilligung für den Kanton Luzern. Auf Anzeige hin führte die Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte im Kanton Luzern ein Disziplinarverfahren gegen Fürsprecher I. durch, weil er im Bereich des Anwaltsmonopols Parteien vertrete, die bei der "Y." rechtsschutzversichert seien. Namentlich wurde auf ein Strafverfahren wegen Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung hingewiesen. Zur Frage seiner anwaltlichen Unabhängigkeit nahm I. hierbei wie folgt Stellung: Neben seiner eigentlichen Tätigkeit als Leiter des Rechtsdienstes der "Y." Rechtsschutzversicherungsgesellschaft in Bern führe er Mandate im eigenen Namen und auf eigene Verantwortung. Sämtliche Parteientschädigungen würden der Versicherungsgesellschaft abgeliefert; er selber werde von seiner Arbeitgeberin pauschal entschädigt. Zwischen ihm und der "Y." Rechtsschutzversicherungsgesellschaft bestehe eine Vereinbarung "über die Unabhängigkeit der angestellten Anwälte der Y.-Rechtsschutz bei der Ausübung von persönlichen Mandaten" mit folgendem Wortlaut:
"1. Im Rahmen von persönlichen Mandaten ist der Anwalt unabhängig. Die Standesregeln gehen den arbeitsvertraglichen Bestimmungen vor.
2. Der Anwalt entscheidet selbst über die Annahme oder Niederlegung von Mandaten.
3. Der Versicherungsnehmer ist berechtigt, einen freiberuflichen Anwalt zu mandatieren.
4. Die Y.-Rechtsschutz respektiert das Berufsgeheimnis des Anwalts, soweit ihn der Mandant nicht davon entbindet.
5. Die Y.-Rechtsschutz verpflichtet alle Angestellten zur Wahrung des Berufsgeheimnisses des Anwalts.
6. Der Anwalt handelt unter seinem eigenen Namen. Zur Schaffung klarer Verhältnisse weist er auf das Arbeitsverhältnis mit der Y.-Rechtsschutz hin.
7. Die Y.-Rechtsschutz verzichtet auf Werbung mit dem Anwaltstitel von Mitarbeitern."
Die Aufsichtsbehörde stellte in ihrem Entscheid fest, Fürsprecher I. habe durch Führung des Anwaltsmandats im vorerwähnten Strafverfahren gegen das standesrechtliche Gebot der Unabhängigkeit verstossen; sie verzichtete jedoch auf die Ausfällung einer Disziplinarstrafe, weil davon ausgegangen werden könne, dass I. nach Kenntnisnahme ihres Entscheides in vergleichbaren Fällen eine anwaltliche Tätigkeit im Kanton Luzern inskünftig unterlassen werde.
Die von I. hiergegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab
Erwägungen
aus folgender Erwägung:
4. a) Der Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts ist von herausragender Bedeutung (für eine umfassende Darstellung: FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zürich 1986, S. 53-60; Verein Zürcherischer Rechtsanwälte, Handbuch über die Berufspflichten des Rechtsanwaltes im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 189-191; JÖRG PAUL MÜLLER, Funktion des Rechtsanwaltes im Rechtsstaat - Mittel und Grenzen der Staatsaufsicht, Bern 1985, S. 12/13). Daraus ergeben sich Pflichten des Anwalts, aber auch Rechte (beispielsweise das Berufsgeheimnis), die ausschliesslich einem unabhängigen Anwalt eingeräumt werden können. Der Grundsatz der Unabhängigkeit ist als Berufspflicht des Anwalts weltweit anerkannt (vgl. zum folgenden ausführlich: ALBERT-LOUIS DUPONT-WILLEMIN, Le secret professionnel et l'indépendance de l'avocat, Bulletin des Schweizerischen Anwaltsverbands (SAV) Nr. 101, 1986, S. 9 ff., insbesondere S. 12 ff.). Er ist nicht nur in den Standesregeln internationaler Berufsorganisationen verankert (beispielsweise: International Code of Ethics der "International Bar Association"; Principes fondamentaux de la profession d'avocat der Union internationale des avocats; Standesregeln der Rechtsanwälte der Europäischen Gemeinschaft), sondern findet sich auch in zahlreichen nationalen Rechtsordnungen. Allerdings ist das Erfordernis der Unabhängigkeit in den verschiedenen Ländern in sehr unterschiedlicher Weise ausgestaltet. In den romanischen Ländern, deren Gesetzgebung sich aus dem französischen Recht herleitet, ist dem Anwalt jedwede Erwerbstätigkeit ausserhalb seines Berufes verboten, allenfalls abgesehen von eng begrenzten und abschliessend aufgezählten Ausnahmen (vgl. den Code Judiciaire Belge [Art. 437] und das Règlement interne du Barreau de Paris de décembre 1983 [Art. 55], nach welchen der Anwaltsberuf in der Regel mit einer besoldeten Tätigkeit unvereinbar ist). Nach den meisten angelsächsischen Gesetzgebungen ist der Anwalt demgegenüber in weitem Mass zur Ausübung zusätzlicher beruflicher Tätigkeiten befugt, wobei lediglich einige eng begrenzte Ausnahmen gemacht werden. Es gibt sodann Länder, welche, wiewohl dem romanischen Rechtskreis zugehörig, Nebentätigkeiten des Anwalts weitgehend zulassen (vgl. Art. 27 des "Statuto general de la Abogacia española"). Das Recht der Bundesrepublik Deutschland steht zwischen angelsächsischer und französischer Lösung, indem insbesondere ein Angestelltenverhältnis zu einem privatrechtlich organisierten Unternehmen nicht Ausschlussgrund ist, dabei aber gewisse Kautelen zu beachten sind (JESSNITZER/BLUMBERG, Bundesrechtsanwaltsordnung, 7. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/München 1995, Rz. 16 ff. zu § 7 sowie Kommentar zu § 46). In der Schweiz bestimmen die Richtlinien des Schweizerischen Anwaltsverbandes für die Pflichten-Codices der kantonalen Anwaltsverbände, dass "der Anwalt seinen Beruf in voller Unabhängigkeit" ausübt (Ziff. 1) und dass er nie verschiedenen Personen dient, deren Interessen sich widersprechen. Die Kantone haben die Frage in unterschiedlicher Weise geregelt. Einige erwähnen den Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts in den Anwaltsgesetzen nicht ausdrücklich und beschränken sich darauf, die Frage unter dem Gesichtspunkt der Interessenkollision zu behandeln (DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 115/1996 II S. 414 unten). Demgegenüber statuieren andere Kantone in ihren gesetzlichen Regelungen das Prinzip der Unabhängigkeit des Anwalts und verbieten diesem, der französischen Tradition folgend, jede entlöhnte Nebentätigkeit, ausser derjenigen bei einem Anwalt oder Notar. Erwähnt seien die Art. 10 und 11 des Genfer Gesetzes über den Anwaltsberuf (Loi du 14 mars 1985 sur la profession d'avocat), die Art. 3, 4 und 6 des jurassischen Gesetzes über den Anwaltsberuf (Loi du 9 novembre 1978 sur la profession d'avocat), die Art. 17 und 18 des Walliser Gesetzes vom 29. Januar 1989 über den Anwaltsberuf und den gerichtlichen und administrativen Rechtsbeistand, Art. 18 des Freiburger Gesetzes vom 10. Mai 1977 über den Anwaltsberuf, Art. 9 des Berner Gesetzes vom 6. Februar 1984 über die Fürsprecher sowie Art. 3 Abs. 1 lit. b des Tessiner Gesetzes über die Advokatur (Legge del 15 marzo 1983 sull'avvocatura). Die Auffassung, wonach das Erfordernis der Unabhängigkeit des Anwalts mit einer entlöhnten Tätigkeit unvereinbar sei, wird neben einem Teil der Lehre (EDMOND MARTIN-ACHARD, La discipline des professions libérales, ZSR 70/1951 S. 155a; PIERRE CHRISTE, Rôle et fonction de l'avocat dans la protection des droits, ZSR 107/1988 II S. 464; DREYER, a.a.O., S. 415, DUPONT-WILLEMIN, Le secret professionnel et l'indépendance de l'avocat, S. 14, S. 26/27) auch von verschiedenen kantonalen Aufsichtsbehörden geteilt (dazu und zum folgenden: FELLMANN/SIDLER, Standesregeln des Luzerner Anwaltsverbandes, Bern 1996, S. 9 ff.). Neben derjenigen des Kantons Luzern, welche der Auffassung ist, dass es aufgrund des für den Arbeitsvertrag begriffswesentlichen Abhängigkeitsverhältnisses, das den Arbeitnehmer der Weisungsgewalt des Arbeitgebers unterstellt, an der für einen Anwalt erforderlichen Unabhängigkeit fehlt (LGVE 1985 I Nr. 33), hat auch das Obergericht des Kantons Basel-Landschaft Rechtsanwälten, die bei Treuhandgesellschaften und Rechtsschutzversicherungen angestellt sind, die Zulassung zur berufsmässigen Vertretung mit der Begründung verweigert, ihre Unabhängigkeit sei wegen der Weisungsgebundenheit und möglicher Interessenkollisionen nicht gewährleistet (BJM 1993, S. 334 ff.). Demgegenüber nehmen die Aufsichtsbehörden anderer Kantone an, dem Anwalt sei es erlaubt, neben der Advokatur eine entlöhnte Tätigkeit auszuüben. Das gilt für den Kanton Thurgau, dessen Rekurskommission entschieden hat, ein bei einer Treuhandgesellschaft angestellter Anwalt sei befugt, Dritte vor den Gerichten zu vertreten (Rechenschaftsbericht des Obergerichts des Kantons Thurgau, 1982, Nr. 10), oder für den Kanton St. Gallen, wo das Kantonsgericht es als zulässig ansieht, dass ein bei einer Treuhandfirma angestellter Anwalt Mandate für die Klientschaft des Arbeitgebers übernimmt, da die Gewähr für eine unabhängige Berufsausübung von der Sache her auch in einem solchen Fall nicht ausgeschlossen erscheine (Entscheid vom 27. Februar 1984, zitiert bei WOLFFERS, a.a.O., S. 59). Schliesslich ist die Praxis der Zürcher Aufsichtsbehörde zu erwähnen, welche es ebenfalls zulässt, dass der angestellte Anwalt Klienten seines Arbeitgebers vor Gericht vertritt, dies aber von einer speziellen Gestaltung des Arbeitsverhältnisses abhängig macht (vgl. hierzu: ZR 79/1980 Nr. 126).
b) Das Bundesgericht hatte im unveröffentlichten Urteil vom 17. Oktober 1980 i.S. J. zu prüfen, ob das Unabhängigkeitsgebot bei einem Anwalt gewahrt ist, der von einer Gewerkschaft angestellt ist und im Rahmen dieser Tätigkeit die rechtliche Beratung und Vertretung der Gewerkschaftsmitglieder ausübt. Das Bundesgericht hat den Fall, der Begründung des angefochtenen Entscheides entsprechend, unter dem Aspekt beurteilt, ob die finanzielle Unabhängigkeit des Anwalts gegenüber seinen Klienten gewahrt bleibt, was im Hinblick darauf bejaht wurde, dass die Entschädigung durch die Gewerkschaft und nicht durch die vertretenen Klienten erfolgte. Im Urteil vom 22. Oktober 1987 i.S. C. (BGE 113 Ia 279) hatte sich das Bundesgericht zum Fall eines Berner Anwalts auszusprechen, der gegen eine Pauschalentschädigung für eine soziale Institution, welche Bedürftigen unentgeltliche Rechtsberatung und Vertretung im Prozess gewährte, tätig war und dabei namentlich die Aufgabe hatte, das Alimenteninkasso zu besorgen. Das Bundesgericht hat das Unabhängigkeitsgebot gemäss Art. 9 des bernischen Fürsprechergesetzes entgegen der Auffassung der kantonalen Anwaltskammer nicht als verletzt erachtet, da sich der Anwalt nach dem massgeblichen Arbeitsvertrag die Art und Weise der Durchführung der Mandate ausdrücklich vorbehielt und er diesbezüglich keinerlei Weisungen unterlag (vgl. hierzu auch die Kritik in der Literatur: DUPONT-WILLEMIN, Salariat et indépendance de l'avocat, SVA Nr. 115/1988 S. 9 ff.; MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 115/1996 II S. 335 ff.).
Im Urteil vom 18. Oktober 1985 i.S. S. (RDAF 1986 S. 157 ff.) hatte sich das Bundesgericht in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle auf Beschwerde eines Musiklehrers und Studenten der Rechtswissenschaft hin mit der Regelung des Kantons Genf zu befassen, welche dem Rechtsanwalt jede überwiegende Erwerbsarbeit neben derjenigen als Anwalt verbot. Hierbei wurde erkannt, dass die vom Gesetzgeber verfolgte Zielsetzung (Sicherung der Qualität der Dienstleistung, Unabhängigkeit des Anwalts) zwar im öffentlichen Interesse liegt, der Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit aber nicht verhältnismässig sei, da in den meisten Fällen eine zweite Erwerbstätigkeit neben derjenigen des Anwalts die Qualität der erbrachten Leistungen und die Unabhängigkeit des Anwalts nicht tangiere. Es handle sich letztlich um eine unzulässige wirtschafts- und standespolitische Massnahme zugunsten der Anwälte, die ein volles Pensum haben, zulasten derjenigen, die freiwillig oder gezwungenermassen die Anwaltstätigkeit nur in einem Teilpensum ausüben. In einem neuesten Urteil vom 12. Dezember 1996 i.S. G. hiess das Bundesgericht die Beschwerde eines Anwalts, der im Hauptberuf als Leiter der Schadensabteilung einer Versicherung tätig war, gegen einen die Zulassung zum Anwaltsberuf abweisenden Entscheid teilweise gut, soweit lediglich beabsichtigt war, unabhängig vom Arbeitsverhältnis gewisse Mandate zu führen. Das Bundesgericht hielt aber fest, dass ein Verbot der anwaltlichen Vertretung des eigenen Arbeitgebers bzw. der Ausübung von Mandaten unter dessen Einfluss mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar sei, da insoweit die erforderliche Unabhängigkeit des Anwalts nicht gegeben wäre (vgl. S. 22/23 des erwähnten Urteils).
c) Die Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte im Kanton Luzern ist in ihrem Entscheid zum Schluss gekommen, dem Beschwerdeführer fehle als Leiter des Rechtsdienstes einer Rechtsschutzversicherung die erforderliche Unabhängigkeit, um als unselbständiger Anwalt im Monopolbereich aufzutreten. Hieran ändere auch die diesbezüglich mit der Arbeitgeberin getroffene Vereinbarung nichts. In seiner Funktion habe der Beschwerdeführer sich vorerst mit der Erteilung des vom Versicherungsnehmer erstrebten Rechtsschutzes zu befassen. Dabei handle es sich um einen Entscheid des Rechtsschutzversicherers in eigener Sache, gehe es doch darum zu prüfen, ob aufgrund des Versicherungsvertrags eine Leistungspflicht bestehe oder nicht. Der Beschwerdeführer sei insoweit im Interesse der Arbeitgeberfirma tätig. Wenn Rechtsschutz gewährt werde, übernehme er die Interessenwahrung des Versicherten. Diese Doppelfunktion schliesse die gebotene Unabhängigkeit in der Berufsausübung aus. Der Beschwerdeführer habe, indem er die Rechtsschutzversicherte L. im Strafverfahren gegen W. vertrat, die Berufs- und Standespflichten im Sinne von § 12 Abs. 1 des luzernischen Anwaltsgesetzes verletzt.
d) Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, es sei willkürlich, dass die Aufsichtsbehörde - trotz der detailliert formulierten Unabhängigkeitsvereinbarung zwischen ihm und der Arbeitgeberin - seine freie Willensentscheidung im Rahmen der Mandatsübernahme für Klienten der Y. Rechtsschutz in Frage gestellt sehe. Diese Annahme stehe in Widerspruch zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die eine Verletzung des Unabhängigkeitsgebotes sowohl bei einem Gewerkschaftsanwalt, der die gerichtliche Vertretung von Gewerkschaftsmitgliedern übernommen habe, als auch im Falle des von einer sozialen Institution angestellten Rechtsanwaltes, welche Bedürftigen die unentgeltliche Prozessführung gewährte, verneint habe (vgl. BGE 113 Ia 279 und zitiertes Urteil i.S. J.). Dass die Aufsichtsbehörde der vorliegenden Unabhängigkeitsvereinbarung einen anderen Stellenwert beimesse als bei einer gemeinnützigen Organisation, erweise sich als unhaltbar. Auch sei willkürlich, dem Beschwerdeführer zu unterstellen, dass er sich, indem er die Prozesschancen von Rechtsschutzklienten gegebenenfalls im Rahmen der Interessenvertretung anders einschätzen werde, zum "Diener zweier Herren" mache. Kein Anwalt, auch der wirtschaftlich selbständige nicht, sei davor gefeit, einmal gefasste Meinungen überdenken zu müssen.
e) Wie indessen die Aufsichtsbehörde zutreffend festgestellt hat, nimmt der Beschwerdeführer als Leiter des Rechtsdienstes einer Rechtsschutzversicherung und in der gleichen Sache tätiger Rechtsanwalt eine Doppelfunktion wahr. Daraus braucht nicht in jedem Fall eine Interessenkollision zu resultieren. Doch ist die Möglichkeit einer Gefährdung der Unabhängigkeit und der eigenverantwortlichen Berufsausübung als Anwalt augenscheinlich. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wie sie in den Urteilen i.S. S. und i.S. G. zum Ausdruck kommt, dem Anwalt ein lohnabhängiger Zweitberuf verfassungsrechtlich gestattet. Im konkreten Fall liegen nun aber mögliche Pflichtverletzungen weit näher, da sich der Beschwerdeführer auch in der Arbeitnehmerfunktion mit der gleichen Angelegenheit wie als Anwalt zu befassen hat. Die Gefährdung der Unabhängigkeit ist insofern konkreter, als dies in den Urteilen i.S. J. und BGE 113 Ia 279 der Fall war, wo sich die Funktion des angestellten Anwalts auf die Beratung und Vertretung der Klienten (Verbandsmitglieder bzw. Bedürftige) beschränkte und keine Eigeninteressen des Arbeitgebers im Spiel waren. Anders verhält es sich hier, wo die Interessen der Rechtsschutzversicherung und ihrer Versicherungsnehmer, welche der Beschwerdeführer einerseits als Angestellter dieser - leistungspflichtigen - Rechtsschutzversicherung betreut und andrerseits als Anwalt zu vertreten hat, sich völlig widersprechen können, steht doch dem wirtschaftlichen Interesse der Rechtsschutzversicherung, den finanziellen Aufwand der gerichtlichen Vertretung in Grenzen zu halten, das Interesse des Kunden gegenüber, für die erbrachten Prämienleistungen optimalen Rechtsschutz zu erhalten. Gestützt auf die erwähnte Generalklausel legte die Aufsichtsbehörde Grenzen und Tragweite des Unabhängigkeitsgebotes damit im vorliegenden Fall nicht extensiv aus; ihre Interpretation erweist sich demnach als verfassungskonform und beruht, indem sie dem Unabhängigkeitsgrundsatz als zentraler Berufspflicht des Rechtsanwaltes erhebliche Bedeutung beimisst, auch auf einer zulässigen Interessenabwägung (vgl. hierzu auch BGE 98 Ia 596 E. 1; WOLFFERS, a.a.O., S. 115). Die beanstandete Regelung verstösst somit nicht gegen Art. 31 BV.
f) Der Beschwerdeführer macht im weiteren geltend, es sei willkürlich, ihm zu unterstellen, dass er im Unterschied zu einem freiberuflichen Anwalt zur treuen Interessenwahrung seines Klienten nicht in der Lage sei. Auch der freiberufliche Anwalt eines rechtsschutzversicherten Klienten müsse gemäss Usanz vor der Klageeinleitung oder der Einlegung eines Rechtsmittels die Versicherung um eine Kostengutsprache angehen. Lehne die Versicherung wegen Aussichtslosigkeit eine weitere Verfahrensfinanzierung ab, stehe dem Klienten gemäss Art. 9 der Verordnung über die Rechtsschutzversicherung vom 18. November 1992 (im folgenden auch: Verordnung; SR 961.22) jederzeit die Möglichkeit offen, seine Prozessaussichten unabhängig beurteilen zu lassen.
Der Beschwerdeführer verkennt indessen, dass die genannte Verordnungsbestimmung nicht das Verhältnis zwischen dem Anwalt und seinem Mandanten betrifft, sondern lediglich dem Rechtsschutzversicherten ermöglicht, seine Interessen gegenüber der Versicherung zu wahren. Dass gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b der Verordnung der Versicherte im Falle einer Interessenkollision seinen Anwalt selber bestimmen darf und von der Versicherung ausdrücklich auf dieses Recht hinzuweisen ist (vgl. auch Ziff. B2 Abs. 2 der Allgemeinen Vertragsbedingungen der Y.-Rechtsschutz, Ausgabe 07.93), vermag den Interessengegensatz zwischen der Versicherungseinrichtung und dem Versicherten nicht zu beseitigen und damit die Unabhängigkeit des Rechtsschutzanwaltes bei der Mandatsausübung für Rechtsschutzversicherte nicht zu gewährleisten. Aus diesen Verordnungsbestimmungen kann der Beschwerdeführer deshalb nichts zu seinen Gunsten ableiten. | de | Art. 4 und 31 BV; Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts. Bedeutung und Tragweite der Unabhängigkeit des Anwalts (Zusammenfassung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung; E. 4a-c).
Es verstösst nicht gegen Art. 31 BV, wenn die kantonale Aufsichtsbehörde einem Anwalt die Berufsausübung wegen Verletzung des Unabhängigkeitsgrundsatzes insoweit untersagt, als dieser, obwohl er gleichzeitig leitender Angestellter einer Rechtsschutzversicherung ist, die bei seiner Arbeitgeberin versicherten Klienten im Bereich des Anwaltsmonopols vertritt (E. 4d-f). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-193%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,520 | 123 I 193 | 123 I 193
Sachverhalt ab Seite 193
Fürsprecher I. ist leitender Angestellter des Rechtsdienstes bei der "Y." Rechtsschutzversicherung in Bern. Er besitzt das Fürsprecherpatent des Kantons Bern und hat die Zulassungsbewilligung für den Kanton Luzern. Auf Anzeige hin führte die Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte im Kanton Luzern ein Disziplinarverfahren gegen Fürsprecher I. durch, weil er im Bereich des Anwaltsmonopols Parteien vertrete, die bei der "Y." rechtsschutzversichert seien. Namentlich wurde auf ein Strafverfahren wegen Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung hingewiesen. Zur Frage seiner anwaltlichen Unabhängigkeit nahm I. hierbei wie folgt Stellung: Neben seiner eigentlichen Tätigkeit als Leiter des Rechtsdienstes der "Y." Rechtsschutzversicherungsgesellschaft in Bern führe er Mandate im eigenen Namen und auf eigene Verantwortung. Sämtliche Parteientschädigungen würden der Versicherungsgesellschaft abgeliefert; er selber werde von seiner Arbeitgeberin pauschal entschädigt. Zwischen ihm und der "Y." Rechtsschutzversicherungsgesellschaft bestehe eine Vereinbarung "über die Unabhängigkeit der angestellten Anwälte der Y.-Rechtsschutz bei der Ausübung von persönlichen Mandaten" mit folgendem Wortlaut:
"1. Im Rahmen von persönlichen Mandaten ist der Anwalt unabhängig. Die Standesregeln gehen den arbeitsvertraglichen Bestimmungen vor.
2. Der Anwalt entscheidet selbst über die Annahme oder Niederlegung von Mandaten.
3. Der Versicherungsnehmer ist berechtigt, einen freiberuflichen Anwalt zu mandatieren.
4. Die Y.-Rechtsschutz respektiert das Berufsgeheimnis des Anwalts, soweit ihn der Mandant nicht davon entbindet.
5. Die Y.-Rechtsschutz verpflichtet alle Angestellten zur Wahrung des Berufsgeheimnisses des Anwalts.
6. Der Anwalt handelt unter seinem eigenen Namen. Zur Schaffung klarer Verhältnisse weist er auf das Arbeitsverhältnis mit der Y.-Rechtsschutz hin.
7. Die Y.-Rechtsschutz verzichtet auf Werbung mit dem Anwaltstitel von Mitarbeitern."
Die Aufsichtsbehörde stellte in ihrem Entscheid fest, Fürsprecher I. habe durch Führung des Anwaltsmandats im vorerwähnten Strafverfahren gegen das standesrechtliche Gebot der Unabhängigkeit verstossen; sie verzichtete jedoch auf die Ausfällung einer Disziplinarstrafe, weil davon ausgegangen werden könne, dass I. nach Kenntnisnahme ihres Entscheides in vergleichbaren Fällen eine anwaltliche Tätigkeit im Kanton Luzern inskünftig unterlassen werde.
Die von I. hiergegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab
Erwägungen
aus folgender Erwägung:
4. a) Der Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts ist von herausragender Bedeutung (für eine umfassende Darstellung: FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zürich 1986, S. 53-60; Verein Zürcherischer Rechtsanwälte, Handbuch über die Berufspflichten des Rechtsanwaltes im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 189-191; JÖRG PAUL MÜLLER, Funktion des Rechtsanwaltes im Rechtsstaat - Mittel und Grenzen der Staatsaufsicht, Bern 1985, S. 12/13). Daraus ergeben sich Pflichten des Anwalts, aber auch Rechte (beispielsweise das Berufsgeheimnis), die ausschliesslich einem unabhängigen Anwalt eingeräumt werden können. Der Grundsatz der Unabhängigkeit ist als Berufspflicht des Anwalts weltweit anerkannt (vgl. zum folgenden ausführlich: ALBERT-LOUIS DUPONT-WILLEMIN, Le secret professionnel et l'indépendance de l'avocat, Bulletin des Schweizerischen Anwaltsverbands (SAV) Nr. 101, 1986, S. 9 ff., insbesondere S. 12 ff.). Er ist nicht nur in den Standesregeln internationaler Berufsorganisationen verankert (beispielsweise: International Code of Ethics der "International Bar Association"; Principes fondamentaux de la profession d'avocat der Union internationale des avocats; Standesregeln der Rechtsanwälte der Europäischen Gemeinschaft), sondern findet sich auch in zahlreichen nationalen Rechtsordnungen. Allerdings ist das Erfordernis der Unabhängigkeit in den verschiedenen Ländern in sehr unterschiedlicher Weise ausgestaltet. In den romanischen Ländern, deren Gesetzgebung sich aus dem französischen Recht herleitet, ist dem Anwalt jedwede Erwerbstätigkeit ausserhalb seines Berufes verboten, allenfalls abgesehen von eng begrenzten und abschliessend aufgezählten Ausnahmen (vgl. den Code Judiciaire Belge [Art. 437] und das Règlement interne du Barreau de Paris de décembre 1983 [Art. 55], nach welchen der Anwaltsberuf in der Regel mit einer besoldeten Tätigkeit unvereinbar ist). Nach den meisten angelsächsischen Gesetzgebungen ist der Anwalt demgegenüber in weitem Mass zur Ausübung zusätzlicher beruflicher Tätigkeiten befugt, wobei lediglich einige eng begrenzte Ausnahmen gemacht werden. Es gibt sodann Länder, welche, wiewohl dem romanischen Rechtskreis zugehörig, Nebentätigkeiten des Anwalts weitgehend zulassen (vgl. Art. 27 des "Statuto general de la Abogacia española"). Das Recht der Bundesrepublik Deutschland steht zwischen angelsächsischer und französischer Lösung, indem insbesondere ein Angestelltenverhältnis zu einem privatrechtlich organisierten Unternehmen nicht Ausschlussgrund ist, dabei aber gewisse Kautelen zu beachten sind (JESSNITZER/BLUMBERG, Bundesrechtsanwaltsordnung, 7. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/München 1995, Rz. 16 ff. zu § 7 sowie Kommentar zu § 46). In der Schweiz bestimmen die Richtlinien des Schweizerischen Anwaltsverbandes für die Pflichten-Codices der kantonalen Anwaltsverbände, dass "der Anwalt seinen Beruf in voller Unabhängigkeit" ausübt (Ziff. 1) und dass er nie verschiedenen Personen dient, deren Interessen sich widersprechen. Die Kantone haben die Frage in unterschiedlicher Weise geregelt. Einige erwähnen den Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts in den Anwaltsgesetzen nicht ausdrücklich und beschränken sich darauf, die Frage unter dem Gesichtspunkt der Interessenkollision zu behandeln (DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 115/1996 II S. 414 unten). Demgegenüber statuieren andere Kantone in ihren gesetzlichen Regelungen das Prinzip der Unabhängigkeit des Anwalts und verbieten diesem, der französischen Tradition folgend, jede entlöhnte Nebentätigkeit, ausser derjenigen bei einem Anwalt oder Notar. Erwähnt seien die Art. 10 und 11 des Genfer Gesetzes über den Anwaltsberuf (Loi du 14 mars 1985 sur la profession d'avocat), die Art. 3, 4 und 6 des jurassischen Gesetzes über den Anwaltsberuf (Loi du 9 novembre 1978 sur la profession d'avocat), die Art. 17 und 18 des Walliser Gesetzes vom 29. Januar 1989 über den Anwaltsberuf und den gerichtlichen und administrativen Rechtsbeistand, Art. 18 des Freiburger Gesetzes vom 10. Mai 1977 über den Anwaltsberuf, Art. 9 des Berner Gesetzes vom 6. Februar 1984 über die Fürsprecher sowie Art. 3 Abs. 1 lit. b des Tessiner Gesetzes über die Advokatur (Legge del 15 marzo 1983 sull'avvocatura). Die Auffassung, wonach das Erfordernis der Unabhängigkeit des Anwalts mit einer entlöhnten Tätigkeit unvereinbar sei, wird neben einem Teil der Lehre (EDMOND MARTIN-ACHARD, La discipline des professions libérales, ZSR 70/1951 S. 155a; PIERRE CHRISTE, Rôle et fonction de l'avocat dans la protection des droits, ZSR 107/1988 II S. 464; DREYER, a.a.O., S. 415, DUPONT-WILLEMIN, Le secret professionnel et l'indépendance de l'avocat, S. 14, S. 26/27) auch von verschiedenen kantonalen Aufsichtsbehörden geteilt (dazu und zum folgenden: FELLMANN/SIDLER, Standesregeln des Luzerner Anwaltsverbandes, Bern 1996, S. 9 ff.). Neben derjenigen des Kantons Luzern, welche der Auffassung ist, dass es aufgrund des für den Arbeitsvertrag begriffswesentlichen Abhängigkeitsverhältnisses, das den Arbeitnehmer der Weisungsgewalt des Arbeitgebers unterstellt, an der für einen Anwalt erforderlichen Unabhängigkeit fehlt (LGVE 1985 I Nr. 33), hat auch das Obergericht des Kantons Basel-Landschaft Rechtsanwälten, die bei Treuhandgesellschaften und Rechtsschutzversicherungen angestellt sind, die Zulassung zur berufsmässigen Vertretung mit der Begründung verweigert, ihre Unabhängigkeit sei wegen der Weisungsgebundenheit und möglicher Interessenkollisionen nicht gewährleistet (BJM 1993, S. 334 ff.). Demgegenüber nehmen die Aufsichtsbehörden anderer Kantone an, dem Anwalt sei es erlaubt, neben der Advokatur eine entlöhnte Tätigkeit auszuüben. Das gilt für den Kanton Thurgau, dessen Rekurskommission entschieden hat, ein bei einer Treuhandgesellschaft angestellter Anwalt sei befugt, Dritte vor den Gerichten zu vertreten (Rechenschaftsbericht des Obergerichts des Kantons Thurgau, 1982, Nr. 10), oder für den Kanton St. Gallen, wo das Kantonsgericht es als zulässig ansieht, dass ein bei einer Treuhandfirma angestellter Anwalt Mandate für die Klientschaft des Arbeitgebers übernimmt, da die Gewähr für eine unabhängige Berufsausübung von der Sache her auch in einem solchen Fall nicht ausgeschlossen erscheine (Entscheid vom 27. Februar 1984, zitiert bei WOLFFERS, a.a.O., S. 59). Schliesslich ist die Praxis der Zürcher Aufsichtsbehörde zu erwähnen, welche es ebenfalls zulässt, dass der angestellte Anwalt Klienten seines Arbeitgebers vor Gericht vertritt, dies aber von einer speziellen Gestaltung des Arbeitsverhältnisses abhängig macht (vgl. hierzu: ZR 79/1980 Nr. 126).
b) Das Bundesgericht hatte im unveröffentlichten Urteil vom 17. Oktober 1980 i.S. J. zu prüfen, ob das Unabhängigkeitsgebot bei einem Anwalt gewahrt ist, der von einer Gewerkschaft angestellt ist und im Rahmen dieser Tätigkeit die rechtliche Beratung und Vertretung der Gewerkschaftsmitglieder ausübt. Das Bundesgericht hat den Fall, der Begründung des angefochtenen Entscheides entsprechend, unter dem Aspekt beurteilt, ob die finanzielle Unabhängigkeit des Anwalts gegenüber seinen Klienten gewahrt bleibt, was im Hinblick darauf bejaht wurde, dass die Entschädigung durch die Gewerkschaft und nicht durch die vertretenen Klienten erfolgte. Im Urteil vom 22. Oktober 1987 i.S. C. (BGE 113 Ia 279) hatte sich das Bundesgericht zum Fall eines Berner Anwalts auszusprechen, der gegen eine Pauschalentschädigung für eine soziale Institution, welche Bedürftigen unentgeltliche Rechtsberatung und Vertretung im Prozess gewährte, tätig war und dabei namentlich die Aufgabe hatte, das Alimenteninkasso zu besorgen. Das Bundesgericht hat das Unabhängigkeitsgebot gemäss Art. 9 des bernischen Fürsprechergesetzes entgegen der Auffassung der kantonalen Anwaltskammer nicht als verletzt erachtet, da sich der Anwalt nach dem massgeblichen Arbeitsvertrag die Art und Weise der Durchführung der Mandate ausdrücklich vorbehielt und er diesbezüglich keinerlei Weisungen unterlag (vgl. hierzu auch die Kritik in der Literatur: DUPONT-WILLEMIN, Salariat et indépendance de l'avocat, SVA Nr. 115/1988 S. 9 ff.; MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 115/1996 II S. 335 ff.).
Im Urteil vom 18. Oktober 1985 i.S. S. (RDAF 1986 S. 157 ff.) hatte sich das Bundesgericht in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle auf Beschwerde eines Musiklehrers und Studenten der Rechtswissenschaft hin mit der Regelung des Kantons Genf zu befassen, welche dem Rechtsanwalt jede überwiegende Erwerbsarbeit neben derjenigen als Anwalt verbot. Hierbei wurde erkannt, dass die vom Gesetzgeber verfolgte Zielsetzung (Sicherung der Qualität der Dienstleistung, Unabhängigkeit des Anwalts) zwar im öffentlichen Interesse liegt, der Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit aber nicht verhältnismässig sei, da in den meisten Fällen eine zweite Erwerbstätigkeit neben derjenigen des Anwalts die Qualität der erbrachten Leistungen und die Unabhängigkeit des Anwalts nicht tangiere. Es handle sich letztlich um eine unzulässige wirtschafts- und standespolitische Massnahme zugunsten der Anwälte, die ein volles Pensum haben, zulasten derjenigen, die freiwillig oder gezwungenermassen die Anwaltstätigkeit nur in einem Teilpensum ausüben. In einem neuesten Urteil vom 12. Dezember 1996 i.S. G. hiess das Bundesgericht die Beschwerde eines Anwalts, der im Hauptberuf als Leiter der Schadensabteilung einer Versicherung tätig war, gegen einen die Zulassung zum Anwaltsberuf abweisenden Entscheid teilweise gut, soweit lediglich beabsichtigt war, unabhängig vom Arbeitsverhältnis gewisse Mandate zu führen. Das Bundesgericht hielt aber fest, dass ein Verbot der anwaltlichen Vertretung des eigenen Arbeitgebers bzw. der Ausübung von Mandaten unter dessen Einfluss mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar sei, da insoweit die erforderliche Unabhängigkeit des Anwalts nicht gegeben wäre (vgl. S. 22/23 des erwähnten Urteils).
c) Die Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte im Kanton Luzern ist in ihrem Entscheid zum Schluss gekommen, dem Beschwerdeführer fehle als Leiter des Rechtsdienstes einer Rechtsschutzversicherung die erforderliche Unabhängigkeit, um als unselbständiger Anwalt im Monopolbereich aufzutreten. Hieran ändere auch die diesbezüglich mit der Arbeitgeberin getroffene Vereinbarung nichts. In seiner Funktion habe der Beschwerdeführer sich vorerst mit der Erteilung des vom Versicherungsnehmer erstrebten Rechtsschutzes zu befassen. Dabei handle es sich um einen Entscheid des Rechtsschutzversicherers in eigener Sache, gehe es doch darum zu prüfen, ob aufgrund des Versicherungsvertrags eine Leistungspflicht bestehe oder nicht. Der Beschwerdeführer sei insoweit im Interesse der Arbeitgeberfirma tätig. Wenn Rechtsschutz gewährt werde, übernehme er die Interessenwahrung des Versicherten. Diese Doppelfunktion schliesse die gebotene Unabhängigkeit in der Berufsausübung aus. Der Beschwerdeführer habe, indem er die Rechtsschutzversicherte L. im Strafverfahren gegen W. vertrat, die Berufs- und Standespflichten im Sinne von § 12 Abs. 1 des luzernischen Anwaltsgesetzes verletzt.
d) Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, es sei willkürlich, dass die Aufsichtsbehörde - trotz der detailliert formulierten Unabhängigkeitsvereinbarung zwischen ihm und der Arbeitgeberin - seine freie Willensentscheidung im Rahmen der Mandatsübernahme für Klienten der Y. Rechtsschutz in Frage gestellt sehe. Diese Annahme stehe in Widerspruch zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die eine Verletzung des Unabhängigkeitsgebotes sowohl bei einem Gewerkschaftsanwalt, der die gerichtliche Vertretung von Gewerkschaftsmitgliedern übernommen habe, als auch im Falle des von einer sozialen Institution angestellten Rechtsanwaltes, welche Bedürftigen die unentgeltliche Prozessführung gewährte, verneint habe (vgl. BGE 113 Ia 279 und zitiertes Urteil i.S. J.). Dass die Aufsichtsbehörde der vorliegenden Unabhängigkeitsvereinbarung einen anderen Stellenwert beimesse als bei einer gemeinnützigen Organisation, erweise sich als unhaltbar. Auch sei willkürlich, dem Beschwerdeführer zu unterstellen, dass er sich, indem er die Prozesschancen von Rechtsschutzklienten gegebenenfalls im Rahmen der Interessenvertretung anders einschätzen werde, zum "Diener zweier Herren" mache. Kein Anwalt, auch der wirtschaftlich selbständige nicht, sei davor gefeit, einmal gefasste Meinungen überdenken zu müssen.
e) Wie indessen die Aufsichtsbehörde zutreffend festgestellt hat, nimmt der Beschwerdeführer als Leiter des Rechtsdienstes einer Rechtsschutzversicherung und in der gleichen Sache tätiger Rechtsanwalt eine Doppelfunktion wahr. Daraus braucht nicht in jedem Fall eine Interessenkollision zu resultieren. Doch ist die Möglichkeit einer Gefährdung der Unabhängigkeit und der eigenverantwortlichen Berufsausübung als Anwalt augenscheinlich. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wie sie in den Urteilen i.S. S. und i.S. G. zum Ausdruck kommt, dem Anwalt ein lohnabhängiger Zweitberuf verfassungsrechtlich gestattet. Im konkreten Fall liegen nun aber mögliche Pflichtverletzungen weit näher, da sich der Beschwerdeführer auch in der Arbeitnehmerfunktion mit der gleichen Angelegenheit wie als Anwalt zu befassen hat. Die Gefährdung der Unabhängigkeit ist insofern konkreter, als dies in den Urteilen i.S. J. und BGE 113 Ia 279 der Fall war, wo sich die Funktion des angestellten Anwalts auf die Beratung und Vertretung der Klienten (Verbandsmitglieder bzw. Bedürftige) beschränkte und keine Eigeninteressen des Arbeitgebers im Spiel waren. Anders verhält es sich hier, wo die Interessen der Rechtsschutzversicherung und ihrer Versicherungsnehmer, welche der Beschwerdeführer einerseits als Angestellter dieser - leistungspflichtigen - Rechtsschutzversicherung betreut und andrerseits als Anwalt zu vertreten hat, sich völlig widersprechen können, steht doch dem wirtschaftlichen Interesse der Rechtsschutzversicherung, den finanziellen Aufwand der gerichtlichen Vertretung in Grenzen zu halten, das Interesse des Kunden gegenüber, für die erbrachten Prämienleistungen optimalen Rechtsschutz zu erhalten. Gestützt auf die erwähnte Generalklausel legte die Aufsichtsbehörde Grenzen und Tragweite des Unabhängigkeitsgebotes damit im vorliegenden Fall nicht extensiv aus; ihre Interpretation erweist sich demnach als verfassungskonform und beruht, indem sie dem Unabhängigkeitsgrundsatz als zentraler Berufspflicht des Rechtsanwaltes erhebliche Bedeutung beimisst, auch auf einer zulässigen Interessenabwägung (vgl. hierzu auch BGE 98 Ia 596 E. 1; WOLFFERS, a.a.O., S. 115). Die beanstandete Regelung verstösst somit nicht gegen Art. 31 BV.
f) Der Beschwerdeführer macht im weiteren geltend, es sei willkürlich, ihm zu unterstellen, dass er im Unterschied zu einem freiberuflichen Anwalt zur treuen Interessenwahrung seines Klienten nicht in der Lage sei. Auch der freiberufliche Anwalt eines rechtsschutzversicherten Klienten müsse gemäss Usanz vor der Klageeinleitung oder der Einlegung eines Rechtsmittels die Versicherung um eine Kostengutsprache angehen. Lehne die Versicherung wegen Aussichtslosigkeit eine weitere Verfahrensfinanzierung ab, stehe dem Klienten gemäss Art. 9 der Verordnung über die Rechtsschutzversicherung vom 18. November 1992 (im folgenden auch: Verordnung; SR 961.22) jederzeit die Möglichkeit offen, seine Prozessaussichten unabhängig beurteilen zu lassen.
Der Beschwerdeführer verkennt indessen, dass die genannte Verordnungsbestimmung nicht das Verhältnis zwischen dem Anwalt und seinem Mandanten betrifft, sondern lediglich dem Rechtsschutzversicherten ermöglicht, seine Interessen gegenüber der Versicherung zu wahren. Dass gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b der Verordnung der Versicherte im Falle einer Interessenkollision seinen Anwalt selber bestimmen darf und von der Versicherung ausdrücklich auf dieses Recht hinzuweisen ist (vgl. auch Ziff. B2 Abs. 2 der Allgemeinen Vertragsbedingungen der Y.-Rechtsschutz, Ausgabe 07.93), vermag den Interessengegensatz zwischen der Versicherungseinrichtung und dem Versicherten nicht zu beseitigen und damit die Unabhängigkeit des Rechtsschutzanwaltes bei der Mandatsausübung für Rechtsschutzversicherte nicht zu gewährleisten. Aus diesen Verordnungsbestimmungen kann der Beschwerdeführer deshalb nichts zu seinen Gunsten ableiten. | de | Art. 4 et 31 Cst.; principe de l'indépendance de l'avocat. Sens et portée du principe de l'indépendance de l'avocat (résumé de la jurisprudence du Tribunal fédéral; consid. 4a-c).
L'interdiction de pratiquer prononcée par l'autorité cantonale de surveillance à l'encontre d'un avocat en raison d'une violation du principe de l'indépendance ne viole pas l'art. 31 Cst. lorsque celui-ci, bien qu'il soit également cadre supérieur d'une assurance de protection juridique, représente dans le cadre du monopole de l'avocat des clients assurés auprès de son employeur (consid. 4d-f). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-193%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,521 | 123 I 193 | 123 I 193
Sachverhalt ab Seite 193
Fürsprecher I. ist leitender Angestellter des Rechtsdienstes bei der "Y." Rechtsschutzversicherung in Bern. Er besitzt das Fürsprecherpatent des Kantons Bern und hat die Zulassungsbewilligung für den Kanton Luzern. Auf Anzeige hin führte die Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte im Kanton Luzern ein Disziplinarverfahren gegen Fürsprecher I. durch, weil er im Bereich des Anwaltsmonopols Parteien vertrete, die bei der "Y." rechtsschutzversichert seien. Namentlich wurde auf ein Strafverfahren wegen Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung hingewiesen. Zur Frage seiner anwaltlichen Unabhängigkeit nahm I. hierbei wie folgt Stellung: Neben seiner eigentlichen Tätigkeit als Leiter des Rechtsdienstes der "Y." Rechtsschutzversicherungsgesellschaft in Bern führe er Mandate im eigenen Namen und auf eigene Verantwortung. Sämtliche Parteientschädigungen würden der Versicherungsgesellschaft abgeliefert; er selber werde von seiner Arbeitgeberin pauschal entschädigt. Zwischen ihm und der "Y." Rechtsschutzversicherungsgesellschaft bestehe eine Vereinbarung "über die Unabhängigkeit der angestellten Anwälte der Y.-Rechtsschutz bei der Ausübung von persönlichen Mandaten" mit folgendem Wortlaut:
"1. Im Rahmen von persönlichen Mandaten ist der Anwalt unabhängig. Die Standesregeln gehen den arbeitsvertraglichen Bestimmungen vor.
2. Der Anwalt entscheidet selbst über die Annahme oder Niederlegung von Mandaten.
3. Der Versicherungsnehmer ist berechtigt, einen freiberuflichen Anwalt zu mandatieren.
4. Die Y.-Rechtsschutz respektiert das Berufsgeheimnis des Anwalts, soweit ihn der Mandant nicht davon entbindet.
5. Die Y.-Rechtsschutz verpflichtet alle Angestellten zur Wahrung des Berufsgeheimnisses des Anwalts.
6. Der Anwalt handelt unter seinem eigenen Namen. Zur Schaffung klarer Verhältnisse weist er auf das Arbeitsverhältnis mit der Y.-Rechtsschutz hin.
7. Die Y.-Rechtsschutz verzichtet auf Werbung mit dem Anwaltstitel von Mitarbeitern."
Die Aufsichtsbehörde stellte in ihrem Entscheid fest, Fürsprecher I. habe durch Führung des Anwaltsmandats im vorerwähnten Strafverfahren gegen das standesrechtliche Gebot der Unabhängigkeit verstossen; sie verzichtete jedoch auf die Ausfällung einer Disziplinarstrafe, weil davon ausgegangen werden könne, dass I. nach Kenntnisnahme ihres Entscheides in vergleichbaren Fällen eine anwaltliche Tätigkeit im Kanton Luzern inskünftig unterlassen werde.
Die von I. hiergegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab
Erwägungen
aus folgender Erwägung:
4. a) Der Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts ist von herausragender Bedeutung (für eine umfassende Darstellung: FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zürich 1986, S. 53-60; Verein Zürcherischer Rechtsanwälte, Handbuch über die Berufspflichten des Rechtsanwaltes im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 189-191; JÖRG PAUL MÜLLER, Funktion des Rechtsanwaltes im Rechtsstaat - Mittel und Grenzen der Staatsaufsicht, Bern 1985, S. 12/13). Daraus ergeben sich Pflichten des Anwalts, aber auch Rechte (beispielsweise das Berufsgeheimnis), die ausschliesslich einem unabhängigen Anwalt eingeräumt werden können. Der Grundsatz der Unabhängigkeit ist als Berufspflicht des Anwalts weltweit anerkannt (vgl. zum folgenden ausführlich: ALBERT-LOUIS DUPONT-WILLEMIN, Le secret professionnel et l'indépendance de l'avocat, Bulletin des Schweizerischen Anwaltsverbands (SAV) Nr. 101, 1986, S. 9 ff., insbesondere S. 12 ff.). Er ist nicht nur in den Standesregeln internationaler Berufsorganisationen verankert (beispielsweise: International Code of Ethics der "International Bar Association"; Principes fondamentaux de la profession d'avocat der Union internationale des avocats; Standesregeln der Rechtsanwälte der Europäischen Gemeinschaft), sondern findet sich auch in zahlreichen nationalen Rechtsordnungen. Allerdings ist das Erfordernis der Unabhängigkeit in den verschiedenen Ländern in sehr unterschiedlicher Weise ausgestaltet. In den romanischen Ländern, deren Gesetzgebung sich aus dem französischen Recht herleitet, ist dem Anwalt jedwede Erwerbstätigkeit ausserhalb seines Berufes verboten, allenfalls abgesehen von eng begrenzten und abschliessend aufgezählten Ausnahmen (vgl. den Code Judiciaire Belge [Art. 437] und das Règlement interne du Barreau de Paris de décembre 1983 [Art. 55], nach welchen der Anwaltsberuf in der Regel mit einer besoldeten Tätigkeit unvereinbar ist). Nach den meisten angelsächsischen Gesetzgebungen ist der Anwalt demgegenüber in weitem Mass zur Ausübung zusätzlicher beruflicher Tätigkeiten befugt, wobei lediglich einige eng begrenzte Ausnahmen gemacht werden. Es gibt sodann Länder, welche, wiewohl dem romanischen Rechtskreis zugehörig, Nebentätigkeiten des Anwalts weitgehend zulassen (vgl. Art. 27 des "Statuto general de la Abogacia española"). Das Recht der Bundesrepublik Deutschland steht zwischen angelsächsischer und französischer Lösung, indem insbesondere ein Angestelltenverhältnis zu einem privatrechtlich organisierten Unternehmen nicht Ausschlussgrund ist, dabei aber gewisse Kautelen zu beachten sind (JESSNITZER/BLUMBERG, Bundesrechtsanwaltsordnung, 7. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/München 1995, Rz. 16 ff. zu § 7 sowie Kommentar zu § 46). In der Schweiz bestimmen die Richtlinien des Schweizerischen Anwaltsverbandes für die Pflichten-Codices der kantonalen Anwaltsverbände, dass "der Anwalt seinen Beruf in voller Unabhängigkeit" ausübt (Ziff. 1) und dass er nie verschiedenen Personen dient, deren Interessen sich widersprechen. Die Kantone haben die Frage in unterschiedlicher Weise geregelt. Einige erwähnen den Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts in den Anwaltsgesetzen nicht ausdrücklich und beschränken sich darauf, die Frage unter dem Gesichtspunkt der Interessenkollision zu behandeln (DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 115/1996 II S. 414 unten). Demgegenüber statuieren andere Kantone in ihren gesetzlichen Regelungen das Prinzip der Unabhängigkeit des Anwalts und verbieten diesem, der französischen Tradition folgend, jede entlöhnte Nebentätigkeit, ausser derjenigen bei einem Anwalt oder Notar. Erwähnt seien die Art. 10 und 11 des Genfer Gesetzes über den Anwaltsberuf (Loi du 14 mars 1985 sur la profession d'avocat), die Art. 3, 4 und 6 des jurassischen Gesetzes über den Anwaltsberuf (Loi du 9 novembre 1978 sur la profession d'avocat), die Art. 17 und 18 des Walliser Gesetzes vom 29. Januar 1989 über den Anwaltsberuf und den gerichtlichen und administrativen Rechtsbeistand, Art. 18 des Freiburger Gesetzes vom 10. Mai 1977 über den Anwaltsberuf, Art. 9 des Berner Gesetzes vom 6. Februar 1984 über die Fürsprecher sowie Art. 3 Abs. 1 lit. b des Tessiner Gesetzes über die Advokatur (Legge del 15 marzo 1983 sull'avvocatura). Die Auffassung, wonach das Erfordernis der Unabhängigkeit des Anwalts mit einer entlöhnten Tätigkeit unvereinbar sei, wird neben einem Teil der Lehre (EDMOND MARTIN-ACHARD, La discipline des professions libérales, ZSR 70/1951 S. 155a; PIERRE CHRISTE, Rôle et fonction de l'avocat dans la protection des droits, ZSR 107/1988 II S. 464; DREYER, a.a.O., S. 415, DUPONT-WILLEMIN, Le secret professionnel et l'indépendance de l'avocat, S. 14, S. 26/27) auch von verschiedenen kantonalen Aufsichtsbehörden geteilt (dazu und zum folgenden: FELLMANN/SIDLER, Standesregeln des Luzerner Anwaltsverbandes, Bern 1996, S. 9 ff.). Neben derjenigen des Kantons Luzern, welche der Auffassung ist, dass es aufgrund des für den Arbeitsvertrag begriffswesentlichen Abhängigkeitsverhältnisses, das den Arbeitnehmer der Weisungsgewalt des Arbeitgebers unterstellt, an der für einen Anwalt erforderlichen Unabhängigkeit fehlt (LGVE 1985 I Nr. 33), hat auch das Obergericht des Kantons Basel-Landschaft Rechtsanwälten, die bei Treuhandgesellschaften und Rechtsschutzversicherungen angestellt sind, die Zulassung zur berufsmässigen Vertretung mit der Begründung verweigert, ihre Unabhängigkeit sei wegen der Weisungsgebundenheit und möglicher Interessenkollisionen nicht gewährleistet (BJM 1993, S. 334 ff.). Demgegenüber nehmen die Aufsichtsbehörden anderer Kantone an, dem Anwalt sei es erlaubt, neben der Advokatur eine entlöhnte Tätigkeit auszuüben. Das gilt für den Kanton Thurgau, dessen Rekurskommission entschieden hat, ein bei einer Treuhandgesellschaft angestellter Anwalt sei befugt, Dritte vor den Gerichten zu vertreten (Rechenschaftsbericht des Obergerichts des Kantons Thurgau, 1982, Nr. 10), oder für den Kanton St. Gallen, wo das Kantonsgericht es als zulässig ansieht, dass ein bei einer Treuhandfirma angestellter Anwalt Mandate für die Klientschaft des Arbeitgebers übernimmt, da die Gewähr für eine unabhängige Berufsausübung von der Sache her auch in einem solchen Fall nicht ausgeschlossen erscheine (Entscheid vom 27. Februar 1984, zitiert bei WOLFFERS, a.a.O., S. 59). Schliesslich ist die Praxis der Zürcher Aufsichtsbehörde zu erwähnen, welche es ebenfalls zulässt, dass der angestellte Anwalt Klienten seines Arbeitgebers vor Gericht vertritt, dies aber von einer speziellen Gestaltung des Arbeitsverhältnisses abhängig macht (vgl. hierzu: ZR 79/1980 Nr. 126).
b) Das Bundesgericht hatte im unveröffentlichten Urteil vom 17. Oktober 1980 i.S. J. zu prüfen, ob das Unabhängigkeitsgebot bei einem Anwalt gewahrt ist, der von einer Gewerkschaft angestellt ist und im Rahmen dieser Tätigkeit die rechtliche Beratung und Vertretung der Gewerkschaftsmitglieder ausübt. Das Bundesgericht hat den Fall, der Begründung des angefochtenen Entscheides entsprechend, unter dem Aspekt beurteilt, ob die finanzielle Unabhängigkeit des Anwalts gegenüber seinen Klienten gewahrt bleibt, was im Hinblick darauf bejaht wurde, dass die Entschädigung durch die Gewerkschaft und nicht durch die vertretenen Klienten erfolgte. Im Urteil vom 22. Oktober 1987 i.S. C. (BGE 113 Ia 279) hatte sich das Bundesgericht zum Fall eines Berner Anwalts auszusprechen, der gegen eine Pauschalentschädigung für eine soziale Institution, welche Bedürftigen unentgeltliche Rechtsberatung und Vertretung im Prozess gewährte, tätig war und dabei namentlich die Aufgabe hatte, das Alimenteninkasso zu besorgen. Das Bundesgericht hat das Unabhängigkeitsgebot gemäss Art. 9 des bernischen Fürsprechergesetzes entgegen der Auffassung der kantonalen Anwaltskammer nicht als verletzt erachtet, da sich der Anwalt nach dem massgeblichen Arbeitsvertrag die Art und Weise der Durchführung der Mandate ausdrücklich vorbehielt und er diesbezüglich keinerlei Weisungen unterlag (vgl. hierzu auch die Kritik in der Literatur: DUPONT-WILLEMIN, Salariat et indépendance de l'avocat, SVA Nr. 115/1988 S. 9 ff.; MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 115/1996 II S. 335 ff.).
Im Urteil vom 18. Oktober 1985 i.S. S. (RDAF 1986 S. 157 ff.) hatte sich das Bundesgericht in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle auf Beschwerde eines Musiklehrers und Studenten der Rechtswissenschaft hin mit der Regelung des Kantons Genf zu befassen, welche dem Rechtsanwalt jede überwiegende Erwerbsarbeit neben derjenigen als Anwalt verbot. Hierbei wurde erkannt, dass die vom Gesetzgeber verfolgte Zielsetzung (Sicherung der Qualität der Dienstleistung, Unabhängigkeit des Anwalts) zwar im öffentlichen Interesse liegt, der Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit aber nicht verhältnismässig sei, da in den meisten Fällen eine zweite Erwerbstätigkeit neben derjenigen des Anwalts die Qualität der erbrachten Leistungen und die Unabhängigkeit des Anwalts nicht tangiere. Es handle sich letztlich um eine unzulässige wirtschafts- und standespolitische Massnahme zugunsten der Anwälte, die ein volles Pensum haben, zulasten derjenigen, die freiwillig oder gezwungenermassen die Anwaltstätigkeit nur in einem Teilpensum ausüben. In einem neuesten Urteil vom 12. Dezember 1996 i.S. G. hiess das Bundesgericht die Beschwerde eines Anwalts, der im Hauptberuf als Leiter der Schadensabteilung einer Versicherung tätig war, gegen einen die Zulassung zum Anwaltsberuf abweisenden Entscheid teilweise gut, soweit lediglich beabsichtigt war, unabhängig vom Arbeitsverhältnis gewisse Mandate zu führen. Das Bundesgericht hielt aber fest, dass ein Verbot der anwaltlichen Vertretung des eigenen Arbeitgebers bzw. der Ausübung von Mandaten unter dessen Einfluss mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar sei, da insoweit die erforderliche Unabhängigkeit des Anwalts nicht gegeben wäre (vgl. S. 22/23 des erwähnten Urteils).
c) Die Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte im Kanton Luzern ist in ihrem Entscheid zum Schluss gekommen, dem Beschwerdeführer fehle als Leiter des Rechtsdienstes einer Rechtsschutzversicherung die erforderliche Unabhängigkeit, um als unselbständiger Anwalt im Monopolbereich aufzutreten. Hieran ändere auch die diesbezüglich mit der Arbeitgeberin getroffene Vereinbarung nichts. In seiner Funktion habe der Beschwerdeführer sich vorerst mit der Erteilung des vom Versicherungsnehmer erstrebten Rechtsschutzes zu befassen. Dabei handle es sich um einen Entscheid des Rechtsschutzversicherers in eigener Sache, gehe es doch darum zu prüfen, ob aufgrund des Versicherungsvertrags eine Leistungspflicht bestehe oder nicht. Der Beschwerdeführer sei insoweit im Interesse der Arbeitgeberfirma tätig. Wenn Rechtsschutz gewährt werde, übernehme er die Interessenwahrung des Versicherten. Diese Doppelfunktion schliesse die gebotene Unabhängigkeit in der Berufsausübung aus. Der Beschwerdeführer habe, indem er die Rechtsschutzversicherte L. im Strafverfahren gegen W. vertrat, die Berufs- und Standespflichten im Sinne von § 12 Abs. 1 des luzernischen Anwaltsgesetzes verletzt.
d) Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, es sei willkürlich, dass die Aufsichtsbehörde - trotz der detailliert formulierten Unabhängigkeitsvereinbarung zwischen ihm und der Arbeitgeberin - seine freie Willensentscheidung im Rahmen der Mandatsübernahme für Klienten der Y. Rechtsschutz in Frage gestellt sehe. Diese Annahme stehe in Widerspruch zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die eine Verletzung des Unabhängigkeitsgebotes sowohl bei einem Gewerkschaftsanwalt, der die gerichtliche Vertretung von Gewerkschaftsmitgliedern übernommen habe, als auch im Falle des von einer sozialen Institution angestellten Rechtsanwaltes, welche Bedürftigen die unentgeltliche Prozessführung gewährte, verneint habe (vgl. BGE 113 Ia 279 und zitiertes Urteil i.S. J.). Dass die Aufsichtsbehörde der vorliegenden Unabhängigkeitsvereinbarung einen anderen Stellenwert beimesse als bei einer gemeinnützigen Organisation, erweise sich als unhaltbar. Auch sei willkürlich, dem Beschwerdeführer zu unterstellen, dass er sich, indem er die Prozesschancen von Rechtsschutzklienten gegebenenfalls im Rahmen der Interessenvertretung anders einschätzen werde, zum "Diener zweier Herren" mache. Kein Anwalt, auch der wirtschaftlich selbständige nicht, sei davor gefeit, einmal gefasste Meinungen überdenken zu müssen.
e) Wie indessen die Aufsichtsbehörde zutreffend festgestellt hat, nimmt der Beschwerdeführer als Leiter des Rechtsdienstes einer Rechtsschutzversicherung und in der gleichen Sache tätiger Rechtsanwalt eine Doppelfunktion wahr. Daraus braucht nicht in jedem Fall eine Interessenkollision zu resultieren. Doch ist die Möglichkeit einer Gefährdung der Unabhängigkeit und der eigenverantwortlichen Berufsausübung als Anwalt augenscheinlich. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wie sie in den Urteilen i.S. S. und i.S. G. zum Ausdruck kommt, dem Anwalt ein lohnabhängiger Zweitberuf verfassungsrechtlich gestattet. Im konkreten Fall liegen nun aber mögliche Pflichtverletzungen weit näher, da sich der Beschwerdeführer auch in der Arbeitnehmerfunktion mit der gleichen Angelegenheit wie als Anwalt zu befassen hat. Die Gefährdung der Unabhängigkeit ist insofern konkreter, als dies in den Urteilen i.S. J. und BGE 113 Ia 279 der Fall war, wo sich die Funktion des angestellten Anwalts auf die Beratung und Vertretung der Klienten (Verbandsmitglieder bzw. Bedürftige) beschränkte und keine Eigeninteressen des Arbeitgebers im Spiel waren. Anders verhält es sich hier, wo die Interessen der Rechtsschutzversicherung und ihrer Versicherungsnehmer, welche der Beschwerdeführer einerseits als Angestellter dieser - leistungspflichtigen - Rechtsschutzversicherung betreut und andrerseits als Anwalt zu vertreten hat, sich völlig widersprechen können, steht doch dem wirtschaftlichen Interesse der Rechtsschutzversicherung, den finanziellen Aufwand der gerichtlichen Vertretung in Grenzen zu halten, das Interesse des Kunden gegenüber, für die erbrachten Prämienleistungen optimalen Rechtsschutz zu erhalten. Gestützt auf die erwähnte Generalklausel legte die Aufsichtsbehörde Grenzen und Tragweite des Unabhängigkeitsgebotes damit im vorliegenden Fall nicht extensiv aus; ihre Interpretation erweist sich demnach als verfassungskonform und beruht, indem sie dem Unabhängigkeitsgrundsatz als zentraler Berufspflicht des Rechtsanwaltes erhebliche Bedeutung beimisst, auch auf einer zulässigen Interessenabwägung (vgl. hierzu auch BGE 98 Ia 596 E. 1; WOLFFERS, a.a.O., S. 115). Die beanstandete Regelung verstösst somit nicht gegen Art. 31 BV.
f) Der Beschwerdeführer macht im weiteren geltend, es sei willkürlich, ihm zu unterstellen, dass er im Unterschied zu einem freiberuflichen Anwalt zur treuen Interessenwahrung seines Klienten nicht in der Lage sei. Auch der freiberufliche Anwalt eines rechtsschutzversicherten Klienten müsse gemäss Usanz vor der Klageeinleitung oder der Einlegung eines Rechtsmittels die Versicherung um eine Kostengutsprache angehen. Lehne die Versicherung wegen Aussichtslosigkeit eine weitere Verfahrensfinanzierung ab, stehe dem Klienten gemäss Art. 9 der Verordnung über die Rechtsschutzversicherung vom 18. November 1992 (im folgenden auch: Verordnung; SR 961.22) jederzeit die Möglichkeit offen, seine Prozessaussichten unabhängig beurteilen zu lassen.
Der Beschwerdeführer verkennt indessen, dass die genannte Verordnungsbestimmung nicht das Verhältnis zwischen dem Anwalt und seinem Mandanten betrifft, sondern lediglich dem Rechtsschutzversicherten ermöglicht, seine Interessen gegenüber der Versicherung zu wahren. Dass gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b der Verordnung der Versicherte im Falle einer Interessenkollision seinen Anwalt selber bestimmen darf und von der Versicherung ausdrücklich auf dieses Recht hinzuweisen ist (vgl. auch Ziff. B2 Abs. 2 der Allgemeinen Vertragsbedingungen der Y.-Rechtsschutz, Ausgabe 07.93), vermag den Interessengegensatz zwischen der Versicherungseinrichtung und dem Versicherten nicht zu beseitigen und damit die Unabhängigkeit des Rechtsschutzanwaltes bei der Mandatsausübung für Rechtsschutzversicherte nicht zu gewährleisten. Aus diesen Verordnungsbestimmungen kann der Beschwerdeführer deshalb nichts zu seinen Gunsten ableiten. | de | Art. 4 e 31 Cost.; principio dell'indipendenza dell'avvocato. Significato e portata del principio dell'indipendenza dell'avvocato (riassunto della giurisprudenza del Tribunale federale; consid. 4a-c).
Non disattende l'art. 31 Cost. il divieto di esercitare l'avvocatura per violazione del principio dell'indipendenza pronunciato nei confronti di un avvocato dall'autorità cantonale di vigilanza, se questi, esercitando pure mansioni direttive in un'assicurazione di protezione giuridica, rappresenta clienti assicurati presso il suo datore di lavoro nell'ambito del monopolio dell'avvocato (consid. 4d-f). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-193%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 202
A.- Selon l'art. 1er de la Convention intercantonale sur le contrôle des médicaments du 3 juin 1971 (RS 812.101; ci-après: CICM ou la Convention intercantonale), les cantons suisses ont constitué, sous le nom d'"Union intercantonale pour le contrôle des médicaments" (Union intercantonale), une corporation de droit public ayant sa propre personnalité juridique et son siège à Berne. Selon l'art. 2 CICM, l'Union intercantonale a pour but de simplifier, de faciliter et d'unifier le contrôle des médicaments utilisés en médecine humaine et vétérinaire; elle dispose dans ce but de l'Office intercantonal de contrôle des médicaments (OICM).
Aux termes de l'art. 29 du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale édicté par l'Union intercantonale (état du 23 novembre 1995), l'OICM classifie les substances médicamenteuses selon les modes de vente suivants: A (Vente dans les pharmacies sur ordonnance médicale à ne pas renouveler sans l'autorisation du médecin); B (Vente dans les pharmacies sur ordonnance médicale); C (Vente dans les pharmacies sans ordonnance médicale); D (Vente dans les pharmacies et drogueries) et E (Vente dans tous les commerces) (voir aussi art. 32 du règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la Convention intercantonale arrêté par le Conseil d'Etat du canton de Genève).
Le 23 novembre 1995, l'assemblée de l'Union intercantonale a approuvé les Directives de l'OICM sur la publicité pour les agents thérapeutiques (ci-après: Directives de l'OICM sur la publicité), en vigueur depuis le 1er janvier 1996, dont l'art. 2 al. 1 dispose que la "publicité auprès du public est en principe autorisée pour les agents thérapeutiques des catégories C, D, et E sauf si elle est restreinte ou interdite par des prescriptions de droit fédéral ou par des dispositions ci-après". L'art. 8 al. 1 lettre b de ces directives précise que la publicité pour les agents thérapeutiques d'annonce d'"octroi d'avantages économiques directs ou indirects comme des rabais, des bons, etc." est illicite. L'art. 8 al. 2 des mêmes directives précise que l'alinéa 1 lettre b n'est pas applicable aux agents thérapeutiques de la catégorie E.
B.- Joseph Ghaliounghi, exerçant la profession de pharmacien à Genève, et la société Pharmacie Victoria SA qui exploite une pharmacie à Genève, ont annoncé par voie de réclame des rabais sur le prix de certains agents thérapeutiques de la catégorie D. Les slogans publicitaires utilisés étaient les suivants: "Baisse sur les prix des médicaments", "Nous contribuons à alléger vos dépenses de santé!", "Comparez, vous reviendrez". Par lettre du 13 décembre 1995, le Département de l'action sociale et de la santé du canton de Genève, Service du Pharmacien cantonal, a signalé aux intéressés que toute réclame pour des médicaments faisant allusion à une diminution de prix était interdite en vertu de l'art. 8 al. 1 lettre b des Directives de l'OICM sur la publicité, tout en précisant que "des rabais (non annoncés par voie de réclame) sont admissibles dans la mesure où ils sont octroyés sans pousser aux abus. Les rabais sous forme de vente multi-pack (3 pour 2) sont néanmoins interdits".
C.- Le 10 juin 1996, le Conseil d'Etat du canton de Genève a adopté le Règlement modifiant le règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la convention intercantonale sur le contrôle des médicaments (ci-après: le Règlement cantonal du 10 juin 1996). Ce texte, publié le 19 juin 1996 dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève et entré en vigueur le 20 juin 1996, comporte notamment l'art. 6 (nouvelle teneur) qui est ainsi libellé:
"1 On entend par 'publicité pour les agents thérapeutiques' toute forme d'information, de prospection ou d'incitation qui vise à influencer la prescription, la délivrance, la vente ou l'utilisation d'agents thérapeutiques.
2 Tous les éléments de la publicité doivent concorder avec la dernière information concernant l'agent thérapeutique approuvée par l'OICM.
3 Toute publicité doit respecter les directives de l'OICM sur la publicité pour les agents thérapeutiques du 23 novembre 1995."
Quant à l'art. 8 (nouvelle teneur) du Règlement cantonal du 10 juin 1996 dont le titre marginal s'intitule "Publicité illicite", il prévoit ce qui suit:
"1 Est considérée comme publicité illicite toute assertion trompeuse, fausse ou contraire à l'ordre public et aux bonnes moeurs de même que la publicité incitant à un emploi abusif, inconsidéré ou irrationnel de l'agent thérapeutique.
2 Est illicite l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels. Cette disposition n'est pas applicable à la publicité auprès du public pour les agents thérapeutiques pouvant être vendus dans tous les commerces.
3 Les agents thérapeutiques dont la commercialisation est illicite en Suisse ne peuvent pas faire l'objet de publicité.
4 La publicité auprès du public est interdite pour les agents thérapeutiques qui:
a) ne peuvent être délivrés que sur ordonnance médicale;
b) contiennent des psychotropes ou des stupéfiants, au sens du droit fédéral;
c) par leur composition et leurs objectifs particuliers, ne peuvent pas être utilisés sans l'intervention d'un médecin pour le diagnostic, la prescription ou le traitement.
5 L'OICM peut, à des fins de protection de la santé publique, exclure de la publicité auprès du public d'autres agents thérapeutiques ou groupes d'agents thérapeutiques. Il règle les modalités".
A noter que le texte de cette dernière disposition est rigoureusement identique à celui de l'art. 7 du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale édicté par l'Union intercantonale.
D.- Agissant conjointement par la voie du recours de droit public, Joseph Ghaliounghi et la Pharmacie Victoria SA demandent au Tribunal fédéral d'annuler, sous suite de frais et dépens, les art. 6 al. 3 et 8 al. 2 du Règlement cantonal du 10 juin 1996. Selon eux, l'interdiction de faire de la publicité pour les médicaments (des catégories C et D) ayant pour objet d'annoncer l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels serait contraire à la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours et annulé l'art. 6 al. 3 du Règlement cantonal du 10 juin 1996, dans la mesure où il renvoie à l'art. 8 al. 1 lettre b des Directives de l'OICM sur la publicité, ainsi que l'art. 8 al. 2 du même règlement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. Les recourants prétendent en outre que les mesures incriminées ne répondraient pas à un intérêt public pertinent. Ils font valoir que l'interdiction qui leur est faite d'annoncer par voie de réclame des réductions sur le prix de certains médicaments a pour but d'entraver la libre concurrence. Certes, dans un système concurrentiel, la publicité est une manière naturelle, voire nécessaire, de pratiquer la vente, car les producteurs et les négociants doivent renseigner les consommateurs sur les prix et les qualités de leurs marchandises (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. I, Berne 1993, p. 123). Mais, ainsi que l'a indiqué à juste titre la Commission suisse des cartels, qui s'est occupée de la question de la vente des médicaments en Suisse, les médicaments sont, en raison de leur toxicité, des biens particuliers auxquels les mécanismes naturels du marché ne s'appliquent pas totalement. Il en découle que la limitation voire dans certains cas l'interdiction de faire de la publicité pour les médicaments se justifie pleinement dès que l'on admet que les médicaments représentent un bien particulier dont il convient de ne pas favoriser une consommation excessive. La publicité a en effet pour objectif de développer les ventes, ce qui va à l'encontre de la modération que l'on désire obtenir pour les médicaments (cf. La distribution des médicaments en Suisse, in Publications de la Commission suisse des cartels 16/1981, p. 203 ss, spécialement p. 266).
Il existe donc manifestement un intérêt public prépondérant à lutter contre la consommation excessive ou abusive de médicaments et, par voie de conséquence, à restreindre la publicité pour les médicaments dont le but est notamment d'inciter le public à en acheter davantage (voir notamment, THEOPHIL G. WIRTH, Apotheker und Apotheken im schweizerischen Recht, thèse Saint-Gall 1972, p. 202/203 et 208; PETER SCHLEGEL, Heilmittelgesetzgebung im Bund und im Kanton Zürich, thèse Zurich 1981, p. 178; PETER V. SALADIN, Das Recht auf Werbung und seine öffentlich-rechtlichen Schranken, thèse Berne 1969, p. 213). On peut remarquer que, même les substances thérapeutiques vendues sans prescription médicale, soit celles des listes C et D, ne sont pas inoffensives pour la santé, lorsqu'elles sont consommées de manière inconsidérée. Tel est le cas notamment des comprimés de vitamines C à 1000 mg de la liste D dont la vente a été interdite dans une grande surface en raison précisément du danger que représente cet agent thérapeutique absorbé de façon prolongée à haute dose; le Tribunal fédéral a retenu que cette interdiction était justifiée par le souci de protéger la santé publique contre les dangers que peut provoquer la consommation de médicaments, notamment l'abus d'une telle consommation (arrêt Migros Genève: ATF 99 Ia 370 consid. 4). Il est vrai que la limitation voire l'interdiction de faire de la publicité pour les médicaments est de nature à favoriser des abus en matière de prix ou du moins à empêcher un abaissement sensible de leur prix. De plus, il est indéniable qu'il y a un intérêt pour le consommateur à être renseigné par le biais de la publicité sur les officines dans lesquelles il pourra se procurer à meilleur marché les médicaments dont il a besoin. Mais l'intérêt privé des consommateurs ne saurait l'emporter sur l'intérêt public à lutter contre la consommation excessive ou abusive de médicaments, la sauvegarde de la santé publique étant l'un des objectifs primordiaux de l'Etat. En résumé, les restrictions litigieuses n'ont pas pour but de protéger la corporation des pharmaciens contre une concurrence accrue, mais sont à l'évidence motivées par des considérations de santé publique.
5. Il convient ensuite d'examiner si l'interdiction de faire de la réclame pour des médicaments en se référant à l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou autres avantages matériels respecte le principe de la proportionnalité. Il y a lieu de rappeler qu'il s'agit ici des agents thérapeutiques des catégories C et D pour lesquels la publicité est en principe autorisée et que l'interdiction de la publicité pour les médicaments de la liste A et B n'est pas en cause; à noter que pour les médicaments de la liste E, la restriction à la publicité ici critiquée n'existe pas.
a) Selon la législation genevoise concernant les substances thérapeutiques interprétée à la lumière de la Convention intercantonale, si les pharmaciens et les droguistes sont libres de consentir à leurs clients des avantages tels que des réductions sur le prix de certains médicaments, ils ne sont, en revanche, pas autorisés à le faire savoir au public par le biais de la publicité, ce qui peut paraître paradoxal. Or, force est de reconnaître que l'interdiction absolue faite aux pharmaciens et droguistes de mentionner dans la publicité destinée au public pour des médicaments, l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels constitue une mesure disproportionnée. Cette interdiction va au-delà de ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public légitimes poursuivis, soit la lutte contre la consommation excessive ou abusive de médicaments. En effet, le Conseil d'Etat du canton de Genève pourrait atteindre les mêmes objectifs en adoptant des mesures de police moins incisives que celles prévues aux art. 6 al. 3 et 8 al. 2 du Règlement cantonal du 10 juin 1996: l'interdiction de toute publicité tapageuse et excessive pour des médicaments serait une mesure adéquate et suffisante. L'annonce publicitaire de l'octroi, de l'offre ou de la promesse d'avantages financiers tels que des rabais sur le prix des médicaments n'est, en tant que telle, pas de nature à créer un risque accru de consommation abusive ou massive de médicaments: seule une publicité tapageuse et excessive présente un tel risque. En d'autres termes, les risques pour la santé publique que pourrait engendrer la publicité pour des médicaments faisant allusion à une baisse de prix ne devraient pas augmenter de façon significative, si l'on exige des annonceurs qu'ils se limitent à une réclame ayant un caractère essentiellement informatif. Dans sa réponse, le Conseil d'Etat, se référant aux observations déposées par l'Office intercantonal de contrôle des médicaments dans le cadre de la procédure ayant fait l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral du 2 mai 1996, fait valoir en bref que l'interdiction en cause a pour but d'éviter que les consommateurs ne soient incités par l'annonce de rabais à choisir des médicaments non pas sur un critère thérapeutique mais sur un critère purement économique. Il y aurait en outre le danger que les acheteurs se constituent une provision de médicaments allant au-delà de leur besoin réel; le gouvernement cantonal voit dans la constitution de ce stock un risque accru lié à la consommation de médicaments conservés de façon prolongée dans des conditions inadéquates (lumière, chaleur, humidité etc.). Ces considérations ne tiennent pas compte du conseil du pharmacien ou du droguiste. Il appartient en effet à ces derniers de mettre en garde le public contre l'emploi abusif de médicaments. Cet avertissement fait partie des devoirs déontologiques des pharmaciens et des droguistes (cf. ATF 99 Ia 370 consid. 5a p. 380 à propos des pharmaciens). A cela s'ajoute que sur les emballages de médicaments figurent les informations médicales indispensables pour leur utilisation (mode d'emploi, mises en garde, etc.), la date limite d'utilisation en clair et des instructions pour la conservation (cf. art. 17 al. 2 lettres e et f du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale arrêté par l'Union intercantonale et l'art. 20 al. 2 lettre e et f du règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la Convention intercantonale adopté par le Conseil d'Etat genevois). Ainsi donc, la publicité pour les médicaments ne doit être ni tapageuse ni excessive. A cet égard, on peut relever en passant que seraient probablement considérés comme telle les slogans publicitaires utilisés par les recourants, à savoir: "Baisse sur les prix des médicaments", "Nous contribuons à alléger vos dépenses de santé!", "Comparez, vous reviendrez". Il en irait de même d'une éventuelle publicité pour la vente de médicaments en "multi-packs" ou autres rabais de quantité.
Bien entendu, la publicité pour les médicaments doit pour le surplus satisfaire aux autres critères fixés par la réglementation en la matière, qui ne sont du reste pas contestés par les recourants (voir notamment l'art. 8 al. 1 du Règlement cantonal du 10 juin 1996 qui prévoit que toute assertion trompeuse, fausse ou incitant à un emploi abusif, inconsidéré ou irrationnel de l'agent thérapeutique est illicite). L'interdiction absolue de la publicité pour des médicaments ayant pour objet d'annoncer l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels doit donc être annulée. Pour ce qui concerne les pharmaciens, elle doit encore respecter l'interdiction de principe de faire de la publicité prévue à l'art. 22 al. 1 et 3 de la loi genevoise du 16 septembre 1983 sur l'exercice des professions de la santé, les établissement médicaux et diverses entreprises du domaine médical (ci-après: LEPS) (à ce propos voir ci-dessous, consid. 6).
b) Cette solution s'impose d'autant plus que, selon l'avant-projet du 19 février 1997 de la loi fédérale sur les agents thérapeutiques (LAth) - qui a pour but de se substituer à la Convention intercantonale du 3 juin 1971 sur le contrôle des médicaments, laquelle n'est pas jugée entièrement compatible avec le droit communautaire (cf. rapport explicatif sur l'avant-projet du Département fédéral de l'intérieur, p. 6), il n'est pas prévu d'interdire la publicité destinée au public pour des médicaments annonçant l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages pécuniaires (cf. art. 48 al. 2 a contrario). En revanche, il est illicite d'octroyer, d'offrir ou de promettre des avantages pécuniaires aux personnes qui prescrivent ou remettent des médicaments (art. 48 al. 1 lettre a de l'avant-projet LAth). Il semble du reste en aller de même dans les pays membres de l'Union européenne (anciennement: Communauté économique européenne). D'après la Directive 92/28/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant la publicité faite à l'égard des médicaments à usage humain, publiée au Journal Officiel du 30 avril 1992 (ci-après: Directive CEE), la publicité auprès du public à l'égard d'un médicament est en principe autorisée (cf. art. 4 et 5 de la Directive CEE). En revanche, dans le cadre de la promotion des médicaments auprès des personnes habilitées à les prescrire ou à les délivrer (professionnels de la santé), il est expressément interdit d'octroyer, d'offrir ou de promettre à ces personnes une prime, un avantage pécuniaire ou un avantage en nature (art. 9 ch. 1 de la Directive CEE).
6. a) Pour les pharmaciens qui exercent une profession libérale, on doit encore se demander si l'interdiction de la publicité portant sur les réductions de prix sur les médicaments ne constitue pas une mesure de police nécessaire à prévenir toute atteinte à la bonne foi en affaires et à la dignité professionnelle. Autrement dit, il sied d'examiner si même une publicité qui, par hypothèse, ne serait pas tapageuse et ne contiendrait que des informations objectives serait inadmissible en vertu de l'art. 22 al. 1 et 3 LEPS qui interdit aux pharmaciens de faire de la réclame et toutes espèces d'annonces autres que celles qui ont pour objet d'annoncer leur installation, leur changement de domicile professionnel, leur absence et leur retour, sous réserve de la publicité relative à la gestion courante de leur pharmacie.
b) Comme on l'a vu plus haut (consid. 2b non publié), le droit de faire de la publicité, qui découle de la liberté du commerce et de l'industrie, n'est pas absolu. S'agissant de la réclame faite par des personnes qui exercent une profession libérale (avocats, médecins, etc.), les cantons sont en droit de poser des règles plus strictes que celles qui sont applicables généralement aux commerçants et aux industriels proprement dits. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux avocats, ceux-ci sont tenus d'avoir une attitude digne et correcte dans leurs rapports avec leurs clients et le public en général. Ils ne doivent pas user de moyens de publicité de nature à jeter le discrédit sur leur profession. Il est dès lors loisible aux cantons de leur interdire une publicité qui serait tapageuse, importune, mercantile ou trompeuse. Les mesures adoptées ne sauraient cependant aboutir en fait à une interdiction absolue de faire une réclame compatible avec la dignité professionnelle et l'ordre public et se rapportant, par exemple, à l'ouverture d'une étude.
Pour délimiter ce qui est licite de ce qui ne l'est pas, il y a lieu de tenir compte des habitudes et des opinions généralement admises dans la profession et le canton (ATF 87 I 262 consid. 2; ATF 96 I 34 ss). Dans un arrêt rendu récemment à propos d'un avocat zurichois (ATF 123 I 12 consid. 2c/aa), le Tribunal fédéral a confirmé en principe sa jurisprudence antérieure, se réservant d'examiner le moment venu les adaptations qui pourraient être nécessaires au vu des circonstances actuelles. Il a précisé que si la publicité purement commerciale pouvait être exclue afin de prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires, à la dignité professionnelle et à l'indépendance des avocats, la publicité faite avec retenue comportant des informations objectives répondant à un besoin du public ne pouvait pas par principe être interdite. Cependant, il n'est pas toujours aisé de tracer la limite entre la réclame commerciale inadmissible et la publicité à caractère informatif autorisée, d'autant que durant ces dernières années les conceptions à ce sujet ont évolué (cf. Dominique Dreyer, L'avocat dans la société actuelle, RDS 1996 II 460 ss; Michael Pfeifer, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, RDS 1996 II 343 ss; voir encore les directives de la Fédération suisse des avocats en matière de publicité, récemment révisées le 6 juin 1997, qui prévoient: "La publicité est permise à l'avocat dans les limites du droit fédéral et cantonal et en respectant la dignité de la profession ainsi que le secret professionnel. La compétence des barreaux cantonaux de préciser la portée de ces règles est réservée"). Quoi qu'il en soit, toute publicité tapageuse ou éveillant de fausses attentes dans le public doit être interdite; la publicité doit contenir essentiellement des informations objectives. L'avocat doit en outre s'abstenir de se mettre en avant vis-à-vis de ses confrères en usant de méthodes publicitaires à caractère sensationnel. Dans l'arrêt Guyot relatif à un architecte qui avait fait paraître un dépliant publicitaire (ATF 104 Ia 473 consid. 2), le Tribunal fédéral a appliqué les principes développés spécialement à propos des avocats, tout en laissant ouverte la question de savoir si ces principes devaient être appliqués avec la même rigueur au cas des architectes, dont la profession, tout en étant considérée comme libérale, est étroitement liée à d'autres professions de caractère artisanal (voire industriel) et commercial, avec lesquelles les architectes sont parfois en concurrence. En l'espèce, on peut admettre que les pharmaciens doivent être soumis à des exigences moins strictes que celles qui s'appliquent, par exemple, aux médecins ou aux avocats (WIRTH, op.cit., 102/103; ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. II, Berne 1995, p. 98). En effet, les pharmaciens exercent à la fois une profession libérale et une profession commerciale (ATF 52 I 368; ATF 47 I 394 consid. 2. Voir aussi WIRTH, op.cit., p. 68). De plus, pour ce qui concerne la vente de médicaments de la catégorie D, les pharmaciens sont en concurrence avec les droguistes qui, comme ils n'exercent pas une profession libérale, ne sont pas soumis, en matière de publicité, à des règles aussi rigoureuses que celles qui s'appliquent normalement aux avocats et médecins et dans une certaine mesure aux pharmaciens (cf. ATF 89 I 27 consid. 4 p. 35).
c) En tout état de cause, les pharmaciens ne sauraient faire de publicité à caractère purement commercial, allant au-delà de messages contenant des informations objectives et utiles au public (cf. CHRISTOF BERNHART, Die Werbebeschränkungen für wissenschaftliche Berufsarten als Problem der Grundrechte, thèse Berne 1994, p. 201/202). A l'instar des autres personnes exerçant une profession libérale, les pharmaciens doivent évidemment s'abstenir de toute publicité trompeuse, tapageuse et excessive; ils ne peuvent pas non plus user de moyens publicitaires pour vanter leurs mérites ou pour dénigrer leurs collègues ni commencer à comparer leurs prestations réciproques. Compte tenu de l'ensemble des circonstances décrites ci-dessus et notamment de la tendance actuelle à un certain assouplissement des règles concernant la publicité applicables aux professions libérales (cf. notamment BERNHART, op.cit., p. 214; HANS OTT, in Handbuch des Arztrechts, éditeur HEINRICH HONSELL, Zurich 1994, p. 232 ss concernant les médecins; à propos des avocats: DREYER, op.cit., ibidem et PFEIFER, op.cit., ibidem), on doit admettre que la publicité portant sur le prix des médicaments ou les éventuels rabais que le pharmacien est prêt à consentir par rapport au prix de base apparaît comme compatible avec la dignité professionnelle, d'autant qu'il s'agit d'informations objectives et utiles au consommateur. A noter en outre qu'une telle publicité porte plutôt sur l'aspect commercial que libéral de la profession de pharmacien. Et contrairement aux "spécialités de comptoir", soit les spécialités pharmaceutiques fabriquées par le pharmacien lui-même selon sa propre formule et vendues uniquement dans son officine (cf. art. 3 du règlement d'exécution du 25 mai 1975 de la Convention intercantonale adopté par l'Union intercantonale et art. 4 du règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la Convention intercantonale arrêté par le Conseil d'Etat genevois qui interdisent expressément la publicité pour de telles spécialités), les médicaments sont des produits finis qui peuvent être vendus dans toutes les pharmacies. Une publicité sur le prix est donc admissible dans la mesure où elle permet, comme en l'espèce, d'apprécier et de comparer objectivement l'ensemble de la prestation fournie et d'en donner une image complète (cf. BERNHART, op. cit., p. 209 et 215). Il faut toutefois relever qu'il s'agit ici d'une situation assez particulière. Sur un plan général, la publicité pour les médicaments des catégories C et D est en principe autorisée. Pour ce qui concerne plus particulièrement les pharmaciens, il n'est pas contesté qu'il peuvent octroyer des rabais. L'interdiction de le faire savoir au public est disproportionnée. Cela ne signifie pas que, par ailleurs, toute réclame leur serait dorénavant autorisée à la seule condition qu'elle ne soit ni tapageuse, ni excessive. Enfin, on peut relever que contrairement aux autres professions libérales, celle de pharmacien autorise depuis longtemps la publicité pour des médicaments dans les vitrines des pharmacies (cf. art. 6 al. 1 du règlement sur la publicité adopté en 1984 de la Société suisse de pharmacie, qui tient lieu de code déontologique des pharmaciens), tout en précisant que cette publicité obéit à d'autres règles que celles qui régissent la publicité dans les journaux ou autres médias dont il s'agit ici. | fr | Art. 31 BV; Verbot der Medikamentenwerbung; Werbung durch in freien Berufen tätige Personen. Es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse daran, den übermässigen oder missbräuchlichen Konsum therapeutischer Substanzen zu bekämpfen und, als Folge davon, die Werbung für Medikamente, welche einen erhöhten Kaufanreiz schaffen soll, einzuschränken (E. 4).
Die gesetzliche Regelung des Kantons Genf, welche Apothekern und Drogisten jegliche Werbung für Medikamente der Kategorie C und D (für die die Werbung im allgemeinen erlaubt ist) durch Hinweis auf die Gewährung, das Angebot oder das Versprechen eines geldwerten Vorteils verbietet, verletzt das Prinzip der Verhältnismässigkeit (E. 5).
Die Werbevorschriften können für in freien Berufen tätige Personen strenger sein als für Handel und Industrie im übrigen. Werbung durch Anzeige von Rabatten auf Medikamentenpreisen erscheint indessen mit der Standeswürde der Apotheker vereinbar, soweit sich diese marktschreierischer oder übertriebener Werbung enthalten (E. 6). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-201%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,523 | 123 I 201 | 123 I 201
Sachverhalt ab Seite 202
A.- Selon l'art. 1er de la Convention intercantonale sur le contrôle des médicaments du 3 juin 1971 (RS 812.101; ci-après: CICM ou la Convention intercantonale), les cantons suisses ont constitué, sous le nom d'"Union intercantonale pour le contrôle des médicaments" (Union intercantonale), une corporation de droit public ayant sa propre personnalité juridique et son siège à Berne. Selon l'art. 2 CICM, l'Union intercantonale a pour but de simplifier, de faciliter et d'unifier le contrôle des médicaments utilisés en médecine humaine et vétérinaire; elle dispose dans ce but de l'Office intercantonal de contrôle des médicaments (OICM).
Aux termes de l'art. 29 du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale édicté par l'Union intercantonale (état du 23 novembre 1995), l'OICM classifie les substances médicamenteuses selon les modes de vente suivants: A (Vente dans les pharmacies sur ordonnance médicale à ne pas renouveler sans l'autorisation du médecin); B (Vente dans les pharmacies sur ordonnance médicale); C (Vente dans les pharmacies sans ordonnance médicale); D (Vente dans les pharmacies et drogueries) et E (Vente dans tous les commerces) (voir aussi art. 32 du règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la Convention intercantonale arrêté par le Conseil d'Etat du canton de Genève).
Le 23 novembre 1995, l'assemblée de l'Union intercantonale a approuvé les Directives de l'OICM sur la publicité pour les agents thérapeutiques (ci-après: Directives de l'OICM sur la publicité), en vigueur depuis le 1er janvier 1996, dont l'art. 2 al. 1 dispose que la "publicité auprès du public est en principe autorisée pour les agents thérapeutiques des catégories C, D, et E sauf si elle est restreinte ou interdite par des prescriptions de droit fédéral ou par des dispositions ci-après". L'art. 8 al. 1 lettre b de ces directives précise que la publicité pour les agents thérapeutiques d'annonce d'"octroi d'avantages économiques directs ou indirects comme des rabais, des bons, etc." est illicite. L'art. 8 al. 2 des mêmes directives précise que l'alinéa 1 lettre b n'est pas applicable aux agents thérapeutiques de la catégorie E.
B.- Joseph Ghaliounghi, exerçant la profession de pharmacien à Genève, et la société Pharmacie Victoria SA qui exploite une pharmacie à Genève, ont annoncé par voie de réclame des rabais sur le prix de certains agents thérapeutiques de la catégorie D. Les slogans publicitaires utilisés étaient les suivants: "Baisse sur les prix des médicaments", "Nous contribuons à alléger vos dépenses de santé!", "Comparez, vous reviendrez". Par lettre du 13 décembre 1995, le Département de l'action sociale et de la santé du canton de Genève, Service du Pharmacien cantonal, a signalé aux intéressés que toute réclame pour des médicaments faisant allusion à une diminution de prix était interdite en vertu de l'art. 8 al. 1 lettre b des Directives de l'OICM sur la publicité, tout en précisant que "des rabais (non annoncés par voie de réclame) sont admissibles dans la mesure où ils sont octroyés sans pousser aux abus. Les rabais sous forme de vente multi-pack (3 pour 2) sont néanmoins interdits".
C.- Le 10 juin 1996, le Conseil d'Etat du canton de Genève a adopté le Règlement modifiant le règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la convention intercantonale sur le contrôle des médicaments (ci-après: le Règlement cantonal du 10 juin 1996). Ce texte, publié le 19 juin 1996 dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève et entré en vigueur le 20 juin 1996, comporte notamment l'art. 6 (nouvelle teneur) qui est ainsi libellé:
"1 On entend par 'publicité pour les agents thérapeutiques' toute forme d'information, de prospection ou d'incitation qui vise à influencer la prescription, la délivrance, la vente ou l'utilisation d'agents thérapeutiques.
2 Tous les éléments de la publicité doivent concorder avec la dernière information concernant l'agent thérapeutique approuvée par l'OICM.
3 Toute publicité doit respecter les directives de l'OICM sur la publicité pour les agents thérapeutiques du 23 novembre 1995."
Quant à l'art. 8 (nouvelle teneur) du Règlement cantonal du 10 juin 1996 dont le titre marginal s'intitule "Publicité illicite", il prévoit ce qui suit:
"1 Est considérée comme publicité illicite toute assertion trompeuse, fausse ou contraire à l'ordre public et aux bonnes moeurs de même que la publicité incitant à un emploi abusif, inconsidéré ou irrationnel de l'agent thérapeutique.
2 Est illicite l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels. Cette disposition n'est pas applicable à la publicité auprès du public pour les agents thérapeutiques pouvant être vendus dans tous les commerces.
3 Les agents thérapeutiques dont la commercialisation est illicite en Suisse ne peuvent pas faire l'objet de publicité.
4 La publicité auprès du public est interdite pour les agents thérapeutiques qui:
a) ne peuvent être délivrés que sur ordonnance médicale;
b) contiennent des psychotropes ou des stupéfiants, au sens du droit fédéral;
c) par leur composition et leurs objectifs particuliers, ne peuvent pas être utilisés sans l'intervention d'un médecin pour le diagnostic, la prescription ou le traitement.
5 L'OICM peut, à des fins de protection de la santé publique, exclure de la publicité auprès du public d'autres agents thérapeutiques ou groupes d'agents thérapeutiques. Il règle les modalités".
A noter que le texte de cette dernière disposition est rigoureusement identique à celui de l'art. 7 du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale édicté par l'Union intercantonale.
D.- Agissant conjointement par la voie du recours de droit public, Joseph Ghaliounghi et la Pharmacie Victoria SA demandent au Tribunal fédéral d'annuler, sous suite de frais et dépens, les art. 6 al. 3 et 8 al. 2 du Règlement cantonal du 10 juin 1996. Selon eux, l'interdiction de faire de la publicité pour les médicaments (des catégories C et D) ayant pour objet d'annoncer l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels serait contraire à la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours et annulé l'art. 6 al. 3 du Règlement cantonal du 10 juin 1996, dans la mesure où il renvoie à l'art. 8 al. 1 lettre b des Directives de l'OICM sur la publicité, ainsi que l'art. 8 al. 2 du même règlement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. Les recourants prétendent en outre que les mesures incriminées ne répondraient pas à un intérêt public pertinent. Ils font valoir que l'interdiction qui leur est faite d'annoncer par voie de réclame des réductions sur le prix de certains médicaments a pour but d'entraver la libre concurrence. Certes, dans un système concurrentiel, la publicité est une manière naturelle, voire nécessaire, de pratiquer la vente, car les producteurs et les négociants doivent renseigner les consommateurs sur les prix et les qualités de leurs marchandises (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. I, Berne 1993, p. 123). Mais, ainsi que l'a indiqué à juste titre la Commission suisse des cartels, qui s'est occupée de la question de la vente des médicaments en Suisse, les médicaments sont, en raison de leur toxicité, des biens particuliers auxquels les mécanismes naturels du marché ne s'appliquent pas totalement. Il en découle que la limitation voire dans certains cas l'interdiction de faire de la publicité pour les médicaments se justifie pleinement dès que l'on admet que les médicaments représentent un bien particulier dont il convient de ne pas favoriser une consommation excessive. La publicité a en effet pour objectif de développer les ventes, ce qui va à l'encontre de la modération que l'on désire obtenir pour les médicaments (cf. La distribution des médicaments en Suisse, in Publications de la Commission suisse des cartels 16/1981, p. 203 ss, spécialement p. 266).
Il existe donc manifestement un intérêt public prépondérant à lutter contre la consommation excessive ou abusive de médicaments et, par voie de conséquence, à restreindre la publicité pour les médicaments dont le but est notamment d'inciter le public à en acheter davantage (voir notamment, THEOPHIL G. WIRTH, Apotheker und Apotheken im schweizerischen Recht, thèse Saint-Gall 1972, p. 202/203 et 208; PETER SCHLEGEL, Heilmittelgesetzgebung im Bund und im Kanton Zürich, thèse Zurich 1981, p. 178; PETER V. SALADIN, Das Recht auf Werbung und seine öffentlich-rechtlichen Schranken, thèse Berne 1969, p. 213). On peut remarquer que, même les substances thérapeutiques vendues sans prescription médicale, soit celles des listes C et D, ne sont pas inoffensives pour la santé, lorsqu'elles sont consommées de manière inconsidérée. Tel est le cas notamment des comprimés de vitamines C à 1000 mg de la liste D dont la vente a été interdite dans une grande surface en raison précisément du danger que représente cet agent thérapeutique absorbé de façon prolongée à haute dose; le Tribunal fédéral a retenu que cette interdiction était justifiée par le souci de protéger la santé publique contre les dangers que peut provoquer la consommation de médicaments, notamment l'abus d'une telle consommation (arrêt Migros Genève: ATF 99 Ia 370 consid. 4). Il est vrai que la limitation voire l'interdiction de faire de la publicité pour les médicaments est de nature à favoriser des abus en matière de prix ou du moins à empêcher un abaissement sensible de leur prix. De plus, il est indéniable qu'il y a un intérêt pour le consommateur à être renseigné par le biais de la publicité sur les officines dans lesquelles il pourra se procurer à meilleur marché les médicaments dont il a besoin. Mais l'intérêt privé des consommateurs ne saurait l'emporter sur l'intérêt public à lutter contre la consommation excessive ou abusive de médicaments, la sauvegarde de la santé publique étant l'un des objectifs primordiaux de l'Etat. En résumé, les restrictions litigieuses n'ont pas pour but de protéger la corporation des pharmaciens contre une concurrence accrue, mais sont à l'évidence motivées par des considérations de santé publique.
5. Il convient ensuite d'examiner si l'interdiction de faire de la réclame pour des médicaments en se référant à l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou autres avantages matériels respecte le principe de la proportionnalité. Il y a lieu de rappeler qu'il s'agit ici des agents thérapeutiques des catégories C et D pour lesquels la publicité est en principe autorisée et que l'interdiction de la publicité pour les médicaments de la liste A et B n'est pas en cause; à noter que pour les médicaments de la liste E, la restriction à la publicité ici critiquée n'existe pas.
a) Selon la législation genevoise concernant les substances thérapeutiques interprétée à la lumière de la Convention intercantonale, si les pharmaciens et les droguistes sont libres de consentir à leurs clients des avantages tels que des réductions sur le prix de certains médicaments, ils ne sont, en revanche, pas autorisés à le faire savoir au public par le biais de la publicité, ce qui peut paraître paradoxal. Or, force est de reconnaître que l'interdiction absolue faite aux pharmaciens et droguistes de mentionner dans la publicité destinée au public pour des médicaments, l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels constitue une mesure disproportionnée. Cette interdiction va au-delà de ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public légitimes poursuivis, soit la lutte contre la consommation excessive ou abusive de médicaments. En effet, le Conseil d'Etat du canton de Genève pourrait atteindre les mêmes objectifs en adoptant des mesures de police moins incisives que celles prévues aux art. 6 al. 3 et 8 al. 2 du Règlement cantonal du 10 juin 1996: l'interdiction de toute publicité tapageuse et excessive pour des médicaments serait une mesure adéquate et suffisante. L'annonce publicitaire de l'octroi, de l'offre ou de la promesse d'avantages financiers tels que des rabais sur le prix des médicaments n'est, en tant que telle, pas de nature à créer un risque accru de consommation abusive ou massive de médicaments: seule une publicité tapageuse et excessive présente un tel risque. En d'autres termes, les risques pour la santé publique que pourrait engendrer la publicité pour des médicaments faisant allusion à une baisse de prix ne devraient pas augmenter de façon significative, si l'on exige des annonceurs qu'ils se limitent à une réclame ayant un caractère essentiellement informatif. Dans sa réponse, le Conseil d'Etat, se référant aux observations déposées par l'Office intercantonal de contrôle des médicaments dans le cadre de la procédure ayant fait l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral du 2 mai 1996, fait valoir en bref que l'interdiction en cause a pour but d'éviter que les consommateurs ne soient incités par l'annonce de rabais à choisir des médicaments non pas sur un critère thérapeutique mais sur un critère purement économique. Il y aurait en outre le danger que les acheteurs se constituent une provision de médicaments allant au-delà de leur besoin réel; le gouvernement cantonal voit dans la constitution de ce stock un risque accru lié à la consommation de médicaments conservés de façon prolongée dans des conditions inadéquates (lumière, chaleur, humidité etc.). Ces considérations ne tiennent pas compte du conseil du pharmacien ou du droguiste. Il appartient en effet à ces derniers de mettre en garde le public contre l'emploi abusif de médicaments. Cet avertissement fait partie des devoirs déontologiques des pharmaciens et des droguistes (cf. ATF 99 Ia 370 consid. 5a p. 380 à propos des pharmaciens). A cela s'ajoute que sur les emballages de médicaments figurent les informations médicales indispensables pour leur utilisation (mode d'emploi, mises en garde, etc.), la date limite d'utilisation en clair et des instructions pour la conservation (cf. art. 17 al. 2 lettres e et f du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale arrêté par l'Union intercantonale et l'art. 20 al. 2 lettre e et f du règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la Convention intercantonale adopté par le Conseil d'Etat genevois). Ainsi donc, la publicité pour les médicaments ne doit être ni tapageuse ni excessive. A cet égard, on peut relever en passant que seraient probablement considérés comme telle les slogans publicitaires utilisés par les recourants, à savoir: "Baisse sur les prix des médicaments", "Nous contribuons à alléger vos dépenses de santé!", "Comparez, vous reviendrez". Il en irait de même d'une éventuelle publicité pour la vente de médicaments en "multi-packs" ou autres rabais de quantité.
Bien entendu, la publicité pour les médicaments doit pour le surplus satisfaire aux autres critères fixés par la réglementation en la matière, qui ne sont du reste pas contestés par les recourants (voir notamment l'art. 8 al. 1 du Règlement cantonal du 10 juin 1996 qui prévoit que toute assertion trompeuse, fausse ou incitant à un emploi abusif, inconsidéré ou irrationnel de l'agent thérapeutique est illicite). L'interdiction absolue de la publicité pour des médicaments ayant pour objet d'annoncer l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels doit donc être annulée. Pour ce qui concerne les pharmaciens, elle doit encore respecter l'interdiction de principe de faire de la publicité prévue à l'art. 22 al. 1 et 3 de la loi genevoise du 16 septembre 1983 sur l'exercice des professions de la santé, les établissement médicaux et diverses entreprises du domaine médical (ci-après: LEPS) (à ce propos voir ci-dessous, consid. 6).
b) Cette solution s'impose d'autant plus que, selon l'avant-projet du 19 février 1997 de la loi fédérale sur les agents thérapeutiques (LAth) - qui a pour but de se substituer à la Convention intercantonale du 3 juin 1971 sur le contrôle des médicaments, laquelle n'est pas jugée entièrement compatible avec le droit communautaire (cf. rapport explicatif sur l'avant-projet du Département fédéral de l'intérieur, p. 6), il n'est pas prévu d'interdire la publicité destinée au public pour des médicaments annonçant l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages pécuniaires (cf. art. 48 al. 2 a contrario). En revanche, il est illicite d'octroyer, d'offrir ou de promettre des avantages pécuniaires aux personnes qui prescrivent ou remettent des médicaments (art. 48 al. 1 lettre a de l'avant-projet LAth). Il semble du reste en aller de même dans les pays membres de l'Union européenne (anciennement: Communauté économique européenne). D'après la Directive 92/28/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant la publicité faite à l'égard des médicaments à usage humain, publiée au Journal Officiel du 30 avril 1992 (ci-après: Directive CEE), la publicité auprès du public à l'égard d'un médicament est en principe autorisée (cf. art. 4 et 5 de la Directive CEE). En revanche, dans le cadre de la promotion des médicaments auprès des personnes habilitées à les prescrire ou à les délivrer (professionnels de la santé), il est expressément interdit d'octroyer, d'offrir ou de promettre à ces personnes une prime, un avantage pécuniaire ou un avantage en nature (art. 9 ch. 1 de la Directive CEE).
6. a) Pour les pharmaciens qui exercent une profession libérale, on doit encore se demander si l'interdiction de la publicité portant sur les réductions de prix sur les médicaments ne constitue pas une mesure de police nécessaire à prévenir toute atteinte à la bonne foi en affaires et à la dignité professionnelle. Autrement dit, il sied d'examiner si même une publicité qui, par hypothèse, ne serait pas tapageuse et ne contiendrait que des informations objectives serait inadmissible en vertu de l'art. 22 al. 1 et 3 LEPS qui interdit aux pharmaciens de faire de la réclame et toutes espèces d'annonces autres que celles qui ont pour objet d'annoncer leur installation, leur changement de domicile professionnel, leur absence et leur retour, sous réserve de la publicité relative à la gestion courante de leur pharmacie.
b) Comme on l'a vu plus haut (consid. 2b non publié), le droit de faire de la publicité, qui découle de la liberté du commerce et de l'industrie, n'est pas absolu. S'agissant de la réclame faite par des personnes qui exercent une profession libérale (avocats, médecins, etc.), les cantons sont en droit de poser des règles plus strictes que celles qui sont applicables généralement aux commerçants et aux industriels proprement dits. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux avocats, ceux-ci sont tenus d'avoir une attitude digne et correcte dans leurs rapports avec leurs clients et le public en général. Ils ne doivent pas user de moyens de publicité de nature à jeter le discrédit sur leur profession. Il est dès lors loisible aux cantons de leur interdire une publicité qui serait tapageuse, importune, mercantile ou trompeuse. Les mesures adoptées ne sauraient cependant aboutir en fait à une interdiction absolue de faire une réclame compatible avec la dignité professionnelle et l'ordre public et se rapportant, par exemple, à l'ouverture d'une étude.
Pour délimiter ce qui est licite de ce qui ne l'est pas, il y a lieu de tenir compte des habitudes et des opinions généralement admises dans la profession et le canton (ATF 87 I 262 consid. 2; ATF 96 I 34 ss). Dans un arrêt rendu récemment à propos d'un avocat zurichois (ATF 123 I 12 consid. 2c/aa), le Tribunal fédéral a confirmé en principe sa jurisprudence antérieure, se réservant d'examiner le moment venu les adaptations qui pourraient être nécessaires au vu des circonstances actuelles. Il a précisé que si la publicité purement commerciale pouvait être exclue afin de prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires, à la dignité professionnelle et à l'indépendance des avocats, la publicité faite avec retenue comportant des informations objectives répondant à un besoin du public ne pouvait pas par principe être interdite. Cependant, il n'est pas toujours aisé de tracer la limite entre la réclame commerciale inadmissible et la publicité à caractère informatif autorisée, d'autant que durant ces dernières années les conceptions à ce sujet ont évolué (cf. Dominique Dreyer, L'avocat dans la société actuelle, RDS 1996 II 460 ss; Michael Pfeifer, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, RDS 1996 II 343 ss; voir encore les directives de la Fédération suisse des avocats en matière de publicité, récemment révisées le 6 juin 1997, qui prévoient: "La publicité est permise à l'avocat dans les limites du droit fédéral et cantonal et en respectant la dignité de la profession ainsi que le secret professionnel. La compétence des barreaux cantonaux de préciser la portée de ces règles est réservée"). Quoi qu'il en soit, toute publicité tapageuse ou éveillant de fausses attentes dans le public doit être interdite; la publicité doit contenir essentiellement des informations objectives. L'avocat doit en outre s'abstenir de se mettre en avant vis-à-vis de ses confrères en usant de méthodes publicitaires à caractère sensationnel. Dans l'arrêt Guyot relatif à un architecte qui avait fait paraître un dépliant publicitaire (ATF 104 Ia 473 consid. 2), le Tribunal fédéral a appliqué les principes développés spécialement à propos des avocats, tout en laissant ouverte la question de savoir si ces principes devaient être appliqués avec la même rigueur au cas des architectes, dont la profession, tout en étant considérée comme libérale, est étroitement liée à d'autres professions de caractère artisanal (voire industriel) et commercial, avec lesquelles les architectes sont parfois en concurrence. En l'espèce, on peut admettre que les pharmaciens doivent être soumis à des exigences moins strictes que celles qui s'appliquent, par exemple, aux médecins ou aux avocats (WIRTH, op.cit., 102/103; ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. II, Berne 1995, p. 98). En effet, les pharmaciens exercent à la fois une profession libérale et une profession commerciale (ATF 52 I 368; ATF 47 I 394 consid. 2. Voir aussi WIRTH, op.cit., p. 68). De plus, pour ce qui concerne la vente de médicaments de la catégorie D, les pharmaciens sont en concurrence avec les droguistes qui, comme ils n'exercent pas une profession libérale, ne sont pas soumis, en matière de publicité, à des règles aussi rigoureuses que celles qui s'appliquent normalement aux avocats et médecins et dans une certaine mesure aux pharmaciens (cf. ATF 89 I 27 consid. 4 p. 35).
c) En tout état de cause, les pharmaciens ne sauraient faire de publicité à caractère purement commercial, allant au-delà de messages contenant des informations objectives et utiles au public (cf. CHRISTOF BERNHART, Die Werbebeschränkungen für wissenschaftliche Berufsarten als Problem der Grundrechte, thèse Berne 1994, p. 201/202). A l'instar des autres personnes exerçant une profession libérale, les pharmaciens doivent évidemment s'abstenir de toute publicité trompeuse, tapageuse et excessive; ils ne peuvent pas non plus user de moyens publicitaires pour vanter leurs mérites ou pour dénigrer leurs collègues ni commencer à comparer leurs prestations réciproques. Compte tenu de l'ensemble des circonstances décrites ci-dessus et notamment de la tendance actuelle à un certain assouplissement des règles concernant la publicité applicables aux professions libérales (cf. notamment BERNHART, op.cit., p. 214; HANS OTT, in Handbuch des Arztrechts, éditeur HEINRICH HONSELL, Zurich 1994, p. 232 ss concernant les médecins; à propos des avocats: DREYER, op.cit., ibidem et PFEIFER, op.cit., ibidem), on doit admettre que la publicité portant sur le prix des médicaments ou les éventuels rabais que le pharmacien est prêt à consentir par rapport au prix de base apparaît comme compatible avec la dignité professionnelle, d'autant qu'il s'agit d'informations objectives et utiles au consommateur. A noter en outre qu'une telle publicité porte plutôt sur l'aspect commercial que libéral de la profession de pharmacien. Et contrairement aux "spécialités de comptoir", soit les spécialités pharmaceutiques fabriquées par le pharmacien lui-même selon sa propre formule et vendues uniquement dans son officine (cf. art. 3 du règlement d'exécution du 25 mai 1975 de la Convention intercantonale adopté par l'Union intercantonale et art. 4 du règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la Convention intercantonale arrêté par le Conseil d'Etat genevois qui interdisent expressément la publicité pour de telles spécialités), les médicaments sont des produits finis qui peuvent être vendus dans toutes les pharmacies. Une publicité sur le prix est donc admissible dans la mesure où elle permet, comme en l'espèce, d'apprécier et de comparer objectivement l'ensemble de la prestation fournie et d'en donner une image complète (cf. BERNHART, op. cit., p. 209 et 215). Il faut toutefois relever qu'il s'agit ici d'une situation assez particulière. Sur un plan général, la publicité pour les médicaments des catégories C et D est en principe autorisée. Pour ce qui concerne plus particulièrement les pharmaciens, il n'est pas contesté qu'il peuvent octroyer des rabais. L'interdiction de le faire savoir au public est disproportionnée. Cela ne signifie pas que, par ailleurs, toute réclame leur serait dorénavant autorisée à la seule condition qu'elle ne soit ni tapageuse, ni excessive. Enfin, on peut relever que contrairement aux autres professions libérales, celle de pharmacien autorise depuis longtemps la publicité pour des médicaments dans les vitrines des pharmacies (cf. art. 6 al. 1 du règlement sur la publicité adopté en 1984 de la Société suisse de pharmacie, qui tient lieu de code déontologique des pharmaciens), tout en précisant que cette publicité obéit à d'autres règles que celles qui régissent la publicité dans les journaux ou autres médias dont il s'agit ici. | fr | Art. 31 Cst.; interdiction de faire de la publicité pour des médicaments; publicité faite par des personnes exerçant une profession libérale. Il y a un intérêt public prépondérant à lutter contre la consommation excessive ou abusive de substances thérapeutiques et, par voie de conséquence, à restreindre la publicité pour les médicaments, laquelle a pour but d'inciter le public à en acheter davantage (consid. 4).
La réglementation genevoise qui interdit aux pharmaciens et droguistes toute publicité pour les médicaments des catégories C et D (pour lesquels la réclame est en principe autorisée) sous la forme d'annonce d'octroi, d'offre ou de promesse d'avantages financiers ou matériels viole le principe de la proportionnalité (consid. 5).
Les règles en matière de publicité peuvent être plus strictes pour les personnes qui exercent une profession libérale que pour les commerçants ou les industriels proprement dits. L'annonce par voie de réclame de rabais sur le prix des médicaments apparaît néanmoins comme compatible avec la dignité professionnelle des pharmaciens, pour autant que ceux-ci s'abstiennent alors de toute publicité tapageuse ou excessive (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-201%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,524 | 123 I 201 | 123 I 201
Sachverhalt ab Seite 202
A.- Selon l'art. 1er de la Convention intercantonale sur le contrôle des médicaments du 3 juin 1971 (RS 812.101; ci-après: CICM ou la Convention intercantonale), les cantons suisses ont constitué, sous le nom d'"Union intercantonale pour le contrôle des médicaments" (Union intercantonale), une corporation de droit public ayant sa propre personnalité juridique et son siège à Berne. Selon l'art. 2 CICM, l'Union intercantonale a pour but de simplifier, de faciliter et d'unifier le contrôle des médicaments utilisés en médecine humaine et vétérinaire; elle dispose dans ce but de l'Office intercantonal de contrôle des médicaments (OICM).
Aux termes de l'art. 29 du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale édicté par l'Union intercantonale (état du 23 novembre 1995), l'OICM classifie les substances médicamenteuses selon les modes de vente suivants: A (Vente dans les pharmacies sur ordonnance médicale à ne pas renouveler sans l'autorisation du médecin); B (Vente dans les pharmacies sur ordonnance médicale); C (Vente dans les pharmacies sans ordonnance médicale); D (Vente dans les pharmacies et drogueries) et E (Vente dans tous les commerces) (voir aussi art. 32 du règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la Convention intercantonale arrêté par le Conseil d'Etat du canton de Genève).
Le 23 novembre 1995, l'assemblée de l'Union intercantonale a approuvé les Directives de l'OICM sur la publicité pour les agents thérapeutiques (ci-après: Directives de l'OICM sur la publicité), en vigueur depuis le 1er janvier 1996, dont l'art. 2 al. 1 dispose que la "publicité auprès du public est en principe autorisée pour les agents thérapeutiques des catégories C, D, et E sauf si elle est restreinte ou interdite par des prescriptions de droit fédéral ou par des dispositions ci-après". L'art. 8 al. 1 lettre b de ces directives précise que la publicité pour les agents thérapeutiques d'annonce d'"octroi d'avantages économiques directs ou indirects comme des rabais, des bons, etc." est illicite. L'art. 8 al. 2 des mêmes directives précise que l'alinéa 1 lettre b n'est pas applicable aux agents thérapeutiques de la catégorie E.
B.- Joseph Ghaliounghi, exerçant la profession de pharmacien à Genève, et la société Pharmacie Victoria SA qui exploite une pharmacie à Genève, ont annoncé par voie de réclame des rabais sur le prix de certains agents thérapeutiques de la catégorie D. Les slogans publicitaires utilisés étaient les suivants: "Baisse sur les prix des médicaments", "Nous contribuons à alléger vos dépenses de santé!", "Comparez, vous reviendrez". Par lettre du 13 décembre 1995, le Département de l'action sociale et de la santé du canton de Genève, Service du Pharmacien cantonal, a signalé aux intéressés que toute réclame pour des médicaments faisant allusion à une diminution de prix était interdite en vertu de l'art. 8 al. 1 lettre b des Directives de l'OICM sur la publicité, tout en précisant que "des rabais (non annoncés par voie de réclame) sont admissibles dans la mesure où ils sont octroyés sans pousser aux abus. Les rabais sous forme de vente multi-pack (3 pour 2) sont néanmoins interdits".
C.- Le 10 juin 1996, le Conseil d'Etat du canton de Genève a adopté le Règlement modifiant le règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la convention intercantonale sur le contrôle des médicaments (ci-après: le Règlement cantonal du 10 juin 1996). Ce texte, publié le 19 juin 1996 dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève et entré en vigueur le 20 juin 1996, comporte notamment l'art. 6 (nouvelle teneur) qui est ainsi libellé:
"1 On entend par 'publicité pour les agents thérapeutiques' toute forme d'information, de prospection ou d'incitation qui vise à influencer la prescription, la délivrance, la vente ou l'utilisation d'agents thérapeutiques.
2 Tous les éléments de la publicité doivent concorder avec la dernière information concernant l'agent thérapeutique approuvée par l'OICM.
3 Toute publicité doit respecter les directives de l'OICM sur la publicité pour les agents thérapeutiques du 23 novembre 1995."
Quant à l'art. 8 (nouvelle teneur) du Règlement cantonal du 10 juin 1996 dont le titre marginal s'intitule "Publicité illicite", il prévoit ce qui suit:
"1 Est considérée comme publicité illicite toute assertion trompeuse, fausse ou contraire à l'ordre public et aux bonnes moeurs de même que la publicité incitant à un emploi abusif, inconsidéré ou irrationnel de l'agent thérapeutique.
2 Est illicite l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels. Cette disposition n'est pas applicable à la publicité auprès du public pour les agents thérapeutiques pouvant être vendus dans tous les commerces.
3 Les agents thérapeutiques dont la commercialisation est illicite en Suisse ne peuvent pas faire l'objet de publicité.
4 La publicité auprès du public est interdite pour les agents thérapeutiques qui:
a) ne peuvent être délivrés que sur ordonnance médicale;
b) contiennent des psychotropes ou des stupéfiants, au sens du droit fédéral;
c) par leur composition et leurs objectifs particuliers, ne peuvent pas être utilisés sans l'intervention d'un médecin pour le diagnostic, la prescription ou le traitement.
5 L'OICM peut, à des fins de protection de la santé publique, exclure de la publicité auprès du public d'autres agents thérapeutiques ou groupes d'agents thérapeutiques. Il règle les modalités".
A noter que le texte de cette dernière disposition est rigoureusement identique à celui de l'art. 7 du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale édicté par l'Union intercantonale.
D.- Agissant conjointement par la voie du recours de droit public, Joseph Ghaliounghi et la Pharmacie Victoria SA demandent au Tribunal fédéral d'annuler, sous suite de frais et dépens, les art. 6 al. 3 et 8 al. 2 du Règlement cantonal du 10 juin 1996. Selon eux, l'interdiction de faire de la publicité pour les médicaments (des catégories C et D) ayant pour objet d'annoncer l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels serait contraire à la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours et annulé l'art. 6 al. 3 du Règlement cantonal du 10 juin 1996, dans la mesure où il renvoie à l'art. 8 al. 1 lettre b des Directives de l'OICM sur la publicité, ainsi que l'art. 8 al. 2 du même règlement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. Les recourants prétendent en outre que les mesures incriminées ne répondraient pas à un intérêt public pertinent. Ils font valoir que l'interdiction qui leur est faite d'annoncer par voie de réclame des réductions sur le prix de certains médicaments a pour but d'entraver la libre concurrence. Certes, dans un système concurrentiel, la publicité est une manière naturelle, voire nécessaire, de pratiquer la vente, car les producteurs et les négociants doivent renseigner les consommateurs sur les prix et les qualités de leurs marchandises (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. I, Berne 1993, p. 123). Mais, ainsi que l'a indiqué à juste titre la Commission suisse des cartels, qui s'est occupée de la question de la vente des médicaments en Suisse, les médicaments sont, en raison de leur toxicité, des biens particuliers auxquels les mécanismes naturels du marché ne s'appliquent pas totalement. Il en découle que la limitation voire dans certains cas l'interdiction de faire de la publicité pour les médicaments se justifie pleinement dès que l'on admet que les médicaments représentent un bien particulier dont il convient de ne pas favoriser une consommation excessive. La publicité a en effet pour objectif de développer les ventes, ce qui va à l'encontre de la modération que l'on désire obtenir pour les médicaments (cf. La distribution des médicaments en Suisse, in Publications de la Commission suisse des cartels 16/1981, p. 203 ss, spécialement p. 266).
Il existe donc manifestement un intérêt public prépondérant à lutter contre la consommation excessive ou abusive de médicaments et, par voie de conséquence, à restreindre la publicité pour les médicaments dont le but est notamment d'inciter le public à en acheter davantage (voir notamment, THEOPHIL G. WIRTH, Apotheker und Apotheken im schweizerischen Recht, thèse Saint-Gall 1972, p. 202/203 et 208; PETER SCHLEGEL, Heilmittelgesetzgebung im Bund und im Kanton Zürich, thèse Zurich 1981, p. 178; PETER V. SALADIN, Das Recht auf Werbung und seine öffentlich-rechtlichen Schranken, thèse Berne 1969, p. 213). On peut remarquer que, même les substances thérapeutiques vendues sans prescription médicale, soit celles des listes C et D, ne sont pas inoffensives pour la santé, lorsqu'elles sont consommées de manière inconsidérée. Tel est le cas notamment des comprimés de vitamines C à 1000 mg de la liste D dont la vente a été interdite dans une grande surface en raison précisément du danger que représente cet agent thérapeutique absorbé de façon prolongée à haute dose; le Tribunal fédéral a retenu que cette interdiction était justifiée par le souci de protéger la santé publique contre les dangers que peut provoquer la consommation de médicaments, notamment l'abus d'une telle consommation (arrêt Migros Genève: ATF 99 Ia 370 consid. 4). Il est vrai que la limitation voire l'interdiction de faire de la publicité pour les médicaments est de nature à favoriser des abus en matière de prix ou du moins à empêcher un abaissement sensible de leur prix. De plus, il est indéniable qu'il y a un intérêt pour le consommateur à être renseigné par le biais de la publicité sur les officines dans lesquelles il pourra se procurer à meilleur marché les médicaments dont il a besoin. Mais l'intérêt privé des consommateurs ne saurait l'emporter sur l'intérêt public à lutter contre la consommation excessive ou abusive de médicaments, la sauvegarde de la santé publique étant l'un des objectifs primordiaux de l'Etat. En résumé, les restrictions litigieuses n'ont pas pour but de protéger la corporation des pharmaciens contre une concurrence accrue, mais sont à l'évidence motivées par des considérations de santé publique.
5. Il convient ensuite d'examiner si l'interdiction de faire de la réclame pour des médicaments en se référant à l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou autres avantages matériels respecte le principe de la proportionnalité. Il y a lieu de rappeler qu'il s'agit ici des agents thérapeutiques des catégories C et D pour lesquels la publicité est en principe autorisée et que l'interdiction de la publicité pour les médicaments de la liste A et B n'est pas en cause; à noter que pour les médicaments de la liste E, la restriction à la publicité ici critiquée n'existe pas.
a) Selon la législation genevoise concernant les substances thérapeutiques interprétée à la lumière de la Convention intercantonale, si les pharmaciens et les droguistes sont libres de consentir à leurs clients des avantages tels que des réductions sur le prix de certains médicaments, ils ne sont, en revanche, pas autorisés à le faire savoir au public par le biais de la publicité, ce qui peut paraître paradoxal. Or, force est de reconnaître que l'interdiction absolue faite aux pharmaciens et droguistes de mentionner dans la publicité destinée au public pour des médicaments, l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels constitue une mesure disproportionnée. Cette interdiction va au-delà de ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public légitimes poursuivis, soit la lutte contre la consommation excessive ou abusive de médicaments. En effet, le Conseil d'Etat du canton de Genève pourrait atteindre les mêmes objectifs en adoptant des mesures de police moins incisives que celles prévues aux art. 6 al. 3 et 8 al. 2 du Règlement cantonal du 10 juin 1996: l'interdiction de toute publicité tapageuse et excessive pour des médicaments serait une mesure adéquate et suffisante. L'annonce publicitaire de l'octroi, de l'offre ou de la promesse d'avantages financiers tels que des rabais sur le prix des médicaments n'est, en tant que telle, pas de nature à créer un risque accru de consommation abusive ou massive de médicaments: seule une publicité tapageuse et excessive présente un tel risque. En d'autres termes, les risques pour la santé publique que pourrait engendrer la publicité pour des médicaments faisant allusion à une baisse de prix ne devraient pas augmenter de façon significative, si l'on exige des annonceurs qu'ils se limitent à une réclame ayant un caractère essentiellement informatif. Dans sa réponse, le Conseil d'Etat, se référant aux observations déposées par l'Office intercantonal de contrôle des médicaments dans le cadre de la procédure ayant fait l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral du 2 mai 1996, fait valoir en bref que l'interdiction en cause a pour but d'éviter que les consommateurs ne soient incités par l'annonce de rabais à choisir des médicaments non pas sur un critère thérapeutique mais sur un critère purement économique. Il y aurait en outre le danger que les acheteurs se constituent une provision de médicaments allant au-delà de leur besoin réel; le gouvernement cantonal voit dans la constitution de ce stock un risque accru lié à la consommation de médicaments conservés de façon prolongée dans des conditions inadéquates (lumière, chaleur, humidité etc.). Ces considérations ne tiennent pas compte du conseil du pharmacien ou du droguiste. Il appartient en effet à ces derniers de mettre en garde le public contre l'emploi abusif de médicaments. Cet avertissement fait partie des devoirs déontologiques des pharmaciens et des droguistes (cf. ATF 99 Ia 370 consid. 5a p. 380 à propos des pharmaciens). A cela s'ajoute que sur les emballages de médicaments figurent les informations médicales indispensables pour leur utilisation (mode d'emploi, mises en garde, etc.), la date limite d'utilisation en clair et des instructions pour la conservation (cf. art. 17 al. 2 lettres e et f du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale arrêté par l'Union intercantonale et l'art. 20 al. 2 lettre e et f du règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la Convention intercantonale adopté par le Conseil d'Etat genevois). Ainsi donc, la publicité pour les médicaments ne doit être ni tapageuse ni excessive. A cet égard, on peut relever en passant que seraient probablement considérés comme telle les slogans publicitaires utilisés par les recourants, à savoir: "Baisse sur les prix des médicaments", "Nous contribuons à alléger vos dépenses de santé!", "Comparez, vous reviendrez". Il en irait de même d'une éventuelle publicité pour la vente de médicaments en "multi-packs" ou autres rabais de quantité.
Bien entendu, la publicité pour les médicaments doit pour le surplus satisfaire aux autres critères fixés par la réglementation en la matière, qui ne sont du reste pas contestés par les recourants (voir notamment l'art. 8 al. 1 du Règlement cantonal du 10 juin 1996 qui prévoit que toute assertion trompeuse, fausse ou incitant à un emploi abusif, inconsidéré ou irrationnel de l'agent thérapeutique est illicite). L'interdiction absolue de la publicité pour des médicaments ayant pour objet d'annoncer l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages financiers ou matériels doit donc être annulée. Pour ce qui concerne les pharmaciens, elle doit encore respecter l'interdiction de principe de faire de la publicité prévue à l'art. 22 al. 1 et 3 de la loi genevoise du 16 septembre 1983 sur l'exercice des professions de la santé, les établissement médicaux et diverses entreprises du domaine médical (ci-après: LEPS) (à ce propos voir ci-dessous, consid. 6).
b) Cette solution s'impose d'autant plus que, selon l'avant-projet du 19 février 1997 de la loi fédérale sur les agents thérapeutiques (LAth) - qui a pour but de se substituer à la Convention intercantonale du 3 juin 1971 sur le contrôle des médicaments, laquelle n'est pas jugée entièrement compatible avec le droit communautaire (cf. rapport explicatif sur l'avant-projet du Département fédéral de l'intérieur, p. 6), il n'est pas prévu d'interdire la publicité destinée au public pour des médicaments annonçant l'octroi, l'offre ou la promesse d'avantages pécuniaires (cf. art. 48 al. 2 a contrario). En revanche, il est illicite d'octroyer, d'offrir ou de promettre des avantages pécuniaires aux personnes qui prescrivent ou remettent des médicaments (art. 48 al. 1 lettre a de l'avant-projet LAth). Il semble du reste en aller de même dans les pays membres de l'Union européenne (anciennement: Communauté économique européenne). D'après la Directive 92/28/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant la publicité faite à l'égard des médicaments à usage humain, publiée au Journal Officiel du 30 avril 1992 (ci-après: Directive CEE), la publicité auprès du public à l'égard d'un médicament est en principe autorisée (cf. art. 4 et 5 de la Directive CEE). En revanche, dans le cadre de la promotion des médicaments auprès des personnes habilitées à les prescrire ou à les délivrer (professionnels de la santé), il est expressément interdit d'octroyer, d'offrir ou de promettre à ces personnes une prime, un avantage pécuniaire ou un avantage en nature (art. 9 ch. 1 de la Directive CEE).
6. a) Pour les pharmaciens qui exercent une profession libérale, on doit encore se demander si l'interdiction de la publicité portant sur les réductions de prix sur les médicaments ne constitue pas une mesure de police nécessaire à prévenir toute atteinte à la bonne foi en affaires et à la dignité professionnelle. Autrement dit, il sied d'examiner si même une publicité qui, par hypothèse, ne serait pas tapageuse et ne contiendrait que des informations objectives serait inadmissible en vertu de l'art. 22 al. 1 et 3 LEPS qui interdit aux pharmaciens de faire de la réclame et toutes espèces d'annonces autres que celles qui ont pour objet d'annoncer leur installation, leur changement de domicile professionnel, leur absence et leur retour, sous réserve de la publicité relative à la gestion courante de leur pharmacie.
b) Comme on l'a vu plus haut (consid. 2b non publié), le droit de faire de la publicité, qui découle de la liberté du commerce et de l'industrie, n'est pas absolu. S'agissant de la réclame faite par des personnes qui exercent une profession libérale (avocats, médecins, etc.), les cantons sont en droit de poser des règles plus strictes que celles qui sont applicables généralement aux commerçants et aux industriels proprement dits. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux avocats, ceux-ci sont tenus d'avoir une attitude digne et correcte dans leurs rapports avec leurs clients et le public en général. Ils ne doivent pas user de moyens de publicité de nature à jeter le discrédit sur leur profession. Il est dès lors loisible aux cantons de leur interdire une publicité qui serait tapageuse, importune, mercantile ou trompeuse. Les mesures adoptées ne sauraient cependant aboutir en fait à une interdiction absolue de faire une réclame compatible avec la dignité professionnelle et l'ordre public et se rapportant, par exemple, à l'ouverture d'une étude.
Pour délimiter ce qui est licite de ce qui ne l'est pas, il y a lieu de tenir compte des habitudes et des opinions généralement admises dans la profession et le canton (ATF 87 I 262 consid. 2; ATF 96 I 34 ss). Dans un arrêt rendu récemment à propos d'un avocat zurichois (ATF 123 I 12 consid. 2c/aa), le Tribunal fédéral a confirmé en principe sa jurisprudence antérieure, se réservant d'examiner le moment venu les adaptations qui pourraient être nécessaires au vu des circonstances actuelles. Il a précisé que si la publicité purement commerciale pouvait être exclue afin de prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires, à la dignité professionnelle et à l'indépendance des avocats, la publicité faite avec retenue comportant des informations objectives répondant à un besoin du public ne pouvait pas par principe être interdite. Cependant, il n'est pas toujours aisé de tracer la limite entre la réclame commerciale inadmissible et la publicité à caractère informatif autorisée, d'autant que durant ces dernières années les conceptions à ce sujet ont évolué (cf. Dominique Dreyer, L'avocat dans la société actuelle, RDS 1996 II 460 ss; Michael Pfeifer, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, RDS 1996 II 343 ss; voir encore les directives de la Fédération suisse des avocats en matière de publicité, récemment révisées le 6 juin 1997, qui prévoient: "La publicité est permise à l'avocat dans les limites du droit fédéral et cantonal et en respectant la dignité de la profession ainsi que le secret professionnel. La compétence des barreaux cantonaux de préciser la portée de ces règles est réservée"). Quoi qu'il en soit, toute publicité tapageuse ou éveillant de fausses attentes dans le public doit être interdite; la publicité doit contenir essentiellement des informations objectives. L'avocat doit en outre s'abstenir de se mettre en avant vis-à-vis de ses confrères en usant de méthodes publicitaires à caractère sensationnel. Dans l'arrêt Guyot relatif à un architecte qui avait fait paraître un dépliant publicitaire (ATF 104 Ia 473 consid. 2), le Tribunal fédéral a appliqué les principes développés spécialement à propos des avocats, tout en laissant ouverte la question de savoir si ces principes devaient être appliqués avec la même rigueur au cas des architectes, dont la profession, tout en étant considérée comme libérale, est étroitement liée à d'autres professions de caractère artisanal (voire industriel) et commercial, avec lesquelles les architectes sont parfois en concurrence. En l'espèce, on peut admettre que les pharmaciens doivent être soumis à des exigences moins strictes que celles qui s'appliquent, par exemple, aux médecins ou aux avocats (WIRTH, op.cit., 102/103; ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. II, Berne 1995, p. 98). En effet, les pharmaciens exercent à la fois une profession libérale et une profession commerciale (ATF 52 I 368; ATF 47 I 394 consid. 2. Voir aussi WIRTH, op.cit., p. 68). De plus, pour ce qui concerne la vente de médicaments de la catégorie D, les pharmaciens sont en concurrence avec les droguistes qui, comme ils n'exercent pas une profession libérale, ne sont pas soumis, en matière de publicité, à des règles aussi rigoureuses que celles qui s'appliquent normalement aux avocats et médecins et dans une certaine mesure aux pharmaciens (cf. ATF 89 I 27 consid. 4 p. 35).
c) En tout état de cause, les pharmaciens ne sauraient faire de publicité à caractère purement commercial, allant au-delà de messages contenant des informations objectives et utiles au public (cf. CHRISTOF BERNHART, Die Werbebeschränkungen für wissenschaftliche Berufsarten als Problem der Grundrechte, thèse Berne 1994, p. 201/202). A l'instar des autres personnes exerçant une profession libérale, les pharmaciens doivent évidemment s'abstenir de toute publicité trompeuse, tapageuse et excessive; ils ne peuvent pas non plus user de moyens publicitaires pour vanter leurs mérites ou pour dénigrer leurs collègues ni commencer à comparer leurs prestations réciproques. Compte tenu de l'ensemble des circonstances décrites ci-dessus et notamment de la tendance actuelle à un certain assouplissement des règles concernant la publicité applicables aux professions libérales (cf. notamment BERNHART, op.cit., p. 214; HANS OTT, in Handbuch des Arztrechts, éditeur HEINRICH HONSELL, Zurich 1994, p. 232 ss concernant les médecins; à propos des avocats: DREYER, op.cit., ibidem et PFEIFER, op.cit., ibidem), on doit admettre que la publicité portant sur le prix des médicaments ou les éventuels rabais que le pharmacien est prêt à consentir par rapport au prix de base apparaît comme compatible avec la dignité professionnelle, d'autant qu'il s'agit d'informations objectives et utiles au consommateur. A noter en outre qu'une telle publicité porte plutôt sur l'aspect commercial que libéral de la profession de pharmacien. Et contrairement aux "spécialités de comptoir", soit les spécialités pharmaceutiques fabriquées par le pharmacien lui-même selon sa propre formule et vendues uniquement dans son officine (cf. art. 3 du règlement d'exécution du 25 mai 1975 de la Convention intercantonale adopté par l'Union intercantonale et art. 4 du règlement d'exécution du 10 mars 1975 de la Convention intercantonale arrêté par le Conseil d'Etat genevois qui interdisent expressément la publicité pour de telles spécialités), les médicaments sont des produits finis qui peuvent être vendus dans toutes les pharmacies. Une publicité sur le prix est donc admissible dans la mesure où elle permet, comme en l'espèce, d'apprécier et de comparer objectivement l'ensemble de la prestation fournie et d'en donner une image complète (cf. BERNHART, op. cit., p. 209 et 215). Il faut toutefois relever qu'il s'agit ici d'une situation assez particulière. Sur un plan général, la publicité pour les médicaments des catégories C et D est en principe autorisée. Pour ce qui concerne plus particulièrement les pharmaciens, il n'est pas contesté qu'il peuvent octroyer des rabais. L'interdiction de le faire savoir au public est disproportionnée. Cela ne signifie pas que, par ailleurs, toute réclame leur serait dorénavant autorisée à la seule condition qu'elle ne soit ni tapageuse, ni excessive. Enfin, on peut relever que contrairement aux autres professions libérales, celle de pharmacien autorise depuis longtemps la publicité pour des médicaments dans les vitrines des pharmacies (cf. art. 6 al. 1 du règlement sur la publicité adopté en 1984 de la Société suisse de pharmacie, qui tient lieu de code déontologique des pharmaciens), tout en précisant que cette publicité obéit à d'autres règles que celles qui régissent la publicité dans les journaux ou autres médias dont il s'agit ici. | fr | Art. 31 Cost.; divieto di far pubblicità per dei medicamenti; pubblicità fatta da liberi professionisti. Vi è un interesse pubblico preponderante a lottare contro il consumo eccessivo o abusivo di sostanze terapeutiche e, di conseguenza, a limitare la pubblicità a favore dei medicamenti, scopo della quale è d'incitare il pubblico a comprarne maggiormente (consid. 4).
Viola il principio della proporzionalità la regolamentazione ginevrina che vieta ai farmacisti e ai droghieri qualsiasi pubblicità per i medicamenti delle categorie C e D (per i quali, in linea di principio, è autorizzata la pubblicità) sotto forma di annuncio di concessione, di offerta o di promessa di vantaggi economici o materiali (consid. 5).
Le regole concernenti la pubblicità possono essere più severe per i liberi professionisti che per i commercianti o gli industriali veri e propri. L'annuncio pubblicitario di ribassi sul prezzo di medicamenti appare nondimeno compatibile con la dignità professionale dei farmacisti, purché questi ultimi si astengano da ogni pubblicità vistosa ed eccessiva (consid. 6). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-201%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,525 | 123 I 212 | 123 I 212
Sachverhalt ab Seite 213
V., ressortissant belge, a obtenu un diplôme de physiothérapeute dans son pays d'origine le 1er juillet 1982; il a ensuite travaillé comme indépendant de 1984 à 1994, tout en poursuivant sa formation en Belgique et à l'étranger. Le 20 avril 1995, il a épousé une ressortissante suisse, installée comme physiothérapeute indépendante dans le canton de Genève.
Par lettre du 5 décembre 1995, un physiothérapeute du canton de Genève a sollicité l'autorisation d'engager V. en qualité de physiothérapeute dépendant à 50%. Cette requête a toutefois été rejetée par décision du Service du médecin cantonal du 13 décembre 1995, au motif que seuls les porteurs de diplômes étrangers homologués par la Croix-Rouge, de nationalité suisse ou titulaires d'un permis d'établissement, et qui ont accompli un stage pratique de deux ans, pouvaient être autorisés à pratiquer à titre indépendant, aucune autorisation de pratiquer à titre dépendant n'ayant été décernée actuellement aux porteurs de diplômes étrangers. Le 5 avril 1996, le Service du médecin cantonal a confirmé les informations données à V. en précisant que si ce dernier voulait travailler dans le canton de Genève, il devait tout d'abord trouver un emploi dans un établissement public médical pour effectuer le stage de six mois lui permettant de faire homologuer son diplôme par la Croix-Rouge suisse.
Le 18 avril 1996, V. a adressé formellement sa requête au Conseil d'Etat du canton de Genève, autorité compétente pour statuer en vertu de l'art. 4 de la loi genevoise sur l'exercice des professions de la santé, les établissements médicaux et diverses entreprises du domaine médical du 16 septembre 1984 (en abrégé: LEPS). Il a notamment produit une lettre de la Croix-Rouge suisse du 1er mars 1993 attestant que la formation qu'il avait suivie en Belgique satisfaisait aux prescriptions et directives émises à l'intention des écoles de formation pour physiothérapeutes.
Par décision du 26 juin 1996, le Conseil d'Etat a rejeté la demande d'autorisation d'exercer la profession de physiothérapeute à titre dépendant, en retenant que l'intéressé n'était pas titulaire d'un permis d'établissement et que son diplôme n'avait pas été homologué par la Croix-Rouge.
Agissant par la voie du recours de droit public, V. a demandé au Tribunal fédéral de constater l'inconstitutionnalité de l'art. 19 al. 1er LEPS et d'annuler la décision du Conseil d'Etat.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé la décision attaquée.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. c) La question de la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ se détermine en fonction des griefs soulevés dans le recours (ATF 116 Ia 316 ss; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd. Berne 1994, p. 224/225). Comme le recourant se prévaut en l'espèce uniquement de l'art. 31 Cst., il y a donc lieu d'examiner au préalable si, en tant qu'étranger, il a la faculté d'invoquer cette disposition et, partant, s'il a qualité pour former un recours de droit public (art. 88 OJ; arrêt du 24 février 1984, publié in ZBl 85/1984, consid. 1 p. 458).
2. a) A ce sujet, le recourant prétend que son statut d'étranger marié à une Suissesse lui confère un droit à une autorisation annuelle de séjour en vertu de l'art. 7 al. 1 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20), de sorte qu'il a la faculté de se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie, au même titre qu'un étranger au bénéfice d'un permis d'établissement.
b) Alors que, jusqu'en 1982, seuls les citoyens suisses pouvaient invoquer l'art. 31 Cst. (PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Berne 1975, p. 277; R. RHINOW, Commentaire de la Constitution fédérale ad art. 31 Cst. n. 92 p. 31), le Tribunal fédéral a admis, dans un arrêt du 9 juillet 1982 (ATF 108 Ia 148 ss), qu'un étranger établi non soumis à des restrictions particulières de politique économique, comme c'était le cas de la réglementation de l'activité de psychothérapeute dans le canton de Bâle-Ville, pouvait se prévaloir de l'art. 31 Cst. (consid. 2b p. 150); il a toutefois précisé par la suite que la liberté du commerce et de l'industrie dont bénéficiait certaines professions, était limitée par l'art. 69ter al. 1 Cst. et la législation en matière de séjour et d'établissement des étrangers (ATF 116 Ia 237 consid. 2c p. 239; cf. aussi ATF 114 Ia 307 ss). Il n'y avait ainsi aucune raison d'exclure de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie l'étranger au bénéfice d'un permis d'établissement qui, de ce fait, n'était pas soumis à certaines restrictions de police des étrangers (ATF 119 Ia 35 consid. 2 p. 37; ATF 116 Ia 237 consid. 2 c et 2d p. 239/240). En revanche, dans la mesure où un travailleur étranger n'avait pas droit à une autorisation de séjour en vertu de la législation fédérale ou d'un traité international, ni lui, ni son employeur ne pouvaient se plaindre d'une violation de l'art. 31 Cst. (ATF 114 Ia 307 consid. 3b p. 312; voir aussi arrêt non publié du 23 août 1994 en la cause M. c. DFI, consid. 3).
Le Tribunal fédéral a confirmé récemment cette jurisprudence dans un arrêt du 26 février 1997 (ATF 123 I 19 ss), à propos d'un étranger qui était au bénéfice d'une simple autorisation de séjour renouvelable chaque année (art. 5 al. 1 LSEE) et n'avait aucun droit de présence en Suisse. Contrairement à l'étranger possédant une autorisation d'établissement qui n'est soumis, quant à son activité lucrative, à aucune restriction en matière de police des étrangers (art. 3 al. 10 du règlement d'exécution de la LSEE: RSEE; RS 142.201), cet étranger ne pouvait en effet pas prendre un emploi librement (art. 3 al. 3 LSEE) et restait soumis aux restrictions de l'ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986, selon l'art. 2 lettre b de ce texte (OLE; RS 823.21). Au regard de ces différences, le Tribunal fédéral a donc estimé qu'après l'abandon du critère de la nationalité suisse, il n'y avait aucun motif d'élargir le cercle des étrangers pouvant bénéficier de la protection découlant de l'art. 31 Cst. en supprimant l'exigence du permis d'établissement (ATF 123 I 19, consid. 2b p. 22).
c) En l'espèce, la distinction entre permis d'établissement et autorisation annuelle de séjour n'est cependant plus adaptée à la situation particulière du recourant qui, en tant qu'étranger marié à une Suissesse, possède un droit au renouvellement de son autorisation annuelle de séjour jusqu'à ce qu'il obtienne le permis d'établissement après cinq ans de mariage (art. 7 al. 1 LSEE). Son statut lui confère ainsi un droit de présence en Suisse et a pour conséquence que les dispositions de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers ne lui sont applicables que de manière très restrictive (art. 3 al. 1 lettre c OLE); en particulier, il est soustrait aux mesures de limitation (art. 12 ss OLE) et bénéficie de la règle de priorité pour occuper un emploi, au même titre que les travailleurs indigènes et les étrangers titulaires d'un permis d'établissement (art. 7 al. 2 OLE). Sous réserve de ses conditions d'engagement qui doivent correspondre aux conditions de travail en usage dans la localité et la profession en cause (art. 9 OLE), il n'est donc soumis à aucune restriction sur le marché de l'emploi. Dans la mesure où il peut pratiquement exercer sa profession sans être limité par des règles de police des étrangers et par le marché de l'emploi, rien ne s'oppose, du point de vue des droits constitutionnels, à ce qu'il puisse se prévaloir de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. Cela paraît même d'autant plus souhaitable que, sur le plan matériel, les restrictions cantonales relatives à l'accès à une profession qui ne reposent pas sur le droit fédéral de police des étrangers peuvent ainsi être examinées au regard de la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 116 Ia 237 consid. 2c p. 240). Dès lors que le recourant n'est pas assujetti aux mesures de limitation des étrangers et qu'il a le droit de séjourner durablement en Suisse, il faut admettre qu'il a la faculté de se prévaloir de l'art. 31 Cst. pour prétendre que le refus d'autorisation de pratiquer sa profession de physiothérapeute à titre dépendant viole la liberté du commerce et de l'industrie.
d) Cette ouverture va au demeurant dans le sens de la politique générale des Etats qui lient la liberté d'exercer une profession au statut d'étranger définitivement admis à séjourner dans le pays; tel est le cas de l'étranger qui possède une autorisation d'établissement ou un droit de séjour, de l'immigrant ou du résident privilégié (cf. WALTER A. STOFFEL, Die völkervertraglichen Gleichbehandlungsverpflichtungen der Schweiz gegenüber den Ausländern, in Etudes suisses de droit international, vol. 17, p. 264/265). Toutefois, en dépit de la tendance actuelle de la doctrine qui estime opportun de traiter les étrangers et les Suisses de la même manière du point de vue des droits découlant de l'art. 31 Cst. (voir R. RHINOW, op.cit. n. 94 p. 32; PETER SALADIN, op.cit. p. 277; GEORG MÜLLER, Handels- und Gewerbefreiheit; Legitimation des Ausländers zur staatsrechtlichen Beschwerde, recht 1983, no 3 p. 107; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel, vol. III, n. 1880 p. 238; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung für eine freie Berufswahl, Diss. Berne 1985, p. 380), la question de savoir si la faculté d'invoquer l'art. 31 Cst. doit s'étendre à tous les étrangers ayant un droit de présence en Suisse et qui sont soustraits aux mesures de limitation prévues par l'ordonnance du Conseil fédéral n'a pas à être résolue pour tous les cas qui pourraient se présenter. Il suffit en l'espèce de constater que le statut de conjoint étranger d'un ressortissant suisse, au bénéfice d'un droit à l'autorisation de séjour et exempté des mesures de limitation, permet à l'intéressé de se prévaloir de l'art. 31 Cst. En conséquence, le recourant a qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ.
3. a) La liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu (ATF 119 Ia 378 consid. 4b p. 381); elle vaut donc aussi pour l'activité de physiothérapeute. La liberté du commerce et de l'industrie n'est toutefois pas absolue. Elle n'est garantie que sous réserve de la législation fédérale (art. 31 al. 1 Cst.) et les cantons peuvent également apporter, en vertu de l'art. 31 al. 2 Cst., des restrictions de police au droit d'exercer librement une activité économique. Les restrictions cantonales doivent cependant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 122 I 130 consid. 3a p. 133; ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131/132, 326 consid. 2b p. 329; ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 69/70, 126 consid. 4a p. 132, 286 consid. 2c/cc p. 290). De surcroît, elles ne peuvent se fonder sur des motifs de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activité ou certaines formes d'exploitation en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins que cela ne soit prévu par une disposition constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; ATF 119 Ia 348 consid. 2b p. 353/354 et les arrêts cités). L'exigence d'une autorisation pour l'exercice d'une profession déterminée constituant une atteinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 122 I 130 consid. 3a/bb p. 134 et les arrêts cités), le Tribunal fédéral examine librement - sous la seule réserve de la retenue qu'il s'impose s'agissant des questions d'appréciation et de la prise en compte des circonstances locales - si la mesure contestée repose sur une base légale suffisante, répond à un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (ATF 120 Ia 67 consid. 3a p. 72; ATF 118 Ia 175 consid. 3a p. 181).
b) Le Conseil d'Etat du canton de Genève a refusé de délivrer au recourant l'autorisation d'exercer la profession de physiothérapeute à titre dépendant en se fondant sur l'art. 19 LEPS qui dispose:
"1 L'exercice des professions d'infirmier ou d'infirmière, de sage-femme,
de physiothérapeute, de masseur-kinésithérapeute et de pédicure est réservé
aux ressortissants suisses et aux étrangers au bénéfice de l'autorisation
d'établissement, titulaires du diplôme délivré à l'issue des études dans
l'une des écoles genevoises des professions de la santé.
2 Le cas échéant, d'autres titres attestant une formation complète
peuvent être admis, à savoir:
a) les diplômés délivrés par une école suisse ou étrangère, reconnus et
homologués par la Croix-Rouge suisse en ce qui concerne les professions
d'infirmière et de sage-femme;
b) les diplômes délivrés par une école suisse et jugés équivalents par
le médecin cantonal se prononçant sur mandat de la commission, en ce qui
concerne les autres professions énoncées à l'alinéa 1.
(...)"
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de se prononcer sur la constitutionnalité de cette disposition dans ses arrêts du 9 juin 1995 en les causes Pagnard et Schönhaus contre Conseil d'Etat du canton de Genève (ce dernier arrêt étant publié in SJ 1995 p. 713 ss), où il s'agissait d'un ressortissant français au bénéfice d'un permis d'établissement et d'une Suissesse, tous deux titulaires de diplômes français reconnus par la Croix-Rouge suisse, qui avaient sollicité l'autorisation de pratiquer à titre indépendant. Le Tribunal fédéral avait alors jugé que l'art. 19 LEPS était incompatible avec la Constitution fédérale, dans la mesure où cette disposition excluait tous les porteurs de diplômes étrangers de la profession de physiothérapeute, quelles que soient leurs qualités professionnelles attestées par un certificat de capacité et leur expérience (voir SJ 1995 p. 717). Depuis ces arrêts, le Conseil d'Etat interprète l'art. 19 LEPS en ce sens que des autorisations peuvent être délivrées aux porteurs de diplômes étrangers à condition qu'ils soient Suisses ou étrangers au bénéfice d'un permis d'établissement et que leur diplôme ait été reconnu par la Croix-Rouge suisse, ce qui implique notamment que le candidat ait exercé sa profession à plein temps pendant une année au moins après la fin de sa formation, dont six mois au minimum en Suisse avec une appréciation satisfaisante de ses supérieurs (voir art. 6 et 7 du règlement du Comité central de la Croix-Rouge suisse du 11 décembre 1991 concernant l'enregistrement des porteurs de titres professionnels en physiothérapie). A ces conditions s'ajoute, pour l'exercice indépendant de la profession, l'exigence du stage pratique d'une durée minimale de deux ans, dans le cabinet d'un physiothérapeute autorisé ou dans un établissement privé de physiothérapie, qui nécessite que le candidat obtienne préalablement l'autorisation d'exercer sa profession à titre dépendant (voir art. 108 LEPS et 139 al. 1 du règlement d'exécution de la LEPS du 9 novembre 1983).
Dans le cas particulier, le Conseil d'Etat n'a pas mentionné à juste titre l'exigence du stage pratique de deux ans, qui ne s'applique pas aux requêtes pour l'exercice de la profession à titre dépendant (art. 107 al. 2 LEPS). Il a donc refusé l'autorisation sollicitée, non seulement parce que le recourant n'était pas titulaire d'un permis d'établissement, mais aussi parce que l'appréciation des ses qualifications professionnelles, dans la lettre que lui a adressée la Croix-Rouge suisse le 1er mars 1993, ne pouvait être assimilée à une reconnaissance de son diplôme par cette institution.
c) En ce qui concerne l'exigence du permis d'établissement, il faut tout d'abord relever que le recourant ne peut tirer aucun droit à un tel permis du Traité d'établissement entre la Suisse et la Belgique du 4 juin 1887 (RS 0.142.111.721) qui, comme toutes les conventions internationales de ce type, joue un rôle très limité depuis la première guerre mondiale et ne s'applique, selon accord tacite et réciproque des Etats contractants, qu'aux ressortissants étrangers déjà titulaires d'une autorisation d'établissement (ATF 119 IV 65 consid. 1a p. 67ss; ATF 106 Ib 125 consid. 2b p. 127). Cette exigence apparaît toutefois disproportionnée dans le cas d'un physiothérapeute pour lequel aucune nécessité de protection de la santé publique ne justifie un long séjour préalable en Suisse; il n'y a pas non plus de motif d'exiger qu'il soit assimilé aux us et coutumes du pays comme pour les avocats (ATF 119 Ia 35 ss; arrêt B. du 27 avril 1993 publié in SJ 1993 p. 665 ss). En outre, compte tenu de la situation particulière de l'étranger ayant épousé une Suissesse (voir supra consid. 2c), l'obligation d'attendre le permis d'établissement auquel l'intéressé a droit après cinq ans de mariage (art. 7 al. 1 LSEE), avant de pouvoir pratiquer sa profession à titre dépendant, ne repose sur aucun intérêt public prépondérant. En tant qu'il impose aux étrangers ayant le droit de séjourner durablement en Suisse d'être au bénéfice d'une autorisation d'établissement pour pratiquer la profession de physiothérapeute à titre dépendant, l'art. 19 al. 1 LEPS est donc contraire à l'art. 31 Cst.
d) Quant au diplôme belge du recourant, le canton peut naturellement en vérifier lui-même l'équivalence ou exiger, comme en l'espèce, son enregistrement auprès de la Croix-Rouge suisse, ce qui nécessite une pratique de douze mois, dont six mois au minimum en Suisse. Pour satisfaire à cette exigence, le canton devrait toutefois permettre à titre provisoire un travail dépendant chez un physiothérapeute autorisé à pratiquer de façon indépendante dans le canton de Genève, sinon l'enregistrement du diplôme étranger ne peut pas avoir lieu (voir Bulletin de la Fédération suisse de physiothérapie no. 12 décembre 1996). En l'occurrence, le refus d'accorder l'autorisation sollicitée oblige le recourant, soit à travailler dans un autre canton, par exemple dans le canton de Vaud où il avait été autorisé à pratiquer à titre dépendant dans les établissements sanitaires publics ou privés, soit à effectuer un travail préalable d'au moins six mois dans un hôpital public du canton de Genève. Or, l'exigence du travail hors du canton de Genève est manifestement excessive et viole le principe de la proportionnalité. Quant à l'obligation de faire le stage dans un établissement public du canton, elle paraît contraire au système même de l'art. 107 al. 2 LEPS, réglant les conditions d'exercice de la profession à titre dépendant, et de l'art. 109 LEPS, prescrivant que l'autorisation de pratiquer à titre dépendant confère à son titulaire le droit d'exercer sa profession sous la responsabilité d'un physiothérapeute autorisé à pratiquer à titre indépendant ou dans un service hospitalier spécialisé en physiothérapie. Au regard de ces dispositions, on ne voit en effet pas pourquoi le stage de six mois en Suisse, exigé pour la reconnaissance du diplôme par la Croix-Rouge, ne pourrait pas s'effectuer aussi bien chez un physiothérapeute autorisé que dans un service hospitalier. Du point de vue de la protection de la santé publique, il n'y a donc aucune raison de prétendre que la surveillance assurée par un physiothérapeute autorisé à pratiquer de façon indépendante serait moindre que celle exercée dans un service hospitalier.
Indépendamment de la question de la reconnaissance du diplôme du recourant par la Croix-Rouge suisse, qui a au demeurant constaté que la formation de l'intéressé remplissait les conditions requises pour la profession, il faut admettre que, dans la mesure où la décision attaquée refuse au recourant l'autorisation de pratiquer à titre dépendant chez un physiothérapeute reconnu et l'oblige indirectement à travailler dans un établissement public du canton de Genève, elle impose une exigence disproportionnée, qui constitue une violation de l'art. 31 Cst. | fr | Art. 31 BV: Bewilligung zur Berufsausübung als unselbständiger Physiotherapeut. Ein Ausländer, der von den arbeitsmarktlichen Begrenzungsmassnahmen ausgenommen ist und gestützt auf Art. 7 Abs. 1 ANAG Anspruch auf Erneuerung seiner Aufenthaltsbewilligung hat, kann sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen (E. 2c; Präzisierung der Rechtsprechung).
Das Erfordernis, dass der Ausländer zur Ausübung des Berufs als unselbständiger Physiotherapeut die Niederlassungsbewilligung haben muss, lässt sich auf kein überwiegendes öffentliches Interesse stützen (E. 3c). Die Verpflichtung, ein Praktikum in einer öffentlichen Anstalt des Kantons zu absolvieren, ist unverhältnismässig (E. 3d). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-212%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 213
V., ressortissant belge, a obtenu un diplôme de physiothérapeute dans son pays d'origine le 1er juillet 1982; il a ensuite travaillé comme indépendant de 1984 à 1994, tout en poursuivant sa formation en Belgique et à l'étranger. Le 20 avril 1995, il a épousé une ressortissante suisse, installée comme physiothérapeute indépendante dans le canton de Genève.
Par lettre du 5 décembre 1995, un physiothérapeute du canton de Genève a sollicité l'autorisation d'engager V. en qualité de physiothérapeute dépendant à 50%. Cette requête a toutefois été rejetée par décision du Service du médecin cantonal du 13 décembre 1995, au motif que seuls les porteurs de diplômes étrangers homologués par la Croix-Rouge, de nationalité suisse ou titulaires d'un permis d'établissement, et qui ont accompli un stage pratique de deux ans, pouvaient être autorisés à pratiquer à titre indépendant, aucune autorisation de pratiquer à titre dépendant n'ayant été décernée actuellement aux porteurs de diplômes étrangers. Le 5 avril 1996, le Service du médecin cantonal a confirmé les informations données à V. en précisant que si ce dernier voulait travailler dans le canton de Genève, il devait tout d'abord trouver un emploi dans un établissement public médical pour effectuer le stage de six mois lui permettant de faire homologuer son diplôme par la Croix-Rouge suisse.
Le 18 avril 1996, V. a adressé formellement sa requête au Conseil d'Etat du canton de Genève, autorité compétente pour statuer en vertu de l'art. 4 de la loi genevoise sur l'exercice des professions de la santé, les établissements médicaux et diverses entreprises du domaine médical du 16 septembre 1984 (en abrégé: LEPS). Il a notamment produit une lettre de la Croix-Rouge suisse du 1er mars 1993 attestant que la formation qu'il avait suivie en Belgique satisfaisait aux prescriptions et directives émises à l'intention des écoles de formation pour physiothérapeutes.
Par décision du 26 juin 1996, le Conseil d'Etat a rejeté la demande d'autorisation d'exercer la profession de physiothérapeute à titre dépendant, en retenant que l'intéressé n'était pas titulaire d'un permis d'établissement et que son diplôme n'avait pas été homologué par la Croix-Rouge.
Agissant par la voie du recours de droit public, V. a demandé au Tribunal fédéral de constater l'inconstitutionnalité de l'art. 19 al. 1er LEPS et d'annuler la décision du Conseil d'Etat.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé la décision attaquée.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. c) La question de la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ se détermine en fonction des griefs soulevés dans le recours (ATF 116 Ia 316 ss; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd. Berne 1994, p. 224/225). Comme le recourant se prévaut en l'espèce uniquement de l'art. 31 Cst., il y a donc lieu d'examiner au préalable si, en tant qu'étranger, il a la faculté d'invoquer cette disposition et, partant, s'il a qualité pour former un recours de droit public (art. 88 OJ; arrêt du 24 février 1984, publié in ZBl 85/1984, consid. 1 p. 458).
2. a) A ce sujet, le recourant prétend que son statut d'étranger marié à une Suissesse lui confère un droit à une autorisation annuelle de séjour en vertu de l'art. 7 al. 1 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20), de sorte qu'il a la faculté de se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie, au même titre qu'un étranger au bénéfice d'un permis d'établissement.
b) Alors que, jusqu'en 1982, seuls les citoyens suisses pouvaient invoquer l'art. 31 Cst. (PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Berne 1975, p. 277; R. RHINOW, Commentaire de la Constitution fédérale ad art. 31 Cst. n. 92 p. 31), le Tribunal fédéral a admis, dans un arrêt du 9 juillet 1982 (ATF 108 Ia 148 ss), qu'un étranger établi non soumis à des restrictions particulières de politique économique, comme c'était le cas de la réglementation de l'activité de psychothérapeute dans le canton de Bâle-Ville, pouvait se prévaloir de l'art. 31 Cst. (consid. 2b p. 150); il a toutefois précisé par la suite que la liberté du commerce et de l'industrie dont bénéficiait certaines professions, était limitée par l'art. 69ter al. 1 Cst. et la législation en matière de séjour et d'établissement des étrangers (ATF 116 Ia 237 consid. 2c p. 239; cf. aussi ATF 114 Ia 307 ss). Il n'y avait ainsi aucune raison d'exclure de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie l'étranger au bénéfice d'un permis d'établissement qui, de ce fait, n'était pas soumis à certaines restrictions de police des étrangers (ATF 119 Ia 35 consid. 2 p. 37; ATF 116 Ia 237 consid. 2 c et 2d p. 239/240). En revanche, dans la mesure où un travailleur étranger n'avait pas droit à une autorisation de séjour en vertu de la législation fédérale ou d'un traité international, ni lui, ni son employeur ne pouvaient se plaindre d'une violation de l'art. 31 Cst. (ATF 114 Ia 307 consid. 3b p. 312; voir aussi arrêt non publié du 23 août 1994 en la cause M. c. DFI, consid. 3).
Le Tribunal fédéral a confirmé récemment cette jurisprudence dans un arrêt du 26 février 1997 (ATF 123 I 19 ss), à propos d'un étranger qui était au bénéfice d'une simple autorisation de séjour renouvelable chaque année (art. 5 al. 1 LSEE) et n'avait aucun droit de présence en Suisse. Contrairement à l'étranger possédant une autorisation d'établissement qui n'est soumis, quant à son activité lucrative, à aucune restriction en matière de police des étrangers (art. 3 al. 10 du règlement d'exécution de la LSEE: RSEE; RS 142.201), cet étranger ne pouvait en effet pas prendre un emploi librement (art. 3 al. 3 LSEE) et restait soumis aux restrictions de l'ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986, selon l'art. 2 lettre b de ce texte (OLE; RS 823.21). Au regard de ces différences, le Tribunal fédéral a donc estimé qu'après l'abandon du critère de la nationalité suisse, il n'y avait aucun motif d'élargir le cercle des étrangers pouvant bénéficier de la protection découlant de l'art. 31 Cst. en supprimant l'exigence du permis d'établissement (ATF 123 I 19, consid. 2b p. 22).
c) En l'espèce, la distinction entre permis d'établissement et autorisation annuelle de séjour n'est cependant plus adaptée à la situation particulière du recourant qui, en tant qu'étranger marié à une Suissesse, possède un droit au renouvellement de son autorisation annuelle de séjour jusqu'à ce qu'il obtienne le permis d'établissement après cinq ans de mariage (art. 7 al. 1 LSEE). Son statut lui confère ainsi un droit de présence en Suisse et a pour conséquence que les dispositions de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers ne lui sont applicables que de manière très restrictive (art. 3 al. 1 lettre c OLE); en particulier, il est soustrait aux mesures de limitation (art. 12 ss OLE) et bénéficie de la règle de priorité pour occuper un emploi, au même titre que les travailleurs indigènes et les étrangers titulaires d'un permis d'établissement (art. 7 al. 2 OLE). Sous réserve de ses conditions d'engagement qui doivent correspondre aux conditions de travail en usage dans la localité et la profession en cause (art. 9 OLE), il n'est donc soumis à aucune restriction sur le marché de l'emploi. Dans la mesure où il peut pratiquement exercer sa profession sans être limité par des règles de police des étrangers et par le marché de l'emploi, rien ne s'oppose, du point de vue des droits constitutionnels, à ce qu'il puisse se prévaloir de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. Cela paraît même d'autant plus souhaitable que, sur le plan matériel, les restrictions cantonales relatives à l'accès à une profession qui ne reposent pas sur le droit fédéral de police des étrangers peuvent ainsi être examinées au regard de la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 116 Ia 237 consid. 2c p. 240). Dès lors que le recourant n'est pas assujetti aux mesures de limitation des étrangers et qu'il a le droit de séjourner durablement en Suisse, il faut admettre qu'il a la faculté de se prévaloir de l'art. 31 Cst. pour prétendre que le refus d'autorisation de pratiquer sa profession de physiothérapeute à titre dépendant viole la liberté du commerce et de l'industrie.
d) Cette ouverture va au demeurant dans le sens de la politique générale des Etats qui lient la liberté d'exercer une profession au statut d'étranger définitivement admis à séjourner dans le pays; tel est le cas de l'étranger qui possède une autorisation d'établissement ou un droit de séjour, de l'immigrant ou du résident privilégié (cf. WALTER A. STOFFEL, Die völkervertraglichen Gleichbehandlungsverpflichtungen der Schweiz gegenüber den Ausländern, in Etudes suisses de droit international, vol. 17, p. 264/265). Toutefois, en dépit de la tendance actuelle de la doctrine qui estime opportun de traiter les étrangers et les Suisses de la même manière du point de vue des droits découlant de l'art. 31 Cst. (voir R. RHINOW, op.cit. n. 94 p. 32; PETER SALADIN, op.cit. p. 277; GEORG MÜLLER, Handels- und Gewerbefreiheit; Legitimation des Ausländers zur staatsrechtlichen Beschwerde, recht 1983, no 3 p. 107; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel, vol. III, n. 1880 p. 238; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung für eine freie Berufswahl, Diss. Berne 1985, p. 380), la question de savoir si la faculté d'invoquer l'art. 31 Cst. doit s'étendre à tous les étrangers ayant un droit de présence en Suisse et qui sont soustraits aux mesures de limitation prévues par l'ordonnance du Conseil fédéral n'a pas à être résolue pour tous les cas qui pourraient se présenter. Il suffit en l'espèce de constater que le statut de conjoint étranger d'un ressortissant suisse, au bénéfice d'un droit à l'autorisation de séjour et exempté des mesures de limitation, permet à l'intéressé de se prévaloir de l'art. 31 Cst. En conséquence, le recourant a qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ.
3. a) La liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu (ATF 119 Ia 378 consid. 4b p. 381); elle vaut donc aussi pour l'activité de physiothérapeute. La liberté du commerce et de l'industrie n'est toutefois pas absolue. Elle n'est garantie que sous réserve de la législation fédérale (art. 31 al. 1 Cst.) et les cantons peuvent également apporter, en vertu de l'art. 31 al. 2 Cst., des restrictions de police au droit d'exercer librement une activité économique. Les restrictions cantonales doivent cependant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 122 I 130 consid. 3a p. 133; ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131/132, 326 consid. 2b p. 329; ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 69/70, 126 consid. 4a p. 132, 286 consid. 2c/cc p. 290). De surcroît, elles ne peuvent se fonder sur des motifs de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activité ou certaines formes d'exploitation en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins que cela ne soit prévu par une disposition constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; ATF 119 Ia 348 consid. 2b p. 353/354 et les arrêts cités). L'exigence d'une autorisation pour l'exercice d'une profession déterminée constituant une atteinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 122 I 130 consid. 3a/bb p. 134 et les arrêts cités), le Tribunal fédéral examine librement - sous la seule réserve de la retenue qu'il s'impose s'agissant des questions d'appréciation et de la prise en compte des circonstances locales - si la mesure contestée repose sur une base légale suffisante, répond à un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (ATF 120 Ia 67 consid. 3a p. 72; ATF 118 Ia 175 consid. 3a p. 181).
b) Le Conseil d'Etat du canton de Genève a refusé de délivrer au recourant l'autorisation d'exercer la profession de physiothérapeute à titre dépendant en se fondant sur l'art. 19 LEPS qui dispose:
"1 L'exercice des professions d'infirmier ou d'infirmière, de sage-femme,
de physiothérapeute, de masseur-kinésithérapeute et de pédicure est réservé
aux ressortissants suisses et aux étrangers au bénéfice de l'autorisation
d'établissement, titulaires du diplôme délivré à l'issue des études dans
l'une des écoles genevoises des professions de la santé.
2 Le cas échéant, d'autres titres attestant une formation complète
peuvent être admis, à savoir:
a) les diplômés délivrés par une école suisse ou étrangère, reconnus et
homologués par la Croix-Rouge suisse en ce qui concerne les professions
d'infirmière et de sage-femme;
b) les diplômes délivrés par une école suisse et jugés équivalents par
le médecin cantonal se prononçant sur mandat de la commission, en ce qui
concerne les autres professions énoncées à l'alinéa 1.
(...)"
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de se prononcer sur la constitutionnalité de cette disposition dans ses arrêts du 9 juin 1995 en les causes Pagnard et Schönhaus contre Conseil d'Etat du canton de Genève (ce dernier arrêt étant publié in SJ 1995 p. 713 ss), où il s'agissait d'un ressortissant français au bénéfice d'un permis d'établissement et d'une Suissesse, tous deux titulaires de diplômes français reconnus par la Croix-Rouge suisse, qui avaient sollicité l'autorisation de pratiquer à titre indépendant. Le Tribunal fédéral avait alors jugé que l'art. 19 LEPS était incompatible avec la Constitution fédérale, dans la mesure où cette disposition excluait tous les porteurs de diplômes étrangers de la profession de physiothérapeute, quelles que soient leurs qualités professionnelles attestées par un certificat de capacité et leur expérience (voir SJ 1995 p. 717). Depuis ces arrêts, le Conseil d'Etat interprète l'art. 19 LEPS en ce sens que des autorisations peuvent être délivrées aux porteurs de diplômes étrangers à condition qu'ils soient Suisses ou étrangers au bénéfice d'un permis d'établissement et que leur diplôme ait été reconnu par la Croix-Rouge suisse, ce qui implique notamment que le candidat ait exercé sa profession à plein temps pendant une année au moins après la fin de sa formation, dont six mois au minimum en Suisse avec une appréciation satisfaisante de ses supérieurs (voir art. 6 et 7 du règlement du Comité central de la Croix-Rouge suisse du 11 décembre 1991 concernant l'enregistrement des porteurs de titres professionnels en physiothérapie). A ces conditions s'ajoute, pour l'exercice indépendant de la profession, l'exigence du stage pratique d'une durée minimale de deux ans, dans le cabinet d'un physiothérapeute autorisé ou dans un établissement privé de physiothérapie, qui nécessite que le candidat obtienne préalablement l'autorisation d'exercer sa profession à titre dépendant (voir art. 108 LEPS et 139 al. 1 du règlement d'exécution de la LEPS du 9 novembre 1983).
Dans le cas particulier, le Conseil d'Etat n'a pas mentionné à juste titre l'exigence du stage pratique de deux ans, qui ne s'applique pas aux requêtes pour l'exercice de la profession à titre dépendant (art. 107 al. 2 LEPS). Il a donc refusé l'autorisation sollicitée, non seulement parce que le recourant n'était pas titulaire d'un permis d'établissement, mais aussi parce que l'appréciation des ses qualifications professionnelles, dans la lettre que lui a adressée la Croix-Rouge suisse le 1er mars 1993, ne pouvait être assimilée à une reconnaissance de son diplôme par cette institution.
c) En ce qui concerne l'exigence du permis d'établissement, il faut tout d'abord relever que le recourant ne peut tirer aucun droit à un tel permis du Traité d'établissement entre la Suisse et la Belgique du 4 juin 1887 (RS 0.142.111.721) qui, comme toutes les conventions internationales de ce type, joue un rôle très limité depuis la première guerre mondiale et ne s'applique, selon accord tacite et réciproque des Etats contractants, qu'aux ressortissants étrangers déjà titulaires d'une autorisation d'établissement (ATF 119 IV 65 consid. 1a p. 67ss; ATF 106 Ib 125 consid. 2b p. 127). Cette exigence apparaît toutefois disproportionnée dans le cas d'un physiothérapeute pour lequel aucune nécessité de protection de la santé publique ne justifie un long séjour préalable en Suisse; il n'y a pas non plus de motif d'exiger qu'il soit assimilé aux us et coutumes du pays comme pour les avocats (ATF 119 Ia 35 ss; arrêt B. du 27 avril 1993 publié in SJ 1993 p. 665 ss). En outre, compte tenu de la situation particulière de l'étranger ayant épousé une Suissesse (voir supra consid. 2c), l'obligation d'attendre le permis d'établissement auquel l'intéressé a droit après cinq ans de mariage (art. 7 al. 1 LSEE), avant de pouvoir pratiquer sa profession à titre dépendant, ne repose sur aucun intérêt public prépondérant. En tant qu'il impose aux étrangers ayant le droit de séjourner durablement en Suisse d'être au bénéfice d'une autorisation d'établissement pour pratiquer la profession de physiothérapeute à titre dépendant, l'art. 19 al. 1 LEPS est donc contraire à l'art. 31 Cst.
d) Quant au diplôme belge du recourant, le canton peut naturellement en vérifier lui-même l'équivalence ou exiger, comme en l'espèce, son enregistrement auprès de la Croix-Rouge suisse, ce qui nécessite une pratique de douze mois, dont six mois au minimum en Suisse. Pour satisfaire à cette exigence, le canton devrait toutefois permettre à titre provisoire un travail dépendant chez un physiothérapeute autorisé à pratiquer de façon indépendante dans le canton de Genève, sinon l'enregistrement du diplôme étranger ne peut pas avoir lieu (voir Bulletin de la Fédération suisse de physiothérapie no. 12 décembre 1996). En l'occurrence, le refus d'accorder l'autorisation sollicitée oblige le recourant, soit à travailler dans un autre canton, par exemple dans le canton de Vaud où il avait été autorisé à pratiquer à titre dépendant dans les établissements sanitaires publics ou privés, soit à effectuer un travail préalable d'au moins six mois dans un hôpital public du canton de Genève. Or, l'exigence du travail hors du canton de Genève est manifestement excessive et viole le principe de la proportionnalité. Quant à l'obligation de faire le stage dans un établissement public du canton, elle paraît contraire au système même de l'art. 107 al. 2 LEPS, réglant les conditions d'exercice de la profession à titre dépendant, et de l'art. 109 LEPS, prescrivant que l'autorisation de pratiquer à titre dépendant confère à son titulaire le droit d'exercer sa profession sous la responsabilité d'un physiothérapeute autorisé à pratiquer à titre indépendant ou dans un service hospitalier spécialisé en physiothérapie. Au regard de ces dispositions, on ne voit en effet pas pourquoi le stage de six mois en Suisse, exigé pour la reconnaissance du diplôme par la Croix-Rouge, ne pourrait pas s'effectuer aussi bien chez un physiothérapeute autorisé que dans un service hospitalier. Du point de vue de la protection de la santé publique, il n'y a donc aucune raison de prétendre que la surveillance assurée par un physiothérapeute autorisé à pratiquer de façon indépendante serait moindre que celle exercée dans un service hospitalier.
Indépendamment de la question de la reconnaissance du diplôme du recourant par la Croix-Rouge suisse, qui a au demeurant constaté que la formation de l'intéressé remplissait les conditions requises pour la profession, il faut admettre que, dans la mesure où la décision attaquée refuse au recourant l'autorisation de pratiquer à titre dépendant chez un physiothérapeute reconnu et l'oblige indirectement à travailler dans un établissement public du canton de Genève, elle impose une exigence disproportionnée, qui constitue une violation de l'art. 31 Cst. | fr | Art. 31 Cst.: autorisation d'exercer la profession de physiothérapeute à titre dépendant. Un étranger exempté des mesures de limitation et qui a droit au renouvellement de son autorisation de séjour en vertu de l'art. 7 al. 1 LSEE peut se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie (consid. 2c; précision de la jurisprudence).
L'exigence du permis d'établissement pour pratiquer la profession de physiothérapeute à titre dépendant ne repose sur aucun intérêt public prépondérant (consid. 3c). Est également disproportionnée l'obligation d'effectuer un stage dans un établissement public du canton (consid. 3d). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-212%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,527 | 123 I 212 | 123 I 212
Sachverhalt ab Seite 213
V., ressortissant belge, a obtenu un diplôme de physiothérapeute dans son pays d'origine le 1er juillet 1982; il a ensuite travaillé comme indépendant de 1984 à 1994, tout en poursuivant sa formation en Belgique et à l'étranger. Le 20 avril 1995, il a épousé une ressortissante suisse, installée comme physiothérapeute indépendante dans le canton de Genève.
Par lettre du 5 décembre 1995, un physiothérapeute du canton de Genève a sollicité l'autorisation d'engager V. en qualité de physiothérapeute dépendant à 50%. Cette requête a toutefois été rejetée par décision du Service du médecin cantonal du 13 décembre 1995, au motif que seuls les porteurs de diplômes étrangers homologués par la Croix-Rouge, de nationalité suisse ou titulaires d'un permis d'établissement, et qui ont accompli un stage pratique de deux ans, pouvaient être autorisés à pratiquer à titre indépendant, aucune autorisation de pratiquer à titre dépendant n'ayant été décernée actuellement aux porteurs de diplômes étrangers. Le 5 avril 1996, le Service du médecin cantonal a confirmé les informations données à V. en précisant que si ce dernier voulait travailler dans le canton de Genève, il devait tout d'abord trouver un emploi dans un établissement public médical pour effectuer le stage de six mois lui permettant de faire homologuer son diplôme par la Croix-Rouge suisse.
Le 18 avril 1996, V. a adressé formellement sa requête au Conseil d'Etat du canton de Genève, autorité compétente pour statuer en vertu de l'art. 4 de la loi genevoise sur l'exercice des professions de la santé, les établissements médicaux et diverses entreprises du domaine médical du 16 septembre 1984 (en abrégé: LEPS). Il a notamment produit une lettre de la Croix-Rouge suisse du 1er mars 1993 attestant que la formation qu'il avait suivie en Belgique satisfaisait aux prescriptions et directives émises à l'intention des écoles de formation pour physiothérapeutes.
Par décision du 26 juin 1996, le Conseil d'Etat a rejeté la demande d'autorisation d'exercer la profession de physiothérapeute à titre dépendant, en retenant que l'intéressé n'était pas titulaire d'un permis d'établissement et que son diplôme n'avait pas été homologué par la Croix-Rouge.
Agissant par la voie du recours de droit public, V. a demandé au Tribunal fédéral de constater l'inconstitutionnalité de l'art. 19 al. 1er LEPS et d'annuler la décision du Conseil d'Etat.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé la décision attaquée.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. c) La question de la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ se détermine en fonction des griefs soulevés dans le recours (ATF 116 Ia 316 ss; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd. Berne 1994, p. 224/225). Comme le recourant se prévaut en l'espèce uniquement de l'art. 31 Cst., il y a donc lieu d'examiner au préalable si, en tant qu'étranger, il a la faculté d'invoquer cette disposition et, partant, s'il a qualité pour former un recours de droit public (art. 88 OJ; arrêt du 24 février 1984, publié in ZBl 85/1984, consid. 1 p. 458).
2. a) A ce sujet, le recourant prétend que son statut d'étranger marié à une Suissesse lui confère un droit à une autorisation annuelle de séjour en vertu de l'art. 7 al. 1 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20), de sorte qu'il a la faculté de se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie, au même titre qu'un étranger au bénéfice d'un permis d'établissement.
b) Alors que, jusqu'en 1982, seuls les citoyens suisses pouvaient invoquer l'art. 31 Cst. (PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Berne 1975, p. 277; R. RHINOW, Commentaire de la Constitution fédérale ad art. 31 Cst. n. 92 p. 31), le Tribunal fédéral a admis, dans un arrêt du 9 juillet 1982 (ATF 108 Ia 148 ss), qu'un étranger établi non soumis à des restrictions particulières de politique économique, comme c'était le cas de la réglementation de l'activité de psychothérapeute dans le canton de Bâle-Ville, pouvait se prévaloir de l'art. 31 Cst. (consid. 2b p. 150); il a toutefois précisé par la suite que la liberté du commerce et de l'industrie dont bénéficiait certaines professions, était limitée par l'art. 69ter al. 1 Cst. et la législation en matière de séjour et d'établissement des étrangers (ATF 116 Ia 237 consid. 2c p. 239; cf. aussi ATF 114 Ia 307 ss). Il n'y avait ainsi aucune raison d'exclure de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie l'étranger au bénéfice d'un permis d'établissement qui, de ce fait, n'était pas soumis à certaines restrictions de police des étrangers (ATF 119 Ia 35 consid. 2 p. 37; ATF 116 Ia 237 consid. 2 c et 2d p. 239/240). En revanche, dans la mesure où un travailleur étranger n'avait pas droit à une autorisation de séjour en vertu de la législation fédérale ou d'un traité international, ni lui, ni son employeur ne pouvaient se plaindre d'une violation de l'art. 31 Cst. (ATF 114 Ia 307 consid. 3b p. 312; voir aussi arrêt non publié du 23 août 1994 en la cause M. c. DFI, consid. 3).
Le Tribunal fédéral a confirmé récemment cette jurisprudence dans un arrêt du 26 février 1997 (ATF 123 I 19 ss), à propos d'un étranger qui était au bénéfice d'une simple autorisation de séjour renouvelable chaque année (art. 5 al. 1 LSEE) et n'avait aucun droit de présence en Suisse. Contrairement à l'étranger possédant une autorisation d'établissement qui n'est soumis, quant à son activité lucrative, à aucune restriction en matière de police des étrangers (art. 3 al. 10 du règlement d'exécution de la LSEE: RSEE; RS 142.201), cet étranger ne pouvait en effet pas prendre un emploi librement (art. 3 al. 3 LSEE) et restait soumis aux restrictions de l'ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986, selon l'art. 2 lettre b de ce texte (OLE; RS 823.21). Au regard de ces différences, le Tribunal fédéral a donc estimé qu'après l'abandon du critère de la nationalité suisse, il n'y avait aucun motif d'élargir le cercle des étrangers pouvant bénéficier de la protection découlant de l'art. 31 Cst. en supprimant l'exigence du permis d'établissement (ATF 123 I 19, consid. 2b p. 22).
c) En l'espèce, la distinction entre permis d'établissement et autorisation annuelle de séjour n'est cependant plus adaptée à la situation particulière du recourant qui, en tant qu'étranger marié à une Suissesse, possède un droit au renouvellement de son autorisation annuelle de séjour jusqu'à ce qu'il obtienne le permis d'établissement après cinq ans de mariage (art. 7 al. 1 LSEE). Son statut lui confère ainsi un droit de présence en Suisse et a pour conséquence que les dispositions de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers ne lui sont applicables que de manière très restrictive (art. 3 al. 1 lettre c OLE); en particulier, il est soustrait aux mesures de limitation (art. 12 ss OLE) et bénéficie de la règle de priorité pour occuper un emploi, au même titre que les travailleurs indigènes et les étrangers titulaires d'un permis d'établissement (art. 7 al. 2 OLE). Sous réserve de ses conditions d'engagement qui doivent correspondre aux conditions de travail en usage dans la localité et la profession en cause (art. 9 OLE), il n'est donc soumis à aucune restriction sur le marché de l'emploi. Dans la mesure où il peut pratiquement exercer sa profession sans être limité par des règles de police des étrangers et par le marché de l'emploi, rien ne s'oppose, du point de vue des droits constitutionnels, à ce qu'il puisse se prévaloir de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. Cela paraît même d'autant plus souhaitable que, sur le plan matériel, les restrictions cantonales relatives à l'accès à une profession qui ne reposent pas sur le droit fédéral de police des étrangers peuvent ainsi être examinées au regard de la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 116 Ia 237 consid. 2c p. 240). Dès lors que le recourant n'est pas assujetti aux mesures de limitation des étrangers et qu'il a le droit de séjourner durablement en Suisse, il faut admettre qu'il a la faculté de se prévaloir de l'art. 31 Cst. pour prétendre que le refus d'autorisation de pratiquer sa profession de physiothérapeute à titre dépendant viole la liberté du commerce et de l'industrie.
d) Cette ouverture va au demeurant dans le sens de la politique générale des Etats qui lient la liberté d'exercer une profession au statut d'étranger définitivement admis à séjourner dans le pays; tel est le cas de l'étranger qui possède une autorisation d'établissement ou un droit de séjour, de l'immigrant ou du résident privilégié (cf. WALTER A. STOFFEL, Die völkervertraglichen Gleichbehandlungsverpflichtungen der Schweiz gegenüber den Ausländern, in Etudes suisses de droit international, vol. 17, p. 264/265). Toutefois, en dépit de la tendance actuelle de la doctrine qui estime opportun de traiter les étrangers et les Suisses de la même manière du point de vue des droits découlant de l'art. 31 Cst. (voir R. RHINOW, op.cit. n. 94 p. 32; PETER SALADIN, op.cit. p. 277; GEORG MÜLLER, Handels- und Gewerbefreiheit; Legitimation des Ausländers zur staatsrechtlichen Beschwerde, recht 1983, no 3 p. 107; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel, vol. III, n. 1880 p. 238; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung für eine freie Berufswahl, Diss. Berne 1985, p. 380), la question de savoir si la faculté d'invoquer l'art. 31 Cst. doit s'étendre à tous les étrangers ayant un droit de présence en Suisse et qui sont soustraits aux mesures de limitation prévues par l'ordonnance du Conseil fédéral n'a pas à être résolue pour tous les cas qui pourraient se présenter. Il suffit en l'espèce de constater que le statut de conjoint étranger d'un ressortissant suisse, au bénéfice d'un droit à l'autorisation de séjour et exempté des mesures de limitation, permet à l'intéressé de se prévaloir de l'art. 31 Cst. En conséquence, le recourant a qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ.
3. a) La liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu (ATF 119 Ia 378 consid. 4b p. 381); elle vaut donc aussi pour l'activité de physiothérapeute. La liberté du commerce et de l'industrie n'est toutefois pas absolue. Elle n'est garantie que sous réserve de la législation fédérale (art. 31 al. 1 Cst.) et les cantons peuvent également apporter, en vertu de l'art. 31 al. 2 Cst., des restrictions de police au droit d'exercer librement une activité économique. Les restrictions cantonales doivent cependant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 122 I 130 consid. 3a p. 133; ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131/132, 326 consid. 2b p. 329; ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 69/70, 126 consid. 4a p. 132, 286 consid. 2c/cc p. 290). De surcroît, elles ne peuvent se fonder sur des motifs de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activité ou certaines formes d'exploitation en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins que cela ne soit prévu par une disposition constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; ATF 119 Ia 348 consid. 2b p. 353/354 et les arrêts cités). L'exigence d'une autorisation pour l'exercice d'une profession déterminée constituant une atteinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 122 I 130 consid. 3a/bb p. 134 et les arrêts cités), le Tribunal fédéral examine librement - sous la seule réserve de la retenue qu'il s'impose s'agissant des questions d'appréciation et de la prise en compte des circonstances locales - si la mesure contestée repose sur une base légale suffisante, répond à un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (ATF 120 Ia 67 consid. 3a p. 72; ATF 118 Ia 175 consid. 3a p. 181).
b) Le Conseil d'Etat du canton de Genève a refusé de délivrer au recourant l'autorisation d'exercer la profession de physiothérapeute à titre dépendant en se fondant sur l'art. 19 LEPS qui dispose:
"1 L'exercice des professions d'infirmier ou d'infirmière, de sage-femme,
de physiothérapeute, de masseur-kinésithérapeute et de pédicure est réservé
aux ressortissants suisses et aux étrangers au bénéfice de l'autorisation
d'établissement, titulaires du diplôme délivré à l'issue des études dans
l'une des écoles genevoises des professions de la santé.
2 Le cas échéant, d'autres titres attestant une formation complète
peuvent être admis, à savoir:
a) les diplômés délivrés par une école suisse ou étrangère, reconnus et
homologués par la Croix-Rouge suisse en ce qui concerne les professions
d'infirmière et de sage-femme;
b) les diplômes délivrés par une école suisse et jugés équivalents par
le médecin cantonal se prononçant sur mandat de la commission, en ce qui
concerne les autres professions énoncées à l'alinéa 1.
(...)"
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de se prononcer sur la constitutionnalité de cette disposition dans ses arrêts du 9 juin 1995 en les causes Pagnard et Schönhaus contre Conseil d'Etat du canton de Genève (ce dernier arrêt étant publié in SJ 1995 p. 713 ss), où il s'agissait d'un ressortissant français au bénéfice d'un permis d'établissement et d'une Suissesse, tous deux titulaires de diplômes français reconnus par la Croix-Rouge suisse, qui avaient sollicité l'autorisation de pratiquer à titre indépendant. Le Tribunal fédéral avait alors jugé que l'art. 19 LEPS était incompatible avec la Constitution fédérale, dans la mesure où cette disposition excluait tous les porteurs de diplômes étrangers de la profession de physiothérapeute, quelles que soient leurs qualités professionnelles attestées par un certificat de capacité et leur expérience (voir SJ 1995 p. 717). Depuis ces arrêts, le Conseil d'Etat interprète l'art. 19 LEPS en ce sens que des autorisations peuvent être délivrées aux porteurs de diplômes étrangers à condition qu'ils soient Suisses ou étrangers au bénéfice d'un permis d'établissement et que leur diplôme ait été reconnu par la Croix-Rouge suisse, ce qui implique notamment que le candidat ait exercé sa profession à plein temps pendant une année au moins après la fin de sa formation, dont six mois au minimum en Suisse avec une appréciation satisfaisante de ses supérieurs (voir art. 6 et 7 du règlement du Comité central de la Croix-Rouge suisse du 11 décembre 1991 concernant l'enregistrement des porteurs de titres professionnels en physiothérapie). A ces conditions s'ajoute, pour l'exercice indépendant de la profession, l'exigence du stage pratique d'une durée minimale de deux ans, dans le cabinet d'un physiothérapeute autorisé ou dans un établissement privé de physiothérapie, qui nécessite que le candidat obtienne préalablement l'autorisation d'exercer sa profession à titre dépendant (voir art. 108 LEPS et 139 al. 1 du règlement d'exécution de la LEPS du 9 novembre 1983).
Dans le cas particulier, le Conseil d'Etat n'a pas mentionné à juste titre l'exigence du stage pratique de deux ans, qui ne s'applique pas aux requêtes pour l'exercice de la profession à titre dépendant (art. 107 al. 2 LEPS). Il a donc refusé l'autorisation sollicitée, non seulement parce que le recourant n'était pas titulaire d'un permis d'établissement, mais aussi parce que l'appréciation des ses qualifications professionnelles, dans la lettre que lui a adressée la Croix-Rouge suisse le 1er mars 1993, ne pouvait être assimilée à une reconnaissance de son diplôme par cette institution.
c) En ce qui concerne l'exigence du permis d'établissement, il faut tout d'abord relever que le recourant ne peut tirer aucun droit à un tel permis du Traité d'établissement entre la Suisse et la Belgique du 4 juin 1887 (RS 0.142.111.721) qui, comme toutes les conventions internationales de ce type, joue un rôle très limité depuis la première guerre mondiale et ne s'applique, selon accord tacite et réciproque des Etats contractants, qu'aux ressortissants étrangers déjà titulaires d'une autorisation d'établissement (ATF 119 IV 65 consid. 1a p. 67ss; ATF 106 Ib 125 consid. 2b p. 127). Cette exigence apparaît toutefois disproportionnée dans le cas d'un physiothérapeute pour lequel aucune nécessité de protection de la santé publique ne justifie un long séjour préalable en Suisse; il n'y a pas non plus de motif d'exiger qu'il soit assimilé aux us et coutumes du pays comme pour les avocats (ATF 119 Ia 35 ss; arrêt B. du 27 avril 1993 publié in SJ 1993 p. 665 ss). En outre, compte tenu de la situation particulière de l'étranger ayant épousé une Suissesse (voir supra consid. 2c), l'obligation d'attendre le permis d'établissement auquel l'intéressé a droit après cinq ans de mariage (art. 7 al. 1 LSEE), avant de pouvoir pratiquer sa profession à titre dépendant, ne repose sur aucun intérêt public prépondérant. En tant qu'il impose aux étrangers ayant le droit de séjourner durablement en Suisse d'être au bénéfice d'une autorisation d'établissement pour pratiquer la profession de physiothérapeute à titre dépendant, l'art. 19 al. 1 LEPS est donc contraire à l'art. 31 Cst.
d) Quant au diplôme belge du recourant, le canton peut naturellement en vérifier lui-même l'équivalence ou exiger, comme en l'espèce, son enregistrement auprès de la Croix-Rouge suisse, ce qui nécessite une pratique de douze mois, dont six mois au minimum en Suisse. Pour satisfaire à cette exigence, le canton devrait toutefois permettre à titre provisoire un travail dépendant chez un physiothérapeute autorisé à pratiquer de façon indépendante dans le canton de Genève, sinon l'enregistrement du diplôme étranger ne peut pas avoir lieu (voir Bulletin de la Fédération suisse de physiothérapie no. 12 décembre 1996). En l'occurrence, le refus d'accorder l'autorisation sollicitée oblige le recourant, soit à travailler dans un autre canton, par exemple dans le canton de Vaud où il avait été autorisé à pratiquer à titre dépendant dans les établissements sanitaires publics ou privés, soit à effectuer un travail préalable d'au moins six mois dans un hôpital public du canton de Genève. Or, l'exigence du travail hors du canton de Genève est manifestement excessive et viole le principe de la proportionnalité. Quant à l'obligation de faire le stage dans un établissement public du canton, elle paraît contraire au système même de l'art. 107 al. 2 LEPS, réglant les conditions d'exercice de la profession à titre dépendant, et de l'art. 109 LEPS, prescrivant que l'autorisation de pratiquer à titre dépendant confère à son titulaire le droit d'exercer sa profession sous la responsabilité d'un physiothérapeute autorisé à pratiquer à titre indépendant ou dans un service hospitalier spécialisé en physiothérapie. Au regard de ces dispositions, on ne voit en effet pas pourquoi le stage de six mois en Suisse, exigé pour la reconnaissance du diplôme par la Croix-Rouge, ne pourrait pas s'effectuer aussi bien chez un physiothérapeute autorisé que dans un service hospitalier. Du point de vue de la protection de la santé publique, il n'y a donc aucune raison de prétendre que la surveillance assurée par un physiothérapeute autorisé à pratiquer de façon indépendante serait moindre que celle exercée dans un service hospitalier.
Indépendamment de la question de la reconnaissance du diplôme du recourant par la Croix-Rouge suisse, qui a au demeurant constaté que la formation de l'intéressé remplissait les conditions requises pour la profession, il faut admettre que, dans la mesure où la décision attaquée refuse au recourant l'autorisation de pratiquer à titre dépendant chez un physiothérapeute reconnu et l'oblige indirectement à travailler dans un établissement public du canton de Genève, elle impose une exigence disproportionnée, qui constitue une violation de l'art. 31 Cst. | fr | Art. 31 Cost.; autorizzazione a esercitare la professione di fisioterapista quale dipendente. Lo straniero che non è assoggettato alle misure limitative e che ha diritto al rinnovo del permesso di soggiorno in virtù dell'art. 7 cpv. 1 LDDS può appellarsi alla libertà di commercio e d'industria (consid. 2c; precisazione della giurisprudenza).
L'esigenza del permesso di domicilio per esercitare la professione di fisioterapista quale dipendente non è fondata su alcun interesse pubblico preponderante (consid. 3c). È parimenti sproporzionato l'obbligo di effettuare un periodo di pratica in stabilimento pubblico del Cantone (consid. 3d). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-212%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,528 | 123 I 221 | 123 I 221
Sachverhalt ab Seite 223
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erliess am 19. Dezember 1995 eine Verordnung über das Gefängniswesen (VG/BS), welche am 10. Februar 1996 im baselstädtischen Kantonsblatt veröffentlicht wurde. Innert 30 Tagen seit der amtlichen Publikation haben die Demokratischen JuristInnen der Schweiz, Regionalgruppe Basel (DJS) sowie E., G. und K. den Erlass mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht angefochten. Sie stellen den Antrag, es seien verschiedene Bestimmungen der Gefängnisverordnung aufzuheben (nämlich § 3 lit. c, § 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2, § 14 Abs. 1, § 22 Abs. 1 sowie § 25 Abs. 3 Satz 2 VG/BS).
Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden u.a. geltend, durch die angefochtenen Bestimmungen würden folgende Grundrechte bzw. verfassungsmässige Grundsätze verletzt:
- Garantie der persönlichen Freiheit;
- Rechtsgleichheits- und Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 4 BV);
- Meinungsäusserungsfreiheit;
- Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2 ÜbBest.BV);
- Art. 3 EMRK (Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung);
- Art. 8 EMRK (Achtung des Privat- und Familienlebens, insbesondere des freien Briefverkehrs);
- Art. 10 EMRK (Meinungsfreiheit);
- Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot).
Die Verordnung über das Gefängniswesen regelt die Organisation und die Haftbedingungen des Untersuchungsgefängnisses des Kantons Basel-Stadt sowie der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli". Gemäss der angefochtenen Verordnung werden im kantonalen Untersuchungsgefängnis in erster Linie strafprozessuale Häftlinge untergebracht. Dazu gehören namentlich Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene sowie Personen im Polizeigewahrsam (§ 2 lit. a-d und h VG/BS). Sodann werden im Untersuchungsgefängnis bestimmte leichtere Kriminalsanktionen (insbesondere kurzfristige Freiheitsstrafen und Strafen, bei denen die Halbgefangenenschaft oder der tageweise Vollzug bewilligt wurde) sowie Militärdisziplinarsanktionen vollzogen (§ 2 lit. e-g VG/BS). Das Untersuchungsgefängnis nimmt ausserdem gewisse Kategorien von Personen auf, bei denen eine Administrativbehörde die stationäre Unterbringung angeordnet hat (§ 2 lit. i VG/BS).
Demgegenüber werden in der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli" in erster Linie Strafgefangene plaziert, die sich im vorläufigen oder regulären Strafvollzug befinden und ihre Strafe "zur Zeit noch nicht in einer Vollzugsanstalt antreten können" (§ 3 lit. a VG/BS). Hinzu kommen die fremdenpolizeilich Inhaftierten, welche sich in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft befinden (§ 3 lit. c VG/BS). Schliesslich können auch gewisse Kategorien von strafprozessualen Gefangenen im "Schällemätteli" untergebracht werden (nämlich Personen in Polizeigewahrsam und solche, die sich "vorübergehend im Kanton Basel-Stadt in Haft befinden" [§ 3 lit. d VG/BS]) sowie Gefangene, "die noch vor Abklärung einer Massnahme stehen" (§ 3 lit. b VG/BS).
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
I. Sachurteilsvoraussetzungen und allgemeine Erwägungen
I.2. Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass auf dem Wege der abstrakten Normenkontrolle ist legitimiert (Art. 88 OG), wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder zumindest virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist. Privaten Verbänden und Interessengemeinschaften steht die Beschwerdebefugnis zur Wahrung der verfassungsmässig geschützten Interessen ihrer Mitglieder zu, wenn sie als juristische Person konstituiert sind, nach den Statuten die Interessen ihrer Mitglieder zu wahren haben und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 122 I 222 E. 1a S. 224; BGE 119 Ia 123 E. 1b S. 127, 197 E. 1c S. 200 f., 321 E. 2b S. 324; vgl. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 262 ff.; MARC FORSTER, Die staatsrechtliche Beschwerde, in GEISER/MÜNCH, Prozessieren vor Bundesgericht, Basel 1996, Rz. 2.35; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, Rz. 38, 44).
a) Bei der privatrechtlichen Organisation mit dem Namen "Demokratische JuristInnen der Schweiz, Regionalgruppe Basel" (DJS) handelt es sich um einen Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB mit Sitz in Basel. Gemäss Art. 3 Abs. 1 seiner Statuten kann der Verein "im Rahmen seiner Zielsetzungen auch die Interessen seiner Mitglieder vertreten". Die Mehrheit bzw. ein Grossteil der Vereinsmitglieder ist nach glaubhafter Darlegung in der Beschwerdeschrift im Kanton Basel-Stadt wohnhaft. Im Falle der Anfechtung von allgemeinen kantonalen Gefängnisreglementen genügt nach ständiger Praxis des Bundesgerichtes für das Vorliegen einer virtuellen Betroffenheit der Wohnsitz im betreffenden Kanton (BGE 102 Ia 279 E. 1 S. 281 f.; nicht amtlich publizierte Erwägung 1a von BGE BGE 118 Ia 64 ff.). Der Verein DJS ist somit selbständig zur Beschwerde legitimiert, soweit seine Rügen sich gegen Bestimmungen zur strafprozessualen Haft und Strafvollzugshaft richten. Nicht beschwerdeberechtigt ist der Verein DJS hingegen, soweit er Rügen erhebt, die sich ausschliesslich auf Fragen der ausländerrechtlichen Inhaftierung beziehen. Der beschwerdeführende Verein legt nicht dar und macht auch nicht geltend, dass ein Grossteil seiner Mitglieder von fremdenpolizeilicher Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft virtuell betroffen wäre.
b) Auch die beschwerdeführenden natürlichen Personen sind im Kanton Basel-Stadt wohnhaft. Bei den Beschwerdeführerinnen G. (deutsche Staatsangehörige mit Aufenthaltsbewilligung B) und K. (türkische Staatsangehörige mit Niederlassungsbewilligung C) kommt aber noch hinzu, dass sie mit einer gewissen minimalen Wahrscheinlichkeit nicht nur von strafprozessualer Haft oder Strafvollzug im Kanton Basel-Stadt betroffen sein könnten, sondern dass sie darüber hinaus auch noch von fremdenpolizeilicher Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft im Sinne von § 3 lit. c VG/BS virtuell betroffen sind (vgl. BGE 122 I 222 E. 1a S. 224). Nach dem Gesagten ist die Beschwerdeberechtigung von G. und K. vorbehaltlos zu bejahen. Für die Legitimation des Beschwerdeführers E. gilt die analoge Einschränkung wie für den Verein DJS.
I.4. Die Verfassungsmässigkeit einer Gefängnisverordnung, welche die Haftbedingungen regelt, ist vorab unter dem Gesichtspunkt der persönlichen Freiheit zu beurteilen. Die Garantie der persönlichen Freiheit ist ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung, das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen. Das Recht auf persönliche Freiheit gilt indessen, wie die übrigen Freiheitsrechte, nicht absolut. Beschränkungen sind zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind; zudem dürfen die verfassungsmässigen Freiheitsrechte weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden. Auf die persönliche Freiheit können sich alle natürlichen Personen, Schweizer wie Ausländer, berufen (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 mit Hinweisen; vgl. HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, N. 1179; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 19).
a) Schwere Eingriffe in die Freiheitsrechte, namentlich Inhaftierungen, bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz. Falls die Haftvoraussetzungen im formellen Gesetz ausreichend konkretisiert sind, können die Haftbedingungen auf Verordnungsstufe in einem materiellen Gesetz (Gefängnisreglement) geregelt werden (BGE 117 Ia 465 E. 3a S. 469; vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 25). Um einen ausreichenden Schutz gegen willkürliche und verfassungswidrige Haftbedingungen zu gewährleisten, hat ein Gefängnisreglement allerdings ein Mindestmass an Klarheit und Regelungsdichte aufzuweisen. Ob dies für fremdenpolizeilich Inhaftierte, deren Haftbedingungen im gleichen Erlass geregelt sind wie diejenige der Untersuchungs- und Strafhäftlinge, hinreichend sichergestellt erscheint, braucht nach der Praxis des Bundesgerichtes nicht generell entschieden zu werden. Der Notwendigkeit der klaren Regelung und Unterscheidung des Haftregimes ist jedoch im Rahmen der Auslegung der angefochtenen Bestimmungen Rechnung zu tragen (BGE 122 I 222 E. 2b S. 228).
b) Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt stellt sich zwar sinngemäss auf den Standpunkt, der angefochtene Erlass sei (bezüglich Haftbedingungen) auf ausländerrechtlich Inhaftierte gar nicht anwendbar. Dieser Auffassung kann indessen nicht gefolgt werden. Die Bestimmungen der angefochtenen Gefängnisverordnung gelten gemäss dem Wortlaut und der Systematik des Erlasses vielmehr für alle in § 3 VG/BS genannten Gefangenenkategorien, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. § 6 VG/BS (betreffend körperliche Untersuchung) zum Beispiel ist auf "jede neu eintretende Person" anwendbar. Besondere Bestimmungen sieht der angefochtene Erlass namentlich für Untersuchungsgefangene vor. Wo keine Spezialregelungen für Untersuchungshäftlinge gelten, spricht die Gefängnisverordnung regelmässig von "Insassinnen und Insassen" (s. z.B. §§ 13, 14 und 15 VG/BS). § 5 Abs. 2 VG/BS (betreffend Benachrichtigung der Angehörigen) sieht für Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge als Ausnahme von § 5 Abs. 1 VG/BS ausdrücklich die Anwendbarkeit der "jeweils geltenden bundesrechtlichen Bestimmungen" vor. Diese Vorschrift erschiene sinnlos und überflüssig, falls der angefochtene Erlass auf ausländerrechtlich Inhaftierte zum vornherein gar nicht anwendbar wäre. Der Regierungsrat macht denn auch geltend, "für die Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge" sei "als Grundsatznorm § 36 Abs. 2 der Gefängnisverordnung von entscheidender Bedeutung, wonach die Rechtsstellung der Insassinnen und Insassen nur soweit eingeschränkt werden darf, als es für den Haftzweck oder die Sicherstellung eines geordneten Betriebsablaufs unerlässlich ist". Auch im kantonalen Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (EG/BS) ist keine Rede davon, dass die Bestimmungen des Einführungsgesetzes an die Stelle der angefochtenen Gefängnisverordnung treten sollten, soweit Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge davon betroffen sind. Vielmehr wird im Ratschlag und Entwurf des Regierungsrates vom 14. Mai 1996 zu einem Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht erst in Aussicht genommen, dass der Vollzug der ausländerrechtlichen Haft "in einer besonderen Verordnung geregelt werden" solle. § 13 Abs. 5 EG/BS bestimmt unter der Marginalie "Haftbedingungen": "Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten in einer Verordnung". Auch aus dem kantonalen Einführungsgesetz und den dazugehörigen Materialien geht somit hervor, dass der Vollzug ausländerrechtlicher Haft (bis zum Erlass einer einschlägigen Verordnung zum kantonalen Einführungsgesetz) von der angefochtenen Gefängnisverordnung geregelt bleibt. Allfällige Doppelspurigkeiten und Unzulänglichkeiten der kantonalen Gesetzgebung haben nicht die Beschwerdeführenden zu verantworten. Soweit der Regierungsrat sich auf den Standpunkt stellen will, die angefochtene Verordnung gelte - entgegen dem klaren Wortlaut des Erlasses - nicht für Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge, würde dies eine entsprechende klare Regelung voraussetzen. Die blosse Verdeutlichung, dass ausländerrechtliche Gefangene im "Schällemätteli" und nicht im Untersuchungsgefängnis "Waaghof" untergebracht werden sollen, liesse sich ohne weiteres auch im kantonalen Einführungsgesetz verankern (oder in der in Aussicht gestellten Vollzugsverordnung dazu). Es geht hingegen nicht an, die Anwendbarkeit der angefochtenen geltenden Gefängnisverordnung unter Hinweis auf eine gar noch nicht existierende Verordnung zum EG/BS zu verneinen.
c) Die Beschränkung der Freiheitsrechte von Gefangenen darf nicht über das hinausgehen, was zur Gewährleistung des Haftzwekkes und zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebes erforderlich ist (BGE 122 I 222 E. 2a/aa S. 226; BGE 122 II 299 E. 3b S. 303, je mit Hinweisen). Die von der Bundesverfassung garantierten Freiheitsrechte, insbesondere die persönliche Freiheit, stehen auch den strafprozessualen Gefangenen zu. Diese dürfen in ihren Freiheitsrechten lediglich soweit eingeschränkt werden, als es durch strafprozessuale Zwecke erfordert wird. Diese Erfordernisse können allerdings nur im Hinblick auf die Verhältnisse des konkreten Einzelfalles präzise bestimmt werden. Je höher die Flucht-, Kollusions- oder Wiederholungsgefahr erscheint, oder je stärker der ordnungsgemässe Gefängnisbetrieb (insbesondere die Sicherheit von Insassen und Personal) gefährdet ist, desto restriktiver können die Haftbedingungen sein (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 f.).
d) Anders als bei strafprozessualer Haft erfordert der ausländerrechtliche Haftzweck regelmässig keine Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit anderen Personen, die sich ebenfalls in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen rechtfertigen sich hier über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken. Die fremdenpolizeilichen Haftgründe (Art. 13a und Art. 13b ANAG; SR 142.20), die vom blossen administrativen Fehlverhalten bis hin zu strafrechtlich relevanten Verstössen reichen, können zwar unterschiedliche Sicherheitsbedürfnisse begründen. Diesen ist aber nicht generell durch ein strikteres Haftregime für alle ausländerrechtlich Inhaftierten Rechnung zu tragen, sondern jeweils im Einzelfall nach Massgabe der konkreten Notwendigkeiten (BGE 122 I 222 E. 2b/bb S. 227; BGE 122 II 299 E. 3c S. 303). Insofern findet die Auffassung des Regierungsrates, bei der Unterbringung von Administrativhäftlingen sei deren "erstelltem Widersetzungswillen" bzw. deren "Widerspenstigkeit und Aggressivität" Rechnung zu tragen, weshalb eine Unterbringung in einem geschlossenen Durchgangszentrum zum vornherein nicht in Frage komme, in der Bundesgerichtspraxis keine Stütze.
e) Die aus dem Haftregime resultierenden Freiheitsbeschränkungen müssen auch mit den Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sein. Diese gewährleistet indessen im Bereich der Haftbedingungen keine über die verfassungsmässigen Grundrechtsgarantien hinausgehenden Rechte. Der Schutzbereich der einzelnen Freiheitsrechte samt ihren Ausprägungen sowie die Grenzen der Zulässigkeit von Eingriffen sind im Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu bestimmen (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 f. mit Hinweisen).
II. Materielle Auseinandersetzung mit den erhobenen Rügen
II.1. § 3 VG/BS hat folgenden Wortlaut:
"Das Schällemätteli nimmt Personen auf:
a) die sich im vorläufigen oder regulären Vollzug befinden und ihre Strafe zur Zeit noch nicht in einer Vollzugsanstalt antreten können;
b) die noch vor Abklärung einer Massnahme stehen;
c) die sich zuhanden der Fremdenpolizeibehörden in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft befinden;
d) die sich vorübergehend im Kanton Basel-Stadt in Haft befinden sowie Personen in Polizeigewahrsam."
a) aa) In der Beschwerde wird als erstes gerügt, § 3 lit. c VG/BS verstosse gegen Art. 3 EMRK (Schutz der Menschenwürde) und Art. 10 EMRK (Grundrecht auf Kommunikation). Ausserdem stehe die angefochtene Bestimmung in Widerspruch zu Art. 13d Abs. 2 ANAG. Dort sei vorgeschrieben, dass Ausschaffungs- und Vorbereitungshaft "in geeigneten Räumlichkeiten" zu vollziehen sei. Da die Vollzugsanstalt "Schällemätteli" keine geeigneten Räumlichkeiten aufweise, verletze die angefochtene kantonale Bestimmung den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2 ÜbBest. BV). Zwar seien der Trakt III des "Schällemätteli" Ende der achtziger Jahre vollständig und die Trakte I und II (Einbau von Gemeinschafts-Toilettenanlagen und Duschenraum) teilweise saniert worden. Bei den Sanierungsarbeiten (im Umfang von Fr. 5,7 Mio.) habe man sich jedoch auf das Nötigste beschränkt und lediglich ein Provisorium für zehn bis fünfzehn Jahre aufrechterhalten wollen. Die ausländerrechtlich Inhaftierten würden somit "in einem Gefängnis untergebracht, das zu zwei Dritteln bezüglich der baulichen Voraussetzungen in keiner Weise den Anforderungen eines menschenwürdigen Strafvollzuges zu genügen" vermöchte. In den Trakten I und II würden die Einzelzellen "nicht der vom Bundesamt für Justiz empfohlenen Mindestgrösse entsprechen". Ebensowenig seien sie mit fliessendem Wasser und entsprechenden sanitären Anlagen ausgerüstet. Dort inhaftierte Personen müssten "ihre Notdurft in den Zelleneinschlusszeiten in einen Plastikeimer verrichten, welcher anschliessend von den Gefangenen in der Stockwerkstoilette zu entleeren ist". Ausserdem stehe sämtlichen Gefangenen "kein Telephon zur Verfügung". Die Unterbringung von Administrativhäftlingen im "Schällemätteli" müsse im übrigen als unverhältnismässig qualifiziert werden, da der Haftzweck "auch durch die Unterbringung in einem geschlossenen Durchgangsheim für Asylbewerber, einem Heim oder einer ähnlichen Anstalt" gewährleistet werden könne.
bb) Die Regierung räumt in ihrer Stellungnahme ein, dass bei den Einerzellen (im Gegensatz zu den Zweierzellen) die vom Bundesamt für Justiz empfohlenen Normen "nicht ganz erreicht" würden. Mit 9,2 m2 Fläche (inklusive Nassbereich) hielten sich aber auch die Einerzellen der Trakte I und II in einem üblichen und vertretbaren Rahmen, zumal sich die Gefangenen während des Tages und abends auch in den Arbeits- und Aufenthaltsräumen befänden. Da ihre Zellen tagsüber geöffnet würden, sei es ausländerrechtlich Inhaftierten zumutbar, dort die Nacht zu verbringen. Die Häftlinge könnten sich ansonsten frei auf dem Zellengang und in einem grossen Aufenthaltsraum bewegen und hätten ausreichend Zeit und Gelegenheit zu sozialer Kommunikation. Den fremdenpolizeilich Inhaftierten werde auch in anderer Hinsicht eine grosse Bewegungsfreiheit eingeräumt. So stehe ihnen schon ab erstem Hafttag ein täglicher Spaziergang im Freien von zwei Stunden zu. Was die sanitären Anlagen betrifft, befänden sich in den besagten Zellen sogenannte Plastiktoiletten, wie sie auch in Campingwohnwagen benützt würden. Die darin enthaltene chemische Lösung werde jeden Morgen samt Inhalt entsorgt. Diese Toiletten dienten lediglich der Verrichtung der Notdurft während der Nacht, tagsüber könnten die Gefangenen normale WCs ausserhalb ihrer Zellen benutzen. Im übrigen sei geplant, die sanitären Anlagen in den Trakten I und II "so bald wie nur möglich zu verbessern". Eine entsprechende Anmeldung habe die kantonale Abteilung Gefängniswesen bereits beim Bundesamt für Justiz deponiert. Mit den Bauarbeiten werde "spätestens anfangs 1998" begonnen. Dass den Gefangenen, namentlich den ausländerrechtlich Inhaftierten, kein Telefon zu Verfügung stehe, wird vom Regierungsrat bestritten. Vielmehr sei auch im "Schällemätteli" eine Telefonzelle eingerichtet worden. In gewissen Fällen würden sogar die Kosten des Telefongesprächs vom Staat vorgeschossen bzw. übernommen.
b) Gemäss der Praxis des Bundesgerichtes wird der besonderen Situation der ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge zwar am besten in spezifisch auf die Bedürfnisse dieser Haft eingerichteten Gebäulichkeiten Rechnung getragen. Der Vollzug von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft in anderen Anstalten ist jedoch nicht zum vornherein ausgeschlossen (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53, 299 E. 3c S. 304). Im Falle der Unterbringung in einem Vollzugs- oder Untersuchungsgefängnis muss allerdings dem Trennungsgebot von Art. 13d Abs. 2 ANAG Nachachtung verschafft werden, und es muss für die fremdenpolizeilich Inhaftierten grundsätzlich ein liberaleres Haftregime möglich sein. Dies gilt namentlich für Gefangene, bei denen weder konkrete Anzeichen für eine mögliche Flucht noch besondere Sicherheitsrisiken vorliegen (BGE 122 I 222 E. 2a/bb S. 226 f.). Die Tatsache, dass im gleichen Gefängnis auch noch strafprozessuale Gefangene oder Strafvollzugshäftlinge untergebracht sind, für die strengere Sicherheitsvorschriften notwendig erscheinen, darf jedenfalls nicht dazu führen, dass auch sämtliche Administrativhäftlinge dem gleichen strengen Haftregime unterworfen werden. Aus dem Trennungsgebot folgt sodann, dass die fremdenpolizeilich Inhaftierten in separaten Abteilungen unterzubringen sind. Gewisse unvermeidliche Überschneidungen bei der Benutzung der Gefängnisinfrastruktur durch andere Häftlingskategorien können zwar zulässig sein, müssen sich aber auf ein Minimum beschränken. Unbedenklich ist etwa die zeitlich verschobene Benützung der gleichen Einrichtungen, insbesondere gewisser Räumlichkeiten oder des Spazierhofes (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53, 299 E. 3c S. 304). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Gefangenen grundsätzlich auch ein Recht zu, private Telefongespräche zu führen. Ausnahmen können sich namentlich für Untersuchungsgefangene zur Vermeidung von Kollusionsgefahr ergeben. Ausländerrechtlich Inhaftierte hingegen dürfen "im Rahmen des Sinnvollen (...) privat und grundsätzlich auch ohne Aufsicht auf eigene Kosten telefonieren". Das Telefonieren darf nur verweigert werden, wenn dem im Einzelfall besondere und konkret erhärtete Gründe entgegenstehen (BGE 122 II 299 E. 6b S. 311).
c) aa) Die blosse Tatsache, dass in der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli" neben gewissen Kategorien von strafprozessual Inhaftierten und Strafvollzugsgefangenen auch ausländerrechtliche Administrativhäftlinge untergebracht werden, verstösst nach der dargelegten Praxis weder gegen Bundesrecht, noch gegen die Grundrechte der Gefangenen. Allerdings ist beim Vollzug einer solchen Lösung besondere Sorgfalt und besonderes Gewicht darauf zu legen, dass das gesetzliche Separationsgebot strikte eingehalten wird und dass die Administrativhäftlinge in den Genuss eines gelockerten Vollzugsregimes kommen, nicht zuletzt was ihre sozialen Kontakte zueinander betrifft. Dies gilt namentlich in bezug auf Gemeinschaftsräumlichkeiten, aber auch im Verkehr mit der Aussenwelt (Besuche, Korrespondenz, Telefonate usw.) oder hinsichtlich ihrer Beschäftigung und Freizeitgestaltung (vgl. BGE 122 II 299 E. 5a S. 308). Insofern ist die angefochtene Gefängnisverordnung verfassungskonform auszulegen. Angesichts des liberaleren Haftregimes für Administrativhäftlinge muss bei einer Unterbringung zusammen mit strafprozessualen Häftlingen und Strafvollzugsgefangenen in der gleichen Anstalt das Trennungsgebot konsequent durchgesetzt werden. Andernfalls würde namentlich der Gefahr Vorschub geleistet, dass Administrativhäftlinge von den übrigen Gefangenen zu verbotenen Handlungen (wie z.B. Einschmuggeln unerlaubter Gegenstände, Kollusionshandlungen usw.) angestiftet oder genötigt werden könnten.
bb) Die Beschwerdeführenden behaupten, es bestünde für sämtliche Gefangenen im "Schällemätteli" keinerlei Telefoniermöglichkeit, und sie beanstanden darin einen Verstoss gegen Art. 10 EMRK. Wie es sich diesbezüglich in der bisherigen Vollzugspraxis des "Schällemätteli" im einzelnen genau verhalten hat, braucht hier nicht geklärt zu werden. Die angefochtene Bestimmung von § 3 lit. c VG/BS schliesst jedenfalls eine verfassungskonforme Regelung des Telefonierens nicht aus. Die genannte Vorschrift befasst sich damit auch gar nicht. Aus (dem nicht angefochtenen) § 28 VG/BS geht vielmehr hervor, dass ein grundsätzliches Telefonierverbot lediglich bei Untersuchungshäftlingen vorgesehen ist, und dass selbst für diese Gefangenenkategorie Ausnahmen gestattet werden können. Ausdrücklich vorbehalten ist auch der telefonische Kontakt zu bevollmächtigten Rechtsvertretern. Im übrigen wird das Recht, "im Rahmen der Anstaltsordnung" zu telefonieren, auch in § 13 Abs. 4 EG/BS ausdrücklich gewährleistet. Die Rüge, die angefochtene Gefängnisverordnung verletze das in Art. 10 EMRK verankerte Recht auf freien Telefonverkehr ist daher unbegründet. Falls einem Gefangenen im konkreten Einzelfall das Telefonieren ohne ausreichende Veranlassung verweigert werden sollte, stünde es ihm im übrigen frei, die entsprechende Verfügung anzufechten.
cc) Schliesslich werden in der Beschwerde die teilweise geringe Grösse der Zellen und die veralteten sanitären Anlagen kritisiert. Als menschenunwürdig wird in Lehre und Praxis etwa eine Haftzelle für zwei Gefangene mit einer Grundfläche von bloss 8 m2 angesehen oder das gemeinsame Duschen von 24 Gefangenen auf einer Fläche von lediglich 30 m2 (vgl. Kaiser/Kerner/Schöch, Strafvollzug, 4. Aufl., Heidelberg 1994, N. 17). Auch Isolationshaft kann sich als menschenunwürdig erweisen, besonders wenn erschwerende Haftbedingungen (längere Dauer, kleine Zelle, wenig Licht, ungenügende Ernährung, übermässige Einschränkung des Kontaktes mit der Aussenwelt usw.) hinzukommen (vgl. Manfred Nowak, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll, CCPR-Kommentar, Kehl 1989, Art. 10 N. 10 ff.). Um die Grundrechtskonformität der Unterbringung von Gefangenen zu beurteilen, sind die konkreten Haftbedingungen gesamthaft zu würdigen. Zwar ist ein gewisses Minimum an räumlicher Bewegungsfreiheit und Hygiene in der Zelle zu verlangen. Wo dieses Minimum erfüllt ist, müssen jedoch auch die übrigen konkreten Umstände des Haftvollzuges mitberücksichtigt werden. So läge es kaum im Interesse der Gefangenen, grössere Zellen (etwa in einem modernen Untersuchungsgefängnis) belegen zu können, wenn sie dafür ein empfindlich schärferes Haftregime (bezüglich sozialer Kontakte, Spaziergang, Sicherheitskontrollen, Freizeitgestaltung usw.) in Kauf nehmen müssten. Zwar weisen die baulichen Gegebenheiten in der Anstalt "Schällemätteli" gewisse Nachteile auf (teilweise enge Zellen und veraltete sanitäre Anlagen). Anderseits ist im "Schällemätteli" ein deutlich liberaleres Haftregime realisierbar, als dies zum Beispiel im neuen Basler Untersuchungsgefängnis "Waaghof" oder in einer ordentlichen Strafvollzugsanstalt möglich wäre. Ein täglicher Spaziergang im Freien von zwei Stunden Dauer ab erstem Hafttag zum Beispiel muss angesichts der realen Gegebenheiten im schweizerischen Straf- und Haftvollzug als fortschrittlich und erfreulich angesehen werden. Auch das Prinzip der "offenen Türen" und die weitgehende Freiheit bei der Beschäftigung der Gefangenen wäre in einem Strafvollzugs- oder Untersuchungsgefängnis kaum realisierbar.
In Abwägung sämtlicher Umstände, insbesondere des liberalen Haftregimes und der konkreten Anstrengungen der kantonalen Behörden mit dem Ziel, die bestehenden Anlagen (auch in den Trakten I und II) zu sanieren, erweist sich die Unterbringung von ausländerrechtlichen Häftlingen in der Anstalt "Schällemätteli" nicht als unmenschliche Behandlung im Sinne von Art. 3 EMRK oder als Verstoss gegen die persönliche Freiheit und Menschenwürde. Damit ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass sich im konkreten Einzelfall ein Gefangener, der in einer engen Einzelzelle untergebracht ist, gegebenenfalls mit Erfolg gegen eine schikanöse und menschenunwürdige Behandlung wehren könnte. Auch haben die kantonalen Behörden weiterhin Anstrengungen zu unternehmen, um die von ihnen als unbefriedigend erkannten baulichen und sanitären Gegebenheiten zu verbessern. Auf mittlere Zeitdauer könnte sich auch im Kanton Basel-Stadt die Schaffung einer spezialisierten Anstalt für den Vollzug ausländerrechtlicher Haft aufdrängen. Dies um so mehr, als das "Schällemätteli" zwar für die Vollzugshäftlinge als Provisorium konzipiert ist (§ 3 lit. a VG/BS: "zur Zeit"), nicht aber für die Fremdenpolizeihäftlinge. Gemäss der Vernehmlassung des Regierungsrates plant der Kanton Basel-Stadt denn auch die Erstellung eines Ausschaffungsgefängnisses mit 48 Haftplätzen an peripherer Lage. Die Baukosten würden sich auf ca. Fr. 8 Mio. belaufen. Mit den Bauarbeiten werde nach Eingang der Subventionszusicherung seitens des Bundes begonnen. Nach der Praxis des Bundesgerichtes sind provisorische gesetzliche Lösungen zwar zulässig. Sie müssen aber - bis zur Schaffung spezieller Vollzugsanstalten - bereits ein grundrechtskonformes Haftregime zulassen. Bauliche, organisatorische und personelle Gegebenheiten sind bis zur Eröffnung einer allen Ansprüchen gerecht werdenden Ausschaffungshaftanstalt anzupassen (BGE 122 II 299 E. 5a S. 307 f.). Die angefochtene Bestimmung steht einer entsprechenden provisorischen Regelung der ausländerrechtlichen Administrativhaft nicht entgegen.
d) Die gegen § 3 lit. c VG/BS erhobenen Rügen erweisen sich nach dem Gesagten als unbegründet.
II.2. Als nächste Bestimmung wird § 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VG/BS angefochten. Die Regelung lautet wie folgt:
"Jede neu eintretende Person kann zur Vermeidung der Einschleusung von gefährlichen Gegenständen oder von Deliktsgut sowie zur Vorabklärung allfälliger Beeinträchtigungen des Gesundheitszustandes einer körperlichen Untersuchung unterzogen werden.
Bei Männern wird sie durch einen Aufseher im Beisein des zuführenden Polizeimannes und bei Frauen durch eine Aufseherin vorgenommen. Bei Bedarf wird eine Ärztin oder ein Arzt beigezogen."
a) Die Beschwerde richtet sich nicht gegen die körperliche Eintrittsdurchsuchung von Gefangenen aus Sicherheitsgründen ("Einschleusung von gefährlichen Gegenständen oder von Deliktsgut"). Vielmehr wird geltend gemacht, dass sämtlichen Gefangenen "direkt aus der persönlichen Freiheit ein Anspruch zustehen" müsse, "bei Eintritt von einer medizinischen Fachperson auf mögliche Krankheiten untersucht zu werden".
b) Nach der bundesgerichtlichen Praxis müssen Durchsuchungen von Kleidern und Körper der Gefangenen von Personen des gleichen Geschlechts durchgeführt werden. Eigentliche intime Leibesvisitationen, die über eine blosse Kleiderkontrolle hinausgehen, dürfen zudem nur von Personen vorgenommen werden, die eine medizinische Ausbildung genossen haben und die normalerweise ausserhalb des Polizeikorps stehen (BGE 109 Ia 146 E. 8b S. 158 f.). Gefangene haben hingegen grundsätzlich kein Recht auf freie Arztwahl, sofern die Betreuung durch einen Gefängnisarzt ausreichend sichergestellt ist. Der grundrechtliche Anspruch auf ausreichende (spezial-)ärztliche Versorgung oder ein (aus objektiven Gründen) gestörtes Verhältnis zum Gefängnisarzt können allerdings im Einzelfall den Beizug eines weiteren Arztes notwendig erscheinen lassen (BGE 102 Ia 302 E. 2c S. 306). Nach der Praxis der Strassburger Rechtsprechungsorgane, welche mit derjenigen des Bundesgerichtes übereinstimmt, kann auch die Verpflichtung von Gefangenen, sich periodischen Urinkontrollen zu unterziehen, mit der EMRK vereinbar sein (EKMR vom 22. Februar 1995 i.S. A. B. c. CH = VPB 59.114; nicht amtlich publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 4. Januar 1983 = ZBl 85 [1984] 45 f.). Nr. 29 der Europäischen Haft- und Strafvollzugsgrundsätze ("Règles pénitentiaires européennes") empfiehlt zwar, dass der Gefängnisarzt "jeden Gefangenen so bald wie möglich nach der Aufnahme und später nach Bedarf" untersucht (vgl. Europäische Strafvollzugsgrundsätze, Gemeinsame Übersetzung für die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Österreich und die Schweizerische Eidgenossenschaft, Heidelberg 1988, S. 39). Dies schliesst jedoch nicht aus, die ärztliche Eintrittsuntersuchung von einem entsprechenden Wunsch des Gefangenen abhängig zu machen. Im übrigen ergeben sich aus der Recommandation R (87) 3 des Ministerkomitees des Europarates vom 12. Februar 1987 blosse Empfehlungen und keine völkerrechtlich verbindlichen und gerichtlich durchsetzbaren subjektiven Rechte des Einzelnen (BGE 118 Ia 64 E. 2a S. 70).
c) § 6 Abs. 1 und 2 VG/BS regelt sowohl die Eintrittsuntersuchung aus Sicherheits-, als auch diejenige aus medizinischen Gründen. Für blosse Durchsuchungen der Kleider oder für oberflächliche Leibesvisitationen erscheint der Beizug von Medizinalpersonen nicht sachlich geboten. Solche Kontrollen können auch von geschultem Gefängnispersonal vorgenommen werden, welches jeweils demselben Geschlecht zugehören muss wie die überprüften Personen (§ 6 Abs. 2 VG/BS). Anders sieht es aus für intime Leibesvisitationen und für medizinische Untersuchungen im engeren Sinne. Für intime Inspektionen ist medizinisch geschultes Fachpersonal beizuziehen. Eigentliche medizinische Untersuchungen sind Ärztinnen und Ärzten vorbehalten. Den Beschwerdeführenden ist darin zuzustimmen, dass Gefangenen, die krank sind oder die sich gesundheitlich beeinträchtigt fühlen, von Verfassungs wegen das Recht zusteht, medizinische Hilfe zu bekommen bzw. ärztlich untersucht zu werden. Dies muss namentlich beim Haftantritt gelten. Entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung steht jedoch der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung einer solchen verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen. § 6 Abs. 2 Satz 2 VG/BS kann ohne weiteres in dem Sinne ausgelegt werden, dass der "Bedarf" nach Beizug einer Ärztin oder eines Arztes insbesondere dann zu bejahen ist, wenn Gefangene bei Haftantritt über gesundheitliche Beschwerden klagen und eine medizinische Untersuchung verlangen. Auch nach dem Haftantritt ist die ärztliche Betreuung der Gefangenen gewährleistet (§ 29 VG/BS). Die angefochtene Bestimmung steht somit auch einer sanitarischen Praxis, wie sie z.B. im Militärdienst üblich ist oder in den Europäischen Mindestgrundsätzen (Nrn. 26 ff.) für den Haft- und Strafvollzug empfohlen wird, nicht entgegen. Die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit erweist sich daher als unbegründet.
II.3. § 14 VG/BS bestimmt folgendes:
"Mit Ausnahme der Untersuchungshäftlinge sind die Insassinnen und Insassen zur Erledigung der ihnen übertragenen Arbeiten verpflichtet.
Untersuchungshäftlinge haben mit der Zustimmung der Verfahrensleitung die Möglichkeit, Arbeiten im Gefängnis zu verrichten.
Die Arbeitszuteilung erfolgt über die Oberaufsicht."
a) Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Verpflichtung zur Arbeitsleistung für alle Gefangene ausser den Untersuchungshäftlingen verstosse gegen das Bundesrecht und damit gegen Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechtes). Auch der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt beantragt, die Beschwerde sei in diesem Punkt gutzuheissen.
b) Der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung lässt (unbestrittenermassen) keine andere Folgerung zu, als dass sämtliche Insassinnen und Insassen sowohl des kantonalen Untersuchungsgefängnisses als auch der Vollzugsanstalt "Schällemätteli", mit Ausnahme der Untersuchungshäftlinge, zur Erledigung der ihnen übertragenen Arbeiten verpflichtet sind. Dies betrifft alle Vollzugsgefangenen (inklusive vorzeitiger Strafvollzug), alle strafprozessualen Sicherheits- und Polizeihäftlinge sowie alle administrativ Inhaftierten gemäss § 2 und § 3 VG/BS.
c) Die Artikel 35-41 und 46 StGB enthalten Rahmenvorschriften zum Vollzug von Freiheitsstrafen. Art. 37 StGB stellt grundsätzliche Bestimmungen für den Vollzug langfristiger Zuchthaus- und Gefängnisstrafen auf. Weitere Rahmenvorschriften ergeben sich aus Art. 397bis StGB i.V.m. VStGB 1-3. Art. 37 Ziff. 1 Abs. 1 StGB bezeichnet als Vollzugsziel der Zuchthaus- und Gefängnisstrafen die Resozialisierung des Gefangenen. Gemäss Art. 37 Ziff. 1 Abs. 2 StGB ist der zu einer Zuchthaus- bzw. zu einer Gefängnisstrafe Verurteilte "zur Arbeit verpflichtet, die ihm zugewiesen wird". Art. 37bis und Art. 39 StGB enthalten für den Vollzug kurzer Freiheitsstrafen (Gefängnisstrafen und Haftstrafen bis zu drei Monaten Dauer) besondere bundesrechtliche Vorschriften. Auch bei den kurzen Gefängnisstrafen ist der Häftling "zur Arbeit verpflichtet, die ihm zugewiesen wird" (Art. 37bis Ziff. 3 StGB). Im übrigen ist die kurze Gefängnisstrafe nach den Bestimmungen über die Haft vollziehbar (Art. 37bis Ziff. 1 Abs. 1 StGB). Bei den kurzfristigen Strafen geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine resozialisierende Wirkung der Sanktion zum vornherein nicht angestrebt bzw. erwartet werden kann (BGE 108 IV 148 E. 2 S. 150; vgl. JÖRG REHBERG, Strafrecht II, Strafen und Massnahmen, Jugendstrafrecht, 6. Aufl., Zürich 1994, S. 32; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II, Strafen und Massnahmen, Bern 1989, § 3 N. 41; Stefan Trechsel, StGB-Kurzkommentar, Zürich 1989, Art. 37bis N. 1). Haft-Strafgefangene sind zwar ebenfalls zur Arbeit "anzuhalten", es ist ihnen jedoch "gestattet, sich angemessene Arbeit selbst zu beschaffen". Erst wenn der Gefangene von dieser Befugnis keinen Gebrauch macht, ist er "zur Leistung der ihm zugewiesenen Arbeit verpflichtet" (Art. 39 Ziff. 3 Abs. 1 StGB; vgl. dazu REHBERG, a.a.O., S. 32; STRATENWERTH, a.a.O., § 3 N. 41; TRECHSEL, a.a.O., Art. 39 N. 4).
d) Das Recht der Haft-Strafgefangenen, sich selbst angemessene Arbeit zu beschaffen, wurde im angefochtenen § 14 VG/BS offenbar übersehen. Der in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt sind. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, sind die Kantone nur zuständig, öffentlichrechtliche Vorschriften zu erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zwecke nicht beeinträchtigen oder gar vereiteln. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes regelt zwar das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen; er hat aber auch unmittelbare Auswirkung auf die Rechtsstellung des Einzelnen und ist insofern als verfassungsmässiges Individualrecht anerkannt. Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung des Grundsatzes gerügt, prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 122 I 18 E. 2b/aa S. 20; BGE 121 I 334 E. 4 S. 341; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456, je mit Hinweisen).
e) Wie gezeigt, legt das Bundesrecht im Widerspruch zur angefochtenen kantonalen Bestimmung abschliessend fest, dass Strafgefangene, welche eine Haftstrafe verbüssen, zur Leistung zugewiesener Arbeit nur verpflichtet sind, falls sie sich nicht selbst angemessene Arbeit beschaffen. Die Rüge der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV erweist sich insofern als begründet.
f) Noch deutlicher verletzt die angefochtene kantonale Bestimmung die Grundrechte der strafprozessualen und der administrativen Häftlinge.
aa) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 14 Ziff. 2 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass jeder Rechtsunterworfene unschuldig ist. Ein analoges prozessuales Grundrecht lässt sich auch aus Art. 4 BV ableiten (BGE 120 Ia 31 E. 2b S. 35 mit Hinweisen). Da strafprozessuale Häftlinge nicht den gesetzlichen Strafvollzugszielen unterstehen und ihren Lebensstil (in den Schranken der Haftzwecke und der Anstaltsordnung) frei wählen können, dürfen sie auch nicht zur Arbeit verpflichtet werden (BGE 106 Ia 277 E. 6a S. 287, 355 E. 4b S. 360 f.). Die ausländerrechtlich Inhaftierten haben grundsätzlich ein Recht auf "geeignete Beschäftigung", sie sind hingegen nicht zur Arbeit verpflichtet (Art. 13d Abs. 2 ANAG, vgl. BGE 122 I 222 E. 7 S. 234 f.). Nicht verurteilte strafprozessuale Gefangene im vorzeitigen Strafvollzug können sich zwar ebenfalls auf die Unschuldsvermutung berufen und haben namentlich das Recht, jederzeit ein Haftentlassungsgesuch zu stellen. Was jedoch die Haftbedingungen betrifft, haben sich diese Häftlinge mit ihrem ausdrücklichen Einverständnis zum vorzeitigen Strafantritt grundsätzlich dem Strafvollzugsregime unterworfen, weshalb sie auch bezüglich Arbeitspflicht das Strafvollzugsreglement zu respektieren haben (BGE 117 Ia 72 E. 1d S. 80, 257 E. 3c S. 260, 372 E. 3a S. 375).
bb) Nach dem klaren Wortlaut der angefochtenen Bestimmung wären demgegenüber alle strafprozessualen Sicherheits- und Polizeihäftlinge und alle administrativ Inhaftierten zur Arbeitsleistung verpflichtet. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Zweck der strafprozessualen oder fremdenpolizeilichen Inhaftierung es gebieten sollte, dass die Gefangenen arbeiten müssen. Es ist auch kein sachlicher Grund ersichtlich, die Administrativhäftlinge in dieser Beziehung anders zu behandeln als die Untersuchungsgefangenen. Weder die einen noch die andern sind aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung inhaftiert. Die ausländerrechtlich Inhaftierten stehen daher genauso wie die Untersuchungsgefangenen unter dem Schutz der in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerten und auch aus Art. 4 BV ableitbaren Unschuldsvermutung. Die persönliche Freiheit der ausländerrechtlich Inhaftierten darf im übrigen "nur soweit beschränkt werden, als es der Zweck der Haft und die Aufrechterhaltung des Betriebs der Haftanstalt erfordern" (§ 13 Abs. 2 EG/BS).
Analoges gilt für die nach § 2 lit. i VG/BS vorübergehend administrativ Eingewiesenen sowie für die übrigen Kategorien von strafprozessualen Gefangenen. Untersuchungshäftlinge sind nicht zur Arbeit verpflichtet. Aber auch Sicherheitshäftlinge (welche sich nach Durchführung der Strafuntersuchung bis zum rechtskräftigen Abschluss des gerichtlichen Verfahrens in Haft befinden), Personen in vorläufigem Polizeigewahrsam sowie strafprozessuale Durchschub-Häftlinge stehen unter dem Schutz der Unschuldsvermutung und dürfen nicht zur Arbeit verpflichtet werden. Anders sieht es, wie erwähnt, bei strafprozessualen Häftlingen aus, die ihre Zustimmung zum vorzeitigen Strafvollzug gegeben haben.
g) Aus dem Gesagten folgt, dass § 14 VG/BS als verfassungswidrig aufzuheben ist. Den kantonalen Behörden bleibt es unbenommen, eine verfassungskonforme neue Version der aufgehobenen Bestimmung einzuführen. Als gesetzliche Grundlage für die Arbeitsverpflichtung von Gefangenen, die eine Zuchthaus- oder Gefängnisstrafe zu verbüssen haben, genügen unterdessen Art. 37 Ziff. 1 Abs. 2 sowie Art. 37bis Ziff. 3 StGB.
II.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass lediglich § 14 VG/BS (betreffend Verpflichtung zur Arbeitsleistung von Vollzugsgefangenen, welche eine Haftstrafe verbüssen, sowie von gewissen strafprozessualen Häftlingen und von Administrativhäftlingen) gegen die Bundesverfassung verstösst (vgl. E. II/3). Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen, und § 14 des angefochtenen Erlasses ist aufzuheben. Im übrigen erweist sich die Beschwerde als unbegründet.
Die Kosten sind grundsätzlich gemäss dem Ausgang des Verfahrens zu verlegen. Obschon die Beschwerde nur zu einem kleinen Teil gutgeheissen werden kann, rechtfertigt es sich angesichts der allgemeinen Tragweite der Streitsache, im vorliegenden Fall auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 156 Abs. 1 OG). Den Beschwerdeführenden ist ausserdem eine (angesichts des überwiegenden Unterliegens allerdings reduzierte) Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 OG). | de | Anfechtung der baselstädtischen Verordnung über das Gefängniswesen vom 19. Dezember 1995; Haftbedingungen im Strafvollzug sowie bei strafprozessualer und ausländerrechtlicher Haft; persönliche Freiheit, Art. 4 BV (Unschuldsvermutung), Art. 2 ÜbBest. BV, Art. 3 EMRK, Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 10 EMRK. Eintretensvoraussetzungen, abstrakte Normenkontrolle: Umfang der Beschwerdebefugnis eines privatrechtlichen Vereins und von natürlichen Personen zur Anfechtung von kantonalen Bestimmungen, welche den Vollzug von Strafhaft sowie strafprozessualer und ausländerrechtlicher Freiheitsentziehung regeln; Art. 84 Abs. 1 OG, Art. 88 OG (E. I/2).
Grundsätzliche Erwägungen: Schutzbereich der persönlichen Freiheit; Anforderungen an eine ausreichende gesetzliche Grundlage; sachlicher Geltungsbereich des angefochtenen Erlasses; Zulässigkeit von Freiheitsbeschränkungen bei Inhaftierten (E. I/4).
Unterbringung von ausländerrechtlichen Gefangenen: Voraussetzungen, unter denen die Unterbringung fremdenpolizeilicher Administrativhäftlinge in einem Vollzugs- bzw. Untersuchungsgefängnis zulässig sein kann. Prüfung der Grundrechtskonformität der baulichen Gegebenheiten (Zellengrössen, sanitäre Anlagen) in der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli"; gesamthafte Würdigung der konkreten Haftbedingungen; persönliche Freiheit, Art. 3 und Art. 10 EMRK (E. II/1).
Recht der Gefangenen auf ärztliche Betreuung (E. II/2).
Gefangenenarbeit: Die Regelung der baselstädtischen Gefängnisverordnung, welche alle Insassinnen und Insassen sowohl des kantonalen Untersuchungsgefängnisses "Waaghof" als auch der Vollzugsanstalt "Schällemätteli", mit Ausnahme der Untersuchungshäftlinge, zur Erledigung der ihnen behördlich zugewiesenen Arbeiten verpflichtet, verstösst gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechtes, den verfassungsmässigen Grundsatz der Unschuldsvermutung sowie gegen die persönliche Freiheit (E. II/3). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,529 | 123 I 221 | 123 I 221
Sachverhalt ab Seite 223
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erliess am 19. Dezember 1995 eine Verordnung über das Gefängniswesen (VG/BS), welche am 10. Februar 1996 im baselstädtischen Kantonsblatt veröffentlicht wurde. Innert 30 Tagen seit der amtlichen Publikation haben die Demokratischen JuristInnen der Schweiz, Regionalgruppe Basel (DJS) sowie E., G. und K. den Erlass mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht angefochten. Sie stellen den Antrag, es seien verschiedene Bestimmungen der Gefängnisverordnung aufzuheben (nämlich § 3 lit. c, § 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2, § 14 Abs. 1, § 22 Abs. 1 sowie § 25 Abs. 3 Satz 2 VG/BS).
Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden u.a. geltend, durch die angefochtenen Bestimmungen würden folgende Grundrechte bzw. verfassungsmässige Grundsätze verletzt:
- Garantie der persönlichen Freiheit;
- Rechtsgleichheits- und Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 4 BV);
- Meinungsäusserungsfreiheit;
- Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2 ÜbBest.BV);
- Art. 3 EMRK (Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung);
- Art. 8 EMRK (Achtung des Privat- und Familienlebens, insbesondere des freien Briefverkehrs);
- Art. 10 EMRK (Meinungsfreiheit);
- Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot).
Die Verordnung über das Gefängniswesen regelt die Organisation und die Haftbedingungen des Untersuchungsgefängnisses des Kantons Basel-Stadt sowie der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli". Gemäss der angefochtenen Verordnung werden im kantonalen Untersuchungsgefängnis in erster Linie strafprozessuale Häftlinge untergebracht. Dazu gehören namentlich Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene sowie Personen im Polizeigewahrsam (§ 2 lit. a-d und h VG/BS). Sodann werden im Untersuchungsgefängnis bestimmte leichtere Kriminalsanktionen (insbesondere kurzfristige Freiheitsstrafen und Strafen, bei denen die Halbgefangenenschaft oder der tageweise Vollzug bewilligt wurde) sowie Militärdisziplinarsanktionen vollzogen (§ 2 lit. e-g VG/BS). Das Untersuchungsgefängnis nimmt ausserdem gewisse Kategorien von Personen auf, bei denen eine Administrativbehörde die stationäre Unterbringung angeordnet hat (§ 2 lit. i VG/BS).
Demgegenüber werden in der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli" in erster Linie Strafgefangene plaziert, die sich im vorläufigen oder regulären Strafvollzug befinden und ihre Strafe "zur Zeit noch nicht in einer Vollzugsanstalt antreten können" (§ 3 lit. a VG/BS). Hinzu kommen die fremdenpolizeilich Inhaftierten, welche sich in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft befinden (§ 3 lit. c VG/BS). Schliesslich können auch gewisse Kategorien von strafprozessualen Gefangenen im "Schällemätteli" untergebracht werden (nämlich Personen in Polizeigewahrsam und solche, die sich "vorübergehend im Kanton Basel-Stadt in Haft befinden" [§ 3 lit. d VG/BS]) sowie Gefangene, "die noch vor Abklärung einer Massnahme stehen" (§ 3 lit. b VG/BS).
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
I. Sachurteilsvoraussetzungen und allgemeine Erwägungen
I.2. Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass auf dem Wege der abstrakten Normenkontrolle ist legitimiert (Art. 88 OG), wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder zumindest virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist. Privaten Verbänden und Interessengemeinschaften steht die Beschwerdebefugnis zur Wahrung der verfassungsmässig geschützten Interessen ihrer Mitglieder zu, wenn sie als juristische Person konstituiert sind, nach den Statuten die Interessen ihrer Mitglieder zu wahren haben und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 122 I 222 E. 1a S. 224; BGE 119 Ia 123 E. 1b S. 127, 197 E. 1c S. 200 f., 321 E. 2b S. 324; vgl. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 262 ff.; MARC FORSTER, Die staatsrechtliche Beschwerde, in GEISER/MÜNCH, Prozessieren vor Bundesgericht, Basel 1996, Rz. 2.35; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, Rz. 38, 44).
a) Bei der privatrechtlichen Organisation mit dem Namen "Demokratische JuristInnen der Schweiz, Regionalgruppe Basel" (DJS) handelt es sich um einen Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB mit Sitz in Basel. Gemäss Art. 3 Abs. 1 seiner Statuten kann der Verein "im Rahmen seiner Zielsetzungen auch die Interessen seiner Mitglieder vertreten". Die Mehrheit bzw. ein Grossteil der Vereinsmitglieder ist nach glaubhafter Darlegung in der Beschwerdeschrift im Kanton Basel-Stadt wohnhaft. Im Falle der Anfechtung von allgemeinen kantonalen Gefängnisreglementen genügt nach ständiger Praxis des Bundesgerichtes für das Vorliegen einer virtuellen Betroffenheit der Wohnsitz im betreffenden Kanton (BGE 102 Ia 279 E. 1 S. 281 f.; nicht amtlich publizierte Erwägung 1a von BGE BGE 118 Ia 64 ff.). Der Verein DJS ist somit selbständig zur Beschwerde legitimiert, soweit seine Rügen sich gegen Bestimmungen zur strafprozessualen Haft und Strafvollzugshaft richten. Nicht beschwerdeberechtigt ist der Verein DJS hingegen, soweit er Rügen erhebt, die sich ausschliesslich auf Fragen der ausländerrechtlichen Inhaftierung beziehen. Der beschwerdeführende Verein legt nicht dar und macht auch nicht geltend, dass ein Grossteil seiner Mitglieder von fremdenpolizeilicher Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft virtuell betroffen wäre.
b) Auch die beschwerdeführenden natürlichen Personen sind im Kanton Basel-Stadt wohnhaft. Bei den Beschwerdeführerinnen G. (deutsche Staatsangehörige mit Aufenthaltsbewilligung B) und K. (türkische Staatsangehörige mit Niederlassungsbewilligung C) kommt aber noch hinzu, dass sie mit einer gewissen minimalen Wahrscheinlichkeit nicht nur von strafprozessualer Haft oder Strafvollzug im Kanton Basel-Stadt betroffen sein könnten, sondern dass sie darüber hinaus auch noch von fremdenpolizeilicher Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft im Sinne von § 3 lit. c VG/BS virtuell betroffen sind (vgl. BGE 122 I 222 E. 1a S. 224). Nach dem Gesagten ist die Beschwerdeberechtigung von G. und K. vorbehaltlos zu bejahen. Für die Legitimation des Beschwerdeführers E. gilt die analoge Einschränkung wie für den Verein DJS.
I.4. Die Verfassungsmässigkeit einer Gefängnisverordnung, welche die Haftbedingungen regelt, ist vorab unter dem Gesichtspunkt der persönlichen Freiheit zu beurteilen. Die Garantie der persönlichen Freiheit ist ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung, das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen. Das Recht auf persönliche Freiheit gilt indessen, wie die übrigen Freiheitsrechte, nicht absolut. Beschränkungen sind zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind; zudem dürfen die verfassungsmässigen Freiheitsrechte weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden. Auf die persönliche Freiheit können sich alle natürlichen Personen, Schweizer wie Ausländer, berufen (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 mit Hinweisen; vgl. HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, N. 1179; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 19).
a) Schwere Eingriffe in die Freiheitsrechte, namentlich Inhaftierungen, bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz. Falls die Haftvoraussetzungen im formellen Gesetz ausreichend konkretisiert sind, können die Haftbedingungen auf Verordnungsstufe in einem materiellen Gesetz (Gefängnisreglement) geregelt werden (BGE 117 Ia 465 E. 3a S. 469; vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 25). Um einen ausreichenden Schutz gegen willkürliche und verfassungswidrige Haftbedingungen zu gewährleisten, hat ein Gefängnisreglement allerdings ein Mindestmass an Klarheit und Regelungsdichte aufzuweisen. Ob dies für fremdenpolizeilich Inhaftierte, deren Haftbedingungen im gleichen Erlass geregelt sind wie diejenige der Untersuchungs- und Strafhäftlinge, hinreichend sichergestellt erscheint, braucht nach der Praxis des Bundesgerichtes nicht generell entschieden zu werden. Der Notwendigkeit der klaren Regelung und Unterscheidung des Haftregimes ist jedoch im Rahmen der Auslegung der angefochtenen Bestimmungen Rechnung zu tragen (BGE 122 I 222 E. 2b S. 228).
b) Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt stellt sich zwar sinngemäss auf den Standpunkt, der angefochtene Erlass sei (bezüglich Haftbedingungen) auf ausländerrechtlich Inhaftierte gar nicht anwendbar. Dieser Auffassung kann indessen nicht gefolgt werden. Die Bestimmungen der angefochtenen Gefängnisverordnung gelten gemäss dem Wortlaut und der Systematik des Erlasses vielmehr für alle in § 3 VG/BS genannten Gefangenenkategorien, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. § 6 VG/BS (betreffend körperliche Untersuchung) zum Beispiel ist auf "jede neu eintretende Person" anwendbar. Besondere Bestimmungen sieht der angefochtene Erlass namentlich für Untersuchungsgefangene vor. Wo keine Spezialregelungen für Untersuchungshäftlinge gelten, spricht die Gefängnisverordnung regelmässig von "Insassinnen und Insassen" (s. z.B. §§ 13, 14 und 15 VG/BS). § 5 Abs. 2 VG/BS (betreffend Benachrichtigung der Angehörigen) sieht für Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge als Ausnahme von § 5 Abs. 1 VG/BS ausdrücklich die Anwendbarkeit der "jeweils geltenden bundesrechtlichen Bestimmungen" vor. Diese Vorschrift erschiene sinnlos und überflüssig, falls der angefochtene Erlass auf ausländerrechtlich Inhaftierte zum vornherein gar nicht anwendbar wäre. Der Regierungsrat macht denn auch geltend, "für die Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge" sei "als Grundsatznorm § 36 Abs. 2 der Gefängnisverordnung von entscheidender Bedeutung, wonach die Rechtsstellung der Insassinnen und Insassen nur soweit eingeschränkt werden darf, als es für den Haftzweck oder die Sicherstellung eines geordneten Betriebsablaufs unerlässlich ist". Auch im kantonalen Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (EG/BS) ist keine Rede davon, dass die Bestimmungen des Einführungsgesetzes an die Stelle der angefochtenen Gefängnisverordnung treten sollten, soweit Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge davon betroffen sind. Vielmehr wird im Ratschlag und Entwurf des Regierungsrates vom 14. Mai 1996 zu einem Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht erst in Aussicht genommen, dass der Vollzug der ausländerrechtlichen Haft "in einer besonderen Verordnung geregelt werden" solle. § 13 Abs. 5 EG/BS bestimmt unter der Marginalie "Haftbedingungen": "Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten in einer Verordnung". Auch aus dem kantonalen Einführungsgesetz und den dazugehörigen Materialien geht somit hervor, dass der Vollzug ausländerrechtlicher Haft (bis zum Erlass einer einschlägigen Verordnung zum kantonalen Einführungsgesetz) von der angefochtenen Gefängnisverordnung geregelt bleibt. Allfällige Doppelspurigkeiten und Unzulänglichkeiten der kantonalen Gesetzgebung haben nicht die Beschwerdeführenden zu verantworten. Soweit der Regierungsrat sich auf den Standpunkt stellen will, die angefochtene Verordnung gelte - entgegen dem klaren Wortlaut des Erlasses - nicht für Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge, würde dies eine entsprechende klare Regelung voraussetzen. Die blosse Verdeutlichung, dass ausländerrechtliche Gefangene im "Schällemätteli" und nicht im Untersuchungsgefängnis "Waaghof" untergebracht werden sollen, liesse sich ohne weiteres auch im kantonalen Einführungsgesetz verankern (oder in der in Aussicht gestellten Vollzugsverordnung dazu). Es geht hingegen nicht an, die Anwendbarkeit der angefochtenen geltenden Gefängnisverordnung unter Hinweis auf eine gar noch nicht existierende Verordnung zum EG/BS zu verneinen.
c) Die Beschränkung der Freiheitsrechte von Gefangenen darf nicht über das hinausgehen, was zur Gewährleistung des Haftzwekkes und zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebes erforderlich ist (BGE 122 I 222 E. 2a/aa S. 226; BGE 122 II 299 E. 3b S. 303, je mit Hinweisen). Die von der Bundesverfassung garantierten Freiheitsrechte, insbesondere die persönliche Freiheit, stehen auch den strafprozessualen Gefangenen zu. Diese dürfen in ihren Freiheitsrechten lediglich soweit eingeschränkt werden, als es durch strafprozessuale Zwecke erfordert wird. Diese Erfordernisse können allerdings nur im Hinblick auf die Verhältnisse des konkreten Einzelfalles präzise bestimmt werden. Je höher die Flucht-, Kollusions- oder Wiederholungsgefahr erscheint, oder je stärker der ordnungsgemässe Gefängnisbetrieb (insbesondere die Sicherheit von Insassen und Personal) gefährdet ist, desto restriktiver können die Haftbedingungen sein (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 f.).
d) Anders als bei strafprozessualer Haft erfordert der ausländerrechtliche Haftzweck regelmässig keine Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit anderen Personen, die sich ebenfalls in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen rechtfertigen sich hier über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken. Die fremdenpolizeilichen Haftgründe (Art. 13a und Art. 13b ANAG; SR 142.20), die vom blossen administrativen Fehlverhalten bis hin zu strafrechtlich relevanten Verstössen reichen, können zwar unterschiedliche Sicherheitsbedürfnisse begründen. Diesen ist aber nicht generell durch ein strikteres Haftregime für alle ausländerrechtlich Inhaftierten Rechnung zu tragen, sondern jeweils im Einzelfall nach Massgabe der konkreten Notwendigkeiten (BGE 122 I 222 E. 2b/bb S. 227; BGE 122 II 299 E. 3c S. 303). Insofern findet die Auffassung des Regierungsrates, bei der Unterbringung von Administrativhäftlingen sei deren "erstelltem Widersetzungswillen" bzw. deren "Widerspenstigkeit und Aggressivität" Rechnung zu tragen, weshalb eine Unterbringung in einem geschlossenen Durchgangszentrum zum vornherein nicht in Frage komme, in der Bundesgerichtspraxis keine Stütze.
e) Die aus dem Haftregime resultierenden Freiheitsbeschränkungen müssen auch mit den Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sein. Diese gewährleistet indessen im Bereich der Haftbedingungen keine über die verfassungsmässigen Grundrechtsgarantien hinausgehenden Rechte. Der Schutzbereich der einzelnen Freiheitsrechte samt ihren Ausprägungen sowie die Grenzen der Zulässigkeit von Eingriffen sind im Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu bestimmen (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 f. mit Hinweisen).
II. Materielle Auseinandersetzung mit den erhobenen Rügen
II.1. § 3 VG/BS hat folgenden Wortlaut:
"Das Schällemätteli nimmt Personen auf:
a) die sich im vorläufigen oder regulären Vollzug befinden und ihre Strafe zur Zeit noch nicht in einer Vollzugsanstalt antreten können;
b) die noch vor Abklärung einer Massnahme stehen;
c) die sich zuhanden der Fremdenpolizeibehörden in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft befinden;
d) die sich vorübergehend im Kanton Basel-Stadt in Haft befinden sowie Personen in Polizeigewahrsam."
a) aa) In der Beschwerde wird als erstes gerügt, § 3 lit. c VG/BS verstosse gegen Art. 3 EMRK (Schutz der Menschenwürde) und Art. 10 EMRK (Grundrecht auf Kommunikation). Ausserdem stehe die angefochtene Bestimmung in Widerspruch zu Art. 13d Abs. 2 ANAG. Dort sei vorgeschrieben, dass Ausschaffungs- und Vorbereitungshaft "in geeigneten Räumlichkeiten" zu vollziehen sei. Da die Vollzugsanstalt "Schällemätteli" keine geeigneten Räumlichkeiten aufweise, verletze die angefochtene kantonale Bestimmung den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2 ÜbBest. BV). Zwar seien der Trakt III des "Schällemätteli" Ende der achtziger Jahre vollständig und die Trakte I und II (Einbau von Gemeinschafts-Toilettenanlagen und Duschenraum) teilweise saniert worden. Bei den Sanierungsarbeiten (im Umfang von Fr. 5,7 Mio.) habe man sich jedoch auf das Nötigste beschränkt und lediglich ein Provisorium für zehn bis fünfzehn Jahre aufrechterhalten wollen. Die ausländerrechtlich Inhaftierten würden somit "in einem Gefängnis untergebracht, das zu zwei Dritteln bezüglich der baulichen Voraussetzungen in keiner Weise den Anforderungen eines menschenwürdigen Strafvollzuges zu genügen" vermöchte. In den Trakten I und II würden die Einzelzellen "nicht der vom Bundesamt für Justiz empfohlenen Mindestgrösse entsprechen". Ebensowenig seien sie mit fliessendem Wasser und entsprechenden sanitären Anlagen ausgerüstet. Dort inhaftierte Personen müssten "ihre Notdurft in den Zelleneinschlusszeiten in einen Plastikeimer verrichten, welcher anschliessend von den Gefangenen in der Stockwerkstoilette zu entleeren ist". Ausserdem stehe sämtlichen Gefangenen "kein Telephon zur Verfügung". Die Unterbringung von Administrativhäftlingen im "Schällemätteli" müsse im übrigen als unverhältnismässig qualifiziert werden, da der Haftzweck "auch durch die Unterbringung in einem geschlossenen Durchgangsheim für Asylbewerber, einem Heim oder einer ähnlichen Anstalt" gewährleistet werden könne.
bb) Die Regierung räumt in ihrer Stellungnahme ein, dass bei den Einerzellen (im Gegensatz zu den Zweierzellen) die vom Bundesamt für Justiz empfohlenen Normen "nicht ganz erreicht" würden. Mit 9,2 m2 Fläche (inklusive Nassbereich) hielten sich aber auch die Einerzellen der Trakte I und II in einem üblichen und vertretbaren Rahmen, zumal sich die Gefangenen während des Tages und abends auch in den Arbeits- und Aufenthaltsräumen befänden. Da ihre Zellen tagsüber geöffnet würden, sei es ausländerrechtlich Inhaftierten zumutbar, dort die Nacht zu verbringen. Die Häftlinge könnten sich ansonsten frei auf dem Zellengang und in einem grossen Aufenthaltsraum bewegen und hätten ausreichend Zeit und Gelegenheit zu sozialer Kommunikation. Den fremdenpolizeilich Inhaftierten werde auch in anderer Hinsicht eine grosse Bewegungsfreiheit eingeräumt. So stehe ihnen schon ab erstem Hafttag ein täglicher Spaziergang im Freien von zwei Stunden zu. Was die sanitären Anlagen betrifft, befänden sich in den besagten Zellen sogenannte Plastiktoiletten, wie sie auch in Campingwohnwagen benützt würden. Die darin enthaltene chemische Lösung werde jeden Morgen samt Inhalt entsorgt. Diese Toiletten dienten lediglich der Verrichtung der Notdurft während der Nacht, tagsüber könnten die Gefangenen normale WCs ausserhalb ihrer Zellen benutzen. Im übrigen sei geplant, die sanitären Anlagen in den Trakten I und II "so bald wie nur möglich zu verbessern". Eine entsprechende Anmeldung habe die kantonale Abteilung Gefängniswesen bereits beim Bundesamt für Justiz deponiert. Mit den Bauarbeiten werde "spätestens anfangs 1998" begonnen. Dass den Gefangenen, namentlich den ausländerrechtlich Inhaftierten, kein Telefon zu Verfügung stehe, wird vom Regierungsrat bestritten. Vielmehr sei auch im "Schällemätteli" eine Telefonzelle eingerichtet worden. In gewissen Fällen würden sogar die Kosten des Telefongesprächs vom Staat vorgeschossen bzw. übernommen.
b) Gemäss der Praxis des Bundesgerichtes wird der besonderen Situation der ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge zwar am besten in spezifisch auf die Bedürfnisse dieser Haft eingerichteten Gebäulichkeiten Rechnung getragen. Der Vollzug von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft in anderen Anstalten ist jedoch nicht zum vornherein ausgeschlossen (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53, 299 E. 3c S. 304). Im Falle der Unterbringung in einem Vollzugs- oder Untersuchungsgefängnis muss allerdings dem Trennungsgebot von Art. 13d Abs. 2 ANAG Nachachtung verschafft werden, und es muss für die fremdenpolizeilich Inhaftierten grundsätzlich ein liberaleres Haftregime möglich sein. Dies gilt namentlich für Gefangene, bei denen weder konkrete Anzeichen für eine mögliche Flucht noch besondere Sicherheitsrisiken vorliegen (BGE 122 I 222 E. 2a/bb S. 226 f.). Die Tatsache, dass im gleichen Gefängnis auch noch strafprozessuale Gefangene oder Strafvollzugshäftlinge untergebracht sind, für die strengere Sicherheitsvorschriften notwendig erscheinen, darf jedenfalls nicht dazu führen, dass auch sämtliche Administrativhäftlinge dem gleichen strengen Haftregime unterworfen werden. Aus dem Trennungsgebot folgt sodann, dass die fremdenpolizeilich Inhaftierten in separaten Abteilungen unterzubringen sind. Gewisse unvermeidliche Überschneidungen bei der Benutzung der Gefängnisinfrastruktur durch andere Häftlingskategorien können zwar zulässig sein, müssen sich aber auf ein Minimum beschränken. Unbedenklich ist etwa die zeitlich verschobene Benützung der gleichen Einrichtungen, insbesondere gewisser Räumlichkeiten oder des Spazierhofes (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53, 299 E. 3c S. 304). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Gefangenen grundsätzlich auch ein Recht zu, private Telefongespräche zu führen. Ausnahmen können sich namentlich für Untersuchungsgefangene zur Vermeidung von Kollusionsgefahr ergeben. Ausländerrechtlich Inhaftierte hingegen dürfen "im Rahmen des Sinnvollen (...) privat und grundsätzlich auch ohne Aufsicht auf eigene Kosten telefonieren". Das Telefonieren darf nur verweigert werden, wenn dem im Einzelfall besondere und konkret erhärtete Gründe entgegenstehen (BGE 122 II 299 E. 6b S. 311).
c) aa) Die blosse Tatsache, dass in der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli" neben gewissen Kategorien von strafprozessual Inhaftierten und Strafvollzugsgefangenen auch ausländerrechtliche Administrativhäftlinge untergebracht werden, verstösst nach der dargelegten Praxis weder gegen Bundesrecht, noch gegen die Grundrechte der Gefangenen. Allerdings ist beim Vollzug einer solchen Lösung besondere Sorgfalt und besonderes Gewicht darauf zu legen, dass das gesetzliche Separationsgebot strikte eingehalten wird und dass die Administrativhäftlinge in den Genuss eines gelockerten Vollzugsregimes kommen, nicht zuletzt was ihre sozialen Kontakte zueinander betrifft. Dies gilt namentlich in bezug auf Gemeinschaftsräumlichkeiten, aber auch im Verkehr mit der Aussenwelt (Besuche, Korrespondenz, Telefonate usw.) oder hinsichtlich ihrer Beschäftigung und Freizeitgestaltung (vgl. BGE 122 II 299 E. 5a S. 308). Insofern ist die angefochtene Gefängnisverordnung verfassungskonform auszulegen. Angesichts des liberaleren Haftregimes für Administrativhäftlinge muss bei einer Unterbringung zusammen mit strafprozessualen Häftlingen und Strafvollzugsgefangenen in der gleichen Anstalt das Trennungsgebot konsequent durchgesetzt werden. Andernfalls würde namentlich der Gefahr Vorschub geleistet, dass Administrativhäftlinge von den übrigen Gefangenen zu verbotenen Handlungen (wie z.B. Einschmuggeln unerlaubter Gegenstände, Kollusionshandlungen usw.) angestiftet oder genötigt werden könnten.
bb) Die Beschwerdeführenden behaupten, es bestünde für sämtliche Gefangenen im "Schällemätteli" keinerlei Telefoniermöglichkeit, und sie beanstanden darin einen Verstoss gegen Art. 10 EMRK. Wie es sich diesbezüglich in der bisherigen Vollzugspraxis des "Schällemätteli" im einzelnen genau verhalten hat, braucht hier nicht geklärt zu werden. Die angefochtene Bestimmung von § 3 lit. c VG/BS schliesst jedenfalls eine verfassungskonforme Regelung des Telefonierens nicht aus. Die genannte Vorschrift befasst sich damit auch gar nicht. Aus (dem nicht angefochtenen) § 28 VG/BS geht vielmehr hervor, dass ein grundsätzliches Telefonierverbot lediglich bei Untersuchungshäftlingen vorgesehen ist, und dass selbst für diese Gefangenenkategorie Ausnahmen gestattet werden können. Ausdrücklich vorbehalten ist auch der telefonische Kontakt zu bevollmächtigten Rechtsvertretern. Im übrigen wird das Recht, "im Rahmen der Anstaltsordnung" zu telefonieren, auch in § 13 Abs. 4 EG/BS ausdrücklich gewährleistet. Die Rüge, die angefochtene Gefängnisverordnung verletze das in Art. 10 EMRK verankerte Recht auf freien Telefonverkehr ist daher unbegründet. Falls einem Gefangenen im konkreten Einzelfall das Telefonieren ohne ausreichende Veranlassung verweigert werden sollte, stünde es ihm im übrigen frei, die entsprechende Verfügung anzufechten.
cc) Schliesslich werden in der Beschwerde die teilweise geringe Grösse der Zellen und die veralteten sanitären Anlagen kritisiert. Als menschenunwürdig wird in Lehre und Praxis etwa eine Haftzelle für zwei Gefangene mit einer Grundfläche von bloss 8 m2 angesehen oder das gemeinsame Duschen von 24 Gefangenen auf einer Fläche von lediglich 30 m2 (vgl. Kaiser/Kerner/Schöch, Strafvollzug, 4. Aufl., Heidelberg 1994, N. 17). Auch Isolationshaft kann sich als menschenunwürdig erweisen, besonders wenn erschwerende Haftbedingungen (längere Dauer, kleine Zelle, wenig Licht, ungenügende Ernährung, übermässige Einschränkung des Kontaktes mit der Aussenwelt usw.) hinzukommen (vgl. Manfred Nowak, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll, CCPR-Kommentar, Kehl 1989, Art. 10 N. 10 ff.). Um die Grundrechtskonformität der Unterbringung von Gefangenen zu beurteilen, sind die konkreten Haftbedingungen gesamthaft zu würdigen. Zwar ist ein gewisses Minimum an räumlicher Bewegungsfreiheit und Hygiene in der Zelle zu verlangen. Wo dieses Minimum erfüllt ist, müssen jedoch auch die übrigen konkreten Umstände des Haftvollzuges mitberücksichtigt werden. So läge es kaum im Interesse der Gefangenen, grössere Zellen (etwa in einem modernen Untersuchungsgefängnis) belegen zu können, wenn sie dafür ein empfindlich schärferes Haftregime (bezüglich sozialer Kontakte, Spaziergang, Sicherheitskontrollen, Freizeitgestaltung usw.) in Kauf nehmen müssten. Zwar weisen die baulichen Gegebenheiten in der Anstalt "Schällemätteli" gewisse Nachteile auf (teilweise enge Zellen und veraltete sanitäre Anlagen). Anderseits ist im "Schällemätteli" ein deutlich liberaleres Haftregime realisierbar, als dies zum Beispiel im neuen Basler Untersuchungsgefängnis "Waaghof" oder in einer ordentlichen Strafvollzugsanstalt möglich wäre. Ein täglicher Spaziergang im Freien von zwei Stunden Dauer ab erstem Hafttag zum Beispiel muss angesichts der realen Gegebenheiten im schweizerischen Straf- und Haftvollzug als fortschrittlich und erfreulich angesehen werden. Auch das Prinzip der "offenen Türen" und die weitgehende Freiheit bei der Beschäftigung der Gefangenen wäre in einem Strafvollzugs- oder Untersuchungsgefängnis kaum realisierbar.
In Abwägung sämtlicher Umstände, insbesondere des liberalen Haftregimes und der konkreten Anstrengungen der kantonalen Behörden mit dem Ziel, die bestehenden Anlagen (auch in den Trakten I und II) zu sanieren, erweist sich die Unterbringung von ausländerrechtlichen Häftlingen in der Anstalt "Schällemätteli" nicht als unmenschliche Behandlung im Sinne von Art. 3 EMRK oder als Verstoss gegen die persönliche Freiheit und Menschenwürde. Damit ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass sich im konkreten Einzelfall ein Gefangener, der in einer engen Einzelzelle untergebracht ist, gegebenenfalls mit Erfolg gegen eine schikanöse und menschenunwürdige Behandlung wehren könnte. Auch haben die kantonalen Behörden weiterhin Anstrengungen zu unternehmen, um die von ihnen als unbefriedigend erkannten baulichen und sanitären Gegebenheiten zu verbessern. Auf mittlere Zeitdauer könnte sich auch im Kanton Basel-Stadt die Schaffung einer spezialisierten Anstalt für den Vollzug ausländerrechtlicher Haft aufdrängen. Dies um so mehr, als das "Schällemätteli" zwar für die Vollzugshäftlinge als Provisorium konzipiert ist (§ 3 lit. a VG/BS: "zur Zeit"), nicht aber für die Fremdenpolizeihäftlinge. Gemäss der Vernehmlassung des Regierungsrates plant der Kanton Basel-Stadt denn auch die Erstellung eines Ausschaffungsgefängnisses mit 48 Haftplätzen an peripherer Lage. Die Baukosten würden sich auf ca. Fr. 8 Mio. belaufen. Mit den Bauarbeiten werde nach Eingang der Subventionszusicherung seitens des Bundes begonnen. Nach der Praxis des Bundesgerichtes sind provisorische gesetzliche Lösungen zwar zulässig. Sie müssen aber - bis zur Schaffung spezieller Vollzugsanstalten - bereits ein grundrechtskonformes Haftregime zulassen. Bauliche, organisatorische und personelle Gegebenheiten sind bis zur Eröffnung einer allen Ansprüchen gerecht werdenden Ausschaffungshaftanstalt anzupassen (BGE 122 II 299 E. 5a S. 307 f.). Die angefochtene Bestimmung steht einer entsprechenden provisorischen Regelung der ausländerrechtlichen Administrativhaft nicht entgegen.
d) Die gegen § 3 lit. c VG/BS erhobenen Rügen erweisen sich nach dem Gesagten als unbegründet.
II.2. Als nächste Bestimmung wird § 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VG/BS angefochten. Die Regelung lautet wie folgt:
"Jede neu eintretende Person kann zur Vermeidung der Einschleusung von gefährlichen Gegenständen oder von Deliktsgut sowie zur Vorabklärung allfälliger Beeinträchtigungen des Gesundheitszustandes einer körperlichen Untersuchung unterzogen werden.
Bei Männern wird sie durch einen Aufseher im Beisein des zuführenden Polizeimannes und bei Frauen durch eine Aufseherin vorgenommen. Bei Bedarf wird eine Ärztin oder ein Arzt beigezogen."
a) Die Beschwerde richtet sich nicht gegen die körperliche Eintrittsdurchsuchung von Gefangenen aus Sicherheitsgründen ("Einschleusung von gefährlichen Gegenständen oder von Deliktsgut"). Vielmehr wird geltend gemacht, dass sämtlichen Gefangenen "direkt aus der persönlichen Freiheit ein Anspruch zustehen" müsse, "bei Eintritt von einer medizinischen Fachperson auf mögliche Krankheiten untersucht zu werden".
b) Nach der bundesgerichtlichen Praxis müssen Durchsuchungen von Kleidern und Körper der Gefangenen von Personen des gleichen Geschlechts durchgeführt werden. Eigentliche intime Leibesvisitationen, die über eine blosse Kleiderkontrolle hinausgehen, dürfen zudem nur von Personen vorgenommen werden, die eine medizinische Ausbildung genossen haben und die normalerweise ausserhalb des Polizeikorps stehen (BGE 109 Ia 146 E. 8b S. 158 f.). Gefangene haben hingegen grundsätzlich kein Recht auf freie Arztwahl, sofern die Betreuung durch einen Gefängnisarzt ausreichend sichergestellt ist. Der grundrechtliche Anspruch auf ausreichende (spezial-)ärztliche Versorgung oder ein (aus objektiven Gründen) gestörtes Verhältnis zum Gefängnisarzt können allerdings im Einzelfall den Beizug eines weiteren Arztes notwendig erscheinen lassen (BGE 102 Ia 302 E. 2c S. 306). Nach der Praxis der Strassburger Rechtsprechungsorgane, welche mit derjenigen des Bundesgerichtes übereinstimmt, kann auch die Verpflichtung von Gefangenen, sich periodischen Urinkontrollen zu unterziehen, mit der EMRK vereinbar sein (EKMR vom 22. Februar 1995 i.S. A. B. c. CH = VPB 59.114; nicht amtlich publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 4. Januar 1983 = ZBl 85 [1984] 45 f.). Nr. 29 der Europäischen Haft- und Strafvollzugsgrundsätze ("Règles pénitentiaires européennes") empfiehlt zwar, dass der Gefängnisarzt "jeden Gefangenen so bald wie möglich nach der Aufnahme und später nach Bedarf" untersucht (vgl. Europäische Strafvollzugsgrundsätze, Gemeinsame Übersetzung für die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Österreich und die Schweizerische Eidgenossenschaft, Heidelberg 1988, S. 39). Dies schliesst jedoch nicht aus, die ärztliche Eintrittsuntersuchung von einem entsprechenden Wunsch des Gefangenen abhängig zu machen. Im übrigen ergeben sich aus der Recommandation R (87) 3 des Ministerkomitees des Europarates vom 12. Februar 1987 blosse Empfehlungen und keine völkerrechtlich verbindlichen und gerichtlich durchsetzbaren subjektiven Rechte des Einzelnen (BGE 118 Ia 64 E. 2a S. 70).
c) § 6 Abs. 1 und 2 VG/BS regelt sowohl die Eintrittsuntersuchung aus Sicherheits-, als auch diejenige aus medizinischen Gründen. Für blosse Durchsuchungen der Kleider oder für oberflächliche Leibesvisitationen erscheint der Beizug von Medizinalpersonen nicht sachlich geboten. Solche Kontrollen können auch von geschultem Gefängnispersonal vorgenommen werden, welches jeweils demselben Geschlecht zugehören muss wie die überprüften Personen (§ 6 Abs. 2 VG/BS). Anders sieht es aus für intime Leibesvisitationen und für medizinische Untersuchungen im engeren Sinne. Für intime Inspektionen ist medizinisch geschultes Fachpersonal beizuziehen. Eigentliche medizinische Untersuchungen sind Ärztinnen und Ärzten vorbehalten. Den Beschwerdeführenden ist darin zuzustimmen, dass Gefangenen, die krank sind oder die sich gesundheitlich beeinträchtigt fühlen, von Verfassungs wegen das Recht zusteht, medizinische Hilfe zu bekommen bzw. ärztlich untersucht zu werden. Dies muss namentlich beim Haftantritt gelten. Entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung steht jedoch der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung einer solchen verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen. § 6 Abs. 2 Satz 2 VG/BS kann ohne weiteres in dem Sinne ausgelegt werden, dass der "Bedarf" nach Beizug einer Ärztin oder eines Arztes insbesondere dann zu bejahen ist, wenn Gefangene bei Haftantritt über gesundheitliche Beschwerden klagen und eine medizinische Untersuchung verlangen. Auch nach dem Haftantritt ist die ärztliche Betreuung der Gefangenen gewährleistet (§ 29 VG/BS). Die angefochtene Bestimmung steht somit auch einer sanitarischen Praxis, wie sie z.B. im Militärdienst üblich ist oder in den Europäischen Mindestgrundsätzen (Nrn. 26 ff.) für den Haft- und Strafvollzug empfohlen wird, nicht entgegen. Die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit erweist sich daher als unbegründet.
II.3. § 14 VG/BS bestimmt folgendes:
"Mit Ausnahme der Untersuchungshäftlinge sind die Insassinnen und Insassen zur Erledigung der ihnen übertragenen Arbeiten verpflichtet.
Untersuchungshäftlinge haben mit der Zustimmung der Verfahrensleitung die Möglichkeit, Arbeiten im Gefängnis zu verrichten.
Die Arbeitszuteilung erfolgt über die Oberaufsicht."
a) Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Verpflichtung zur Arbeitsleistung für alle Gefangene ausser den Untersuchungshäftlingen verstosse gegen das Bundesrecht und damit gegen Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechtes). Auch der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt beantragt, die Beschwerde sei in diesem Punkt gutzuheissen.
b) Der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung lässt (unbestrittenermassen) keine andere Folgerung zu, als dass sämtliche Insassinnen und Insassen sowohl des kantonalen Untersuchungsgefängnisses als auch der Vollzugsanstalt "Schällemätteli", mit Ausnahme der Untersuchungshäftlinge, zur Erledigung der ihnen übertragenen Arbeiten verpflichtet sind. Dies betrifft alle Vollzugsgefangenen (inklusive vorzeitiger Strafvollzug), alle strafprozessualen Sicherheits- und Polizeihäftlinge sowie alle administrativ Inhaftierten gemäss § 2 und § 3 VG/BS.
c) Die Artikel 35-41 und 46 StGB enthalten Rahmenvorschriften zum Vollzug von Freiheitsstrafen. Art. 37 StGB stellt grundsätzliche Bestimmungen für den Vollzug langfristiger Zuchthaus- und Gefängnisstrafen auf. Weitere Rahmenvorschriften ergeben sich aus Art. 397bis StGB i.V.m. VStGB 1-3. Art. 37 Ziff. 1 Abs. 1 StGB bezeichnet als Vollzugsziel der Zuchthaus- und Gefängnisstrafen die Resozialisierung des Gefangenen. Gemäss Art. 37 Ziff. 1 Abs. 2 StGB ist der zu einer Zuchthaus- bzw. zu einer Gefängnisstrafe Verurteilte "zur Arbeit verpflichtet, die ihm zugewiesen wird". Art. 37bis und Art. 39 StGB enthalten für den Vollzug kurzer Freiheitsstrafen (Gefängnisstrafen und Haftstrafen bis zu drei Monaten Dauer) besondere bundesrechtliche Vorschriften. Auch bei den kurzen Gefängnisstrafen ist der Häftling "zur Arbeit verpflichtet, die ihm zugewiesen wird" (Art. 37bis Ziff. 3 StGB). Im übrigen ist die kurze Gefängnisstrafe nach den Bestimmungen über die Haft vollziehbar (Art. 37bis Ziff. 1 Abs. 1 StGB). Bei den kurzfristigen Strafen geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine resozialisierende Wirkung der Sanktion zum vornherein nicht angestrebt bzw. erwartet werden kann (BGE 108 IV 148 E. 2 S. 150; vgl. JÖRG REHBERG, Strafrecht II, Strafen und Massnahmen, Jugendstrafrecht, 6. Aufl., Zürich 1994, S. 32; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II, Strafen und Massnahmen, Bern 1989, § 3 N. 41; Stefan Trechsel, StGB-Kurzkommentar, Zürich 1989, Art. 37bis N. 1). Haft-Strafgefangene sind zwar ebenfalls zur Arbeit "anzuhalten", es ist ihnen jedoch "gestattet, sich angemessene Arbeit selbst zu beschaffen". Erst wenn der Gefangene von dieser Befugnis keinen Gebrauch macht, ist er "zur Leistung der ihm zugewiesenen Arbeit verpflichtet" (Art. 39 Ziff. 3 Abs. 1 StGB; vgl. dazu REHBERG, a.a.O., S. 32; STRATENWERTH, a.a.O., § 3 N. 41; TRECHSEL, a.a.O., Art. 39 N. 4).
d) Das Recht der Haft-Strafgefangenen, sich selbst angemessene Arbeit zu beschaffen, wurde im angefochtenen § 14 VG/BS offenbar übersehen. Der in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt sind. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, sind die Kantone nur zuständig, öffentlichrechtliche Vorschriften zu erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zwecke nicht beeinträchtigen oder gar vereiteln. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes regelt zwar das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen; er hat aber auch unmittelbare Auswirkung auf die Rechtsstellung des Einzelnen und ist insofern als verfassungsmässiges Individualrecht anerkannt. Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung des Grundsatzes gerügt, prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 122 I 18 E. 2b/aa S. 20; BGE 121 I 334 E. 4 S. 341; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456, je mit Hinweisen).
e) Wie gezeigt, legt das Bundesrecht im Widerspruch zur angefochtenen kantonalen Bestimmung abschliessend fest, dass Strafgefangene, welche eine Haftstrafe verbüssen, zur Leistung zugewiesener Arbeit nur verpflichtet sind, falls sie sich nicht selbst angemessene Arbeit beschaffen. Die Rüge der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV erweist sich insofern als begründet.
f) Noch deutlicher verletzt die angefochtene kantonale Bestimmung die Grundrechte der strafprozessualen und der administrativen Häftlinge.
aa) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 14 Ziff. 2 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass jeder Rechtsunterworfene unschuldig ist. Ein analoges prozessuales Grundrecht lässt sich auch aus Art. 4 BV ableiten (BGE 120 Ia 31 E. 2b S. 35 mit Hinweisen). Da strafprozessuale Häftlinge nicht den gesetzlichen Strafvollzugszielen unterstehen und ihren Lebensstil (in den Schranken der Haftzwecke und der Anstaltsordnung) frei wählen können, dürfen sie auch nicht zur Arbeit verpflichtet werden (BGE 106 Ia 277 E. 6a S. 287, 355 E. 4b S. 360 f.). Die ausländerrechtlich Inhaftierten haben grundsätzlich ein Recht auf "geeignete Beschäftigung", sie sind hingegen nicht zur Arbeit verpflichtet (Art. 13d Abs. 2 ANAG, vgl. BGE 122 I 222 E. 7 S. 234 f.). Nicht verurteilte strafprozessuale Gefangene im vorzeitigen Strafvollzug können sich zwar ebenfalls auf die Unschuldsvermutung berufen und haben namentlich das Recht, jederzeit ein Haftentlassungsgesuch zu stellen. Was jedoch die Haftbedingungen betrifft, haben sich diese Häftlinge mit ihrem ausdrücklichen Einverständnis zum vorzeitigen Strafantritt grundsätzlich dem Strafvollzugsregime unterworfen, weshalb sie auch bezüglich Arbeitspflicht das Strafvollzugsreglement zu respektieren haben (BGE 117 Ia 72 E. 1d S. 80, 257 E. 3c S. 260, 372 E. 3a S. 375).
bb) Nach dem klaren Wortlaut der angefochtenen Bestimmung wären demgegenüber alle strafprozessualen Sicherheits- und Polizeihäftlinge und alle administrativ Inhaftierten zur Arbeitsleistung verpflichtet. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Zweck der strafprozessualen oder fremdenpolizeilichen Inhaftierung es gebieten sollte, dass die Gefangenen arbeiten müssen. Es ist auch kein sachlicher Grund ersichtlich, die Administrativhäftlinge in dieser Beziehung anders zu behandeln als die Untersuchungsgefangenen. Weder die einen noch die andern sind aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung inhaftiert. Die ausländerrechtlich Inhaftierten stehen daher genauso wie die Untersuchungsgefangenen unter dem Schutz der in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerten und auch aus Art. 4 BV ableitbaren Unschuldsvermutung. Die persönliche Freiheit der ausländerrechtlich Inhaftierten darf im übrigen "nur soweit beschränkt werden, als es der Zweck der Haft und die Aufrechterhaltung des Betriebs der Haftanstalt erfordern" (§ 13 Abs. 2 EG/BS).
Analoges gilt für die nach § 2 lit. i VG/BS vorübergehend administrativ Eingewiesenen sowie für die übrigen Kategorien von strafprozessualen Gefangenen. Untersuchungshäftlinge sind nicht zur Arbeit verpflichtet. Aber auch Sicherheitshäftlinge (welche sich nach Durchführung der Strafuntersuchung bis zum rechtskräftigen Abschluss des gerichtlichen Verfahrens in Haft befinden), Personen in vorläufigem Polizeigewahrsam sowie strafprozessuale Durchschub-Häftlinge stehen unter dem Schutz der Unschuldsvermutung und dürfen nicht zur Arbeit verpflichtet werden. Anders sieht es, wie erwähnt, bei strafprozessualen Häftlingen aus, die ihre Zustimmung zum vorzeitigen Strafvollzug gegeben haben.
g) Aus dem Gesagten folgt, dass § 14 VG/BS als verfassungswidrig aufzuheben ist. Den kantonalen Behörden bleibt es unbenommen, eine verfassungskonforme neue Version der aufgehobenen Bestimmung einzuführen. Als gesetzliche Grundlage für die Arbeitsverpflichtung von Gefangenen, die eine Zuchthaus- oder Gefängnisstrafe zu verbüssen haben, genügen unterdessen Art. 37 Ziff. 1 Abs. 2 sowie Art. 37bis Ziff. 3 StGB.
II.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass lediglich § 14 VG/BS (betreffend Verpflichtung zur Arbeitsleistung von Vollzugsgefangenen, welche eine Haftstrafe verbüssen, sowie von gewissen strafprozessualen Häftlingen und von Administrativhäftlingen) gegen die Bundesverfassung verstösst (vgl. E. II/3). Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen, und § 14 des angefochtenen Erlasses ist aufzuheben. Im übrigen erweist sich die Beschwerde als unbegründet.
Die Kosten sind grundsätzlich gemäss dem Ausgang des Verfahrens zu verlegen. Obschon die Beschwerde nur zu einem kleinen Teil gutgeheissen werden kann, rechtfertigt es sich angesichts der allgemeinen Tragweite der Streitsache, im vorliegenden Fall auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 156 Abs. 1 OG). Den Beschwerdeführenden ist ausserdem eine (angesichts des überwiegenden Unterliegens allerdings reduzierte) Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 OG). | de | Contestation de l'ordonnance du canton de Bâle-Ville sur les prisons du 19 décembre 1995; régimes de détention en matière d'exécution des peines, de détention préventive ou de droit des étrangers; liberté personnelle, art. 4 Cst. (présomption d'innocence), art. 2 Disp. trans. Cst., art. 3 CEDH, art. 6 par. 2 CEDH et art. 10 CEDH. Conditions de recevabilité, contrôle abstrait des normes: étendue de la qualité d'une association de droit privé et de personnes physiques pour contester des dispositions cantonales qui règlent la détention en matière d'exécution des peines, de détention préventive ou de droit des étrangers; art. 84 al. 1 OJ, art. 88 OJ (consid. I/2).
Principes fondamentaux: domaine de protection de la liberté personnelle; exigences découlant de la garantie d'une base légale suffisante; champ d'application matériel de l'arrêté attaqué; admissibilité de restrictions à la liberté des détenus (consid. I/4).
Placement de personnes détenues en application du droit des étrangers: conditions dans lesquelles il peut être admissible de placer une personne détenue à titre de mesure administrative de police des étrangers dans un établissement d'exécution des peines ou de détention préventive. Examen de la conformité, au regard des droits fondamentaux, de l'aménagement des locaux (dimensions des cellules, installations sanitaires) de l'établissement cantonal d'exécution "Schällemätteli"; appréciation globale des conditions concrètes de détention; liberté personnelle, art. 3 et art. 10 CEDH (consid. II/1).
Droit des détenus aux soins médicaux (consid. II/2).
Travail des détenus: la réglementation de l'ordonnance du canton de Bâle-Ville sur les prisons, qui oblige tous les détenus et les détenues de la prison cantonale de détention préventive "Waaghof" et de l'établissement d'exécution "Schällemätteli", à l'exception des personnes en détention préventive, à accomplir le travail qui leur est attribué par l'autorité, est contraire à la force dérogatoire du droit fédéral, au principe constitutionnel de la présomption d'innocence et à la liberté personnelle (consid. II/3). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,530 | 123 I 221 | 123 I 221
Sachverhalt ab Seite 223
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erliess am 19. Dezember 1995 eine Verordnung über das Gefängniswesen (VG/BS), welche am 10. Februar 1996 im baselstädtischen Kantonsblatt veröffentlicht wurde. Innert 30 Tagen seit der amtlichen Publikation haben die Demokratischen JuristInnen der Schweiz, Regionalgruppe Basel (DJS) sowie E., G. und K. den Erlass mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht angefochten. Sie stellen den Antrag, es seien verschiedene Bestimmungen der Gefängnisverordnung aufzuheben (nämlich § 3 lit. c, § 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2, § 14 Abs. 1, § 22 Abs. 1 sowie § 25 Abs. 3 Satz 2 VG/BS).
Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden u.a. geltend, durch die angefochtenen Bestimmungen würden folgende Grundrechte bzw. verfassungsmässige Grundsätze verletzt:
- Garantie der persönlichen Freiheit;
- Rechtsgleichheits- und Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 4 BV);
- Meinungsäusserungsfreiheit;
- Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2 ÜbBest.BV);
- Art. 3 EMRK (Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung);
- Art. 8 EMRK (Achtung des Privat- und Familienlebens, insbesondere des freien Briefverkehrs);
- Art. 10 EMRK (Meinungsfreiheit);
- Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot).
Die Verordnung über das Gefängniswesen regelt die Organisation und die Haftbedingungen des Untersuchungsgefängnisses des Kantons Basel-Stadt sowie der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli". Gemäss der angefochtenen Verordnung werden im kantonalen Untersuchungsgefängnis in erster Linie strafprozessuale Häftlinge untergebracht. Dazu gehören namentlich Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene sowie Personen im Polizeigewahrsam (§ 2 lit. a-d und h VG/BS). Sodann werden im Untersuchungsgefängnis bestimmte leichtere Kriminalsanktionen (insbesondere kurzfristige Freiheitsstrafen und Strafen, bei denen die Halbgefangenenschaft oder der tageweise Vollzug bewilligt wurde) sowie Militärdisziplinarsanktionen vollzogen (§ 2 lit. e-g VG/BS). Das Untersuchungsgefängnis nimmt ausserdem gewisse Kategorien von Personen auf, bei denen eine Administrativbehörde die stationäre Unterbringung angeordnet hat (§ 2 lit. i VG/BS).
Demgegenüber werden in der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli" in erster Linie Strafgefangene plaziert, die sich im vorläufigen oder regulären Strafvollzug befinden und ihre Strafe "zur Zeit noch nicht in einer Vollzugsanstalt antreten können" (§ 3 lit. a VG/BS). Hinzu kommen die fremdenpolizeilich Inhaftierten, welche sich in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft befinden (§ 3 lit. c VG/BS). Schliesslich können auch gewisse Kategorien von strafprozessualen Gefangenen im "Schällemätteli" untergebracht werden (nämlich Personen in Polizeigewahrsam und solche, die sich "vorübergehend im Kanton Basel-Stadt in Haft befinden" [§ 3 lit. d VG/BS]) sowie Gefangene, "die noch vor Abklärung einer Massnahme stehen" (§ 3 lit. b VG/BS).
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
I. Sachurteilsvoraussetzungen und allgemeine Erwägungen
I.2. Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass auf dem Wege der abstrakten Normenkontrolle ist legitimiert (Art. 88 OG), wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder zumindest virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist. Privaten Verbänden und Interessengemeinschaften steht die Beschwerdebefugnis zur Wahrung der verfassungsmässig geschützten Interessen ihrer Mitglieder zu, wenn sie als juristische Person konstituiert sind, nach den Statuten die Interessen ihrer Mitglieder zu wahren haben und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 122 I 222 E. 1a S. 224; BGE 119 Ia 123 E. 1b S. 127, 197 E. 1c S. 200 f., 321 E. 2b S. 324; vgl. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 262 ff.; MARC FORSTER, Die staatsrechtliche Beschwerde, in GEISER/MÜNCH, Prozessieren vor Bundesgericht, Basel 1996, Rz. 2.35; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, Rz. 38, 44).
a) Bei der privatrechtlichen Organisation mit dem Namen "Demokratische JuristInnen der Schweiz, Regionalgruppe Basel" (DJS) handelt es sich um einen Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB mit Sitz in Basel. Gemäss Art. 3 Abs. 1 seiner Statuten kann der Verein "im Rahmen seiner Zielsetzungen auch die Interessen seiner Mitglieder vertreten". Die Mehrheit bzw. ein Grossteil der Vereinsmitglieder ist nach glaubhafter Darlegung in der Beschwerdeschrift im Kanton Basel-Stadt wohnhaft. Im Falle der Anfechtung von allgemeinen kantonalen Gefängnisreglementen genügt nach ständiger Praxis des Bundesgerichtes für das Vorliegen einer virtuellen Betroffenheit der Wohnsitz im betreffenden Kanton (BGE 102 Ia 279 E. 1 S. 281 f.; nicht amtlich publizierte Erwägung 1a von BGE BGE 118 Ia 64 ff.). Der Verein DJS ist somit selbständig zur Beschwerde legitimiert, soweit seine Rügen sich gegen Bestimmungen zur strafprozessualen Haft und Strafvollzugshaft richten. Nicht beschwerdeberechtigt ist der Verein DJS hingegen, soweit er Rügen erhebt, die sich ausschliesslich auf Fragen der ausländerrechtlichen Inhaftierung beziehen. Der beschwerdeführende Verein legt nicht dar und macht auch nicht geltend, dass ein Grossteil seiner Mitglieder von fremdenpolizeilicher Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft virtuell betroffen wäre.
b) Auch die beschwerdeführenden natürlichen Personen sind im Kanton Basel-Stadt wohnhaft. Bei den Beschwerdeführerinnen G. (deutsche Staatsangehörige mit Aufenthaltsbewilligung B) und K. (türkische Staatsangehörige mit Niederlassungsbewilligung C) kommt aber noch hinzu, dass sie mit einer gewissen minimalen Wahrscheinlichkeit nicht nur von strafprozessualer Haft oder Strafvollzug im Kanton Basel-Stadt betroffen sein könnten, sondern dass sie darüber hinaus auch noch von fremdenpolizeilicher Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft im Sinne von § 3 lit. c VG/BS virtuell betroffen sind (vgl. BGE 122 I 222 E. 1a S. 224). Nach dem Gesagten ist die Beschwerdeberechtigung von G. und K. vorbehaltlos zu bejahen. Für die Legitimation des Beschwerdeführers E. gilt die analoge Einschränkung wie für den Verein DJS.
I.4. Die Verfassungsmässigkeit einer Gefängnisverordnung, welche die Haftbedingungen regelt, ist vorab unter dem Gesichtspunkt der persönlichen Freiheit zu beurteilen. Die Garantie der persönlichen Freiheit ist ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung, das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen. Das Recht auf persönliche Freiheit gilt indessen, wie die übrigen Freiheitsrechte, nicht absolut. Beschränkungen sind zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind; zudem dürfen die verfassungsmässigen Freiheitsrechte weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden. Auf die persönliche Freiheit können sich alle natürlichen Personen, Schweizer wie Ausländer, berufen (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 mit Hinweisen; vgl. HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, N. 1179; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 19).
a) Schwere Eingriffe in die Freiheitsrechte, namentlich Inhaftierungen, bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz. Falls die Haftvoraussetzungen im formellen Gesetz ausreichend konkretisiert sind, können die Haftbedingungen auf Verordnungsstufe in einem materiellen Gesetz (Gefängnisreglement) geregelt werden (BGE 117 Ia 465 E. 3a S. 469; vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 25). Um einen ausreichenden Schutz gegen willkürliche und verfassungswidrige Haftbedingungen zu gewährleisten, hat ein Gefängnisreglement allerdings ein Mindestmass an Klarheit und Regelungsdichte aufzuweisen. Ob dies für fremdenpolizeilich Inhaftierte, deren Haftbedingungen im gleichen Erlass geregelt sind wie diejenige der Untersuchungs- und Strafhäftlinge, hinreichend sichergestellt erscheint, braucht nach der Praxis des Bundesgerichtes nicht generell entschieden zu werden. Der Notwendigkeit der klaren Regelung und Unterscheidung des Haftregimes ist jedoch im Rahmen der Auslegung der angefochtenen Bestimmungen Rechnung zu tragen (BGE 122 I 222 E. 2b S. 228).
b) Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt stellt sich zwar sinngemäss auf den Standpunkt, der angefochtene Erlass sei (bezüglich Haftbedingungen) auf ausländerrechtlich Inhaftierte gar nicht anwendbar. Dieser Auffassung kann indessen nicht gefolgt werden. Die Bestimmungen der angefochtenen Gefängnisverordnung gelten gemäss dem Wortlaut und der Systematik des Erlasses vielmehr für alle in § 3 VG/BS genannten Gefangenenkategorien, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. § 6 VG/BS (betreffend körperliche Untersuchung) zum Beispiel ist auf "jede neu eintretende Person" anwendbar. Besondere Bestimmungen sieht der angefochtene Erlass namentlich für Untersuchungsgefangene vor. Wo keine Spezialregelungen für Untersuchungshäftlinge gelten, spricht die Gefängnisverordnung regelmässig von "Insassinnen und Insassen" (s. z.B. §§ 13, 14 und 15 VG/BS). § 5 Abs. 2 VG/BS (betreffend Benachrichtigung der Angehörigen) sieht für Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge als Ausnahme von § 5 Abs. 1 VG/BS ausdrücklich die Anwendbarkeit der "jeweils geltenden bundesrechtlichen Bestimmungen" vor. Diese Vorschrift erschiene sinnlos und überflüssig, falls der angefochtene Erlass auf ausländerrechtlich Inhaftierte zum vornherein gar nicht anwendbar wäre. Der Regierungsrat macht denn auch geltend, "für die Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge" sei "als Grundsatznorm § 36 Abs. 2 der Gefängnisverordnung von entscheidender Bedeutung, wonach die Rechtsstellung der Insassinnen und Insassen nur soweit eingeschränkt werden darf, als es für den Haftzweck oder die Sicherstellung eines geordneten Betriebsablaufs unerlässlich ist". Auch im kantonalen Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (EG/BS) ist keine Rede davon, dass die Bestimmungen des Einführungsgesetzes an die Stelle der angefochtenen Gefängnisverordnung treten sollten, soweit Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge davon betroffen sind. Vielmehr wird im Ratschlag und Entwurf des Regierungsrates vom 14. Mai 1996 zu einem Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht erst in Aussicht genommen, dass der Vollzug der ausländerrechtlichen Haft "in einer besonderen Verordnung geregelt werden" solle. § 13 Abs. 5 EG/BS bestimmt unter der Marginalie "Haftbedingungen": "Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten in einer Verordnung". Auch aus dem kantonalen Einführungsgesetz und den dazugehörigen Materialien geht somit hervor, dass der Vollzug ausländerrechtlicher Haft (bis zum Erlass einer einschlägigen Verordnung zum kantonalen Einführungsgesetz) von der angefochtenen Gefängnisverordnung geregelt bleibt. Allfällige Doppelspurigkeiten und Unzulänglichkeiten der kantonalen Gesetzgebung haben nicht die Beschwerdeführenden zu verantworten. Soweit der Regierungsrat sich auf den Standpunkt stellen will, die angefochtene Verordnung gelte - entgegen dem klaren Wortlaut des Erlasses - nicht für Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge, würde dies eine entsprechende klare Regelung voraussetzen. Die blosse Verdeutlichung, dass ausländerrechtliche Gefangene im "Schällemätteli" und nicht im Untersuchungsgefängnis "Waaghof" untergebracht werden sollen, liesse sich ohne weiteres auch im kantonalen Einführungsgesetz verankern (oder in der in Aussicht gestellten Vollzugsverordnung dazu). Es geht hingegen nicht an, die Anwendbarkeit der angefochtenen geltenden Gefängnisverordnung unter Hinweis auf eine gar noch nicht existierende Verordnung zum EG/BS zu verneinen.
c) Die Beschränkung der Freiheitsrechte von Gefangenen darf nicht über das hinausgehen, was zur Gewährleistung des Haftzwekkes und zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebes erforderlich ist (BGE 122 I 222 E. 2a/aa S. 226; BGE 122 II 299 E. 3b S. 303, je mit Hinweisen). Die von der Bundesverfassung garantierten Freiheitsrechte, insbesondere die persönliche Freiheit, stehen auch den strafprozessualen Gefangenen zu. Diese dürfen in ihren Freiheitsrechten lediglich soweit eingeschränkt werden, als es durch strafprozessuale Zwecke erfordert wird. Diese Erfordernisse können allerdings nur im Hinblick auf die Verhältnisse des konkreten Einzelfalles präzise bestimmt werden. Je höher die Flucht-, Kollusions- oder Wiederholungsgefahr erscheint, oder je stärker der ordnungsgemässe Gefängnisbetrieb (insbesondere die Sicherheit von Insassen und Personal) gefährdet ist, desto restriktiver können die Haftbedingungen sein (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 f.).
d) Anders als bei strafprozessualer Haft erfordert der ausländerrechtliche Haftzweck regelmässig keine Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit anderen Personen, die sich ebenfalls in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen rechtfertigen sich hier über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken. Die fremdenpolizeilichen Haftgründe (Art. 13a und Art. 13b ANAG; SR 142.20), die vom blossen administrativen Fehlverhalten bis hin zu strafrechtlich relevanten Verstössen reichen, können zwar unterschiedliche Sicherheitsbedürfnisse begründen. Diesen ist aber nicht generell durch ein strikteres Haftregime für alle ausländerrechtlich Inhaftierten Rechnung zu tragen, sondern jeweils im Einzelfall nach Massgabe der konkreten Notwendigkeiten (BGE 122 I 222 E. 2b/bb S. 227; BGE 122 II 299 E. 3c S. 303). Insofern findet die Auffassung des Regierungsrates, bei der Unterbringung von Administrativhäftlingen sei deren "erstelltem Widersetzungswillen" bzw. deren "Widerspenstigkeit und Aggressivität" Rechnung zu tragen, weshalb eine Unterbringung in einem geschlossenen Durchgangszentrum zum vornherein nicht in Frage komme, in der Bundesgerichtspraxis keine Stütze.
e) Die aus dem Haftregime resultierenden Freiheitsbeschränkungen müssen auch mit den Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sein. Diese gewährleistet indessen im Bereich der Haftbedingungen keine über die verfassungsmässigen Grundrechtsgarantien hinausgehenden Rechte. Der Schutzbereich der einzelnen Freiheitsrechte samt ihren Ausprägungen sowie die Grenzen der Zulässigkeit von Eingriffen sind im Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu bestimmen (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 f. mit Hinweisen).
II. Materielle Auseinandersetzung mit den erhobenen Rügen
II.1. § 3 VG/BS hat folgenden Wortlaut:
"Das Schällemätteli nimmt Personen auf:
a) die sich im vorläufigen oder regulären Vollzug befinden und ihre Strafe zur Zeit noch nicht in einer Vollzugsanstalt antreten können;
b) die noch vor Abklärung einer Massnahme stehen;
c) die sich zuhanden der Fremdenpolizeibehörden in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft befinden;
d) die sich vorübergehend im Kanton Basel-Stadt in Haft befinden sowie Personen in Polizeigewahrsam."
a) aa) In der Beschwerde wird als erstes gerügt, § 3 lit. c VG/BS verstosse gegen Art. 3 EMRK (Schutz der Menschenwürde) und Art. 10 EMRK (Grundrecht auf Kommunikation). Ausserdem stehe die angefochtene Bestimmung in Widerspruch zu Art. 13d Abs. 2 ANAG. Dort sei vorgeschrieben, dass Ausschaffungs- und Vorbereitungshaft "in geeigneten Räumlichkeiten" zu vollziehen sei. Da die Vollzugsanstalt "Schällemätteli" keine geeigneten Räumlichkeiten aufweise, verletze die angefochtene kantonale Bestimmung den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2 ÜbBest. BV). Zwar seien der Trakt III des "Schällemätteli" Ende der achtziger Jahre vollständig und die Trakte I und II (Einbau von Gemeinschafts-Toilettenanlagen und Duschenraum) teilweise saniert worden. Bei den Sanierungsarbeiten (im Umfang von Fr. 5,7 Mio.) habe man sich jedoch auf das Nötigste beschränkt und lediglich ein Provisorium für zehn bis fünfzehn Jahre aufrechterhalten wollen. Die ausländerrechtlich Inhaftierten würden somit "in einem Gefängnis untergebracht, das zu zwei Dritteln bezüglich der baulichen Voraussetzungen in keiner Weise den Anforderungen eines menschenwürdigen Strafvollzuges zu genügen" vermöchte. In den Trakten I und II würden die Einzelzellen "nicht der vom Bundesamt für Justiz empfohlenen Mindestgrösse entsprechen". Ebensowenig seien sie mit fliessendem Wasser und entsprechenden sanitären Anlagen ausgerüstet. Dort inhaftierte Personen müssten "ihre Notdurft in den Zelleneinschlusszeiten in einen Plastikeimer verrichten, welcher anschliessend von den Gefangenen in der Stockwerkstoilette zu entleeren ist". Ausserdem stehe sämtlichen Gefangenen "kein Telephon zur Verfügung". Die Unterbringung von Administrativhäftlingen im "Schällemätteli" müsse im übrigen als unverhältnismässig qualifiziert werden, da der Haftzweck "auch durch die Unterbringung in einem geschlossenen Durchgangsheim für Asylbewerber, einem Heim oder einer ähnlichen Anstalt" gewährleistet werden könne.
bb) Die Regierung räumt in ihrer Stellungnahme ein, dass bei den Einerzellen (im Gegensatz zu den Zweierzellen) die vom Bundesamt für Justiz empfohlenen Normen "nicht ganz erreicht" würden. Mit 9,2 m2 Fläche (inklusive Nassbereich) hielten sich aber auch die Einerzellen der Trakte I und II in einem üblichen und vertretbaren Rahmen, zumal sich die Gefangenen während des Tages und abends auch in den Arbeits- und Aufenthaltsräumen befänden. Da ihre Zellen tagsüber geöffnet würden, sei es ausländerrechtlich Inhaftierten zumutbar, dort die Nacht zu verbringen. Die Häftlinge könnten sich ansonsten frei auf dem Zellengang und in einem grossen Aufenthaltsraum bewegen und hätten ausreichend Zeit und Gelegenheit zu sozialer Kommunikation. Den fremdenpolizeilich Inhaftierten werde auch in anderer Hinsicht eine grosse Bewegungsfreiheit eingeräumt. So stehe ihnen schon ab erstem Hafttag ein täglicher Spaziergang im Freien von zwei Stunden zu. Was die sanitären Anlagen betrifft, befänden sich in den besagten Zellen sogenannte Plastiktoiletten, wie sie auch in Campingwohnwagen benützt würden. Die darin enthaltene chemische Lösung werde jeden Morgen samt Inhalt entsorgt. Diese Toiletten dienten lediglich der Verrichtung der Notdurft während der Nacht, tagsüber könnten die Gefangenen normale WCs ausserhalb ihrer Zellen benutzen. Im übrigen sei geplant, die sanitären Anlagen in den Trakten I und II "so bald wie nur möglich zu verbessern". Eine entsprechende Anmeldung habe die kantonale Abteilung Gefängniswesen bereits beim Bundesamt für Justiz deponiert. Mit den Bauarbeiten werde "spätestens anfangs 1998" begonnen. Dass den Gefangenen, namentlich den ausländerrechtlich Inhaftierten, kein Telefon zu Verfügung stehe, wird vom Regierungsrat bestritten. Vielmehr sei auch im "Schällemätteli" eine Telefonzelle eingerichtet worden. In gewissen Fällen würden sogar die Kosten des Telefongesprächs vom Staat vorgeschossen bzw. übernommen.
b) Gemäss der Praxis des Bundesgerichtes wird der besonderen Situation der ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge zwar am besten in spezifisch auf die Bedürfnisse dieser Haft eingerichteten Gebäulichkeiten Rechnung getragen. Der Vollzug von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft in anderen Anstalten ist jedoch nicht zum vornherein ausgeschlossen (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53, 299 E. 3c S. 304). Im Falle der Unterbringung in einem Vollzugs- oder Untersuchungsgefängnis muss allerdings dem Trennungsgebot von Art. 13d Abs. 2 ANAG Nachachtung verschafft werden, und es muss für die fremdenpolizeilich Inhaftierten grundsätzlich ein liberaleres Haftregime möglich sein. Dies gilt namentlich für Gefangene, bei denen weder konkrete Anzeichen für eine mögliche Flucht noch besondere Sicherheitsrisiken vorliegen (BGE 122 I 222 E. 2a/bb S. 226 f.). Die Tatsache, dass im gleichen Gefängnis auch noch strafprozessuale Gefangene oder Strafvollzugshäftlinge untergebracht sind, für die strengere Sicherheitsvorschriften notwendig erscheinen, darf jedenfalls nicht dazu führen, dass auch sämtliche Administrativhäftlinge dem gleichen strengen Haftregime unterworfen werden. Aus dem Trennungsgebot folgt sodann, dass die fremdenpolizeilich Inhaftierten in separaten Abteilungen unterzubringen sind. Gewisse unvermeidliche Überschneidungen bei der Benutzung der Gefängnisinfrastruktur durch andere Häftlingskategorien können zwar zulässig sein, müssen sich aber auf ein Minimum beschränken. Unbedenklich ist etwa die zeitlich verschobene Benützung der gleichen Einrichtungen, insbesondere gewisser Räumlichkeiten oder des Spazierhofes (BGE 122 II 49 E. 5a S. 53, 299 E. 3c S. 304). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Gefangenen grundsätzlich auch ein Recht zu, private Telefongespräche zu führen. Ausnahmen können sich namentlich für Untersuchungsgefangene zur Vermeidung von Kollusionsgefahr ergeben. Ausländerrechtlich Inhaftierte hingegen dürfen "im Rahmen des Sinnvollen (...) privat und grundsätzlich auch ohne Aufsicht auf eigene Kosten telefonieren". Das Telefonieren darf nur verweigert werden, wenn dem im Einzelfall besondere und konkret erhärtete Gründe entgegenstehen (BGE 122 II 299 E. 6b S. 311).
c) aa) Die blosse Tatsache, dass in der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli" neben gewissen Kategorien von strafprozessual Inhaftierten und Strafvollzugsgefangenen auch ausländerrechtliche Administrativhäftlinge untergebracht werden, verstösst nach der dargelegten Praxis weder gegen Bundesrecht, noch gegen die Grundrechte der Gefangenen. Allerdings ist beim Vollzug einer solchen Lösung besondere Sorgfalt und besonderes Gewicht darauf zu legen, dass das gesetzliche Separationsgebot strikte eingehalten wird und dass die Administrativhäftlinge in den Genuss eines gelockerten Vollzugsregimes kommen, nicht zuletzt was ihre sozialen Kontakte zueinander betrifft. Dies gilt namentlich in bezug auf Gemeinschaftsräumlichkeiten, aber auch im Verkehr mit der Aussenwelt (Besuche, Korrespondenz, Telefonate usw.) oder hinsichtlich ihrer Beschäftigung und Freizeitgestaltung (vgl. BGE 122 II 299 E. 5a S. 308). Insofern ist die angefochtene Gefängnisverordnung verfassungskonform auszulegen. Angesichts des liberaleren Haftregimes für Administrativhäftlinge muss bei einer Unterbringung zusammen mit strafprozessualen Häftlingen und Strafvollzugsgefangenen in der gleichen Anstalt das Trennungsgebot konsequent durchgesetzt werden. Andernfalls würde namentlich der Gefahr Vorschub geleistet, dass Administrativhäftlinge von den übrigen Gefangenen zu verbotenen Handlungen (wie z.B. Einschmuggeln unerlaubter Gegenstände, Kollusionshandlungen usw.) angestiftet oder genötigt werden könnten.
bb) Die Beschwerdeführenden behaupten, es bestünde für sämtliche Gefangenen im "Schällemätteli" keinerlei Telefoniermöglichkeit, und sie beanstanden darin einen Verstoss gegen Art. 10 EMRK. Wie es sich diesbezüglich in der bisherigen Vollzugspraxis des "Schällemätteli" im einzelnen genau verhalten hat, braucht hier nicht geklärt zu werden. Die angefochtene Bestimmung von § 3 lit. c VG/BS schliesst jedenfalls eine verfassungskonforme Regelung des Telefonierens nicht aus. Die genannte Vorschrift befasst sich damit auch gar nicht. Aus (dem nicht angefochtenen) § 28 VG/BS geht vielmehr hervor, dass ein grundsätzliches Telefonierverbot lediglich bei Untersuchungshäftlingen vorgesehen ist, und dass selbst für diese Gefangenenkategorie Ausnahmen gestattet werden können. Ausdrücklich vorbehalten ist auch der telefonische Kontakt zu bevollmächtigten Rechtsvertretern. Im übrigen wird das Recht, "im Rahmen der Anstaltsordnung" zu telefonieren, auch in § 13 Abs. 4 EG/BS ausdrücklich gewährleistet. Die Rüge, die angefochtene Gefängnisverordnung verletze das in Art. 10 EMRK verankerte Recht auf freien Telefonverkehr ist daher unbegründet. Falls einem Gefangenen im konkreten Einzelfall das Telefonieren ohne ausreichende Veranlassung verweigert werden sollte, stünde es ihm im übrigen frei, die entsprechende Verfügung anzufechten.
cc) Schliesslich werden in der Beschwerde die teilweise geringe Grösse der Zellen und die veralteten sanitären Anlagen kritisiert. Als menschenunwürdig wird in Lehre und Praxis etwa eine Haftzelle für zwei Gefangene mit einer Grundfläche von bloss 8 m2 angesehen oder das gemeinsame Duschen von 24 Gefangenen auf einer Fläche von lediglich 30 m2 (vgl. Kaiser/Kerner/Schöch, Strafvollzug, 4. Aufl., Heidelberg 1994, N. 17). Auch Isolationshaft kann sich als menschenunwürdig erweisen, besonders wenn erschwerende Haftbedingungen (längere Dauer, kleine Zelle, wenig Licht, ungenügende Ernährung, übermässige Einschränkung des Kontaktes mit der Aussenwelt usw.) hinzukommen (vgl. Manfred Nowak, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll, CCPR-Kommentar, Kehl 1989, Art. 10 N. 10 ff.). Um die Grundrechtskonformität der Unterbringung von Gefangenen zu beurteilen, sind die konkreten Haftbedingungen gesamthaft zu würdigen. Zwar ist ein gewisses Minimum an räumlicher Bewegungsfreiheit und Hygiene in der Zelle zu verlangen. Wo dieses Minimum erfüllt ist, müssen jedoch auch die übrigen konkreten Umstände des Haftvollzuges mitberücksichtigt werden. So läge es kaum im Interesse der Gefangenen, grössere Zellen (etwa in einem modernen Untersuchungsgefängnis) belegen zu können, wenn sie dafür ein empfindlich schärferes Haftregime (bezüglich sozialer Kontakte, Spaziergang, Sicherheitskontrollen, Freizeitgestaltung usw.) in Kauf nehmen müssten. Zwar weisen die baulichen Gegebenheiten in der Anstalt "Schällemätteli" gewisse Nachteile auf (teilweise enge Zellen und veraltete sanitäre Anlagen). Anderseits ist im "Schällemätteli" ein deutlich liberaleres Haftregime realisierbar, als dies zum Beispiel im neuen Basler Untersuchungsgefängnis "Waaghof" oder in einer ordentlichen Strafvollzugsanstalt möglich wäre. Ein täglicher Spaziergang im Freien von zwei Stunden Dauer ab erstem Hafttag zum Beispiel muss angesichts der realen Gegebenheiten im schweizerischen Straf- und Haftvollzug als fortschrittlich und erfreulich angesehen werden. Auch das Prinzip der "offenen Türen" und die weitgehende Freiheit bei der Beschäftigung der Gefangenen wäre in einem Strafvollzugs- oder Untersuchungsgefängnis kaum realisierbar.
In Abwägung sämtlicher Umstände, insbesondere des liberalen Haftregimes und der konkreten Anstrengungen der kantonalen Behörden mit dem Ziel, die bestehenden Anlagen (auch in den Trakten I und II) zu sanieren, erweist sich die Unterbringung von ausländerrechtlichen Häftlingen in der Anstalt "Schällemätteli" nicht als unmenschliche Behandlung im Sinne von Art. 3 EMRK oder als Verstoss gegen die persönliche Freiheit und Menschenwürde. Damit ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass sich im konkreten Einzelfall ein Gefangener, der in einer engen Einzelzelle untergebracht ist, gegebenenfalls mit Erfolg gegen eine schikanöse und menschenunwürdige Behandlung wehren könnte. Auch haben die kantonalen Behörden weiterhin Anstrengungen zu unternehmen, um die von ihnen als unbefriedigend erkannten baulichen und sanitären Gegebenheiten zu verbessern. Auf mittlere Zeitdauer könnte sich auch im Kanton Basel-Stadt die Schaffung einer spezialisierten Anstalt für den Vollzug ausländerrechtlicher Haft aufdrängen. Dies um so mehr, als das "Schällemätteli" zwar für die Vollzugshäftlinge als Provisorium konzipiert ist (§ 3 lit. a VG/BS: "zur Zeit"), nicht aber für die Fremdenpolizeihäftlinge. Gemäss der Vernehmlassung des Regierungsrates plant der Kanton Basel-Stadt denn auch die Erstellung eines Ausschaffungsgefängnisses mit 48 Haftplätzen an peripherer Lage. Die Baukosten würden sich auf ca. Fr. 8 Mio. belaufen. Mit den Bauarbeiten werde nach Eingang der Subventionszusicherung seitens des Bundes begonnen. Nach der Praxis des Bundesgerichtes sind provisorische gesetzliche Lösungen zwar zulässig. Sie müssen aber - bis zur Schaffung spezieller Vollzugsanstalten - bereits ein grundrechtskonformes Haftregime zulassen. Bauliche, organisatorische und personelle Gegebenheiten sind bis zur Eröffnung einer allen Ansprüchen gerecht werdenden Ausschaffungshaftanstalt anzupassen (BGE 122 II 299 E. 5a S. 307 f.). Die angefochtene Bestimmung steht einer entsprechenden provisorischen Regelung der ausländerrechtlichen Administrativhaft nicht entgegen.
d) Die gegen § 3 lit. c VG/BS erhobenen Rügen erweisen sich nach dem Gesagten als unbegründet.
II.2. Als nächste Bestimmung wird § 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VG/BS angefochten. Die Regelung lautet wie folgt:
"Jede neu eintretende Person kann zur Vermeidung der Einschleusung von gefährlichen Gegenständen oder von Deliktsgut sowie zur Vorabklärung allfälliger Beeinträchtigungen des Gesundheitszustandes einer körperlichen Untersuchung unterzogen werden.
Bei Männern wird sie durch einen Aufseher im Beisein des zuführenden Polizeimannes und bei Frauen durch eine Aufseherin vorgenommen. Bei Bedarf wird eine Ärztin oder ein Arzt beigezogen."
a) Die Beschwerde richtet sich nicht gegen die körperliche Eintrittsdurchsuchung von Gefangenen aus Sicherheitsgründen ("Einschleusung von gefährlichen Gegenständen oder von Deliktsgut"). Vielmehr wird geltend gemacht, dass sämtlichen Gefangenen "direkt aus der persönlichen Freiheit ein Anspruch zustehen" müsse, "bei Eintritt von einer medizinischen Fachperson auf mögliche Krankheiten untersucht zu werden".
b) Nach der bundesgerichtlichen Praxis müssen Durchsuchungen von Kleidern und Körper der Gefangenen von Personen des gleichen Geschlechts durchgeführt werden. Eigentliche intime Leibesvisitationen, die über eine blosse Kleiderkontrolle hinausgehen, dürfen zudem nur von Personen vorgenommen werden, die eine medizinische Ausbildung genossen haben und die normalerweise ausserhalb des Polizeikorps stehen (BGE 109 Ia 146 E. 8b S. 158 f.). Gefangene haben hingegen grundsätzlich kein Recht auf freie Arztwahl, sofern die Betreuung durch einen Gefängnisarzt ausreichend sichergestellt ist. Der grundrechtliche Anspruch auf ausreichende (spezial-)ärztliche Versorgung oder ein (aus objektiven Gründen) gestörtes Verhältnis zum Gefängnisarzt können allerdings im Einzelfall den Beizug eines weiteren Arztes notwendig erscheinen lassen (BGE 102 Ia 302 E. 2c S. 306). Nach der Praxis der Strassburger Rechtsprechungsorgane, welche mit derjenigen des Bundesgerichtes übereinstimmt, kann auch die Verpflichtung von Gefangenen, sich periodischen Urinkontrollen zu unterziehen, mit der EMRK vereinbar sein (EKMR vom 22. Februar 1995 i.S. A. B. c. CH = VPB 59.114; nicht amtlich publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 4. Januar 1983 = ZBl 85 [1984] 45 f.). Nr. 29 der Europäischen Haft- und Strafvollzugsgrundsätze ("Règles pénitentiaires européennes") empfiehlt zwar, dass der Gefängnisarzt "jeden Gefangenen so bald wie möglich nach der Aufnahme und später nach Bedarf" untersucht (vgl. Europäische Strafvollzugsgrundsätze, Gemeinsame Übersetzung für die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Österreich und die Schweizerische Eidgenossenschaft, Heidelberg 1988, S. 39). Dies schliesst jedoch nicht aus, die ärztliche Eintrittsuntersuchung von einem entsprechenden Wunsch des Gefangenen abhängig zu machen. Im übrigen ergeben sich aus der Recommandation R (87) 3 des Ministerkomitees des Europarates vom 12. Februar 1987 blosse Empfehlungen und keine völkerrechtlich verbindlichen und gerichtlich durchsetzbaren subjektiven Rechte des Einzelnen (BGE 118 Ia 64 E. 2a S. 70).
c) § 6 Abs. 1 und 2 VG/BS regelt sowohl die Eintrittsuntersuchung aus Sicherheits-, als auch diejenige aus medizinischen Gründen. Für blosse Durchsuchungen der Kleider oder für oberflächliche Leibesvisitationen erscheint der Beizug von Medizinalpersonen nicht sachlich geboten. Solche Kontrollen können auch von geschultem Gefängnispersonal vorgenommen werden, welches jeweils demselben Geschlecht zugehören muss wie die überprüften Personen (§ 6 Abs. 2 VG/BS). Anders sieht es aus für intime Leibesvisitationen und für medizinische Untersuchungen im engeren Sinne. Für intime Inspektionen ist medizinisch geschultes Fachpersonal beizuziehen. Eigentliche medizinische Untersuchungen sind Ärztinnen und Ärzten vorbehalten. Den Beschwerdeführenden ist darin zuzustimmen, dass Gefangenen, die krank sind oder die sich gesundheitlich beeinträchtigt fühlen, von Verfassungs wegen das Recht zusteht, medizinische Hilfe zu bekommen bzw. ärztlich untersucht zu werden. Dies muss namentlich beim Haftantritt gelten. Entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung steht jedoch der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung einer solchen verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen. § 6 Abs. 2 Satz 2 VG/BS kann ohne weiteres in dem Sinne ausgelegt werden, dass der "Bedarf" nach Beizug einer Ärztin oder eines Arztes insbesondere dann zu bejahen ist, wenn Gefangene bei Haftantritt über gesundheitliche Beschwerden klagen und eine medizinische Untersuchung verlangen. Auch nach dem Haftantritt ist die ärztliche Betreuung der Gefangenen gewährleistet (§ 29 VG/BS). Die angefochtene Bestimmung steht somit auch einer sanitarischen Praxis, wie sie z.B. im Militärdienst üblich ist oder in den Europäischen Mindestgrundsätzen (Nrn. 26 ff.) für den Haft- und Strafvollzug empfohlen wird, nicht entgegen. Die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit erweist sich daher als unbegründet.
II.3. § 14 VG/BS bestimmt folgendes:
"Mit Ausnahme der Untersuchungshäftlinge sind die Insassinnen und Insassen zur Erledigung der ihnen übertragenen Arbeiten verpflichtet.
Untersuchungshäftlinge haben mit der Zustimmung der Verfahrensleitung die Möglichkeit, Arbeiten im Gefängnis zu verrichten.
Die Arbeitszuteilung erfolgt über die Oberaufsicht."
a) Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Verpflichtung zur Arbeitsleistung für alle Gefangene ausser den Untersuchungshäftlingen verstosse gegen das Bundesrecht und damit gegen Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechtes). Auch der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt beantragt, die Beschwerde sei in diesem Punkt gutzuheissen.
b) Der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung lässt (unbestrittenermassen) keine andere Folgerung zu, als dass sämtliche Insassinnen und Insassen sowohl des kantonalen Untersuchungsgefängnisses als auch der Vollzugsanstalt "Schällemätteli", mit Ausnahme der Untersuchungshäftlinge, zur Erledigung der ihnen übertragenen Arbeiten verpflichtet sind. Dies betrifft alle Vollzugsgefangenen (inklusive vorzeitiger Strafvollzug), alle strafprozessualen Sicherheits- und Polizeihäftlinge sowie alle administrativ Inhaftierten gemäss § 2 und § 3 VG/BS.
c) Die Artikel 35-41 und 46 StGB enthalten Rahmenvorschriften zum Vollzug von Freiheitsstrafen. Art. 37 StGB stellt grundsätzliche Bestimmungen für den Vollzug langfristiger Zuchthaus- und Gefängnisstrafen auf. Weitere Rahmenvorschriften ergeben sich aus Art. 397bis StGB i.V.m. VStGB 1-3. Art. 37 Ziff. 1 Abs. 1 StGB bezeichnet als Vollzugsziel der Zuchthaus- und Gefängnisstrafen die Resozialisierung des Gefangenen. Gemäss Art. 37 Ziff. 1 Abs. 2 StGB ist der zu einer Zuchthaus- bzw. zu einer Gefängnisstrafe Verurteilte "zur Arbeit verpflichtet, die ihm zugewiesen wird". Art. 37bis und Art. 39 StGB enthalten für den Vollzug kurzer Freiheitsstrafen (Gefängnisstrafen und Haftstrafen bis zu drei Monaten Dauer) besondere bundesrechtliche Vorschriften. Auch bei den kurzen Gefängnisstrafen ist der Häftling "zur Arbeit verpflichtet, die ihm zugewiesen wird" (Art. 37bis Ziff. 3 StGB). Im übrigen ist die kurze Gefängnisstrafe nach den Bestimmungen über die Haft vollziehbar (Art. 37bis Ziff. 1 Abs. 1 StGB). Bei den kurzfristigen Strafen geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine resozialisierende Wirkung der Sanktion zum vornherein nicht angestrebt bzw. erwartet werden kann (BGE 108 IV 148 E. 2 S. 150; vgl. JÖRG REHBERG, Strafrecht II, Strafen und Massnahmen, Jugendstrafrecht, 6. Aufl., Zürich 1994, S. 32; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II, Strafen und Massnahmen, Bern 1989, § 3 N. 41; Stefan Trechsel, StGB-Kurzkommentar, Zürich 1989, Art. 37bis N. 1). Haft-Strafgefangene sind zwar ebenfalls zur Arbeit "anzuhalten", es ist ihnen jedoch "gestattet, sich angemessene Arbeit selbst zu beschaffen". Erst wenn der Gefangene von dieser Befugnis keinen Gebrauch macht, ist er "zur Leistung der ihm zugewiesenen Arbeit verpflichtet" (Art. 39 Ziff. 3 Abs. 1 StGB; vgl. dazu REHBERG, a.a.O., S. 32; STRATENWERTH, a.a.O., § 3 N. 41; TRECHSEL, a.a.O., Art. 39 N. 4).
d) Das Recht der Haft-Strafgefangenen, sich selbst angemessene Arbeit zu beschaffen, wurde im angefochtenen § 14 VG/BS offenbar übersehen. Der in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt sind. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, sind die Kantone nur zuständig, öffentlichrechtliche Vorschriften zu erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zwecke nicht beeinträchtigen oder gar vereiteln. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes regelt zwar das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen; er hat aber auch unmittelbare Auswirkung auf die Rechtsstellung des Einzelnen und ist insofern als verfassungsmässiges Individualrecht anerkannt. Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung des Grundsatzes gerügt, prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 122 I 18 E. 2b/aa S. 20; BGE 121 I 334 E. 4 S. 341; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456, je mit Hinweisen).
e) Wie gezeigt, legt das Bundesrecht im Widerspruch zur angefochtenen kantonalen Bestimmung abschliessend fest, dass Strafgefangene, welche eine Haftstrafe verbüssen, zur Leistung zugewiesener Arbeit nur verpflichtet sind, falls sie sich nicht selbst angemessene Arbeit beschaffen. Die Rüge der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV erweist sich insofern als begründet.
f) Noch deutlicher verletzt die angefochtene kantonale Bestimmung die Grundrechte der strafprozessualen und der administrativen Häftlinge.
aa) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 14 Ziff. 2 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass jeder Rechtsunterworfene unschuldig ist. Ein analoges prozessuales Grundrecht lässt sich auch aus Art. 4 BV ableiten (BGE 120 Ia 31 E. 2b S. 35 mit Hinweisen). Da strafprozessuale Häftlinge nicht den gesetzlichen Strafvollzugszielen unterstehen und ihren Lebensstil (in den Schranken der Haftzwecke und der Anstaltsordnung) frei wählen können, dürfen sie auch nicht zur Arbeit verpflichtet werden (BGE 106 Ia 277 E. 6a S. 287, 355 E. 4b S. 360 f.). Die ausländerrechtlich Inhaftierten haben grundsätzlich ein Recht auf "geeignete Beschäftigung", sie sind hingegen nicht zur Arbeit verpflichtet (Art. 13d Abs. 2 ANAG, vgl. BGE 122 I 222 E. 7 S. 234 f.). Nicht verurteilte strafprozessuale Gefangene im vorzeitigen Strafvollzug können sich zwar ebenfalls auf die Unschuldsvermutung berufen und haben namentlich das Recht, jederzeit ein Haftentlassungsgesuch zu stellen. Was jedoch die Haftbedingungen betrifft, haben sich diese Häftlinge mit ihrem ausdrücklichen Einverständnis zum vorzeitigen Strafantritt grundsätzlich dem Strafvollzugsregime unterworfen, weshalb sie auch bezüglich Arbeitspflicht das Strafvollzugsreglement zu respektieren haben (BGE 117 Ia 72 E. 1d S. 80, 257 E. 3c S. 260, 372 E. 3a S. 375).
bb) Nach dem klaren Wortlaut der angefochtenen Bestimmung wären demgegenüber alle strafprozessualen Sicherheits- und Polizeihäftlinge und alle administrativ Inhaftierten zur Arbeitsleistung verpflichtet. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Zweck der strafprozessualen oder fremdenpolizeilichen Inhaftierung es gebieten sollte, dass die Gefangenen arbeiten müssen. Es ist auch kein sachlicher Grund ersichtlich, die Administrativhäftlinge in dieser Beziehung anders zu behandeln als die Untersuchungsgefangenen. Weder die einen noch die andern sind aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung inhaftiert. Die ausländerrechtlich Inhaftierten stehen daher genauso wie die Untersuchungsgefangenen unter dem Schutz der in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerten und auch aus Art. 4 BV ableitbaren Unschuldsvermutung. Die persönliche Freiheit der ausländerrechtlich Inhaftierten darf im übrigen "nur soweit beschränkt werden, als es der Zweck der Haft und die Aufrechterhaltung des Betriebs der Haftanstalt erfordern" (§ 13 Abs. 2 EG/BS).
Analoges gilt für die nach § 2 lit. i VG/BS vorübergehend administrativ Eingewiesenen sowie für die übrigen Kategorien von strafprozessualen Gefangenen. Untersuchungshäftlinge sind nicht zur Arbeit verpflichtet. Aber auch Sicherheitshäftlinge (welche sich nach Durchführung der Strafuntersuchung bis zum rechtskräftigen Abschluss des gerichtlichen Verfahrens in Haft befinden), Personen in vorläufigem Polizeigewahrsam sowie strafprozessuale Durchschub-Häftlinge stehen unter dem Schutz der Unschuldsvermutung und dürfen nicht zur Arbeit verpflichtet werden. Anders sieht es, wie erwähnt, bei strafprozessualen Häftlingen aus, die ihre Zustimmung zum vorzeitigen Strafvollzug gegeben haben.
g) Aus dem Gesagten folgt, dass § 14 VG/BS als verfassungswidrig aufzuheben ist. Den kantonalen Behörden bleibt es unbenommen, eine verfassungskonforme neue Version der aufgehobenen Bestimmung einzuführen. Als gesetzliche Grundlage für die Arbeitsverpflichtung von Gefangenen, die eine Zuchthaus- oder Gefängnisstrafe zu verbüssen haben, genügen unterdessen Art. 37 Ziff. 1 Abs. 2 sowie Art. 37bis Ziff. 3 StGB.
II.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass lediglich § 14 VG/BS (betreffend Verpflichtung zur Arbeitsleistung von Vollzugsgefangenen, welche eine Haftstrafe verbüssen, sowie von gewissen strafprozessualen Häftlingen und von Administrativhäftlingen) gegen die Bundesverfassung verstösst (vgl. E. II/3). Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen, und § 14 des angefochtenen Erlasses ist aufzuheben. Im übrigen erweist sich die Beschwerde als unbegründet.
Die Kosten sind grundsätzlich gemäss dem Ausgang des Verfahrens zu verlegen. Obschon die Beschwerde nur zu einem kleinen Teil gutgeheissen werden kann, rechtfertigt es sich angesichts der allgemeinen Tragweite der Streitsache, im vorliegenden Fall auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 156 Abs. 1 OG). Den Beschwerdeführenden ist ausserdem eine (angesichts des überwiegenden Unterliegens allerdings reduzierte) Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 OG). | de | Contestazione dell'ordinanza del Cantone di Basilea-Città sulle prigioni del 19 dicembre 1995; condizioni di detenzione in materia di esecuzione delle pene, di detenzione preventiva e di diritto degli stranieri; libertà personale, art. 4 Cost. (presunzione di innocenza), art. 2 Disp. trans. Cost., art. 3 CEDU, art. 6 n. 2 CEDU e art. 10 CEDU. Condizioni di ammissibilità, controllo astratto delle norme: estensione della legittimazione di un'associazione di diritto privato e di persone fisiche a contestare disposizioni di diritto cantonale relative alla detenzione in materia di esecuzione delle pene, di detenzione preventiva e di diritto degli stranieri; art. 84 cpv. 1 OG, art. 88 OG (consid. I/2).
Principi fondamentali: ambito di protezione della libertà personale; esigenze di una base legale sufficiente; campo d'applicazione materiale dell'ordinanza impugnata; ammissibilità di restrizioni della libertà di detenuti (consid. I/4).
Collocamento di persone detenute in applicazione del diritto degli stranieri: condizioni alle quali è ammissibile il collocamento di persone detenute per una misura amministrativa di polizia degli stranieri in uno stabilimento previsto per l'esecuzione delle pene o per la detenzione preventiva. Esame della conformità ai diritti fondamentali dei parametri edilizi (dimensione delle celle, istallazioni sanitarie) dello stabilimento "Schällemätteli"; apprezzamento globale delle condizioni concrete di detenzione; libertà personale, art. 3 e art. 10 CEDU (consid. II/1).
Diritto dei detenuti all'assistenza medica (consid. II/2).
Lavoro dei detenuti: la regolamentazione contenuta nell'ordinanza di Basilea-Città sulle prigioni, che obbliga tutte le detenute e tutti i detenuti della prigione cantonale di detenzione preventiva "Waaghof" e dello stabilimento d'esecuzione delle pene "Schällemätteli", fatta eccezione per le persone che ivi si trovano in detenzione preventiva, a svolgere il lavoro loro affidato dall'autorità, è contraria alla forza derogatoria del diritto federale, al principio costituzionale della presunzione di innocenza e alla libertà personale (consid. II/3). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,531 | 123 I 241 | 123 I 241
Sachverhalt ab Seite 241
Par testament authentique, D. a institué héritière unique C., sa compagne de longue date; il est décédé le 14 décembre 1993, sans laisser d'héritier réservataire.
Par décision du 17 février 1994, l'Office des droits de mutation et du timbre du canton de Neuchâtel a réclamé à C. le paiement de 145'800 fr. à titre d'impôt cantonal et communal sur les successions au sens de la loi neuchâteloise du 21 mai 1912 concernant la perception d'un droit sur les successions et sur les donations entre vifs (ci-après: la loi cantonale); ce montant correspondait au 36% de l'actif successoral net fixé à 405'000 fr. par un inventaire. Le recours déposé par C. à l'encontre de cette décision a été rejeté le 5 avril 1995 par le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel (ci-après: le Département cantonal).
Par arrêt du 16 juillet 1996, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel a rejeté le recours déposé par C. contre cette dernière décision. Il a notamment considéré que la différence de taux d'imposition prévue par la législation cantonale entre conjoint survivant et concubin ne violait pas l'art. 4 Cst. La jurisprudence concernant l'égalité de traitement entre époux et concubins en matière d'impôt sur le revenu n'était en outre pas applicable à l'impôt litigieux. Enfin, le système d'imposition neuchâtelois reposait sur des critères simples favorisant la sécurité juridique et se référait aux principes du code civil en matière de droit successoral.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., C. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 16 juillet 1996 par le Tribunal administratif. Elle soutient que la législation cantonale est arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'intéressée prétend que la loi cantonale est arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement dans la mesure où elle impose plus lourdement un concubin que n'importe quel autre parent du défunt avec lequel ce dernier n'avait peut-être aucune relation personnelle. Elle affirme à cet égard que la famille traditionnelle a perdu sa signification et que le droit fiscal ne peut plus se fonder exclusivement sur les liens familiaux mais doit également tenir compte du concubinage qui est aujourd'hui une forme de vie commune répandue et socialement acceptée, ce qui justifierait que les concubins soient traités comme les couples mariés. A l'appui de sa thèse, elle cite de la jurisprudence qui, à son avis, démontrerait que le concubinage est une communauté de vie comparable au mariage. Elle soutient en outre que les principes du droit privé successoral ne seraient pas pertinents en matière d'impôt sur les successions. Elle demande l'application par analogie des règles posées par le Tribunal fédéral au sujet de l'égalité de traitement entre époux et concubins en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.
b) Le principe de l'égalité de traitement issu de l'art. 4 al. 1 Cst. et celui de l'interdiction de l'arbitraire sont étroitement liés (ATF 110 Ia 7 consid. 2b p. 13; arrêt du 31 janvier 1992 in Revue fiscale 1992 p. 440 consid. 2b p. 442). Un arrêté de portée générale viole le principe de l'interdiction de l'arbitraire s'il ne repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou s'il est dépourvu de sens et de but. Il est contraire au principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 123 II 16 consid. 6a p. 26; ATF 122 I 305 consid. 6a p. 313 et la jurisprudence citée). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable, ou inversement (DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992, vol. II, p. 145 ss, n. 44 p. 178).
3. a) Selon l'art. 1 al. 1 de la loi cantonale, il est perçu, au profit de l'Etat, un droit sur les successions, sur les legs et sur les donations entre vifs. En vertu de l'art. 16 al. 1 de la loi cantonale, pour la fixation du droit à percevoir, les degrés de parenté ou d'alliance sont comptés d'après le système admis par le code civil neuchâtelois (système identique à celui prévu par l'art. 20 CC).
L'art. 5 al. 1 de la loi cantonale a la teneur suivante:
"Sont exemptés du droit:
a) les successions en ligne directe, descendante ou ascendante;
b) les legs en faveur d'un descendant ou d'un ascendant du défunt;
c) les donations entre vifs en faveur d'un descendant ou d'un ascendant du donateur;
d) les dispositions en faveur du conjoint survivant, lorsqu'un ou plusieurs enfants sont issus du mariage;
e) les dispositions en faveur du conjoint survivant, jusqu'à concurrence de 20'000 fr., si aucun enfant n'est issu du mariage;
f) les versements de capitaux effectués, ensuite d'un rapport de service, pour remplacer en particulier des retraites, rentes ou pensions;
g) les dispositions en faveur d'une personne autre que le conjoint survivant ou un employé, jusqu'à concurrence de 2'000 fr."
L'art. 17 de la loi cantonale est en outre libellé ainsi:
"Le montant du droit est le suivant, en pour-cent de la fortune nette imposable:
a) pour le conjoint survivant, si aucun enfant n'est issu du mariage 6%
b) pour les parents au second degré 9%
c) pour les parents au troisième degré 12%
d) pour les parents au quatrième degré 15%
e) pour les parents au cinquième degré 18%
f) pour les parents au sixième degré et pour les alliés du premier au troisième degré 22%
g) pour les alliés du quatrième au sixième degré 28%
h) pour les parents et alliés plus éloignés et pour les personnes qui ne sont ni parentes ni alliées 36%"
b) Comme la recourante est seule héritière de D. avec lequel elle ne prétend pas avoir de lien de parenté ou d'alliance, l'art. 17 lettre h de la loi cantonale lui est dès lors en principe applicable.
4. a) La loi cantonale prévoit un système selon lequel - sauf dans les cas prévus à l'art. 5 al. 1 lettres f et g - les héritiers sont exonérés ou imposés à un taux de faveur en fonction des liens familiaux qui les unissaient au défunt. Les degrés de parenté sont ceux qui sont prévus par le code civil (cf. l'art. 16 al. 1 de la loi cantonale) et qui sont utilisés pour déterminer l'ordre et l'importance des dévolutions successorales (cf. art. 457 ss et 470 ss CC). De plus, la loi cantonale ne fait pas de distinction entre les héritiers légaux ou institués mais se fonde uniquement sur le degré de parenté avec le défunt. Elle ne prend pas en considération les liens effectifs qui auraient pu exister entre ce dernier et le contribuable. Le conjoint survivant est ainsi soit exonéré, soit imposé à un taux réduit (art. 5 al. 1 lettres d-e et 17 lettre a de la loi cantonale), sans que l'existence d'une communauté conjugale effective ou sa durée au moment du décès de l'autre époux ne soient prises en considération. Peu importe également que les conjoints soient séparés de corps ou en instance de divorce au moment de ce décès.
b) La plupart des législations cantonales en matière d'impôt sur les successions et les donations prévoient, en principe, un taux d'imposition privilégié, voire une exonération, pour le conjoint survivant et les proches parents du défunt ou du donateur (cf. Archives 48 p. 656 consid. 4 p. 660; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, p. 494 et 502; YVO HANGARTNER, Verfassungsrechtliche Fragen der Erbschafts- und Schenkungssteuern, in Steuerrecht im Rechtsstaat, Festschrift für Prof. Dr. Francis Cagianut, Berne 1990, p. 73).
Un tel système, qui est également prévu par la loi cantonale (cf. consid. 3a et 4a), favorise notamment la réalisation des objectifs familiaux, sociaux et moraux à la base du droit privé successoral, en particulier l'ordre de succession des héritiers légaux et les réserves dont jouissent certains d'entre eux, tel le conjoint survivant (cf. les art. 457 ss et 471 CC; sur ces objectifs, cf. notamment PAUL PIOTET, Droit successoral, Traité de droit privé suisse, Tome IV, Fribourg 1975, par. 1 p. 1-6). Il vise en outre à protéger le mariage et la famille en raison du rôle important qu'ils assument au sein de la société (cf. HANGARTNER, op.cit., p. 73-74). Il tient également compte du fait que le défunt et ses proches parents étaient soumis à certaines obligations légales mutuelles d'entretien et d'assistance (cf. art. 159 al. 2-3, 163, 276 ss et 328 ss CC) - qui n'incombent pas légalement aux concubins durant leur vie commune - et que la fortune du défunt doit permettre de subvenir aux besoins des survivants dont ce dernier devait assumer, en tout ou partie, l'entretien (cf. EMIL KÜNG, Die Erbschafts- und Schenkungssteuern, in Revue fiscale 1971 p. 467 ss, p. 469-470; MICHEL SIEVEKING, La nature et l'objet de l'impôt sur les successions en Suisse, thèse Lausanne 1970, p. 10-11; ERNST BISSEGGER, Die Erbschaftssteuer und ihre Bedeutung für Volkswirtschaft und Sozialpolitik, thèse Berne 1923, p. 65-70).
c) En soi, une telle réglementation n'est pas contraire à l'art. 4 Cst. (cf. ATF 96 I 53 consid. 3a p. 56; arrêt du 13 juillet 1984 in Repertorio di Giurisprudenza Patria 119/1986, p. 246 consid. 4a p. 251; Archives 48 p. 656 consid. 4 p. 660).
5. a) Certes, ainsi que le soutient la recourante, le concubinage de longue durée présente des points communs avec la communauté conjugale, notamment en raison des liens et des devoirs moraux qui se créent entre les partenaires. La jurisprudence qu'elle cite n'est toutefois pas pertinente dans le cas particulier. Elle concerne en effet des arrêts en rapport avec les assurances sociales ou le droit civil et non pas avec le droit fiscal; elle n'a en outre pas la portée que l'intéressée entend lui donner.
En effet, en considérant que la concubine qui s'occupe du ménage et reçoit de son compagnon des prestations en nature (sous forme de nourriture et de logement), et éventuellement de l'argent de poche, doit être considérée - contrairement à la femme mariée dans une situation semblable - comme une personne exerçant une activité lucrative dépendante soumise à l'obligation de cotiser à l'assurance-vieillesse et survivants (ATF 110 V 1), le Tribunal fédéral des assurances ne supprime pas une différence de traitement entre conjoints et concubins, mais au contraire la consacre. Par ailleurs, en affirmant que l'art. 153 al. 1 CC - selon lequel l'époux qui reçoit une rente à la suite d'un divorce, cesse d'y avoir droit s'il se remarie - doit être appliqué par analogie au conjoint divorcé qui vit en concubinage, le Tribunal fédéral se fonde sur la notion d'abus de droit (cf. ATF 118 II 235 consid. 3a p. 237 et les références citées) qui n'est d'aucun secours à la recourante en l'espèce.
b) L'intéressée souhaite que l'impôt litigieux soit déterminé en fonction de l'intensité des liens entre le défunt et le contribuable; un tel système reposerait toutefois sur un critère qui n'est pas objectif et créerait de ce fait pour l'autorité fiscale des difficultés d'application quasiment insurmontables (cf. arrêt du 13 juillet 1984 in Repertorio di Giurisprudenza Patria 119/1986, p. 246 consid. 4b p. 251), en particulier dans certaines situations délicates, telle par exemple celle d'un défunt marié mais vivant en concubinage avec une autre femme. Un tel critère devrait en outre être appliqué non seulement au concubin mais également à tout contribuable qui, à défaut de liens familiaux, pourrait faire valoir des liens personnels étroits avec le défunt (tels par exemple un parrain, une marraine, un filleul); il conduirait de plus à une imposition plus lourde des parents ou des alliés qui n'avaient que peu ou pas de liens avec lui. Un tel système, privilégiant les liens personnels au détriment des liens familiaux, n'est pas exigé par l'art. 4 Cst. (cf. dans ce sens l'arrêt précité du 13 juillet 1984 in Repertorio di Giurisprudenza Patria 119/1986, p. 246 consid. 4b p. 251).
c) Par ailleurs, comme le législateur cantonal est autorisé à adopter des solutions forfaitaires propres à simplifier l'imposition (cf. ATF 114 Ia 221 consid. 6a p. 231-232; YERSIN, op.cit., n. 102 ss p. 209 ss; KÜNG, op.cit., p. 468), la proximité des rapports familiaux entre le défunt et l'héritier apparaît comme un critère aisément applicable et contrôlable par l'autorité fiscale ou par le contribuable, notamment grâce aux registres d'état civil, ce qui renforce également la sécurité juridique.
d) Au surplus, ni les législations des autres cantons en matière d'impôt sur les successions et les donations (cf. Die Steuern der Schweiz, IIIème Partie, Erbschafts- und Schenkungssteuern, Vermögensverkehrssteuern, Verbrauchs- und Aufwandsteuern, partie A), ni le modèle de loi concernant ces impôts établi en août 1983 par la Conférence des directeurs cantonaux des finances ne font des concubins une catégorie particulière de contribuables.
6. a) Le Tribunal fédéral a certes examiné à plusieurs reprises la question de l'égalité de traitement entre conjoints et concubins en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (cf. ATF 120 Ia 343 et 329 et les références citées; Archives 63 p. 330 consid. 4a p. 334). Il a toutefois également précisé que cette jurisprudence ne pouvait être appliquée, sans autre examen, à l'impôt sur les gains immobiliers, dont la nature est différente de celle des contributions précitées (arrêt du 31 janvier 1992 in Revue fiscale 1992 p. 440 consid. 3b p. 443).
L'impôt litigieux est également d'une nature différente de celle des impôts sur le revenu et sur la fortune. En effet, ces derniers sont calculés en particulier selon un taux progressif dépendant uniquement de l'importance des revenus ou de la fortune imposables; lors de l'imposition d'un couple marié, les éléments imposables des deux conjoints sont additionnés (cf. HÖHN, op.cit., p. 165-166, 325 et 338). En matière d'impôt successoral, le canton de Neuchâtel perçoit, d'une part, l'impôt litigieux dont chaque héritier doit s'acquitter sur le montant de sa propre part successorale selon un taux variant, non pas en fonction du montant de celle-ci, mais du lien de parenté l'unissant au défunt (cf. art. 17 de la loi cantonale), et, d'autre part, un "émolument" sur la masse successorale payé par tous les héritiers, solidairement entre eux, selon un taux qui varie en fonction du montant de l'actif net successoral (cf. art. 4 et 8 de la loi neuchâteloise du 10 novembre 1920 concernant l'application de l'article 551 du code civil suisse et la perception d'un émolument en cas de dévolution d'hérédité); que le contribuable soit marié ou non n'est pas déterminant pour la fixation de cette dernière contribution.
Au vu de ces éléments, il est dès lors douteux que la jurisprudence précitée concernant l'égalité de traitement entre conjoints et concubins soit applicable en l'espèce. L'arrêt cantonal cité à cet égard par la recourante laisse d'ailleurs la question indécise dans le cas de l'impôt successoral perçu par le canton de Berne (cf. arrêt du 25 octobre 1993 in Revue fiscale 1994 p. 80 consid. 4f p. 89).
b) Il faut en outre relever que C. a, semble-t-il, exercé une activité lucrative à 60% durant sa vie commune avec D. et que, dans la mesure où les revenus des concubins sont imposés séparément alors que ceux des époux sont additionnés (cf. art. 12 al. 1 de la loi neuchâteloise du 9 juin 1964 sur les contributions directes et art. 13 al. 1 de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct, en vigueur jusqu'au 1er janvier 1995), elle a bénéficié durant toutes ces années d'une imposition plus favorable que si elle avait été mariée avec lui. Elle ne saurait remettre en cause, lorsqu'il se révèle défavorable, le statut qu'elle-même et le défunt ont librement choisi. Au surplus, dans la mesure où elle prétend que l'impôt litigieux est notamment calculé sur la valeur d'un immeuble dont elle aurait en grande partie financé l'acquisition par le défunt, il lui appartenait de se prévaloir de sa créance au moment de la fixation de sa part successorale imposable (cf. art. 7 et 22 de la loi cantonale).
7. Au vu de ce qui précède, force est de constater que la réglementation de l'impôt litigieux - intimement liée au droit privé des successions - ne peut être considérée comme contraire à l'art. 4 Cst. pour le motif qu'elle ne prévoit pas de statut particulier pour les concubins ou ne les assimile pas à un couple marié. Il n'incombe pas au Tribunal fédéral mais, le cas échéant, au législateur cantonal de modifier le système légal dans le sens voulu par l'intéressée. | fr | Art. 4 BV: Erbschaftssteuer; Besteuerung von Konkubinatspartnern. Die gesetzliche Regelung der Erbschaftssteuer des Kantons Neuenburg verstösst insoweit nicht gegen Art. 4 BV, als sie die Erben in Abhängigkeit vom Verwandtschaftsgrad und nicht von ihren persönlichen Verhältnissen zum Erblasser von Steuern befreit oder besteuert bzw. nicht einen besonderen Status für Konkubinatspartner vorsieht und diese Verheirateten nicht gleichstellt (E. 2-7). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 241
Par testament authentique, D. a institué héritière unique C., sa compagne de longue date; il est décédé le 14 décembre 1993, sans laisser d'héritier réservataire.
Par décision du 17 février 1994, l'Office des droits de mutation et du timbre du canton de Neuchâtel a réclamé à C. le paiement de 145'800 fr. à titre d'impôt cantonal et communal sur les successions au sens de la loi neuchâteloise du 21 mai 1912 concernant la perception d'un droit sur les successions et sur les donations entre vifs (ci-après: la loi cantonale); ce montant correspondait au 36% de l'actif successoral net fixé à 405'000 fr. par un inventaire. Le recours déposé par C. à l'encontre de cette décision a été rejeté le 5 avril 1995 par le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel (ci-après: le Département cantonal).
Par arrêt du 16 juillet 1996, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel a rejeté le recours déposé par C. contre cette dernière décision. Il a notamment considéré que la différence de taux d'imposition prévue par la législation cantonale entre conjoint survivant et concubin ne violait pas l'art. 4 Cst. La jurisprudence concernant l'égalité de traitement entre époux et concubins en matière d'impôt sur le revenu n'était en outre pas applicable à l'impôt litigieux. Enfin, le système d'imposition neuchâtelois reposait sur des critères simples favorisant la sécurité juridique et se référait aux principes du code civil en matière de droit successoral.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., C. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 16 juillet 1996 par le Tribunal administratif. Elle soutient que la législation cantonale est arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'intéressée prétend que la loi cantonale est arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement dans la mesure où elle impose plus lourdement un concubin que n'importe quel autre parent du défunt avec lequel ce dernier n'avait peut-être aucune relation personnelle. Elle affirme à cet égard que la famille traditionnelle a perdu sa signification et que le droit fiscal ne peut plus se fonder exclusivement sur les liens familiaux mais doit également tenir compte du concubinage qui est aujourd'hui une forme de vie commune répandue et socialement acceptée, ce qui justifierait que les concubins soient traités comme les couples mariés. A l'appui de sa thèse, elle cite de la jurisprudence qui, à son avis, démontrerait que le concubinage est une communauté de vie comparable au mariage. Elle soutient en outre que les principes du droit privé successoral ne seraient pas pertinents en matière d'impôt sur les successions. Elle demande l'application par analogie des règles posées par le Tribunal fédéral au sujet de l'égalité de traitement entre époux et concubins en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.
b) Le principe de l'égalité de traitement issu de l'art. 4 al. 1 Cst. et celui de l'interdiction de l'arbitraire sont étroitement liés (ATF 110 Ia 7 consid. 2b p. 13; arrêt du 31 janvier 1992 in Revue fiscale 1992 p. 440 consid. 2b p. 442). Un arrêté de portée générale viole le principe de l'interdiction de l'arbitraire s'il ne repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou s'il est dépourvu de sens et de but. Il est contraire au principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 123 II 16 consid. 6a p. 26; ATF 122 I 305 consid. 6a p. 313 et la jurisprudence citée). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable, ou inversement (DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992, vol. II, p. 145 ss, n. 44 p. 178).
3. a) Selon l'art. 1 al. 1 de la loi cantonale, il est perçu, au profit de l'Etat, un droit sur les successions, sur les legs et sur les donations entre vifs. En vertu de l'art. 16 al. 1 de la loi cantonale, pour la fixation du droit à percevoir, les degrés de parenté ou d'alliance sont comptés d'après le système admis par le code civil neuchâtelois (système identique à celui prévu par l'art. 20 CC).
L'art. 5 al. 1 de la loi cantonale a la teneur suivante:
"Sont exemptés du droit:
a) les successions en ligne directe, descendante ou ascendante;
b) les legs en faveur d'un descendant ou d'un ascendant du défunt;
c) les donations entre vifs en faveur d'un descendant ou d'un ascendant du donateur;
d) les dispositions en faveur du conjoint survivant, lorsqu'un ou plusieurs enfants sont issus du mariage;
e) les dispositions en faveur du conjoint survivant, jusqu'à concurrence de 20'000 fr., si aucun enfant n'est issu du mariage;
f) les versements de capitaux effectués, ensuite d'un rapport de service, pour remplacer en particulier des retraites, rentes ou pensions;
g) les dispositions en faveur d'une personne autre que le conjoint survivant ou un employé, jusqu'à concurrence de 2'000 fr."
L'art. 17 de la loi cantonale est en outre libellé ainsi:
"Le montant du droit est le suivant, en pour-cent de la fortune nette imposable:
a) pour le conjoint survivant, si aucun enfant n'est issu du mariage 6%
b) pour les parents au second degré 9%
c) pour les parents au troisième degré 12%
d) pour les parents au quatrième degré 15%
e) pour les parents au cinquième degré 18%
f) pour les parents au sixième degré et pour les alliés du premier au troisième degré 22%
g) pour les alliés du quatrième au sixième degré 28%
h) pour les parents et alliés plus éloignés et pour les personnes qui ne sont ni parentes ni alliées 36%"
b) Comme la recourante est seule héritière de D. avec lequel elle ne prétend pas avoir de lien de parenté ou d'alliance, l'art. 17 lettre h de la loi cantonale lui est dès lors en principe applicable.
4. a) La loi cantonale prévoit un système selon lequel - sauf dans les cas prévus à l'art. 5 al. 1 lettres f et g - les héritiers sont exonérés ou imposés à un taux de faveur en fonction des liens familiaux qui les unissaient au défunt. Les degrés de parenté sont ceux qui sont prévus par le code civil (cf. l'art. 16 al. 1 de la loi cantonale) et qui sont utilisés pour déterminer l'ordre et l'importance des dévolutions successorales (cf. art. 457 ss et 470 ss CC). De plus, la loi cantonale ne fait pas de distinction entre les héritiers légaux ou institués mais se fonde uniquement sur le degré de parenté avec le défunt. Elle ne prend pas en considération les liens effectifs qui auraient pu exister entre ce dernier et le contribuable. Le conjoint survivant est ainsi soit exonéré, soit imposé à un taux réduit (art. 5 al. 1 lettres d-e et 17 lettre a de la loi cantonale), sans que l'existence d'une communauté conjugale effective ou sa durée au moment du décès de l'autre époux ne soient prises en considération. Peu importe également que les conjoints soient séparés de corps ou en instance de divorce au moment de ce décès.
b) La plupart des législations cantonales en matière d'impôt sur les successions et les donations prévoient, en principe, un taux d'imposition privilégié, voire une exonération, pour le conjoint survivant et les proches parents du défunt ou du donateur (cf. Archives 48 p. 656 consid. 4 p. 660; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, p. 494 et 502; YVO HANGARTNER, Verfassungsrechtliche Fragen der Erbschafts- und Schenkungssteuern, in Steuerrecht im Rechtsstaat, Festschrift für Prof. Dr. Francis Cagianut, Berne 1990, p. 73).
Un tel système, qui est également prévu par la loi cantonale (cf. consid. 3a et 4a), favorise notamment la réalisation des objectifs familiaux, sociaux et moraux à la base du droit privé successoral, en particulier l'ordre de succession des héritiers légaux et les réserves dont jouissent certains d'entre eux, tel le conjoint survivant (cf. les art. 457 ss et 471 CC; sur ces objectifs, cf. notamment PAUL PIOTET, Droit successoral, Traité de droit privé suisse, Tome IV, Fribourg 1975, par. 1 p. 1-6). Il vise en outre à protéger le mariage et la famille en raison du rôle important qu'ils assument au sein de la société (cf. HANGARTNER, op.cit., p. 73-74). Il tient également compte du fait que le défunt et ses proches parents étaient soumis à certaines obligations légales mutuelles d'entretien et d'assistance (cf. art. 159 al. 2-3, 163, 276 ss et 328 ss CC) - qui n'incombent pas légalement aux concubins durant leur vie commune - et que la fortune du défunt doit permettre de subvenir aux besoins des survivants dont ce dernier devait assumer, en tout ou partie, l'entretien (cf. EMIL KÜNG, Die Erbschafts- und Schenkungssteuern, in Revue fiscale 1971 p. 467 ss, p. 469-470; MICHEL SIEVEKING, La nature et l'objet de l'impôt sur les successions en Suisse, thèse Lausanne 1970, p. 10-11; ERNST BISSEGGER, Die Erbschaftssteuer und ihre Bedeutung für Volkswirtschaft und Sozialpolitik, thèse Berne 1923, p. 65-70).
c) En soi, une telle réglementation n'est pas contraire à l'art. 4 Cst. (cf. ATF 96 I 53 consid. 3a p. 56; arrêt du 13 juillet 1984 in Repertorio di Giurisprudenza Patria 119/1986, p. 246 consid. 4a p. 251; Archives 48 p. 656 consid. 4 p. 660).
5. a) Certes, ainsi que le soutient la recourante, le concubinage de longue durée présente des points communs avec la communauté conjugale, notamment en raison des liens et des devoirs moraux qui se créent entre les partenaires. La jurisprudence qu'elle cite n'est toutefois pas pertinente dans le cas particulier. Elle concerne en effet des arrêts en rapport avec les assurances sociales ou le droit civil et non pas avec le droit fiscal; elle n'a en outre pas la portée que l'intéressée entend lui donner.
En effet, en considérant que la concubine qui s'occupe du ménage et reçoit de son compagnon des prestations en nature (sous forme de nourriture et de logement), et éventuellement de l'argent de poche, doit être considérée - contrairement à la femme mariée dans une situation semblable - comme une personne exerçant une activité lucrative dépendante soumise à l'obligation de cotiser à l'assurance-vieillesse et survivants (ATF 110 V 1), le Tribunal fédéral des assurances ne supprime pas une différence de traitement entre conjoints et concubins, mais au contraire la consacre. Par ailleurs, en affirmant que l'art. 153 al. 1 CC - selon lequel l'époux qui reçoit une rente à la suite d'un divorce, cesse d'y avoir droit s'il se remarie - doit être appliqué par analogie au conjoint divorcé qui vit en concubinage, le Tribunal fédéral se fonde sur la notion d'abus de droit (cf. ATF 118 II 235 consid. 3a p. 237 et les références citées) qui n'est d'aucun secours à la recourante en l'espèce.
b) L'intéressée souhaite que l'impôt litigieux soit déterminé en fonction de l'intensité des liens entre le défunt et le contribuable; un tel système reposerait toutefois sur un critère qui n'est pas objectif et créerait de ce fait pour l'autorité fiscale des difficultés d'application quasiment insurmontables (cf. arrêt du 13 juillet 1984 in Repertorio di Giurisprudenza Patria 119/1986, p. 246 consid. 4b p. 251), en particulier dans certaines situations délicates, telle par exemple celle d'un défunt marié mais vivant en concubinage avec une autre femme. Un tel critère devrait en outre être appliqué non seulement au concubin mais également à tout contribuable qui, à défaut de liens familiaux, pourrait faire valoir des liens personnels étroits avec le défunt (tels par exemple un parrain, une marraine, un filleul); il conduirait de plus à une imposition plus lourde des parents ou des alliés qui n'avaient que peu ou pas de liens avec lui. Un tel système, privilégiant les liens personnels au détriment des liens familiaux, n'est pas exigé par l'art. 4 Cst. (cf. dans ce sens l'arrêt précité du 13 juillet 1984 in Repertorio di Giurisprudenza Patria 119/1986, p. 246 consid. 4b p. 251).
c) Par ailleurs, comme le législateur cantonal est autorisé à adopter des solutions forfaitaires propres à simplifier l'imposition (cf. ATF 114 Ia 221 consid. 6a p. 231-232; YERSIN, op.cit., n. 102 ss p. 209 ss; KÜNG, op.cit., p. 468), la proximité des rapports familiaux entre le défunt et l'héritier apparaît comme un critère aisément applicable et contrôlable par l'autorité fiscale ou par le contribuable, notamment grâce aux registres d'état civil, ce qui renforce également la sécurité juridique.
d) Au surplus, ni les législations des autres cantons en matière d'impôt sur les successions et les donations (cf. Die Steuern der Schweiz, IIIème Partie, Erbschafts- und Schenkungssteuern, Vermögensverkehrssteuern, Verbrauchs- und Aufwandsteuern, partie A), ni le modèle de loi concernant ces impôts établi en août 1983 par la Conférence des directeurs cantonaux des finances ne font des concubins une catégorie particulière de contribuables.
6. a) Le Tribunal fédéral a certes examiné à plusieurs reprises la question de l'égalité de traitement entre conjoints et concubins en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (cf. ATF 120 Ia 343 et 329 et les références citées; Archives 63 p. 330 consid. 4a p. 334). Il a toutefois également précisé que cette jurisprudence ne pouvait être appliquée, sans autre examen, à l'impôt sur les gains immobiliers, dont la nature est différente de celle des contributions précitées (arrêt du 31 janvier 1992 in Revue fiscale 1992 p. 440 consid. 3b p. 443).
L'impôt litigieux est également d'une nature différente de celle des impôts sur le revenu et sur la fortune. En effet, ces derniers sont calculés en particulier selon un taux progressif dépendant uniquement de l'importance des revenus ou de la fortune imposables; lors de l'imposition d'un couple marié, les éléments imposables des deux conjoints sont additionnés (cf. HÖHN, op.cit., p. 165-166, 325 et 338). En matière d'impôt successoral, le canton de Neuchâtel perçoit, d'une part, l'impôt litigieux dont chaque héritier doit s'acquitter sur le montant de sa propre part successorale selon un taux variant, non pas en fonction du montant de celle-ci, mais du lien de parenté l'unissant au défunt (cf. art. 17 de la loi cantonale), et, d'autre part, un "émolument" sur la masse successorale payé par tous les héritiers, solidairement entre eux, selon un taux qui varie en fonction du montant de l'actif net successoral (cf. art. 4 et 8 de la loi neuchâteloise du 10 novembre 1920 concernant l'application de l'article 551 du code civil suisse et la perception d'un émolument en cas de dévolution d'hérédité); que le contribuable soit marié ou non n'est pas déterminant pour la fixation de cette dernière contribution.
Au vu de ces éléments, il est dès lors douteux que la jurisprudence précitée concernant l'égalité de traitement entre conjoints et concubins soit applicable en l'espèce. L'arrêt cantonal cité à cet égard par la recourante laisse d'ailleurs la question indécise dans le cas de l'impôt successoral perçu par le canton de Berne (cf. arrêt du 25 octobre 1993 in Revue fiscale 1994 p. 80 consid. 4f p. 89).
b) Il faut en outre relever que C. a, semble-t-il, exercé une activité lucrative à 60% durant sa vie commune avec D. et que, dans la mesure où les revenus des concubins sont imposés séparément alors que ceux des époux sont additionnés (cf. art. 12 al. 1 de la loi neuchâteloise du 9 juin 1964 sur les contributions directes et art. 13 al. 1 de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct, en vigueur jusqu'au 1er janvier 1995), elle a bénéficié durant toutes ces années d'une imposition plus favorable que si elle avait été mariée avec lui. Elle ne saurait remettre en cause, lorsqu'il se révèle défavorable, le statut qu'elle-même et le défunt ont librement choisi. Au surplus, dans la mesure où elle prétend que l'impôt litigieux est notamment calculé sur la valeur d'un immeuble dont elle aurait en grande partie financé l'acquisition par le défunt, il lui appartenait de se prévaloir de sa créance au moment de la fixation de sa part successorale imposable (cf. art. 7 et 22 de la loi cantonale).
7. Au vu de ce qui précède, force est de constater que la réglementation de l'impôt litigieux - intimement liée au droit privé des successions - ne peut être considérée comme contraire à l'art. 4 Cst. pour le motif qu'elle ne prévoit pas de statut particulier pour les concubins ou ne les assimile pas à un couple marié. Il n'incombe pas au Tribunal fédéral mais, le cas échéant, au législateur cantonal de modifier le système légal dans le sens voulu par l'intéressée. | fr | Art. 4 Cst.: impôt sur les successions; imposition des concubins. La législation neuchâteloise en matière d'impôt sur les successions n'est pas contraire à l'art. 4 Cst. pour le motif qu'elle exonère ou impose les héritiers à un taux dépendant de leurs liens de parenté et non pas de leurs liens personnels avec le défunt, qu'elle ne prévoit pas de statut spécial pour les concubins et ne les assimile pas à un couple marié (consid. 2-7). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,533 | 123 I 241 | 123 I 241
Sachverhalt ab Seite 241
Par testament authentique, D. a institué héritière unique C., sa compagne de longue date; il est décédé le 14 décembre 1993, sans laisser d'héritier réservataire.
Par décision du 17 février 1994, l'Office des droits de mutation et du timbre du canton de Neuchâtel a réclamé à C. le paiement de 145'800 fr. à titre d'impôt cantonal et communal sur les successions au sens de la loi neuchâteloise du 21 mai 1912 concernant la perception d'un droit sur les successions et sur les donations entre vifs (ci-après: la loi cantonale); ce montant correspondait au 36% de l'actif successoral net fixé à 405'000 fr. par un inventaire. Le recours déposé par C. à l'encontre de cette décision a été rejeté le 5 avril 1995 par le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel (ci-après: le Département cantonal).
Par arrêt du 16 juillet 1996, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel a rejeté le recours déposé par C. contre cette dernière décision. Il a notamment considéré que la différence de taux d'imposition prévue par la législation cantonale entre conjoint survivant et concubin ne violait pas l'art. 4 Cst. La jurisprudence concernant l'égalité de traitement entre époux et concubins en matière d'impôt sur le revenu n'était en outre pas applicable à l'impôt litigieux. Enfin, le système d'imposition neuchâtelois reposait sur des critères simples favorisant la sécurité juridique et se référait aux principes du code civil en matière de droit successoral.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., C. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 16 juillet 1996 par le Tribunal administratif. Elle soutient que la législation cantonale est arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'intéressée prétend que la loi cantonale est arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement dans la mesure où elle impose plus lourdement un concubin que n'importe quel autre parent du défunt avec lequel ce dernier n'avait peut-être aucune relation personnelle. Elle affirme à cet égard que la famille traditionnelle a perdu sa signification et que le droit fiscal ne peut plus se fonder exclusivement sur les liens familiaux mais doit également tenir compte du concubinage qui est aujourd'hui une forme de vie commune répandue et socialement acceptée, ce qui justifierait que les concubins soient traités comme les couples mariés. A l'appui de sa thèse, elle cite de la jurisprudence qui, à son avis, démontrerait que le concubinage est une communauté de vie comparable au mariage. Elle soutient en outre que les principes du droit privé successoral ne seraient pas pertinents en matière d'impôt sur les successions. Elle demande l'application par analogie des règles posées par le Tribunal fédéral au sujet de l'égalité de traitement entre époux et concubins en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.
b) Le principe de l'égalité de traitement issu de l'art. 4 al. 1 Cst. et celui de l'interdiction de l'arbitraire sont étroitement liés (ATF 110 Ia 7 consid. 2b p. 13; arrêt du 31 janvier 1992 in Revue fiscale 1992 p. 440 consid. 2b p. 442). Un arrêté de portée générale viole le principe de l'interdiction de l'arbitraire s'il ne repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou s'il est dépourvu de sens et de but. Il est contraire au principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 123 II 16 consid. 6a p. 26; ATF 122 I 305 consid. 6a p. 313 et la jurisprudence citée). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable, ou inversement (DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992, vol. II, p. 145 ss, n. 44 p. 178).
3. a) Selon l'art. 1 al. 1 de la loi cantonale, il est perçu, au profit de l'Etat, un droit sur les successions, sur les legs et sur les donations entre vifs. En vertu de l'art. 16 al. 1 de la loi cantonale, pour la fixation du droit à percevoir, les degrés de parenté ou d'alliance sont comptés d'après le système admis par le code civil neuchâtelois (système identique à celui prévu par l'art. 20 CC).
L'art. 5 al. 1 de la loi cantonale a la teneur suivante:
"Sont exemptés du droit:
a) les successions en ligne directe, descendante ou ascendante;
b) les legs en faveur d'un descendant ou d'un ascendant du défunt;
c) les donations entre vifs en faveur d'un descendant ou d'un ascendant du donateur;
d) les dispositions en faveur du conjoint survivant, lorsqu'un ou plusieurs enfants sont issus du mariage;
e) les dispositions en faveur du conjoint survivant, jusqu'à concurrence de 20'000 fr., si aucun enfant n'est issu du mariage;
f) les versements de capitaux effectués, ensuite d'un rapport de service, pour remplacer en particulier des retraites, rentes ou pensions;
g) les dispositions en faveur d'une personne autre que le conjoint survivant ou un employé, jusqu'à concurrence de 2'000 fr."
L'art. 17 de la loi cantonale est en outre libellé ainsi:
"Le montant du droit est le suivant, en pour-cent de la fortune nette imposable:
a) pour le conjoint survivant, si aucun enfant n'est issu du mariage 6%
b) pour les parents au second degré 9%
c) pour les parents au troisième degré 12%
d) pour les parents au quatrième degré 15%
e) pour les parents au cinquième degré 18%
f) pour les parents au sixième degré et pour les alliés du premier au troisième degré 22%
g) pour les alliés du quatrième au sixième degré 28%
h) pour les parents et alliés plus éloignés et pour les personnes qui ne sont ni parentes ni alliées 36%"
b) Comme la recourante est seule héritière de D. avec lequel elle ne prétend pas avoir de lien de parenté ou d'alliance, l'art. 17 lettre h de la loi cantonale lui est dès lors en principe applicable.
4. a) La loi cantonale prévoit un système selon lequel - sauf dans les cas prévus à l'art. 5 al. 1 lettres f et g - les héritiers sont exonérés ou imposés à un taux de faveur en fonction des liens familiaux qui les unissaient au défunt. Les degrés de parenté sont ceux qui sont prévus par le code civil (cf. l'art. 16 al. 1 de la loi cantonale) et qui sont utilisés pour déterminer l'ordre et l'importance des dévolutions successorales (cf. art. 457 ss et 470 ss CC). De plus, la loi cantonale ne fait pas de distinction entre les héritiers légaux ou institués mais se fonde uniquement sur le degré de parenté avec le défunt. Elle ne prend pas en considération les liens effectifs qui auraient pu exister entre ce dernier et le contribuable. Le conjoint survivant est ainsi soit exonéré, soit imposé à un taux réduit (art. 5 al. 1 lettres d-e et 17 lettre a de la loi cantonale), sans que l'existence d'une communauté conjugale effective ou sa durée au moment du décès de l'autre époux ne soient prises en considération. Peu importe également que les conjoints soient séparés de corps ou en instance de divorce au moment de ce décès.
b) La plupart des législations cantonales en matière d'impôt sur les successions et les donations prévoient, en principe, un taux d'imposition privilégié, voire une exonération, pour le conjoint survivant et les proches parents du défunt ou du donateur (cf. Archives 48 p. 656 consid. 4 p. 660; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, p. 494 et 502; YVO HANGARTNER, Verfassungsrechtliche Fragen der Erbschafts- und Schenkungssteuern, in Steuerrecht im Rechtsstaat, Festschrift für Prof. Dr. Francis Cagianut, Berne 1990, p. 73).
Un tel système, qui est également prévu par la loi cantonale (cf. consid. 3a et 4a), favorise notamment la réalisation des objectifs familiaux, sociaux et moraux à la base du droit privé successoral, en particulier l'ordre de succession des héritiers légaux et les réserves dont jouissent certains d'entre eux, tel le conjoint survivant (cf. les art. 457 ss et 471 CC; sur ces objectifs, cf. notamment PAUL PIOTET, Droit successoral, Traité de droit privé suisse, Tome IV, Fribourg 1975, par. 1 p. 1-6). Il vise en outre à protéger le mariage et la famille en raison du rôle important qu'ils assument au sein de la société (cf. HANGARTNER, op.cit., p. 73-74). Il tient également compte du fait que le défunt et ses proches parents étaient soumis à certaines obligations légales mutuelles d'entretien et d'assistance (cf. art. 159 al. 2-3, 163, 276 ss et 328 ss CC) - qui n'incombent pas légalement aux concubins durant leur vie commune - et que la fortune du défunt doit permettre de subvenir aux besoins des survivants dont ce dernier devait assumer, en tout ou partie, l'entretien (cf. EMIL KÜNG, Die Erbschafts- und Schenkungssteuern, in Revue fiscale 1971 p. 467 ss, p. 469-470; MICHEL SIEVEKING, La nature et l'objet de l'impôt sur les successions en Suisse, thèse Lausanne 1970, p. 10-11; ERNST BISSEGGER, Die Erbschaftssteuer und ihre Bedeutung für Volkswirtschaft und Sozialpolitik, thèse Berne 1923, p. 65-70).
c) En soi, une telle réglementation n'est pas contraire à l'art. 4 Cst. (cf. ATF 96 I 53 consid. 3a p. 56; arrêt du 13 juillet 1984 in Repertorio di Giurisprudenza Patria 119/1986, p. 246 consid. 4a p. 251; Archives 48 p. 656 consid. 4 p. 660).
5. a) Certes, ainsi que le soutient la recourante, le concubinage de longue durée présente des points communs avec la communauté conjugale, notamment en raison des liens et des devoirs moraux qui se créent entre les partenaires. La jurisprudence qu'elle cite n'est toutefois pas pertinente dans le cas particulier. Elle concerne en effet des arrêts en rapport avec les assurances sociales ou le droit civil et non pas avec le droit fiscal; elle n'a en outre pas la portée que l'intéressée entend lui donner.
En effet, en considérant que la concubine qui s'occupe du ménage et reçoit de son compagnon des prestations en nature (sous forme de nourriture et de logement), et éventuellement de l'argent de poche, doit être considérée - contrairement à la femme mariée dans une situation semblable - comme une personne exerçant une activité lucrative dépendante soumise à l'obligation de cotiser à l'assurance-vieillesse et survivants (ATF 110 V 1), le Tribunal fédéral des assurances ne supprime pas une différence de traitement entre conjoints et concubins, mais au contraire la consacre. Par ailleurs, en affirmant que l'art. 153 al. 1 CC - selon lequel l'époux qui reçoit une rente à la suite d'un divorce, cesse d'y avoir droit s'il se remarie - doit être appliqué par analogie au conjoint divorcé qui vit en concubinage, le Tribunal fédéral se fonde sur la notion d'abus de droit (cf. ATF 118 II 235 consid. 3a p. 237 et les références citées) qui n'est d'aucun secours à la recourante en l'espèce.
b) L'intéressée souhaite que l'impôt litigieux soit déterminé en fonction de l'intensité des liens entre le défunt et le contribuable; un tel système reposerait toutefois sur un critère qui n'est pas objectif et créerait de ce fait pour l'autorité fiscale des difficultés d'application quasiment insurmontables (cf. arrêt du 13 juillet 1984 in Repertorio di Giurisprudenza Patria 119/1986, p. 246 consid. 4b p. 251), en particulier dans certaines situations délicates, telle par exemple celle d'un défunt marié mais vivant en concubinage avec une autre femme. Un tel critère devrait en outre être appliqué non seulement au concubin mais également à tout contribuable qui, à défaut de liens familiaux, pourrait faire valoir des liens personnels étroits avec le défunt (tels par exemple un parrain, une marraine, un filleul); il conduirait de plus à une imposition plus lourde des parents ou des alliés qui n'avaient que peu ou pas de liens avec lui. Un tel système, privilégiant les liens personnels au détriment des liens familiaux, n'est pas exigé par l'art. 4 Cst. (cf. dans ce sens l'arrêt précité du 13 juillet 1984 in Repertorio di Giurisprudenza Patria 119/1986, p. 246 consid. 4b p. 251).
c) Par ailleurs, comme le législateur cantonal est autorisé à adopter des solutions forfaitaires propres à simplifier l'imposition (cf. ATF 114 Ia 221 consid. 6a p. 231-232; YERSIN, op.cit., n. 102 ss p. 209 ss; KÜNG, op.cit., p. 468), la proximité des rapports familiaux entre le défunt et l'héritier apparaît comme un critère aisément applicable et contrôlable par l'autorité fiscale ou par le contribuable, notamment grâce aux registres d'état civil, ce qui renforce également la sécurité juridique.
d) Au surplus, ni les législations des autres cantons en matière d'impôt sur les successions et les donations (cf. Die Steuern der Schweiz, IIIème Partie, Erbschafts- und Schenkungssteuern, Vermögensverkehrssteuern, Verbrauchs- und Aufwandsteuern, partie A), ni le modèle de loi concernant ces impôts établi en août 1983 par la Conférence des directeurs cantonaux des finances ne font des concubins une catégorie particulière de contribuables.
6. a) Le Tribunal fédéral a certes examiné à plusieurs reprises la question de l'égalité de traitement entre conjoints et concubins en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (cf. ATF 120 Ia 343 et 329 et les références citées; Archives 63 p. 330 consid. 4a p. 334). Il a toutefois également précisé que cette jurisprudence ne pouvait être appliquée, sans autre examen, à l'impôt sur les gains immobiliers, dont la nature est différente de celle des contributions précitées (arrêt du 31 janvier 1992 in Revue fiscale 1992 p. 440 consid. 3b p. 443).
L'impôt litigieux est également d'une nature différente de celle des impôts sur le revenu et sur la fortune. En effet, ces derniers sont calculés en particulier selon un taux progressif dépendant uniquement de l'importance des revenus ou de la fortune imposables; lors de l'imposition d'un couple marié, les éléments imposables des deux conjoints sont additionnés (cf. HÖHN, op.cit., p. 165-166, 325 et 338). En matière d'impôt successoral, le canton de Neuchâtel perçoit, d'une part, l'impôt litigieux dont chaque héritier doit s'acquitter sur le montant de sa propre part successorale selon un taux variant, non pas en fonction du montant de celle-ci, mais du lien de parenté l'unissant au défunt (cf. art. 17 de la loi cantonale), et, d'autre part, un "émolument" sur la masse successorale payé par tous les héritiers, solidairement entre eux, selon un taux qui varie en fonction du montant de l'actif net successoral (cf. art. 4 et 8 de la loi neuchâteloise du 10 novembre 1920 concernant l'application de l'article 551 du code civil suisse et la perception d'un émolument en cas de dévolution d'hérédité); que le contribuable soit marié ou non n'est pas déterminant pour la fixation de cette dernière contribution.
Au vu de ces éléments, il est dès lors douteux que la jurisprudence précitée concernant l'égalité de traitement entre conjoints et concubins soit applicable en l'espèce. L'arrêt cantonal cité à cet égard par la recourante laisse d'ailleurs la question indécise dans le cas de l'impôt successoral perçu par le canton de Berne (cf. arrêt du 25 octobre 1993 in Revue fiscale 1994 p. 80 consid. 4f p. 89).
b) Il faut en outre relever que C. a, semble-t-il, exercé une activité lucrative à 60% durant sa vie commune avec D. et que, dans la mesure où les revenus des concubins sont imposés séparément alors que ceux des époux sont additionnés (cf. art. 12 al. 1 de la loi neuchâteloise du 9 juin 1964 sur les contributions directes et art. 13 al. 1 de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct, en vigueur jusqu'au 1er janvier 1995), elle a bénéficié durant toutes ces années d'une imposition plus favorable que si elle avait été mariée avec lui. Elle ne saurait remettre en cause, lorsqu'il se révèle défavorable, le statut qu'elle-même et le défunt ont librement choisi. Au surplus, dans la mesure où elle prétend que l'impôt litigieux est notamment calculé sur la valeur d'un immeuble dont elle aurait en grande partie financé l'acquisition par le défunt, il lui appartenait de se prévaloir de sa créance au moment de la fixation de sa part successorale imposable (cf. art. 7 et 22 de la loi cantonale).
7. Au vu de ce qui précède, force est de constater que la réglementation de l'impôt litigieux - intimement liée au droit privé des successions - ne peut être considérée comme contraire à l'art. 4 Cst. pour le motif qu'elle ne prévoit pas de statut particulier pour les concubins ou ne les assimile pas à un couple marié. Il n'incombe pas au Tribunal fédéral mais, le cas échéant, au législateur cantonal de modifier le système légal dans le sens voulu par l'intéressée. | fr | Art. 4 Cost.: imposta sulle successioni; imposizione dei concubini. Non viola l'art. 4 Cost. la legislazione neocastellana in materia d'imposta sulle successioni, la quale esonera gli eredi o li impone ad un tasso diverso a dipendenza dei loro legami di parentela, e non personali, con il defunto, rispettivamente, la quale omette di prevedere uno statuto particolare per i concubini senza equipararli a dei coniugi (consid. 2-7). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,534 | 123 I 248 | 123 I 248
Sachverhalt ab Seite 248
X. kollidierte am 17. Februar 1996 als Lenker eines Personenwagens auf der Kantonsstrasse Y.-Z. mit einem Reh. Im Anschluss an diesen Unfall rückte der Jagdaufseher aus und nahm ein Unfallprotokoll auf. Am 6. März 1996 stellte das Jagd- und Fischereiinspektorat des Kantons Graubünden X. dafür Kosten von Fr. 124.-- in Rechnung. Nachdem diese Rechnung unbezahlt geblieben war, erliess das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement des Kantons Graubünden am 10. Juli 1996 eine Verfügung, wodurch X. der Betrag von Fr. 124.-- zuzüglich Mahngebühr von Fr. 20.-- und Kosten von Fr. 84.-- auferlegt wurde. X. erhob dagegen Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden, welche diese mit Entscheid vom 24. September 1996 abwies.
X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid der Regierung aufzuheben. Er rügt eine Verletzung von Art. 4 BV (formelle Rechtsverweigerung; Fehlen einer gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht).
Die Regierung des Kantons Graubünden beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 4 BV mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann (BGE 120 Ia 265 E. 2a S. 266, mit Hinweisen). Öffentliche Abgaben bedürfen grundsätzlich einer Grundlage in einem formellen Gesetz, welches zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie Gegenstand und Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegt. Diese Anforderungen dürfen für gewisse Kausalabgaben, was die Vorgaben über die Abgabenbemessung (nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe) anbelangt, in bestimmten Fällen herabgesetzt werden, namentlich dort, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendekkungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 122 I 61 E. 2a S. 63; BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f.; BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, 171 E. 5 S. 178 f., 265 E. 2a S. 266; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 500 f.).
Im übrigen müssen öffentliche Abgaben, wenn nicht notwendigerweise in allen Teilen auf der Stufe des formellen Gesetzes, so doch in genügender Bestimmtheit zumindest in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein (Erfordernis des Rechtssatzes; Urteil des Bundesgerichts vom 9. Juni 1995, ZBl 97/1996 S. 567, E. 5b/aa; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 499 f., Rz. 2095 und 2100). Die Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe müssen in den einschlägigen Rechtssätzen so genau umschrieben sein, dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für den Bürger hinreichend voraussehbar sind. Welche Anforderungen dabei zu stellen sind, hängt von der Natur der jeweiligen Materie ab.
3. a) Die Art. 36 und 40 des kantonalen Gesetzes vom 3. Oktober 1982 über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen (VVG/GR), auf welche der Kanton die streitige Abgabe stützt, lauten wie folgt:
"Art. 36 Kostenpflicht
1 Die Behörden können für ihre Amtshandlungen den Beteiligten Kosten
auferlegen.
2 Haben mehrere Beteiligte eine Amtshandlung gemeinsam verlangt oder
veranlasst, haften sie für die Kosten solidarisch, soweit die Behörde
nichts anderes entscheidet.
3 Die Kosten gliedern sich in:
a) die Staatsgebühr, welche für die Beanspruchung der Behörde erhoben
wird;
b) die Auslagen der Kanzlei für mit Amtshandlungen verbundene
Ausfertigungen und Mitteilungen;
c) die Barauslagen, die insbesondere Übersetzungskosten, Expertenhonorare
und andere durch das Verfahren verursachte Aufwendungen umfassen.
Art. 40 Bemessung
1 Der Rahmen für die Staatsgebühr beträgt Fr. 10.-- bis Fr. 20'000.--.
Die
Höhe der Gebühren für Ausfertigungen und Mitteilungen sowie den Ersatz der
Barauslagen regelt die Regierung durch Verordnung.
2 Innerhalb des Gebührenrahmens ist die Staatsgebühr nach dem Umfang und
der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gebührenpflichtigen zu bemessen."
Das Gesetz umschreibt somit die Abgabepflichtigen (die "Beteiligten"), den Gegenstand der Abgabe ("Amtshandlungen") und die Bemessung in den Grundzügen, nämlich durch einen Gebührenrahmen und die Kriterien für dessen Konkretisierung. Umstritten ist jedoch, ob diese Umschreibung genügend bestimmt ist, um als gesetzliche Grundlage gelten zu können.
b) Der Begriff der Amtshandlung ist ausserordentlich weit. Er umfasst - in der Auslegung, die ihm die Regierung offenbar gibt und die jedenfalls zum Wortlaut des Gesetzes nicht im Widerspruch steht - alle amtlichen Verrichtungen des Staates, insbesondere auch Verrichtungen ausserhalb eines förmlichen Verfügungsverfahrens. Das Gesetz geht damit weiter als beispielsweise das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushalts (SR 611.010), dessen Art. 4 Gebühren für "Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung" vorsieht und der vom Bundesgericht als hinreichende gesetzliche Grundlage für eine diese Gebührenpflicht näher spezifizierende bundesrätliche Verordnung betrachtet wurde (nicht publiziertes Urteil vom 21. Oktober 1996 i.S. R., E. 4c). Der Begriff der Amtshandlung umfasst nicht nur Verfügungen und vom Bürger in Anspruch genommene Dienstleistungen, sondern auch jedes faktische Verwaltungshandeln, selbst dann, wenn es ohne oder gegen den Willen eines Beteiligten erfolgt. Darunter können auch Tätigkeiten fallen wie der Einsatz der Polizei für die Verkehrsregelung, die Personenrettung oder die Aufklärung von Delikten, ferner die Durchführung von Kontrollen und Inspektionen jeder Art. Unter den Begriff der Amtshandlung fallen aber auch Tätigkeiten wie das Erteilen von Unterricht an kantonalen Unterrichtsanstalten, die Betreuung von Fürsorgeempfängern, die Berufsberatung oder die Vornahme von Steuerveranlagungen. Der Umfang der abgabepflichtigen Tätigkeiten geht damit weit über die Ersatzvornahmen zur Beseitigung polizeiwidriger Zustände hinaus, deren Kosten gestützt auf Bestimmungen wie etwa Art. 59 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) oder Art. 54 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) dem Verursacher überbunden werden (vgl. BGE 122 II 26 E. 4a S. 30, mit Hinweisen).
c) Ebenso vage ist die Umschreibung der Abgabepflichtigen: "beteiligt" kann eine sehr unbestimmte Zahl von Personen sein, beispielsweise alle Teilnehmer an einer Demonstration oder an einem sportlichen oder kulturellen Anlass. "Beteiligt" sein können auch Personen, die ohne eigenes Verschulden und sogar ohne jegliches Aktivwerden Anlass für eine Amtshandlung wurden, wie zum Beispiel Opfer von Naturkatastrophen oder Gewaltverbrechen. Der Begriff der "Beteiligten" geht damit ebenfalls weit über den Begriff des "Verursachers" im Sinne von Art. 59 USG und ähnlichen Bestimmungen hinaus. Dabei ist zu beachten, dass die allgemeine Festlegung des Verursacherprinzips in Art. 2 USG nicht als genügend bestimmte, unmittelbar anwendbare gesetzliche Grundlage für eine Kostenauflage betrachtet wird, sondern nur als Prinzip, das der Konkretisierung durch die nach Art. 48 USG zu erlassenden Gebührenregelungen bedarf (vgl. BGE 119 Ib 389 E. 4 S. 393 ff.; HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 12 zu Art. 12; URSULA BRUNNER, ebenda, N. 22 zu Art. 48). Der Begriff ist auch bedeutend unbestimmter als die Umschreibung "entreprises exerçant des activités économiques et commerciales bénéficiant des retombées directes ou indirectes du tourisme", welche in BGE BGE 122 I 61 E. 2c S. 65 f., wenn auch mit Zögern, noch als genügend bestimmt betrachtet wurde.
d) Die Bemessungsgrundlagen sind wohl betragsmässig mit einem oberen und einem unteren Rahmen festgelegt. Der Rahmen ist indessen sehr weit gefasst (Fr. 10.-- bis Fr. 20'000.--). Im Bereich von Gerichtsgebühren hat freilich das Bundesgericht derart weitgefasste formellgesetzliche Gebührenrahmen nicht beanstandet (BGE 106 Ia 249 E. 2/3 S. 251 ff.), weil offene gesetzliche Regelungen in der Schweiz in diesem Bereich verbreitet sind und ihre Anwendung (welche durch Verordnungen oder Richtlinien immerhin regelmässig näher normiert ist) einer neutralen Gerichtsinstanz obliegt, welche mit solchen Ermessensentscheiden vertraut ist, und weil die Angemessenheit der im Einzelfall auferlegten Gebühren anhand der verfassungsmässigen Grundsätze der Kostendeckung und der Äquivalenz überprüfbar ist (vgl. BGE 120 Ia 171 E. 4 S. 175 ff.; BGE 106 Ia 249 E. 3a S. 252 f.). Vorliegend fehlt es jedoch an jeglicher rechtssatzmässigen Konkretisierung auch auf unterer Stufe. Zudem ist der personelle und sachliche Anwendungsbereich viel unbestimmter als bei Gerichtsgebühren.
e) Hinzu kommt schliesslich, dass nach dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 VVG/GR die Behörden die Kosten auferlegen "können". Es liegt somit im Ermessen der Behörden, ob und für welche Amtshandlungen sie Kosten erheben wollen. Vorliegend wurde denn auch während Jahren auf die Kostenauflage für die Erfassung von Wildunfällen verzichtet, bis schliesslich das zuständige Departement sich zu einer "Praxisänderung" entschloss.
f) Gesamthaft belässt die vorliegend herangezogene gesetzliche Grundlage den rechtsanwendenden Behörden einen übermässig weiten Spielraum. Sie weist nicht die erforderliche Bestimmtheit auf, um auch für Amtshandlungen ausserhalb des Bereiches von Verfügungsverfahren, auf den sich das Gesetz vorab bezieht (vgl. Art. 1 VVG/GR), unmittelbar Grundlage für Gebühren- oder Kostenersatzverfügungen bilden zu können. Dass im Einzelfall sowohl das Kostendeckungs- als auch das Äquivalenzprinzip zu beachten sind und diese Schranken vorliegend eingehalten sein dürften, vermag diesen Mangel nicht zu beseitigen. Sämtliche spezialgesetzlichen Gebührenregelungen würden obsolet, wenn die Verwaltung auch dort, wo keine besondere Gebühr vorgesehen ist, subsidiär gestützt auf Art. 36 VVG/GR nach eigenem Gutdünken Kosten auferlegen könnte. Öffentliche Abgaben müssen, wenn nicht generell bzw. in allen Teilen in einem formellen Gesetz, so doch zumindest in einem Rechtssatz niederer Stufe derart bestimmt vorgesehen sein, dass alle wesentlichen Elemente rechtssatzmässig festgelegt sind. Das ist vorliegend, soweit gestützt auf Art. 36 und 40 VVG/GR für Amtshandlungen beliebiger Art Gebühren und Kosten auferlegt werden sollen, nach dem Gesagten nicht der Fall; es sind weder die abgabepflichtigen Tatbestände und Personen noch die Höhe der Abgaben in genügender Weise umschrieben. Die Art. 36 und 40 VVG/GR können damit keine hinreichende Rechtsgrundlage für die streitige Abgabeverfügung darstellen. Die Kostenauflage an die "Beteiligten" ist ein legitimer politischer Grundsatz, aber für sich allein noch kein hinreichend bestimmter Rechtssatz. Ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage dadurch geschaffen werden könnte, dass die fehlenden näheren Bestimmungen auf dem Verordnungsweg festgelegt werden, oder ob notwendigerweise das Gesetz selber präzisiert werden müsste, richtet sich innerhalb der bundesverfassungsrechtlichen Schranken zunächst nach dem kantonalen Staatsrecht und ist hier nicht weiter zu prüfen. Vorliegend fehlt es an einer derartigen, von einem zuständigen Organ ausgehenden Verordnungsregelung, und die vorhandenen formellgesetzlichen Normen in Art. 36 und 40 VVG/GR reichen mangels genügender Bestimmtheit - jedenfalls für sich allein - als gesetzliche Grundlage für die Erhebung der streitigen Gebühr nicht aus. Der angefochtene Entscheid verletzt daher Art. 4 BV (Legalitätsprinzip im Abgaberecht). | de | Art. 4 BV; Legalitätsprinzip im Abgaberecht. Ungenügende Bestimmtheit einer gesetzlichen Grundlage für eine Kostenauflage (E. 3). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,535 | 123 I 248 | 123 I 248
Sachverhalt ab Seite 248
X. kollidierte am 17. Februar 1996 als Lenker eines Personenwagens auf der Kantonsstrasse Y.-Z. mit einem Reh. Im Anschluss an diesen Unfall rückte der Jagdaufseher aus und nahm ein Unfallprotokoll auf. Am 6. März 1996 stellte das Jagd- und Fischereiinspektorat des Kantons Graubünden X. dafür Kosten von Fr. 124.-- in Rechnung. Nachdem diese Rechnung unbezahlt geblieben war, erliess das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement des Kantons Graubünden am 10. Juli 1996 eine Verfügung, wodurch X. der Betrag von Fr. 124.-- zuzüglich Mahngebühr von Fr. 20.-- und Kosten von Fr. 84.-- auferlegt wurde. X. erhob dagegen Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden, welche diese mit Entscheid vom 24. September 1996 abwies.
X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid der Regierung aufzuheben. Er rügt eine Verletzung von Art. 4 BV (formelle Rechtsverweigerung; Fehlen einer gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht).
Die Regierung des Kantons Graubünden beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 4 BV mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann (BGE 120 Ia 265 E. 2a S. 266, mit Hinweisen). Öffentliche Abgaben bedürfen grundsätzlich einer Grundlage in einem formellen Gesetz, welches zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie Gegenstand und Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegt. Diese Anforderungen dürfen für gewisse Kausalabgaben, was die Vorgaben über die Abgabenbemessung (nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe) anbelangt, in bestimmten Fällen herabgesetzt werden, namentlich dort, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendekkungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 122 I 61 E. 2a S. 63; BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f.; BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, 171 E. 5 S. 178 f., 265 E. 2a S. 266; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 500 f.).
Im übrigen müssen öffentliche Abgaben, wenn nicht notwendigerweise in allen Teilen auf der Stufe des formellen Gesetzes, so doch in genügender Bestimmtheit zumindest in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein (Erfordernis des Rechtssatzes; Urteil des Bundesgerichts vom 9. Juni 1995, ZBl 97/1996 S. 567, E. 5b/aa; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 499 f., Rz. 2095 und 2100). Die Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe müssen in den einschlägigen Rechtssätzen so genau umschrieben sein, dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für den Bürger hinreichend voraussehbar sind. Welche Anforderungen dabei zu stellen sind, hängt von der Natur der jeweiligen Materie ab.
3. a) Die Art. 36 und 40 des kantonalen Gesetzes vom 3. Oktober 1982 über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen (VVG/GR), auf welche der Kanton die streitige Abgabe stützt, lauten wie folgt:
"Art. 36 Kostenpflicht
1 Die Behörden können für ihre Amtshandlungen den Beteiligten Kosten
auferlegen.
2 Haben mehrere Beteiligte eine Amtshandlung gemeinsam verlangt oder
veranlasst, haften sie für die Kosten solidarisch, soweit die Behörde
nichts anderes entscheidet.
3 Die Kosten gliedern sich in:
a) die Staatsgebühr, welche für die Beanspruchung der Behörde erhoben
wird;
b) die Auslagen der Kanzlei für mit Amtshandlungen verbundene
Ausfertigungen und Mitteilungen;
c) die Barauslagen, die insbesondere Übersetzungskosten, Expertenhonorare
und andere durch das Verfahren verursachte Aufwendungen umfassen.
Art. 40 Bemessung
1 Der Rahmen für die Staatsgebühr beträgt Fr. 10.-- bis Fr. 20'000.--.
Die
Höhe der Gebühren für Ausfertigungen und Mitteilungen sowie den Ersatz der
Barauslagen regelt die Regierung durch Verordnung.
2 Innerhalb des Gebührenrahmens ist die Staatsgebühr nach dem Umfang und
der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gebührenpflichtigen zu bemessen."
Das Gesetz umschreibt somit die Abgabepflichtigen (die "Beteiligten"), den Gegenstand der Abgabe ("Amtshandlungen") und die Bemessung in den Grundzügen, nämlich durch einen Gebührenrahmen und die Kriterien für dessen Konkretisierung. Umstritten ist jedoch, ob diese Umschreibung genügend bestimmt ist, um als gesetzliche Grundlage gelten zu können.
b) Der Begriff der Amtshandlung ist ausserordentlich weit. Er umfasst - in der Auslegung, die ihm die Regierung offenbar gibt und die jedenfalls zum Wortlaut des Gesetzes nicht im Widerspruch steht - alle amtlichen Verrichtungen des Staates, insbesondere auch Verrichtungen ausserhalb eines förmlichen Verfügungsverfahrens. Das Gesetz geht damit weiter als beispielsweise das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushalts (SR 611.010), dessen Art. 4 Gebühren für "Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung" vorsieht und der vom Bundesgericht als hinreichende gesetzliche Grundlage für eine diese Gebührenpflicht näher spezifizierende bundesrätliche Verordnung betrachtet wurde (nicht publiziertes Urteil vom 21. Oktober 1996 i.S. R., E. 4c). Der Begriff der Amtshandlung umfasst nicht nur Verfügungen und vom Bürger in Anspruch genommene Dienstleistungen, sondern auch jedes faktische Verwaltungshandeln, selbst dann, wenn es ohne oder gegen den Willen eines Beteiligten erfolgt. Darunter können auch Tätigkeiten fallen wie der Einsatz der Polizei für die Verkehrsregelung, die Personenrettung oder die Aufklärung von Delikten, ferner die Durchführung von Kontrollen und Inspektionen jeder Art. Unter den Begriff der Amtshandlung fallen aber auch Tätigkeiten wie das Erteilen von Unterricht an kantonalen Unterrichtsanstalten, die Betreuung von Fürsorgeempfängern, die Berufsberatung oder die Vornahme von Steuerveranlagungen. Der Umfang der abgabepflichtigen Tätigkeiten geht damit weit über die Ersatzvornahmen zur Beseitigung polizeiwidriger Zustände hinaus, deren Kosten gestützt auf Bestimmungen wie etwa Art. 59 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) oder Art. 54 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) dem Verursacher überbunden werden (vgl. BGE 122 II 26 E. 4a S. 30, mit Hinweisen).
c) Ebenso vage ist die Umschreibung der Abgabepflichtigen: "beteiligt" kann eine sehr unbestimmte Zahl von Personen sein, beispielsweise alle Teilnehmer an einer Demonstration oder an einem sportlichen oder kulturellen Anlass. "Beteiligt" sein können auch Personen, die ohne eigenes Verschulden und sogar ohne jegliches Aktivwerden Anlass für eine Amtshandlung wurden, wie zum Beispiel Opfer von Naturkatastrophen oder Gewaltverbrechen. Der Begriff der "Beteiligten" geht damit ebenfalls weit über den Begriff des "Verursachers" im Sinne von Art. 59 USG und ähnlichen Bestimmungen hinaus. Dabei ist zu beachten, dass die allgemeine Festlegung des Verursacherprinzips in Art. 2 USG nicht als genügend bestimmte, unmittelbar anwendbare gesetzliche Grundlage für eine Kostenauflage betrachtet wird, sondern nur als Prinzip, das der Konkretisierung durch die nach Art. 48 USG zu erlassenden Gebührenregelungen bedarf (vgl. BGE 119 Ib 389 E. 4 S. 393 ff.; HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 12 zu Art. 12; URSULA BRUNNER, ebenda, N. 22 zu Art. 48). Der Begriff ist auch bedeutend unbestimmter als die Umschreibung "entreprises exerçant des activités économiques et commerciales bénéficiant des retombées directes ou indirectes du tourisme", welche in BGE BGE 122 I 61 E. 2c S. 65 f., wenn auch mit Zögern, noch als genügend bestimmt betrachtet wurde.
d) Die Bemessungsgrundlagen sind wohl betragsmässig mit einem oberen und einem unteren Rahmen festgelegt. Der Rahmen ist indessen sehr weit gefasst (Fr. 10.-- bis Fr. 20'000.--). Im Bereich von Gerichtsgebühren hat freilich das Bundesgericht derart weitgefasste formellgesetzliche Gebührenrahmen nicht beanstandet (BGE 106 Ia 249 E. 2/3 S. 251 ff.), weil offene gesetzliche Regelungen in der Schweiz in diesem Bereich verbreitet sind und ihre Anwendung (welche durch Verordnungen oder Richtlinien immerhin regelmässig näher normiert ist) einer neutralen Gerichtsinstanz obliegt, welche mit solchen Ermessensentscheiden vertraut ist, und weil die Angemessenheit der im Einzelfall auferlegten Gebühren anhand der verfassungsmässigen Grundsätze der Kostendeckung und der Äquivalenz überprüfbar ist (vgl. BGE 120 Ia 171 E. 4 S. 175 ff.; BGE 106 Ia 249 E. 3a S. 252 f.). Vorliegend fehlt es jedoch an jeglicher rechtssatzmässigen Konkretisierung auch auf unterer Stufe. Zudem ist der personelle und sachliche Anwendungsbereich viel unbestimmter als bei Gerichtsgebühren.
e) Hinzu kommt schliesslich, dass nach dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 VVG/GR die Behörden die Kosten auferlegen "können". Es liegt somit im Ermessen der Behörden, ob und für welche Amtshandlungen sie Kosten erheben wollen. Vorliegend wurde denn auch während Jahren auf die Kostenauflage für die Erfassung von Wildunfällen verzichtet, bis schliesslich das zuständige Departement sich zu einer "Praxisänderung" entschloss.
f) Gesamthaft belässt die vorliegend herangezogene gesetzliche Grundlage den rechtsanwendenden Behörden einen übermässig weiten Spielraum. Sie weist nicht die erforderliche Bestimmtheit auf, um auch für Amtshandlungen ausserhalb des Bereiches von Verfügungsverfahren, auf den sich das Gesetz vorab bezieht (vgl. Art. 1 VVG/GR), unmittelbar Grundlage für Gebühren- oder Kostenersatzverfügungen bilden zu können. Dass im Einzelfall sowohl das Kostendeckungs- als auch das Äquivalenzprinzip zu beachten sind und diese Schranken vorliegend eingehalten sein dürften, vermag diesen Mangel nicht zu beseitigen. Sämtliche spezialgesetzlichen Gebührenregelungen würden obsolet, wenn die Verwaltung auch dort, wo keine besondere Gebühr vorgesehen ist, subsidiär gestützt auf Art. 36 VVG/GR nach eigenem Gutdünken Kosten auferlegen könnte. Öffentliche Abgaben müssen, wenn nicht generell bzw. in allen Teilen in einem formellen Gesetz, so doch zumindest in einem Rechtssatz niederer Stufe derart bestimmt vorgesehen sein, dass alle wesentlichen Elemente rechtssatzmässig festgelegt sind. Das ist vorliegend, soweit gestützt auf Art. 36 und 40 VVG/GR für Amtshandlungen beliebiger Art Gebühren und Kosten auferlegt werden sollen, nach dem Gesagten nicht der Fall; es sind weder die abgabepflichtigen Tatbestände und Personen noch die Höhe der Abgaben in genügender Weise umschrieben. Die Art. 36 und 40 VVG/GR können damit keine hinreichende Rechtsgrundlage für die streitige Abgabeverfügung darstellen. Die Kostenauflage an die "Beteiligten" ist ein legitimer politischer Grundsatz, aber für sich allein noch kein hinreichend bestimmter Rechtssatz. Ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage dadurch geschaffen werden könnte, dass die fehlenden näheren Bestimmungen auf dem Verordnungsweg festgelegt werden, oder ob notwendigerweise das Gesetz selber präzisiert werden müsste, richtet sich innerhalb der bundesverfassungsrechtlichen Schranken zunächst nach dem kantonalen Staatsrecht und ist hier nicht weiter zu prüfen. Vorliegend fehlt es an einer derartigen, von einem zuständigen Organ ausgehenden Verordnungsregelung, und die vorhandenen formellgesetzlichen Normen in Art. 36 und 40 VVG/GR reichen mangels genügender Bestimmtheit - jedenfalls für sich allein - als gesetzliche Grundlage für die Erhebung der streitigen Gebühr nicht aus. Der angefochtene Entscheid verletzt daher Art. 4 BV (Legalitätsprinzip im Abgaberecht). | de | Art. 4 Cst.; principe de la légalité en matière de contributions. Base légale insuffisamment précise pour percevoir des frais (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,536 | 123 I 248 | 123 I 248
Sachverhalt ab Seite 248
X. kollidierte am 17. Februar 1996 als Lenker eines Personenwagens auf der Kantonsstrasse Y.-Z. mit einem Reh. Im Anschluss an diesen Unfall rückte der Jagdaufseher aus und nahm ein Unfallprotokoll auf. Am 6. März 1996 stellte das Jagd- und Fischereiinspektorat des Kantons Graubünden X. dafür Kosten von Fr. 124.-- in Rechnung. Nachdem diese Rechnung unbezahlt geblieben war, erliess das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement des Kantons Graubünden am 10. Juli 1996 eine Verfügung, wodurch X. der Betrag von Fr. 124.-- zuzüglich Mahngebühr von Fr. 20.-- und Kosten von Fr. 84.-- auferlegt wurde. X. erhob dagegen Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden, welche diese mit Entscheid vom 24. September 1996 abwies.
X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid der Regierung aufzuheben. Er rügt eine Verletzung von Art. 4 BV (formelle Rechtsverweigerung; Fehlen einer gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht).
Die Regierung des Kantons Graubünden beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 4 BV mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann (BGE 120 Ia 265 E. 2a S. 266, mit Hinweisen). Öffentliche Abgaben bedürfen grundsätzlich einer Grundlage in einem formellen Gesetz, welches zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie Gegenstand und Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegt. Diese Anforderungen dürfen für gewisse Kausalabgaben, was die Vorgaben über die Abgabenbemessung (nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe) anbelangt, in bestimmten Fällen herabgesetzt werden, namentlich dort, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendekkungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 122 I 61 E. 2a S. 63; BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f.; BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, 171 E. 5 S. 178 f., 265 E. 2a S. 266; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 500 f.).
Im übrigen müssen öffentliche Abgaben, wenn nicht notwendigerweise in allen Teilen auf der Stufe des formellen Gesetzes, so doch in genügender Bestimmtheit zumindest in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein (Erfordernis des Rechtssatzes; Urteil des Bundesgerichts vom 9. Juni 1995, ZBl 97/1996 S. 567, E. 5b/aa; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 499 f., Rz. 2095 und 2100). Die Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe müssen in den einschlägigen Rechtssätzen so genau umschrieben sein, dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für den Bürger hinreichend voraussehbar sind. Welche Anforderungen dabei zu stellen sind, hängt von der Natur der jeweiligen Materie ab.
3. a) Die Art. 36 und 40 des kantonalen Gesetzes vom 3. Oktober 1982 über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen (VVG/GR), auf welche der Kanton die streitige Abgabe stützt, lauten wie folgt:
"Art. 36 Kostenpflicht
1 Die Behörden können für ihre Amtshandlungen den Beteiligten Kosten
auferlegen.
2 Haben mehrere Beteiligte eine Amtshandlung gemeinsam verlangt oder
veranlasst, haften sie für die Kosten solidarisch, soweit die Behörde
nichts anderes entscheidet.
3 Die Kosten gliedern sich in:
a) die Staatsgebühr, welche für die Beanspruchung der Behörde erhoben
wird;
b) die Auslagen der Kanzlei für mit Amtshandlungen verbundene
Ausfertigungen und Mitteilungen;
c) die Barauslagen, die insbesondere Übersetzungskosten, Expertenhonorare
und andere durch das Verfahren verursachte Aufwendungen umfassen.
Art. 40 Bemessung
1 Der Rahmen für die Staatsgebühr beträgt Fr. 10.-- bis Fr. 20'000.--.
Die
Höhe der Gebühren für Ausfertigungen und Mitteilungen sowie den Ersatz der
Barauslagen regelt die Regierung durch Verordnung.
2 Innerhalb des Gebührenrahmens ist die Staatsgebühr nach dem Umfang und
der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gebührenpflichtigen zu bemessen."
Das Gesetz umschreibt somit die Abgabepflichtigen (die "Beteiligten"), den Gegenstand der Abgabe ("Amtshandlungen") und die Bemessung in den Grundzügen, nämlich durch einen Gebührenrahmen und die Kriterien für dessen Konkretisierung. Umstritten ist jedoch, ob diese Umschreibung genügend bestimmt ist, um als gesetzliche Grundlage gelten zu können.
b) Der Begriff der Amtshandlung ist ausserordentlich weit. Er umfasst - in der Auslegung, die ihm die Regierung offenbar gibt und die jedenfalls zum Wortlaut des Gesetzes nicht im Widerspruch steht - alle amtlichen Verrichtungen des Staates, insbesondere auch Verrichtungen ausserhalb eines förmlichen Verfügungsverfahrens. Das Gesetz geht damit weiter als beispielsweise das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushalts (SR 611.010), dessen Art. 4 Gebühren für "Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung" vorsieht und der vom Bundesgericht als hinreichende gesetzliche Grundlage für eine diese Gebührenpflicht näher spezifizierende bundesrätliche Verordnung betrachtet wurde (nicht publiziertes Urteil vom 21. Oktober 1996 i.S. R., E. 4c). Der Begriff der Amtshandlung umfasst nicht nur Verfügungen und vom Bürger in Anspruch genommene Dienstleistungen, sondern auch jedes faktische Verwaltungshandeln, selbst dann, wenn es ohne oder gegen den Willen eines Beteiligten erfolgt. Darunter können auch Tätigkeiten fallen wie der Einsatz der Polizei für die Verkehrsregelung, die Personenrettung oder die Aufklärung von Delikten, ferner die Durchführung von Kontrollen und Inspektionen jeder Art. Unter den Begriff der Amtshandlung fallen aber auch Tätigkeiten wie das Erteilen von Unterricht an kantonalen Unterrichtsanstalten, die Betreuung von Fürsorgeempfängern, die Berufsberatung oder die Vornahme von Steuerveranlagungen. Der Umfang der abgabepflichtigen Tätigkeiten geht damit weit über die Ersatzvornahmen zur Beseitigung polizeiwidriger Zustände hinaus, deren Kosten gestützt auf Bestimmungen wie etwa Art. 59 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) oder Art. 54 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) dem Verursacher überbunden werden (vgl. BGE 122 II 26 E. 4a S. 30, mit Hinweisen).
c) Ebenso vage ist die Umschreibung der Abgabepflichtigen: "beteiligt" kann eine sehr unbestimmte Zahl von Personen sein, beispielsweise alle Teilnehmer an einer Demonstration oder an einem sportlichen oder kulturellen Anlass. "Beteiligt" sein können auch Personen, die ohne eigenes Verschulden und sogar ohne jegliches Aktivwerden Anlass für eine Amtshandlung wurden, wie zum Beispiel Opfer von Naturkatastrophen oder Gewaltverbrechen. Der Begriff der "Beteiligten" geht damit ebenfalls weit über den Begriff des "Verursachers" im Sinne von Art. 59 USG und ähnlichen Bestimmungen hinaus. Dabei ist zu beachten, dass die allgemeine Festlegung des Verursacherprinzips in Art. 2 USG nicht als genügend bestimmte, unmittelbar anwendbare gesetzliche Grundlage für eine Kostenauflage betrachtet wird, sondern nur als Prinzip, das der Konkretisierung durch die nach Art. 48 USG zu erlassenden Gebührenregelungen bedarf (vgl. BGE 119 Ib 389 E. 4 S. 393 ff.; HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 12 zu Art. 12; URSULA BRUNNER, ebenda, N. 22 zu Art. 48). Der Begriff ist auch bedeutend unbestimmter als die Umschreibung "entreprises exerçant des activités économiques et commerciales bénéficiant des retombées directes ou indirectes du tourisme", welche in BGE BGE 122 I 61 E. 2c S. 65 f., wenn auch mit Zögern, noch als genügend bestimmt betrachtet wurde.
d) Die Bemessungsgrundlagen sind wohl betragsmässig mit einem oberen und einem unteren Rahmen festgelegt. Der Rahmen ist indessen sehr weit gefasst (Fr. 10.-- bis Fr. 20'000.--). Im Bereich von Gerichtsgebühren hat freilich das Bundesgericht derart weitgefasste formellgesetzliche Gebührenrahmen nicht beanstandet (BGE 106 Ia 249 E. 2/3 S. 251 ff.), weil offene gesetzliche Regelungen in der Schweiz in diesem Bereich verbreitet sind und ihre Anwendung (welche durch Verordnungen oder Richtlinien immerhin regelmässig näher normiert ist) einer neutralen Gerichtsinstanz obliegt, welche mit solchen Ermessensentscheiden vertraut ist, und weil die Angemessenheit der im Einzelfall auferlegten Gebühren anhand der verfassungsmässigen Grundsätze der Kostendeckung und der Äquivalenz überprüfbar ist (vgl. BGE 120 Ia 171 E. 4 S. 175 ff.; BGE 106 Ia 249 E. 3a S. 252 f.). Vorliegend fehlt es jedoch an jeglicher rechtssatzmässigen Konkretisierung auch auf unterer Stufe. Zudem ist der personelle und sachliche Anwendungsbereich viel unbestimmter als bei Gerichtsgebühren.
e) Hinzu kommt schliesslich, dass nach dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 VVG/GR die Behörden die Kosten auferlegen "können". Es liegt somit im Ermessen der Behörden, ob und für welche Amtshandlungen sie Kosten erheben wollen. Vorliegend wurde denn auch während Jahren auf die Kostenauflage für die Erfassung von Wildunfällen verzichtet, bis schliesslich das zuständige Departement sich zu einer "Praxisänderung" entschloss.
f) Gesamthaft belässt die vorliegend herangezogene gesetzliche Grundlage den rechtsanwendenden Behörden einen übermässig weiten Spielraum. Sie weist nicht die erforderliche Bestimmtheit auf, um auch für Amtshandlungen ausserhalb des Bereiches von Verfügungsverfahren, auf den sich das Gesetz vorab bezieht (vgl. Art. 1 VVG/GR), unmittelbar Grundlage für Gebühren- oder Kostenersatzverfügungen bilden zu können. Dass im Einzelfall sowohl das Kostendeckungs- als auch das Äquivalenzprinzip zu beachten sind und diese Schranken vorliegend eingehalten sein dürften, vermag diesen Mangel nicht zu beseitigen. Sämtliche spezialgesetzlichen Gebührenregelungen würden obsolet, wenn die Verwaltung auch dort, wo keine besondere Gebühr vorgesehen ist, subsidiär gestützt auf Art. 36 VVG/GR nach eigenem Gutdünken Kosten auferlegen könnte. Öffentliche Abgaben müssen, wenn nicht generell bzw. in allen Teilen in einem formellen Gesetz, so doch zumindest in einem Rechtssatz niederer Stufe derart bestimmt vorgesehen sein, dass alle wesentlichen Elemente rechtssatzmässig festgelegt sind. Das ist vorliegend, soweit gestützt auf Art. 36 und 40 VVG/GR für Amtshandlungen beliebiger Art Gebühren und Kosten auferlegt werden sollen, nach dem Gesagten nicht der Fall; es sind weder die abgabepflichtigen Tatbestände und Personen noch die Höhe der Abgaben in genügender Weise umschrieben. Die Art. 36 und 40 VVG/GR können damit keine hinreichende Rechtsgrundlage für die streitige Abgabeverfügung darstellen. Die Kostenauflage an die "Beteiligten" ist ein legitimer politischer Grundsatz, aber für sich allein noch kein hinreichend bestimmter Rechtssatz. Ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage dadurch geschaffen werden könnte, dass die fehlenden näheren Bestimmungen auf dem Verordnungsweg festgelegt werden, oder ob notwendigerweise das Gesetz selber präzisiert werden müsste, richtet sich innerhalb der bundesverfassungsrechtlichen Schranken zunächst nach dem kantonalen Staatsrecht und ist hier nicht weiter zu prüfen. Vorliegend fehlt es an einer derartigen, von einem zuständigen Organ ausgehenden Verordnungsregelung, und die vorhandenen formellgesetzlichen Normen in Art. 36 und 40 VVG/GR reichen mangels genügender Bestimmtheit - jedenfalls für sich allein - als gesetzliche Grundlage für die Erhebung der streitigen Gebühr nicht aus. Der angefochtene Entscheid verletzt daher Art. 4 BV (Legalitätsprinzip im Abgaberecht). | de | Art. 4 Cost.; principio della legalità in materia di contributi. Base legale insufficientemente precisa per prelevare delle spese (consid. 3). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,537 | 123 I 25 | 123 I 25
Sachverhalt ab Seite 25
Der aus dem ehemaligen Jugoslawien stammende D. R. erhielt im Februar 1992 auf Gesuch seiner Ehefrau eine bis 31. Januar 1996 befristete Aufenthaltsbewilligung. Am 19. März 1996 stellte die Abteilung Ausländerfragen des Departements des Innern des Kantons Solothurn fest, dass mit der Trennung der Ehegatten am 31. Juli 1995 der Grund für seine Zulassung dahingefallen sei, weshalb die Aufenthaltsbewilligung nicht mehr verlängert werde.
D. R. gelangte hiergegen an den Regierungsrat des Kantons Solothurn. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangte er gestützt auf Art. 18 der Kantonsverfassung (Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons Solothurn, KV/SO; SR 131.221), dass der Fall durch ein solothurnisches Gericht beurteilt werde. Am 5. November 1996 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab und verneinte einen Anspruch auf richterlichen Rechtsschutz: Gemäss § 50 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 13. März 1977 sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen und Entscheide des Kantonsrats und des Regierungsrats grundsätzlich unzulässig. In Aufenthalts- und Niederlassungssachen schliesse § 50 Abs. 2 lit. c des Gerichtsorganisationsgesetzes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausdrücklich aus. Der Anspruch auf Rechtsschutz gemäss Art. 18 KV/SO verpflichte nicht dazu, gegen die Verweigerung fremdenpolizeilicher Bewilligungen den Zugang zu einem Gericht vorzusehen.
Gegen diesen Entscheid hat D. R. staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er macht geltend, ihm sei das sich aus Art. 18 KV/SO ergebende verfassungsmässige Recht auf Beurteilung durch ein Gericht verweigert worden. Der Beschluss vom 5. November 1996 sei deshalb aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Beurteilung unter Wahrung der Verfahrensrechte an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus
Erwägungen
folgenden Erwägungen:
1. Die Ehegatten D. R. wohnen nicht mehr zusammen, weshalb der Rechtsanspruch des Beschwerdeführers auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung erloschen ist (Art. 17 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Ohne einen solchen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen (Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG; BGE 122 II 385 E. 1a S. 388), und es fehlt dem Betroffenen in der Sache ein rechtlich geschütztes Interesse (Art. 88 OG), den entsprechenden Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots (Art. 4 BV) anzufechten (BGE 121 I 267 E. 2 S. 269, mit Hinweis). Er kann jedoch die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (grundlegend: BGE 114 Ia 307 E. 3c S. 312 ff.). Der Beschwerdeführer beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 18 KV/SO. Nach dessen Abs. 1 hat jeder "Anspruch auf Rechtsschutz"; Abs. 2 räumt den Parteien einen Anspruch auf rechtliches Gehör vor Gericht, Behörden und Verwaltung sowie auf einen begründeten Entscheid innert angemessener Frist ein. Zu den verfassungsmässigen Rechten im Sinne von Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 BV und Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, deren Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann, gehören auch durch die Kantonsverfassung gewährleistete Rechte, soweit ihnen der Charakter von Freiheitsrechten, d.h. von individualrechtlichen Garantien zum Schutze des Bürgers zukommt (BGE 121 I 267 E. 3a S. 269, mit Hinweisen). Dies ist hier der Fall, weshalb der Beschwerdeführer geltend machen kann, der angefochtene Beschluss verletze ihn in seinen durch Art. 18 KV/SO garantierten prozessualen Rechten. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2. a) Nach Ansicht des Beschwerdeführers garantiert Art. 18 KV/SO in sämtlichen Streitigkeiten Zugang zu einem Gericht und Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Er beruft sich hierfür auf die Lehrmeinung von ANDREAS KLEY-STRULLER (Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, S. 101 ff.; derselbe, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zürich 1993, S. 99 f.), wonach der in Art. 18 KV/SO verwendete Begriff "Rechtsschutz" in der schweizerischen Terminologie Zugang zu einem Gericht bedeute und Synonym für Rechtsweggarantie und Gerichtsschutz sei (Der richterliche Rechtsschutz, S. 4; Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 1). Der Solothurner Verfassungsgeber habe den Ausdruck dem Entwurf 1977 der Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung entnommen; dort sei Rechtsschutz als Gerichtsschutz verstanden worden (Der richterliche Rechtsschutz, S. 100 f.). Für einen Anspruch auf Zugang zu einem Gericht in allen Verwaltungsstreitsachen sprächen zudem die "deutlichen" Materialien (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101 Anm. 150). Eine verwaltungsinterne Rechtspflege könne schliesslich auch nicht als effektives Verfahren bezeichnet werden, welches diese Bestimmung anstrebe (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101; Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 99).
b) Die vier Argumente, die KLEY-STRULLER für seine Auffassung einer allgemeinen Garantie richterlichen Rechtsschutzes in sämtlichen Verwaltungsstreitsachen im Kanton Solothurn anführt, überzeugen nicht und halten einer Überprüfung anhand der von ihm genannten Belege nicht stand:
aa) Unter den Begriff des Rechtsschutzes fällt in der schweizerischen Terminologie auch die verwaltungsinterne Rechtspflege, soweit sie nicht bloss Rechtsbehelf (beispielsweise Aufsichtsbeschwerde) ist, sondern als Rechtsmittel einen verfahrensrechtlichen Anspruch auf geordnete Prüfung und Beurteilung des ins Recht gelegten Begehrens verschafft (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 219; vgl. auch RHINOW/KOLLER/KISS, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 25 ff.). Zu den Rechtsmitteln, welchen Rechtsschutzfunktion zukommt, gehört sowohl die Verwaltungsbeschwerde wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (GYGI, a.a.O., S. 218; RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 1209 ff.). Nach KURT EICHENBERGER kann der schweizerische Rechtsschutz in Verwaltungssachen nur unter Einbezug der verwaltungsinternen Rechtspflege richtig verstanden werden (KURT EICHENBERGER, Die aargauische Verwaltungsgerichtsbarkeit im System der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, in Aargauische Rechtspflege im Gang der Zeit, Aarau 1969, S. 295). Auch der Autor, auf den sich der Beschwerdeführer beruft, spricht verschiedentlich von "richterlichem Rechtsschutz", wenn er den Zugang zu einem Gericht meint (so schon der Titel seines Werks). In bezug auf die Verfassung des Kantons Uri (SR 131.214), die in ihrem Art. 13 - gleichlautend wie die solothurnische - bestimmt, dass jeder "Anspruch auf Rechtsschutz" habe, räumt Kley-Struller ein, dass der Verfassungsrat an der damals noch fehlenden Verwaltungsgerichtsbarkeit nichts habe ändern wollen (Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 99 f. FN 4). Er anerkennt damit aber selber, dass der "Rechtsschutz" nicht bereits von der Sache her begriffsnotwendig ein richterlicher sein muss. Das Solothurner Gesetz vom 15. November 1970 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen regelt neben der Verwaltungsgerichtsbarkeit auch die verwaltungsinterne Rechtspflege. Es trifft somit offensichtlich weder für die schweizerische Literatur (vgl. auch CHRISTOPH ROHNER, Probleme des Rechtsschutzes, ZSR 107/1988 II 229; Rainer Schweizer, Auf dem Weg zu einem schweizerischen Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht, ZBl 91/1990 S. 196) noch für den Sprachgebrauch des solothurnischen Gesetzgebers zu, dass Rechtsschutz Synonym für Gerichtsschutz wäre.
bb) Art. 18 KV/SO mag dem Entwurf 1977 für eine Totalrevision der Bundesverfassung nachgebildet sein. Der Begriff des Rechtsschutzes hat aber auch dort nicht die Bedeutung, wie sie ihm vom Beschwerdeführer und von Kley-Struller im Zusammenhang mit Art. 18 KV/SO beigemessen wird: Im Bericht der Expertenkommission (S. 50) wird der in Art. 20 Abs. 1 des Entwurfs verankerte Anspruch auf Rechtsschutz als allgemeiner, den gesamten Artikel beherrschender Grundsatz bezeichnet. Abs. 4 sieht einen Anspruch auf rechtliches Gehör und auf einen begründeten Entscheid innert angemessener Frist "in allen Verfahren" vor. Der Begriff des Rechtsschutzes bezieht sich damit insoweit nicht nur auf die Gerichte, sondern auch auf Entscheide anderer Behörden. Art. 18 Abs. 1 KV/SO garantiert dementsprechend einen Rechtsschutz in allgemeiner Weise; Abs. 2 hält dagegen fest, dass die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör "vor Gerichten, Behörden und der Verwaltung" haben. Dieses Recht ist Ausfluss von Absatz 1 und gilt nicht nur vor Gerichten. Wohl wollte die Expertenkommission bei der Totalrevision der Bundesverfassung die Kantone zur Einführung unabhängiger Verwaltungsgerichte verpflichten. Art. 20 Abs. 5 des Entwurfs bestimmte deshalb: "Gegen Verfügungen der Verwaltung kann der Betroffene in letzter Instanz bei einem Gericht Beschwerde führen; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen". Das Erfordernis eines richterlichen Rechtsschutzes in Verwaltungssachen (allerdings ausdrücklich mit Ausnahmen) folgte somit aus Art. 20 Abs. 5 und nicht bereits aus dem Anspruch auf Rechtsschutz nach Abs. 1 des Entwurfs, an dem sich der Verfassungsrat des Kantons Solothurn orientiert haben soll.
cc) Etwas anderes ergibt sich - entgegen den Ausführungen von KLEY-STRULLER (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101 FN 150) - auch nicht aus den Solothurner Verfassungsmaterialien. Wohl sah der Entwurf für eine neue Kantonsverfassung einen richterlichen Schutz aller Rechte und damit eine richterliche Rechtsschutzgarantie vor (Verhandlungen des Verfassungsrats des Kantons Solothurn 1981-1986, S. 513); nicht jedoch der verabschiedete Verfassungstext. Daraus, dass einmal von einem richterlichen Schutz aller Rechte die Rede war, kann nicht geschlossen werden, der schliesslich verwendete Begriff des "Rechtsschutzes" entspreche dieser Formulierung. Dem Protokoll des Verfassungsrats lassen sich für diese Behauptung keine Belege entnehmen. Im Gegenteil: In einer Zusammenfassung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens hielt der Präsident des Verfassungsrats fest, für die Regierung und das Obergericht gehe ein richterlicher Schutz aller Rechte zu weit und hätte eine tiefgreifende Änderung im Rechtssystem zur Folge (Verhandlungen des Verfassungsrats, S. 1068, zweiter Absatz in fine). Diese Kritik hat offenbar im auf Grundlage des Vernehmlassungsverfahrens überarbeiteten Antrag der zuständigen Kommission (Verhandlungen des Verfassungsrats, S. 1061) ihren Niederschlag gefunden, welche nunmehr nur noch einen Anspruch auf Rechtsschutz beantragte und nicht mehr auf "richterlichen Schutz". Die Protokolle der zuständigen Sachkommission A (Grundrechte) und der Bericht dieser Kommission an das Plenum des Verfassungsrats für die 2. Lesung im Anschluss an das Vernehmlassungsverfahren halten ausdrücklich fest: "Mit der neuen Formulierung wird stichhaltigen Einwänden Rechnung getragen. Der Begriff 'richterlicher Schutz' ist im Rahmen der solothurnischen Rechtspflegeordnung zu eng, da in gewissen Fällen letztinstanzlicher Rechtsschutz im Verfahren vor dem Regierungsrat gewährt wird. Es besteht keine Veranlassung, in diesem Punkt die geltende Ordnung zu ändern" (Bericht und Antrag der Sachkommission A vom 19. Juli 1985, S. 11; vgl. auch Protokolle der Sachkommission A vom 28. Mai 1985, S. 148, und vom 25. Juni 1985, S. 156, sowie des Ausschusses vom 20. Juli 1985). Die Materialien belegen damit klar das Gegenteil dessen, was der Beschwerdeführer gestützt auf Kley-Struller daraus ableiten will.
dd) Es trifft schliesslich auch nicht zu, dass verwaltungsinterner Rechtsschutz nur theoretisch oder formal und jedenfalls nicht effektiv wäre, wie KLEY-STRULLER (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101; Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 99) meint. Die Europäische Menschenrechtskonvention verlangt, dass für die Geltendmachung einer Konventionsverletzung eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz zur Verfügung steht (Art. 13 EMRK), was aber nicht gleichbedeutend ist mit gerichtlichem Rechtsschutz (FROWEIN/PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington 1996, N. 3 zu Art. 13, S. 428). Einen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz sieht die Konvention für zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen sowie für strafrechtliche Anklagen (Art. 6 EMRK) und bei Freiheitsentzug (Art. 5 Ziff. 4 EMRK) vor. Diese differenzierte Ausgestaltung macht deutlich, dass auch der nichtgerichtliche Rechtsschutz für die Gewährleistung von Grundrechten effektiv sein kann. Es lässt sich deshalb nicht sagen, ein Rechtsmittel an eine kantonale Regierung sei lediglich formal und theoretisch.
ee) Der Entwurf für eine neue Bundesverfassung (Reformbereich Justiz) sieht bei Rechtsstreitigkeiten einen "Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde" vor, wobei durch Gesetz die richterliche Beurteilung aber "in Ausnahmefällen" ausgeschlossen werden kann (Art. 25a; BBl 1997 I 640). Eine Rechtsweggarantie in diesem Sinne kennt heute aber weder das Bundes- (vgl. Art. 25 und Art. 26 des Revisionsentwurfs, BBl 1997 I 593) noch, wie dargelegt, das Solothurner Verfassungsrecht. | de | Art. 18 Abs. 1 der Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons Solothurn (KV/SO); Anspruch auf richterliche Beurteilung im Kanton bei Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung? Zulässiges Rechtsmittel und Beschwerdelegitimation bei Nichtverlängerung einer Aufenthaltsbewilligung (E. 1).
Art. 18 Abs. 1 KV/SO, wonach jeder "Anspruch auf Rechtsschutz" hat, garantiert nicht in allen Verwaltungsstreitsachen den Zugang zu einem Gericht (E. 2). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-25%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,538 | 123 I 25 | 123 I 25
Sachverhalt ab Seite 25
Der aus dem ehemaligen Jugoslawien stammende D. R. erhielt im Februar 1992 auf Gesuch seiner Ehefrau eine bis 31. Januar 1996 befristete Aufenthaltsbewilligung. Am 19. März 1996 stellte die Abteilung Ausländerfragen des Departements des Innern des Kantons Solothurn fest, dass mit der Trennung der Ehegatten am 31. Juli 1995 der Grund für seine Zulassung dahingefallen sei, weshalb die Aufenthaltsbewilligung nicht mehr verlängert werde.
D. R. gelangte hiergegen an den Regierungsrat des Kantons Solothurn. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangte er gestützt auf Art. 18 der Kantonsverfassung (Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons Solothurn, KV/SO; SR 131.221), dass der Fall durch ein solothurnisches Gericht beurteilt werde. Am 5. November 1996 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab und verneinte einen Anspruch auf richterlichen Rechtsschutz: Gemäss § 50 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 13. März 1977 sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen und Entscheide des Kantonsrats und des Regierungsrats grundsätzlich unzulässig. In Aufenthalts- und Niederlassungssachen schliesse § 50 Abs. 2 lit. c des Gerichtsorganisationsgesetzes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausdrücklich aus. Der Anspruch auf Rechtsschutz gemäss Art. 18 KV/SO verpflichte nicht dazu, gegen die Verweigerung fremdenpolizeilicher Bewilligungen den Zugang zu einem Gericht vorzusehen.
Gegen diesen Entscheid hat D. R. staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er macht geltend, ihm sei das sich aus Art. 18 KV/SO ergebende verfassungsmässige Recht auf Beurteilung durch ein Gericht verweigert worden. Der Beschluss vom 5. November 1996 sei deshalb aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Beurteilung unter Wahrung der Verfahrensrechte an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus
Erwägungen
folgenden Erwägungen:
1. Die Ehegatten D. R. wohnen nicht mehr zusammen, weshalb der Rechtsanspruch des Beschwerdeführers auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung erloschen ist (Art. 17 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Ohne einen solchen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen (Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG; BGE 122 II 385 E. 1a S. 388), und es fehlt dem Betroffenen in der Sache ein rechtlich geschütztes Interesse (Art. 88 OG), den entsprechenden Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots (Art. 4 BV) anzufechten (BGE 121 I 267 E. 2 S. 269, mit Hinweis). Er kann jedoch die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (grundlegend: BGE 114 Ia 307 E. 3c S. 312 ff.). Der Beschwerdeführer beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 18 KV/SO. Nach dessen Abs. 1 hat jeder "Anspruch auf Rechtsschutz"; Abs. 2 räumt den Parteien einen Anspruch auf rechtliches Gehör vor Gericht, Behörden und Verwaltung sowie auf einen begründeten Entscheid innert angemessener Frist ein. Zu den verfassungsmässigen Rechten im Sinne von Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 BV und Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, deren Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann, gehören auch durch die Kantonsverfassung gewährleistete Rechte, soweit ihnen der Charakter von Freiheitsrechten, d.h. von individualrechtlichen Garantien zum Schutze des Bürgers zukommt (BGE 121 I 267 E. 3a S. 269, mit Hinweisen). Dies ist hier der Fall, weshalb der Beschwerdeführer geltend machen kann, der angefochtene Beschluss verletze ihn in seinen durch Art. 18 KV/SO garantierten prozessualen Rechten. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2. a) Nach Ansicht des Beschwerdeführers garantiert Art. 18 KV/SO in sämtlichen Streitigkeiten Zugang zu einem Gericht und Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Er beruft sich hierfür auf die Lehrmeinung von ANDREAS KLEY-STRULLER (Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, S. 101 ff.; derselbe, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zürich 1993, S. 99 f.), wonach der in Art. 18 KV/SO verwendete Begriff "Rechtsschutz" in der schweizerischen Terminologie Zugang zu einem Gericht bedeute und Synonym für Rechtsweggarantie und Gerichtsschutz sei (Der richterliche Rechtsschutz, S. 4; Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 1). Der Solothurner Verfassungsgeber habe den Ausdruck dem Entwurf 1977 der Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung entnommen; dort sei Rechtsschutz als Gerichtsschutz verstanden worden (Der richterliche Rechtsschutz, S. 100 f.). Für einen Anspruch auf Zugang zu einem Gericht in allen Verwaltungsstreitsachen sprächen zudem die "deutlichen" Materialien (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101 Anm. 150). Eine verwaltungsinterne Rechtspflege könne schliesslich auch nicht als effektives Verfahren bezeichnet werden, welches diese Bestimmung anstrebe (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101; Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 99).
b) Die vier Argumente, die KLEY-STRULLER für seine Auffassung einer allgemeinen Garantie richterlichen Rechtsschutzes in sämtlichen Verwaltungsstreitsachen im Kanton Solothurn anführt, überzeugen nicht und halten einer Überprüfung anhand der von ihm genannten Belege nicht stand:
aa) Unter den Begriff des Rechtsschutzes fällt in der schweizerischen Terminologie auch die verwaltungsinterne Rechtspflege, soweit sie nicht bloss Rechtsbehelf (beispielsweise Aufsichtsbeschwerde) ist, sondern als Rechtsmittel einen verfahrensrechtlichen Anspruch auf geordnete Prüfung und Beurteilung des ins Recht gelegten Begehrens verschafft (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 219; vgl. auch RHINOW/KOLLER/KISS, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 25 ff.). Zu den Rechtsmitteln, welchen Rechtsschutzfunktion zukommt, gehört sowohl die Verwaltungsbeschwerde wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (GYGI, a.a.O., S. 218; RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 1209 ff.). Nach KURT EICHENBERGER kann der schweizerische Rechtsschutz in Verwaltungssachen nur unter Einbezug der verwaltungsinternen Rechtspflege richtig verstanden werden (KURT EICHENBERGER, Die aargauische Verwaltungsgerichtsbarkeit im System der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, in Aargauische Rechtspflege im Gang der Zeit, Aarau 1969, S. 295). Auch der Autor, auf den sich der Beschwerdeführer beruft, spricht verschiedentlich von "richterlichem Rechtsschutz", wenn er den Zugang zu einem Gericht meint (so schon der Titel seines Werks). In bezug auf die Verfassung des Kantons Uri (SR 131.214), die in ihrem Art. 13 - gleichlautend wie die solothurnische - bestimmt, dass jeder "Anspruch auf Rechtsschutz" habe, räumt Kley-Struller ein, dass der Verfassungsrat an der damals noch fehlenden Verwaltungsgerichtsbarkeit nichts habe ändern wollen (Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 99 f. FN 4). Er anerkennt damit aber selber, dass der "Rechtsschutz" nicht bereits von der Sache her begriffsnotwendig ein richterlicher sein muss. Das Solothurner Gesetz vom 15. November 1970 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen regelt neben der Verwaltungsgerichtsbarkeit auch die verwaltungsinterne Rechtspflege. Es trifft somit offensichtlich weder für die schweizerische Literatur (vgl. auch CHRISTOPH ROHNER, Probleme des Rechtsschutzes, ZSR 107/1988 II 229; Rainer Schweizer, Auf dem Weg zu einem schweizerischen Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht, ZBl 91/1990 S. 196) noch für den Sprachgebrauch des solothurnischen Gesetzgebers zu, dass Rechtsschutz Synonym für Gerichtsschutz wäre.
bb) Art. 18 KV/SO mag dem Entwurf 1977 für eine Totalrevision der Bundesverfassung nachgebildet sein. Der Begriff des Rechtsschutzes hat aber auch dort nicht die Bedeutung, wie sie ihm vom Beschwerdeführer und von Kley-Struller im Zusammenhang mit Art. 18 KV/SO beigemessen wird: Im Bericht der Expertenkommission (S. 50) wird der in Art. 20 Abs. 1 des Entwurfs verankerte Anspruch auf Rechtsschutz als allgemeiner, den gesamten Artikel beherrschender Grundsatz bezeichnet. Abs. 4 sieht einen Anspruch auf rechtliches Gehör und auf einen begründeten Entscheid innert angemessener Frist "in allen Verfahren" vor. Der Begriff des Rechtsschutzes bezieht sich damit insoweit nicht nur auf die Gerichte, sondern auch auf Entscheide anderer Behörden. Art. 18 Abs. 1 KV/SO garantiert dementsprechend einen Rechtsschutz in allgemeiner Weise; Abs. 2 hält dagegen fest, dass die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör "vor Gerichten, Behörden und der Verwaltung" haben. Dieses Recht ist Ausfluss von Absatz 1 und gilt nicht nur vor Gerichten. Wohl wollte die Expertenkommission bei der Totalrevision der Bundesverfassung die Kantone zur Einführung unabhängiger Verwaltungsgerichte verpflichten. Art. 20 Abs. 5 des Entwurfs bestimmte deshalb: "Gegen Verfügungen der Verwaltung kann der Betroffene in letzter Instanz bei einem Gericht Beschwerde führen; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen". Das Erfordernis eines richterlichen Rechtsschutzes in Verwaltungssachen (allerdings ausdrücklich mit Ausnahmen) folgte somit aus Art. 20 Abs. 5 und nicht bereits aus dem Anspruch auf Rechtsschutz nach Abs. 1 des Entwurfs, an dem sich der Verfassungsrat des Kantons Solothurn orientiert haben soll.
cc) Etwas anderes ergibt sich - entgegen den Ausführungen von KLEY-STRULLER (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101 FN 150) - auch nicht aus den Solothurner Verfassungsmaterialien. Wohl sah der Entwurf für eine neue Kantonsverfassung einen richterlichen Schutz aller Rechte und damit eine richterliche Rechtsschutzgarantie vor (Verhandlungen des Verfassungsrats des Kantons Solothurn 1981-1986, S. 513); nicht jedoch der verabschiedete Verfassungstext. Daraus, dass einmal von einem richterlichen Schutz aller Rechte die Rede war, kann nicht geschlossen werden, der schliesslich verwendete Begriff des "Rechtsschutzes" entspreche dieser Formulierung. Dem Protokoll des Verfassungsrats lassen sich für diese Behauptung keine Belege entnehmen. Im Gegenteil: In einer Zusammenfassung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens hielt der Präsident des Verfassungsrats fest, für die Regierung und das Obergericht gehe ein richterlicher Schutz aller Rechte zu weit und hätte eine tiefgreifende Änderung im Rechtssystem zur Folge (Verhandlungen des Verfassungsrats, S. 1068, zweiter Absatz in fine). Diese Kritik hat offenbar im auf Grundlage des Vernehmlassungsverfahrens überarbeiteten Antrag der zuständigen Kommission (Verhandlungen des Verfassungsrats, S. 1061) ihren Niederschlag gefunden, welche nunmehr nur noch einen Anspruch auf Rechtsschutz beantragte und nicht mehr auf "richterlichen Schutz". Die Protokolle der zuständigen Sachkommission A (Grundrechte) und der Bericht dieser Kommission an das Plenum des Verfassungsrats für die 2. Lesung im Anschluss an das Vernehmlassungsverfahren halten ausdrücklich fest: "Mit der neuen Formulierung wird stichhaltigen Einwänden Rechnung getragen. Der Begriff 'richterlicher Schutz' ist im Rahmen der solothurnischen Rechtspflegeordnung zu eng, da in gewissen Fällen letztinstanzlicher Rechtsschutz im Verfahren vor dem Regierungsrat gewährt wird. Es besteht keine Veranlassung, in diesem Punkt die geltende Ordnung zu ändern" (Bericht und Antrag der Sachkommission A vom 19. Juli 1985, S. 11; vgl. auch Protokolle der Sachkommission A vom 28. Mai 1985, S. 148, und vom 25. Juni 1985, S. 156, sowie des Ausschusses vom 20. Juli 1985). Die Materialien belegen damit klar das Gegenteil dessen, was der Beschwerdeführer gestützt auf Kley-Struller daraus ableiten will.
dd) Es trifft schliesslich auch nicht zu, dass verwaltungsinterner Rechtsschutz nur theoretisch oder formal und jedenfalls nicht effektiv wäre, wie KLEY-STRULLER (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101; Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 99) meint. Die Europäische Menschenrechtskonvention verlangt, dass für die Geltendmachung einer Konventionsverletzung eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz zur Verfügung steht (Art. 13 EMRK), was aber nicht gleichbedeutend ist mit gerichtlichem Rechtsschutz (FROWEIN/PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington 1996, N. 3 zu Art. 13, S. 428). Einen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz sieht die Konvention für zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen sowie für strafrechtliche Anklagen (Art. 6 EMRK) und bei Freiheitsentzug (Art. 5 Ziff. 4 EMRK) vor. Diese differenzierte Ausgestaltung macht deutlich, dass auch der nichtgerichtliche Rechtsschutz für die Gewährleistung von Grundrechten effektiv sein kann. Es lässt sich deshalb nicht sagen, ein Rechtsmittel an eine kantonale Regierung sei lediglich formal und theoretisch.
ee) Der Entwurf für eine neue Bundesverfassung (Reformbereich Justiz) sieht bei Rechtsstreitigkeiten einen "Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde" vor, wobei durch Gesetz die richterliche Beurteilung aber "in Ausnahmefällen" ausgeschlossen werden kann (Art. 25a; BBl 1997 I 640). Eine Rechtsweggarantie in diesem Sinne kennt heute aber weder das Bundes- (vgl. Art. 25 und Art. 26 des Revisionsentwurfs, BBl 1997 I 593) noch, wie dargelegt, das Solothurner Verfassungsrecht. | de | Art. 18 al. 1 de la Constitution du canton de Soleure du 8 juin 1986 (Cst./SO); droit à ce qu'un refus de l'autorisation de séjour soit jugé par une autorité judiciaire? Moyen de droit et qualité pour recourir en cas de non-renouvellement d'une autorisation de séjour (consid. 1).
L'art. 18 al. 1 Cst./SO, selon lequel chacun a droit à une "protection juridique" (Rechtsschutz), ne garantit pas l'accès à un tribunal dans tous les contentieux administratifs (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-25%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,539 | 123 I 25 | 123 I 25
Sachverhalt ab Seite 25
Der aus dem ehemaligen Jugoslawien stammende D. R. erhielt im Februar 1992 auf Gesuch seiner Ehefrau eine bis 31. Januar 1996 befristete Aufenthaltsbewilligung. Am 19. März 1996 stellte die Abteilung Ausländerfragen des Departements des Innern des Kantons Solothurn fest, dass mit der Trennung der Ehegatten am 31. Juli 1995 der Grund für seine Zulassung dahingefallen sei, weshalb die Aufenthaltsbewilligung nicht mehr verlängert werde.
D. R. gelangte hiergegen an den Regierungsrat des Kantons Solothurn. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangte er gestützt auf Art. 18 der Kantonsverfassung (Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons Solothurn, KV/SO; SR 131.221), dass der Fall durch ein solothurnisches Gericht beurteilt werde. Am 5. November 1996 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab und verneinte einen Anspruch auf richterlichen Rechtsschutz: Gemäss § 50 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 13. März 1977 sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen und Entscheide des Kantonsrats und des Regierungsrats grundsätzlich unzulässig. In Aufenthalts- und Niederlassungssachen schliesse § 50 Abs. 2 lit. c des Gerichtsorganisationsgesetzes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausdrücklich aus. Der Anspruch auf Rechtsschutz gemäss Art. 18 KV/SO verpflichte nicht dazu, gegen die Verweigerung fremdenpolizeilicher Bewilligungen den Zugang zu einem Gericht vorzusehen.
Gegen diesen Entscheid hat D. R. staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er macht geltend, ihm sei das sich aus Art. 18 KV/SO ergebende verfassungsmässige Recht auf Beurteilung durch ein Gericht verweigert worden. Der Beschluss vom 5. November 1996 sei deshalb aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Beurteilung unter Wahrung der Verfahrensrechte an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus
Erwägungen
folgenden Erwägungen:
1. Die Ehegatten D. R. wohnen nicht mehr zusammen, weshalb der Rechtsanspruch des Beschwerdeführers auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung erloschen ist (Art. 17 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Ohne einen solchen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen (Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG; BGE 122 II 385 E. 1a S. 388), und es fehlt dem Betroffenen in der Sache ein rechtlich geschütztes Interesse (Art. 88 OG), den entsprechenden Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots (Art. 4 BV) anzufechten (BGE 121 I 267 E. 2 S. 269, mit Hinweis). Er kann jedoch die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (grundlegend: BGE 114 Ia 307 E. 3c S. 312 ff.). Der Beschwerdeführer beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 18 KV/SO. Nach dessen Abs. 1 hat jeder "Anspruch auf Rechtsschutz"; Abs. 2 räumt den Parteien einen Anspruch auf rechtliches Gehör vor Gericht, Behörden und Verwaltung sowie auf einen begründeten Entscheid innert angemessener Frist ein. Zu den verfassungsmässigen Rechten im Sinne von Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 BV und Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, deren Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann, gehören auch durch die Kantonsverfassung gewährleistete Rechte, soweit ihnen der Charakter von Freiheitsrechten, d.h. von individualrechtlichen Garantien zum Schutze des Bürgers zukommt (BGE 121 I 267 E. 3a S. 269, mit Hinweisen). Dies ist hier der Fall, weshalb der Beschwerdeführer geltend machen kann, der angefochtene Beschluss verletze ihn in seinen durch Art. 18 KV/SO garantierten prozessualen Rechten. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2. a) Nach Ansicht des Beschwerdeführers garantiert Art. 18 KV/SO in sämtlichen Streitigkeiten Zugang zu einem Gericht und Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Er beruft sich hierfür auf die Lehrmeinung von ANDREAS KLEY-STRULLER (Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, S. 101 ff.; derselbe, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zürich 1993, S. 99 f.), wonach der in Art. 18 KV/SO verwendete Begriff "Rechtsschutz" in der schweizerischen Terminologie Zugang zu einem Gericht bedeute und Synonym für Rechtsweggarantie und Gerichtsschutz sei (Der richterliche Rechtsschutz, S. 4; Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 1). Der Solothurner Verfassungsgeber habe den Ausdruck dem Entwurf 1977 der Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung entnommen; dort sei Rechtsschutz als Gerichtsschutz verstanden worden (Der richterliche Rechtsschutz, S. 100 f.). Für einen Anspruch auf Zugang zu einem Gericht in allen Verwaltungsstreitsachen sprächen zudem die "deutlichen" Materialien (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101 Anm. 150). Eine verwaltungsinterne Rechtspflege könne schliesslich auch nicht als effektives Verfahren bezeichnet werden, welches diese Bestimmung anstrebe (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101; Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 99).
b) Die vier Argumente, die KLEY-STRULLER für seine Auffassung einer allgemeinen Garantie richterlichen Rechtsschutzes in sämtlichen Verwaltungsstreitsachen im Kanton Solothurn anführt, überzeugen nicht und halten einer Überprüfung anhand der von ihm genannten Belege nicht stand:
aa) Unter den Begriff des Rechtsschutzes fällt in der schweizerischen Terminologie auch die verwaltungsinterne Rechtspflege, soweit sie nicht bloss Rechtsbehelf (beispielsweise Aufsichtsbeschwerde) ist, sondern als Rechtsmittel einen verfahrensrechtlichen Anspruch auf geordnete Prüfung und Beurteilung des ins Recht gelegten Begehrens verschafft (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 219; vgl. auch RHINOW/KOLLER/KISS, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 25 ff.). Zu den Rechtsmitteln, welchen Rechtsschutzfunktion zukommt, gehört sowohl die Verwaltungsbeschwerde wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (GYGI, a.a.O., S. 218; RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 1209 ff.). Nach KURT EICHENBERGER kann der schweizerische Rechtsschutz in Verwaltungssachen nur unter Einbezug der verwaltungsinternen Rechtspflege richtig verstanden werden (KURT EICHENBERGER, Die aargauische Verwaltungsgerichtsbarkeit im System der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, in Aargauische Rechtspflege im Gang der Zeit, Aarau 1969, S. 295). Auch der Autor, auf den sich der Beschwerdeführer beruft, spricht verschiedentlich von "richterlichem Rechtsschutz", wenn er den Zugang zu einem Gericht meint (so schon der Titel seines Werks). In bezug auf die Verfassung des Kantons Uri (SR 131.214), die in ihrem Art. 13 - gleichlautend wie die solothurnische - bestimmt, dass jeder "Anspruch auf Rechtsschutz" habe, räumt Kley-Struller ein, dass der Verfassungsrat an der damals noch fehlenden Verwaltungsgerichtsbarkeit nichts habe ändern wollen (Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 99 f. FN 4). Er anerkennt damit aber selber, dass der "Rechtsschutz" nicht bereits von der Sache her begriffsnotwendig ein richterlicher sein muss. Das Solothurner Gesetz vom 15. November 1970 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen regelt neben der Verwaltungsgerichtsbarkeit auch die verwaltungsinterne Rechtspflege. Es trifft somit offensichtlich weder für die schweizerische Literatur (vgl. auch CHRISTOPH ROHNER, Probleme des Rechtsschutzes, ZSR 107/1988 II 229; Rainer Schweizer, Auf dem Weg zu einem schweizerischen Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht, ZBl 91/1990 S. 196) noch für den Sprachgebrauch des solothurnischen Gesetzgebers zu, dass Rechtsschutz Synonym für Gerichtsschutz wäre.
bb) Art. 18 KV/SO mag dem Entwurf 1977 für eine Totalrevision der Bundesverfassung nachgebildet sein. Der Begriff des Rechtsschutzes hat aber auch dort nicht die Bedeutung, wie sie ihm vom Beschwerdeführer und von Kley-Struller im Zusammenhang mit Art. 18 KV/SO beigemessen wird: Im Bericht der Expertenkommission (S. 50) wird der in Art. 20 Abs. 1 des Entwurfs verankerte Anspruch auf Rechtsschutz als allgemeiner, den gesamten Artikel beherrschender Grundsatz bezeichnet. Abs. 4 sieht einen Anspruch auf rechtliches Gehör und auf einen begründeten Entscheid innert angemessener Frist "in allen Verfahren" vor. Der Begriff des Rechtsschutzes bezieht sich damit insoweit nicht nur auf die Gerichte, sondern auch auf Entscheide anderer Behörden. Art. 18 Abs. 1 KV/SO garantiert dementsprechend einen Rechtsschutz in allgemeiner Weise; Abs. 2 hält dagegen fest, dass die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör "vor Gerichten, Behörden und der Verwaltung" haben. Dieses Recht ist Ausfluss von Absatz 1 und gilt nicht nur vor Gerichten. Wohl wollte die Expertenkommission bei der Totalrevision der Bundesverfassung die Kantone zur Einführung unabhängiger Verwaltungsgerichte verpflichten. Art. 20 Abs. 5 des Entwurfs bestimmte deshalb: "Gegen Verfügungen der Verwaltung kann der Betroffene in letzter Instanz bei einem Gericht Beschwerde führen; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen". Das Erfordernis eines richterlichen Rechtsschutzes in Verwaltungssachen (allerdings ausdrücklich mit Ausnahmen) folgte somit aus Art. 20 Abs. 5 und nicht bereits aus dem Anspruch auf Rechtsschutz nach Abs. 1 des Entwurfs, an dem sich der Verfassungsrat des Kantons Solothurn orientiert haben soll.
cc) Etwas anderes ergibt sich - entgegen den Ausführungen von KLEY-STRULLER (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101 FN 150) - auch nicht aus den Solothurner Verfassungsmaterialien. Wohl sah der Entwurf für eine neue Kantonsverfassung einen richterlichen Schutz aller Rechte und damit eine richterliche Rechtsschutzgarantie vor (Verhandlungen des Verfassungsrats des Kantons Solothurn 1981-1986, S. 513); nicht jedoch der verabschiedete Verfassungstext. Daraus, dass einmal von einem richterlichen Schutz aller Rechte die Rede war, kann nicht geschlossen werden, der schliesslich verwendete Begriff des "Rechtsschutzes" entspreche dieser Formulierung. Dem Protokoll des Verfassungsrats lassen sich für diese Behauptung keine Belege entnehmen. Im Gegenteil: In einer Zusammenfassung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens hielt der Präsident des Verfassungsrats fest, für die Regierung und das Obergericht gehe ein richterlicher Schutz aller Rechte zu weit und hätte eine tiefgreifende Änderung im Rechtssystem zur Folge (Verhandlungen des Verfassungsrats, S. 1068, zweiter Absatz in fine). Diese Kritik hat offenbar im auf Grundlage des Vernehmlassungsverfahrens überarbeiteten Antrag der zuständigen Kommission (Verhandlungen des Verfassungsrats, S. 1061) ihren Niederschlag gefunden, welche nunmehr nur noch einen Anspruch auf Rechtsschutz beantragte und nicht mehr auf "richterlichen Schutz". Die Protokolle der zuständigen Sachkommission A (Grundrechte) und der Bericht dieser Kommission an das Plenum des Verfassungsrats für die 2. Lesung im Anschluss an das Vernehmlassungsverfahren halten ausdrücklich fest: "Mit der neuen Formulierung wird stichhaltigen Einwänden Rechnung getragen. Der Begriff 'richterlicher Schutz' ist im Rahmen der solothurnischen Rechtspflegeordnung zu eng, da in gewissen Fällen letztinstanzlicher Rechtsschutz im Verfahren vor dem Regierungsrat gewährt wird. Es besteht keine Veranlassung, in diesem Punkt die geltende Ordnung zu ändern" (Bericht und Antrag der Sachkommission A vom 19. Juli 1985, S. 11; vgl. auch Protokolle der Sachkommission A vom 28. Mai 1985, S. 148, und vom 25. Juni 1985, S. 156, sowie des Ausschusses vom 20. Juli 1985). Die Materialien belegen damit klar das Gegenteil dessen, was der Beschwerdeführer gestützt auf Kley-Struller daraus ableiten will.
dd) Es trifft schliesslich auch nicht zu, dass verwaltungsinterner Rechtsschutz nur theoretisch oder formal und jedenfalls nicht effektiv wäre, wie KLEY-STRULLER (Der richterliche Rechtsschutz, S. 101; Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie, S. 99) meint. Die Europäische Menschenrechtskonvention verlangt, dass für die Geltendmachung einer Konventionsverletzung eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz zur Verfügung steht (Art. 13 EMRK), was aber nicht gleichbedeutend ist mit gerichtlichem Rechtsschutz (FROWEIN/PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington 1996, N. 3 zu Art. 13, S. 428). Einen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz sieht die Konvention für zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen sowie für strafrechtliche Anklagen (Art. 6 EMRK) und bei Freiheitsentzug (Art. 5 Ziff. 4 EMRK) vor. Diese differenzierte Ausgestaltung macht deutlich, dass auch der nichtgerichtliche Rechtsschutz für die Gewährleistung von Grundrechten effektiv sein kann. Es lässt sich deshalb nicht sagen, ein Rechtsmittel an eine kantonale Regierung sei lediglich formal und theoretisch.
ee) Der Entwurf für eine neue Bundesverfassung (Reformbereich Justiz) sieht bei Rechtsstreitigkeiten einen "Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde" vor, wobei durch Gesetz die richterliche Beurteilung aber "in Ausnahmefällen" ausgeschlossen werden kann (Art. 25a; BBl 1997 I 640). Eine Rechtsweggarantie in diesem Sinne kennt heute aber weder das Bundes- (vgl. Art. 25 und Art. 26 des Revisionsentwurfs, BBl 1997 I 593) noch, wie dargelegt, das Solothurner Verfassungsrecht. | de | Art. 18 cpv. 1 della Costituzione del Cantone di Soletta dell'8 giugno 1986 (Cost./SO); diritto a che il rifiuto del permesso di dimora sia deciso da un'autorità giudiziaria? Rimedio di diritto e legittimazione a ricorrere in materia di rifiuto del rinnovo del permesso di dimora (consid. 1).
L'art. 18 cpv. 1 Cost./SO, secondo cui ognuno ha diritto a una protezione giuridica (Rechtsschutz) non garantisce l'accesso a un tribunale per tutti i contenziosi amministrativi (consid. 2). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-25%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,540 | 123 I 254 | 123 I 254
Sachverhalt ab Seite 254
Die Philosophische Fakultät I und die Theologische Fakultät der Universität Zürich führen für Studierende, die über keine Lateinvorkenntnisse verfügen, Lateinische Elementarkurse bzw. Lateinkurse durch. Bisher wurden für diese Kurse keine besonderen Gebühren verlangt. Am 11. Dezember 1996 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich eine "Verordnung über die Gebühren der Lateinkurse"; gemäss dieser Verordnung wird für die Belegung der Lateinkurse eine Kursgebühr von Fr. 310.-- pro Semester erhoben. Auf Gesuch hin kann das Rektorat in Ausnahmefällen die Kursgebühr reduzieren oder erlassen. Die Verordnung wurde auf das Sommersemester 1997 in Kraft gesetzt.
Marco Metzler und Thomas Wyss erheben staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Verordnung vom 11. Dezember 1996 aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht und des Gewaltenteilungsprinzips.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben - abgesehen von Kanzleigebühren - einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen. Diese Anforderungen wurden in der Rechtsprechung für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen, was die Vorgaben über die Abgabenbemessung anbelangt, namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 122 I 61 E. 2a S. 63; BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f.; BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, 265 E. 2a S. 266).
b) Die angefochtene Verordnung nennt in ihrem Ingress keine gesetzliche Bestimmung, auf die sie sich stützt. Die Erziehungsdirektion bringt vor, mit der Gebühr von Fr. 310.-- pro Semester sei das Kostendeckungsprinzip eingehalten. Ebenso sei das Äquivalenzprinzip respektiert, da die Gebühr weit unter den Kursgeldern liege, die von privaten Anbietern verlangt würden. Dem Prinzip der formellgesetzlichen Grundlage komme damit keine eigene Schutzfunktion mehr zu. Deshalb sei auf das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage ganz zu verzichten oder es könnten die daran gestellten Anforderungen wesentlich gelockert werden.
aa) Die Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips vermag nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Anforderungen an die gesetzliche Festlegung der Abgabenbemessung zu lockern, aber nicht eine formellgesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen. Auf die Festlegung der Höhe der Gebühr im formellen Gesetz kann zwar unter Umständen verzichtet werden, wenn die staatliche Dienstleistung einen Handels- oder Marktwert aufweist, so dass die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Mechanismen regulierbar ist (BGE 121 I 230 E. 3g S. 238 f., mit Hinweisen; 118 Ia 320 E. 4c S. 326; 103 Ib 324 E. 5d S. 333). Das bedeutet aber nicht, dass auf jegliche formellgesetzliche Grundlage immer dann verzichtet werden kann, wenn eine Gebühr anhand des Kostendekkungs- und des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist (LUKAS WIDMER, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich 1988, S. 109). Der Staat erbringt viele Dienstleistungen, für welche er keine oder jedenfalls nicht kostendeckende Gebühren erhebt. Darunter befinden sich Leistungen, welche an sich auch durch Private angeboten werden und für welche ein Marktwert feststellbar wäre. Der Staat kann sich jedoch aus bestimmten Gründen gerade zum Ziel setzen, gewisse Aufgaben zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten Preis zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Ob und wie weit dies der Fall sein soll, ist eine durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber zu beantwortende Frage (WIDMER, a.a.O., S. 88 f., 167). Dass der Staat aufgrund eines gesetzlichen Auftrags gewisse Aufgaben wahrnimmt, erlaubt deshalb noch nicht den Schluss, dass er dafür kostendeckende Gebühren verlangen kann. Die Anforderungen an die Bestimmtheit der formellgesetzlichen Gebührenbemessung können vielmehr nur dann mit dem Hinweis auf die Marktgerechtigkeit gelockert werden, wenn aus dem formellen Gesetz hervorgeht, dass die Abgabe nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen bemessen werden soll, bzw. dass eine kostendeckende Gebührenbemessung dem Zweck und Charakter der Abgabe entspricht (BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6; vgl. BGE 121 I 230 E. 3e S. 236).
bb) Seit je hat der Staat ein Bildungsangebot unterhalten, ohne dafür auch nur entfernt kostendeckende Gebühren zu verlangen. Das gilt namentlich für die Studiengebühren an Universitäten, welche notorisch nur einen kleinen Teil der staatlichen Aufwendungen dekken (vgl. BGE 121 I 273 E. 5a S. 278; BGE 104 Ia 113 E. 4b S. 117 f.). Die Frage, welcher Anteil des staatlichen Aufwandes durch Gebühren der Studierenden zu decken sei, ist eine wesentliche bildungspolitische Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss. Das blosse Abstellen auf das Kostendeckungs- oder Äquivalenzprinzip als alleinige Schranken würde dem Verordnungsgeber einen mit dem Legalitätsprinzip nicht zu vereinbarenden übermässigen Spielraum belassen (BGE 121 I 273 E. 4b/c S. 276 f.; BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6). Wenn der Staat in Abweichung von einer bisher seit Jahrzehnten befolgten Politik seine Bildungsangebote in Zukunft nur noch zu kostendekkenden oder marktgerechten Preisen anbieten will, so ist das ein politischer Entscheid, der vom formellen Gesetzgeber zu treffen ist.
cc) Der Umstand, dass die fraglichen Gebühren das Kostendekkungs- und das Äquivalenzprinzip einhalten, vermag daher entgegen der Ansicht der Erziehungsdirektion eine formellgesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen.
c) Die Erziehungsdirektion bringt vor, Elementarunterricht in Latein gehöre nicht zu den in § 124 des Gesetzes vom 23. Dezember 1859 über das gesamte Unterrichtswesen (Unterrichtsgesetz; UG) festgelegten Aufgaben der Universität, sondern sei voruniversitäre Ausbildung. Wenn die Universität trotzdem Lateinkurse durchführe, so stelle dies eine freiwillige Zusatzdienstleistung dar, für welche auch separat Gebühren erhoben werden könnten.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Gemäss § 140 UG (in der Fassung vom 25. Juni 1995) genügt jedes eidgenössisch anerkannte Maturitätszeugnis als ausreichende Vorbildung für die Universität. Auch für die Zulassung zu der Philosophischen Fakultät I oder zu der Theologischen Fakultät wird nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes keine Latein-Matura verlangt. Lateinkenntnisse sind somit nicht obligatorischer voruniversitärer Ausbildungsstoff. Dass es möglich ist, Lateinkenntnisse voruniversitär zu erwerben und ein erheblicher Teil der Studierenden dies auch tut, ändert an dieser gesetzlichen Lage nichts.
Die Universität hat seit langem die fraglichen Lateinkurse durchgeführt, um jenen Studierenden, die über keine Lateinkenntnisse verfügen, zu ermöglichen, sich die für das Studium erforderlichen Kenntnisse anzueignen. Die Kurse dienen gerade dem Zweck, den unterschiedlichen Ausbildungsstand, den das Gesetz mit seiner Zulassungsregelung in Kauf nimmt, auszugleichen. Sie in Zukunft nicht mehr bzw. nur noch gegen besonderes Entgelt anzubieten, würde eine Änderung einer bisher seit langem praktizierten Politik darstellen, die nach dem Gesagten dem formellen Gesetzgeber zusteht. Die für die Kurse zu erhebenden Gebühren unterliegen deshalb den gleichen Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage wie diejenigen für die übrige universitäre Ausbildung.
d) Fehl geht der von der Erziehungsdirektion angestellte Vergleich mit den separat verrechneten Prüfungsgebühren, da diese im formellen Gesetz ausdrücklich genannt sind (§ 137 UG).
e) Die Erziehungsdirektion erblickt eine gesetzliche Grundlage für die fragliche Gebühr in § 151a Ziff. 1 UG, wonach die Hochschulkommission Antrag an den Erziehungsrat stellt zur Schaffung neuer Professuren, Institute, Seminarien, Kliniken und Einrichtungen für die Belange der Universität; zudem sei die Hochschulkommission gemäss § 151b Ziff. 1 UG zuständig für die Erteilung von Lehraufträgen. Die angerufenen Bestimmungen enthalten indessen keinen Hinweis auf die Erhebung von Gebühren. Dass die Hochschulkommission einen entsprechenden Antrag gestellt hat, um den Lehrauftragskredit der Universität bzw. der Fakultäten zu entlasten, vermag eine gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen. Die Argumentation der Erziehungsdirektion ist unhaltbar.
f) Als gesetzliche Grundlage für die angefochtene Gebühr kommt allenfalls § 137 UG in Frage, wonach der Regierungsrat Kollegiengelder festsetzt.
aa) Das Bundesgericht hat bereits in BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6 die pauschale Delegationsnorm von § 137 UG als "mangelhaft" beurteilt. Es hat indessen die damals zur Diskussion stehende Erhöhung der Kollegiengelder um 100% noch geschützt, da die erhöhte Pauschale sich in jener Grössenordnung halte, die auch an anderen schweizerischen Hochschulen üblich sei; zudem könne angenommen werden, dass sie sich innerhalb des (hypothetischen) Rahmens halte, den der Gesetzgeber festgelegt hätte.
bb) Dieser Entscheid wurde in der Lehre kritisiert (GEORG MÜLLER, Rechtsgleichheit, Kommentar zu Art. 4 BV, Überarbeitung 1995, Rz. 77; JÖRG PAUL MÜLLER, ZBJV 132/1996 S. 717). Der Kritik ist zuzugestehen, dass der Hinweis auf den mutmasslichen Willen des Gesetzgebers das Legalitätsprinzip aushöhlen könnte. In BGE 121 I 273 E. 5a S. 277 f. wurde die Erhöhung der bernischen Kollegiengelder denn auch nicht mit dem Hinweis auf einen hypothetischen gesetzgeberischen Willen geschützt, sondern deshalb, weil sie sich gesamthaft im Rahmen des bisher Üblichen bzw. einer Anpassung an die Teuerung hielt (vgl. auch BGE 104 Ia 112 E. 4c S. 118 f.).
cc) Dieses Argument kommt vorliegend nicht zum Tragen. Die fraglichen Lateinkurse wurden bisher nicht gesondert in Rechnung gestellt, sondern waren in der Kollegiengeldpauschale inbegriffen. Diese betrug bis zum Sommersemester 1993 Fr. 300.-- pro Semester und wurde seither in zwei Schritten auf zur Zeit Fr. 600.-- erhöht (vgl. BGE 120 Ia 1). Wird nun für den Unterricht in einem einzelnen Fach eine zusätzliche Gebühr von Fr. 310.-- pro Semester verlangt, so sprengt dies den Rahmen einer Anpassung an die Teuerung oder einer Modifikation im Rahmen des bisher Üblichen bei weitem. Es stellt vielmehr eine Neuorientierung der Gebührenpolitik dar, die - wie vorne ausgeführt - nicht in der Kompetenz des Regierungsrates, sondern des formellen Gesetzgebers liegt.
3. Die angefochtene Verordnung entbehrt somit einer gesetzlichen Grundlage und ist wegen Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht aufzuheben. Es erübrigt sich daher, auf die übrigen Rügen der Beschwerdeführer einzugehen. | de | Legalitätsprinzip im Abgaberecht; Festsetzung von Gebühren für Lateinkurse an der Universität durch Verordnung. Verhältnis des Erfordernisses der formell-gesetzlichen Grundlage zum Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip (E. 2b).
Ungenügen der bestehenden gesetzlichen Grundlagen (E. 2c-f). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-254%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,541 | 123 I 254 | 123 I 254
Sachverhalt ab Seite 254
Die Philosophische Fakultät I und die Theologische Fakultät der Universität Zürich führen für Studierende, die über keine Lateinvorkenntnisse verfügen, Lateinische Elementarkurse bzw. Lateinkurse durch. Bisher wurden für diese Kurse keine besonderen Gebühren verlangt. Am 11. Dezember 1996 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich eine "Verordnung über die Gebühren der Lateinkurse"; gemäss dieser Verordnung wird für die Belegung der Lateinkurse eine Kursgebühr von Fr. 310.-- pro Semester erhoben. Auf Gesuch hin kann das Rektorat in Ausnahmefällen die Kursgebühr reduzieren oder erlassen. Die Verordnung wurde auf das Sommersemester 1997 in Kraft gesetzt.
Marco Metzler und Thomas Wyss erheben staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Verordnung vom 11. Dezember 1996 aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht und des Gewaltenteilungsprinzips.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben - abgesehen von Kanzleigebühren - einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen. Diese Anforderungen wurden in der Rechtsprechung für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen, was die Vorgaben über die Abgabenbemessung anbelangt, namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 122 I 61 E. 2a S. 63; BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f.; BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, 265 E. 2a S. 266).
b) Die angefochtene Verordnung nennt in ihrem Ingress keine gesetzliche Bestimmung, auf die sie sich stützt. Die Erziehungsdirektion bringt vor, mit der Gebühr von Fr. 310.-- pro Semester sei das Kostendeckungsprinzip eingehalten. Ebenso sei das Äquivalenzprinzip respektiert, da die Gebühr weit unter den Kursgeldern liege, die von privaten Anbietern verlangt würden. Dem Prinzip der formellgesetzlichen Grundlage komme damit keine eigene Schutzfunktion mehr zu. Deshalb sei auf das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage ganz zu verzichten oder es könnten die daran gestellten Anforderungen wesentlich gelockert werden.
aa) Die Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips vermag nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Anforderungen an die gesetzliche Festlegung der Abgabenbemessung zu lockern, aber nicht eine formellgesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen. Auf die Festlegung der Höhe der Gebühr im formellen Gesetz kann zwar unter Umständen verzichtet werden, wenn die staatliche Dienstleistung einen Handels- oder Marktwert aufweist, so dass die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Mechanismen regulierbar ist (BGE 121 I 230 E. 3g S. 238 f., mit Hinweisen; 118 Ia 320 E. 4c S. 326; 103 Ib 324 E. 5d S. 333). Das bedeutet aber nicht, dass auf jegliche formellgesetzliche Grundlage immer dann verzichtet werden kann, wenn eine Gebühr anhand des Kostendekkungs- und des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist (LUKAS WIDMER, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich 1988, S. 109). Der Staat erbringt viele Dienstleistungen, für welche er keine oder jedenfalls nicht kostendeckende Gebühren erhebt. Darunter befinden sich Leistungen, welche an sich auch durch Private angeboten werden und für welche ein Marktwert feststellbar wäre. Der Staat kann sich jedoch aus bestimmten Gründen gerade zum Ziel setzen, gewisse Aufgaben zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten Preis zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Ob und wie weit dies der Fall sein soll, ist eine durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber zu beantwortende Frage (WIDMER, a.a.O., S. 88 f., 167). Dass der Staat aufgrund eines gesetzlichen Auftrags gewisse Aufgaben wahrnimmt, erlaubt deshalb noch nicht den Schluss, dass er dafür kostendeckende Gebühren verlangen kann. Die Anforderungen an die Bestimmtheit der formellgesetzlichen Gebührenbemessung können vielmehr nur dann mit dem Hinweis auf die Marktgerechtigkeit gelockert werden, wenn aus dem formellen Gesetz hervorgeht, dass die Abgabe nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen bemessen werden soll, bzw. dass eine kostendeckende Gebührenbemessung dem Zweck und Charakter der Abgabe entspricht (BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6; vgl. BGE 121 I 230 E. 3e S. 236).
bb) Seit je hat der Staat ein Bildungsangebot unterhalten, ohne dafür auch nur entfernt kostendeckende Gebühren zu verlangen. Das gilt namentlich für die Studiengebühren an Universitäten, welche notorisch nur einen kleinen Teil der staatlichen Aufwendungen dekken (vgl. BGE 121 I 273 E. 5a S. 278; BGE 104 Ia 113 E. 4b S. 117 f.). Die Frage, welcher Anteil des staatlichen Aufwandes durch Gebühren der Studierenden zu decken sei, ist eine wesentliche bildungspolitische Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss. Das blosse Abstellen auf das Kostendeckungs- oder Äquivalenzprinzip als alleinige Schranken würde dem Verordnungsgeber einen mit dem Legalitätsprinzip nicht zu vereinbarenden übermässigen Spielraum belassen (BGE 121 I 273 E. 4b/c S. 276 f.; BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6). Wenn der Staat in Abweichung von einer bisher seit Jahrzehnten befolgten Politik seine Bildungsangebote in Zukunft nur noch zu kostendekkenden oder marktgerechten Preisen anbieten will, so ist das ein politischer Entscheid, der vom formellen Gesetzgeber zu treffen ist.
cc) Der Umstand, dass die fraglichen Gebühren das Kostendekkungs- und das Äquivalenzprinzip einhalten, vermag daher entgegen der Ansicht der Erziehungsdirektion eine formellgesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen.
c) Die Erziehungsdirektion bringt vor, Elementarunterricht in Latein gehöre nicht zu den in § 124 des Gesetzes vom 23. Dezember 1859 über das gesamte Unterrichtswesen (Unterrichtsgesetz; UG) festgelegten Aufgaben der Universität, sondern sei voruniversitäre Ausbildung. Wenn die Universität trotzdem Lateinkurse durchführe, so stelle dies eine freiwillige Zusatzdienstleistung dar, für welche auch separat Gebühren erhoben werden könnten.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Gemäss § 140 UG (in der Fassung vom 25. Juni 1995) genügt jedes eidgenössisch anerkannte Maturitätszeugnis als ausreichende Vorbildung für die Universität. Auch für die Zulassung zu der Philosophischen Fakultät I oder zu der Theologischen Fakultät wird nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes keine Latein-Matura verlangt. Lateinkenntnisse sind somit nicht obligatorischer voruniversitärer Ausbildungsstoff. Dass es möglich ist, Lateinkenntnisse voruniversitär zu erwerben und ein erheblicher Teil der Studierenden dies auch tut, ändert an dieser gesetzlichen Lage nichts.
Die Universität hat seit langem die fraglichen Lateinkurse durchgeführt, um jenen Studierenden, die über keine Lateinkenntnisse verfügen, zu ermöglichen, sich die für das Studium erforderlichen Kenntnisse anzueignen. Die Kurse dienen gerade dem Zweck, den unterschiedlichen Ausbildungsstand, den das Gesetz mit seiner Zulassungsregelung in Kauf nimmt, auszugleichen. Sie in Zukunft nicht mehr bzw. nur noch gegen besonderes Entgelt anzubieten, würde eine Änderung einer bisher seit langem praktizierten Politik darstellen, die nach dem Gesagten dem formellen Gesetzgeber zusteht. Die für die Kurse zu erhebenden Gebühren unterliegen deshalb den gleichen Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage wie diejenigen für die übrige universitäre Ausbildung.
d) Fehl geht der von der Erziehungsdirektion angestellte Vergleich mit den separat verrechneten Prüfungsgebühren, da diese im formellen Gesetz ausdrücklich genannt sind (§ 137 UG).
e) Die Erziehungsdirektion erblickt eine gesetzliche Grundlage für die fragliche Gebühr in § 151a Ziff. 1 UG, wonach die Hochschulkommission Antrag an den Erziehungsrat stellt zur Schaffung neuer Professuren, Institute, Seminarien, Kliniken und Einrichtungen für die Belange der Universität; zudem sei die Hochschulkommission gemäss § 151b Ziff. 1 UG zuständig für die Erteilung von Lehraufträgen. Die angerufenen Bestimmungen enthalten indessen keinen Hinweis auf die Erhebung von Gebühren. Dass die Hochschulkommission einen entsprechenden Antrag gestellt hat, um den Lehrauftragskredit der Universität bzw. der Fakultäten zu entlasten, vermag eine gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen. Die Argumentation der Erziehungsdirektion ist unhaltbar.
f) Als gesetzliche Grundlage für die angefochtene Gebühr kommt allenfalls § 137 UG in Frage, wonach der Regierungsrat Kollegiengelder festsetzt.
aa) Das Bundesgericht hat bereits in BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6 die pauschale Delegationsnorm von § 137 UG als "mangelhaft" beurteilt. Es hat indessen die damals zur Diskussion stehende Erhöhung der Kollegiengelder um 100% noch geschützt, da die erhöhte Pauschale sich in jener Grössenordnung halte, die auch an anderen schweizerischen Hochschulen üblich sei; zudem könne angenommen werden, dass sie sich innerhalb des (hypothetischen) Rahmens halte, den der Gesetzgeber festgelegt hätte.
bb) Dieser Entscheid wurde in der Lehre kritisiert (GEORG MÜLLER, Rechtsgleichheit, Kommentar zu Art. 4 BV, Überarbeitung 1995, Rz. 77; JÖRG PAUL MÜLLER, ZBJV 132/1996 S. 717). Der Kritik ist zuzugestehen, dass der Hinweis auf den mutmasslichen Willen des Gesetzgebers das Legalitätsprinzip aushöhlen könnte. In BGE 121 I 273 E. 5a S. 277 f. wurde die Erhöhung der bernischen Kollegiengelder denn auch nicht mit dem Hinweis auf einen hypothetischen gesetzgeberischen Willen geschützt, sondern deshalb, weil sie sich gesamthaft im Rahmen des bisher Üblichen bzw. einer Anpassung an die Teuerung hielt (vgl. auch BGE 104 Ia 112 E. 4c S. 118 f.).
cc) Dieses Argument kommt vorliegend nicht zum Tragen. Die fraglichen Lateinkurse wurden bisher nicht gesondert in Rechnung gestellt, sondern waren in der Kollegiengeldpauschale inbegriffen. Diese betrug bis zum Sommersemester 1993 Fr. 300.-- pro Semester und wurde seither in zwei Schritten auf zur Zeit Fr. 600.-- erhöht (vgl. BGE 120 Ia 1). Wird nun für den Unterricht in einem einzelnen Fach eine zusätzliche Gebühr von Fr. 310.-- pro Semester verlangt, so sprengt dies den Rahmen einer Anpassung an die Teuerung oder einer Modifikation im Rahmen des bisher Üblichen bei weitem. Es stellt vielmehr eine Neuorientierung der Gebührenpolitik dar, die - wie vorne ausgeführt - nicht in der Kompetenz des Regierungsrates, sondern des formellen Gesetzgebers liegt.
3. Die angefochtene Verordnung entbehrt somit einer gesetzlichen Grundlage und ist wegen Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht aufzuheben. Es erübrigt sich daher, auf die übrigen Rügen der Beschwerdeführer einzugehen. | de | Principe de la légalité en matière de contributions publiques; fixation par voie d'ordonnance des taxes d'inscription à un cours de latin à l'Université. Relation entre l'exigence d'une base légale formelle et les principes de la couverture des frais et de l'équivalence (consid. 2b).
Insuffisance des bases légales existantes (consid 2c-f). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-254%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,542 | 123 I 254 | 123 I 254
Sachverhalt ab Seite 254
Die Philosophische Fakultät I und die Theologische Fakultät der Universität Zürich führen für Studierende, die über keine Lateinvorkenntnisse verfügen, Lateinische Elementarkurse bzw. Lateinkurse durch. Bisher wurden für diese Kurse keine besonderen Gebühren verlangt. Am 11. Dezember 1996 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich eine "Verordnung über die Gebühren der Lateinkurse"; gemäss dieser Verordnung wird für die Belegung der Lateinkurse eine Kursgebühr von Fr. 310.-- pro Semester erhoben. Auf Gesuch hin kann das Rektorat in Ausnahmefällen die Kursgebühr reduzieren oder erlassen. Die Verordnung wurde auf das Sommersemester 1997 in Kraft gesetzt.
Marco Metzler und Thomas Wyss erheben staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Verordnung vom 11. Dezember 1996 aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht und des Gewaltenteilungsprinzips.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben - abgesehen von Kanzleigebühren - einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen. Diese Anforderungen wurden in der Rechtsprechung für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen, was die Vorgaben über die Abgabenbemessung anbelangt, namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 122 I 61 E. 2a S. 63; BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f.; BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, 265 E. 2a S. 266).
b) Die angefochtene Verordnung nennt in ihrem Ingress keine gesetzliche Bestimmung, auf die sie sich stützt. Die Erziehungsdirektion bringt vor, mit der Gebühr von Fr. 310.-- pro Semester sei das Kostendeckungsprinzip eingehalten. Ebenso sei das Äquivalenzprinzip respektiert, da die Gebühr weit unter den Kursgeldern liege, die von privaten Anbietern verlangt würden. Dem Prinzip der formellgesetzlichen Grundlage komme damit keine eigene Schutzfunktion mehr zu. Deshalb sei auf das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage ganz zu verzichten oder es könnten die daran gestellten Anforderungen wesentlich gelockert werden.
aa) Die Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips vermag nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Anforderungen an die gesetzliche Festlegung der Abgabenbemessung zu lockern, aber nicht eine formellgesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen. Auf die Festlegung der Höhe der Gebühr im formellen Gesetz kann zwar unter Umständen verzichtet werden, wenn die staatliche Dienstleistung einen Handels- oder Marktwert aufweist, so dass die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Mechanismen regulierbar ist (BGE 121 I 230 E. 3g S. 238 f., mit Hinweisen; 118 Ia 320 E. 4c S. 326; 103 Ib 324 E. 5d S. 333). Das bedeutet aber nicht, dass auf jegliche formellgesetzliche Grundlage immer dann verzichtet werden kann, wenn eine Gebühr anhand des Kostendekkungs- und des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist (LUKAS WIDMER, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich 1988, S. 109). Der Staat erbringt viele Dienstleistungen, für welche er keine oder jedenfalls nicht kostendeckende Gebühren erhebt. Darunter befinden sich Leistungen, welche an sich auch durch Private angeboten werden und für welche ein Marktwert feststellbar wäre. Der Staat kann sich jedoch aus bestimmten Gründen gerade zum Ziel setzen, gewisse Aufgaben zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten Preis zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Ob und wie weit dies der Fall sein soll, ist eine durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber zu beantwortende Frage (WIDMER, a.a.O., S. 88 f., 167). Dass der Staat aufgrund eines gesetzlichen Auftrags gewisse Aufgaben wahrnimmt, erlaubt deshalb noch nicht den Schluss, dass er dafür kostendeckende Gebühren verlangen kann. Die Anforderungen an die Bestimmtheit der formellgesetzlichen Gebührenbemessung können vielmehr nur dann mit dem Hinweis auf die Marktgerechtigkeit gelockert werden, wenn aus dem formellen Gesetz hervorgeht, dass die Abgabe nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen bemessen werden soll, bzw. dass eine kostendeckende Gebührenbemessung dem Zweck und Charakter der Abgabe entspricht (BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6; vgl. BGE 121 I 230 E. 3e S. 236).
bb) Seit je hat der Staat ein Bildungsangebot unterhalten, ohne dafür auch nur entfernt kostendeckende Gebühren zu verlangen. Das gilt namentlich für die Studiengebühren an Universitäten, welche notorisch nur einen kleinen Teil der staatlichen Aufwendungen dekken (vgl. BGE 121 I 273 E. 5a S. 278; BGE 104 Ia 113 E. 4b S. 117 f.). Die Frage, welcher Anteil des staatlichen Aufwandes durch Gebühren der Studierenden zu decken sei, ist eine wesentliche bildungspolitische Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss. Das blosse Abstellen auf das Kostendeckungs- oder Äquivalenzprinzip als alleinige Schranken würde dem Verordnungsgeber einen mit dem Legalitätsprinzip nicht zu vereinbarenden übermässigen Spielraum belassen (BGE 121 I 273 E. 4b/c S. 276 f.; BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6). Wenn der Staat in Abweichung von einer bisher seit Jahrzehnten befolgten Politik seine Bildungsangebote in Zukunft nur noch zu kostendekkenden oder marktgerechten Preisen anbieten will, so ist das ein politischer Entscheid, der vom formellen Gesetzgeber zu treffen ist.
cc) Der Umstand, dass die fraglichen Gebühren das Kostendekkungs- und das Äquivalenzprinzip einhalten, vermag daher entgegen der Ansicht der Erziehungsdirektion eine formellgesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen.
c) Die Erziehungsdirektion bringt vor, Elementarunterricht in Latein gehöre nicht zu den in § 124 des Gesetzes vom 23. Dezember 1859 über das gesamte Unterrichtswesen (Unterrichtsgesetz; UG) festgelegten Aufgaben der Universität, sondern sei voruniversitäre Ausbildung. Wenn die Universität trotzdem Lateinkurse durchführe, so stelle dies eine freiwillige Zusatzdienstleistung dar, für welche auch separat Gebühren erhoben werden könnten.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Gemäss § 140 UG (in der Fassung vom 25. Juni 1995) genügt jedes eidgenössisch anerkannte Maturitätszeugnis als ausreichende Vorbildung für die Universität. Auch für die Zulassung zu der Philosophischen Fakultät I oder zu der Theologischen Fakultät wird nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes keine Latein-Matura verlangt. Lateinkenntnisse sind somit nicht obligatorischer voruniversitärer Ausbildungsstoff. Dass es möglich ist, Lateinkenntnisse voruniversitär zu erwerben und ein erheblicher Teil der Studierenden dies auch tut, ändert an dieser gesetzlichen Lage nichts.
Die Universität hat seit langem die fraglichen Lateinkurse durchgeführt, um jenen Studierenden, die über keine Lateinkenntnisse verfügen, zu ermöglichen, sich die für das Studium erforderlichen Kenntnisse anzueignen. Die Kurse dienen gerade dem Zweck, den unterschiedlichen Ausbildungsstand, den das Gesetz mit seiner Zulassungsregelung in Kauf nimmt, auszugleichen. Sie in Zukunft nicht mehr bzw. nur noch gegen besonderes Entgelt anzubieten, würde eine Änderung einer bisher seit langem praktizierten Politik darstellen, die nach dem Gesagten dem formellen Gesetzgeber zusteht. Die für die Kurse zu erhebenden Gebühren unterliegen deshalb den gleichen Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage wie diejenigen für die übrige universitäre Ausbildung.
d) Fehl geht der von der Erziehungsdirektion angestellte Vergleich mit den separat verrechneten Prüfungsgebühren, da diese im formellen Gesetz ausdrücklich genannt sind (§ 137 UG).
e) Die Erziehungsdirektion erblickt eine gesetzliche Grundlage für die fragliche Gebühr in § 151a Ziff. 1 UG, wonach die Hochschulkommission Antrag an den Erziehungsrat stellt zur Schaffung neuer Professuren, Institute, Seminarien, Kliniken und Einrichtungen für die Belange der Universität; zudem sei die Hochschulkommission gemäss § 151b Ziff. 1 UG zuständig für die Erteilung von Lehraufträgen. Die angerufenen Bestimmungen enthalten indessen keinen Hinweis auf die Erhebung von Gebühren. Dass die Hochschulkommission einen entsprechenden Antrag gestellt hat, um den Lehrauftragskredit der Universität bzw. der Fakultäten zu entlasten, vermag eine gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen. Die Argumentation der Erziehungsdirektion ist unhaltbar.
f) Als gesetzliche Grundlage für die angefochtene Gebühr kommt allenfalls § 137 UG in Frage, wonach der Regierungsrat Kollegiengelder festsetzt.
aa) Das Bundesgericht hat bereits in BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6 die pauschale Delegationsnorm von § 137 UG als "mangelhaft" beurteilt. Es hat indessen die damals zur Diskussion stehende Erhöhung der Kollegiengelder um 100% noch geschützt, da die erhöhte Pauschale sich in jener Grössenordnung halte, die auch an anderen schweizerischen Hochschulen üblich sei; zudem könne angenommen werden, dass sie sich innerhalb des (hypothetischen) Rahmens halte, den der Gesetzgeber festgelegt hätte.
bb) Dieser Entscheid wurde in der Lehre kritisiert (GEORG MÜLLER, Rechtsgleichheit, Kommentar zu Art. 4 BV, Überarbeitung 1995, Rz. 77; JÖRG PAUL MÜLLER, ZBJV 132/1996 S. 717). Der Kritik ist zuzugestehen, dass der Hinweis auf den mutmasslichen Willen des Gesetzgebers das Legalitätsprinzip aushöhlen könnte. In BGE 121 I 273 E. 5a S. 277 f. wurde die Erhöhung der bernischen Kollegiengelder denn auch nicht mit dem Hinweis auf einen hypothetischen gesetzgeberischen Willen geschützt, sondern deshalb, weil sie sich gesamthaft im Rahmen des bisher Üblichen bzw. einer Anpassung an die Teuerung hielt (vgl. auch BGE 104 Ia 112 E. 4c S. 118 f.).
cc) Dieses Argument kommt vorliegend nicht zum Tragen. Die fraglichen Lateinkurse wurden bisher nicht gesondert in Rechnung gestellt, sondern waren in der Kollegiengeldpauschale inbegriffen. Diese betrug bis zum Sommersemester 1993 Fr. 300.-- pro Semester und wurde seither in zwei Schritten auf zur Zeit Fr. 600.-- erhöht (vgl. BGE 120 Ia 1). Wird nun für den Unterricht in einem einzelnen Fach eine zusätzliche Gebühr von Fr. 310.-- pro Semester verlangt, so sprengt dies den Rahmen einer Anpassung an die Teuerung oder einer Modifikation im Rahmen des bisher Üblichen bei weitem. Es stellt vielmehr eine Neuorientierung der Gebührenpolitik dar, die - wie vorne ausgeführt - nicht in der Kompetenz des Regierungsrates, sondern des formellen Gesetzgebers liegt.
3. Die angefochtene Verordnung entbehrt somit einer gesetzlichen Grundlage und ist wegen Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht aufzuheben. Es erübrigt sich daher, auf die übrigen Rügen der Beschwerdeführer einzugehen. | de | Principio della legalità in materia di contributi pubblici; determinazione, per via d'ordinanza, delle tasse d'iscrizione a un corso di latino all'Università. Relazioni tra l'esigenza di una base legale formale e i principi della copertura delle spese e dell'equivalenza (consid. 2b).
Insufficienza delle basi legali esistenti (consid. 2c-f). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-254%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 259
P. est titulaire d'un brevet d'avocat valaisan depuis le 16 janvier 1991. Il est inscrit au tableau des avocats pratiquants valaisans et exerce la profession d'avocat à Monthey, où il a son étude.
Le 20 novembre 1996, il a sollicité son inscription au tableau des avocats exerçant dans le canton de Vaud, puis il a produit les documents que le Tribunal cantonal lui avait demandés. Invité le 6 décembre 1996 à indiquer encore à quelle adresse il entendait recevoir dans le canton de Vaud les clients pour lesquels il serait désigné d'office, il a répondu que, sauf circonstances extraordinaires, il entendait recevoir tous ses clients dans son étude de Monthey.
Par décision du 21 janvier 1997, la Cour plénière du Tribunal cantonal a refusé l'inscription au tableau des avocats requise par P. Elle a retenu en bref que l'intérêt des justiciables à pouvoir consulter l'avocat d'office sans frais supplémentaires et excessifs, ni complications inutiles découlant de l'éloignement de l'étude, l'emportait sur l'intérêt du requérant à recevoir ses clients dans son étude de Monthey.
P. a formé un recours de droit public contre la décision de la Cour plénière du Tribunal cantonal du 21 janvier 1997, en concluant à son annulation.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé la décision attaquée.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le recourant se plaint d'une violation de ses droits constitutionnels, tels qu'ils sont garantis par les art. 4, 31, 33 al. 1 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. Il prétend que l'obligation qui lui est faite d'indiquer une adresse dans le canton de Vaud, où il puisse recevoir ses clients d'office, ne repose sur aucune base légale; elle constituerait ainsi une exigence arbitraire et disproportionnée, dans le cas d'un avocat valaisan qui, comme lui, a une étude si proche du Chablais vaudois.
b) La profession d'avocat bénéficie de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. (ATF 123 I 12 consid. 2a p. 15; ATF 122 I 109 consid. 4a p. 116, 130 consid. 3a p. 133). Les cantons ont cependant la faculté, en vertu des art. 31 al. 2 et 33 al. 1 Cst., d'édicter des restrictions de police au droit d'exercer librement la profession d'avocat, en particulier dans le but de protéger le public des personnes incapables; ces restrictions doivent toutefois reposer sur une base légale et se limiter à ce qui est nécessaire pour atteindre le but de police poursuivi; elles doivent en outre respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 119 Ia 374 consid. 2a p. 375; ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36). En l'absence d'une loi fédérale sur la libre circulation des avocats qui est encore au stade de projet, l'art. 5 Disp. trans. Cst. garantit la libre circulation intercantonale des avocats et interdit au canton d'accueil d'imposer des conditions ou des charges discriminatoires pour l'obtention d'une autorisation générale ou limitée à une affaire déterminée (ATF 122 I 109 consid. 4b p. 117). Ont notamment été jugées incompatibles avec ce principe l'obligation d'indiquer une adresse fixe dans le canton où l'avocat externe veut pratiquer (ATF 39 I 51ss), de constituer un domicile d'affaires (ATF 65 I 6ss) ou d'avoir une étude permanente dans le canton (ATF 80 I 146 ss).
Si le refus d'autorisation pour l'exercice d'une profession constitue en principe une atteinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie et doit être contenue dans une loi au sens formel (ATF 122 I 130 consid. 3/bb p. 134 et les arrêts cités), il n'en va pas de même lorsque, comme en l'espèce, un avocat pratique régulièrement sa profession dans le canton dont il a obtenu son brevet et que le refus d'autorisation porte uniquement sur l'exercice des activités occasionnelles qu'il entend exercer dans un canton voisin ou, plus précisément, sur les conditions de désignation d'un lieu de réception des clients d'office dans le canton. Dans un tel cas, le refus d'inscription au tableau des avocats ne représente pas une atteinte grave à l'exercice de la profession et le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle de l'arbitraire la question de savoir si la restriction incriminée repose sur une base légale suffisante. Il examine en revanche librement si la mesure de police en cause est justifiée par un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (ATF 119 Ia 374 consid. 2a p. 376; ATF 118 Ia 175 consid. 2a et les arrêts cités).
c) Conformément à l'art. 5 Disp. trans. Cst., le législateur vaudois a prévu que l'avocat porteur d'un brevet délivré par un autre canton pouvait, sans s'établir dans le canton de Vaud, requérir son inscription au tableau des avocats (art. 13 de la loi vaudoise sur le barreau du 22 novembre 1944; en abrégé: LB) ou obtenir une autorisation spéciale d'assister une partie devant les juridictions vaudoises dans une affaire déterminée (art. 14 LB), pour autant qu'il remplisse les conditions prescrites à l'art. 12 lettres b, c et d LB, à savoir: qu'il ait l'exercice des droits civils (lettre b), qu'il jouisse d'une bonne réputation (lettre c) et qu'il n'ait encouru aucune condamnation à raison de faits contraires à la probité ou à l'honneur (lettre d).
En l'espèce, le Tribunal cantonal n'a pas mis en doute le fait que le recourant remplissait les conditions précitées, mais il a estimé que l'obligation faite à l'avocat ne disposant pas d'une étude permanente dans le canton d'annoncer dans quel genre de locaux il allait recevoir ses clients d'office pouvait reposer sur le principe général contenu à l'art. 16 LB, prescrivant que l'avocat doit s'acquitter de sa fonction avec dignité.
L'exigence d'un lieu de réception dans le canton de Vaud ne saurait toutefois être déduit de l'art. 16 LB. En effet, cette disposition permet certes de justifier des restrictions relatives à la nature des locaux où l'avocat reçoit ses clients, laquelle est susceptible de porter atteinte à la dignité de la profession, mais elle ne peut servir de justification à une localisation permanente desdits locaux dans le canton de Vaud. Or, du point de vue de l'art. 16 LB, il n'y a aucune raison de douter que les locaux occupés par l'étude du recourant à Monthey permettent de recevoir de façon convenable les clients d'office, comme du reste les autres mandants.
Autre chose est de savoir si l'art. 16 LB pourrait constituer, du moins sous l'angle de l'arbitraire, une base légale suffisante à l'obligation de recevoir les clients d'office sans frais de déplacement excessifs (voir arrêt von Roten du 3 février 1954, publié aux ATF 80 I 146 ss, spécialement consid. 3 p. 155 i.f.). Il n'est cependant pas nécessaire de résoudre définitivement la question de la base légale, car le recours doit de toute façon être admis pour un autre motif.
d) Du point de vue du principe de la proportionnalité, la juridiction cantonale se réfère en effet à l'arrêt précité en la cause von Roten, dans lequel le Tribunal fédéral avait admis le recours d'un avocat valaisan qui pratiquait le barreau à Bâle et qui s'était vu refuser l'autorisation d'exercer dans le canton de Vaud, faute d'y disposer d'une étude permanente. Toutefois, si le Tribunal fédéral avait alors confirmé l'obligation d'assumer des défenses d'office en matière civile ou pénale pour l'avocat ayant obtenu une autorisation générale de pratiquer dans un canton dont il ne possède pas le brevet, il avait relevé que les inconvénients n'étaient pas aussi considérables que le prétendait le Tribunal cantonal, dans la mesure où l'avocat pouvait au besoin trouver "des locaux qui lui permettent à l'occasion de recevoir ses clients sans que la dignité de la profession, ni les égards dus aux justiciables subissent aucune atteinte"; il avait également précisé qu'il appartenait à l'avocat d'office "de faire en sorte que son établissement hors du canton ne charge pas son client de frais supplémentaires et excessifs" (ATF 80 I 146 consid. 3 p. 155). Le Tribunal cantonal ne saurait donc tirer de cet arrêt l'obligation générale pour l'avocat d'office d'indiquer, à l'avance et dans tous les cas, le lieu où il va recevoir ses clients d'office. Même au regard du principe de l'égalité de traitement que les juges cantonaux entendent appliquer à tous les avocats externes au canton, cette obligation ne se justifie pas dans la mesure où elle revient, en réalité, à faire dépendre l'autorisation générale d'un lien territorial durable entre l'avocat et le lieu où il veut pratiquer, ce que le Tribunal fédéral a précisément toujours considéré comme contraire à l'art. 5 Disp. trans. Cst. (voir ATF 80 I 146 consid. 3 p. 152 et les exemples cités).
En l'espèce, l'exigence d'un lieu de réception dans le canton de Vaud pour recevoir les clients d'office paraît en tous cas excessive pour un avocat qui a son étude à Monthey. L'art. 15 de la loi vaudoise du 21 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile impose en effet au Tribunal cantonal de désigner les avocats d'office à tour de rôle, "en prenant si possible en considération le lieu de résidence habituelle de celui qui requiert l'assistance judiciaire". Dans cette perspective, Monthey est une cité toute proche du canton de Vaud, en particulier d'Aigle et de sa région. Par ailleurs, les liaisons routières et par transports publics sont bonnes. Ainsi, un client domicilié dans la région d'Aigle ne sera en principe pas défendu par un avocat de Nyon, mais pourra se rendre sans difficultés à Monthey. On peut même imaginer que le lieu de situation de l'étude du recourant se révèle utile dans certains cas: par exemple si le client d'office est domicilié en Valais ou, pour les défenses pénales, s'il est détenu dans ce canton, mais doit procéder sur Vaud. Il faut certes réserver les situations particulières où le recourant sera tenu de trouver une solution d'espèce pour recevoir un client d'office dans le canton de Vaud afin de lui éviter des déplacements exagérés. Cela ne justifie cependant pas que, d'une manière générale, le recourant soit obligé d'avoir un lieu de réception des clients d'office dans le canton de Vaud.
La décision attaquée se révèle dès lors disproportionnée en tant qu'elle refuse au recourant l'inscription au tableau des avocats pratiquant dans le canton de Vaud, faute d'indiquer un endroit où il entende y recevoir ses clients d'office. | fr | Art. 4 BV, Art. 31 BV, Art. 33 Abs. 1 BV, Art. 5 ÜbBest. BV: Eintrag ins Verzeichnis praktizierender Anwälte. Bedingungen, unter welchen ein in einem Kanton praktizierender Anwalt eine generelle oder auf einen bestimmten Fall beschränkte Berufsausübungsbewilligung in einem anderen Kanton erhalten kann (E. 2b und c).
Die Verpflichtung, zum voraus im angefragten Kanton einen Ort zu bezeichnen, an welchem er die amtlich vertretenen Klienten empfangen kann, ist zumindest im vorliegenden Fall unzulässig und verstösst gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 2d). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-259%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,544 | 123 I 259 | 123 I 259
Sachverhalt ab Seite 259
P. est titulaire d'un brevet d'avocat valaisan depuis le 16 janvier 1991. Il est inscrit au tableau des avocats pratiquants valaisans et exerce la profession d'avocat à Monthey, où il a son étude.
Le 20 novembre 1996, il a sollicité son inscription au tableau des avocats exerçant dans le canton de Vaud, puis il a produit les documents que le Tribunal cantonal lui avait demandés. Invité le 6 décembre 1996 à indiquer encore à quelle adresse il entendait recevoir dans le canton de Vaud les clients pour lesquels il serait désigné d'office, il a répondu que, sauf circonstances extraordinaires, il entendait recevoir tous ses clients dans son étude de Monthey.
Par décision du 21 janvier 1997, la Cour plénière du Tribunal cantonal a refusé l'inscription au tableau des avocats requise par P. Elle a retenu en bref que l'intérêt des justiciables à pouvoir consulter l'avocat d'office sans frais supplémentaires et excessifs, ni complications inutiles découlant de l'éloignement de l'étude, l'emportait sur l'intérêt du requérant à recevoir ses clients dans son étude de Monthey.
P. a formé un recours de droit public contre la décision de la Cour plénière du Tribunal cantonal du 21 janvier 1997, en concluant à son annulation.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé la décision attaquée.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le recourant se plaint d'une violation de ses droits constitutionnels, tels qu'ils sont garantis par les art. 4, 31, 33 al. 1 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. Il prétend que l'obligation qui lui est faite d'indiquer une adresse dans le canton de Vaud, où il puisse recevoir ses clients d'office, ne repose sur aucune base légale; elle constituerait ainsi une exigence arbitraire et disproportionnée, dans le cas d'un avocat valaisan qui, comme lui, a une étude si proche du Chablais vaudois.
b) La profession d'avocat bénéficie de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. (ATF 123 I 12 consid. 2a p. 15; ATF 122 I 109 consid. 4a p. 116, 130 consid. 3a p. 133). Les cantons ont cependant la faculté, en vertu des art. 31 al. 2 et 33 al. 1 Cst., d'édicter des restrictions de police au droit d'exercer librement la profession d'avocat, en particulier dans le but de protéger le public des personnes incapables; ces restrictions doivent toutefois reposer sur une base légale et se limiter à ce qui est nécessaire pour atteindre le but de police poursuivi; elles doivent en outre respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 119 Ia 374 consid. 2a p. 375; ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36). En l'absence d'une loi fédérale sur la libre circulation des avocats qui est encore au stade de projet, l'art. 5 Disp. trans. Cst. garantit la libre circulation intercantonale des avocats et interdit au canton d'accueil d'imposer des conditions ou des charges discriminatoires pour l'obtention d'une autorisation générale ou limitée à une affaire déterminée (ATF 122 I 109 consid. 4b p. 117). Ont notamment été jugées incompatibles avec ce principe l'obligation d'indiquer une adresse fixe dans le canton où l'avocat externe veut pratiquer (ATF 39 I 51ss), de constituer un domicile d'affaires (ATF 65 I 6ss) ou d'avoir une étude permanente dans le canton (ATF 80 I 146 ss).
Si le refus d'autorisation pour l'exercice d'une profession constitue en principe une atteinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie et doit être contenue dans une loi au sens formel (ATF 122 I 130 consid. 3/bb p. 134 et les arrêts cités), il n'en va pas de même lorsque, comme en l'espèce, un avocat pratique régulièrement sa profession dans le canton dont il a obtenu son brevet et que le refus d'autorisation porte uniquement sur l'exercice des activités occasionnelles qu'il entend exercer dans un canton voisin ou, plus précisément, sur les conditions de désignation d'un lieu de réception des clients d'office dans le canton. Dans un tel cas, le refus d'inscription au tableau des avocats ne représente pas une atteinte grave à l'exercice de la profession et le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle de l'arbitraire la question de savoir si la restriction incriminée repose sur une base légale suffisante. Il examine en revanche librement si la mesure de police en cause est justifiée par un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (ATF 119 Ia 374 consid. 2a p. 376; ATF 118 Ia 175 consid. 2a et les arrêts cités).
c) Conformément à l'art. 5 Disp. trans. Cst., le législateur vaudois a prévu que l'avocat porteur d'un brevet délivré par un autre canton pouvait, sans s'établir dans le canton de Vaud, requérir son inscription au tableau des avocats (art. 13 de la loi vaudoise sur le barreau du 22 novembre 1944; en abrégé: LB) ou obtenir une autorisation spéciale d'assister une partie devant les juridictions vaudoises dans une affaire déterminée (art. 14 LB), pour autant qu'il remplisse les conditions prescrites à l'art. 12 lettres b, c et d LB, à savoir: qu'il ait l'exercice des droits civils (lettre b), qu'il jouisse d'une bonne réputation (lettre c) et qu'il n'ait encouru aucune condamnation à raison de faits contraires à la probité ou à l'honneur (lettre d).
En l'espèce, le Tribunal cantonal n'a pas mis en doute le fait que le recourant remplissait les conditions précitées, mais il a estimé que l'obligation faite à l'avocat ne disposant pas d'une étude permanente dans le canton d'annoncer dans quel genre de locaux il allait recevoir ses clients d'office pouvait reposer sur le principe général contenu à l'art. 16 LB, prescrivant que l'avocat doit s'acquitter de sa fonction avec dignité.
L'exigence d'un lieu de réception dans le canton de Vaud ne saurait toutefois être déduit de l'art. 16 LB. En effet, cette disposition permet certes de justifier des restrictions relatives à la nature des locaux où l'avocat reçoit ses clients, laquelle est susceptible de porter atteinte à la dignité de la profession, mais elle ne peut servir de justification à une localisation permanente desdits locaux dans le canton de Vaud. Or, du point de vue de l'art. 16 LB, il n'y a aucune raison de douter que les locaux occupés par l'étude du recourant à Monthey permettent de recevoir de façon convenable les clients d'office, comme du reste les autres mandants.
Autre chose est de savoir si l'art. 16 LB pourrait constituer, du moins sous l'angle de l'arbitraire, une base légale suffisante à l'obligation de recevoir les clients d'office sans frais de déplacement excessifs (voir arrêt von Roten du 3 février 1954, publié aux ATF 80 I 146 ss, spécialement consid. 3 p. 155 i.f.). Il n'est cependant pas nécessaire de résoudre définitivement la question de la base légale, car le recours doit de toute façon être admis pour un autre motif.
d) Du point de vue du principe de la proportionnalité, la juridiction cantonale se réfère en effet à l'arrêt précité en la cause von Roten, dans lequel le Tribunal fédéral avait admis le recours d'un avocat valaisan qui pratiquait le barreau à Bâle et qui s'était vu refuser l'autorisation d'exercer dans le canton de Vaud, faute d'y disposer d'une étude permanente. Toutefois, si le Tribunal fédéral avait alors confirmé l'obligation d'assumer des défenses d'office en matière civile ou pénale pour l'avocat ayant obtenu une autorisation générale de pratiquer dans un canton dont il ne possède pas le brevet, il avait relevé que les inconvénients n'étaient pas aussi considérables que le prétendait le Tribunal cantonal, dans la mesure où l'avocat pouvait au besoin trouver "des locaux qui lui permettent à l'occasion de recevoir ses clients sans que la dignité de la profession, ni les égards dus aux justiciables subissent aucune atteinte"; il avait également précisé qu'il appartenait à l'avocat d'office "de faire en sorte que son établissement hors du canton ne charge pas son client de frais supplémentaires et excessifs" (ATF 80 I 146 consid. 3 p. 155). Le Tribunal cantonal ne saurait donc tirer de cet arrêt l'obligation générale pour l'avocat d'office d'indiquer, à l'avance et dans tous les cas, le lieu où il va recevoir ses clients d'office. Même au regard du principe de l'égalité de traitement que les juges cantonaux entendent appliquer à tous les avocats externes au canton, cette obligation ne se justifie pas dans la mesure où elle revient, en réalité, à faire dépendre l'autorisation générale d'un lien territorial durable entre l'avocat et le lieu où il veut pratiquer, ce que le Tribunal fédéral a précisément toujours considéré comme contraire à l'art. 5 Disp. trans. Cst. (voir ATF 80 I 146 consid. 3 p. 152 et les exemples cités).
En l'espèce, l'exigence d'un lieu de réception dans le canton de Vaud pour recevoir les clients d'office paraît en tous cas excessive pour un avocat qui a son étude à Monthey. L'art. 15 de la loi vaudoise du 21 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile impose en effet au Tribunal cantonal de désigner les avocats d'office à tour de rôle, "en prenant si possible en considération le lieu de résidence habituelle de celui qui requiert l'assistance judiciaire". Dans cette perspective, Monthey est une cité toute proche du canton de Vaud, en particulier d'Aigle et de sa région. Par ailleurs, les liaisons routières et par transports publics sont bonnes. Ainsi, un client domicilié dans la région d'Aigle ne sera en principe pas défendu par un avocat de Nyon, mais pourra se rendre sans difficultés à Monthey. On peut même imaginer que le lieu de situation de l'étude du recourant se révèle utile dans certains cas: par exemple si le client d'office est domicilié en Valais ou, pour les défenses pénales, s'il est détenu dans ce canton, mais doit procéder sur Vaud. Il faut certes réserver les situations particulières où le recourant sera tenu de trouver une solution d'espèce pour recevoir un client d'office dans le canton de Vaud afin de lui éviter des déplacements exagérés. Cela ne justifie cependant pas que, d'une manière générale, le recourant soit obligé d'avoir un lieu de réception des clients d'office dans le canton de Vaud.
La décision attaquée se révèle dès lors disproportionnée en tant qu'elle refuse au recourant l'inscription au tableau des avocats pratiquant dans le canton de Vaud, faute d'indiquer un endroit où il entende y recevoir ses clients d'office. | fr | Art. 4 Cst., art. 31 Cst., Art. 33 al. 1 Cst., art. 5 Disp. trans. Cst.: inscription au tableau des avocats pratiquants. Conditions auxquelles un avocat établi dans un canton peut obtenir une autorisation générale de pratiquer ou une autorisation limitée à une affaire déterminée dans un autre canton (consid. 2b et c).
L'obligation d'indiquer à l'avance un lieu de réception dans le canton pour recevoir les clients d'office est, en tout cas en l'espèce, excessive et viole le principe de la proportionnalité (consid. 2d). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-259%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,545 | 123 I 259 | 123 I 259
Sachverhalt ab Seite 259
P. est titulaire d'un brevet d'avocat valaisan depuis le 16 janvier 1991. Il est inscrit au tableau des avocats pratiquants valaisans et exerce la profession d'avocat à Monthey, où il a son étude.
Le 20 novembre 1996, il a sollicité son inscription au tableau des avocats exerçant dans le canton de Vaud, puis il a produit les documents que le Tribunal cantonal lui avait demandés. Invité le 6 décembre 1996 à indiquer encore à quelle adresse il entendait recevoir dans le canton de Vaud les clients pour lesquels il serait désigné d'office, il a répondu que, sauf circonstances extraordinaires, il entendait recevoir tous ses clients dans son étude de Monthey.
Par décision du 21 janvier 1997, la Cour plénière du Tribunal cantonal a refusé l'inscription au tableau des avocats requise par P. Elle a retenu en bref que l'intérêt des justiciables à pouvoir consulter l'avocat d'office sans frais supplémentaires et excessifs, ni complications inutiles découlant de l'éloignement de l'étude, l'emportait sur l'intérêt du requérant à recevoir ses clients dans son étude de Monthey.
P. a formé un recours de droit public contre la décision de la Cour plénière du Tribunal cantonal du 21 janvier 1997, en concluant à son annulation.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé la décision attaquée.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le recourant se plaint d'une violation de ses droits constitutionnels, tels qu'ils sont garantis par les art. 4, 31, 33 al. 1 Cst. et 5 Disp. trans. Cst. Il prétend que l'obligation qui lui est faite d'indiquer une adresse dans le canton de Vaud, où il puisse recevoir ses clients d'office, ne repose sur aucune base légale; elle constituerait ainsi une exigence arbitraire et disproportionnée, dans le cas d'un avocat valaisan qui, comme lui, a une étude si proche du Chablais vaudois.
b) La profession d'avocat bénéficie de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. (ATF 123 I 12 consid. 2a p. 15; ATF 122 I 109 consid. 4a p. 116, 130 consid. 3a p. 133). Les cantons ont cependant la faculté, en vertu des art. 31 al. 2 et 33 al. 1 Cst., d'édicter des restrictions de police au droit d'exercer librement la profession d'avocat, en particulier dans le but de protéger le public des personnes incapables; ces restrictions doivent toutefois reposer sur une base légale et se limiter à ce qui est nécessaire pour atteindre le but de police poursuivi; elles doivent en outre respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 119 Ia 374 consid. 2a p. 375; ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36). En l'absence d'une loi fédérale sur la libre circulation des avocats qui est encore au stade de projet, l'art. 5 Disp. trans. Cst. garantit la libre circulation intercantonale des avocats et interdit au canton d'accueil d'imposer des conditions ou des charges discriminatoires pour l'obtention d'une autorisation générale ou limitée à une affaire déterminée (ATF 122 I 109 consid. 4b p. 117). Ont notamment été jugées incompatibles avec ce principe l'obligation d'indiquer une adresse fixe dans le canton où l'avocat externe veut pratiquer (ATF 39 I 51ss), de constituer un domicile d'affaires (ATF 65 I 6ss) ou d'avoir une étude permanente dans le canton (ATF 80 I 146 ss).
Si le refus d'autorisation pour l'exercice d'une profession constitue en principe une atteinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie et doit être contenue dans une loi au sens formel (ATF 122 I 130 consid. 3/bb p. 134 et les arrêts cités), il n'en va pas de même lorsque, comme en l'espèce, un avocat pratique régulièrement sa profession dans le canton dont il a obtenu son brevet et que le refus d'autorisation porte uniquement sur l'exercice des activités occasionnelles qu'il entend exercer dans un canton voisin ou, plus précisément, sur les conditions de désignation d'un lieu de réception des clients d'office dans le canton. Dans un tel cas, le refus d'inscription au tableau des avocats ne représente pas une atteinte grave à l'exercice de la profession et le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle de l'arbitraire la question de savoir si la restriction incriminée repose sur une base légale suffisante. Il examine en revanche librement si la mesure de police en cause est justifiée par un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (ATF 119 Ia 374 consid. 2a p. 376; ATF 118 Ia 175 consid. 2a et les arrêts cités).
c) Conformément à l'art. 5 Disp. trans. Cst., le législateur vaudois a prévu que l'avocat porteur d'un brevet délivré par un autre canton pouvait, sans s'établir dans le canton de Vaud, requérir son inscription au tableau des avocats (art. 13 de la loi vaudoise sur le barreau du 22 novembre 1944; en abrégé: LB) ou obtenir une autorisation spéciale d'assister une partie devant les juridictions vaudoises dans une affaire déterminée (art. 14 LB), pour autant qu'il remplisse les conditions prescrites à l'art. 12 lettres b, c et d LB, à savoir: qu'il ait l'exercice des droits civils (lettre b), qu'il jouisse d'une bonne réputation (lettre c) et qu'il n'ait encouru aucune condamnation à raison de faits contraires à la probité ou à l'honneur (lettre d).
En l'espèce, le Tribunal cantonal n'a pas mis en doute le fait que le recourant remplissait les conditions précitées, mais il a estimé que l'obligation faite à l'avocat ne disposant pas d'une étude permanente dans le canton d'annoncer dans quel genre de locaux il allait recevoir ses clients d'office pouvait reposer sur le principe général contenu à l'art. 16 LB, prescrivant que l'avocat doit s'acquitter de sa fonction avec dignité.
L'exigence d'un lieu de réception dans le canton de Vaud ne saurait toutefois être déduit de l'art. 16 LB. En effet, cette disposition permet certes de justifier des restrictions relatives à la nature des locaux où l'avocat reçoit ses clients, laquelle est susceptible de porter atteinte à la dignité de la profession, mais elle ne peut servir de justification à une localisation permanente desdits locaux dans le canton de Vaud. Or, du point de vue de l'art. 16 LB, il n'y a aucune raison de douter que les locaux occupés par l'étude du recourant à Monthey permettent de recevoir de façon convenable les clients d'office, comme du reste les autres mandants.
Autre chose est de savoir si l'art. 16 LB pourrait constituer, du moins sous l'angle de l'arbitraire, une base légale suffisante à l'obligation de recevoir les clients d'office sans frais de déplacement excessifs (voir arrêt von Roten du 3 février 1954, publié aux ATF 80 I 146 ss, spécialement consid. 3 p. 155 i.f.). Il n'est cependant pas nécessaire de résoudre définitivement la question de la base légale, car le recours doit de toute façon être admis pour un autre motif.
d) Du point de vue du principe de la proportionnalité, la juridiction cantonale se réfère en effet à l'arrêt précité en la cause von Roten, dans lequel le Tribunal fédéral avait admis le recours d'un avocat valaisan qui pratiquait le barreau à Bâle et qui s'était vu refuser l'autorisation d'exercer dans le canton de Vaud, faute d'y disposer d'une étude permanente. Toutefois, si le Tribunal fédéral avait alors confirmé l'obligation d'assumer des défenses d'office en matière civile ou pénale pour l'avocat ayant obtenu une autorisation générale de pratiquer dans un canton dont il ne possède pas le brevet, il avait relevé que les inconvénients n'étaient pas aussi considérables que le prétendait le Tribunal cantonal, dans la mesure où l'avocat pouvait au besoin trouver "des locaux qui lui permettent à l'occasion de recevoir ses clients sans que la dignité de la profession, ni les égards dus aux justiciables subissent aucune atteinte"; il avait également précisé qu'il appartenait à l'avocat d'office "de faire en sorte que son établissement hors du canton ne charge pas son client de frais supplémentaires et excessifs" (ATF 80 I 146 consid. 3 p. 155). Le Tribunal cantonal ne saurait donc tirer de cet arrêt l'obligation générale pour l'avocat d'office d'indiquer, à l'avance et dans tous les cas, le lieu où il va recevoir ses clients d'office. Même au regard du principe de l'égalité de traitement que les juges cantonaux entendent appliquer à tous les avocats externes au canton, cette obligation ne se justifie pas dans la mesure où elle revient, en réalité, à faire dépendre l'autorisation générale d'un lien territorial durable entre l'avocat et le lieu où il veut pratiquer, ce que le Tribunal fédéral a précisément toujours considéré comme contraire à l'art. 5 Disp. trans. Cst. (voir ATF 80 I 146 consid. 3 p. 152 et les exemples cités).
En l'espèce, l'exigence d'un lieu de réception dans le canton de Vaud pour recevoir les clients d'office paraît en tous cas excessive pour un avocat qui a son étude à Monthey. L'art. 15 de la loi vaudoise du 21 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile impose en effet au Tribunal cantonal de désigner les avocats d'office à tour de rôle, "en prenant si possible en considération le lieu de résidence habituelle de celui qui requiert l'assistance judiciaire". Dans cette perspective, Monthey est une cité toute proche du canton de Vaud, en particulier d'Aigle et de sa région. Par ailleurs, les liaisons routières et par transports publics sont bonnes. Ainsi, un client domicilié dans la région d'Aigle ne sera en principe pas défendu par un avocat de Nyon, mais pourra se rendre sans difficultés à Monthey. On peut même imaginer que le lieu de situation de l'étude du recourant se révèle utile dans certains cas: par exemple si le client d'office est domicilié en Valais ou, pour les défenses pénales, s'il est détenu dans ce canton, mais doit procéder sur Vaud. Il faut certes réserver les situations particulières où le recourant sera tenu de trouver une solution d'espèce pour recevoir un client d'office dans le canton de Vaud afin de lui éviter des déplacements exagérés. Cela ne justifie cependant pas que, d'une manière générale, le recourant soit obligé d'avoir un lieu de réception des clients d'office dans le canton de Vaud.
La décision attaquée se révèle dès lors disproportionnée en tant qu'elle refuse au recourant l'inscription au tableau des avocats pratiquant dans le canton de Vaud, faute d'indiquer un endroit où il entende y recevoir ses clients d'office. | fr | Art. 4 Cost., art. 31 Cost., 33 cpv. 1 Cost., art. 5 Disp. trans. Cost.: iscrizione all'albo degli avvocati praticanti. Condizioni alle quali un avvocato residente in un cantone può ottenere, in un altro cantone, un'autorizzazione generale di esercizio oppure un'autorizzazione limitata a un caso specifico (consid. 2b e c).
L'obbligo d'indicare anticipatamente nel cantone un luogo ove saranno ricevuti i clienti per i quali funge quale avvocato d'ufficio è, perlomeno nel caso concreto, eccessivo e viola il principio della proporzionalità (consid. 2d). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-259%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,546 | 123 I 264 | 123 I 264
Sachverhalt ab Seite 264
Am 20. Januar 1986 starb G., geb. 1896, wohnhaft gewesen in Zürich. Mit letztwilliger Verfügung hatte er seine Ehefrau F., geboren 1901, als Vorerbin bezeichnet, seine Nichten E. und V. als Nacherbinnen. F. erbte von ihrem Ehemann ein Vermögen von Fr. 3'270'000.--. Sie starb am 26. Januar 1989 mit letztem Wohnsitz in Ascona. Die Nacherbschaft von E. und V. betrug je Fr. 1'271'025.65. Der Kanton Tessin auferlegte den beiden Nacherbinnen für die Erbschaft von G. Erbschaftssteuern von je Fr. 279'620.--.
Am 8. September 1994 gelangte das Kantonale Steueramt Zürich an die Tessiner Veranlagungsbehörde und machte die Steuerhoheit für die Nacherbschaft geltend. Der Kanton Tessin stellte sich auf den Standpunkt, die Vorerbin sei nicht zur Sicherstellung der Nacherbschaft verpflichtet gewesen, weshalb der Kanton Tessin berechtigt gewesen sei, die Erbschaft zu besteuern. Der Steueranspruch des Kantons Zürich sei zudem verwirkt.
Mit Verfügung vom 27. März 1995 verpflichtete die Finanzdirektion des Kantons Zürich E. und V. zur Bezahlung von Erbschaftssteuern von insgesamt Fr. 774'410.--.
Am 25. April 1995 bzw. 26. April 1995 haben E. (Verfahren 2P.155/1995) und V. (Verfahren 2P.157/1995) staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht wegen Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots (Art. 46 Abs. 2 BV) erhoben. In beiden Beschwerden wird beantragt, die Verfügung der Finanzdirektion des Kantons Zürich vom 27. März 1995 aufzuheben, eventuell die Beschwerde gegen den Kanton Tessin gutzuheissen und dessen Einspracheentscheid vom 28. Dezember 1989 aufzuheben.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich beantragt, die staatsrechtlichen Beschwerden gegen den Kanton Zürich abzuweisen. Die Divisione delle contribuzioni des Kantons Tessin stellt Antrag auf Gutheissung der Beschwerden gegen den Kanton Zürich und Abweisung des Eventualantrags der Beschwerdeführerinnen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Eine gegen Art. 46 Abs. 2 BV verstossende Doppelbesteuerung liegt vor, wenn eine steuerpflichtige Person von zwei oder mehreren Kantonen für das gleiche Steuerobjekt und für die gleiche Zeit zu Steuern herangezogen wird (aktuelle Doppelbesteuerung) oder wenn ein Kanton in Verletzung der geltenden Kollisionsnormen seine Steuerhoheit überschreitet und eine Steuer erhebt, zu deren Erhebung ein anderer Kanton zuständig wäre (virtuelle Doppelbesteuerung) (BGE 116 Ia 127 E. 2a S. 130). Vorliegend ist eine aktuelle Doppelbesteuerung gegeben, da die Beschwerdeführerinnen für den Nachlass des G. sowohl an dessen letztem Wohnsitz im Kanton Zürich als auch am letzten Wohnsitz der Vorerbin im Kanton Tessin belastet werden.
b) Zugänge beweglichen Vermögens aus Erbschaft unterliegen nach ständiger Praxis der Erbschaftssteuer im Kanton des letzten Wohnsitzes des Erblassers (BGE 95 I 26 E. 2 S. 29; BGE 108 Ia 252 E. 3 S. 254; ERNST HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, 3. Aufl. 1993, N. 13 zu § 17 S. 241).
Es ist unbestritten, dass die Erbschaft, soweit sie direkt von der verstorbenen F. stammt, im Kanton Tessin zu versteuern ist. Hingegen beansprucht der Kanton Zürich die Steuerhoheit für die Vermögenswerte, die von G., dessen letzter Wohnsitz Zürich war, stammen und die dessen Ehefrau nur als Vorerbin erhalten hatte. Der Kanton Tessin hat denn diese Vermögenswerte in seiner Veranlagungsverfügung und im Einspracheentscheid auch ausdrücklich als vom Onkel herkommend ("quota ricevuta dallo zio") bezeichnet.
Die sog. Nacherbeneinsetzung regelt zwei aufeinanderfolgende Erbgänge in der Weise, dass der Vorerbe durch Verfügung des Erblassers verpflichtet wird, die Erbschaft zu einem späteren Zeitpunkt (meist beim Tod des Vorerben, Art. 489 Abs. 1 ZGB) dem Nacherben auszuliefern. Vorerbe und Nacherbe sind beide unmittelbare Erben desselben Erblassers (vgl. Art. 491 Abs. 1 und Art. 492 Abs. 1 ZGB; ESCHER, Zürcher Kommentar, N. 1 zu Art. 491 ZGB, N. 1 und 2 zu Art. 492 ZGB). Der Nacherbe gilt insbesondere nicht als Erbe des Vorerben (THOMAS CHRISTEN, Nacherbfolge aus steuerrechtlicher Sicht, ASA 63 S. 258). Da der Nacherbe die Erbschaft zivilrechtlich direkt vom Erblasser erwirbt (EUGEN HUBER, Erläuterungen zum Vorentwurf ZGB, Bern 1914, S. 396 f.), liegt die Steuerhoheit am letzten Wohnsitz des Erblassers und nicht an demjenigen des Vorerben (CHRISTEN, a.a.O., S. 275). Es steht somit fest, dass die Steuerhoheit für die Nacherbschaft dem Kanton Zürich zusteht.
c) Die Beschwerdeführerinnen und der Kanton Tessin machen geltend, der Kanton Zürich habe seinen Steueranspruch verwirkt, da er mit dessen Geltendmachung ungebührlich lange zugewartet habe.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt ein Kanton, der die für die Steuerpflicht massgebenden Tatsachen kennt oder kennen kann, das Recht auf Besteuerung, wenn er gleichwohl mit der Erhebung des Steueranspruchs ungebührlich lange zuwartet und wenn überdies ein anderer Kanton - bei Gutheissung dieses erst nachträglich erhobenen Steueranspruchs - zur Rückerstattung von Steuern verpflichtet werden müsste, die er formell ordnungsgemäss, in guten Treuen und in Unkenntnis des kollidierenden Steueranspruchs bezogen hat (BGE 94 I 318 E. 4b S. 321, mit Hinweisen; ASA 56 85 E. 4b; 64 167 E. 5a; Peter Locher, Das interkantonale Doppelbesteuerungsrecht, § 2 IV D, namentlich Nr. 35). Diese Einrede, die nicht nur auf die periodischen Steuern auf dem Einkommen und dem Vermögen, sondern auch auf die Erbschaftssteuer anwendbar ist (BGE 74 I 267 E. 2 S. 271), kann nur von anderen Kantonen, nicht aber vom Steuerpflichtigen selber erhoben werden (BGE 94 I 318 E. 4a S. 321, mit Hinweisen).
Die Einrede des Kantons Tessin dringt im vorliegenden Fall nicht durch. Wohl scheint zuzutreffen, dass der Tod der Vorerbin dem Notariat W., dem Zivilstandsamt der Stadt Zürich und dem Tagblatt der Stadt Zürich mitgeteilt worden ist. Doch mussten diese Mitteilungen nicht dazu führen, dass der Kanton seinen Steueranspruch hätte kennen können. Beim Notariat W. musste der Ehe- und Erbvertrag angefordert werden, im Tagblatt der Stadt Zürich wurde eine Todesanzeige veröffentlicht, und dem Zivilstandsamt der Stadt Zürich wurde der Tod der Vorerbin gemeldet, die Bürgerin dieser Stadt war. Die Finanzdirektion des Kantons Zürich macht aber zu Recht geltend, dass in aller Regel weder die Einforderung eines Ehe- und Erbvertrags noch die Meldung des Todes eines Bürgers der Stadt Zürich mit ausserkantonalem Wohnsitz zu einem Steueranspruch des Kantons führt. Deshalb kann dem Kanton auch nicht angelastet werden, dass solche Meldungen nicht systematisch an die Steuerbehörde weitergeleitet werden. Der Kanton Zürich überprüft offenbar in periodischen Abständen die Steuerverfahren, bei denen im Falle des Versterbens des Vorerben ein Anspruch auf Besteuerung der Nacherbschaft besteht. Es leuchtet ein, dass die Überprüfung, ob der Vorerbe noch lebt, aufwendig sein kann, wenn dieser seinen Wohnsitz nicht im Kanton hat. Unter diesen Umständen lässt sich nicht sagen, dass der Kanton Zürich seinen Anspruch früher hätte geltend machen müssen, zumal die Steuerbehörden des Kantons Tessin denjenigen des Kantons Zürich keine entsprechende Mitteilung gemacht haben.
d) Schliesslich wirft die Finanzdirektion des Kantons Zürich die Frage auf, ob die Beschwerdeführerinnen das Recht zur Doppelbesteuerungsbeschwerde gegenüber dem Kanton Tessin verwirkt haben.
Dieses Recht verwirkt der Steuerpflichtige nach der bundesgerichtlichen Praxis, wenn er in Kenntnis des kollidierenden Steueranspruchs eines anderen Kantons die Besteuerungsbefugnis ausdrücklich oder stillschweigend vorbehaltlos anerkennt, so etwa durch ausdrückliche Erklärung, Abgabe der Steuererklärung, Unterlassen der Einsprache oder weiteren Rechtsmitteln und Bezahlung des veranlagten Steuerbetrags (vgl. BGE 101 Ia 384 E. 1 S. 386; ASA 57 582 E. 2b; 58 538 E. 2c; LOCHER, a.a.O., § 12 III D). Die Verwirkung wird jedoch nicht von Amtes wegen berücksichtigt, sondern nur auf Einrede des Kantons, dessen Steueranspruch dermassen anerkannt wurde (ASA 57 582 E. 2b). Da der Kanton Tessin sich gegenüber den Beschwerdeführerinnen nicht auf die Verwirkung ihres Beschwerderechts beruft, stellt sich diese Frage nicht. | de | Art. 46 Abs. 2 BV (Verbot der Doppelbesteuerung; Besteuerung der Nacherbschaft). Der Nacherbe erwirbt die Erbschaft des Erblassers, weshalb die Besteuerung der Nacherbschaft dem Kanton des letzten Wohnsitzes des Erblassers zur Besteuerung zusteht (E. 2). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-264%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 264
Am 20. Januar 1986 starb G., geb. 1896, wohnhaft gewesen in Zürich. Mit letztwilliger Verfügung hatte er seine Ehefrau F., geboren 1901, als Vorerbin bezeichnet, seine Nichten E. und V. als Nacherbinnen. F. erbte von ihrem Ehemann ein Vermögen von Fr. 3'270'000.--. Sie starb am 26. Januar 1989 mit letztem Wohnsitz in Ascona. Die Nacherbschaft von E. und V. betrug je Fr. 1'271'025.65. Der Kanton Tessin auferlegte den beiden Nacherbinnen für die Erbschaft von G. Erbschaftssteuern von je Fr. 279'620.--.
Am 8. September 1994 gelangte das Kantonale Steueramt Zürich an die Tessiner Veranlagungsbehörde und machte die Steuerhoheit für die Nacherbschaft geltend. Der Kanton Tessin stellte sich auf den Standpunkt, die Vorerbin sei nicht zur Sicherstellung der Nacherbschaft verpflichtet gewesen, weshalb der Kanton Tessin berechtigt gewesen sei, die Erbschaft zu besteuern. Der Steueranspruch des Kantons Zürich sei zudem verwirkt.
Mit Verfügung vom 27. März 1995 verpflichtete die Finanzdirektion des Kantons Zürich E. und V. zur Bezahlung von Erbschaftssteuern von insgesamt Fr. 774'410.--.
Am 25. April 1995 bzw. 26. April 1995 haben E. (Verfahren 2P.155/1995) und V. (Verfahren 2P.157/1995) staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht wegen Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots (Art. 46 Abs. 2 BV) erhoben. In beiden Beschwerden wird beantragt, die Verfügung der Finanzdirektion des Kantons Zürich vom 27. März 1995 aufzuheben, eventuell die Beschwerde gegen den Kanton Tessin gutzuheissen und dessen Einspracheentscheid vom 28. Dezember 1989 aufzuheben.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich beantragt, die staatsrechtlichen Beschwerden gegen den Kanton Zürich abzuweisen. Die Divisione delle contribuzioni des Kantons Tessin stellt Antrag auf Gutheissung der Beschwerden gegen den Kanton Zürich und Abweisung des Eventualantrags der Beschwerdeführerinnen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Eine gegen Art. 46 Abs. 2 BV verstossende Doppelbesteuerung liegt vor, wenn eine steuerpflichtige Person von zwei oder mehreren Kantonen für das gleiche Steuerobjekt und für die gleiche Zeit zu Steuern herangezogen wird (aktuelle Doppelbesteuerung) oder wenn ein Kanton in Verletzung der geltenden Kollisionsnormen seine Steuerhoheit überschreitet und eine Steuer erhebt, zu deren Erhebung ein anderer Kanton zuständig wäre (virtuelle Doppelbesteuerung) (BGE 116 Ia 127 E. 2a S. 130). Vorliegend ist eine aktuelle Doppelbesteuerung gegeben, da die Beschwerdeführerinnen für den Nachlass des G. sowohl an dessen letztem Wohnsitz im Kanton Zürich als auch am letzten Wohnsitz der Vorerbin im Kanton Tessin belastet werden.
b) Zugänge beweglichen Vermögens aus Erbschaft unterliegen nach ständiger Praxis der Erbschaftssteuer im Kanton des letzten Wohnsitzes des Erblassers (BGE 95 I 26 E. 2 S. 29; BGE 108 Ia 252 E. 3 S. 254; ERNST HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, 3. Aufl. 1993, N. 13 zu § 17 S. 241).
Es ist unbestritten, dass die Erbschaft, soweit sie direkt von der verstorbenen F. stammt, im Kanton Tessin zu versteuern ist. Hingegen beansprucht der Kanton Zürich die Steuerhoheit für die Vermögenswerte, die von G., dessen letzter Wohnsitz Zürich war, stammen und die dessen Ehefrau nur als Vorerbin erhalten hatte. Der Kanton Tessin hat denn diese Vermögenswerte in seiner Veranlagungsverfügung und im Einspracheentscheid auch ausdrücklich als vom Onkel herkommend ("quota ricevuta dallo zio") bezeichnet.
Die sog. Nacherbeneinsetzung regelt zwei aufeinanderfolgende Erbgänge in der Weise, dass der Vorerbe durch Verfügung des Erblassers verpflichtet wird, die Erbschaft zu einem späteren Zeitpunkt (meist beim Tod des Vorerben, Art. 489 Abs. 1 ZGB) dem Nacherben auszuliefern. Vorerbe und Nacherbe sind beide unmittelbare Erben desselben Erblassers (vgl. Art. 491 Abs. 1 und Art. 492 Abs. 1 ZGB; ESCHER, Zürcher Kommentar, N. 1 zu Art. 491 ZGB, N. 1 und 2 zu Art. 492 ZGB). Der Nacherbe gilt insbesondere nicht als Erbe des Vorerben (THOMAS CHRISTEN, Nacherbfolge aus steuerrechtlicher Sicht, ASA 63 S. 258). Da der Nacherbe die Erbschaft zivilrechtlich direkt vom Erblasser erwirbt (EUGEN HUBER, Erläuterungen zum Vorentwurf ZGB, Bern 1914, S. 396 f.), liegt die Steuerhoheit am letzten Wohnsitz des Erblassers und nicht an demjenigen des Vorerben (CHRISTEN, a.a.O., S. 275). Es steht somit fest, dass die Steuerhoheit für die Nacherbschaft dem Kanton Zürich zusteht.
c) Die Beschwerdeführerinnen und der Kanton Tessin machen geltend, der Kanton Zürich habe seinen Steueranspruch verwirkt, da er mit dessen Geltendmachung ungebührlich lange zugewartet habe.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt ein Kanton, der die für die Steuerpflicht massgebenden Tatsachen kennt oder kennen kann, das Recht auf Besteuerung, wenn er gleichwohl mit der Erhebung des Steueranspruchs ungebührlich lange zuwartet und wenn überdies ein anderer Kanton - bei Gutheissung dieses erst nachträglich erhobenen Steueranspruchs - zur Rückerstattung von Steuern verpflichtet werden müsste, die er formell ordnungsgemäss, in guten Treuen und in Unkenntnis des kollidierenden Steueranspruchs bezogen hat (BGE 94 I 318 E. 4b S. 321, mit Hinweisen; ASA 56 85 E. 4b; 64 167 E. 5a; Peter Locher, Das interkantonale Doppelbesteuerungsrecht, § 2 IV D, namentlich Nr. 35). Diese Einrede, die nicht nur auf die periodischen Steuern auf dem Einkommen und dem Vermögen, sondern auch auf die Erbschaftssteuer anwendbar ist (BGE 74 I 267 E. 2 S. 271), kann nur von anderen Kantonen, nicht aber vom Steuerpflichtigen selber erhoben werden (BGE 94 I 318 E. 4a S. 321, mit Hinweisen).
Die Einrede des Kantons Tessin dringt im vorliegenden Fall nicht durch. Wohl scheint zuzutreffen, dass der Tod der Vorerbin dem Notariat W., dem Zivilstandsamt der Stadt Zürich und dem Tagblatt der Stadt Zürich mitgeteilt worden ist. Doch mussten diese Mitteilungen nicht dazu führen, dass der Kanton seinen Steueranspruch hätte kennen können. Beim Notariat W. musste der Ehe- und Erbvertrag angefordert werden, im Tagblatt der Stadt Zürich wurde eine Todesanzeige veröffentlicht, und dem Zivilstandsamt der Stadt Zürich wurde der Tod der Vorerbin gemeldet, die Bürgerin dieser Stadt war. Die Finanzdirektion des Kantons Zürich macht aber zu Recht geltend, dass in aller Regel weder die Einforderung eines Ehe- und Erbvertrags noch die Meldung des Todes eines Bürgers der Stadt Zürich mit ausserkantonalem Wohnsitz zu einem Steueranspruch des Kantons führt. Deshalb kann dem Kanton auch nicht angelastet werden, dass solche Meldungen nicht systematisch an die Steuerbehörde weitergeleitet werden. Der Kanton Zürich überprüft offenbar in periodischen Abständen die Steuerverfahren, bei denen im Falle des Versterbens des Vorerben ein Anspruch auf Besteuerung der Nacherbschaft besteht. Es leuchtet ein, dass die Überprüfung, ob der Vorerbe noch lebt, aufwendig sein kann, wenn dieser seinen Wohnsitz nicht im Kanton hat. Unter diesen Umständen lässt sich nicht sagen, dass der Kanton Zürich seinen Anspruch früher hätte geltend machen müssen, zumal die Steuerbehörden des Kantons Tessin denjenigen des Kantons Zürich keine entsprechende Mitteilung gemacht haben.
d) Schliesslich wirft die Finanzdirektion des Kantons Zürich die Frage auf, ob die Beschwerdeführerinnen das Recht zur Doppelbesteuerungsbeschwerde gegenüber dem Kanton Tessin verwirkt haben.
Dieses Recht verwirkt der Steuerpflichtige nach der bundesgerichtlichen Praxis, wenn er in Kenntnis des kollidierenden Steueranspruchs eines anderen Kantons die Besteuerungsbefugnis ausdrücklich oder stillschweigend vorbehaltlos anerkennt, so etwa durch ausdrückliche Erklärung, Abgabe der Steuererklärung, Unterlassen der Einsprache oder weiteren Rechtsmitteln und Bezahlung des veranlagten Steuerbetrags (vgl. BGE 101 Ia 384 E. 1 S. 386; ASA 57 582 E. 2b; 58 538 E. 2c; LOCHER, a.a.O., § 12 III D). Die Verwirkung wird jedoch nicht von Amtes wegen berücksichtigt, sondern nur auf Einrede des Kantons, dessen Steueranspruch dermassen anerkannt wurde (ASA 57 582 E. 2b). Da der Kanton Tessin sich gegenüber den Beschwerdeführerinnen nicht auf die Verwirkung ihres Beschwerderechts beruft, stellt sich diese Frage nicht. | de | Art. 46 al. 2 Cst. (interdiction de la double imposition; imposition de la substitution fidéicommissaire). La compétence d'imposer la succession acquise par l'appelé d'une substitution fidéicommissaire appartient au canton du dernier domicile du disposant, l'appelé recevant la succession de celui-ci (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-264%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 264
Am 20. Januar 1986 starb G., geb. 1896, wohnhaft gewesen in Zürich. Mit letztwilliger Verfügung hatte er seine Ehefrau F., geboren 1901, als Vorerbin bezeichnet, seine Nichten E. und V. als Nacherbinnen. F. erbte von ihrem Ehemann ein Vermögen von Fr. 3'270'000.--. Sie starb am 26. Januar 1989 mit letztem Wohnsitz in Ascona. Die Nacherbschaft von E. und V. betrug je Fr. 1'271'025.65. Der Kanton Tessin auferlegte den beiden Nacherbinnen für die Erbschaft von G. Erbschaftssteuern von je Fr. 279'620.--.
Am 8. September 1994 gelangte das Kantonale Steueramt Zürich an die Tessiner Veranlagungsbehörde und machte die Steuerhoheit für die Nacherbschaft geltend. Der Kanton Tessin stellte sich auf den Standpunkt, die Vorerbin sei nicht zur Sicherstellung der Nacherbschaft verpflichtet gewesen, weshalb der Kanton Tessin berechtigt gewesen sei, die Erbschaft zu besteuern. Der Steueranspruch des Kantons Zürich sei zudem verwirkt.
Mit Verfügung vom 27. März 1995 verpflichtete die Finanzdirektion des Kantons Zürich E. und V. zur Bezahlung von Erbschaftssteuern von insgesamt Fr. 774'410.--.
Am 25. April 1995 bzw. 26. April 1995 haben E. (Verfahren 2P.155/1995) und V. (Verfahren 2P.157/1995) staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht wegen Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots (Art. 46 Abs. 2 BV) erhoben. In beiden Beschwerden wird beantragt, die Verfügung der Finanzdirektion des Kantons Zürich vom 27. März 1995 aufzuheben, eventuell die Beschwerde gegen den Kanton Tessin gutzuheissen und dessen Einspracheentscheid vom 28. Dezember 1989 aufzuheben.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich beantragt, die staatsrechtlichen Beschwerden gegen den Kanton Zürich abzuweisen. Die Divisione delle contribuzioni des Kantons Tessin stellt Antrag auf Gutheissung der Beschwerden gegen den Kanton Zürich und Abweisung des Eventualantrags der Beschwerdeführerinnen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Eine gegen Art. 46 Abs. 2 BV verstossende Doppelbesteuerung liegt vor, wenn eine steuerpflichtige Person von zwei oder mehreren Kantonen für das gleiche Steuerobjekt und für die gleiche Zeit zu Steuern herangezogen wird (aktuelle Doppelbesteuerung) oder wenn ein Kanton in Verletzung der geltenden Kollisionsnormen seine Steuerhoheit überschreitet und eine Steuer erhebt, zu deren Erhebung ein anderer Kanton zuständig wäre (virtuelle Doppelbesteuerung) (BGE 116 Ia 127 E. 2a S. 130). Vorliegend ist eine aktuelle Doppelbesteuerung gegeben, da die Beschwerdeführerinnen für den Nachlass des G. sowohl an dessen letztem Wohnsitz im Kanton Zürich als auch am letzten Wohnsitz der Vorerbin im Kanton Tessin belastet werden.
b) Zugänge beweglichen Vermögens aus Erbschaft unterliegen nach ständiger Praxis der Erbschaftssteuer im Kanton des letzten Wohnsitzes des Erblassers (BGE 95 I 26 E. 2 S. 29; BGE 108 Ia 252 E. 3 S. 254; ERNST HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, 3. Aufl. 1993, N. 13 zu § 17 S. 241).
Es ist unbestritten, dass die Erbschaft, soweit sie direkt von der verstorbenen F. stammt, im Kanton Tessin zu versteuern ist. Hingegen beansprucht der Kanton Zürich die Steuerhoheit für die Vermögenswerte, die von G., dessen letzter Wohnsitz Zürich war, stammen und die dessen Ehefrau nur als Vorerbin erhalten hatte. Der Kanton Tessin hat denn diese Vermögenswerte in seiner Veranlagungsverfügung und im Einspracheentscheid auch ausdrücklich als vom Onkel herkommend ("quota ricevuta dallo zio") bezeichnet.
Die sog. Nacherbeneinsetzung regelt zwei aufeinanderfolgende Erbgänge in der Weise, dass der Vorerbe durch Verfügung des Erblassers verpflichtet wird, die Erbschaft zu einem späteren Zeitpunkt (meist beim Tod des Vorerben, Art. 489 Abs. 1 ZGB) dem Nacherben auszuliefern. Vorerbe und Nacherbe sind beide unmittelbare Erben desselben Erblassers (vgl. Art. 491 Abs. 1 und Art. 492 Abs. 1 ZGB; ESCHER, Zürcher Kommentar, N. 1 zu Art. 491 ZGB, N. 1 und 2 zu Art. 492 ZGB). Der Nacherbe gilt insbesondere nicht als Erbe des Vorerben (THOMAS CHRISTEN, Nacherbfolge aus steuerrechtlicher Sicht, ASA 63 S. 258). Da der Nacherbe die Erbschaft zivilrechtlich direkt vom Erblasser erwirbt (EUGEN HUBER, Erläuterungen zum Vorentwurf ZGB, Bern 1914, S. 396 f.), liegt die Steuerhoheit am letzten Wohnsitz des Erblassers und nicht an demjenigen des Vorerben (CHRISTEN, a.a.O., S. 275). Es steht somit fest, dass die Steuerhoheit für die Nacherbschaft dem Kanton Zürich zusteht.
c) Die Beschwerdeführerinnen und der Kanton Tessin machen geltend, der Kanton Zürich habe seinen Steueranspruch verwirkt, da er mit dessen Geltendmachung ungebührlich lange zugewartet habe.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt ein Kanton, der die für die Steuerpflicht massgebenden Tatsachen kennt oder kennen kann, das Recht auf Besteuerung, wenn er gleichwohl mit der Erhebung des Steueranspruchs ungebührlich lange zuwartet und wenn überdies ein anderer Kanton - bei Gutheissung dieses erst nachträglich erhobenen Steueranspruchs - zur Rückerstattung von Steuern verpflichtet werden müsste, die er formell ordnungsgemäss, in guten Treuen und in Unkenntnis des kollidierenden Steueranspruchs bezogen hat (BGE 94 I 318 E. 4b S. 321, mit Hinweisen; ASA 56 85 E. 4b; 64 167 E. 5a; Peter Locher, Das interkantonale Doppelbesteuerungsrecht, § 2 IV D, namentlich Nr. 35). Diese Einrede, die nicht nur auf die periodischen Steuern auf dem Einkommen und dem Vermögen, sondern auch auf die Erbschaftssteuer anwendbar ist (BGE 74 I 267 E. 2 S. 271), kann nur von anderen Kantonen, nicht aber vom Steuerpflichtigen selber erhoben werden (BGE 94 I 318 E. 4a S. 321, mit Hinweisen).
Die Einrede des Kantons Tessin dringt im vorliegenden Fall nicht durch. Wohl scheint zuzutreffen, dass der Tod der Vorerbin dem Notariat W., dem Zivilstandsamt der Stadt Zürich und dem Tagblatt der Stadt Zürich mitgeteilt worden ist. Doch mussten diese Mitteilungen nicht dazu führen, dass der Kanton seinen Steueranspruch hätte kennen können. Beim Notariat W. musste der Ehe- und Erbvertrag angefordert werden, im Tagblatt der Stadt Zürich wurde eine Todesanzeige veröffentlicht, und dem Zivilstandsamt der Stadt Zürich wurde der Tod der Vorerbin gemeldet, die Bürgerin dieser Stadt war. Die Finanzdirektion des Kantons Zürich macht aber zu Recht geltend, dass in aller Regel weder die Einforderung eines Ehe- und Erbvertrags noch die Meldung des Todes eines Bürgers der Stadt Zürich mit ausserkantonalem Wohnsitz zu einem Steueranspruch des Kantons führt. Deshalb kann dem Kanton auch nicht angelastet werden, dass solche Meldungen nicht systematisch an die Steuerbehörde weitergeleitet werden. Der Kanton Zürich überprüft offenbar in periodischen Abständen die Steuerverfahren, bei denen im Falle des Versterbens des Vorerben ein Anspruch auf Besteuerung der Nacherbschaft besteht. Es leuchtet ein, dass die Überprüfung, ob der Vorerbe noch lebt, aufwendig sein kann, wenn dieser seinen Wohnsitz nicht im Kanton hat. Unter diesen Umständen lässt sich nicht sagen, dass der Kanton Zürich seinen Anspruch früher hätte geltend machen müssen, zumal die Steuerbehörden des Kantons Tessin denjenigen des Kantons Zürich keine entsprechende Mitteilung gemacht haben.
d) Schliesslich wirft die Finanzdirektion des Kantons Zürich die Frage auf, ob die Beschwerdeführerinnen das Recht zur Doppelbesteuerungsbeschwerde gegenüber dem Kanton Tessin verwirkt haben.
Dieses Recht verwirkt der Steuerpflichtige nach der bundesgerichtlichen Praxis, wenn er in Kenntnis des kollidierenden Steueranspruchs eines anderen Kantons die Besteuerungsbefugnis ausdrücklich oder stillschweigend vorbehaltlos anerkennt, so etwa durch ausdrückliche Erklärung, Abgabe der Steuererklärung, Unterlassen der Einsprache oder weiteren Rechtsmitteln und Bezahlung des veranlagten Steuerbetrags (vgl. BGE 101 Ia 384 E. 1 S. 386; ASA 57 582 E. 2b; 58 538 E. 2c; LOCHER, a.a.O., § 12 III D). Die Verwirkung wird jedoch nicht von Amtes wegen berücksichtigt, sondern nur auf Einrede des Kantons, dessen Steueranspruch dermassen anerkannt wurde (ASA 57 582 E. 2b). Da der Kanton Tessin sich gegenüber den Beschwerdeführerinnen nicht auf die Verwirkung ihres Beschwerderechts beruft, stellt sich diese Frage nicht. | de | Art. 46 cpv. 2 Cost. (divieto della doppia imposizione; imposizione della sostituzione fedecommissaria). L'erede sostituito acquista l'eredità del disponente, motivo per cui spetta al cantone dell'ultimo domicilio del disponente tassare l'eredità (consid. 2). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-264%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,549 | 123 I 268 | 123 I 268
Sachverhalt ab Seite 268
H. ist geständig, am 14. Juni 1996 seine Ehefrau sowie seinen jüngeren Sohn P. im gemeinsamen Wohnhaus mit je zwei Kopfschüssen getötet zu haben. Er befindet sich deswegen seit 16. Juni 1996 in Untersuchungshaft. Am 17. Juli 1997 stellte H. beim Präsidenten der Beschwerdekammer in Strafsachen des Obergerichtes des Kantons Aargau ein Haftentlassungsgesuch. Mit Eingabe vom 22. Juli 1997 erklärte er sich mit der Sistierung seines Haftentlassungsgesuches bis zum Vorliegen des psychiatrischen Gutachtens einverstanden. Da sich die Erstellung der Expertise verzögerte, beantragte H. am 23. September 1997 die Aufhebung der Sistierung, worauf das Präsidium der Beschwerdekammer das Haftentlassungsgesuch mit Entscheid vom 25. September 1997 abwies. Gegen diesen Entscheid gelangte H. mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 21. Oktober 1997 an das Bundesgericht. Er rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit sowie von Art. 4 BV (rechtliches Gehör, Willkürverbot) und Art. 5 EMRK, und er beantragt neben der Aufhebung des angefochtenen Entscheides seine sofortige Haftentlassung. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Im angefochtenen Entscheid wird die Fortdauer der Untersuchungshaft auf den dringenden Tatverdacht gestützt, der Beschwerdeführer habe seine Ehefrau sowie seinen 19 Jahre alten Sohn P. umgebracht und seinen zwei Jahre älteren Sohn T. zu töten versucht. Angesichts der bisher ermittelten Tatumstände und Tatmotive könne ohne ausführliche psychiatrische Begutachtung die Gefahr, dass der Beschwerdeführer in Freiheit weitere Gewalttaten verüben könnte, nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen werden. "Ohne nachvollziehbare psychiatrische Schlussfolgerung mit schlüssigem Befund und ausführlicher Anamnese" bestehe die Gefahr, dass der Beschwerdeführer "nach einer Haftentlassung erneut unter psychischen Druck geraten könnte, etwa wenn seine Erwartungen mit Bezug auf Kontakte zu seinem Sohn T., weiteren Angehörigen oder ehemaligen Bekannten, oder aber mit Bezug auf die strafrechtliche Würdigung des Tatgeschehens durch die Staatsanwaltschaft und das Gericht enttäuscht würden, um doch noch zur Vollendung seines einst gefassten Entschlusses zu schreiten".
b) Der Beschwerdeführer bestreitet den dringenden Tatverdacht nicht, er wendet sich jedoch gegen die Annahme von Fortsetzungsgefahr. Er macht im wesentlichen geltend, er habe "beabsichtigt, seine ganze Familie sowie sich selber umzubringen, um den drohenden finanziellen Ruin, die Schmach und das von ihm befürchtete Auseinanderbrechen der Familie zu verhindern". Er sei "kein typischer Wiederholungstäter" und habe seine Ehefrau und seinen Sohn P. "aus einer psychischen Extremsituation heraus" getötet. Die damalige "Drucksituation" bestehe heute nicht mehr. Seinem überlebenden Sohn T. gegenüber habe er "keine Ressentiments", und er sehe "heute keinen Grund mehr", seinen ursprünglichen Tötungsentschluss zu verwirklichen. Aus einem Schreiben der Psychiaterin Dr. R. gehe zudem hervor, dass in seinem Fall weder Gemeingefährlichkeit noch Flucht- oder Rückfallsgefahr vorliege. Zwar stehe die definitive psychiatrische Expertise noch aus, es sei jedoch "eher illusorisch zu meinen, ein ausführliches, begründetes Gutachten sei viel sicherer". Zudem sei dem Beschwerdeführer in Aussicht gestellt worden, dass er sich nach seiner Haftentlassung in ein Kapuzinerkloster begeben könne. Er werde dort "in einem geregelten Tagesablauf und in einem geschützten Rahmen Aufenthalt finden". "Drucksituationen, wie sie aufgrund der täglichen Probleme entstehen können", würden "dadurch praktisch ausgeschlossen", zumal er sich auch noch in psychotherapeutische Behandlung begeben werde.
c) Nach aargauischem Strafprozessrecht kann aus sicherheitspolizeilichen Gründen ein Haftbefehl erlassen werden, wenn die Freiheit des Beschuldigten mit Gefahr für andere verbunden ist, insbesondere, wenn eine Fortsetzung der strafbaren Tätigkeit zu befürchten ist (§ 67 Abs. 2 StPO/AG). Die Anordnung von Haft wegen Fortsetzungsgefahr kann dem strafprozessualen Ziel der Beschleunigung dienen, indem verhindert wird, dass sich das Verfahren durch immer neue Delikte kompliziert und in die Länge zieht (BGE 105 Ia 26 E. 3c S. 31). Auch die Wahrung des Interesses an der Verhütung weiterer schwerer Delikte ist nicht verfassungs- und grundrechtswidrig. Vielmehr anerkennt Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK ausdrücklich die Notwendigkeit, den Angeschuldigten an der Begehung einer strafbaren Handlung zu hindern, somit Spezialprävention, als Haftgrund an (vgl. nicht amtlich publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 7. Oktober 1992 i.S. R. B., E. 4c = EuGRZ 1992 S. 553 ff., 556). Bei der Annahme, dass der Angeschuldigte weitere Verbrechen oder Vergehen begehen könnte, ist allerdings Zurückhaltung geboten.
Da Präventivhaft einen schwerwiegenden Eingriff in das Recht der persönlichen Freiheit darstellt, muss sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Die Anordnung von Untersuchungshaft wegen Fortsetzungsgefahr ist verhältnismässig, wenn einerseits die Rückfallprognose sehr ungünstig und anderseits die zu befürchtenden Delikte von schwerer Natur sind. Die rein hypothetische Möglichkeit der Verübung weiterer Delikte sowie die Wahrscheinlichkeit, dass nur geringfügige Straftaten verübt werden, reichen dagegen nicht aus, um eine Präventivhaft zu begründen. Schliesslich gilt auch bei der Präventivhaft - wie bei den übrigen Haftarten - dass sie nur als ultima ratio angeordnet oder aufrecht erhalten werden darf. Wo sie durch mildere Massnahmen (wie z.B. ärztliche Betreuung, regelmässige Meldung bei einer Amtsstelle, Anordnung von anderen evtl. stationären Betreuungsmassnahmen etc.) ersetzt werden kann, muss von der Anordnung oder Fortdauer der Haft abgesehen und an ihrer Stelle eine dieser Ersatzmassnahmen angeordnet werden (BGE 116 Ia 420 E. 2a-b S. 422 f., E. 3c-d S. 424 f.; BGE 105 Ia 26 E. 3c-d S. 31; Urteil vom 7. Oktober 1992, E. 4c = EuGRZ 1992 S. 553 ff., 556).
d) Bei staatsrechtlichen Beschwerden, die gestützt auf das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit wegen der Ablehnung eines Haftentlassungsgesuches erhoben werden, prüft das Bundesgericht im Hinblick auf die Schwere des Eingriffes die Auslegung und Anwendung des entsprechenden kantonalen Rechtes frei. Soweit jedoch reine Sachverhaltsfragen und damit Fragen der Beweiswürdigung zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht nur ein, wenn die tatsächlichen Feststellungen der kantonalen Instanz willkürlich sind (BGE 123 I 31 E. 3a S. 35 mit Hinweisen).
e) Selbst wenn sich im vorliegenden Fall aus den Akten keine sehr hohe Wahrscheinlichkeit dafür ableiten lässt, dass der Beschwerdeführer nach seiner Freilassung erneut Menschen töten würde, lässt dies seine Inhaftierung nicht als verfassungswidrig erscheinen. Bei Gewalttaten von derartiger Schwere darf an die Annahme von Wiederholungsgefahr kein allzu hoher Massstab gelegt werden. Anders zu entscheiden hiesse, die potentiellen Opfer von neuerlichen Verzweiflungs- oder Kurzschlussreaktionen des Beschwerdeführers einem nicht verantwortbaren Risiko auszusetzen. Dies muss um so mehr gelten, als der Beschwerdeführer selbst darlegt, er habe ursprünglich beabsichtigt, auch noch seinen älteren Sohn T. zu töten; dies sei "zunächst daran" gescheitert, "dass dieser nicht zuhause war". Später habe er "den Entschluss, seinen älteren Sohn auch noch zu töten, fallengelassen". Gemäss seinen Aussagen in den polizeilichen Befragungen ist der Beschwerdeführer am 16. Juni 1996 (um ca. 04.00 Uhr) bewaffnet und mit Tötungsabsicht in das Zimmer seines Sohnes T. eingetreten. Das Vorhaben sei aber fehlgeschlagen, weil der Sohn aufwachte.
aa) Die Unberechenbarkeit des Beschwerdeführers findet nicht zuletzt in den Tötungshandlungen selbst ihren Ausdruck. Nach eigenen Angaben hat er seine beiden Opfer je mit zwei Kopfschüssen umgebracht. Bei seinem Sohn P. habe er dabei eine List angewendet, indem er diesen bat, ihm in den Keller zu folgen, angeblich damit ihm dieser beim Herauftragen einer schweren Schachtel helfe. Als ihm sein Sohn den Rücken zudrehte, habe er ihn von hinten in den Kopf geschossen und ihm anschliessend einen "Fangschuss" in die Schläfe versetzt. Gemäss dem polizeilichen Schlussbericht vom 16. April 1997 waren die Tötungen minutiös geplant worden. Ausserdem habe der Beschwerdeführer sorgfältig versucht, die Spuren zu verwischen, worin eine erschreckende Zielstrebigkeit zum Ausdruck kommt. Inwiefern die Tötungen seiner Ehefrau und seines Sohnes P. als einmalige und isolierte Verzweiflungstaten bzw. als Affekthandlungen qualifiziert werden können und inwieweit die Zurechnungsfähigkeit des Beschwerdeführers beeinträchtigt war, wird vom erkennenden Strafgericht zu beurteilen sein. Zusätzliche Aufschlüsse bezüglich Gefährdung von Drittpersonen können auch vom ausstehenden psychiatrischen Gutachten erwartet werden. Gewisse Anzeichen für seelische Störungen sind allerdings schon den vorliegenden Akten zu entnehmen. Dies gilt namentlich für die Ausführungen des Beschwerdeführers, er habe seine Ehefrau und seinen Sohn P. unter anderem deshalb getötet, um "das von ihm befürchtete Auseinanderbrechen der Familie zu verhindern". Ähnliches gilt für seine Aussage anlässlich der polizeilichen Befragungen, wonach er bei den Tötungen auf "das Wohl" seiner Familie bedacht gewesen sei. Dass er in seinen Tötungsabsichten im übrigen wankelmütig und inkonsequent ist, manifestiert sich daran, dass er seinen (angeblichen) Suizidvorsatz nach wenigen Tagen wieder aufgegeben hat.
bb) Die schriftliche Erklärung der Psychiaterin Dr. R. vom 18. September 1997, wonach "aus psychiatrischer Sicht" beim Beschwerdeführer "weder von einer Gemeingefährlichkeit, noch von Fluchtgefahr oder Rückfallgefahr ausgegangen werden muss", wird nicht näher begründet und ist insofern nicht nachvollziehbar. Den kantonalen Behörden ist darin zuzustimmen, dass es rechtlich nicht verantwortbar ist, den Beschwerdeführer ohne sorgfältige psychiatrische Begutachtung, welche Rückschlüsse auf seinen geistigen und affektiven Zustand erlaubt, auf freien Fuss zu setzen. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe "aus einer psychischen Extremsituation heraus" gehandelt. Er beschreibt diese Extremsituation als "Angstpsychose und Depression", "die genaue psychiatrische Beurteilung" bleibe "jedoch dem Gutachten vorbehalten". Ohne dieses Gutachten bzw. ohne sachlich überzeugende psychiatrische Befunde sind keine begründeten Aussichten (geschweige denn eine Gewähr) dafür vorhanden, dass der Beschwerdeführer in Freiheit nicht neuerlich in eine psychische Extremsituation bzw. in einen Zustand der Angstpsychose und Depression geraten und in der Folge das Leben von Menschen in Gefahr bringen könnte.
cc) Bei dieser Sachlage verletzt es weder das ungeschriebene verfassungsmässige Individualrecht der persönlichen Freiheit noch Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK, wenn die kantonalen Instanzen beim gegenwärtigen Stand des Verfahrens ausreichend konkrete Anzeichen für das Bestehen von Fortsetzungsgefahr bejaht haben.
3. Schliesslich rügt der Beschwerdeführer auch noch eine überlange Dauer der Untersuchungshaft.
a) Gemäss Art. 5 Ziff. 3 EMRK hat eine in Haft gehaltene Person Anspruch darauf, innerhalb einer angemessenen Frist abgeurteilt oder während des Verfahrens aus der Haft entlassen zu werden. Dass eine an sich gerechtfertigte Haft nicht übermässig lange dauern darf, ergibt sich auch aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit (BGE 105 Ia 26 E. 4b S. 32 mit Hinweisen). Eine übermässige Haft stellt eine unverhältnismässige Beschränkung dieses Grundrechts dar. Sie liegt dann vor, wenn die Haftfrist die mutmassliche Dauer der zu erwartenden Freiheitsstrafe übersteigt. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der Haftdauer ist der Schwere der untersuchten Straftaten Rechnung zu tragen. Der Haftrichter darf die Haft nur solange erstrecken, als ihre Dauer nicht in grosse Nähe der konkret zu erwartenden Strafe rückt. Im weiteren kann eine Haft die zulässige Dauer auch dann überschreiten, wenn die Strafuntersuchung nicht genügend vorangetrieben wird, wobei sowohl das Verhalten der Justizbehörden als auch dasjenige des Inhaftierten in Betracht gezogen werden müssen (BGE 116 Ia 143 E. 5a S. 147; BGE 107 Ia 256 E. 2b S. 258). Nach der übereinstimmenden Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention ist die Frage, ob eine Haftdauer als übermässig bezeichnet werden muss, aufgrund der konkreten Verhältnisse des einzelnen Falles zu beurteilen (BGE 107 Ia 256 E. 2b S. 258 mit Hinweisen auf Entscheide der Strassburger Organe; nicht amtlich publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 4. Februar 1994 i.S. Y. Ö. = Plädoyer 1994 Nr. 4, S. 61 ff.). In einem die Schweiz betreffenden Urteil vom 26. Januar 1993 i.S. W. hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte denn auch die Auffassung der Kommission abgelehnt, wonach Art. 5 Ziff. 3 EMRK eine abstrakte Höchstdauer der Haft vorsehe (EGMR Série A, vol. 254, Ziff. 30 = EuGRZ 1993 S. 384 f.).
b) Der Auffassung des Beschwerdeführers, die bisher erlittene Untersuchungshaft sei unverhältnismässig lang, ist nicht zuzustimmen. Er befindet sich seit 16. Juni 1996 in Haft. Für einfache vorsätzliche Tötung sieht das Gesetz Zuchthaus nicht unter fünf Jahren vor (Art. 111 StGB). Angesichts der mehrfachen Tötung droht ausserdem eine Strafschärfung nach Art. 68 StGB. Was die Fragen der rechtlichen Qualifizierung der Tötungshandlungen (vorsätzliche Tötung, Totschlag oder Mord), einer etwaigen Verminderung der Zurechnungsfähigkeit oder anderer allfälliger Strafmilderungsgründe betrifft, kann dem Strafurteil des erkennenden Richters nicht vorgegriffen werden, zumal auch die psychiatrische Begutachtung noch aussteht. In jedem Fall muss der Beschwerdeführer nach dem gegenwärtigen Stand der Untersuchung ernsthaft mit einem mehrjährigen Freiheitsentzug rechnen. Die bisher erstandene Untersuchungshaft von weniger als siebzehn Monaten ist somit noch nicht in grosse Nähe der im Falle einer Verurteilung zu erwartenden freiheitsentziehenden Sanktion gerückt. Da der Beschwerdeführer auch nicht darlegt, die kantonalen Behörden hätten das Verfahren nicht ausreichend vorangetrieben, erweist sich die Rüge der überlangen Haftdauer als ebenfalls unbegründet. | de | Persönliche Freiheit, Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK, Art. 5 Ziff. 3 EMRK (Untersuchungshaft, Fortsetzungsgefahr, Haftdauer). Anforderungen an den Nachweis von Wiederholungsgefahr bei schweren Gewaltdelikten (E. 2, Präzisierung der Rechtsprechung). Grundsätze für die verfassungsrechtliche Überprüfung der Verhältnismässigkeit der Untersuchungshaft (E. 3). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-268%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 268
H. ist geständig, am 14. Juni 1996 seine Ehefrau sowie seinen jüngeren Sohn P. im gemeinsamen Wohnhaus mit je zwei Kopfschüssen getötet zu haben. Er befindet sich deswegen seit 16. Juni 1996 in Untersuchungshaft. Am 17. Juli 1997 stellte H. beim Präsidenten der Beschwerdekammer in Strafsachen des Obergerichtes des Kantons Aargau ein Haftentlassungsgesuch. Mit Eingabe vom 22. Juli 1997 erklärte er sich mit der Sistierung seines Haftentlassungsgesuches bis zum Vorliegen des psychiatrischen Gutachtens einverstanden. Da sich die Erstellung der Expertise verzögerte, beantragte H. am 23. September 1997 die Aufhebung der Sistierung, worauf das Präsidium der Beschwerdekammer das Haftentlassungsgesuch mit Entscheid vom 25. September 1997 abwies. Gegen diesen Entscheid gelangte H. mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 21. Oktober 1997 an das Bundesgericht. Er rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit sowie von Art. 4 BV (rechtliches Gehör, Willkürverbot) und Art. 5 EMRK, und er beantragt neben der Aufhebung des angefochtenen Entscheides seine sofortige Haftentlassung. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Im angefochtenen Entscheid wird die Fortdauer der Untersuchungshaft auf den dringenden Tatverdacht gestützt, der Beschwerdeführer habe seine Ehefrau sowie seinen 19 Jahre alten Sohn P. umgebracht und seinen zwei Jahre älteren Sohn T. zu töten versucht. Angesichts der bisher ermittelten Tatumstände und Tatmotive könne ohne ausführliche psychiatrische Begutachtung die Gefahr, dass der Beschwerdeführer in Freiheit weitere Gewalttaten verüben könnte, nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen werden. "Ohne nachvollziehbare psychiatrische Schlussfolgerung mit schlüssigem Befund und ausführlicher Anamnese" bestehe die Gefahr, dass der Beschwerdeführer "nach einer Haftentlassung erneut unter psychischen Druck geraten könnte, etwa wenn seine Erwartungen mit Bezug auf Kontakte zu seinem Sohn T., weiteren Angehörigen oder ehemaligen Bekannten, oder aber mit Bezug auf die strafrechtliche Würdigung des Tatgeschehens durch die Staatsanwaltschaft und das Gericht enttäuscht würden, um doch noch zur Vollendung seines einst gefassten Entschlusses zu schreiten".
b) Der Beschwerdeführer bestreitet den dringenden Tatverdacht nicht, er wendet sich jedoch gegen die Annahme von Fortsetzungsgefahr. Er macht im wesentlichen geltend, er habe "beabsichtigt, seine ganze Familie sowie sich selber umzubringen, um den drohenden finanziellen Ruin, die Schmach und das von ihm befürchtete Auseinanderbrechen der Familie zu verhindern". Er sei "kein typischer Wiederholungstäter" und habe seine Ehefrau und seinen Sohn P. "aus einer psychischen Extremsituation heraus" getötet. Die damalige "Drucksituation" bestehe heute nicht mehr. Seinem überlebenden Sohn T. gegenüber habe er "keine Ressentiments", und er sehe "heute keinen Grund mehr", seinen ursprünglichen Tötungsentschluss zu verwirklichen. Aus einem Schreiben der Psychiaterin Dr. R. gehe zudem hervor, dass in seinem Fall weder Gemeingefährlichkeit noch Flucht- oder Rückfallsgefahr vorliege. Zwar stehe die definitive psychiatrische Expertise noch aus, es sei jedoch "eher illusorisch zu meinen, ein ausführliches, begründetes Gutachten sei viel sicherer". Zudem sei dem Beschwerdeführer in Aussicht gestellt worden, dass er sich nach seiner Haftentlassung in ein Kapuzinerkloster begeben könne. Er werde dort "in einem geregelten Tagesablauf und in einem geschützten Rahmen Aufenthalt finden". "Drucksituationen, wie sie aufgrund der täglichen Probleme entstehen können", würden "dadurch praktisch ausgeschlossen", zumal er sich auch noch in psychotherapeutische Behandlung begeben werde.
c) Nach aargauischem Strafprozessrecht kann aus sicherheitspolizeilichen Gründen ein Haftbefehl erlassen werden, wenn die Freiheit des Beschuldigten mit Gefahr für andere verbunden ist, insbesondere, wenn eine Fortsetzung der strafbaren Tätigkeit zu befürchten ist (§ 67 Abs. 2 StPO/AG). Die Anordnung von Haft wegen Fortsetzungsgefahr kann dem strafprozessualen Ziel der Beschleunigung dienen, indem verhindert wird, dass sich das Verfahren durch immer neue Delikte kompliziert und in die Länge zieht (BGE 105 Ia 26 E. 3c S. 31). Auch die Wahrung des Interesses an der Verhütung weiterer schwerer Delikte ist nicht verfassungs- und grundrechtswidrig. Vielmehr anerkennt Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK ausdrücklich die Notwendigkeit, den Angeschuldigten an der Begehung einer strafbaren Handlung zu hindern, somit Spezialprävention, als Haftgrund an (vgl. nicht amtlich publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 7. Oktober 1992 i.S. R. B., E. 4c = EuGRZ 1992 S. 553 ff., 556). Bei der Annahme, dass der Angeschuldigte weitere Verbrechen oder Vergehen begehen könnte, ist allerdings Zurückhaltung geboten.
Da Präventivhaft einen schwerwiegenden Eingriff in das Recht der persönlichen Freiheit darstellt, muss sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Die Anordnung von Untersuchungshaft wegen Fortsetzungsgefahr ist verhältnismässig, wenn einerseits die Rückfallprognose sehr ungünstig und anderseits die zu befürchtenden Delikte von schwerer Natur sind. Die rein hypothetische Möglichkeit der Verübung weiterer Delikte sowie die Wahrscheinlichkeit, dass nur geringfügige Straftaten verübt werden, reichen dagegen nicht aus, um eine Präventivhaft zu begründen. Schliesslich gilt auch bei der Präventivhaft - wie bei den übrigen Haftarten - dass sie nur als ultima ratio angeordnet oder aufrecht erhalten werden darf. Wo sie durch mildere Massnahmen (wie z.B. ärztliche Betreuung, regelmässige Meldung bei einer Amtsstelle, Anordnung von anderen evtl. stationären Betreuungsmassnahmen etc.) ersetzt werden kann, muss von der Anordnung oder Fortdauer der Haft abgesehen und an ihrer Stelle eine dieser Ersatzmassnahmen angeordnet werden (BGE 116 Ia 420 E. 2a-b S. 422 f., E. 3c-d S. 424 f.; BGE 105 Ia 26 E. 3c-d S. 31; Urteil vom 7. Oktober 1992, E. 4c = EuGRZ 1992 S. 553 ff., 556).
d) Bei staatsrechtlichen Beschwerden, die gestützt auf das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit wegen der Ablehnung eines Haftentlassungsgesuches erhoben werden, prüft das Bundesgericht im Hinblick auf die Schwere des Eingriffes die Auslegung und Anwendung des entsprechenden kantonalen Rechtes frei. Soweit jedoch reine Sachverhaltsfragen und damit Fragen der Beweiswürdigung zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht nur ein, wenn die tatsächlichen Feststellungen der kantonalen Instanz willkürlich sind (BGE 123 I 31 E. 3a S. 35 mit Hinweisen).
e) Selbst wenn sich im vorliegenden Fall aus den Akten keine sehr hohe Wahrscheinlichkeit dafür ableiten lässt, dass der Beschwerdeführer nach seiner Freilassung erneut Menschen töten würde, lässt dies seine Inhaftierung nicht als verfassungswidrig erscheinen. Bei Gewalttaten von derartiger Schwere darf an die Annahme von Wiederholungsgefahr kein allzu hoher Massstab gelegt werden. Anders zu entscheiden hiesse, die potentiellen Opfer von neuerlichen Verzweiflungs- oder Kurzschlussreaktionen des Beschwerdeführers einem nicht verantwortbaren Risiko auszusetzen. Dies muss um so mehr gelten, als der Beschwerdeführer selbst darlegt, er habe ursprünglich beabsichtigt, auch noch seinen älteren Sohn T. zu töten; dies sei "zunächst daran" gescheitert, "dass dieser nicht zuhause war". Später habe er "den Entschluss, seinen älteren Sohn auch noch zu töten, fallengelassen". Gemäss seinen Aussagen in den polizeilichen Befragungen ist der Beschwerdeführer am 16. Juni 1996 (um ca. 04.00 Uhr) bewaffnet und mit Tötungsabsicht in das Zimmer seines Sohnes T. eingetreten. Das Vorhaben sei aber fehlgeschlagen, weil der Sohn aufwachte.
aa) Die Unberechenbarkeit des Beschwerdeführers findet nicht zuletzt in den Tötungshandlungen selbst ihren Ausdruck. Nach eigenen Angaben hat er seine beiden Opfer je mit zwei Kopfschüssen umgebracht. Bei seinem Sohn P. habe er dabei eine List angewendet, indem er diesen bat, ihm in den Keller zu folgen, angeblich damit ihm dieser beim Herauftragen einer schweren Schachtel helfe. Als ihm sein Sohn den Rücken zudrehte, habe er ihn von hinten in den Kopf geschossen und ihm anschliessend einen "Fangschuss" in die Schläfe versetzt. Gemäss dem polizeilichen Schlussbericht vom 16. April 1997 waren die Tötungen minutiös geplant worden. Ausserdem habe der Beschwerdeführer sorgfältig versucht, die Spuren zu verwischen, worin eine erschreckende Zielstrebigkeit zum Ausdruck kommt. Inwiefern die Tötungen seiner Ehefrau und seines Sohnes P. als einmalige und isolierte Verzweiflungstaten bzw. als Affekthandlungen qualifiziert werden können und inwieweit die Zurechnungsfähigkeit des Beschwerdeführers beeinträchtigt war, wird vom erkennenden Strafgericht zu beurteilen sein. Zusätzliche Aufschlüsse bezüglich Gefährdung von Drittpersonen können auch vom ausstehenden psychiatrischen Gutachten erwartet werden. Gewisse Anzeichen für seelische Störungen sind allerdings schon den vorliegenden Akten zu entnehmen. Dies gilt namentlich für die Ausführungen des Beschwerdeführers, er habe seine Ehefrau und seinen Sohn P. unter anderem deshalb getötet, um "das von ihm befürchtete Auseinanderbrechen der Familie zu verhindern". Ähnliches gilt für seine Aussage anlässlich der polizeilichen Befragungen, wonach er bei den Tötungen auf "das Wohl" seiner Familie bedacht gewesen sei. Dass er in seinen Tötungsabsichten im übrigen wankelmütig und inkonsequent ist, manifestiert sich daran, dass er seinen (angeblichen) Suizidvorsatz nach wenigen Tagen wieder aufgegeben hat.
bb) Die schriftliche Erklärung der Psychiaterin Dr. R. vom 18. September 1997, wonach "aus psychiatrischer Sicht" beim Beschwerdeführer "weder von einer Gemeingefährlichkeit, noch von Fluchtgefahr oder Rückfallgefahr ausgegangen werden muss", wird nicht näher begründet und ist insofern nicht nachvollziehbar. Den kantonalen Behörden ist darin zuzustimmen, dass es rechtlich nicht verantwortbar ist, den Beschwerdeführer ohne sorgfältige psychiatrische Begutachtung, welche Rückschlüsse auf seinen geistigen und affektiven Zustand erlaubt, auf freien Fuss zu setzen. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe "aus einer psychischen Extremsituation heraus" gehandelt. Er beschreibt diese Extremsituation als "Angstpsychose und Depression", "die genaue psychiatrische Beurteilung" bleibe "jedoch dem Gutachten vorbehalten". Ohne dieses Gutachten bzw. ohne sachlich überzeugende psychiatrische Befunde sind keine begründeten Aussichten (geschweige denn eine Gewähr) dafür vorhanden, dass der Beschwerdeführer in Freiheit nicht neuerlich in eine psychische Extremsituation bzw. in einen Zustand der Angstpsychose und Depression geraten und in der Folge das Leben von Menschen in Gefahr bringen könnte.
cc) Bei dieser Sachlage verletzt es weder das ungeschriebene verfassungsmässige Individualrecht der persönlichen Freiheit noch Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK, wenn die kantonalen Instanzen beim gegenwärtigen Stand des Verfahrens ausreichend konkrete Anzeichen für das Bestehen von Fortsetzungsgefahr bejaht haben.
3. Schliesslich rügt der Beschwerdeführer auch noch eine überlange Dauer der Untersuchungshaft.
a) Gemäss Art. 5 Ziff. 3 EMRK hat eine in Haft gehaltene Person Anspruch darauf, innerhalb einer angemessenen Frist abgeurteilt oder während des Verfahrens aus der Haft entlassen zu werden. Dass eine an sich gerechtfertigte Haft nicht übermässig lange dauern darf, ergibt sich auch aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit (BGE 105 Ia 26 E. 4b S. 32 mit Hinweisen). Eine übermässige Haft stellt eine unverhältnismässige Beschränkung dieses Grundrechts dar. Sie liegt dann vor, wenn die Haftfrist die mutmassliche Dauer der zu erwartenden Freiheitsstrafe übersteigt. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der Haftdauer ist der Schwere der untersuchten Straftaten Rechnung zu tragen. Der Haftrichter darf die Haft nur solange erstrecken, als ihre Dauer nicht in grosse Nähe der konkret zu erwartenden Strafe rückt. Im weiteren kann eine Haft die zulässige Dauer auch dann überschreiten, wenn die Strafuntersuchung nicht genügend vorangetrieben wird, wobei sowohl das Verhalten der Justizbehörden als auch dasjenige des Inhaftierten in Betracht gezogen werden müssen (BGE 116 Ia 143 E. 5a S. 147; BGE 107 Ia 256 E. 2b S. 258). Nach der übereinstimmenden Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention ist die Frage, ob eine Haftdauer als übermässig bezeichnet werden muss, aufgrund der konkreten Verhältnisse des einzelnen Falles zu beurteilen (BGE 107 Ia 256 E. 2b S. 258 mit Hinweisen auf Entscheide der Strassburger Organe; nicht amtlich publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 4. Februar 1994 i.S. Y. Ö. = Plädoyer 1994 Nr. 4, S. 61 ff.). In einem die Schweiz betreffenden Urteil vom 26. Januar 1993 i.S. W. hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte denn auch die Auffassung der Kommission abgelehnt, wonach Art. 5 Ziff. 3 EMRK eine abstrakte Höchstdauer der Haft vorsehe (EGMR Série A, vol. 254, Ziff. 30 = EuGRZ 1993 S. 384 f.).
b) Der Auffassung des Beschwerdeführers, die bisher erlittene Untersuchungshaft sei unverhältnismässig lang, ist nicht zuzustimmen. Er befindet sich seit 16. Juni 1996 in Haft. Für einfache vorsätzliche Tötung sieht das Gesetz Zuchthaus nicht unter fünf Jahren vor (Art. 111 StGB). Angesichts der mehrfachen Tötung droht ausserdem eine Strafschärfung nach Art. 68 StGB. Was die Fragen der rechtlichen Qualifizierung der Tötungshandlungen (vorsätzliche Tötung, Totschlag oder Mord), einer etwaigen Verminderung der Zurechnungsfähigkeit oder anderer allfälliger Strafmilderungsgründe betrifft, kann dem Strafurteil des erkennenden Richters nicht vorgegriffen werden, zumal auch die psychiatrische Begutachtung noch aussteht. In jedem Fall muss der Beschwerdeführer nach dem gegenwärtigen Stand der Untersuchung ernsthaft mit einem mehrjährigen Freiheitsentzug rechnen. Die bisher erstandene Untersuchungshaft von weniger als siebzehn Monaten ist somit noch nicht in grosse Nähe der im Falle einer Verurteilung zu erwartenden freiheitsentziehenden Sanktion gerückt. Da der Beschwerdeführer auch nicht darlegt, die kantonalen Behörden hätten das Verfahren nicht ausreichend vorangetrieben, erweist sich die Rüge der überlangen Haftdauer als ebenfalls unbegründet. | de | Liberté personnelle, art. 5 par. 1 let. c CEDH, art. 5 par. 3 CEDH (détention préventive, danger de réitération, durée de la détention). Exigences quant à la preuve du risque de réitération, s'agissant de délits de violence graves (consid. 2, précision de jurisprudence). Principes régissant l'examen de la proportionnalité de la détention (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-268%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,551 | 123 I 268 | 123 I 268
Sachverhalt ab Seite 268
H. ist geständig, am 14. Juni 1996 seine Ehefrau sowie seinen jüngeren Sohn P. im gemeinsamen Wohnhaus mit je zwei Kopfschüssen getötet zu haben. Er befindet sich deswegen seit 16. Juni 1996 in Untersuchungshaft. Am 17. Juli 1997 stellte H. beim Präsidenten der Beschwerdekammer in Strafsachen des Obergerichtes des Kantons Aargau ein Haftentlassungsgesuch. Mit Eingabe vom 22. Juli 1997 erklärte er sich mit der Sistierung seines Haftentlassungsgesuches bis zum Vorliegen des psychiatrischen Gutachtens einverstanden. Da sich die Erstellung der Expertise verzögerte, beantragte H. am 23. September 1997 die Aufhebung der Sistierung, worauf das Präsidium der Beschwerdekammer das Haftentlassungsgesuch mit Entscheid vom 25. September 1997 abwies. Gegen diesen Entscheid gelangte H. mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 21. Oktober 1997 an das Bundesgericht. Er rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit sowie von Art. 4 BV (rechtliches Gehör, Willkürverbot) und Art. 5 EMRK, und er beantragt neben der Aufhebung des angefochtenen Entscheides seine sofortige Haftentlassung. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Im angefochtenen Entscheid wird die Fortdauer der Untersuchungshaft auf den dringenden Tatverdacht gestützt, der Beschwerdeführer habe seine Ehefrau sowie seinen 19 Jahre alten Sohn P. umgebracht und seinen zwei Jahre älteren Sohn T. zu töten versucht. Angesichts der bisher ermittelten Tatumstände und Tatmotive könne ohne ausführliche psychiatrische Begutachtung die Gefahr, dass der Beschwerdeführer in Freiheit weitere Gewalttaten verüben könnte, nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen werden. "Ohne nachvollziehbare psychiatrische Schlussfolgerung mit schlüssigem Befund und ausführlicher Anamnese" bestehe die Gefahr, dass der Beschwerdeführer "nach einer Haftentlassung erneut unter psychischen Druck geraten könnte, etwa wenn seine Erwartungen mit Bezug auf Kontakte zu seinem Sohn T., weiteren Angehörigen oder ehemaligen Bekannten, oder aber mit Bezug auf die strafrechtliche Würdigung des Tatgeschehens durch die Staatsanwaltschaft und das Gericht enttäuscht würden, um doch noch zur Vollendung seines einst gefassten Entschlusses zu schreiten".
b) Der Beschwerdeführer bestreitet den dringenden Tatverdacht nicht, er wendet sich jedoch gegen die Annahme von Fortsetzungsgefahr. Er macht im wesentlichen geltend, er habe "beabsichtigt, seine ganze Familie sowie sich selber umzubringen, um den drohenden finanziellen Ruin, die Schmach und das von ihm befürchtete Auseinanderbrechen der Familie zu verhindern". Er sei "kein typischer Wiederholungstäter" und habe seine Ehefrau und seinen Sohn P. "aus einer psychischen Extremsituation heraus" getötet. Die damalige "Drucksituation" bestehe heute nicht mehr. Seinem überlebenden Sohn T. gegenüber habe er "keine Ressentiments", und er sehe "heute keinen Grund mehr", seinen ursprünglichen Tötungsentschluss zu verwirklichen. Aus einem Schreiben der Psychiaterin Dr. R. gehe zudem hervor, dass in seinem Fall weder Gemeingefährlichkeit noch Flucht- oder Rückfallsgefahr vorliege. Zwar stehe die definitive psychiatrische Expertise noch aus, es sei jedoch "eher illusorisch zu meinen, ein ausführliches, begründetes Gutachten sei viel sicherer". Zudem sei dem Beschwerdeführer in Aussicht gestellt worden, dass er sich nach seiner Haftentlassung in ein Kapuzinerkloster begeben könne. Er werde dort "in einem geregelten Tagesablauf und in einem geschützten Rahmen Aufenthalt finden". "Drucksituationen, wie sie aufgrund der täglichen Probleme entstehen können", würden "dadurch praktisch ausgeschlossen", zumal er sich auch noch in psychotherapeutische Behandlung begeben werde.
c) Nach aargauischem Strafprozessrecht kann aus sicherheitspolizeilichen Gründen ein Haftbefehl erlassen werden, wenn die Freiheit des Beschuldigten mit Gefahr für andere verbunden ist, insbesondere, wenn eine Fortsetzung der strafbaren Tätigkeit zu befürchten ist (§ 67 Abs. 2 StPO/AG). Die Anordnung von Haft wegen Fortsetzungsgefahr kann dem strafprozessualen Ziel der Beschleunigung dienen, indem verhindert wird, dass sich das Verfahren durch immer neue Delikte kompliziert und in die Länge zieht (BGE 105 Ia 26 E. 3c S. 31). Auch die Wahrung des Interesses an der Verhütung weiterer schwerer Delikte ist nicht verfassungs- und grundrechtswidrig. Vielmehr anerkennt Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK ausdrücklich die Notwendigkeit, den Angeschuldigten an der Begehung einer strafbaren Handlung zu hindern, somit Spezialprävention, als Haftgrund an (vgl. nicht amtlich publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 7. Oktober 1992 i.S. R. B., E. 4c = EuGRZ 1992 S. 553 ff., 556). Bei der Annahme, dass der Angeschuldigte weitere Verbrechen oder Vergehen begehen könnte, ist allerdings Zurückhaltung geboten.
Da Präventivhaft einen schwerwiegenden Eingriff in das Recht der persönlichen Freiheit darstellt, muss sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Die Anordnung von Untersuchungshaft wegen Fortsetzungsgefahr ist verhältnismässig, wenn einerseits die Rückfallprognose sehr ungünstig und anderseits die zu befürchtenden Delikte von schwerer Natur sind. Die rein hypothetische Möglichkeit der Verübung weiterer Delikte sowie die Wahrscheinlichkeit, dass nur geringfügige Straftaten verübt werden, reichen dagegen nicht aus, um eine Präventivhaft zu begründen. Schliesslich gilt auch bei der Präventivhaft - wie bei den übrigen Haftarten - dass sie nur als ultima ratio angeordnet oder aufrecht erhalten werden darf. Wo sie durch mildere Massnahmen (wie z.B. ärztliche Betreuung, regelmässige Meldung bei einer Amtsstelle, Anordnung von anderen evtl. stationären Betreuungsmassnahmen etc.) ersetzt werden kann, muss von der Anordnung oder Fortdauer der Haft abgesehen und an ihrer Stelle eine dieser Ersatzmassnahmen angeordnet werden (BGE 116 Ia 420 E. 2a-b S. 422 f., E. 3c-d S. 424 f.; BGE 105 Ia 26 E. 3c-d S. 31; Urteil vom 7. Oktober 1992, E. 4c = EuGRZ 1992 S. 553 ff., 556).
d) Bei staatsrechtlichen Beschwerden, die gestützt auf das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit wegen der Ablehnung eines Haftentlassungsgesuches erhoben werden, prüft das Bundesgericht im Hinblick auf die Schwere des Eingriffes die Auslegung und Anwendung des entsprechenden kantonalen Rechtes frei. Soweit jedoch reine Sachverhaltsfragen und damit Fragen der Beweiswürdigung zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht nur ein, wenn die tatsächlichen Feststellungen der kantonalen Instanz willkürlich sind (BGE 123 I 31 E. 3a S. 35 mit Hinweisen).
e) Selbst wenn sich im vorliegenden Fall aus den Akten keine sehr hohe Wahrscheinlichkeit dafür ableiten lässt, dass der Beschwerdeführer nach seiner Freilassung erneut Menschen töten würde, lässt dies seine Inhaftierung nicht als verfassungswidrig erscheinen. Bei Gewalttaten von derartiger Schwere darf an die Annahme von Wiederholungsgefahr kein allzu hoher Massstab gelegt werden. Anders zu entscheiden hiesse, die potentiellen Opfer von neuerlichen Verzweiflungs- oder Kurzschlussreaktionen des Beschwerdeführers einem nicht verantwortbaren Risiko auszusetzen. Dies muss um so mehr gelten, als der Beschwerdeführer selbst darlegt, er habe ursprünglich beabsichtigt, auch noch seinen älteren Sohn T. zu töten; dies sei "zunächst daran" gescheitert, "dass dieser nicht zuhause war". Später habe er "den Entschluss, seinen älteren Sohn auch noch zu töten, fallengelassen". Gemäss seinen Aussagen in den polizeilichen Befragungen ist der Beschwerdeführer am 16. Juni 1996 (um ca. 04.00 Uhr) bewaffnet und mit Tötungsabsicht in das Zimmer seines Sohnes T. eingetreten. Das Vorhaben sei aber fehlgeschlagen, weil der Sohn aufwachte.
aa) Die Unberechenbarkeit des Beschwerdeführers findet nicht zuletzt in den Tötungshandlungen selbst ihren Ausdruck. Nach eigenen Angaben hat er seine beiden Opfer je mit zwei Kopfschüssen umgebracht. Bei seinem Sohn P. habe er dabei eine List angewendet, indem er diesen bat, ihm in den Keller zu folgen, angeblich damit ihm dieser beim Herauftragen einer schweren Schachtel helfe. Als ihm sein Sohn den Rücken zudrehte, habe er ihn von hinten in den Kopf geschossen und ihm anschliessend einen "Fangschuss" in die Schläfe versetzt. Gemäss dem polizeilichen Schlussbericht vom 16. April 1997 waren die Tötungen minutiös geplant worden. Ausserdem habe der Beschwerdeführer sorgfältig versucht, die Spuren zu verwischen, worin eine erschreckende Zielstrebigkeit zum Ausdruck kommt. Inwiefern die Tötungen seiner Ehefrau und seines Sohnes P. als einmalige und isolierte Verzweiflungstaten bzw. als Affekthandlungen qualifiziert werden können und inwieweit die Zurechnungsfähigkeit des Beschwerdeführers beeinträchtigt war, wird vom erkennenden Strafgericht zu beurteilen sein. Zusätzliche Aufschlüsse bezüglich Gefährdung von Drittpersonen können auch vom ausstehenden psychiatrischen Gutachten erwartet werden. Gewisse Anzeichen für seelische Störungen sind allerdings schon den vorliegenden Akten zu entnehmen. Dies gilt namentlich für die Ausführungen des Beschwerdeführers, er habe seine Ehefrau und seinen Sohn P. unter anderem deshalb getötet, um "das von ihm befürchtete Auseinanderbrechen der Familie zu verhindern". Ähnliches gilt für seine Aussage anlässlich der polizeilichen Befragungen, wonach er bei den Tötungen auf "das Wohl" seiner Familie bedacht gewesen sei. Dass er in seinen Tötungsabsichten im übrigen wankelmütig und inkonsequent ist, manifestiert sich daran, dass er seinen (angeblichen) Suizidvorsatz nach wenigen Tagen wieder aufgegeben hat.
bb) Die schriftliche Erklärung der Psychiaterin Dr. R. vom 18. September 1997, wonach "aus psychiatrischer Sicht" beim Beschwerdeführer "weder von einer Gemeingefährlichkeit, noch von Fluchtgefahr oder Rückfallgefahr ausgegangen werden muss", wird nicht näher begründet und ist insofern nicht nachvollziehbar. Den kantonalen Behörden ist darin zuzustimmen, dass es rechtlich nicht verantwortbar ist, den Beschwerdeführer ohne sorgfältige psychiatrische Begutachtung, welche Rückschlüsse auf seinen geistigen und affektiven Zustand erlaubt, auf freien Fuss zu setzen. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe "aus einer psychischen Extremsituation heraus" gehandelt. Er beschreibt diese Extremsituation als "Angstpsychose und Depression", "die genaue psychiatrische Beurteilung" bleibe "jedoch dem Gutachten vorbehalten". Ohne dieses Gutachten bzw. ohne sachlich überzeugende psychiatrische Befunde sind keine begründeten Aussichten (geschweige denn eine Gewähr) dafür vorhanden, dass der Beschwerdeführer in Freiheit nicht neuerlich in eine psychische Extremsituation bzw. in einen Zustand der Angstpsychose und Depression geraten und in der Folge das Leben von Menschen in Gefahr bringen könnte.
cc) Bei dieser Sachlage verletzt es weder das ungeschriebene verfassungsmässige Individualrecht der persönlichen Freiheit noch Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK, wenn die kantonalen Instanzen beim gegenwärtigen Stand des Verfahrens ausreichend konkrete Anzeichen für das Bestehen von Fortsetzungsgefahr bejaht haben.
3. Schliesslich rügt der Beschwerdeführer auch noch eine überlange Dauer der Untersuchungshaft.
a) Gemäss Art. 5 Ziff. 3 EMRK hat eine in Haft gehaltene Person Anspruch darauf, innerhalb einer angemessenen Frist abgeurteilt oder während des Verfahrens aus der Haft entlassen zu werden. Dass eine an sich gerechtfertigte Haft nicht übermässig lange dauern darf, ergibt sich auch aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit (BGE 105 Ia 26 E. 4b S. 32 mit Hinweisen). Eine übermässige Haft stellt eine unverhältnismässige Beschränkung dieses Grundrechts dar. Sie liegt dann vor, wenn die Haftfrist die mutmassliche Dauer der zu erwartenden Freiheitsstrafe übersteigt. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der Haftdauer ist der Schwere der untersuchten Straftaten Rechnung zu tragen. Der Haftrichter darf die Haft nur solange erstrecken, als ihre Dauer nicht in grosse Nähe der konkret zu erwartenden Strafe rückt. Im weiteren kann eine Haft die zulässige Dauer auch dann überschreiten, wenn die Strafuntersuchung nicht genügend vorangetrieben wird, wobei sowohl das Verhalten der Justizbehörden als auch dasjenige des Inhaftierten in Betracht gezogen werden müssen (BGE 116 Ia 143 E. 5a S. 147; BGE 107 Ia 256 E. 2b S. 258). Nach der übereinstimmenden Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention ist die Frage, ob eine Haftdauer als übermässig bezeichnet werden muss, aufgrund der konkreten Verhältnisse des einzelnen Falles zu beurteilen (BGE 107 Ia 256 E. 2b S. 258 mit Hinweisen auf Entscheide der Strassburger Organe; nicht amtlich publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 4. Februar 1994 i.S. Y. Ö. = Plädoyer 1994 Nr. 4, S. 61 ff.). In einem die Schweiz betreffenden Urteil vom 26. Januar 1993 i.S. W. hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte denn auch die Auffassung der Kommission abgelehnt, wonach Art. 5 Ziff. 3 EMRK eine abstrakte Höchstdauer der Haft vorsehe (EGMR Série A, vol. 254, Ziff. 30 = EuGRZ 1993 S. 384 f.).
b) Der Auffassung des Beschwerdeführers, die bisher erlittene Untersuchungshaft sei unverhältnismässig lang, ist nicht zuzustimmen. Er befindet sich seit 16. Juni 1996 in Haft. Für einfache vorsätzliche Tötung sieht das Gesetz Zuchthaus nicht unter fünf Jahren vor (Art. 111 StGB). Angesichts der mehrfachen Tötung droht ausserdem eine Strafschärfung nach Art. 68 StGB. Was die Fragen der rechtlichen Qualifizierung der Tötungshandlungen (vorsätzliche Tötung, Totschlag oder Mord), einer etwaigen Verminderung der Zurechnungsfähigkeit oder anderer allfälliger Strafmilderungsgründe betrifft, kann dem Strafurteil des erkennenden Richters nicht vorgegriffen werden, zumal auch die psychiatrische Begutachtung noch aussteht. In jedem Fall muss der Beschwerdeführer nach dem gegenwärtigen Stand der Untersuchung ernsthaft mit einem mehrjährigen Freiheitsentzug rechnen. Die bisher erstandene Untersuchungshaft von weniger als siebzehn Monaten ist somit noch nicht in grosse Nähe der im Falle einer Verurteilung zu erwartenden freiheitsentziehenden Sanktion gerückt. Da der Beschwerdeführer auch nicht darlegt, die kantonalen Behörden hätten das Verfahren nicht ausreichend vorangetrieben, erweist sich die Rüge der überlangen Haftdauer als ebenfalls unbegründet. | de | Libertà personale, art. 5 n. 1 lett. c CEDU, art. 5 n. 3 CEDU (carcere preventivo, pericolo di recidiva, durata della carcerazione). Esigenze circa la prova del pericolo di recidiva trattandosi di gravi delitti di violenza (consid. 2, precisazione della giurisprudenza). Principi per l'esame costituzionale della proporzionalità del carcere preventivo (consid. 3). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-268%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,552 | 123 I 275 | 123 I 275
Sachverhalt ab Seite 276
Y., geboren 1973, heiratete am 4. Juni 1992 in der Türkei den in der Schweiz wohnhaften Z., geboren 1973, und erhielt gestützt darauf eine Aufenthaltsbewilligung. Diese wurde in der Folge offenbar regelmässig erneuert, letztmals am 29. September 1995 bis zum 23. Oktober 1997. Am 26. Januar 1996 hat das Zivilgericht des Kantons Basel-Stadt die Ehe von Y. und Z. geschieden.
Am 30. April 1996 widerrief die Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt die Aufenthaltsbewilligung von Y. Ein beim Polizei- und Militärdepartement des Kantons Basel-Stadt eingereichter Rekurs blieb erfolglos. Gegen den Entscheid des Polizei- und Militärdepartements erhob Y. Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und ersuchte um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung. Das Justizdepartement des Kantons Basel-Stadt überwies den Rekurs an das Verwaltungsgericht.
Am 4. April 1997 wies der Instruktionsrichter des Appellationsgerichts, welches im Kanton Basel-Stadt auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausübt, das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung implizit ab und forderte die Rekurrentin auf, bis zum 21. April 1997 einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.-- zu leisten, widrigenfalls der Rekurs aus dem Recht gewiesen würde.
Dagegen hat Y. am 18. April 1997 beim Bundesgericht sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein. Es heisst hingegen die staatsrechtliche Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt, und hebt die angefochtene Verfügung auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist eine kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 OG) Zwischenverfügung im Verfahren betreffend Widerruf einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung. Im Gegensatz zu einem in der Sache ergangenen Widerrufsentscheid, gegen den die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig wäre (Art. 100 lit. b Ziff. 3 in Verbindung mit Art. 101 lit. d OG), stützt sich die angefochtene Zwischenverfügung ausschliesslich auf kantonales Verfahrensrecht. Es stellt sich damit die Frage, ob gegen die angefochtene Verfügung die staatsrechtliche Beschwerde oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu ergreifen ist.
b) Das Bundesgericht beurteilt letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder stützen sollten (Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; vgl. BGE 121 II 72 E. Ib S. 75). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 121 II 72 E. 1b S. 75, mit Hinweisen).
c) Die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde trotz kantonalrechtlicher Verfügungsgrundlage wird vom Bundesgericht ferner im Bereich der Nichteintretensentscheide bejaht: Tritt eine kantonale Behörde auf ein Rechtsmittel allein gestützt auf kantonales Verfahrensrecht nicht ein und führt dies dazu, dass die korrekte Anwendung von Bundesrecht nicht überprüft wird, die Durchsetzung von Bundesrecht somit vereitelt werden könnte, so ist die Rüge, das kantonale Verfahrensrecht sei in Art. 4 BV verletzender Weise angewendet worden, ebenfalls mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen, und zwar selbst dann, wenn nicht eine Verletzung von materiellem Bundesverwaltungsrecht behauptet wird (BGE 120 Ib 379 E. 1b S. 382, mit Hinweisen; vgl. BGE 121 II 190 E. 3a S. 192, mit Hinweisen).
d) Die vorliegende Beschwerde richtet sich ausschliesslich gegen einen auf kantonales Prozessrecht gestützten Zwischenentscheid, ohne dass gleichzeitig eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde hängig wäre, zu der ein Sachzusammenhang hergestellt werden könnte. Es kann sich daher höchstens die Frage stellen, ob die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen könnte, wie dies bei den auf kantonales Recht gestützten Nichteintretensentscheiden angenommen wird. Dieses Abweichen von der Grundregel, gemäss welcher nur auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügungen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar sind, rechtfertigt sich indessen nur dann, wenn der angefochtene, auf kantonales Prozessrecht gestützte Entscheid die Durchsetzung von Bundesrecht unmittelbar vereiteln kann. Dies ist bei der Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung, anders als bei den Nichteintretensentscheiden, nicht der Fall (vgl. auch die Kritik von KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage Bern 1994, S. 309). Damit steht im vorliegenden Fall ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (sofern die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind).
e) Nichts anderes kann im übrigen gelten, wenn der Entscheid über die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung gleichzeitig mit dem Entscheid in der Sache ergangen ist, jedoch einzig die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung angefochten wird: auch hier gibt es keinen Grund dafür, von der Grundregel abzuweichen (vgl. in bezug auf den Kostenpunkt BGE 122 II 274 E. 1b/bb S. 278).
Wird in einem solchen Fall hingegen der kantonale Entscheid sowohl in der Sache wie auch in bezug auf die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung angefochten, gebietet der Grundsatz der Einheit des Prozesses, neben der Hauptsache auch die Frage der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung im verwaltungsgerichtlichen und nicht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen (vgl. in bezug auf den Kostenpunkt BGE 122 II 274 E. 1b/aa S. 277/278).
f) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV ist gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig; gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben (Art. 87 OG). Zwischenentscheide betreffend die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege bzw. Verbeiständung haben für den Gesuchsteller namentlich dann einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge, wenn sie mit der Aufforderung zur Leistung eines Kostenvorschusses verbunden sind (BGE 111 Ia 276 E. 2b S. 279; bezüglich der unentgeltlichen Verbeiständung auch nicht veröffentlichte E. 1 von BGE 115 Ia 103 ff.). Auf die frist- und formgerecht eingereichte staatsrechtliche Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten. | de | Art. 84 ff., Art. 97 ff. OG; Abgrenzung Verwaltungsgerichtsbeschwerde - staatsrechtliche Beschwerde. Gegen einen auf kantonales Prozessrecht gestützten Zwischenentscheid über die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung, auch wenn in der Sache selbst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist (E. 2d). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,553 | 123 I 275 | 123 I 275
Sachverhalt ab Seite 276
Y., geboren 1973, heiratete am 4. Juni 1992 in der Türkei den in der Schweiz wohnhaften Z., geboren 1973, und erhielt gestützt darauf eine Aufenthaltsbewilligung. Diese wurde in der Folge offenbar regelmässig erneuert, letztmals am 29. September 1995 bis zum 23. Oktober 1997. Am 26. Januar 1996 hat das Zivilgericht des Kantons Basel-Stadt die Ehe von Y. und Z. geschieden.
Am 30. April 1996 widerrief die Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt die Aufenthaltsbewilligung von Y. Ein beim Polizei- und Militärdepartement des Kantons Basel-Stadt eingereichter Rekurs blieb erfolglos. Gegen den Entscheid des Polizei- und Militärdepartements erhob Y. Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und ersuchte um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung. Das Justizdepartement des Kantons Basel-Stadt überwies den Rekurs an das Verwaltungsgericht.
Am 4. April 1997 wies der Instruktionsrichter des Appellationsgerichts, welches im Kanton Basel-Stadt auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausübt, das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung implizit ab und forderte die Rekurrentin auf, bis zum 21. April 1997 einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.-- zu leisten, widrigenfalls der Rekurs aus dem Recht gewiesen würde.
Dagegen hat Y. am 18. April 1997 beim Bundesgericht sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein. Es heisst hingegen die staatsrechtliche Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt, und hebt die angefochtene Verfügung auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist eine kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 OG) Zwischenverfügung im Verfahren betreffend Widerruf einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung. Im Gegensatz zu einem in der Sache ergangenen Widerrufsentscheid, gegen den die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig wäre (Art. 100 lit. b Ziff. 3 in Verbindung mit Art. 101 lit. d OG), stützt sich die angefochtene Zwischenverfügung ausschliesslich auf kantonales Verfahrensrecht. Es stellt sich damit die Frage, ob gegen die angefochtene Verfügung die staatsrechtliche Beschwerde oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu ergreifen ist.
b) Das Bundesgericht beurteilt letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder stützen sollten (Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; vgl. BGE 121 II 72 E. Ib S. 75). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 121 II 72 E. 1b S. 75, mit Hinweisen).
c) Die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde trotz kantonalrechtlicher Verfügungsgrundlage wird vom Bundesgericht ferner im Bereich der Nichteintretensentscheide bejaht: Tritt eine kantonale Behörde auf ein Rechtsmittel allein gestützt auf kantonales Verfahrensrecht nicht ein und führt dies dazu, dass die korrekte Anwendung von Bundesrecht nicht überprüft wird, die Durchsetzung von Bundesrecht somit vereitelt werden könnte, so ist die Rüge, das kantonale Verfahrensrecht sei in Art. 4 BV verletzender Weise angewendet worden, ebenfalls mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen, und zwar selbst dann, wenn nicht eine Verletzung von materiellem Bundesverwaltungsrecht behauptet wird (BGE 120 Ib 379 E. 1b S. 382, mit Hinweisen; vgl. BGE 121 II 190 E. 3a S. 192, mit Hinweisen).
d) Die vorliegende Beschwerde richtet sich ausschliesslich gegen einen auf kantonales Prozessrecht gestützten Zwischenentscheid, ohne dass gleichzeitig eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde hängig wäre, zu der ein Sachzusammenhang hergestellt werden könnte. Es kann sich daher höchstens die Frage stellen, ob die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen könnte, wie dies bei den auf kantonales Recht gestützten Nichteintretensentscheiden angenommen wird. Dieses Abweichen von der Grundregel, gemäss welcher nur auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügungen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar sind, rechtfertigt sich indessen nur dann, wenn der angefochtene, auf kantonales Prozessrecht gestützte Entscheid die Durchsetzung von Bundesrecht unmittelbar vereiteln kann. Dies ist bei der Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung, anders als bei den Nichteintretensentscheiden, nicht der Fall (vgl. auch die Kritik von KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage Bern 1994, S. 309). Damit steht im vorliegenden Fall ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (sofern die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind).
e) Nichts anderes kann im übrigen gelten, wenn der Entscheid über die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung gleichzeitig mit dem Entscheid in der Sache ergangen ist, jedoch einzig die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung angefochten wird: auch hier gibt es keinen Grund dafür, von der Grundregel abzuweichen (vgl. in bezug auf den Kostenpunkt BGE 122 II 274 E. 1b/bb S. 278).
Wird in einem solchen Fall hingegen der kantonale Entscheid sowohl in der Sache wie auch in bezug auf die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung angefochten, gebietet der Grundsatz der Einheit des Prozesses, neben der Hauptsache auch die Frage der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung im verwaltungsgerichtlichen und nicht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen (vgl. in bezug auf den Kostenpunkt BGE 122 II 274 E. 1b/aa S. 277/278).
f) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV ist gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig; gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben (Art. 87 OG). Zwischenentscheide betreffend die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege bzw. Verbeiständung haben für den Gesuchsteller namentlich dann einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge, wenn sie mit der Aufforderung zur Leistung eines Kostenvorschusses verbunden sind (BGE 111 Ia 276 E. 2b S. 279; bezüglich der unentgeltlichen Verbeiständung auch nicht veröffentlichte E. 1 von BGE 115 Ia 103 ff.). Auf die frist- und formgerecht eingereichte staatsrechtliche Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten. | de | Art. 84 ss, art. 97 ss OJ; délimitation du recours de droit administratif d'avec le recours de droit public. Seul le recours de droit public est à disposition contre une décision incidente, fondée sur la procédure cantonale, au sujet du refus de l'assistance judiciaire gratuite, même si le recours de droit administratif est recevable pour l'affaire au fond (consid. 2d). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,554 | 123 I 275 | 123 I 275
Sachverhalt ab Seite 276
Y., geboren 1973, heiratete am 4. Juni 1992 in der Türkei den in der Schweiz wohnhaften Z., geboren 1973, und erhielt gestützt darauf eine Aufenthaltsbewilligung. Diese wurde in der Folge offenbar regelmässig erneuert, letztmals am 29. September 1995 bis zum 23. Oktober 1997. Am 26. Januar 1996 hat das Zivilgericht des Kantons Basel-Stadt die Ehe von Y. und Z. geschieden.
Am 30. April 1996 widerrief die Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt die Aufenthaltsbewilligung von Y. Ein beim Polizei- und Militärdepartement des Kantons Basel-Stadt eingereichter Rekurs blieb erfolglos. Gegen den Entscheid des Polizei- und Militärdepartements erhob Y. Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und ersuchte um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung. Das Justizdepartement des Kantons Basel-Stadt überwies den Rekurs an das Verwaltungsgericht.
Am 4. April 1997 wies der Instruktionsrichter des Appellationsgerichts, welches im Kanton Basel-Stadt auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausübt, das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung implizit ab und forderte die Rekurrentin auf, bis zum 21. April 1997 einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.-- zu leisten, widrigenfalls der Rekurs aus dem Recht gewiesen würde.
Dagegen hat Y. am 18. April 1997 beim Bundesgericht sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein. Es heisst hingegen die staatsrechtliche Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt, und hebt die angefochtene Verfügung auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist eine kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 OG) Zwischenverfügung im Verfahren betreffend Widerruf einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung. Im Gegensatz zu einem in der Sache ergangenen Widerrufsentscheid, gegen den die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig wäre (Art. 100 lit. b Ziff. 3 in Verbindung mit Art. 101 lit. d OG), stützt sich die angefochtene Zwischenverfügung ausschliesslich auf kantonales Verfahrensrecht. Es stellt sich damit die Frage, ob gegen die angefochtene Verfügung die staatsrechtliche Beschwerde oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu ergreifen ist.
b) Das Bundesgericht beurteilt letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder stützen sollten (Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; vgl. BGE 121 II 72 E. Ib S. 75). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 121 II 72 E. 1b S. 75, mit Hinweisen).
c) Die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde trotz kantonalrechtlicher Verfügungsgrundlage wird vom Bundesgericht ferner im Bereich der Nichteintretensentscheide bejaht: Tritt eine kantonale Behörde auf ein Rechtsmittel allein gestützt auf kantonales Verfahrensrecht nicht ein und führt dies dazu, dass die korrekte Anwendung von Bundesrecht nicht überprüft wird, die Durchsetzung von Bundesrecht somit vereitelt werden könnte, so ist die Rüge, das kantonale Verfahrensrecht sei in Art. 4 BV verletzender Weise angewendet worden, ebenfalls mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen, und zwar selbst dann, wenn nicht eine Verletzung von materiellem Bundesverwaltungsrecht behauptet wird (BGE 120 Ib 379 E. 1b S. 382, mit Hinweisen; vgl. BGE 121 II 190 E. 3a S. 192, mit Hinweisen).
d) Die vorliegende Beschwerde richtet sich ausschliesslich gegen einen auf kantonales Prozessrecht gestützten Zwischenentscheid, ohne dass gleichzeitig eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde hängig wäre, zu der ein Sachzusammenhang hergestellt werden könnte. Es kann sich daher höchstens die Frage stellen, ob die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen könnte, wie dies bei den auf kantonales Recht gestützten Nichteintretensentscheiden angenommen wird. Dieses Abweichen von der Grundregel, gemäss welcher nur auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügungen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar sind, rechtfertigt sich indessen nur dann, wenn der angefochtene, auf kantonales Prozessrecht gestützte Entscheid die Durchsetzung von Bundesrecht unmittelbar vereiteln kann. Dies ist bei der Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung, anders als bei den Nichteintretensentscheiden, nicht der Fall (vgl. auch die Kritik von KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage Bern 1994, S. 309). Damit steht im vorliegenden Fall ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (sofern die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind).
e) Nichts anderes kann im übrigen gelten, wenn der Entscheid über die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung gleichzeitig mit dem Entscheid in der Sache ergangen ist, jedoch einzig die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung angefochten wird: auch hier gibt es keinen Grund dafür, von der Grundregel abzuweichen (vgl. in bezug auf den Kostenpunkt BGE 122 II 274 E. 1b/bb S. 278).
Wird in einem solchen Fall hingegen der kantonale Entscheid sowohl in der Sache wie auch in bezug auf die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung angefochten, gebietet der Grundsatz der Einheit des Prozesses, neben der Hauptsache auch die Frage der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung im verwaltungsgerichtlichen und nicht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen (vgl. in bezug auf den Kostenpunkt BGE 122 II 274 E. 1b/aa S. 277/278).
f) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV ist gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig; gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben (Art. 87 OG). Zwischenentscheide betreffend die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege bzw. Verbeiständung haben für den Gesuchsteller namentlich dann einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge, wenn sie mit der Aufforderung zur Leistung eines Kostenvorschusses verbunden sind (BGE 111 Ia 276 E. 2b S. 279; bezüglich der unentgeltlichen Verbeiständung auch nicht veröffentlichte E. 1 von BGE 115 Ia 103 ff.). Auf die frist- und formgerecht eingereichte staatsrechtliche Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten. | de | Art. 84 segg., art. 97 segg. OG; delimitazione tra ricorso di diritto amministrativo e ricorso di diritto pubblico. Una decisione incidentale, fondata sul diritto procedurale cantonale, concernente il rifiuto dell'assistenza giudiziaria gratuita può essere impugnata unicamente con ricorso di diritto pubblico, anche se contro il merito della causa è proponibile il ricorso di diritto amministrativo (consid. 2d). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,555 | 123 I 279 | 123 I 279
Sachverhalt ab Seite 279
Das Departement des Innern des Kantons Solothurn erteilte mit Verfügung vom 26. März 1997 der M. AG als Betriebsinhaberin und Z. als verantwortlichem Apotheker die Bewilligung zum Betrieb einer öffentlichen Apotheke in Zuchwil, welche teils als "Publikumsapotheke" und teils als sogenannte Versandapotheke (Postversand von ärztlich verschriebenen Medikamenten an die Patienten) geführt werden soll.
S., H., T., E. und C., alle Eigentümer oder Betreiber von Apotheken im Kanton Solothurn, erhoben am 7. April 1997 dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit den Begehren, die Bewilligung zu verweigern und der Beschwerde unverzüglich die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Verfügung vom 28. April 1997 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab und beschränkte das Verfahren vorerst auf die Frage der Legitimation der Beschwerdeführer.
S., H., T., E. und C. erhoben dagegen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, Ziffer 1 der Verfügung des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein
Erwägungen
aus folgender Erwägung:
3. a) Da gegen den angefochtenen Entscheid im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung steht, ist grundsätzlich die staatsrechtliche Beschwerde zulässig (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1). Weil es sich um einen Zwischenentscheid handelt, ist jedoch die staatsrechtliche Beschwerde, soweit sie sich auf Art. 4 BV stützt, nur zulässig, wenn er für die Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat (Art. 87 OG). Ob das vorliegend der Fall ist, kann offenbleiben, da auf die Beschwerde schon aus einem anderen Grund nicht eingetreten werden kann.
b) Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde richtet sich ausschliesslich nach Art. 88 OG, unabhängig von der verfahrensrechtlichen Stellung, welche die Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren eingenommen haben (BGE 120 Ia 369 E. 1a S. 371, mit Hinweisen). Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben.
c) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Willkürverbots.
aa) Die Legitimation zur Willkürbeschwerde ist nach ständiger Praxis nur gegeben, wenn die willkürliche Anwendung einer Bestimmung gerügt wird, welche dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 122 I 44 E. 3b/bb S. 47; BGE 121 I 267 E. 2 S. 269, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 117 Ia 90 E. 3b S. 94).
bb) Diese für die staatsrechtliche Beschwerde in der Hauptsache geltenden Voraussetzungen sind auch massgebend für die Legitimation zur Anfechtung von Entscheiden über die aufschiebende Wirkung (BGE 116 Ia 177 E. 3b/bb S. 180; nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 20. Oktober 1994 i.S. J., E. 1c). Die Beschwerdeführer sind daher zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung nur legitimiert, wenn sie auch zur Beschwerde gegen die Erteilung der Bewilligung berechtigt sind.
cc) Die Beschwerdeführer machen einerseits geltend, die Erteilung der Bewilligung an eine auf den Versandhandel ausgerichtete Apotheke gefährde die öffentliche Gesundheit; andererseits leiten sie ihre Legitimation daraus ab, dass sie als Eigentümer oder Betriebsinhaber von Apotheken durch das Vorhaben der Beschwerdegegner als Konkurrenten in ihren wirtschaftlichen Interessen berührt seien.
dd) Was die geltend gemachte Gefährdung der öffentlichen Gesundheit betrifft, so kann dies keine Legitimation der Beschwerdeführer begründen, da die staatsrechtliche Beschwerde nicht der Durchsetzung öffentlicher Interessen dient (BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f.; BGE 119 Ia 433 E. 2a S. 435, mit Hinweisen).
ee) Nach der Praxis des Bundesgerichts sind Dritte zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Erteilung einer Bewilligung nur legitimiert, wenn sie die verfassungswidrige Anwendung einer drittschützenden Norm rügen, das heisst einer Norm, welche dem Dritten selbst Rechte einräumt oder zumindest dem Schutz seiner privaten Interessen dient (BGE 119 Ia 433 E. 2c S. 437; RDAT 1995 I 51127 E. 1b; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 246 ff.).
ff) Die kantonale Heilmittelverordnung, auf welche sich die den Beschwerdegegnern erteilte Bewilligung stützt, bezweckt nach ihrem § 1 den Schutz der Bevölkerung vor Schäden durch Heilmittel und die ordnungsgemässe Versorgung der Bevölkerung mit Heilmitteln, dient somit rein öffentlichen Interessen. Auch die in den § 23 ff. genannten Bewilligungsvoraussetzungen und Betriebsvorschriften dienen einzig der Gewährleistung dieser öffentlichen Zwecke. Hinzu kommt, dass eine kantonale Bestimmung, welche den Schutz bestehender Apotheken vor der Konkurrenzierung durch neue Apotheken bezweckt, ohnehin mit Art. 31 BV nicht vereinbar wäre, da - anders als bei Gastwirtschaftsbetrieben (Art. 31ter Abs. 1 BV) - die Kantone nicht ermächtigt sind, konkurrenzschützende Bestimmungen über Apotheken zu erlassen. Schon eine verfassungskonforme Auslegung der Heilmittelverordnung verbietet daher, darin eine Vorschrift zu erblicken, die dem Schutz der Beschwerdeführer vor wirtschaftlicher Beeinträchtigung durch den Betrieb der Beschwerdegegner dient.
d) Die Beschwerdeführer rufen beiläufig auch den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen an. Dieser Grundsatz fliesst nach der neueren Praxis des Bundesgerichts direkt aus Art. 31 BV und verpflichtet den Staat zu einer über das allgemeine Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV hinausgehenden Wettbewerbsneutralität in der Behandlung direkter Konkurrenten (BGE 121 I 129 E. 3d S. 134 f., 279 E. 4a S. 285). Dieser besondere Gleichbehandlungsanspruch könnte möglicherweise als spezifisches verfassungsmässiges Recht eine Legitimation des Benachteiligten begründen, ohne dass zusätzlich die verfassungswidrige Anwendung einer besonderen drittschützenden Gesetzesbestimmung erforderlich wäre (vgl. KÄLIN, a.a.O., S. 247 f.). Die Frage braucht jedoch vorliegend nicht entschieden zu werden, da die Beschwerdeführer gar nicht behaupten, sie würden gegenüber den Beschwerdegegnern rechtsungleich behandelt. Sie bringen namentlich nicht vor, ihnen sei der Betrieb einer Versandapotheke nicht bewilligt worden. Im Gegenteil räumen sie sogar ausdrücklich ein, dass die Beschwerdegegner den gleichen Vorschriften unterworfen sind wie sie selber. Eine Ungleichbehandlung, die unter dem Aspekt von Art. 31 BV eine Beschwerdelegitimation zu begründen vermöchte, könnte unter diesen Umständen höchstens darin liegen, dass die Behörden die Vorschriften in ungleicher Weise anwenden und dadurch einzelne Konkurrenten benachteiligt werden. Die Beschwerdeführer machen zwar geltend, mit der Zulassung einer Versandapotheke werde ein höheres Gefährdungsniveau bewilligt, als es mit der Führung einer herkömmlichen Offizinapotheke verbunden sei. Indessen könnte auch das nur dann eine verfassungsrechtlich unzulässige staatliche Ungleichbehandlung darstellen, wenn den Beschwerdeführern verboten würde, ihrerseits eine Versandapotheke zu betreiben, was jedoch nicht geltend gemacht wird. Dass die Beschwerdeführer diese Betriebsform für sich nicht in Anspruch nehmen wollen, ist ihr eigener unternehmerischer Entscheid. Wenn jemand aus irgendwelchen Gründen auf eine wirtschaftliche Tätigkeit verzichtet, die ihm rechtlich offenstünde, so stellt ein dadurch allenfalls entstehender Konkurrenznachteil nicht eine staatliche Ungleichbehandlung dar. Das gilt selbst dann, wenn der Verzicht auf diese Tätigkeit aus standesethischen Überlegungen erfolgt, weil - wie die Beschwerdeführer vorbringen - durch den Versandhandel von Medikamenten das Gesundheitsrisiko für die Medikamentenempfänger erhöht werde. Damit werden öffentliche Interessen geltend gemacht, zu deren Schutz die staatsrechtliche Beschwerde - wie dargelegt (vorne E. 3c/dd) - nicht gegeben ist.
e) Die Beschwerdeführer sind durch die angefochtene Verfügung somit nicht in ihren rechtlich geschützten Interessen verletzt und deshalb zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert. | de | Art. 88 OG; Legitimation des Konkurrenten zur staatsrechtlichen Beschwerde. Keine Legitimation zur Willkürbeschwerde, wenn nicht die Anwendung konkurrenzschützender Vorschriften in Frage steht (E. 3b/c).
Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen als legitimationsbegründendes Recht? (E. 3d). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,556 | 123 I 279 | 123 I 279
Sachverhalt ab Seite 279
Das Departement des Innern des Kantons Solothurn erteilte mit Verfügung vom 26. März 1997 der M. AG als Betriebsinhaberin und Z. als verantwortlichem Apotheker die Bewilligung zum Betrieb einer öffentlichen Apotheke in Zuchwil, welche teils als "Publikumsapotheke" und teils als sogenannte Versandapotheke (Postversand von ärztlich verschriebenen Medikamenten an die Patienten) geführt werden soll.
S., H., T., E. und C., alle Eigentümer oder Betreiber von Apotheken im Kanton Solothurn, erhoben am 7. April 1997 dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit den Begehren, die Bewilligung zu verweigern und der Beschwerde unverzüglich die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Verfügung vom 28. April 1997 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab und beschränkte das Verfahren vorerst auf die Frage der Legitimation der Beschwerdeführer.
S., H., T., E. und C. erhoben dagegen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, Ziffer 1 der Verfügung des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein
Erwägungen
aus folgender Erwägung:
3. a) Da gegen den angefochtenen Entscheid im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung steht, ist grundsätzlich die staatsrechtliche Beschwerde zulässig (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1). Weil es sich um einen Zwischenentscheid handelt, ist jedoch die staatsrechtliche Beschwerde, soweit sie sich auf Art. 4 BV stützt, nur zulässig, wenn er für die Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat (Art. 87 OG). Ob das vorliegend der Fall ist, kann offenbleiben, da auf die Beschwerde schon aus einem anderen Grund nicht eingetreten werden kann.
b) Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde richtet sich ausschliesslich nach Art. 88 OG, unabhängig von der verfahrensrechtlichen Stellung, welche die Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren eingenommen haben (BGE 120 Ia 369 E. 1a S. 371, mit Hinweisen). Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben.
c) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Willkürverbots.
aa) Die Legitimation zur Willkürbeschwerde ist nach ständiger Praxis nur gegeben, wenn die willkürliche Anwendung einer Bestimmung gerügt wird, welche dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 122 I 44 E. 3b/bb S. 47; BGE 121 I 267 E. 2 S. 269, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 117 Ia 90 E. 3b S. 94).
bb) Diese für die staatsrechtliche Beschwerde in der Hauptsache geltenden Voraussetzungen sind auch massgebend für die Legitimation zur Anfechtung von Entscheiden über die aufschiebende Wirkung (BGE 116 Ia 177 E. 3b/bb S. 180; nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 20. Oktober 1994 i.S. J., E. 1c). Die Beschwerdeführer sind daher zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung nur legitimiert, wenn sie auch zur Beschwerde gegen die Erteilung der Bewilligung berechtigt sind.
cc) Die Beschwerdeführer machen einerseits geltend, die Erteilung der Bewilligung an eine auf den Versandhandel ausgerichtete Apotheke gefährde die öffentliche Gesundheit; andererseits leiten sie ihre Legitimation daraus ab, dass sie als Eigentümer oder Betriebsinhaber von Apotheken durch das Vorhaben der Beschwerdegegner als Konkurrenten in ihren wirtschaftlichen Interessen berührt seien.
dd) Was die geltend gemachte Gefährdung der öffentlichen Gesundheit betrifft, so kann dies keine Legitimation der Beschwerdeführer begründen, da die staatsrechtliche Beschwerde nicht der Durchsetzung öffentlicher Interessen dient (BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f.; BGE 119 Ia 433 E. 2a S. 435, mit Hinweisen).
ee) Nach der Praxis des Bundesgerichts sind Dritte zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Erteilung einer Bewilligung nur legitimiert, wenn sie die verfassungswidrige Anwendung einer drittschützenden Norm rügen, das heisst einer Norm, welche dem Dritten selbst Rechte einräumt oder zumindest dem Schutz seiner privaten Interessen dient (BGE 119 Ia 433 E. 2c S. 437; RDAT 1995 I 51127 E. 1b; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 246 ff.).
ff) Die kantonale Heilmittelverordnung, auf welche sich die den Beschwerdegegnern erteilte Bewilligung stützt, bezweckt nach ihrem § 1 den Schutz der Bevölkerung vor Schäden durch Heilmittel und die ordnungsgemässe Versorgung der Bevölkerung mit Heilmitteln, dient somit rein öffentlichen Interessen. Auch die in den § 23 ff. genannten Bewilligungsvoraussetzungen und Betriebsvorschriften dienen einzig der Gewährleistung dieser öffentlichen Zwecke. Hinzu kommt, dass eine kantonale Bestimmung, welche den Schutz bestehender Apotheken vor der Konkurrenzierung durch neue Apotheken bezweckt, ohnehin mit Art. 31 BV nicht vereinbar wäre, da - anders als bei Gastwirtschaftsbetrieben (Art. 31ter Abs. 1 BV) - die Kantone nicht ermächtigt sind, konkurrenzschützende Bestimmungen über Apotheken zu erlassen. Schon eine verfassungskonforme Auslegung der Heilmittelverordnung verbietet daher, darin eine Vorschrift zu erblicken, die dem Schutz der Beschwerdeführer vor wirtschaftlicher Beeinträchtigung durch den Betrieb der Beschwerdegegner dient.
d) Die Beschwerdeführer rufen beiläufig auch den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen an. Dieser Grundsatz fliesst nach der neueren Praxis des Bundesgerichts direkt aus Art. 31 BV und verpflichtet den Staat zu einer über das allgemeine Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV hinausgehenden Wettbewerbsneutralität in der Behandlung direkter Konkurrenten (BGE 121 I 129 E. 3d S. 134 f., 279 E. 4a S. 285). Dieser besondere Gleichbehandlungsanspruch könnte möglicherweise als spezifisches verfassungsmässiges Recht eine Legitimation des Benachteiligten begründen, ohne dass zusätzlich die verfassungswidrige Anwendung einer besonderen drittschützenden Gesetzesbestimmung erforderlich wäre (vgl. KÄLIN, a.a.O., S. 247 f.). Die Frage braucht jedoch vorliegend nicht entschieden zu werden, da die Beschwerdeführer gar nicht behaupten, sie würden gegenüber den Beschwerdegegnern rechtsungleich behandelt. Sie bringen namentlich nicht vor, ihnen sei der Betrieb einer Versandapotheke nicht bewilligt worden. Im Gegenteil räumen sie sogar ausdrücklich ein, dass die Beschwerdegegner den gleichen Vorschriften unterworfen sind wie sie selber. Eine Ungleichbehandlung, die unter dem Aspekt von Art. 31 BV eine Beschwerdelegitimation zu begründen vermöchte, könnte unter diesen Umständen höchstens darin liegen, dass die Behörden die Vorschriften in ungleicher Weise anwenden und dadurch einzelne Konkurrenten benachteiligt werden. Die Beschwerdeführer machen zwar geltend, mit der Zulassung einer Versandapotheke werde ein höheres Gefährdungsniveau bewilligt, als es mit der Führung einer herkömmlichen Offizinapotheke verbunden sei. Indessen könnte auch das nur dann eine verfassungsrechtlich unzulässige staatliche Ungleichbehandlung darstellen, wenn den Beschwerdeführern verboten würde, ihrerseits eine Versandapotheke zu betreiben, was jedoch nicht geltend gemacht wird. Dass die Beschwerdeführer diese Betriebsform für sich nicht in Anspruch nehmen wollen, ist ihr eigener unternehmerischer Entscheid. Wenn jemand aus irgendwelchen Gründen auf eine wirtschaftliche Tätigkeit verzichtet, die ihm rechtlich offenstünde, so stellt ein dadurch allenfalls entstehender Konkurrenznachteil nicht eine staatliche Ungleichbehandlung dar. Das gilt selbst dann, wenn der Verzicht auf diese Tätigkeit aus standesethischen Überlegungen erfolgt, weil - wie die Beschwerdeführer vorbringen - durch den Versandhandel von Medikamenten das Gesundheitsrisiko für die Medikamentenempfänger erhöht werde. Damit werden öffentliche Interessen geltend gemacht, zu deren Schutz die staatsrechtliche Beschwerde - wie dargelegt (vorne E. 3c/dd) - nicht gegeben ist.
e) Die Beschwerdeführer sind durch die angefochtene Verfügung somit nicht in ihren rechtlich geschützten Interessen verletzt und deshalb zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert. | de | Art. 88 OJ; qualité du concurrent pour former un recours de droit public. Pas de qualité pour recourir contre l'arbitraire si l'application de dispositions protégeant la concurrence n'est pas en cause (consid. 3b/c).
Principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique en tant que droit fondant la qualité pour recourir? (consid. 3d). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,557 | 123 I 279 | 123 I 279
Sachverhalt ab Seite 279
Das Departement des Innern des Kantons Solothurn erteilte mit Verfügung vom 26. März 1997 der M. AG als Betriebsinhaberin und Z. als verantwortlichem Apotheker die Bewilligung zum Betrieb einer öffentlichen Apotheke in Zuchwil, welche teils als "Publikumsapotheke" und teils als sogenannte Versandapotheke (Postversand von ärztlich verschriebenen Medikamenten an die Patienten) geführt werden soll.
S., H., T., E. und C., alle Eigentümer oder Betreiber von Apotheken im Kanton Solothurn, erhoben am 7. April 1997 dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit den Begehren, die Bewilligung zu verweigern und der Beschwerde unverzüglich die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Verfügung vom 28. April 1997 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab und beschränkte das Verfahren vorerst auf die Frage der Legitimation der Beschwerdeführer.
S., H., T., E. und C. erhoben dagegen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, Ziffer 1 der Verfügung des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein
Erwägungen
aus folgender Erwägung:
3. a) Da gegen den angefochtenen Entscheid im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung steht, ist grundsätzlich die staatsrechtliche Beschwerde zulässig (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1). Weil es sich um einen Zwischenentscheid handelt, ist jedoch die staatsrechtliche Beschwerde, soweit sie sich auf Art. 4 BV stützt, nur zulässig, wenn er für die Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat (Art. 87 OG). Ob das vorliegend der Fall ist, kann offenbleiben, da auf die Beschwerde schon aus einem anderen Grund nicht eingetreten werden kann.
b) Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde richtet sich ausschliesslich nach Art. 88 OG, unabhängig von der verfahrensrechtlichen Stellung, welche die Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren eingenommen haben (BGE 120 Ia 369 E. 1a S. 371, mit Hinweisen). Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben.
c) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Willkürverbots.
aa) Die Legitimation zur Willkürbeschwerde ist nach ständiger Praxis nur gegeben, wenn die willkürliche Anwendung einer Bestimmung gerügt wird, welche dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 122 I 44 E. 3b/bb S. 47; BGE 121 I 267 E. 2 S. 269, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 117 Ia 90 E. 3b S. 94).
bb) Diese für die staatsrechtliche Beschwerde in der Hauptsache geltenden Voraussetzungen sind auch massgebend für die Legitimation zur Anfechtung von Entscheiden über die aufschiebende Wirkung (BGE 116 Ia 177 E. 3b/bb S. 180; nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 20. Oktober 1994 i.S. J., E. 1c). Die Beschwerdeführer sind daher zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung nur legitimiert, wenn sie auch zur Beschwerde gegen die Erteilung der Bewilligung berechtigt sind.
cc) Die Beschwerdeführer machen einerseits geltend, die Erteilung der Bewilligung an eine auf den Versandhandel ausgerichtete Apotheke gefährde die öffentliche Gesundheit; andererseits leiten sie ihre Legitimation daraus ab, dass sie als Eigentümer oder Betriebsinhaber von Apotheken durch das Vorhaben der Beschwerdegegner als Konkurrenten in ihren wirtschaftlichen Interessen berührt seien.
dd) Was die geltend gemachte Gefährdung der öffentlichen Gesundheit betrifft, so kann dies keine Legitimation der Beschwerdeführer begründen, da die staatsrechtliche Beschwerde nicht der Durchsetzung öffentlicher Interessen dient (BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f.; BGE 119 Ia 433 E. 2a S. 435, mit Hinweisen).
ee) Nach der Praxis des Bundesgerichts sind Dritte zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Erteilung einer Bewilligung nur legitimiert, wenn sie die verfassungswidrige Anwendung einer drittschützenden Norm rügen, das heisst einer Norm, welche dem Dritten selbst Rechte einräumt oder zumindest dem Schutz seiner privaten Interessen dient (BGE 119 Ia 433 E. 2c S. 437; RDAT 1995 I 51127 E. 1b; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 246 ff.).
ff) Die kantonale Heilmittelverordnung, auf welche sich die den Beschwerdegegnern erteilte Bewilligung stützt, bezweckt nach ihrem § 1 den Schutz der Bevölkerung vor Schäden durch Heilmittel und die ordnungsgemässe Versorgung der Bevölkerung mit Heilmitteln, dient somit rein öffentlichen Interessen. Auch die in den § 23 ff. genannten Bewilligungsvoraussetzungen und Betriebsvorschriften dienen einzig der Gewährleistung dieser öffentlichen Zwecke. Hinzu kommt, dass eine kantonale Bestimmung, welche den Schutz bestehender Apotheken vor der Konkurrenzierung durch neue Apotheken bezweckt, ohnehin mit Art. 31 BV nicht vereinbar wäre, da - anders als bei Gastwirtschaftsbetrieben (Art. 31ter Abs. 1 BV) - die Kantone nicht ermächtigt sind, konkurrenzschützende Bestimmungen über Apotheken zu erlassen. Schon eine verfassungskonforme Auslegung der Heilmittelverordnung verbietet daher, darin eine Vorschrift zu erblicken, die dem Schutz der Beschwerdeführer vor wirtschaftlicher Beeinträchtigung durch den Betrieb der Beschwerdegegner dient.
d) Die Beschwerdeführer rufen beiläufig auch den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen an. Dieser Grundsatz fliesst nach der neueren Praxis des Bundesgerichts direkt aus Art. 31 BV und verpflichtet den Staat zu einer über das allgemeine Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV hinausgehenden Wettbewerbsneutralität in der Behandlung direkter Konkurrenten (BGE 121 I 129 E. 3d S. 134 f., 279 E. 4a S. 285). Dieser besondere Gleichbehandlungsanspruch könnte möglicherweise als spezifisches verfassungsmässiges Recht eine Legitimation des Benachteiligten begründen, ohne dass zusätzlich die verfassungswidrige Anwendung einer besonderen drittschützenden Gesetzesbestimmung erforderlich wäre (vgl. KÄLIN, a.a.O., S. 247 f.). Die Frage braucht jedoch vorliegend nicht entschieden zu werden, da die Beschwerdeführer gar nicht behaupten, sie würden gegenüber den Beschwerdegegnern rechtsungleich behandelt. Sie bringen namentlich nicht vor, ihnen sei der Betrieb einer Versandapotheke nicht bewilligt worden. Im Gegenteil räumen sie sogar ausdrücklich ein, dass die Beschwerdegegner den gleichen Vorschriften unterworfen sind wie sie selber. Eine Ungleichbehandlung, die unter dem Aspekt von Art. 31 BV eine Beschwerdelegitimation zu begründen vermöchte, könnte unter diesen Umständen höchstens darin liegen, dass die Behörden die Vorschriften in ungleicher Weise anwenden und dadurch einzelne Konkurrenten benachteiligt werden. Die Beschwerdeführer machen zwar geltend, mit der Zulassung einer Versandapotheke werde ein höheres Gefährdungsniveau bewilligt, als es mit der Führung einer herkömmlichen Offizinapotheke verbunden sei. Indessen könnte auch das nur dann eine verfassungsrechtlich unzulässige staatliche Ungleichbehandlung darstellen, wenn den Beschwerdeführern verboten würde, ihrerseits eine Versandapotheke zu betreiben, was jedoch nicht geltend gemacht wird. Dass die Beschwerdeführer diese Betriebsform für sich nicht in Anspruch nehmen wollen, ist ihr eigener unternehmerischer Entscheid. Wenn jemand aus irgendwelchen Gründen auf eine wirtschaftliche Tätigkeit verzichtet, die ihm rechtlich offenstünde, so stellt ein dadurch allenfalls entstehender Konkurrenznachteil nicht eine staatliche Ungleichbehandlung dar. Das gilt selbst dann, wenn der Verzicht auf diese Tätigkeit aus standesethischen Überlegungen erfolgt, weil - wie die Beschwerdeführer vorbringen - durch den Versandhandel von Medikamenten das Gesundheitsrisiko für die Medikamentenempfänger erhöht werde. Damit werden öffentliche Interessen geltend gemacht, zu deren Schutz die staatsrechtliche Beschwerde - wie dargelegt (vorne E. 3c/dd) - nicht gegeben ist.
e) Die Beschwerdeführer sind durch die angefochtene Verfügung somit nicht in ihren rechtlich geschützten Interessen verletzt und deshalb zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert. | de | Art. 88 OG; legittimazione del concorrente a proporre un ricorso di diritto pubblico. Non vi è legittimazione a proporre un ricorso per arbitrio, laddove non è contestata l'applicazione di disposizioni volte alla protezione della concorrenza (consid. 3b/c).
Principio della parità di trattamento tra concorrenti quale diritto atto a fondare la legittimazione ricorsuale? (consid. 3d). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,558 | 123 I 283 | 123 I 283
Sachverhalt ab Seite 283
Walter Stürm legte gegen vier Urteile der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts, mit welchen seine staatsrechtlichen Beschwerden gegen die Fortdauer der Haft abgewiesen worden waren, Beschwerde bei der Europäischen Menschenrechtskommission in Strassburg ein. Ausserdem focht er zwei Urteile des Kassationshofes des Bundesgerichts mit einer Beschwerde in Strassburg an. Diese Entscheide betrafen ein Urteil des Walliser Kantonsgerichts, das gegen Walter Stürm eine Zuchthausstrafe von zehneinhalb Jahren ausgesprochen hatte.
Die Europäische Menschenrechtskommission stellte in ihrem Bericht vom 16. Januar 1996 betreffend die vier gegen die Urteile der I. öffentlichrechtlichen Abteilung gerichteten Beschwerden fest, es liege eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK (übermässige Dauer der Untersuchungshaft) und von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (übermässige Dauer des Strafverfahrens) vor; hingegen seien Art. 5 Ziff. 4 und Art. 5 Ziff. 5 EMRK nicht verletzt worden.
Mit Eingabe vom 20. November 1996 stellte Walter Stürm ein Begehren um Revision der sechs von ihm in Strassburg angefochtenen Urteile des Bundesgerichts. Dessen I. öffentlichrechtliche Abteilung weist das Revisionsgesuch ab, soweit sie darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das vorliegende Gesuch stützt sich auf den in Art. 139a OG vorgesehenen Revisionsgrund der Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach Art. 141 Abs. 1 lit. c OG muss ein solches Begehren "binnen 90 Tagen, nachdem das Bundesamt für Justiz den Entscheid der europäischen Behörde den Parteien zugestellt hat", beim Bundesgericht anhängig gemacht werden.
Die Anwältin des Gesuchstellers reichte das Revisionsbegehren am 20. November 1996 dem Bundesgericht ein. Sie führte aus, der Generalsekretär des Ministerkomitees habe ihr mit Schreiben vom 17. Oktober 1996 mitgeteilt, dass die unter den Nrn. 20231/92, 20545/92, 23117/93 und 23223/94 registrierten Beschwerden am 13. September 1996 vom Ministerkomitee gutgeheissen worden seien. Die Frist von 90 Tagen sei somit gewahrt. Das Bundesamt für Justiz habe den Entscheid des Ministerkomitees noch nicht zugestellt.
Gemäss Art. 141 Abs. 1 lit. c OG ist das Revisionsgesuch innerhalb von 90 Tagen, von dem Tag an gerechnet, an dem das Bundesamt für Justiz den Parteien den Entscheid der europäischen Behörde, d.h. des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte oder des Ministerkomitees des Europarates, zustellte, dem Bundesgericht einzureichen. Massgebend für den Fristenlauf ist demnach die Mitteilung durch das Bundesamt für Justiz. Ob der Beschwerdeführer allenfalls schon früher vom Strassburger Urteil Kenntnis erhalten hat, ist gleichgültig (ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 352). Die offizielle Zustellung des Entscheids des Ministerkomitees durch das Bundesamt kann erst erfolgen, wenn die Schlussresolution des Ministerkomitees vorliegt. Nach Art. 32 Ziff. 1 EMRK entscheidet, sofern in einer Beschwerdesache kein Begehren um Beurteilung durch den Gerichtshof gestellt worden ist, das Ministerkomitee, ob die Konvention verletzt wurde. Wenn es diese Frage bejaht, hat es nach Art. 32 Ziff. 2 EMRK eine Frist zu bestimmen, binnen welcher der betroffene Staat die im Entscheid vorgesehenen Massnahmen zu treffen hat. Es ist etwa daran zu denken, dass der Staat dazu veranlasst werden kann, dem Beschwerdeführer eine Entschädigung auszurichten oder ihm auf andere Art Satisfaktion zu leisten (HAEFLIGER, a.a.O., S. 338). Trifft ein Vertragsstaat innert der vom Komitee bestimmten Frist keine befriedigenden Massnahmen, so beschliesst es, auf welche Weise sein Entscheid durchgesetzt werden soll, und veröffentlicht den Bericht der Menschenrechtskommission (Art. 32 Ziff. 3 EMRK). Erst wenn das Ministerkomitee über die zu treffenden Massnahmen nach Art. 32 Ziff. 2 oder Ziff. 3 EMRK entschieden hat, liegt eine Schlussresolution vor.
Bei dem als "interim resolution" (résolution intérimaire) bezeichneten Entscheid des Ministerkomitees vom 13. September 1996, den der Generalsekretär des Komitees im vorliegenden Fall der Anwältin des Gesuchstellers mit Schreiben vom 17. Oktober 1996 zustellte, handelt es sich nicht um die Schlussresolution, sondern um den gemäss Art. 32 Ziff. 1 EMRK zu treffenden "Zwischenentscheid" über die Frage der Konventionsverletzung. Der Entwurf der Schlussresolution wurde vom Ministerkomitee am 5. September 1997 beraten und ohne Änderungen angenommen. Die mit dem Text des Entwurfs wörtlich übereinstimmende endgültige Fassung des Entscheids des Ministerkomitees "Résolution finale DH (97) 477 Walter Stürm II (W.S.) c. la Suisse" datiert vom 17. September 1997, weil nach der Annahme des Resolutionsentwurfs durch das Ministerkomitee dem betroffenen Staat eine Frist von 10 Tagen zustand, um rein redaktionelle Änderungen am Resolutionsentwurf zu beantragen. Da die Schweiz im vorliegenden Fall keine solchen Änderungen verlangte, hat das Bundesamt für Justiz - um Zeit zu gewinnen - den Anwälten des Gesuchstellers die betreffende Resolution des Ministerkomitees bereits am 5. September 1997 zugestellt. Es ist nach dem Gesagten verfehlt, wenn der Gesuchsteller in seiner Eingabe vom 10. September 1997 behauptet, der Entscheid des Ministerkomitees vom 13. September 1996 sei "durch das Bundesamt für Justiz willkürlich fast 11 Monate lang zurückgehalten worden".
Erst mit der Zustellung der Schlussresolution des Ministerkomitees durch das Bundesamt für Justiz begann die in Art. 141 Ziff. 1 lit. c OG vorgesehene 90tägige Frist für die Einreichung eines Revisionsgesuches nach Art. 139a OG zu laufen. Der Gesuchsteller hat sein Begehren vom 20. November 1996 mithin verfrüht eingereicht. Das hat für ihn jedoch keine Nachteile zur Folge (JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bern 1992, Band V, Art. 136-171, N. 1.2 zu Art. 141 Abs. 1 lit. c OG, S. 61).
3. a) Der Revisionsgrund nach Art. 139a Abs. 1 OG setzt voraus, dass eine Individualbeschwerde vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte oder vom Ministerkomitee des Europarates wegen Verletzung eines von der EMRK garantierten Rechts gutgeheissen worden ist und dass keine andere Möglichkeit der Wiedergutmachung (als jene der Revision) besteht. In den Materialien zu Art. 139a OG wird mit Bezug auf die zweite Voraussetzung ausgeführt, in manchen Fällen werde das Urteil bzw. der Entscheid der europäischen Behörden, allenfalls zusammen mit der Leistung einer Geldsumme als Schadenersatz oder Genugtuung, genügen. Nur wenn dies nicht zutreffe, solle das schweizerische Verfahren wieder aufgerollt werden (Botschaft des Bundesrates vom 18. März 1991 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, BBl 1991 II, S. 529).
In der Rechtslehre wird darauf hingewiesen, Art. 50 EMRK und Art. 139a OG könnten einander in die Quere kommen, da nach der erstgenannten Regel der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Entschädigung zuspricht, wenn die innerstaatlichen Gesetze nur eine unvollkommene Wiedergutmachung gestatten, und nach der zweiten Bestimmung die Revision nur zulässig ist, wenn keine andere Möglichkeit der Wiedergutmachung besteht (HAEFLIGER, a.a.O., S. 353; POUDRET, a.a.O., S. 49/50). Es wird die Meinung vertreten, die Revision sei stets zuzulassen, wenn sie den Eingriff in die Rechte des Privaten wiedergutmachen könne; der Entschädigung sei die Funktion des letzten Mittels zu überlassen, die ihr Art. 50 EMRK zuweise (POUDRET, a.a.O., S. 50; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], Zürich 1993, Rz. 256, S. 158; PAOLA DE ROSSI, Auswirkungen der Teilrevision des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege im Bereich der Zivilrechtspflege, in: Mitteilungen aus dem Institut für zivilgerichtliches Verfahren in Zürich, Heft Nr. 15, Dezember 1992, S. 25). Ob der nationalen Vorschrift (Art. 139a OG) bzw. der internationalen Norm (Art. 50 EMRK) subsidiärer Charakter zukommt, hängt von den konkreten Umständen des einzelnen Falles ab. Wenn - wie das hier zutrifft - nur materielle Interessen auf dem Spiel stehen und die Konventionsverletzung mit einer Entschädigung vollständig gutgemacht werden kann, wird mit Recht erklärt, die Revision nach Art. 139a OG sei in einem solchen Fall nicht zu bewilligen (HAEFLIGER, a.a.O., S. 353).
b) Im vorliegenden Fall hiess das Ministerkomitee die vier Beschwerden des Gesuchstellers wegen Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK (übermässige Dauer der Untersuchungshaft) und Art. 6 Ziff. 1 EMRK (übermässige Dauer des Strafverfahrens) gut und gestattete die Veröffentlichung des Berichts der Menschenrechtskommission. Ausserdem sprach es dem Gesuchsteller nach Art. 32 Ziff. 2 EMRK zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossenschaft einen Gesamtbetrag ("somme globale") von Fr. 10'000.-- zu als "gerechte Entschädigung" im Sinne der Regel Nr. 9 und der Ziff. 2bis des Anhangs der "Regeln des Ministerkomitees für die Anwendung von Art. 32 EMRK" (letztmals revidiert am 19. Dezember 1991).
aa) Mit dem Revisionsgesuch wird beantragt, die Entscheide des Bundesgerichts seien wegen Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 und Art. 6 Ziff. 1 EMRK aufzuheben und diese Verletzung sei "durch eine angemessene Strafmilderung zu heilen". Der Gesuchsteller ist der Meinung, die vom Kantonsgericht Wallis am 1. Juni 1994 gegen ihn ausgefällte Zuchthausstrafe von zehneinhalb Jahren sei "aufgrund des Entscheides des Ministerkomitees derart zu reduzieren, dass sie zumindest vollständig verbüsst" sei, "wenn nicht mehr, und entsprechend eine Entschädigung mit Genugtuung geschuldet" sei.
Das Strafurteil des Walliser Kantonsgerichts vom 1. Juni 1994 bildete nicht Gegenstand der vier hier in Frage stehenden Urteile der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts. Auf das Revisionsgesuch kann deshalb nicht eingetreten werden, soweit mit ihm eine Strafmilderung verlangt wird.
bb) Im weiteren beantragt der Gesuchsteller, es sei ihm eine "angemessene Entschädigung für die innerstaatlichen Verfahren sowie für die Verfahren vor der Europäischen Kommission und dem Europäischen Ministerkomitee zuzusprechen".
Wie erwähnt, hat das Ministerkomitee dem Gesuchsteller gemäss Art. 32 Ziff. 2 EMRK zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossenschaft einen Gesamtbetrag von Fr. 10'000.-- als "gerechte Entschädigung" (satisfaction équitable) zugesprochen. Diese Entschädigung betrifft den ihm durch die Konventionsverletzung entstandenen Schaden sowie die Kosten des innerstaatlichen und des Strassburger Verfahrens. Die Strassburger Organe bestimmen die angemessene Entschädigung und haben in diesem Rahmen auch über die Entschädigung für die Kosten des innerstaatlichen und des Strassburger Verfahrens zu befinden (vgl. VILLIGER, a.a.O., S. 139, Ziff. II). Es muss deshalb davon ausgegangen werden, der Betrag von Fr. 10'000.-- stelle eine Pauschalsumme dar. Das ist um so mehr der Fall, als dem Gesuchsteller auf nationaler Ebene die unentgeltliche Rechtspflege für alle vier bundesgerichtlichen Verfahren gewährt wurde. Die Entrichtung einer pauschalen Entschädigung entspricht im übrigen auch der Praxis des Ministerkomitees in ähnlichen Fällen (vgl. die Résolution finale DH [95] 199 vom 11. September 1995 im Falle R. gegen die Schweiz, publ. in VPB 60/1996, Nr. 130, S. 940 f., wo ein Gesamtbetrag "somme totale" von Fr. 4'000.-- als angemessene Entschädigung zugesprochen wurde). Es bleibt daher kein Raum, um auf dem Weg über die Revision eine Entschädigung für allfällige weitere Kosten der innerstaatlichen Verfahren und des Verfahrens vor den Konventionsorganen zu verlangen. Das Revisionsbegehren ist in diesem Punkt abzuweisen. | de | Art. 139a OG; Revision wegen Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention. Massgebender Zeitpunkt für den Beginn des Fristenlaufs nach Art. 141 Abs. 1 lit. c OG (E. 2).
Verhältnis von Art. 139a OG zu Art. 50 EMRK (E. 3a).
Die vom Ministerkomitee des Europarates im vorliegenden Fall zugesprochene Entschädigung betrifft den durch die Konventionsverletzung entstandenen Schaden sowie die Kosten des innerstaatlichen und des Strassburger Verfahrens. Es bleibt daher kein Raum, um auf dem Weg über die Revision eine Entschädigung für allfällige weitere Verfahrenskosten zu verlangen (E. 3b). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-283%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 283
Walter Stürm legte gegen vier Urteile der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts, mit welchen seine staatsrechtlichen Beschwerden gegen die Fortdauer der Haft abgewiesen worden waren, Beschwerde bei der Europäischen Menschenrechtskommission in Strassburg ein. Ausserdem focht er zwei Urteile des Kassationshofes des Bundesgerichts mit einer Beschwerde in Strassburg an. Diese Entscheide betrafen ein Urteil des Walliser Kantonsgerichts, das gegen Walter Stürm eine Zuchthausstrafe von zehneinhalb Jahren ausgesprochen hatte.
Die Europäische Menschenrechtskommission stellte in ihrem Bericht vom 16. Januar 1996 betreffend die vier gegen die Urteile der I. öffentlichrechtlichen Abteilung gerichteten Beschwerden fest, es liege eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK (übermässige Dauer der Untersuchungshaft) und von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (übermässige Dauer des Strafverfahrens) vor; hingegen seien Art. 5 Ziff. 4 und Art. 5 Ziff. 5 EMRK nicht verletzt worden.
Mit Eingabe vom 20. November 1996 stellte Walter Stürm ein Begehren um Revision der sechs von ihm in Strassburg angefochtenen Urteile des Bundesgerichts. Dessen I. öffentlichrechtliche Abteilung weist das Revisionsgesuch ab, soweit sie darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das vorliegende Gesuch stützt sich auf den in Art. 139a OG vorgesehenen Revisionsgrund der Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach Art. 141 Abs. 1 lit. c OG muss ein solches Begehren "binnen 90 Tagen, nachdem das Bundesamt für Justiz den Entscheid der europäischen Behörde den Parteien zugestellt hat", beim Bundesgericht anhängig gemacht werden.
Die Anwältin des Gesuchstellers reichte das Revisionsbegehren am 20. November 1996 dem Bundesgericht ein. Sie führte aus, der Generalsekretär des Ministerkomitees habe ihr mit Schreiben vom 17. Oktober 1996 mitgeteilt, dass die unter den Nrn. 20231/92, 20545/92, 23117/93 und 23223/94 registrierten Beschwerden am 13. September 1996 vom Ministerkomitee gutgeheissen worden seien. Die Frist von 90 Tagen sei somit gewahrt. Das Bundesamt für Justiz habe den Entscheid des Ministerkomitees noch nicht zugestellt.
Gemäss Art. 141 Abs. 1 lit. c OG ist das Revisionsgesuch innerhalb von 90 Tagen, von dem Tag an gerechnet, an dem das Bundesamt für Justiz den Parteien den Entscheid der europäischen Behörde, d.h. des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte oder des Ministerkomitees des Europarates, zustellte, dem Bundesgericht einzureichen. Massgebend für den Fristenlauf ist demnach die Mitteilung durch das Bundesamt für Justiz. Ob der Beschwerdeführer allenfalls schon früher vom Strassburger Urteil Kenntnis erhalten hat, ist gleichgültig (ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 352). Die offizielle Zustellung des Entscheids des Ministerkomitees durch das Bundesamt kann erst erfolgen, wenn die Schlussresolution des Ministerkomitees vorliegt. Nach Art. 32 Ziff. 1 EMRK entscheidet, sofern in einer Beschwerdesache kein Begehren um Beurteilung durch den Gerichtshof gestellt worden ist, das Ministerkomitee, ob die Konvention verletzt wurde. Wenn es diese Frage bejaht, hat es nach Art. 32 Ziff. 2 EMRK eine Frist zu bestimmen, binnen welcher der betroffene Staat die im Entscheid vorgesehenen Massnahmen zu treffen hat. Es ist etwa daran zu denken, dass der Staat dazu veranlasst werden kann, dem Beschwerdeführer eine Entschädigung auszurichten oder ihm auf andere Art Satisfaktion zu leisten (HAEFLIGER, a.a.O., S. 338). Trifft ein Vertragsstaat innert der vom Komitee bestimmten Frist keine befriedigenden Massnahmen, so beschliesst es, auf welche Weise sein Entscheid durchgesetzt werden soll, und veröffentlicht den Bericht der Menschenrechtskommission (Art. 32 Ziff. 3 EMRK). Erst wenn das Ministerkomitee über die zu treffenden Massnahmen nach Art. 32 Ziff. 2 oder Ziff. 3 EMRK entschieden hat, liegt eine Schlussresolution vor.
Bei dem als "interim resolution" (résolution intérimaire) bezeichneten Entscheid des Ministerkomitees vom 13. September 1996, den der Generalsekretär des Komitees im vorliegenden Fall der Anwältin des Gesuchstellers mit Schreiben vom 17. Oktober 1996 zustellte, handelt es sich nicht um die Schlussresolution, sondern um den gemäss Art. 32 Ziff. 1 EMRK zu treffenden "Zwischenentscheid" über die Frage der Konventionsverletzung. Der Entwurf der Schlussresolution wurde vom Ministerkomitee am 5. September 1997 beraten und ohne Änderungen angenommen. Die mit dem Text des Entwurfs wörtlich übereinstimmende endgültige Fassung des Entscheids des Ministerkomitees "Résolution finale DH (97) 477 Walter Stürm II (W.S.) c. la Suisse" datiert vom 17. September 1997, weil nach der Annahme des Resolutionsentwurfs durch das Ministerkomitee dem betroffenen Staat eine Frist von 10 Tagen zustand, um rein redaktionelle Änderungen am Resolutionsentwurf zu beantragen. Da die Schweiz im vorliegenden Fall keine solchen Änderungen verlangte, hat das Bundesamt für Justiz - um Zeit zu gewinnen - den Anwälten des Gesuchstellers die betreffende Resolution des Ministerkomitees bereits am 5. September 1997 zugestellt. Es ist nach dem Gesagten verfehlt, wenn der Gesuchsteller in seiner Eingabe vom 10. September 1997 behauptet, der Entscheid des Ministerkomitees vom 13. September 1996 sei "durch das Bundesamt für Justiz willkürlich fast 11 Monate lang zurückgehalten worden".
Erst mit der Zustellung der Schlussresolution des Ministerkomitees durch das Bundesamt für Justiz begann die in Art. 141 Ziff. 1 lit. c OG vorgesehene 90tägige Frist für die Einreichung eines Revisionsgesuches nach Art. 139a OG zu laufen. Der Gesuchsteller hat sein Begehren vom 20. November 1996 mithin verfrüht eingereicht. Das hat für ihn jedoch keine Nachteile zur Folge (JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bern 1992, Band V, Art. 136-171, N. 1.2 zu Art. 141 Abs. 1 lit. c OG, S. 61).
3. a) Der Revisionsgrund nach Art. 139a Abs. 1 OG setzt voraus, dass eine Individualbeschwerde vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte oder vom Ministerkomitee des Europarates wegen Verletzung eines von der EMRK garantierten Rechts gutgeheissen worden ist und dass keine andere Möglichkeit der Wiedergutmachung (als jene der Revision) besteht. In den Materialien zu Art. 139a OG wird mit Bezug auf die zweite Voraussetzung ausgeführt, in manchen Fällen werde das Urteil bzw. der Entscheid der europäischen Behörden, allenfalls zusammen mit der Leistung einer Geldsumme als Schadenersatz oder Genugtuung, genügen. Nur wenn dies nicht zutreffe, solle das schweizerische Verfahren wieder aufgerollt werden (Botschaft des Bundesrates vom 18. März 1991 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, BBl 1991 II, S. 529).
In der Rechtslehre wird darauf hingewiesen, Art. 50 EMRK und Art. 139a OG könnten einander in die Quere kommen, da nach der erstgenannten Regel der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Entschädigung zuspricht, wenn die innerstaatlichen Gesetze nur eine unvollkommene Wiedergutmachung gestatten, und nach der zweiten Bestimmung die Revision nur zulässig ist, wenn keine andere Möglichkeit der Wiedergutmachung besteht (HAEFLIGER, a.a.O., S. 353; POUDRET, a.a.O., S. 49/50). Es wird die Meinung vertreten, die Revision sei stets zuzulassen, wenn sie den Eingriff in die Rechte des Privaten wiedergutmachen könne; der Entschädigung sei die Funktion des letzten Mittels zu überlassen, die ihr Art. 50 EMRK zuweise (POUDRET, a.a.O., S. 50; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], Zürich 1993, Rz. 256, S. 158; PAOLA DE ROSSI, Auswirkungen der Teilrevision des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege im Bereich der Zivilrechtspflege, in: Mitteilungen aus dem Institut für zivilgerichtliches Verfahren in Zürich, Heft Nr. 15, Dezember 1992, S. 25). Ob der nationalen Vorschrift (Art. 139a OG) bzw. der internationalen Norm (Art. 50 EMRK) subsidiärer Charakter zukommt, hängt von den konkreten Umständen des einzelnen Falles ab. Wenn - wie das hier zutrifft - nur materielle Interessen auf dem Spiel stehen und die Konventionsverletzung mit einer Entschädigung vollständig gutgemacht werden kann, wird mit Recht erklärt, die Revision nach Art. 139a OG sei in einem solchen Fall nicht zu bewilligen (HAEFLIGER, a.a.O., S. 353).
b) Im vorliegenden Fall hiess das Ministerkomitee die vier Beschwerden des Gesuchstellers wegen Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK (übermässige Dauer der Untersuchungshaft) und Art. 6 Ziff. 1 EMRK (übermässige Dauer des Strafverfahrens) gut und gestattete die Veröffentlichung des Berichts der Menschenrechtskommission. Ausserdem sprach es dem Gesuchsteller nach Art. 32 Ziff. 2 EMRK zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossenschaft einen Gesamtbetrag ("somme globale") von Fr. 10'000.-- zu als "gerechte Entschädigung" im Sinne der Regel Nr. 9 und der Ziff. 2bis des Anhangs der "Regeln des Ministerkomitees für die Anwendung von Art. 32 EMRK" (letztmals revidiert am 19. Dezember 1991).
aa) Mit dem Revisionsgesuch wird beantragt, die Entscheide des Bundesgerichts seien wegen Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 und Art. 6 Ziff. 1 EMRK aufzuheben und diese Verletzung sei "durch eine angemessene Strafmilderung zu heilen". Der Gesuchsteller ist der Meinung, die vom Kantonsgericht Wallis am 1. Juni 1994 gegen ihn ausgefällte Zuchthausstrafe von zehneinhalb Jahren sei "aufgrund des Entscheides des Ministerkomitees derart zu reduzieren, dass sie zumindest vollständig verbüsst" sei, "wenn nicht mehr, und entsprechend eine Entschädigung mit Genugtuung geschuldet" sei.
Das Strafurteil des Walliser Kantonsgerichts vom 1. Juni 1994 bildete nicht Gegenstand der vier hier in Frage stehenden Urteile der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts. Auf das Revisionsgesuch kann deshalb nicht eingetreten werden, soweit mit ihm eine Strafmilderung verlangt wird.
bb) Im weiteren beantragt der Gesuchsteller, es sei ihm eine "angemessene Entschädigung für die innerstaatlichen Verfahren sowie für die Verfahren vor der Europäischen Kommission und dem Europäischen Ministerkomitee zuzusprechen".
Wie erwähnt, hat das Ministerkomitee dem Gesuchsteller gemäss Art. 32 Ziff. 2 EMRK zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossenschaft einen Gesamtbetrag von Fr. 10'000.-- als "gerechte Entschädigung" (satisfaction équitable) zugesprochen. Diese Entschädigung betrifft den ihm durch die Konventionsverletzung entstandenen Schaden sowie die Kosten des innerstaatlichen und des Strassburger Verfahrens. Die Strassburger Organe bestimmen die angemessene Entschädigung und haben in diesem Rahmen auch über die Entschädigung für die Kosten des innerstaatlichen und des Strassburger Verfahrens zu befinden (vgl. VILLIGER, a.a.O., S. 139, Ziff. II). Es muss deshalb davon ausgegangen werden, der Betrag von Fr. 10'000.-- stelle eine Pauschalsumme dar. Das ist um so mehr der Fall, als dem Gesuchsteller auf nationaler Ebene die unentgeltliche Rechtspflege für alle vier bundesgerichtlichen Verfahren gewährt wurde. Die Entrichtung einer pauschalen Entschädigung entspricht im übrigen auch der Praxis des Ministerkomitees in ähnlichen Fällen (vgl. die Résolution finale DH [95] 199 vom 11. September 1995 im Falle R. gegen die Schweiz, publ. in VPB 60/1996, Nr. 130, S. 940 f., wo ein Gesamtbetrag "somme totale" von Fr. 4'000.-- als angemessene Entschädigung zugesprochen wurde). Es bleibt daher kein Raum, um auf dem Weg über die Revision eine Entschädigung für allfällige weitere Kosten der innerstaatlichen Verfahren und des Verfahrens vor den Konventionsorganen zu verlangen. Das Revisionsbegehren ist in diesem Punkt abzuweisen. | de | Art. 139a OJ; révision pour violation de la Convention européenne des droits de l'homme. Moment déterminant pour le commencement du délai de l'art. 141 al. 1 let. c OJ (consid. 2).
Rapport de l'art. 139a OJ avec l'art. 50 CEDH (consid. 3a).
En l'espèce, l'indemnité allouée par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe concerne le dommage causé par la violation de la Convention ainsi que les frais des procédures au niveau national et à Strasbourg. Il ne subsiste dès lors aucune possibilité de réclamer, par la voie de la révision, une indemnité pour d'éventuels frais de procédure supplémentaires (consid. 3b). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-283%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,560 | 123 I 283 | 123 I 283
Sachverhalt ab Seite 283
Walter Stürm legte gegen vier Urteile der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts, mit welchen seine staatsrechtlichen Beschwerden gegen die Fortdauer der Haft abgewiesen worden waren, Beschwerde bei der Europäischen Menschenrechtskommission in Strassburg ein. Ausserdem focht er zwei Urteile des Kassationshofes des Bundesgerichts mit einer Beschwerde in Strassburg an. Diese Entscheide betrafen ein Urteil des Walliser Kantonsgerichts, das gegen Walter Stürm eine Zuchthausstrafe von zehneinhalb Jahren ausgesprochen hatte.
Die Europäische Menschenrechtskommission stellte in ihrem Bericht vom 16. Januar 1996 betreffend die vier gegen die Urteile der I. öffentlichrechtlichen Abteilung gerichteten Beschwerden fest, es liege eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK (übermässige Dauer der Untersuchungshaft) und von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (übermässige Dauer des Strafverfahrens) vor; hingegen seien Art. 5 Ziff. 4 und Art. 5 Ziff. 5 EMRK nicht verletzt worden.
Mit Eingabe vom 20. November 1996 stellte Walter Stürm ein Begehren um Revision der sechs von ihm in Strassburg angefochtenen Urteile des Bundesgerichts. Dessen I. öffentlichrechtliche Abteilung weist das Revisionsgesuch ab, soweit sie darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das vorliegende Gesuch stützt sich auf den in Art. 139a OG vorgesehenen Revisionsgrund der Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach Art. 141 Abs. 1 lit. c OG muss ein solches Begehren "binnen 90 Tagen, nachdem das Bundesamt für Justiz den Entscheid der europäischen Behörde den Parteien zugestellt hat", beim Bundesgericht anhängig gemacht werden.
Die Anwältin des Gesuchstellers reichte das Revisionsbegehren am 20. November 1996 dem Bundesgericht ein. Sie führte aus, der Generalsekretär des Ministerkomitees habe ihr mit Schreiben vom 17. Oktober 1996 mitgeteilt, dass die unter den Nrn. 20231/92, 20545/92, 23117/93 und 23223/94 registrierten Beschwerden am 13. September 1996 vom Ministerkomitee gutgeheissen worden seien. Die Frist von 90 Tagen sei somit gewahrt. Das Bundesamt für Justiz habe den Entscheid des Ministerkomitees noch nicht zugestellt.
Gemäss Art. 141 Abs. 1 lit. c OG ist das Revisionsgesuch innerhalb von 90 Tagen, von dem Tag an gerechnet, an dem das Bundesamt für Justiz den Parteien den Entscheid der europäischen Behörde, d.h. des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte oder des Ministerkomitees des Europarates, zustellte, dem Bundesgericht einzureichen. Massgebend für den Fristenlauf ist demnach die Mitteilung durch das Bundesamt für Justiz. Ob der Beschwerdeführer allenfalls schon früher vom Strassburger Urteil Kenntnis erhalten hat, ist gleichgültig (ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 352). Die offizielle Zustellung des Entscheids des Ministerkomitees durch das Bundesamt kann erst erfolgen, wenn die Schlussresolution des Ministerkomitees vorliegt. Nach Art. 32 Ziff. 1 EMRK entscheidet, sofern in einer Beschwerdesache kein Begehren um Beurteilung durch den Gerichtshof gestellt worden ist, das Ministerkomitee, ob die Konvention verletzt wurde. Wenn es diese Frage bejaht, hat es nach Art. 32 Ziff. 2 EMRK eine Frist zu bestimmen, binnen welcher der betroffene Staat die im Entscheid vorgesehenen Massnahmen zu treffen hat. Es ist etwa daran zu denken, dass der Staat dazu veranlasst werden kann, dem Beschwerdeführer eine Entschädigung auszurichten oder ihm auf andere Art Satisfaktion zu leisten (HAEFLIGER, a.a.O., S. 338). Trifft ein Vertragsstaat innert der vom Komitee bestimmten Frist keine befriedigenden Massnahmen, so beschliesst es, auf welche Weise sein Entscheid durchgesetzt werden soll, und veröffentlicht den Bericht der Menschenrechtskommission (Art. 32 Ziff. 3 EMRK). Erst wenn das Ministerkomitee über die zu treffenden Massnahmen nach Art. 32 Ziff. 2 oder Ziff. 3 EMRK entschieden hat, liegt eine Schlussresolution vor.
Bei dem als "interim resolution" (résolution intérimaire) bezeichneten Entscheid des Ministerkomitees vom 13. September 1996, den der Generalsekretär des Komitees im vorliegenden Fall der Anwältin des Gesuchstellers mit Schreiben vom 17. Oktober 1996 zustellte, handelt es sich nicht um die Schlussresolution, sondern um den gemäss Art. 32 Ziff. 1 EMRK zu treffenden "Zwischenentscheid" über die Frage der Konventionsverletzung. Der Entwurf der Schlussresolution wurde vom Ministerkomitee am 5. September 1997 beraten und ohne Änderungen angenommen. Die mit dem Text des Entwurfs wörtlich übereinstimmende endgültige Fassung des Entscheids des Ministerkomitees "Résolution finale DH (97) 477 Walter Stürm II (W.S.) c. la Suisse" datiert vom 17. September 1997, weil nach der Annahme des Resolutionsentwurfs durch das Ministerkomitee dem betroffenen Staat eine Frist von 10 Tagen zustand, um rein redaktionelle Änderungen am Resolutionsentwurf zu beantragen. Da die Schweiz im vorliegenden Fall keine solchen Änderungen verlangte, hat das Bundesamt für Justiz - um Zeit zu gewinnen - den Anwälten des Gesuchstellers die betreffende Resolution des Ministerkomitees bereits am 5. September 1997 zugestellt. Es ist nach dem Gesagten verfehlt, wenn der Gesuchsteller in seiner Eingabe vom 10. September 1997 behauptet, der Entscheid des Ministerkomitees vom 13. September 1996 sei "durch das Bundesamt für Justiz willkürlich fast 11 Monate lang zurückgehalten worden".
Erst mit der Zustellung der Schlussresolution des Ministerkomitees durch das Bundesamt für Justiz begann die in Art. 141 Ziff. 1 lit. c OG vorgesehene 90tägige Frist für die Einreichung eines Revisionsgesuches nach Art. 139a OG zu laufen. Der Gesuchsteller hat sein Begehren vom 20. November 1996 mithin verfrüht eingereicht. Das hat für ihn jedoch keine Nachteile zur Folge (JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bern 1992, Band V, Art. 136-171, N. 1.2 zu Art. 141 Abs. 1 lit. c OG, S. 61).
3. a) Der Revisionsgrund nach Art. 139a Abs. 1 OG setzt voraus, dass eine Individualbeschwerde vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte oder vom Ministerkomitee des Europarates wegen Verletzung eines von der EMRK garantierten Rechts gutgeheissen worden ist und dass keine andere Möglichkeit der Wiedergutmachung (als jene der Revision) besteht. In den Materialien zu Art. 139a OG wird mit Bezug auf die zweite Voraussetzung ausgeführt, in manchen Fällen werde das Urteil bzw. der Entscheid der europäischen Behörden, allenfalls zusammen mit der Leistung einer Geldsumme als Schadenersatz oder Genugtuung, genügen. Nur wenn dies nicht zutreffe, solle das schweizerische Verfahren wieder aufgerollt werden (Botschaft des Bundesrates vom 18. März 1991 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, BBl 1991 II, S. 529).
In der Rechtslehre wird darauf hingewiesen, Art. 50 EMRK und Art. 139a OG könnten einander in die Quere kommen, da nach der erstgenannten Regel der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Entschädigung zuspricht, wenn die innerstaatlichen Gesetze nur eine unvollkommene Wiedergutmachung gestatten, und nach der zweiten Bestimmung die Revision nur zulässig ist, wenn keine andere Möglichkeit der Wiedergutmachung besteht (HAEFLIGER, a.a.O., S. 353; POUDRET, a.a.O., S. 49/50). Es wird die Meinung vertreten, die Revision sei stets zuzulassen, wenn sie den Eingriff in die Rechte des Privaten wiedergutmachen könne; der Entschädigung sei die Funktion des letzten Mittels zu überlassen, die ihr Art. 50 EMRK zuweise (POUDRET, a.a.O., S. 50; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], Zürich 1993, Rz. 256, S. 158; PAOLA DE ROSSI, Auswirkungen der Teilrevision des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege im Bereich der Zivilrechtspflege, in: Mitteilungen aus dem Institut für zivilgerichtliches Verfahren in Zürich, Heft Nr. 15, Dezember 1992, S. 25). Ob der nationalen Vorschrift (Art. 139a OG) bzw. der internationalen Norm (Art. 50 EMRK) subsidiärer Charakter zukommt, hängt von den konkreten Umständen des einzelnen Falles ab. Wenn - wie das hier zutrifft - nur materielle Interessen auf dem Spiel stehen und die Konventionsverletzung mit einer Entschädigung vollständig gutgemacht werden kann, wird mit Recht erklärt, die Revision nach Art. 139a OG sei in einem solchen Fall nicht zu bewilligen (HAEFLIGER, a.a.O., S. 353).
b) Im vorliegenden Fall hiess das Ministerkomitee die vier Beschwerden des Gesuchstellers wegen Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK (übermässige Dauer der Untersuchungshaft) und Art. 6 Ziff. 1 EMRK (übermässige Dauer des Strafverfahrens) gut und gestattete die Veröffentlichung des Berichts der Menschenrechtskommission. Ausserdem sprach es dem Gesuchsteller nach Art. 32 Ziff. 2 EMRK zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossenschaft einen Gesamtbetrag ("somme globale") von Fr. 10'000.-- zu als "gerechte Entschädigung" im Sinne der Regel Nr. 9 und der Ziff. 2bis des Anhangs der "Regeln des Ministerkomitees für die Anwendung von Art. 32 EMRK" (letztmals revidiert am 19. Dezember 1991).
aa) Mit dem Revisionsgesuch wird beantragt, die Entscheide des Bundesgerichts seien wegen Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 und Art. 6 Ziff. 1 EMRK aufzuheben und diese Verletzung sei "durch eine angemessene Strafmilderung zu heilen". Der Gesuchsteller ist der Meinung, die vom Kantonsgericht Wallis am 1. Juni 1994 gegen ihn ausgefällte Zuchthausstrafe von zehneinhalb Jahren sei "aufgrund des Entscheides des Ministerkomitees derart zu reduzieren, dass sie zumindest vollständig verbüsst" sei, "wenn nicht mehr, und entsprechend eine Entschädigung mit Genugtuung geschuldet" sei.
Das Strafurteil des Walliser Kantonsgerichts vom 1. Juni 1994 bildete nicht Gegenstand der vier hier in Frage stehenden Urteile der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts. Auf das Revisionsgesuch kann deshalb nicht eingetreten werden, soweit mit ihm eine Strafmilderung verlangt wird.
bb) Im weiteren beantragt der Gesuchsteller, es sei ihm eine "angemessene Entschädigung für die innerstaatlichen Verfahren sowie für die Verfahren vor der Europäischen Kommission und dem Europäischen Ministerkomitee zuzusprechen".
Wie erwähnt, hat das Ministerkomitee dem Gesuchsteller gemäss Art. 32 Ziff. 2 EMRK zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossenschaft einen Gesamtbetrag von Fr. 10'000.-- als "gerechte Entschädigung" (satisfaction équitable) zugesprochen. Diese Entschädigung betrifft den ihm durch die Konventionsverletzung entstandenen Schaden sowie die Kosten des innerstaatlichen und des Strassburger Verfahrens. Die Strassburger Organe bestimmen die angemessene Entschädigung und haben in diesem Rahmen auch über die Entschädigung für die Kosten des innerstaatlichen und des Strassburger Verfahrens zu befinden (vgl. VILLIGER, a.a.O., S. 139, Ziff. II). Es muss deshalb davon ausgegangen werden, der Betrag von Fr. 10'000.-- stelle eine Pauschalsumme dar. Das ist um so mehr der Fall, als dem Gesuchsteller auf nationaler Ebene die unentgeltliche Rechtspflege für alle vier bundesgerichtlichen Verfahren gewährt wurde. Die Entrichtung einer pauschalen Entschädigung entspricht im übrigen auch der Praxis des Ministerkomitees in ähnlichen Fällen (vgl. die Résolution finale DH [95] 199 vom 11. September 1995 im Falle R. gegen die Schweiz, publ. in VPB 60/1996, Nr. 130, S. 940 f., wo ein Gesamtbetrag "somme totale" von Fr. 4'000.-- als angemessene Entschädigung zugesprochen wurde). Es bleibt daher kein Raum, um auf dem Weg über die Revision eine Entschädigung für allfällige weitere Kosten der innerstaatlichen Verfahren und des Verfahrens vor den Konventionsorganen zu verlangen. Das Revisionsbegehren ist in diesem Punkt abzuweisen. | de | Art. 139a OG; revisione per violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Momento determinante per l'inizio della decorrenza del termine di cui all'art. 141 cpv. 1 lett. c OG (consid. 2).
Rapporto tra l'art. 139a OG e l'art. 50 CEDU (consid. 3a).
In concreto, l'indennità accordata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa concerne i danni derivanti dalla violazione della Convenzione come pure le spese dei procedimenti a livello nazionale e a Strasburgo. Di conseguenza non sussiste più alcuna possibilità di esigere, mediante revisione, un'indennità per eventuali spese supplementari del procedimento (consid. 3b). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-283%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,561 | 123 I 289 | 123 I 289
Sachverhalt ab Seite 290
X. ist seit 1981 Eigentümer eines Einfamilienhauses in der Gemeinde A. (Kanton Thurgau), das er bis zur Scheidung von seiner damaligen Ehefrau im Jahre 1987 bewohnte. Danach meldete er sich nach B. (Kanton Zürich) ab. Per 1. Januar 1989 meldete er sich als Wochenaufenthalter in A. an.
Mit Steuerrechnungen vom 11. Mai 1989, 16. Mai 1990, 16. Mai 1991, 25. Mai 1992, 18. Februar und 18. Mai 1993, 24. Mai 1994, 22. Mai 1995 und 22. Mai 1996 hat das Gemeindesteueramt der Gemeinde B. von X. und dessen Ehefrau die Staats- und Gemeindesteuern für die Steuerjahre 1989 bis 1996 bezogen. Die Veranlagungen des Kantons Zürich zu den Steuern 1989 bis 1996 sind rechtskräftig geworden.
Das Steueramt der Gemeinde A. nahm für X. ab 1989 zunächst eine interkantonale Steuerausscheidung vor, wobei sie für 1989, 1991 und 1992 zu einem im Kanton Thurgau steuerpflichtigen Einkommen und Vermögen von Fr. 0.-- gelangte.
Der Steuerkommissär der Kantonalen Steuerverwaltung Thurgau kam in der Folge zum Schluss, die Eheleute X. hätten ihren steuerrechtlichen Wohnsitz im Kanton Thurgau, und nahm mit Verfügung vom 2. Dezember 1993 rückwirkend ab dem 1. Januar 1989 ihnen gegenüber das Besteuerungsrecht für den Kanton Thurgau in Anspruch. Die Eheleute X. erhoben dagegen erfolglos Einsprache. Die Steuerrekurskommission des Kantons Thurgau wies ihren Rekurs mit Beschluss vom 2./8. Dezember 1994 ab. Auch das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau kam zum Schluss, die Eheleute X. hätten Wohnsitz im Kanton Thurgau, und bestätigte den Beschluss der Rekurskommission mit Entscheid am 8. Februar 1995. Das Urteil des Verwaltungsgerichts blieb unangefochten.
Am 17. und 20. Juni 1996 veranlagte das Steueramt A. X. und seine Ehefrau definitiv zu den Kantons- und Gemeindesteuern für die Steuerjahre 1989 bis 1996, wobei es sie entsprechend dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 1995 der unbeschränkten Steuerpflicht im Kanton Thurgau unterwarf.
X. hat mit Eingabe vom 15. Juli 1996 im Anschluss an die Veranlagungen der Gemeinde A. vom 17. und 20. Juni 1996 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Kanton Zürich und den Kanton Thurgau wegen Doppelbesteuerung erhoben. Er macht geltend, sein Lebensmittelpunkt befinde sich in B.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein, soweit sie die Steuern für 1989 bis 1994 betrifft. Soweit sie die Steuern für 1995 und 1996 betrifft, weist es die Beschwerde gegen den Kanton Thurgau ab und heisst sie gegen den Kanton Zürich gut. Es hebt die Veranlagungen des Kantons Zürich zu den Steuern für 1995 und 1996 auf und verpflichtet den Kanton Zürich, dem Beschwerdeführer die für diese Zeit zuviel bezahlten Steuern verzinst zurückzuerstatten.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Bei staatsrechtlichen Beschwerden wegen Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots (Art. 46 Abs. 2 BV) muss der kantonale Instanzenzug nicht ausgeschöpft werden (Art. 86 Abs. 2 OG). Mit der Doppelbesteuerungsbeschwerde gegen die Steuerveranlagung des zweitverfügenden Kantons kann innert der Beschwerdefrist auch die bereits rechtskräftige Steuerveranlagung des erstverfügenden Kantons angefochten werden (Art. 89 Abs. 3 OG).
Bestreitet eine zur Veranlagung herangezogene Person die Steuerhoheit des Kantons, muss aufgrund von Art. 46 Abs. 2 BV zuerst in einem Vorentscheid über die Steuerpflicht rechtskräftig entschieden werden, bevor das Veranlagungsverfahren fortgesetzt werden darf, es sei denn, das Bundesgericht habe bereits in einem früheren staatsrechtlichen Verfahren bei gleicher Sachlage die Steuerhoheit des Veranlagungskantons bejaht (BGE 115 Ia 73 E. 3; ASA 61 678 E. 2a, mit Hinweisen). Gegen den Vorentscheid über die Steuerhoheit (sog. Steuerdomizilentscheid) kann die in Anspruch genommene Person zunächst kantonale Rechtsmittel erheben oder nach Art. 86 Abs. 2 OG auch direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde ans Bundesgericht gelangen.
Die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde beginnt nach ständiger Praxis bereits mit der Zustellung des letzten kantonalen Entscheids über die Steuerpflicht bzw. über das Steuerdomizil. Will die in Anspruch genommene Person den kantonalen Entscheid über den Steuerwohnsitz beim Bundesgericht anfechten, kann sie deshalb nicht zuwarten, bis die kantonale Veranlagung abgeschlossen ist. Ist der Vorentscheid über den steuerrechtlichen Wohnsitz nach kantonalem Recht in Rechtskraft erwachsen, kann darauf im nachfolgenden Veranlagungsverfahren nicht mehr zurückgekommen werden. Mit der staatsrechtlichen Beschwerde im weiteren Veranlagungsverfahren können nur neue, noch nicht beurteilte Fragen des Doppelbesteuerungsrechts überprüft werden. Soweit die steuerpflichtige Person in der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Veranlagung die im Vorentscheid bzw. im Steuerdomizilverfahren bereits rechtskräftig beurteilte Frage des Steuerwohnsitzes wieder aufgreift, kann darauf demnach nicht eingetreten werden (BGE 115 Ia 73 E. 3; ASA 61 678 E. 2a, mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht hat mit Entscheid vom 8. Februar 1995 die unbeschränkte Steuerpflicht des Beschwerdeführers im Kanton Thurgau ab dem 1. Januar 1989 festgestellt. Die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde, mit welcher der Beschwerdeführer die Frage seines steuerrechtlichen Wohnsitzes wieder aufgreift, hat nach dem Ausgeführten mit der Zustellung des Entscheids des Verwaltungsgerichts zu laufen begonnen. Der Beschwerdeführer hat diesen Entscheid aber unangefochten in Rechtskraft erwachsen lassen und die staatsrechtliche Beschwerde erst am 15. Juli 1996 im Anschluss an die definitiven Veranlagungen der Gemeinde A. vom 17. und 20. Juni 1996 für die Steuerjahre 1989 bis 1996 eingereicht. Es ist demnach zu prüfen, für welchen Zeitraum die Frage des Steuerwohnsitzes durch das Urteil des Verwaltungsgerichts bereits rechtskräftig entschieden ist.
c) Der Steuerdomizilentscheid des Steuerkommissärs vom 2. Dezember 1993, mit dem der Kanton Thurgau das Besteuerungsrecht rückwirkend ab dem 1. Januar 1989 in Anspruch genommen hat, kann Wirkung bis zum Ende der im Zeitpunkt des Entscheides laufenden Veranlagungsperiode entfalten. Der Entscheid, der in der Steuerperiode 1993/94 erging, betrifft somit die Zeit vom 1. Januar 1989 bis zum 31. Dezember 1994. Der Steuerdomizilentscheid der Veranlagungsbehörde kann demnach bis zum Ende der Veranlagungsperiode auch bereits überblickbare künftige Umstände miteinbeziehen. Die Rechtsmittelinstanz, die den Steuerdomizilentscheid später überprüft, hat zudem die weiteren, bis zu ihrem Entscheid überblickbaren Verhältnisse zu berücksichtigen.
d) Durch den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 1995, der den Steuerdomizilentscheid vom 2. Dezember 1993 zum Gegenstand hatte, ist somit über das Steuerdomizil für die Zeit vom 1. Januar 1989 bis zum 31. Dezember 1994 entschieden worden. Insoweit kann auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verspätung nicht eingetreten werden. Eine neue Frist hätte nach Art. 89 Abs. 3 OG nur zu laufen begonnen, wenn nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 1995 eine neue, die Steuerhoheit für die Jahre 1989 bis 1994 betreffende Verfügung eines anderen Kantons ergangen wäre (vgl. LOCHER, Doppelbesteuerung, § 12 III B 2 Nr. 27). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die Gemeinde B. hat die Steuerveranlagungen für diese Jahre bereits früher, nämlich zwischen dem 11. Mai 1989 und dem 24. Mai 1994 zugestellt. Der Beschwerdeführer hat diese nicht angefochten.
e) Somit ist, soweit es um die Steuerjahre 1989 bis 1994 geht, auf die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten. Dagegen ist auf die Beschwerde in bezug auf die Steuerjahre 1995 und 1996 einzutreten, da der Steuerdomizilentscheid des Steuerkommissärs und entsprechend der Entscheid des Verwaltungsgerichts diese Jahre nicht betraf.
2. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 46 Abs. 2 BV ist der steuerrechtliche Wohnsitz (Steuerdomizil) einer unselbständig erwerbenden Person derjenige Ort, wo sich die betreffende Person mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (vgl. auch Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [Steuerharmonisierungsgesetz; StHG, SR 642.14], Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG; SR 642.11] und Art. 23 Abs. 1 ZGB) bzw. wo sich der Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen befindet (Urteile vom 20. Januar 1994, E. 2a, StR 49/1994 580 ff. und ASA 63 836). Dem polizeilichen Domizil, wo die Schriften hinterlegt sind oder die politischen Rechte ausgeübt werden, kommt dagegen keine entscheidende Bedeutung zu. Das sind bloss äussere Merkmale, die ein Indiz für den steuerrechtlichen Wohnsitz bilden können, wenn auch das übrige Verhalten der Person dafür spricht (BGE 108 Ia 252 E. 5a S. 255; ASA 63 836 E. 2a).
b) Wenn sich eine Person abwechslungsweise an zwei Orten aufhält, ist für die Bestimmung des Steuerwohnsitzes darauf abzustellen, zu welchem Ort sie die stärkeren Beziehungen unterhält (BGE 101 Ia 557 E. 4a S. 559 f.; BGE 104 Ia 264 E. 2 S. 266). Bei unselbständig erwerbenden Steuerpflichtigen ist das gewöhnlich der Ort, wo sie für längere oder unbestimmte Zeit Aufenthalt nehmen, um von dort aus der täglichen Arbeit nachzugehen, ist doch der Zweck des Lebensunterhalts dauernder Natur (ASA 63 836 E. 2a; ferner LOCHER, a.a.O., § 3 I B 2b Nr. 7, 11, 17, 18, 19). Der Mittelpunkt der Lebensinteressen bestimmt sich für die Steuerhoheit nach der Gesamtheit der objektiven, äusseren Umstände, aus denen sich diese Interessen erkennen lassen, nicht nach den bloss erklärten Wünschen der steuerpflichtigen Person (BGE 113 Ia 465 E. 3 S. 466). Die Frage, zu welchem der Aufenthaltsorte die steuerpflichtige Person die stärkeren Beziehungen unterhält, ist jeweils aufgrund der Gesamtheit der Umstände des Einzelfalles zu beurteilen.
c) Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 8. Februar 1995, die sich weitgehend auf die Ausführungen des Beschwerdeführers selber stützen und von diesem in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht ernsthaft in Frage gestellt werden, wohnt der Beschwerdeführer mit seiner Ehefrau, die er am 1. Oktober 1992 geheiratet hat, während der Arbeitswoche in seinem eigenen Haus in A., von wo aus er täglich mit dem Zug nach Zürich zur Arbeit fährt. In A. betätigt er sich zudem im Männerchor. Die Wochenenden verbringt er offenbar regelmässig mit seiner Ehefrau auf dem Bauernhof seines Bruders in B.; dort ist er auch im Schiessverein aktiv.
Diese Umstände weisen darauf hin, dass der Lebensmittelpunkt und damit der Wohnsitz des Beschwerdeführers im Kanton Thurgau liegt. Der überwiegende Aufenthalt des Beschwerdeführers zusammen mit seiner Ehefrau während der Arbeitswoche in A. in seinem eigenen Haus hat offensichtlich ein grösseres Gewicht als die regelmässigen Aufenthalte am Wochenende auf dem Bauernhof seines Bruders in B., wo ihm keine eigene Wohnung zur Verfügung steht. Der Steuerwohnsitz bestimmt sich vorab nach diesen objektiven Umständen, nicht nach den subjektiven Empfindungen des Pflichtigen.
Das Besteuerungsrecht steht demnach dem Kanton Thurgau zu, auch wenn der Beschwerdeführer sich emotionell mehr mit B. verbunden fühlt und sich auch während der Woche gelegentlich dort aufhält.
d) Der Kanton Zürich macht nicht geltend, dass der Kanton Thurgau sein Besteuerungsrecht durch ungebührlich langes Zuwarten verwirkt habe (vgl. BGE 94 I 318 E. 4b S. 321, mit Hinweisen; ASA 56 85 E. 4b; 64 167 E. 5a). Es kann zudem keine Verwirkung des Beschwerderechts (vgl. BGE 101 Ia 384 E. 1 S. 386; ASA 57 582 E. 2b; 58 538 E. 2c) angenommen werden, hat doch der Beschwerdeführer die Steuererklärungen dem Kanton Thurgau am 20. September 1995 ausdrücklich unter dem Vorbehalt eingereicht, dass keine Doppelbesteuerung eintritt. | de | Art. 46 Abs. 2 BV (Verbot der Doppelbesteuerung; Steuerdomizil), Art. 89 OG (Beginn der Beschwerdefrist). Die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 46 Abs. 2 BV beginnt mit der Zustellung des kantonalen Steuerdomizilentscheids. Erwächst dieser unangefochten in Rechtskraft, kann auf die Frage des Steuerdomizils im nachfolgenden Veranlagungsverfahren nicht zurückgekommen werden (Bestätigung der Rechtsprechung). Der Steuerdomizilentscheid betrifft die Zeit bis zum Ende der im Zeitpunkt des Entscheids laufenden Veranlagungsperiode (E. 1).
Steuerdomizil von verheirateten Personen mit Beziehungen zu mehreren Orten (E. 2). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,562 | 123 I 289 | 123 I 289
Sachverhalt ab Seite 290
X. ist seit 1981 Eigentümer eines Einfamilienhauses in der Gemeinde A. (Kanton Thurgau), das er bis zur Scheidung von seiner damaligen Ehefrau im Jahre 1987 bewohnte. Danach meldete er sich nach B. (Kanton Zürich) ab. Per 1. Januar 1989 meldete er sich als Wochenaufenthalter in A. an.
Mit Steuerrechnungen vom 11. Mai 1989, 16. Mai 1990, 16. Mai 1991, 25. Mai 1992, 18. Februar und 18. Mai 1993, 24. Mai 1994, 22. Mai 1995 und 22. Mai 1996 hat das Gemeindesteueramt der Gemeinde B. von X. und dessen Ehefrau die Staats- und Gemeindesteuern für die Steuerjahre 1989 bis 1996 bezogen. Die Veranlagungen des Kantons Zürich zu den Steuern 1989 bis 1996 sind rechtskräftig geworden.
Das Steueramt der Gemeinde A. nahm für X. ab 1989 zunächst eine interkantonale Steuerausscheidung vor, wobei sie für 1989, 1991 und 1992 zu einem im Kanton Thurgau steuerpflichtigen Einkommen und Vermögen von Fr. 0.-- gelangte.
Der Steuerkommissär der Kantonalen Steuerverwaltung Thurgau kam in der Folge zum Schluss, die Eheleute X. hätten ihren steuerrechtlichen Wohnsitz im Kanton Thurgau, und nahm mit Verfügung vom 2. Dezember 1993 rückwirkend ab dem 1. Januar 1989 ihnen gegenüber das Besteuerungsrecht für den Kanton Thurgau in Anspruch. Die Eheleute X. erhoben dagegen erfolglos Einsprache. Die Steuerrekurskommission des Kantons Thurgau wies ihren Rekurs mit Beschluss vom 2./8. Dezember 1994 ab. Auch das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau kam zum Schluss, die Eheleute X. hätten Wohnsitz im Kanton Thurgau, und bestätigte den Beschluss der Rekurskommission mit Entscheid am 8. Februar 1995. Das Urteil des Verwaltungsgerichts blieb unangefochten.
Am 17. und 20. Juni 1996 veranlagte das Steueramt A. X. und seine Ehefrau definitiv zu den Kantons- und Gemeindesteuern für die Steuerjahre 1989 bis 1996, wobei es sie entsprechend dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 1995 der unbeschränkten Steuerpflicht im Kanton Thurgau unterwarf.
X. hat mit Eingabe vom 15. Juli 1996 im Anschluss an die Veranlagungen der Gemeinde A. vom 17. und 20. Juni 1996 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Kanton Zürich und den Kanton Thurgau wegen Doppelbesteuerung erhoben. Er macht geltend, sein Lebensmittelpunkt befinde sich in B.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein, soweit sie die Steuern für 1989 bis 1994 betrifft. Soweit sie die Steuern für 1995 und 1996 betrifft, weist es die Beschwerde gegen den Kanton Thurgau ab und heisst sie gegen den Kanton Zürich gut. Es hebt die Veranlagungen des Kantons Zürich zu den Steuern für 1995 und 1996 auf und verpflichtet den Kanton Zürich, dem Beschwerdeführer die für diese Zeit zuviel bezahlten Steuern verzinst zurückzuerstatten.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Bei staatsrechtlichen Beschwerden wegen Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots (Art. 46 Abs. 2 BV) muss der kantonale Instanzenzug nicht ausgeschöpft werden (Art. 86 Abs. 2 OG). Mit der Doppelbesteuerungsbeschwerde gegen die Steuerveranlagung des zweitverfügenden Kantons kann innert der Beschwerdefrist auch die bereits rechtskräftige Steuerveranlagung des erstverfügenden Kantons angefochten werden (Art. 89 Abs. 3 OG).
Bestreitet eine zur Veranlagung herangezogene Person die Steuerhoheit des Kantons, muss aufgrund von Art. 46 Abs. 2 BV zuerst in einem Vorentscheid über die Steuerpflicht rechtskräftig entschieden werden, bevor das Veranlagungsverfahren fortgesetzt werden darf, es sei denn, das Bundesgericht habe bereits in einem früheren staatsrechtlichen Verfahren bei gleicher Sachlage die Steuerhoheit des Veranlagungskantons bejaht (BGE 115 Ia 73 E. 3; ASA 61 678 E. 2a, mit Hinweisen). Gegen den Vorentscheid über die Steuerhoheit (sog. Steuerdomizilentscheid) kann die in Anspruch genommene Person zunächst kantonale Rechtsmittel erheben oder nach Art. 86 Abs. 2 OG auch direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde ans Bundesgericht gelangen.
Die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde beginnt nach ständiger Praxis bereits mit der Zustellung des letzten kantonalen Entscheids über die Steuerpflicht bzw. über das Steuerdomizil. Will die in Anspruch genommene Person den kantonalen Entscheid über den Steuerwohnsitz beim Bundesgericht anfechten, kann sie deshalb nicht zuwarten, bis die kantonale Veranlagung abgeschlossen ist. Ist der Vorentscheid über den steuerrechtlichen Wohnsitz nach kantonalem Recht in Rechtskraft erwachsen, kann darauf im nachfolgenden Veranlagungsverfahren nicht mehr zurückgekommen werden. Mit der staatsrechtlichen Beschwerde im weiteren Veranlagungsverfahren können nur neue, noch nicht beurteilte Fragen des Doppelbesteuerungsrechts überprüft werden. Soweit die steuerpflichtige Person in der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Veranlagung die im Vorentscheid bzw. im Steuerdomizilverfahren bereits rechtskräftig beurteilte Frage des Steuerwohnsitzes wieder aufgreift, kann darauf demnach nicht eingetreten werden (BGE 115 Ia 73 E. 3; ASA 61 678 E. 2a, mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht hat mit Entscheid vom 8. Februar 1995 die unbeschränkte Steuerpflicht des Beschwerdeführers im Kanton Thurgau ab dem 1. Januar 1989 festgestellt. Die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde, mit welcher der Beschwerdeführer die Frage seines steuerrechtlichen Wohnsitzes wieder aufgreift, hat nach dem Ausgeführten mit der Zustellung des Entscheids des Verwaltungsgerichts zu laufen begonnen. Der Beschwerdeführer hat diesen Entscheid aber unangefochten in Rechtskraft erwachsen lassen und die staatsrechtliche Beschwerde erst am 15. Juli 1996 im Anschluss an die definitiven Veranlagungen der Gemeinde A. vom 17. und 20. Juni 1996 für die Steuerjahre 1989 bis 1996 eingereicht. Es ist demnach zu prüfen, für welchen Zeitraum die Frage des Steuerwohnsitzes durch das Urteil des Verwaltungsgerichts bereits rechtskräftig entschieden ist.
c) Der Steuerdomizilentscheid des Steuerkommissärs vom 2. Dezember 1993, mit dem der Kanton Thurgau das Besteuerungsrecht rückwirkend ab dem 1. Januar 1989 in Anspruch genommen hat, kann Wirkung bis zum Ende der im Zeitpunkt des Entscheides laufenden Veranlagungsperiode entfalten. Der Entscheid, der in der Steuerperiode 1993/94 erging, betrifft somit die Zeit vom 1. Januar 1989 bis zum 31. Dezember 1994. Der Steuerdomizilentscheid der Veranlagungsbehörde kann demnach bis zum Ende der Veranlagungsperiode auch bereits überblickbare künftige Umstände miteinbeziehen. Die Rechtsmittelinstanz, die den Steuerdomizilentscheid später überprüft, hat zudem die weiteren, bis zu ihrem Entscheid überblickbaren Verhältnisse zu berücksichtigen.
d) Durch den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 1995, der den Steuerdomizilentscheid vom 2. Dezember 1993 zum Gegenstand hatte, ist somit über das Steuerdomizil für die Zeit vom 1. Januar 1989 bis zum 31. Dezember 1994 entschieden worden. Insoweit kann auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verspätung nicht eingetreten werden. Eine neue Frist hätte nach Art. 89 Abs. 3 OG nur zu laufen begonnen, wenn nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 1995 eine neue, die Steuerhoheit für die Jahre 1989 bis 1994 betreffende Verfügung eines anderen Kantons ergangen wäre (vgl. LOCHER, Doppelbesteuerung, § 12 III B 2 Nr. 27). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die Gemeinde B. hat die Steuerveranlagungen für diese Jahre bereits früher, nämlich zwischen dem 11. Mai 1989 und dem 24. Mai 1994 zugestellt. Der Beschwerdeführer hat diese nicht angefochten.
e) Somit ist, soweit es um die Steuerjahre 1989 bis 1994 geht, auf die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten. Dagegen ist auf die Beschwerde in bezug auf die Steuerjahre 1995 und 1996 einzutreten, da der Steuerdomizilentscheid des Steuerkommissärs und entsprechend der Entscheid des Verwaltungsgerichts diese Jahre nicht betraf.
2. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 46 Abs. 2 BV ist der steuerrechtliche Wohnsitz (Steuerdomizil) einer unselbständig erwerbenden Person derjenige Ort, wo sich die betreffende Person mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (vgl. auch Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [Steuerharmonisierungsgesetz; StHG, SR 642.14], Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG; SR 642.11] und Art. 23 Abs. 1 ZGB) bzw. wo sich der Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen befindet (Urteile vom 20. Januar 1994, E. 2a, StR 49/1994 580 ff. und ASA 63 836). Dem polizeilichen Domizil, wo die Schriften hinterlegt sind oder die politischen Rechte ausgeübt werden, kommt dagegen keine entscheidende Bedeutung zu. Das sind bloss äussere Merkmale, die ein Indiz für den steuerrechtlichen Wohnsitz bilden können, wenn auch das übrige Verhalten der Person dafür spricht (BGE 108 Ia 252 E. 5a S. 255; ASA 63 836 E. 2a).
b) Wenn sich eine Person abwechslungsweise an zwei Orten aufhält, ist für die Bestimmung des Steuerwohnsitzes darauf abzustellen, zu welchem Ort sie die stärkeren Beziehungen unterhält (BGE 101 Ia 557 E. 4a S. 559 f.; BGE 104 Ia 264 E. 2 S. 266). Bei unselbständig erwerbenden Steuerpflichtigen ist das gewöhnlich der Ort, wo sie für längere oder unbestimmte Zeit Aufenthalt nehmen, um von dort aus der täglichen Arbeit nachzugehen, ist doch der Zweck des Lebensunterhalts dauernder Natur (ASA 63 836 E. 2a; ferner LOCHER, a.a.O., § 3 I B 2b Nr. 7, 11, 17, 18, 19). Der Mittelpunkt der Lebensinteressen bestimmt sich für die Steuerhoheit nach der Gesamtheit der objektiven, äusseren Umstände, aus denen sich diese Interessen erkennen lassen, nicht nach den bloss erklärten Wünschen der steuerpflichtigen Person (BGE 113 Ia 465 E. 3 S. 466). Die Frage, zu welchem der Aufenthaltsorte die steuerpflichtige Person die stärkeren Beziehungen unterhält, ist jeweils aufgrund der Gesamtheit der Umstände des Einzelfalles zu beurteilen.
c) Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 8. Februar 1995, die sich weitgehend auf die Ausführungen des Beschwerdeführers selber stützen und von diesem in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht ernsthaft in Frage gestellt werden, wohnt der Beschwerdeführer mit seiner Ehefrau, die er am 1. Oktober 1992 geheiratet hat, während der Arbeitswoche in seinem eigenen Haus in A., von wo aus er täglich mit dem Zug nach Zürich zur Arbeit fährt. In A. betätigt er sich zudem im Männerchor. Die Wochenenden verbringt er offenbar regelmässig mit seiner Ehefrau auf dem Bauernhof seines Bruders in B.; dort ist er auch im Schiessverein aktiv.
Diese Umstände weisen darauf hin, dass der Lebensmittelpunkt und damit der Wohnsitz des Beschwerdeführers im Kanton Thurgau liegt. Der überwiegende Aufenthalt des Beschwerdeführers zusammen mit seiner Ehefrau während der Arbeitswoche in A. in seinem eigenen Haus hat offensichtlich ein grösseres Gewicht als die regelmässigen Aufenthalte am Wochenende auf dem Bauernhof seines Bruders in B., wo ihm keine eigene Wohnung zur Verfügung steht. Der Steuerwohnsitz bestimmt sich vorab nach diesen objektiven Umständen, nicht nach den subjektiven Empfindungen des Pflichtigen.
Das Besteuerungsrecht steht demnach dem Kanton Thurgau zu, auch wenn der Beschwerdeführer sich emotionell mehr mit B. verbunden fühlt und sich auch während der Woche gelegentlich dort aufhält.
d) Der Kanton Zürich macht nicht geltend, dass der Kanton Thurgau sein Besteuerungsrecht durch ungebührlich langes Zuwarten verwirkt habe (vgl. BGE 94 I 318 E. 4b S. 321, mit Hinweisen; ASA 56 85 E. 4b; 64 167 E. 5a). Es kann zudem keine Verwirkung des Beschwerderechts (vgl. BGE 101 Ia 384 E. 1 S. 386; ASA 57 582 E. 2b; 58 538 E. 2c) angenommen werden, hat doch der Beschwerdeführer die Steuererklärungen dem Kanton Thurgau am 20. September 1995 ausdrücklich unter dem Vorbehalt eingereicht, dass keine Doppelbesteuerung eintritt. | de | Art. 46 al. 2 Cst. (interdiction de la double imposition; domicile fiscal); art. 89 OJ (début du délai de recours). Le délai pour former un recours de droit public pour violation de l'art. 46 al. 2 Cst. commence à courir lors de la notification de la décision cantonale sur le domicile fiscal. Si celle-ci entre en force sans être attaquée, la question du domicile fiscal ne peut plus être revue dans la procédure de taxation ultérieure (confirmation de la jurisprudence). La décision sur le domicile fiscal concerne toute la période de taxation en cours au moment où elle est rendue (consid. 1).
Domicile fiscal de personnes mariées ayant des liens à plusieurs endroits (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 290
X. ist seit 1981 Eigentümer eines Einfamilienhauses in der Gemeinde A. (Kanton Thurgau), das er bis zur Scheidung von seiner damaligen Ehefrau im Jahre 1987 bewohnte. Danach meldete er sich nach B. (Kanton Zürich) ab. Per 1. Januar 1989 meldete er sich als Wochenaufenthalter in A. an.
Mit Steuerrechnungen vom 11. Mai 1989, 16. Mai 1990, 16. Mai 1991, 25. Mai 1992, 18. Februar und 18. Mai 1993, 24. Mai 1994, 22. Mai 1995 und 22. Mai 1996 hat das Gemeindesteueramt der Gemeinde B. von X. und dessen Ehefrau die Staats- und Gemeindesteuern für die Steuerjahre 1989 bis 1996 bezogen. Die Veranlagungen des Kantons Zürich zu den Steuern 1989 bis 1996 sind rechtskräftig geworden.
Das Steueramt der Gemeinde A. nahm für X. ab 1989 zunächst eine interkantonale Steuerausscheidung vor, wobei sie für 1989, 1991 und 1992 zu einem im Kanton Thurgau steuerpflichtigen Einkommen und Vermögen von Fr. 0.-- gelangte.
Der Steuerkommissär der Kantonalen Steuerverwaltung Thurgau kam in der Folge zum Schluss, die Eheleute X. hätten ihren steuerrechtlichen Wohnsitz im Kanton Thurgau, und nahm mit Verfügung vom 2. Dezember 1993 rückwirkend ab dem 1. Januar 1989 ihnen gegenüber das Besteuerungsrecht für den Kanton Thurgau in Anspruch. Die Eheleute X. erhoben dagegen erfolglos Einsprache. Die Steuerrekurskommission des Kantons Thurgau wies ihren Rekurs mit Beschluss vom 2./8. Dezember 1994 ab. Auch das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau kam zum Schluss, die Eheleute X. hätten Wohnsitz im Kanton Thurgau, und bestätigte den Beschluss der Rekurskommission mit Entscheid am 8. Februar 1995. Das Urteil des Verwaltungsgerichts blieb unangefochten.
Am 17. und 20. Juni 1996 veranlagte das Steueramt A. X. und seine Ehefrau definitiv zu den Kantons- und Gemeindesteuern für die Steuerjahre 1989 bis 1996, wobei es sie entsprechend dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 1995 der unbeschränkten Steuerpflicht im Kanton Thurgau unterwarf.
X. hat mit Eingabe vom 15. Juli 1996 im Anschluss an die Veranlagungen der Gemeinde A. vom 17. und 20. Juni 1996 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Kanton Zürich und den Kanton Thurgau wegen Doppelbesteuerung erhoben. Er macht geltend, sein Lebensmittelpunkt befinde sich in B.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein, soweit sie die Steuern für 1989 bis 1994 betrifft. Soweit sie die Steuern für 1995 und 1996 betrifft, weist es die Beschwerde gegen den Kanton Thurgau ab und heisst sie gegen den Kanton Zürich gut. Es hebt die Veranlagungen des Kantons Zürich zu den Steuern für 1995 und 1996 auf und verpflichtet den Kanton Zürich, dem Beschwerdeführer die für diese Zeit zuviel bezahlten Steuern verzinst zurückzuerstatten.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Bei staatsrechtlichen Beschwerden wegen Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots (Art. 46 Abs. 2 BV) muss der kantonale Instanzenzug nicht ausgeschöpft werden (Art. 86 Abs. 2 OG). Mit der Doppelbesteuerungsbeschwerde gegen die Steuerveranlagung des zweitverfügenden Kantons kann innert der Beschwerdefrist auch die bereits rechtskräftige Steuerveranlagung des erstverfügenden Kantons angefochten werden (Art. 89 Abs. 3 OG).
Bestreitet eine zur Veranlagung herangezogene Person die Steuerhoheit des Kantons, muss aufgrund von Art. 46 Abs. 2 BV zuerst in einem Vorentscheid über die Steuerpflicht rechtskräftig entschieden werden, bevor das Veranlagungsverfahren fortgesetzt werden darf, es sei denn, das Bundesgericht habe bereits in einem früheren staatsrechtlichen Verfahren bei gleicher Sachlage die Steuerhoheit des Veranlagungskantons bejaht (BGE 115 Ia 73 E. 3; ASA 61 678 E. 2a, mit Hinweisen). Gegen den Vorentscheid über die Steuerhoheit (sog. Steuerdomizilentscheid) kann die in Anspruch genommene Person zunächst kantonale Rechtsmittel erheben oder nach Art. 86 Abs. 2 OG auch direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde ans Bundesgericht gelangen.
Die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde beginnt nach ständiger Praxis bereits mit der Zustellung des letzten kantonalen Entscheids über die Steuerpflicht bzw. über das Steuerdomizil. Will die in Anspruch genommene Person den kantonalen Entscheid über den Steuerwohnsitz beim Bundesgericht anfechten, kann sie deshalb nicht zuwarten, bis die kantonale Veranlagung abgeschlossen ist. Ist der Vorentscheid über den steuerrechtlichen Wohnsitz nach kantonalem Recht in Rechtskraft erwachsen, kann darauf im nachfolgenden Veranlagungsverfahren nicht mehr zurückgekommen werden. Mit der staatsrechtlichen Beschwerde im weiteren Veranlagungsverfahren können nur neue, noch nicht beurteilte Fragen des Doppelbesteuerungsrechts überprüft werden. Soweit die steuerpflichtige Person in der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Veranlagung die im Vorentscheid bzw. im Steuerdomizilverfahren bereits rechtskräftig beurteilte Frage des Steuerwohnsitzes wieder aufgreift, kann darauf demnach nicht eingetreten werden (BGE 115 Ia 73 E. 3; ASA 61 678 E. 2a, mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht hat mit Entscheid vom 8. Februar 1995 die unbeschränkte Steuerpflicht des Beschwerdeführers im Kanton Thurgau ab dem 1. Januar 1989 festgestellt. Die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde, mit welcher der Beschwerdeführer die Frage seines steuerrechtlichen Wohnsitzes wieder aufgreift, hat nach dem Ausgeführten mit der Zustellung des Entscheids des Verwaltungsgerichts zu laufen begonnen. Der Beschwerdeführer hat diesen Entscheid aber unangefochten in Rechtskraft erwachsen lassen und die staatsrechtliche Beschwerde erst am 15. Juli 1996 im Anschluss an die definitiven Veranlagungen der Gemeinde A. vom 17. und 20. Juni 1996 für die Steuerjahre 1989 bis 1996 eingereicht. Es ist demnach zu prüfen, für welchen Zeitraum die Frage des Steuerwohnsitzes durch das Urteil des Verwaltungsgerichts bereits rechtskräftig entschieden ist.
c) Der Steuerdomizilentscheid des Steuerkommissärs vom 2. Dezember 1993, mit dem der Kanton Thurgau das Besteuerungsrecht rückwirkend ab dem 1. Januar 1989 in Anspruch genommen hat, kann Wirkung bis zum Ende der im Zeitpunkt des Entscheides laufenden Veranlagungsperiode entfalten. Der Entscheid, der in der Steuerperiode 1993/94 erging, betrifft somit die Zeit vom 1. Januar 1989 bis zum 31. Dezember 1994. Der Steuerdomizilentscheid der Veranlagungsbehörde kann demnach bis zum Ende der Veranlagungsperiode auch bereits überblickbare künftige Umstände miteinbeziehen. Die Rechtsmittelinstanz, die den Steuerdomizilentscheid später überprüft, hat zudem die weiteren, bis zu ihrem Entscheid überblickbaren Verhältnisse zu berücksichtigen.
d) Durch den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 1995, der den Steuerdomizilentscheid vom 2. Dezember 1993 zum Gegenstand hatte, ist somit über das Steuerdomizil für die Zeit vom 1. Januar 1989 bis zum 31. Dezember 1994 entschieden worden. Insoweit kann auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verspätung nicht eingetreten werden. Eine neue Frist hätte nach Art. 89 Abs. 3 OG nur zu laufen begonnen, wenn nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 1995 eine neue, die Steuerhoheit für die Jahre 1989 bis 1994 betreffende Verfügung eines anderen Kantons ergangen wäre (vgl. LOCHER, Doppelbesteuerung, § 12 III B 2 Nr. 27). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die Gemeinde B. hat die Steuerveranlagungen für diese Jahre bereits früher, nämlich zwischen dem 11. Mai 1989 und dem 24. Mai 1994 zugestellt. Der Beschwerdeführer hat diese nicht angefochten.
e) Somit ist, soweit es um die Steuerjahre 1989 bis 1994 geht, auf die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten. Dagegen ist auf die Beschwerde in bezug auf die Steuerjahre 1995 und 1996 einzutreten, da der Steuerdomizilentscheid des Steuerkommissärs und entsprechend der Entscheid des Verwaltungsgerichts diese Jahre nicht betraf.
2. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 46 Abs. 2 BV ist der steuerrechtliche Wohnsitz (Steuerdomizil) einer unselbständig erwerbenden Person derjenige Ort, wo sich die betreffende Person mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (vgl. auch Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [Steuerharmonisierungsgesetz; StHG, SR 642.14], Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG; SR 642.11] und Art. 23 Abs. 1 ZGB) bzw. wo sich der Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen befindet (Urteile vom 20. Januar 1994, E. 2a, StR 49/1994 580 ff. und ASA 63 836). Dem polizeilichen Domizil, wo die Schriften hinterlegt sind oder die politischen Rechte ausgeübt werden, kommt dagegen keine entscheidende Bedeutung zu. Das sind bloss äussere Merkmale, die ein Indiz für den steuerrechtlichen Wohnsitz bilden können, wenn auch das übrige Verhalten der Person dafür spricht (BGE 108 Ia 252 E. 5a S. 255; ASA 63 836 E. 2a).
b) Wenn sich eine Person abwechslungsweise an zwei Orten aufhält, ist für die Bestimmung des Steuerwohnsitzes darauf abzustellen, zu welchem Ort sie die stärkeren Beziehungen unterhält (BGE 101 Ia 557 E. 4a S. 559 f.; BGE 104 Ia 264 E. 2 S. 266). Bei unselbständig erwerbenden Steuerpflichtigen ist das gewöhnlich der Ort, wo sie für längere oder unbestimmte Zeit Aufenthalt nehmen, um von dort aus der täglichen Arbeit nachzugehen, ist doch der Zweck des Lebensunterhalts dauernder Natur (ASA 63 836 E. 2a; ferner LOCHER, a.a.O., § 3 I B 2b Nr. 7, 11, 17, 18, 19). Der Mittelpunkt der Lebensinteressen bestimmt sich für die Steuerhoheit nach der Gesamtheit der objektiven, äusseren Umstände, aus denen sich diese Interessen erkennen lassen, nicht nach den bloss erklärten Wünschen der steuerpflichtigen Person (BGE 113 Ia 465 E. 3 S. 466). Die Frage, zu welchem der Aufenthaltsorte die steuerpflichtige Person die stärkeren Beziehungen unterhält, ist jeweils aufgrund der Gesamtheit der Umstände des Einzelfalles zu beurteilen.
c) Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 8. Februar 1995, die sich weitgehend auf die Ausführungen des Beschwerdeführers selber stützen und von diesem in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht ernsthaft in Frage gestellt werden, wohnt der Beschwerdeführer mit seiner Ehefrau, die er am 1. Oktober 1992 geheiratet hat, während der Arbeitswoche in seinem eigenen Haus in A., von wo aus er täglich mit dem Zug nach Zürich zur Arbeit fährt. In A. betätigt er sich zudem im Männerchor. Die Wochenenden verbringt er offenbar regelmässig mit seiner Ehefrau auf dem Bauernhof seines Bruders in B.; dort ist er auch im Schiessverein aktiv.
Diese Umstände weisen darauf hin, dass der Lebensmittelpunkt und damit der Wohnsitz des Beschwerdeführers im Kanton Thurgau liegt. Der überwiegende Aufenthalt des Beschwerdeführers zusammen mit seiner Ehefrau während der Arbeitswoche in A. in seinem eigenen Haus hat offensichtlich ein grösseres Gewicht als die regelmässigen Aufenthalte am Wochenende auf dem Bauernhof seines Bruders in B., wo ihm keine eigene Wohnung zur Verfügung steht. Der Steuerwohnsitz bestimmt sich vorab nach diesen objektiven Umständen, nicht nach den subjektiven Empfindungen des Pflichtigen.
Das Besteuerungsrecht steht demnach dem Kanton Thurgau zu, auch wenn der Beschwerdeführer sich emotionell mehr mit B. verbunden fühlt und sich auch während der Woche gelegentlich dort aufhält.
d) Der Kanton Zürich macht nicht geltend, dass der Kanton Thurgau sein Besteuerungsrecht durch ungebührlich langes Zuwarten verwirkt habe (vgl. BGE 94 I 318 E. 4b S. 321, mit Hinweisen; ASA 56 85 E. 4b; 64 167 E. 5a). Es kann zudem keine Verwirkung des Beschwerderechts (vgl. BGE 101 Ia 384 E. 1 S. 386; ASA 57 582 E. 2b; 58 538 E. 2c) angenommen werden, hat doch der Beschwerdeführer die Steuererklärungen dem Kanton Thurgau am 20. September 1995 ausdrücklich unter dem Vorbehalt eingereicht, dass keine Doppelbesteuerung eintritt. | de | Art. 46 cpv. 2 Cost. (divieto della doppia imposizione; domicilio fiscale), art. 89 OG (inizio del termine di ricorso). Il termine per proporre un ricorso di diritto pubblico per violazione dell'art. 46 cpv. 2 Cost. comincia a decorrere dalla notifica della decisione relativa al domicilio fiscale. Se questa acquista autorità di cosa giudicata senza essere impugnata, la questione del domicilio fiscale non può più essere riveduta nella successiva procedura di tassazione (conferma della giurisprudenza). La decisione relativa al domicilio fiscale concerne tutto il periodo di tassazione in corso al momento in cui è emanata (consid. 1).
Domicilio fiscale di persone coniugate che hanno legami in diversi luoghi (consid. 2). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 297
X., ressortissante suisse, a été nommée par le Conseil d'Etat du canton de Genève dans la fonction d'institutrice de la division élémentaire dès le 1er septembre 1990. Depuis la rentrée scolaire 1995, elle est titulaire d'une classe à l'école primaire de C., où elle enseigne depuis 1989.
Le 23 mars 1991, X. s'est convertie du catholicisme à l'islam et, le 19 octobre suivant, elle a épousé un ressortissant algérien. Voulant respecter les prescriptions du Coran, elle a alors commencé à porter des vêtements amples lui cachant les parties du corps autres que le visage et les mains, en particulier un voile ou un foulard lui couvrant le cou et les cheveux (ci-après: le foulard).
En mai 1995, la Directrice générale de l'enseignement primaire a été informée par l'inspectrice scolaire que X. portait "régulièrement le foulard islamique à l'école".
Le 11 juillet 1996, la Directrice générale a confirmé à l'intéressée l'entrevue qu'elles avaient eue le 27 juin précédent - en présence du Directeur du service du personnel enseignant - par un courrier libellé comme suit:
"- le port du foulard islamique est en contradiction avec le respect de l'art. 6 de la loi sur l'instruction publique;
- pour les raisons invoquées, dès la prochaine rentrée, vous renoncerez à porter le foulard dans l'exercice de vos activités et de vos responsabilités professionnelles;
- vous n'aurez pas recours à des attributs vestimentaires investis d'un sens confessionnel incompatible avec les impératifs de notre système scolaire."
X. ayant requis une décision formelle à cet égard, la Directrice générale lui a notifié le 23 août 1996 une décision déclarée "exécutoire dès la présente rentrée, même en cas de recours", confirmant les termes de la lettre du 11 juillet 1996 et précisant que, dans le cas
de X., "les compétences strictement professionnelles et les signes extérieurs de conviction confessionnelle" se rejoignaient "dans le mode ostensible d'identification imposé par l'enseignante aux élèves, de surcroît dans un système scolaire public et laïc."
Le 26 août 1996, X. a recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat et a demandé l'octroi de l'effet suspensif.
Par courrier du 6 septembre 1996, ayant appris que, depuis la rentrée scolaire 1996, X. portait à l'école un chapeau avec une écharpe ou un foulard enroulé en turban, lesquels cachaient entièrement ses cheveux et son cou, ainsi que des vêtements la couvrant de la tête aux pieds, la Directrice générale a requis le mandataire de X. d'enjoindre à sa cliente de se conformer strictement à la décision prise.
Le 12 septembre 1996, X. a déposé des pièces supplémentaires et une nouvelle détermination. Elle expliquait notamment que son habillement n'avait rien de particulier puisque des tenues similaires, c'est-à-dire respectant les mêmes critères de décence, pouvaient être trouvées dans la mode profane de grands couturiers occidentaux. Elle précisait en outre que, dans les murs de sa propre classe, elle se découvrait parfois, se recouvrant lorsqu'une personne pubère de sexe masculin pénétrait dans la salle ou était susceptible d'y entrer. Ainsi, lors des différentes visites de l'inspectrice scolaire, elle ne portait pas systématiquement de couvre-chef. En revanche, elle cachait ses cheveux dans l'enceinte de l'école.
Par arrêté du 16 octobre 1996, appliquant notamment l'art. 27 Cst. et les art. 6 et 120 al. 2 de la loi cantonale sur l'instruction publique, le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
Agissant le 25 novembre 1996 par la voie du recours de droit public, X. demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 16 octobre 1996. Elle requiert également l'octroi de l'effet suspensif.
Le 13 décembre 1996, le Conseil d'Etat a déposé des interviews de X. parues dans "Le Matin" des 22 et 29 octobre 1996 ainsi que dans "L'Illustré" du 23 octobre 1996. Il a également produit deux courriers anonymes reçus à l'école de C. le 7 novembre 1996, lesquels, en substance, s'opposent au port du foulard à l'école. Le Conseil d'Etat a encore annexé le formulaire d'une pétition, émanant d'un comité de soutien constitué en faveur de X. à l'initiative d'une mère d'élève, ainsi que le procès-verbal d'une séance du 10 décembre 1996 réunissant l'inspectrice scolaire et les enseignantes de l'école de C., y compris l'intéressée, en vue de déterminer la manière de traiter l'affaire en cours avec les élèves et leurs
parents. Enfin, le Conseil d'Etat a déposé une résolution adoptée par le Grand Conseil genevois le 10 octobre 1996, ainsi libellée:
"Considérant (...)
- que l'école publique genevoise est une école laïque;
- que les enseignants sont des représentants de l'institution et qu'à ce titre, ils doivent respecter ce principe de laïcité, notamment en ce qui concerne les signes religieux extérieurs;
- qu'une institutrice refuse de se soumettre à cette règle en portant un foulard islamique, invite le Conseil d'Etat
- à faire respecter ce principe de laïcité par tous les enseignants genevois, quelles que soient leurs convictions religieuses;
- à poursuivre dans sa politique de fermeté face à l'institutrice genevoise ayant refusé de se soumettre à cette règle."
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
a) Préalablement, il faut observer que la recourante déclare à titre principal que son habillement, dont les éléments peuvent être acquis en grande surface, ne doit pas être traité comme un symbole religieux, mais comme n'importe quel vêtement plus ou moins anodin qu'un enseignant déciderait de porter pour des motifs qui lui seraient propres, notamment pour des raisons esthétiques ou pour mettre en valeur, voire cacher, une partie de son anatomie (foulard autour du cou, gilet, petit chapeau...). La décision attaquée reviendrait ainsi à interdire à un enseignant, sans justification suffisante, de s'habiller selon son désir.
Toutefois, il ne fait aucun doute que la recourante porte le foulard et des vêtements amples non pas pour des raisons esthétiques mais afin d'obéir à une exigence religieuse, qu'elle tire des passages suivants du Coran (Le Coran, essai de traduction par Jacques Berque, 2e éd., Paris 1995):
"Dis aux croyantes de baisser les yeux et de contenir leur sexe; de nepas faire montre de leurs agréments, sauf ce qui en émerge, de rabattreleur fichu sur les échancrures de leur vêtement. Elles ne laisseront voirleurs agréments qu'à leur mari, à leurs enfants, à leurs pères,beaux-pères, fils, beaux-fils, frères, neveux de frères ou de soeurs, auxfemmes (de leur communauté), à leurs captives, à leurs dépendants hommesincapables de l'acte, ou garçons encore ignorants de l'intimité des femmes.Qu'elles ne piaffent pas pour révéler ce qu'elles cachent de leursagréments." (sourate 24, verset 31)
"Prophète, dis à tes épouses, à tes filles, aux femmes des croyants de revêtir leurs mantes: sûr moyen d'être reconnues (pour des dames) et d'échapper à toute offense - Dieu est Tout indulgence, Miséricordieux." (sourate 33, verset 59)
Le port du foulard et de vêtements amples manifeste dès lors l'appartenanceà une confession déterminée et la volonté de se comporter conformément auxprescriptions de celle-ci. Cette tenue constitue même un symbole religieux"fort", c'est-à-dire un signe immédiatement visible pour les tiers,indiquant clairement que son porteur adhère à une religion déterminée.Le litige porte donc sur le port d'un symbole religieux fort par unenseignant d'une école publique dans le cadre de son activitéprofessionnelle. Aucune limitation n'a été imposée à la recourante quant àsa tenue hors de l'enseignement. Il ne s'agit pas non plus du port d'unsigne religieux par un élève, ni du port de vêtements de fantaisie, voireexcentriques mais sans connotation religieuse, par un enseignant à l'école.Vu ce qui précède, il y a lieu d'examiner quelle liberté constitutionnelle la recourante peut invoquer.
b) aa) La liberté de conscience et de croyance, déclarée inviolable parl'art. 49 al. 1 Cst., protège le citoyen de toute ingérence de l'Etat quiserait de nature à gêner ses convictions religieuses (
ATF 116 Ia 252
consid. 5a p. 257; W. BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischenBundesverfassung, 3e éd., Berne 1931, p. 442). Elle confère au citoyen ledroit d'exiger que l'Etat n'intervienne pas de façon injustifiée enédictant des règles limitant l'expression et la pratique de ses convictionsreligieuses (
ATF 118 Ia 46
consid. 3b p. 52). Elle comporte la libertéintérieure de croire, de ne pas croire et de modifier en tout temps et demanière quelconque ses propres convictions religieuses, ainsi que laliberté extérieure d'exprimer, de pratiquer et de communiquer sesconvictions religieuses ou sa vision du monde, dans certaines limites (ATF 119 Ia 178 consid. 4c p. 184; 118 Ia 46 consid. 4c p. 56; 116 Ia 252consid. 5a p. 257; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2e éd.,Fribourg 1970, p. 280). Cela comprend le droit pour le citoyen de dirigertout son comportement selon la doctrine de sa foi et d'agir selon sesconvictions intérieures. L'exercice garanti de cette religion ne comprendpas seulement les cultes - qui sont également protégés par l'art. 50 Cst. -et les besoins religieux, mais aussi d'autres expressions de la viereligieuse, pour autant qu'elles se tiennent dans certaines limites, parexemple le port de vêtements religieux particuliers (
ATF 119 Ia 178
consid. 4c p. 184, concernant précisément les prescriptions vestimentaires de lafemme musulmane; 119 IV 260 consid. 3b/aa p. 263; PETER KARLEN, UmstritteneReligionsfreiheit, in RDS 1997 I p. 193 ss, spéc. p. 207/208; ULRICHHÄFELIN, Commentaire de la Constitution fédérale, n. 50 ad art. 49). Toutesles convictions et les conceptions spirituelles ou intellectuellesrelatives aux rapports entre l'être humain et la divinité sont ainsiprotégées (
ATF 119 Ia 178
consid. 4b p. 183/184;
ATF 116 Ia 252
consid. 5c p.258; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., Zurich1993, n. 1196 p. 388).
La liberté religieuse est également garantie par l'art. 9 de la Conventioneuropéenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertésfondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101), selon lequel toutepersonne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; cedroit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsique la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellementou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, lespratiques et l'accomplissement des rites (al. 1er). La portée de cettedisposition est toutefois ici pratiquement identique à celle de l'art. 49Cst. De même, l'art. 18 du Pacte international relatif aux droits civils etpolitiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2), non invoqué par la recourante,comporte un principe similaire (MANFRED NOWAK, U.N. Covenant on Civil andPolitical Rights, CCPR Commentary, Kehl-Strasbourg-Arlington 1993).
En l'espèce, étant fondé sur des motifs religieux, le style d'habillement de la recourante est protégé par les art. 49 Cst. et 9 CEDH.
bb) Dans ces circonstances, le principe constitutionnel non écrit de laliberté personnelle, invoqué en première ligne par la recourante, ne trouve pas d'application.En effet, la liberté personnelle se conçoit comme une garantie générale etsubsidiaire. Elle ne s'applique donc pas lorsque l'épanouissement de lapersonnalité du citoyen est touché sous un aspect protégé par une libertéindividuelle plus spécifique, telle que la liberté de conscience et decroyance (
ATF 123 I 112
consid. 4a p. 118;
ATF 119 Ia 178
consid. 5 p. 187; 117Ia 27 consid. 5b p. 30; 114 Ia 350 consid. 5 p. 357 et les arrêts cités;HÄFELIN, op.cit., n. 108/109 ad art. 49; WALTER HALLER, Commentaire de laConstitution fédérale, n. 90 ss ad Liberté personnelle).
cc) La recourante soutient ensuite que l'arrêté attaqué ne respecte pas lenoyau intangible de la liberté garantie par l'art. 49 Cst. Selon elle, leport du foulard est une expression religieuse externe liée si
intimement àune conviction interne que l'interdire équivaut à porter atteinte à celle-ci.La jurisprudence et la doctrine ne sont pas unanimes à propos du noyauintangible de la liberté religieuse (
ATF 101 Ia 392
; JÖRG PAULMÜLLER/STEFAN MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung,2e éd., Berne 1991, p. 58; JÖRG PAUL MÜLLER, Eléments pour une théoriesuisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 157; BURCKHARDT, op.cit., p.442; MARTIN PHILIPP WYSS, Glaubens- und Religionsfreiheit zwischenIntegration und Isolation, in ZBl 95/1994 p. 385 ss, spéc. p. 394 ss;HÄFELIN, op.cit., n. 7 et 124 ss ad art. 49; KARLEN, Das Grundrecht derReligionsfreiheit in der Schweiz, Zurich 1988, p. 243 ss et 318). Elless'accordent toutefois à admettre, d'une part, que le noyau intangiblecomprend l'interdiction de contraindre quelqu'un à adopter une convictionet, d'autre part, qu'il ne comporte pas les manifestations extérieuresd'une conviction. Ainsi, le droit d'exprimer ses convictions religieuses,de les professer ou de les mettre en pratique dans des actes cultuels n'estpas protégé de manière absolue (HÄFELIN, op.cit., n. 125 ad art. 49).
De même, selon l'art. 9 par. 2 CEDH, la liberté de manifester sa religionou sa conviction peut faire l'objet de restrictions (arrêt de la Coureuropéenne des droits de l'homme du 25 mai 1993 en la cause Kokkinakis c.Grèce, Série A n. 260-A § 33; FROWEIN/PEUKERT, EuropäischeMenschenrechtskonvention, 2e éd., 1996, n. 1 ad art. 9 p. 368). Acontrario, la liberté intérieure présente un caractère absolu: ne pouvant,par nature, donner lieu à des atteintes à l'ordre public, elle échappe àtoute restriction (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits del'homme, Bruxelles 1990, n. 714 p. 584).
En l'espèce, même s'il est particulièrement important aux yeux del'intéressée, et même s'il ne représente pas seulement l'expression d'uneconviction religieuse mais obéit à une exigence impérative de celle-ci, leport du foulard et de vêtements amples reste une manifestation extérieurequi, à ce titre, n'appartient pas au noyau intangible de la liberté de religion.Dès lors, à l'instar des autres libertés constitutionnelles, la liberté dereligion de la recourante peut être limitée à condition que la restrictionrepose sur une base légale suffisante, réponde à un intérêt publicprépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (
ATF 119 Ia 178
consid. 3 et 4 p. 182 ss; 117 Ia 311 consid. 2b p. 315; HÄFELIN, op.cit.,n. 131 ss ad art. 49).
Des limitations à la liberté de religion garantie par l'art. 9 CEDH
sont également possibles, selon le par. 2 de cette disposition, à conditionqu'elles concernent la liberté de manifester sa religion ou sesconvictions, qu'elles soient prévues par la loi et qu'elles constituent desmesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique,à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à laprotection des droits et libertés d'autrui.
3.
La recourante prétend que l'arrêté entrepris ne repose pas sur une base légale suffisante.
Le Tribunal fédéral examine librement, lorsqu'elle est grave, si uneatteinte à une liberté constitutionnelle se fonde sur une base légalesuffisante (
ATF 122 I 236
consid. 4a p. 244, 360 consid. 5b/bb p. 363 etles arrêts cités). En l'espèce, peu importe que l'arrêté attaqué impliqueune atteinte grave ou non à la liberté de conscience et de croyance de larecourante, car même un examen libre conduit à admettre l'existence d'unebase légale suffisante.
Les atteintes graves portées à une liberté constitutionnelle doivent êtreréglées, pour l'essentiel, de manière claire et non équivoque dans une loiau sens formel (
ATF 122 I 360
consid. 5b/bb p. 363;
ATF 118 Ia 305
consid. 2ap. 309/310). Toutefois, lorsqu'une atteinte à la liberté de conscience etde croyance est constituée par une prescription de comportement trèsparticulière, voire secondaire à l'aune du citoyen moyen (ici,l'interdiction faite à un enseignant de porter le foulard à l'école), on nesaurait exiger une base légale trop précise. Il suffit dans cescirconstances que la prescription de comportement découle d'une obligationplus générale contenue dans la loi au sens formel.
De plus, en l'espèce, la décision querellée concerne la recourante en tantque fonctionnaire de l'Etat de Genève. Or, les fonctionnaires sont soumis àun rapport de puissance publique spécial, auquel ils ont librement adhéréet auquel ils trouvent un intérêt, ce qui justifie qu'ils ne puissentbénéficier des libertés publiques que dans une mesure limitée. Notamment,il n'est pas nécessaire que la base légale qui doit fonder les restrictionsà ces libertés soit particulièrement précise. En effet, la multiplicité etla variété des rapports quotidiens entre l'agent et l'autorité dont ildépend excluent que les comportements à limiter ou à interdire puissentêtre prévus dans une nomenclature exhaustive. Il suffit dès lors que la loiindique de manière générale, par des concepts juridiques indéterminés, lesvaleurs qui doivent être respectées et qui pourront être concrétisées parordonnance ou par décision individuelle. En revanche, dans leur contenu,les restrictions aux libertés publiques doivent être justifiées par le
but et la bonne marche de l'institution. Enfin, le respect des principesd'intérêt public et de proportionnalité sera contrôlé d'autant plusrigoureusement que l'atteinte aux intérêts du fonctionnaire est grave et labase légale imprécise (
ATF 120 Ia 203
consid. 3a p. 205;
ATF 119 Ia 178
consid.6b p. 188; 101 Ia 172 consid. 6 p. 181; SJ 1995 681 consid. 3; ZBl 85/1984 308 consid. 2b; PIERRE MOOR, Droit administratif, Berne, vol. III 1992, n.5.1.2.3. p. 213/214 et n. 5.3.1.2 p. 223/224; vol. I 1994, n. 4.2.4.5 p.362 ss; THOMAS WYSS, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers imKanton Zürich, thèse Zurich 1986, p. 224 ss; PAUL RICHLI, GrundrechtlicheAspekte der Tätigkeit von Lehrkräften, PJA 6/93, p. 673 ss, spéc. p. 677).
A Genève, l'art. 6 de la loi cantonale du 6 novembre 1940 sur l'instructionpublique (LIP) dispose que "L'enseignement public garantit le respect desconvictions politiques et confessionnelles des élèves et des parents". Ilressort en outre des art. 164 ss de la Constitution cantonale que ce cantonconnaît une séparation nette de l'Eglise et de l'Etat, au sens d'unelaïcité de celui-ci (UELI FRIEDERICH, Kirchen und Glaubensgemeinschaften impluralistischen Staat, thèse Berne 1993, p. 239 et HÄFELIN, op.cit., n.26/27 ad art. 49). En matière scolaire, cette séparation est concrétiséepar l'art. 120 al. 2 LIP selon lequel: "Les fonctionnaires doivent êtrelaïques; il ne peut être dérogé à cette disposition que pour le corps enseignant universitaire".
En l'espèce, l'interdiction faite à la recourante de porter un foulardindiquant clairement l'appartenance à une confession déterminée concrétisela volonté accrue du législateur genevois, exprimée dans les dispositionsprécitées, de respecter en matière scolaire les principes de neutralitéreligieuse (cf. art. 27 al. 3 Cst.) et de séparation de l'Eglise et del'Etat. Dès lors, même si l'arrêté entrepris comportait une atteinte graveà la liberté religieuse de la recourante, il se fonde sur une base légalesuffisante.
Encore peut-on préciser que, malgré son habillement caractéristique, larecourante n'occupe aucune fonction particulière dans l'organisationislamique, de sorte qu'il est douteux qu'elle ne puisse plus être qualifiéede laïque au sens de l'art. 120 al. 2 LIP. Du reste, dans ses observationsdu 15 janvier 1997, le Conseil d'Etat indique qu'il n'a jamais prétenduqu'elle ne respecterait plus les exigences de cette disposition. La priseen compte de cet article dans l'analyse de la base légale s'expliquetoutefois du fait qu'il constitue l'une des expressions de la volonté dulégislateur d'instaurer une école religieusement neutre.
On pourrait enfin se demander si un canton peut se fonder directement surl'art. 27 al. 3 Cst. pour ordonner à ses enseignants de respecter laneutralité religieuse de l'école également dans leur apparence extérieure,ou s'il doit nécessairement disposer d'une norme cantonale à cet égard.Cette question peut toutefois rester indécise, la législation genevoisecomportant une telle base légale.
4.
a) Puis, la recourante déclare que la décision attaquée ne répond pas à un intérêt public.
En arborant un signe religieux fort dans l'enceinte de l'école, voire en classe, la recourante peut porter atteinte aux sentiments religieux de ses élèves, des autres élèves de l'école et de leurs parents. Certes, ni parents ni élèves ne se sont plaints jusqu'ici. Mais cela ne signifie pas qu'aucun d'entre eux n'ait été heurté. Il est possible que certains aient renoncé à intervenir directement pour ne pas envenimer la situation, en espérant une réaction spontanée des autorités scolaires. Du reste, l'opinion publique s'est émue de ce problème, la recourante a fait l'objet de nombreuses interviews et le Grand Conseil a adopté une résolution dans le sens de la décision prise par le Conseil d'Etat. De même, s'il est vrai que les autorités scolaires ne sont pas intervenues par voie de décision immédiatement après que l'inspectrice les a informées de la tenue de la recourante, cette attitude ne doit pas être entendue comme un assentiment implicite. Il est compréhensible que les autorités scolaires aient d'abord tenté de régler la question sans épreuve de force.
La décision attaquée est en droite ligne du principe de la neutralitéconfessionnelle de l'école, dont le but est non seulement de protéger lesconvictions religieuses des élèves et des parents, mais également d'assurerla paix religieuse qui, sous certains aspects, reste fragile. A cet égard,il faut relever que l'école risquerait de devenir un lieu d'affrontementreligieux si les maîtres étaient autorisés par leur comportement, notammentleur habillement, à manifester fortement leurs convictions dans ce domaine.Il existe donc un intérêt public important à interdire à la recourante deporter le foulard musulman.
b) Encore faut-il examiner si l'arrêté entrepris respecte le principe de la proportionnalité et peser avec le plus grand soin les intérêts en jeu (HÄFELIN, op.cit., n. 139 ad art. 49).
A cet égard, il convient de comparer la liberté de conscience et decroyance de la recourante à l'intérêt public à la neutralitéconfessionnelle de l'école, c'est-à-dire de confronter l'intérêt de larecourante à respecter un commandement de sa religion à l'intérêt des
élèves et de leurs parents à ne pas être influencés ou heurtés dans leurspropres convictions, ainsi qu'à l'intérêt de maintenir la paixconfessionnelle à l'école. Enfin, encore faut-il tenir compte de lanécessité d'une tolérance, également composante du principe de laneutralité confessionnelle, entre les adhérents de diverses croyancesreligieuses (cf.
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190;
ATF 116 Ia 252
consid. 6a p.261; KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit., p. 199/200; mêmeauteur, Das Grundrecht, op.cit., p. 193 ss et 386; WALTER GUT, Kreuz undKruzifix in öffentlichen Räumen im säkularen Staat, in RDS 1997 I p. 63 ss,spéc. n. 11 p. 77; MARTIN PHILIPP WYSS, op.cit., p. 405; PIUS HAFNER, Staatund Kirche im Kanton Luzern, Fribourg 1991, p. 199; CONSTANCE GREWE etCHRISTIAN RUMPF, La Cour constitutionnelle turque et sa décision relativeau "foulard islamique", in RUDH 1991, p. 113 ss, spéc. n. 2 in fine, p. 124).
Il faut cependant d'emblée rappeler que la liberté religieuse ne sauraitdispenser automatiquement une personne de ses devoirs civiques ou, ici, deses devoirs de fonction (
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190). Les enseignantsdoivent tolérer des restrictions - proportionnées - à leur libertéreligieuse (HAFNER, La libertà religiosa chiede la tolleranza per i simbolireligiosi, J+P Text 2/95, n. III/D4 p. 9; THOMAS WYSS, op.cit., p. 232).
aa) Avant d'étudier de plus près les questions litigieuses, il n'est pasinutile d'examiner les solutions adoptées par d'autres pays dans des casidentiques ou par le Tribunal fédéral dans des affaires analogues.
Ainsi, en Allemagne, le 9 septembre 1985 (NVwZ 1986 n. 49, p. 405 ss), leTribunal administratif supérieur de Munich a confirmé l'interdiction faiteà un enseignant d'une école publique de porter, dans l'enceinte de l'école,des vêtements de couleurs répondant aux exigences du mouvement religieuxBhagwan (tons rouges, allant de rose à lilas foncé). Le Tribunaladministratif a retenu que l'enseignant qui met constamment etquotidiennement en exergue, par son habillement, qu'il adhère à certainesconvictions religieuses, conduit nécessairement ses élèves à se préoccuperde ses idées (arrêt critiqué par HANS W. ALBERTS, Neue Religionen undBeamtenrecht - Sannyasin als Lehrer? in NVwZ 1985 p. 92 ss, spéc. p. 95).
En France, dans un arrêt du 20 octobre 1994, le Tribunal administratif deBordeaux a admis le recours d'une élève infirmière qui avait été exclue del'école parce qu'elle refusait de renoncer au port du voile ou d'un bonnetchirurgical, bien que le foulard ou le bonnet puisse gravement troublercertains patients du département psychiatrique
dans lequel elle devait faire son stage. Selon un auteur allemand, A. GROMITSARIS (Laïzität undNeutralität in der Schule, in AöR, 121/1996, p. 359 ss, spéc. p. 393), ladoctrine qui s'est exprimée au sujet de cette décision a surtout traité del'ambivalence du statut de l'élève infirmière, qui peut être simple élèveou stagiaire dans un hôpital. En ce sens, si le port du foulard par uneélève peut être autorisé à l'école, il est inadmissible dans le cadre d'unstage professionnel effectué comme soignante dans un service public, lecomportement de la stagiaire devant alors être imputé à l'Etat.
Toujours en France, dans un arrêt du 14 avril 1992, le Tribunaladministratif de Versailles a confirmé la non-prolongation du contrat d'une"maîtresse de demi-pension" (une surveillante) d'un établissement scolairesecondaire qui ne voulait pas quitter le voile. GROMITSARIS (op.cit., p.394) souligne à cet égard que la "maîtresse" n'exerçait pas d'activitésd'enseignement et ne se livrait à aucun acte de prosélytisme, de sortequ'une telle atteinte dans sa liberté de religion était justifiéeuniquement du fait qu'elle incarnait l'école dans son activité desurveillance. En outre, dans le cadre de ce rapport hiérarchique envers lesélèves, le simple port du foulard comportait un caractère ostentatoireagissant sur le processus de formation de la conscience de ceux-ci. Cetauteur soulignait en d'autres termes que les signes d'appartenancereligieuse ont en eux-mêmes, lorsqu'ils sont portés par des enseignants oud'autres membres de l'administration scolaire, un caractère violant le principe de la laïcité.
Dans l'
ATF 116 Ia 252
consid. 7b p. 262, le Tribunal fédéral a retenu quela décision de l'autorité de faire placer un crucifix dans les sallesd'école est contraire au principe de la neutralité confessionnelle del'école sanctionnée par l'art 27 al. 3 Cst., car on peut concevoir quecelui qui fréquente l'école publique voie dans la présence d'un tel symbolela volonté de se référer à des conceptions de la religion chrétienne enmatière d'enseignement ou de placer l'enseignement sous l'influence d'unetelle religion; il n'est pas non plus exclu que quelques personnes sesentent lésées dans leurs convictions religieuses par la présenceconstante, dans les salles de classe, du symbole d'une religion à laquelleils n'appartiennent pas. Cela peut avoir des conséquences non négligeablesspécialement sur l'évolution spirituelle des élèves et sur leursconvictions religieuses - qui sont celles de leurs parents - et danslesquelles ils sont éduqués en même temps qu'à l'école, conséquences quel'art. 27 al. 3 Cst. veut justement éviter. On peut tirer de cet arrêt une
analogie certaine dans la mesure où il s'agissait également d'un symbolereligieux fort. Certes, le crucifix avait été apposé par les autoritésscolaires mais force est de constater que le maître représente également l'Etat et l'école.
Enfin, dans l'
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190, le Tribunal fédéral aautorisé une enfant à ne pas participer à des cours de natation mixte àl'école primaire car, selon la conception de sa famille, l'islaminterdisait la mixité en ce domaine. A cet égard, le Tribunal fédéral arelevé que, selon l'art. 49 al. 5 Cst., les opinions religieuses nepermettent pas de s'affranchir de l'accomplissement des devoirs civiques,mais que le caractère prioritaire de ces devoirs ne doit cependant pas êtreconsidéré comme absolu, car les alinéas 1er et 5 de l'art. 49 Cst. sont,d'un point de vue juridique, de même niveau. Il appartient dès lors aulégislateur, lorsqu'il définit les devoirs des citoyens, de prendre enconsidération la liberté de conscience et de croyance. Cet arrêt comportetoutefois la différence importante qu'il s'agissait alors d'une restrictionimposée à une élève, non à un enseignant.
bb) En ce qui concerne le cas d'espèce, l'intérêt public opposé à l'intérêt de la recourante est la neutralité confessionnelle, sous ses différents aspects, qu'il convient d'examiner ci-après:
La liberté de conscience et de croyance oblige l'Etat à observer uneneutralité confessionnelle et religieuse; le citoyen peut se prévaloir àcet égard d'un droit individuel (
ATF 118 Ia 46
consid. 3b p. 53 et 4e/aa p.58; 113 Ia 304 consid. 4c p. 307). L'Etat peut porter atteinte à la libertéreligieuse lorsqu'il prend parti de manière illicite dans des controversesd'ordre religieux ou métaphysique, en particulier en soutenantfinancièrement un des protagonistes (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58).L'exigence de neutralité n'est cependant pas absolue, ce que démontrel'existence - admissible - d'Eglises nationales garanties par le droitpublic (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58;
ATF 116 Ia 252
consid. 5d p.258/259). La neutralité n'a pas pour sens d'exclure, dans les activités del'Etat, tout élément d'ordre religieux ou métaphysique; toutefois, uneattitude antireligieuse, telle qu'une laïcité de combat, voireirréligieuse, n'est pas neutre. La neutralité tend à ce que toutes lesconceptions existant dans une société pluraliste soient prises en comptesans esprit partisan. Le principe selon lequel l'Etat ne doit avantager oudésavantager personne pour des motifs religieux a une portée générale etil découle directement des art. 49 et 50 Cst. (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aap. 58; KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit.,
p. 199/200; mêmeauteur, Das Grundrecht, op.cit., p. 188). Finalement, la laïcité de l'Etatse résume en une obligation de neutralité qui lui impose de s'abstenir,dans les actes publics, de toute considération confessionnelle oureligieuse susceptible de compromettre la liberté des citoyens dans unesociété pluraliste (
ATF 116 Ia 252
consid. 5e p. 260 et les référencescitées). En ce sens, elle vise à préserver la liberté de religion descitoyens, mais aussi à maintenir, dans un esprit de tolérance, la paixconfessionnelle (cf. GUT, op.cit., n. 11 p. 76; MARTIN PHILIPP WYSS, op.cit., p. 400/401).Cette neutralité prend une importance particulière à l'école publique, carl'enseignement est obligatoire pour chacun, sans aucune différence entreles confessions. En cette matière, l'art. 27 al. 3 Cst., selon lequel "lesécoles publiques doivent pouvoir être fréquentées par les adhérents detoutes les confessions, sans qu'ils aient à souffrir d'aucune façon dansleur liberté de conscience ou de croyance", est le corollaire de la libertéde conscience et de croyance. Cette disposition a pour but de garantir lerespect de la sensibilité des individus de convictions diverses, derenforcer le droit conféré aux parents par les art. 49 al. 3 Cst. et 303 CCet de protéger de toute influence le droit des enfants de choisir librementleur confession au moment où ils accomplissent leur 16e année (ATF 116 Ia252 consid. 6 p. 260). Enfin, voulant préserver la paix confessionnelle, laneutralité religieuse tend à éviter que l'école devienne un lieud'affrontement entre tenants de convictions différentes. En conséquence,l'orientation confessionnelle de l'enseignement de la part de l'autorité oudes enseignants - en faveur ou en défaveur d'une ou de plusieurs religions- ne saurait être imposée de manière contraignante (
ATF 116 Ia 252
consid.6b p. 261). L'art. 27 al. 3 Cst. prohibe donc les programmes, formes etméthodes d'enseignement ou d'organisation scolaire, qui ont une orientationconfessionnelle ou qui, au contraire, sont hostiles aux convictionsreligieuses (
ATF 119 Ia 178
consid. 1c p. 180; FLEINER/GIACOMETTI,Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949, p. 329; BURCKHARDT,op.cit., p. 200). De même, l'école ne doit pas s'identifier à certainesconceptions religieuses - majoritaires ou minoritaires - au détriment desadhérents d'autres confessions (
ATF 116 Ia 252
consid. 7b p. 262; HAFNER,Staat und Kirche, op.cit., p. 195; Karlen, Das Grundrecht, op.cit., p. 188et 396). Elle doit tenir compte du phénomène religieux, sans toutefoiscompromettre la liberté de religion des élèves, notamment en exerçant descontraintes à leur encontre ou en dépréciant ou vantant certaines
convictions déterminées (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58; KARLEN, DasGrundrecht, op.cit., p. 386; BURCKHARDT, op.cit., p. 201).
Dans cette optique, l'attitude des enseignants joue un rôle important. Mêmepar leur seul comportement, ceux-ci peuvent avoir une grande influence surleurs élèves; ils représentent un modèle auquel les élèves sontparticulièrement réceptifs en raison de leur jeune âge, de la quotidiennetéde la relation - à laquelle ils ne peuvent en principe se soustraire - etde la nature hiérarchique de ce rapport. En fait, l'enseignant estdétenteur d'une part de l'autorité scolaire et représente l'Etat, auquelson comportement doit être imputé. Il est donc spécialement important qu'ilexerce ses fonctions, c'est-à-dire transmette des connaissances etdéveloppe des aptitudes, en restant confessionnellement neutre. Il ne doitpas seulement renoncer à utiliser des moyens illicites pour tenterd'endoctriner ses élèves, tels que des pressions psychiques, la sanctiond'opinions opposées ou la discrimination, mais il doit en outre êtreparticulièrement attentif à respecter la liberté de religion de ses élèves,c'est-à-dire à observer une grande discrétion dans l'expression de sescroyances, à ne pas les heurter dans leurs convictions et à ne pas abuserde son autorité pour contrarier l'éducation que leurs parents entendentleur donner ou pour les influencer dans leur choix, le moment venu. Il luiappartient ainsi de prendre en considération les différentes croyances deses élèves et de faire régner dans l'école une atmosphère de tolérancereligieuse (KARLEN, Das Grundrecht, op.cit., p. 389; HERBERT PLOTKE,Schweizerisches Schulrecht, Berne 1979, p. 155 et 160; FAVRE, op.cit., p. 300).Toutefois, un enseignement absolument neutre sous tous ses aspects est,concrètement, difficilement concevable (MARCO BORGHI, Commentaire de laConstitution fédérale, n. 68/69 ad art. 27). Il est inévitable que lesconvictions de l'enseignant exercent une certaine influence dans desmatières déterminées de l'enseignement (histoire, géographie...), sur samanière d'éduquer ses élèves et sur son comportement en général. Du reste,l'exigence de neutralité à l'école ne permet pas de disqualifier desmaîtres ayant des convictions religieuses, ni même d'attendre d'eux qu'ilsrenient leur confession au point qu'elle ne soit plus reconnaissable(BORGHI, op.cit., n. 76/77 ad art. 27; PLOTKE, op.cit., p. 160/161; FAVRE,op.cit., p. 300). De même, la liberté de croyance ne comporte pas un droitgénéral à ne pas être exposé aux convictions religieuses d'autrui (KARLEN,Religiöse Symbole in öffentlichen Räumen, in ZBl 90/1989, p. 12 ss, spéc. p. 15).
Toute la question est ainsi de savoir jusqu'où va le devoir de réserve d'unenseignant d'une école publique dans le cadre de ses activités.Une réponse doit être élaborée en tenant compte de toutes les circonstancesdu cas concret (cf. KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit., p. 206ss). Le devoir de réserve sera plus strict lorsqu'il s'agit de l'écoleobligatoire. Dans ce sens, en principe, plus les degrés d'enseignement sontélevés, plus les limites posées au comportement orienté de l'enseignantdoivent être élargies, car les élèves plus âgés disposent normalement d'uneplus grande capacité de discernement en matière spirituelle et sont, surles plans intellectuels et personnels, plus indépendants de leur maître(BURCKHARDT, op.cit., note 1 p. 200). Le danger d'influence par le maîtredoit de même être relativisé dans la mesure où les élèves sont soumis àd'autres courants provenant de l'environnement, de camarades, d'autresprofesseurs et de leurs parents. Enfin, il faut examiner la manière dontl'enseignant vit et présente ses convictions à l'école. En particulier, sondevoir de discrétion peut être assoupli s'il met en évidence que sonopinion n'en est qu'une parmi d'autres et s'il encourage ses élèves à sedéterminer en toute liberté (THOMAS WYSS, op.cit., p. 227 et 231). De même,si la manifestation religieuse extérieure du maître inclut le port d'unsigne religieux, il faut tenir compte du degré de visibilité et de forced'évocation de ce symbole (KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit.,p. 207 et 210).
cc) En l'espèce, d'un côté, ainsi qu'on l'a vu plus haut, interdire à larecourante de porter le foulard la place devant une alternative difficile:ne pas respecter un précepte de sa religion qu'elle juge important oucourir le risque de ne plus pouvoir enseigner à l'école publique.
Mais, d'un autre côté, le foulard est ici un signe religieux évident. Enoutre, la recourante enseigne dans une école primaire, c'est-à-dire à dejeunes enfants particulièrement influençables. Certes, il ne lui est pasreproché de se livrer au prosélytisme ni même de parler de ses convictionsà ses élèves. La recourante ne peut toutefois guère se soustraire auxquestions que les enfants n'ont pas manqué de lui poser. Il paraît plutôtdélicat d'invoquer à cet égard des arguments esthétiques ou de sensibilitéau froid, ainsi qu'elle a déclaré, selon le dossier, l'avoir fait jusqu'àprésent, car les enfants se rendent compte qu'il s'agit d'une échappatoire.Elle peut ainsi difficilement leur répondre sans exposer ses convictions.Or, la recourante détient une part de l'autorité scolaire et personnifie
l'école aux yeux de ses élèves, de sorte que, même si d'autres enseignantsde la même école font montre d'autres opinions religieuses, une tellereprésentation de soi paraît difficilement concevable avec le principe denon-identification, dans la mesure où, comme fonctionnaire, soncomportement doit être imputé à l'Etat. Enfin, il faut rappeler que lecanton de Genève a opté pour une nette séparation de l'Eglise et de l'Etatqui se traduit notamment par une laïcité marquée de l'enseignement public.Par ailleurs, force est de constater que le port du foulard estdifficilement conciliable avec le principe de l'égalité de traitement dessexes (cf. SAMI ALDEEB, Musulmans en terre européenne, PJA 1/96 p. 42 ss,spéc. lettre d p. 49). Or, il s'agit là d'une valeur fondamentale de notresociété, consacrée par une disposition constitutionnelle expresse (art. 4al. 2 Cst.), qui doit être prise en compte par l'école.
De plus, la paix confessionnelle demeure finalement malgré tout fragile etl'attitude de la recourante est susceptible d'entraîner des réactions,voire des affrontements qu'il convient d'éviter. Il faut du reste tenircompte dans la pesée des intérêts du fait qu'admettre le port du foulardconduirait à accepter également le port de symboles vestimentaires fortsd'autres religions, par exemple la soutane ou la kippa (à cet égard, sousl'angle de la proportionnalité, le Conseil d'Etat admet qu'un maître porteà l'école un signe religieux discret, par exemple un petit bijou, problèmequ'il n'est pas nécessaire d'approfondir ici). Pareille conséquencepourrait compromettre le principe de la neutralité confessionnelle àl'école. On peut enfin noter qu'il est difficilement concevable d'interdirela pose du crucifix dans une école publique et d'admettre que les maîtresportent eux-mêmes des symboles religieux forts, peu importe de quelle confession.En conclusion, il existe en l'espèce des éléments prépondérants quipermettent au Conseil d'Etat, sans violer les art. 49 Cst. ou 9 CEDH,d'interdire à la recourante de porter le foulard dans le cadre de ses activités d'enseignante. | fr | Art. 27 Abs. 3 sowie Art. 49 BV und Art. 9 EMRK: Konfessionelle Neutralität der Schule, Glaubens- und Gewissensfreiheit einer Lehrerin. Das Schutzobjekt der Glaubens- und Gewissensfreiheit umfasst auch das in der religiösen Überzeugung gründende Tragen besonderer Kleidungsstücke. Die persönliche Freiheit kann dagegen nicht angerufen werden. Nicht einschränkbarer Kerngehalt der Glaubens- und Gewissensfreiheit (E. 2).
Das gegenüber einer in einer öffentlichen Schule tätigen Lehrerin ausgesprochene Verbot, in der Schule eine nach ihrer Auffassung den Anforderungen des Korans entsprechende Kopfbedeckung zu tragen, stützt sich vorliegend auf eine genügende gesetzliche Grundlage (E. 3).
Dieses Verbot entspricht einem überwiegenden öffentlichen Interesse (insbesondere der konfessionellen Neutralität und dem Religionsfrieden in der Schule) und ist verhältnismässig (E. 4). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,565 | 123 I 296 | 123 I 296
Sachverhalt ab Seite 297
X., ressortissante suisse, a été nommée par le Conseil d'Etat du canton de Genève dans la fonction d'institutrice de la division élémentaire dès le 1er septembre 1990. Depuis la rentrée scolaire 1995, elle est titulaire d'une classe à l'école primaire de C., où elle enseigne depuis 1989.
Le 23 mars 1991, X. s'est convertie du catholicisme à l'islam et, le 19 octobre suivant, elle a épousé un ressortissant algérien. Voulant respecter les prescriptions du Coran, elle a alors commencé à porter des vêtements amples lui cachant les parties du corps autres que le visage et les mains, en particulier un voile ou un foulard lui couvrant le cou et les cheveux (ci-après: le foulard).
En mai 1995, la Directrice générale de l'enseignement primaire a été informée par l'inspectrice scolaire que X. portait "régulièrement le foulard islamique à l'école".
Le 11 juillet 1996, la Directrice générale a confirmé à l'intéressée l'entrevue qu'elles avaient eue le 27 juin précédent - en présence du Directeur du service du personnel enseignant - par un courrier libellé comme suit:
"- le port du foulard islamique est en contradiction avec le respect de l'art. 6 de la loi sur l'instruction publique;
- pour les raisons invoquées, dès la prochaine rentrée, vous renoncerez à porter le foulard dans l'exercice de vos activités et de vos responsabilités professionnelles;
- vous n'aurez pas recours à des attributs vestimentaires investis d'un sens confessionnel incompatible avec les impératifs de notre système scolaire."
X. ayant requis une décision formelle à cet égard, la Directrice générale lui a notifié le 23 août 1996 une décision déclarée "exécutoire dès la présente rentrée, même en cas de recours", confirmant les termes de la lettre du 11 juillet 1996 et précisant que, dans le cas
de X., "les compétences strictement professionnelles et les signes extérieurs de conviction confessionnelle" se rejoignaient "dans le mode ostensible d'identification imposé par l'enseignante aux élèves, de surcroît dans un système scolaire public et laïc."
Le 26 août 1996, X. a recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat et a demandé l'octroi de l'effet suspensif.
Par courrier du 6 septembre 1996, ayant appris que, depuis la rentrée scolaire 1996, X. portait à l'école un chapeau avec une écharpe ou un foulard enroulé en turban, lesquels cachaient entièrement ses cheveux et son cou, ainsi que des vêtements la couvrant de la tête aux pieds, la Directrice générale a requis le mandataire de X. d'enjoindre à sa cliente de se conformer strictement à la décision prise.
Le 12 septembre 1996, X. a déposé des pièces supplémentaires et une nouvelle détermination. Elle expliquait notamment que son habillement n'avait rien de particulier puisque des tenues similaires, c'est-à-dire respectant les mêmes critères de décence, pouvaient être trouvées dans la mode profane de grands couturiers occidentaux. Elle précisait en outre que, dans les murs de sa propre classe, elle se découvrait parfois, se recouvrant lorsqu'une personne pubère de sexe masculin pénétrait dans la salle ou était susceptible d'y entrer. Ainsi, lors des différentes visites de l'inspectrice scolaire, elle ne portait pas systématiquement de couvre-chef. En revanche, elle cachait ses cheveux dans l'enceinte de l'école.
Par arrêté du 16 octobre 1996, appliquant notamment l'art. 27 Cst. et les art. 6 et 120 al. 2 de la loi cantonale sur l'instruction publique, le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
Agissant le 25 novembre 1996 par la voie du recours de droit public, X. demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 16 octobre 1996. Elle requiert également l'octroi de l'effet suspensif.
Le 13 décembre 1996, le Conseil d'Etat a déposé des interviews de X. parues dans "Le Matin" des 22 et 29 octobre 1996 ainsi que dans "L'Illustré" du 23 octobre 1996. Il a également produit deux courriers anonymes reçus à l'école de C. le 7 novembre 1996, lesquels, en substance, s'opposent au port du foulard à l'école. Le Conseil d'Etat a encore annexé le formulaire d'une pétition, émanant d'un comité de soutien constitué en faveur de X. à l'initiative d'une mère d'élève, ainsi que le procès-verbal d'une séance du 10 décembre 1996 réunissant l'inspectrice scolaire et les enseignantes de l'école de C., y compris l'intéressée, en vue de déterminer la manière de traiter l'affaire en cours avec les élèves et leurs
parents. Enfin, le Conseil d'Etat a déposé une résolution adoptée par le Grand Conseil genevois le 10 octobre 1996, ainsi libellée:
"Considérant (...)
- que l'école publique genevoise est une école laïque;
- que les enseignants sont des représentants de l'institution et qu'à ce titre, ils doivent respecter ce principe de laïcité, notamment en ce qui concerne les signes religieux extérieurs;
- qu'une institutrice refuse de se soumettre à cette règle en portant un foulard islamique, invite le Conseil d'Etat
- à faire respecter ce principe de laïcité par tous les enseignants genevois, quelles que soient leurs convictions religieuses;
- à poursuivre dans sa politique de fermeté face à l'institutrice genevoise ayant refusé de se soumettre à cette règle."
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
a) Préalablement, il faut observer que la recourante déclare à titre principal que son habillement, dont les éléments peuvent être acquis en grande surface, ne doit pas être traité comme un symbole religieux, mais comme n'importe quel vêtement plus ou moins anodin qu'un enseignant déciderait de porter pour des motifs qui lui seraient propres, notamment pour des raisons esthétiques ou pour mettre en valeur, voire cacher, une partie de son anatomie (foulard autour du cou, gilet, petit chapeau...). La décision attaquée reviendrait ainsi à interdire à un enseignant, sans justification suffisante, de s'habiller selon son désir.
Toutefois, il ne fait aucun doute que la recourante porte le foulard et des vêtements amples non pas pour des raisons esthétiques mais afin d'obéir à une exigence religieuse, qu'elle tire des passages suivants du Coran (Le Coran, essai de traduction par Jacques Berque, 2e éd., Paris 1995):
"Dis aux croyantes de baisser les yeux et de contenir leur sexe; de nepas faire montre de leurs agréments, sauf ce qui en émerge, de rabattreleur fichu sur les échancrures de leur vêtement. Elles ne laisseront voirleurs agréments qu'à leur mari, à leurs enfants, à leurs pères,beaux-pères, fils, beaux-fils, frères, neveux de frères ou de soeurs, auxfemmes (de leur communauté), à leurs captives, à leurs dépendants hommesincapables de l'acte, ou garçons encore ignorants de l'intimité des femmes.Qu'elles ne piaffent pas pour révéler ce qu'elles cachent de leursagréments." (sourate 24, verset 31)
"Prophète, dis à tes épouses, à tes filles, aux femmes des croyants de revêtir leurs mantes: sûr moyen d'être reconnues (pour des dames) et d'échapper à toute offense - Dieu est Tout indulgence, Miséricordieux." (sourate 33, verset 59)
Le port du foulard et de vêtements amples manifeste dès lors l'appartenanceà une confession déterminée et la volonté de se comporter conformément auxprescriptions de celle-ci. Cette tenue constitue même un symbole religieux"fort", c'est-à-dire un signe immédiatement visible pour les tiers,indiquant clairement que son porteur adhère à une religion déterminée.Le litige porte donc sur le port d'un symbole religieux fort par unenseignant d'une école publique dans le cadre de son activitéprofessionnelle. Aucune limitation n'a été imposée à la recourante quant àsa tenue hors de l'enseignement. Il ne s'agit pas non plus du port d'unsigne religieux par un élève, ni du port de vêtements de fantaisie, voireexcentriques mais sans connotation religieuse, par un enseignant à l'école.Vu ce qui précède, il y a lieu d'examiner quelle liberté constitutionnelle la recourante peut invoquer.
b) aa) La liberté de conscience et de croyance, déclarée inviolable parl'art. 49 al. 1 Cst., protège le citoyen de toute ingérence de l'Etat quiserait de nature à gêner ses convictions religieuses (
ATF 116 Ia 252
consid. 5a p. 257; W. BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischenBundesverfassung, 3e éd., Berne 1931, p. 442). Elle confère au citoyen ledroit d'exiger que l'Etat n'intervienne pas de façon injustifiée enédictant des règles limitant l'expression et la pratique de ses convictionsreligieuses (
ATF 118 Ia 46
consid. 3b p. 52). Elle comporte la libertéintérieure de croire, de ne pas croire et de modifier en tout temps et demanière quelconque ses propres convictions religieuses, ainsi que laliberté extérieure d'exprimer, de pratiquer et de communiquer sesconvictions religieuses ou sa vision du monde, dans certaines limites (ATF 119 Ia 178 consid. 4c p. 184; 118 Ia 46 consid. 4c p. 56; 116 Ia 252consid. 5a p. 257; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2e éd.,Fribourg 1970, p. 280). Cela comprend le droit pour le citoyen de dirigertout son comportement selon la doctrine de sa foi et d'agir selon sesconvictions intérieures. L'exercice garanti de cette religion ne comprendpas seulement les cultes - qui sont également protégés par l'art. 50 Cst. -et les besoins religieux, mais aussi d'autres expressions de la viereligieuse, pour autant qu'elles se tiennent dans certaines limites, parexemple le port de vêtements religieux particuliers (
ATF 119 Ia 178
consid. 4c p. 184, concernant précisément les prescriptions vestimentaires de lafemme musulmane; 119 IV 260 consid. 3b/aa p. 263; PETER KARLEN, UmstritteneReligionsfreiheit, in RDS 1997 I p. 193 ss, spéc. p. 207/208; ULRICHHÄFELIN, Commentaire de la Constitution fédérale, n. 50 ad art. 49). Toutesles convictions et les conceptions spirituelles ou intellectuellesrelatives aux rapports entre l'être humain et la divinité sont ainsiprotégées (
ATF 119 Ia 178
consid. 4b p. 183/184;
ATF 116 Ia 252
consid. 5c p.258; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., Zurich1993, n. 1196 p. 388).
La liberté religieuse est également garantie par l'art. 9 de la Conventioneuropéenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertésfondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101), selon lequel toutepersonne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; cedroit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsique la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellementou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, lespratiques et l'accomplissement des rites (al. 1er). La portée de cettedisposition est toutefois ici pratiquement identique à celle de l'art. 49Cst. De même, l'art. 18 du Pacte international relatif aux droits civils etpolitiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2), non invoqué par la recourante,comporte un principe similaire (MANFRED NOWAK, U.N. Covenant on Civil andPolitical Rights, CCPR Commentary, Kehl-Strasbourg-Arlington 1993).
En l'espèce, étant fondé sur des motifs religieux, le style d'habillement de la recourante est protégé par les art. 49 Cst. et 9 CEDH.
bb) Dans ces circonstances, le principe constitutionnel non écrit de laliberté personnelle, invoqué en première ligne par la recourante, ne trouve pas d'application.En effet, la liberté personnelle se conçoit comme une garantie générale etsubsidiaire. Elle ne s'applique donc pas lorsque l'épanouissement de lapersonnalité du citoyen est touché sous un aspect protégé par une libertéindividuelle plus spécifique, telle que la liberté de conscience et decroyance (
ATF 123 I 112
consid. 4a p. 118;
ATF 119 Ia 178
consid. 5 p. 187; 117Ia 27 consid. 5b p. 30; 114 Ia 350 consid. 5 p. 357 et les arrêts cités;HÄFELIN, op.cit., n. 108/109 ad art. 49; WALTER HALLER, Commentaire de laConstitution fédérale, n. 90 ss ad Liberté personnelle).
cc) La recourante soutient ensuite que l'arrêté attaqué ne respecte pas lenoyau intangible de la liberté garantie par l'art. 49 Cst. Selon elle, leport du foulard est une expression religieuse externe liée si
intimement àune conviction interne que l'interdire équivaut à porter atteinte à celle-ci.La jurisprudence et la doctrine ne sont pas unanimes à propos du noyauintangible de la liberté religieuse (
ATF 101 Ia 392
; JÖRG PAULMÜLLER/STEFAN MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung,2e éd., Berne 1991, p. 58; JÖRG PAUL MÜLLER, Eléments pour une théoriesuisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 157; BURCKHARDT, op.cit., p.442; MARTIN PHILIPP WYSS, Glaubens- und Religionsfreiheit zwischenIntegration und Isolation, in ZBl 95/1994 p. 385 ss, spéc. p. 394 ss;HÄFELIN, op.cit., n. 7 et 124 ss ad art. 49; KARLEN, Das Grundrecht derReligionsfreiheit in der Schweiz, Zurich 1988, p. 243 ss et 318). Elless'accordent toutefois à admettre, d'une part, que le noyau intangiblecomprend l'interdiction de contraindre quelqu'un à adopter une convictionet, d'autre part, qu'il ne comporte pas les manifestations extérieuresd'une conviction. Ainsi, le droit d'exprimer ses convictions religieuses,de les professer ou de les mettre en pratique dans des actes cultuels n'estpas protégé de manière absolue (HÄFELIN, op.cit., n. 125 ad art. 49).
De même, selon l'art. 9 par. 2 CEDH, la liberté de manifester sa religionou sa conviction peut faire l'objet de restrictions (arrêt de la Coureuropéenne des droits de l'homme du 25 mai 1993 en la cause Kokkinakis c.Grèce, Série A n. 260-A § 33; FROWEIN/PEUKERT, EuropäischeMenschenrechtskonvention, 2e éd., 1996, n. 1 ad art. 9 p. 368). Acontrario, la liberté intérieure présente un caractère absolu: ne pouvant,par nature, donner lieu à des atteintes à l'ordre public, elle échappe àtoute restriction (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits del'homme, Bruxelles 1990, n. 714 p. 584).
En l'espèce, même s'il est particulièrement important aux yeux del'intéressée, et même s'il ne représente pas seulement l'expression d'uneconviction religieuse mais obéit à une exigence impérative de celle-ci, leport du foulard et de vêtements amples reste une manifestation extérieurequi, à ce titre, n'appartient pas au noyau intangible de la liberté de religion.Dès lors, à l'instar des autres libertés constitutionnelles, la liberté dereligion de la recourante peut être limitée à condition que la restrictionrepose sur une base légale suffisante, réponde à un intérêt publicprépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (
ATF 119 Ia 178
consid. 3 et 4 p. 182 ss; 117 Ia 311 consid. 2b p. 315; HÄFELIN, op.cit.,n. 131 ss ad art. 49).
Des limitations à la liberté de religion garantie par l'art. 9 CEDH
sont également possibles, selon le par. 2 de cette disposition, à conditionqu'elles concernent la liberté de manifester sa religion ou sesconvictions, qu'elles soient prévues par la loi et qu'elles constituent desmesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique,à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à laprotection des droits et libertés d'autrui.
3.
La recourante prétend que l'arrêté entrepris ne repose pas sur une base légale suffisante.
Le Tribunal fédéral examine librement, lorsqu'elle est grave, si uneatteinte à une liberté constitutionnelle se fonde sur une base légalesuffisante (
ATF 122 I 236
consid. 4a p. 244, 360 consid. 5b/bb p. 363 etles arrêts cités). En l'espèce, peu importe que l'arrêté attaqué impliqueune atteinte grave ou non à la liberté de conscience et de croyance de larecourante, car même un examen libre conduit à admettre l'existence d'unebase légale suffisante.
Les atteintes graves portées à une liberté constitutionnelle doivent êtreréglées, pour l'essentiel, de manière claire et non équivoque dans une loiau sens formel (
ATF 122 I 360
consid. 5b/bb p. 363;
ATF 118 Ia 305
consid. 2ap. 309/310). Toutefois, lorsqu'une atteinte à la liberté de conscience etde croyance est constituée par une prescription de comportement trèsparticulière, voire secondaire à l'aune du citoyen moyen (ici,l'interdiction faite à un enseignant de porter le foulard à l'école), on nesaurait exiger une base légale trop précise. Il suffit dans cescirconstances que la prescription de comportement découle d'une obligationplus générale contenue dans la loi au sens formel.
De plus, en l'espèce, la décision querellée concerne la recourante en tantque fonctionnaire de l'Etat de Genève. Or, les fonctionnaires sont soumis àun rapport de puissance publique spécial, auquel ils ont librement adhéréet auquel ils trouvent un intérêt, ce qui justifie qu'ils ne puissentbénéficier des libertés publiques que dans une mesure limitée. Notamment,il n'est pas nécessaire que la base légale qui doit fonder les restrictionsà ces libertés soit particulièrement précise. En effet, la multiplicité etla variété des rapports quotidiens entre l'agent et l'autorité dont ildépend excluent que les comportements à limiter ou à interdire puissentêtre prévus dans une nomenclature exhaustive. Il suffit dès lors que la loiindique de manière générale, par des concepts juridiques indéterminés, lesvaleurs qui doivent être respectées et qui pourront être concrétisées parordonnance ou par décision individuelle. En revanche, dans leur contenu,les restrictions aux libertés publiques doivent être justifiées par le
but et la bonne marche de l'institution. Enfin, le respect des principesd'intérêt public et de proportionnalité sera contrôlé d'autant plusrigoureusement que l'atteinte aux intérêts du fonctionnaire est grave et labase légale imprécise (
ATF 120 Ia 203
consid. 3a p. 205;
ATF 119 Ia 178
consid.6b p. 188; 101 Ia 172 consid. 6 p. 181; SJ 1995 681 consid. 3; ZBl 85/1984 308 consid. 2b; PIERRE MOOR, Droit administratif, Berne, vol. III 1992, n.5.1.2.3. p. 213/214 et n. 5.3.1.2 p. 223/224; vol. I 1994, n. 4.2.4.5 p.362 ss; THOMAS WYSS, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers imKanton Zürich, thèse Zurich 1986, p. 224 ss; PAUL RICHLI, GrundrechtlicheAspekte der Tätigkeit von Lehrkräften, PJA 6/93, p. 673 ss, spéc. p. 677).
A Genève, l'art. 6 de la loi cantonale du 6 novembre 1940 sur l'instructionpublique (LIP) dispose que "L'enseignement public garantit le respect desconvictions politiques et confessionnelles des élèves et des parents". Ilressort en outre des art. 164 ss de la Constitution cantonale que ce cantonconnaît une séparation nette de l'Eglise et de l'Etat, au sens d'unelaïcité de celui-ci (UELI FRIEDERICH, Kirchen und Glaubensgemeinschaften impluralistischen Staat, thèse Berne 1993, p. 239 et HÄFELIN, op.cit., n.26/27 ad art. 49). En matière scolaire, cette séparation est concrétiséepar l'art. 120 al. 2 LIP selon lequel: "Les fonctionnaires doivent êtrelaïques; il ne peut être dérogé à cette disposition que pour le corps enseignant universitaire".
En l'espèce, l'interdiction faite à la recourante de porter un foulardindiquant clairement l'appartenance à une confession déterminée concrétisela volonté accrue du législateur genevois, exprimée dans les dispositionsprécitées, de respecter en matière scolaire les principes de neutralitéreligieuse (cf. art. 27 al. 3 Cst.) et de séparation de l'Eglise et del'Etat. Dès lors, même si l'arrêté entrepris comportait une atteinte graveà la liberté religieuse de la recourante, il se fonde sur une base légalesuffisante.
Encore peut-on préciser que, malgré son habillement caractéristique, larecourante n'occupe aucune fonction particulière dans l'organisationislamique, de sorte qu'il est douteux qu'elle ne puisse plus être qualifiéede laïque au sens de l'art. 120 al. 2 LIP. Du reste, dans ses observationsdu 15 janvier 1997, le Conseil d'Etat indique qu'il n'a jamais prétenduqu'elle ne respecterait plus les exigences de cette disposition. La priseen compte de cet article dans l'analyse de la base légale s'expliquetoutefois du fait qu'il constitue l'une des expressions de la volonté dulégislateur d'instaurer une école religieusement neutre.
On pourrait enfin se demander si un canton peut se fonder directement surl'art. 27 al. 3 Cst. pour ordonner à ses enseignants de respecter laneutralité religieuse de l'école également dans leur apparence extérieure,ou s'il doit nécessairement disposer d'une norme cantonale à cet égard.Cette question peut toutefois rester indécise, la législation genevoisecomportant une telle base légale.
4.
a) Puis, la recourante déclare que la décision attaquée ne répond pas à un intérêt public.
En arborant un signe religieux fort dans l'enceinte de l'école, voire en classe, la recourante peut porter atteinte aux sentiments religieux de ses élèves, des autres élèves de l'école et de leurs parents. Certes, ni parents ni élèves ne se sont plaints jusqu'ici. Mais cela ne signifie pas qu'aucun d'entre eux n'ait été heurté. Il est possible que certains aient renoncé à intervenir directement pour ne pas envenimer la situation, en espérant une réaction spontanée des autorités scolaires. Du reste, l'opinion publique s'est émue de ce problème, la recourante a fait l'objet de nombreuses interviews et le Grand Conseil a adopté une résolution dans le sens de la décision prise par le Conseil d'Etat. De même, s'il est vrai que les autorités scolaires ne sont pas intervenues par voie de décision immédiatement après que l'inspectrice les a informées de la tenue de la recourante, cette attitude ne doit pas être entendue comme un assentiment implicite. Il est compréhensible que les autorités scolaires aient d'abord tenté de régler la question sans épreuve de force.
La décision attaquée est en droite ligne du principe de la neutralitéconfessionnelle de l'école, dont le but est non seulement de protéger lesconvictions religieuses des élèves et des parents, mais également d'assurerla paix religieuse qui, sous certains aspects, reste fragile. A cet égard,il faut relever que l'école risquerait de devenir un lieu d'affrontementreligieux si les maîtres étaient autorisés par leur comportement, notammentleur habillement, à manifester fortement leurs convictions dans ce domaine.Il existe donc un intérêt public important à interdire à la recourante deporter le foulard musulman.
b) Encore faut-il examiner si l'arrêté entrepris respecte le principe de la proportionnalité et peser avec le plus grand soin les intérêts en jeu (HÄFELIN, op.cit., n. 139 ad art. 49).
A cet égard, il convient de comparer la liberté de conscience et decroyance de la recourante à l'intérêt public à la neutralitéconfessionnelle de l'école, c'est-à-dire de confronter l'intérêt de larecourante à respecter un commandement de sa religion à l'intérêt des
élèves et de leurs parents à ne pas être influencés ou heurtés dans leurspropres convictions, ainsi qu'à l'intérêt de maintenir la paixconfessionnelle à l'école. Enfin, encore faut-il tenir compte de lanécessité d'une tolérance, également composante du principe de laneutralité confessionnelle, entre les adhérents de diverses croyancesreligieuses (cf.
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190;
ATF 116 Ia 252
consid. 6a p.261; KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit., p. 199/200; mêmeauteur, Das Grundrecht, op.cit., p. 193 ss et 386; WALTER GUT, Kreuz undKruzifix in öffentlichen Räumen im säkularen Staat, in RDS 1997 I p. 63 ss,spéc. n. 11 p. 77; MARTIN PHILIPP WYSS, op.cit., p. 405; PIUS HAFNER, Staatund Kirche im Kanton Luzern, Fribourg 1991, p. 199; CONSTANCE GREWE etCHRISTIAN RUMPF, La Cour constitutionnelle turque et sa décision relativeau "foulard islamique", in RUDH 1991, p. 113 ss, spéc. n. 2 in fine, p. 124).
Il faut cependant d'emblée rappeler que la liberté religieuse ne sauraitdispenser automatiquement une personne de ses devoirs civiques ou, ici, deses devoirs de fonction (
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190). Les enseignantsdoivent tolérer des restrictions - proportionnées - à leur libertéreligieuse (HAFNER, La libertà religiosa chiede la tolleranza per i simbolireligiosi, J+P Text 2/95, n. III/D4 p. 9; THOMAS WYSS, op.cit., p. 232).
aa) Avant d'étudier de plus près les questions litigieuses, il n'est pasinutile d'examiner les solutions adoptées par d'autres pays dans des casidentiques ou par le Tribunal fédéral dans des affaires analogues.
Ainsi, en Allemagne, le 9 septembre 1985 (NVwZ 1986 n. 49, p. 405 ss), leTribunal administratif supérieur de Munich a confirmé l'interdiction faiteà un enseignant d'une école publique de porter, dans l'enceinte de l'école,des vêtements de couleurs répondant aux exigences du mouvement religieuxBhagwan (tons rouges, allant de rose à lilas foncé). Le Tribunaladministratif a retenu que l'enseignant qui met constamment etquotidiennement en exergue, par son habillement, qu'il adhère à certainesconvictions religieuses, conduit nécessairement ses élèves à se préoccuperde ses idées (arrêt critiqué par HANS W. ALBERTS, Neue Religionen undBeamtenrecht - Sannyasin als Lehrer? in NVwZ 1985 p. 92 ss, spéc. p. 95).
En France, dans un arrêt du 20 octobre 1994, le Tribunal administratif deBordeaux a admis le recours d'une élève infirmière qui avait été exclue del'école parce qu'elle refusait de renoncer au port du voile ou d'un bonnetchirurgical, bien que le foulard ou le bonnet puisse gravement troublercertains patients du département psychiatrique
dans lequel elle devait faire son stage. Selon un auteur allemand, A. GROMITSARIS (Laïzität undNeutralität in der Schule, in AöR, 121/1996, p. 359 ss, spéc. p. 393), ladoctrine qui s'est exprimée au sujet de cette décision a surtout traité del'ambivalence du statut de l'élève infirmière, qui peut être simple élèveou stagiaire dans un hôpital. En ce sens, si le port du foulard par uneélève peut être autorisé à l'école, il est inadmissible dans le cadre d'unstage professionnel effectué comme soignante dans un service public, lecomportement de la stagiaire devant alors être imputé à l'Etat.
Toujours en France, dans un arrêt du 14 avril 1992, le Tribunaladministratif de Versailles a confirmé la non-prolongation du contrat d'une"maîtresse de demi-pension" (une surveillante) d'un établissement scolairesecondaire qui ne voulait pas quitter le voile. GROMITSARIS (op.cit., p.394) souligne à cet égard que la "maîtresse" n'exerçait pas d'activitésd'enseignement et ne se livrait à aucun acte de prosélytisme, de sortequ'une telle atteinte dans sa liberté de religion était justifiéeuniquement du fait qu'elle incarnait l'école dans son activité desurveillance. En outre, dans le cadre de ce rapport hiérarchique envers lesélèves, le simple port du foulard comportait un caractère ostentatoireagissant sur le processus de formation de la conscience de ceux-ci. Cetauteur soulignait en d'autres termes que les signes d'appartenancereligieuse ont en eux-mêmes, lorsqu'ils sont portés par des enseignants oud'autres membres de l'administration scolaire, un caractère violant le principe de la laïcité.
Dans l'
ATF 116 Ia 252
consid. 7b p. 262, le Tribunal fédéral a retenu quela décision de l'autorité de faire placer un crucifix dans les sallesd'école est contraire au principe de la neutralité confessionnelle del'école sanctionnée par l'art 27 al. 3 Cst., car on peut concevoir quecelui qui fréquente l'école publique voie dans la présence d'un tel symbolela volonté de se référer à des conceptions de la religion chrétienne enmatière d'enseignement ou de placer l'enseignement sous l'influence d'unetelle religion; il n'est pas non plus exclu que quelques personnes sesentent lésées dans leurs convictions religieuses par la présenceconstante, dans les salles de classe, du symbole d'une religion à laquelleils n'appartiennent pas. Cela peut avoir des conséquences non négligeablesspécialement sur l'évolution spirituelle des élèves et sur leursconvictions religieuses - qui sont celles de leurs parents - et danslesquelles ils sont éduqués en même temps qu'à l'école, conséquences quel'art. 27 al. 3 Cst. veut justement éviter. On peut tirer de cet arrêt une
analogie certaine dans la mesure où il s'agissait également d'un symbolereligieux fort. Certes, le crucifix avait été apposé par les autoritésscolaires mais force est de constater que le maître représente également l'Etat et l'école.
Enfin, dans l'
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190, le Tribunal fédéral aautorisé une enfant à ne pas participer à des cours de natation mixte àl'école primaire car, selon la conception de sa famille, l'islaminterdisait la mixité en ce domaine. A cet égard, le Tribunal fédéral arelevé que, selon l'art. 49 al. 5 Cst., les opinions religieuses nepermettent pas de s'affranchir de l'accomplissement des devoirs civiques,mais que le caractère prioritaire de ces devoirs ne doit cependant pas êtreconsidéré comme absolu, car les alinéas 1er et 5 de l'art. 49 Cst. sont,d'un point de vue juridique, de même niveau. Il appartient dès lors aulégislateur, lorsqu'il définit les devoirs des citoyens, de prendre enconsidération la liberté de conscience et de croyance. Cet arrêt comportetoutefois la différence importante qu'il s'agissait alors d'une restrictionimposée à une élève, non à un enseignant.
bb) En ce qui concerne le cas d'espèce, l'intérêt public opposé à l'intérêt de la recourante est la neutralité confessionnelle, sous ses différents aspects, qu'il convient d'examiner ci-après:
La liberté de conscience et de croyance oblige l'Etat à observer uneneutralité confessionnelle et religieuse; le citoyen peut se prévaloir àcet égard d'un droit individuel (
ATF 118 Ia 46
consid. 3b p. 53 et 4e/aa p.58; 113 Ia 304 consid. 4c p. 307). L'Etat peut porter atteinte à la libertéreligieuse lorsqu'il prend parti de manière illicite dans des controversesd'ordre religieux ou métaphysique, en particulier en soutenantfinancièrement un des protagonistes (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58).L'exigence de neutralité n'est cependant pas absolue, ce que démontrel'existence - admissible - d'Eglises nationales garanties par le droitpublic (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58;
ATF 116 Ia 252
consid. 5d p.258/259). La neutralité n'a pas pour sens d'exclure, dans les activités del'Etat, tout élément d'ordre religieux ou métaphysique; toutefois, uneattitude antireligieuse, telle qu'une laïcité de combat, voireirréligieuse, n'est pas neutre. La neutralité tend à ce que toutes lesconceptions existant dans une société pluraliste soient prises en comptesans esprit partisan. Le principe selon lequel l'Etat ne doit avantager oudésavantager personne pour des motifs religieux a une portée générale etil découle directement des art. 49 et 50 Cst. (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aap. 58; KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit.,
p. 199/200; mêmeauteur, Das Grundrecht, op.cit., p. 188). Finalement, la laïcité de l'Etatse résume en une obligation de neutralité qui lui impose de s'abstenir,dans les actes publics, de toute considération confessionnelle oureligieuse susceptible de compromettre la liberté des citoyens dans unesociété pluraliste (
ATF 116 Ia 252
consid. 5e p. 260 et les référencescitées). En ce sens, elle vise à préserver la liberté de religion descitoyens, mais aussi à maintenir, dans un esprit de tolérance, la paixconfessionnelle (cf. GUT, op.cit., n. 11 p. 76; MARTIN PHILIPP WYSS, op.cit., p. 400/401).Cette neutralité prend une importance particulière à l'école publique, carl'enseignement est obligatoire pour chacun, sans aucune différence entreles confessions. En cette matière, l'art. 27 al. 3 Cst., selon lequel "lesécoles publiques doivent pouvoir être fréquentées par les adhérents detoutes les confessions, sans qu'ils aient à souffrir d'aucune façon dansleur liberté de conscience ou de croyance", est le corollaire de la libertéde conscience et de croyance. Cette disposition a pour but de garantir lerespect de la sensibilité des individus de convictions diverses, derenforcer le droit conféré aux parents par les art. 49 al. 3 Cst. et 303 CCet de protéger de toute influence le droit des enfants de choisir librementleur confession au moment où ils accomplissent leur 16e année (ATF 116 Ia252 consid. 6 p. 260). Enfin, voulant préserver la paix confessionnelle, laneutralité religieuse tend à éviter que l'école devienne un lieud'affrontement entre tenants de convictions différentes. En conséquence,l'orientation confessionnelle de l'enseignement de la part de l'autorité oudes enseignants - en faveur ou en défaveur d'une ou de plusieurs religions- ne saurait être imposée de manière contraignante (
ATF 116 Ia 252
consid.6b p. 261). L'art. 27 al. 3 Cst. prohibe donc les programmes, formes etméthodes d'enseignement ou d'organisation scolaire, qui ont une orientationconfessionnelle ou qui, au contraire, sont hostiles aux convictionsreligieuses (
ATF 119 Ia 178
consid. 1c p. 180; FLEINER/GIACOMETTI,Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949, p. 329; BURCKHARDT,op.cit., p. 200). De même, l'école ne doit pas s'identifier à certainesconceptions religieuses - majoritaires ou minoritaires - au détriment desadhérents d'autres confessions (
ATF 116 Ia 252
consid. 7b p. 262; HAFNER,Staat und Kirche, op.cit., p. 195; Karlen, Das Grundrecht, op.cit., p. 188et 396). Elle doit tenir compte du phénomène religieux, sans toutefoiscompromettre la liberté de religion des élèves, notamment en exerçant descontraintes à leur encontre ou en dépréciant ou vantant certaines
convictions déterminées (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58; KARLEN, DasGrundrecht, op.cit., p. 386; BURCKHARDT, op.cit., p. 201).
Dans cette optique, l'attitude des enseignants joue un rôle important. Mêmepar leur seul comportement, ceux-ci peuvent avoir une grande influence surleurs élèves; ils représentent un modèle auquel les élèves sontparticulièrement réceptifs en raison de leur jeune âge, de la quotidiennetéde la relation - à laquelle ils ne peuvent en principe se soustraire - etde la nature hiérarchique de ce rapport. En fait, l'enseignant estdétenteur d'une part de l'autorité scolaire et représente l'Etat, auquelson comportement doit être imputé. Il est donc spécialement important qu'ilexerce ses fonctions, c'est-à-dire transmette des connaissances etdéveloppe des aptitudes, en restant confessionnellement neutre. Il ne doitpas seulement renoncer à utiliser des moyens illicites pour tenterd'endoctriner ses élèves, tels que des pressions psychiques, la sanctiond'opinions opposées ou la discrimination, mais il doit en outre êtreparticulièrement attentif à respecter la liberté de religion de ses élèves,c'est-à-dire à observer une grande discrétion dans l'expression de sescroyances, à ne pas les heurter dans leurs convictions et à ne pas abuserde son autorité pour contrarier l'éducation que leurs parents entendentleur donner ou pour les influencer dans leur choix, le moment venu. Il luiappartient ainsi de prendre en considération les différentes croyances deses élèves et de faire régner dans l'école une atmosphère de tolérancereligieuse (KARLEN, Das Grundrecht, op.cit., p. 389; HERBERT PLOTKE,Schweizerisches Schulrecht, Berne 1979, p. 155 et 160; FAVRE, op.cit., p. 300).Toutefois, un enseignement absolument neutre sous tous ses aspects est,concrètement, difficilement concevable (MARCO BORGHI, Commentaire de laConstitution fédérale, n. 68/69 ad art. 27). Il est inévitable que lesconvictions de l'enseignant exercent une certaine influence dans desmatières déterminées de l'enseignement (histoire, géographie...), sur samanière d'éduquer ses élèves et sur son comportement en général. Du reste,l'exigence de neutralité à l'école ne permet pas de disqualifier desmaîtres ayant des convictions religieuses, ni même d'attendre d'eux qu'ilsrenient leur confession au point qu'elle ne soit plus reconnaissable(BORGHI, op.cit., n. 76/77 ad art. 27; PLOTKE, op.cit., p. 160/161; FAVRE,op.cit., p. 300). De même, la liberté de croyance ne comporte pas un droitgénéral à ne pas être exposé aux convictions religieuses d'autrui (KARLEN,Religiöse Symbole in öffentlichen Räumen, in ZBl 90/1989, p. 12 ss, spéc. p. 15).
Toute la question est ainsi de savoir jusqu'où va le devoir de réserve d'unenseignant d'une école publique dans le cadre de ses activités.Une réponse doit être élaborée en tenant compte de toutes les circonstancesdu cas concret (cf. KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit., p. 206ss). Le devoir de réserve sera plus strict lorsqu'il s'agit de l'écoleobligatoire. Dans ce sens, en principe, plus les degrés d'enseignement sontélevés, plus les limites posées au comportement orienté de l'enseignantdoivent être élargies, car les élèves plus âgés disposent normalement d'uneplus grande capacité de discernement en matière spirituelle et sont, surles plans intellectuels et personnels, plus indépendants de leur maître(BURCKHARDT, op.cit., note 1 p. 200). Le danger d'influence par le maîtredoit de même être relativisé dans la mesure où les élèves sont soumis àd'autres courants provenant de l'environnement, de camarades, d'autresprofesseurs et de leurs parents. Enfin, il faut examiner la manière dontl'enseignant vit et présente ses convictions à l'école. En particulier, sondevoir de discrétion peut être assoupli s'il met en évidence que sonopinion n'en est qu'une parmi d'autres et s'il encourage ses élèves à sedéterminer en toute liberté (THOMAS WYSS, op.cit., p. 227 et 231). De même,si la manifestation religieuse extérieure du maître inclut le port d'unsigne religieux, il faut tenir compte du degré de visibilité et de forced'évocation de ce symbole (KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit.,p. 207 et 210).
cc) En l'espèce, d'un côté, ainsi qu'on l'a vu plus haut, interdire à larecourante de porter le foulard la place devant une alternative difficile:ne pas respecter un précepte de sa religion qu'elle juge important oucourir le risque de ne plus pouvoir enseigner à l'école publique.
Mais, d'un autre côté, le foulard est ici un signe religieux évident. Enoutre, la recourante enseigne dans une école primaire, c'est-à-dire à dejeunes enfants particulièrement influençables. Certes, il ne lui est pasreproché de se livrer au prosélytisme ni même de parler de ses convictionsà ses élèves. La recourante ne peut toutefois guère se soustraire auxquestions que les enfants n'ont pas manqué de lui poser. Il paraît plutôtdélicat d'invoquer à cet égard des arguments esthétiques ou de sensibilitéau froid, ainsi qu'elle a déclaré, selon le dossier, l'avoir fait jusqu'àprésent, car les enfants se rendent compte qu'il s'agit d'une échappatoire.Elle peut ainsi difficilement leur répondre sans exposer ses convictions.Or, la recourante détient une part de l'autorité scolaire et personnifie
l'école aux yeux de ses élèves, de sorte que, même si d'autres enseignantsde la même école font montre d'autres opinions religieuses, une tellereprésentation de soi paraît difficilement concevable avec le principe denon-identification, dans la mesure où, comme fonctionnaire, soncomportement doit être imputé à l'Etat. Enfin, il faut rappeler que lecanton de Genève a opté pour une nette séparation de l'Eglise et de l'Etatqui se traduit notamment par une laïcité marquée de l'enseignement public.Par ailleurs, force est de constater que le port du foulard estdifficilement conciliable avec le principe de l'égalité de traitement dessexes (cf. SAMI ALDEEB, Musulmans en terre européenne, PJA 1/96 p. 42 ss,spéc. lettre d p. 49). Or, il s'agit là d'une valeur fondamentale de notresociété, consacrée par une disposition constitutionnelle expresse (art. 4al. 2 Cst.), qui doit être prise en compte par l'école.
De plus, la paix confessionnelle demeure finalement malgré tout fragile etl'attitude de la recourante est susceptible d'entraîner des réactions,voire des affrontements qu'il convient d'éviter. Il faut du reste tenircompte dans la pesée des intérêts du fait qu'admettre le port du foulardconduirait à accepter également le port de symboles vestimentaires fortsd'autres religions, par exemple la soutane ou la kippa (à cet égard, sousl'angle de la proportionnalité, le Conseil d'Etat admet qu'un maître porteà l'école un signe religieux discret, par exemple un petit bijou, problèmequ'il n'est pas nécessaire d'approfondir ici). Pareille conséquencepourrait compromettre le principe de la neutralité confessionnelle àl'école. On peut enfin noter qu'il est difficilement concevable d'interdirela pose du crucifix dans une école publique et d'admettre que les maîtresportent eux-mêmes des symboles religieux forts, peu importe de quelle confession.En conclusion, il existe en l'espèce des éléments prépondérants quipermettent au Conseil d'Etat, sans violer les art. 49 Cst. ou 9 CEDH,d'interdire à la recourante de porter le foulard dans le cadre de ses activités d'enseignante. | fr | Art. 27 al. 3 Cst., art. 49 Cst. et art. 9 CEDH: neutralité confessionnelle de l'école, liberté de conscience et de croyance d'une enseignante. Le port de vêtements particuliers fondé sur des motifs religieux est protégé par la liberté de conscience et de croyance. La liberté personnelle, subsidiaire, ne s'applique pas. Noyau intangible de la liberté de conscience et de croyance (consid. 2).
L'interdiction faite à une enseignante d'une école publique, de porter à l'école un foulard répondant à ses yeux aux exigences du Coran, se fonde en l'espèce sur une base légale suffisante (consid. 3).
Cette interdiction correspond à un intérêt public important (neutralité et paix confessionnelles à l'école notamment) et respecte le principe de la proportionnalité (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,566 | 123 I 296 | 123 I 296
Sachverhalt ab Seite 297
X., ressortissante suisse, a été nommée par le Conseil d'Etat du canton de Genève dans la fonction d'institutrice de la division élémentaire dès le 1er septembre 1990. Depuis la rentrée scolaire 1995, elle est titulaire d'une classe à l'école primaire de C., où elle enseigne depuis 1989.
Le 23 mars 1991, X. s'est convertie du catholicisme à l'islam et, le 19 octobre suivant, elle a épousé un ressortissant algérien. Voulant respecter les prescriptions du Coran, elle a alors commencé à porter des vêtements amples lui cachant les parties du corps autres que le visage et les mains, en particulier un voile ou un foulard lui couvrant le cou et les cheveux (ci-après: le foulard).
En mai 1995, la Directrice générale de l'enseignement primaire a été informée par l'inspectrice scolaire que X. portait "régulièrement le foulard islamique à l'école".
Le 11 juillet 1996, la Directrice générale a confirmé à l'intéressée l'entrevue qu'elles avaient eue le 27 juin précédent - en présence du Directeur du service du personnel enseignant - par un courrier libellé comme suit:
"- le port du foulard islamique est en contradiction avec le respect de l'art. 6 de la loi sur l'instruction publique;
- pour les raisons invoquées, dès la prochaine rentrée, vous renoncerez à porter le foulard dans l'exercice de vos activités et de vos responsabilités professionnelles;
- vous n'aurez pas recours à des attributs vestimentaires investis d'un sens confessionnel incompatible avec les impératifs de notre système scolaire."
X. ayant requis une décision formelle à cet égard, la Directrice générale lui a notifié le 23 août 1996 une décision déclarée "exécutoire dès la présente rentrée, même en cas de recours", confirmant les termes de la lettre du 11 juillet 1996 et précisant que, dans le cas
de X., "les compétences strictement professionnelles et les signes extérieurs de conviction confessionnelle" se rejoignaient "dans le mode ostensible d'identification imposé par l'enseignante aux élèves, de surcroît dans un système scolaire public et laïc."
Le 26 août 1996, X. a recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat et a demandé l'octroi de l'effet suspensif.
Par courrier du 6 septembre 1996, ayant appris que, depuis la rentrée scolaire 1996, X. portait à l'école un chapeau avec une écharpe ou un foulard enroulé en turban, lesquels cachaient entièrement ses cheveux et son cou, ainsi que des vêtements la couvrant de la tête aux pieds, la Directrice générale a requis le mandataire de X. d'enjoindre à sa cliente de se conformer strictement à la décision prise.
Le 12 septembre 1996, X. a déposé des pièces supplémentaires et une nouvelle détermination. Elle expliquait notamment que son habillement n'avait rien de particulier puisque des tenues similaires, c'est-à-dire respectant les mêmes critères de décence, pouvaient être trouvées dans la mode profane de grands couturiers occidentaux. Elle précisait en outre que, dans les murs de sa propre classe, elle se découvrait parfois, se recouvrant lorsqu'une personne pubère de sexe masculin pénétrait dans la salle ou était susceptible d'y entrer. Ainsi, lors des différentes visites de l'inspectrice scolaire, elle ne portait pas systématiquement de couvre-chef. En revanche, elle cachait ses cheveux dans l'enceinte de l'école.
Par arrêté du 16 octobre 1996, appliquant notamment l'art. 27 Cst. et les art. 6 et 120 al. 2 de la loi cantonale sur l'instruction publique, le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
Agissant le 25 novembre 1996 par la voie du recours de droit public, X. demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 16 octobre 1996. Elle requiert également l'octroi de l'effet suspensif.
Le 13 décembre 1996, le Conseil d'Etat a déposé des interviews de X. parues dans "Le Matin" des 22 et 29 octobre 1996 ainsi que dans "L'Illustré" du 23 octobre 1996. Il a également produit deux courriers anonymes reçus à l'école de C. le 7 novembre 1996, lesquels, en substance, s'opposent au port du foulard à l'école. Le Conseil d'Etat a encore annexé le formulaire d'une pétition, émanant d'un comité de soutien constitué en faveur de X. à l'initiative d'une mère d'élève, ainsi que le procès-verbal d'une séance du 10 décembre 1996 réunissant l'inspectrice scolaire et les enseignantes de l'école de C., y compris l'intéressée, en vue de déterminer la manière de traiter l'affaire en cours avec les élèves et leurs
parents. Enfin, le Conseil d'Etat a déposé une résolution adoptée par le Grand Conseil genevois le 10 octobre 1996, ainsi libellée:
"Considérant (...)
- que l'école publique genevoise est une école laïque;
- que les enseignants sont des représentants de l'institution et qu'à ce titre, ils doivent respecter ce principe de laïcité, notamment en ce qui concerne les signes religieux extérieurs;
- qu'une institutrice refuse de se soumettre à cette règle en portant un foulard islamique, invite le Conseil d'Etat
- à faire respecter ce principe de laïcité par tous les enseignants genevois, quelles que soient leurs convictions religieuses;
- à poursuivre dans sa politique de fermeté face à l'institutrice genevoise ayant refusé de se soumettre à cette règle."
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
a) Préalablement, il faut observer que la recourante déclare à titre principal que son habillement, dont les éléments peuvent être acquis en grande surface, ne doit pas être traité comme un symbole religieux, mais comme n'importe quel vêtement plus ou moins anodin qu'un enseignant déciderait de porter pour des motifs qui lui seraient propres, notamment pour des raisons esthétiques ou pour mettre en valeur, voire cacher, une partie de son anatomie (foulard autour du cou, gilet, petit chapeau...). La décision attaquée reviendrait ainsi à interdire à un enseignant, sans justification suffisante, de s'habiller selon son désir.
Toutefois, il ne fait aucun doute que la recourante porte le foulard et des vêtements amples non pas pour des raisons esthétiques mais afin d'obéir à une exigence religieuse, qu'elle tire des passages suivants du Coran (Le Coran, essai de traduction par Jacques Berque, 2e éd., Paris 1995):
"Dis aux croyantes de baisser les yeux et de contenir leur sexe; de nepas faire montre de leurs agréments, sauf ce qui en émerge, de rabattreleur fichu sur les échancrures de leur vêtement. Elles ne laisseront voirleurs agréments qu'à leur mari, à leurs enfants, à leurs pères,beaux-pères, fils, beaux-fils, frères, neveux de frères ou de soeurs, auxfemmes (de leur communauté), à leurs captives, à leurs dépendants hommesincapables de l'acte, ou garçons encore ignorants de l'intimité des femmes.Qu'elles ne piaffent pas pour révéler ce qu'elles cachent de leursagréments." (sourate 24, verset 31)
"Prophète, dis à tes épouses, à tes filles, aux femmes des croyants de revêtir leurs mantes: sûr moyen d'être reconnues (pour des dames) et d'échapper à toute offense - Dieu est Tout indulgence, Miséricordieux." (sourate 33, verset 59)
Le port du foulard et de vêtements amples manifeste dès lors l'appartenanceà une confession déterminée et la volonté de se comporter conformément auxprescriptions de celle-ci. Cette tenue constitue même un symbole religieux"fort", c'est-à-dire un signe immédiatement visible pour les tiers,indiquant clairement que son porteur adhère à une religion déterminée.Le litige porte donc sur le port d'un symbole religieux fort par unenseignant d'une école publique dans le cadre de son activitéprofessionnelle. Aucune limitation n'a été imposée à la recourante quant àsa tenue hors de l'enseignement. Il ne s'agit pas non plus du port d'unsigne religieux par un élève, ni du port de vêtements de fantaisie, voireexcentriques mais sans connotation religieuse, par un enseignant à l'école.Vu ce qui précède, il y a lieu d'examiner quelle liberté constitutionnelle la recourante peut invoquer.
b) aa) La liberté de conscience et de croyance, déclarée inviolable parl'art. 49 al. 1 Cst., protège le citoyen de toute ingérence de l'Etat quiserait de nature à gêner ses convictions religieuses (
ATF 116 Ia 252
consid. 5a p. 257; W. BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischenBundesverfassung, 3e éd., Berne 1931, p. 442). Elle confère au citoyen ledroit d'exiger que l'Etat n'intervienne pas de façon injustifiée enédictant des règles limitant l'expression et la pratique de ses convictionsreligieuses (
ATF 118 Ia 46
consid. 3b p. 52). Elle comporte la libertéintérieure de croire, de ne pas croire et de modifier en tout temps et demanière quelconque ses propres convictions religieuses, ainsi que laliberté extérieure d'exprimer, de pratiquer et de communiquer sesconvictions religieuses ou sa vision du monde, dans certaines limites (ATF 119 Ia 178 consid. 4c p. 184; 118 Ia 46 consid. 4c p. 56; 116 Ia 252consid. 5a p. 257; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2e éd.,Fribourg 1970, p. 280). Cela comprend le droit pour le citoyen de dirigertout son comportement selon la doctrine de sa foi et d'agir selon sesconvictions intérieures. L'exercice garanti de cette religion ne comprendpas seulement les cultes - qui sont également protégés par l'art. 50 Cst. -et les besoins religieux, mais aussi d'autres expressions de la viereligieuse, pour autant qu'elles se tiennent dans certaines limites, parexemple le port de vêtements religieux particuliers (
ATF 119 Ia 178
consid. 4c p. 184, concernant précisément les prescriptions vestimentaires de lafemme musulmane; 119 IV 260 consid. 3b/aa p. 263; PETER KARLEN, UmstritteneReligionsfreiheit, in RDS 1997 I p. 193 ss, spéc. p. 207/208; ULRICHHÄFELIN, Commentaire de la Constitution fédérale, n. 50 ad art. 49). Toutesles convictions et les conceptions spirituelles ou intellectuellesrelatives aux rapports entre l'être humain et la divinité sont ainsiprotégées (
ATF 119 Ia 178
consid. 4b p. 183/184;
ATF 116 Ia 252
consid. 5c p.258; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., Zurich1993, n. 1196 p. 388).
La liberté religieuse est également garantie par l'art. 9 de la Conventioneuropéenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertésfondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101), selon lequel toutepersonne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; cedroit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsique la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellementou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, lespratiques et l'accomplissement des rites (al. 1er). La portée de cettedisposition est toutefois ici pratiquement identique à celle de l'art. 49Cst. De même, l'art. 18 du Pacte international relatif aux droits civils etpolitiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2), non invoqué par la recourante,comporte un principe similaire (MANFRED NOWAK, U.N. Covenant on Civil andPolitical Rights, CCPR Commentary, Kehl-Strasbourg-Arlington 1993).
En l'espèce, étant fondé sur des motifs religieux, le style d'habillement de la recourante est protégé par les art. 49 Cst. et 9 CEDH.
bb) Dans ces circonstances, le principe constitutionnel non écrit de laliberté personnelle, invoqué en première ligne par la recourante, ne trouve pas d'application.En effet, la liberté personnelle se conçoit comme une garantie générale etsubsidiaire. Elle ne s'applique donc pas lorsque l'épanouissement de lapersonnalité du citoyen est touché sous un aspect protégé par une libertéindividuelle plus spécifique, telle que la liberté de conscience et decroyance (
ATF 123 I 112
consid. 4a p. 118;
ATF 119 Ia 178
consid. 5 p. 187; 117Ia 27 consid. 5b p. 30; 114 Ia 350 consid. 5 p. 357 et les arrêts cités;HÄFELIN, op.cit., n. 108/109 ad art. 49; WALTER HALLER, Commentaire de laConstitution fédérale, n. 90 ss ad Liberté personnelle).
cc) La recourante soutient ensuite que l'arrêté attaqué ne respecte pas lenoyau intangible de la liberté garantie par l'art. 49 Cst. Selon elle, leport du foulard est une expression religieuse externe liée si
intimement àune conviction interne que l'interdire équivaut à porter atteinte à celle-ci.La jurisprudence et la doctrine ne sont pas unanimes à propos du noyauintangible de la liberté religieuse (
ATF 101 Ia 392
; JÖRG PAULMÜLLER/STEFAN MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung,2e éd., Berne 1991, p. 58; JÖRG PAUL MÜLLER, Eléments pour une théoriesuisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 157; BURCKHARDT, op.cit., p.442; MARTIN PHILIPP WYSS, Glaubens- und Religionsfreiheit zwischenIntegration und Isolation, in ZBl 95/1994 p. 385 ss, spéc. p. 394 ss;HÄFELIN, op.cit., n. 7 et 124 ss ad art. 49; KARLEN, Das Grundrecht derReligionsfreiheit in der Schweiz, Zurich 1988, p. 243 ss et 318). Elless'accordent toutefois à admettre, d'une part, que le noyau intangiblecomprend l'interdiction de contraindre quelqu'un à adopter une convictionet, d'autre part, qu'il ne comporte pas les manifestations extérieuresd'une conviction. Ainsi, le droit d'exprimer ses convictions religieuses,de les professer ou de les mettre en pratique dans des actes cultuels n'estpas protégé de manière absolue (HÄFELIN, op.cit., n. 125 ad art. 49).
De même, selon l'art. 9 par. 2 CEDH, la liberté de manifester sa religionou sa conviction peut faire l'objet de restrictions (arrêt de la Coureuropéenne des droits de l'homme du 25 mai 1993 en la cause Kokkinakis c.Grèce, Série A n. 260-A § 33; FROWEIN/PEUKERT, EuropäischeMenschenrechtskonvention, 2e éd., 1996, n. 1 ad art. 9 p. 368). Acontrario, la liberté intérieure présente un caractère absolu: ne pouvant,par nature, donner lieu à des atteintes à l'ordre public, elle échappe àtoute restriction (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits del'homme, Bruxelles 1990, n. 714 p. 584).
En l'espèce, même s'il est particulièrement important aux yeux del'intéressée, et même s'il ne représente pas seulement l'expression d'uneconviction religieuse mais obéit à une exigence impérative de celle-ci, leport du foulard et de vêtements amples reste une manifestation extérieurequi, à ce titre, n'appartient pas au noyau intangible de la liberté de religion.Dès lors, à l'instar des autres libertés constitutionnelles, la liberté dereligion de la recourante peut être limitée à condition que la restrictionrepose sur une base légale suffisante, réponde à un intérêt publicprépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (
ATF 119 Ia 178
consid. 3 et 4 p. 182 ss; 117 Ia 311 consid. 2b p. 315; HÄFELIN, op.cit.,n. 131 ss ad art. 49).
Des limitations à la liberté de religion garantie par l'art. 9 CEDH
sont également possibles, selon le par. 2 de cette disposition, à conditionqu'elles concernent la liberté de manifester sa religion ou sesconvictions, qu'elles soient prévues par la loi et qu'elles constituent desmesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique,à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à laprotection des droits et libertés d'autrui.
3.
La recourante prétend que l'arrêté entrepris ne repose pas sur une base légale suffisante.
Le Tribunal fédéral examine librement, lorsqu'elle est grave, si uneatteinte à une liberté constitutionnelle se fonde sur une base légalesuffisante (
ATF 122 I 236
consid. 4a p. 244, 360 consid. 5b/bb p. 363 etles arrêts cités). En l'espèce, peu importe que l'arrêté attaqué impliqueune atteinte grave ou non à la liberté de conscience et de croyance de larecourante, car même un examen libre conduit à admettre l'existence d'unebase légale suffisante.
Les atteintes graves portées à une liberté constitutionnelle doivent êtreréglées, pour l'essentiel, de manière claire et non équivoque dans une loiau sens formel (
ATF 122 I 360
consid. 5b/bb p. 363;
ATF 118 Ia 305
consid. 2ap. 309/310). Toutefois, lorsqu'une atteinte à la liberté de conscience etde croyance est constituée par une prescription de comportement trèsparticulière, voire secondaire à l'aune du citoyen moyen (ici,l'interdiction faite à un enseignant de porter le foulard à l'école), on nesaurait exiger une base légale trop précise. Il suffit dans cescirconstances que la prescription de comportement découle d'une obligationplus générale contenue dans la loi au sens formel.
De plus, en l'espèce, la décision querellée concerne la recourante en tantque fonctionnaire de l'Etat de Genève. Or, les fonctionnaires sont soumis àun rapport de puissance publique spécial, auquel ils ont librement adhéréet auquel ils trouvent un intérêt, ce qui justifie qu'ils ne puissentbénéficier des libertés publiques que dans une mesure limitée. Notamment,il n'est pas nécessaire que la base légale qui doit fonder les restrictionsà ces libertés soit particulièrement précise. En effet, la multiplicité etla variété des rapports quotidiens entre l'agent et l'autorité dont ildépend excluent que les comportements à limiter ou à interdire puissentêtre prévus dans une nomenclature exhaustive. Il suffit dès lors que la loiindique de manière générale, par des concepts juridiques indéterminés, lesvaleurs qui doivent être respectées et qui pourront être concrétisées parordonnance ou par décision individuelle. En revanche, dans leur contenu,les restrictions aux libertés publiques doivent être justifiées par le
but et la bonne marche de l'institution. Enfin, le respect des principesd'intérêt public et de proportionnalité sera contrôlé d'autant plusrigoureusement que l'atteinte aux intérêts du fonctionnaire est grave et labase légale imprécise (
ATF 120 Ia 203
consid. 3a p. 205;
ATF 119 Ia 178
consid.6b p. 188; 101 Ia 172 consid. 6 p. 181; SJ 1995 681 consid. 3; ZBl 85/1984 308 consid. 2b; PIERRE MOOR, Droit administratif, Berne, vol. III 1992, n.5.1.2.3. p. 213/214 et n. 5.3.1.2 p. 223/224; vol. I 1994, n. 4.2.4.5 p.362 ss; THOMAS WYSS, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers imKanton Zürich, thèse Zurich 1986, p. 224 ss; PAUL RICHLI, GrundrechtlicheAspekte der Tätigkeit von Lehrkräften, PJA 6/93, p. 673 ss, spéc. p. 677).
A Genève, l'art. 6 de la loi cantonale du 6 novembre 1940 sur l'instructionpublique (LIP) dispose que "L'enseignement public garantit le respect desconvictions politiques et confessionnelles des élèves et des parents". Ilressort en outre des art. 164 ss de la Constitution cantonale que ce cantonconnaît une séparation nette de l'Eglise et de l'Etat, au sens d'unelaïcité de celui-ci (UELI FRIEDERICH, Kirchen und Glaubensgemeinschaften impluralistischen Staat, thèse Berne 1993, p. 239 et HÄFELIN, op.cit., n.26/27 ad art. 49). En matière scolaire, cette séparation est concrétiséepar l'art. 120 al. 2 LIP selon lequel: "Les fonctionnaires doivent êtrelaïques; il ne peut être dérogé à cette disposition que pour le corps enseignant universitaire".
En l'espèce, l'interdiction faite à la recourante de porter un foulardindiquant clairement l'appartenance à une confession déterminée concrétisela volonté accrue du législateur genevois, exprimée dans les dispositionsprécitées, de respecter en matière scolaire les principes de neutralitéreligieuse (cf. art. 27 al. 3 Cst.) et de séparation de l'Eglise et del'Etat. Dès lors, même si l'arrêté entrepris comportait une atteinte graveà la liberté religieuse de la recourante, il se fonde sur une base légalesuffisante.
Encore peut-on préciser que, malgré son habillement caractéristique, larecourante n'occupe aucune fonction particulière dans l'organisationislamique, de sorte qu'il est douteux qu'elle ne puisse plus être qualifiéede laïque au sens de l'art. 120 al. 2 LIP. Du reste, dans ses observationsdu 15 janvier 1997, le Conseil d'Etat indique qu'il n'a jamais prétenduqu'elle ne respecterait plus les exigences de cette disposition. La priseen compte de cet article dans l'analyse de la base légale s'expliquetoutefois du fait qu'il constitue l'une des expressions de la volonté dulégislateur d'instaurer une école religieusement neutre.
On pourrait enfin se demander si un canton peut se fonder directement surl'art. 27 al. 3 Cst. pour ordonner à ses enseignants de respecter laneutralité religieuse de l'école également dans leur apparence extérieure,ou s'il doit nécessairement disposer d'une norme cantonale à cet égard.Cette question peut toutefois rester indécise, la législation genevoisecomportant une telle base légale.
4.
a) Puis, la recourante déclare que la décision attaquée ne répond pas à un intérêt public.
En arborant un signe religieux fort dans l'enceinte de l'école, voire en classe, la recourante peut porter atteinte aux sentiments religieux de ses élèves, des autres élèves de l'école et de leurs parents. Certes, ni parents ni élèves ne se sont plaints jusqu'ici. Mais cela ne signifie pas qu'aucun d'entre eux n'ait été heurté. Il est possible que certains aient renoncé à intervenir directement pour ne pas envenimer la situation, en espérant une réaction spontanée des autorités scolaires. Du reste, l'opinion publique s'est émue de ce problème, la recourante a fait l'objet de nombreuses interviews et le Grand Conseil a adopté une résolution dans le sens de la décision prise par le Conseil d'Etat. De même, s'il est vrai que les autorités scolaires ne sont pas intervenues par voie de décision immédiatement après que l'inspectrice les a informées de la tenue de la recourante, cette attitude ne doit pas être entendue comme un assentiment implicite. Il est compréhensible que les autorités scolaires aient d'abord tenté de régler la question sans épreuve de force.
La décision attaquée est en droite ligne du principe de la neutralitéconfessionnelle de l'école, dont le but est non seulement de protéger lesconvictions religieuses des élèves et des parents, mais également d'assurerla paix religieuse qui, sous certains aspects, reste fragile. A cet égard,il faut relever que l'école risquerait de devenir un lieu d'affrontementreligieux si les maîtres étaient autorisés par leur comportement, notammentleur habillement, à manifester fortement leurs convictions dans ce domaine.Il existe donc un intérêt public important à interdire à la recourante deporter le foulard musulman.
b) Encore faut-il examiner si l'arrêté entrepris respecte le principe de la proportionnalité et peser avec le plus grand soin les intérêts en jeu (HÄFELIN, op.cit., n. 139 ad art. 49).
A cet égard, il convient de comparer la liberté de conscience et decroyance de la recourante à l'intérêt public à la neutralitéconfessionnelle de l'école, c'est-à-dire de confronter l'intérêt de larecourante à respecter un commandement de sa religion à l'intérêt des
élèves et de leurs parents à ne pas être influencés ou heurtés dans leurspropres convictions, ainsi qu'à l'intérêt de maintenir la paixconfessionnelle à l'école. Enfin, encore faut-il tenir compte de lanécessité d'une tolérance, également composante du principe de laneutralité confessionnelle, entre les adhérents de diverses croyancesreligieuses (cf.
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190;
ATF 116 Ia 252
consid. 6a p.261; KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit., p. 199/200; mêmeauteur, Das Grundrecht, op.cit., p. 193 ss et 386; WALTER GUT, Kreuz undKruzifix in öffentlichen Räumen im säkularen Staat, in RDS 1997 I p. 63 ss,spéc. n. 11 p. 77; MARTIN PHILIPP WYSS, op.cit., p. 405; PIUS HAFNER, Staatund Kirche im Kanton Luzern, Fribourg 1991, p. 199; CONSTANCE GREWE etCHRISTIAN RUMPF, La Cour constitutionnelle turque et sa décision relativeau "foulard islamique", in RUDH 1991, p. 113 ss, spéc. n. 2 in fine, p. 124).
Il faut cependant d'emblée rappeler que la liberté religieuse ne sauraitdispenser automatiquement une personne de ses devoirs civiques ou, ici, deses devoirs de fonction (
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190). Les enseignantsdoivent tolérer des restrictions - proportionnées - à leur libertéreligieuse (HAFNER, La libertà religiosa chiede la tolleranza per i simbolireligiosi, J+P Text 2/95, n. III/D4 p. 9; THOMAS WYSS, op.cit., p. 232).
aa) Avant d'étudier de plus près les questions litigieuses, il n'est pasinutile d'examiner les solutions adoptées par d'autres pays dans des casidentiques ou par le Tribunal fédéral dans des affaires analogues.
Ainsi, en Allemagne, le 9 septembre 1985 (NVwZ 1986 n. 49, p. 405 ss), leTribunal administratif supérieur de Munich a confirmé l'interdiction faiteà un enseignant d'une école publique de porter, dans l'enceinte de l'école,des vêtements de couleurs répondant aux exigences du mouvement religieuxBhagwan (tons rouges, allant de rose à lilas foncé). Le Tribunaladministratif a retenu que l'enseignant qui met constamment etquotidiennement en exergue, par son habillement, qu'il adhère à certainesconvictions religieuses, conduit nécessairement ses élèves à se préoccuperde ses idées (arrêt critiqué par HANS W. ALBERTS, Neue Religionen undBeamtenrecht - Sannyasin als Lehrer? in NVwZ 1985 p. 92 ss, spéc. p. 95).
En France, dans un arrêt du 20 octobre 1994, le Tribunal administratif deBordeaux a admis le recours d'une élève infirmière qui avait été exclue del'école parce qu'elle refusait de renoncer au port du voile ou d'un bonnetchirurgical, bien que le foulard ou le bonnet puisse gravement troublercertains patients du département psychiatrique
dans lequel elle devait faire son stage. Selon un auteur allemand, A. GROMITSARIS (Laïzität undNeutralität in der Schule, in AöR, 121/1996, p. 359 ss, spéc. p. 393), ladoctrine qui s'est exprimée au sujet de cette décision a surtout traité del'ambivalence du statut de l'élève infirmière, qui peut être simple élèveou stagiaire dans un hôpital. En ce sens, si le port du foulard par uneélève peut être autorisé à l'école, il est inadmissible dans le cadre d'unstage professionnel effectué comme soignante dans un service public, lecomportement de la stagiaire devant alors être imputé à l'Etat.
Toujours en France, dans un arrêt du 14 avril 1992, le Tribunaladministratif de Versailles a confirmé la non-prolongation du contrat d'une"maîtresse de demi-pension" (une surveillante) d'un établissement scolairesecondaire qui ne voulait pas quitter le voile. GROMITSARIS (op.cit., p.394) souligne à cet égard que la "maîtresse" n'exerçait pas d'activitésd'enseignement et ne se livrait à aucun acte de prosélytisme, de sortequ'une telle atteinte dans sa liberté de religion était justifiéeuniquement du fait qu'elle incarnait l'école dans son activité desurveillance. En outre, dans le cadre de ce rapport hiérarchique envers lesélèves, le simple port du foulard comportait un caractère ostentatoireagissant sur le processus de formation de la conscience de ceux-ci. Cetauteur soulignait en d'autres termes que les signes d'appartenancereligieuse ont en eux-mêmes, lorsqu'ils sont portés par des enseignants oud'autres membres de l'administration scolaire, un caractère violant le principe de la laïcité.
Dans l'
ATF 116 Ia 252
consid. 7b p. 262, le Tribunal fédéral a retenu quela décision de l'autorité de faire placer un crucifix dans les sallesd'école est contraire au principe de la neutralité confessionnelle del'école sanctionnée par l'art 27 al. 3 Cst., car on peut concevoir quecelui qui fréquente l'école publique voie dans la présence d'un tel symbolela volonté de se référer à des conceptions de la religion chrétienne enmatière d'enseignement ou de placer l'enseignement sous l'influence d'unetelle religion; il n'est pas non plus exclu que quelques personnes sesentent lésées dans leurs convictions religieuses par la présenceconstante, dans les salles de classe, du symbole d'une religion à laquelleils n'appartiennent pas. Cela peut avoir des conséquences non négligeablesspécialement sur l'évolution spirituelle des élèves et sur leursconvictions religieuses - qui sont celles de leurs parents - et danslesquelles ils sont éduqués en même temps qu'à l'école, conséquences quel'art. 27 al. 3 Cst. veut justement éviter. On peut tirer de cet arrêt une
analogie certaine dans la mesure où il s'agissait également d'un symbolereligieux fort. Certes, le crucifix avait été apposé par les autoritésscolaires mais force est de constater que le maître représente également l'Etat et l'école.
Enfin, dans l'
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190, le Tribunal fédéral aautorisé une enfant à ne pas participer à des cours de natation mixte àl'école primaire car, selon la conception de sa famille, l'islaminterdisait la mixité en ce domaine. A cet égard, le Tribunal fédéral arelevé que, selon l'art. 49 al. 5 Cst., les opinions religieuses nepermettent pas de s'affranchir de l'accomplissement des devoirs civiques,mais que le caractère prioritaire de ces devoirs ne doit cependant pas êtreconsidéré comme absolu, car les alinéas 1er et 5 de l'art. 49 Cst. sont,d'un point de vue juridique, de même niveau. Il appartient dès lors aulégislateur, lorsqu'il définit les devoirs des citoyens, de prendre enconsidération la liberté de conscience et de croyance. Cet arrêt comportetoutefois la différence importante qu'il s'agissait alors d'une restrictionimposée à une élève, non à un enseignant.
bb) En ce qui concerne le cas d'espèce, l'intérêt public opposé à l'intérêt de la recourante est la neutralité confessionnelle, sous ses différents aspects, qu'il convient d'examiner ci-après:
La liberté de conscience et de croyance oblige l'Etat à observer uneneutralité confessionnelle et religieuse; le citoyen peut se prévaloir àcet égard d'un droit individuel (
ATF 118 Ia 46
consid. 3b p. 53 et 4e/aa p.58; 113 Ia 304 consid. 4c p. 307). L'Etat peut porter atteinte à la libertéreligieuse lorsqu'il prend parti de manière illicite dans des controversesd'ordre religieux ou métaphysique, en particulier en soutenantfinancièrement un des protagonistes (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58).L'exigence de neutralité n'est cependant pas absolue, ce que démontrel'existence - admissible - d'Eglises nationales garanties par le droitpublic (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58;
ATF 116 Ia 252
consid. 5d p.258/259). La neutralité n'a pas pour sens d'exclure, dans les activités del'Etat, tout élément d'ordre religieux ou métaphysique; toutefois, uneattitude antireligieuse, telle qu'une laïcité de combat, voireirréligieuse, n'est pas neutre. La neutralité tend à ce que toutes lesconceptions existant dans une société pluraliste soient prises en comptesans esprit partisan. Le principe selon lequel l'Etat ne doit avantager oudésavantager personne pour des motifs religieux a une portée générale etil découle directement des art. 49 et 50 Cst. (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aap. 58; KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit.,
p. 199/200; mêmeauteur, Das Grundrecht, op.cit., p. 188). Finalement, la laïcité de l'Etatse résume en une obligation de neutralité qui lui impose de s'abstenir,dans les actes publics, de toute considération confessionnelle oureligieuse susceptible de compromettre la liberté des citoyens dans unesociété pluraliste (
ATF 116 Ia 252
consid. 5e p. 260 et les référencescitées). En ce sens, elle vise à préserver la liberté de religion descitoyens, mais aussi à maintenir, dans un esprit de tolérance, la paixconfessionnelle (cf. GUT, op.cit., n. 11 p. 76; MARTIN PHILIPP WYSS, op.cit., p. 400/401).Cette neutralité prend une importance particulière à l'école publique, carl'enseignement est obligatoire pour chacun, sans aucune différence entreles confessions. En cette matière, l'art. 27 al. 3 Cst., selon lequel "lesécoles publiques doivent pouvoir être fréquentées par les adhérents detoutes les confessions, sans qu'ils aient à souffrir d'aucune façon dansleur liberté de conscience ou de croyance", est le corollaire de la libertéde conscience et de croyance. Cette disposition a pour but de garantir lerespect de la sensibilité des individus de convictions diverses, derenforcer le droit conféré aux parents par les art. 49 al. 3 Cst. et 303 CCet de protéger de toute influence le droit des enfants de choisir librementleur confession au moment où ils accomplissent leur 16e année (ATF 116 Ia252 consid. 6 p. 260). Enfin, voulant préserver la paix confessionnelle, laneutralité religieuse tend à éviter que l'école devienne un lieud'affrontement entre tenants de convictions différentes. En conséquence,l'orientation confessionnelle de l'enseignement de la part de l'autorité oudes enseignants - en faveur ou en défaveur d'une ou de plusieurs religions- ne saurait être imposée de manière contraignante (
ATF 116 Ia 252
consid.6b p. 261). L'art. 27 al. 3 Cst. prohibe donc les programmes, formes etméthodes d'enseignement ou d'organisation scolaire, qui ont une orientationconfessionnelle ou qui, au contraire, sont hostiles aux convictionsreligieuses (
ATF 119 Ia 178
consid. 1c p. 180; FLEINER/GIACOMETTI,Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949, p. 329; BURCKHARDT,op.cit., p. 200). De même, l'école ne doit pas s'identifier à certainesconceptions religieuses - majoritaires ou minoritaires - au détriment desadhérents d'autres confessions (
ATF 116 Ia 252
consid. 7b p. 262; HAFNER,Staat und Kirche, op.cit., p. 195; Karlen, Das Grundrecht, op.cit., p. 188et 396). Elle doit tenir compte du phénomène religieux, sans toutefoiscompromettre la liberté de religion des élèves, notamment en exerçant descontraintes à leur encontre ou en dépréciant ou vantant certaines
convictions déterminées (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58; KARLEN, DasGrundrecht, op.cit., p. 386; BURCKHARDT, op.cit., p. 201).
Dans cette optique, l'attitude des enseignants joue un rôle important. Mêmepar leur seul comportement, ceux-ci peuvent avoir une grande influence surleurs élèves; ils représentent un modèle auquel les élèves sontparticulièrement réceptifs en raison de leur jeune âge, de la quotidiennetéde la relation - à laquelle ils ne peuvent en principe se soustraire - etde la nature hiérarchique de ce rapport. En fait, l'enseignant estdétenteur d'une part de l'autorité scolaire et représente l'Etat, auquelson comportement doit être imputé. Il est donc spécialement important qu'ilexerce ses fonctions, c'est-à-dire transmette des connaissances etdéveloppe des aptitudes, en restant confessionnellement neutre. Il ne doitpas seulement renoncer à utiliser des moyens illicites pour tenterd'endoctriner ses élèves, tels que des pressions psychiques, la sanctiond'opinions opposées ou la discrimination, mais il doit en outre êtreparticulièrement attentif à respecter la liberté de religion de ses élèves,c'est-à-dire à observer une grande discrétion dans l'expression de sescroyances, à ne pas les heurter dans leurs convictions et à ne pas abuserde son autorité pour contrarier l'éducation que leurs parents entendentleur donner ou pour les influencer dans leur choix, le moment venu. Il luiappartient ainsi de prendre en considération les différentes croyances deses élèves et de faire régner dans l'école une atmosphère de tolérancereligieuse (KARLEN, Das Grundrecht, op.cit., p. 389; HERBERT PLOTKE,Schweizerisches Schulrecht, Berne 1979, p. 155 et 160; FAVRE, op.cit., p. 300).Toutefois, un enseignement absolument neutre sous tous ses aspects est,concrètement, difficilement concevable (MARCO BORGHI, Commentaire de laConstitution fédérale, n. 68/69 ad art. 27). Il est inévitable que lesconvictions de l'enseignant exercent une certaine influence dans desmatières déterminées de l'enseignement (histoire, géographie...), sur samanière d'éduquer ses élèves et sur son comportement en général. Du reste,l'exigence de neutralité à l'école ne permet pas de disqualifier desmaîtres ayant des convictions religieuses, ni même d'attendre d'eux qu'ilsrenient leur confession au point qu'elle ne soit plus reconnaissable(BORGHI, op.cit., n. 76/77 ad art. 27; PLOTKE, op.cit., p. 160/161; FAVRE,op.cit., p. 300). De même, la liberté de croyance ne comporte pas un droitgénéral à ne pas être exposé aux convictions religieuses d'autrui (KARLEN,Religiöse Symbole in öffentlichen Räumen, in ZBl 90/1989, p. 12 ss, spéc. p. 15).
Toute la question est ainsi de savoir jusqu'où va le devoir de réserve d'unenseignant d'une école publique dans le cadre de ses activités.Une réponse doit être élaborée en tenant compte de toutes les circonstancesdu cas concret (cf. KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit., p. 206ss). Le devoir de réserve sera plus strict lorsqu'il s'agit de l'écoleobligatoire. Dans ce sens, en principe, plus les degrés d'enseignement sontélevés, plus les limites posées au comportement orienté de l'enseignantdoivent être élargies, car les élèves plus âgés disposent normalement d'uneplus grande capacité de discernement en matière spirituelle et sont, surles plans intellectuels et personnels, plus indépendants de leur maître(BURCKHARDT, op.cit., note 1 p. 200). Le danger d'influence par le maîtredoit de même être relativisé dans la mesure où les élèves sont soumis àd'autres courants provenant de l'environnement, de camarades, d'autresprofesseurs et de leurs parents. Enfin, il faut examiner la manière dontl'enseignant vit et présente ses convictions à l'école. En particulier, sondevoir de discrétion peut être assoupli s'il met en évidence que sonopinion n'en est qu'une parmi d'autres et s'il encourage ses élèves à sedéterminer en toute liberté (THOMAS WYSS, op.cit., p. 227 et 231). De même,si la manifestation religieuse extérieure du maître inclut le port d'unsigne religieux, il faut tenir compte du degré de visibilité et de forced'évocation de ce symbole (KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit.,p. 207 et 210).
cc) En l'espèce, d'un côté, ainsi qu'on l'a vu plus haut, interdire à larecourante de porter le foulard la place devant une alternative difficile:ne pas respecter un précepte de sa religion qu'elle juge important oucourir le risque de ne plus pouvoir enseigner à l'école publique.
Mais, d'un autre côté, le foulard est ici un signe religieux évident. Enoutre, la recourante enseigne dans une école primaire, c'est-à-dire à dejeunes enfants particulièrement influençables. Certes, il ne lui est pasreproché de se livrer au prosélytisme ni même de parler de ses convictionsà ses élèves. La recourante ne peut toutefois guère se soustraire auxquestions que les enfants n'ont pas manqué de lui poser. Il paraît plutôtdélicat d'invoquer à cet égard des arguments esthétiques ou de sensibilitéau froid, ainsi qu'elle a déclaré, selon le dossier, l'avoir fait jusqu'àprésent, car les enfants se rendent compte qu'il s'agit d'une échappatoire.Elle peut ainsi difficilement leur répondre sans exposer ses convictions.Or, la recourante détient une part de l'autorité scolaire et personnifie
l'école aux yeux de ses élèves, de sorte que, même si d'autres enseignantsde la même école font montre d'autres opinions religieuses, une tellereprésentation de soi paraît difficilement concevable avec le principe denon-identification, dans la mesure où, comme fonctionnaire, soncomportement doit être imputé à l'Etat. Enfin, il faut rappeler que lecanton de Genève a opté pour une nette séparation de l'Eglise et de l'Etatqui se traduit notamment par une laïcité marquée de l'enseignement public.Par ailleurs, force est de constater que le port du foulard estdifficilement conciliable avec le principe de l'égalité de traitement dessexes (cf. SAMI ALDEEB, Musulmans en terre européenne, PJA 1/96 p. 42 ss,spéc. lettre d p. 49). Or, il s'agit là d'une valeur fondamentale de notresociété, consacrée par une disposition constitutionnelle expresse (art. 4al. 2 Cst.), qui doit être prise en compte par l'école.
De plus, la paix confessionnelle demeure finalement malgré tout fragile etl'attitude de la recourante est susceptible d'entraîner des réactions,voire des affrontements qu'il convient d'éviter. Il faut du reste tenircompte dans la pesée des intérêts du fait qu'admettre le port du foulardconduirait à accepter également le port de symboles vestimentaires fortsd'autres religions, par exemple la soutane ou la kippa (à cet égard, sousl'angle de la proportionnalité, le Conseil d'Etat admet qu'un maître porteà l'école un signe religieux discret, par exemple un petit bijou, problèmequ'il n'est pas nécessaire d'approfondir ici). Pareille conséquencepourrait compromettre le principe de la neutralité confessionnelle àl'école. On peut enfin noter qu'il est difficilement concevable d'interdirela pose du crucifix dans une école publique et d'admettre que les maîtresportent eux-mêmes des symboles religieux forts, peu importe de quelle confession.En conclusion, il existe en l'espèce des éléments prépondérants quipermettent au Conseil d'Etat, sans violer les art. 49 Cst. ou 9 CEDH,d'interdire à la recourante de porter le foulard dans le cadre de ses activités d'enseignante. | fr | Art. 27 cpv. 3 Cost., art. 49 Cost. e art. 9 CEDU; neutralità confessionale della scuola, libertà di credenza e di coscienza di un'insegnante. L'indossare vestiti particolari per motivi religiosi è protetto dalla libertà di credenza e di coscienza. La libertà personale, sussidiaria, non si applica. Contenuto essenziale della libertà di credenza e di coscienza (consid. 2).
In concreto, è fondato su una base legale sufficiente il divieto imposto a un'insegnante di una scuola pubblica di portare a scuola un foulard, che ai suoi occhi ossequia le esigenze del Corano (consid. 3).
Questo divieto corrisponde a un interesse pubblico preponderante (segnatamente neutralità e pace confessionali nella scuola) e rispetta il principio della proporzionalità (consid. 4). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,567 | 123 I 31 | 123 I 31
Sachverhalt ab Seite 32
A.- W. befindet sich aufgrund einer Verfügung der Haftrichterin am Bezirksgericht Zürich seit dem 18. Dezember 1996 in Untersuchungshaft.
Am 16. Januar 1997 reichte er ein Haftentlassungsgesuch ein. Die Haftrichterin am Bezirksgericht Zürich erliess am 21. Januar 1997 folgende Verfügung:
"1. Das Haftentlassungsgesuch vom 16. Januar 1997 wird abgewiesen.
2. Die Haft dauert fort bis 19. März 1997.
3. Dem Angeschuldigten wird die Auflage erteilt, bis zum 19. März 1997 kein neues Gesuch um Aufhebung der Haft zu stellen, widrigenfalls nicht darauf eingetreten wird.
4. ... (Mitteilung)
5. Dieser Entscheid ist endgültig."
Die Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich verdächtigen W. dringend des Betruges. Sie nehmen ausserdem Kollusionsgefahr und Fluchtgefahr an.
B.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 27. Januar 1997 stellt W. folgende Anträge:
"1. Es sei das Bezirksgericht Zürich anzuweisen, den Beschwerdeführer sofort auf freien Fuss zu setzen.
Eventuell:
2. Es seien Ziff. 2 und 3 der Verfügung des Haftrichters vom 21.1.1997 (Haftanordnung bis 19.3. 1997/kein weiteres Gesuch bis dahin) aufzuheben
und
3. Es sei den zürcherischen Behörden eine kurze Frist zur Vornahme der allenfalls noch erforderlichen Untersuchungshandlungen anzusetzen, mit der Androhung, dass im Säumnisfall der Beschwerdeführer aus der Haft zu entlassen sei."
Die Bezirksanwaltschaft Zürich und die Haftrichterin des Bezirksgerichts Zürich verzichten auf Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer rügt in seiner Beschwerdeschrift an mehreren Stellen, die angefochtene Verfügung sei ungenügend begründet, weshalb sein Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt worden sei.
b) Die Verfügung des Haftrichters enthält keine Darstellung des Tatverdachts und im Zusammenhang mit der Kollusionsgefahr keinen Hinweis darauf, welche Untersuchungsmassnahmen noch getroffen werden müssen; der blosse Hinweis, weitere Geschädigte müssten noch überprüft werden, genügt für sich allein nicht, um die Annahme der Kollusionsgefahr zu begründen. Der Haftrichter verweist aber unter anderem auf den Antrag der Bezirksanwaltschaft auf Ablehnung des Haftentlassungsgesuches und Fortsetzung der Untersuchungshaft vom 17. Januar 1997.
c) Das rechtliche Gehör als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung eines Entscheids muss so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 112 Ia 109 E. b, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 114 Ia 242 E. 2d). Das Bundesgericht entschied mehrmals, die aus Art. 4 BV abgeleitete Pflicht zur Gewährung des rechtlichen Gehörs verleihe den Parteien keinen Anspruch auf eine ausführliche schriftliche Urteilsbegründung. So sei es grundsätzlich zulässig, dass das angefochtene Urteil auf die Begründung des erstinstanzlichen Urteils verweise. Die Parteien könnten ein Urteil sachgerecht anfechten, wenn sie die Urteilsmotive wenigstens im vorinstanzlichen Urteil nachlesen könnten. Ein blosser Hinweis auf "die Akten" im zweitinstanzlichen Urteil genüge jedoch in keinem Fall als Begründung und verletze Art. 4 BV (BGE 111 Ia 4 E. 4a mit Hinweisen; BGE 103 Ia 409 E. 3a; 98 Ia 464 E. 5a).
d) Die Bezirksanwaltschaft begründete in ihrem Antrag auf Fortsetzung der Untersuchungshaft vom 17. Januar 1997 den dringenden Tatverdacht zusammengefasst damit, der Beschwerdeführer habe in deutschen Tageszeitungen Kreditinteressenten gesucht, die interessierten Personen in Zürich unter einem falschen Namen getroffen und sie in stundenweise gemieteten Büroräumen in Zürich zusammen mit X. veranlasst, Honorare und Kautionen in unbestimmter, sicher aber Fr. 60'000.-- übersteigender Höhe zu bezahlen. Zwei der geschädigten Personen seien bisher den Strafverfolgungsbehörden bekannt (Y. und P.), der Beschwerdeführer habe aber mit Sicherheit gegenüber weiteren Personen entsprechend gehandelt, was von einer Zeugin beobachtet worden sei und aus Unterlagen des Beschwerdeführers hervorgehe. Die Kollusionsgefahr ergebe sich daraus, dass der Beschwerdeführer nach einer Freilassung mit seinem mutmasslichen Mittäter X. und den zum Teil noch unbekannten Geschädigten Kontakt aufnehmen könnte. Fluchtgefahr müsse angenommen werden, weil der Beschwerdeführer nach einer Freilassung zu seiner Familie nach Deutschland ausreisen wolle.
Diese Ausführungen genügen in formeller Hinsicht als Begründung dafür, den Beschwerdeführer vorläufig nicht aus der Untersuchungshaft zu entlassen. Der Beschwerdeführer konnte die Verfügung des Haftrichters sachgerecht anfechten, was er mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde auch getan hat. Seine Rüge, der Haftrichter habe die Begründungspflicht verletzt und ihm damit das rechtliche Gehör verweigert, erweist sich als unbegründet.
3. a) Bei staatsrechtlichen Beschwerden, die gestützt auf das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit wegen der Ablehnung eines Haftentlassungsgesuches erhoben werden, prüft das Bundesgericht im Hinblick auf die Schwere des Eingriffes die Auslegung und Anwendung des entsprechenden kantonalen Rechts frei. Soweit jedoch reine Verfahrensfragen zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht nur bei Willkür ein (BGE 117 Ia 74 E. 1; BGE 115 Ia 297 E. 1b, je mit Hinweisen).
b) Gemäss § 58 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 4. Mai 1919 betreffend den Strafprozess (Strafprozessordnung; StPO) darf Untersuchungshaft nur angeordnet werden, wenn der Angeschuldigte eines Verbrechens oder Vergehens dringend verdächtigt wird und ausserdem aufgrund bestimmter Anhaltspunkte ernsthaft befürchtet werden muss, er werde sich der Strafverfolgung oder der zu erwartenden Strafe durch Flucht entziehen (Ziff. 1), Spuren oder Beweismittel beseitigen, Dritte zu falschen Aussagen zu verleiten suchen oder die Abklärung des Sachverhaltes auf andere Weise gefährden (Ziff. 2), oder nachdem er bereits zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen verübt hat, erneut solche Straftaten begehen (Ziff. 3).
c) Die in § 58 Abs. 1 Ziff. 2 StPO erwähnte Kollusion bedeutet, dass sich der Beschuldigte mit Zeugen, Auskunftspersonen, Sachverständigen oder Mitbeschuldigten ins Einvernehmen setzt oder sie zu wahrheitswidrigen Aussagen veranlasst. Die Untersuchungshaft wegen Kollusionsgefahr soll verhindern, dass ein Angeschuldigter die Freiheit oder einen Urlaub dazu missbrauchen würde, die wahrheitsgetreue Abklärung des Sachverhaltes zu vereiteln oder zu gefährden. Jedoch genügt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes die theoretische Möglichkeit, dass der Angeschuldigte in Freiheit kolludieren könnte, nicht, um die Fortsetzung der Haft oder die Nichtgewährung von Urlauben unter diesem Titel zu rechtfertigen. Es müssen vielmehr konkrete Indizien für eine solche Gefahr sprechen (BGE 117 Ia 257 E. 4b, 4c, mit Hinweisen auf unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts).
Der Beschwerdeführer hält der Darstellung der Bezirksanwaltschaft zunächst entgegen, nach X. werde weder von den schweizerischen noch von den deutschen Strafverfolgungsbehörden gefahndet. Den deutschen Behörden sei sein Aufenthaltsort bekannt. Der Beschwerdeführer unterlässt es jedoch, für seine Behauptung irgendeinen Beweis oder Beleg zu nennen. Die Behauptung des Beschwerdeführers erfüllt deshalb die Anforderungen an die Begründung einer staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht, weshalb insoweit nicht darauf einzutreten ist.
Der Beschwerdeführer verweist zutreffend auf den Umstand, dass ausser Y. und P. keine weiteren Geschädigten bekannt sind. Wie die Bezirksanwaltschaft ausführt, steht aber fest, dass der Beschwerdeführer gegen mehrere weitere Personen in der gleichen Weise vorgegangen ist wie gegen Y. und P.. In der Strafuntersuchung wird es in der nächsten Zeit darum gehen, die weiteren geschädigten Personen zu ermitteln. Unter diesen Umständen muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit angenommen werden, d.h. es bestehen konkrete Indizien dafür, dass der Beschwerdeführer, würde er jetzt freigelassen, mit einzelnen oder mit allen bisher unbekannten Geschädigten in Kontakt treten und sie davon abhalten könnte, sich gegenüber den Behörden als Geschädigte zu bekennen. Zumindest in dieser Hinsicht besteht weiterhin Kollusionsgefahr, und die entsprechende Rüge erweist sich als unbegründet, soweit sie zulässig ist.
d) Die kantonalen Behörden nehmen ausser Kollusionsgefahr auch Fluchtgefahr an. Der Beschwerdeführer erklärt selbst in seiner Beschwerdeschrift, er wolle nach einer Freilassung sofort nach Deutschland zurückkehren, um seine in Not geratene Familie nach Kräften zu unterstützen.
Gestützt auf den Vorbehalt der Bundesrepublik Deutschland zu Art. 6 des Europäischen Auslieferungsübereinkommens vom 13. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1, S. 14) ist die Auslieferung eines Deutschen aus der Bundesrepublik Deutschland an einen andern Staat nach Art. 16 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland nicht zulässig und muss daher in jedem Fall abgelehnt werden. Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EAUe ist die Bundesrepublik Deutschland aber verpflichtet, die Strafsache ihren eigenen Behörden zu unterbreiten. Voraussetzung dafür ist ein förmliches Rechtshilfegesuch der schweizerischen Behörden.
Nach der bisher nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlichten Rechtsprechung des Bundesgerichts lehnt das Bundesgericht die Lehrmeinung (s. Martin Schubarth, Die Rechte des Beschuldigten im Untersuchungsverfahren, insbesondere bei Untersuchungshaft, Bern 1973, S. 85) ab, wonach die blosse Fluchtgefahr die Untersuchungshaft nicht zu rechtfertigen vermag, wenn als Ziel der Flucht nur oder vor allem ein Land in Betracht fällt, das nötigenfalls die Auslieferung bewilligen oder selbst die Beurteilung der Sache übernehmen würde. Dem Staat, welchem die Strafhoheit zusteht, ist es nicht zuzumuten, auf die Sicherung der Person des Angeschuldigten zu verzichten und bei dessen Flucht den langwierigen Weg des Auslieferungsbegehrens oder eines Ersuchens um Übernahme der Strafverfolgung zu beschreiten. Ob in einem bestimmten Fall Fluchtgefahr besteht, ist demnach grundsätzlich in bezug auf das in der Schweiz geführte Strafverfahren (und allenfalls Vollzugsverfahren) zu überprüfen (vgl. das auszugsweise in SJIR 1985 S. 285 veröffentliche Urteil des Bundesgerichts vom 11. Dezember 1984 i.S. Kühnis, E. 2b).
Die vom Beschwerdeführer selbst zugegebene Absicht, nach einer Entlassung aus der Haft nach Deutschland zu reisen, genügt für die Annahme der Fluchtgefahr, obwohl die Bundesrepublik Deutschland allenfalls selbst ein Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer durchführen müsste. Die Behörden des Kantons Zürich erkannten deshalb zu Recht, es bestehe Fluchtgefahr im Sinne von § 58 Abs. 1 Ziff. 1 StPO. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich auch in dieser Beziehung als unbegründet.
4. a) Der Beschwerdeführer wendet sich auch gegen die in Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung angeordnete Sperrfrist von fast zwei Monaten, um ein neues Gesuch um Haftentlassung zu stellen. Er beruft sich auf einen Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte in EuGRZ 15 (1988) 506 sowie auf die Recommandation No R (80) 11 des Europarates vom 27. Juni 1980 und macht geltend, eine Sperrfrist, welche 30 Tage überschreite, verstosse gegen Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
b) Gemäss § 64 StPO kann der Angeschuldigte "jederzeit" ein Gesuch um Aufhebung der Untersuchungshaft stellen. Vorbehalten wird allerdings § 66 StPO. Dieser lautet wie folgt:
"Der Haftrichter kann bei Anordnung der Untersuchungshaft und bei Abweisung eines Gesuches um Aufhebung der Haft einen Zeitpunkt bestimmen, bis zu welchem kein beziehungsweise kein neues Gesuch zugelassen wird."
c) Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird (vgl. auch die analoge Bestimmung in Art. 9 Ziff. 4 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [UNO-Pakt II; SR 0.103.2, AS 1993 750]). Ist die Entscheidung, mit der dem Betroffenen die Freiheit entzogen wird, von einem Verwaltungsorgan getroffen worden, kann dieser ohne weiteres eine gerichtliche Prüfung der Rechtmässigkeit der Haft verlangen; wenn ursprünglich der Entscheid über die Freiheitsentziehung von einem Gericht ausgeht, kann es angesichts der Natur des in Frage stehenden Freiheitsentzuges notwendig sein, dass die Rechtmässigkeit in vernünftigen Abständen überprüft wird (BGE 116 Ia 60 E. 2, mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung der Strassburger Instanzen).
Der Angeschuldigte hat schon gestützt auf die persönliche Freiheit das Recht, jederzeit oder zumindest "in vernünftigen Abständen" ein Haftentlassungsgesuch zu stellen und nötigenfalls eine richterliche Haftprüfung zu beantragen. Dabei muss er insbesondere das Vorliegen ausreichender Haftgründe und die Verhältnismässigkeit der Haft überprüfen lassen können (BGE 117 Ia 72 E. 1d, 372 E. 3a; BGE 116 Ia 60 E. 2). Für die Frage, welche Abstände zwischen periodischen Haftprüfungen als "vernünftig" anzusehen sind, kommt es auf die Verhältnisse des konkreten Falles und auf die Besonderheiten der anwendbaren Prozessvorschriften an (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 307, N. 350; MANFRED NOWAK, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll - CCPR-Kommentar, Kehl etc. 1989, N 45 zu Art. 9; vgl. auch die Recommandation No R [80] 11 des Ministerkomitees des Europarates, Ziff. 14, die von "intervalles assez courts" spricht). Während relativ lange Abstände angebracht und zulässig sind, wenn es sich um die Unterbringung eines Geisteskranken handelt, dürfen diese Abstände nur verhältnismässig kurz sein, wenn der Betroffene sich unter dem Verdacht der Begehung einer Straftat in Untersuchungshaft befindet. Eine Sperrfrist von einem Monat, um ein neues Gesuch um Entlassung aus der Untersuchungshaft zu stellen, verstösst grundsätzlich nicht gegen Art. 5 Ziff. 4 EMRK (Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 15. November 1996 i.S. Silva Rocha gegen Portugal, E. 31, 32, 82/1995/588/674, und vom 25. Oktober 1989 i.S. Bezicheri gegen Italien, Serie A Nr. 164, E. 21; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte in derselben Sache vom 10. März 1988, E. 38, veröffentlicht auch in EuGRZ 15 [1988] 506; vgl. auch Stefan Trechsel, Liberty and Security of Person, in: MACDONALD/MATSCHER/PETZOLD, The European System for the Protection of Human Rights, Dordrecht etc. 1993, S. 277-344, S. 323).
d) § 66 StPO sagt über die zulässige Höchstdauer der Sperrfrist für neue Haftentlassungsgesuche nach zürcherischem Strafprozessrecht nichts aus. Auch die Gründe für die Anordnung einer Sperrfrist werden im Gesetz nicht genannt. Die neue Literatur zum zürcherischen Strafprozessrecht hält eine Sperrfrist von einem Monat für zulässig. Eine längere Sperrfrist sei nur ausnahmsweise bei besonderen Umständen gerechtfertigt, nämlich dann, wenn den im Verlaufe des Verfahrens sich wandelnden tatsächlichen Verhältnissen mit Blick auf den Tatverdacht wie den besonderen Haftgrund auch so ausreichend Rechnung getragen werden könne. Möglich sei dies beispielsweise nach einem glaubwürdigen, zumindest teilweise überprüften Geständnis des Angeschuldigten, sofern die Flucht-Kollusions- oder Wiederholungsgefahr aller Voraussicht nach auch in Zukunft unverändert gross sei. Eine drei Monate übersteigende Sperrfrist sei generell konventions- und verfassungswidrig (DONATSCH/SCHMID, Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, Zürich 1996, § 66 N. 8). Dem Interesse des Untersuchungsgefangenen an einer Überprüfung der Untersuchungshaft in regelmässigen, vernünftigen Abständen steht das Interesse der Strafverfolgungsbehörden an der Nichtzulassung rechtsmissbräuchlicher, trölerischer oder offensichtlich unzulässiger Gesuche entgegen. Das Interesse der Strafverfolgungsbehörden ist indessen grundsätzlich geringer zu bewerten, denn es steht dem Haftrichter frei, auf rechtsmissbräuchliche, trölerische oder offensichtlich unzulässige Gesuche nicht einzutreten oder offensichtlich unbegründete Gesuche mit bloss summarischer Begründung abzuweisen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts vom 8. April 1994 i.S. A., E. 3b, in EuGRZ 21 [1994] 491).
e) Im vorliegenden Fall begründete die Haftrichterin die zweimonatige Sperrfrist allein damit, der Beschwerdeführer habe innerhalb eines Monats drei Gesuche um Haftentlassung gestellt und damit die Strafuntersuchung unnötig behindert. Diese Begründung nimmt keinen Bezug auf den Stand der Strafuntersuchung. Auch lässt sich daraus nicht entnehmen, ob die weiteren noch erforderlichen Untersuchungshandlungen frühestens nach zwei Monaten abgeschlossen sein werden und ob die Flucht- oder die Kollusionsgefahr noch so lange andauern werden. Die Sperrfrist von zwei Monaten für die Einreichung eines neuen Gesuchs um Entlassung aus der Untersuchungshaft erweist sich unter diesen Umständen als übersetzt. Die staatsrechtliche Beschwerde ist in dieser Hinsicht begründet. Die angefochtene Verfügung ist deshalb soweit aufzuheben, als die Untersuchungshaft bis mindestens am 19. März 1997 verlängert und eine Sperrfrist bis zum gleichen Datum angeordnet wurde.
5. Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich, den kantonalen Behörden sei eine kurze Frist anzusetzen, innerhalb welcher sie die allenfalls noch erforderlichen Untersuchungshandlungen vorzunehmen hätten; die Fristansetzung sei mit der Androhung zu verbinden, dass im Säumnisfall der Beschwerdeführer aus der Haft zu entlassen sei.
Beim gegenwärtigen Stand der Untersuchung lässt sich nicht mit Bestimmtheit feststellen, wieviel Zeit für die noch erforderlichen Untersuchungshandlungen nötig sein wird. Weil das Bundesgericht die von der Haftrichterin angeordnete Sperrfrist aufhebt, kann der Beschwerdeführer die Untersuchungshaft jederzeit überprüfen lassen, gegebenenfalls auch durch das Bundesgericht. Damit erübrigt es sich, den kantonalen Behörden eine Frist anzusetzen, bis zu welcher sie die noch erforderlichen Untersuchungen vornehmen müssen. | de | Art. 4 BV, persönliche Freiheit, Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Haftprüfung. Begründungspflicht, Fluchtgefahr, Sperrfrist. Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird nicht verletzt, wenn die Haftrichterin auf die Haftgründe genügend darlegende Stellungnahme der Untersuchungsbehörde verweist, statt ihren Entscheid mit einer eigenen Begründung zu versehen (E. 2).
Fluchtgefahr besteht auch dann, wenn sich der Angeschuldigte in ein Land begeben will, das die Auslieferung an die Schweiz bewilligen oder selbst ein Strafverfahren durchführen würde (E. 3).
Recht auf Haftüberprüfung zumindest "in vernünftigen" Abständen: Welche Abstände als "vernünftig" anzusehen sind, richtet sich nach den Verhältnissen des Einzelfalles und den Besonderheiten der anwendbaren Prozessvorschriften; eine Sperrfrist von einem Monat verstösst grundsätzlich nicht gegen Art. 5 Ziff. 4 EMRK, wohl aber hier eine solche von zwei Monaten, die lediglich mit der Stellung von drei Haftentlassungsgesuchen innerhalb eines Monats begründet wird (E. 4). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-31%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 32
A.- W. befindet sich aufgrund einer Verfügung der Haftrichterin am Bezirksgericht Zürich seit dem 18. Dezember 1996 in Untersuchungshaft.
Am 16. Januar 1997 reichte er ein Haftentlassungsgesuch ein. Die Haftrichterin am Bezirksgericht Zürich erliess am 21. Januar 1997 folgende Verfügung:
"1. Das Haftentlassungsgesuch vom 16. Januar 1997 wird abgewiesen.
2. Die Haft dauert fort bis 19. März 1997.
3. Dem Angeschuldigten wird die Auflage erteilt, bis zum 19. März 1997 kein neues Gesuch um Aufhebung der Haft zu stellen, widrigenfalls nicht darauf eingetreten wird.
4. ... (Mitteilung)
5. Dieser Entscheid ist endgültig."
Die Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich verdächtigen W. dringend des Betruges. Sie nehmen ausserdem Kollusionsgefahr und Fluchtgefahr an.
B.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 27. Januar 1997 stellt W. folgende Anträge:
"1. Es sei das Bezirksgericht Zürich anzuweisen, den Beschwerdeführer sofort auf freien Fuss zu setzen.
Eventuell:
2. Es seien Ziff. 2 und 3 der Verfügung des Haftrichters vom 21.1.1997 (Haftanordnung bis 19.3. 1997/kein weiteres Gesuch bis dahin) aufzuheben
und
3. Es sei den zürcherischen Behörden eine kurze Frist zur Vornahme der allenfalls noch erforderlichen Untersuchungshandlungen anzusetzen, mit der Androhung, dass im Säumnisfall der Beschwerdeführer aus der Haft zu entlassen sei."
Die Bezirksanwaltschaft Zürich und die Haftrichterin des Bezirksgerichts Zürich verzichten auf Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer rügt in seiner Beschwerdeschrift an mehreren Stellen, die angefochtene Verfügung sei ungenügend begründet, weshalb sein Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt worden sei.
b) Die Verfügung des Haftrichters enthält keine Darstellung des Tatverdachts und im Zusammenhang mit der Kollusionsgefahr keinen Hinweis darauf, welche Untersuchungsmassnahmen noch getroffen werden müssen; der blosse Hinweis, weitere Geschädigte müssten noch überprüft werden, genügt für sich allein nicht, um die Annahme der Kollusionsgefahr zu begründen. Der Haftrichter verweist aber unter anderem auf den Antrag der Bezirksanwaltschaft auf Ablehnung des Haftentlassungsgesuches und Fortsetzung der Untersuchungshaft vom 17. Januar 1997.
c) Das rechtliche Gehör als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung eines Entscheids muss so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 112 Ia 109 E. b, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 114 Ia 242 E. 2d). Das Bundesgericht entschied mehrmals, die aus Art. 4 BV abgeleitete Pflicht zur Gewährung des rechtlichen Gehörs verleihe den Parteien keinen Anspruch auf eine ausführliche schriftliche Urteilsbegründung. So sei es grundsätzlich zulässig, dass das angefochtene Urteil auf die Begründung des erstinstanzlichen Urteils verweise. Die Parteien könnten ein Urteil sachgerecht anfechten, wenn sie die Urteilsmotive wenigstens im vorinstanzlichen Urteil nachlesen könnten. Ein blosser Hinweis auf "die Akten" im zweitinstanzlichen Urteil genüge jedoch in keinem Fall als Begründung und verletze Art. 4 BV (BGE 111 Ia 4 E. 4a mit Hinweisen; BGE 103 Ia 409 E. 3a; 98 Ia 464 E. 5a).
d) Die Bezirksanwaltschaft begründete in ihrem Antrag auf Fortsetzung der Untersuchungshaft vom 17. Januar 1997 den dringenden Tatverdacht zusammengefasst damit, der Beschwerdeführer habe in deutschen Tageszeitungen Kreditinteressenten gesucht, die interessierten Personen in Zürich unter einem falschen Namen getroffen und sie in stundenweise gemieteten Büroräumen in Zürich zusammen mit X. veranlasst, Honorare und Kautionen in unbestimmter, sicher aber Fr. 60'000.-- übersteigender Höhe zu bezahlen. Zwei der geschädigten Personen seien bisher den Strafverfolgungsbehörden bekannt (Y. und P.), der Beschwerdeführer habe aber mit Sicherheit gegenüber weiteren Personen entsprechend gehandelt, was von einer Zeugin beobachtet worden sei und aus Unterlagen des Beschwerdeführers hervorgehe. Die Kollusionsgefahr ergebe sich daraus, dass der Beschwerdeführer nach einer Freilassung mit seinem mutmasslichen Mittäter X. und den zum Teil noch unbekannten Geschädigten Kontakt aufnehmen könnte. Fluchtgefahr müsse angenommen werden, weil der Beschwerdeführer nach einer Freilassung zu seiner Familie nach Deutschland ausreisen wolle.
Diese Ausführungen genügen in formeller Hinsicht als Begründung dafür, den Beschwerdeführer vorläufig nicht aus der Untersuchungshaft zu entlassen. Der Beschwerdeführer konnte die Verfügung des Haftrichters sachgerecht anfechten, was er mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde auch getan hat. Seine Rüge, der Haftrichter habe die Begründungspflicht verletzt und ihm damit das rechtliche Gehör verweigert, erweist sich als unbegründet.
3. a) Bei staatsrechtlichen Beschwerden, die gestützt auf das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit wegen der Ablehnung eines Haftentlassungsgesuches erhoben werden, prüft das Bundesgericht im Hinblick auf die Schwere des Eingriffes die Auslegung und Anwendung des entsprechenden kantonalen Rechts frei. Soweit jedoch reine Verfahrensfragen zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht nur bei Willkür ein (BGE 117 Ia 74 E. 1; BGE 115 Ia 297 E. 1b, je mit Hinweisen).
b) Gemäss § 58 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 4. Mai 1919 betreffend den Strafprozess (Strafprozessordnung; StPO) darf Untersuchungshaft nur angeordnet werden, wenn der Angeschuldigte eines Verbrechens oder Vergehens dringend verdächtigt wird und ausserdem aufgrund bestimmter Anhaltspunkte ernsthaft befürchtet werden muss, er werde sich der Strafverfolgung oder der zu erwartenden Strafe durch Flucht entziehen (Ziff. 1), Spuren oder Beweismittel beseitigen, Dritte zu falschen Aussagen zu verleiten suchen oder die Abklärung des Sachverhaltes auf andere Weise gefährden (Ziff. 2), oder nachdem er bereits zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen verübt hat, erneut solche Straftaten begehen (Ziff. 3).
c) Die in § 58 Abs. 1 Ziff. 2 StPO erwähnte Kollusion bedeutet, dass sich der Beschuldigte mit Zeugen, Auskunftspersonen, Sachverständigen oder Mitbeschuldigten ins Einvernehmen setzt oder sie zu wahrheitswidrigen Aussagen veranlasst. Die Untersuchungshaft wegen Kollusionsgefahr soll verhindern, dass ein Angeschuldigter die Freiheit oder einen Urlaub dazu missbrauchen würde, die wahrheitsgetreue Abklärung des Sachverhaltes zu vereiteln oder zu gefährden. Jedoch genügt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes die theoretische Möglichkeit, dass der Angeschuldigte in Freiheit kolludieren könnte, nicht, um die Fortsetzung der Haft oder die Nichtgewährung von Urlauben unter diesem Titel zu rechtfertigen. Es müssen vielmehr konkrete Indizien für eine solche Gefahr sprechen (BGE 117 Ia 257 E. 4b, 4c, mit Hinweisen auf unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts).
Der Beschwerdeführer hält der Darstellung der Bezirksanwaltschaft zunächst entgegen, nach X. werde weder von den schweizerischen noch von den deutschen Strafverfolgungsbehörden gefahndet. Den deutschen Behörden sei sein Aufenthaltsort bekannt. Der Beschwerdeführer unterlässt es jedoch, für seine Behauptung irgendeinen Beweis oder Beleg zu nennen. Die Behauptung des Beschwerdeführers erfüllt deshalb die Anforderungen an die Begründung einer staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht, weshalb insoweit nicht darauf einzutreten ist.
Der Beschwerdeführer verweist zutreffend auf den Umstand, dass ausser Y. und P. keine weiteren Geschädigten bekannt sind. Wie die Bezirksanwaltschaft ausführt, steht aber fest, dass der Beschwerdeführer gegen mehrere weitere Personen in der gleichen Weise vorgegangen ist wie gegen Y. und P.. In der Strafuntersuchung wird es in der nächsten Zeit darum gehen, die weiteren geschädigten Personen zu ermitteln. Unter diesen Umständen muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit angenommen werden, d.h. es bestehen konkrete Indizien dafür, dass der Beschwerdeführer, würde er jetzt freigelassen, mit einzelnen oder mit allen bisher unbekannten Geschädigten in Kontakt treten und sie davon abhalten könnte, sich gegenüber den Behörden als Geschädigte zu bekennen. Zumindest in dieser Hinsicht besteht weiterhin Kollusionsgefahr, und die entsprechende Rüge erweist sich als unbegründet, soweit sie zulässig ist.
d) Die kantonalen Behörden nehmen ausser Kollusionsgefahr auch Fluchtgefahr an. Der Beschwerdeführer erklärt selbst in seiner Beschwerdeschrift, er wolle nach einer Freilassung sofort nach Deutschland zurückkehren, um seine in Not geratene Familie nach Kräften zu unterstützen.
Gestützt auf den Vorbehalt der Bundesrepublik Deutschland zu Art. 6 des Europäischen Auslieferungsübereinkommens vom 13. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1, S. 14) ist die Auslieferung eines Deutschen aus der Bundesrepublik Deutschland an einen andern Staat nach Art. 16 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland nicht zulässig und muss daher in jedem Fall abgelehnt werden. Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EAUe ist die Bundesrepublik Deutschland aber verpflichtet, die Strafsache ihren eigenen Behörden zu unterbreiten. Voraussetzung dafür ist ein förmliches Rechtshilfegesuch der schweizerischen Behörden.
Nach der bisher nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlichten Rechtsprechung des Bundesgerichts lehnt das Bundesgericht die Lehrmeinung (s. Martin Schubarth, Die Rechte des Beschuldigten im Untersuchungsverfahren, insbesondere bei Untersuchungshaft, Bern 1973, S. 85) ab, wonach die blosse Fluchtgefahr die Untersuchungshaft nicht zu rechtfertigen vermag, wenn als Ziel der Flucht nur oder vor allem ein Land in Betracht fällt, das nötigenfalls die Auslieferung bewilligen oder selbst die Beurteilung der Sache übernehmen würde. Dem Staat, welchem die Strafhoheit zusteht, ist es nicht zuzumuten, auf die Sicherung der Person des Angeschuldigten zu verzichten und bei dessen Flucht den langwierigen Weg des Auslieferungsbegehrens oder eines Ersuchens um Übernahme der Strafverfolgung zu beschreiten. Ob in einem bestimmten Fall Fluchtgefahr besteht, ist demnach grundsätzlich in bezug auf das in der Schweiz geführte Strafverfahren (und allenfalls Vollzugsverfahren) zu überprüfen (vgl. das auszugsweise in SJIR 1985 S. 285 veröffentliche Urteil des Bundesgerichts vom 11. Dezember 1984 i.S. Kühnis, E. 2b).
Die vom Beschwerdeführer selbst zugegebene Absicht, nach einer Entlassung aus der Haft nach Deutschland zu reisen, genügt für die Annahme der Fluchtgefahr, obwohl die Bundesrepublik Deutschland allenfalls selbst ein Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer durchführen müsste. Die Behörden des Kantons Zürich erkannten deshalb zu Recht, es bestehe Fluchtgefahr im Sinne von § 58 Abs. 1 Ziff. 1 StPO. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich auch in dieser Beziehung als unbegründet.
4. a) Der Beschwerdeführer wendet sich auch gegen die in Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung angeordnete Sperrfrist von fast zwei Monaten, um ein neues Gesuch um Haftentlassung zu stellen. Er beruft sich auf einen Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte in EuGRZ 15 (1988) 506 sowie auf die Recommandation No R (80) 11 des Europarates vom 27. Juni 1980 und macht geltend, eine Sperrfrist, welche 30 Tage überschreite, verstosse gegen Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
b) Gemäss § 64 StPO kann der Angeschuldigte "jederzeit" ein Gesuch um Aufhebung der Untersuchungshaft stellen. Vorbehalten wird allerdings § 66 StPO. Dieser lautet wie folgt:
"Der Haftrichter kann bei Anordnung der Untersuchungshaft und bei Abweisung eines Gesuches um Aufhebung der Haft einen Zeitpunkt bestimmen, bis zu welchem kein beziehungsweise kein neues Gesuch zugelassen wird."
c) Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird (vgl. auch die analoge Bestimmung in Art. 9 Ziff. 4 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [UNO-Pakt II; SR 0.103.2, AS 1993 750]). Ist die Entscheidung, mit der dem Betroffenen die Freiheit entzogen wird, von einem Verwaltungsorgan getroffen worden, kann dieser ohne weiteres eine gerichtliche Prüfung der Rechtmässigkeit der Haft verlangen; wenn ursprünglich der Entscheid über die Freiheitsentziehung von einem Gericht ausgeht, kann es angesichts der Natur des in Frage stehenden Freiheitsentzuges notwendig sein, dass die Rechtmässigkeit in vernünftigen Abständen überprüft wird (BGE 116 Ia 60 E. 2, mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung der Strassburger Instanzen).
Der Angeschuldigte hat schon gestützt auf die persönliche Freiheit das Recht, jederzeit oder zumindest "in vernünftigen Abständen" ein Haftentlassungsgesuch zu stellen und nötigenfalls eine richterliche Haftprüfung zu beantragen. Dabei muss er insbesondere das Vorliegen ausreichender Haftgründe und die Verhältnismässigkeit der Haft überprüfen lassen können (BGE 117 Ia 72 E. 1d, 372 E. 3a; BGE 116 Ia 60 E. 2). Für die Frage, welche Abstände zwischen periodischen Haftprüfungen als "vernünftig" anzusehen sind, kommt es auf die Verhältnisse des konkreten Falles und auf die Besonderheiten der anwendbaren Prozessvorschriften an (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 307, N. 350; MANFRED NOWAK, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll - CCPR-Kommentar, Kehl etc. 1989, N 45 zu Art. 9; vgl. auch die Recommandation No R [80] 11 des Ministerkomitees des Europarates, Ziff. 14, die von "intervalles assez courts" spricht). Während relativ lange Abstände angebracht und zulässig sind, wenn es sich um die Unterbringung eines Geisteskranken handelt, dürfen diese Abstände nur verhältnismässig kurz sein, wenn der Betroffene sich unter dem Verdacht der Begehung einer Straftat in Untersuchungshaft befindet. Eine Sperrfrist von einem Monat, um ein neues Gesuch um Entlassung aus der Untersuchungshaft zu stellen, verstösst grundsätzlich nicht gegen Art. 5 Ziff. 4 EMRK (Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 15. November 1996 i.S. Silva Rocha gegen Portugal, E. 31, 32, 82/1995/588/674, und vom 25. Oktober 1989 i.S. Bezicheri gegen Italien, Serie A Nr. 164, E. 21; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte in derselben Sache vom 10. März 1988, E. 38, veröffentlicht auch in EuGRZ 15 [1988] 506; vgl. auch Stefan Trechsel, Liberty and Security of Person, in: MACDONALD/MATSCHER/PETZOLD, The European System for the Protection of Human Rights, Dordrecht etc. 1993, S. 277-344, S. 323).
d) § 66 StPO sagt über die zulässige Höchstdauer der Sperrfrist für neue Haftentlassungsgesuche nach zürcherischem Strafprozessrecht nichts aus. Auch die Gründe für die Anordnung einer Sperrfrist werden im Gesetz nicht genannt. Die neue Literatur zum zürcherischen Strafprozessrecht hält eine Sperrfrist von einem Monat für zulässig. Eine längere Sperrfrist sei nur ausnahmsweise bei besonderen Umständen gerechtfertigt, nämlich dann, wenn den im Verlaufe des Verfahrens sich wandelnden tatsächlichen Verhältnissen mit Blick auf den Tatverdacht wie den besonderen Haftgrund auch so ausreichend Rechnung getragen werden könne. Möglich sei dies beispielsweise nach einem glaubwürdigen, zumindest teilweise überprüften Geständnis des Angeschuldigten, sofern die Flucht-Kollusions- oder Wiederholungsgefahr aller Voraussicht nach auch in Zukunft unverändert gross sei. Eine drei Monate übersteigende Sperrfrist sei generell konventions- und verfassungswidrig (DONATSCH/SCHMID, Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, Zürich 1996, § 66 N. 8). Dem Interesse des Untersuchungsgefangenen an einer Überprüfung der Untersuchungshaft in regelmässigen, vernünftigen Abständen steht das Interesse der Strafverfolgungsbehörden an der Nichtzulassung rechtsmissbräuchlicher, trölerischer oder offensichtlich unzulässiger Gesuche entgegen. Das Interesse der Strafverfolgungsbehörden ist indessen grundsätzlich geringer zu bewerten, denn es steht dem Haftrichter frei, auf rechtsmissbräuchliche, trölerische oder offensichtlich unzulässige Gesuche nicht einzutreten oder offensichtlich unbegründete Gesuche mit bloss summarischer Begründung abzuweisen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts vom 8. April 1994 i.S. A., E. 3b, in EuGRZ 21 [1994] 491).
e) Im vorliegenden Fall begründete die Haftrichterin die zweimonatige Sperrfrist allein damit, der Beschwerdeführer habe innerhalb eines Monats drei Gesuche um Haftentlassung gestellt und damit die Strafuntersuchung unnötig behindert. Diese Begründung nimmt keinen Bezug auf den Stand der Strafuntersuchung. Auch lässt sich daraus nicht entnehmen, ob die weiteren noch erforderlichen Untersuchungshandlungen frühestens nach zwei Monaten abgeschlossen sein werden und ob die Flucht- oder die Kollusionsgefahr noch so lange andauern werden. Die Sperrfrist von zwei Monaten für die Einreichung eines neuen Gesuchs um Entlassung aus der Untersuchungshaft erweist sich unter diesen Umständen als übersetzt. Die staatsrechtliche Beschwerde ist in dieser Hinsicht begründet. Die angefochtene Verfügung ist deshalb soweit aufzuheben, als die Untersuchungshaft bis mindestens am 19. März 1997 verlängert und eine Sperrfrist bis zum gleichen Datum angeordnet wurde.
5. Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich, den kantonalen Behörden sei eine kurze Frist anzusetzen, innerhalb welcher sie die allenfalls noch erforderlichen Untersuchungshandlungen vorzunehmen hätten; die Fristansetzung sei mit der Androhung zu verbinden, dass im Säumnisfall der Beschwerdeführer aus der Haft zu entlassen sei.
Beim gegenwärtigen Stand der Untersuchung lässt sich nicht mit Bestimmtheit feststellen, wieviel Zeit für die noch erforderlichen Untersuchungshandlungen nötig sein wird. Weil das Bundesgericht die von der Haftrichterin angeordnete Sperrfrist aufhebt, kann der Beschwerdeführer die Untersuchungshaft jederzeit überprüfen lassen, gegebenenfalls auch durch das Bundesgericht. Damit erübrigt es sich, den kantonalen Behörden eine Frist anzusetzen, bis zu welcher sie die noch erforderlichen Untersuchungen vornehmen müssen. | de | Art. 4 Cst., garantie de la liberté individuelle, art. 5 par. 4 CEDH. Contrôle judiciaire de la détention préventive; obligation de motiver, danger de fuite, délai d'attente. Le droit d'être entendu n'est pas violé lorsque le juge de la détention motive sa décision en renvoyant à la prise de position de l'autorité d'instruction, qui indique de manière suffisante les motifs de la détention (consid. 2).
Le danger de fuite existe également lorsque le prévenu entend se rendre dans un pays qui autoriserait l'extradition à la Suisse ou qui engagerait lui-même une procédure pénale (consid. 3).
Droit à un contrôle judiciaire de la détention "à intervalles raisonnables": le caractère "raisonnable" d'un intervalle se détermine selon les circonstances concrètes de la cause et les particularités des dispositions de procédure applicables. Un délai d'attente d'un mois pour présenter une demande de mise en liberté n'est en principe pas contraire à l'art. 5 par. 4 CEDH; tel est en revanche le cas d'un délai de deux mois justifié uniquement par l'introduction de trois demandes successives de mise en liberté en l'espace d'un mois (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-31%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,569 | 123 I 31 | 123 I 31
Sachverhalt ab Seite 32
A.- W. befindet sich aufgrund einer Verfügung der Haftrichterin am Bezirksgericht Zürich seit dem 18. Dezember 1996 in Untersuchungshaft.
Am 16. Januar 1997 reichte er ein Haftentlassungsgesuch ein. Die Haftrichterin am Bezirksgericht Zürich erliess am 21. Januar 1997 folgende Verfügung:
"1. Das Haftentlassungsgesuch vom 16. Januar 1997 wird abgewiesen.
2. Die Haft dauert fort bis 19. März 1997.
3. Dem Angeschuldigten wird die Auflage erteilt, bis zum 19. März 1997 kein neues Gesuch um Aufhebung der Haft zu stellen, widrigenfalls nicht darauf eingetreten wird.
4. ... (Mitteilung)
5. Dieser Entscheid ist endgültig."
Die Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich verdächtigen W. dringend des Betruges. Sie nehmen ausserdem Kollusionsgefahr und Fluchtgefahr an.
B.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 27. Januar 1997 stellt W. folgende Anträge:
"1. Es sei das Bezirksgericht Zürich anzuweisen, den Beschwerdeführer sofort auf freien Fuss zu setzen.
Eventuell:
2. Es seien Ziff. 2 und 3 der Verfügung des Haftrichters vom 21.1.1997 (Haftanordnung bis 19.3. 1997/kein weiteres Gesuch bis dahin) aufzuheben
und
3. Es sei den zürcherischen Behörden eine kurze Frist zur Vornahme der allenfalls noch erforderlichen Untersuchungshandlungen anzusetzen, mit der Androhung, dass im Säumnisfall der Beschwerdeführer aus der Haft zu entlassen sei."
Die Bezirksanwaltschaft Zürich und die Haftrichterin des Bezirksgerichts Zürich verzichten auf Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer rügt in seiner Beschwerdeschrift an mehreren Stellen, die angefochtene Verfügung sei ungenügend begründet, weshalb sein Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt worden sei.
b) Die Verfügung des Haftrichters enthält keine Darstellung des Tatverdachts und im Zusammenhang mit der Kollusionsgefahr keinen Hinweis darauf, welche Untersuchungsmassnahmen noch getroffen werden müssen; der blosse Hinweis, weitere Geschädigte müssten noch überprüft werden, genügt für sich allein nicht, um die Annahme der Kollusionsgefahr zu begründen. Der Haftrichter verweist aber unter anderem auf den Antrag der Bezirksanwaltschaft auf Ablehnung des Haftentlassungsgesuches und Fortsetzung der Untersuchungshaft vom 17. Januar 1997.
c) Das rechtliche Gehör als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung eines Entscheids muss so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 112 Ia 109 E. b, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 114 Ia 242 E. 2d). Das Bundesgericht entschied mehrmals, die aus Art. 4 BV abgeleitete Pflicht zur Gewährung des rechtlichen Gehörs verleihe den Parteien keinen Anspruch auf eine ausführliche schriftliche Urteilsbegründung. So sei es grundsätzlich zulässig, dass das angefochtene Urteil auf die Begründung des erstinstanzlichen Urteils verweise. Die Parteien könnten ein Urteil sachgerecht anfechten, wenn sie die Urteilsmotive wenigstens im vorinstanzlichen Urteil nachlesen könnten. Ein blosser Hinweis auf "die Akten" im zweitinstanzlichen Urteil genüge jedoch in keinem Fall als Begründung und verletze Art. 4 BV (BGE 111 Ia 4 E. 4a mit Hinweisen; BGE 103 Ia 409 E. 3a; 98 Ia 464 E. 5a).
d) Die Bezirksanwaltschaft begründete in ihrem Antrag auf Fortsetzung der Untersuchungshaft vom 17. Januar 1997 den dringenden Tatverdacht zusammengefasst damit, der Beschwerdeführer habe in deutschen Tageszeitungen Kreditinteressenten gesucht, die interessierten Personen in Zürich unter einem falschen Namen getroffen und sie in stundenweise gemieteten Büroräumen in Zürich zusammen mit X. veranlasst, Honorare und Kautionen in unbestimmter, sicher aber Fr. 60'000.-- übersteigender Höhe zu bezahlen. Zwei der geschädigten Personen seien bisher den Strafverfolgungsbehörden bekannt (Y. und P.), der Beschwerdeführer habe aber mit Sicherheit gegenüber weiteren Personen entsprechend gehandelt, was von einer Zeugin beobachtet worden sei und aus Unterlagen des Beschwerdeführers hervorgehe. Die Kollusionsgefahr ergebe sich daraus, dass der Beschwerdeführer nach einer Freilassung mit seinem mutmasslichen Mittäter X. und den zum Teil noch unbekannten Geschädigten Kontakt aufnehmen könnte. Fluchtgefahr müsse angenommen werden, weil der Beschwerdeführer nach einer Freilassung zu seiner Familie nach Deutschland ausreisen wolle.
Diese Ausführungen genügen in formeller Hinsicht als Begründung dafür, den Beschwerdeführer vorläufig nicht aus der Untersuchungshaft zu entlassen. Der Beschwerdeführer konnte die Verfügung des Haftrichters sachgerecht anfechten, was er mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde auch getan hat. Seine Rüge, der Haftrichter habe die Begründungspflicht verletzt und ihm damit das rechtliche Gehör verweigert, erweist sich als unbegründet.
3. a) Bei staatsrechtlichen Beschwerden, die gestützt auf das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit wegen der Ablehnung eines Haftentlassungsgesuches erhoben werden, prüft das Bundesgericht im Hinblick auf die Schwere des Eingriffes die Auslegung und Anwendung des entsprechenden kantonalen Rechts frei. Soweit jedoch reine Verfahrensfragen zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht nur bei Willkür ein (BGE 117 Ia 74 E. 1; BGE 115 Ia 297 E. 1b, je mit Hinweisen).
b) Gemäss § 58 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 4. Mai 1919 betreffend den Strafprozess (Strafprozessordnung; StPO) darf Untersuchungshaft nur angeordnet werden, wenn der Angeschuldigte eines Verbrechens oder Vergehens dringend verdächtigt wird und ausserdem aufgrund bestimmter Anhaltspunkte ernsthaft befürchtet werden muss, er werde sich der Strafverfolgung oder der zu erwartenden Strafe durch Flucht entziehen (Ziff. 1), Spuren oder Beweismittel beseitigen, Dritte zu falschen Aussagen zu verleiten suchen oder die Abklärung des Sachverhaltes auf andere Weise gefährden (Ziff. 2), oder nachdem er bereits zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen verübt hat, erneut solche Straftaten begehen (Ziff. 3).
c) Die in § 58 Abs. 1 Ziff. 2 StPO erwähnte Kollusion bedeutet, dass sich der Beschuldigte mit Zeugen, Auskunftspersonen, Sachverständigen oder Mitbeschuldigten ins Einvernehmen setzt oder sie zu wahrheitswidrigen Aussagen veranlasst. Die Untersuchungshaft wegen Kollusionsgefahr soll verhindern, dass ein Angeschuldigter die Freiheit oder einen Urlaub dazu missbrauchen würde, die wahrheitsgetreue Abklärung des Sachverhaltes zu vereiteln oder zu gefährden. Jedoch genügt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes die theoretische Möglichkeit, dass der Angeschuldigte in Freiheit kolludieren könnte, nicht, um die Fortsetzung der Haft oder die Nichtgewährung von Urlauben unter diesem Titel zu rechtfertigen. Es müssen vielmehr konkrete Indizien für eine solche Gefahr sprechen (BGE 117 Ia 257 E. 4b, 4c, mit Hinweisen auf unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts).
Der Beschwerdeführer hält der Darstellung der Bezirksanwaltschaft zunächst entgegen, nach X. werde weder von den schweizerischen noch von den deutschen Strafverfolgungsbehörden gefahndet. Den deutschen Behörden sei sein Aufenthaltsort bekannt. Der Beschwerdeführer unterlässt es jedoch, für seine Behauptung irgendeinen Beweis oder Beleg zu nennen. Die Behauptung des Beschwerdeführers erfüllt deshalb die Anforderungen an die Begründung einer staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht, weshalb insoweit nicht darauf einzutreten ist.
Der Beschwerdeführer verweist zutreffend auf den Umstand, dass ausser Y. und P. keine weiteren Geschädigten bekannt sind. Wie die Bezirksanwaltschaft ausführt, steht aber fest, dass der Beschwerdeführer gegen mehrere weitere Personen in der gleichen Weise vorgegangen ist wie gegen Y. und P.. In der Strafuntersuchung wird es in der nächsten Zeit darum gehen, die weiteren geschädigten Personen zu ermitteln. Unter diesen Umständen muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit angenommen werden, d.h. es bestehen konkrete Indizien dafür, dass der Beschwerdeführer, würde er jetzt freigelassen, mit einzelnen oder mit allen bisher unbekannten Geschädigten in Kontakt treten und sie davon abhalten könnte, sich gegenüber den Behörden als Geschädigte zu bekennen. Zumindest in dieser Hinsicht besteht weiterhin Kollusionsgefahr, und die entsprechende Rüge erweist sich als unbegründet, soweit sie zulässig ist.
d) Die kantonalen Behörden nehmen ausser Kollusionsgefahr auch Fluchtgefahr an. Der Beschwerdeführer erklärt selbst in seiner Beschwerdeschrift, er wolle nach einer Freilassung sofort nach Deutschland zurückkehren, um seine in Not geratene Familie nach Kräften zu unterstützen.
Gestützt auf den Vorbehalt der Bundesrepublik Deutschland zu Art. 6 des Europäischen Auslieferungsübereinkommens vom 13. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1, S. 14) ist die Auslieferung eines Deutschen aus der Bundesrepublik Deutschland an einen andern Staat nach Art. 16 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland nicht zulässig und muss daher in jedem Fall abgelehnt werden. Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EAUe ist die Bundesrepublik Deutschland aber verpflichtet, die Strafsache ihren eigenen Behörden zu unterbreiten. Voraussetzung dafür ist ein förmliches Rechtshilfegesuch der schweizerischen Behörden.
Nach der bisher nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlichten Rechtsprechung des Bundesgerichts lehnt das Bundesgericht die Lehrmeinung (s. Martin Schubarth, Die Rechte des Beschuldigten im Untersuchungsverfahren, insbesondere bei Untersuchungshaft, Bern 1973, S. 85) ab, wonach die blosse Fluchtgefahr die Untersuchungshaft nicht zu rechtfertigen vermag, wenn als Ziel der Flucht nur oder vor allem ein Land in Betracht fällt, das nötigenfalls die Auslieferung bewilligen oder selbst die Beurteilung der Sache übernehmen würde. Dem Staat, welchem die Strafhoheit zusteht, ist es nicht zuzumuten, auf die Sicherung der Person des Angeschuldigten zu verzichten und bei dessen Flucht den langwierigen Weg des Auslieferungsbegehrens oder eines Ersuchens um Übernahme der Strafverfolgung zu beschreiten. Ob in einem bestimmten Fall Fluchtgefahr besteht, ist demnach grundsätzlich in bezug auf das in der Schweiz geführte Strafverfahren (und allenfalls Vollzugsverfahren) zu überprüfen (vgl. das auszugsweise in SJIR 1985 S. 285 veröffentliche Urteil des Bundesgerichts vom 11. Dezember 1984 i.S. Kühnis, E. 2b).
Die vom Beschwerdeführer selbst zugegebene Absicht, nach einer Entlassung aus der Haft nach Deutschland zu reisen, genügt für die Annahme der Fluchtgefahr, obwohl die Bundesrepublik Deutschland allenfalls selbst ein Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer durchführen müsste. Die Behörden des Kantons Zürich erkannten deshalb zu Recht, es bestehe Fluchtgefahr im Sinne von § 58 Abs. 1 Ziff. 1 StPO. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich auch in dieser Beziehung als unbegründet.
4. a) Der Beschwerdeführer wendet sich auch gegen die in Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung angeordnete Sperrfrist von fast zwei Monaten, um ein neues Gesuch um Haftentlassung zu stellen. Er beruft sich auf einen Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte in EuGRZ 15 (1988) 506 sowie auf die Recommandation No R (80) 11 des Europarates vom 27. Juni 1980 und macht geltend, eine Sperrfrist, welche 30 Tage überschreite, verstosse gegen Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
b) Gemäss § 64 StPO kann der Angeschuldigte "jederzeit" ein Gesuch um Aufhebung der Untersuchungshaft stellen. Vorbehalten wird allerdings § 66 StPO. Dieser lautet wie folgt:
"Der Haftrichter kann bei Anordnung der Untersuchungshaft und bei Abweisung eines Gesuches um Aufhebung der Haft einen Zeitpunkt bestimmen, bis zu welchem kein beziehungsweise kein neues Gesuch zugelassen wird."
c) Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird (vgl. auch die analoge Bestimmung in Art. 9 Ziff. 4 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [UNO-Pakt II; SR 0.103.2, AS 1993 750]). Ist die Entscheidung, mit der dem Betroffenen die Freiheit entzogen wird, von einem Verwaltungsorgan getroffen worden, kann dieser ohne weiteres eine gerichtliche Prüfung der Rechtmässigkeit der Haft verlangen; wenn ursprünglich der Entscheid über die Freiheitsentziehung von einem Gericht ausgeht, kann es angesichts der Natur des in Frage stehenden Freiheitsentzuges notwendig sein, dass die Rechtmässigkeit in vernünftigen Abständen überprüft wird (BGE 116 Ia 60 E. 2, mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung der Strassburger Instanzen).
Der Angeschuldigte hat schon gestützt auf die persönliche Freiheit das Recht, jederzeit oder zumindest "in vernünftigen Abständen" ein Haftentlassungsgesuch zu stellen und nötigenfalls eine richterliche Haftprüfung zu beantragen. Dabei muss er insbesondere das Vorliegen ausreichender Haftgründe und die Verhältnismässigkeit der Haft überprüfen lassen können (BGE 117 Ia 72 E. 1d, 372 E. 3a; BGE 116 Ia 60 E. 2). Für die Frage, welche Abstände zwischen periodischen Haftprüfungen als "vernünftig" anzusehen sind, kommt es auf die Verhältnisse des konkreten Falles und auf die Besonderheiten der anwendbaren Prozessvorschriften an (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 307, N. 350; MANFRED NOWAK, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll - CCPR-Kommentar, Kehl etc. 1989, N 45 zu Art. 9; vgl. auch die Recommandation No R [80] 11 des Ministerkomitees des Europarates, Ziff. 14, die von "intervalles assez courts" spricht). Während relativ lange Abstände angebracht und zulässig sind, wenn es sich um die Unterbringung eines Geisteskranken handelt, dürfen diese Abstände nur verhältnismässig kurz sein, wenn der Betroffene sich unter dem Verdacht der Begehung einer Straftat in Untersuchungshaft befindet. Eine Sperrfrist von einem Monat, um ein neues Gesuch um Entlassung aus der Untersuchungshaft zu stellen, verstösst grundsätzlich nicht gegen Art. 5 Ziff. 4 EMRK (Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 15. November 1996 i.S. Silva Rocha gegen Portugal, E. 31, 32, 82/1995/588/674, und vom 25. Oktober 1989 i.S. Bezicheri gegen Italien, Serie A Nr. 164, E. 21; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte in derselben Sache vom 10. März 1988, E. 38, veröffentlicht auch in EuGRZ 15 [1988] 506; vgl. auch Stefan Trechsel, Liberty and Security of Person, in: MACDONALD/MATSCHER/PETZOLD, The European System for the Protection of Human Rights, Dordrecht etc. 1993, S. 277-344, S. 323).
d) § 66 StPO sagt über die zulässige Höchstdauer der Sperrfrist für neue Haftentlassungsgesuche nach zürcherischem Strafprozessrecht nichts aus. Auch die Gründe für die Anordnung einer Sperrfrist werden im Gesetz nicht genannt. Die neue Literatur zum zürcherischen Strafprozessrecht hält eine Sperrfrist von einem Monat für zulässig. Eine längere Sperrfrist sei nur ausnahmsweise bei besonderen Umständen gerechtfertigt, nämlich dann, wenn den im Verlaufe des Verfahrens sich wandelnden tatsächlichen Verhältnissen mit Blick auf den Tatverdacht wie den besonderen Haftgrund auch so ausreichend Rechnung getragen werden könne. Möglich sei dies beispielsweise nach einem glaubwürdigen, zumindest teilweise überprüften Geständnis des Angeschuldigten, sofern die Flucht-Kollusions- oder Wiederholungsgefahr aller Voraussicht nach auch in Zukunft unverändert gross sei. Eine drei Monate übersteigende Sperrfrist sei generell konventions- und verfassungswidrig (DONATSCH/SCHMID, Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, Zürich 1996, § 66 N. 8). Dem Interesse des Untersuchungsgefangenen an einer Überprüfung der Untersuchungshaft in regelmässigen, vernünftigen Abständen steht das Interesse der Strafverfolgungsbehörden an der Nichtzulassung rechtsmissbräuchlicher, trölerischer oder offensichtlich unzulässiger Gesuche entgegen. Das Interesse der Strafverfolgungsbehörden ist indessen grundsätzlich geringer zu bewerten, denn es steht dem Haftrichter frei, auf rechtsmissbräuchliche, trölerische oder offensichtlich unzulässige Gesuche nicht einzutreten oder offensichtlich unbegründete Gesuche mit bloss summarischer Begründung abzuweisen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts vom 8. April 1994 i.S. A., E. 3b, in EuGRZ 21 [1994] 491).
e) Im vorliegenden Fall begründete die Haftrichterin die zweimonatige Sperrfrist allein damit, der Beschwerdeführer habe innerhalb eines Monats drei Gesuche um Haftentlassung gestellt und damit die Strafuntersuchung unnötig behindert. Diese Begründung nimmt keinen Bezug auf den Stand der Strafuntersuchung. Auch lässt sich daraus nicht entnehmen, ob die weiteren noch erforderlichen Untersuchungshandlungen frühestens nach zwei Monaten abgeschlossen sein werden und ob die Flucht- oder die Kollusionsgefahr noch so lange andauern werden. Die Sperrfrist von zwei Monaten für die Einreichung eines neuen Gesuchs um Entlassung aus der Untersuchungshaft erweist sich unter diesen Umständen als übersetzt. Die staatsrechtliche Beschwerde ist in dieser Hinsicht begründet. Die angefochtene Verfügung ist deshalb soweit aufzuheben, als die Untersuchungshaft bis mindestens am 19. März 1997 verlängert und eine Sperrfrist bis zum gleichen Datum angeordnet wurde.
5. Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich, den kantonalen Behörden sei eine kurze Frist anzusetzen, innerhalb welcher sie die allenfalls noch erforderlichen Untersuchungshandlungen vorzunehmen hätten; die Fristansetzung sei mit der Androhung zu verbinden, dass im Säumnisfall der Beschwerdeführer aus der Haft zu entlassen sei.
Beim gegenwärtigen Stand der Untersuchung lässt sich nicht mit Bestimmtheit feststellen, wieviel Zeit für die noch erforderlichen Untersuchungshandlungen nötig sein wird. Weil das Bundesgericht die von der Haftrichterin angeordnete Sperrfrist aufhebt, kann der Beschwerdeführer die Untersuchungshaft jederzeit überprüfen lassen, gegebenenfalls auch durch das Bundesgericht. Damit erübrigt es sich, den kantonalen Behörden eine Frist anzusetzen, bis zu welcher sie die noch erforderlichen Untersuchungen vornehmen müssen. | de | Art. 4 Cost., garanzia della libertà personale, art. 5 n. 4 CEDU. Controllo giudiziario del carcere preventivo; obbligo di motivazione, pericolo di fuga, termine di attesa. Il diritto di essere sentito non è violato quando il giudice chiamato a pronunciarsi sulla detenzione motiva la propria decisione rinviando alla presa di posizione dell'autorità inquirente, che indica in maniera sufficiente i motivi della detenzione (consid. 2).
Il pericolo di fuga sussiste anche nel caso in cui l'accusato intenda recarsi in un paese che autorizzerebbe l'estradizione alla Svizzera o che condurrebbe esso stesso un procedimento penale (consid. 3).
Diritto ad un controllo giudiziario della detenzione ad intervalli "ragionevoli": quando un intervallo possa essere considerato "ragionevole" si determina secondo le circostanze del caso concreto e le particolarità del diritto procedurale applicabile. Un termine d'attesa di un mese non lede di massima l'art. 5 n. 4 CEDU; per contro un termine di due mesi viola tale disposizione, se è giustificato unicamente dal fatto che l'accusato ha presentato tre richieste di scarcerazione nello spazio di un mese (consid. 4). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-31%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,570 | 123 I 313 | 123 I 313
Sachverhalt ab Seite 314
Der im Kanton Zürich praktizierende Rechtsanwalt Christoph Häberli stellte am 26. Juli 1996 beim Obergericht des Kantons Bern ein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung. Dabei berief er sich auf Art. 5 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung sowie auf Art. 4 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02). Seinem Gesuch legte er das zürcherische Fähigkeitszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf (1986) sowie Berufsausübungsbewilligungen mehrerer anderer Kantone bei. Am 21. August 1996 reichte er ein aktuelles Zeugnis des Obergerichts des Kantons Zürich nach, worin dieses bestätigt, dass er nach wie vor im Besitz des zürcherischen Fähigkeitsausweises für den Rechtsanwaltsberuf ist und bisher keine Disziplinarstrafen gegen ihn ausgefällt wurden. Gleichzeitig teilte er dem Obergericht mit, er gehe davon aus, damit alle notwendigen Unterlagen für die nachgesuchte Bewilligung sowie für die Aufnahme in die entsprechenden Register eingereicht zu haben. Die zusätzlichen Erfordernisse gemäss bernischer Rechtspraxis (Leumundszeugnis, Auszug aus dem Zentralstrafregister, Befreiung Dritter vom Amts- oder Berufsgeheimnis) betrachte er als unverhältnismässig.
Das Obergericht wies das Gesuch am 19. September 1996 "zur Zeit" ab, soweit es darauf eintrat. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 400.-- auferlegte es dem Gesuchsteller.
Christoph Häberli hat hiergegen am 23. Oktober 1996 staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er beantragt, den obergerichtlichen Entscheid aufzuheben, und rügt eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV), des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV), der Freizügigkeitsgarantie für wissenschaftliche Berufe (Art. 5 ÜbBest. BV) sowie des allgemeinen Verfassungsgrundsatzes der Verhältnismässigkeit.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur gegen kantonale Erlasse oder Verfügungen zulässig (Art. 84 Abs. 1 OG) und kann nach dem Grundsatz der absoluten Subsidiarität nur erhoben werden, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, sind grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Vorerst ist deshalb zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss des Obergerichts seine Grundlage im kantonalen Recht oder im öffentlichen Recht des Bundes hat.
b) Das bernische Gesetz vom 6. Februar 1984 über die Fürsprecher (FG) regelt die Voraussetzungen der Prozessvertretung und der Erteilung der Berufsausübungsbewilligung: Zur Vertretung vor bernischen Zivil- und Strafgerichten sowie vor Verwaltungsjustizbehörden ist berechtigt, wer das bernische Fürsprecherpatent besitzt oder im Kanton Bern zur Ausübung des Anwaltsberufs zugelassen ist (Art. 2 Abs. 1). Die Berufsausübungsbewilligung wird einem Schweizerbürger erteilt, der gut beleumdet und handlungsfähig ist, mit einem ausserkantonalen Fähigkeitsausweis die berufliche Eignung nachweist und in seiner bisherigen Tätigkeit als Anwalt weder erheblich noch wiederholt diszipliniert worden ist; Disziplinarmassnahmen, die mehr als zehn Jahre zurückliegen, fallen ausser Betracht (Art. 7). Die Urkunden, die der ausserkantonale Anwalt beizubringen hat, sind in Art. 1 des Reglements vom 27. August 1985 betreffend die Zulassung ausserkantonaler Anwälte (im folgenden: Reglement) genannt. Der angefochtene Entscheid stützt sich auf diese Bestimmungen und beruht somit insoweit auf kantonalem Recht.
Im Bewilligungsverfahren war allerdings vor allem streitig, ob die erwähnten kantonalrechtlichen Anforderungen mit dem Binnenmarktgesetz vereinbar seien, und der angefochtene Entscheid setzt sich hauptsächlich hiermit auseinander. Das ändert indessen nichts an der kantonalrechtlichen Verfügungsgrundlage. Wird geltend gemacht, die (selbständigen) Vorschriften des kantonalen Rechts betreffend die Zulassung ausserkantonaler Anwälte seien mit dem Binnenmarktgesetz nicht vereinbar, steht schon nach den allgemeinen Regeln allein die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) zur Verfügung (vgl. BGE 122 II 241 E. 2a S. 243 f.; BGE 117 Ib 399 E. 1a S. 400 f.; BGE 116 Ia 264 E. 2b S. 266 f., je mit Hinweisen). Im übrigen sieht Art. 9 Abs. 2 BGBM als Rechtsmittel gegen Verfügungen betreffend Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt ausdrücklich die staatsrechtliche Beschwerde vor (vgl. dazu AB 1995 S 936 f., Votum Zimmerli).
2. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene Entscheid widerspreche Art. 2 BGBM (freier Marktzugang) und Art. 4 BGBM (Anerkennung von Fähigkeitsausweisen), soweit er vorliegend und generell am Erfordernis eines Leumundszeugnisses, eines Zentralstrafregisterauszugs sowie einer Einverständnis- bzw. Entbindungserklärung gemäss Art. 1 Ziff. 4 des Reglements festhalte. Für diese Auflagen gebe es keine überwiegenden öffentlichen Interessen. Zudem seien sie nicht verhältnismässig im Sinne von Art. 3 Abs. 3 lit. a BGBM, weil die angestrebte Schutzwirkung bereits durch die Vorschriften des Herkunftsorts erzielt werde. Schliesslich sei durch die "ungerechtfertigte Kostenauflage" Art. 4 Abs. 2 BGBM "tangiert", der ein kostenloses Verfahren vorsehe. Der angefochtene Entscheid und die betreffenden kantonalbernischen Bestimmungen verstiessen somit gegen Art. 2 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung.
b) Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln. Der so umschriebene Grundsatz regelt zwar das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen; er hat aber auch unmittelbare Auswirkungen auf die Rechtsstellung des einzelnen und ist insofern als verfassungsmässiges Individualrecht anerkannt (BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456, mit Hinweisen).
Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV gerügt, prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 122 I 18 E. 2b/aa S. 20 f. und 81 E. 2a S. 84, je mit Hinweisen). Es hebt im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle angefochtene kantonale Bestimmungen nur auf, wenn sie sich jeder haltbaren Auslegung, die bundesrechtskonform ist, entziehen (vgl. BGE 122 I 343 E. 3a S. 345, mit Hinweisen). Ist dagegen die Vereinbarkeit einer kantonalen Bestimmung mit dem Bundesrecht, wie hier, bloss vorfrageweise zu prüfen (konkrete Normenkontrolle), so ist bezüglich der Kognition zu unterscheiden: Die Auslegung der streitigen kantonalen Norm bzw. deren Anwendung durch die kantonalen Behörden prüft das Bundesgericht grundsätzlich unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür; eine darüber hinaus gehende Kontrolle findet nur statt, wenn ein schwerer Eingriff in ein spezielles Grundrecht vorliegt (vgl. etwa zur Handels- und Gewerbefreiheit: BGE 121 I 326 E. 2b S. 329, mit Hinweisen). Frei prüft das Bundesgericht alsdann, wie eingangs erwähnt, ob die willkürfrei ausgelegte streitige kantonale Vorschrift mit dem einschlägigen Bundesrecht vereinbar ist. Die in der bundesrätlichen Botschaft zum Binnenmarktgesetz und von einzelnen Autoren vertretene Auffassung, wonach das Bundesgericht bei Beschwerden wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts die Auslegung des kantonalen Rechts ausnahmslos frei prüfe, ist unzutreffend und lässt sich den von diesen zitierten Entscheiden nicht entnehmen (BBl 1995 I 1275; u.a. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., S. 179, 192; ANDREAS AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, Basel 1984, Nr. 486; PETER GALLI/DANIEL LEHMANN/PETER RECHSTEINER, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, S. 180 f.; ATTILIO GADOLA, Rechtsschutz und andere Formen der Überwachung der Vorschriften über das öffentliche Beschaffungswesen, in: AJP 1996, S. 977; THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Das neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt, AJP 1995, S. 1589).
3. Das Binnenmarktgesetz ist am 1. Juli 1996 in Kraft getreten (Abs. 2 des Inkraftsetzungsbeschlusses; AS 1996 1742). Es sieht in Art. 11 ("Anpassung von Rechtsvorschriften") vor, dass Kantone und Gemeinden sowie andere Träger öffentlicher Aufgaben ihre Vorschriften innert zwei Jahren seit dem Inkrafttreten mit dem Gesetz in Einklang bringen und die erforderlichen organisatorischen Bestimmungen erlassen (Abs. 1). Aufgrund dieser Übergangsregelung fragt sich, ob die materiellen Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes vorliegend schon anwendbar sind.
a) In der Doktrin wird zum Teil die Auffassung vertreten, die zweijährige Übergangsfrist sei auch auf die Umsetzung der materiellen Bestimmungen des Gesetzes in das kantonale und kommunale Recht anzuwenden: Gegen kantonale und kommunale Vorschriften, die das Gesetz verletzen, sowie gegen deren Anwendung könne sich der Betroffene daher erst nach Ablauf der Übergangsfrist (gestützt auf das Binnenmarktgesetz) zur Wehr setzen. Hingegen könne er sich sofort ab Inkrafttreten des Gesetzes gegen Diskriminierungen wehren, die sich nicht aus dem geschriebenen Recht, sondern aus der Rechtspraxis ergäben (Grundsatz der binnenmarktgesetzkonformen Auslegung des kantonalen und kommunalen Rechts). Sodann würden die Grundsätze des Gesetzes mit dem Inkrafttreten auch für den Erlass von neuem kantonalem oder kommunalem Recht gelten (GALLI/LEHMANN/RECHSTEINER, a.a.O., S. 20).
b) Eine solche Lösung ist indessen nicht praktikabel, da im Einzelfall nicht zum vornherein feststeht, ob die Rechtsanwendung durch die kantonalen Behörden einer gesetzeskonformen Auslegung zugänglich ist oder ob die kantonale (oder kommunale) Norm als solche gegen das Binnenmarktgesetz verstösst. Sie würde im übrigen dazu führen, dass während der Übergangsfrist die Rüge, das Binnenmarktgesetz sei verletzt, um so weniger erhoben werden könnte, je weiter die angewandten kantonalen oder kommunalen Bestimmungen von dessen Vorschriften abweichen; das wäre indessen sinnwidrig.
c) Gemäss der bundesrätlichen Botschaft soll die in Art. 12 des Entwurfs (Art. 11 BGBM) vorgesehene Anpassungsfrist sicherstellen, dass die Grundsätze des Erlasses auch in den Rechtsordnungen der Kantone und Gemeinden in einem angemessenen Zeitraum umgesetzt und bestehende Divergenzen beseitigt werden. Da die grosse Mehrheit der Diskriminierungen in Kantonen und Gemeinden nicht im geschriebenen Recht, sondern vielmehr in der Rechtsanwendung auszumachen seien und demnach nur wenige Änderungen im kantonalen und kommunalen Gesetzesrecht vorgenommen werden müssten, rechtfertige sich die vergleichsweise kurze Anpassungsfrist von zwei Jahren. Im Unterschied zu Art. 12 seien die Verpflichtungen gemäss Art. 2 Abs. 2 (betreffend freien Zugang zum Markt) und Art. 5 Abs. 1 (betreffend diskriminierungsfreien Zugang zu öffentlichen Beschaffungen) allgemeiner und würden sich auch auf Verfügungen und das künftige Recht beziehen. Die materiellen Grundsätze des Gesetzes würden "insofern" bereits mit der Inkraftsetzung des Erlasses wirksam (BBl 1995 I 1276 f.).
Nach diesen Ausführungen gilt die zweijährige Anpassungsfrist jedenfalls für die materiellen "Grundsätze" des Gesetzes nicht. Dem entspricht, dass der Bundesrat das Binnenmarktgesetz auf den 1. Juli 1996 generell in Kraft gesetzt hat. Eine Ausnahme ist einzig für Art. 9 Absätze 1-3 (Rechtsschutz) vorgesehen, die in bezug auf Art. 5 (öffentliche Beschaffungen) erst am 1. Juli 1998 in Kraft treten sollen (Abs. 3 des Inkraftsetzungsbeschlusses). Würden die materiellen Grundsätze erst nach einer Übergangsfrist von zwei Jahren Wirkung entfalten, käme der Inkraftsetzung des Gesetzes keine Bedeutung mehr zu. Auch aus den Materialien geht freilich nicht hinreichend klar hervor, wie es sich mit den übrigen materiellen Bestimmungen verhält.
d) Ein vernünftiger Sinn lässt sich Art. 11 Abs. 1 BGBM nur abgewinnen, wenn angenommen wird, die zweijährige Übergangsfrist bewirke keinen Aufschub der Anwendung des Gesetzes, so dass dessen materielle Bestimmungen bereits mit dem Inkrafttreten voll wirksam werden (so COTTIER/WAGNER, a.a.O., S. 1590; ferner GADOLA, a.a.O., S. 977). Dieses Ergebnis stimmt mit der Zielrichtung des Gesetzes überein, für das nach Auffassung des Bundesrats ein "Handlungsbedarf" ausgewiesen war (vgl. BBl 1995 I 1214, 1277 ff.). Der Übergangsfrist kommt damit nur für die Anpassung der organisatorischen Vorschriften praktische Bedeutung zu (vgl. etwa Art. 9 Abs. 2 BGBM: Schaffung verwaltungsunabhängiger Beschwerdeinstanzen). Die Verpflichtung von Kantonen und Gemeinden, ebenfalls ihre materiellen Vorschriften mit dem Binnenmarktgesetz in Einklang zu bringen, hat hingegen nur den Charakter einer Ordnungsvorschrift.
Sowohl das Obergericht des Kantons Bern als auch der Beschwerdeführer sind zu Recht (stillschweigend) davon ausgegangen, dass die materiellen Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes auf den vorliegenden Fall bereits anwendbar sind.
4. a) Das Binnenmarktgesetz will gewährleisten, dass Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zugang zum Markt haben (Art. 1 Abs. 1). Jede Person hat das Recht, Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbstätigkeit im Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung oder ihres Sitzes zulässig ist (Art. 2 Abs. 1). Das Anbieten von Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen richtet sich nach den Vorschriften des Kantons oder der Gemeinde der Niederlassung oder des Sitzes des Anbieters (Art. 2 Abs. 3 erster Satz). Gemäss Art. 3 Abs. 1 darf für ortsfremde Anbieter der freie Zugang zum Markt nur dann nach Massgabe der Vorschriften des Bestimmungsortes eingeschränkt werden, wenn diese Beschränkungen gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten (lit. a), zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich (lit. b) und verhältnismässig (lit. c) sind. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (COTTIER/WAGNER, a.a.O., S. 1586). Beschränkungen dürfen in keinem Fall ein verdecktes Handelshemmnis zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen beinhalten (Art. 3 Abs. 4). Kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit gelten auf dem gesamten Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht Beschränkungen nach Art. 3 unterliegen (Art. 4 Abs. 1).
Entgegen der Auffassung des Obergerichts besteht kein Grund zur Annahme, dass diese Grundsätze bei der Ausübung wissenschaftlicher Berufe nur beschränkt Geltung hätten. Vielmehr haben die Kantone insbesondere den in Art. 3 Abs. 1 BGBM festgelegten Mindeststandard auch bei der Zulassung ausserkantonaler Anwälte einzuhalten (Rolf P. Jetzer/Gaudenz G. Zindel/Salvatore Petralia, Freizügigkeit der Rechtsanwälte in der EU unter Berücksichtigung der Entwicklungen in der Schweiz, in: SJZ 93 (1997) S. 174).
b) Der Beschwerdeführer verfügt über das Zürcher Anwaltspatent. Er ist im Kanton Zürich niedergelassen und übt in diesem Kanton den Anwaltsberuf aus. Grundsätzlich hat er damit das Recht, seine Dienstleistung auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten (Art. 2 Abs. 1 BGBM), und ist sein Fähigkeitsausweis von allen Kantonen anzuerkennen (Art. 4 Abs. 1 BGBM; vgl. auch DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, in: ZSR 115 (1996) II. Halbband, S. 421 ff., 438 ff.). Das Obergericht will ihn gestützt auf Art. 1 des Reglements zur Ausübung des Anwaltsberufs im Kanton Bern nur zulassen, falls er ein Leumundszeugnis sowie die Erklärung beibringt, dass er mit der Aushändigung aller seine Person betreffenden Akten und Auskünfte einverstanden sei und dass er Behörden und Privatpersonen von der Wahrung des Amts- oder Berufsgeheimnisses befreie. Selbst wenn diese Erfordernisse bloss formellen Charakter haben und leicht zu erfüllen sind, liegt darin doch eine Beschränkung des freien Zugangs zum Markt, die nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 BGBM zulässig ist.
c) Ein guter Leumund wird nach Art. 3 FG auch von den bernischen Fürsprechern verlangt. Diese Zugangsbeschränkung gilt also "gleichermassen auch für ortsansässige Personen" und liegt grundsätzlich im öffentlichen Interesse (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. a und b BGBM). Gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. c BGBM muss die Massnahme aber überdies verhältnismässig sein. Verhältnismässig im Sinne des Gesetzes sind nach Art. 3 Abs. 3 BGBM Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt insbesondere, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt wird (lit. a) und wenn die Nachweise und Sicherheiten berücksichtigt werden, welche der Anbieter bereits am Herkunftsort erbracht hat (lit. b). Diese Voraussetzungen erfüllt nun die Anforderung, dass ein auswärtiger Anwalt für die Berufsausübung im Kanton Bern ein Leumundszeugnis beizubringen hat, nicht:
Das Recht zur Ausübung des Anwaltsberufs wird in den Kantonen regelmässig an einen guten Leumund bzw. an das Erfordernis der Ehrenhaftigkeit und Vertrauenswürdigkeit geknüpft (FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zürich 1986, S. 72; vgl. auch BGE 119 Ia 374 E. 2b S. 376, mit Hinweisen). Es darf angenommen werden, dass sich die entsprechenden kantonalen Anforderungen nicht wesentlich unterscheiden (vgl. in diesem Zusammenhang auch BGE 122 I 109 E. 3d S. 114 f.). Der Beschwerdeführer hat den Nachweis erbracht, dass er seit dem 25. Juni 1986 das zürcherische Fähigkeitszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf besitzt und dass gegen ihn im Kanton Zürich keine Disziplinarstrafen ausgesprochen wurden. Damit steht fest, dass er den in diesem Kanton geltenden Anforderungen an die Vertrauenswürdigkeit genügt, die nach dem Gesagten mit den bernischen Anforderungen vergleichbar sind. Die Schutzwirkung, die der Kanton Bern mit der Vorlegung eines Leumundszeugnisses anstrebt, wird insofern bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt. Ein Abweichen vom Grundsatz, wonach diese Vorschriften gemäss der allgemeinen Regel des Art. 2 BGBM auch für die ausserkantonale Tätigkeit des Anwalts massgebend sind, rechtfertigt sich gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a und lit. b BGBM unter den gegebenen Umständen nicht (DREYER, a.a.O., S. 424).
d) Soweit das bernische Recht die Zulassung ausserkantonaler Anwälte von der Einreichung eines Leumundszeugnisses abhängig macht, ist es wie aufgezeigt mit dem Binnenmarktgesetz nicht vereinbar und verletzt damit den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Das gleiche gilt grundsätzlich für das im angefochtenen Entscheid zusätzlich erwähnte, im kantonalen Gesetz und Reglement jedoch nicht ausdrücklich aufgeführte Erfordernis, dass ein Auszug aus dem Strafregister einzureichen ist. Damit ist nicht gesagt, dass die Kantone mit dem Inkrafttreten des Binnenmarktgesetzes überhaupt nicht mehr befugt wären, das Verhalten der auf ihrem Gebiet tätigen auswärtigen Anwälte selbständig zu beurteilen. Insbesondere ist es ihnen weiterhin erlaubt, gegenüber ausserkantonalen Anwälten unabhängig von allfälligen Massnahmen des Domizilkantons Disziplinarstrafen auszufällen oder ihnen die Bewilligung zur Ausübung der Anwaltstätigkeit auf dem eigenen Kantonsgebiet zu entziehen. Voraussetzung dafür ist aber, dass hinreichende konkrete Anhaltspunkte für ein derartiges Vorgehen vorliegen. Ist dies wie hier nicht der Fall, gilt die Vermutung, dass ein im Domizilkanton zugelassener Anwalt auch die Anforderungen anderer Kantone an die Ehrenhaftigkeit und Vertrauenswürdigkeit erfüllt. Er ist daher dort ohne weitere Prüfung der persönlichen Voraussetzungen zur Ausübung des Anwaltsberufs zuzulassen. Ob er hierzu überhaupt einer förmlichen Bewilligung bedarf (vgl. dazu DREYER, a.a.O., S. 438 ff.), kann dahingestellt bleiben, da der Beschwerdeführer sinngemäss ein entsprechendes Gesuch gestellt hat.
e) Ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer den Anforderungen des Domizilkantons an die Vertrauenswürdigkeit genügt, und sind diese Anforderungen grundsätzlich für die Berufstätigkeit im Kanton Bern massgebend, ist es auch unverhältnismässig, von ihm die Abgabe einer Erklärung zu verlangen, wonach er mit der Aushändigung aller seine Person betreffenden Akten und Auskünfte an das Obergericht einverstanden sei und er Behörden und Privatpersonen von der Wahrung des Amts- oder Berufsgeheimnisses befreie. Ob eine derartige generelle Einverständniserklärung nicht schon an sich unverhältnismässig ist und einen unzulässigen Eingriff in verfassungs- und konventionsgeschützte Rechte darstellt, wie der Beschwerdeführer geltend macht, kann unter diesen Umständen offenbleiben.
Da sich die Beschwerde als begründet erweist, brauchen ferner die übrigen materiellen Rügen (betreffend Art. 31 BV sowie Art. 5 ÜbBest. BV) nicht weiter geprüft zu werden.
5. Der Beschwerdeführer beanstandet schliesslich, dass ihm Kosten auferlegt wurden. Er macht geltend, gemäss Art. 4 Abs. 2 BGBM sei das Bewilligungsverfahren kostenlos. Nach dieser Bestimmung hat "bei Beschränkungen nach Artikel 3 ... die betroffene Person Anspruch darauf, dass in einem einfachen, raschen und kostenlosen Verfahren geprüft wird, ob ihr aufgrund des Fähigkeitsausweises der freie Zugang zum Markt zu gewähren ist oder nicht".
Nach Auffassung des Obergerichts gilt die Kostenlosigkeit nur für Verfahren, in denen der Gesuchsteller Ergänzungen beizubringen habe, weil sein Fähigkeitsausweis nicht als hinreichend beurteilt werde. Im vorliegenden Fall gehe es aber nicht um die Anerkennung des Fähigkeitsausweises als solchen, sondern um die Prüfung der persönlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Anwaltsberufs. Diese Auslegung ist zwar mit dem zitierten Wortlaut der Bestimmung vereinbar; sie widerspricht aber Sinn und Zweck des Binnenmarktgesetzes: Dieses will im Interesse der Erleichterung der beruflichen Mobilität innerhalb der Schweiz (Art. 1 Abs. 2 lit. a BGBM) gewährleisten, dass Personen ihre Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen nach Massgabe der Vorschriften des Herkunftskantons auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anbieten können. Demgemäss gelten kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise auf dem ganzen Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht unter dem Gesichtspunkt von Art. 3 BGBM zulässigen Beschränkungen unterliegen (Art. 4 Abs. 1 BGBM). Es ist nicht einzusehen, weshalb das Verfahren zur Überprüfung solcher Beschränkungen nur dann kostenlos sein soll, wenn es um die beruflichen Fähigkeiten des Gesuchstellers im engern Sinn geht, nicht aber dann, wenn der Fähigkeitsausweis zwar anerkannt, der freie Zugang zum Markt aber aus andern Gründen beschränkt wird. Auch dabei handelt es sich um Marktzugangsschranken gemäss Art. 3 BGBM, die der Ausübung des Berufs, zu welcher der Fähigkeitsausweis grundsätzlich berechtigt, entgegenstehen. Der Zweck des Binnenmarktgesetzes würde nur unvollkommen verwirklicht, wenn ein Anbieter, der seine Leistungen in einem andern Kanton erbringen will, bei der Überprüfung solcher Zugangsbeschränkungen mit der Erhebung von Verfahrenskosten rechnen müsste. Unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise vom Grundsatz der Kostenlosigkeit abgewichen werden kann (in Betracht kommen etwa Fälle, da der Gesuchsteller rechtsmissbräuchlich handelt oder wegen mangelhafter Mitwirkung unnötige Kosten verursacht), ist hier nicht zu prüfen, da keine derartigen Umstände vorliegen. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt begründet. | de | Bewilligung zur Ausübung des Rechtsanwaltsberufs: Art. 2 ÜbBest. BV; Binnenmarktgesetz (BGBM). Die Rüge, Vorschriften des kantonalen Rechts betreffend die Zulassung ausserkantonaler Anwälte seien mit dem Binnenmarktgesetz nicht vereinbar, ist mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend zu machen (E. 1).
Kognition des Bundesgerichts bei Beschwerden wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (E. 2).
Die materiellen Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes sind mit dessen Inkrafttreten (am 1. Juli 1996) voll wirksam geworden; die zweijährige Anpassungsfrist gilt für sie nicht (E. 3).
Der Anwalt, der die Anforderungen an die Ehrenhaftigkeit und Vertrauenswürdigkeit im Domizilkanton erfüllt, ist nach den Garantien des Binnenmarktgesetzes grundsätzlich ohne weitere Prüfung der persönlichen Voraussetzungen auch in den andern Kantonen zur Ausübung des Anwaltsberufs zuzulassen (E. 4).
Das Verfahren zur Überprüfung von Marktzugangsschranken gemäss Art. 3 BGBM ist in der Regel kostenlos (E. 5). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-313%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,571 | 123 I 313 | 123 I 313
Sachverhalt ab Seite 314
Der im Kanton Zürich praktizierende Rechtsanwalt Christoph Häberli stellte am 26. Juli 1996 beim Obergericht des Kantons Bern ein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung. Dabei berief er sich auf Art. 5 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung sowie auf Art. 4 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02). Seinem Gesuch legte er das zürcherische Fähigkeitszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf (1986) sowie Berufsausübungsbewilligungen mehrerer anderer Kantone bei. Am 21. August 1996 reichte er ein aktuelles Zeugnis des Obergerichts des Kantons Zürich nach, worin dieses bestätigt, dass er nach wie vor im Besitz des zürcherischen Fähigkeitsausweises für den Rechtsanwaltsberuf ist und bisher keine Disziplinarstrafen gegen ihn ausgefällt wurden. Gleichzeitig teilte er dem Obergericht mit, er gehe davon aus, damit alle notwendigen Unterlagen für die nachgesuchte Bewilligung sowie für die Aufnahme in die entsprechenden Register eingereicht zu haben. Die zusätzlichen Erfordernisse gemäss bernischer Rechtspraxis (Leumundszeugnis, Auszug aus dem Zentralstrafregister, Befreiung Dritter vom Amts- oder Berufsgeheimnis) betrachte er als unverhältnismässig.
Das Obergericht wies das Gesuch am 19. September 1996 "zur Zeit" ab, soweit es darauf eintrat. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 400.-- auferlegte es dem Gesuchsteller.
Christoph Häberli hat hiergegen am 23. Oktober 1996 staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er beantragt, den obergerichtlichen Entscheid aufzuheben, und rügt eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV), des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV), der Freizügigkeitsgarantie für wissenschaftliche Berufe (Art. 5 ÜbBest. BV) sowie des allgemeinen Verfassungsgrundsatzes der Verhältnismässigkeit.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur gegen kantonale Erlasse oder Verfügungen zulässig (Art. 84 Abs. 1 OG) und kann nach dem Grundsatz der absoluten Subsidiarität nur erhoben werden, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, sind grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Vorerst ist deshalb zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss des Obergerichts seine Grundlage im kantonalen Recht oder im öffentlichen Recht des Bundes hat.
b) Das bernische Gesetz vom 6. Februar 1984 über die Fürsprecher (FG) regelt die Voraussetzungen der Prozessvertretung und der Erteilung der Berufsausübungsbewilligung: Zur Vertretung vor bernischen Zivil- und Strafgerichten sowie vor Verwaltungsjustizbehörden ist berechtigt, wer das bernische Fürsprecherpatent besitzt oder im Kanton Bern zur Ausübung des Anwaltsberufs zugelassen ist (Art. 2 Abs. 1). Die Berufsausübungsbewilligung wird einem Schweizerbürger erteilt, der gut beleumdet und handlungsfähig ist, mit einem ausserkantonalen Fähigkeitsausweis die berufliche Eignung nachweist und in seiner bisherigen Tätigkeit als Anwalt weder erheblich noch wiederholt diszipliniert worden ist; Disziplinarmassnahmen, die mehr als zehn Jahre zurückliegen, fallen ausser Betracht (Art. 7). Die Urkunden, die der ausserkantonale Anwalt beizubringen hat, sind in Art. 1 des Reglements vom 27. August 1985 betreffend die Zulassung ausserkantonaler Anwälte (im folgenden: Reglement) genannt. Der angefochtene Entscheid stützt sich auf diese Bestimmungen und beruht somit insoweit auf kantonalem Recht.
Im Bewilligungsverfahren war allerdings vor allem streitig, ob die erwähnten kantonalrechtlichen Anforderungen mit dem Binnenmarktgesetz vereinbar seien, und der angefochtene Entscheid setzt sich hauptsächlich hiermit auseinander. Das ändert indessen nichts an der kantonalrechtlichen Verfügungsgrundlage. Wird geltend gemacht, die (selbständigen) Vorschriften des kantonalen Rechts betreffend die Zulassung ausserkantonaler Anwälte seien mit dem Binnenmarktgesetz nicht vereinbar, steht schon nach den allgemeinen Regeln allein die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) zur Verfügung (vgl. BGE 122 II 241 E. 2a S. 243 f.; BGE 117 Ib 399 E. 1a S. 400 f.; BGE 116 Ia 264 E. 2b S. 266 f., je mit Hinweisen). Im übrigen sieht Art. 9 Abs. 2 BGBM als Rechtsmittel gegen Verfügungen betreffend Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt ausdrücklich die staatsrechtliche Beschwerde vor (vgl. dazu AB 1995 S 936 f., Votum Zimmerli).
2. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene Entscheid widerspreche Art. 2 BGBM (freier Marktzugang) und Art. 4 BGBM (Anerkennung von Fähigkeitsausweisen), soweit er vorliegend und generell am Erfordernis eines Leumundszeugnisses, eines Zentralstrafregisterauszugs sowie einer Einverständnis- bzw. Entbindungserklärung gemäss Art. 1 Ziff. 4 des Reglements festhalte. Für diese Auflagen gebe es keine überwiegenden öffentlichen Interessen. Zudem seien sie nicht verhältnismässig im Sinne von Art. 3 Abs. 3 lit. a BGBM, weil die angestrebte Schutzwirkung bereits durch die Vorschriften des Herkunftsorts erzielt werde. Schliesslich sei durch die "ungerechtfertigte Kostenauflage" Art. 4 Abs. 2 BGBM "tangiert", der ein kostenloses Verfahren vorsehe. Der angefochtene Entscheid und die betreffenden kantonalbernischen Bestimmungen verstiessen somit gegen Art. 2 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung.
b) Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln. Der so umschriebene Grundsatz regelt zwar das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen; er hat aber auch unmittelbare Auswirkungen auf die Rechtsstellung des einzelnen und ist insofern als verfassungsmässiges Individualrecht anerkannt (BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456, mit Hinweisen).
Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV gerügt, prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 122 I 18 E. 2b/aa S. 20 f. und 81 E. 2a S. 84, je mit Hinweisen). Es hebt im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle angefochtene kantonale Bestimmungen nur auf, wenn sie sich jeder haltbaren Auslegung, die bundesrechtskonform ist, entziehen (vgl. BGE 122 I 343 E. 3a S. 345, mit Hinweisen). Ist dagegen die Vereinbarkeit einer kantonalen Bestimmung mit dem Bundesrecht, wie hier, bloss vorfrageweise zu prüfen (konkrete Normenkontrolle), so ist bezüglich der Kognition zu unterscheiden: Die Auslegung der streitigen kantonalen Norm bzw. deren Anwendung durch die kantonalen Behörden prüft das Bundesgericht grundsätzlich unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür; eine darüber hinaus gehende Kontrolle findet nur statt, wenn ein schwerer Eingriff in ein spezielles Grundrecht vorliegt (vgl. etwa zur Handels- und Gewerbefreiheit: BGE 121 I 326 E. 2b S. 329, mit Hinweisen). Frei prüft das Bundesgericht alsdann, wie eingangs erwähnt, ob die willkürfrei ausgelegte streitige kantonale Vorschrift mit dem einschlägigen Bundesrecht vereinbar ist. Die in der bundesrätlichen Botschaft zum Binnenmarktgesetz und von einzelnen Autoren vertretene Auffassung, wonach das Bundesgericht bei Beschwerden wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts die Auslegung des kantonalen Rechts ausnahmslos frei prüfe, ist unzutreffend und lässt sich den von diesen zitierten Entscheiden nicht entnehmen (BBl 1995 I 1275; u.a. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., S. 179, 192; ANDREAS AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, Basel 1984, Nr. 486; PETER GALLI/DANIEL LEHMANN/PETER RECHSTEINER, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, S. 180 f.; ATTILIO GADOLA, Rechtsschutz und andere Formen der Überwachung der Vorschriften über das öffentliche Beschaffungswesen, in: AJP 1996, S. 977; THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Das neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt, AJP 1995, S. 1589).
3. Das Binnenmarktgesetz ist am 1. Juli 1996 in Kraft getreten (Abs. 2 des Inkraftsetzungsbeschlusses; AS 1996 1742). Es sieht in Art. 11 ("Anpassung von Rechtsvorschriften") vor, dass Kantone und Gemeinden sowie andere Träger öffentlicher Aufgaben ihre Vorschriften innert zwei Jahren seit dem Inkrafttreten mit dem Gesetz in Einklang bringen und die erforderlichen organisatorischen Bestimmungen erlassen (Abs. 1). Aufgrund dieser Übergangsregelung fragt sich, ob die materiellen Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes vorliegend schon anwendbar sind.
a) In der Doktrin wird zum Teil die Auffassung vertreten, die zweijährige Übergangsfrist sei auch auf die Umsetzung der materiellen Bestimmungen des Gesetzes in das kantonale und kommunale Recht anzuwenden: Gegen kantonale und kommunale Vorschriften, die das Gesetz verletzen, sowie gegen deren Anwendung könne sich der Betroffene daher erst nach Ablauf der Übergangsfrist (gestützt auf das Binnenmarktgesetz) zur Wehr setzen. Hingegen könne er sich sofort ab Inkrafttreten des Gesetzes gegen Diskriminierungen wehren, die sich nicht aus dem geschriebenen Recht, sondern aus der Rechtspraxis ergäben (Grundsatz der binnenmarktgesetzkonformen Auslegung des kantonalen und kommunalen Rechts). Sodann würden die Grundsätze des Gesetzes mit dem Inkrafttreten auch für den Erlass von neuem kantonalem oder kommunalem Recht gelten (GALLI/LEHMANN/RECHSTEINER, a.a.O., S. 20).
b) Eine solche Lösung ist indessen nicht praktikabel, da im Einzelfall nicht zum vornherein feststeht, ob die Rechtsanwendung durch die kantonalen Behörden einer gesetzeskonformen Auslegung zugänglich ist oder ob die kantonale (oder kommunale) Norm als solche gegen das Binnenmarktgesetz verstösst. Sie würde im übrigen dazu führen, dass während der Übergangsfrist die Rüge, das Binnenmarktgesetz sei verletzt, um so weniger erhoben werden könnte, je weiter die angewandten kantonalen oder kommunalen Bestimmungen von dessen Vorschriften abweichen; das wäre indessen sinnwidrig.
c) Gemäss der bundesrätlichen Botschaft soll die in Art. 12 des Entwurfs (Art. 11 BGBM) vorgesehene Anpassungsfrist sicherstellen, dass die Grundsätze des Erlasses auch in den Rechtsordnungen der Kantone und Gemeinden in einem angemessenen Zeitraum umgesetzt und bestehende Divergenzen beseitigt werden. Da die grosse Mehrheit der Diskriminierungen in Kantonen und Gemeinden nicht im geschriebenen Recht, sondern vielmehr in der Rechtsanwendung auszumachen seien und demnach nur wenige Änderungen im kantonalen und kommunalen Gesetzesrecht vorgenommen werden müssten, rechtfertige sich die vergleichsweise kurze Anpassungsfrist von zwei Jahren. Im Unterschied zu Art. 12 seien die Verpflichtungen gemäss Art. 2 Abs. 2 (betreffend freien Zugang zum Markt) und Art. 5 Abs. 1 (betreffend diskriminierungsfreien Zugang zu öffentlichen Beschaffungen) allgemeiner und würden sich auch auf Verfügungen und das künftige Recht beziehen. Die materiellen Grundsätze des Gesetzes würden "insofern" bereits mit der Inkraftsetzung des Erlasses wirksam (BBl 1995 I 1276 f.).
Nach diesen Ausführungen gilt die zweijährige Anpassungsfrist jedenfalls für die materiellen "Grundsätze" des Gesetzes nicht. Dem entspricht, dass der Bundesrat das Binnenmarktgesetz auf den 1. Juli 1996 generell in Kraft gesetzt hat. Eine Ausnahme ist einzig für Art. 9 Absätze 1-3 (Rechtsschutz) vorgesehen, die in bezug auf Art. 5 (öffentliche Beschaffungen) erst am 1. Juli 1998 in Kraft treten sollen (Abs. 3 des Inkraftsetzungsbeschlusses). Würden die materiellen Grundsätze erst nach einer Übergangsfrist von zwei Jahren Wirkung entfalten, käme der Inkraftsetzung des Gesetzes keine Bedeutung mehr zu. Auch aus den Materialien geht freilich nicht hinreichend klar hervor, wie es sich mit den übrigen materiellen Bestimmungen verhält.
d) Ein vernünftiger Sinn lässt sich Art. 11 Abs. 1 BGBM nur abgewinnen, wenn angenommen wird, die zweijährige Übergangsfrist bewirke keinen Aufschub der Anwendung des Gesetzes, so dass dessen materielle Bestimmungen bereits mit dem Inkrafttreten voll wirksam werden (so COTTIER/WAGNER, a.a.O., S. 1590; ferner GADOLA, a.a.O., S. 977). Dieses Ergebnis stimmt mit der Zielrichtung des Gesetzes überein, für das nach Auffassung des Bundesrats ein "Handlungsbedarf" ausgewiesen war (vgl. BBl 1995 I 1214, 1277 ff.). Der Übergangsfrist kommt damit nur für die Anpassung der organisatorischen Vorschriften praktische Bedeutung zu (vgl. etwa Art. 9 Abs. 2 BGBM: Schaffung verwaltungsunabhängiger Beschwerdeinstanzen). Die Verpflichtung von Kantonen und Gemeinden, ebenfalls ihre materiellen Vorschriften mit dem Binnenmarktgesetz in Einklang zu bringen, hat hingegen nur den Charakter einer Ordnungsvorschrift.
Sowohl das Obergericht des Kantons Bern als auch der Beschwerdeführer sind zu Recht (stillschweigend) davon ausgegangen, dass die materiellen Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes auf den vorliegenden Fall bereits anwendbar sind.
4. a) Das Binnenmarktgesetz will gewährleisten, dass Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zugang zum Markt haben (Art. 1 Abs. 1). Jede Person hat das Recht, Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbstätigkeit im Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung oder ihres Sitzes zulässig ist (Art. 2 Abs. 1). Das Anbieten von Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen richtet sich nach den Vorschriften des Kantons oder der Gemeinde der Niederlassung oder des Sitzes des Anbieters (Art. 2 Abs. 3 erster Satz). Gemäss Art. 3 Abs. 1 darf für ortsfremde Anbieter der freie Zugang zum Markt nur dann nach Massgabe der Vorschriften des Bestimmungsortes eingeschränkt werden, wenn diese Beschränkungen gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten (lit. a), zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich (lit. b) und verhältnismässig (lit. c) sind. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (COTTIER/WAGNER, a.a.O., S. 1586). Beschränkungen dürfen in keinem Fall ein verdecktes Handelshemmnis zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen beinhalten (Art. 3 Abs. 4). Kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit gelten auf dem gesamten Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht Beschränkungen nach Art. 3 unterliegen (Art. 4 Abs. 1).
Entgegen der Auffassung des Obergerichts besteht kein Grund zur Annahme, dass diese Grundsätze bei der Ausübung wissenschaftlicher Berufe nur beschränkt Geltung hätten. Vielmehr haben die Kantone insbesondere den in Art. 3 Abs. 1 BGBM festgelegten Mindeststandard auch bei der Zulassung ausserkantonaler Anwälte einzuhalten (Rolf P. Jetzer/Gaudenz G. Zindel/Salvatore Petralia, Freizügigkeit der Rechtsanwälte in der EU unter Berücksichtigung der Entwicklungen in der Schweiz, in: SJZ 93 (1997) S. 174).
b) Der Beschwerdeführer verfügt über das Zürcher Anwaltspatent. Er ist im Kanton Zürich niedergelassen und übt in diesem Kanton den Anwaltsberuf aus. Grundsätzlich hat er damit das Recht, seine Dienstleistung auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten (Art. 2 Abs. 1 BGBM), und ist sein Fähigkeitsausweis von allen Kantonen anzuerkennen (Art. 4 Abs. 1 BGBM; vgl. auch DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, in: ZSR 115 (1996) II. Halbband, S. 421 ff., 438 ff.). Das Obergericht will ihn gestützt auf Art. 1 des Reglements zur Ausübung des Anwaltsberufs im Kanton Bern nur zulassen, falls er ein Leumundszeugnis sowie die Erklärung beibringt, dass er mit der Aushändigung aller seine Person betreffenden Akten und Auskünfte einverstanden sei und dass er Behörden und Privatpersonen von der Wahrung des Amts- oder Berufsgeheimnisses befreie. Selbst wenn diese Erfordernisse bloss formellen Charakter haben und leicht zu erfüllen sind, liegt darin doch eine Beschränkung des freien Zugangs zum Markt, die nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 BGBM zulässig ist.
c) Ein guter Leumund wird nach Art. 3 FG auch von den bernischen Fürsprechern verlangt. Diese Zugangsbeschränkung gilt also "gleichermassen auch für ortsansässige Personen" und liegt grundsätzlich im öffentlichen Interesse (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. a und b BGBM). Gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. c BGBM muss die Massnahme aber überdies verhältnismässig sein. Verhältnismässig im Sinne des Gesetzes sind nach Art. 3 Abs. 3 BGBM Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt insbesondere, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt wird (lit. a) und wenn die Nachweise und Sicherheiten berücksichtigt werden, welche der Anbieter bereits am Herkunftsort erbracht hat (lit. b). Diese Voraussetzungen erfüllt nun die Anforderung, dass ein auswärtiger Anwalt für die Berufsausübung im Kanton Bern ein Leumundszeugnis beizubringen hat, nicht:
Das Recht zur Ausübung des Anwaltsberufs wird in den Kantonen regelmässig an einen guten Leumund bzw. an das Erfordernis der Ehrenhaftigkeit und Vertrauenswürdigkeit geknüpft (FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zürich 1986, S. 72; vgl. auch BGE 119 Ia 374 E. 2b S. 376, mit Hinweisen). Es darf angenommen werden, dass sich die entsprechenden kantonalen Anforderungen nicht wesentlich unterscheiden (vgl. in diesem Zusammenhang auch BGE 122 I 109 E. 3d S. 114 f.). Der Beschwerdeführer hat den Nachweis erbracht, dass er seit dem 25. Juni 1986 das zürcherische Fähigkeitszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf besitzt und dass gegen ihn im Kanton Zürich keine Disziplinarstrafen ausgesprochen wurden. Damit steht fest, dass er den in diesem Kanton geltenden Anforderungen an die Vertrauenswürdigkeit genügt, die nach dem Gesagten mit den bernischen Anforderungen vergleichbar sind. Die Schutzwirkung, die der Kanton Bern mit der Vorlegung eines Leumundszeugnisses anstrebt, wird insofern bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt. Ein Abweichen vom Grundsatz, wonach diese Vorschriften gemäss der allgemeinen Regel des Art. 2 BGBM auch für die ausserkantonale Tätigkeit des Anwalts massgebend sind, rechtfertigt sich gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a und lit. b BGBM unter den gegebenen Umständen nicht (DREYER, a.a.O., S. 424).
d) Soweit das bernische Recht die Zulassung ausserkantonaler Anwälte von der Einreichung eines Leumundszeugnisses abhängig macht, ist es wie aufgezeigt mit dem Binnenmarktgesetz nicht vereinbar und verletzt damit den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Das gleiche gilt grundsätzlich für das im angefochtenen Entscheid zusätzlich erwähnte, im kantonalen Gesetz und Reglement jedoch nicht ausdrücklich aufgeführte Erfordernis, dass ein Auszug aus dem Strafregister einzureichen ist. Damit ist nicht gesagt, dass die Kantone mit dem Inkrafttreten des Binnenmarktgesetzes überhaupt nicht mehr befugt wären, das Verhalten der auf ihrem Gebiet tätigen auswärtigen Anwälte selbständig zu beurteilen. Insbesondere ist es ihnen weiterhin erlaubt, gegenüber ausserkantonalen Anwälten unabhängig von allfälligen Massnahmen des Domizilkantons Disziplinarstrafen auszufällen oder ihnen die Bewilligung zur Ausübung der Anwaltstätigkeit auf dem eigenen Kantonsgebiet zu entziehen. Voraussetzung dafür ist aber, dass hinreichende konkrete Anhaltspunkte für ein derartiges Vorgehen vorliegen. Ist dies wie hier nicht der Fall, gilt die Vermutung, dass ein im Domizilkanton zugelassener Anwalt auch die Anforderungen anderer Kantone an die Ehrenhaftigkeit und Vertrauenswürdigkeit erfüllt. Er ist daher dort ohne weitere Prüfung der persönlichen Voraussetzungen zur Ausübung des Anwaltsberufs zuzulassen. Ob er hierzu überhaupt einer förmlichen Bewilligung bedarf (vgl. dazu DREYER, a.a.O., S. 438 ff.), kann dahingestellt bleiben, da der Beschwerdeführer sinngemäss ein entsprechendes Gesuch gestellt hat.
e) Ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer den Anforderungen des Domizilkantons an die Vertrauenswürdigkeit genügt, und sind diese Anforderungen grundsätzlich für die Berufstätigkeit im Kanton Bern massgebend, ist es auch unverhältnismässig, von ihm die Abgabe einer Erklärung zu verlangen, wonach er mit der Aushändigung aller seine Person betreffenden Akten und Auskünfte an das Obergericht einverstanden sei und er Behörden und Privatpersonen von der Wahrung des Amts- oder Berufsgeheimnisses befreie. Ob eine derartige generelle Einverständniserklärung nicht schon an sich unverhältnismässig ist und einen unzulässigen Eingriff in verfassungs- und konventionsgeschützte Rechte darstellt, wie der Beschwerdeführer geltend macht, kann unter diesen Umständen offenbleiben.
Da sich die Beschwerde als begründet erweist, brauchen ferner die übrigen materiellen Rügen (betreffend Art. 31 BV sowie Art. 5 ÜbBest. BV) nicht weiter geprüft zu werden.
5. Der Beschwerdeführer beanstandet schliesslich, dass ihm Kosten auferlegt wurden. Er macht geltend, gemäss Art. 4 Abs. 2 BGBM sei das Bewilligungsverfahren kostenlos. Nach dieser Bestimmung hat "bei Beschränkungen nach Artikel 3 ... die betroffene Person Anspruch darauf, dass in einem einfachen, raschen und kostenlosen Verfahren geprüft wird, ob ihr aufgrund des Fähigkeitsausweises der freie Zugang zum Markt zu gewähren ist oder nicht".
Nach Auffassung des Obergerichts gilt die Kostenlosigkeit nur für Verfahren, in denen der Gesuchsteller Ergänzungen beizubringen habe, weil sein Fähigkeitsausweis nicht als hinreichend beurteilt werde. Im vorliegenden Fall gehe es aber nicht um die Anerkennung des Fähigkeitsausweises als solchen, sondern um die Prüfung der persönlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Anwaltsberufs. Diese Auslegung ist zwar mit dem zitierten Wortlaut der Bestimmung vereinbar; sie widerspricht aber Sinn und Zweck des Binnenmarktgesetzes: Dieses will im Interesse der Erleichterung der beruflichen Mobilität innerhalb der Schweiz (Art. 1 Abs. 2 lit. a BGBM) gewährleisten, dass Personen ihre Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen nach Massgabe der Vorschriften des Herkunftskantons auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anbieten können. Demgemäss gelten kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise auf dem ganzen Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht unter dem Gesichtspunkt von Art. 3 BGBM zulässigen Beschränkungen unterliegen (Art. 4 Abs. 1 BGBM). Es ist nicht einzusehen, weshalb das Verfahren zur Überprüfung solcher Beschränkungen nur dann kostenlos sein soll, wenn es um die beruflichen Fähigkeiten des Gesuchstellers im engern Sinn geht, nicht aber dann, wenn der Fähigkeitsausweis zwar anerkannt, der freie Zugang zum Markt aber aus andern Gründen beschränkt wird. Auch dabei handelt es sich um Marktzugangsschranken gemäss Art. 3 BGBM, die der Ausübung des Berufs, zu welcher der Fähigkeitsausweis grundsätzlich berechtigt, entgegenstehen. Der Zweck des Binnenmarktgesetzes würde nur unvollkommen verwirklicht, wenn ein Anbieter, der seine Leistungen in einem andern Kanton erbringen will, bei der Überprüfung solcher Zugangsbeschränkungen mit der Erhebung von Verfahrenskosten rechnen müsste. Unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise vom Grundsatz der Kostenlosigkeit abgewichen werden kann (in Betracht kommen etwa Fälle, da der Gesuchsteller rechtsmissbräuchlich handelt oder wegen mangelhafter Mitwirkung unnötige Kosten verursacht), ist hier nicht zu prüfen, da keine derartigen Umstände vorliegen. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt begründet. | de | Autorisation d'exercer la profession d'avocat: art. 2 Disp. trans. Cst.; loi fédérale sur le marche intérieur (LMI). Le grief selon lequel des dispositions cantonales concernant l'admission d'avocats extérieurs au canton ne sont pas compatibles avec la loi fédérale sur le marché intérieur doit être invoqué dans un recours de droit public (consid. 1).
Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral face aux recours pour violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral (consid. 2).
Les dispositions matérielles de la loi fédérale sur le marché intérieur sont pleinement en force dès l'entrée en vigueur de cette loi (1er juillet 1996); le délai d'adaptation de deux ans ne les concerne pas (consid. 3).
Selon les garanties découlant de la loi fédérale sur le marché intérieur, l'avocat qui satisfait aux exigences d'honorabilité et de crédibilité dans son canton de domicile doit être autorisé à exercer la profession d'avocat dans les autres cantons, en principe sans plus ample examen des conditions personnelles (consid. 4).
La procédure d'examen des restrictions à la liberté d'accès au marché selon l'art. 3 LMI est en principe gratuite (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-313%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,572 | 123 I 313 | 123 I 313
Sachverhalt ab Seite 314
Der im Kanton Zürich praktizierende Rechtsanwalt Christoph Häberli stellte am 26. Juli 1996 beim Obergericht des Kantons Bern ein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung. Dabei berief er sich auf Art. 5 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung sowie auf Art. 4 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02). Seinem Gesuch legte er das zürcherische Fähigkeitszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf (1986) sowie Berufsausübungsbewilligungen mehrerer anderer Kantone bei. Am 21. August 1996 reichte er ein aktuelles Zeugnis des Obergerichts des Kantons Zürich nach, worin dieses bestätigt, dass er nach wie vor im Besitz des zürcherischen Fähigkeitsausweises für den Rechtsanwaltsberuf ist und bisher keine Disziplinarstrafen gegen ihn ausgefällt wurden. Gleichzeitig teilte er dem Obergericht mit, er gehe davon aus, damit alle notwendigen Unterlagen für die nachgesuchte Bewilligung sowie für die Aufnahme in die entsprechenden Register eingereicht zu haben. Die zusätzlichen Erfordernisse gemäss bernischer Rechtspraxis (Leumundszeugnis, Auszug aus dem Zentralstrafregister, Befreiung Dritter vom Amts- oder Berufsgeheimnis) betrachte er als unverhältnismässig.
Das Obergericht wies das Gesuch am 19. September 1996 "zur Zeit" ab, soweit es darauf eintrat. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 400.-- auferlegte es dem Gesuchsteller.
Christoph Häberli hat hiergegen am 23. Oktober 1996 staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er beantragt, den obergerichtlichen Entscheid aufzuheben, und rügt eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV), des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV), der Freizügigkeitsgarantie für wissenschaftliche Berufe (Art. 5 ÜbBest. BV) sowie des allgemeinen Verfassungsgrundsatzes der Verhältnismässigkeit.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur gegen kantonale Erlasse oder Verfügungen zulässig (Art. 84 Abs. 1 OG) und kann nach dem Grundsatz der absoluten Subsidiarität nur erhoben werden, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, sind grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Vorerst ist deshalb zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss des Obergerichts seine Grundlage im kantonalen Recht oder im öffentlichen Recht des Bundes hat.
b) Das bernische Gesetz vom 6. Februar 1984 über die Fürsprecher (FG) regelt die Voraussetzungen der Prozessvertretung und der Erteilung der Berufsausübungsbewilligung: Zur Vertretung vor bernischen Zivil- und Strafgerichten sowie vor Verwaltungsjustizbehörden ist berechtigt, wer das bernische Fürsprecherpatent besitzt oder im Kanton Bern zur Ausübung des Anwaltsberufs zugelassen ist (Art. 2 Abs. 1). Die Berufsausübungsbewilligung wird einem Schweizerbürger erteilt, der gut beleumdet und handlungsfähig ist, mit einem ausserkantonalen Fähigkeitsausweis die berufliche Eignung nachweist und in seiner bisherigen Tätigkeit als Anwalt weder erheblich noch wiederholt diszipliniert worden ist; Disziplinarmassnahmen, die mehr als zehn Jahre zurückliegen, fallen ausser Betracht (Art. 7). Die Urkunden, die der ausserkantonale Anwalt beizubringen hat, sind in Art. 1 des Reglements vom 27. August 1985 betreffend die Zulassung ausserkantonaler Anwälte (im folgenden: Reglement) genannt. Der angefochtene Entscheid stützt sich auf diese Bestimmungen und beruht somit insoweit auf kantonalem Recht.
Im Bewilligungsverfahren war allerdings vor allem streitig, ob die erwähnten kantonalrechtlichen Anforderungen mit dem Binnenmarktgesetz vereinbar seien, und der angefochtene Entscheid setzt sich hauptsächlich hiermit auseinander. Das ändert indessen nichts an der kantonalrechtlichen Verfügungsgrundlage. Wird geltend gemacht, die (selbständigen) Vorschriften des kantonalen Rechts betreffend die Zulassung ausserkantonaler Anwälte seien mit dem Binnenmarktgesetz nicht vereinbar, steht schon nach den allgemeinen Regeln allein die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) zur Verfügung (vgl. BGE 122 II 241 E. 2a S. 243 f.; BGE 117 Ib 399 E. 1a S. 400 f.; BGE 116 Ia 264 E. 2b S. 266 f., je mit Hinweisen). Im übrigen sieht Art. 9 Abs. 2 BGBM als Rechtsmittel gegen Verfügungen betreffend Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt ausdrücklich die staatsrechtliche Beschwerde vor (vgl. dazu AB 1995 S 936 f., Votum Zimmerli).
2. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene Entscheid widerspreche Art. 2 BGBM (freier Marktzugang) und Art. 4 BGBM (Anerkennung von Fähigkeitsausweisen), soweit er vorliegend und generell am Erfordernis eines Leumundszeugnisses, eines Zentralstrafregisterauszugs sowie einer Einverständnis- bzw. Entbindungserklärung gemäss Art. 1 Ziff. 4 des Reglements festhalte. Für diese Auflagen gebe es keine überwiegenden öffentlichen Interessen. Zudem seien sie nicht verhältnismässig im Sinne von Art. 3 Abs. 3 lit. a BGBM, weil die angestrebte Schutzwirkung bereits durch die Vorschriften des Herkunftsorts erzielt werde. Schliesslich sei durch die "ungerechtfertigte Kostenauflage" Art. 4 Abs. 2 BGBM "tangiert", der ein kostenloses Verfahren vorsehe. Der angefochtene Entscheid und die betreffenden kantonalbernischen Bestimmungen verstiessen somit gegen Art. 2 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung.
b) Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln. Der so umschriebene Grundsatz regelt zwar das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen; er hat aber auch unmittelbare Auswirkungen auf die Rechtsstellung des einzelnen und ist insofern als verfassungsmässiges Individualrecht anerkannt (BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456, mit Hinweisen).
Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV gerügt, prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 122 I 18 E. 2b/aa S. 20 f. und 81 E. 2a S. 84, je mit Hinweisen). Es hebt im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle angefochtene kantonale Bestimmungen nur auf, wenn sie sich jeder haltbaren Auslegung, die bundesrechtskonform ist, entziehen (vgl. BGE 122 I 343 E. 3a S. 345, mit Hinweisen). Ist dagegen die Vereinbarkeit einer kantonalen Bestimmung mit dem Bundesrecht, wie hier, bloss vorfrageweise zu prüfen (konkrete Normenkontrolle), so ist bezüglich der Kognition zu unterscheiden: Die Auslegung der streitigen kantonalen Norm bzw. deren Anwendung durch die kantonalen Behörden prüft das Bundesgericht grundsätzlich unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür; eine darüber hinaus gehende Kontrolle findet nur statt, wenn ein schwerer Eingriff in ein spezielles Grundrecht vorliegt (vgl. etwa zur Handels- und Gewerbefreiheit: BGE 121 I 326 E. 2b S. 329, mit Hinweisen). Frei prüft das Bundesgericht alsdann, wie eingangs erwähnt, ob die willkürfrei ausgelegte streitige kantonale Vorschrift mit dem einschlägigen Bundesrecht vereinbar ist. Die in der bundesrätlichen Botschaft zum Binnenmarktgesetz und von einzelnen Autoren vertretene Auffassung, wonach das Bundesgericht bei Beschwerden wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts die Auslegung des kantonalen Rechts ausnahmslos frei prüfe, ist unzutreffend und lässt sich den von diesen zitierten Entscheiden nicht entnehmen (BBl 1995 I 1275; u.a. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., S. 179, 192; ANDREAS AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, Basel 1984, Nr. 486; PETER GALLI/DANIEL LEHMANN/PETER RECHSTEINER, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, S. 180 f.; ATTILIO GADOLA, Rechtsschutz und andere Formen der Überwachung der Vorschriften über das öffentliche Beschaffungswesen, in: AJP 1996, S. 977; THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Das neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt, AJP 1995, S. 1589).
3. Das Binnenmarktgesetz ist am 1. Juli 1996 in Kraft getreten (Abs. 2 des Inkraftsetzungsbeschlusses; AS 1996 1742). Es sieht in Art. 11 ("Anpassung von Rechtsvorschriften") vor, dass Kantone und Gemeinden sowie andere Träger öffentlicher Aufgaben ihre Vorschriften innert zwei Jahren seit dem Inkrafttreten mit dem Gesetz in Einklang bringen und die erforderlichen organisatorischen Bestimmungen erlassen (Abs. 1). Aufgrund dieser Übergangsregelung fragt sich, ob die materiellen Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes vorliegend schon anwendbar sind.
a) In der Doktrin wird zum Teil die Auffassung vertreten, die zweijährige Übergangsfrist sei auch auf die Umsetzung der materiellen Bestimmungen des Gesetzes in das kantonale und kommunale Recht anzuwenden: Gegen kantonale und kommunale Vorschriften, die das Gesetz verletzen, sowie gegen deren Anwendung könne sich der Betroffene daher erst nach Ablauf der Übergangsfrist (gestützt auf das Binnenmarktgesetz) zur Wehr setzen. Hingegen könne er sich sofort ab Inkrafttreten des Gesetzes gegen Diskriminierungen wehren, die sich nicht aus dem geschriebenen Recht, sondern aus der Rechtspraxis ergäben (Grundsatz der binnenmarktgesetzkonformen Auslegung des kantonalen und kommunalen Rechts). Sodann würden die Grundsätze des Gesetzes mit dem Inkrafttreten auch für den Erlass von neuem kantonalem oder kommunalem Recht gelten (GALLI/LEHMANN/RECHSTEINER, a.a.O., S. 20).
b) Eine solche Lösung ist indessen nicht praktikabel, da im Einzelfall nicht zum vornherein feststeht, ob die Rechtsanwendung durch die kantonalen Behörden einer gesetzeskonformen Auslegung zugänglich ist oder ob die kantonale (oder kommunale) Norm als solche gegen das Binnenmarktgesetz verstösst. Sie würde im übrigen dazu führen, dass während der Übergangsfrist die Rüge, das Binnenmarktgesetz sei verletzt, um so weniger erhoben werden könnte, je weiter die angewandten kantonalen oder kommunalen Bestimmungen von dessen Vorschriften abweichen; das wäre indessen sinnwidrig.
c) Gemäss der bundesrätlichen Botschaft soll die in Art. 12 des Entwurfs (Art. 11 BGBM) vorgesehene Anpassungsfrist sicherstellen, dass die Grundsätze des Erlasses auch in den Rechtsordnungen der Kantone und Gemeinden in einem angemessenen Zeitraum umgesetzt und bestehende Divergenzen beseitigt werden. Da die grosse Mehrheit der Diskriminierungen in Kantonen und Gemeinden nicht im geschriebenen Recht, sondern vielmehr in der Rechtsanwendung auszumachen seien und demnach nur wenige Änderungen im kantonalen und kommunalen Gesetzesrecht vorgenommen werden müssten, rechtfertige sich die vergleichsweise kurze Anpassungsfrist von zwei Jahren. Im Unterschied zu Art. 12 seien die Verpflichtungen gemäss Art. 2 Abs. 2 (betreffend freien Zugang zum Markt) und Art. 5 Abs. 1 (betreffend diskriminierungsfreien Zugang zu öffentlichen Beschaffungen) allgemeiner und würden sich auch auf Verfügungen und das künftige Recht beziehen. Die materiellen Grundsätze des Gesetzes würden "insofern" bereits mit der Inkraftsetzung des Erlasses wirksam (BBl 1995 I 1276 f.).
Nach diesen Ausführungen gilt die zweijährige Anpassungsfrist jedenfalls für die materiellen "Grundsätze" des Gesetzes nicht. Dem entspricht, dass der Bundesrat das Binnenmarktgesetz auf den 1. Juli 1996 generell in Kraft gesetzt hat. Eine Ausnahme ist einzig für Art. 9 Absätze 1-3 (Rechtsschutz) vorgesehen, die in bezug auf Art. 5 (öffentliche Beschaffungen) erst am 1. Juli 1998 in Kraft treten sollen (Abs. 3 des Inkraftsetzungsbeschlusses). Würden die materiellen Grundsätze erst nach einer Übergangsfrist von zwei Jahren Wirkung entfalten, käme der Inkraftsetzung des Gesetzes keine Bedeutung mehr zu. Auch aus den Materialien geht freilich nicht hinreichend klar hervor, wie es sich mit den übrigen materiellen Bestimmungen verhält.
d) Ein vernünftiger Sinn lässt sich Art. 11 Abs. 1 BGBM nur abgewinnen, wenn angenommen wird, die zweijährige Übergangsfrist bewirke keinen Aufschub der Anwendung des Gesetzes, so dass dessen materielle Bestimmungen bereits mit dem Inkrafttreten voll wirksam werden (so COTTIER/WAGNER, a.a.O., S. 1590; ferner GADOLA, a.a.O., S. 977). Dieses Ergebnis stimmt mit der Zielrichtung des Gesetzes überein, für das nach Auffassung des Bundesrats ein "Handlungsbedarf" ausgewiesen war (vgl. BBl 1995 I 1214, 1277 ff.). Der Übergangsfrist kommt damit nur für die Anpassung der organisatorischen Vorschriften praktische Bedeutung zu (vgl. etwa Art. 9 Abs. 2 BGBM: Schaffung verwaltungsunabhängiger Beschwerdeinstanzen). Die Verpflichtung von Kantonen und Gemeinden, ebenfalls ihre materiellen Vorschriften mit dem Binnenmarktgesetz in Einklang zu bringen, hat hingegen nur den Charakter einer Ordnungsvorschrift.
Sowohl das Obergericht des Kantons Bern als auch der Beschwerdeführer sind zu Recht (stillschweigend) davon ausgegangen, dass die materiellen Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes auf den vorliegenden Fall bereits anwendbar sind.
4. a) Das Binnenmarktgesetz will gewährleisten, dass Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zugang zum Markt haben (Art. 1 Abs. 1). Jede Person hat das Recht, Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbstätigkeit im Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung oder ihres Sitzes zulässig ist (Art. 2 Abs. 1). Das Anbieten von Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen richtet sich nach den Vorschriften des Kantons oder der Gemeinde der Niederlassung oder des Sitzes des Anbieters (Art. 2 Abs. 3 erster Satz). Gemäss Art. 3 Abs. 1 darf für ortsfremde Anbieter der freie Zugang zum Markt nur dann nach Massgabe der Vorschriften des Bestimmungsortes eingeschränkt werden, wenn diese Beschränkungen gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten (lit. a), zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich (lit. b) und verhältnismässig (lit. c) sind. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (COTTIER/WAGNER, a.a.O., S. 1586). Beschränkungen dürfen in keinem Fall ein verdecktes Handelshemmnis zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen beinhalten (Art. 3 Abs. 4). Kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit gelten auf dem gesamten Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht Beschränkungen nach Art. 3 unterliegen (Art. 4 Abs. 1).
Entgegen der Auffassung des Obergerichts besteht kein Grund zur Annahme, dass diese Grundsätze bei der Ausübung wissenschaftlicher Berufe nur beschränkt Geltung hätten. Vielmehr haben die Kantone insbesondere den in Art. 3 Abs. 1 BGBM festgelegten Mindeststandard auch bei der Zulassung ausserkantonaler Anwälte einzuhalten (Rolf P. Jetzer/Gaudenz G. Zindel/Salvatore Petralia, Freizügigkeit der Rechtsanwälte in der EU unter Berücksichtigung der Entwicklungen in der Schweiz, in: SJZ 93 (1997) S. 174).
b) Der Beschwerdeführer verfügt über das Zürcher Anwaltspatent. Er ist im Kanton Zürich niedergelassen und übt in diesem Kanton den Anwaltsberuf aus. Grundsätzlich hat er damit das Recht, seine Dienstleistung auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten (Art. 2 Abs. 1 BGBM), und ist sein Fähigkeitsausweis von allen Kantonen anzuerkennen (Art. 4 Abs. 1 BGBM; vgl. auch DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, in: ZSR 115 (1996) II. Halbband, S. 421 ff., 438 ff.). Das Obergericht will ihn gestützt auf Art. 1 des Reglements zur Ausübung des Anwaltsberufs im Kanton Bern nur zulassen, falls er ein Leumundszeugnis sowie die Erklärung beibringt, dass er mit der Aushändigung aller seine Person betreffenden Akten und Auskünfte einverstanden sei und dass er Behörden und Privatpersonen von der Wahrung des Amts- oder Berufsgeheimnisses befreie. Selbst wenn diese Erfordernisse bloss formellen Charakter haben und leicht zu erfüllen sind, liegt darin doch eine Beschränkung des freien Zugangs zum Markt, die nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 BGBM zulässig ist.
c) Ein guter Leumund wird nach Art. 3 FG auch von den bernischen Fürsprechern verlangt. Diese Zugangsbeschränkung gilt also "gleichermassen auch für ortsansässige Personen" und liegt grundsätzlich im öffentlichen Interesse (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. a und b BGBM). Gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. c BGBM muss die Massnahme aber überdies verhältnismässig sein. Verhältnismässig im Sinne des Gesetzes sind nach Art. 3 Abs. 3 BGBM Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt insbesondere, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt wird (lit. a) und wenn die Nachweise und Sicherheiten berücksichtigt werden, welche der Anbieter bereits am Herkunftsort erbracht hat (lit. b). Diese Voraussetzungen erfüllt nun die Anforderung, dass ein auswärtiger Anwalt für die Berufsausübung im Kanton Bern ein Leumundszeugnis beizubringen hat, nicht:
Das Recht zur Ausübung des Anwaltsberufs wird in den Kantonen regelmässig an einen guten Leumund bzw. an das Erfordernis der Ehrenhaftigkeit und Vertrauenswürdigkeit geknüpft (FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zürich 1986, S. 72; vgl. auch BGE 119 Ia 374 E. 2b S. 376, mit Hinweisen). Es darf angenommen werden, dass sich die entsprechenden kantonalen Anforderungen nicht wesentlich unterscheiden (vgl. in diesem Zusammenhang auch BGE 122 I 109 E. 3d S. 114 f.). Der Beschwerdeführer hat den Nachweis erbracht, dass er seit dem 25. Juni 1986 das zürcherische Fähigkeitszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf besitzt und dass gegen ihn im Kanton Zürich keine Disziplinarstrafen ausgesprochen wurden. Damit steht fest, dass er den in diesem Kanton geltenden Anforderungen an die Vertrauenswürdigkeit genügt, die nach dem Gesagten mit den bernischen Anforderungen vergleichbar sind. Die Schutzwirkung, die der Kanton Bern mit der Vorlegung eines Leumundszeugnisses anstrebt, wird insofern bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt. Ein Abweichen vom Grundsatz, wonach diese Vorschriften gemäss der allgemeinen Regel des Art. 2 BGBM auch für die ausserkantonale Tätigkeit des Anwalts massgebend sind, rechtfertigt sich gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a und lit. b BGBM unter den gegebenen Umständen nicht (DREYER, a.a.O., S. 424).
d) Soweit das bernische Recht die Zulassung ausserkantonaler Anwälte von der Einreichung eines Leumundszeugnisses abhängig macht, ist es wie aufgezeigt mit dem Binnenmarktgesetz nicht vereinbar und verletzt damit den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Das gleiche gilt grundsätzlich für das im angefochtenen Entscheid zusätzlich erwähnte, im kantonalen Gesetz und Reglement jedoch nicht ausdrücklich aufgeführte Erfordernis, dass ein Auszug aus dem Strafregister einzureichen ist. Damit ist nicht gesagt, dass die Kantone mit dem Inkrafttreten des Binnenmarktgesetzes überhaupt nicht mehr befugt wären, das Verhalten der auf ihrem Gebiet tätigen auswärtigen Anwälte selbständig zu beurteilen. Insbesondere ist es ihnen weiterhin erlaubt, gegenüber ausserkantonalen Anwälten unabhängig von allfälligen Massnahmen des Domizilkantons Disziplinarstrafen auszufällen oder ihnen die Bewilligung zur Ausübung der Anwaltstätigkeit auf dem eigenen Kantonsgebiet zu entziehen. Voraussetzung dafür ist aber, dass hinreichende konkrete Anhaltspunkte für ein derartiges Vorgehen vorliegen. Ist dies wie hier nicht der Fall, gilt die Vermutung, dass ein im Domizilkanton zugelassener Anwalt auch die Anforderungen anderer Kantone an die Ehrenhaftigkeit und Vertrauenswürdigkeit erfüllt. Er ist daher dort ohne weitere Prüfung der persönlichen Voraussetzungen zur Ausübung des Anwaltsberufs zuzulassen. Ob er hierzu überhaupt einer förmlichen Bewilligung bedarf (vgl. dazu DREYER, a.a.O., S. 438 ff.), kann dahingestellt bleiben, da der Beschwerdeführer sinngemäss ein entsprechendes Gesuch gestellt hat.
e) Ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer den Anforderungen des Domizilkantons an die Vertrauenswürdigkeit genügt, und sind diese Anforderungen grundsätzlich für die Berufstätigkeit im Kanton Bern massgebend, ist es auch unverhältnismässig, von ihm die Abgabe einer Erklärung zu verlangen, wonach er mit der Aushändigung aller seine Person betreffenden Akten und Auskünfte an das Obergericht einverstanden sei und er Behörden und Privatpersonen von der Wahrung des Amts- oder Berufsgeheimnisses befreie. Ob eine derartige generelle Einverständniserklärung nicht schon an sich unverhältnismässig ist und einen unzulässigen Eingriff in verfassungs- und konventionsgeschützte Rechte darstellt, wie der Beschwerdeführer geltend macht, kann unter diesen Umständen offenbleiben.
Da sich die Beschwerde als begründet erweist, brauchen ferner die übrigen materiellen Rügen (betreffend Art. 31 BV sowie Art. 5 ÜbBest. BV) nicht weiter geprüft zu werden.
5. Der Beschwerdeführer beanstandet schliesslich, dass ihm Kosten auferlegt wurden. Er macht geltend, gemäss Art. 4 Abs. 2 BGBM sei das Bewilligungsverfahren kostenlos. Nach dieser Bestimmung hat "bei Beschränkungen nach Artikel 3 ... die betroffene Person Anspruch darauf, dass in einem einfachen, raschen und kostenlosen Verfahren geprüft wird, ob ihr aufgrund des Fähigkeitsausweises der freie Zugang zum Markt zu gewähren ist oder nicht".
Nach Auffassung des Obergerichts gilt die Kostenlosigkeit nur für Verfahren, in denen der Gesuchsteller Ergänzungen beizubringen habe, weil sein Fähigkeitsausweis nicht als hinreichend beurteilt werde. Im vorliegenden Fall gehe es aber nicht um die Anerkennung des Fähigkeitsausweises als solchen, sondern um die Prüfung der persönlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Anwaltsberufs. Diese Auslegung ist zwar mit dem zitierten Wortlaut der Bestimmung vereinbar; sie widerspricht aber Sinn und Zweck des Binnenmarktgesetzes: Dieses will im Interesse der Erleichterung der beruflichen Mobilität innerhalb der Schweiz (Art. 1 Abs. 2 lit. a BGBM) gewährleisten, dass Personen ihre Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen nach Massgabe der Vorschriften des Herkunftskantons auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anbieten können. Demgemäss gelten kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise auf dem ganzen Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht unter dem Gesichtspunkt von Art. 3 BGBM zulässigen Beschränkungen unterliegen (Art. 4 Abs. 1 BGBM). Es ist nicht einzusehen, weshalb das Verfahren zur Überprüfung solcher Beschränkungen nur dann kostenlos sein soll, wenn es um die beruflichen Fähigkeiten des Gesuchstellers im engern Sinn geht, nicht aber dann, wenn der Fähigkeitsausweis zwar anerkannt, der freie Zugang zum Markt aber aus andern Gründen beschränkt wird. Auch dabei handelt es sich um Marktzugangsschranken gemäss Art. 3 BGBM, die der Ausübung des Berufs, zu welcher der Fähigkeitsausweis grundsätzlich berechtigt, entgegenstehen. Der Zweck des Binnenmarktgesetzes würde nur unvollkommen verwirklicht, wenn ein Anbieter, der seine Leistungen in einem andern Kanton erbringen will, bei der Überprüfung solcher Zugangsbeschränkungen mit der Erhebung von Verfahrenskosten rechnen müsste. Unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise vom Grundsatz der Kostenlosigkeit abgewichen werden kann (in Betracht kommen etwa Fälle, da der Gesuchsteller rechtsmissbräuchlich handelt oder wegen mangelhafter Mitwirkung unnötige Kosten verursacht), ist hier nicht zu prüfen, da keine derartigen Umstände vorliegen. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt begründet. | de | Autorizzazione a esercitare la professione di avvocato: art. 2 Disp. trans. Cost.; legge federale sul mercato interno (LMI). Dev'essere fatta valere con un ricorso di diritto pubblico la censura secondo cui disposizioni cantonali concernenti l'ammissione di avvocati provenienti da altri cantoni disattendono la legge federale sul mercato interno (consid. 1).
Cognizione del Tribunale federale in materia di ricorsi per violazione del principio della forza derogatoria del diritto federale (consid. 2).
Le disposizioni materiali della legge federale sul mercato interno sono diventate pienamente esecutive con l'entrata in vigore della legge (1o luglio 1996); il periodo di adeguamento di due anni non si applica alle stesse (consid. 3).
In base alle garanzie sgorganti dalla legge federale sul mercato interno, l'avvocato che adempie le esigenze di onorabilità e di credibilità nel cantone di domicilio dev'essere autorizzato a esercitare la professione d'avvocato negli altri cantoni, di norma, senza che venga effettuato un più ampio esame delle condizioni personali (consid. 4).
La procedura d'esame delle restrizioni del libero accesso al mercato di cui all'art. 3 LMI è, in linea di principio, gratuita (consid. 5). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-313%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,573 | 123 I 325 | 123 I 325
Sachverhalt ab Seite 325
Le 24 avril 1993, D., viticulteur, a réalisé un gain substantiel à la Loterie Suisse à numéros. Il a alors décidé de quitter la Suisse le 1er décembre 1993. Auparavant, il a vendu ses actifs commerciaux viticoles et remis l'exploitation de vignes appartenant à la commune de P.; il a démissionné en particulier de ses fonctions à la Chambre neuchâteloise d'agriculture et de viticulture; l'intéressé a loué son habitation et vendu son mobilier au locataire; enfin, il a récupéré l'impôt anticipé sur son gain de loterie précité. Au surplus, il a maintenu certains baux portant sur des vignes. D. s'est d'abord rendu en France. Il a résidé dans un appartement loué à C. en décembre 1993 et janvier 1994, puis dans différents hôtels. Ensuite, de mars à décembre 1994, il a séjourné à V., dans un logement appartenant à un tiers. Au cours de cette période, D. a vainement recherché un domaine viticole en Bourgogne et dans le Beaujolais. Il s'est aussi rendu dans deux autres pays. Puis il est parti pour le B., Etat où il a loué un appartement pour un an dès le 1er décembre 1994. Il est cependant rentré en Suisse en mars 1995.
Le 28 août 1995, le Service des contributions du canton de Neuchâtel (ci-après: le Service cantonal) a annoncé à D. qu'il allait rectifier sa taxation 1993 et rendre la taxation 1994 définitive, en tenant notamment compte du gain exceptionnel réalisé en 1993. Le Service cantonal se référait à l'art. 24 al. 1 CC, estimant que le contribuable ne s'était pas constitué un nouveau domicile. Le 16 septembre 1995, D. a contesté son assujettissement illimité à l'impôt dans le canton de Neuchâtel. Le 11 octobre 1995, le Service cantonal a confirmé sur réclamation sa décision du 28 août 1995. Par décision du 12 septembre 1996, le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel a rejeté le recours formé par D. contre la décision du Service cantonal du 11 octobre 1995. D. a alors porté sa cause devant le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal administratif) qui l'a débouté par arrêt du 7 janvier 1997.
Agissant par la voie du recours de droit public, D. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 7 janvier 1997 par le Tribunal administratif. Il invoque l'art. 4 Cst., reprochant à l'autorité intimée d'avoir appliqué arbitrairement les art. 5 et 6 de la loi neuchâteloise du 9 juin 1964 sur les contributions directes ainsi que les art. 23 à 26 CC utilisés à titre de droit cantonal supplétif.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) D'après l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre les décisions finales prises en dernière instance; il n'est recevable contre des décisions incidentes prises en dernière instance que s'il en résulte un dommage irréparable pour l'intéressé.
b) Constitue une décision finale celle qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire pour un motif tiré des règles de la procédure. Est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 122 I 39 consid. 1a p. 41; ATF 120 III 143 consid. 1a p. 144 et la jurisprudence citée).
Ces principes valent pour toutes les décisions partielles. Y sont donc soumises non seulement les décisions préjudicielles ou incidentes stricto sensu, soit celles qui tranchent une question préalable de fond ou de procédure, mais également les décisions partielles proprement dites, par lesquelles l'autorité intimée statue sur une partie quantitativement limitée de l'action ou sur l'une des prétentions en cause (ATF 116 II 80 consid. 2b p. 82). Cette solution satisfait au principe de l'économie de la procédure, selon lequel le Tribunal fédéral statue, en règle générale, par une seule décision sur l'ensemble du litige, ce qui est d'ailleurs le but de l'art. 87 OJ. Elle permet également aux parties d'être au clair sur la portée et les effets de la décision dans son ensemble avant de se résoudre à déposer un recours de droit public. Enfin, la possibilité d'attaquer toute décision partielle relative à une question de fond par un recours de droit public séparé impliquerait une multiplication des recours qui ne serait ni dans l'intérêt bien compris des parties, ni dans celui de l'économie de la procédure (ATF 117 Ia 88 consid. 3b p. 90).
Il convient de distinguer le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. de celui qui est fondé sur l'art. 46 al. 2 Cst. (interdiction de la double imposition). Dans ce dernier cas, en effet, la question de l'assujettissement du contribuable doit en principe faire l'objet d'une décision préjudicielle qui peut être attaquée par la voie du recours de droit public (ATF 115 Ia 73 consid. 3 p. 75/76; Archives 61 p. 678 consid. 2a p. 680). Cette solution découle du fait que la restriction de l'art. 87 OJ ne s'applique pas aux recours fondés sur l'art. 46 al. 2 Cst. Elle permet de rationaliser le travail des autorités cantonales en déclarant d'emblée où le contribuable est imposable, lorsque plusieurs cantons entrent en ligne de compte.
Il faut également différencier le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. du recours de droit administratif relatif à l'impôt fédéral direct. La législation sur l'impôt fédéral direct ne prévoit ni n'exclut la possibilité d'une décision préjudicielle concernant l'assujettissement du contribuable. Ainsi, ce dernier peut demander une telle décision et l'attaquer jusqu'au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif; en effet, en matière de recours de droit administratif, sont assimilées aux décisions finales, du point de vue de la recevabilité, les décisions partielles qui statuent définitivement sur une question de fond sans mettre fin au litige (ATF 120 Ib 97 consid. 1b p. 99; ATF 118 Ib 196 consid. 1b p. 198/199; 117 Ib p. 325 consid. 1b p. 327). Encore faut-il que ce procédé permette d'éviter qu'un contribuable ne soit astreint à une déclaration complète de ses éléments imposables alors que, le cas échéant, il ne serait pas assujetti à la souveraineté fiscale de la collectivité publique. Si le contribuable ne requiert pas expressément une décision préjudicielle d'assujettissement, l'autorité de taxation est libre de rendre ou non une telle décision: il lui appartient de choisir la procédure la plus économique et la mieux adaptée au cas particulier (cf. arrêt non publié du 24 avril 1996 en la cause S. contre GE, Commission cantonale de recours de l'impôt fédéral direct et Administration fiscale cantonale, consid. 2a, appliquant encore l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la perception d'un impôt fédéral direct).
En l'espèce, qui est un cas de recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., l'autorité intimée a simplement confirmé que l'intéressé était resté domicilié dans le canton de Neuchâtel durant son séjour à l'étranger, du 1er décembre 1993 au mois de mars 1995, de sorte qu'il devait être assujetti de façon illimitée à l'impôt direct dans le canton de Neuchâtel pour les périodes fiscales 1993 et 1994. Ainsi, elle s'est prononcée uniquement sur l'assujettissement du recourant, mais pas sur sa taxation, pour les périodes fiscales précitées. L'arrêt attaqué est donc une décision partielle, qui entre dans la catégorie des décisions incidentes lato sensu (ATF 106 Ia 226 consid. 2 p. 228; ATF 93 I 450 consid. 1 p. 453). Au surplus, l'arrêt entrepris ne tranche pas une question touchant à l'organisation des tribunaux ou de l'autorité compétente (récusation), sur laquelle le Tribunal fédéral entre en matière à titre préjudiciel (ATF 116 Ia 181 consid. 3a p. 183). Dès lors, la voie du recours de droit public n'est ouverte que si l'intéressé subit un dommage irréparable.
c) Pour qu'un dommage soit irréparable au sens de l'art. 87 OJ, la décision incidente doit causer à l'intéressé un préjudice juridique qu'une décision favorable ne ferait pas disparaître entièrement. Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci n'est pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (ATF 116 II 80 consid. 2c p. 83).
Il est vrai que le recourant a été déclaré assujetti de façon illimitée à l'impôt direct dans le canton de Neuchâtel pour les périodes fiscales 1993 et 1994. Toutefois, l'arrêt attaqué n'a pas en lui-même de conséquences juridiques qu'une décision finale favorable ne pourrait faire disparaître. L'intéressé pourra attaquer la décision incidente incriminée, soit son assujettissement, en même temps que les décisions finales, soit ses taxations pour les périodes fiscales 1993 et 1994, (RDAF 41/1985 p. 390 consid. 1c p. 391/392; ATF 115 II 288 consid. 3c p. 293; 93 I 450 consid. 2 p. 453). Par conséquent, l'arrêt entrepris n'entraîne aucun préjudice irréparable pour le recourant.
d) Les conditions de recevabilité contenues dans l'art. 87 OJ ne sont donc pas remplies en l'espèce. | fr | Art. 87 OG; Vorentscheid über die Steuerpflicht. Überblick über die Rechtsmittel im Zusammenhang mit Fragen der Steuerpflicht. Im vorliegenden Fall ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV gemäss Art. 87 OG unzulässig, weil der angefochtene Zwischenentscheid, bei dem es ausschliesslich um die Frage der Steuerpflicht des Beschwerdeführers geht, für diesen keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat (E. 3). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,574 | 123 I 325 | 123 I 325
Sachverhalt ab Seite 325
Le 24 avril 1993, D., viticulteur, a réalisé un gain substantiel à la Loterie Suisse à numéros. Il a alors décidé de quitter la Suisse le 1er décembre 1993. Auparavant, il a vendu ses actifs commerciaux viticoles et remis l'exploitation de vignes appartenant à la commune de P.; il a démissionné en particulier de ses fonctions à la Chambre neuchâteloise d'agriculture et de viticulture; l'intéressé a loué son habitation et vendu son mobilier au locataire; enfin, il a récupéré l'impôt anticipé sur son gain de loterie précité. Au surplus, il a maintenu certains baux portant sur des vignes. D. s'est d'abord rendu en France. Il a résidé dans un appartement loué à C. en décembre 1993 et janvier 1994, puis dans différents hôtels. Ensuite, de mars à décembre 1994, il a séjourné à V., dans un logement appartenant à un tiers. Au cours de cette période, D. a vainement recherché un domaine viticole en Bourgogne et dans le Beaujolais. Il s'est aussi rendu dans deux autres pays. Puis il est parti pour le B., Etat où il a loué un appartement pour un an dès le 1er décembre 1994. Il est cependant rentré en Suisse en mars 1995.
Le 28 août 1995, le Service des contributions du canton de Neuchâtel (ci-après: le Service cantonal) a annoncé à D. qu'il allait rectifier sa taxation 1993 et rendre la taxation 1994 définitive, en tenant notamment compte du gain exceptionnel réalisé en 1993. Le Service cantonal se référait à l'art. 24 al. 1 CC, estimant que le contribuable ne s'était pas constitué un nouveau domicile. Le 16 septembre 1995, D. a contesté son assujettissement illimité à l'impôt dans le canton de Neuchâtel. Le 11 octobre 1995, le Service cantonal a confirmé sur réclamation sa décision du 28 août 1995. Par décision du 12 septembre 1996, le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel a rejeté le recours formé par D. contre la décision du Service cantonal du 11 octobre 1995. D. a alors porté sa cause devant le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal administratif) qui l'a débouté par arrêt du 7 janvier 1997.
Agissant par la voie du recours de droit public, D. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 7 janvier 1997 par le Tribunal administratif. Il invoque l'art. 4 Cst., reprochant à l'autorité intimée d'avoir appliqué arbitrairement les art. 5 et 6 de la loi neuchâteloise du 9 juin 1964 sur les contributions directes ainsi que les art. 23 à 26 CC utilisés à titre de droit cantonal supplétif.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) D'après l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre les décisions finales prises en dernière instance; il n'est recevable contre des décisions incidentes prises en dernière instance que s'il en résulte un dommage irréparable pour l'intéressé.
b) Constitue une décision finale celle qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire pour un motif tiré des règles de la procédure. Est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 122 I 39 consid. 1a p. 41; ATF 120 III 143 consid. 1a p. 144 et la jurisprudence citée).
Ces principes valent pour toutes les décisions partielles. Y sont donc soumises non seulement les décisions préjudicielles ou incidentes stricto sensu, soit celles qui tranchent une question préalable de fond ou de procédure, mais également les décisions partielles proprement dites, par lesquelles l'autorité intimée statue sur une partie quantitativement limitée de l'action ou sur l'une des prétentions en cause (ATF 116 II 80 consid. 2b p. 82). Cette solution satisfait au principe de l'économie de la procédure, selon lequel le Tribunal fédéral statue, en règle générale, par une seule décision sur l'ensemble du litige, ce qui est d'ailleurs le but de l'art. 87 OJ. Elle permet également aux parties d'être au clair sur la portée et les effets de la décision dans son ensemble avant de se résoudre à déposer un recours de droit public. Enfin, la possibilité d'attaquer toute décision partielle relative à une question de fond par un recours de droit public séparé impliquerait une multiplication des recours qui ne serait ni dans l'intérêt bien compris des parties, ni dans celui de l'économie de la procédure (ATF 117 Ia 88 consid. 3b p. 90).
Il convient de distinguer le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. de celui qui est fondé sur l'art. 46 al. 2 Cst. (interdiction de la double imposition). Dans ce dernier cas, en effet, la question de l'assujettissement du contribuable doit en principe faire l'objet d'une décision préjudicielle qui peut être attaquée par la voie du recours de droit public (ATF 115 Ia 73 consid. 3 p. 75/76; Archives 61 p. 678 consid. 2a p. 680). Cette solution découle du fait que la restriction de l'art. 87 OJ ne s'applique pas aux recours fondés sur l'art. 46 al. 2 Cst. Elle permet de rationaliser le travail des autorités cantonales en déclarant d'emblée où le contribuable est imposable, lorsque plusieurs cantons entrent en ligne de compte.
Il faut également différencier le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. du recours de droit administratif relatif à l'impôt fédéral direct. La législation sur l'impôt fédéral direct ne prévoit ni n'exclut la possibilité d'une décision préjudicielle concernant l'assujettissement du contribuable. Ainsi, ce dernier peut demander une telle décision et l'attaquer jusqu'au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif; en effet, en matière de recours de droit administratif, sont assimilées aux décisions finales, du point de vue de la recevabilité, les décisions partielles qui statuent définitivement sur une question de fond sans mettre fin au litige (ATF 120 Ib 97 consid. 1b p. 99; ATF 118 Ib 196 consid. 1b p. 198/199; 117 Ib p. 325 consid. 1b p. 327). Encore faut-il que ce procédé permette d'éviter qu'un contribuable ne soit astreint à une déclaration complète de ses éléments imposables alors que, le cas échéant, il ne serait pas assujetti à la souveraineté fiscale de la collectivité publique. Si le contribuable ne requiert pas expressément une décision préjudicielle d'assujettissement, l'autorité de taxation est libre de rendre ou non une telle décision: il lui appartient de choisir la procédure la plus économique et la mieux adaptée au cas particulier (cf. arrêt non publié du 24 avril 1996 en la cause S. contre GE, Commission cantonale de recours de l'impôt fédéral direct et Administration fiscale cantonale, consid. 2a, appliquant encore l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la perception d'un impôt fédéral direct).
En l'espèce, qui est un cas de recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., l'autorité intimée a simplement confirmé que l'intéressé était resté domicilié dans le canton de Neuchâtel durant son séjour à l'étranger, du 1er décembre 1993 au mois de mars 1995, de sorte qu'il devait être assujetti de façon illimitée à l'impôt direct dans le canton de Neuchâtel pour les périodes fiscales 1993 et 1994. Ainsi, elle s'est prononcée uniquement sur l'assujettissement du recourant, mais pas sur sa taxation, pour les périodes fiscales précitées. L'arrêt attaqué est donc une décision partielle, qui entre dans la catégorie des décisions incidentes lato sensu (ATF 106 Ia 226 consid. 2 p. 228; ATF 93 I 450 consid. 1 p. 453). Au surplus, l'arrêt entrepris ne tranche pas une question touchant à l'organisation des tribunaux ou de l'autorité compétente (récusation), sur laquelle le Tribunal fédéral entre en matière à titre préjudiciel (ATF 116 Ia 181 consid. 3a p. 183). Dès lors, la voie du recours de droit public n'est ouverte que si l'intéressé subit un dommage irréparable.
c) Pour qu'un dommage soit irréparable au sens de l'art. 87 OJ, la décision incidente doit causer à l'intéressé un préjudice juridique qu'une décision favorable ne ferait pas disparaître entièrement. Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci n'est pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (ATF 116 II 80 consid. 2c p. 83).
Il est vrai que le recourant a été déclaré assujetti de façon illimitée à l'impôt direct dans le canton de Neuchâtel pour les périodes fiscales 1993 et 1994. Toutefois, l'arrêt attaqué n'a pas en lui-même de conséquences juridiques qu'une décision finale favorable ne pourrait faire disparaître. L'intéressé pourra attaquer la décision incidente incriminée, soit son assujettissement, en même temps que les décisions finales, soit ses taxations pour les périodes fiscales 1993 et 1994, (RDAF 41/1985 p. 390 consid. 1c p. 391/392; ATF 115 II 288 consid. 3c p. 293; 93 I 450 consid. 2 p. 453). Par conséquent, l'arrêt entrepris n'entraîne aucun préjudice irréparable pour le recourant.
d) Les conditions de recevabilité contenues dans l'art. 87 OJ ne sont donc pas remplies en l'espèce. | fr | Art. 87 OJ; décision préjudicielle concernant l'assujettissement fiscal. Rappel de la jurisprudence relative aux divers recours en matière d'assujettissement fiscal. En l'espèce, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. est irrecevable au regard de l'art. 87 OJ, car l'arrêt attaqué, qui porte uniquement sur l'assujettissement fiscal du recourant, est une décision incidente ne causant pas de dommage irréparable à l'intéressé (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,575 | 123 I 325 | 123 I 325
Sachverhalt ab Seite 325
Le 24 avril 1993, D., viticulteur, a réalisé un gain substantiel à la Loterie Suisse à numéros. Il a alors décidé de quitter la Suisse le 1er décembre 1993. Auparavant, il a vendu ses actifs commerciaux viticoles et remis l'exploitation de vignes appartenant à la commune de P.; il a démissionné en particulier de ses fonctions à la Chambre neuchâteloise d'agriculture et de viticulture; l'intéressé a loué son habitation et vendu son mobilier au locataire; enfin, il a récupéré l'impôt anticipé sur son gain de loterie précité. Au surplus, il a maintenu certains baux portant sur des vignes. D. s'est d'abord rendu en France. Il a résidé dans un appartement loué à C. en décembre 1993 et janvier 1994, puis dans différents hôtels. Ensuite, de mars à décembre 1994, il a séjourné à V., dans un logement appartenant à un tiers. Au cours de cette période, D. a vainement recherché un domaine viticole en Bourgogne et dans le Beaujolais. Il s'est aussi rendu dans deux autres pays. Puis il est parti pour le B., Etat où il a loué un appartement pour un an dès le 1er décembre 1994. Il est cependant rentré en Suisse en mars 1995.
Le 28 août 1995, le Service des contributions du canton de Neuchâtel (ci-après: le Service cantonal) a annoncé à D. qu'il allait rectifier sa taxation 1993 et rendre la taxation 1994 définitive, en tenant notamment compte du gain exceptionnel réalisé en 1993. Le Service cantonal se référait à l'art. 24 al. 1 CC, estimant que le contribuable ne s'était pas constitué un nouveau domicile. Le 16 septembre 1995, D. a contesté son assujettissement illimité à l'impôt dans le canton de Neuchâtel. Le 11 octobre 1995, le Service cantonal a confirmé sur réclamation sa décision du 28 août 1995. Par décision du 12 septembre 1996, le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel a rejeté le recours formé par D. contre la décision du Service cantonal du 11 octobre 1995. D. a alors porté sa cause devant le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal administratif) qui l'a débouté par arrêt du 7 janvier 1997.
Agissant par la voie du recours de droit public, D. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 7 janvier 1997 par le Tribunal administratif. Il invoque l'art. 4 Cst., reprochant à l'autorité intimée d'avoir appliqué arbitrairement les art. 5 et 6 de la loi neuchâteloise du 9 juin 1964 sur les contributions directes ainsi que les art. 23 à 26 CC utilisés à titre de droit cantonal supplétif.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) D'après l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre les décisions finales prises en dernière instance; il n'est recevable contre des décisions incidentes prises en dernière instance que s'il en résulte un dommage irréparable pour l'intéressé.
b) Constitue une décision finale celle qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire pour un motif tiré des règles de la procédure. Est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 122 I 39 consid. 1a p. 41; ATF 120 III 143 consid. 1a p. 144 et la jurisprudence citée).
Ces principes valent pour toutes les décisions partielles. Y sont donc soumises non seulement les décisions préjudicielles ou incidentes stricto sensu, soit celles qui tranchent une question préalable de fond ou de procédure, mais également les décisions partielles proprement dites, par lesquelles l'autorité intimée statue sur une partie quantitativement limitée de l'action ou sur l'une des prétentions en cause (ATF 116 II 80 consid. 2b p. 82). Cette solution satisfait au principe de l'économie de la procédure, selon lequel le Tribunal fédéral statue, en règle générale, par une seule décision sur l'ensemble du litige, ce qui est d'ailleurs le but de l'art. 87 OJ. Elle permet également aux parties d'être au clair sur la portée et les effets de la décision dans son ensemble avant de se résoudre à déposer un recours de droit public. Enfin, la possibilité d'attaquer toute décision partielle relative à une question de fond par un recours de droit public séparé impliquerait une multiplication des recours qui ne serait ni dans l'intérêt bien compris des parties, ni dans celui de l'économie de la procédure (ATF 117 Ia 88 consid. 3b p. 90).
Il convient de distinguer le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. de celui qui est fondé sur l'art. 46 al. 2 Cst. (interdiction de la double imposition). Dans ce dernier cas, en effet, la question de l'assujettissement du contribuable doit en principe faire l'objet d'une décision préjudicielle qui peut être attaquée par la voie du recours de droit public (ATF 115 Ia 73 consid. 3 p. 75/76; Archives 61 p. 678 consid. 2a p. 680). Cette solution découle du fait que la restriction de l'art. 87 OJ ne s'applique pas aux recours fondés sur l'art. 46 al. 2 Cst. Elle permet de rationaliser le travail des autorités cantonales en déclarant d'emblée où le contribuable est imposable, lorsque plusieurs cantons entrent en ligne de compte.
Il faut également différencier le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. du recours de droit administratif relatif à l'impôt fédéral direct. La législation sur l'impôt fédéral direct ne prévoit ni n'exclut la possibilité d'une décision préjudicielle concernant l'assujettissement du contribuable. Ainsi, ce dernier peut demander une telle décision et l'attaquer jusqu'au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif; en effet, en matière de recours de droit administratif, sont assimilées aux décisions finales, du point de vue de la recevabilité, les décisions partielles qui statuent définitivement sur une question de fond sans mettre fin au litige (ATF 120 Ib 97 consid. 1b p. 99; ATF 118 Ib 196 consid. 1b p. 198/199; 117 Ib p. 325 consid. 1b p. 327). Encore faut-il que ce procédé permette d'éviter qu'un contribuable ne soit astreint à une déclaration complète de ses éléments imposables alors que, le cas échéant, il ne serait pas assujetti à la souveraineté fiscale de la collectivité publique. Si le contribuable ne requiert pas expressément une décision préjudicielle d'assujettissement, l'autorité de taxation est libre de rendre ou non une telle décision: il lui appartient de choisir la procédure la plus économique et la mieux adaptée au cas particulier (cf. arrêt non publié du 24 avril 1996 en la cause S. contre GE, Commission cantonale de recours de l'impôt fédéral direct et Administration fiscale cantonale, consid. 2a, appliquant encore l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la perception d'un impôt fédéral direct).
En l'espèce, qui est un cas de recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., l'autorité intimée a simplement confirmé que l'intéressé était resté domicilié dans le canton de Neuchâtel durant son séjour à l'étranger, du 1er décembre 1993 au mois de mars 1995, de sorte qu'il devait être assujetti de façon illimitée à l'impôt direct dans le canton de Neuchâtel pour les périodes fiscales 1993 et 1994. Ainsi, elle s'est prononcée uniquement sur l'assujettissement du recourant, mais pas sur sa taxation, pour les périodes fiscales précitées. L'arrêt attaqué est donc une décision partielle, qui entre dans la catégorie des décisions incidentes lato sensu (ATF 106 Ia 226 consid. 2 p. 228; ATF 93 I 450 consid. 1 p. 453). Au surplus, l'arrêt entrepris ne tranche pas une question touchant à l'organisation des tribunaux ou de l'autorité compétente (récusation), sur laquelle le Tribunal fédéral entre en matière à titre préjudiciel (ATF 116 Ia 181 consid. 3a p. 183). Dès lors, la voie du recours de droit public n'est ouverte que si l'intéressé subit un dommage irréparable.
c) Pour qu'un dommage soit irréparable au sens de l'art. 87 OJ, la décision incidente doit causer à l'intéressé un préjudice juridique qu'une décision favorable ne ferait pas disparaître entièrement. Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci n'est pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (ATF 116 II 80 consid. 2c p. 83).
Il est vrai que le recourant a été déclaré assujetti de façon illimitée à l'impôt direct dans le canton de Neuchâtel pour les périodes fiscales 1993 et 1994. Toutefois, l'arrêt attaqué n'a pas en lui-même de conséquences juridiques qu'une décision finale favorable ne pourrait faire disparaître. L'intéressé pourra attaquer la décision incidente incriminée, soit son assujettissement, en même temps que les décisions finales, soit ses taxations pour les périodes fiscales 1993 et 1994, (RDAF 41/1985 p. 390 consid. 1c p. 391/392; ATF 115 II 288 consid. 3c p. 293; 93 I 450 consid. 2 p. 453). Par conséquent, l'arrêt entrepris n'entraîne aucun préjudice irréparable pour le recourant.
d) Les conditions de recevabilité contenues dans l'art. 87 OJ ne sont donc pas remplies en l'espèce. | fr | Art. 87 OG; decisione pregiudiziale concernente l'assoggettamento fiscale. Richiamo della giurisprudenza relativa ai diversi ricorsi esperibili in materia di assoggettamento fiscale. Nel caso concreto, è inammissibile, giusta l'art. 87 OG, il ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost., poiché la decisione impugnata, concernente unicamente l'assoggettamento fiscale del ricorrente, è una decisione incidentale dalla quale non risulta un danno irreparabile per l'interessato (consid. 3). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,576 | 123 I 329 | 123 I 329
Sachverhalt ab Seite 330
A.- Par jugement du 1er juin 1994, la Ie Cour pénale du Tribunal cantonal valaisan a condamné S. à la peine de dix ans et demi de réclusion sous déduction de la détention préventive subie, pour brigandage, vol, tentative et délit manqué de vol et extorsion.
B.- Un recours de droit public (cause 6P.100/1994) et un pourvoi en nullité (cause 6S.467/1994) formés contre ce jugement ont été rejetés dans la mesure où ils étaient recevables par deux arrêts de la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral rendus le 17 novembre 1994.
C.- Une demande de révision présentée par le condamné a été rejetée par un arrêt de la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral rendu le 7 mars 1995.
D.- Le condamné a adressé quatre requêtes au Secrétaire général du Conseil de l'Europe (20231/92, 20545/92, 23117/93 et 23223/94), qui ont été jointes.
Le 16 janvier 1996, la Commission européenne des droits de l'homme a adopté un rapport rejetant certains griefs du requérant, mais admettant qu'il y avait eu violation de l'art. 5 par. 3 et de l'art. 6 par. 1 CEDH. En substance, la Commission a considéré que la procédure pénale avait duré trop longtemps, alors que l'accusé se trouvait en détention préventive; elle a certes admis que l'affaire était complexe et que l'accusé avait dans une certaine mesure prolongé la procédure; elle a toutefois estimé que les autorités pénales n'avaient pas constamment mené la procédure avec toute la célérité requise (cf. nos 105 et 131 du rapport précité).
Constatant que la cause n'avait pas été portée devant la Cour européenne des droits de l'homme dans le délai de trois mois, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté, le 13 septembre 1996, une résolution intermédiaire admettant, conformément au rapport de la Commission, qu'il y avait eu violation de l'art. 5 par. 3 et de l'art. 6 par. 1 CEDH; elle a autorisé la publication du rapport et a décidé de poursuivre l'examen du cas.
E.- Sans attendre davantage, le condamné a déposé, le 20 novembre 1996, une demande de révision des arrêts rendus par le Tribunal fédéral les 7 mars 1995, 17 novembre 1994, 21 décembre 1993, 24 août 1993, 31 juillet 1992 et 27 novembre 1991. Il demandait à titre de réparation une diminution de sa peine et une indemnité appropriée pour les procédures internes et celles devant les autorités européennes; il sollicitait également la suspension de sa peine. Il résulte de sa motivation qu'il estime avoir droit à une réduction de sa peine compte tenu de la violation du principe de la célérité.
Par décision du 20 décembre 1996, le Président de la Ie Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la procédure jusqu'à la notification de la décision du Comité des Ministres par l'Office fédéral de la justice.
F.- Le 5 septembre 1997, le Comité des Ministres a adopté une résolution finale dans laquelle il explique qu'il est parvenu à la conclusion, en accord avec les propositions de la Commission, que le Gouvernement suisse devait verser au requérant, comme satisfaction équitable, une somme de 10'000 francs; constatant que le Gouvernement suisse avait transmis le rapport de la Commission et les décisions du Comité des Ministres aux autorités directement concernées et qu'il avait versé au requérant, dans le délai imparti, la somme de 10'000 francs comme satisfaction équitable, il a estimé qu'il avait rempli ses fonctions.
G.- Par lettre du 10 septembre 1997, S. a demandé au Tribunal fédéral de reprendre la procédure de révision. Insistant sur la possibilité d'une réparation sous forme de réduction de peine, il indique par ailleurs qu'il se trouve à nouveau en Suisse pour purger le solde de sa peine, les autorités françaises ayant accordé son extradition.
Les autorités cantonales n'ont pas formulé d'observations dans le délai imparti.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 5 par. 3 CEDH, toute personne détenue à titre provisoire a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable ou libérée pendant la procédure.
L'art. 6 par. 1 CEDH prévoit que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable.
Ces normes consacrent le principe de la célérité, qui impose aux autorités de mener la procédure pénale sans désemparer, de manière à ne pas maintenir inutilement l'accusé dans les angoisses qu'elle suscite. Les exigences de célérité sont accrues lorsque l'accusé est maintenu en détention pendant la procédure. Le principe de la célérité est sans rapport avec la prescription de l'action pénale, laquelle se calcule à compter de la date de l'infraction; il se distingue également de la circonstance atténuante du temps relativement long, qui est liée à l'approche de la prescription et suppose que l'accusé se soit bien comporté dans l'intervalle; il s'agit d'une exigence à l'égard des autorités pénales qui est distincte de ces autres notions du droit fédéral et ne les contredit pas (cf. ATF 117 IV 124 consid. 4a p. 127).
b) En l'espèce, la Cour de cassation, dans son arrêt sur le pourvoi en nullité du 17 novembre 1994, a constaté, au stade de la fixation de la peine, que la procédure avait été longue, mais qu'elle était complexe et que l'accusé avait contribué à la prolonger. Ces considérations ne s'écartent pas de celles de la Commission européenne. En revanche, cette dernière a admis que les autorités cantonales n'avaient pas constamment mené la procédure avec la célérité requise, de sorte qu'il y a eu violation de l'art. 5 par. 3 et de l'art. 6 par. 1 CEDH. Dans cette mesure, l'opinion de la Commission européenne diverge des considérants de la Cour de cassation. Il faut d'ailleurs relever que la question de savoir si le principe de la célérité a été ou non violé ne peut être soulevée, selon la jurisprudence, que dans un recours de droit public (ATF 119 IV 107 consid. 1b p. 109 s.) et que, faute de l'avoir été dans le recours de droit public déposé parallèlement, il n'était pas possible d'entrer en matière (cf. ATF 122 I 70 consid. 1c p. 73; ATF 121 IV 317 consid. 3b p. 324; ATF 117 Ia 393 consid. 1c p. 395, 412 consid. 1c p. 414).
c) Afin d'assurer le respect des engagements pris dans le traité, les parties contractantes à la CEDH ont institué des organes spéciaux en vue de statuer sur les violations alléguées de la CEDH (art. 19 CEDH). Il est prévu en particulier que la Commission européenne des droits de l'homme a compétence pour rédiger un rapport dans lequel elle constate les faits et formule un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de l'Etat intéressé, une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention (art. 31 par. 1 CEDH). Si, dans un délai de trois mois à dater de la transmission au Comité des Ministres du rapport de la Commission, l'affaire n'est pas déférée à la Cour, le Comité des Ministres prend, par un vote à la majorité des deux tiers des représentants ayant le droit de siéger au Comité, une décision sur la question de savoir s'il y a eu ou non violation de la Convention (art. 32 par. 1 CEDH). Dans l'affirmative, le Comité des Ministres fixe un délai dans lequel la partie contractante intéressée doit prendre les mesures qu'entraîne la décision du Comité des Ministres (art. 32 par. 2 CEDH). Si la partie contractante intéressée n'a pas adopté des mesures satisfaisantes dans le délai imparti, le Comité des Ministres donne à sa décision initiale, par la majorité prévue au par. 1 ci-dessus, les suites qu'elle comporte et publie le rapport (art. 32 par. 3 CEDH). Les parties contractantes s'engagent à considérer comme obligatoire pour elles toute décision que le Comité des Ministres peut prendre en application des chiffres précédents (art. 32 par. 4 CEDH).
En suivant la procédure décrite, le Comité des Ministres est parvenu à la conclusion qu'il y avait eu violation de la Convention (art. 32 par. 1 CEDH), de sorte que cette décision est obligatoire pour la Suisse, en sa qualité de partie contractante (art. 32 par. 4 CEDH).
L'autorité spéciale, instituée par le traité, ayant statué sur la question relevant de sa compétence, celle-ci est maintenant tranchée et il n'y a pas lieu d'y revenir.
La seule question posée est celle des conséquences qu'il faut attacher au constat d'une violation du principe de la célérité.
d) Ni la CEDH, ni le droit suisse ne prescrivent de façon précise les conséquences qui découlent d'une violation de ce principe (ATF 117 IV 124 consid. 4a p. 127).
2. a) Selon la doctrine, une violation du principe de la célérité pendant la détention provisoire (art. 5 par. 3 CEDH) est normalement réparée par l'imputation de la détention provisoire sur la peine à subir (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1996, p. 706 no 50). Or, en l'espèce, il n'est pas contesté que la détention préventive a été imputée et que la durée de la procédure n'a pas amené l'accusé à subir une détention plus longue que la peine qu'il méritait. En règle générale, une violation du principe de la célérité dans le procès pénal, selon l'art. 6 par. 1 CEDH, est prise en considération, dans un sens atténuant, au stade de la fixation de la peine (FROWEIN/PEUKERT, op.cit., loc.cit.). Cette conception correspond à la jurisprudence suisse (ATF 122 IV 103 consid. 4 p. 111, ATF 119 IV 107 consid. 1 p. 109 s. et surtout ATF 117 IV 124 consid. 3 p. 126 ss). La doctrine n'exclut toutefois pas une réparation en argent (FROWEIN/PEUKERT, op.cit., loc.cit.).
En l'espèce, le Comité des Ministres a considéré comme réparation équitable que le rapport de la Commission soit publié, qu'il soit communiqué aux autorités auxquelles une violation est reprochée et que l'accusé ait reçu une indemnité de 10'000 francs. Aucune autre mesure n'a été considérée comme nécessaire par l'autorité spécialisée compétente (cf. art. 32 par. 2 et 3 CEDH).
La question posée est donc de savoir si l'accusé peut prétendre encore à une diminution de la peine qui lui a été infligée par un jugement entré en force.
Selon l'art. 139a OJ:
"La demande de révision d'un arrêt du Tribunal fédéral ou d'une décision d'une autorité inférieure est recevable lorsque la Cour européenne des droits de l'homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a admis le bien-fondé d'une requête individuelle pour violation de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950, ou de ses protocoles et que la réparation ne peut être obtenue que par la voie de la révision.
Si le Tribunal fédéral constate qu'une révision s'impose mais qu'elle est de la compétence d'une autorité inférieure, il renvoie l'affaire à cette dernière pour qu'elle mette en oeuvre la procédure de révision.
L'autorité cantonale est tenue d'entrer en matière sur la demande de révision même si le droit cantonal ne prévoit pas ce motif de révision."
L'art. 140 OJ précise que:
"La demande de révision doit indiquer, avec preuve à l'appui, le motif de révision invoqué et s'il a été articulé en temps utile; elle doit en outre dire en quoi consiste la modification de l'arrêt et la restitution demandées."
Pour ce qui est du délai, dans le cas de l'art. 139a OJ, il est fixé à 90 jours après que l'Office fédéral de la justice a notifié aux parties la décision des autorités européennes (art. 141 al. 1 let. c OJ).
Pendant la procédure, le tribunal ou le président peut, en exigeant au besoin des sûretés, suspendre l'exécution de l'arrêt attaqué et ordonner d'autres mesures provisionnelles (art. 142 OJ).
Lorsque le tribunal admet le motif de révision invoqué, il annule l'arrêt et statue à nouveau. Il prononce en même temps sur la restitution quant au fond et aux dépens (art. 144 al. 1 OJ).
b) En l'espèce, le requérant a sollicité l'annulation de plusieurs arrêts du Tribunal fédéral.
Il purge actuellement une peine prononcée par l'autorité valaisanne le 1er juin 1994 et confirmée par l'arrêt de la Cour de cassation du 17 novembre 1994, et sollicite en réalité une réduction de peine. Il est dès lors évident qu'il n'a aucun intérêt à demander la révision d'arrêts du Tribunal fédéral qui concernent un stade antérieur de la procédure. Dans cette mesure, sa demande de révision est irrecevable.
S'agissant de l'arrêt du 17 novembre 1994 sur le recours de droit public, il ne porte en aucune façon sur l'existence de la violation constatée par l'autorité européenne; cet arrêt est donc sans rapport avec la décision européenne qui constitue le motif de révision invoqué. Dans la mesure où la demande vise à annuler cet arrêt, elle est par conséquent également irrecevable.
Il en va de même pour ce qui est de l'arrêt du 7 mars 1995, qui rejette une précédente demande de révision; il ne porte en aucune manière sur le problème actuellement soulevé et la décision européenne ne contient rien qui puisse justifier une révision de cet arrêt. Sur ce point aussi, la demande de révision est irrecevable.
c) Dans sa demande de révision, le requérant conclut à l'octroi d'une indemnité pécuniaire. Comme l'autorité européenne a déjà statué sur le principe et le montant de cette indemnité, cette question ne saurait justifier une révision. Le requérant n'explique d'ailleurs pas sur quelle base il pourrait prétendre à une indemnité additionnelle. Pour ce qui est des frais de procédure, il serait statué selon l'art. 144 al. 1 OJ si la demande de révision était admise.
d) La demande de révision étant tranchée par le présent arrêt, la requête d'effet suspensif est sans objet (art. 142 OJ).
e) La demande de révision ne peut donc être recevable que dans la mesure où elle conclut à l'annulation de l'arrêt rendu le 17 novembre 1994 sur le pourvoi en nullité et, par voie de conséquence, de l'arrêt du Tribunal cantonal valaisan du 1er juin 1994, puisque seules ces décisions portent sur la quotité de la peine, dont le requérant demande l'atténuation.
f) Déposée prématurément, la demande de révision respecte assurément le délai fixé par l'art. 141 let. c OJ; fondée sur l'art. 139a al. 1 OJ, en produisant les pièces nécessaires, elle est recevable à la forme dans la mesure où elle tend à une réduction de la peine découlant de l'arrêt du Tribunal cantonal du 1er juin 1994 et de l'arrêt sur le pourvoi en nullité du 17 novembre 1994.
S'il est vrai que le Comité des Ministres a admis le bien-fondé d'une requête individuelle pour violation de la CEDH, il reste à se demander si la seconde condition posée par l'art. 139a al. 1 OJ est remplie, c'est-à-dire si la "réparation ne peut être obtenue que par la voie de la révision".
3. Selon les mécanismes de la CEDH, une satisfaction en argent constitue en général une voie subsidiaire (cf. art. 50 CEDH; FROWEIN/PEUKERT, op.cit., loc.cit.). La violation de l'art. 5 par. 3 CEDH a été en principe réparée par l'imputation de la détention préventive.
Quant à la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, l'autorité européenne, considérant probablement que la peine était entrée en force, a déterminé elle-même la réparation qui lui paraissait équitable, allouant en particulier au requérant une indemnité de 10'000 francs.
Par rapport aux réparations prévues par la CEDH, la révision, qui s'en prend à une décision entrée en force, revêt un caractère subsidiaire, comme cela ressort de l'exigence qu'une réparation ne puisse être obtenue que par la voie de la révision (art. 139a al. 1 in fine OJ).
Cela résulte clairement du message du Conseil fédéral, dans lequel on peut lire:
"C'est surtout en octroyant à la personne lésée une somme d'argent en réparation du dommage matériel ou du tort moral subi que l'on efface les conséquences d'une violation de la Convention." (FF 1991 II p. 503 par. 313).
La révision a été conçue en songeant en particulier à l'hypothèse où la composition du tribunal ne serait pas conforme à la loi (FF 1991 II p. 503 par. 313). Il a été précisé, au sujet de l'exigence formulée à l'art. 139a al. 1 OJ, que:
"La simple admission d'une requête individuelle à Strasbourg n'entraînera donc pas, à elle seule, la révision du jugement suisse; dans bien des cas, le jugement rendu par les autorités européennes et l'octroi éventuel d'une somme d'argent en réparation du dommage matériel ou du tort moral subi suffiront. Si tel n'est pas le cas, alors seulement la procédure suisse devra être rouverte." (FF 1991 II p. 523 no 518).
La doctrine admet également, même en critiquant cette solution, que la révision n'a été conçue que comme "ultima ratio" lorsqu'il n'est pas possible de remédier à l'atteinte par l'indemnisation du lésé (Poudret/Sandoz-Monod, Commentaire OJ, art. 139a no 2.3).
En l'espèce, l'autorité instituée par le traité, dont les décisions lient la Suisse, a estimé que la réparation qu'elle avait fixée était équitable et que l'affaire était ainsi liquidée.
Comme une prise en considération au stade de la fixation de la peine constitue normalement la réparation adéquate dans le cas d'une violation du principe de la célérité, on peut admettre que l'autorité européenne s'est posé cette question et qu'elle aurait pu obtenir tout renseignement utile sur les possibilités de révision en Suisse. En conséquence, on doit conclure qu'elle a choisi délibérément la réparation qui lui paraissait satisfaisante dans le cas d'espèce, en tenant compte de l'état de la procédure et de la gravité relative des violations constatées. La réparation satisfaisante consiste en une publication du rapport de la Commission, en un envoi du rapport aux autorités auxquelles une violation de la Convention a été reprochée, et en une indemnité pécuniaire de 10'000 francs que le requérant a reçue.
On ne voit pas pourquoi les autorités nationales ne devraient pas aussi se considérer comme liées par la décision européenne sur ce point. En tout cas, dans le cas d'espèce, on ne voit pas de raison de s'en écarter et d'exiger une réparation supplémentaire.
Une réparation satisfaisante ayant déjà été obtenue, la seconde condition de l'art. 139a al. 1 OJ n'est pas réalisée en ce sens que la réparation a été obtenue par une autre voie que la révision.
4. La demande de révision doit par conséquent être rejetée dans la mesure où elle est recevable.
S'agissant d'un problème juridique nouveau, il sera statué sans frais. | fr | Art. 5 Ziff. 3 EMRK, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 32 EMRK, Art. 139a ff. OG; Verletzung des Beschleunigungsgebots; Revisionsgesuch, mit welchem als Wiedergutmachung eine mildere Strafe verlangt wird. Verletzung des Beschleunigungsgebots, festgestellt vom Ministerkomitee des Europarats (E. 1).
Formelle Zulässigkeit des Revisionsgesuchs (E. 2).
Wenn die europäische Behörde aufgrund einer Verletzung des Beschleunigungsgebots eine ihr angemessen erscheinende Wiedergutmachung insbesondere durch eine Entschädigung des Gesuchstellers festgelegt hat, kommt eine Herabsetzung des Strafmasses durch Revision nicht mehr in Frage (E. 3). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,577 | 123 I 329 | 123 I 329
Sachverhalt ab Seite 330
A.- Par jugement du 1er juin 1994, la Ie Cour pénale du Tribunal cantonal valaisan a condamné S. à la peine de dix ans et demi de réclusion sous déduction de la détention préventive subie, pour brigandage, vol, tentative et délit manqué de vol et extorsion.
B.- Un recours de droit public (cause 6P.100/1994) et un pourvoi en nullité (cause 6S.467/1994) formés contre ce jugement ont été rejetés dans la mesure où ils étaient recevables par deux arrêts de la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral rendus le 17 novembre 1994.
C.- Une demande de révision présentée par le condamné a été rejetée par un arrêt de la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral rendu le 7 mars 1995.
D.- Le condamné a adressé quatre requêtes au Secrétaire général du Conseil de l'Europe (20231/92, 20545/92, 23117/93 et 23223/94), qui ont été jointes.
Le 16 janvier 1996, la Commission européenne des droits de l'homme a adopté un rapport rejetant certains griefs du requérant, mais admettant qu'il y avait eu violation de l'art. 5 par. 3 et de l'art. 6 par. 1 CEDH. En substance, la Commission a considéré que la procédure pénale avait duré trop longtemps, alors que l'accusé se trouvait en détention préventive; elle a certes admis que l'affaire était complexe et que l'accusé avait dans une certaine mesure prolongé la procédure; elle a toutefois estimé que les autorités pénales n'avaient pas constamment mené la procédure avec toute la célérité requise (cf. nos 105 et 131 du rapport précité).
Constatant que la cause n'avait pas été portée devant la Cour européenne des droits de l'homme dans le délai de trois mois, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté, le 13 septembre 1996, une résolution intermédiaire admettant, conformément au rapport de la Commission, qu'il y avait eu violation de l'art. 5 par. 3 et de l'art. 6 par. 1 CEDH; elle a autorisé la publication du rapport et a décidé de poursuivre l'examen du cas.
E.- Sans attendre davantage, le condamné a déposé, le 20 novembre 1996, une demande de révision des arrêts rendus par le Tribunal fédéral les 7 mars 1995, 17 novembre 1994, 21 décembre 1993, 24 août 1993, 31 juillet 1992 et 27 novembre 1991. Il demandait à titre de réparation une diminution de sa peine et une indemnité appropriée pour les procédures internes et celles devant les autorités européennes; il sollicitait également la suspension de sa peine. Il résulte de sa motivation qu'il estime avoir droit à une réduction de sa peine compte tenu de la violation du principe de la célérité.
Par décision du 20 décembre 1996, le Président de la Ie Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la procédure jusqu'à la notification de la décision du Comité des Ministres par l'Office fédéral de la justice.
F.- Le 5 septembre 1997, le Comité des Ministres a adopté une résolution finale dans laquelle il explique qu'il est parvenu à la conclusion, en accord avec les propositions de la Commission, que le Gouvernement suisse devait verser au requérant, comme satisfaction équitable, une somme de 10'000 francs; constatant que le Gouvernement suisse avait transmis le rapport de la Commission et les décisions du Comité des Ministres aux autorités directement concernées et qu'il avait versé au requérant, dans le délai imparti, la somme de 10'000 francs comme satisfaction équitable, il a estimé qu'il avait rempli ses fonctions.
G.- Par lettre du 10 septembre 1997, S. a demandé au Tribunal fédéral de reprendre la procédure de révision. Insistant sur la possibilité d'une réparation sous forme de réduction de peine, il indique par ailleurs qu'il se trouve à nouveau en Suisse pour purger le solde de sa peine, les autorités françaises ayant accordé son extradition.
Les autorités cantonales n'ont pas formulé d'observations dans le délai imparti.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 5 par. 3 CEDH, toute personne détenue à titre provisoire a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable ou libérée pendant la procédure.
L'art. 6 par. 1 CEDH prévoit que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable.
Ces normes consacrent le principe de la célérité, qui impose aux autorités de mener la procédure pénale sans désemparer, de manière à ne pas maintenir inutilement l'accusé dans les angoisses qu'elle suscite. Les exigences de célérité sont accrues lorsque l'accusé est maintenu en détention pendant la procédure. Le principe de la célérité est sans rapport avec la prescription de l'action pénale, laquelle se calcule à compter de la date de l'infraction; il se distingue également de la circonstance atténuante du temps relativement long, qui est liée à l'approche de la prescription et suppose que l'accusé se soit bien comporté dans l'intervalle; il s'agit d'une exigence à l'égard des autorités pénales qui est distincte de ces autres notions du droit fédéral et ne les contredit pas (cf. ATF 117 IV 124 consid. 4a p. 127).
b) En l'espèce, la Cour de cassation, dans son arrêt sur le pourvoi en nullité du 17 novembre 1994, a constaté, au stade de la fixation de la peine, que la procédure avait été longue, mais qu'elle était complexe et que l'accusé avait contribué à la prolonger. Ces considérations ne s'écartent pas de celles de la Commission européenne. En revanche, cette dernière a admis que les autorités cantonales n'avaient pas constamment mené la procédure avec la célérité requise, de sorte qu'il y a eu violation de l'art. 5 par. 3 et de l'art. 6 par. 1 CEDH. Dans cette mesure, l'opinion de la Commission européenne diverge des considérants de la Cour de cassation. Il faut d'ailleurs relever que la question de savoir si le principe de la célérité a été ou non violé ne peut être soulevée, selon la jurisprudence, que dans un recours de droit public (ATF 119 IV 107 consid. 1b p. 109 s.) et que, faute de l'avoir été dans le recours de droit public déposé parallèlement, il n'était pas possible d'entrer en matière (cf. ATF 122 I 70 consid. 1c p. 73; ATF 121 IV 317 consid. 3b p. 324; ATF 117 Ia 393 consid. 1c p. 395, 412 consid. 1c p. 414).
c) Afin d'assurer le respect des engagements pris dans le traité, les parties contractantes à la CEDH ont institué des organes spéciaux en vue de statuer sur les violations alléguées de la CEDH (art. 19 CEDH). Il est prévu en particulier que la Commission européenne des droits de l'homme a compétence pour rédiger un rapport dans lequel elle constate les faits et formule un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de l'Etat intéressé, une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention (art. 31 par. 1 CEDH). Si, dans un délai de trois mois à dater de la transmission au Comité des Ministres du rapport de la Commission, l'affaire n'est pas déférée à la Cour, le Comité des Ministres prend, par un vote à la majorité des deux tiers des représentants ayant le droit de siéger au Comité, une décision sur la question de savoir s'il y a eu ou non violation de la Convention (art. 32 par. 1 CEDH). Dans l'affirmative, le Comité des Ministres fixe un délai dans lequel la partie contractante intéressée doit prendre les mesures qu'entraîne la décision du Comité des Ministres (art. 32 par. 2 CEDH). Si la partie contractante intéressée n'a pas adopté des mesures satisfaisantes dans le délai imparti, le Comité des Ministres donne à sa décision initiale, par la majorité prévue au par. 1 ci-dessus, les suites qu'elle comporte et publie le rapport (art. 32 par. 3 CEDH). Les parties contractantes s'engagent à considérer comme obligatoire pour elles toute décision que le Comité des Ministres peut prendre en application des chiffres précédents (art. 32 par. 4 CEDH).
En suivant la procédure décrite, le Comité des Ministres est parvenu à la conclusion qu'il y avait eu violation de la Convention (art. 32 par. 1 CEDH), de sorte que cette décision est obligatoire pour la Suisse, en sa qualité de partie contractante (art. 32 par. 4 CEDH).
L'autorité spéciale, instituée par le traité, ayant statué sur la question relevant de sa compétence, celle-ci est maintenant tranchée et il n'y a pas lieu d'y revenir.
La seule question posée est celle des conséquences qu'il faut attacher au constat d'une violation du principe de la célérité.
d) Ni la CEDH, ni le droit suisse ne prescrivent de façon précise les conséquences qui découlent d'une violation de ce principe (ATF 117 IV 124 consid. 4a p. 127).
2. a) Selon la doctrine, une violation du principe de la célérité pendant la détention provisoire (art. 5 par. 3 CEDH) est normalement réparée par l'imputation de la détention provisoire sur la peine à subir (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1996, p. 706 no 50). Or, en l'espèce, il n'est pas contesté que la détention préventive a été imputée et que la durée de la procédure n'a pas amené l'accusé à subir une détention plus longue que la peine qu'il méritait. En règle générale, une violation du principe de la célérité dans le procès pénal, selon l'art. 6 par. 1 CEDH, est prise en considération, dans un sens atténuant, au stade de la fixation de la peine (FROWEIN/PEUKERT, op.cit., loc.cit.). Cette conception correspond à la jurisprudence suisse (ATF 122 IV 103 consid. 4 p. 111, ATF 119 IV 107 consid. 1 p. 109 s. et surtout ATF 117 IV 124 consid. 3 p. 126 ss). La doctrine n'exclut toutefois pas une réparation en argent (FROWEIN/PEUKERT, op.cit., loc.cit.).
En l'espèce, le Comité des Ministres a considéré comme réparation équitable que le rapport de la Commission soit publié, qu'il soit communiqué aux autorités auxquelles une violation est reprochée et que l'accusé ait reçu une indemnité de 10'000 francs. Aucune autre mesure n'a été considérée comme nécessaire par l'autorité spécialisée compétente (cf. art. 32 par. 2 et 3 CEDH).
La question posée est donc de savoir si l'accusé peut prétendre encore à une diminution de la peine qui lui a été infligée par un jugement entré en force.
Selon l'art. 139a OJ:
"La demande de révision d'un arrêt du Tribunal fédéral ou d'une décision d'une autorité inférieure est recevable lorsque la Cour européenne des droits de l'homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a admis le bien-fondé d'une requête individuelle pour violation de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950, ou de ses protocoles et que la réparation ne peut être obtenue que par la voie de la révision.
Si le Tribunal fédéral constate qu'une révision s'impose mais qu'elle est de la compétence d'une autorité inférieure, il renvoie l'affaire à cette dernière pour qu'elle mette en oeuvre la procédure de révision.
L'autorité cantonale est tenue d'entrer en matière sur la demande de révision même si le droit cantonal ne prévoit pas ce motif de révision."
L'art. 140 OJ précise que:
"La demande de révision doit indiquer, avec preuve à l'appui, le motif de révision invoqué et s'il a été articulé en temps utile; elle doit en outre dire en quoi consiste la modification de l'arrêt et la restitution demandées."
Pour ce qui est du délai, dans le cas de l'art. 139a OJ, il est fixé à 90 jours après que l'Office fédéral de la justice a notifié aux parties la décision des autorités européennes (art. 141 al. 1 let. c OJ).
Pendant la procédure, le tribunal ou le président peut, en exigeant au besoin des sûretés, suspendre l'exécution de l'arrêt attaqué et ordonner d'autres mesures provisionnelles (art. 142 OJ).
Lorsque le tribunal admet le motif de révision invoqué, il annule l'arrêt et statue à nouveau. Il prononce en même temps sur la restitution quant au fond et aux dépens (art. 144 al. 1 OJ).
b) En l'espèce, le requérant a sollicité l'annulation de plusieurs arrêts du Tribunal fédéral.
Il purge actuellement une peine prononcée par l'autorité valaisanne le 1er juin 1994 et confirmée par l'arrêt de la Cour de cassation du 17 novembre 1994, et sollicite en réalité une réduction de peine. Il est dès lors évident qu'il n'a aucun intérêt à demander la révision d'arrêts du Tribunal fédéral qui concernent un stade antérieur de la procédure. Dans cette mesure, sa demande de révision est irrecevable.
S'agissant de l'arrêt du 17 novembre 1994 sur le recours de droit public, il ne porte en aucune façon sur l'existence de la violation constatée par l'autorité européenne; cet arrêt est donc sans rapport avec la décision européenne qui constitue le motif de révision invoqué. Dans la mesure où la demande vise à annuler cet arrêt, elle est par conséquent également irrecevable.
Il en va de même pour ce qui est de l'arrêt du 7 mars 1995, qui rejette une précédente demande de révision; il ne porte en aucune manière sur le problème actuellement soulevé et la décision européenne ne contient rien qui puisse justifier une révision de cet arrêt. Sur ce point aussi, la demande de révision est irrecevable.
c) Dans sa demande de révision, le requérant conclut à l'octroi d'une indemnité pécuniaire. Comme l'autorité européenne a déjà statué sur le principe et le montant de cette indemnité, cette question ne saurait justifier une révision. Le requérant n'explique d'ailleurs pas sur quelle base il pourrait prétendre à une indemnité additionnelle. Pour ce qui est des frais de procédure, il serait statué selon l'art. 144 al. 1 OJ si la demande de révision était admise.
d) La demande de révision étant tranchée par le présent arrêt, la requête d'effet suspensif est sans objet (art. 142 OJ).
e) La demande de révision ne peut donc être recevable que dans la mesure où elle conclut à l'annulation de l'arrêt rendu le 17 novembre 1994 sur le pourvoi en nullité et, par voie de conséquence, de l'arrêt du Tribunal cantonal valaisan du 1er juin 1994, puisque seules ces décisions portent sur la quotité de la peine, dont le requérant demande l'atténuation.
f) Déposée prématurément, la demande de révision respecte assurément le délai fixé par l'art. 141 let. c OJ; fondée sur l'art. 139a al. 1 OJ, en produisant les pièces nécessaires, elle est recevable à la forme dans la mesure où elle tend à une réduction de la peine découlant de l'arrêt du Tribunal cantonal du 1er juin 1994 et de l'arrêt sur le pourvoi en nullité du 17 novembre 1994.
S'il est vrai que le Comité des Ministres a admis le bien-fondé d'une requête individuelle pour violation de la CEDH, il reste à se demander si la seconde condition posée par l'art. 139a al. 1 OJ est remplie, c'est-à-dire si la "réparation ne peut être obtenue que par la voie de la révision".
3. Selon les mécanismes de la CEDH, une satisfaction en argent constitue en général une voie subsidiaire (cf. art. 50 CEDH; FROWEIN/PEUKERT, op.cit., loc.cit.). La violation de l'art. 5 par. 3 CEDH a été en principe réparée par l'imputation de la détention préventive.
Quant à la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, l'autorité européenne, considérant probablement que la peine était entrée en force, a déterminé elle-même la réparation qui lui paraissait équitable, allouant en particulier au requérant une indemnité de 10'000 francs.
Par rapport aux réparations prévues par la CEDH, la révision, qui s'en prend à une décision entrée en force, revêt un caractère subsidiaire, comme cela ressort de l'exigence qu'une réparation ne puisse être obtenue que par la voie de la révision (art. 139a al. 1 in fine OJ).
Cela résulte clairement du message du Conseil fédéral, dans lequel on peut lire:
"C'est surtout en octroyant à la personne lésée une somme d'argent en réparation du dommage matériel ou du tort moral subi que l'on efface les conséquences d'une violation de la Convention." (FF 1991 II p. 503 par. 313).
La révision a été conçue en songeant en particulier à l'hypothèse où la composition du tribunal ne serait pas conforme à la loi (FF 1991 II p. 503 par. 313). Il a été précisé, au sujet de l'exigence formulée à l'art. 139a al. 1 OJ, que:
"La simple admission d'une requête individuelle à Strasbourg n'entraînera donc pas, à elle seule, la révision du jugement suisse; dans bien des cas, le jugement rendu par les autorités européennes et l'octroi éventuel d'une somme d'argent en réparation du dommage matériel ou du tort moral subi suffiront. Si tel n'est pas le cas, alors seulement la procédure suisse devra être rouverte." (FF 1991 II p. 523 no 518).
La doctrine admet également, même en critiquant cette solution, que la révision n'a été conçue que comme "ultima ratio" lorsqu'il n'est pas possible de remédier à l'atteinte par l'indemnisation du lésé (Poudret/Sandoz-Monod, Commentaire OJ, art. 139a no 2.3).
En l'espèce, l'autorité instituée par le traité, dont les décisions lient la Suisse, a estimé que la réparation qu'elle avait fixée était équitable et que l'affaire était ainsi liquidée.
Comme une prise en considération au stade de la fixation de la peine constitue normalement la réparation adéquate dans le cas d'une violation du principe de la célérité, on peut admettre que l'autorité européenne s'est posé cette question et qu'elle aurait pu obtenir tout renseignement utile sur les possibilités de révision en Suisse. En conséquence, on doit conclure qu'elle a choisi délibérément la réparation qui lui paraissait satisfaisante dans le cas d'espèce, en tenant compte de l'état de la procédure et de la gravité relative des violations constatées. La réparation satisfaisante consiste en une publication du rapport de la Commission, en un envoi du rapport aux autorités auxquelles une violation de la Convention a été reprochée, et en une indemnité pécuniaire de 10'000 francs que le requérant a reçue.
On ne voit pas pourquoi les autorités nationales ne devraient pas aussi se considérer comme liées par la décision européenne sur ce point. En tout cas, dans le cas d'espèce, on ne voit pas de raison de s'en écarter et d'exiger une réparation supplémentaire.
Une réparation satisfaisante ayant déjà été obtenue, la seconde condition de l'art. 139a al. 1 OJ n'est pas réalisée en ce sens que la réparation a été obtenue par une autre voie que la révision.
4. La demande de révision doit par conséquent être rejetée dans la mesure où elle est recevable.
S'agissant d'un problème juridique nouveau, il sera statué sans frais. | fr | Art. 5 par. 3 CEDH, art. 6 par. 1 CEDH et art. 32 CEDH; art. 139a ss OJ; violation du principe de la célérité; demande de révision visant à obtenir une diminution de la peine à titre de réparation. Violation du principe de la célérité admise par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe (consid. 1).
Recevabilité formelle de la demande de révision (consid. 2).
Lorsque l'autorité européenne, admettant une violation du principe de la célérité, a déterminé elle-même la réparation qui lui paraissait équitable, allouant notamment une indemnité au requérant, ce dernier ne peut plus prétendre à une réduction de peine à ce titre par la voie de la révision (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 330
A.- Par jugement du 1er juin 1994, la Ie Cour pénale du Tribunal cantonal valaisan a condamné S. à la peine de dix ans et demi de réclusion sous déduction de la détention préventive subie, pour brigandage, vol, tentative et délit manqué de vol et extorsion.
B.- Un recours de droit public (cause 6P.100/1994) et un pourvoi en nullité (cause 6S.467/1994) formés contre ce jugement ont été rejetés dans la mesure où ils étaient recevables par deux arrêts de la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral rendus le 17 novembre 1994.
C.- Une demande de révision présentée par le condamné a été rejetée par un arrêt de la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral rendu le 7 mars 1995.
D.- Le condamné a adressé quatre requêtes au Secrétaire général du Conseil de l'Europe (20231/92, 20545/92, 23117/93 et 23223/94), qui ont été jointes.
Le 16 janvier 1996, la Commission européenne des droits de l'homme a adopté un rapport rejetant certains griefs du requérant, mais admettant qu'il y avait eu violation de l'art. 5 par. 3 et de l'art. 6 par. 1 CEDH. En substance, la Commission a considéré que la procédure pénale avait duré trop longtemps, alors que l'accusé se trouvait en détention préventive; elle a certes admis que l'affaire était complexe et que l'accusé avait dans une certaine mesure prolongé la procédure; elle a toutefois estimé que les autorités pénales n'avaient pas constamment mené la procédure avec toute la célérité requise (cf. nos 105 et 131 du rapport précité).
Constatant que la cause n'avait pas été portée devant la Cour européenne des droits de l'homme dans le délai de trois mois, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté, le 13 septembre 1996, une résolution intermédiaire admettant, conformément au rapport de la Commission, qu'il y avait eu violation de l'art. 5 par. 3 et de l'art. 6 par. 1 CEDH; elle a autorisé la publication du rapport et a décidé de poursuivre l'examen du cas.
E.- Sans attendre davantage, le condamné a déposé, le 20 novembre 1996, une demande de révision des arrêts rendus par le Tribunal fédéral les 7 mars 1995, 17 novembre 1994, 21 décembre 1993, 24 août 1993, 31 juillet 1992 et 27 novembre 1991. Il demandait à titre de réparation une diminution de sa peine et une indemnité appropriée pour les procédures internes et celles devant les autorités européennes; il sollicitait également la suspension de sa peine. Il résulte de sa motivation qu'il estime avoir droit à une réduction de sa peine compte tenu de la violation du principe de la célérité.
Par décision du 20 décembre 1996, le Président de la Ie Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la procédure jusqu'à la notification de la décision du Comité des Ministres par l'Office fédéral de la justice.
F.- Le 5 septembre 1997, le Comité des Ministres a adopté une résolution finale dans laquelle il explique qu'il est parvenu à la conclusion, en accord avec les propositions de la Commission, que le Gouvernement suisse devait verser au requérant, comme satisfaction équitable, une somme de 10'000 francs; constatant que le Gouvernement suisse avait transmis le rapport de la Commission et les décisions du Comité des Ministres aux autorités directement concernées et qu'il avait versé au requérant, dans le délai imparti, la somme de 10'000 francs comme satisfaction équitable, il a estimé qu'il avait rempli ses fonctions.
G.- Par lettre du 10 septembre 1997, S. a demandé au Tribunal fédéral de reprendre la procédure de révision. Insistant sur la possibilité d'une réparation sous forme de réduction de peine, il indique par ailleurs qu'il se trouve à nouveau en Suisse pour purger le solde de sa peine, les autorités françaises ayant accordé son extradition.
Les autorités cantonales n'ont pas formulé d'observations dans le délai imparti.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 5 par. 3 CEDH, toute personne détenue à titre provisoire a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable ou libérée pendant la procédure.
L'art. 6 par. 1 CEDH prévoit que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable.
Ces normes consacrent le principe de la célérité, qui impose aux autorités de mener la procédure pénale sans désemparer, de manière à ne pas maintenir inutilement l'accusé dans les angoisses qu'elle suscite. Les exigences de célérité sont accrues lorsque l'accusé est maintenu en détention pendant la procédure. Le principe de la célérité est sans rapport avec la prescription de l'action pénale, laquelle se calcule à compter de la date de l'infraction; il se distingue également de la circonstance atténuante du temps relativement long, qui est liée à l'approche de la prescription et suppose que l'accusé se soit bien comporté dans l'intervalle; il s'agit d'une exigence à l'égard des autorités pénales qui est distincte de ces autres notions du droit fédéral et ne les contredit pas (cf. ATF 117 IV 124 consid. 4a p. 127).
b) En l'espèce, la Cour de cassation, dans son arrêt sur le pourvoi en nullité du 17 novembre 1994, a constaté, au stade de la fixation de la peine, que la procédure avait été longue, mais qu'elle était complexe et que l'accusé avait contribué à la prolonger. Ces considérations ne s'écartent pas de celles de la Commission européenne. En revanche, cette dernière a admis que les autorités cantonales n'avaient pas constamment mené la procédure avec la célérité requise, de sorte qu'il y a eu violation de l'art. 5 par. 3 et de l'art. 6 par. 1 CEDH. Dans cette mesure, l'opinion de la Commission européenne diverge des considérants de la Cour de cassation. Il faut d'ailleurs relever que la question de savoir si le principe de la célérité a été ou non violé ne peut être soulevée, selon la jurisprudence, que dans un recours de droit public (ATF 119 IV 107 consid. 1b p. 109 s.) et que, faute de l'avoir été dans le recours de droit public déposé parallèlement, il n'était pas possible d'entrer en matière (cf. ATF 122 I 70 consid. 1c p. 73; ATF 121 IV 317 consid. 3b p. 324; ATF 117 Ia 393 consid. 1c p. 395, 412 consid. 1c p. 414).
c) Afin d'assurer le respect des engagements pris dans le traité, les parties contractantes à la CEDH ont institué des organes spéciaux en vue de statuer sur les violations alléguées de la CEDH (art. 19 CEDH). Il est prévu en particulier que la Commission européenne des droits de l'homme a compétence pour rédiger un rapport dans lequel elle constate les faits et formule un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de l'Etat intéressé, une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention (art. 31 par. 1 CEDH). Si, dans un délai de trois mois à dater de la transmission au Comité des Ministres du rapport de la Commission, l'affaire n'est pas déférée à la Cour, le Comité des Ministres prend, par un vote à la majorité des deux tiers des représentants ayant le droit de siéger au Comité, une décision sur la question de savoir s'il y a eu ou non violation de la Convention (art. 32 par. 1 CEDH). Dans l'affirmative, le Comité des Ministres fixe un délai dans lequel la partie contractante intéressée doit prendre les mesures qu'entraîne la décision du Comité des Ministres (art. 32 par. 2 CEDH). Si la partie contractante intéressée n'a pas adopté des mesures satisfaisantes dans le délai imparti, le Comité des Ministres donne à sa décision initiale, par la majorité prévue au par. 1 ci-dessus, les suites qu'elle comporte et publie le rapport (art. 32 par. 3 CEDH). Les parties contractantes s'engagent à considérer comme obligatoire pour elles toute décision que le Comité des Ministres peut prendre en application des chiffres précédents (art. 32 par. 4 CEDH).
En suivant la procédure décrite, le Comité des Ministres est parvenu à la conclusion qu'il y avait eu violation de la Convention (art. 32 par. 1 CEDH), de sorte que cette décision est obligatoire pour la Suisse, en sa qualité de partie contractante (art. 32 par. 4 CEDH).
L'autorité spéciale, instituée par le traité, ayant statué sur la question relevant de sa compétence, celle-ci est maintenant tranchée et il n'y a pas lieu d'y revenir.
La seule question posée est celle des conséquences qu'il faut attacher au constat d'une violation du principe de la célérité.
d) Ni la CEDH, ni le droit suisse ne prescrivent de façon précise les conséquences qui découlent d'une violation de ce principe (ATF 117 IV 124 consid. 4a p. 127).
2. a) Selon la doctrine, une violation du principe de la célérité pendant la détention provisoire (art. 5 par. 3 CEDH) est normalement réparée par l'imputation de la détention provisoire sur la peine à subir (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1996, p. 706 no 50). Or, en l'espèce, il n'est pas contesté que la détention préventive a été imputée et que la durée de la procédure n'a pas amené l'accusé à subir une détention plus longue que la peine qu'il méritait. En règle générale, une violation du principe de la célérité dans le procès pénal, selon l'art. 6 par. 1 CEDH, est prise en considération, dans un sens atténuant, au stade de la fixation de la peine (FROWEIN/PEUKERT, op.cit., loc.cit.). Cette conception correspond à la jurisprudence suisse (ATF 122 IV 103 consid. 4 p. 111, ATF 119 IV 107 consid. 1 p. 109 s. et surtout ATF 117 IV 124 consid. 3 p. 126 ss). La doctrine n'exclut toutefois pas une réparation en argent (FROWEIN/PEUKERT, op.cit., loc.cit.).
En l'espèce, le Comité des Ministres a considéré comme réparation équitable que le rapport de la Commission soit publié, qu'il soit communiqué aux autorités auxquelles une violation est reprochée et que l'accusé ait reçu une indemnité de 10'000 francs. Aucune autre mesure n'a été considérée comme nécessaire par l'autorité spécialisée compétente (cf. art. 32 par. 2 et 3 CEDH).
La question posée est donc de savoir si l'accusé peut prétendre encore à une diminution de la peine qui lui a été infligée par un jugement entré en force.
Selon l'art. 139a OJ:
"La demande de révision d'un arrêt du Tribunal fédéral ou d'une décision d'une autorité inférieure est recevable lorsque la Cour européenne des droits de l'homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a admis le bien-fondé d'une requête individuelle pour violation de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950, ou de ses protocoles et que la réparation ne peut être obtenue que par la voie de la révision.
Si le Tribunal fédéral constate qu'une révision s'impose mais qu'elle est de la compétence d'une autorité inférieure, il renvoie l'affaire à cette dernière pour qu'elle mette en oeuvre la procédure de révision.
L'autorité cantonale est tenue d'entrer en matière sur la demande de révision même si le droit cantonal ne prévoit pas ce motif de révision."
L'art. 140 OJ précise que:
"La demande de révision doit indiquer, avec preuve à l'appui, le motif de révision invoqué et s'il a été articulé en temps utile; elle doit en outre dire en quoi consiste la modification de l'arrêt et la restitution demandées."
Pour ce qui est du délai, dans le cas de l'art. 139a OJ, il est fixé à 90 jours après que l'Office fédéral de la justice a notifié aux parties la décision des autorités européennes (art. 141 al. 1 let. c OJ).
Pendant la procédure, le tribunal ou le président peut, en exigeant au besoin des sûretés, suspendre l'exécution de l'arrêt attaqué et ordonner d'autres mesures provisionnelles (art. 142 OJ).
Lorsque le tribunal admet le motif de révision invoqué, il annule l'arrêt et statue à nouveau. Il prononce en même temps sur la restitution quant au fond et aux dépens (art. 144 al. 1 OJ).
b) En l'espèce, le requérant a sollicité l'annulation de plusieurs arrêts du Tribunal fédéral.
Il purge actuellement une peine prononcée par l'autorité valaisanne le 1er juin 1994 et confirmée par l'arrêt de la Cour de cassation du 17 novembre 1994, et sollicite en réalité une réduction de peine. Il est dès lors évident qu'il n'a aucun intérêt à demander la révision d'arrêts du Tribunal fédéral qui concernent un stade antérieur de la procédure. Dans cette mesure, sa demande de révision est irrecevable.
S'agissant de l'arrêt du 17 novembre 1994 sur le recours de droit public, il ne porte en aucune façon sur l'existence de la violation constatée par l'autorité européenne; cet arrêt est donc sans rapport avec la décision européenne qui constitue le motif de révision invoqué. Dans la mesure où la demande vise à annuler cet arrêt, elle est par conséquent également irrecevable.
Il en va de même pour ce qui est de l'arrêt du 7 mars 1995, qui rejette une précédente demande de révision; il ne porte en aucune manière sur le problème actuellement soulevé et la décision européenne ne contient rien qui puisse justifier une révision de cet arrêt. Sur ce point aussi, la demande de révision est irrecevable.
c) Dans sa demande de révision, le requérant conclut à l'octroi d'une indemnité pécuniaire. Comme l'autorité européenne a déjà statué sur le principe et le montant de cette indemnité, cette question ne saurait justifier une révision. Le requérant n'explique d'ailleurs pas sur quelle base il pourrait prétendre à une indemnité additionnelle. Pour ce qui est des frais de procédure, il serait statué selon l'art. 144 al. 1 OJ si la demande de révision était admise.
d) La demande de révision étant tranchée par le présent arrêt, la requête d'effet suspensif est sans objet (art. 142 OJ).
e) La demande de révision ne peut donc être recevable que dans la mesure où elle conclut à l'annulation de l'arrêt rendu le 17 novembre 1994 sur le pourvoi en nullité et, par voie de conséquence, de l'arrêt du Tribunal cantonal valaisan du 1er juin 1994, puisque seules ces décisions portent sur la quotité de la peine, dont le requérant demande l'atténuation.
f) Déposée prématurément, la demande de révision respecte assurément le délai fixé par l'art. 141 let. c OJ; fondée sur l'art. 139a al. 1 OJ, en produisant les pièces nécessaires, elle est recevable à la forme dans la mesure où elle tend à une réduction de la peine découlant de l'arrêt du Tribunal cantonal du 1er juin 1994 et de l'arrêt sur le pourvoi en nullité du 17 novembre 1994.
S'il est vrai que le Comité des Ministres a admis le bien-fondé d'une requête individuelle pour violation de la CEDH, il reste à se demander si la seconde condition posée par l'art. 139a al. 1 OJ est remplie, c'est-à-dire si la "réparation ne peut être obtenue que par la voie de la révision".
3. Selon les mécanismes de la CEDH, une satisfaction en argent constitue en général une voie subsidiaire (cf. art. 50 CEDH; FROWEIN/PEUKERT, op.cit., loc.cit.). La violation de l'art. 5 par. 3 CEDH a été en principe réparée par l'imputation de la détention préventive.
Quant à la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, l'autorité européenne, considérant probablement que la peine était entrée en force, a déterminé elle-même la réparation qui lui paraissait équitable, allouant en particulier au requérant une indemnité de 10'000 francs.
Par rapport aux réparations prévues par la CEDH, la révision, qui s'en prend à une décision entrée en force, revêt un caractère subsidiaire, comme cela ressort de l'exigence qu'une réparation ne puisse être obtenue que par la voie de la révision (art. 139a al. 1 in fine OJ).
Cela résulte clairement du message du Conseil fédéral, dans lequel on peut lire:
"C'est surtout en octroyant à la personne lésée une somme d'argent en réparation du dommage matériel ou du tort moral subi que l'on efface les conséquences d'une violation de la Convention." (FF 1991 II p. 503 par. 313).
La révision a été conçue en songeant en particulier à l'hypothèse où la composition du tribunal ne serait pas conforme à la loi (FF 1991 II p. 503 par. 313). Il a été précisé, au sujet de l'exigence formulée à l'art. 139a al. 1 OJ, que:
"La simple admission d'une requête individuelle à Strasbourg n'entraînera donc pas, à elle seule, la révision du jugement suisse; dans bien des cas, le jugement rendu par les autorités européennes et l'octroi éventuel d'une somme d'argent en réparation du dommage matériel ou du tort moral subi suffiront. Si tel n'est pas le cas, alors seulement la procédure suisse devra être rouverte." (FF 1991 II p. 523 no 518).
La doctrine admet également, même en critiquant cette solution, que la révision n'a été conçue que comme "ultima ratio" lorsqu'il n'est pas possible de remédier à l'atteinte par l'indemnisation du lésé (Poudret/Sandoz-Monod, Commentaire OJ, art. 139a no 2.3).
En l'espèce, l'autorité instituée par le traité, dont les décisions lient la Suisse, a estimé que la réparation qu'elle avait fixée était équitable et que l'affaire était ainsi liquidée.
Comme une prise en considération au stade de la fixation de la peine constitue normalement la réparation adéquate dans le cas d'une violation du principe de la célérité, on peut admettre que l'autorité européenne s'est posé cette question et qu'elle aurait pu obtenir tout renseignement utile sur les possibilités de révision en Suisse. En conséquence, on doit conclure qu'elle a choisi délibérément la réparation qui lui paraissait satisfaisante dans le cas d'espèce, en tenant compte de l'état de la procédure et de la gravité relative des violations constatées. La réparation satisfaisante consiste en une publication du rapport de la Commission, en un envoi du rapport aux autorités auxquelles une violation de la Convention a été reprochée, et en une indemnité pécuniaire de 10'000 francs que le requérant a reçue.
On ne voit pas pourquoi les autorités nationales ne devraient pas aussi se considérer comme liées par la décision européenne sur ce point. En tout cas, dans le cas d'espèce, on ne voit pas de raison de s'en écarter et d'exiger une réparation supplémentaire.
Une réparation satisfaisante ayant déjà été obtenue, la seconde condition de l'art. 139a al. 1 OJ n'est pas réalisée en ce sens que la réparation a été obtenue par une autre voie que la révision.
4. La demande de révision doit par conséquent être rejetée dans la mesure où elle est recevable.
S'agissant d'un problème juridique nouveau, il sera statué sans frais. | fr | Art. 5 n. 3 CEDU, art. 6 n. 1 CEDU e art. 32 CEDU; art. 139a segg. OG; violazione del principio della celerità, domanda di revisione tesa ad ottenere una diminuzione della pena a titolo di riparazione. Violazione del principio della celerità ammessa dal Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa (consid. 1).
Ammissibilità formale della domanda di revisione (consid. 2).
Allorché l'autorità europea, ammettendo una violazione del principio della celerità, ha stabilito essa stessa la riparazione che le appariva equa, segnatamente assegnando un'indennità all'istante, quest'ultimo non può più pretendere mediante revisione che la sua pena venga anche ridotta (consid. 3). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,579 | 123 I 41 | 123 I 41
Sachverhalt ab Seite 42
§ 15 des zürcherischen Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (UG) legt fest, dass jeder Bezirk mindestens eine Bezirksschulpflege hat. Nach § 16 UG zählt jede Bezirksschulpflege mindestens 13 Mitglieder. Im übrigen bestimmt der Regierungsrat die Zahl der Mitglieder nach Massgabe des Bedürfnisses. Gemäss § 17 UG werden ein Fünftel der Mitglieder der Bezirksschulpflege durch die Schulkapitel oder deren Abteilungen, die übrigen Mitglieder durch die Stimmberechtigten des Bezirks gewählt.
Bisher betrug die Mitgliederzahl der Bezirksschulpflegen je nach Bezirk zwischen 19 und 155, insgesamt im ganzen Kanton 662. Mit Beschluss vom 25. September 1996 setzte der Regierungsrat die Mitgliederzahlen der Bezirksschulpflegen für die Amtsdauer 1997/2001 neu fest, wobei insgesamt für den ganzen Kanton die Mitgliederzahl nur noch 339, für die einzelnen Bezirke zwischen 13 und 78 beträgt.
Heinrich Baltensperger und 6 Mitbeteiligte, die Evangelische Volkspartei des Kantons Zürich und 2 Mitbeteiligte sowie Andrea Nüssli-Danuser und 9 Mitbeteiligte erheben je gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates vom 25. September 1996 aufzuheben. Alle Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der Gewaltenteilung, des Legalitätsprinzips, der politischen Rechte und des Willkürverbots.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtlichen Beschwerden nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. a) Die Beschwerdeführer berufen sich einerseits auf verfassungsmässige Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG (Gewaltenteilung, Willkürverbot, Art. 27 Abs. 2 BV), andererseits auf die politischen Rechte im Sinne von Art. 85 lit. a OG. Es ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführer legitimiert sind, hinsichtlich der vorliegend allein zur Diskussion stehenden Reduktion der Mitgliederzahl unter dem einen oder anderen Aspekt staatsrechtliche Beschwerde zu erheben.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist gemäss Art. 88 OG nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen, individuellen Interessen betroffen ist. Diese können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein. Das Erfordernis eines Eingriffs in rechtlich geschützte Interessen gilt auch für die Legitimation zur Anfechtung von rechtsetzenden Erlassen. Zwar genügt hier zur Legitimation, dass der Beschwerdeführer virtuell, das heisst mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, betroffen ist, doch muss es immer um einen drohenden Eingriff in rechtlich geschützte Interessen gehen (BGE 122 I 44 E. 2b S. 45 f., mit Hinweisen). Die staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG dient nicht dem Schutz öffentlicher Interessen (BGE 121 I 252 E. 1a S. 254 f., 314 E. 3a S. 316, 367 E. 1b S. 369; BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111, 369 E. 1a S. 371; je mit Hinweisen). Das gilt auch für die vorliegend im Vordergrund stehende Beschwerde wegen Verletzung der Gewaltenteilung; diese gibt dem Bürger keinen generellen Anspruch darauf, dass keine kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen erfolgen, sondern nur darauf, dass er nicht durch kompetenzwidrige staatliche Handlungen in seinen persönlichen Rechten verletzt wird (BGE 122 I 90 E. 2b S. 92; 113 Ia 390 E. 2b/dd S. 395; BGE 112 Ia 136 E. 2b S. 138).
c) Im Lichte dieser Kriterien ist die Legitimation der einzelnen Beschwerdeführer zur Verfassungsbeschwerde zu prüfen.
aa) Die Beschwerdeführer bringen zum Teil vor, durch den angefochtenen Beschluss als Stimmbürger des Kantons Zürich beeinträchtigt zu sein, indem ihr Mitbestimmungsrecht bei der Gesetzgebung beeinträchtigt werde oder indem sie nur noch eine geringere Zahl von Mitgliedern der Bezirksschulpflege wählen könnten. Indessen begründet die blosse Eigenschaft als Stimmbürger noch keine rechtlich geschützte Stellung, die zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte legitimieren würde (BGE 113 Ia 241 E. 1c S. 244, 390 E. 2b S. 395). In Betracht fällt einzig die Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG (hinten E. 6).
bb) Zur Begründung ihrer Legitimation verweisen die Beschwerdeführer zum Teil auch auf die Verringerung der Chancen, in die Bezirksschulpflege gewählt zu werden. Sie können sich aber auf keine Verfassungs- oder Gesetzesnorm berufen, welche dem einzelnen Bewerber (bei Erfüllen bestimmter Voraussetzungen) einen individualrechtlichen Anspruch auf Wahl in dieses Amt gewähren würde. (Ein solcher Anspruch wäre bei durch Volkswahl zu besetzenden Ämtern auch schwer erfüllbar). Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts ist ein Beamter oder ein öffentlichrechtlich Angestellter nicht legitimiert, gegen seine Nichtwahl oder Nichtwiederwahl staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, wenn er keinen Rechtsanspruch auf Wahl bzw. Wiederwahl besitzt (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 112, mit Hinweisen). Dasselbe gilt für Mitglieder oder Kandidaten politischer Behörden (BGE 112 Ia 174 E. 3c S. 178). Die Beschwerdeführer machen zu Recht nicht geltend, einen persönlichen Rechtsanspruch auf Wahl oder Wiederwahl für die Amtsperiode 1997/2001 zu haben. Die Vorschriften, deren Verletzung sie beanstanden, dienen dem Schutz öffentlicher Interessen und allenfalls dem Schutz des Stimmrechts, aber nicht dem Schutz persönlicher Rechte. Ihre allfällige Verletzung begründet deshalb keine Legitimation für die Verfassungsbeschwerde. Ob die angefochtene Regelung das in der politischen Stimmberechtigung enthaltene passive Wahlrecht berührt, ist an anderer Stelle zu prüfen (E. 6).
cc) Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, in ihrer Eigenschaft als Eltern schulpflichtiger Kinder berührt zu sein, weil durch den angefochtenen Beschluss die Qualität der Schule in Frage gestellt werde, ist darauf hinzuweisen, dass die Ausgestaltung der Schulaufsicht gar nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im übrigen dienen die Vorschriften über die Ausgestaltung der Schulaufsicht in erster Linie dem öffentlichen Interesse, nicht individuellen Rechten der einzelnen Schulkinder oder deren Eltern. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung des Anspruchs auf genügenden Schulunterricht (Art. 27 Abs. 2 BV) rügen, ist - auch wenn das Bundesgericht kraft Sachzusammenhangs diese an sich mit Beschwerde an den Bundesrat vorzubringende Rüge (Art. 73 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 VwVG) beurteilen könnte - darauf schon mangels genügender Substantiierung nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), da in der Beschwerde nicht dargetan wird, inwiefern die Reduktion der Mitgliederzahl der Bezirksschulpflegen geeignet sein könnte, den Schulunterricht als ungenügend im Sinne von Art. 27 Abs. 2 BV erscheinen zu lassen.
dd) Analoges gilt für die beschwerdeführenden Lehrer, die einen Anspruch auf regelmässige Visitation durch die Bezirksschulpflege geltend machen. Auch dazu ist zu bemerken, dass die Ausgestaltung der Visitation nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im übrigen wäre der Lehrer diesbezüglich kaum in seinen persönlichen Rechten als Bürger, sondern vielmehr in der Wahrnehmung seiner amtlichen Aufgaben berührt, in welcher Eigenschaft er zur staatsrechtlichen Beschwerde ohnehin nicht legitimiert ist (vgl. BGE 107 Ia 266 S. 267 f.).
ee) Dasselbe gilt für diejenigen Beschwerdeführer, welche vorbringen, durch den angefochtenen Beschluss als Mitglied der Bezirksschulpflege oder des Kantonsrats an der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gehindert zu werden. Die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde begründet keine geschützte persönliche Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; beeinträchtigt ist allenfalls die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Öffentlichrechtliche oder politische Organfunktionen können jedoch nach konstanter Praxis des Bundesgerichts nicht Gegenstand der auf Individualrechte zugeschnittenen staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG darstellen (BGE 121 I 252 E. 1a S. 255; 112 Ia 174 E. 3a S. 177; ZBl 94/1993 S. 518, E. 3d; ZBl 89/1988 S. 361, E. 2b).
ff) Die Evangelische Volkspartei des Kantons Zürich bringt vor, sie werde als politische Partei, die in den Bezirksschulpflegen vertreten sei, durch den angefochtenen Beschluss in ihrer politischen Tätigkeit erheblich eingeschränkt, indem sie weniger Kandidaten aufstellen könne und riskiere, in einzelnen Bezirksschulpflegen überhaupt nicht mehr vertreten zu sein.
Eine Vereinigung ist zur staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG legitimiert, wenn sie entweder in ihren eigenen rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt ist oder - unter gewissen Voraussetzungen - rechtlich geschützte Interessen ihrer Mitglieder wahrnimmt (BGE 122 I 90 E. 2c S. 92; 119 Ia 197 E. 1c S. 201). Zur Wahrnehmung öffentlicher Interessen ist jedoch eine Vereinigung sowenig wie eine Einzelperson legitimiert. Das gilt auch für eine politische Partei: sie ist nur zur staatsrechtlichen Beschwerde befugt, wenn sie die Verletzung von Vorschriften anruft, die bestimmten Parteien eine spezifische Berechtigung geben, zum Beispiel einen Anspruch auf eine angemessene Vertretung in bestimmten Behörden, nicht aber, wenn sie allgemeine Interessen am korrekten Zustandekommen staatlicher Entscheide verteidigt (BGE BGE 121 I 252 E. 1a S. 255; BGE 113 Ia 241 E. 1c S. 244; BGE 112 Ia 174 E. 3d S. 178 f.; ZBl 95/1994 S. 366 E. 1b).
Das Interesse der Evangelischen Volkspartei, eine möglichst grosse Zahl von Kandidaten aufzustellen und wählen zu lassen, ist kein spezifisches, rechtlich geschütztes Interesse, sondern ein allgemeines, faktisches Interesse. Die Beschwerdeführerin rügt denn auch nicht die Verletzung konkreter Vorschriften, die ihr eine bestimmte Rechtsstellung einräumen. Sie kann sich für ihr Anliegen weder als Verein noch als Vertreterin ihrer Mitglieder auf verfassungsmässige Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG stützen. Sie ist aber als politische Partei zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG legitimiert, soweit dieses Recht auch ihren Mitgliedern zusteht.
d) Soweit mit den vorliegenden Beschwerden eine Verletzung der Gewaltenteilung und des Willkürverbots gerügt wird, ist darauf mangels Legitimation der Beschwerdeführer nicht einzutreten.
6. a) Die Beschwerdeführer sind stimmberechtigte Bürger des Kantons Zürich bzw. eine im Kanton Zürich tätige politische Partei und in dieser Eigenschaft zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG legitimiert, da die Stimmrechtsbeschwerde, im Unterschied zur Verfassungsbeschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, nicht eine Beeinträchtigung in persönlichen Interessen voraussetzt (BGE 119 Ia 167 E. 1d S. 171, mit Hinweisen). Es ist somit zu prüfen, ob vorliegend eine Stimmrechtsbeschwerde in Betracht fällt.
b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen, aufgrund sämtlicher einschlägiger Bestimmungen des kantonalen Verfassungsrechts und des Bundesrechts. Darüber hinaus kann mit der Stimmrechtsbeschwerde auch die Verletzung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht gerügt werden, welches politische Rechte garantiert, deren Umfang normiert oder sonst mit diesen in Zusammenhang steht (BGE 119 Ia 167 E. 2 S. 174; BGE 118 Ia 422 E. 1e S. 424; BGE 113 Ia 43 E. 2 S. 44; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 94 f.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 96). Indessen kann nicht jede kantonale Regelung, welche indirekt Auswirkungen auf die politischen Rechte hat, Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden. So ist die Rüge, eine von der Regierung erlassene Verordnung widerspreche inhaltlich dem Gesetz bzw. sei vom Gesetz nicht abgedeckt, nicht mit Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung der Gewaltenteilung geltend zu machen (BGE 104 Ia 305 E. 1b S. 308; BGE 105 Ia 349 E. 4 S. 359 ff., und seitherige Praxis, vgl. BGE 113 Ia 390 E. 2b/dd S. 395; Urteil des Bundesgerichts i.S. Sch. vom 21. August 1988, SJ 1989 S. 338, E. 2a). Ebensowenig ist die Stimmrechtsbeschwerde zulässig, wenn die inhaltliche Rechtmässigkeit oder Zulässigkeit eines von der Stimmbürgerschaft genehmigten Erlasses oder Entscheides zur Diskussion steht (BGE 121 I 155 E. 2a S. 158, mit Hinweisen). Hingegen kann gegenüber einem Erlass, der selber das politische Stimmrecht regelt, mit Stimmrechtsbeschwerde geltend gemacht werden, er verletze durch seinen Inhalt höherstufig garantierte politische Rechte (BGE 114 Ia 395 E. 3b S. 400; BGE 112 Ia 136 E. 2a S. 138; BGE 105 Ia 349 E. 4b S. 361; BGE 104 Ia 305 E. 1b S. 307 f.; vgl. auch KÄLIN, a.a.O., S. 154).
c) Soweit die Beschwerdeführer generell beanstanden, der angefochtene Beschluss verletze sie in ihrem Mitwirkungsrecht an der Gesetzgebung, indem er die dem Regierungsrat zustehenden Kompetenzen überschreite, kann diese Rüge nach dem Vorstehenden nicht Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden.
d) Die Beschwerdeführer bringen darüber hinaus vor, durch die Reduktion der Mitgliederzahl werde ihr aktives und passives Wahlrecht beeinträchtigt, indem sie weniger Mitglieder wählen könnten bzw. ihre Wahlchancen reduziert würden. Es muss trotz der zitierten Rechtsprechung zulässig sein, mit Stimmrechtsbeschwerde (ab- strakt oder vorfrageweise) geltend zu machen, der Regierungsrat habe durch den Erlass von Verordnungen gegen höherrangige Bestimmungen verstossen, welche spezifisch die Durchführung von Wahlen oder Abstimmungen regeln, könnte doch sonst die durch die Stimmrechtsbeschwerde geschützte politische Mitwirkung der Stimmbürger beliebig ausgehöhlt werden. Indessen betrifft der angefochtene Beschluss nicht direkt die Durchführung der Wahl für die Bezirksschulpflege. Er stellt vielmehr eine organisationsrechtliche Massnahme dar, welche (für die Dauer einer Amtsperiode) die Grösse der Behörde generell, unabhängig vom konkreten Wahlakt, festlegt. Es verhält sich insofern anders als im nicht publizierten Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 14. Dezember 1994, wo eine durchgeführte Wahl in die Bezirksschulpflege angefochten und diese Beschwerde als Stimmrechtsbeschwerde entgegengenommen wurde. Der vorliegende Sachverhalt unterscheidet sich auch von dem in BGE 119 Ia 167 beurteilten Fall, wo der Bewerberin für eine der Volkswahl unterstehende Lehrerstelle, die sich gegen die Nichtdurchführung der angestrebten Wahl zur Wehr setzte, unter dem Gesichtswinkel des passiven Wahlrechts die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde zugebilligt wurde.
Die Durchführung einer Wahl in eine Behörde setzt zwangsläufig voraus, dass es die zu wählende Behörde überhaupt und mit einer bestimmten Mitgliederzahl gibt. Insofern hat jede Bestimmung, welche zum Beispiel Bestand, Mitgliederzahl oder Amtsdauer einer vom Volk zu wählenden Behörde festlegt, indirekt Auswirkungen auf die Wahl. Das bedeutet aber nicht, dass sämtliche organisationsrechtlichen Bestimmungen, durch welche eine bisher durch Volkswahl besetzte Stelle geändert oder aufgehoben wird, zwangsläufig Gegenstand von Stimmrechtsbeschwerden sein können. Wird etwa infolge Rückgangs der Schülerzahl oder aus organisatorischen Gründen eine Schulklasse aufgehoben und dadurch eine bisher durch Volkswahl zu besetzende Lehrerstelle überflüssig, dann wird der Entscheid, durch welchen die Schulklasse aufgehoben wird, dadurch noch nicht zum möglichen Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde. Das Schwergewicht eines solchen Entscheides liegt nicht darin, die durch den Wahlakt gegebenen Mitwirkungsmöglichkeiten des Volkes an der staatlichen Willensbildung zu verändern, sondern in schulorganisatorischen Gründen.
Vorliegend sieht § 17 Abs. 2 des Unterrichtsgesetzes wohl vor, dass ein bestimmter Teil der Mitglieder der Bezirksschulpflege von den Stimmberechtigten zu wählen ist. Die weiteren Vorschriften des Unterrichtsgesetzes, welche die Aufgaben der Bezirksschulpflege umschreiben und insofern den Massstab für die vom Regierungsrat festzulegende Mitgliederzahl dieser Behörde bilden, haben jedoch keinen direkten sachlichen Bezug zur Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts. Es handelt sich daher beim angefochtenen Beschluss über die Neufestsetzung der Mitgliederzahl nicht um eine Regelung, welche spezifisch die politischen Rechte beschlägt und damit inhaltlich Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden könnte. Das stünde von vornherein ausser Zweifel, wenn zum Beispiel bloss die Mitgliederzahl einer einzelnen Bezirksschulpflege aus besonderen organisatorischen Gründen geringfügig reduziert würde; doch kann es sich nicht anders verhalten, wenn der Regierungsrat als gesetzlich zuständige Behörde - im Rahmen seiner formellen Befugnisse - eine relativ weitgehende generelle Korrektur der Mitgliederzahlen beschliesst. Wie es sich verhielte, wenn eine im Gesetz vorgesehene, vom Volk zu wählende Behörde gänzlich abgeschafft oder der Volkswahl entzogen würde, kann dahingestellt bleiben. Die Stimmrechtsbeschwerde kann vorliegend nicht dazu dienen, die sachliche Begründetheit der streitigen organisationsrechtlichen Massnahme überprüfen zu lassen.
e) Die vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerden können daher nicht als Stimmrechtsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG entgegengenommen werden. Zur Behebung von allfälligen Rechtsverletzungen, die weder in die persönliche Rechtsstellung des Bürgers noch in das geschützte politische Stimmrecht eingreifen, steht das Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde nicht zur Verfügung. Die allenfalls erforderliche Intervention kann nur auf dem Weg der parlamentarischen Oberaufsicht oder durch den Gesetzgeber erfolgen. | de | Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, Art. 85 lit. a und Art. 88 OG; Gewaltenteilungsbeschwerde; Stimmrechtsbeschwerde. Keine Legitimation zur Gewaltenteilungsbeschwerde kraft der blossen Eigenschaft als Stimmbürger, Mitglied oder Kandidat einer Behörde, Beamter oder politische Partei (E. 5).
Keine Stimmrechtsbeschwerde gegen eine organisationsrechtliche Anordnung, welche die Mitgliederzahl einer durch Volkswahl zu besetzenden Behörde festlegt (E. 6). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-41%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,580 | 123 I 41 | 123 I 41
Sachverhalt ab Seite 42
§ 15 des zürcherischen Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (UG) legt fest, dass jeder Bezirk mindestens eine Bezirksschulpflege hat. Nach § 16 UG zählt jede Bezirksschulpflege mindestens 13 Mitglieder. Im übrigen bestimmt der Regierungsrat die Zahl der Mitglieder nach Massgabe des Bedürfnisses. Gemäss § 17 UG werden ein Fünftel der Mitglieder der Bezirksschulpflege durch die Schulkapitel oder deren Abteilungen, die übrigen Mitglieder durch die Stimmberechtigten des Bezirks gewählt.
Bisher betrug die Mitgliederzahl der Bezirksschulpflegen je nach Bezirk zwischen 19 und 155, insgesamt im ganzen Kanton 662. Mit Beschluss vom 25. September 1996 setzte der Regierungsrat die Mitgliederzahlen der Bezirksschulpflegen für die Amtsdauer 1997/2001 neu fest, wobei insgesamt für den ganzen Kanton die Mitgliederzahl nur noch 339, für die einzelnen Bezirke zwischen 13 und 78 beträgt.
Heinrich Baltensperger und 6 Mitbeteiligte, die Evangelische Volkspartei des Kantons Zürich und 2 Mitbeteiligte sowie Andrea Nüssli-Danuser und 9 Mitbeteiligte erheben je gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates vom 25. September 1996 aufzuheben. Alle Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der Gewaltenteilung, des Legalitätsprinzips, der politischen Rechte und des Willkürverbots.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtlichen Beschwerden nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. a) Die Beschwerdeführer berufen sich einerseits auf verfassungsmässige Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG (Gewaltenteilung, Willkürverbot, Art. 27 Abs. 2 BV), andererseits auf die politischen Rechte im Sinne von Art. 85 lit. a OG. Es ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführer legitimiert sind, hinsichtlich der vorliegend allein zur Diskussion stehenden Reduktion der Mitgliederzahl unter dem einen oder anderen Aspekt staatsrechtliche Beschwerde zu erheben.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist gemäss Art. 88 OG nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen, individuellen Interessen betroffen ist. Diese können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein. Das Erfordernis eines Eingriffs in rechtlich geschützte Interessen gilt auch für die Legitimation zur Anfechtung von rechtsetzenden Erlassen. Zwar genügt hier zur Legitimation, dass der Beschwerdeführer virtuell, das heisst mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, betroffen ist, doch muss es immer um einen drohenden Eingriff in rechtlich geschützte Interessen gehen (BGE 122 I 44 E. 2b S. 45 f., mit Hinweisen). Die staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG dient nicht dem Schutz öffentlicher Interessen (BGE 121 I 252 E. 1a S. 254 f., 314 E. 3a S. 316, 367 E. 1b S. 369; BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111, 369 E. 1a S. 371; je mit Hinweisen). Das gilt auch für die vorliegend im Vordergrund stehende Beschwerde wegen Verletzung der Gewaltenteilung; diese gibt dem Bürger keinen generellen Anspruch darauf, dass keine kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen erfolgen, sondern nur darauf, dass er nicht durch kompetenzwidrige staatliche Handlungen in seinen persönlichen Rechten verletzt wird (BGE 122 I 90 E. 2b S. 92; 113 Ia 390 E. 2b/dd S. 395; BGE 112 Ia 136 E. 2b S. 138).
c) Im Lichte dieser Kriterien ist die Legitimation der einzelnen Beschwerdeführer zur Verfassungsbeschwerde zu prüfen.
aa) Die Beschwerdeführer bringen zum Teil vor, durch den angefochtenen Beschluss als Stimmbürger des Kantons Zürich beeinträchtigt zu sein, indem ihr Mitbestimmungsrecht bei der Gesetzgebung beeinträchtigt werde oder indem sie nur noch eine geringere Zahl von Mitgliedern der Bezirksschulpflege wählen könnten. Indessen begründet die blosse Eigenschaft als Stimmbürger noch keine rechtlich geschützte Stellung, die zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte legitimieren würde (BGE 113 Ia 241 E. 1c S. 244, 390 E. 2b S. 395). In Betracht fällt einzig die Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG (hinten E. 6).
bb) Zur Begründung ihrer Legitimation verweisen die Beschwerdeführer zum Teil auch auf die Verringerung der Chancen, in die Bezirksschulpflege gewählt zu werden. Sie können sich aber auf keine Verfassungs- oder Gesetzesnorm berufen, welche dem einzelnen Bewerber (bei Erfüllen bestimmter Voraussetzungen) einen individualrechtlichen Anspruch auf Wahl in dieses Amt gewähren würde. (Ein solcher Anspruch wäre bei durch Volkswahl zu besetzenden Ämtern auch schwer erfüllbar). Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts ist ein Beamter oder ein öffentlichrechtlich Angestellter nicht legitimiert, gegen seine Nichtwahl oder Nichtwiederwahl staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, wenn er keinen Rechtsanspruch auf Wahl bzw. Wiederwahl besitzt (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 112, mit Hinweisen). Dasselbe gilt für Mitglieder oder Kandidaten politischer Behörden (BGE 112 Ia 174 E. 3c S. 178). Die Beschwerdeführer machen zu Recht nicht geltend, einen persönlichen Rechtsanspruch auf Wahl oder Wiederwahl für die Amtsperiode 1997/2001 zu haben. Die Vorschriften, deren Verletzung sie beanstanden, dienen dem Schutz öffentlicher Interessen und allenfalls dem Schutz des Stimmrechts, aber nicht dem Schutz persönlicher Rechte. Ihre allfällige Verletzung begründet deshalb keine Legitimation für die Verfassungsbeschwerde. Ob die angefochtene Regelung das in der politischen Stimmberechtigung enthaltene passive Wahlrecht berührt, ist an anderer Stelle zu prüfen (E. 6).
cc) Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, in ihrer Eigenschaft als Eltern schulpflichtiger Kinder berührt zu sein, weil durch den angefochtenen Beschluss die Qualität der Schule in Frage gestellt werde, ist darauf hinzuweisen, dass die Ausgestaltung der Schulaufsicht gar nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im übrigen dienen die Vorschriften über die Ausgestaltung der Schulaufsicht in erster Linie dem öffentlichen Interesse, nicht individuellen Rechten der einzelnen Schulkinder oder deren Eltern. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung des Anspruchs auf genügenden Schulunterricht (Art. 27 Abs. 2 BV) rügen, ist - auch wenn das Bundesgericht kraft Sachzusammenhangs diese an sich mit Beschwerde an den Bundesrat vorzubringende Rüge (Art. 73 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 VwVG) beurteilen könnte - darauf schon mangels genügender Substantiierung nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), da in der Beschwerde nicht dargetan wird, inwiefern die Reduktion der Mitgliederzahl der Bezirksschulpflegen geeignet sein könnte, den Schulunterricht als ungenügend im Sinne von Art. 27 Abs. 2 BV erscheinen zu lassen.
dd) Analoges gilt für die beschwerdeführenden Lehrer, die einen Anspruch auf regelmässige Visitation durch die Bezirksschulpflege geltend machen. Auch dazu ist zu bemerken, dass die Ausgestaltung der Visitation nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im übrigen wäre der Lehrer diesbezüglich kaum in seinen persönlichen Rechten als Bürger, sondern vielmehr in der Wahrnehmung seiner amtlichen Aufgaben berührt, in welcher Eigenschaft er zur staatsrechtlichen Beschwerde ohnehin nicht legitimiert ist (vgl. BGE 107 Ia 266 S. 267 f.).
ee) Dasselbe gilt für diejenigen Beschwerdeführer, welche vorbringen, durch den angefochtenen Beschluss als Mitglied der Bezirksschulpflege oder des Kantonsrats an der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gehindert zu werden. Die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde begründet keine geschützte persönliche Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; beeinträchtigt ist allenfalls die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Öffentlichrechtliche oder politische Organfunktionen können jedoch nach konstanter Praxis des Bundesgerichts nicht Gegenstand der auf Individualrechte zugeschnittenen staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG darstellen (BGE 121 I 252 E. 1a S. 255; 112 Ia 174 E. 3a S. 177; ZBl 94/1993 S. 518, E. 3d; ZBl 89/1988 S. 361, E. 2b).
ff) Die Evangelische Volkspartei des Kantons Zürich bringt vor, sie werde als politische Partei, die in den Bezirksschulpflegen vertreten sei, durch den angefochtenen Beschluss in ihrer politischen Tätigkeit erheblich eingeschränkt, indem sie weniger Kandidaten aufstellen könne und riskiere, in einzelnen Bezirksschulpflegen überhaupt nicht mehr vertreten zu sein.
Eine Vereinigung ist zur staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG legitimiert, wenn sie entweder in ihren eigenen rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt ist oder - unter gewissen Voraussetzungen - rechtlich geschützte Interessen ihrer Mitglieder wahrnimmt (BGE 122 I 90 E. 2c S. 92; 119 Ia 197 E. 1c S. 201). Zur Wahrnehmung öffentlicher Interessen ist jedoch eine Vereinigung sowenig wie eine Einzelperson legitimiert. Das gilt auch für eine politische Partei: sie ist nur zur staatsrechtlichen Beschwerde befugt, wenn sie die Verletzung von Vorschriften anruft, die bestimmten Parteien eine spezifische Berechtigung geben, zum Beispiel einen Anspruch auf eine angemessene Vertretung in bestimmten Behörden, nicht aber, wenn sie allgemeine Interessen am korrekten Zustandekommen staatlicher Entscheide verteidigt (BGE BGE 121 I 252 E. 1a S. 255; BGE 113 Ia 241 E. 1c S. 244; BGE 112 Ia 174 E. 3d S. 178 f.; ZBl 95/1994 S. 366 E. 1b).
Das Interesse der Evangelischen Volkspartei, eine möglichst grosse Zahl von Kandidaten aufzustellen und wählen zu lassen, ist kein spezifisches, rechtlich geschütztes Interesse, sondern ein allgemeines, faktisches Interesse. Die Beschwerdeführerin rügt denn auch nicht die Verletzung konkreter Vorschriften, die ihr eine bestimmte Rechtsstellung einräumen. Sie kann sich für ihr Anliegen weder als Verein noch als Vertreterin ihrer Mitglieder auf verfassungsmässige Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG stützen. Sie ist aber als politische Partei zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG legitimiert, soweit dieses Recht auch ihren Mitgliedern zusteht.
d) Soweit mit den vorliegenden Beschwerden eine Verletzung der Gewaltenteilung und des Willkürverbots gerügt wird, ist darauf mangels Legitimation der Beschwerdeführer nicht einzutreten.
6. a) Die Beschwerdeführer sind stimmberechtigte Bürger des Kantons Zürich bzw. eine im Kanton Zürich tätige politische Partei und in dieser Eigenschaft zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG legitimiert, da die Stimmrechtsbeschwerde, im Unterschied zur Verfassungsbeschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, nicht eine Beeinträchtigung in persönlichen Interessen voraussetzt (BGE 119 Ia 167 E. 1d S. 171, mit Hinweisen). Es ist somit zu prüfen, ob vorliegend eine Stimmrechtsbeschwerde in Betracht fällt.
b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen, aufgrund sämtlicher einschlägiger Bestimmungen des kantonalen Verfassungsrechts und des Bundesrechts. Darüber hinaus kann mit der Stimmrechtsbeschwerde auch die Verletzung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht gerügt werden, welches politische Rechte garantiert, deren Umfang normiert oder sonst mit diesen in Zusammenhang steht (BGE 119 Ia 167 E. 2 S. 174; BGE 118 Ia 422 E. 1e S. 424; BGE 113 Ia 43 E. 2 S. 44; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 94 f.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 96). Indessen kann nicht jede kantonale Regelung, welche indirekt Auswirkungen auf die politischen Rechte hat, Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden. So ist die Rüge, eine von der Regierung erlassene Verordnung widerspreche inhaltlich dem Gesetz bzw. sei vom Gesetz nicht abgedeckt, nicht mit Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung der Gewaltenteilung geltend zu machen (BGE 104 Ia 305 E. 1b S. 308; BGE 105 Ia 349 E. 4 S. 359 ff., und seitherige Praxis, vgl. BGE 113 Ia 390 E. 2b/dd S. 395; Urteil des Bundesgerichts i.S. Sch. vom 21. August 1988, SJ 1989 S. 338, E. 2a). Ebensowenig ist die Stimmrechtsbeschwerde zulässig, wenn die inhaltliche Rechtmässigkeit oder Zulässigkeit eines von der Stimmbürgerschaft genehmigten Erlasses oder Entscheides zur Diskussion steht (BGE 121 I 155 E. 2a S. 158, mit Hinweisen). Hingegen kann gegenüber einem Erlass, der selber das politische Stimmrecht regelt, mit Stimmrechtsbeschwerde geltend gemacht werden, er verletze durch seinen Inhalt höherstufig garantierte politische Rechte (BGE 114 Ia 395 E. 3b S. 400; BGE 112 Ia 136 E. 2a S. 138; BGE 105 Ia 349 E. 4b S. 361; BGE 104 Ia 305 E. 1b S. 307 f.; vgl. auch KÄLIN, a.a.O., S. 154).
c) Soweit die Beschwerdeführer generell beanstanden, der angefochtene Beschluss verletze sie in ihrem Mitwirkungsrecht an der Gesetzgebung, indem er die dem Regierungsrat zustehenden Kompetenzen überschreite, kann diese Rüge nach dem Vorstehenden nicht Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden.
d) Die Beschwerdeführer bringen darüber hinaus vor, durch die Reduktion der Mitgliederzahl werde ihr aktives und passives Wahlrecht beeinträchtigt, indem sie weniger Mitglieder wählen könnten bzw. ihre Wahlchancen reduziert würden. Es muss trotz der zitierten Rechtsprechung zulässig sein, mit Stimmrechtsbeschwerde (ab- strakt oder vorfrageweise) geltend zu machen, der Regierungsrat habe durch den Erlass von Verordnungen gegen höherrangige Bestimmungen verstossen, welche spezifisch die Durchführung von Wahlen oder Abstimmungen regeln, könnte doch sonst die durch die Stimmrechtsbeschwerde geschützte politische Mitwirkung der Stimmbürger beliebig ausgehöhlt werden. Indessen betrifft der angefochtene Beschluss nicht direkt die Durchführung der Wahl für die Bezirksschulpflege. Er stellt vielmehr eine organisationsrechtliche Massnahme dar, welche (für die Dauer einer Amtsperiode) die Grösse der Behörde generell, unabhängig vom konkreten Wahlakt, festlegt. Es verhält sich insofern anders als im nicht publizierten Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 14. Dezember 1994, wo eine durchgeführte Wahl in die Bezirksschulpflege angefochten und diese Beschwerde als Stimmrechtsbeschwerde entgegengenommen wurde. Der vorliegende Sachverhalt unterscheidet sich auch von dem in BGE 119 Ia 167 beurteilten Fall, wo der Bewerberin für eine der Volkswahl unterstehende Lehrerstelle, die sich gegen die Nichtdurchführung der angestrebten Wahl zur Wehr setzte, unter dem Gesichtswinkel des passiven Wahlrechts die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde zugebilligt wurde.
Die Durchführung einer Wahl in eine Behörde setzt zwangsläufig voraus, dass es die zu wählende Behörde überhaupt und mit einer bestimmten Mitgliederzahl gibt. Insofern hat jede Bestimmung, welche zum Beispiel Bestand, Mitgliederzahl oder Amtsdauer einer vom Volk zu wählenden Behörde festlegt, indirekt Auswirkungen auf die Wahl. Das bedeutet aber nicht, dass sämtliche organisationsrechtlichen Bestimmungen, durch welche eine bisher durch Volkswahl besetzte Stelle geändert oder aufgehoben wird, zwangsläufig Gegenstand von Stimmrechtsbeschwerden sein können. Wird etwa infolge Rückgangs der Schülerzahl oder aus organisatorischen Gründen eine Schulklasse aufgehoben und dadurch eine bisher durch Volkswahl zu besetzende Lehrerstelle überflüssig, dann wird der Entscheid, durch welchen die Schulklasse aufgehoben wird, dadurch noch nicht zum möglichen Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde. Das Schwergewicht eines solchen Entscheides liegt nicht darin, die durch den Wahlakt gegebenen Mitwirkungsmöglichkeiten des Volkes an der staatlichen Willensbildung zu verändern, sondern in schulorganisatorischen Gründen.
Vorliegend sieht § 17 Abs. 2 des Unterrichtsgesetzes wohl vor, dass ein bestimmter Teil der Mitglieder der Bezirksschulpflege von den Stimmberechtigten zu wählen ist. Die weiteren Vorschriften des Unterrichtsgesetzes, welche die Aufgaben der Bezirksschulpflege umschreiben und insofern den Massstab für die vom Regierungsrat festzulegende Mitgliederzahl dieser Behörde bilden, haben jedoch keinen direkten sachlichen Bezug zur Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts. Es handelt sich daher beim angefochtenen Beschluss über die Neufestsetzung der Mitgliederzahl nicht um eine Regelung, welche spezifisch die politischen Rechte beschlägt und damit inhaltlich Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden könnte. Das stünde von vornherein ausser Zweifel, wenn zum Beispiel bloss die Mitgliederzahl einer einzelnen Bezirksschulpflege aus besonderen organisatorischen Gründen geringfügig reduziert würde; doch kann es sich nicht anders verhalten, wenn der Regierungsrat als gesetzlich zuständige Behörde - im Rahmen seiner formellen Befugnisse - eine relativ weitgehende generelle Korrektur der Mitgliederzahlen beschliesst. Wie es sich verhielte, wenn eine im Gesetz vorgesehene, vom Volk zu wählende Behörde gänzlich abgeschafft oder der Volkswahl entzogen würde, kann dahingestellt bleiben. Die Stimmrechtsbeschwerde kann vorliegend nicht dazu dienen, die sachliche Begründetheit der streitigen organisationsrechtlichen Massnahme überprüfen zu lassen.
e) Die vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerden können daher nicht als Stimmrechtsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG entgegengenommen werden. Zur Behebung von allfälligen Rechtsverletzungen, die weder in die persönliche Rechtsstellung des Bürgers noch in das geschützte politische Stimmrecht eingreifen, steht das Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde nicht zur Verfügung. Die allenfalls erforderliche Intervention kann nur auf dem Weg der parlamentarischen Oberaufsicht oder durch den Gesetzgeber erfolgen. | de | Art. 84 al. 1 let. a OJ, art. 85 let. a et art. 88 OJ; recours pour violation du principe de la séparation des pouvoirs et du droit de vote. Absence de qualité pour recourir comme simple citoyen, membre d'une autorité ou candidat à une autorité, de même qu'en tant que fonctionnaire et parti politique, pour violation du principe de la séparation des pouvoirs (consid. 5).
Le recours pour violation du droit de vote n'est pas ouvert contre des dispositions d'ordre organisationnel qui fixent le nombre de membres d'une autorité élue par le peuple (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-41%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 42
§ 15 des zürcherischen Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (UG) legt fest, dass jeder Bezirk mindestens eine Bezirksschulpflege hat. Nach § 16 UG zählt jede Bezirksschulpflege mindestens 13 Mitglieder. Im übrigen bestimmt der Regierungsrat die Zahl der Mitglieder nach Massgabe des Bedürfnisses. Gemäss § 17 UG werden ein Fünftel der Mitglieder der Bezirksschulpflege durch die Schulkapitel oder deren Abteilungen, die übrigen Mitglieder durch die Stimmberechtigten des Bezirks gewählt.
Bisher betrug die Mitgliederzahl der Bezirksschulpflegen je nach Bezirk zwischen 19 und 155, insgesamt im ganzen Kanton 662. Mit Beschluss vom 25. September 1996 setzte der Regierungsrat die Mitgliederzahlen der Bezirksschulpflegen für die Amtsdauer 1997/2001 neu fest, wobei insgesamt für den ganzen Kanton die Mitgliederzahl nur noch 339, für die einzelnen Bezirke zwischen 13 und 78 beträgt.
Heinrich Baltensperger und 6 Mitbeteiligte, die Evangelische Volkspartei des Kantons Zürich und 2 Mitbeteiligte sowie Andrea Nüssli-Danuser und 9 Mitbeteiligte erheben je gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates vom 25. September 1996 aufzuheben. Alle Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der Gewaltenteilung, des Legalitätsprinzips, der politischen Rechte und des Willkürverbots.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtlichen Beschwerden nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. a) Die Beschwerdeführer berufen sich einerseits auf verfassungsmässige Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG (Gewaltenteilung, Willkürverbot, Art. 27 Abs. 2 BV), andererseits auf die politischen Rechte im Sinne von Art. 85 lit. a OG. Es ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführer legitimiert sind, hinsichtlich der vorliegend allein zur Diskussion stehenden Reduktion der Mitgliederzahl unter dem einen oder anderen Aspekt staatsrechtliche Beschwerde zu erheben.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist gemäss Art. 88 OG nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen, individuellen Interessen betroffen ist. Diese können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein. Das Erfordernis eines Eingriffs in rechtlich geschützte Interessen gilt auch für die Legitimation zur Anfechtung von rechtsetzenden Erlassen. Zwar genügt hier zur Legitimation, dass der Beschwerdeführer virtuell, das heisst mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, betroffen ist, doch muss es immer um einen drohenden Eingriff in rechtlich geschützte Interessen gehen (BGE 122 I 44 E. 2b S. 45 f., mit Hinweisen). Die staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG dient nicht dem Schutz öffentlicher Interessen (BGE 121 I 252 E. 1a S. 254 f., 314 E. 3a S. 316, 367 E. 1b S. 369; BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111, 369 E. 1a S. 371; je mit Hinweisen). Das gilt auch für die vorliegend im Vordergrund stehende Beschwerde wegen Verletzung der Gewaltenteilung; diese gibt dem Bürger keinen generellen Anspruch darauf, dass keine kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen erfolgen, sondern nur darauf, dass er nicht durch kompetenzwidrige staatliche Handlungen in seinen persönlichen Rechten verletzt wird (BGE 122 I 90 E. 2b S. 92; 113 Ia 390 E. 2b/dd S. 395; BGE 112 Ia 136 E. 2b S. 138).
c) Im Lichte dieser Kriterien ist die Legitimation der einzelnen Beschwerdeführer zur Verfassungsbeschwerde zu prüfen.
aa) Die Beschwerdeführer bringen zum Teil vor, durch den angefochtenen Beschluss als Stimmbürger des Kantons Zürich beeinträchtigt zu sein, indem ihr Mitbestimmungsrecht bei der Gesetzgebung beeinträchtigt werde oder indem sie nur noch eine geringere Zahl von Mitgliedern der Bezirksschulpflege wählen könnten. Indessen begründet die blosse Eigenschaft als Stimmbürger noch keine rechtlich geschützte Stellung, die zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte legitimieren würde (BGE 113 Ia 241 E. 1c S. 244, 390 E. 2b S. 395). In Betracht fällt einzig die Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG (hinten E. 6).
bb) Zur Begründung ihrer Legitimation verweisen die Beschwerdeführer zum Teil auch auf die Verringerung der Chancen, in die Bezirksschulpflege gewählt zu werden. Sie können sich aber auf keine Verfassungs- oder Gesetzesnorm berufen, welche dem einzelnen Bewerber (bei Erfüllen bestimmter Voraussetzungen) einen individualrechtlichen Anspruch auf Wahl in dieses Amt gewähren würde. (Ein solcher Anspruch wäre bei durch Volkswahl zu besetzenden Ämtern auch schwer erfüllbar). Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts ist ein Beamter oder ein öffentlichrechtlich Angestellter nicht legitimiert, gegen seine Nichtwahl oder Nichtwiederwahl staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, wenn er keinen Rechtsanspruch auf Wahl bzw. Wiederwahl besitzt (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 112, mit Hinweisen). Dasselbe gilt für Mitglieder oder Kandidaten politischer Behörden (BGE 112 Ia 174 E. 3c S. 178). Die Beschwerdeführer machen zu Recht nicht geltend, einen persönlichen Rechtsanspruch auf Wahl oder Wiederwahl für die Amtsperiode 1997/2001 zu haben. Die Vorschriften, deren Verletzung sie beanstanden, dienen dem Schutz öffentlicher Interessen und allenfalls dem Schutz des Stimmrechts, aber nicht dem Schutz persönlicher Rechte. Ihre allfällige Verletzung begründet deshalb keine Legitimation für die Verfassungsbeschwerde. Ob die angefochtene Regelung das in der politischen Stimmberechtigung enthaltene passive Wahlrecht berührt, ist an anderer Stelle zu prüfen (E. 6).
cc) Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, in ihrer Eigenschaft als Eltern schulpflichtiger Kinder berührt zu sein, weil durch den angefochtenen Beschluss die Qualität der Schule in Frage gestellt werde, ist darauf hinzuweisen, dass die Ausgestaltung der Schulaufsicht gar nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im übrigen dienen die Vorschriften über die Ausgestaltung der Schulaufsicht in erster Linie dem öffentlichen Interesse, nicht individuellen Rechten der einzelnen Schulkinder oder deren Eltern. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung des Anspruchs auf genügenden Schulunterricht (Art. 27 Abs. 2 BV) rügen, ist - auch wenn das Bundesgericht kraft Sachzusammenhangs diese an sich mit Beschwerde an den Bundesrat vorzubringende Rüge (Art. 73 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 VwVG) beurteilen könnte - darauf schon mangels genügender Substantiierung nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), da in der Beschwerde nicht dargetan wird, inwiefern die Reduktion der Mitgliederzahl der Bezirksschulpflegen geeignet sein könnte, den Schulunterricht als ungenügend im Sinne von Art. 27 Abs. 2 BV erscheinen zu lassen.
dd) Analoges gilt für die beschwerdeführenden Lehrer, die einen Anspruch auf regelmässige Visitation durch die Bezirksschulpflege geltend machen. Auch dazu ist zu bemerken, dass die Ausgestaltung der Visitation nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im übrigen wäre der Lehrer diesbezüglich kaum in seinen persönlichen Rechten als Bürger, sondern vielmehr in der Wahrnehmung seiner amtlichen Aufgaben berührt, in welcher Eigenschaft er zur staatsrechtlichen Beschwerde ohnehin nicht legitimiert ist (vgl. BGE 107 Ia 266 S. 267 f.).
ee) Dasselbe gilt für diejenigen Beschwerdeführer, welche vorbringen, durch den angefochtenen Beschluss als Mitglied der Bezirksschulpflege oder des Kantonsrats an der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gehindert zu werden. Die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde begründet keine geschützte persönliche Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; beeinträchtigt ist allenfalls die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Öffentlichrechtliche oder politische Organfunktionen können jedoch nach konstanter Praxis des Bundesgerichts nicht Gegenstand der auf Individualrechte zugeschnittenen staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG darstellen (BGE 121 I 252 E. 1a S. 255; 112 Ia 174 E. 3a S. 177; ZBl 94/1993 S. 518, E. 3d; ZBl 89/1988 S. 361, E. 2b).
ff) Die Evangelische Volkspartei des Kantons Zürich bringt vor, sie werde als politische Partei, die in den Bezirksschulpflegen vertreten sei, durch den angefochtenen Beschluss in ihrer politischen Tätigkeit erheblich eingeschränkt, indem sie weniger Kandidaten aufstellen könne und riskiere, in einzelnen Bezirksschulpflegen überhaupt nicht mehr vertreten zu sein.
Eine Vereinigung ist zur staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG legitimiert, wenn sie entweder in ihren eigenen rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt ist oder - unter gewissen Voraussetzungen - rechtlich geschützte Interessen ihrer Mitglieder wahrnimmt (BGE 122 I 90 E. 2c S. 92; 119 Ia 197 E. 1c S. 201). Zur Wahrnehmung öffentlicher Interessen ist jedoch eine Vereinigung sowenig wie eine Einzelperson legitimiert. Das gilt auch für eine politische Partei: sie ist nur zur staatsrechtlichen Beschwerde befugt, wenn sie die Verletzung von Vorschriften anruft, die bestimmten Parteien eine spezifische Berechtigung geben, zum Beispiel einen Anspruch auf eine angemessene Vertretung in bestimmten Behörden, nicht aber, wenn sie allgemeine Interessen am korrekten Zustandekommen staatlicher Entscheide verteidigt (BGE BGE 121 I 252 E. 1a S. 255; BGE 113 Ia 241 E. 1c S. 244; BGE 112 Ia 174 E. 3d S. 178 f.; ZBl 95/1994 S. 366 E. 1b).
Das Interesse der Evangelischen Volkspartei, eine möglichst grosse Zahl von Kandidaten aufzustellen und wählen zu lassen, ist kein spezifisches, rechtlich geschütztes Interesse, sondern ein allgemeines, faktisches Interesse. Die Beschwerdeführerin rügt denn auch nicht die Verletzung konkreter Vorschriften, die ihr eine bestimmte Rechtsstellung einräumen. Sie kann sich für ihr Anliegen weder als Verein noch als Vertreterin ihrer Mitglieder auf verfassungsmässige Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG stützen. Sie ist aber als politische Partei zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG legitimiert, soweit dieses Recht auch ihren Mitgliedern zusteht.
d) Soweit mit den vorliegenden Beschwerden eine Verletzung der Gewaltenteilung und des Willkürverbots gerügt wird, ist darauf mangels Legitimation der Beschwerdeführer nicht einzutreten.
6. a) Die Beschwerdeführer sind stimmberechtigte Bürger des Kantons Zürich bzw. eine im Kanton Zürich tätige politische Partei und in dieser Eigenschaft zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG legitimiert, da die Stimmrechtsbeschwerde, im Unterschied zur Verfassungsbeschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, nicht eine Beeinträchtigung in persönlichen Interessen voraussetzt (BGE 119 Ia 167 E. 1d S. 171, mit Hinweisen). Es ist somit zu prüfen, ob vorliegend eine Stimmrechtsbeschwerde in Betracht fällt.
b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen, aufgrund sämtlicher einschlägiger Bestimmungen des kantonalen Verfassungsrechts und des Bundesrechts. Darüber hinaus kann mit der Stimmrechtsbeschwerde auch die Verletzung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht gerügt werden, welches politische Rechte garantiert, deren Umfang normiert oder sonst mit diesen in Zusammenhang steht (BGE 119 Ia 167 E. 2 S. 174; BGE 118 Ia 422 E. 1e S. 424; BGE 113 Ia 43 E. 2 S. 44; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 94 f.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 96). Indessen kann nicht jede kantonale Regelung, welche indirekt Auswirkungen auf die politischen Rechte hat, Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden. So ist die Rüge, eine von der Regierung erlassene Verordnung widerspreche inhaltlich dem Gesetz bzw. sei vom Gesetz nicht abgedeckt, nicht mit Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung der Gewaltenteilung geltend zu machen (BGE 104 Ia 305 E. 1b S. 308; BGE 105 Ia 349 E. 4 S. 359 ff., und seitherige Praxis, vgl. BGE 113 Ia 390 E. 2b/dd S. 395; Urteil des Bundesgerichts i.S. Sch. vom 21. August 1988, SJ 1989 S. 338, E. 2a). Ebensowenig ist die Stimmrechtsbeschwerde zulässig, wenn die inhaltliche Rechtmässigkeit oder Zulässigkeit eines von der Stimmbürgerschaft genehmigten Erlasses oder Entscheides zur Diskussion steht (BGE 121 I 155 E. 2a S. 158, mit Hinweisen). Hingegen kann gegenüber einem Erlass, der selber das politische Stimmrecht regelt, mit Stimmrechtsbeschwerde geltend gemacht werden, er verletze durch seinen Inhalt höherstufig garantierte politische Rechte (BGE 114 Ia 395 E. 3b S. 400; BGE 112 Ia 136 E. 2a S. 138; BGE 105 Ia 349 E. 4b S. 361; BGE 104 Ia 305 E. 1b S. 307 f.; vgl. auch KÄLIN, a.a.O., S. 154).
c) Soweit die Beschwerdeführer generell beanstanden, der angefochtene Beschluss verletze sie in ihrem Mitwirkungsrecht an der Gesetzgebung, indem er die dem Regierungsrat zustehenden Kompetenzen überschreite, kann diese Rüge nach dem Vorstehenden nicht Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden.
d) Die Beschwerdeführer bringen darüber hinaus vor, durch die Reduktion der Mitgliederzahl werde ihr aktives und passives Wahlrecht beeinträchtigt, indem sie weniger Mitglieder wählen könnten bzw. ihre Wahlchancen reduziert würden. Es muss trotz der zitierten Rechtsprechung zulässig sein, mit Stimmrechtsbeschwerde (ab- strakt oder vorfrageweise) geltend zu machen, der Regierungsrat habe durch den Erlass von Verordnungen gegen höherrangige Bestimmungen verstossen, welche spezifisch die Durchführung von Wahlen oder Abstimmungen regeln, könnte doch sonst die durch die Stimmrechtsbeschwerde geschützte politische Mitwirkung der Stimmbürger beliebig ausgehöhlt werden. Indessen betrifft der angefochtene Beschluss nicht direkt die Durchführung der Wahl für die Bezirksschulpflege. Er stellt vielmehr eine organisationsrechtliche Massnahme dar, welche (für die Dauer einer Amtsperiode) die Grösse der Behörde generell, unabhängig vom konkreten Wahlakt, festlegt. Es verhält sich insofern anders als im nicht publizierten Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 14. Dezember 1994, wo eine durchgeführte Wahl in die Bezirksschulpflege angefochten und diese Beschwerde als Stimmrechtsbeschwerde entgegengenommen wurde. Der vorliegende Sachverhalt unterscheidet sich auch von dem in BGE 119 Ia 167 beurteilten Fall, wo der Bewerberin für eine der Volkswahl unterstehende Lehrerstelle, die sich gegen die Nichtdurchführung der angestrebten Wahl zur Wehr setzte, unter dem Gesichtswinkel des passiven Wahlrechts die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde zugebilligt wurde.
Die Durchführung einer Wahl in eine Behörde setzt zwangsläufig voraus, dass es die zu wählende Behörde überhaupt und mit einer bestimmten Mitgliederzahl gibt. Insofern hat jede Bestimmung, welche zum Beispiel Bestand, Mitgliederzahl oder Amtsdauer einer vom Volk zu wählenden Behörde festlegt, indirekt Auswirkungen auf die Wahl. Das bedeutet aber nicht, dass sämtliche organisationsrechtlichen Bestimmungen, durch welche eine bisher durch Volkswahl besetzte Stelle geändert oder aufgehoben wird, zwangsläufig Gegenstand von Stimmrechtsbeschwerden sein können. Wird etwa infolge Rückgangs der Schülerzahl oder aus organisatorischen Gründen eine Schulklasse aufgehoben und dadurch eine bisher durch Volkswahl zu besetzende Lehrerstelle überflüssig, dann wird der Entscheid, durch welchen die Schulklasse aufgehoben wird, dadurch noch nicht zum möglichen Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde. Das Schwergewicht eines solchen Entscheides liegt nicht darin, die durch den Wahlakt gegebenen Mitwirkungsmöglichkeiten des Volkes an der staatlichen Willensbildung zu verändern, sondern in schulorganisatorischen Gründen.
Vorliegend sieht § 17 Abs. 2 des Unterrichtsgesetzes wohl vor, dass ein bestimmter Teil der Mitglieder der Bezirksschulpflege von den Stimmberechtigten zu wählen ist. Die weiteren Vorschriften des Unterrichtsgesetzes, welche die Aufgaben der Bezirksschulpflege umschreiben und insofern den Massstab für die vom Regierungsrat festzulegende Mitgliederzahl dieser Behörde bilden, haben jedoch keinen direkten sachlichen Bezug zur Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts. Es handelt sich daher beim angefochtenen Beschluss über die Neufestsetzung der Mitgliederzahl nicht um eine Regelung, welche spezifisch die politischen Rechte beschlägt und damit inhaltlich Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden könnte. Das stünde von vornherein ausser Zweifel, wenn zum Beispiel bloss die Mitgliederzahl einer einzelnen Bezirksschulpflege aus besonderen organisatorischen Gründen geringfügig reduziert würde; doch kann es sich nicht anders verhalten, wenn der Regierungsrat als gesetzlich zuständige Behörde - im Rahmen seiner formellen Befugnisse - eine relativ weitgehende generelle Korrektur der Mitgliederzahlen beschliesst. Wie es sich verhielte, wenn eine im Gesetz vorgesehene, vom Volk zu wählende Behörde gänzlich abgeschafft oder der Volkswahl entzogen würde, kann dahingestellt bleiben. Die Stimmrechtsbeschwerde kann vorliegend nicht dazu dienen, die sachliche Begründetheit der streitigen organisationsrechtlichen Massnahme überprüfen zu lassen.
e) Die vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerden können daher nicht als Stimmrechtsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG entgegengenommen werden. Zur Behebung von allfälligen Rechtsverletzungen, die weder in die persönliche Rechtsstellung des Bürgers noch in das geschützte politische Stimmrecht eingreifen, steht das Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde nicht zur Verfügung. Die allenfalls erforderliche Intervention kann nur auf dem Weg der parlamentarischen Oberaufsicht oder durch den Gesetzgeber erfolgen. | de | Art. 84 cpv. 1 lett. a OG, art. 85 lett. a e art. 88 OG; ricorso per violazione del principio della separazione dei poteri; ricorso per violazione del diritto di voto. Non vi è legittimazione a proporre un ricorso per violazione del principio della separazione dei poteri quale semplice cittadino, membro di un'autorità o candidato a un'autorità, così come quale funzionario o quale partito politico (consid. 5).
Il ricorso per violazione del diritto di voto non è dato contro disposizioni organizzative che fissano il numero dei membri di un'autorità eletta dal popolo (consid. 6). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-41%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 50
Die Bezirksanwaltschaft Affoltern (ZH) führt gegen G. eine Strafuntersuchung wegen Verdachts der Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz. Auf ihren Antrag hin ordnete der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich am 7. Februar 1997 Untersuchungshaft an.
G. erhebt gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde und macht geltend, der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich sei für das von der Bezirksanwaltschaft Affoltern verfolgte Delikt örtlich nicht zuständig.
Das Bundesgericht tritt auf die (inzwischen gegenstandslos gewordene) Beschwerde ein, heisst sie gut und hebt den Haftentscheid auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer wirft die Frage der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters auf und macht einzig geltend, der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich sei für die Behandlung der von der Bezirksanwaltschaft Affoltern untersuchten Strafsache bzw. ihres Antrags auf Anordnung von Untersuchungshaft nicht zuständig. Er rügt eine willkürliche Auslegung von § 24a des Gerichtsverfassungsgesetzes des Kantons Zürich (GVG, Zürcher Gesetzessammlung 211.1) und beruft sich ferner auf Art. 58 Abs. 1 BV sowie Art. 5 EMRK.
a) Der Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich den grundsätzlichen Anforderungen an einen Haftrichter genüge; das Bundesgericht hat die Zürcher Regelung der Haftprüfung als verfassungs- und konventionskonform bezeichnet (EuGRZ 1992 S. 553). Art. 5 EMRK kommt in bezug auf die Frage der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters keine eigenständige Bedeutung zu. Nach Ziff. 1 dieser Bestimmung darf die Freiheit "auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise" entzogen werden. Die EMRK verweist insofern auf das nationale Recht, dessen Missachtung zu einer Verletzung von Art. 5 Ziff. 1 EMRK führen kann (vgl. Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Auflage, Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Rz. 25 und 31 ff. zu Art. 5). Für die Frage der örtlichen Zuständigkeit ist daher allein auf das kantonale Verfahrensrecht, wie es sich aus dem Gerichtsverfassungsgesetz ergibt, abzustellen.
b) Der Beschwerdeführer erachtet in seinem Falle auch Art. 58 Abs. 1 BV als verletzt.
Die Organisation der Rechtspflege und des gerichtlichen Verfahrens ist grundsätzlich Sache des kantonalen Prozessrechts (Art. 64 Abs. 3 und Art. 64bis Abs. 2 BV). Die Bundesverfassung schreibt den Kantonen nicht eine bestimmte Gerichtsorganisation oder ein bestimmtes Verfahren vor. Aus Art. 58 Abs. 1 BV ergeben sich indessen Minimalanforderungen an das kantonale Verfahren. Die Verfassungsbestimmung verbietet zum einen Ausnahmegerichte und die Bestellung von ad hoc oder ad personam berufenen Richtern und verlangt damit zum Zwecke der Verhinderung jeglicher Manipulation eine durch Rechtssatz bestimmte Gerichts- und Verfahrensordnung. Zum andern ergibt sich aus Art. 58 Abs. 1 BV ein Anspruch auf einen unabhängigen, unparteiischen und unvoreingenommenen Richter (BGE 114 Ia 50 E. 3b S. 53 f., mit Hinweisen).
Soweit mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung des Anspruchs auf den verfassungsmässigen Richter geltend gemacht wird, überprüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Mit freier Kognition beurteilt es indessen die Frage, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Prozessrechts mit der Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV vereinbar ist (BGE 114 Ia 50 E. 2b S. 52; 118 Ia 282 E. 3b S. 284, mit Hinweisen). In Anbetracht dieser Rechtsprechung ist im folgenden in erster Linie zu prüfen, ob die Auslegung von § 24a GVG und die örtliche Zuständigkeit des Haftrichters am Bezirksgericht Zürich für Fälle aus dem Bezirk Affoltern vor Art. 4 BV standhält.
3. Die Bestimmung von § 24a Abs. 1 GVG hat folgenden Wortlaut:
Der Einzelrichter amtet als Haftrichter im Sinne der
Strafprozessordnung.Das Obergericht kann ihn in dieser Funktion auch als
Ersatzrichter für
andere Bezirke einsetzen.
a) Die Verwaltungskommission des Obergerichts hat zur vorliegenden Beschwerde Stellung genommen. Sie verwies auf den von ihr erlassenen Beschluss vom 11. September 1996: Daraus geht hervor, dass das Bezirksgericht Affoltern den Antrag gestellt hatte, die haftrichterlichen Entscheidungen im Bezirk Affoltern vollumfänglich auf den Haftrichter am Bezirk Zürich zu übertragen. Die Verwaltungskommission gab diesem Ersuchen statt und beschloss die folgende Regelung:
Den Bezirksgerichten Zürich und Affoltern wird mit sofortiger Wirkung
bewilligt, die Haftrichtergeschäfte des Bezirkes Affoltern durch das
Bezirksgericht Zürich bearbeiten und erledigen zu lassen. Die Mitglieder
des Bezirksgerichtes Affoltern sind berechtigt, im Bezirk Zürich als
Haftrichter zu amten.
Im einzelnen führte die Verwaltungskommission aus, mit § 24a Abs. 1 GVG sei die Ausdehnung der Zuständigkeit von Haftrichtern für den ganzen Kanton Zürich bezweckt worden. Die Bestimmung erlaube daher den Einsatz von Haftrichtern des einen Bezirkes als Haftrichter in einem andern Bezirk, in dem die Verhaftung erfolgt ist. Die Haftrichterkompetenz sei dem Bezirksgericht Affoltern mit ihrem Beschluss nicht weggenommen worden. Es wäre daher dem Einzelrichter am Bezirksgericht Affoltern unbenommen, als Haftrichter (am Bezirksgericht Zürich) tätig zu werden; eine Kontaktaufnahme mit der Bezirksanwaltschaft könnte daher ohne weiteres dazu führen, dass die Haftfälle nicht mehr direkt an das Bezirksgericht Zürich weitergeleitet würden.
Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, § 24a GVG erlaube den Einsatz von bezirksfremden Haftrichtern lediglich im Einzelfall. Möglicherweise könnte die Regelung eines Pikettdienstes an Wochenenden oder Feiertagen darauf abgestützt werden. Hingegen gehe es nicht an, generell Haftrichter aus einem anderen Bezirk als sog. Ersatzrichter einzusetzen. Der Ausdruck "Ersatzrichter" bedeute, dass ein solcher nach oder allenfalls parallel zum ordentlichen Richter amte, nicht aber anstelle des ordentlichen Richters.
b) Aus § 24a GVG ergibt sich, dass das Obergericht den Haftrichter des einen Bezirkes als Ersatzrichter in einem andern Bezirk einsetzen kann. Der Beschwerdeführer stellt diese Kompetenz des Obergerichts als solche nicht in Frage (vgl. BGE 105 Ia 166). Das Gerichtsverfassungsgesetz stellt damit keine starre Zuständigkeitsordnung auf, sondern nimmt in Kauf, dass von der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters abgewichen werden kann. Hierfür sprechen Gründe der Beschleunigung des Haftanordnungs- und Haftüberprüfungsverfahrens im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 und 4 EMRK. Die Haftprüfung soll nicht wegen personellen oder zeitlichen Engpässen verzögert werden; insbesondere ist es für Sonn- und Feiertage angebracht, in Abweichung von der ordentlichen örtlichen Zuständigkeit zur Aufrechterhaltung eines Pikettdienstes einen andern Haftrichter als zuständig zu erklären. So ist denn in der Literatur bereits im Anschluss an die Einführung des obligatorischen Haftrichters - in der ursprünglichen Fassung noch ohne Satz 2 von § 24a Abs. 1 GVG - ausgeführt worden, dass die gesetzliche Grundlage für eine praktikable Organisation eines Pikettdienstes unter mehreren Bezirksgerichten geschaffen werden müsse (JÖRG REHBERG/MARKUS HOHL, Die Revision des Zürcher Strafprozessrechts von 1991, Zürich 1992, S. 4).
Damit stellt sich die Frage, in welchem Ausmasse gestützt auf Satz 2 von § 24a Abs. 1 GVG von der ordentlichen örtlichen Zuständigkeitsordnung, wie sie in § 24a Abs. 1 Satz 1 GVG zum Ausdruck kommt, abgewichen werden darf. Die Regelung spricht vom Einsatz des Haftrichters als Ersatzrichter in einem anderen Bezirk. Der Ausdruck Ersatzrichter bedeutet nach weitverbreiteter Praxis nicht, dass solche nur amten könnten, wenn überhaupt keine ordentlichen Richter zur Verfügung stehen. Nach der Rechtsprechung werden entsprechende kantonale Regelungen weitherzig ausgelegt, sodass nicht angenommen werden kann, Ersatzrichter dürften nur in eigentlichen Notfällen eingesetzt werden. Bei manchen kantonalen Gerichten amten Ersatzrichter parallel zu den ordentlichen Gerichtsmitgliedern (vgl. BGE 105 Ia 172 E. 4b S. 176 f.). Unter diesem Gesichtswinkel wäre es daher nicht zu beanstanden, wenn aufgrund eines Beschlusses des Obergerichts ein eigentlicher Pikettdienst mit Richtern aus einem andern Bezirk bestellt würde.
c) Unter dem Gesichtswinkel von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist nicht zu beanstanden, wenn ein (Haft-)Richter nicht demokratisch vom Volk gewählt, sondern vom Obergericht eingesetzt wird (vgl. BGE 105 Ia 166 E. 4a S. 169, Urteil des Gerichtshofes für Menschenrechte vom 28. Juni 1984 i.S. Campbell und Fell, Série A vol. 80 Ziff. 77 ff. = EuGRZ 1985 S. 534). Angesichts des obgenannten, allgemein gehaltenen Beschlusses des Obergerichts kann nicht gesagt werden, der für die Haftfälle aus dem Bezirk Affoltern eingesetzte Haftrichter am Bezirksgericht Zürich stelle gewissermassen einen Ausnahmerichter dar (vgl. BGE 105 Ia 166 S. 171). Die Garantie des verfassungsmässigen Richters gibt aber Anspruch auf den primär zuständigen Richter; jede Abweichung davon steht auch bei Vorliegen von Ausstandsgründen in einem gewissen Spannungsverhältnis dazu (BGE 114 Ia 50 S. 60; BGE 116 Ia 14 S. 19, mit Hinweisen). Dieser Anspruch gilt auch hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit. Der örtlich zuständige Richter soll grundsätzlich amten können und nicht speziell verlangt werden müssen.
d) Das Gerichtsverfassungsgesetz teilt die örtliche Zuständigkeit des Einzelrichters allgemein nach Bezirken auf. Nach § 19 GVG hat jeder Bezirk einen oder mehrere Einzelrichter, deren Amtssitz sich gemäss § 2 GVG am Bezirksort befindet. Auch § 24a Abs. 1 GVG geht von dieser Zuständigkeitsordnung aus. Daran hat sich die Kompetenz des Obergerichts, den Einzelrichter als Haftrichter für andere Bezirke als Ersatzrichter einzusetzen, auszurichten. Für den vorliegenden Fall von entscheidender Bedeutung ist der Umstand, dass der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich nach dem obgenannten Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts in allen Haftfällen aus dem Bezirk Affoltern für zuständig erklärt wird. Der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich kommt demnach nicht bloss neben dem Einzelrichter vom Bezirksgericht Affoltern (etwa zur Behebung von Engpässen bei Ferienabwesenheiten oder an Sonn- und Feiertagen), sondern vielmehr generell und praktisch ausschliesslich zum Einsatz. Eine solche Ordnung lässt sich mit der Bestellung von blossen Ersatzrichtern nicht vereinbaren und kann sich auch bei weitherziger Auslegung jedenfalls nicht allein auf den Wortlaut von § 24a Abs. 1 Satz 2 GVG abstützen. Sie führt zu einer im Gerichtsverfassungsgesetz nicht vorgesehenen Änderung der örtlichen Zuständigkeit. Daran ändert der Umstand nichts, dass der Einzelrichter am Bezirksgericht Affoltern im Einzelfall auf spezielles Verlangen hin als Einzelrichter am Bezirksgericht Zürich amten könnte. Ebensowenig vermag eine Berufung auf § 27 GVG durchzudringen, da diese Bestimmung zwar eine Ernennung von Ersatzrichtern an den Bezirksgerichten auf längere Zeit erlaubt (vgl. BGE 105 Ia 166 E. 4 S. 169), nicht aber zu einer Abweichung von der örtlichen Zuständigkeit ermächtigt.
Auch die Entstehungsgeschichte von § 24a Abs. 1 GVG zeigt mit hinreichender Deutlichkeit, dass ein genereller Einsatz von Ersatzrichtern aus einem andern Bezirk anstelle des örtlich zuständigen Haftrichters vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt war. Bereits nach Einführung des Haftrichters im Kanton Zürich ist in der Literatur auf das Bedürfnis nach einer praktikablen Einrichtung eines Pikettdienstes und einer entsprechenden Anpassung des Gerichtsverfassungsgesetzes hingewiesen worden (REHBERG/HOHL, a.a.O., S. 4). Der Regierungsrat hat dieses Anliegen aufgenommen und eine Ergänzung von § 24a GVG vorgeschlagen. In seinem Antrag betreffend Gesetz über die Rationalisierung der Rechtspflege hat er ausgeführt, es sei unrationell und schwer zumutbar, dass jeder Bezirk für sich selber einen Pikettdienst für Sonn- und Feiertage schaffe. Ein solcher sei vielmehr für den ganzen Kanton bereitzustellen. Zu diesem Zwecke sei dem Obergericht die Möglichkeit einzuräumen, Bezirksrichter eines Bezirkes auch für die Funktion des Haftrichters anderer Bezirke einzusetzen (Antrag und Weisung des Regierungsrates vom 19. Januar 1994, Amtsblatt des Kantons Zürich, 1994, Textteil, S. 273 [290]). Bei der Behandlung der Vorlage im Kantonsrat stellte die Präsidentin der vorberatenden Kommission die Ergänzung von § 24a GVG unter dem Titel "Ausdehnung der Zuständigkeit des Haftrichters für den ganzen Kanton" als Rationalisierungsmassnahme vor (Protokoll des Kantonsrates 1991-1995, S. 14085 f.). Der Ausdruck "Ausdehnung" konnte in Anbetracht des unverändert gebliebenen Satzes 1 von § 24a Abs. 1 GVG nicht bedeuten, dass die Einzelrichter generell für den ganzen Kanton als Haftrichter eingesetzt werden dürften. Die vom Kantonsrat ohne Änderung übernommene Ergänzung von § 24a Abs. 1 GVG mit Satz 2 verfolgte damit klar den Zweck, dem Obergericht zur Schaffung eines Pikettdienstes für Sonn- und Feiertage die Kompetenz zum Einsatz von Ersatzrichtern aus andern Bezirken einzuräumen; der generelle Einsatz von Ersatzrichtern anstelle der ordentlichen Haftrichter war nicht beabsichtigt.
Demnach erweist sich die Auslegung von § 24a Abs. 1 Satz 2 GVG durch das Obergericht Zürich als sachlich schlechthin nicht vertretbar und hält sein darauf gestützter Beschluss, den Haftrichter am Bezirksgericht Zürich für sämtliche Haftfälle aus dem Bezirk Affoltern für zuständig zu erklären, vor Art. 4 BV nicht stand.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass es mit § 24a Abs. 1 GVG nicht vereinbar ist, wenn im vorliegenden, an einem Freitag beurteilten Fall anstelle des Haftrichters von Affoltern der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich amtete und die Untersuchungshaft des Beschwerdeführers anordnete. Die Beschwerde erweist sich daher als begründet und ist gutzuheissen.
Damit stellt sich die Frage nach den Konsequenzen. Das Bundesgericht hat verschiedentlich Haftbeschwerden in formeller Hinsicht gutgeheissen und unausgesprochen oder ausdrücklich eine Verfassungsverletzung festgestellt, ohne dass der angefochtene Haftentscheid förmlich aufgehoben worden und der Beschwerdeführer aus der Haft entlassen worden wäre (vgl. BGE 114 Ia 88, EuGRZ 1989 S. 441; vgl. auch BGE 116 Ia 60). Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdeführer bereits im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens aus der Haft entlassen worden. Daher rechtfertigt es sich, den angefochtenen Entscheid in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Allfällige Entschädigungsfragen sind im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. | de | Art. 4 BV und Art. 58 Abs. 1 BV, Art. 5 EMRK; örtliche Zuständigkeit des Haftrichters. Die örtliche Zuständigkeit des Haftrichters richtet sich nach kantonalem Verfahrensrecht (Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich) (E. 2).
Der Einsatz von Haftrichtern des einen Bezirks für Angelegenheiten aus einem andern Bezirk ist nach dem Gerichtsverfassungsgesetz nicht ausgeschlossen (E. 3b).
Von der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters kann nicht generell durch den Einsatz von Ersatzrichtern aus einem andern Bezirk abgewichen werden (E. 3c und 3d). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,583 | 123 I 49 | 123 I 49
Sachverhalt ab Seite 50
Die Bezirksanwaltschaft Affoltern (ZH) führt gegen G. eine Strafuntersuchung wegen Verdachts der Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz. Auf ihren Antrag hin ordnete der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich am 7. Februar 1997 Untersuchungshaft an.
G. erhebt gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde und macht geltend, der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich sei für das von der Bezirksanwaltschaft Affoltern verfolgte Delikt örtlich nicht zuständig.
Das Bundesgericht tritt auf die (inzwischen gegenstandslos gewordene) Beschwerde ein, heisst sie gut und hebt den Haftentscheid auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer wirft die Frage der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters auf und macht einzig geltend, der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich sei für die Behandlung der von der Bezirksanwaltschaft Affoltern untersuchten Strafsache bzw. ihres Antrags auf Anordnung von Untersuchungshaft nicht zuständig. Er rügt eine willkürliche Auslegung von § 24a des Gerichtsverfassungsgesetzes des Kantons Zürich (GVG, Zürcher Gesetzessammlung 211.1) und beruft sich ferner auf Art. 58 Abs. 1 BV sowie Art. 5 EMRK.
a) Der Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich den grundsätzlichen Anforderungen an einen Haftrichter genüge; das Bundesgericht hat die Zürcher Regelung der Haftprüfung als verfassungs- und konventionskonform bezeichnet (EuGRZ 1992 S. 553). Art. 5 EMRK kommt in bezug auf die Frage der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters keine eigenständige Bedeutung zu. Nach Ziff. 1 dieser Bestimmung darf die Freiheit "auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise" entzogen werden. Die EMRK verweist insofern auf das nationale Recht, dessen Missachtung zu einer Verletzung von Art. 5 Ziff. 1 EMRK führen kann (vgl. Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Auflage, Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Rz. 25 und 31 ff. zu Art. 5). Für die Frage der örtlichen Zuständigkeit ist daher allein auf das kantonale Verfahrensrecht, wie es sich aus dem Gerichtsverfassungsgesetz ergibt, abzustellen.
b) Der Beschwerdeführer erachtet in seinem Falle auch Art. 58 Abs. 1 BV als verletzt.
Die Organisation der Rechtspflege und des gerichtlichen Verfahrens ist grundsätzlich Sache des kantonalen Prozessrechts (Art. 64 Abs. 3 und Art. 64bis Abs. 2 BV). Die Bundesverfassung schreibt den Kantonen nicht eine bestimmte Gerichtsorganisation oder ein bestimmtes Verfahren vor. Aus Art. 58 Abs. 1 BV ergeben sich indessen Minimalanforderungen an das kantonale Verfahren. Die Verfassungsbestimmung verbietet zum einen Ausnahmegerichte und die Bestellung von ad hoc oder ad personam berufenen Richtern und verlangt damit zum Zwecke der Verhinderung jeglicher Manipulation eine durch Rechtssatz bestimmte Gerichts- und Verfahrensordnung. Zum andern ergibt sich aus Art. 58 Abs. 1 BV ein Anspruch auf einen unabhängigen, unparteiischen und unvoreingenommenen Richter (BGE 114 Ia 50 E. 3b S. 53 f., mit Hinweisen).
Soweit mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung des Anspruchs auf den verfassungsmässigen Richter geltend gemacht wird, überprüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Mit freier Kognition beurteilt es indessen die Frage, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Prozessrechts mit der Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV vereinbar ist (BGE 114 Ia 50 E. 2b S. 52; 118 Ia 282 E. 3b S. 284, mit Hinweisen). In Anbetracht dieser Rechtsprechung ist im folgenden in erster Linie zu prüfen, ob die Auslegung von § 24a GVG und die örtliche Zuständigkeit des Haftrichters am Bezirksgericht Zürich für Fälle aus dem Bezirk Affoltern vor Art. 4 BV standhält.
3. Die Bestimmung von § 24a Abs. 1 GVG hat folgenden Wortlaut:
Der Einzelrichter amtet als Haftrichter im Sinne der
Strafprozessordnung.Das Obergericht kann ihn in dieser Funktion auch als
Ersatzrichter für
andere Bezirke einsetzen.
a) Die Verwaltungskommission des Obergerichts hat zur vorliegenden Beschwerde Stellung genommen. Sie verwies auf den von ihr erlassenen Beschluss vom 11. September 1996: Daraus geht hervor, dass das Bezirksgericht Affoltern den Antrag gestellt hatte, die haftrichterlichen Entscheidungen im Bezirk Affoltern vollumfänglich auf den Haftrichter am Bezirk Zürich zu übertragen. Die Verwaltungskommission gab diesem Ersuchen statt und beschloss die folgende Regelung:
Den Bezirksgerichten Zürich und Affoltern wird mit sofortiger Wirkung
bewilligt, die Haftrichtergeschäfte des Bezirkes Affoltern durch das
Bezirksgericht Zürich bearbeiten und erledigen zu lassen. Die Mitglieder
des Bezirksgerichtes Affoltern sind berechtigt, im Bezirk Zürich als
Haftrichter zu amten.
Im einzelnen führte die Verwaltungskommission aus, mit § 24a Abs. 1 GVG sei die Ausdehnung der Zuständigkeit von Haftrichtern für den ganzen Kanton Zürich bezweckt worden. Die Bestimmung erlaube daher den Einsatz von Haftrichtern des einen Bezirkes als Haftrichter in einem andern Bezirk, in dem die Verhaftung erfolgt ist. Die Haftrichterkompetenz sei dem Bezirksgericht Affoltern mit ihrem Beschluss nicht weggenommen worden. Es wäre daher dem Einzelrichter am Bezirksgericht Affoltern unbenommen, als Haftrichter (am Bezirksgericht Zürich) tätig zu werden; eine Kontaktaufnahme mit der Bezirksanwaltschaft könnte daher ohne weiteres dazu führen, dass die Haftfälle nicht mehr direkt an das Bezirksgericht Zürich weitergeleitet würden.
Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, § 24a GVG erlaube den Einsatz von bezirksfremden Haftrichtern lediglich im Einzelfall. Möglicherweise könnte die Regelung eines Pikettdienstes an Wochenenden oder Feiertagen darauf abgestützt werden. Hingegen gehe es nicht an, generell Haftrichter aus einem anderen Bezirk als sog. Ersatzrichter einzusetzen. Der Ausdruck "Ersatzrichter" bedeute, dass ein solcher nach oder allenfalls parallel zum ordentlichen Richter amte, nicht aber anstelle des ordentlichen Richters.
b) Aus § 24a GVG ergibt sich, dass das Obergericht den Haftrichter des einen Bezirkes als Ersatzrichter in einem andern Bezirk einsetzen kann. Der Beschwerdeführer stellt diese Kompetenz des Obergerichts als solche nicht in Frage (vgl. BGE 105 Ia 166). Das Gerichtsverfassungsgesetz stellt damit keine starre Zuständigkeitsordnung auf, sondern nimmt in Kauf, dass von der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters abgewichen werden kann. Hierfür sprechen Gründe der Beschleunigung des Haftanordnungs- und Haftüberprüfungsverfahrens im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 und 4 EMRK. Die Haftprüfung soll nicht wegen personellen oder zeitlichen Engpässen verzögert werden; insbesondere ist es für Sonn- und Feiertage angebracht, in Abweichung von der ordentlichen örtlichen Zuständigkeit zur Aufrechterhaltung eines Pikettdienstes einen andern Haftrichter als zuständig zu erklären. So ist denn in der Literatur bereits im Anschluss an die Einführung des obligatorischen Haftrichters - in der ursprünglichen Fassung noch ohne Satz 2 von § 24a Abs. 1 GVG - ausgeführt worden, dass die gesetzliche Grundlage für eine praktikable Organisation eines Pikettdienstes unter mehreren Bezirksgerichten geschaffen werden müsse (JÖRG REHBERG/MARKUS HOHL, Die Revision des Zürcher Strafprozessrechts von 1991, Zürich 1992, S. 4).
Damit stellt sich die Frage, in welchem Ausmasse gestützt auf Satz 2 von § 24a Abs. 1 GVG von der ordentlichen örtlichen Zuständigkeitsordnung, wie sie in § 24a Abs. 1 Satz 1 GVG zum Ausdruck kommt, abgewichen werden darf. Die Regelung spricht vom Einsatz des Haftrichters als Ersatzrichter in einem anderen Bezirk. Der Ausdruck Ersatzrichter bedeutet nach weitverbreiteter Praxis nicht, dass solche nur amten könnten, wenn überhaupt keine ordentlichen Richter zur Verfügung stehen. Nach der Rechtsprechung werden entsprechende kantonale Regelungen weitherzig ausgelegt, sodass nicht angenommen werden kann, Ersatzrichter dürften nur in eigentlichen Notfällen eingesetzt werden. Bei manchen kantonalen Gerichten amten Ersatzrichter parallel zu den ordentlichen Gerichtsmitgliedern (vgl. BGE 105 Ia 172 E. 4b S. 176 f.). Unter diesem Gesichtswinkel wäre es daher nicht zu beanstanden, wenn aufgrund eines Beschlusses des Obergerichts ein eigentlicher Pikettdienst mit Richtern aus einem andern Bezirk bestellt würde.
c) Unter dem Gesichtswinkel von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist nicht zu beanstanden, wenn ein (Haft-)Richter nicht demokratisch vom Volk gewählt, sondern vom Obergericht eingesetzt wird (vgl. BGE 105 Ia 166 E. 4a S. 169, Urteil des Gerichtshofes für Menschenrechte vom 28. Juni 1984 i.S. Campbell und Fell, Série A vol. 80 Ziff. 77 ff. = EuGRZ 1985 S. 534). Angesichts des obgenannten, allgemein gehaltenen Beschlusses des Obergerichts kann nicht gesagt werden, der für die Haftfälle aus dem Bezirk Affoltern eingesetzte Haftrichter am Bezirksgericht Zürich stelle gewissermassen einen Ausnahmerichter dar (vgl. BGE 105 Ia 166 S. 171). Die Garantie des verfassungsmässigen Richters gibt aber Anspruch auf den primär zuständigen Richter; jede Abweichung davon steht auch bei Vorliegen von Ausstandsgründen in einem gewissen Spannungsverhältnis dazu (BGE 114 Ia 50 S. 60; BGE 116 Ia 14 S. 19, mit Hinweisen). Dieser Anspruch gilt auch hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit. Der örtlich zuständige Richter soll grundsätzlich amten können und nicht speziell verlangt werden müssen.
d) Das Gerichtsverfassungsgesetz teilt die örtliche Zuständigkeit des Einzelrichters allgemein nach Bezirken auf. Nach § 19 GVG hat jeder Bezirk einen oder mehrere Einzelrichter, deren Amtssitz sich gemäss § 2 GVG am Bezirksort befindet. Auch § 24a Abs. 1 GVG geht von dieser Zuständigkeitsordnung aus. Daran hat sich die Kompetenz des Obergerichts, den Einzelrichter als Haftrichter für andere Bezirke als Ersatzrichter einzusetzen, auszurichten. Für den vorliegenden Fall von entscheidender Bedeutung ist der Umstand, dass der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich nach dem obgenannten Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts in allen Haftfällen aus dem Bezirk Affoltern für zuständig erklärt wird. Der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich kommt demnach nicht bloss neben dem Einzelrichter vom Bezirksgericht Affoltern (etwa zur Behebung von Engpässen bei Ferienabwesenheiten oder an Sonn- und Feiertagen), sondern vielmehr generell und praktisch ausschliesslich zum Einsatz. Eine solche Ordnung lässt sich mit der Bestellung von blossen Ersatzrichtern nicht vereinbaren und kann sich auch bei weitherziger Auslegung jedenfalls nicht allein auf den Wortlaut von § 24a Abs. 1 Satz 2 GVG abstützen. Sie führt zu einer im Gerichtsverfassungsgesetz nicht vorgesehenen Änderung der örtlichen Zuständigkeit. Daran ändert der Umstand nichts, dass der Einzelrichter am Bezirksgericht Affoltern im Einzelfall auf spezielles Verlangen hin als Einzelrichter am Bezirksgericht Zürich amten könnte. Ebensowenig vermag eine Berufung auf § 27 GVG durchzudringen, da diese Bestimmung zwar eine Ernennung von Ersatzrichtern an den Bezirksgerichten auf längere Zeit erlaubt (vgl. BGE 105 Ia 166 E. 4 S. 169), nicht aber zu einer Abweichung von der örtlichen Zuständigkeit ermächtigt.
Auch die Entstehungsgeschichte von § 24a Abs. 1 GVG zeigt mit hinreichender Deutlichkeit, dass ein genereller Einsatz von Ersatzrichtern aus einem andern Bezirk anstelle des örtlich zuständigen Haftrichters vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt war. Bereits nach Einführung des Haftrichters im Kanton Zürich ist in der Literatur auf das Bedürfnis nach einer praktikablen Einrichtung eines Pikettdienstes und einer entsprechenden Anpassung des Gerichtsverfassungsgesetzes hingewiesen worden (REHBERG/HOHL, a.a.O., S. 4). Der Regierungsrat hat dieses Anliegen aufgenommen und eine Ergänzung von § 24a GVG vorgeschlagen. In seinem Antrag betreffend Gesetz über die Rationalisierung der Rechtspflege hat er ausgeführt, es sei unrationell und schwer zumutbar, dass jeder Bezirk für sich selber einen Pikettdienst für Sonn- und Feiertage schaffe. Ein solcher sei vielmehr für den ganzen Kanton bereitzustellen. Zu diesem Zwecke sei dem Obergericht die Möglichkeit einzuräumen, Bezirksrichter eines Bezirkes auch für die Funktion des Haftrichters anderer Bezirke einzusetzen (Antrag und Weisung des Regierungsrates vom 19. Januar 1994, Amtsblatt des Kantons Zürich, 1994, Textteil, S. 273 [290]). Bei der Behandlung der Vorlage im Kantonsrat stellte die Präsidentin der vorberatenden Kommission die Ergänzung von § 24a GVG unter dem Titel "Ausdehnung der Zuständigkeit des Haftrichters für den ganzen Kanton" als Rationalisierungsmassnahme vor (Protokoll des Kantonsrates 1991-1995, S. 14085 f.). Der Ausdruck "Ausdehnung" konnte in Anbetracht des unverändert gebliebenen Satzes 1 von § 24a Abs. 1 GVG nicht bedeuten, dass die Einzelrichter generell für den ganzen Kanton als Haftrichter eingesetzt werden dürften. Die vom Kantonsrat ohne Änderung übernommene Ergänzung von § 24a Abs. 1 GVG mit Satz 2 verfolgte damit klar den Zweck, dem Obergericht zur Schaffung eines Pikettdienstes für Sonn- und Feiertage die Kompetenz zum Einsatz von Ersatzrichtern aus andern Bezirken einzuräumen; der generelle Einsatz von Ersatzrichtern anstelle der ordentlichen Haftrichter war nicht beabsichtigt.
Demnach erweist sich die Auslegung von § 24a Abs. 1 Satz 2 GVG durch das Obergericht Zürich als sachlich schlechthin nicht vertretbar und hält sein darauf gestützter Beschluss, den Haftrichter am Bezirksgericht Zürich für sämtliche Haftfälle aus dem Bezirk Affoltern für zuständig zu erklären, vor Art. 4 BV nicht stand.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass es mit § 24a Abs. 1 GVG nicht vereinbar ist, wenn im vorliegenden, an einem Freitag beurteilten Fall anstelle des Haftrichters von Affoltern der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich amtete und die Untersuchungshaft des Beschwerdeführers anordnete. Die Beschwerde erweist sich daher als begründet und ist gutzuheissen.
Damit stellt sich die Frage nach den Konsequenzen. Das Bundesgericht hat verschiedentlich Haftbeschwerden in formeller Hinsicht gutgeheissen und unausgesprochen oder ausdrücklich eine Verfassungsverletzung festgestellt, ohne dass der angefochtene Haftentscheid förmlich aufgehoben worden und der Beschwerdeführer aus der Haft entlassen worden wäre (vgl. BGE 114 Ia 88, EuGRZ 1989 S. 441; vgl. auch BGE 116 Ia 60). Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdeführer bereits im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens aus der Haft entlassen worden. Daher rechtfertigt es sich, den angefochtenen Entscheid in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Allfällige Entschädigungsfragen sind im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. | de | Art. 4 Cst. et art. 58 al. 1 Cst., art. 5 CEDH; compétence à raison du lieu du juge de la détention. La compétence à raison du lieu du juge de la détention se détermine d'après le droit cantonal de procédure (en l'occurrence, la loi d'organisation judiciaire du canton de Zurich) (consid. 2).
Le recours à des juges de la détention d'un district pour traiter des causes relevant d'un autre district n'est pas exclu par la loi d'organisation judiciaire précitée (consid. 3b).
Il ne peut pas être renoncé à la compétence à raison du lieu du juge de la détention par le recours systématique à des juges suppléants d'un autre district (consid. 3c et 3d). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,584 | 123 I 49 | 123 I 49
Sachverhalt ab Seite 50
Die Bezirksanwaltschaft Affoltern (ZH) führt gegen G. eine Strafuntersuchung wegen Verdachts der Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz. Auf ihren Antrag hin ordnete der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich am 7. Februar 1997 Untersuchungshaft an.
G. erhebt gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde und macht geltend, der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich sei für das von der Bezirksanwaltschaft Affoltern verfolgte Delikt örtlich nicht zuständig.
Das Bundesgericht tritt auf die (inzwischen gegenstandslos gewordene) Beschwerde ein, heisst sie gut und hebt den Haftentscheid auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer wirft die Frage der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters auf und macht einzig geltend, der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich sei für die Behandlung der von der Bezirksanwaltschaft Affoltern untersuchten Strafsache bzw. ihres Antrags auf Anordnung von Untersuchungshaft nicht zuständig. Er rügt eine willkürliche Auslegung von § 24a des Gerichtsverfassungsgesetzes des Kantons Zürich (GVG, Zürcher Gesetzessammlung 211.1) und beruft sich ferner auf Art. 58 Abs. 1 BV sowie Art. 5 EMRK.
a) Der Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich den grundsätzlichen Anforderungen an einen Haftrichter genüge; das Bundesgericht hat die Zürcher Regelung der Haftprüfung als verfassungs- und konventionskonform bezeichnet (EuGRZ 1992 S. 553). Art. 5 EMRK kommt in bezug auf die Frage der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters keine eigenständige Bedeutung zu. Nach Ziff. 1 dieser Bestimmung darf die Freiheit "auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise" entzogen werden. Die EMRK verweist insofern auf das nationale Recht, dessen Missachtung zu einer Verletzung von Art. 5 Ziff. 1 EMRK führen kann (vgl. Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Auflage, Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Rz. 25 und 31 ff. zu Art. 5). Für die Frage der örtlichen Zuständigkeit ist daher allein auf das kantonale Verfahrensrecht, wie es sich aus dem Gerichtsverfassungsgesetz ergibt, abzustellen.
b) Der Beschwerdeführer erachtet in seinem Falle auch Art. 58 Abs. 1 BV als verletzt.
Die Organisation der Rechtspflege und des gerichtlichen Verfahrens ist grundsätzlich Sache des kantonalen Prozessrechts (Art. 64 Abs. 3 und Art. 64bis Abs. 2 BV). Die Bundesverfassung schreibt den Kantonen nicht eine bestimmte Gerichtsorganisation oder ein bestimmtes Verfahren vor. Aus Art. 58 Abs. 1 BV ergeben sich indessen Minimalanforderungen an das kantonale Verfahren. Die Verfassungsbestimmung verbietet zum einen Ausnahmegerichte und die Bestellung von ad hoc oder ad personam berufenen Richtern und verlangt damit zum Zwecke der Verhinderung jeglicher Manipulation eine durch Rechtssatz bestimmte Gerichts- und Verfahrensordnung. Zum andern ergibt sich aus Art. 58 Abs. 1 BV ein Anspruch auf einen unabhängigen, unparteiischen und unvoreingenommenen Richter (BGE 114 Ia 50 E. 3b S. 53 f., mit Hinweisen).
Soweit mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung des Anspruchs auf den verfassungsmässigen Richter geltend gemacht wird, überprüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Mit freier Kognition beurteilt es indessen die Frage, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Prozessrechts mit der Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV vereinbar ist (BGE 114 Ia 50 E. 2b S. 52; 118 Ia 282 E. 3b S. 284, mit Hinweisen). In Anbetracht dieser Rechtsprechung ist im folgenden in erster Linie zu prüfen, ob die Auslegung von § 24a GVG und die örtliche Zuständigkeit des Haftrichters am Bezirksgericht Zürich für Fälle aus dem Bezirk Affoltern vor Art. 4 BV standhält.
3. Die Bestimmung von § 24a Abs. 1 GVG hat folgenden Wortlaut:
Der Einzelrichter amtet als Haftrichter im Sinne der
Strafprozessordnung.Das Obergericht kann ihn in dieser Funktion auch als
Ersatzrichter für
andere Bezirke einsetzen.
a) Die Verwaltungskommission des Obergerichts hat zur vorliegenden Beschwerde Stellung genommen. Sie verwies auf den von ihr erlassenen Beschluss vom 11. September 1996: Daraus geht hervor, dass das Bezirksgericht Affoltern den Antrag gestellt hatte, die haftrichterlichen Entscheidungen im Bezirk Affoltern vollumfänglich auf den Haftrichter am Bezirk Zürich zu übertragen. Die Verwaltungskommission gab diesem Ersuchen statt und beschloss die folgende Regelung:
Den Bezirksgerichten Zürich und Affoltern wird mit sofortiger Wirkung
bewilligt, die Haftrichtergeschäfte des Bezirkes Affoltern durch das
Bezirksgericht Zürich bearbeiten und erledigen zu lassen. Die Mitglieder
des Bezirksgerichtes Affoltern sind berechtigt, im Bezirk Zürich als
Haftrichter zu amten.
Im einzelnen führte die Verwaltungskommission aus, mit § 24a Abs. 1 GVG sei die Ausdehnung der Zuständigkeit von Haftrichtern für den ganzen Kanton Zürich bezweckt worden. Die Bestimmung erlaube daher den Einsatz von Haftrichtern des einen Bezirkes als Haftrichter in einem andern Bezirk, in dem die Verhaftung erfolgt ist. Die Haftrichterkompetenz sei dem Bezirksgericht Affoltern mit ihrem Beschluss nicht weggenommen worden. Es wäre daher dem Einzelrichter am Bezirksgericht Affoltern unbenommen, als Haftrichter (am Bezirksgericht Zürich) tätig zu werden; eine Kontaktaufnahme mit der Bezirksanwaltschaft könnte daher ohne weiteres dazu führen, dass die Haftfälle nicht mehr direkt an das Bezirksgericht Zürich weitergeleitet würden.
Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, § 24a GVG erlaube den Einsatz von bezirksfremden Haftrichtern lediglich im Einzelfall. Möglicherweise könnte die Regelung eines Pikettdienstes an Wochenenden oder Feiertagen darauf abgestützt werden. Hingegen gehe es nicht an, generell Haftrichter aus einem anderen Bezirk als sog. Ersatzrichter einzusetzen. Der Ausdruck "Ersatzrichter" bedeute, dass ein solcher nach oder allenfalls parallel zum ordentlichen Richter amte, nicht aber anstelle des ordentlichen Richters.
b) Aus § 24a GVG ergibt sich, dass das Obergericht den Haftrichter des einen Bezirkes als Ersatzrichter in einem andern Bezirk einsetzen kann. Der Beschwerdeführer stellt diese Kompetenz des Obergerichts als solche nicht in Frage (vgl. BGE 105 Ia 166). Das Gerichtsverfassungsgesetz stellt damit keine starre Zuständigkeitsordnung auf, sondern nimmt in Kauf, dass von der örtlichen Zuständigkeit des Haftrichters abgewichen werden kann. Hierfür sprechen Gründe der Beschleunigung des Haftanordnungs- und Haftüberprüfungsverfahrens im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 und 4 EMRK. Die Haftprüfung soll nicht wegen personellen oder zeitlichen Engpässen verzögert werden; insbesondere ist es für Sonn- und Feiertage angebracht, in Abweichung von der ordentlichen örtlichen Zuständigkeit zur Aufrechterhaltung eines Pikettdienstes einen andern Haftrichter als zuständig zu erklären. So ist denn in der Literatur bereits im Anschluss an die Einführung des obligatorischen Haftrichters - in der ursprünglichen Fassung noch ohne Satz 2 von § 24a Abs. 1 GVG - ausgeführt worden, dass die gesetzliche Grundlage für eine praktikable Organisation eines Pikettdienstes unter mehreren Bezirksgerichten geschaffen werden müsse (JÖRG REHBERG/MARKUS HOHL, Die Revision des Zürcher Strafprozessrechts von 1991, Zürich 1992, S. 4).
Damit stellt sich die Frage, in welchem Ausmasse gestützt auf Satz 2 von § 24a Abs. 1 GVG von der ordentlichen örtlichen Zuständigkeitsordnung, wie sie in § 24a Abs. 1 Satz 1 GVG zum Ausdruck kommt, abgewichen werden darf. Die Regelung spricht vom Einsatz des Haftrichters als Ersatzrichter in einem anderen Bezirk. Der Ausdruck Ersatzrichter bedeutet nach weitverbreiteter Praxis nicht, dass solche nur amten könnten, wenn überhaupt keine ordentlichen Richter zur Verfügung stehen. Nach der Rechtsprechung werden entsprechende kantonale Regelungen weitherzig ausgelegt, sodass nicht angenommen werden kann, Ersatzrichter dürften nur in eigentlichen Notfällen eingesetzt werden. Bei manchen kantonalen Gerichten amten Ersatzrichter parallel zu den ordentlichen Gerichtsmitgliedern (vgl. BGE 105 Ia 172 E. 4b S. 176 f.). Unter diesem Gesichtswinkel wäre es daher nicht zu beanstanden, wenn aufgrund eines Beschlusses des Obergerichts ein eigentlicher Pikettdienst mit Richtern aus einem andern Bezirk bestellt würde.
c) Unter dem Gesichtswinkel von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist nicht zu beanstanden, wenn ein (Haft-)Richter nicht demokratisch vom Volk gewählt, sondern vom Obergericht eingesetzt wird (vgl. BGE 105 Ia 166 E. 4a S. 169, Urteil des Gerichtshofes für Menschenrechte vom 28. Juni 1984 i.S. Campbell und Fell, Série A vol. 80 Ziff. 77 ff. = EuGRZ 1985 S. 534). Angesichts des obgenannten, allgemein gehaltenen Beschlusses des Obergerichts kann nicht gesagt werden, der für die Haftfälle aus dem Bezirk Affoltern eingesetzte Haftrichter am Bezirksgericht Zürich stelle gewissermassen einen Ausnahmerichter dar (vgl. BGE 105 Ia 166 S. 171). Die Garantie des verfassungsmässigen Richters gibt aber Anspruch auf den primär zuständigen Richter; jede Abweichung davon steht auch bei Vorliegen von Ausstandsgründen in einem gewissen Spannungsverhältnis dazu (BGE 114 Ia 50 S. 60; BGE 116 Ia 14 S. 19, mit Hinweisen). Dieser Anspruch gilt auch hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit. Der örtlich zuständige Richter soll grundsätzlich amten können und nicht speziell verlangt werden müssen.
d) Das Gerichtsverfassungsgesetz teilt die örtliche Zuständigkeit des Einzelrichters allgemein nach Bezirken auf. Nach § 19 GVG hat jeder Bezirk einen oder mehrere Einzelrichter, deren Amtssitz sich gemäss § 2 GVG am Bezirksort befindet. Auch § 24a Abs. 1 GVG geht von dieser Zuständigkeitsordnung aus. Daran hat sich die Kompetenz des Obergerichts, den Einzelrichter als Haftrichter für andere Bezirke als Ersatzrichter einzusetzen, auszurichten. Für den vorliegenden Fall von entscheidender Bedeutung ist der Umstand, dass der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich nach dem obgenannten Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts in allen Haftfällen aus dem Bezirk Affoltern für zuständig erklärt wird. Der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich kommt demnach nicht bloss neben dem Einzelrichter vom Bezirksgericht Affoltern (etwa zur Behebung von Engpässen bei Ferienabwesenheiten oder an Sonn- und Feiertagen), sondern vielmehr generell und praktisch ausschliesslich zum Einsatz. Eine solche Ordnung lässt sich mit der Bestellung von blossen Ersatzrichtern nicht vereinbaren und kann sich auch bei weitherziger Auslegung jedenfalls nicht allein auf den Wortlaut von § 24a Abs. 1 Satz 2 GVG abstützen. Sie führt zu einer im Gerichtsverfassungsgesetz nicht vorgesehenen Änderung der örtlichen Zuständigkeit. Daran ändert der Umstand nichts, dass der Einzelrichter am Bezirksgericht Affoltern im Einzelfall auf spezielles Verlangen hin als Einzelrichter am Bezirksgericht Zürich amten könnte. Ebensowenig vermag eine Berufung auf § 27 GVG durchzudringen, da diese Bestimmung zwar eine Ernennung von Ersatzrichtern an den Bezirksgerichten auf längere Zeit erlaubt (vgl. BGE 105 Ia 166 E. 4 S. 169), nicht aber zu einer Abweichung von der örtlichen Zuständigkeit ermächtigt.
Auch die Entstehungsgeschichte von § 24a Abs. 1 GVG zeigt mit hinreichender Deutlichkeit, dass ein genereller Einsatz von Ersatzrichtern aus einem andern Bezirk anstelle des örtlich zuständigen Haftrichters vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt war. Bereits nach Einführung des Haftrichters im Kanton Zürich ist in der Literatur auf das Bedürfnis nach einer praktikablen Einrichtung eines Pikettdienstes und einer entsprechenden Anpassung des Gerichtsverfassungsgesetzes hingewiesen worden (REHBERG/HOHL, a.a.O., S. 4). Der Regierungsrat hat dieses Anliegen aufgenommen und eine Ergänzung von § 24a GVG vorgeschlagen. In seinem Antrag betreffend Gesetz über die Rationalisierung der Rechtspflege hat er ausgeführt, es sei unrationell und schwer zumutbar, dass jeder Bezirk für sich selber einen Pikettdienst für Sonn- und Feiertage schaffe. Ein solcher sei vielmehr für den ganzen Kanton bereitzustellen. Zu diesem Zwecke sei dem Obergericht die Möglichkeit einzuräumen, Bezirksrichter eines Bezirkes auch für die Funktion des Haftrichters anderer Bezirke einzusetzen (Antrag und Weisung des Regierungsrates vom 19. Januar 1994, Amtsblatt des Kantons Zürich, 1994, Textteil, S. 273 [290]). Bei der Behandlung der Vorlage im Kantonsrat stellte die Präsidentin der vorberatenden Kommission die Ergänzung von § 24a GVG unter dem Titel "Ausdehnung der Zuständigkeit des Haftrichters für den ganzen Kanton" als Rationalisierungsmassnahme vor (Protokoll des Kantonsrates 1991-1995, S. 14085 f.). Der Ausdruck "Ausdehnung" konnte in Anbetracht des unverändert gebliebenen Satzes 1 von § 24a Abs. 1 GVG nicht bedeuten, dass die Einzelrichter generell für den ganzen Kanton als Haftrichter eingesetzt werden dürften. Die vom Kantonsrat ohne Änderung übernommene Ergänzung von § 24a Abs. 1 GVG mit Satz 2 verfolgte damit klar den Zweck, dem Obergericht zur Schaffung eines Pikettdienstes für Sonn- und Feiertage die Kompetenz zum Einsatz von Ersatzrichtern aus andern Bezirken einzuräumen; der generelle Einsatz von Ersatzrichtern anstelle der ordentlichen Haftrichter war nicht beabsichtigt.
Demnach erweist sich die Auslegung von § 24a Abs. 1 Satz 2 GVG durch das Obergericht Zürich als sachlich schlechthin nicht vertretbar und hält sein darauf gestützter Beschluss, den Haftrichter am Bezirksgericht Zürich für sämtliche Haftfälle aus dem Bezirk Affoltern für zuständig zu erklären, vor Art. 4 BV nicht stand.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass es mit § 24a Abs. 1 GVG nicht vereinbar ist, wenn im vorliegenden, an einem Freitag beurteilten Fall anstelle des Haftrichters von Affoltern der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich amtete und die Untersuchungshaft des Beschwerdeführers anordnete. Die Beschwerde erweist sich daher als begründet und ist gutzuheissen.
Damit stellt sich die Frage nach den Konsequenzen. Das Bundesgericht hat verschiedentlich Haftbeschwerden in formeller Hinsicht gutgeheissen und unausgesprochen oder ausdrücklich eine Verfassungsverletzung festgestellt, ohne dass der angefochtene Haftentscheid förmlich aufgehoben worden und der Beschwerdeführer aus der Haft entlassen worden wäre (vgl. BGE 114 Ia 88, EuGRZ 1989 S. 441; vgl. auch BGE 116 Ia 60). Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdeführer bereits im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens aus der Haft entlassen worden. Daher rechtfertigt es sich, den angefochtenen Entscheid in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Allfällige Entschädigungsfragen sind im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. | de | Art. 4 Cost. e art. 58 cpv. 1 Cost., art. 5 CEDU; competenza per territorio del giudice dell'arresto. La competenza per territorio del giudice dell'arresto è determinata dal diritto cantonale di procedura (in concreto, la legge sull'organizzazione giudiziaria del canton Zurigo) (consid. 2).
L'impiego di giudici dell'arresto di un distretto per trattare cause di un altro distretto non è escluso dalla predetta legge sull'organizzazione giudiziaria (consid. 3b).
Non è possibile derogare in modo generale alla competenza per territorio del giudice dell'arresto mediante l'impiego di giudici supplenti di un altro distretto (consid. 3c e 3d). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,585 | 123 I 56 | 123 I 56
Sachverhalt ab Seite 56
X., wohnhaft in der Gemeinde Sils im Domleschg, liess eine am 25. März 1995 versandte Rechnung über Fr. 350.-- für Feuerwehrpflichtersatz für das Jahr 1995 unbezahlt. Am 21. Juli 1995 erliess die Feuerkommission der Gemeinde eine Veranlagungsverfügung, wogegen X. Einsprache mit der Begründung erhob, es widerspreche der Gleichstellung von Frau und Mann, wenn lediglich die Männer feuerwehr- sowie feuerwehrersatzpflichtig seien, die Frauen aber nicht. Die Feuerkommission wies die Einsprache mit Entscheid vom 5. Oktober 1995 ab. Gleich entschied auf Einsprache von X. hin der Gemeindevorstand Sils i.D. am 1. November 1995.
Gegen den Entscheid des Gemeindevorstandes erhob X. Rekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses wies den Rekurs im Sinne der Erwägungen ab. Es gelangte zum Schluss, die auf Männer beschränkte Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht sei mit Art. 4 Abs. 2 BV (Gleichstellung von Frau und Mann) unvereinbar. Die Verfassungswidrigkeit habe aber nicht zwingend zur Konsequenz, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben werden müsste. Das verfassungswidrige Feuerwehrreglement sei noch vor Inkrafttreten des Gleichstellungsartikels in der Bundesverfassung erlassen worden. In einem solchen Falle gelte es, das Interesse des Rekurrenten an der Aufhebung der verfassungswidrigen Verfügung abzuwägen gegen dasjenige des kommunalen Gesetzgebers, Gelegenheit zur Herstellung einer verfassungskonformen Rechtslage zu erhalten. Dabei falle in Betracht, dass der durch die verfassungswidrige Verfügung bewirkte Rechtsnachteil nicht schwer wiege. Auf den 1. Januar 1996 habe die Gemeinde sodann eine neue Feuerwehrverordnung in Kraft gesetzt, welche die Gleichstellung der Geschlechter gewährleiste. Auch wenn damit die Bereinigung des verfassungswidrigen Rechtszustands erst spät erfolgt sei, erscheine die Untätigkeit des kommunalen Gesetzgebers in zeitlicher Hinsicht gerade noch als akzeptabel. Zudem hätte die Gutheissung der Beschwerde eine Ungleichbehandlung zu den feuerwehrpflichtigen Männern zur Folge, womit die eine Verfassungswidrigkeit durch eine andere ersetzt würde. Unter diesen Umständen rechtfertige es sich, von der Aufhebung des angefochtenen Entscheids abzusehen.
X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Das Verwaltungsgericht erachtete im angefochtenen Urteil die Ungleichbehandlung von Frau und Mann bei der Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht als verfassungswidrig. Die Gemeinde Sils i.D. beharrt demgegenüber in ihrer Vernehmlassung auf dem Standpunkt, dass die auf Männer beschränkte Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht verfassungsgemäss sei. Da die Beschwerdegegnerin im kantonalen Verfahren obsiegt hat und der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sie nicht in ihrer Autonomie verletzt, könnte sie selber nicht staatsrechtliche Beschwerde führen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es indessen zulässig, dass die Beschwerdegegnerin in einem von der anderen Seite eingeleiteten Beschwerdeverfahren den angefochtenen Hoheitsakt in den ihr nachteiligen Punkten kritisiert (BGE 115 Ia 27 E. 4a S. 30, mit Hinweisen). Bevor auf die Frage einzugehen ist, welche Konsequenzen eine allfällige Verfassungswidrigkeit der auf Männer beschränkten Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht hat, ist demnach zu prüfen, ob die fragliche Regelung der Gemeinde Sils i.D. überhaupt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, mit Art. 4 Abs. 2 BV unvereinbar ist.
b) Nach Art. 4 Abs. 2 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt (Satz 1). Sie haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit (Satz 3). Die Gleichstellung der Geschlechter in dieser Verfassungsbestimmung besagt, dass Mann und Frau ohne Rücksicht auf gesellschaftliche Verhältnisse und Vorstellungen grundsätzlich in allen Bereichen gleich zu behandeln sind; die hergebrachten Anschauungen über die Rollen der Geschlechter sind rechtlich nicht mehr entscheidend. Dem kantonalen wie dem eidgenössischen Gesetzgeber ist es seit dem Inkrafttreten der Verfassungsbestimmung am 14. Juni 1981 grundsätzlich verwehrt, Normen zu erlassen, die Mann und Frau ungleich behandeln. Art. 4 Abs. 2 BV schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur noch zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionale Unterschiede eine Gleichbehandlung absolut ausschliessen (BGE 120 V 312 E. 2a S. 314; BGE 117 Ia 262 E. 2a S. 264, 270 E. 2a S. 272; je mit Hinweisen). Die Verfassungsbestimmung schützt den Bürger als unmittelbar anwendbares und justiziables Grundrecht gegen Verfügungen, die sich auf verfassungswidrige Normen stützen und eine im genannten Sinne unzulässige Ungleichbehandlung zur Folge haben (BGE 117 Ia 262 E. 2d S. 265; BGE 114 Ia 329 E. 2b S. 330 f.; GEORG MÜLLER, Kommentar zu Art. 4 BV, Überarbeitung 1995, Rz. 135 und 141).
c) Das Bundesgericht hat bereits im Jahre 1986 entschieden, dass eine Ungleichbehandlung von Mann und Frau hinsichtlich der Feuerwehrpflicht grundsätzlich verfassungswidrig ist und sich nur insoweit mit Art. 4 Abs. 2 BV vereinbaren lässt, als der Feuerwehrdienst körperliche Anstrengungen erfordere, denen nur die kräftigsten Männer des besten Alters gewachsen seien, oder soweit die gesundheitlichen Auswirkungen des Feuerwehrdienstes die Frauen im Interesse allfälliger Nachkommen anders treffen als die Männer (ZBl 88/1987 S. 306 E. 4c/aa). In einem Urteil aus dem Jahre 1991 schützte das Bundesgericht eine auf Männer beschränkte Feuerwehrpflicht in einer kleinen Berggemeinde, weil die Milizwehrdienste auch für Einsätze ausrücken müssten, die von Frauen im Hinblick auf deren biologische und funktionale Ungleichheiten nicht verlangt werden dürften, wie grosse nächtliche Wanderungen allein oder zu zweit als Föhn- oder Windwache (ZBl 92/1991 S. 418 = BVR 1991 S. 439, E. 3). Wo aber ein differenzierter Einsatz möglich ist, lässt sich eine geschlechtsspezifische Ausgestaltung der Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht nicht rechtfertigen (ZBl 88/1987 S. 418, E. 2). Dabei kann die bisherige tatsächliche Organisation des Feuerwehrwesens in einer Gemeinde, wenn sie darauf beruht, dass jede dienstleistende Person an vorderster Front im Einsatz steht, nicht bereits ausschlaggebend sein. Zu prüfen ist vielmehr, ob eine Änderung dieser Organisationsstruktur möglich ist, welche den Einbezug der Frauen zulässt (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 3. September 1992 i.S. Einwohnergemeinde Egerkingen, E. 4b).
d) Es erscheint fraglich, ob an der bisherigen Rechtsprechung in allen Teilen festgehalten werden kann. Der blosse Umstand, dass eine Feuerwehrtätigkeit bestimmte Risiken birgt, kann jedenfalls nicht zur generellen Dispensation aller Frauen führen, würde das doch bedeuten, dass das Leben von Frauen schutzwürdiger und wertvoller wäre als dasjenige von Männern, was Art. 4 Abs. 2 BV widerspräche. Auch ist körperliche Kraft nicht unbedingt geschlechtsspezifisch. Der Umstand, dass im Durchschnitt mehr Männer als Frauen die für den Feuerwehrdienst erforderlichen Eigenschaften besitzen, vermag im Lichte von Art. 4 Abs. 2 BV keine entscheidende Rolle zu spielen (ZBl 88/1987 S. 306 E. 4c/aa in fine). Hinzu kommt, dass notorisch in den meisten Gemeinden, in denen eine Wehrdienstpflicht besteht, der grösste Teil der an sich Dienstpflichtigen ihren Dienst nicht persönlich versehen, sondern durch eine Ersatzabgabe abgelten. Da in aller Regel genügend Freiwillige zur Verfügung stehen, wird kaum jemand zum effektiven Wehrdienst zwangsweise herangezogen; Dienstpflichtige männlichen oder weiblichen Geschlechts, welche die für den Feuerwehrdienst erforderlichen Eigenschaften nicht besitzen, können sich in aller Regel ohne weiteres vom aktiven Dienst dispensieren lassen und stattdessen die Ersatzabgabe bezahlen, was den Frauen gleichermassen zumutbar ist wie den Männern. Mit dieser Überlegung hat denn auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine auf Männer beschränkte baden-württembergische Feuerwehrersatzabgabepflicht als konventionswidrig beurteilt (Art. 14 EMRK [Gewährleistung der Konventionsrechte ohne Unterschied des Geschlechts] in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 lit. d EMRK [Pflichtarbeit]). Der Gerichtshof liess zwar offen, ob eine auf Männer beschränkte Feuerwehrpflicht mit der Konvention vereinbar wäre. Da Männer, wiewohl rechtlich verpflichtet, faktisch nicht zum Dienst gezwungen würden, weil sich genügend Freiwillige melden, habe die Ersatzabgabe ihre kompensatorische Bedeutung verloren und sei zur alleinigen realen Verpflichtung geworden. Für die Bezahlung einer solchen Abgabe lasse sich eine Ungleichbehandlung nach dem Geschlecht aber nicht rechtfertigen (Urteil Schmidt vom 18. Juli 1994, Série A Nr. 291-B, § 28).
Diese Argumentation gilt auch für den vorliegenden Fall, in welchem nicht die tatsächliche Leistung des Feuerwehrdienstes, sondern einzig die Bezahlung der Ersatzabgabe in Frage steht.
e) Im Lichte dieser Überlegungen sind die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, wonach die bisherige Ungleichbehandlung von Frauen und Männern verfassungswidrig sei, ohne weiteres zutreffend. Selbst wenn die bisherige Praxis des Bundesgerichts zu Grunde gelegt wird, könnte eine geschlechterungleiche Regelung allenfalls dann verfassungsrechtlich zulässig sein, wenn schlüssig dargetan wäre, dass ein Einsatz von Frauen in der Feuerwehr praktisch ausgeschlossen ist und auch mit organisatorischen Massnahmen nicht bewerkstelligt werden könnte. Die Beschwerdegegnerin bringt jedoch keine konkreten Umstände vor, die eine Ungleichbehandlung im genannten Sinne rechtfertigen würden. Sie hat selber auf den 1. Januar 1996 eine neue Feuerwehrverordnung in Kraft gesetzt, welche die Feuerwehrpflicht für Frauen vorsieht. Zwar macht sie geltend, dass die bisher bestehende Unterscheidung zwischen Leiter- und Löschzug aufgehoben sei und demnach alle Korpsangehörigen den gleichen Dienst zu leisten hätten. Doch versehen seither, wie sie selber vorbringt, drei Frauen Dienst in der Feuerwehr, was belegt, dass es möglich ist, Frauen in die Wehrdienste zu integrieren. Unter diesen Umständen ist eine geschlechtsspezifische Regelung der Feuerwehrpflicht jedenfalls nicht zulässig.
3. a) Das Verwaltungsgericht hat, wiewohl es zur nämlichen Auffassung gelangte, den Einspracheentscheid des Gemeindevorstands Sils i.D. nicht aufgehoben, weil es sachlich angebracht sei, den Gemeinden einen etwas grosszügigeren Rahmen für die Anpassung verfassungswidriger Erlasse einzuräumen.
b) Grundsätzlich werden kantonale - und damit auch kommunale - Gesetze, die zu Bestimmungen der Bundesverfassung in Widerspruch stehen, mit deren Annahme ausser Kraft gesetzt (Art. 2 ÜbBest. BV). Im Bereich von Art. 4 Abs. 2 BV hat indessen das Bundesgericht mit Hinweis auf die Entstehungsgeschichte angenommen, dass den Kantonen für vor dem 14. Juni 1981 erlassene Normen eine gewisse Anpassungsfrist zuzubilligen sei (ZBl 87/1986 S. 485 E. 2c); es hat daher in seinem ersten Urteil, in dem es die auf Männer begrenzte Feuerwehrpflicht als verfassungswidrig erklärte, erwogen, dass dem Gesetzgeber eine gewisse Zeitspanne belassen werden müsse, um Regelungen, die mit Art. 4 Abs. 2 BV unvereinbar seien, der neuen Verfassungsbestimmung anzupassen, dies jedenfalls dann, wenn nicht fundamentale schutzwürdige Interessen betroffen seien (ZBl 88/1987 S. 306 E. 3b in fine, E. 5). Dabei ist hervorzuheben, dass damals eine Ersatzabgabe für das Abgabejahr 1982 in Frage stand; bereits für diesen Zeitraum die Gesetzgebung an die kurz zuvor geänderte Verfassungslage anzupassen, wäre nahezu unmöglich gewesen. Vorliegend geht es jedoch um eine Ersatzabgabe für das Jahr 1995. Eine derart lange Übergangsfrist für die Beseitigung verfassungswidriger Ungleichbehandlungen von Frau und Mann lässt sich nicht mehr hinnehmen (Müller, a.a.O., Rz. 139, mit Hinweisen). Dies hat das Bundesgericht in anderem Zusammenhang bereits vor mehreren Jahren festgestellt. So hat es im Hinblick auf die politischen Rechte (Frauenstimmrecht) eine Frist von neun Jahren als zu lange bezeichnet (BGE 116 Ia 359 E. 10b S. 380), im Hinblick auf sozialversicherungsrechtliche Regelungen (Witwerrente) eine Frist von sieben Jahren als eindeutig zu lange (BGE 116 V 198 E. II/3b S. 215). Indem das Verwaltungsgericht vorliegend der Beschwerdegegnerin eine Übergangsfrist von nahezu 14 Jahren zubilligte, hat es einen verfassungswidrigen Zustand toleriert, der sich nicht mehr mit unausweichlichen Schwierigkeiten einer Gesetzesanpassung rechtfertigen lässt. Dass die Beschwerdegegnerin mittlerweile (auf den 1. Januar 1996) ihre Regelung an Art. 4 Abs. 2 BV angepasst hat, ändert nichts daran, dass dies für das Abgabejahr 1995 noch nicht der Fall war und der Beschwerdeführer durch die ihn betreffende Abgabeverfügung in seinen verfassungsmässigen Rechten verletzt wurde.
c) Es ist allerdings auch möglich, dass der Richter aus anderen Gründen von der Aufhebung eines auf verfassungswidriger rechtlicher Grundlage beruhenden Entscheides absehen kann. Die Rechtsprechung hat dies unabhängig von der für die Anpassung der Gesetzgebung an den Grundsatz der Gleichbehandlung der Geschlechter einzuräumenden Übergangsfrist angenommen, wenn dadurch nicht bloss ein verhältnismässig unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde, sondern ein eigentlich rechtsfreier Raum geschaffen würde, der eine komplexe Regelungsmaterie insgesamt aus den Angeln heben (ZBl 88/1987 S. 306 E. 3b) und eine Regelungslücke hinterlassen würde, welche der Richter aufgrund seiner beschränkten funktionellen Eignung nicht im Rahmen fallbezogener richterlicher Beurteilung auszufüllen vermöchte (BGE 117 V 318 E. 6 S. 325 ff.: Notwendigkeit einer tiefgreifenden Änderung des Finanzierungssystems bei Änderung des Rentenalters). Wo aber keine derart weitgehende Konsequenzen mit der Nichtanwendung einer als verfassungswidrig erkannten Norm verbunden sind und die Durchsetzung der Geschlechtergleichheit nicht die grundlegende Neu- und Umgestaltung einer komplexen Regelungsmaterie erfordert, bleibt der Richter gehalten, der Verfassung zum Durchbruch zu verhelfen (BGE 116 V 198 E. II/3b S. 215 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grenzen des Rechtsschutzes bei der Gleichberechtigung, Festschrift Bigler, Basel und Frankfurt a.M. 1993, S. 349 ff.). Gerade für die Feuerwehrersatzabgabe hat das Bundesgericht bereits im zitierten Urteil vom 10. Oktober 1986 festgehalten, dass die Natur der strittigen Regelungsmaterie nicht dazu führen könne, von der Aufhebung der verfassungswidrigen Veranlagungsverfügung abzusehen (ZBl 88/1987 S. 306 E. 5). Ausschlaggebend für die Abweisung der Beschwerde war damals die dem Gesetzgeber einzuräumende Übergangsfrist, welche heute, wie dargetan, nicht mehr in Anspruch genommen werden kann.
d) Zu beachten ist schliesslich auch, dass aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (vorne E. 2d) der Beschwerdeführer in seinen durch die Europäische Menschenrechtskonvention garantierten Rechten verletzt bliebe (Art. 25 EMRK), wenn das Bundesgericht die ihm auferlegte Abgabe bestätigte. Im genannten Urteil hat denn auch der Gerichtshof die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, den erhobenen Abgabebetrag zurückzuerstatten. Auch diese Überlegung zeigt, dass es mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der vom Beschwerdeführer erhobenen Feuerwehrersatzabgabe nicht sein Bewenden haben kann, sondern dass diese aufzuheben ist. | de | Art. 4 Abs. 2 BV; Feuerwehrpflichtersatz. Eine Ungleichbehandlung von Mann und Frau hinsichtlich der Bezahlung von Feuerwehrpflichtersatz verstösst gegen Art. 4 Abs. 2 BV (E. 2).
Eine Frist von nahezu 14 Jahren zur Anpassung eines verfassungswidrigen Gemeindereglements ist zu lange (E. 3). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-56%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,586 | 123 I 56 | 123 I 56
Sachverhalt ab Seite 56
X., wohnhaft in der Gemeinde Sils im Domleschg, liess eine am 25. März 1995 versandte Rechnung über Fr. 350.-- für Feuerwehrpflichtersatz für das Jahr 1995 unbezahlt. Am 21. Juli 1995 erliess die Feuerkommission der Gemeinde eine Veranlagungsverfügung, wogegen X. Einsprache mit der Begründung erhob, es widerspreche der Gleichstellung von Frau und Mann, wenn lediglich die Männer feuerwehr- sowie feuerwehrersatzpflichtig seien, die Frauen aber nicht. Die Feuerkommission wies die Einsprache mit Entscheid vom 5. Oktober 1995 ab. Gleich entschied auf Einsprache von X. hin der Gemeindevorstand Sils i.D. am 1. November 1995.
Gegen den Entscheid des Gemeindevorstandes erhob X. Rekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses wies den Rekurs im Sinne der Erwägungen ab. Es gelangte zum Schluss, die auf Männer beschränkte Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht sei mit Art. 4 Abs. 2 BV (Gleichstellung von Frau und Mann) unvereinbar. Die Verfassungswidrigkeit habe aber nicht zwingend zur Konsequenz, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben werden müsste. Das verfassungswidrige Feuerwehrreglement sei noch vor Inkrafttreten des Gleichstellungsartikels in der Bundesverfassung erlassen worden. In einem solchen Falle gelte es, das Interesse des Rekurrenten an der Aufhebung der verfassungswidrigen Verfügung abzuwägen gegen dasjenige des kommunalen Gesetzgebers, Gelegenheit zur Herstellung einer verfassungskonformen Rechtslage zu erhalten. Dabei falle in Betracht, dass der durch die verfassungswidrige Verfügung bewirkte Rechtsnachteil nicht schwer wiege. Auf den 1. Januar 1996 habe die Gemeinde sodann eine neue Feuerwehrverordnung in Kraft gesetzt, welche die Gleichstellung der Geschlechter gewährleiste. Auch wenn damit die Bereinigung des verfassungswidrigen Rechtszustands erst spät erfolgt sei, erscheine die Untätigkeit des kommunalen Gesetzgebers in zeitlicher Hinsicht gerade noch als akzeptabel. Zudem hätte die Gutheissung der Beschwerde eine Ungleichbehandlung zu den feuerwehrpflichtigen Männern zur Folge, womit die eine Verfassungswidrigkeit durch eine andere ersetzt würde. Unter diesen Umständen rechtfertige es sich, von der Aufhebung des angefochtenen Entscheids abzusehen.
X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Das Verwaltungsgericht erachtete im angefochtenen Urteil die Ungleichbehandlung von Frau und Mann bei der Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht als verfassungswidrig. Die Gemeinde Sils i.D. beharrt demgegenüber in ihrer Vernehmlassung auf dem Standpunkt, dass die auf Männer beschränkte Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht verfassungsgemäss sei. Da die Beschwerdegegnerin im kantonalen Verfahren obsiegt hat und der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sie nicht in ihrer Autonomie verletzt, könnte sie selber nicht staatsrechtliche Beschwerde führen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es indessen zulässig, dass die Beschwerdegegnerin in einem von der anderen Seite eingeleiteten Beschwerdeverfahren den angefochtenen Hoheitsakt in den ihr nachteiligen Punkten kritisiert (BGE 115 Ia 27 E. 4a S. 30, mit Hinweisen). Bevor auf die Frage einzugehen ist, welche Konsequenzen eine allfällige Verfassungswidrigkeit der auf Männer beschränkten Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht hat, ist demnach zu prüfen, ob die fragliche Regelung der Gemeinde Sils i.D. überhaupt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, mit Art. 4 Abs. 2 BV unvereinbar ist.
b) Nach Art. 4 Abs. 2 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt (Satz 1). Sie haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit (Satz 3). Die Gleichstellung der Geschlechter in dieser Verfassungsbestimmung besagt, dass Mann und Frau ohne Rücksicht auf gesellschaftliche Verhältnisse und Vorstellungen grundsätzlich in allen Bereichen gleich zu behandeln sind; die hergebrachten Anschauungen über die Rollen der Geschlechter sind rechtlich nicht mehr entscheidend. Dem kantonalen wie dem eidgenössischen Gesetzgeber ist es seit dem Inkrafttreten der Verfassungsbestimmung am 14. Juni 1981 grundsätzlich verwehrt, Normen zu erlassen, die Mann und Frau ungleich behandeln. Art. 4 Abs. 2 BV schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur noch zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionale Unterschiede eine Gleichbehandlung absolut ausschliessen (BGE 120 V 312 E. 2a S. 314; BGE 117 Ia 262 E. 2a S. 264, 270 E. 2a S. 272; je mit Hinweisen). Die Verfassungsbestimmung schützt den Bürger als unmittelbar anwendbares und justiziables Grundrecht gegen Verfügungen, die sich auf verfassungswidrige Normen stützen und eine im genannten Sinne unzulässige Ungleichbehandlung zur Folge haben (BGE 117 Ia 262 E. 2d S. 265; BGE 114 Ia 329 E. 2b S. 330 f.; GEORG MÜLLER, Kommentar zu Art. 4 BV, Überarbeitung 1995, Rz. 135 und 141).
c) Das Bundesgericht hat bereits im Jahre 1986 entschieden, dass eine Ungleichbehandlung von Mann und Frau hinsichtlich der Feuerwehrpflicht grundsätzlich verfassungswidrig ist und sich nur insoweit mit Art. 4 Abs. 2 BV vereinbaren lässt, als der Feuerwehrdienst körperliche Anstrengungen erfordere, denen nur die kräftigsten Männer des besten Alters gewachsen seien, oder soweit die gesundheitlichen Auswirkungen des Feuerwehrdienstes die Frauen im Interesse allfälliger Nachkommen anders treffen als die Männer (ZBl 88/1987 S. 306 E. 4c/aa). In einem Urteil aus dem Jahre 1991 schützte das Bundesgericht eine auf Männer beschränkte Feuerwehrpflicht in einer kleinen Berggemeinde, weil die Milizwehrdienste auch für Einsätze ausrücken müssten, die von Frauen im Hinblick auf deren biologische und funktionale Ungleichheiten nicht verlangt werden dürften, wie grosse nächtliche Wanderungen allein oder zu zweit als Föhn- oder Windwache (ZBl 92/1991 S. 418 = BVR 1991 S. 439, E. 3). Wo aber ein differenzierter Einsatz möglich ist, lässt sich eine geschlechtsspezifische Ausgestaltung der Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht nicht rechtfertigen (ZBl 88/1987 S. 418, E. 2). Dabei kann die bisherige tatsächliche Organisation des Feuerwehrwesens in einer Gemeinde, wenn sie darauf beruht, dass jede dienstleistende Person an vorderster Front im Einsatz steht, nicht bereits ausschlaggebend sein. Zu prüfen ist vielmehr, ob eine Änderung dieser Organisationsstruktur möglich ist, welche den Einbezug der Frauen zulässt (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 3. September 1992 i.S. Einwohnergemeinde Egerkingen, E. 4b).
d) Es erscheint fraglich, ob an der bisherigen Rechtsprechung in allen Teilen festgehalten werden kann. Der blosse Umstand, dass eine Feuerwehrtätigkeit bestimmte Risiken birgt, kann jedenfalls nicht zur generellen Dispensation aller Frauen führen, würde das doch bedeuten, dass das Leben von Frauen schutzwürdiger und wertvoller wäre als dasjenige von Männern, was Art. 4 Abs. 2 BV widerspräche. Auch ist körperliche Kraft nicht unbedingt geschlechtsspezifisch. Der Umstand, dass im Durchschnitt mehr Männer als Frauen die für den Feuerwehrdienst erforderlichen Eigenschaften besitzen, vermag im Lichte von Art. 4 Abs. 2 BV keine entscheidende Rolle zu spielen (ZBl 88/1987 S. 306 E. 4c/aa in fine). Hinzu kommt, dass notorisch in den meisten Gemeinden, in denen eine Wehrdienstpflicht besteht, der grösste Teil der an sich Dienstpflichtigen ihren Dienst nicht persönlich versehen, sondern durch eine Ersatzabgabe abgelten. Da in aller Regel genügend Freiwillige zur Verfügung stehen, wird kaum jemand zum effektiven Wehrdienst zwangsweise herangezogen; Dienstpflichtige männlichen oder weiblichen Geschlechts, welche die für den Feuerwehrdienst erforderlichen Eigenschaften nicht besitzen, können sich in aller Regel ohne weiteres vom aktiven Dienst dispensieren lassen und stattdessen die Ersatzabgabe bezahlen, was den Frauen gleichermassen zumutbar ist wie den Männern. Mit dieser Überlegung hat denn auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine auf Männer beschränkte baden-württembergische Feuerwehrersatzabgabepflicht als konventionswidrig beurteilt (Art. 14 EMRK [Gewährleistung der Konventionsrechte ohne Unterschied des Geschlechts] in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 lit. d EMRK [Pflichtarbeit]). Der Gerichtshof liess zwar offen, ob eine auf Männer beschränkte Feuerwehrpflicht mit der Konvention vereinbar wäre. Da Männer, wiewohl rechtlich verpflichtet, faktisch nicht zum Dienst gezwungen würden, weil sich genügend Freiwillige melden, habe die Ersatzabgabe ihre kompensatorische Bedeutung verloren und sei zur alleinigen realen Verpflichtung geworden. Für die Bezahlung einer solchen Abgabe lasse sich eine Ungleichbehandlung nach dem Geschlecht aber nicht rechtfertigen (Urteil Schmidt vom 18. Juli 1994, Série A Nr. 291-B, § 28).
Diese Argumentation gilt auch für den vorliegenden Fall, in welchem nicht die tatsächliche Leistung des Feuerwehrdienstes, sondern einzig die Bezahlung der Ersatzabgabe in Frage steht.
e) Im Lichte dieser Überlegungen sind die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, wonach die bisherige Ungleichbehandlung von Frauen und Männern verfassungswidrig sei, ohne weiteres zutreffend. Selbst wenn die bisherige Praxis des Bundesgerichts zu Grunde gelegt wird, könnte eine geschlechterungleiche Regelung allenfalls dann verfassungsrechtlich zulässig sein, wenn schlüssig dargetan wäre, dass ein Einsatz von Frauen in der Feuerwehr praktisch ausgeschlossen ist und auch mit organisatorischen Massnahmen nicht bewerkstelligt werden könnte. Die Beschwerdegegnerin bringt jedoch keine konkreten Umstände vor, die eine Ungleichbehandlung im genannten Sinne rechtfertigen würden. Sie hat selber auf den 1. Januar 1996 eine neue Feuerwehrverordnung in Kraft gesetzt, welche die Feuerwehrpflicht für Frauen vorsieht. Zwar macht sie geltend, dass die bisher bestehende Unterscheidung zwischen Leiter- und Löschzug aufgehoben sei und demnach alle Korpsangehörigen den gleichen Dienst zu leisten hätten. Doch versehen seither, wie sie selber vorbringt, drei Frauen Dienst in der Feuerwehr, was belegt, dass es möglich ist, Frauen in die Wehrdienste zu integrieren. Unter diesen Umständen ist eine geschlechtsspezifische Regelung der Feuerwehrpflicht jedenfalls nicht zulässig.
3. a) Das Verwaltungsgericht hat, wiewohl es zur nämlichen Auffassung gelangte, den Einspracheentscheid des Gemeindevorstands Sils i.D. nicht aufgehoben, weil es sachlich angebracht sei, den Gemeinden einen etwas grosszügigeren Rahmen für die Anpassung verfassungswidriger Erlasse einzuräumen.
b) Grundsätzlich werden kantonale - und damit auch kommunale - Gesetze, die zu Bestimmungen der Bundesverfassung in Widerspruch stehen, mit deren Annahme ausser Kraft gesetzt (Art. 2 ÜbBest. BV). Im Bereich von Art. 4 Abs. 2 BV hat indessen das Bundesgericht mit Hinweis auf die Entstehungsgeschichte angenommen, dass den Kantonen für vor dem 14. Juni 1981 erlassene Normen eine gewisse Anpassungsfrist zuzubilligen sei (ZBl 87/1986 S. 485 E. 2c); es hat daher in seinem ersten Urteil, in dem es die auf Männer begrenzte Feuerwehrpflicht als verfassungswidrig erklärte, erwogen, dass dem Gesetzgeber eine gewisse Zeitspanne belassen werden müsse, um Regelungen, die mit Art. 4 Abs. 2 BV unvereinbar seien, der neuen Verfassungsbestimmung anzupassen, dies jedenfalls dann, wenn nicht fundamentale schutzwürdige Interessen betroffen seien (ZBl 88/1987 S. 306 E. 3b in fine, E. 5). Dabei ist hervorzuheben, dass damals eine Ersatzabgabe für das Abgabejahr 1982 in Frage stand; bereits für diesen Zeitraum die Gesetzgebung an die kurz zuvor geänderte Verfassungslage anzupassen, wäre nahezu unmöglich gewesen. Vorliegend geht es jedoch um eine Ersatzabgabe für das Jahr 1995. Eine derart lange Übergangsfrist für die Beseitigung verfassungswidriger Ungleichbehandlungen von Frau und Mann lässt sich nicht mehr hinnehmen (Müller, a.a.O., Rz. 139, mit Hinweisen). Dies hat das Bundesgericht in anderem Zusammenhang bereits vor mehreren Jahren festgestellt. So hat es im Hinblick auf die politischen Rechte (Frauenstimmrecht) eine Frist von neun Jahren als zu lange bezeichnet (BGE 116 Ia 359 E. 10b S. 380), im Hinblick auf sozialversicherungsrechtliche Regelungen (Witwerrente) eine Frist von sieben Jahren als eindeutig zu lange (BGE 116 V 198 E. II/3b S. 215). Indem das Verwaltungsgericht vorliegend der Beschwerdegegnerin eine Übergangsfrist von nahezu 14 Jahren zubilligte, hat es einen verfassungswidrigen Zustand toleriert, der sich nicht mehr mit unausweichlichen Schwierigkeiten einer Gesetzesanpassung rechtfertigen lässt. Dass die Beschwerdegegnerin mittlerweile (auf den 1. Januar 1996) ihre Regelung an Art. 4 Abs. 2 BV angepasst hat, ändert nichts daran, dass dies für das Abgabejahr 1995 noch nicht der Fall war und der Beschwerdeführer durch die ihn betreffende Abgabeverfügung in seinen verfassungsmässigen Rechten verletzt wurde.
c) Es ist allerdings auch möglich, dass der Richter aus anderen Gründen von der Aufhebung eines auf verfassungswidriger rechtlicher Grundlage beruhenden Entscheides absehen kann. Die Rechtsprechung hat dies unabhängig von der für die Anpassung der Gesetzgebung an den Grundsatz der Gleichbehandlung der Geschlechter einzuräumenden Übergangsfrist angenommen, wenn dadurch nicht bloss ein verhältnismässig unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde, sondern ein eigentlich rechtsfreier Raum geschaffen würde, der eine komplexe Regelungsmaterie insgesamt aus den Angeln heben (ZBl 88/1987 S. 306 E. 3b) und eine Regelungslücke hinterlassen würde, welche der Richter aufgrund seiner beschränkten funktionellen Eignung nicht im Rahmen fallbezogener richterlicher Beurteilung auszufüllen vermöchte (BGE 117 V 318 E. 6 S. 325 ff.: Notwendigkeit einer tiefgreifenden Änderung des Finanzierungssystems bei Änderung des Rentenalters). Wo aber keine derart weitgehende Konsequenzen mit der Nichtanwendung einer als verfassungswidrig erkannten Norm verbunden sind und die Durchsetzung der Geschlechtergleichheit nicht die grundlegende Neu- und Umgestaltung einer komplexen Regelungsmaterie erfordert, bleibt der Richter gehalten, der Verfassung zum Durchbruch zu verhelfen (BGE 116 V 198 E. II/3b S. 215 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grenzen des Rechtsschutzes bei der Gleichberechtigung, Festschrift Bigler, Basel und Frankfurt a.M. 1993, S. 349 ff.). Gerade für die Feuerwehrersatzabgabe hat das Bundesgericht bereits im zitierten Urteil vom 10. Oktober 1986 festgehalten, dass die Natur der strittigen Regelungsmaterie nicht dazu führen könne, von der Aufhebung der verfassungswidrigen Veranlagungsverfügung abzusehen (ZBl 88/1987 S. 306 E. 5). Ausschlaggebend für die Abweisung der Beschwerde war damals die dem Gesetzgeber einzuräumende Übergangsfrist, welche heute, wie dargetan, nicht mehr in Anspruch genommen werden kann.
d) Zu beachten ist schliesslich auch, dass aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (vorne E. 2d) der Beschwerdeführer in seinen durch die Europäische Menschenrechtskonvention garantierten Rechten verletzt bliebe (Art. 25 EMRK), wenn das Bundesgericht die ihm auferlegte Abgabe bestätigte. Im genannten Urteil hat denn auch der Gerichtshof die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, den erhobenen Abgabebetrag zurückzuerstatten. Auch diese Überlegung zeigt, dass es mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der vom Beschwerdeführer erhobenen Feuerwehrersatzabgabe nicht sein Bewenden haben kann, sondern dass diese aufzuheben ist. | de | Art. 4 al. 2 Cst.; taxe d'exemption du service du feu. Un traitement différent des hommes et des femmes en matière de paiement de la taxe d'exemption du service du feu viole l'art. 4 al. 2 Cst. (consid. 2).
Il est excessif d'attendre presque 14 ans pour adapter un règlement communal contraire au droit constitutionnel (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-56%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,587 | 123 I 56 | 123 I 56
Sachverhalt ab Seite 56
X., wohnhaft in der Gemeinde Sils im Domleschg, liess eine am 25. März 1995 versandte Rechnung über Fr. 350.-- für Feuerwehrpflichtersatz für das Jahr 1995 unbezahlt. Am 21. Juli 1995 erliess die Feuerkommission der Gemeinde eine Veranlagungsverfügung, wogegen X. Einsprache mit der Begründung erhob, es widerspreche der Gleichstellung von Frau und Mann, wenn lediglich die Männer feuerwehr- sowie feuerwehrersatzpflichtig seien, die Frauen aber nicht. Die Feuerkommission wies die Einsprache mit Entscheid vom 5. Oktober 1995 ab. Gleich entschied auf Einsprache von X. hin der Gemeindevorstand Sils i.D. am 1. November 1995.
Gegen den Entscheid des Gemeindevorstandes erhob X. Rekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses wies den Rekurs im Sinne der Erwägungen ab. Es gelangte zum Schluss, die auf Männer beschränkte Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht sei mit Art. 4 Abs. 2 BV (Gleichstellung von Frau und Mann) unvereinbar. Die Verfassungswidrigkeit habe aber nicht zwingend zur Konsequenz, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben werden müsste. Das verfassungswidrige Feuerwehrreglement sei noch vor Inkrafttreten des Gleichstellungsartikels in der Bundesverfassung erlassen worden. In einem solchen Falle gelte es, das Interesse des Rekurrenten an der Aufhebung der verfassungswidrigen Verfügung abzuwägen gegen dasjenige des kommunalen Gesetzgebers, Gelegenheit zur Herstellung einer verfassungskonformen Rechtslage zu erhalten. Dabei falle in Betracht, dass der durch die verfassungswidrige Verfügung bewirkte Rechtsnachteil nicht schwer wiege. Auf den 1. Januar 1996 habe die Gemeinde sodann eine neue Feuerwehrverordnung in Kraft gesetzt, welche die Gleichstellung der Geschlechter gewährleiste. Auch wenn damit die Bereinigung des verfassungswidrigen Rechtszustands erst spät erfolgt sei, erscheine die Untätigkeit des kommunalen Gesetzgebers in zeitlicher Hinsicht gerade noch als akzeptabel. Zudem hätte die Gutheissung der Beschwerde eine Ungleichbehandlung zu den feuerwehrpflichtigen Männern zur Folge, womit die eine Verfassungswidrigkeit durch eine andere ersetzt würde. Unter diesen Umständen rechtfertige es sich, von der Aufhebung des angefochtenen Entscheids abzusehen.
X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Das Verwaltungsgericht erachtete im angefochtenen Urteil die Ungleichbehandlung von Frau und Mann bei der Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht als verfassungswidrig. Die Gemeinde Sils i.D. beharrt demgegenüber in ihrer Vernehmlassung auf dem Standpunkt, dass die auf Männer beschränkte Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht verfassungsgemäss sei. Da die Beschwerdegegnerin im kantonalen Verfahren obsiegt hat und der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sie nicht in ihrer Autonomie verletzt, könnte sie selber nicht staatsrechtliche Beschwerde führen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es indessen zulässig, dass die Beschwerdegegnerin in einem von der anderen Seite eingeleiteten Beschwerdeverfahren den angefochtenen Hoheitsakt in den ihr nachteiligen Punkten kritisiert (BGE 115 Ia 27 E. 4a S. 30, mit Hinweisen). Bevor auf die Frage einzugehen ist, welche Konsequenzen eine allfällige Verfassungswidrigkeit der auf Männer beschränkten Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht hat, ist demnach zu prüfen, ob die fragliche Regelung der Gemeinde Sils i.D. überhaupt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, mit Art. 4 Abs. 2 BV unvereinbar ist.
b) Nach Art. 4 Abs. 2 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt (Satz 1). Sie haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit (Satz 3). Die Gleichstellung der Geschlechter in dieser Verfassungsbestimmung besagt, dass Mann und Frau ohne Rücksicht auf gesellschaftliche Verhältnisse und Vorstellungen grundsätzlich in allen Bereichen gleich zu behandeln sind; die hergebrachten Anschauungen über die Rollen der Geschlechter sind rechtlich nicht mehr entscheidend. Dem kantonalen wie dem eidgenössischen Gesetzgeber ist es seit dem Inkrafttreten der Verfassungsbestimmung am 14. Juni 1981 grundsätzlich verwehrt, Normen zu erlassen, die Mann und Frau ungleich behandeln. Art. 4 Abs. 2 BV schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur noch zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionale Unterschiede eine Gleichbehandlung absolut ausschliessen (BGE 120 V 312 E. 2a S. 314; BGE 117 Ia 262 E. 2a S. 264, 270 E. 2a S. 272; je mit Hinweisen). Die Verfassungsbestimmung schützt den Bürger als unmittelbar anwendbares und justiziables Grundrecht gegen Verfügungen, die sich auf verfassungswidrige Normen stützen und eine im genannten Sinne unzulässige Ungleichbehandlung zur Folge haben (BGE 117 Ia 262 E. 2d S. 265; BGE 114 Ia 329 E. 2b S. 330 f.; GEORG MÜLLER, Kommentar zu Art. 4 BV, Überarbeitung 1995, Rz. 135 und 141).
c) Das Bundesgericht hat bereits im Jahre 1986 entschieden, dass eine Ungleichbehandlung von Mann und Frau hinsichtlich der Feuerwehrpflicht grundsätzlich verfassungswidrig ist und sich nur insoweit mit Art. 4 Abs. 2 BV vereinbaren lässt, als der Feuerwehrdienst körperliche Anstrengungen erfordere, denen nur die kräftigsten Männer des besten Alters gewachsen seien, oder soweit die gesundheitlichen Auswirkungen des Feuerwehrdienstes die Frauen im Interesse allfälliger Nachkommen anders treffen als die Männer (ZBl 88/1987 S. 306 E. 4c/aa). In einem Urteil aus dem Jahre 1991 schützte das Bundesgericht eine auf Männer beschränkte Feuerwehrpflicht in einer kleinen Berggemeinde, weil die Milizwehrdienste auch für Einsätze ausrücken müssten, die von Frauen im Hinblick auf deren biologische und funktionale Ungleichheiten nicht verlangt werden dürften, wie grosse nächtliche Wanderungen allein oder zu zweit als Föhn- oder Windwache (ZBl 92/1991 S. 418 = BVR 1991 S. 439, E. 3). Wo aber ein differenzierter Einsatz möglich ist, lässt sich eine geschlechtsspezifische Ausgestaltung der Feuerwehr- und Ersatzabgabepflicht nicht rechtfertigen (ZBl 88/1987 S. 418, E. 2). Dabei kann die bisherige tatsächliche Organisation des Feuerwehrwesens in einer Gemeinde, wenn sie darauf beruht, dass jede dienstleistende Person an vorderster Front im Einsatz steht, nicht bereits ausschlaggebend sein. Zu prüfen ist vielmehr, ob eine Änderung dieser Organisationsstruktur möglich ist, welche den Einbezug der Frauen zulässt (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 3. September 1992 i.S. Einwohnergemeinde Egerkingen, E. 4b).
d) Es erscheint fraglich, ob an der bisherigen Rechtsprechung in allen Teilen festgehalten werden kann. Der blosse Umstand, dass eine Feuerwehrtätigkeit bestimmte Risiken birgt, kann jedenfalls nicht zur generellen Dispensation aller Frauen führen, würde das doch bedeuten, dass das Leben von Frauen schutzwürdiger und wertvoller wäre als dasjenige von Männern, was Art. 4 Abs. 2 BV widerspräche. Auch ist körperliche Kraft nicht unbedingt geschlechtsspezifisch. Der Umstand, dass im Durchschnitt mehr Männer als Frauen die für den Feuerwehrdienst erforderlichen Eigenschaften besitzen, vermag im Lichte von Art. 4 Abs. 2 BV keine entscheidende Rolle zu spielen (ZBl 88/1987 S. 306 E. 4c/aa in fine). Hinzu kommt, dass notorisch in den meisten Gemeinden, in denen eine Wehrdienstpflicht besteht, der grösste Teil der an sich Dienstpflichtigen ihren Dienst nicht persönlich versehen, sondern durch eine Ersatzabgabe abgelten. Da in aller Regel genügend Freiwillige zur Verfügung stehen, wird kaum jemand zum effektiven Wehrdienst zwangsweise herangezogen; Dienstpflichtige männlichen oder weiblichen Geschlechts, welche die für den Feuerwehrdienst erforderlichen Eigenschaften nicht besitzen, können sich in aller Regel ohne weiteres vom aktiven Dienst dispensieren lassen und stattdessen die Ersatzabgabe bezahlen, was den Frauen gleichermassen zumutbar ist wie den Männern. Mit dieser Überlegung hat denn auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine auf Männer beschränkte baden-württembergische Feuerwehrersatzabgabepflicht als konventionswidrig beurteilt (Art. 14 EMRK [Gewährleistung der Konventionsrechte ohne Unterschied des Geschlechts] in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 lit. d EMRK [Pflichtarbeit]). Der Gerichtshof liess zwar offen, ob eine auf Männer beschränkte Feuerwehrpflicht mit der Konvention vereinbar wäre. Da Männer, wiewohl rechtlich verpflichtet, faktisch nicht zum Dienst gezwungen würden, weil sich genügend Freiwillige melden, habe die Ersatzabgabe ihre kompensatorische Bedeutung verloren und sei zur alleinigen realen Verpflichtung geworden. Für die Bezahlung einer solchen Abgabe lasse sich eine Ungleichbehandlung nach dem Geschlecht aber nicht rechtfertigen (Urteil Schmidt vom 18. Juli 1994, Série A Nr. 291-B, § 28).
Diese Argumentation gilt auch für den vorliegenden Fall, in welchem nicht die tatsächliche Leistung des Feuerwehrdienstes, sondern einzig die Bezahlung der Ersatzabgabe in Frage steht.
e) Im Lichte dieser Überlegungen sind die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, wonach die bisherige Ungleichbehandlung von Frauen und Männern verfassungswidrig sei, ohne weiteres zutreffend. Selbst wenn die bisherige Praxis des Bundesgerichts zu Grunde gelegt wird, könnte eine geschlechterungleiche Regelung allenfalls dann verfassungsrechtlich zulässig sein, wenn schlüssig dargetan wäre, dass ein Einsatz von Frauen in der Feuerwehr praktisch ausgeschlossen ist und auch mit organisatorischen Massnahmen nicht bewerkstelligt werden könnte. Die Beschwerdegegnerin bringt jedoch keine konkreten Umstände vor, die eine Ungleichbehandlung im genannten Sinne rechtfertigen würden. Sie hat selber auf den 1. Januar 1996 eine neue Feuerwehrverordnung in Kraft gesetzt, welche die Feuerwehrpflicht für Frauen vorsieht. Zwar macht sie geltend, dass die bisher bestehende Unterscheidung zwischen Leiter- und Löschzug aufgehoben sei und demnach alle Korpsangehörigen den gleichen Dienst zu leisten hätten. Doch versehen seither, wie sie selber vorbringt, drei Frauen Dienst in der Feuerwehr, was belegt, dass es möglich ist, Frauen in die Wehrdienste zu integrieren. Unter diesen Umständen ist eine geschlechtsspezifische Regelung der Feuerwehrpflicht jedenfalls nicht zulässig.
3. a) Das Verwaltungsgericht hat, wiewohl es zur nämlichen Auffassung gelangte, den Einspracheentscheid des Gemeindevorstands Sils i.D. nicht aufgehoben, weil es sachlich angebracht sei, den Gemeinden einen etwas grosszügigeren Rahmen für die Anpassung verfassungswidriger Erlasse einzuräumen.
b) Grundsätzlich werden kantonale - und damit auch kommunale - Gesetze, die zu Bestimmungen der Bundesverfassung in Widerspruch stehen, mit deren Annahme ausser Kraft gesetzt (Art. 2 ÜbBest. BV). Im Bereich von Art. 4 Abs. 2 BV hat indessen das Bundesgericht mit Hinweis auf die Entstehungsgeschichte angenommen, dass den Kantonen für vor dem 14. Juni 1981 erlassene Normen eine gewisse Anpassungsfrist zuzubilligen sei (ZBl 87/1986 S. 485 E. 2c); es hat daher in seinem ersten Urteil, in dem es die auf Männer begrenzte Feuerwehrpflicht als verfassungswidrig erklärte, erwogen, dass dem Gesetzgeber eine gewisse Zeitspanne belassen werden müsse, um Regelungen, die mit Art. 4 Abs. 2 BV unvereinbar seien, der neuen Verfassungsbestimmung anzupassen, dies jedenfalls dann, wenn nicht fundamentale schutzwürdige Interessen betroffen seien (ZBl 88/1987 S. 306 E. 3b in fine, E. 5). Dabei ist hervorzuheben, dass damals eine Ersatzabgabe für das Abgabejahr 1982 in Frage stand; bereits für diesen Zeitraum die Gesetzgebung an die kurz zuvor geänderte Verfassungslage anzupassen, wäre nahezu unmöglich gewesen. Vorliegend geht es jedoch um eine Ersatzabgabe für das Jahr 1995. Eine derart lange Übergangsfrist für die Beseitigung verfassungswidriger Ungleichbehandlungen von Frau und Mann lässt sich nicht mehr hinnehmen (Müller, a.a.O., Rz. 139, mit Hinweisen). Dies hat das Bundesgericht in anderem Zusammenhang bereits vor mehreren Jahren festgestellt. So hat es im Hinblick auf die politischen Rechte (Frauenstimmrecht) eine Frist von neun Jahren als zu lange bezeichnet (BGE 116 Ia 359 E. 10b S. 380), im Hinblick auf sozialversicherungsrechtliche Regelungen (Witwerrente) eine Frist von sieben Jahren als eindeutig zu lange (BGE 116 V 198 E. II/3b S. 215). Indem das Verwaltungsgericht vorliegend der Beschwerdegegnerin eine Übergangsfrist von nahezu 14 Jahren zubilligte, hat es einen verfassungswidrigen Zustand toleriert, der sich nicht mehr mit unausweichlichen Schwierigkeiten einer Gesetzesanpassung rechtfertigen lässt. Dass die Beschwerdegegnerin mittlerweile (auf den 1. Januar 1996) ihre Regelung an Art. 4 Abs. 2 BV angepasst hat, ändert nichts daran, dass dies für das Abgabejahr 1995 noch nicht der Fall war und der Beschwerdeführer durch die ihn betreffende Abgabeverfügung in seinen verfassungsmässigen Rechten verletzt wurde.
c) Es ist allerdings auch möglich, dass der Richter aus anderen Gründen von der Aufhebung eines auf verfassungswidriger rechtlicher Grundlage beruhenden Entscheides absehen kann. Die Rechtsprechung hat dies unabhängig von der für die Anpassung der Gesetzgebung an den Grundsatz der Gleichbehandlung der Geschlechter einzuräumenden Übergangsfrist angenommen, wenn dadurch nicht bloss ein verhältnismässig unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde, sondern ein eigentlich rechtsfreier Raum geschaffen würde, der eine komplexe Regelungsmaterie insgesamt aus den Angeln heben (ZBl 88/1987 S. 306 E. 3b) und eine Regelungslücke hinterlassen würde, welche der Richter aufgrund seiner beschränkten funktionellen Eignung nicht im Rahmen fallbezogener richterlicher Beurteilung auszufüllen vermöchte (BGE 117 V 318 E. 6 S. 325 ff.: Notwendigkeit einer tiefgreifenden Änderung des Finanzierungssystems bei Änderung des Rentenalters). Wo aber keine derart weitgehende Konsequenzen mit der Nichtanwendung einer als verfassungswidrig erkannten Norm verbunden sind und die Durchsetzung der Geschlechtergleichheit nicht die grundlegende Neu- und Umgestaltung einer komplexen Regelungsmaterie erfordert, bleibt der Richter gehalten, der Verfassung zum Durchbruch zu verhelfen (BGE 116 V 198 E. II/3b S. 215 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grenzen des Rechtsschutzes bei der Gleichberechtigung, Festschrift Bigler, Basel und Frankfurt a.M. 1993, S. 349 ff.). Gerade für die Feuerwehrersatzabgabe hat das Bundesgericht bereits im zitierten Urteil vom 10. Oktober 1986 festgehalten, dass die Natur der strittigen Regelungsmaterie nicht dazu führen könne, von der Aufhebung der verfassungswidrigen Veranlagungsverfügung abzusehen (ZBl 88/1987 S. 306 E. 5). Ausschlaggebend für die Abweisung der Beschwerde war damals die dem Gesetzgeber einzuräumende Übergangsfrist, welche heute, wie dargetan, nicht mehr in Anspruch genommen werden kann.
d) Zu beachten ist schliesslich auch, dass aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (vorne E. 2d) der Beschwerdeführer in seinen durch die Europäische Menschenrechtskonvention garantierten Rechten verletzt bliebe (Art. 25 EMRK), wenn das Bundesgericht die ihm auferlegte Abgabe bestätigte. Im genannten Urteil hat denn auch der Gerichtshof die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, den erhobenen Abgabebetrag zurückzuerstatten. Auch diese Überlegung zeigt, dass es mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der vom Beschwerdeführer erhobenen Feuerwehrersatzabgabe nicht sein Bewenden haben kann, sondern dass diese aufzuheben ist. | de | Art. 4 cpv. 2 Cost.; tassa d'esenzione dal servizio di protezione dal fuoco. Un trattamento diverso tra uomini e donne in materia di pagamento della tassa d'esenzione dal servizio di protezione dal fuoco viola l'art. 4 cpv. 2 Cost. (consid. 2).
È eccessivo attendere quasi 14 anni per adattare un regolamento comunale contrario al diritto costituzionale (consid. 3). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-56%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,588 | 123 I 63 | 123 I 63
Sachverhalt ab Seite 64
A.- La Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) et le Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs (SIT) ont lancé en 1994 l'initiative populaire cantonale "Pour l'emploi, contre l'exclusion". La liste de signatures indique en outre que cette initiative est soutenue par le Parti socialiste genevois, le Parti écologiste genevois et l'Association de défense des chômeurs. Selon le préambule de ce document, il s'agit d'une "initiative non formulée, qui a pour but de légiférer" dans le sens d'un texte divisé en trois chapitres principaux (A. Politique économique: créer des emplois, agir de manière anticyclique, réformer la fiscalité/B. Emploi, formation, temps de travail/C. Traitement social du chômage: le chômage sans l'exclusion) et onze sous-chapitres intitulés comme il suit: 1. Développer une politique économique; 2. Agir de manière anticyclique; 3. Réformer une fiscalité qui pénalise l'emploi; 4. Développer une formation accessible à tous; 5. Encourager la création d'emplois par la réduction du temps de travail; 6. Mettre un terme à l'exclusion; 7. Réinsérer les sans-emploi; 8. Instaurer une contribution sociale généralisée (CSG); 9. Faciliter le premier emploi; 10. S'assurer obligatoirement contre la perte de gain; 11. Réformer l'OCE: doter les services publics d'une nouvelle ambition. Des propositions plus détaillées sont développées dans chacun des sous-chapitres. Comprenant plus de 2000 mots, le texte de l'initiative se présente sous forme de trois pages imprimées sur trois colonnes en petits caractères.
Par arrêté du 5 décembre 1994, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève a constaté que l'initiative "Pour l'emploi, contre l'exclusion" (ci-après: "l'initiative 105", selon la dénomination utilisée par les autorités cantonales) avait abouti, dès lors qu'elle avait recueilli plus de 10'000 signatures (11'569 signatures déposées).
B.- Après une première phase de "préconsultation", prévue par l'art. 119 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève (LRGC), l'initiative 105 a été transmise à la commission législative du Grand Conseil. Celle-ci a déposé son rapport le 16 août 1995 (rapport publié au Mémorial des séances du Grand Conseil [ci-après: Mémorial], 22 septembre 1995, p. 4752 ss). Elle a proposé de déclarer nulles certaines propositions de l'initiative, car non conformes au droit supérieur (en l'occurrence l'art. 31 Cst. ainsi que la loi fédérale sur le service de l'emploi et la location de services). Pour le reste, la commission a admis que les exigences de l'unité de la forme et de l'unité normative (unité de genre) étaient respectées, mais qu'il n'en allait pas ainsi de l'exigence de l'unité de la matière; elle a donc proposé de scinder l'initiative 105 en trois volets - recevables individuellement - intitulés:
a) la favorisation de l'emploi;
b) la lutte contre le chômage;
c) la réforme de la fiscalité.
Le Grand Conseil s'est prononcé sur la validité de l'initiative 105 dans sa séance du 22 septembre 1995. A l'issue du débat, le président a soumis au vote la question de la recevabilité, et non pas les conclusions de la commission législative. L'initiative 105 a été déclarée irrecevable par cinquante voix contre quarante-et-une, avec trois abstentions. Un communiqué faisant état de cette décision d'irrecevabilité a été publié dans la Feuille d'Avis Officielle du 27 septembre 1995.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public (au sens de l'art. 85 let. a OJ), Charles Beer et onze particuliers - à une exception près, tous citoyens actifs domiciliés dans le canton de Genève - ainsi que la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil et d'inviter cette autorité à se prononcer sur l'initiative 105 conformément à l'art. 67 de la Constitution de la République et canton de Genève (Cst./GE; RS 131.234), disposition qui prévoit une décision sur la prise en considération après celle portant sur la validité. Les recourants ont fait valoir que si le principe de l'unité de la matière n'était pas respecté, l'initiative 105 n'aurait pas dû être déclarée irrecevable, mais scindée en plusieurs parties; ils ont par ailleurs dénoncé un déni de justice formel, n'ayant pas eu l'occasion de s'exprimer devant les autorités en cours de procédure. Charles Beer et les onze autres particuliers recourants sont mentionnés sur les feuilles de signatures en tant que membres du groupe d'électeurs pouvant décider du retrait de l'initiative.
Le Conseil d'Etat a répondu au recours de droit public au nom du Grand Conseil. Les recourants ont ensuite pu déposer un mémoire complétif. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les recourants reprochent au Grand Conseil de ne pas avoir entendu le comité d'initiative - soit la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS), agissant en cette qualité, ses principaux animateurs ayant été désignés pour former le groupe d'électeurs habilités à retirer l'initiative - avant de prendre sa décision. Ils se réfèrent à une prétendue pratique constante de la commission législative (sans toutefois l'établir), mais ils n'invoquent aucune disposition du droit cantonal qui définirait le "comité d'initiative" ou conférerait des droits de nature formelle à ses membres ou à d'autres citoyens dans la procédure d'examen de la validité d'une initiative; les recourants se prévalent en effet uniquement de l'art. 4 Cst.
a) L'art. 4 Cst. garantit en principe à toute personne le droit d'être entendue avant qu'une décision ne soit prise à son détriment. L'intéressé doit notamment avoir la possibilité de prendre connaissance des pièces du dossier, de faire administrer des preuves sur des faits importants pour la décision envisagée, de participer à l'administration de l'ensemble des preuves et de faire valoir ses arguments (ATF 122 I 109 consid. 2a et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, l'art. 4 Cst. ne confère pas aux citoyens le droit d'être entendu dans une procédure législative (ATF 121 I 230 consid. 2c, 334 consid. 1c; ATF 119 Ia 141 consid. 4c/aa et les arrêts cités). La décision du parlement cantonal sur la recevabilité d'une initiative populaire n'est cependant pas un acte de législation; cette procédure précède, le cas échéant, la procédure législative proprement dite (ATF 100 Ia 386 consid. 3). On peut dès lors se demander si la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu est applicable dans cette procédure; cette question n'a pas encore été résolue par le Tribunal fédéral.
b) Les recourants se réfèrent à un arrêt rendu par le Tribunal fédéral en 1974 (ATF 100 Ib 1 consid. 2), selon lequel la Chancellerie fédérale doit fournir aux promoteurs d'une initiative populaire fédérale l'occasion de s'exprimer préalablement à la déclaration d'invalidité. Or, selon cet arrêt, ce droit de s'expliquer ne découle pas de l'art. 4 Cst., mais d'une norme spéciale du droit administratif fédéral, l'art. 30 al. 1 de la loi sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), qui s'applique en principe lorsque la Chancellerie fédérale rend une décision (cf. art. 1er al. 2 let. a PA). L'exigence d'audition préalable selon l'art. 30 PA ne concerne pas les procédures cantonales relatives à la recevabilité d'initiatives populaires.
Cela étant, toutes les questions relatives à la recevabilité d'initiatives populaires fédérales ne sont pas tranchées par la Chancellerie fédérale. La loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP; RS 161.1) donne à cet organe certaines compétences - contrôler la forme des listes de signatures (art. 69 al. 1 LDP) et le titre de l'initiative (art. 69 al. 2 LDP), déterminer si une initiative a recueilli le nombre prescrit de signatures valables (art. 72 LDP) - et elle prévoit que les décisions de la Chancellerie fédérale dans ces matières peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 80 al. 2 et 3 LDP - les membres du comité d'initiative défini à l'art. 68 let. e LDP peuvent le cas échéant recourir); la loi fédérale ne permet cependant pas à la Chancellerie fédérale de se prononcer sur le respect des principes de l'unité de la matière et de la forme, cet examen incombant à l'Assemblée fédérale (art. 75 al. 1 LDP). Devant le parlement, les promoteurs d'une initiative ne pourraient pas se prévaloir du droit à l'audition préalable selon l'art. 30 PA (cf. art. 1er PA).
c) La Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) n'a pas, en tant qu'association, la qualité d'électeur; elle a cependant lancé l'initiative. Les autres recourants, qui se décrivent comme les principaux animateurs de l'association précitée, sont en revanche des électeurs (le cas d'un recourant étant toutefois réservé) et, selon la clause de retrait figurant sur les listes de signatures, ils sont autorisés à retirer l'initiative; ces recourants ont sans doute aussi signé cette initiative. De nombreux autres citoyens ont également exercé leurs droits politiques en signant l'initiative et, dans cette mesure, la décision d'irrecevabilité peut les concerner.
Pour certaines décisions relatives à la recevabilité des initiatives populaires cantonales - portant par exemple sur la forme des listes ou la validité de certaines signatures -, on pourrait envisager que le droit d'être entendu ne soit reconnu qu'au comité d'initiative, en tant que représentant des signataires vis-à-vis des organes étatiques (cf. ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 30; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Lausanne 1987, p. 142). On pourrait aussi éventuellement concevoir que les décisions d'irrecevabilité sont des décisions collectives, dont les destinataires spécifiques seraient les auteurs de l'initiative ou le groupe des électeurs autorisés à la retirer (cf. ANDREAS AUER, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à Genève, Lausanne 1987, [ci-après: Droit d'initiative], p. 56; quant au droit de s'expliquer avant une décision collective: ATF 121 I 230 consid. 2c; ATF 119 Ia 141 consid. 5c/cc). On pourrait également admettre qu'il ne s'agit pas de décisions collectives, dès lors que tous les intéressés - les membres du comité d'initiative ou, le cas échéant, les citoyens ayant exercé leurs droits politiques en signant l'initiative - peuvent être identifiés individuellement grâce aux listes déposées (sur la notion de décision collective: cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Berne 1991 p. 117); les modalités d'exercice du droit de s'expliquer préalablement devraient alors être étudiées. Ces questions n'ont cependant pas à être résolues ici.
d) La portée du droit d'être entendu, selon l'art. 4 Cst., se détermine en fonction de la situation concrète et des intérêts en présence (ATF 111 Ia 273 consid. 2b). La jurisprudence tient compte, en particulier, de la structure et de l'organisation spécifiques des parlements cantonaux lorsque ceux-ci rendent des décisions ou exercent des compétences juridictionnelles, notamment dans le domaine des droits politiques (cf. ATF 119 Ia 141 consid. 5c/dd; ATF 98 Ia 73 consid. 2; ATF 91 I 266 consid. 6); il s'agit d'un élément important en l'espèce. Il faut aussi prendre en considération la nature des questions litigieuses - le respect du principe de l'unité de la matière et les modalités d'une scission de l'initiative selon le droit cantonal (cf. infra, consid. 4 et 5) -, qui n'exigent pas de l'autorité compétente qu'elle administre des preuves ou apprécie des faits (il en irait autrement, par exemple, s'il s'agissait de déterminer si une initiative a recueilli le nombre prescrit de signatures valables). Dans ce sens, l'examen du Grand Conseil portait exclusivement sur des questions d'ordre juridique.
Le droit d'être entendu a notamment pour fonction de renseigner l'autorité compétente sur la situation particulière du cas (cf. ATF 122 I 53 consid. 4a et les arrêts cités). Or, si les règles relatives à l'unité de la matière et à la scission des initiatives confèrent un certain pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, les normes applicables contenant des notions juridiques indéterminées, on peut admettre que dans un parlement cantonal où de nombreuses sensibilités politiques sont représentées, tous les éléments pertinents peuvent être invoqués au cours de la discussion, en commission ou en plenum. Dans ces conditions, il est en principe superflu que les intéressés - le comité d'initiative ou les signataires - présentent eux aussi des arguments juridiques. Au reste, les membres du comité d'initiative avaient des moyens indirects et légitimes de faire valoir leurs intérêts auprès des députés, lors des différentes étapes de la procédure d'examen de la recevabilité. Ils pouvaient par exemple s'adresser aux représentants des deux partis politiques, siégeant au Grand Conseil, qui avaient expressément soutenu le lancement de l'initiative; cette possibilité leur était notamment offerte après la publication du rapport du Conseil d'Etat sur la prise en considération de l'initiative, après le débat de préconsultation ou après le dépôt du rapport de la commission législative, soit une fois que les bases de la discussion finale devant le Grand Conseil étaient connues. En statuant sur la recevabilité, le Grand Conseil s'est fondé sur des motifs juridiques, évoqués au cours de cette procédure, qui n'avaient donc rien d'imprévisible (on peut à ce propos se référer à la jurisprudence selon laquelle, en vertu de l'art. 4 Cst., les parties à une procédure de recours n'ont le droit de s'expliquer préalablement sur des questions juridiques que si l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif jamais évoqué dans la procédure antérieure et dont personne ne s'était prévalu ou ne pouvait supputer la pertinence in casu - cf. ATF 115 Ia 94 consid. 1b et les arrêts cités).
Pour déterminer la portée du droit d'être entendu, l'analyse des facultés que la procédure offre globalement aux intéressés est également pertinente; on tiendra ainsi compte de la possibilité de porter la décision en cause devant une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 111 Ia 273 consid. 2b et les arrêts cités; cf. MOOR, op.cit., p. 185). En l'occurrence, la procédure de recours de droit public selon l'art. 85 let. a OJ permet précisément au Tribunal fédéral d'examiner librement l'application des règles constitutionnelles et légales relatives à l'unité de la matière et à la scission des initiatives populaires cantonales.
Sur la base de tous ces éléments, il faut considérer qu'en l'absence de disposition spécifique du droit cantonal, le "comité d'initiative" ou les électeurs recourants ne pouvaient pas, en vertu de l'art. 4 Cst., exiger du Grand Conseil qu'il leur donne l'occasion de s'expliquer avant de déclarer l'initiative 105 irrecevable. Lorsqu'un parlement cantonal doit se prononcer sur l'unité de la matière au stade de l'examen de la recevabilité d'une initiative populaire, le droit constitutionnel fédéral n'exige en principe pas une audition préalable des auteurs de l'initiative ou des citoyens intéressés. A ce propos, le grief de violation du droit d'être entendu doit donc être écarté.
4. Les recourants se plaignent d'une violation, par le Grand Conseil, de l'art. 66 Cst./GE et de l'art. 120 LRGC; ils se prévalent du principe de l'unité de la matière et soutiennent que si l'initiative 105 ne respectait pas ce principe, la sanction de cette irrégularité n'aurait pas dû être son irrecevabilité, mais une scission en plusieurs volets.
a) aa) Les règles constitutionnelles cantonales relatives aux initiatives populaires figurent aux art. 64 ss Cst./GE. La constitution distingue trois types d'initiatives: l'initiative constitutionnelle "rédigée de toutes pièces" (art. 65A Cst./GE), l'initiative législative "rédigée de toutes pièces" (art. 65B Cst./GE) et l'initiative non formulée, qui "peut être présentée sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux et susceptible de formulation par une révision de la constitution ou par une loi, ce choix appartenant au Grand Conseil" (art. 65 Cst./GE). La procédure d'examen de la recevabilité des initiatives est réglée à l'art. 66 Cst./GE, dans les termes suivants (note marginale: "invalidation"):
"1 Le Grand Conseil déclare nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la forme ou du genre.
2 Il scinde ou déclare partiellement nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, selon que ses différentes parties sont en elles-mêmes valides ou non; à défaut, il déclare l'initiative nulle.
3 Il déclare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut, il déclare l'initiative nulle."
L'art. 120 al. 2 à 4 LRGC reprend textuellement, au niveau législatif, l'art. 66 Cst./GE.
bb) En l'occurrence, le Grand Conseil a invalidé l'initiative 105 sans se prononcer directement sur les conclusions du rapport de sa commission législative. La "recevabilité formelle" a en effet été considérée comme une question préalable; il aurait donc fallu un vote positif sur ce point pour que la vérification de la conformité au droit supérieur et la scission en trois volets, selon les propositions de la commission législative, fissent l'objet d'une décision (cf. Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4798). Il ressort du compte-rendu des débats du Grand Conseil que l'irrecevabilité a été prononcée avant tout sur la base de l'art. 66 al. 2 Cst./GE, qui consacre le principe de l'unité de la matière. Les exigences de l'unité de la forme et de l'unité de genre (art. 66 al. 1 Cst./GE) - respectées en l'espèce, selon la commission législative (Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4754 s.) - ont certes été discutées, mais ces points n'apparaissaient pas comme décisifs pour motiver la décision d'irrecevabilité. Quoi qu'il en soit, il suffit, dans la présente procédure de recours, de se prononcer sur l'unité de la matière et l'application de l'art. 66 al. 2 Cst./GE (ainsi que de l'art. 120 al. 3 LRGC, qui n'a toutefois pas de portée indépendante).
b) Selon les règles et les principes généraux - de nature constitutionnelle - que la jurisprudence du Tribunal fédéral a développés, tout citoyen a la faculté d'exiger qu'aucun résultat de votation ou d'élection ne soit reconnu s'il ne traduit pas d'une manière fidèle et sûre la volonté librement exprimée du corps électoral (ATF 121 I 138 consid. 3; ATF 119 Ia 271 consid. 3a et les arrêts cités). Le droit des électeurs de voter de manière conforme à leur volonté réelle et, partant, de s'exprimer à l'abri de toute influence extérieure illicite postule notamment que la question à laquelle ils doivent répondre lors d'une votation ne porte que sur un seul objet ou, tout au moins, sur des objets étroitement interdépendants, réunis entre eux par un lien réel et objectif. Ce principe dit de l'unité de la matière est toutefois relatif: il n'exige pas toujours que chaque disposition d'un projet soit soumise séparément au corps électoral; l'essentiel est que les dispositions sur lesquelles celui-ci est appelé à se prononcer aient entre elles un rapport intrinsèque étroit et poursuivent le même but (ATF 113 Ia 46 consid. 4a; ATF 112 Ia 391 consid. 3b et les arrêts cités).
La portée du principe de l'unité de la matière est en outre différente selon les domaines. Ainsi, les exigences sont plus strictes en cas de révision partielle de la constitution qu'à l'égard de projets législatifs. Ce principe s'impose par ailleurs de façon plus rigoureuse aux projets issus d'une initiative populaire qu'à ceux proposés par l'autorité: en effet, la règle veut aussi empêcher que les auteurs de l'initiative puissent réunir des partisans de réformes différentes et atteindre ainsi plus aisément le nombre de signatures requis, en risquant cependant de donner un reflet inexact de l'opinion populaire (ATF 113 Ia 46 consid. 4a; ATF 81 I 192 consid. 6 p. 202 et les arrêts cités; dans certaines circonstances, on pourrait aussi admettre que la réunion d'éléments hétérogènes risque de rendre plus difficile la récolte des signatures, les motifs de désaccord étant plus nombreux: cf. ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genève 1978, p. 127; LUZIAN ODERMATT, Ungültigkeiterklärung von Volksinitiativen, AJP/PJA 1996 p. 712). Une autre distinction peut être faite: les initiatives entièrement rédigées sont traitées de façon plus stricte, au regard de la règle de l'unité de la matière, que les propositions conçues en termes généraux, lesquelles nécessitent encore l'élaboration d'un texte par le parlement (ATF 113 Ia 46 consid. 4a); le parlement dispose en effet d'une certaine marge de manoeuvre et il peut, le cas échéant, corriger le vice en rédigeant les dispositions voulues (cf. ATF 121 I 357 consid. 4b; cf. GRISEL, op.cit., p. 204). Il faut interpréter l'art. 66 al. 2 Cst./GE, qui consacre le principe de l'unité de la matière en droit cantonal genevois, à la lumière de ces principes.
c) Au niveau fédéral, une initiative populaire qui ne respecte pas le principe de l'unité de la matière doit être déclarée nulle (art. 75 al. 1 LDP). Dans les cantons, la nullité de l'initiative est généralement aussi la sanction prévue. Il ne découle cependant pas du droit constitutionnel fédéral qu'un tel vice doit nécessairement entraîner cette sanction; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts, n'est pas exclue si le droit cantonal l'admet (ATF 81 I 192 consid. 6 p. 201; cf. arrêt non publié du 18 décembre 1984 en la cause Hentsch & crts c. Genève, consid. 9e).
L'art. 66 al. 2 Cst./GE prévoit précisément la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, pour autant que ses différentes parties soient en elles-mêmes valides (à savoir lorsque les exigences de l'unité de la forme, de l'unité du genre et de la conformité au droit supérieur sont remplies). Cette règle a été introduite lors de la révision constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des dispositions relatives à l'initiative cantonale (art. 64 à 68 Cst./GE). Afin de préparer cette révision, le Conseil d'Etat avait chargé le professeur Auer d'établir un inventaire des problèmes posés par le traitement des initiatives populaires (cf. exposé des motifs, in: Mémorial, 12 octobre 1990, p. 4648); cet expert avait préconisé la scission de l'initiative comme sanction du non respect de l'unité de la matière (cf. AUER, Droit d'initiative, p. 28/29). Le Grand Conseil s'est prononcé le 25 septembre 1992 sur les nouvelles dispositions constitutionnelles et légales et il a adopté le système de la scission, conformément aux recommandations de sa commission législative, qui présentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5031 et 5041).
d) L'unité de la matière est une notion relative, en ce sens que les exigences qui en découlent doivent être appréciées en fonction des circonstances concrètes; il ne faut néanmoins pas que les différentes clauses d'une initiative soient réunies de manière artificielle ou subjective (cf. GRISEL, op.cit., p. 194; PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verständigung, Bâle 1995 p. 128/129). De même, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur démarche - lorsque ce procédé est admis par le droit cantonal -, à n'importe quelles conditions (cf. KÖLZ, op.cit., p. 21). La notion d'abus de droit s'applique dans le domaine des droits politiques et un abus du droit d'initiative doit en principe être sanctionné par la nullité du projet présenté (cf. LUZIUS WILDHABER, Commentaire de la Constitution fédérale, Bâle/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; KATHARINA SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; GRISEL, op.cit., p. 162, 194; ODERMATT, op.cit., p. 718; cf. également ATF 101 Ia 354 consid. 8).
e) Indépendamment de l'exigence de l'unité de la matière, le texte d'une initiative non formulée doit être rédigé et présenté de façon suffisamment claire (ATF 111 Ia 115 consid. 3a; cf. ODERMATT, op.cit., p. 717). Ce principe du droit fédéral a une portée particulière dans les cas où une scission doit être envisagée (cf. supra, consid. 4c); on peut alors attendre des auteurs de l'initiative qu'ils présentent clairement les différents volets de leur texte, aussi bien à l'intention des signataires que de l'autorité compétente pour examiner la recevabilité.
5. En l'espèce, il n'est pas prétendu, dans l'acte de recours, que l'initiative 105 respecterait le principe de l'unité de la matière. Les recourants la présentent comme "un ensemble de propositions, toutes orientées vers la protection de l'emploi, regroupées par thèmes, ayant trait à de nombreux domaines, à savoir le développement d'une politique économique, l'action anticyclique, la réforme fiscale, le développement de la formation, l'encouragement à la création d'emplois par la réduction du temps de travail, le chômage sans exclusion, la réinsertion des sans-emploi, l'instauration d'une contribution sociale généralisée, des mesures propres à faciliter le premier emploi, l'assurance obligatoire contre la perte de gain, la réforme du service de placement de l'Office cantonal de l'emploi"; ils reprennent là les titres des onze sous-chapitres du texte litigieux. Dans leur mémoire complétif, les recourants font cependant valoir qu'ils n'ont jamais admis que l'initiative 105 ne respectait pas l'unité de la matière, toutes les propositions convergeant et étant propres à atteindre le but fixé, maintenir et créer des emplois pour lutter contre le chômage. Ce dernier critère n'est toutefois pas décisif: il ne suffit en effet pas que diverses propositions tendent vers un même but pour qu'elles aient entre elles un rapport intrinsèque étroit, au sens de la jurisprudence relative à l'unité de la matière (cf. supra, consid. 4b). Plus l'objectif est général, plus l'éventail des mesures concourant à son accomplissement peut être large, et ces mesures peuvent être disparates et concerner des objets indépendants les uns des autres (ainsi, par exemple, une initiative dont le but serait d'améliorer la qualité de la vie pourrait proposer des mesures touchant à tous les domaines de l'activité étatique). Or il est manifeste, en l'occurrence, que la règle de l'unité de la matière n'est pas respectée - même en tenant compte du fait que l'initiative 105 est non formulée et qu'elle tend, en tout cas principalement, à l'adoption de prescriptions législatives, hypothèse excluant une interprétation restrictive de cette règle (cf. supra, consid. 4b). Il n'y a pas un rapport étroit entre les différentes propositions qu'elle contient: pour ne prendre que quelques exemples, il n'y pas de lien direct entre la politique visant à la création d'emplois dans une catégorie spécifique d'entreprises genevoises (ch. 1.1 et 1.3) et l'encouragement et la démocratisation de la formation des adultes (ch. 4), ni entre la modification du régime fiscal des entreprises (ch. 3) et le développement des occupations temporaires (ch. 6), ni encore entre l'intervention de l'Etat dans la gestion de la Banque cantonale (ch. 1.3.) et l'assurance obligatoire des chômeurs contre la perte de gain (ch. 10).
Cela étant, l'argumentation principale des recourants ne porte pas sur la règle de l'unité de la matière en tant que telle, mais sur la sanction de son inobservation.
6. Les recourants soutiennent que la scission en trois volets, telle que proposée en l'espèce par la commission législative du Grand Conseil - la favorisation de l'emploi, la lutte contre le chômage et la réforme de la fiscalité -, était une solution appropriée et conforme à l'art. 66 al. 2 Cst./GE. Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat fait en revanche valoir que le texte de l'initiative 105 aurait imposé une division en quinze volets au moins, alors que l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne permettrait pas une scission en plus de deux ou trois parties. Le Conseil d'Etat invoque à ce propos les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle de 1993 et le but du nouveau régime.
a) Dans la genèse du nouvel art. 66 Cst./GE, issu de la révision de 1993, il n'a pas été question d'un nombre maximum de propositions ou d'une limite quantitative au devoir de scinder une initiative populaire ne respectant pas le principe de l'unité de la matière. Le Conseil d'Etat n'a pas pris position sur ce point dans son exposé des motifs. Le rapport de la commission législative a évoqué une "scission en deux" parties (Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5029), en "plusieurs textes" (ibid., p. 5031), voire en "autant de parties qu'il y a de propositions" (ibid., p. 5041). Cette question précise n'a pas fait l'objet d'interventions des députés lors du débat parlementaire (ibid., p. 5088 ss). Quant à l'expertise du professeur Auer, à laquelle se sont référées les autorités cantonales, elle mentionne le système du droit cantonal saint-gallois, prévoyant une scission en "deux ou plusieurs parties" (AUER, Droit d'initiative, p. 27); pour le canton de Genève, cette expertise propose un système admettant une division "en plusieurs parties", en réservant la solution de l'irrecevabilité de l'initiative en cas d'abus de droit, par exemple lorsque l'initiative "comporte de façon abusive plusieurs chapitres qui n'ont manifestement aucun lien notoire entre eux" (ibid., p. 29). Sur cette base, l'interprétation historique de l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne permet pas de conclure à l'exclusion de principe d'une scission en plus de deux ou trois volets.
Les parties n'invoquent par ailleurs aucun précédent sur ce point. Un cas de scission a néanmoins été mentionné au Grand Conseil lors des débats relatifs à l'initiative 105, mais l'initiative en question avait été divisée en deux volets seulement (initiative 104 - cf. Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4794).
b) En l'occurrence, la commission législative a examiné plusieurs possibilités de scission de l'initiative 105. Elle a refusé une scission en vingt-sept parties - solution "très pointilliste" - ou en quatre parties, pour admettre une scission en trois parties, sans pour autant se prononcer sur le contenu de chacun de ces volets (Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4754). Dans leur mémoire complétif, les recourants soutiennent que c'est au stade de la prise en considération (art. 67 Cst./GE) et non pas à celui de l'examen de la validité (art. 66 Cst./GE) que la répartition des différentes propositions dans les trois volets aurait dû être opérée, le cas échéant. En revanche, dans ses écritures au Tribunal fédéral, le Conseil d'Etat, après avoir tenté de procéder à cette répartition, fait valoir que les propositions relatives aussi bien à la "favorisation de l'emploi", à la "lutte contre le chômage" qu'à la "réforme de la fiscalité" sont si disparates que le principe de l'unité de la matière ne pourrait être respecté à l'intérieur de chacun de ces trois volets.
c) L'initiative 105 présente un foisonnement de propositions et son texte s'apparente au volet économique du programme d'un parti politique, établi en vue d'élections cantonales (la commission législative a parlé d'"initiative programmatique" - cf. Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4753). Il est manifeste que la réunion dans une seule initiative d'une multitude de propositions en matière économique et sociale, sous un titre avantageux, a facilité la récolte des signatures, tout en dissuadant certains électeurs, en raison de la longueur du texte, d'en étudier sérieusement le contenu lorsqu'ils étaient invités à apposer leur signature. Indépendamment des possibilités offertes par le droit cantonal pour réparer par une scission l'absence d'unité de la matière, on peut déjà considérer qu'il y a là un abus du droit d'initiative populaire (cf. supra, consid. 4d; cf. également KÖLZ, op.cit., p. 20 note 128).
Cela étant, il n'appartient pas au Tribunal fédéral, dans la procédure du recours de droit public, de déterminer le mode de scission qui permettrait de soumettre aux électeurs des groupes de propositions respectant, pour chacun d'eux, les exigences du droit fédéral. Il est fortement douteux qu'en répartissant les multiples propositions de l'initiative dans les trois volets envisagés par la commission législative - la favorisation de l'emploi, la lutte contre le chômage et la réforme de la fiscalité -, on puisse garantir l'existence d'un rapport intrinsèque étroit entre les éléments de chacun de ces volets. Ceux-ci ne correspondent du reste pas aux trois chapitres principaux de l'initiative (politique économique; emploi, formation, temps de travail; traitement social du chômage). Même en admettant une scission en onze volets, selon les onze sous-chapitres définis par les auteurs de l'initiative, il n'est pas certain que la règle de l'unité de la matière puisse être respectée à l'intérieur de chaque volet. Or, si l'on soumettait onze objets distincts au corps électoral, certains pourraient être acceptés et d'autres refusés. Comme, d'un point de vue politique, les mesures proposées ont été présentées comme étant complémentaires et d'importance équivalente, une acceptation partielle pourrait ne pas correspondre aux intentions des auteurs et, surtout, des signataires de l'initiative. Les difficultés à trouver une forme de scission satisfaisante, compte tenu de l'enchevêtrement de propositions tendant à réformer de multiples domaines de l'activité étatique, démontrent en tout cas que l'initiative n'a pas été présentée avec la clarté nécessaire et qu'elle est critiquable à cet égard (cf. supra, consid. 4e).
L'exigence de clarté a une importance particulière dans le système du droit genevois, le Grand Conseil devant traiter rapidement les initiatives populaires; c'était l'un des objectifs de la révision constitutionnelle de 1993 (cf. supra, consid. 4c; cf. Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5031), qui a prévu à cet effet des délais "impératifs" (art. 67A Cst./GE). Dès la constatation de l'aboutissement de l'initiative, le parlement dispose de neuf mois pour décider de son invalidation éventuelle (art. 67A al. 1 let. a Cst./GE), dix-huit mois pour statuer sur sa prise en considération (let. b), et trente mois au plus pour l'ensemble de la procédure (let. c), s'il a approuvé - au stade de la prise en considération (cf. art. 67 Cst./GE) - une initiative non formulée ou s'il a décidé d'opposer un contre-projet. Ces délais ne peuvent être prolongés et si la décision sur la validité n'est pas prise en temps utile, l'initiative est censée recevable (art. 120 al. 5 LRGC). En outre, dans l'hypothèse où le Grand Conseil prend en considération une initiative non formulée, il doit la concrétiser dans un délai relativement bref. Quand l'initiative concerne, comme en l'espèce, de nombreux aspects fondamentaux de la politique économique et sociale du canton, on ne peut pratiquement pas attendre du parlement qu'il adopte tous les projets de loi dans le délai prescrit. Ces particularités du droit constitutionnel cantonal ont du reste été évoquées lors des débats sur l'initiative 105 (cf. notamment Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4795); elles ne sauraient être ignorées en cas d'application de la disposition qui permet la scission d'une initiative ne respectant pas l'unité de la matière (art. 66 al. 2 Cst./GE).
En définitive, tous ces éléments démontrent que le Grand Conseil était fondé, in casu, à sanctionner un abus du droit d'initiative populaire en déclarant irrecevable l'initiative 105, cette solution entrant seule en considération à défaut de scission praticable. Le droit cantonal ne prévoit du reste pas d'invalidation partielle en pareil cas.
La décision attaquée ne viole ni l'art. 66 al. 2 Cst./GE, ni les principes généraux du droit fédéral; les griefs des recourants doivent donc être écartés. | fr | Kantonale Volksinitiative, Einheit der Materie, Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV; Art. 85 lit. a OG). Recht der Bürger oder des Initiativkomitees auf Anhörung, wenn ein kantonales Parlament über die Gültigkeit einer Volksinitiative entscheidet; ein solches Recht kann nicht aus Art. 4 BV abgeleitet werden (E. 2).
Grundsatz der Einheit der Materie; Zusammenfassung der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung des Bundesgerichts (E. 4b).
Sanktion bei Nichtbeachtung der Einheit der Materie; das kantonale Recht kann eine Aufteilung der Initiative vorsehen (E. 4c). Sanktion im Fall eines Missbrauchs des Initiativrechts (E. 4d). Erfordernis der Klarheit in bezug auf den Text einer nicht formulierten Initiative (E. 4e).
Anwendung der Regel der Einheit der Materie (E. 5) und der kantonalen Bestimmungen über die Aufteilung einer Initiative im vorliegenden Fall; Aufteilung hier ausgeschlossen; Ungültigkeit der Initiative, weil der vorgeschlagene Text, welcher eine Vielzahl verschiedenartiger Vorschläge für den wirtschaftlichen und sozialen Bereich enthält, nicht genügend klar ist und einen Missbrauch des Rechts der Volksinitiative darstellt (E. 6). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-63%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 64
A.- La Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) et le Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs (SIT) ont lancé en 1994 l'initiative populaire cantonale "Pour l'emploi, contre l'exclusion". La liste de signatures indique en outre que cette initiative est soutenue par le Parti socialiste genevois, le Parti écologiste genevois et l'Association de défense des chômeurs. Selon le préambule de ce document, il s'agit d'une "initiative non formulée, qui a pour but de légiférer" dans le sens d'un texte divisé en trois chapitres principaux (A. Politique économique: créer des emplois, agir de manière anticyclique, réformer la fiscalité/B. Emploi, formation, temps de travail/C. Traitement social du chômage: le chômage sans l'exclusion) et onze sous-chapitres intitulés comme il suit: 1. Développer une politique économique; 2. Agir de manière anticyclique; 3. Réformer une fiscalité qui pénalise l'emploi; 4. Développer une formation accessible à tous; 5. Encourager la création d'emplois par la réduction du temps de travail; 6. Mettre un terme à l'exclusion; 7. Réinsérer les sans-emploi; 8. Instaurer une contribution sociale généralisée (CSG); 9. Faciliter le premier emploi; 10. S'assurer obligatoirement contre la perte de gain; 11. Réformer l'OCE: doter les services publics d'une nouvelle ambition. Des propositions plus détaillées sont développées dans chacun des sous-chapitres. Comprenant plus de 2000 mots, le texte de l'initiative se présente sous forme de trois pages imprimées sur trois colonnes en petits caractères.
Par arrêté du 5 décembre 1994, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève a constaté que l'initiative "Pour l'emploi, contre l'exclusion" (ci-après: "l'initiative 105", selon la dénomination utilisée par les autorités cantonales) avait abouti, dès lors qu'elle avait recueilli plus de 10'000 signatures (11'569 signatures déposées).
B.- Après une première phase de "préconsultation", prévue par l'art. 119 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève (LRGC), l'initiative 105 a été transmise à la commission législative du Grand Conseil. Celle-ci a déposé son rapport le 16 août 1995 (rapport publié au Mémorial des séances du Grand Conseil [ci-après: Mémorial], 22 septembre 1995, p. 4752 ss). Elle a proposé de déclarer nulles certaines propositions de l'initiative, car non conformes au droit supérieur (en l'occurrence l'art. 31 Cst. ainsi que la loi fédérale sur le service de l'emploi et la location de services). Pour le reste, la commission a admis que les exigences de l'unité de la forme et de l'unité normative (unité de genre) étaient respectées, mais qu'il n'en allait pas ainsi de l'exigence de l'unité de la matière; elle a donc proposé de scinder l'initiative 105 en trois volets - recevables individuellement - intitulés:
a) la favorisation de l'emploi;
b) la lutte contre le chômage;
c) la réforme de la fiscalité.
Le Grand Conseil s'est prononcé sur la validité de l'initiative 105 dans sa séance du 22 septembre 1995. A l'issue du débat, le président a soumis au vote la question de la recevabilité, et non pas les conclusions de la commission législative. L'initiative 105 a été déclarée irrecevable par cinquante voix contre quarante-et-une, avec trois abstentions. Un communiqué faisant état de cette décision d'irrecevabilité a été publié dans la Feuille d'Avis Officielle du 27 septembre 1995.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public (au sens de l'art. 85 let. a OJ), Charles Beer et onze particuliers - à une exception près, tous citoyens actifs domiciliés dans le canton de Genève - ainsi que la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil et d'inviter cette autorité à se prononcer sur l'initiative 105 conformément à l'art. 67 de la Constitution de la République et canton de Genève (Cst./GE; RS 131.234), disposition qui prévoit une décision sur la prise en considération après celle portant sur la validité. Les recourants ont fait valoir que si le principe de l'unité de la matière n'était pas respecté, l'initiative 105 n'aurait pas dû être déclarée irrecevable, mais scindée en plusieurs parties; ils ont par ailleurs dénoncé un déni de justice formel, n'ayant pas eu l'occasion de s'exprimer devant les autorités en cours de procédure. Charles Beer et les onze autres particuliers recourants sont mentionnés sur les feuilles de signatures en tant que membres du groupe d'électeurs pouvant décider du retrait de l'initiative.
Le Conseil d'Etat a répondu au recours de droit public au nom du Grand Conseil. Les recourants ont ensuite pu déposer un mémoire complétif. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les recourants reprochent au Grand Conseil de ne pas avoir entendu le comité d'initiative - soit la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS), agissant en cette qualité, ses principaux animateurs ayant été désignés pour former le groupe d'électeurs habilités à retirer l'initiative - avant de prendre sa décision. Ils se réfèrent à une prétendue pratique constante de la commission législative (sans toutefois l'établir), mais ils n'invoquent aucune disposition du droit cantonal qui définirait le "comité d'initiative" ou conférerait des droits de nature formelle à ses membres ou à d'autres citoyens dans la procédure d'examen de la validité d'une initiative; les recourants se prévalent en effet uniquement de l'art. 4 Cst.
a) L'art. 4 Cst. garantit en principe à toute personne le droit d'être entendue avant qu'une décision ne soit prise à son détriment. L'intéressé doit notamment avoir la possibilité de prendre connaissance des pièces du dossier, de faire administrer des preuves sur des faits importants pour la décision envisagée, de participer à l'administration de l'ensemble des preuves et de faire valoir ses arguments (ATF 122 I 109 consid. 2a et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, l'art. 4 Cst. ne confère pas aux citoyens le droit d'être entendu dans une procédure législative (ATF 121 I 230 consid. 2c, 334 consid. 1c; ATF 119 Ia 141 consid. 4c/aa et les arrêts cités). La décision du parlement cantonal sur la recevabilité d'une initiative populaire n'est cependant pas un acte de législation; cette procédure précède, le cas échéant, la procédure législative proprement dite (ATF 100 Ia 386 consid. 3). On peut dès lors se demander si la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu est applicable dans cette procédure; cette question n'a pas encore été résolue par le Tribunal fédéral.
b) Les recourants se réfèrent à un arrêt rendu par le Tribunal fédéral en 1974 (ATF 100 Ib 1 consid. 2), selon lequel la Chancellerie fédérale doit fournir aux promoteurs d'une initiative populaire fédérale l'occasion de s'exprimer préalablement à la déclaration d'invalidité. Or, selon cet arrêt, ce droit de s'expliquer ne découle pas de l'art. 4 Cst., mais d'une norme spéciale du droit administratif fédéral, l'art. 30 al. 1 de la loi sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), qui s'applique en principe lorsque la Chancellerie fédérale rend une décision (cf. art. 1er al. 2 let. a PA). L'exigence d'audition préalable selon l'art. 30 PA ne concerne pas les procédures cantonales relatives à la recevabilité d'initiatives populaires.
Cela étant, toutes les questions relatives à la recevabilité d'initiatives populaires fédérales ne sont pas tranchées par la Chancellerie fédérale. La loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP; RS 161.1) donne à cet organe certaines compétences - contrôler la forme des listes de signatures (art. 69 al. 1 LDP) et le titre de l'initiative (art. 69 al. 2 LDP), déterminer si une initiative a recueilli le nombre prescrit de signatures valables (art. 72 LDP) - et elle prévoit que les décisions de la Chancellerie fédérale dans ces matières peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 80 al. 2 et 3 LDP - les membres du comité d'initiative défini à l'art. 68 let. e LDP peuvent le cas échéant recourir); la loi fédérale ne permet cependant pas à la Chancellerie fédérale de se prononcer sur le respect des principes de l'unité de la matière et de la forme, cet examen incombant à l'Assemblée fédérale (art. 75 al. 1 LDP). Devant le parlement, les promoteurs d'une initiative ne pourraient pas se prévaloir du droit à l'audition préalable selon l'art. 30 PA (cf. art. 1er PA).
c) La Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) n'a pas, en tant qu'association, la qualité d'électeur; elle a cependant lancé l'initiative. Les autres recourants, qui se décrivent comme les principaux animateurs de l'association précitée, sont en revanche des électeurs (le cas d'un recourant étant toutefois réservé) et, selon la clause de retrait figurant sur les listes de signatures, ils sont autorisés à retirer l'initiative; ces recourants ont sans doute aussi signé cette initiative. De nombreux autres citoyens ont également exercé leurs droits politiques en signant l'initiative et, dans cette mesure, la décision d'irrecevabilité peut les concerner.
Pour certaines décisions relatives à la recevabilité des initiatives populaires cantonales - portant par exemple sur la forme des listes ou la validité de certaines signatures -, on pourrait envisager que le droit d'être entendu ne soit reconnu qu'au comité d'initiative, en tant que représentant des signataires vis-à-vis des organes étatiques (cf. ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 30; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Lausanne 1987, p. 142). On pourrait aussi éventuellement concevoir que les décisions d'irrecevabilité sont des décisions collectives, dont les destinataires spécifiques seraient les auteurs de l'initiative ou le groupe des électeurs autorisés à la retirer (cf. ANDREAS AUER, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à Genève, Lausanne 1987, [ci-après: Droit d'initiative], p. 56; quant au droit de s'expliquer avant une décision collective: ATF 121 I 230 consid. 2c; ATF 119 Ia 141 consid. 5c/cc). On pourrait également admettre qu'il ne s'agit pas de décisions collectives, dès lors que tous les intéressés - les membres du comité d'initiative ou, le cas échéant, les citoyens ayant exercé leurs droits politiques en signant l'initiative - peuvent être identifiés individuellement grâce aux listes déposées (sur la notion de décision collective: cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Berne 1991 p. 117); les modalités d'exercice du droit de s'expliquer préalablement devraient alors être étudiées. Ces questions n'ont cependant pas à être résolues ici.
d) La portée du droit d'être entendu, selon l'art. 4 Cst., se détermine en fonction de la situation concrète et des intérêts en présence (ATF 111 Ia 273 consid. 2b). La jurisprudence tient compte, en particulier, de la structure et de l'organisation spécifiques des parlements cantonaux lorsque ceux-ci rendent des décisions ou exercent des compétences juridictionnelles, notamment dans le domaine des droits politiques (cf. ATF 119 Ia 141 consid. 5c/dd; ATF 98 Ia 73 consid. 2; ATF 91 I 266 consid. 6); il s'agit d'un élément important en l'espèce. Il faut aussi prendre en considération la nature des questions litigieuses - le respect du principe de l'unité de la matière et les modalités d'une scission de l'initiative selon le droit cantonal (cf. infra, consid. 4 et 5) -, qui n'exigent pas de l'autorité compétente qu'elle administre des preuves ou apprécie des faits (il en irait autrement, par exemple, s'il s'agissait de déterminer si une initiative a recueilli le nombre prescrit de signatures valables). Dans ce sens, l'examen du Grand Conseil portait exclusivement sur des questions d'ordre juridique.
Le droit d'être entendu a notamment pour fonction de renseigner l'autorité compétente sur la situation particulière du cas (cf. ATF 122 I 53 consid. 4a et les arrêts cités). Or, si les règles relatives à l'unité de la matière et à la scission des initiatives confèrent un certain pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, les normes applicables contenant des notions juridiques indéterminées, on peut admettre que dans un parlement cantonal où de nombreuses sensibilités politiques sont représentées, tous les éléments pertinents peuvent être invoqués au cours de la discussion, en commission ou en plenum. Dans ces conditions, il est en principe superflu que les intéressés - le comité d'initiative ou les signataires - présentent eux aussi des arguments juridiques. Au reste, les membres du comité d'initiative avaient des moyens indirects et légitimes de faire valoir leurs intérêts auprès des députés, lors des différentes étapes de la procédure d'examen de la recevabilité. Ils pouvaient par exemple s'adresser aux représentants des deux partis politiques, siégeant au Grand Conseil, qui avaient expressément soutenu le lancement de l'initiative; cette possibilité leur était notamment offerte après la publication du rapport du Conseil d'Etat sur la prise en considération de l'initiative, après le débat de préconsultation ou après le dépôt du rapport de la commission législative, soit une fois que les bases de la discussion finale devant le Grand Conseil étaient connues. En statuant sur la recevabilité, le Grand Conseil s'est fondé sur des motifs juridiques, évoqués au cours de cette procédure, qui n'avaient donc rien d'imprévisible (on peut à ce propos se référer à la jurisprudence selon laquelle, en vertu de l'art. 4 Cst., les parties à une procédure de recours n'ont le droit de s'expliquer préalablement sur des questions juridiques que si l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif jamais évoqué dans la procédure antérieure et dont personne ne s'était prévalu ou ne pouvait supputer la pertinence in casu - cf. ATF 115 Ia 94 consid. 1b et les arrêts cités).
Pour déterminer la portée du droit d'être entendu, l'analyse des facultés que la procédure offre globalement aux intéressés est également pertinente; on tiendra ainsi compte de la possibilité de porter la décision en cause devant une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 111 Ia 273 consid. 2b et les arrêts cités; cf. MOOR, op.cit., p. 185). En l'occurrence, la procédure de recours de droit public selon l'art. 85 let. a OJ permet précisément au Tribunal fédéral d'examiner librement l'application des règles constitutionnelles et légales relatives à l'unité de la matière et à la scission des initiatives populaires cantonales.
Sur la base de tous ces éléments, il faut considérer qu'en l'absence de disposition spécifique du droit cantonal, le "comité d'initiative" ou les électeurs recourants ne pouvaient pas, en vertu de l'art. 4 Cst., exiger du Grand Conseil qu'il leur donne l'occasion de s'expliquer avant de déclarer l'initiative 105 irrecevable. Lorsqu'un parlement cantonal doit se prononcer sur l'unité de la matière au stade de l'examen de la recevabilité d'une initiative populaire, le droit constitutionnel fédéral n'exige en principe pas une audition préalable des auteurs de l'initiative ou des citoyens intéressés. A ce propos, le grief de violation du droit d'être entendu doit donc être écarté.
4. Les recourants se plaignent d'une violation, par le Grand Conseil, de l'art. 66 Cst./GE et de l'art. 120 LRGC; ils se prévalent du principe de l'unité de la matière et soutiennent que si l'initiative 105 ne respectait pas ce principe, la sanction de cette irrégularité n'aurait pas dû être son irrecevabilité, mais une scission en plusieurs volets.
a) aa) Les règles constitutionnelles cantonales relatives aux initiatives populaires figurent aux art. 64 ss Cst./GE. La constitution distingue trois types d'initiatives: l'initiative constitutionnelle "rédigée de toutes pièces" (art. 65A Cst./GE), l'initiative législative "rédigée de toutes pièces" (art. 65B Cst./GE) et l'initiative non formulée, qui "peut être présentée sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux et susceptible de formulation par une révision de la constitution ou par une loi, ce choix appartenant au Grand Conseil" (art. 65 Cst./GE). La procédure d'examen de la recevabilité des initiatives est réglée à l'art. 66 Cst./GE, dans les termes suivants (note marginale: "invalidation"):
"1 Le Grand Conseil déclare nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la forme ou du genre.
2 Il scinde ou déclare partiellement nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, selon que ses différentes parties sont en elles-mêmes valides ou non; à défaut, il déclare l'initiative nulle.
3 Il déclare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut, il déclare l'initiative nulle."
L'art. 120 al. 2 à 4 LRGC reprend textuellement, au niveau législatif, l'art. 66 Cst./GE.
bb) En l'occurrence, le Grand Conseil a invalidé l'initiative 105 sans se prononcer directement sur les conclusions du rapport de sa commission législative. La "recevabilité formelle" a en effet été considérée comme une question préalable; il aurait donc fallu un vote positif sur ce point pour que la vérification de la conformité au droit supérieur et la scission en trois volets, selon les propositions de la commission législative, fissent l'objet d'une décision (cf. Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4798). Il ressort du compte-rendu des débats du Grand Conseil que l'irrecevabilité a été prononcée avant tout sur la base de l'art. 66 al. 2 Cst./GE, qui consacre le principe de l'unité de la matière. Les exigences de l'unité de la forme et de l'unité de genre (art. 66 al. 1 Cst./GE) - respectées en l'espèce, selon la commission législative (Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4754 s.) - ont certes été discutées, mais ces points n'apparaissaient pas comme décisifs pour motiver la décision d'irrecevabilité. Quoi qu'il en soit, il suffit, dans la présente procédure de recours, de se prononcer sur l'unité de la matière et l'application de l'art. 66 al. 2 Cst./GE (ainsi que de l'art. 120 al. 3 LRGC, qui n'a toutefois pas de portée indépendante).
b) Selon les règles et les principes généraux - de nature constitutionnelle - que la jurisprudence du Tribunal fédéral a développés, tout citoyen a la faculté d'exiger qu'aucun résultat de votation ou d'élection ne soit reconnu s'il ne traduit pas d'une manière fidèle et sûre la volonté librement exprimée du corps électoral (ATF 121 I 138 consid. 3; ATF 119 Ia 271 consid. 3a et les arrêts cités). Le droit des électeurs de voter de manière conforme à leur volonté réelle et, partant, de s'exprimer à l'abri de toute influence extérieure illicite postule notamment que la question à laquelle ils doivent répondre lors d'une votation ne porte que sur un seul objet ou, tout au moins, sur des objets étroitement interdépendants, réunis entre eux par un lien réel et objectif. Ce principe dit de l'unité de la matière est toutefois relatif: il n'exige pas toujours que chaque disposition d'un projet soit soumise séparément au corps électoral; l'essentiel est que les dispositions sur lesquelles celui-ci est appelé à se prononcer aient entre elles un rapport intrinsèque étroit et poursuivent le même but (ATF 113 Ia 46 consid. 4a; ATF 112 Ia 391 consid. 3b et les arrêts cités).
La portée du principe de l'unité de la matière est en outre différente selon les domaines. Ainsi, les exigences sont plus strictes en cas de révision partielle de la constitution qu'à l'égard de projets législatifs. Ce principe s'impose par ailleurs de façon plus rigoureuse aux projets issus d'une initiative populaire qu'à ceux proposés par l'autorité: en effet, la règle veut aussi empêcher que les auteurs de l'initiative puissent réunir des partisans de réformes différentes et atteindre ainsi plus aisément le nombre de signatures requis, en risquant cependant de donner un reflet inexact de l'opinion populaire (ATF 113 Ia 46 consid. 4a; ATF 81 I 192 consid. 6 p. 202 et les arrêts cités; dans certaines circonstances, on pourrait aussi admettre que la réunion d'éléments hétérogènes risque de rendre plus difficile la récolte des signatures, les motifs de désaccord étant plus nombreux: cf. ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genève 1978, p. 127; LUZIAN ODERMATT, Ungültigkeiterklärung von Volksinitiativen, AJP/PJA 1996 p. 712). Une autre distinction peut être faite: les initiatives entièrement rédigées sont traitées de façon plus stricte, au regard de la règle de l'unité de la matière, que les propositions conçues en termes généraux, lesquelles nécessitent encore l'élaboration d'un texte par le parlement (ATF 113 Ia 46 consid. 4a); le parlement dispose en effet d'une certaine marge de manoeuvre et il peut, le cas échéant, corriger le vice en rédigeant les dispositions voulues (cf. ATF 121 I 357 consid. 4b; cf. GRISEL, op.cit., p. 204). Il faut interpréter l'art. 66 al. 2 Cst./GE, qui consacre le principe de l'unité de la matière en droit cantonal genevois, à la lumière de ces principes.
c) Au niveau fédéral, une initiative populaire qui ne respecte pas le principe de l'unité de la matière doit être déclarée nulle (art. 75 al. 1 LDP). Dans les cantons, la nullité de l'initiative est généralement aussi la sanction prévue. Il ne découle cependant pas du droit constitutionnel fédéral qu'un tel vice doit nécessairement entraîner cette sanction; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts, n'est pas exclue si le droit cantonal l'admet (ATF 81 I 192 consid. 6 p. 201; cf. arrêt non publié du 18 décembre 1984 en la cause Hentsch & crts c. Genève, consid. 9e).
L'art. 66 al. 2 Cst./GE prévoit précisément la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, pour autant que ses différentes parties soient en elles-mêmes valides (à savoir lorsque les exigences de l'unité de la forme, de l'unité du genre et de la conformité au droit supérieur sont remplies). Cette règle a été introduite lors de la révision constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des dispositions relatives à l'initiative cantonale (art. 64 à 68 Cst./GE). Afin de préparer cette révision, le Conseil d'Etat avait chargé le professeur Auer d'établir un inventaire des problèmes posés par le traitement des initiatives populaires (cf. exposé des motifs, in: Mémorial, 12 octobre 1990, p. 4648); cet expert avait préconisé la scission de l'initiative comme sanction du non respect de l'unité de la matière (cf. AUER, Droit d'initiative, p. 28/29). Le Grand Conseil s'est prononcé le 25 septembre 1992 sur les nouvelles dispositions constitutionnelles et légales et il a adopté le système de la scission, conformément aux recommandations de sa commission législative, qui présentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5031 et 5041).
d) L'unité de la matière est une notion relative, en ce sens que les exigences qui en découlent doivent être appréciées en fonction des circonstances concrètes; il ne faut néanmoins pas que les différentes clauses d'une initiative soient réunies de manière artificielle ou subjective (cf. GRISEL, op.cit., p. 194; PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verständigung, Bâle 1995 p. 128/129). De même, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur démarche - lorsque ce procédé est admis par le droit cantonal -, à n'importe quelles conditions (cf. KÖLZ, op.cit., p. 21). La notion d'abus de droit s'applique dans le domaine des droits politiques et un abus du droit d'initiative doit en principe être sanctionné par la nullité du projet présenté (cf. LUZIUS WILDHABER, Commentaire de la Constitution fédérale, Bâle/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; KATHARINA SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; GRISEL, op.cit., p. 162, 194; ODERMATT, op.cit., p. 718; cf. également ATF 101 Ia 354 consid. 8).
e) Indépendamment de l'exigence de l'unité de la matière, le texte d'une initiative non formulée doit être rédigé et présenté de façon suffisamment claire (ATF 111 Ia 115 consid. 3a; cf. ODERMATT, op.cit., p. 717). Ce principe du droit fédéral a une portée particulière dans les cas où une scission doit être envisagée (cf. supra, consid. 4c); on peut alors attendre des auteurs de l'initiative qu'ils présentent clairement les différents volets de leur texte, aussi bien à l'intention des signataires que de l'autorité compétente pour examiner la recevabilité.
5. En l'espèce, il n'est pas prétendu, dans l'acte de recours, que l'initiative 105 respecterait le principe de l'unité de la matière. Les recourants la présentent comme "un ensemble de propositions, toutes orientées vers la protection de l'emploi, regroupées par thèmes, ayant trait à de nombreux domaines, à savoir le développement d'une politique économique, l'action anticyclique, la réforme fiscale, le développement de la formation, l'encouragement à la création d'emplois par la réduction du temps de travail, le chômage sans exclusion, la réinsertion des sans-emploi, l'instauration d'une contribution sociale généralisée, des mesures propres à faciliter le premier emploi, l'assurance obligatoire contre la perte de gain, la réforme du service de placement de l'Office cantonal de l'emploi"; ils reprennent là les titres des onze sous-chapitres du texte litigieux. Dans leur mémoire complétif, les recourants font cependant valoir qu'ils n'ont jamais admis que l'initiative 105 ne respectait pas l'unité de la matière, toutes les propositions convergeant et étant propres à atteindre le but fixé, maintenir et créer des emplois pour lutter contre le chômage. Ce dernier critère n'est toutefois pas décisif: il ne suffit en effet pas que diverses propositions tendent vers un même but pour qu'elles aient entre elles un rapport intrinsèque étroit, au sens de la jurisprudence relative à l'unité de la matière (cf. supra, consid. 4b). Plus l'objectif est général, plus l'éventail des mesures concourant à son accomplissement peut être large, et ces mesures peuvent être disparates et concerner des objets indépendants les uns des autres (ainsi, par exemple, une initiative dont le but serait d'améliorer la qualité de la vie pourrait proposer des mesures touchant à tous les domaines de l'activité étatique). Or il est manifeste, en l'occurrence, que la règle de l'unité de la matière n'est pas respectée - même en tenant compte du fait que l'initiative 105 est non formulée et qu'elle tend, en tout cas principalement, à l'adoption de prescriptions législatives, hypothèse excluant une interprétation restrictive de cette règle (cf. supra, consid. 4b). Il n'y a pas un rapport étroit entre les différentes propositions qu'elle contient: pour ne prendre que quelques exemples, il n'y pas de lien direct entre la politique visant à la création d'emplois dans une catégorie spécifique d'entreprises genevoises (ch. 1.1 et 1.3) et l'encouragement et la démocratisation de la formation des adultes (ch. 4), ni entre la modification du régime fiscal des entreprises (ch. 3) et le développement des occupations temporaires (ch. 6), ni encore entre l'intervention de l'Etat dans la gestion de la Banque cantonale (ch. 1.3.) et l'assurance obligatoire des chômeurs contre la perte de gain (ch. 10).
Cela étant, l'argumentation principale des recourants ne porte pas sur la règle de l'unité de la matière en tant que telle, mais sur la sanction de son inobservation.
6. Les recourants soutiennent que la scission en trois volets, telle que proposée en l'espèce par la commission législative du Grand Conseil - la favorisation de l'emploi, la lutte contre le chômage et la réforme de la fiscalité -, était une solution appropriée et conforme à l'art. 66 al. 2 Cst./GE. Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat fait en revanche valoir que le texte de l'initiative 105 aurait imposé une division en quinze volets au moins, alors que l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne permettrait pas une scission en plus de deux ou trois parties. Le Conseil d'Etat invoque à ce propos les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle de 1993 et le but du nouveau régime.
a) Dans la genèse du nouvel art. 66 Cst./GE, issu de la révision de 1993, il n'a pas été question d'un nombre maximum de propositions ou d'une limite quantitative au devoir de scinder une initiative populaire ne respectant pas le principe de l'unité de la matière. Le Conseil d'Etat n'a pas pris position sur ce point dans son exposé des motifs. Le rapport de la commission législative a évoqué une "scission en deux" parties (Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5029), en "plusieurs textes" (ibid., p. 5031), voire en "autant de parties qu'il y a de propositions" (ibid., p. 5041). Cette question précise n'a pas fait l'objet d'interventions des députés lors du débat parlementaire (ibid., p. 5088 ss). Quant à l'expertise du professeur Auer, à laquelle se sont référées les autorités cantonales, elle mentionne le système du droit cantonal saint-gallois, prévoyant une scission en "deux ou plusieurs parties" (AUER, Droit d'initiative, p. 27); pour le canton de Genève, cette expertise propose un système admettant une division "en plusieurs parties", en réservant la solution de l'irrecevabilité de l'initiative en cas d'abus de droit, par exemple lorsque l'initiative "comporte de façon abusive plusieurs chapitres qui n'ont manifestement aucun lien notoire entre eux" (ibid., p. 29). Sur cette base, l'interprétation historique de l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne permet pas de conclure à l'exclusion de principe d'une scission en plus de deux ou trois volets.
Les parties n'invoquent par ailleurs aucun précédent sur ce point. Un cas de scission a néanmoins été mentionné au Grand Conseil lors des débats relatifs à l'initiative 105, mais l'initiative en question avait été divisée en deux volets seulement (initiative 104 - cf. Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4794).
b) En l'occurrence, la commission législative a examiné plusieurs possibilités de scission de l'initiative 105. Elle a refusé une scission en vingt-sept parties - solution "très pointilliste" - ou en quatre parties, pour admettre une scission en trois parties, sans pour autant se prononcer sur le contenu de chacun de ces volets (Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4754). Dans leur mémoire complétif, les recourants soutiennent que c'est au stade de la prise en considération (art. 67 Cst./GE) et non pas à celui de l'examen de la validité (art. 66 Cst./GE) que la répartition des différentes propositions dans les trois volets aurait dû être opérée, le cas échéant. En revanche, dans ses écritures au Tribunal fédéral, le Conseil d'Etat, après avoir tenté de procéder à cette répartition, fait valoir que les propositions relatives aussi bien à la "favorisation de l'emploi", à la "lutte contre le chômage" qu'à la "réforme de la fiscalité" sont si disparates que le principe de l'unité de la matière ne pourrait être respecté à l'intérieur de chacun de ces trois volets.
c) L'initiative 105 présente un foisonnement de propositions et son texte s'apparente au volet économique du programme d'un parti politique, établi en vue d'élections cantonales (la commission législative a parlé d'"initiative programmatique" - cf. Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4753). Il est manifeste que la réunion dans une seule initiative d'une multitude de propositions en matière économique et sociale, sous un titre avantageux, a facilité la récolte des signatures, tout en dissuadant certains électeurs, en raison de la longueur du texte, d'en étudier sérieusement le contenu lorsqu'ils étaient invités à apposer leur signature. Indépendamment des possibilités offertes par le droit cantonal pour réparer par une scission l'absence d'unité de la matière, on peut déjà considérer qu'il y a là un abus du droit d'initiative populaire (cf. supra, consid. 4d; cf. également KÖLZ, op.cit., p. 20 note 128).
Cela étant, il n'appartient pas au Tribunal fédéral, dans la procédure du recours de droit public, de déterminer le mode de scission qui permettrait de soumettre aux électeurs des groupes de propositions respectant, pour chacun d'eux, les exigences du droit fédéral. Il est fortement douteux qu'en répartissant les multiples propositions de l'initiative dans les trois volets envisagés par la commission législative - la favorisation de l'emploi, la lutte contre le chômage et la réforme de la fiscalité -, on puisse garantir l'existence d'un rapport intrinsèque étroit entre les éléments de chacun de ces volets. Ceux-ci ne correspondent du reste pas aux trois chapitres principaux de l'initiative (politique économique; emploi, formation, temps de travail; traitement social du chômage). Même en admettant une scission en onze volets, selon les onze sous-chapitres définis par les auteurs de l'initiative, il n'est pas certain que la règle de l'unité de la matière puisse être respectée à l'intérieur de chaque volet. Or, si l'on soumettait onze objets distincts au corps électoral, certains pourraient être acceptés et d'autres refusés. Comme, d'un point de vue politique, les mesures proposées ont été présentées comme étant complémentaires et d'importance équivalente, une acceptation partielle pourrait ne pas correspondre aux intentions des auteurs et, surtout, des signataires de l'initiative. Les difficultés à trouver une forme de scission satisfaisante, compte tenu de l'enchevêtrement de propositions tendant à réformer de multiples domaines de l'activité étatique, démontrent en tout cas que l'initiative n'a pas été présentée avec la clarté nécessaire et qu'elle est critiquable à cet égard (cf. supra, consid. 4e).
L'exigence de clarté a une importance particulière dans le système du droit genevois, le Grand Conseil devant traiter rapidement les initiatives populaires; c'était l'un des objectifs de la révision constitutionnelle de 1993 (cf. supra, consid. 4c; cf. Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5031), qui a prévu à cet effet des délais "impératifs" (art. 67A Cst./GE). Dès la constatation de l'aboutissement de l'initiative, le parlement dispose de neuf mois pour décider de son invalidation éventuelle (art. 67A al. 1 let. a Cst./GE), dix-huit mois pour statuer sur sa prise en considération (let. b), et trente mois au plus pour l'ensemble de la procédure (let. c), s'il a approuvé - au stade de la prise en considération (cf. art. 67 Cst./GE) - une initiative non formulée ou s'il a décidé d'opposer un contre-projet. Ces délais ne peuvent être prolongés et si la décision sur la validité n'est pas prise en temps utile, l'initiative est censée recevable (art. 120 al. 5 LRGC). En outre, dans l'hypothèse où le Grand Conseil prend en considération une initiative non formulée, il doit la concrétiser dans un délai relativement bref. Quand l'initiative concerne, comme en l'espèce, de nombreux aspects fondamentaux de la politique économique et sociale du canton, on ne peut pratiquement pas attendre du parlement qu'il adopte tous les projets de loi dans le délai prescrit. Ces particularités du droit constitutionnel cantonal ont du reste été évoquées lors des débats sur l'initiative 105 (cf. notamment Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4795); elles ne sauraient être ignorées en cas d'application de la disposition qui permet la scission d'une initiative ne respectant pas l'unité de la matière (art. 66 al. 2 Cst./GE).
En définitive, tous ces éléments démontrent que le Grand Conseil était fondé, in casu, à sanctionner un abus du droit d'initiative populaire en déclarant irrecevable l'initiative 105, cette solution entrant seule en considération à défaut de scission praticable. Le droit cantonal ne prévoit du reste pas d'invalidation partielle en pareil cas.
La décision attaquée ne viole ni l'art. 66 al. 2 Cst./GE, ni les principes généraux du droit fédéral; les griefs des recourants doivent donc être écartés. | fr | Initiative populaire cantonale, unité de la matière, droit d'être entendu (art. 4 Cst.; art. 85 let. a OJ). Droit d'être entendu des citoyens ou du comité d'initiative lorsqu'un parlement cantonal statue sur la recevabilité d'une initiative populaire; un tel droit ne peut pas être déduit de l'art. 4 Cst. (consid. 2).
Principe de l'unité de la matière; rappel de la jurisprudence constitutionnelle du Tribunal fédéral (consid. 4b).
Sanction du non respect de l'unité de la matière; le droit cantonal peut prévoir une scission de l'initiative (consid. 4c). Sanction en cas d'abus du droit d'initiative (consid. 4d). Exigence de clarté pour le texte d'une initiative non formulée (consid. 4e).
Application au cas particulier de la règle de l'unité de la matière (consid. 5) et des dispositions cantonales sur la scission d'une initiative; scission exclue en l'occurrence; nullité de l'initiative car le texte présenté, contenant une multitude de propositions hétéroclites en matière économique et sociale, n'est pas suffisamment clair et représente un abus du droit d'initiative populaire (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-63%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 64
A.- La Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) et le Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs (SIT) ont lancé en 1994 l'initiative populaire cantonale "Pour l'emploi, contre l'exclusion". La liste de signatures indique en outre que cette initiative est soutenue par le Parti socialiste genevois, le Parti écologiste genevois et l'Association de défense des chômeurs. Selon le préambule de ce document, il s'agit d'une "initiative non formulée, qui a pour but de légiférer" dans le sens d'un texte divisé en trois chapitres principaux (A. Politique économique: créer des emplois, agir de manière anticyclique, réformer la fiscalité/B. Emploi, formation, temps de travail/C. Traitement social du chômage: le chômage sans l'exclusion) et onze sous-chapitres intitulés comme il suit: 1. Développer une politique économique; 2. Agir de manière anticyclique; 3. Réformer une fiscalité qui pénalise l'emploi; 4. Développer une formation accessible à tous; 5. Encourager la création d'emplois par la réduction du temps de travail; 6. Mettre un terme à l'exclusion; 7. Réinsérer les sans-emploi; 8. Instaurer une contribution sociale généralisée (CSG); 9. Faciliter le premier emploi; 10. S'assurer obligatoirement contre la perte de gain; 11. Réformer l'OCE: doter les services publics d'une nouvelle ambition. Des propositions plus détaillées sont développées dans chacun des sous-chapitres. Comprenant plus de 2000 mots, le texte de l'initiative se présente sous forme de trois pages imprimées sur trois colonnes en petits caractères.
Par arrêté du 5 décembre 1994, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève a constaté que l'initiative "Pour l'emploi, contre l'exclusion" (ci-après: "l'initiative 105", selon la dénomination utilisée par les autorités cantonales) avait abouti, dès lors qu'elle avait recueilli plus de 10'000 signatures (11'569 signatures déposées).
B.- Après une première phase de "préconsultation", prévue par l'art. 119 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève (LRGC), l'initiative 105 a été transmise à la commission législative du Grand Conseil. Celle-ci a déposé son rapport le 16 août 1995 (rapport publié au Mémorial des séances du Grand Conseil [ci-après: Mémorial], 22 septembre 1995, p. 4752 ss). Elle a proposé de déclarer nulles certaines propositions de l'initiative, car non conformes au droit supérieur (en l'occurrence l'art. 31 Cst. ainsi que la loi fédérale sur le service de l'emploi et la location de services). Pour le reste, la commission a admis que les exigences de l'unité de la forme et de l'unité normative (unité de genre) étaient respectées, mais qu'il n'en allait pas ainsi de l'exigence de l'unité de la matière; elle a donc proposé de scinder l'initiative 105 en trois volets - recevables individuellement - intitulés:
a) la favorisation de l'emploi;
b) la lutte contre le chômage;
c) la réforme de la fiscalité.
Le Grand Conseil s'est prononcé sur la validité de l'initiative 105 dans sa séance du 22 septembre 1995. A l'issue du débat, le président a soumis au vote la question de la recevabilité, et non pas les conclusions de la commission législative. L'initiative 105 a été déclarée irrecevable par cinquante voix contre quarante-et-une, avec trois abstentions. Un communiqué faisant état de cette décision d'irrecevabilité a été publié dans la Feuille d'Avis Officielle du 27 septembre 1995.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public (au sens de l'art. 85 let. a OJ), Charles Beer et onze particuliers - à une exception près, tous citoyens actifs domiciliés dans le canton de Genève - ainsi que la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil et d'inviter cette autorité à se prononcer sur l'initiative 105 conformément à l'art. 67 de la Constitution de la République et canton de Genève (Cst./GE; RS 131.234), disposition qui prévoit une décision sur la prise en considération après celle portant sur la validité. Les recourants ont fait valoir que si le principe de l'unité de la matière n'était pas respecté, l'initiative 105 n'aurait pas dû être déclarée irrecevable, mais scindée en plusieurs parties; ils ont par ailleurs dénoncé un déni de justice formel, n'ayant pas eu l'occasion de s'exprimer devant les autorités en cours de procédure. Charles Beer et les onze autres particuliers recourants sont mentionnés sur les feuilles de signatures en tant que membres du groupe d'électeurs pouvant décider du retrait de l'initiative.
Le Conseil d'Etat a répondu au recours de droit public au nom du Grand Conseil. Les recourants ont ensuite pu déposer un mémoire complétif. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les recourants reprochent au Grand Conseil de ne pas avoir entendu le comité d'initiative - soit la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS), agissant en cette qualité, ses principaux animateurs ayant été désignés pour former le groupe d'électeurs habilités à retirer l'initiative - avant de prendre sa décision. Ils se réfèrent à une prétendue pratique constante de la commission législative (sans toutefois l'établir), mais ils n'invoquent aucune disposition du droit cantonal qui définirait le "comité d'initiative" ou conférerait des droits de nature formelle à ses membres ou à d'autres citoyens dans la procédure d'examen de la validité d'une initiative; les recourants se prévalent en effet uniquement de l'art. 4 Cst.
a) L'art. 4 Cst. garantit en principe à toute personne le droit d'être entendue avant qu'une décision ne soit prise à son détriment. L'intéressé doit notamment avoir la possibilité de prendre connaissance des pièces du dossier, de faire administrer des preuves sur des faits importants pour la décision envisagée, de participer à l'administration de l'ensemble des preuves et de faire valoir ses arguments (ATF 122 I 109 consid. 2a et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, l'art. 4 Cst. ne confère pas aux citoyens le droit d'être entendu dans une procédure législative (ATF 121 I 230 consid. 2c, 334 consid. 1c; ATF 119 Ia 141 consid. 4c/aa et les arrêts cités). La décision du parlement cantonal sur la recevabilité d'une initiative populaire n'est cependant pas un acte de législation; cette procédure précède, le cas échéant, la procédure législative proprement dite (ATF 100 Ia 386 consid. 3). On peut dès lors se demander si la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu est applicable dans cette procédure; cette question n'a pas encore été résolue par le Tribunal fédéral.
b) Les recourants se réfèrent à un arrêt rendu par le Tribunal fédéral en 1974 (ATF 100 Ib 1 consid. 2), selon lequel la Chancellerie fédérale doit fournir aux promoteurs d'une initiative populaire fédérale l'occasion de s'exprimer préalablement à la déclaration d'invalidité. Or, selon cet arrêt, ce droit de s'expliquer ne découle pas de l'art. 4 Cst., mais d'une norme spéciale du droit administratif fédéral, l'art. 30 al. 1 de la loi sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), qui s'applique en principe lorsque la Chancellerie fédérale rend une décision (cf. art. 1er al. 2 let. a PA). L'exigence d'audition préalable selon l'art. 30 PA ne concerne pas les procédures cantonales relatives à la recevabilité d'initiatives populaires.
Cela étant, toutes les questions relatives à la recevabilité d'initiatives populaires fédérales ne sont pas tranchées par la Chancellerie fédérale. La loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP; RS 161.1) donne à cet organe certaines compétences - contrôler la forme des listes de signatures (art. 69 al. 1 LDP) et le titre de l'initiative (art. 69 al. 2 LDP), déterminer si une initiative a recueilli le nombre prescrit de signatures valables (art. 72 LDP) - et elle prévoit que les décisions de la Chancellerie fédérale dans ces matières peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 80 al. 2 et 3 LDP - les membres du comité d'initiative défini à l'art. 68 let. e LDP peuvent le cas échéant recourir); la loi fédérale ne permet cependant pas à la Chancellerie fédérale de se prononcer sur le respect des principes de l'unité de la matière et de la forme, cet examen incombant à l'Assemblée fédérale (art. 75 al. 1 LDP). Devant le parlement, les promoteurs d'une initiative ne pourraient pas se prévaloir du droit à l'audition préalable selon l'art. 30 PA (cf. art. 1er PA).
c) La Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) n'a pas, en tant qu'association, la qualité d'électeur; elle a cependant lancé l'initiative. Les autres recourants, qui se décrivent comme les principaux animateurs de l'association précitée, sont en revanche des électeurs (le cas d'un recourant étant toutefois réservé) et, selon la clause de retrait figurant sur les listes de signatures, ils sont autorisés à retirer l'initiative; ces recourants ont sans doute aussi signé cette initiative. De nombreux autres citoyens ont également exercé leurs droits politiques en signant l'initiative et, dans cette mesure, la décision d'irrecevabilité peut les concerner.
Pour certaines décisions relatives à la recevabilité des initiatives populaires cantonales - portant par exemple sur la forme des listes ou la validité de certaines signatures -, on pourrait envisager que le droit d'être entendu ne soit reconnu qu'au comité d'initiative, en tant que représentant des signataires vis-à-vis des organes étatiques (cf. ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 30; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Lausanne 1987, p. 142). On pourrait aussi éventuellement concevoir que les décisions d'irrecevabilité sont des décisions collectives, dont les destinataires spécifiques seraient les auteurs de l'initiative ou le groupe des électeurs autorisés à la retirer (cf. ANDREAS AUER, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à Genève, Lausanne 1987, [ci-après: Droit d'initiative], p. 56; quant au droit de s'expliquer avant une décision collective: ATF 121 I 230 consid. 2c; ATF 119 Ia 141 consid. 5c/cc). On pourrait également admettre qu'il ne s'agit pas de décisions collectives, dès lors que tous les intéressés - les membres du comité d'initiative ou, le cas échéant, les citoyens ayant exercé leurs droits politiques en signant l'initiative - peuvent être identifiés individuellement grâce aux listes déposées (sur la notion de décision collective: cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Berne 1991 p. 117); les modalités d'exercice du droit de s'expliquer préalablement devraient alors être étudiées. Ces questions n'ont cependant pas à être résolues ici.
d) La portée du droit d'être entendu, selon l'art. 4 Cst., se détermine en fonction de la situation concrète et des intérêts en présence (ATF 111 Ia 273 consid. 2b). La jurisprudence tient compte, en particulier, de la structure et de l'organisation spécifiques des parlements cantonaux lorsque ceux-ci rendent des décisions ou exercent des compétences juridictionnelles, notamment dans le domaine des droits politiques (cf. ATF 119 Ia 141 consid. 5c/dd; ATF 98 Ia 73 consid. 2; ATF 91 I 266 consid. 6); il s'agit d'un élément important en l'espèce. Il faut aussi prendre en considération la nature des questions litigieuses - le respect du principe de l'unité de la matière et les modalités d'une scission de l'initiative selon le droit cantonal (cf. infra, consid. 4 et 5) -, qui n'exigent pas de l'autorité compétente qu'elle administre des preuves ou apprécie des faits (il en irait autrement, par exemple, s'il s'agissait de déterminer si une initiative a recueilli le nombre prescrit de signatures valables). Dans ce sens, l'examen du Grand Conseil portait exclusivement sur des questions d'ordre juridique.
Le droit d'être entendu a notamment pour fonction de renseigner l'autorité compétente sur la situation particulière du cas (cf. ATF 122 I 53 consid. 4a et les arrêts cités). Or, si les règles relatives à l'unité de la matière et à la scission des initiatives confèrent un certain pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, les normes applicables contenant des notions juridiques indéterminées, on peut admettre que dans un parlement cantonal où de nombreuses sensibilités politiques sont représentées, tous les éléments pertinents peuvent être invoqués au cours de la discussion, en commission ou en plenum. Dans ces conditions, il est en principe superflu que les intéressés - le comité d'initiative ou les signataires - présentent eux aussi des arguments juridiques. Au reste, les membres du comité d'initiative avaient des moyens indirects et légitimes de faire valoir leurs intérêts auprès des députés, lors des différentes étapes de la procédure d'examen de la recevabilité. Ils pouvaient par exemple s'adresser aux représentants des deux partis politiques, siégeant au Grand Conseil, qui avaient expressément soutenu le lancement de l'initiative; cette possibilité leur était notamment offerte après la publication du rapport du Conseil d'Etat sur la prise en considération de l'initiative, après le débat de préconsultation ou après le dépôt du rapport de la commission législative, soit une fois que les bases de la discussion finale devant le Grand Conseil étaient connues. En statuant sur la recevabilité, le Grand Conseil s'est fondé sur des motifs juridiques, évoqués au cours de cette procédure, qui n'avaient donc rien d'imprévisible (on peut à ce propos se référer à la jurisprudence selon laquelle, en vertu de l'art. 4 Cst., les parties à une procédure de recours n'ont le droit de s'expliquer préalablement sur des questions juridiques que si l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif jamais évoqué dans la procédure antérieure et dont personne ne s'était prévalu ou ne pouvait supputer la pertinence in casu - cf. ATF 115 Ia 94 consid. 1b et les arrêts cités).
Pour déterminer la portée du droit d'être entendu, l'analyse des facultés que la procédure offre globalement aux intéressés est également pertinente; on tiendra ainsi compte de la possibilité de porter la décision en cause devant une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 111 Ia 273 consid. 2b et les arrêts cités; cf. MOOR, op.cit., p. 185). En l'occurrence, la procédure de recours de droit public selon l'art. 85 let. a OJ permet précisément au Tribunal fédéral d'examiner librement l'application des règles constitutionnelles et légales relatives à l'unité de la matière et à la scission des initiatives populaires cantonales.
Sur la base de tous ces éléments, il faut considérer qu'en l'absence de disposition spécifique du droit cantonal, le "comité d'initiative" ou les électeurs recourants ne pouvaient pas, en vertu de l'art. 4 Cst., exiger du Grand Conseil qu'il leur donne l'occasion de s'expliquer avant de déclarer l'initiative 105 irrecevable. Lorsqu'un parlement cantonal doit se prononcer sur l'unité de la matière au stade de l'examen de la recevabilité d'une initiative populaire, le droit constitutionnel fédéral n'exige en principe pas une audition préalable des auteurs de l'initiative ou des citoyens intéressés. A ce propos, le grief de violation du droit d'être entendu doit donc être écarté.
4. Les recourants se plaignent d'une violation, par le Grand Conseil, de l'art. 66 Cst./GE et de l'art. 120 LRGC; ils se prévalent du principe de l'unité de la matière et soutiennent que si l'initiative 105 ne respectait pas ce principe, la sanction de cette irrégularité n'aurait pas dû être son irrecevabilité, mais une scission en plusieurs volets.
a) aa) Les règles constitutionnelles cantonales relatives aux initiatives populaires figurent aux art. 64 ss Cst./GE. La constitution distingue trois types d'initiatives: l'initiative constitutionnelle "rédigée de toutes pièces" (art. 65A Cst./GE), l'initiative législative "rédigée de toutes pièces" (art. 65B Cst./GE) et l'initiative non formulée, qui "peut être présentée sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux et susceptible de formulation par une révision de la constitution ou par une loi, ce choix appartenant au Grand Conseil" (art. 65 Cst./GE). La procédure d'examen de la recevabilité des initiatives est réglée à l'art. 66 Cst./GE, dans les termes suivants (note marginale: "invalidation"):
"1 Le Grand Conseil déclare nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la forme ou du genre.
2 Il scinde ou déclare partiellement nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, selon que ses différentes parties sont en elles-mêmes valides ou non; à défaut, il déclare l'initiative nulle.
3 Il déclare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut, il déclare l'initiative nulle."
L'art. 120 al. 2 à 4 LRGC reprend textuellement, au niveau législatif, l'art. 66 Cst./GE.
bb) En l'occurrence, le Grand Conseil a invalidé l'initiative 105 sans se prononcer directement sur les conclusions du rapport de sa commission législative. La "recevabilité formelle" a en effet été considérée comme une question préalable; il aurait donc fallu un vote positif sur ce point pour que la vérification de la conformité au droit supérieur et la scission en trois volets, selon les propositions de la commission législative, fissent l'objet d'une décision (cf. Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4798). Il ressort du compte-rendu des débats du Grand Conseil que l'irrecevabilité a été prononcée avant tout sur la base de l'art. 66 al. 2 Cst./GE, qui consacre le principe de l'unité de la matière. Les exigences de l'unité de la forme et de l'unité de genre (art. 66 al. 1 Cst./GE) - respectées en l'espèce, selon la commission législative (Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4754 s.) - ont certes été discutées, mais ces points n'apparaissaient pas comme décisifs pour motiver la décision d'irrecevabilité. Quoi qu'il en soit, il suffit, dans la présente procédure de recours, de se prononcer sur l'unité de la matière et l'application de l'art. 66 al. 2 Cst./GE (ainsi que de l'art. 120 al. 3 LRGC, qui n'a toutefois pas de portée indépendante).
b) Selon les règles et les principes généraux - de nature constitutionnelle - que la jurisprudence du Tribunal fédéral a développés, tout citoyen a la faculté d'exiger qu'aucun résultat de votation ou d'élection ne soit reconnu s'il ne traduit pas d'une manière fidèle et sûre la volonté librement exprimée du corps électoral (ATF 121 I 138 consid. 3; ATF 119 Ia 271 consid. 3a et les arrêts cités). Le droit des électeurs de voter de manière conforme à leur volonté réelle et, partant, de s'exprimer à l'abri de toute influence extérieure illicite postule notamment que la question à laquelle ils doivent répondre lors d'une votation ne porte que sur un seul objet ou, tout au moins, sur des objets étroitement interdépendants, réunis entre eux par un lien réel et objectif. Ce principe dit de l'unité de la matière est toutefois relatif: il n'exige pas toujours que chaque disposition d'un projet soit soumise séparément au corps électoral; l'essentiel est que les dispositions sur lesquelles celui-ci est appelé à se prononcer aient entre elles un rapport intrinsèque étroit et poursuivent le même but (ATF 113 Ia 46 consid. 4a; ATF 112 Ia 391 consid. 3b et les arrêts cités).
La portée du principe de l'unité de la matière est en outre différente selon les domaines. Ainsi, les exigences sont plus strictes en cas de révision partielle de la constitution qu'à l'égard de projets législatifs. Ce principe s'impose par ailleurs de façon plus rigoureuse aux projets issus d'une initiative populaire qu'à ceux proposés par l'autorité: en effet, la règle veut aussi empêcher que les auteurs de l'initiative puissent réunir des partisans de réformes différentes et atteindre ainsi plus aisément le nombre de signatures requis, en risquant cependant de donner un reflet inexact de l'opinion populaire (ATF 113 Ia 46 consid. 4a; ATF 81 I 192 consid. 6 p. 202 et les arrêts cités; dans certaines circonstances, on pourrait aussi admettre que la réunion d'éléments hétérogènes risque de rendre plus difficile la récolte des signatures, les motifs de désaccord étant plus nombreux: cf. ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genève 1978, p. 127; LUZIAN ODERMATT, Ungültigkeiterklärung von Volksinitiativen, AJP/PJA 1996 p. 712). Une autre distinction peut être faite: les initiatives entièrement rédigées sont traitées de façon plus stricte, au regard de la règle de l'unité de la matière, que les propositions conçues en termes généraux, lesquelles nécessitent encore l'élaboration d'un texte par le parlement (ATF 113 Ia 46 consid. 4a); le parlement dispose en effet d'une certaine marge de manoeuvre et il peut, le cas échéant, corriger le vice en rédigeant les dispositions voulues (cf. ATF 121 I 357 consid. 4b; cf. GRISEL, op.cit., p. 204). Il faut interpréter l'art. 66 al. 2 Cst./GE, qui consacre le principe de l'unité de la matière en droit cantonal genevois, à la lumière de ces principes.
c) Au niveau fédéral, une initiative populaire qui ne respecte pas le principe de l'unité de la matière doit être déclarée nulle (art. 75 al. 1 LDP). Dans les cantons, la nullité de l'initiative est généralement aussi la sanction prévue. Il ne découle cependant pas du droit constitutionnel fédéral qu'un tel vice doit nécessairement entraîner cette sanction; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts, n'est pas exclue si le droit cantonal l'admet (ATF 81 I 192 consid. 6 p. 201; cf. arrêt non publié du 18 décembre 1984 en la cause Hentsch & crts c. Genève, consid. 9e).
L'art. 66 al. 2 Cst./GE prévoit précisément la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, pour autant que ses différentes parties soient en elles-mêmes valides (à savoir lorsque les exigences de l'unité de la forme, de l'unité du genre et de la conformité au droit supérieur sont remplies). Cette règle a été introduite lors de la révision constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des dispositions relatives à l'initiative cantonale (art. 64 à 68 Cst./GE). Afin de préparer cette révision, le Conseil d'Etat avait chargé le professeur Auer d'établir un inventaire des problèmes posés par le traitement des initiatives populaires (cf. exposé des motifs, in: Mémorial, 12 octobre 1990, p. 4648); cet expert avait préconisé la scission de l'initiative comme sanction du non respect de l'unité de la matière (cf. AUER, Droit d'initiative, p. 28/29). Le Grand Conseil s'est prononcé le 25 septembre 1992 sur les nouvelles dispositions constitutionnelles et légales et il a adopté le système de la scission, conformément aux recommandations de sa commission législative, qui présentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5031 et 5041).
d) L'unité de la matière est une notion relative, en ce sens que les exigences qui en découlent doivent être appréciées en fonction des circonstances concrètes; il ne faut néanmoins pas que les différentes clauses d'une initiative soient réunies de manière artificielle ou subjective (cf. GRISEL, op.cit., p. 194; PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verständigung, Bâle 1995 p. 128/129). De même, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur démarche - lorsque ce procédé est admis par le droit cantonal -, à n'importe quelles conditions (cf. KÖLZ, op.cit., p. 21). La notion d'abus de droit s'applique dans le domaine des droits politiques et un abus du droit d'initiative doit en principe être sanctionné par la nullité du projet présenté (cf. LUZIUS WILDHABER, Commentaire de la Constitution fédérale, Bâle/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; KATHARINA SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; GRISEL, op.cit., p. 162, 194; ODERMATT, op.cit., p. 718; cf. également ATF 101 Ia 354 consid. 8).
e) Indépendamment de l'exigence de l'unité de la matière, le texte d'une initiative non formulée doit être rédigé et présenté de façon suffisamment claire (ATF 111 Ia 115 consid. 3a; cf. ODERMATT, op.cit., p. 717). Ce principe du droit fédéral a une portée particulière dans les cas où une scission doit être envisagée (cf. supra, consid. 4c); on peut alors attendre des auteurs de l'initiative qu'ils présentent clairement les différents volets de leur texte, aussi bien à l'intention des signataires que de l'autorité compétente pour examiner la recevabilité.
5. En l'espèce, il n'est pas prétendu, dans l'acte de recours, que l'initiative 105 respecterait le principe de l'unité de la matière. Les recourants la présentent comme "un ensemble de propositions, toutes orientées vers la protection de l'emploi, regroupées par thèmes, ayant trait à de nombreux domaines, à savoir le développement d'une politique économique, l'action anticyclique, la réforme fiscale, le développement de la formation, l'encouragement à la création d'emplois par la réduction du temps de travail, le chômage sans exclusion, la réinsertion des sans-emploi, l'instauration d'une contribution sociale généralisée, des mesures propres à faciliter le premier emploi, l'assurance obligatoire contre la perte de gain, la réforme du service de placement de l'Office cantonal de l'emploi"; ils reprennent là les titres des onze sous-chapitres du texte litigieux. Dans leur mémoire complétif, les recourants font cependant valoir qu'ils n'ont jamais admis que l'initiative 105 ne respectait pas l'unité de la matière, toutes les propositions convergeant et étant propres à atteindre le but fixé, maintenir et créer des emplois pour lutter contre le chômage. Ce dernier critère n'est toutefois pas décisif: il ne suffit en effet pas que diverses propositions tendent vers un même but pour qu'elles aient entre elles un rapport intrinsèque étroit, au sens de la jurisprudence relative à l'unité de la matière (cf. supra, consid. 4b). Plus l'objectif est général, plus l'éventail des mesures concourant à son accomplissement peut être large, et ces mesures peuvent être disparates et concerner des objets indépendants les uns des autres (ainsi, par exemple, une initiative dont le but serait d'améliorer la qualité de la vie pourrait proposer des mesures touchant à tous les domaines de l'activité étatique). Or il est manifeste, en l'occurrence, que la règle de l'unité de la matière n'est pas respectée - même en tenant compte du fait que l'initiative 105 est non formulée et qu'elle tend, en tout cas principalement, à l'adoption de prescriptions législatives, hypothèse excluant une interprétation restrictive de cette règle (cf. supra, consid. 4b). Il n'y a pas un rapport étroit entre les différentes propositions qu'elle contient: pour ne prendre que quelques exemples, il n'y pas de lien direct entre la politique visant à la création d'emplois dans une catégorie spécifique d'entreprises genevoises (ch. 1.1 et 1.3) et l'encouragement et la démocratisation de la formation des adultes (ch. 4), ni entre la modification du régime fiscal des entreprises (ch. 3) et le développement des occupations temporaires (ch. 6), ni encore entre l'intervention de l'Etat dans la gestion de la Banque cantonale (ch. 1.3.) et l'assurance obligatoire des chômeurs contre la perte de gain (ch. 10).
Cela étant, l'argumentation principale des recourants ne porte pas sur la règle de l'unité de la matière en tant que telle, mais sur la sanction de son inobservation.
6. Les recourants soutiennent que la scission en trois volets, telle que proposée en l'espèce par la commission législative du Grand Conseil - la favorisation de l'emploi, la lutte contre le chômage et la réforme de la fiscalité -, était une solution appropriée et conforme à l'art. 66 al. 2 Cst./GE. Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat fait en revanche valoir que le texte de l'initiative 105 aurait imposé une division en quinze volets au moins, alors que l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne permettrait pas une scission en plus de deux ou trois parties. Le Conseil d'Etat invoque à ce propos les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle de 1993 et le but du nouveau régime.
a) Dans la genèse du nouvel art. 66 Cst./GE, issu de la révision de 1993, il n'a pas été question d'un nombre maximum de propositions ou d'une limite quantitative au devoir de scinder une initiative populaire ne respectant pas le principe de l'unité de la matière. Le Conseil d'Etat n'a pas pris position sur ce point dans son exposé des motifs. Le rapport de la commission législative a évoqué une "scission en deux" parties (Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5029), en "plusieurs textes" (ibid., p. 5031), voire en "autant de parties qu'il y a de propositions" (ibid., p. 5041). Cette question précise n'a pas fait l'objet d'interventions des députés lors du débat parlementaire (ibid., p. 5088 ss). Quant à l'expertise du professeur Auer, à laquelle se sont référées les autorités cantonales, elle mentionne le système du droit cantonal saint-gallois, prévoyant une scission en "deux ou plusieurs parties" (AUER, Droit d'initiative, p. 27); pour le canton de Genève, cette expertise propose un système admettant une division "en plusieurs parties", en réservant la solution de l'irrecevabilité de l'initiative en cas d'abus de droit, par exemple lorsque l'initiative "comporte de façon abusive plusieurs chapitres qui n'ont manifestement aucun lien notoire entre eux" (ibid., p. 29). Sur cette base, l'interprétation historique de l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne permet pas de conclure à l'exclusion de principe d'une scission en plus de deux ou trois volets.
Les parties n'invoquent par ailleurs aucun précédent sur ce point. Un cas de scission a néanmoins été mentionné au Grand Conseil lors des débats relatifs à l'initiative 105, mais l'initiative en question avait été divisée en deux volets seulement (initiative 104 - cf. Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4794).
b) En l'occurrence, la commission législative a examiné plusieurs possibilités de scission de l'initiative 105. Elle a refusé une scission en vingt-sept parties - solution "très pointilliste" - ou en quatre parties, pour admettre une scission en trois parties, sans pour autant se prononcer sur le contenu de chacun de ces volets (Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4754). Dans leur mémoire complétif, les recourants soutiennent que c'est au stade de la prise en considération (art. 67 Cst./GE) et non pas à celui de l'examen de la validité (art. 66 Cst./GE) que la répartition des différentes propositions dans les trois volets aurait dû être opérée, le cas échéant. En revanche, dans ses écritures au Tribunal fédéral, le Conseil d'Etat, après avoir tenté de procéder à cette répartition, fait valoir que les propositions relatives aussi bien à la "favorisation de l'emploi", à la "lutte contre le chômage" qu'à la "réforme de la fiscalité" sont si disparates que le principe de l'unité de la matière ne pourrait être respecté à l'intérieur de chacun de ces trois volets.
c) L'initiative 105 présente un foisonnement de propositions et son texte s'apparente au volet économique du programme d'un parti politique, établi en vue d'élections cantonales (la commission législative a parlé d'"initiative programmatique" - cf. Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4753). Il est manifeste que la réunion dans une seule initiative d'une multitude de propositions en matière économique et sociale, sous un titre avantageux, a facilité la récolte des signatures, tout en dissuadant certains électeurs, en raison de la longueur du texte, d'en étudier sérieusement le contenu lorsqu'ils étaient invités à apposer leur signature. Indépendamment des possibilités offertes par le droit cantonal pour réparer par une scission l'absence d'unité de la matière, on peut déjà considérer qu'il y a là un abus du droit d'initiative populaire (cf. supra, consid. 4d; cf. également KÖLZ, op.cit., p. 20 note 128).
Cela étant, il n'appartient pas au Tribunal fédéral, dans la procédure du recours de droit public, de déterminer le mode de scission qui permettrait de soumettre aux électeurs des groupes de propositions respectant, pour chacun d'eux, les exigences du droit fédéral. Il est fortement douteux qu'en répartissant les multiples propositions de l'initiative dans les trois volets envisagés par la commission législative - la favorisation de l'emploi, la lutte contre le chômage et la réforme de la fiscalité -, on puisse garantir l'existence d'un rapport intrinsèque étroit entre les éléments de chacun de ces volets. Ceux-ci ne correspondent du reste pas aux trois chapitres principaux de l'initiative (politique économique; emploi, formation, temps de travail; traitement social du chômage). Même en admettant une scission en onze volets, selon les onze sous-chapitres définis par les auteurs de l'initiative, il n'est pas certain que la règle de l'unité de la matière puisse être respectée à l'intérieur de chaque volet. Or, si l'on soumettait onze objets distincts au corps électoral, certains pourraient être acceptés et d'autres refusés. Comme, d'un point de vue politique, les mesures proposées ont été présentées comme étant complémentaires et d'importance équivalente, une acceptation partielle pourrait ne pas correspondre aux intentions des auteurs et, surtout, des signataires de l'initiative. Les difficultés à trouver une forme de scission satisfaisante, compte tenu de l'enchevêtrement de propositions tendant à réformer de multiples domaines de l'activité étatique, démontrent en tout cas que l'initiative n'a pas été présentée avec la clarté nécessaire et qu'elle est critiquable à cet égard (cf. supra, consid. 4e).
L'exigence de clarté a une importance particulière dans le système du droit genevois, le Grand Conseil devant traiter rapidement les initiatives populaires; c'était l'un des objectifs de la révision constitutionnelle de 1993 (cf. supra, consid. 4c; cf. Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5031), qui a prévu à cet effet des délais "impératifs" (art. 67A Cst./GE). Dès la constatation de l'aboutissement de l'initiative, le parlement dispose de neuf mois pour décider de son invalidation éventuelle (art. 67A al. 1 let. a Cst./GE), dix-huit mois pour statuer sur sa prise en considération (let. b), et trente mois au plus pour l'ensemble de la procédure (let. c), s'il a approuvé - au stade de la prise en considération (cf. art. 67 Cst./GE) - une initiative non formulée ou s'il a décidé d'opposer un contre-projet. Ces délais ne peuvent être prolongés et si la décision sur la validité n'est pas prise en temps utile, l'initiative est censée recevable (art. 120 al. 5 LRGC). En outre, dans l'hypothèse où le Grand Conseil prend en considération une initiative non formulée, il doit la concrétiser dans un délai relativement bref. Quand l'initiative concerne, comme en l'espèce, de nombreux aspects fondamentaux de la politique économique et sociale du canton, on ne peut pratiquement pas attendre du parlement qu'il adopte tous les projets de loi dans le délai prescrit. Ces particularités du droit constitutionnel cantonal ont du reste été évoquées lors des débats sur l'initiative 105 (cf. notamment Mémorial, 22 septembre 1995, p. 4795); elles ne sauraient être ignorées en cas d'application de la disposition qui permet la scission d'une initiative ne respectant pas l'unité de la matière (art. 66 al. 2 Cst./GE).
En définitive, tous ces éléments démontrent que le Grand Conseil était fondé, in casu, à sanctionner un abus du droit d'initiative populaire en déclarant irrecevable l'initiative 105, cette solution entrant seule en considération à défaut de scission praticable. Le droit cantonal ne prévoit du reste pas d'invalidation partielle en pareil cas.
La décision attaquée ne viole ni l'art. 66 al. 2 Cst./GE, ni les principes généraux du droit fédéral; les griefs des recourants doivent donc être écartés. | fr | Iniziativa popolare cantonale, unità della materia, diritto di essere sentito (art. 4 Cost.; art. 85 lett. a OG). Diritto di essere sentito dei cittadini o del comitato d'iniziativa quando un parlamento cantonale decide sull'ammissibilità di un'iniziativa popolare; tale diritto non può essere dedotto dall'art. 4 Cost. (consid. 2).
Principio dell'unità della materia; riassunto della giurisprudenza costituzionale del Tribunale federale (consid. 4b).
Sanzione in caso di non rispetto dell'unità della materia; il diritto cantonale può prevedere una scissione dell'iniziativa (consid. 4c). Sanzione in caso di abuso del diritto di iniziativa (consid. 4d). Esigenza di chiarezza del testo di un'iniziativa non presentata nella forma di progetto già elaborato (consid. 4e).
Applicazione nella fattispecie della regola dell'unità della materia (consid. 5) e delle disposizioni cantonali sulla scissione di un'iniziativa; in concreto, scissione esclusa; nullità dell'iniziativa perché il testo presentato, contenente svariate proposte di diversa natura in materia economica e sociale, non è sufficientemente chiaro e rappresenta un abuso del diritto d'iniziativa popolare (consid. 6). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-63%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,591 | 123 I 78 | 123 I 78
Sachverhalt ab Seite 79
Anfangs 1992 erwarb der Regierungsrat des Kantons Zürich die in der Stadt Zürich gelegene Geschäftsliegenschaft Wengistrasse 28 zum Preis von 30 Millionen Franken als Vermögensanlage für die Beamtenversicherungskasse. Die Liegenschaft wurde zunächst an die Verkäuferin - eine private Aktiengesellschaft - vermietet. Dieses Mietverhältnis wurde in der Folge durch den vorzeitigen Auszug der Mieterin per Ende Januar 1996 aufgelöst. Der Regierungsrat stimmte dieser Auflösung am 11. Oktober 1995 zu und nahm gleichzeitig davon Vormerk, dass die Liegenschaft künftig den Raumbedürfnissen des Bezirksgerichts Zürich dienen sollte.
Am 6. November 1996 bewilligte der Regierungsrat einen Objektkredit von 11,6 Mio. Franken "für den Aus- und Umbau der Mietliegenschaft Wengistrasse 28, Zürich, für Büronutzungen und Haftrichterorganisation des Bezirksgerichts Zürich."
Nach den Erwägungen dieses Beschlusses soll die Liegenschaft Wengistrasse 28 "künftig durch das Einzelrichteramt für Zivil- und Strafsachen, die Rechtshilfe sowie die Haftrichterorganisation, welche sich jetzt alle im Kasernenprovisorium befinden, dauerhaft mietweise genutzt werden." Das Umbauprojekt, für das bereits eine Baubewilligung vorliegt, sieht im wesentlichen folgendes Raumprogramm vor: Lager, Autoeinstellplätze und Sicherheitsschleusen in den drei Untergeschossen; Windfang mit Vorplatz, Eingangshalle mit Portierloge, fünf Gerichtssäle mit Wartezonen sowie eine Gefangenenvorfahrt für Zuführungen der Polizei im Erdgeschoss; Gerichtskanzleien mit Archiv, Bibliothek, Verhandlungs- und Sitzungszimmer, Sekretariatsräume, Kanzlei- und Aufenthaltsraum für die Polizei sowie Abstandszellen und Büros in den ersten beiden Obergeschossen; Büros, Bibliothek, Aufenthaltsraum und Archivräume in den weiteren Obergeschossen und im Dachgeschoss.
Der auf Fr. 1'739'160 netto festgesetzte Mietpreis (4'341 m2 Bürofläche à 300 Franken, 1'478 m2 Lager/Archiv à 150 Franken für Archiv und 100 Franken für Lager sowie 94 Autoeinstellplätze) entspricht nach den Ausführungen des Regierungsrates den heute üblichen Ansätzen für solche Objekte. Zur haushaltrechtlichen Behandlung des Vorhabens erwog er (u.a.) folgendes:
"Von den beiden Volumenvermehrungen für die Vergrösserung der Eingangspartie und für die Gefangenenvorfahrt geht die Vergrösserung der Eingangspartie mit Kosten von Fr. 250'000 zu Lasten der Beamtenversicherungskasse, weil die Liegenschaftsverwaltung das Gebäude im Zustand des Rohbaus zuzüglich eines Grundinnenausbaus vermietet. Die vergrösserte Eingangspartie ist wie das bestehende Gebäude eine Mietsache. Die Gefangenenvorfahrt ist nicht Gegenstand des Mietvertrages, weil sie nutzungsspezifisch und für andere Zwecke nicht verwendbar ist. Sie geht ganz zu Lasten des Verwaltungsvermögens. Die Baukosten zu Lasten des Verwaltungsvermögens betragen Fr. 11'350'000. Sie enthalten neue Ausgaben von Fr. 950'000 für die Gefangenenvorfahrt (Mehrvolumen) und für den Einbau der Abstandszellen (Zweckänderung) sowie gebundene Ausgaben von Fr. 10'400'000."
Diesen Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 6. November 1996 fechten die Kantonsräte Werner Scherrer, Kurt Schreiber und Ruth Genner mit Stimmrechtsbeschwerde vom 28. November 1996 beim Bundesgericht an mit dem Hauptantrag, den Beschluss des Regierungsrates vom 6. November 1996 aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, diesen dem Kantonsrat zur Zustimmung zu unterbreiten und ihn dem obligatorischen, eventuell dem fakultativen Referendum zu unterstellen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer begründen ihren Hauptantrag damit, die Liegenschaft Wengistrasse 28 werde mit ihrem Umbau für die Bedürfnisse des Bezirksgerichtes Zürich und ihrer dauerhaften Verwendung für diesen Zweck vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen überführt. Diese Übertragung stelle haushaltrechtlich eine neue Ausgabe dar, welche wegen ihrer Höhe dem obligatorischen Finanzreferendum hätte unterstellt werden müssen.
b) Der verfassungspolitische Zweck des Finanzreferendums besteht darin, dem Bürger bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern. Gegenstand des Finanzreferendums sind daher Aufwendungen, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen (Entscheid des Bundesgerichts vom 5. November 1993 in ZBl 95/1994 228 E. 5; BGE 112 Ia 221 E. 2a).
c) Nach Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV unterstehen der Volksabstimmung "Beschlüsse des Kantonsrates über neue einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck von mehr als 20 Mio. Franken oder über neue jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Mio. Franken."
3. a) Das Zürcher Haushaltrecht beruht, wie dasjenige der meisten Kantone, auf dem von der Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren im Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte (Bern 1981, 2 Bände) vorgeschlagenen Mustergesetz. Der Kanton Zürich hat es praktisch wörtlich übernommen.
§ 11 Abs. 2 und 3 FHG unterscheidet zwischen Finanz- und Verwaltungsvermögen. Das Finanzvermögen besteht aus "jenen Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung veräussert werden können" (Abs. 2). Das Verwaltungsvermögen umfasst "jene Vermögenswerte, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen. Es sind dies insbesondere die Investitionen und die Investitionsbeiträge" (Abs. 3). Grundstücke, die dauernd für öffentliche Zwecke genutzt werden, gehören zum Verwaltungsvermögen (§ 35 lit. e FHG e contrario).
Dieser Zweiteilung des Staatsvermögens entspricht auch das Begriffspaar Anlagen und Ausgaben.
b) Jede Umwandlung von Finanz- in Verwaltungsvermögen stellt nach § 16 Abs. 2 FHG eine Ausgabe dar. Ausgaben beeinflussen die steuerliche Belastung insofern, als sie keine frei realisierbaren Werte schaffen. Die Zuständigkeit für neue Ausgaben ist nach der oben dargestellten Ordnung auf Kantonsrat und Volk aufgeteilt. Ist eine Ausgabe dagegen "gebunden", d.h. durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Entscheidungsspielraum offensteht (BGE 122 I 11 E. 2b; BGE 115 Ia 139 E. 2c), so ist der Regierungsrat als oberste Vollzugsbehörde für sie zuständig.
c) Anlagen dagegen sind Veränderungen innerhalb des Finanzvermögens; dabei wird zur Werterhaltung und Sicherung eines angemessenen Ertrages vorhandenes eigenes Vermögen in eine andere wirtschaftliche Form gebracht. Die Anlagen umfassen nach § 35 FHV "die festverzinslichen Wertpapiere, Darlehen, Beteiligungen, Liegenschaften und Materialien, welche der Staat als Kapitalanlage oder zum Zweck der Vorratshaltung erworben hat und die ohne Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung veräussert werden können. Pflichtlager werden jedoch im Verwaltungsvermögen ausgewiesen." Zuständig für die Verwaltung des Finanzvermögens und damit für dessen Anlage ist nach § 36 lit. i FHG die Finanzdirektion. Ausgenommen davon ist jedoch der Entscheid über "den Erwerb von Grundstücken, die nicht dauernd der Nutzung für öffentliche Zwecke dienen (Finanzvermögen)", welcher dem Regierungsrat vorbehalten ist (§ 35 lit. e FHG).
d) Das Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte (a.a.O., Bd. 1, Rz. 1008, S. 103) führt dazu unter dem Kapitel "Richtlinien zum Haushaltrecht" folgendes aus: "Anlagen des Finanzvermögens sind somit lediglich jene Finanzvorfälle, welche die Zusammensetzung realisierbarer Vermögenswerte (Finanzvermögen), jedoch nicht deren Höhe verändern. Bei einer solchen Umschichtung innerhalb des Finanzvermögens wird das Verwaltungsvermögen und damit auch die Verwaltungsrechnung nicht tangiert. Hingegen muss die Übertragung ins Verwaltungsvermögen auch erfolgen, wenn eine Liegenschaft des Finanzvermögens während längerer Zeit ganz oder teilweise für Verwaltungszwecke genutzt wird. Die Nutzung des Finanzvermögens für Verwaltungszwecke ist kurzfristig zulässig (z.B. als Ausweichräumlichkeiten während eines Baues oder Umbaues), sofern keine verwaltungsspezifischen baulichen Massnahmen erforderlich sind, die nachher eine Vermietung erschweren oder vorgängige Umbauten bedingen."
4. a) Die Zürcher Beamtenversicherungskasse ist eine unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 2 des Gesetzes vom 6. Juni 1993 über die Versicherungskasse für das Staatspersonal); ihre Vermögenswerte bilden daher Bestandteile des Staatsvermögens. Die Liegenschaft Wengistrasse 28 wurde vom Regierungsrat 1992 als Kapitalanlage für die Beamtenversicherungskasse erworben und bildet seither unbestrittenermassen Bestandteil des Finanzvermögens des Kantons Zürich. Buchhalterisch erfasst ist sie im Konto "Vermögensanlagen; Liegenschaften der Versicherungskasse für das Staatspersonal".
b) Nach der dargestellten haushaltrechtlichen Regelung hätte die Liegenschaft Wengistrasse 28 grundsätzlich vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen überführt werden müssen, weil der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid beschloss, sie dauerhaft für die Bedürfnisse des Bezirksgerichts Zürich umzunutzen. Nur bei einer bloss kurzfristigen Umnutzung hätte dies unterbleiben können. Das ist insoweit unbestritten. Die Baudirektion beruft sich indessen auf eine abweichende, vom Bundesgericht angeblich anerkannte feste Praxis, wonach der Kanton Zürich Gebäude seines Finanzvermögens an kantonale Amtsstellen vermiete. Diese Praxis sei bereits in der Weisung des Regierungsrates zum Finanzhaushaltgesetz im Amtsblatt vom 30. August 1978 wie folgt publiziert worden:
"Es gibt zahlreiche Fälle, in denen durch Umbauten und Mietverträge Vermögenswerte des Finanzvermögens dauernd der öffentlichen Aufgabenerfüllung zugeordnet worden sind. Es sind dies vorab Liegenschaften in den Bereichen der Universität und des Kantonsspitals, die zu Lasten des Finanzvermögens erworben und in Hinsicht auf eine kommende Gesamtplanung und Neugestaltung des Universitätsquartiers im Finanzvermögen belassen, jedoch teilweise seit vielen Jahren vollumfänglich für Verwaltungszwecke vermietet wurden. (..) Im Sinne der Zielsetzung des Finanzreferendums soll die Übertragung der Liegenschaften ins Verwaltungsvermögen vorgenommen werden, wenn das Ausmass der Umbauten nach anerkannten betriebswirtschaftlichen Grundsätzen eine Abschreibungsdauer von 10 Jahren übersteigt oder die Wertvermehrung keine entsprechende Wertvermehrung für eine allfällige privatwirtschaftliche Verwertung der Liegenschaft bewirkt."
Die Baudirektion belegt diese Praxis mit einer Liste von rund 20 Liegenschaften im Finanzvermögen des Kantons, die teilweise seit den 60er Jahren mietweise von kantonalen Amtsstellen benützt werden.
c) Das Bundesgericht hat in der Tat bereits in BGE 117 Ia 59 E. 4d festgestellt, dass im Kanton Zürich eine verbreitete Praxis besteht, Gebäude des Finanzvermögens der kantonalen Verwaltung für öffentliche Zwecke zu "vermieten". In diesem Entscheid war indessen nicht die Zulässigkeit dieser Praxis an sich umstritten; zu beurteilen war vielmehr allein, ob die daraus entstehenden Mietausgaben nach gängiger Praxis als gebundene und damit dem Finanzreferendum entzogene Ausgaben behandelt werden durften, was das Bundesgericht bejahte.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die beabsichtigte Umnutzung der Liegenschaft Wengistrasse 28 von der von der Baudirektion angerufenen Praxis in dem Sinne gedeckt werde, dass das Finanzreferendum nicht spiele. Wie in E. 5 zu zeigen sein wird, trifft der Einwand zu; die angerufene Praxis erlaubt es tatsächlich nicht, die Ausgaben für diese Umnutzung dem Referendum zu entziehen. Unter diesen Umständen erübrigt sich auch heute eine grundsätzliche Auseinandersetzung darüber, ob und inwieweit diese "Zürcher Praxis" die verfassungsmässige Ordnung der Finanzkompetenzen respektiert und damit das Stimmrecht nicht verletzt.
5. Nach der oben im Wortlaut zitierten Weisung des Regierungsrates, auf welche sich die umstrittene Praxis stützt, hat eine Übertragung der von zu Verwaltungszwecken gemieteten Liegenschaften des Finanzvermögens ins Verwaltungsvermögen jedenfalls dann zu erfolgen, wenn die für die Umbauten erforderliche Investition nicht binnen 10 Jahren abgeschrieben ist.
a) In den Um- und Ausbau der Liegenschaft Wengistrasse 28 sollen nach dem angefochtenen Beschluss 11,6 Mio. Franken investiert werden, wovon 250'000 Franken zu Lasten des Finanzvermögens und 11,35 Mio. Franken als (gebundene) Ausgaben zu Lasten des Verwaltungsvermögens. Zieht man vom Gesamtkredit von 11,6 Mio. die 250'000 Franken zu Lasten des Finanzvermögens und die für die Ausstattung (Mobiliar etc.) vorgesehenen 684'000 Franken ab, so ergibt das eine Investition in den Umbau zu Lasten des Verwaltungsvermögens von 10,67 Mio. Franken. Nicht eingerechnet sind dabei die Projektierungskosten, obwohl das nach § 44 FHV für die Einholung von Verpflichtungskrediten an sich vorgeschrieben wäre.
b) Sachgüter ohne Mobilien - d.h. die Immobilien - sind um jährlich 10% des Restbuchwertes abzuschreiben (§ 19 Abs. 1 FHG, § 24 Abs. 1 lit. a FHV); die nach dem angefochtenen Entscheid zu Lasten des Verwaltungsvermögens in den Umbau der Liegenschaft vorgesehene Investition von 10,6 Mio. Franken ist nach diesen Vorschriften (10,6 - 1,06 = 9,54 - 0,954 etc.) binnen 10 Jahren erst auf rund 3,7 Mio. Franken - und damit noch nicht ganz - abgeschrieben. Auch abgesehen von dieser Abschreibungsrechnung liegt es auf der Hand, dass ein solcher Um- und Ausbau einer Geschäftsliegenschaft zu einem eigentlichen Gerichtsgebäude mit den dazugehörigen Sicherheitseinrichtungen, Zellen, Gerichtssälen, Büros etc. auf eine 10 Jahre weit übersteigende Nutzungsdauer angelegt ist. Auch nach der in der Weisung von 1978 festgelegten "Zürcher Praxis" ist somit die Liegenschaft Wengistrasse 28 mit dem Umbau in ein Gerichtsgebäude vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen zu übertragen und die damit verbundenen Ausgaben sind somit referendumspflichtig.
c) Die Baudirektion behauptet zwar, allerdings ohne das näher zu begründen, die Einschränkung der Möglichkeit, Liegenschaften des Finanzvermögens für Verwaltungszwecke zu nutzen, sei unbeachtlich. Diese hat jedoch sehr wohl ihren guten Sinn, verhindert sie doch wenigstens, dass diejenigen Liegenschaften, die für die spezifischen öffentlichen Bedürfnisse zu eigentlichen Verwaltungsgebäuden wie etwa Schulhäusern oder Gerichtsgebäuden umgebaut werden müssen, weiterhin im Finanzvermögen bleiben. Es geht nicht an, die vom Regierungsrat in der zitierten Weisung von 1978 festgelegte Praxis, die eine gemessen an den haushaltrechtlichen Grundlagen bereits sehr grosszügige Nutzung von Liegenschaften des Finanzvermögens für öffentliche Zwecke zulässt, ohne stichhaltige Gründe auszudehnen und auf diese Weise eigenmächtig weitere Tatbestände dem Referendum zu entziehen.
d) Unter Berufung auf die Literatur (D. SCHMITZ, Die Ausgabenbindung beim Finanzreferendum, St. Galler Diss., Bern und Stuttgart 1991) erklärt die Baudirektion zwar, die Liegenschaft Wengistrasse 28 bleibe auch nach dem Umbau grundsätzlich jederzeit frei realisierbar; dass sie nicht mehr frei verkäuflich sei, spiele keine Rolle (SCHMITZ, a.a.O. S. 47).
Die Berufung auf SCHMITZ ist, wie auch die Beschwerdeführer in der Vernehmlassung zutreffend darlegen, schon insofern unbehelflich, als auch dieser Autor keineswegs bestreitet, dass dauernd zu Verwaltungszwecken genutzte Liegenschaften ins Verwaltungsvermögen zu überführen sind (a.a.O. S. 75 f.). Und das aus dem Zusammenhang gerissene obiter dictum in BGE 112 Ia 221 E. 2a S. 227 unten, auf welches sich SCHMITZ an der von der Baudirektion zitierten Stelle stützt, besagt nichts anderes.
Die Liegenschaft Wengistrasse 28 soll nach dem angefochtenen Beschluss als Gerichtsgebäude genutzt werden. Sie dient damit dauernd öffentlichen Zwecken und stellte demzufolge keineswegs mehr eine frei realisierbare Vermögensanlage dar (SCHMITZ, a.a.O. S. 71). Die Frage nach der Verkäuflichkeit der für die spezifischen Bedürfnisse des Gerichts vollständig umgebauten Liegenschaft stellt sich unter diesen Umständen gar nicht, weil deren auf Dauer angelegte öffentliche Nutzung einem Verkauf von vornherein entgegensteht.
6. a) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die dauerhafte Nutzung der Liegenschaft Wengistrasse 28 als Gerichtsgebäude deren Überführung vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen voraussetzt, was eine Ausgabe darstellt (§ 16 Abs. 2 FHG). Da beim Erwerb von Liegenschaften regelmässig ein erheblicher Ermessensspielraum besteht, ist die Ausgabe ohne weiteres neu (vgl. oben E. 3b). Für die Bewertung der Liegenschaft bei der Übertragung vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen ist grundsätzlich der Beschaffungswert von 30 Mio. Franken zuzüglich einer angemessenen Verzinsung massgebend (§ 15 Abs. 2 FHG). Hinzu kommt die vom Regierungsrat mit dem angefochtenen Entscheid zu Lasten des Verwaltungsvermögens vorgenommene Investition von 11,35 Mio. Franken: auch sie stellt keine gebundene, sondern eine neue Ausgabe dar, weil auch für die neue Unterbringung des Einzelrichteramtes und der Haftrichterorganisation ein erheblicher Spielraum besteht. Das ergibt sich u.a. schon daraus, dass der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 3. November 1993 über die Gesamtsanierung des Bezirksgebäudes (ohne Bezirksgefängnis) den Einbezug der Liegenschaft Wengistrasse 28 noch nicht beabsichtigte, er in diesem Zeitpunkt mithin eine andere Lösung für die jetzt in der Liegenschaft Wengistrasse 28 unterzubringenden Teile des Bezirksgerichtes vorgesehen haben musste.
b) Der Regierungsrat beschloss somit im angefochtenen Entscheid neue Ausgaben in der Höhe von über 40 Mio. Franken, einen Betrag, der die für das obligatorische Finanzreferendum festgelegte Limite übersteigt. Er hat daher seine Kompetenzen überschritten, indem er die Investition für den Umbau selber beschloss und die Liegenschaft im Finanzvermögen beliess. Er unterliess es zu Unrecht, die Überführung der Liegenschaft Wengistrasse 28 ins Verwaltungsvermögen und die für die neue Nutzung als Gerichtsgebäude erforderliche Investition als Ganzes der Volksabstimmung zu unterstellen; dadurch hat er das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzt. | de | Art. 85 lit. a OG. Unterstellung des Kreditbeschlusses für den Umbau einer Geschäftsliegenschaft des Finanzvermögens in ein Gerichtsgebäude unter das Finanzreferendum. Zürcher Finanzhaushaltgesetz vom 2. September 1979 (FHG) und -verordnung (FHV) vom 10. März 1982. Zweck des Finanzreferendums (E. 2b).
Die Unterscheidung von Finanz- und Verwaltungsvermögen sowie von Anlage und Ausgabe (E. 3).
"Zürcher Praxis" der "Vermietung" von Liegenschaften des Finanzvermögens an die Verwaltung zur unmittelbaren Erfüllung öffentlicher Aufgaben; Zulässigkeit offengelassen (E. 4).
Der mit erheblichem Aufwand verbundene Umbau der Liegenschaft Wengistrasse 28 in ein Gerichtsgebäude und deren dauerhafte Nutzung als solches durch das Bezirksgericht erfordert - auch nach der "Zürcher Praxis" - deren Überführung ins Verwaltungsvermögen; freie Realisierbarkeit verneint (E. 5).
Zusammenfassung und Konsequenzen (E. 6). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-78%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,592 | 123 I 78 | 123 I 78
Sachverhalt ab Seite 79
Anfangs 1992 erwarb der Regierungsrat des Kantons Zürich die in der Stadt Zürich gelegene Geschäftsliegenschaft Wengistrasse 28 zum Preis von 30 Millionen Franken als Vermögensanlage für die Beamtenversicherungskasse. Die Liegenschaft wurde zunächst an die Verkäuferin - eine private Aktiengesellschaft - vermietet. Dieses Mietverhältnis wurde in der Folge durch den vorzeitigen Auszug der Mieterin per Ende Januar 1996 aufgelöst. Der Regierungsrat stimmte dieser Auflösung am 11. Oktober 1995 zu und nahm gleichzeitig davon Vormerk, dass die Liegenschaft künftig den Raumbedürfnissen des Bezirksgerichts Zürich dienen sollte.
Am 6. November 1996 bewilligte der Regierungsrat einen Objektkredit von 11,6 Mio. Franken "für den Aus- und Umbau der Mietliegenschaft Wengistrasse 28, Zürich, für Büronutzungen und Haftrichterorganisation des Bezirksgerichts Zürich."
Nach den Erwägungen dieses Beschlusses soll die Liegenschaft Wengistrasse 28 "künftig durch das Einzelrichteramt für Zivil- und Strafsachen, die Rechtshilfe sowie die Haftrichterorganisation, welche sich jetzt alle im Kasernenprovisorium befinden, dauerhaft mietweise genutzt werden." Das Umbauprojekt, für das bereits eine Baubewilligung vorliegt, sieht im wesentlichen folgendes Raumprogramm vor: Lager, Autoeinstellplätze und Sicherheitsschleusen in den drei Untergeschossen; Windfang mit Vorplatz, Eingangshalle mit Portierloge, fünf Gerichtssäle mit Wartezonen sowie eine Gefangenenvorfahrt für Zuführungen der Polizei im Erdgeschoss; Gerichtskanzleien mit Archiv, Bibliothek, Verhandlungs- und Sitzungszimmer, Sekretariatsräume, Kanzlei- und Aufenthaltsraum für die Polizei sowie Abstandszellen und Büros in den ersten beiden Obergeschossen; Büros, Bibliothek, Aufenthaltsraum und Archivräume in den weiteren Obergeschossen und im Dachgeschoss.
Der auf Fr. 1'739'160 netto festgesetzte Mietpreis (4'341 m2 Bürofläche à 300 Franken, 1'478 m2 Lager/Archiv à 150 Franken für Archiv und 100 Franken für Lager sowie 94 Autoeinstellplätze) entspricht nach den Ausführungen des Regierungsrates den heute üblichen Ansätzen für solche Objekte. Zur haushaltrechtlichen Behandlung des Vorhabens erwog er (u.a.) folgendes:
"Von den beiden Volumenvermehrungen für die Vergrösserung der Eingangspartie und für die Gefangenenvorfahrt geht die Vergrösserung der Eingangspartie mit Kosten von Fr. 250'000 zu Lasten der Beamtenversicherungskasse, weil die Liegenschaftsverwaltung das Gebäude im Zustand des Rohbaus zuzüglich eines Grundinnenausbaus vermietet. Die vergrösserte Eingangspartie ist wie das bestehende Gebäude eine Mietsache. Die Gefangenenvorfahrt ist nicht Gegenstand des Mietvertrages, weil sie nutzungsspezifisch und für andere Zwecke nicht verwendbar ist. Sie geht ganz zu Lasten des Verwaltungsvermögens. Die Baukosten zu Lasten des Verwaltungsvermögens betragen Fr. 11'350'000. Sie enthalten neue Ausgaben von Fr. 950'000 für die Gefangenenvorfahrt (Mehrvolumen) und für den Einbau der Abstandszellen (Zweckänderung) sowie gebundene Ausgaben von Fr. 10'400'000."
Diesen Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 6. November 1996 fechten die Kantonsräte Werner Scherrer, Kurt Schreiber und Ruth Genner mit Stimmrechtsbeschwerde vom 28. November 1996 beim Bundesgericht an mit dem Hauptantrag, den Beschluss des Regierungsrates vom 6. November 1996 aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, diesen dem Kantonsrat zur Zustimmung zu unterbreiten und ihn dem obligatorischen, eventuell dem fakultativen Referendum zu unterstellen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer begründen ihren Hauptantrag damit, die Liegenschaft Wengistrasse 28 werde mit ihrem Umbau für die Bedürfnisse des Bezirksgerichtes Zürich und ihrer dauerhaften Verwendung für diesen Zweck vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen überführt. Diese Übertragung stelle haushaltrechtlich eine neue Ausgabe dar, welche wegen ihrer Höhe dem obligatorischen Finanzreferendum hätte unterstellt werden müssen.
b) Der verfassungspolitische Zweck des Finanzreferendums besteht darin, dem Bürger bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern. Gegenstand des Finanzreferendums sind daher Aufwendungen, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen (Entscheid des Bundesgerichts vom 5. November 1993 in ZBl 95/1994 228 E. 5; BGE 112 Ia 221 E. 2a).
c) Nach Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV unterstehen der Volksabstimmung "Beschlüsse des Kantonsrates über neue einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck von mehr als 20 Mio. Franken oder über neue jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Mio. Franken."
3. a) Das Zürcher Haushaltrecht beruht, wie dasjenige der meisten Kantone, auf dem von der Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren im Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte (Bern 1981, 2 Bände) vorgeschlagenen Mustergesetz. Der Kanton Zürich hat es praktisch wörtlich übernommen.
§ 11 Abs. 2 und 3 FHG unterscheidet zwischen Finanz- und Verwaltungsvermögen. Das Finanzvermögen besteht aus "jenen Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung veräussert werden können" (Abs. 2). Das Verwaltungsvermögen umfasst "jene Vermögenswerte, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen. Es sind dies insbesondere die Investitionen und die Investitionsbeiträge" (Abs. 3). Grundstücke, die dauernd für öffentliche Zwecke genutzt werden, gehören zum Verwaltungsvermögen (§ 35 lit. e FHG e contrario).
Dieser Zweiteilung des Staatsvermögens entspricht auch das Begriffspaar Anlagen und Ausgaben.
b) Jede Umwandlung von Finanz- in Verwaltungsvermögen stellt nach § 16 Abs. 2 FHG eine Ausgabe dar. Ausgaben beeinflussen die steuerliche Belastung insofern, als sie keine frei realisierbaren Werte schaffen. Die Zuständigkeit für neue Ausgaben ist nach der oben dargestellten Ordnung auf Kantonsrat und Volk aufgeteilt. Ist eine Ausgabe dagegen "gebunden", d.h. durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Entscheidungsspielraum offensteht (BGE 122 I 11 E. 2b; BGE 115 Ia 139 E. 2c), so ist der Regierungsrat als oberste Vollzugsbehörde für sie zuständig.
c) Anlagen dagegen sind Veränderungen innerhalb des Finanzvermögens; dabei wird zur Werterhaltung und Sicherung eines angemessenen Ertrages vorhandenes eigenes Vermögen in eine andere wirtschaftliche Form gebracht. Die Anlagen umfassen nach § 35 FHV "die festverzinslichen Wertpapiere, Darlehen, Beteiligungen, Liegenschaften und Materialien, welche der Staat als Kapitalanlage oder zum Zweck der Vorratshaltung erworben hat und die ohne Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung veräussert werden können. Pflichtlager werden jedoch im Verwaltungsvermögen ausgewiesen." Zuständig für die Verwaltung des Finanzvermögens und damit für dessen Anlage ist nach § 36 lit. i FHG die Finanzdirektion. Ausgenommen davon ist jedoch der Entscheid über "den Erwerb von Grundstücken, die nicht dauernd der Nutzung für öffentliche Zwecke dienen (Finanzvermögen)", welcher dem Regierungsrat vorbehalten ist (§ 35 lit. e FHG).
d) Das Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte (a.a.O., Bd. 1, Rz. 1008, S. 103) führt dazu unter dem Kapitel "Richtlinien zum Haushaltrecht" folgendes aus: "Anlagen des Finanzvermögens sind somit lediglich jene Finanzvorfälle, welche die Zusammensetzung realisierbarer Vermögenswerte (Finanzvermögen), jedoch nicht deren Höhe verändern. Bei einer solchen Umschichtung innerhalb des Finanzvermögens wird das Verwaltungsvermögen und damit auch die Verwaltungsrechnung nicht tangiert. Hingegen muss die Übertragung ins Verwaltungsvermögen auch erfolgen, wenn eine Liegenschaft des Finanzvermögens während längerer Zeit ganz oder teilweise für Verwaltungszwecke genutzt wird. Die Nutzung des Finanzvermögens für Verwaltungszwecke ist kurzfristig zulässig (z.B. als Ausweichräumlichkeiten während eines Baues oder Umbaues), sofern keine verwaltungsspezifischen baulichen Massnahmen erforderlich sind, die nachher eine Vermietung erschweren oder vorgängige Umbauten bedingen."
4. a) Die Zürcher Beamtenversicherungskasse ist eine unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 2 des Gesetzes vom 6. Juni 1993 über die Versicherungskasse für das Staatspersonal); ihre Vermögenswerte bilden daher Bestandteile des Staatsvermögens. Die Liegenschaft Wengistrasse 28 wurde vom Regierungsrat 1992 als Kapitalanlage für die Beamtenversicherungskasse erworben und bildet seither unbestrittenermassen Bestandteil des Finanzvermögens des Kantons Zürich. Buchhalterisch erfasst ist sie im Konto "Vermögensanlagen; Liegenschaften der Versicherungskasse für das Staatspersonal".
b) Nach der dargestellten haushaltrechtlichen Regelung hätte die Liegenschaft Wengistrasse 28 grundsätzlich vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen überführt werden müssen, weil der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid beschloss, sie dauerhaft für die Bedürfnisse des Bezirksgerichts Zürich umzunutzen. Nur bei einer bloss kurzfristigen Umnutzung hätte dies unterbleiben können. Das ist insoweit unbestritten. Die Baudirektion beruft sich indessen auf eine abweichende, vom Bundesgericht angeblich anerkannte feste Praxis, wonach der Kanton Zürich Gebäude seines Finanzvermögens an kantonale Amtsstellen vermiete. Diese Praxis sei bereits in der Weisung des Regierungsrates zum Finanzhaushaltgesetz im Amtsblatt vom 30. August 1978 wie folgt publiziert worden:
"Es gibt zahlreiche Fälle, in denen durch Umbauten und Mietverträge Vermögenswerte des Finanzvermögens dauernd der öffentlichen Aufgabenerfüllung zugeordnet worden sind. Es sind dies vorab Liegenschaften in den Bereichen der Universität und des Kantonsspitals, die zu Lasten des Finanzvermögens erworben und in Hinsicht auf eine kommende Gesamtplanung und Neugestaltung des Universitätsquartiers im Finanzvermögen belassen, jedoch teilweise seit vielen Jahren vollumfänglich für Verwaltungszwecke vermietet wurden. (..) Im Sinne der Zielsetzung des Finanzreferendums soll die Übertragung der Liegenschaften ins Verwaltungsvermögen vorgenommen werden, wenn das Ausmass der Umbauten nach anerkannten betriebswirtschaftlichen Grundsätzen eine Abschreibungsdauer von 10 Jahren übersteigt oder die Wertvermehrung keine entsprechende Wertvermehrung für eine allfällige privatwirtschaftliche Verwertung der Liegenschaft bewirkt."
Die Baudirektion belegt diese Praxis mit einer Liste von rund 20 Liegenschaften im Finanzvermögen des Kantons, die teilweise seit den 60er Jahren mietweise von kantonalen Amtsstellen benützt werden.
c) Das Bundesgericht hat in der Tat bereits in BGE 117 Ia 59 E. 4d festgestellt, dass im Kanton Zürich eine verbreitete Praxis besteht, Gebäude des Finanzvermögens der kantonalen Verwaltung für öffentliche Zwecke zu "vermieten". In diesem Entscheid war indessen nicht die Zulässigkeit dieser Praxis an sich umstritten; zu beurteilen war vielmehr allein, ob die daraus entstehenden Mietausgaben nach gängiger Praxis als gebundene und damit dem Finanzreferendum entzogene Ausgaben behandelt werden durften, was das Bundesgericht bejahte.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die beabsichtigte Umnutzung der Liegenschaft Wengistrasse 28 von der von der Baudirektion angerufenen Praxis in dem Sinne gedeckt werde, dass das Finanzreferendum nicht spiele. Wie in E. 5 zu zeigen sein wird, trifft der Einwand zu; die angerufene Praxis erlaubt es tatsächlich nicht, die Ausgaben für diese Umnutzung dem Referendum zu entziehen. Unter diesen Umständen erübrigt sich auch heute eine grundsätzliche Auseinandersetzung darüber, ob und inwieweit diese "Zürcher Praxis" die verfassungsmässige Ordnung der Finanzkompetenzen respektiert und damit das Stimmrecht nicht verletzt.
5. Nach der oben im Wortlaut zitierten Weisung des Regierungsrates, auf welche sich die umstrittene Praxis stützt, hat eine Übertragung der von zu Verwaltungszwecken gemieteten Liegenschaften des Finanzvermögens ins Verwaltungsvermögen jedenfalls dann zu erfolgen, wenn die für die Umbauten erforderliche Investition nicht binnen 10 Jahren abgeschrieben ist.
a) In den Um- und Ausbau der Liegenschaft Wengistrasse 28 sollen nach dem angefochtenen Beschluss 11,6 Mio. Franken investiert werden, wovon 250'000 Franken zu Lasten des Finanzvermögens und 11,35 Mio. Franken als (gebundene) Ausgaben zu Lasten des Verwaltungsvermögens. Zieht man vom Gesamtkredit von 11,6 Mio. die 250'000 Franken zu Lasten des Finanzvermögens und die für die Ausstattung (Mobiliar etc.) vorgesehenen 684'000 Franken ab, so ergibt das eine Investition in den Umbau zu Lasten des Verwaltungsvermögens von 10,67 Mio. Franken. Nicht eingerechnet sind dabei die Projektierungskosten, obwohl das nach § 44 FHV für die Einholung von Verpflichtungskrediten an sich vorgeschrieben wäre.
b) Sachgüter ohne Mobilien - d.h. die Immobilien - sind um jährlich 10% des Restbuchwertes abzuschreiben (§ 19 Abs. 1 FHG, § 24 Abs. 1 lit. a FHV); die nach dem angefochtenen Entscheid zu Lasten des Verwaltungsvermögens in den Umbau der Liegenschaft vorgesehene Investition von 10,6 Mio. Franken ist nach diesen Vorschriften (10,6 - 1,06 = 9,54 - 0,954 etc.) binnen 10 Jahren erst auf rund 3,7 Mio. Franken - und damit noch nicht ganz - abgeschrieben. Auch abgesehen von dieser Abschreibungsrechnung liegt es auf der Hand, dass ein solcher Um- und Ausbau einer Geschäftsliegenschaft zu einem eigentlichen Gerichtsgebäude mit den dazugehörigen Sicherheitseinrichtungen, Zellen, Gerichtssälen, Büros etc. auf eine 10 Jahre weit übersteigende Nutzungsdauer angelegt ist. Auch nach der in der Weisung von 1978 festgelegten "Zürcher Praxis" ist somit die Liegenschaft Wengistrasse 28 mit dem Umbau in ein Gerichtsgebäude vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen zu übertragen und die damit verbundenen Ausgaben sind somit referendumspflichtig.
c) Die Baudirektion behauptet zwar, allerdings ohne das näher zu begründen, die Einschränkung der Möglichkeit, Liegenschaften des Finanzvermögens für Verwaltungszwecke zu nutzen, sei unbeachtlich. Diese hat jedoch sehr wohl ihren guten Sinn, verhindert sie doch wenigstens, dass diejenigen Liegenschaften, die für die spezifischen öffentlichen Bedürfnisse zu eigentlichen Verwaltungsgebäuden wie etwa Schulhäusern oder Gerichtsgebäuden umgebaut werden müssen, weiterhin im Finanzvermögen bleiben. Es geht nicht an, die vom Regierungsrat in der zitierten Weisung von 1978 festgelegte Praxis, die eine gemessen an den haushaltrechtlichen Grundlagen bereits sehr grosszügige Nutzung von Liegenschaften des Finanzvermögens für öffentliche Zwecke zulässt, ohne stichhaltige Gründe auszudehnen und auf diese Weise eigenmächtig weitere Tatbestände dem Referendum zu entziehen.
d) Unter Berufung auf die Literatur (D. SCHMITZ, Die Ausgabenbindung beim Finanzreferendum, St. Galler Diss., Bern und Stuttgart 1991) erklärt die Baudirektion zwar, die Liegenschaft Wengistrasse 28 bleibe auch nach dem Umbau grundsätzlich jederzeit frei realisierbar; dass sie nicht mehr frei verkäuflich sei, spiele keine Rolle (SCHMITZ, a.a.O. S. 47).
Die Berufung auf SCHMITZ ist, wie auch die Beschwerdeführer in der Vernehmlassung zutreffend darlegen, schon insofern unbehelflich, als auch dieser Autor keineswegs bestreitet, dass dauernd zu Verwaltungszwecken genutzte Liegenschaften ins Verwaltungsvermögen zu überführen sind (a.a.O. S. 75 f.). Und das aus dem Zusammenhang gerissene obiter dictum in BGE 112 Ia 221 E. 2a S. 227 unten, auf welches sich SCHMITZ an der von der Baudirektion zitierten Stelle stützt, besagt nichts anderes.
Die Liegenschaft Wengistrasse 28 soll nach dem angefochtenen Beschluss als Gerichtsgebäude genutzt werden. Sie dient damit dauernd öffentlichen Zwecken und stellte demzufolge keineswegs mehr eine frei realisierbare Vermögensanlage dar (SCHMITZ, a.a.O. S. 71). Die Frage nach der Verkäuflichkeit der für die spezifischen Bedürfnisse des Gerichts vollständig umgebauten Liegenschaft stellt sich unter diesen Umständen gar nicht, weil deren auf Dauer angelegte öffentliche Nutzung einem Verkauf von vornherein entgegensteht.
6. a) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die dauerhafte Nutzung der Liegenschaft Wengistrasse 28 als Gerichtsgebäude deren Überführung vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen voraussetzt, was eine Ausgabe darstellt (§ 16 Abs. 2 FHG). Da beim Erwerb von Liegenschaften regelmässig ein erheblicher Ermessensspielraum besteht, ist die Ausgabe ohne weiteres neu (vgl. oben E. 3b). Für die Bewertung der Liegenschaft bei der Übertragung vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen ist grundsätzlich der Beschaffungswert von 30 Mio. Franken zuzüglich einer angemessenen Verzinsung massgebend (§ 15 Abs. 2 FHG). Hinzu kommt die vom Regierungsrat mit dem angefochtenen Entscheid zu Lasten des Verwaltungsvermögens vorgenommene Investition von 11,35 Mio. Franken: auch sie stellt keine gebundene, sondern eine neue Ausgabe dar, weil auch für die neue Unterbringung des Einzelrichteramtes und der Haftrichterorganisation ein erheblicher Spielraum besteht. Das ergibt sich u.a. schon daraus, dass der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 3. November 1993 über die Gesamtsanierung des Bezirksgebäudes (ohne Bezirksgefängnis) den Einbezug der Liegenschaft Wengistrasse 28 noch nicht beabsichtigte, er in diesem Zeitpunkt mithin eine andere Lösung für die jetzt in der Liegenschaft Wengistrasse 28 unterzubringenden Teile des Bezirksgerichtes vorgesehen haben musste.
b) Der Regierungsrat beschloss somit im angefochtenen Entscheid neue Ausgaben in der Höhe von über 40 Mio. Franken, einen Betrag, der die für das obligatorische Finanzreferendum festgelegte Limite übersteigt. Er hat daher seine Kompetenzen überschritten, indem er die Investition für den Umbau selber beschloss und die Liegenschaft im Finanzvermögen beliess. Er unterliess es zu Unrecht, die Überführung der Liegenschaft Wengistrasse 28 ins Verwaltungsvermögen und die für die neue Nutzung als Gerichtsgebäude erforderliche Investition als Ganzes der Volksabstimmung zu unterstellen; dadurch hat er das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzt. | de | Art. 85 let. a OJ; soumission au référendum financier d'un crédit pour la transformation d'un immeuble commercial du patrimoine financier en tribunal. Loi cantonale zurichoise du 2 septembre 1979 sur les finances (FHG) et ordonnance du 10 mars 1982 d'exécution de cette loi (FHV). But du référendum financier (consid. 2b).
Distinctions entre patrimoine financier et patrimoine administratif d'une part, et entre placement et dépense d'autre part (consid. 3).
"Pratique zurichoise" de la "location" d'immeubles du patrimoine financier à l'administration pour l'accomplissement direct de tâches publiques; admissibilité de cette pratique - question laissée indécise (consid. 4).
La transformation de l'immeuble sis à la Wengistrasse 28 en tribunal - travaux qui ont entraîné des dépenses importantes - et la nouvelle affectation durable de ces locaux, utilisés par le tribunal d'arrondissement, exigent - également selon la "pratique zurichoise" - leur transfert au patrimoine administratif; la possibilité de réaliser librement l'immeuble n'existe plus (consid. 5).
Résumé et conséquences (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-78%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,593 | 123 I 78 | 123 I 78
Sachverhalt ab Seite 79
Anfangs 1992 erwarb der Regierungsrat des Kantons Zürich die in der Stadt Zürich gelegene Geschäftsliegenschaft Wengistrasse 28 zum Preis von 30 Millionen Franken als Vermögensanlage für die Beamtenversicherungskasse. Die Liegenschaft wurde zunächst an die Verkäuferin - eine private Aktiengesellschaft - vermietet. Dieses Mietverhältnis wurde in der Folge durch den vorzeitigen Auszug der Mieterin per Ende Januar 1996 aufgelöst. Der Regierungsrat stimmte dieser Auflösung am 11. Oktober 1995 zu und nahm gleichzeitig davon Vormerk, dass die Liegenschaft künftig den Raumbedürfnissen des Bezirksgerichts Zürich dienen sollte.
Am 6. November 1996 bewilligte der Regierungsrat einen Objektkredit von 11,6 Mio. Franken "für den Aus- und Umbau der Mietliegenschaft Wengistrasse 28, Zürich, für Büronutzungen und Haftrichterorganisation des Bezirksgerichts Zürich."
Nach den Erwägungen dieses Beschlusses soll die Liegenschaft Wengistrasse 28 "künftig durch das Einzelrichteramt für Zivil- und Strafsachen, die Rechtshilfe sowie die Haftrichterorganisation, welche sich jetzt alle im Kasernenprovisorium befinden, dauerhaft mietweise genutzt werden." Das Umbauprojekt, für das bereits eine Baubewilligung vorliegt, sieht im wesentlichen folgendes Raumprogramm vor: Lager, Autoeinstellplätze und Sicherheitsschleusen in den drei Untergeschossen; Windfang mit Vorplatz, Eingangshalle mit Portierloge, fünf Gerichtssäle mit Wartezonen sowie eine Gefangenenvorfahrt für Zuführungen der Polizei im Erdgeschoss; Gerichtskanzleien mit Archiv, Bibliothek, Verhandlungs- und Sitzungszimmer, Sekretariatsräume, Kanzlei- und Aufenthaltsraum für die Polizei sowie Abstandszellen und Büros in den ersten beiden Obergeschossen; Büros, Bibliothek, Aufenthaltsraum und Archivräume in den weiteren Obergeschossen und im Dachgeschoss.
Der auf Fr. 1'739'160 netto festgesetzte Mietpreis (4'341 m2 Bürofläche à 300 Franken, 1'478 m2 Lager/Archiv à 150 Franken für Archiv und 100 Franken für Lager sowie 94 Autoeinstellplätze) entspricht nach den Ausführungen des Regierungsrates den heute üblichen Ansätzen für solche Objekte. Zur haushaltrechtlichen Behandlung des Vorhabens erwog er (u.a.) folgendes:
"Von den beiden Volumenvermehrungen für die Vergrösserung der Eingangspartie und für die Gefangenenvorfahrt geht die Vergrösserung der Eingangspartie mit Kosten von Fr. 250'000 zu Lasten der Beamtenversicherungskasse, weil die Liegenschaftsverwaltung das Gebäude im Zustand des Rohbaus zuzüglich eines Grundinnenausbaus vermietet. Die vergrösserte Eingangspartie ist wie das bestehende Gebäude eine Mietsache. Die Gefangenenvorfahrt ist nicht Gegenstand des Mietvertrages, weil sie nutzungsspezifisch und für andere Zwecke nicht verwendbar ist. Sie geht ganz zu Lasten des Verwaltungsvermögens. Die Baukosten zu Lasten des Verwaltungsvermögens betragen Fr. 11'350'000. Sie enthalten neue Ausgaben von Fr. 950'000 für die Gefangenenvorfahrt (Mehrvolumen) und für den Einbau der Abstandszellen (Zweckänderung) sowie gebundene Ausgaben von Fr. 10'400'000."
Diesen Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 6. November 1996 fechten die Kantonsräte Werner Scherrer, Kurt Schreiber und Ruth Genner mit Stimmrechtsbeschwerde vom 28. November 1996 beim Bundesgericht an mit dem Hauptantrag, den Beschluss des Regierungsrates vom 6. November 1996 aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, diesen dem Kantonsrat zur Zustimmung zu unterbreiten und ihn dem obligatorischen, eventuell dem fakultativen Referendum zu unterstellen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer begründen ihren Hauptantrag damit, die Liegenschaft Wengistrasse 28 werde mit ihrem Umbau für die Bedürfnisse des Bezirksgerichtes Zürich und ihrer dauerhaften Verwendung für diesen Zweck vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen überführt. Diese Übertragung stelle haushaltrechtlich eine neue Ausgabe dar, welche wegen ihrer Höhe dem obligatorischen Finanzreferendum hätte unterstellt werden müssen.
b) Der verfassungspolitische Zweck des Finanzreferendums besteht darin, dem Bürger bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern. Gegenstand des Finanzreferendums sind daher Aufwendungen, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen (Entscheid des Bundesgerichts vom 5. November 1993 in ZBl 95/1994 228 E. 5; BGE 112 Ia 221 E. 2a).
c) Nach Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV unterstehen der Volksabstimmung "Beschlüsse des Kantonsrates über neue einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck von mehr als 20 Mio. Franken oder über neue jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Mio. Franken."
3. a) Das Zürcher Haushaltrecht beruht, wie dasjenige der meisten Kantone, auf dem von der Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren im Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte (Bern 1981, 2 Bände) vorgeschlagenen Mustergesetz. Der Kanton Zürich hat es praktisch wörtlich übernommen.
§ 11 Abs. 2 und 3 FHG unterscheidet zwischen Finanz- und Verwaltungsvermögen. Das Finanzvermögen besteht aus "jenen Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung veräussert werden können" (Abs. 2). Das Verwaltungsvermögen umfasst "jene Vermögenswerte, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen. Es sind dies insbesondere die Investitionen und die Investitionsbeiträge" (Abs. 3). Grundstücke, die dauernd für öffentliche Zwecke genutzt werden, gehören zum Verwaltungsvermögen (§ 35 lit. e FHG e contrario).
Dieser Zweiteilung des Staatsvermögens entspricht auch das Begriffspaar Anlagen und Ausgaben.
b) Jede Umwandlung von Finanz- in Verwaltungsvermögen stellt nach § 16 Abs. 2 FHG eine Ausgabe dar. Ausgaben beeinflussen die steuerliche Belastung insofern, als sie keine frei realisierbaren Werte schaffen. Die Zuständigkeit für neue Ausgaben ist nach der oben dargestellten Ordnung auf Kantonsrat und Volk aufgeteilt. Ist eine Ausgabe dagegen "gebunden", d.h. durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Entscheidungsspielraum offensteht (BGE 122 I 11 E. 2b; BGE 115 Ia 139 E. 2c), so ist der Regierungsrat als oberste Vollzugsbehörde für sie zuständig.
c) Anlagen dagegen sind Veränderungen innerhalb des Finanzvermögens; dabei wird zur Werterhaltung und Sicherung eines angemessenen Ertrages vorhandenes eigenes Vermögen in eine andere wirtschaftliche Form gebracht. Die Anlagen umfassen nach § 35 FHV "die festverzinslichen Wertpapiere, Darlehen, Beteiligungen, Liegenschaften und Materialien, welche der Staat als Kapitalanlage oder zum Zweck der Vorratshaltung erworben hat und die ohne Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung veräussert werden können. Pflichtlager werden jedoch im Verwaltungsvermögen ausgewiesen." Zuständig für die Verwaltung des Finanzvermögens und damit für dessen Anlage ist nach § 36 lit. i FHG die Finanzdirektion. Ausgenommen davon ist jedoch der Entscheid über "den Erwerb von Grundstücken, die nicht dauernd der Nutzung für öffentliche Zwecke dienen (Finanzvermögen)", welcher dem Regierungsrat vorbehalten ist (§ 35 lit. e FHG).
d) Das Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte (a.a.O., Bd. 1, Rz. 1008, S. 103) führt dazu unter dem Kapitel "Richtlinien zum Haushaltrecht" folgendes aus: "Anlagen des Finanzvermögens sind somit lediglich jene Finanzvorfälle, welche die Zusammensetzung realisierbarer Vermögenswerte (Finanzvermögen), jedoch nicht deren Höhe verändern. Bei einer solchen Umschichtung innerhalb des Finanzvermögens wird das Verwaltungsvermögen und damit auch die Verwaltungsrechnung nicht tangiert. Hingegen muss die Übertragung ins Verwaltungsvermögen auch erfolgen, wenn eine Liegenschaft des Finanzvermögens während längerer Zeit ganz oder teilweise für Verwaltungszwecke genutzt wird. Die Nutzung des Finanzvermögens für Verwaltungszwecke ist kurzfristig zulässig (z.B. als Ausweichräumlichkeiten während eines Baues oder Umbaues), sofern keine verwaltungsspezifischen baulichen Massnahmen erforderlich sind, die nachher eine Vermietung erschweren oder vorgängige Umbauten bedingen."
4. a) Die Zürcher Beamtenversicherungskasse ist eine unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 2 des Gesetzes vom 6. Juni 1993 über die Versicherungskasse für das Staatspersonal); ihre Vermögenswerte bilden daher Bestandteile des Staatsvermögens. Die Liegenschaft Wengistrasse 28 wurde vom Regierungsrat 1992 als Kapitalanlage für die Beamtenversicherungskasse erworben und bildet seither unbestrittenermassen Bestandteil des Finanzvermögens des Kantons Zürich. Buchhalterisch erfasst ist sie im Konto "Vermögensanlagen; Liegenschaften der Versicherungskasse für das Staatspersonal".
b) Nach der dargestellten haushaltrechtlichen Regelung hätte die Liegenschaft Wengistrasse 28 grundsätzlich vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen überführt werden müssen, weil der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid beschloss, sie dauerhaft für die Bedürfnisse des Bezirksgerichts Zürich umzunutzen. Nur bei einer bloss kurzfristigen Umnutzung hätte dies unterbleiben können. Das ist insoweit unbestritten. Die Baudirektion beruft sich indessen auf eine abweichende, vom Bundesgericht angeblich anerkannte feste Praxis, wonach der Kanton Zürich Gebäude seines Finanzvermögens an kantonale Amtsstellen vermiete. Diese Praxis sei bereits in der Weisung des Regierungsrates zum Finanzhaushaltgesetz im Amtsblatt vom 30. August 1978 wie folgt publiziert worden:
"Es gibt zahlreiche Fälle, in denen durch Umbauten und Mietverträge Vermögenswerte des Finanzvermögens dauernd der öffentlichen Aufgabenerfüllung zugeordnet worden sind. Es sind dies vorab Liegenschaften in den Bereichen der Universität und des Kantonsspitals, die zu Lasten des Finanzvermögens erworben und in Hinsicht auf eine kommende Gesamtplanung und Neugestaltung des Universitätsquartiers im Finanzvermögen belassen, jedoch teilweise seit vielen Jahren vollumfänglich für Verwaltungszwecke vermietet wurden. (..) Im Sinne der Zielsetzung des Finanzreferendums soll die Übertragung der Liegenschaften ins Verwaltungsvermögen vorgenommen werden, wenn das Ausmass der Umbauten nach anerkannten betriebswirtschaftlichen Grundsätzen eine Abschreibungsdauer von 10 Jahren übersteigt oder die Wertvermehrung keine entsprechende Wertvermehrung für eine allfällige privatwirtschaftliche Verwertung der Liegenschaft bewirkt."
Die Baudirektion belegt diese Praxis mit einer Liste von rund 20 Liegenschaften im Finanzvermögen des Kantons, die teilweise seit den 60er Jahren mietweise von kantonalen Amtsstellen benützt werden.
c) Das Bundesgericht hat in der Tat bereits in BGE 117 Ia 59 E. 4d festgestellt, dass im Kanton Zürich eine verbreitete Praxis besteht, Gebäude des Finanzvermögens der kantonalen Verwaltung für öffentliche Zwecke zu "vermieten". In diesem Entscheid war indessen nicht die Zulässigkeit dieser Praxis an sich umstritten; zu beurteilen war vielmehr allein, ob die daraus entstehenden Mietausgaben nach gängiger Praxis als gebundene und damit dem Finanzreferendum entzogene Ausgaben behandelt werden durften, was das Bundesgericht bejahte.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die beabsichtigte Umnutzung der Liegenschaft Wengistrasse 28 von der von der Baudirektion angerufenen Praxis in dem Sinne gedeckt werde, dass das Finanzreferendum nicht spiele. Wie in E. 5 zu zeigen sein wird, trifft der Einwand zu; die angerufene Praxis erlaubt es tatsächlich nicht, die Ausgaben für diese Umnutzung dem Referendum zu entziehen. Unter diesen Umständen erübrigt sich auch heute eine grundsätzliche Auseinandersetzung darüber, ob und inwieweit diese "Zürcher Praxis" die verfassungsmässige Ordnung der Finanzkompetenzen respektiert und damit das Stimmrecht nicht verletzt.
5. Nach der oben im Wortlaut zitierten Weisung des Regierungsrates, auf welche sich die umstrittene Praxis stützt, hat eine Übertragung der von zu Verwaltungszwecken gemieteten Liegenschaften des Finanzvermögens ins Verwaltungsvermögen jedenfalls dann zu erfolgen, wenn die für die Umbauten erforderliche Investition nicht binnen 10 Jahren abgeschrieben ist.
a) In den Um- und Ausbau der Liegenschaft Wengistrasse 28 sollen nach dem angefochtenen Beschluss 11,6 Mio. Franken investiert werden, wovon 250'000 Franken zu Lasten des Finanzvermögens und 11,35 Mio. Franken als (gebundene) Ausgaben zu Lasten des Verwaltungsvermögens. Zieht man vom Gesamtkredit von 11,6 Mio. die 250'000 Franken zu Lasten des Finanzvermögens und die für die Ausstattung (Mobiliar etc.) vorgesehenen 684'000 Franken ab, so ergibt das eine Investition in den Umbau zu Lasten des Verwaltungsvermögens von 10,67 Mio. Franken. Nicht eingerechnet sind dabei die Projektierungskosten, obwohl das nach § 44 FHV für die Einholung von Verpflichtungskrediten an sich vorgeschrieben wäre.
b) Sachgüter ohne Mobilien - d.h. die Immobilien - sind um jährlich 10% des Restbuchwertes abzuschreiben (§ 19 Abs. 1 FHG, § 24 Abs. 1 lit. a FHV); die nach dem angefochtenen Entscheid zu Lasten des Verwaltungsvermögens in den Umbau der Liegenschaft vorgesehene Investition von 10,6 Mio. Franken ist nach diesen Vorschriften (10,6 - 1,06 = 9,54 - 0,954 etc.) binnen 10 Jahren erst auf rund 3,7 Mio. Franken - und damit noch nicht ganz - abgeschrieben. Auch abgesehen von dieser Abschreibungsrechnung liegt es auf der Hand, dass ein solcher Um- und Ausbau einer Geschäftsliegenschaft zu einem eigentlichen Gerichtsgebäude mit den dazugehörigen Sicherheitseinrichtungen, Zellen, Gerichtssälen, Büros etc. auf eine 10 Jahre weit übersteigende Nutzungsdauer angelegt ist. Auch nach der in der Weisung von 1978 festgelegten "Zürcher Praxis" ist somit die Liegenschaft Wengistrasse 28 mit dem Umbau in ein Gerichtsgebäude vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen zu übertragen und die damit verbundenen Ausgaben sind somit referendumspflichtig.
c) Die Baudirektion behauptet zwar, allerdings ohne das näher zu begründen, die Einschränkung der Möglichkeit, Liegenschaften des Finanzvermögens für Verwaltungszwecke zu nutzen, sei unbeachtlich. Diese hat jedoch sehr wohl ihren guten Sinn, verhindert sie doch wenigstens, dass diejenigen Liegenschaften, die für die spezifischen öffentlichen Bedürfnisse zu eigentlichen Verwaltungsgebäuden wie etwa Schulhäusern oder Gerichtsgebäuden umgebaut werden müssen, weiterhin im Finanzvermögen bleiben. Es geht nicht an, die vom Regierungsrat in der zitierten Weisung von 1978 festgelegte Praxis, die eine gemessen an den haushaltrechtlichen Grundlagen bereits sehr grosszügige Nutzung von Liegenschaften des Finanzvermögens für öffentliche Zwecke zulässt, ohne stichhaltige Gründe auszudehnen und auf diese Weise eigenmächtig weitere Tatbestände dem Referendum zu entziehen.
d) Unter Berufung auf die Literatur (D. SCHMITZ, Die Ausgabenbindung beim Finanzreferendum, St. Galler Diss., Bern und Stuttgart 1991) erklärt die Baudirektion zwar, die Liegenschaft Wengistrasse 28 bleibe auch nach dem Umbau grundsätzlich jederzeit frei realisierbar; dass sie nicht mehr frei verkäuflich sei, spiele keine Rolle (SCHMITZ, a.a.O. S. 47).
Die Berufung auf SCHMITZ ist, wie auch die Beschwerdeführer in der Vernehmlassung zutreffend darlegen, schon insofern unbehelflich, als auch dieser Autor keineswegs bestreitet, dass dauernd zu Verwaltungszwecken genutzte Liegenschaften ins Verwaltungsvermögen zu überführen sind (a.a.O. S. 75 f.). Und das aus dem Zusammenhang gerissene obiter dictum in BGE 112 Ia 221 E. 2a S. 227 unten, auf welches sich SCHMITZ an der von der Baudirektion zitierten Stelle stützt, besagt nichts anderes.
Die Liegenschaft Wengistrasse 28 soll nach dem angefochtenen Beschluss als Gerichtsgebäude genutzt werden. Sie dient damit dauernd öffentlichen Zwecken und stellte demzufolge keineswegs mehr eine frei realisierbare Vermögensanlage dar (SCHMITZ, a.a.O. S. 71). Die Frage nach der Verkäuflichkeit der für die spezifischen Bedürfnisse des Gerichts vollständig umgebauten Liegenschaft stellt sich unter diesen Umständen gar nicht, weil deren auf Dauer angelegte öffentliche Nutzung einem Verkauf von vornherein entgegensteht.
6. a) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die dauerhafte Nutzung der Liegenschaft Wengistrasse 28 als Gerichtsgebäude deren Überführung vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen voraussetzt, was eine Ausgabe darstellt (§ 16 Abs. 2 FHG). Da beim Erwerb von Liegenschaften regelmässig ein erheblicher Ermessensspielraum besteht, ist die Ausgabe ohne weiteres neu (vgl. oben E. 3b). Für die Bewertung der Liegenschaft bei der Übertragung vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen ist grundsätzlich der Beschaffungswert von 30 Mio. Franken zuzüglich einer angemessenen Verzinsung massgebend (§ 15 Abs. 2 FHG). Hinzu kommt die vom Regierungsrat mit dem angefochtenen Entscheid zu Lasten des Verwaltungsvermögens vorgenommene Investition von 11,35 Mio. Franken: auch sie stellt keine gebundene, sondern eine neue Ausgabe dar, weil auch für die neue Unterbringung des Einzelrichteramtes und der Haftrichterorganisation ein erheblicher Spielraum besteht. Das ergibt sich u.a. schon daraus, dass der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 3. November 1993 über die Gesamtsanierung des Bezirksgebäudes (ohne Bezirksgefängnis) den Einbezug der Liegenschaft Wengistrasse 28 noch nicht beabsichtigte, er in diesem Zeitpunkt mithin eine andere Lösung für die jetzt in der Liegenschaft Wengistrasse 28 unterzubringenden Teile des Bezirksgerichtes vorgesehen haben musste.
b) Der Regierungsrat beschloss somit im angefochtenen Entscheid neue Ausgaben in der Höhe von über 40 Mio. Franken, einen Betrag, der die für das obligatorische Finanzreferendum festgelegte Limite übersteigt. Er hat daher seine Kompetenzen überschritten, indem er die Investition für den Umbau selber beschloss und die Liegenschaft im Finanzvermögen beliess. Er unterliess es zu Unrecht, die Überführung der Liegenschaft Wengistrasse 28 ins Verwaltungsvermögen und die für die neue Nutzung als Gerichtsgebäude erforderliche Investition als Ganzes der Volksabstimmung zu unterstellen; dadurch hat er das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzt. | de | Art. 85 lett. a OG; referendum finanziario in merito ad un credito per la trasformazione di un immobile commerciale appartenente ai beni patrimoniali in un tribunale. Legge sulle finanze del 2 settembre 1979 del Cantone Zurigo (FHG) e relativa ordinanza d'esecuzione del 10 marzo 1982 (FHV). Scopo del referendum finanziario (consid. 2b).
Distinzione tra beni patrimoniali e beni amministrativi da un lato, e tra investimento e spesa dall'altro lato (consid. 3).
"Prassi zurighese" della "locazione" di immobili facenti parte dei beni patrimoniali all'amministrazione per il compimento diretto di compiti pubblici; ammissibilità di questa prassi: questione lasciata aperta (consid. 4).
La trasformazione dell'immobile sito alla Wengistrasse 28 in un tribunale - i cui lavori hanno comportato importanti oneri finanziari - e la durevole destinazione di questi locali, utilizzati dal tribunale distrettuale, esigono - anche secondo la "prassi zurighese" - il loro trasferimento ai beni amministrativi; la possibilità di libera realizzazione dell'immobile è negata (consid. 5).
Riassunto e conseguenze (consid. 6). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-78%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,594 | 123 I 87 | 123 I 87
Sachverhalt ab Seite 87
Dr. iur. B. erlangte 1989 das Bündner Notariatspatent und ist seither in Chur als Notar tätig. Mit Schreiben vom 18. März 1996 eröffnete ihm die Notariatskommission Graubünden, dass gegen ihn im Zusammenhang mit der Gründung zweier Gesellschaften der Verdacht der Verletzung von notariatsrechtlichen Amtspflichten bestehe und deshalb gegen ihn ein Disziplinarverfahren eingeleitet werde. Nach verschiedenen Untersuchungshandlungen teilte die Notariatskommission am 25. Oktober 1996 B. mit, sie habe beschlossen, über alle Beurkundungsgeschäfte seit 15. Oktober 1991 eine Inspektion vorzunehmen. Diese Inspektion wurde durch das instruierende Mitglied der Notariatskommission, Notar Dr. Z., an mehreren Tagen im Laufe des Monats November 1996 durchgeführt. Am 27. November 1996 befragte Z. B. als Angeschuldigten. Im Anschluss an diese Einvernahme stellte B. mit Schreiben vom 2. Dezember 1996 mehrere Verfahrensanträge, unter anderem ein Ausstandsbegehren gegen die bisher an der Untersuchung mitwirkenden Mitglieder der Notariatskommission, gegen Notar H. und Notar Z., sowie eine Anzahl von Beweisanträgen.
Mit Beschluss vom 20. Dezember 1996 wies die Notariatskommission die Ausstandsbegehren und Beweisanträge ab und entzog B. das Notariatspatent für die Dauer von zwei Jahren seit Publikation des Beschlusses im Kantonsamtsblatt.
B. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss der Notariatskommission aufzuheben und der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
a) Der - wenn auch befristete - disziplinarische Entzug der Bewilligung zur Ausübung eines freien Berufes stellt eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar (Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Le Compte et al vom 23. Juni 1981, Série A Nr. 43, § 48 f.; Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A Nr. 58, § 28 f.; Diennet vom 26. September 1995, Série A Nr. 325-A, § 27; BGE 122 II 464 E. 3b S. 467; BGE 109 Ia 217 E. 4a S. 229; RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 48 f., 202). Das gilt auch für die Bewilligung zur Ausübung des Notariats, wenn dieses, wie im Kanton Graubünden, einen freien Beruf darstellt (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. W. vom 22. November 1993, E. 2c). Der Beschwerdeführer kann sich daher auf die Garantien berufen, die Art. 6 Ziff. 1 EMRK für das Verfahren in zivilrechtlichen Streitigkeiten vorsieht.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts muss die Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bereits vor der letzten kantonalen Instanz vorgebracht werden, andernfalls ein Verzicht auf diese Rüge angenommen wird (BGE 120 Ia 19 E. 2c/aa S. 24, mit Hinweisen).
c) Das gilt insbesondere für die Rüge der Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips (BGE 122 V 47 E. 3a S. 55; BGE 121 I 30 E. 5f S. 37 f.; 121 II 219 E. 2a S. 221, mit Hinweis). Der Beschwerdeführer, dem bekannt sein musste, dass die Notariatskommission üblicherweise nicht öffentlich entscheidet, reichte am 2. Dezember 1996 eine ausführliche Stellungnahme mit mehreren Verfahrensanträgen ein, ohne jedoch einen Antrag auf eine öffentliche Verhandlung zu stellen. Unter diesen Umständen ist das Recht auf eine öffentliche Verhandlung verwirkt.
d) Der Beschwerdeführer rügt ferner eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, indem keine unbeschränkte gerichtliche Prüfung des Entscheids der Notariatskommission möglich sei und das Verfahren vor der Kommission den Anforderungen an ein Zivilrechtsverfahren nicht entspreche. Auch die Rüge, der Anspruch auf gerichtliche Beurteilung sei verletzt, muss grundsätzlich bereits im kantonalen Verfahren vorgebracht werden, und zwar in denjenigen Fällen, in denen über die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK eine gefestigte Rechtsprechung besteht, selbst dann, wenn als letzte kantonale Instanz eine nichtrichterliche Behörde entscheidet und geltend gemacht wird, gegen deren Entscheid sollte eine richterliche Beurteilung möglich sein, die nach der massgebenden kantonalen Gesetzgebung noch nicht besteht (BGE 120 Ia 19 E. 2c/bb S. 25 f.; Urteil vom 8. August 1994 i.S. S., publiziert in RDAT 1995 I 45109, E. 2c/d). Vorliegend hat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 2. Dezember 1996 an die Notariatskommission vorgebracht, das Verfahren verletze Art. 6 EMRK, indem keine Trennung von Untersuchung und Erkenntnis vorgenommen werde. Zwar hat er daraus nicht abgeleitet, dass der Entscheid der Notariatskommission einer Überprüfung durch eine gerichtliche Rechtsmittelinstanz unterliegen müsse, sondern nur den Ausstand des untersuchenden Mitglieds beantragt. Doch hat der Beschwerdeführer dadurch mit hinreichender Deutlichkeit bereits im Verfahren vor der Notariatskommission eine entsprechende Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerügt; die Kommission hat sich denn auch in ihrem Entscheid mit dem Vorbringen auseinandergesetzt. Die Rüge ist daher nicht verspätet.
3. a) Über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen muss von einem Gericht entschieden werden, das die Anforderungen gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfüllt. Der Entscheid einer Verwaltungsbehörde, die selber diese Voraussetzungen nicht erfüllt, ist zulässig, wenn dagegen ein Rechtsmittel an ein Gericht zulässig ist, welches eine umfassende Kognition in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht hat (BGE 118 Ia 473 E. 6a/c S. 481 ff.; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A Nr. 58, § 29, mit Hinweisen). Nicht verlangt wird eine Ermessenskontrolle durch ein Gericht (BGE 120 Ia 19 E. 4c S. 30; BGE 117 Ia 497 E. 2d/e S. 501 ff.; mit Hinweisen).
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die staatsrechtliche Beschwerde die Funktion einer solchen gerichtlichen Überprüfung übernehmen, wenn der Sachverhalt nicht bestritten ist und wenn die sich aus der Verfassungskontrolle ergebende Beschränkung bei der Überprüfung der gesetzlichen Grundlage nicht zum Zuge kommt (BGE 122 I 360, nicht publizierte E. 3; BGE 120 Ia 19 E. 4c S. 30, mit Hinweisen). Vorliegend sind sowohl Sachverhaltsfragen als auch die Auslegung des kantonalen Notariatsrechts umstritten. Wenn auch grundsätzlich das Bundesgericht bei einer schweren Beeinträchtigung von Grundrechten, wie sie hier vorliegt, die Anwendung und Auslegung kantonalen Rechts frei überprüft (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 175 ff., mit Hinweisen), so kann es doch nicht Aufgabe des Bundesgerichts als Verfassungsgericht sein, im einzelnen die Anwendung des kantonalen Notariatsrechts, das sich zudem noch in teilweise nicht geschriebenen Standesregeln und -gebräuchen konkretisiert, frei zu überprüfen. Es ist daher davon auszugehen, dass vorliegend die staatsrechtliche Beschwerde die Funktion einer gerichtlichen Beurteilung nicht übernehmen kann.
c) Die bündnerische Regelung, wonach der Entscheid der Notariatskammer nicht bei einer kantonalen gerichtlichen Instanz angefochten werden kann, verletzt somit Art. 6 Ziff. 1 EMRK, sofern das Verfahren vor der Notariatskammer selber den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht entspricht. Das ist im folgenden zu prüfen.
4. Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangt, dass über zivilrechtliche Ansprüche in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist durch ein unabhängiges und unparteiisches, auf Gesetz beruhendes Gericht entschieden wird. Es fragt sich, ob die Notariatskommission als unabhängiges und unparteiisches Gericht im Sinne dieser Bestimmung bezeichnet werden kann.
a) Ein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist eine Behörde, die nach Gesetz und Recht in einem justizförmigen, fairen Verfahren begründete und bindende Entscheidungen über Streitfragen trifft (BGE 119 Ia 81 E. 3 S. 83; BGE 115 Ia 183 E. 4a S. 186; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl. Kehl 1996, Rz. 122 zu Art. 6; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 127; MIEHSLER/VOGLER, IntKomm EMRK, Art. 6 Rz. 287; PETTITI/DÉCAUX/IMBERT, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris 1995, S. 259 ff.; THOMAS SCHMUCKLI, Die Fairness in der Verwaltungsrechtspflege, Diss. Freiburg 1990, S. 63 ff.). Es braucht nicht in die ordentliche Gerichtsstruktur eines Staates eingegliedert zu sein, aber es muss organisch und personell, nach der Art seiner Ernennung, der Amtsdauer, dem Schutz vor äusseren Beeinflussungen und nach dem äusseren Erscheinungsbild unabhängig und unparteiisch sein, sowohl gegenüber anderen Behörden als auch gegenüber den Parteien (BGE 119 Ia 81 E. 3 S. 83 f., mit Hinweisen; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Campbell und Fell vom 28. Juni 1984, Série A Nr. 80, § 78; ALFRED KÖLZ, Kommentar BV, N. 41 und 47 zu Art. 58; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 124 f. zu Art. 6; HAEFLIGER, a.a.O., S. 127, 136; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, S. 243 ff.). Dass Vertreter eines bestimmten Berufsstandes Mitglied sind, verletzt Art. 6 EMRK an sich nicht, jedenfalls soweit es sich dabei nicht um weisungsgebundene Funktionäre handelt (BGE 119 Ia 81 E. 3 S. 84, mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts vom 23. Dezember 1994 i.S. D., publiziert in RUDH 1996 S. 188, E. 3b; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 126 f. zu Art. 6; VILLIGER, a.a.O., S. 244, mit Hinweisen).
b) Ob eine erstinstanzliche berufsständische Disziplinarbehörde als Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK betrachtet werden könne, liess der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in den Urteilen Le Compte et al vom 23. Juni 1981, Série A Nr. 43, § 51, sowie Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A Nr. 58, § 29 und 32, offen, da deren Entscheid an eine Appellationsinstanz innerhalb der Berufsorganisation und anschliessend an ein staatliches Gericht weitergezogen werden konnte. Ebenso wurde im Entscheid Diennet vom 26. September 1995 (Série A Nr. 325-A) eine französische Aufsichtsregelung über Ärzte konventionsrechtlich nicht beanstandet, in welcher der Entscheid der erstinstanzlichen berufsständischen Disziplinarbehörde an eine obere Instanz der Berufsorganisation und anschliessend an den Conseil d'Etat weitergezogen werden kann.
c) Das Bundesgericht hat entschieden, dass eine kantonale Aufsichtskommission über die Gesundheitsberufe, welche vom Departementsvorsteher präsidiert wird und aus Beamten und Medizinalpersonen besteht, nicht als Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK betrachtet werden kann (Urteil vom 23. Dezember 1994 i.S. D., publiziert in RUDH 1996 S. 188, E. 3b). Offensichtlich nicht erfüllt sind die Anforderungen, wenn die Kantonsregierung als Aufsichtsbehörde über Notare entscheidet (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 22. November 1993 i.S. W., E. 3b). Eine Disziplinarkammer des kantonalen Obergerichts, welche die Amtsführung der unteren Gerichte beaufsichtigt und Disziplinarstrafen ausfällen kann, wurde vom Bundesgericht als Verwaltungsbehörde und nicht als Gericht betrachtet (nicht publiziertes Urteil vom 17. Juli 1995 i.S. L., E. 2a). Keine gerichtliche Behörde ist sodann eine Prüfungskommission für Anwälte oder andere Berufe (so in den nicht publizierten Urteilen vom 10. November 1995 i.S. D., E. 2, und vom 29. November 1996 i.S. H., E. 2, stillschweigend vorausgesetzt).
Den Anforderungen an ein unabhängiges und unparteiisches Gericht entsprechen demgegenüber ein Schiedsgericht, welches aus einem Vorsitzenden und je einem Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter besteht (BGE 119 Ia 81 E. 4a S. 85 f.), sowie Schiedskommissionen wie die Eidgenössische Schiedskommission für die Verwertung von Urheberrechten (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 24. März 1995 i.S. S., E. 2a/bb-cc). In BGE 120 Ia 184 E. 2e S. 188 wurde es als zulässig betrachtet, dass ein und dieselbe Behörde über die Eröffnung eines Strafverfahrens und über die Anordnung von Disziplinarmassnahmen entscheidet.
d) Die Bündner Notariatskommission beruht auf der vom Grossen Rat erlassenen Notariatsverordnung vom 1. Dezember 1993 (NV). Sie besteht aus drei Mitgliedern und drei Stellvertretern und wird von Kantonsgericht und Verwaltungsgericht gemeinsam auf eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt (Art. 4 Abs. 1 NV). Die Mitglieder und Stellvertreter müssen in der Regel Inhaber des Fähigkeitsausweises für Notare sein (Art. 4 Abs. 3 NV). Der Kommission muss mindestens ein praktizierender Notar und in der Regel ein Mitglied des Kantons- oder des Verwaltungsgerichts angehören (Art. 4 Abs. 2 NV). Die Notariatskommission hat namentlich folgende Aufgaben:
- Inspektionen über die Amtsführung der Kreisnotare und der patentierten Notare (Art. 5 NV),
- Erteilung des Notariatspatents (Art. 9 NV),
- Erteilung des Fähigkeitsausweises für Notare (Art. 14 NV),
- Entscheid über die Zulassung zur Notariatsprüfung und über das Ergebnis der Prüfung (Art. 15 und 17 NV),
- Anordnung von Disziplinarmassnahmen gegen Notare (Art. 44 NV),
- Entzug des Notariatspatents bei Wegfall der Voraussetzungen (Art. 12 Abs. 1 Ziff. 3 NV),
- Beurteilung von Beschwerden gegen die Amtsführung von Notaren (Art. 46 NV).
e) Die Notariatskommission ist somit organisatorisch und personell aufgrund ihrer Wahlart, Amtsdauer und sonstigen Stellung von nicht-gerichtlichen Behörden unabhängig. Hingegen ergeben sich aus ihrer Aufgabe und Funktion Zweifel hinsichtlich der gerichtlichen Natur.
Das Wesen eines gerichtlichen Verfahrens ist die Streitentscheidung zwischen verschiedenen Parteien. Diese Konstellation, die für die streitige Zivilgerichtsbarkeit im herkömmlichen Sinne typisch ist, ergibt sich in der Verwaltungsgerichtsbarkeit - soweit diese über "zivilrechtliche" Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK urteilt - aus einer Gegenüberstellung zwischen der Verwaltung, die eine Verfügung erlassen hat, und demjenigen, der diese anficht. Die Verwaltung und der von der Verfügung Betroffene stehen sich hier als Parteien gegenüber, während das unabhängige Gericht zwischen ihnen entscheidet. Dabei nimmt typischerweise die Verwaltung das öffentliche Interesse wahr, während der Beschwerdeführer seine Privatinteressen verteidigt. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde gerade eingeführt und wird in "zivilrechtlichen" Angelegenheiten von Art. 6 EMRK gefordert, um dem Bürger eine unabhängige Beurteilung zwischen dem von der Verwaltung geltend gemachten öffentlichen Interesse und dem Privatinteresse zu ermöglichen.
Demgegenüber hat die Bündner Notariatskommission generelle und umfassende Aufsichtsbefugnisse; sie entscheidet über die Berufszulassung der Notare, prüft von Amtes wegen deren allgemeine Berufsausübung, führt Inspektionen durch und beschliesst allenfalls die Einleitung eines Disziplinarverfahrens, das sie selber durchführt und mit einem Disziplinarentscheid abschliesst. Eine Behörde mit solchen Aufgaben und Befugnissen ähnelt funktionell eher einer Verwaltungsbehörde als einer gerichtlichen Instanz. Sie wahrt in einem umfassenden Sinn das öffentliche Interesse an einer ordnungsgemässen Ausübung des Notariats. Wenn sie gegenüber einem Notar eine Inspektion durchführt und ihn allenfalls disziplinarisch bestraft, nimmt sie selber das öffentliche Interesse wahr. Sie steht insoweit dem Notar, der die Rechtmässigkeit dieser Aufgabenwahrnehmung bestreitet, als Gegenpartei und nicht als "rechter Mittler" gegenüber.
Zwar hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschieden, die Tatsache, dass eine Behörde nebst disziplinarischen auch allgemeine Untersuchungsaufgaben wahrnehme, schliesse nicht notwendigerweise die Qualifikation als Gericht aus. So wurde im Urteil Campbell und Fell vom 28. Juni 1984 (Série A Nr. 80, § 81) ein Board of visitors, welches die Gefängnisse beaufsichtigt und Disziplinarstrafen verhängen kann, als unabhängiges Gericht betrachtet; dabei war jedoch ausschlaggebend, dass diese Behörde eine Mittlerstelle zwischen den Gefängnisinsassen und dem Personal darstellte. Im Entscheid H. vom 30. November 1987 (Série A Nr. 127-B, § 50) hielt der Gerichtshof dafür, dass der belgische Conseil de l'Ordre des avocats, der ähnlich wie die bündnerische Notariatskommission Verwaltungs-, Aufsichts- und Disziplinarkompetenzen kumuliert, nicht allein deswegen nicht als Gericht betrachtet werden kann; im konkreten Fall ging es aber nicht um eine vom Ordre von Amtes wegen verhängte Disziplinarstrafe (die nach der belgischen Regelung bei einer zweiten Instanz innerhalb der Berufsorganisation hätte angefochten werden können), sondern um ein vom Gesuchsteller eingereichtes Gesuch um Wiederzulassung zum Anwaltsberuf.
f) Vorliegend kommt hinzu, dass ein Mitglied der Notariatskommission selber die Untersuchung leitet, der Kommission Antrag stellt und anschliessend an der Entscheidfällung mitwirkt. Im Bereich des Strafrechts ist es nach gefestigter Praxis unzulässig, wenn ein Untersuchungsrichter an der Beurteilung mitwirkt (BGE 112 Ia 290 und seitherige Praxis, s. BGE 117 Ia 157 E. 2b S. 161). Der Grund für diese Rechtsprechung liegt darin, dass diejenige Person, welche die Untersuchung geführt hat, nicht mehr mit der erforderlichen Unbefangenheit dem Streitgegenstand und dem Angeschuldigten gegenübersteht; auch wenn subjektiv der Untersuchungsrichter die notwendige Unabhängigkeit weiterhin aufbringt, ist eine solche Behördenorganisation geeignet, objektiv Misstrauen hinsichtlich der Unbefangenheit zu begründen (BGE 120 Ia 184 E. 2b S. 187; BGE 117 Ia 157 E. 3c S. 165; BGE 115 Ia 217 E. 4c S. 219; BGE 114 Ia 50 E. 3b S. 55). Die im Strafrecht entwickelten Grundsätze sind freilich nicht unbesehen auf zivilrechtliche Streitigkeiten übertragbar. So ist es im Zivilprozess allgemein üblich und konventionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass - auch bereits vor erster Instanz - das instruierende Gerichtsmitglied an der Entscheidfällung mitwirkt. Dabei ist aber die Prozesslage anders als im vorliegenden Fall: im Zivilprozess tritt das Gericht von Anfang an als Schlichter zwischen zwei Parteien auf, von denen die eine die andere einklagt; in einer Lage wie der vorliegenden, in welcher die Notariatskommission selber das Verfahren in die Wege leitet, gleicht jedoch die Tätigkeit des untersuchenden Mitglieds eher derjenigen eines Untersuchungsrichters im Strafverfahren. Zwar ist es im Lichte von Art. 4 BV nicht zu beanstanden, wenn das die Untersuchung führende Mitglied einer Disziplinarbehörde auch am Entscheid teilnimmt (nicht publiziertes Urteil vom 17. Juli 1995 i.S. L., E. 2c/cc), doch ist diese Praxis nicht anwendbar, soweit die strengeren Anforderungen von Art. 6 EMRK zum Tragen kommen.
g) Schliesslich ist zu beachten, dass die Mitglieder der Notariatskommission in der Regel Inhaber des Notariatspatents und mindestens teilweise frei praktizierende Notare sind (Art. 4 NV). Sie sind damit zwar einerseits fachkundig, um die sich in einem Disziplinarverfahren stellenden notariatsrechtlichen Fragen zu beurteilen; andererseits sind sie aber auch zumindest potentielle Konkurrenten des zu Disziplinierenden, was geeignet ist, den Anschein der Voreingenommenheit zu begründen (ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'article 6 CEDH, RDAF 1994 S. 335-377, 355 f.). Solche berufsständisch zusammengesetzte Entscheidungsgremien sind konventionsrechtlich unbedenklich, wenn gegen ihren Entscheid ein Rechtsmittel an eine gerichtliche Instanz möglich ist (vgl. vorne E. 4b). Auch ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein berufsständisch oder paritätisch zusammengesetztes Organ selber als unabhängiges und unparteiisches Gericht betrachtet werden kann, wenn es funktionell, organisatorisch und verfahrensmässig die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt (vorne E. 4a/c). Vorliegend führt jedoch das Zusammenwirken der bisher genannten Faktoren dazu, dass die Notariatskommission nicht als unabhängiges Gericht betrachtet werden kann.
h) Aus diesen Gründen ergibt sich, dass das Disziplinarverfahren vor der Notariatskommission den Anforderungen an ein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt (vgl. ZIMMERMANN, a.a.O., S. 349). Daran würde sich auch nichts ändern, wenn das die Untersuchung führende Mitglied der Kommission bei der Beschlussfassung in den Ausstand träte. Da gegen den Entscheid der Notariatskommission kein Rechtsmittel an ein Gericht möglich ist, welches seinerseits diesen Anforderungen entspricht, erweist sich die bündnerische Regelung somit als konventionswidrig.
5. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher insoweit begründet, als eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerügt wird. Der Beschwerdeführer hat die Aufhebung des Beschlusses der Notariatskommission beantragt. Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich rein kassatorisch; davon werden jedoch Ausnahmen gemacht, wenn die blosse Aufhebung des angefochtenen Entscheides nicht geeignet ist, die verfassungsmässige Lage wieder herzustellen (KÄLIN, a.a.O., S. 400 ff.). Der angefochtene Entscheid ist nicht deswegen konventionswidrig, weil das Verfahren vor der Notariatskommission an sich unzulässig wäre, sondern allein deshalb, weil gegen deren Entscheid kein Rechtsmittel an ein Gericht besteht, welches die Anforderungen gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfüllt. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich nicht, den Beschluss der Notariatskommission einfach aufzuheben. Das ginge einerseits weiter, als zur Herstellung der verfassungsmässigen Lage erforderlich ist, wäre andererseits aber auch nicht genügend, um diese herzustellen. Vielmehr ist stattdessen der Kanton Graubünden anzuweisen, dem Beschwerdeführer eine gerichtliche Beschwerdeinstanz im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Verfügung zu stellen (vgl. BGE 120 Ia 19 E. 5 S. 31). Da eine solche Instanz im geltenden bündnerischen Recht bisher nicht vorgesehen ist (vgl. Art. 13 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsgerichtsgesetzes, in der Fassung vom 25. Juni 1995, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK oder Art. 98a OG nur gegen Entscheide der Regierung oder kantonaler Departemente, nicht aber der Notariatskommission, vorgesehen ist), kann das Bundesgericht die Angelegenheit nicht selber an die zuständige Instanz überweisen. An sich obliegt es dem kantonalen Gesetzgeber, eine solche Instanz festzulegen. Da aber Art. 6 Ziff. 1 EMRK unmittelbar anwendbar ist, hat der Kanton nötigenfalls auf dem Wege der Verordnungsgebung eine solche Instanz zu bezeichnen, an die alsdann die Angelegenheit zu überweisen sein wird (BGE 121 II 219 E. 2c S. 222; BGE 120 Ia 209 E. 6d S. 215; BGE 119 Ia 88 E. 7 S. 98). Da der angefochtene Entscheid, solange er nicht bei einer gerichtlichen Instanz angefochten werden kann, auf einer insoweit konventionswidrigen Lage beruht, kann er bis zu einer gegenteiligen Anordnung des zuständigen kantonalen Gerichts (sei es als Sachurteil, sei es als vorsorgliche Massnahme) keine Wirkungen entfalten. | de | Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Notariatsaufsicht. Der Entzug einer Bewilligung zur Ausübung des freien Notariats ist eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 2a).
Die staatsrechtliche Beschwerde kann hier die Funktion einer gerichtlichen Beurteilung nicht übernehmen (E. 3).
Anforderungen an ein "Gericht" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Vorliegend nicht erfüllt (E. 4).
Folgen der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 5). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-87%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,595 | 123 I 87 | 123 I 87
Sachverhalt ab Seite 87
Dr. iur. B. erlangte 1989 das Bündner Notariatspatent und ist seither in Chur als Notar tätig. Mit Schreiben vom 18. März 1996 eröffnete ihm die Notariatskommission Graubünden, dass gegen ihn im Zusammenhang mit der Gründung zweier Gesellschaften der Verdacht der Verletzung von notariatsrechtlichen Amtspflichten bestehe und deshalb gegen ihn ein Disziplinarverfahren eingeleitet werde. Nach verschiedenen Untersuchungshandlungen teilte die Notariatskommission am 25. Oktober 1996 B. mit, sie habe beschlossen, über alle Beurkundungsgeschäfte seit 15. Oktober 1991 eine Inspektion vorzunehmen. Diese Inspektion wurde durch das instruierende Mitglied der Notariatskommission, Notar Dr. Z., an mehreren Tagen im Laufe des Monats November 1996 durchgeführt. Am 27. November 1996 befragte Z. B. als Angeschuldigten. Im Anschluss an diese Einvernahme stellte B. mit Schreiben vom 2. Dezember 1996 mehrere Verfahrensanträge, unter anderem ein Ausstandsbegehren gegen die bisher an der Untersuchung mitwirkenden Mitglieder der Notariatskommission, gegen Notar H. und Notar Z., sowie eine Anzahl von Beweisanträgen.
Mit Beschluss vom 20. Dezember 1996 wies die Notariatskommission die Ausstandsbegehren und Beweisanträge ab und entzog B. das Notariatspatent für die Dauer von zwei Jahren seit Publikation des Beschlusses im Kantonsamtsblatt.
B. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss der Notariatskommission aufzuheben und der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
a) Der - wenn auch befristete - disziplinarische Entzug der Bewilligung zur Ausübung eines freien Berufes stellt eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar (Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Le Compte et al vom 23. Juni 1981, Série A Nr. 43, § 48 f.; Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A Nr. 58, § 28 f.; Diennet vom 26. September 1995, Série A Nr. 325-A, § 27; BGE 122 II 464 E. 3b S. 467; BGE 109 Ia 217 E. 4a S. 229; RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 48 f., 202). Das gilt auch für die Bewilligung zur Ausübung des Notariats, wenn dieses, wie im Kanton Graubünden, einen freien Beruf darstellt (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. W. vom 22. November 1993, E. 2c). Der Beschwerdeführer kann sich daher auf die Garantien berufen, die Art. 6 Ziff. 1 EMRK für das Verfahren in zivilrechtlichen Streitigkeiten vorsieht.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts muss die Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bereits vor der letzten kantonalen Instanz vorgebracht werden, andernfalls ein Verzicht auf diese Rüge angenommen wird (BGE 120 Ia 19 E. 2c/aa S. 24, mit Hinweisen).
c) Das gilt insbesondere für die Rüge der Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips (BGE 122 V 47 E. 3a S. 55; BGE 121 I 30 E. 5f S. 37 f.; 121 II 219 E. 2a S. 221, mit Hinweis). Der Beschwerdeführer, dem bekannt sein musste, dass die Notariatskommission üblicherweise nicht öffentlich entscheidet, reichte am 2. Dezember 1996 eine ausführliche Stellungnahme mit mehreren Verfahrensanträgen ein, ohne jedoch einen Antrag auf eine öffentliche Verhandlung zu stellen. Unter diesen Umständen ist das Recht auf eine öffentliche Verhandlung verwirkt.
d) Der Beschwerdeführer rügt ferner eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, indem keine unbeschränkte gerichtliche Prüfung des Entscheids der Notariatskommission möglich sei und das Verfahren vor der Kommission den Anforderungen an ein Zivilrechtsverfahren nicht entspreche. Auch die Rüge, der Anspruch auf gerichtliche Beurteilung sei verletzt, muss grundsätzlich bereits im kantonalen Verfahren vorgebracht werden, und zwar in denjenigen Fällen, in denen über die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK eine gefestigte Rechtsprechung besteht, selbst dann, wenn als letzte kantonale Instanz eine nichtrichterliche Behörde entscheidet und geltend gemacht wird, gegen deren Entscheid sollte eine richterliche Beurteilung möglich sein, die nach der massgebenden kantonalen Gesetzgebung noch nicht besteht (BGE 120 Ia 19 E. 2c/bb S. 25 f.; Urteil vom 8. August 1994 i.S. S., publiziert in RDAT 1995 I 45109, E. 2c/d). Vorliegend hat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 2. Dezember 1996 an die Notariatskommission vorgebracht, das Verfahren verletze Art. 6 EMRK, indem keine Trennung von Untersuchung und Erkenntnis vorgenommen werde. Zwar hat er daraus nicht abgeleitet, dass der Entscheid der Notariatskommission einer Überprüfung durch eine gerichtliche Rechtsmittelinstanz unterliegen müsse, sondern nur den Ausstand des untersuchenden Mitglieds beantragt. Doch hat der Beschwerdeführer dadurch mit hinreichender Deutlichkeit bereits im Verfahren vor der Notariatskommission eine entsprechende Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerügt; die Kommission hat sich denn auch in ihrem Entscheid mit dem Vorbringen auseinandergesetzt. Die Rüge ist daher nicht verspätet.
3. a) Über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen muss von einem Gericht entschieden werden, das die Anforderungen gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfüllt. Der Entscheid einer Verwaltungsbehörde, die selber diese Voraussetzungen nicht erfüllt, ist zulässig, wenn dagegen ein Rechtsmittel an ein Gericht zulässig ist, welches eine umfassende Kognition in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht hat (BGE 118 Ia 473 E. 6a/c S. 481 ff.; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A Nr. 58, § 29, mit Hinweisen). Nicht verlangt wird eine Ermessenskontrolle durch ein Gericht (BGE 120 Ia 19 E. 4c S. 30; BGE 117 Ia 497 E. 2d/e S. 501 ff.; mit Hinweisen).
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die staatsrechtliche Beschwerde die Funktion einer solchen gerichtlichen Überprüfung übernehmen, wenn der Sachverhalt nicht bestritten ist und wenn die sich aus der Verfassungskontrolle ergebende Beschränkung bei der Überprüfung der gesetzlichen Grundlage nicht zum Zuge kommt (BGE 122 I 360, nicht publizierte E. 3; BGE 120 Ia 19 E. 4c S. 30, mit Hinweisen). Vorliegend sind sowohl Sachverhaltsfragen als auch die Auslegung des kantonalen Notariatsrechts umstritten. Wenn auch grundsätzlich das Bundesgericht bei einer schweren Beeinträchtigung von Grundrechten, wie sie hier vorliegt, die Anwendung und Auslegung kantonalen Rechts frei überprüft (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 175 ff., mit Hinweisen), so kann es doch nicht Aufgabe des Bundesgerichts als Verfassungsgericht sein, im einzelnen die Anwendung des kantonalen Notariatsrechts, das sich zudem noch in teilweise nicht geschriebenen Standesregeln und -gebräuchen konkretisiert, frei zu überprüfen. Es ist daher davon auszugehen, dass vorliegend die staatsrechtliche Beschwerde die Funktion einer gerichtlichen Beurteilung nicht übernehmen kann.
c) Die bündnerische Regelung, wonach der Entscheid der Notariatskammer nicht bei einer kantonalen gerichtlichen Instanz angefochten werden kann, verletzt somit Art. 6 Ziff. 1 EMRK, sofern das Verfahren vor der Notariatskammer selber den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht entspricht. Das ist im folgenden zu prüfen.
4. Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangt, dass über zivilrechtliche Ansprüche in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist durch ein unabhängiges und unparteiisches, auf Gesetz beruhendes Gericht entschieden wird. Es fragt sich, ob die Notariatskommission als unabhängiges und unparteiisches Gericht im Sinne dieser Bestimmung bezeichnet werden kann.
a) Ein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist eine Behörde, die nach Gesetz und Recht in einem justizförmigen, fairen Verfahren begründete und bindende Entscheidungen über Streitfragen trifft (BGE 119 Ia 81 E. 3 S. 83; BGE 115 Ia 183 E. 4a S. 186; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl. Kehl 1996, Rz. 122 zu Art. 6; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 127; MIEHSLER/VOGLER, IntKomm EMRK, Art. 6 Rz. 287; PETTITI/DÉCAUX/IMBERT, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris 1995, S. 259 ff.; THOMAS SCHMUCKLI, Die Fairness in der Verwaltungsrechtspflege, Diss. Freiburg 1990, S. 63 ff.). Es braucht nicht in die ordentliche Gerichtsstruktur eines Staates eingegliedert zu sein, aber es muss organisch und personell, nach der Art seiner Ernennung, der Amtsdauer, dem Schutz vor äusseren Beeinflussungen und nach dem äusseren Erscheinungsbild unabhängig und unparteiisch sein, sowohl gegenüber anderen Behörden als auch gegenüber den Parteien (BGE 119 Ia 81 E. 3 S. 83 f., mit Hinweisen; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Campbell und Fell vom 28. Juni 1984, Série A Nr. 80, § 78; ALFRED KÖLZ, Kommentar BV, N. 41 und 47 zu Art. 58; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 124 f. zu Art. 6; HAEFLIGER, a.a.O., S. 127, 136; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, S. 243 ff.). Dass Vertreter eines bestimmten Berufsstandes Mitglied sind, verletzt Art. 6 EMRK an sich nicht, jedenfalls soweit es sich dabei nicht um weisungsgebundene Funktionäre handelt (BGE 119 Ia 81 E. 3 S. 84, mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts vom 23. Dezember 1994 i.S. D., publiziert in RUDH 1996 S. 188, E. 3b; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 126 f. zu Art. 6; VILLIGER, a.a.O., S. 244, mit Hinweisen).
b) Ob eine erstinstanzliche berufsständische Disziplinarbehörde als Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK betrachtet werden könne, liess der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in den Urteilen Le Compte et al vom 23. Juni 1981, Série A Nr. 43, § 51, sowie Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A Nr. 58, § 29 und 32, offen, da deren Entscheid an eine Appellationsinstanz innerhalb der Berufsorganisation und anschliessend an ein staatliches Gericht weitergezogen werden konnte. Ebenso wurde im Entscheid Diennet vom 26. September 1995 (Série A Nr. 325-A) eine französische Aufsichtsregelung über Ärzte konventionsrechtlich nicht beanstandet, in welcher der Entscheid der erstinstanzlichen berufsständischen Disziplinarbehörde an eine obere Instanz der Berufsorganisation und anschliessend an den Conseil d'Etat weitergezogen werden kann.
c) Das Bundesgericht hat entschieden, dass eine kantonale Aufsichtskommission über die Gesundheitsberufe, welche vom Departementsvorsteher präsidiert wird und aus Beamten und Medizinalpersonen besteht, nicht als Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK betrachtet werden kann (Urteil vom 23. Dezember 1994 i.S. D., publiziert in RUDH 1996 S. 188, E. 3b). Offensichtlich nicht erfüllt sind die Anforderungen, wenn die Kantonsregierung als Aufsichtsbehörde über Notare entscheidet (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 22. November 1993 i.S. W., E. 3b). Eine Disziplinarkammer des kantonalen Obergerichts, welche die Amtsführung der unteren Gerichte beaufsichtigt und Disziplinarstrafen ausfällen kann, wurde vom Bundesgericht als Verwaltungsbehörde und nicht als Gericht betrachtet (nicht publiziertes Urteil vom 17. Juli 1995 i.S. L., E. 2a). Keine gerichtliche Behörde ist sodann eine Prüfungskommission für Anwälte oder andere Berufe (so in den nicht publizierten Urteilen vom 10. November 1995 i.S. D., E. 2, und vom 29. November 1996 i.S. H., E. 2, stillschweigend vorausgesetzt).
Den Anforderungen an ein unabhängiges und unparteiisches Gericht entsprechen demgegenüber ein Schiedsgericht, welches aus einem Vorsitzenden und je einem Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter besteht (BGE 119 Ia 81 E. 4a S. 85 f.), sowie Schiedskommissionen wie die Eidgenössische Schiedskommission für die Verwertung von Urheberrechten (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 24. März 1995 i.S. S., E. 2a/bb-cc). In BGE 120 Ia 184 E. 2e S. 188 wurde es als zulässig betrachtet, dass ein und dieselbe Behörde über die Eröffnung eines Strafverfahrens und über die Anordnung von Disziplinarmassnahmen entscheidet.
d) Die Bündner Notariatskommission beruht auf der vom Grossen Rat erlassenen Notariatsverordnung vom 1. Dezember 1993 (NV). Sie besteht aus drei Mitgliedern und drei Stellvertretern und wird von Kantonsgericht und Verwaltungsgericht gemeinsam auf eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt (Art. 4 Abs. 1 NV). Die Mitglieder und Stellvertreter müssen in der Regel Inhaber des Fähigkeitsausweises für Notare sein (Art. 4 Abs. 3 NV). Der Kommission muss mindestens ein praktizierender Notar und in der Regel ein Mitglied des Kantons- oder des Verwaltungsgerichts angehören (Art. 4 Abs. 2 NV). Die Notariatskommission hat namentlich folgende Aufgaben:
- Inspektionen über die Amtsführung der Kreisnotare und der patentierten Notare (Art. 5 NV),
- Erteilung des Notariatspatents (Art. 9 NV),
- Erteilung des Fähigkeitsausweises für Notare (Art. 14 NV),
- Entscheid über die Zulassung zur Notariatsprüfung und über das Ergebnis der Prüfung (Art. 15 und 17 NV),
- Anordnung von Disziplinarmassnahmen gegen Notare (Art. 44 NV),
- Entzug des Notariatspatents bei Wegfall der Voraussetzungen (Art. 12 Abs. 1 Ziff. 3 NV),
- Beurteilung von Beschwerden gegen die Amtsführung von Notaren (Art. 46 NV).
e) Die Notariatskommission ist somit organisatorisch und personell aufgrund ihrer Wahlart, Amtsdauer und sonstigen Stellung von nicht-gerichtlichen Behörden unabhängig. Hingegen ergeben sich aus ihrer Aufgabe und Funktion Zweifel hinsichtlich der gerichtlichen Natur.
Das Wesen eines gerichtlichen Verfahrens ist die Streitentscheidung zwischen verschiedenen Parteien. Diese Konstellation, die für die streitige Zivilgerichtsbarkeit im herkömmlichen Sinne typisch ist, ergibt sich in der Verwaltungsgerichtsbarkeit - soweit diese über "zivilrechtliche" Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK urteilt - aus einer Gegenüberstellung zwischen der Verwaltung, die eine Verfügung erlassen hat, und demjenigen, der diese anficht. Die Verwaltung und der von der Verfügung Betroffene stehen sich hier als Parteien gegenüber, während das unabhängige Gericht zwischen ihnen entscheidet. Dabei nimmt typischerweise die Verwaltung das öffentliche Interesse wahr, während der Beschwerdeführer seine Privatinteressen verteidigt. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde gerade eingeführt und wird in "zivilrechtlichen" Angelegenheiten von Art. 6 EMRK gefordert, um dem Bürger eine unabhängige Beurteilung zwischen dem von der Verwaltung geltend gemachten öffentlichen Interesse und dem Privatinteresse zu ermöglichen.
Demgegenüber hat die Bündner Notariatskommission generelle und umfassende Aufsichtsbefugnisse; sie entscheidet über die Berufszulassung der Notare, prüft von Amtes wegen deren allgemeine Berufsausübung, führt Inspektionen durch und beschliesst allenfalls die Einleitung eines Disziplinarverfahrens, das sie selber durchführt und mit einem Disziplinarentscheid abschliesst. Eine Behörde mit solchen Aufgaben und Befugnissen ähnelt funktionell eher einer Verwaltungsbehörde als einer gerichtlichen Instanz. Sie wahrt in einem umfassenden Sinn das öffentliche Interesse an einer ordnungsgemässen Ausübung des Notariats. Wenn sie gegenüber einem Notar eine Inspektion durchführt und ihn allenfalls disziplinarisch bestraft, nimmt sie selber das öffentliche Interesse wahr. Sie steht insoweit dem Notar, der die Rechtmässigkeit dieser Aufgabenwahrnehmung bestreitet, als Gegenpartei und nicht als "rechter Mittler" gegenüber.
Zwar hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschieden, die Tatsache, dass eine Behörde nebst disziplinarischen auch allgemeine Untersuchungsaufgaben wahrnehme, schliesse nicht notwendigerweise die Qualifikation als Gericht aus. So wurde im Urteil Campbell und Fell vom 28. Juni 1984 (Série A Nr. 80, § 81) ein Board of visitors, welches die Gefängnisse beaufsichtigt und Disziplinarstrafen verhängen kann, als unabhängiges Gericht betrachtet; dabei war jedoch ausschlaggebend, dass diese Behörde eine Mittlerstelle zwischen den Gefängnisinsassen und dem Personal darstellte. Im Entscheid H. vom 30. November 1987 (Série A Nr. 127-B, § 50) hielt der Gerichtshof dafür, dass der belgische Conseil de l'Ordre des avocats, der ähnlich wie die bündnerische Notariatskommission Verwaltungs-, Aufsichts- und Disziplinarkompetenzen kumuliert, nicht allein deswegen nicht als Gericht betrachtet werden kann; im konkreten Fall ging es aber nicht um eine vom Ordre von Amtes wegen verhängte Disziplinarstrafe (die nach der belgischen Regelung bei einer zweiten Instanz innerhalb der Berufsorganisation hätte angefochten werden können), sondern um ein vom Gesuchsteller eingereichtes Gesuch um Wiederzulassung zum Anwaltsberuf.
f) Vorliegend kommt hinzu, dass ein Mitglied der Notariatskommission selber die Untersuchung leitet, der Kommission Antrag stellt und anschliessend an der Entscheidfällung mitwirkt. Im Bereich des Strafrechts ist es nach gefestigter Praxis unzulässig, wenn ein Untersuchungsrichter an der Beurteilung mitwirkt (BGE 112 Ia 290 und seitherige Praxis, s. BGE 117 Ia 157 E. 2b S. 161). Der Grund für diese Rechtsprechung liegt darin, dass diejenige Person, welche die Untersuchung geführt hat, nicht mehr mit der erforderlichen Unbefangenheit dem Streitgegenstand und dem Angeschuldigten gegenübersteht; auch wenn subjektiv der Untersuchungsrichter die notwendige Unabhängigkeit weiterhin aufbringt, ist eine solche Behördenorganisation geeignet, objektiv Misstrauen hinsichtlich der Unbefangenheit zu begründen (BGE 120 Ia 184 E. 2b S. 187; BGE 117 Ia 157 E. 3c S. 165; BGE 115 Ia 217 E. 4c S. 219; BGE 114 Ia 50 E. 3b S. 55). Die im Strafrecht entwickelten Grundsätze sind freilich nicht unbesehen auf zivilrechtliche Streitigkeiten übertragbar. So ist es im Zivilprozess allgemein üblich und konventionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass - auch bereits vor erster Instanz - das instruierende Gerichtsmitglied an der Entscheidfällung mitwirkt. Dabei ist aber die Prozesslage anders als im vorliegenden Fall: im Zivilprozess tritt das Gericht von Anfang an als Schlichter zwischen zwei Parteien auf, von denen die eine die andere einklagt; in einer Lage wie der vorliegenden, in welcher die Notariatskommission selber das Verfahren in die Wege leitet, gleicht jedoch die Tätigkeit des untersuchenden Mitglieds eher derjenigen eines Untersuchungsrichters im Strafverfahren. Zwar ist es im Lichte von Art. 4 BV nicht zu beanstanden, wenn das die Untersuchung führende Mitglied einer Disziplinarbehörde auch am Entscheid teilnimmt (nicht publiziertes Urteil vom 17. Juli 1995 i.S. L., E. 2c/cc), doch ist diese Praxis nicht anwendbar, soweit die strengeren Anforderungen von Art. 6 EMRK zum Tragen kommen.
g) Schliesslich ist zu beachten, dass die Mitglieder der Notariatskommission in der Regel Inhaber des Notariatspatents und mindestens teilweise frei praktizierende Notare sind (Art. 4 NV). Sie sind damit zwar einerseits fachkundig, um die sich in einem Disziplinarverfahren stellenden notariatsrechtlichen Fragen zu beurteilen; andererseits sind sie aber auch zumindest potentielle Konkurrenten des zu Disziplinierenden, was geeignet ist, den Anschein der Voreingenommenheit zu begründen (ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'article 6 CEDH, RDAF 1994 S. 335-377, 355 f.). Solche berufsständisch zusammengesetzte Entscheidungsgremien sind konventionsrechtlich unbedenklich, wenn gegen ihren Entscheid ein Rechtsmittel an eine gerichtliche Instanz möglich ist (vgl. vorne E. 4b). Auch ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein berufsständisch oder paritätisch zusammengesetztes Organ selber als unabhängiges und unparteiisches Gericht betrachtet werden kann, wenn es funktionell, organisatorisch und verfahrensmässig die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt (vorne E. 4a/c). Vorliegend führt jedoch das Zusammenwirken der bisher genannten Faktoren dazu, dass die Notariatskommission nicht als unabhängiges Gericht betrachtet werden kann.
h) Aus diesen Gründen ergibt sich, dass das Disziplinarverfahren vor der Notariatskommission den Anforderungen an ein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt (vgl. ZIMMERMANN, a.a.O., S. 349). Daran würde sich auch nichts ändern, wenn das die Untersuchung führende Mitglied der Kommission bei der Beschlussfassung in den Ausstand träte. Da gegen den Entscheid der Notariatskommission kein Rechtsmittel an ein Gericht möglich ist, welches seinerseits diesen Anforderungen entspricht, erweist sich die bündnerische Regelung somit als konventionswidrig.
5. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher insoweit begründet, als eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerügt wird. Der Beschwerdeführer hat die Aufhebung des Beschlusses der Notariatskommission beantragt. Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich rein kassatorisch; davon werden jedoch Ausnahmen gemacht, wenn die blosse Aufhebung des angefochtenen Entscheides nicht geeignet ist, die verfassungsmässige Lage wieder herzustellen (KÄLIN, a.a.O., S. 400 ff.). Der angefochtene Entscheid ist nicht deswegen konventionswidrig, weil das Verfahren vor der Notariatskommission an sich unzulässig wäre, sondern allein deshalb, weil gegen deren Entscheid kein Rechtsmittel an ein Gericht besteht, welches die Anforderungen gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfüllt. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich nicht, den Beschluss der Notariatskommission einfach aufzuheben. Das ginge einerseits weiter, als zur Herstellung der verfassungsmässigen Lage erforderlich ist, wäre andererseits aber auch nicht genügend, um diese herzustellen. Vielmehr ist stattdessen der Kanton Graubünden anzuweisen, dem Beschwerdeführer eine gerichtliche Beschwerdeinstanz im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Verfügung zu stellen (vgl. BGE 120 Ia 19 E. 5 S. 31). Da eine solche Instanz im geltenden bündnerischen Recht bisher nicht vorgesehen ist (vgl. Art. 13 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsgerichtsgesetzes, in der Fassung vom 25. Juni 1995, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK oder Art. 98a OG nur gegen Entscheide der Regierung oder kantonaler Departemente, nicht aber der Notariatskommission, vorgesehen ist), kann das Bundesgericht die Angelegenheit nicht selber an die zuständige Instanz überweisen. An sich obliegt es dem kantonalen Gesetzgeber, eine solche Instanz festzulegen. Da aber Art. 6 Ziff. 1 EMRK unmittelbar anwendbar ist, hat der Kanton nötigenfalls auf dem Wege der Verordnungsgebung eine solche Instanz zu bezeichnen, an die alsdann die Angelegenheit zu überweisen sein wird (BGE 121 II 219 E. 2c S. 222; BGE 120 Ia 209 E. 6d S. 215; BGE 119 Ia 88 E. 7 S. 98). Da der angefochtene Entscheid, solange er nicht bei einer gerichtlichen Instanz angefochten werden kann, auf einer insoweit konventionswidrigen Lage beruht, kann er bis zu einer gegenteiligen Anordnung des zuständigen kantonalen Gerichts (sei es als Sachurteil, sei es als vorsorgliche Massnahme) keine Wirkungen entfalten. | de | Art. 6 par. 1 CEDH; surveillance d'un notaire. Le retrait d'une autorisation d'exercer le notariat sous forme de profession libérale est une contestation de droit civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 2a).
La procédure de recours de droit public ne peut pas assumer ici la fonction d'examen par un tribunal (consid. 3).
Exigences concernant un "tribunal" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. Non remplies en l'espèce (consid. 4).
Conséquences de la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-87%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,596 | 123 I 87 | 123 I 87
Sachverhalt ab Seite 87
Dr. iur. B. erlangte 1989 das Bündner Notariatspatent und ist seither in Chur als Notar tätig. Mit Schreiben vom 18. März 1996 eröffnete ihm die Notariatskommission Graubünden, dass gegen ihn im Zusammenhang mit der Gründung zweier Gesellschaften der Verdacht der Verletzung von notariatsrechtlichen Amtspflichten bestehe und deshalb gegen ihn ein Disziplinarverfahren eingeleitet werde. Nach verschiedenen Untersuchungshandlungen teilte die Notariatskommission am 25. Oktober 1996 B. mit, sie habe beschlossen, über alle Beurkundungsgeschäfte seit 15. Oktober 1991 eine Inspektion vorzunehmen. Diese Inspektion wurde durch das instruierende Mitglied der Notariatskommission, Notar Dr. Z., an mehreren Tagen im Laufe des Monats November 1996 durchgeführt. Am 27. November 1996 befragte Z. B. als Angeschuldigten. Im Anschluss an diese Einvernahme stellte B. mit Schreiben vom 2. Dezember 1996 mehrere Verfahrensanträge, unter anderem ein Ausstandsbegehren gegen die bisher an der Untersuchung mitwirkenden Mitglieder der Notariatskommission, gegen Notar H. und Notar Z., sowie eine Anzahl von Beweisanträgen.
Mit Beschluss vom 20. Dezember 1996 wies die Notariatskommission die Ausstandsbegehren und Beweisanträge ab und entzog B. das Notariatspatent für die Dauer von zwei Jahren seit Publikation des Beschlusses im Kantonsamtsblatt.
B. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss der Notariatskommission aufzuheben und der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
a) Der - wenn auch befristete - disziplinarische Entzug der Bewilligung zur Ausübung eines freien Berufes stellt eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar (Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Le Compte et al vom 23. Juni 1981, Série A Nr. 43, § 48 f.; Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A Nr. 58, § 28 f.; Diennet vom 26. September 1995, Série A Nr. 325-A, § 27; BGE 122 II 464 E. 3b S. 467; BGE 109 Ia 217 E. 4a S. 229; RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 48 f., 202). Das gilt auch für die Bewilligung zur Ausübung des Notariats, wenn dieses, wie im Kanton Graubünden, einen freien Beruf darstellt (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. W. vom 22. November 1993, E. 2c). Der Beschwerdeführer kann sich daher auf die Garantien berufen, die Art. 6 Ziff. 1 EMRK für das Verfahren in zivilrechtlichen Streitigkeiten vorsieht.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts muss die Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bereits vor der letzten kantonalen Instanz vorgebracht werden, andernfalls ein Verzicht auf diese Rüge angenommen wird (BGE 120 Ia 19 E. 2c/aa S. 24, mit Hinweisen).
c) Das gilt insbesondere für die Rüge der Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips (BGE 122 V 47 E. 3a S. 55; BGE 121 I 30 E. 5f S. 37 f.; 121 II 219 E. 2a S. 221, mit Hinweis). Der Beschwerdeführer, dem bekannt sein musste, dass die Notariatskommission üblicherweise nicht öffentlich entscheidet, reichte am 2. Dezember 1996 eine ausführliche Stellungnahme mit mehreren Verfahrensanträgen ein, ohne jedoch einen Antrag auf eine öffentliche Verhandlung zu stellen. Unter diesen Umständen ist das Recht auf eine öffentliche Verhandlung verwirkt.
d) Der Beschwerdeführer rügt ferner eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, indem keine unbeschränkte gerichtliche Prüfung des Entscheids der Notariatskommission möglich sei und das Verfahren vor der Kommission den Anforderungen an ein Zivilrechtsverfahren nicht entspreche. Auch die Rüge, der Anspruch auf gerichtliche Beurteilung sei verletzt, muss grundsätzlich bereits im kantonalen Verfahren vorgebracht werden, und zwar in denjenigen Fällen, in denen über die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK eine gefestigte Rechtsprechung besteht, selbst dann, wenn als letzte kantonale Instanz eine nichtrichterliche Behörde entscheidet und geltend gemacht wird, gegen deren Entscheid sollte eine richterliche Beurteilung möglich sein, die nach der massgebenden kantonalen Gesetzgebung noch nicht besteht (BGE 120 Ia 19 E. 2c/bb S. 25 f.; Urteil vom 8. August 1994 i.S. S., publiziert in RDAT 1995 I 45109, E. 2c/d). Vorliegend hat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 2. Dezember 1996 an die Notariatskommission vorgebracht, das Verfahren verletze Art. 6 EMRK, indem keine Trennung von Untersuchung und Erkenntnis vorgenommen werde. Zwar hat er daraus nicht abgeleitet, dass der Entscheid der Notariatskommission einer Überprüfung durch eine gerichtliche Rechtsmittelinstanz unterliegen müsse, sondern nur den Ausstand des untersuchenden Mitglieds beantragt. Doch hat der Beschwerdeführer dadurch mit hinreichender Deutlichkeit bereits im Verfahren vor der Notariatskommission eine entsprechende Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerügt; die Kommission hat sich denn auch in ihrem Entscheid mit dem Vorbringen auseinandergesetzt. Die Rüge ist daher nicht verspätet.
3. a) Über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen muss von einem Gericht entschieden werden, das die Anforderungen gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfüllt. Der Entscheid einer Verwaltungsbehörde, die selber diese Voraussetzungen nicht erfüllt, ist zulässig, wenn dagegen ein Rechtsmittel an ein Gericht zulässig ist, welches eine umfassende Kognition in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht hat (BGE 118 Ia 473 E. 6a/c S. 481 ff.; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A Nr. 58, § 29, mit Hinweisen). Nicht verlangt wird eine Ermessenskontrolle durch ein Gericht (BGE 120 Ia 19 E. 4c S. 30; BGE 117 Ia 497 E. 2d/e S. 501 ff.; mit Hinweisen).
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die staatsrechtliche Beschwerde die Funktion einer solchen gerichtlichen Überprüfung übernehmen, wenn der Sachverhalt nicht bestritten ist und wenn die sich aus der Verfassungskontrolle ergebende Beschränkung bei der Überprüfung der gesetzlichen Grundlage nicht zum Zuge kommt (BGE 122 I 360, nicht publizierte E. 3; BGE 120 Ia 19 E. 4c S. 30, mit Hinweisen). Vorliegend sind sowohl Sachverhaltsfragen als auch die Auslegung des kantonalen Notariatsrechts umstritten. Wenn auch grundsätzlich das Bundesgericht bei einer schweren Beeinträchtigung von Grundrechten, wie sie hier vorliegt, die Anwendung und Auslegung kantonalen Rechts frei überprüft (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 175 ff., mit Hinweisen), so kann es doch nicht Aufgabe des Bundesgerichts als Verfassungsgericht sein, im einzelnen die Anwendung des kantonalen Notariatsrechts, das sich zudem noch in teilweise nicht geschriebenen Standesregeln und -gebräuchen konkretisiert, frei zu überprüfen. Es ist daher davon auszugehen, dass vorliegend die staatsrechtliche Beschwerde die Funktion einer gerichtlichen Beurteilung nicht übernehmen kann.
c) Die bündnerische Regelung, wonach der Entscheid der Notariatskammer nicht bei einer kantonalen gerichtlichen Instanz angefochten werden kann, verletzt somit Art. 6 Ziff. 1 EMRK, sofern das Verfahren vor der Notariatskammer selber den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht entspricht. Das ist im folgenden zu prüfen.
4. Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangt, dass über zivilrechtliche Ansprüche in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist durch ein unabhängiges und unparteiisches, auf Gesetz beruhendes Gericht entschieden wird. Es fragt sich, ob die Notariatskommission als unabhängiges und unparteiisches Gericht im Sinne dieser Bestimmung bezeichnet werden kann.
a) Ein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist eine Behörde, die nach Gesetz und Recht in einem justizförmigen, fairen Verfahren begründete und bindende Entscheidungen über Streitfragen trifft (BGE 119 Ia 81 E. 3 S. 83; BGE 115 Ia 183 E. 4a S. 186; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl. Kehl 1996, Rz. 122 zu Art. 6; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 127; MIEHSLER/VOGLER, IntKomm EMRK, Art. 6 Rz. 287; PETTITI/DÉCAUX/IMBERT, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris 1995, S. 259 ff.; THOMAS SCHMUCKLI, Die Fairness in der Verwaltungsrechtspflege, Diss. Freiburg 1990, S. 63 ff.). Es braucht nicht in die ordentliche Gerichtsstruktur eines Staates eingegliedert zu sein, aber es muss organisch und personell, nach der Art seiner Ernennung, der Amtsdauer, dem Schutz vor äusseren Beeinflussungen und nach dem äusseren Erscheinungsbild unabhängig und unparteiisch sein, sowohl gegenüber anderen Behörden als auch gegenüber den Parteien (BGE 119 Ia 81 E. 3 S. 83 f., mit Hinweisen; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte Campbell und Fell vom 28. Juni 1984, Série A Nr. 80, § 78; ALFRED KÖLZ, Kommentar BV, N. 41 und 47 zu Art. 58; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 124 f. zu Art. 6; HAEFLIGER, a.a.O., S. 127, 136; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, S. 243 ff.). Dass Vertreter eines bestimmten Berufsstandes Mitglied sind, verletzt Art. 6 EMRK an sich nicht, jedenfalls soweit es sich dabei nicht um weisungsgebundene Funktionäre handelt (BGE 119 Ia 81 E. 3 S. 84, mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts vom 23. Dezember 1994 i.S. D., publiziert in RUDH 1996 S. 188, E. 3b; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 126 f. zu Art. 6; VILLIGER, a.a.O., S. 244, mit Hinweisen).
b) Ob eine erstinstanzliche berufsständische Disziplinarbehörde als Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK betrachtet werden könne, liess der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in den Urteilen Le Compte et al vom 23. Juni 1981, Série A Nr. 43, § 51, sowie Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A Nr. 58, § 29 und 32, offen, da deren Entscheid an eine Appellationsinstanz innerhalb der Berufsorganisation und anschliessend an ein staatliches Gericht weitergezogen werden konnte. Ebenso wurde im Entscheid Diennet vom 26. September 1995 (Série A Nr. 325-A) eine französische Aufsichtsregelung über Ärzte konventionsrechtlich nicht beanstandet, in welcher der Entscheid der erstinstanzlichen berufsständischen Disziplinarbehörde an eine obere Instanz der Berufsorganisation und anschliessend an den Conseil d'Etat weitergezogen werden kann.
c) Das Bundesgericht hat entschieden, dass eine kantonale Aufsichtskommission über die Gesundheitsberufe, welche vom Departementsvorsteher präsidiert wird und aus Beamten und Medizinalpersonen besteht, nicht als Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK betrachtet werden kann (Urteil vom 23. Dezember 1994 i.S. D., publiziert in RUDH 1996 S. 188, E. 3b). Offensichtlich nicht erfüllt sind die Anforderungen, wenn die Kantonsregierung als Aufsichtsbehörde über Notare entscheidet (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 22. November 1993 i.S. W., E. 3b). Eine Disziplinarkammer des kantonalen Obergerichts, welche die Amtsführung der unteren Gerichte beaufsichtigt und Disziplinarstrafen ausfällen kann, wurde vom Bundesgericht als Verwaltungsbehörde und nicht als Gericht betrachtet (nicht publiziertes Urteil vom 17. Juli 1995 i.S. L., E. 2a). Keine gerichtliche Behörde ist sodann eine Prüfungskommission für Anwälte oder andere Berufe (so in den nicht publizierten Urteilen vom 10. November 1995 i.S. D., E. 2, und vom 29. November 1996 i.S. H., E. 2, stillschweigend vorausgesetzt).
Den Anforderungen an ein unabhängiges und unparteiisches Gericht entsprechen demgegenüber ein Schiedsgericht, welches aus einem Vorsitzenden und je einem Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter besteht (BGE 119 Ia 81 E. 4a S. 85 f.), sowie Schiedskommissionen wie die Eidgenössische Schiedskommission für die Verwertung von Urheberrechten (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 24. März 1995 i.S. S., E. 2a/bb-cc). In BGE 120 Ia 184 E. 2e S. 188 wurde es als zulässig betrachtet, dass ein und dieselbe Behörde über die Eröffnung eines Strafverfahrens und über die Anordnung von Disziplinarmassnahmen entscheidet.
d) Die Bündner Notariatskommission beruht auf der vom Grossen Rat erlassenen Notariatsverordnung vom 1. Dezember 1993 (NV). Sie besteht aus drei Mitgliedern und drei Stellvertretern und wird von Kantonsgericht und Verwaltungsgericht gemeinsam auf eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt (Art. 4 Abs. 1 NV). Die Mitglieder und Stellvertreter müssen in der Regel Inhaber des Fähigkeitsausweises für Notare sein (Art. 4 Abs. 3 NV). Der Kommission muss mindestens ein praktizierender Notar und in der Regel ein Mitglied des Kantons- oder des Verwaltungsgerichts angehören (Art. 4 Abs. 2 NV). Die Notariatskommission hat namentlich folgende Aufgaben:
- Inspektionen über die Amtsführung der Kreisnotare und der patentierten Notare (Art. 5 NV),
- Erteilung des Notariatspatents (Art. 9 NV),
- Erteilung des Fähigkeitsausweises für Notare (Art. 14 NV),
- Entscheid über die Zulassung zur Notariatsprüfung und über das Ergebnis der Prüfung (Art. 15 und 17 NV),
- Anordnung von Disziplinarmassnahmen gegen Notare (Art. 44 NV),
- Entzug des Notariatspatents bei Wegfall der Voraussetzungen (Art. 12 Abs. 1 Ziff. 3 NV),
- Beurteilung von Beschwerden gegen die Amtsführung von Notaren (Art. 46 NV).
e) Die Notariatskommission ist somit organisatorisch und personell aufgrund ihrer Wahlart, Amtsdauer und sonstigen Stellung von nicht-gerichtlichen Behörden unabhängig. Hingegen ergeben sich aus ihrer Aufgabe und Funktion Zweifel hinsichtlich der gerichtlichen Natur.
Das Wesen eines gerichtlichen Verfahrens ist die Streitentscheidung zwischen verschiedenen Parteien. Diese Konstellation, die für die streitige Zivilgerichtsbarkeit im herkömmlichen Sinne typisch ist, ergibt sich in der Verwaltungsgerichtsbarkeit - soweit diese über "zivilrechtliche" Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK urteilt - aus einer Gegenüberstellung zwischen der Verwaltung, die eine Verfügung erlassen hat, und demjenigen, der diese anficht. Die Verwaltung und der von der Verfügung Betroffene stehen sich hier als Parteien gegenüber, während das unabhängige Gericht zwischen ihnen entscheidet. Dabei nimmt typischerweise die Verwaltung das öffentliche Interesse wahr, während der Beschwerdeführer seine Privatinteressen verteidigt. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde gerade eingeführt und wird in "zivilrechtlichen" Angelegenheiten von Art. 6 EMRK gefordert, um dem Bürger eine unabhängige Beurteilung zwischen dem von der Verwaltung geltend gemachten öffentlichen Interesse und dem Privatinteresse zu ermöglichen.
Demgegenüber hat die Bündner Notariatskommission generelle und umfassende Aufsichtsbefugnisse; sie entscheidet über die Berufszulassung der Notare, prüft von Amtes wegen deren allgemeine Berufsausübung, führt Inspektionen durch und beschliesst allenfalls die Einleitung eines Disziplinarverfahrens, das sie selber durchführt und mit einem Disziplinarentscheid abschliesst. Eine Behörde mit solchen Aufgaben und Befugnissen ähnelt funktionell eher einer Verwaltungsbehörde als einer gerichtlichen Instanz. Sie wahrt in einem umfassenden Sinn das öffentliche Interesse an einer ordnungsgemässen Ausübung des Notariats. Wenn sie gegenüber einem Notar eine Inspektion durchführt und ihn allenfalls disziplinarisch bestraft, nimmt sie selber das öffentliche Interesse wahr. Sie steht insoweit dem Notar, der die Rechtmässigkeit dieser Aufgabenwahrnehmung bestreitet, als Gegenpartei und nicht als "rechter Mittler" gegenüber.
Zwar hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschieden, die Tatsache, dass eine Behörde nebst disziplinarischen auch allgemeine Untersuchungsaufgaben wahrnehme, schliesse nicht notwendigerweise die Qualifikation als Gericht aus. So wurde im Urteil Campbell und Fell vom 28. Juni 1984 (Série A Nr. 80, § 81) ein Board of visitors, welches die Gefängnisse beaufsichtigt und Disziplinarstrafen verhängen kann, als unabhängiges Gericht betrachtet; dabei war jedoch ausschlaggebend, dass diese Behörde eine Mittlerstelle zwischen den Gefängnisinsassen und dem Personal darstellte. Im Entscheid H. vom 30. November 1987 (Série A Nr. 127-B, § 50) hielt der Gerichtshof dafür, dass der belgische Conseil de l'Ordre des avocats, der ähnlich wie die bündnerische Notariatskommission Verwaltungs-, Aufsichts- und Disziplinarkompetenzen kumuliert, nicht allein deswegen nicht als Gericht betrachtet werden kann; im konkreten Fall ging es aber nicht um eine vom Ordre von Amtes wegen verhängte Disziplinarstrafe (die nach der belgischen Regelung bei einer zweiten Instanz innerhalb der Berufsorganisation hätte angefochten werden können), sondern um ein vom Gesuchsteller eingereichtes Gesuch um Wiederzulassung zum Anwaltsberuf.
f) Vorliegend kommt hinzu, dass ein Mitglied der Notariatskommission selber die Untersuchung leitet, der Kommission Antrag stellt und anschliessend an der Entscheidfällung mitwirkt. Im Bereich des Strafrechts ist es nach gefestigter Praxis unzulässig, wenn ein Untersuchungsrichter an der Beurteilung mitwirkt (BGE 112 Ia 290 und seitherige Praxis, s. BGE 117 Ia 157 E. 2b S. 161). Der Grund für diese Rechtsprechung liegt darin, dass diejenige Person, welche die Untersuchung geführt hat, nicht mehr mit der erforderlichen Unbefangenheit dem Streitgegenstand und dem Angeschuldigten gegenübersteht; auch wenn subjektiv der Untersuchungsrichter die notwendige Unabhängigkeit weiterhin aufbringt, ist eine solche Behördenorganisation geeignet, objektiv Misstrauen hinsichtlich der Unbefangenheit zu begründen (BGE 120 Ia 184 E. 2b S. 187; BGE 117 Ia 157 E. 3c S. 165; BGE 115 Ia 217 E. 4c S. 219; BGE 114 Ia 50 E. 3b S. 55). Die im Strafrecht entwickelten Grundsätze sind freilich nicht unbesehen auf zivilrechtliche Streitigkeiten übertragbar. So ist es im Zivilprozess allgemein üblich und konventionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass - auch bereits vor erster Instanz - das instruierende Gerichtsmitglied an der Entscheidfällung mitwirkt. Dabei ist aber die Prozesslage anders als im vorliegenden Fall: im Zivilprozess tritt das Gericht von Anfang an als Schlichter zwischen zwei Parteien auf, von denen die eine die andere einklagt; in einer Lage wie der vorliegenden, in welcher die Notariatskommission selber das Verfahren in die Wege leitet, gleicht jedoch die Tätigkeit des untersuchenden Mitglieds eher derjenigen eines Untersuchungsrichters im Strafverfahren. Zwar ist es im Lichte von Art. 4 BV nicht zu beanstanden, wenn das die Untersuchung führende Mitglied einer Disziplinarbehörde auch am Entscheid teilnimmt (nicht publiziertes Urteil vom 17. Juli 1995 i.S. L., E. 2c/cc), doch ist diese Praxis nicht anwendbar, soweit die strengeren Anforderungen von Art. 6 EMRK zum Tragen kommen.
g) Schliesslich ist zu beachten, dass die Mitglieder der Notariatskommission in der Regel Inhaber des Notariatspatents und mindestens teilweise frei praktizierende Notare sind (Art. 4 NV). Sie sind damit zwar einerseits fachkundig, um die sich in einem Disziplinarverfahren stellenden notariatsrechtlichen Fragen zu beurteilen; andererseits sind sie aber auch zumindest potentielle Konkurrenten des zu Disziplinierenden, was geeignet ist, den Anschein der Voreingenommenheit zu begründen (ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'article 6 CEDH, RDAF 1994 S. 335-377, 355 f.). Solche berufsständisch zusammengesetzte Entscheidungsgremien sind konventionsrechtlich unbedenklich, wenn gegen ihren Entscheid ein Rechtsmittel an eine gerichtliche Instanz möglich ist (vgl. vorne E. 4b). Auch ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein berufsständisch oder paritätisch zusammengesetztes Organ selber als unabhängiges und unparteiisches Gericht betrachtet werden kann, wenn es funktionell, organisatorisch und verfahrensmässig die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt (vorne E. 4a/c). Vorliegend führt jedoch das Zusammenwirken der bisher genannten Faktoren dazu, dass die Notariatskommission nicht als unabhängiges Gericht betrachtet werden kann.
h) Aus diesen Gründen ergibt sich, dass das Disziplinarverfahren vor der Notariatskommission den Anforderungen an ein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt (vgl. ZIMMERMANN, a.a.O., S. 349). Daran würde sich auch nichts ändern, wenn das die Untersuchung führende Mitglied der Kommission bei der Beschlussfassung in den Ausstand träte. Da gegen den Entscheid der Notariatskommission kein Rechtsmittel an ein Gericht möglich ist, welches seinerseits diesen Anforderungen entspricht, erweist sich die bündnerische Regelung somit als konventionswidrig.
5. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher insoweit begründet, als eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerügt wird. Der Beschwerdeführer hat die Aufhebung des Beschlusses der Notariatskommission beantragt. Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich rein kassatorisch; davon werden jedoch Ausnahmen gemacht, wenn die blosse Aufhebung des angefochtenen Entscheides nicht geeignet ist, die verfassungsmässige Lage wieder herzustellen (KÄLIN, a.a.O., S. 400 ff.). Der angefochtene Entscheid ist nicht deswegen konventionswidrig, weil das Verfahren vor der Notariatskommission an sich unzulässig wäre, sondern allein deshalb, weil gegen deren Entscheid kein Rechtsmittel an ein Gericht besteht, welches die Anforderungen gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfüllt. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich nicht, den Beschluss der Notariatskommission einfach aufzuheben. Das ginge einerseits weiter, als zur Herstellung der verfassungsmässigen Lage erforderlich ist, wäre andererseits aber auch nicht genügend, um diese herzustellen. Vielmehr ist stattdessen der Kanton Graubünden anzuweisen, dem Beschwerdeführer eine gerichtliche Beschwerdeinstanz im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Verfügung zu stellen (vgl. BGE 120 Ia 19 E. 5 S. 31). Da eine solche Instanz im geltenden bündnerischen Recht bisher nicht vorgesehen ist (vgl. Art. 13 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsgerichtsgesetzes, in der Fassung vom 25. Juni 1995, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK oder Art. 98a OG nur gegen Entscheide der Regierung oder kantonaler Departemente, nicht aber der Notariatskommission, vorgesehen ist), kann das Bundesgericht die Angelegenheit nicht selber an die zuständige Instanz überweisen. An sich obliegt es dem kantonalen Gesetzgeber, eine solche Instanz festzulegen. Da aber Art. 6 Ziff. 1 EMRK unmittelbar anwendbar ist, hat der Kanton nötigenfalls auf dem Wege der Verordnungsgebung eine solche Instanz zu bezeichnen, an die alsdann die Angelegenheit zu überweisen sein wird (BGE 121 II 219 E. 2c S. 222; BGE 120 Ia 209 E. 6d S. 215; BGE 119 Ia 88 E. 7 S. 98). Da der angefochtene Entscheid, solange er nicht bei einer gerichtlichen Instanz angefochten werden kann, auf einer insoweit konventionswidrigen Lage beruht, kann er bis zu einer gegenteiligen Anordnung des zuständigen kantonalen Gerichts (sei es als Sachurteil, sei es als vorsorgliche Massnahme) keine Wirkungen entfalten. | de | Art. 6 n. 1 CEDU; sorveglianza di un notaio. La revoca dell'autorizzazione a esercitare la professione di notaio indipendente è una contestazione di carattere civile ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 2a).
In concreto il ricorso di diritto pubblico non può assumere la funzione di un giudizio emanato da un tribunale (consid. 3).
Esigenze concernenti un "tribunale" ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU. Non adempiute nella fattispecie (consid. 4).
Conseguenze derivanti dalla violazione dell'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 5). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-87%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 98
Die Stimmberechtigten des Kantons Schaffhausen nahmen an der Volksabstimmung vom 22. September 1996 das Gesetz über den Grossen Rat vom 20. Mai 1996 (Grossratsgesetz, GRG) mit 16'412 Ja- gegen 5'803 Nein-Stimmen sowie das Gesetz über die Einfügung von Art. 3 Abs. 4 in das Gesetz über den Grossen Rat vom 20. Mai 1996 mit 13'905 Ja- gegen 9'692 Nein-Stimmen an. Die Publikation des Abstimmungsergebnisses erfolgte im kantonalen Amtsblatt vom 11. Oktober 1996.
Das Gesetz über die Einfügung von Art. 3 Abs. 4 in das Gesetz über den Grossen Rat vom 20. Mai 1996 hat folgenden Wortlaut:
"Im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder nehmen bei den
Abstimmungen über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse den Ausstand."
Art. 3 des neuen und mit der vorgenannten Bestimmung ergänzten Grossratsgesetzes lautet:
"Die Ratsmitglieder haben für die Beratung und Abstimmung den Ausstand zu
nehmen, wenn sie vom Geschäft unmittelbar betroffen werden:
a) in eigener Sache;
b) in Angelegenheiten einer ihnen infolge Verwandtschaft, Schwägerschaft
oder in ähnlicher Weise nahestehenden Person (...);
c) in Angelegenheiten einer Körperschaft, Personenverbindung oder
Institution, ausgenommen Gemeinden, in deren Leitung oder gehobenem Dienst
sie tätig sind oder für die sie eine Beratungsfunktion erfüllen.
Bei Geschäften, welche die Oberaufsicht über ihren Tätigkeitsbereich
betreffen, beteiligen sich im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder an
der Beratung, nehmen aber bei der Abstimmung den Ausstand.
Für die Behandlung allgemeinverbindlicher Erlasse besteht keine
Ausstandspflicht.
Im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder nehmen bei den Abstimmungen
über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse den Ausstand."
Gegen das Gesetz über die Einfügung von Art. 3 Abs. 4 in das Gesetz über den Grossen Rat erheben am 11. November 1996 Grossrat Eduard Joos sowie Daniel Fischer, beide in ihrer Eigenschaft als Private, und ausserdem die Evangelische Volkspartei (EVP) in gemeinsamer Eingabe Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG und Staatsvertragsbeschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG. Sie beantragen, Art. 3 Abs. 4 GRG aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die Beschwerdeführer erheben in einer einzigen Eingabe Stimmrechtsbeschwerde (Art. 85 lit. a OG) und staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen (Art. 84 Abs. 1 lit. c OG); zudem berufen sie sich auf das verfassungsmässige Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 4 BV).
Der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen macht geltend, es stünden Bestimmungen über den Ausstand von Parlamentariern zur Diskussion, welche sich beruflich im Dienst des Kantons befänden. Solche Vorschriften beeinträchtigten die Ausübung des politischen Mandates weniger als Unvereinbarkeitsvorschriften für Beamte (vgl. BGE 114 Ia 395). Auch inhaltlich hänge die strittige Norm weniger eng mit dem in Art. 4 der Kantonsverfassung (KV) garantierten aktiven und passiven Wahlrecht zusammen als Unvereinbarkeitsbestimmungen. Die betroffenen Parlamentarier würden einzig von der Teilnahme an bestimmten Abstimmungen ausgeschlossen, wogegen sie während der gesamten Dauer der Beratungen im Ratsplenum anwesend sein und mit ihren Wortmeldungen aktiv am Meinungsbildungsprozess mitwirken könnten. Das aktive und passive Wahlrecht werde daher durch die Ausstandsbestimmung nicht verletzt, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.
b) aa) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger. Die politische Stimmberechtigung umfasst das Recht, an Abstimmungen teilzunehmen, Initiativen und Referenden zu unterschreiben, sowie das aktive und passive Wahlrecht. Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung sämtlicher im Zusammenhang mit den politischen Rechten stehenden Vorschriften gerügt werden (BGE 120 Ia 194 E. 1b). Ein Anfechtungsobjekt wird in Art. 85 lit. a OG - anders als in Art. 84 Abs. 1 OG für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte - nicht genannt. Mit Stimmrechtsbeschwerde sind daher jedenfalls kantonale Erlasse anfechtbar, welche das Stimm- und Wahlrecht regeln; dazu gehören nach der Praxis des Bundesgerichtes unter anderem Gesetze, welche Vorschriften über die Unvereinbarkeit eines durch Volkswahl bestimmten politischen Mandates mit einem öffentlichen Amt enthalten (BGE 120 Ia 194 E. 1b; BGE 119 Ia 167 E. 1c; BGE 114 Ia 395).
bb) Das Bundesgericht hatte sich noch nicht ausdrücklich zur Frage zu äussern, ob auch Vorschriften über den Ausstand von Parlamentariern bei Abstimmungen im Kantonsparlament mit Stimmrechtsbeschwerde anfechtbar sind (vgl. immerhin BGE 116 Ia 242 E. 3a zur Wahl eines Lehrers in die Gemeindeexekutive; BGE 111 Ia 67 E. 3e betrifft eine Autonomiebeschwerde). Im Gegensatz zum Grossen Rat bejahen das die Beschwerdeführer. Sie machen geltend, die umstrittene Ausstandsbestimmung schaffe eine Kategorie von Parlamentariern zweiter Klasse. Wähler, die diesen Grossräten stimmten, würden in ihrer Stimmkraft beeinträchtigt, weil die von ihnen Gewählten bei gewissen wichtigen Abstimmungen im Grossen Rat nicht stimmberechtigt seien. Sodann bringen die Beschwerdeführer vor, ein Beamter sei zwar nach wie vor in das Kantonsparlament wählbar, doch habe er geringere Wahlchancen, weil er in jenen Sachfragen, die seine Stammwählerschaft - die Beamten - besonders interessierten, im Grossen Rat nicht mitstimmen dürfe. Der Umstand, dass allein die kantonalen Beamten in den sie besonders interessierenden Fragen in den Ausstand treten müssten, während das trotz vergleichbarer Sach- und Interessenlage zum Beispiel für die Vertreter der Bau- oder Landwirtschaft in den Bereichen Bau-, Landwirtschafts- und/oder Subventionspolitik nicht gelte, diskriminiere diejenigen Stimmbürger und Wahlkandidaten, die beruflich im Dienste des Kantons stehen.
cc) Der neue Art. 3 Abs. 4 GRG hat behördeninterne Abstimmungen im Grossen Rat und nicht die Ausübung politischer Rechte an Volksabstimmungen zum Gegenstand. Dennoch steht die Rechtsprechung des Bundesgerichtes, wonach sich die Stimmrechtsbeschwerde ausschliesslich auf Wahlen und Abstimmungen der Stimmbürger bezieht (BGE 119 Ia 167 E. 1d; Urteil des Bundesgerichtes vom 14. Februar 1990, E. 1, in ZBl 92/1991 S. 260; BGE 112 Ia 174 E. 2), einem Eintreten auf die zu beurteilende Eingabe nicht entgegen. In der Sache geht es um die Frage, ob die generelle Ausstandspflicht bestimmter Grossräte bei gewissen ratsinternen Abstimmungen in ihrer Wirkung das aktive und passive Wahlrecht der Bürger einschränke.
dd) In seiner früheren Praxis (nachgezeichnet in BGE 114 Ia 395 E. 3b) zu Beschränkungen des aktiven und passiven Wahlrechts durch Unvereinbarkeitsvorschriften hatte das Bundesgericht lediglich die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG) bzw. wegen Verletzung des Willkürverbotes und des Grundsatzes der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV), nicht aber die Stimmrechtsbeschwerde zugelassen. Begründet wurde dies primär mit dem Argument, Unvereinbarkeitsbestimmungen berührten nicht das Recht zu wählen und gewählt zu werden; auch würden sie nicht verhindern, dass jemand als Kandidat vorgeschlagen und allenfalls gültig gewählt werde. In späteren Entscheiden kam das Bundesgericht von dieser Rechtsprechung ab. In BGE 114 Ia 395 (E. 3b) hielt es alsdann fest, Unvereinbarkeitsbestimmungen könnten die gleichen Wirkungen erzielen wie Vorschriften über die Unwählbarkeit. Dabei ging das Gericht vom Grundsatz aus, das Stimmrecht schliesse den Anspruch ein, dass die durch das Volk gewählten Behörden nicht mit Personen besetzt würden, welche ein bestimmtes Amt aufgrund einer Unvereinbarkeit nicht übernehmen dürften. Daher habe ein Wähler das Recht zu fordern, dass einem gewählten Kandidaten nicht mittels Unvereinbarkeitsbestimmungen, die einer objektiven Rechtfertigung entbehrten, unrechtmässig die Befugnis entzogen werde, sein Wahlmandat auszuüben. Daraus folge, dass Unvereinbarkeitsbestimmungen das aktive und passive Wahlrecht beschränkten (BGE 114 Ia 395 E. 3b am Ende). Für die Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde war mit anderen Worten entscheidend, dass Vorschriften das Stimmrecht in ihrer Wirkung direkt berühren.
ee) Nicht für jede Ausstandsbestimmung im Parlamentsrecht kann eine solche direkte Berührung angenommen werden. Im vorliegenden Fall ist sie jedoch gegeben, da Art. 3 Abs. 4 GRG im Ergebnis zu einer partiellen Unvereinbarkeit der kantonalen Bedienstung mit dem Amt eines Grossrates führt. Zu Recht hält PETER REINERT (Ausstand im Parlament, Diss. Zürich 1991, S. 108) dafür, dass die Pflicht zur Wahrung des Ausstandes das aktive Wahlrecht der Bürger tangiere. Der aus dem Stimmrecht fliessende Grundsatz des gleichen Wahlrechts (Wahlrechtsgleichheit; dazu TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 4 ff. und 21 ff.) wird durch eine Ausstandsvorschrift, welche Parlamentarier von der Mitbestimmung bei gewissen Geschäften der Staatsverwaltung generell ausschliesst, relativiert. Die Bürger dürfen zwar ungehindert wählen, doch kann ihr (Wahl-)Wille in diesen Sachfragen nicht zum Durchbruch gelangen, weil der von ihnen Gewählte an der parlamentsinternen Abstimmung nicht teilnehmen kann. Mithin könnten sich deutlich andere Mehrheitsverhältnisse im Parlament ergeben, als sie aufgrund des Wahlergebnisses an sich bestehen (vgl. dazu auch die nachstehende E. 4a und 4d).
Das passive Wahlrecht ist berührt, da die Wahl von Bürgern, die in gewissen Sachfragen ausstandspflichtig sind, unter Umständen weniger attraktiv erscheint; das kann deren Wahlchancen schmälern (REINERT, a.a.O., S. 108). Dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Ausstandsvorschriften und der Ausübung politischer Rechte besteht, geht im übrigen auch aus BGE 116 Ia 242 (E. 3a) betreffend die Wahl eines Primarlehrers in die Gemeindeexekutive hervor, welche Wahlbehörde der Lehrer ist.
ff) Die Voraussetzungen für die Stimmrechtsbeschwerde sind somit erfüllt. Es muss daher nicht geprüft werden, ob die Beschwerdeführer allenfalls (auch) die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG hätten ergreifen können. Der materiellen Prüfung vorbehalten ist die Frage, ob Art. 3 Abs. 4 GRG tatsächlich das aktive und passive Wahlrecht verletzt. In gleicher Weise wird in der Hauptsache zu klären sein, ob Art. 3 Abs. 4 GRG mit dem (rechts-)gleichen Stimmrecht (BGE 121 I 138 E. 3; BGE 116 Ia 242 E. 4; BGE 114 Ia 395 E. 6a; BGE 113 Ia 291 E. 3a) zu vereinbaren ist oder ob er eine verfassungswidrige Diskriminierung einzelner Stimmbürger bewirkt.
Im Zusammenhang mit diesen Rügen bleibt für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen (Art. 84 Abs. 1 lit. c OG) kein Raum. Soweit sich die Beschwerdeführer auf Art. 25 und 26 des Internationalen Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II, SR 0.103.2) berufen, welche unter anderem das aktive und passive Wahlrecht sowie den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung gewährleisten, können die entsprechenden Vorbringen im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde behandelt werden (in diesem Sinne das nicht veröffentlichte Urteil des Bundesgerichtes vom 12. September 1996 i.S. Zurron-Krummenacher; vgl. auch BGE 121 I 138 E. 5b).
3. a) Mit der Frage, ob es zulässig sei, kantonale Parlamentarier, welche beruflich im Dienst des Kantons stehen, bei der Abstimmung über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse generell zum Ausstand zu verpflichten, auch wenn sie vom betreffenden Geschäft nicht direkt persönlich (eigene Wahl, Festsetzung der eigenen Besoldung usw.) betroffen sind, musste sich das Bundesgericht - wie gesagt - noch nicht befassen. Immerhin hielt es bei der Prüfung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie wenn auch eher beiläufig fest, die Ausstandspflicht im Prozess der demokratischen Willensbildung treffe allenfalls Behördemitglieder, die am Ausgang einer Abstimmung ein besonderes persönliches Interesse hätten (BGE 111 Ia 67 E. 3e). Im Zusammenhang mit der Wahl eines Primarlehrers in die Gemeindeexekutive führte das Bundesgericht aus, eine Ausstandspflicht bestehe für die eigene Wahl zum Lehrer sowie für diejenige ihm nahestehender Personen. Ob die Ausstandspflicht auf sämtliche Lehrerwahlen ausgedehnt werden dürfe, sei nicht klar, da Ausstandsbestimmungen auf seltene, konkrete Situationen bzw. Einzelfälle zugeschnitten seien, während für häufige, generelle Konflikte Unvereinbarkeitsvorschriften erlassen werden müssten (BGE 116 Ia 242 E. 3a/bb).
b) aa) Auch in den Kantonen hat sich zur aufgeworfenen Frage noch keine einheitliche Praxis ausgebildet. Der Kleine Rat (heute Regierung) des Kantons Graubünden hielt in einem Entscheid fest, ein rekurrierender Sekundarlehrer und Gemeinderat sei von einer Lohnabbauvorlage, welche im Gemeinderat zu behandeln war, zwar betroffen, doch könne daraus kein direktes, unmittelbares Interesse und damit eine Ausstandspflicht abgeleitet werden; zur Beratung habe nicht eine Frage gestanden, die den Lehrer persönlich betroffen habe, sondern ein ganzer Fragenkomplex, dessen Lösung Auswirkungen sowohl auf die Beamten als auch auf weitere Kreise der Bevölkerung haben könne (Rekurspraxis des Kleinen und Grossen Rates von Graubünden [RP] VI/1931 - 1950 Nr. 5322). Im wesentlichen gleich argumentierte der Regierungsrat des Kantons Bern in Entscheiden, in welchen es um den Ausstand bei der Beschlussfassung über kommunale Besoldungsreglemente oder Reglemente über den Burgernutzen an der (Burger-)Gemeindeversammlung ging (Monatsschrift für Bernisches Verwaltungsrecht [MBVR] 72/1974, S. 367 f., MBVR 45/1947 S. 331 und MBVR 44/1946 S. 293). Nach Auffassung des Regierungsrates des Kantons Zug gelten für Mitglieder der Volksvertretung weniger strenge Ausstandsvorschriften als für Mitglieder einer Exekutive. Nur wenn eine Anordnung konkret bestimmte Einzelne berühre, seien die interessierten Personen zum Ausstand verpflichtet (Gerichts- und Verwaltungspraxis des Kantons Zug [GVP ZG] 1983/84 S. 163).
bb) Anders entschied der Regierungsrat des Kantons Solothurn für die Mitwirkung von Beamten und Angestellten der Gemeinden an Abstimmungen in der Gemeindeversammlung. Im Zusammenhang mit der Abstimmung über eine Dienst- und Gehaltsordnung vertrat er die Auffassung, der Beamte oder Angestellte einer Gemeinde stehe dieser nicht nur als interessierter Stimmberechtigter, sondern auch als Arbeitnehmer gegenüber. Selbst wenn die Normen der Dienst- und Gehaltsordnung nicht bestimmte Personen, sondern ihre Funktionen beträfen, seien diese Funktionen gerade in kleineren Gemeinden derart mit den jeweiligen Personen verknüpft, dass diese regelmässig als direkt Beteiligte gälten und dementsprechend abtretungspflichtig (ausstandspflichtig) seien (Grundsätzliche Entscheide des Regierungsrates des Kantons Solothurn und Departementsverfügungen [GER] 1981 S. 13).
c) Die zitierten kantonalen Entscheide können nicht ohne weiteres auf den hier zu beurteilenden Fall übertragen werden. Sie betreffen, soweit sie konkrete Aussagen zur Ausstandspflicht enthalten, in erster Linie die Mitwirkung von Gemeindebeamten an Abstimmungen über personalrechtliche Fragen an der Gemeindeversammlung oder bei Abstimmungen in der Gemeindeexekutive. Vorliegend geht es um die Ausstandspflicht von Parlamentsmitgliedern. Zudem hat sich das Bundesgericht bei der gegebenen prozessrechtlichen Ausgangslage (vorne E. 1a und b) auf die Frage zu beschränken, ob es im Lichte des verfassungsrechtlich gewährleisteten politischen Stimmrechts zulässig ist, beruflich im Dienste des Kantons stehende Parlamentarier von der Beschlussfassung über personalrechtliche Fragen im Grossen Rat generell auszuschliessen.
4. a) Das aktive Wahlrecht umfasst das Recht, an Wahlen bzw. an der Bestellung bestimmter Staatsorgane teilzunehmen (WALTER HALLER/ALFRED KÖLZ, Allgemeines Staatsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, S. 238). Es steht in Angelegenheiten des Kantons Schaffhausen jedem Aktivbürger zu (Art. 4 KV). Eine kantonale Angelegenheit ist die Wahl des Grossen Rates (Art. 34 KV), der aus 80 Mitgliedern besteht (Art. 35 Abs. 1 KV); sie werden im Proporzverfahren gewählt (Art. 36 Abs. 2 KV).
Wahlrechtsgrundsätze ordnen Ausübung und Wirkung des Wahlrechtes (HALLER/KÖLZ, a.a.O., S. 170 f.; POLEDNA, a.a.O., passim). Bei Proporzwahlen ist der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit besonders bedeutend. Er stellt sicher, dass sich der Wählerwille möglichst unverfälscht in der Zusammensetzung des Parlamentes widerspiegelt (Urteil des Bundesgerichtes vom 16. März 1995, E. 3a, in ZBl 97/1996 S. 138; POLEDNA, a.a.O., S. 99). Insoweit ist das Prinzip der Erfolgswertgleichheit ein Teilgehalt des Grundsatzes, wonach kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 121 I 187 E. 3a; vgl. auch BGE 113 Ia 291 E. 3a).
b) Ob das Schaffhauser Recht eine Einschränkung des aktiven Wahlrechtes zulässt, ist nicht klar. Nach dem Wortlaut von Art. 4 KV sowie von Art. 5 und Art. 6 lit. b des Wahlgesetzes steht das aktive Wahlrecht allen Stimmbürgern uneingeschränkt zu; nur das passive Wahlrecht ist "innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze" gewährleistet. Die bundesgerichtliche Praxis lässt eine Einschränkung politischer Rechte unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses zu (BGE 114 Ia 395 E. 6a), sofern die Einschränkung auf einem Gesetz im formellen Sinn beruht (REINERT, a.a.O., S. 112; DANIEL ARN, Die Ausstandspflicht im bernischen Gemeinderecht, in: Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 1989, S. 138). Es fragt sich, ob die umstrittene Ausstandspflicht eine diesen Grundsätzen widersprechende Einschränkung des aktiven Wahlrechtes darstellt.
c) Die Antwort darauf liegt nicht auf der Hand. Art. 3 Abs. 4 GRG hindert - wie einleitend gesagt (E. 1b/dd) - die stimmberechtigten Bürger nicht, von ihrer Wahlbefugnis Gebrauch zu machen. Es läge daher nahe, eine Verletzung des aktiven Wahlrechtes zum vornherein auszuschliessen. Indes erschöpft sich das politische Stimmrecht nicht in der Befugnis, an Wahlen teilzunehmen und Kandidaten seiner Wahl die Stimme zu geben. Es sollen darüber hinaus - wie gesagt - gewisse Grundsätze eingehalten werden, um sicherzustellen, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vorne E. 4a). Einer dieser Wahlrechtsgrundsätze ist das gleiche Wahlrecht und bei Proporzwahlen die Erfolgswertgleichheit im Sinne der Gleichheit der Stimmkraft (vorne E. 4a; ALFRED KÖLZ, Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987 S. 10; POLEDNA, a.a.O., S. 17 und 99 f.).
d) Die Erfolgswertgleichheit umfasst das Recht auf Wirksamkeit der Stimme in dem Sinne, als nicht nur die Teilnahme gleichberechtigter Wähler am Wahlgang, sondern darüber hinaus ein Recht auf parlamentarische Vertretung entsprechend des proportionalen Wähleranteiles gewährleistet ist (POLEDNA, a.a.O., S. 99). Das Bundesgericht hat in BGE 103 Ia 603 (E. 4c) festgehalten, die Verhältniswahl sei ein Wahlsystem, das den in einem Wahlkörper vorhandenen Gruppierungen politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Art, Interessenverbindungen, Vereinigungen mehr neutraler Art usw. jedenfalls dem Grundsatze nach einen Anteil an der Vertretung gewährleiste, die dem Verhältnis ihrer Stärke entspreche und vom Willen der Mehrheit unabhängig sei (bestätigt im Urteil des Bundesgerichtes vom 16. März 1995, E. 3a, in ZBl 97/1996 S. 138; zu den Ausnahmen: KÖLZ, a.a.O., S. 19 ff.).
Dieses Prinzip ist in der Rechtspraxis wirksam umzusetzen. Das kantonale Recht hat daher sicherzustellen, dass die Gewählten ihre parlamentarische Arbeit wirksam wahrnehmen können. Ausstandsvorschriften stehen dem jedenfalls prinzipiell entgegen, und dementsprechend beeinträchtigen sie die Wahlrechts- und Erfolgswertgleichheit, wie das REINERT (a.a.O., S. 110, unter Hinweis auf HANS MEYER, Die Stellung der Parlamente in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, in: HANS-PETER SCHNEIDER/WOLFGANG ZEH, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin/New York 1989, S. 162 N. 122) zu Recht annimmt. Ob das auch für den von Reinert primär im Auge gehaltenen Fall gilt, in welchem alle Abgeordnete derselben Ausstandspflicht unterliegen, kann offen bleiben. Jedenfalls nützt der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit dem Bürger wenig, wenn der von ihm Gewählte in wesentlichen Fragen den Staatswillen nicht mitbilden darf, weil er als befangen erscheint (REINERT, a.a.O., S. 110). Abstimmungen im Grossen Rat über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse stellen eine "wesentliche Frage" dar. Das zeigt sowohl der Umstand, dass das Problem im Kanton Schaffhausen für wichtig genug erachtet wird, um im Parlamentsrecht eine Sonderregelung für den Ausstand zu schaffen, als auch die Tatsache, dass im kantonalen Verfassungsrecht das Beamten- und Personalrecht einen relativ breiten Raum einnimmt (Art. 29-32 sowie Art. 66 Abs. 2 Ziff. 10 und 11 KV), was seine Wichtigkeit belegt.
e) Stellt nach dem Gesagten Art. 3 Abs. 4 GRG eine Einschränkung des aktiven Wahlrechtes dar, so ist zu klären, ob diese vor der verfassungsrechtlichen Garantie des Stimmrechts standhält. Zu fragen ist, ob die Einschränkung - da sie auf einem formellen Gesetz beruht - im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und das Gleichheitsprinzip beachtet (vorne E. 4b).
5. a) Das Recht des Kantons Schaffhausen lässt die Wahl von kantonalen Beamten und Angestellten in den Grossen Rat uneingeschränkt zu (WERNER BEELER, Personelle Gewaltentrennung und Unvereinbarkeit in Bund und Kantonen, Diss. Zürich 1983, S. 87). Diese Regelung ist keineswegs ungewöhnlich. Wie das Bundesgericht bereits in BGE 89 I 75 E. 3 feststellte, besteht kein allgemein anerkannter Rechtsgrundsatz, wonach ein Bediensteter des Kantons nicht Mitglied seiner eigenen Aufsichtsbehörde sein kann (vgl. aber zum Beispiel § 29 Abs. 1 der Thurgauer Kantonsverfassung: BGE 120 Ia 194 E. 2 betreffend Wahl eines Gemeindepfarrers in den Kirchenvorstand). Zahlreiche Kantone lassen in mehr oder weniger weitem Umfang die Wahl von kantonalen Beamten und Angestellten in das Parlament zu (vgl. zu den damit zusammenhängenden Rechtsfragen bereits WERNER BAUMANN, Der Beamte als Bürger, ZBl 62/1961 S. 425 ff., insbesondere S. 428 ff.). So sehen zum Beispiel § 46 der Luzerner Staatsverfassung und Art. 76 Abs. 1 der Urner Kantonsverfassung überhaupt keine Einschränkungen für die Wahl von Beamten vor. Im Kanton Zürich sind gemäss § 106 Ziff. 2 des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz) alle Beamten wählbar, sofern sie nicht der unmittelbaren Aufsicht des Direktionsvorstehers unterliegen. Im Kanton Bern ist das Personal der kantonalen Zentral- und Bezirksverwaltung nicht wählbar, hingegen die beamteten Lehrer (Art. 68 Abs. 1 lit. c KV; Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern/Stuttgart/Wien 1995, N. 9a zu Art. 68; weitere Nachweise bei BEELER, a.a.O., S. 87 ff.). Auf Bundesebene sind die eidgenössischen Beamten nicht in den Nationalrat, hingegen in den Ständerat wählbar (Art. 77 BV; BEELER, a.a.O., S. 82 ff.).
b) Die Tatsache, dass das Schaffhauser Recht die Wahl von kantonalen Beamten in den Grossen Rat in Kenntnis der damit allenfalls verbundenen Interessenkonflikte zulässt, ist eine verfassungsrechtliche Grundsatzentscheidung. Eine bei bestimmten Sachfragen generell zur Anwendung kommende Ausstandspflicht für Parlamentarier, welche im Dienste des Kantons stehen, kommt daher nur aus besonders wichtigen Gründen in Frage. Das Bundesgericht hielt nicht zuletzt auch aus diesem Grunde in BGE 111 Ia 67 E. 3e fest, eine Ausstandspflicht im Prozess der demokratischen Willensbildung, zu welcher Abstimmungen im vom Volk gewählten Parlament gehören, treffe grundsätzlich nur diejenigen Behördemitglieder, welche am Ausgang der Abstimmung ein besonderes persönliches Interesse hätten (vgl. insoweit Art. 3 Abs. 1 und 2 GRG). Ein solches besonderes Interesse wird in den Kantonen bei Abstimmungen über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse für im Dienste des Kantons stehende Parlamentarier im allgemeinen verneint, sehen doch - soweit ersichtlich - diejenigen Kantone, welche die Wahl von kantonalen Beamten zulassen, keine mit der umstrittenen Schaffhauser Regelung vergleichbare Ausstandspflicht vor. Auch das Bundesgesetz über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten der Erlasse vom 23. März 1963 (Geschäftsverkehrsgesetz; SR 171.11) sowie das Geschäftsreglement des Ständerates vom 24. September 1986 (SR 171.14) kennen keine entsprechende Ausstandspflicht.
c) Es entspricht dem Wesen der repräsentativen Demokratie, dass Parlamentarier in der einen oder anderen Form Interessenvertreter sind; sie haben häufig wichtige Funktionen in Berufs- und Wirtschaftsverbänden oder anderen Interessengruppen (HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung, Bern 1994, S. 752 f.). Für Beamte, die im Parlament sitzen, wird sich möglicherweise im Vergleich zu anderen Parlamentariern öfters die Gelegenheit ergeben, sich für die Interessen ihres Berufsstandes gebührend einzusetzen (allgemein zur politischen Betätigung von Beamten: WALTER KÄMPFER, Die ausserdienstliche Meinungsäusserungsfreiheit und die Vereinsfreiheit des Beamten im politischen Bereich in neuer Sicht, in: MÉLANGES ANDRÉ GRISEL, Neuchâtel 1983, S. 491 f.). Grundsätzlich befinden sie sich jedoch in dieser Hinsicht in keiner anderen Lage als zum Beispiel Landwirte, die für eine günstige Landwirtschafts- und Subventionsgesetzgebung kämpfen, oder Unternehmer, die für Wirtschaftsförderung und eine die Unternehmungen entlastende Steuergesetzgebung eintreten (BEELER, a.a.O., S. 130; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER, "Responsive Government": Verantwortung als Kommunikationsproblem, ZSR 114/1995 I S. 18). Sind aber solche Interessenkonflikte nicht nur auf einen seltenen, konkreten Einzelfall zugeschnitten, sondern - wie hier - genereller Natur, so ist einer Interessenkollision nicht mit Ausstandsbestimmungen, sondern mit Unvereinbarkeitsvorschriften zu begegnen (BGE 116 Ia 242 E. 3a/bb). Das schlägt BEELER (a.a.O., S. 130 f.) gerade auch im Zusammenhang mit der Wahl von Beamten in Parlamente vor. HANSJÖRG SEILER (a.a.O., S. 383) teilt diese Auffassung mit Bezug auf die Wahl leitender Beamter, während die Wahl untergeordneter Beamter unter dem Aspekt der Gewaltenteilung nicht schade; insoweit schlägt er den Erlass von Ausstandsbestimmungen für Geschäfte vor, die spezifisch den Verwaltungsbereich dieser Beamten betreffen.
d) aa) Folgt man der Auffassung Seilers, so ist die Ausstandspflicht jedenfalls rechtsgleich und ohne Diskriminierung einzelner Abgeordneter zu regeln. Das ergibt sich aus Art. 4 BV, dem aus der Volkswahl des Parlamentes fliessenden grundsätzlich gleichen Recht des Abgeordneten auf Mitwirkung an der Ratstätigkeit (REINERT, a.a.O., S. 115) und dem im Parlamentsrecht allgemein geltenden Grundsatz der strikten Gleichbehandlung aller Abgeordneten, welcher für Differenzierungen nur beschränkten Spielraum lässt (Näheres bei ANTOINE SANTSCHY, Le droit parlementaire en Suisse et en Allemagne, thèse Neuchâtel 1982, S. 121 f.; KLAUS STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl., München 1984, S. 1057). Freilich weist der Grosse Rat in seiner Vernehmlassung darauf hin, der Zweck von Art. 3 Abs. 4 GRG liege in der Stärkung der Objektivität und Integrität staatlicher Organe. Insbesondere solle jeder Verdacht auf eine Selbstbegünstigung von vornherein entkräftet werden, hänge doch die Glaubwürdigkeit des Parlamentes weitgehend von der Voreingenommenheit einzelner Mitglieder oder Gruppierungen bei der Abstimmung über sie selbst betreffende Sachgeschäfte und Vorlagen ab. Auf Bedienstete des Kantons treffe das ganz besonders zu.
bb) Diese Argumentation ist ernst zu nehmen. Sie ändert aber nichts daran, dass die von Art. 3 Abs. 4 GRG erfassten Parlamentsmitglieder im Vergleich zu anderen Abgeordneten, welche sich in gleicher Weise für ihre Berufsgruppe einsetzen und direkt oder indirekt wirtschaftliche Vorteile für ihren Stand auszuhandeln versuchen (vorne E. 5c), schlechter gestellt werden. Das ist mit dem Grundsatz des (rechts-)gleichen Stimm- und Wahlrechtes sowie mit dem Grundsatz der Erfolgswertgleichheit der Wahlstimme nicht zu vereinbaren. Eine solche Ungleichbehandlung geht auch deshalb nicht an, weil das Grossratsgesetz alle Parlamentarier - auch die beruflich im Dienste des Kantons stehenden - anhält, in Wahrung und Ausübung ihres freien Mandates die Interessen der gesamten Bevölkerung und des Standes Schaffhausen zu vertreten (Art. 6 Satz 1 GRG; vgl. in diesem Zusammenhang die dienstrechtliche Pflicht der kantonalen Beamten und Angestellten, ihre Aufgaben treu und gewissenhaft zu erfüllen: Art. 12 Abs. 1 Satz 2 des Schaffhauser Gesetzes über die Dienstverhältnisse des Staatspersonals [Personalgesetz]). Es kann daher von jenen Grossräten, welche beruflich im Dienst des Kantons stehen, erwartet werden, dass sie in der parlamentarischen Arbeit nicht nur die Vertretung eigener Standesinteressen sehen, sondern ihr Amt in Verantwortung für das Ganze ausüben (PETER SALADIN, Verantwortung als Staatsprinzip, Bern/Stuttgart 1984, S. 174 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 19 ff.). Bei dieser Sach- und Rechtslage ist das vom Grossen Rat angesprochene öffentliche Interesse an der Wahrung der Objektivität und Integrität staatlicher Organe mit der allgemeinen Ausstandspflicht nach Art. 3 Abs. 1 GRG und der in Art. 3 Abs. 2 GRG enthaltenen Vorschrift, wonach bei Geschäften betreffend die Oberaufsicht über die Verwaltung die im Dienste des Kantons stehenden Ratsmitglieder in den Ausstand zu treten haben, hinreichend gesichert.
6. Die Stimmrechtsbeschwerde ist somit gutzuheissen und Art. 3 Abs. 4 GRG aufzuheben. Ob die angefochtene Vorschrift auch eine Verletzung des passiven Wahlrechtes zur Folge hat, muss daher nicht mehr geprüft werden. Immerhin ist festzuhalten, dass nach BGE 113 Ia 291 E. 3a jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit den gleichen Chancen wie alle anderen Kandidaten an einer Wahl soll teilnehmen können. Ob die strittige Ausstandsvorschrift eine Beeinträchtigung dieser Chance bewirkt, dürfte nicht leicht festzustellen sein. REINERT (a.a.O., S. 114 f.) ist der Meinung, Wahlchancen würden durch eine Ausstandspflicht kaum verringert, weshalb keine Verletzung des passiven Wahlrechtes vorliege. Diese Aussage ist freilich im Zusammenhang mit der weiteren Feststellung REINERTS zu sehen, eine Ausstandspflicht von Parlamentariern bestehe nur selten und bei Ratsgeschäften, die für die Wähler regelmässig unbedeutend seien (a.a.O., S. 114). Für den Sachbereich des kantonalen Personalrechtes kann das kaum gesagt werden (vorne E. 4d am Ende), doch ist die Frage nicht weiter zu vertiefen. | de | Art. 85 lit. a OG; Stimmrechtsbeschwerde; Ausstand von kantonalen Parlamentariern, die beruflich im Dienst des Kantons stehen. Voraussetzungen und Grenzen der Anfechtbarkeit von parlamentsrechtlichen Ausstandsvorschriften mit Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG (E. 1).
Bundesgerichtliche und kantonale Praxis zum Ausstand von Behördemitgliedern (E. 3).
Aktives Wahlrecht und Wahlrechtsgrundsätze; Prinzip der Erfolgswertgleichheit bei Proporzwahlen und seine Umsetzung im kantonalen Recht (E. 4).
Ist die Wahl von kantonalen Bediensteten in den Grossen Rat zulässig, so können solche Grossräte bei Abstimmungen im Parlament über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse nicht generell für ausstandspflichtig erklärt werden (E. 5). | de | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,598 | 123 I 97 | 123 I 97
Sachverhalt ab Seite 98
Die Stimmberechtigten des Kantons Schaffhausen nahmen an der Volksabstimmung vom 22. September 1996 das Gesetz über den Grossen Rat vom 20. Mai 1996 (Grossratsgesetz, GRG) mit 16'412 Ja- gegen 5'803 Nein-Stimmen sowie das Gesetz über die Einfügung von Art. 3 Abs. 4 in das Gesetz über den Grossen Rat vom 20. Mai 1996 mit 13'905 Ja- gegen 9'692 Nein-Stimmen an. Die Publikation des Abstimmungsergebnisses erfolgte im kantonalen Amtsblatt vom 11. Oktober 1996.
Das Gesetz über die Einfügung von Art. 3 Abs. 4 in das Gesetz über den Grossen Rat vom 20. Mai 1996 hat folgenden Wortlaut:
"Im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder nehmen bei den
Abstimmungen über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse den Ausstand."
Art. 3 des neuen und mit der vorgenannten Bestimmung ergänzten Grossratsgesetzes lautet:
"Die Ratsmitglieder haben für die Beratung und Abstimmung den Ausstand zu
nehmen, wenn sie vom Geschäft unmittelbar betroffen werden:
a) in eigener Sache;
b) in Angelegenheiten einer ihnen infolge Verwandtschaft, Schwägerschaft
oder in ähnlicher Weise nahestehenden Person (...);
c) in Angelegenheiten einer Körperschaft, Personenverbindung oder
Institution, ausgenommen Gemeinden, in deren Leitung oder gehobenem Dienst
sie tätig sind oder für die sie eine Beratungsfunktion erfüllen.
Bei Geschäften, welche die Oberaufsicht über ihren Tätigkeitsbereich
betreffen, beteiligen sich im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder an
der Beratung, nehmen aber bei der Abstimmung den Ausstand.
Für die Behandlung allgemeinverbindlicher Erlasse besteht keine
Ausstandspflicht.
Im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder nehmen bei den Abstimmungen
über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse den Ausstand."
Gegen das Gesetz über die Einfügung von Art. 3 Abs. 4 in das Gesetz über den Grossen Rat erheben am 11. November 1996 Grossrat Eduard Joos sowie Daniel Fischer, beide in ihrer Eigenschaft als Private, und ausserdem die Evangelische Volkspartei (EVP) in gemeinsamer Eingabe Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG und Staatsvertragsbeschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG. Sie beantragen, Art. 3 Abs. 4 GRG aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die Beschwerdeführer erheben in einer einzigen Eingabe Stimmrechtsbeschwerde (Art. 85 lit. a OG) und staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen (Art. 84 Abs. 1 lit. c OG); zudem berufen sie sich auf das verfassungsmässige Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 4 BV).
Der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen macht geltend, es stünden Bestimmungen über den Ausstand von Parlamentariern zur Diskussion, welche sich beruflich im Dienst des Kantons befänden. Solche Vorschriften beeinträchtigten die Ausübung des politischen Mandates weniger als Unvereinbarkeitsvorschriften für Beamte (vgl. BGE 114 Ia 395). Auch inhaltlich hänge die strittige Norm weniger eng mit dem in Art. 4 der Kantonsverfassung (KV) garantierten aktiven und passiven Wahlrecht zusammen als Unvereinbarkeitsbestimmungen. Die betroffenen Parlamentarier würden einzig von der Teilnahme an bestimmten Abstimmungen ausgeschlossen, wogegen sie während der gesamten Dauer der Beratungen im Ratsplenum anwesend sein und mit ihren Wortmeldungen aktiv am Meinungsbildungsprozess mitwirken könnten. Das aktive und passive Wahlrecht werde daher durch die Ausstandsbestimmung nicht verletzt, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.
b) aa) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger. Die politische Stimmberechtigung umfasst das Recht, an Abstimmungen teilzunehmen, Initiativen und Referenden zu unterschreiben, sowie das aktive und passive Wahlrecht. Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung sämtlicher im Zusammenhang mit den politischen Rechten stehenden Vorschriften gerügt werden (BGE 120 Ia 194 E. 1b). Ein Anfechtungsobjekt wird in Art. 85 lit. a OG - anders als in Art. 84 Abs. 1 OG für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte - nicht genannt. Mit Stimmrechtsbeschwerde sind daher jedenfalls kantonale Erlasse anfechtbar, welche das Stimm- und Wahlrecht regeln; dazu gehören nach der Praxis des Bundesgerichtes unter anderem Gesetze, welche Vorschriften über die Unvereinbarkeit eines durch Volkswahl bestimmten politischen Mandates mit einem öffentlichen Amt enthalten (BGE 120 Ia 194 E. 1b; BGE 119 Ia 167 E. 1c; BGE 114 Ia 395).
bb) Das Bundesgericht hatte sich noch nicht ausdrücklich zur Frage zu äussern, ob auch Vorschriften über den Ausstand von Parlamentariern bei Abstimmungen im Kantonsparlament mit Stimmrechtsbeschwerde anfechtbar sind (vgl. immerhin BGE 116 Ia 242 E. 3a zur Wahl eines Lehrers in die Gemeindeexekutive; BGE 111 Ia 67 E. 3e betrifft eine Autonomiebeschwerde). Im Gegensatz zum Grossen Rat bejahen das die Beschwerdeführer. Sie machen geltend, die umstrittene Ausstandsbestimmung schaffe eine Kategorie von Parlamentariern zweiter Klasse. Wähler, die diesen Grossräten stimmten, würden in ihrer Stimmkraft beeinträchtigt, weil die von ihnen Gewählten bei gewissen wichtigen Abstimmungen im Grossen Rat nicht stimmberechtigt seien. Sodann bringen die Beschwerdeführer vor, ein Beamter sei zwar nach wie vor in das Kantonsparlament wählbar, doch habe er geringere Wahlchancen, weil er in jenen Sachfragen, die seine Stammwählerschaft - die Beamten - besonders interessierten, im Grossen Rat nicht mitstimmen dürfe. Der Umstand, dass allein die kantonalen Beamten in den sie besonders interessierenden Fragen in den Ausstand treten müssten, während das trotz vergleichbarer Sach- und Interessenlage zum Beispiel für die Vertreter der Bau- oder Landwirtschaft in den Bereichen Bau-, Landwirtschafts- und/oder Subventionspolitik nicht gelte, diskriminiere diejenigen Stimmbürger und Wahlkandidaten, die beruflich im Dienste des Kantons stehen.
cc) Der neue Art. 3 Abs. 4 GRG hat behördeninterne Abstimmungen im Grossen Rat und nicht die Ausübung politischer Rechte an Volksabstimmungen zum Gegenstand. Dennoch steht die Rechtsprechung des Bundesgerichtes, wonach sich die Stimmrechtsbeschwerde ausschliesslich auf Wahlen und Abstimmungen der Stimmbürger bezieht (BGE 119 Ia 167 E. 1d; Urteil des Bundesgerichtes vom 14. Februar 1990, E. 1, in ZBl 92/1991 S. 260; BGE 112 Ia 174 E. 2), einem Eintreten auf die zu beurteilende Eingabe nicht entgegen. In der Sache geht es um die Frage, ob die generelle Ausstandspflicht bestimmter Grossräte bei gewissen ratsinternen Abstimmungen in ihrer Wirkung das aktive und passive Wahlrecht der Bürger einschränke.
dd) In seiner früheren Praxis (nachgezeichnet in BGE 114 Ia 395 E. 3b) zu Beschränkungen des aktiven und passiven Wahlrechts durch Unvereinbarkeitsvorschriften hatte das Bundesgericht lediglich die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG) bzw. wegen Verletzung des Willkürverbotes und des Grundsatzes der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV), nicht aber die Stimmrechtsbeschwerde zugelassen. Begründet wurde dies primär mit dem Argument, Unvereinbarkeitsbestimmungen berührten nicht das Recht zu wählen und gewählt zu werden; auch würden sie nicht verhindern, dass jemand als Kandidat vorgeschlagen und allenfalls gültig gewählt werde. In späteren Entscheiden kam das Bundesgericht von dieser Rechtsprechung ab. In BGE 114 Ia 395 (E. 3b) hielt es alsdann fest, Unvereinbarkeitsbestimmungen könnten die gleichen Wirkungen erzielen wie Vorschriften über die Unwählbarkeit. Dabei ging das Gericht vom Grundsatz aus, das Stimmrecht schliesse den Anspruch ein, dass die durch das Volk gewählten Behörden nicht mit Personen besetzt würden, welche ein bestimmtes Amt aufgrund einer Unvereinbarkeit nicht übernehmen dürften. Daher habe ein Wähler das Recht zu fordern, dass einem gewählten Kandidaten nicht mittels Unvereinbarkeitsbestimmungen, die einer objektiven Rechtfertigung entbehrten, unrechtmässig die Befugnis entzogen werde, sein Wahlmandat auszuüben. Daraus folge, dass Unvereinbarkeitsbestimmungen das aktive und passive Wahlrecht beschränkten (BGE 114 Ia 395 E. 3b am Ende). Für die Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde war mit anderen Worten entscheidend, dass Vorschriften das Stimmrecht in ihrer Wirkung direkt berühren.
ee) Nicht für jede Ausstandsbestimmung im Parlamentsrecht kann eine solche direkte Berührung angenommen werden. Im vorliegenden Fall ist sie jedoch gegeben, da Art. 3 Abs. 4 GRG im Ergebnis zu einer partiellen Unvereinbarkeit der kantonalen Bedienstung mit dem Amt eines Grossrates führt. Zu Recht hält PETER REINERT (Ausstand im Parlament, Diss. Zürich 1991, S. 108) dafür, dass die Pflicht zur Wahrung des Ausstandes das aktive Wahlrecht der Bürger tangiere. Der aus dem Stimmrecht fliessende Grundsatz des gleichen Wahlrechts (Wahlrechtsgleichheit; dazu TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 4 ff. und 21 ff.) wird durch eine Ausstandsvorschrift, welche Parlamentarier von der Mitbestimmung bei gewissen Geschäften der Staatsverwaltung generell ausschliesst, relativiert. Die Bürger dürfen zwar ungehindert wählen, doch kann ihr (Wahl-)Wille in diesen Sachfragen nicht zum Durchbruch gelangen, weil der von ihnen Gewählte an der parlamentsinternen Abstimmung nicht teilnehmen kann. Mithin könnten sich deutlich andere Mehrheitsverhältnisse im Parlament ergeben, als sie aufgrund des Wahlergebnisses an sich bestehen (vgl. dazu auch die nachstehende E. 4a und 4d).
Das passive Wahlrecht ist berührt, da die Wahl von Bürgern, die in gewissen Sachfragen ausstandspflichtig sind, unter Umständen weniger attraktiv erscheint; das kann deren Wahlchancen schmälern (REINERT, a.a.O., S. 108). Dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Ausstandsvorschriften und der Ausübung politischer Rechte besteht, geht im übrigen auch aus BGE 116 Ia 242 (E. 3a) betreffend die Wahl eines Primarlehrers in die Gemeindeexekutive hervor, welche Wahlbehörde der Lehrer ist.
ff) Die Voraussetzungen für die Stimmrechtsbeschwerde sind somit erfüllt. Es muss daher nicht geprüft werden, ob die Beschwerdeführer allenfalls (auch) die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG hätten ergreifen können. Der materiellen Prüfung vorbehalten ist die Frage, ob Art. 3 Abs. 4 GRG tatsächlich das aktive und passive Wahlrecht verletzt. In gleicher Weise wird in der Hauptsache zu klären sein, ob Art. 3 Abs. 4 GRG mit dem (rechts-)gleichen Stimmrecht (BGE 121 I 138 E. 3; BGE 116 Ia 242 E. 4; BGE 114 Ia 395 E. 6a; BGE 113 Ia 291 E. 3a) zu vereinbaren ist oder ob er eine verfassungswidrige Diskriminierung einzelner Stimmbürger bewirkt.
Im Zusammenhang mit diesen Rügen bleibt für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen (Art. 84 Abs. 1 lit. c OG) kein Raum. Soweit sich die Beschwerdeführer auf Art. 25 und 26 des Internationalen Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II, SR 0.103.2) berufen, welche unter anderem das aktive und passive Wahlrecht sowie den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung gewährleisten, können die entsprechenden Vorbringen im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde behandelt werden (in diesem Sinne das nicht veröffentlichte Urteil des Bundesgerichtes vom 12. September 1996 i.S. Zurron-Krummenacher; vgl. auch BGE 121 I 138 E. 5b).
3. a) Mit der Frage, ob es zulässig sei, kantonale Parlamentarier, welche beruflich im Dienst des Kantons stehen, bei der Abstimmung über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse generell zum Ausstand zu verpflichten, auch wenn sie vom betreffenden Geschäft nicht direkt persönlich (eigene Wahl, Festsetzung der eigenen Besoldung usw.) betroffen sind, musste sich das Bundesgericht - wie gesagt - noch nicht befassen. Immerhin hielt es bei der Prüfung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie wenn auch eher beiläufig fest, die Ausstandspflicht im Prozess der demokratischen Willensbildung treffe allenfalls Behördemitglieder, die am Ausgang einer Abstimmung ein besonderes persönliches Interesse hätten (BGE 111 Ia 67 E. 3e). Im Zusammenhang mit der Wahl eines Primarlehrers in die Gemeindeexekutive führte das Bundesgericht aus, eine Ausstandspflicht bestehe für die eigene Wahl zum Lehrer sowie für diejenige ihm nahestehender Personen. Ob die Ausstandspflicht auf sämtliche Lehrerwahlen ausgedehnt werden dürfe, sei nicht klar, da Ausstandsbestimmungen auf seltene, konkrete Situationen bzw. Einzelfälle zugeschnitten seien, während für häufige, generelle Konflikte Unvereinbarkeitsvorschriften erlassen werden müssten (BGE 116 Ia 242 E. 3a/bb).
b) aa) Auch in den Kantonen hat sich zur aufgeworfenen Frage noch keine einheitliche Praxis ausgebildet. Der Kleine Rat (heute Regierung) des Kantons Graubünden hielt in einem Entscheid fest, ein rekurrierender Sekundarlehrer und Gemeinderat sei von einer Lohnabbauvorlage, welche im Gemeinderat zu behandeln war, zwar betroffen, doch könne daraus kein direktes, unmittelbares Interesse und damit eine Ausstandspflicht abgeleitet werden; zur Beratung habe nicht eine Frage gestanden, die den Lehrer persönlich betroffen habe, sondern ein ganzer Fragenkomplex, dessen Lösung Auswirkungen sowohl auf die Beamten als auch auf weitere Kreise der Bevölkerung haben könne (Rekurspraxis des Kleinen und Grossen Rates von Graubünden [RP] VI/1931 - 1950 Nr. 5322). Im wesentlichen gleich argumentierte der Regierungsrat des Kantons Bern in Entscheiden, in welchen es um den Ausstand bei der Beschlussfassung über kommunale Besoldungsreglemente oder Reglemente über den Burgernutzen an der (Burger-)Gemeindeversammlung ging (Monatsschrift für Bernisches Verwaltungsrecht [MBVR] 72/1974, S. 367 f., MBVR 45/1947 S. 331 und MBVR 44/1946 S. 293). Nach Auffassung des Regierungsrates des Kantons Zug gelten für Mitglieder der Volksvertretung weniger strenge Ausstandsvorschriften als für Mitglieder einer Exekutive. Nur wenn eine Anordnung konkret bestimmte Einzelne berühre, seien die interessierten Personen zum Ausstand verpflichtet (Gerichts- und Verwaltungspraxis des Kantons Zug [GVP ZG] 1983/84 S. 163).
bb) Anders entschied der Regierungsrat des Kantons Solothurn für die Mitwirkung von Beamten und Angestellten der Gemeinden an Abstimmungen in der Gemeindeversammlung. Im Zusammenhang mit der Abstimmung über eine Dienst- und Gehaltsordnung vertrat er die Auffassung, der Beamte oder Angestellte einer Gemeinde stehe dieser nicht nur als interessierter Stimmberechtigter, sondern auch als Arbeitnehmer gegenüber. Selbst wenn die Normen der Dienst- und Gehaltsordnung nicht bestimmte Personen, sondern ihre Funktionen beträfen, seien diese Funktionen gerade in kleineren Gemeinden derart mit den jeweiligen Personen verknüpft, dass diese regelmässig als direkt Beteiligte gälten und dementsprechend abtretungspflichtig (ausstandspflichtig) seien (Grundsätzliche Entscheide des Regierungsrates des Kantons Solothurn und Departementsverfügungen [GER] 1981 S. 13).
c) Die zitierten kantonalen Entscheide können nicht ohne weiteres auf den hier zu beurteilenden Fall übertragen werden. Sie betreffen, soweit sie konkrete Aussagen zur Ausstandspflicht enthalten, in erster Linie die Mitwirkung von Gemeindebeamten an Abstimmungen über personalrechtliche Fragen an der Gemeindeversammlung oder bei Abstimmungen in der Gemeindeexekutive. Vorliegend geht es um die Ausstandspflicht von Parlamentsmitgliedern. Zudem hat sich das Bundesgericht bei der gegebenen prozessrechtlichen Ausgangslage (vorne E. 1a und b) auf die Frage zu beschränken, ob es im Lichte des verfassungsrechtlich gewährleisteten politischen Stimmrechts zulässig ist, beruflich im Dienste des Kantons stehende Parlamentarier von der Beschlussfassung über personalrechtliche Fragen im Grossen Rat generell auszuschliessen.
4. a) Das aktive Wahlrecht umfasst das Recht, an Wahlen bzw. an der Bestellung bestimmter Staatsorgane teilzunehmen (WALTER HALLER/ALFRED KÖLZ, Allgemeines Staatsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, S. 238). Es steht in Angelegenheiten des Kantons Schaffhausen jedem Aktivbürger zu (Art. 4 KV). Eine kantonale Angelegenheit ist die Wahl des Grossen Rates (Art. 34 KV), der aus 80 Mitgliedern besteht (Art. 35 Abs. 1 KV); sie werden im Proporzverfahren gewählt (Art. 36 Abs. 2 KV).
Wahlrechtsgrundsätze ordnen Ausübung und Wirkung des Wahlrechtes (HALLER/KÖLZ, a.a.O., S. 170 f.; POLEDNA, a.a.O., passim). Bei Proporzwahlen ist der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit besonders bedeutend. Er stellt sicher, dass sich der Wählerwille möglichst unverfälscht in der Zusammensetzung des Parlamentes widerspiegelt (Urteil des Bundesgerichtes vom 16. März 1995, E. 3a, in ZBl 97/1996 S. 138; POLEDNA, a.a.O., S. 99). Insoweit ist das Prinzip der Erfolgswertgleichheit ein Teilgehalt des Grundsatzes, wonach kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 121 I 187 E. 3a; vgl. auch BGE 113 Ia 291 E. 3a).
b) Ob das Schaffhauser Recht eine Einschränkung des aktiven Wahlrechtes zulässt, ist nicht klar. Nach dem Wortlaut von Art. 4 KV sowie von Art. 5 und Art. 6 lit. b des Wahlgesetzes steht das aktive Wahlrecht allen Stimmbürgern uneingeschränkt zu; nur das passive Wahlrecht ist "innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze" gewährleistet. Die bundesgerichtliche Praxis lässt eine Einschränkung politischer Rechte unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses zu (BGE 114 Ia 395 E. 6a), sofern die Einschränkung auf einem Gesetz im formellen Sinn beruht (REINERT, a.a.O., S. 112; DANIEL ARN, Die Ausstandspflicht im bernischen Gemeinderecht, in: Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 1989, S. 138). Es fragt sich, ob die umstrittene Ausstandspflicht eine diesen Grundsätzen widersprechende Einschränkung des aktiven Wahlrechtes darstellt.
c) Die Antwort darauf liegt nicht auf der Hand. Art. 3 Abs. 4 GRG hindert - wie einleitend gesagt (E. 1b/dd) - die stimmberechtigten Bürger nicht, von ihrer Wahlbefugnis Gebrauch zu machen. Es läge daher nahe, eine Verletzung des aktiven Wahlrechtes zum vornherein auszuschliessen. Indes erschöpft sich das politische Stimmrecht nicht in der Befugnis, an Wahlen teilzunehmen und Kandidaten seiner Wahl die Stimme zu geben. Es sollen darüber hinaus - wie gesagt - gewisse Grundsätze eingehalten werden, um sicherzustellen, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vorne E. 4a). Einer dieser Wahlrechtsgrundsätze ist das gleiche Wahlrecht und bei Proporzwahlen die Erfolgswertgleichheit im Sinne der Gleichheit der Stimmkraft (vorne E. 4a; ALFRED KÖLZ, Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987 S. 10; POLEDNA, a.a.O., S. 17 und 99 f.).
d) Die Erfolgswertgleichheit umfasst das Recht auf Wirksamkeit der Stimme in dem Sinne, als nicht nur die Teilnahme gleichberechtigter Wähler am Wahlgang, sondern darüber hinaus ein Recht auf parlamentarische Vertretung entsprechend des proportionalen Wähleranteiles gewährleistet ist (POLEDNA, a.a.O., S. 99). Das Bundesgericht hat in BGE 103 Ia 603 (E. 4c) festgehalten, die Verhältniswahl sei ein Wahlsystem, das den in einem Wahlkörper vorhandenen Gruppierungen politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Art, Interessenverbindungen, Vereinigungen mehr neutraler Art usw. jedenfalls dem Grundsatze nach einen Anteil an der Vertretung gewährleiste, die dem Verhältnis ihrer Stärke entspreche und vom Willen der Mehrheit unabhängig sei (bestätigt im Urteil des Bundesgerichtes vom 16. März 1995, E. 3a, in ZBl 97/1996 S. 138; zu den Ausnahmen: KÖLZ, a.a.O., S. 19 ff.).
Dieses Prinzip ist in der Rechtspraxis wirksam umzusetzen. Das kantonale Recht hat daher sicherzustellen, dass die Gewählten ihre parlamentarische Arbeit wirksam wahrnehmen können. Ausstandsvorschriften stehen dem jedenfalls prinzipiell entgegen, und dementsprechend beeinträchtigen sie die Wahlrechts- und Erfolgswertgleichheit, wie das REINERT (a.a.O., S. 110, unter Hinweis auf HANS MEYER, Die Stellung der Parlamente in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, in: HANS-PETER SCHNEIDER/WOLFGANG ZEH, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin/New York 1989, S. 162 N. 122) zu Recht annimmt. Ob das auch für den von Reinert primär im Auge gehaltenen Fall gilt, in welchem alle Abgeordnete derselben Ausstandspflicht unterliegen, kann offen bleiben. Jedenfalls nützt der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit dem Bürger wenig, wenn der von ihm Gewählte in wesentlichen Fragen den Staatswillen nicht mitbilden darf, weil er als befangen erscheint (REINERT, a.a.O., S. 110). Abstimmungen im Grossen Rat über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse stellen eine "wesentliche Frage" dar. Das zeigt sowohl der Umstand, dass das Problem im Kanton Schaffhausen für wichtig genug erachtet wird, um im Parlamentsrecht eine Sonderregelung für den Ausstand zu schaffen, als auch die Tatsache, dass im kantonalen Verfassungsrecht das Beamten- und Personalrecht einen relativ breiten Raum einnimmt (Art. 29-32 sowie Art. 66 Abs. 2 Ziff. 10 und 11 KV), was seine Wichtigkeit belegt.
e) Stellt nach dem Gesagten Art. 3 Abs. 4 GRG eine Einschränkung des aktiven Wahlrechtes dar, so ist zu klären, ob diese vor der verfassungsrechtlichen Garantie des Stimmrechts standhält. Zu fragen ist, ob die Einschränkung - da sie auf einem formellen Gesetz beruht - im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und das Gleichheitsprinzip beachtet (vorne E. 4b).
5. a) Das Recht des Kantons Schaffhausen lässt die Wahl von kantonalen Beamten und Angestellten in den Grossen Rat uneingeschränkt zu (WERNER BEELER, Personelle Gewaltentrennung und Unvereinbarkeit in Bund und Kantonen, Diss. Zürich 1983, S. 87). Diese Regelung ist keineswegs ungewöhnlich. Wie das Bundesgericht bereits in BGE 89 I 75 E. 3 feststellte, besteht kein allgemein anerkannter Rechtsgrundsatz, wonach ein Bediensteter des Kantons nicht Mitglied seiner eigenen Aufsichtsbehörde sein kann (vgl. aber zum Beispiel § 29 Abs. 1 der Thurgauer Kantonsverfassung: BGE 120 Ia 194 E. 2 betreffend Wahl eines Gemeindepfarrers in den Kirchenvorstand). Zahlreiche Kantone lassen in mehr oder weniger weitem Umfang die Wahl von kantonalen Beamten und Angestellten in das Parlament zu (vgl. zu den damit zusammenhängenden Rechtsfragen bereits WERNER BAUMANN, Der Beamte als Bürger, ZBl 62/1961 S. 425 ff., insbesondere S. 428 ff.). So sehen zum Beispiel § 46 der Luzerner Staatsverfassung und Art. 76 Abs. 1 der Urner Kantonsverfassung überhaupt keine Einschränkungen für die Wahl von Beamten vor. Im Kanton Zürich sind gemäss § 106 Ziff. 2 des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz) alle Beamten wählbar, sofern sie nicht der unmittelbaren Aufsicht des Direktionsvorstehers unterliegen. Im Kanton Bern ist das Personal der kantonalen Zentral- und Bezirksverwaltung nicht wählbar, hingegen die beamteten Lehrer (Art. 68 Abs. 1 lit. c KV; Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern/Stuttgart/Wien 1995, N. 9a zu Art. 68; weitere Nachweise bei BEELER, a.a.O., S. 87 ff.). Auf Bundesebene sind die eidgenössischen Beamten nicht in den Nationalrat, hingegen in den Ständerat wählbar (Art. 77 BV; BEELER, a.a.O., S. 82 ff.).
b) Die Tatsache, dass das Schaffhauser Recht die Wahl von kantonalen Beamten in den Grossen Rat in Kenntnis der damit allenfalls verbundenen Interessenkonflikte zulässt, ist eine verfassungsrechtliche Grundsatzentscheidung. Eine bei bestimmten Sachfragen generell zur Anwendung kommende Ausstandspflicht für Parlamentarier, welche im Dienste des Kantons stehen, kommt daher nur aus besonders wichtigen Gründen in Frage. Das Bundesgericht hielt nicht zuletzt auch aus diesem Grunde in BGE 111 Ia 67 E. 3e fest, eine Ausstandspflicht im Prozess der demokratischen Willensbildung, zu welcher Abstimmungen im vom Volk gewählten Parlament gehören, treffe grundsätzlich nur diejenigen Behördemitglieder, welche am Ausgang der Abstimmung ein besonderes persönliches Interesse hätten (vgl. insoweit Art. 3 Abs. 1 und 2 GRG). Ein solches besonderes Interesse wird in den Kantonen bei Abstimmungen über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse für im Dienste des Kantons stehende Parlamentarier im allgemeinen verneint, sehen doch - soweit ersichtlich - diejenigen Kantone, welche die Wahl von kantonalen Beamten zulassen, keine mit der umstrittenen Schaffhauser Regelung vergleichbare Ausstandspflicht vor. Auch das Bundesgesetz über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten der Erlasse vom 23. März 1963 (Geschäftsverkehrsgesetz; SR 171.11) sowie das Geschäftsreglement des Ständerates vom 24. September 1986 (SR 171.14) kennen keine entsprechende Ausstandspflicht.
c) Es entspricht dem Wesen der repräsentativen Demokratie, dass Parlamentarier in der einen oder anderen Form Interessenvertreter sind; sie haben häufig wichtige Funktionen in Berufs- und Wirtschaftsverbänden oder anderen Interessengruppen (HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung, Bern 1994, S. 752 f.). Für Beamte, die im Parlament sitzen, wird sich möglicherweise im Vergleich zu anderen Parlamentariern öfters die Gelegenheit ergeben, sich für die Interessen ihres Berufsstandes gebührend einzusetzen (allgemein zur politischen Betätigung von Beamten: WALTER KÄMPFER, Die ausserdienstliche Meinungsäusserungsfreiheit und die Vereinsfreiheit des Beamten im politischen Bereich in neuer Sicht, in: MÉLANGES ANDRÉ GRISEL, Neuchâtel 1983, S. 491 f.). Grundsätzlich befinden sie sich jedoch in dieser Hinsicht in keiner anderen Lage als zum Beispiel Landwirte, die für eine günstige Landwirtschafts- und Subventionsgesetzgebung kämpfen, oder Unternehmer, die für Wirtschaftsförderung und eine die Unternehmungen entlastende Steuergesetzgebung eintreten (BEELER, a.a.O., S. 130; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER, "Responsive Government": Verantwortung als Kommunikationsproblem, ZSR 114/1995 I S. 18). Sind aber solche Interessenkonflikte nicht nur auf einen seltenen, konkreten Einzelfall zugeschnitten, sondern - wie hier - genereller Natur, so ist einer Interessenkollision nicht mit Ausstandsbestimmungen, sondern mit Unvereinbarkeitsvorschriften zu begegnen (BGE 116 Ia 242 E. 3a/bb). Das schlägt BEELER (a.a.O., S. 130 f.) gerade auch im Zusammenhang mit der Wahl von Beamten in Parlamente vor. HANSJÖRG SEILER (a.a.O., S. 383) teilt diese Auffassung mit Bezug auf die Wahl leitender Beamter, während die Wahl untergeordneter Beamter unter dem Aspekt der Gewaltenteilung nicht schade; insoweit schlägt er den Erlass von Ausstandsbestimmungen für Geschäfte vor, die spezifisch den Verwaltungsbereich dieser Beamten betreffen.
d) aa) Folgt man der Auffassung Seilers, so ist die Ausstandspflicht jedenfalls rechtsgleich und ohne Diskriminierung einzelner Abgeordneter zu regeln. Das ergibt sich aus Art. 4 BV, dem aus der Volkswahl des Parlamentes fliessenden grundsätzlich gleichen Recht des Abgeordneten auf Mitwirkung an der Ratstätigkeit (REINERT, a.a.O., S. 115) und dem im Parlamentsrecht allgemein geltenden Grundsatz der strikten Gleichbehandlung aller Abgeordneten, welcher für Differenzierungen nur beschränkten Spielraum lässt (Näheres bei ANTOINE SANTSCHY, Le droit parlementaire en Suisse et en Allemagne, thèse Neuchâtel 1982, S. 121 f.; KLAUS STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl., München 1984, S. 1057). Freilich weist der Grosse Rat in seiner Vernehmlassung darauf hin, der Zweck von Art. 3 Abs. 4 GRG liege in der Stärkung der Objektivität und Integrität staatlicher Organe. Insbesondere solle jeder Verdacht auf eine Selbstbegünstigung von vornherein entkräftet werden, hänge doch die Glaubwürdigkeit des Parlamentes weitgehend von der Voreingenommenheit einzelner Mitglieder oder Gruppierungen bei der Abstimmung über sie selbst betreffende Sachgeschäfte und Vorlagen ab. Auf Bedienstete des Kantons treffe das ganz besonders zu.
bb) Diese Argumentation ist ernst zu nehmen. Sie ändert aber nichts daran, dass die von Art. 3 Abs. 4 GRG erfassten Parlamentsmitglieder im Vergleich zu anderen Abgeordneten, welche sich in gleicher Weise für ihre Berufsgruppe einsetzen und direkt oder indirekt wirtschaftliche Vorteile für ihren Stand auszuhandeln versuchen (vorne E. 5c), schlechter gestellt werden. Das ist mit dem Grundsatz des (rechts-)gleichen Stimm- und Wahlrechtes sowie mit dem Grundsatz der Erfolgswertgleichheit der Wahlstimme nicht zu vereinbaren. Eine solche Ungleichbehandlung geht auch deshalb nicht an, weil das Grossratsgesetz alle Parlamentarier - auch die beruflich im Dienste des Kantons stehenden - anhält, in Wahrung und Ausübung ihres freien Mandates die Interessen der gesamten Bevölkerung und des Standes Schaffhausen zu vertreten (Art. 6 Satz 1 GRG; vgl. in diesem Zusammenhang die dienstrechtliche Pflicht der kantonalen Beamten und Angestellten, ihre Aufgaben treu und gewissenhaft zu erfüllen: Art. 12 Abs. 1 Satz 2 des Schaffhauser Gesetzes über die Dienstverhältnisse des Staatspersonals [Personalgesetz]). Es kann daher von jenen Grossräten, welche beruflich im Dienst des Kantons stehen, erwartet werden, dass sie in der parlamentarischen Arbeit nicht nur die Vertretung eigener Standesinteressen sehen, sondern ihr Amt in Verantwortung für das Ganze ausüben (PETER SALADIN, Verantwortung als Staatsprinzip, Bern/Stuttgart 1984, S. 174 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 19 ff.). Bei dieser Sach- und Rechtslage ist das vom Grossen Rat angesprochene öffentliche Interesse an der Wahrung der Objektivität und Integrität staatlicher Organe mit der allgemeinen Ausstandspflicht nach Art. 3 Abs. 1 GRG und der in Art. 3 Abs. 2 GRG enthaltenen Vorschrift, wonach bei Geschäften betreffend die Oberaufsicht über die Verwaltung die im Dienste des Kantons stehenden Ratsmitglieder in den Ausstand zu treten haben, hinreichend gesichert.
6. Die Stimmrechtsbeschwerde ist somit gutzuheissen und Art. 3 Abs. 4 GRG aufzuheben. Ob die angefochtene Vorschrift auch eine Verletzung des passiven Wahlrechtes zur Folge hat, muss daher nicht mehr geprüft werden. Immerhin ist festzuhalten, dass nach BGE 113 Ia 291 E. 3a jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit den gleichen Chancen wie alle anderen Kandidaten an einer Wahl soll teilnehmen können. Ob die strittige Ausstandsvorschrift eine Beeinträchtigung dieser Chance bewirkt, dürfte nicht leicht festzustellen sein. REINERT (a.a.O., S. 114 f.) ist der Meinung, Wahlchancen würden durch eine Ausstandspflicht kaum verringert, weshalb keine Verletzung des passiven Wahlrechtes vorliege. Diese Aussage ist freilich im Zusammenhang mit der weiteren Feststellung REINERTS zu sehen, eine Ausstandspflicht von Parlamentariern bestehe nur selten und bei Ratsgeschäften, die für die Wähler regelmässig unbedeutend seien (a.a.O., S. 114). Für den Sachbereich des kantonalen Personalrechtes kann das kaum gesagt werden (vorne E. 4d am Ende), doch ist die Frage nicht weiter zu vertiefen. | de | Art. 85 let. a OJ; recours concernant le droit de vote; récusation de parlementaires cantonaux qui exercent leur profession au service du canton. Conditions auxquelles des règles sur la récusation, dans un texte régissant le parlement, peuvent faire l'objet d'un recours concernant le droit de vote selon l'art. 85 let. a OJ (consid. 1).
Jurisprudence du Tribunal fédéral et pratique cantonale relatives à la récusation des membres des autorités (consid. 3).
Droit d'élire, principes applicables en matière d'élections; principe de l'équivalence d'influence sur le résultat d'élections à la proportionnelle; mise en oeuvre de ce principe en droit cantonal (consid. 4).
Si l'élection au Grand Conseil de fonctionnaires cantonaux est admissible, on ne peut pas imposer un devoir de récusation général à ces députés pour les votes du parlement portant sur des normes et des décisions relatives au statut du personnel (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
39,599 | 123 I 97 | 123 I 97
Sachverhalt ab Seite 98
Die Stimmberechtigten des Kantons Schaffhausen nahmen an der Volksabstimmung vom 22. September 1996 das Gesetz über den Grossen Rat vom 20. Mai 1996 (Grossratsgesetz, GRG) mit 16'412 Ja- gegen 5'803 Nein-Stimmen sowie das Gesetz über die Einfügung von Art. 3 Abs. 4 in das Gesetz über den Grossen Rat vom 20. Mai 1996 mit 13'905 Ja- gegen 9'692 Nein-Stimmen an. Die Publikation des Abstimmungsergebnisses erfolgte im kantonalen Amtsblatt vom 11. Oktober 1996.
Das Gesetz über die Einfügung von Art. 3 Abs. 4 in das Gesetz über den Grossen Rat vom 20. Mai 1996 hat folgenden Wortlaut:
"Im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder nehmen bei den
Abstimmungen über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse den Ausstand."
Art. 3 des neuen und mit der vorgenannten Bestimmung ergänzten Grossratsgesetzes lautet:
"Die Ratsmitglieder haben für die Beratung und Abstimmung den Ausstand zu
nehmen, wenn sie vom Geschäft unmittelbar betroffen werden:
a) in eigener Sache;
b) in Angelegenheiten einer ihnen infolge Verwandtschaft, Schwägerschaft
oder in ähnlicher Weise nahestehenden Person (...);
c) in Angelegenheiten einer Körperschaft, Personenverbindung oder
Institution, ausgenommen Gemeinden, in deren Leitung oder gehobenem Dienst
sie tätig sind oder für die sie eine Beratungsfunktion erfüllen.
Bei Geschäften, welche die Oberaufsicht über ihren Tätigkeitsbereich
betreffen, beteiligen sich im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder an
der Beratung, nehmen aber bei der Abstimmung den Ausstand.
Für die Behandlung allgemeinverbindlicher Erlasse besteht keine
Ausstandspflicht.
Im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder nehmen bei den Abstimmungen
über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse den Ausstand."
Gegen das Gesetz über die Einfügung von Art. 3 Abs. 4 in das Gesetz über den Grossen Rat erheben am 11. November 1996 Grossrat Eduard Joos sowie Daniel Fischer, beide in ihrer Eigenschaft als Private, und ausserdem die Evangelische Volkspartei (EVP) in gemeinsamer Eingabe Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG und Staatsvertragsbeschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG. Sie beantragen, Art. 3 Abs. 4 GRG aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die Beschwerdeführer erheben in einer einzigen Eingabe Stimmrechtsbeschwerde (Art. 85 lit. a OG) und staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen (Art. 84 Abs. 1 lit. c OG); zudem berufen sie sich auf das verfassungsmässige Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 4 BV).
Der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen macht geltend, es stünden Bestimmungen über den Ausstand von Parlamentariern zur Diskussion, welche sich beruflich im Dienst des Kantons befänden. Solche Vorschriften beeinträchtigten die Ausübung des politischen Mandates weniger als Unvereinbarkeitsvorschriften für Beamte (vgl. BGE 114 Ia 395). Auch inhaltlich hänge die strittige Norm weniger eng mit dem in Art. 4 der Kantonsverfassung (KV) garantierten aktiven und passiven Wahlrecht zusammen als Unvereinbarkeitsbestimmungen. Die betroffenen Parlamentarier würden einzig von der Teilnahme an bestimmten Abstimmungen ausgeschlossen, wogegen sie während der gesamten Dauer der Beratungen im Ratsplenum anwesend sein und mit ihren Wortmeldungen aktiv am Meinungsbildungsprozess mitwirken könnten. Das aktive und passive Wahlrecht werde daher durch die Ausstandsbestimmung nicht verletzt, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.
b) aa) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger. Die politische Stimmberechtigung umfasst das Recht, an Abstimmungen teilzunehmen, Initiativen und Referenden zu unterschreiben, sowie das aktive und passive Wahlrecht. Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung sämtlicher im Zusammenhang mit den politischen Rechten stehenden Vorschriften gerügt werden (BGE 120 Ia 194 E. 1b). Ein Anfechtungsobjekt wird in Art. 85 lit. a OG - anders als in Art. 84 Abs. 1 OG für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte - nicht genannt. Mit Stimmrechtsbeschwerde sind daher jedenfalls kantonale Erlasse anfechtbar, welche das Stimm- und Wahlrecht regeln; dazu gehören nach der Praxis des Bundesgerichtes unter anderem Gesetze, welche Vorschriften über die Unvereinbarkeit eines durch Volkswahl bestimmten politischen Mandates mit einem öffentlichen Amt enthalten (BGE 120 Ia 194 E. 1b; BGE 119 Ia 167 E. 1c; BGE 114 Ia 395).
bb) Das Bundesgericht hatte sich noch nicht ausdrücklich zur Frage zu äussern, ob auch Vorschriften über den Ausstand von Parlamentariern bei Abstimmungen im Kantonsparlament mit Stimmrechtsbeschwerde anfechtbar sind (vgl. immerhin BGE 116 Ia 242 E. 3a zur Wahl eines Lehrers in die Gemeindeexekutive; BGE 111 Ia 67 E. 3e betrifft eine Autonomiebeschwerde). Im Gegensatz zum Grossen Rat bejahen das die Beschwerdeführer. Sie machen geltend, die umstrittene Ausstandsbestimmung schaffe eine Kategorie von Parlamentariern zweiter Klasse. Wähler, die diesen Grossräten stimmten, würden in ihrer Stimmkraft beeinträchtigt, weil die von ihnen Gewählten bei gewissen wichtigen Abstimmungen im Grossen Rat nicht stimmberechtigt seien. Sodann bringen die Beschwerdeführer vor, ein Beamter sei zwar nach wie vor in das Kantonsparlament wählbar, doch habe er geringere Wahlchancen, weil er in jenen Sachfragen, die seine Stammwählerschaft - die Beamten - besonders interessierten, im Grossen Rat nicht mitstimmen dürfe. Der Umstand, dass allein die kantonalen Beamten in den sie besonders interessierenden Fragen in den Ausstand treten müssten, während das trotz vergleichbarer Sach- und Interessenlage zum Beispiel für die Vertreter der Bau- oder Landwirtschaft in den Bereichen Bau-, Landwirtschafts- und/oder Subventionspolitik nicht gelte, diskriminiere diejenigen Stimmbürger und Wahlkandidaten, die beruflich im Dienste des Kantons stehen.
cc) Der neue Art. 3 Abs. 4 GRG hat behördeninterne Abstimmungen im Grossen Rat und nicht die Ausübung politischer Rechte an Volksabstimmungen zum Gegenstand. Dennoch steht die Rechtsprechung des Bundesgerichtes, wonach sich die Stimmrechtsbeschwerde ausschliesslich auf Wahlen und Abstimmungen der Stimmbürger bezieht (BGE 119 Ia 167 E. 1d; Urteil des Bundesgerichtes vom 14. Februar 1990, E. 1, in ZBl 92/1991 S. 260; BGE 112 Ia 174 E. 2), einem Eintreten auf die zu beurteilende Eingabe nicht entgegen. In der Sache geht es um die Frage, ob die generelle Ausstandspflicht bestimmter Grossräte bei gewissen ratsinternen Abstimmungen in ihrer Wirkung das aktive und passive Wahlrecht der Bürger einschränke.
dd) In seiner früheren Praxis (nachgezeichnet in BGE 114 Ia 395 E. 3b) zu Beschränkungen des aktiven und passiven Wahlrechts durch Unvereinbarkeitsvorschriften hatte das Bundesgericht lediglich die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG) bzw. wegen Verletzung des Willkürverbotes und des Grundsatzes der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV), nicht aber die Stimmrechtsbeschwerde zugelassen. Begründet wurde dies primär mit dem Argument, Unvereinbarkeitsbestimmungen berührten nicht das Recht zu wählen und gewählt zu werden; auch würden sie nicht verhindern, dass jemand als Kandidat vorgeschlagen und allenfalls gültig gewählt werde. In späteren Entscheiden kam das Bundesgericht von dieser Rechtsprechung ab. In BGE 114 Ia 395 (E. 3b) hielt es alsdann fest, Unvereinbarkeitsbestimmungen könnten die gleichen Wirkungen erzielen wie Vorschriften über die Unwählbarkeit. Dabei ging das Gericht vom Grundsatz aus, das Stimmrecht schliesse den Anspruch ein, dass die durch das Volk gewählten Behörden nicht mit Personen besetzt würden, welche ein bestimmtes Amt aufgrund einer Unvereinbarkeit nicht übernehmen dürften. Daher habe ein Wähler das Recht zu fordern, dass einem gewählten Kandidaten nicht mittels Unvereinbarkeitsbestimmungen, die einer objektiven Rechtfertigung entbehrten, unrechtmässig die Befugnis entzogen werde, sein Wahlmandat auszuüben. Daraus folge, dass Unvereinbarkeitsbestimmungen das aktive und passive Wahlrecht beschränkten (BGE 114 Ia 395 E. 3b am Ende). Für die Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde war mit anderen Worten entscheidend, dass Vorschriften das Stimmrecht in ihrer Wirkung direkt berühren.
ee) Nicht für jede Ausstandsbestimmung im Parlamentsrecht kann eine solche direkte Berührung angenommen werden. Im vorliegenden Fall ist sie jedoch gegeben, da Art. 3 Abs. 4 GRG im Ergebnis zu einer partiellen Unvereinbarkeit der kantonalen Bedienstung mit dem Amt eines Grossrates führt. Zu Recht hält PETER REINERT (Ausstand im Parlament, Diss. Zürich 1991, S. 108) dafür, dass die Pflicht zur Wahrung des Ausstandes das aktive Wahlrecht der Bürger tangiere. Der aus dem Stimmrecht fliessende Grundsatz des gleichen Wahlrechts (Wahlrechtsgleichheit; dazu TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 4 ff. und 21 ff.) wird durch eine Ausstandsvorschrift, welche Parlamentarier von der Mitbestimmung bei gewissen Geschäften der Staatsverwaltung generell ausschliesst, relativiert. Die Bürger dürfen zwar ungehindert wählen, doch kann ihr (Wahl-)Wille in diesen Sachfragen nicht zum Durchbruch gelangen, weil der von ihnen Gewählte an der parlamentsinternen Abstimmung nicht teilnehmen kann. Mithin könnten sich deutlich andere Mehrheitsverhältnisse im Parlament ergeben, als sie aufgrund des Wahlergebnisses an sich bestehen (vgl. dazu auch die nachstehende E. 4a und 4d).
Das passive Wahlrecht ist berührt, da die Wahl von Bürgern, die in gewissen Sachfragen ausstandspflichtig sind, unter Umständen weniger attraktiv erscheint; das kann deren Wahlchancen schmälern (REINERT, a.a.O., S. 108). Dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Ausstandsvorschriften und der Ausübung politischer Rechte besteht, geht im übrigen auch aus BGE 116 Ia 242 (E. 3a) betreffend die Wahl eines Primarlehrers in die Gemeindeexekutive hervor, welche Wahlbehörde der Lehrer ist.
ff) Die Voraussetzungen für die Stimmrechtsbeschwerde sind somit erfüllt. Es muss daher nicht geprüft werden, ob die Beschwerdeführer allenfalls (auch) die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG hätten ergreifen können. Der materiellen Prüfung vorbehalten ist die Frage, ob Art. 3 Abs. 4 GRG tatsächlich das aktive und passive Wahlrecht verletzt. In gleicher Weise wird in der Hauptsache zu klären sein, ob Art. 3 Abs. 4 GRG mit dem (rechts-)gleichen Stimmrecht (BGE 121 I 138 E. 3; BGE 116 Ia 242 E. 4; BGE 114 Ia 395 E. 6a; BGE 113 Ia 291 E. 3a) zu vereinbaren ist oder ob er eine verfassungswidrige Diskriminierung einzelner Stimmbürger bewirkt.
Im Zusammenhang mit diesen Rügen bleibt für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen (Art. 84 Abs. 1 lit. c OG) kein Raum. Soweit sich die Beschwerdeführer auf Art. 25 und 26 des Internationalen Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II, SR 0.103.2) berufen, welche unter anderem das aktive und passive Wahlrecht sowie den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung gewährleisten, können die entsprechenden Vorbringen im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde behandelt werden (in diesem Sinne das nicht veröffentlichte Urteil des Bundesgerichtes vom 12. September 1996 i.S. Zurron-Krummenacher; vgl. auch BGE 121 I 138 E. 5b).
3. a) Mit der Frage, ob es zulässig sei, kantonale Parlamentarier, welche beruflich im Dienst des Kantons stehen, bei der Abstimmung über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse generell zum Ausstand zu verpflichten, auch wenn sie vom betreffenden Geschäft nicht direkt persönlich (eigene Wahl, Festsetzung der eigenen Besoldung usw.) betroffen sind, musste sich das Bundesgericht - wie gesagt - noch nicht befassen. Immerhin hielt es bei der Prüfung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie wenn auch eher beiläufig fest, die Ausstandspflicht im Prozess der demokratischen Willensbildung treffe allenfalls Behördemitglieder, die am Ausgang einer Abstimmung ein besonderes persönliches Interesse hätten (BGE 111 Ia 67 E. 3e). Im Zusammenhang mit der Wahl eines Primarlehrers in die Gemeindeexekutive führte das Bundesgericht aus, eine Ausstandspflicht bestehe für die eigene Wahl zum Lehrer sowie für diejenige ihm nahestehender Personen. Ob die Ausstandspflicht auf sämtliche Lehrerwahlen ausgedehnt werden dürfe, sei nicht klar, da Ausstandsbestimmungen auf seltene, konkrete Situationen bzw. Einzelfälle zugeschnitten seien, während für häufige, generelle Konflikte Unvereinbarkeitsvorschriften erlassen werden müssten (BGE 116 Ia 242 E. 3a/bb).
b) aa) Auch in den Kantonen hat sich zur aufgeworfenen Frage noch keine einheitliche Praxis ausgebildet. Der Kleine Rat (heute Regierung) des Kantons Graubünden hielt in einem Entscheid fest, ein rekurrierender Sekundarlehrer und Gemeinderat sei von einer Lohnabbauvorlage, welche im Gemeinderat zu behandeln war, zwar betroffen, doch könne daraus kein direktes, unmittelbares Interesse und damit eine Ausstandspflicht abgeleitet werden; zur Beratung habe nicht eine Frage gestanden, die den Lehrer persönlich betroffen habe, sondern ein ganzer Fragenkomplex, dessen Lösung Auswirkungen sowohl auf die Beamten als auch auf weitere Kreise der Bevölkerung haben könne (Rekurspraxis des Kleinen und Grossen Rates von Graubünden [RP] VI/1931 - 1950 Nr. 5322). Im wesentlichen gleich argumentierte der Regierungsrat des Kantons Bern in Entscheiden, in welchen es um den Ausstand bei der Beschlussfassung über kommunale Besoldungsreglemente oder Reglemente über den Burgernutzen an der (Burger-)Gemeindeversammlung ging (Monatsschrift für Bernisches Verwaltungsrecht [MBVR] 72/1974, S. 367 f., MBVR 45/1947 S. 331 und MBVR 44/1946 S. 293). Nach Auffassung des Regierungsrates des Kantons Zug gelten für Mitglieder der Volksvertretung weniger strenge Ausstandsvorschriften als für Mitglieder einer Exekutive. Nur wenn eine Anordnung konkret bestimmte Einzelne berühre, seien die interessierten Personen zum Ausstand verpflichtet (Gerichts- und Verwaltungspraxis des Kantons Zug [GVP ZG] 1983/84 S. 163).
bb) Anders entschied der Regierungsrat des Kantons Solothurn für die Mitwirkung von Beamten und Angestellten der Gemeinden an Abstimmungen in der Gemeindeversammlung. Im Zusammenhang mit der Abstimmung über eine Dienst- und Gehaltsordnung vertrat er die Auffassung, der Beamte oder Angestellte einer Gemeinde stehe dieser nicht nur als interessierter Stimmberechtigter, sondern auch als Arbeitnehmer gegenüber. Selbst wenn die Normen der Dienst- und Gehaltsordnung nicht bestimmte Personen, sondern ihre Funktionen beträfen, seien diese Funktionen gerade in kleineren Gemeinden derart mit den jeweiligen Personen verknüpft, dass diese regelmässig als direkt Beteiligte gälten und dementsprechend abtretungspflichtig (ausstandspflichtig) seien (Grundsätzliche Entscheide des Regierungsrates des Kantons Solothurn und Departementsverfügungen [GER] 1981 S. 13).
c) Die zitierten kantonalen Entscheide können nicht ohne weiteres auf den hier zu beurteilenden Fall übertragen werden. Sie betreffen, soweit sie konkrete Aussagen zur Ausstandspflicht enthalten, in erster Linie die Mitwirkung von Gemeindebeamten an Abstimmungen über personalrechtliche Fragen an der Gemeindeversammlung oder bei Abstimmungen in der Gemeindeexekutive. Vorliegend geht es um die Ausstandspflicht von Parlamentsmitgliedern. Zudem hat sich das Bundesgericht bei der gegebenen prozessrechtlichen Ausgangslage (vorne E. 1a und b) auf die Frage zu beschränken, ob es im Lichte des verfassungsrechtlich gewährleisteten politischen Stimmrechts zulässig ist, beruflich im Dienste des Kantons stehende Parlamentarier von der Beschlussfassung über personalrechtliche Fragen im Grossen Rat generell auszuschliessen.
4. a) Das aktive Wahlrecht umfasst das Recht, an Wahlen bzw. an der Bestellung bestimmter Staatsorgane teilzunehmen (WALTER HALLER/ALFRED KÖLZ, Allgemeines Staatsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, S. 238). Es steht in Angelegenheiten des Kantons Schaffhausen jedem Aktivbürger zu (Art. 4 KV). Eine kantonale Angelegenheit ist die Wahl des Grossen Rates (Art. 34 KV), der aus 80 Mitgliedern besteht (Art. 35 Abs. 1 KV); sie werden im Proporzverfahren gewählt (Art. 36 Abs. 2 KV).
Wahlrechtsgrundsätze ordnen Ausübung und Wirkung des Wahlrechtes (HALLER/KÖLZ, a.a.O., S. 170 f.; POLEDNA, a.a.O., passim). Bei Proporzwahlen ist der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit besonders bedeutend. Er stellt sicher, dass sich der Wählerwille möglichst unverfälscht in der Zusammensetzung des Parlamentes widerspiegelt (Urteil des Bundesgerichtes vom 16. März 1995, E. 3a, in ZBl 97/1996 S. 138; POLEDNA, a.a.O., S. 99). Insoweit ist das Prinzip der Erfolgswertgleichheit ein Teilgehalt des Grundsatzes, wonach kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 121 I 187 E. 3a; vgl. auch BGE 113 Ia 291 E. 3a).
b) Ob das Schaffhauser Recht eine Einschränkung des aktiven Wahlrechtes zulässt, ist nicht klar. Nach dem Wortlaut von Art. 4 KV sowie von Art. 5 und Art. 6 lit. b des Wahlgesetzes steht das aktive Wahlrecht allen Stimmbürgern uneingeschränkt zu; nur das passive Wahlrecht ist "innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze" gewährleistet. Die bundesgerichtliche Praxis lässt eine Einschränkung politischer Rechte unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses zu (BGE 114 Ia 395 E. 6a), sofern die Einschränkung auf einem Gesetz im formellen Sinn beruht (REINERT, a.a.O., S. 112; DANIEL ARN, Die Ausstandspflicht im bernischen Gemeinderecht, in: Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 1989, S. 138). Es fragt sich, ob die umstrittene Ausstandspflicht eine diesen Grundsätzen widersprechende Einschränkung des aktiven Wahlrechtes darstellt.
c) Die Antwort darauf liegt nicht auf der Hand. Art. 3 Abs. 4 GRG hindert - wie einleitend gesagt (E. 1b/dd) - die stimmberechtigten Bürger nicht, von ihrer Wahlbefugnis Gebrauch zu machen. Es läge daher nahe, eine Verletzung des aktiven Wahlrechtes zum vornherein auszuschliessen. Indes erschöpft sich das politische Stimmrecht nicht in der Befugnis, an Wahlen teilzunehmen und Kandidaten seiner Wahl die Stimme zu geben. Es sollen darüber hinaus - wie gesagt - gewisse Grundsätze eingehalten werden, um sicherzustellen, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vorne E. 4a). Einer dieser Wahlrechtsgrundsätze ist das gleiche Wahlrecht und bei Proporzwahlen die Erfolgswertgleichheit im Sinne der Gleichheit der Stimmkraft (vorne E. 4a; ALFRED KÖLZ, Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987 S. 10; POLEDNA, a.a.O., S. 17 und 99 f.).
d) Die Erfolgswertgleichheit umfasst das Recht auf Wirksamkeit der Stimme in dem Sinne, als nicht nur die Teilnahme gleichberechtigter Wähler am Wahlgang, sondern darüber hinaus ein Recht auf parlamentarische Vertretung entsprechend des proportionalen Wähleranteiles gewährleistet ist (POLEDNA, a.a.O., S. 99). Das Bundesgericht hat in BGE 103 Ia 603 (E. 4c) festgehalten, die Verhältniswahl sei ein Wahlsystem, das den in einem Wahlkörper vorhandenen Gruppierungen politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Art, Interessenverbindungen, Vereinigungen mehr neutraler Art usw. jedenfalls dem Grundsatze nach einen Anteil an der Vertretung gewährleiste, die dem Verhältnis ihrer Stärke entspreche und vom Willen der Mehrheit unabhängig sei (bestätigt im Urteil des Bundesgerichtes vom 16. März 1995, E. 3a, in ZBl 97/1996 S. 138; zu den Ausnahmen: KÖLZ, a.a.O., S. 19 ff.).
Dieses Prinzip ist in der Rechtspraxis wirksam umzusetzen. Das kantonale Recht hat daher sicherzustellen, dass die Gewählten ihre parlamentarische Arbeit wirksam wahrnehmen können. Ausstandsvorschriften stehen dem jedenfalls prinzipiell entgegen, und dementsprechend beeinträchtigen sie die Wahlrechts- und Erfolgswertgleichheit, wie das REINERT (a.a.O., S. 110, unter Hinweis auf HANS MEYER, Die Stellung der Parlamente in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, in: HANS-PETER SCHNEIDER/WOLFGANG ZEH, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin/New York 1989, S. 162 N. 122) zu Recht annimmt. Ob das auch für den von Reinert primär im Auge gehaltenen Fall gilt, in welchem alle Abgeordnete derselben Ausstandspflicht unterliegen, kann offen bleiben. Jedenfalls nützt der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit dem Bürger wenig, wenn der von ihm Gewählte in wesentlichen Fragen den Staatswillen nicht mitbilden darf, weil er als befangen erscheint (REINERT, a.a.O., S. 110). Abstimmungen im Grossen Rat über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse stellen eine "wesentliche Frage" dar. Das zeigt sowohl der Umstand, dass das Problem im Kanton Schaffhausen für wichtig genug erachtet wird, um im Parlamentsrecht eine Sonderregelung für den Ausstand zu schaffen, als auch die Tatsache, dass im kantonalen Verfassungsrecht das Beamten- und Personalrecht einen relativ breiten Raum einnimmt (Art. 29-32 sowie Art. 66 Abs. 2 Ziff. 10 und 11 KV), was seine Wichtigkeit belegt.
e) Stellt nach dem Gesagten Art. 3 Abs. 4 GRG eine Einschränkung des aktiven Wahlrechtes dar, so ist zu klären, ob diese vor der verfassungsrechtlichen Garantie des Stimmrechts standhält. Zu fragen ist, ob die Einschränkung - da sie auf einem formellen Gesetz beruht - im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und das Gleichheitsprinzip beachtet (vorne E. 4b).
5. a) Das Recht des Kantons Schaffhausen lässt die Wahl von kantonalen Beamten und Angestellten in den Grossen Rat uneingeschränkt zu (WERNER BEELER, Personelle Gewaltentrennung und Unvereinbarkeit in Bund und Kantonen, Diss. Zürich 1983, S. 87). Diese Regelung ist keineswegs ungewöhnlich. Wie das Bundesgericht bereits in BGE 89 I 75 E. 3 feststellte, besteht kein allgemein anerkannter Rechtsgrundsatz, wonach ein Bediensteter des Kantons nicht Mitglied seiner eigenen Aufsichtsbehörde sein kann (vgl. aber zum Beispiel § 29 Abs. 1 der Thurgauer Kantonsverfassung: BGE 120 Ia 194 E. 2 betreffend Wahl eines Gemeindepfarrers in den Kirchenvorstand). Zahlreiche Kantone lassen in mehr oder weniger weitem Umfang die Wahl von kantonalen Beamten und Angestellten in das Parlament zu (vgl. zu den damit zusammenhängenden Rechtsfragen bereits WERNER BAUMANN, Der Beamte als Bürger, ZBl 62/1961 S. 425 ff., insbesondere S. 428 ff.). So sehen zum Beispiel § 46 der Luzerner Staatsverfassung und Art. 76 Abs. 1 der Urner Kantonsverfassung überhaupt keine Einschränkungen für die Wahl von Beamten vor. Im Kanton Zürich sind gemäss § 106 Ziff. 2 des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz) alle Beamten wählbar, sofern sie nicht der unmittelbaren Aufsicht des Direktionsvorstehers unterliegen. Im Kanton Bern ist das Personal der kantonalen Zentral- und Bezirksverwaltung nicht wählbar, hingegen die beamteten Lehrer (Art. 68 Abs. 1 lit. c KV; Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern/Stuttgart/Wien 1995, N. 9a zu Art. 68; weitere Nachweise bei BEELER, a.a.O., S. 87 ff.). Auf Bundesebene sind die eidgenössischen Beamten nicht in den Nationalrat, hingegen in den Ständerat wählbar (Art. 77 BV; BEELER, a.a.O., S. 82 ff.).
b) Die Tatsache, dass das Schaffhauser Recht die Wahl von kantonalen Beamten in den Grossen Rat in Kenntnis der damit allenfalls verbundenen Interessenkonflikte zulässt, ist eine verfassungsrechtliche Grundsatzentscheidung. Eine bei bestimmten Sachfragen generell zur Anwendung kommende Ausstandspflicht für Parlamentarier, welche im Dienste des Kantons stehen, kommt daher nur aus besonders wichtigen Gründen in Frage. Das Bundesgericht hielt nicht zuletzt auch aus diesem Grunde in BGE 111 Ia 67 E. 3e fest, eine Ausstandspflicht im Prozess der demokratischen Willensbildung, zu welcher Abstimmungen im vom Volk gewählten Parlament gehören, treffe grundsätzlich nur diejenigen Behördemitglieder, welche am Ausgang der Abstimmung ein besonderes persönliches Interesse hätten (vgl. insoweit Art. 3 Abs. 1 und 2 GRG). Ein solches besonderes Interesse wird in den Kantonen bei Abstimmungen über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse für im Dienste des Kantons stehende Parlamentarier im allgemeinen verneint, sehen doch - soweit ersichtlich - diejenigen Kantone, welche die Wahl von kantonalen Beamten zulassen, keine mit der umstrittenen Schaffhauser Regelung vergleichbare Ausstandspflicht vor. Auch das Bundesgesetz über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten der Erlasse vom 23. März 1963 (Geschäftsverkehrsgesetz; SR 171.11) sowie das Geschäftsreglement des Ständerates vom 24. September 1986 (SR 171.14) kennen keine entsprechende Ausstandspflicht.
c) Es entspricht dem Wesen der repräsentativen Demokratie, dass Parlamentarier in der einen oder anderen Form Interessenvertreter sind; sie haben häufig wichtige Funktionen in Berufs- und Wirtschaftsverbänden oder anderen Interessengruppen (HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung, Bern 1994, S. 752 f.). Für Beamte, die im Parlament sitzen, wird sich möglicherweise im Vergleich zu anderen Parlamentariern öfters die Gelegenheit ergeben, sich für die Interessen ihres Berufsstandes gebührend einzusetzen (allgemein zur politischen Betätigung von Beamten: WALTER KÄMPFER, Die ausserdienstliche Meinungsäusserungsfreiheit und die Vereinsfreiheit des Beamten im politischen Bereich in neuer Sicht, in: MÉLANGES ANDRÉ GRISEL, Neuchâtel 1983, S. 491 f.). Grundsätzlich befinden sie sich jedoch in dieser Hinsicht in keiner anderen Lage als zum Beispiel Landwirte, die für eine günstige Landwirtschafts- und Subventionsgesetzgebung kämpfen, oder Unternehmer, die für Wirtschaftsförderung und eine die Unternehmungen entlastende Steuergesetzgebung eintreten (BEELER, a.a.O., S. 130; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER, "Responsive Government": Verantwortung als Kommunikationsproblem, ZSR 114/1995 I S. 18). Sind aber solche Interessenkonflikte nicht nur auf einen seltenen, konkreten Einzelfall zugeschnitten, sondern - wie hier - genereller Natur, so ist einer Interessenkollision nicht mit Ausstandsbestimmungen, sondern mit Unvereinbarkeitsvorschriften zu begegnen (BGE 116 Ia 242 E. 3a/bb). Das schlägt BEELER (a.a.O., S. 130 f.) gerade auch im Zusammenhang mit der Wahl von Beamten in Parlamente vor. HANSJÖRG SEILER (a.a.O., S. 383) teilt diese Auffassung mit Bezug auf die Wahl leitender Beamter, während die Wahl untergeordneter Beamter unter dem Aspekt der Gewaltenteilung nicht schade; insoweit schlägt er den Erlass von Ausstandsbestimmungen für Geschäfte vor, die spezifisch den Verwaltungsbereich dieser Beamten betreffen.
d) aa) Folgt man der Auffassung Seilers, so ist die Ausstandspflicht jedenfalls rechtsgleich und ohne Diskriminierung einzelner Abgeordneter zu regeln. Das ergibt sich aus Art. 4 BV, dem aus der Volkswahl des Parlamentes fliessenden grundsätzlich gleichen Recht des Abgeordneten auf Mitwirkung an der Ratstätigkeit (REINERT, a.a.O., S. 115) und dem im Parlamentsrecht allgemein geltenden Grundsatz der strikten Gleichbehandlung aller Abgeordneten, welcher für Differenzierungen nur beschränkten Spielraum lässt (Näheres bei ANTOINE SANTSCHY, Le droit parlementaire en Suisse et en Allemagne, thèse Neuchâtel 1982, S. 121 f.; KLAUS STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl., München 1984, S. 1057). Freilich weist der Grosse Rat in seiner Vernehmlassung darauf hin, der Zweck von Art. 3 Abs. 4 GRG liege in der Stärkung der Objektivität und Integrität staatlicher Organe. Insbesondere solle jeder Verdacht auf eine Selbstbegünstigung von vornherein entkräftet werden, hänge doch die Glaubwürdigkeit des Parlamentes weitgehend von der Voreingenommenheit einzelner Mitglieder oder Gruppierungen bei der Abstimmung über sie selbst betreffende Sachgeschäfte und Vorlagen ab. Auf Bedienstete des Kantons treffe das ganz besonders zu.
bb) Diese Argumentation ist ernst zu nehmen. Sie ändert aber nichts daran, dass die von Art. 3 Abs. 4 GRG erfassten Parlamentsmitglieder im Vergleich zu anderen Abgeordneten, welche sich in gleicher Weise für ihre Berufsgruppe einsetzen und direkt oder indirekt wirtschaftliche Vorteile für ihren Stand auszuhandeln versuchen (vorne E. 5c), schlechter gestellt werden. Das ist mit dem Grundsatz des (rechts-)gleichen Stimm- und Wahlrechtes sowie mit dem Grundsatz der Erfolgswertgleichheit der Wahlstimme nicht zu vereinbaren. Eine solche Ungleichbehandlung geht auch deshalb nicht an, weil das Grossratsgesetz alle Parlamentarier - auch die beruflich im Dienste des Kantons stehenden - anhält, in Wahrung und Ausübung ihres freien Mandates die Interessen der gesamten Bevölkerung und des Standes Schaffhausen zu vertreten (Art. 6 Satz 1 GRG; vgl. in diesem Zusammenhang die dienstrechtliche Pflicht der kantonalen Beamten und Angestellten, ihre Aufgaben treu und gewissenhaft zu erfüllen: Art. 12 Abs. 1 Satz 2 des Schaffhauser Gesetzes über die Dienstverhältnisse des Staatspersonals [Personalgesetz]). Es kann daher von jenen Grossräten, welche beruflich im Dienst des Kantons stehen, erwartet werden, dass sie in der parlamentarischen Arbeit nicht nur die Vertretung eigener Standesinteressen sehen, sondern ihr Amt in Verantwortung für das Ganze ausüben (PETER SALADIN, Verantwortung als Staatsprinzip, Bern/Stuttgart 1984, S. 174 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 19 ff.). Bei dieser Sach- und Rechtslage ist das vom Grossen Rat angesprochene öffentliche Interesse an der Wahrung der Objektivität und Integrität staatlicher Organe mit der allgemeinen Ausstandspflicht nach Art. 3 Abs. 1 GRG und der in Art. 3 Abs. 2 GRG enthaltenen Vorschrift, wonach bei Geschäften betreffend die Oberaufsicht über die Verwaltung die im Dienste des Kantons stehenden Ratsmitglieder in den Ausstand zu treten haben, hinreichend gesichert.
6. Die Stimmrechtsbeschwerde ist somit gutzuheissen und Art. 3 Abs. 4 GRG aufzuheben. Ob die angefochtene Vorschrift auch eine Verletzung des passiven Wahlrechtes zur Folge hat, muss daher nicht mehr geprüft werden. Immerhin ist festzuhalten, dass nach BGE 113 Ia 291 E. 3a jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit den gleichen Chancen wie alle anderen Kandidaten an einer Wahl soll teilnehmen können. Ob die strittige Ausstandsvorschrift eine Beeinträchtigung dieser Chance bewirkt, dürfte nicht leicht festzustellen sein. REINERT (a.a.O., S. 114 f.) ist der Meinung, Wahlchancen würden durch eine Ausstandspflicht kaum verringert, weshalb keine Verletzung des passiven Wahlrechtes vorliege. Diese Aussage ist freilich im Zusammenhang mit der weiteren Feststellung REINERTS zu sehen, eine Ausstandspflicht von Parlamentariern bestehe nur selten und bei Ratsgeschäften, die für die Wähler regelmässig unbedeutend seien (a.a.O., S. 114). Für den Sachbereich des kantonalen Personalrechtes kann das kaum gesagt werden (vorne E. 4d am Ende), doch ist die Frage nicht weiter zu vertiefen. | de | Art. 85 lett. a OG; ricorso riguardante il diritto di voto; ricusazione di parlamentari cantonali che esercitano la loro professione al servizio del cantone. Condizioni alle quali norme relative alla ricusazione, contenute nella legge sul Gran Consiglio, possono essere impugnate mediante un ricorso riguardante il diritto di voto ai sensi dell'art. 85 lett. a OG (consid. 1).
Giurisprudenza del Tribunale federale e prassi cantonale relative alla ricusazione di membri di autorità (consid. 3).
Diritto di eleggere e principi applicabili in materia di elezioni; principio dell'equivalenza dell'influenza dei voti sull'esito di elezioni secondo il sistema del voto proporzionale; attuazione del principio nel diritto cantonale (consid. 4).
Se è ammessa l'elezione al Gran Consiglio di funzionari cantonali, non si può imporre un obbligo di ricusazione generale a questi deputati per votazioni nel Parlamento su norme e decisioni relative allo statuto del personale (consid. 5). | it | constitutional law | 1,997 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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