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135 I 113
135 I 113 Sachverhalt ab Seite 114 Am 16. September 2007 wurde in Wetzikon/ZH der Taxichauffeur B.X. von C. erstochen. Der Täter befand sich auf freiem Fuss, obwohl Oberrichter Z. mit Präsidialverfügung der III. Strafkammer des Zürcher Obergerichts am 23. August 2007 Sicherheitshaft gegen ihn angeordnet hatte. Am 23. Januar 2008 übermittelte die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich dem Kantonsrat des Eidgenössischen Standes Zürich das Gesuch der Staatsanwaltschaft IV vom 15. Januar 2008 um Ermächtigung zur Einleitung einer Strafuntersuchung wegen fahrlässiger Tötung gegen den Präsidenten der III. Strafkammer des Obergerichts, Z. Am 28. Januar 2008 überwies die Geschäftsleitung des Kantonsrates das Gesuch seiner Justizkommission zur Behandlung. Diese lud Oberrichter Z. "gestützt auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz des rechtlichen Gehörs" am 31. Januar 2008 ein, zum Gesuch Stellung zu nehmen. In seiner Stellungnahme vom 7. Februar 2008 hielt Oberrichter Z. fest, dass er "nicht gegen eine Ermächtigung zur Eröffnung einer Strafuntersuchung" gegen seine Person opponiere, wenngleich er der Meinung sei, die Voraussetzungen dafür seien klarerweise nicht gegeben. Am 10. März 2008 beantragte die Justizkommission der Geschäftsleitung, das Gesuch um Ermächtigung einer Strafuntersuchung gegen Oberrichter Z. von der Hand zu weisen. Am 21. April 2008 beschloss der Kantonsrat, dem Gesuch nicht stattzugeben. Der Beschluss wurde im Amtsblatt vom 25. April 2008 publiziert. Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde beantragen A.X. und Y., die Mutter bzw. der Stiefvater des Opfers, diesen Beschluss des Kantonsrats aufzuheben und ihm die Sache zu neuer Beurteilung zurückzuweisen. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Nach Art. 347 Abs. 2 lit. b StGB sind die Kantone berechtigt, die Strafverfolgung der Mitglieder ihrer obersten Vollziehungs- und Gerichtsbehörden wegen Vergehen oder Verbrechen im Amt vom Vorentscheid einer nicht richterlichen Behörde abhängig zu machen. Der Kanton Zürich hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und lässt die Strafverfolgung der Mitglieder des Regierungsrates und der oberen Gerichte für amtliche Verrichtungen nur mit Ermächtigung des Kantonsrates zu (§ 38 Abs. 1 des Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 [KRG; LS 171.1]). Das Ermächtigungsverfahren ist in § 38 Abs. 2-5 KRG allerdings höchst rudimentär geregelt. Zur Frage, nach welchen materiellen Kriterien die Ermächtigung zu erteilen oder zu verweigern ist, äussert sich das Gesetz nicht. Es ist indessen anerkannt, dass dabei nicht nur strafrechtliche Gesichtspunkte allein, sondern auch politische bzw. staatspolitische Überlegungen berücksichtigt werden dürfen (BGE 106 IV 43; Urteil 1P.337/2002 vom 6. März 2003 E. 6.2, in: Pra 2003 Nr. 171). Dementsprechend steht der Entscheid dem Kantonsrat als politischer Behörde zu. Insofern handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit, womit an sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegeben wäre (Art. 82 lit. a BGG). Diese ist indessen gegen Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung gegen Behördemitglieder ausgeschlossen (Art. 83 lit. e BGG). Somit verbleibt einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde, welche von der Strafrechtlichen Abteilung zu behandeln ist, da sie ein straf- bzw. strafprozessrechtliches Gebiet betrifft (Art. 33 des Reglements für das Bundesgericht vom 20. November 2006 [SR 173.110.131]). Da im Ermächtigungsverfahren aus (zureichenden) staatspolitischen Gründen die Ermächtigung zur Einleitung einer nach rein strafrechtlichen Kriterien angebrachten Strafuntersuchung verweigert werden kann, hat der angefochtene Entscheid überwiegend politischen Charakter. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist der kantonale Gesetzgeber befugt, derartige Entscheide von der Rechtsweggarantie auszunehmen (Art. 29a BV; BBl 1997 I 524; ANDREAS KLEY, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 24 zu Art. 29a BV; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2007, N. 10 zu Art. 29a BV). Aus Art. 2 EMRK (dazu unten E. 2) ergibt sich in Fällen, in denen dem staatlichen Funktionär wie hier nicht eine absichtliche Tötung vorgeworfen wird, nichts anderes. Der Staat kann seiner Aufklärungspflicht diesfalls auch ohne Einschaltung der Strafjustiz gerecht werden, etwa indem er den Hinterbliebenen entsprechende Zivil-, Verwaltungs- oder Disziplinarverfahren zur Verfügung stellt (Urteile des EGMR Mastromatteo gegen Italien vom 24. Oktober 2004, Recueil CourEDH 2002-VIII S. 123 § 90; Vo gegen Frankreich vom 8. Juli 2004, Recueil CourEDH 2004-VIII S. 1 § 90). Die Behandlung des Ermächtigungsverfahrens durch den Kantonsrat als nicht-gerichtliche Instanz ist damit auch unter diesem Gesichtspunkt konventionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Vorwürfe an Oberrichter Z. betreffen seine Amtsführung. Es geht nicht darum, ihn als Privatperson der strafrechtlichen Verfolgung zu entziehen. Das Ermächtigungsverfahren dient vielmehr dazu, ihn seine Amtstätigkeit vor ungerechtfertigten Angriffen unbehelligt ausführen zu lassen und so das reibungslose Funktionieren der Justiz als dritte Staatsgewalt zu gewährleisten. Der Umstand, dass der angefochtene Entscheid von einer politischen Behörde getroffen wurde, steht der Zulässigkeit der Beschwerde ans Bundesgericht nicht entgegen (Art. 114 BGG i.V.m. Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG). 2. 2.1 Art. 10 Abs. 1 BV gewährleistet den umfassenden Schutz menschlichen Lebens. Die Bestimmung richtet sich einerseits als Abwehrrecht gegen den Staat. Dieser ist indessen anderseits verpflichtet, den Grundrechten in der ganzen Rechtsordnung zum Durchbruch zu verhelfen und damit das Leben seiner Bürger auch vor Angriffen Privater zu schützen (Art. 35 BV). Er ist zwar weder verpflichtet noch in der Lage, Gewaltanwendungen unter Privaten gänzlich zu verhindern. Dem Gesetzgeber steht ein grosses Ermessen zu, wie er den Schutz seiner Bürger gewährleisten will. Er ist jedoch grundsätzlich gehalten, die Verletzungen des Rechts auf Leben durch vorsätzliche oder fahrlässige Tötungen mit strafrechtlichen Sanktionen zu belegen und eine effektive Strafverfolgung zu gewährleisten. Die Verpflichtung zur Aufklärung und Verfolgung von Tötungsdelikten ergibt sich ebenfalls aus Art. 2 Ziff. 1 EMRK. Sie gilt indessen nicht absolut. Bestehen sachliche Gründe, von der Verfolgung oder Bestrafung des Urhebers einer Tötung abzusehen, ist es dem Staat nicht verwehrt, die Interessen an der Verfolgung und Bestrafung des Täters und die entgegenstehenden z.B. staats- oder kriminalpolitischen Interessen gegeneinander abzuwägen und gegebenenfalls Letzteren zum Durchbruch zu verhelfen. Es ist etwa zulässig, aus besonderen Gründen ein Amnestiegesetz zu erlassen, das zur Folge hat, dass selbst ein Mord ungesühnt bleibt (BGE 134 IV 297 E. 4.3.5 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe). 2.2 Strafverfolgungsprivilegien wie Immunitäten von Parlamentariern und Magistratspersonen können somit in einem Spannungsverhältnis zu Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 Ziff. 1 EMRK stehen, welche bei Tötungsdelikten die Verfolgung und Bestrafung der Täter grundsätzlich vorschreiben. Ausserhalb des Anwendungsbereichs dieser Bestimmungen können derartige Privilegien mit Art. 29a BV und Art. 6 EMRK in Konflikt treten, wobei zu beachten ist, dass die Rechtsweggarantie im Bereich des Strafrechts die Rechte des Beschuldigten, nicht diejenigen des Opfers oder seiner Angehörigen schützt. Damit können die Beschwerdeführer daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Hingegen ergibt sich aus dem verfassungs- und konventionsrechtlich garantierten Schutz des Lebens, dass der Staat das Strafverfolgungsprivileg des eines Tötungsdelikts Beschuldigten nicht ohne weiteres schützen darf, sondern dass er die Interessen an der Strafverfolgung und diejenigen an deren Verhinderung gegeneinander abzuwägen hat. In verfahrensrechtlicher Hinsicht folgt daraus, dass die Beschwerdeführer, die sich als nahe Angehörige des Opfers im Schutzbereich von Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 Ziff. 1 EMRK befinden, am Verfahren, welches zum Entscheid über die Eröffnung eines Strafverfahrens gegen einen mit einem Strafverfolgungsprivileg ausgestatteten Beschuldigten führt, unabhängig vom einschlägigen Verfahrensrecht als Parteien beteiligt werden müssen. Damit stehen ihnen die verfassungs- und konventionsrechtlich garantierten Verfahrensrechte zu. Sie haben u.a. Anspruch auf rechtliches Gehör und einen begründeten Entscheid. 2.3 Der Zürcher Kantonsrat hat im angefochtenen Entscheid die Natur des Ermächtigungsverfahrens als Abwägung zwischen den Interessen der Beschwerdeführer an der Verfolgung des von ihnen der fahrlässigen Tötung bezichtigten Oberrichters und denjenigen des Letzteren und des Kantons Zürich am reibungslosen Gang der Justiz verkannt. Er hat dementsprechend - durchaus im Einklang mit seiner Praxis und dem anwendbaren Verfahrensrecht - einzig Oberrichter Z. das rechtliche Gehör gewährt und auf eine Begründung seines Entscheids verzichtet. Das ist unhaltbar. Im Licht des verfassungs- und konventionsrechtlich garantierten Rechts auf Leben wäre der Kantonsrat verpflichtet gewesen, beiden Seiten die gleichen Parteirechte einzuräumen und seinen Entscheid zu begründen. Dies ist auch dem Kantonsrat als politischer Behörde ohne weiteres möglich und zumutbar, indem er den begründeten Antrag seiner Justizkommission oder einen begründeten Gegenantrag eines seiner Mitglieder annehmen und diesen damit samt Begründung zum Beschluss erheben würde (vgl. BGE 132 I 196 E. 3; BGE 131 I 18 E. 3.1 betreffend die Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden).
de
Art. 10 Abs. 1 BV; Art. 2 Ziff. 1 EMRK; Art. 347 Abs. 2 lit. b StGB; Art. 82 lit. a, Art. 83 lit. e, Art. 86 Abs. 2 und 3, Art. 114 BGG; Art. 38 des Zürcher Kantonsratsgesetzes; Recht auf Leben; Ermächtigung zur Strafverfolgung eines Oberrichters. Der Entscheid einer politischen Behörde über die Ermächtigung zur Eröffnung einer Strafuntersuchung gegen einen Oberrichter unterliegt der subsidiären Verfassungsbeschwerde (E. 1). Das Recht auf Leben richtet sich einerseits als Abwehrrecht gegen den Staat, verpflichtet diesen anderseits, im Rahmen seiner Möglichkeiten den Schutz seiner Bürger zu gewährleisten, Tötungsdelikte aufzuklären und deren Urheber zu verfolgen (E. 2.1). Bei Tötungsdelikten stehen die Strafverfolgungsprivilegien in einem Spannungsverhältnis zum Recht auf Leben. Daraus ergibt sich, dass die Interessen an der Strafverfolgung und diejenigen an deren Verhinderung gegeneinander abzuwägen und im Ermächtigungsverfahren unabhängig vom anwendbaren Verfahrensrecht sowohl dem (privilegierten) Beschuldigten als auch den Angehörigen des Opfers Parteirechte einzuräumen sind (E. 2.2 und 2.3).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,801
135 I 113
135 I 113 Sachverhalt ab Seite 114 Am 16. September 2007 wurde in Wetzikon/ZH der Taxichauffeur B.X. von C. erstochen. Der Täter befand sich auf freiem Fuss, obwohl Oberrichter Z. mit Präsidialverfügung der III. Strafkammer des Zürcher Obergerichts am 23. August 2007 Sicherheitshaft gegen ihn angeordnet hatte. Am 23. Januar 2008 übermittelte die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich dem Kantonsrat des Eidgenössischen Standes Zürich das Gesuch der Staatsanwaltschaft IV vom 15. Januar 2008 um Ermächtigung zur Einleitung einer Strafuntersuchung wegen fahrlässiger Tötung gegen den Präsidenten der III. Strafkammer des Obergerichts, Z. Am 28. Januar 2008 überwies die Geschäftsleitung des Kantonsrates das Gesuch seiner Justizkommission zur Behandlung. Diese lud Oberrichter Z. "gestützt auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz des rechtlichen Gehörs" am 31. Januar 2008 ein, zum Gesuch Stellung zu nehmen. In seiner Stellungnahme vom 7. Februar 2008 hielt Oberrichter Z. fest, dass er "nicht gegen eine Ermächtigung zur Eröffnung einer Strafuntersuchung" gegen seine Person opponiere, wenngleich er der Meinung sei, die Voraussetzungen dafür seien klarerweise nicht gegeben. Am 10. März 2008 beantragte die Justizkommission der Geschäftsleitung, das Gesuch um Ermächtigung einer Strafuntersuchung gegen Oberrichter Z. von der Hand zu weisen. Am 21. April 2008 beschloss der Kantonsrat, dem Gesuch nicht stattzugeben. Der Beschluss wurde im Amtsblatt vom 25. April 2008 publiziert. Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde beantragen A.X. und Y., die Mutter bzw. der Stiefvater des Opfers, diesen Beschluss des Kantonsrats aufzuheben und ihm die Sache zu neuer Beurteilung zurückzuweisen. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Nach Art. 347 Abs. 2 lit. b StGB sind die Kantone berechtigt, die Strafverfolgung der Mitglieder ihrer obersten Vollziehungs- und Gerichtsbehörden wegen Vergehen oder Verbrechen im Amt vom Vorentscheid einer nicht richterlichen Behörde abhängig zu machen. Der Kanton Zürich hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und lässt die Strafverfolgung der Mitglieder des Regierungsrates und der oberen Gerichte für amtliche Verrichtungen nur mit Ermächtigung des Kantonsrates zu (§ 38 Abs. 1 des Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 [KRG; LS 171.1]). Das Ermächtigungsverfahren ist in § 38 Abs. 2-5 KRG allerdings höchst rudimentär geregelt. Zur Frage, nach welchen materiellen Kriterien die Ermächtigung zu erteilen oder zu verweigern ist, äussert sich das Gesetz nicht. Es ist indessen anerkannt, dass dabei nicht nur strafrechtliche Gesichtspunkte allein, sondern auch politische bzw. staatspolitische Überlegungen berücksichtigt werden dürfen (BGE 106 IV 43; Urteil 1P.337/2002 vom 6. März 2003 E. 6.2, in: Pra 2003 Nr. 171). Dementsprechend steht der Entscheid dem Kantonsrat als politischer Behörde zu. Insofern handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit, womit an sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegeben wäre (Art. 82 lit. a BGG). Diese ist indessen gegen Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung gegen Behördemitglieder ausgeschlossen (Art. 83 lit. e BGG). Somit verbleibt einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde, welche von der Strafrechtlichen Abteilung zu behandeln ist, da sie ein straf- bzw. strafprozessrechtliches Gebiet betrifft (Art. 33 des Reglements für das Bundesgericht vom 20. November 2006 [SR 173.110.131]). Da im Ermächtigungsverfahren aus (zureichenden) staatspolitischen Gründen die Ermächtigung zur Einleitung einer nach rein strafrechtlichen Kriterien angebrachten Strafuntersuchung verweigert werden kann, hat der angefochtene Entscheid überwiegend politischen Charakter. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist der kantonale Gesetzgeber befugt, derartige Entscheide von der Rechtsweggarantie auszunehmen (Art. 29a BV; BBl 1997 I 524; ANDREAS KLEY, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 24 zu Art. 29a BV; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2007, N. 10 zu Art. 29a BV). Aus Art. 2 EMRK (dazu unten E. 2) ergibt sich in Fällen, in denen dem staatlichen Funktionär wie hier nicht eine absichtliche Tötung vorgeworfen wird, nichts anderes. Der Staat kann seiner Aufklärungspflicht diesfalls auch ohne Einschaltung der Strafjustiz gerecht werden, etwa indem er den Hinterbliebenen entsprechende Zivil-, Verwaltungs- oder Disziplinarverfahren zur Verfügung stellt (Urteile des EGMR Mastromatteo gegen Italien vom 24. Oktober 2004, Recueil CourEDH 2002-VIII S. 123 § 90; Vo gegen Frankreich vom 8. Juli 2004, Recueil CourEDH 2004-VIII S. 1 § 90). Die Behandlung des Ermächtigungsverfahrens durch den Kantonsrat als nicht-gerichtliche Instanz ist damit auch unter diesem Gesichtspunkt konventionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Vorwürfe an Oberrichter Z. betreffen seine Amtsführung. Es geht nicht darum, ihn als Privatperson der strafrechtlichen Verfolgung zu entziehen. Das Ermächtigungsverfahren dient vielmehr dazu, ihn seine Amtstätigkeit vor ungerechtfertigten Angriffen unbehelligt ausführen zu lassen und so das reibungslose Funktionieren der Justiz als dritte Staatsgewalt zu gewährleisten. Der Umstand, dass der angefochtene Entscheid von einer politischen Behörde getroffen wurde, steht der Zulässigkeit der Beschwerde ans Bundesgericht nicht entgegen (Art. 114 BGG i.V.m. Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG). 2. 2.1 Art. 10 Abs. 1 BV gewährleistet den umfassenden Schutz menschlichen Lebens. Die Bestimmung richtet sich einerseits als Abwehrrecht gegen den Staat. Dieser ist indessen anderseits verpflichtet, den Grundrechten in der ganzen Rechtsordnung zum Durchbruch zu verhelfen und damit das Leben seiner Bürger auch vor Angriffen Privater zu schützen (Art. 35 BV). Er ist zwar weder verpflichtet noch in der Lage, Gewaltanwendungen unter Privaten gänzlich zu verhindern. Dem Gesetzgeber steht ein grosses Ermessen zu, wie er den Schutz seiner Bürger gewährleisten will. Er ist jedoch grundsätzlich gehalten, die Verletzungen des Rechts auf Leben durch vorsätzliche oder fahrlässige Tötungen mit strafrechtlichen Sanktionen zu belegen und eine effektive Strafverfolgung zu gewährleisten. Die Verpflichtung zur Aufklärung und Verfolgung von Tötungsdelikten ergibt sich ebenfalls aus Art. 2 Ziff. 1 EMRK. Sie gilt indessen nicht absolut. Bestehen sachliche Gründe, von der Verfolgung oder Bestrafung des Urhebers einer Tötung abzusehen, ist es dem Staat nicht verwehrt, die Interessen an der Verfolgung und Bestrafung des Täters und die entgegenstehenden z.B. staats- oder kriminalpolitischen Interessen gegeneinander abzuwägen und gegebenenfalls Letzteren zum Durchbruch zu verhelfen. Es ist etwa zulässig, aus besonderen Gründen ein Amnestiegesetz zu erlassen, das zur Folge hat, dass selbst ein Mord ungesühnt bleibt (BGE 134 IV 297 E. 4.3.5 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe). 2.2 Strafverfolgungsprivilegien wie Immunitäten von Parlamentariern und Magistratspersonen können somit in einem Spannungsverhältnis zu Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 Ziff. 1 EMRK stehen, welche bei Tötungsdelikten die Verfolgung und Bestrafung der Täter grundsätzlich vorschreiben. Ausserhalb des Anwendungsbereichs dieser Bestimmungen können derartige Privilegien mit Art. 29a BV und Art. 6 EMRK in Konflikt treten, wobei zu beachten ist, dass die Rechtsweggarantie im Bereich des Strafrechts die Rechte des Beschuldigten, nicht diejenigen des Opfers oder seiner Angehörigen schützt. Damit können die Beschwerdeführer daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Hingegen ergibt sich aus dem verfassungs- und konventionsrechtlich garantierten Schutz des Lebens, dass der Staat das Strafverfolgungsprivileg des eines Tötungsdelikts Beschuldigten nicht ohne weiteres schützen darf, sondern dass er die Interessen an der Strafverfolgung und diejenigen an deren Verhinderung gegeneinander abzuwägen hat. In verfahrensrechtlicher Hinsicht folgt daraus, dass die Beschwerdeführer, die sich als nahe Angehörige des Opfers im Schutzbereich von Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 Ziff. 1 EMRK befinden, am Verfahren, welches zum Entscheid über die Eröffnung eines Strafverfahrens gegen einen mit einem Strafverfolgungsprivileg ausgestatteten Beschuldigten führt, unabhängig vom einschlägigen Verfahrensrecht als Parteien beteiligt werden müssen. Damit stehen ihnen die verfassungs- und konventionsrechtlich garantierten Verfahrensrechte zu. Sie haben u.a. Anspruch auf rechtliches Gehör und einen begründeten Entscheid. 2.3 Der Zürcher Kantonsrat hat im angefochtenen Entscheid die Natur des Ermächtigungsverfahrens als Abwägung zwischen den Interessen der Beschwerdeführer an der Verfolgung des von ihnen der fahrlässigen Tötung bezichtigten Oberrichters und denjenigen des Letzteren und des Kantons Zürich am reibungslosen Gang der Justiz verkannt. Er hat dementsprechend - durchaus im Einklang mit seiner Praxis und dem anwendbaren Verfahrensrecht - einzig Oberrichter Z. das rechtliche Gehör gewährt und auf eine Begründung seines Entscheids verzichtet. Das ist unhaltbar. Im Licht des verfassungs- und konventionsrechtlich garantierten Rechts auf Leben wäre der Kantonsrat verpflichtet gewesen, beiden Seiten die gleichen Parteirechte einzuräumen und seinen Entscheid zu begründen. Dies ist auch dem Kantonsrat als politischer Behörde ohne weiteres möglich und zumutbar, indem er den begründeten Antrag seiner Justizkommission oder einen begründeten Gegenantrag eines seiner Mitglieder annehmen und diesen damit samt Begründung zum Beschluss erheben würde (vgl. BGE 132 I 196 E. 3; BGE 131 I 18 E. 3.1 betreffend die Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden).
de
Art. 10 al. 1 Cst.; art. 2 par. 1 CEDH; art. 347 al. 2 let. b CP; art. 82 let. a, art. 83 let. e, art. 86 al. 2 et 3, art. 114 LTF; art. 38 de la loi zurichoise sur le Parlement; droit à la vie; autorisation de poursuivre pénalement un juge cantonal. La décision d'une autorité politique relative à l'autorisation d'ouvrir une enquête pénale à l'encontre d'un juge cantonal peut faire l'objet d'un recours constitutionnel subsidiaire (consid. 1). Le droit à la vie offre d'une part une protection à l'encontre de l'Etat et, d'autre part, impose à celui-ci l'obligation d'assurer dans la mesure du possible la protection de ses citoyens, d'enquêter sur les infractions contre la vie et de poursuivre leurs auteurs (consid. 2.1). S'agissant d'infractions contre la vie, tout privilège concédé dans le cadre de la poursuite pénale s'oppose au droit à la vie. Par conséquent, l'Etat doit mettre en balance les intérêts à ce que la poursuite pénale soit entreprise et ceux à ce qu'il lui soit fait obstacle. Ainsi, dans le cadre de la procédure d'autorisation, il doit, quelle que soit la procédure applicable, garantir que tant l'accusé (privilégié) que les proches de la victime bénéficient des droits reconnus aux parties (consid. 2.2 et 2.3).
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constitutional law
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49,802
135 I 113
135 I 113 Sachverhalt ab Seite 114 Am 16. September 2007 wurde in Wetzikon/ZH der Taxichauffeur B.X. von C. erstochen. Der Täter befand sich auf freiem Fuss, obwohl Oberrichter Z. mit Präsidialverfügung der III. Strafkammer des Zürcher Obergerichts am 23. August 2007 Sicherheitshaft gegen ihn angeordnet hatte. Am 23. Januar 2008 übermittelte die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich dem Kantonsrat des Eidgenössischen Standes Zürich das Gesuch der Staatsanwaltschaft IV vom 15. Januar 2008 um Ermächtigung zur Einleitung einer Strafuntersuchung wegen fahrlässiger Tötung gegen den Präsidenten der III. Strafkammer des Obergerichts, Z. Am 28. Januar 2008 überwies die Geschäftsleitung des Kantonsrates das Gesuch seiner Justizkommission zur Behandlung. Diese lud Oberrichter Z. "gestützt auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz des rechtlichen Gehörs" am 31. Januar 2008 ein, zum Gesuch Stellung zu nehmen. In seiner Stellungnahme vom 7. Februar 2008 hielt Oberrichter Z. fest, dass er "nicht gegen eine Ermächtigung zur Eröffnung einer Strafuntersuchung" gegen seine Person opponiere, wenngleich er der Meinung sei, die Voraussetzungen dafür seien klarerweise nicht gegeben. Am 10. März 2008 beantragte die Justizkommission der Geschäftsleitung, das Gesuch um Ermächtigung einer Strafuntersuchung gegen Oberrichter Z. von der Hand zu weisen. Am 21. April 2008 beschloss der Kantonsrat, dem Gesuch nicht stattzugeben. Der Beschluss wurde im Amtsblatt vom 25. April 2008 publiziert. Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde beantragen A.X. und Y., die Mutter bzw. der Stiefvater des Opfers, diesen Beschluss des Kantonsrats aufzuheben und ihm die Sache zu neuer Beurteilung zurückzuweisen. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Nach Art. 347 Abs. 2 lit. b StGB sind die Kantone berechtigt, die Strafverfolgung der Mitglieder ihrer obersten Vollziehungs- und Gerichtsbehörden wegen Vergehen oder Verbrechen im Amt vom Vorentscheid einer nicht richterlichen Behörde abhängig zu machen. Der Kanton Zürich hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und lässt die Strafverfolgung der Mitglieder des Regierungsrates und der oberen Gerichte für amtliche Verrichtungen nur mit Ermächtigung des Kantonsrates zu (§ 38 Abs. 1 des Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 [KRG; LS 171.1]). Das Ermächtigungsverfahren ist in § 38 Abs. 2-5 KRG allerdings höchst rudimentär geregelt. Zur Frage, nach welchen materiellen Kriterien die Ermächtigung zu erteilen oder zu verweigern ist, äussert sich das Gesetz nicht. Es ist indessen anerkannt, dass dabei nicht nur strafrechtliche Gesichtspunkte allein, sondern auch politische bzw. staatspolitische Überlegungen berücksichtigt werden dürfen (BGE 106 IV 43; Urteil 1P.337/2002 vom 6. März 2003 E. 6.2, in: Pra 2003 Nr. 171). Dementsprechend steht der Entscheid dem Kantonsrat als politischer Behörde zu. Insofern handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit, womit an sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegeben wäre (Art. 82 lit. a BGG). Diese ist indessen gegen Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung gegen Behördemitglieder ausgeschlossen (Art. 83 lit. e BGG). Somit verbleibt einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde, welche von der Strafrechtlichen Abteilung zu behandeln ist, da sie ein straf- bzw. strafprozessrechtliches Gebiet betrifft (Art. 33 des Reglements für das Bundesgericht vom 20. November 2006 [SR 173.110.131]). Da im Ermächtigungsverfahren aus (zureichenden) staatspolitischen Gründen die Ermächtigung zur Einleitung einer nach rein strafrechtlichen Kriterien angebrachten Strafuntersuchung verweigert werden kann, hat der angefochtene Entscheid überwiegend politischen Charakter. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist der kantonale Gesetzgeber befugt, derartige Entscheide von der Rechtsweggarantie auszunehmen (Art. 29a BV; BBl 1997 I 524; ANDREAS KLEY, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 24 zu Art. 29a BV; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2007, N. 10 zu Art. 29a BV). Aus Art. 2 EMRK (dazu unten E. 2) ergibt sich in Fällen, in denen dem staatlichen Funktionär wie hier nicht eine absichtliche Tötung vorgeworfen wird, nichts anderes. Der Staat kann seiner Aufklärungspflicht diesfalls auch ohne Einschaltung der Strafjustiz gerecht werden, etwa indem er den Hinterbliebenen entsprechende Zivil-, Verwaltungs- oder Disziplinarverfahren zur Verfügung stellt (Urteile des EGMR Mastromatteo gegen Italien vom 24. Oktober 2004, Recueil CourEDH 2002-VIII S. 123 § 90; Vo gegen Frankreich vom 8. Juli 2004, Recueil CourEDH 2004-VIII S. 1 § 90). Die Behandlung des Ermächtigungsverfahrens durch den Kantonsrat als nicht-gerichtliche Instanz ist damit auch unter diesem Gesichtspunkt konventionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Vorwürfe an Oberrichter Z. betreffen seine Amtsführung. Es geht nicht darum, ihn als Privatperson der strafrechtlichen Verfolgung zu entziehen. Das Ermächtigungsverfahren dient vielmehr dazu, ihn seine Amtstätigkeit vor ungerechtfertigten Angriffen unbehelligt ausführen zu lassen und so das reibungslose Funktionieren der Justiz als dritte Staatsgewalt zu gewährleisten. Der Umstand, dass der angefochtene Entscheid von einer politischen Behörde getroffen wurde, steht der Zulässigkeit der Beschwerde ans Bundesgericht nicht entgegen (Art. 114 BGG i.V.m. Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG). 2. 2.1 Art. 10 Abs. 1 BV gewährleistet den umfassenden Schutz menschlichen Lebens. Die Bestimmung richtet sich einerseits als Abwehrrecht gegen den Staat. Dieser ist indessen anderseits verpflichtet, den Grundrechten in der ganzen Rechtsordnung zum Durchbruch zu verhelfen und damit das Leben seiner Bürger auch vor Angriffen Privater zu schützen (Art. 35 BV). Er ist zwar weder verpflichtet noch in der Lage, Gewaltanwendungen unter Privaten gänzlich zu verhindern. Dem Gesetzgeber steht ein grosses Ermessen zu, wie er den Schutz seiner Bürger gewährleisten will. Er ist jedoch grundsätzlich gehalten, die Verletzungen des Rechts auf Leben durch vorsätzliche oder fahrlässige Tötungen mit strafrechtlichen Sanktionen zu belegen und eine effektive Strafverfolgung zu gewährleisten. Die Verpflichtung zur Aufklärung und Verfolgung von Tötungsdelikten ergibt sich ebenfalls aus Art. 2 Ziff. 1 EMRK. Sie gilt indessen nicht absolut. Bestehen sachliche Gründe, von der Verfolgung oder Bestrafung des Urhebers einer Tötung abzusehen, ist es dem Staat nicht verwehrt, die Interessen an der Verfolgung und Bestrafung des Täters und die entgegenstehenden z.B. staats- oder kriminalpolitischen Interessen gegeneinander abzuwägen und gegebenenfalls Letzteren zum Durchbruch zu verhelfen. Es ist etwa zulässig, aus besonderen Gründen ein Amnestiegesetz zu erlassen, das zur Folge hat, dass selbst ein Mord ungesühnt bleibt (BGE 134 IV 297 E. 4.3.5 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe). 2.2 Strafverfolgungsprivilegien wie Immunitäten von Parlamentariern und Magistratspersonen können somit in einem Spannungsverhältnis zu Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 Ziff. 1 EMRK stehen, welche bei Tötungsdelikten die Verfolgung und Bestrafung der Täter grundsätzlich vorschreiben. Ausserhalb des Anwendungsbereichs dieser Bestimmungen können derartige Privilegien mit Art. 29a BV und Art. 6 EMRK in Konflikt treten, wobei zu beachten ist, dass die Rechtsweggarantie im Bereich des Strafrechts die Rechte des Beschuldigten, nicht diejenigen des Opfers oder seiner Angehörigen schützt. Damit können die Beschwerdeführer daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Hingegen ergibt sich aus dem verfassungs- und konventionsrechtlich garantierten Schutz des Lebens, dass der Staat das Strafverfolgungsprivileg des eines Tötungsdelikts Beschuldigten nicht ohne weiteres schützen darf, sondern dass er die Interessen an der Strafverfolgung und diejenigen an deren Verhinderung gegeneinander abzuwägen hat. In verfahrensrechtlicher Hinsicht folgt daraus, dass die Beschwerdeführer, die sich als nahe Angehörige des Opfers im Schutzbereich von Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 Ziff. 1 EMRK befinden, am Verfahren, welches zum Entscheid über die Eröffnung eines Strafverfahrens gegen einen mit einem Strafverfolgungsprivileg ausgestatteten Beschuldigten führt, unabhängig vom einschlägigen Verfahrensrecht als Parteien beteiligt werden müssen. Damit stehen ihnen die verfassungs- und konventionsrechtlich garantierten Verfahrensrechte zu. Sie haben u.a. Anspruch auf rechtliches Gehör und einen begründeten Entscheid. 2.3 Der Zürcher Kantonsrat hat im angefochtenen Entscheid die Natur des Ermächtigungsverfahrens als Abwägung zwischen den Interessen der Beschwerdeführer an der Verfolgung des von ihnen der fahrlässigen Tötung bezichtigten Oberrichters und denjenigen des Letzteren und des Kantons Zürich am reibungslosen Gang der Justiz verkannt. Er hat dementsprechend - durchaus im Einklang mit seiner Praxis und dem anwendbaren Verfahrensrecht - einzig Oberrichter Z. das rechtliche Gehör gewährt und auf eine Begründung seines Entscheids verzichtet. Das ist unhaltbar. Im Licht des verfassungs- und konventionsrechtlich garantierten Rechts auf Leben wäre der Kantonsrat verpflichtet gewesen, beiden Seiten die gleichen Parteirechte einzuräumen und seinen Entscheid zu begründen. Dies ist auch dem Kantonsrat als politischer Behörde ohne weiteres möglich und zumutbar, indem er den begründeten Antrag seiner Justizkommission oder einen begründeten Gegenantrag eines seiner Mitglieder annehmen und diesen damit samt Begründung zum Beschluss erheben würde (vgl. BGE 132 I 196 E. 3; BGE 131 I 18 E. 3.1 betreffend die Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden).
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Art. 10 cpv. 1 Cost.; art. 2 n. 1 CEDU; art. 347 cpv. 2 lett. b CP; art. 82 lett. a, art. 83 lett. e, art. 86 cpv. 2 e 3, art. 114 LTF; art. 38 della legge zurighese sul Gran Consiglio; diritto alla vita; autorizzazione a procedere penalmente nei confronti di un giudice cantonale. La decisione di un'autorità politica relativa all'autorizzazione ad aprire un'inchiesta penale contro un giudice cantonale può essere impugnata con ricorso sussidiario in materia costituzionale (consid. 1). Il diritto alla vita da un lato è concepito come un diritto di difesa nei confronti dello Stato e dall'altro obbliga quest'ultimo a garantire per quanto possibile la tutela dei suoi cittadini, a far luce sui delitti contro la vita e a perseguire i loro autori (consid. 2.1). In caso di reati di omicidio, i privilegi concessi nell'ambito del perseguimento penale si contrappongono al diritto alla vita. È pertanto necessario ponderare gli interessi al perseguimento penale e quelli che vi si oppongono. A prescindere dal diritto procedurale applicabile, nella procedura di autorizzazione sia all'accusato (privilegiato) che ai congiunti della vittima vanno riconosciuti i diritti di parte (consid. 2.2 e 2.3).
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135 I 119
135 I 119 Sachverhalt ab Seite 120 A. S., né en 1985, a déposé une demande d'asile le 4 mai 2004. Par décision du 13 janvier 2005, l'Office fédéral des migrations (ODM) a refusé d'entrer en matière sur sa demande et a prononcé son renvoi de Suisse. (...) A partir du mois de février 2005, S. a perçu des prestations d'aide d'urgence sous la forme d'un hébergement dans un abri de protection civile et de repas en nature. Il a séjourné au centre Y., à D., puis au centre de la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) de Z., et enfin au centre de la FAREAS de V. Durant son séjour à D., de septembre 2005 à janvier 2006, il a pu préparer lui-même ses repas. Il a en outre reçu des prestations en espèces complémentaires aux prestations en nature, soit de l'argent de poche, de janvier à novembre 2006. Par décision du 2 novembre 2006, le Service vaudois de la population (SPOP), a accordé à S. une aide d'urgence, sous la forme d'un hébergement au centre FAREAS de V., de denrées alimentaires, d'articles d'hygiène et d'autres prestations de première nécessité en nature, le tout à fournir par la FAREAS; il a par ailleurs requis la Policlinique médicale universitaire de lui prodiguer au besoin des soins médicaux d'urgence. Le SPOP a rendu les 16 et 30 novembre 2006 et le 14 décembre 2006 des décisions identiques. B. S. a déféré la décision du SPOP du 14 décembre 2006 au Tribunal administratif du canton de Vaud en concluant à son annulation. En bref, il faisait valoir que l'aide d'urgence était si peu étendue qu'elle était contraire à la dignité humaine et que les restrictions à son droit au respect de la vie privée étaient disproportionnées par rapport aux buts d'intérêts publics visés. Statuant le 18 juillet 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a partiellement admis le recours dans la mesure où il était recevable. Elle a annulé la décision entreprise et elle a renvoyé la cause au SPOP pour nouvelle décision au sens des motifs. La Cour a tout d'abord considéré que l'intéressé, implicitement au moins, demandait une réforme de la décision attaquée en ce sens que les prestations de l'aide d'urgence fussent plus étendues que celles accordées jusqu'alors, notamment une aide plus étendue sous la forme de prestations financières. Elle a ensuite considéré que le fait que le recourant ne pouvait pas choisir et cuisiner ses aliments ne portait pas atteinte au noyau intangible du droit au minimum vital ni ne constituait une atteinte à la dignité humaine ou un traitement inhumain dégradant. Elle a par ailleurs retenu que le recourant, jeune homme célibataire et en bonne santé, pouvait être hébergé dans un établissement collectif. Cependant, pour une longue période, l'hébergement devait comprendre un espace privatif auquel le bénéficiaire de l'aide d'urgence devait pouvoir accéder, non seulement pour se changer, mais également pour s'isoler, même temporairement. Le recours devait dès lors être partiellement admis pour ce motif. Il appartiendrait au SPOP et à l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), qui avait succédé entre-temps à la FAREAS, de prévoir un hébergement, certes collectif, mais qui devrait comprendre un espace privatif. Enfin, la Cour a nié le droit de l'intéressé à des prestations en espèces sous la forme d'un argent de poche. C. S. interjette un recours en matière de droit public dans lequel il demande au Tribunal fédéral de constater une violation des art. 3, 6 et 8 CEDH, d'annuler l'arrêt attaqué dans la mesure où le recours n'est admis que partiellement et de lui allouer une indemnité de 15'000 fr. au titre de réparation morale. (...) (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le recourant conclut au versement d'une indemnité de 15'000 fr. au titre de réparation morale. Il s'agit d'un chef de conclusion dont la Cour cantonale n'était pas saisie. Cette conclusion est d'emblée irrecevable au regard de l'art. 99 al. 2 LTF. (...) 4. Quant au fond, les conclusions du recourant tendant à faire constater par le Tribunal fédéral diverses violations de la CEDH sont de nature purement constatatoire. On peut se demander si ces conclusions, qui ont en principe un caractère subsidiaire (cf. ATF 129 V 289 consid. 2.1 p. 290), ne sont pas irrecevables d'entrée de cause, d'autant que pour le reste le recourant conclut seulement à l'annulation (partielle) du jugement attaqué. On peut cependant déduire des motifs du recours que le recourant demande à être mis au bénéfice de l'aide sociale, plus étendue que l'aide d'urgence, et qu'il requiert, en partie tout au moins, une aide sous la forme de prestations en espèces. Ces conclusions, interprétées à la lumière des motifs du recours, sont recevables (cf. ATF 118 Ib 134 consid. 2 p. 135; ATF 108 II 487 consid. 1 p. 488; LAURENT MERZ, in Basler Kommentar, BGG, 2008, n° 18 ad art. 42 LTF). 5. 5.1 La demande d'asile du recourant a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière en 2005. A cette époque, l'intéressé avait le statut d'un étranger en attente d'un renvoi en vertu de l'art. 44a de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31; disposition abrogée avec effet au 1er janvier 2008; RO 2004 1635; 2006 4751); il était de ce fait soumis aux dispositions de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 1 113 et les modifications successives). Considéré comme un étranger résidant illégalement en Suisse, il ne pouvait plus prétendre qu'à une aide d'urgence fournie par les cantons en application de l'art. 12 Cst. (cf. art. 14f al. 2 let. a LSEE, prévoyant un forfait versé de ce chef aux cantons par la Confédération; RO 2004 1634). L'art. 44a LAsi avait été introduit par la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d'allégement budgétaire 2003, entrée en vigueur le 1er avril 2004. Il avait précisément pour but de réduire les dépenses dans le domaine de l'asile et d'inciter les personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière devenue exécutoire à quitter rapidement la Suisse (Message du 2 juillet 2003, FF 2003 5166 s. ch. 2.1.6.7). 5.2 Bien que la LSEE ait été remplacée dès le 1er janvier 2008 par la loi du 16 octobre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), la situation décrite n'a pas été modifiée. L'art. 82 al. 1 LAsi, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2008 (RO 2006 4753), prévoit en effet que l'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal; les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d'aide sociale (voir aussi, sur la continuité de la réglementation sur ce point: CHRISTOPH RÜEGG, Das Recht auf Hilfe in Notlagen, in Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, p. 37). 5.3 Il résulte de cette réglementation que la personne qui a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de renvoi exécutoire n'a plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais seulement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF 130 II 377 consid. 3.2.1 p. 381). La mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons. Ceux-ci sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 131 I 166 consid. 8.5 p. 184). Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (cf. ATF 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; ATF 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; ATF 130 I 71 consid. 4.1 p. 74). L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 121 I 367 consid. 2c p. 373). 5.4 Comme le relève la Cour cantonale, la mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. peut être différenciée selon le statut de la personne assistée. Ainsi, pour les requérants d'asile sous le coup d'une décision de non-entrée en matière, aucun intérêt d'intégration n'est à poursuivre et aucun contact social durable ne doit être garanti au regard du caractère en principe temporaire de la présence de l'intéressé sur le territoire suisse. L'octroi de prestations minimales se justifie aussi afin de réduire l'incitation à demeurer en Suisse (ATF 131 I 166 consid. 8.2 p. 182). Cette différenciation découle également des art. 82 et 83 LAsi qui opèrent une claire distinction entre l'aide sociale et l'aide d'urgence. On rappellera par ailleurs que les causes de l'indigence n'ont pas d'incidence sur le droit d'obtenir l'assistance minimale garantie par l'art. 12 Cst. (ATF 134 I 65 consid. 3.3 p. 71). Ainsi, la suppression de l'aide d'urgence ne saurait être motivée par le refus de l'intéressé de coopérer avec les autorités en vue de son expulsion du territoire. Elle ne saurait être utilisée comme un moyen de contrainte pour obtenir l'expulsion ou pour réprimer des abus en matière de droit des étrangers (ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174 et consid. 7.1 p. 179, ainsi que les références citées; voir aussi GIORGIO MALINVERNI, L'interprétation jurisprudentielle du droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse in Liber Amicorum Luzius Wildhaber, 2007, p. 433). 5.5 Selon la législation vaudoise, si l'intéressé est domicilié ou en séjour dans le canton au sens de l'art. 4 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), il peut prétendre au revenu d'insertion, qui comprend principalement une prestation financière. S'il est requérant d'asile, l'assistance peut notamment prendre la forme d'un hébergement et de prestations financières, le montant de celles-ci étant fixé par des normes adoptées par le Conseil d'Etat (art. 5, 21 et 42 de la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers [LARA; RSV 142.21]). Si, enfin, il séjourne illégalement sur le territoire vaudois, notamment lorsque sa requête d'asile a été écartée par une décision de non-entrée en matière, il a droit à l'aide d'urgence conformément à l'art. 49 LARA. L'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a al. 3 LASV. L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous la forme de prestations en nature. Elle comprend en principe le logement, en règle ordinaire dans un lieu d'hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, des soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique médicale universitaire (PMU) en collaboration avec les hospices cantonaux (CHUV). En cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité peuvent être accordées. 6. Comme le constate le jugement attaqué, le recourant est un jeune homme célibataire, sans problèmes médicaux attestés. Le fait de devoir séjourner dans un lieu d'hébergement collectif pour un homme célibataire et en bonne santé n'est certainement pas contraire, dans les présentes circonstances, aux exigences minimales garanties par l'art. 12 Cst. Un requérant d'asile débouté ne saurait en effet prétendre à des prestations d'assistance en espèces pour vivre dans le logement de son choix ou dans certains cas pour vivre dans la clandestinité (ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997 I p. 344). Pour ce qui est de la nourriture en particulier, il est légitime, comme on l'a vu, d'opérer une distinction entre les personnes qui séjournent régulièrement en Suisse et celles dont le séjour n'est que provisoire ou encore les personnes qui font l'objet d'une décision de non-entrée en matière et dont le séjour en Suisse est illégal. Pour ces dernières en tout cas, les prestations en nature doivent en principe être préférées aux prestations en espèces. Elles en facilitent la distribution et l'utilisation d'une manière conforme à leur but (ATF 131 I 166 consid. 8.4 p. 184). Par conséquent, le fait qu'en l'espèce l'hébergement et la nourriture sont fournis en nature n'apparaît pas contraire aux exigences minimales de l'art. 12 Cst. (voir aussi dans ce sens MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 777; MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, in Die Schweizerische Bundesverfassung, 2e éd. 2008, n° 37 ad art. 12 Cst.). A l'art. 82 al. 3 LAsi, le droit fédéral pose d'ailleurs le principe de l'aide en nature puisqu'il prévoit que l'aide sociale accordée aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une autorisation de séjour doit être fournie, dans la mesure du possible, sous la forme de prestations en nature. Les griefs du recourant relatifs à la forme des prestations d'aide qui lui sont accordées au titre de l'hébergement et de la nourriture sont dès lors mal fondés. 7. 7.1 Le recourant conteste également le jugement attaqué dans la mesure où celui-ci ne lui reconnaît pas le versement de prestations en espèces en plus des prestations en nature (logement et nourriture). A ce propos, les premiers juges ont considéré que l'absence de toute prestation financière, même sur une longue période, ne portait pas atteinte aux garanties minimales de l'art. 12 Cst. Ils ont relevé que jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 4a LASV, le 1er novembre 2006, le recourant avait bénéficié de prestations financières qui avaient consisté (selon la convention de subventionnement pour 2006 entre l'Etat de Vaud et la FAREAS du 30 mars 2006) en l'octroi d'argent de poche, soit au maximum 4 fr. 30 par jour. Depuis novembre 2006 l'intéressé ne reçoit plus de prestations en argent au titre de l'aide d'urgence. Selon les premiers juges toujours, l'art. 4a al. 3 LASV ne prévoit pas explicitement l'octroi de prestations de ce type. Cette disposition peut toutefois être interprétée en ce sens qu'une aide financière - exceptionnelle cependant - n'est pas d'emblée exclue. En l'espèce, les prestations, toutes allouées en nature, satisfont aux besoins d'hébergement, de nourriture, d'articles d'hygiène, de vêtements et de soins médicaux d'urgence. La décision du SPOP accorde également à l'intéressé les "autres prestations de première nécessité" visées par l'art. 4a al. 3 LASV. Celles-ci doivent permettre, selon la Cour cantonale, de répondre au droit fondamental de communiquer avec d'autres personnes, notamment ses proches. Le noyau du droit aux relations personnelles n'est pas touché si le bénéficiaire de l'aide d'urgence peut communiquer par lettres, voire par téléphone, avec ses proches: il suffit que l'aide allouée en nature pendant une longue période permette par la fourniture de moyens matériels adéquats de nouer ou d'entretenir des relations personnelles. 7.2 L'aide d'urgence, par définition, a en principe un caractère transitoire. L'art. 12 Cst. ne vise qu'une aide minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes - pour mener une existence conforme à la dignité humaine (AUBERT/MAHON, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n° 4 ad art. 12 Cst.). En dépit de ce caractère transitoire, elle doit, même pour les personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière, se poursuivre aussi longtemps que la personne concernée remplit les conditions de l'art. 12 Cst., soit durant toute la période nécessaire à la préparation et à l'exécution de son départ de Suisse (MALINVERNI/HOTTELIER, La réglementation des décisions de non-entrée en matière dans le domaine du droit d'asile - Aspects constitutionnels, PJA 2004 p. 1353). 7.3 Le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est étroitement lié au respect de la dignité humaine garanti par l'art. 7 Cst. (ATF 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; AUBERT/MAHON, op. cit., n° 6 ad art. 7 Cst.; KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 71 ss; BIGLER-EGGENBERGER, op. cit., n° 7 ad art. 12 Cst.; PETER UEBERSAX, Nothilfe: Gesetze auf Verfassungsmässigkeit prüfen, Plädoyer 2006 4 p. 46). Sous l'angle de cette disposition constitutionnelle, qui sous-tend l'art. 12 Cst., plusieurs auteurs préconisent l'octroi d'un argent de poche, en plus d'éventuelles prestations en nature, à tout le moins pour des éventualités où l'aide d'urgence se prolonge: dans ces situations, il s'imposerait en effet d'ouvrir un espace de liberté qui permette à l'individu de déterminer lui-même et de satisfaire, même de façon très restreinte, des besoins sociaux psychiques et immatériels élémentaires de la vie quotidienne, comme par exemple se rendre dans un café, acheter des cigarettes ou un journal, emprunter un moyen de transport public de proximité ou encore établir des contacts par téléphone avec ses proches (AMSTUTZ, op. cit., p. 271; la même, Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen, Asyl 2/03 p. 34 et 37; THOMAS GEISER, Gibt es ein Verfassungsrecht auf einen Mindestlohn?, in Mélanges en l'honneur de Yvo Hangartner, 1998, p. 812; CARLO TSCHUDI, Nothilfe an Personen mit Nichteintretensentscheid, Jusletter du 20 mars 2006, n° 31; voir aussi THOMAS GÄCHTER, Soziale Grundrechte: das nackte Überleben - oder mehr?, in ius.full, Sondernummer Grundrechtszyklus, 2007 p. 19 ss; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e éd. 1999, p. 141). D'autres auteurs contestent explicitement ce point de vue (BERNHARD WALDMANN, Das Recht auf Nothilfe zwischen Solidarität und Eigenverantwortung, ZBl 107/2006 p. 356) ou ne mentionnent concrètement comme exemple de soutien à une personne en situation de détresse que l'hébergement, la fourniture de nourriture et de vêtement ainsi que les soins médicaux de base (BREINING-KAUFMANN/WINTSCH, Rechtsfragen zur Beschränkung der Nothilfe, ZBl 106/2005 p. 500 s.). 7.4 La question soulevée ici peut demeurer indécise. Le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est régi par le principe de la subsidiarité. La personne qui, objectivement, serait en mesure de se procurer les ressources indispensables à sa survie par ses propres moyens, notamment en acceptant un travail convenable, ne remplit pas les conditions du droit. Aussi bien la jurisprudence considère-t-elle que la fourniture d'une aide matérielle peut être assortie de la charge de participer à des mesures d'occupation et d'intégration. Ces mesures ou programmes doivent en principe être considérés comme un travail convenable, même si le revenu qu'il procure n'atteint pas le montant des prestations d'assistance (ATF 131 I 71 consid. 4.3 p. 75 et consid. 5 p. 77). 7.5 En l'espèce, il ressort de la prise de position de l'EVAM - qui n'a pas été contestée sur ce point par le recourant dans ses déterminations ultérieures - que les bénéficiaires de l'aide d'urgence peuvent suivre des programmes d'occupation qui ont un lien direct avec leur lieu de vie (par exemple des travaux de nettoyage ou de surveillance). Ils reçoivent pour cela une rémunération qui s'ajoute à l'assistance en nature. L'EVAM indique à ce sujet que le recourant a participé aux nettoyages collectifs du 1er janvier 2008 au 31 juillet 2008, travaux pour lesquels il était indemnisé à hauteur de 300 fr. par mois. Cette participation, selon l'EVAM, a dû être interrompue du fait que l'intéressé, à de nombreuses reprises, n'avait pas respecté les horaires pour cette activité. Rien ne permet d'admettre en l'occurrence qu'un programme d'occupation semblable à celui auquel le recourant s'est soumis durant cette période de sept mois ne puisse plus lui être offert ou que la participation à un tel programme ne puisse pas être exigée de lui. On doit par conséquent admettre qu'il serait certainement en mesure, par une occupation au centre, de gagner par ses propres moyens un minimum d'argent de poche. 8. 8.1 Le recourant soulève par ailleurs de nombreux griefs en relation avec la qualité et la quantité de nourriture qu'il reçoit et avec ses conditions proprement dites d'hébergement dans un centre collectif. A cet égard, il se dit victime de diverses formes de contraintes au quotidien, notamment le service d'un seul repas chaud dans la journée, le service d'une nourriture standard, l'obligation de se soumettre à de multiples rendez-vous pour la distribution des prestations, l'obligation de vivre dans un centre surveillé, le comportement agressif ou inadapté des agents de sécurité, le manque de réglementation sur la surveillance, l'interdiction des visites et, enfin, le désoeuvrement et la promiscuité. 8.2 Il faut tout d'abord relever à ce sujet que, du fait de son statut de ressortissant étranger en situation illégale, le recourant se trouve, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de dépendance, qui lui confère certes le droit d'obtenir de l'aide, mais qui implique en contrepartie le devoir de se soumettre à certaines contraintes pouvant limiter sa liberté, à tout le moins tant que celles-ci restent dans des limites acceptables et ne constituent pas une atteinte grave à ses droits fondamentaux. Dans les cas d'atteintes graves, il doit pouvoir bénéficier d'une protection juridique et recourir aussi bien contre les actes particuliers que contre le comportement général du personnel ou des responsables du centre. Pour ces cas, il est en droit d'obtenir une décision qui sera le plus souvent une décision en constatation (ATF 133 I 49 consid. 3.2 p. 55 ss; ATF 128 II 156 consid. 3b p. 163 s.; voir aussi arrêt 2P.272/2006 du 24 mai 2007 consid. 4). Des voies de droit sont prévues aux art. 72 à 74 LARA. C'est ainsi que les décisions rendues par le directeur ou par un cadre supérieur de l'établissement en application de la loi peuvent faire l'objet d'une opposition auprès du directeur de l'établissement. Le directeur statue à bref délai sur l'opposition (art. 72 al. 1 et 3 LARA). Ces décisions peuvent faire l'objet d'un recours au Département (art. 73 LARA). La voie du recours de droit administratif au tribunal cantonal est ouverte contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA/VD; RSV 173.36]). Indépendamment de cette disposition de droit cantonal, la garantie de l'accès au juge s'impose déjà par l'art. 86 al. 2 LTF (applicable également au recours constitutionnel subsidiaire par le renvoi de l'art. 114 LTF). 8.3 Dans le cas particulier, le jugement attaqué et la décision précédente ne portent que sur la question de l'aide d'urgence en son principe et sur son contenu minimal au regard de l'art. 12 Cst. Dans la mesure où les griefs du recourant sortent du cadre ainsi défini, ils ne sauraient être examinés dans la présente procédure, mais peuvent l'être au besoin par les voies de droit prévues par les art. 72 ss LARA. Le recours est donc irrecevable sur les points soulevés ici par le recourant. 9. Il résulte de ce qui précède que le recours, dans la mesure où il est recevable, doit être rejeté. Le recourant a été dispensé de verser une avance de frais et il n'y a pas lieu de mettre des frais de justice à sa charge.
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Art. 12 BV; Art. 82 Abs. 4 AsylG; Art. 4a Abs. 3 Sozialhilfegesetz des Kantons Waadt; Nothilfe an Asylsuchende, deren Gesuch durch Nichteintretensentscheid erledigt wird. Eine ausschliesslich als Naturalleistung für Unterkunft und Verpflegung erbrachte Nothilfe verstösst als solche nicht gegen das gemäss Art. 12 BV gewährleistete Grundrecht auf Hilfe in Notlagen. Berücksichtigung der persönlichen Umstände (E. 5 und 6). Frage offengelassen, ob, allenfalls nach einer gewissen Dauer der Nothilfe, zu den Naturalleistungen hinzu noch Geldleistungen (Taschengeld) auszurichten sind, weil im Hinblick auf die für den Beschwerdeführer bestehende Möglichkeit der Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm, für das zusätzlich eine Entschädigung entrichtet wird, den Anforderungen von Art. 12 BV Genüge getan ist (E. 7). Rechtswege bei der Anfechtung der konkreten Unterbringung in einer Sammelunterkunft (E. 8).
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135 I 119 Sachverhalt ab Seite 120 A. S., né en 1985, a déposé une demande d'asile le 4 mai 2004. Par décision du 13 janvier 2005, l'Office fédéral des migrations (ODM) a refusé d'entrer en matière sur sa demande et a prononcé son renvoi de Suisse. (...) A partir du mois de février 2005, S. a perçu des prestations d'aide d'urgence sous la forme d'un hébergement dans un abri de protection civile et de repas en nature. Il a séjourné au centre Y., à D., puis au centre de la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) de Z., et enfin au centre de la FAREAS de V. Durant son séjour à D., de septembre 2005 à janvier 2006, il a pu préparer lui-même ses repas. Il a en outre reçu des prestations en espèces complémentaires aux prestations en nature, soit de l'argent de poche, de janvier à novembre 2006. Par décision du 2 novembre 2006, le Service vaudois de la population (SPOP), a accordé à S. une aide d'urgence, sous la forme d'un hébergement au centre FAREAS de V., de denrées alimentaires, d'articles d'hygiène et d'autres prestations de première nécessité en nature, le tout à fournir par la FAREAS; il a par ailleurs requis la Policlinique médicale universitaire de lui prodiguer au besoin des soins médicaux d'urgence. Le SPOP a rendu les 16 et 30 novembre 2006 et le 14 décembre 2006 des décisions identiques. B. S. a déféré la décision du SPOP du 14 décembre 2006 au Tribunal administratif du canton de Vaud en concluant à son annulation. En bref, il faisait valoir que l'aide d'urgence était si peu étendue qu'elle était contraire à la dignité humaine et que les restrictions à son droit au respect de la vie privée étaient disproportionnées par rapport aux buts d'intérêts publics visés. Statuant le 18 juillet 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a partiellement admis le recours dans la mesure où il était recevable. Elle a annulé la décision entreprise et elle a renvoyé la cause au SPOP pour nouvelle décision au sens des motifs. La Cour a tout d'abord considéré que l'intéressé, implicitement au moins, demandait une réforme de la décision attaquée en ce sens que les prestations de l'aide d'urgence fussent plus étendues que celles accordées jusqu'alors, notamment une aide plus étendue sous la forme de prestations financières. Elle a ensuite considéré que le fait que le recourant ne pouvait pas choisir et cuisiner ses aliments ne portait pas atteinte au noyau intangible du droit au minimum vital ni ne constituait une atteinte à la dignité humaine ou un traitement inhumain dégradant. Elle a par ailleurs retenu que le recourant, jeune homme célibataire et en bonne santé, pouvait être hébergé dans un établissement collectif. Cependant, pour une longue période, l'hébergement devait comprendre un espace privatif auquel le bénéficiaire de l'aide d'urgence devait pouvoir accéder, non seulement pour se changer, mais également pour s'isoler, même temporairement. Le recours devait dès lors être partiellement admis pour ce motif. Il appartiendrait au SPOP et à l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), qui avait succédé entre-temps à la FAREAS, de prévoir un hébergement, certes collectif, mais qui devrait comprendre un espace privatif. Enfin, la Cour a nié le droit de l'intéressé à des prestations en espèces sous la forme d'un argent de poche. C. S. interjette un recours en matière de droit public dans lequel il demande au Tribunal fédéral de constater une violation des art. 3, 6 et 8 CEDH, d'annuler l'arrêt attaqué dans la mesure où le recours n'est admis que partiellement et de lui allouer une indemnité de 15'000 fr. au titre de réparation morale. (...) (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le recourant conclut au versement d'une indemnité de 15'000 fr. au titre de réparation morale. Il s'agit d'un chef de conclusion dont la Cour cantonale n'était pas saisie. Cette conclusion est d'emblée irrecevable au regard de l'art. 99 al. 2 LTF. (...) 4. Quant au fond, les conclusions du recourant tendant à faire constater par le Tribunal fédéral diverses violations de la CEDH sont de nature purement constatatoire. On peut se demander si ces conclusions, qui ont en principe un caractère subsidiaire (cf. ATF 129 V 289 consid. 2.1 p. 290), ne sont pas irrecevables d'entrée de cause, d'autant que pour le reste le recourant conclut seulement à l'annulation (partielle) du jugement attaqué. On peut cependant déduire des motifs du recours que le recourant demande à être mis au bénéfice de l'aide sociale, plus étendue que l'aide d'urgence, et qu'il requiert, en partie tout au moins, une aide sous la forme de prestations en espèces. Ces conclusions, interprétées à la lumière des motifs du recours, sont recevables (cf. ATF 118 Ib 134 consid. 2 p. 135; ATF 108 II 487 consid. 1 p. 488; LAURENT MERZ, in Basler Kommentar, BGG, 2008, n° 18 ad art. 42 LTF). 5. 5.1 La demande d'asile du recourant a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière en 2005. A cette époque, l'intéressé avait le statut d'un étranger en attente d'un renvoi en vertu de l'art. 44a de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31; disposition abrogée avec effet au 1er janvier 2008; RO 2004 1635; 2006 4751); il était de ce fait soumis aux dispositions de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 1 113 et les modifications successives). Considéré comme un étranger résidant illégalement en Suisse, il ne pouvait plus prétendre qu'à une aide d'urgence fournie par les cantons en application de l'art. 12 Cst. (cf. art. 14f al. 2 let. a LSEE, prévoyant un forfait versé de ce chef aux cantons par la Confédération; RO 2004 1634). L'art. 44a LAsi avait été introduit par la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d'allégement budgétaire 2003, entrée en vigueur le 1er avril 2004. Il avait précisément pour but de réduire les dépenses dans le domaine de l'asile et d'inciter les personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière devenue exécutoire à quitter rapidement la Suisse (Message du 2 juillet 2003, FF 2003 5166 s. ch. 2.1.6.7). 5.2 Bien que la LSEE ait été remplacée dès le 1er janvier 2008 par la loi du 16 octobre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), la situation décrite n'a pas été modifiée. L'art. 82 al. 1 LAsi, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2008 (RO 2006 4753), prévoit en effet que l'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal; les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d'aide sociale (voir aussi, sur la continuité de la réglementation sur ce point: CHRISTOPH RÜEGG, Das Recht auf Hilfe in Notlagen, in Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, p. 37). 5.3 Il résulte de cette réglementation que la personne qui a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de renvoi exécutoire n'a plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais seulement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF 130 II 377 consid. 3.2.1 p. 381). La mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons. Ceux-ci sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 131 I 166 consid. 8.5 p. 184). Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (cf. ATF 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; ATF 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; ATF 130 I 71 consid. 4.1 p. 74). L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 121 I 367 consid. 2c p. 373). 5.4 Comme le relève la Cour cantonale, la mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. peut être différenciée selon le statut de la personne assistée. Ainsi, pour les requérants d'asile sous le coup d'une décision de non-entrée en matière, aucun intérêt d'intégration n'est à poursuivre et aucun contact social durable ne doit être garanti au regard du caractère en principe temporaire de la présence de l'intéressé sur le territoire suisse. L'octroi de prestations minimales se justifie aussi afin de réduire l'incitation à demeurer en Suisse (ATF 131 I 166 consid. 8.2 p. 182). Cette différenciation découle également des art. 82 et 83 LAsi qui opèrent une claire distinction entre l'aide sociale et l'aide d'urgence. On rappellera par ailleurs que les causes de l'indigence n'ont pas d'incidence sur le droit d'obtenir l'assistance minimale garantie par l'art. 12 Cst. (ATF 134 I 65 consid. 3.3 p. 71). Ainsi, la suppression de l'aide d'urgence ne saurait être motivée par le refus de l'intéressé de coopérer avec les autorités en vue de son expulsion du territoire. Elle ne saurait être utilisée comme un moyen de contrainte pour obtenir l'expulsion ou pour réprimer des abus en matière de droit des étrangers (ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174 et consid. 7.1 p. 179, ainsi que les références citées; voir aussi GIORGIO MALINVERNI, L'interprétation jurisprudentielle du droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse in Liber Amicorum Luzius Wildhaber, 2007, p. 433). 5.5 Selon la législation vaudoise, si l'intéressé est domicilié ou en séjour dans le canton au sens de l'art. 4 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), il peut prétendre au revenu d'insertion, qui comprend principalement une prestation financière. S'il est requérant d'asile, l'assistance peut notamment prendre la forme d'un hébergement et de prestations financières, le montant de celles-ci étant fixé par des normes adoptées par le Conseil d'Etat (art. 5, 21 et 42 de la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers [LARA; RSV 142.21]). Si, enfin, il séjourne illégalement sur le territoire vaudois, notamment lorsque sa requête d'asile a été écartée par une décision de non-entrée en matière, il a droit à l'aide d'urgence conformément à l'art. 49 LARA. L'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a al. 3 LASV. L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous la forme de prestations en nature. Elle comprend en principe le logement, en règle ordinaire dans un lieu d'hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, des soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique médicale universitaire (PMU) en collaboration avec les hospices cantonaux (CHUV). En cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité peuvent être accordées. 6. Comme le constate le jugement attaqué, le recourant est un jeune homme célibataire, sans problèmes médicaux attestés. Le fait de devoir séjourner dans un lieu d'hébergement collectif pour un homme célibataire et en bonne santé n'est certainement pas contraire, dans les présentes circonstances, aux exigences minimales garanties par l'art. 12 Cst. Un requérant d'asile débouté ne saurait en effet prétendre à des prestations d'assistance en espèces pour vivre dans le logement de son choix ou dans certains cas pour vivre dans la clandestinité (ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997 I p. 344). Pour ce qui est de la nourriture en particulier, il est légitime, comme on l'a vu, d'opérer une distinction entre les personnes qui séjournent régulièrement en Suisse et celles dont le séjour n'est que provisoire ou encore les personnes qui font l'objet d'une décision de non-entrée en matière et dont le séjour en Suisse est illégal. Pour ces dernières en tout cas, les prestations en nature doivent en principe être préférées aux prestations en espèces. Elles en facilitent la distribution et l'utilisation d'une manière conforme à leur but (ATF 131 I 166 consid. 8.4 p. 184). Par conséquent, le fait qu'en l'espèce l'hébergement et la nourriture sont fournis en nature n'apparaît pas contraire aux exigences minimales de l'art. 12 Cst. (voir aussi dans ce sens MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 777; MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, in Die Schweizerische Bundesverfassung, 2e éd. 2008, n° 37 ad art. 12 Cst.). A l'art. 82 al. 3 LAsi, le droit fédéral pose d'ailleurs le principe de l'aide en nature puisqu'il prévoit que l'aide sociale accordée aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une autorisation de séjour doit être fournie, dans la mesure du possible, sous la forme de prestations en nature. Les griefs du recourant relatifs à la forme des prestations d'aide qui lui sont accordées au titre de l'hébergement et de la nourriture sont dès lors mal fondés. 7. 7.1 Le recourant conteste également le jugement attaqué dans la mesure où celui-ci ne lui reconnaît pas le versement de prestations en espèces en plus des prestations en nature (logement et nourriture). A ce propos, les premiers juges ont considéré que l'absence de toute prestation financière, même sur une longue période, ne portait pas atteinte aux garanties minimales de l'art. 12 Cst. Ils ont relevé que jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 4a LASV, le 1er novembre 2006, le recourant avait bénéficié de prestations financières qui avaient consisté (selon la convention de subventionnement pour 2006 entre l'Etat de Vaud et la FAREAS du 30 mars 2006) en l'octroi d'argent de poche, soit au maximum 4 fr. 30 par jour. Depuis novembre 2006 l'intéressé ne reçoit plus de prestations en argent au titre de l'aide d'urgence. Selon les premiers juges toujours, l'art. 4a al. 3 LASV ne prévoit pas explicitement l'octroi de prestations de ce type. Cette disposition peut toutefois être interprétée en ce sens qu'une aide financière - exceptionnelle cependant - n'est pas d'emblée exclue. En l'espèce, les prestations, toutes allouées en nature, satisfont aux besoins d'hébergement, de nourriture, d'articles d'hygiène, de vêtements et de soins médicaux d'urgence. La décision du SPOP accorde également à l'intéressé les "autres prestations de première nécessité" visées par l'art. 4a al. 3 LASV. Celles-ci doivent permettre, selon la Cour cantonale, de répondre au droit fondamental de communiquer avec d'autres personnes, notamment ses proches. Le noyau du droit aux relations personnelles n'est pas touché si le bénéficiaire de l'aide d'urgence peut communiquer par lettres, voire par téléphone, avec ses proches: il suffit que l'aide allouée en nature pendant une longue période permette par la fourniture de moyens matériels adéquats de nouer ou d'entretenir des relations personnelles. 7.2 L'aide d'urgence, par définition, a en principe un caractère transitoire. L'art. 12 Cst. ne vise qu'une aide minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes - pour mener une existence conforme à la dignité humaine (AUBERT/MAHON, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n° 4 ad art. 12 Cst.). En dépit de ce caractère transitoire, elle doit, même pour les personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière, se poursuivre aussi longtemps que la personne concernée remplit les conditions de l'art. 12 Cst., soit durant toute la période nécessaire à la préparation et à l'exécution de son départ de Suisse (MALINVERNI/HOTTELIER, La réglementation des décisions de non-entrée en matière dans le domaine du droit d'asile - Aspects constitutionnels, PJA 2004 p. 1353). 7.3 Le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est étroitement lié au respect de la dignité humaine garanti par l'art. 7 Cst. (ATF 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; AUBERT/MAHON, op. cit., n° 6 ad art. 7 Cst.; KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 71 ss; BIGLER-EGGENBERGER, op. cit., n° 7 ad art. 12 Cst.; PETER UEBERSAX, Nothilfe: Gesetze auf Verfassungsmässigkeit prüfen, Plädoyer 2006 4 p. 46). Sous l'angle de cette disposition constitutionnelle, qui sous-tend l'art. 12 Cst., plusieurs auteurs préconisent l'octroi d'un argent de poche, en plus d'éventuelles prestations en nature, à tout le moins pour des éventualités où l'aide d'urgence se prolonge: dans ces situations, il s'imposerait en effet d'ouvrir un espace de liberté qui permette à l'individu de déterminer lui-même et de satisfaire, même de façon très restreinte, des besoins sociaux psychiques et immatériels élémentaires de la vie quotidienne, comme par exemple se rendre dans un café, acheter des cigarettes ou un journal, emprunter un moyen de transport public de proximité ou encore établir des contacts par téléphone avec ses proches (AMSTUTZ, op. cit., p. 271; la même, Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen, Asyl 2/03 p. 34 et 37; THOMAS GEISER, Gibt es ein Verfassungsrecht auf einen Mindestlohn?, in Mélanges en l'honneur de Yvo Hangartner, 1998, p. 812; CARLO TSCHUDI, Nothilfe an Personen mit Nichteintretensentscheid, Jusletter du 20 mars 2006, n° 31; voir aussi THOMAS GÄCHTER, Soziale Grundrechte: das nackte Überleben - oder mehr?, in ius.full, Sondernummer Grundrechtszyklus, 2007 p. 19 ss; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e éd. 1999, p. 141). D'autres auteurs contestent explicitement ce point de vue (BERNHARD WALDMANN, Das Recht auf Nothilfe zwischen Solidarität und Eigenverantwortung, ZBl 107/2006 p. 356) ou ne mentionnent concrètement comme exemple de soutien à une personne en situation de détresse que l'hébergement, la fourniture de nourriture et de vêtement ainsi que les soins médicaux de base (BREINING-KAUFMANN/WINTSCH, Rechtsfragen zur Beschränkung der Nothilfe, ZBl 106/2005 p. 500 s.). 7.4 La question soulevée ici peut demeurer indécise. Le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est régi par le principe de la subsidiarité. La personne qui, objectivement, serait en mesure de se procurer les ressources indispensables à sa survie par ses propres moyens, notamment en acceptant un travail convenable, ne remplit pas les conditions du droit. Aussi bien la jurisprudence considère-t-elle que la fourniture d'une aide matérielle peut être assortie de la charge de participer à des mesures d'occupation et d'intégration. Ces mesures ou programmes doivent en principe être considérés comme un travail convenable, même si le revenu qu'il procure n'atteint pas le montant des prestations d'assistance (ATF 131 I 71 consid. 4.3 p. 75 et consid. 5 p. 77). 7.5 En l'espèce, il ressort de la prise de position de l'EVAM - qui n'a pas été contestée sur ce point par le recourant dans ses déterminations ultérieures - que les bénéficiaires de l'aide d'urgence peuvent suivre des programmes d'occupation qui ont un lien direct avec leur lieu de vie (par exemple des travaux de nettoyage ou de surveillance). Ils reçoivent pour cela une rémunération qui s'ajoute à l'assistance en nature. L'EVAM indique à ce sujet que le recourant a participé aux nettoyages collectifs du 1er janvier 2008 au 31 juillet 2008, travaux pour lesquels il était indemnisé à hauteur de 300 fr. par mois. Cette participation, selon l'EVAM, a dû être interrompue du fait que l'intéressé, à de nombreuses reprises, n'avait pas respecté les horaires pour cette activité. Rien ne permet d'admettre en l'occurrence qu'un programme d'occupation semblable à celui auquel le recourant s'est soumis durant cette période de sept mois ne puisse plus lui être offert ou que la participation à un tel programme ne puisse pas être exigée de lui. On doit par conséquent admettre qu'il serait certainement en mesure, par une occupation au centre, de gagner par ses propres moyens un minimum d'argent de poche. 8. 8.1 Le recourant soulève par ailleurs de nombreux griefs en relation avec la qualité et la quantité de nourriture qu'il reçoit et avec ses conditions proprement dites d'hébergement dans un centre collectif. A cet égard, il se dit victime de diverses formes de contraintes au quotidien, notamment le service d'un seul repas chaud dans la journée, le service d'une nourriture standard, l'obligation de se soumettre à de multiples rendez-vous pour la distribution des prestations, l'obligation de vivre dans un centre surveillé, le comportement agressif ou inadapté des agents de sécurité, le manque de réglementation sur la surveillance, l'interdiction des visites et, enfin, le désoeuvrement et la promiscuité. 8.2 Il faut tout d'abord relever à ce sujet que, du fait de son statut de ressortissant étranger en situation illégale, le recourant se trouve, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de dépendance, qui lui confère certes le droit d'obtenir de l'aide, mais qui implique en contrepartie le devoir de se soumettre à certaines contraintes pouvant limiter sa liberté, à tout le moins tant que celles-ci restent dans des limites acceptables et ne constituent pas une atteinte grave à ses droits fondamentaux. Dans les cas d'atteintes graves, il doit pouvoir bénéficier d'une protection juridique et recourir aussi bien contre les actes particuliers que contre le comportement général du personnel ou des responsables du centre. Pour ces cas, il est en droit d'obtenir une décision qui sera le plus souvent une décision en constatation (ATF 133 I 49 consid. 3.2 p. 55 ss; ATF 128 II 156 consid. 3b p. 163 s.; voir aussi arrêt 2P.272/2006 du 24 mai 2007 consid. 4). Des voies de droit sont prévues aux art. 72 à 74 LARA. C'est ainsi que les décisions rendues par le directeur ou par un cadre supérieur de l'établissement en application de la loi peuvent faire l'objet d'une opposition auprès du directeur de l'établissement. Le directeur statue à bref délai sur l'opposition (art. 72 al. 1 et 3 LARA). Ces décisions peuvent faire l'objet d'un recours au Département (art. 73 LARA). La voie du recours de droit administratif au tribunal cantonal est ouverte contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA/VD; RSV 173.36]). Indépendamment de cette disposition de droit cantonal, la garantie de l'accès au juge s'impose déjà par l'art. 86 al. 2 LTF (applicable également au recours constitutionnel subsidiaire par le renvoi de l'art. 114 LTF). 8.3 Dans le cas particulier, le jugement attaqué et la décision précédente ne portent que sur la question de l'aide d'urgence en son principe et sur son contenu minimal au regard de l'art. 12 Cst. Dans la mesure où les griefs du recourant sortent du cadre ainsi défini, ils ne sauraient être examinés dans la présente procédure, mais peuvent l'être au besoin par les voies de droit prévues par les art. 72 ss LARA. Le recours est donc irrecevable sur les points soulevés ici par le recourant. 9. Il résulte de ce qui précède que le recours, dans la mesure où il est recevable, doit être rejeté. Le recourant a été dispensé de verser une avance de frais et il n'y a pas lieu de mettre des frais de justice à sa charge.
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Art. 12 Cst.; art. 82 al. 4 LAsi; art. 4a al. 3 LASV/VD; aide d'urgence aux requérants d'asile dont la requête a été écartée par un refus d'entrer en matière. L'aide d'urgence exclusivement en nature pour le logement et la nourriture ne viole pas, en soi, le droit d'obtenir de l'aide en situation de détresse, garanti par l'art. 12 Cst. Prise en considération des circonstances personnelles (consid. 5 et 6). Le point de savoir si des prestations en espèces (argent de poche) doivent être remises en plus des prestations en nature, à tout le moins pour des éventualités où l'aide d'urgence se prolonge, a été laissé ouvert. In casu, le recourant avait eu la possibilité d'obtenir une rémunération en participant à des programmes d'occupation. Cela suffisait en tout cas à garantir le respect de l'art. 12 Cst. (consid. 7). Voies de droit pour contester les conditions concrètes d'hébergement dans un centre collectif (consid. 8).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-119%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,805
135 I 119
135 I 119 Sachverhalt ab Seite 120 A. S., né en 1985, a déposé une demande d'asile le 4 mai 2004. Par décision du 13 janvier 2005, l'Office fédéral des migrations (ODM) a refusé d'entrer en matière sur sa demande et a prononcé son renvoi de Suisse. (...) A partir du mois de février 2005, S. a perçu des prestations d'aide d'urgence sous la forme d'un hébergement dans un abri de protection civile et de repas en nature. Il a séjourné au centre Y., à D., puis au centre de la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) de Z., et enfin au centre de la FAREAS de V. Durant son séjour à D., de septembre 2005 à janvier 2006, il a pu préparer lui-même ses repas. Il a en outre reçu des prestations en espèces complémentaires aux prestations en nature, soit de l'argent de poche, de janvier à novembre 2006. Par décision du 2 novembre 2006, le Service vaudois de la population (SPOP), a accordé à S. une aide d'urgence, sous la forme d'un hébergement au centre FAREAS de V., de denrées alimentaires, d'articles d'hygiène et d'autres prestations de première nécessité en nature, le tout à fournir par la FAREAS; il a par ailleurs requis la Policlinique médicale universitaire de lui prodiguer au besoin des soins médicaux d'urgence. Le SPOP a rendu les 16 et 30 novembre 2006 et le 14 décembre 2006 des décisions identiques. B. S. a déféré la décision du SPOP du 14 décembre 2006 au Tribunal administratif du canton de Vaud en concluant à son annulation. En bref, il faisait valoir que l'aide d'urgence était si peu étendue qu'elle était contraire à la dignité humaine et que les restrictions à son droit au respect de la vie privée étaient disproportionnées par rapport aux buts d'intérêts publics visés. Statuant le 18 juillet 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a partiellement admis le recours dans la mesure où il était recevable. Elle a annulé la décision entreprise et elle a renvoyé la cause au SPOP pour nouvelle décision au sens des motifs. La Cour a tout d'abord considéré que l'intéressé, implicitement au moins, demandait une réforme de la décision attaquée en ce sens que les prestations de l'aide d'urgence fussent plus étendues que celles accordées jusqu'alors, notamment une aide plus étendue sous la forme de prestations financières. Elle a ensuite considéré que le fait que le recourant ne pouvait pas choisir et cuisiner ses aliments ne portait pas atteinte au noyau intangible du droit au minimum vital ni ne constituait une atteinte à la dignité humaine ou un traitement inhumain dégradant. Elle a par ailleurs retenu que le recourant, jeune homme célibataire et en bonne santé, pouvait être hébergé dans un établissement collectif. Cependant, pour une longue période, l'hébergement devait comprendre un espace privatif auquel le bénéficiaire de l'aide d'urgence devait pouvoir accéder, non seulement pour se changer, mais également pour s'isoler, même temporairement. Le recours devait dès lors être partiellement admis pour ce motif. Il appartiendrait au SPOP et à l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), qui avait succédé entre-temps à la FAREAS, de prévoir un hébergement, certes collectif, mais qui devrait comprendre un espace privatif. Enfin, la Cour a nié le droit de l'intéressé à des prestations en espèces sous la forme d'un argent de poche. C. S. interjette un recours en matière de droit public dans lequel il demande au Tribunal fédéral de constater une violation des art. 3, 6 et 8 CEDH, d'annuler l'arrêt attaqué dans la mesure où le recours n'est admis que partiellement et de lui allouer une indemnité de 15'000 fr. au titre de réparation morale. (...) (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le recourant conclut au versement d'une indemnité de 15'000 fr. au titre de réparation morale. Il s'agit d'un chef de conclusion dont la Cour cantonale n'était pas saisie. Cette conclusion est d'emblée irrecevable au regard de l'art. 99 al. 2 LTF. (...) 4. Quant au fond, les conclusions du recourant tendant à faire constater par le Tribunal fédéral diverses violations de la CEDH sont de nature purement constatatoire. On peut se demander si ces conclusions, qui ont en principe un caractère subsidiaire (cf. ATF 129 V 289 consid. 2.1 p. 290), ne sont pas irrecevables d'entrée de cause, d'autant que pour le reste le recourant conclut seulement à l'annulation (partielle) du jugement attaqué. On peut cependant déduire des motifs du recours que le recourant demande à être mis au bénéfice de l'aide sociale, plus étendue que l'aide d'urgence, et qu'il requiert, en partie tout au moins, une aide sous la forme de prestations en espèces. Ces conclusions, interprétées à la lumière des motifs du recours, sont recevables (cf. ATF 118 Ib 134 consid. 2 p. 135; ATF 108 II 487 consid. 1 p. 488; LAURENT MERZ, in Basler Kommentar, BGG, 2008, n° 18 ad art. 42 LTF). 5. 5.1 La demande d'asile du recourant a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière en 2005. A cette époque, l'intéressé avait le statut d'un étranger en attente d'un renvoi en vertu de l'art. 44a de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31; disposition abrogée avec effet au 1er janvier 2008; RO 2004 1635; 2006 4751); il était de ce fait soumis aux dispositions de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 1 113 et les modifications successives). Considéré comme un étranger résidant illégalement en Suisse, il ne pouvait plus prétendre qu'à une aide d'urgence fournie par les cantons en application de l'art. 12 Cst. (cf. art. 14f al. 2 let. a LSEE, prévoyant un forfait versé de ce chef aux cantons par la Confédération; RO 2004 1634). L'art. 44a LAsi avait été introduit par la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d'allégement budgétaire 2003, entrée en vigueur le 1er avril 2004. Il avait précisément pour but de réduire les dépenses dans le domaine de l'asile et d'inciter les personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière devenue exécutoire à quitter rapidement la Suisse (Message du 2 juillet 2003, FF 2003 5166 s. ch. 2.1.6.7). 5.2 Bien que la LSEE ait été remplacée dès le 1er janvier 2008 par la loi du 16 octobre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), la situation décrite n'a pas été modifiée. L'art. 82 al. 1 LAsi, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2008 (RO 2006 4753), prévoit en effet que l'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal; les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d'aide sociale (voir aussi, sur la continuité de la réglementation sur ce point: CHRISTOPH RÜEGG, Das Recht auf Hilfe in Notlagen, in Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, p. 37). 5.3 Il résulte de cette réglementation que la personne qui a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de renvoi exécutoire n'a plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais seulement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF 130 II 377 consid. 3.2.1 p. 381). La mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons. Ceux-ci sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 131 I 166 consid. 8.5 p. 184). Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (cf. ATF 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; ATF 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; ATF 130 I 71 consid. 4.1 p. 74). L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 121 I 367 consid. 2c p. 373). 5.4 Comme le relève la Cour cantonale, la mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. peut être différenciée selon le statut de la personne assistée. Ainsi, pour les requérants d'asile sous le coup d'une décision de non-entrée en matière, aucun intérêt d'intégration n'est à poursuivre et aucun contact social durable ne doit être garanti au regard du caractère en principe temporaire de la présence de l'intéressé sur le territoire suisse. L'octroi de prestations minimales se justifie aussi afin de réduire l'incitation à demeurer en Suisse (ATF 131 I 166 consid. 8.2 p. 182). Cette différenciation découle également des art. 82 et 83 LAsi qui opèrent une claire distinction entre l'aide sociale et l'aide d'urgence. On rappellera par ailleurs que les causes de l'indigence n'ont pas d'incidence sur le droit d'obtenir l'assistance minimale garantie par l'art. 12 Cst. (ATF 134 I 65 consid. 3.3 p. 71). Ainsi, la suppression de l'aide d'urgence ne saurait être motivée par le refus de l'intéressé de coopérer avec les autorités en vue de son expulsion du territoire. Elle ne saurait être utilisée comme un moyen de contrainte pour obtenir l'expulsion ou pour réprimer des abus en matière de droit des étrangers (ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174 et consid. 7.1 p. 179, ainsi que les références citées; voir aussi GIORGIO MALINVERNI, L'interprétation jurisprudentielle du droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse in Liber Amicorum Luzius Wildhaber, 2007, p. 433). 5.5 Selon la législation vaudoise, si l'intéressé est domicilié ou en séjour dans le canton au sens de l'art. 4 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), il peut prétendre au revenu d'insertion, qui comprend principalement une prestation financière. S'il est requérant d'asile, l'assistance peut notamment prendre la forme d'un hébergement et de prestations financières, le montant de celles-ci étant fixé par des normes adoptées par le Conseil d'Etat (art. 5, 21 et 42 de la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers [LARA; RSV 142.21]). Si, enfin, il séjourne illégalement sur le territoire vaudois, notamment lorsque sa requête d'asile a été écartée par une décision de non-entrée en matière, il a droit à l'aide d'urgence conformément à l'art. 49 LARA. L'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a al. 3 LASV. L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous la forme de prestations en nature. Elle comprend en principe le logement, en règle ordinaire dans un lieu d'hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, des soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique médicale universitaire (PMU) en collaboration avec les hospices cantonaux (CHUV). En cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité peuvent être accordées. 6. Comme le constate le jugement attaqué, le recourant est un jeune homme célibataire, sans problèmes médicaux attestés. Le fait de devoir séjourner dans un lieu d'hébergement collectif pour un homme célibataire et en bonne santé n'est certainement pas contraire, dans les présentes circonstances, aux exigences minimales garanties par l'art. 12 Cst. Un requérant d'asile débouté ne saurait en effet prétendre à des prestations d'assistance en espèces pour vivre dans le logement de son choix ou dans certains cas pour vivre dans la clandestinité (ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997 I p. 344). Pour ce qui est de la nourriture en particulier, il est légitime, comme on l'a vu, d'opérer une distinction entre les personnes qui séjournent régulièrement en Suisse et celles dont le séjour n'est que provisoire ou encore les personnes qui font l'objet d'une décision de non-entrée en matière et dont le séjour en Suisse est illégal. Pour ces dernières en tout cas, les prestations en nature doivent en principe être préférées aux prestations en espèces. Elles en facilitent la distribution et l'utilisation d'une manière conforme à leur but (ATF 131 I 166 consid. 8.4 p. 184). Par conséquent, le fait qu'en l'espèce l'hébergement et la nourriture sont fournis en nature n'apparaît pas contraire aux exigences minimales de l'art. 12 Cst. (voir aussi dans ce sens MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 777; MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, in Die Schweizerische Bundesverfassung, 2e éd. 2008, n° 37 ad art. 12 Cst.). A l'art. 82 al. 3 LAsi, le droit fédéral pose d'ailleurs le principe de l'aide en nature puisqu'il prévoit que l'aide sociale accordée aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une autorisation de séjour doit être fournie, dans la mesure du possible, sous la forme de prestations en nature. Les griefs du recourant relatifs à la forme des prestations d'aide qui lui sont accordées au titre de l'hébergement et de la nourriture sont dès lors mal fondés. 7. 7.1 Le recourant conteste également le jugement attaqué dans la mesure où celui-ci ne lui reconnaît pas le versement de prestations en espèces en plus des prestations en nature (logement et nourriture). A ce propos, les premiers juges ont considéré que l'absence de toute prestation financière, même sur une longue période, ne portait pas atteinte aux garanties minimales de l'art. 12 Cst. Ils ont relevé que jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 4a LASV, le 1er novembre 2006, le recourant avait bénéficié de prestations financières qui avaient consisté (selon la convention de subventionnement pour 2006 entre l'Etat de Vaud et la FAREAS du 30 mars 2006) en l'octroi d'argent de poche, soit au maximum 4 fr. 30 par jour. Depuis novembre 2006 l'intéressé ne reçoit plus de prestations en argent au titre de l'aide d'urgence. Selon les premiers juges toujours, l'art. 4a al. 3 LASV ne prévoit pas explicitement l'octroi de prestations de ce type. Cette disposition peut toutefois être interprétée en ce sens qu'une aide financière - exceptionnelle cependant - n'est pas d'emblée exclue. En l'espèce, les prestations, toutes allouées en nature, satisfont aux besoins d'hébergement, de nourriture, d'articles d'hygiène, de vêtements et de soins médicaux d'urgence. La décision du SPOP accorde également à l'intéressé les "autres prestations de première nécessité" visées par l'art. 4a al. 3 LASV. Celles-ci doivent permettre, selon la Cour cantonale, de répondre au droit fondamental de communiquer avec d'autres personnes, notamment ses proches. Le noyau du droit aux relations personnelles n'est pas touché si le bénéficiaire de l'aide d'urgence peut communiquer par lettres, voire par téléphone, avec ses proches: il suffit que l'aide allouée en nature pendant une longue période permette par la fourniture de moyens matériels adéquats de nouer ou d'entretenir des relations personnelles. 7.2 L'aide d'urgence, par définition, a en principe un caractère transitoire. L'art. 12 Cst. ne vise qu'une aide minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes - pour mener une existence conforme à la dignité humaine (AUBERT/MAHON, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n° 4 ad art. 12 Cst.). En dépit de ce caractère transitoire, elle doit, même pour les personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière, se poursuivre aussi longtemps que la personne concernée remplit les conditions de l'art. 12 Cst., soit durant toute la période nécessaire à la préparation et à l'exécution de son départ de Suisse (MALINVERNI/HOTTELIER, La réglementation des décisions de non-entrée en matière dans le domaine du droit d'asile - Aspects constitutionnels, PJA 2004 p. 1353). 7.3 Le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est étroitement lié au respect de la dignité humaine garanti par l'art. 7 Cst. (ATF 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; AUBERT/MAHON, op. cit., n° 6 ad art. 7 Cst.; KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 71 ss; BIGLER-EGGENBERGER, op. cit., n° 7 ad art. 12 Cst.; PETER UEBERSAX, Nothilfe: Gesetze auf Verfassungsmässigkeit prüfen, Plädoyer 2006 4 p. 46). Sous l'angle de cette disposition constitutionnelle, qui sous-tend l'art. 12 Cst., plusieurs auteurs préconisent l'octroi d'un argent de poche, en plus d'éventuelles prestations en nature, à tout le moins pour des éventualités où l'aide d'urgence se prolonge: dans ces situations, il s'imposerait en effet d'ouvrir un espace de liberté qui permette à l'individu de déterminer lui-même et de satisfaire, même de façon très restreinte, des besoins sociaux psychiques et immatériels élémentaires de la vie quotidienne, comme par exemple se rendre dans un café, acheter des cigarettes ou un journal, emprunter un moyen de transport public de proximité ou encore établir des contacts par téléphone avec ses proches (AMSTUTZ, op. cit., p. 271; la même, Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen, Asyl 2/03 p. 34 et 37; THOMAS GEISER, Gibt es ein Verfassungsrecht auf einen Mindestlohn?, in Mélanges en l'honneur de Yvo Hangartner, 1998, p. 812; CARLO TSCHUDI, Nothilfe an Personen mit Nichteintretensentscheid, Jusletter du 20 mars 2006, n° 31; voir aussi THOMAS GÄCHTER, Soziale Grundrechte: das nackte Überleben - oder mehr?, in ius.full, Sondernummer Grundrechtszyklus, 2007 p. 19 ss; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e éd. 1999, p. 141). D'autres auteurs contestent explicitement ce point de vue (BERNHARD WALDMANN, Das Recht auf Nothilfe zwischen Solidarität und Eigenverantwortung, ZBl 107/2006 p. 356) ou ne mentionnent concrètement comme exemple de soutien à une personne en situation de détresse que l'hébergement, la fourniture de nourriture et de vêtement ainsi que les soins médicaux de base (BREINING-KAUFMANN/WINTSCH, Rechtsfragen zur Beschränkung der Nothilfe, ZBl 106/2005 p. 500 s.). 7.4 La question soulevée ici peut demeurer indécise. Le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est régi par le principe de la subsidiarité. La personne qui, objectivement, serait en mesure de se procurer les ressources indispensables à sa survie par ses propres moyens, notamment en acceptant un travail convenable, ne remplit pas les conditions du droit. Aussi bien la jurisprudence considère-t-elle que la fourniture d'une aide matérielle peut être assortie de la charge de participer à des mesures d'occupation et d'intégration. Ces mesures ou programmes doivent en principe être considérés comme un travail convenable, même si le revenu qu'il procure n'atteint pas le montant des prestations d'assistance (ATF 131 I 71 consid. 4.3 p. 75 et consid. 5 p. 77). 7.5 En l'espèce, il ressort de la prise de position de l'EVAM - qui n'a pas été contestée sur ce point par le recourant dans ses déterminations ultérieures - que les bénéficiaires de l'aide d'urgence peuvent suivre des programmes d'occupation qui ont un lien direct avec leur lieu de vie (par exemple des travaux de nettoyage ou de surveillance). Ils reçoivent pour cela une rémunération qui s'ajoute à l'assistance en nature. L'EVAM indique à ce sujet que le recourant a participé aux nettoyages collectifs du 1er janvier 2008 au 31 juillet 2008, travaux pour lesquels il était indemnisé à hauteur de 300 fr. par mois. Cette participation, selon l'EVAM, a dû être interrompue du fait que l'intéressé, à de nombreuses reprises, n'avait pas respecté les horaires pour cette activité. Rien ne permet d'admettre en l'occurrence qu'un programme d'occupation semblable à celui auquel le recourant s'est soumis durant cette période de sept mois ne puisse plus lui être offert ou que la participation à un tel programme ne puisse pas être exigée de lui. On doit par conséquent admettre qu'il serait certainement en mesure, par une occupation au centre, de gagner par ses propres moyens un minimum d'argent de poche. 8. 8.1 Le recourant soulève par ailleurs de nombreux griefs en relation avec la qualité et la quantité de nourriture qu'il reçoit et avec ses conditions proprement dites d'hébergement dans un centre collectif. A cet égard, il se dit victime de diverses formes de contraintes au quotidien, notamment le service d'un seul repas chaud dans la journée, le service d'une nourriture standard, l'obligation de se soumettre à de multiples rendez-vous pour la distribution des prestations, l'obligation de vivre dans un centre surveillé, le comportement agressif ou inadapté des agents de sécurité, le manque de réglementation sur la surveillance, l'interdiction des visites et, enfin, le désoeuvrement et la promiscuité. 8.2 Il faut tout d'abord relever à ce sujet que, du fait de son statut de ressortissant étranger en situation illégale, le recourant se trouve, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de dépendance, qui lui confère certes le droit d'obtenir de l'aide, mais qui implique en contrepartie le devoir de se soumettre à certaines contraintes pouvant limiter sa liberté, à tout le moins tant que celles-ci restent dans des limites acceptables et ne constituent pas une atteinte grave à ses droits fondamentaux. Dans les cas d'atteintes graves, il doit pouvoir bénéficier d'une protection juridique et recourir aussi bien contre les actes particuliers que contre le comportement général du personnel ou des responsables du centre. Pour ces cas, il est en droit d'obtenir une décision qui sera le plus souvent une décision en constatation (ATF 133 I 49 consid. 3.2 p. 55 ss; ATF 128 II 156 consid. 3b p. 163 s.; voir aussi arrêt 2P.272/2006 du 24 mai 2007 consid. 4). Des voies de droit sont prévues aux art. 72 à 74 LARA. C'est ainsi que les décisions rendues par le directeur ou par un cadre supérieur de l'établissement en application de la loi peuvent faire l'objet d'une opposition auprès du directeur de l'établissement. Le directeur statue à bref délai sur l'opposition (art. 72 al. 1 et 3 LARA). Ces décisions peuvent faire l'objet d'un recours au Département (art. 73 LARA). La voie du recours de droit administratif au tribunal cantonal est ouverte contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA/VD; RSV 173.36]). Indépendamment de cette disposition de droit cantonal, la garantie de l'accès au juge s'impose déjà par l'art. 86 al. 2 LTF (applicable également au recours constitutionnel subsidiaire par le renvoi de l'art. 114 LTF). 8.3 Dans le cas particulier, le jugement attaqué et la décision précédente ne portent que sur la question de l'aide d'urgence en son principe et sur son contenu minimal au regard de l'art. 12 Cst. Dans la mesure où les griefs du recourant sortent du cadre ainsi défini, ils ne sauraient être examinés dans la présente procédure, mais peuvent l'être au besoin par les voies de droit prévues par les art. 72 ss LARA. Le recours est donc irrecevable sur les points soulevés ici par le recourant. 9. Il résulte de ce qui précède que le recours, dans la mesure où il est recevable, doit être rejeté. Le recourant a été dispensé de verser une avance de frais et il n'y a pas lieu de mettre des frais de justice à sa charge.
fr
Art. 12 Cost.; art. 82 cpv. 4 LAsi; art. 4a cpv. 3 della legge vodese sull'assistenza sociale; aiuto d'urgenza ai richiedenti l'asilo la cui domanda è stata evasa con un rifiuto di entrata in materia. L'aiuto d'urgenza esclusivamente in natura per il vitto e l'alloggio non viola di per sé il diritto all'aiuto in situazioni di bisogno garantito dall'art. 12 Cost. Presa in considerazione delle circostanze personali (consid. 5 e 6). Lasciata aperta la questione di sapere se delle prestazioni pecuniarie (spillatico) debbano aggiungersi alle prestazioni in natura, quantomeno nei casi in cui l'aiuto d'urgenza si protrae. Nell'evenienza concreta, il ricorrente aveva avuto la possibilità di ottenere una remunerazione partecipando a dei programmi occupazionali. Il che bastava a garantire l'osservanza dell'art. 12 Cost. (consid. 7). Rimedi giuridici per contestare le condizioni concrete di alloggio in un centro collettivo (consid. 8).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-119%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,806
135 I 130
135 I 130 Sachverhalt ab Seite 131 Le 23 juin 2008, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel a adopté l'arrêté relatif à la facturation des frais de sécurité publique des manifestations sportives exposées à la violence (ci-après: l'arrêté), lequel a été publié dans la Feuille officielle neuchâteloise du 27 juin 2008. Dans son préambule, l'arrêté se réfère à la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI; RS 120) ainsi qu'à son ordonnance d'application, du 27 juin 2001 (OMSI; RS 120.2), à la loi cantonale du 20 février 2007 sur la police neuchâteloise (LPol; RSN 561.1) et à la loi cantonale du 10 novembre 1920 concernant les émoluments (RSN 152.150). L'arrêté contient notamment les dispositions suivantes: "Champ d'application Article premier.- Le présent arrêté s'applique aux manifestations sportives au cours desquelles des comportements violents ou actes de violence justifiant un important service de maintien de l'ordre, sont à craindre. Principe Art. 2.- 1 Les organisateurs de telles manifestations versent à l'Etat un émolument pour couvrir les frais engagés pour garantir la sécurité publique. 2 Cet émolument correspond à tout ou partie des frais engagés par la police neuchâteloise pour le renforcement de la sécurité. Définitions Art. 3.- Dans le présent arrêté, on entend par: a) comportements violents ou actes de violence: tout comportement ou actes de violence tels que ceux qui sont notamment définis à l'article 21a de l'ordonnance sur les mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (OMSI), du 27 juin 2001, et qui se déroulent à l'occasion de manifestations sportives. b) important service de maintien de l'ordre: l'engagement des effectifs supplémentaires de la police conduisant notamment à la révocation des congés, à la suppression des vacances voire à l'appel de renforts provenant d'autres cantons, ceci en vue d'assurer la sécurité publique. Participation des organisateurs Art. 4.- 1 La participation des organisateurs est fixée à 80 % du coût effectif des frais engagés pour garantir la sécurité publique. 2 Le montant des frais peut être réduit en fonction des mesures prises par les organisateurs pour éviter les comportements violents ou les actes de violence. 3 La Police neuchâteloise définit les critères de réduction. 4 La participation minimale des organisateurs est fixée à 60 % du coût effectif des frais engagés. Procédure a) évaluation et information Art. 5.- 1 La Police neuchâteloise procède à l'évaluation des risques et des frais de sécurité pour chacune des rencontres. 2 Elle informe les organisateurs du montant relatif à chaque manifestation. b) établissement et transmission de la facture Art. 6.- Une facture est établie pour chaque manifestation et adressée directement aux organisateurs par la Police neuchâteloise. c) titre exécutoire Art. 7. - Les factures établies par la Police neuchâteloise valent titre exécutoire en faveur de l'Etat, au sens de l'art. 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP), du 11 avril 1889. d) voies de recours Art. 8.- 1 Les factures établies en vertu du présent arrêté peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Département de la justice, de la sécurité et des finances (ci-après: le département). 2 Les décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. 3 Au surplus, la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, est applicable." Par acte du 25 août 2008, les sociétés anonymes HCC La Chaux-de-Fonds SA, de siège à La Chaux-de-Fonds, et Neuchâtel Xamax SA, sise à Neuchâtel, ont interjeté un recours en matière de droit public à l'encontre de l'arrêté, dont elles demandent l'annulation. Elles se plaignent que cet arrêté porterait atteinte à leur liberté économique et aux principes de l'encouragement du sport, de l'égalité ainsi que de la légalité. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Parmi les contributions publiques, la doctrine récente distingue entre les impôts, les contributions causales et les taxes d'orientation (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 6e éd. 2002, p. 5 s.; XAVIER OBERSON, Droit fiscal suisse, 3e éd., 2007, § 1 n. 3; RYSER/ROLLI, Précis de droit fiscal suisse, 4e éd., 2002, p. 3). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'Etat. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2, 4 s.; HÖHN/WALDBURGER, Steuerrecht, vol. I, 9e éd., 2000, § 1 n. 3 s.; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003 p. 505 ss, 507; OBERSON, op. cit., § 1 n. 5, 6, 10). Généralement, les contributions causales se subdivisent en trois sous-catégories: les émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2; OBERSON, op. cit., § 1 n. 6). L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat - émolument administratif - ou de l'utilisation d'une infrastructure publique - émolument d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes régaliennes (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2 s.; OBERSON, op. cit., § 1 n. 7). Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des contributions causales - en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2 s.; HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 512; cf. aussi ATF 129 I 346 consid. 5.1 p. 354). 3. 3.1 Intitulé "Remboursement de frais", l'art. 62 de la loi cantonale sur la police neuchâteloise dispose ce qui suit: "1 Les organisateurs et organisatrices de manifestations nécessitant un important service d'ordre ou de protection peuvent être tenu-e-s de verser un émolument dont le montant correspond à tout ou partie des frais engagés. 2 Les manifestations politiques autorisées sont exemptes d'émoluments. 3 Le Conseil d'Etat arrête les modalités d'exécution, sur préavis du Conseil cantonal de sécurité publique". 3.2 Dans ses déterminations des 22 octobre 2008 et 14 janvier 2009, le Conseil d'Etat a précisé comment l'arrêté est mis en oeuvre. La police neuchâteloise détermine les effectifs à engager pour assurer la sécurité de telle manifestation sportive sur la base d'une évaluation du risque effectuée par le Service d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la police. Pour un match à "risque zéro", le dispositif de base, à savoir douze patrouilles de deux hommes, est considéré comme suffisant. Ces patrouilles assurent la sécurité sur les lieux de la rencontre, en plus d'assumer les tâches habituelles de maintien de l'ordre sur l'ensemble du territoire cantonal. Un effectif supplémentaire de 15 hommes est déployé pour un match à faible risque; cet effectif est porté à 30 hommes pour une rencontre à risque moyen et à 45 policiers pour un match à haut risque. Ces forces de police supplémentaires sont spécialement affectées au maintien de l'ordre durant le match. Les frais liés à leur engagement sont facturés aux organisateurs dans la proportion déterminée par l'arrêté, alors que ceux-ci n'ont pas à supporter de frais pour le dispositif de base. 4. 4.1 Les recourantes soutiennent que l'arrêté porte atteinte à la liberté économique garantie par l'art. 27 Cst. et l'art. 26 de la Constitution neuchâteloise du 24 septembre 2000 (Cst./NE; RS 131.233). Elles font valoir que l'arrêté donne un "blanc-seing" à la police, qui aurait toute latitude quant au principe et aux modalités de son intervention et s'agissant de la quote-part des coûts pouvant être mis à leur charge. De leur côté, elles n'auraient "pratiquement aucune marge de manoeuvre" pour augmenter leurs recettes de manière à pouvoir assumer ces coûts supplémentaires. Leur survie économique serait ainsi menacée par l'arrêté. En outre, celui-ci aurait pour effet de les "pénaliser" sans présenter la "densité normative" requise pour qu'une restriction à un droit fondamental soit admissible et sans qu'il existe pour cela un intérêt public. 4.2 Il n'est ni allégué ni démontré que l'art. 26 de la Constitution neuchâteloise aurait une portée plus large que l'art. 27 Cst., de sorte que le grief soulevé doit être examiné exclusivement à la lumière de cette dernière disposition. Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.). Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la question de savoir si des mesures fiscales constituent une restriction de la liberté économique. A la différence de l'interdiction d'exercer une activité économique ou du fait de la soumettre à autorisation, le prélèvement de contributions ne constitue pas une restriction juridique, mais il peut de fait influer sur l'exercice de la liberté économique. Toute mesure ayant une incidence sur la liberté en question ne constitue toutefois pas une limitation de celle-ci et il y a lieu de se montrer restrictif pour admettre l'existence d'une telle limitation (ATF 125 I 182 consid. 5b p. 198). Il faut au demeurant distinguer selon le type de contribution en cause. Les impôts spéciaux (Gewerbesteuern ) ne sont admissibles au regard de la liberté économique que pour autant qu'ils ne soient pas prohibitifs. Une telle contribution est prohibitive si son montant "empêche la réalisation d'un bénéfice convenable dans le commerce ou la branche en question, en rendant impossible ou excessivement difficile l'exercice de la profession" (ATF 87 I 29 consid. 3 p. 32; ATF 128 I 102 consid. 6b p. 110). Tel n'est pas le cas si "elle peut être transférée à l'acheteur, c'est-à-dire si, ajoutée au prix de vente, elle n'empêche pas l'entreprise de soutenir la concurrence" (ATF 87 I 29 consid. 4 p. 36). A la différence des impôts spéciaux, les impôts généraux n'interfèrent pas avec la liberté économique. Il en va de même des contributions causales telles que les émoluments d'utilisation ou d'administration, pour autant qu'elles respectent le principe de la couverture des coûts. Une taxe causale d'orientation dépendant des coûts - il s'agissait en l'occurrence d'une redevance d'atterrissage comportant une surtaxe sur les émissions - ne constitue pas davantage une restriction de la liberté économique (ATF 125 I 182 consid. 5b p. 198 s. et les arrêts cités; cf. aussi arrêt 2P.224/1998 du 27 juillet 1999 consid. 3c/bb, in RDAT 2000 I n. 50 p. 484). En doctrine, GRISEL considère que la question de savoir si une contribution publique est admissible au regard de la liberté économique dépend en premier lieu de son rapport avec l'activité économique considérée: c'est seulement lorsque la contribution frappe directement cette activité qu'elle entre dans le champ d'application de l'art. 27 Cst. et doit se concilier avec lui. Il en irait ainsi, d'une part, des impôts spéciaux et, d'autre part, des contributions causales qui touchent particulièrement une activité lucrative en tant que telle, comme la taxe pour l'admission au stage d'avocat ou la taxe de surveillance des films et des séances de cinéma. En revanche, les impôts généraux et les contributions causales qui ne portent pas spécifiquement sur une activité économique seraient licites sans égard à la liberté économique (ETIENNE GRISEL, Liberté économique, 2006, nos 934 ss). OBERSON estime au contraire que le champ d'application de la liberté économique s'étend à l'ensemble des contributions. A cet égard, le critère déterminant ne serait pas la nature de la contribution, mais le but et les effets de l'imposition, examinée d'ailleurs de façon globale, c'est-à-dire en prenant en compte l'ensemble des charges de l'entreprise (XAVIER OBERSON, Fiscalité et liberté économique, in Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 343 ss, spécialement 350, 352; le même, Droit fiscal suisse, 3e éd. 2007, § 3 n° 47). 4.3 En l'occurrence, il n'est pas contesté que les recourantes exercent une activité économique leur permettant de se prévaloir de la liberté économique. L'émolument litigieux étant une contribution causale, plus précisément un émolument administratif (cf. STEFAN LEUTERT, Polizeikostentragung bei Grossveranstaltungen, 2005, p. 108; STEFAN WEHRENBERG, Polizeieinsätze bei Sportgrossveranstaltungen, in Sport und Recht, 2006, p. 183 ss, 233; arrêt du Tribunal fédéral 5A_45/2007 du 6 décembre 2007 consid. 5.2.3), il ne constitue pas une restriction de ce droit fondamental, selon la jurisprudence exposée ci-dessus. Si, compte tenu du fait que cet émolument peut représenter des sommes relativement importantes, l'on devait tout de même admettre l'existence d'une restriction (dans ce sens: LEUTERT, op. cit., p. 127), la question de sa compatibilité avec l'art. 27 Cst. dépendrait du point de savoir s'il est prohibitif, au sens de la jurisprudence relative aux impôts spéciaux, applicable par analogie à l'émolument litigieux. Les recourantes l'affirment en substance, lorsqu'elles prétendent que l'arrêté compromet leur survie économique, mais cela n'est pas établi. Le caractère prohibitif d'un tel émolument apparaît d'ailleurs d'autant moins probable qu'en Suisse certaines collectivités publiques répercutent déjà, depuis plusieurs années, tout ou partie des coûts de l'engagement de la police sur les organisateurs de manifestations sportives (LEUTERT, op. cit., p. 104 ss, cite notamment le canton de Genève, la ville de St-Gall [où la part des coûts de l'engagement supplémentaire de la police mis à la charge du FC St-Gall durant les années 2003 et 2004 ne se montait il est vrai qu'à 20 % en moyenne] et la ville de Zurich; concernant la pratique de cette dernière, voir aussi l'arrêt 5A_45/2007, précité). Ainsi, à supposer même que l'émolument litigieux représente une restriction de la liberté économique, il n'apparaît pas inconciliable avec celle-ci. Le grief de violation de ce droit fondamental doit ainsi être rejeté. (...) 6. 6.1 Les recourantes se plaignent d'inégalité, en faisant valoir que l'arrêté met les coûts de l'intervention de la police à la charge des organisateurs des seules manifestations sportives, alors que des actes de violence peuvent survenir à l'occasion d'autres rassemblements, tels que des événements musicaux ou festifs - comme la Fête des Vendanges de Neuchâtel, la Braderie de La Chaux-de-Fonds ou les Promos du Locle -, des manifestations à caractère politique ou encore des rave parties, gay pride ou techno parades. Le fait de traiter les manifestations sportives différemment des autres rassemblements ne serait pas justifié et constituerait une "violation grossière" du principe d'égalité. 6.2 Un arrêté de portée générale viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 131 I 377 consid. 3 p. 382-383; ATF 130 V 18 consid. 5.2 p. 31; ATF 129 I 1 consid. 3 p. 3). La question de savoir s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose toutefois d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces principes et de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 131 I 1 consid. 4.2 p. 6, ATF 131 I 313 consid. 3.2 p. 317; ATF 127 I 185 consid. 5 p. 192). 6.3 L'arrêté s'applique aux manifestations sportives lors desquelles peuvent se produire des comportements violents ou actes de violence - tels que ceux définis à l'art. 21a OMSI - justifiant un important service de maintien de l'ordre, ce qui nécessite l'engagement d'effectifs supplémentaires de la police (art. 1 en relation avec l'art. 3). Les organisateurs de telles manifestations sont tenus de prendre à leur charge, sous la forme d'un émolument, 80 % des coûts effectifs de l'engagement de la police neuchâteloise pour le renforcement de la sécurité, part qui peut être réduite jusqu'à 60 % en fonction des mesures prises à titre préventif (art. 2 et 4). S'agissant d'autres manifestations sportives ou d'événements d'un autre genre - à l'exception des manifestations politiques autorisées -, les frais occasionnés par l'engagement de la police peuvent également être mis à la charge des organisateurs en vertu de l'art. 62 LPol et de l'arrêté d'exécution de la loi du 10 novembre 1920 concernant les émoluments du 7 janvier 1921 (RSN 152.150.10). Sous la rubrique "Mise à disposition de personnel pour des activités spécifiques facturées à l'heure", l'art. 2b de l'arrêté en question prévoit en effet un tarif de 80 fr. par heure/homme notamment pour des "services spéciaux effectués pour circulation, manifestations à caractère intercantonal (sportives, festives, etc.)" et pour des "services spéciaux exécutés sur demande, pour des manifestations cantonales, notamment circulation, surveillances, compétitions sportives, autres manifestations". Selon le Conseil d'Etat, les organisateurs de manifestations telles que le Tour de Romandie, le Tour de Suisse, la Brocante du Landeron, Trans VTT, Méga Bike ou des courses cyclistes régionales sur routes se sont vu facturer "la totalité des charges sécuritaires" sur la base de ces dispositions. L'arrêté institue toutefois un régime particulier, différent de celui qui découle de l'art. 62 LPol et de l'arrêté d'exécution de la loi concernant les émoluments. C'est ainsi, notamment, qu'il prévoit le versement d'un émolument par les organisateurs, alors que l'art. 62 LPol énonce seulement qu'ils peuvent y être tenus. En outre, l'arrêté dispose que l'émolument représente une part comprise entre 80 et 60 % des coûts effectifs, alors que l'art. 62 LPol et l'arrêté d'exécution ne fixent pas de proportion. L'arrêté contient donc une réglementation particulière pour les manifestations sportives "à risques", telles que définies ci-dessus. Cette inégalité de traitement se justifie par le fait que les actes de violence commis dans le cadre de manifestations sportives (hooliganisme) posent des problèmes particuliers qui appellent des solutions spécifiques. Il est notoire que certaines rencontres sportives - notamment dans le domaine du football et du hockey sur glace - présentent un risque important d'actes de violence en raison de la dynamique de groupe qui s'instaure au sein des supporters des deux équipes. Ce phénomène d'antagonisme entre les deux groupes de supporters, accentué par la consommation d'alcool ou d'autres substances psychotropes et par l'utilisation d'objets produisant du bruit ou d'engins pyrotechniques (LEUTERT, op. cit., p. 18), et le risque de débordements qui en résulte, sont propres aux rencontres sportives, notamment dans les sports précités. Les genres de manifestations cités par les recourantes ne présentent généralement pas un risque de violence comparable et nécessitent par conséquent des mesures de sécurité moindres. Dans ces conditions, un traitement différencié des manifestations sportives "à risques", comme cela découle de l'arrêté, apparaît justifié. D'ailleurs, au plan fédéral, la loi instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure - à laquelle l'arrêté se réfère dans son préambule - contient des dispositions particulières destinées à combattre la violence lors de manifestations sportives (Section 5a, art. 24a ss LMSI, dispositions en vigueur depuis le 1er janvier 2007). Au vu de ce qui précède, le grief de violation du principe d'égalité est mal fondé et doit être rejeté. 7. 7.1 Les recourantes se plaignent d'une violation du principe de la légalité. Elles n'auraient, en effet, aucune emprise sur les effectifs policiers engagés ni sur le mode de calcul de l'émolument, la police neuchâteloise ayant à cet égard toute latitude. En outre, en adoptant l'arrêté, le Conseil d'Etat aurait excédé à plusieurs égards les limites de la délégation contenue à l'art. 62 LPol: d'une part, l'arrêté définirait le cercle des personnes appelées à verser un émolument différemment de la loi; d'autre part, il prévoirait de manière systématique la perception de l'émolument, alors que, selon la formulation potestative de la base légale, il s'agirait seulement d'une possibilité. 7.2 Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative; ATF 131 II 271 consid. 6.1 p. 278). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183). Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183; ATF 128 II 112 consid. 5a p. 117; ATF 129 I 346 consid. 5.1 p. 354; HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 516). Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation en cause satisfait aux exigences précitées (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 311 et les références). 7.3 Les recourantes ne s'en prennent pas à la base légale constituée par l'art. 62 LPol en tant que telle, mais soutiennent que l'arrêté excède les limites de celle-ci. S'agissant du cercle des personnes appelées à verser un émolument, elles relèvent que l'arrêté introduit deux notions ne figurant pas dans la base légale, à savoir celles de manifestations sportives et de comportements violents (ou actes de violence). Les deux notions en cause concrétisent l'expression "organisateurs et organisatrices de manifestations nécessitant un important service d'ordre ou de protection" de l'art. 62 al. 1 LPol de manière restrictive, de sorte qu'à cet égard, on ne saurait dire que l'arrêté excède les limites de sa base légale. S'agissant en particulier de la limitation aux seuls organisateurs de manifestations sportives, il peut pour le reste être renvoyé à ce qui a été dit ci-dessus en relation avec le principe d'égalité (consid. 6.3). Au demeurant, la notion d'"important service d'ordre", qui est commune à l'art. 62 al. 1 LPol et à l'art. 1 de l'arrêté, est définie comme un service d'ordre nécessitant "l'engagement des effectifs supplémentaires de la police conduisant notamment à la révocation des congés, à la suppression des vacances voire à l'appel de renforts provenant d'autres cantons" (art. 3 let. b de l'arrêté). Il s'agit là d'une autre définition restrictive, qui indique bien que seuls les engagements de la police sortant de l'ordinaire doivent être mis à la charge des organisateurs, alors que ses activités ordinaires doivent être financées par l'impôt. En cela, l'arrêté paraît conforme à la volonté du législateur, telle qu'elle ressort des travaux préparatoires de la loi sur la police neuchâteloise, auxquels les recourantes se réfèrent. Quant au fait que l'art. 62 al. 1 LPol dispose seulement que les organisateurs de manifestations nécessitant un important service d'ordre peuvent être tenus de verser un émolument, il aurait certes empêché le Conseil d'Etat d'introduire, dans les dispositions d'exécution, une règle prévoyant de mettre, de manière systématique, les coûts de l'engagement de la police à la charge du même cercle de personnes. En revanche, cela ne l'empêchait pas de définir, à l'intérieur de ce cercle, une catégorie de personnes à qui il se justifie de manière particulière de faire supporter les coûts en question et de mettre ceux-ci de manière systématique à la charge des personnes en question. En procédant de la sorte, le Conseil d'Etat a fait usage lui-même, en adoptant les dispositions (générales et abstraites) d'exécution, de la liberté d'appréciation accordée par l'art. 62 al. 1 LPol. Cette disposition ne devant pas nécessairement être interprétée en ce sens qu'il appartient à la police d'apprécier, dans chaque cas particulier, s'il y a lieu de répercuter les frais d'engagement sur les organisateurs, l'arrêté ne sort pas non plus, à cet égard, du cadre de sa base légale. S'agissant du manque d'"emprise" des recourantes sur les effectifs policiers engagés et, en définitive, sur le montant de l'émolument mis à leur charge, il faut relever que la police doit, préalablement à chaque manifestation, procéder à une évaluation des risques et des frais de sécurité et en informer les organisateurs (art. 5 de l'arrêté). On peut partir de l'idée que cette évaluation se fera en collaboration avec les organisateurs - même si elle a lieu sur la base de l'évaluation des risques par le Service d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la police -, de sorte que ceux-ci seront consultés au préalable. Il leur sera de toute manière loisible de contester la facture établie par la police en formant un recours au Département de la justice, de la sécurité et des finances puis au Tribunal administratif cantonal (art. 8 de l'arrêté). A cet égard, il conviendra d'ailleurs que la facture revête une transparence suffisante quant au mode de calcul. Au demeurant, il ressort de l'art. 4 al. 1 et 4 de l'arrêté que l'émolument correspond à une part comprise entre 60 et 80 % des coûts effectifs de l'engagement de la police. L'arrêté ne pourra donc servir au canton de Neuchâtel à réaliser un bénéfice en se procurant des recettes supplémentaires; il lui permettra tout au plus de reporter, d'ailleurs seulement de manière partielle, ses charges liées à la sécurité lors de manifestations sportives "à risques" sur les organisateurs de celles-ci. La situation n'est donc pas comparable à la multiplication des contrôles de stationnement ou à l'engagement accru des radars de circulation - activités permettant de dégager des bénéfices - aux fins de se procurer des recettes supplémentaires. Au demeurant, les problèmes notoires posés par l'engagement des forces de police en dehors des horaires ordinaires devraient conduire à éviter que la police neuchâteloise fasse un usage abusif de la liberté d'appréciation que l'arrêté lui accorde. Les craintes que les recourantes expriment à cet égard sont ainsi largement infondées. Au vu de ce qui précède, le grief de violation du principe de la légalité est mal fondé et doit être rejeté.
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Art. 8 Abs. 1, Art. 27 und 127 Abs. 1 BV; Verordnung des Kantons Neuenburg über die Erhebung eines Kostenbeitrags für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit bei sportlichen Veranstaltungen mit Gewaltpotenzial. Unterscheidung von Steuern und Kausalabgaben (E. 2). Gesetzliche Grundlage und Umsetzung der Verordnung, die den Organisatoren einen Anteil zwischen 60 und 80 % an den Kosten überwälzt, welche der Einsatz der Kantonspolizei für die Gewährleistung der Sicherheit bei sportlichen Veranstaltungen mit Gewaltpotenzial verursacht (E. 3). Vereinbarkeit der Verordnung mit der Wirtschaftsfreiheit (E. 4) und dem Rechtsgleichheitsprinzip (E. 6). Mit der Verordnung hat der Staatsrat den Rahmen der gesetzlichen Delegation nicht überschritten; auch der der Kantonspolizei übertragene Ermessensspielraum verstösst nicht gegen den Grundsatz der Gesetzmässigkeit öffentlicher Abgaben (E. 7).
de
constitutional law
2,009
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49,807
135 I 130
135 I 130 Sachverhalt ab Seite 131 Le 23 juin 2008, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel a adopté l'arrêté relatif à la facturation des frais de sécurité publique des manifestations sportives exposées à la violence (ci-après: l'arrêté), lequel a été publié dans la Feuille officielle neuchâteloise du 27 juin 2008. Dans son préambule, l'arrêté se réfère à la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI; RS 120) ainsi qu'à son ordonnance d'application, du 27 juin 2001 (OMSI; RS 120.2), à la loi cantonale du 20 février 2007 sur la police neuchâteloise (LPol; RSN 561.1) et à la loi cantonale du 10 novembre 1920 concernant les émoluments (RSN 152.150). L'arrêté contient notamment les dispositions suivantes: "Champ d'application Article premier.- Le présent arrêté s'applique aux manifestations sportives au cours desquelles des comportements violents ou actes de violence justifiant un important service de maintien de l'ordre, sont à craindre. Principe Art. 2.- 1 Les organisateurs de telles manifestations versent à l'Etat un émolument pour couvrir les frais engagés pour garantir la sécurité publique. 2 Cet émolument correspond à tout ou partie des frais engagés par la police neuchâteloise pour le renforcement de la sécurité. Définitions Art. 3.- Dans le présent arrêté, on entend par: a) comportements violents ou actes de violence: tout comportement ou actes de violence tels que ceux qui sont notamment définis à l'article 21a de l'ordonnance sur les mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (OMSI), du 27 juin 2001, et qui se déroulent à l'occasion de manifestations sportives. b) important service de maintien de l'ordre: l'engagement des effectifs supplémentaires de la police conduisant notamment à la révocation des congés, à la suppression des vacances voire à l'appel de renforts provenant d'autres cantons, ceci en vue d'assurer la sécurité publique. Participation des organisateurs Art. 4.- 1 La participation des organisateurs est fixée à 80 % du coût effectif des frais engagés pour garantir la sécurité publique. 2 Le montant des frais peut être réduit en fonction des mesures prises par les organisateurs pour éviter les comportements violents ou les actes de violence. 3 La Police neuchâteloise définit les critères de réduction. 4 La participation minimale des organisateurs est fixée à 60 % du coût effectif des frais engagés. Procédure a) évaluation et information Art. 5.- 1 La Police neuchâteloise procède à l'évaluation des risques et des frais de sécurité pour chacune des rencontres. 2 Elle informe les organisateurs du montant relatif à chaque manifestation. b) établissement et transmission de la facture Art. 6.- Une facture est établie pour chaque manifestation et adressée directement aux organisateurs par la Police neuchâteloise. c) titre exécutoire Art. 7. - Les factures établies par la Police neuchâteloise valent titre exécutoire en faveur de l'Etat, au sens de l'art. 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP), du 11 avril 1889. d) voies de recours Art. 8.- 1 Les factures établies en vertu du présent arrêté peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Département de la justice, de la sécurité et des finances (ci-après: le département). 2 Les décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. 3 Au surplus, la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, est applicable." Par acte du 25 août 2008, les sociétés anonymes HCC La Chaux-de-Fonds SA, de siège à La Chaux-de-Fonds, et Neuchâtel Xamax SA, sise à Neuchâtel, ont interjeté un recours en matière de droit public à l'encontre de l'arrêté, dont elles demandent l'annulation. Elles se plaignent que cet arrêté porterait atteinte à leur liberté économique et aux principes de l'encouragement du sport, de l'égalité ainsi que de la légalité. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Parmi les contributions publiques, la doctrine récente distingue entre les impôts, les contributions causales et les taxes d'orientation (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 6e éd. 2002, p. 5 s.; XAVIER OBERSON, Droit fiscal suisse, 3e éd., 2007, § 1 n. 3; RYSER/ROLLI, Précis de droit fiscal suisse, 4e éd., 2002, p. 3). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'Etat. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2, 4 s.; HÖHN/WALDBURGER, Steuerrecht, vol. I, 9e éd., 2000, § 1 n. 3 s.; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003 p. 505 ss, 507; OBERSON, op. cit., § 1 n. 5, 6, 10). Généralement, les contributions causales se subdivisent en trois sous-catégories: les émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2; OBERSON, op. cit., § 1 n. 6). L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat - émolument administratif - ou de l'utilisation d'une infrastructure publique - émolument d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes régaliennes (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2 s.; OBERSON, op. cit., § 1 n. 7). Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des contributions causales - en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2 s.; HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 512; cf. aussi ATF 129 I 346 consid. 5.1 p. 354). 3. 3.1 Intitulé "Remboursement de frais", l'art. 62 de la loi cantonale sur la police neuchâteloise dispose ce qui suit: "1 Les organisateurs et organisatrices de manifestations nécessitant un important service d'ordre ou de protection peuvent être tenu-e-s de verser un émolument dont le montant correspond à tout ou partie des frais engagés. 2 Les manifestations politiques autorisées sont exemptes d'émoluments. 3 Le Conseil d'Etat arrête les modalités d'exécution, sur préavis du Conseil cantonal de sécurité publique". 3.2 Dans ses déterminations des 22 octobre 2008 et 14 janvier 2009, le Conseil d'Etat a précisé comment l'arrêté est mis en oeuvre. La police neuchâteloise détermine les effectifs à engager pour assurer la sécurité de telle manifestation sportive sur la base d'une évaluation du risque effectuée par le Service d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la police. Pour un match à "risque zéro", le dispositif de base, à savoir douze patrouilles de deux hommes, est considéré comme suffisant. Ces patrouilles assurent la sécurité sur les lieux de la rencontre, en plus d'assumer les tâches habituelles de maintien de l'ordre sur l'ensemble du territoire cantonal. Un effectif supplémentaire de 15 hommes est déployé pour un match à faible risque; cet effectif est porté à 30 hommes pour une rencontre à risque moyen et à 45 policiers pour un match à haut risque. Ces forces de police supplémentaires sont spécialement affectées au maintien de l'ordre durant le match. Les frais liés à leur engagement sont facturés aux organisateurs dans la proportion déterminée par l'arrêté, alors que ceux-ci n'ont pas à supporter de frais pour le dispositif de base. 4. 4.1 Les recourantes soutiennent que l'arrêté porte atteinte à la liberté économique garantie par l'art. 27 Cst. et l'art. 26 de la Constitution neuchâteloise du 24 septembre 2000 (Cst./NE; RS 131.233). Elles font valoir que l'arrêté donne un "blanc-seing" à la police, qui aurait toute latitude quant au principe et aux modalités de son intervention et s'agissant de la quote-part des coûts pouvant être mis à leur charge. De leur côté, elles n'auraient "pratiquement aucune marge de manoeuvre" pour augmenter leurs recettes de manière à pouvoir assumer ces coûts supplémentaires. Leur survie économique serait ainsi menacée par l'arrêté. En outre, celui-ci aurait pour effet de les "pénaliser" sans présenter la "densité normative" requise pour qu'une restriction à un droit fondamental soit admissible et sans qu'il existe pour cela un intérêt public. 4.2 Il n'est ni allégué ni démontré que l'art. 26 de la Constitution neuchâteloise aurait une portée plus large que l'art. 27 Cst., de sorte que le grief soulevé doit être examiné exclusivement à la lumière de cette dernière disposition. Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.). Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la question de savoir si des mesures fiscales constituent une restriction de la liberté économique. A la différence de l'interdiction d'exercer une activité économique ou du fait de la soumettre à autorisation, le prélèvement de contributions ne constitue pas une restriction juridique, mais il peut de fait influer sur l'exercice de la liberté économique. Toute mesure ayant une incidence sur la liberté en question ne constitue toutefois pas une limitation de celle-ci et il y a lieu de se montrer restrictif pour admettre l'existence d'une telle limitation (ATF 125 I 182 consid. 5b p. 198). Il faut au demeurant distinguer selon le type de contribution en cause. Les impôts spéciaux (Gewerbesteuern ) ne sont admissibles au regard de la liberté économique que pour autant qu'ils ne soient pas prohibitifs. Une telle contribution est prohibitive si son montant "empêche la réalisation d'un bénéfice convenable dans le commerce ou la branche en question, en rendant impossible ou excessivement difficile l'exercice de la profession" (ATF 87 I 29 consid. 3 p. 32; ATF 128 I 102 consid. 6b p. 110). Tel n'est pas le cas si "elle peut être transférée à l'acheteur, c'est-à-dire si, ajoutée au prix de vente, elle n'empêche pas l'entreprise de soutenir la concurrence" (ATF 87 I 29 consid. 4 p. 36). A la différence des impôts spéciaux, les impôts généraux n'interfèrent pas avec la liberté économique. Il en va de même des contributions causales telles que les émoluments d'utilisation ou d'administration, pour autant qu'elles respectent le principe de la couverture des coûts. Une taxe causale d'orientation dépendant des coûts - il s'agissait en l'occurrence d'une redevance d'atterrissage comportant une surtaxe sur les émissions - ne constitue pas davantage une restriction de la liberté économique (ATF 125 I 182 consid. 5b p. 198 s. et les arrêts cités; cf. aussi arrêt 2P.224/1998 du 27 juillet 1999 consid. 3c/bb, in RDAT 2000 I n. 50 p. 484). En doctrine, GRISEL considère que la question de savoir si une contribution publique est admissible au regard de la liberté économique dépend en premier lieu de son rapport avec l'activité économique considérée: c'est seulement lorsque la contribution frappe directement cette activité qu'elle entre dans le champ d'application de l'art. 27 Cst. et doit se concilier avec lui. Il en irait ainsi, d'une part, des impôts spéciaux et, d'autre part, des contributions causales qui touchent particulièrement une activité lucrative en tant que telle, comme la taxe pour l'admission au stage d'avocat ou la taxe de surveillance des films et des séances de cinéma. En revanche, les impôts généraux et les contributions causales qui ne portent pas spécifiquement sur une activité économique seraient licites sans égard à la liberté économique (ETIENNE GRISEL, Liberté économique, 2006, nos 934 ss). OBERSON estime au contraire que le champ d'application de la liberté économique s'étend à l'ensemble des contributions. A cet égard, le critère déterminant ne serait pas la nature de la contribution, mais le but et les effets de l'imposition, examinée d'ailleurs de façon globale, c'est-à-dire en prenant en compte l'ensemble des charges de l'entreprise (XAVIER OBERSON, Fiscalité et liberté économique, in Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 343 ss, spécialement 350, 352; le même, Droit fiscal suisse, 3e éd. 2007, § 3 n° 47). 4.3 En l'occurrence, il n'est pas contesté que les recourantes exercent une activité économique leur permettant de se prévaloir de la liberté économique. L'émolument litigieux étant une contribution causale, plus précisément un émolument administratif (cf. STEFAN LEUTERT, Polizeikostentragung bei Grossveranstaltungen, 2005, p. 108; STEFAN WEHRENBERG, Polizeieinsätze bei Sportgrossveranstaltungen, in Sport und Recht, 2006, p. 183 ss, 233; arrêt du Tribunal fédéral 5A_45/2007 du 6 décembre 2007 consid. 5.2.3), il ne constitue pas une restriction de ce droit fondamental, selon la jurisprudence exposée ci-dessus. Si, compte tenu du fait que cet émolument peut représenter des sommes relativement importantes, l'on devait tout de même admettre l'existence d'une restriction (dans ce sens: LEUTERT, op. cit., p. 127), la question de sa compatibilité avec l'art. 27 Cst. dépendrait du point de savoir s'il est prohibitif, au sens de la jurisprudence relative aux impôts spéciaux, applicable par analogie à l'émolument litigieux. Les recourantes l'affirment en substance, lorsqu'elles prétendent que l'arrêté compromet leur survie économique, mais cela n'est pas établi. Le caractère prohibitif d'un tel émolument apparaît d'ailleurs d'autant moins probable qu'en Suisse certaines collectivités publiques répercutent déjà, depuis plusieurs années, tout ou partie des coûts de l'engagement de la police sur les organisateurs de manifestations sportives (LEUTERT, op. cit., p. 104 ss, cite notamment le canton de Genève, la ville de St-Gall [où la part des coûts de l'engagement supplémentaire de la police mis à la charge du FC St-Gall durant les années 2003 et 2004 ne se montait il est vrai qu'à 20 % en moyenne] et la ville de Zurich; concernant la pratique de cette dernière, voir aussi l'arrêt 5A_45/2007, précité). Ainsi, à supposer même que l'émolument litigieux représente une restriction de la liberté économique, il n'apparaît pas inconciliable avec celle-ci. Le grief de violation de ce droit fondamental doit ainsi être rejeté. (...) 6. 6.1 Les recourantes se plaignent d'inégalité, en faisant valoir que l'arrêté met les coûts de l'intervention de la police à la charge des organisateurs des seules manifestations sportives, alors que des actes de violence peuvent survenir à l'occasion d'autres rassemblements, tels que des événements musicaux ou festifs - comme la Fête des Vendanges de Neuchâtel, la Braderie de La Chaux-de-Fonds ou les Promos du Locle -, des manifestations à caractère politique ou encore des rave parties, gay pride ou techno parades. Le fait de traiter les manifestations sportives différemment des autres rassemblements ne serait pas justifié et constituerait une "violation grossière" du principe d'égalité. 6.2 Un arrêté de portée générale viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 131 I 377 consid. 3 p. 382-383; ATF 130 V 18 consid. 5.2 p. 31; ATF 129 I 1 consid. 3 p. 3). La question de savoir s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose toutefois d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces principes et de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 131 I 1 consid. 4.2 p. 6, ATF 131 I 313 consid. 3.2 p. 317; ATF 127 I 185 consid. 5 p. 192). 6.3 L'arrêté s'applique aux manifestations sportives lors desquelles peuvent se produire des comportements violents ou actes de violence - tels que ceux définis à l'art. 21a OMSI - justifiant un important service de maintien de l'ordre, ce qui nécessite l'engagement d'effectifs supplémentaires de la police (art. 1 en relation avec l'art. 3). Les organisateurs de telles manifestations sont tenus de prendre à leur charge, sous la forme d'un émolument, 80 % des coûts effectifs de l'engagement de la police neuchâteloise pour le renforcement de la sécurité, part qui peut être réduite jusqu'à 60 % en fonction des mesures prises à titre préventif (art. 2 et 4). S'agissant d'autres manifestations sportives ou d'événements d'un autre genre - à l'exception des manifestations politiques autorisées -, les frais occasionnés par l'engagement de la police peuvent également être mis à la charge des organisateurs en vertu de l'art. 62 LPol et de l'arrêté d'exécution de la loi du 10 novembre 1920 concernant les émoluments du 7 janvier 1921 (RSN 152.150.10). Sous la rubrique "Mise à disposition de personnel pour des activités spécifiques facturées à l'heure", l'art. 2b de l'arrêté en question prévoit en effet un tarif de 80 fr. par heure/homme notamment pour des "services spéciaux effectués pour circulation, manifestations à caractère intercantonal (sportives, festives, etc.)" et pour des "services spéciaux exécutés sur demande, pour des manifestations cantonales, notamment circulation, surveillances, compétitions sportives, autres manifestations". Selon le Conseil d'Etat, les organisateurs de manifestations telles que le Tour de Romandie, le Tour de Suisse, la Brocante du Landeron, Trans VTT, Méga Bike ou des courses cyclistes régionales sur routes se sont vu facturer "la totalité des charges sécuritaires" sur la base de ces dispositions. L'arrêté institue toutefois un régime particulier, différent de celui qui découle de l'art. 62 LPol et de l'arrêté d'exécution de la loi concernant les émoluments. C'est ainsi, notamment, qu'il prévoit le versement d'un émolument par les organisateurs, alors que l'art. 62 LPol énonce seulement qu'ils peuvent y être tenus. En outre, l'arrêté dispose que l'émolument représente une part comprise entre 80 et 60 % des coûts effectifs, alors que l'art. 62 LPol et l'arrêté d'exécution ne fixent pas de proportion. L'arrêté contient donc une réglementation particulière pour les manifestations sportives "à risques", telles que définies ci-dessus. Cette inégalité de traitement se justifie par le fait que les actes de violence commis dans le cadre de manifestations sportives (hooliganisme) posent des problèmes particuliers qui appellent des solutions spécifiques. Il est notoire que certaines rencontres sportives - notamment dans le domaine du football et du hockey sur glace - présentent un risque important d'actes de violence en raison de la dynamique de groupe qui s'instaure au sein des supporters des deux équipes. Ce phénomène d'antagonisme entre les deux groupes de supporters, accentué par la consommation d'alcool ou d'autres substances psychotropes et par l'utilisation d'objets produisant du bruit ou d'engins pyrotechniques (LEUTERT, op. cit., p. 18), et le risque de débordements qui en résulte, sont propres aux rencontres sportives, notamment dans les sports précités. Les genres de manifestations cités par les recourantes ne présentent généralement pas un risque de violence comparable et nécessitent par conséquent des mesures de sécurité moindres. Dans ces conditions, un traitement différencié des manifestations sportives "à risques", comme cela découle de l'arrêté, apparaît justifié. D'ailleurs, au plan fédéral, la loi instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure - à laquelle l'arrêté se réfère dans son préambule - contient des dispositions particulières destinées à combattre la violence lors de manifestations sportives (Section 5a, art. 24a ss LMSI, dispositions en vigueur depuis le 1er janvier 2007). Au vu de ce qui précède, le grief de violation du principe d'égalité est mal fondé et doit être rejeté. 7. 7.1 Les recourantes se plaignent d'une violation du principe de la légalité. Elles n'auraient, en effet, aucune emprise sur les effectifs policiers engagés ni sur le mode de calcul de l'émolument, la police neuchâteloise ayant à cet égard toute latitude. En outre, en adoptant l'arrêté, le Conseil d'Etat aurait excédé à plusieurs égards les limites de la délégation contenue à l'art. 62 LPol: d'une part, l'arrêté définirait le cercle des personnes appelées à verser un émolument différemment de la loi; d'autre part, il prévoirait de manière systématique la perception de l'émolument, alors que, selon la formulation potestative de la base légale, il s'agirait seulement d'une possibilité. 7.2 Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative; ATF 131 II 271 consid. 6.1 p. 278). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183). Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183; ATF 128 II 112 consid. 5a p. 117; ATF 129 I 346 consid. 5.1 p. 354; HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 516). Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation en cause satisfait aux exigences précitées (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 311 et les références). 7.3 Les recourantes ne s'en prennent pas à la base légale constituée par l'art. 62 LPol en tant que telle, mais soutiennent que l'arrêté excède les limites de celle-ci. S'agissant du cercle des personnes appelées à verser un émolument, elles relèvent que l'arrêté introduit deux notions ne figurant pas dans la base légale, à savoir celles de manifestations sportives et de comportements violents (ou actes de violence). Les deux notions en cause concrétisent l'expression "organisateurs et organisatrices de manifestations nécessitant un important service d'ordre ou de protection" de l'art. 62 al. 1 LPol de manière restrictive, de sorte qu'à cet égard, on ne saurait dire que l'arrêté excède les limites de sa base légale. S'agissant en particulier de la limitation aux seuls organisateurs de manifestations sportives, il peut pour le reste être renvoyé à ce qui a été dit ci-dessus en relation avec le principe d'égalité (consid. 6.3). Au demeurant, la notion d'"important service d'ordre", qui est commune à l'art. 62 al. 1 LPol et à l'art. 1 de l'arrêté, est définie comme un service d'ordre nécessitant "l'engagement des effectifs supplémentaires de la police conduisant notamment à la révocation des congés, à la suppression des vacances voire à l'appel de renforts provenant d'autres cantons" (art. 3 let. b de l'arrêté). Il s'agit là d'une autre définition restrictive, qui indique bien que seuls les engagements de la police sortant de l'ordinaire doivent être mis à la charge des organisateurs, alors que ses activités ordinaires doivent être financées par l'impôt. En cela, l'arrêté paraît conforme à la volonté du législateur, telle qu'elle ressort des travaux préparatoires de la loi sur la police neuchâteloise, auxquels les recourantes se réfèrent. Quant au fait que l'art. 62 al. 1 LPol dispose seulement que les organisateurs de manifestations nécessitant un important service d'ordre peuvent être tenus de verser un émolument, il aurait certes empêché le Conseil d'Etat d'introduire, dans les dispositions d'exécution, une règle prévoyant de mettre, de manière systématique, les coûts de l'engagement de la police à la charge du même cercle de personnes. En revanche, cela ne l'empêchait pas de définir, à l'intérieur de ce cercle, une catégorie de personnes à qui il se justifie de manière particulière de faire supporter les coûts en question et de mettre ceux-ci de manière systématique à la charge des personnes en question. En procédant de la sorte, le Conseil d'Etat a fait usage lui-même, en adoptant les dispositions (générales et abstraites) d'exécution, de la liberté d'appréciation accordée par l'art. 62 al. 1 LPol. Cette disposition ne devant pas nécessairement être interprétée en ce sens qu'il appartient à la police d'apprécier, dans chaque cas particulier, s'il y a lieu de répercuter les frais d'engagement sur les organisateurs, l'arrêté ne sort pas non plus, à cet égard, du cadre de sa base légale. S'agissant du manque d'"emprise" des recourantes sur les effectifs policiers engagés et, en définitive, sur le montant de l'émolument mis à leur charge, il faut relever que la police doit, préalablement à chaque manifestation, procéder à une évaluation des risques et des frais de sécurité et en informer les organisateurs (art. 5 de l'arrêté). On peut partir de l'idée que cette évaluation se fera en collaboration avec les organisateurs - même si elle a lieu sur la base de l'évaluation des risques par le Service d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la police -, de sorte que ceux-ci seront consultés au préalable. Il leur sera de toute manière loisible de contester la facture établie par la police en formant un recours au Département de la justice, de la sécurité et des finances puis au Tribunal administratif cantonal (art. 8 de l'arrêté). A cet égard, il conviendra d'ailleurs que la facture revête une transparence suffisante quant au mode de calcul. Au demeurant, il ressort de l'art. 4 al. 1 et 4 de l'arrêté que l'émolument correspond à une part comprise entre 60 et 80 % des coûts effectifs de l'engagement de la police. L'arrêté ne pourra donc servir au canton de Neuchâtel à réaliser un bénéfice en se procurant des recettes supplémentaires; il lui permettra tout au plus de reporter, d'ailleurs seulement de manière partielle, ses charges liées à la sécurité lors de manifestations sportives "à risques" sur les organisateurs de celles-ci. La situation n'est donc pas comparable à la multiplication des contrôles de stationnement ou à l'engagement accru des radars de circulation - activités permettant de dégager des bénéfices - aux fins de se procurer des recettes supplémentaires. Au demeurant, les problèmes notoires posés par l'engagement des forces de police en dehors des horaires ordinaires devraient conduire à éviter que la police neuchâteloise fasse un usage abusif de la liberté d'appréciation que l'arrêté lui accorde. Les craintes que les recourantes expriment à cet égard sont ainsi largement infondées. Au vu de ce qui précède, le grief de violation du principe de la légalité est mal fondé et doit être rejeté.
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Art. 8 al. 1, art. 27 et 127 al. 1 Cst.; arrêté neuchâtelois relatif à la facturation des frais de sécurité publique des manifestations sportives exposées à la violence. Rappel de la distinction entre impôts et contributions causales (consid. 2). Base légale et mise en oeuvre de l'arrêté qui met à la charge des organisateurs une part comprise entre 60 et 80 % des coûts de l'engagement de la police cantonale pour le renforcement de la sécurité lors de manifestations sportives exposées à la violence (consid. 3). Compatibilité de l'arrêté avec la liberté économique (consid. 4) et le principe d'égalité (consid. 6). En adoptant l'arrêté, le Conseil d'Etat n'a pas outrepassé les limites de la délégation législative; la liberté d'appréciation laissée à la police cantonale n'est pas non plus contraire au principe de la légalité en matière de contributions publiques (consid. 7).
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constitutional law
2,009
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49,808
135 I 130
135 I 130 Sachverhalt ab Seite 131 Le 23 juin 2008, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel a adopté l'arrêté relatif à la facturation des frais de sécurité publique des manifestations sportives exposées à la violence (ci-après: l'arrêté), lequel a été publié dans la Feuille officielle neuchâteloise du 27 juin 2008. Dans son préambule, l'arrêté se réfère à la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI; RS 120) ainsi qu'à son ordonnance d'application, du 27 juin 2001 (OMSI; RS 120.2), à la loi cantonale du 20 février 2007 sur la police neuchâteloise (LPol; RSN 561.1) et à la loi cantonale du 10 novembre 1920 concernant les émoluments (RSN 152.150). L'arrêté contient notamment les dispositions suivantes: "Champ d'application Article premier.- Le présent arrêté s'applique aux manifestations sportives au cours desquelles des comportements violents ou actes de violence justifiant un important service de maintien de l'ordre, sont à craindre. Principe Art. 2.- 1 Les organisateurs de telles manifestations versent à l'Etat un émolument pour couvrir les frais engagés pour garantir la sécurité publique. 2 Cet émolument correspond à tout ou partie des frais engagés par la police neuchâteloise pour le renforcement de la sécurité. Définitions Art. 3.- Dans le présent arrêté, on entend par: a) comportements violents ou actes de violence: tout comportement ou actes de violence tels que ceux qui sont notamment définis à l'article 21a de l'ordonnance sur les mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (OMSI), du 27 juin 2001, et qui se déroulent à l'occasion de manifestations sportives. b) important service de maintien de l'ordre: l'engagement des effectifs supplémentaires de la police conduisant notamment à la révocation des congés, à la suppression des vacances voire à l'appel de renforts provenant d'autres cantons, ceci en vue d'assurer la sécurité publique. Participation des organisateurs Art. 4.- 1 La participation des organisateurs est fixée à 80 % du coût effectif des frais engagés pour garantir la sécurité publique. 2 Le montant des frais peut être réduit en fonction des mesures prises par les organisateurs pour éviter les comportements violents ou les actes de violence. 3 La Police neuchâteloise définit les critères de réduction. 4 La participation minimale des organisateurs est fixée à 60 % du coût effectif des frais engagés. Procédure a) évaluation et information Art. 5.- 1 La Police neuchâteloise procède à l'évaluation des risques et des frais de sécurité pour chacune des rencontres. 2 Elle informe les organisateurs du montant relatif à chaque manifestation. b) établissement et transmission de la facture Art. 6.- Une facture est établie pour chaque manifestation et adressée directement aux organisateurs par la Police neuchâteloise. c) titre exécutoire Art. 7. - Les factures établies par la Police neuchâteloise valent titre exécutoire en faveur de l'Etat, au sens de l'art. 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP), du 11 avril 1889. d) voies de recours Art. 8.- 1 Les factures établies en vertu du présent arrêté peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Département de la justice, de la sécurité et des finances (ci-après: le département). 2 Les décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. 3 Au surplus, la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, est applicable." Par acte du 25 août 2008, les sociétés anonymes HCC La Chaux-de-Fonds SA, de siège à La Chaux-de-Fonds, et Neuchâtel Xamax SA, sise à Neuchâtel, ont interjeté un recours en matière de droit public à l'encontre de l'arrêté, dont elles demandent l'annulation. Elles se plaignent que cet arrêté porterait atteinte à leur liberté économique et aux principes de l'encouragement du sport, de l'égalité ainsi que de la légalité. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Parmi les contributions publiques, la doctrine récente distingue entre les impôts, les contributions causales et les taxes d'orientation (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 6e éd. 2002, p. 5 s.; XAVIER OBERSON, Droit fiscal suisse, 3e éd., 2007, § 1 n. 3; RYSER/ROLLI, Précis de droit fiscal suisse, 4e éd., 2002, p. 3). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'Etat. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2, 4 s.; HÖHN/WALDBURGER, Steuerrecht, vol. I, 9e éd., 2000, § 1 n. 3 s.; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003 p. 505 ss, 507; OBERSON, op. cit., § 1 n. 5, 6, 10). Généralement, les contributions causales se subdivisent en trois sous-catégories: les émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2; OBERSON, op. cit., § 1 n. 6). L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat - émolument administratif - ou de l'utilisation d'une infrastructure publique - émolument d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes régaliennes (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2 s.; OBERSON, op. cit., § 1 n. 7). Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des contributions causales - en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2 s.; HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 512; cf. aussi ATF 129 I 346 consid. 5.1 p. 354). 3. 3.1 Intitulé "Remboursement de frais", l'art. 62 de la loi cantonale sur la police neuchâteloise dispose ce qui suit: "1 Les organisateurs et organisatrices de manifestations nécessitant un important service d'ordre ou de protection peuvent être tenu-e-s de verser un émolument dont le montant correspond à tout ou partie des frais engagés. 2 Les manifestations politiques autorisées sont exemptes d'émoluments. 3 Le Conseil d'Etat arrête les modalités d'exécution, sur préavis du Conseil cantonal de sécurité publique". 3.2 Dans ses déterminations des 22 octobre 2008 et 14 janvier 2009, le Conseil d'Etat a précisé comment l'arrêté est mis en oeuvre. La police neuchâteloise détermine les effectifs à engager pour assurer la sécurité de telle manifestation sportive sur la base d'une évaluation du risque effectuée par le Service d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la police. Pour un match à "risque zéro", le dispositif de base, à savoir douze patrouilles de deux hommes, est considéré comme suffisant. Ces patrouilles assurent la sécurité sur les lieux de la rencontre, en plus d'assumer les tâches habituelles de maintien de l'ordre sur l'ensemble du territoire cantonal. Un effectif supplémentaire de 15 hommes est déployé pour un match à faible risque; cet effectif est porté à 30 hommes pour une rencontre à risque moyen et à 45 policiers pour un match à haut risque. Ces forces de police supplémentaires sont spécialement affectées au maintien de l'ordre durant le match. Les frais liés à leur engagement sont facturés aux organisateurs dans la proportion déterminée par l'arrêté, alors que ceux-ci n'ont pas à supporter de frais pour le dispositif de base. 4. 4.1 Les recourantes soutiennent que l'arrêté porte atteinte à la liberté économique garantie par l'art. 27 Cst. et l'art. 26 de la Constitution neuchâteloise du 24 septembre 2000 (Cst./NE; RS 131.233). Elles font valoir que l'arrêté donne un "blanc-seing" à la police, qui aurait toute latitude quant au principe et aux modalités de son intervention et s'agissant de la quote-part des coûts pouvant être mis à leur charge. De leur côté, elles n'auraient "pratiquement aucune marge de manoeuvre" pour augmenter leurs recettes de manière à pouvoir assumer ces coûts supplémentaires. Leur survie économique serait ainsi menacée par l'arrêté. En outre, celui-ci aurait pour effet de les "pénaliser" sans présenter la "densité normative" requise pour qu'une restriction à un droit fondamental soit admissible et sans qu'il existe pour cela un intérêt public. 4.2 Il n'est ni allégué ni démontré que l'art. 26 de la Constitution neuchâteloise aurait une portée plus large que l'art. 27 Cst., de sorte que le grief soulevé doit être examiné exclusivement à la lumière de cette dernière disposition. Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.). Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la question de savoir si des mesures fiscales constituent une restriction de la liberté économique. A la différence de l'interdiction d'exercer une activité économique ou du fait de la soumettre à autorisation, le prélèvement de contributions ne constitue pas une restriction juridique, mais il peut de fait influer sur l'exercice de la liberté économique. Toute mesure ayant une incidence sur la liberté en question ne constitue toutefois pas une limitation de celle-ci et il y a lieu de se montrer restrictif pour admettre l'existence d'une telle limitation (ATF 125 I 182 consid. 5b p. 198). Il faut au demeurant distinguer selon le type de contribution en cause. Les impôts spéciaux (Gewerbesteuern ) ne sont admissibles au regard de la liberté économique que pour autant qu'ils ne soient pas prohibitifs. Une telle contribution est prohibitive si son montant "empêche la réalisation d'un bénéfice convenable dans le commerce ou la branche en question, en rendant impossible ou excessivement difficile l'exercice de la profession" (ATF 87 I 29 consid. 3 p. 32; ATF 128 I 102 consid. 6b p. 110). Tel n'est pas le cas si "elle peut être transférée à l'acheteur, c'est-à-dire si, ajoutée au prix de vente, elle n'empêche pas l'entreprise de soutenir la concurrence" (ATF 87 I 29 consid. 4 p. 36). A la différence des impôts spéciaux, les impôts généraux n'interfèrent pas avec la liberté économique. Il en va de même des contributions causales telles que les émoluments d'utilisation ou d'administration, pour autant qu'elles respectent le principe de la couverture des coûts. Une taxe causale d'orientation dépendant des coûts - il s'agissait en l'occurrence d'une redevance d'atterrissage comportant une surtaxe sur les émissions - ne constitue pas davantage une restriction de la liberté économique (ATF 125 I 182 consid. 5b p. 198 s. et les arrêts cités; cf. aussi arrêt 2P.224/1998 du 27 juillet 1999 consid. 3c/bb, in RDAT 2000 I n. 50 p. 484). En doctrine, GRISEL considère que la question de savoir si une contribution publique est admissible au regard de la liberté économique dépend en premier lieu de son rapport avec l'activité économique considérée: c'est seulement lorsque la contribution frappe directement cette activité qu'elle entre dans le champ d'application de l'art. 27 Cst. et doit se concilier avec lui. Il en irait ainsi, d'une part, des impôts spéciaux et, d'autre part, des contributions causales qui touchent particulièrement une activité lucrative en tant que telle, comme la taxe pour l'admission au stage d'avocat ou la taxe de surveillance des films et des séances de cinéma. En revanche, les impôts généraux et les contributions causales qui ne portent pas spécifiquement sur une activité économique seraient licites sans égard à la liberté économique (ETIENNE GRISEL, Liberté économique, 2006, nos 934 ss). OBERSON estime au contraire que le champ d'application de la liberté économique s'étend à l'ensemble des contributions. A cet égard, le critère déterminant ne serait pas la nature de la contribution, mais le but et les effets de l'imposition, examinée d'ailleurs de façon globale, c'est-à-dire en prenant en compte l'ensemble des charges de l'entreprise (XAVIER OBERSON, Fiscalité et liberté économique, in Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 343 ss, spécialement 350, 352; le même, Droit fiscal suisse, 3e éd. 2007, § 3 n° 47). 4.3 En l'occurrence, il n'est pas contesté que les recourantes exercent une activité économique leur permettant de se prévaloir de la liberté économique. L'émolument litigieux étant une contribution causale, plus précisément un émolument administratif (cf. STEFAN LEUTERT, Polizeikostentragung bei Grossveranstaltungen, 2005, p. 108; STEFAN WEHRENBERG, Polizeieinsätze bei Sportgrossveranstaltungen, in Sport und Recht, 2006, p. 183 ss, 233; arrêt du Tribunal fédéral 5A_45/2007 du 6 décembre 2007 consid. 5.2.3), il ne constitue pas une restriction de ce droit fondamental, selon la jurisprudence exposée ci-dessus. Si, compte tenu du fait que cet émolument peut représenter des sommes relativement importantes, l'on devait tout de même admettre l'existence d'une restriction (dans ce sens: LEUTERT, op. cit., p. 127), la question de sa compatibilité avec l'art. 27 Cst. dépendrait du point de savoir s'il est prohibitif, au sens de la jurisprudence relative aux impôts spéciaux, applicable par analogie à l'émolument litigieux. Les recourantes l'affirment en substance, lorsqu'elles prétendent que l'arrêté compromet leur survie économique, mais cela n'est pas établi. Le caractère prohibitif d'un tel émolument apparaît d'ailleurs d'autant moins probable qu'en Suisse certaines collectivités publiques répercutent déjà, depuis plusieurs années, tout ou partie des coûts de l'engagement de la police sur les organisateurs de manifestations sportives (LEUTERT, op. cit., p. 104 ss, cite notamment le canton de Genève, la ville de St-Gall [où la part des coûts de l'engagement supplémentaire de la police mis à la charge du FC St-Gall durant les années 2003 et 2004 ne se montait il est vrai qu'à 20 % en moyenne] et la ville de Zurich; concernant la pratique de cette dernière, voir aussi l'arrêt 5A_45/2007, précité). Ainsi, à supposer même que l'émolument litigieux représente une restriction de la liberté économique, il n'apparaît pas inconciliable avec celle-ci. Le grief de violation de ce droit fondamental doit ainsi être rejeté. (...) 6. 6.1 Les recourantes se plaignent d'inégalité, en faisant valoir que l'arrêté met les coûts de l'intervention de la police à la charge des organisateurs des seules manifestations sportives, alors que des actes de violence peuvent survenir à l'occasion d'autres rassemblements, tels que des événements musicaux ou festifs - comme la Fête des Vendanges de Neuchâtel, la Braderie de La Chaux-de-Fonds ou les Promos du Locle -, des manifestations à caractère politique ou encore des rave parties, gay pride ou techno parades. Le fait de traiter les manifestations sportives différemment des autres rassemblements ne serait pas justifié et constituerait une "violation grossière" du principe d'égalité. 6.2 Un arrêté de portée générale viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 131 I 377 consid. 3 p. 382-383; ATF 130 V 18 consid. 5.2 p. 31; ATF 129 I 1 consid. 3 p. 3). La question de savoir s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose toutefois d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces principes et de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 131 I 1 consid. 4.2 p. 6, ATF 131 I 313 consid. 3.2 p. 317; ATF 127 I 185 consid. 5 p. 192). 6.3 L'arrêté s'applique aux manifestations sportives lors desquelles peuvent se produire des comportements violents ou actes de violence - tels que ceux définis à l'art. 21a OMSI - justifiant un important service de maintien de l'ordre, ce qui nécessite l'engagement d'effectifs supplémentaires de la police (art. 1 en relation avec l'art. 3). Les organisateurs de telles manifestations sont tenus de prendre à leur charge, sous la forme d'un émolument, 80 % des coûts effectifs de l'engagement de la police neuchâteloise pour le renforcement de la sécurité, part qui peut être réduite jusqu'à 60 % en fonction des mesures prises à titre préventif (art. 2 et 4). S'agissant d'autres manifestations sportives ou d'événements d'un autre genre - à l'exception des manifestations politiques autorisées -, les frais occasionnés par l'engagement de la police peuvent également être mis à la charge des organisateurs en vertu de l'art. 62 LPol et de l'arrêté d'exécution de la loi du 10 novembre 1920 concernant les émoluments du 7 janvier 1921 (RSN 152.150.10). Sous la rubrique "Mise à disposition de personnel pour des activités spécifiques facturées à l'heure", l'art. 2b de l'arrêté en question prévoit en effet un tarif de 80 fr. par heure/homme notamment pour des "services spéciaux effectués pour circulation, manifestations à caractère intercantonal (sportives, festives, etc.)" et pour des "services spéciaux exécutés sur demande, pour des manifestations cantonales, notamment circulation, surveillances, compétitions sportives, autres manifestations". Selon le Conseil d'Etat, les organisateurs de manifestations telles que le Tour de Romandie, le Tour de Suisse, la Brocante du Landeron, Trans VTT, Méga Bike ou des courses cyclistes régionales sur routes se sont vu facturer "la totalité des charges sécuritaires" sur la base de ces dispositions. L'arrêté institue toutefois un régime particulier, différent de celui qui découle de l'art. 62 LPol et de l'arrêté d'exécution de la loi concernant les émoluments. C'est ainsi, notamment, qu'il prévoit le versement d'un émolument par les organisateurs, alors que l'art. 62 LPol énonce seulement qu'ils peuvent y être tenus. En outre, l'arrêté dispose que l'émolument représente une part comprise entre 80 et 60 % des coûts effectifs, alors que l'art. 62 LPol et l'arrêté d'exécution ne fixent pas de proportion. L'arrêté contient donc une réglementation particulière pour les manifestations sportives "à risques", telles que définies ci-dessus. Cette inégalité de traitement se justifie par le fait que les actes de violence commis dans le cadre de manifestations sportives (hooliganisme) posent des problèmes particuliers qui appellent des solutions spécifiques. Il est notoire que certaines rencontres sportives - notamment dans le domaine du football et du hockey sur glace - présentent un risque important d'actes de violence en raison de la dynamique de groupe qui s'instaure au sein des supporters des deux équipes. Ce phénomène d'antagonisme entre les deux groupes de supporters, accentué par la consommation d'alcool ou d'autres substances psychotropes et par l'utilisation d'objets produisant du bruit ou d'engins pyrotechniques (LEUTERT, op. cit., p. 18), et le risque de débordements qui en résulte, sont propres aux rencontres sportives, notamment dans les sports précités. Les genres de manifestations cités par les recourantes ne présentent généralement pas un risque de violence comparable et nécessitent par conséquent des mesures de sécurité moindres. Dans ces conditions, un traitement différencié des manifestations sportives "à risques", comme cela découle de l'arrêté, apparaît justifié. D'ailleurs, au plan fédéral, la loi instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure - à laquelle l'arrêté se réfère dans son préambule - contient des dispositions particulières destinées à combattre la violence lors de manifestations sportives (Section 5a, art. 24a ss LMSI, dispositions en vigueur depuis le 1er janvier 2007). Au vu de ce qui précède, le grief de violation du principe d'égalité est mal fondé et doit être rejeté. 7. 7.1 Les recourantes se plaignent d'une violation du principe de la légalité. Elles n'auraient, en effet, aucune emprise sur les effectifs policiers engagés ni sur le mode de calcul de l'émolument, la police neuchâteloise ayant à cet égard toute latitude. En outre, en adoptant l'arrêté, le Conseil d'Etat aurait excédé à plusieurs égards les limites de la délégation contenue à l'art. 62 LPol: d'une part, l'arrêté définirait le cercle des personnes appelées à verser un émolument différemment de la loi; d'autre part, il prévoirait de manière systématique la perception de l'émolument, alors que, selon la formulation potestative de la base légale, il s'agirait seulement d'une possibilité. 7.2 Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative; ATF 131 II 271 consid. 6.1 p. 278). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183). Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183; ATF 128 II 112 consid. 5a p. 117; ATF 129 I 346 consid. 5.1 p. 354; HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 516). Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation en cause satisfait aux exigences précitées (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 311 et les références). 7.3 Les recourantes ne s'en prennent pas à la base légale constituée par l'art. 62 LPol en tant que telle, mais soutiennent que l'arrêté excède les limites de celle-ci. S'agissant du cercle des personnes appelées à verser un émolument, elles relèvent que l'arrêté introduit deux notions ne figurant pas dans la base légale, à savoir celles de manifestations sportives et de comportements violents (ou actes de violence). Les deux notions en cause concrétisent l'expression "organisateurs et organisatrices de manifestations nécessitant un important service d'ordre ou de protection" de l'art. 62 al. 1 LPol de manière restrictive, de sorte qu'à cet égard, on ne saurait dire que l'arrêté excède les limites de sa base légale. S'agissant en particulier de la limitation aux seuls organisateurs de manifestations sportives, il peut pour le reste être renvoyé à ce qui a été dit ci-dessus en relation avec le principe d'égalité (consid. 6.3). Au demeurant, la notion d'"important service d'ordre", qui est commune à l'art. 62 al. 1 LPol et à l'art. 1 de l'arrêté, est définie comme un service d'ordre nécessitant "l'engagement des effectifs supplémentaires de la police conduisant notamment à la révocation des congés, à la suppression des vacances voire à l'appel de renforts provenant d'autres cantons" (art. 3 let. b de l'arrêté). Il s'agit là d'une autre définition restrictive, qui indique bien que seuls les engagements de la police sortant de l'ordinaire doivent être mis à la charge des organisateurs, alors que ses activités ordinaires doivent être financées par l'impôt. En cela, l'arrêté paraît conforme à la volonté du législateur, telle qu'elle ressort des travaux préparatoires de la loi sur la police neuchâteloise, auxquels les recourantes se réfèrent. Quant au fait que l'art. 62 al. 1 LPol dispose seulement que les organisateurs de manifestations nécessitant un important service d'ordre peuvent être tenus de verser un émolument, il aurait certes empêché le Conseil d'Etat d'introduire, dans les dispositions d'exécution, une règle prévoyant de mettre, de manière systématique, les coûts de l'engagement de la police à la charge du même cercle de personnes. En revanche, cela ne l'empêchait pas de définir, à l'intérieur de ce cercle, une catégorie de personnes à qui il se justifie de manière particulière de faire supporter les coûts en question et de mettre ceux-ci de manière systématique à la charge des personnes en question. En procédant de la sorte, le Conseil d'Etat a fait usage lui-même, en adoptant les dispositions (générales et abstraites) d'exécution, de la liberté d'appréciation accordée par l'art. 62 al. 1 LPol. Cette disposition ne devant pas nécessairement être interprétée en ce sens qu'il appartient à la police d'apprécier, dans chaque cas particulier, s'il y a lieu de répercuter les frais d'engagement sur les organisateurs, l'arrêté ne sort pas non plus, à cet égard, du cadre de sa base légale. S'agissant du manque d'"emprise" des recourantes sur les effectifs policiers engagés et, en définitive, sur le montant de l'émolument mis à leur charge, il faut relever que la police doit, préalablement à chaque manifestation, procéder à une évaluation des risques et des frais de sécurité et en informer les organisateurs (art. 5 de l'arrêté). On peut partir de l'idée que cette évaluation se fera en collaboration avec les organisateurs - même si elle a lieu sur la base de l'évaluation des risques par le Service d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la police -, de sorte que ceux-ci seront consultés au préalable. Il leur sera de toute manière loisible de contester la facture établie par la police en formant un recours au Département de la justice, de la sécurité et des finances puis au Tribunal administratif cantonal (art. 8 de l'arrêté). A cet égard, il conviendra d'ailleurs que la facture revête une transparence suffisante quant au mode de calcul. Au demeurant, il ressort de l'art. 4 al. 1 et 4 de l'arrêté que l'émolument correspond à une part comprise entre 60 et 80 % des coûts effectifs de l'engagement de la police. L'arrêté ne pourra donc servir au canton de Neuchâtel à réaliser un bénéfice en se procurant des recettes supplémentaires; il lui permettra tout au plus de reporter, d'ailleurs seulement de manière partielle, ses charges liées à la sécurité lors de manifestations sportives "à risques" sur les organisateurs de celles-ci. La situation n'est donc pas comparable à la multiplication des contrôles de stationnement ou à l'engagement accru des radars de circulation - activités permettant de dégager des bénéfices - aux fins de se procurer des recettes supplémentaires. Au demeurant, les problèmes notoires posés par l'engagement des forces de police en dehors des horaires ordinaires devraient conduire à éviter que la police neuchâteloise fasse un usage abusif de la liberté d'appréciation que l'arrêté lui accorde. Les craintes que les recourantes expriment à cet égard sont ainsi largement infondées. Au vu de ce qui précède, le grief de violation du principe de la légalité est mal fondé et doit être rejeté.
fr
Art. 8 cpv. 1, art. 27 e 127 cpv. 1 Cost.; decreto neocastellano concernente la fatturazione delle spese per la sicurezza pubblica in occasione di manifestazioni sportive con rischio di violenza. Richiamo della distinzione tra imposte e contributi causali (consid. 2). Base legale e attuazione del decreto che pone a carico degli organizzatori una parte compresa tra il 60 e l'80 % dei costi dovuti all'intervento della polizia cantonale per rafforzare la sicurezza in occasione di manifestazioni sportive con rischio di violenza (consid. 3). Compatibilità del decreto con la libertà economica (consid. 4) e il principio di parità (consid. 6). Nell'adottare il decreto il Consiglio di Stato non ha oltrepassato i limiti della delega legislativa; neanche il potere di apprezzamento di cui dispone la polizia cantonale è contrario al principio della legalità in materia di contributi pubblici (consid. 7).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-130%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,809
135 I 14
135 I 14 Sachverhalt ab Seite 14 In einer der Schiedsgerichtsbarkeit unterstehenden Auseinandersetzung zwischen X. und der Stockwerkeigentümergemeinschaft W. wurde am 24. November 2005 Rechtsanwalt Y. durch den Gerichtspräsidenten 4 des Gerichtskreises X Thun zum Obmann des Schiedsgerichts ernannt. Mit Eingabe vom 22. Januar 2008 stellte X. beim Gerichtskreis X Thun das Begehren, es sei Rechtsanwalt Y. für befangen zu erklären und anzuweisen, in den Ausstand zu treten, und es seien die Parteischiedsrichter des Schiedsgerichts Stockwerkeigentümergemeinschaft W. anzuweisen, gemäss Schiedsabrede einen neuen Obmann einzusetzen. Zur Begründung brachte sie unter anderem vor, Rechtsanwalt Y. sei in einem anderen Rechtsstreit, an dem sie beteiligt sei, Vertreter der Gegenpartei. Der Gerichtspräsident 4 des Gerichtskreises X Thun wies das Ablehnungsgesuch am 26. Februar 2008 ab. Das Bundesgericht heisst die von X. erhobene Beschwerde in Zivilsachen gut und weist die Sache zu neuem Entscheid an den kantonalen Richter zurück. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Nach den von der Beschwerdeführerin angerufenen Bestimmungen von Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, die im einschlägigen Punkt dieselbe Tragweite haben, hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird (BGE 133 I 1 E. 5.2 S. 3 mit Hinweisen). Liegen bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen, so ist die Garantie des verfassungsmässigen Richters verletzt (BGE 131 I 113 E. 3.4 S. 116 mit Hinweisen). Die dargelegten Grundsätze gelten nicht nur bei staatlichen Gerichten, sondern auch bei privaten Schiedsgerichten, deren Entscheide denjenigen der staatlichen Instanzen hinsichtlich Rechtskraft und Vollstreckbarkeit gleichstehen und die deshalb dieselbe Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung bieten müssen (BGE 119 II 271 E. 3b S. 275 mit Hinweisen). (...) 4. (...) 4.1 Das Bundesgericht hatte sich verschiedentlich mit der Problematik der Unvoreingenommenheit von (nebenamtlichen) Richtern zu befassen, die in einem anderen Verfahren mit einer der Prozessparteien in besonderer Weise verbunden waren: In BGE 116 Ia 485 ff. war es darum gegangen, dass an der Beurteilung der Rechtmässigkeit einer von der Stadt Zürich erlassenen Verordnung durch das kantonale Verwaltungsgericht zwei nebenamtliche Richter teilgenommen hatten, die zur Stadt Zürich in Mandatsverhältnissen gestanden hatten. Das Bundesgericht erklärte, ein als Richter amtender Anwalt erscheine befangen, wenn zu einer Partei ein noch offenes Mandat bestehe oder er für eine Partei in dem Sinne mehrmals anwaltlich tätig geworden sei, dass eine Art Dauerbeziehung bestehe; zu bedenken sei insbesondere, dass ein Anwalt auch ausserhalb seines Mandats versucht sein könne, in einer Weise zu handeln, die seinen Klienten ihm gegenüber weiterhin gut gesinnt sein lasse; ohne Bedeutung sei, dass die Mandate nicht in einem Sachzusammenhang mit dem zu beurteilenden Streitgegenstand stünden. Den Anschein der Befangenheit bejahte das Bundesgericht bezüglich des einen Richters, der noch während des laufenden Verfahrens für die Stadt Zürich mit einer Bausache ein Anwaltsmandat innegehabt hatte. Als fragwürdig bezeichnete es die Mitwirkung des anderen Richters, der vor nicht langer Zeit verschiedentlich für Amtsstellen der Stadt Zürich tätig gewesen sei, doch brauche darüber nicht abschliessend befunden zu werden, da jener inzwischen als Verwaltungsrichter zurückgetreten sei (BGE 116 Ia 485 E. 3b S. 489 f. mit Hinweis). Sodann hat das Bundesgericht die von einer Gemeinde wegen der Mitwirkung eines in der Gemeinde selbst eine Kanzlei führenden Anwalts als nebenamtlicher Richter am Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts in einem Baubewilligungsverfahren erhobene Rüge der Verletzung von Art. 58 aBV verworfen. Dem Vorbringen der Gemeinde, der in Baufragen spezialisierte Anwalt und Rechtskonsulent eines privaten Bauberatungsbüros könnte ganz allgemein geneigt sein, die Interessen der privaten Bauherren bei der Entscheidfindung vorrangig zu berücksichtigen, wurde dabei entgegengehalten, von einem nebenamtlichen Richter könne erwartet werden, dass er zwischen seiner amtlichen Funktion und seiner privaten beruflichen Tätigkeit zu unterscheiden vermöge; soweit ersichtlich, sei zwischen der Gemeinde und dem abgelehnten nebenamtlichen Richter weder ein Zivilprozess noch ein anderes Verfahren hängig, in dem dieser persönlich Partei wäre (Urteil 1P.665/1991 vom 15. Mai 1992, E. 3c, publ. in: ZBl 94/1993 S. 86 f.). Gleich hat das Bundesgericht - trotz gewisser Bedenken - in einem ebenfalls das Zürcher Verwaltungsgericht betreffenden Urteil entschieden, an dem eine nebenamtliche Richterin mitgewirkt hatte, die kurz zuvor in einem anderen Prozess desselben Beschwerdeführers als Rechtsanwältin die dort beteiligte Gemeinde vertreten hatte (Urteil 1P.113/1996 vom 29. April 1996, E. 1). Allerdings hiess der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine hiergegen eingereichte Beschwerde gut (Urteil i.S. Wettstein gegen Schweiz vom 21. Dezember 2000, Recueil CourEDH 2000-XII S. 416 Ziff. 47 f.). In einem Urteil vom 17. März 1998 (1P.76/1998, E. 2) fasste das Bundesgericht seine Rechtsprechung dahin zusammen, dass ein als Richter amtender Anwalt als befangen erscheine, wenn zu einer Partei ein noch offenes Mandat bestehe oder wenn er für eine Partei mehrmals oder kurze Zeit vorher anwaltlich tätig geworden sei. 4.2 Zu dem in ZBl 94/1993 S. 84 ff. abgedruckten Urteil erwuchs in der Literatur insofern Kritik, als JÖRG PAUL MÜLLER (Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 1992 und 1993, in: ZBJV 131/1995 S. 758 f.) erklärte, dass entgegen der Auffassung des Bundesgerichts die Problematik einer Dauerbeziehung zu prüfen und somit abzuklären gewesen wäre, ob der betreffende Anwalt durch seine regelmässigen Beratungen und Vertretungen von Gegenparteien der Gemeinde mit dieser nicht in einer Art negativen Dauerbeziehung stehe; genauso wie die wiederholte Vertretung einer Partei die Gefahr in sich berge, dass der Anwalt auch in seiner Eigenschaft als Richter als zu deren Gunsten voreingenommen erscheine, bestehe das Risiko, dass er durch wiederholte anwaltliche Mandate für Gegenparteien in stets analogen Interessenkonstellationen als Richter gegenüber der Gemeinde befangen sei. Bemerkt wurde ausserdem, dass der im erwähnten Entscheid geäusserten Auffassung des Bundesgerichts auch insofern nicht uneingeschränkt beizupflichten sei, als der Anschein der Befangenheit nicht erst dann vorliege, wenn ein Richter persönlich Partei in einem anderen Verfahren sei; es müsse vielmehr genügen, dass ein Richter eine der Parteien in einem anderen hängigen Verfahren als Anwalt vertrete, um ihn als nicht mehr unabhängig erscheinen zu lassen. Kritik an der bundesgerichtlichen Betrachtungsweise übt auch REGINA KIENER (Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 111 f., und Anwalt oder Richter? - Eine verfassungsrechtliche Sicht auf die Richtertätigkeit von Anwältinnen und Anwälten, in: Festschrift 100 Jahre Aargauischer Anwaltsverband, Zürich 2005, S. 16), indem sie die Unterscheidung zwischen Mandaten als Anwalt einer am Verfahren direkt beteiligten Partei und solchen als Gegenanwalt als nicht sachgerecht bezeichnet: Die Befürchtung einer Befangenheit werde sich vor allem dann aufdrängen, wenn der nunmehrige Richter einer aktuellen Verfahrenspartei vor kurzem als damaliger Gegenanwalt unterlegen sei (vgl. auch PATRICK SUTTER, Der Anwalt als Richter, die Richterin als Anwältin, Probleme mit der richterlichen Unabhängigkeit und den anwaltlichen Berufsregeln, in: AJP 2006 S. 38 Ziff. 2.5). 4.3 Rechtsanwalt Y. stand und steht allenfalls noch immer in einem Mandatsverhältnis zu Z., Gegenpartei der Beschwerdeführerin in einem anderen Verfahren. Ist ein als Richter amtierender Anwalt in einem anderen noch offenen Verfahren der Vertreter einer der beteiligten Prozessparteien selbst oder wurde ein Verfahren, in dem ein solches Vertretungsverhältnis bestanden hatte, erst kurz vor Fällung des strittigen Entscheids abgeschlossen, kann der in Frage stehende Richter, wenn auch unbewusst, versucht sein, seinen Mandanten nicht durch einen für diesen ungünstigen Entscheid vergrämen zu wollen. Vertritt bzw. vertrat der Richter im anderen Verfahren nicht die Prozesspartei selbst, sondern deren Gegenpartei, so besteht insofern ein Anschein der Befangenheit, als erstere befürchtet, der Richter könnte nicht zu ihren Gunsten, d.h. zu Gunsten der Gegenpartei seines Mandanten im anderen Verfahren, entscheiden wollen. Zwar ist richtig, dass von einem Anwalt, der als (nebenamtlicher) Richter oder als Schiedsrichter tätig ist, sollte erwartet werden können, dass er zwischen seiner amtlichen und seiner beruflichen Tätigkeit zu unterscheiden weiss, und es sollte somit davon ausgegangen werden können, dass das Mandat, das in einem anderen Verfahren zu Gunsten der Gegenpartei besteht oder bestanden hatte, ihn nicht daran hindert, als Richter im fraglichen Prozess beiden Seiten gleichermassen Gerechtigkeit widerfahren zu lassen. Von Bedeutung ist indessen, ob der Richter - objektiv gesehen - als befangen erscheinen könne. In diesem Zusammenhang ist auf die Erfahrungstatsache hinzuweisen, dass eine Prozesspartei ihre negativen Gefühle gegenüber der Gegenpartei oft auf deren anwaltlichen Vertreter überträgt, unterstützt doch dieser jene in der Auseinandersetzung mit ihr. Für viele Parteien gilt deshalb der Anwalt der Gegenpartei ebenso als Gegner wie die Gegenpartei selbst, umso mehr, als er als der eigentliche Stratege im Prozess wahrgenommen wird. Es ist deshalb nachvollziehbar, dass eine Partei von einem Richter, der sie in einem anderen Verfahren als Vertreter der Gegenpartei bekämpft(e) und sie - aus ihrer Sicht - möglicherweise um ihr Recht bringen wird oder gebracht hat, nicht erwartet, er werde ihr plötzlich völlig unbefangen gegenübertreten. Die vom vorinstanzlichen Richter angerufene Rechtsprechung ist im Sinne dieser Überlegungen zu präzisieren. Dass Rechtsanwalt Y. im anderen Verfahren Anwalt einer Gegenpartei der Beschwerdeführerin ist bzw. war, steht dem von dieser geltend gemachten Anschein der Befangenheit somit nicht entgegen. Vielmehr lässt das fragliche Mandat Rechtsanwalt Y. unfähig erscheinen, als Obmann in dem in Frage stehenden Schiedsverfahren mitzuwirken.
de
Art. 30 Abs. 1 BV; Ablehnung eines Schiedsobmannes. Die für die staatlichen Gerichte massgebenden Grundsätze sind auch bei privaten Schiedsgerichten anwendbar (E. 2). Ein als Richter bzw. Schiedsrichter amtierender Anwalt erscheint nicht nur dann als befangen, wenn er in einem anderen Verfahren eine der Prozessparteien vertritt oder kurz vorher vertreten hatte, sondern auch dann, wenn ein solches Vertretungsverhältnis zu deren Gegenpartei im anderen Verfahren besteht bzw. bestand (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 4.1-4.3).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-14%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,810
135 I 14
135 I 14 Sachverhalt ab Seite 14 In einer der Schiedsgerichtsbarkeit unterstehenden Auseinandersetzung zwischen X. und der Stockwerkeigentümergemeinschaft W. wurde am 24. November 2005 Rechtsanwalt Y. durch den Gerichtspräsidenten 4 des Gerichtskreises X Thun zum Obmann des Schiedsgerichts ernannt. Mit Eingabe vom 22. Januar 2008 stellte X. beim Gerichtskreis X Thun das Begehren, es sei Rechtsanwalt Y. für befangen zu erklären und anzuweisen, in den Ausstand zu treten, und es seien die Parteischiedsrichter des Schiedsgerichts Stockwerkeigentümergemeinschaft W. anzuweisen, gemäss Schiedsabrede einen neuen Obmann einzusetzen. Zur Begründung brachte sie unter anderem vor, Rechtsanwalt Y. sei in einem anderen Rechtsstreit, an dem sie beteiligt sei, Vertreter der Gegenpartei. Der Gerichtspräsident 4 des Gerichtskreises X Thun wies das Ablehnungsgesuch am 26. Februar 2008 ab. Das Bundesgericht heisst die von X. erhobene Beschwerde in Zivilsachen gut und weist die Sache zu neuem Entscheid an den kantonalen Richter zurück. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Nach den von der Beschwerdeführerin angerufenen Bestimmungen von Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, die im einschlägigen Punkt dieselbe Tragweite haben, hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird (BGE 133 I 1 E. 5.2 S. 3 mit Hinweisen). Liegen bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen, so ist die Garantie des verfassungsmässigen Richters verletzt (BGE 131 I 113 E. 3.4 S. 116 mit Hinweisen). Die dargelegten Grundsätze gelten nicht nur bei staatlichen Gerichten, sondern auch bei privaten Schiedsgerichten, deren Entscheide denjenigen der staatlichen Instanzen hinsichtlich Rechtskraft und Vollstreckbarkeit gleichstehen und die deshalb dieselbe Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung bieten müssen (BGE 119 II 271 E. 3b S. 275 mit Hinweisen). (...) 4. (...) 4.1 Das Bundesgericht hatte sich verschiedentlich mit der Problematik der Unvoreingenommenheit von (nebenamtlichen) Richtern zu befassen, die in einem anderen Verfahren mit einer der Prozessparteien in besonderer Weise verbunden waren: In BGE 116 Ia 485 ff. war es darum gegangen, dass an der Beurteilung der Rechtmässigkeit einer von der Stadt Zürich erlassenen Verordnung durch das kantonale Verwaltungsgericht zwei nebenamtliche Richter teilgenommen hatten, die zur Stadt Zürich in Mandatsverhältnissen gestanden hatten. Das Bundesgericht erklärte, ein als Richter amtender Anwalt erscheine befangen, wenn zu einer Partei ein noch offenes Mandat bestehe oder er für eine Partei in dem Sinne mehrmals anwaltlich tätig geworden sei, dass eine Art Dauerbeziehung bestehe; zu bedenken sei insbesondere, dass ein Anwalt auch ausserhalb seines Mandats versucht sein könne, in einer Weise zu handeln, die seinen Klienten ihm gegenüber weiterhin gut gesinnt sein lasse; ohne Bedeutung sei, dass die Mandate nicht in einem Sachzusammenhang mit dem zu beurteilenden Streitgegenstand stünden. Den Anschein der Befangenheit bejahte das Bundesgericht bezüglich des einen Richters, der noch während des laufenden Verfahrens für die Stadt Zürich mit einer Bausache ein Anwaltsmandat innegehabt hatte. Als fragwürdig bezeichnete es die Mitwirkung des anderen Richters, der vor nicht langer Zeit verschiedentlich für Amtsstellen der Stadt Zürich tätig gewesen sei, doch brauche darüber nicht abschliessend befunden zu werden, da jener inzwischen als Verwaltungsrichter zurückgetreten sei (BGE 116 Ia 485 E. 3b S. 489 f. mit Hinweis). Sodann hat das Bundesgericht die von einer Gemeinde wegen der Mitwirkung eines in der Gemeinde selbst eine Kanzlei führenden Anwalts als nebenamtlicher Richter am Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts in einem Baubewilligungsverfahren erhobene Rüge der Verletzung von Art. 58 aBV verworfen. Dem Vorbringen der Gemeinde, der in Baufragen spezialisierte Anwalt und Rechtskonsulent eines privaten Bauberatungsbüros könnte ganz allgemein geneigt sein, die Interessen der privaten Bauherren bei der Entscheidfindung vorrangig zu berücksichtigen, wurde dabei entgegengehalten, von einem nebenamtlichen Richter könne erwartet werden, dass er zwischen seiner amtlichen Funktion und seiner privaten beruflichen Tätigkeit zu unterscheiden vermöge; soweit ersichtlich, sei zwischen der Gemeinde und dem abgelehnten nebenamtlichen Richter weder ein Zivilprozess noch ein anderes Verfahren hängig, in dem dieser persönlich Partei wäre (Urteil 1P.665/1991 vom 15. Mai 1992, E. 3c, publ. in: ZBl 94/1993 S. 86 f.). Gleich hat das Bundesgericht - trotz gewisser Bedenken - in einem ebenfalls das Zürcher Verwaltungsgericht betreffenden Urteil entschieden, an dem eine nebenamtliche Richterin mitgewirkt hatte, die kurz zuvor in einem anderen Prozess desselben Beschwerdeführers als Rechtsanwältin die dort beteiligte Gemeinde vertreten hatte (Urteil 1P.113/1996 vom 29. April 1996, E. 1). Allerdings hiess der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine hiergegen eingereichte Beschwerde gut (Urteil i.S. Wettstein gegen Schweiz vom 21. Dezember 2000, Recueil CourEDH 2000-XII S. 416 Ziff. 47 f.). In einem Urteil vom 17. März 1998 (1P.76/1998, E. 2) fasste das Bundesgericht seine Rechtsprechung dahin zusammen, dass ein als Richter amtender Anwalt als befangen erscheine, wenn zu einer Partei ein noch offenes Mandat bestehe oder wenn er für eine Partei mehrmals oder kurze Zeit vorher anwaltlich tätig geworden sei. 4.2 Zu dem in ZBl 94/1993 S. 84 ff. abgedruckten Urteil erwuchs in der Literatur insofern Kritik, als JÖRG PAUL MÜLLER (Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 1992 und 1993, in: ZBJV 131/1995 S. 758 f.) erklärte, dass entgegen der Auffassung des Bundesgerichts die Problematik einer Dauerbeziehung zu prüfen und somit abzuklären gewesen wäre, ob der betreffende Anwalt durch seine regelmässigen Beratungen und Vertretungen von Gegenparteien der Gemeinde mit dieser nicht in einer Art negativen Dauerbeziehung stehe; genauso wie die wiederholte Vertretung einer Partei die Gefahr in sich berge, dass der Anwalt auch in seiner Eigenschaft als Richter als zu deren Gunsten voreingenommen erscheine, bestehe das Risiko, dass er durch wiederholte anwaltliche Mandate für Gegenparteien in stets analogen Interessenkonstellationen als Richter gegenüber der Gemeinde befangen sei. Bemerkt wurde ausserdem, dass der im erwähnten Entscheid geäusserten Auffassung des Bundesgerichts auch insofern nicht uneingeschränkt beizupflichten sei, als der Anschein der Befangenheit nicht erst dann vorliege, wenn ein Richter persönlich Partei in einem anderen Verfahren sei; es müsse vielmehr genügen, dass ein Richter eine der Parteien in einem anderen hängigen Verfahren als Anwalt vertrete, um ihn als nicht mehr unabhängig erscheinen zu lassen. Kritik an der bundesgerichtlichen Betrachtungsweise übt auch REGINA KIENER (Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 111 f., und Anwalt oder Richter? - Eine verfassungsrechtliche Sicht auf die Richtertätigkeit von Anwältinnen und Anwälten, in: Festschrift 100 Jahre Aargauischer Anwaltsverband, Zürich 2005, S. 16), indem sie die Unterscheidung zwischen Mandaten als Anwalt einer am Verfahren direkt beteiligten Partei und solchen als Gegenanwalt als nicht sachgerecht bezeichnet: Die Befürchtung einer Befangenheit werde sich vor allem dann aufdrängen, wenn der nunmehrige Richter einer aktuellen Verfahrenspartei vor kurzem als damaliger Gegenanwalt unterlegen sei (vgl. auch PATRICK SUTTER, Der Anwalt als Richter, die Richterin als Anwältin, Probleme mit der richterlichen Unabhängigkeit und den anwaltlichen Berufsregeln, in: AJP 2006 S. 38 Ziff. 2.5). 4.3 Rechtsanwalt Y. stand und steht allenfalls noch immer in einem Mandatsverhältnis zu Z., Gegenpartei der Beschwerdeführerin in einem anderen Verfahren. Ist ein als Richter amtierender Anwalt in einem anderen noch offenen Verfahren der Vertreter einer der beteiligten Prozessparteien selbst oder wurde ein Verfahren, in dem ein solches Vertretungsverhältnis bestanden hatte, erst kurz vor Fällung des strittigen Entscheids abgeschlossen, kann der in Frage stehende Richter, wenn auch unbewusst, versucht sein, seinen Mandanten nicht durch einen für diesen ungünstigen Entscheid vergrämen zu wollen. Vertritt bzw. vertrat der Richter im anderen Verfahren nicht die Prozesspartei selbst, sondern deren Gegenpartei, so besteht insofern ein Anschein der Befangenheit, als erstere befürchtet, der Richter könnte nicht zu ihren Gunsten, d.h. zu Gunsten der Gegenpartei seines Mandanten im anderen Verfahren, entscheiden wollen. Zwar ist richtig, dass von einem Anwalt, der als (nebenamtlicher) Richter oder als Schiedsrichter tätig ist, sollte erwartet werden können, dass er zwischen seiner amtlichen und seiner beruflichen Tätigkeit zu unterscheiden weiss, und es sollte somit davon ausgegangen werden können, dass das Mandat, das in einem anderen Verfahren zu Gunsten der Gegenpartei besteht oder bestanden hatte, ihn nicht daran hindert, als Richter im fraglichen Prozess beiden Seiten gleichermassen Gerechtigkeit widerfahren zu lassen. Von Bedeutung ist indessen, ob der Richter - objektiv gesehen - als befangen erscheinen könne. In diesem Zusammenhang ist auf die Erfahrungstatsache hinzuweisen, dass eine Prozesspartei ihre negativen Gefühle gegenüber der Gegenpartei oft auf deren anwaltlichen Vertreter überträgt, unterstützt doch dieser jene in der Auseinandersetzung mit ihr. Für viele Parteien gilt deshalb der Anwalt der Gegenpartei ebenso als Gegner wie die Gegenpartei selbst, umso mehr, als er als der eigentliche Stratege im Prozess wahrgenommen wird. Es ist deshalb nachvollziehbar, dass eine Partei von einem Richter, der sie in einem anderen Verfahren als Vertreter der Gegenpartei bekämpft(e) und sie - aus ihrer Sicht - möglicherweise um ihr Recht bringen wird oder gebracht hat, nicht erwartet, er werde ihr plötzlich völlig unbefangen gegenübertreten. Die vom vorinstanzlichen Richter angerufene Rechtsprechung ist im Sinne dieser Überlegungen zu präzisieren. Dass Rechtsanwalt Y. im anderen Verfahren Anwalt einer Gegenpartei der Beschwerdeführerin ist bzw. war, steht dem von dieser geltend gemachten Anschein der Befangenheit somit nicht entgegen. Vielmehr lässt das fragliche Mandat Rechtsanwalt Y. unfähig erscheinen, als Obmann in dem in Frage stehenden Schiedsverfahren mitzuwirken.
de
Art. 30 al. 1 Cst.; récusation d'un surarbitre. Les principes généraux, applicables aux juridictions étatiques, doivent également être appliqués aux tribunaux arbitraux privés (consid. 2). L'avocat qui exerce les fonctions de juge, respectivement d'arbitre, apparaît comme étant partial non seulement lorsque, dans le cadre d'une autre procédure, il représente ou a représenté récemment l'une des parties à la procédure dans laquelle il siège, mais également lorsqu'il représente ou a représenté la partie adverse de cette partie (précision de la jurisprudence; consid. 4.1-4.3).
fr
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2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-14%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,811
135 I 14
135 I 14 Sachverhalt ab Seite 14 In einer der Schiedsgerichtsbarkeit unterstehenden Auseinandersetzung zwischen X. und der Stockwerkeigentümergemeinschaft W. wurde am 24. November 2005 Rechtsanwalt Y. durch den Gerichtspräsidenten 4 des Gerichtskreises X Thun zum Obmann des Schiedsgerichts ernannt. Mit Eingabe vom 22. Januar 2008 stellte X. beim Gerichtskreis X Thun das Begehren, es sei Rechtsanwalt Y. für befangen zu erklären und anzuweisen, in den Ausstand zu treten, und es seien die Parteischiedsrichter des Schiedsgerichts Stockwerkeigentümergemeinschaft W. anzuweisen, gemäss Schiedsabrede einen neuen Obmann einzusetzen. Zur Begründung brachte sie unter anderem vor, Rechtsanwalt Y. sei in einem anderen Rechtsstreit, an dem sie beteiligt sei, Vertreter der Gegenpartei. Der Gerichtspräsident 4 des Gerichtskreises X Thun wies das Ablehnungsgesuch am 26. Februar 2008 ab. Das Bundesgericht heisst die von X. erhobene Beschwerde in Zivilsachen gut und weist die Sache zu neuem Entscheid an den kantonalen Richter zurück. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Nach den von der Beschwerdeführerin angerufenen Bestimmungen von Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, die im einschlägigen Punkt dieselbe Tragweite haben, hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird (BGE 133 I 1 E. 5.2 S. 3 mit Hinweisen). Liegen bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen, so ist die Garantie des verfassungsmässigen Richters verletzt (BGE 131 I 113 E. 3.4 S. 116 mit Hinweisen). Die dargelegten Grundsätze gelten nicht nur bei staatlichen Gerichten, sondern auch bei privaten Schiedsgerichten, deren Entscheide denjenigen der staatlichen Instanzen hinsichtlich Rechtskraft und Vollstreckbarkeit gleichstehen und die deshalb dieselbe Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung bieten müssen (BGE 119 II 271 E. 3b S. 275 mit Hinweisen). (...) 4. (...) 4.1 Das Bundesgericht hatte sich verschiedentlich mit der Problematik der Unvoreingenommenheit von (nebenamtlichen) Richtern zu befassen, die in einem anderen Verfahren mit einer der Prozessparteien in besonderer Weise verbunden waren: In BGE 116 Ia 485 ff. war es darum gegangen, dass an der Beurteilung der Rechtmässigkeit einer von der Stadt Zürich erlassenen Verordnung durch das kantonale Verwaltungsgericht zwei nebenamtliche Richter teilgenommen hatten, die zur Stadt Zürich in Mandatsverhältnissen gestanden hatten. Das Bundesgericht erklärte, ein als Richter amtender Anwalt erscheine befangen, wenn zu einer Partei ein noch offenes Mandat bestehe oder er für eine Partei in dem Sinne mehrmals anwaltlich tätig geworden sei, dass eine Art Dauerbeziehung bestehe; zu bedenken sei insbesondere, dass ein Anwalt auch ausserhalb seines Mandats versucht sein könne, in einer Weise zu handeln, die seinen Klienten ihm gegenüber weiterhin gut gesinnt sein lasse; ohne Bedeutung sei, dass die Mandate nicht in einem Sachzusammenhang mit dem zu beurteilenden Streitgegenstand stünden. Den Anschein der Befangenheit bejahte das Bundesgericht bezüglich des einen Richters, der noch während des laufenden Verfahrens für die Stadt Zürich mit einer Bausache ein Anwaltsmandat innegehabt hatte. Als fragwürdig bezeichnete es die Mitwirkung des anderen Richters, der vor nicht langer Zeit verschiedentlich für Amtsstellen der Stadt Zürich tätig gewesen sei, doch brauche darüber nicht abschliessend befunden zu werden, da jener inzwischen als Verwaltungsrichter zurückgetreten sei (BGE 116 Ia 485 E. 3b S. 489 f. mit Hinweis). Sodann hat das Bundesgericht die von einer Gemeinde wegen der Mitwirkung eines in der Gemeinde selbst eine Kanzlei führenden Anwalts als nebenamtlicher Richter am Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts in einem Baubewilligungsverfahren erhobene Rüge der Verletzung von Art. 58 aBV verworfen. Dem Vorbringen der Gemeinde, der in Baufragen spezialisierte Anwalt und Rechtskonsulent eines privaten Bauberatungsbüros könnte ganz allgemein geneigt sein, die Interessen der privaten Bauherren bei der Entscheidfindung vorrangig zu berücksichtigen, wurde dabei entgegengehalten, von einem nebenamtlichen Richter könne erwartet werden, dass er zwischen seiner amtlichen Funktion und seiner privaten beruflichen Tätigkeit zu unterscheiden vermöge; soweit ersichtlich, sei zwischen der Gemeinde und dem abgelehnten nebenamtlichen Richter weder ein Zivilprozess noch ein anderes Verfahren hängig, in dem dieser persönlich Partei wäre (Urteil 1P.665/1991 vom 15. Mai 1992, E. 3c, publ. in: ZBl 94/1993 S. 86 f.). Gleich hat das Bundesgericht - trotz gewisser Bedenken - in einem ebenfalls das Zürcher Verwaltungsgericht betreffenden Urteil entschieden, an dem eine nebenamtliche Richterin mitgewirkt hatte, die kurz zuvor in einem anderen Prozess desselben Beschwerdeführers als Rechtsanwältin die dort beteiligte Gemeinde vertreten hatte (Urteil 1P.113/1996 vom 29. April 1996, E. 1). Allerdings hiess der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine hiergegen eingereichte Beschwerde gut (Urteil i.S. Wettstein gegen Schweiz vom 21. Dezember 2000, Recueil CourEDH 2000-XII S. 416 Ziff. 47 f.). In einem Urteil vom 17. März 1998 (1P.76/1998, E. 2) fasste das Bundesgericht seine Rechtsprechung dahin zusammen, dass ein als Richter amtender Anwalt als befangen erscheine, wenn zu einer Partei ein noch offenes Mandat bestehe oder wenn er für eine Partei mehrmals oder kurze Zeit vorher anwaltlich tätig geworden sei. 4.2 Zu dem in ZBl 94/1993 S. 84 ff. abgedruckten Urteil erwuchs in der Literatur insofern Kritik, als JÖRG PAUL MÜLLER (Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 1992 und 1993, in: ZBJV 131/1995 S. 758 f.) erklärte, dass entgegen der Auffassung des Bundesgerichts die Problematik einer Dauerbeziehung zu prüfen und somit abzuklären gewesen wäre, ob der betreffende Anwalt durch seine regelmässigen Beratungen und Vertretungen von Gegenparteien der Gemeinde mit dieser nicht in einer Art negativen Dauerbeziehung stehe; genauso wie die wiederholte Vertretung einer Partei die Gefahr in sich berge, dass der Anwalt auch in seiner Eigenschaft als Richter als zu deren Gunsten voreingenommen erscheine, bestehe das Risiko, dass er durch wiederholte anwaltliche Mandate für Gegenparteien in stets analogen Interessenkonstellationen als Richter gegenüber der Gemeinde befangen sei. Bemerkt wurde ausserdem, dass der im erwähnten Entscheid geäusserten Auffassung des Bundesgerichts auch insofern nicht uneingeschränkt beizupflichten sei, als der Anschein der Befangenheit nicht erst dann vorliege, wenn ein Richter persönlich Partei in einem anderen Verfahren sei; es müsse vielmehr genügen, dass ein Richter eine der Parteien in einem anderen hängigen Verfahren als Anwalt vertrete, um ihn als nicht mehr unabhängig erscheinen zu lassen. Kritik an der bundesgerichtlichen Betrachtungsweise übt auch REGINA KIENER (Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 111 f., und Anwalt oder Richter? - Eine verfassungsrechtliche Sicht auf die Richtertätigkeit von Anwältinnen und Anwälten, in: Festschrift 100 Jahre Aargauischer Anwaltsverband, Zürich 2005, S. 16), indem sie die Unterscheidung zwischen Mandaten als Anwalt einer am Verfahren direkt beteiligten Partei und solchen als Gegenanwalt als nicht sachgerecht bezeichnet: Die Befürchtung einer Befangenheit werde sich vor allem dann aufdrängen, wenn der nunmehrige Richter einer aktuellen Verfahrenspartei vor kurzem als damaliger Gegenanwalt unterlegen sei (vgl. auch PATRICK SUTTER, Der Anwalt als Richter, die Richterin als Anwältin, Probleme mit der richterlichen Unabhängigkeit und den anwaltlichen Berufsregeln, in: AJP 2006 S. 38 Ziff. 2.5). 4.3 Rechtsanwalt Y. stand und steht allenfalls noch immer in einem Mandatsverhältnis zu Z., Gegenpartei der Beschwerdeführerin in einem anderen Verfahren. Ist ein als Richter amtierender Anwalt in einem anderen noch offenen Verfahren der Vertreter einer der beteiligten Prozessparteien selbst oder wurde ein Verfahren, in dem ein solches Vertretungsverhältnis bestanden hatte, erst kurz vor Fällung des strittigen Entscheids abgeschlossen, kann der in Frage stehende Richter, wenn auch unbewusst, versucht sein, seinen Mandanten nicht durch einen für diesen ungünstigen Entscheid vergrämen zu wollen. Vertritt bzw. vertrat der Richter im anderen Verfahren nicht die Prozesspartei selbst, sondern deren Gegenpartei, so besteht insofern ein Anschein der Befangenheit, als erstere befürchtet, der Richter könnte nicht zu ihren Gunsten, d.h. zu Gunsten der Gegenpartei seines Mandanten im anderen Verfahren, entscheiden wollen. Zwar ist richtig, dass von einem Anwalt, der als (nebenamtlicher) Richter oder als Schiedsrichter tätig ist, sollte erwartet werden können, dass er zwischen seiner amtlichen und seiner beruflichen Tätigkeit zu unterscheiden weiss, und es sollte somit davon ausgegangen werden können, dass das Mandat, das in einem anderen Verfahren zu Gunsten der Gegenpartei besteht oder bestanden hatte, ihn nicht daran hindert, als Richter im fraglichen Prozess beiden Seiten gleichermassen Gerechtigkeit widerfahren zu lassen. Von Bedeutung ist indessen, ob der Richter - objektiv gesehen - als befangen erscheinen könne. In diesem Zusammenhang ist auf die Erfahrungstatsache hinzuweisen, dass eine Prozesspartei ihre negativen Gefühle gegenüber der Gegenpartei oft auf deren anwaltlichen Vertreter überträgt, unterstützt doch dieser jene in der Auseinandersetzung mit ihr. Für viele Parteien gilt deshalb der Anwalt der Gegenpartei ebenso als Gegner wie die Gegenpartei selbst, umso mehr, als er als der eigentliche Stratege im Prozess wahrgenommen wird. Es ist deshalb nachvollziehbar, dass eine Partei von einem Richter, der sie in einem anderen Verfahren als Vertreter der Gegenpartei bekämpft(e) und sie - aus ihrer Sicht - möglicherweise um ihr Recht bringen wird oder gebracht hat, nicht erwartet, er werde ihr plötzlich völlig unbefangen gegenübertreten. Die vom vorinstanzlichen Richter angerufene Rechtsprechung ist im Sinne dieser Überlegungen zu präzisieren. Dass Rechtsanwalt Y. im anderen Verfahren Anwalt einer Gegenpartei der Beschwerdeführerin ist bzw. war, steht dem von dieser geltend gemachten Anschein der Befangenheit somit nicht entgegen. Vielmehr lässt das fragliche Mandat Rechtsanwalt Y. unfähig erscheinen, als Obmann in dem in Frage stehenden Schiedsverfahren mitzuwirken.
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Art. 30 cpv. 1 Cost.; ricusa di un superarbitro. Ai tribunali arbitrali privati sono applicabili i medesimi principi valevoli per i tribunali statali (consid. 2). Un avvocato che funge da giudice rispettivamente da arbitro non appare unicamente parziale se rappresenta o ha rappresentato poco tempo prima in un'altra procedura una delle parti, ma anche quando sussiste o sussisteva un tale rapporto di rappresentanza nei confronti di una loro controparte in un'altra procedura (precisazione della giurisprudenza; consid. 4.1-4.3).
it
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-14%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 I 143
135 I 143 Sachverhalt ab Seite 144 Der Schweizer Bürger B., geb. 1937, heiratete am 7. September 2001 die Kolumbianerin C., geb. 1963. Diese erhielt in der Folge die Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrem Ehemann. Im November 2007 wurde sie erleichtert eingebürgert. Das Ehepaar blieb ungewollt kinderlos. Im Jahr 2003 zogen die Ehegatten ein Gesuch um Adoption eines Kindes wegen Aussichtslosigkeit aufgrund des Alters des Ehemannes zurück. In der Folge beschlossen sie zusammen mit der Schwester der Ehefrau, A., geb. 1966, dass diese durch künstliche Befruchtung (Insemination) ein Kind vom Ehemann empfangen und alle zusammen in einer Familiengemeinschaft leben sollten. Am 30. März 2005 kam D., künstlich gezeugte Tochter der A. und des B., in Kolumbien zur Welt. Am 25. Mai 2005 anerkannte B. die Vaterschaft von D. Im Juni 2005 ersuchte B. um eine Einreiseerlaubnis für A. und die gemeinsame Tochter D. zwecks Besuchaufenthalts. Später, nach deren Einreise, beantragte er beim Amt für Migration des Kantons Luzern (nachfolgend: kantonales Amt) die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an die beiden. Am 13. Juli 2007 verstarb B. Am 6. September 2007 wies das kantonale Amt das Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an A. und D. ab. Diese erhoben dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern. Mit Entscheid des Bundesamts für Migration vom 11. Dezember 2007 wurde das Kind D. erleichtert eingebürgert. Mit Urteil vom 13. August 2008 wies das Verwaltungsgericht die bei ihm hängige Beschwerde ab. In der Urteilsbegründung hielt es dazu unter anderem fest, das Beschwerdeverfahren sei hinsichtlich des Kindes D. nach dessen Einbürgerung gegenstandslos geworden, weshalb es insoweit als erledigt erklärt werden könne. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. September 2008 an das Bundesgericht beantragt A., das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. Juli 2008 aufzuheben und das Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung gutzuheissen. Das Amt für Migration und das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern sowie das Bundesamt für Migration schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist das kantonale Amt an, A. die Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Nach Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts über Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt. 1.2 Am 1. Januar 2008 ist das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG; SR 142.20) in Kraft getreten. Nach Art. 126 AuG bleibt das alte Recht anwendbar auf Gesuche, die vor dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes eingereicht worden sind. Das Verfahren richtet sich jedoch nach dem neuen Recht. Im vorliegenden Verfahren ist in materiell-rechtlicher Hinsicht auf das alte Recht abzustellen, da das Bewilligungsgesuch noch vor dem 1. Januar 2008 eingereicht wurde. Aber auch verfahrensrechtlich bleibt das alte Recht nicht ohne Belang, da die an sich prozessuale Frage, ob ein Anspruch auf eine Bewilligung besteht, sich nach dem materiellen Recht richtet. Für die anspruchsabhängige Zulässigkeit eines Rechtsmittels, wie dies bei der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zutrifft, ist mithin anhand des alten Rechts zu prüfen, ob ein Anspruch auf Bewilligung besteht (Urteil des Bundesgerichts 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 1.2 mit Hinweis). 1.3 Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführerin kein gesetzlicher Anspruch auf Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz zusteht. Hingegen beruft sie sich mit Blick auf ihr Verhältnis zur minderjährigen Tochter auf Art. 8 EMRK. 1.3.1 Art. 8 EMRK (bzw. Art. 13 BV) garantiert zwar kein Recht auf Aufenthalt in einem bestimmten Staat. Es kann aber das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens verletzen, wenn einem Ausländer, dessen Familienangehörige hier weilen, die Anwesenheit untersagt und damit das Familienleben vereitelt wird. Der sich hier aufhaltende Familienangehörige muss nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung seinerseits über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht verfügen, was praxisgemäss der Fall ist, wenn er das Schweizer Bürgerrecht besitzt, ihm die Niederlassungsbewilligung gewährt wurde oder er über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt, die ihrerseits auf einem gefestigten Rechtsanspruch beruht (BGE 130 II 281 E. 3.1 S. 285 f.). 1.3.2 Die Beschwerdeführerin hat keinen selbständigen Anspruch auf eine Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz. Art. 8 EMRK schützt im Zusammenhang mit der Bewilligung der Anwesenheit in der Schweiz in erster Linie die Kernfamilie, d.h. die Gemeinschaft der Ehegatten mit ihren minderjährigen Kindern (vgl. BGE 129 II 11 E. 2 S. 14). Da die Tochter der Beschwerdeführerin über das Schweizer Bürgerrecht und damit über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht in der Schweiz verfügt, kommt der Beschwerdeführerin gestützt darauf ein Anspruch auf Anwesenheitsbewilligung zu, weshalb sie sich auf Art. 8 EMRK berufen kann (so genannter "umgekehrter Familiennachzug"; vgl. BGE 122 II 289 E. 1c S. 292 ff.; Urteil 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 1.4 mit Hinweisen). Damit erweist sich die Beschwerde grundsätzlich als zulässig. 1.4 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann unter anderem geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht - inklusive Bundesverfassungsrecht -, Völkerrecht sowie kantonale verfassungsmässige Rechte (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). 1.5 Die Beschwerdeführerin reichte vor dem Bundesgericht neue Unterlagen, insbesondere zur Absolvierung von Sprach- und Integrationskursen, ein. Sie macht dazu geltend, erst das verwaltungsgerichtliche Urteil habe dazu Anlass gegeben, weil der Integrationsgrad vorher keine wesentliche Rolle im Verfahren gespielt habe. In der Tat äussert sich die bei der Vorinstanz angefochtene Verfügung des kantonalen Amtes vom 6. September 2007 nicht näher zur Integration der Beschwerdeführerin in der Schweiz. Erst das Urteil des Verwaltungsgerichts stellte ausdrücklich auch auf diesen Umstand ab, weshalb die Nachreichung entsprechender ergänzender Unterlagen im bundesgerichtlichen Verfahren nicht ausgeschlossen ist. 2. 2.1 Kann sich die Beschwerdeführerin auf Art. 8 EMRK berufen, kommt die Verweigerung einer Anwesenheitsbewilligung einem Eingriff in den darin gewährleisteten Anspruch auf Achtung des Familienlebens gleich. Dieser Anspruch gilt jedoch nicht absolut. Vielmehr ist nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ein Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutze der Gesellschaft und Moral sowie der Rechte und Pflichten anderer notwendig ist. Die Konvention verlangt insofern eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen an der Erteilung der Bewilligung und der öffentlichen Interessen an deren Verweigerung, wobei Letztere in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (vgl. BGE 122 II 1 E. 2 S. 6 mit Hinweis; BGE 116 Ib 353 E. 3 S. 357 ff.). Analoge Voraussetzungen ergeben sich aus Art. 36 BV im Hinblick auf einen Eingriff in Art. 13 BV. 2.2 Als zulässiges öffentliches Interesse fällt insbesondere das Durchsetzen einer restriktiven Einwanderungspolitik in Betracht. Eine solche ist im Hinblick auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen schweizerischer und ausländischer Wohnbevölkerung, die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Eingliederung der in der Schweiz fest ansässigen Ausländer und die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur sowie eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung im Lichte von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig (BGE 120 Ib 1 E. 4b S. 5, BGE 120 Ib 22 E. 4a S. 25). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt eine Verletzung von Art. 8 EMRK nicht vor, wenn es (auch) den fest anwesenheitsberechtigten Familienmitgliedern zumutbar ist, ihr Familienleben im Ausland zu führen. Grundsätzlich hat dabei auch ein schweizerisches Kind, namentlich ein solches im Kleinkindalter, als Konsequenz der in einem Eheschutz- oder Scheidungsverfahren getroffenen Regelung das Lebensschicksal des sorge- bzw. obhutsberechtigten Elternteils zu teilen und ihm gegebenenfalls ins Ausland zu folgen (vgl. BGE 127 II 60 E. 2a S. 67; BGE 122 II 289 E. 3c S. 298; Urteil 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 3.1 mit Hinweisen). 2.3 Diese Rechtsprechung wurde im Schrifttum verschiedentlich kritisiert, unter anderem mit dem Argument, es sei sowohl den Integrationschancen als auch dem Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention, KRK; SR 0.107) und damit dem Kindeswohl ein grösseres Gewicht beizumessen (so in jüngerer Zeit etwa ACHERMANN/CARONI, Einfluss der völkerrechtlichen Praxis auf das schweizerische Migrationsrecht, in: Ausländerrecht, Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], 2. Aufl., 2009, Rz. 6.35; RÉMY KAMMERMANN, Du renvoi des enfants suisses, in: Plädoyer 2008 5 S. 52 ff.; SPESCHA/THÜR/ZÜND/BOLZLI, Migrationsrecht, 2008, Nr. 18 Rz. 18 f.). Ob unter der Geltung des neuen Ausländergesetzes, das, im Unterschied zum hier grundsätzlich noch massgeblichen alten Recht (vgl. E. 1.2), vermehrt auf die Integrationschancen abstellt, eine neue Wertung vorzunehmen ist, hat das Bundesgericht noch nicht entschieden (vgl. Urteil 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 3.3.2). Das kann auch hier offenbleiben. Hingegen rechtfertigt es sich, mit Blick auf die Kinderrechtskonvention das Kindesinteresse vermehrt zu berücksichtigen. 3. 3.1 Auszugehen ist von den persönlichen und familiären Verhältnissen der Beschwerdeführerin. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte geht bei der Anwendung von Art. 8 EMRK von einem weiten, flexiblen und inhaltlich nicht genau umrissenen Familienbegriff aus. Geschützt wird nicht in erster Linie rechtlich begründetes, sondern tatsächlich gelebtes Familienleben. Neben der eigentlichen Kernfamilie werden auch weitere familiäre Verhältnisse erfasst, sofern eine genügend nahe, echte und tatsächlich gelebte Beziehung besteht. Hinweise für solche Beziehungen sind das Zusammenleben in einem gemeinsamen Haushalt, eine finanzielle Abhängigkeit, speziell enge familiäre Bande, regelmässige Kontakte oder die Übernahme von Verantwortung für eine andere Person. Bei hinreichender Intensität sind auch Beziehungen zwischen nahen Verwandten wie Geschwistern oder Tanten und Nichten wesentlich (vgl. dazu ACHERMANN/CARONI, a.a.O., Rz. 6.27; BERTSCHI/GÄCHTER, Der Anwesenheitsanspruch aufgrund der Garantie des Privat- und Familienlebens, in: ZBl 104/2003 S. 234 ff.; STEPHAN BREITENMOSER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], 2. Aufl., 2008, Rz. 24 zu Art. 13 BV; CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., München/Basel/Wien 2008, S. 197 ff.; DANIEL THYM, Menschenrecht auf Legalisierung des Aufenthalts?, in: EuGRZ 2006 S. 542). 3.2 Nach den insoweit verbindlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts bilden die Beschwerdeführerin und ihre Schwester für das Kind zwei gleichwertige Bezugs- und Betreuungspersonen. Insbesondere lebt die Beschwerdeführerin in Familiengemeinschaft mit ihrer Schwester und ihrer Tochter. Diese wurden als Ehefrau (gemäss Art. 27 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts [BüG; SR 141.0) bzw. aussereheliche anerkannte Tochter eines Schweizers (nach Art. 58c Abs. 1 BüG) erleichtert eingebürgert. Die Familiengemeinschaft geht letztlich auf die Vereinbarung zwischen der Beschwerdeführerin, ihrer Schwester und deren seither verstorbenen Ehemann zurück, dass die Beschwerdeführerin durch künstliche Befruchtung ein Kind ihres Schwagers empfangen solle. Rechtlich steht die elterliche Sorge der Beschwerdeführerin zu. Gemäss einer privaten Vereinbarung zwischen den beteiligten drei Erwachsenen verpflichteten sich jedoch der Vater und dessen Ehefrau, für den Unterhalt und die Ausbildung des Kindes bis zur Volljährigkeit zu sorgen, und zwar auch nach einer Scheidung und über den allfälligen Tod einer Partei hinaus. Die Beschwerdeführerin hätte gemäss der Abmachung den gemeinsamen Haushalt verlassen können, doch wollte sie sich nicht von ihrem Kind trennen. Die beiden Schwestern leben daher seit der Einreise in die Schweiz im August 2005 in Lebensgemeinschaft mit dem Kind, zu der bis zu seinem Tod im Juli 2007 auch dessen Vater gehörte. Während es sich bei der Beschwerdeführerin um die leibliche Mutter des Kindes handelt, nimmt ihre Schwester genau genommen die Stellung einer Tante und gleichzeitig als Ehefrau des Vaters einer Stiefmutter ein. Sie wird vom Kind aber auch als Mutter wahrgenommen und offenbar ebenfalls mit "Mama" angesprochen. 3.3 Bei den beiden Schwestern und dem Kind handelt es sich um nahe Verwandte. Ihre Lebensgemeinschaft beruht auf dem Kinderwunsch von Schwester und Schwager der Beschwerdeführerin, der sich weder durch natürliche Zeugung noch durch Adoption erfüllen liess. Die speziellen Verhältnisse der Verwirklichung dieses Kinderwunsches unter Einbezug der Beschwerdeführerin begründen eine besondere Intensität der familiären Bindungen. Die beiden Schwestern sorgen nicht nur gegenseitig für sich, sondern auch gemeinsam für das Kind. Dieses wiederum unterhält eine spezielle Beziehung zu den zwei Frauen, die es beide als Mütter betrachtet. Durch den Tod des Ehemannes bzw. Schwagers und Vaters dürfte die Beziehung zwischen den hinterbliebenen Angehörigen noch intensiver geworden sein. Aufgrund dieser besonders engen familiären Bande und der gegenseitigen Übernahme von Verantwortung handelt es sich um eine faktische Familieneinheit. Die Beziehungen zwischen den Beteiligten gehen über normale, gefühlsmässige Verbindungen hinaus und dienen insbesondere dem Kindeswohl. Da die Beschwerdeführerin in ihrer Heimat für ihren Unterhalt selbst aufzukommen vermochte, besteht an sich keine finanzielle Abhängigkeit von ihrer Schwester. Hingegen sind die besonderen emotionalen Verbindungen aufgrund der speziellen familiären Situation bei der Interessenabwägung als massgebliches Familienleben zu berücksichtigen. 3.4 Der Einwand des kantonalen Amts in der Vernehmlassung an das Bundesgericht, die Lebensverhältnisse könnten sich durch neue Partnerschaften wieder verändern, ist zwar nicht gänzlich von der Hand zu weisen, ist aber im heutigen Zeitpunkt rein spekulativ und kann daher keine entscheidende Rolle spielen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kommt andrerseits auch dem Verhältnis der Beteiligten zur in der Schweiz lebenden Halbschwester des Kindes der Beschwerdeführerin aus erster Ehe des Vaters keine derartige Bedeutung zu, dass dies unter dem Gesichtspunkt von Art. 8 EMRK wesentlich wäre. Dabei kann offenbleiben, ob es sich insoweit nicht ohnehin um ein unzulässiges neues Vorbringen handelt. 4. 4.1 Das Kind der Beschwerdeführerin ist noch nicht ganz vier Jahre alt, lebt nunmehr aber seit mehr als drei Jahren in der Schweiz. Die Schwester der Beschwerdeführerin weilt seit rund sieben Jahren hier. Falls die Beschwerdeführerin keine Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz erhält, bedeutet dies, dass zwei Schweizer Bürgerinnen, das Kind und die Schwester der Beschwerdeführerin, gezwungen werden, ins Ausland auszureisen, um das bisherige Familienleben weiterführen zu können. Eine solche Konsequenz darf nicht leichthin in Kauf genommen werden. Zu berücksichtigen ist dabei, dass dies im vorliegenden Fall letztlich die Folge des Todes des schweizerischen Kindsvaters ist. Die Ausreise des schweizerischen Kindes aus der Schweiz darf nur schon aus Gründen der Pietät nicht ohne weiteres durch ausländerrechtliche Massnahmen erzwungen werden. In die gleiche Richtung weisen mit Blick auf Art. 24 und 25 Abs. 1 BV aber auch verfassungsrechtliche Gründe. Vom Kind zu verlangen, die Schweiz zu verlassen, steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zur Niederlassungsfreiheit sowie zum Verbot der Ausweisung von Schweizer Bürgern (vgl. KAMMERMANN, a.a.O., S. 53 f.). Ein solcher Zwang zur Ausreise setzt daher nebst der Zumutbarkeit der Ausreise für alle Beteiligten besondere, namentlich ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Gründe voraus, welche die entsprechenden weitreichenden Folgen rechtfertigen könnten. 4.2 Grundsätzlich wäre eine Rückkehr in die Heimat der Beschwerdeführerin zumutbar. Sie hat in Kolumbien die meiste Zeit ihres Lebens verbracht und kennt die dortigen Lebensverhältnisse. Weniger eindeutig ist die Zumutbarkeit einer Rückkehr nach Kolumbien für die Schwester und die Tochter der Beschwerdeführerin. Zwar ist davon auszugehen, dass eine Rückkehr rechtlich möglich wäre und dass die dortigen Verhältnisse auch der Schwester der Beschwerdeführerin noch geläufig sind. Ursprünglich schlossen die drei beteiligten Erwachsenen sogar nicht aus, im Bedarfsfall nach der Geburt des Kindes gemeinsam in Kolumbien zu leben. Die schwere Krebserkrankung des Schwagers der Beschwerdeführerin und die entsprechend besseren Behandlungsmöglichkeiten in der Schweiz lassen die Wahl der Schweiz als Wohnsitz jedoch als nachvollziehbar erscheinen. Inzwischen hat sich die Ausgangslage aufgrund der nachmaligen Einbürgerung von Ehefrau und Tochter überdies wesentlich verändert. Die Einbürgerung der Ersten setzte im Übrigen deren Integration in die hiesigen Verhältnisse voraus (vgl. Art. 26 Abs. 1 BüG). Gemäss der ausdrücklichen Feststellung des Verwaltungsgerichts hat sich ebenfalls die Beschwerdeführerin während ihres bisherigen Aufenthalts in der Schweiz tadellos verhalten. Sie bemüht sich, wie sich ergänzend aus den dem Bundesgericht nachgereichten Unterlagen ergibt, um eine sprachliche und auch sonstige Integration. Finanziell sind die Verhältnisse knapp; der Lebensunterhalt kann kaum aus den gewährten Renten bestritten werden. Die Schwester der Beschwerdeführerin musste denn auch schon Ergänzungs- bzw. Unterstützungsleistungen beziehen, ohne bisher allerdings offenbar auf öffentliche Sozialhilfe angewiesen gewesen zu sein. Ihren Verbindlichkeiten sind die Beteiligten bis heute aber, soweit bekannt, nachgekommen. Allerdings sind bislang weder die Beschwerdeführerin noch ihre Schwester einer Erwerbstätigkeit nachgegangen. Der Ersten war dies mangels entsprechender Bewilligung verwehrt; die Zweite hat sich vorwiegend der Pflege des kranken Ehemannes und der Familie gewidmet. Würde der Beschwerdeführerin die Erwerbstätigkeit erlaubt, könnte sie zu den Lebenshaltungskosten beitragen. Ohnehin möglich wäre die Aufnahme einer Arbeit, seit sie eingebürgert ist, der Schwester der Beschwerdeführerin. Unabhängig davon, wie sich die Beteiligten organisieren, bestehen damit gewisse Möglichkeiten, den Aufwand für den Lebensunterhalt der Familie selbst zu tragen. 4.3 Die Tochter der Beschwerdeführerin hat ein offenkundiges Interesse daran, in der Schweiz zu leben, um von den hiesigen Ausbildungsmöglichkeiten und den allgemeinen Lebensbedingungen zu profitieren. Dazu zählt auch die bessere Sicherheitslage in der Schweiz im Vergleich zu Kolumbien. Als Schweizerin würde sie spätestens bei Volljährigkeit selbständig hierher zurückkehren können. Müsste sie die Schweiz heute verlassen, wäre bei einer solchen späteren Rückkehr vermehrt mit Integrationsschwierigkeiten zu rechnen, als wenn sie hier aufwächst. Das liegt nicht im öffentlichen Interesse. 4.4 Entscheidend ist, dass sich alle Beteiligten nie etwas Nachteiliges haben zuschulden kommen lassen. Es besteht damit keine ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Rechtfertigung dafür, der Beschwerdeführerin die Anwesenheit in der Schweiz zu verweigern, die über die allgemeinen ausländerrechtlichen Gründe wie der Verfolgung einer restriktiven Einwanderungspolitik hinausgeht. Insbesondere gibt es keine Hinweise dafür, dass dem Nachzug der Beschwerdeführerin eine geplante rechtsmissbräuchliche Strategie zugrunde liegt. Die Vorinstanzen sind auch nicht von einem solchen Zusammenhang ausgegangen, sondern haben der Beschwerdeführerin und ihren Angehörigen in allen Verfahrensstadien zulässige Motive und korrektes Verhalten zugestanden. Die öffentlichen Interessen an einer Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung erweisen sich damit zwar als nicht unbedeutend, aber auch nicht als allzu ausgeprägt. Dem steht das Interesse aller Beteiligten gegenüber, ihr Familienleben zusammen in der Schweiz leben zu können. Angesichts dessen, dass die drei verbliebenen Angehörigen eine aussergewöhnliche Schicksalsgemeinschaft bilden, dass zwei der drei Beteiligten über das Schweizer Bürgerrecht verfügen und dass sich alle bisher klaglos verhalten haben, überwiegen angesichts der besonderen Ausgangslage des vorliegenden Falles die privaten Anliegen die entgegenstehenden öffentlichen Interessen der allgemeinen Ausländerpolitik. Dies gilt selbst dann, wenn den drei Angehörigen eine Ausreise nach Kolumbien grundsätzlich zumutbar wäre. 4.5 Der angefochtene Entscheid verstösst mithin gegen Art. 8 EMRK.
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Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG, Art. 126 AuG, Art. 8 EMRK und Art. 13 BV; Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung einer ausländischen Mutter gestützt auf ihre Beziehung zum schweizerischen Kind. Zulässigkeit und Modalitäten der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (E. 1). Voraussetzungen der Verweigerung der Bewilligung bzw. der Zulässigkeit eines Eingriffs in den Anspruch auf Achtung des Familienlebens, Interessenabwägung unter Berücksichtigung spezieller familiärer Verhältnisse: Die Bewilligung kann nur verweigert werden, wenn nebst der Zumutbarkeit der Ausreise aller Beteiligten ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Gründe gegeben sind (E. 2-4).
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constitutional law
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135 I 143 Sachverhalt ab Seite 144 Der Schweizer Bürger B., geb. 1937, heiratete am 7. September 2001 die Kolumbianerin C., geb. 1963. Diese erhielt in der Folge die Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrem Ehemann. Im November 2007 wurde sie erleichtert eingebürgert. Das Ehepaar blieb ungewollt kinderlos. Im Jahr 2003 zogen die Ehegatten ein Gesuch um Adoption eines Kindes wegen Aussichtslosigkeit aufgrund des Alters des Ehemannes zurück. In der Folge beschlossen sie zusammen mit der Schwester der Ehefrau, A., geb. 1966, dass diese durch künstliche Befruchtung (Insemination) ein Kind vom Ehemann empfangen und alle zusammen in einer Familiengemeinschaft leben sollten. Am 30. März 2005 kam D., künstlich gezeugte Tochter der A. und des B., in Kolumbien zur Welt. Am 25. Mai 2005 anerkannte B. die Vaterschaft von D. Im Juni 2005 ersuchte B. um eine Einreiseerlaubnis für A. und die gemeinsame Tochter D. zwecks Besuchaufenthalts. Später, nach deren Einreise, beantragte er beim Amt für Migration des Kantons Luzern (nachfolgend: kantonales Amt) die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an die beiden. Am 13. Juli 2007 verstarb B. Am 6. September 2007 wies das kantonale Amt das Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an A. und D. ab. Diese erhoben dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern. Mit Entscheid des Bundesamts für Migration vom 11. Dezember 2007 wurde das Kind D. erleichtert eingebürgert. Mit Urteil vom 13. August 2008 wies das Verwaltungsgericht die bei ihm hängige Beschwerde ab. In der Urteilsbegründung hielt es dazu unter anderem fest, das Beschwerdeverfahren sei hinsichtlich des Kindes D. nach dessen Einbürgerung gegenstandslos geworden, weshalb es insoweit als erledigt erklärt werden könne. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. September 2008 an das Bundesgericht beantragt A., das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. Juli 2008 aufzuheben und das Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung gutzuheissen. Das Amt für Migration und das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern sowie das Bundesamt für Migration schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist das kantonale Amt an, A. die Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Nach Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts über Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt. 1.2 Am 1. Januar 2008 ist das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG; SR 142.20) in Kraft getreten. Nach Art. 126 AuG bleibt das alte Recht anwendbar auf Gesuche, die vor dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes eingereicht worden sind. Das Verfahren richtet sich jedoch nach dem neuen Recht. Im vorliegenden Verfahren ist in materiell-rechtlicher Hinsicht auf das alte Recht abzustellen, da das Bewilligungsgesuch noch vor dem 1. Januar 2008 eingereicht wurde. Aber auch verfahrensrechtlich bleibt das alte Recht nicht ohne Belang, da die an sich prozessuale Frage, ob ein Anspruch auf eine Bewilligung besteht, sich nach dem materiellen Recht richtet. Für die anspruchsabhängige Zulässigkeit eines Rechtsmittels, wie dies bei der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zutrifft, ist mithin anhand des alten Rechts zu prüfen, ob ein Anspruch auf Bewilligung besteht (Urteil des Bundesgerichts 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 1.2 mit Hinweis). 1.3 Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführerin kein gesetzlicher Anspruch auf Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz zusteht. Hingegen beruft sie sich mit Blick auf ihr Verhältnis zur minderjährigen Tochter auf Art. 8 EMRK. 1.3.1 Art. 8 EMRK (bzw. Art. 13 BV) garantiert zwar kein Recht auf Aufenthalt in einem bestimmten Staat. Es kann aber das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens verletzen, wenn einem Ausländer, dessen Familienangehörige hier weilen, die Anwesenheit untersagt und damit das Familienleben vereitelt wird. Der sich hier aufhaltende Familienangehörige muss nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung seinerseits über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht verfügen, was praxisgemäss der Fall ist, wenn er das Schweizer Bürgerrecht besitzt, ihm die Niederlassungsbewilligung gewährt wurde oder er über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt, die ihrerseits auf einem gefestigten Rechtsanspruch beruht (BGE 130 II 281 E. 3.1 S. 285 f.). 1.3.2 Die Beschwerdeführerin hat keinen selbständigen Anspruch auf eine Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz. Art. 8 EMRK schützt im Zusammenhang mit der Bewilligung der Anwesenheit in der Schweiz in erster Linie die Kernfamilie, d.h. die Gemeinschaft der Ehegatten mit ihren minderjährigen Kindern (vgl. BGE 129 II 11 E. 2 S. 14). Da die Tochter der Beschwerdeführerin über das Schweizer Bürgerrecht und damit über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht in der Schweiz verfügt, kommt der Beschwerdeführerin gestützt darauf ein Anspruch auf Anwesenheitsbewilligung zu, weshalb sie sich auf Art. 8 EMRK berufen kann (so genannter "umgekehrter Familiennachzug"; vgl. BGE 122 II 289 E. 1c S. 292 ff.; Urteil 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 1.4 mit Hinweisen). Damit erweist sich die Beschwerde grundsätzlich als zulässig. 1.4 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann unter anderem geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht - inklusive Bundesverfassungsrecht -, Völkerrecht sowie kantonale verfassungsmässige Rechte (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). 1.5 Die Beschwerdeführerin reichte vor dem Bundesgericht neue Unterlagen, insbesondere zur Absolvierung von Sprach- und Integrationskursen, ein. Sie macht dazu geltend, erst das verwaltungsgerichtliche Urteil habe dazu Anlass gegeben, weil der Integrationsgrad vorher keine wesentliche Rolle im Verfahren gespielt habe. In der Tat äussert sich die bei der Vorinstanz angefochtene Verfügung des kantonalen Amtes vom 6. September 2007 nicht näher zur Integration der Beschwerdeführerin in der Schweiz. Erst das Urteil des Verwaltungsgerichts stellte ausdrücklich auch auf diesen Umstand ab, weshalb die Nachreichung entsprechender ergänzender Unterlagen im bundesgerichtlichen Verfahren nicht ausgeschlossen ist. 2. 2.1 Kann sich die Beschwerdeführerin auf Art. 8 EMRK berufen, kommt die Verweigerung einer Anwesenheitsbewilligung einem Eingriff in den darin gewährleisteten Anspruch auf Achtung des Familienlebens gleich. Dieser Anspruch gilt jedoch nicht absolut. Vielmehr ist nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ein Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutze der Gesellschaft und Moral sowie der Rechte und Pflichten anderer notwendig ist. Die Konvention verlangt insofern eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen an der Erteilung der Bewilligung und der öffentlichen Interessen an deren Verweigerung, wobei Letztere in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (vgl. BGE 122 II 1 E. 2 S. 6 mit Hinweis; BGE 116 Ib 353 E. 3 S. 357 ff.). Analoge Voraussetzungen ergeben sich aus Art. 36 BV im Hinblick auf einen Eingriff in Art. 13 BV. 2.2 Als zulässiges öffentliches Interesse fällt insbesondere das Durchsetzen einer restriktiven Einwanderungspolitik in Betracht. Eine solche ist im Hinblick auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen schweizerischer und ausländischer Wohnbevölkerung, die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Eingliederung der in der Schweiz fest ansässigen Ausländer und die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur sowie eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung im Lichte von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig (BGE 120 Ib 1 E. 4b S. 5, BGE 120 Ib 22 E. 4a S. 25). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt eine Verletzung von Art. 8 EMRK nicht vor, wenn es (auch) den fest anwesenheitsberechtigten Familienmitgliedern zumutbar ist, ihr Familienleben im Ausland zu führen. Grundsätzlich hat dabei auch ein schweizerisches Kind, namentlich ein solches im Kleinkindalter, als Konsequenz der in einem Eheschutz- oder Scheidungsverfahren getroffenen Regelung das Lebensschicksal des sorge- bzw. obhutsberechtigten Elternteils zu teilen und ihm gegebenenfalls ins Ausland zu folgen (vgl. BGE 127 II 60 E. 2a S. 67; BGE 122 II 289 E. 3c S. 298; Urteil 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 3.1 mit Hinweisen). 2.3 Diese Rechtsprechung wurde im Schrifttum verschiedentlich kritisiert, unter anderem mit dem Argument, es sei sowohl den Integrationschancen als auch dem Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention, KRK; SR 0.107) und damit dem Kindeswohl ein grösseres Gewicht beizumessen (so in jüngerer Zeit etwa ACHERMANN/CARONI, Einfluss der völkerrechtlichen Praxis auf das schweizerische Migrationsrecht, in: Ausländerrecht, Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], 2. Aufl., 2009, Rz. 6.35; RÉMY KAMMERMANN, Du renvoi des enfants suisses, in: Plädoyer 2008 5 S. 52 ff.; SPESCHA/THÜR/ZÜND/BOLZLI, Migrationsrecht, 2008, Nr. 18 Rz. 18 f.). Ob unter der Geltung des neuen Ausländergesetzes, das, im Unterschied zum hier grundsätzlich noch massgeblichen alten Recht (vgl. E. 1.2), vermehrt auf die Integrationschancen abstellt, eine neue Wertung vorzunehmen ist, hat das Bundesgericht noch nicht entschieden (vgl. Urteil 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 3.3.2). Das kann auch hier offenbleiben. Hingegen rechtfertigt es sich, mit Blick auf die Kinderrechtskonvention das Kindesinteresse vermehrt zu berücksichtigen. 3. 3.1 Auszugehen ist von den persönlichen und familiären Verhältnissen der Beschwerdeführerin. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte geht bei der Anwendung von Art. 8 EMRK von einem weiten, flexiblen und inhaltlich nicht genau umrissenen Familienbegriff aus. Geschützt wird nicht in erster Linie rechtlich begründetes, sondern tatsächlich gelebtes Familienleben. Neben der eigentlichen Kernfamilie werden auch weitere familiäre Verhältnisse erfasst, sofern eine genügend nahe, echte und tatsächlich gelebte Beziehung besteht. Hinweise für solche Beziehungen sind das Zusammenleben in einem gemeinsamen Haushalt, eine finanzielle Abhängigkeit, speziell enge familiäre Bande, regelmässige Kontakte oder die Übernahme von Verantwortung für eine andere Person. Bei hinreichender Intensität sind auch Beziehungen zwischen nahen Verwandten wie Geschwistern oder Tanten und Nichten wesentlich (vgl. dazu ACHERMANN/CARONI, a.a.O., Rz. 6.27; BERTSCHI/GÄCHTER, Der Anwesenheitsanspruch aufgrund der Garantie des Privat- und Familienlebens, in: ZBl 104/2003 S. 234 ff.; STEPHAN BREITENMOSER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], 2. Aufl., 2008, Rz. 24 zu Art. 13 BV; CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., München/Basel/Wien 2008, S. 197 ff.; DANIEL THYM, Menschenrecht auf Legalisierung des Aufenthalts?, in: EuGRZ 2006 S. 542). 3.2 Nach den insoweit verbindlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts bilden die Beschwerdeführerin und ihre Schwester für das Kind zwei gleichwertige Bezugs- und Betreuungspersonen. Insbesondere lebt die Beschwerdeführerin in Familiengemeinschaft mit ihrer Schwester und ihrer Tochter. Diese wurden als Ehefrau (gemäss Art. 27 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts [BüG; SR 141.0) bzw. aussereheliche anerkannte Tochter eines Schweizers (nach Art. 58c Abs. 1 BüG) erleichtert eingebürgert. Die Familiengemeinschaft geht letztlich auf die Vereinbarung zwischen der Beschwerdeführerin, ihrer Schwester und deren seither verstorbenen Ehemann zurück, dass die Beschwerdeführerin durch künstliche Befruchtung ein Kind ihres Schwagers empfangen solle. Rechtlich steht die elterliche Sorge der Beschwerdeführerin zu. Gemäss einer privaten Vereinbarung zwischen den beteiligten drei Erwachsenen verpflichteten sich jedoch der Vater und dessen Ehefrau, für den Unterhalt und die Ausbildung des Kindes bis zur Volljährigkeit zu sorgen, und zwar auch nach einer Scheidung und über den allfälligen Tod einer Partei hinaus. Die Beschwerdeführerin hätte gemäss der Abmachung den gemeinsamen Haushalt verlassen können, doch wollte sie sich nicht von ihrem Kind trennen. Die beiden Schwestern leben daher seit der Einreise in die Schweiz im August 2005 in Lebensgemeinschaft mit dem Kind, zu der bis zu seinem Tod im Juli 2007 auch dessen Vater gehörte. Während es sich bei der Beschwerdeführerin um die leibliche Mutter des Kindes handelt, nimmt ihre Schwester genau genommen die Stellung einer Tante und gleichzeitig als Ehefrau des Vaters einer Stiefmutter ein. Sie wird vom Kind aber auch als Mutter wahrgenommen und offenbar ebenfalls mit "Mama" angesprochen. 3.3 Bei den beiden Schwestern und dem Kind handelt es sich um nahe Verwandte. Ihre Lebensgemeinschaft beruht auf dem Kinderwunsch von Schwester und Schwager der Beschwerdeführerin, der sich weder durch natürliche Zeugung noch durch Adoption erfüllen liess. Die speziellen Verhältnisse der Verwirklichung dieses Kinderwunsches unter Einbezug der Beschwerdeführerin begründen eine besondere Intensität der familiären Bindungen. Die beiden Schwestern sorgen nicht nur gegenseitig für sich, sondern auch gemeinsam für das Kind. Dieses wiederum unterhält eine spezielle Beziehung zu den zwei Frauen, die es beide als Mütter betrachtet. Durch den Tod des Ehemannes bzw. Schwagers und Vaters dürfte die Beziehung zwischen den hinterbliebenen Angehörigen noch intensiver geworden sein. Aufgrund dieser besonders engen familiären Bande und der gegenseitigen Übernahme von Verantwortung handelt es sich um eine faktische Familieneinheit. Die Beziehungen zwischen den Beteiligten gehen über normale, gefühlsmässige Verbindungen hinaus und dienen insbesondere dem Kindeswohl. Da die Beschwerdeführerin in ihrer Heimat für ihren Unterhalt selbst aufzukommen vermochte, besteht an sich keine finanzielle Abhängigkeit von ihrer Schwester. Hingegen sind die besonderen emotionalen Verbindungen aufgrund der speziellen familiären Situation bei der Interessenabwägung als massgebliches Familienleben zu berücksichtigen. 3.4 Der Einwand des kantonalen Amts in der Vernehmlassung an das Bundesgericht, die Lebensverhältnisse könnten sich durch neue Partnerschaften wieder verändern, ist zwar nicht gänzlich von der Hand zu weisen, ist aber im heutigen Zeitpunkt rein spekulativ und kann daher keine entscheidende Rolle spielen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kommt andrerseits auch dem Verhältnis der Beteiligten zur in der Schweiz lebenden Halbschwester des Kindes der Beschwerdeführerin aus erster Ehe des Vaters keine derartige Bedeutung zu, dass dies unter dem Gesichtspunkt von Art. 8 EMRK wesentlich wäre. Dabei kann offenbleiben, ob es sich insoweit nicht ohnehin um ein unzulässiges neues Vorbringen handelt. 4. 4.1 Das Kind der Beschwerdeführerin ist noch nicht ganz vier Jahre alt, lebt nunmehr aber seit mehr als drei Jahren in der Schweiz. Die Schwester der Beschwerdeführerin weilt seit rund sieben Jahren hier. Falls die Beschwerdeführerin keine Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz erhält, bedeutet dies, dass zwei Schweizer Bürgerinnen, das Kind und die Schwester der Beschwerdeführerin, gezwungen werden, ins Ausland auszureisen, um das bisherige Familienleben weiterführen zu können. Eine solche Konsequenz darf nicht leichthin in Kauf genommen werden. Zu berücksichtigen ist dabei, dass dies im vorliegenden Fall letztlich die Folge des Todes des schweizerischen Kindsvaters ist. Die Ausreise des schweizerischen Kindes aus der Schweiz darf nur schon aus Gründen der Pietät nicht ohne weiteres durch ausländerrechtliche Massnahmen erzwungen werden. In die gleiche Richtung weisen mit Blick auf Art. 24 und 25 Abs. 1 BV aber auch verfassungsrechtliche Gründe. Vom Kind zu verlangen, die Schweiz zu verlassen, steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zur Niederlassungsfreiheit sowie zum Verbot der Ausweisung von Schweizer Bürgern (vgl. KAMMERMANN, a.a.O., S. 53 f.). Ein solcher Zwang zur Ausreise setzt daher nebst der Zumutbarkeit der Ausreise für alle Beteiligten besondere, namentlich ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Gründe voraus, welche die entsprechenden weitreichenden Folgen rechtfertigen könnten. 4.2 Grundsätzlich wäre eine Rückkehr in die Heimat der Beschwerdeführerin zumutbar. Sie hat in Kolumbien die meiste Zeit ihres Lebens verbracht und kennt die dortigen Lebensverhältnisse. Weniger eindeutig ist die Zumutbarkeit einer Rückkehr nach Kolumbien für die Schwester und die Tochter der Beschwerdeführerin. Zwar ist davon auszugehen, dass eine Rückkehr rechtlich möglich wäre und dass die dortigen Verhältnisse auch der Schwester der Beschwerdeführerin noch geläufig sind. Ursprünglich schlossen die drei beteiligten Erwachsenen sogar nicht aus, im Bedarfsfall nach der Geburt des Kindes gemeinsam in Kolumbien zu leben. Die schwere Krebserkrankung des Schwagers der Beschwerdeführerin und die entsprechend besseren Behandlungsmöglichkeiten in der Schweiz lassen die Wahl der Schweiz als Wohnsitz jedoch als nachvollziehbar erscheinen. Inzwischen hat sich die Ausgangslage aufgrund der nachmaligen Einbürgerung von Ehefrau und Tochter überdies wesentlich verändert. Die Einbürgerung der Ersten setzte im Übrigen deren Integration in die hiesigen Verhältnisse voraus (vgl. Art. 26 Abs. 1 BüG). Gemäss der ausdrücklichen Feststellung des Verwaltungsgerichts hat sich ebenfalls die Beschwerdeführerin während ihres bisherigen Aufenthalts in der Schweiz tadellos verhalten. Sie bemüht sich, wie sich ergänzend aus den dem Bundesgericht nachgereichten Unterlagen ergibt, um eine sprachliche und auch sonstige Integration. Finanziell sind die Verhältnisse knapp; der Lebensunterhalt kann kaum aus den gewährten Renten bestritten werden. Die Schwester der Beschwerdeführerin musste denn auch schon Ergänzungs- bzw. Unterstützungsleistungen beziehen, ohne bisher allerdings offenbar auf öffentliche Sozialhilfe angewiesen gewesen zu sein. Ihren Verbindlichkeiten sind die Beteiligten bis heute aber, soweit bekannt, nachgekommen. Allerdings sind bislang weder die Beschwerdeführerin noch ihre Schwester einer Erwerbstätigkeit nachgegangen. Der Ersten war dies mangels entsprechender Bewilligung verwehrt; die Zweite hat sich vorwiegend der Pflege des kranken Ehemannes und der Familie gewidmet. Würde der Beschwerdeführerin die Erwerbstätigkeit erlaubt, könnte sie zu den Lebenshaltungskosten beitragen. Ohnehin möglich wäre die Aufnahme einer Arbeit, seit sie eingebürgert ist, der Schwester der Beschwerdeführerin. Unabhängig davon, wie sich die Beteiligten organisieren, bestehen damit gewisse Möglichkeiten, den Aufwand für den Lebensunterhalt der Familie selbst zu tragen. 4.3 Die Tochter der Beschwerdeführerin hat ein offenkundiges Interesse daran, in der Schweiz zu leben, um von den hiesigen Ausbildungsmöglichkeiten und den allgemeinen Lebensbedingungen zu profitieren. Dazu zählt auch die bessere Sicherheitslage in der Schweiz im Vergleich zu Kolumbien. Als Schweizerin würde sie spätestens bei Volljährigkeit selbständig hierher zurückkehren können. Müsste sie die Schweiz heute verlassen, wäre bei einer solchen späteren Rückkehr vermehrt mit Integrationsschwierigkeiten zu rechnen, als wenn sie hier aufwächst. Das liegt nicht im öffentlichen Interesse. 4.4 Entscheidend ist, dass sich alle Beteiligten nie etwas Nachteiliges haben zuschulden kommen lassen. Es besteht damit keine ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Rechtfertigung dafür, der Beschwerdeführerin die Anwesenheit in der Schweiz zu verweigern, die über die allgemeinen ausländerrechtlichen Gründe wie der Verfolgung einer restriktiven Einwanderungspolitik hinausgeht. Insbesondere gibt es keine Hinweise dafür, dass dem Nachzug der Beschwerdeführerin eine geplante rechtsmissbräuchliche Strategie zugrunde liegt. Die Vorinstanzen sind auch nicht von einem solchen Zusammenhang ausgegangen, sondern haben der Beschwerdeführerin und ihren Angehörigen in allen Verfahrensstadien zulässige Motive und korrektes Verhalten zugestanden. Die öffentlichen Interessen an einer Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung erweisen sich damit zwar als nicht unbedeutend, aber auch nicht als allzu ausgeprägt. Dem steht das Interesse aller Beteiligten gegenüber, ihr Familienleben zusammen in der Schweiz leben zu können. Angesichts dessen, dass die drei verbliebenen Angehörigen eine aussergewöhnliche Schicksalsgemeinschaft bilden, dass zwei der drei Beteiligten über das Schweizer Bürgerrecht verfügen und dass sich alle bisher klaglos verhalten haben, überwiegen angesichts der besonderen Ausgangslage des vorliegenden Falles die privaten Anliegen die entgegenstehenden öffentlichen Interessen der allgemeinen Ausländerpolitik. Dies gilt selbst dann, wenn den drei Angehörigen eine Ausreise nach Kolumbien grundsätzlich zumutbar wäre. 4.5 Der angefochtene Entscheid verstösst mithin gegen Art. 8 EMRK.
de
Art. 83 let. c ch. 2 LTF, art. 126 LEtr, art. 8 CEDH et art. 13 Cst.; droit à une autorisation de séjour d'une mère étrangère fondé sur sa relation avec un enfant de nationalité suisse. Admissibilité et modalités du recours en matière de droit public (consid. 1). Conditions auxquelles il est possible de refuser une autorisation de séjour, respectivement de porter atteinte au droit au respect de la vie familiale, pesée des intérêts au regard de relations familiales particulières: l'autorisation ne peut être refusée que si, parallèlement au caractère admissible du renvoi de toutes les personnes concernées, il existe des motifs d'ordre ou de sécurité publics (consid. 2-4).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-143%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,814
135 I 143
135 I 143 Sachverhalt ab Seite 144 Der Schweizer Bürger B., geb. 1937, heiratete am 7. September 2001 die Kolumbianerin C., geb. 1963. Diese erhielt in der Folge die Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrem Ehemann. Im November 2007 wurde sie erleichtert eingebürgert. Das Ehepaar blieb ungewollt kinderlos. Im Jahr 2003 zogen die Ehegatten ein Gesuch um Adoption eines Kindes wegen Aussichtslosigkeit aufgrund des Alters des Ehemannes zurück. In der Folge beschlossen sie zusammen mit der Schwester der Ehefrau, A., geb. 1966, dass diese durch künstliche Befruchtung (Insemination) ein Kind vom Ehemann empfangen und alle zusammen in einer Familiengemeinschaft leben sollten. Am 30. März 2005 kam D., künstlich gezeugte Tochter der A. und des B., in Kolumbien zur Welt. Am 25. Mai 2005 anerkannte B. die Vaterschaft von D. Im Juni 2005 ersuchte B. um eine Einreiseerlaubnis für A. und die gemeinsame Tochter D. zwecks Besuchaufenthalts. Später, nach deren Einreise, beantragte er beim Amt für Migration des Kantons Luzern (nachfolgend: kantonales Amt) die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an die beiden. Am 13. Juli 2007 verstarb B. Am 6. September 2007 wies das kantonale Amt das Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an A. und D. ab. Diese erhoben dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern. Mit Entscheid des Bundesamts für Migration vom 11. Dezember 2007 wurde das Kind D. erleichtert eingebürgert. Mit Urteil vom 13. August 2008 wies das Verwaltungsgericht die bei ihm hängige Beschwerde ab. In der Urteilsbegründung hielt es dazu unter anderem fest, das Beschwerdeverfahren sei hinsichtlich des Kindes D. nach dessen Einbürgerung gegenstandslos geworden, weshalb es insoweit als erledigt erklärt werden könne. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. September 2008 an das Bundesgericht beantragt A., das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. Juli 2008 aufzuheben und das Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung gutzuheissen. Das Amt für Migration und das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern sowie das Bundesamt für Migration schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist das kantonale Amt an, A. die Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Nach Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts über Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt. 1.2 Am 1. Januar 2008 ist das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG; SR 142.20) in Kraft getreten. Nach Art. 126 AuG bleibt das alte Recht anwendbar auf Gesuche, die vor dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes eingereicht worden sind. Das Verfahren richtet sich jedoch nach dem neuen Recht. Im vorliegenden Verfahren ist in materiell-rechtlicher Hinsicht auf das alte Recht abzustellen, da das Bewilligungsgesuch noch vor dem 1. Januar 2008 eingereicht wurde. Aber auch verfahrensrechtlich bleibt das alte Recht nicht ohne Belang, da die an sich prozessuale Frage, ob ein Anspruch auf eine Bewilligung besteht, sich nach dem materiellen Recht richtet. Für die anspruchsabhängige Zulässigkeit eines Rechtsmittels, wie dies bei der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zutrifft, ist mithin anhand des alten Rechts zu prüfen, ob ein Anspruch auf Bewilligung besteht (Urteil des Bundesgerichts 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 1.2 mit Hinweis). 1.3 Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführerin kein gesetzlicher Anspruch auf Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz zusteht. Hingegen beruft sie sich mit Blick auf ihr Verhältnis zur minderjährigen Tochter auf Art. 8 EMRK. 1.3.1 Art. 8 EMRK (bzw. Art. 13 BV) garantiert zwar kein Recht auf Aufenthalt in einem bestimmten Staat. Es kann aber das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens verletzen, wenn einem Ausländer, dessen Familienangehörige hier weilen, die Anwesenheit untersagt und damit das Familienleben vereitelt wird. Der sich hier aufhaltende Familienangehörige muss nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung seinerseits über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht verfügen, was praxisgemäss der Fall ist, wenn er das Schweizer Bürgerrecht besitzt, ihm die Niederlassungsbewilligung gewährt wurde oder er über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt, die ihrerseits auf einem gefestigten Rechtsanspruch beruht (BGE 130 II 281 E. 3.1 S. 285 f.). 1.3.2 Die Beschwerdeführerin hat keinen selbständigen Anspruch auf eine Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz. Art. 8 EMRK schützt im Zusammenhang mit der Bewilligung der Anwesenheit in der Schweiz in erster Linie die Kernfamilie, d.h. die Gemeinschaft der Ehegatten mit ihren minderjährigen Kindern (vgl. BGE 129 II 11 E. 2 S. 14). Da die Tochter der Beschwerdeführerin über das Schweizer Bürgerrecht und damit über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht in der Schweiz verfügt, kommt der Beschwerdeführerin gestützt darauf ein Anspruch auf Anwesenheitsbewilligung zu, weshalb sie sich auf Art. 8 EMRK berufen kann (so genannter "umgekehrter Familiennachzug"; vgl. BGE 122 II 289 E. 1c S. 292 ff.; Urteil 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 1.4 mit Hinweisen). Damit erweist sich die Beschwerde grundsätzlich als zulässig. 1.4 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann unter anderem geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht - inklusive Bundesverfassungsrecht -, Völkerrecht sowie kantonale verfassungsmässige Rechte (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). 1.5 Die Beschwerdeführerin reichte vor dem Bundesgericht neue Unterlagen, insbesondere zur Absolvierung von Sprach- und Integrationskursen, ein. Sie macht dazu geltend, erst das verwaltungsgerichtliche Urteil habe dazu Anlass gegeben, weil der Integrationsgrad vorher keine wesentliche Rolle im Verfahren gespielt habe. In der Tat äussert sich die bei der Vorinstanz angefochtene Verfügung des kantonalen Amtes vom 6. September 2007 nicht näher zur Integration der Beschwerdeführerin in der Schweiz. Erst das Urteil des Verwaltungsgerichts stellte ausdrücklich auch auf diesen Umstand ab, weshalb die Nachreichung entsprechender ergänzender Unterlagen im bundesgerichtlichen Verfahren nicht ausgeschlossen ist. 2. 2.1 Kann sich die Beschwerdeführerin auf Art. 8 EMRK berufen, kommt die Verweigerung einer Anwesenheitsbewilligung einem Eingriff in den darin gewährleisteten Anspruch auf Achtung des Familienlebens gleich. Dieser Anspruch gilt jedoch nicht absolut. Vielmehr ist nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ein Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutze der Gesellschaft und Moral sowie der Rechte und Pflichten anderer notwendig ist. Die Konvention verlangt insofern eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen an der Erteilung der Bewilligung und der öffentlichen Interessen an deren Verweigerung, wobei Letztere in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (vgl. BGE 122 II 1 E. 2 S. 6 mit Hinweis; BGE 116 Ib 353 E. 3 S. 357 ff.). Analoge Voraussetzungen ergeben sich aus Art. 36 BV im Hinblick auf einen Eingriff in Art. 13 BV. 2.2 Als zulässiges öffentliches Interesse fällt insbesondere das Durchsetzen einer restriktiven Einwanderungspolitik in Betracht. Eine solche ist im Hinblick auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen schweizerischer und ausländischer Wohnbevölkerung, die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Eingliederung der in der Schweiz fest ansässigen Ausländer und die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur sowie eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung im Lichte von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig (BGE 120 Ib 1 E. 4b S. 5, BGE 120 Ib 22 E. 4a S. 25). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt eine Verletzung von Art. 8 EMRK nicht vor, wenn es (auch) den fest anwesenheitsberechtigten Familienmitgliedern zumutbar ist, ihr Familienleben im Ausland zu führen. Grundsätzlich hat dabei auch ein schweizerisches Kind, namentlich ein solches im Kleinkindalter, als Konsequenz der in einem Eheschutz- oder Scheidungsverfahren getroffenen Regelung das Lebensschicksal des sorge- bzw. obhutsberechtigten Elternteils zu teilen und ihm gegebenenfalls ins Ausland zu folgen (vgl. BGE 127 II 60 E. 2a S. 67; BGE 122 II 289 E. 3c S. 298; Urteil 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 3.1 mit Hinweisen). 2.3 Diese Rechtsprechung wurde im Schrifttum verschiedentlich kritisiert, unter anderem mit dem Argument, es sei sowohl den Integrationschancen als auch dem Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention, KRK; SR 0.107) und damit dem Kindeswohl ein grösseres Gewicht beizumessen (so in jüngerer Zeit etwa ACHERMANN/CARONI, Einfluss der völkerrechtlichen Praxis auf das schweizerische Migrationsrecht, in: Ausländerrecht, Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], 2. Aufl., 2009, Rz. 6.35; RÉMY KAMMERMANN, Du renvoi des enfants suisses, in: Plädoyer 2008 5 S. 52 ff.; SPESCHA/THÜR/ZÜND/BOLZLI, Migrationsrecht, 2008, Nr. 18 Rz. 18 f.). Ob unter der Geltung des neuen Ausländergesetzes, das, im Unterschied zum hier grundsätzlich noch massgeblichen alten Recht (vgl. E. 1.2), vermehrt auf die Integrationschancen abstellt, eine neue Wertung vorzunehmen ist, hat das Bundesgericht noch nicht entschieden (vgl. Urteil 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 3.3.2). Das kann auch hier offenbleiben. Hingegen rechtfertigt es sich, mit Blick auf die Kinderrechtskonvention das Kindesinteresse vermehrt zu berücksichtigen. 3. 3.1 Auszugehen ist von den persönlichen und familiären Verhältnissen der Beschwerdeführerin. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte geht bei der Anwendung von Art. 8 EMRK von einem weiten, flexiblen und inhaltlich nicht genau umrissenen Familienbegriff aus. Geschützt wird nicht in erster Linie rechtlich begründetes, sondern tatsächlich gelebtes Familienleben. Neben der eigentlichen Kernfamilie werden auch weitere familiäre Verhältnisse erfasst, sofern eine genügend nahe, echte und tatsächlich gelebte Beziehung besteht. Hinweise für solche Beziehungen sind das Zusammenleben in einem gemeinsamen Haushalt, eine finanzielle Abhängigkeit, speziell enge familiäre Bande, regelmässige Kontakte oder die Übernahme von Verantwortung für eine andere Person. Bei hinreichender Intensität sind auch Beziehungen zwischen nahen Verwandten wie Geschwistern oder Tanten und Nichten wesentlich (vgl. dazu ACHERMANN/CARONI, a.a.O., Rz. 6.27; BERTSCHI/GÄCHTER, Der Anwesenheitsanspruch aufgrund der Garantie des Privat- und Familienlebens, in: ZBl 104/2003 S. 234 ff.; STEPHAN BREITENMOSER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], 2. Aufl., 2008, Rz. 24 zu Art. 13 BV; CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., München/Basel/Wien 2008, S. 197 ff.; DANIEL THYM, Menschenrecht auf Legalisierung des Aufenthalts?, in: EuGRZ 2006 S. 542). 3.2 Nach den insoweit verbindlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts bilden die Beschwerdeführerin und ihre Schwester für das Kind zwei gleichwertige Bezugs- und Betreuungspersonen. Insbesondere lebt die Beschwerdeführerin in Familiengemeinschaft mit ihrer Schwester und ihrer Tochter. Diese wurden als Ehefrau (gemäss Art. 27 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts [BüG; SR 141.0) bzw. aussereheliche anerkannte Tochter eines Schweizers (nach Art. 58c Abs. 1 BüG) erleichtert eingebürgert. Die Familiengemeinschaft geht letztlich auf die Vereinbarung zwischen der Beschwerdeführerin, ihrer Schwester und deren seither verstorbenen Ehemann zurück, dass die Beschwerdeführerin durch künstliche Befruchtung ein Kind ihres Schwagers empfangen solle. Rechtlich steht die elterliche Sorge der Beschwerdeführerin zu. Gemäss einer privaten Vereinbarung zwischen den beteiligten drei Erwachsenen verpflichteten sich jedoch der Vater und dessen Ehefrau, für den Unterhalt und die Ausbildung des Kindes bis zur Volljährigkeit zu sorgen, und zwar auch nach einer Scheidung und über den allfälligen Tod einer Partei hinaus. Die Beschwerdeführerin hätte gemäss der Abmachung den gemeinsamen Haushalt verlassen können, doch wollte sie sich nicht von ihrem Kind trennen. Die beiden Schwestern leben daher seit der Einreise in die Schweiz im August 2005 in Lebensgemeinschaft mit dem Kind, zu der bis zu seinem Tod im Juli 2007 auch dessen Vater gehörte. Während es sich bei der Beschwerdeführerin um die leibliche Mutter des Kindes handelt, nimmt ihre Schwester genau genommen die Stellung einer Tante und gleichzeitig als Ehefrau des Vaters einer Stiefmutter ein. Sie wird vom Kind aber auch als Mutter wahrgenommen und offenbar ebenfalls mit "Mama" angesprochen. 3.3 Bei den beiden Schwestern und dem Kind handelt es sich um nahe Verwandte. Ihre Lebensgemeinschaft beruht auf dem Kinderwunsch von Schwester und Schwager der Beschwerdeführerin, der sich weder durch natürliche Zeugung noch durch Adoption erfüllen liess. Die speziellen Verhältnisse der Verwirklichung dieses Kinderwunsches unter Einbezug der Beschwerdeführerin begründen eine besondere Intensität der familiären Bindungen. Die beiden Schwestern sorgen nicht nur gegenseitig für sich, sondern auch gemeinsam für das Kind. Dieses wiederum unterhält eine spezielle Beziehung zu den zwei Frauen, die es beide als Mütter betrachtet. Durch den Tod des Ehemannes bzw. Schwagers und Vaters dürfte die Beziehung zwischen den hinterbliebenen Angehörigen noch intensiver geworden sein. Aufgrund dieser besonders engen familiären Bande und der gegenseitigen Übernahme von Verantwortung handelt es sich um eine faktische Familieneinheit. Die Beziehungen zwischen den Beteiligten gehen über normale, gefühlsmässige Verbindungen hinaus und dienen insbesondere dem Kindeswohl. Da die Beschwerdeführerin in ihrer Heimat für ihren Unterhalt selbst aufzukommen vermochte, besteht an sich keine finanzielle Abhängigkeit von ihrer Schwester. Hingegen sind die besonderen emotionalen Verbindungen aufgrund der speziellen familiären Situation bei der Interessenabwägung als massgebliches Familienleben zu berücksichtigen. 3.4 Der Einwand des kantonalen Amts in der Vernehmlassung an das Bundesgericht, die Lebensverhältnisse könnten sich durch neue Partnerschaften wieder verändern, ist zwar nicht gänzlich von der Hand zu weisen, ist aber im heutigen Zeitpunkt rein spekulativ und kann daher keine entscheidende Rolle spielen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kommt andrerseits auch dem Verhältnis der Beteiligten zur in der Schweiz lebenden Halbschwester des Kindes der Beschwerdeführerin aus erster Ehe des Vaters keine derartige Bedeutung zu, dass dies unter dem Gesichtspunkt von Art. 8 EMRK wesentlich wäre. Dabei kann offenbleiben, ob es sich insoweit nicht ohnehin um ein unzulässiges neues Vorbringen handelt. 4. 4.1 Das Kind der Beschwerdeführerin ist noch nicht ganz vier Jahre alt, lebt nunmehr aber seit mehr als drei Jahren in der Schweiz. Die Schwester der Beschwerdeführerin weilt seit rund sieben Jahren hier. Falls die Beschwerdeführerin keine Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz erhält, bedeutet dies, dass zwei Schweizer Bürgerinnen, das Kind und die Schwester der Beschwerdeführerin, gezwungen werden, ins Ausland auszureisen, um das bisherige Familienleben weiterführen zu können. Eine solche Konsequenz darf nicht leichthin in Kauf genommen werden. Zu berücksichtigen ist dabei, dass dies im vorliegenden Fall letztlich die Folge des Todes des schweizerischen Kindsvaters ist. Die Ausreise des schweizerischen Kindes aus der Schweiz darf nur schon aus Gründen der Pietät nicht ohne weiteres durch ausländerrechtliche Massnahmen erzwungen werden. In die gleiche Richtung weisen mit Blick auf Art. 24 und 25 Abs. 1 BV aber auch verfassungsrechtliche Gründe. Vom Kind zu verlangen, die Schweiz zu verlassen, steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zur Niederlassungsfreiheit sowie zum Verbot der Ausweisung von Schweizer Bürgern (vgl. KAMMERMANN, a.a.O., S. 53 f.). Ein solcher Zwang zur Ausreise setzt daher nebst der Zumutbarkeit der Ausreise für alle Beteiligten besondere, namentlich ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Gründe voraus, welche die entsprechenden weitreichenden Folgen rechtfertigen könnten. 4.2 Grundsätzlich wäre eine Rückkehr in die Heimat der Beschwerdeführerin zumutbar. Sie hat in Kolumbien die meiste Zeit ihres Lebens verbracht und kennt die dortigen Lebensverhältnisse. Weniger eindeutig ist die Zumutbarkeit einer Rückkehr nach Kolumbien für die Schwester und die Tochter der Beschwerdeführerin. Zwar ist davon auszugehen, dass eine Rückkehr rechtlich möglich wäre und dass die dortigen Verhältnisse auch der Schwester der Beschwerdeführerin noch geläufig sind. Ursprünglich schlossen die drei beteiligten Erwachsenen sogar nicht aus, im Bedarfsfall nach der Geburt des Kindes gemeinsam in Kolumbien zu leben. Die schwere Krebserkrankung des Schwagers der Beschwerdeführerin und die entsprechend besseren Behandlungsmöglichkeiten in der Schweiz lassen die Wahl der Schweiz als Wohnsitz jedoch als nachvollziehbar erscheinen. Inzwischen hat sich die Ausgangslage aufgrund der nachmaligen Einbürgerung von Ehefrau und Tochter überdies wesentlich verändert. Die Einbürgerung der Ersten setzte im Übrigen deren Integration in die hiesigen Verhältnisse voraus (vgl. Art. 26 Abs. 1 BüG). Gemäss der ausdrücklichen Feststellung des Verwaltungsgerichts hat sich ebenfalls die Beschwerdeführerin während ihres bisherigen Aufenthalts in der Schweiz tadellos verhalten. Sie bemüht sich, wie sich ergänzend aus den dem Bundesgericht nachgereichten Unterlagen ergibt, um eine sprachliche und auch sonstige Integration. Finanziell sind die Verhältnisse knapp; der Lebensunterhalt kann kaum aus den gewährten Renten bestritten werden. Die Schwester der Beschwerdeführerin musste denn auch schon Ergänzungs- bzw. Unterstützungsleistungen beziehen, ohne bisher allerdings offenbar auf öffentliche Sozialhilfe angewiesen gewesen zu sein. Ihren Verbindlichkeiten sind die Beteiligten bis heute aber, soweit bekannt, nachgekommen. Allerdings sind bislang weder die Beschwerdeführerin noch ihre Schwester einer Erwerbstätigkeit nachgegangen. Der Ersten war dies mangels entsprechender Bewilligung verwehrt; die Zweite hat sich vorwiegend der Pflege des kranken Ehemannes und der Familie gewidmet. Würde der Beschwerdeführerin die Erwerbstätigkeit erlaubt, könnte sie zu den Lebenshaltungskosten beitragen. Ohnehin möglich wäre die Aufnahme einer Arbeit, seit sie eingebürgert ist, der Schwester der Beschwerdeführerin. Unabhängig davon, wie sich die Beteiligten organisieren, bestehen damit gewisse Möglichkeiten, den Aufwand für den Lebensunterhalt der Familie selbst zu tragen. 4.3 Die Tochter der Beschwerdeführerin hat ein offenkundiges Interesse daran, in der Schweiz zu leben, um von den hiesigen Ausbildungsmöglichkeiten und den allgemeinen Lebensbedingungen zu profitieren. Dazu zählt auch die bessere Sicherheitslage in der Schweiz im Vergleich zu Kolumbien. Als Schweizerin würde sie spätestens bei Volljährigkeit selbständig hierher zurückkehren können. Müsste sie die Schweiz heute verlassen, wäre bei einer solchen späteren Rückkehr vermehrt mit Integrationsschwierigkeiten zu rechnen, als wenn sie hier aufwächst. Das liegt nicht im öffentlichen Interesse. 4.4 Entscheidend ist, dass sich alle Beteiligten nie etwas Nachteiliges haben zuschulden kommen lassen. Es besteht damit keine ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Rechtfertigung dafür, der Beschwerdeführerin die Anwesenheit in der Schweiz zu verweigern, die über die allgemeinen ausländerrechtlichen Gründe wie der Verfolgung einer restriktiven Einwanderungspolitik hinausgeht. Insbesondere gibt es keine Hinweise dafür, dass dem Nachzug der Beschwerdeführerin eine geplante rechtsmissbräuchliche Strategie zugrunde liegt. Die Vorinstanzen sind auch nicht von einem solchen Zusammenhang ausgegangen, sondern haben der Beschwerdeführerin und ihren Angehörigen in allen Verfahrensstadien zulässige Motive und korrektes Verhalten zugestanden. Die öffentlichen Interessen an einer Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung erweisen sich damit zwar als nicht unbedeutend, aber auch nicht als allzu ausgeprägt. Dem steht das Interesse aller Beteiligten gegenüber, ihr Familienleben zusammen in der Schweiz leben zu können. Angesichts dessen, dass die drei verbliebenen Angehörigen eine aussergewöhnliche Schicksalsgemeinschaft bilden, dass zwei der drei Beteiligten über das Schweizer Bürgerrecht verfügen und dass sich alle bisher klaglos verhalten haben, überwiegen angesichts der besonderen Ausgangslage des vorliegenden Falles die privaten Anliegen die entgegenstehenden öffentlichen Interessen der allgemeinen Ausländerpolitik. Dies gilt selbst dann, wenn den drei Angehörigen eine Ausreise nach Kolumbien grundsätzlich zumutbar wäre. 4.5 Der angefochtene Entscheid verstösst mithin gegen Art. 8 EMRK.
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Art. 83 lett. c n. 2 LTF, art. 126 LStr, art. 8 CEDU e art. 13 Cost.; diritto al rilascio di un'autorizzazione di soggiorno per una madre straniera in virtù della sua relazione con il figlio svizzero. Ammissibilità e modalità del ricorso in materia di diritto pubblico (consid. 1). Condizioni poste al rifiuto dell'autorizzazione, rispettivamente all'ammissibilità di una limitazione del diritto al rispetto della vita famigliare, ponderazione degli interessi tenendo conto delle particolari relazioni familiari: l'autorizzazione può essere rifiutata soltanto se, oltre alla possibilità di ragionevolmente esigere la partenza di tutti gli interessati, sussistano dei motivi di ordine o di sicurezza pubblici (consid. 2-4).
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constitutional law
2,009
I
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49,815
135 I 153
135 I 153 Sachverhalt ab Seite 154 X. (geb. 1977) stammt aus der Türkei. Sie heiratete am 9. Oktober 2003 einen in der Schweiz lebenden Landsmann, der am 9. September 2004 eingebürgert wurde. Am 4. November 2004 kam die gemeinsame Tochter Y. zur Welt, die ebenfalls über die Schweizer Staatsbürgerschaft verfügt. Am 23. April 2005 verstarb der Ehegatte von X. an einer schweren Krankheit. Das Amt für Migration des Kantons Basel-Landschaft beantragte am 21. Februar 2006 dem Bundesamt für Migration, einer Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von X. zuzustimmen, was dieses am 24. August 2006 mit Blick auf die kurze Dauer der Ehe und die Zumutbarkeit einer Rückkehr für Mutter und Kind in die Türkei ablehnte. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte diesen Entscheid am 14. August 2008: Zwar verfüge X. aufgrund der schweizerischen Staatsangehörigkeit ihrer Tochter über einen Bewilligungsanspruch, doch sei ihr und ihrem dreieinhalb Jahre alten Kind eine gemeinsame Rückkehr in die Türkei zumutbar. Auch einer Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des freien Ermessens der kantonalen Behörde könne nicht zugestimmt werden; zwar erschienen die Umstände der Auflösung der Ehe als tragisch, doch seien die privaten Interessen von X. an einem Verbleib in der Schweiz nicht derart hoch zu gewichten, "dass deshalb das entgegenstehende öffentliche Interesse an einer restriktiven Migrationspolitik zurückstehen müsste". Das Bundesgericht heisst die von X. hiergegen eingereichte Beschwerde gut, hebt das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf und erteilt der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung die Zustimmung. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Die Europäische Menschenrechtskonvention garantiert grundsätzlich keinen Anspruch auf Aufenthalt in einem Konventionsstaat. Es ergibt sich daraus weder ein Recht auf Einreise noch auf Wahl des für das Familienleben am geeignetsten erscheinenden Orts (BGE 130 II 281 E. 3.1 S. 285; BGE 126 II 335 E. 3a S. 342; EGMR-Urteil Slivenko gegen Lettland vom 9. Oktober 2003 [Nr. 48321/99], Rz. 94 mit Hinweisen). Das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Familienlebens kann nur angerufen werden, wenn eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme zur Trennung von Familienmitgliedern führt (vgl. BGE 126 II 335 E. 3a S. 342). Ein staatlicher Eingriff liegt deshalb regelmässig nicht vor, wenn den Familienangehörigen zugemutet werden kann, ihr gemeinsames Leben im Ausland zu führen (vgl. aber BGE 126 II 425 E. 4c/cc S. 434 zum "connections"- statt "elsewhere"-Approach). Ist es dem in der Schweiz anwesenheitsberechtigten Familienmitglied möglich, mit dem Ausländer, dem eine fremdenpolizeiliche Bewilligung verweigert worden ist, auszureisen, wird der Schutzbereich von Art. 8 EMRK normalerweise nicht berührt (BGE 122 II 289 E. 3b S. 297); anders kann es sich beim kombinierten Schutzbereich von Privat- und Familienleben verhalten (vgl. BGE 130 II 281 E. 3.2). Bei jeder familiären Beziehung ist die freie Wahl des Wohnorts und damit die Niederlassungsfreiheit für einzelne Familienmitglieder unabhängig von behördlichen Massnahmen unweigerlich eingeschränkt, weil anders ein Zusammenleben am gleichen Ort ausgeschlossen erscheint. Muss ein Ausländer, dem eine fremdenpolizeiliche Bewilligung verweigert worden ist, das Land verlassen, haben dies seine Angehörigen - besondere Umstände vorbehalten - hinzunehmen, wenn es ihnen "ohne Schwierigkeiten" möglich ist, mit ihm auszureisen; eine Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK erübrigt sich unter diesen Umständen (BGE 116 Ib 353 E. 3c S. 357; Urteil 2A.676/2006 vom 13. Februar 2007 E. 3.1). Anders verhält es sich - was die Vorinstanz verkannt hat -, falls die Ausreise für die Familienangehörigen "nicht von vornherein ohne weiteres zumutbar" erscheint (BGE 116 Ib 353 E. 3d S. 358). In diesem Fall ist immer eine Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK geboten, welche sämtlichen Umständen des Einzelfalls umfassend Rechnung trägt (so bereits die Urteile 2A.212/2004 vom 10. Dezember 2004 E. 3.2, 2A.561/1999 vom 12. April 2000 E. 3b und 4c sowie 2A.144/1998 vom 7. Dezember 1998 E. 2b). In diesen Fällen kann eine solche nicht erst im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens nach Art. 4 ANAG erfolgen, andernfalls nicht sichergestellt erscheint, dass keine Verletzung von Art. 8 EMRK und Art. 13 BV vorliegt. 2.2 2.2.1 Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesellschaft und Moral sowie der Rechte und Pflichten anderer notwendig ist. Die Konvention verlangt eine Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen an der Erteilung der Bewilligung einerseits und an deren Verweigerung andererseits, wobei Letztere in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (vgl. BGE 135 II 143 E. 2.1; BGE 122 II 1 E. 2 S. 6 mit Hinweisen; BGE 116 Ib 353 E. 3 S. 357 ff.). Als zulässiges öffentliches Interesse fällt dabei auch das Durchsetzen einer restriktiven Einwanderungspolitik in Betracht. Eine solche ist für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der schweizerischen und der ausländischen Wohnbevölkerung, die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Eingliederung der in der Schweiz bereits ansässigen Ausländer und die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur sowie eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung im Lichte von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig (BGE 135 II 143 E. 2.2; BGE 120 Ib 1 E. 4b S. 5, BGE 120 Ib 22 E. 4a S. 25; Urteil 2C_437/2008 vom 13. Februar 2009 E. 2.1). Als Konsequenz hieraus bzw. aus der im Eheschutz- oder Scheidungsverfahren getroffenen Regelung hat ein schweizerisches Kind, namentlich ein solches im Kleinkindalter das Lebensschicksal des Sorge- bzw. Obhutsberechtigten zu teilen und diesem gegebenenfalls ins Ausland zu folgen (vgl. BGE 135 II 143 E. 2.2; BGE 127 II 60 E. 2a S. 67; BGE 122 II 289 E. 3c S. 298; Urteile 2C_437/2008 vom 13. Februar 2009 E. 2.2; 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 3.1 mit Hinweisen). 2.2.2 Diese Praxis ist in der Doktrin kritisiert worden (vgl. in jüngerer Zeit etwa ACHERMANN/CARONI, Einfluss der völkerrechtlichen Praxis auf das schweizerische Migrationsrecht, in: Ausländerrecht, Uebersax und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, Rz. 6.35; RÉMY KAMMERMANN, Du renvoi des enfants suisses, in: Plädoyer 2008 5 S. 52 ff.; SPESCHA UND ANDERE, Migrationsrecht, 2008, Nr. 18 Rz. 18). Der Kritik ist eine gewisse Berechtigung nicht abzusprechen: In Fällen wie dem vorliegenden muss den Vorgaben des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention, KRK; SR 0.107) sowie den aus dem schweizerischen Bürgerrecht fliessenden Ansprüchen wohl stärker Rechnung getragen werden. Nach Art. 3 Abs. 1 KRK ist bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, unabhängig davon, ob sie von öffentlichen oder privaten Einrichtungen, der sozialen Fürsorge, Gerichten, Verwaltungsbehörden oder Gesetzgebungsorganen getroffen werden, das Wohl des Kindes "vorrangig" zu berücksichtigen; nach Art. 10 Abs. 1 KRK sind die von einem Kind oder seinen Eltern zwecks Familienzusammenführung gestellten Anträge auf Einreise in einen Vertragsstaat oder Ausreise aus einem solchen "wohlwollend, human und beschleunigt" zu bearbeiten. Schliesslich darf kein Kind rechtswidrigen oder gar willkürlichen Eingriffen in sein Privatleben oder seine Familie ausgesetzt werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 KRK). Nach Art. 11 BV haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. Schweizer Bürgern steht das Recht zu, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen, das Land zu verlassen oder in dieses einzureisen (Art. 24 BV); sie dürfen nicht ausgewiesen werden (Art. 25 Abs. 1 BV). Zwar ergibt sich aus all diesen Bestimmungen, die zum Teil eher programmatischer Natur sind, regelmässig kein unmittelbarer Anspruch auf die Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung (vgl. BGE 126 II 377 ff.), doch sind die entsprechenden Vorgaben bei der Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK (bzw. Art. 13 BV) zu berücksichtigen (Urteil 2A.563/2002 vom 23. Mai 2003 E. 2.5, in: FamPra.ch 2003 S. 633 ff.). 2.2.3 Falls der Beschwerdeführerin 1 keine Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz erteilt wird, bedeutet dies, dass ihr Schweizer Kind gezwungen ist, in die Türkei auszureisen. Eine solche Konsequenz darf nicht leichthin in Kauf genommen werden. Zu berücksichtigen ist, dass es sich dabei letztlich um die Folge des Todes des schweizerischen Kindesvaters handelt; aus Pietätsgründen soll in einem solchen Fall die Ausreise des Kindes aus seiner Heimat nicht ohne besondere Gründe durch ausländerrechtliche Massnahmen erzwungen werden - dies auch, wenn sich das Kind noch in einem anpassungsfähigen Alter befindet und selber bisher bloss beschränkt soziale Bindungen über den familiären Kreis hinaus zu begründen vermochte. Vom Kind zu verlangen, die Schweiz zu verlassen, berührt seine aus der Staatsbürgerschaft fliessende Niederlassungsfreiheit sowie in gewissem Sinne auch das Verbot der Ausweisung von Schweizer Bürgern, selbst wenn es wohnsitzrechtlich an sich das Schicksal des Inhabers der elterlichen Gewalt bzw. des Sorgerechts teilen muss (vgl. Art. 25 Abs. 1 i.V.m. Art. 301 Abs. 3 ZGB; Urteil 2C_437/2008 vom 13. Februar 2009 E. 2.3). Die inzwischen dreieinhalbjährige Tochter der Beschwerdeführerin hat ein offenkundiges Interesse daran, in der Schweiz zu leben, um von den hiesigen Ausbildungsmöglichkeiten und Lebensbedingungen profitieren zu können. Als Schweizerin wäre sie spätestens bei Volljährigkeit befugt, selbständig in das Land zurückzukehren. Müsste sie dieses jetzt verlassen, wäre bei ihrer Wiedereinreise mit Integrationsschwierigkeiten zu rechnen, was mit dem Wertentscheid des Gesetzgebers im Ausländergesetz, selbst die Integration von ausländischen Staatsangehörigen zu fördern und für deren Aufenthalt im Land vorauszusetzen (vgl. Art. 4, Art. 34 Abs. 4, Art. 50 Abs. 1 lit. a, Art. 53 ff. AuG [SR 142.20]), kaum verträglich ist. 2.2.4 Für den Zwang zur Ausreise eines Schweizer Kindes müssen nebst der Zumutbarkeit der Ausreise deshalb besondere, namentlich ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Gründe vorliegen, welche diese weitreichenden Folgen zu rechtfertigen vermögen. Allein das öffentliche Interesse, eine restriktive Einwanderungspolitik betreiben zu können, genügt hierzu nicht, verfügt der ausländische, sorgeberechtigte Elternteil über ein Schweizer Kind doch bereits gestützt auf den vorausgegangenen Familiennachzug in der Regel über einen (freien) Zugang zum Arbeitsmarkt (vgl. Art. 46 AuG) und ist die Verlängerung seiner Bewilligung auch nicht kontingentspflichtig (vgl. Art. 20 AuG). Die vorliegende Problematik kann nicht mit dem Sachverhalt, der BGE 122 II 289 ff. zugrunde lag, verglichen werden; im damals zu beurteilenden Fall war die Mutter des Schweizer Kindes eine Scheinehe eingegangen und hatte dieses seine Staatsbürgerschaft aufgrund der dadurch begründeten Vaterschaftsvermutung erworben. Liegt gegen den ausländischen, sorgeberechtigten Elternteil eines Schweizer Kinds aber nichts vor, was ihn als unerwünschten Ausländer erscheinen lässt oder auf ein missbräuchliches Vorgehen zum Erwerb der Aufenthaltsberechtigung hinweist, ist regelmässig davon auszugehen, dass dem schweizerischen Kind nicht zugemutet werden darf, dem sorgeberechtigten, ausländischen Elternteil in dessen Heimat zu folgen, und dass im Rahmen der Interessenabwägung von Art. 8 Ziff. 2 EMRK sein privates Interesse das öffentliche an einer restriktiven Zuwanderungspolitik überwiegt. 2.3 Demnach ist die vorliegende Beschwerde gutzuheissen: Zwar hielt sich die Beschwerdeführerin im Moment des Todes ihres Gatten erst seit rund anderthalb Jahren in der Schweiz auf, doch hat sie sich hier weder strafrechtlich noch ausländerrechtlich etwas zuschulden kommen lassen. Sie wusste um die Krankheit ihres Mannes, doch ist ihr offenbar deren Schwere teilweise verschwiegen worden. Der Tod ihres Schweizer Gatten hat - was die Vorinstanz nicht bestreitet - schicksalshaft in eine bestehende Ehe- und Familienbeziehung eingegriffen und die Beschwerdeführerin schwer getroffen. Diese bemüht sich seither im Rahmen der (naturgemäss beschränkten) Möglichkeiten einer alleinerziehenden Mutter, sich in die hiesigen Verhältnisse zu integrieren: Sie besucht zu diesem Zweck Sprach- und Integrationskurse, deren Fortsetzung ihr für künftige Verlängerungsentscheide gegebenenfalls zur Auflage gemacht werden können (Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 54 AuG). Im Übrigen hat sie teilzeitlich eine Arbeit als Raumpflegerin aufgenommen, die es ihr zusammen mit den sozialversicherungsrechtlichen Leistungen erlauben dürfte, ihren Lebensunterhalt und denjenigen ihrer Tochter ohne Sozialhilfeleistungen bestreiten zu können. Die (Mit-)Betreuung der Tochter während der Arbeit ist durch die Schwiegerfamilie und den Besuch einer Spielgruppe sichergestellt. Zwar verfügt die Beschwerdeführerin auch in ihrer Heimat noch über ein gewisses familiäres Netz, doch scheint dieses dadurch beeinträchtigt zu sein, dass sie als Sunnitin einen Aleviten geheiratet hat. Eine Rückkehr in den Osten der Türkei dürfte ihr als Witwe mit einem (Schweizer) Kind aber so oder anders nicht leichtfallen. Im Rahmen von Art. 8 Ziff. 2 EMRK überwiegen deshalb die öffentlichen und privaten Interessen, die Aufenthaltsbewilligung der Beschwerdeführerin im sog. "umgekehrten Familiennachzug" zu verlängern.
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Art. 8 EMRK; Art. 10 Abs. 1 KRK; Zustimmung zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung im "umgekehrten Familiennachzug" an die ausländische Mutter eines Schweizer Kindes. Erscheint die Ausreise von anwesenheitsberechtigten Familienangehörigen einer ausländischen Person, welche die Schweiz verlassen muss, nicht ohne Weiteres zumutbar, ist eine Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK vorzunehmen (E. 2.1). Der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung eines ausländischen, sorgeberechtigten Elternteils eines Schweizer Kindes ist die Bundeszustimmung zu erteilen, wenn hiergegen über das öffentliche Interesse an einer restriktiven Einwanderungspolitik hinaus keine zusätzlichen ordnungs- oder sicherheitspolizeilichen Gründe sprechen (E. 2.2).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-153%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 I 153
135 I 153 Sachverhalt ab Seite 154 X. (geb. 1977) stammt aus der Türkei. Sie heiratete am 9. Oktober 2003 einen in der Schweiz lebenden Landsmann, der am 9. September 2004 eingebürgert wurde. Am 4. November 2004 kam die gemeinsame Tochter Y. zur Welt, die ebenfalls über die Schweizer Staatsbürgerschaft verfügt. Am 23. April 2005 verstarb der Ehegatte von X. an einer schweren Krankheit. Das Amt für Migration des Kantons Basel-Landschaft beantragte am 21. Februar 2006 dem Bundesamt für Migration, einer Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von X. zuzustimmen, was dieses am 24. August 2006 mit Blick auf die kurze Dauer der Ehe und die Zumutbarkeit einer Rückkehr für Mutter und Kind in die Türkei ablehnte. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte diesen Entscheid am 14. August 2008: Zwar verfüge X. aufgrund der schweizerischen Staatsangehörigkeit ihrer Tochter über einen Bewilligungsanspruch, doch sei ihr und ihrem dreieinhalb Jahre alten Kind eine gemeinsame Rückkehr in die Türkei zumutbar. Auch einer Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des freien Ermessens der kantonalen Behörde könne nicht zugestimmt werden; zwar erschienen die Umstände der Auflösung der Ehe als tragisch, doch seien die privaten Interessen von X. an einem Verbleib in der Schweiz nicht derart hoch zu gewichten, "dass deshalb das entgegenstehende öffentliche Interesse an einer restriktiven Migrationspolitik zurückstehen müsste". Das Bundesgericht heisst die von X. hiergegen eingereichte Beschwerde gut, hebt das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf und erteilt der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung die Zustimmung. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Die Europäische Menschenrechtskonvention garantiert grundsätzlich keinen Anspruch auf Aufenthalt in einem Konventionsstaat. Es ergibt sich daraus weder ein Recht auf Einreise noch auf Wahl des für das Familienleben am geeignetsten erscheinenden Orts (BGE 130 II 281 E. 3.1 S. 285; BGE 126 II 335 E. 3a S. 342; EGMR-Urteil Slivenko gegen Lettland vom 9. Oktober 2003 [Nr. 48321/99], Rz. 94 mit Hinweisen). Das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Familienlebens kann nur angerufen werden, wenn eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme zur Trennung von Familienmitgliedern führt (vgl. BGE 126 II 335 E. 3a S. 342). Ein staatlicher Eingriff liegt deshalb regelmässig nicht vor, wenn den Familienangehörigen zugemutet werden kann, ihr gemeinsames Leben im Ausland zu führen (vgl. aber BGE 126 II 425 E. 4c/cc S. 434 zum "connections"- statt "elsewhere"-Approach). Ist es dem in der Schweiz anwesenheitsberechtigten Familienmitglied möglich, mit dem Ausländer, dem eine fremdenpolizeiliche Bewilligung verweigert worden ist, auszureisen, wird der Schutzbereich von Art. 8 EMRK normalerweise nicht berührt (BGE 122 II 289 E. 3b S. 297); anders kann es sich beim kombinierten Schutzbereich von Privat- und Familienleben verhalten (vgl. BGE 130 II 281 E. 3.2). Bei jeder familiären Beziehung ist die freie Wahl des Wohnorts und damit die Niederlassungsfreiheit für einzelne Familienmitglieder unabhängig von behördlichen Massnahmen unweigerlich eingeschränkt, weil anders ein Zusammenleben am gleichen Ort ausgeschlossen erscheint. Muss ein Ausländer, dem eine fremdenpolizeiliche Bewilligung verweigert worden ist, das Land verlassen, haben dies seine Angehörigen - besondere Umstände vorbehalten - hinzunehmen, wenn es ihnen "ohne Schwierigkeiten" möglich ist, mit ihm auszureisen; eine Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK erübrigt sich unter diesen Umständen (BGE 116 Ib 353 E. 3c S. 357; Urteil 2A.676/2006 vom 13. Februar 2007 E. 3.1). Anders verhält es sich - was die Vorinstanz verkannt hat -, falls die Ausreise für die Familienangehörigen "nicht von vornherein ohne weiteres zumutbar" erscheint (BGE 116 Ib 353 E. 3d S. 358). In diesem Fall ist immer eine Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK geboten, welche sämtlichen Umständen des Einzelfalls umfassend Rechnung trägt (so bereits die Urteile 2A.212/2004 vom 10. Dezember 2004 E. 3.2, 2A.561/1999 vom 12. April 2000 E. 3b und 4c sowie 2A.144/1998 vom 7. Dezember 1998 E. 2b). In diesen Fällen kann eine solche nicht erst im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens nach Art. 4 ANAG erfolgen, andernfalls nicht sichergestellt erscheint, dass keine Verletzung von Art. 8 EMRK und Art. 13 BV vorliegt. 2.2 2.2.1 Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesellschaft und Moral sowie der Rechte und Pflichten anderer notwendig ist. Die Konvention verlangt eine Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen an der Erteilung der Bewilligung einerseits und an deren Verweigerung andererseits, wobei Letztere in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (vgl. BGE 135 II 143 E. 2.1; BGE 122 II 1 E. 2 S. 6 mit Hinweisen; BGE 116 Ib 353 E. 3 S. 357 ff.). Als zulässiges öffentliches Interesse fällt dabei auch das Durchsetzen einer restriktiven Einwanderungspolitik in Betracht. Eine solche ist für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der schweizerischen und der ausländischen Wohnbevölkerung, die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Eingliederung der in der Schweiz bereits ansässigen Ausländer und die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur sowie eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung im Lichte von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig (BGE 135 II 143 E. 2.2; BGE 120 Ib 1 E. 4b S. 5, BGE 120 Ib 22 E. 4a S. 25; Urteil 2C_437/2008 vom 13. Februar 2009 E. 2.1). Als Konsequenz hieraus bzw. aus der im Eheschutz- oder Scheidungsverfahren getroffenen Regelung hat ein schweizerisches Kind, namentlich ein solches im Kleinkindalter das Lebensschicksal des Sorge- bzw. Obhutsberechtigten zu teilen und diesem gegebenenfalls ins Ausland zu folgen (vgl. BGE 135 II 143 E. 2.2; BGE 127 II 60 E. 2a S. 67; BGE 122 II 289 E. 3c S. 298; Urteile 2C_437/2008 vom 13. Februar 2009 E. 2.2; 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 3.1 mit Hinweisen). 2.2.2 Diese Praxis ist in der Doktrin kritisiert worden (vgl. in jüngerer Zeit etwa ACHERMANN/CARONI, Einfluss der völkerrechtlichen Praxis auf das schweizerische Migrationsrecht, in: Ausländerrecht, Uebersax und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, Rz. 6.35; RÉMY KAMMERMANN, Du renvoi des enfants suisses, in: Plädoyer 2008 5 S. 52 ff.; SPESCHA UND ANDERE, Migrationsrecht, 2008, Nr. 18 Rz. 18). Der Kritik ist eine gewisse Berechtigung nicht abzusprechen: In Fällen wie dem vorliegenden muss den Vorgaben des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention, KRK; SR 0.107) sowie den aus dem schweizerischen Bürgerrecht fliessenden Ansprüchen wohl stärker Rechnung getragen werden. Nach Art. 3 Abs. 1 KRK ist bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, unabhängig davon, ob sie von öffentlichen oder privaten Einrichtungen, der sozialen Fürsorge, Gerichten, Verwaltungsbehörden oder Gesetzgebungsorganen getroffen werden, das Wohl des Kindes "vorrangig" zu berücksichtigen; nach Art. 10 Abs. 1 KRK sind die von einem Kind oder seinen Eltern zwecks Familienzusammenführung gestellten Anträge auf Einreise in einen Vertragsstaat oder Ausreise aus einem solchen "wohlwollend, human und beschleunigt" zu bearbeiten. Schliesslich darf kein Kind rechtswidrigen oder gar willkürlichen Eingriffen in sein Privatleben oder seine Familie ausgesetzt werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 KRK). Nach Art. 11 BV haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. Schweizer Bürgern steht das Recht zu, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen, das Land zu verlassen oder in dieses einzureisen (Art. 24 BV); sie dürfen nicht ausgewiesen werden (Art. 25 Abs. 1 BV). Zwar ergibt sich aus all diesen Bestimmungen, die zum Teil eher programmatischer Natur sind, regelmässig kein unmittelbarer Anspruch auf die Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung (vgl. BGE 126 II 377 ff.), doch sind die entsprechenden Vorgaben bei der Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK (bzw. Art. 13 BV) zu berücksichtigen (Urteil 2A.563/2002 vom 23. Mai 2003 E. 2.5, in: FamPra.ch 2003 S. 633 ff.). 2.2.3 Falls der Beschwerdeführerin 1 keine Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz erteilt wird, bedeutet dies, dass ihr Schweizer Kind gezwungen ist, in die Türkei auszureisen. Eine solche Konsequenz darf nicht leichthin in Kauf genommen werden. Zu berücksichtigen ist, dass es sich dabei letztlich um die Folge des Todes des schweizerischen Kindesvaters handelt; aus Pietätsgründen soll in einem solchen Fall die Ausreise des Kindes aus seiner Heimat nicht ohne besondere Gründe durch ausländerrechtliche Massnahmen erzwungen werden - dies auch, wenn sich das Kind noch in einem anpassungsfähigen Alter befindet und selber bisher bloss beschränkt soziale Bindungen über den familiären Kreis hinaus zu begründen vermochte. Vom Kind zu verlangen, die Schweiz zu verlassen, berührt seine aus der Staatsbürgerschaft fliessende Niederlassungsfreiheit sowie in gewissem Sinne auch das Verbot der Ausweisung von Schweizer Bürgern, selbst wenn es wohnsitzrechtlich an sich das Schicksal des Inhabers der elterlichen Gewalt bzw. des Sorgerechts teilen muss (vgl. Art. 25 Abs. 1 i.V.m. Art. 301 Abs. 3 ZGB; Urteil 2C_437/2008 vom 13. Februar 2009 E. 2.3). Die inzwischen dreieinhalbjährige Tochter der Beschwerdeführerin hat ein offenkundiges Interesse daran, in der Schweiz zu leben, um von den hiesigen Ausbildungsmöglichkeiten und Lebensbedingungen profitieren zu können. Als Schweizerin wäre sie spätestens bei Volljährigkeit befugt, selbständig in das Land zurückzukehren. Müsste sie dieses jetzt verlassen, wäre bei ihrer Wiedereinreise mit Integrationsschwierigkeiten zu rechnen, was mit dem Wertentscheid des Gesetzgebers im Ausländergesetz, selbst die Integration von ausländischen Staatsangehörigen zu fördern und für deren Aufenthalt im Land vorauszusetzen (vgl. Art. 4, Art. 34 Abs. 4, Art. 50 Abs. 1 lit. a, Art. 53 ff. AuG [SR 142.20]), kaum verträglich ist. 2.2.4 Für den Zwang zur Ausreise eines Schweizer Kindes müssen nebst der Zumutbarkeit der Ausreise deshalb besondere, namentlich ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Gründe vorliegen, welche diese weitreichenden Folgen zu rechtfertigen vermögen. Allein das öffentliche Interesse, eine restriktive Einwanderungspolitik betreiben zu können, genügt hierzu nicht, verfügt der ausländische, sorgeberechtigte Elternteil über ein Schweizer Kind doch bereits gestützt auf den vorausgegangenen Familiennachzug in der Regel über einen (freien) Zugang zum Arbeitsmarkt (vgl. Art. 46 AuG) und ist die Verlängerung seiner Bewilligung auch nicht kontingentspflichtig (vgl. Art. 20 AuG). Die vorliegende Problematik kann nicht mit dem Sachverhalt, der BGE 122 II 289 ff. zugrunde lag, verglichen werden; im damals zu beurteilenden Fall war die Mutter des Schweizer Kindes eine Scheinehe eingegangen und hatte dieses seine Staatsbürgerschaft aufgrund der dadurch begründeten Vaterschaftsvermutung erworben. Liegt gegen den ausländischen, sorgeberechtigten Elternteil eines Schweizer Kinds aber nichts vor, was ihn als unerwünschten Ausländer erscheinen lässt oder auf ein missbräuchliches Vorgehen zum Erwerb der Aufenthaltsberechtigung hinweist, ist regelmässig davon auszugehen, dass dem schweizerischen Kind nicht zugemutet werden darf, dem sorgeberechtigten, ausländischen Elternteil in dessen Heimat zu folgen, und dass im Rahmen der Interessenabwägung von Art. 8 Ziff. 2 EMRK sein privates Interesse das öffentliche an einer restriktiven Zuwanderungspolitik überwiegt. 2.3 Demnach ist die vorliegende Beschwerde gutzuheissen: Zwar hielt sich die Beschwerdeführerin im Moment des Todes ihres Gatten erst seit rund anderthalb Jahren in der Schweiz auf, doch hat sie sich hier weder strafrechtlich noch ausländerrechtlich etwas zuschulden kommen lassen. Sie wusste um die Krankheit ihres Mannes, doch ist ihr offenbar deren Schwere teilweise verschwiegen worden. Der Tod ihres Schweizer Gatten hat - was die Vorinstanz nicht bestreitet - schicksalshaft in eine bestehende Ehe- und Familienbeziehung eingegriffen und die Beschwerdeführerin schwer getroffen. Diese bemüht sich seither im Rahmen der (naturgemäss beschränkten) Möglichkeiten einer alleinerziehenden Mutter, sich in die hiesigen Verhältnisse zu integrieren: Sie besucht zu diesem Zweck Sprach- und Integrationskurse, deren Fortsetzung ihr für künftige Verlängerungsentscheide gegebenenfalls zur Auflage gemacht werden können (Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 54 AuG). Im Übrigen hat sie teilzeitlich eine Arbeit als Raumpflegerin aufgenommen, die es ihr zusammen mit den sozialversicherungsrechtlichen Leistungen erlauben dürfte, ihren Lebensunterhalt und denjenigen ihrer Tochter ohne Sozialhilfeleistungen bestreiten zu können. Die (Mit-)Betreuung der Tochter während der Arbeit ist durch die Schwiegerfamilie und den Besuch einer Spielgruppe sichergestellt. Zwar verfügt die Beschwerdeführerin auch in ihrer Heimat noch über ein gewisses familiäres Netz, doch scheint dieses dadurch beeinträchtigt zu sein, dass sie als Sunnitin einen Aleviten geheiratet hat. Eine Rückkehr in den Osten der Türkei dürfte ihr als Witwe mit einem (Schweizer) Kind aber so oder anders nicht leichtfallen. Im Rahmen von Art. 8 Ziff. 2 EMRK überwiegen deshalb die öffentlichen und privaten Interessen, die Aufenthaltsbewilligung der Beschwerdeführerin im sog. "umgekehrten Familiennachzug" zu verlängern.
de
Art. 8 CEDH; art. 10 al. 1 CDE; confirmation dans un cas de "regroupement familial inversé" de la délivrance d'une autorisation d'établissement à la mère étrangère d'un enfant suisse. Lorsqu'un étranger qui doit quitter la Suisse a un membre de sa famille qui jouit d'un droit de séjour en Suisse et que le départ de ce dernier n'apparaît pas d'emblée exigible, il convient de procéder à la pesée des intérêts requise par l'art. 8 al. 2 CEDH (consid. 2.1). La prolongation de l'autorisation d'établissement d'un parent étranger qui a le droit de garde sur un enfant de nationalité suisse doit recevoir l'aval fédéral lorsqu'aucun autre motif d'ordre et de sécurité publics que l'intérêt public à mener une politique restrictive en matière de séjour des étrangers ne s'y oppose (consid. 2.2).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-153%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,817
135 I 153
135 I 153 Sachverhalt ab Seite 154 X. (geb. 1977) stammt aus der Türkei. Sie heiratete am 9. Oktober 2003 einen in der Schweiz lebenden Landsmann, der am 9. September 2004 eingebürgert wurde. Am 4. November 2004 kam die gemeinsame Tochter Y. zur Welt, die ebenfalls über die Schweizer Staatsbürgerschaft verfügt. Am 23. April 2005 verstarb der Ehegatte von X. an einer schweren Krankheit. Das Amt für Migration des Kantons Basel-Landschaft beantragte am 21. Februar 2006 dem Bundesamt für Migration, einer Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von X. zuzustimmen, was dieses am 24. August 2006 mit Blick auf die kurze Dauer der Ehe und die Zumutbarkeit einer Rückkehr für Mutter und Kind in die Türkei ablehnte. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte diesen Entscheid am 14. August 2008: Zwar verfüge X. aufgrund der schweizerischen Staatsangehörigkeit ihrer Tochter über einen Bewilligungsanspruch, doch sei ihr und ihrem dreieinhalb Jahre alten Kind eine gemeinsame Rückkehr in die Türkei zumutbar. Auch einer Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des freien Ermessens der kantonalen Behörde könne nicht zugestimmt werden; zwar erschienen die Umstände der Auflösung der Ehe als tragisch, doch seien die privaten Interessen von X. an einem Verbleib in der Schweiz nicht derart hoch zu gewichten, "dass deshalb das entgegenstehende öffentliche Interesse an einer restriktiven Migrationspolitik zurückstehen müsste". Das Bundesgericht heisst die von X. hiergegen eingereichte Beschwerde gut, hebt das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf und erteilt der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung die Zustimmung. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Die Europäische Menschenrechtskonvention garantiert grundsätzlich keinen Anspruch auf Aufenthalt in einem Konventionsstaat. Es ergibt sich daraus weder ein Recht auf Einreise noch auf Wahl des für das Familienleben am geeignetsten erscheinenden Orts (BGE 130 II 281 E. 3.1 S. 285; BGE 126 II 335 E. 3a S. 342; EGMR-Urteil Slivenko gegen Lettland vom 9. Oktober 2003 [Nr. 48321/99], Rz. 94 mit Hinweisen). Das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Familienlebens kann nur angerufen werden, wenn eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme zur Trennung von Familienmitgliedern führt (vgl. BGE 126 II 335 E. 3a S. 342). Ein staatlicher Eingriff liegt deshalb regelmässig nicht vor, wenn den Familienangehörigen zugemutet werden kann, ihr gemeinsames Leben im Ausland zu führen (vgl. aber BGE 126 II 425 E. 4c/cc S. 434 zum "connections"- statt "elsewhere"-Approach). Ist es dem in der Schweiz anwesenheitsberechtigten Familienmitglied möglich, mit dem Ausländer, dem eine fremdenpolizeiliche Bewilligung verweigert worden ist, auszureisen, wird der Schutzbereich von Art. 8 EMRK normalerweise nicht berührt (BGE 122 II 289 E. 3b S. 297); anders kann es sich beim kombinierten Schutzbereich von Privat- und Familienleben verhalten (vgl. BGE 130 II 281 E. 3.2). Bei jeder familiären Beziehung ist die freie Wahl des Wohnorts und damit die Niederlassungsfreiheit für einzelne Familienmitglieder unabhängig von behördlichen Massnahmen unweigerlich eingeschränkt, weil anders ein Zusammenleben am gleichen Ort ausgeschlossen erscheint. Muss ein Ausländer, dem eine fremdenpolizeiliche Bewilligung verweigert worden ist, das Land verlassen, haben dies seine Angehörigen - besondere Umstände vorbehalten - hinzunehmen, wenn es ihnen "ohne Schwierigkeiten" möglich ist, mit ihm auszureisen; eine Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK erübrigt sich unter diesen Umständen (BGE 116 Ib 353 E. 3c S. 357; Urteil 2A.676/2006 vom 13. Februar 2007 E. 3.1). Anders verhält es sich - was die Vorinstanz verkannt hat -, falls die Ausreise für die Familienangehörigen "nicht von vornherein ohne weiteres zumutbar" erscheint (BGE 116 Ib 353 E. 3d S. 358). In diesem Fall ist immer eine Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK geboten, welche sämtlichen Umständen des Einzelfalls umfassend Rechnung trägt (so bereits die Urteile 2A.212/2004 vom 10. Dezember 2004 E. 3.2, 2A.561/1999 vom 12. April 2000 E. 3b und 4c sowie 2A.144/1998 vom 7. Dezember 1998 E. 2b). In diesen Fällen kann eine solche nicht erst im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens nach Art. 4 ANAG erfolgen, andernfalls nicht sichergestellt erscheint, dass keine Verletzung von Art. 8 EMRK und Art. 13 BV vorliegt. 2.2 2.2.1 Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesellschaft und Moral sowie der Rechte und Pflichten anderer notwendig ist. Die Konvention verlangt eine Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen an der Erteilung der Bewilligung einerseits und an deren Verweigerung andererseits, wobei Letztere in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (vgl. BGE 135 II 143 E. 2.1; BGE 122 II 1 E. 2 S. 6 mit Hinweisen; BGE 116 Ib 353 E. 3 S. 357 ff.). Als zulässiges öffentliches Interesse fällt dabei auch das Durchsetzen einer restriktiven Einwanderungspolitik in Betracht. Eine solche ist für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der schweizerischen und der ausländischen Wohnbevölkerung, die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Eingliederung der in der Schweiz bereits ansässigen Ausländer und die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur sowie eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung im Lichte von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig (BGE 135 II 143 E. 2.2; BGE 120 Ib 1 E. 4b S. 5, BGE 120 Ib 22 E. 4a S. 25; Urteil 2C_437/2008 vom 13. Februar 2009 E. 2.1). Als Konsequenz hieraus bzw. aus der im Eheschutz- oder Scheidungsverfahren getroffenen Regelung hat ein schweizerisches Kind, namentlich ein solches im Kleinkindalter das Lebensschicksal des Sorge- bzw. Obhutsberechtigten zu teilen und diesem gegebenenfalls ins Ausland zu folgen (vgl. BGE 135 II 143 E. 2.2; BGE 127 II 60 E. 2a S. 67; BGE 122 II 289 E. 3c S. 298; Urteile 2C_437/2008 vom 13. Februar 2009 E. 2.2; 2C_372/2008 vom 25. September 2008 E. 3.1 mit Hinweisen). 2.2.2 Diese Praxis ist in der Doktrin kritisiert worden (vgl. in jüngerer Zeit etwa ACHERMANN/CARONI, Einfluss der völkerrechtlichen Praxis auf das schweizerische Migrationsrecht, in: Ausländerrecht, Uebersax und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, Rz. 6.35; RÉMY KAMMERMANN, Du renvoi des enfants suisses, in: Plädoyer 2008 5 S. 52 ff.; SPESCHA UND ANDERE, Migrationsrecht, 2008, Nr. 18 Rz. 18). Der Kritik ist eine gewisse Berechtigung nicht abzusprechen: In Fällen wie dem vorliegenden muss den Vorgaben des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention, KRK; SR 0.107) sowie den aus dem schweizerischen Bürgerrecht fliessenden Ansprüchen wohl stärker Rechnung getragen werden. Nach Art. 3 Abs. 1 KRK ist bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, unabhängig davon, ob sie von öffentlichen oder privaten Einrichtungen, der sozialen Fürsorge, Gerichten, Verwaltungsbehörden oder Gesetzgebungsorganen getroffen werden, das Wohl des Kindes "vorrangig" zu berücksichtigen; nach Art. 10 Abs. 1 KRK sind die von einem Kind oder seinen Eltern zwecks Familienzusammenführung gestellten Anträge auf Einreise in einen Vertragsstaat oder Ausreise aus einem solchen "wohlwollend, human und beschleunigt" zu bearbeiten. Schliesslich darf kein Kind rechtswidrigen oder gar willkürlichen Eingriffen in sein Privatleben oder seine Familie ausgesetzt werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 KRK). Nach Art. 11 BV haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. Schweizer Bürgern steht das Recht zu, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen, das Land zu verlassen oder in dieses einzureisen (Art. 24 BV); sie dürfen nicht ausgewiesen werden (Art. 25 Abs. 1 BV). Zwar ergibt sich aus all diesen Bestimmungen, die zum Teil eher programmatischer Natur sind, regelmässig kein unmittelbarer Anspruch auf die Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung (vgl. BGE 126 II 377 ff.), doch sind die entsprechenden Vorgaben bei der Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK (bzw. Art. 13 BV) zu berücksichtigen (Urteil 2A.563/2002 vom 23. Mai 2003 E. 2.5, in: FamPra.ch 2003 S. 633 ff.). 2.2.3 Falls der Beschwerdeführerin 1 keine Anwesenheitsbewilligung in der Schweiz erteilt wird, bedeutet dies, dass ihr Schweizer Kind gezwungen ist, in die Türkei auszureisen. Eine solche Konsequenz darf nicht leichthin in Kauf genommen werden. Zu berücksichtigen ist, dass es sich dabei letztlich um die Folge des Todes des schweizerischen Kindesvaters handelt; aus Pietätsgründen soll in einem solchen Fall die Ausreise des Kindes aus seiner Heimat nicht ohne besondere Gründe durch ausländerrechtliche Massnahmen erzwungen werden - dies auch, wenn sich das Kind noch in einem anpassungsfähigen Alter befindet und selber bisher bloss beschränkt soziale Bindungen über den familiären Kreis hinaus zu begründen vermochte. Vom Kind zu verlangen, die Schweiz zu verlassen, berührt seine aus der Staatsbürgerschaft fliessende Niederlassungsfreiheit sowie in gewissem Sinne auch das Verbot der Ausweisung von Schweizer Bürgern, selbst wenn es wohnsitzrechtlich an sich das Schicksal des Inhabers der elterlichen Gewalt bzw. des Sorgerechts teilen muss (vgl. Art. 25 Abs. 1 i.V.m. Art. 301 Abs. 3 ZGB; Urteil 2C_437/2008 vom 13. Februar 2009 E. 2.3). Die inzwischen dreieinhalbjährige Tochter der Beschwerdeführerin hat ein offenkundiges Interesse daran, in der Schweiz zu leben, um von den hiesigen Ausbildungsmöglichkeiten und Lebensbedingungen profitieren zu können. Als Schweizerin wäre sie spätestens bei Volljährigkeit befugt, selbständig in das Land zurückzukehren. Müsste sie dieses jetzt verlassen, wäre bei ihrer Wiedereinreise mit Integrationsschwierigkeiten zu rechnen, was mit dem Wertentscheid des Gesetzgebers im Ausländergesetz, selbst die Integration von ausländischen Staatsangehörigen zu fördern und für deren Aufenthalt im Land vorauszusetzen (vgl. Art. 4, Art. 34 Abs. 4, Art. 50 Abs. 1 lit. a, Art. 53 ff. AuG [SR 142.20]), kaum verträglich ist. 2.2.4 Für den Zwang zur Ausreise eines Schweizer Kindes müssen nebst der Zumutbarkeit der Ausreise deshalb besondere, namentlich ordnungs- oder sicherheitspolizeiliche Gründe vorliegen, welche diese weitreichenden Folgen zu rechtfertigen vermögen. Allein das öffentliche Interesse, eine restriktive Einwanderungspolitik betreiben zu können, genügt hierzu nicht, verfügt der ausländische, sorgeberechtigte Elternteil über ein Schweizer Kind doch bereits gestützt auf den vorausgegangenen Familiennachzug in der Regel über einen (freien) Zugang zum Arbeitsmarkt (vgl. Art. 46 AuG) und ist die Verlängerung seiner Bewilligung auch nicht kontingentspflichtig (vgl. Art. 20 AuG). Die vorliegende Problematik kann nicht mit dem Sachverhalt, der BGE 122 II 289 ff. zugrunde lag, verglichen werden; im damals zu beurteilenden Fall war die Mutter des Schweizer Kindes eine Scheinehe eingegangen und hatte dieses seine Staatsbürgerschaft aufgrund der dadurch begründeten Vaterschaftsvermutung erworben. Liegt gegen den ausländischen, sorgeberechtigten Elternteil eines Schweizer Kinds aber nichts vor, was ihn als unerwünschten Ausländer erscheinen lässt oder auf ein missbräuchliches Vorgehen zum Erwerb der Aufenthaltsberechtigung hinweist, ist regelmässig davon auszugehen, dass dem schweizerischen Kind nicht zugemutet werden darf, dem sorgeberechtigten, ausländischen Elternteil in dessen Heimat zu folgen, und dass im Rahmen der Interessenabwägung von Art. 8 Ziff. 2 EMRK sein privates Interesse das öffentliche an einer restriktiven Zuwanderungspolitik überwiegt. 2.3 Demnach ist die vorliegende Beschwerde gutzuheissen: Zwar hielt sich die Beschwerdeführerin im Moment des Todes ihres Gatten erst seit rund anderthalb Jahren in der Schweiz auf, doch hat sie sich hier weder strafrechtlich noch ausländerrechtlich etwas zuschulden kommen lassen. Sie wusste um die Krankheit ihres Mannes, doch ist ihr offenbar deren Schwere teilweise verschwiegen worden. Der Tod ihres Schweizer Gatten hat - was die Vorinstanz nicht bestreitet - schicksalshaft in eine bestehende Ehe- und Familienbeziehung eingegriffen und die Beschwerdeführerin schwer getroffen. Diese bemüht sich seither im Rahmen der (naturgemäss beschränkten) Möglichkeiten einer alleinerziehenden Mutter, sich in die hiesigen Verhältnisse zu integrieren: Sie besucht zu diesem Zweck Sprach- und Integrationskurse, deren Fortsetzung ihr für künftige Verlängerungsentscheide gegebenenfalls zur Auflage gemacht werden können (Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 54 AuG). Im Übrigen hat sie teilzeitlich eine Arbeit als Raumpflegerin aufgenommen, die es ihr zusammen mit den sozialversicherungsrechtlichen Leistungen erlauben dürfte, ihren Lebensunterhalt und denjenigen ihrer Tochter ohne Sozialhilfeleistungen bestreiten zu können. Die (Mit-)Betreuung der Tochter während der Arbeit ist durch die Schwiegerfamilie und den Besuch einer Spielgruppe sichergestellt. Zwar verfügt die Beschwerdeführerin auch in ihrer Heimat noch über ein gewisses familiäres Netz, doch scheint dieses dadurch beeinträchtigt zu sein, dass sie als Sunnitin einen Aleviten geheiratet hat. Eine Rückkehr in den Osten der Türkei dürfte ihr als Witwe mit einem (Schweizer) Kind aber so oder anders nicht leichtfallen. Im Rahmen von Art. 8 Ziff. 2 EMRK überwiegen deshalb die öffentlichen und privaten Interessen, die Aufenthaltsbewilligung der Beschwerdeführerin im sog. "umgekehrten Familiennachzug" zu verlängern.
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Art. 8 CEDU; art. 10 cpv. 1 CDF; approvazione del rilascio di un'autorizzazione di soggiorno alla madre straniera di un bambino svizzero, in un caso di "ricongiungimento familiare alla rovescia". Se la partenza di una persona che ha il diritto di risiedere in Svizzera, membro della famiglia di uno straniero obbligato a lasciare il Paese, non appare d'acchito esigibile, si procederà alla ponderazione degli interessi ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU (consid. 2.1). La proroga dell'autorizzazione di soggiorno del genitore straniero che dispone dell'autorità parentale sul figlio svizzero dev'essere approvata dall'autorità federale quando, all'infuori dell'interesse pubblico ad una politica restrittiva in materia di soggiorno degli stranieri, nessun'altro motivo di ordine o di sicurezza pubblici vi si oppone (consid. 2.2).
it
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2,009
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135 I 161
135 I 161 Sachverhalt ab Seite 162 A. Die 1988 geborene F. ist mit den Geburtsgebrechen Nr. 381 und Nr. 386 des Anhangs zur Verordnung vom 9. Dezember 1985 über Geburtsgebrechen (GgV Anhang; SR 831.232.21) zur Welt gekommen und auf den Rollstuhl angewiesen. Mit Gesuch vom 7. Februar 2003 beantragte sie die Abgabe eines neuen Rollstuhls und eines Rollstuhl-Zuggerätes SWISS-TRAC. Die IV-Stelle Schwyz bewilligte mit Verfügung vom 28. März 2003 zwar den Aktiv-Rollstuhl, lehnte es aber ab, für ein Rollstuhl-Zuggerät oder einen Elektrorollstuhl aufzukommen. Die dagegen erhobene Einsprache wies sie mit Entscheid vom 23. September 2003 ab. Dieser erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Am 24. Februar 2006 ersuchte F. erneut um Abgabe eines RollstuhlZuggerätes. Die IV-Stelle Schwyz wies das Begehren mit Verfügung vom 12. April 2006 und Einspracheentscheid vom 12. November 2007 abermals ab. B. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit Entscheid vom 9. April 2008 ab. C. F. lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen und beantragen, der kantonale Entscheid sei aufzuheben und es sei ihr "Kostengutsprache (...) für die Anschaffung eines Rollstuhl-Zuggerätes Swiss-Trac" zu erteilen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; ferner beantragt sie die unentgeltliche Rechtspflege. Verwaltung, Vorinstanz und Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichten auf Vernehmlassung. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Bei der Auslegung sozialversicherungsrechtlicher Leistungsnormen sowie bei der Ermessensausübung ist den Grundrechten und verfassungsmässigen Grundsätzen Rechnung zu tragen, soweit dies im Rahmen von Art. 190 BV, wonach Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend sind, möglich ist (BGE 134 I 105 E. 6 S. 110 mit Hinweisen). 2.2 Völkerrechtlich zu beachten sind die Bestimmungen des Internationalen Paktes der Vereinten Nationen vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103.1). Die in BGE 120 Ia 1 E. 5 S. 10 f. begründete Rechtsprechung, wonach der UNO-Pakt I grundsätzlich keine direkt anwendbaren Individualgarantien enthält, wurde vom Eidg. Versicherungsgericht in BGE 121 V 229 E. 3 S. 232 ff. und 246 E. 2 S. 248 ff. für den Bereich des Sozialversicherungsrechts bestätigt. In BGE 123 II 472 E. 4d S. 478 betonte das Bundesgericht, dass das Diskriminierungsverbot von Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I insoweit akzessorisch ist, als es einer Stütznorm im Sozialpakt selber bedarf. Art. 9 UNO-Pakt I ist danach programmatischer Natur ("Die Vertragsstaaten erkennen das Recht eines jeden auf Soziale Sicherheit an; diese schliesst die Sozialversicherung ein") und präzisiert den Inhalt der sozialen Sicherheit nicht (BBl 1994 V 52); es findet sich dort keine direkte Anspruchsgrundlage für das hier strittige Hilfsmittel (Urteil 8C_295/2008 vom 22. November 2008 E. 6). 2.3 Verfassungsrechtlich verbietet Art. 8 Abs. 2 BV die Diskriminierung namentlich auch wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung, verbürgt jedoch keinen individualrechtlichen, gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Herstellung faktischer Gleichheit (BGE 134 I 105 E. 5 S. 108 mit Hinweisen). Die Bedeutung der Bundesverfassung als Rechts- und Inspirationsquelle für die Anwendung des Sozialversicherungsrechts liegt vor allem in der verfassungskonformen (oder verfassungsbezogenen) Interpretation. Demgemäss ist - sofern durch den Wortlaut (und die weiteren massgeblichen normunmittelbaren Auslegungselemente) nicht klar ausgeschlossen - der bundesgesetzlichen Norm jener Rechtssinn beizumessen, welcher mit der Verfassung (am besten) übereinstimmt (ULRICH MEYER, Allgemeine Einführung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 2007, S. 52 Rz. 61). 3. 3.1 Gemäss Art. 21 Abs. 1 Satz 1 IVG hat der Versicherte im Rahmen einer vom Bundesrat aufzustellenden Liste Anspruch auf jene Hilfsmittel, deren er für die Ausübung der Erwerbstätigkeit oder der Tätigkeit im Aufgabenbereich, zur Erhaltung oder Verbesserung der Erwerbsfähigkeit, für die Schulung, die Aus- und Weiterbildung oder zum Zwecke der funktionellen Angewöhnung bedarf. Der Versicherte, der infolge seiner Invalidität für die Fortbewegung, für die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt oder für die Selbstsorge kostspieliger Geräte bedarf, hat im Rahmen der vom Bundesrat aufzustellenden Liste ohne Rücksicht auf die Erwerbsfähigkeit Anspruch auf solche Hilfsmittel (Art. 21 Abs. 2 IVG). 3.2 Der Bundesrat hat in Art. 14 IVV (SR 831.201) dem Eidg. Departement des Innern den Auftrag übertragen, die Liste der in Art. 21 IVG vorgesehenen Hilfsmittel zu erstellen. Laut Art. 2 der Verordnung vom 29. November 1976 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (HVI; SR 831.232.51) besteht im Rahmen der im Anhang angeführten Liste Anspruch auf Hilfsmittel, soweit diese für die Fortbewegung, die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt oder für die Selbstsorge notwendig sind (Abs. 1). Die im HVI-Anhang enthaltene Liste ist insofern abschliessend, als sie die in Frage kommenden Hilfsmittelkategorien aufzählt (Art. 21 IVG; vgl. Art. 2 Abs. 1 HVI; BGE 131 V 9 E. 3.4.2 S. 14 f.). 3.3 Mit den Hilfsmitteln für Versicherte, die infolge ihrer Invalidität für die Fortbewegung kostspieliger Geräte bedürfen, befasst sich Ziff. 9 HVI-Anhang (Rollstühle), wobei unterschieden wird zwischen Rollstühlen ohne motorischen Antrieb (Ziff. 9.01) und Elektrorollstühlen (Ziff. 9.02). Bei Letzteren erfolgt die Abgabe leihweise an Versicherte, die einen gewöhnlichen Rollstuhl nicht bedienen und sich nur dank elektromotorischem Antrieb selbstständig fortbewegen können. 4. Es steht fest, dass die hier zur Diskussion stehende elektrische Schub- oder Zughilfe für einen gewöhnlichen Rollstuhl - der Sache nach - funktionell als Elektrorollstuhl im Sinne von Ziff. 9.02 HVIAnhang zu behandeln ist und die Beschwerdeführerin die Anspruchsvoraussetzungen für die Abgabe eines Rollstuhls ohne motorischen Antrieb erfüllt. Streitig ist, ob sie Anspruch auf die Motorhilfe für ihren Rollstuhl hat. 4.1 Die Hilfsmittelversorgung unterliegt den allgemeinen Anspruchsvoraussetzungen gemäss Art. 8 IVG (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Eingliederungswirksamkeit; BGE 122 V 212 E. 2c S. 214). Anspruch auf einen Elektrorollstuhl besteht, wenn dieser für die Fortbewegung, die Herstellung des Kontakts mit der Umwelt oder für die Selbstsorge notwendig ist. Die Selbstständigkeit in der Fortbewegung mit einem elektromotorisch angetriebenen Rollstuhl ist Eingliederungsziel und Voraussetzung für die Abgabe eines Elektrofahrstuhls an die versicherte Person (BGE 121 V 258 E. 3b/bb S. 261 f.; ZAK 1988 S. 181, I 181/87 E. 2a; je mit Hinweisen). Der Eingliederungsbereich umfasst die selbstständige Verschiebung im häuslichen Bereich wie auch ausserhalb des Hauses (Urteile des Eidg. Versicherungsgerichts I 712/04 vom 13. Oktober 2005 E. 2.3; I 298/01 vom 15. Februar 2002 E. 1c; I 340/93 vom 25. Mai 1994 E. 2b; I 269/90 vom 25. März 1991 E. 2b). Anspruch auf die Abgabe eines Elektrorollstuhls haben Versicherte, die einen gewöhnlichen Fahrstuhl nicht bedienen und sich nur dank elektromotorischem Antrieb fortbewegen können (Ziff. 9.02 HVI-Anhang). Sind die Anspruchsvoraussetzungen für die Abgabe eines Elektrorollstuhls erfüllt, kann auf Wunsch der Versicherten anstelle eines solchen ein batteriebetriebener Hilfsantrieb für einen gewöhnlichen Rollstuhl abgegeben werden (Kreisschreiben des BSV über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung [KHMI], Ziff. 9.02.6 [http://www.bsv.admin.ch/vollzug]). Ein Schub- oder Zuggerät geht nur dann zu Lasten der Invalidenversicherung, wenn es nicht nur von einer Hilfsperson, sondern auch von der Versicherten selbst bedient werden kann (vgl. ZAK 1988 S. 180, I 181/87). 4.2 Mit dem unangefochten rechtskräftig gewordenen Einspracheentscheid vom 23. September 2003 wurde der Anspruch auf einen Elektrorollstuhl abgelehnt. Für Eingliederungsmassnahmen gelten analoge Revisionsvoraussetzungen wie für Renten (BGE 113 V 22 E. 3b S. 27; KIESER, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, N. 24 und 39 zu Art. 17 ATSG). Dabei kommen nicht nur Änderungen im Gesundheitszustand, sondern auch in anderen relevanten Sachverhaltsaspekten als Revisionsgründe in Frage (BGE 113 V 22 E. 3b S. 27). Nach verbindlicher Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz hat sich der Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin seitdem nicht verändert, ausser dass sie reifer und selbstständiger geworden ist. Nicht verändert hat sich auch der Umstand, dass sie ohne Elektrorollstuhl nicht in der Lage ist, am Wochenende das Wohnhaus ihrer Eltern zu erreichen. Verändert hat sich, dass sie nicht mehr in der Stiftung für Körperbehinderte zur Schule geht. Seit dem 20. August 2007 (und damit vor dem Einspracheentscheid vom 12. November 2007) absolviert sie eine BBT-Anlehre "Elektrobauteilemonteurin" im Wohn- und Arbeitszentrum (nachfolgend: WAZ). Diese Änderung in den Lebensumständen kann eine Neubeurteilung rechtfertigen. 5. 5.1 Leistungen, die im HVI-Anhang aufgeführt sind, werden nicht ohne weiteres, sondern nur soweit erforderlich und lediglich in einfacher und zweckmässiger Ausführung erbracht (Art. 21 Abs. 2 IVG; Art. 2 Abs. 4 HVI). Die Invalidenversicherung ist auch im Bereich der Hilfsmittel keine umfassende Versicherung, welche sämtliche durch die Invalidität verursachten Kosten abdecken will; das Gesetz will die Eingliederung lediglich soweit sicherstellen, als diese im Einzelfall notwendig, aber auch genügend ist und zudem der voraussichtliche Erfolg der Eingliederungsmassnahme in einem vernünftigen Verhältnis zu ihren Kosten steht (Art. 8 Abs. 1 IVG; BGE 134 V 105 E. 3 S. 107 f. mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung bezieht sich die Notwendigkeit des Hilfsmittels auf die konkrete Situation, in welcher die versicherte Person lebt. So wurde ein Elektrorollstuhl zugesprochen bei einer Versicherten, die sich zwar auf völlig ebenem Gelände mit einem Handrollstuhl fortbewegen konnte, aber in ihrer konkreten Wohnlage mit Verkehrsgabelungen die alltäglichen Besorgungen nicht selbstständig erledigen konnte (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts I 340/93 vom 25. Mai 1994). Der Anspruch auf einen Elektrorollstuhl wurde ebenfalls bejaht, weil ein Versicherter sonst nicht in der Lage gewesen wäre, Strassensteigungen, Rampen oder Bordsteinkanten zu überwinden, womit ihm der selbstständige Gang ins Dorfzentrum zur Verrichtung verschiedenster notwendiger Besorgungen verwehrt gewesen wäre (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts l 185/92 vom 1. September 1992). 5.2 Der Fall der Beschwerdeführerin unterscheidet sich von den genannten insofern, als sie im WAZ arbeitet und während der Woche wohnt; sie kann hier die alltäglichen Lebensbedürfnisse, inklusive Freizeitangebot und soziale Kontakte, grundsätzlich erfüllen. Es ist unbestritten, dass sie sich auf dem Gelände des WAZ mit dem Handrollstuhl allein fortbewegen kann. Den Hilfsmittelanspruch begründet sie damit, es fehle ihr die nötige Kraft, sich vom WAZ selbstständig ins Dorf und wieder zurück zu begeben, falls sie dort soziale Kontakte pflegen und Einkäufe besorgen will. 5.3 Die Vorinstanz ist ihr insofern gefolgt, als sie die Regelung in Ziff. 9.02 HVI-Anhang, wonach Elektrorollstühle Versicherten abzugeben sind, die einen gewöhnlichen Rollstuhl nicht bedienen und sich nur dank elektromotorischem Antrieb selbstständig fortbewegen können, nicht so eng auslegt, dass ein solcher Stuhl nur dann in Frage kommt, wenn auch in ebenem Gelände die Fortbewegung nur mit Antrieb möglich ist. Die Gelegenheit, eigenständig von der Eingliederungsstätte ins Dorf und zurück zu gelangen, falle ohne Zweifel unter die Anspruchsvoraussetzung der Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt. Konkret sei es der Versicherten jedoch möglich, die Steigung vom Dorf zum WAZ selbstständig zu bewältigen. Der Höhenunterschied betrage rund 9 Meter auf eine Distanz von 400 Metern, wobei die Steigung ("Angaben gemäss TwixRoute") konstant sei. Von einem Hügel könne somit kaum gesprochen werden. Wenn die Beschwerdeführerin nach eigener Aussage kürzere Steigungen alleine überwinden könne, dürfe angenommen werden, dass sie auch die fragliche Strecke selbstständig, allenfalls unter Einlegung von Pausen, zurücklegen und darum mit dem Handrollstuhl - unter Umständen unter Benützung der öffentlichen Verkehrsmittel - ins Dorfzentrum und wieder zurück gelangen könne. 6. Der Umstand einer starken Steigung oder eines nicht rollstuhlgängigen Geländes kann generell nicht schon Grund sein für den Anspruch auf ein elektrisch betriebenes Gefährt, da sonst jede auf den Rollstuhl angewiesene Person einen solchen geltend machen könnte. Eine solche Leistungsausweitung ist vom Gesetzgeber klarerweise nicht gewollt, wenn er die Abgabe eines Elektrorollstuhls an Versicherte vorsieht, die einen gewöhnlichen Rollstuhl nicht bedienen und sich nur dank einem Motor selbstständig fortbewegen können (Ziff. 9.02 HVI-Anhang). Wenn das Gesetz den Bedarf des Geräts zur "Fortbewegung" vorsieht, kann darum nicht gemeint sein, dass die betroffene Person sich mit dem Rollstuhl in jedem Gelände bewegen können muss. Die Vorinstanz hat dies mit Recht erkannt. Richtig ist aber auch ihre Auffassung, dass bei Wochenaufenthaltern in einer Eingliederungsstätte wie dem Wohn- und Arbeitszentrum WAZ sich die Eingliederungsziele der "Fortbewegung" und der "Herstellung des Kontakts mit der Umwelt" räumlich auf die ausserhalb der Wohn- und Arbeitsstätte nächstgelegene Örtlichkeit beziehen, an der die üblichen sozialen Kontakte der ansässigen Bevölkerung stattfinden. Deshalb darf bei der Abklärung des Hilfsmittelbedarfs nicht nur die künstliche und bedürfnisangepasste Umgebung einer behinderungsgerechten Eingliederungsstätte in die Prüfung der Rollstuhlgängigkeit einbezogen werden. Es ist stets die Frage zu klären, ob die versicherte Person über die Kraft verfügt, mit dem normalen Rollstuhl den Kontakt zur Umwelt ausserhalb des unmittelbaren Bereichs der Eingliederungsstätte aufnehmen zu können. Kann sie sich nicht selbstständig zu der nächstgelegenen Örtlichkeit begeben, wo Einkäufe getätigt, die Post erledigt, ansässige Ärzte besucht, ein Kiosk oder ein Restaurant usw. aufgesucht werden können, hat sie Anspruch auf die motorische Zughilfe. Dass sie solche alltäglichen Lebensbedürfnisse ohne Mobilitätshilfe einer Fremdperson abdecken kann, ist vom gesetzlich angestrebten Eingliederungserfolg erfasst. Die Kosten der Abgabe eines solchen Gerätes stehen wie vom Gesetz gefordert in einem vernünftigen Verhältnis zum Erfolg der Eingliederungsmassnahme, umso mehr, als so Betreuung und Fremdhilfe wegfallen können. 7. 7.1 Die Beschwerdeführerin kritisiert unter Beilage von Kartenauszügen und Streckenprofilen die vorinstanzliche Annahme (vorne E. 5.3), die Steigung zum WAZ betrage nur 9 Meter auf eine Distanz von 400 Metern und sei auch im Handrollstuhl überwindbar. Im Einspracheentscheid war die IV-Stelle davon ausgegangen, dass es ausreicht, wenn sich die Beschwerdeführerin im WAZ und dessen Umgebung fortbewegen kann; die konkrete örtliche Situation zwischen Ortszentrum und WAZ brauchte bei dieser Rechtsauffassung nicht geprüft zu werden. In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht hatte die Beschwerdeführerin vorgebracht, das WAZ befinde sich auf einem Hügel, den sie mit dem Handrollstuhl nicht selbstständig bewältigen könne. In der Vernehmlassung hatte die IV-Stelle geltend gemacht, der Höhenunterschied sei minim und für Rollstuhlfahrer zu bewältigen. Die Vorinstanz stellte in ihrem Urteil entscheidwesentlich auf diese Sachverhaltsdarstellung ab, ohne der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu geben, sich dazu zu äussern. Darin liegt einerseits eine Gehörsverletzung und damit eine Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG, die zur Folge hat, dass das Bundesgericht an die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung nicht gebunden ist, und andererseits ein Umstand, der das Vorbringen von Noven rechtfertigt. Die von der Beschwerdeführerin vor Bundesgericht vorgelegten Unterlagen wecken begründete Zweifel an der Annahme der Vorinstanz, die Steigung sei mit dem Handrollstuhl überwindbar. Die Sache ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie prüfe, wie es sich damit verhält. Sollte in der Tat die Strecke mit dem Handrollstuhl nicht zu bewältigen sein, so besteht nach dem Gesagten Anspruch auf das beantragte Zuggerät. In diesem Sinne ist die Beschwerde begründet. 7.2 Hingegen kann mit dem erhöhten Wohnort der Eltern der Anspruch auf einen Elektrorollstuhl nicht begründet werden. Diesbezüglich hat sich seit der rechtskräftigen Ablehnung des früheren Gesuchs nichts geändert (vorne E. 4.2). Zudem befindet sich die Beschwerdeführerin nur während der Wochenenden und Ferien bei ihren Eltern. Der Schwerpunkt der sozialen Kontakte, der die Abgabe des Hilfsmittels rechtfertigt (vorne E. 6) liegt dort, wo der grösste Teil der Zeit verbracht wird, also im WAZ. Es lässt sich auch nicht sagen, dass ohne Elektrorollstuhl der Aufenthalt bei der Familie völlig verunmöglicht würde, was aufgrund verfassungskonformer Auslegung Anspruch auf Hilfsmittel geben könnte (vgl. BGE 134 I 105 E. 8.3 S. 112).
de
Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I; Art. 8 Abs. 2 und 4, Art. 190 BV; Art. 21 Abs. 2 IVG; Art. 14 IVV; Art. 2 HVI; Ziff. 9.02 HVI-Anhang; Anspruch auf Abgabe eines Rollstuhl-Zuggeräts. Bei Wochenaufenthalter/innen in einer Eingliederungsstätte (Wohn- und Arbeitszentrum) beziehen sich die gesetzlichen Eingliederungsziele der "Fortbewegung" und der "Herstellung des Kontakts mit der Umwelt" räumlich auf die ausserhalb der Einrichtung nächstgelegene Örtlichkeit, an der die üblichen sozialen Kontakte der ansässigen Bevölkerung stattfinden (E. 6).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,819
135 I 161
135 I 161 Sachverhalt ab Seite 162 A. Die 1988 geborene F. ist mit den Geburtsgebrechen Nr. 381 und Nr. 386 des Anhangs zur Verordnung vom 9. Dezember 1985 über Geburtsgebrechen (GgV Anhang; SR 831.232.21) zur Welt gekommen und auf den Rollstuhl angewiesen. Mit Gesuch vom 7. Februar 2003 beantragte sie die Abgabe eines neuen Rollstuhls und eines Rollstuhl-Zuggerätes SWISS-TRAC. Die IV-Stelle Schwyz bewilligte mit Verfügung vom 28. März 2003 zwar den Aktiv-Rollstuhl, lehnte es aber ab, für ein Rollstuhl-Zuggerät oder einen Elektrorollstuhl aufzukommen. Die dagegen erhobene Einsprache wies sie mit Entscheid vom 23. September 2003 ab. Dieser erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Am 24. Februar 2006 ersuchte F. erneut um Abgabe eines RollstuhlZuggerätes. Die IV-Stelle Schwyz wies das Begehren mit Verfügung vom 12. April 2006 und Einspracheentscheid vom 12. November 2007 abermals ab. B. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit Entscheid vom 9. April 2008 ab. C. F. lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen und beantragen, der kantonale Entscheid sei aufzuheben und es sei ihr "Kostengutsprache (...) für die Anschaffung eines Rollstuhl-Zuggerätes Swiss-Trac" zu erteilen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; ferner beantragt sie die unentgeltliche Rechtspflege. Verwaltung, Vorinstanz und Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichten auf Vernehmlassung. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Bei der Auslegung sozialversicherungsrechtlicher Leistungsnormen sowie bei der Ermessensausübung ist den Grundrechten und verfassungsmässigen Grundsätzen Rechnung zu tragen, soweit dies im Rahmen von Art. 190 BV, wonach Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend sind, möglich ist (BGE 134 I 105 E. 6 S. 110 mit Hinweisen). 2.2 Völkerrechtlich zu beachten sind die Bestimmungen des Internationalen Paktes der Vereinten Nationen vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103.1). Die in BGE 120 Ia 1 E. 5 S. 10 f. begründete Rechtsprechung, wonach der UNO-Pakt I grundsätzlich keine direkt anwendbaren Individualgarantien enthält, wurde vom Eidg. Versicherungsgericht in BGE 121 V 229 E. 3 S. 232 ff. und 246 E. 2 S. 248 ff. für den Bereich des Sozialversicherungsrechts bestätigt. In BGE 123 II 472 E. 4d S. 478 betonte das Bundesgericht, dass das Diskriminierungsverbot von Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I insoweit akzessorisch ist, als es einer Stütznorm im Sozialpakt selber bedarf. Art. 9 UNO-Pakt I ist danach programmatischer Natur ("Die Vertragsstaaten erkennen das Recht eines jeden auf Soziale Sicherheit an; diese schliesst die Sozialversicherung ein") und präzisiert den Inhalt der sozialen Sicherheit nicht (BBl 1994 V 52); es findet sich dort keine direkte Anspruchsgrundlage für das hier strittige Hilfsmittel (Urteil 8C_295/2008 vom 22. November 2008 E. 6). 2.3 Verfassungsrechtlich verbietet Art. 8 Abs. 2 BV die Diskriminierung namentlich auch wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung, verbürgt jedoch keinen individualrechtlichen, gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Herstellung faktischer Gleichheit (BGE 134 I 105 E. 5 S. 108 mit Hinweisen). Die Bedeutung der Bundesverfassung als Rechts- und Inspirationsquelle für die Anwendung des Sozialversicherungsrechts liegt vor allem in der verfassungskonformen (oder verfassungsbezogenen) Interpretation. Demgemäss ist - sofern durch den Wortlaut (und die weiteren massgeblichen normunmittelbaren Auslegungselemente) nicht klar ausgeschlossen - der bundesgesetzlichen Norm jener Rechtssinn beizumessen, welcher mit der Verfassung (am besten) übereinstimmt (ULRICH MEYER, Allgemeine Einführung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 2007, S. 52 Rz. 61). 3. 3.1 Gemäss Art. 21 Abs. 1 Satz 1 IVG hat der Versicherte im Rahmen einer vom Bundesrat aufzustellenden Liste Anspruch auf jene Hilfsmittel, deren er für die Ausübung der Erwerbstätigkeit oder der Tätigkeit im Aufgabenbereich, zur Erhaltung oder Verbesserung der Erwerbsfähigkeit, für die Schulung, die Aus- und Weiterbildung oder zum Zwecke der funktionellen Angewöhnung bedarf. Der Versicherte, der infolge seiner Invalidität für die Fortbewegung, für die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt oder für die Selbstsorge kostspieliger Geräte bedarf, hat im Rahmen der vom Bundesrat aufzustellenden Liste ohne Rücksicht auf die Erwerbsfähigkeit Anspruch auf solche Hilfsmittel (Art. 21 Abs. 2 IVG). 3.2 Der Bundesrat hat in Art. 14 IVV (SR 831.201) dem Eidg. Departement des Innern den Auftrag übertragen, die Liste der in Art. 21 IVG vorgesehenen Hilfsmittel zu erstellen. Laut Art. 2 der Verordnung vom 29. November 1976 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (HVI; SR 831.232.51) besteht im Rahmen der im Anhang angeführten Liste Anspruch auf Hilfsmittel, soweit diese für die Fortbewegung, die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt oder für die Selbstsorge notwendig sind (Abs. 1). Die im HVI-Anhang enthaltene Liste ist insofern abschliessend, als sie die in Frage kommenden Hilfsmittelkategorien aufzählt (Art. 21 IVG; vgl. Art. 2 Abs. 1 HVI; BGE 131 V 9 E. 3.4.2 S. 14 f.). 3.3 Mit den Hilfsmitteln für Versicherte, die infolge ihrer Invalidität für die Fortbewegung kostspieliger Geräte bedürfen, befasst sich Ziff. 9 HVI-Anhang (Rollstühle), wobei unterschieden wird zwischen Rollstühlen ohne motorischen Antrieb (Ziff. 9.01) und Elektrorollstühlen (Ziff. 9.02). Bei Letzteren erfolgt die Abgabe leihweise an Versicherte, die einen gewöhnlichen Rollstuhl nicht bedienen und sich nur dank elektromotorischem Antrieb selbstständig fortbewegen können. 4. Es steht fest, dass die hier zur Diskussion stehende elektrische Schub- oder Zughilfe für einen gewöhnlichen Rollstuhl - der Sache nach - funktionell als Elektrorollstuhl im Sinne von Ziff. 9.02 HVIAnhang zu behandeln ist und die Beschwerdeführerin die Anspruchsvoraussetzungen für die Abgabe eines Rollstuhls ohne motorischen Antrieb erfüllt. Streitig ist, ob sie Anspruch auf die Motorhilfe für ihren Rollstuhl hat. 4.1 Die Hilfsmittelversorgung unterliegt den allgemeinen Anspruchsvoraussetzungen gemäss Art. 8 IVG (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Eingliederungswirksamkeit; BGE 122 V 212 E. 2c S. 214). Anspruch auf einen Elektrorollstuhl besteht, wenn dieser für die Fortbewegung, die Herstellung des Kontakts mit der Umwelt oder für die Selbstsorge notwendig ist. Die Selbstständigkeit in der Fortbewegung mit einem elektromotorisch angetriebenen Rollstuhl ist Eingliederungsziel und Voraussetzung für die Abgabe eines Elektrofahrstuhls an die versicherte Person (BGE 121 V 258 E. 3b/bb S. 261 f.; ZAK 1988 S. 181, I 181/87 E. 2a; je mit Hinweisen). Der Eingliederungsbereich umfasst die selbstständige Verschiebung im häuslichen Bereich wie auch ausserhalb des Hauses (Urteile des Eidg. Versicherungsgerichts I 712/04 vom 13. Oktober 2005 E. 2.3; I 298/01 vom 15. Februar 2002 E. 1c; I 340/93 vom 25. Mai 1994 E. 2b; I 269/90 vom 25. März 1991 E. 2b). Anspruch auf die Abgabe eines Elektrorollstuhls haben Versicherte, die einen gewöhnlichen Fahrstuhl nicht bedienen und sich nur dank elektromotorischem Antrieb fortbewegen können (Ziff. 9.02 HVI-Anhang). Sind die Anspruchsvoraussetzungen für die Abgabe eines Elektrorollstuhls erfüllt, kann auf Wunsch der Versicherten anstelle eines solchen ein batteriebetriebener Hilfsantrieb für einen gewöhnlichen Rollstuhl abgegeben werden (Kreisschreiben des BSV über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung [KHMI], Ziff. 9.02.6 [http://www.bsv.admin.ch/vollzug]). Ein Schub- oder Zuggerät geht nur dann zu Lasten der Invalidenversicherung, wenn es nicht nur von einer Hilfsperson, sondern auch von der Versicherten selbst bedient werden kann (vgl. ZAK 1988 S. 180, I 181/87). 4.2 Mit dem unangefochten rechtskräftig gewordenen Einspracheentscheid vom 23. September 2003 wurde der Anspruch auf einen Elektrorollstuhl abgelehnt. Für Eingliederungsmassnahmen gelten analoge Revisionsvoraussetzungen wie für Renten (BGE 113 V 22 E. 3b S. 27; KIESER, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, N. 24 und 39 zu Art. 17 ATSG). Dabei kommen nicht nur Änderungen im Gesundheitszustand, sondern auch in anderen relevanten Sachverhaltsaspekten als Revisionsgründe in Frage (BGE 113 V 22 E. 3b S. 27). Nach verbindlicher Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz hat sich der Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin seitdem nicht verändert, ausser dass sie reifer und selbstständiger geworden ist. Nicht verändert hat sich auch der Umstand, dass sie ohne Elektrorollstuhl nicht in der Lage ist, am Wochenende das Wohnhaus ihrer Eltern zu erreichen. Verändert hat sich, dass sie nicht mehr in der Stiftung für Körperbehinderte zur Schule geht. Seit dem 20. August 2007 (und damit vor dem Einspracheentscheid vom 12. November 2007) absolviert sie eine BBT-Anlehre "Elektrobauteilemonteurin" im Wohn- und Arbeitszentrum (nachfolgend: WAZ). Diese Änderung in den Lebensumständen kann eine Neubeurteilung rechtfertigen. 5. 5.1 Leistungen, die im HVI-Anhang aufgeführt sind, werden nicht ohne weiteres, sondern nur soweit erforderlich und lediglich in einfacher und zweckmässiger Ausführung erbracht (Art. 21 Abs. 2 IVG; Art. 2 Abs. 4 HVI). Die Invalidenversicherung ist auch im Bereich der Hilfsmittel keine umfassende Versicherung, welche sämtliche durch die Invalidität verursachten Kosten abdecken will; das Gesetz will die Eingliederung lediglich soweit sicherstellen, als diese im Einzelfall notwendig, aber auch genügend ist und zudem der voraussichtliche Erfolg der Eingliederungsmassnahme in einem vernünftigen Verhältnis zu ihren Kosten steht (Art. 8 Abs. 1 IVG; BGE 134 V 105 E. 3 S. 107 f. mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung bezieht sich die Notwendigkeit des Hilfsmittels auf die konkrete Situation, in welcher die versicherte Person lebt. So wurde ein Elektrorollstuhl zugesprochen bei einer Versicherten, die sich zwar auf völlig ebenem Gelände mit einem Handrollstuhl fortbewegen konnte, aber in ihrer konkreten Wohnlage mit Verkehrsgabelungen die alltäglichen Besorgungen nicht selbstständig erledigen konnte (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts I 340/93 vom 25. Mai 1994). Der Anspruch auf einen Elektrorollstuhl wurde ebenfalls bejaht, weil ein Versicherter sonst nicht in der Lage gewesen wäre, Strassensteigungen, Rampen oder Bordsteinkanten zu überwinden, womit ihm der selbstständige Gang ins Dorfzentrum zur Verrichtung verschiedenster notwendiger Besorgungen verwehrt gewesen wäre (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts l 185/92 vom 1. September 1992). 5.2 Der Fall der Beschwerdeführerin unterscheidet sich von den genannten insofern, als sie im WAZ arbeitet und während der Woche wohnt; sie kann hier die alltäglichen Lebensbedürfnisse, inklusive Freizeitangebot und soziale Kontakte, grundsätzlich erfüllen. Es ist unbestritten, dass sie sich auf dem Gelände des WAZ mit dem Handrollstuhl allein fortbewegen kann. Den Hilfsmittelanspruch begründet sie damit, es fehle ihr die nötige Kraft, sich vom WAZ selbstständig ins Dorf und wieder zurück zu begeben, falls sie dort soziale Kontakte pflegen und Einkäufe besorgen will. 5.3 Die Vorinstanz ist ihr insofern gefolgt, als sie die Regelung in Ziff. 9.02 HVI-Anhang, wonach Elektrorollstühle Versicherten abzugeben sind, die einen gewöhnlichen Rollstuhl nicht bedienen und sich nur dank elektromotorischem Antrieb selbstständig fortbewegen können, nicht so eng auslegt, dass ein solcher Stuhl nur dann in Frage kommt, wenn auch in ebenem Gelände die Fortbewegung nur mit Antrieb möglich ist. Die Gelegenheit, eigenständig von der Eingliederungsstätte ins Dorf und zurück zu gelangen, falle ohne Zweifel unter die Anspruchsvoraussetzung der Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt. Konkret sei es der Versicherten jedoch möglich, die Steigung vom Dorf zum WAZ selbstständig zu bewältigen. Der Höhenunterschied betrage rund 9 Meter auf eine Distanz von 400 Metern, wobei die Steigung ("Angaben gemäss TwixRoute") konstant sei. Von einem Hügel könne somit kaum gesprochen werden. Wenn die Beschwerdeführerin nach eigener Aussage kürzere Steigungen alleine überwinden könne, dürfe angenommen werden, dass sie auch die fragliche Strecke selbstständig, allenfalls unter Einlegung von Pausen, zurücklegen und darum mit dem Handrollstuhl - unter Umständen unter Benützung der öffentlichen Verkehrsmittel - ins Dorfzentrum und wieder zurück gelangen könne. 6. Der Umstand einer starken Steigung oder eines nicht rollstuhlgängigen Geländes kann generell nicht schon Grund sein für den Anspruch auf ein elektrisch betriebenes Gefährt, da sonst jede auf den Rollstuhl angewiesene Person einen solchen geltend machen könnte. Eine solche Leistungsausweitung ist vom Gesetzgeber klarerweise nicht gewollt, wenn er die Abgabe eines Elektrorollstuhls an Versicherte vorsieht, die einen gewöhnlichen Rollstuhl nicht bedienen und sich nur dank einem Motor selbstständig fortbewegen können (Ziff. 9.02 HVI-Anhang). Wenn das Gesetz den Bedarf des Geräts zur "Fortbewegung" vorsieht, kann darum nicht gemeint sein, dass die betroffene Person sich mit dem Rollstuhl in jedem Gelände bewegen können muss. Die Vorinstanz hat dies mit Recht erkannt. Richtig ist aber auch ihre Auffassung, dass bei Wochenaufenthaltern in einer Eingliederungsstätte wie dem Wohn- und Arbeitszentrum WAZ sich die Eingliederungsziele der "Fortbewegung" und der "Herstellung des Kontakts mit der Umwelt" räumlich auf die ausserhalb der Wohn- und Arbeitsstätte nächstgelegene Örtlichkeit beziehen, an der die üblichen sozialen Kontakte der ansässigen Bevölkerung stattfinden. Deshalb darf bei der Abklärung des Hilfsmittelbedarfs nicht nur die künstliche und bedürfnisangepasste Umgebung einer behinderungsgerechten Eingliederungsstätte in die Prüfung der Rollstuhlgängigkeit einbezogen werden. Es ist stets die Frage zu klären, ob die versicherte Person über die Kraft verfügt, mit dem normalen Rollstuhl den Kontakt zur Umwelt ausserhalb des unmittelbaren Bereichs der Eingliederungsstätte aufnehmen zu können. Kann sie sich nicht selbstständig zu der nächstgelegenen Örtlichkeit begeben, wo Einkäufe getätigt, die Post erledigt, ansässige Ärzte besucht, ein Kiosk oder ein Restaurant usw. aufgesucht werden können, hat sie Anspruch auf die motorische Zughilfe. Dass sie solche alltäglichen Lebensbedürfnisse ohne Mobilitätshilfe einer Fremdperson abdecken kann, ist vom gesetzlich angestrebten Eingliederungserfolg erfasst. Die Kosten der Abgabe eines solchen Gerätes stehen wie vom Gesetz gefordert in einem vernünftigen Verhältnis zum Erfolg der Eingliederungsmassnahme, umso mehr, als so Betreuung und Fremdhilfe wegfallen können. 7. 7.1 Die Beschwerdeführerin kritisiert unter Beilage von Kartenauszügen und Streckenprofilen die vorinstanzliche Annahme (vorne E. 5.3), die Steigung zum WAZ betrage nur 9 Meter auf eine Distanz von 400 Metern und sei auch im Handrollstuhl überwindbar. Im Einspracheentscheid war die IV-Stelle davon ausgegangen, dass es ausreicht, wenn sich die Beschwerdeführerin im WAZ und dessen Umgebung fortbewegen kann; die konkrete örtliche Situation zwischen Ortszentrum und WAZ brauchte bei dieser Rechtsauffassung nicht geprüft zu werden. In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht hatte die Beschwerdeführerin vorgebracht, das WAZ befinde sich auf einem Hügel, den sie mit dem Handrollstuhl nicht selbstständig bewältigen könne. In der Vernehmlassung hatte die IV-Stelle geltend gemacht, der Höhenunterschied sei minim und für Rollstuhlfahrer zu bewältigen. Die Vorinstanz stellte in ihrem Urteil entscheidwesentlich auf diese Sachverhaltsdarstellung ab, ohne der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu geben, sich dazu zu äussern. Darin liegt einerseits eine Gehörsverletzung und damit eine Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG, die zur Folge hat, dass das Bundesgericht an die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung nicht gebunden ist, und andererseits ein Umstand, der das Vorbringen von Noven rechtfertigt. Die von der Beschwerdeführerin vor Bundesgericht vorgelegten Unterlagen wecken begründete Zweifel an der Annahme der Vorinstanz, die Steigung sei mit dem Handrollstuhl überwindbar. Die Sache ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie prüfe, wie es sich damit verhält. Sollte in der Tat die Strecke mit dem Handrollstuhl nicht zu bewältigen sein, so besteht nach dem Gesagten Anspruch auf das beantragte Zuggerät. In diesem Sinne ist die Beschwerde begründet. 7.2 Hingegen kann mit dem erhöhten Wohnort der Eltern der Anspruch auf einen Elektrorollstuhl nicht begründet werden. Diesbezüglich hat sich seit der rechtskräftigen Ablehnung des früheren Gesuchs nichts geändert (vorne E. 4.2). Zudem befindet sich die Beschwerdeführerin nur während der Wochenenden und Ferien bei ihren Eltern. Der Schwerpunkt der sozialen Kontakte, der die Abgabe des Hilfsmittels rechtfertigt (vorne E. 6) liegt dort, wo der grösste Teil der Zeit verbracht wird, also im WAZ. Es lässt sich auch nicht sagen, dass ohne Elektrorollstuhl der Aufenthalt bei der Familie völlig verunmöglicht würde, was aufgrund verfassungskonformer Auslegung Anspruch auf Hilfsmittel geben könnte (vgl. BGE 134 I 105 E. 8.3 S. 112).
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Art. 2 al. 2 Pacte ONU I; art. 8 al. 2 et 4, art. 190 Cst.; art. 21 al. 2 LAI; art. 14 RAI; art. 2 OMAI; ch. 9.02 OMAI Annexe; droit à la remise d'un appareil de traction pour fauteuils roulants. Dans le cas d'un assuré qui séjourne durant la semaine dans un centre de réadaptation (centre d'hébergement et de travail), les buts légaux de réadaptation que sont le "déplacement" et l'"établissement de contacts avec son entourage" font géographiquement référence aux lieux les plus proches situés hors de l'institution, dans lesquels s'établissent les contacts sociaux habituels de la population locale (consid. 6).
fr
constitutional law
2,009
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135 I 161
135 I 161 Sachverhalt ab Seite 162 A. Die 1988 geborene F. ist mit den Geburtsgebrechen Nr. 381 und Nr. 386 des Anhangs zur Verordnung vom 9. Dezember 1985 über Geburtsgebrechen (GgV Anhang; SR 831.232.21) zur Welt gekommen und auf den Rollstuhl angewiesen. Mit Gesuch vom 7. Februar 2003 beantragte sie die Abgabe eines neuen Rollstuhls und eines Rollstuhl-Zuggerätes SWISS-TRAC. Die IV-Stelle Schwyz bewilligte mit Verfügung vom 28. März 2003 zwar den Aktiv-Rollstuhl, lehnte es aber ab, für ein Rollstuhl-Zuggerät oder einen Elektrorollstuhl aufzukommen. Die dagegen erhobene Einsprache wies sie mit Entscheid vom 23. September 2003 ab. Dieser erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Am 24. Februar 2006 ersuchte F. erneut um Abgabe eines RollstuhlZuggerätes. Die IV-Stelle Schwyz wies das Begehren mit Verfügung vom 12. April 2006 und Einspracheentscheid vom 12. November 2007 abermals ab. B. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit Entscheid vom 9. April 2008 ab. C. F. lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen und beantragen, der kantonale Entscheid sei aufzuheben und es sei ihr "Kostengutsprache (...) für die Anschaffung eines Rollstuhl-Zuggerätes Swiss-Trac" zu erteilen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; ferner beantragt sie die unentgeltliche Rechtspflege. Verwaltung, Vorinstanz und Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichten auf Vernehmlassung. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Bei der Auslegung sozialversicherungsrechtlicher Leistungsnormen sowie bei der Ermessensausübung ist den Grundrechten und verfassungsmässigen Grundsätzen Rechnung zu tragen, soweit dies im Rahmen von Art. 190 BV, wonach Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend sind, möglich ist (BGE 134 I 105 E. 6 S. 110 mit Hinweisen). 2.2 Völkerrechtlich zu beachten sind die Bestimmungen des Internationalen Paktes der Vereinten Nationen vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103.1). Die in BGE 120 Ia 1 E. 5 S. 10 f. begründete Rechtsprechung, wonach der UNO-Pakt I grundsätzlich keine direkt anwendbaren Individualgarantien enthält, wurde vom Eidg. Versicherungsgericht in BGE 121 V 229 E. 3 S. 232 ff. und 246 E. 2 S. 248 ff. für den Bereich des Sozialversicherungsrechts bestätigt. In BGE 123 II 472 E. 4d S. 478 betonte das Bundesgericht, dass das Diskriminierungsverbot von Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I insoweit akzessorisch ist, als es einer Stütznorm im Sozialpakt selber bedarf. Art. 9 UNO-Pakt I ist danach programmatischer Natur ("Die Vertragsstaaten erkennen das Recht eines jeden auf Soziale Sicherheit an; diese schliesst die Sozialversicherung ein") und präzisiert den Inhalt der sozialen Sicherheit nicht (BBl 1994 V 52); es findet sich dort keine direkte Anspruchsgrundlage für das hier strittige Hilfsmittel (Urteil 8C_295/2008 vom 22. November 2008 E. 6). 2.3 Verfassungsrechtlich verbietet Art. 8 Abs. 2 BV die Diskriminierung namentlich auch wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung, verbürgt jedoch keinen individualrechtlichen, gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Herstellung faktischer Gleichheit (BGE 134 I 105 E. 5 S. 108 mit Hinweisen). Die Bedeutung der Bundesverfassung als Rechts- und Inspirationsquelle für die Anwendung des Sozialversicherungsrechts liegt vor allem in der verfassungskonformen (oder verfassungsbezogenen) Interpretation. Demgemäss ist - sofern durch den Wortlaut (und die weiteren massgeblichen normunmittelbaren Auslegungselemente) nicht klar ausgeschlossen - der bundesgesetzlichen Norm jener Rechtssinn beizumessen, welcher mit der Verfassung (am besten) übereinstimmt (ULRICH MEYER, Allgemeine Einführung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 2007, S. 52 Rz. 61). 3. 3.1 Gemäss Art. 21 Abs. 1 Satz 1 IVG hat der Versicherte im Rahmen einer vom Bundesrat aufzustellenden Liste Anspruch auf jene Hilfsmittel, deren er für die Ausübung der Erwerbstätigkeit oder der Tätigkeit im Aufgabenbereich, zur Erhaltung oder Verbesserung der Erwerbsfähigkeit, für die Schulung, die Aus- und Weiterbildung oder zum Zwecke der funktionellen Angewöhnung bedarf. Der Versicherte, der infolge seiner Invalidität für die Fortbewegung, für die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt oder für die Selbstsorge kostspieliger Geräte bedarf, hat im Rahmen der vom Bundesrat aufzustellenden Liste ohne Rücksicht auf die Erwerbsfähigkeit Anspruch auf solche Hilfsmittel (Art. 21 Abs. 2 IVG). 3.2 Der Bundesrat hat in Art. 14 IVV (SR 831.201) dem Eidg. Departement des Innern den Auftrag übertragen, die Liste der in Art. 21 IVG vorgesehenen Hilfsmittel zu erstellen. Laut Art. 2 der Verordnung vom 29. November 1976 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (HVI; SR 831.232.51) besteht im Rahmen der im Anhang angeführten Liste Anspruch auf Hilfsmittel, soweit diese für die Fortbewegung, die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt oder für die Selbstsorge notwendig sind (Abs. 1). Die im HVI-Anhang enthaltene Liste ist insofern abschliessend, als sie die in Frage kommenden Hilfsmittelkategorien aufzählt (Art. 21 IVG; vgl. Art. 2 Abs. 1 HVI; BGE 131 V 9 E. 3.4.2 S. 14 f.). 3.3 Mit den Hilfsmitteln für Versicherte, die infolge ihrer Invalidität für die Fortbewegung kostspieliger Geräte bedürfen, befasst sich Ziff. 9 HVI-Anhang (Rollstühle), wobei unterschieden wird zwischen Rollstühlen ohne motorischen Antrieb (Ziff. 9.01) und Elektrorollstühlen (Ziff. 9.02). Bei Letzteren erfolgt die Abgabe leihweise an Versicherte, die einen gewöhnlichen Rollstuhl nicht bedienen und sich nur dank elektromotorischem Antrieb selbstständig fortbewegen können. 4. Es steht fest, dass die hier zur Diskussion stehende elektrische Schub- oder Zughilfe für einen gewöhnlichen Rollstuhl - der Sache nach - funktionell als Elektrorollstuhl im Sinne von Ziff. 9.02 HVIAnhang zu behandeln ist und die Beschwerdeführerin die Anspruchsvoraussetzungen für die Abgabe eines Rollstuhls ohne motorischen Antrieb erfüllt. Streitig ist, ob sie Anspruch auf die Motorhilfe für ihren Rollstuhl hat. 4.1 Die Hilfsmittelversorgung unterliegt den allgemeinen Anspruchsvoraussetzungen gemäss Art. 8 IVG (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Eingliederungswirksamkeit; BGE 122 V 212 E. 2c S. 214). Anspruch auf einen Elektrorollstuhl besteht, wenn dieser für die Fortbewegung, die Herstellung des Kontakts mit der Umwelt oder für die Selbstsorge notwendig ist. Die Selbstständigkeit in der Fortbewegung mit einem elektromotorisch angetriebenen Rollstuhl ist Eingliederungsziel und Voraussetzung für die Abgabe eines Elektrofahrstuhls an die versicherte Person (BGE 121 V 258 E. 3b/bb S. 261 f.; ZAK 1988 S. 181, I 181/87 E. 2a; je mit Hinweisen). Der Eingliederungsbereich umfasst die selbstständige Verschiebung im häuslichen Bereich wie auch ausserhalb des Hauses (Urteile des Eidg. Versicherungsgerichts I 712/04 vom 13. Oktober 2005 E. 2.3; I 298/01 vom 15. Februar 2002 E. 1c; I 340/93 vom 25. Mai 1994 E. 2b; I 269/90 vom 25. März 1991 E. 2b). Anspruch auf die Abgabe eines Elektrorollstuhls haben Versicherte, die einen gewöhnlichen Fahrstuhl nicht bedienen und sich nur dank elektromotorischem Antrieb fortbewegen können (Ziff. 9.02 HVI-Anhang). Sind die Anspruchsvoraussetzungen für die Abgabe eines Elektrorollstuhls erfüllt, kann auf Wunsch der Versicherten anstelle eines solchen ein batteriebetriebener Hilfsantrieb für einen gewöhnlichen Rollstuhl abgegeben werden (Kreisschreiben des BSV über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung [KHMI], Ziff. 9.02.6 [http://www.bsv.admin.ch/vollzug]). Ein Schub- oder Zuggerät geht nur dann zu Lasten der Invalidenversicherung, wenn es nicht nur von einer Hilfsperson, sondern auch von der Versicherten selbst bedient werden kann (vgl. ZAK 1988 S. 180, I 181/87). 4.2 Mit dem unangefochten rechtskräftig gewordenen Einspracheentscheid vom 23. September 2003 wurde der Anspruch auf einen Elektrorollstuhl abgelehnt. Für Eingliederungsmassnahmen gelten analoge Revisionsvoraussetzungen wie für Renten (BGE 113 V 22 E. 3b S. 27; KIESER, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, N. 24 und 39 zu Art. 17 ATSG). Dabei kommen nicht nur Änderungen im Gesundheitszustand, sondern auch in anderen relevanten Sachverhaltsaspekten als Revisionsgründe in Frage (BGE 113 V 22 E. 3b S. 27). Nach verbindlicher Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz hat sich der Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin seitdem nicht verändert, ausser dass sie reifer und selbstständiger geworden ist. Nicht verändert hat sich auch der Umstand, dass sie ohne Elektrorollstuhl nicht in der Lage ist, am Wochenende das Wohnhaus ihrer Eltern zu erreichen. Verändert hat sich, dass sie nicht mehr in der Stiftung für Körperbehinderte zur Schule geht. Seit dem 20. August 2007 (und damit vor dem Einspracheentscheid vom 12. November 2007) absolviert sie eine BBT-Anlehre "Elektrobauteilemonteurin" im Wohn- und Arbeitszentrum (nachfolgend: WAZ). Diese Änderung in den Lebensumständen kann eine Neubeurteilung rechtfertigen. 5. 5.1 Leistungen, die im HVI-Anhang aufgeführt sind, werden nicht ohne weiteres, sondern nur soweit erforderlich und lediglich in einfacher und zweckmässiger Ausführung erbracht (Art. 21 Abs. 2 IVG; Art. 2 Abs. 4 HVI). Die Invalidenversicherung ist auch im Bereich der Hilfsmittel keine umfassende Versicherung, welche sämtliche durch die Invalidität verursachten Kosten abdecken will; das Gesetz will die Eingliederung lediglich soweit sicherstellen, als diese im Einzelfall notwendig, aber auch genügend ist und zudem der voraussichtliche Erfolg der Eingliederungsmassnahme in einem vernünftigen Verhältnis zu ihren Kosten steht (Art. 8 Abs. 1 IVG; BGE 134 V 105 E. 3 S. 107 f. mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung bezieht sich die Notwendigkeit des Hilfsmittels auf die konkrete Situation, in welcher die versicherte Person lebt. So wurde ein Elektrorollstuhl zugesprochen bei einer Versicherten, die sich zwar auf völlig ebenem Gelände mit einem Handrollstuhl fortbewegen konnte, aber in ihrer konkreten Wohnlage mit Verkehrsgabelungen die alltäglichen Besorgungen nicht selbstständig erledigen konnte (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts I 340/93 vom 25. Mai 1994). Der Anspruch auf einen Elektrorollstuhl wurde ebenfalls bejaht, weil ein Versicherter sonst nicht in der Lage gewesen wäre, Strassensteigungen, Rampen oder Bordsteinkanten zu überwinden, womit ihm der selbstständige Gang ins Dorfzentrum zur Verrichtung verschiedenster notwendiger Besorgungen verwehrt gewesen wäre (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts l 185/92 vom 1. September 1992). 5.2 Der Fall der Beschwerdeführerin unterscheidet sich von den genannten insofern, als sie im WAZ arbeitet und während der Woche wohnt; sie kann hier die alltäglichen Lebensbedürfnisse, inklusive Freizeitangebot und soziale Kontakte, grundsätzlich erfüllen. Es ist unbestritten, dass sie sich auf dem Gelände des WAZ mit dem Handrollstuhl allein fortbewegen kann. Den Hilfsmittelanspruch begründet sie damit, es fehle ihr die nötige Kraft, sich vom WAZ selbstständig ins Dorf und wieder zurück zu begeben, falls sie dort soziale Kontakte pflegen und Einkäufe besorgen will. 5.3 Die Vorinstanz ist ihr insofern gefolgt, als sie die Regelung in Ziff. 9.02 HVI-Anhang, wonach Elektrorollstühle Versicherten abzugeben sind, die einen gewöhnlichen Rollstuhl nicht bedienen und sich nur dank elektromotorischem Antrieb selbstständig fortbewegen können, nicht so eng auslegt, dass ein solcher Stuhl nur dann in Frage kommt, wenn auch in ebenem Gelände die Fortbewegung nur mit Antrieb möglich ist. Die Gelegenheit, eigenständig von der Eingliederungsstätte ins Dorf und zurück zu gelangen, falle ohne Zweifel unter die Anspruchsvoraussetzung der Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt. Konkret sei es der Versicherten jedoch möglich, die Steigung vom Dorf zum WAZ selbstständig zu bewältigen. Der Höhenunterschied betrage rund 9 Meter auf eine Distanz von 400 Metern, wobei die Steigung ("Angaben gemäss TwixRoute") konstant sei. Von einem Hügel könne somit kaum gesprochen werden. Wenn die Beschwerdeführerin nach eigener Aussage kürzere Steigungen alleine überwinden könne, dürfe angenommen werden, dass sie auch die fragliche Strecke selbstständig, allenfalls unter Einlegung von Pausen, zurücklegen und darum mit dem Handrollstuhl - unter Umständen unter Benützung der öffentlichen Verkehrsmittel - ins Dorfzentrum und wieder zurück gelangen könne. 6. Der Umstand einer starken Steigung oder eines nicht rollstuhlgängigen Geländes kann generell nicht schon Grund sein für den Anspruch auf ein elektrisch betriebenes Gefährt, da sonst jede auf den Rollstuhl angewiesene Person einen solchen geltend machen könnte. Eine solche Leistungsausweitung ist vom Gesetzgeber klarerweise nicht gewollt, wenn er die Abgabe eines Elektrorollstuhls an Versicherte vorsieht, die einen gewöhnlichen Rollstuhl nicht bedienen und sich nur dank einem Motor selbstständig fortbewegen können (Ziff. 9.02 HVI-Anhang). Wenn das Gesetz den Bedarf des Geräts zur "Fortbewegung" vorsieht, kann darum nicht gemeint sein, dass die betroffene Person sich mit dem Rollstuhl in jedem Gelände bewegen können muss. Die Vorinstanz hat dies mit Recht erkannt. Richtig ist aber auch ihre Auffassung, dass bei Wochenaufenthaltern in einer Eingliederungsstätte wie dem Wohn- und Arbeitszentrum WAZ sich die Eingliederungsziele der "Fortbewegung" und der "Herstellung des Kontakts mit der Umwelt" räumlich auf die ausserhalb der Wohn- und Arbeitsstätte nächstgelegene Örtlichkeit beziehen, an der die üblichen sozialen Kontakte der ansässigen Bevölkerung stattfinden. Deshalb darf bei der Abklärung des Hilfsmittelbedarfs nicht nur die künstliche und bedürfnisangepasste Umgebung einer behinderungsgerechten Eingliederungsstätte in die Prüfung der Rollstuhlgängigkeit einbezogen werden. Es ist stets die Frage zu klären, ob die versicherte Person über die Kraft verfügt, mit dem normalen Rollstuhl den Kontakt zur Umwelt ausserhalb des unmittelbaren Bereichs der Eingliederungsstätte aufnehmen zu können. Kann sie sich nicht selbstständig zu der nächstgelegenen Örtlichkeit begeben, wo Einkäufe getätigt, die Post erledigt, ansässige Ärzte besucht, ein Kiosk oder ein Restaurant usw. aufgesucht werden können, hat sie Anspruch auf die motorische Zughilfe. Dass sie solche alltäglichen Lebensbedürfnisse ohne Mobilitätshilfe einer Fremdperson abdecken kann, ist vom gesetzlich angestrebten Eingliederungserfolg erfasst. Die Kosten der Abgabe eines solchen Gerätes stehen wie vom Gesetz gefordert in einem vernünftigen Verhältnis zum Erfolg der Eingliederungsmassnahme, umso mehr, als so Betreuung und Fremdhilfe wegfallen können. 7. 7.1 Die Beschwerdeführerin kritisiert unter Beilage von Kartenauszügen und Streckenprofilen die vorinstanzliche Annahme (vorne E. 5.3), die Steigung zum WAZ betrage nur 9 Meter auf eine Distanz von 400 Metern und sei auch im Handrollstuhl überwindbar. Im Einspracheentscheid war die IV-Stelle davon ausgegangen, dass es ausreicht, wenn sich die Beschwerdeführerin im WAZ und dessen Umgebung fortbewegen kann; die konkrete örtliche Situation zwischen Ortszentrum und WAZ brauchte bei dieser Rechtsauffassung nicht geprüft zu werden. In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht hatte die Beschwerdeführerin vorgebracht, das WAZ befinde sich auf einem Hügel, den sie mit dem Handrollstuhl nicht selbstständig bewältigen könne. In der Vernehmlassung hatte die IV-Stelle geltend gemacht, der Höhenunterschied sei minim und für Rollstuhlfahrer zu bewältigen. Die Vorinstanz stellte in ihrem Urteil entscheidwesentlich auf diese Sachverhaltsdarstellung ab, ohne der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu geben, sich dazu zu äussern. Darin liegt einerseits eine Gehörsverletzung und damit eine Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG, die zur Folge hat, dass das Bundesgericht an die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung nicht gebunden ist, und andererseits ein Umstand, der das Vorbringen von Noven rechtfertigt. Die von der Beschwerdeführerin vor Bundesgericht vorgelegten Unterlagen wecken begründete Zweifel an der Annahme der Vorinstanz, die Steigung sei mit dem Handrollstuhl überwindbar. Die Sache ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie prüfe, wie es sich damit verhält. Sollte in der Tat die Strecke mit dem Handrollstuhl nicht zu bewältigen sein, so besteht nach dem Gesagten Anspruch auf das beantragte Zuggerät. In diesem Sinne ist die Beschwerde begründet. 7.2 Hingegen kann mit dem erhöhten Wohnort der Eltern der Anspruch auf einen Elektrorollstuhl nicht begründet werden. Diesbezüglich hat sich seit der rechtskräftigen Ablehnung des früheren Gesuchs nichts geändert (vorne E. 4.2). Zudem befindet sich die Beschwerdeführerin nur während der Wochenenden und Ferien bei ihren Eltern. Der Schwerpunkt der sozialen Kontakte, der die Abgabe des Hilfsmittels rechtfertigt (vorne E. 6) liegt dort, wo der grösste Teil der Zeit verbracht wird, also im WAZ. Es lässt sich auch nicht sagen, dass ohne Elektrorollstuhl der Aufenthalt bei der Familie völlig verunmöglicht würde, was aufgrund verfassungskonformer Auslegung Anspruch auf Hilfsmittel geben könnte (vgl. BGE 134 I 105 E. 8.3 S. 112).
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Art. 2 cpv. 2 Patto ONU I; art. 8 cpv. 2 e 4, art. 190 Cost.; art. 21 cpv. 2 LAI; art. 14 OAI; art. 2 OMAI; n. 9.02 OMAI Allegato; diritto alla consegna di un apparecchio di trazione per sedie a rotelle. In caso di soggiorno settimanale presso un centro d'integrazione (centro abitativo e di lavoro), gli obiettivi legali di integrazione ("spostarsi" e "stabilire contatti nel proprio ambiente") si estendono al luogo più vicino fuori dal centro dove si stabiliscono i contatti sociali abituali della popolazione locale (consid. 6).
it
constitutional law
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135 I 169
135 I 169 Sachverhalt ab Seite 169 A. Der 1968 geborene N. war als Geschäftsführer der Firma X. bei der Schweizerischen Mobiliar Versicherungsgesellschaft (nachstehend: Mobiliar) gegen die Folgen von Unfällen versichert, als er am 18. Dezember 2003 von einer Hebebühne 5,6 Meter in die Tiefe stürzte. Im Spital B. wurde noch am Unfalltag eine explorative Laparotomie und eine Splenektomie durchgeführt; die Ärzte diagnostizierten eine Milzruptur Grad III bei Polytrauma sowie als Begleitverletzung ein stumpfes Thoraxtrauma (...). Die Mobiliar anerkannte ihre Leistungspflicht für die Folgen dieses Ereignisses und erbrachte die gesetzlichen Leistungen. Aufgrund des Berichts eines von der Unfallversicherung mit der Observation des Versicherten beauftragten Privatdetektives stellte die Mobiliar ihre Taggeldleistungen per 18. September 2004 formlos ein. Nach mehreren Verfahren wegen Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung vor kantonalem Gericht (...) sprach die Mobiliar dem Versicherten mit Verfügung vom 18. Juni 2007 und Einspracheentscheid vom 15. November 2007 aufgrund der erlittenen Milzruptur eine Integritätsentschädigung von 10 % zu. Gleichzeitig verneinte die Versicherung für die Zeit ab dem 18. September 2004 einen weitergehenden Anspruch auf Leistungen, da die neben der Milzruptur anhaltend geklagten Beschwerden nicht adäquat kausal durch das Unfallereignis verursacht seien. B. Die von N. hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 25. August 2008 ab. C. Mit Beschwerde beantragt N. sinngemäss, die Mobiliar sei unter Aufhebung des Einsprache- und des kantonalen Gerichtsentscheides zu verpflichten, ihre Leistungen auch über den 18. September 2004 hinaus zu erbringen. Während die Mobiliar auf Abweisung der Beschwerde schliesst, verzichtet das Bundesamt für Gesundheit auf eine Vernehmlassung. D. Das Bundesgericht hat am 15. Juni 2009 eine publikumsöffentliche Beratung durchgeführt. Die Beschwerde wird abgewiesen. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 4. 4.1 Die Beschwerdegegnerin liess den Versicherten in der Zeit vom 7. Juli 2004 bis 12. August 2004 und vom 27. Januar 2006 bis 26. Februar 2007 an verschiedenen Tagen durch Privatdetektive überwachen. Es ist somit zunächst zu prüfen, ob diese Überwachung rechtens war und die Ergebnisse der Observation als Beweismittel verwertbar sind. 4.2 Die Beschwerdegegnerin ist ein Versicherungsunternehmen, welches im Sinne von Art. 68 UVG (SR 832.20) in das Register der für die Durchführung der obligatorischen Unfallversicherung zugelassenen Versicherer eingetragen ist. Als solches gilt sie als Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit e VwVG (SR 172.021; BGE 115 V 297 E. 2b S. 299 f.). Sie hat somit - jedenfalls soweit sie gegenüber versicherten Personen in Verfügungsform handelt und damit hoheitlich auftritt - nicht nur die rechtsstaatlichen Garantien des Verfügungsverfahrens ( BGE 120 V 357 E. 1c S. 361 f.), sondern allgemein die verfassungsmässigen Prinzipien, insbesondere auch die Grundrechte, zu beachten (DETTWILER/HARDEGGER, HAVE 2003 S. 248; TSCHANNEN/ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005, Rz. 4 zu § 10; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2007, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 103 Ia 544 E. 5c S. 551; ferner BGE 123 II 401 E. 4 S. 412 ff.). 4.3 Durch die privatdetektivliche Observation einer versicherten Person sollen Tatsachen, welche sich im öffentlichen Raum verwirklichen und von jedermann wahrgenommen werden können (beispielsweise Gehen, Treppensteigen, Autofahren, Tragen von Lasten oder Ausüben sportlicher Aktivitäten), systematisch gesammelt und erwahrt werden. Auch wenn die Observation von einer Behörde angeordnet wurde, verleiht sie den beobachtenden Personen nicht das Recht, in die Intimsphäre der versicherten Person einzugreifen. Anders als bei einer richterlich angeordneten Observation - etwa im Rahmen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF; SR 780.1) - bleibt zudem der strafrechtliche Schutz der versicherten Person in dem Sinne bestehen, als die Privatdetektive durch die behördliche Anordnung nicht berechtigt werden, strafbare Handlungen zu begehen. Insbesondere hat sich die beauftragte Person an den durch Art. 179 quater StGB vorgegebenen Rahmen zu halten. Im Unterschied zu einer verdeckten Ermittlung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2003 über die verdeckte Ermittlung (BVE; SR 312.8; vgl. zum Begriff der verdeckten Ermittlung nach diesem Gesetz: BGE 134 IV 266 E. 3.5 ff. S. 274 ff.) ist es nicht Sinn und Zweck einer solchen Observation, dass die ermittelnde Person Kontakte zur überwachten Person knüpft, um so in ihr Umfeld einzudringen. 4.4 Auch wenn sich die Observation einer versicherten Person auf den in E. 4.3 hievor umrissenen Bereich beschränkt, beschlägt sowohl deren Anordnung als auch die Verwertung der Ergebnisse den Schutzbereich des Grundrechts des Schutzes der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV; anderer Ansicht: UELI KIESER, Überwachung - Eine Auslegung von Art. 44a ATSG [Entwurf], [Hill] 2009, Fachartikel Nr. 1, Kap. IV, 2). Dieser Schutz gilt jedoch nicht absolut; vielmehr können die Grundrechte gemäss Art. 36 BV eingeschränkt werden, wenn eine gesetzliche Grundlage vorliegt (Abs. 1), ein öffentliches Interesse an der Einschränkung besteht (Abs. 2), die Einschränkung verhältnismässig ist (Abs. 3) und der Kerngehalt der Grundrechte nicht angegriffen wird (Abs. 4). Das ehemalige Eidg. Versicherungsgericht hat wiederholt festgehalten, dass diese Voraussetzungen für die Einschränkung des Grundrechts in Bezug auf die Verwertung der Ergebnisse einer von einer Haftpflichtversicherung veranlassten Observation durch einen Unfallversicherer gegeben sind, so dass diese als Beweismittel im Sozialversicherungsverfahren verwertbar sind ( BGE 132 V 242 ; BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 324 ff.). Offengelassen hat es demgegenüber die Frage, ob der Unfallversicherer seinerseits befugt ist, eine Überwachung durch Privatdetektive anzuordnen ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 326). Da im vorliegenden Fall die Observierung durch Privatdetektive von der Unfall- und nicht von der Haftpflichtversicherung in Auftrag gegeben wurde, ist diese Frage nunmehr zu prüfen. 5. 5.1 Wer Versicherungsleistungen beansprucht, muss unentgeltlich alle Auskünfte erteilen, die zur Abklärung des Anspruchs und zur Festsetzung der Versicherungsleistungen erforderlich sind (Art. 28 Abs. 2 ATSG [SR 830.1]). Die Versicherten und ihre Arbeitgeber haben beim Vollzug der Sozialversicherungsgesetze unentgeltlich mitzuwirken (Art. 28 Abs. 1 ATSG). Personen, die Versicherungsleistungen beanspruchen, haben alle Personen und Stellen, namentlich Arbeitgeber, Ärztinnen und Ärzte, Versicherungen sowie Amtsstellen im Einzelfall zu ermächtigen, die Auskünfte zu erteilen, die für die Abklärung von Leistungsansprüchen erforderlich sind. Diese Personen und Stellen sind zur Auskunft verpflichtet (Art. 28 Abs. 3 ATSG). Wer in Verletzung der Auskunftspflicht unwahre Auskunft erteilt oder die Auskunft verweigert, wer die vorgeschriebenen Formulare nicht oder nicht wahrheitsgetreu ausfüllt, wird, wenn er vorsätzlich handelt, mit Haft oder Busse bestraft (Art. 115 [recte: 113] Abs. 1 UVG); handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe Busse (Art. 115 [recte: 113] Abs. 2 UVG). 5.2 Gemäss Art. 43 Abs. 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Dabei sind die mit der Durchführung, der Kontrolle oder der Beaufsichtigung der Durchführung des UVG betrauten Organe nach Art. 96 UVG befugt, die Personendaten, einschliesslich besonders schützenswerter Daten und Persönlichkeitsprofile, zu bearbeiten oder bearbeiten zu lassen, die sie benötigen, um die ihnen nach diesem Gesetz übertragenen Aufgaben zu erfüllen. 5.3 Der Bundesrat schlägt in seiner Botschaft vom 30. Mai 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung (BBl 2008 5395 ff.) vor, das ATSG um einen Art. 44a zu ergänzen und in diesem die Zulässigkeit und Modalitäten einer Überwachung versicherter Personen durch Sozialversicherungsträger zu regeln. Er begründet dies damit, dass - nachdem die Rechtsprechung die Frage der Zulässigkeit offengelassen habe - diesbezüglich ein Klarstellungsbedarf vorliege (BBl 2008 5444). Aus diesem bundesrätlichen Vorschlag kann allerdings noch nicht abgeleitet werden, die Anordnung einer Überwachung sei unter geltendem Recht unzulässig. 5.4 Obliegt es gemäss Art. 43 ATSG dem Versicherungsträger, die notwendigen Abklärungen vorzunehmen, so stellt diese Gesetzesbestimmung - jedenfalls in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 ATSG, welcher eine allgemeine Auskunftspflicht der versicherten Person statuiert - eine Grundlage für die Anordnung einer Observation dar. Zu prüfen ist indessen, ob diese Normen bestimmt genug sind, um als gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV zu dienen. 5.4.1 Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung. Nach der Rechtsprechung darf das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab ( BGE 131 II 271 E. 6 S. 278). 5.4.2 Eine regelmässige Observation versicherter Personen durch Privatdetektive stellt jedenfalls dann einen relativ geringfügigen Eingriff in die grundrechtlichen Positionen der überwachten Personen dar, wenn sie sich auf den in E. 4.3 hievor umrissenen Bereich und damit insbesondere auf den öffentlichen Raum beschränkt ( BGE 132 V 241 E. 2.5.1 S. 242 f.). In der Lehre wird teilweise gar die Ansicht vertreten, eine solchermassen beschränkte Observation beschlage den Schutzbereich des Grundrechts der Privatsphäre nicht (KIESER, a.a.O.). Der Kerngehalt von Art. 13 BV wird durch die Anordnung einer solchen Überwachung nicht angetastet. In der Regel werden zudem die Angaben der versicherten Personen, der Arbeitgeber und der medizinischen Fachpersonen für eine zuverlässige Beurteilung der Leistungsansprüche genügen; Nachforschungen durch einen Privatdetektiv werden nur in einem verschwindend kleinen Promillesatz der bei den Unfallversicherungen gemeldeten Fällen angezeigt sein (vgl. dazu DETTWILER/HARDEGGER, HAVE 2003 S. 248). Der Anordnung einer Observation kommt somit in dem Sinne Ausnahmecharakter zu, als sie nur erfolgen wird, wenn die anderen Abklärungsmassnahmen nicht zu einem schlüssigen Ergebnis führten. Insgesamt sind daher die gesetzlichen Grundlagen für die Einschränkung der grundrechtlichen Positionen der versicherten Personen hinreichend bestimmt. 5.5 Das öffentliche Interesse an der Einschränkung des Schutzes der Privatsphäre liegt darin, keine nicht geschuldeten Leistungen zu erbringen, um die Gemeinschaft der Versicherten nicht zu schädigen ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 325). Dieses Interesse an einer wirksamen Missbrauchsbekämpfung und der Aufdeckung bzw. Verhinderung von Versicherungsbetrug, welches im Privatversicherungsbereich als Rechtfertigungsgrund der mit einer Observation verbundenen Persönlichkeitsverletzung (vgl. Art. 28 ZGB) anerkannt ist (SJ 1998 S. 301, 5C.187/1997 E. 2, vgl. auch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Verlière gegen Schweiz vom 28. Juni 2001, Recueil CourEDH 2001-VII S. 403, auch in: VBP 65/2001 Nr. 134 S. 1381; vgl. im Weiteren YVES RÜEDI, Materiell rechtswidrig beschaffte Beweismittel im Zivilprozess, 2009, S. 39 f.), gilt gleichermassen auch im Sozialversicherungsrecht. 5.6 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass der Grundrechtseingriff zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 325). Die Anordnung einer Observation durch einen Privatdetektiv ist zur Erreichung des angestrebten Zieles (wirksame Bekämpfung von Missbräuchen) geeignet und auch erforderlich, da nur diese Beweismittel - beispielsweise bei offensichtlich bestehenden Anhaltspunkten einer effektiv bestehenden Arbeitsfähigkeit - eine unmittelbare Wahrnehmung wiedergeben können. Bezüglich der Möglichkeit weiterer medizinischer Abklärungen als Ersatz für die Observation ist zu beachten, dass auch solche - soweit sie überhaupt geeignet wären, einen gleichwertigen Erkenntnisgewinn zu erbringen - ebenfalls einen nicht leichtzunehmenden Eingriff in die grundrechtlichen Positionen der versicherten Person voraussetzen würden. Die Anordnung einer Observation ist schliesslich auch im engeren Sinne verhältnismässig (vgl. BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 326). 5.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Anordnung einer Überwachung versicherter Personen durch die Unfallversicherung in dem in E. 4.3 umrissenen Rahmen zulässig ist; die Observationsergebnisse können somit für die Beurteilung der streitigen Fragen grundsätzlich verwendet werden. Ob dies, mit Blick auf Art. 179 quater StGB (vgl. E. 4.3 hievor), auch für die kurze Videosequenz, welche im Ladenlokal des Versicherten aufgenommen wurde, zutrifft, braucht vorliegend nicht geprüft werden, da diese Sequenz für die Würdigung des Sachverhaltes letztlich entbehrlich ist. Beweiswert kann den Aufzeichnungen und Berichten der Privatdetektive indessen nur insoweit zukommen, als sie Tätigkeiten und Handlungen aufzeigen, welche die versicherte Person ohne Einflussnahme der observierenden Personen ausgeübt hat. Vorliegend suchte am 20. Oktober 2004 eine Hilfsperson des Privatdetektives das Ladengeschäft des Beschwerdeführers auf und simulierte Interesse für ein Aggregat, wollte vor Geschäftsabschluss jedoch noch die Zustimmung ihres Freundes einholen. Der Versicherte antwortete darauf, dass er bis 12:00 Uhr und von 13:30 bis 19:00 Uhr im Geschäftslokal anzutreffen sei. Da nicht auszuschliessen ist, dass der Beschwerdeführer in der Hoffnung, durch den Verkauf des Aggregates ein besonders gutes Geschäft abschliessen zu können, sich an diesem Tag länger als üblich im Ladenlokal aufgehalten hat, kommt den Aufzeichnungen betreffend dem 20. Oktober 2004 für die hier streitigen Belange kein Beweiswert zu.
de
Art. 13 Abs. 1, Art. 36 BV; Art. 43 ATSG; Schutz der Privatsphäre, Observation der versicherten Person durch Privatdetektive. Die Unfallversicherung ist befugt, eine versicherte Person durch einen Privatdetektiv observieren zu lassen (E. 4 und 5).
de
constitutional law
2,009
I
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49,822
135 I 169
135 I 169 Sachverhalt ab Seite 169 A. Der 1968 geborene N. war als Geschäftsführer der Firma X. bei der Schweizerischen Mobiliar Versicherungsgesellschaft (nachstehend: Mobiliar) gegen die Folgen von Unfällen versichert, als er am 18. Dezember 2003 von einer Hebebühne 5,6 Meter in die Tiefe stürzte. Im Spital B. wurde noch am Unfalltag eine explorative Laparotomie und eine Splenektomie durchgeführt; die Ärzte diagnostizierten eine Milzruptur Grad III bei Polytrauma sowie als Begleitverletzung ein stumpfes Thoraxtrauma (...). Die Mobiliar anerkannte ihre Leistungspflicht für die Folgen dieses Ereignisses und erbrachte die gesetzlichen Leistungen. Aufgrund des Berichts eines von der Unfallversicherung mit der Observation des Versicherten beauftragten Privatdetektives stellte die Mobiliar ihre Taggeldleistungen per 18. September 2004 formlos ein. Nach mehreren Verfahren wegen Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung vor kantonalem Gericht (...) sprach die Mobiliar dem Versicherten mit Verfügung vom 18. Juni 2007 und Einspracheentscheid vom 15. November 2007 aufgrund der erlittenen Milzruptur eine Integritätsentschädigung von 10 % zu. Gleichzeitig verneinte die Versicherung für die Zeit ab dem 18. September 2004 einen weitergehenden Anspruch auf Leistungen, da die neben der Milzruptur anhaltend geklagten Beschwerden nicht adäquat kausal durch das Unfallereignis verursacht seien. B. Die von N. hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 25. August 2008 ab. C. Mit Beschwerde beantragt N. sinngemäss, die Mobiliar sei unter Aufhebung des Einsprache- und des kantonalen Gerichtsentscheides zu verpflichten, ihre Leistungen auch über den 18. September 2004 hinaus zu erbringen. Während die Mobiliar auf Abweisung der Beschwerde schliesst, verzichtet das Bundesamt für Gesundheit auf eine Vernehmlassung. D. Das Bundesgericht hat am 15. Juni 2009 eine publikumsöffentliche Beratung durchgeführt. Die Beschwerde wird abgewiesen. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 4. 4.1 Die Beschwerdegegnerin liess den Versicherten in der Zeit vom 7. Juli 2004 bis 12. August 2004 und vom 27. Januar 2006 bis 26. Februar 2007 an verschiedenen Tagen durch Privatdetektive überwachen. Es ist somit zunächst zu prüfen, ob diese Überwachung rechtens war und die Ergebnisse der Observation als Beweismittel verwertbar sind. 4.2 Die Beschwerdegegnerin ist ein Versicherungsunternehmen, welches im Sinne von Art. 68 UVG (SR 832.20) in das Register der für die Durchführung der obligatorischen Unfallversicherung zugelassenen Versicherer eingetragen ist. Als solches gilt sie als Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit e VwVG (SR 172.021; BGE 115 V 297 E. 2b S. 299 f.). Sie hat somit - jedenfalls soweit sie gegenüber versicherten Personen in Verfügungsform handelt und damit hoheitlich auftritt - nicht nur die rechtsstaatlichen Garantien des Verfügungsverfahrens ( BGE 120 V 357 E. 1c S. 361 f.), sondern allgemein die verfassungsmässigen Prinzipien, insbesondere auch die Grundrechte, zu beachten (DETTWILER/HARDEGGER, HAVE 2003 S. 248; TSCHANNEN/ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005, Rz. 4 zu § 10; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2007, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 103 Ia 544 E. 5c S. 551; ferner BGE 123 II 401 E. 4 S. 412 ff.). 4.3 Durch die privatdetektivliche Observation einer versicherten Person sollen Tatsachen, welche sich im öffentlichen Raum verwirklichen und von jedermann wahrgenommen werden können (beispielsweise Gehen, Treppensteigen, Autofahren, Tragen von Lasten oder Ausüben sportlicher Aktivitäten), systematisch gesammelt und erwahrt werden. Auch wenn die Observation von einer Behörde angeordnet wurde, verleiht sie den beobachtenden Personen nicht das Recht, in die Intimsphäre der versicherten Person einzugreifen. Anders als bei einer richterlich angeordneten Observation - etwa im Rahmen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF; SR 780.1) - bleibt zudem der strafrechtliche Schutz der versicherten Person in dem Sinne bestehen, als die Privatdetektive durch die behördliche Anordnung nicht berechtigt werden, strafbare Handlungen zu begehen. Insbesondere hat sich die beauftragte Person an den durch Art. 179 quater StGB vorgegebenen Rahmen zu halten. Im Unterschied zu einer verdeckten Ermittlung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2003 über die verdeckte Ermittlung (BVE; SR 312.8; vgl. zum Begriff der verdeckten Ermittlung nach diesem Gesetz: BGE 134 IV 266 E. 3.5 ff. S. 274 ff.) ist es nicht Sinn und Zweck einer solchen Observation, dass die ermittelnde Person Kontakte zur überwachten Person knüpft, um so in ihr Umfeld einzudringen. 4.4 Auch wenn sich die Observation einer versicherten Person auf den in E. 4.3 hievor umrissenen Bereich beschränkt, beschlägt sowohl deren Anordnung als auch die Verwertung der Ergebnisse den Schutzbereich des Grundrechts des Schutzes der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV; anderer Ansicht: UELI KIESER, Überwachung - Eine Auslegung von Art. 44a ATSG [Entwurf], [Hill] 2009, Fachartikel Nr. 1, Kap. IV, 2). Dieser Schutz gilt jedoch nicht absolut; vielmehr können die Grundrechte gemäss Art. 36 BV eingeschränkt werden, wenn eine gesetzliche Grundlage vorliegt (Abs. 1), ein öffentliches Interesse an der Einschränkung besteht (Abs. 2), die Einschränkung verhältnismässig ist (Abs. 3) und der Kerngehalt der Grundrechte nicht angegriffen wird (Abs. 4). Das ehemalige Eidg. Versicherungsgericht hat wiederholt festgehalten, dass diese Voraussetzungen für die Einschränkung des Grundrechts in Bezug auf die Verwertung der Ergebnisse einer von einer Haftpflichtversicherung veranlassten Observation durch einen Unfallversicherer gegeben sind, so dass diese als Beweismittel im Sozialversicherungsverfahren verwertbar sind ( BGE 132 V 242 ; BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 324 ff.). Offengelassen hat es demgegenüber die Frage, ob der Unfallversicherer seinerseits befugt ist, eine Überwachung durch Privatdetektive anzuordnen ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 326). Da im vorliegenden Fall die Observierung durch Privatdetektive von der Unfall- und nicht von der Haftpflichtversicherung in Auftrag gegeben wurde, ist diese Frage nunmehr zu prüfen. 5. 5.1 Wer Versicherungsleistungen beansprucht, muss unentgeltlich alle Auskünfte erteilen, die zur Abklärung des Anspruchs und zur Festsetzung der Versicherungsleistungen erforderlich sind (Art. 28 Abs. 2 ATSG [SR 830.1]). Die Versicherten und ihre Arbeitgeber haben beim Vollzug der Sozialversicherungsgesetze unentgeltlich mitzuwirken (Art. 28 Abs. 1 ATSG). Personen, die Versicherungsleistungen beanspruchen, haben alle Personen und Stellen, namentlich Arbeitgeber, Ärztinnen und Ärzte, Versicherungen sowie Amtsstellen im Einzelfall zu ermächtigen, die Auskünfte zu erteilen, die für die Abklärung von Leistungsansprüchen erforderlich sind. Diese Personen und Stellen sind zur Auskunft verpflichtet (Art. 28 Abs. 3 ATSG). Wer in Verletzung der Auskunftspflicht unwahre Auskunft erteilt oder die Auskunft verweigert, wer die vorgeschriebenen Formulare nicht oder nicht wahrheitsgetreu ausfüllt, wird, wenn er vorsätzlich handelt, mit Haft oder Busse bestraft (Art. 115 [recte: 113] Abs. 1 UVG); handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe Busse (Art. 115 [recte: 113] Abs. 2 UVG). 5.2 Gemäss Art. 43 Abs. 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Dabei sind die mit der Durchführung, der Kontrolle oder der Beaufsichtigung der Durchführung des UVG betrauten Organe nach Art. 96 UVG befugt, die Personendaten, einschliesslich besonders schützenswerter Daten und Persönlichkeitsprofile, zu bearbeiten oder bearbeiten zu lassen, die sie benötigen, um die ihnen nach diesem Gesetz übertragenen Aufgaben zu erfüllen. 5.3 Der Bundesrat schlägt in seiner Botschaft vom 30. Mai 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung (BBl 2008 5395 ff.) vor, das ATSG um einen Art. 44a zu ergänzen und in diesem die Zulässigkeit und Modalitäten einer Überwachung versicherter Personen durch Sozialversicherungsträger zu regeln. Er begründet dies damit, dass - nachdem die Rechtsprechung die Frage der Zulässigkeit offengelassen habe - diesbezüglich ein Klarstellungsbedarf vorliege (BBl 2008 5444). Aus diesem bundesrätlichen Vorschlag kann allerdings noch nicht abgeleitet werden, die Anordnung einer Überwachung sei unter geltendem Recht unzulässig. 5.4 Obliegt es gemäss Art. 43 ATSG dem Versicherungsträger, die notwendigen Abklärungen vorzunehmen, so stellt diese Gesetzesbestimmung - jedenfalls in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 ATSG, welcher eine allgemeine Auskunftspflicht der versicherten Person statuiert - eine Grundlage für die Anordnung einer Observation dar. Zu prüfen ist indessen, ob diese Normen bestimmt genug sind, um als gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV zu dienen. 5.4.1 Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung. Nach der Rechtsprechung darf das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab ( BGE 131 II 271 E. 6 S. 278). 5.4.2 Eine regelmässige Observation versicherter Personen durch Privatdetektive stellt jedenfalls dann einen relativ geringfügigen Eingriff in die grundrechtlichen Positionen der überwachten Personen dar, wenn sie sich auf den in E. 4.3 hievor umrissenen Bereich und damit insbesondere auf den öffentlichen Raum beschränkt ( BGE 132 V 241 E. 2.5.1 S. 242 f.). In der Lehre wird teilweise gar die Ansicht vertreten, eine solchermassen beschränkte Observation beschlage den Schutzbereich des Grundrechts der Privatsphäre nicht (KIESER, a.a.O.). Der Kerngehalt von Art. 13 BV wird durch die Anordnung einer solchen Überwachung nicht angetastet. In der Regel werden zudem die Angaben der versicherten Personen, der Arbeitgeber und der medizinischen Fachpersonen für eine zuverlässige Beurteilung der Leistungsansprüche genügen; Nachforschungen durch einen Privatdetektiv werden nur in einem verschwindend kleinen Promillesatz der bei den Unfallversicherungen gemeldeten Fällen angezeigt sein (vgl. dazu DETTWILER/HARDEGGER, HAVE 2003 S. 248). Der Anordnung einer Observation kommt somit in dem Sinne Ausnahmecharakter zu, als sie nur erfolgen wird, wenn die anderen Abklärungsmassnahmen nicht zu einem schlüssigen Ergebnis führten. Insgesamt sind daher die gesetzlichen Grundlagen für die Einschränkung der grundrechtlichen Positionen der versicherten Personen hinreichend bestimmt. 5.5 Das öffentliche Interesse an der Einschränkung des Schutzes der Privatsphäre liegt darin, keine nicht geschuldeten Leistungen zu erbringen, um die Gemeinschaft der Versicherten nicht zu schädigen ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 325). Dieses Interesse an einer wirksamen Missbrauchsbekämpfung und der Aufdeckung bzw. Verhinderung von Versicherungsbetrug, welches im Privatversicherungsbereich als Rechtfertigungsgrund der mit einer Observation verbundenen Persönlichkeitsverletzung (vgl. Art. 28 ZGB) anerkannt ist (SJ 1998 S. 301, 5C.187/1997 E. 2, vgl. auch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Verlière gegen Schweiz vom 28. Juni 2001, Recueil CourEDH 2001-VII S. 403, auch in: VBP 65/2001 Nr. 134 S. 1381; vgl. im Weiteren YVES RÜEDI, Materiell rechtswidrig beschaffte Beweismittel im Zivilprozess, 2009, S. 39 f.), gilt gleichermassen auch im Sozialversicherungsrecht. 5.6 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass der Grundrechtseingriff zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 325). Die Anordnung einer Observation durch einen Privatdetektiv ist zur Erreichung des angestrebten Zieles (wirksame Bekämpfung von Missbräuchen) geeignet und auch erforderlich, da nur diese Beweismittel - beispielsweise bei offensichtlich bestehenden Anhaltspunkten einer effektiv bestehenden Arbeitsfähigkeit - eine unmittelbare Wahrnehmung wiedergeben können. Bezüglich der Möglichkeit weiterer medizinischer Abklärungen als Ersatz für die Observation ist zu beachten, dass auch solche - soweit sie überhaupt geeignet wären, einen gleichwertigen Erkenntnisgewinn zu erbringen - ebenfalls einen nicht leichtzunehmenden Eingriff in die grundrechtlichen Positionen der versicherten Person voraussetzen würden. Die Anordnung einer Observation ist schliesslich auch im engeren Sinne verhältnismässig (vgl. BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 326). 5.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Anordnung einer Überwachung versicherter Personen durch die Unfallversicherung in dem in E. 4.3 umrissenen Rahmen zulässig ist; die Observationsergebnisse können somit für die Beurteilung der streitigen Fragen grundsätzlich verwendet werden. Ob dies, mit Blick auf Art. 179 quater StGB (vgl. E. 4.3 hievor), auch für die kurze Videosequenz, welche im Ladenlokal des Versicherten aufgenommen wurde, zutrifft, braucht vorliegend nicht geprüft werden, da diese Sequenz für die Würdigung des Sachverhaltes letztlich entbehrlich ist. Beweiswert kann den Aufzeichnungen und Berichten der Privatdetektive indessen nur insoweit zukommen, als sie Tätigkeiten und Handlungen aufzeigen, welche die versicherte Person ohne Einflussnahme der observierenden Personen ausgeübt hat. Vorliegend suchte am 20. Oktober 2004 eine Hilfsperson des Privatdetektives das Ladengeschäft des Beschwerdeführers auf und simulierte Interesse für ein Aggregat, wollte vor Geschäftsabschluss jedoch noch die Zustimmung ihres Freundes einholen. Der Versicherte antwortete darauf, dass er bis 12:00 Uhr und von 13:30 bis 19:00 Uhr im Geschäftslokal anzutreffen sei. Da nicht auszuschliessen ist, dass der Beschwerdeführer in der Hoffnung, durch den Verkauf des Aggregates ein besonders gutes Geschäft abschliessen zu können, sich an diesem Tag länger als üblich im Ladenlokal aufgehalten hat, kommt den Aufzeichnungen betreffend dem 20. Oktober 2004 für die hier streitigen Belange kein Beweiswert zu.
de
Art. 13 al. 1, art. 36 Cst.; art. 43 LPGA; protection de la sphère privée; surveillance de la personne assurée par un détective privé. L'assurance-accidents est autorisée à faire surveiller une personne assurée par un détective privé (consid. 4 et 5).
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2,009
I
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135 I 169
135 I 169 Sachverhalt ab Seite 169 A. Der 1968 geborene N. war als Geschäftsführer der Firma X. bei der Schweizerischen Mobiliar Versicherungsgesellschaft (nachstehend: Mobiliar) gegen die Folgen von Unfällen versichert, als er am 18. Dezember 2003 von einer Hebebühne 5,6 Meter in die Tiefe stürzte. Im Spital B. wurde noch am Unfalltag eine explorative Laparotomie und eine Splenektomie durchgeführt; die Ärzte diagnostizierten eine Milzruptur Grad III bei Polytrauma sowie als Begleitverletzung ein stumpfes Thoraxtrauma (...). Die Mobiliar anerkannte ihre Leistungspflicht für die Folgen dieses Ereignisses und erbrachte die gesetzlichen Leistungen. Aufgrund des Berichts eines von der Unfallversicherung mit der Observation des Versicherten beauftragten Privatdetektives stellte die Mobiliar ihre Taggeldleistungen per 18. September 2004 formlos ein. Nach mehreren Verfahren wegen Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung vor kantonalem Gericht (...) sprach die Mobiliar dem Versicherten mit Verfügung vom 18. Juni 2007 und Einspracheentscheid vom 15. November 2007 aufgrund der erlittenen Milzruptur eine Integritätsentschädigung von 10 % zu. Gleichzeitig verneinte die Versicherung für die Zeit ab dem 18. September 2004 einen weitergehenden Anspruch auf Leistungen, da die neben der Milzruptur anhaltend geklagten Beschwerden nicht adäquat kausal durch das Unfallereignis verursacht seien. B. Die von N. hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 25. August 2008 ab. C. Mit Beschwerde beantragt N. sinngemäss, die Mobiliar sei unter Aufhebung des Einsprache- und des kantonalen Gerichtsentscheides zu verpflichten, ihre Leistungen auch über den 18. September 2004 hinaus zu erbringen. Während die Mobiliar auf Abweisung der Beschwerde schliesst, verzichtet das Bundesamt für Gesundheit auf eine Vernehmlassung. D. Das Bundesgericht hat am 15. Juni 2009 eine publikumsöffentliche Beratung durchgeführt. Die Beschwerde wird abgewiesen. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 4. 4.1 Die Beschwerdegegnerin liess den Versicherten in der Zeit vom 7. Juli 2004 bis 12. August 2004 und vom 27. Januar 2006 bis 26. Februar 2007 an verschiedenen Tagen durch Privatdetektive überwachen. Es ist somit zunächst zu prüfen, ob diese Überwachung rechtens war und die Ergebnisse der Observation als Beweismittel verwertbar sind. 4.2 Die Beschwerdegegnerin ist ein Versicherungsunternehmen, welches im Sinne von Art. 68 UVG (SR 832.20) in das Register der für die Durchführung der obligatorischen Unfallversicherung zugelassenen Versicherer eingetragen ist. Als solches gilt sie als Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit e VwVG (SR 172.021; BGE 115 V 297 E. 2b S. 299 f.). Sie hat somit - jedenfalls soweit sie gegenüber versicherten Personen in Verfügungsform handelt und damit hoheitlich auftritt - nicht nur die rechtsstaatlichen Garantien des Verfügungsverfahrens ( BGE 120 V 357 E. 1c S. 361 f.), sondern allgemein die verfassungsmässigen Prinzipien, insbesondere auch die Grundrechte, zu beachten (DETTWILER/HARDEGGER, HAVE 2003 S. 248; TSCHANNEN/ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005, Rz. 4 zu § 10; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2007, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 103 Ia 544 E. 5c S. 551; ferner BGE 123 II 401 E. 4 S. 412 ff.). 4.3 Durch die privatdetektivliche Observation einer versicherten Person sollen Tatsachen, welche sich im öffentlichen Raum verwirklichen und von jedermann wahrgenommen werden können (beispielsweise Gehen, Treppensteigen, Autofahren, Tragen von Lasten oder Ausüben sportlicher Aktivitäten), systematisch gesammelt und erwahrt werden. Auch wenn die Observation von einer Behörde angeordnet wurde, verleiht sie den beobachtenden Personen nicht das Recht, in die Intimsphäre der versicherten Person einzugreifen. Anders als bei einer richterlich angeordneten Observation - etwa im Rahmen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF; SR 780.1) - bleibt zudem der strafrechtliche Schutz der versicherten Person in dem Sinne bestehen, als die Privatdetektive durch die behördliche Anordnung nicht berechtigt werden, strafbare Handlungen zu begehen. Insbesondere hat sich die beauftragte Person an den durch Art. 179 quater StGB vorgegebenen Rahmen zu halten. Im Unterschied zu einer verdeckten Ermittlung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2003 über die verdeckte Ermittlung (BVE; SR 312.8; vgl. zum Begriff der verdeckten Ermittlung nach diesem Gesetz: BGE 134 IV 266 E. 3.5 ff. S. 274 ff.) ist es nicht Sinn und Zweck einer solchen Observation, dass die ermittelnde Person Kontakte zur überwachten Person knüpft, um so in ihr Umfeld einzudringen. 4.4 Auch wenn sich die Observation einer versicherten Person auf den in E. 4.3 hievor umrissenen Bereich beschränkt, beschlägt sowohl deren Anordnung als auch die Verwertung der Ergebnisse den Schutzbereich des Grundrechts des Schutzes der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV; anderer Ansicht: UELI KIESER, Überwachung - Eine Auslegung von Art. 44a ATSG [Entwurf], [Hill] 2009, Fachartikel Nr. 1, Kap. IV, 2). Dieser Schutz gilt jedoch nicht absolut; vielmehr können die Grundrechte gemäss Art. 36 BV eingeschränkt werden, wenn eine gesetzliche Grundlage vorliegt (Abs. 1), ein öffentliches Interesse an der Einschränkung besteht (Abs. 2), die Einschränkung verhältnismässig ist (Abs. 3) und der Kerngehalt der Grundrechte nicht angegriffen wird (Abs. 4). Das ehemalige Eidg. Versicherungsgericht hat wiederholt festgehalten, dass diese Voraussetzungen für die Einschränkung des Grundrechts in Bezug auf die Verwertung der Ergebnisse einer von einer Haftpflichtversicherung veranlassten Observation durch einen Unfallversicherer gegeben sind, so dass diese als Beweismittel im Sozialversicherungsverfahren verwertbar sind ( BGE 132 V 242 ; BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 324 ff.). Offengelassen hat es demgegenüber die Frage, ob der Unfallversicherer seinerseits befugt ist, eine Überwachung durch Privatdetektive anzuordnen ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 326). Da im vorliegenden Fall die Observierung durch Privatdetektive von der Unfall- und nicht von der Haftpflichtversicherung in Auftrag gegeben wurde, ist diese Frage nunmehr zu prüfen. 5. 5.1 Wer Versicherungsleistungen beansprucht, muss unentgeltlich alle Auskünfte erteilen, die zur Abklärung des Anspruchs und zur Festsetzung der Versicherungsleistungen erforderlich sind (Art. 28 Abs. 2 ATSG [SR 830.1]). Die Versicherten und ihre Arbeitgeber haben beim Vollzug der Sozialversicherungsgesetze unentgeltlich mitzuwirken (Art. 28 Abs. 1 ATSG). Personen, die Versicherungsleistungen beanspruchen, haben alle Personen und Stellen, namentlich Arbeitgeber, Ärztinnen und Ärzte, Versicherungen sowie Amtsstellen im Einzelfall zu ermächtigen, die Auskünfte zu erteilen, die für die Abklärung von Leistungsansprüchen erforderlich sind. Diese Personen und Stellen sind zur Auskunft verpflichtet (Art. 28 Abs. 3 ATSG). Wer in Verletzung der Auskunftspflicht unwahre Auskunft erteilt oder die Auskunft verweigert, wer die vorgeschriebenen Formulare nicht oder nicht wahrheitsgetreu ausfüllt, wird, wenn er vorsätzlich handelt, mit Haft oder Busse bestraft (Art. 115 [recte: 113] Abs. 1 UVG); handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe Busse (Art. 115 [recte: 113] Abs. 2 UVG). 5.2 Gemäss Art. 43 Abs. 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Dabei sind die mit der Durchführung, der Kontrolle oder der Beaufsichtigung der Durchführung des UVG betrauten Organe nach Art. 96 UVG befugt, die Personendaten, einschliesslich besonders schützenswerter Daten und Persönlichkeitsprofile, zu bearbeiten oder bearbeiten zu lassen, die sie benötigen, um die ihnen nach diesem Gesetz übertragenen Aufgaben zu erfüllen. 5.3 Der Bundesrat schlägt in seiner Botschaft vom 30. Mai 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung (BBl 2008 5395 ff.) vor, das ATSG um einen Art. 44a zu ergänzen und in diesem die Zulässigkeit und Modalitäten einer Überwachung versicherter Personen durch Sozialversicherungsträger zu regeln. Er begründet dies damit, dass - nachdem die Rechtsprechung die Frage der Zulässigkeit offengelassen habe - diesbezüglich ein Klarstellungsbedarf vorliege (BBl 2008 5444). Aus diesem bundesrätlichen Vorschlag kann allerdings noch nicht abgeleitet werden, die Anordnung einer Überwachung sei unter geltendem Recht unzulässig. 5.4 Obliegt es gemäss Art. 43 ATSG dem Versicherungsträger, die notwendigen Abklärungen vorzunehmen, so stellt diese Gesetzesbestimmung - jedenfalls in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 ATSG, welcher eine allgemeine Auskunftspflicht der versicherten Person statuiert - eine Grundlage für die Anordnung einer Observation dar. Zu prüfen ist indessen, ob diese Normen bestimmt genug sind, um als gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV zu dienen. 5.4.1 Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung. Nach der Rechtsprechung darf das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab ( BGE 131 II 271 E. 6 S. 278). 5.4.2 Eine regelmässige Observation versicherter Personen durch Privatdetektive stellt jedenfalls dann einen relativ geringfügigen Eingriff in die grundrechtlichen Positionen der überwachten Personen dar, wenn sie sich auf den in E. 4.3 hievor umrissenen Bereich und damit insbesondere auf den öffentlichen Raum beschränkt ( BGE 132 V 241 E. 2.5.1 S. 242 f.). In der Lehre wird teilweise gar die Ansicht vertreten, eine solchermassen beschränkte Observation beschlage den Schutzbereich des Grundrechts der Privatsphäre nicht (KIESER, a.a.O.). Der Kerngehalt von Art. 13 BV wird durch die Anordnung einer solchen Überwachung nicht angetastet. In der Regel werden zudem die Angaben der versicherten Personen, der Arbeitgeber und der medizinischen Fachpersonen für eine zuverlässige Beurteilung der Leistungsansprüche genügen; Nachforschungen durch einen Privatdetektiv werden nur in einem verschwindend kleinen Promillesatz der bei den Unfallversicherungen gemeldeten Fällen angezeigt sein (vgl. dazu DETTWILER/HARDEGGER, HAVE 2003 S. 248). Der Anordnung einer Observation kommt somit in dem Sinne Ausnahmecharakter zu, als sie nur erfolgen wird, wenn die anderen Abklärungsmassnahmen nicht zu einem schlüssigen Ergebnis führten. Insgesamt sind daher die gesetzlichen Grundlagen für die Einschränkung der grundrechtlichen Positionen der versicherten Personen hinreichend bestimmt. 5.5 Das öffentliche Interesse an der Einschränkung des Schutzes der Privatsphäre liegt darin, keine nicht geschuldeten Leistungen zu erbringen, um die Gemeinschaft der Versicherten nicht zu schädigen ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 325). Dieses Interesse an einer wirksamen Missbrauchsbekämpfung und der Aufdeckung bzw. Verhinderung von Versicherungsbetrug, welches im Privatversicherungsbereich als Rechtfertigungsgrund der mit einer Observation verbundenen Persönlichkeitsverletzung (vgl. Art. 28 ZGB) anerkannt ist (SJ 1998 S. 301, 5C.187/1997 E. 2, vgl. auch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Verlière gegen Schweiz vom 28. Juni 2001, Recueil CourEDH 2001-VII S. 403, auch in: VBP 65/2001 Nr. 134 S. 1381; vgl. im Weiteren YVES RÜEDI, Materiell rechtswidrig beschaffte Beweismittel im Zivilprozess, 2009, S. 39 f.), gilt gleichermassen auch im Sozialversicherungsrecht. 5.6 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass der Grundrechtseingriff zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 325). Die Anordnung einer Observation durch einen Privatdetektiv ist zur Erreichung des angestrebten Zieles (wirksame Bekämpfung von Missbräuchen) geeignet und auch erforderlich, da nur diese Beweismittel - beispielsweise bei offensichtlich bestehenden Anhaltspunkten einer effektiv bestehenden Arbeitsfähigkeit - eine unmittelbare Wahrnehmung wiedergeben können. Bezüglich der Möglichkeit weiterer medizinischer Abklärungen als Ersatz für die Observation ist zu beachten, dass auch solche - soweit sie überhaupt geeignet wären, einen gleichwertigen Erkenntnisgewinn zu erbringen - ebenfalls einen nicht leichtzunehmenden Eingriff in die grundrechtlichen Positionen der versicherten Person voraussetzen würden. Die Anordnung einer Observation ist schliesslich auch im engeren Sinne verhältnismässig (vgl. BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 326). 5.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Anordnung einer Überwachung versicherter Personen durch die Unfallversicherung in dem in E. 4.3 umrissenen Rahmen zulässig ist; die Observationsergebnisse können somit für die Beurteilung der streitigen Fragen grundsätzlich verwendet werden. Ob dies, mit Blick auf Art. 179 quater StGB (vgl. E. 4.3 hievor), auch für die kurze Videosequenz, welche im Ladenlokal des Versicherten aufgenommen wurde, zutrifft, braucht vorliegend nicht geprüft werden, da diese Sequenz für die Würdigung des Sachverhaltes letztlich entbehrlich ist. Beweiswert kann den Aufzeichnungen und Berichten der Privatdetektive indessen nur insoweit zukommen, als sie Tätigkeiten und Handlungen aufzeigen, welche die versicherte Person ohne Einflussnahme der observierenden Personen ausgeübt hat. Vorliegend suchte am 20. Oktober 2004 eine Hilfsperson des Privatdetektives das Ladengeschäft des Beschwerdeführers auf und simulierte Interesse für ein Aggregat, wollte vor Geschäftsabschluss jedoch noch die Zustimmung ihres Freundes einholen. Der Versicherte antwortete darauf, dass er bis 12:00 Uhr und von 13:30 bis 19:00 Uhr im Geschäftslokal anzutreffen sei. Da nicht auszuschliessen ist, dass der Beschwerdeführer in der Hoffnung, durch den Verkauf des Aggregates ein besonders gutes Geschäft abschliessen zu können, sich an diesem Tag länger als üblich im Ladenlokal aufgehalten hat, kommt den Aufzeichnungen betreffend dem 20. Oktober 2004 für die hier streitigen Belange kein Beweiswert zu.
de
Art. 13 cpv. 1, art. 36 Cost.; art. 43 LPGA; tutela della sfera privata, sorveglianza della persona assicurata da parte di investigatori privati. L'assicurazione infortuni ha la facoltà di fare sorvegliare una persona assicurata da parte di un investigatore privato (consid. 4 e 5).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-169%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,824
135 I 176
135 I 176 Sachverhalt ab Seite 177 A. A. et B. sont propriétaires des parcelles 556 et 557 de la commune de St-Sulpice, à proximité immédiate du port des Pierrettes. Sur la première parcelle se trouve une villa alors que la seconde supporte huit anciens cabanons de pêcheurs. C. et consorts sont propriétaires de ces cabanons. En vue d'assurer une protection de l'ensemble des cabanons, la Municipalité de St-Sulpice a requis plusieurs expertises. Dans un rapport du 15 décembre 1999, X., conservatrice au Musée du Léman à Nyon, a indiqué que l'ensemble de pêcheries du site du port des Pierrettes présentait un caractère suffisamment exceptionnel pour figurer à l'inventaire du patrimoine lémanique. Dans un préavis du 30 mars 2000, le conservateur cantonal des monuments historiques s'est rallié à l'appréciation faite dans le rapport précité. Le 28 septembre 2001, un rapport d'expertise émanant de Y., expert de l'Office fédéral de la culture, a confirmé l'importance du site méritant sauvegarde. Souhaitant construire une villa sur leurs parcelles, A. et B. ont résilié les baux d'emplacement des cabanons avec effet au 31 décembre 2000. Depuis lors, les cabanons sont inoccupés. A. et B. ont obtenu du Juge de paix une défense publique de pénétrer sur la parcelle 557. Le 29 novembre 2000, la Municipalité de St-Sulpice a refusé le permis de construire déposé par A. et B. et tendant au démontage de huit cabanons et à la construction d'une villa avec garage indépendant sur les deux parcelles 556 et 557 réunies. B. Par décision du 20 mars 2002, le Département cantonal des infrastructures du canton de Vaud (ci-après: le Département des infrastructures) a procédé au classement du site du port des Pierrettes, en vue d'en assurer la sauvegarde et la conservation. Le 12 avril 2007, le Département cantonal des institutions et des relations extérieures (actuellement et ci-après: le Département de l'intérieur) a admis le recours formé par A. et B. contre la décision de classement. La Municipalité de St-Sulpice ainsi que les propriétaires des cabanons ont recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud (actuellement la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal; ci-après: le Tribunal cantonal) contre cette décision. C. Parallèlement à la procédure cantonale de classement, la commune de St-Sulpice a élaboré un plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac", adopté par le Conseil communal le 18 septembre 2002. Celui-ci inclut notamment la parcelle 557, colloquée dans l'aire "des cabanons". Selon l'art. 2.2 du règlement du plan partiel d'affectation, cette aire a un statut de site protégé. Quant à la parcelle 556, elle a été colloquée en aire de constructions, avec une possibilité de surface à bâtir allant jusqu'à 25 % de la superficie totale de la parcelle (art. 3.1 du règlement). La possibilité de bâtir a ainsi été augmentée de façon importante par rapport à celle autorisée dans la réglementation en vigueur, d'après laquelle la surface à bâtir de ladite parcelle ne pourrait excéder 10 % de la surface totale. Par décision du 12 avril 2007, le Département de l'intérieur a rejeté le recours de A. et B. contre le plan partiel d'affectation. A. et B. ont déféré cette décision au Tribunal cantonal. D. Le 23 mai 2007, le Tribunal cantonal a joint les deux causes, considérant que la question du classement était liée à celle de l'affectation. Par arrêt du 4 novembre 2008, il a admis les recours de C. et consorts et de la Municipalité de St-Sulpice contre la décision relative à l'arrêté de classement; il a annulé la décision du Département de l'intérieur du 12 avril 2007 et confirmé la décision cantonale de classement du 20 mars 2002. Par ailleurs, il a très partiellement admis le recours de A. et B. et réformé la décision d'approbation préalable du Département de l'intérieur du 12 avril 2007 concernant le plan communal d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac" en apportant une légère modification à l'art. 2.2 du règlement. E. A. et B. ont porté leur cause devant le Tribunal fédéral, concluant principalement à l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal du 4 novembre 2008. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 3. 3.1 L'art. 17 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) définit les zones à protéger. Celles-ci comprennent notamment les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT). Pour ces objets, il appartient aux cantons de délimiter les zones de protection. Selon l'art. 17 al. 2 LAT, le droit cantonal peut cependant prescrire d'autres mesures adéquates. L'adoption d'une zone de protection est la mesure que la LAT envisage en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but et son régime mais assure, si nécessaire, la coordination avec les autres intérêts à prendre en compte dans les procédures d'aménagement du territoire. Cette mesure n'exclut pas que d'autres moyens soient utilisés. La variété des situations est en effet telle que, parfois, le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'art. 17 LAT (PIERRE MOOR, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, nos 74 et 80 ad art 17 LAT; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, nos 27 ss ad art. 17 LAT). C'est ainsi qu'à côté d'obligations de s'abstenir, lesquelles peuvent résulter d'un plan de zone classique et du règlement qui l'accompagne, il peut être nécessaire de poser des obligations de faire (MOOR, op. cit., n° 81 ad art. 17 LAT). Font notamment partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT les inventaires et classements, les clauses générales de protection et les clauses d'esthétiques, les contrats avec les particuliers, l'expropriation formelle ainsi que les mesures provisionnelles. Les procédures de classement débouchent sur des régimes de protection impératifs et définissent l'objet protégé ainsi que les obligations imposées aux propriétaires (MOOR, op. cit., n° 83 ad art. 17 LAT). 3.2 Dans le canton de Vaud, la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) définit les zones protégées au sens de l'art. 17 al. 1 LAT comme des zones destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lac et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure; seules peuvent y être autorisées les constructions et les installations conformes au but assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 54 al. 1 LATC). De façon plus générale, cette loi prévoit que les plans d'affectation cantonaux ou communaux peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection, et elle réserve les mesures prises en application de loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (art. 45 al. 2 let. c et art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). La loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) met sur pied les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT. Aux termes de l'art. 4 al. 1 LPNMS, sont protégés, conformément à la loi, tous les objets, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent. Pour assurer la protection d'un objet digne d'intérêt au sens de l'art. 4 précité, il peut être procédé à son classement (art. 20 LPNMS). La décision de classement définit l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Aucune atteinte ne peut être portée à un objet classé sans autorisation préalable du département compétent (art. 23 LPNMS). Selon l'art. 29 LPNMS, l'entretien d'un objet classé incombe à son propriétaire (al. 1); si besoin est, le département compétent lui fixe un délai convenable pour effectuer les travaux d'entretien nécessaires (al. 2). La décision de classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation pour sauvegarder des sites (art. 44 LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de préemption légal sur les fonds et immeubles classés au sens de l'art. 20 ss LPNMS (art. 45 LPNMS). 3.3 Le choix des mesures de protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres à chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de la proportionnalité: lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif visé, l'autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés (cf. art. 4 LATC). Ainsi, une décision de classement, qui peut entraîner des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par sa durée illimitée (art. 27 LPNMS), par les obligations d'entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et par le droit de préemption et d'expropriation qu'elle implique en faveur de l'Etat (art. 44 et 45 LPNMS), ne s'impose-t-elle que si les mesures prévues par un plan et un règlement d'affectation ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés. Il s'agit en définitive d'assurer la protection dont le principe est posé part l'art. 17 LAT le mieux possible, c'est-à-dire le plus adéquatement par rapport au but, tel qu'il ressort de la balance des intérêts et de la situation concrète de l'objet (MOOR, op. cit., n° 82 ad art. 17 LAT). 4. Quand le litige concerne l'adoption d'une mesure de protection au sens de l'art. 17 LAT, les parties admises à se prévaloir de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) peuvent se plaindre du fait que les nouvelles restrictions qui leur sont imposées ne reposent pas sur une base légale, ne sont pas justifiées par un intérêt public ni conformes au principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; cf. ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités). 5. Le grief des recourants concernant l'absence de base légale est manifestement mal fondé. En effet, tant l'art. 17 al. 1 et 2 LAT que les art. 54 LATC et 20 LPNMS permettent aux autorités compétentes de créer des zones à protéger comprenant le patrimoine bâti et de procéder au classement des monuments dignes de protection. 6. 6.1 D'après la jurisprudence, les restrictions de la propriété ordonnées pour protéger les monuments et les sites naturels ou bâtis sont en principe d'intérêt public (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 221; ATF 119 Ia 305 consid. 4b p. 309 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement si une mesure de protection est justifiée par un intérêt public suffisant; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il doit se prononcer sur de pures questions d'appréciation ou tenir compte de circonstances locales, dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui, notamment en matière de protection des monuments ou des sites (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les arrêts cités). Il appartient en effet de façon prioritaire aux autorités des cantons de définir les objets méritant protection (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222; ATF 120 Ia 270 consid. 3b p. 275; ATF 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96; ATF 118 Ia 394 consid. 2b p. 397; cf. aussi ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344). 6.2 Tout objet ne méritant pas une protection, il faut procéder à un examen global, objectif et basé sur des critères scientifiques, qui prenne en compte le contexte culturel, historique, artistique et urbanistique du bâtiment concerné. Les constructions qui sont les témoins et l'expression d'une situation historique, sociale, économique et technique particulière, doivent être conservés. De plus, la mesure ne doit pas être destinée à satisfaire uniquement un cercle restreint de spécialistes; elle doit au contraire apparaître légitime aux yeux du public ou d'une grande partie de la population, pour avoir en quelque sorte une valeur générale (arrêt 1P.79/2005 du 3 septembre 2005, in ZBl 2007 p. 83; ATF 120 Ia 270 consid. 4a p. 275; ATF 118 Ia 384 consid. 5a p. 389). En ce qui concerne la protection du patrimoine bâti, l'art. 17 al. 1 let. c LAT mentionne tout d'abord les "localités typiques", lesquelles sont constituées par des sites qui groupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (PIERRE TSCHANNEN ET AL., Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, DFJP/OFAT [éd.], 1981, n° 20 ad art. 17 LAT). Il s'agit le plus souvent de parties d'agglomérations - places, rues - qui se distinguent par leur impression d'ensemble, leur identité de proportion, de style, d'époque. Quant aux "monuments culturels", ils sont les témoins de l'artisanat et de l'architecture d'autrefois (par exemple théâtres romains, châteaux, moulins, anciennes mines, ponts; TSCHANNEN ET AL., op. cit., n° 23 ad art. 17 LAT). Actuellement, la tendance est à la préservation des ensembles (MOOR, op. cit., n° 59 ad art. 17 LAT). Par ailleurs, le critère esthétique n'est pas le seul à être appliqué; est également protégé ce qui est typique d'une époque ou représentatif d'un style, même relativement récent, ce qui permet de sauvegarder des bâtiments industriels ou commerciaux de notre siècle et qui ne sont pas nécessairement des oeuvres d'art (cf. ATF 118 Ia 384 consid. 5a p. 389; MOOR, op. cit., n° 59 ad art. 17 LAT; BERNHARD FURRER, Motive und Objekte der heutigen Denkmalpflege, in Aktuelle Rechtsfragen der Denkmalpflege, 2004, p. 13 ss; WALDMANN/HÄNNI, op. cit., n° 19 ad art. 17 LAT; WALTER ENGELER, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, 2008, p. 18 ss). Une mesure de protection peut aussi s'imposer pour une construction présentant un caractère symbolique, par exemple sur le plan typologique. Présentent une valeur typologique les bâtiments qui sont les rares témoins encore existants d'une manière de construire, la qualité des objets en question n'étant pas ici déterminante. Dans certaines circonstances, ce n'est pas un style de construction historique que le bâtiment représente, mais une certaine époque. Un édifice ou un ensemble d'édifices peut également devenir significatif du fait de l'évolution de la situation et d'une rareté qu'il aurait ainsi acquise (PHILIP VOGEL, La protection des monuments historiques, 1982, p. 24; DIETER VON REDING, Mesures de protection des sites construits et qualité du milieu bâti, in VLP-ASPAN Territoire & Environnement 2002, p. 50 s.; ENGELER, op. cit., p. 124 ss et 139 ss). 7. 7.1 Dans le cas particulier, les recourants contestent que les cabanons situés sur leur parcelle soient dignes de protection. Ils relèvent que ces constructions sont "de simples capites utilisées par des citadins essentiellement pour prendre un verre et faire une broche le week-end". Elles ressemblent aux capites que l'on trouve aux abords des villes, dans les jardins potagers, et n'ont plus rien à voir avec un village de pêcheurs. Par ailleurs, l'atmosphère et l'ambiance de ce "village de pêcheurs" sont des notions immatérielles et ne constituent pas des objets à protéger. Les recourants émettent en outre des critiques à l'encontre de l'expertise de X., laquelle n'aurait aucune compétence en matière d'aménagement du territoire. Son rapport aurait été requis en violation de leur droit d'être entendus et, en tant qu'expertise privée, n'aurait aucune valeur probante. 7.2 S'agissant de la violation du droit d'être entendu, la motivation déficiente du grief au regard des exigences de l'art. 106 al. 2 LTF le rend irrecevable. De toute façon, contrairement à l'avis des recourants, il n'existe pas un droit à prendre contact avec un expert avant qu'il ne rédige son rapport. Celui-ci n'est pas une autorité et son expertise n'a pas valeur de décision. En effet, le rôle de l'expert consiste en l'occurrence dans la description et la caractérisation des qualités des objets; le jugement global à prononcer sur le mérite de la protection reste du ressort des autorités administratives (cf. MOOR, op. cit., n° 28 ad art. 17 LAT). De même, on ne voit pas pourquoi une expertise privée serait dépourvue de valeur probante dans ce contexte; il s'agit d'une procédure non contentieuse et aucune forme particulière n'est imposée aux autorités pour arriver à la conclusion qu'un site mérite effectivement protection. Finalement, les critiques des recourants quant aux compétences de X. sont de pures allégations qui ne permettent pas de mettre en doute la crédibilité du contenu de son rapport, lequel est du reste confirmé par deux autres expertises. Les recourants ont largement eu l'occasion de faire valoir leur point de vue quant au contenu de ces expertises ce qui, du point du vue du droit d'être entendu, apparaît suffisant. 7.3 Le Tribunal cantonal s'est basé sur les rapports d'expertise de X., conservatrice du Musée du Léman, du conservateur cantonal des monuments historiques et d'un expert de l'Office fédéral de la culture, dont il a reproduit les principaux extraits, pour décréter qu'il existait un intérêt digne de protection à la sauvegarde des cabanons de pêcheurs du port des Pierrettes. Il a estimé n'avoir aucune raison de s'écarter de l'appréciation de ces expertises, lesquelles mettent en avant le caractère particulier digne de protection du site, en ce qu'il constitue l'un des derniers témoignages d'une activité typique de la région lacustre. Il ressort des expertises que le site des Pierrettes, constitué du port ancien et d'un groupement compact de treize cabanons de pêcheurs, forme une unité fonctionnelle. Bien que peu de cabanons servent aujourd'hui encore de dépôt ou d'atelier aux pêcheurs, ils sont largement exploités par leurs propriétaires actuels pour de multiples activités liées à la proximité du lac. Compte tenu de sa dimension, de sa situation par rapport au lac et de sa densité, ce quartier constitue un site unique sur les rives des lacs suisses. Il a même été qualifié par l'expert de l'Office fédéral de la culture de "biotope humain" de grande qualité, quand bien même il ne relevait pas de critères esthétiques usuels. C'est la concentration exceptionnelle de petites constructions qui est remarquable à cet endroit, ainsi que l'agencement serré des cabanons sur deux petites parcelles en relation directe avec le port. Selon X., diminuer le nombre de ces cabanes, ou ne les conserver que sur l'une des parcelles, conduirait à un appauvrissement certain du site. L'apparence modeste des constructions ne saurait être un critère valable pour leur démolition. En l'occurrence, les experts estiment que ce ne sont pas simplement des considérations historiques ou architecturales qui sont à prendre en compte mais bien le témoignage de pratiques vivantes ainsi que l'aspect culturel, et également pittoresque, du site. De plus, l'expert de l'Office fédéral de la culture souligne que les mesures de protection vont dans le sens d'un usage public des rives du lac et de la préservation pour les générations futures d'une situation unique sur le Léman. Contrairement à ce que prétendent les recourants, il ne s'agit pas de conserver une atmosphère et une ambiance mais plutôt de protéger un site dans son ensemble, en tant qu'il constitue un témoignage important de pratiques passées, et qui mérite protection comme élément du patrimoine lacustre. Les recourants se trompent quand ils indiquent que le plan d'affectation prévoit que la destination des cabanons doit être en relation directe avec l'usage du port de petite batellerie, l'arrêt attaqué ayant supprimé ce point du règlement. Quoi qu'il en soit, l'utilisation actuelle des cabanons n'est pas à elle seule déterminante pour décider si ceux-ci méritent ou non protection. Le fait que l'activité initiale se soit modifiée n'altère en effet pas le caractère particulier du site et on peut relever que c'est précisément parce qu'il n'y a plus de pêcheurs professionnels au port des Pierrettes que le site est directement menacé. De plus, lorsque des pêcheurs y exerçaient encore leur activité, les cabanons comportaient déjà une fonction de résidence secondaire et de détente. Enfin, lors de la mise à l'enquête publique du plan communal d'affectation, du 25 janvier au 25 février 2002, celui-ci a fait l'objet de peu d'oppositions et a suscité des réactions positives de la part des citoyens; plusieurs observations indiquent en effet que la protection du site correspond aux voeux de la population en général (cf. préavis municipal no 8/02 du 24 juin 2002 relatif au plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac", p. 6 ss). Dans ces conditions, on peut admettre, avec les autorités cantonales, que le site du port des Pierrettes, et en particulier la concentration des petits cabanons de pêcheurs à proximité immédiate du lac, constitue un patrimoine digne de protection en tant que témoin d'une activité et d'une époque révolues et également en raison de ses particularités typologiques et de sa rareté. L'intérêt public à la sauvegarde du site prime l'intérêt privé des recourants à utiliser leur fonds pour construire une villa. 8. Les recourants estiment que les mesures de protection adoptées par les autorités cantonale et communale violent le principe de la proportionnalité. Il serait inutile et disproportionné d'imposer une mesure de classement alors que le plan partiel d'affectation serait plus adapté pour imposer l'entretien des cabanons. Par ailleurs, les mesures seraient inapplicables et inutiles en raison de la dissociation entre les droits de propriété sur la parcelle et les cabanons; les cabanistes ne peuvent pas utiliser une parcelle qui ne leur appartient pas et l'Etat ne peut ni y pénétrer, ni effectuer un entretien dont il n'obtiendrait de toute façon pas le remboursement. 8.1 Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par le Tribunal fédéral, de la proportionnalité d'une mesure de protection d'un bâtiment ou d'un site est en principe libre mais, comme pour l'intérêt public, il s'exerce avec une certaine retenue (cf. consid. 6.1 ci-dessus et la jurisprudence citée). 8.2 Le plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac" classe la parcelle 557 en "aire des cabanons", qui a un statut de site protégé. Le règlement du plan partiel, modifié par l'arrêt attaqué, prévoit à quelles conditions les cabanons peuvent être reconstruits, en cas de nécessité ou de destruction. Cette mesure serait ainsi en principe propre à assurer le maintien des constructions à cet endroit et leur conservation à long terme. Cependant, dans les circonstances actuelles, le plan partiel d'affectation n'apparaît pas suffisamment efficace pour assurer la protection du site. Les constructions se trouvent en effet dans une situation précaire du fait que les recourants ont obtenu une interdiction civile d'accès à la parcelle 557; les propriétaires des cabanons ne peuvent donc plus les entretenir et ceux-ci risquent de tomber en ruine. Le plan partiel d'affectation ne peut de toute manière pas mettre une obligation de faire à la charge des cabanistes, ni à celle des recourants. Seule une décision de classement permettrait en revanche d'imposer aux propriétaires des objets classés une obligation d'entretien (art. 29 LPNMS) ainsi que de remise en l'état lorsque des modifications ont été apportées sans autorisation préalable (art. 30 LPNMS). La sauvegarde d'un "village de pêcheurs" n'a au demeurant de sens que si les cabanons sont occupés, ce qui est effectivement impossible en l'état, compte tenu des litiges qui opposent les propriétaires de la parcelle et ceux des cabanons. Si la situation actuelle de blocage résultant de l'interdiction civile d'accès n'est pas résolue, la mesure de classement permettra au besoin d'engager une procédure d'expropriation (art. 44 LPNMS), ce qui n'est pas le cas du plan partiel d'affectation. Il s'ensuit que les deux mesures de protection litigieuses sont nécessaires à la sauvegarde du site du port des Pierrettes. Quant aux intérêts privés des recourants, ils ont été pris en compte par les autorités cantonale et communale. Le plan partiel d'affectation augmente dans une large mesure les possibilités de bâtir de leur parcelle 556 par rapport à la réglementation actuelle. De plus, comme ceux-ci peuvent continuer à louer les emplacements des cabanons, la mesure ne les prive pas de tout avantage financier. Finalement, la décision de classement, qui prévoit que les cabanons devront être conservés dans leur gabarit actuel, garantit aux recourants que la situation actuelle ne sera pas péjorée par d'éventuelles modifications ultérieures des constructions. Ces éléments constituent une compensation appréciable en contrepartie des restrictions apportées à leurs droits de propriété. La confirmation des mesures litigieuses aboutit à une situation juridique complexe. L'entretien des cabanons classés ne peut pas être mis à la charge des recourants, qui n'en sont pas propriétaires; quant aux cabanistes, ils n'ont pas le droit d'accéder à la parcelle où se trouvent leurs meubles. Il serait dans l'intérêt des parties de trouver une solution à l'amiable qui permette de réhabiliter le site; dans le cas contraire, il semblerait que l'expropriation de la parcelle soit le seul moyen apte à assurer une mise en oeuvre efficace des mesures de protection.
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Art. 17 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 RPG; Art. 26 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1-3 BV; Denkmalschutzmassnahmen bei Fischerhäuschen. Gesetzliche Grundlagen und zulässige Rügen (E. 3 und 4). Die Ästhetik ist nicht das einzige Kriterium für die Unterschutzstellung; auch für eine bestimmte Epoche typische Bauten oder Zeugen eines bestimmten - auch jüngeren - Baustils sind schutzwürdig (E. 6). Die dicht an einander errichteten kleinen Fischerhäuschen in unmittelbarer Seenähe werden geschützt als Zeugen einer vergangenen Epoche und Tätigkeit sowie als seltene Vertreter dieses besonderen Siedlungstyps (E. 7). Die beiden Schutzmassnahmen - Teilnutzungsplan und Unterschutzstellung - sind für die Erhaltung des Objekts nötig (E. 8).
de
constitutional law
2,009
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49,825
135 I 176
135 I 176 Sachverhalt ab Seite 177 A. A. et B. sont propriétaires des parcelles 556 et 557 de la commune de St-Sulpice, à proximité immédiate du port des Pierrettes. Sur la première parcelle se trouve une villa alors que la seconde supporte huit anciens cabanons de pêcheurs. C. et consorts sont propriétaires de ces cabanons. En vue d'assurer une protection de l'ensemble des cabanons, la Municipalité de St-Sulpice a requis plusieurs expertises. Dans un rapport du 15 décembre 1999, X., conservatrice au Musée du Léman à Nyon, a indiqué que l'ensemble de pêcheries du site du port des Pierrettes présentait un caractère suffisamment exceptionnel pour figurer à l'inventaire du patrimoine lémanique. Dans un préavis du 30 mars 2000, le conservateur cantonal des monuments historiques s'est rallié à l'appréciation faite dans le rapport précité. Le 28 septembre 2001, un rapport d'expertise émanant de Y., expert de l'Office fédéral de la culture, a confirmé l'importance du site méritant sauvegarde. Souhaitant construire une villa sur leurs parcelles, A. et B. ont résilié les baux d'emplacement des cabanons avec effet au 31 décembre 2000. Depuis lors, les cabanons sont inoccupés. A. et B. ont obtenu du Juge de paix une défense publique de pénétrer sur la parcelle 557. Le 29 novembre 2000, la Municipalité de St-Sulpice a refusé le permis de construire déposé par A. et B. et tendant au démontage de huit cabanons et à la construction d'une villa avec garage indépendant sur les deux parcelles 556 et 557 réunies. B. Par décision du 20 mars 2002, le Département cantonal des infrastructures du canton de Vaud (ci-après: le Département des infrastructures) a procédé au classement du site du port des Pierrettes, en vue d'en assurer la sauvegarde et la conservation. Le 12 avril 2007, le Département cantonal des institutions et des relations extérieures (actuellement et ci-après: le Département de l'intérieur) a admis le recours formé par A. et B. contre la décision de classement. La Municipalité de St-Sulpice ainsi que les propriétaires des cabanons ont recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud (actuellement la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal; ci-après: le Tribunal cantonal) contre cette décision. C. Parallèlement à la procédure cantonale de classement, la commune de St-Sulpice a élaboré un plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac", adopté par le Conseil communal le 18 septembre 2002. Celui-ci inclut notamment la parcelle 557, colloquée dans l'aire "des cabanons". Selon l'art. 2.2 du règlement du plan partiel d'affectation, cette aire a un statut de site protégé. Quant à la parcelle 556, elle a été colloquée en aire de constructions, avec une possibilité de surface à bâtir allant jusqu'à 25 % de la superficie totale de la parcelle (art. 3.1 du règlement). La possibilité de bâtir a ainsi été augmentée de façon importante par rapport à celle autorisée dans la réglementation en vigueur, d'après laquelle la surface à bâtir de ladite parcelle ne pourrait excéder 10 % de la surface totale. Par décision du 12 avril 2007, le Département de l'intérieur a rejeté le recours de A. et B. contre le plan partiel d'affectation. A. et B. ont déféré cette décision au Tribunal cantonal. D. Le 23 mai 2007, le Tribunal cantonal a joint les deux causes, considérant que la question du classement était liée à celle de l'affectation. Par arrêt du 4 novembre 2008, il a admis les recours de C. et consorts et de la Municipalité de St-Sulpice contre la décision relative à l'arrêté de classement; il a annulé la décision du Département de l'intérieur du 12 avril 2007 et confirmé la décision cantonale de classement du 20 mars 2002. Par ailleurs, il a très partiellement admis le recours de A. et B. et réformé la décision d'approbation préalable du Département de l'intérieur du 12 avril 2007 concernant le plan communal d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac" en apportant une légère modification à l'art. 2.2 du règlement. E. A. et B. ont porté leur cause devant le Tribunal fédéral, concluant principalement à l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal du 4 novembre 2008. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 3. 3.1 L'art. 17 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) définit les zones à protéger. Celles-ci comprennent notamment les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT). Pour ces objets, il appartient aux cantons de délimiter les zones de protection. Selon l'art. 17 al. 2 LAT, le droit cantonal peut cependant prescrire d'autres mesures adéquates. L'adoption d'une zone de protection est la mesure que la LAT envisage en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but et son régime mais assure, si nécessaire, la coordination avec les autres intérêts à prendre en compte dans les procédures d'aménagement du territoire. Cette mesure n'exclut pas que d'autres moyens soient utilisés. La variété des situations est en effet telle que, parfois, le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'art. 17 LAT (PIERRE MOOR, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, nos 74 et 80 ad art 17 LAT; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, nos 27 ss ad art. 17 LAT). C'est ainsi qu'à côté d'obligations de s'abstenir, lesquelles peuvent résulter d'un plan de zone classique et du règlement qui l'accompagne, il peut être nécessaire de poser des obligations de faire (MOOR, op. cit., n° 81 ad art. 17 LAT). Font notamment partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT les inventaires et classements, les clauses générales de protection et les clauses d'esthétiques, les contrats avec les particuliers, l'expropriation formelle ainsi que les mesures provisionnelles. Les procédures de classement débouchent sur des régimes de protection impératifs et définissent l'objet protégé ainsi que les obligations imposées aux propriétaires (MOOR, op. cit., n° 83 ad art. 17 LAT). 3.2 Dans le canton de Vaud, la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) définit les zones protégées au sens de l'art. 17 al. 1 LAT comme des zones destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lac et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure; seules peuvent y être autorisées les constructions et les installations conformes au but assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 54 al. 1 LATC). De façon plus générale, cette loi prévoit que les plans d'affectation cantonaux ou communaux peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection, et elle réserve les mesures prises en application de loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (art. 45 al. 2 let. c et art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). La loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) met sur pied les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT. Aux termes de l'art. 4 al. 1 LPNMS, sont protégés, conformément à la loi, tous les objets, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent. Pour assurer la protection d'un objet digne d'intérêt au sens de l'art. 4 précité, il peut être procédé à son classement (art. 20 LPNMS). La décision de classement définit l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Aucune atteinte ne peut être portée à un objet classé sans autorisation préalable du département compétent (art. 23 LPNMS). Selon l'art. 29 LPNMS, l'entretien d'un objet classé incombe à son propriétaire (al. 1); si besoin est, le département compétent lui fixe un délai convenable pour effectuer les travaux d'entretien nécessaires (al. 2). La décision de classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation pour sauvegarder des sites (art. 44 LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de préemption légal sur les fonds et immeubles classés au sens de l'art. 20 ss LPNMS (art. 45 LPNMS). 3.3 Le choix des mesures de protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres à chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de la proportionnalité: lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif visé, l'autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés (cf. art. 4 LATC). Ainsi, une décision de classement, qui peut entraîner des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par sa durée illimitée (art. 27 LPNMS), par les obligations d'entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et par le droit de préemption et d'expropriation qu'elle implique en faveur de l'Etat (art. 44 et 45 LPNMS), ne s'impose-t-elle que si les mesures prévues par un plan et un règlement d'affectation ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés. Il s'agit en définitive d'assurer la protection dont le principe est posé part l'art. 17 LAT le mieux possible, c'est-à-dire le plus adéquatement par rapport au but, tel qu'il ressort de la balance des intérêts et de la situation concrète de l'objet (MOOR, op. cit., n° 82 ad art. 17 LAT). 4. Quand le litige concerne l'adoption d'une mesure de protection au sens de l'art. 17 LAT, les parties admises à se prévaloir de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) peuvent se plaindre du fait que les nouvelles restrictions qui leur sont imposées ne reposent pas sur une base légale, ne sont pas justifiées par un intérêt public ni conformes au principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; cf. ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités). 5. Le grief des recourants concernant l'absence de base légale est manifestement mal fondé. En effet, tant l'art. 17 al. 1 et 2 LAT que les art. 54 LATC et 20 LPNMS permettent aux autorités compétentes de créer des zones à protéger comprenant le patrimoine bâti et de procéder au classement des monuments dignes de protection. 6. 6.1 D'après la jurisprudence, les restrictions de la propriété ordonnées pour protéger les monuments et les sites naturels ou bâtis sont en principe d'intérêt public (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 221; ATF 119 Ia 305 consid. 4b p. 309 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement si une mesure de protection est justifiée par un intérêt public suffisant; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il doit se prononcer sur de pures questions d'appréciation ou tenir compte de circonstances locales, dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui, notamment en matière de protection des monuments ou des sites (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les arrêts cités). Il appartient en effet de façon prioritaire aux autorités des cantons de définir les objets méritant protection (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222; ATF 120 Ia 270 consid. 3b p. 275; ATF 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96; ATF 118 Ia 394 consid. 2b p. 397; cf. aussi ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344). 6.2 Tout objet ne méritant pas une protection, il faut procéder à un examen global, objectif et basé sur des critères scientifiques, qui prenne en compte le contexte culturel, historique, artistique et urbanistique du bâtiment concerné. Les constructions qui sont les témoins et l'expression d'une situation historique, sociale, économique et technique particulière, doivent être conservés. De plus, la mesure ne doit pas être destinée à satisfaire uniquement un cercle restreint de spécialistes; elle doit au contraire apparaître légitime aux yeux du public ou d'une grande partie de la population, pour avoir en quelque sorte une valeur générale (arrêt 1P.79/2005 du 3 septembre 2005, in ZBl 2007 p. 83; ATF 120 Ia 270 consid. 4a p. 275; ATF 118 Ia 384 consid. 5a p. 389). En ce qui concerne la protection du patrimoine bâti, l'art. 17 al. 1 let. c LAT mentionne tout d'abord les "localités typiques", lesquelles sont constituées par des sites qui groupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (PIERRE TSCHANNEN ET AL., Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, DFJP/OFAT [éd.], 1981, n° 20 ad art. 17 LAT). Il s'agit le plus souvent de parties d'agglomérations - places, rues - qui se distinguent par leur impression d'ensemble, leur identité de proportion, de style, d'époque. Quant aux "monuments culturels", ils sont les témoins de l'artisanat et de l'architecture d'autrefois (par exemple théâtres romains, châteaux, moulins, anciennes mines, ponts; TSCHANNEN ET AL., op. cit., n° 23 ad art. 17 LAT). Actuellement, la tendance est à la préservation des ensembles (MOOR, op. cit., n° 59 ad art. 17 LAT). Par ailleurs, le critère esthétique n'est pas le seul à être appliqué; est également protégé ce qui est typique d'une époque ou représentatif d'un style, même relativement récent, ce qui permet de sauvegarder des bâtiments industriels ou commerciaux de notre siècle et qui ne sont pas nécessairement des oeuvres d'art (cf. ATF 118 Ia 384 consid. 5a p. 389; MOOR, op. cit., n° 59 ad art. 17 LAT; BERNHARD FURRER, Motive und Objekte der heutigen Denkmalpflege, in Aktuelle Rechtsfragen der Denkmalpflege, 2004, p. 13 ss; WALDMANN/HÄNNI, op. cit., n° 19 ad art. 17 LAT; WALTER ENGELER, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, 2008, p. 18 ss). Une mesure de protection peut aussi s'imposer pour une construction présentant un caractère symbolique, par exemple sur le plan typologique. Présentent une valeur typologique les bâtiments qui sont les rares témoins encore existants d'une manière de construire, la qualité des objets en question n'étant pas ici déterminante. Dans certaines circonstances, ce n'est pas un style de construction historique que le bâtiment représente, mais une certaine époque. Un édifice ou un ensemble d'édifices peut également devenir significatif du fait de l'évolution de la situation et d'une rareté qu'il aurait ainsi acquise (PHILIP VOGEL, La protection des monuments historiques, 1982, p. 24; DIETER VON REDING, Mesures de protection des sites construits et qualité du milieu bâti, in VLP-ASPAN Territoire & Environnement 2002, p. 50 s.; ENGELER, op. cit., p. 124 ss et 139 ss). 7. 7.1 Dans le cas particulier, les recourants contestent que les cabanons situés sur leur parcelle soient dignes de protection. Ils relèvent que ces constructions sont "de simples capites utilisées par des citadins essentiellement pour prendre un verre et faire une broche le week-end". Elles ressemblent aux capites que l'on trouve aux abords des villes, dans les jardins potagers, et n'ont plus rien à voir avec un village de pêcheurs. Par ailleurs, l'atmosphère et l'ambiance de ce "village de pêcheurs" sont des notions immatérielles et ne constituent pas des objets à protéger. Les recourants émettent en outre des critiques à l'encontre de l'expertise de X., laquelle n'aurait aucune compétence en matière d'aménagement du territoire. Son rapport aurait été requis en violation de leur droit d'être entendus et, en tant qu'expertise privée, n'aurait aucune valeur probante. 7.2 S'agissant de la violation du droit d'être entendu, la motivation déficiente du grief au regard des exigences de l'art. 106 al. 2 LTF le rend irrecevable. De toute façon, contrairement à l'avis des recourants, il n'existe pas un droit à prendre contact avec un expert avant qu'il ne rédige son rapport. Celui-ci n'est pas une autorité et son expertise n'a pas valeur de décision. En effet, le rôle de l'expert consiste en l'occurrence dans la description et la caractérisation des qualités des objets; le jugement global à prononcer sur le mérite de la protection reste du ressort des autorités administratives (cf. MOOR, op. cit., n° 28 ad art. 17 LAT). De même, on ne voit pas pourquoi une expertise privée serait dépourvue de valeur probante dans ce contexte; il s'agit d'une procédure non contentieuse et aucune forme particulière n'est imposée aux autorités pour arriver à la conclusion qu'un site mérite effectivement protection. Finalement, les critiques des recourants quant aux compétences de X. sont de pures allégations qui ne permettent pas de mettre en doute la crédibilité du contenu de son rapport, lequel est du reste confirmé par deux autres expertises. Les recourants ont largement eu l'occasion de faire valoir leur point de vue quant au contenu de ces expertises ce qui, du point du vue du droit d'être entendu, apparaît suffisant. 7.3 Le Tribunal cantonal s'est basé sur les rapports d'expertise de X., conservatrice du Musée du Léman, du conservateur cantonal des monuments historiques et d'un expert de l'Office fédéral de la culture, dont il a reproduit les principaux extraits, pour décréter qu'il existait un intérêt digne de protection à la sauvegarde des cabanons de pêcheurs du port des Pierrettes. Il a estimé n'avoir aucune raison de s'écarter de l'appréciation de ces expertises, lesquelles mettent en avant le caractère particulier digne de protection du site, en ce qu'il constitue l'un des derniers témoignages d'une activité typique de la région lacustre. Il ressort des expertises que le site des Pierrettes, constitué du port ancien et d'un groupement compact de treize cabanons de pêcheurs, forme une unité fonctionnelle. Bien que peu de cabanons servent aujourd'hui encore de dépôt ou d'atelier aux pêcheurs, ils sont largement exploités par leurs propriétaires actuels pour de multiples activités liées à la proximité du lac. Compte tenu de sa dimension, de sa situation par rapport au lac et de sa densité, ce quartier constitue un site unique sur les rives des lacs suisses. Il a même été qualifié par l'expert de l'Office fédéral de la culture de "biotope humain" de grande qualité, quand bien même il ne relevait pas de critères esthétiques usuels. C'est la concentration exceptionnelle de petites constructions qui est remarquable à cet endroit, ainsi que l'agencement serré des cabanons sur deux petites parcelles en relation directe avec le port. Selon X., diminuer le nombre de ces cabanes, ou ne les conserver que sur l'une des parcelles, conduirait à un appauvrissement certain du site. L'apparence modeste des constructions ne saurait être un critère valable pour leur démolition. En l'occurrence, les experts estiment que ce ne sont pas simplement des considérations historiques ou architecturales qui sont à prendre en compte mais bien le témoignage de pratiques vivantes ainsi que l'aspect culturel, et également pittoresque, du site. De plus, l'expert de l'Office fédéral de la culture souligne que les mesures de protection vont dans le sens d'un usage public des rives du lac et de la préservation pour les générations futures d'une situation unique sur le Léman. Contrairement à ce que prétendent les recourants, il ne s'agit pas de conserver une atmosphère et une ambiance mais plutôt de protéger un site dans son ensemble, en tant qu'il constitue un témoignage important de pratiques passées, et qui mérite protection comme élément du patrimoine lacustre. Les recourants se trompent quand ils indiquent que le plan d'affectation prévoit que la destination des cabanons doit être en relation directe avec l'usage du port de petite batellerie, l'arrêt attaqué ayant supprimé ce point du règlement. Quoi qu'il en soit, l'utilisation actuelle des cabanons n'est pas à elle seule déterminante pour décider si ceux-ci méritent ou non protection. Le fait que l'activité initiale se soit modifiée n'altère en effet pas le caractère particulier du site et on peut relever que c'est précisément parce qu'il n'y a plus de pêcheurs professionnels au port des Pierrettes que le site est directement menacé. De plus, lorsque des pêcheurs y exerçaient encore leur activité, les cabanons comportaient déjà une fonction de résidence secondaire et de détente. Enfin, lors de la mise à l'enquête publique du plan communal d'affectation, du 25 janvier au 25 février 2002, celui-ci a fait l'objet de peu d'oppositions et a suscité des réactions positives de la part des citoyens; plusieurs observations indiquent en effet que la protection du site correspond aux voeux de la population en général (cf. préavis municipal no 8/02 du 24 juin 2002 relatif au plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac", p. 6 ss). Dans ces conditions, on peut admettre, avec les autorités cantonales, que le site du port des Pierrettes, et en particulier la concentration des petits cabanons de pêcheurs à proximité immédiate du lac, constitue un patrimoine digne de protection en tant que témoin d'une activité et d'une époque révolues et également en raison de ses particularités typologiques et de sa rareté. L'intérêt public à la sauvegarde du site prime l'intérêt privé des recourants à utiliser leur fonds pour construire une villa. 8. Les recourants estiment que les mesures de protection adoptées par les autorités cantonale et communale violent le principe de la proportionnalité. Il serait inutile et disproportionné d'imposer une mesure de classement alors que le plan partiel d'affectation serait plus adapté pour imposer l'entretien des cabanons. Par ailleurs, les mesures seraient inapplicables et inutiles en raison de la dissociation entre les droits de propriété sur la parcelle et les cabanons; les cabanistes ne peuvent pas utiliser une parcelle qui ne leur appartient pas et l'Etat ne peut ni y pénétrer, ni effectuer un entretien dont il n'obtiendrait de toute façon pas le remboursement. 8.1 Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par le Tribunal fédéral, de la proportionnalité d'une mesure de protection d'un bâtiment ou d'un site est en principe libre mais, comme pour l'intérêt public, il s'exerce avec une certaine retenue (cf. consid. 6.1 ci-dessus et la jurisprudence citée). 8.2 Le plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac" classe la parcelle 557 en "aire des cabanons", qui a un statut de site protégé. Le règlement du plan partiel, modifié par l'arrêt attaqué, prévoit à quelles conditions les cabanons peuvent être reconstruits, en cas de nécessité ou de destruction. Cette mesure serait ainsi en principe propre à assurer le maintien des constructions à cet endroit et leur conservation à long terme. Cependant, dans les circonstances actuelles, le plan partiel d'affectation n'apparaît pas suffisamment efficace pour assurer la protection du site. Les constructions se trouvent en effet dans une situation précaire du fait que les recourants ont obtenu une interdiction civile d'accès à la parcelle 557; les propriétaires des cabanons ne peuvent donc plus les entretenir et ceux-ci risquent de tomber en ruine. Le plan partiel d'affectation ne peut de toute manière pas mettre une obligation de faire à la charge des cabanistes, ni à celle des recourants. Seule une décision de classement permettrait en revanche d'imposer aux propriétaires des objets classés une obligation d'entretien (art. 29 LPNMS) ainsi que de remise en l'état lorsque des modifications ont été apportées sans autorisation préalable (art. 30 LPNMS). La sauvegarde d'un "village de pêcheurs" n'a au demeurant de sens que si les cabanons sont occupés, ce qui est effectivement impossible en l'état, compte tenu des litiges qui opposent les propriétaires de la parcelle et ceux des cabanons. Si la situation actuelle de blocage résultant de l'interdiction civile d'accès n'est pas résolue, la mesure de classement permettra au besoin d'engager une procédure d'expropriation (art. 44 LPNMS), ce qui n'est pas le cas du plan partiel d'affectation. Il s'ensuit que les deux mesures de protection litigieuses sont nécessaires à la sauvegarde du site du port des Pierrettes. Quant aux intérêts privés des recourants, ils ont été pris en compte par les autorités cantonale et communale. Le plan partiel d'affectation augmente dans une large mesure les possibilités de bâtir de leur parcelle 556 par rapport à la réglementation actuelle. De plus, comme ceux-ci peuvent continuer à louer les emplacements des cabanons, la mesure ne les prive pas de tout avantage financier. Finalement, la décision de classement, qui prévoit que les cabanons devront être conservés dans leur gabarit actuel, garantit aux recourants que la situation actuelle ne sera pas péjorée par d'éventuelles modifications ultérieures des constructions. Ces éléments constituent une compensation appréciable en contrepartie des restrictions apportées à leurs droits de propriété. La confirmation des mesures litigieuses aboutit à une situation juridique complexe. L'entretien des cabanons classés ne peut pas être mis à la charge des recourants, qui n'en sont pas propriétaires; quant aux cabanistes, ils n'ont pas le droit d'accéder à la parcelle où se trouvent leurs meubles. Il serait dans l'intérêt des parties de trouver une solution à l'amiable qui permette de réhabiliter le site; dans le cas contraire, il semblerait que l'expropriation de la parcelle soit le seul moyen apte à assurer une mise en oeuvre efficace des mesures de protection.
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Art. 17 al. 1 let. c et al. 2 LAT; art. 26 al. 1 et art. 36 al. 1-3 Cst.; mesure de protection des monuments concernant des cabanons de pêcheurs. Bases légales et griefs admissibles (consid. 3 et 4). Le critère esthétique n'est pas le seul à être appliqué; est également protégé ce qui est typique d'une époque ou représentatif d'un style, même relativement récent (consid. 6). En l'espèce, la concentration des petits cabanons de pêcheurs à proximité immédiate du lac constitue un patrimoine digne de protection en tant que témoin d'une activité et d'une époque révolues et également en raison de ses particularités typologiques et de sa rareté (consid. 7). Les deux mesures de protection envisagées - plan partiel d'affectation et classement - sont nécessaires à la sauvegarde du site (consid. 8).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-176%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 I 176 Sachverhalt ab Seite 177 A. A. et B. sont propriétaires des parcelles 556 et 557 de la commune de St-Sulpice, à proximité immédiate du port des Pierrettes. Sur la première parcelle se trouve une villa alors que la seconde supporte huit anciens cabanons de pêcheurs. C. et consorts sont propriétaires de ces cabanons. En vue d'assurer une protection de l'ensemble des cabanons, la Municipalité de St-Sulpice a requis plusieurs expertises. Dans un rapport du 15 décembre 1999, X., conservatrice au Musée du Léman à Nyon, a indiqué que l'ensemble de pêcheries du site du port des Pierrettes présentait un caractère suffisamment exceptionnel pour figurer à l'inventaire du patrimoine lémanique. Dans un préavis du 30 mars 2000, le conservateur cantonal des monuments historiques s'est rallié à l'appréciation faite dans le rapport précité. Le 28 septembre 2001, un rapport d'expertise émanant de Y., expert de l'Office fédéral de la culture, a confirmé l'importance du site méritant sauvegarde. Souhaitant construire une villa sur leurs parcelles, A. et B. ont résilié les baux d'emplacement des cabanons avec effet au 31 décembre 2000. Depuis lors, les cabanons sont inoccupés. A. et B. ont obtenu du Juge de paix une défense publique de pénétrer sur la parcelle 557. Le 29 novembre 2000, la Municipalité de St-Sulpice a refusé le permis de construire déposé par A. et B. et tendant au démontage de huit cabanons et à la construction d'une villa avec garage indépendant sur les deux parcelles 556 et 557 réunies. B. Par décision du 20 mars 2002, le Département cantonal des infrastructures du canton de Vaud (ci-après: le Département des infrastructures) a procédé au classement du site du port des Pierrettes, en vue d'en assurer la sauvegarde et la conservation. Le 12 avril 2007, le Département cantonal des institutions et des relations extérieures (actuellement et ci-après: le Département de l'intérieur) a admis le recours formé par A. et B. contre la décision de classement. La Municipalité de St-Sulpice ainsi que les propriétaires des cabanons ont recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud (actuellement la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal; ci-après: le Tribunal cantonal) contre cette décision. C. Parallèlement à la procédure cantonale de classement, la commune de St-Sulpice a élaboré un plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac", adopté par le Conseil communal le 18 septembre 2002. Celui-ci inclut notamment la parcelle 557, colloquée dans l'aire "des cabanons". Selon l'art. 2.2 du règlement du plan partiel d'affectation, cette aire a un statut de site protégé. Quant à la parcelle 556, elle a été colloquée en aire de constructions, avec une possibilité de surface à bâtir allant jusqu'à 25 % de la superficie totale de la parcelle (art. 3.1 du règlement). La possibilité de bâtir a ainsi été augmentée de façon importante par rapport à celle autorisée dans la réglementation en vigueur, d'après laquelle la surface à bâtir de ladite parcelle ne pourrait excéder 10 % de la surface totale. Par décision du 12 avril 2007, le Département de l'intérieur a rejeté le recours de A. et B. contre le plan partiel d'affectation. A. et B. ont déféré cette décision au Tribunal cantonal. D. Le 23 mai 2007, le Tribunal cantonal a joint les deux causes, considérant que la question du classement était liée à celle de l'affectation. Par arrêt du 4 novembre 2008, il a admis les recours de C. et consorts et de la Municipalité de St-Sulpice contre la décision relative à l'arrêté de classement; il a annulé la décision du Département de l'intérieur du 12 avril 2007 et confirmé la décision cantonale de classement du 20 mars 2002. Par ailleurs, il a très partiellement admis le recours de A. et B. et réformé la décision d'approbation préalable du Département de l'intérieur du 12 avril 2007 concernant le plan communal d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac" en apportant une légère modification à l'art. 2.2 du règlement. E. A. et B. ont porté leur cause devant le Tribunal fédéral, concluant principalement à l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal du 4 novembre 2008. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 3. 3.1 L'art. 17 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) définit les zones à protéger. Celles-ci comprennent notamment les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT). Pour ces objets, il appartient aux cantons de délimiter les zones de protection. Selon l'art. 17 al. 2 LAT, le droit cantonal peut cependant prescrire d'autres mesures adéquates. L'adoption d'une zone de protection est la mesure que la LAT envisage en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but et son régime mais assure, si nécessaire, la coordination avec les autres intérêts à prendre en compte dans les procédures d'aménagement du territoire. Cette mesure n'exclut pas que d'autres moyens soient utilisés. La variété des situations est en effet telle que, parfois, le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'art. 17 LAT (PIERRE MOOR, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, nos 74 et 80 ad art 17 LAT; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, nos 27 ss ad art. 17 LAT). C'est ainsi qu'à côté d'obligations de s'abstenir, lesquelles peuvent résulter d'un plan de zone classique et du règlement qui l'accompagne, il peut être nécessaire de poser des obligations de faire (MOOR, op. cit., n° 81 ad art. 17 LAT). Font notamment partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT les inventaires et classements, les clauses générales de protection et les clauses d'esthétiques, les contrats avec les particuliers, l'expropriation formelle ainsi que les mesures provisionnelles. Les procédures de classement débouchent sur des régimes de protection impératifs et définissent l'objet protégé ainsi que les obligations imposées aux propriétaires (MOOR, op. cit., n° 83 ad art. 17 LAT). 3.2 Dans le canton de Vaud, la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) définit les zones protégées au sens de l'art. 17 al. 1 LAT comme des zones destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lac et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure; seules peuvent y être autorisées les constructions et les installations conformes au but assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 54 al. 1 LATC). De façon plus générale, cette loi prévoit que les plans d'affectation cantonaux ou communaux peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection, et elle réserve les mesures prises en application de loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (art. 45 al. 2 let. c et art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). La loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) met sur pied les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT. Aux termes de l'art. 4 al. 1 LPNMS, sont protégés, conformément à la loi, tous les objets, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent. Pour assurer la protection d'un objet digne d'intérêt au sens de l'art. 4 précité, il peut être procédé à son classement (art. 20 LPNMS). La décision de classement définit l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Aucune atteinte ne peut être portée à un objet classé sans autorisation préalable du département compétent (art. 23 LPNMS). Selon l'art. 29 LPNMS, l'entretien d'un objet classé incombe à son propriétaire (al. 1); si besoin est, le département compétent lui fixe un délai convenable pour effectuer les travaux d'entretien nécessaires (al. 2). La décision de classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation pour sauvegarder des sites (art. 44 LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de préemption légal sur les fonds et immeubles classés au sens de l'art. 20 ss LPNMS (art. 45 LPNMS). 3.3 Le choix des mesures de protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres à chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de la proportionnalité: lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif visé, l'autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés (cf. art. 4 LATC). Ainsi, une décision de classement, qui peut entraîner des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par sa durée illimitée (art. 27 LPNMS), par les obligations d'entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et par le droit de préemption et d'expropriation qu'elle implique en faveur de l'Etat (art. 44 et 45 LPNMS), ne s'impose-t-elle que si les mesures prévues par un plan et un règlement d'affectation ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés. Il s'agit en définitive d'assurer la protection dont le principe est posé part l'art. 17 LAT le mieux possible, c'est-à-dire le plus adéquatement par rapport au but, tel qu'il ressort de la balance des intérêts et de la situation concrète de l'objet (MOOR, op. cit., n° 82 ad art. 17 LAT). 4. Quand le litige concerne l'adoption d'une mesure de protection au sens de l'art. 17 LAT, les parties admises à se prévaloir de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) peuvent se plaindre du fait que les nouvelles restrictions qui leur sont imposées ne reposent pas sur une base légale, ne sont pas justifiées par un intérêt public ni conformes au principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; cf. ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités). 5. Le grief des recourants concernant l'absence de base légale est manifestement mal fondé. En effet, tant l'art. 17 al. 1 et 2 LAT que les art. 54 LATC et 20 LPNMS permettent aux autorités compétentes de créer des zones à protéger comprenant le patrimoine bâti et de procéder au classement des monuments dignes de protection. 6. 6.1 D'après la jurisprudence, les restrictions de la propriété ordonnées pour protéger les monuments et les sites naturels ou bâtis sont en principe d'intérêt public (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 221; ATF 119 Ia 305 consid. 4b p. 309 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement si une mesure de protection est justifiée par un intérêt public suffisant; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il doit se prononcer sur de pures questions d'appréciation ou tenir compte de circonstances locales, dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui, notamment en matière de protection des monuments ou des sites (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les arrêts cités). Il appartient en effet de façon prioritaire aux autorités des cantons de définir les objets méritant protection (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222; ATF 120 Ia 270 consid. 3b p. 275; ATF 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96; ATF 118 Ia 394 consid. 2b p. 397; cf. aussi ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344). 6.2 Tout objet ne méritant pas une protection, il faut procéder à un examen global, objectif et basé sur des critères scientifiques, qui prenne en compte le contexte culturel, historique, artistique et urbanistique du bâtiment concerné. Les constructions qui sont les témoins et l'expression d'une situation historique, sociale, économique et technique particulière, doivent être conservés. De plus, la mesure ne doit pas être destinée à satisfaire uniquement un cercle restreint de spécialistes; elle doit au contraire apparaître légitime aux yeux du public ou d'une grande partie de la population, pour avoir en quelque sorte une valeur générale (arrêt 1P.79/2005 du 3 septembre 2005, in ZBl 2007 p. 83; ATF 120 Ia 270 consid. 4a p. 275; ATF 118 Ia 384 consid. 5a p. 389). En ce qui concerne la protection du patrimoine bâti, l'art. 17 al. 1 let. c LAT mentionne tout d'abord les "localités typiques", lesquelles sont constituées par des sites qui groupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (PIERRE TSCHANNEN ET AL., Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, DFJP/OFAT [éd.], 1981, n° 20 ad art. 17 LAT). Il s'agit le plus souvent de parties d'agglomérations - places, rues - qui se distinguent par leur impression d'ensemble, leur identité de proportion, de style, d'époque. Quant aux "monuments culturels", ils sont les témoins de l'artisanat et de l'architecture d'autrefois (par exemple théâtres romains, châteaux, moulins, anciennes mines, ponts; TSCHANNEN ET AL., op. cit., n° 23 ad art. 17 LAT). Actuellement, la tendance est à la préservation des ensembles (MOOR, op. cit., n° 59 ad art. 17 LAT). Par ailleurs, le critère esthétique n'est pas le seul à être appliqué; est également protégé ce qui est typique d'une époque ou représentatif d'un style, même relativement récent, ce qui permet de sauvegarder des bâtiments industriels ou commerciaux de notre siècle et qui ne sont pas nécessairement des oeuvres d'art (cf. ATF 118 Ia 384 consid. 5a p. 389; MOOR, op. cit., n° 59 ad art. 17 LAT; BERNHARD FURRER, Motive und Objekte der heutigen Denkmalpflege, in Aktuelle Rechtsfragen der Denkmalpflege, 2004, p. 13 ss; WALDMANN/HÄNNI, op. cit., n° 19 ad art. 17 LAT; WALTER ENGELER, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, 2008, p. 18 ss). Une mesure de protection peut aussi s'imposer pour une construction présentant un caractère symbolique, par exemple sur le plan typologique. Présentent une valeur typologique les bâtiments qui sont les rares témoins encore existants d'une manière de construire, la qualité des objets en question n'étant pas ici déterminante. Dans certaines circonstances, ce n'est pas un style de construction historique que le bâtiment représente, mais une certaine époque. Un édifice ou un ensemble d'édifices peut également devenir significatif du fait de l'évolution de la situation et d'une rareté qu'il aurait ainsi acquise (PHILIP VOGEL, La protection des monuments historiques, 1982, p. 24; DIETER VON REDING, Mesures de protection des sites construits et qualité du milieu bâti, in VLP-ASPAN Territoire & Environnement 2002, p. 50 s.; ENGELER, op. cit., p. 124 ss et 139 ss). 7. 7.1 Dans le cas particulier, les recourants contestent que les cabanons situés sur leur parcelle soient dignes de protection. Ils relèvent que ces constructions sont "de simples capites utilisées par des citadins essentiellement pour prendre un verre et faire une broche le week-end". Elles ressemblent aux capites que l'on trouve aux abords des villes, dans les jardins potagers, et n'ont plus rien à voir avec un village de pêcheurs. Par ailleurs, l'atmosphère et l'ambiance de ce "village de pêcheurs" sont des notions immatérielles et ne constituent pas des objets à protéger. Les recourants émettent en outre des critiques à l'encontre de l'expertise de X., laquelle n'aurait aucune compétence en matière d'aménagement du territoire. Son rapport aurait été requis en violation de leur droit d'être entendus et, en tant qu'expertise privée, n'aurait aucune valeur probante. 7.2 S'agissant de la violation du droit d'être entendu, la motivation déficiente du grief au regard des exigences de l'art. 106 al. 2 LTF le rend irrecevable. De toute façon, contrairement à l'avis des recourants, il n'existe pas un droit à prendre contact avec un expert avant qu'il ne rédige son rapport. Celui-ci n'est pas une autorité et son expertise n'a pas valeur de décision. En effet, le rôle de l'expert consiste en l'occurrence dans la description et la caractérisation des qualités des objets; le jugement global à prononcer sur le mérite de la protection reste du ressort des autorités administratives (cf. MOOR, op. cit., n° 28 ad art. 17 LAT). De même, on ne voit pas pourquoi une expertise privée serait dépourvue de valeur probante dans ce contexte; il s'agit d'une procédure non contentieuse et aucune forme particulière n'est imposée aux autorités pour arriver à la conclusion qu'un site mérite effectivement protection. Finalement, les critiques des recourants quant aux compétences de X. sont de pures allégations qui ne permettent pas de mettre en doute la crédibilité du contenu de son rapport, lequel est du reste confirmé par deux autres expertises. Les recourants ont largement eu l'occasion de faire valoir leur point de vue quant au contenu de ces expertises ce qui, du point du vue du droit d'être entendu, apparaît suffisant. 7.3 Le Tribunal cantonal s'est basé sur les rapports d'expertise de X., conservatrice du Musée du Léman, du conservateur cantonal des monuments historiques et d'un expert de l'Office fédéral de la culture, dont il a reproduit les principaux extraits, pour décréter qu'il existait un intérêt digne de protection à la sauvegarde des cabanons de pêcheurs du port des Pierrettes. Il a estimé n'avoir aucune raison de s'écarter de l'appréciation de ces expertises, lesquelles mettent en avant le caractère particulier digne de protection du site, en ce qu'il constitue l'un des derniers témoignages d'une activité typique de la région lacustre. Il ressort des expertises que le site des Pierrettes, constitué du port ancien et d'un groupement compact de treize cabanons de pêcheurs, forme une unité fonctionnelle. Bien que peu de cabanons servent aujourd'hui encore de dépôt ou d'atelier aux pêcheurs, ils sont largement exploités par leurs propriétaires actuels pour de multiples activités liées à la proximité du lac. Compte tenu de sa dimension, de sa situation par rapport au lac et de sa densité, ce quartier constitue un site unique sur les rives des lacs suisses. Il a même été qualifié par l'expert de l'Office fédéral de la culture de "biotope humain" de grande qualité, quand bien même il ne relevait pas de critères esthétiques usuels. C'est la concentration exceptionnelle de petites constructions qui est remarquable à cet endroit, ainsi que l'agencement serré des cabanons sur deux petites parcelles en relation directe avec le port. Selon X., diminuer le nombre de ces cabanes, ou ne les conserver que sur l'une des parcelles, conduirait à un appauvrissement certain du site. L'apparence modeste des constructions ne saurait être un critère valable pour leur démolition. En l'occurrence, les experts estiment que ce ne sont pas simplement des considérations historiques ou architecturales qui sont à prendre en compte mais bien le témoignage de pratiques vivantes ainsi que l'aspect culturel, et également pittoresque, du site. De plus, l'expert de l'Office fédéral de la culture souligne que les mesures de protection vont dans le sens d'un usage public des rives du lac et de la préservation pour les générations futures d'une situation unique sur le Léman. Contrairement à ce que prétendent les recourants, il ne s'agit pas de conserver une atmosphère et une ambiance mais plutôt de protéger un site dans son ensemble, en tant qu'il constitue un témoignage important de pratiques passées, et qui mérite protection comme élément du patrimoine lacustre. Les recourants se trompent quand ils indiquent que le plan d'affectation prévoit que la destination des cabanons doit être en relation directe avec l'usage du port de petite batellerie, l'arrêt attaqué ayant supprimé ce point du règlement. Quoi qu'il en soit, l'utilisation actuelle des cabanons n'est pas à elle seule déterminante pour décider si ceux-ci méritent ou non protection. Le fait que l'activité initiale se soit modifiée n'altère en effet pas le caractère particulier du site et on peut relever que c'est précisément parce qu'il n'y a plus de pêcheurs professionnels au port des Pierrettes que le site est directement menacé. De plus, lorsque des pêcheurs y exerçaient encore leur activité, les cabanons comportaient déjà une fonction de résidence secondaire et de détente. Enfin, lors de la mise à l'enquête publique du plan communal d'affectation, du 25 janvier au 25 février 2002, celui-ci a fait l'objet de peu d'oppositions et a suscité des réactions positives de la part des citoyens; plusieurs observations indiquent en effet que la protection du site correspond aux voeux de la population en général (cf. préavis municipal no 8/02 du 24 juin 2002 relatif au plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac", p. 6 ss). Dans ces conditions, on peut admettre, avec les autorités cantonales, que le site du port des Pierrettes, et en particulier la concentration des petits cabanons de pêcheurs à proximité immédiate du lac, constitue un patrimoine digne de protection en tant que témoin d'une activité et d'une époque révolues et également en raison de ses particularités typologiques et de sa rareté. L'intérêt public à la sauvegarde du site prime l'intérêt privé des recourants à utiliser leur fonds pour construire une villa. 8. Les recourants estiment que les mesures de protection adoptées par les autorités cantonale et communale violent le principe de la proportionnalité. Il serait inutile et disproportionné d'imposer une mesure de classement alors que le plan partiel d'affectation serait plus adapté pour imposer l'entretien des cabanons. Par ailleurs, les mesures seraient inapplicables et inutiles en raison de la dissociation entre les droits de propriété sur la parcelle et les cabanons; les cabanistes ne peuvent pas utiliser une parcelle qui ne leur appartient pas et l'Etat ne peut ni y pénétrer, ni effectuer un entretien dont il n'obtiendrait de toute façon pas le remboursement. 8.1 Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par le Tribunal fédéral, de la proportionnalité d'une mesure de protection d'un bâtiment ou d'un site est en principe libre mais, comme pour l'intérêt public, il s'exerce avec une certaine retenue (cf. consid. 6.1 ci-dessus et la jurisprudence citée). 8.2 Le plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes - Les Champs du Lac" classe la parcelle 557 en "aire des cabanons", qui a un statut de site protégé. Le règlement du plan partiel, modifié par l'arrêt attaqué, prévoit à quelles conditions les cabanons peuvent être reconstruits, en cas de nécessité ou de destruction. Cette mesure serait ainsi en principe propre à assurer le maintien des constructions à cet endroit et leur conservation à long terme. Cependant, dans les circonstances actuelles, le plan partiel d'affectation n'apparaît pas suffisamment efficace pour assurer la protection du site. Les constructions se trouvent en effet dans une situation précaire du fait que les recourants ont obtenu une interdiction civile d'accès à la parcelle 557; les propriétaires des cabanons ne peuvent donc plus les entretenir et ceux-ci risquent de tomber en ruine. Le plan partiel d'affectation ne peut de toute manière pas mettre une obligation de faire à la charge des cabanistes, ni à celle des recourants. Seule une décision de classement permettrait en revanche d'imposer aux propriétaires des objets classés une obligation d'entretien (art. 29 LPNMS) ainsi que de remise en l'état lorsque des modifications ont été apportées sans autorisation préalable (art. 30 LPNMS). La sauvegarde d'un "village de pêcheurs" n'a au demeurant de sens que si les cabanons sont occupés, ce qui est effectivement impossible en l'état, compte tenu des litiges qui opposent les propriétaires de la parcelle et ceux des cabanons. Si la situation actuelle de blocage résultant de l'interdiction civile d'accès n'est pas résolue, la mesure de classement permettra au besoin d'engager une procédure d'expropriation (art. 44 LPNMS), ce qui n'est pas le cas du plan partiel d'affectation. Il s'ensuit que les deux mesures de protection litigieuses sont nécessaires à la sauvegarde du site du port des Pierrettes. Quant aux intérêts privés des recourants, ils ont été pris en compte par les autorités cantonale et communale. Le plan partiel d'affectation augmente dans une large mesure les possibilités de bâtir de leur parcelle 556 par rapport à la réglementation actuelle. De plus, comme ceux-ci peuvent continuer à louer les emplacements des cabanons, la mesure ne les prive pas de tout avantage financier. Finalement, la décision de classement, qui prévoit que les cabanons devront être conservés dans leur gabarit actuel, garantit aux recourants que la situation actuelle ne sera pas péjorée par d'éventuelles modifications ultérieures des constructions. Ces éléments constituent une compensation appréciable en contrepartie des restrictions apportées à leurs droits de propriété. La confirmation des mesures litigieuses aboutit à une situation juridique complexe. L'entretien des cabanons classés ne peut pas être mis à la charge des recourants, qui n'en sont pas propriétaires; quant aux cabanistes, ils n'ont pas le droit d'accéder à la parcelle où se trouvent leurs meubles. Il serait dans l'intérêt des parties de trouver une solution à l'amiable qui permette de réhabiliter le site; dans le cas contraire, il semblerait que l'expropriation de la parcelle soit le seul moyen apte à assurer une mise en oeuvre efficace des mesures de protection.
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Art. 17 cpv. 1 lett. c e cpv. 2 LPT; art. 26 cpv. 1 e art. 36 cpv. 1-3 Cost.; misure di protezione dei monumenti concernenti capanni di pescatori. Basi legali e censure ammissibili (consid. 3 e 4). Il criterio estetico non è il solo applicabile; è ugualmente protetto ciò che è tipico di un'epoca o rappresentativo di uno stile, anche se relativamente recenti (consid. 6). Nella fattispecie, la concentrazione di piccoli capanni di pescatori nelle immediate vicinanze del lago costituisce un patrimonio degno di protezione in quanto testimoni di un'attività e di un'epoca passate e anche in ragione delle loro rare peculiarità tipologiche (consid. 7). I due provvedimenti di tutela previsti - piano parziale di utilizzazione e misure di protezione - sono necessari alla salvaguardia del sito (consid. 8).
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135 I 187 Regeste b Art. 29 Abs. 2 BV; Anspruch auf rechtliches Gehör im Beschwerdeverfahren gemäss Art. 17 f. SchKG. Der Gehörsanspruch des Betreibungsgläubigers ist verletzt, wenn die kantonale Aufsichtsbehörde eine Nachpfändung aufhebt, ohne zuvor Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (E. 1 und 2). Sachverhalt ab Seite 188 X. und drei weitere Gläubiger stellten am 13. Juni 2008 gestützt auf ihre provisorischen Verlustscheine beim Betreibungsamt Brugg den Antrag (nach Art. 115 Abs. 3 SchKG), es sei das Guthaben des Schuldners Y. bei der Kantonalbank A. (Konto Nr. x) nachzupfänden. Noch am gleichen Tag teilte das Betreibungsamt der Kantonalbank (mit Anzeige gemäss Art. 99 SchKG) mit, dass die Forderung aus dem Guthaben bis zum Betrag von Fr. 66'000.- rechtsgültig nur noch an das Amt geleistet werden könne. Am 19. Juni 2008 kündigte das Betreibungsamt dem Schuldner in der Betreibung Nr. z die Nachpfändung auf den 24. Juni 2008 an. Mit Beschwerde vom 24. Juni 2008 (Datum des Vollzugs der Nachpfändung) erhob Y. Beschwerde und machte u.a. geltend, wegen der Massnahme des Betreibungsamtes betreffend das Guthaben auf seinem Geschäftskonto könne er (als praktizierender Arzt) ausstehende Löhne und Mietzinsen nicht fristgerecht bezahlen. Mit Entscheid vom 22. Juli 2008 wies das Gerichtspräsidium Brugg als untere betreibungsrechtliche Aufsichtsbehörde die Beschwerde von Y. ab, soweit darauf eingetreten wurde. Gegen diesen Entscheid gelangte Y. an das Obergericht des Kantons Aargau, Schuldbetreibungs- und Konkurskommission, als obere betreibungsrechtliche Aufsichtsbehörde, welche die Beschwerde mit Entscheid vom 14. Oktober 2008 guthiess und die Pfändung der Forderung aus dem Guthaben auf dem betreffenden Konto bei der Kantonalbank aufhob. X. als Betreibungsgläubigerin führt mit Eingabe vom 13. November 2008 Beschwerde in Zivilsachen. Die Beschwerdeführerin beantragt dem Bundesgericht, den Entscheid der oberen kantonalen Aufsichtsbehörde vom 14. Oktober 2008 aufzuheben und den Entscheid der unteren Aufsichtsbehörde bzw. die Verfügung des Betreibungsamtes zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde in Zivilsachen gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Gegenstand des angefochtenen Beschwerdeentscheides ist die am 19. Juni 2008 auf den 24. Juni 2008 angekündigte, offenbar gleichentags vollzogene Nachpfändung einer Forderung (Art. 115 Abs. 3 SchKG). Die obere Aufsichtsbehörde hat vorliegend nicht über die vom Betreibungsamt am 13. Juni 2008, mithin vorsorglich erlassene Anzeige an den Drittschuldner (Art. 99 SchKG), sondern über die Pfändbarkeit des umstrittenen Guthabens entschieden und mit dem angefochtenen Entscheid die Forderungspfändung aufgehoben. 1.2 Entscheide in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen unterliegen der Beschwerde in Zivilsachen (Art. 72 Abs. 2 lit. a BGG i.V.m. Art. 19 SchKG). Angefochten ist der Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 75 Abs. 1 BGG). Beschwerdeentscheide der kantonalen Aufsichtsbehörden über Verfügungen der Vollstreckungsorgane gemäss Art. 17 SchKG - wie hier die Nachpfändung - sind Endentscheide im Sinne von Art. 90 BGG (BGE 133 III 350 E. 1.2 S. 351). Der Entscheid der kantonalen Aufsichtsbehörde ist unabhängig von einer gesetzlichen Streitwertgrenze anfechtbar (Art. 74 Abs. 2 lit. c BGG). Die fristgerecht erhobene Beschwerde in Zivilsachen ist grundsätzlich zulässig (Art. 100 Abs. 2 lit. a BGG). 1.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, im Verfahren vor der Vorinstanz keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten zu haben, was von der oberen Aufsichtsbehörde in der Vernehmlassung bestätigt wird. Sie hat - als Betreibungsgläubigerin - ohne Weiteres ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides (vgl. BGE 135 III 46 E. 4), mit welchem die Forderungspfändung aufgehoben wurde. Die Beschwerdeberechtigung gemäss Art. 76 Abs. 1 BGG ist gegeben. 1.4 Mit der Beschwerde in Zivilsachen kann unter anderem die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG), zu dem laut der Begriffsbestimmung des BGG auch das Verfassungsrecht gehört. 2. 2.1 Die Beschwerdeführerin wirft der oberen Aufsichtsbehörde die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs vor. Sie habe keine Kenntnis vom Beschwerdeverfahren gehabt; die Vorinstanz habe ihr keine Gelegenheit gegeben, sich zur Beschwerde des Beschwerdegegners zu äussern, sondern ihr einzig den in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheid zugestellt. 2.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV steht den Parteien das rechtliche Gehör zu. Dieser Anspruch ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (BGE 125 I 113 E. 3 S. 118; BGE 122 II 464 E. 4a S. 469). Das rechtliche Gehör dient einerseits der Klärung des Sachverhaltes, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines ihn belastenden Entscheides zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern zu können, wenn dieses geeignet ist, den Ausgang des Verfahrens zu beeinflussen (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56). 2.3 Im vorliegenden Fall hat die obere Aufsichtsbehörde die von der Beschwerdeführerin anbegehrte Nachpfändung einer Forderung aufgehoben. Die Beschwerdeführerin ist durch die Aufhebung der Nachpfändung in ihrer Rechtsstellung als Gläubigerin unmittelbar betroffen. Sie hätte vor Erlass des Entscheides über die Aufhebung der Nachpfändung angehört werden müssen, da sich dieser für sie belastend auswirkt. Die obere Aufsichtsbehörde räumt in ihrer Vernehmlassung selber ein, dass der Beschwerdeführerin vor Erlass des Entscheides versehentlich keine Gelegenheit zur Stellungnahme geboten worden sei. Indem die obere Aufsichtsbehörde ihr keine Gelegenheit gegeben hatte, sich zum Verfahren und Entscheid zu äussern, ist das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt worden. Der angefochtene Entscheid ist somit aufzuheben, ohne dass die von der Beschwerdeführerin überdies geltend gemachten Rechtsverletzungen noch zu prüfen wären.
de
Regeste a Art. 76 Abs. 1 BGG; Beschwerdeberechtigung. Der Betreibungsgläubiger, der am vorinstanzlichen Verfahren nicht teilnehmen konnte, ist zur Beschwerde gegen die Aufhebung der Nachpfändung berechtigt (E. 1.3).
de
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2,009
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49,828
135 I 187
135 I 187 Regeste b Art. 29 Abs. 2 BV; Anspruch auf rechtliches Gehör im Beschwerdeverfahren gemäss Art. 17 f. SchKG. Der Gehörsanspruch des Betreibungsgläubigers ist verletzt, wenn die kantonale Aufsichtsbehörde eine Nachpfändung aufhebt, ohne zuvor Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (E. 1 und 2). Sachverhalt ab Seite 188 X. und drei weitere Gläubiger stellten am 13. Juni 2008 gestützt auf ihre provisorischen Verlustscheine beim Betreibungsamt Brugg den Antrag (nach Art. 115 Abs. 3 SchKG), es sei das Guthaben des Schuldners Y. bei der Kantonalbank A. (Konto Nr. x) nachzupfänden. Noch am gleichen Tag teilte das Betreibungsamt der Kantonalbank (mit Anzeige gemäss Art. 99 SchKG) mit, dass die Forderung aus dem Guthaben bis zum Betrag von Fr. 66'000.- rechtsgültig nur noch an das Amt geleistet werden könne. Am 19. Juni 2008 kündigte das Betreibungsamt dem Schuldner in der Betreibung Nr. z die Nachpfändung auf den 24. Juni 2008 an. Mit Beschwerde vom 24. Juni 2008 (Datum des Vollzugs der Nachpfändung) erhob Y. Beschwerde und machte u.a. geltend, wegen der Massnahme des Betreibungsamtes betreffend das Guthaben auf seinem Geschäftskonto könne er (als praktizierender Arzt) ausstehende Löhne und Mietzinsen nicht fristgerecht bezahlen. Mit Entscheid vom 22. Juli 2008 wies das Gerichtspräsidium Brugg als untere betreibungsrechtliche Aufsichtsbehörde die Beschwerde von Y. ab, soweit darauf eingetreten wurde. Gegen diesen Entscheid gelangte Y. an das Obergericht des Kantons Aargau, Schuldbetreibungs- und Konkurskommission, als obere betreibungsrechtliche Aufsichtsbehörde, welche die Beschwerde mit Entscheid vom 14. Oktober 2008 guthiess und die Pfändung der Forderung aus dem Guthaben auf dem betreffenden Konto bei der Kantonalbank aufhob. X. als Betreibungsgläubigerin führt mit Eingabe vom 13. November 2008 Beschwerde in Zivilsachen. Die Beschwerdeführerin beantragt dem Bundesgericht, den Entscheid der oberen kantonalen Aufsichtsbehörde vom 14. Oktober 2008 aufzuheben und den Entscheid der unteren Aufsichtsbehörde bzw. die Verfügung des Betreibungsamtes zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde in Zivilsachen gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Gegenstand des angefochtenen Beschwerdeentscheides ist die am 19. Juni 2008 auf den 24. Juni 2008 angekündigte, offenbar gleichentags vollzogene Nachpfändung einer Forderung (Art. 115 Abs. 3 SchKG). Die obere Aufsichtsbehörde hat vorliegend nicht über die vom Betreibungsamt am 13. Juni 2008, mithin vorsorglich erlassene Anzeige an den Drittschuldner (Art. 99 SchKG), sondern über die Pfändbarkeit des umstrittenen Guthabens entschieden und mit dem angefochtenen Entscheid die Forderungspfändung aufgehoben. 1.2 Entscheide in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen unterliegen der Beschwerde in Zivilsachen (Art. 72 Abs. 2 lit. a BGG i.V.m. Art. 19 SchKG). Angefochten ist der Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 75 Abs. 1 BGG). Beschwerdeentscheide der kantonalen Aufsichtsbehörden über Verfügungen der Vollstreckungsorgane gemäss Art. 17 SchKG - wie hier die Nachpfändung - sind Endentscheide im Sinne von Art. 90 BGG (BGE 133 III 350 E. 1.2 S. 351). Der Entscheid der kantonalen Aufsichtsbehörde ist unabhängig von einer gesetzlichen Streitwertgrenze anfechtbar (Art. 74 Abs. 2 lit. c BGG). Die fristgerecht erhobene Beschwerde in Zivilsachen ist grundsätzlich zulässig (Art. 100 Abs. 2 lit. a BGG). 1.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, im Verfahren vor der Vorinstanz keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten zu haben, was von der oberen Aufsichtsbehörde in der Vernehmlassung bestätigt wird. Sie hat - als Betreibungsgläubigerin - ohne Weiteres ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides (vgl. BGE 135 III 46 E. 4), mit welchem die Forderungspfändung aufgehoben wurde. Die Beschwerdeberechtigung gemäss Art. 76 Abs. 1 BGG ist gegeben. 1.4 Mit der Beschwerde in Zivilsachen kann unter anderem die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG), zu dem laut der Begriffsbestimmung des BGG auch das Verfassungsrecht gehört. 2. 2.1 Die Beschwerdeführerin wirft der oberen Aufsichtsbehörde die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs vor. Sie habe keine Kenntnis vom Beschwerdeverfahren gehabt; die Vorinstanz habe ihr keine Gelegenheit gegeben, sich zur Beschwerde des Beschwerdegegners zu äussern, sondern ihr einzig den in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheid zugestellt. 2.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV steht den Parteien das rechtliche Gehör zu. Dieser Anspruch ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (BGE 125 I 113 E. 3 S. 118; BGE 122 II 464 E. 4a S. 469). Das rechtliche Gehör dient einerseits der Klärung des Sachverhaltes, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines ihn belastenden Entscheides zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern zu können, wenn dieses geeignet ist, den Ausgang des Verfahrens zu beeinflussen (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56). 2.3 Im vorliegenden Fall hat die obere Aufsichtsbehörde die von der Beschwerdeführerin anbegehrte Nachpfändung einer Forderung aufgehoben. Die Beschwerdeführerin ist durch die Aufhebung der Nachpfändung in ihrer Rechtsstellung als Gläubigerin unmittelbar betroffen. Sie hätte vor Erlass des Entscheides über die Aufhebung der Nachpfändung angehört werden müssen, da sich dieser für sie belastend auswirkt. Die obere Aufsichtsbehörde räumt in ihrer Vernehmlassung selber ein, dass der Beschwerdeführerin vor Erlass des Entscheides versehentlich keine Gelegenheit zur Stellungnahme geboten worden sei. Indem die obere Aufsichtsbehörde ihr keine Gelegenheit gegeben hatte, sich zum Verfahren und Entscheid zu äussern, ist das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt worden. Der angefochtene Entscheid ist somit aufzuheben, ohne dass die von der Beschwerdeführerin überdies geltend gemachten Rechtsverletzungen noch zu prüfen wären.
de
Art. 76 al. 1 LTF; qualité pour recourir. Le créancier poursuivant qui n'a pas pu participer à la procédure devant l'autorité précédente a qualité pour recourir contre l'annulation d'une saisie complémentaire (consid. 1.3).
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49,829
135 I 187
135 I 187 Regeste b Art. 29 Abs. 2 BV; Anspruch auf rechtliches Gehör im Beschwerdeverfahren gemäss Art. 17 f. SchKG. Der Gehörsanspruch des Betreibungsgläubigers ist verletzt, wenn die kantonale Aufsichtsbehörde eine Nachpfändung aufhebt, ohne zuvor Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (E. 1 und 2). Sachverhalt ab Seite 188 X. und drei weitere Gläubiger stellten am 13. Juni 2008 gestützt auf ihre provisorischen Verlustscheine beim Betreibungsamt Brugg den Antrag (nach Art. 115 Abs. 3 SchKG), es sei das Guthaben des Schuldners Y. bei der Kantonalbank A. (Konto Nr. x) nachzupfänden. Noch am gleichen Tag teilte das Betreibungsamt der Kantonalbank (mit Anzeige gemäss Art. 99 SchKG) mit, dass die Forderung aus dem Guthaben bis zum Betrag von Fr. 66'000.- rechtsgültig nur noch an das Amt geleistet werden könne. Am 19. Juni 2008 kündigte das Betreibungsamt dem Schuldner in der Betreibung Nr. z die Nachpfändung auf den 24. Juni 2008 an. Mit Beschwerde vom 24. Juni 2008 (Datum des Vollzugs der Nachpfändung) erhob Y. Beschwerde und machte u.a. geltend, wegen der Massnahme des Betreibungsamtes betreffend das Guthaben auf seinem Geschäftskonto könne er (als praktizierender Arzt) ausstehende Löhne und Mietzinsen nicht fristgerecht bezahlen. Mit Entscheid vom 22. Juli 2008 wies das Gerichtspräsidium Brugg als untere betreibungsrechtliche Aufsichtsbehörde die Beschwerde von Y. ab, soweit darauf eingetreten wurde. Gegen diesen Entscheid gelangte Y. an das Obergericht des Kantons Aargau, Schuldbetreibungs- und Konkurskommission, als obere betreibungsrechtliche Aufsichtsbehörde, welche die Beschwerde mit Entscheid vom 14. Oktober 2008 guthiess und die Pfändung der Forderung aus dem Guthaben auf dem betreffenden Konto bei der Kantonalbank aufhob. X. als Betreibungsgläubigerin führt mit Eingabe vom 13. November 2008 Beschwerde in Zivilsachen. Die Beschwerdeführerin beantragt dem Bundesgericht, den Entscheid der oberen kantonalen Aufsichtsbehörde vom 14. Oktober 2008 aufzuheben und den Entscheid der unteren Aufsichtsbehörde bzw. die Verfügung des Betreibungsamtes zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde in Zivilsachen gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Gegenstand des angefochtenen Beschwerdeentscheides ist die am 19. Juni 2008 auf den 24. Juni 2008 angekündigte, offenbar gleichentags vollzogene Nachpfändung einer Forderung (Art. 115 Abs. 3 SchKG). Die obere Aufsichtsbehörde hat vorliegend nicht über die vom Betreibungsamt am 13. Juni 2008, mithin vorsorglich erlassene Anzeige an den Drittschuldner (Art. 99 SchKG), sondern über die Pfändbarkeit des umstrittenen Guthabens entschieden und mit dem angefochtenen Entscheid die Forderungspfändung aufgehoben. 1.2 Entscheide in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen unterliegen der Beschwerde in Zivilsachen (Art. 72 Abs. 2 lit. a BGG i.V.m. Art. 19 SchKG). Angefochten ist der Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 75 Abs. 1 BGG). Beschwerdeentscheide der kantonalen Aufsichtsbehörden über Verfügungen der Vollstreckungsorgane gemäss Art. 17 SchKG - wie hier die Nachpfändung - sind Endentscheide im Sinne von Art. 90 BGG (BGE 133 III 350 E. 1.2 S. 351). Der Entscheid der kantonalen Aufsichtsbehörde ist unabhängig von einer gesetzlichen Streitwertgrenze anfechtbar (Art. 74 Abs. 2 lit. c BGG). Die fristgerecht erhobene Beschwerde in Zivilsachen ist grundsätzlich zulässig (Art. 100 Abs. 2 lit. a BGG). 1.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, im Verfahren vor der Vorinstanz keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten zu haben, was von der oberen Aufsichtsbehörde in der Vernehmlassung bestätigt wird. Sie hat - als Betreibungsgläubigerin - ohne Weiteres ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides (vgl. BGE 135 III 46 E. 4), mit welchem die Forderungspfändung aufgehoben wurde. Die Beschwerdeberechtigung gemäss Art. 76 Abs. 1 BGG ist gegeben. 1.4 Mit der Beschwerde in Zivilsachen kann unter anderem die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG), zu dem laut der Begriffsbestimmung des BGG auch das Verfassungsrecht gehört. 2. 2.1 Die Beschwerdeführerin wirft der oberen Aufsichtsbehörde die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs vor. Sie habe keine Kenntnis vom Beschwerdeverfahren gehabt; die Vorinstanz habe ihr keine Gelegenheit gegeben, sich zur Beschwerde des Beschwerdegegners zu äussern, sondern ihr einzig den in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheid zugestellt. 2.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV steht den Parteien das rechtliche Gehör zu. Dieser Anspruch ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (BGE 125 I 113 E. 3 S. 118; BGE 122 II 464 E. 4a S. 469). Das rechtliche Gehör dient einerseits der Klärung des Sachverhaltes, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines ihn belastenden Entscheides zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern zu können, wenn dieses geeignet ist, den Ausgang des Verfahrens zu beeinflussen (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56). 2.3 Im vorliegenden Fall hat die obere Aufsichtsbehörde die von der Beschwerdeführerin anbegehrte Nachpfändung einer Forderung aufgehoben. Die Beschwerdeführerin ist durch die Aufhebung der Nachpfändung in ihrer Rechtsstellung als Gläubigerin unmittelbar betroffen. Sie hätte vor Erlass des Entscheides über die Aufhebung der Nachpfändung angehört werden müssen, da sich dieser für sie belastend auswirkt. Die obere Aufsichtsbehörde räumt in ihrer Vernehmlassung selber ein, dass der Beschwerdeführerin vor Erlass des Entscheides versehentlich keine Gelegenheit zur Stellungnahme geboten worden sei. Indem die obere Aufsichtsbehörde ihr keine Gelegenheit gegeben hatte, sich zum Verfahren und Entscheid zu äussern, ist das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt worden. Der angefochtene Entscheid ist somit aufzuheben, ohne dass die von der Beschwerdeführerin überdies geltend gemachten Rechtsverletzungen noch zu prüfen wären.
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Art. 76 cpv. 1 LTF; diritto di ricorso. Il creditore procedente, che non ha potuto partecipare al procedimento dinanzi all'autorità inferiore, ha diritto a ricorrere contro l'annullamento del pignoramento complementare (consid. 1.3).
it
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135 I 19
135 I 19 Sachverhalt ab Seite 20 Am 16. März 2008 fand im Kanton St. Gallen die Erneuerungswahl des Kantonsrats (Kantonsparlament) für die Amtsdauer 2008/2012 statt. Die Wahl des Kantonsrats erfolgt nach dem System der Proporzwahl. Der Kantonsrat besteht aus 120 Mitgliedern. Im Wahlkreis See-Gaster waren 15 Sitze zu vergeben. In diesem Wahlkreis errangen die miteinander verbundenen Listen Nrn. 6 und 7 der Christlichdemokratischen Volkspartei (CVP) insgesamt 5 Sitze und die Liste Nr. 1 der Schweizerischen Volkspartei (SVP) 6 Sitze. Auf der Liste Nr. 6 kandidierte unter anderem die bisherige Kantonsrätin Barbara Keller-Inhelder. Sie erzielte auf ihrer Liste die beste Stimmenzahl und wurde gemäss Wahlprotokoll als gewählt erklärt. Die Wahlergebnisse wurden im kantonalen Amtsblatt vom 31. März 2008 veröffentlicht. Es gingen keine Beschwerden gegen die Durchführung der Wahl und deren Ergebnisse ein. Mit Botschaft vom 22. April 2008 beantragte die Regierung des Kantons St. Gallen dem Kantonsrat, die Gültigkeit der Kantonsratswahl festzustellen. Am 27. Mai 2008 orientierte die Kantonsregierung jedoch das Präsidium des Kantonsrats, dass Barbara Keller-Inhelder Medienberichten zufolge kurz nach dem Wahltermin einen Parteiwechsel von der CVP zur SVP vollzogen habe. Der neugewählte Kantonsrat trat erstmals am 2. Juni 2008 zusammen. An diesem Datum behandelte er unter anderem die sog. Validierung der Kantonsratswahl. Bei diesem Geschäft stimmte er zunächst über die Gültigkeit der Wahl von Barbara Keller-Inhelder ab, hiernach gesamthaft über diejenige der anderen 119 Mitglieder. Die vorberatende kantonsrätliche Kommission hatte den Antrag gestellt, die Wahl von Barbara Keller-Inhelder wegen ihres Parteiwechsels für ungültig zu erklären. Diesen Antrag lehnte der Kantonsrat mit 58 zu 54 Stimmen bei 6 Enthaltungen und 2 Abwesenheiten ab; Barbara Keller-Inhelder befand sich im Ausstand. Anschliessend stellte der Kantonsrat fest, die Wahl der anderen 119 Mitglieder sei ebenfalls gültig. Den kantonsrätlichen Entscheid über die Validierung der Wahl von Barbara Keller-Inhelder fechten Jörg Frei und vier Mitbeteiligte beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Zur Hauptsache rufen die Beschwerdeführer Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 2 lit. x KV/SG (SR 131.225) an. Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Die Garantie bedeutet, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt werden darf, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Wählerwille soll sich möglichst unverfälscht in der Zusammensetzung des Parlaments widerspiegeln (vgl. BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 447; BGE 123 I 97 E. 4a S. 105). Art. 2 KV/SG gewährleistet die Grundrechte nach Massgabe der Bundesverfassung in allgemeiner Weise und schliesst namentlich auch die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe in Ausübung der politischen Rechte ein (lit. x). Diese kantonalen Garantien reichen nicht über jene von Art. 34 Abs. 2 BV hinaus (Urteil des Bundesgerichts 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 3). 2.2 In der Replik bringen die Beschwerdeführer Rügen vor, die sie in der Beschwerdeschrift nicht geltend gemacht haben. Es gilt vorweg zu prüfen, ob dies zulässig sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Beschwerdeergänzung auf dem Weg der Replik nur insoweit statthaft, als die Ausführungen in der Vernehmlassung eines anderen Verfahrensbeteiligten dazu Anlass geben. Ausgeschlossen sind hingegen in diesem Rahmen Anträge und Rügen, die der Beschwerdeführer bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist hätte erheben können (vgl. BGE 134 IV 156 E. 1.7 S. 162; BGE 132 I 42 E. 3.3.4 S. 47 mit weiteren Hinweisen). 2.2.1 Zum einen führen die Beschwerdeführer in diesem Rahmen aus, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Art. 62 Abs. 3 des Geschäftsreglements des Kantonsrats vom 24. Oktober 1979 (sGS 131.11) und sei auch deswegen aufzuheben. Mit dieser Bestimmung wird vorgeschrieben, dass gewisse vorberatende Kommissionen des Kantonsrats in der Regel dem Kantonsrat schriftlich Bericht zu erstatten haben. Die Beschwerdeführer beanstanden, es sei vorliegend nur eine kurze mündliche und damit unzulängliche Berichterstattung erfolgt. Dass diese neu erhobene Rüge wegen Äusserungen in der Vernehmlassung der Kantonsregierung notwendig geworden sei, ist weder behauptet noch ersichtlich. Bereits aus dem Protokollauszug, den die Beschwerdeführer als Anfechtungsobjekt eingereicht haben, geht hervor, wie die kritisierte Berichterstattung im Rat vor sich ging. Auf die diesbezüglichen Vorbringen kann demzufolge nicht eingetreten werden. 2.2.2 Zum andern dreht sich die Beschwerdeergänzung um die Tatsachenfeststellung des Kantonsrats zum Zeitpunkt, in dem Barbara Keller-Inhelder den Parteiwechsel vollzogen hat. In der Beschwerdeschrift wird entsprechend dem angefochtenen Entscheid - und ohne Infragestellung - vorgebracht, Barbara Keller-Inhelder sei im Nachgang zur Wahl aus der CVP ausgetreten und in die SVP übergetreten. Nichts anderes hat die Kantonsregierung in der Vernehmlassung an das Bundesgericht vorgetragen. In der Replik bringen die Beschwerdeführer nun die Präzisierung an, der Parteiwechsel habe mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit noch vor dem Wahltermin stattgefunden. Auch insofern sind die Beschwerdeführer nicht zu einer Beschwerdeergänzung berechtigt. Sie machen nicht geltend, die nachträglich behaupteten Tatsachen und neu eingereichten Belege seien ihnen vor Ablauf der Beschwerdefrist nicht zugänglich gewesen. Aus diesem Grund kann auf die diesbezüglichen Ausführungen nicht eingegangen werden. Im Übrigen bekräftigen die Beschwerdeführer in der Replik, die Gegenseite habe mit der Kommunikation des Parteiwechsels gezielt bis nach den Wahlen zugewartet. Die Beschwerdeführer zeigen nicht auf, inwiefern ihre neue Sachdarstellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein soll. Nur unter dieser Voraussetzung wäre eine Sachverhaltsrüge gemäss Art. 97 Abs. 1 BGG überhaupt zulässig. Auch im Hinblick darauf sind die neuen Vorbringen zum Sachverhalt unbeachtlich. 2.3 Im Ergebnis ist der Streitgegenstand auf die Frage beschränkt, ob es das Stimm- und Wahlrecht verletzt, Barbara Keller-Inhelder trotz des nach den Wahlen vollzogenen Parteiwechsels zur Amtsausübung zuzulassen. Es ist unbestritten, dass die übrigen rechtlichen Voraussetzungen für den Amtsantritt erfüllt sind. Die Beschwerdeführer legen Barbara Keller-Inhelder zur Last, sich gegenüber der Wählerschaft treuwidrig verhalten zu haben. An ihrer Stelle sei dem in Frage kommenden Ersatzmitglied der Wahlliste das Nachrücken zu gestatten. Der Kantonsrat habe verkannt, dass er zum Schutz von Sinn und Zweck des Proporzwahlrechts zu einer solchen Anordnung verpflichtet sei. Die Beschwerdeführer verlangen von den Parlamentariern keine rechtliche Bindung während der ganzen Amtsdauer an die angestammte Partei. Ein Übertritt noch vor der Konstituierung des neugewählten Parlaments ist aber ihrer Meinung nach besonders stossend. Werde in einem solchen Fall der Amtsantritt geschützt, dann entspreche die Zusammensetzung des Parlaments von Beginn weg nicht dem Wählerwillen. 3. 3.1 An sich ist es richtig, dass aus Sicht der Stimmberechtigten die Zusammensetzung des Parlaments nicht nur am Wahltag selbst, sondern auch danach dem Wahlergebnis entsprechen soll. Wie es sich insofern verhält, wenn ein gewählter Kandidat bzw. ein Parlamentarier aus der Partei ausscheidet oder in eine andere Partei übertritt, muss vorliegend untersucht werden. 3.2 Dabei ist einzubeziehen, dass für die im Amte stehenden Parlamentsmitglieder das Prinzip der auftragsfreien Repräsentation gilt (sog. freies Mandat). Für die Mitglieder der Bundesversammlung wird dieser Grundsatz heute aus Art. 161 Abs. 1 BV abgeleitet; die Bestimmung wurde inhaltlich unverändert aus Art. 91 aBV übernommen (vgl. dazu HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl. 2008, N. 1607; MORITZ VON WYSS, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 3 ff. zu Art. 161 BV; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2007, § 34 N. 1; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, 2. Aufl. 2006, N. 70; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, in: Petit Commentaire de la Constitution fédérale, 2003, N. 4 zu Art. 161 BV; derselbe, in: Kommentar zur Bundesverfassung, N. 1 ff. zu Art. 91 aBV). Nach der herrschenden Staatsrechtslehre in der Schweiz gehört der Grundsatz der auftragsfreien Repräsentation zum Wesen des parlamentarischen Mandats (vgl. HALLER/KÖLZ/GÄCHTER, Allgemeines Staatsrecht, 4. Aufl. 2008, S. 247 f.; TSCHANNEN, a.a.O., § 30 N. 12 ff.; AUBERT, in: Petit Commentaire, N. 1 lit. f der Vorbemerkungen vor Art. 148 ff. BV). Kritisch zu diesem Grundsatz geäussert hat sich PETER SALADIN; er postulierte eine Verantwortung der Parlamentarier gegenüber ihrer Wählerschaft (Verantwortung als Staatsprinzip, 1984, S. 174 f.). In abgeschwächter Form bekennen sich mehrere Autoren unter dem Stichwort "Responsiveness" zu einer Bindung der Parlamentarier gegenüber ihrer Wählerschaft als Ansprechpartner (vgl. dazu JÖRG PAUL MÜLLER, "Responsive Government": Verantwortung als Kommunikationsproblem, ZSR 1995 I S. 3 ff., 15, 21; RENÉ RHINOW, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, 2003, N. 1856, 2239; PHILIPPE MASTRONARDI, Verfassungslehre, 2007, N. 494 f.; so schon SALADIN, a.a.O., S. 177 ff.). Der Inhalt der soeben erwähnten Standpunkte muss nicht vertieft erörtert werden. Nach dem geltenden Verfassungsrecht des Bundes ist vom Prinzip des freien Mandats auszugehen. 3.3 Die sanktgallische Kantonsverfassung enthält keine Regelung zu diesem Aspekt des Parlamentsrechts. Im Schrifttum wird davon ausgegangen, dass der Grundsatz des freien Mandats für ein Kantonsparlament auch ohne besondere Regelung im kantonalen Recht gilt (vgl. MATTHIAS HAUSER, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 1 zu Art. 52 KV/ZH; PETER MÜNCH, Wesen und Bedeutung der Parlamentsfraktion aus schweizerischer Sicht, in: Archiv des öffentlichen Rechts 120/1995 S. 382 ff., 410; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Kommentar, 1986, N. 4 der Vorbemerkungen vor §§ 76 ff. KV/AG). Wie die Kantonsregierung in der Vernehmlassung an das Bundesgericht darlegt, sind Parteiwechsel von Kantonsratsmitgliedern nach dem Amtsantritt in der St. Galler Praxis wiederholt vorgekommen, ohne dass diese Politiker zur Abgabe des Mandats verpflichtet gewesen wären. Ungewöhnlich ist beim vorliegenden Fall, dass der Parteiwechsel bereits vor Amtsantritt vollzogen wurde. Im Ergebnis hat der Kantonsrat hier dem Grundsatz des freien Mandats eine für die Zeit zwischen Wahl und Amtsantritt vorauswirkende Tragweite verliehen. Es fragt sich, ob dieser Entscheid mit den politischen Rechten der Beschwerdeführer vereinbar ist. 4. Bei Stimmrechtsbeschwerden überprüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei (Art. 95 lit. a und c BGG). Gestützt auf Art. 95 lit. d BGG prüft es auch die Anwendung des kantonalen Rechts, das den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normiert oder mit diesem in engem Zusammenhang steht, mit freier Kognition. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich allerdings der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solches werden Volk und Parlament anerkannt (vgl. Urteil 1C_5/2007 vom 30. August 2007 E. 1, in: ZBl 109/2008 S. 155). Trotz der freien Prüfung weicht das Bundesgericht nicht leichthin von der Beurteilung des kantonalen Parlaments ab. 5. Unter dem Blickwinkel der politischen Rechte geht es um den Aspekt, dass die Volkswahl von Verfassungs wegen eine direkte sein muss. 5.1 Art. 39 Abs. 1 und Art. 51 Abs. 1 BV verpflichten die Kantone, den Stimmberechtigten das Recht zur direkten Wahl der Volksvertreter einzuräumen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.605/1994 vom 16. März 1995 E. 2b, in: ZBl 97/1996 S. 134). Dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe genügen grundsätzlich sowohl das Mehrheits- als auch das Verhältniswahlverfahren (BGE 131 I 74 E. 3.2 S. 79, BGE 131 I 85 E. 2.2 S. 87; je mit Hinweisen). Die Mitglieder des St. Galler Kantonsrats werden gemäss Art. 37 KV/SG in den bezeichneten Wahlkreisen nach Proporz gewählt. Wie Art. 54 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 4. Juli 1971 über die Urnenabstimmungen (UAG; sGS 125.3) festlegt, richtet sich das Wahlverfahren sachgemäss nach der Bundesgesetzgebung zur Wahl des Nationalrats, mithin nach dem Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1). 5.2 Das Wahlsystem der Verhältniswahl bezweckt, alle massgeblichen politischen Kräfte nach Massgabe ihrer Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen zu lassen (vgl. BGE 131 I 74 E. 3.3 S. 80; BGE 123 I 97 E. 4d S. 106 mit weiteren Hinweisen). Bei diesem Wahlsystem tritt die Persönlichkeitswahl in den Hintergrund; im Vordergrund steht die von der Partei bzw. politischen Gruppierung aufgestellte Liste (vgl. BGE 118 Ia 415 E. 6c S. 420 f.; Urteil 1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 2.1). Für die Stimmberechtigten zeichnet sich die Proporzwahl dadurch aus, dass sie nur Kandidaten wählen können, die auf einer Liste vorgeschlagen sind (BGE 98 Ia 64 E. 3c S. 72 f.; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, N. 1436). Das Stimm- und Wahlrecht umfasst bei Proporzwahlen einen Anspruch auf gehörige Bekanntgabe der Listen; dazu gehören Angaben über die Erklärung einer Listenverbindung (vgl. BGE 104 Ia 360 E. 3a S. 363 f.). 5.3 Die Parteien schlagen die Kandidaten vor, die auf ihren Listen zur Wahl stehen. Die behördliche Bereinigung der Kandidatenlisten erfolgt im Vorverfahren. Im Rahmen des Vorverfahrens haben die Kandidaten schriftlich zu bestätigen, dass sie den Wahlvorschlag annehmen (Art. 13 Abs. 4 der Vollzugsverordnung vom 17. August 1971 zum kantonalen Gesetz über die Urnenabstimmungen [VV-UAG; sGS 125.31] unter Hinweis auf Art. 22 BPR). Ausserdem ist die sog. Doppelkandidatur verboten: Der Kandidatenname darf nur auf einer Liste erscheinen (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N. 1433; vgl. im Einzelnen Art. 15 VV-UAG unter Hinweis auf Art. 27 BPR). Mit diesen Sicherungen wird gewährleistet, dass für den Wahlgang jeder Kandidat einer Liste - bzw. der dahinterstehenden Partei - zugeordnet werden und gestützt darauf direkt die Mandatszuteilung vorgenommen werden kann. Die behördliche Prüfung im Rahmen des Vorverfahrens ist jedoch vorwiegend formeller Natur. Es ist weder vorgeschrieben noch wird geprüft, ob die Kandidaten eine Bindung zu der Partei aufweisen, die sie auf der Liste aufstellt. Zwar werden sich die Kandidaten im Wahlkampf bildlich gesprochen das Etikett der Partei anheften müssen, auf deren Liste sie sich um einen Parlamentssitz bewerben. Diese Tatsache verändert aber die rechtliche Tragweite der vorgenannten Erklärung der Kandidaten im Lichte von Art. 13 Abs. 4 VV-UAG nicht. Daraus lässt sich nichts anderes ableiten, als dass die Unterzeichner mit einer Kandidatur auf dieser Liste einverstanden sind. Sie geben mit dieser Erklärung kein Versprechen zu ihrem Verhalten nach dem Wahlgang ab. 5.4 Bei der Proporzwahl bedeutet die Stimmabgabe für einen Kandidaten gleichzeitig eine solche für die Liste, auf der er kandidiert. Diese Einheit von Kandidatenstimme und Listenstimme gilt nachgerade im System der Einzelstimmenkonkurrenz, das im Kanton St. Gallen zur Anwendung gelangt. Das System regelt die Wirkungen des sog. Panaschierens in der Weise, dass die eingelegte Liste Stimmen an die Listen der anderen Parteien verliert, für deren Kandidaten gestimmt wird (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N. 1439 f., auch zum Folgenden). Auch nach dieser Ordnung werden die Sitze in erster Linie einer Liste bzw. Listenverbindung gemäss der gesamthaft erlangten Stimmenzahl zugeteilt. Innerhalb der Liste werden diese Sitze an die Kandidaten mit den meisten Stimmen vergeben. Primär entscheidend ist somit die Stimme für die Liste. Auch beim Modus der Einzelstimmenkonkurrenz erreichen die direkt abgegebenen Kandidatenstimmen oft nicht die Schwelle, die für das Erlangen eines Mandats mathematisch nötig ist. Unter diesen Umständen verdankt der Kandidat sein Mandat zu einem bedeutenden Teil der Anrechnung von weiteren Listenstimmen. So verhält es sich im vorliegenden Fall, auch wenn Barbara Keller-Inhelder das beste Wahlresultat auf ihrer Liste aufweist. Sie hat rund 4'600 Stimmen auf sich vereinigt; die Verteilungszahl für ein Vollmandat lag bei über 11'500 Stimmen. Der verfassungsrechtliche Entscheid über Auseinandersetzungen der vorliegenden Art kann freilich nicht von der gewonnenen Zahl an Kandidatenstimmen im Einzelfall abhängen. 5.5 Wie bei E. 3.3 hiervor angesprochen, spielt vielmehr eine wesentliche Rolle, dass die Mitglieder des St. Galler Kantonsparlaments aus ihrer angestammten Partei austreten und sogar in eine andere Partei übertreten können, ohne deshalb zur Abgabe des Mandats verpflichtet zu sein. Sie verletzen keine rechtliche Treuepflicht gegenüber ihrer Wählerschaft, wenn sie die Partei nach Amtsantritt wechseln. Ein derartiges Verhalten verstösst nicht gegen politische Rechte der Wählerschaft (vgl. allgemein TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, 1988, S. 283). Dieser Autor spricht sich an derselben Stelle dafür aus, den Schutz vor Mandatsverlust auch auf Konstellationen zu erstrecken, bei denen das Ausscheiden aus der Partei zwischen Wahltermin und Amtsantritt geschieht. In diese Richtung weisen ältere Entscheide bezüglich Ersatzmitgliedern des Nationalrats; Letztere wurden zur Amtsausübung zugelassen, obwohl sie zwischen der Wahl und dem Zeitpunkt des Nachrückens aus ihrer Partei ausgetreten waren bzw. die Partei gewechselt hatten (vgl. dazu JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. II, 1995, N. 1191, unter anderem mit Hinweis auf VEB 22/1952 Nr. 10). 5.6 Hier ist der Parteiwechsel nur kurz nach dem Wahltag bzw. noch vor der Konstituierung des neugewählten Parlaments vollzogen worden. Dieser Schritt mag fragwürdig und der damit bewirkte Verlust an politischer Glaubwürdigkeit gross sein. Dennoch ist auch ein derartiger Parteiübertritt mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des direkten Wahlrechts vereinbar. Unmittelbar aus den verfassungsmässigen politischen Rechten lassen sich keine höheren Anforderungen an die Zulassung zum Amtsantritt ableiten, als später während der Amtsausübung gelten. Immerhin stünde es dem kantonalen Gesetzgeber frei, eine Regelung über Konsequenzen zu erlassen für den Fall, dass ein gewählter Kandidat noch vor der Validierung der Wahl aus eigenen Stücken zu der Partei einer konkurrierenden Liste überwechselt. Eine derartige Vorschrift besteht hier nicht. Vor diesem Hintergrund hält es vor der Verfassung stand, dass der Kantonsrat die Wahl von Barbara Keller-Inhelder trotz des fraglichen Parteiwechsels als gültig eingestuft und ihr die Amtsausübung erlaubt hat. 5.7 Aufgrund der vorstehenden Überlegungen bildet es ebenfalls keinen gangbaren Weg, die Kandidatenstimmen von Barbara Keller- Inhelder von der alten auf die neue Partei zu transferieren und in diesem Sinne die Sitzzuteilung an die Wahllisten neu zu berechnen. Es besteht daher kein Anlass, den von den Beschwerdeführern verlangten Amtsbericht zu einer Neuberechnung des Wahlergebnisses auf einer solchen Grundlage einzuholen.
de
Art. 34 Abs. 2 BV, Art. 2 lit. x KV/SG; Anspruch auf unverfälschte Stimmabgabe; direkte Wahl der Volksvertreter nach Proporzsystem; Grundsatz des freien Mandats. Erneuerungswahl des St. Galler Kantonsparlaments: Gültigkeit der Wahl einer Kandidatin, die auf der Liste einer Partei gewählt wird, aber zwischen Wahltermin und Konstituierung des Parlaments zu einer Partei mit konkurrierender Liste übertritt (E. 3-5).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-19%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,831
135 I 19
135 I 19 Sachverhalt ab Seite 20 Am 16. März 2008 fand im Kanton St. Gallen die Erneuerungswahl des Kantonsrats (Kantonsparlament) für die Amtsdauer 2008/2012 statt. Die Wahl des Kantonsrats erfolgt nach dem System der Proporzwahl. Der Kantonsrat besteht aus 120 Mitgliedern. Im Wahlkreis See-Gaster waren 15 Sitze zu vergeben. In diesem Wahlkreis errangen die miteinander verbundenen Listen Nrn. 6 und 7 der Christlichdemokratischen Volkspartei (CVP) insgesamt 5 Sitze und die Liste Nr. 1 der Schweizerischen Volkspartei (SVP) 6 Sitze. Auf der Liste Nr. 6 kandidierte unter anderem die bisherige Kantonsrätin Barbara Keller-Inhelder. Sie erzielte auf ihrer Liste die beste Stimmenzahl und wurde gemäss Wahlprotokoll als gewählt erklärt. Die Wahlergebnisse wurden im kantonalen Amtsblatt vom 31. März 2008 veröffentlicht. Es gingen keine Beschwerden gegen die Durchführung der Wahl und deren Ergebnisse ein. Mit Botschaft vom 22. April 2008 beantragte die Regierung des Kantons St. Gallen dem Kantonsrat, die Gültigkeit der Kantonsratswahl festzustellen. Am 27. Mai 2008 orientierte die Kantonsregierung jedoch das Präsidium des Kantonsrats, dass Barbara Keller-Inhelder Medienberichten zufolge kurz nach dem Wahltermin einen Parteiwechsel von der CVP zur SVP vollzogen habe. Der neugewählte Kantonsrat trat erstmals am 2. Juni 2008 zusammen. An diesem Datum behandelte er unter anderem die sog. Validierung der Kantonsratswahl. Bei diesem Geschäft stimmte er zunächst über die Gültigkeit der Wahl von Barbara Keller-Inhelder ab, hiernach gesamthaft über diejenige der anderen 119 Mitglieder. Die vorberatende kantonsrätliche Kommission hatte den Antrag gestellt, die Wahl von Barbara Keller-Inhelder wegen ihres Parteiwechsels für ungültig zu erklären. Diesen Antrag lehnte der Kantonsrat mit 58 zu 54 Stimmen bei 6 Enthaltungen und 2 Abwesenheiten ab; Barbara Keller-Inhelder befand sich im Ausstand. Anschliessend stellte der Kantonsrat fest, die Wahl der anderen 119 Mitglieder sei ebenfalls gültig. Den kantonsrätlichen Entscheid über die Validierung der Wahl von Barbara Keller-Inhelder fechten Jörg Frei und vier Mitbeteiligte beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Zur Hauptsache rufen die Beschwerdeführer Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 2 lit. x KV/SG (SR 131.225) an. Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Die Garantie bedeutet, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt werden darf, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Wählerwille soll sich möglichst unverfälscht in der Zusammensetzung des Parlaments widerspiegeln (vgl. BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 447; BGE 123 I 97 E. 4a S. 105). Art. 2 KV/SG gewährleistet die Grundrechte nach Massgabe der Bundesverfassung in allgemeiner Weise und schliesst namentlich auch die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe in Ausübung der politischen Rechte ein (lit. x). Diese kantonalen Garantien reichen nicht über jene von Art. 34 Abs. 2 BV hinaus (Urteil des Bundesgerichts 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 3). 2.2 In der Replik bringen die Beschwerdeführer Rügen vor, die sie in der Beschwerdeschrift nicht geltend gemacht haben. Es gilt vorweg zu prüfen, ob dies zulässig sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Beschwerdeergänzung auf dem Weg der Replik nur insoweit statthaft, als die Ausführungen in der Vernehmlassung eines anderen Verfahrensbeteiligten dazu Anlass geben. Ausgeschlossen sind hingegen in diesem Rahmen Anträge und Rügen, die der Beschwerdeführer bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist hätte erheben können (vgl. BGE 134 IV 156 E. 1.7 S. 162; BGE 132 I 42 E. 3.3.4 S. 47 mit weiteren Hinweisen). 2.2.1 Zum einen führen die Beschwerdeführer in diesem Rahmen aus, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Art. 62 Abs. 3 des Geschäftsreglements des Kantonsrats vom 24. Oktober 1979 (sGS 131.11) und sei auch deswegen aufzuheben. Mit dieser Bestimmung wird vorgeschrieben, dass gewisse vorberatende Kommissionen des Kantonsrats in der Regel dem Kantonsrat schriftlich Bericht zu erstatten haben. Die Beschwerdeführer beanstanden, es sei vorliegend nur eine kurze mündliche und damit unzulängliche Berichterstattung erfolgt. Dass diese neu erhobene Rüge wegen Äusserungen in der Vernehmlassung der Kantonsregierung notwendig geworden sei, ist weder behauptet noch ersichtlich. Bereits aus dem Protokollauszug, den die Beschwerdeführer als Anfechtungsobjekt eingereicht haben, geht hervor, wie die kritisierte Berichterstattung im Rat vor sich ging. Auf die diesbezüglichen Vorbringen kann demzufolge nicht eingetreten werden. 2.2.2 Zum andern dreht sich die Beschwerdeergänzung um die Tatsachenfeststellung des Kantonsrats zum Zeitpunkt, in dem Barbara Keller-Inhelder den Parteiwechsel vollzogen hat. In der Beschwerdeschrift wird entsprechend dem angefochtenen Entscheid - und ohne Infragestellung - vorgebracht, Barbara Keller-Inhelder sei im Nachgang zur Wahl aus der CVP ausgetreten und in die SVP übergetreten. Nichts anderes hat die Kantonsregierung in der Vernehmlassung an das Bundesgericht vorgetragen. In der Replik bringen die Beschwerdeführer nun die Präzisierung an, der Parteiwechsel habe mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit noch vor dem Wahltermin stattgefunden. Auch insofern sind die Beschwerdeführer nicht zu einer Beschwerdeergänzung berechtigt. Sie machen nicht geltend, die nachträglich behaupteten Tatsachen und neu eingereichten Belege seien ihnen vor Ablauf der Beschwerdefrist nicht zugänglich gewesen. Aus diesem Grund kann auf die diesbezüglichen Ausführungen nicht eingegangen werden. Im Übrigen bekräftigen die Beschwerdeführer in der Replik, die Gegenseite habe mit der Kommunikation des Parteiwechsels gezielt bis nach den Wahlen zugewartet. Die Beschwerdeführer zeigen nicht auf, inwiefern ihre neue Sachdarstellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein soll. Nur unter dieser Voraussetzung wäre eine Sachverhaltsrüge gemäss Art. 97 Abs. 1 BGG überhaupt zulässig. Auch im Hinblick darauf sind die neuen Vorbringen zum Sachverhalt unbeachtlich. 2.3 Im Ergebnis ist der Streitgegenstand auf die Frage beschränkt, ob es das Stimm- und Wahlrecht verletzt, Barbara Keller-Inhelder trotz des nach den Wahlen vollzogenen Parteiwechsels zur Amtsausübung zuzulassen. Es ist unbestritten, dass die übrigen rechtlichen Voraussetzungen für den Amtsantritt erfüllt sind. Die Beschwerdeführer legen Barbara Keller-Inhelder zur Last, sich gegenüber der Wählerschaft treuwidrig verhalten zu haben. An ihrer Stelle sei dem in Frage kommenden Ersatzmitglied der Wahlliste das Nachrücken zu gestatten. Der Kantonsrat habe verkannt, dass er zum Schutz von Sinn und Zweck des Proporzwahlrechts zu einer solchen Anordnung verpflichtet sei. Die Beschwerdeführer verlangen von den Parlamentariern keine rechtliche Bindung während der ganzen Amtsdauer an die angestammte Partei. Ein Übertritt noch vor der Konstituierung des neugewählten Parlaments ist aber ihrer Meinung nach besonders stossend. Werde in einem solchen Fall der Amtsantritt geschützt, dann entspreche die Zusammensetzung des Parlaments von Beginn weg nicht dem Wählerwillen. 3. 3.1 An sich ist es richtig, dass aus Sicht der Stimmberechtigten die Zusammensetzung des Parlaments nicht nur am Wahltag selbst, sondern auch danach dem Wahlergebnis entsprechen soll. Wie es sich insofern verhält, wenn ein gewählter Kandidat bzw. ein Parlamentarier aus der Partei ausscheidet oder in eine andere Partei übertritt, muss vorliegend untersucht werden. 3.2 Dabei ist einzubeziehen, dass für die im Amte stehenden Parlamentsmitglieder das Prinzip der auftragsfreien Repräsentation gilt (sog. freies Mandat). Für die Mitglieder der Bundesversammlung wird dieser Grundsatz heute aus Art. 161 Abs. 1 BV abgeleitet; die Bestimmung wurde inhaltlich unverändert aus Art. 91 aBV übernommen (vgl. dazu HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl. 2008, N. 1607; MORITZ VON WYSS, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 3 ff. zu Art. 161 BV; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2007, § 34 N. 1; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, 2. Aufl. 2006, N. 70; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, in: Petit Commentaire de la Constitution fédérale, 2003, N. 4 zu Art. 161 BV; derselbe, in: Kommentar zur Bundesverfassung, N. 1 ff. zu Art. 91 aBV). Nach der herrschenden Staatsrechtslehre in der Schweiz gehört der Grundsatz der auftragsfreien Repräsentation zum Wesen des parlamentarischen Mandats (vgl. HALLER/KÖLZ/GÄCHTER, Allgemeines Staatsrecht, 4. Aufl. 2008, S. 247 f.; TSCHANNEN, a.a.O., § 30 N. 12 ff.; AUBERT, in: Petit Commentaire, N. 1 lit. f der Vorbemerkungen vor Art. 148 ff. BV). Kritisch zu diesem Grundsatz geäussert hat sich PETER SALADIN; er postulierte eine Verantwortung der Parlamentarier gegenüber ihrer Wählerschaft (Verantwortung als Staatsprinzip, 1984, S. 174 f.). In abgeschwächter Form bekennen sich mehrere Autoren unter dem Stichwort "Responsiveness" zu einer Bindung der Parlamentarier gegenüber ihrer Wählerschaft als Ansprechpartner (vgl. dazu JÖRG PAUL MÜLLER, "Responsive Government": Verantwortung als Kommunikationsproblem, ZSR 1995 I S. 3 ff., 15, 21; RENÉ RHINOW, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, 2003, N. 1856, 2239; PHILIPPE MASTRONARDI, Verfassungslehre, 2007, N. 494 f.; so schon SALADIN, a.a.O., S. 177 ff.). Der Inhalt der soeben erwähnten Standpunkte muss nicht vertieft erörtert werden. Nach dem geltenden Verfassungsrecht des Bundes ist vom Prinzip des freien Mandats auszugehen. 3.3 Die sanktgallische Kantonsverfassung enthält keine Regelung zu diesem Aspekt des Parlamentsrechts. Im Schrifttum wird davon ausgegangen, dass der Grundsatz des freien Mandats für ein Kantonsparlament auch ohne besondere Regelung im kantonalen Recht gilt (vgl. MATTHIAS HAUSER, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 1 zu Art. 52 KV/ZH; PETER MÜNCH, Wesen und Bedeutung der Parlamentsfraktion aus schweizerischer Sicht, in: Archiv des öffentlichen Rechts 120/1995 S. 382 ff., 410; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Kommentar, 1986, N. 4 der Vorbemerkungen vor §§ 76 ff. KV/AG). Wie die Kantonsregierung in der Vernehmlassung an das Bundesgericht darlegt, sind Parteiwechsel von Kantonsratsmitgliedern nach dem Amtsantritt in der St. Galler Praxis wiederholt vorgekommen, ohne dass diese Politiker zur Abgabe des Mandats verpflichtet gewesen wären. Ungewöhnlich ist beim vorliegenden Fall, dass der Parteiwechsel bereits vor Amtsantritt vollzogen wurde. Im Ergebnis hat der Kantonsrat hier dem Grundsatz des freien Mandats eine für die Zeit zwischen Wahl und Amtsantritt vorauswirkende Tragweite verliehen. Es fragt sich, ob dieser Entscheid mit den politischen Rechten der Beschwerdeführer vereinbar ist. 4. Bei Stimmrechtsbeschwerden überprüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei (Art. 95 lit. a und c BGG). Gestützt auf Art. 95 lit. d BGG prüft es auch die Anwendung des kantonalen Rechts, das den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normiert oder mit diesem in engem Zusammenhang steht, mit freier Kognition. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich allerdings der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solches werden Volk und Parlament anerkannt (vgl. Urteil 1C_5/2007 vom 30. August 2007 E. 1, in: ZBl 109/2008 S. 155). Trotz der freien Prüfung weicht das Bundesgericht nicht leichthin von der Beurteilung des kantonalen Parlaments ab. 5. Unter dem Blickwinkel der politischen Rechte geht es um den Aspekt, dass die Volkswahl von Verfassungs wegen eine direkte sein muss. 5.1 Art. 39 Abs. 1 und Art. 51 Abs. 1 BV verpflichten die Kantone, den Stimmberechtigten das Recht zur direkten Wahl der Volksvertreter einzuräumen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.605/1994 vom 16. März 1995 E. 2b, in: ZBl 97/1996 S. 134). Dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe genügen grundsätzlich sowohl das Mehrheits- als auch das Verhältniswahlverfahren (BGE 131 I 74 E. 3.2 S. 79, BGE 131 I 85 E. 2.2 S. 87; je mit Hinweisen). Die Mitglieder des St. Galler Kantonsrats werden gemäss Art. 37 KV/SG in den bezeichneten Wahlkreisen nach Proporz gewählt. Wie Art. 54 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 4. Juli 1971 über die Urnenabstimmungen (UAG; sGS 125.3) festlegt, richtet sich das Wahlverfahren sachgemäss nach der Bundesgesetzgebung zur Wahl des Nationalrats, mithin nach dem Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1). 5.2 Das Wahlsystem der Verhältniswahl bezweckt, alle massgeblichen politischen Kräfte nach Massgabe ihrer Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen zu lassen (vgl. BGE 131 I 74 E. 3.3 S. 80; BGE 123 I 97 E. 4d S. 106 mit weiteren Hinweisen). Bei diesem Wahlsystem tritt die Persönlichkeitswahl in den Hintergrund; im Vordergrund steht die von der Partei bzw. politischen Gruppierung aufgestellte Liste (vgl. BGE 118 Ia 415 E. 6c S. 420 f.; Urteil 1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 2.1). Für die Stimmberechtigten zeichnet sich die Proporzwahl dadurch aus, dass sie nur Kandidaten wählen können, die auf einer Liste vorgeschlagen sind (BGE 98 Ia 64 E. 3c S. 72 f.; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, N. 1436). Das Stimm- und Wahlrecht umfasst bei Proporzwahlen einen Anspruch auf gehörige Bekanntgabe der Listen; dazu gehören Angaben über die Erklärung einer Listenverbindung (vgl. BGE 104 Ia 360 E. 3a S. 363 f.). 5.3 Die Parteien schlagen die Kandidaten vor, die auf ihren Listen zur Wahl stehen. Die behördliche Bereinigung der Kandidatenlisten erfolgt im Vorverfahren. Im Rahmen des Vorverfahrens haben die Kandidaten schriftlich zu bestätigen, dass sie den Wahlvorschlag annehmen (Art. 13 Abs. 4 der Vollzugsverordnung vom 17. August 1971 zum kantonalen Gesetz über die Urnenabstimmungen [VV-UAG; sGS 125.31] unter Hinweis auf Art. 22 BPR). Ausserdem ist die sog. Doppelkandidatur verboten: Der Kandidatenname darf nur auf einer Liste erscheinen (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N. 1433; vgl. im Einzelnen Art. 15 VV-UAG unter Hinweis auf Art. 27 BPR). Mit diesen Sicherungen wird gewährleistet, dass für den Wahlgang jeder Kandidat einer Liste - bzw. der dahinterstehenden Partei - zugeordnet werden und gestützt darauf direkt die Mandatszuteilung vorgenommen werden kann. Die behördliche Prüfung im Rahmen des Vorverfahrens ist jedoch vorwiegend formeller Natur. Es ist weder vorgeschrieben noch wird geprüft, ob die Kandidaten eine Bindung zu der Partei aufweisen, die sie auf der Liste aufstellt. Zwar werden sich die Kandidaten im Wahlkampf bildlich gesprochen das Etikett der Partei anheften müssen, auf deren Liste sie sich um einen Parlamentssitz bewerben. Diese Tatsache verändert aber die rechtliche Tragweite der vorgenannten Erklärung der Kandidaten im Lichte von Art. 13 Abs. 4 VV-UAG nicht. Daraus lässt sich nichts anderes ableiten, als dass die Unterzeichner mit einer Kandidatur auf dieser Liste einverstanden sind. Sie geben mit dieser Erklärung kein Versprechen zu ihrem Verhalten nach dem Wahlgang ab. 5.4 Bei der Proporzwahl bedeutet die Stimmabgabe für einen Kandidaten gleichzeitig eine solche für die Liste, auf der er kandidiert. Diese Einheit von Kandidatenstimme und Listenstimme gilt nachgerade im System der Einzelstimmenkonkurrenz, das im Kanton St. Gallen zur Anwendung gelangt. Das System regelt die Wirkungen des sog. Panaschierens in der Weise, dass die eingelegte Liste Stimmen an die Listen der anderen Parteien verliert, für deren Kandidaten gestimmt wird (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N. 1439 f., auch zum Folgenden). Auch nach dieser Ordnung werden die Sitze in erster Linie einer Liste bzw. Listenverbindung gemäss der gesamthaft erlangten Stimmenzahl zugeteilt. Innerhalb der Liste werden diese Sitze an die Kandidaten mit den meisten Stimmen vergeben. Primär entscheidend ist somit die Stimme für die Liste. Auch beim Modus der Einzelstimmenkonkurrenz erreichen die direkt abgegebenen Kandidatenstimmen oft nicht die Schwelle, die für das Erlangen eines Mandats mathematisch nötig ist. Unter diesen Umständen verdankt der Kandidat sein Mandat zu einem bedeutenden Teil der Anrechnung von weiteren Listenstimmen. So verhält es sich im vorliegenden Fall, auch wenn Barbara Keller-Inhelder das beste Wahlresultat auf ihrer Liste aufweist. Sie hat rund 4'600 Stimmen auf sich vereinigt; die Verteilungszahl für ein Vollmandat lag bei über 11'500 Stimmen. Der verfassungsrechtliche Entscheid über Auseinandersetzungen der vorliegenden Art kann freilich nicht von der gewonnenen Zahl an Kandidatenstimmen im Einzelfall abhängen. 5.5 Wie bei E. 3.3 hiervor angesprochen, spielt vielmehr eine wesentliche Rolle, dass die Mitglieder des St. Galler Kantonsparlaments aus ihrer angestammten Partei austreten und sogar in eine andere Partei übertreten können, ohne deshalb zur Abgabe des Mandats verpflichtet zu sein. Sie verletzen keine rechtliche Treuepflicht gegenüber ihrer Wählerschaft, wenn sie die Partei nach Amtsantritt wechseln. Ein derartiges Verhalten verstösst nicht gegen politische Rechte der Wählerschaft (vgl. allgemein TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, 1988, S. 283). Dieser Autor spricht sich an derselben Stelle dafür aus, den Schutz vor Mandatsverlust auch auf Konstellationen zu erstrecken, bei denen das Ausscheiden aus der Partei zwischen Wahltermin und Amtsantritt geschieht. In diese Richtung weisen ältere Entscheide bezüglich Ersatzmitgliedern des Nationalrats; Letztere wurden zur Amtsausübung zugelassen, obwohl sie zwischen der Wahl und dem Zeitpunkt des Nachrückens aus ihrer Partei ausgetreten waren bzw. die Partei gewechselt hatten (vgl. dazu JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. II, 1995, N. 1191, unter anderem mit Hinweis auf VEB 22/1952 Nr. 10). 5.6 Hier ist der Parteiwechsel nur kurz nach dem Wahltag bzw. noch vor der Konstituierung des neugewählten Parlaments vollzogen worden. Dieser Schritt mag fragwürdig und der damit bewirkte Verlust an politischer Glaubwürdigkeit gross sein. Dennoch ist auch ein derartiger Parteiübertritt mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des direkten Wahlrechts vereinbar. Unmittelbar aus den verfassungsmässigen politischen Rechten lassen sich keine höheren Anforderungen an die Zulassung zum Amtsantritt ableiten, als später während der Amtsausübung gelten. Immerhin stünde es dem kantonalen Gesetzgeber frei, eine Regelung über Konsequenzen zu erlassen für den Fall, dass ein gewählter Kandidat noch vor der Validierung der Wahl aus eigenen Stücken zu der Partei einer konkurrierenden Liste überwechselt. Eine derartige Vorschrift besteht hier nicht. Vor diesem Hintergrund hält es vor der Verfassung stand, dass der Kantonsrat die Wahl von Barbara Keller-Inhelder trotz des fraglichen Parteiwechsels als gültig eingestuft und ihr die Amtsausübung erlaubt hat. 5.7 Aufgrund der vorstehenden Überlegungen bildet es ebenfalls keinen gangbaren Weg, die Kandidatenstimmen von Barbara Keller- Inhelder von der alten auf die neue Partei zu transferieren und in diesem Sinne die Sitzzuteilung an die Wahllisten neu zu berechnen. Es besteht daher kein Anlass, den von den Beschwerdeführern verlangten Amtsbericht zu einer Neuberechnung des Wahlergebnisses auf einer solchen Grundlage einzuholen.
de
Art. 34 al. 2 Cst., art. 2 let. x Cst./SG; droit à ce que le résultat d'une élection corresponde à l'expression fidèle et sûre de la volonté du corps électoral; élection directe des représentants du peuple selon le système de la représentation proportionnelle; principe du libre exercice du mandat. Renouvellement du parlement cantonal saint-gallois: validité de l'élection d'une candidate qui a été élue sur la liste d'un parti, mais qui a rallié, entre la date des élections et la constitution du parlement, un parti ayant présenté une liste concurrente (consid. 3-5).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-19%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,832
135 I 19
135 I 19 Sachverhalt ab Seite 20 Am 16. März 2008 fand im Kanton St. Gallen die Erneuerungswahl des Kantonsrats (Kantonsparlament) für die Amtsdauer 2008/2012 statt. Die Wahl des Kantonsrats erfolgt nach dem System der Proporzwahl. Der Kantonsrat besteht aus 120 Mitgliedern. Im Wahlkreis See-Gaster waren 15 Sitze zu vergeben. In diesem Wahlkreis errangen die miteinander verbundenen Listen Nrn. 6 und 7 der Christlichdemokratischen Volkspartei (CVP) insgesamt 5 Sitze und die Liste Nr. 1 der Schweizerischen Volkspartei (SVP) 6 Sitze. Auf der Liste Nr. 6 kandidierte unter anderem die bisherige Kantonsrätin Barbara Keller-Inhelder. Sie erzielte auf ihrer Liste die beste Stimmenzahl und wurde gemäss Wahlprotokoll als gewählt erklärt. Die Wahlergebnisse wurden im kantonalen Amtsblatt vom 31. März 2008 veröffentlicht. Es gingen keine Beschwerden gegen die Durchführung der Wahl und deren Ergebnisse ein. Mit Botschaft vom 22. April 2008 beantragte die Regierung des Kantons St. Gallen dem Kantonsrat, die Gültigkeit der Kantonsratswahl festzustellen. Am 27. Mai 2008 orientierte die Kantonsregierung jedoch das Präsidium des Kantonsrats, dass Barbara Keller-Inhelder Medienberichten zufolge kurz nach dem Wahltermin einen Parteiwechsel von der CVP zur SVP vollzogen habe. Der neugewählte Kantonsrat trat erstmals am 2. Juni 2008 zusammen. An diesem Datum behandelte er unter anderem die sog. Validierung der Kantonsratswahl. Bei diesem Geschäft stimmte er zunächst über die Gültigkeit der Wahl von Barbara Keller-Inhelder ab, hiernach gesamthaft über diejenige der anderen 119 Mitglieder. Die vorberatende kantonsrätliche Kommission hatte den Antrag gestellt, die Wahl von Barbara Keller-Inhelder wegen ihres Parteiwechsels für ungültig zu erklären. Diesen Antrag lehnte der Kantonsrat mit 58 zu 54 Stimmen bei 6 Enthaltungen und 2 Abwesenheiten ab; Barbara Keller-Inhelder befand sich im Ausstand. Anschliessend stellte der Kantonsrat fest, die Wahl der anderen 119 Mitglieder sei ebenfalls gültig. Den kantonsrätlichen Entscheid über die Validierung der Wahl von Barbara Keller-Inhelder fechten Jörg Frei und vier Mitbeteiligte beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Zur Hauptsache rufen die Beschwerdeführer Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 2 lit. x KV/SG (SR 131.225) an. Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Die Garantie bedeutet, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt werden darf, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Wählerwille soll sich möglichst unverfälscht in der Zusammensetzung des Parlaments widerspiegeln (vgl. BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 447; BGE 123 I 97 E. 4a S. 105). Art. 2 KV/SG gewährleistet die Grundrechte nach Massgabe der Bundesverfassung in allgemeiner Weise und schliesst namentlich auch die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe in Ausübung der politischen Rechte ein (lit. x). Diese kantonalen Garantien reichen nicht über jene von Art. 34 Abs. 2 BV hinaus (Urteil des Bundesgerichts 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 3). 2.2 In der Replik bringen die Beschwerdeführer Rügen vor, die sie in der Beschwerdeschrift nicht geltend gemacht haben. Es gilt vorweg zu prüfen, ob dies zulässig sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Beschwerdeergänzung auf dem Weg der Replik nur insoweit statthaft, als die Ausführungen in der Vernehmlassung eines anderen Verfahrensbeteiligten dazu Anlass geben. Ausgeschlossen sind hingegen in diesem Rahmen Anträge und Rügen, die der Beschwerdeführer bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist hätte erheben können (vgl. BGE 134 IV 156 E. 1.7 S. 162; BGE 132 I 42 E. 3.3.4 S. 47 mit weiteren Hinweisen). 2.2.1 Zum einen führen die Beschwerdeführer in diesem Rahmen aus, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Art. 62 Abs. 3 des Geschäftsreglements des Kantonsrats vom 24. Oktober 1979 (sGS 131.11) und sei auch deswegen aufzuheben. Mit dieser Bestimmung wird vorgeschrieben, dass gewisse vorberatende Kommissionen des Kantonsrats in der Regel dem Kantonsrat schriftlich Bericht zu erstatten haben. Die Beschwerdeführer beanstanden, es sei vorliegend nur eine kurze mündliche und damit unzulängliche Berichterstattung erfolgt. Dass diese neu erhobene Rüge wegen Äusserungen in der Vernehmlassung der Kantonsregierung notwendig geworden sei, ist weder behauptet noch ersichtlich. Bereits aus dem Protokollauszug, den die Beschwerdeführer als Anfechtungsobjekt eingereicht haben, geht hervor, wie die kritisierte Berichterstattung im Rat vor sich ging. Auf die diesbezüglichen Vorbringen kann demzufolge nicht eingetreten werden. 2.2.2 Zum andern dreht sich die Beschwerdeergänzung um die Tatsachenfeststellung des Kantonsrats zum Zeitpunkt, in dem Barbara Keller-Inhelder den Parteiwechsel vollzogen hat. In der Beschwerdeschrift wird entsprechend dem angefochtenen Entscheid - und ohne Infragestellung - vorgebracht, Barbara Keller-Inhelder sei im Nachgang zur Wahl aus der CVP ausgetreten und in die SVP übergetreten. Nichts anderes hat die Kantonsregierung in der Vernehmlassung an das Bundesgericht vorgetragen. In der Replik bringen die Beschwerdeführer nun die Präzisierung an, der Parteiwechsel habe mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit noch vor dem Wahltermin stattgefunden. Auch insofern sind die Beschwerdeführer nicht zu einer Beschwerdeergänzung berechtigt. Sie machen nicht geltend, die nachträglich behaupteten Tatsachen und neu eingereichten Belege seien ihnen vor Ablauf der Beschwerdefrist nicht zugänglich gewesen. Aus diesem Grund kann auf die diesbezüglichen Ausführungen nicht eingegangen werden. Im Übrigen bekräftigen die Beschwerdeführer in der Replik, die Gegenseite habe mit der Kommunikation des Parteiwechsels gezielt bis nach den Wahlen zugewartet. Die Beschwerdeführer zeigen nicht auf, inwiefern ihre neue Sachdarstellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein soll. Nur unter dieser Voraussetzung wäre eine Sachverhaltsrüge gemäss Art. 97 Abs. 1 BGG überhaupt zulässig. Auch im Hinblick darauf sind die neuen Vorbringen zum Sachverhalt unbeachtlich. 2.3 Im Ergebnis ist der Streitgegenstand auf die Frage beschränkt, ob es das Stimm- und Wahlrecht verletzt, Barbara Keller-Inhelder trotz des nach den Wahlen vollzogenen Parteiwechsels zur Amtsausübung zuzulassen. Es ist unbestritten, dass die übrigen rechtlichen Voraussetzungen für den Amtsantritt erfüllt sind. Die Beschwerdeführer legen Barbara Keller-Inhelder zur Last, sich gegenüber der Wählerschaft treuwidrig verhalten zu haben. An ihrer Stelle sei dem in Frage kommenden Ersatzmitglied der Wahlliste das Nachrücken zu gestatten. Der Kantonsrat habe verkannt, dass er zum Schutz von Sinn und Zweck des Proporzwahlrechts zu einer solchen Anordnung verpflichtet sei. Die Beschwerdeführer verlangen von den Parlamentariern keine rechtliche Bindung während der ganzen Amtsdauer an die angestammte Partei. Ein Übertritt noch vor der Konstituierung des neugewählten Parlaments ist aber ihrer Meinung nach besonders stossend. Werde in einem solchen Fall der Amtsantritt geschützt, dann entspreche die Zusammensetzung des Parlaments von Beginn weg nicht dem Wählerwillen. 3. 3.1 An sich ist es richtig, dass aus Sicht der Stimmberechtigten die Zusammensetzung des Parlaments nicht nur am Wahltag selbst, sondern auch danach dem Wahlergebnis entsprechen soll. Wie es sich insofern verhält, wenn ein gewählter Kandidat bzw. ein Parlamentarier aus der Partei ausscheidet oder in eine andere Partei übertritt, muss vorliegend untersucht werden. 3.2 Dabei ist einzubeziehen, dass für die im Amte stehenden Parlamentsmitglieder das Prinzip der auftragsfreien Repräsentation gilt (sog. freies Mandat). Für die Mitglieder der Bundesversammlung wird dieser Grundsatz heute aus Art. 161 Abs. 1 BV abgeleitet; die Bestimmung wurde inhaltlich unverändert aus Art. 91 aBV übernommen (vgl. dazu HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl. 2008, N. 1607; MORITZ VON WYSS, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 3 ff. zu Art. 161 BV; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2007, § 34 N. 1; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, 2. Aufl. 2006, N. 70; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, in: Petit Commentaire de la Constitution fédérale, 2003, N. 4 zu Art. 161 BV; derselbe, in: Kommentar zur Bundesverfassung, N. 1 ff. zu Art. 91 aBV). Nach der herrschenden Staatsrechtslehre in der Schweiz gehört der Grundsatz der auftragsfreien Repräsentation zum Wesen des parlamentarischen Mandats (vgl. HALLER/KÖLZ/GÄCHTER, Allgemeines Staatsrecht, 4. Aufl. 2008, S. 247 f.; TSCHANNEN, a.a.O., § 30 N. 12 ff.; AUBERT, in: Petit Commentaire, N. 1 lit. f der Vorbemerkungen vor Art. 148 ff. BV). Kritisch zu diesem Grundsatz geäussert hat sich PETER SALADIN; er postulierte eine Verantwortung der Parlamentarier gegenüber ihrer Wählerschaft (Verantwortung als Staatsprinzip, 1984, S. 174 f.). In abgeschwächter Form bekennen sich mehrere Autoren unter dem Stichwort "Responsiveness" zu einer Bindung der Parlamentarier gegenüber ihrer Wählerschaft als Ansprechpartner (vgl. dazu JÖRG PAUL MÜLLER, "Responsive Government": Verantwortung als Kommunikationsproblem, ZSR 1995 I S. 3 ff., 15, 21; RENÉ RHINOW, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, 2003, N. 1856, 2239; PHILIPPE MASTRONARDI, Verfassungslehre, 2007, N. 494 f.; so schon SALADIN, a.a.O., S. 177 ff.). Der Inhalt der soeben erwähnten Standpunkte muss nicht vertieft erörtert werden. Nach dem geltenden Verfassungsrecht des Bundes ist vom Prinzip des freien Mandats auszugehen. 3.3 Die sanktgallische Kantonsverfassung enthält keine Regelung zu diesem Aspekt des Parlamentsrechts. Im Schrifttum wird davon ausgegangen, dass der Grundsatz des freien Mandats für ein Kantonsparlament auch ohne besondere Regelung im kantonalen Recht gilt (vgl. MATTHIAS HAUSER, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 1 zu Art. 52 KV/ZH; PETER MÜNCH, Wesen und Bedeutung der Parlamentsfraktion aus schweizerischer Sicht, in: Archiv des öffentlichen Rechts 120/1995 S. 382 ff., 410; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Kommentar, 1986, N. 4 der Vorbemerkungen vor §§ 76 ff. KV/AG). Wie die Kantonsregierung in der Vernehmlassung an das Bundesgericht darlegt, sind Parteiwechsel von Kantonsratsmitgliedern nach dem Amtsantritt in der St. Galler Praxis wiederholt vorgekommen, ohne dass diese Politiker zur Abgabe des Mandats verpflichtet gewesen wären. Ungewöhnlich ist beim vorliegenden Fall, dass der Parteiwechsel bereits vor Amtsantritt vollzogen wurde. Im Ergebnis hat der Kantonsrat hier dem Grundsatz des freien Mandats eine für die Zeit zwischen Wahl und Amtsantritt vorauswirkende Tragweite verliehen. Es fragt sich, ob dieser Entscheid mit den politischen Rechten der Beschwerdeführer vereinbar ist. 4. Bei Stimmrechtsbeschwerden überprüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei (Art. 95 lit. a und c BGG). Gestützt auf Art. 95 lit. d BGG prüft es auch die Anwendung des kantonalen Rechts, das den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normiert oder mit diesem in engem Zusammenhang steht, mit freier Kognition. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich allerdings der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solches werden Volk und Parlament anerkannt (vgl. Urteil 1C_5/2007 vom 30. August 2007 E. 1, in: ZBl 109/2008 S. 155). Trotz der freien Prüfung weicht das Bundesgericht nicht leichthin von der Beurteilung des kantonalen Parlaments ab. 5. Unter dem Blickwinkel der politischen Rechte geht es um den Aspekt, dass die Volkswahl von Verfassungs wegen eine direkte sein muss. 5.1 Art. 39 Abs. 1 und Art. 51 Abs. 1 BV verpflichten die Kantone, den Stimmberechtigten das Recht zur direkten Wahl der Volksvertreter einzuräumen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.605/1994 vom 16. März 1995 E. 2b, in: ZBl 97/1996 S. 134). Dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe genügen grundsätzlich sowohl das Mehrheits- als auch das Verhältniswahlverfahren (BGE 131 I 74 E. 3.2 S. 79, BGE 131 I 85 E. 2.2 S. 87; je mit Hinweisen). Die Mitglieder des St. Galler Kantonsrats werden gemäss Art. 37 KV/SG in den bezeichneten Wahlkreisen nach Proporz gewählt. Wie Art. 54 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 4. Juli 1971 über die Urnenabstimmungen (UAG; sGS 125.3) festlegt, richtet sich das Wahlverfahren sachgemäss nach der Bundesgesetzgebung zur Wahl des Nationalrats, mithin nach dem Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1). 5.2 Das Wahlsystem der Verhältniswahl bezweckt, alle massgeblichen politischen Kräfte nach Massgabe ihrer Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen zu lassen (vgl. BGE 131 I 74 E. 3.3 S. 80; BGE 123 I 97 E. 4d S. 106 mit weiteren Hinweisen). Bei diesem Wahlsystem tritt die Persönlichkeitswahl in den Hintergrund; im Vordergrund steht die von der Partei bzw. politischen Gruppierung aufgestellte Liste (vgl. BGE 118 Ia 415 E. 6c S. 420 f.; Urteil 1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 2.1). Für die Stimmberechtigten zeichnet sich die Proporzwahl dadurch aus, dass sie nur Kandidaten wählen können, die auf einer Liste vorgeschlagen sind (BGE 98 Ia 64 E. 3c S. 72 f.; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, N. 1436). Das Stimm- und Wahlrecht umfasst bei Proporzwahlen einen Anspruch auf gehörige Bekanntgabe der Listen; dazu gehören Angaben über die Erklärung einer Listenverbindung (vgl. BGE 104 Ia 360 E. 3a S. 363 f.). 5.3 Die Parteien schlagen die Kandidaten vor, die auf ihren Listen zur Wahl stehen. Die behördliche Bereinigung der Kandidatenlisten erfolgt im Vorverfahren. Im Rahmen des Vorverfahrens haben die Kandidaten schriftlich zu bestätigen, dass sie den Wahlvorschlag annehmen (Art. 13 Abs. 4 der Vollzugsverordnung vom 17. August 1971 zum kantonalen Gesetz über die Urnenabstimmungen [VV-UAG; sGS 125.31] unter Hinweis auf Art. 22 BPR). Ausserdem ist die sog. Doppelkandidatur verboten: Der Kandidatenname darf nur auf einer Liste erscheinen (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N. 1433; vgl. im Einzelnen Art. 15 VV-UAG unter Hinweis auf Art. 27 BPR). Mit diesen Sicherungen wird gewährleistet, dass für den Wahlgang jeder Kandidat einer Liste - bzw. der dahinterstehenden Partei - zugeordnet werden und gestützt darauf direkt die Mandatszuteilung vorgenommen werden kann. Die behördliche Prüfung im Rahmen des Vorverfahrens ist jedoch vorwiegend formeller Natur. Es ist weder vorgeschrieben noch wird geprüft, ob die Kandidaten eine Bindung zu der Partei aufweisen, die sie auf der Liste aufstellt. Zwar werden sich die Kandidaten im Wahlkampf bildlich gesprochen das Etikett der Partei anheften müssen, auf deren Liste sie sich um einen Parlamentssitz bewerben. Diese Tatsache verändert aber die rechtliche Tragweite der vorgenannten Erklärung der Kandidaten im Lichte von Art. 13 Abs. 4 VV-UAG nicht. Daraus lässt sich nichts anderes ableiten, als dass die Unterzeichner mit einer Kandidatur auf dieser Liste einverstanden sind. Sie geben mit dieser Erklärung kein Versprechen zu ihrem Verhalten nach dem Wahlgang ab. 5.4 Bei der Proporzwahl bedeutet die Stimmabgabe für einen Kandidaten gleichzeitig eine solche für die Liste, auf der er kandidiert. Diese Einheit von Kandidatenstimme und Listenstimme gilt nachgerade im System der Einzelstimmenkonkurrenz, das im Kanton St. Gallen zur Anwendung gelangt. Das System regelt die Wirkungen des sog. Panaschierens in der Weise, dass die eingelegte Liste Stimmen an die Listen der anderen Parteien verliert, für deren Kandidaten gestimmt wird (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N. 1439 f., auch zum Folgenden). Auch nach dieser Ordnung werden die Sitze in erster Linie einer Liste bzw. Listenverbindung gemäss der gesamthaft erlangten Stimmenzahl zugeteilt. Innerhalb der Liste werden diese Sitze an die Kandidaten mit den meisten Stimmen vergeben. Primär entscheidend ist somit die Stimme für die Liste. Auch beim Modus der Einzelstimmenkonkurrenz erreichen die direkt abgegebenen Kandidatenstimmen oft nicht die Schwelle, die für das Erlangen eines Mandats mathematisch nötig ist. Unter diesen Umständen verdankt der Kandidat sein Mandat zu einem bedeutenden Teil der Anrechnung von weiteren Listenstimmen. So verhält es sich im vorliegenden Fall, auch wenn Barbara Keller-Inhelder das beste Wahlresultat auf ihrer Liste aufweist. Sie hat rund 4'600 Stimmen auf sich vereinigt; die Verteilungszahl für ein Vollmandat lag bei über 11'500 Stimmen. Der verfassungsrechtliche Entscheid über Auseinandersetzungen der vorliegenden Art kann freilich nicht von der gewonnenen Zahl an Kandidatenstimmen im Einzelfall abhängen. 5.5 Wie bei E. 3.3 hiervor angesprochen, spielt vielmehr eine wesentliche Rolle, dass die Mitglieder des St. Galler Kantonsparlaments aus ihrer angestammten Partei austreten und sogar in eine andere Partei übertreten können, ohne deshalb zur Abgabe des Mandats verpflichtet zu sein. Sie verletzen keine rechtliche Treuepflicht gegenüber ihrer Wählerschaft, wenn sie die Partei nach Amtsantritt wechseln. Ein derartiges Verhalten verstösst nicht gegen politische Rechte der Wählerschaft (vgl. allgemein TOMAS POLEDNA, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, 1988, S. 283). Dieser Autor spricht sich an derselben Stelle dafür aus, den Schutz vor Mandatsverlust auch auf Konstellationen zu erstrecken, bei denen das Ausscheiden aus der Partei zwischen Wahltermin und Amtsantritt geschieht. In diese Richtung weisen ältere Entscheide bezüglich Ersatzmitgliedern des Nationalrats; Letztere wurden zur Amtsausübung zugelassen, obwohl sie zwischen der Wahl und dem Zeitpunkt des Nachrückens aus ihrer Partei ausgetreten waren bzw. die Partei gewechselt hatten (vgl. dazu JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. II, 1995, N. 1191, unter anderem mit Hinweis auf VEB 22/1952 Nr. 10). 5.6 Hier ist der Parteiwechsel nur kurz nach dem Wahltag bzw. noch vor der Konstituierung des neugewählten Parlaments vollzogen worden. Dieser Schritt mag fragwürdig und der damit bewirkte Verlust an politischer Glaubwürdigkeit gross sein. Dennoch ist auch ein derartiger Parteiübertritt mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des direkten Wahlrechts vereinbar. Unmittelbar aus den verfassungsmässigen politischen Rechten lassen sich keine höheren Anforderungen an die Zulassung zum Amtsantritt ableiten, als später während der Amtsausübung gelten. Immerhin stünde es dem kantonalen Gesetzgeber frei, eine Regelung über Konsequenzen zu erlassen für den Fall, dass ein gewählter Kandidat noch vor der Validierung der Wahl aus eigenen Stücken zu der Partei einer konkurrierenden Liste überwechselt. Eine derartige Vorschrift besteht hier nicht. Vor diesem Hintergrund hält es vor der Verfassung stand, dass der Kantonsrat die Wahl von Barbara Keller-Inhelder trotz des fraglichen Parteiwechsels als gültig eingestuft und ihr die Amtsausübung erlaubt hat. 5.7 Aufgrund der vorstehenden Überlegungen bildet es ebenfalls keinen gangbaren Weg, die Kandidatenstimmen von Barbara Keller- Inhelder von der alten auf die neue Partei zu transferieren und in diesem Sinne die Sitzzuteilung an die Wahllisten neu zu berechnen. Es besteht daher kein Anlass, den von den Beschwerdeführern verlangten Amtsbericht zu einer Neuberechnung des Wahlergebnisses auf einer solchen Grundlage einzuholen.
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Art. 34 cpv. 2 Cost., art. 2 lett. x Cost./SG; diritto alla libera formazione della volontà e all'espressione fedele del voto; elezione diretta dei rappresentanti del popolo secondo il sistema della rappresentanza proporzionale; principio del libero esercizio del mandato. Rinnovo del parlamento cantonale sangallese: validità dell'elezione di una candidata che è stata eletta sulla lista di un partito, ma che, tra la data dell'elezione e la costituzione del parlamento, ha aderito a un partito che aveva presentato una lista concorrente (consid. 3-5).
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135 I 191
135 I 191 Sachverhalt ab Seite 192 Par jugement du 26 mai 2003, le Tribunal criminel de l'arrondissement de Lausanne a condamné A., ressortissant letton né en 1976, à 15 ans de réclusion, à la poursuite d'un traitement psychothérapeutique, et à 12 ans d'expulsion du territoire suisse pour assassinat, vol et infraction à la LStup (RS 812.121). Par arrêt du 15 septembre 2003, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois a confirmé cette condamnation. Une décision d'expulsion a été rendue le 5 avril 2004 par le Service vaudois de la population. Le 18 décembre 2007, l'Office d'exécution des peines du canton de Vaud (OEP) a demandé à l'Office fédéral de la justice (OFJ) le transfèrement de A. à la Lettonie, en application du Protocole additionnel du 18 décembre 1997 à la Convention du 21 mars 1983 sur le transfèrement des personnes condamnées (RS 0.343 et 0.343.1; ci-après, respectivement la convention et le protocole). L'OEP relevait notamment que l'intéressé n'avait de contacts qu'avec sa grand- mère en Lettonie. A. s'est opposé à son transfèrement en relevant notamment qu'il faisait partie de la minorité russe et parlait mal le letton, que les conditions de détention étaient mauvaises et qu'un transfèrement serait destructeur pour lui, le privant notamment de soutien psychologique. Par décision du 18 août 2008, l'OFJ a décidé de demander à la Lettonie d'accepter le transfèrement de A. afin d'exécuter le solde de sa peine. Les conditions posées par la convention et le protocole étaient réunies. Une réinsertion sociale serait plus facile dans le pays d'origine. Par arrêt du 5 décembre 2008, la IIe Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral a rejeté le recours formé par A. Une réinsertion en Suisse était impossible, compte tenu de la mesure d'expulsion. En tant que membre du Conseil de l'Europe, la Lettonie devait garantir un standard minimum de protection des droits de l'homme. Le recourant prétendait avoir subi des agressions sexuelles lors d'une précédente détention, mais il n'apportait aucun élément permettant d'étayer ses affirmations. Il ne démontrait pas non plus l'existence d'un risque de violation des droits de l'homme en Lettonie, et rien ne permettait de penser que l'hépatite dont il souffrait ne pourrait être soignée en prison. Les deux condamnations de la Lettonie par la CourEDH se rapportaient l'une aux conditions de détention en isolement, l'autre à un établissement pénitentiaire dont la direction avait toutefois fait preuve de diligence. A. forme un recours en matière de droit public. Il conclut à la réforme de l'arrêt de la Cour des plaintes en ce sens que la décision de l'OFJ est annulée. Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à l'OFJ pour instruction complémentaire. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Reprenant ses motifs d'opposition, le recourant relève que lors de ses précédentes incarcérations en Lettonie, il aurait subi de graves sévices, notamment des agressions sexuelles. Il dit souffrir actuellement d'hépatite C. Il se prévaut d'un rapport établi en mai 2008 par le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT), qui fait état de mauvais traitements dans des lieux de détention en Lettonie. 2.1 Selon l'art. 25 al. 3 Cst., nul ne peut être refoulé sur le territoire d'un Etat dans lequel il risque la torture ou tout autre traitement ou peine cruels ou inhumains (ATF 134 IV 156 consid. 6.3 p. 164). En matière d'entraide judiciaire, ce principe est rappelé à l'art. 2 EIMP (RS 351.1), disposition qui a pour but d'éviter que la Suisse ne prête son concours à des procédures qui ne garantiraient pas à la personne poursuivie un standard de protection minimal correspondant à celui des Etats démocratiques, défini en particulier par la CEDH et le Pacte ONU II (RS 0.103.2; ATF 126 II 324 consid. 4a p. 326; ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364; ATF 123 II 161 consid. 6a p. 166/167, ATF 126 II 511 consid. 5a p. 517, 595 consid. 5c p. 608; ATF 122 II 140 consid. 5a p. 142; cf., en dernier lieu, arrêt de la CourEDH Saadi contre Italie du 28 février 2008, § 124 s.). La Suisse elle-même contreviendrait à ses obligations internationales en extradant ou en remettant une personne à un Etat où il existe des motifs sérieux de penser qu'un risque de traitement contraire à la CEDH ou au Pacte ONU II menace l'intéressé (ATF 126 II 258 consid. 2d/aa p. 260, ATF 126 II 324 consid. 4c p. 327; ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364 et les arrêts cités). Avec raison, la Cour des plaintes a considéré que ces principes devaient également s'appliquer à une procédure de transfèrement. La convention repose essentiellement sur des motifs humanitaires: il s'agit d'éviter d'une part les souffrances qui peuvent résulter, pour la personne condamnée, d'une incarcération loin de son milieu familial et culturel, et de favoriser d'autre part sa réinsertion sociale dans son pays d'origine (Message du 29 octobre 1986 relatif à l'approbation de la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées, FF 1986 III 741 ch. 122). Même s'il permet, à certaines conditions, de faire abstraction du consentement de la personne intéressée, le protocole poursuit les mêmes buts, tout en permettant d'éviter des comportements abusifs tels que la fuite dans le pays d'origine afin d'échapper à une exécution de peine. S'agissant des condamnés qui ont fait l'objet d'une mesure d'expulsion, le protocole repose sur la considération qu'une réinsertion n'est pas possible dans le pays de condamnation, et donc préférable dans le pays d'origine. Compte tenu des buts humanitaires qui sont à la base de la convention et du protocole, l'autorité suisse doit préalablement entendre l'intéressé, tenir compte de ses objections et rechercher d'office si le transfèrement peut avoir lieu dans des conditions acceptables. Ni la convention ni le protocole n'ont pour but d'assurer au condamné les conditions de détention les plus favorables. Toutefois, une incarcération dans l'Etat d'exécution doit garantir d'une part un traitement du détenu conforme aux exigences des normes de droit international en la matière et, d'autre part, une réinsertion au moins équivalente à ce que permettrait la poursuite de l'exécution de la peine dans l'Etat de condamnation. 2.2 L'autorité suisse doit donc, avant de requérir le transfèrement, s'assurer elle-même que la personne concernée n'est pas sérieusement menacée d'un traitement prohibé. Si les risques sont réels, la Suisse doit renoncer à la demande de délégation de l'exécution (Message du 1er mai 2002 relatif au protocole additionnel [...], FF 2002 4045 et 4050-4051). Dans le cas du transfèrement, l'Etat requérant ne dispose - contrairement aux cas d'extradition assortis de conditions - d'aucun droit de regard sur la situation du détenu. La convention prévoit que l'Etat de condamnation peut demander un rapport spécial concernant l'exécution de la condamnation (art. 15 let. c), mais il est douteux que l'autorité requérante puisse ainsi prétendre être renseignée en détail sur les conditions d'incarcération. 2.3 En matière d'extradition, la jurisprudence distingue les Etats - notamment d'Europe de l'ouest - à l'égard desquels il n'y a en principe pas de doute à avoir quant au respect des droits de l'homme, ceux pour lesquels une extradition peut être accordée moyennant l'obtention de garanties particulières - notamment les autres Etats membres du Conseil de l'Europe -, et enfin les Etats vers lesquels une extradition est exclue, compte tenu des risques concrets de traitement prohibé (ATF 134 IV 156 consid. 6.7 p. 169). La Cour des plaintes a considéré que cette classification devait être reprise en matière de transfèrement, et a estimé que la Lettonie se situait dans la première, "voire dans la deuxième catégorie de pays au sens de la jurisprudence". On peut douter de l'utilité d'une telle distinction en l'espèce. Lorsqu'il s'agit de transfèrement d'une personne condamnée, la Suisse agit en tant qu'Etat requérant; elle n'est donc pas en mesure d'exiger ni d'obtenir des garanties diplomatiques de la part de l'Etat requis, comme cela est le cas lorsqu'il s'agit d'accorder l'extradition. Elle dispose certes d'un droit de recommandation, notamment quant au traitement médical que le détenu doit recevoir (art. 6 par. 2 let. d de la convention), ainsi que d'un certain droit d'information (art. 15 de la convention), mais ceux-ci sont dépourvus de toute force contraignante: l'exécution de la condamnation est régie par la loi de l'Etat d'exécution, seul compétent pour prendre toutes les décisions appropriées (art. 9 par. 3 de la convention). Avant de s'adresser formellement à l'Etat d'exécution, l'autorité suisse doit donc se renseigner de manière complète sur les conditions d'incarcération qui seront vraisemblablement celles de la personne transférée, de manière à s'assurer, avec un degré suffisant de probabilité, que celle-ci ne court pas le risque d'un traitement contraire aux droits de l'homme. Force est d'admettre qu'à ce stade, les investigations nécessaires n'ont pas été menées. 2.4 La Cour des plaintes a évoqué les deux arrêts de la CourEDH dans lesquels la Lettonie a fait l'objet d'une constatation de violation de l'art. 3 CEDH; le premier concerne le maintien en détention d'une personne, âgée de 84 ans, dans l'infirmerie d'un établissement pénitentiaire. En dépit des interventions favorables de l'administration pénitentiaire, les autorités judiciaires avaient tardé à libérer l'intéressé (arrêt n° 4672/02 Farbtuhs contre Lettonie du 2 décembre 2004). Il apparaissait toutefois que les autorités pénitentiaires avaient, pour leur part, fait preuve de diligence. La seconde affaire (arrêt n° 62393/00 Kadikis contre Lettonie du 4 mai 2006) concerne un placement durant quinze jours en quartier d'isolement de la direction de la police d'Etat, et non pas dans un établissement pénitentiaire. Relevant qu'il n'existait pas d'autre constat de violation de l'art. 3 CEDH depuis 2001, et que le rapport 2008 d'Amnesty International ne faisait pas état de cas de torture ou de mauvais traitements subis dans les prisons lettones, la Cour des plaintes en a déduit que la Lettonie offrait des garanties suffisantes au sens de la jurisprudence précitée. 2.5 Le recourant se réfère pour sa part au rapport établi le 13 mars 2008 par le CPT, après une visite en Lettonie du 5 au 12 mai 2004. De nombreux manquements constatés ont trait aux conditions de détention dans les locaux de la police. Le CPT a également relevé, après avoir visité les établissements de Riga, Daugavpils et Jelgava, que les problèmes de surpopulation carcérale, déjà constatés auparavant, demeuraient actuels. Il reprenait ses recommandations quant au respect des standards sur l'espace vital des détenus, et aux mesures de lutte contre la surpopulation carcérale. Des allégations de mauvais traitements physiques ou psychologiques, ou de menaces et d'agressions verbales, ont été évoquées. Le CPT s'est déclaré particulièrement préoccupé par les allégations graves et répétées de violences entre les détenus. Il faisait notamment référence à un cas d'abus sexuels sur un jeune détenu, et recommandait que des mesures soient prises afin de procéder aux constatations médicales et de signaler immédiatement ces cas aux autorités de poursuites. Les réserves les plus importantes au sujet des conditions de détention concernaient les prisonniers à vie et les jeunes détenus. Toutefois, à l'égard de l'ensemble des détenus, le CPT relevait que certaines cellules des établissements visités étaient insuffisamment équipées au niveau de la lumière, de la ventilation et des installations sanitaires; le nombre de détenus pouvait excéder celui des lits disponibles; les activités et exercices à l'extérieur des cellules paraissaient très limités. A propos des soins, le CPT estimait que les conditions de vie des patients à l'hôpital carcéral de Riga étaient totalement inacceptables, ses précédentes recommandations n'ayant pas été prises en compte. L'absence d'activités psycho-sociales était relevée. Les services de santé des prisons visitées présentaient également certains manquements (absence d'examen médical d'entrée, lacunes dans les dossiers médicaux en particulier après un incident violent). 2.6 Sur le vu du rapport précité du CPT - dont la Cour des plaintes n'a pas tenu compte et dont le recourant ne s'est prévalu que dans son recours au Tribunal fédéral -, on ne saurait affirmer sans autre que les prisons lettonnes présentent des garanties suffisantes d'un traitement respectueux des droits de l'homme, et que la Lettonie fasse partie des Etats qui ne présentent "aucun problème" sous l'angle de l'art. 3 CEDH. 2.7 Des investigations supplémentaires apparaissent également nécessaires sur le vu des particularités propres au recourant. Celui-ci prétend avoir subi des agressions sexuelles lors de précédents séjours dans des prisons de Lettonie. La Cour des plaintes a considéré qu'il s'agissait de simples affirmations, non étayées. Ces allégations ne peuvent toutefois être d'emblée écartées puisque le recourant en avait déjà fait état au cours de la procédure pénale, à une époque où il n'était pas question d'un transfèrement à l'étranger. Des allégations crédibles d'abus sexuels commis en prison ont d'ailleurs également été rapportées au CPT. Dans son jugement du 26 mai 2003, le Tribunal d'arrondissement de Lausanne a ordonné la poursuite d'un traitement psychothérapeutique mis en place au cours de la détention préventive. Ce traitement était nécessaire pour permettre au recourant de maîtriser son agressivité, de gérer son potentiel de violence et de prévenir le risque de récidive. Dans la perspective d'une réinsertion, l'autorité suisse doit se demander s'il est nécessaire de poursuivre un tel traitement, et si cela est envisageable dans les prisons lettones. Le recourant souffre également d'une hépatite C et il y a lieu de s'assurer que les soins que nécessite cette affection pourront être prodigués. 2.8 Par conséquent, avant de décider du transfèrement du recourant en Lettonie, il y aura lieu de se renseigner de manière aussi complète que possible sur les conditions prévisibles de détention. Il conviendra également de s'assurer que l'Etat requis a été informé de l'état de santé physique et psychique du recourant (art. 6 par. 2 let. d de la convention) et que ce dernier pourra bénéficier en détention de soins appropriés. A la lumière de ces renseignements, l'autorité devra déterminer si la réinsertion du recourant peut être assurée au moins aussi bien en Lettonie que s'il était expulsé de Suisse après y avoir purgé le solde de sa peine. C'est à l'OFJ qu'il appartiendra de déterminer de quelle manière de telles informations peuvent être obtenues, soit en faisant appel aux unités compétentes du Département fédéral des affaires étrangères (cf. FF 2002 4045 note 23), soit directement auprès de l'Etat requis.
fr
Übereinkommen über die Überstellung verurteilter Personen; Art. 25 Abs. 3 BV und Art. 3 EMRK; Art. 2 IRSG; Überstellung einer in der Schweiz verurteilten Person ins Ausland. Bevor sie um Überstellung einer in der Schweiz verurteilten Person ins Ausland ersucht, hat sich die schweizerische Behörde zu vergewissern, dass keine ernsthafte Gefahr einer unmenschlichen Behandlung oder Bestrafung besteht (E. 2.2 und 2.3). Ausgehend von den generellen Haftbedingungen im betreffenden Staat (E. 2.4-2.6) und der konkreten Situation des Beschwerdeführers, insbesondere dessen Gesundheitszustand (E. 2.7), hat sie sich nach den vorhersehbaren Haftbedingungen zu erkundigen und nach der Möglichkeit, eine angemessene Pflege zu erhalten (E. 2.8).
de
constitutional law
2,009
I
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49,834
135 I 191
135 I 191 Sachverhalt ab Seite 192 Par jugement du 26 mai 2003, le Tribunal criminel de l'arrondissement de Lausanne a condamné A., ressortissant letton né en 1976, à 15 ans de réclusion, à la poursuite d'un traitement psychothérapeutique, et à 12 ans d'expulsion du territoire suisse pour assassinat, vol et infraction à la LStup (RS 812.121). Par arrêt du 15 septembre 2003, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois a confirmé cette condamnation. Une décision d'expulsion a été rendue le 5 avril 2004 par le Service vaudois de la population. Le 18 décembre 2007, l'Office d'exécution des peines du canton de Vaud (OEP) a demandé à l'Office fédéral de la justice (OFJ) le transfèrement de A. à la Lettonie, en application du Protocole additionnel du 18 décembre 1997 à la Convention du 21 mars 1983 sur le transfèrement des personnes condamnées (RS 0.343 et 0.343.1; ci-après, respectivement la convention et le protocole). L'OEP relevait notamment que l'intéressé n'avait de contacts qu'avec sa grand- mère en Lettonie. A. s'est opposé à son transfèrement en relevant notamment qu'il faisait partie de la minorité russe et parlait mal le letton, que les conditions de détention étaient mauvaises et qu'un transfèrement serait destructeur pour lui, le privant notamment de soutien psychologique. Par décision du 18 août 2008, l'OFJ a décidé de demander à la Lettonie d'accepter le transfèrement de A. afin d'exécuter le solde de sa peine. Les conditions posées par la convention et le protocole étaient réunies. Une réinsertion sociale serait plus facile dans le pays d'origine. Par arrêt du 5 décembre 2008, la IIe Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral a rejeté le recours formé par A. Une réinsertion en Suisse était impossible, compte tenu de la mesure d'expulsion. En tant que membre du Conseil de l'Europe, la Lettonie devait garantir un standard minimum de protection des droits de l'homme. Le recourant prétendait avoir subi des agressions sexuelles lors d'une précédente détention, mais il n'apportait aucun élément permettant d'étayer ses affirmations. Il ne démontrait pas non plus l'existence d'un risque de violation des droits de l'homme en Lettonie, et rien ne permettait de penser que l'hépatite dont il souffrait ne pourrait être soignée en prison. Les deux condamnations de la Lettonie par la CourEDH se rapportaient l'une aux conditions de détention en isolement, l'autre à un établissement pénitentiaire dont la direction avait toutefois fait preuve de diligence. A. forme un recours en matière de droit public. Il conclut à la réforme de l'arrêt de la Cour des plaintes en ce sens que la décision de l'OFJ est annulée. Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à l'OFJ pour instruction complémentaire. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Reprenant ses motifs d'opposition, le recourant relève que lors de ses précédentes incarcérations en Lettonie, il aurait subi de graves sévices, notamment des agressions sexuelles. Il dit souffrir actuellement d'hépatite C. Il se prévaut d'un rapport établi en mai 2008 par le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT), qui fait état de mauvais traitements dans des lieux de détention en Lettonie. 2.1 Selon l'art. 25 al. 3 Cst., nul ne peut être refoulé sur le territoire d'un Etat dans lequel il risque la torture ou tout autre traitement ou peine cruels ou inhumains (ATF 134 IV 156 consid. 6.3 p. 164). En matière d'entraide judiciaire, ce principe est rappelé à l'art. 2 EIMP (RS 351.1), disposition qui a pour but d'éviter que la Suisse ne prête son concours à des procédures qui ne garantiraient pas à la personne poursuivie un standard de protection minimal correspondant à celui des Etats démocratiques, défini en particulier par la CEDH et le Pacte ONU II (RS 0.103.2; ATF 126 II 324 consid. 4a p. 326; ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364; ATF 123 II 161 consid. 6a p. 166/167, ATF 126 II 511 consid. 5a p. 517, 595 consid. 5c p. 608; ATF 122 II 140 consid. 5a p. 142; cf., en dernier lieu, arrêt de la CourEDH Saadi contre Italie du 28 février 2008, § 124 s.). La Suisse elle-même contreviendrait à ses obligations internationales en extradant ou en remettant une personne à un Etat où il existe des motifs sérieux de penser qu'un risque de traitement contraire à la CEDH ou au Pacte ONU II menace l'intéressé (ATF 126 II 258 consid. 2d/aa p. 260, ATF 126 II 324 consid. 4c p. 327; ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364 et les arrêts cités). Avec raison, la Cour des plaintes a considéré que ces principes devaient également s'appliquer à une procédure de transfèrement. La convention repose essentiellement sur des motifs humanitaires: il s'agit d'éviter d'une part les souffrances qui peuvent résulter, pour la personne condamnée, d'une incarcération loin de son milieu familial et culturel, et de favoriser d'autre part sa réinsertion sociale dans son pays d'origine (Message du 29 octobre 1986 relatif à l'approbation de la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées, FF 1986 III 741 ch. 122). Même s'il permet, à certaines conditions, de faire abstraction du consentement de la personne intéressée, le protocole poursuit les mêmes buts, tout en permettant d'éviter des comportements abusifs tels que la fuite dans le pays d'origine afin d'échapper à une exécution de peine. S'agissant des condamnés qui ont fait l'objet d'une mesure d'expulsion, le protocole repose sur la considération qu'une réinsertion n'est pas possible dans le pays de condamnation, et donc préférable dans le pays d'origine. Compte tenu des buts humanitaires qui sont à la base de la convention et du protocole, l'autorité suisse doit préalablement entendre l'intéressé, tenir compte de ses objections et rechercher d'office si le transfèrement peut avoir lieu dans des conditions acceptables. Ni la convention ni le protocole n'ont pour but d'assurer au condamné les conditions de détention les plus favorables. Toutefois, une incarcération dans l'Etat d'exécution doit garantir d'une part un traitement du détenu conforme aux exigences des normes de droit international en la matière et, d'autre part, une réinsertion au moins équivalente à ce que permettrait la poursuite de l'exécution de la peine dans l'Etat de condamnation. 2.2 L'autorité suisse doit donc, avant de requérir le transfèrement, s'assurer elle-même que la personne concernée n'est pas sérieusement menacée d'un traitement prohibé. Si les risques sont réels, la Suisse doit renoncer à la demande de délégation de l'exécution (Message du 1er mai 2002 relatif au protocole additionnel [...], FF 2002 4045 et 4050-4051). Dans le cas du transfèrement, l'Etat requérant ne dispose - contrairement aux cas d'extradition assortis de conditions - d'aucun droit de regard sur la situation du détenu. La convention prévoit que l'Etat de condamnation peut demander un rapport spécial concernant l'exécution de la condamnation (art. 15 let. c), mais il est douteux que l'autorité requérante puisse ainsi prétendre être renseignée en détail sur les conditions d'incarcération. 2.3 En matière d'extradition, la jurisprudence distingue les Etats - notamment d'Europe de l'ouest - à l'égard desquels il n'y a en principe pas de doute à avoir quant au respect des droits de l'homme, ceux pour lesquels une extradition peut être accordée moyennant l'obtention de garanties particulières - notamment les autres Etats membres du Conseil de l'Europe -, et enfin les Etats vers lesquels une extradition est exclue, compte tenu des risques concrets de traitement prohibé (ATF 134 IV 156 consid. 6.7 p. 169). La Cour des plaintes a considéré que cette classification devait être reprise en matière de transfèrement, et a estimé que la Lettonie se situait dans la première, "voire dans la deuxième catégorie de pays au sens de la jurisprudence". On peut douter de l'utilité d'une telle distinction en l'espèce. Lorsqu'il s'agit de transfèrement d'une personne condamnée, la Suisse agit en tant qu'Etat requérant; elle n'est donc pas en mesure d'exiger ni d'obtenir des garanties diplomatiques de la part de l'Etat requis, comme cela est le cas lorsqu'il s'agit d'accorder l'extradition. Elle dispose certes d'un droit de recommandation, notamment quant au traitement médical que le détenu doit recevoir (art. 6 par. 2 let. d de la convention), ainsi que d'un certain droit d'information (art. 15 de la convention), mais ceux-ci sont dépourvus de toute force contraignante: l'exécution de la condamnation est régie par la loi de l'Etat d'exécution, seul compétent pour prendre toutes les décisions appropriées (art. 9 par. 3 de la convention). Avant de s'adresser formellement à l'Etat d'exécution, l'autorité suisse doit donc se renseigner de manière complète sur les conditions d'incarcération qui seront vraisemblablement celles de la personne transférée, de manière à s'assurer, avec un degré suffisant de probabilité, que celle-ci ne court pas le risque d'un traitement contraire aux droits de l'homme. Force est d'admettre qu'à ce stade, les investigations nécessaires n'ont pas été menées. 2.4 La Cour des plaintes a évoqué les deux arrêts de la CourEDH dans lesquels la Lettonie a fait l'objet d'une constatation de violation de l'art. 3 CEDH; le premier concerne le maintien en détention d'une personne, âgée de 84 ans, dans l'infirmerie d'un établissement pénitentiaire. En dépit des interventions favorables de l'administration pénitentiaire, les autorités judiciaires avaient tardé à libérer l'intéressé (arrêt n° 4672/02 Farbtuhs contre Lettonie du 2 décembre 2004). Il apparaissait toutefois que les autorités pénitentiaires avaient, pour leur part, fait preuve de diligence. La seconde affaire (arrêt n° 62393/00 Kadikis contre Lettonie du 4 mai 2006) concerne un placement durant quinze jours en quartier d'isolement de la direction de la police d'Etat, et non pas dans un établissement pénitentiaire. Relevant qu'il n'existait pas d'autre constat de violation de l'art. 3 CEDH depuis 2001, et que le rapport 2008 d'Amnesty International ne faisait pas état de cas de torture ou de mauvais traitements subis dans les prisons lettones, la Cour des plaintes en a déduit que la Lettonie offrait des garanties suffisantes au sens de la jurisprudence précitée. 2.5 Le recourant se réfère pour sa part au rapport établi le 13 mars 2008 par le CPT, après une visite en Lettonie du 5 au 12 mai 2004. De nombreux manquements constatés ont trait aux conditions de détention dans les locaux de la police. Le CPT a également relevé, après avoir visité les établissements de Riga, Daugavpils et Jelgava, que les problèmes de surpopulation carcérale, déjà constatés auparavant, demeuraient actuels. Il reprenait ses recommandations quant au respect des standards sur l'espace vital des détenus, et aux mesures de lutte contre la surpopulation carcérale. Des allégations de mauvais traitements physiques ou psychologiques, ou de menaces et d'agressions verbales, ont été évoquées. Le CPT s'est déclaré particulièrement préoccupé par les allégations graves et répétées de violences entre les détenus. Il faisait notamment référence à un cas d'abus sexuels sur un jeune détenu, et recommandait que des mesures soient prises afin de procéder aux constatations médicales et de signaler immédiatement ces cas aux autorités de poursuites. Les réserves les plus importantes au sujet des conditions de détention concernaient les prisonniers à vie et les jeunes détenus. Toutefois, à l'égard de l'ensemble des détenus, le CPT relevait que certaines cellules des établissements visités étaient insuffisamment équipées au niveau de la lumière, de la ventilation et des installations sanitaires; le nombre de détenus pouvait excéder celui des lits disponibles; les activités et exercices à l'extérieur des cellules paraissaient très limités. A propos des soins, le CPT estimait que les conditions de vie des patients à l'hôpital carcéral de Riga étaient totalement inacceptables, ses précédentes recommandations n'ayant pas été prises en compte. L'absence d'activités psycho-sociales était relevée. Les services de santé des prisons visitées présentaient également certains manquements (absence d'examen médical d'entrée, lacunes dans les dossiers médicaux en particulier après un incident violent). 2.6 Sur le vu du rapport précité du CPT - dont la Cour des plaintes n'a pas tenu compte et dont le recourant ne s'est prévalu que dans son recours au Tribunal fédéral -, on ne saurait affirmer sans autre que les prisons lettonnes présentent des garanties suffisantes d'un traitement respectueux des droits de l'homme, et que la Lettonie fasse partie des Etats qui ne présentent "aucun problème" sous l'angle de l'art. 3 CEDH. 2.7 Des investigations supplémentaires apparaissent également nécessaires sur le vu des particularités propres au recourant. Celui-ci prétend avoir subi des agressions sexuelles lors de précédents séjours dans des prisons de Lettonie. La Cour des plaintes a considéré qu'il s'agissait de simples affirmations, non étayées. Ces allégations ne peuvent toutefois être d'emblée écartées puisque le recourant en avait déjà fait état au cours de la procédure pénale, à une époque où il n'était pas question d'un transfèrement à l'étranger. Des allégations crédibles d'abus sexuels commis en prison ont d'ailleurs également été rapportées au CPT. Dans son jugement du 26 mai 2003, le Tribunal d'arrondissement de Lausanne a ordonné la poursuite d'un traitement psychothérapeutique mis en place au cours de la détention préventive. Ce traitement était nécessaire pour permettre au recourant de maîtriser son agressivité, de gérer son potentiel de violence et de prévenir le risque de récidive. Dans la perspective d'une réinsertion, l'autorité suisse doit se demander s'il est nécessaire de poursuivre un tel traitement, et si cela est envisageable dans les prisons lettones. Le recourant souffre également d'une hépatite C et il y a lieu de s'assurer que les soins que nécessite cette affection pourront être prodigués. 2.8 Par conséquent, avant de décider du transfèrement du recourant en Lettonie, il y aura lieu de se renseigner de manière aussi complète que possible sur les conditions prévisibles de détention. Il conviendra également de s'assurer que l'Etat requis a été informé de l'état de santé physique et psychique du recourant (art. 6 par. 2 let. d de la convention) et que ce dernier pourra bénéficier en détention de soins appropriés. A la lumière de ces renseignements, l'autorité devra déterminer si la réinsertion du recourant peut être assurée au moins aussi bien en Lettonie que s'il était expulsé de Suisse après y avoir purgé le solde de sa peine. C'est à l'OFJ qu'il appartiendra de déterminer de quelle manière de telles informations peuvent être obtenues, soit en faisant appel aux unités compétentes du Département fédéral des affaires étrangères (cf. FF 2002 4045 note 23), soit directement auprès de l'Etat requis.
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Convention sur le transfèrement des personnes condamnées; art. 25 al. 3 Cst. et art. 3 CEDH; art. 2 EIMP; transfèrement à l'étranger d'une personne condamnée en Suisse. Avant de requérir le transfèrement, l'autorité suisse doit s'assurer que la personne concernée n'est pas sérieusement menacée d'un traitement prohibé (consid. 2.2 et 2.3). Sur le vu des conditions générales de détention dans l'Etat concerné (consid. 2.4-2.6), et compte tenu de la situation particulière du recourant, notamment de son état de santé (consid. 2.7), il y a lieu de s'enquérir des conditions prévisibles de détention et de la possibilité de recevoir des soins appropriés (consid. 2.8).
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49,835
135 I 191
135 I 191 Sachverhalt ab Seite 192 Par jugement du 26 mai 2003, le Tribunal criminel de l'arrondissement de Lausanne a condamné A., ressortissant letton né en 1976, à 15 ans de réclusion, à la poursuite d'un traitement psychothérapeutique, et à 12 ans d'expulsion du territoire suisse pour assassinat, vol et infraction à la LStup (RS 812.121). Par arrêt du 15 septembre 2003, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois a confirmé cette condamnation. Une décision d'expulsion a été rendue le 5 avril 2004 par le Service vaudois de la population. Le 18 décembre 2007, l'Office d'exécution des peines du canton de Vaud (OEP) a demandé à l'Office fédéral de la justice (OFJ) le transfèrement de A. à la Lettonie, en application du Protocole additionnel du 18 décembre 1997 à la Convention du 21 mars 1983 sur le transfèrement des personnes condamnées (RS 0.343 et 0.343.1; ci-après, respectivement la convention et le protocole). L'OEP relevait notamment que l'intéressé n'avait de contacts qu'avec sa grand- mère en Lettonie. A. s'est opposé à son transfèrement en relevant notamment qu'il faisait partie de la minorité russe et parlait mal le letton, que les conditions de détention étaient mauvaises et qu'un transfèrement serait destructeur pour lui, le privant notamment de soutien psychologique. Par décision du 18 août 2008, l'OFJ a décidé de demander à la Lettonie d'accepter le transfèrement de A. afin d'exécuter le solde de sa peine. Les conditions posées par la convention et le protocole étaient réunies. Une réinsertion sociale serait plus facile dans le pays d'origine. Par arrêt du 5 décembre 2008, la IIe Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral a rejeté le recours formé par A. Une réinsertion en Suisse était impossible, compte tenu de la mesure d'expulsion. En tant que membre du Conseil de l'Europe, la Lettonie devait garantir un standard minimum de protection des droits de l'homme. Le recourant prétendait avoir subi des agressions sexuelles lors d'une précédente détention, mais il n'apportait aucun élément permettant d'étayer ses affirmations. Il ne démontrait pas non plus l'existence d'un risque de violation des droits de l'homme en Lettonie, et rien ne permettait de penser que l'hépatite dont il souffrait ne pourrait être soignée en prison. Les deux condamnations de la Lettonie par la CourEDH se rapportaient l'une aux conditions de détention en isolement, l'autre à un établissement pénitentiaire dont la direction avait toutefois fait preuve de diligence. A. forme un recours en matière de droit public. Il conclut à la réforme de l'arrêt de la Cour des plaintes en ce sens que la décision de l'OFJ est annulée. Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à l'OFJ pour instruction complémentaire. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Reprenant ses motifs d'opposition, le recourant relève que lors de ses précédentes incarcérations en Lettonie, il aurait subi de graves sévices, notamment des agressions sexuelles. Il dit souffrir actuellement d'hépatite C. Il se prévaut d'un rapport établi en mai 2008 par le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT), qui fait état de mauvais traitements dans des lieux de détention en Lettonie. 2.1 Selon l'art. 25 al. 3 Cst., nul ne peut être refoulé sur le territoire d'un Etat dans lequel il risque la torture ou tout autre traitement ou peine cruels ou inhumains (ATF 134 IV 156 consid. 6.3 p. 164). En matière d'entraide judiciaire, ce principe est rappelé à l'art. 2 EIMP (RS 351.1), disposition qui a pour but d'éviter que la Suisse ne prête son concours à des procédures qui ne garantiraient pas à la personne poursuivie un standard de protection minimal correspondant à celui des Etats démocratiques, défini en particulier par la CEDH et le Pacte ONU II (RS 0.103.2; ATF 126 II 324 consid. 4a p. 326; ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364; ATF 123 II 161 consid. 6a p. 166/167, ATF 126 II 511 consid. 5a p. 517, 595 consid. 5c p. 608; ATF 122 II 140 consid. 5a p. 142; cf., en dernier lieu, arrêt de la CourEDH Saadi contre Italie du 28 février 2008, § 124 s.). La Suisse elle-même contreviendrait à ses obligations internationales en extradant ou en remettant une personne à un Etat où il existe des motifs sérieux de penser qu'un risque de traitement contraire à la CEDH ou au Pacte ONU II menace l'intéressé (ATF 126 II 258 consid. 2d/aa p. 260, ATF 126 II 324 consid. 4c p. 327; ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364 et les arrêts cités). Avec raison, la Cour des plaintes a considéré que ces principes devaient également s'appliquer à une procédure de transfèrement. La convention repose essentiellement sur des motifs humanitaires: il s'agit d'éviter d'une part les souffrances qui peuvent résulter, pour la personne condamnée, d'une incarcération loin de son milieu familial et culturel, et de favoriser d'autre part sa réinsertion sociale dans son pays d'origine (Message du 29 octobre 1986 relatif à l'approbation de la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées, FF 1986 III 741 ch. 122). Même s'il permet, à certaines conditions, de faire abstraction du consentement de la personne intéressée, le protocole poursuit les mêmes buts, tout en permettant d'éviter des comportements abusifs tels que la fuite dans le pays d'origine afin d'échapper à une exécution de peine. S'agissant des condamnés qui ont fait l'objet d'une mesure d'expulsion, le protocole repose sur la considération qu'une réinsertion n'est pas possible dans le pays de condamnation, et donc préférable dans le pays d'origine. Compte tenu des buts humanitaires qui sont à la base de la convention et du protocole, l'autorité suisse doit préalablement entendre l'intéressé, tenir compte de ses objections et rechercher d'office si le transfèrement peut avoir lieu dans des conditions acceptables. Ni la convention ni le protocole n'ont pour but d'assurer au condamné les conditions de détention les plus favorables. Toutefois, une incarcération dans l'Etat d'exécution doit garantir d'une part un traitement du détenu conforme aux exigences des normes de droit international en la matière et, d'autre part, une réinsertion au moins équivalente à ce que permettrait la poursuite de l'exécution de la peine dans l'Etat de condamnation. 2.2 L'autorité suisse doit donc, avant de requérir le transfèrement, s'assurer elle-même que la personne concernée n'est pas sérieusement menacée d'un traitement prohibé. Si les risques sont réels, la Suisse doit renoncer à la demande de délégation de l'exécution (Message du 1er mai 2002 relatif au protocole additionnel [...], FF 2002 4045 et 4050-4051). Dans le cas du transfèrement, l'Etat requérant ne dispose - contrairement aux cas d'extradition assortis de conditions - d'aucun droit de regard sur la situation du détenu. La convention prévoit que l'Etat de condamnation peut demander un rapport spécial concernant l'exécution de la condamnation (art. 15 let. c), mais il est douteux que l'autorité requérante puisse ainsi prétendre être renseignée en détail sur les conditions d'incarcération. 2.3 En matière d'extradition, la jurisprudence distingue les Etats - notamment d'Europe de l'ouest - à l'égard desquels il n'y a en principe pas de doute à avoir quant au respect des droits de l'homme, ceux pour lesquels une extradition peut être accordée moyennant l'obtention de garanties particulières - notamment les autres Etats membres du Conseil de l'Europe -, et enfin les Etats vers lesquels une extradition est exclue, compte tenu des risques concrets de traitement prohibé (ATF 134 IV 156 consid. 6.7 p. 169). La Cour des plaintes a considéré que cette classification devait être reprise en matière de transfèrement, et a estimé que la Lettonie se situait dans la première, "voire dans la deuxième catégorie de pays au sens de la jurisprudence". On peut douter de l'utilité d'une telle distinction en l'espèce. Lorsqu'il s'agit de transfèrement d'une personne condamnée, la Suisse agit en tant qu'Etat requérant; elle n'est donc pas en mesure d'exiger ni d'obtenir des garanties diplomatiques de la part de l'Etat requis, comme cela est le cas lorsqu'il s'agit d'accorder l'extradition. Elle dispose certes d'un droit de recommandation, notamment quant au traitement médical que le détenu doit recevoir (art. 6 par. 2 let. d de la convention), ainsi que d'un certain droit d'information (art. 15 de la convention), mais ceux-ci sont dépourvus de toute force contraignante: l'exécution de la condamnation est régie par la loi de l'Etat d'exécution, seul compétent pour prendre toutes les décisions appropriées (art. 9 par. 3 de la convention). Avant de s'adresser formellement à l'Etat d'exécution, l'autorité suisse doit donc se renseigner de manière complète sur les conditions d'incarcération qui seront vraisemblablement celles de la personne transférée, de manière à s'assurer, avec un degré suffisant de probabilité, que celle-ci ne court pas le risque d'un traitement contraire aux droits de l'homme. Force est d'admettre qu'à ce stade, les investigations nécessaires n'ont pas été menées. 2.4 La Cour des plaintes a évoqué les deux arrêts de la CourEDH dans lesquels la Lettonie a fait l'objet d'une constatation de violation de l'art. 3 CEDH; le premier concerne le maintien en détention d'une personne, âgée de 84 ans, dans l'infirmerie d'un établissement pénitentiaire. En dépit des interventions favorables de l'administration pénitentiaire, les autorités judiciaires avaient tardé à libérer l'intéressé (arrêt n° 4672/02 Farbtuhs contre Lettonie du 2 décembre 2004). Il apparaissait toutefois que les autorités pénitentiaires avaient, pour leur part, fait preuve de diligence. La seconde affaire (arrêt n° 62393/00 Kadikis contre Lettonie du 4 mai 2006) concerne un placement durant quinze jours en quartier d'isolement de la direction de la police d'Etat, et non pas dans un établissement pénitentiaire. Relevant qu'il n'existait pas d'autre constat de violation de l'art. 3 CEDH depuis 2001, et que le rapport 2008 d'Amnesty International ne faisait pas état de cas de torture ou de mauvais traitements subis dans les prisons lettones, la Cour des plaintes en a déduit que la Lettonie offrait des garanties suffisantes au sens de la jurisprudence précitée. 2.5 Le recourant se réfère pour sa part au rapport établi le 13 mars 2008 par le CPT, après une visite en Lettonie du 5 au 12 mai 2004. De nombreux manquements constatés ont trait aux conditions de détention dans les locaux de la police. Le CPT a également relevé, après avoir visité les établissements de Riga, Daugavpils et Jelgava, que les problèmes de surpopulation carcérale, déjà constatés auparavant, demeuraient actuels. Il reprenait ses recommandations quant au respect des standards sur l'espace vital des détenus, et aux mesures de lutte contre la surpopulation carcérale. Des allégations de mauvais traitements physiques ou psychologiques, ou de menaces et d'agressions verbales, ont été évoquées. Le CPT s'est déclaré particulièrement préoccupé par les allégations graves et répétées de violences entre les détenus. Il faisait notamment référence à un cas d'abus sexuels sur un jeune détenu, et recommandait que des mesures soient prises afin de procéder aux constatations médicales et de signaler immédiatement ces cas aux autorités de poursuites. Les réserves les plus importantes au sujet des conditions de détention concernaient les prisonniers à vie et les jeunes détenus. Toutefois, à l'égard de l'ensemble des détenus, le CPT relevait que certaines cellules des établissements visités étaient insuffisamment équipées au niveau de la lumière, de la ventilation et des installations sanitaires; le nombre de détenus pouvait excéder celui des lits disponibles; les activités et exercices à l'extérieur des cellules paraissaient très limités. A propos des soins, le CPT estimait que les conditions de vie des patients à l'hôpital carcéral de Riga étaient totalement inacceptables, ses précédentes recommandations n'ayant pas été prises en compte. L'absence d'activités psycho-sociales était relevée. Les services de santé des prisons visitées présentaient également certains manquements (absence d'examen médical d'entrée, lacunes dans les dossiers médicaux en particulier après un incident violent). 2.6 Sur le vu du rapport précité du CPT - dont la Cour des plaintes n'a pas tenu compte et dont le recourant ne s'est prévalu que dans son recours au Tribunal fédéral -, on ne saurait affirmer sans autre que les prisons lettonnes présentent des garanties suffisantes d'un traitement respectueux des droits de l'homme, et que la Lettonie fasse partie des Etats qui ne présentent "aucun problème" sous l'angle de l'art. 3 CEDH. 2.7 Des investigations supplémentaires apparaissent également nécessaires sur le vu des particularités propres au recourant. Celui-ci prétend avoir subi des agressions sexuelles lors de précédents séjours dans des prisons de Lettonie. La Cour des plaintes a considéré qu'il s'agissait de simples affirmations, non étayées. Ces allégations ne peuvent toutefois être d'emblée écartées puisque le recourant en avait déjà fait état au cours de la procédure pénale, à une époque où il n'était pas question d'un transfèrement à l'étranger. Des allégations crédibles d'abus sexuels commis en prison ont d'ailleurs également été rapportées au CPT. Dans son jugement du 26 mai 2003, le Tribunal d'arrondissement de Lausanne a ordonné la poursuite d'un traitement psychothérapeutique mis en place au cours de la détention préventive. Ce traitement était nécessaire pour permettre au recourant de maîtriser son agressivité, de gérer son potentiel de violence et de prévenir le risque de récidive. Dans la perspective d'une réinsertion, l'autorité suisse doit se demander s'il est nécessaire de poursuivre un tel traitement, et si cela est envisageable dans les prisons lettones. Le recourant souffre également d'une hépatite C et il y a lieu de s'assurer que les soins que nécessite cette affection pourront être prodigués. 2.8 Par conséquent, avant de décider du transfèrement du recourant en Lettonie, il y aura lieu de se renseigner de manière aussi complète que possible sur les conditions prévisibles de détention. Il conviendra également de s'assurer que l'Etat requis a été informé de l'état de santé physique et psychique du recourant (art. 6 par. 2 let. d de la convention) et que ce dernier pourra bénéficier en détention de soins appropriés. A la lumière de ces renseignements, l'autorité devra déterminer si la réinsertion du recourant peut être assurée au moins aussi bien en Lettonie que s'il était expulsé de Suisse après y avoir purgé le solde de sa peine. C'est à l'OFJ qu'il appartiendra de déterminer de quelle manière de telles informations peuvent être obtenues, soit en faisant appel aux unités compétentes du Département fédéral des affaires étrangères (cf. FF 2002 4045 note 23), soit directement auprès de l'Etat requis.
fr
Convenzione sul trasferimento dei condannati; art. 25 cpv. 3 Cost. e art. 3 CEDU; art. 2 AIMP; trasferimento all'estero di una persona condannata in Svizzera. Prima di richiedere il trasferimento, l'autorità svizzera deve assicurarsi che la persona interessata non sia seriamente minacciata di un trattamento vietato (consid. 2.2 e 2.3). Viste le condizioni generali di detenzione nello Stato interessato (consid. 2.4-2.6) e tenuto conto della situazione particolare del ricorrente, segnatamente del suo stato di salute (consid. 2.7), occorre informarsi sulle prevedibili condizioni di detenzione e sulla possibilità di ricevere delle cure appropriate (consid. 2.8).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-191%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,836
135 I 198
135 I 198 Sachverhalt ab Seite 199 A. Les époux A.X. et B.X. sont domiciliés à Z. Médecin-dentiste, A.X. exploite un cabinet dans la même ville. A.X. s'est affilié facultativement à la Fondation de prévoyance de la SSO pour les professions de la médecine dentaire avec effet au 1er janvier 1995. De 1995 à 1999, il a effectué des versements à cette institution, à titre de rachat d'années de cotisations. A.X. a résilié le contrat de prévoyance avec effet au 31 décembre 1999. Deux prestations en capital lui ont été versées. Cet argent a servi à acquérir une résidence secondaire à C. et à payer le coût des rénovations, le solde étant financé par un emprunt bancaire. Les 5 et 9 février 2000, A.X. a conclu un nouveau contrat de prévoyance, avec effet au 1er janvier 2000, dans le but de couvrir les risques de décès et d'invalidité. Durant l'année 2000, le prénommé n'a procédé à aucun versement à l'institution de prévoyance à titre de rachat. En revanche, il a effectué un rachat de x. fr. en 2001 et un autre du même montant en 2002. B. Dans ses décisions de taxation du 5 novembre 2004, le Service des contributions du canton du Jura a estimé que les versements effectués en 2001 et 2002 à titre de rachat d'années de cotisations constituaient une évasion fiscale. Les montants en question ont été réintégrés dans le calcul du revenu imposable. Les époux X. ont recouru successivement à la Commission cantonale des recours en matière d'impôts et au Tribunal cantonal du canton du Jura, qui les ont déboutés. A l'encontre de la décision de cette dernière autorité, ils ont formé un recours en matière de droit public. Par courrier du 17 février 2009, les parties ont été informées de ce que la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral allait tenir audience en leur cause, en date du 20 mars 2009. Il était précisé que l'audience était publique, mais qu'une demande tendant à exclure le public serait examinée par la Cour. Dans une écriture du 27 février 2009, les recourants ont requis le "huis clos total". Le Tribunal fédéral a statué en audience publique. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 1. 1.1 Faisant partie de la Section 9 "Procédure de jugement" et intitulé "Publicité", l'art. 59 LTF dispose ce qui suit: "1 Les éventuels débats ainsi que les délibérations et votes en audience ont lieu en séance publique. 2 Le Tribunal fédéral peut ordonner le huis clos total ou partiel si la sécurité, l'ordre public ou les bonnes moeurs sont menacés, ou si l'intérêt d'une personne en cause le justifie. 3 [...]." La disposition correspondante de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ; RS 3 521 ss et les modifications ultérieures; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006), était l'art. 17, qui disposait ce qui suit dans sa teneur en vigueur depuis respectivement le 15 février 1992 (al. 1) et le 1er octobre 1969 (al. 2 et 3): "1 Les débats, les délibérations et les votations ont lieu en séance publique, exception faite des délibérations et votations des sections pénales, de la Chambre des poursuites et des faillites et, lorsqu'il s'agit d'affaires disciplinaires, des cours de droit public. 2 En matière d'impôts, les parties et leurs mandataires peuvent seuls assister aux débats, délibération et votations. 3 Le tribunal peut ordonner le huis clos total ou partiel dans l'intérêt de la sûreté de l'Etat, de l'ordre public ou des bonnes moeurs, ou lorsque l'intérêt d'une partie ou d'une personne en cause l'exige." L'art. 17 al. 2 OJ était applicable aussi aux débats, délibérations et votations du Tribunal fédéral des assurances, dans la mesure où celui-ci statuait sur des prestations ou des cotisations d'assurance (art. 125 OJ). Dans sa teneur originaire du 16 décembre 1943, l'art. 17 al. 1 OJ énonçait ceci: "Sauf disposition contraire de la loi, les débats devant le tribunal et ses sections, ainsi que la délibération et les votations, ont lieu en séance publique; il est fait exception pour la délibération et les votations des sections pénales, de la chambre de droit administratif dans les affaires disciplinaires et de la chambre des poursuites et des faillites. En matière d'impôts, les parties et leurs mandataires peuvent seuls assister aux débats et à la délibération, lorsque le secret fiscal est prescrit par le droit fédéral." Sous réserve de la ponctuation, le texte français de l'alinéa 2 correspondait à celui de l'alinéa 3 dans sa teneur en vigueur depuis le 1er octobre 1969. 1.2 Le secret fiscal est prévu par des dispositions des lois fiscales telles que, entre autres normes de droit fédéral, l'art. 110 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11) et l'art. 39 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID; RS 642.14). Faisant partie du chapitre premier "Devoirs des autorités" du titre deuxième "Principes généraux de procédure" et intitulé "Secret fiscal", l'art. 110 LIFD dispose ce qui suit: "1 Les personnes chargées de l'application de la présente loi ou qui y collaborent doivent garder le secret sur les faits dont elles ont connaissance dans l'exercice de leur fonction ainsi que sur les délibérations des autorités et refuser aux tiers la consultation des dossiers fiscaux. 2 Des renseignements peuvent être communiqués dans la mesure où une base légale de droit fédéral le prévoit expressément." Situé dans le chapitre 1 "Principes généraux et procédure de taxation" du titre 5 "Procédure" et intitulé "Obligations des autorités", l'art. 39 LHID a la teneur suivante: "1 Les personnes chargées de l'exécution de la législation fiscale sont tenues de garder le secret. L'obligation de renseigner est réservée, dans la mesure où elle est prévue par une disposition légale fédérale ou cantonale. 2 [...]. 3 [...]." 2. La question de la publicité des audiences en matière fiscale suppose d'interpréter l'art. 59 LTF et de déterminer ses rapports avec les dispositions qui instituent le secret fiscal. 2.1 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 134 I 184 consid. 5.1 p. 193; ATF 134 III 273 consid. 4 p. 277; ATF 133 V 593 consid. 5 p. 596). 2.2 L'art. 59 al. 1 et 2 LTF est issu de l'art. 55 du projet du Conseil fédéral (FF 2001 4281 ss, 4293), dont le texte français est identique (les textes allemand de l'alinéa 1 et italien de l'alinéa 2 présentent quelques divergences rédactionnelles par rapport à l'actuel art. 59). Selon le Message (Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4000 ss), la règle de la publicité des audiences énoncée à l'art. 55 al. 1 du projet correspondait à celle de l'art. 17 al. 1 OJ. Sa portée en était toutefois considérablement réduite, du moment que le jugement rendu en audience, qui constituait la règle sous l'ancien droit (cf. art. 15 et 36b OJ, ce dernier a contrario), devenait l'exception, le principe étant désormais que le Tribunal fédéral statue par voie de circulation (art. 54 du projet; art. 58 LTF). D'après le Message, la publicité des délibérations et des votes du Tribunal fédéral, laquelle s'inscrit dans une longue tradition, se justifie pour les motifs suivants. D'abord, elle permet au public et notamment aux médias d'exercer un certain contrôle et de tenir compte ainsi d'une éventuelle défiance à l'égard d'un pouvoir excessif des juges suprêmes dans un Etat démocratique. Ensuite, le fait que les juges prennent position publiquement est de nature à accroître leur sentiment de responsabilité. En outre, la tenue d'une audience permet de rendre public un avis minoritaire, ce qui n'est guère possible dans une décision écrite, ou seulement de manière très limitée. Enfin, le fait que les parties à la procédure peuvent assister à l'examen par le tribunal de leur argumentation est de nature à renforcer leur confiance dans les institutions judiciaires (FF 2001 4101 s. ch. 4.1.2.9). Quant à l'art. 55 al. 2 du projet - qui correspond à l'art. 59 al. 2 LTF -, il reprenait en substance l'art. 17 al. 3 OJ. Associée à la règle nouvelle du jugement par voie de circulation, cette disposition offrait suffisamment de possibilités d'exclure les parties ou le public de la procédure de jugement. Dans ces conditions, il n'était plus nécessaire de mentionner expressément les exceptions au principe de la publicité figurant à l'art. 17 al. 1 et 2 OJ (FF 2001 4102 ch. 4.1.2.9). Selon les débats au Parlement, le principe de la publicité des audiences énoncé à l'art. 55 al. 1 du projet devait valoir pour l'ensemble des domaines du droit (proposition Hans Hess, BO 2003 CE 897). Le Conseil des Etats - suivant l'avis de sa Commission des affaires juridiques - a d'abord décidé de renoncer à ce principe s'agissant des délibérations et votes, ceux-ci ne devant plus être publics que si le président de la cour l'ordonne ou si un juge le demande. Concernant l'alinéa 2 de l'art. 55, il a en revanche adhéré au projet du Conseil fédéral (BO 2003 CE 897 s.). A la suite du changement à la tête du Département fédéral de justice et police, le Conseil fédéral a proposé de revenir au principe de la publicité des délibérations et votes (al. 1 de l'art. 55), ce que le Conseil national a accepté. L'alinéa 2 a été adopté conformément à la décision du Conseil des Etats (BO 2003 CN 1593). Enfin, ce dernier s'est rallié à la décision du Conseil national s'agissant de l'alinéa 1 (BO 2005 CE 128). 2.3 En comparant l'art. 59 LTF à l'art. 17 OJ, la doctrine considère que le principe de la publicité des audiences vaut, désormais, pour l'ensemble des domaines du droit, y compris les matières - dont le droit fiscal - dans lesquelles l'art. 17 al. 1 et 2 OJ prévoyait le huis clos total ou partiel. Dans ces matières, la publicité des audiences n'est donc plus limitée de manière générale de par la loi, mais le huis clos peut être ordonné, dans chaque cas particulier, aux conditions de l'art. 59 al. 2 LTF (HEINZ AEMISEGGER, Öffentlichkeit der Justiz, in Neue Bundesrechtspflege, 2007, p. 375 ss, 394; MICHAEL BEUSCH, Die Einheitsbeschwerde im Steuerrecht, IFF Forum für Steuerrecht, 2007, p. 3 ss, 7; BENOÎT BOVAY, Les dispositions générales de procédure, in La nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, 2007, p. 27 ss, 45; HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, nos 35, 53 et 71 ad art. 59 LTF; PETER KARLEN, Das neue Bundesgerichtsgesetz, 2006, p. 31; NICOLAS VON WERDT, in Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2007, n° 11 ad art. 59 LTF; ZWEIFEL/CASANOVA, Schweizerisches Steuerverfahrensrecht, Direkte Steuern, 2008, § 25 n° 38). Certains auteurs précisent que le secret fiscal ne fait pas obstacle à la publicité des audiences; il peut en être tenu compte en ordonnant le huis clos aux conditions de l'art. 59 al. 2 LTF ou en ne citant pas les noms des personnes en cause lors de l'audience publique (HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, op. cit., n° 72 ad art. 59 LTF). L'art. 59 LTF constituerait une base légale suffisante pour lever le secret fiscal (BEUSCH, op. cit., p. 6 s.). S'agissant des procédures fiscales à caractère pénal, il est admis que l'obligation de garder le secret connaît une exception, dans la mesure où l'art. 6 par. 1 CEDH prescrit la publicité des débats et du prononcé du jugement. La doctrine considère cependant que le contribuable peut renoncer en tout cas à la publicité des débats. Il en va différemment lorsque, s'agissant de délits fiscaux, la procédure pénale cantonale applicable en vertu de l'art. 188 al. 2 LIFD prévoit la publicité de l'audience. Dans ce cas, le contribuable n'a pas la faculté de renoncer à cette publicité; il appartient au tribunal d'ordonner le huis clos, décision qui ne peut être prise qu'à certaines conditions, à savoir notamment dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité ou aux fins de protéger la sphère privée, conformément à l'art. 6 par. 1 2e phrase CEDH (ZWEIFEL/CASANOVA, op. cit., § 10 n° 6 spéc. note de bas de page 452; MARTIN ZWEIFEL, in Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Zweifel/Athanas [éd.] Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, vol. I/2b, 2e éd. 2008, n° 13 ad art. 110 LIFD; cf. aussi RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Kommentar zum harmonisierten Zürcher Steuergesetz, 2e éd. 2006, n° 17 ad § 120 StG/ZH; ANDREA PEDROLI, in Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2008, n° 18 ad art. 110 LIFD). 2.4 L'étude de la réglementation de la publicité des audiences du Tribunal fédéral dans les causes de nature fiscale montre l'évolution suivante. A l'origine, la loi d'organisation judiciaire permettait aux seules parties et à leurs mandataires d'assister aux audiences, si l'affaire était couverte par le secret fiscal institué par le droit fédéral (art. 17 al. 1 OJ dans sa teneur du 16 décembre 1943). Dans sa teneur en vigueur à partir du 1er octobre 1969, la loi a étendu la règle du huis clos partiel (publicité limitée aux parties et à leurs mandataires) à l'ensemble des affaires fiscales (cf. JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943, vol. I, 1990, n° 3 ad art. 17 OJ), la référence au secret fiscal étant supprimée (art. 17 al. 2 OJ dans sa nouvelle teneur). Il n'est cependant pas douteux que la ratio legis de cette restriction de la publicité demeurait la protection du secret fiscal. Le passage à la loi sur le Tribunal fédéral, avec effet au 1er janvier 2007, marque un tournant. En effet, comme cela ressort de la genèse de l'art. 59 LTF (consid. 2.2) et conformément à l'opinion largement majoritaire sinon unanime de la doctrine (consid. 2.3), le législateur a renoncé à restreindre de manière générale et de plein droit la publicité des audiences dans certains domaines juridiques - dont le droit fiscal -, une limitation de la publicité ne pouvant dès lors plus intervenir que sur décision du Tribunal fédéral dans un cas particulier, aux conditions posées par l'art. 59 al. 2 LTF. Cette généralisation de la publicité des audiences s'inscrit dans la tendance à plus de transparence de l'activité judiciaire (art. 30 al. 3 Cst.; art. 6 par. 1 CEDH; art. 14 al. 1 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques [Pacte ONU II; RS 0.103.2]) et administrative (loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration [Loi sur la transparence, LTrans; RS 152.3]). D'un point de vue téléologique, elle procède de l'idée que les motifs de la publicité des délibérations et des votes (cf. consid. 2.2 et ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107, ATF 119 Ia 99 consid. 4a p. 104 et la jurisprudence citée) valent aussi dans les domaines du droit où cette publicité était limitée de manière générale sous le régime de la loi d'organisation judiciaire. S'agissant en particulier du domaine fiscal, la généralisation du principe de la publicité des audiences se justifie d'autant plus que cette publicité est déjà prévue, en matière de droit pénal fiscal, par le droit conventionnel (art. 6 par. 1 CEDH). Or, il est fréquent que les affaires de cette nature soulèvent de manière accrue des questions de protection de la sphère privée et l'on comprendrait mal que les causes "de pur droit fiscal" ne soient pas jugées en audience publique, alors qu'elles posent souvent moins problème à cet égard. Il est vrai, d'un autre côté, que, même dans les affaires de droit pénal fiscal, l'art. 6 par. 1 CEDH n'impose pas la publicité des délibérations et des votes du Tribunal fédéral: d'une part, cette disposition prescrit seulement la publicité des débats et du prononcé du jugement; d'autre part, elle exige que le justiciable soit entendu publiquement au moins devant une instance judiciaire dotée d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (cf. MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2e éd. 1999, nos 440 et 444), ce qui n'est pas le cas du Tribunal fédéral en raison de l'art. 105 al. 1 LTF. Au demeurant, en termes de protection de la sphère privée, la publicité des audiences du Tribunal fédéral présente souvent moins de difficultés, du fait qu'il examine essentiellement des questions de droit, en statuant en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 LTF). Même s'il ne tient plus compte du secret fiscal en limitant de manière générale la publicité des audiences, le nouveau droit ne se trouve pas nécessairement en contradiction avec les dispositions qui instituent l'obligation de garder le secret, de sorte qu'il ne devrait pas y avoir de conflit de lois irréductible entre les normes en question. L'art. 59 LTF permet en effet de tenir compte du secret fiscal, dans la mesure où il habilite le Tribunal fédéral à ordonner le huis clos total ou partiel notamment si "l'intérêt d'une personne en cause" le justifie (al. 2). Il ressort clairement du Message que c'est de cette manière que le nouveau droit prend en considération le besoin éventuel de limiter la publicité dans les domaines qui étaient visés par l'art. 17 al. 1 et 2 OJ (cf. consid. 2.2). Ainsi, en vertu de l'art. 59 al. 1 LTF, les audiences du Tribunal fédéral sont en principe publiques aussi dans les affaires de nature fiscale. Il convient à présent d'examiner s'il y a lieu, dans le cas particulier, d'ordonner le huis clos en application de l'art. 59 al. 2 LTF. 3. 3.1 En vertu de l'art. 59 al. 2 LTF, le Tribunal fédéral peut ordonner le huis clos total ou partiel si la sécurité, l'ordre public ou les bonnes moeurs sont menacés, ou si l'intérêt d'une personne en cause le justifie. Il appartient au Tribunal de prendre ces mesures, d'office ou sur requête. La décision suppose une pesée des intérêts entre, d'une part, les biens de police ou l'intérêt menacés et, d'autre part, l'intérêt à ce que l'audience soit publique. Cette publicité n'existe pas seulement dans l'intérêt des parties au procès, mais elle présente plus largement un intérêt public (cf. ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107). Par conséquent, les parties à la procédure n'ont pas un droit à obtenir, sur requête, le huis clos (cf. ATF 119 Ia 99 consid. 2a p. 100 s. en relation avec l'art. 6 par. 1 CEDH; GEROLD STEINMANN, in Die schweizerische Bundesverfassung, 2e éd. 2008, n° 36 ad art. 30 Cst., s'agissant de l'art. 30 al. 3 Cst.). Au vu de l'importance du principe de la publicité des audiences, le huis clos ne doit être ordonné que si des motifs prépondérants tirés de la protection des biens de police précités ou d'intérêts privés l'imposent clairement (ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107 s.). La doctrine se prononce ainsi en faveur d'une interprétation restrictive de l'art. 59 al. 2 LTF (YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, 2008, n° 1634; HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, op. cit., nos 55 et 69 ad art. 59 LTF; SPÜHLER/DOLGE/VOCK, Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2006, no 2 ad art. 59 LTF). Le motif de restriction de la publicité de l'audience tiré de l'"intérêt d'une personne en cause" tend à protéger la sphère privée (VON WERDT, op. cit., n° 11 ad art. 59 LTF) et la personnalité (DONZALLAZ, op. cit., n° 1635). Il peut dès lors être mis en relation avec les art. 8 CEDH (HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, op. cit., n° 66 ad art. 59 LTF) et 13 Cst. (cf. ATF 119 Ia 99 consid. 2a p. 101 sous l'angle du droit constitutionnel non écrit de la liberté personnelle, dont la protection de la sphère privée représentait un aspect). L'art. 59 al. 2 LTF peut également être mis en rapport avec l'art. 6 par. 1 CEDH qui permet de restreindre la publicité du prononcé du jugement notamment lorsque "la protection de la vie privée des parties au procès" l'exige. Au demeurant, le motif de restriction de la publicité en question tend également à protéger les secrets d'affaires (DONZALLAZ, loc. cit.). Le droit au respect de la vie privée au sens de l'art. 13 Cst. protège l'identité, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation, ainsi que notamment toutes les informations se rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au public (art. 13 al. 2 Cst.), en particulier les informations relatives aux dossiers de procédures civiles, pénales ou administratives, qui porteraient atteinte à sa considération sociale (arrêt 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.1, in JdT 2006 I 492). Le Tribunal fédéral a jugé que la publication dans la feuille officielle d'un canton du nom d'un débiteur ayant fait l'objet d'une saisie infructueuse portait atteinte à la liberté personnelle, dans la mesure où elle affectait la réputation sociale de cette personne ainsi que de ses proches, sans qu'elle puisse se justifier par un intérêt public prépondérant (ATF 107 Ia 52 consid. 3c-d p. 57 s.). En revanche, s'agissant de la publicité d'un registre fiscal mentionnant le revenu et la fortune imposables des contribuables, sans autres indications, le Tribunal de céans a estimé que les conditions d'une restriction de la liberté individuelle étaient réunies; il n'était donc pas nécessaire de trancher la question de savoir si cette liberté subissait une atteinte (ATF 124 I 176 consid. 5 p. 177 ss), ce qui paraissait douteux (consid. 4e du même arrêt, non publié aux ATF, mais in EuGRZ 1999 p. 53). 3.2 Dans le cas particulier, les recourants ont requis le "huis clos total" dans leur écriture du 27 février 2009, en indiquant seulement que le dossier contenait des données précises et chiffrées sur leurs revenus et leur fortune, qui relevaient de leur sphère privée, de sorte qu'il était dans leur intérêt que ces données ne soient pas divulguées. Aucun autre motif de restreindre la publicité de l'audience n'est invoqué par les recourants ni ne ressort du dossier. Par conséquent, seul le motif tiré de l'intérêt des recourants doit être examiné. Le revenu et la fortune des recourants sont mentionnés dans le rapport devant servir de base aux délibérations, mais sans aucune indication quant à leur composition. De même, les actes juridiques des recourants en matière de prévoyance professionnelle y sont décrits et doivent être appréciés sous l'angle de l'évasion fiscale. Il n'apparaît pas que ces informations fassent partie de la sphère intime des recourants et que leur divulgation en audience soit de nature à porter atteinte à la considération sociale de ceux-ci. Au demeurant, même si l'on admet qu'il s'agit de données protégées par l'art. 13 Cst., l'atteinte causée par la publicité des délibérations et des votes remplit les conditions dont l'art. 36 Cst. fait dépendre la restriction d'un droit fondamental. En effet, l'art. 59 al. 1 LTF constitue une base légale suffisante. Ensuite, le principe de la publicité poursuit, ainsi qu'il a été dit, aussi un intérêt public. Enfin, le fait de mentionner, lors de l'audience, les informations précitées, représente une atteinte proportionnée au but poursuivi. Au vu de ce qui précède, la requête de huis clos doit être rejetée et il convient d'examiner le fond de la cause en audience publique.
fr
Art. 59 Abs. 1 und 2 BGG; Öffentlichkeit von Parteiverhandlungen in Steuersachen. Anders als das frühere Bundesrechtspflegegesetz schliesst das Bundesgerichtsgesetz die Öffentlichkeit von Parteiverhandlungen in Steuersachen nicht mehr von vornherein aus. Allerdings kann das Gericht die Öffentlichkeit ausschliessen, um dem Steuergeheimnis Rechnung zu tragen (E. 1 und 2). Voraussetzungen eines Ausschlusses (E. 3).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-198%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,837
135 I 198
135 I 198 Sachverhalt ab Seite 199 A. Les époux A.X. et B.X. sont domiciliés à Z. Médecin-dentiste, A.X. exploite un cabinet dans la même ville. A.X. s'est affilié facultativement à la Fondation de prévoyance de la SSO pour les professions de la médecine dentaire avec effet au 1er janvier 1995. De 1995 à 1999, il a effectué des versements à cette institution, à titre de rachat d'années de cotisations. A.X. a résilié le contrat de prévoyance avec effet au 31 décembre 1999. Deux prestations en capital lui ont été versées. Cet argent a servi à acquérir une résidence secondaire à C. et à payer le coût des rénovations, le solde étant financé par un emprunt bancaire. Les 5 et 9 février 2000, A.X. a conclu un nouveau contrat de prévoyance, avec effet au 1er janvier 2000, dans le but de couvrir les risques de décès et d'invalidité. Durant l'année 2000, le prénommé n'a procédé à aucun versement à l'institution de prévoyance à titre de rachat. En revanche, il a effectué un rachat de x. fr. en 2001 et un autre du même montant en 2002. B. Dans ses décisions de taxation du 5 novembre 2004, le Service des contributions du canton du Jura a estimé que les versements effectués en 2001 et 2002 à titre de rachat d'années de cotisations constituaient une évasion fiscale. Les montants en question ont été réintégrés dans le calcul du revenu imposable. Les époux X. ont recouru successivement à la Commission cantonale des recours en matière d'impôts et au Tribunal cantonal du canton du Jura, qui les ont déboutés. A l'encontre de la décision de cette dernière autorité, ils ont formé un recours en matière de droit public. Par courrier du 17 février 2009, les parties ont été informées de ce que la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral allait tenir audience en leur cause, en date du 20 mars 2009. Il était précisé que l'audience était publique, mais qu'une demande tendant à exclure le public serait examinée par la Cour. Dans une écriture du 27 février 2009, les recourants ont requis le "huis clos total". Le Tribunal fédéral a statué en audience publique. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 1. 1.1 Faisant partie de la Section 9 "Procédure de jugement" et intitulé "Publicité", l'art. 59 LTF dispose ce qui suit: "1 Les éventuels débats ainsi que les délibérations et votes en audience ont lieu en séance publique. 2 Le Tribunal fédéral peut ordonner le huis clos total ou partiel si la sécurité, l'ordre public ou les bonnes moeurs sont menacés, ou si l'intérêt d'une personne en cause le justifie. 3 [...]." La disposition correspondante de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ; RS 3 521 ss et les modifications ultérieures; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006), était l'art. 17, qui disposait ce qui suit dans sa teneur en vigueur depuis respectivement le 15 février 1992 (al. 1) et le 1er octobre 1969 (al. 2 et 3): "1 Les débats, les délibérations et les votations ont lieu en séance publique, exception faite des délibérations et votations des sections pénales, de la Chambre des poursuites et des faillites et, lorsqu'il s'agit d'affaires disciplinaires, des cours de droit public. 2 En matière d'impôts, les parties et leurs mandataires peuvent seuls assister aux débats, délibération et votations. 3 Le tribunal peut ordonner le huis clos total ou partiel dans l'intérêt de la sûreté de l'Etat, de l'ordre public ou des bonnes moeurs, ou lorsque l'intérêt d'une partie ou d'une personne en cause l'exige." L'art. 17 al. 2 OJ était applicable aussi aux débats, délibérations et votations du Tribunal fédéral des assurances, dans la mesure où celui-ci statuait sur des prestations ou des cotisations d'assurance (art. 125 OJ). Dans sa teneur originaire du 16 décembre 1943, l'art. 17 al. 1 OJ énonçait ceci: "Sauf disposition contraire de la loi, les débats devant le tribunal et ses sections, ainsi que la délibération et les votations, ont lieu en séance publique; il est fait exception pour la délibération et les votations des sections pénales, de la chambre de droit administratif dans les affaires disciplinaires et de la chambre des poursuites et des faillites. En matière d'impôts, les parties et leurs mandataires peuvent seuls assister aux débats et à la délibération, lorsque le secret fiscal est prescrit par le droit fédéral." Sous réserve de la ponctuation, le texte français de l'alinéa 2 correspondait à celui de l'alinéa 3 dans sa teneur en vigueur depuis le 1er octobre 1969. 1.2 Le secret fiscal est prévu par des dispositions des lois fiscales telles que, entre autres normes de droit fédéral, l'art. 110 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11) et l'art. 39 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID; RS 642.14). Faisant partie du chapitre premier "Devoirs des autorités" du titre deuxième "Principes généraux de procédure" et intitulé "Secret fiscal", l'art. 110 LIFD dispose ce qui suit: "1 Les personnes chargées de l'application de la présente loi ou qui y collaborent doivent garder le secret sur les faits dont elles ont connaissance dans l'exercice de leur fonction ainsi que sur les délibérations des autorités et refuser aux tiers la consultation des dossiers fiscaux. 2 Des renseignements peuvent être communiqués dans la mesure où une base légale de droit fédéral le prévoit expressément." Situé dans le chapitre 1 "Principes généraux et procédure de taxation" du titre 5 "Procédure" et intitulé "Obligations des autorités", l'art. 39 LHID a la teneur suivante: "1 Les personnes chargées de l'exécution de la législation fiscale sont tenues de garder le secret. L'obligation de renseigner est réservée, dans la mesure où elle est prévue par une disposition légale fédérale ou cantonale. 2 [...]. 3 [...]." 2. La question de la publicité des audiences en matière fiscale suppose d'interpréter l'art. 59 LTF et de déterminer ses rapports avec les dispositions qui instituent le secret fiscal. 2.1 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 134 I 184 consid. 5.1 p. 193; ATF 134 III 273 consid. 4 p. 277; ATF 133 V 593 consid. 5 p. 596). 2.2 L'art. 59 al. 1 et 2 LTF est issu de l'art. 55 du projet du Conseil fédéral (FF 2001 4281 ss, 4293), dont le texte français est identique (les textes allemand de l'alinéa 1 et italien de l'alinéa 2 présentent quelques divergences rédactionnelles par rapport à l'actuel art. 59). Selon le Message (Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4000 ss), la règle de la publicité des audiences énoncée à l'art. 55 al. 1 du projet correspondait à celle de l'art. 17 al. 1 OJ. Sa portée en était toutefois considérablement réduite, du moment que le jugement rendu en audience, qui constituait la règle sous l'ancien droit (cf. art. 15 et 36b OJ, ce dernier a contrario), devenait l'exception, le principe étant désormais que le Tribunal fédéral statue par voie de circulation (art. 54 du projet; art. 58 LTF). D'après le Message, la publicité des délibérations et des votes du Tribunal fédéral, laquelle s'inscrit dans une longue tradition, se justifie pour les motifs suivants. D'abord, elle permet au public et notamment aux médias d'exercer un certain contrôle et de tenir compte ainsi d'une éventuelle défiance à l'égard d'un pouvoir excessif des juges suprêmes dans un Etat démocratique. Ensuite, le fait que les juges prennent position publiquement est de nature à accroître leur sentiment de responsabilité. En outre, la tenue d'une audience permet de rendre public un avis minoritaire, ce qui n'est guère possible dans une décision écrite, ou seulement de manière très limitée. Enfin, le fait que les parties à la procédure peuvent assister à l'examen par le tribunal de leur argumentation est de nature à renforcer leur confiance dans les institutions judiciaires (FF 2001 4101 s. ch. 4.1.2.9). Quant à l'art. 55 al. 2 du projet - qui correspond à l'art. 59 al. 2 LTF -, il reprenait en substance l'art. 17 al. 3 OJ. Associée à la règle nouvelle du jugement par voie de circulation, cette disposition offrait suffisamment de possibilités d'exclure les parties ou le public de la procédure de jugement. Dans ces conditions, il n'était plus nécessaire de mentionner expressément les exceptions au principe de la publicité figurant à l'art. 17 al. 1 et 2 OJ (FF 2001 4102 ch. 4.1.2.9). Selon les débats au Parlement, le principe de la publicité des audiences énoncé à l'art. 55 al. 1 du projet devait valoir pour l'ensemble des domaines du droit (proposition Hans Hess, BO 2003 CE 897). Le Conseil des Etats - suivant l'avis de sa Commission des affaires juridiques - a d'abord décidé de renoncer à ce principe s'agissant des délibérations et votes, ceux-ci ne devant plus être publics que si le président de la cour l'ordonne ou si un juge le demande. Concernant l'alinéa 2 de l'art. 55, il a en revanche adhéré au projet du Conseil fédéral (BO 2003 CE 897 s.). A la suite du changement à la tête du Département fédéral de justice et police, le Conseil fédéral a proposé de revenir au principe de la publicité des délibérations et votes (al. 1 de l'art. 55), ce que le Conseil national a accepté. L'alinéa 2 a été adopté conformément à la décision du Conseil des Etats (BO 2003 CN 1593). Enfin, ce dernier s'est rallié à la décision du Conseil national s'agissant de l'alinéa 1 (BO 2005 CE 128). 2.3 En comparant l'art. 59 LTF à l'art. 17 OJ, la doctrine considère que le principe de la publicité des audiences vaut, désormais, pour l'ensemble des domaines du droit, y compris les matières - dont le droit fiscal - dans lesquelles l'art. 17 al. 1 et 2 OJ prévoyait le huis clos total ou partiel. Dans ces matières, la publicité des audiences n'est donc plus limitée de manière générale de par la loi, mais le huis clos peut être ordonné, dans chaque cas particulier, aux conditions de l'art. 59 al. 2 LTF (HEINZ AEMISEGGER, Öffentlichkeit der Justiz, in Neue Bundesrechtspflege, 2007, p. 375 ss, 394; MICHAEL BEUSCH, Die Einheitsbeschwerde im Steuerrecht, IFF Forum für Steuerrecht, 2007, p. 3 ss, 7; BENOÎT BOVAY, Les dispositions générales de procédure, in La nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, 2007, p. 27 ss, 45; HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, nos 35, 53 et 71 ad art. 59 LTF; PETER KARLEN, Das neue Bundesgerichtsgesetz, 2006, p. 31; NICOLAS VON WERDT, in Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2007, n° 11 ad art. 59 LTF; ZWEIFEL/CASANOVA, Schweizerisches Steuerverfahrensrecht, Direkte Steuern, 2008, § 25 n° 38). Certains auteurs précisent que le secret fiscal ne fait pas obstacle à la publicité des audiences; il peut en être tenu compte en ordonnant le huis clos aux conditions de l'art. 59 al. 2 LTF ou en ne citant pas les noms des personnes en cause lors de l'audience publique (HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, op. cit., n° 72 ad art. 59 LTF). L'art. 59 LTF constituerait une base légale suffisante pour lever le secret fiscal (BEUSCH, op. cit., p. 6 s.). S'agissant des procédures fiscales à caractère pénal, il est admis que l'obligation de garder le secret connaît une exception, dans la mesure où l'art. 6 par. 1 CEDH prescrit la publicité des débats et du prononcé du jugement. La doctrine considère cependant que le contribuable peut renoncer en tout cas à la publicité des débats. Il en va différemment lorsque, s'agissant de délits fiscaux, la procédure pénale cantonale applicable en vertu de l'art. 188 al. 2 LIFD prévoit la publicité de l'audience. Dans ce cas, le contribuable n'a pas la faculté de renoncer à cette publicité; il appartient au tribunal d'ordonner le huis clos, décision qui ne peut être prise qu'à certaines conditions, à savoir notamment dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité ou aux fins de protéger la sphère privée, conformément à l'art. 6 par. 1 2e phrase CEDH (ZWEIFEL/CASANOVA, op. cit., § 10 n° 6 spéc. note de bas de page 452; MARTIN ZWEIFEL, in Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Zweifel/Athanas [éd.] Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, vol. I/2b, 2e éd. 2008, n° 13 ad art. 110 LIFD; cf. aussi RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Kommentar zum harmonisierten Zürcher Steuergesetz, 2e éd. 2006, n° 17 ad § 120 StG/ZH; ANDREA PEDROLI, in Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2008, n° 18 ad art. 110 LIFD). 2.4 L'étude de la réglementation de la publicité des audiences du Tribunal fédéral dans les causes de nature fiscale montre l'évolution suivante. A l'origine, la loi d'organisation judiciaire permettait aux seules parties et à leurs mandataires d'assister aux audiences, si l'affaire était couverte par le secret fiscal institué par le droit fédéral (art. 17 al. 1 OJ dans sa teneur du 16 décembre 1943). Dans sa teneur en vigueur à partir du 1er octobre 1969, la loi a étendu la règle du huis clos partiel (publicité limitée aux parties et à leurs mandataires) à l'ensemble des affaires fiscales (cf. JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943, vol. I, 1990, n° 3 ad art. 17 OJ), la référence au secret fiscal étant supprimée (art. 17 al. 2 OJ dans sa nouvelle teneur). Il n'est cependant pas douteux que la ratio legis de cette restriction de la publicité demeurait la protection du secret fiscal. Le passage à la loi sur le Tribunal fédéral, avec effet au 1er janvier 2007, marque un tournant. En effet, comme cela ressort de la genèse de l'art. 59 LTF (consid. 2.2) et conformément à l'opinion largement majoritaire sinon unanime de la doctrine (consid. 2.3), le législateur a renoncé à restreindre de manière générale et de plein droit la publicité des audiences dans certains domaines juridiques - dont le droit fiscal -, une limitation de la publicité ne pouvant dès lors plus intervenir que sur décision du Tribunal fédéral dans un cas particulier, aux conditions posées par l'art. 59 al. 2 LTF. Cette généralisation de la publicité des audiences s'inscrit dans la tendance à plus de transparence de l'activité judiciaire (art. 30 al. 3 Cst.; art. 6 par. 1 CEDH; art. 14 al. 1 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques [Pacte ONU II; RS 0.103.2]) et administrative (loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration [Loi sur la transparence, LTrans; RS 152.3]). D'un point de vue téléologique, elle procède de l'idée que les motifs de la publicité des délibérations et des votes (cf. consid. 2.2 et ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107, ATF 119 Ia 99 consid. 4a p. 104 et la jurisprudence citée) valent aussi dans les domaines du droit où cette publicité était limitée de manière générale sous le régime de la loi d'organisation judiciaire. S'agissant en particulier du domaine fiscal, la généralisation du principe de la publicité des audiences se justifie d'autant plus que cette publicité est déjà prévue, en matière de droit pénal fiscal, par le droit conventionnel (art. 6 par. 1 CEDH). Or, il est fréquent que les affaires de cette nature soulèvent de manière accrue des questions de protection de la sphère privée et l'on comprendrait mal que les causes "de pur droit fiscal" ne soient pas jugées en audience publique, alors qu'elles posent souvent moins problème à cet égard. Il est vrai, d'un autre côté, que, même dans les affaires de droit pénal fiscal, l'art. 6 par. 1 CEDH n'impose pas la publicité des délibérations et des votes du Tribunal fédéral: d'une part, cette disposition prescrit seulement la publicité des débats et du prononcé du jugement; d'autre part, elle exige que le justiciable soit entendu publiquement au moins devant une instance judiciaire dotée d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (cf. MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2e éd. 1999, nos 440 et 444), ce qui n'est pas le cas du Tribunal fédéral en raison de l'art. 105 al. 1 LTF. Au demeurant, en termes de protection de la sphère privée, la publicité des audiences du Tribunal fédéral présente souvent moins de difficultés, du fait qu'il examine essentiellement des questions de droit, en statuant en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 LTF). Même s'il ne tient plus compte du secret fiscal en limitant de manière générale la publicité des audiences, le nouveau droit ne se trouve pas nécessairement en contradiction avec les dispositions qui instituent l'obligation de garder le secret, de sorte qu'il ne devrait pas y avoir de conflit de lois irréductible entre les normes en question. L'art. 59 LTF permet en effet de tenir compte du secret fiscal, dans la mesure où il habilite le Tribunal fédéral à ordonner le huis clos total ou partiel notamment si "l'intérêt d'une personne en cause" le justifie (al. 2). Il ressort clairement du Message que c'est de cette manière que le nouveau droit prend en considération le besoin éventuel de limiter la publicité dans les domaines qui étaient visés par l'art. 17 al. 1 et 2 OJ (cf. consid. 2.2). Ainsi, en vertu de l'art. 59 al. 1 LTF, les audiences du Tribunal fédéral sont en principe publiques aussi dans les affaires de nature fiscale. Il convient à présent d'examiner s'il y a lieu, dans le cas particulier, d'ordonner le huis clos en application de l'art. 59 al. 2 LTF. 3. 3.1 En vertu de l'art. 59 al. 2 LTF, le Tribunal fédéral peut ordonner le huis clos total ou partiel si la sécurité, l'ordre public ou les bonnes moeurs sont menacés, ou si l'intérêt d'une personne en cause le justifie. Il appartient au Tribunal de prendre ces mesures, d'office ou sur requête. La décision suppose une pesée des intérêts entre, d'une part, les biens de police ou l'intérêt menacés et, d'autre part, l'intérêt à ce que l'audience soit publique. Cette publicité n'existe pas seulement dans l'intérêt des parties au procès, mais elle présente plus largement un intérêt public (cf. ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107). Par conséquent, les parties à la procédure n'ont pas un droit à obtenir, sur requête, le huis clos (cf. ATF 119 Ia 99 consid. 2a p. 100 s. en relation avec l'art. 6 par. 1 CEDH; GEROLD STEINMANN, in Die schweizerische Bundesverfassung, 2e éd. 2008, n° 36 ad art. 30 Cst., s'agissant de l'art. 30 al. 3 Cst.). Au vu de l'importance du principe de la publicité des audiences, le huis clos ne doit être ordonné que si des motifs prépondérants tirés de la protection des biens de police précités ou d'intérêts privés l'imposent clairement (ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107 s.). La doctrine se prononce ainsi en faveur d'une interprétation restrictive de l'art. 59 al. 2 LTF (YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, 2008, n° 1634; HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, op. cit., nos 55 et 69 ad art. 59 LTF; SPÜHLER/DOLGE/VOCK, Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2006, no 2 ad art. 59 LTF). Le motif de restriction de la publicité de l'audience tiré de l'"intérêt d'une personne en cause" tend à protéger la sphère privée (VON WERDT, op. cit., n° 11 ad art. 59 LTF) et la personnalité (DONZALLAZ, op. cit., n° 1635). Il peut dès lors être mis en relation avec les art. 8 CEDH (HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, op. cit., n° 66 ad art. 59 LTF) et 13 Cst. (cf. ATF 119 Ia 99 consid. 2a p. 101 sous l'angle du droit constitutionnel non écrit de la liberté personnelle, dont la protection de la sphère privée représentait un aspect). L'art. 59 al. 2 LTF peut également être mis en rapport avec l'art. 6 par. 1 CEDH qui permet de restreindre la publicité du prononcé du jugement notamment lorsque "la protection de la vie privée des parties au procès" l'exige. Au demeurant, le motif de restriction de la publicité en question tend également à protéger les secrets d'affaires (DONZALLAZ, loc. cit.). Le droit au respect de la vie privée au sens de l'art. 13 Cst. protège l'identité, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation, ainsi que notamment toutes les informations se rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au public (art. 13 al. 2 Cst.), en particulier les informations relatives aux dossiers de procédures civiles, pénales ou administratives, qui porteraient atteinte à sa considération sociale (arrêt 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.1, in JdT 2006 I 492). Le Tribunal fédéral a jugé que la publication dans la feuille officielle d'un canton du nom d'un débiteur ayant fait l'objet d'une saisie infructueuse portait atteinte à la liberté personnelle, dans la mesure où elle affectait la réputation sociale de cette personne ainsi que de ses proches, sans qu'elle puisse se justifier par un intérêt public prépondérant (ATF 107 Ia 52 consid. 3c-d p. 57 s.). En revanche, s'agissant de la publicité d'un registre fiscal mentionnant le revenu et la fortune imposables des contribuables, sans autres indications, le Tribunal de céans a estimé que les conditions d'une restriction de la liberté individuelle étaient réunies; il n'était donc pas nécessaire de trancher la question de savoir si cette liberté subissait une atteinte (ATF 124 I 176 consid. 5 p. 177 ss), ce qui paraissait douteux (consid. 4e du même arrêt, non publié aux ATF, mais in EuGRZ 1999 p. 53). 3.2 Dans le cas particulier, les recourants ont requis le "huis clos total" dans leur écriture du 27 février 2009, en indiquant seulement que le dossier contenait des données précises et chiffrées sur leurs revenus et leur fortune, qui relevaient de leur sphère privée, de sorte qu'il était dans leur intérêt que ces données ne soient pas divulguées. Aucun autre motif de restreindre la publicité de l'audience n'est invoqué par les recourants ni ne ressort du dossier. Par conséquent, seul le motif tiré de l'intérêt des recourants doit être examiné. Le revenu et la fortune des recourants sont mentionnés dans le rapport devant servir de base aux délibérations, mais sans aucune indication quant à leur composition. De même, les actes juridiques des recourants en matière de prévoyance professionnelle y sont décrits et doivent être appréciés sous l'angle de l'évasion fiscale. Il n'apparaît pas que ces informations fassent partie de la sphère intime des recourants et que leur divulgation en audience soit de nature à porter atteinte à la considération sociale de ceux-ci. Au demeurant, même si l'on admet qu'il s'agit de données protégées par l'art. 13 Cst., l'atteinte causée par la publicité des délibérations et des votes remplit les conditions dont l'art. 36 Cst. fait dépendre la restriction d'un droit fondamental. En effet, l'art. 59 al. 1 LTF constitue une base légale suffisante. Ensuite, le principe de la publicité poursuit, ainsi qu'il a été dit, aussi un intérêt public. Enfin, le fait de mentionner, lors de l'audience, les informations précitées, représente une atteinte proportionnée au but poursuivi. Au vu de ce qui précède, la requête de huis clos doit être rejetée et il convient d'examiner le fond de la cause en audience publique.
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Art. 59 al. 1 et 2 LTF; publicité des audiences dans les affaires fiscales. Contrairement à l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire, la loi sur le Tribunal fédéral ne restreint plus de plein droit la publicité des audiences dans les affaires fiscales. Le huis clos peut toutefois être ordonné par la Cour, ce qui permet de tenir compte du secret fiscal (consid. 1 et 2). Conditions du huis clos (consid. 3).
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constitutional law
2,009
I
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49,838
135 I 198
135 I 198 Sachverhalt ab Seite 199 A. Les époux A.X. et B.X. sont domiciliés à Z. Médecin-dentiste, A.X. exploite un cabinet dans la même ville. A.X. s'est affilié facultativement à la Fondation de prévoyance de la SSO pour les professions de la médecine dentaire avec effet au 1er janvier 1995. De 1995 à 1999, il a effectué des versements à cette institution, à titre de rachat d'années de cotisations. A.X. a résilié le contrat de prévoyance avec effet au 31 décembre 1999. Deux prestations en capital lui ont été versées. Cet argent a servi à acquérir une résidence secondaire à C. et à payer le coût des rénovations, le solde étant financé par un emprunt bancaire. Les 5 et 9 février 2000, A.X. a conclu un nouveau contrat de prévoyance, avec effet au 1er janvier 2000, dans le but de couvrir les risques de décès et d'invalidité. Durant l'année 2000, le prénommé n'a procédé à aucun versement à l'institution de prévoyance à titre de rachat. En revanche, il a effectué un rachat de x. fr. en 2001 et un autre du même montant en 2002. B. Dans ses décisions de taxation du 5 novembre 2004, le Service des contributions du canton du Jura a estimé que les versements effectués en 2001 et 2002 à titre de rachat d'années de cotisations constituaient une évasion fiscale. Les montants en question ont été réintégrés dans le calcul du revenu imposable. Les époux X. ont recouru successivement à la Commission cantonale des recours en matière d'impôts et au Tribunal cantonal du canton du Jura, qui les ont déboutés. A l'encontre de la décision de cette dernière autorité, ils ont formé un recours en matière de droit public. Par courrier du 17 février 2009, les parties ont été informées de ce que la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral allait tenir audience en leur cause, en date du 20 mars 2009. Il était précisé que l'audience était publique, mais qu'une demande tendant à exclure le public serait examinée par la Cour. Dans une écriture du 27 février 2009, les recourants ont requis le "huis clos total". Le Tribunal fédéral a statué en audience publique. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 1. 1.1 Faisant partie de la Section 9 "Procédure de jugement" et intitulé "Publicité", l'art. 59 LTF dispose ce qui suit: "1 Les éventuels débats ainsi que les délibérations et votes en audience ont lieu en séance publique. 2 Le Tribunal fédéral peut ordonner le huis clos total ou partiel si la sécurité, l'ordre public ou les bonnes moeurs sont menacés, ou si l'intérêt d'une personne en cause le justifie. 3 [...]." La disposition correspondante de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ; RS 3 521 ss et les modifications ultérieures; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006), était l'art. 17, qui disposait ce qui suit dans sa teneur en vigueur depuis respectivement le 15 février 1992 (al. 1) et le 1er octobre 1969 (al. 2 et 3): "1 Les débats, les délibérations et les votations ont lieu en séance publique, exception faite des délibérations et votations des sections pénales, de la Chambre des poursuites et des faillites et, lorsqu'il s'agit d'affaires disciplinaires, des cours de droit public. 2 En matière d'impôts, les parties et leurs mandataires peuvent seuls assister aux débats, délibération et votations. 3 Le tribunal peut ordonner le huis clos total ou partiel dans l'intérêt de la sûreté de l'Etat, de l'ordre public ou des bonnes moeurs, ou lorsque l'intérêt d'une partie ou d'une personne en cause l'exige." L'art. 17 al. 2 OJ était applicable aussi aux débats, délibérations et votations du Tribunal fédéral des assurances, dans la mesure où celui-ci statuait sur des prestations ou des cotisations d'assurance (art. 125 OJ). Dans sa teneur originaire du 16 décembre 1943, l'art. 17 al. 1 OJ énonçait ceci: "Sauf disposition contraire de la loi, les débats devant le tribunal et ses sections, ainsi que la délibération et les votations, ont lieu en séance publique; il est fait exception pour la délibération et les votations des sections pénales, de la chambre de droit administratif dans les affaires disciplinaires et de la chambre des poursuites et des faillites. En matière d'impôts, les parties et leurs mandataires peuvent seuls assister aux débats et à la délibération, lorsque le secret fiscal est prescrit par le droit fédéral." Sous réserve de la ponctuation, le texte français de l'alinéa 2 correspondait à celui de l'alinéa 3 dans sa teneur en vigueur depuis le 1er octobre 1969. 1.2 Le secret fiscal est prévu par des dispositions des lois fiscales telles que, entre autres normes de droit fédéral, l'art. 110 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11) et l'art. 39 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID; RS 642.14). Faisant partie du chapitre premier "Devoirs des autorités" du titre deuxième "Principes généraux de procédure" et intitulé "Secret fiscal", l'art. 110 LIFD dispose ce qui suit: "1 Les personnes chargées de l'application de la présente loi ou qui y collaborent doivent garder le secret sur les faits dont elles ont connaissance dans l'exercice de leur fonction ainsi que sur les délibérations des autorités et refuser aux tiers la consultation des dossiers fiscaux. 2 Des renseignements peuvent être communiqués dans la mesure où une base légale de droit fédéral le prévoit expressément." Situé dans le chapitre 1 "Principes généraux et procédure de taxation" du titre 5 "Procédure" et intitulé "Obligations des autorités", l'art. 39 LHID a la teneur suivante: "1 Les personnes chargées de l'exécution de la législation fiscale sont tenues de garder le secret. L'obligation de renseigner est réservée, dans la mesure où elle est prévue par une disposition légale fédérale ou cantonale. 2 [...]. 3 [...]." 2. La question de la publicité des audiences en matière fiscale suppose d'interpréter l'art. 59 LTF et de déterminer ses rapports avec les dispositions qui instituent le secret fiscal. 2.1 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 134 I 184 consid. 5.1 p. 193; ATF 134 III 273 consid. 4 p. 277; ATF 133 V 593 consid. 5 p. 596). 2.2 L'art. 59 al. 1 et 2 LTF est issu de l'art. 55 du projet du Conseil fédéral (FF 2001 4281 ss, 4293), dont le texte français est identique (les textes allemand de l'alinéa 1 et italien de l'alinéa 2 présentent quelques divergences rédactionnelles par rapport à l'actuel art. 59). Selon le Message (Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4000 ss), la règle de la publicité des audiences énoncée à l'art. 55 al. 1 du projet correspondait à celle de l'art. 17 al. 1 OJ. Sa portée en était toutefois considérablement réduite, du moment que le jugement rendu en audience, qui constituait la règle sous l'ancien droit (cf. art. 15 et 36b OJ, ce dernier a contrario), devenait l'exception, le principe étant désormais que le Tribunal fédéral statue par voie de circulation (art. 54 du projet; art. 58 LTF). D'après le Message, la publicité des délibérations et des votes du Tribunal fédéral, laquelle s'inscrit dans une longue tradition, se justifie pour les motifs suivants. D'abord, elle permet au public et notamment aux médias d'exercer un certain contrôle et de tenir compte ainsi d'une éventuelle défiance à l'égard d'un pouvoir excessif des juges suprêmes dans un Etat démocratique. Ensuite, le fait que les juges prennent position publiquement est de nature à accroître leur sentiment de responsabilité. En outre, la tenue d'une audience permet de rendre public un avis minoritaire, ce qui n'est guère possible dans une décision écrite, ou seulement de manière très limitée. Enfin, le fait que les parties à la procédure peuvent assister à l'examen par le tribunal de leur argumentation est de nature à renforcer leur confiance dans les institutions judiciaires (FF 2001 4101 s. ch. 4.1.2.9). Quant à l'art. 55 al. 2 du projet - qui correspond à l'art. 59 al. 2 LTF -, il reprenait en substance l'art. 17 al. 3 OJ. Associée à la règle nouvelle du jugement par voie de circulation, cette disposition offrait suffisamment de possibilités d'exclure les parties ou le public de la procédure de jugement. Dans ces conditions, il n'était plus nécessaire de mentionner expressément les exceptions au principe de la publicité figurant à l'art. 17 al. 1 et 2 OJ (FF 2001 4102 ch. 4.1.2.9). Selon les débats au Parlement, le principe de la publicité des audiences énoncé à l'art. 55 al. 1 du projet devait valoir pour l'ensemble des domaines du droit (proposition Hans Hess, BO 2003 CE 897). Le Conseil des Etats - suivant l'avis de sa Commission des affaires juridiques - a d'abord décidé de renoncer à ce principe s'agissant des délibérations et votes, ceux-ci ne devant plus être publics que si le président de la cour l'ordonne ou si un juge le demande. Concernant l'alinéa 2 de l'art. 55, il a en revanche adhéré au projet du Conseil fédéral (BO 2003 CE 897 s.). A la suite du changement à la tête du Département fédéral de justice et police, le Conseil fédéral a proposé de revenir au principe de la publicité des délibérations et votes (al. 1 de l'art. 55), ce que le Conseil national a accepté. L'alinéa 2 a été adopté conformément à la décision du Conseil des Etats (BO 2003 CN 1593). Enfin, ce dernier s'est rallié à la décision du Conseil national s'agissant de l'alinéa 1 (BO 2005 CE 128). 2.3 En comparant l'art. 59 LTF à l'art. 17 OJ, la doctrine considère que le principe de la publicité des audiences vaut, désormais, pour l'ensemble des domaines du droit, y compris les matières - dont le droit fiscal - dans lesquelles l'art. 17 al. 1 et 2 OJ prévoyait le huis clos total ou partiel. Dans ces matières, la publicité des audiences n'est donc plus limitée de manière générale de par la loi, mais le huis clos peut être ordonné, dans chaque cas particulier, aux conditions de l'art. 59 al. 2 LTF (HEINZ AEMISEGGER, Öffentlichkeit der Justiz, in Neue Bundesrechtspflege, 2007, p. 375 ss, 394; MICHAEL BEUSCH, Die Einheitsbeschwerde im Steuerrecht, IFF Forum für Steuerrecht, 2007, p. 3 ss, 7; BENOÎT BOVAY, Les dispositions générales de procédure, in La nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, 2007, p. 27 ss, 45; HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, nos 35, 53 et 71 ad art. 59 LTF; PETER KARLEN, Das neue Bundesgerichtsgesetz, 2006, p. 31; NICOLAS VON WERDT, in Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2007, n° 11 ad art. 59 LTF; ZWEIFEL/CASANOVA, Schweizerisches Steuerverfahrensrecht, Direkte Steuern, 2008, § 25 n° 38). Certains auteurs précisent que le secret fiscal ne fait pas obstacle à la publicité des audiences; il peut en être tenu compte en ordonnant le huis clos aux conditions de l'art. 59 al. 2 LTF ou en ne citant pas les noms des personnes en cause lors de l'audience publique (HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, op. cit., n° 72 ad art. 59 LTF). L'art. 59 LTF constituerait une base légale suffisante pour lever le secret fiscal (BEUSCH, op. cit., p. 6 s.). S'agissant des procédures fiscales à caractère pénal, il est admis que l'obligation de garder le secret connaît une exception, dans la mesure où l'art. 6 par. 1 CEDH prescrit la publicité des débats et du prononcé du jugement. La doctrine considère cependant que le contribuable peut renoncer en tout cas à la publicité des débats. Il en va différemment lorsque, s'agissant de délits fiscaux, la procédure pénale cantonale applicable en vertu de l'art. 188 al. 2 LIFD prévoit la publicité de l'audience. Dans ce cas, le contribuable n'a pas la faculté de renoncer à cette publicité; il appartient au tribunal d'ordonner le huis clos, décision qui ne peut être prise qu'à certaines conditions, à savoir notamment dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité ou aux fins de protéger la sphère privée, conformément à l'art. 6 par. 1 2e phrase CEDH (ZWEIFEL/CASANOVA, op. cit., § 10 n° 6 spéc. note de bas de page 452; MARTIN ZWEIFEL, in Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Zweifel/Athanas [éd.] Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, vol. I/2b, 2e éd. 2008, n° 13 ad art. 110 LIFD; cf. aussi RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Kommentar zum harmonisierten Zürcher Steuergesetz, 2e éd. 2006, n° 17 ad § 120 StG/ZH; ANDREA PEDROLI, in Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2008, n° 18 ad art. 110 LIFD). 2.4 L'étude de la réglementation de la publicité des audiences du Tribunal fédéral dans les causes de nature fiscale montre l'évolution suivante. A l'origine, la loi d'organisation judiciaire permettait aux seules parties et à leurs mandataires d'assister aux audiences, si l'affaire était couverte par le secret fiscal institué par le droit fédéral (art. 17 al. 1 OJ dans sa teneur du 16 décembre 1943). Dans sa teneur en vigueur à partir du 1er octobre 1969, la loi a étendu la règle du huis clos partiel (publicité limitée aux parties et à leurs mandataires) à l'ensemble des affaires fiscales (cf. JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943, vol. I, 1990, n° 3 ad art. 17 OJ), la référence au secret fiscal étant supprimée (art. 17 al. 2 OJ dans sa nouvelle teneur). Il n'est cependant pas douteux que la ratio legis de cette restriction de la publicité demeurait la protection du secret fiscal. Le passage à la loi sur le Tribunal fédéral, avec effet au 1er janvier 2007, marque un tournant. En effet, comme cela ressort de la genèse de l'art. 59 LTF (consid. 2.2) et conformément à l'opinion largement majoritaire sinon unanime de la doctrine (consid. 2.3), le législateur a renoncé à restreindre de manière générale et de plein droit la publicité des audiences dans certains domaines juridiques - dont le droit fiscal -, une limitation de la publicité ne pouvant dès lors plus intervenir que sur décision du Tribunal fédéral dans un cas particulier, aux conditions posées par l'art. 59 al. 2 LTF. Cette généralisation de la publicité des audiences s'inscrit dans la tendance à plus de transparence de l'activité judiciaire (art. 30 al. 3 Cst.; art. 6 par. 1 CEDH; art. 14 al. 1 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques [Pacte ONU II; RS 0.103.2]) et administrative (loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration [Loi sur la transparence, LTrans; RS 152.3]). D'un point de vue téléologique, elle procède de l'idée que les motifs de la publicité des délibérations et des votes (cf. consid. 2.2 et ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107, ATF 119 Ia 99 consid. 4a p. 104 et la jurisprudence citée) valent aussi dans les domaines du droit où cette publicité était limitée de manière générale sous le régime de la loi d'organisation judiciaire. S'agissant en particulier du domaine fiscal, la généralisation du principe de la publicité des audiences se justifie d'autant plus que cette publicité est déjà prévue, en matière de droit pénal fiscal, par le droit conventionnel (art. 6 par. 1 CEDH). Or, il est fréquent que les affaires de cette nature soulèvent de manière accrue des questions de protection de la sphère privée et l'on comprendrait mal que les causes "de pur droit fiscal" ne soient pas jugées en audience publique, alors qu'elles posent souvent moins problème à cet égard. Il est vrai, d'un autre côté, que, même dans les affaires de droit pénal fiscal, l'art. 6 par. 1 CEDH n'impose pas la publicité des délibérations et des votes du Tribunal fédéral: d'une part, cette disposition prescrit seulement la publicité des débats et du prononcé du jugement; d'autre part, elle exige que le justiciable soit entendu publiquement au moins devant une instance judiciaire dotée d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (cf. MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2e éd. 1999, nos 440 et 444), ce qui n'est pas le cas du Tribunal fédéral en raison de l'art. 105 al. 1 LTF. Au demeurant, en termes de protection de la sphère privée, la publicité des audiences du Tribunal fédéral présente souvent moins de difficultés, du fait qu'il examine essentiellement des questions de droit, en statuant en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 LTF). Même s'il ne tient plus compte du secret fiscal en limitant de manière générale la publicité des audiences, le nouveau droit ne se trouve pas nécessairement en contradiction avec les dispositions qui instituent l'obligation de garder le secret, de sorte qu'il ne devrait pas y avoir de conflit de lois irréductible entre les normes en question. L'art. 59 LTF permet en effet de tenir compte du secret fiscal, dans la mesure où il habilite le Tribunal fédéral à ordonner le huis clos total ou partiel notamment si "l'intérêt d'une personne en cause" le justifie (al. 2). Il ressort clairement du Message que c'est de cette manière que le nouveau droit prend en considération le besoin éventuel de limiter la publicité dans les domaines qui étaient visés par l'art. 17 al. 1 et 2 OJ (cf. consid. 2.2). Ainsi, en vertu de l'art. 59 al. 1 LTF, les audiences du Tribunal fédéral sont en principe publiques aussi dans les affaires de nature fiscale. Il convient à présent d'examiner s'il y a lieu, dans le cas particulier, d'ordonner le huis clos en application de l'art. 59 al. 2 LTF. 3. 3.1 En vertu de l'art. 59 al. 2 LTF, le Tribunal fédéral peut ordonner le huis clos total ou partiel si la sécurité, l'ordre public ou les bonnes moeurs sont menacés, ou si l'intérêt d'une personne en cause le justifie. Il appartient au Tribunal de prendre ces mesures, d'office ou sur requête. La décision suppose une pesée des intérêts entre, d'une part, les biens de police ou l'intérêt menacés et, d'autre part, l'intérêt à ce que l'audience soit publique. Cette publicité n'existe pas seulement dans l'intérêt des parties au procès, mais elle présente plus largement un intérêt public (cf. ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107). Par conséquent, les parties à la procédure n'ont pas un droit à obtenir, sur requête, le huis clos (cf. ATF 119 Ia 99 consid. 2a p. 100 s. en relation avec l'art. 6 par. 1 CEDH; GEROLD STEINMANN, in Die schweizerische Bundesverfassung, 2e éd. 2008, n° 36 ad art. 30 Cst., s'agissant de l'art. 30 al. 3 Cst.). Au vu de l'importance du principe de la publicité des audiences, le huis clos ne doit être ordonné que si des motifs prépondérants tirés de la protection des biens de police précités ou d'intérêts privés l'imposent clairement (ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107 s.). La doctrine se prononce ainsi en faveur d'une interprétation restrictive de l'art. 59 al. 2 LTF (YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, 2008, n° 1634; HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, op. cit., nos 55 et 69 ad art. 59 LTF; SPÜHLER/DOLGE/VOCK, Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2006, no 2 ad art. 59 LTF). Le motif de restriction de la publicité de l'audience tiré de l'"intérêt d'une personne en cause" tend à protéger la sphère privée (VON WERDT, op. cit., n° 11 ad art. 59 LTF) et la personnalité (DONZALLAZ, op. cit., n° 1635). Il peut dès lors être mis en relation avec les art. 8 CEDH (HEIMGARTNER/WIPRÄCHTIGER, op. cit., n° 66 ad art. 59 LTF) et 13 Cst. (cf. ATF 119 Ia 99 consid. 2a p. 101 sous l'angle du droit constitutionnel non écrit de la liberté personnelle, dont la protection de la sphère privée représentait un aspect). L'art. 59 al. 2 LTF peut également être mis en rapport avec l'art. 6 par. 1 CEDH qui permet de restreindre la publicité du prononcé du jugement notamment lorsque "la protection de la vie privée des parties au procès" l'exige. Au demeurant, le motif de restriction de la publicité en question tend également à protéger les secrets d'affaires (DONZALLAZ, loc. cit.). Le droit au respect de la vie privée au sens de l'art. 13 Cst. protège l'identité, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation, ainsi que notamment toutes les informations se rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au public (art. 13 al. 2 Cst.), en particulier les informations relatives aux dossiers de procédures civiles, pénales ou administratives, qui porteraient atteinte à sa considération sociale (arrêt 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.1, in JdT 2006 I 492). Le Tribunal fédéral a jugé que la publication dans la feuille officielle d'un canton du nom d'un débiteur ayant fait l'objet d'une saisie infructueuse portait atteinte à la liberté personnelle, dans la mesure où elle affectait la réputation sociale de cette personne ainsi que de ses proches, sans qu'elle puisse se justifier par un intérêt public prépondérant (ATF 107 Ia 52 consid. 3c-d p. 57 s.). En revanche, s'agissant de la publicité d'un registre fiscal mentionnant le revenu et la fortune imposables des contribuables, sans autres indications, le Tribunal de céans a estimé que les conditions d'une restriction de la liberté individuelle étaient réunies; il n'était donc pas nécessaire de trancher la question de savoir si cette liberté subissait une atteinte (ATF 124 I 176 consid. 5 p. 177 ss), ce qui paraissait douteux (consid. 4e du même arrêt, non publié aux ATF, mais in EuGRZ 1999 p. 53). 3.2 Dans le cas particulier, les recourants ont requis le "huis clos total" dans leur écriture du 27 février 2009, en indiquant seulement que le dossier contenait des données précises et chiffrées sur leurs revenus et leur fortune, qui relevaient de leur sphère privée, de sorte qu'il était dans leur intérêt que ces données ne soient pas divulguées. Aucun autre motif de restreindre la publicité de l'audience n'est invoqué par les recourants ni ne ressort du dossier. Par conséquent, seul le motif tiré de l'intérêt des recourants doit être examiné. Le revenu et la fortune des recourants sont mentionnés dans le rapport devant servir de base aux délibérations, mais sans aucune indication quant à leur composition. De même, les actes juridiques des recourants en matière de prévoyance professionnelle y sont décrits et doivent être appréciés sous l'angle de l'évasion fiscale. Il n'apparaît pas que ces informations fassent partie de la sphère intime des recourants et que leur divulgation en audience soit de nature à porter atteinte à la considération sociale de ceux-ci. Au demeurant, même si l'on admet qu'il s'agit de données protégées par l'art. 13 Cst., l'atteinte causée par la publicité des délibérations et des votes remplit les conditions dont l'art. 36 Cst. fait dépendre la restriction d'un droit fondamental. En effet, l'art. 59 al. 1 LTF constitue une base légale suffisante. Ensuite, le principe de la publicité poursuit, ainsi qu'il a été dit, aussi un intérêt public. Enfin, le fait de mentionner, lors de l'audience, les informations précitées, représente une atteinte proportionnée au but poursuivi. Au vu de ce qui précède, la requête de huis clos doit être rejetée et il convient d'examiner le fond de la cause en audience publique.
fr
Art. 59 cpv. 1 e 2 LTF; pubblicità dei dibattimenti nelle cause fiscali. Contrariamente alla vecchia legge federale sull'organizzazione giudiziaria, la nuova legge sul Tribunale federale non limita più già a priori la pubblicità dei dibattimenti nelle cause fiscali. Lo svolgimento a porte chiuse può comunque essere ordinato dalla Corte, ciò che permette di tener conto del segreto fiscale (consid. 1 e 2). Condizioni per lo svolgimento a porte chiuse (consid. 3).
it
constitutional law
2,009
I
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49,839
135 I 209
135 I 209 Sachverhalt ab Seite 210 X. ist deutscher Staatsbürger und Waffensammler. Im Rahmen eines Strafverfahrens wurden 1998 in seinem Fahrzeug und in seinem Ferienhaus Waffen, wesentliche Waffenbestandteile und Waffenzubehör sichergestellt. Am 21. März 2003 entschied die Kantonspolizei Luzern, die bei ihm beschlagnahmten Waffen und Gegenstände zuhanden des Staates zu verwerten und die beschlagnahmten verbotenen Gegenstände zu vernichten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hiess die von X. hiergegen eingereichte Beschwerde am 18. August 2004 teilweise gut und wies die Sache an die Kantonspolizei zurück, "damit sie über eine allfällige Entschädigung für die eingezogenen Gegenstände entscheide". Das Bundesgericht bestätigte dieses Urteil hinsichtlich der Einziehung am 4. Februar 2005 (2A.546/2004). Am 29. Oktober 2007 lehnte die Kantonspolizei Luzern es ab, die beschlagnahmten und eingezogenen Gegenstände, deren legaler Erwerb X. nicht nachweisen konnte, zu dessen Gunsten zu verwerten; diese Waffen würden soweit möglich zuhanden des Staates verwertet und die verbotenen und verbotenerweise abgeänderten Waffen entschädigungslos vernichtet. Einzig die 15 Waffen bzw. Waffenbestandteile, deren legaler Erwerb "zweifelsfrei" feststehe, könnten nach dem üblichen Vorgehen zu seinen Gunsten verwertet werden. Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde hin am 19. September 2008. Das Bundesgericht heisst die von X. hiergegen eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gut, hebt das angefochtene Urteil auf und weist die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Kantonspolizei Luzern zurück. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Nach Art. 31 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1997 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffengesetz, WG; SR 514.54) beschlagnahmt die zuständige Behörde Waffen, die von Personen ohne Berechtigung getragen werden (lit. a), sowie Waffen, wesentliche Waffenbestandteile, Waffenzubehör, Munition und Munitionsbestandteile aus dem Besitz von Personen, bei denen ein Hinderungsgrund nach Art. 8 Abs. 2 WG (Minderjährigkeit [lit. a], Entmündigung [lit. b], Selbst- oder Drittgefährdung [lit. c] bzw. gewalttätige oder gemeingefährliche Gesinnung [lit. d]) besteht (lit. b). In der Fassung vom 22. Juni 2007 wird die Befugnis zur Beschlagnahmung auf Objekte ausgedehnt, zu deren Erwerb oder Besitz die betreffende Person nicht berechtigt ist, sowie auf gefährliche Gegenstände, die missbräuchlich getragen werden (lit. c). Gegenstände, die aus dem Besitz einer Person beschlagnahmt werden, die nicht eigentumsberechtigt ist, sind dem Eigentümer oder der Eigentümerin zurückzugeben, wenn kein Hinderungsgrund nach Art. 8 Abs. 2 WG vorliegt (Art. 31 Abs. 2 WG). Besteht die Gefahr missbräuchlicher Verwendung - "insbesondere weil mit solchen Gegenständen Personen bedroht oder verletzt wurden" (Ergänzung gemäss BG vom 22. Juni 2007) -, sind die beschlagnahmten Gegenstände definitiv einzuziehen (Art. 31 Abs. 3 WG; vgl. PHILIPPE WEISSENBERGER, Die Strafbestimmungen des Waffengesetzes, AJP 2/2000 S. 153 ff., dort S. 163 f.). 2.2 Für den Fall, "dass die Rückgabe nicht möglich ist", regelt der Bundesrat das Verfahren (Art. 31 Abs. 4 WG [Fassung vom 20. Juni 1997] bzw. Art. 31 Abs. 5 WG [Fassung vom 22. Juni 2007]), was er in Art. 34 der Verordnung vom 21. September 1998 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffenverordnung, WV 1998; AS 1998 2549) bzw. Art. 54 der Waffenverordnung vom 2. Juli 2008 (WV 2008; SR 514.541) getan hat: Ist der Erwerb eines Gegenstands, der nach Art. 31 WG beschlagnahmt worden ist, nicht verboten, so darf die zuständige Behörde "frei" darüber verfügen (Art. 34 Abs. 1 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 1 WV 2008). Ist der Erwerb unzulässig, kann sie den Gegenstand "aufbewahren, zerstören oder an einen wissenschaftlichen Dienst der Kriminalpolizei oder ein Museum einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft übertragen" (Art. 34 Abs. 2 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 2 WV 2008). Ist der beschlagnahmte Gegenstand legal erworben worden, so muss die eigentumsberechtigte Person entschädigt werden, wenn er ihr nicht zurückgegeben werden kann, "insbesondere" weil sie die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 2 lit. b-d WG (Art. 34 Abs. 3 lit. a WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 1 lit. a WV 2008) nicht erfüllt oder "der Erwerb des Gegenstandes nach dem Inkrafttreten des Gesetzes verboten ist" (Art. 34 Abs. 3 lit. b WV 1998) bzw. (neu) "der Erwerb des Gegenstandes verboten ist" (Art. 54 Abs. 3 lit. b WV 2008). Wird der Gegenstand veräussert, so entspricht die Entschädigung dem erzielten Erlös. In den übrigen Fällen seinem effektiven Wert. Die Kosten der Aufbewahrung und der Veräusserung sind von der Entschädigung abzuziehen (Art. 34 Abs. 4 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 4 WV 2008). Kann kein Entschädigungsverfahren durchgeführt werden, insbesondere weil die eigentumsberechtigte Person unbekannt oder nicht auffindbar ist, verfällt der Erlös dem Staat (Art. 34 Abs. 5 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 5 WV 2008). 3. 3.1 Gestützt auf die bisherigen Verfahren steht rechtskräftig fest, dass die beim Beschwerdeführer beschlagnahmten Waffen, Waffenbestandteile und Gegenstände diesem nicht zurückgegeben werden können und wegen der damit verbundenen Missbrauchsgefahr definitiv einzuziehen sind (Art. 31 Abs. 3 WG in der Fassung von 1997; Urteil 2A.546/2004 vom 4. Februar 2005 E. 3). Umstritten ist, ob und in welchem Umfang er einen Anspruch auf Entschädigung hat. In Doktrin und Praxis wird teilweise davon ausgegangen, dass die Einziehung einer Waffe wegen der Gefahr einer künftigen missbräuchlichen Verwendung immer entschädigungslos bleiben muss; hiervon sei die Situation zu unterscheiden, in der zwar keine solche Gefahr bestehe und demgemäss die beschlagnahmten Gegenstände an sich zurückzugeben wären, dies aber nicht möglich sei, weil ein waffengesetzlicher Hinderungsgrund bestehe (so HANS WÜST, Schweizer Waffenrecht, 1999, S. 194 f.; Praxis des Kantonsgerichts Graubünden (PKG) 2001 Nr. 17 E. 5 S. 94). Einzig diese Fälle bildeten Gegenstand der Regelung von Art. 34 WV 1998 (bzw. Art. 54 WV 2008), was sich aus dessen Überschrift "Verfahren nach der Beschlagnahme, wenn keine Einziehung erfolgt und die Rückgabe nicht möglich ist" ergebe: Beschlagnahmte verbotene Waffen seien demnach entschädigungslos zu zerstören oder an einen wissenschaftlichen Dienst der Kriminalpolizei oder an ein Museum einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zu übertragen; illegal erworbene Waffen, deren Erwerb grundsätzlich zulässig sei, könnten entschädigungslos zur freien Verfügung der Behörde einbehalten werden; für legal erworbene Waffen müsse deren Eigentümer entschädigt werden, falls sie wegen des Vorliegens eines Hinderungsgrunds nach Art. 8 Abs. 2 WG oder weil ihr Erwerb nach dem 1. Januar 1999 verboten sei, nicht an ihn zurückgegeben werden könnten (WÜST, a.a.O., S. 195). 3.2 Diese Auslegung trägt den aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) fliessenden verfassungsrechtlichen Vorgaben und dem Charakter der Einziehung als reine Sicherungsmassnahme zu wenig Rechnung: 3.2.1 Die unterschiedliche Formulierung der Voraussetzungen der Beschlagnahmung und der definitiven Einziehung in Art. 31 WG in der Fassung von 1997 vermögen die aus Art. 34 WV 1998 fliessende Ungleichbehandlung zwischen beschlagnahmten und eingezogenen Gegenständen nicht zu rechtfertigen. Im Entwurf zum Waffengesetz war die Möglichkeit der Einziehung nach Art. 31 Abs. 3 WG in der Fassung von 1997 noch nicht vorgesehen. Der Bundesrat hatte sich darauf beschränkt, in diesem Zusammenhang auf die strafrechtliche Einziehung zu verweisen (Botschaft vom 24. Januar 1996 zum Bundesgesetz über Waffen, Waffenzubehör und Munition, BBl 1996 I 1053 ff., 1072 f. Ziff. 27, 1089). Erst das Parlament führte die Möglichkeit der waffenrechtlich begründeten Einziehung in den Gesetzestext ein, wobei es deren Voraussetzungen ohne weitere Ausführungen (AB 1996 S 525 und 1997 N 50) - von den einzelnen präziser abgefassten Tatbeständen der Beschlagnahmung abweichend - in einer Generalklausel ("Gefahr missbräuchlicher Verwendung") umschrieb. Trotz dieser Diskrepanz widerspräche es Sinn und Zweck von Art. 31 WG in der Fassung von 1997, eine Einziehung zuzulassen, ohne dass gleichzeitig auch die Voraussetzungen für die Beschlagnahme gegeben wären (vgl. das Urteil 2A.546/2004 vom 4. Februar 2005 E. 3.1-3.2.2). Beiden Regelungen ist gemeinsam, dass sie der missbräuchlichen Verwendung von Waffen, Waffenzubehör und Munition vorbeugen wollen (vgl. Art. 1 Abs. 1 WG). Während die Beschlagnahme vorab präventiven und bei einer Herausgabe an den Eigentümer (Art. 31 Abs. 2 WG in der Fassung von 1997) vorübergehenden Charakter hat, ist die Einziehung endgültig (vgl. Urteile 2C_93/2007 vom 3. September 2007 E. 6.1 und 2A.294/2003 vom 17. Juni 2004 E. 3.2 mit Hinweisen). Einzig hierin unterscheiden sich altrechtlich die beiden Massnahmen, indessen nicht hinsichtlich ihres Zwecks und (im Resultat) ihrer Voraussetzungen (vgl. auch das Urteil 2A.294/2003 vom 17. Juni 2004 E. 3). 3.2.2 Es ist nicht einzusehen, weshalb im Falle der definitiven Einziehung eine Verwertung mit Herausgabe des Erlöses - selbst bei legalem Erwerb der Waffe - ausgeschlossen sein soll, weil "die Gefahr missbräuchlicher Verwendung besteht", eine solche jedoch ausdrücklich vorgesehen ist, falls dem Berechtigten die beschlagnahmte Waffe nicht (mehr) zurückgegeben werden kann, weil er zur Annahme Anlass gibt, dass er sich selbst oder Dritte damit gefährden könnte (Art. 8 Abs. 2 lit. c WG in der Fassung von 1997 i.V.m. Art. 34 Abs. 3 WV 1998) bzw. er "wegen einer Handlung, die eine gewalttätige oder gemeingefährliche Gesinnung bekundet", oder "wegen wiederholt begangener Verbrechen oder Vergehen im Strafregister eingetragen" und der Eintrag nicht gelöscht ist, womit der Herausgabe ein waffenrechtlicher Hinderungsgrund entgegensteht (Art. 8 Abs. 2 lit. d WG in der Fassung von 1997 i.V.m. Art. 34 Abs. 3 WV 1998). Für eine solche verwertungs- bzw. entschädigungsrechtliche Ungleichbehandlung besteht mit Blick auf den gemeinsamen (polizeilichen) Sicherungszweck der Massnahmen kein sachlicher Grund. Dies gilt umso mehr, als die definitive Einziehung bei dem nach der Rechtsprechung weit zu verstehenden Begriff der "Gefahr missbräuchlicher Verwendung" praktisch alle Varianten abdeckt, bei denen eine Rückgabe an den Eigentümer ausser Betracht fällt, womit es kaum je zur Herausgabe eines Verwertungserlöses in Anwendung von Art. 34 WV 1998 (bzw. Art. 54 WV 2008) käme. 3.3 Zu Recht macht der Beschwerdeführer auch geltend, die Verwertungs- und Entschädigungsregelung in Art. 34 Abs. 3 und 4 WV 1998, welche an die Legalität des Erwerbs des beschlagnahmten bzw. eingezogenen Gegenstands anknüpfe, erweise sich als gesetz- und verfassungswidrig: 3.3.1 Zwar verletzt es die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) nicht, verbotene Gegenstände einzuziehen oder durch den Betroffenen vernichten zu lassen, solange der Vollzug im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, d.h. er auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und sich als verhältnismässig erweist (vgl. Art. 36 BV; BGE 118 Ia 305 E. 6 S. 317 f. [St. Galler Waffenverordnung]; BGE 130 I 360 E. 14.2 [Vernichtung von sichergestelltem Hanf]). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die in das Eigentum eingreifende Massnahme geeignet ist, das angestrebte Ergebnis herbeizuführen, und dass dieses nicht durch eine mildere Massnahme erreicht werden kann. Er verbietet alle Einschränkungen, die über das angestrebte Ziel hinausgehen, und erfordert ein vernünftiges Verhältnis zwischen diesem und den betroffenen öffentlichen und privaten Interessen. Die Beschlagnahmung und die anschliessende definitive Einziehung basieren im Waffengesetz auf einer klaren formell-gesetzlichen Grundlage, indessen regelt diese die Frage eines allenfalls damit verbundenen finanziellen (Teil-)Ersatzes nicht. Nach Art. 26 Abs. 2 BV sind alle "Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen" entschädigungspflichtig; andere Beschränkungen müssen - besondere gesetzliche Regelungen vorbehalten - im Rahmen von Art. 26 BV hingegen regelmässig entschädigungslos hingenommen werden (GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft [...], 2007, N. 28 zu Art. 26 BV). Polizeilich motivierte Eigentumsbeschränkungen im engeren Sinn sind entschädigungslos zu dulden, soweit sie sich im Rahmen des Verhältnismässigkeitsgebots als notwendig erweisen. Eine Entschädigungspflicht kann bestehen, falls sie weiter gehen, als dies zur Abwehr der ernsthaften und unmittelbaren Gefahr selber erforderlich erscheint (BGE 106 Ib 336 ff.; BIAGGINI, a.a.O., N. 34 zu Art. 26 BV). Die Zulässigkeit bzw. die Verhältnismässigkeit eines polizeilich motivierten Eingriffs in die Eigentumsgarantie hängt allenfalls auch davon ab, wieweit für diesen ein gewisser Ersatz geleistet wird (vgl. etwa das Urteil des EGMR Ian Edgar (Liverpool) Limited gegen Vereinigtes Königreich vom 25. Januar 2000, Recueil CourEDH 2000-I S. 479 ff. [zu Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls im Zusammenhang mit der Einführung eines Verbots gewisser Waffen]). Der unentgeltlich hinzunehmende Eingriff darf, falls damit kein (zusätzlicher) Sanktionscharakter verbunden sein soll, nicht weiter gehen, als dies zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks erforderlich ist, was bei der Einziehung eines Gegenstands dessen Verwertung unter Herausgabe des Nettoerlöses an den Berechtigten gebieten kann (vgl. auch BIAGGINI, a.a.O., N. 32 zu Art. 26 BV). 3.3.2 Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit der strafrechtlichen Sicherheitseinziehung in diesem Sinn entschieden (vgl. auch das Urteil 6S.253/2005 vom 25. November 2006): Nach Art. 69 Abs. 1 StGB verfügt das Gericht ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person die "Einziehung von Gegenständen, die zur Begehung einer Straftat gedient haben oder bestimmt waren oder die durch die Straftat hervorgebracht worden sind, wenn diese Gegenstände die Sicherheit von Menschen, die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung gefährden". Das Gericht kann anordnen, dass die eingezogenen Gegenstände "unbrauchbar gemacht oder vernichtet werden" (Abs. 2). Dabei muss aber praxisgemäss der Verhältnismässigkeitsgrundsatz gewahrt bleiben (NIKLAUS SCHMID, Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, 2. Aufl. 2007, N. 72 ff. zu Art. 69 StGB; STRATENWERTH/WOHLERS, Schweizerisches Strafgesetzbuch, 2007, N. 7 f. zu Art. 69 StGB). Wo durch einen weniger schwerwiegenden Eingriff in die Eigentumsgarantie der mit Art. 69 StGB einzig verfolgte Sicherungszweck erreicht wird, hat es hiermit sein Bewenden. Stellt der Gegenstand nur in den Händen des Täters eine Gefahr dar, gebietet der Verhältnismässigkeitsgrundsatz, die Sache zu verwerten und den Erlös an den Berechtigten herauszugeben (BGE 117 IV 345 ff.; TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Trechsel und andere [Hrsg.], 2008, N. 7 zu Art. 69 StGB; vgl. auch FLORIAN BAUMANN, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. I, 2. Aufl. 2007, N. 14 zu Art. 69 StGB; SCHMID, a.a.O., N. 76 zu Art. 69 StGB). Die Sicherungseinziehung hat keinen repressiven Charakter (BAUMANN, a.a.O., N. 3 zu Art. 69 StGB). Es geht dabei nicht darum, den Verurteilten am Vermögen zu schädigen und dem Staat durch die Einziehung ungerechtfertigt Vermögenswerte zukommen zu lassen. Soweit die Verwertung des einzuziehenden Gegenstands möglich ist, besteht kein Grund, dem Eigentümer (somit unter Umständen auch dem Täter) den Verwertungserlös vorzuenthalten und die Sicherungseinziehung damit zu einer zusätzlichen Vermögensstrafe zu machen. Die Einziehung des Verwertungserlöses ist in diesem Fall nicht mehr durch den Sicherungszweck des Eingriffs gedeckt und verletzt deshalb, weil unverhältnismässig, die Eigentumsgarantie (vgl. BAUMANN, a.a.O., N. 14 zu Art. 69 StGB; SCHMID, a.a.O., N. 76 zu Art. 69 StGB). 3.3.3 Dasselbe muss gelten, wenn die Einziehung - wie hier - nicht in Anwendung von Art. 69 StGB, sondern gestützt auf Art. 31 Abs. 3 WG angeordnet wird: Sowohl die Beschlagnahmung, d.h. der Entzug des Waffenbesitzes im Sinne der tatsächlichen Herrschaft über die Waffe als vorläufige polizeiliche Sicherungsmassnahme, als auch die (definitive) Einziehung, falls eine Rückgabe ausgeschlossen erscheint, dienen ausschliesslich Sicherungszwecken und bilden keine (zusätzliche) vermögensrechtliche Sanktion (WÜST, a.a.O., S. 192). Das Waffengesetz will im öffentlichen Interesse die missbräuchliche Verwendung von Waffen, Waffenbestandteilen, Waffenzubehör, Munition bzw. Munitionsbestandteilen bekämpfen bzw. das missbräuchliche Tragen von gefährlichen Gegenständen verhindern (Art. 1 WG in der Fassung von 2007). Die Entschädigungslosigkeit für die hierzu erforderliche Beschlagnahme bzw. Einziehung geht ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage über das hierzu Erforderliche hinaus. Das Waffengesetz enthält keine Grundlage, um (auch) die Einziehung des Nettoerlöses der Verwertung der beschlagnahmten bzw. eingezogenen Gegenstände zu Gunsten des Staates anzuordnen. Kann der beschlagnahmte Gegenstand aus Sicherheitsgründen bzw. wegen Fehlens der Bewilligungsvoraussetzungen dem Eigentümer nicht mehr zurück- oder herausgegeben werden, ist deshalb im Rahmen von Art. 31 WG ebenfalls in erster Linie die Verwertung der entsprechenden Waffen, Waffenbestandteile, des Waffenzubehörs oder der Munition unter Herausgabe des Erlöses an den Berechtigten - als weniger weitgehender Eingriff in die Eigentumsrechte als die entschädigungslose Überlassung, Vernichtung oder Verwertung zu Gunsten des Staates - zu prüfen (vgl. das Urteil 2C_93/2007 vom 3. September 2007 E. 6.4; SCHMID, a.a.O., N. 76 zu Art. 69 StGB). 3.3.4 Das Bundesgericht hat bereits im Zusammenhang mit dem Kriegsmaterialgesetz so argumentiert: Zwar bestimme Art. 20 Abs. 2 aKMG, dass das eingezogene Kriegsmaterial dem Bund "verfalle", doch schliesse dies die Auszahlung eines allfälligen Verwertungserlöses an den Täter als ehemaligen Eigentümer der eingezogenen Gegenstände nicht aus (in casu: 742 Pistolen). Der Sinn der Einziehung von Kriegsmaterial nach Art. 20 aKMG liege nicht darin, dem Täter einen Vermögensschaden zuzufügen. Die Einziehung wolle bloss ausschliessen, dass das fragliche Kriegsmaterial vom Betroffenen allenfalls ein weiteres Mal im Rahmen einer Widerhandlung im Sinne des Kriegsmaterialgesetzes verwendet werde (BGE 117 IV 345 ff.). Dasselbe gilt hier, weil das Gesetz den Einzug eines Erlöses nicht vorsieht, unabhängig davon, ob die entsprechenden Gegenstände vom Beschwerdeführer ursprünglich waffenbewilligungsrechtlich rechtmässig erworben worden sind oder nicht. Entsprechende Abklärungen erweisen sich in Fällen wie dem vorliegenden bzw. bei langjährigen Sammlern wegen des Zeitablaufs und den wiederholten Änderungen des kantonalen und (später) des eidgenössischen Waffenrechts nachträglich ohne unverhältnismässig hohen Aufwand (Verkaufswegabklärungen über Hersteller, Generalimporteur und Waffenhändler) als kaum mehr möglich, nachdem der Handel unter Privaten bzw. der Waffenbesitz bisher nicht bewilligungspflichtig war (vgl. WEISSENBERGER, a.a.O., S. 159 f.). Die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit können unter diesen Umständen nicht einfach dem bisherigen Eigentümer auferlegt werden. Zumindest ein Teil der 1998 beim Beschwerdeführer beschlagnahmten und hernach eingezogenen Waffen waren bereits 1984 sichergestellt und ihm 1988 wieder ausgehändigt worden, womit sie sich vor der Einziehung und vor dem Inkrafttreten des eidgenössischen Waffengesetzes bereits während Jahrzehnten in seinem Besitz befunden haben dürften und sich die waffenrechtliche Legalität des Erwerbs jedes einzelnen Gegenstands nicht mehr vollumfänglich erstellen lässt. 4. 4.1 Die Herausgabe des Verwertungserlöses ist somit unabhängig davon geboten, ob die definitive Einziehung wegen Missbrauchsgefahr erfolgt ist oder die Rückgabe heute aus einem anderen waffenrechtlichen Grund ausser Betracht fällt bzw. der waffenrechtlich legale Erwerb jedes einzelnen eingezogenen Gegenstands vom Beschwerdeführer nachgewiesen werden kann. Entscheidend ist, ob es sich bei den betroffenen Gegenständen überhaupt um verwertbare, d.h. rechtmässig erwerb- und besitzbare Güter von einem gewissen Marktwert handelt, die legal verwendet werden können (vgl. STRATENWERTH/WOHLERS, a.a.O., N. 8 zu Art. 69 StGB). Der mutmassliche Erlös darf zudem nicht von vornherein in einem offensichtlichen Missverhältnis zu den vorab zu deckenden Aufbewahrungs- und Verwertungskosten stehen. Nur in diesem Fall hat der Berechtigte im Rahmen von Art. 26 BV ein schutzwürdiges (wertmässiges) Interesse daran, dass die ihm entzogenen und nicht wieder ausgehändigten Gegenstände vorab zu seinen Gunsten verwertet werden. Ist mit keinem relevanten Verwertungserlös zu rechnen, besteht keine mildere Massnahme, die verfassungsrechtlich dem entschädigungslosen Verfall zu Gunsten des Staates bzw. der Zerstörung oder Unbrauchbarmachung vorgehen müsste. Die polizeiliche Massnahme der Beschlagnahmung bzw. definitiven Einziehung reicht in diesem Fall auch entschädigungsrechtlich nicht weiter, als zur Abwehr der mit den eingezogenen Gegenständen verbundenen Gefahren erforderlich erscheint, weshalb der damit verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie entschädigungslos bleibt. 4.2 Die Beschwerde ist gutzuheissen und die Sache zu neuem Entscheid im Sinne dieser Ausführungen an die Kantonspolizei Luzern zurückzuweisen. Es ist nicht am Bundesgericht, die genannten Voraussetzungen hinsichtlich der einzelnen eingezogenen Gegenstände erstinstanzlich zu prüfen. Aus Gründen der Prozessökonomie rechtfertigt es sich indessen, zur Frage noch Stellung zu nehmen, ob und wieweit allenfalls ein Anspruch auf Verwertung und Herausgabe eines Erlöses auch bei verbotenen Waffen besteht. Das Bundesgericht hat in zwei Entscheiden - jeweils in obiter dicta - angetönt, dass eine Veräusserung unter Herausgabe des Nettoentschädigungserlöses an den Eigentümer bei solchen von vornherein ausser Betracht falle (Urteile 2A.358/2000 vom 30. März 2001 E. 6c/bb und 6S.253/2005 vom 25. November 2006 E. 3.2). Die Auffassung erscheint in dieser Form als etwas zu absolut formuliert: Auch für waffenrechtlich verbotene Gegenstände ist eine Verwertung unter Herausgabe des Nettoerlöses denkbar, wenn für sie ein legaler Markt besteht, d.h. eine hinreichende Zahl von Abnehmern über die für deren Erwerb und Besitz allenfalls erforderliche Ausnahmebewilligung verfügt (vgl. Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 WG 2007 bzw. Abs. 3 WG 1997). Dies muss insbesondere dann gelten, wenn zulässigerweise erworbene bzw. besessene Gegenstände im öffentlichen Interesse nachträglich durch eine Gesetzesrevision für unzulässig erklärt werden (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 6). Art. 34 Abs. 3 lit. b WV 1998 kennt denn auch eine Entschädigungspflicht für legal erworbene Gegenstände, wenn "der Erwerb des Gegenstands nach dem Inkrafttreten des Gesetzes verboten ist". Übergangsrechtlich sieht das revidierte Waffenrecht vor, dass Personen, welche bereits im Besitz von Waffen, wesentlichen oder besonders konstruierten Waffenbestandteilen nach Art. 5 Abs. 2 oder Waffenzubehör nach Art. 5 Abs. 1 lit. g WG 2007 sind, diese innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der Neuregelung dem kantonalen Waffenbüro melden müssen; ein Gesuch um eine Ausnahmebewilligung ist innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten des Verbots von Art. 5 Abs. 2 WG 2007 (Besitz von verbotenen Waffen) einzureichen. Wird dieses abgewiesen, sind die Gegenstände innerhalb von vier Monaten an eine berechtigte Person zu übertragen, andernfalls sie beschlagnahmt werden (vgl. Art. 42 Abs. 5-7 WG 2007). Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers besteht damit kein Anspruch darauf, dass der Staat selber den Verwertungsprozess auf Privatpersonen ausdehnt. Es ist allenfalls am Betroffenen, innert nützlicher Frist mögliche Abnehmer zu bezeichnen, welche die waffenrechtlichen Erwerbsvoraussetzungen erfüllen und mit ihm in keinerlei Zusammenhang stehen; geschieht dies nicht, sind die verbotenen Waffen entschädigungslos (dauerhaft) unbrauchbar zu machen oder zu zerstören.
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Art. 26 BV, Art. 31 WG, Art. 69 StGB, Art. 34 WV 1998; Entschädigungspflicht für eingezogene Waffen und Waffenbestandteile. Übersicht über die waffenrechtlichen Beschlagnahmungs- und Einziehungsregeln (E. 2). Das Waffengesetz enthält keine gesetzliche Grundlage für den Einzug des Nettoerlöses der Verwertung von aus Sicherheitsgründen beschlagnahmten bzw. eingezogenen Gegenständen zu Gunsten des Staates. Kann der Gegenstand dem Eigentümer nicht mehr zurück- oder herausgegeben werden, ist die Verwertung unter Herausgabe des Erlöses an den Berechtigten - als weniger weitgehender Eingriff in die Eigentumsgarantie als die entschädigungslose Überlassung, Vernichtung oder Verwertung zu Gunsten des Staates - zu prüfen. Entscheidend ist dabei, ob es sich bei den betroffenen Gegenständen überhaupt um verwertbare, d.h. rechtlich erwerb- und besitzbare Güter von einem gewissen Marktwert handelt, die legal verwendet werden können (E. 2-4).
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135 I 209
135 I 209 Sachverhalt ab Seite 210 X. ist deutscher Staatsbürger und Waffensammler. Im Rahmen eines Strafverfahrens wurden 1998 in seinem Fahrzeug und in seinem Ferienhaus Waffen, wesentliche Waffenbestandteile und Waffenzubehör sichergestellt. Am 21. März 2003 entschied die Kantonspolizei Luzern, die bei ihm beschlagnahmten Waffen und Gegenstände zuhanden des Staates zu verwerten und die beschlagnahmten verbotenen Gegenstände zu vernichten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hiess die von X. hiergegen eingereichte Beschwerde am 18. August 2004 teilweise gut und wies die Sache an die Kantonspolizei zurück, "damit sie über eine allfällige Entschädigung für die eingezogenen Gegenstände entscheide". Das Bundesgericht bestätigte dieses Urteil hinsichtlich der Einziehung am 4. Februar 2005 (2A.546/2004). Am 29. Oktober 2007 lehnte die Kantonspolizei Luzern es ab, die beschlagnahmten und eingezogenen Gegenstände, deren legaler Erwerb X. nicht nachweisen konnte, zu dessen Gunsten zu verwerten; diese Waffen würden soweit möglich zuhanden des Staates verwertet und die verbotenen und verbotenerweise abgeänderten Waffen entschädigungslos vernichtet. Einzig die 15 Waffen bzw. Waffenbestandteile, deren legaler Erwerb "zweifelsfrei" feststehe, könnten nach dem üblichen Vorgehen zu seinen Gunsten verwertet werden. Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde hin am 19. September 2008. Das Bundesgericht heisst die von X. hiergegen eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gut, hebt das angefochtene Urteil auf und weist die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Kantonspolizei Luzern zurück. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Nach Art. 31 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1997 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffengesetz, WG; SR 514.54) beschlagnahmt die zuständige Behörde Waffen, die von Personen ohne Berechtigung getragen werden (lit. a), sowie Waffen, wesentliche Waffenbestandteile, Waffenzubehör, Munition und Munitionsbestandteile aus dem Besitz von Personen, bei denen ein Hinderungsgrund nach Art. 8 Abs. 2 WG (Minderjährigkeit [lit. a], Entmündigung [lit. b], Selbst- oder Drittgefährdung [lit. c] bzw. gewalttätige oder gemeingefährliche Gesinnung [lit. d]) besteht (lit. b). In der Fassung vom 22. Juni 2007 wird die Befugnis zur Beschlagnahmung auf Objekte ausgedehnt, zu deren Erwerb oder Besitz die betreffende Person nicht berechtigt ist, sowie auf gefährliche Gegenstände, die missbräuchlich getragen werden (lit. c). Gegenstände, die aus dem Besitz einer Person beschlagnahmt werden, die nicht eigentumsberechtigt ist, sind dem Eigentümer oder der Eigentümerin zurückzugeben, wenn kein Hinderungsgrund nach Art. 8 Abs. 2 WG vorliegt (Art. 31 Abs. 2 WG). Besteht die Gefahr missbräuchlicher Verwendung - "insbesondere weil mit solchen Gegenständen Personen bedroht oder verletzt wurden" (Ergänzung gemäss BG vom 22. Juni 2007) -, sind die beschlagnahmten Gegenstände definitiv einzuziehen (Art. 31 Abs. 3 WG; vgl. PHILIPPE WEISSENBERGER, Die Strafbestimmungen des Waffengesetzes, AJP 2/2000 S. 153 ff., dort S. 163 f.). 2.2 Für den Fall, "dass die Rückgabe nicht möglich ist", regelt der Bundesrat das Verfahren (Art. 31 Abs. 4 WG [Fassung vom 20. Juni 1997] bzw. Art. 31 Abs. 5 WG [Fassung vom 22. Juni 2007]), was er in Art. 34 der Verordnung vom 21. September 1998 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffenverordnung, WV 1998; AS 1998 2549) bzw. Art. 54 der Waffenverordnung vom 2. Juli 2008 (WV 2008; SR 514.541) getan hat: Ist der Erwerb eines Gegenstands, der nach Art. 31 WG beschlagnahmt worden ist, nicht verboten, so darf die zuständige Behörde "frei" darüber verfügen (Art. 34 Abs. 1 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 1 WV 2008). Ist der Erwerb unzulässig, kann sie den Gegenstand "aufbewahren, zerstören oder an einen wissenschaftlichen Dienst der Kriminalpolizei oder ein Museum einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft übertragen" (Art. 34 Abs. 2 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 2 WV 2008). Ist der beschlagnahmte Gegenstand legal erworben worden, so muss die eigentumsberechtigte Person entschädigt werden, wenn er ihr nicht zurückgegeben werden kann, "insbesondere" weil sie die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 2 lit. b-d WG (Art. 34 Abs. 3 lit. a WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 1 lit. a WV 2008) nicht erfüllt oder "der Erwerb des Gegenstandes nach dem Inkrafttreten des Gesetzes verboten ist" (Art. 34 Abs. 3 lit. b WV 1998) bzw. (neu) "der Erwerb des Gegenstandes verboten ist" (Art. 54 Abs. 3 lit. b WV 2008). Wird der Gegenstand veräussert, so entspricht die Entschädigung dem erzielten Erlös. In den übrigen Fällen seinem effektiven Wert. Die Kosten der Aufbewahrung und der Veräusserung sind von der Entschädigung abzuziehen (Art. 34 Abs. 4 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 4 WV 2008). Kann kein Entschädigungsverfahren durchgeführt werden, insbesondere weil die eigentumsberechtigte Person unbekannt oder nicht auffindbar ist, verfällt der Erlös dem Staat (Art. 34 Abs. 5 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 5 WV 2008). 3. 3.1 Gestützt auf die bisherigen Verfahren steht rechtskräftig fest, dass die beim Beschwerdeführer beschlagnahmten Waffen, Waffenbestandteile und Gegenstände diesem nicht zurückgegeben werden können und wegen der damit verbundenen Missbrauchsgefahr definitiv einzuziehen sind (Art. 31 Abs. 3 WG in der Fassung von 1997; Urteil 2A.546/2004 vom 4. Februar 2005 E. 3). Umstritten ist, ob und in welchem Umfang er einen Anspruch auf Entschädigung hat. In Doktrin und Praxis wird teilweise davon ausgegangen, dass die Einziehung einer Waffe wegen der Gefahr einer künftigen missbräuchlichen Verwendung immer entschädigungslos bleiben muss; hiervon sei die Situation zu unterscheiden, in der zwar keine solche Gefahr bestehe und demgemäss die beschlagnahmten Gegenstände an sich zurückzugeben wären, dies aber nicht möglich sei, weil ein waffengesetzlicher Hinderungsgrund bestehe (so HANS WÜST, Schweizer Waffenrecht, 1999, S. 194 f.; Praxis des Kantonsgerichts Graubünden (PKG) 2001 Nr. 17 E. 5 S. 94). Einzig diese Fälle bildeten Gegenstand der Regelung von Art. 34 WV 1998 (bzw. Art. 54 WV 2008), was sich aus dessen Überschrift "Verfahren nach der Beschlagnahme, wenn keine Einziehung erfolgt und die Rückgabe nicht möglich ist" ergebe: Beschlagnahmte verbotene Waffen seien demnach entschädigungslos zu zerstören oder an einen wissenschaftlichen Dienst der Kriminalpolizei oder an ein Museum einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zu übertragen; illegal erworbene Waffen, deren Erwerb grundsätzlich zulässig sei, könnten entschädigungslos zur freien Verfügung der Behörde einbehalten werden; für legal erworbene Waffen müsse deren Eigentümer entschädigt werden, falls sie wegen des Vorliegens eines Hinderungsgrunds nach Art. 8 Abs. 2 WG oder weil ihr Erwerb nach dem 1. Januar 1999 verboten sei, nicht an ihn zurückgegeben werden könnten (WÜST, a.a.O., S. 195). 3.2 Diese Auslegung trägt den aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) fliessenden verfassungsrechtlichen Vorgaben und dem Charakter der Einziehung als reine Sicherungsmassnahme zu wenig Rechnung: 3.2.1 Die unterschiedliche Formulierung der Voraussetzungen der Beschlagnahmung und der definitiven Einziehung in Art. 31 WG in der Fassung von 1997 vermögen die aus Art. 34 WV 1998 fliessende Ungleichbehandlung zwischen beschlagnahmten und eingezogenen Gegenständen nicht zu rechtfertigen. Im Entwurf zum Waffengesetz war die Möglichkeit der Einziehung nach Art. 31 Abs. 3 WG in der Fassung von 1997 noch nicht vorgesehen. Der Bundesrat hatte sich darauf beschränkt, in diesem Zusammenhang auf die strafrechtliche Einziehung zu verweisen (Botschaft vom 24. Januar 1996 zum Bundesgesetz über Waffen, Waffenzubehör und Munition, BBl 1996 I 1053 ff., 1072 f. Ziff. 27, 1089). Erst das Parlament führte die Möglichkeit der waffenrechtlich begründeten Einziehung in den Gesetzestext ein, wobei es deren Voraussetzungen ohne weitere Ausführungen (AB 1996 S 525 und 1997 N 50) - von den einzelnen präziser abgefassten Tatbeständen der Beschlagnahmung abweichend - in einer Generalklausel ("Gefahr missbräuchlicher Verwendung") umschrieb. Trotz dieser Diskrepanz widerspräche es Sinn und Zweck von Art. 31 WG in der Fassung von 1997, eine Einziehung zuzulassen, ohne dass gleichzeitig auch die Voraussetzungen für die Beschlagnahme gegeben wären (vgl. das Urteil 2A.546/2004 vom 4. Februar 2005 E. 3.1-3.2.2). Beiden Regelungen ist gemeinsam, dass sie der missbräuchlichen Verwendung von Waffen, Waffenzubehör und Munition vorbeugen wollen (vgl. Art. 1 Abs. 1 WG). Während die Beschlagnahme vorab präventiven und bei einer Herausgabe an den Eigentümer (Art. 31 Abs. 2 WG in der Fassung von 1997) vorübergehenden Charakter hat, ist die Einziehung endgültig (vgl. Urteile 2C_93/2007 vom 3. September 2007 E. 6.1 und 2A.294/2003 vom 17. Juni 2004 E. 3.2 mit Hinweisen). Einzig hierin unterscheiden sich altrechtlich die beiden Massnahmen, indessen nicht hinsichtlich ihres Zwecks und (im Resultat) ihrer Voraussetzungen (vgl. auch das Urteil 2A.294/2003 vom 17. Juni 2004 E. 3). 3.2.2 Es ist nicht einzusehen, weshalb im Falle der definitiven Einziehung eine Verwertung mit Herausgabe des Erlöses - selbst bei legalem Erwerb der Waffe - ausgeschlossen sein soll, weil "die Gefahr missbräuchlicher Verwendung besteht", eine solche jedoch ausdrücklich vorgesehen ist, falls dem Berechtigten die beschlagnahmte Waffe nicht (mehr) zurückgegeben werden kann, weil er zur Annahme Anlass gibt, dass er sich selbst oder Dritte damit gefährden könnte (Art. 8 Abs. 2 lit. c WG in der Fassung von 1997 i.V.m. Art. 34 Abs. 3 WV 1998) bzw. er "wegen einer Handlung, die eine gewalttätige oder gemeingefährliche Gesinnung bekundet", oder "wegen wiederholt begangener Verbrechen oder Vergehen im Strafregister eingetragen" und der Eintrag nicht gelöscht ist, womit der Herausgabe ein waffenrechtlicher Hinderungsgrund entgegensteht (Art. 8 Abs. 2 lit. d WG in der Fassung von 1997 i.V.m. Art. 34 Abs. 3 WV 1998). Für eine solche verwertungs- bzw. entschädigungsrechtliche Ungleichbehandlung besteht mit Blick auf den gemeinsamen (polizeilichen) Sicherungszweck der Massnahmen kein sachlicher Grund. Dies gilt umso mehr, als die definitive Einziehung bei dem nach der Rechtsprechung weit zu verstehenden Begriff der "Gefahr missbräuchlicher Verwendung" praktisch alle Varianten abdeckt, bei denen eine Rückgabe an den Eigentümer ausser Betracht fällt, womit es kaum je zur Herausgabe eines Verwertungserlöses in Anwendung von Art. 34 WV 1998 (bzw. Art. 54 WV 2008) käme. 3.3 Zu Recht macht der Beschwerdeführer auch geltend, die Verwertungs- und Entschädigungsregelung in Art. 34 Abs. 3 und 4 WV 1998, welche an die Legalität des Erwerbs des beschlagnahmten bzw. eingezogenen Gegenstands anknüpfe, erweise sich als gesetz- und verfassungswidrig: 3.3.1 Zwar verletzt es die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) nicht, verbotene Gegenstände einzuziehen oder durch den Betroffenen vernichten zu lassen, solange der Vollzug im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, d.h. er auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und sich als verhältnismässig erweist (vgl. Art. 36 BV; BGE 118 Ia 305 E. 6 S. 317 f. [St. Galler Waffenverordnung]; BGE 130 I 360 E. 14.2 [Vernichtung von sichergestelltem Hanf]). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die in das Eigentum eingreifende Massnahme geeignet ist, das angestrebte Ergebnis herbeizuführen, und dass dieses nicht durch eine mildere Massnahme erreicht werden kann. Er verbietet alle Einschränkungen, die über das angestrebte Ziel hinausgehen, und erfordert ein vernünftiges Verhältnis zwischen diesem und den betroffenen öffentlichen und privaten Interessen. Die Beschlagnahmung und die anschliessende definitive Einziehung basieren im Waffengesetz auf einer klaren formell-gesetzlichen Grundlage, indessen regelt diese die Frage eines allenfalls damit verbundenen finanziellen (Teil-)Ersatzes nicht. Nach Art. 26 Abs. 2 BV sind alle "Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen" entschädigungspflichtig; andere Beschränkungen müssen - besondere gesetzliche Regelungen vorbehalten - im Rahmen von Art. 26 BV hingegen regelmässig entschädigungslos hingenommen werden (GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft [...], 2007, N. 28 zu Art. 26 BV). Polizeilich motivierte Eigentumsbeschränkungen im engeren Sinn sind entschädigungslos zu dulden, soweit sie sich im Rahmen des Verhältnismässigkeitsgebots als notwendig erweisen. Eine Entschädigungspflicht kann bestehen, falls sie weiter gehen, als dies zur Abwehr der ernsthaften und unmittelbaren Gefahr selber erforderlich erscheint (BGE 106 Ib 336 ff.; BIAGGINI, a.a.O., N. 34 zu Art. 26 BV). Die Zulässigkeit bzw. die Verhältnismässigkeit eines polizeilich motivierten Eingriffs in die Eigentumsgarantie hängt allenfalls auch davon ab, wieweit für diesen ein gewisser Ersatz geleistet wird (vgl. etwa das Urteil des EGMR Ian Edgar (Liverpool) Limited gegen Vereinigtes Königreich vom 25. Januar 2000, Recueil CourEDH 2000-I S. 479 ff. [zu Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls im Zusammenhang mit der Einführung eines Verbots gewisser Waffen]). Der unentgeltlich hinzunehmende Eingriff darf, falls damit kein (zusätzlicher) Sanktionscharakter verbunden sein soll, nicht weiter gehen, als dies zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks erforderlich ist, was bei der Einziehung eines Gegenstands dessen Verwertung unter Herausgabe des Nettoerlöses an den Berechtigten gebieten kann (vgl. auch BIAGGINI, a.a.O., N. 32 zu Art. 26 BV). 3.3.2 Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit der strafrechtlichen Sicherheitseinziehung in diesem Sinn entschieden (vgl. auch das Urteil 6S.253/2005 vom 25. November 2006): Nach Art. 69 Abs. 1 StGB verfügt das Gericht ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person die "Einziehung von Gegenständen, die zur Begehung einer Straftat gedient haben oder bestimmt waren oder die durch die Straftat hervorgebracht worden sind, wenn diese Gegenstände die Sicherheit von Menschen, die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung gefährden". Das Gericht kann anordnen, dass die eingezogenen Gegenstände "unbrauchbar gemacht oder vernichtet werden" (Abs. 2). Dabei muss aber praxisgemäss der Verhältnismässigkeitsgrundsatz gewahrt bleiben (NIKLAUS SCHMID, Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, 2. Aufl. 2007, N. 72 ff. zu Art. 69 StGB; STRATENWERTH/WOHLERS, Schweizerisches Strafgesetzbuch, 2007, N. 7 f. zu Art. 69 StGB). Wo durch einen weniger schwerwiegenden Eingriff in die Eigentumsgarantie der mit Art. 69 StGB einzig verfolgte Sicherungszweck erreicht wird, hat es hiermit sein Bewenden. Stellt der Gegenstand nur in den Händen des Täters eine Gefahr dar, gebietet der Verhältnismässigkeitsgrundsatz, die Sache zu verwerten und den Erlös an den Berechtigten herauszugeben (BGE 117 IV 345 ff.; TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Trechsel und andere [Hrsg.], 2008, N. 7 zu Art. 69 StGB; vgl. auch FLORIAN BAUMANN, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. I, 2. Aufl. 2007, N. 14 zu Art. 69 StGB; SCHMID, a.a.O., N. 76 zu Art. 69 StGB). Die Sicherungseinziehung hat keinen repressiven Charakter (BAUMANN, a.a.O., N. 3 zu Art. 69 StGB). Es geht dabei nicht darum, den Verurteilten am Vermögen zu schädigen und dem Staat durch die Einziehung ungerechtfertigt Vermögenswerte zukommen zu lassen. Soweit die Verwertung des einzuziehenden Gegenstands möglich ist, besteht kein Grund, dem Eigentümer (somit unter Umständen auch dem Täter) den Verwertungserlös vorzuenthalten und die Sicherungseinziehung damit zu einer zusätzlichen Vermögensstrafe zu machen. Die Einziehung des Verwertungserlöses ist in diesem Fall nicht mehr durch den Sicherungszweck des Eingriffs gedeckt und verletzt deshalb, weil unverhältnismässig, die Eigentumsgarantie (vgl. BAUMANN, a.a.O., N. 14 zu Art. 69 StGB; SCHMID, a.a.O., N. 76 zu Art. 69 StGB). 3.3.3 Dasselbe muss gelten, wenn die Einziehung - wie hier - nicht in Anwendung von Art. 69 StGB, sondern gestützt auf Art. 31 Abs. 3 WG angeordnet wird: Sowohl die Beschlagnahmung, d.h. der Entzug des Waffenbesitzes im Sinne der tatsächlichen Herrschaft über die Waffe als vorläufige polizeiliche Sicherungsmassnahme, als auch die (definitive) Einziehung, falls eine Rückgabe ausgeschlossen erscheint, dienen ausschliesslich Sicherungszwecken und bilden keine (zusätzliche) vermögensrechtliche Sanktion (WÜST, a.a.O., S. 192). Das Waffengesetz will im öffentlichen Interesse die missbräuchliche Verwendung von Waffen, Waffenbestandteilen, Waffenzubehör, Munition bzw. Munitionsbestandteilen bekämpfen bzw. das missbräuchliche Tragen von gefährlichen Gegenständen verhindern (Art. 1 WG in der Fassung von 2007). Die Entschädigungslosigkeit für die hierzu erforderliche Beschlagnahme bzw. Einziehung geht ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage über das hierzu Erforderliche hinaus. Das Waffengesetz enthält keine Grundlage, um (auch) die Einziehung des Nettoerlöses der Verwertung der beschlagnahmten bzw. eingezogenen Gegenstände zu Gunsten des Staates anzuordnen. Kann der beschlagnahmte Gegenstand aus Sicherheitsgründen bzw. wegen Fehlens der Bewilligungsvoraussetzungen dem Eigentümer nicht mehr zurück- oder herausgegeben werden, ist deshalb im Rahmen von Art. 31 WG ebenfalls in erster Linie die Verwertung der entsprechenden Waffen, Waffenbestandteile, des Waffenzubehörs oder der Munition unter Herausgabe des Erlöses an den Berechtigten - als weniger weitgehender Eingriff in die Eigentumsrechte als die entschädigungslose Überlassung, Vernichtung oder Verwertung zu Gunsten des Staates - zu prüfen (vgl. das Urteil 2C_93/2007 vom 3. September 2007 E. 6.4; SCHMID, a.a.O., N. 76 zu Art. 69 StGB). 3.3.4 Das Bundesgericht hat bereits im Zusammenhang mit dem Kriegsmaterialgesetz so argumentiert: Zwar bestimme Art. 20 Abs. 2 aKMG, dass das eingezogene Kriegsmaterial dem Bund "verfalle", doch schliesse dies die Auszahlung eines allfälligen Verwertungserlöses an den Täter als ehemaligen Eigentümer der eingezogenen Gegenstände nicht aus (in casu: 742 Pistolen). Der Sinn der Einziehung von Kriegsmaterial nach Art. 20 aKMG liege nicht darin, dem Täter einen Vermögensschaden zuzufügen. Die Einziehung wolle bloss ausschliessen, dass das fragliche Kriegsmaterial vom Betroffenen allenfalls ein weiteres Mal im Rahmen einer Widerhandlung im Sinne des Kriegsmaterialgesetzes verwendet werde (BGE 117 IV 345 ff.). Dasselbe gilt hier, weil das Gesetz den Einzug eines Erlöses nicht vorsieht, unabhängig davon, ob die entsprechenden Gegenstände vom Beschwerdeführer ursprünglich waffenbewilligungsrechtlich rechtmässig erworben worden sind oder nicht. Entsprechende Abklärungen erweisen sich in Fällen wie dem vorliegenden bzw. bei langjährigen Sammlern wegen des Zeitablaufs und den wiederholten Änderungen des kantonalen und (später) des eidgenössischen Waffenrechts nachträglich ohne unverhältnismässig hohen Aufwand (Verkaufswegabklärungen über Hersteller, Generalimporteur und Waffenhändler) als kaum mehr möglich, nachdem der Handel unter Privaten bzw. der Waffenbesitz bisher nicht bewilligungspflichtig war (vgl. WEISSENBERGER, a.a.O., S. 159 f.). Die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit können unter diesen Umständen nicht einfach dem bisherigen Eigentümer auferlegt werden. Zumindest ein Teil der 1998 beim Beschwerdeführer beschlagnahmten und hernach eingezogenen Waffen waren bereits 1984 sichergestellt und ihm 1988 wieder ausgehändigt worden, womit sie sich vor der Einziehung und vor dem Inkrafttreten des eidgenössischen Waffengesetzes bereits während Jahrzehnten in seinem Besitz befunden haben dürften und sich die waffenrechtliche Legalität des Erwerbs jedes einzelnen Gegenstands nicht mehr vollumfänglich erstellen lässt. 4. 4.1 Die Herausgabe des Verwertungserlöses ist somit unabhängig davon geboten, ob die definitive Einziehung wegen Missbrauchsgefahr erfolgt ist oder die Rückgabe heute aus einem anderen waffenrechtlichen Grund ausser Betracht fällt bzw. der waffenrechtlich legale Erwerb jedes einzelnen eingezogenen Gegenstands vom Beschwerdeführer nachgewiesen werden kann. Entscheidend ist, ob es sich bei den betroffenen Gegenständen überhaupt um verwertbare, d.h. rechtmässig erwerb- und besitzbare Güter von einem gewissen Marktwert handelt, die legal verwendet werden können (vgl. STRATENWERTH/WOHLERS, a.a.O., N. 8 zu Art. 69 StGB). Der mutmassliche Erlös darf zudem nicht von vornherein in einem offensichtlichen Missverhältnis zu den vorab zu deckenden Aufbewahrungs- und Verwertungskosten stehen. Nur in diesem Fall hat der Berechtigte im Rahmen von Art. 26 BV ein schutzwürdiges (wertmässiges) Interesse daran, dass die ihm entzogenen und nicht wieder ausgehändigten Gegenstände vorab zu seinen Gunsten verwertet werden. Ist mit keinem relevanten Verwertungserlös zu rechnen, besteht keine mildere Massnahme, die verfassungsrechtlich dem entschädigungslosen Verfall zu Gunsten des Staates bzw. der Zerstörung oder Unbrauchbarmachung vorgehen müsste. Die polizeiliche Massnahme der Beschlagnahmung bzw. definitiven Einziehung reicht in diesem Fall auch entschädigungsrechtlich nicht weiter, als zur Abwehr der mit den eingezogenen Gegenständen verbundenen Gefahren erforderlich erscheint, weshalb der damit verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie entschädigungslos bleibt. 4.2 Die Beschwerde ist gutzuheissen und die Sache zu neuem Entscheid im Sinne dieser Ausführungen an die Kantonspolizei Luzern zurückzuweisen. Es ist nicht am Bundesgericht, die genannten Voraussetzungen hinsichtlich der einzelnen eingezogenen Gegenstände erstinstanzlich zu prüfen. Aus Gründen der Prozessökonomie rechtfertigt es sich indessen, zur Frage noch Stellung zu nehmen, ob und wieweit allenfalls ein Anspruch auf Verwertung und Herausgabe eines Erlöses auch bei verbotenen Waffen besteht. Das Bundesgericht hat in zwei Entscheiden - jeweils in obiter dicta - angetönt, dass eine Veräusserung unter Herausgabe des Nettoentschädigungserlöses an den Eigentümer bei solchen von vornherein ausser Betracht falle (Urteile 2A.358/2000 vom 30. März 2001 E. 6c/bb und 6S.253/2005 vom 25. November 2006 E. 3.2). Die Auffassung erscheint in dieser Form als etwas zu absolut formuliert: Auch für waffenrechtlich verbotene Gegenstände ist eine Verwertung unter Herausgabe des Nettoerlöses denkbar, wenn für sie ein legaler Markt besteht, d.h. eine hinreichende Zahl von Abnehmern über die für deren Erwerb und Besitz allenfalls erforderliche Ausnahmebewilligung verfügt (vgl. Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 WG 2007 bzw. Abs. 3 WG 1997). Dies muss insbesondere dann gelten, wenn zulässigerweise erworbene bzw. besessene Gegenstände im öffentlichen Interesse nachträglich durch eine Gesetzesrevision für unzulässig erklärt werden (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 6). Art. 34 Abs. 3 lit. b WV 1998 kennt denn auch eine Entschädigungspflicht für legal erworbene Gegenstände, wenn "der Erwerb des Gegenstands nach dem Inkrafttreten des Gesetzes verboten ist". Übergangsrechtlich sieht das revidierte Waffenrecht vor, dass Personen, welche bereits im Besitz von Waffen, wesentlichen oder besonders konstruierten Waffenbestandteilen nach Art. 5 Abs. 2 oder Waffenzubehör nach Art. 5 Abs. 1 lit. g WG 2007 sind, diese innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der Neuregelung dem kantonalen Waffenbüro melden müssen; ein Gesuch um eine Ausnahmebewilligung ist innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten des Verbots von Art. 5 Abs. 2 WG 2007 (Besitz von verbotenen Waffen) einzureichen. Wird dieses abgewiesen, sind die Gegenstände innerhalb von vier Monaten an eine berechtigte Person zu übertragen, andernfalls sie beschlagnahmt werden (vgl. Art. 42 Abs. 5-7 WG 2007). Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers besteht damit kein Anspruch darauf, dass der Staat selber den Verwertungsprozess auf Privatpersonen ausdehnt. Es ist allenfalls am Betroffenen, innert nützlicher Frist mögliche Abnehmer zu bezeichnen, welche die waffenrechtlichen Erwerbsvoraussetzungen erfüllen und mit ihm in keinerlei Zusammenhang stehen; geschieht dies nicht, sind die verbotenen Waffen entschädigungslos (dauerhaft) unbrauchbar zu machen oder zu zerstören.
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Art. 26 Cst., art. 31 LArm, art. 69 CP, art. 34 OArm 1998; obligation d'indemniser lorsque des armes ou des éléments essentiels d'armes sont confisqués. Aperçu des règles de la législation sur les armes concernant le séquestre et la confiscation (consid. 2). La loi sur les armes ne contient pas de base légale permettant à l'Etat de confisquer le produit net de la réalisation d'objets mis sous séquestre ou confisqués pour des raisons de sécurité. Si l'objet ne peut être restitué ou remis à son propriétaire, il y a lieu d'envisager de le réaliser et de verser le produit de vente à l'ayant droit, procédé qui porte une atteinte moins grave à la garantie de la propriété que la remise ou la destruction sans indemnité, ou encore la réalisation au profit de l'Etat. Le point déterminant à cet égard est de savoir si les objets en cause peuvent être réalisés, c'est-à-dire s'il s'agit de biens pouvant être acquis et détenus légalement, ayant une valeur vénale et pouvant être utilisés conformément à la loi (consid. 2-4).
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135 I 209
135 I 209 Sachverhalt ab Seite 210 X. ist deutscher Staatsbürger und Waffensammler. Im Rahmen eines Strafverfahrens wurden 1998 in seinem Fahrzeug und in seinem Ferienhaus Waffen, wesentliche Waffenbestandteile und Waffenzubehör sichergestellt. Am 21. März 2003 entschied die Kantonspolizei Luzern, die bei ihm beschlagnahmten Waffen und Gegenstände zuhanden des Staates zu verwerten und die beschlagnahmten verbotenen Gegenstände zu vernichten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hiess die von X. hiergegen eingereichte Beschwerde am 18. August 2004 teilweise gut und wies die Sache an die Kantonspolizei zurück, "damit sie über eine allfällige Entschädigung für die eingezogenen Gegenstände entscheide". Das Bundesgericht bestätigte dieses Urteil hinsichtlich der Einziehung am 4. Februar 2005 (2A.546/2004). Am 29. Oktober 2007 lehnte die Kantonspolizei Luzern es ab, die beschlagnahmten und eingezogenen Gegenstände, deren legaler Erwerb X. nicht nachweisen konnte, zu dessen Gunsten zu verwerten; diese Waffen würden soweit möglich zuhanden des Staates verwertet und die verbotenen und verbotenerweise abgeänderten Waffen entschädigungslos vernichtet. Einzig die 15 Waffen bzw. Waffenbestandteile, deren legaler Erwerb "zweifelsfrei" feststehe, könnten nach dem üblichen Vorgehen zu seinen Gunsten verwertet werden. Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde hin am 19. September 2008. Das Bundesgericht heisst die von X. hiergegen eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gut, hebt das angefochtene Urteil auf und weist die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Kantonspolizei Luzern zurück. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Nach Art. 31 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1997 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffengesetz, WG; SR 514.54) beschlagnahmt die zuständige Behörde Waffen, die von Personen ohne Berechtigung getragen werden (lit. a), sowie Waffen, wesentliche Waffenbestandteile, Waffenzubehör, Munition und Munitionsbestandteile aus dem Besitz von Personen, bei denen ein Hinderungsgrund nach Art. 8 Abs. 2 WG (Minderjährigkeit [lit. a], Entmündigung [lit. b], Selbst- oder Drittgefährdung [lit. c] bzw. gewalttätige oder gemeingefährliche Gesinnung [lit. d]) besteht (lit. b). In der Fassung vom 22. Juni 2007 wird die Befugnis zur Beschlagnahmung auf Objekte ausgedehnt, zu deren Erwerb oder Besitz die betreffende Person nicht berechtigt ist, sowie auf gefährliche Gegenstände, die missbräuchlich getragen werden (lit. c). Gegenstände, die aus dem Besitz einer Person beschlagnahmt werden, die nicht eigentumsberechtigt ist, sind dem Eigentümer oder der Eigentümerin zurückzugeben, wenn kein Hinderungsgrund nach Art. 8 Abs. 2 WG vorliegt (Art. 31 Abs. 2 WG). Besteht die Gefahr missbräuchlicher Verwendung - "insbesondere weil mit solchen Gegenständen Personen bedroht oder verletzt wurden" (Ergänzung gemäss BG vom 22. Juni 2007) -, sind die beschlagnahmten Gegenstände definitiv einzuziehen (Art. 31 Abs. 3 WG; vgl. PHILIPPE WEISSENBERGER, Die Strafbestimmungen des Waffengesetzes, AJP 2/2000 S. 153 ff., dort S. 163 f.). 2.2 Für den Fall, "dass die Rückgabe nicht möglich ist", regelt der Bundesrat das Verfahren (Art. 31 Abs. 4 WG [Fassung vom 20. Juni 1997] bzw. Art. 31 Abs. 5 WG [Fassung vom 22. Juni 2007]), was er in Art. 34 der Verordnung vom 21. September 1998 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffenverordnung, WV 1998; AS 1998 2549) bzw. Art. 54 der Waffenverordnung vom 2. Juli 2008 (WV 2008; SR 514.541) getan hat: Ist der Erwerb eines Gegenstands, der nach Art. 31 WG beschlagnahmt worden ist, nicht verboten, so darf die zuständige Behörde "frei" darüber verfügen (Art. 34 Abs. 1 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 1 WV 2008). Ist der Erwerb unzulässig, kann sie den Gegenstand "aufbewahren, zerstören oder an einen wissenschaftlichen Dienst der Kriminalpolizei oder ein Museum einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft übertragen" (Art. 34 Abs. 2 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 2 WV 2008). Ist der beschlagnahmte Gegenstand legal erworben worden, so muss die eigentumsberechtigte Person entschädigt werden, wenn er ihr nicht zurückgegeben werden kann, "insbesondere" weil sie die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 2 lit. b-d WG (Art. 34 Abs. 3 lit. a WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 1 lit. a WV 2008) nicht erfüllt oder "der Erwerb des Gegenstandes nach dem Inkrafttreten des Gesetzes verboten ist" (Art. 34 Abs. 3 lit. b WV 1998) bzw. (neu) "der Erwerb des Gegenstandes verboten ist" (Art. 54 Abs. 3 lit. b WV 2008). Wird der Gegenstand veräussert, so entspricht die Entschädigung dem erzielten Erlös. In den übrigen Fällen seinem effektiven Wert. Die Kosten der Aufbewahrung und der Veräusserung sind von der Entschädigung abzuziehen (Art. 34 Abs. 4 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 4 WV 2008). Kann kein Entschädigungsverfahren durchgeführt werden, insbesondere weil die eigentumsberechtigte Person unbekannt oder nicht auffindbar ist, verfällt der Erlös dem Staat (Art. 34 Abs. 5 WV 1998 bzw. Art. 54 Abs. 5 WV 2008). 3. 3.1 Gestützt auf die bisherigen Verfahren steht rechtskräftig fest, dass die beim Beschwerdeführer beschlagnahmten Waffen, Waffenbestandteile und Gegenstände diesem nicht zurückgegeben werden können und wegen der damit verbundenen Missbrauchsgefahr definitiv einzuziehen sind (Art. 31 Abs. 3 WG in der Fassung von 1997; Urteil 2A.546/2004 vom 4. Februar 2005 E. 3). Umstritten ist, ob und in welchem Umfang er einen Anspruch auf Entschädigung hat. In Doktrin und Praxis wird teilweise davon ausgegangen, dass die Einziehung einer Waffe wegen der Gefahr einer künftigen missbräuchlichen Verwendung immer entschädigungslos bleiben muss; hiervon sei die Situation zu unterscheiden, in der zwar keine solche Gefahr bestehe und demgemäss die beschlagnahmten Gegenstände an sich zurückzugeben wären, dies aber nicht möglich sei, weil ein waffengesetzlicher Hinderungsgrund bestehe (so HANS WÜST, Schweizer Waffenrecht, 1999, S. 194 f.; Praxis des Kantonsgerichts Graubünden (PKG) 2001 Nr. 17 E. 5 S. 94). Einzig diese Fälle bildeten Gegenstand der Regelung von Art. 34 WV 1998 (bzw. Art. 54 WV 2008), was sich aus dessen Überschrift "Verfahren nach der Beschlagnahme, wenn keine Einziehung erfolgt und die Rückgabe nicht möglich ist" ergebe: Beschlagnahmte verbotene Waffen seien demnach entschädigungslos zu zerstören oder an einen wissenschaftlichen Dienst der Kriminalpolizei oder an ein Museum einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zu übertragen; illegal erworbene Waffen, deren Erwerb grundsätzlich zulässig sei, könnten entschädigungslos zur freien Verfügung der Behörde einbehalten werden; für legal erworbene Waffen müsse deren Eigentümer entschädigt werden, falls sie wegen des Vorliegens eines Hinderungsgrunds nach Art. 8 Abs. 2 WG oder weil ihr Erwerb nach dem 1. Januar 1999 verboten sei, nicht an ihn zurückgegeben werden könnten (WÜST, a.a.O., S. 195). 3.2 Diese Auslegung trägt den aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) fliessenden verfassungsrechtlichen Vorgaben und dem Charakter der Einziehung als reine Sicherungsmassnahme zu wenig Rechnung: 3.2.1 Die unterschiedliche Formulierung der Voraussetzungen der Beschlagnahmung und der definitiven Einziehung in Art. 31 WG in der Fassung von 1997 vermögen die aus Art. 34 WV 1998 fliessende Ungleichbehandlung zwischen beschlagnahmten und eingezogenen Gegenständen nicht zu rechtfertigen. Im Entwurf zum Waffengesetz war die Möglichkeit der Einziehung nach Art. 31 Abs. 3 WG in der Fassung von 1997 noch nicht vorgesehen. Der Bundesrat hatte sich darauf beschränkt, in diesem Zusammenhang auf die strafrechtliche Einziehung zu verweisen (Botschaft vom 24. Januar 1996 zum Bundesgesetz über Waffen, Waffenzubehör und Munition, BBl 1996 I 1053 ff., 1072 f. Ziff. 27, 1089). Erst das Parlament führte die Möglichkeit der waffenrechtlich begründeten Einziehung in den Gesetzestext ein, wobei es deren Voraussetzungen ohne weitere Ausführungen (AB 1996 S 525 und 1997 N 50) - von den einzelnen präziser abgefassten Tatbeständen der Beschlagnahmung abweichend - in einer Generalklausel ("Gefahr missbräuchlicher Verwendung") umschrieb. Trotz dieser Diskrepanz widerspräche es Sinn und Zweck von Art. 31 WG in der Fassung von 1997, eine Einziehung zuzulassen, ohne dass gleichzeitig auch die Voraussetzungen für die Beschlagnahme gegeben wären (vgl. das Urteil 2A.546/2004 vom 4. Februar 2005 E. 3.1-3.2.2). Beiden Regelungen ist gemeinsam, dass sie der missbräuchlichen Verwendung von Waffen, Waffenzubehör und Munition vorbeugen wollen (vgl. Art. 1 Abs. 1 WG). Während die Beschlagnahme vorab präventiven und bei einer Herausgabe an den Eigentümer (Art. 31 Abs. 2 WG in der Fassung von 1997) vorübergehenden Charakter hat, ist die Einziehung endgültig (vgl. Urteile 2C_93/2007 vom 3. September 2007 E. 6.1 und 2A.294/2003 vom 17. Juni 2004 E. 3.2 mit Hinweisen). Einzig hierin unterscheiden sich altrechtlich die beiden Massnahmen, indessen nicht hinsichtlich ihres Zwecks und (im Resultat) ihrer Voraussetzungen (vgl. auch das Urteil 2A.294/2003 vom 17. Juni 2004 E. 3). 3.2.2 Es ist nicht einzusehen, weshalb im Falle der definitiven Einziehung eine Verwertung mit Herausgabe des Erlöses - selbst bei legalem Erwerb der Waffe - ausgeschlossen sein soll, weil "die Gefahr missbräuchlicher Verwendung besteht", eine solche jedoch ausdrücklich vorgesehen ist, falls dem Berechtigten die beschlagnahmte Waffe nicht (mehr) zurückgegeben werden kann, weil er zur Annahme Anlass gibt, dass er sich selbst oder Dritte damit gefährden könnte (Art. 8 Abs. 2 lit. c WG in der Fassung von 1997 i.V.m. Art. 34 Abs. 3 WV 1998) bzw. er "wegen einer Handlung, die eine gewalttätige oder gemeingefährliche Gesinnung bekundet", oder "wegen wiederholt begangener Verbrechen oder Vergehen im Strafregister eingetragen" und der Eintrag nicht gelöscht ist, womit der Herausgabe ein waffenrechtlicher Hinderungsgrund entgegensteht (Art. 8 Abs. 2 lit. d WG in der Fassung von 1997 i.V.m. Art. 34 Abs. 3 WV 1998). Für eine solche verwertungs- bzw. entschädigungsrechtliche Ungleichbehandlung besteht mit Blick auf den gemeinsamen (polizeilichen) Sicherungszweck der Massnahmen kein sachlicher Grund. Dies gilt umso mehr, als die definitive Einziehung bei dem nach der Rechtsprechung weit zu verstehenden Begriff der "Gefahr missbräuchlicher Verwendung" praktisch alle Varianten abdeckt, bei denen eine Rückgabe an den Eigentümer ausser Betracht fällt, womit es kaum je zur Herausgabe eines Verwertungserlöses in Anwendung von Art. 34 WV 1998 (bzw. Art. 54 WV 2008) käme. 3.3 Zu Recht macht der Beschwerdeführer auch geltend, die Verwertungs- und Entschädigungsregelung in Art. 34 Abs. 3 und 4 WV 1998, welche an die Legalität des Erwerbs des beschlagnahmten bzw. eingezogenen Gegenstands anknüpfe, erweise sich als gesetz- und verfassungswidrig: 3.3.1 Zwar verletzt es die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) nicht, verbotene Gegenstände einzuziehen oder durch den Betroffenen vernichten zu lassen, solange der Vollzug im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, d.h. er auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und sich als verhältnismässig erweist (vgl. Art. 36 BV; BGE 118 Ia 305 E. 6 S. 317 f. [St. Galler Waffenverordnung]; BGE 130 I 360 E. 14.2 [Vernichtung von sichergestelltem Hanf]). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die in das Eigentum eingreifende Massnahme geeignet ist, das angestrebte Ergebnis herbeizuführen, und dass dieses nicht durch eine mildere Massnahme erreicht werden kann. Er verbietet alle Einschränkungen, die über das angestrebte Ziel hinausgehen, und erfordert ein vernünftiges Verhältnis zwischen diesem und den betroffenen öffentlichen und privaten Interessen. Die Beschlagnahmung und die anschliessende definitive Einziehung basieren im Waffengesetz auf einer klaren formell-gesetzlichen Grundlage, indessen regelt diese die Frage eines allenfalls damit verbundenen finanziellen (Teil-)Ersatzes nicht. Nach Art. 26 Abs. 2 BV sind alle "Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen" entschädigungspflichtig; andere Beschränkungen müssen - besondere gesetzliche Regelungen vorbehalten - im Rahmen von Art. 26 BV hingegen regelmässig entschädigungslos hingenommen werden (GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft [...], 2007, N. 28 zu Art. 26 BV). Polizeilich motivierte Eigentumsbeschränkungen im engeren Sinn sind entschädigungslos zu dulden, soweit sie sich im Rahmen des Verhältnismässigkeitsgebots als notwendig erweisen. Eine Entschädigungspflicht kann bestehen, falls sie weiter gehen, als dies zur Abwehr der ernsthaften und unmittelbaren Gefahr selber erforderlich erscheint (BGE 106 Ib 336 ff.; BIAGGINI, a.a.O., N. 34 zu Art. 26 BV). Die Zulässigkeit bzw. die Verhältnismässigkeit eines polizeilich motivierten Eingriffs in die Eigentumsgarantie hängt allenfalls auch davon ab, wieweit für diesen ein gewisser Ersatz geleistet wird (vgl. etwa das Urteil des EGMR Ian Edgar (Liverpool) Limited gegen Vereinigtes Königreich vom 25. Januar 2000, Recueil CourEDH 2000-I S. 479 ff. [zu Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls im Zusammenhang mit der Einführung eines Verbots gewisser Waffen]). Der unentgeltlich hinzunehmende Eingriff darf, falls damit kein (zusätzlicher) Sanktionscharakter verbunden sein soll, nicht weiter gehen, als dies zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks erforderlich ist, was bei der Einziehung eines Gegenstands dessen Verwertung unter Herausgabe des Nettoerlöses an den Berechtigten gebieten kann (vgl. auch BIAGGINI, a.a.O., N. 32 zu Art. 26 BV). 3.3.2 Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit der strafrechtlichen Sicherheitseinziehung in diesem Sinn entschieden (vgl. auch das Urteil 6S.253/2005 vom 25. November 2006): Nach Art. 69 Abs. 1 StGB verfügt das Gericht ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person die "Einziehung von Gegenständen, die zur Begehung einer Straftat gedient haben oder bestimmt waren oder die durch die Straftat hervorgebracht worden sind, wenn diese Gegenstände die Sicherheit von Menschen, die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung gefährden". Das Gericht kann anordnen, dass die eingezogenen Gegenstände "unbrauchbar gemacht oder vernichtet werden" (Abs. 2). Dabei muss aber praxisgemäss der Verhältnismässigkeitsgrundsatz gewahrt bleiben (NIKLAUS SCHMID, Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, 2. Aufl. 2007, N. 72 ff. zu Art. 69 StGB; STRATENWERTH/WOHLERS, Schweizerisches Strafgesetzbuch, 2007, N. 7 f. zu Art. 69 StGB). Wo durch einen weniger schwerwiegenden Eingriff in die Eigentumsgarantie der mit Art. 69 StGB einzig verfolgte Sicherungszweck erreicht wird, hat es hiermit sein Bewenden. Stellt der Gegenstand nur in den Händen des Täters eine Gefahr dar, gebietet der Verhältnismässigkeitsgrundsatz, die Sache zu verwerten und den Erlös an den Berechtigten herauszugeben (BGE 117 IV 345 ff.; TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Trechsel und andere [Hrsg.], 2008, N. 7 zu Art. 69 StGB; vgl. auch FLORIAN BAUMANN, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. I, 2. Aufl. 2007, N. 14 zu Art. 69 StGB; SCHMID, a.a.O., N. 76 zu Art. 69 StGB). Die Sicherungseinziehung hat keinen repressiven Charakter (BAUMANN, a.a.O., N. 3 zu Art. 69 StGB). Es geht dabei nicht darum, den Verurteilten am Vermögen zu schädigen und dem Staat durch die Einziehung ungerechtfertigt Vermögenswerte zukommen zu lassen. Soweit die Verwertung des einzuziehenden Gegenstands möglich ist, besteht kein Grund, dem Eigentümer (somit unter Umständen auch dem Täter) den Verwertungserlös vorzuenthalten und die Sicherungseinziehung damit zu einer zusätzlichen Vermögensstrafe zu machen. Die Einziehung des Verwertungserlöses ist in diesem Fall nicht mehr durch den Sicherungszweck des Eingriffs gedeckt und verletzt deshalb, weil unverhältnismässig, die Eigentumsgarantie (vgl. BAUMANN, a.a.O., N. 14 zu Art. 69 StGB; SCHMID, a.a.O., N. 76 zu Art. 69 StGB). 3.3.3 Dasselbe muss gelten, wenn die Einziehung - wie hier - nicht in Anwendung von Art. 69 StGB, sondern gestützt auf Art. 31 Abs. 3 WG angeordnet wird: Sowohl die Beschlagnahmung, d.h. der Entzug des Waffenbesitzes im Sinne der tatsächlichen Herrschaft über die Waffe als vorläufige polizeiliche Sicherungsmassnahme, als auch die (definitive) Einziehung, falls eine Rückgabe ausgeschlossen erscheint, dienen ausschliesslich Sicherungszwecken und bilden keine (zusätzliche) vermögensrechtliche Sanktion (WÜST, a.a.O., S. 192). Das Waffengesetz will im öffentlichen Interesse die missbräuchliche Verwendung von Waffen, Waffenbestandteilen, Waffenzubehör, Munition bzw. Munitionsbestandteilen bekämpfen bzw. das missbräuchliche Tragen von gefährlichen Gegenständen verhindern (Art. 1 WG in der Fassung von 2007). Die Entschädigungslosigkeit für die hierzu erforderliche Beschlagnahme bzw. Einziehung geht ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage über das hierzu Erforderliche hinaus. Das Waffengesetz enthält keine Grundlage, um (auch) die Einziehung des Nettoerlöses der Verwertung der beschlagnahmten bzw. eingezogenen Gegenstände zu Gunsten des Staates anzuordnen. Kann der beschlagnahmte Gegenstand aus Sicherheitsgründen bzw. wegen Fehlens der Bewilligungsvoraussetzungen dem Eigentümer nicht mehr zurück- oder herausgegeben werden, ist deshalb im Rahmen von Art. 31 WG ebenfalls in erster Linie die Verwertung der entsprechenden Waffen, Waffenbestandteile, des Waffenzubehörs oder der Munition unter Herausgabe des Erlöses an den Berechtigten - als weniger weitgehender Eingriff in die Eigentumsrechte als die entschädigungslose Überlassung, Vernichtung oder Verwertung zu Gunsten des Staates - zu prüfen (vgl. das Urteil 2C_93/2007 vom 3. September 2007 E. 6.4; SCHMID, a.a.O., N. 76 zu Art. 69 StGB). 3.3.4 Das Bundesgericht hat bereits im Zusammenhang mit dem Kriegsmaterialgesetz so argumentiert: Zwar bestimme Art. 20 Abs. 2 aKMG, dass das eingezogene Kriegsmaterial dem Bund "verfalle", doch schliesse dies die Auszahlung eines allfälligen Verwertungserlöses an den Täter als ehemaligen Eigentümer der eingezogenen Gegenstände nicht aus (in casu: 742 Pistolen). Der Sinn der Einziehung von Kriegsmaterial nach Art. 20 aKMG liege nicht darin, dem Täter einen Vermögensschaden zuzufügen. Die Einziehung wolle bloss ausschliessen, dass das fragliche Kriegsmaterial vom Betroffenen allenfalls ein weiteres Mal im Rahmen einer Widerhandlung im Sinne des Kriegsmaterialgesetzes verwendet werde (BGE 117 IV 345 ff.). Dasselbe gilt hier, weil das Gesetz den Einzug eines Erlöses nicht vorsieht, unabhängig davon, ob die entsprechenden Gegenstände vom Beschwerdeführer ursprünglich waffenbewilligungsrechtlich rechtmässig erworben worden sind oder nicht. Entsprechende Abklärungen erweisen sich in Fällen wie dem vorliegenden bzw. bei langjährigen Sammlern wegen des Zeitablaufs und den wiederholten Änderungen des kantonalen und (später) des eidgenössischen Waffenrechts nachträglich ohne unverhältnismässig hohen Aufwand (Verkaufswegabklärungen über Hersteller, Generalimporteur und Waffenhändler) als kaum mehr möglich, nachdem der Handel unter Privaten bzw. der Waffenbesitz bisher nicht bewilligungspflichtig war (vgl. WEISSENBERGER, a.a.O., S. 159 f.). Die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit können unter diesen Umständen nicht einfach dem bisherigen Eigentümer auferlegt werden. Zumindest ein Teil der 1998 beim Beschwerdeführer beschlagnahmten und hernach eingezogenen Waffen waren bereits 1984 sichergestellt und ihm 1988 wieder ausgehändigt worden, womit sie sich vor der Einziehung und vor dem Inkrafttreten des eidgenössischen Waffengesetzes bereits während Jahrzehnten in seinem Besitz befunden haben dürften und sich die waffenrechtliche Legalität des Erwerbs jedes einzelnen Gegenstands nicht mehr vollumfänglich erstellen lässt. 4. 4.1 Die Herausgabe des Verwertungserlöses ist somit unabhängig davon geboten, ob die definitive Einziehung wegen Missbrauchsgefahr erfolgt ist oder die Rückgabe heute aus einem anderen waffenrechtlichen Grund ausser Betracht fällt bzw. der waffenrechtlich legale Erwerb jedes einzelnen eingezogenen Gegenstands vom Beschwerdeführer nachgewiesen werden kann. Entscheidend ist, ob es sich bei den betroffenen Gegenständen überhaupt um verwertbare, d.h. rechtmässig erwerb- und besitzbare Güter von einem gewissen Marktwert handelt, die legal verwendet werden können (vgl. STRATENWERTH/WOHLERS, a.a.O., N. 8 zu Art. 69 StGB). Der mutmassliche Erlös darf zudem nicht von vornherein in einem offensichtlichen Missverhältnis zu den vorab zu deckenden Aufbewahrungs- und Verwertungskosten stehen. Nur in diesem Fall hat der Berechtigte im Rahmen von Art. 26 BV ein schutzwürdiges (wertmässiges) Interesse daran, dass die ihm entzogenen und nicht wieder ausgehändigten Gegenstände vorab zu seinen Gunsten verwertet werden. Ist mit keinem relevanten Verwertungserlös zu rechnen, besteht keine mildere Massnahme, die verfassungsrechtlich dem entschädigungslosen Verfall zu Gunsten des Staates bzw. der Zerstörung oder Unbrauchbarmachung vorgehen müsste. Die polizeiliche Massnahme der Beschlagnahmung bzw. definitiven Einziehung reicht in diesem Fall auch entschädigungsrechtlich nicht weiter, als zur Abwehr der mit den eingezogenen Gegenständen verbundenen Gefahren erforderlich erscheint, weshalb der damit verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie entschädigungslos bleibt. 4.2 Die Beschwerde ist gutzuheissen und die Sache zu neuem Entscheid im Sinne dieser Ausführungen an die Kantonspolizei Luzern zurückzuweisen. Es ist nicht am Bundesgericht, die genannten Voraussetzungen hinsichtlich der einzelnen eingezogenen Gegenstände erstinstanzlich zu prüfen. Aus Gründen der Prozessökonomie rechtfertigt es sich indessen, zur Frage noch Stellung zu nehmen, ob und wieweit allenfalls ein Anspruch auf Verwertung und Herausgabe eines Erlöses auch bei verbotenen Waffen besteht. Das Bundesgericht hat in zwei Entscheiden - jeweils in obiter dicta - angetönt, dass eine Veräusserung unter Herausgabe des Nettoentschädigungserlöses an den Eigentümer bei solchen von vornherein ausser Betracht falle (Urteile 2A.358/2000 vom 30. März 2001 E. 6c/bb und 6S.253/2005 vom 25. November 2006 E. 3.2). Die Auffassung erscheint in dieser Form als etwas zu absolut formuliert: Auch für waffenrechtlich verbotene Gegenstände ist eine Verwertung unter Herausgabe des Nettoerlöses denkbar, wenn für sie ein legaler Markt besteht, d.h. eine hinreichende Zahl von Abnehmern über die für deren Erwerb und Besitz allenfalls erforderliche Ausnahmebewilligung verfügt (vgl. Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 WG 2007 bzw. Abs. 3 WG 1997). Dies muss insbesondere dann gelten, wenn zulässigerweise erworbene bzw. besessene Gegenstände im öffentlichen Interesse nachträglich durch eine Gesetzesrevision für unzulässig erklärt werden (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 6). Art. 34 Abs. 3 lit. b WV 1998 kennt denn auch eine Entschädigungspflicht für legal erworbene Gegenstände, wenn "der Erwerb des Gegenstands nach dem Inkrafttreten des Gesetzes verboten ist". Übergangsrechtlich sieht das revidierte Waffenrecht vor, dass Personen, welche bereits im Besitz von Waffen, wesentlichen oder besonders konstruierten Waffenbestandteilen nach Art. 5 Abs. 2 oder Waffenzubehör nach Art. 5 Abs. 1 lit. g WG 2007 sind, diese innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der Neuregelung dem kantonalen Waffenbüro melden müssen; ein Gesuch um eine Ausnahmebewilligung ist innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten des Verbots von Art. 5 Abs. 2 WG 2007 (Besitz von verbotenen Waffen) einzureichen. Wird dieses abgewiesen, sind die Gegenstände innerhalb von vier Monaten an eine berechtigte Person zu übertragen, andernfalls sie beschlagnahmt werden (vgl. Art. 42 Abs. 5-7 WG 2007). Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers besteht damit kein Anspruch darauf, dass der Staat selber den Verwertungsprozess auf Privatpersonen ausdehnt. Es ist allenfalls am Betroffenen, innert nützlicher Frist mögliche Abnehmer zu bezeichnen, welche die waffenrechtlichen Erwerbsvoraussetzungen erfüllen und mit ihm in keinerlei Zusammenhang stehen; geschieht dies nicht, sind die verbotenen Waffen entschädigungslos (dauerhaft) unbrauchbar zu machen oder zu zerstören.
de
Art. 26 Cost., art. 31 LArm, art. 69 CP, art. 34 OArm 1998; obbligo d'indennizzo in caso di confisca di armi o di parti di armi. Riepilogo delle regole previste dalla legislazione sulle armi in merito al sequestro e alla confisca (consid. 2). La legge sulle armi non contiene alcuna base legale che consenta di ordinare la confisca in favore dello Stato del ricavo netto derivante dall'alienazione di oggetti sequestrati e confiscati per ragioni di sicurezza. Se l'oggetto non può più essere restituito o consegnato al proprietario, va verificata la possibilità di procedere ad un'alienazione con consegna del ricavo all'interessato, in quanto ingerenza meno grave nella garanzia della proprietà rispetto alla cessione o alla distruzione senza indennizzo o alla realizzazione in favore dello Stato. Decisivo, a questo proposito, è sapere se gli oggetti in questione possono essere alienati, ovvero se si tratta di beni che dal profilo giuridico possono essere acquistati e posseduti, che hanno un valore venale e che possono essere utilizzati in maniera legale (consid. 2-4).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-209%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,842
135 I 221
135 I 221 Sachverhalt ab Seite 221 A. H.X. et F.X., défendeurs, d'une part, et la société en nom collectif Y., demanderesse, d'autre part, sont en litige au sujet de l'exécution d'un contrat d'entreprise que les premiers ont conclu avec la seconde en vue de la construction d'une villa familiale sur un bien- fonds dont ils sont copropriétaires dans le canton de Fribourg. Le 14 juillet 2008, la demanderesse a introduit, devant le Tribunal civil de la Glâne, une procédure en paiement de 20'285 fr. 55, intérêts en sus, et en inscription définitive d'une hypothèque légale d'entrepreneur. Dans le cadre de cette procédure, les défendeurs ont déposé, le 3 octobre 2008, une requête de preuve à futur. Le 8 octobre 2008, les époux X. ont requis le bénéfice de l'assistance judiciaire pour toute la durée de la procédure en question et la désignation de Me Bruno Charrière en qualité de défenseur d'office. Par ordonnance du 22 octobre 2008, le président du Tribunal civil de la Glâne, après avoir entendu les parties, a mis les requérants au bénéfice de l'assistance judiciaire dans la mesure suivante: "F.X. et H.X. versent solidairement un montant mensuel de 1000 fr. dès le 1er décembre 2008, et ce, jusqu'au paiement complet des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés qu'ils doivent prester à l'entreprise intimée." B. Les défendeurs ont recouru auprès du Tribunal cantonal fribourgeois contre cette ordonnance. La demanderesse s'en est remise à justice. Par arrêt du 15 janvier 2009, la IIe Cour d'appel civil, admettant partiellement le recours, a modifié comme il suit l'ordonnance attaquée (ch. I du dispositif de l'arrêt cantonal): "1. F.X. et H.X. sont mis au bénéfice de l'assistance judiciaire totale pour toute la durée de la procédure en paiement et en inscription définitive d'une hypothèque légale des artisans et entrepreneurs la (sic) divisant d'avec Y. SNC, dans la mesure suivante: F.X. et H.X. verseront solidairement le montant mensuel de Fr. 600.-, dès le 1er décembre 2008, et ce, jusqu'au paiement complet des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés qu'ils doivent prester à l'entreprise intimée. 2. Me Bruno Charrière leur est désigné en qualité de défenseur d'office. 3. Il n'est perçu aucuns frais de justice pour la présente décision." La cour cantonale n'a pas perçu de frais pour la procédure d'appel (ch. II. du dispositif de l'arrêt attaqué) et elle a alloué à Me Bruno Charrière une équitable indemnité globale de 300 fr., plus 22 fr. 80 de TVA (ch. III. du dispositif de l'arrêt attaqué). C. Le 25 février 2009, les défendeurs ont interjeté un recours constitutionnel subsidiaire au Tribunal fédéral. Ils concluent à la modification partielle de l'arrêt cantonal en ce sens, principalement, qu'ils ne seront pas astreints au versement d'une contribution aux prestations de l'Etat et, subsidiairement, qu'ils ne devront verser à ce titre, dès le 1er mars 2009, qu'un montant mensuel de 200 fr. jusqu'à complet paiement des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés à fournir à l'entreprise intimée. Les recourants requièrent, en outre, que l'équitable indemnité qui leur a été allouée par la cour cantonale soit portée à 600 fr., plus 45 fr. 60 de TVA. Traitant le recours constitutionnel subsidiaire comme un recours en matière civile, le Tribunal fédéral l'a partiellement admis et a réduit de 600 fr. à 200 fr. le montant mensuel à verser solidairement par les défendeurs jusqu'au paiement complet des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés à fournir à la demanderesse. Pour le surplus, il a rejeté le recours et maintenu le dispositif de l'arrêt attaqué. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 5. 5.1 En vertu de l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Une personne est indigente lorsqu'elle n'est pas en mesure d'assumer les frais de la procédure sans porter atteinte au minimum nécessaire à son entretien et à celui de sa famille (ATF 128 I 225 consid. 2.5.1; ATF 127 I 202 consid. 3b p. 205). Le Tribunal fédéral vérifie librement si les critères utilisés pour évaluer l'indigence, au regard de cette disposition constitutionnelle, ont été correctement choisis; il n'examine toutefois que sous l'angle de l'arbitraire les constatations de fait de l'autorité cantonale (ATF 120 Ia 179 consid. 3a p. 181). Pour déterminer l'indigence, il convient de prendre en considération l'ensemble de la situation financière du requérant au moment où la demande est présentée, celui-ci devant indiquer de manière complète et établir autant que faire se peut ses revenus, sa situation de fortune et ses charges. Il y a lieu de mettre en balance, d'une part, la totalité des ressources effectives du requérant et, d'autre part, l'ensemble de ses engagements financiers (ATF 120 Ia 179 consid. 3a p. 181). Concernant ces derniers, seules les charges réellement acquittées sont susceptibles d'entrer dans le calcul du minimum vital (cf. ATF 121 III 20 consid. 3a). Des dettes anciennes, sur lesquelles le débiteur ne verse plus rien, ne priment pas l'obligation du justiciable de payer les services qu'il requiert de l'Etat (arrêt 4P.95/2000 du 16 juin 2000 consid. 2h). Le minimum d'existence du droit des poursuites n'est pas déterminant à lui seul pour établir l'indigence au sens des règles sur l'assistance judiciaire. L'autorité compétente doit éviter de procéder de façon trop schématique, afin de pouvoir prendre en considération tous les éléments importants du cas particulier. Elle peut certes partir du minimum vital du droit des poursuites, mais elle doit tenir compte de manière suffisante des données individuelles en présence (ATF 124 I 1 consid. 2a p. 2; ATF 106 Ia 82 consid. 3). La part des ressources excédant ce qui est nécessaire à la couverture des besoins personnels doit être comparée, dans chaque cas, aux frais prévisibles de la procédure pour laquelle l'assistance judiciaire est demandée. Le soutien de la collectivité publique n'est en principe pas dû, au regard de l'art. 29 al. 3 Cst., lorsque cette part disponible permet d'amortir les frais judiciaires et d'avocat en une année au plus, pour les procès relativement simples, et en deux ans pour les autres (arrêt 5P.233/2005 du 23 novembre 2005 consid. 2.2). Cependant, il conviendra de tenir compte, le cas échéant, de la nécessité où le requérant se trouve d'agir dans un délai relativement court, qui ne lui permet pas de faire des économies en vue d'avancer les frais du procès (ATF 108 Ia 108 consid. 5b p. 109). 5.2 Le noeud du litige consiste à déterminer si la cour cantonale a violé l'art. 29 al. 3 Cst. en n'incluant pas dans les charges mensuelles des recourants le solde d'impôts dû par ceux-ci pour l'année fiscale 2007. 5.2.1 La jurisprudence fédérale relative à la prise en compte des impôts, au titre de telles charges, n'est pas univoque (STEFAN MEICHSSNER, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, p. 93). Sans doute, en matière d'assistance judiciaire, considère-t-elle que les impôts courants doivent être comptabilisés à condition qu'ils soient effectivement payés (arrêt 5P.233/2005 du 23 novembre 2005 consid. 3.2.3 et la jurisprudence citée), contrairement à ce qui est le cas pour le calcul du minimum vital en droit des poursuites (ATF 95 III 39 consid. 3 confirmé in ATF 126 III 89 consid. 3b in fine p. 92 s.). Sa position est, en revanche, moins claire en ce qui concerne les dettes d'impôt échues, autrement dit les arriérés d'impôt. A cet égard, l'ancien Tribunal fédéral des assurances a, semble-t-il, inclus régulièrement et de longue date les arriérés d'impôts dans les engagements financiers du requérant (arrêts B 27/06 du 1er décembre 2006 consid. 4; K 140/99 du 24 février 2000 consid. 2; U 38/96 du 3 juin 1996 consid. 2; H 12/85 du 21 juillet 1986 consid. 2). Les opinions émises sur la question par les Cours civiles et les Cours de droit public du Tribunal fédéral apparaissent nettement plus contrastées, comme l'illustrent les exemples suivants. En 1996, la IIe Cour civile a refusé d'inclure les arriérés d'impôts, entre autres dettes, dans les charges du requérant, au motif que l'assistance judiciaire ne doit pas servir à désintéresser, aux frais de la collectivité publique, des créanciers pour des dettes ne visant pas ou plus à procurer au requérant les moyens nécessaires à son entretien et à celui de sa famille (arrêt 5P.356/1996 du 6 novembre 1996 consid. 8a/aa). Elle a maintenu son point de vue depuis lors (arrêts 5P.455/2004 du 10 janvier 2005 consid. 2.3.2; 5C.108/2003 du 18 décembre 2003 consid. 7). Cependant, elle s'est montrée apparemment plus souple dans un autre arrêt où elle indique que, "pour apprécier si le requérant dispose de ressources suffisantes lui permettant d'assumer les frais de la procédure, il faut prendre en compte, en déduction, les engagements financiers auxquels il ne peut plus échapper et les impôts, dans la mesure où il s'en acquitte" (arrêt 5P.113/2003 du 6 août 2003 consid. 2.1). De son côté, la Ire Cour civile a, elle aussi, fait preuve de réticence lorsqu'il s'est agi d'inclure les dettes échues dans les engagements financiers du requérant (arrêt 4P.80/2006 du 29 mai 2006 consid. 3.1). Elle a, en particulier, jugé conforme à l'art. 29 al. 3 Cst. la pratique consistant à ne pas comptabiliser les paiements effectués par le requérant pour régler des arriérés d'impôt (arrêt 4P.22/2007 du 18 avril 2007 consid. 7). Cependant, en 1998, la même Cour a jugé contraire à l'art. 4 aCst. le refus de principe de prendre en considération les dettes d'impôts dans l'examen d'une requête d'assistance judiciaire (arrêt 4P.53/1998 du 20 mai 1998 consid. 1b). Quant à la Ire Cour de droit public, se fondant sur l'arrêt 5P.356/1996, précité, elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu de retenir, au titre des charges, les montants payés par le requérant pour effacer ses dettes fiscales (arrêt 1B_16,18/2007 du 1er mars 2007 consid. 4.2). Enfin, la IIe Cour de droit public, sans traiter expressément des arriérés d'impôt, a invoqué le même précédent pour refuser de comptabiliser les montants affectés au paiement de dettes ordinaires et non à l'entretien courant du requérant et de sa famille (arrêt 2P. 90/1997 du 7 novembre 1997 consid. 3d). A la réflexion, s'agissant de déterminer les charges grevant le budget de celui qui requiert le bénéfice de l'assistance judiciaire, le refus de tenir compte des montants effectivement payés par le requérant pour solder des dettes d'impôt échues n'apparaît guère justifiable. Pareil refus se concilie mal avec la règle générale commandant de prendre en considération l'ensemble de la situation financière du requérant pour vérifier si l'indigence alléguée existe ou non. Il est aussi difficilement compatible avec le principe d'effectivité en vertu duquel il sied de mettre en balance la totalité des ressources (fortune incluse) ainsi que des engagements du requérant, et non pas une partie seulement de celles-là ou de ceux-ci. De ce point de vue, il est indéniable que l'argent affecté par le requérant au service de la dette fiscale, même si cette dernière n'a pas été contractée afin de couvrir les besoins personnels de l'intéressé et ceux de sa famille, vient diminuer de manière concrète ses ressources disponibles, à l'instar des charges ordinaires (loyer, cotisations aux assurances sociales, nourriture, frais professionnels, etc.). Au demeurant, si l'on peut attendre certains sacrifices financiers de la part du requérant, cela ne doit pas aller jusqu'à le contraindre à se procurer les moyens nécessaires à faire valoir ses droits en justice en contractant de nouvelles dettes, en n'honorant pas les dettes existantes ou en se dessaisissant de biens de première nécessité. Par ailleurs, l'argument, avancé dans l'arrêt 5P.356/1996 précité, selon lequel l'assistance judiciaire ne doit pas servir à désintéresser, aux frais de la collectivité publique, des créanciers pour des dettes ne visant pas ou plus à procurer au requérant les moyens nécessaires à son entretien et à celui de sa famille, prend racine dans la jurisprudence rendue au sujet des art. 92 et 93 LP. Or, les raisons qui sous-tendent cette jurisprudence ne sont pas les mêmes que celles qui fondent la réglementation de l'assistance judiciaire. Dans le premier cas, l'accent est mis sur la protection des créanciers et l'égalité entre ceux-ci: cela suppose, d'une part, que le paiement d'un impôt ou d'un arriéré d'impôt ne soit pas considéré comme une dépense indispensable au sens de l'art. 93 LP, lequel ne vise que les dépenses absolument nécessaires à l'entretien du débiteur et de sa famille, et, d'autre part, que l'on ne confère pas un privilège à l'Etat en prenant en compte des dettes d'impôt, ce qui serait contraire au principe d'égalité entre les créanciers de droit privé et de droit public (ATF 134 III 37 consid. 4.3 et les arrêts cités). A l'inverse, dans le second cas, il s'agit de faire en sorte que l'indigence n'empêche pas une personne de faire valoir ses droits dans une procédure qui n'est pas dépourvue de chances de succès pour elle et qu'elle ne le contraigne pas à s'endetter à cette seule fin, voire, en dernière extrémité, à requérir sa propre faillite pour être en mesure de conduire un procès. L'approche se fait donc ici sous un tout autre angle que celui sous lequel le droit des poursuites envisage la question de la situation financière du débiteur: c'est dans l'optique du requérant que le problème doit être résolu et non plus au regard des droits des créanciers. Considérée dans cette perspective, la prise en compte, en tant qu'engagements financiers, des sommes affectées par le requérant au paiement des arriérés d'impôt apparaît, dès lors, conforme au but assigné à l'institution de l'assistance judiciaire. Tel est, du reste, l'avis de la majorité des auteurs qui se sont penchés sur ce problème (ALFRED BÜHLER, Die Prozessarmut, in Frais de justice, frais d'avocat, cautions/sûretés, assistance juridique, Christian Schöbi [éd.], 2001, p. 131 ss, 176 à 181; MEICHSSNER, op. cit., p. 92 s. avec d'autres références in note 151; THOMAS GEISER, in Commentaire bâlois, Bundesgerichtsgesetz, 2008, n° 17 ad art. 64 LTF; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, 2008, p. 722 n° 1794; apparemment dans le même sens: BERNARD CORBOZ, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, SJ 2003 II p. 67 ss, 77; contra: HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, n° 18 ad art. 64 LTF; BEAT RIES, Die unentgeltliche Rechtspflege nach der aargauischen Zivilprozessordnung vom 18. Dezember 1984, 1990, p. 81 s.). Il convient de leur emboîter le pas. Encore faut-il insister sur le fait que les dettes d'arriérés d'impôt ne peuvent être prises en compte pour établir la situation financière du requérant que si et dans la mesure où ce dernier s'emploie à les amortir autant que faire se peut. Il serait, en effet, injustifiable qu'une partie puisse solliciter l'appui de l'Etat pour faire valoir ses droits en justice en se prévalant d'engagements financiers envers ce même Etat, tout en s'abstenant d'honorer ceux-ci et en utilisant ses ressources disponibles à d'autres fins. Aussi l'autorité appelée à statuer sur une requête d'assistance judiciaire doit-elle pouvoir exiger du requérant qu'il apporte la preuve de ce qu'il affecte ses ressources disponibles au paiement des impôts échus. Et si une telle preuve ne ressort pas déjà du comportement antérieur adopté par l'intéressé relativement à ses dettes fiscales, ladite autorité doit pouvoir s'assurer d'une autre manière de la réalité de cette affectation (par ex. en subordonnant la libération de l'obligation de verser une avance de frais à la preuve du paiement d'arriérés d'impôt, sous la menace du retrait du bénéfice de l'assistance judiciaire). 5.2.2 La Ire Cour de droit civil a mis en oeuvre la procédure prévue à l'art. 23 LTF, étant donné les divergences constatées dans la jurisprudence des différentes Cours sur la question juridique controversée. Les Cours réunies ont décidé de poser le principe suivant: les dettes d'impôt échues, dont le montant et la date d'exigibilité sont établis, doivent être prises en considération pour l'examen de l'indigence de la personne qui sollicite l'octroi du bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite, pour autant qu'elles soient effectivement payées. 5.2.3 La situation de fait touchant les impôts 2007, telle qu'elle ressort de l'arrêt attaqué et des explications, dûment étayées, des recourants, peut être résumée comme il suit. Sous chiffre 2.5 de leur requête d'assistance judiciaire du 8 octobre 2008, les recourants ont exposé, avec pièces à l'appui, qu'ils devaient s'attendre à recevoir une facture finale d'un peu plus de 17'000 fr. au titre de l'impôt communal, cantonal et fédéral pour la période fiscale 2007. A l'audience du 22 octobre 2008, le recourant a précisé qu'il avait déposé la déclaration d'impôts 2007 en septembre 2008. Dans son ordonnance du même jour, le président du Tribunal civil de la Glâne a considéré que la taxation des recourants pour les impôts 2007 ne pouvait être prise en compte, dès lors qu'elle avait trait à "une dette future ne devant survenir qu'au cours de l'année 2009". Un jour plus tard, soit le 23 octobre 2008, le Service cantonal des contributions a notifié aux recourants un avis de taxation ordinaire pour l'impôt cantonal et l'impôt fédéral direct (IFD) 2007, accompagné de deux décomptes. Il appert de ces documents que, pour l'année 2007, l'impôt cantonal s'est élevé à 9'154 fr. et que, eu égard aux acomptes versés, il subsistait un solde en faveur de l'Etat de 3'857 fr. 10, échu le 23 octobre 2008 - le terme général d'échéance ayant été fixé au 30 avril 2008 - et payable jusqu'au 30 novembre 2008. Quant à l'impôt fédéral pour la même période, arrêté à 1'910 fr., son solde de 1'644 fr. 70, échu le 23 octobre 2008, était, lui aussi, payable jusqu'au 30 novembre 2008. Sous chiffre 6 de leur recours cantonal déposé le 12 novembre 2008 contre l'ordonnance susmentionnée, les époux X. se sont prévalus de ces documents pour en déduire qu'il y avait lieu d'ajouter aux charges retenues par le premier juge un montant de 5'501 fr. 80 (3'857 fr. 10 et 1'644 fr. 70). A ce montant, il fallait encore ajouter, selon eux, la somme de 3'914 fr. 75 représentant le solde, évalué, de l'impôt communal et paroissial 2007, après déduction des acomptes versés, laquelle somme était payable à fin 2008/début 2009. Il en résultait un surcroît de charges de 9'416 fr. 55, soit un supplément de 784 fr. 70 par mois. Dans l'arrêt entrepris, la IIe Cour d'appel civil a refusé de comptabiliser cette charge supplémentaire. Elle s'en est expliquée comme il suit (p. 4, consid. 2c/aa): "Les charges fiscales ont été retenues à concurrence de la cote présumée d'impôts 2008, sans tenir compte des impôts 2007, dont le montant était alors inconnu (cf. ordonnance attaquée, p. 4). La requête a été déposée le 8 octobre 2008; or, il ne peut être pris en considération que les impôts de l'année courante. Les arriérés d'impôts ne sont pas admis pour établir l'indigence (arrêt du Tribunal fédéral 5C.108/2003 du 18 décembre 2003 consid. 7). Au demeurant, s'agissant du solde d'impôt cantonal et IFD 2007 payable au 30 novembre 2008 par 5'501.80 francs (cf. recours du 12.11.2008 p. 4), les recourants n'établissent ni n'allèguent même avoir réglé cette somme ou en avoir requis le paiement par acomptes; quant au montant de 3'914.75 francs calculé pour les impôts communaux et paroissiaux 2007, il n'est pas allégué qu'il soit facturé et exigible, de sorte qu'il ne peut pas être tenu compte de cette dette, toujours future. Le montant de la charge fiscale mensuelle retenue par le premier juge sur la base des pièces produites ne peut dès lors qu'être confirmé." 5.2.4 Les motifs retenus par la cour cantonale ne sont pas compatibles avec la notion d'indigence, au sens de l'art. 29 al. 3 Cst., telle qu'elle a été précisée au considérant 5.2.1 du présent arrêt. Une remarque liminaire, d'ordre procédural, doit être faite dans ce contexte. Elle concerne l'allégation, figurant dans le mémoire d'appel des recourants et étayée par des pièces, selon laquelle le Service cantonal des contributions leur a notifié, le 23 octobre 2008, un avis de taxation ordinaire pour l'impôt cantonal et l'IFD 2007, accompagné de deux décomptes. Le fait allégué constitue un véritable novum, puisqu'il est postérieur à la date à laquelle l'ordonnance de première instance a été rendue. En règle générale, la présentation de vrais nova n'est pas admissible devant une autorité de recours qui ne revoit les constatations de fait du juge a quo qu'avec une cognition restreinte, c'est-à-dire essentiellement sous l'angle de l'arbitraire (cf., au sujet des procédures de recours devant le Tribunal fédéral, l'art. 99 al. 1 LTF; ATF 133 IV 342 consid. 2.1 p. 343 s.; voir aussi l' ATF 128 I 354 consid. 6c au sujet du recours de droit public de l'aOJ). Or, dans le canton de Fribourg, la décision sur une demande d'assistance judiciaire est rendue conformément aux règles de la procédure sommaire (art. 5 al. 1 de la loi fribourgeoise du 4 octobre 1999 sur l'assistance judiciaire [RSF 136.1]), de sorte que le Tribunal cantonal, lorsqu'il est saisi d'un appel contre une telle décision, voit sa cognition limitée à l'arbitraire pour ce qui est des faits, en vertu de l'art. 299a al. 2 let. b du Code de procédure civile fribourgeois du 28 avril 1953 (CPC/FR; RSF 270.1). On pourrait donc s'attendre à ce qu'il ne prenne pas en considération un vrai novum, à l'instar du Tribunal fédéral dans une situation comparable. Cependant, tel ne fut pas le cas en l'espèce. La cour cantonale n'a, en effet, pas refusé d'entrer en matière sur l'argument des recourants tiré du fait nouveau allégué par eux; elle s'est employée, au contraire, à le réfuter. Bien qu'elle ne le dise pas expressément, elle s'est sans doute fondée sur l'art. 299a al. 3 CPC/FR pour ce faire. Il est vrai que cette disposition, dont le champ d'application ne paraît pas être restreint à la procédure ordinaire, vu sa systématique, autorise la production de "nouveaux moyens d'attaque et de défense" dans certaines limites (cf. l'arrêt de la IIe Cour d'appel du Tribunal cantonal fribourgeois du 27 janvier 2005, in Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 2005 p. 338 ss, 343 consid. 2; cf. également l' ATF 119 III 108 consid. 3a p. 109). Quoi qu'il en soit, dès lors que le novum en question a été admis sans conteste par les juges cantonaux, il y a lieu d'en tenir compte dans l'examen des mérites du recours. Comme indiqué plus haut, les sommes affectées par le requérant au paiement des arriérés d'impôt doivent être prises en compte dans l'examen de la condition d'indigence (cf. consid. 5.2.1). Aussi la cour cantonale ne peut-elle être suivie lorsqu'elle soutient le contraire, dans le passage précité de son arrêt, à propos du solde d'impôt cantonal et fédéral 2007. On peut d'ailleurs hésiter à parler d'arriérés d'impôts dans le cas présent, du moins pour une partie de l'impôt cantonal et fédéral 2007. Il ressort, en effet, des explications des recourants, ainsi que des décomptes produits sous pièces 36 et 37, que la déclaration d'impôts 2007 n'a été déposée qu'en septembre 2008 pour une raison apparemment valable; que le terme général d'échéance pour l'impôt cantonal 2007 a été fixé au 30 avril 2008; que seul un montant de 48 fr. 05 a été comptabilisé au titre des intérêts compensatoires pour cet impôt; enfin, qu'aucun intérêt moratoire n'a été porté en compte pour l'IFD 2007. S'y ajoute le fait que les recourants ont régulièrement payé les acomptes afférents à l'impôt cantonal 2007. Pour le surplus, les recourants s'élèvent à juste titre contre le reproche qui leur est fait de n'avoir pas établi, ni même allégué, qu'ils avaient réglé les 5'501 fr. 80 correspondant au solde de l'impôt cantonal et fédéral 2007 ou qu'ils en avaient requis le paiement par acomptes. Un délai au 30 novembre 2008 leur avait été imparti pour s'exécuter. Ayant déposé leur mémoire d'appel le 12 novembre 2008, ils ne pouvaient donc pas alléguer et encore moins établir l'existence d'un paiement pour une dette payable après cette date. Ils n'ont pas pu le faire ultérieurement car la cour cantonale a statué sans débats. Quant au refus de tenir compte des impôts communaux et paroissiaux 2007, les juges cantonaux le justifient par le motif que la somme de 3'914 fr. 75 portée en compte à ce titre par les recourants n'a pas trait à un montant facturé et exigible, mais à une dette future. Semblable justification ne résiste pas à l'examen. La cour cantonale devait déterminer si les recourants possédaient des ressources suffisantes pour couvrir les frais de la procédure en cours sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à leur existence ou à celle de leur famille, voire, dans le cas contraire, si l'octroi de l'assistance judiciaire pouvait néanmoins être subordonné, en l'espèce, au paiement d'une contribution mensuelle aux prestations de l'Etat. Pour ce faire, elle devait prendre en considération l'ensemble des charges auxquelles les recourants auraient à faire face pendant la durée de cette procédure. Or, les impôts communaux et paroissiaux 2007 faisaient assurément partie de ces charges. Aussi bien, il était conforme à l'expérience de la vie que les recourants dussent les payer au début de l'année 2009 dans l'hypothèse la plus favorable pour eux et qu'ils ne pourraient s'y soustraire sous peine de s'exposer à des poursuites de la part du fisc. Rien ne permettait du reste de leur prêter l'intention de ne pas honorer leur dette de ce chef, étant donné qu'ils avaient régulièrement payé des acomptes pour ces impôts aussi. Le montant de ces derniers n'avait certes pas encore été notifié aux deux contribuables. Toutefois, comme il équivalait à un pourcentage de l'impôt cantonal, il était facile de le calculer de manière précise, ce que les recourants ont fait. Dès lors, ceux-ci reprochent à bon droit à la cour cantonale de n'avoir pas tenu compte de cette charge fiscale qui allait nécessairement grever leur budget pendente lite. 5.2.5 Des calculs, au demeurant corrects, effectués par les recourants, il ressort que, si l'on ajoute à leurs charges mensuelles un montant de 784 fr. 80 au titre des impôts 2007, il leur reste un solde disponible de 616 fr. 55 par mois. De ce montant, il convient de retrancher un supplément de charge de 120 fr., eu égard à l'âge de la fille aînée des recourants - circonstance qui ressort de la police d'assurance-maladie produite sous pièce 20 en première instance déjà et dont les juges d'appel n'ont pas exclu la prise en considération -, ce qui ramène le solde mensuel disponible à 496 fr. 55. Les recourants soutiennent qu'un tel solde ne justifie pas de les astreindre à verser une contribution aux prestations de l'Etat. Cependant, par cette simple allégation, ils ne formulent pas un grief en bonne et due forme touchant le principe de leur obligation de verser pareille contribution. Ils consentent, d'ailleurs, à titre subsidiaire, à être astreints au paiement d'une contribution de 200 fr. par mois. Ce montant, qui correspond grosso modo à la réduction proportionnelle de la contribution de 600 fr. fixée par la cour cantonale (600 fr.: 1'281 fr. 24 [solde disponible retenu au consid. 2d de l'arrêt, p. 5] x 496 fr. 55 [solde disponible retenu par le Tribunal fédéral] = 232 fr.) peut être retenu. L'arrêt entrepris sera, dès lors, réformé en conséquence. Les recourants voudraient qu'il le soit également en ce sens que c'est seulement si et dans la mesure où les frais seront mis à leur charge qu'ils devront être astreints à les rembourser. Ils n'avancent cependant aucun argument à l'appui de cette conclusion, laquelle sera, partant, écartée en application de l'art. 42 al. 2 LTF. Par identité de motif, il en ira de même de leur conclusion visant à ce que la contribution mensuelle ne soit due qu'à partir du 1er mars 2009, au lieu du 1er décembre 2008, et de celle voulant que l'équitable indemnité qui leur a été allouée par la cour cantonale soit portée de 300 fr. à 600 fr., TVA en sus.
fr
Art. 29 Abs. 3 BV; Recht auf unentgeltliche Rechtspflege; Berücksichtigung von Steuerrückständen bei der Beurteilung der Bedürftigkeit des Gesuchstellers. Die verfallenen Steuerschulden, deren Höhe und deren Fälligkeitsdatum feststehen, sind bei der Beurteilung der Bedürftigkeit der um unentgeltliche Rechtspflege nachsuchenden Person zu berücksichtigen, soweit sie tatsächlich bezahlt werden (Klärung der Rechtsprechung; E. 5.2).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,843
135 I 221
135 I 221 Sachverhalt ab Seite 221 A. H.X. et F.X., défendeurs, d'une part, et la société en nom collectif Y., demanderesse, d'autre part, sont en litige au sujet de l'exécution d'un contrat d'entreprise que les premiers ont conclu avec la seconde en vue de la construction d'une villa familiale sur un bien- fonds dont ils sont copropriétaires dans le canton de Fribourg. Le 14 juillet 2008, la demanderesse a introduit, devant le Tribunal civil de la Glâne, une procédure en paiement de 20'285 fr. 55, intérêts en sus, et en inscription définitive d'une hypothèque légale d'entrepreneur. Dans le cadre de cette procédure, les défendeurs ont déposé, le 3 octobre 2008, une requête de preuve à futur. Le 8 octobre 2008, les époux X. ont requis le bénéfice de l'assistance judiciaire pour toute la durée de la procédure en question et la désignation de Me Bruno Charrière en qualité de défenseur d'office. Par ordonnance du 22 octobre 2008, le président du Tribunal civil de la Glâne, après avoir entendu les parties, a mis les requérants au bénéfice de l'assistance judiciaire dans la mesure suivante: "F.X. et H.X. versent solidairement un montant mensuel de 1000 fr. dès le 1er décembre 2008, et ce, jusqu'au paiement complet des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés qu'ils doivent prester à l'entreprise intimée." B. Les défendeurs ont recouru auprès du Tribunal cantonal fribourgeois contre cette ordonnance. La demanderesse s'en est remise à justice. Par arrêt du 15 janvier 2009, la IIe Cour d'appel civil, admettant partiellement le recours, a modifié comme il suit l'ordonnance attaquée (ch. I du dispositif de l'arrêt cantonal): "1. F.X. et H.X. sont mis au bénéfice de l'assistance judiciaire totale pour toute la durée de la procédure en paiement et en inscription définitive d'une hypothèque légale des artisans et entrepreneurs la (sic) divisant d'avec Y. SNC, dans la mesure suivante: F.X. et H.X. verseront solidairement le montant mensuel de Fr. 600.-, dès le 1er décembre 2008, et ce, jusqu'au paiement complet des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés qu'ils doivent prester à l'entreprise intimée. 2. Me Bruno Charrière leur est désigné en qualité de défenseur d'office. 3. Il n'est perçu aucuns frais de justice pour la présente décision." La cour cantonale n'a pas perçu de frais pour la procédure d'appel (ch. II. du dispositif de l'arrêt attaqué) et elle a alloué à Me Bruno Charrière une équitable indemnité globale de 300 fr., plus 22 fr. 80 de TVA (ch. III. du dispositif de l'arrêt attaqué). C. Le 25 février 2009, les défendeurs ont interjeté un recours constitutionnel subsidiaire au Tribunal fédéral. Ils concluent à la modification partielle de l'arrêt cantonal en ce sens, principalement, qu'ils ne seront pas astreints au versement d'une contribution aux prestations de l'Etat et, subsidiairement, qu'ils ne devront verser à ce titre, dès le 1er mars 2009, qu'un montant mensuel de 200 fr. jusqu'à complet paiement des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés à fournir à l'entreprise intimée. Les recourants requièrent, en outre, que l'équitable indemnité qui leur a été allouée par la cour cantonale soit portée à 600 fr., plus 45 fr. 60 de TVA. Traitant le recours constitutionnel subsidiaire comme un recours en matière civile, le Tribunal fédéral l'a partiellement admis et a réduit de 600 fr. à 200 fr. le montant mensuel à verser solidairement par les défendeurs jusqu'au paiement complet des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés à fournir à la demanderesse. Pour le surplus, il a rejeté le recours et maintenu le dispositif de l'arrêt attaqué. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 5. 5.1 En vertu de l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Une personne est indigente lorsqu'elle n'est pas en mesure d'assumer les frais de la procédure sans porter atteinte au minimum nécessaire à son entretien et à celui de sa famille (ATF 128 I 225 consid. 2.5.1; ATF 127 I 202 consid. 3b p. 205). Le Tribunal fédéral vérifie librement si les critères utilisés pour évaluer l'indigence, au regard de cette disposition constitutionnelle, ont été correctement choisis; il n'examine toutefois que sous l'angle de l'arbitraire les constatations de fait de l'autorité cantonale (ATF 120 Ia 179 consid. 3a p. 181). Pour déterminer l'indigence, il convient de prendre en considération l'ensemble de la situation financière du requérant au moment où la demande est présentée, celui-ci devant indiquer de manière complète et établir autant que faire se peut ses revenus, sa situation de fortune et ses charges. Il y a lieu de mettre en balance, d'une part, la totalité des ressources effectives du requérant et, d'autre part, l'ensemble de ses engagements financiers (ATF 120 Ia 179 consid. 3a p. 181). Concernant ces derniers, seules les charges réellement acquittées sont susceptibles d'entrer dans le calcul du minimum vital (cf. ATF 121 III 20 consid. 3a). Des dettes anciennes, sur lesquelles le débiteur ne verse plus rien, ne priment pas l'obligation du justiciable de payer les services qu'il requiert de l'Etat (arrêt 4P.95/2000 du 16 juin 2000 consid. 2h). Le minimum d'existence du droit des poursuites n'est pas déterminant à lui seul pour établir l'indigence au sens des règles sur l'assistance judiciaire. L'autorité compétente doit éviter de procéder de façon trop schématique, afin de pouvoir prendre en considération tous les éléments importants du cas particulier. Elle peut certes partir du minimum vital du droit des poursuites, mais elle doit tenir compte de manière suffisante des données individuelles en présence (ATF 124 I 1 consid. 2a p. 2; ATF 106 Ia 82 consid. 3). La part des ressources excédant ce qui est nécessaire à la couverture des besoins personnels doit être comparée, dans chaque cas, aux frais prévisibles de la procédure pour laquelle l'assistance judiciaire est demandée. Le soutien de la collectivité publique n'est en principe pas dû, au regard de l'art. 29 al. 3 Cst., lorsque cette part disponible permet d'amortir les frais judiciaires et d'avocat en une année au plus, pour les procès relativement simples, et en deux ans pour les autres (arrêt 5P.233/2005 du 23 novembre 2005 consid. 2.2). Cependant, il conviendra de tenir compte, le cas échéant, de la nécessité où le requérant se trouve d'agir dans un délai relativement court, qui ne lui permet pas de faire des économies en vue d'avancer les frais du procès (ATF 108 Ia 108 consid. 5b p. 109). 5.2 Le noeud du litige consiste à déterminer si la cour cantonale a violé l'art. 29 al. 3 Cst. en n'incluant pas dans les charges mensuelles des recourants le solde d'impôts dû par ceux-ci pour l'année fiscale 2007. 5.2.1 La jurisprudence fédérale relative à la prise en compte des impôts, au titre de telles charges, n'est pas univoque (STEFAN MEICHSSNER, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, p. 93). Sans doute, en matière d'assistance judiciaire, considère-t-elle que les impôts courants doivent être comptabilisés à condition qu'ils soient effectivement payés (arrêt 5P.233/2005 du 23 novembre 2005 consid. 3.2.3 et la jurisprudence citée), contrairement à ce qui est le cas pour le calcul du minimum vital en droit des poursuites (ATF 95 III 39 consid. 3 confirmé in ATF 126 III 89 consid. 3b in fine p. 92 s.). Sa position est, en revanche, moins claire en ce qui concerne les dettes d'impôt échues, autrement dit les arriérés d'impôt. A cet égard, l'ancien Tribunal fédéral des assurances a, semble-t-il, inclus régulièrement et de longue date les arriérés d'impôts dans les engagements financiers du requérant (arrêts B 27/06 du 1er décembre 2006 consid. 4; K 140/99 du 24 février 2000 consid. 2; U 38/96 du 3 juin 1996 consid. 2; H 12/85 du 21 juillet 1986 consid. 2). Les opinions émises sur la question par les Cours civiles et les Cours de droit public du Tribunal fédéral apparaissent nettement plus contrastées, comme l'illustrent les exemples suivants. En 1996, la IIe Cour civile a refusé d'inclure les arriérés d'impôts, entre autres dettes, dans les charges du requérant, au motif que l'assistance judiciaire ne doit pas servir à désintéresser, aux frais de la collectivité publique, des créanciers pour des dettes ne visant pas ou plus à procurer au requérant les moyens nécessaires à son entretien et à celui de sa famille (arrêt 5P.356/1996 du 6 novembre 1996 consid. 8a/aa). Elle a maintenu son point de vue depuis lors (arrêts 5P.455/2004 du 10 janvier 2005 consid. 2.3.2; 5C.108/2003 du 18 décembre 2003 consid. 7). Cependant, elle s'est montrée apparemment plus souple dans un autre arrêt où elle indique que, "pour apprécier si le requérant dispose de ressources suffisantes lui permettant d'assumer les frais de la procédure, il faut prendre en compte, en déduction, les engagements financiers auxquels il ne peut plus échapper et les impôts, dans la mesure où il s'en acquitte" (arrêt 5P.113/2003 du 6 août 2003 consid. 2.1). De son côté, la Ire Cour civile a, elle aussi, fait preuve de réticence lorsqu'il s'est agi d'inclure les dettes échues dans les engagements financiers du requérant (arrêt 4P.80/2006 du 29 mai 2006 consid. 3.1). Elle a, en particulier, jugé conforme à l'art. 29 al. 3 Cst. la pratique consistant à ne pas comptabiliser les paiements effectués par le requérant pour régler des arriérés d'impôt (arrêt 4P.22/2007 du 18 avril 2007 consid. 7). Cependant, en 1998, la même Cour a jugé contraire à l'art. 4 aCst. le refus de principe de prendre en considération les dettes d'impôts dans l'examen d'une requête d'assistance judiciaire (arrêt 4P.53/1998 du 20 mai 1998 consid. 1b). Quant à la Ire Cour de droit public, se fondant sur l'arrêt 5P.356/1996, précité, elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu de retenir, au titre des charges, les montants payés par le requérant pour effacer ses dettes fiscales (arrêt 1B_16,18/2007 du 1er mars 2007 consid. 4.2). Enfin, la IIe Cour de droit public, sans traiter expressément des arriérés d'impôt, a invoqué le même précédent pour refuser de comptabiliser les montants affectés au paiement de dettes ordinaires et non à l'entretien courant du requérant et de sa famille (arrêt 2P. 90/1997 du 7 novembre 1997 consid. 3d). A la réflexion, s'agissant de déterminer les charges grevant le budget de celui qui requiert le bénéfice de l'assistance judiciaire, le refus de tenir compte des montants effectivement payés par le requérant pour solder des dettes d'impôt échues n'apparaît guère justifiable. Pareil refus se concilie mal avec la règle générale commandant de prendre en considération l'ensemble de la situation financière du requérant pour vérifier si l'indigence alléguée existe ou non. Il est aussi difficilement compatible avec le principe d'effectivité en vertu duquel il sied de mettre en balance la totalité des ressources (fortune incluse) ainsi que des engagements du requérant, et non pas une partie seulement de celles-là ou de ceux-ci. De ce point de vue, il est indéniable que l'argent affecté par le requérant au service de la dette fiscale, même si cette dernière n'a pas été contractée afin de couvrir les besoins personnels de l'intéressé et ceux de sa famille, vient diminuer de manière concrète ses ressources disponibles, à l'instar des charges ordinaires (loyer, cotisations aux assurances sociales, nourriture, frais professionnels, etc.). Au demeurant, si l'on peut attendre certains sacrifices financiers de la part du requérant, cela ne doit pas aller jusqu'à le contraindre à se procurer les moyens nécessaires à faire valoir ses droits en justice en contractant de nouvelles dettes, en n'honorant pas les dettes existantes ou en se dessaisissant de biens de première nécessité. Par ailleurs, l'argument, avancé dans l'arrêt 5P.356/1996 précité, selon lequel l'assistance judiciaire ne doit pas servir à désintéresser, aux frais de la collectivité publique, des créanciers pour des dettes ne visant pas ou plus à procurer au requérant les moyens nécessaires à son entretien et à celui de sa famille, prend racine dans la jurisprudence rendue au sujet des art. 92 et 93 LP. Or, les raisons qui sous-tendent cette jurisprudence ne sont pas les mêmes que celles qui fondent la réglementation de l'assistance judiciaire. Dans le premier cas, l'accent est mis sur la protection des créanciers et l'égalité entre ceux-ci: cela suppose, d'une part, que le paiement d'un impôt ou d'un arriéré d'impôt ne soit pas considéré comme une dépense indispensable au sens de l'art. 93 LP, lequel ne vise que les dépenses absolument nécessaires à l'entretien du débiteur et de sa famille, et, d'autre part, que l'on ne confère pas un privilège à l'Etat en prenant en compte des dettes d'impôt, ce qui serait contraire au principe d'égalité entre les créanciers de droit privé et de droit public (ATF 134 III 37 consid. 4.3 et les arrêts cités). A l'inverse, dans le second cas, il s'agit de faire en sorte que l'indigence n'empêche pas une personne de faire valoir ses droits dans une procédure qui n'est pas dépourvue de chances de succès pour elle et qu'elle ne le contraigne pas à s'endetter à cette seule fin, voire, en dernière extrémité, à requérir sa propre faillite pour être en mesure de conduire un procès. L'approche se fait donc ici sous un tout autre angle que celui sous lequel le droit des poursuites envisage la question de la situation financière du débiteur: c'est dans l'optique du requérant que le problème doit être résolu et non plus au regard des droits des créanciers. Considérée dans cette perspective, la prise en compte, en tant qu'engagements financiers, des sommes affectées par le requérant au paiement des arriérés d'impôt apparaît, dès lors, conforme au but assigné à l'institution de l'assistance judiciaire. Tel est, du reste, l'avis de la majorité des auteurs qui se sont penchés sur ce problème (ALFRED BÜHLER, Die Prozessarmut, in Frais de justice, frais d'avocat, cautions/sûretés, assistance juridique, Christian Schöbi [éd.], 2001, p. 131 ss, 176 à 181; MEICHSSNER, op. cit., p. 92 s. avec d'autres références in note 151; THOMAS GEISER, in Commentaire bâlois, Bundesgerichtsgesetz, 2008, n° 17 ad art. 64 LTF; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, 2008, p. 722 n° 1794; apparemment dans le même sens: BERNARD CORBOZ, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, SJ 2003 II p. 67 ss, 77; contra: HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, n° 18 ad art. 64 LTF; BEAT RIES, Die unentgeltliche Rechtspflege nach der aargauischen Zivilprozessordnung vom 18. Dezember 1984, 1990, p. 81 s.). Il convient de leur emboîter le pas. Encore faut-il insister sur le fait que les dettes d'arriérés d'impôt ne peuvent être prises en compte pour établir la situation financière du requérant que si et dans la mesure où ce dernier s'emploie à les amortir autant que faire se peut. Il serait, en effet, injustifiable qu'une partie puisse solliciter l'appui de l'Etat pour faire valoir ses droits en justice en se prévalant d'engagements financiers envers ce même Etat, tout en s'abstenant d'honorer ceux-ci et en utilisant ses ressources disponibles à d'autres fins. Aussi l'autorité appelée à statuer sur une requête d'assistance judiciaire doit-elle pouvoir exiger du requérant qu'il apporte la preuve de ce qu'il affecte ses ressources disponibles au paiement des impôts échus. Et si une telle preuve ne ressort pas déjà du comportement antérieur adopté par l'intéressé relativement à ses dettes fiscales, ladite autorité doit pouvoir s'assurer d'une autre manière de la réalité de cette affectation (par ex. en subordonnant la libération de l'obligation de verser une avance de frais à la preuve du paiement d'arriérés d'impôt, sous la menace du retrait du bénéfice de l'assistance judiciaire). 5.2.2 La Ire Cour de droit civil a mis en oeuvre la procédure prévue à l'art. 23 LTF, étant donné les divergences constatées dans la jurisprudence des différentes Cours sur la question juridique controversée. Les Cours réunies ont décidé de poser le principe suivant: les dettes d'impôt échues, dont le montant et la date d'exigibilité sont établis, doivent être prises en considération pour l'examen de l'indigence de la personne qui sollicite l'octroi du bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite, pour autant qu'elles soient effectivement payées. 5.2.3 La situation de fait touchant les impôts 2007, telle qu'elle ressort de l'arrêt attaqué et des explications, dûment étayées, des recourants, peut être résumée comme il suit. Sous chiffre 2.5 de leur requête d'assistance judiciaire du 8 octobre 2008, les recourants ont exposé, avec pièces à l'appui, qu'ils devaient s'attendre à recevoir une facture finale d'un peu plus de 17'000 fr. au titre de l'impôt communal, cantonal et fédéral pour la période fiscale 2007. A l'audience du 22 octobre 2008, le recourant a précisé qu'il avait déposé la déclaration d'impôts 2007 en septembre 2008. Dans son ordonnance du même jour, le président du Tribunal civil de la Glâne a considéré que la taxation des recourants pour les impôts 2007 ne pouvait être prise en compte, dès lors qu'elle avait trait à "une dette future ne devant survenir qu'au cours de l'année 2009". Un jour plus tard, soit le 23 octobre 2008, le Service cantonal des contributions a notifié aux recourants un avis de taxation ordinaire pour l'impôt cantonal et l'impôt fédéral direct (IFD) 2007, accompagné de deux décomptes. Il appert de ces documents que, pour l'année 2007, l'impôt cantonal s'est élevé à 9'154 fr. et que, eu égard aux acomptes versés, il subsistait un solde en faveur de l'Etat de 3'857 fr. 10, échu le 23 octobre 2008 - le terme général d'échéance ayant été fixé au 30 avril 2008 - et payable jusqu'au 30 novembre 2008. Quant à l'impôt fédéral pour la même période, arrêté à 1'910 fr., son solde de 1'644 fr. 70, échu le 23 octobre 2008, était, lui aussi, payable jusqu'au 30 novembre 2008. Sous chiffre 6 de leur recours cantonal déposé le 12 novembre 2008 contre l'ordonnance susmentionnée, les époux X. se sont prévalus de ces documents pour en déduire qu'il y avait lieu d'ajouter aux charges retenues par le premier juge un montant de 5'501 fr. 80 (3'857 fr. 10 et 1'644 fr. 70). A ce montant, il fallait encore ajouter, selon eux, la somme de 3'914 fr. 75 représentant le solde, évalué, de l'impôt communal et paroissial 2007, après déduction des acomptes versés, laquelle somme était payable à fin 2008/début 2009. Il en résultait un surcroît de charges de 9'416 fr. 55, soit un supplément de 784 fr. 70 par mois. Dans l'arrêt entrepris, la IIe Cour d'appel civil a refusé de comptabiliser cette charge supplémentaire. Elle s'en est expliquée comme il suit (p. 4, consid. 2c/aa): "Les charges fiscales ont été retenues à concurrence de la cote présumée d'impôts 2008, sans tenir compte des impôts 2007, dont le montant était alors inconnu (cf. ordonnance attaquée, p. 4). La requête a été déposée le 8 octobre 2008; or, il ne peut être pris en considération que les impôts de l'année courante. Les arriérés d'impôts ne sont pas admis pour établir l'indigence (arrêt du Tribunal fédéral 5C.108/2003 du 18 décembre 2003 consid. 7). Au demeurant, s'agissant du solde d'impôt cantonal et IFD 2007 payable au 30 novembre 2008 par 5'501.80 francs (cf. recours du 12.11.2008 p. 4), les recourants n'établissent ni n'allèguent même avoir réglé cette somme ou en avoir requis le paiement par acomptes; quant au montant de 3'914.75 francs calculé pour les impôts communaux et paroissiaux 2007, il n'est pas allégué qu'il soit facturé et exigible, de sorte qu'il ne peut pas être tenu compte de cette dette, toujours future. Le montant de la charge fiscale mensuelle retenue par le premier juge sur la base des pièces produites ne peut dès lors qu'être confirmé." 5.2.4 Les motifs retenus par la cour cantonale ne sont pas compatibles avec la notion d'indigence, au sens de l'art. 29 al. 3 Cst., telle qu'elle a été précisée au considérant 5.2.1 du présent arrêt. Une remarque liminaire, d'ordre procédural, doit être faite dans ce contexte. Elle concerne l'allégation, figurant dans le mémoire d'appel des recourants et étayée par des pièces, selon laquelle le Service cantonal des contributions leur a notifié, le 23 octobre 2008, un avis de taxation ordinaire pour l'impôt cantonal et l'IFD 2007, accompagné de deux décomptes. Le fait allégué constitue un véritable novum, puisqu'il est postérieur à la date à laquelle l'ordonnance de première instance a été rendue. En règle générale, la présentation de vrais nova n'est pas admissible devant une autorité de recours qui ne revoit les constatations de fait du juge a quo qu'avec une cognition restreinte, c'est-à-dire essentiellement sous l'angle de l'arbitraire (cf., au sujet des procédures de recours devant le Tribunal fédéral, l'art. 99 al. 1 LTF; ATF 133 IV 342 consid. 2.1 p. 343 s.; voir aussi l' ATF 128 I 354 consid. 6c au sujet du recours de droit public de l'aOJ). Or, dans le canton de Fribourg, la décision sur une demande d'assistance judiciaire est rendue conformément aux règles de la procédure sommaire (art. 5 al. 1 de la loi fribourgeoise du 4 octobre 1999 sur l'assistance judiciaire [RSF 136.1]), de sorte que le Tribunal cantonal, lorsqu'il est saisi d'un appel contre une telle décision, voit sa cognition limitée à l'arbitraire pour ce qui est des faits, en vertu de l'art. 299a al. 2 let. b du Code de procédure civile fribourgeois du 28 avril 1953 (CPC/FR; RSF 270.1). On pourrait donc s'attendre à ce qu'il ne prenne pas en considération un vrai novum, à l'instar du Tribunal fédéral dans une situation comparable. Cependant, tel ne fut pas le cas en l'espèce. La cour cantonale n'a, en effet, pas refusé d'entrer en matière sur l'argument des recourants tiré du fait nouveau allégué par eux; elle s'est employée, au contraire, à le réfuter. Bien qu'elle ne le dise pas expressément, elle s'est sans doute fondée sur l'art. 299a al. 3 CPC/FR pour ce faire. Il est vrai que cette disposition, dont le champ d'application ne paraît pas être restreint à la procédure ordinaire, vu sa systématique, autorise la production de "nouveaux moyens d'attaque et de défense" dans certaines limites (cf. l'arrêt de la IIe Cour d'appel du Tribunal cantonal fribourgeois du 27 janvier 2005, in Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 2005 p. 338 ss, 343 consid. 2; cf. également l' ATF 119 III 108 consid. 3a p. 109). Quoi qu'il en soit, dès lors que le novum en question a été admis sans conteste par les juges cantonaux, il y a lieu d'en tenir compte dans l'examen des mérites du recours. Comme indiqué plus haut, les sommes affectées par le requérant au paiement des arriérés d'impôt doivent être prises en compte dans l'examen de la condition d'indigence (cf. consid. 5.2.1). Aussi la cour cantonale ne peut-elle être suivie lorsqu'elle soutient le contraire, dans le passage précité de son arrêt, à propos du solde d'impôt cantonal et fédéral 2007. On peut d'ailleurs hésiter à parler d'arriérés d'impôts dans le cas présent, du moins pour une partie de l'impôt cantonal et fédéral 2007. Il ressort, en effet, des explications des recourants, ainsi que des décomptes produits sous pièces 36 et 37, que la déclaration d'impôts 2007 n'a été déposée qu'en septembre 2008 pour une raison apparemment valable; que le terme général d'échéance pour l'impôt cantonal 2007 a été fixé au 30 avril 2008; que seul un montant de 48 fr. 05 a été comptabilisé au titre des intérêts compensatoires pour cet impôt; enfin, qu'aucun intérêt moratoire n'a été porté en compte pour l'IFD 2007. S'y ajoute le fait que les recourants ont régulièrement payé les acomptes afférents à l'impôt cantonal 2007. Pour le surplus, les recourants s'élèvent à juste titre contre le reproche qui leur est fait de n'avoir pas établi, ni même allégué, qu'ils avaient réglé les 5'501 fr. 80 correspondant au solde de l'impôt cantonal et fédéral 2007 ou qu'ils en avaient requis le paiement par acomptes. Un délai au 30 novembre 2008 leur avait été imparti pour s'exécuter. Ayant déposé leur mémoire d'appel le 12 novembre 2008, ils ne pouvaient donc pas alléguer et encore moins établir l'existence d'un paiement pour une dette payable après cette date. Ils n'ont pas pu le faire ultérieurement car la cour cantonale a statué sans débats. Quant au refus de tenir compte des impôts communaux et paroissiaux 2007, les juges cantonaux le justifient par le motif que la somme de 3'914 fr. 75 portée en compte à ce titre par les recourants n'a pas trait à un montant facturé et exigible, mais à une dette future. Semblable justification ne résiste pas à l'examen. La cour cantonale devait déterminer si les recourants possédaient des ressources suffisantes pour couvrir les frais de la procédure en cours sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à leur existence ou à celle de leur famille, voire, dans le cas contraire, si l'octroi de l'assistance judiciaire pouvait néanmoins être subordonné, en l'espèce, au paiement d'une contribution mensuelle aux prestations de l'Etat. Pour ce faire, elle devait prendre en considération l'ensemble des charges auxquelles les recourants auraient à faire face pendant la durée de cette procédure. Or, les impôts communaux et paroissiaux 2007 faisaient assurément partie de ces charges. Aussi bien, il était conforme à l'expérience de la vie que les recourants dussent les payer au début de l'année 2009 dans l'hypothèse la plus favorable pour eux et qu'ils ne pourraient s'y soustraire sous peine de s'exposer à des poursuites de la part du fisc. Rien ne permettait du reste de leur prêter l'intention de ne pas honorer leur dette de ce chef, étant donné qu'ils avaient régulièrement payé des acomptes pour ces impôts aussi. Le montant de ces derniers n'avait certes pas encore été notifié aux deux contribuables. Toutefois, comme il équivalait à un pourcentage de l'impôt cantonal, il était facile de le calculer de manière précise, ce que les recourants ont fait. Dès lors, ceux-ci reprochent à bon droit à la cour cantonale de n'avoir pas tenu compte de cette charge fiscale qui allait nécessairement grever leur budget pendente lite. 5.2.5 Des calculs, au demeurant corrects, effectués par les recourants, il ressort que, si l'on ajoute à leurs charges mensuelles un montant de 784 fr. 80 au titre des impôts 2007, il leur reste un solde disponible de 616 fr. 55 par mois. De ce montant, il convient de retrancher un supplément de charge de 120 fr., eu égard à l'âge de la fille aînée des recourants - circonstance qui ressort de la police d'assurance-maladie produite sous pièce 20 en première instance déjà et dont les juges d'appel n'ont pas exclu la prise en considération -, ce qui ramène le solde mensuel disponible à 496 fr. 55. Les recourants soutiennent qu'un tel solde ne justifie pas de les astreindre à verser une contribution aux prestations de l'Etat. Cependant, par cette simple allégation, ils ne formulent pas un grief en bonne et due forme touchant le principe de leur obligation de verser pareille contribution. Ils consentent, d'ailleurs, à titre subsidiaire, à être astreints au paiement d'une contribution de 200 fr. par mois. Ce montant, qui correspond grosso modo à la réduction proportionnelle de la contribution de 600 fr. fixée par la cour cantonale (600 fr.: 1'281 fr. 24 [solde disponible retenu au consid. 2d de l'arrêt, p. 5] x 496 fr. 55 [solde disponible retenu par le Tribunal fédéral] = 232 fr.) peut être retenu. L'arrêt entrepris sera, dès lors, réformé en conséquence. Les recourants voudraient qu'il le soit également en ce sens que c'est seulement si et dans la mesure où les frais seront mis à leur charge qu'ils devront être astreints à les rembourser. Ils n'avancent cependant aucun argument à l'appui de cette conclusion, laquelle sera, partant, écartée en application de l'art. 42 al. 2 LTF. Par identité de motif, il en ira de même de leur conclusion visant à ce que la contribution mensuelle ne soit due qu'à partir du 1er mars 2009, au lieu du 1er décembre 2008, et de celle voulant que l'équitable indemnité qui leur a été allouée par la cour cantonale soit portée de 300 fr. à 600 fr., TVA en sus.
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Art. 29 al. 3 Cst.; droit à l'assistance judiciaire gratuite; prise en compte des arriérés d'impôt pour déterminer l'indigence du requérant. Les dettes d'impôt échues, dont le montant et la date d'exigibilité sont établis, doivent être prises en considération pour l'examen de l'indigence de la personne qui sollicite l'octroi du bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite, pour autant qu'elles soient effectivement payées (clarification de la jurisprudence; consid. 5.2).
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constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,844
135 I 221
135 I 221 Sachverhalt ab Seite 221 A. H.X. et F.X., défendeurs, d'une part, et la société en nom collectif Y., demanderesse, d'autre part, sont en litige au sujet de l'exécution d'un contrat d'entreprise que les premiers ont conclu avec la seconde en vue de la construction d'une villa familiale sur un bien- fonds dont ils sont copropriétaires dans le canton de Fribourg. Le 14 juillet 2008, la demanderesse a introduit, devant le Tribunal civil de la Glâne, une procédure en paiement de 20'285 fr. 55, intérêts en sus, et en inscription définitive d'une hypothèque légale d'entrepreneur. Dans le cadre de cette procédure, les défendeurs ont déposé, le 3 octobre 2008, une requête de preuve à futur. Le 8 octobre 2008, les époux X. ont requis le bénéfice de l'assistance judiciaire pour toute la durée de la procédure en question et la désignation de Me Bruno Charrière en qualité de défenseur d'office. Par ordonnance du 22 octobre 2008, le président du Tribunal civil de la Glâne, après avoir entendu les parties, a mis les requérants au bénéfice de l'assistance judiciaire dans la mesure suivante: "F.X. et H.X. versent solidairement un montant mensuel de 1000 fr. dès le 1er décembre 2008, et ce, jusqu'au paiement complet des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés qu'ils doivent prester à l'entreprise intimée." B. Les défendeurs ont recouru auprès du Tribunal cantonal fribourgeois contre cette ordonnance. La demanderesse s'en est remise à justice. Par arrêt du 15 janvier 2009, la IIe Cour d'appel civil, admettant partiellement le recours, a modifié comme il suit l'ordonnance attaquée (ch. I du dispositif de l'arrêt cantonal): "1. F.X. et H.X. sont mis au bénéfice de l'assistance judiciaire totale pour toute la durée de la procédure en paiement et en inscription définitive d'une hypothèque légale des artisans et entrepreneurs la (sic) divisant d'avec Y. SNC, dans la mesure suivante: F.X. et H.X. verseront solidairement le montant mensuel de Fr. 600.-, dès le 1er décembre 2008, et ce, jusqu'au paiement complet des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés qu'ils doivent prester à l'entreprise intimée. 2. Me Bruno Charrière leur est désigné en qualité de défenseur d'office. 3. Il n'est perçu aucuns frais de justice pour la présente décision." La cour cantonale n'a pas perçu de frais pour la procédure d'appel (ch. II. du dispositif de l'arrêt attaqué) et elle a alloué à Me Bruno Charrière une équitable indemnité globale de 300 fr., plus 22 fr. 80 de TVA (ch. III. du dispositif de l'arrêt attaqué). C. Le 25 février 2009, les défendeurs ont interjeté un recours constitutionnel subsidiaire au Tribunal fédéral. Ils concluent à la modification partielle de l'arrêt cantonal en ce sens, principalement, qu'ils ne seront pas astreints au versement d'une contribution aux prestations de l'Etat et, subsidiairement, qu'ils ne devront verser à ce titre, dès le 1er mars 2009, qu'un montant mensuel de 200 fr. jusqu'à complet paiement des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés à fournir à l'entreprise intimée. Les recourants requièrent, en outre, que l'équitable indemnité qui leur a été allouée par la cour cantonale soit portée à 600 fr., plus 45 fr. 60 de TVA. Traitant le recours constitutionnel subsidiaire comme un recours en matière civile, le Tribunal fédéral l'a partiellement admis et a réduit de 600 fr. à 200 fr. le montant mensuel à verser solidairement par les défendeurs jusqu'au paiement complet des frais de justice, des frais d'expertise, des honoraires de leur mandataire et des sûretés à fournir à la demanderesse. Pour le surplus, il a rejeté le recours et maintenu le dispositif de l'arrêt attaqué. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 5. 5.1 En vertu de l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Une personne est indigente lorsqu'elle n'est pas en mesure d'assumer les frais de la procédure sans porter atteinte au minimum nécessaire à son entretien et à celui de sa famille (ATF 128 I 225 consid. 2.5.1; ATF 127 I 202 consid. 3b p. 205). Le Tribunal fédéral vérifie librement si les critères utilisés pour évaluer l'indigence, au regard de cette disposition constitutionnelle, ont été correctement choisis; il n'examine toutefois que sous l'angle de l'arbitraire les constatations de fait de l'autorité cantonale (ATF 120 Ia 179 consid. 3a p. 181). Pour déterminer l'indigence, il convient de prendre en considération l'ensemble de la situation financière du requérant au moment où la demande est présentée, celui-ci devant indiquer de manière complète et établir autant que faire se peut ses revenus, sa situation de fortune et ses charges. Il y a lieu de mettre en balance, d'une part, la totalité des ressources effectives du requérant et, d'autre part, l'ensemble de ses engagements financiers (ATF 120 Ia 179 consid. 3a p. 181). Concernant ces derniers, seules les charges réellement acquittées sont susceptibles d'entrer dans le calcul du minimum vital (cf. ATF 121 III 20 consid. 3a). Des dettes anciennes, sur lesquelles le débiteur ne verse plus rien, ne priment pas l'obligation du justiciable de payer les services qu'il requiert de l'Etat (arrêt 4P.95/2000 du 16 juin 2000 consid. 2h). Le minimum d'existence du droit des poursuites n'est pas déterminant à lui seul pour établir l'indigence au sens des règles sur l'assistance judiciaire. L'autorité compétente doit éviter de procéder de façon trop schématique, afin de pouvoir prendre en considération tous les éléments importants du cas particulier. Elle peut certes partir du minimum vital du droit des poursuites, mais elle doit tenir compte de manière suffisante des données individuelles en présence (ATF 124 I 1 consid. 2a p. 2; ATF 106 Ia 82 consid. 3). La part des ressources excédant ce qui est nécessaire à la couverture des besoins personnels doit être comparée, dans chaque cas, aux frais prévisibles de la procédure pour laquelle l'assistance judiciaire est demandée. Le soutien de la collectivité publique n'est en principe pas dû, au regard de l'art. 29 al. 3 Cst., lorsque cette part disponible permet d'amortir les frais judiciaires et d'avocat en une année au plus, pour les procès relativement simples, et en deux ans pour les autres (arrêt 5P.233/2005 du 23 novembre 2005 consid. 2.2). Cependant, il conviendra de tenir compte, le cas échéant, de la nécessité où le requérant se trouve d'agir dans un délai relativement court, qui ne lui permet pas de faire des économies en vue d'avancer les frais du procès (ATF 108 Ia 108 consid. 5b p. 109). 5.2 Le noeud du litige consiste à déterminer si la cour cantonale a violé l'art. 29 al. 3 Cst. en n'incluant pas dans les charges mensuelles des recourants le solde d'impôts dû par ceux-ci pour l'année fiscale 2007. 5.2.1 La jurisprudence fédérale relative à la prise en compte des impôts, au titre de telles charges, n'est pas univoque (STEFAN MEICHSSNER, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, p. 93). Sans doute, en matière d'assistance judiciaire, considère-t-elle que les impôts courants doivent être comptabilisés à condition qu'ils soient effectivement payés (arrêt 5P.233/2005 du 23 novembre 2005 consid. 3.2.3 et la jurisprudence citée), contrairement à ce qui est le cas pour le calcul du minimum vital en droit des poursuites (ATF 95 III 39 consid. 3 confirmé in ATF 126 III 89 consid. 3b in fine p. 92 s.). Sa position est, en revanche, moins claire en ce qui concerne les dettes d'impôt échues, autrement dit les arriérés d'impôt. A cet égard, l'ancien Tribunal fédéral des assurances a, semble-t-il, inclus régulièrement et de longue date les arriérés d'impôts dans les engagements financiers du requérant (arrêts B 27/06 du 1er décembre 2006 consid. 4; K 140/99 du 24 février 2000 consid. 2; U 38/96 du 3 juin 1996 consid. 2; H 12/85 du 21 juillet 1986 consid. 2). Les opinions émises sur la question par les Cours civiles et les Cours de droit public du Tribunal fédéral apparaissent nettement plus contrastées, comme l'illustrent les exemples suivants. En 1996, la IIe Cour civile a refusé d'inclure les arriérés d'impôts, entre autres dettes, dans les charges du requérant, au motif que l'assistance judiciaire ne doit pas servir à désintéresser, aux frais de la collectivité publique, des créanciers pour des dettes ne visant pas ou plus à procurer au requérant les moyens nécessaires à son entretien et à celui de sa famille (arrêt 5P.356/1996 du 6 novembre 1996 consid. 8a/aa). Elle a maintenu son point de vue depuis lors (arrêts 5P.455/2004 du 10 janvier 2005 consid. 2.3.2; 5C.108/2003 du 18 décembre 2003 consid. 7). Cependant, elle s'est montrée apparemment plus souple dans un autre arrêt où elle indique que, "pour apprécier si le requérant dispose de ressources suffisantes lui permettant d'assumer les frais de la procédure, il faut prendre en compte, en déduction, les engagements financiers auxquels il ne peut plus échapper et les impôts, dans la mesure où il s'en acquitte" (arrêt 5P.113/2003 du 6 août 2003 consid. 2.1). De son côté, la Ire Cour civile a, elle aussi, fait preuve de réticence lorsqu'il s'est agi d'inclure les dettes échues dans les engagements financiers du requérant (arrêt 4P.80/2006 du 29 mai 2006 consid. 3.1). Elle a, en particulier, jugé conforme à l'art. 29 al. 3 Cst. la pratique consistant à ne pas comptabiliser les paiements effectués par le requérant pour régler des arriérés d'impôt (arrêt 4P.22/2007 du 18 avril 2007 consid. 7). Cependant, en 1998, la même Cour a jugé contraire à l'art. 4 aCst. le refus de principe de prendre en considération les dettes d'impôts dans l'examen d'une requête d'assistance judiciaire (arrêt 4P.53/1998 du 20 mai 1998 consid. 1b). Quant à la Ire Cour de droit public, se fondant sur l'arrêt 5P.356/1996, précité, elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu de retenir, au titre des charges, les montants payés par le requérant pour effacer ses dettes fiscales (arrêt 1B_16,18/2007 du 1er mars 2007 consid. 4.2). Enfin, la IIe Cour de droit public, sans traiter expressément des arriérés d'impôt, a invoqué le même précédent pour refuser de comptabiliser les montants affectés au paiement de dettes ordinaires et non à l'entretien courant du requérant et de sa famille (arrêt 2P. 90/1997 du 7 novembre 1997 consid. 3d). A la réflexion, s'agissant de déterminer les charges grevant le budget de celui qui requiert le bénéfice de l'assistance judiciaire, le refus de tenir compte des montants effectivement payés par le requérant pour solder des dettes d'impôt échues n'apparaît guère justifiable. Pareil refus se concilie mal avec la règle générale commandant de prendre en considération l'ensemble de la situation financière du requérant pour vérifier si l'indigence alléguée existe ou non. Il est aussi difficilement compatible avec le principe d'effectivité en vertu duquel il sied de mettre en balance la totalité des ressources (fortune incluse) ainsi que des engagements du requérant, et non pas une partie seulement de celles-là ou de ceux-ci. De ce point de vue, il est indéniable que l'argent affecté par le requérant au service de la dette fiscale, même si cette dernière n'a pas été contractée afin de couvrir les besoins personnels de l'intéressé et ceux de sa famille, vient diminuer de manière concrète ses ressources disponibles, à l'instar des charges ordinaires (loyer, cotisations aux assurances sociales, nourriture, frais professionnels, etc.). Au demeurant, si l'on peut attendre certains sacrifices financiers de la part du requérant, cela ne doit pas aller jusqu'à le contraindre à se procurer les moyens nécessaires à faire valoir ses droits en justice en contractant de nouvelles dettes, en n'honorant pas les dettes existantes ou en se dessaisissant de biens de première nécessité. Par ailleurs, l'argument, avancé dans l'arrêt 5P.356/1996 précité, selon lequel l'assistance judiciaire ne doit pas servir à désintéresser, aux frais de la collectivité publique, des créanciers pour des dettes ne visant pas ou plus à procurer au requérant les moyens nécessaires à son entretien et à celui de sa famille, prend racine dans la jurisprudence rendue au sujet des art. 92 et 93 LP. Or, les raisons qui sous-tendent cette jurisprudence ne sont pas les mêmes que celles qui fondent la réglementation de l'assistance judiciaire. Dans le premier cas, l'accent est mis sur la protection des créanciers et l'égalité entre ceux-ci: cela suppose, d'une part, que le paiement d'un impôt ou d'un arriéré d'impôt ne soit pas considéré comme une dépense indispensable au sens de l'art. 93 LP, lequel ne vise que les dépenses absolument nécessaires à l'entretien du débiteur et de sa famille, et, d'autre part, que l'on ne confère pas un privilège à l'Etat en prenant en compte des dettes d'impôt, ce qui serait contraire au principe d'égalité entre les créanciers de droit privé et de droit public (ATF 134 III 37 consid. 4.3 et les arrêts cités). A l'inverse, dans le second cas, il s'agit de faire en sorte que l'indigence n'empêche pas une personne de faire valoir ses droits dans une procédure qui n'est pas dépourvue de chances de succès pour elle et qu'elle ne le contraigne pas à s'endetter à cette seule fin, voire, en dernière extrémité, à requérir sa propre faillite pour être en mesure de conduire un procès. L'approche se fait donc ici sous un tout autre angle que celui sous lequel le droit des poursuites envisage la question de la situation financière du débiteur: c'est dans l'optique du requérant que le problème doit être résolu et non plus au regard des droits des créanciers. Considérée dans cette perspective, la prise en compte, en tant qu'engagements financiers, des sommes affectées par le requérant au paiement des arriérés d'impôt apparaît, dès lors, conforme au but assigné à l'institution de l'assistance judiciaire. Tel est, du reste, l'avis de la majorité des auteurs qui se sont penchés sur ce problème (ALFRED BÜHLER, Die Prozessarmut, in Frais de justice, frais d'avocat, cautions/sûretés, assistance juridique, Christian Schöbi [éd.], 2001, p. 131 ss, 176 à 181; MEICHSSNER, op. cit., p. 92 s. avec d'autres références in note 151; THOMAS GEISER, in Commentaire bâlois, Bundesgerichtsgesetz, 2008, n° 17 ad art. 64 LTF; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, 2008, p. 722 n° 1794; apparemment dans le même sens: BERNARD CORBOZ, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, SJ 2003 II p. 67 ss, 77; contra: HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, n° 18 ad art. 64 LTF; BEAT RIES, Die unentgeltliche Rechtspflege nach der aargauischen Zivilprozessordnung vom 18. Dezember 1984, 1990, p. 81 s.). Il convient de leur emboîter le pas. Encore faut-il insister sur le fait que les dettes d'arriérés d'impôt ne peuvent être prises en compte pour établir la situation financière du requérant que si et dans la mesure où ce dernier s'emploie à les amortir autant que faire se peut. Il serait, en effet, injustifiable qu'une partie puisse solliciter l'appui de l'Etat pour faire valoir ses droits en justice en se prévalant d'engagements financiers envers ce même Etat, tout en s'abstenant d'honorer ceux-ci et en utilisant ses ressources disponibles à d'autres fins. Aussi l'autorité appelée à statuer sur une requête d'assistance judiciaire doit-elle pouvoir exiger du requérant qu'il apporte la preuve de ce qu'il affecte ses ressources disponibles au paiement des impôts échus. Et si une telle preuve ne ressort pas déjà du comportement antérieur adopté par l'intéressé relativement à ses dettes fiscales, ladite autorité doit pouvoir s'assurer d'une autre manière de la réalité de cette affectation (par ex. en subordonnant la libération de l'obligation de verser une avance de frais à la preuve du paiement d'arriérés d'impôt, sous la menace du retrait du bénéfice de l'assistance judiciaire). 5.2.2 La Ire Cour de droit civil a mis en oeuvre la procédure prévue à l'art. 23 LTF, étant donné les divergences constatées dans la jurisprudence des différentes Cours sur la question juridique controversée. Les Cours réunies ont décidé de poser le principe suivant: les dettes d'impôt échues, dont le montant et la date d'exigibilité sont établis, doivent être prises en considération pour l'examen de l'indigence de la personne qui sollicite l'octroi du bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite, pour autant qu'elles soient effectivement payées. 5.2.3 La situation de fait touchant les impôts 2007, telle qu'elle ressort de l'arrêt attaqué et des explications, dûment étayées, des recourants, peut être résumée comme il suit. Sous chiffre 2.5 de leur requête d'assistance judiciaire du 8 octobre 2008, les recourants ont exposé, avec pièces à l'appui, qu'ils devaient s'attendre à recevoir une facture finale d'un peu plus de 17'000 fr. au titre de l'impôt communal, cantonal et fédéral pour la période fiscale 2007. A l'audience du 22 octobre 2008, le recourant a précisé qu'il avait déposé la déclaration d'impôts 2007 en septembre 2008. Dans son ordonnance du même jour, le président du Tribunal civil de la Glâne a considéré que la taxation des recourants pour les impôts 2007 ne pouvait être prise en compte, dès lors qu'elle avait trait à "une dette future ne devant survenir qu'au cours de l'année 2009". Un jour plus tard, soit le 23 octobre 2008, le Service cantonal des contributions a notifié aux recourants un avis de taxation ordinaire pour l'impôt cantonal et l'impôt fédéral direct (IFD) 2007, accompagné de deux décomptes. Il appert de ces documents que, pour l'année 2007, l'impôt cantonal s'est élevé à 9'154 fr. et que, eu égard aux acomptes versés, il subsistait un solde en faveur de l'Etat de 3'857 fr. 10, échu le 23 octobre 2008 - le terme général d'échéance ayant été fixé au 30 avril 2008 - et payable jusqu'au 30 novembre 2008. Quant à l'impôt fédéral pour la même période, arrêté à 1'910 fr., son solde de 1'644 fr. 70, échu le 23 octobre 2008, était, lui aussi, payable jusqu'au 30 novembre 2008. Sous chiffre 6 de leur recours cantonal déposé le 12 novembre 2008 contre l'ordonnance susmentionnée, les époux X. se sont prévalus de ces documents pour en déduire qu'il y avait lieu d'ajouter aux charges retenues par le premier juge un montant de 5'501 fr. 80 (3'857 fr. 10 et 1'644 fr. 70). A ce montant, il fallait encore ajouter, selon eux, la somme de 3'914 fr. 75 représentant le solde, évalué, de l'impôt communal et paroissial 2007, après déduction des acomptes versés, laquelle somme était payable à fin 2008/début 2009. Il en résultait un surcroît de charges de 9'416 fr. 55, soit un supplément de 784 fr. 70 par mois. Dans l'arrêt entrepris, la IIe Cour d'appel civil a refusé de comptabiliser cette charge supplémentaire. Elle s'en est expliquée comme il suit (p. 4, consid. 2c/aa): "Les charges fiscales ont été retenues à concurrence de la cote présumée d'impôts 2008, sans tenir compte des impôts 2007, dont le montant était alors inconnu (cf. ordonnance attaquée, p. 4). La requête a été déposée le 8 octobre 2008; or, il ne peut être pris en considération que les impôts de l'année courante. Les arriérés d'impôts ne sont pas admis pour établir l'indigence (arrêt du Tribunal fédéral 5C.108/2003 du 18 décembre 2003 consid. 7). Au demeurant, s'agissant du solde d'impôt cantonal et IFD 2007 payable au 30 novembre 2008 par 5'501.80 francs (cf. recours du 12.11.2008 p. 4), les recourants n'établissent ni n'allèguent même avoir réglé cette somme ou en avoir requis le paiement par acomptes; quant au montant de 3'914.75 francs calculé pour les impôts communaux et paroissiaux 2007, il n'est pas allégué qu'il soit facturé et exigible, de sorte qu'il ne peut pas être tenu compte de cette dette, toujours future. Le montant de la charge fiscale mensuelle retenue par le premier juge sur la base des pièces produites ne peut dès lors qu'être confirmé." 5.2.4 Les motifs retenus par la cour cantonale ne sont pas compatibles avec la notion d'indigence, au sens de l'art. 29 al. 3 Cst., telle qu'elle a été précisée au considérant 5.2.1 du présent arrêt. Une remarque liminaire, d'ordre procédural, doit être faite dans ce contexte. Elle concerne l'allégation, figurant dans le mémoire d'appel des recourants et étayée par des pièces, selon laquelle le Service cantonal des contributions leur a notifié, le 23 octobre 2008, un avis de taxation ordinaire pour l'impôt cantonal et l'IFD 2007, accompagné de deux décomptes. Le fait allégué constitue un véritable novum, puisqu'il est postérieur à la date à laquelle l'ordonnance de première instance a été rendue. En règle générale, la présentation de vrais nova n'est pas admissible devant une autorité de recours qui ne revoit les constatations de fait du juge a quo qu'avec une cognition restreinte, c'est-à-dire essentiellement sous l'angle de l'arbitraire (cf., au sujet des procédures de recours devant le Tribunal fédéral, l'art. 99 al. 1 LTF; ATF 133 IV 342 consid. 2.1 p. 343 s.; voir aussi l' ATF 128 I 354 consid. 6c au sujet du recours de droit public de l'aOJ). Or, dans le canton de Fribourg, la décision sur une demande d'assistance judiciaire est rendue conformément aux règles de la procédure sommaire (art. 5 al. 1 de la loi fribourgeoise du 4 octobre 1999 sur l'assistance judiciaire [RSF 136.1]), de sorte que le Tribunal cantonal, lorsqu'il est saisi d'un appel contre une telle décision, voit sa cognition limitée à l'arbitraire pour ce qui est des faits, en vertu de l'art. 299a al. 2 let. b du Code de procédure civile fribourgeois du 28 avril 1953 (CPC/FR; RSF 270.1). On pourrait donc s'attendre à ce qu'il ne prenne pas en considération un vrai novum, à l'instar du Tribunal fédéral dans une situation comparable. Cependant, tel ne fut pas le cas en l'espèce. La cour cantonale n'a, en effet, pas refusé d'entrer en matière sur l'argument des recourants tiré du fait nouveau allégué par eux; elle s'est employée, au contraire, à le réfuter. Bien qu'elle ne le dise pas expressément, elle s'est sans doute fondée sur l'art. 299a al. 3 CPC/FR pour ce faire. Il est vrai que cette disposition, dont le champ d'application ne paraît pas être restreint à la procédure ordinaire, vu sa systématique, autorise la production de "nouveaux moyens d'attaque et de défense" dans certaines limites (cf. l'arrêt de la IIe Cour d'appel du Tribunal cantonal fribourgeois du 27 janvier 2005, in Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 2005 p. 338 ss, 343 consid. 2; cf. également l' ATF 119 III 108 consid. 3a p. 109). Quoi qu'il en soit, dès lors que le novum en question a été admis sans conteste par les juges cantonaux, il y a lieu d'en tenir compte dans l'examen des mérites du recours. Comme indiqué plus haut, les sommes affectées par le requérant au paiement des arriérés d'impôt doivent être prises en compte dans l'examen de la condition d'indigence (cf. consid. 5.2.1). Aussi la cour cantonale ne peut-elle être suivie lorsqu'elle soutient le contraire, dans le passage précité de son arrêt, à propos du solde d'impôt cantonal et fédéral 2007. On peut d'ailleurs hésiter à parler d'arriérés d'impôts dans le cas présent, du moins pour une partie de l'impôt cantonal et fédéral 2007. Il ressort, en effet, des explications des recourants, ainsi que des décomptes produits sous pièces 36 et 37, que la déclaration d'impôts 2007 n'a été déposée qu'en septembre 2008 pour une raison apparemment valable; que le terme général d'échéance pour l'impôt cantonal 2007 a été fixé au 30 avril 2008; que seul un montant de 48 fr. 05 a été comptabilisé au titre des intérêts compensatoires pour cet impôt; enfin, qu'aucun intérêt moratoire n'a été porté en compte pour l'IFD 2007. S'y ajoute le fait que les recourants ont régulièrement payé les acomptes afférents à l'impôt cantonal 2007. Pour le surplus, les recourants s'élèvent à juste titre contre le reproche qui leur est fait de n'avoir pas établi, ni même allégué, qu'ils avaient réglé les 5'501 fr. 80 correspondant au solde de l'impôt cantonal et fédéral 2007 ou qu'ils en avaient requis le paiement par acomptes. Un délai au 30 novembre 2008 leur avait été imparti pour s'exécuter. Ayant déposé leur mémoire d'appel le 12 novembre 2008, ils ne pouvaient donc pas alléguer et encore moins établir l'existence d'un paiement pour une dette payable après cette date. Ils n'ont pas pu le faire ultérieurement car la cour cantonale a statué sans débats. Quant au refus de tenir compte des impôts communaux et paroissiaux 2007, les juges cantonaux le justifient par le motif que la somme de 3'914 fr. 75 portée en compte à ce titre par les recourants n'a pas trait à un montant facturé et exigible, mais à une dette future. Semblable justification ne résiste pas à l'examen. La cour cantonale devait déterminer si les recourants possédaient des ressources suffisantes pour couvrir les frais de la procédure en cours sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à leur existence ou à celle de leur famille, voire, dans le cas contraire, si l'octroi de l'assistance judiciaire pouvait néanmoins être subordonné, en l'espèce, au paiement d'une contribution mensuelle aux prestations de l'Etat. Pour ce faire, elle devait prendre en considération l'ensemble des charges auxquelles les recourants auraient à faire face pendant la durée de cette procédure. Or, les impôts communaux et paroissiaux 2007 faisaient assurément partie de ces charges. Aussi bien, il était conforme à l'expérience de la vie que les recourants dussent les payer au début de l'année 2009 dans l'hypothèse la plus favorable pour eux et qu'ils ne pourraient s'y soustraire sous peine de s'exposer à des poursuites de la part du fisc. Rien ne permettait du reste de leur prêter l'intention de ne pas honorer leur dette de ce chef, étant donné qu'ils avaient régulièrement payé des acomptes pour ces impôts aussi. Le montant de ces derniers n'avait certes pas encore été notifié aux deux contribuables. Toutefois, comme il équivalait à un pourcentage de l'impôt cantonal, il était facile de le calculer de manière précise, ce que les recourants ont fait. Dès lors, ceux-ci reprochent à bon droit à la cour cantonale de n'avoir pas tenu compte de cette charge fiscale qui allait nécessairement grever leur budget pendente lite. 5.2.5 Des calculs, au demeurant corrects, effectués par les recourants, il ressort que, si l'on ajoute à leurs charges mensuelles un montant de 784 fr. 80 au titre des impôts 2007, il leur reste un solde disponible de 616 fr. 55 par mois. De ce montant, il convient de retrancher un supplément de charge de 120 fr., eu égard à l'âge de la fille aînée des recourants - circonstance qui ressort de la police d'assurance-maladie produite sous pièce 20 en première instance déjà et dont les juges d'appel n'ont pas exclu la prise en considération -, ce qui ramène le solde mensuel disponible à 496 fr. 55. Les recourants soutiennent qu'un tel solde ne justifie pas de les astreindre à verser une contribution aux prestations de l'Etat. Cependant, par cette simple allégation, ils ne formulent pas un grief en bonne et due forme touchant le principe de leur obligation de verser pareille contribution. Ils consentent, d'ailleurs, à titre subsidiaire, à être astreints au paiement d'une contribution de 200 fr. par mois. Ce montant, qui correspond grosso modo à la réduction proportionnelle de la contribution de 600 fr. fixée par la cour cantonale (600 fr.: 1'281 fr. 24 [solde disponible retenu au consid. 2d de l'arrêt, p. 5] x 496 fr. 55 [solde disponible retenu par le Tribunal fédéral] = 232 fr.) peut être retenu. L'arrêt entrepris sera, dès lors, réformé en conséquence. Les recourants voudraient qu'il le soit également en ce sens que c'est seulement si et dans la mesure où les frais seront mis à leur charge qu'ils devront être astreints à les rembourser. Ils n'avancent cependant aucun argument à l'appui de cette conclusion, laquelle sera, partant, écartée en application de l'art. 42 al. 2 LTF. Par identité de motif, il en ira de même de leur conclusion visant à ce que la contribution mensuelle ne soit due qu'à partir du 1er mars 2009, au lieu du 1er décembre 2008, et de celle voulant que l'équitable indemnité qui leur a été allouée par la cour cantonale soit portée de 300 fr. à 600 fr., TVA en sus.
fr
Art. 29 cpv. 3 Cost.; diritto all'assistenza giudiziaria gratuita; considerazione degli arretrati d'imposta per determinare l'indigenza dell'istante. I debiti d'imposta scaduti, il cui ammontare e la data di esigibilità sono stabiliti, devono essere presi in considerazione nel quadro dell'esame dell'indigenza della persona che domanda la concessione dell'assistenza giudiziaria gratuita, a condizione che vengano effettivamente pagati (chiarificazione della giurisprudenza; consid. 5.2).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,845
135 I 233
135 I 233 Sachverhalt ab Seite 234 A. Le 10 novembre 2006, les communes de Crans-Montana, soit Chermignon, Icogne, Lens, Mollens, Montana et Randogne, ont mis à l'enquête un projet de règlement des quotas et du contingentement des résidences secondaires pour la station touristique de Crans-Montana (ci-après: RQC), sous la forme d'un avenant au règlement intercommunal sur les constructions (RIC). Cette réglementation avait pour but de favoriser la création et l'occupation de résidences principales, avec un contingentement annuel de résidences secondaires. Les oppositions formées notamment par A. et consorts, tous propriétaires d'immeubles dans les communes concernées (ci-après: les opposants), ont été écartées par les Conseils communaux de Chermignon, Lens, Montana et Randogne, les 24 et 25 janvier 2007, sous réserve de quelques modifications. Le 11 mars 2007, le RQC a été accepté en votation populaire, dans la teneur suivante: REGLEMENT DES QUOTAS ET DU CONTINGENTEMENT (RQC) CHAPITRE I - DISPOSITIONS GÉNÉRALES Article 1: Buts 1 Le règlement des quotas et du contingentement (RQC) est établi dans l'intérêt de la population locale et du tourisme, et pour assurer un développement harmonieux et durable compte tenu des réserves limitées en zone à bâtir des six communes de Crans-Montana. Article 2: Bases légales 1 Les dispositions du présent règlement sont basées sur les prescriptions fédérales et cantonales en matière d'aménagement du territoire et autres domaines s'y rapportant. 2 Elles tiennent compte des prescriptions ressortant du plan d'affectation des zones et de son règlement. 3 Demeurent réservées les dispositions particulières édictées par la Confédération et le Canton, ainsi que le droit des tiers. Article 3: Secteur station 1 Le présent RQC s'applique aux zones à bâtir du "secteur station" des six communes de Crans-Montana, selon la délimitation précise figurant sur le plan annexé. Article 4: Définitions 1 Sont considérés comme résidences principales au sens du RQC les logements qui, sur la base d'une autorisation de construire en relation avec le RQC, doivent être utilisés par des personnes ayant leur domicile civil et fiscal (au sens de l'art. 23 du code civil) sur la commune. 2 Tous les logements qui ne comptent pas parmi les résidences principales sont considérés comme des résidences secondaires. 3 Les logements existants au 16.12.2005, ainsi que ceux dont les demandes d'autorisation de construire complètes et conformes ont été déposées avant le 16.12.2005 sont considérés comme logements de l'ancien droit. 4 Sont considérés comme appartements de location les logements dont la commercialisation et la location sont garanties et réalisées par une société de location professionnelle reconnue, avec exclusion des locations à l'année ou à la saison. La preuve de la location incombe au propriétaire. Un règlement d'application précisera ces modalités. Article 5: Portée du RQC 1 Le RQC s'applique à tous les nouveaux volumes habitables créés (résidences principales, résidences secondaires), aux agrandissements et changements d'affectation de bâtiments dont résultent des habitations (résidences principales, résidences secondaires), ainsi qu'aux changements d'affectation de résidence principale en résidence secondaire. 2 Ne sont pas concernés par le RQC: a Les changements d'affectation de logements de l'ancien droit, au sens de l'art. 4 al. 3 RQC. b Les agrandissements, pour autant que la nouvelle surface habitable créée ne peut pas servir comme logement autonome. Cas échéant, le logement créé ultérieurement est soumis au RQC. c Les projets présentant un intérêt public prépondérant, approuvés par l'assemblée primaire. 3 Les constructions réalisées dans le cadre des plans d'affectation spéciaux (PQ, PAD) ne sont pas concernées par le règlement de contingentement si ceux-ci doivent être homologués par le Conseil d'Etat ou si leur élaboration est exigée par les plans de zones en vigueur le 6.12.05. En matière de quotas, l'ensemble des plans d'affectation spéciaux (PQ, PAD), sauf ceux spécifiés dans l'alinéa 4, respecteront les principes du présent règlement. 4 Dans les secteurs qui n'étaient pas classés dans la zone réservée instaurée le 16 décembre 2005, les communes détermineront comment les quotas seront appliqués. 5 Sur des parcelles sises à l'intérieur du "secteur station" (art. 3) n'ayant pas changé de propriétaire durant les 35 ans précédant le dépôt de la demande d'autorisation, sauf par héritage, un logement de résidence secondaire à usage personnel (propriétaire et ses enfants) peut être construite, sans contingent ni taxe de remplacement. Dans le cas où ce logement change de propriétaire dans les 10 années suivant sa réalisation, une taxe de remplacement est due (selon art. 8 al. 1 et 2). CHAPITRE II - QUOTAS ET CONTINGENTEMENT Section 1 - Règlement des quotas Article 6: Part de résidence principale - règlement 1 Pour les constructions à plusieurs logements, la part de résidences principales doit correspondre, par parcelle et par lotissement, à 70 % de la surface brute de plancher utile (SBP) créée. 2 Dans les constructions à logement individuel, le 100 % de la SBP doit être utilisée comme résidence principale. 3 La part de résidences principales peut aussi être remplie par des affectations hôtelières, y compris les logements pour le personnel, commerciales, de bureaux, artisanales et par des appartements de location. Article 7: Obligation d'utilisation / location 1 Les résidences principales doivent réellement être utilisées en tant que telles. Lorsque ces logements ne sont pas utilisés par un propriétaire ayant son domicile sur la commune, ils doivent être mis à disposition contre un loyer convenable à des personnes qui remplissent cette condition. Ils peuvent également être utilisés par des personnes exerçant une activité économique annuelle ou saisonnière sur l'une des six communes, ou par des personnes en formation. 2 Un loyer est considéré convenable lorsqu'il correspond aux loyers versés pour des résidences principales similaires dans la région et qu'il n'est pas surfait. 3 Le propriétaire est garant de l'occupation du logement concerné en tant que résidence principale. 4 Les résidences principales peuvent être utilisées comme appartements de location pour des hôtes de passage aux conditions mentionnées (cf. art. 4 al. 4 RQC). 5 Pour les constructions situées dans les rues commerciales indiquées sur le plan annexé, l'affectation commerciale du niveau route (rez-de-chaussée) est obligatoire. 6 Dans des cas particuliers tels que changement de domicile pour des raisons professionnelles, de santé ou similaire, la commune peut autoriser des exceptions limitées dans le temps à l'obligation d'utilisation. Article 8: Taxe de remplacement 1 Pour les constructions à plusieurs logements non situés dans les rues commerciales, les 4/7 de la part de résidence principale exigée (70 %) peut être compensée par le versement d'une taxe de remplacement. Dans ce cas, la taxe de remplacement est de 20 % de la valeur du logement concerné. 2 Pour les constructions à logement individuel, la totalité de la résidence principale exigée peut être compensée par le versement d'une taxe de remplacement. Dans ce cas, la taxe de remplacement est de 15 % de la valeur de la construction du logement concerné. 3 La valeur de l'objet immobilier concerné (selon al. 1 ou 2) correspond au décompte des coûts de construction (y.c. des infrastructures annexes, places de parc ouvertes et couvertes, frais d'équipement et terrain), attesté par l'autorité fiscale cantonale et fourni par le requérant. Dans le cas d'une PPE, les coûts des surfaces et infrastructures non habitables sont répartis sur les logements concernés au pro rata de leurs surfaces habitables. 4 Pour les constructions situées dans les rues commerciales indiquées sur le plan annexé, le cinquième de la part de résidences principales exigée peut être compensé par le versement d'une taxe de remplacement. 5 Les résidences principales qui ont été utilisées comme telles pendant 10 ans au moins peuvent être libérées de l'obligation d'utilisation comme résidence principale moyennant le versement d'une taxe de remplacement dégressive de 10 % par an sur 10 ans, et moyennant l'attribution du contingent (art. 10 RQC). La durée d'utilisation de 10 ans est comptée à partir de l'obtention du permis d'habiter. 6 Si dans les dix ans suivant la perception de la taxe de remplacement, la résidence secondaire change d'affectation en résidence principale (avec inscription), le propriétaire qui produit une quittance pour la taxe versée aura droit à un remboursement dégressif de 10 % par an de la taxe. 7 La valeur du logement au moment de la création de la résidence secondaire fait foi. 8 L'encaissement de la taxe de remplacement est sous la responsabilité de la commune. A l'exception des cas spécifiés aux al. 4 et 5, les montants versés à l'administration lui sont définitivement acquis. 9 La taxe de remplacement doit servir à la promotion de la construction des résidences principales, des hôtels, des appartements de location, et pour couvrir les coûts engendrés par la création, le maintien et la rénovation des infrastructures touristiques. 10 L'affectation des fonds provenant des taxes sera régie par un règlement d'application. Article 9: Hôtels 1 Les changements d'affectation des hôtels, à des fins d'habitation non hôtelière, sont soumis au RQC (art. 5 al. 1 RQC). (...) Section 2 - Réglementation du contingentement de résidences secondaires Article 10: Contingentement - règlement 1 Le contingent de résidences secondaires annuel à réaliser dans le "secteur station" atteint 10'000 m2 en 2006 (sans report sur 2007), 10'000 m2 en 2007, 9'000 m2 en 2008 et 8'000 m2 pour les années suivantes (Icogne: 7,14 %; Lens: 22,79 %; Chermignon: 15,18 %; Montana: 11,99 %; Randogne: 30,49 %; Mollens: 12,40 %). 2 La répartition du contingent entre les catégories de projets est de la compétence du conseil communal. Il se répartit comme suit: - max. 50 % de SBP annuelle communale pour les grands projets (selon art. 20 al. 1 RQC) - max. 20 % de SBP annuelle communale pour les changements d'affectation de résidences principales en résidences secondaires (selon art. 5 al 1 RQC). 3 La démolition/reconstruction des bâtiments situés dans les rues commerciales selon plan annexé n'est pas soumise au règlement de contingentement. 4 L'autorité compétente peut décider de modifier la répartition des contingents entre les catégories si au 1er octobre, certains contingents ne sont pas utilisés. 5 Le contingentement annuel intercommunal et sa répartition entre les six communes sera adapté selon les nécessités par l'autorité compétente. Article 11: Contingent par maître d'ouvrage 1 La définition d'un contingent annuel maximum par maître d'ouvrage pour les grands projets et autres est de la compétence du conseil communal. 2 Le conseil communal peut diverger de cette limitation lorsque le contingent annuel pour la catégorie correspondante n'a pas été épuisé au 1er octobre. 3 Des maîtres d'ouvrage composés de plus de 50 % des mêmes membres sont considérés comme une seule et même entité. Article 12: Contingents non sollicités 1 Les contingents annuels non sollicités peuvent être reportés sur l'année suivante. 2 Ces reports ne doivent pas dépasser le contingent annuel. CHAPITRE III - PROCÉDURES Section 1 - Procédures des quotas (...) Article 16: Exceptions - applications spéciales 1 En cas de décès du propriétaire d'une résidence principale, les héritiers légaux en ligne directe ont le droit d'utiliser l'appartement pour leurs propres besoins, en tant que résidence secondaire. (...) CHAPITRE IV - CONTRÔLE - CONSIDÉRATIONS FINALES - PÉRIODE DE TRANSITION (...) Article 23: Traitement des demandes déposées en 2006 1 Pour l'année 2006, un contingent annuel est à disposition, correspondant à ceux définis à l'art. 11 RQC. 2 Le RQC s'applique à toutes les demandes d'autorisation de construire qui n'ont pas été autorisées avant la mise en vigueur du RQC. 3 Les projets de construction qui ont été autorisés pendant la période des zones réservées moyennant l'établissement d'une part de résidence principale et/ou d'une taxe de remplacement provisoire, dépendent également du RQC. Le conseil communal édicte une décision définitive à leur propos en adaptant les conditions provisoires en fonction du RQC. B. Les six opposants ont saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par arrêté du 19 décembre 2007, a rejeté les recours. (...) Le règlement a été homologué par décision du même jour. C. Par arrêt du 29 août 2008, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours des opposants. Le RQC faisait partie des dispositions sur le mode et le degré d'utilisation du sol pour lesquelles les communes disposaient d'une autonomie suffisante, sans qu'une base légale spécifique ne soit nécessaire. Certes élevé, le quota de 70 % de résidences principales était indispensable pour atteindre les objectifs visés. (...) Le secteur station était seul touché par le problème du déséquilibre entre résidences secondaires d'une part, résidences principales et activités hôtelières d'autre part, de sorte que le champ d'application du règlement était correctement délimité. La définition de la résidence principale au moyen des notions, voisines, de domicile fiscal et civil, n'était pas contraire à la liberté d'établissement. Les modalités de l'obligation de louer constituaient des restrictions admissibles au droit de propriété. Les exceptions en faveur de projets d'utilité publique reconnue, des plans d'affectation antérieurs au 6 décembre 2005 ou des propriétaires de longue date étaient justifiées. La taxe prévue à l'art. 8 RQC était une contribution de remplacement, et non une taxe d'orientation ou un impôt; son montant était proche de celui des taxes similaires confirmées par la jurisprudence, et conforme au critère de l'avantage économique. Le contingentement annuel des résidences secondaires était également une mesure d'aménagement du territoire (...) que les communes pouvaient adopter dans le cadre du droit des constructions. (...) L'effet anticipé positif prévu à l'art. 23 RQC se rapportait aux mesures de blocage décidées en décembre 2005, et non aux mesures prévues par le RQC. D. Par acte du 9 octobre 2008, A. et consorts forment un recours en matière de droit public. Ils demandent l'annulation de l'arrêt cantonal, de l'arrêté d'homologation et du RQC. (...) Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 2. Les recourants estiment que le RQC, qui comporte une atteinte grave au droit de propriété, devrait reposer sur une base légale formelle. Les buts du règlement sont de retrouver un équilibre entre résidences secondaires et principales, de freiner la surchauffe immobilière en station et d'assurer une partie des coûts générés par les résidences secondaires, et non de lutter contre la pénurie de logements. Il s'agirait d'une réglementation sans rapport avec la planification. La loi cantonale sur les constructions ne permettrait pas aux communes de limiter les résidences secondaires. Par le recours à des notions juridiques indéterminées, les imprécisions et inexactitudes qu'il contient, ainsi que l'ampleur et la complexité des mesures prévues, les pouvoirs conférés aux communes et les risques d'abus, le RQC consacrerait en réalité une politique économique sous couvert de gestion du sol. Une loi cantonale spécifique serait nécessaire. Les recourants se plaignent en particulier du défaut de base légale à propos de la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC. A l'instar de la taxe de remplacement pour les places de stationnement, cette disposition ne pourrait se fonder sur l'art. 13 let. g de la loi cantonale du 23 janvier 1987 concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (RS/VS 701.1; ci-après: LcAT). 2.1 Constituent une atteinte grave à la garantie de la propriété, nécessitant une base légale formelle, les mesures par lesquelles la propriété foncière se trouve enlevée de force, ou les interdictions et prescriptions qui rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation conforme à la destination (ATF 115 Ia 365). En revanche, l'obligation de réserver une partie d'un bâtiment à une affectation déterminée ne constitue pas une atteinte grave (ATF 115 Ia 378 consid. 3b/bb p. 380). En l'occurrence, la question de la gravité des atteintes portées au droit de propriété par le règlement attaqué peut demeurer indécise. En effet, en dépit de sa dénomination, le règlement attaqué constitue une base légale au sens tant matériel que formel. Il a en effet été adopté par les organes législatifs, soit les Assemblées primaires des communes concernées (art. 4 al. 1 let. a et art. 17 al. 1 let. a de la loi du canton du Valais du 5 février 2004 sur les communes [RS/VS 175.1; ci-après: LCom/VS]), soit l'assemblée de citoyens prévue aux art. 72 al. 1 ch. 1 et 78 al. 1 de la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 (Cst./VS; RS 131.232), et a ainsi été soumis à un vote populaire. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale suffisante, quelle que soit la gravité de l'atteinte invoquée (ATF 131 I 333 consid. 4.3 p. 341; ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Il reste dès lors à examiner si les communes sont compétentes pour adopter une réglementation de ce genre. 2.2 La Constitution fédérale garantit l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.). Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; ATF 124 I 223 consid. 2b p. 226 s. et les références citées). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; ATF 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; ATF 115 Ia 42 consid. 3 p. 44 et les arrêts cités). Les communes bénéficient de compétences législatives lorsqu'elles disposent d'un pouvoir normatif dans un domaine que le législateur cantonal ou fédéral n'a pas réglé exhaustivement (ATF 131 I 333 consid. 4.4.1 p. 341; ATF 115 Ia 42). 2.3 A teneur de l'art. 70 Cst./VS, les communes jouissent de leur autonomie en respectant le bien commun et l'intérêt des autres collectivités publiques (al. 1); elles accomplissent leurs tâches propres et celles que leur attribue la loi (al. 2); elles utilisent judicieusement et administrent avec soin le patrimoine communal (al. 3). Le droit cantonal distingue entre la sphère d'autonomie communale qui ressortit aux tâches originaires d'une part, et aux tâches déléguées d'autre part. Selon l'art. 6 LCom/VS, les communes ont notamment des attributions dans le domaine de l'aménagement local et de la police des constructions (let. c), de la protection de l'environnement (let. g) et de la promotion du bien-être social (let. i), ainsi que de la promotion de l'économie locale (let. l). Cette attribution de compétences est faite sous réserve des législations cantonale et fédérale. 2.4 Selon l'art. 3 LcAT, l'aménagement du territoire communal incombe aux communes (al. 1), lesquelles peuvent s'associer pour l'accomplissement de leurs tâches, notamment pour l'aménagement régional (al. 2). Ce sont les communes qui établissent les plans d'affectation pour l'ensemble de leur territoire en définissant les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger, ainsi que d'autres zones réservées (art. 11 LcAT). Elles établissent les plans d'affectation spéciaux (art. 12 LcAT) et définissent les possibilités d'utilisation des différentes zones dans un règlement des zones et des constructions. Ce règlement définit notamment le mode et le degré d'utilisation du sol, les distances, l'aspect et le gabarit des constructions, ainsi que les contributions de remplacement et les taxes (art. 13 LcAT). En prévision de l'adoption ou de la modification d'un plan d'affectation, les communes peuvent créer des zones réservées pour une durée de deux ans (art. 19 LcAT), conformément à ce que prévoit l'art. 27 LAT (RS 700). 2.5 Le règlement attaqué fait suite au blocage des zones à bâtir, ordonné par les communes intimées en décembre 2005 et reconduit pour trois ans en décembre 2007. Les zones à bâtir situées dans le périmètre touristique jusqu'à la cote 1250, ont été déclarées zones réservées au sens de l'art. 19 LcAT, dans le but de permettre l'adaptation des plans d'affectation favorisant les résidences principales, l'hôtellerie et la para-hôtellerie par rapport aux résidences secondaires. Il s'agit là manifestement d'une mesure d'aménagement du territoire, fondée sur l'art. 27 LAT, proche d'un effet anticipé négatif (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, constructions, expropriation, 2001, p. 199) et destinée à éviter qu'une planification prévue ne soit compromise par l'octroi d'autorisations accordées entretemps. Ces mesures ne sont toutefois pas l'objet de la présente procédure, et les compétences communales ne sauraient être contestées sur ce point. 2.6 Selon le rapport justificatif à l'appui du RQC, les deux tiers de la zone à bâtir de la station de Crans-Montana sont déjà construits. Sur l'ensemble des communes concernées, les résidences secondaires constituent en moyenne pour l'an 2000 63 % des logements; 150 à 200 appartements ou chalets de résidences secondaires sont construits chaque année. Il en résulte un affaiblissement du tourisme hôtelier classique - soit un facteur important de revenu des habitants - ainsi qu'une forte pression immobilière rendant toujours plus difficile l'accession à la propriété pour les habitants à l'année. La demande en résidence secondaire tend également à gagner les hameaux où le prix des terrains augmente à un niveau inaccessible pour les habitants. Le règlement a ainsi pour objectifs, en ce qui concerne la station, de diversifier l'affectation des nouvelles constructions, de modérer l'utilisation des zones à bâtir, de contribuer aux coûts de développement de la station et d'assurer une structure d'hébergement touristique du type hôtelier. Pour les villages, il s'agit de réserver suffisamment de terrains pour les résidences principales, et plus généralement d'assurer un développement durable. Ainsi, la réglementation litigieuse poursuit des buts relevant au premier chef de l'aménagement du territoire. A l'instar des buts et principes fixés aux art. 1 et 3 LAT, les objectifs du RQC relèvent certainement, sous certains aspects, de la politique économique ou sociale. Il n'en demeure pas moins que les moyens mis en oeuvre consistent à intervenir directement sur l'utilisation des zones à bâtir. 2.7 Selon la jurisprudence, les mesures de politique d'aménagement tendant à favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de résidences secondaires constituent des mesures d'aménagement du territoire car elles tendent, conformément à l'objectif visé à l'art. 75 Cst., à une occupation judicieuse et mesurée du territoire (ATF 117 Ia 141; ATF 112 Ia 65 consid. 3b; arrêts 1P.415/1998 du 1er juin 1999, RDAT 2000 I n° 23 p. 397; 1P.404/1997 du 9 novembre 1998, RDAT 1999 I n° 20 p. 76). Ces mesures permettent de lutter, dans les régions touristiques, contre la prolifération des résidences secondaires dont les effets sont le gaspillage du territoire à bâtir, la pression sur les prix du terrain au détriment de la population locale et l'exode de cette dernière (ATF 112 Ia 71). Cela permet également d'éviter la création d'infrastructures surdimensionnées et sous-utilisées (ATF 117 Ia 141 consid. 2c; arrêt 1P.22/1995 du 1er septembre 1995, Pra 1996 n° 164 p. 574). Ainsi, la fixation de contingents de logements secondaires, ou l'obligation de réserver un minimum de surfaces brutes de plancher aux résidences principales constituent bien des mesures d'aménagement du territoire (arrêt 1P.22/1995 précité, consid. 3b). En droit valaisan, celles-ci ressortissent aux autorités communales, dans le cadre de la définition du mode et du degré d'utilisation du sol (art. 13 al. 1 let. a LcAT). Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l' ATF 116 Ia 207 se contente de relever que les restrictions applicables aux résidences secondaires ne résultent pas directement du plan d'affectation au point d'en faire partie intégrante et d'empêcher leur examen à titre préjudiciel. En revanche, cet arrêt ne revient pas sur le fait qu'il s'agit bien de prescriptions relevant de l'aménagement du territoire. Les recourants perdent de vue que les mesures d'aménagement du territoire ont nécessairement des effets sur la vie économique, sociale et culturelle; cela fait partie des buts poursuivis aux art. 1 al. 2 LAT et 3 LAT et n'en fait pas pour autant des mesures de politique économique. Les dispositions prises au niveau cantonal pour interdire l'instrumentation d'actes authentiques nécessitant un contingentement au sens de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41) ne signifient pas que le canton aurait voulu limiter les compétences des communes pour lutter contre le problème des résidences secondaires. 2.8 Dans son message du 4 juillet 2007 concernant la modification de la LAT (mesures d'accompagnement liées à l'abrogation de la LFAIE), le Conseil fédéral a estimé qu'il appartenait aux cantons de désigner, dans les plans directeurs, les territoires où des mesures particulières doivent être prises pour maintenir une proportion équilibrée de résidences principales et secondaires (FF 2007 5477). Il est notamment relevé que la multiplication des résidences secondaires entraîne une dégradation des paysages de valeur et, partant, de l'attrait des sites touristiques. Parmi les solutions préconisées, dont le choix revient aux cantons, figurent les quotas et contingentements, la délimitation de zones spécialement destinées aux résidences principales ou secondaires, des coefficients minimums d'utilisation du sol, soit autant d'instruments relevant de l'aménagement du territoire et nécessitant une adaptation des plans directeurs cantonaux et des plans d'affectation, y compris communaux (FF 2007 5485 ch. 1.4.1), en fonction des circonstances régionales et locales (idem, p. 5487 ch. 1.7). Au contraire de ce que soutiennent les recourants, la lutte contre le développement excessif des résidences secondaires et ses effets constitue une obligation des autorités de planification qui trouve son fondement dans les dispositions générales des art. 1 à 3 LAT, et ne nécessite pas de base légale plus spécifique en droit fédéral ou cantonal (FF 2007 5492 ch. 5.1). 2.9 Selon la fiche de coordination D.1/3 du plan directeur cantonal, consacrée au tourisme intégré, il appartient aux communes de contrôler et de maîtriser la construction des résidences secondaires notamment lors de l'adaptation des plans d'affectation. Cela confirme que les mesures mises en oeuvre par le RQC relèvent de l'aménagement du territoire et que les communes sont bien compétentes en la matière, conformément à l'art. 13 LcAT. 2.10 Les compétences communales pour percevoir la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC sont, elles aussi, incontestables. Elles résultent clairement de l'art. 13 al. 2 let. g et h LcAT, qui autorise les communes à percevoir des contributions de remplacement et des taxes. La question de savoir si le montant de la taxe respecte le principe d'équivalence est sans rapport avec les questions de base légale et de compétence. 3. Les recourants invoquent ensuite le principe de la proportionnalité. Ils estiment que le quota de 70 % de résidences principales serait excessif. Un taux de 30 %, tel que pratiqué à Zermatt ou Saas- Fee, serait suffisant. La justification quant aux objectifs poursuivis par le règlement aurait été avancée tardivement, soit dans un rapport du 26 juillet 2007. Les recourants estiment que l'interdiction de vente à des étrangers - déjà concrétisée, notamment, par un règlement du Conseil d'Etat du 21 novembre 2007 - suffirait à atteindre le but recherché; la cour cantonale n'aurait pas démontré le contraire. 3.1 Une réglementation limitant la construction de résidences secondaires constitue une restriction au droit de propriété. Elle n'est admissible que si elle repose sur un intérêt public suffisant et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 2 et 3 Cst.). Ce dernier principe exige que les mesures mises en oeuvre soient propres à atteindre le but visé et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante; il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (ATF 134 I 221 consid. 3.3 p. 227; ATF 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69; ATF 128 II 292 consid. 5.1 p. 297 et les arrêts cités). 3.2 Dans le cadre d'un contrôle abstrait, le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité. Dans ce contexte, ce qui est décisif, c'est que la norme mise en cause puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les dispositions du droit supérieur. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances concrètes dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 135 II 243 consid. 2 p. 248; ATF 129 I 12 consid. 3.2 p. 15; ATF 128 I 327 consid. 3.1 p. 334 s. et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution (ATF 134 I 293 consid. 2 p. 295; ATF 130 I 82 consid. 2.1 p. 86; ATF 119 Ia 321 consid. 4 p. 325 s.). Le Tribunal fédéral fait aussi preuve de retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 121 I 279 consid. 3d p. 284; ATF 120 Ia 74 consid. 5 p. 79). 3.3 Selon la jurisprudence, les mesures de politique d'aménagement tendant à favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de résidences secondaires sont compatibles avec la garantie de la propriété dans la mesure où elles tendent, conformément aux objectifs et principes fixés aux art. 1 al. 2 let. b et c et 3 LAT, à assurer une occupation rationnelle du territoire, à créer et maintenir les zones d'habitation, à favoriser la vie sociale, économique et culturelle des différentes régions du pays, ainsi qu'à promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation (ATF 117 Ia 143 consid. 2b; ATF 112 Ia 66 consid. 3b). La prolifération de résidences secondaires dans les régions touristiques produit des effets indésirables du point de vue de l'aménagement du territoire: elle favorise un gaspillage du territoire à bâtir et exerce une pression sur les prix du terrain au détriment de la population locale dont elle entraîne l'exode (ATF 112 Ia 71). Il existe ainsi un intérêt public important à prévenir la construction excessive de résidences secondaires inoccupées pendant la plus grande partie de l'année, évitant du même coup la création d'infrastructures surdimensionnées et sous-utilisées (ATF 117 Ia 144 /145 consid. 2c). Dans ce cadre, la fixation de contingents de logements de grandes surfaces ou l'obligation de réserver une surface minimum des surfaces brutes de plancher aux résidences principales, constituent des mesures d'aménagement compatibles avec l'art. 26 Cst. (ATF 117 Ia 141). 3.4 Le rapport justificatif du 26 juillet 2007 (dont les recourants se plaignent d'avoir eu tardivement connaissance, sans que cela ne constitue pour autant une violation de leur droit d'être entendus) fait ressortir l'urgence de la situation: selon le plan directeur intercommunal, la forte demande de résidences secondaires menace à moyen terme le tourisme ordinaire. Les habitants à l'année subissent directement ce manque à gagner et ne trouvent par ailleurs plus d'appartements pour se loger à des prix raisonnables. Alors que la population à l'année est de 6000 habitants (dont la moitié d'étrangers), on compte 33'000 lits en résidences secondaires et 2000 en hôtels. Cette urgence a conduit à l'adoption d'une zone réservée au mois de décembre 2005. Le quota de résidences principales est certes élevé, mais il devrait permettre, selon ce rapport, une diminution d'environ 30 % du nombre de nouvelles résidences secondaires et de 18,5 % de la surface habitable construite par année. Le contingentement des résidences secondaires, fixé à 8000 m2 dès 2009, permettrait la construction obligatoire de 3'430 m2 au minimum d'hôtels, appartements de location, bureaux, commerces et résidences principales. Les recourants ne contestent pas la pertinence des objectifs poursuivis. Ils se contentent d'affirmer que des mesures tendant à interdire la vente aux étrangers suffiraient à atteindre ces objectifs. Ils ne tentent toutefois nullement de démontrer que l'ensemble des résidences secondaires serait essentiellement destiné à des acheteurs étrangers. Or, une telle démonstration leur incombe, s'agissant d'un grief d'ordre constitutionnel (art. 106 al. 2 LTF). Les quotas et contingentements sont au demeurant, comme cela est relevé ci-dessous, largement assortis d'exceptions, de sorte que le grief, d'ordre très général, doit être écarté dans la mesure où il est recevable. 4. Les recourants reprennent ensuite leurs critiques à l'égard des différentes dispositions du RQC. Dans la mesure où ils remettent en cause la compétence communale pour adopter divers aspects de la réglementation contestée, il y a lieu de se référer au consid. 2 ci-dessus. 4.1 Les recourants contestent l'application du RQC au seul "secteur station" (art. 3 RQC) alors que, selon eux, l'ensemble des villages des communes concernées serait touché par l'augmentation du nombre de résidences secondaires. Les recourants se plaignent à ce sujet d'une inégalité de traitement. 4.2 L'on ne saurait toutefois contester que la situation propre à la station de Montana-Crans se distingue de celle des villages situés en aval. C'est en effet dans le secteur station que le déséquilibre entre résidences secondaires et principales est le plus marqué. Ainsi, le rapport justificatif traite essentiellement du problème tel qu'il se présente dans ce secteur particulier. Les quatre objectifs principaux du RQC se rapportent à ce secteur. Les villages et hameaux ne sont que "progressivement" touchés par le phénomène; ils le seront davantage après la limitation des résidences secondaires en station, de sorte que la faculté est réservée aux communes concernées, selon l'art. 290.2 du RIC, d'adopter elles aussi un règlement de contingentement annexé au règlement, limitant la surface brute de plancher des résidences secondaires construites annuellement à 50 % de la moyenne des constructions durant les cinq années précédentes. Le problème des résidences secondaires ne se posant pas, en l'état, avec la même intensité ni la même urgence en station et dans les villages, il apparaît judicieux, et conforme au principe de la proportionnalité, de prévoir une réponse échelonnée et différenciée. 5. Les recourants critiquent la définition de la résidence principale, figurant à l'art. 4 RQC. Selon eux, les notions de domicile civil et fiscal ne coïncideraient pas toujours, ce qui pourrait empêcher l'établissement de personnes sur le territoire communal, en violation de l'art. 24 Cst. Le critère du domicile ne serait pas adéquat dans certaines situations (logements en copropriété ou en usufruit, multi-propriété). Dans la mesure où le but du règlement est d'éviter les logements vides, il devrait également favoriser l'occupation par des personnes successives, sans création de domicile. Le règlement n'éviterait pas la vente ultérieure à des personnes non résidentes, et ne traiterait pas de la question des indigènes qui quittent la commune. 5.1 Selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile d'une personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cette disposition fait dépendre la constitution du domicile de deux conditions: d'une part, la résidence, soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de rapports assez étroits et, d'autre part, l'intention de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa résidence, intention qui doit être reconnaissable pour les tiers et donc ressortir de circonstances extérieures et objectives. Cette intention implique la volonté manifestée de faire d'un lieu le centre de ses relations personnelles et professionnelles. Le domicile d'une personne se trouve ainsi au lieu avec lequel elle a les relations les plus étroites, compte tenu de l'ensemble des circonstances (ATF 132 I 29 consid. 4 p. 36). Quant au domicile fiscal, il se trouve à l'endroit où le contribuable a les relations les plus étroites, soit en principe le lieu de résidence de la famille et dans certains cas particuliers le lieu de travail (ATF 132 I 29 consid. 4.2 p. 36). 5.2 L'une et l'autre de ces définitions correspondent au but du règlement, qui est non seulement de permettre l'occupation des logements construits dans la station, mais aussi d'assurer la résidence durable et effective par des personnes ayant leurs centres d'intérêts dans la région. Les notions de domicile civil et fiscal coïncident le plus souvent. Lorsque tel n'est pas le cas, ou dans les circonstances particulières énoncées par les recourants, il appartiendra à l'autorité de délivrance du permis de construire d'interpréter le règlement dans un sens raisonnable. Les recourants invoquent en vain la liberté d'établissement (art. 24 Cst.). La réglementation litigieuse n'empêche ni n'entrave l'établissement (sous la forme d'une prise de domicile ou d'un simple séjour) des personnes physiques sur le territoire des communes concernées, mais pose certaines conditions à la délivrance de permis de construire. L'argument est dès lors sans fondement. 5.3 Les recourants se plaignent aussi d'une inégalité de traitement à propos des logements construits ou transformés avant le 16 décembre 2005, date antérieure à l'homologation du règlement (art. 4 al. 3 RQC). La date en question est celle de l'instauration de la zone réservée par laquelle les autorisations de construire ont été bloquées dans le secteur en cause. La situation de fait avant cette date était dès lors objectivement différente, ce qui justifie un traitement différent en vertu du principe de non-rétroactivité. 5.4 Les recourants soutiennent ensuite que les modalités relatives à la location des appartements, soit le recours à une société professionnelle, violeraient la liberté contractuelle découlant du droit fédéral ainsi que la garantie de la propriété puisqu'elle empêcherait les propriétaires de choisir librement leurs partenaires. L'argument doit être écarté. Le droit public peut en effet interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 1 CO, bénéficie certes de la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimitée (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139). Faute de prétendre que la réglementation attaquée serait contraire aux dispositions spéciales régissant les contrats de mandat ou de bail à loyer, l'argumentation des recourants fondée sur le respect du droit fédéral n'a pas de portée propre par rapport à celle qui est tirée de la garantie de la propriété, respectivement de la liberté économique (cf. ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). L'obligation de recourir aux services d'une société professionnelle de location reconnue constitue une atteinte négligeable à la liberté économique, par comparaison avec l'obligation générale d'affectation qui résulte de la réglementation dans son ensemble. Elle a pour but évident d'éviter les abus: la réglementation pourrait facilement être contournée, notamment par la conclusion de baux fictifs ou par la location à des personnes ne résidant pas réellement sur la commune. L'intervention d'une agence sur place constitue un moyen de prévenir de telles manoeuvres et répond ainsi de manière proportionnée à un intérêt public incontestable. Les recourants se plaignent de la délégation à l'autorité exécutive pour l'adoption du règlement d'application, mais ne prétendent pas que les conditions posées à une telle délégation ne seraient pas remplies: la délégation figure dans une loi au sens formel, et son cadre est clairement défini (ATF 132 I 7 consid. 2.2 p. 9). (...) 7. Les recourants estiment, en relation avec l'art. 6 RQC, que le quota de 70 % de résidences principales (al. 1) serait excessif, en comparaison avec les autres communes valaisannes ayant adopté des mesures analogues, mais dont les quotas sont fixés au tiers de la surface brute de plancher. Le quota de 100 % pour les logements individuels (al. 2) empêcherait toute construction de chalets individuels et violerait ainsi la garantie de la propriété. 7.1 Selon la jurisprudence, une réglementation interdisant de manière générale toute construction de résidences secondaires, ainsi que toute rénovation, agrandissement et transformation des résidences secondaires existantes, peut reposer sur un intérêt public. Toutefois, dans la mesure où les dérogations à la règle ne sont qu'exceptionnelles et ne confèrent pas à l'autorité d'application une marge d'appréciation suffisante, une telle réglementation ne respecte pas le principe de la proportionnalité (arrêt 1P.22/1995 du 1er septembre 1995, in Pra 1996 n° 164 p. 574). En revanche, la fixation d'un pourcentage minimum de surface brute de plancher affecté à la résidence principale apparaît comme un moyen proportionné de lutter contre la multiplication incontrôlée du nombre de résidences secondaires. Des taux de résidences principales fixés à 25 % (avec une surface minimum de 80 m2; ATF 117 Ia 141) ou à 35 % (arrêt 1P.586/2004 du 28 juin 2005 consid. 4.2.1, partiellement in RDAF 2007 I p. 573) ont été jugés admissibles (cf. également les exemples cités in: Construction de résidences secondaires: des solutions sur mesure, Raum & Umwelt 2006 p. 3 s), mais également des proportions inverses telles qu'une limitation des résidences secondaires à 30 % (arrêt 1P.415/1998 du 1er juin 1999, in RDAT 2000 I n° 23 p. 397) voire 20 % (arrêt 1P.404/1997 du 9 novembre 1998, in RDAT 1999 I n° 20 p. 76). Il est également loisible aux autorités locales de prévoir des zones spécialement réservées aux résidences principales. 7.2 Le choix des mesures à adopter et du pourcentage admissible de résidences secondaires dépend avant tout de la gravité de la situation et de l'urgence à y remédier. Il s'agit de choix essentiellement politiques, dépendant des circonstances locales et du développement territorial souhaité, tel qu'il ressort de la planification directrice. En l'occurrence, la proportion de 70 % de résidences principales est certes élevée, mais n'a rien d'exceptionnel. Selon le rapport justificatif, la proportion de résidences secondaires atteignait 63 % de l'ensemble des logements en 2000. Avec 33'000 lits en résidences secondaires et 2000 en hôtels, par rapport à une population de 6000 habitants à l'année, l'équilibre "démographique" serait actuellement fortement perturbé. Selon la simulation des effets du règlement sur le marché de la construction et la démographie, l'introduction des mesures de contingentement et de quotas est censée permettre la création de 1710 m2 de surface habitable par année pour les habitants à l'année, soit environ pour 50 résidents. La création d'un tel marché parallèle pour les résidences principales constitue le premier résultat recherché; la surface habitable construite totale passera par ailleurs de 14'000 m2 à 11'400 m2, soit une baisse de 18,5 %, compte non tenu des constructions faisant l'objet de plans de quartier. Les recourants ne contestent ni la pertinence des objectifs poursuivis, ni l'adéquation des moyens mis en oeuvre. Ils perdent également de vue que, moyennant paiement de la contribution de remplacement, 40 % supplémentaires de surface brute peuvent être affectés à la résidence secondaire pour les constructions à plusieurs logements (art. 8 al. 1 RQC), ce qui ramène à 30 % la part de résidence principale. Par ailleurs, après une utilisation pendant 10 ans comme résidence principale, l'affectation obligatoire peut être levée moyennant le versement d'une taxe de remplacement dégressive (art. 8 al. 5 RQC). 7.3 S'agissant des logements individuels, non susceptibles d'affectations différenciées, il n'y a d'autre choix que d'imposer une utilisation à 100 % comme résidence principale (cf. arrêt 1P.586/2004 consid. 4.2.1, in ZBl 107/2006 p. 369), sous peine de vider la réglementation de son contenu. Le propriétaire dispose de la possibilité d'obtenir une affectation différente en s'acquittant de la taxe de remplacement (art. 8 al. 2 RQC). Il peut également louer son immeuble aux conditions de l'art. 7 RQC. Il apparaît dès lors que les quotas fixés à l'art. 6 RQC apparaissent à la fois nécessaires et adéquats pour parvenir aux buts recherchés. Le principe de la proportionnalité est ainsi respecté. 8. Les recourants reprochent ensuite à la cour cantonale de ne pas avoir traité leur grief relatif à l'art. 7 RQC, dans lequel ils estimaient que l'obligation de louer était contraire à la garantie de la propriété et à la liberté contractuelle. Il s'agirait d'une mesure empiétant sur le droit civil fédéral. 8.1 Reprenant sans autre leur argumentation, les recourants ne se plaignent pas d'une violation de leur droit d'être entendus. L'arrêt cantonal traite d'ailleurs du grief, en rapport avec l'art. 4 al. 4 RQC, en relevant que les contraintes de location ne sont que "la conséquence des options que le propriétaire aura librement faites au moment où il aura choisi de solliciter un permis de construire". Du point de vue formel du droit d'être entendu, une telle motivation apparaît suffisante. 8.2 Dans les domaines régis en principe par le droit civil fédéral, les cantons - et les communes - conservent la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, à condition que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler une matière de façon exhaustive, que les règles cantonales ou communales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 130 I 169 consid. 2.1 p. 170; ATF 129 I 330 consid. 3.1 p. 334, ATF 129 I 402 consid. 2 p. 404, et les arrêts cités). S'il leur est interdit d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral (ATF 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; ATF 113 Ia 126 consid. 9d p. 143), les cantons demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif: les dispositions qui imposent un contrôle des loyers ne sont en principe pas contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les rapports entre bailleurs et locataires (ATF 101 Ia 502; ATF 89 I 178). Il n'est pas non plus contraire au droit fédéral de soumettre à autorisation la transformation ou l'aliénation d'appartements, si la réglementation permet une pesée suffisante des intérêts en présence (ATF 113 Ia 126). La jurisprudence tient aussi pour conformes au droit fédéral et à la Constitution les normes imposant au propriétaire une réaffectation forcée de ses locaux à l'usage d'habitation, l'expropriation temporaire de l'usage des appartements locatifs laissés abusivement vides ou l'obligation de louer des logements subventionnés à certains locataires (ATF 131 I 333; ATF 119 Ia 348; arrêt 1P.664/1999 du 1er septembre 2000, in RDAF 2002 I p. 25). Ces normes poursuivent un but d'intérêt public évident, suffisamment important pour justifier des restrictions au droit de propriété, à la liberté économique et à l'application de certaines règles de droit civil fédéral (ATF 131 I 333 consid. 2; ATF 116 Ia 401 consid. 9 p. 414/415; ATF 113 Ia 126 consid. 7a p. 133; ATF 111 Ia 23 consid. 3a p. 26). 8.3 En l'espèce, la réglementation attaquée repose sur un intérêt public suffisant tenant d'une part à une utilisation rationnelle et mesurée du territoire communal, et d'autre part à une offre suffisante de logements pour les personnes résidant effectivement sur place. Le règlement n'instaure d'ailleurs pas une location forcée des résidences principales, mais prévoit une possibilité supplémentaire de réaliser de telles résidences lorsque le propriétaire n'entend pas résider lui-même sur place. Cette possibilité découle directement de l'affectation obligatoire posée à l'art. 6 RQC, en soi conforme au droit supérieur. Le contrôle des loyers repose lui aussi sur un intérêt public suffisant. Il constitue également la contrepartie à une dérogation accordée au propriétaire. Il n'y a dès lors pas de violation de la garantie de la propriété ou de la liberté économique. 9. Les recourants estiment que la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC constituerait un impôt d'orientation, dès lors qu'elle a pour but d'influencer le comportement des propriétaires concernés, que son taux est élevé et qu'il n'y a pas de contre-prestation équivalente de la part de l'Etat. Les communes auraient invoqué cette composante incitative dans leur justification. La taxe n'aurait pas d'effet dissuasif pour les acheteurs à forte capacité financière et pénaliserait les acheteurs Suisse ou domiciliés en Suisse. Une telle taxe ne pourrait se fonder sur l'art. 13 al. 2 let. g LcAT puisque son but est précisément de permettre la réalisation de résidences secondaires, contrairement à l'objectif poursuivi par le règlement. Elle serait, pour la même raison, incompatible avec les exigences de l'art. 1 al. 1 LAT. Les recourants critiquent également le montant de la taxe, et relèvent que celle-ci n'est pas intégralement affectée à la construction de résidences principales, mais aussi à la réalisation d'hôtels, favorisant ainsi une activité économique. Ils considèrent que le principe d'égalité devant l'impôt (art. 127 al. 2 Cst.) ne serait pas respecté, car le propriétaire séjournant dans une résidence secondaire se trouverait dans une situation comparable à celui qui loge en hôtel ou en location. 9.1 La taxe de remplacement apparaît en premier lieu comme la somme due non pas par l'ensemble des propriétaires de résidences secondaires, mais par ceux qui, en dérogation à la nouvelle réglementation, désirent réduire la part de résidence principale. Il s'agit bien d'une taxe compensatoire, soit une taxe causale, libérant celui qui la verse de l'obligation de fournir une prestation de nature primaire (arrêt 1P. 586/2004 du 28 juin 2005 consid. 4, in ZBl 107/2006 p. 369). L'exigence de légalité applicable à cet égard est en l'occurrence manifestement satisfaite puisque l'obligation primaire figure dans une loi formelle (consid. 2.7), de même que le cercle des débiteurs de la taxe, son objet et son montant. Les recourants se contentent de prétendre que le montant de la taxe serait trop élevé, mais ils ne tentent pas de démontrer que le principe d'équivalence s'en trouverait violé. Cela n'est d'ailleurs pas déterminant, dans la mesure où la taxe est expressément prévue dans une base légale formelle (arrêt 1P.586/ 2004 précité consid. 4.1 in fine). 9.2 Compte tenu de la nature et du but de la taxe, celle-ci ne saurait concerner que les propriétaires désireux d'augmenter la part de résidence secondaire. L'argument tiré de l'art. 127 al. 2 Cst. tombe par conséquent à faux. La possibilité de remplacer l'affectation obligatoire par le versement d'une taxe est censée amoindrir la rigueur du système, conformément notamment au principe de la proportionnalité. On ne saurait pour autant considérer que la taxe de remplacement serait incompatible avec les exigences de l'art. 1 al. 1 LAT ou avec les buts de la réglementation elle-même. De même, s'il est certes vrai que la taxe, dans la mesure où elle poursuit dans une certaine mesure un but incitatif reconnu par les communes intimées, sera de peu d'efficacité pour les propriétaires les plus fortunés, cela ne permet pas de remettre en cause l'efficacité des mesures prévues par le RQC dans son ensemble. Pour les constructions à plusieurs logements, il existe un taux incompressible de 30 % de résidences principales. Par ailleurs, le système des contingentements demeure applicable et permet aux communes de gérer à long terme la demande de résidences secondaires. Les griefs dirigés contre la taxe de remplacement apparaissent ainsi sans fondement. (...) 15. Les recourants critiquent enfin les dispositions transitoires figurant à l'art. 23 RQC. L'application du règlement pour les périodes précédant son approbation par le Conseil d'Etat (soit pour l'année 2006 et la période des zones réservées, dès le 16 décembre 2005), constituerait un effet anticipé positif qui ne serait pas prévu par le droit cantonal et violerait l'art. 26 Cst. pour tous les propriétaires en créant des inégalités choquantes. L'art. 27 al. 1 LAT ne serait pas applicable puisque le RQC n'instituerait pas des mesures d'aménagement. 15.1 Le règlement attaqué a été homologué par le Conseil d'Etat le 19 décembre 2007. Toutefois, les mesures de contingentement doivent déjà s'appliquer pour l'année 2006 (10'000 m2 au total selon l'art. 10 al. 1 RQC). Par ailleurs, selon l'art. 23 al. 3 RQC, les projets autorisés durant la période de réserve - soit dès le 16 décembre 2005 - avec une part de résidence principale et/ou le versement d'une taxe compensatoire, sont également soumis au RQC. Le conseil communal rend une décision d'adaptation au RQC. 15.2 Il est douteux que les recourants aient qualité pour soulever un tel grief. En effet, dans la mesure où la disposition litigieuse est déjà censée avoir déployé ses effets contestés - application du nouveau droit aux demandes déposées avant l'entrée en vigueur du RQC -, les recourants devraient être à même d'indiquer en quoi ils sont touchés directement. Dans un tel cas, l'intérêt actuel et digne de protection se substitue à l'intérêt virtuel. Or, comme le relève la cour cantonale, les recourants ne prétendent pas que l'application du RQC aux autorisations obtenues durant la période des zones réservées viendrait péjorer la situation juridique des propriétaires concernés. Ils n'allèguent pas, en particulier, que le contingentement fixé dans le RQC pour 2006 aurait pour effet la révocation de certaines autorisations accordées à tort. Les recourants ne se plaignent pas non plus de décisions d'adaptations qui auraient été prises par le conseil communal. 15.3 Au demeurant, la disposition litigieuse ne crée pas d'effet anticipé: les restrictions aux permis de construire antérieurement à l'adoption du RQC découlent de la mesure de blocage instituée en décembre 2005. Quant à l'application rétroactive du règlement aux faits antérieurs à son entrée en vigueur, elle repose sur une base légale et un intérêt public suffisant. Elle est limitée dans le temps et vise à assurer une pratique uniforme. Les recourants n'expliquent pas en quoi elle porterait atteinte à des droits acquis. Pour le surplus, les logements existants avant le 16 décembre 2005 et les demandes d'autorisation complètes et conformes déposées avant cette date sont soustraits à la réglementation selon l'art. 4 al. 3 RQC, conformément à l'interdiction générale de la rétroactivité.
fr
Kommunale Regelung über Quoten und Kontingente von Zweitwohnungen; Art. 50 und 75 BV, Art. 1-3 RPG, kommunale Zuständigkeiten; Art. 36 Abs. 2 und 3, Art. 8, 24, 26, 27 und 127 Abs. 2 BV. Die angefochtene Regelung stellt eine kompetenzgerechte raumplanerische Massnahme der Gemeinde dar (E. 2). Die Quote von Hauptwohnungen im Gebiet "Station", auf 70 % festgelegt und mit grosszügigen Ausnahmen versehen, ist mit Bezug auf den Regelungszweck verhältnismässig (E. 3, 4 und 7). Die Umschreibung der Hauptwohnungen mittels des Begriffs des zivil- und steuerrechtlichen Wohnsitzes verletzt die Niederlassungsfreiheit nicht (E. 5.1-5.3). Die Verpflichtung der Eigentümer von nicht selber benützten Hauptwohnungen, deren Vermietung über eine berufsmässige Gesellschaft vorzunehmen, verletzt weder die Eigentumsgarantie noch die Wirtschaftsfreiheit (E. 5.4 und 8). Die Ersatzabgabe bei Reduktion des Anteils an Hauptwohnungen stellt eine mit den Anforderungen des RPG vereinbare Kausalabgabe dar (E. 9). Die Übergangsbestimmung bewirkt keine Vorwirkung und wahrt den Grundsatz der Nichtrückwirkung (E. 15).
de
constitutional law
2,009
I
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49,846
135 I 233
135 I 233 Sachverhalt ab Seite 234 A. Le 10 novembre 2006, les communes de Crans-Montana, soit Chermignon, Icogne, Lens, Mollens, Montana et Randogne, ont mis à l'enquête un projet de règlement des quotas et du contingentement des résidences secondaires pour la station touristique de Crans-Montana (ci-après: RQC), sous la forme d'un avenant au règlement intercommunal sur les constructions (RIC). Cette réglementation avait pour but de favoriser la création et l'occupation de résidences principales, avec un contingentement annuel de résidences secondaires. Les oppositions formées notamment par A. et consorts, tous propriétaires d'immeubles dans les communes concernées (ci-après: les opposants), ont été écartées par les Conseils communaux de Chermignon, Lens, Montana et Randogne, les 24 et 25 janvier 2007, sous réserve de quelques modifications. Le 11 mars 2007, le RQC a été accepté en votation populaire, dans la teneur suivante: REGLEMENT DES QUOTAS ET DU CONTINGENTEMENT (RQC) CHAPITRE I - DISPOSITIONS GÉNÉRALES Article 1: Buts 1 Le règlement des quotas et du contingentement (RQC) est établi dans l'intérêt de la population locale et du tourisme, et pour assurer un développement harmonieux et durable compte tenu des réserves limitées en zone à bâtir des six communes de Crans-Montana. Article 2: Bases légales 1 Les dispositions du présent règlement sont basées sur les prescriptions fédérales et cantonales en matière d'aménagement du territoire et autres domaines s'y rapportant. 2 Elles tiennent compte des prescriptions ressortant du plan d'affectation des zones et de son règlement. 3 Demeurent réservées les dispositions particulières édictées par la Confédération et le Canton, ainsi que le droit des tiers. Article 3: Secteur station 1 Le présent RQC s'applique aux zones à bâtir du "secteur station" des six communes de Crans-Montana, selon la délimitation précise figurant sur le plan annexé. Article 4: Définitions 1 Sont considérés comme résidences principales au sens du RQC les logements qui, sur la base d'une autorisation de construire en relation avec le RQC, doivent être utilisés par des personnes ayant leur domicile civil et fiscal (au sens de l'art. 23 du code civil) sur la commune. 2 Tous les logements qui ne comptent pas parmi les résidences principales sont considérés comme des résidences secondaires. 3 Les logements existants au 16.12.2005, ainsi que ceux dont les demandes d'autorisation de construire complètes et conformes ont été déposées avant le 16.12.2005 sont considérés comme logements de l'ancien droit. 4 Sont considérés comme appartements de location les logements dont la commercialisation et la location sont garanties et réalisées par une société de location professionnelle reconnue, avec exclusion des locations à l'année ou à la saison. La preuve de la location incombe au propriétaire. Un règlement d'application précisera ces modalités. Article 5: Portée du RQC 1 Le RQC s'applique à tous les nouveaux volumes habitables créés (résidences principales, résidences secondaires), aux agrandissements et changements d'affectation de bâtiments dont résultent des habitations (résidences principales, résidences secondaires), ainsi qu'aux changements d'affectation de résidence principale en résidence secondaire. 2 Ne sont pas concernés par le RQC: a Les changements d'affectation de logements de l'ancien droit, au sens de l'art. 4 al. 3 RQC. b Les agrandissements, pour autant que la nouvelle surface habitable créée ne peut pas servir comme logement autonome. Cas échéant, le logement créé ultérieurement est soumis au RQC. c Les projets présentant un intérêt public prépondérant, approuvés par l'assemblée primaire. 3 Les constructions réalisées dans le cadre des plans d'affectation spéciaux (PQ, PAD) ne sont pas concernées par le règlement de contingentement si ceux-ci doivent être homologués par le Conseil d'Etat ou si leur élaboration est exigée par les plans de zones en vigueur le 6.12.05. En matière de quotas, l'ensemble des plans d'affectation spéciaux (PQ, PAD), sauf ceux spécifiés dans l'alinéa 4, respecteront les principes du présent règlement. 4 Dans les secteurs qui n'étaient pas classés dans la zone réservée instaurée le 16 décembre 2005, les communes détermineront comment les quotas seront appliqués. 5 Sur des parcelles sises à l'intérieur du "secteur station" (art. 3) n'ayant pas changé de propriétaire durant les 35 ans précédant le dépôt de la demande d'autorisation, sauf par héritage, un logement de résidence secondaire à usage personnel (propriétaire et ses enfants) peut être construite, sans contingent ni taxe de remplacement. Dans le cas où ce logement change de propriétaire dans les 10 années suivant sa réalisation, une taxe de remplacement est due (selon art. 8 al. 1 et 2). CHAPITRE II - QUOTAS ET CONTINGENTEMENT Section 1 - Règlement des quotas Article 6: Part de résidence principale - règlement 1 Pour les constructions à plusieurs logements, la part de résidences principales doit correspondre, par parcelle et par lotissement, à 70 % de la surface brute de plancher utile (SBP) créée. 2 Dans les constructions à logement individuel, le 100 % de la SBP doit être utilisée comme résidence principale. 3 La part de résidences principales peut aussi être remplie par des affectations hôtelières, y compris les logements pour le personnel, commerciales, de bureaux, artisanales et par des appartements de location. Article 7: Obligation d'utilisation / location 1 Les résidences principales doivent réellement être utilisées en tant que telles. Lorsque ces logements ne sont pas utilisés par un propriétaire ayant son domicile sur la commune, ils doivent être mis à disposition contre un loyer convenable à des personnes qui remplissent cette condition. Ils peuvent également être utilisés par des personnes exerçant une activité économique annuelle ou saisonnière sur l'une des six communes, ou par des personnes en formation. 2 Un loyer est considéré convenable lorsqu'il correspond aux loyers versés pour des résidences principales similaires dans la région et qu'il n'est pas surfait. 3 Le propriétaire est garant de l'occupation du logement concerné en tant que résidence principale. 4 Les résidences principales peuvent être utilisées comme appartements de location pour des hôtes de passage aux conditions mentionnées (cf. art. 4 al. 4 RQC). 5 Pour les constructions situées dans les rues commerciales indiquées sur le plan annexé, l'affectation commerciale du niveau route (rez-de-chaussée) est obligatoire. 6 Dans des cas particuliers tels que changement de domicile pour des raisons professionnelles, de santé ou similaire, la commune peut autoriser des exceptions limitées dans le temps à l'obligation d'utilisation. Article 8: Taxe de remplacement 1 Pour les constructions à plusieurs logements non situés dans les rues commerciales, les 4/7 de la part de résidence principale exigée (70 %) peut être compensée par le versement d'une taxe de remplacement. Dans ce cas, la taxe de remplacement est de 20 % de la valeur du logement concerné. 2 Pour les constructions à logement individuel, la totalité de la résidence principale exigée peut être compensée par le versement d'une taxe de remplacement. Dans ce cas, la taxe de remplacement est de 15 % de la valeur de la construction du logement concerné. 3 La valeur de l'objet immobilier concerné (selon al. 1 ou 2) correspond au décompte des coûts de construction (y.c. des infrastructures annexes, places de parc ouvertes et couvertes, frais d'équipement et terrain), attesté par l'autorité fiscale cantonale et fourni par le requérant. Dans le cas d'une PPE, les coûts des surfaces et infrastructures non habitables sont répartis sur les logements concernés au pro rata de leurs surfaces habitables. 4 Pour les constructions situées dans les rues commerciales indiquées sur le plan annexé, le cinquième de la part de résidences principales exigée peut être compensé par le versement d'une taxe de remplacement. 5 Les résidences principales qui ont été utilisées comme telles pendant 10 ans au moins peuvent être libérées de l'obligation d'utilisation comme résidence principale moyennant le versement d'une taxe de remplacement dégressive de 10 % par an sur 10 ans, et moyennant l'attribution du contingent (art. 10 RQC). La durée d'utilisation de 10 ans est comptée à partir de l'obtention du permis d'habiter. 6 Si dans les dix ans suivant la perception de la taxe de remplacement, la résidence secondaire change d'affectation en résidence principale (avec inscription), le propriétaire qui produit une quittance pour la taxe versée aura droit à un remboursement dégressif de 10 % par an de la taxe. 7 La valeur du logement au moment de la création de la résidence secondaire fait foi. 8 L'encaissement de la taxe de remplacement est sous la responsabilité de la commune. A l'exception des cas spécifiés aux al. 4 et 5, les montants versés à l'administration lui sont définitivement acquis. 9 La taxe de remplacement doit servir à la promotion de la construction des résidences principales, des hôtels, des appartements de location, et pour couvrir les coûts engendrés par la création, le maintien et la rénovation des infrastructures touristiques. 10 L'affectation des fonds provenant des taxes sera régie par un règlement d'application. Article 9: Hôtels 1 Les changements d'affectation des hôtels, à des fins d'habitation non hôtelière, sont soumis au RQC (art. 5 al. 1 RQC). (...) Section 2 - Réglementation du contingentement de résidences secondaires Article 10: Contingentement - règlement 1 Le contingent de résidences secondaires annuel à réaliser dans le "secteur station" atteint 10'000 m2 en 2006 (sans report sur 2007), 10'000 m2 en 2007, 9'000 m2 en 2008 et 8'000 m2 pour les années suivantes (Icogne: 7,14 %; Lens: 22,79 %; Chermignon: 15,18 %; Montana: 11,99 %; Randogne: 30,49 %; Mollens: 12,40 %). 2 La répartition du contingent entre les catégories de projets est de la compétence du conseil communal. Il se répartit comme suit: - max. 50 % de SBP annuelle communale pour les grands projets (selon art. 20 al. 1 RQC) - max. 20 % de SBP annuelle communale pour les changements d'affectation de résidences principales en résidences secondaires (selon art. 5 al 1 RQC). 3 La démolition/reconstruction des bâtiments situés dans les rues commerciales selon plan annexé n'est pas soumise au règlement de contingentement. 4 L'autorité compétente peut décider de modifier la répartition des contingents entre les catégories si au 1er octobre, certains contingents ne sont pas utilisés. 5 Le contingentement annuel intercommunal et sa répartition entre les six communes sera adapté selon les nécessités par l'autorité compétente. Article 11: Contingent par maître d'ouvrage 1 La définition d'un contingent annuel maximum par maître d'ouvrage pour les grands projets et autres est de la compétence du conseil communal. 2 Le conseil communal peut diverger de cette limitation lorsque le contingent annuel pour la catégorie correspondante n'a pas été épuisé au 1er octobre. 3 Des maîtres d'ouvrage composés de plus de 50 % des mêmes membres sont considérés comme une seule et même entité. Article 12: Contingents non sollicités 1 Les contingents annuels non sollicités peuvent être reportés sur l'année suivante. 2 Ces reports ne doivent pas dépasser le contingent annuel. CHAPITRE III - PROCÉDURES Section 1 - Procédures des quotas (...) Article 16: Exceptions - applications spéciales 1 En cas de décès du propriétaire d'une résidence principale, les héritiers légaux en ligne directe ont le droit d'utiliser l'appartement pour leurs propres besoins, en tant que résidence secondaire. (...) CHAPITRE IV - CONTRÔLE - CONSIDÉRATIONS FINALES - PÉRIODE DE TRANSITION (...) Article 23: Traitement des demandes déposées en 2006 1 Pour l'année 2006, un contingent annuel est à disposition, correspondant à ceux définis à l'art. 11 RQC. 2 Le RQC s'applique à toutes les demandes d'autorisation de construire qui n'ont pas été autorisées avant la mise en vigueur du RQC. 3 Les projets de construction qui ont été autorisés pendant la période des zones réservées moyennant l'établissement d'une part de résidence principale et/ou d'une taxe de remplacement provisoire, dépendent également du RQC. Le conseil communal édicte une décision définitive à leur propos en adaptant les conditions provisoires en fonction du RQC. B. Les six opposants ont saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par arrêté du 19 décembre 2007, a rejeté les recours. (...) Le règlement a été homologué par décision du même jour. C. Par arrêt du 29 août 2008, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours des opposants. Le RQC faisait partie des dispositions sur le mode et le degré d'utilisation du sol pour lesquelles les communes disposaient d'une autonomie suffisante, sans qu'une base légale spécifique ne soit nécessaire. Certes élevé, le quota de 70 % de résidences principales était indispensable pour atteindre les objectifs visés. (...) Le secteur station était seul touché par le problème du déséquilibre entre résidences secondaires d'une part, résidences principales et activités hôtelières d'autre part, de sorte que le champ d'application du règlement était correctement délimité. La définition de la résidence principale au moyen des notions, voisines, de domicile fiscal et civil, n'était pas contraire à la liberté d'établissement. Les modalités de l'obligation de louer constituaient des restrictions admissibles au droit de propriété. Les exceptions en faveur de projets d'utilité publique reconnue, des plans d'affectation antérieurs au 6 décembre 2005 ou des propriétaires de longue date étaient justifiées. La taxe prévue à l'art. 8 RQC était une contribution de remplacement, et non une taxe d'orientation ou un impôt; son montant était proche de celui des taxes similaires confirmées par la jurisprudence, et conforme au critère de l'avantage économique. Le contingentement annuel des résidences secondaires était également une mesure d'aménagement du territoire (...) que les communes pouvaient adopter dans le cadre du droit des constructions. (...) L'effet anticipé positif prévu à l'art. 23 RQC se rapportait aux mesures de blocage décidées en décembre 2005, et non aux mesures prévues par le RQC. D. Par acte du 9 octobre 2008, A. et consorts forment un recours en matière de droit public. Ils demandent l'annulation de l'arrêt cantonal, de l'arrêté d'homologation et du RQC. (...) Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 2. Les recourants estiment que le RQC, qui comporte une atteinte grave au droit de propriété, devrait reposer sur une base légale formelle. Les buts du règlement sont de retrouver un équilibre entre résidences secondaires et principales, de freiner la surchauffe immobilière en station et d'assurer une partie des coûts générés par les résidences secondaires, et non de lutter contre la pénurie de logements. Il s'agirait d'une réglementation sans rapport avec la planification. La loi cantonale sur les constructions ne permettrait pas aux communes de limiter les résidences secondaires. Par le recours à des notions juridiques indéterminées, les imprécisions et inexactitudes qu'il contient, ainsi que l'ampleur et la complexité des mesures prévues, les pouvoirs conférés aux communes et les risques d'abus, le RQC consacrerait en réalité une politique économique sous couvert de gestion du sol. Une loi cantonale spécifique serait nécessaire. Les recourants se plaignent en particulier du défaut de base légale à propos de la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC. A l'instar de la taxe de remplacement pour les places de stationnement, cette disposition ne pourrait se fonder sur l'art. 13 let. g de la loi cantonale du 23 janvier 1987 concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (RS/VS 701.1; ci-après: LcAT). 2.1 Constituent une atteinte grave à la garantie de la propriété, nécessitant une base légale formelle, les mesures par lesquelles la propriété foncière se trouve enlevée de force, ou les interdictions et prescriptions qui rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation conforme à la destination (ATF 115 Ia 365). En revanche, l'obligation de réserver une partie d'un bâtiment à une affectation déterminée ne constitue pas une atteinte grave (ATF 115 Ia 378 consid. 3b/bb p. 380). En l'occurrence, la question de la gravité des atteintes portées au droit de propriété par le règlement attaqué peut demeurer indécise. En effet, en dépit de sa dénomination, le règlement attaqué constitue une base légale au sens tant matériel que formel. Il a en effet été adopté par les organes législatifs, soit les Assemblées primaires des communes concernées (art. 4 al. 1 let. a et art. 17 al. 1 let. a de la loi du canton du Valais du 5 février 2004 sur les communes [RS/VS 175.1; ci-après: LCom/VS]), soit l'assemblée de citoyens prévue aux art. 72 al. 1 ch. 1 et 78 al. 1 de la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 (Cst./VS; RS 131.232), et a ainsi été soumis à un vote populaire. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale suffisante, quelle que soit la gravité de l'atteinte invoquée (ATF 131 I 333 consid. 4.3 p. 341; ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Il reste dès lors à examiner si les communes sont compétentes pour adopter une réglementation de ce genre. 2.2 La Constitution fédérale garantit l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.). Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; ATF 124 I 223 consid. 2b p. 226 s. et les références citées). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; ATF 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; ATF 115 Ia 42 consid. 3 p. 44 et les arrêts cités). Les communes bénéficient de compétences législatives lorsqu'elles disposent d'un pouvoir normatif dans un domaine que le législateur cantonal ou fédéral n'a pas réglé exhaustivement (ATF 131 I 333 consid. 4.4.1 p. 341; ATF 115 Ia 42). 2.3 A teneur de l'art. 70 Cst./VS, les communes jouissent de leur autonomie en respectant le bien commun et l'intérêt des autres collectivités publiques (al. 1); elles accomplissent leurs tâches propres et celles que leur attribue la loi (al. 2); elles utilisent judicieusement et administrent avec soin le patrimoine communal (al. 3). Le droit cantonal distingue entre la sphère d'autonomie communale qui ressortit aux tâches originaires d'une part, et aux tâches déléguées d'autre part. Selon l'art. 6 LCom/VS, les communes ont notamment des attributions dans le domaine de l'aménagement local et de la police des constructions (let. c), de la protection de l'environnement (let. g) et de la promotion du bien-être social (let. i), ainsi que de la promotion de l'économie locale (let. l). Cette attribution de compétences est faite sous réserve des législations cantonale et fédérale. 2.4 Selon l'art. 3 LcAT, l'aménagement du territoire communal incombe aux communes (al. 1), lesquelles peuvent s'associer pour l'accomplissement de leurs tâches, notamment pour l'aménagement régional (al. 2). Ce sont les communes qui établissent les plans d'affectation pour l'ensemble de leur territoire en définissant les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger, ainsi que d'autres zones réservées (art. 11 LcAT). Elles établissent les plans d'affectation spéciaux (art. 12 LcAT) et définissent les possibilités d'utilisation des différentes zones dans un règlement des zones et des constructions. Ce règlement définit notamment le mode et le degré d'utilisation du sol, les distances, l'aspect et le gabarit des constructions, ainsi que les contributions de remplacement et les taxes (art. 13 LcAT). En prévision de l'adoption ou de la modification d'un plan d'affectation, les communes peuvent créer des zones réservées pour une durée de deux ans (art. 19 LcAT), conformément à ce que prévoit l'art. 27 LAT (RS 700). 2.5 Le règlement attaqué fait suite au blocage des zones à bâtir, ordonné par les communes intimées en décembre 2005 et reconduit pour trois ans en décembre 2007. Les zones à bâtir situées dans le périmètre touristique jusqu'à la cote 1250, ont été déclarées zones réservées au sens de l'art. 19 LcAT, dans le but de permettre l'adaptation des plans d'affectation favorisant les résidences principales, l'hôtellerie et la para-hôtellerie par rapport aux résidences secondaires. Il s'agit là manifestement d'une mesure d'aménagement du territoire, fondée sur l'art. 27 LAT, proche d'un effet anticipé négatif (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, constructions, expropriation, 2001, p. 199) et destinée à éviter qu'une planification prévue ne soit compromise par l'octroi d'autorisations accordées entretemps. Ces mesures ne sont toutefois pas l'objet de la présente procédure, et les compétences communales ne sauraient être contestées sur ce point. 2.6 Selon le rapport justificatif à l'appui du RQC, les deux tiers de la zone à bâtir de la station de Crans-Montana sont déjà construits. Sur l'ensemble des communes concernées, les résidences secondaires constituent en moyenne pour l'an 2000 63 % des logements; 150 à 200 appartements ou chalets de résidences secondaires sont construits chaque année. Il en résulte un affaiblissement du tourisme hôtelier classique - soit un facteur important de revenu des habitants - ainsi qu'une forte pression immobilière rendant toujours plus difficile l'accession à la propriété pour les habitants à l'année. La demande en résidence secondaire tend également à gagner les hameaux où le prix des terrains augmente à un niveau inaccessible pour les habitants. Le règlement a ainsi pour objectifs, en ce qui concerne la station, de diversifier l'affectation des nouvelles constructions, de modérer l'utilisation des zones à bâtir, de contribuer aux coûts de développement de la station et d'assurer une structure d'hébergement touristique du type hôtelier. Pour les villages, il s'agit de réserver suffisamment de terrains pour les résidences principales, et plus généralement d'assurer un développement durable. Ainsi, la réglementation litigieuse poursuit des buts relevant au premier chef de l'aménagement du territoire. A l'instar des buts et principes fixés aux art. 1 et 3 LAT, les objectifs du RQC relèvent certainement, sous certains aspects, de la politique économique ou sociale. Il n'en demeure pas moins que les moyens mis en oeuvre consistent à intervenir directement sur l'utilisation des zones à bâtir. 2.7 Selon la jurisprudence, les mesures de politique d'aménagement tendant à favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de résidences secondaires constituent des mesures d'aménagement du territoire car elles tendent, conformément à l'objectif visé à l'art. 75 Cst., à une occupation judicieuse et mesurée du territoire (ATF 117 Ia 141; ATF 112 Ia 65 consid. 3b; arrêts 1P.415/1998 du 1er juin 1999, RDAT 2000 I n° 23 p. 397; 1P.404/1997 du 9 novembre 1998, RDAT 1999 I n° 20 p. 76). Ces mesures permettent de lutter, dans les régions touristiques, contre la prolifération des résidences secondaires dont les effets sont le gaspillage du territoire à bâtir, la pression sur les prix du terrain au détriment de la population locale et l'exode de cette dernière (ATF 112 Ia 71). Cela permet également d'éviter la création d'infrastructures surdimensionnées et sous-utilisées (ATF 117 Ia 141 consid. 2c; arrêt 1P.22/1995 du 1er septembre 1995, Pra 1996 n° 164 p. 574). Ainsi, la fixation de contingents de logements secondaires, ou l'obligation de réserver un minimum de surfaces brutes de plancher aux résidences principales constituent bien des mesures d'aménagement du territoire (arrêt 1P.22/1995 précité, consid. 3b). En droit valaisan, celles-ci ressortissent aux autorités communales, dans le cadre de la définition du mode et du degré d'utilisation du sol (art. 13 al. 1 let. a LcAT). Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l' ATF 116 Ia 207 se contente de relever que les restrictions applicables aux résidences secondaires ne résultent pas directement du plan d'affectation au point d'en faire partie intégrante et d'empêcher leur examen à titre préjudiciel. En revanche, cet arrêt ne revient pas sur le fait qu'il s'agit bien de prescriptions relevant de l'aménagement du territoire. Les recourants perdent de vue que les mesures d'aménagement du territoire ont nécessairement des effets sur la vie économique, sociale et culturelle; cela fait partie des buts poursuivis aux art. 1 al. 2 LAT et 3 LAT et n'en fait pas pour autant des mesures de politique économique. Les dispositions prises au niveau cantonal pour interdire l'instrumentation d'actes authentiques nécessitant un contingentement au sens de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41) ne signifient pas que le canton aurait voulu limiter les compétences des communes pour lutter contre le problème des résidences secondaires. 2.8 Dans son message du 4 juillet 2007 concernant la modification de la LAT (mesures d'accompagnement liées à l'abrogation de la LFAIE), le Conseil fédéral a estimé qu'il appartenait aux cantons de désigner, dans les plans directeurs, les territoires où des mesures particulières doivent être prises pour maintenir une proportion équilibrée de résidences principales et secondaires (FF 2007 5477). Il est notamment relevé que la multiplication des résidences secondaires entraîne une dégradation des paysages de valeur et, partant, de l'attrait des sites touristiques. Parmi les solutions préconisées, dont le choix revient aux cantons, figurent les quotas et contingentements, la délimitation de zones spécialement destinées aux résidences principales ou secondaires, des coefficients minimums d'utilisation du sol, soit autant d'instruments relevant de l'aménagement du territoire et nécessitant une adaptation des plans directeurs cantonaux et des plans d'affectation, y compris communaux (FF 2007 5485 ch. 1.4.1), en fonction des circonstances régionales et locales (idem, p. 5487 ch. 1.7). Au contraire de ce que soutiennent les recourants, la lutte contre le développement excessif des résidences secondaires et ses effets constitue une obligation des autorités de planification qui trouve son fondement dans les dispositions générales des art. 1 à 3 LAT, et ne nécessite pas de base légale plus spécifique en droit fédéral ou cantonal (FF 2007 5492 ch. 5.1). 2.9 Selon la fiche de coordination D.1/3 du plan directeur cantonal, consacrée au tourisme intégré, il appartient aux communes de contrôler et de maîtriser la construction des résidences secondaires notamment lors de l'adaptation des plans d'affectation. Cela confirme que les mesures mises en oeuvre par le RQC relèvent de l'aménagement du territoire et que les communes sont bien compétentes en la matière, conformément à l'art. 13 LcAT. 2.10 Les compétences communales pour percevoir la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC sont, elles aussi, incontestables. Elles résultent clairement de l'art. 13 al. 2 let. g et h LcAT, qui autorise les communes à percevoir des contributions de remplacement et des taxes. La question de savoir si le montant de la taxe respecte le principe d'équivalence est sans rapport avec les questions de base légale et de compétence. 3. Les recourants invoquent ensuite le principe de la proportionnalité. Ils estiment que le quota de 70 % de résidences principales serait excessif. Un taux de 30 %, tel que pratiqué à Zermatt ou Saas- Fee, serait suffisant. La justification quant aux objectifs poursuivis par le règlement aurait été avancée tardivement, soit dans un rapport du 26 juillet 2007. Les recourants estiment que l'interdiction de vente à des étrangers - déjà concrétisée, notamment, par un règlement du Conseil d'Etat du 21 novembre 2007 - suffirait à atteindre le but recherché; la cour cantonale n'aurait pas démontré le contraire. 3.1 Une réglementation limitant la construction de résidences secondaires constitue une restriction au droit de propriété. Elle n'est admissible que si elle repose sur un intérêt public suffisant et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 2 et 3 Cst.). Ce dernier principe exige que les mesures mises en oeuvre soient propres à atteindre le but visé et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante; il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (ATF 134 I 221 consid. 3.3 p. 227; ATF 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69; ATF 128 II 292 consid. 5.1 p. 297 et les arrêts cités). 3.2 Dans le cadre d'un contrôle abstrait, le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité. Dans ce contexte, ce qui est décisif, c'est que la norme mise en cause puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les dispositions du droit supérieur. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances concrètes dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 135 II 243 consid. 2 p. 248; ATF 129 I 12 consid. 3.2 p. 15; ATF 128 I 327 consid. 3.1 p. 334 s. et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution (ATF 134 I 293 consid. 2 p. 295; ATF 130 I 82 consid. 2.1 p. 86; ATF 119 Ia 321 consid. 4 p. 325 s.). Le Tribunal fédéral fait aussi preuve de retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 121 I 279 consid. 3d p. 284; ATF 120 Ia 74 consid. 5 p. 79). 3.3 Selon la jurisprudence, les mesures de politique d'aménagement tendant à favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de résidences secondaires sont compatibles avec la garantie de la propriété dans la mesure où elles tendent, conformément aux objectifs et principes fixés aux art. 1 al. 2 let. b et c et 3 LAT, à assurer une occupation rationnelle du territoire, à créer et maintenir les zones d'habitation, à favoriser la vie sociale, économique et culturelle des différentes régions du pays, ainsi qu'à promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation (ATF 117 Ia 143 consid. 2b; ATF 112 Ia 66 consid. 3b). La prolifération de résidences secondaires dans les régions touristiques produit des effets indésirables du point de vue de l'aménagement du territoire: elle favorise un gaspillage du territoire à bâtir et exerce une pression sur les prix du terrain au détriment de la population locale dont elle entraîne l'exode (ATF 112 Ia 71). Il existe ainsi un intérêt public important à prévenir la construction excessive de résidences secondaires inoccupées pendant la plus grande partie de l'année, évitant du même coup la création d'infrastructures surdimensionnées et sous-utilisées (ATF 117 Ia 144 /145 consid. 2c). Dans ce cadre, la fixation de contingents de logements de grandes surfaces ou l'obligation de réserver une surface minimum des surfaces brutes de plancher aux résidences principales, constituent des mesures d'aménagement compatibles avec l'art. 26 Cst. (ATF 117 Ia 141). 3.4 Le rapport justificatif du 26 juillet 2007 (dont les recourants se plaignent d'avoir eu tardivement connaissance, sans que cela ne constitue pour autant une violation de leur droit d'être entendus) fait ressortir l'urgence de la situation: selon le plan directeur intercommunal, la forte demande de résidences secondaires menace à moyen terme le tourisme ordinaire. Les habitants à l'année subissent directement ce manque à gagner et ne trouvent par ailleurs plus d'appartements pour se loger à des prix raisonnables. Alors que la population à l'année est de 6000 habitants (dont la moitié d'étrangers), on compte 33'000 lits en résidences secondaires et 2000 en hôtels. Cette urgence a conduit à l'adoption d'une zone réservée au mois de décembre 2005. Le quota de résidences principales est certes élevé, mais il devrait permettre, selon ce rapport, une diminution d'environ 30 % du nombre de nouvelles résidences secondaires et de 18,5 % de la surface habitable construite par année. Le contingentement des résidences secondaires, fixé à 8000 m2 dès 2009, permettrait la construction obligatoire de 3'430 m2 au minimum d'hôtels, appartements de location, bureaux, commerces et résidences principales. Les recourants ne contestent pas la pertinence des objectifs poursuivis. Ils se contentent d'affirmer que des mesures tendant à interdire la vente aux étrangers suffiraient à atteindre ces objectifs. Ils ne tentent toutefois nullement de démontrer que l'ensemble des résidences secondaires serait essentiellement destiné à des acheteurs étrangers. Or, une telle démonstration leur incombe, s'agissant d'un grief d'ordre constitutionnel (art. 106 al. 2 LTF). Les quotas et contingentements sont au demeurant, comme cela est relevé ci-dessous, largement assortis d'exceptions, de sorte que le grief, d'ordre très général, doit être écarté dans la mesure où il est recevable. 4. Les recourants reprennent ensuite leurs critiques à l'égard des différentes dispositions du RQC. Dans la mesure où ils remettent en cause la compétence communale pour adopter divers aspects de la réglementation contestée, il y a lieu de se référer au consid. 2 ci-dessus. 4.1 Les recourants contestent l'application du RQC au seul "secteur station" (art. 3 RQC) alors que, selon eux, l'ensemble des villages des communes concernées serait touché par l'augmentation du nombre de résidences secondaires. Les recourants se plaignent à ce sujet d'une inégalité de traitement. 4.2 L'on ne saurait toutefois contester que la situation propre à la station de Montana-Crans se distingue de celle des villages situés en aval. C'est en effet dans le secteur station que le déséquilibre entre résidences secondaires et principales est le plus marqué. Ainsi, le rapport justificatif traite essentiellement du problème tel qu'il se présente dans ce secteur particulier. Les quatre objectifs principaux du RQC se rapportent à ce secteur. Les villages et hameaux ne sont que "progressivement" touchés par le phénomène; ils le seront davantage après la limitation des résidences secondaires en station, de sorte que la faculté est réservée aux communes concernées, selon l'art. 290.2 du RIC, d'adopter elles aussi un règlement de contingentement annexé au règlement, limitant la surface brute de plancher des résidences secondaires construites annuellement à 50 % de la moyenne des constructions durant les cinq années précédentes. Le problème des résidences secondaires ne se posant pas, en l'état, avec la même intensité ni la même urgence en station et dans les villages, il apparaît judicieux, et conforme au principe de la proportionnalité, de prévoir une réponse échelonnée et différenciée. 5. Les recourants critiquent la définition de la résidence principale, figurant à l'art. 4 RQC. Selon eux, les notions de domicile civil et fiscal ne coïncideraient pas toujours, ce qui pourrait empêcher l'établissement de personnes sur le territoire communal, en violation de l'art. 24 Cst. Le critère du domicile ne serait pas adéquat dans certaines situations (logements en copropriété ou en usufruit, multi-propriété). Dans la mesure où le but du règlement est d'éviter les logements vides, il devrait également favoriser l'occupation par des personnes successives, sans création de domicile. Le règlement n'éviterait pas la vente ultérieure à des personnes non résidentes, et ne traiterait pas de la question des indigènes qui quittent la commune. 5.1 Selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile d'une personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cette disposition fait dépendre la constitution du domicile de deux conditions: d'une part, la résidence, soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de rapports assez étroits et, d'autre part, l'intention de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa résidence, intention qui doit être reconnaissable pour les tiers et donc ressortir de circonstances extérieures et objectives. Cette intention implique la volonté manifestée de faire d'un lieu le centre de ses relations personnelles et professionnelles. Le domicile d'une personne se trouve ainsi au lieu avec lequel elle a les relations les plus étroites, compte tenu de l'ensemble des circonstances (ATF 132 I 29 consid. 4 p. 36). Quant au domicile fiscal, il se trouve à l'endroit où le contribuable a les relations les plus étroites, soit en principe le lieu de résidence de la famille et dans certains cas particuliers le lieu de travail (ATF 132 I 29 consid. 4.2 p. 36). 5.2 L'une et l'autre de ces définitions correspondent au but du règlement, qui est non seulement de permettre l'occupation des logements construits dans la station, mais aussi d'assurer la résidence durable et effective par des personnes ayant leurs centres d'intérêts dans la région. Les notions de domicile civil et fiscal coïncident le plus souvent. Lorsque tel n'est pas le cas, ou dans les circonstances particulières énoncées par les recourants, il appartiendra à l'autorité de délivrance du permis de construire d'interpréter le règlement dans un sens raisonnable. Les recourants invoquent en vain la liberté d'établissement (art. 24 Cst.). La réglementation litigieuse n'empêche ni n'entrave l'établissement (sous la forme d'une prise de domicile ou d'un simple séjour) des personnes physiques sur le territoire des communes concernées, mais pose certaines conditions à la délivrance de permis de construire. L'argument est dès lors sans fondement. 5.3 Les recourants se plaignent aussi d'une inégalité de traitement à propos des logements construits ou transformés avant le 16 décembre 2005, date antérieure à l'homologation du règlement (art. 4 al. 3 RQC). La date en question est celle de l'instauration de la zone réservée par laquelle les autorisations de construire ont été bloquées dans le secteur en cause. La situation de fait avant cette date était dès lors objectivement différente, ce qui justifie un traitement différent en vertu du principe de non-rétroactivité. 5.4 Les recourants soutiennent ensuite que les modalités relatives à la location des appartements, soit le recours à une société professionnelle, violeraient la liberté contractuelle découlant du droit fédéral ainsi que la garantie de la propriété puisqu'elle empêcherait les propriétaires de choisir librement leurs partenaires. L'argument doit être écarté. Le droit public peut en effet interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 1 CO, bénéficie certes de la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimitée (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139). Faute de prétendre que la réglementation attaquée serait contraire aux dispositions spéciales régissant les contrats de mandat ou de bail à loyer, l'argumentation des recourants fondée sur le respect du droit fédéral n'a pas de portée propre par rapport à celle qui est tirée de la garantie de la propriété, respectivement de la liberté économique (cf. ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). L'obligation de recourir aux services d'une société professionnelle de location reconnue constitue une atteinte négligeable à la liberté économique, par comparaison avec l'obligation générale d'affectation qui résulte de la réglementation dans son ensemble. Elle a pour but évident d'éviter les abus: la réglementation pourrait facilement être contournée, notamment par la conclusion de baux fictifs ou par la location à des personnes ne résidant pas réellement sur la commune. L'intervention d'une agence sur place constitue un moyen de prévenir de telles manoeuvres et répond ainsi de manière proportionnée à un intérêt public incontestable. Les recourants se plaignent de la délégation à l'autorité exécutive pour l'adoption du règlement d'application, mais ne prétendent pas que les conditions posées à une telle délégation ne seraient pas remplies: la délégation figure dans une loi au sens formel, et son cadre est clairement défini (ATF 132 I 7 consid. 2.2 p. 9). (...) 7. Les recourants estiment, en relation avec l'art. 6 RQC, que le quota de 70 % de résidences principales (al. 1) serait excessif, en comparaison avec les autres communes valaisannes ayant adopté des mesures analogues, mais dont les quotas sont fixés au tiers de la surface brute de plancher. Le quota de 100 % pour les logements individuels (al. 2) empêcherait toute construction de chalets individuels et violerait ainsi la garantie de la propriété. 7.1 Selon la jurisprudence, une réglementation interdisant de manière générale toute construction de résidences secondaires, ainsi que toute rénovation, agrandissement et transformation des résidences secondaires existantes, peut reposer sur un intérêt public. Toutefois, dans la mesure où les dérogations à la règle ne sont qu'exceptionnelles et ne confèrent pas à l'autorité d'application une marge d'appréciation suffisante, une telle réglementation ne respecte pas le principe de la proportionnalité (arrêt 1P.22/1995 du 1er septembre 1995, in Pra 1996 n° 164 p. 574). En revanche, la fixation d'un pourcentage minimum de surface brute de plancher affecté à la résidence principale apparaît comme un moyen proportionné de lutter contre la multiplication incontrôlée du nombre de résidences secondaires. Des taux de résidences principales fixés à 25 % (avec une surface minimum de 80 m2; ATF 117 Ia 141) ou à 35 % (arrêt 1P.586/2004 du 28 juin 2005 consid. 4.2.1, partiellement in RDAF 2007 I p. 573) ont été jugés admissibles (cf. également les exemples cités in: Construction de résidences secondaires: des solutions sur mesure, Raum & Umwelt 2006 p. 3 s), mais également des proportions inverses telles qu'une limitation des résidences secondaires à 30 % (arrêt 1P.415/1998 du 1er juin 1999, in RDAT 2000 I n° 23 p. 397) voire 20 % (arrêt 1P.404/1997 du 9 novembre 1998, in RDAT 1999 I n° 20 p. 76). Il est également loisible aux autorités locales de prévoir des zones spécialement réservées aux résidences principales. 7.2 Le choix des mesures à adopter et du pourcentage admissible de résidences secondaires dépend avant tout de la gravité de la situation et de l'urgence à y remédier. Il s'agit de choix essentiellement politiques, dépendant des circonstances locales et du développement territorial souhaité, tel qu'il ressort de la planification directrice. En l'occurrence, la proportion de 70 % de résidences principales est certes élevée, mais n'a rien d'exceptionnel. Selon le rapport justificatif, la proportion de résidences secondaires atteignait 63 % de l'ensemble des logements en 2000. Avec 33'000 lits en résidences secondaires et 2000 en hôtels, par rapport à une population de 6000 habitants à l'année, l'équilibre "démographique" serait actuellement fortement perturbé. Selon la simulation des effets du règlement sur le marché de la construction et la démographie, l'introduction des mesures de contingentement et de quotas est censée permettre la création de 1710 m2 de surface habitable par année pour les habitants à l'année, soit environ pour 50 résidents. La création d'un tel marché parallèle pour les résidences principales constitue le premier résultat recherché; la surface habitable construite totale passera par ailleurs de 14'000 m2 à 11'400 m2, soit une baisse de 18,5 %, compte non tenu des constructions faisant l'objet de plans de quartier. Les recourants ne contestent ni la pertinence des objectifs poursuivis, ni l'adéquation des moyens mis en oeuvre. Ils perdent également de vue que, moyennant paiement de la contribution de remplacement, 40 % supplémentaires de surface brute peuvent être affectés à la résidence secondaire pour les constructions à plusieurs logements (art. 8 al. 1 RQC), ce qui ramène à 30 % la part de résidence principale. Par ailleurs, après une utilisation pendant 10 ans comme résidence principale, l'affectation obligatoire peut être levée moyennant le versement d'une taxe de remplacement dégressive (art. 8 al. 5 RQC). 7.3 S'agissant des logements individuels, non susceptibles d'affectations différenciées, il n'y a d'autre choix que d'imposer une utilisation à 100 % comme résidence principale (cf. arrêt 1P.586/2004 consid. 4.2.1, in ZBl 107/2006 p. 369), sous peine de vider la réglementation de son contenu. Le propriétaire dispose de la possibilité d'obtenir une affectation différente en s'acquittant de la taxe de remplacement (art. 8 al. 2 RQC). Il peut également louer son immeuble aux conditions de l'art. 7 RQC. Il apparaît dès lors que les quotas fixés à l'art. 6 RQC apparaissent à la fois nécessaires et adéquats pour parvenir aux buts recherchés. Le principe de la proportionnalité est ainsi respecté. 8. Les recourants reprochent ensuite à la cour cantonale de ne pas avoir traité leur grief relatif à l'art. 7 RQC, dans lequel ils estimaient que l'obligation de louer était contraire à la garantie de la propriété et à la liberté contractuelle. Il s'agirait d'une mesure empiétant sur le droit civil fédéral. 8.1 Reprenant sans autre leur argumentation, les recourants ne se plaignent pas d'une violation de leur droit d'être entendus. L'arrêt cantonal traite d'ailleurs du grief, en rapport avec l'art. 4 al. 4 RQC, en relevant que les contraintes de location ne sont que "la conséquence des options que le propriétaire aura librement faites au moment où il aura choisi de solliciter un permis de construire". Du point de vue formel du droit d'être entendu, une telle motivation apparaît suffisante. 8.2 Dans les domaines régis en principe par le droit civil fédéral, les cantons - et les communes - conservent la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, à condition que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler une matière de façon exhaustive, que les règles cantonales ou communales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 130 I 169 consid. 2.1 p. 170; ATF 129 I 330 consid. 3.1 p. 334, ATF 129 I 402 consid. 2 p. 404, et les arrêts cités). S'il leur est interdit d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral (ATF 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; ATF 113 Ia 126 consid. 9d p. 143), les cantons demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif: les dispositions qui imposent un contrôle des loyers ne sont en principe pas contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les rapports entre bailleurs et locataires (ATF 101 Ia 502; ATF 89 I 178). Il n'est pas non plus contraire au droit fédéral de soumettre à autorisation la transformation ou l'aliénation d'appartements, si la réglementation permet une pesée suffisante des intérêts en présence (ATF 113 Ia 126). La jurisprudence tient aussi pour conformes au droit fédéral et à la Constitution les normes imposant au propriétaire une réaffectation forcée de ses locaux à l'usage d'habitation, l'expropriation temporaire de l'usage des appartements locatifs laissés abusivement vides ou l'obligation de louer des logements subventionnés à certains locataires (ATF 131 I 333; ATF 119 Ia 348; arrêt 1P.664/1999 du 1er septembre 2000, in RDAF 2002 I p. 25). Ces normes poursuivent un but d'intérêt public évident, suffisamment important pour justifier des restrictions au droit de propriété, à la liberté économique et à l'application de certaines règles de droit civil fédéral (ATF 131 I 333 consid. 2; ATF 116 Ia 401 consid. 9 p. 414/415; ATF 113 Ia 126 consid. 7a p. 133; ATF 111 Ia 23 consid. 3a p. 26). 8.3 En l'espèce, la réglementation attaquée repose sur un intérêt public suffisant tenant d'une part à une utilisation rationnelle et mesurée du territoire communal, et d'autre part à une offre suffisante de logements pour les personnes résidant effectivement sur place. Le règlement n'instaure d'ailleurs pas une location forcée des résidences principales, mais prévoit une possibilité supplémentaire de réaliser de telles résidences lorsque le propriétaire n'entend pas résider lui-même sur place. Cette possibilité découle directement de l'affectation obligatoire posée à l'art. 6 RQC, en soi conforme au droit supérieur. Le contrôle des loyers repose lui aussi sur un intérêt public suffisant. Il constitue également la contrepartie à une dérogation accordée au propriétaire. Il n'y a dès lors pas de violation de la garantie de la propriété ou de la liberté économique. 9. Les recourants estiment que la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC constituerait un impôt d'orientation, dès lors qu'elle a pour but d'influencer le comportement des propriétaires concernés, que son taux est élevé et qu'il n'y a pas de contre-prestation équivalente de la part de l'Etat. Les communes auraient invoqué cette composante incitative dans leur justification. La taxe n'aurait pas d'effet dissuasif pour les acheteurs à forte capacité financière et pénaliserait les acheteurs Suisse ou domiciliés en Suisse. Une telle taxe ne pourrait se fonder sur l'art. 13 al. 2 let. g LcAT puisque son but est précisément de permettre la réalisation de résidences secondaires, contrairement à l'objectif poursuivi par le règlement. Elle serait, pour la même raison, incompatible avec les exigences de l'art. 1 al. 1 LAT. Les recourants critiquent également le montant de la taxe, et relèvent que celle-ci n'est pas intégralement affectée à la construction de résidences principales, mais aussi à la réalisation d'hôtels, favorisant ainsi une activité économique. Ils considèrent que le principe d'égalité devant l'impôt (art. 127 al. 2 Cst.) ne serait pas respecté, car le propriétaire séjournant dans une résidence secondaire se trouverait dans une situation comparable à celui qui loge en hôtel ou en location. 9.1 La taxe de remplacement apparaît en premier lieu comme la somme due non pas par l'ensemble des propriétaires de résidences secondaires, mais par ceux qui, en dérogation à la nouvelle réglementation, désirent réduire la part de résidence principale. Il s'agit bien d'une taxe compensatoire, soit une taxe causale, libérant celui qui la verse de l'obligation de fournir une prestation de nature primaire (arrêt 1P. 586/2004 du 28 juin 2005 consid. 4, in ZBl 107/2006 p. 369). L'exigence de légalité applicable à cet égard est en l'occurrence manifestement satisfaite puisque l'obligation primaire figure dans une loi formelle (consid. 2.7), de même que le cercle des débiteurs de la taxe, son objet et son montant. Les recourants se contentent de prétendre que le montant de la taxe serait trop élevé, mais ils ne tentent pas de démontrer que le principe d'équivalence s'en trouverait violé. Cela n'est d'ailleurs pas déterminant, dans la mesure où la taxe est expressément prévue dans une base légale formelle (arrêt 1P.586/ 2004 précité consid. 4.1 in fine). 9.2 Compte tenu de la nature et du but de la taxe, celle-ci ne saurait concerner que les propriétaires désireux d'augmenter la part de résidence secondaire. L'argument tiré de l'art. 127 al. 2 Cst. tombe par conséquent à faux. La possibilité de remplacer l'affectation obligatoire par le versement d'une taxe est censée amoindrir la rigueur du système, conformément notamment au principe de la proportionnalité. On ne saurait pour autant considérer que la taxe de remplacement serait incompatible avec les exigences de l'art. 1 al. 1 LAT ou avec les buts de la réglementation elle-même. De même, s'il est certes vrai que la taxe, dans la mesure où elle poursuit dans une certaine mesure un but incitatif reconnu par les communes intimées, sera de peu d'efficacité pour les propriétaires les plus fortunés, cela ne permet pas de remettre en cause l'efficacité des mesures prévues par le RQC dans son ensemble. Pour les constructions à plusieurs logements, il existe un taux incompressible de 30 % de résidences principales. Par ailleurs, le système des contingentements demeure applicable et permet aux communes de gérer à long terme la demande de résidences secondaires. Les griefs dirigés contre la taxe de remplacement apparaissent ainsi sans fondement. (...) 15. Les recourants critiquent enfin les dispositions transitoires figurant à l'art. 23 RQC. L'application du règlement pour les périodes précédant son approbation par le Conseil d'Etat (soit pour l'année 2006 et la période des zones réservées, dès le 16 décembre 2005), constituerait un effet anticipé positif qui ne serait pas prévu par le droit cantonal et violerait l'art. 26 Cst. pour tous les propriétaires en créant des inégalités choquantes. L'art. 27 al. 1 LAT ne serait pas applicable puisque le RQC n'instituerait pas des mesures d'aménagement. 15.1 Le règlement attaqué a été homologué par le Conseil d'Etat le 19 décembre 2007. Toutefois, les mesures de contingentement doivent déjà s'appliquer pour l'année 2006 (10'000 m2 au total selon l'art. 10 al. 1 RQC). Par ailleurs, selon l'art. 23 al. 3 RQC, les projets autorisés durant la période de réserve - soit dès le 16 décembre 2005 - avec une part de résidence principale et/ou le versement d'une taxe compensatoire, sont également soumis au RQC. Le conseil communal rend une décision d'adaptation au RQC. 15.2 Il est douteux que les recourants aient qualité pour soulever un tel grief. En effet, dans la mesure où la disposition litigieuse est déjà censée avoir déployé ses effets contestés - application du nouveau droit aux demandes déposées avant l'entrée en vigueur du RQC -, les recourants devraient être à même d'indiquer en quoi ils sont touchés directement. Dans un tel cas, l'intérêt actuel et digne de protection se substitue à l'intérêt virtuel. Or, comme le relève la cour cantonale, les recourants ne prétendent pas que l'application du RQC aux autorisations obtenues durant la période des zones réservées viendrait péjorer la situation juridique des propriétaires concernés. Ils n'allèguent pas, en particulier, que le contingentement fixé dans le RQC pour 2006 aurait pour effet la révocation de certaines autorisations accordées à tort. Les recourants ne se plaignent pas non plus de décisions d'adaptations qui auraient été prises par le conseil communal. 15.3 Au demeurant, la disposition litigieuse ne crée pas d'effet anticipé: les restrictions aux permis de construire antérieurement à l'adoption du RQC découlent de la mesure de blocage instituée en décembre 2005. Quant à l'application rétroactive du règlement aux faits antérieurs à son entrée en vigueur, elle repose sur une base légale et un intérêt public suffisant. Elle est limitée dans le temps et vise à assurer une pratique uniforme. Les recourants n'expliquent pas en quoi elle porterait atteinte à des droits acquis. Pour le surplus, les logements existants avant le 16 décembre 2005 et les demandes d'autorisation complètes et conformes déposées avant cette date sont soustraits à la réglementation selon l'art. 4 al. 3 RQC, conformément à l'interdiction générale de la rétroactivité.
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Réglementation communale sur les quotas et le contingentement des résidences secondaires; art. 50 et 75 Cst., art. 1-3 LAT, compétences communales; art. 36 al. 2 et 3, art. 8, 24, 26, 27 et 127 al. 2 Cst. La réglementation attaquée constitue une mesure d'aménagement du territoire, de la compétence des communes (consid. 2). Le quota de résidences principales dans le secteur "station", fixé à 70 % mais largement assorti d'exceptions, est proportionné au but visé (consid. 3, 4 et 7). La définition de la résidence principale, au moyen des notions de domicile civil et fiscal, ne viole pas la liberté d'établissement (consid. 5.1-5.3). L'obligation de location par le biais d'une société professionnelle, faite aux propriétaires de résidences principales n'occupant pas le logement, ne viole ni la garantie de la propriété, ni la liberté économique (consid. 5.4 et 8). La taxe de remplacement, permettant de réduire la part de résidence principale, est une taxe causale compatible avec les exigences de la LAT (consid. 9). La disposition transitoire ne crée pas d'effet anticipé et respecte le principe de non-rétroactivité (consid. 15).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-233%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,847
135 I 233
135 I 233 Sachverhalt ab Seite 234 A. Le 10 novembre 2006, les communes de Crans-Montana, soit Chermignon, Icogne, Lens, Mollens, Montana et Randogne, ont mis à l'enquête un projet de règlement des quotas et du contingentement des résidences secondaires pour la station touristique de Crans-Montana (ci-après: RQC), sous la forme d'un avenant au règlement intercommunal sur les constructions (RIC). Cette réglementation avait pour but de favoriser la création et l'occupation de résidences principales, avec un contingentement annuel de résidences secondaires. Les oppositions formées notamment par A. et consorts, tous propriétaires d'immeubles dans les communes concernées (ci-après: les opposants), ont été écartées par les Conseils communaux de Chermignon, Lens, Montana et Randogne, les 24 et 25 janvier 2007, sous réserve de quelques modifications. Le 11 mars 2007, le RQC a été accepté en votation populaire, dans la teneur suivante: REGLEMENT DES QUOTAS ET DU CONTINGENTEMENT (RQC) CHAPITRE I - DISPOSITIONS GÉNÉRALES Article 1: Buts 1 Le règlement des quotas et du contingentement (RQC) est établi dans l'intérêt de la population locale et du tourisme, et pour assurer un développement harmonieux et durable compte tenu des réserves limitées en zone à bâtir des six communes de Crans-Montana. Article 2: Bases légales 1 Les dispositions du présent règlement sont basées sur les prescriptions fédérales et cantonales en matière d'aménagement du territoire et autres domaines s'y rapportant. 2 Elles tiennent compte des prescriptions ressortant du plan d'affectation des zones et de son règlement. 3 Demeurent réservées les dispositions particulières édictées par la Confédération et le Canton, ainsi que le droit des tiers. Article 3: Secteur station 1 Le présent RQC s'applique aux zones à bâtir du "secteur station" des six communes de Crans-Montana, selon la délimitation précise figurant sur le plan annexé. Article 4: Définitions 1 Sont considérés comme résidences principales au sens du RQC les logements qui, sur la base d'une autorisation de construire en relation avec le RQC, doivent être utilisés par des personnes ayant leur domicile civil et fiscal (au sens de l'art. 23 du code civil) sur la commune. 2 Tous les logements qui ne comptent pas parmi les résidences principales sont considérés comme des résidences secondaires. 3 Les logements existants au 16.12.2005, ainsi que ceux dont les demandes d'autorisation de construire complètes et conformes ont été déposées avant le 16.12.2005 sont considérés comme logements de l'ancien droit. 4 Sont considérés comme appartements de location les logements dont la commercialisation et la location sont garanties et réalisées par une société de location professionnelle reconnue, avec exclusion des locations à l'année ou à la saison. La preuve de la location incombe au propriétaire. Un règlement d'application précisera ces modalités. Article 5: Portée du RQC 1 Le RQC s'applique à tous les nouveaux volumes habitables créés (résidences principales, résidences secondaires), aux agrandissements et changements d'affectation de bâtiments dont résultent des habitations (résidences principales, résidences secondaires), ainsi qu'aux changements d'affectation de résidence principale en résidence secondaire. 2 Ne sont pas concernés par le RQC: a Les changements d'affectation de logements de l'ancien droit, au sens de l'art. 4 al. 3 RQC. b Les agrandissements, pour autant que la nouvelle surface habitable créée ne peut pas servir comme logement autonome. Cas échéant, le logement créé ultérieurement est soumis au RQC. c Les projets présentant un intérêt public prépondérant, approuvés par l'assemblée primaire. 3 Les constructions réalisées dans le cadre des plans d'affectation spéciaux (PQ, PAD) ne sont pas concernées par le règlement de contingentement si ceux-ci doivent être homologués par le Conseil d'Etat ou si leur élaboration est exigée par les plans de zones en vigueur le 6.12.05. En matière de quotas, l'ensemble des plans d'affectation spéciaux (PQ, PAD), sauf ceux spécifiés dans l'alinéa 4, respecteront les principes du présent règlement. 4 Dans les secteurs qui n'étaient pas classés dans la zone réservée instaurée le 16 décembre 2005, les communes détermineront comment les quotas seront appliqués. 5 Sur des parcelles sises à l'intérieur du "secteur station" (art. 3) n'ayant pas changé de propriétaire durant les 35 ans précédant le dépôt de la demande d'autorisation, sauf par héritage, un logement de résidence secondaire à usage personnel (propriétaire et ses enfants) peut être construite, sans contingent ni taxe de remplacement. Dans le cas où ce logement change de propriétaire dans les 10 années suivant sa réalisation, une taxe de remplacement est due (selon art. 8 al. 1 et 2). CHAPITRE II - QUOTAS ET CONTINGENTEMENT Section 1 - Règlement des quotas Article 6: Part de résidence principale - règlement 1 Pour les constructions à plusieurs logements, la part de résidences principales doit correspondre, par parcelle et par lotissement, à 70 % de la surface brute de plancher utile (SBP) créée. 2 Dans les constructions à logement individuel, le 100 % de la SBP doit être utilisée comme résidence principale. 3 La part de résidences principales peut aussi être remplie par des affectations hôtelières, y compris les logements pour le personnel, commerciales, de bureaux, artisanales et par des appartements de location. Article 7: Obligation d'utilisation / location 1 Les résidences principales doivent réellement être utilisées en tant que telles. Lorsque ces logements ne sont pas utilisés par un propriétaire ayant son domicile sur la commune, ils doivent être mis à disposition contre un loyer convenable à des personnes qui remplissent cette condition. Ils peuvent également être utilisés par des personnes exerçant une activité économique annuelle ou saisonnière sur l'une des six communes, ou par des personnes en formation. 2 Un loyer est considéré convenable lorsqu'il correspond aux loyers versés pour des résidences principales similaires dans la région et qu'il n'est pas surfait. 3 Le propriétaire est garant de l'occupation du logement concerné en tant que résidence principale. 4 Les résidences principales peuvent être utilisées comme appartements de location pour des hôtes de passage aux conditions mentionnées (cf. art. 4 al. 4 RQC). 5 Pour les constructions situées dans les rues commerciales indiquées sur le plan annexé, l'affectation commerciale du niveau route (rez-de-chaussée) est obligatoire. 6 Dans des cas particuliers tels que changement de domicile pour des raisons professionnelles, de santé ou similaire, la commune peut autoriser des exceptions limitées dans le temps à l'obligation d'utilisation. Article 8: Taxe de remplacement 1 Pour les constructions à plusieurs logements non situés dans les rues commerciales, les 4/7 de la part de résidence principale exigée (70 %) peut être compensée par le versement d'une taxe de remplacement. Dans ce cas, la taxe de remplacement est de 20 % de la valeur du logement concerné. 2 Pour les constructions à logement individuel, la totalité de la résidence principale exigée peut être compensée par le versement d'une taxe de remplacement. Dans ce cas, la taxe de remplacement est de 15 % de la valeur de la construction du logement concerné. 3 La valeur de l'objet immobilier concerné (selon al. 1 ou 2) correspond au décompte des coûts de construction (y.c. des infrastructures annexes, places de parc ouvertes et couvertes, frais d'équipement et terrain), attesté par l'autorité fiscale cantonale et fourni par le requérant. Dans le cas d'une PPE, les coûts des surfaces et infrastructures non habitables sont répartis sur les logements concernés au pro rata de leurs surfaces habitables. 4 Pour les constructions situées dans les rues commerciales indiquées sur le plan annexé, le cinquième de la part de résidences principales exigée peut être compensé par le versement d'une taxe de remplacement. 5 Les résidences principales qui ont été utilisées comme telles pendant 10 ans au moins peuvent être libérées de l'obligation d'utilisation comme résidence principale moyennant le versement d'une taxe de remplacement dégressive de 10 % par an sur 10 ans, et moyennant l'attribution du contingent (art. 10 RQC). La durée d'utilisation de 10 ans est comptée à partir de l'obtention du permis d'habiter. 6 Si dans les dix ans suivant la perception de la taxe de remplacement, la résidence secondaire change d'affectation en résidence principale (avec inscription), le propriétaire qui produit une quittance pour la taxe versée aura droit à un remboursement dégressif de 10 % par an de la taxe. 7 La valeur du logement au moment de la création de la résidence secondaire fait foi. 8 L'encaissement de la taxe de remplacement est sous la responsabilité de la commune. A l'exception des cas spécifiés aux al. 4 et 5, les montants versés à l'administration lui sont définitivement acquis. 9 La taxe de remplacement doit servir à la promotion de la construction des résidences principales, des hôtels, des appartements de location, et pour couvrir les coûts engendrés par la création, le maintien et la rénovation des infrastructures touristiques. 10 L'affectation des fonds provenant des taxes sera régie par un règlement d'application. Article 9: Hôtels 1 Les changements d'affectation des hôtels, à des fins d'habitation non hôtelière, sont soumis au RQC (art. 5 al. 1 RQC). (...) Section 2 - Réglementation du contingentement de résidences secondaires Article 10: Contingentement - règlement 1 Le contingent de résidences secondaires annuel à réaliser dans le "secteur station" atteint 10'000 m2 en 2006 (sans report sur 2007), 10'000 m2 en 2007, 9'000 m2 en 2008 et 8'000 m2 pour les années suivantes (Icogne: 7,14 %; Lens: 22,79 %; Chermignon: 15,18 %; Montana: 11,99 %; Randogne: 30,49 %; Mollens: 12,40 %). 2 La répartition du contingent entre les catégories de projets est de la compétence du conseil communal. Il se répartit comme suit: - max. 50 % de SBP annuelle communale pour les grands projets (selon art. 20 al. 1 RQC) - max. 20 % de SBP annuelle communale pour les changements d'affectation de résidences principales en résidences secondaires (selon art. 5 al 1 RQC). 3 La démolition/reconstruction des bâtiments situés dans les rues commerciales selon plan annexé n'est pas soumise au règlement de contingentement. 4 L'autorité compétente peut décider de modifier la répartition des contingents entre les catégories si au 1er octobre, certains contingents ne sont pas utilisés. 5 Le contingentement annuel intercommunal et sa répartition entre les six communes sera adapté selon les nécessités par l'autorité compétente. Article 11: Contingent par maître d'ouvrage 1 La définition d'un contingent annuel maximum par maître d'ouvrage pour les grands projets et autres est de la compétence du conseil communal. 2 Le conseil communal peut diverger de cette limitation lorsque le contingent annuel pour la catégorie correspondante n'a pas été épuisé au 1er octobre. 3 Des maîtres d'ouvrage composés de plus de 50 % des mêmes membres sont considérés comme une seule et même entité. Article 12: Contingents non sollicités 1 Les contingents annuels non sollicités peuvent être reportés sur l'année suivante. 2 Ces reports ne doivent pas dépasser le contingent annuel. CHAPITRE III - PROCÉDURES Section 1 - Procédures des quotas (...) Article 16: Exceptions - applications spéciales 1 En cas de décès du propriétaire d'une résidence principale, les héritiers légaux en ligne directe ont le droit d'utiliser l'appartement pour leurs propres besoins, en tant que résidence secondaire. (...) CHAPITRE IV - CONTRÔLE - CONSIDÉRATIONS FINALES - PÉRIODE DE TRANSITION (...) Article 23: Traitement des demandes déposées en 2006 1 Pour l'année 2006, un contingent annuel est à disposition, correspondant à ceux définis à l'art. 11 RQC. 2 Le RQC s'applique à toutes les demandes d'autorisation de construire qui n'ont pas été autorisées avant la mise en vigueur du RQC. 3 Les projets de construction qui ont été autorisés pendant la période des zones réservées moyennant l'établissement d'une part de résidence principale et/ou d'une taxe de remplacement provisoire, dépendent également du RQC. Le conseil communal édicte une décision définitive à leur propos en adaptant les conditions provisoires en fonction du RQC. B. Les six opposants ont saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par arrêté du 19 décembre 2007, a rejeté les recours. (...) Le règlement a été homologué par décision du même jour. C. Par arrêt du 29 août 2008, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours des opposants. Le RQC faisait partie des dispositions sur le mode et le degré d'utilisation du sol pour lesquelles les communes disposaient d'une autonomie suffisante, sans qu'une base légale spécifique ne soit nécessaire. Certes élevé, le quota de 70 % de résidences principales était indispensable pour atteindre les objectifs visés. (...) Le secteur station était seul touché par le problème du déséquilibre entre résidences secondaires d'une part, résidences principales et activités hôtelières d'autre part, de sorte que le champ d'application du règlement était correctement délimité. La définition de la résidence principale au moyen des notions, voisines, de domicile fiscal et civil, n'était pas contraire à la liberté d'établissement. Les modalités de l'obligation de louer constituaient des restrictions admissibles au droit de propriété. Les exceptions en faveur de projets d'utilité publique reconnue, des plans d'affectation antérieurs au 6 décembre 2005 ou des propriétaires de longue date étaient justifiées. La taxe prévue à l'art. 8 RQC était une contribution de remplacement, et non une taxe d'orientation ou un impôt; son montant était proche de celui des taxes similaires confirmées par la jurisprudence, et conforme au critère de l'avantage économique. Le contingentement annuel des résidences secondaires était également une mesure d'aménagement du territoire (...) que les communes pouvaient adopter dans le cadre du droit des constructions. (...) L'effet anticipé positif prévu à l'art. 23 RQC se rapportait aux mesures de blocage décidées en décembre 2005, et non aux mesures prévues par le RQC. D. Par acte du 9 octobre 2008, A. et consorts forment un recours en matière de droit public. Ils demandent l'annulation de l'arrêt cantonal, de l'arrêté d'homologation et du RQC. (...) Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 2. Les recourants estiment que le RQC, qui comporte une atteinte grave au droit de propriété, devrait reposer sur une base légale formelle. Les buts du règlement sont de retrouver un équilibre entre résidences secondaires et principales, de freiner la surchauffe immobilière en station et d'assurer une partie des coûts générés par les résidences secondaires, et non de lutter contre la pénurie de logements. Il s'agirait d'une réglementation sans rapport avec la planification. La loi cantonale sur les constructions ne permettrait pas aux communes de limiter les résidences secondaires. Par le recours à des notions juridiques indéterminées, les imprécisions et inexactitudes qu'il contient, ainsi que l'ampleur et la complexité des mesures prévues, les pouvoirs conférés aux communes et les risques d'abus, le RQC consacrerait en réalité une politique économique sous couvert de gestion du sol. Une loi cantonale spécifique serait nécessaire. Les recourants se plaignent en particulier du défaut de base légale à propos de la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC. A l'instar de la taxe de remplacement pour les places de stationnement, cette disposition ne pourrait se fonder sur l'art. 13 let. g de la loi cantonale du 23 janvier 1987 concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (RS/VS 701.1; ci-après: LcAT). 2.1 Constituent une atteinte grave à la garantie de la propriété, nécessitant une base légale formelle, les mesures par lesquelles la propriété foncière se trouve enlevée de force, ou les interdictions et prescriptions qui rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation conforme à la destination (ATF 115 Ia 365). En revanche, l'obligation de réserver une partie d'un bâtiment à une affectation déterminée ne constitue pas une atteinte grave (ATF 115 Ia 378 consid. 3b/bb p. 380). En l'occurrence, la question de la gravité des atteintes portées au droit de propriété par le règlement attaqué peut demeurer indécise. En effet, en dépit de sa dénomination, le règlement attaqué constitue une base légale au sens tant matériel que formel. Il a en effet été adopté par les organes législatifs, soit les Assemblées primaires des communes concernées (art. 4 al. 1 let. a et art. 17 al. 1 let. a de la loi du canton du Valais du 5 février 2004 sur les communes [RS/VS 175.1; ci-après: LCom/VS]), soit l'assemblée de citoyens prévue aux art. 72 al. 1 ch. 1 et 78 al. 1 de la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 (Cst./VS; RS 131.232), et a ainsi été soumis à un vote populaire. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale suffisante, quelle que soit la gravité de l'atteinte invoquée (ATF 131 I 333 consid. 4.3 p. 341; ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Il reste dès lors à examiner si les communes sont compétentes pour adopter une réglementation de ce genre. 2.2 La Constitution fédérale garantit l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.). Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; ATF 124 I 223 consid. 2b p. 226 s. et les références citées). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; ATF 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; ATF 115 Ia 42 consid. 3 p. 44 et les arrêts cités). Les communes bénéficient de compétences législatives lorsqu'elles disposent d'un pouvoir normatif dans un domaine que le législateur cantonal ou fédéral n'a pas réglé exhaustivement (ATF 131 I 333 consid. 4.4.1 p. 341; ATF 115 Ia 42). 2.3 A teneur de l'art. 70 Cst./VS, les communes jouissent de leur autonomie en respectant le bien commun et l'intérêt des autres collectivités publiques (al. 1); elles accomplissent leurs tâches propres et celles que leur attribue la loi (al. 2); elles utilisent judicieusement et administrent avec soin le patrimoine communal (al. 3). Le droit cantonal distingue entre la sphère d'autonomie communale qui ressortit aux tâches originaires d'une part, et aux tâches déléguées d'autre part. Selon l'art. 6 LCom/VS, les communes ont notamment des attributions dans le domaine de l'aménagement local et de la police des constructions (let. c), de la protection de l'environnement (let. g) et de la promotion du bien-être social (let. i), ainsi que de la promotion de l'économie locale (let. l). Cette attribution de compétences est faite sous réserve des législations cantonale et fédérale. 2.4 Selon l'art. 3 LcAT, l'aménagement du territoire communal incombe aux communes (al. 1), lesquelles peuvent s'associer pour l'accomplissement de leurs tâches, notamment pour l'aménagement régional (al. 2). Ce sont les communes qui établissent les plans d'affectation pour l'ensemble de leur territoire en définissant les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger, ainsi que d'autres zones réservées (art. 11 LcAT). Elles établissent les plans d'affectation spéciaux (art. 12 LcAT) et définissent les possibilités d'utilisation des différentes zones dans un règlement des zones et des constructions. Ce règlement définit notamment le mode et le degré d'utilisation du sol, les distances, l'aspect et le gabarit des constructions, ainsi que les contributions de remplacement et les taxes (art. 13 LcAT). En prévision de l'adoption ou de la modification d'un plan d'affectation, les communes peuvent créer des zones réservées pour une durée de deux ans (art. 19 LcAT), conformément à ce que prévoit l'art. 27 LAT (RS 700). 2.5 Le règlement attaqué fait suite au blocage des zones à bâtir, ordonné par les communes intimées en décembre 2005 et reconduit pour trois ans en décembre 2007. Les zones à bâtir situées dans le périmètre touristique jusqu'à la cote 1250, ont été déclarées zones réservées au sens de l'art. 19 LcAT, dans le but de permettre l'adaptation des plans d'affectation favorisant les résidences principales, l'hôtellerie et la para-hôtellerie par rapport aux résidences secondaires. Il s'agit là manifestement d'une mesure d'aménagement du territoire, fondée sur l'art. 27 LAT, proche d'un effet anticipé négatif (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, constructions, expropriation, 2001, p. 199) et destinée à éviter qu'une planification prévue ne soit compromise par l'octroi d'autorisations accordées entretemps. Ces mesures ne sont toutefois pas l'objet de la présente procédure, et les compétences communales ne sauraient être contestées sur ce point. 2.6 Selon le rapport justificatif à l'appui du RQC, les deux tiers de la zone à bâtir de la station de Crans-Montana sont déjà construits. Sur l'ensemble des communes concernées, les résidences secondaires constituent en moyenne pour l'an 2000 63 % des logements; 150 à 200 appartements ou chalets de résidences secondaires sont construits chaque année. Il en résulte un affaiblissement du tourisme hôtelier classique - soit un facteur important de revenu des habitants - ainsi qu'une forte pression immobilière rendant toujours plus difficile l'accession à la propriété pour les habitants à l'année. La demande en résidence secondaire tend également à gagner les hameaux où le prix des terrains augmente à un niveau inaccessible pour les habitants. Le règlement a ainsi pour objectifs, en ce qui concerne la station, de diversifier l'affectation des nouvelles constructions, de modérer l'utilisation des zones à bâtir, de contribuer aux coûts de développement de la station et d'assurer une structure d'hébergement touristique du type hôtelier. Pour les villages, il s'agit de réserver suffisamment de terrains pour les résidences principales, et plus généralement d'assurer un développement durable. Ainsi, la réglementation litigieuse poursuit des buts relevant au premier chef de l'aménagement du territoire. A l'instar des buts et principes fixés aux art. 1 et 3 LAT, les objectifs du RQC relèvent certainement, sous certains aspects, de la politique économique ou sociale. Il n'en demeure pas moins que les moyens mis en oeuvre consistent à intervenir directement sur l'utilisation des zones à bâtir. 2.7 Selon la jurisprudence, les mesures de politique d'aménagement tendant à favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de résidences secondaires constituent des mesures d'aménagement du territoire car elles tendent, conformément à l'objectif visé à l'art. 75 Cst., à une occupation judicieuse et mesurée du territoire (ATF 117 Ia 141; ATF 112 Ia 65 consid. 3b; arrêts 1P.415/1998 du 1er juin 1999, RDAT 2000 I n° 23 p. 397; 1P.404/1997 du 9 novembre 1998, RDAT 1999 I n° 20 p. 76). Ces mesures permettent de lutter, dans les régions touristiques, contre la prolifération des résidences secondaires dont les effets sont le gaspillage du territoire à bâtir, la pression sur les prix du terrain au détriment de la population locale et l'exode de cette dernière (ATF 112 Ia 71). Cela permet également d'éviter la création d'infrastructures surdimensionnées et sous-utilisées (ATF 117 Ia 141 consid. 2c; arrêt 1P.22/1995 du 1er septembre 1995, Pra 1996 n° 164 p. 574). Ainsi, la fixation de contingents de logements secondaires, ou l'obligation de réserver un minimum de surfaces brutes de plancher aux résidences principales constituent bien des mesures d'aménagement du territoire (arrêt 1P.22/1995 précité, consid. 3b). En droit valaisan, celles-ci ressortissent aux autorités communales, dans le cadre de la définition du mode et du degré d'utilisation du sol (art. 13 al. 1 let. a LcAT). Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l' ATF 116 Ia 207 se contente de relever que les restrictions applicables aux résidences secondaires ne résultent pas directement du plan d'affectation au point d'en faire partie intégrante et d'empêcher leur examen à titre préjudiciel. En revanche, cet arrêt ne revient pas sur le fait qu'il s'agit bien de prescriptions relevant de l'aménagement du territoire. Les recourants perdent de vue que les mesures d'aménagement du territoire ont nécessairement des effets sur la vie économique, sociale et culturelle; cela fait partie des buts poursuivis aux art. 1 al. 2 LAT et 3 LAT et n'en fait pas pour autant des mesures de politique économique. Les dispositions prises au niveau cantonal pour interdire l'instrumentation d'actes authentiques nécessitant un contingentement au sens de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41) ne signifient pas que le canton aurait voulu limiter les compétences des communes pour lutter contre le problème des résidences secondaires. 2.8 Dans son message du 4 juillet 2007 concernant la modification de la LAT (mesures d'accompagnement liées à l'abrogation de la LFAIE), le Conseil fédéral a estimé qu'il appartenait aux cantons de désigner, dans les plans directeurs, les territoires où des mesures particulières doivent être prises pour maintenir une proportion équilibrée de résidences principales et secondaires (FF 2007 5477). Il est notamment relevé que la multiplication des résidences secondaires entraîne une dégradation des paysages de valeur et, partant, de l'attrait des sites touristiques. Parmi les solutions préconisées, dont le choix revient aux cantons, figurent les quotas et contingentements, la délimitation de zones spécialement destinées aux résidences principales ou secondaires, des coefficients minimums d'utilisation du sol, soit autant d'instruments relevant de l'aménagement du territoire et nécessitant une adaptation des plans directeurs cantonaux et des plans d'affectation, y compris communaux (FF 2007 5485 ch. 1.4.1), en fonction des circonstances régionales et locales (idem, p. 5487 ch. 1.7). Au contraire de ce que soutiennent les recourants, la lutte contre le développement excessif des résidences secondaires et ses effets constitue une obligation des autorités de planification qui trouve son fondement dans les dispositions générales des art. 1 à 3 LAT, et ne nécessite pas de base légale plus spécifique en droit fédéral ou cantonal (FF 2007 5492 ch. 5.1). 2.9 Selon la fiche de coordination D.1/3 du plan directeur cantonal, consacrée au tourisme intégré, il appartient aux communes de contrôler et de maîtriser la construction des résidences secondaires notamment lors de l'adaptation des plans d'affectation. Cela confirme que les mesures mises en oeuvre par le RQC relèvent de l'aménagement du territoire et que les communes sont bien compétentes en la matière, conformément à l'art. 13 LcAT. 2.10 Les compétences communales pour percevoir la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC sont, elles aussi, incontestables. Elles résultent clairement de l'art. 13 al. 2 let. g et h LcAT, qui autorise les communes à percevoir des contributions de remplacement et des taxes. La question de savoir si le montant de la taxe respecte le principe d'équivalence est sans rapport avec les questions de base légale et de compétence. 3. Les recourants invoquent ensuite le principe de la proportionnalité. Ils estiment que le quota de 70 % de résidences principales serait excessif. Un taux de 30 %, tel que pratiqué à Zermatt ou Saas- Fee, serait suffisant. La justification quant aux objectifs poursuivis par le règlement aurait été avancée tardivement, soit dans un rapport du 26 juillet 2007. Les recourants estiment que l'interdiction de vente à des étrangers - déjà concrétisée, notamment, par un règlement du Conseil d'Etat du 21 novembre 2007 - suffirait à atteindre le but recherché; la cour cantonale n'aurait pas démontré le contraire. 3.1 Une réglementation limitant la construction de résidences secondaires constitue une restriction au droit de propriété. Elle n'est admissible que si elle repose sur un intérêt public suffisant et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 2 et 3 Cst.). Ce dernier principe exige que les mesures mises en oeuvre soient propres à atteindre le but visé et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante; il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (ATF 134 I 221 consid. 3.3 p. 227; ATF 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69; ATF 128 II 292 consid. 5.1 p. 297 et les arrêts cités). 3.2 Dans le cadre d'un contrôle abstrait, le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité. Dans ce contexte, ce qui est décisif, c'est que la norme mise en cause puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les dispositions du droit supérieur. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances concrètes dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 135 II 243 consid. 2 p. 248; ATF 129 I 12 consid. 3.2 p. 15; ATF 128 I 327 consid. 3.1 p. 334 s. et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution (ATF 134 I 293 consid. 2 p. 295; ATF 130 I 82 consid. 2.1 p. 86; ATF 119 Ia 321 consid. 4 p. 325 s.). Le Tribunal fédéral fait aussi preuve de retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 121 I 279 consid. 3d p. 284; ATF 120 Ia 74 consid. 5 p. 79). 3.3 Selon la jurisprudence, les mesures de politique d'aménagement tendant à favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de résidences secondaires sont compatibles avec la garantie de la propriété dans la mesure où elles tendent, conformément aux objectifs et principes fixés aux art. 1 al. 2 let. b et c et 3 LAT, à assurer une occupation rationnelle du territoire, à créer et maintenir les zones d'habitation, à favoriser la vie sociale, économique et culturelle des différentes régions du pays, ainsi qu'à promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation (ATF 117 Ia 143 consid. 2b; ATF 112 Ia 66 consid. 3b). La prolifération de résidences secondaires dans les régions touristiques produit des effets indésirables du point de vue de l'aménagement du territoire: elle favorise un gaspillage du territoire à bâtir et exerce une pression sur les prix du terrain au détriment de la population locale dont elle entraîne l'exode (ATF 112 Ia 71). Il existe ainsi un intérêt public important à prévenir la construction excessive de résidences secondaires inoccupées pendant la plus grande partie de l'année, évitant du même coup la création d'infrastructures surdimensionnées et sous-utilisées (ATF 117 Ia 144 /145 consid. 2c). Dans ce cadre, la fixation de contingents de logements de grandes surfaces ou l'obligation de réserver une surface minimum des surfaces brutes de plancher aux résidences principales, constituent des mesures d'aménagement compatibles avec l'art. 26 Cst. (ATF 117 Ia 141). 3.4 Le rapport justificatif du 26 juillet 2007 (dont les recourants se plaignent d'avoir eu tardivement connaissance, sans que cela ne constitue pour autant une violation de leur droit d'être entendus) fait ressortir l'urgence de la situation: selon le plan directeur intercommunal, la forte demande de résidences secondaires menace à moyen terme le tourisme ordinaire. Les habitants à l'année subissent directement ce manque à gagner et ne trouvent par ailleurs plus d'appartements pour se loger à des prix raisonnables. Alors que la population à l'année est de 6000 habitants (dont la moitié d'étrangers), on compte 33'000 lits en résidences secondaires et 2000 en hôtels. Cette urgence a conduit à l'adoption d'une zone réservée au mois de décembre 2005. Le quota de résidences principales est certes élevé, mais il devrait permettre, selon ce rapport, une diminution d'environ 30 % du nombre de nouvelles résidences secondaires et de 18,5 % de la surface habitable construite par année. Le contingentement des résidences secondaires, fixé à 8000 m2 dès 2009, permettrait la construction obligatoire de 3'430 m2 au minimum d'hôtels, appartements de location, bureaux, commerces et résidences principales. Les recourants ne contestent pas la pertinence des objectifs poursuivis. Ils se contentent d'affirmer que des mesures tendant à interdire la vente aux étrangers suffiraient à atteindre ces objectifs. Ils ne tentent toutefois nullement de démontrer que l'ensemble des résidences secondaires serait essentiellement destiné à des acheteurs étrangers. Or, une telle démonstration leur incombe, s'agissant d'un grief d'ordre constitutionnel (art. 106 al. 2 LTF). Les quotas et contingentements sont au demeurant, comme cela est relevé ci-dessous, largement assortis d'exceptions, de sorte que le grief, d'ordre très général, doit être écarté dans la mesure où il est recevable. 4. Les recourants reprennent ensuite leurs critiques à l'égard des différentes dispositions du RQC. Dans la mesure où ils remettent en cause la compétence communale pour adopter divers aspects de la réglementation contestée, il y a lieu de se référer au consid. 2 ci-dessus. 4.1 Les recourants contestent l'application du RQC au seul "secteur station" (art. 3 RQC) alors que, selon eux, l'ensemble des villages des communes concernées serait touché par l'augmentation du nombre de résidences secondaires. Les recourants se plaignent à ce sujet d'une inégalité de traitement. 4.2 L'on ne saurait toutefois contester que la situation propre à la station de Montana-Crans se distingue de celle des villages situés en aval. C'est en effet dans le secteur station que le déséquilibre entre résidences secondaires et principales est le plus marqué. Ainsi, le rapport justificatif traite essentiellement du problème tel qu'il se présente dans ce secteur particulier. Les quatre objectifs principaux du RQC se rapportent à ce secteur. Les villages et hameaux ne sont que "progressivement" touchés par le phénomène; ils le seront davantage après la limitation des résidences secondaires en station, de sorte que la faculté est réservée aux communes concernées, selon l'art. 290.2 du RIC, d'adopter elles aussi un règlement de contingentement annexé au règlement, limitant la surface brute de plancher des résidences secondaires construites annuellement à 50 % de la moyenne des constructions durant les cinq années précédentes. Le problème des résidences secondaires ne se posant pas, en l'état, avec la même intensité ni la même urgence en station et dans les villages, il apparaît judicieux, et conforme au principe de la proportionnalité, de prévoir une réponse échelonnée et différenciée. 5. Les recourants critiquent la définition de la résidence principale, figurant à l'art. 4 RQC. Selon eux, les notions de domicile civil et fiscal ne coïncideraient pas toujours, ce qui pourrait empêcher l'établissement de personnes sur le territoire communal, en violation de l'art. 24 Cst. Le critère du domicile ne serait pas adéquat dans certaines situations (logements en copropriété ou en usufruit, multi-propriété). Dans la mesure où le but du règlement est d'éviter les logements vides, il devrait également favoriser l'occupation par des personnes successives, sans création de domicile. Le règlement n'éviterait pas la vente ultérieure à des personnes non résidentes, et ne traiterait pas de la question des indigènes qui quittent la commune. 5.1 Selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile d'une personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cette disposition fait dépendre la constitution du domicile de deux conditions: d'une part, la résidence, soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de rapports assez étroits et, d'autre part, l'intention de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa résidence, intention qui doit être reconnaissable pour les tiers et donc ressortir de circonstances extérieures et objectives. Cette intention implique la volonté manifestée de faire d'un lieu le centre de ses relations personnelles et professionnelles. Le domicile d'une personne se trouve ainsi au lieu avec lequel elle a les relations les plus étroites, compte tenu de l'ensemble des circonstances (ATF 132 I 29 consid. 4 p. 36). Quant au domicile fiscal, il se trouve à l'endroit où le contribuable a les relations les plus étroites, soit en principe le lieu de résidence de la famille et dans certains cas particuliers le lieu de travail (ATF 132 I 29 consid. 4.2 p. 36). 5.2 L'une et l'autre de ces définitions correspondent au but du règlement, qui est non seulement de permettre l'occupation des logements construits dans la station, mais aussi d'assurer la résidence durable et effective par des personnes ayant leurs centres d'intérêts dans la région. Les notions de domicile civil et fiscal coïncident le plus souvent. Lorsque tel n'est pas le cas, ou dans les circonstances particulières énoncées par les recourants, il appartiendra à l'autorité de délivrance du permis de construire d'interpréter le règlement dans un sens raisonnable. Les recourants invoquent en vain la liberté d'établissement (art. 24 Cst.). La réglementation litigieuse n'empêche ni n'entrave l'établissement (sous la forme d'une prise de domicile ou d'un simple séjour) des personnes physiques sur le territoire des communes concernées, mais pose certaines conditions à la délivrance de permis de construire. L'argument est dès lors sans fondement. 5.3 Les recourants se plaignent aussi d'une inégalité de traitement à propos des logements construits ou transformés avant le 16 décembre 2005, date antérieure à l'homologation du règlement (art. 4 al. 3 RQC). La date en question est celle de l'instauration de la zone réservée par laquelle les autorisations de construire ont été bloquées dans le secteur en cause. La situation de fait avant cette date était dès lors objectivement différente, ce qui justifie un traitement différent en vertu du principe de non-rétroactivité. 5.4 Les recourants soutiennent ensuite que les modalités relatives à la location des appartements, soit le recours à une société professionnelle, violeraient la liberté contractuelle découlant du droit fédéral ainsi que la garantie de la propriété puisqu'elle empêcherait les propriétaires de choisir librement leurs partenaires. L'argument doit être écarté. Le droit public peut en effet interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 1 CO, bénéficie certes de la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimitée (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139). Faute de prétendre que la réglementation attaquée serait contraire aux dispositions spéciales régissant les contrats de mandat ou de bail à loyer, l'argumentation des recourants fondée sur le respect du droit fédéral n'a pas de portée propre par rapport à celle qui est tirée de la garantie de la propriété, respectivement de la liberté économique (cf. ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). L'obligation de recourir aux services d'une société professionnelle de location reconnue constitue une atteinte négligeable à la liberté économique, par comparaison avec l'obligation générale d'affectation qui résulte de la réglementation dans son ensemble. Elle a pour but évident d'éviter les abus: la réglementation pourrait facilement être contournée, notamment par la conclusion de baux fictifs ou par la location à des personnes ne résidant pas réellement sur la commune. L'intervention d'une agence sur place constitue un moyen de prévenir de telles manoeuvres et répond ainsi de manière proportionnée à un intérêt public incontestable. Les recourants se plaignent de la délégation à l'autorité exécutive pour l'adoption du règlement d'application, mais ne prétendent pas que les conditions posées à une telle délégation ne seraient pas remplies: la délégation figure dans une loi au sens formel, et son cadre est clairement défini (ATF 132 I 7 consid. 2.2 p. 9). (...) 7. Les recourants estiment, en relation avec l'art. 6 RQC, que le quota de 70 % de résidences principales (al. 1) serait excessif, en comparaison avec les autres communes valaisannes ayant adopté des mesures analogues, mais dont les quotas sont fixés au tiers de la surface brute de plancher. Le quota de 100 % pour les logements individuels (al. 2) empêcherait toute construction de chalets individuels et violerait ainsi la garantie de la propriété. 7.1 Selon la jurisprudence, une réglementation interdisant de manière générale toute construction de résidences secondaires, ainsi que toute rénovation, agrandissement et transformation des résidences secondaires existantes, peut reposer sur un intérêt public. Toutefois, dans la mesure où les dérogations à la règle ne sont qu'exceptionnelles et ne confèrent pas à l'autorité d'application une marge d'appréciation suffisante, une telle réglementation ne respecte pas le principe de la proportionnalité (arrêt 1P.22/1995 du 1er septembre 1995, in Pra 1996 n° 164 p. 574). En revanche, la fixation d'un pourcentage minimum de surface brute de plancher affecté à la résidence principale apparaît comme un moyen proportionné de lutter contre la multiplication incontrôlée du nombre de résidences secondaires. Des taux de résidences principales fixés à 25 % (avec une surface minimum de 80 m2; ATF 117 Ia 141) ou à 35 % (arrêt 1P.586/2004 du 28 juin 2005 consid. 4.2.1, partiellement in RDAF 2007 I p. 573) ont été jugés admissibles (cf. également les exemples cités in: Construction de résidences secondaires: des solutions sur mesure, Raum & Umwelt 2006 p. 3 s), mais également des proportions inverses telles qu'une limitation des résidences secondaires à 30 % (arrêt 1P.415/1998 du 1er juin 1999, in RDAT 2000 I n° 23 p. 397) voire 20 % (arrêt 1P.404/1997 du 9 novembre 1998, in RDAT 1999 I n° 20 p. 76). Il est également loisible aux autorités locales de prévoir des zones spécialement réservées aux résidences principales. 7.2 Le choix des mesures à adopter et du pourcentage admissible de résidences secondaires dépend avant tout de la gravité de la situation et de l'urgence à y remédier. Il s'agit de choix essentiellement politiques, dépendant des circonstances locales et du développement territorial souhaité, tel qu'il ressort de la planification directrice. En l'occurrence, la proportion de 70 % de résidences principales est certes élevée, mais n'a rien d'exceptionnel. Selon le rapport justificatif, la proportion de résidences secondaires atteignait 63 % de l'ensemble des logements en 2000. Avec 33'000 lits en résidences secondaires et 2000 en hôtels, par rapport à une population de 6000 habitants à l'année, l'équilibre "démographique" serait actuellement fortement perturbé. Selon la simulation des effets du règlement sur le marché de la construction et la démographie, l'introduction des mesures de contingentement et de quotas est censée permettre la création de 1710 m2 de surface habitable par année pour les habitants à l'année, soit environ pour 50 résidents. La création d'un tel marché parallèle pour les résidences principales constitue le premier résultat recherché; la surface habitable construite totale passera par ailleurs de 14'000 m2 à 11'400 m2, soit une baisse de 18,5 %, compte non tenu des constructions faisant l'objet de plans de quartier. Les recourants ne contestent ni la pertinence des objectifs poursuivis, ni l'adéquation des moyens mis en oeuvre. Ils perdent également de vue que, moyennant paiement de la contribution de remplacement, 40 % supplémentaires de surface brute peuvent être affectés à la résidence secondaire pour les constructions à plusieurs logements (art. 8 al. 1 RQC), ce qui ramène à 30 % la part de résidence principale. Par ailleurs, après une utilisation pendant 10 ans comme résidence principale, l'affectation obligatoire peut être levée moyennant le versement d'une taxe de remplacement dégressive (art. 8 al. 5 RQC). 7.3 S'agissant des logements individuels, non susceptibles d'affectations différenciées, il n'y a d'autre choix que d'imposer une utilisation à 100 % comme résidence principale (cf. arrêt 1P.586/2004 consid. 4.2.1, in ZBl 107/2006 p. 369), sous peine de vider la réglementation de son contenu. Le propriétaire dispose de la possibilité d'obtenir une affectation différente en s'acquittant de la taxe de remplacement (art. 8 al. 2 RQC). Il peut également louer son immeuble aux conditions de l'art. 7 RQC. Il apparaît dès lors que les quotas fixés à l'art. 6 RQC apparaissent à la fois nécessaires et adéquats pour parvenir aux buts recherchés. Le principe de la proportionnalité est ainsi respecté. 8. Les recourants reprochent ensuite à la cour cantonale de ne pas avoir traité leur grief relatif à l'art. 7 RQC, dans lequel ils estimaient que l'obligation de louer était contraire à la garantie de la propriété et à la liberté contractuelle. Il s'agirait d'une mesure empiétant sur le droit civil fédéral. 8.1 Reprenant sans autre leur argumentation, les recourants ne se plaignent pas d'une violation de leur droit d'être entendus. L'arrêt cantonal traite d'ailleurs du grief, en rapport avec l'art. 4 al. 4 RQC, en relevant que les contraintes de location ne sont que "la conséquence des options que le propriétaire aura librement faites au moment où il aura choisi de solliciter un permis de construire". Du point de vue formel du droit d'être entendu, une telle motivation apparaît suffisante. 8.2 Dans les domaines régis en principe par le droit civil fédéral, les cantons - et les communes - conservent la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, à condition que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler une matière de façon exhaustive, que les règles cantonales ou communales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 130 I 169 consid. 2.1 p. 170; ATF 129 I 330 consid. 3.1 p. 334, ATF 129 I 402 consid. 2 p. 404, et les arrêts cités). S'il leur est interdit d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral (ATF 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; ATF 113 Ia 126 consid. 9d p. 143), les cantons demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif: les dispositions qui imposent un contrôle des loyers ne sont en principe pas contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les rapports entre bailleurs et locataires (ATF 101 Ia 502; ATF 89 I 178). Il n'est pas non plus contraire au droit fédéral de soumettre à autorisation la transformation ou l'aliénation d'appartements, si la réglementation permet une pesée suffisante des intérêts en présence (ATF 113 Ia 126). La jurisprudence tient aussi pour conformes au droit fédéral et à la Constitution les normes imposant au propriétaire une réaffectation forcée de ses locaux à l'usage d'habitation, l'expropriation temporaire de l'usage des appartements locatifs laissés abusivement vides ou l'obligation de louer des logements subventionnés à certains locataires (ATF 131 I 333; ATF 119 Ia 348; arrêt 1P.664/1999 du 1er septembre 2000, in RDAF 2002 I p. 25). Ces normes poursuivent un but d'intérêt public évident, suffisamment important pour justifier des restrictions au droit de propriété, à la liberté économique et à l'application de certaines règles de droit civil fédéral (ATF 131 I 333 consid. 2; ATF 116 Ia 401 consid. 9 p. 414/415; ATF 113 Ia 126 consid. 7a p. 133; ATF 111 Ia 23 consid. 3a p. 26). 8.3 En l'espèce, la réglementation attaquée repose sur un intérêt public suffisant tenant d'une part à une utilisation rationnelle et mesurée du territoire communal, et d'autre part à une offre suffisante de logements pour les personnes résidant effectivement sur place. Le règlement n'instaure d'ailleurs pas une location forcée des résidences principales, mais prévoit une possibilité supplémentaire de réaliser de telles résidences lorsque le propriétaire n'entend pas résider lui-même sur place. Cette possibilité découle directement de l'affectation obligatoire posée à l'art. 6 RQC, en soi conforme au droit supérieur. Le contrôle des loyers repose lui aussi sur un intérêt public suffisant. Il constitue également la contrepartie à une dérogation accordée au propriétaire. Il n'y a dès lors pas de violation de la garantie de la propriété ou de la liberté économique. 9. Les recourants estiment que la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC constituerait un impôt d'orientation, dès lors qu'elle a pour but d'influencer le comportement des propriétaires concernés, que son taux est élevé et qu'il n'y a pas de contre-prestation équivalente de la part de l'Etat. Les communes auraient invoqué cette composante incitative dans leur justification. La taxe n'aurait pas d'effet dissuasif pour les acheteurs à forte capacité financière et pénaliserait les acheteurs Suisse ou domiciliés en Suisse. Une telle taxe ne pourrait se fonder sur l'art. 13 al. 2 let. g LcAT puisque son but est précisément de permettre la réalisation de résidences secondaires, contrairement à l'objectif poursuivi par le règlement. Elle serait, pour la même raison, incompatible avec les exigences de l'art. 1 al. 1 LAT. Les recourants critiquent également le montant de la taxe, et relèvent que celle-ci n'est pas intégralement affectée à la construction de résidences principales, mais aussi à la réalisation d'hôtels, favorisant ainsi une activité économique. Ils considèrent que le principe d'égalité devant l'impôt (art. 127 al. 2 Cst.) ne serait pas respecté, car le propriétaire séjournant dans une résidence secondaire se trouverait dans une situation comparable à celui qui loge en hôtel ou en location. 9.1 La taxe de remplacement apparaît en premier lieu comme la somme due non pas par l'ensemble des propriétaires de résidences secondaires, mais par ceux qui, en dérogation à la nouvelle réglementation, désirent réduire la part de résidence principale. Il s'agit bien d'une taxe compensatoire, soit une taxe causale, libérant celui qui la verse de l'obligation de fournir une prestation de nature primaire (arrêt 1P. 586/2004 du 28 juin 2005 consid. 4, in ZBl 107/2006 p. 369). L'exigence de légalité applicable à cet égard est en l'occurrence manifestement satisfaite puisque l'obligation primaire figure dans une loi formelle (consid. 2.7), de même que le cercle des débiteurs de la taxe, son objet et son montant. Les recourants se contentent de prétendre que le montant de la taxe serait trop élevé, mais ils ne tentent pas de démontrer que le principe d'équivalence s'en trouverait violé. Cela n'est d'ailleurs pas déterminant, dans la mesure où la taxe est expressément prévue dans une base légale formelle (arrêt 1P.586/ 2004 précité consid. 4.1 in fine). 9.2 Compte tenu de la nature et du but de la taxe, celle-ci ne saurait concerner que les propriétaires désireux d'augmenter la part de résidence secondaire. L'argument tiré de l'art. 127 al. 2 Cst. tombe par conséquent à faux. La possibilité de remplacer l'affectation obligatoire par le versement d'une taxe est censée amoindrir la rigueur du système, conformément notamment au principe de la proportionnalité. On ne saurait pour autant considérer que la taxe de remplacement serait incompatible avec les exigences de l'art. 1 al. 1 LAT ou avec les buts de la réglementation elle-même. De même, s'il est certes vrai que la taxe, dans la mesure où elle poursuit dans une certaine mesure un but incitatif reconnu par les communes intimées, sera de peu d'efficacité pour les propriétaires les plus fortunés, cela ne permet pas de remettre en cause l'efficacité des mesures prévues par le RQC dans son ensemble. Pour les constructions à plusieurs logements, il existe un taux incompressible de 30 % de résidences principales. Par ailleurs, le système des contingentements demeure applicable et permet aux communes de gérer à long terme la demande de résidences secondaires. Les griefs dirigés contre la taxe de remplacement apparaissent ainsi sans fondement. (...) 15. Les recourants critiquent enfin les dispositions transitoires figurant à l'art. 23 RQC. L'application du règlement pour les périodes précédant son approbation par le Conseil d'Etat (soit pour l'année 2006 et la période des zones réservées, dès le 16 décembre 2005), constituerait un effet anticipé positif qui ne serait pas prévu par le droit cantonal et violerait l'art. 26 Cst. pour tous les propriétaires en créant des inégalités choquantes. L'art. 27 al. 1 LAT ne serait pas applicable puisque le RQC n'instituerait pas des mesures d'aménagement. 15.1 Le règlement attaqué a été homologué par le Conseil d'Etat le 19 décembre 2007. Toutefois, les mesures de contingentement doivent déjà s'appliquer pour l'année 2006 (10'000 m2 au total selon l'art. 10 al. 1 RQC). Par ailleurs, selon l'art. 23 al. 3 RQC, les projets autorisés durant la période de réserve - soit dès le 16 décembre 2005 - avec une part de résidence principale et/ou le versement d'une taxe compensatoire, sont également soumis au RQC. Le conseil communal rend une décision d'adaptation au RQC. 15.2 Il est douteux que les recourants aient qualité pour soulever un tel grief. En effet, dans la mesure où la disposition litigieuse est déjà censée avoir déployé ses effets contestés - application du nouveau droit aux demandes déposées avant l'entrée en vigueur du RQC -, les recourants devraient être à même d'indiquer en quoi ils sont touchés directement. Dans un tel cas, l'intérêt actuel et digne de protection se substitue à l'intérêt virtuel. Or, comme le relève la cour cantonale, les recourants ne prétendent pas que l'application du RQC aux autorisations obtenues durant la période des zones réservées viendrait péjorer la situation juridique des propriétaires concernés. Ils n'allèguent pas, en particulier, que le contingentement fixé dans le RQC pour 2006 aurait pour effet la révocation de certaines autorisations accordées à tort. Les recourants ne se plaignent pas non plus de décisions d'adaptations qui auraient été prises par le conseil communal. 15.3 Au demeurant, la disposition litigieuse ne crée pas d'effet anticipé: les restrictions aux permis de construire antérieurement à l'adoption du RQC découlent de la mesure de blocage instituée en décembre 2005. Quant à l'application rétroactive du règlement aux faits antérieurs à son entrée en vigueur, elle repose sur une base légale et un intérêt public suffisant. Elle est limitée dans le temps et vise à assurer une pratique uniforme. Les recourants n'expliquent pas en quoi elle porterait atteinte à des droits acquis. Pour le surplus, les logements existants avant le 16 décembre 2005 et les demandes d'autorisation complètes et conformes déposées avant cette date sont soustraits à la réglementation selon l'art. 4 al. 3 RQC, conformément à l'interdiction générale de la rétroactivité.
fr
Regolamentazione comunale sulle quote e i contingenti di residenze secondarie; art. 50 e 75 Cost., art. 1-3 LPT, competenze comunali; art. 36 cpv. 2 e 3, art. 8, 24, 26, 27 e 127 cpv. 2 Cost. La regolamentazione impugnata costituisce una misura di pianificazione del territorio di competenza dei comuni (consid. 2). La quota di residenze principali nel settore "station", fissata al 70 %, ma che prevede un regime di eccezioni molto ampio, è proporzionata allo scopo perseguito (consid. 3, 4 e 7). La definizione di residenza principale mediante le nozioni di domicilio civile e fiscale non viola la libertà di domicilio (consid. 5.1-5.3). L'obbligo di locazione per il tramite di una società professionale, fatto ai proprietari delle residenze principali che non occupano l'alloggio, non viola né la garanzia della proprietà né la libertà economica (consid. 5.4 e 8). Il contributo sostitutivo, che permette di ridurre la parte di residenza principale, è un contributo causale compatibile con le esigenze della LPT (consid. 9). La disposizione transitoria non comporta un effetto anticipato e rispetta il principio della non retroattività (consid. 15).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-233%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,848
135 I 257
135 I 257 Sachverhalt ab Seite 258 A. Das Untersuchungsamt St. Gallen führt eine Strafuntersuchung gegen Y. und die X. GmbH wegen Verdachts des gewerbsmässigen Betrugs, der Übertretung des Bundesgesetzes über den unlauteren Wettbewerb und der Widerhandlung gegen die Preisbekanntgabeverordnung. Am 8. Mai 2007 verfügte es Kontensperren, und am 14. Mai 2007 beschlagnahmte es in Geschäftsräumlichkeiten der genannten Gesellschaft unter anderem Geschäftsunterlagen und Vermögenswerte, insbesondere Teppiche. B. Mit Schreiben vom 5. Mai 2008 beantragten die Gesellschaft und Y. beim Untersuchungsamt die Herausgabe der (unterdessen noch) sichergestellten Gegenstände und Vermögenswerte. Mit Schreiben vom 6. Mai 2008 hielt das Untersuchungsamt an der Aufrechterhaltung der Beschlagnahmen und Kontensperren fest. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies die Anklagekammer des Kantons St. Gallen am 9. Juli 2008 ab. C. Gegen den Entscheid der Anklagekammer vom 9. Juli 2008 gelangten die Gesellschaft und Y. mit Beschwerde vom 15. September 2008 an das Bundesgericht. Sie beantragen zur Hauptsache die Aufhebung der Kontensperren bei drei Finanzinstituten sowie die Herausgabe der beschlagnahmten Teppiche und Geschäftsunterlagen. (...) (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Zu prüfen ist zunächst, ob die Beschwerde angesichts des Fristenstillstands während den sogenannten "Gerichtsferien" (Art. 46 Abs. 1 BGG) rechtzeitig erhoben wurde. 1.1 Nach alter Bundesrechtspflege galten für "Strafsachen" die Gerichtsferien nicht (Art. 34 Abs. 2 OG). Unter die Strafsachen im Sinne des OG fielen jedoch nur Verfahren, mit denen das Bundesgericht als eidgenössische Strafgerichtsbehörde befasst war, nicht aber Verfahren der Staats- oder Verwaltungsrechtspflege. Die Gerichtsferien waren daher nach altem Recht im (staatsrechtlichen) Beschwerdeverfahren gegen strafprozessuale Zwischenentscheide, insbesondere Zwangsmassnahmen, zu berücksichtigen (BGE 103 Ia 367 f.; Urteil 1P.534/2003 vom 6. Oktober 2003 E. 1). Der seit 1. Januar 2007 anwendbare Art. 46 BGG regelt den Fristenstillstand im Rahmen der sogenannten Gerichtsferien in Absatz 1. Als Ausnahmen vom Fristenstillstand nennt Absatz 2 "Verfahren betreffend aufschiebende Wirkung und andere vorsorgliche Massnahmen" sowie die Wechselbetreibung und die internationale Rechtshilfe in Strafsachen. 1.2 Der bundesrätlichen Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege lässt sich nicht entnehmen, was unter "anderen vorsorglichen Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu verstehen ist. Gemäss Botschaft sei die altrechtlich (in Art. 34 Abs. 2 OG) noch vorgesehene Ausnahme vom Fristenstillstand für "Strafsachen" nach Inkrafttreten des BGG zwar "nicht mehr gerechtfertigt, da das Bundesgericht in diesem Bereich nur noch Beschwerdeinstanz sein" werde (BBl 2001 4297 Ziff. 4.1.2.5; s. auch AMSTUTZ/ARNOLD, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 10 zu Art. 46 BGG). Der Hinweis auf die altrechtliche Ausnahme für "Strafsachen" bezieht sich jedoch, wie bereits dargelegt, nicht auf strafprozessuale Zwangsmassnahmenentscheide. Ausserdem wäre nicht einzusehen, weshalb bei vorsorglichen Massnahmen in Zivil- und Verwaltungsverfahren (wo das Bundesgericht ebenfalls als Beschwerdeinstanz tätig wird) die fragliche Ausnahme von den Gerichtsferien gelten sollte (vgl. dazu nachfolgend E. 1.4), im Strafprozess hingegen nicht. Dies umso weniger, als schon die altrechtliche materielle Praxis Beschlagnahmenentscheide als "provisorische prozessuale Massnahmen" bezeichnete (vgl. BGE 126 I 97 E. 1c S. 102; s. dazu unten E. 1.5). 1.3 In BGE 133 I 270 E. 1.2.1 S. 273 f. liess das Bundesgericht ausdrücklich offen, ob es sich bei strafprozessualen Haftprüfungen um "Verfahren betreffend andere vorsorgliche Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG handelt. Die Frage konnte offenbleiben, da in Haftfällen der Fristenstillstand bereits wegen des besonderen Beschleunigungsgebots in Haftsachen nicht greift. Hier ist zu prüfen, ob Entscheide über strafprozessuale Beschlagnahmungen bzw. Kontensperren als vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu behandeln sind. 1.4 Im Zivilprozessrecht fallen unter die vorsorglichen Massnahmen im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zum Beispiel die Schuldneranweisung gemäss den Bestimmungen zum Schutz der ehelichen Gemeinschaft (Art. 177 ZGB; BGE 134 III 667), die Einsprache gegen die Ausstellung einer Erbenbescheinigung (Art. 559 Abs. 1 ZGB; Urteil 5A_162/2007 vom 16. Juli 2007 E. 5.2) oder das Inventar über das Kindesvermögen (Art. 318 Abs. 2 ZGB; Urteil 5A_169/2007 vom 21. Juni 2007 E. 3). Im Verwaltungsverfahrensrecht gehören etwa provisorische Lärmschutzmassnahmen dazu (Urteil 1C_283/2007 vom 20. Februar 2008 E. 2.3 und 2.4), bei den SchKG-Verfahren der Arrest (inklusive Weiterziehung des Einspracheentscheides nach Art. 278 Abs. 3 SchKG; Urteil 5A_218/2007 vom 7. August 2007 E. 3.2, in: Pra 2007 Nr. 138 S. 944 ff.). Ausländerrechtliche Zwangsmassnahmenentscheide, etwa betreffend Durchsetzungshaft, fallen hingegen weder unter die Rechtsprechung zu strafprozessualen vorläufigen Zwangsmassnahmen (im Sinne von BGE 133 I 270 E. 1.2.2 S. 274) noch unter die "anderen vorsorglichen Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG (BGE 134 II 201 E. 1.2 S. 203 f.). 1.5 Die hier streitige Einziehungsbeschlagnahme (Art. 141 Abs. 1 lit. b des sankt-gallischen Strafprozessgesetzes vom 1. Juli 1999 [StP/SG; sGS 962.1] stellt - im Gegensatz zur endgültigen materiellrechtlichen Einziehung - eine von Bundesrechts wegen vorgesehene provisorische (konservatorische) strafprozessuale Massnahme dar zur vorläufigen Sicherstellung von allenfalls der Einziehung unterliegenden Vermögenswerten oder zur Durchsetzung einer möglichen staatlichen Ersatzforderung. Die Beschlagnahme greift dem Einziehungsentscheid nicht vor; und auch die zivilrechtlichen Eigentumsverhältnisse an den Vermögenswerten bleiben durch die strafprozessuale Beschlagnahme unberührt (BGE 126 I 97 E. 1c S. 102; BGE 124 IV 313 E. 4 S. 316; BGE 120 IV 365 E. 1c S. 366 f.). Bei der Beweismittelbeschlagnahme (Art. 141 Abs. 1 lit. a StP/SG) handelt es sich um eine provisorische strafprozessuale Massnahme zur Beweissicherung. Der Sinn und Zweck von Art. 46 Abs. 2 BGG erfasst auch diese vorläufigen prozessualen Zwangsmassnahmen. Zwar ist hier kein (zusätzliches) besonderes verfassungsmässiges Beschleunigungsgebot wie in strafprozessualen Haftsachen zu berücksichtigen (vgl. Art. 31 Abs. 3 und 4 BV; BGE 133 I 270 E. 1.2.1 S. 273 f.). Auch Beschwerdefälle betreffend Beschlagnahmen sind jedoch zur Wahrung der Verhältnismässigkeit und im Interesse der Verfahrensbeschleunigung möglichst zügig zu entscheiden. Im Übrigen rechtfertigt - im Vergleich mit zivil- und verwaltungsprozessualen vorsorglichen Massnahmen (bei denen Art. 46 Abs. 2 BGG nach der dargelegten Rechtsprechung zur Anwendung kommt) - auch die Bedeutung und Eingriffsintensität strafprozessualer Beschlagnahmungen und Kontensperren eine analoge verfahrensrechtliche Praxis. 1.6 Auch wenn strafprozessuale Zwischenentscheide (wie Beschlagnahmen und Kontensperren) somit als andere vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu behandeln sind, muss im vorliegenden Fall nach Treu und Glauben noch auf die Beschwerde eingetreten werden (BGE 133 I 270 E. 1.2.3 S. 274 f. mit Hinweisen). Die neue Rechtslage war aufgrund von BGE 133 I 270 E. 1.2.1 S. 273 f. (und angesichts der altrechtlichen Praxis bzw. der erfolgten Revision der Bundesrechtspflege) jedenfalls noch nicht ausreichend klar.
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Art. 46 Abs. 2 BGG (sog. "Gerichtsferien"; Ausnahme vom Fristenstillstand). Strafprozessuale Zwischenentscheide (insbesondere Beschlagnahmen und Kontensperren) sind als "andere vorsorgliche Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu behandeln (E. 1.1-1.5). Ausnahmsweises Eintreten auf die Beschwerde (nach Treu und Glauben bzw. angesichts der altrechtlichen OG-Praxis) im vorliegenden Fall (E. 1.6).
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135 I 257
135 I 257 Sachverhalt ab Seite 258 A. Das Untersuchungsamt St. Gallen führt eine Strafuntersuchung gegen Y. und die X. GmbH wegen Verdachts des gewerbsmässigen Betrugs, der Übertretung des Bundesgesetzes über den unlauteren Wettbewerb und der Widerhandlung gegen die Preisbekanntgabeverordnung. Am 8. Mai 2007 verfügte es Kontensperren, und am 14. Mai 2007 beschlagnahmte es in Geschäftsräumlichkeiten der genannten Gesellschaft unter anderem Geschäftsunterlagen und Vermögenswerte, insbesondere Teppiche. B. Mit Schreiben vom 5. Mai 2008 beantragten die Gesellschaft und Y. beim Untersuchungsamt die Herausgabe der (unterdessen noch) sichergestellten Gegenstände und Vermögenswerte. Mit Schreiben vom 6. Mai 2008 hielt das Untersuchungsamt an der Aufrechterhaltung der Beschlagnahmen und Kontensperren fest. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies die Anklagekammer des Kantons St. Gallen am 9. Juli 2008 ab. C. Gegen den Entscheid der Anklagekammer vom 9. Juli 2008 gelangten die Gesellschaft und Y. mit Beschwerde vom 15. September 2008 an das Bundesgericht. Sie beantragen zur Hauptsache die Aufhebung der Kontensperren bei drei Finanzinstituten sowie die Herausgabe der beschlagnahmten Teppiche und Geschäftsunterlagen. (...) (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Zu prüfen ist zunächst, ob die Beschwerde angesichts des Fristenstillstands während den sogenannten "Gerichtsferien" (Art. 46 Abs. 1 BGG) rechtzeitig erhoben wurde. 1.1 Nach alter Bundesrechtspflege galten für "Strafsachen" die Gerichtsferien nicht (Art. 34 Abs. 2 OG). Unter die Strafsachen im Sinne des OG fielen jedoch nur Verfahren, mit denen das Bundesgericht als eidgenössische Strafgerichtsbehörde befasst war, nicht aber Verfahren der Staats- oder Verwaltungsrechtspflege. Die Gerichtsferien waren daher nach altem Recht im (staatsrechtlichen) Beschwerdeverfahren gegen strafprozessuale Zwischenentscheide, insbesondere Zwangsmassnahmen, zu berücksichtigen (BGE 103 Ia 367 f.; Urteil 1P.534/2003 vom 6. Oktober 2003 E. 1). Der seit 1. Januar 2007 anwendbare Art. 46 BGG regelt den Fristenstillstand im Rahmen der sogenannten Gerichtsferien in Absatz 1. Als Ausnahmen vom Fristenstillstand nennt Absatz 2 "Verfahren betreffend aufschiebende Wirkung und andere vorsorgliche Massnahmen" sowie die Wechselbetreibung und die internationale Rechtshilfe in Strafsachen. 1.2 Der bundesrätlichen Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege lässt sich nicht entnehmen, was unter "anderen vorsorglichen Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu verstehen ist. Gemäss Botschaft sei die altrechtlich (in Art. 34 Abs. 2 OG) noch vorgesehene Ausnahme vom Fristenstillstand für "Strafsachen" nach Inkrafttreten des BGG zwar "nicht mehr gerechtfertigt, da das Bundesgericht in diesem Bereich nur noch Beschwerdeinstanz sein" werde (BBl 2001 4297 Ziff. 4.1.2.5; s. auch AMSTUTZ/ARNOLD, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 10 zu Art. 46 BGG). Der Hinweis auf die altrechtliche Ausnahme für "Strafsachen" bezieht sich jedoch, wie bereits dargelegt, nicht auf strafprozessuale Zwangsmassnahmenentscheide. Ausserdem wäre nicht einzusehen, weshalb bei vorsorglichen Massnahmen in Zivil- und Verwaltungsverfahren (wo das Bundesgericht ebenfalls als Beschwerdeinstanz tätig wird) die fragliche Ausnahme von den Gerichtsferien gelten sollte (vgl. dazu nachfolgend E. 1.4), im Strafprozess hingegen nicht. Dies umso weniger, als schon die altrechtliche materielle Praxis Beschlagnahmenentscheide als "provisorische prozessuale Massnahmen" bezeichnete (vgl. BGE 126 I 97 E. 1c S. 102; s. dazu unten E. 1.5). 1.3 In BGE 133 I 270 E. 1.2.1 S. 273 f. liess das Bundesgericht ausdrücklich offen, ob es sich bei strafprozessualen Haftprüfungen um "Verfahren betreffend andere vorsorgliche Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG handelt. Die Frage konnte offenbleiben, da in Haftfällen der Fristenstillstand bereits wegen des besonderen Beschleunigungsgebots in Haftsachen nicht greift. Hier ist zu prüfen, ob Entscheide über strafprozessuale Beschlagnahmungen bzw. Kontensperren als vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu behandeln sind. 1.4 Im Zivilprozessrecht fallen unter die vorsorglichen Massnahmen im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zum Beispiel die Schuldneranweisung gemäss den Bestimmungen zum Schutz der ehelichen Gemeinschaft (Art. 177 ZGB; BGE 134 III 667), die Einsprache gegen die Ausstellung einer Erbenbescheinigung (Art. 559 Abs. 1 ZGB; Urteil 5A_162/2007 vom 16. Juli 2007 E. 5.2) oder das Inventar über das Kindesvermögen (Art. 318 Abs. 2 ZGB; Urteil 5A_169/2007 vom 21. Juni 2007 E. 3). Im Verwaltungsverfahrensrecht gehören etwa provisorische Lärmschutzmassnahmen dazu (Urteil 1C_283/2007 vom 20. Februar 2008 E. 2.3 und 2.4), bei den SchKG-Verfahren der Arrest (inklusive Weiterziehung des Einspracheentscheides nach Art. 278 Abs. 3 SchKG; Urteil 5A_218/2007 vom 7. August 2007 E. 3.2, in: Pra 2007 Nr. 138 S. 944 ff.). Ausländerrechtliche Zwangsmassnahmenentscheide, etwa betreffend Durchsetzungshaft, fallen hingegen weder unter die Rechtsprechung zu strafprozessualen vorläufigen Zwangsmassnahmen (im Sinne von BGE 133 I 270 E. 1.2.2 S. 274) noch unter die "anderen vorsorglichen Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG (BGE 134 II 201 E. 1.2 S. 203 f.). 1.5 Die hier streitige Einziehungsbeschlagnahme (Art. 141 Abs. 1 lit. b des sankt-gallischen Strafprozessgesetzes vom 1. Juli 1999 [StP/SG; sGS 962.1] stellt - im Gegensatz zur endgültigen materiellrechtlichen Einziehung - eine von Bundesrechts wegen vorgesehene provisorische (konservatorische) strafprozessuale Massnahme dar zur vorläufigen Sicherstellung von allenfalls der Einziehung unterliegenden Vermögenswerten oder zur Durchsetzung einer möglichen staatlichen Ersatzforderung. Die Beschlagnahme greift dem Einziehungsentscheid nicht vor; und auch die zivilrechtlichen Eigentumsverhältnisse an den Vermögenswerten bleiben durch die strafprozessuale Beschlagnahme unberührt (BGE 126 I 97 E. 1c S. 102; BGE 124 IV 313 E. 4 S. 316; BGE 120 IV 365 E. 1c S. 366 f.). Bei der Beweismittelbeschlagnahme (Art. 141 Abs. 1 lit. a StP/SG) handelt es sich um eine provisorische strafprozessuale Massnahme zur Beweissicherung. Der Sinn und Zweck von Art. 46 Abs. 2 BGG erfasst auch diese vorläufigen prozessualen Zwangsmassnahmen. Zwar ist hier kein (zusätzliches) besonderes verfassungsmässiges Beschleunigungsgebot wie in strafprozessualen Haftsachen zu berücksichtigen (vgl. Art. 31 Abs. 3 und 4 BV; BGE 133 I 270 E. 1.2.1 S. 273 f.). Auch Beschwerdefälle betreffend Beschlagnahmen sind jedoch zur Wahrung der Verhältnismässigkeit und im Interesse der Verfahrensbeschleunigung möglichst zügig zu entscheiden. Im Übrigen rechtfertigt - im Vergleich mit zivil- und verwaltungsprozessualen vorsorglichen Massnahmen (bei denen Art. 46 Abs. 2 BGG nach der dargelegten Rechtsprechung zur Anwendung kommt) - auch die Bedeutung und Eingriffsintensität strafprozessualer Beschlagnahmungen und Kontensperren eine analoge verfahrensrechtliche Praxis. 1.6 Auch wenn strafprozessuale Zwischenentscheide (wie Beschlagnahmen und Kontensperren) somit als andere vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu behandeln sind, muss im vorliegenden Fall nach Treu und Glauben noch auf die Beschwerde eingetreten werden (BGE 133 I 270 E. 1.2.3 S. 274 f. mit Hinweisen). Die neue Rechtslage war aufgrund von BGE 133 I 270 E. 1.2.1 S. 273 f. (und angesichts der altrechtlichen Praxis bzw. der erfolgten Revision der Bundesrechtspflege) jedenfalls noch nicht ausreichend klar.
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Art. 46 al. 2 LTF (féries judiciaires; exception à la suspension des délais). Les décisions incidentes de procédure pénale (en particulier les séquestres et les blocages de comptes bancaires) doivent être considérées comme d'"autres mesures provisionnelles" au sens de l'art. 46 al. 2 LTF (consid. 1.1-1.5). En l'espèce, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours à titre exceptionnel, en application du principe de la bonne foi, respectivement au regard de la pratique qui prévalait sous l'ancienne OJ (consid. 1.6).
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135 I 257
135 I 257 Sachverhalt ab Seite 258 A. Das Untersuchungsamt St. Gallen führt eine Strafuntersuchung gegen Y. und die X. GmbH wegen Verdachts des gewerbsmässigen Betrugs, der Übertretung des Bundesgesetzes über den unlauteren Wettbewerb und der Widerhandlung gegen die Preisbekanntgabeverordnung. Am 8. Mai 2007 verfügte es Kontensperren, und am 14. Mai 2007 beschlagnahmte es in Geschäftsräumlichkeiten der genannten Gesellschaft unter anderem Geschäftsunterlagen und Vermögenswerte, insbesondere Teppiche. B. Mit Schreiben vom 5. Mai 2008 beantragten die Gesellschaft und Y. beim Untersuchungsamt die Herausgabe der (unterdessen noch) sichergestellten Gegenstände und Vermögenswerte. Mit Schreiben vom 6. Mai 2008 hielt das Untersuchungsamt an der Aufrechterhaltung der Beschlagnahmen und Kontensperren fest. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies die Anklagekammer des Kantons St. Gallen am 9. Juli 2008 ab. C. Gegen den Entscheid der Anklagekammer vom 9. Juli 2008 gelangten die Gesellschaft und Y. mit Beschwerde vom 15. September 2008 an das Bundesgericht. Sie beantragen zur Hauptsache die Aufhebung der Kontensperren bei drei Finanzinstituten sowie die Herausgabe der beschlagnahmten Teppiche und Geschäftsunterlagen. (...) (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Zu prüfen ist zunächst, ob die Beschwerde angesichts des Fristenstillstands während den sogenannten "Gerichtsferien" (Art. 46 Abs. 1 BGG) rechtzeitig erhoben wurde. 1.1 Nach alter Bundesrechtspflege galten für "Strafsachen" die Gerichtsferien nicht (Art. 34 Abs. 2 OG). Unter die Strafsachen im Sinne des OG fielen jedoch nur Verfahren, mit denen das Bundesgericht als eidgenössische Strafgerichtsbehörde befasst war, nicht aber Verfahren der Staats- oder Verwaltungsrechtspflege. Die Gerichtsferien waren daher nach altem Recht im (staatsrechtlichen) Beschwerdeverfahren gegen strafprozessuale Zwischenentscheide, insbesondere Zwangsmassnahmen, zu berücksichtigen (BGE 103 Ia 367 f.; Urteil 1P.534/2003 vom 6. Oktober 2003 E. 1). Der seit 1. Januar 2007 anwendbare Art. 46 BGG regelt den Fristenstillstand im Rahmen der sogenannten Gerichtsferien in Absatz 1. Als Ausnahmen vom Fristenstillstand nennt Absatz 2 "Verfahren betreffend aufschiebende Wirkung und andere vorsorgliche Massnahmen" sowie die Wechselbetreibung und die internationale Rechtshilfe in Strafsachen. 1.2 Der bundesrätlichen Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege lässt sich nicht entnehmen, was unter "anderen vorsorglichen Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu verstehen ist. Gemäss Botschaft sei die altrechtlich (in Art. 34 Abs. 2 OG) noch vorgesehene Ausnahme vom Fristenstillstand für "Strafsachen" nach Inkrafttreten des BGG zwar "nicht mehr gerechtfertigt, da das Bundesgericht in diesem Bereich nur noch Beschwerdeinstanz sein" werde (BBl 2001 4297 Ziff. 4.1.2.5; s. auch AMSTUTZ/ARNOLD, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 10 zu Art. 46 BGG). Der Hinweis auf die altrechtliche Ausnahme für "Strafsachen" bezieht sich jedoch, wie bereits dargelegt, nicht auf strafprozessuale Zwangsmassnahmenentscheide. Ausserdem wäre nicht einzusehen, weshalb bei vorsorglichen Massnahmen in Zivil- und Verwaltungsverfahren (wo das Bundesgericht ebenfalls als Beschwerdeinstanz tätig wird) die fragliche Ausnahme von den Gerichtsferien gelten sollte (vgl. dazu nachfolgend E. 1.4), im Strafprozess hingegen nicht. Dies umso weniger, als schon die altrechtliche materielle Praxis Beschlagnahmenentscheide als "provisorische prozessuale Massnahmen" bezeichnete (vgl. BGE 126 I 97 E. 1c S. 102; s. dazu unten E. 1.5). 1.3 In BGE 133 I 270 E. 1.2.1 S. 273 f. liess das Bundesgericht ausdrücklich offen, ob es sich bei strafprozessualen Haftprüfungen um "Verfahren betreffend andere vorsorgliche Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG handelt. Die Frage konnte offenbleiben, da in Haftfällen der Fristenstillstand bereits wegen des besonderen Beschleunigungsgebots in Haftsachen nicht greift. Hier ist zu prüfen, ob Entscheide über strafprozessuale Beschlagnahmungen bzw. Kontensperren als vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu behandeln sind. 1.4 Im Zivilprozessrecht fallen unter die vorsorglichen Massnahmen im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zum Beispiel die Schuldneranweisung gemäss den Bestimmungen zum Schutz der ehelichen Gemeinschaft (Art. 177 ZGB; BGE 134 III 667), die Einsprache gegen die Ausstellung einer Erbenbescheinigung (Art. 559 Abs. 1 ZGB; Urteil 5A_162/2007 vom 16. Juli 2007 E. 5.2) oder das Inventar über das Kindesvermögen (Art. 318 Abs. 2 ZGB; Urteil 5A_169/2007 vom 21. Juni 2007 E. 3). Im Verwaltungsverfahrensrecht gehören etwa provisorische Lärmschutzmassnahmen dazu (Urteil 1C_283/2007 vom 20. Februar 2008 E. 2.3 und 2.4), bei den SchKG-Verfahren der Arrest (inklusive Weiterziehung des Einspracheentscheides nach Art. 278 Abs. 3 SchKG; Urteil 5A_218/2007 vom 7. August 2007 E. 3.2, in: Pra 2007 Nr. 138 S. 944 ff.). Ausländerrechtliche Zwangsmassnahmenentscheide, etwa betreffend Durchsetzungshaft, fallen hingegen weder unter die Rechtsprechung zu strafprozessualen vorläufigen Zwangsmassnahmen (im Sinne von BGE 133 I 270 E. 1.2.2 S. 274) noch unter die "anderen vorsorglichen Massnahmen" im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG (BGE 134 II 201 E. 1.2 S. 203 f.). 1.5 Die hier streitige Einziehungsbeschlagnahme (Art. 141 Abs. 1 lit. b des sankt-gallischen Strafprozessgesetzes vom 1. Juli 1999 [StP/SG; sGS 962.1] stellt - im Gegensatz zur endgültigen materiellrechtlichen Einziehung - eine von Bundesrechts wegen vorgesehene provisorische (konservatorische) strafprozessuale Massnahme dar zur vorläufigen Sicherstellung von allenfalls der Einziehung unterliegenden Vermögenswerten oder zur Durchsetzung einer möglichen staatlichen Ersatzforderung. Die Beschlagnahme greift dem Einziehungsentscheid nicht vor; und auch die zivilrechtlichen Eigentumsverhältnisse an den Vermögenswerten bleiben durch die strafprozessuale Beschlagnahme unberührt (BGE 126 I 97 E. 1c S. 102; BGE 124 IV 313 E. 4 S. 316; BGE 120 IV 365 E. 1c S. 366 f.). Bei der Beweismittelbeschlagnahme (Art. 141 Abs. 1 lit. a StP/SG) handelt es sich um eine provisorische strafprozessuale Massnahme zur Beweissicherung. Der Sinn und Zweck von Art. 46 Abs. 2 BGG erfasst auch diese vorläufigen prozessualen Zwangsmassnahmen. Zwar ist hier kein (zusätzliches) besonderes verfassungsmässiges Beschleunigungsgebot wie in strafprozessualen Haftsachen zu berücksichtigen (vgl. Art. 31 Abs. 3 und 4 BV; BGE 133 I 270 E. 1.2.1 S. 273 f.). Auch Beschwerdefälle betreffend Beschlagnahmen sind jedoch zur Wahrung der Verhältnismässigkeit und im Interesse der Verfahrensbeschleunigung möglichst zügig zu entscheiden. Im Übrigen rechtfertigt - im Vergleich mit zivil- und verwaltungsprozessualen vorsorglichen Massnahmen (bei denen Art. 46 Abs. 2 BGG nach der dargelegten Rechtsprechung zur Anwendung kommt) - auch die Bedeutung und Eingriffsintensität strafprozessualer Beschlagnahmungen und Kontensperren eine analoge verfahrensrechtliche Praxis. 1.6 Auch wenn strafprozessuale Zwischenentscheide (wie Beschlagnahmen und Kontensperren) somit als andere vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BGG zu behandeln sind, muss im vorliegenden Fall nach Treu und Glauben noch auf die Beschwerde eingetreten werden (BGE 133 I 270 E. 1.2.3 S. 274 f. mit Hinweisen). Die neue Rechtslage war aufgrund von BGE 133 I 270 E. 1.2.1 S. 273 f. (und angesichts der altrechtlichen Praxis bzw. der erfolgten Revision der Bundesrechtspflege) jedenfalls noch nicht ausreichend klar.
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Art. 46 cpv. 2 LTF (ferie giudiziarie; eccezione alla sospensione dei termini). Decisioni incidentali nel procedimento penale (segnatamente i sequestri e i blocchi di conti bancari) devono essere considerate "altre misure provvisionali" ai sensi dell'art. 46 cpv. 2 LTF (consid. 1.1-1.5). Nella fattispecie si giustifica in via eccezionale di entrare nel merito del ricorso sulla base del principio della buona fede, rispettivamente in considerazione della prassi sotto l'egida della previgente OG (consid. 1.6).
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135 I 261
135 I 261 Sachverhalt ab Seite 262 A. Vor der Strafkammer des Bundesstrafgerichts ist ein Strafverfahren hängig gegen Y. und weitere Mitangeklagte wegen Unterstützung bzw. Beteiligung an einer kriminellen Organisation und Geldwäscherei. Rechtsanwalt X. trat nach Einleitung des Ermittlungsverfahrens als privater Verteidiger von Y. und Z. auf. B. Mit rechtskräftiger Verfügung vom 2. September 2004 liess die Bundesanwaltschaft (BA) den privaten Verteidiger wegen Interessenkollisionen nicht weiter zu. Mit ebenfalls in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 1. September 2004 ernannte die BA Rechtsanwalt A. als amtlichen Verteidiger von Y., nachdem dieser (trotz entsprechender Aufforderung der BA) keinen neuen erbetenen Privatverteidiger gemeldet hatte. C. Mit Schreiben vom 18. bzw. 21. November 2008 ersuchte Rechtsanwalt X. um Wiederzulassung als erbetener privater Verteidiger von Y. Am 19. Dezember 2008 wies der Präsident der Strafkammer des Bundesstrafgerichts das Gesuch ab. D. Gegen die Präsidialverfügung der Strafkammer vom 19. Dezember 2008 gelangten Rechtsanwalt X. sowie Y. mit Beschwerde vom 16. Januar 2009 an das Bundesgericht. Sie beantragen (in der Hauptsache) die Zulassung des X. als erbetener privater Verteidiger des Y. im hängigen gerichtlichen Hauptverfahren. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Strafprozessuale Zwischenentscheide der Strafkammer des Bundesstrafgerichts sind (unter den Voraussetzungen von Art. 92-94 BGG) grundsätzlich anfechtbar (Art. 80 Abs. 1 BGG). Dies gilt grundsätzlich auch für verfahrensleitende Entscheide des Präsidenten der Strafkammer (vgl. BGE 134 IV 237). Im Gegensatz zu Art. 79 BGG (Entscheide der Beschwerdekammer) beschränkt das Gesetz die Anfechtbarkeit nicht auf Zwangsmassnahmenentscheide der Strafkammer. 1.1 Zu prüfen ist, ob die Eintretensvoraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG erfüllt sind: 1.2 Als oberste rechtsprechende Behörde des Bundes soll sich das Bundesgericht in der Regel nur einmal mit der gleichen Streitsache befassen müssen. Nach ständiger Praxis zu Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG (und schon zum altrechtlichen Art. 87 Abs. 2 OG) ist ein Vor- oder Zwischenentscheid daher nur ausnahmsweise anfechtbar, sofern ein konkreter rechtlicher Nachteil droht, der auch durch einen (für die rechtsuchende Partei günstigen) Endentscheid nachträglich nicht mehr behoben werden könnte (BGE 134 I 83 E. 3.1 S. 86 f.; BGE 134 IV 43 E. 2.1 S. 45; BGE 133 IV 139 E. 4 S. 141, BGE 133 IV 288 E. 3.1 S. 291, 335 E. 4 S. 338; je mit Hinweisen). Der blosse Umstand, dass es sich beim Offizialverteidiger nicht um den Wunsch- bzw. Vertrauensanwalt des Angeschuldigten handelt, schliesst eine wirksame und ausreichende Verteidigung nicht aus. Die Ablehnung eines Gesuches des Angeschuldigten um Auswechslung des Offizialverteidigers begründet daher grundsätzlich keinen nicht wieder gutzumachenden Rechtsnachteil im Sinne des Gesetzes (BGE 126 I 207 E. 2b S. 211). Anders kann der Fall liegen, wenn der amtliche Verteidiger seine Pflichten erheblich vernachlässigt (vgl. BGE 120 Ia 48 E. 2 S. 50 ff.) oder wenn die Strafjustizbehörden gegen den Willen des Angeschuldigten und seines Offizialverteidigers dessen Abberufung anordnen (BGE 133 IV 335 E. 4 S. 339). 1.3 Die Beschwerdeführer sehen einen Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darin, dass Y. im hängigen Gerichtsverfahren nicht vom Anwalt seines Vertrauens verteidigt werde. Der Nachteil könne innert nützlicher Frist nicht behoben werden, da eine rückwirkende Korrektur nicht möglich wäre. Dies gelte auch im Hinblick auf eine allfällige neue Prüfung der prozessualen Rügen durch die Strafkammer des Bundesstrafgerichts. 1.4 Die Beschwerdeführer verlangen die forensische Zulassung von Rechtsanwalt X. als privater Wahlverteidiger im hängigen Gerichtsverfahren. Y. wird seit dem 1. September 2004 durch seinen amtlichen Verteidiger A. vertreten. Die Beschwerdeführer beantragen keine Abberufung des Offizialverteidigers (und keine Einsetzung von X. als neuer Offizialverteidiger). Ebenso wenig wird in der Beschwerdeschrift geltend gemacht, dass der amtliche Verteidiger seine Pflichten vernachlässigt hätte. Allerdings könnte durch die Nichtzulassung von X. als erbetener Verteidiger bewirkt werden, dass dem Y. eine (ausschliessliche) Offizialverteidigung faktisch aufgedrängt bzw. die (zusätzliche) Interessenvertretung durch den gewünschten Privatverteidiger verunmöglicht würde. Dies könnte gegebenenfalls im Widerspruch stehen zum Anspruch des Angeklagten auf erbetene (privat finanzierte) Verteidigung durch den Anwalt seiner Wahl (vgl. Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK; Art. 14 Abs. 3 lit. d UNO-Pakt II [SR 0.103.2]; Art. 32 Abs. 2 Satz BV). Insofern kann hier ein drohender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG bejaht werden.
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Art. 80 Abs. 1 und Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG. Beschwerden gegen verfahrensleitende Verfügungen des Strafkammerpräsidiums des Bundesstrafgerichtes sind unter den Voraussetzungen von Art. 92-94 BGG zulässig. Im vorliegenden Fall wurde ein privater Wahlverteidiger wegen Interessenkollisionen nicht zugelassen; Bejahung eines drohenden nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG (E. 1.1-1.4).
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135 I 261
135 I 261 Sachverhalt ab Seite 262 A. Vor der Strafkammer des Bundesstrafgerichts ist ein Strafverfahren hängig gegen Y. und weitere Mitangeklagte wegen Unterstützung bzw. Beteiligung an einer kriminellen Organisation und Geldwäscherei. Rechtsanwalt X. trat nach Einleitung des Ermittlungsverfahrens als privater Verteidiger von Y. und Z. auf. B. Mit rechtskräftiger Verfügung vom 2. September 2004 liess die Bundesanwaltschaft (BA) den privaten Verteidiger wegen Interessenkollisionen nicht weiter zu. Mit ebenfalls in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 1. September 2004 ernannte die BA Rechtsanwalt A. als amtlichen Verteidiger von Y., nachdem dieser (trotz entsprechender Aufforderung der BA) keinen neuen erbetenen Privatverteidiger gemeldet hatte. C. Mit Schreiben vom 18. bzw. 21. November 2008 ersuchte Rechtsanwalt X. um Wiederzulassung als erbetener privater Verteidiger von Y. Am 19. Dezember 2008 wies der Präsident der Strafkammer des Bundesstrafgerichts das Gesuch ab. D. Gegen die Präsidialverfügung der Strafkammer vom 19. Dezember 2008 gelangten Rechtsanwalt X. sowie Y. mit Beschwerde vom 16. Januar 2009 an das Bundesgericht. Sie beantragen (in der Hauptsache) die Zulassung des X. als erbetener privater Verteidiger des Y. im hängigen gerichtlichen Hauptverfahren. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Strafprozessuale Zwischenentscheide der Strafkammer des Bundesstrafgerichts sind (unter den Voraussetzungen von Art. 92-94 BGG) grundsätzlich anfechtbar (Art. 80 Abs. 1 BGG). Dies gilt grundsätzlich auch für verfahrensleitende Entscheide des Präsidenten der Strafkammer (vgl. BGE 134 IV 237). Im Gegensatz zu Art. 79 BGG (Entscheide der Beschwerdekammer) beschränkt das Gesetz die Anfechtbarkeit nicht auf Zwangsmassnahmenentscheide der Strafkammer. 1.1 Zu prüfen ist, ob die Eintretensvoraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG erfüllt sind: 1.2 Als oberste rechtsprechende Behörde des Bundes soll sich das Bundesgericht in der Regel nur einmal mit der gleichen Streitsache befassen müssen. Nach ständiger Praxis zu Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG (und schon zum altrechtlichen Art. 87 Abs. 2 OG) ist ein Vor- oder Zwischenentscheid daher nur ausnahmsweise anfechtbar, sofern ein konkreter rechtlicher Nachteil droht, der auch durch einen (für die rechtsuchende Partei günstigen) Endentscheid nachträglich nicht mehr behoben werden könnte (BGE 134 I 83 E. 3.1 S. 86 f.; BGE 134 IV 43 E. 2.1 S. 45; BGE 133 IV 139 E. 4 S. 141, BGE 133 IV 288 E. 3.1 S. 291, 335 E. 4 S. 338; je mit Hinweisen). Der blosse Umstand, dass es sich beim Offizialverteidiger nicht um den Wunsch- bzw. Vertrauensanwalt des Angeschuldigten handelt, schliesst eine wirksame und ausreichende Verteidigung nicht aus. Die Ablehnung eines Gesuches des Angeschuldigten um Auswechslung des Offizialverteidigers begründet daher grundsätzlich keinen nicht wieder gutzumachenden Rechtsnachteil im Sinne des Gesetzes (BGE 126 I 207 E. 2b S. 211). Anders kann der Fall liegen, wenn der amtliche Verteidiger seine Pflichten erheblich vernachlässigt (vgl. BGE 120 Ia 48 E. 2 S. 50 ff.) oder wenn die Strafjustizbehörden gegen den Willen des Angeschuldigten und seines Offizialverteidigers dessen Abberufung anordnen (BGE 133 IV 335 E. 4 S. 339). 1.3 Die Beschwerdeführer sehen einen Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darin, dass Y. im hängigen Gerichtsverfahren nicht vom Anwalt seines Vertrauens verteidigt werde. Der Nachteil könne innert nützlicher Frist nicht behoben werden, da eine rückwirkende Korrektur nicht möglich wäre. Dies gelte auch im Hinblick auf eine allfällige neue Prüfung der prozessualen Rügen durch die Strafkammer des Bundesstrafgerichts. 1.4 Die Beschwerdeführer verlangen die forensische Zulassung von Rechtsanwalt X. als privater Wahlverteidiger im hängigen Gerichtsverfahren. Y. wird seit dem 1. September 2004 durch seinen amtlichen Verteidiger A. vertreten. Die Beschwerdeführer beantragen keine Abberufung des Offizialverteidigers (und keine Einsetzung von X. als neuer Offizialverteidiger). Ebenso wenig wird in der Beschwerdeschrift geltend gemacht, dass der amtliche Verteidiger seine Pflichten vernachlässigt hätte. Allerdings könnte durch die Nichtzulassung von X. als erbetener Verteidiger bewirkt werden, dass dem Y. eine (ausschliessliche) Offizialverteidigung faktisch aufgedrängt bzw. die (zusätzliche) Interessenvertretung durch den gewünschten Privatverteidiger verunmöglicht würde. Dies könnte gegebenenfalls im Widerspruch stehen zum Anspruch des Angeklagten auf erbetene (privat finanzierte) Verteidigung durch den Anwalt seiner Wahl (vgl. Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK; Art. 14 Abs. 3 lit. d UNO-Pakt II [SR 0.103.2]; Art. 32 Abs. 2 Satz BV). Insofern kann hier ein drohender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG bejaht werden.
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Art. 80 al. 1 et art. 93 al. 1 let. a LTF. Les recours contre des décisions relatives à la conduite de la procédure prises par le Président de la Cour des affaires pénales du Tribunal pénal fédéral sont recevables aux conditions posées aux art. 92-94 LTF. Dans le cas d'espèce, portant sur le refus d'autoriser un défenseur de choix à procéder en raison de conflits d'intérêts, l'existence d'un préjudice irréparable et imminent au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF a été admise (consid. 1.1-1.4).
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constitutional law
2,009
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-261%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 I 261
135 I 261 Sachverhalt ab Seite 262 A. Vor der Strafkammer des Bundesstrafgerichts ist ein Strafverfahren hängig gegen Y. und weitere Mitangeklagte wegen Unterstützung bzw. Beteiligung an einer kriminellen Organisation und Geldwäscherei. Rechtsanwalt X. trat nach Einleitung des Ermittlungsverfahrens als privater Verteidiger von Y. und Z. auf. B. Mit rechtskräftiger Verfügung vom 2. September 2004 liess die Bundesanwaltschaft (BA) den privaten Verteidiger wegen Interessenkollisionen nicht weiter zu. Mit ebenfalls in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 1. September 2004 ernannte die BA Rechtsanwalt A. als amtlichen Verteidiger von Y., nachdem dieser (trotz entsprechender Aufforderung der BA) keinen neuen erbetenen Privatverteidiger gemeldet hatte. C. Mit Schreiben vom 18. bzw. 21. November 2008 ersuchte Rechtsanwalt X. um Wiederzulassung als erbetener privater Verteidiger von Y. Am 19. Dezember 2008 wies der Präsident der Strafkammer des Bundesstrafgerichts das Gesuch ab. D. Gegen die Präsidialverfügung der Strafkammer vom 19. Dezember 2008 gelangten Rechtsanwalt X. sowie Y. mit Beschwerde vom 16. Januar 2009 an das Bundesgericht. Sie beantragen (in der Hauptsache) die Zulassung des X. als erbetener privater Verteidiger des Y. im hängigen gerichtlichen Hauptverfahren. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Strafprozessuale Zwischenentscheide der Strafkammer des Bundesstrafgerichts sind (unter den Voraussetzungen von Art. 92-94 BGG) grundsätzlich anfechtbar (Art. 80 Abs. 1 BGG). Dies gilt grundsätzlich auch für verfahrensleitende Entscheide des Präsidenten der Strafkammer (vgl. BGE 134 IV 237). Im Gegensatz zu Art. 79 BGG (Entscheide der Beschwerdekammer) beschränkt das Gesetz die Anfechtbarkeit nicht auf Zwangsmassnahmenentscheide der Strafkammer. 1.1 Zu prüfen ist, ob die Eintretensvoraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG erfüllt sind: 1.2 Als oberste rechtsprechende Behörde des Bundes soll sich das Bundesgericht in der Regel nur einmal mit der gleichen Streitsache befassen müssen. Nach ständiger Praxis zu Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG (und schon zum altrechtlichen Art. 87 Abs. 2 OG) ist ein Vor- oder Zwischenentscheid daher nur ausnahmsweise anfechtbar, sofern ein konkreter rechtlicher Nachteil droht, der auch durch einen (für die rechtsuchende Partei günstigen) Endentscheid nachträglich nicht mehr behoben werden könnte (BGE 134 I 83 E. 3.1 S. 86 f.; BGE 134 IV 43 E. 2.1 S. 45; BGE 133 IV 139 E. 4 S. 141, BGE 133 IV 288 E. 3.1 S. 291, 335 E. 4 S. 338; je mit Hinweisen). Der blosse Umstand, dass es sich beim Offizialverteidiger nicht um den Wunsch- bzw. Vertrauensanwalt des Angeschuldigten handelt, schliesst eine wirksame und ausreichende Verteidigung nicht aus. Die Ablehnung eines Gesuches des Angeschuldigten um Auswechslung des Offizialverteidigers begründet daher grundsätzlich keinen nicht wieder gutzumachenden Rechtsnachteil im Sinne des Gesetzes (BGE 126 I 207 E. 2b S. 211). Anders kann der Fall liegen, wenn der amtliche Verteidiger seine Pflichten erheblich vernachlässigt (vgl. BGE 120 Ia 48 E. 2 S. 50 ff.) oder wenn die Strafjustizbehörden gegen den Willen des Angeschuldigten und seines Offizialverteidigers dessen Abberufung anordnen (BGE 133 IV 335 E. 4 S. 339). 1.3 Die Beschwerdeführer sehen einen Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darin, dass Y. im hängigen Gerichtsverfahren nicht vom Anwalt seines Vertrauens verteidigt werde. Der Nachteil könne innert nützlicher Frist nicht behoben werden, da eine rückwirkende Korrektur nicht möglich wäre. Dies gelte auch im Hinblick auf eine allfällige neue Prüfung der prozessualen Rügen durch die Strafkammer des Bundesstrafgerichts. 1.4 Die Beschwerdeführer verlangen die forensische Zulassung von Rechtsanwalt X. als privater Wahlverteidiger im hängigen Gerichtsverfahren. Y. wird seit dem 1. September 2004 durch seinen amtlichen Verteidiger A. vertreten. Die Beschwerdeführer beantragen keine Abberufung des Offizialverteidigers (und keine Einsetzung von X. als neuer Offizialverteidiger). Ebenso wenig wird in der Beschwerdeschrift geltend gemacht, dass der amtliche Verteidiger seine Pflichten vernachlässigt hätte. Allerdings könnte durch die Nichtzulassung von X. als erbetener Verteidiger bewirkt werden, dass dem Y. eine (ausschliessliche) Offizialverteidigung faktisch aufgedrängt bzw. die (zusätzliche) Interessenvertretung durch den gewünschten Privatverteidiger verunmöglicht würde. Dies könnte gegebenenfalls im Widerspruch stehen zum Anspruch des Angeklagten auf erbetene (privat finanzierte) Verteidigung durch den Anwalt seiner Wahl (vgl. Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK; Art. 14 Abs. 3 lit. d UNO-Pakt II [SR 0.103.2]; Art. 32 Abs. 2 Satz BV). Insofern kann hier ein drohender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG bejaht werden.
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Art. 80 cpv. 1 e art. 93 cpv. 1 lett. a LTF. I ricorsi contro le disposizioni preparatorie del dibattimento del presidente della Corte penale del Tribunale penale federale sono ammissibili alle condizioni previste dagli art. 92-94 LTF. Nella fattispecie, concernente il rifiuto di autorizzare la designazione di un difensore di fiducia a causa di conflitti d'interesse, è stata ammessa l'esistenza di un pregiudizio irreparabile e imminente secondo l'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF (consid. 1.1-1.4).
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2,009
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135 I 265
135 I 265 Sachverhalt ab Seite 266 A. An der Bürgerversammlung der politischen Gemeinde Rheineck vom 21. März 2005 lehnte die Bürgerschaft entgegen den Anträgen ihres Einbürgerungsrates zwölf in den Jahren 2003 und 2004 eingereichte Einbürgerungsgesuche ab. Aufgrund einer dagegen von einer Stimmbürgerin erhobenen Beschwerde hob das Departement des Innern des Kantons St. Gallen die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse mit Entscheid vom 23. August 2005 auf. Auf Beschwerde der politischen Gemeinde Rheineck hin wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am 6. Dezember 2005 die Angelegenheit zur Beteiligung der Gesuchsteller am Verfahren an das Departement zurück. Dieses holte daraufhin die bis anhin unterlassene Verfahrensbeteiligung der betroffenen Gesuchsteller nach. Mit Entscheiden vom 27. April 2006 hob es die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse auf und wies die politische Gemeinde Rheineck an, die Einbürgerungsgesuche der nächsten Bürgerversammlung vorzulegen, soweit die Gesuchsteller die Einbürgerungsvoraussetzungen noch erfüllten. Die meisten Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller hielten an ihrem Einbürgerungsgesuch fest. Sie wurden vom Einbürgerungsrat nochmals geprüft und wiederum positiv beurteilt. Dementsprechend beantragte der Einbürgerungsrat der Bürgerschaft an der Bürgerversammlung vom 19. März 2007, unter anderem den verbliebenen zehn Einbürgerungsvorlagen, welche ein zweites Mal zu beurteilen waren, zuzustimmen. Mehrere Personen nutzten an der Bürgerversammlung die Möglichkeit, die Einbürgerungen zu diskutieren. Dabei fiel die Diskussion nicht bei allen Vorlagen gleich ausführlich aus. Teilweise erfolgte überhaupt keine Wortmeldung. Die zehn Einbürgerungsgesuche wurden von der Bürgerversammlung wiederum abgelehnt. B. Gegen die Ablehnung ihrer Einbürgerungsgesuche gelangten unter anderem A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) mit Beschwerde an das Departement des Innern mit den Anträgen: "1. Es seien die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse der Bürgerversammlung Rheineck vom 19. März 2007 aufzuheben. 2. Den Einbürgerungsgesuchen der Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen sei zu entsprechen und es sei ihnen das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen." Zur Begründung der Beschwerde wurde insbesondere dargelegt, die Bürgerschaft habe mit ihrem Vorgehen am 19. März 2007 klar zum Ausdruck gebracht, dass sie nicht gewillt sei, Einbürgerungsentscheide in Übereinstimmung mit der geltenden Rechtsprechung vorzunehmen. Es sei deshalb unwahrscheinlich, dass ein drittes Verfahren zu einem anderen Ergebnis führen werde. Zur Vermeidung eines prozessualen Leerlaufs sei es somit notwendig, dass das Departement in der Sache selbst entscheide. Das Departement hiess die Beschwerde n mit Entscheid vom 2. Juni 2008 teilweise gut und hob die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse vom 19. März 2007 betreffend A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) auf. Es hielt fest, dass ein Teil der umstrittenen Einbürgerungsvorlagen diskussionslos abgelehnt worden sei. Eines der betroffenen Einbürgerungsgesuche sei trotz unterstützendem Votum und ein anderes gestützt auf die Religionszugehörigkeit abgewiesen worden. Eine weitere Absage sei nicht individuell begründet worden. Das Departement wies die Angelegenheit an die politische Gemeinde Rheineck zurück, damit der Einbürgerungsrat die Einbürgerungsvorlagen der Bürgerschaft an der nächsten Bürgerversammlung vorlegen könne, sofern die betroffenen Personen dannzumal die Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllten (Dispositiv Ziff. 1a-g des Entscheids). Soweit die Beschwerdeführer die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts durch die Beschwerdeinstanz beantragt hatten, wies das Departement die Beschwerde ab (Dispositiv Ziff. 2 des Entscheids). Es wies die Gemeinde zudem darauf hin, dass bei einer erneut ungenügend begründeten Ablehnung der Vorlagen die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts aufsichtsrechtlich angeordnet werden könnte (Dispositiv Ziff. 3 des Entscheids). C. In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragten A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) insbesondere, Ziff. 2 des Entscheids des Departements sei aufzuheben und ihnen sei das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen. Eventuell sei das Departement anzuweisen, ihren Gesuchen zu entsprechen und ihnen das Bürgerrecht zu erteilen. Mit Urteil vom 14. Oktober 2008 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde gegen Ziff. 2 des Entscheids des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 nicht ein. Es begründete seinen Entscheid damit, dass der Verzicht auf die sofortige aufsichtsrechtliche Erteilung des Bürgerrechts nicht als Verfügung gelte, wenn die Rechtsmittelinstanz die Gesuche zur Behandlung an das gesetzlich zuständige Organ überweise. Die vorliegende Verweigerung der aufsichtsrechtlichen Erteilung des Bürgerrechts sei ein Entscheid im Rahmen der Staatsaufsicht. Dagegen sei die Beschwerde gestützt auf Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 16. Mai 1965 (sGS 951.1; im Folgenden: VRP/SG) nicht zulässig, bevor die am 1. Januar 2009 ablaufende Übergangsfrist gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG verstrichen sei. Erst ab diesem Datum hätten die Kantone die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV zu beachten und den Rechtsschutz durch ein oberes kantonales Gericht zu gewährleisten (Art. 86 Abs. 2 BGG). D. Mit Verfassungsbeschwerde vom 20. November 2008 beantragen A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) im Wesentlichen, der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und ihnen sei das Bürgerrecht der Gemeinde Rheineck zu erteilen. Eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung bzw. zur materiellen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Menschenwürde (Art. 7 BV), das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV), die Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV) sowie die Bindung der staatlichen Organe an die Grundrechte (Art. 35 Abs. 2 BV). Zudem machen sie Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und eine Verletzung der Art. 8 und 13 EMRK geltend. Sie bringen vor, sie hätten nach zwei verfassungswidrigen Beschlüssen der Bürgerversammlung und mehreren zu ihren Gunsten lautenden Beschwerdeentscheiden des Departements und des Verwaltungsgerichts einen Anspruch auf die Herstellung des rechtmässigen Zustands durch die Rechtsmittelinstanz. Eine nochmalige Rückweisung der Sache an die Gemeindebehörden missachte die Pflicht der Rechtsmittelinstanzen zur Rechtsgewährleistung und verfassungskonformen Beurteilung innert angemessener Frist. (...) (Auszug) Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut aus folgenden Erwägungen Erwägungen: 1. 1.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 BGG ist gemäss Art. 83 lit. b BGG gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Eine andere ordentliche Beschwerde fällt nicht in Betracht. Damit ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG im Grundsatz gegeben. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist daher kantonal letztinstanzlich (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). 1.2 Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren nicht ab. Es liegt somit kein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor. Mit seinem Nichteintretensentscheid hat das Verwaltungsgericht die Frage der Zuständigkeit des Departements, das Bürgerrecht anstelle der Bürgerversammlung im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens zu erteilen, als Frage der Staatsaufsicht bezeichnet, zu deren Beurteilung es in Anwendung von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG nicht zuständig sei. Somit liegt in zweifacher Hinsicht ein Vor- oder Zwischenentscheid über die Zuständigkeit im Sinne von Art. 92 BGG vor. Dieser kann mit Verfassungsbeschwerde angefochten werden, soweit dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid erhoben werden kann (Art. 92 Abs. 1 i.V.m. Art. 117 BGG; vgl. BGE 133 III 645 E. 2.2 S. 647 f.). Daran ändert im vorliegenden Fall auch der Umstand nichts, dass das Verwaltungsgericht auf das bei ihm eingereichte Rechtsmittel nicht eintrat, weil es die Sache als Angelegenheit der Staatsaufsicht im Sinne von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG bezeichnete. 1.3 Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 116 BGG die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden. Zur Beschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Die in Art. 115 lit. a BGG genannte Voraussetzung ist offensichtlich erfüllt. Das nach Art. 115 lit. b BGG erforderliche rechtlich geschützte Interesse kann durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein spezielles Grundrecht oder bundesverfassungsrechtliche Verfahrensgarantien begründet sein (BGE 133 I 185 E. 4 S. 191 und E. 6.2 S. 199; BGE 129 I 217 E. 1 S. 219). Die Legitimation bei der Anrufung spezieller Verfassungsrechte ergibt sich bereits aus der Grundrechtsträgerschaft und dem Inhalt des als verletzt gerügten Verfassungsrechts (BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168). Insoweit können die Beschwerdeführer eine Verletzung der Menschenwürde (Art. 7 BV) und des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV) und der Bindung der staatlichen Organe an die Grundrechte (Art. 35 Abs. 2 BV) geltend machen. Soweit sich die Beschwerdeführer auf eine durch ein spezielles Grundrecht geschützte Rechtsstellung berufen, kommt ihrer Rüge der Verletzung des allgemeinen Willkürverbots (Art. 9 BV) keine selbstständige Bedeutung zu (BGE 133 I 185 E. 6.2 S. 199; BGE 129 I 217 E. 1.3 S. 222). Als Parteien im kantonalen Verfahren können die Beschwerdeführer zudem die Verletzung bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 133 I 185 E. 6.2 S. 199; BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168). Dies trifft auf die Rügen der Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV zu. Den Anspruch auf Begründung bei Verweigerung der Einbürgerung (vgl. BGE 134 I 56 E. 2 S. 58; BGE 130 I 140 E. 4.2 S. 147) hat der Gesetzgeber mit der am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Revision des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) nun auch ausdrücklich ins Bundesgesetzesrecht aufgenommen (Art. 15b BüG; AS 2008 5911). Umstritten ist einzig, ob die Beschwerdeführer nach zwei Entscheiden der Bürgerversammlung, welche sich wegen Verletzung der Begründungspflicht als verfassungswidrig erwiesen, Anspruch auf eine umfassende verfassungskonforme Beurteilung ihrer Einbürgerungsgesuche durch eine Rechtsmittelinstanz haben. Die angerufenen speziellen Verfassungsrechte sowie die in Art. 29 BV verankerten Verfahrensgarantien verleihen den Beschwerdeführern als Träger dieser verfassungsmässigen Rechte im Einbürgerungsverfahren ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids. Ihre Beschwerde ist somit unter dem Gesichtspunkt der Beschwerdeberechtigung zulässig. Dies bedeutet nicht, dass die Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung hätten. 1.4 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG sind die Beschwerdeanträge zu begründen. In der Beschwerdeschrift wird nicht begründet, weshalb Dispositiv Ziff. 4 des angefochtenen Entscheids aufzuheben sei. In dieser Ziffer des Dispositivs verzichtet das Verwaltungsgericht auf die Erhebung der auf Fr. 2'500.- festgesetzten amtlichen Kosten. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführer durch diese Kostenbefreiung beschwert sind. Auf den genannten Antrag kann somit nicht eingetreten werden. 1.5 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen der subsidiären Verfassungsbeschwerde sind erfüllt, so dass darauf unter Vorbehalt der Ausführungen in E. 1.4 hiervor einzutreten ist. 2. Der angefochtene Entscheid erging am 14. Oktober 2008. Die am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen revidierten Bestimmungen des Bürgerrechtsgesetzes (AS 2008 5911 f.), welche insbesondere das Verfahren in den Kantonen betreffen, sind somit auf die vorliegende Angelegenheit nicht anwendbar. Die umstrittenen verfahrensrechtlichen Fragen sind aufgrund des kantonalen Rechts und der von den Beschwerdeführern angerufenen verfassungsrechtlichen Ansprüche zu beurteilen. Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts prüft das Bundesgericht dabei auf Willkür hin. 3. Die Beschwerdeführer machen geltend, ihre Eingabe sei zu Unrecht als Angelegenheit der Staatsaufsicht eingestuft worden, anstatt als ordentliche Beschwerde behandelt zu werden. Diese Beanstandung ist im Rahmen der Verfassungsbeschwerde gegen den verwaltungsgerichtlichen Nichteintretensentscheid zulässig (vgl. BGE 123 II 402 E. 1b/bb S. 406; BGE 119 Ia 237 E. 3 S. 238; je mit Hinweisen; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, S. 168 Rz. 461; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 332). 3.1 Im Kanton St. Gallen beschliessen die Stimmberechtigten der politischen Gemeinde über die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts auf Antrag des Einbürgerungsrats (Art. 104 Abs. 1 KV/SG [SR 131.225]). Besteht ein Gemeindeparlament, fasst dieses Beschluss (Art. 104 Abs. 1 Satz 2 KV/SG). Das Verfahren wird im kantonalen Gesetzesrecht geregelt (Art. 104 Abs. 3 KV/SG). Die gesetzliche Regelung über den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts ist im kantonalen Bürgerrechtsgesetz vom 5. Dezember 1955 (sGS 121.1) enthalten. Die Rechtsmittelordnung ergibt sich im Wesentlichen aus dem kantonalen Gemeindegesetz vom 23. August 1979 (sGS 151.2; im Folgenden: GG) und dem kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetz. Nach Art. 243 Abs. 1 GG können Stimmberechtigte und andere Personen, die an der Änderung oder Aufhebung des Beschlusses ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, Beschlüsse der Bürgerschaft wegen Rechtswidrigkeit beim zuständigen Departement anfechten. Das Departement kann nach Art. 243 Abs. 3 GG auf Abstimmungsbeschwerde hin den Beschluss der Bürgerschaft aufheben (lit. a) oder angemessene Massnahmen treffen, wobei Art. 238 GG sachgemäss angewendet wird (lit. b). Gemäss Art. 238 GG trifft das zuständige Departement angemessene Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung. Dabei kann es insbesondere anstelle eines Gemeindeorgans handeln, Ersatzvornahmen anordnen und Reglemente erlassen (Art. 238 Abs. 2 lit. a-c GG). Der Rechtsschutz in Verwaltungsstreitsachen richtet sich nach den Vorschriften des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (Art. 242 GG). 3.2 Der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 erging aufgrund einer Abstimmungsbeschwerde der nicht eingebürgerten Gesuchsteller in Anwendung der Art. 243 und 238 GG. Diese Bestimmungen befinden sich im Gemeindegesetz im neunten Teil betreffend die "Staatsaufsicht", welcher in die Abschnitte "I. Im Allgemeinen" (Art. 228-237 GG), "II. Zwangsmassnahmen" (Art. 238-240 GG) und "III. Rechtspflege" (Art. 241-247 GG) aufgeteilt ist. Das bedeutet bei der dargelegten Regelung des Rechtsschutzes in Gemeindeangelegenheiten nicht, dass jede Massnahme, die in sinngemässer Anwendung von Art. 238 GG ergriffen wird, eine nur beschränkt justiziable Massnahme der Staatsaufsicht darstellt. Zu unterscheiden ist, ob das Departement auf Anzeige hin entscheidet (Art. 241 GG) oder ob es im Rahmen einer Verwaltungsstreitsache tätig wird (Art. 242 GG). Die Anzeige ist nur mit beschränkten Parteirechten und -pflichten verbunden und führt in der Regel nicht zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung (Art. 241 GG; vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2003, S. 610 f.; BGE 121 I 87 E. 1a S. 90). Im Beschwerdeverfahren gegen einen negativen Einbürgerungsentscheid stehen einer Partei hingegen die Verfahrensrechte des Verwaltungsrechtspflegegesetzes und der Bundesverfassung zu (vgl. Art. 242 f. GG; BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168 mit Hinweisen). Hierzu gehört im Unterschied zur aufsichtsrechtlichen Anzeige insbesondere auch der Anspruch auf einen Entscheid (Art. 63 VRP/SG). 3.3 Der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 hatte den Erlass von Verfügungen über die Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer im Rahmen der Abstimmungsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit gemäss Art. 243 GG zum Gegenstand. In diesem Rechtsmittelverfahren entsprach das Departement den Anträgen der Beschwerdeführer teilweise, indem es die negativen Einbürgerungsentscheide wegen Rechtswidrigkeit aufhob (Dispositiv Ziffer 1a-1g des Departementsentscheids). Es lehnte jedoch den weiteren, nach Art. 243 und 238 GG im Rahmen der Abstimmungsbeschwerde grundsätzlich zulässigen Antrag der Beschwerdeführer, das Departement solle die Einbürgerungsvoraussetzungen materiell umfassend prüfen und die Einbürgerungen anstelle der Bürgerschaft vornehmen, ab (Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids). Damit bejahte das Departement entgegen dem Antrag der Beschwerdeführer die Zuständigkeit der Gemeinde zur erneuten Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen. Es stellt sich die Frage, ob dieser Entscheid eine Verfügung gegenüber den Gesuchstellern darstellt, in welcher ihr Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen geregelt wird. Das Verwaltungsgericht verneint dies, indem es ausführt, es handle sich um "keine Entscheidung im Bereich der ordentlichen gesetzlichen Zuständigkeit des Einbürgerungsrechts, sondern um die (vorläufige) Ablehnung einer Zwangsmassnahme gegenüber der Gemeinde". Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 enthalte Verfügungen, d.h. auf Rechtswirkungen ausgerichtete Anordnungen, mit denen im Einzelfall Rechte und Pflichten begründet, abgeändert oder aufgehoben werden (vgl. HÄFELIN/UHLMANN/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, S. 180 ff.). Der in Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids enthaltene Entscheid über die Einbürgerung habe zweifellos Verfügungscharakter, werde doch darin der Antrag abgelehnt, die Einbürgerung sei vom Departement zu beurteilen und vorzunehmen, und damit in geschützte (Verfahrens-)Rechte der Beschwerdeführer eingegriffen. 3.4 Das Verwaltungsgericht anerkennt im angefochtenen Urteil den Verfügungscharakter des Departementsentscheids insoweit, als damit die Abstimmungsbeschwerde gutgeheissen und die Einbürgerungsgesuche zur neuen Entscheidung an die Gemeindebehörde zurückgewiesen werden (Dispositiv Ziff. 1a bis 1g des Departementsentscheids). In Bezug auf die umstrittene Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids, mit welcher der Antrag der Beschwerdeführer, das Departement solle die Einbürgerungen anstelle der Bürgerschaft vornehmen, abgewiesen wurde, verneint das Verwaltungsgericht hingegen den Verfügungscharakter. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Zwar hat das Departement in seinem Entscheid auch ein aufsichtsrechtliches Einschreiten gegenüber der Gemeinde (zurzeit) abgelehnt. Es hat aber gleichzeitig den Antrag der Beschwerdeführer, im ordentlichen Bürgerrechtsverfahren einen reformatorischen Entscheid zu treffen, abgewiesen. Dispositiv Ziff. 2 des beim Verwaltungsgericht angefochtenen Departementsentscheids enthält somit negative Verfügungen über die Zuständigkeit zur Vornahme der beantragten Einbürgerungen. Das Departement hat an die von der Gemeinde zu vertretende Verfassungsverletzung nicht die von den Beschwerdeführern im Rechtsmittelverfahren in zulässiger Weise verlangte Rechtsfolge (Art. 238 Abs. 2 lit. a GG; Handeln anstelle des Gemeindeorgans) geknüpft. Solche auf Beschwerde im ordentlichen Einbürgerungsverfahren hin erlassene ablehnende Verfügungen des Departements sind nach Art. 59bis Abs. 1 VRP/SG beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Behandlung des erwähnten Rechtsbegehrens als Angelegenheit der Staatsaufsicht ist mit dem Anspruch auf gerechte Behandlung vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen (faires Verfahren, Art. 29 Abs. 1 BV) nicht vereinbar. Die Abspaltung des im Einbürgerungsverfahren zulässigen reformatorischen Beschwerdeantrags und dessen Einstufung als Staatsaufsichtsangelegenheit stellt eine grobe Verletzung der Verfahrensrechte der Beschwerdeführer dar, verfügt doch der Beschwerdeführer im aufsichtsrechtlichen Verfahren nur über eine stark eingeschränkte Rechtsstellung (Art. 241 GG und Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG; E. 3.2 und Sachverhalt lit. C hiervor). Das Verwaltungsgericht hat damit seine Zuständigkeit zur Behandlung der gegen Dispositiv Ziff. 2 des Entscheids des Departements vom 2. Juni 2008 gerichteten Beschwerde in unhaltbarer Weise verneint. Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit gutzuheissen. 4. Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es nach Art. 107 Abs. 2 BGG in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG). 4.1 Die Beschwerdeführer beantragen, bei Gutheissung der Beschwerde sei ihnen das Bürgerrecht der Gemeinde Rheineck unmittelbar im bundesgerichtlichen Verfahren zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eine Erteilung des Bürgerrechts durch das Bundesgericht kann unter den vorliegenden Umständen nicht erfolgen. Die Einbürgerungsvoraussetzungen können erst aufgrund eines umfassend abgeklärten Sachverhalts materiell beurteilt werden. Die massgebenden Sachverhaltsfeststellungen sind im kantonalen Verfahren vorzunehmen. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die zuständige kantonale Instanz prüft den Sachverhalt frei und wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 110 BGG). Vorliegend hat die kantonale Vorinstanz den zur materiellen Beurteilung der Einbürgerungsgesuche erheblichen Sachverhalt nicht festgestellt. Auch hat sie die Einbürgerungsvoraussetzungen unter Berücksichtigung der kantonalen Praxis nicht umfassend geprüft. Es erscheint somit gerechtfertigt, die Sache an die kantonalen Behörden zurückzuweisen (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 16 ff. zu Art. 117 BGG). Nach dem Grundsatz der devolutiven Wirkung der Beschwerde (sog. Devolutiveffekt) gilt im vorliegenden Verfahren auch Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids vom 2. Juni 2008 als mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144 mit Hinweis). Es ist im Folgenden aufgrund der massgebenden verfassungsrechtlichen Grundsätze zu untersuchen, welche Instanz unter den gegebenen Umständen die Einbürgerungsgesuche behandeln soll. 4.2 Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist nach Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen. Dadurch verpflichtete Grundrechtsadressaten sind zunächst die Gemeinwesen von Bund, Kantonen und Gemeinden mit allen ihren Verfassungsorganen (inkl. Stimmberechtigte; vgl. BGE 130 I 140 E. 4 S. 146 f.; BGE 129 I 232 E. 3.4.2 S. 240, BGE 129 I 217 E. 2.2.1 S. 225). Weiter richtet sich Art. 35 Abs. 2 BV an die Aufsichts- und Rechtsmittelinstanzen, welche verfassungswidrige Entscheide unter gewissen Umständen nicht bloss aufzuheben, sondern den Grundrechtsschutz dadurch zu verwirklichen haben, dass sie angemessene Ersatzregelungen schaffen (RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 18 und 25 zu Art. 35 BV; BERNHARD RÜTSCHE, Rechtsfolgen von Grundrechtsverletzungen, 2002, S. 350; vgl. BGE 130 I 140 E. 4.1 S. 146; s. auch Art. 107 Abs. 2 BGG; BGE 133 I 270 E. 1.1 S. 273). Dieser Grundsatz führte im Rahmen der Praxis zur früheren staatsrechtlichen Beschwerde zu Ausnahmen von der grundsätzlich kassatorischen Natur dieses Rechtsmittels (BGE 132 I 21 E. 1 S. 22 mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 400 ff.). 4.3 Ablehnende Entscheide über Einbürgerungen unterliegen bereits vor Inkrafttreten von Art. 15b BüG gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV der Begründungspflicht, welche einen Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör darstellt (BGE 132 I 196 E. 3.1; BGE 131 I 18 E. 3 S. 20; je mit Hinweisen). Die für den Entscheid zuständigen Personen handeln, wenn sie über Einbürgerungsgesuche beschliessen, als Organ der Gemeinde und nehmen eine staatliche Aufgabe wahr. Sie sind daher gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (BGE 129 I 217 E. 2.2.1 S. 225 mit Hinweisen). 4.3.1 Die Bürger von Rheineck hatten an den Versammlungen vom 21. März 2005 und 19. März 2007 Gelegenheit, ihre trotz des zustimmenden Antrags des Einbürgerungsrats ablehnende Haltung zu begründen. Zumindest an der zweiten Versammlung vom 19. März 2007 wären sie, nachdem das Departement des Innern die Sache wegen fehlender Begründung an die Gemeinde zurückgewiesen hatte und auch der Versammlungsleiter auf die Unzulässigkeit ungenügend begründeter Nichteinbürgerungen hingewiesen hatte, nach dem Anspruch der Gesuchsteller auf Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) verpflichtet gewesen, sämtliche Einbürgerungsvoraussetzungen umfassend zu prüfen, abschliessend zu beurteilen und die Gründe für den ablehnenden Entscheid im Einzelnen darzulegen. Dadurch wären sowohl die betroffenen Gesuchsteller als auch das Departement des Innern als Beschwerdeinstanz in die Lage versetzt worden, sich mit den dargelegten Gründen auseinanderzusetzen und diese auf ihre Stichhaltigkeit hin zu prüfen. 4.3.2 Die Bürgerversammlung hat es nach den unbestrittenen Ausführungen im Entscheid des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 erneut versäumt, ihre Beschlüsse an der zweiten Versammlung vom 19. März 2007 in Bezug auf die Beschwerdeführer unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen zu fassen und zu begründen. Während die Beschlüsse der Versammlung vom März 2005 bereits wegen Missachtung des Anspruchs der Gesuchsteller auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) aufgehoben werden mussten, litten die Entscheide vom März 2007 erneut an Gehörsverletzungen und teilweise an unzulässiger Begründung der Nichteinbürgerung. Einer der beim Departement angefochtenen kommunalen Nichteinbürgerungsentscheide verstiess zudem gegen das in Art. 8 Abs. 2 BV verankerte Diskriminierungsverbot. Dies führte zur Aufhebung der Nichteinbürgerungsentscheide durch das Departement, verbunden mit der Androhung, dass bei einer erneuten verfassungswidrigen Verweigerung der Einbürgerungen durch die Bürgerversammlung eine aufsichtsrechtliche Anordnung der Einbürgerung durch das Departement erfolgen könne. Das Departement ging davon aus, dass die Gemeinde bei einer dritten Behandlung der Einbürgerungsgesuche ein rechtsstaatlich korrektes Verfahren durchführen werde. Deshalb sei ihr nochmals Gelegenheit einzuräumen, einen rechtmässigen Beschluss zu fassen. Im Rahmen einer Interessenabwägung berücksichtigte das Departement die unerwünschten zeitlichen Verzögerungen. Diese seien jedoch angesichts der kantonalrechtlichen Zuständigkeit der Bürgerversammlung als Einbürgerungsorgan Ausdruck der Gemeindedemokratie und deshalb gerechtfertigt. 4.4 Diese Ausführungen sind im Lichte des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist und des Verbots der Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) zu würdigen. Danach sind die Gemeinden verpflichtet, die bei ihnen hängigen Einbürgerungsverfahren ohne unnötige Verzögerungen zum Abschluss zu bringen (vgl. BGE 130 I 174 E. 2.2 S. 177 f., BGE 130 I 269 E. 2.3 S. 272 f., 312 E. 5.1 S. 331; je mit Hinweisen; s. auch BGE 135 II 127 E. 3.4 S. 134). Die Angemessenheit einer Verfahrensdauer beurteilt sich nach der Art des Verfahrens und den konkreten Umständen einer Angelegenheit (wie Umfang und Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen, Bedeutung des Verfahrens für die Beteiligten etc.; vgl. Übersicht bei GEROLD STEINMANN, in: Die schweizerische Bundesverfassung, a.a.O., N. 12 zu Art. 29 BV). Bei der Beurteilung, ob die Dauer eines Einbürgerungsverfahrens als angemessen gelten kann, ist zu berücksichtigen, dass die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung, die Voraussetzung für die Einbürgerung auf Kantons- und Gemeindeebene bildet, auf drei Jahre befristet ist (Art. 13 Abs. 3 BüG; BGE 130 I 140 E. 4.2 S. 147). Mit dieser Befristung hat der Gesetzgeber dem Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist gemäss Art. 29 Abs. 1 BV entsprochen. Die in Art. 13 Abs. 3 BüG enthaltene Verlängerungsmöglichkeit soll nur ausnahmsweise angewendet werden, ansonsten die Befristung ihres Sinns entleert würde. Selbst wenn ein triftiger Grund für eine Fristverlängerung vorliegt, so ist von der Verlängerungsmöglichkeit im Lichte von Art. 29 Abs. 1 BV zurückhaltend Gebrauch zu machen. Das Einbürgerungsverfahren darf insgesamt eine angemessene Dauer nicht überschreiten. 4.5 Art. 29 Abs. 1 BV verpflichtet die Gemeinden und die Rechtsmittelinstanzen somit in verfahrensrechtlicher Hinsicht zu einer rechtskräftigen Bewältigung der Einbürgerungsverfahren innert angemessener Frist. Wie andere Grundrechte wird auch die in Art. 29 BV verankerte Garantie auf gleiche und gerechte Behandlung von der Forderung nach Achtung der Menschenwürde (Art. 7 BV) mitgetragen (Garantie des fairen Verfahrens; vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 821; LORENZ ENGI, Was heisst Menschenwürde?, ZBl 109/2008 S. 670). Die Einbürgerungsgesuche, die dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegen, wurden in den Jahren 2003 und 2004 eingereicht. Seither haben die Beschwerdeführer das kommunale Einbürgerungsverfahren mit anschliessendem kantonalem Rechtsmittelverfahren bereits zweimal durchlaufen. Die Gesuche wurden vom zuständigen kommunalen Einbürgerungsrat beide Male positiv beurteilt, dann aber von der Bürgerversammlung ohne verfassungskonforme Begründung abgelehnt. Das Departement des Innern hat mit der wiederholten Rückweisung der Sache an die Gemeinde verkannt, dass eine solche Rückweisung zu neuer Entscheidung sinnvoll sein kann, wenn eine Verwaltungsbehörde angesprochen wird, während das gleiche Verfahren eine selbstbewusste Versammlung schweizerischer Stimmberechtigter nur zum Widerstand provoziert. In solchen Fällen soll das Departement als für Bürgerrechtsfragen zuständige Instanz auf Beschwerde hin anstelle der Gemeinde direkt in der Sache entscheiden und auf eine Rückweisung verzichten. Dies entspricht offenbar auch seiner Absicht in zukünftigen Fällen (YVO HANGARTNER, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009 S. 311). Das Departement wird eine allfällige Veränderung der individuellen Verhältnisse in Bezug auf die Einbürgerungsvoraussetzungen unter Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör der betroffenen Personen und der Gemeinde prüfen müssen, bevor es über die Einbürgerungen entscheidet. In diesem Sinne ist die Sache in Anwendung von Art. 107 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 117 BGG an das Departement des Innern zur neuen Beurteilung zurückzuweisen. 5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Ziff. 1 und 5 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2008 sowie Ziff. 2 des Entscheids des Departement des Innern vom 2. Juni 2008 aufzuheben sind. Die Sache wird an das Departement des Innern zu neuer Beurteilung zurückgewiesen. (...)
de
Art. 7-9, 29 und 35 BV, Art. 92 und 115 BGG; Zuständigkeit zur Beurteilung von Einbürgerungsgesuchen, die von der kommunalen Bürgerversammlung zweimal ohne hinreichende Begründung abgewiesen wurden. Anfechtung eines Vor- oder Zwischenentscheids über die Zuständigkeit zur Einbürgerung (E. 1.2). Beschwerdeberechtigung der nicht eingebürgerten Gesuchsteller (E. 1.3). Anwendbares Recht (E. 2). Regelung des Einbürgerungsverfahrens im kan tonalen Recht (E. 3.1 und 3.2). Der im Beschwerdeverfahren zulässige Antrag auf Beurteilung der Einbürgerungsgesuche durch die Beschwerdeinstanz ist keine Angelegenheit der Staatsaufsicht (E. 3.4). Bindung staatlicher Organe an die Grundrechte (E. 4.2). Tragweite der Ansprüche auf Begründung und auf Beurteilung innert angemessener Frist im Einbürgerungsverfahren (E. 4.3-4.5).
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constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-265%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,855
135 I 265
135 I 265 Sachverhalt ab Seite 266 A. An der Bürgerversammlung der politischen Gemeinde Rheineck vom 21. März 2005 lehnte die Bürgerschaft entgegen den Anträgen ihres Einbürgerungsrates zwölf in den Jahren 2003 und 2004 eingereichte Einbürgerungsgesuche ab. Aufgrund einer dagegen von einer Stimmbürgerin erhobenen Beschwerde hob das Departement des Innern des Kantons St. Gallen die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse mit Entscheid vom 23. August 2005 auf. Auf Beschwerde der politischen Gemeinde Rheineck hin wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am 6. Dezember 2005 die Angelegenheit zur Beteiligung der Gesuchsteller am Verfahren an das Departement zurück. Dieses holte daraufhin die bis anhin unterlassene Verfahrensbeteiligung der betroffenen Gesuchsteller nach. Mit Entscheiden vom 27. April 2006 hob es die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse auf und wies die politische Gemeinde Rheineck an, die Einbürgerungsgesuche der nächsten Bürgerversammlung vorzulegen, soweit die Gesuchsteller die Einbürgerungsvoraussetzungen noch erfüllten. Die meisten Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller hielten an ihrem Einbürgerungsgesuch fest. Sie wurden vom Einbürgerungsrat nochmals geprüft und wiederum positiv beurteilt. Dementsprechend beantragte der Einbürgerungsrat der Bürgerschaft an der Bürgerversammlung vom 19. März 2007, unter anderem den verbliebenen zehn Einbürgerungsvorlagen, welche ein zweites Mal zu beurteilen waren, zuzustimmen. Mehrere Personen nutzten an der Bürgerversammlung die Möglichkeit, die Einbürgerungen zu diskutieren. Dabei fiel die Diskussion nicht bei allen Vorlagen gleich ausführlich aus. Teilweise erfolgte überhaupt keine Wortmeldung. Die zehn Einbürgerungsgesuche wurden von der Bürgerversammlung wiederum abgelehnt. B. Gegen die Ablehnung ihrer Einbürgerungsgesuche gelangten unter anderem A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) mit Beschwerde an das Departement des Innern mit den Anträgen: "1. Es seien die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse der Bürgerversammlung Rheineck vom 19. März 2007 aufzuheben. 2. Den Einbürgerungsgesuchen der Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen sei zu entsprechen und es sei ihnen das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen." Zur Begründung der Beschwerde wurde insbesondere dargelegt, die Bürgerschaft habe mit ihrem Vorgehen am 19. März 2007 klar zum Ausdruck gebracht, dass sie nicht gewillt sei, Einbürgerungsentscheide in Übereinstimmung mit der geltenden Rechtsprechung vorzunehmen. Es sei deshalb unwahrscheinlich, dass ein drittes Verfahren zu einem anderen Ergebnis führen werde. Zur Vermeidung eines prozessualen Leerlaufs sei es somit notwendig, dass das Departement in der Sache selbst entscheide. Das Departement hiess die Beschwerde n mit Entscheid vom 2. Juni 2008 teilweise gut und hob die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse vom 19. März 2007 betreffend A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) auf. Es hielt fest, dass ein Teil der umstrittenen Einbürgerungsvorlagen diskussionslos abgelehnt worden sei. Eines der betroffenen Einbürgerungsgesuche sei trotz unterstützendem Votum und ein anderes gestützt auf die Religionszugehörigkeit abgewiesen worden. Eine weitere Absage sei nicht individuell begründet worden. Das Departement wies die Angelegenheit an die politische Gemeinde Rheineck zurück, damit der Einbürgerungsrat die Einbürgerungsvorlagen der Bürgerschaft an der nächsten Bürgerversammlung vorlegen könne, sofern die betroffenen Personen dannzumal die Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllten (Dispositiv Ziff. 1a-g des Entscheids). Soweit die Beschwerdeführer die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts durch die Beschwerdeinstanz beantragt hatten, wies das Departement die Beschwerde ab (Dispositiv Ziff. 2 des Entscheids). Es wies die Gemeinde zudem darauf hin, dass bei einer erneut ungenügend begründeten Ablehnung der Vorlagen die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts aufsichtsrechtlich angeordnet werden könnte (Dispositiv Ziff. 3 des Entscheids). C. In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragten A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) insbesondere, Ziff. 2 des Entscheids des Departements sei aufzuheben und ihnen sei das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen. Eventuell sei das Departement anzuweisen, ihren Gesuchen zu entsprechen und ihnen das Bürgerrecht zu erteilen. Mit Urteil vom 14. Oktober 2008 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde gegen Ziff. 2 des Entscheids des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 nicht ein. Es begründete seinen Entscheid damit, dass der Verzicht auf die sofortige aufsichtsrechtliche Erteilung des Bürgerrechts nicht als Verfügung gelte, wenn die Rechtsmittelinstanz die Gesuche zur Behandlung an das gesetzlich zuständige Organ überweise. Die vorliegende Verweigerung der aufsichtsrechtlichen Erteilung des Bürgerrechts sei ein Entscheid im Rahmen der Staatsaufsicht. Dagegen sei die Beschwerde gestützt auf Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 16. Mai 1965 (sGS 951.1; im Folgenden: VRP/SG) nicht zulässig, bevor die am 1. Januar 2009 ablaufende Übergangsfrist gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG verstrichen sei. Erst ab diesem Datum hätten die Kantone die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV zu beachten und den Rechtsschutz durch ein oberes kantonales Gericht zu gewährleisten (Art. 86 Abs. 2 BGG). D. Mit Verfassungsbeschwerde vom 20. November 2008 beantragen A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) im Wesentlichen, der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und ihnen sei das Bürgerrecht der Gemeinde Rheineck zu erteilen. Eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung bzw. zur materiellen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Menschenwürde (Art. 7 BV), das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV), die Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV) sowie die Bindung der staatlichen Organe an die Grundrechte (Art. 35 Abs. 2 BV). Zudem machen sie Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und eine Verletzung der Art. 8 und 13 EMRK geltend. Sie bringen vor, sie hätten nach zwei verfassungswidrigen Beschlüssen der Bürgerversammlung und mehreren zu ihren Gunsten lautenden Beschwerdeentscheiden des Departements und des Verwaltungsgerichts einen Anspruch auf die Herstellung des rechtmässigen Zustands durch die Rechtsmittelinstanz. Eine nochmalige Rückweisung der Sache an die Gemeindebehörden missachte die Pflicht der Rechtsmittelinstanzen zur Rechtsgewährleistung und verfassungskonformen Beurteilung innert angemessener Frist. (...) (Auszug) Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut aus folgenden Erwägungen Erwägungen: 1. 1.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 BGG ist gemäss Art. 83 lit. b BGG gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Eine andere ordentliche Beschwerde fällt nicht in Betracht. Damit ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG im Grundsatz gegeben. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist daher kantonal letztinstanzlich (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). 1.2 Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren nicht ab. Es liegt somit kein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor. Mit seinem Nichteintretensentscheid hat das Verwaltungsgericht die Frage der Zuständigkeit des Departements, das Bürgerrecht anstelle der Bürgerversammlung im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens zu erteilen, als Frage der Staatsaufsicht bezeichnet, zu deren Beurteilung es in Anwendung von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG nicht zuständig sei. Somit liegt in zweifacher Hinsicht ein Vor- oder Zwischenentscheid über die Zuständigkeit im Sinne von Art. 92 BGG vor. Dieser kann mit Verfassungsbeschwerde angefochten werden, soweit dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid erhoben werden kann (Art. 92 Abs. 1 i.V.m. Art. 117 BGG; vgl. BGE 133 III 645 E. 2.2 S. 647 f.). Daran ändert im vorliegenden Fall auch der Umstand nichts, dass das Verwaltungsgericht auf das bei ihm eingereichte Rechtsmittel nicht eintrat, weil es die Sache als Angelegenheit der Staatsaufsicht im Sinne von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG bezeichnete. 1.3 Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 116 BGG die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden. Zur Beschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Die in Art. 115 lit. a BGG genannte Voraussetzung ist offensichtlich erfüllt. Das nach Art. 115 lit. b BGG erforderliche rechtlich geschützte Interesse kann durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein spezielles Grundrecht oder bundesverfassungsrechtliche Verfahrensgarantien begründet sein (BGE 133 I 185 E. 4 S. 191 und E. 6.2 S. 199; BGE 129 I 217 E. 1 S. 219). Die Legitimation bei der Anrufung spezieller Verfassungsrechte ergibt sich bereits aus der Grundrechtsträgerschaft und dem Inhalt des als verletzt gerügten Verfassungsrechts (BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168). Insoweit können die Beschwerdeführer eine Verletzung der Menschenwürde (Art. 7 BV) und des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV) und der Bindung der staatlichen Organe an die Grundrechte (Art. 35 Abs. 2 BV) geltend machen. Soweit sich die Beschwerdeführer auf eine durch ein spezielles Grundrecht geschützte Rechtsstellung berufen, kommt ihrer Rüge der Verletzung des allgemeinen Willkürverbots (Art. 9 BV) keine selbstständige Bedeutung zu (BGE 133 I 185 E. 6.2 S. 199; BGE 129 I 217 E. 1.3 S. 222). Als Parteien im kantonalen Verfahren können die Beschwerdeführer zudem die Verletzung bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 133 I 185 E. 6.2 S. 199; BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168). Dies trifft auf die Rügen der Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV zu. Den Anspruch auf Begründung bei Verweigerung der Einbürgerung (vgl. BGE 134 I 56 E. 2 S. 58; BGE 130 I 140 E. 4.2 S. 147) hat der Gesetzgeber mit der am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Revision des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) nun auch ausdrücklich ins Bundesgesetzesrecht aufgenommen (Art. 15b BüG; AS 2008 5911). Umstritten ist einzig, ob die Beschwerdeführer nach zwei Entscheiden der Bürgerversammlung, welche sich wegen Verletzung der Begründungspflicht als verfassungswidrig erwiesen, Anspruch auf eine umfassende verfassungskonforme Beurteilung ihrer Einbürgerungsgesuche durch eine Rechtsmittelinstanz haben. Die angerufenen speziellen Verfassungsrechte sowie die in Art. 29 BV verankerten Verfahrensgarantien verleihen den Beschwerdeführern als Träger dieser verfassungsmässigen Rechte im Einbürgerungsverfahren ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids. Ihre Beschwerde ist somit unter dem Gesichtspunkt der Beschwerdeberechtigung zulässig. Dies bedeutet nicht, dass die Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung hätten. 1.4 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG sind die Beschwerdeanträge zu begründen. In der Beschwerdeschrift wird nicht begründet, weshalb Dispositiv Ziff. 4 des angefochtenen Entscheids aufzuheben sei. In dieser Ziffer des Dispositivs verzichtet das Verwaltungsgericht auf die Erhebung der auf Fr. 2'500.- festgesetzten amtlichen Kosten. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführer durch diese Kostenbefreiung beschwert sind. Auf den genannten Antrag kann somit nicht eingetreten werden. 1.5 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen der subsidiären Verfassungsbeschwerde sind erfüllt, so dass darauf unter Vorbehalt der Ausführungen in E. 1.4 hiervor einzutreten ist. 2. Der angefochtene Entscheid erging am 14. Oktober 2008. Die am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen revidierten Bestimmungen des Bürgerrechtsgesetzes (AS 2008 5911 f.), welche insbesondere das Verfahren in den Kantonen betreffen, sind somit auf die vorliegende Angelegenheit nicht anwendbar. Die umstrittenen verfahrensrechtlichen Fragen sind aufgrund des kantonalen Rechts und der von den Beschwerdeführern angerufenen verfassungsrechtlichen Ansprüche zu beurteilen. Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts prüft das Bundesgericht dabei auf Willkür hin. 3. Die Beschwerdeführer machen geltend, ihre Eingabe sei zu Unrecht als Angelegenheit der Staatsaufsicht eingestuft worden, anstatt als ordentliche Beschwerde behandelt zu werden. Diese Beanstandung ist im Rahmen der Verfassungsbeschwerde gegen den verwaltungsgerichtlichen Nichteintretensentscheid zulässig (vgl. BGE 123 II 402 E. 1b/bb S. 406; BGE 119 Ia 237 E. 3 S. 238; je mit Hinweisen; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, S. 168 Rz. 461; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 332). 3.1 Im Kanton St. Gallen beschliessen die Stimmberechtigten der politischen Gemeinde über die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts auf Antrag des Einbürgerungsrats (Art. 104 Abs. 1 KV/SG [SR 131.225]). Besteht ein Gemeindeparlament, fasst dieses Beschluss (Art. 104 Abs. 1 Satz 2 KV/SG). Das Verfahren wird im kantonalen Gesetzesrecht geregelt (Art. 104 Abs. 3 KV/SG). Die gesetzliche Regelung über den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts ist im kantonalen Bürgerrechtsgesetz vom 5. Dezember 1955 (sGS 121.1) enthalten. Die Rechtsmittelordnung ergibt sich im Wesentlichen aus dem kantonalen Gemeindegesetz vom 23. August 1979 (sGS 151.2; im Folgenden: GG) und dem kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetz. Nach Art. 243 Abs. 1 GG können Stimmberechtigte und andere Personen, die an der Änderung oder Aufhebung des Beschlusses ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, Beschlüsse der Bürgerschaft wegen Rechtswidrigkeit beim zuständigen Departement anfechten. Das Departement kann nach Art. 243 Abs. 3 GG auf Abstimmungsbeschwerde hin den Beschluss der Bürgerschaft aufheben (lit. a) oder angemessene Massnahmen treffen, wobei Art. 238 GG sachgemäss angewendet wird (lit. b). Gemäss Art. 238 GG trifft das zuständige Departement angemessene Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung. Dabei kann es insbesondere anstelle eines Gemeindeorgans handeln, Ersatzvornahmen anordnen und Reglemente erlassen (Art. 238 Abs. 2 lit. a-c GG). Der Rechtsschutz in Verwaltungsstreitsachen richtet sich nach den Vorschriften des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (Art. 242 GG). 3.2 Der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 erging aufgrund einer Abstimmungsbeschwerde der nicht eingebürgerten Gesuchsteller in Anwendung der Art. 243 und 238 GG. Diese Bestimmungen befinden sich im Gemeindegesetz im neunten Teil betreffend die "Staatsaufsicht", welcher in die Abschnitte "I. Im Allgemeinen" (Art. 228-237 GG), "II. Zwangsmassnahmen" (Art. 238-240 GG) und "III. Rechtspflege" (Art. 241-247 GG) aufgeteilt ist. Das bedeutet bei der dargelegten Regelung des Rechtsschutzes in Gemeindeangelegenheiten nicht, dass jede Massnahme, die in sinngemässer Anwendung von Art. 238 GG ergriffen wird, eine nur beschränkt justiziable Massnahme der Staatsaufsicht darstellt. Zu unterscheiden ist, ob das Departement auf Anzeige hin entscheidet (Art. 241 GG) oder ob es im Rahmen einer Verwaltungsstreitsache tätig wird (Art. 242 GG). Die Anzeige ist nur mit beschränkten Parteirechten und -pflichten verbunden und führt in der Regel nicht zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung (Art. 241 GG; vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2003, S. 610 f.; BGE 121 I 87 E. 1a S. 90). Im Beschwerdeverfahren gegen einen negativen Einbürgerungsentscheid stehen einer Partei hingegen die Verfahrensrechte des Verwaltungsrechtspflegegesetzes und der Bundesverfassung zu (vgl. Art. 242 f. GG; BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168 mit Hinweisen). Hierzu gehört im Unterschied zur aufsichtsrechtlichen Anzeige insbesondere auch der Anspruch auf einen Entscheid (Art. 63 VRP/SG). 3.3 Der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 hatte den Erlass von Verfügungen über die Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer im Rahmen der Abstimmungsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit gemäss Art. 243 GG zum Gegenstand. In diesem Rechtsmittelverfahren entsprach das Departement den Anträgen der Beschwerdeführer teilweise, indem es die negativen Einbürgerungsentscheide wegen Rechtswidrigkeit aufhob (Dispositiv Ziffer 1a-1g des Departementsentscheids). Es lehnte jedoch den weiteren, nach Art. 243 und 238 GG im Rahmen der Abstimmungsbeschwerde grundsätzlich zulässigen Antrag der Beschwerdeführer, das Departement solle die Einbürgerungsvoraussetzungen materiell umfassend prüfen und die Einbürgerungen anstelle der Bürgerschaft vornehmen, ab (Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids). Damit bejahte das Departement entgegen dem Antrag der Beschwerdeführer die Zuständigkeit der Gemeinde zur erneuten Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen. Es stellt sich die Frage, ob dieser Entscheid eine Verfügung gegenüber den Gesuchstellern darstellt, in welcher ihr Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen geregelt wird. Das Verwaltungsgericht verneint dies, indem es ausführt, es handle sich um "keine Entscheidung im Bereich der ordentlichen gesetzlichen Zuständigkeit des Einbürgerungsrechts, sondern um die (vorläufige) Ablehnung einer Zwangsmassnahme gegenüber der Gemeinde". Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 enthalte Verfügungen, d.h. auf Rechtswirkungen ausgerichtete Anordnungen, mit denen im Einzelfall Rechte und Pflichten begründet, abgeändert oder aufgehoben werden (vgl. HÄFELIN/UHLMANN/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, S. 180 ff.). Der in Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids enthaltene Entscheid über die Einbürgerung habe zweifellos Verfügungscharakter, werde doch darin der Antrag abgelehnt, die Einbürgerung sei vom Departement zu beurteilen und vorzunehmen, und damit in geschützte (Verfahrens-)Rechte der Beschwerdeführer eingegriffen. 3.4 Das Verwaltungsgericht anerkennt im angefochtenen Urteil den Verfügungscharakter des Departementsentscheids insoweit, als damit die Abstimmungsbeschwerde gutgeheissen und die Einbürgerungsgesuche zur neuen Entscheidung an die Gemeindebehörde zurückgewiesen werden (Dispositiv Ziff. 1a bis 1g des Departementsentscheids). In Bezug auf die umstrittene Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids, mit welcher der Antrag der Beschwerdeführer, das Departement solle die Einbürgerungen anstelle der Bürgerschaft vornehmen, abgewiesen wurde, verneint das Verwaltungsgericht hingegen den Verfügungscharakter. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Zwar hat das Departement in seinem Entscheid auch ein aufsichtsrechtliches Einschreiten gegenüber der Gemeinde (zurzeit) abgelehnt. Es hat aber gleichzeitig den Antrag der Beschwerdeführer, im ordentlichen Bürgerrechtsverfahren einen reformatorischen Entscheid zu treffen, abgewiesen. Dispositiv Ziff. 2 des beim Verwaltungsgericht angefochtenen Departementsentscheids enthält somit negative Verfügungen über die Zuständigkeit zur Vornahme der beantragten Einbürgerungen. Das Departement hat an die von der Gemeinde zu vertretende Verfassungsverletzung nicht die von den Beschwerdeführern im Rechtsmittelverfahren in zulässiger Weise verlangte Rechtsfolge (Art. 238 Abs. 2 lit. a GG; Handeln anstelle des Gemeindeorgans) geknüpft. Solche auf Beschwerde im ordentlichen Einbürgerungsverfahren hin erlassene ablehnende Verfügungen des Departements sind nach Art. 59bis Abs. 1 VRP/SG beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Behandlung des erwähnten Rechtsbegehrens als Angelegenheit der Staatsaufsicht ist mit dem Anspruch auf gerechte Behandlung vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen (faires Verfahren, Art. 29 Abs. 1 BV) nicht vereinbar. Die Abspaltung des im Einbürgerungsverfahren zulässigen reformatorischen Beschwerdeantrags und dessen Einstufung als Staatsaufsichtsangelegenheit stellt eine grobe Verletzung der Verfahrensrechte der Beschwerdeführer dar, verfügt doch der Beschwerdeführer im aufsichtsrechtlichen Verfahren nur über eine stark eingeschränkte Rechtsstellung (Art. 241 GG und Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG; E. 3.2 und Sachverhalt lit. C hiervor). Das Verwaltungsgericht hat damit seine Zuständigkeit zur Behandlung der gegen Dispositiv Ziff. 2 des Entscheids des Departements vom 2. Juni 2008 gerichteten Beschwerde in unhaltbarer Weise verneint. Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit gutzuheissen. 4. Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es nach Art. 107 Abs. 2 BGG in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG). 4.1 Die Beschwerdeführer beantragen, bei Gutheissung der Beschwerde sei ihnen das Bürgerrecht der Gemeinde Rheineck unmittelbar im bundesgerichtlichen Verfahren zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eine Erteilung des Bürgerrechts durch das Bundesgericht kann unter den vorliegenden Umständen nicht erfolgen. Die Einbürgerungsvoraussetzungen können erst aufgrund eines umfassend abgeklärten Sachverhalts materiell beurteilt werden. Die massgebenden Sachverhaltsfeststellungen sind im kantonalen Verfahren vorzunehmen. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die zuständige kantonale Instanz prüft den Sachverhalt frei und wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 110 BGG). Vorliegend hat die kantonale Vorinstanz den zur materiellen Beurteilung der Einbürgerungsgesuche erheblichen Sachverhalt nicht festgestellt. Auch hat sie die Einbürgerungsvoraussetzungen unter Berücksichtigung der kantonalen Praxis nicht umfassend geprüft. Es erscheint somit gerechtfertigt, die Sache an die kantonalen Behörden zurückzuweisen (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 16 ff. zu Art. 117 BGG). Nach dem Grundsatz der devolutiven Wirkung der Beschwerde (sog. Devolutiveffekt) gilt im vorliegenden Verfahren auch Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids vom 2. Juni 2008 als mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144 mit Hinweis). Es ist im Folgenden aufgrund der massgebenden verfassungsrechtlichen Grundsätze zu untersuchen, welche Instanz unter den gegebenen Umständen die Einbürgerungsgesuche behandeln soll. 4.2 Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist nach Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen. Dadurch verpflichtete Grundrechtsadressaten sind zunächst die Gemeinwesen von Bund, Kantonen und Gemeinden mit allen ihren Verfassungsorganen (inkl. Stimmberechtigte; vgl. BGE 130 I 140 E. 4 S. 146 f.; BGE 129 I 232 E. 3.4.2 S. 240, BGE 129 I 217 E. 2.2.1 S. 225). Weiter richtet sich Art. 35 Abs. 2 BV an die Aufsichts- und Rechtsmittelinstanzen, welche verfassungswidrige Entscheide unter gewissen Umständen nicht bloss aufzuheben, sondern den Grundrechtsschutz dadurch zu verwirklichen haben, dass sie angemessene Ersatzregelungen schaffen (RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 18 und 25 zu Art. 35 BV; BERNHARD RÜTSCHE, Rechtsfolgen von Grundrechtsverletzungen, 2002, S. 350; vgl. BGE 130 I 140 E. 4.1 S. 146; s. auch Art. 107 Abs. 2 BGG; BGE 133 I 270 E. 1.1 S. 273). Dieser Grundsatz führte im Rahmen der Praxis zur früheren staatsrechtlichen Beschwerde zu Ausnahmen von der grundsätzlich kassatorischen Natur dieses Rechtsmittels (BGE 132 I 21 E. 1 S. 22 mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 400 ff.). 4.3 Ablehnende Entscheide über Einbürgerungen unterliegen bereits vor Inkrafttreten von Art. 15b BüG gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV der Begründungspflicht, welche einen Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör darstellt (BGE 132 I 196 E. 3.1; BGE 131 I 18 E. 3 S. 20; je mit Hinweisen). Die für den Entscheid zuständigen Personen handeln, wenn sie über Einbürgerungsgesuche beschliessen, als Organ der Gemeinde und nehmen eine staatliche Aufgabe wahr. Sie sind daher gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (BGE 129 I 217 E. 2.2.1 S. 225 mit Hinweisen). 4.3.1 Die Bürger von Rheineck hatten an den Versammlungen vom 21. März 2005 und 19. März 2007 Gelegenheit, ihre trotz des zustimmenden Antrags des Einbürgerungsrats ablehnende Haltung zu begründen. Zumindest an der zweiten Versammlung vom 19. März 2007 wären sie, nachdem das Departement des Innern die Sache wegen fehlender Begründung an die Gemeinde zurückgewiesen hatte und auch der Versammlungsleiter auf die Unzulässigkeit ungenügend begründeter Nichteinbürgerungen hingewiesen hatte, nach dem Anspruch der Gesuchsteller auf Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) verpflichtet gewesen, sämtliche Einbürgerungsvoraussetzungen umfassend zu prüfen, abschliessend zu beurteilen und die Gründe für den ablehnenden Entscheid im Einzelnen darzulegen. Dadurch wären sowohl die betroffenen Gesuchsteller als auch das Departement des Innern als Beschwerdeinstanz in die Lage versetzt worden, sich mit den dargelegten Gründen auseinanderzusetzen und diese auf ihre Stichhaltigkeit hin zu prüfen. 4.3.2 Die Bürgerversammlung hat es nach den unbestrittenen Ausführungen im Entscheid des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 erneut versäumt, ihre Beschlüsse an der zweiten Versammlung vom 19. März 2007 in Bezug auf die Beschwerdeführer unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen zu fassen und zu begründen. Während die Beschlüsse der Versammlung vom März 2005 bereits wegen Missachtung des Anspruchs der Gesuchsteller auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) aufgehoben werden mussten, litten die Entscheide vom März 2007 erneut an Gehörsverletzungen und teilweise an unzulässiger Begründung der Nichteinbürgerung. Einer der beim Departement angefochtenen kommunalen Nichteinbürgerungsentscheide verstiess zudem gegen das in Art. 8 Abs. 2 BV verankerte Diskriminierungsverbot. Dies führte zur Aufhebung der Nichteinbürgerungsentscheide durch das Departement, verbunden mit der Androhung, dass bei einer erneuten verfassungswidrigen Verweigerung der Einbürgerungen durch die Bürgerversammlung eine aufsichtsrechtliche Anordnung der Einbürgerung durch das Departement erfolgen könne. Das Departement ging davon aus, dass die Gemeinde bei einer dritten Behandlung der Einbürgerungsgesuche ein rechtsstaatlich korrektes Verfahren durchführen werde. Deshalb sei ihr nochmals Gelegenheit einzuräumen, einen rechtmässigen Beschluss zu fassen. Im Rahmen einer Interessenabwägung berücksichtigte das Departement die unerwünschten zeitlichen Verzögerungen. Diese seien jedoch angesichts der kantonalrechtlichen Zuständigkeit der Bürgerversammlung als Einbürgerungsorgan Ausdruck der Gemeindedemokratie und deshalb gerechtfertigt. 4.4 Diese Ausführungen sind im Lichte des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist und des Verbots der Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) zu würdigen. Danach sind die Gemeinden verpflichtet, die bei ihnen hängigen Einbürgerungsverfahren ohne unnötige Verzögerungen zum Abschluss zu bringen (vgl. BGE 130 I 174 E. 2.2 S. 177 f., BGE 130 I 269 E. 2.3 S. 272 f., 312 E. 5.1 S. 331; je mit Hinweisen; s. auch BGE 135 II 127 E. 3.4 S. 134). Die Angemessenheit einer Verfahrensdauer beurteilt sich nach der Art des Verfahrens und den konkreten Umständen einer Angelegenheit (wie Umfang und Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen, Bedeutung des Verfahrens für die Beteiligten etc.; vgl. Übersicht bei GEROLD STEINMANN, in: Die schweizerische Bundesverfassung, a.a.O., N. 12 zu Art. 29 BV). Bei der Beurteilung, ob die Dauer eines Einbürgerungsverfahrens als angemessen gelten kann, ist zu berücksichtigen, dass die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung, die Voraussetzung für die Einbürgerung auf Kantons- und Gemeindeebene bildet, auf drei Jahre befristet ist (Art. 13 Abs. 3 BüG; BGE 130 I 140 E. 4.2 S. 147). Mit dieser Befristung hat der Gesetzgeber dem Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist gemäss Art. 29 Abs. 1 BV entsprochen. Die in Art. 13 Abs. 3 BüG enthaltene Verlängerungsmöglichkeit soll nur ausnahmsweise angewendet werden, ansonsten die Befristung ihres Sinns entleert würde. Selbst wenn ein triftiger Grund für eine Fristverlängerung vorliegt, so ist von der Verlängerungsmöglichkeit im Lichte von Art. 29 Abs. 1 BV zurückhaltend Gebrauch zu machen. Das Einbürgerungsverfahren darf insgesamt eine angemessene Dauer nicht überschreiten. 4.5 Art. 29 Abs. 1 BV verpflichtet die Gemeinden und die Rechtsmittelinstanzen somit in verfahrensrechtlicher Hinsicht zu einer rechtskräftigen Bewältigung der Einbürgerungsverfahren innert angemessener Frist. Wie andere Grundrechte wird auch die in Art. 29 BV verankerte Garantie auf gleiche und gerechte Behandlung von der Forderung nach Achtung der Menschenwürde (Art. 7 BV) mitgetragen (Garantie des fairen Verfahrens; vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 821; LORENZ ENGI, Was heisst Menschenwürde?, ZBl 109/2008 S. 670). Die Einbürgerungsgesuche, die dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegen, wurden in den Jahren 2003 und 2004 eingereicht. Seither haben die Beschwerdeführer das kommunale Einbürgerungsverfahren mit anschliessendem kantonalem Rechtsmittelverfahren bereits zweimal durchlaufen. Die Gesuche wurden vom zuständigen kommunalen Einbürgerungsrat beide Male positiv beurteilt, dann aber von der Bürgerversammlung ohne verfassungskonforme Begründung abgelehnt. Das Departement des Innern hat mit der wiederholten Rückweisung der Sache an die Gemeinde verkannt, dass eine solche Rückweisung zu neuer Entscheidung sinnvoll sein kann, wenn eine Verwaltungsbehörde angesprochen wird, während das gleiche Verfahren eine selbstbewusste Versammlung schweizerischer Stimmberechtigter nur zum Widerstand provoziert. In solchen Fällen soll das Departement als für Bürgerrechtsfragen zuständige Instanz auf Beschwerde hin anstelle der Gemeinde direkt in der Sache entscheiden und auf eine Rückweisung verzichten. Dies entspricht offenbar auch seiner Absicht in zukünftigen Fällen (YVO HANGARTNER, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009 S. 311). Das Departement wird eine allfällige Veränderung der individuellen Verhältnisse in Bezug auf die Einbürgerungsvoraussetzungen unter Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör der betroffenen Personen und der Gemeinde prüfen müssen, bevor es über die Einbürgerungen entscheidet. In diesem Sinne ist die Sache in Anwendung von Art. 107 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 117 BGG an das Departement des Innern zur neuen Beurteilung zurückzuweisen. 5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Ziff. 1 und 5 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2008 sowie Ziff. 2 des Entscheids des Departement des Innern vom 2. Juni 2008 aufzuheben sind. Die Sache wird an das Departement des Innern zu neuer Beurteilung zurückgewiesen. (...)
de
Art. 7-9, 29 et 35 Cst., art. 92 et 115 LTF; compétence pour traiter des demandes de naturalisation rejetées à deux reprises par l'assemblée communale sans motivation suffisante. Contestation d'une décision préjudicielle ou incidente relative à la compétence pour statuer sur une naturalisation (consid. 1.2). Qualité pour agir des requérants déboutés (consid. 1.3). Droit applicable (consid. 2). Réglementation de la procédure de naturalisation dans le droit cantonal (consid. 3.1 et 3.2). La requête admissible présentée dans la procédure de recours tendant à ce que les demandes de naturalisation soient traitées par l'instance de recours ne saurait être comprise comme une contestation relevant de la surveillance de l'Etat (consid. 3.4). Assujettissement des organes de l'Etat aux droits fondamentaux (consid. 4.2). Etendue des droits à une motivation et à un jugement dans un délai raisonnable dans la procédure de naturalisation (consid. 4.3-4.5).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-265%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,856
135 I 265
135 I 265 Sachverhalt ab Seite 266 A. An der Bürgerversammlung der politischen Gemeinde Rheineck vom 21. März 2005 lehnte die Bürgerschaft entgegen den Anträgen ihres Einbürgerungsrates zwölf in den Jahren 2003 und 2004 eingereichte Einbürgerungsgesuche ab. Aufgrund einer dagegen von einer Stimmbürgerin erhobenen Beschwerde hob das Departement des Innern des Kantons St. Gallen die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse mit Entscheid vom 23. August 2005 auf. Auf Beschwerde der politischen Gemeinde Rheineck hin wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am 6. Dezember 2005 die Angelegenheit zur Beteiligung der Gesuchsteller am Verfahren an das Departement zurück. Dieses holte daraufhin die bis anhin unterlassene Verfahrensbeteiligung der betroffenen Gesuchsteller nach. Mit Entscheiden vom 27. April 2006 hob es die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse auf und wies die politische Gemeinde Rheineck an, die Einbürgerungsgesuche der nächsten Bürgerversammlung vorzulegen, soweit die Gesuchsteller die Einbürgerungsvoraussetzungen noch erfüllten. Die meisten Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller hielten an ihrem Einbürgerungsgesuch fest. Sie wurden vom Einbürgerungsrat nochmals geprüft und wiederum positiv beurteilt. Dementsprechend beantragte der Einbürgerungsrat der Bürgerschaft an der Bürgerversammlung vom 19. März 2007, unter anderem den verbliebenen zehn Einbürgerungsvorlagen, welche ein zweites Mal zu beurteilen waren, zuzustimmen. Mehrere Personen nutzten an der Bürgerversammlung die Möglichkeit, die Einbürgerungen zu diskutieren. Dabei fiel die Diskussion nicht bei allen Vorlagen gleich ausführlich aus. Teilweise erfolgte überhaupt keine Wortmeldung. Die zehn Einbürgerungsgesuche wurden von der Bürgerversammlung wiederum abgelehnt. B. Gegen die Ablehnung ihrer Einbürgerungsgesuche gelangten unter anderem A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) mit Beschwerde an das Departement des Innern mit den Anträgen: "1. Es seien die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse der Bürgerversammlung Rheineck vom 19. März 2007 aufzuheben. 2. Den Einbürgerungsgesuchen der Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen sei zu entsprechen und es sei ihnen das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen." Zur Begründung der Beschwerde wurde insbesondere dargelegt, die Bürgerschaft habe mit ihrem Vorgehen am 19. März 2007 klar zum Ausdruck gebracht, dass sie nicht gewillt sei, Einbürgerungsentscheide in Übereinstimmung mit der geltenden Rechtsprechung vorzunehmen. Es sei deshalb unwahrscheinlich, dass ein drittes Verfahren zu einem anderen Ergebnis führen werde. Zur Vermeidung eines prozessualen Leerlaufs sei es somit notwendig, dass das Departement in der Sache selbst entscheide. Das Departement hiess die Beschwerde n mit Entscheid vom 2. Juni 2008 teilweise gut und hob die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse vom 19. März 2007 betreffend A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) auf. Es hielt fest, dass ein Teil der umstrittenen Einbürgerungsvorlagen diskussionslos abgelehnt worden sei. Eines der betroffenen Einbürgerungsgesuche sei trotz unterstützendem Votum und ein anderes gestützt auf die Religionszugehörigkeit abgewiesen worden. Eine weitere Absage sei nicht individuell begründet worden. Das Departement wies die Angelegenheit an die politische Gemeinde Rheineck zurück, damit der Einbürgerungsrat die Einbürgerungsvorlagen der Bürgerschaft an der nächsten Bürgerversammlung vorlegen könne, sofern die betroffenen Personen dannzumal die Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllten (Dispositiv Ziff. 1a-g des Entscheids). Soweit die Beschwerdeführer die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts durch die Beschwerdeinstanz beantragt hatten, wies das Departement die Beschwerde ab (Dispositiv Ziff. 2 des Entscheids). Es wies die Gemeinde zudem darauf hin, dass bei einer erneut ungenügend begründeten Ablehnung der Vorlagen die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts aufsichtsrechtlich angeordnet werden könnte (Dispositiv Ziff. 3 des Entscheids). C. In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragten A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) insbesondere, Ziff. 2 des Entscheids des Departements sei aufzuheben und ihnen sei das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen. Eventuell sei das Departement anzuweisen, ihren Gesuchen zu entsprechen und ihnen das Bürgerrecht zu erteilen. Mit Urteil vom 14. Oktober 2008 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde gegen Ziff. 2 des Entscheids des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 nicht ein. Es begründete seinen Entscheid damit, dass der Verzicht auf die sofortige aufsichtsrechtliche Erteilung des Bürgerrechts nicht als Verfügung gelte, wenn die Rechtsmittelinstanz die Gesuche zur Behandlung an das gesetzlich zuständige Organ überweise. Die vorliegende Verweigerung der aufsichtsrechtlichen Erteilung des Bürgerrechts sei ein Entscheid im Rahmen der Staatsaufsicht. Dagegen sei die Beschwerde gestützt auf Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 16. Mai 1965 (sGS 951.1; im Folgenden: VRP/SG) nicht zulässig, bevor die am 1. Januar 2009 ablaufende Übergangsfrist gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG verstrichen sei. Erst ab diesem Datum hätten die Kantone die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV zu beachten und den Rechtsschutz durch ein oberes kantonales Gericht zu gewährleisten (Art. 86 Abs. 2 BGG). D. Mit Verfassungsbeschwerde vom 20. November 2008 beantragen A., die Eheleute B. (mit Sohn E.), C. und D. (mit den Kindern F., G. und H.) im Wesentlichen, der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und ihnen sei das Bürgerrecht der Gemeinde Rheineck zu erteilen. Eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung bzw. zur materiellen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Menschenwürde (Art. 7 BV), das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV), die Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV) sowie die Bindung der staatlichen Organe an die Grundrechte (Art. 35 Abs. 2 BV). Zudem machen sie Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und eine Verletzung der Art. 8 und 13 EMRK geltend. Sie bringen vor, sie hätten nach zwei verfassungswidrigen Beschlüssen der Bürgerversammlung und mehreren zu ihren Gunsten lautenden Beschwerdeentscheiden des Departements und des Verwaltungsgerichts einen Anspruch auf die Herstellung des rechtmässigen Zustands durch die Rechtsmittelinstanz. Eine nochmalige Rückweisung der Sache an die Gemeindebehörden missachte die Pflicht der Rechtsmittelinstanzen zur Rechtsgewährleistung und verfassungskonformen Beurteilung innert angemessener Frist. (...) (Auszug) Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut aus folgenden Erwägungen Erwägungen: 1. 1.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 BGG ist gemäss Art. 83 lit. b BGG gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Eine andere ordentliche Beschwerde fällt nicht in Betracht. Damit ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG im Grundsatz gegeben. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist daher kantonal letztinstanzlich (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). 1.2 Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren nicht ab. Es liegt somit kein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor. Mit seinem Nichteintretensentscheid hat das Verwaltungsgericht die Frage der Zuständigkeit des Departements, das Bürgerrecht anstelle der Bürgerversammlung im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens zu erteilen, als Frage der Staatsaufsicht bezeichnet, zu deren Beurteilung es in Anwendung von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG nicht zuständig sei. Somit liegt in zweifacher Hinsicht ein Vor- oder Zwischenentscheid über die Zuständigkeit im Sinne von Art. 92 BGG vor. Dieser kann mit Verfassungsbeschwerde angefochten werden, soweit dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid erhoben werden kann (Art. 92 Abs. 1 i.V.m. Art. 117 BGG; vgl. BGE 133 III 645 E. 2.2 S. 647 f.). Daran ändert im vorliegenden Fall auch der Umstand nichts, dass das Verwaltungsgericht auf das bei ihm eingereichte Rechtsmittel nicht eintrat, weil es die Sache als Angelegenheit der Staatsaufsicht im Sinne von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG bezeichnete. 1.3 Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 116 BGG die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden. Zur Beschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Die in Art. 115 lit. a BGG genannte Voraussetzung ist offensichtlich erfüllt. Das nach Art. 115 lit. b BGG erforderliche rechtlich geschützte Interesse kann durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein spezielles Grundrecht oder bundesverfassungsrechtliche Verfahrensgarantien begründet sein (BGE 133 I 185 E. 4 S. 191 und E. 6.2 S. 199; BGE 129 I 217 E. 1 S. 219). Die Legitimation bei der Anrufung spezieller Verfassungsrechte ergibt sich bereits aus der Grundrechtsträgerschaft und dem Inhalt des als verletzt gerügten Verfassungsrechts (BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168). Insoweit können die Beschwerdeführer eine Verletzung der Menschenwürde (Art. 7 BV) und des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV) und der Bindung der staatlichen Organe an die Grundrechte (Art. 35 Abs. 2 BV) geltend machen. Soweit sich die Beschwerdeführer auf eine durch ein spezielles Grundrecht geschützte Rechtsstellung berufen, kommt ihrer Rüge der Verletzung des allgemeinen Willkürverbots (Art. 9 BV) keine selbstständige Bedeutung zu (BGE 133 I 185 E. 6.2 S. 199; BGE 129 I 217 E. 1.3 S. 222). Als Parteien im kantonalen Verfahren können die Beschwerdeführer zudem die Verletzung bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 133 I 185 E. 6.2 S. 199; BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168). Dies trifft auf die Rügen der Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV zu. Den Anspruch auf Begründung bei Verweigerung der Einbürgerung (vgl. BGE 134 I 56 E. 2 S. 58; BGE 130 I 140 E. 4.2 S. 147) hat der Gesetzgeber mit der am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Revision des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) nun auch ausdrücklich ins Bundesgesetzesrecht aufgenommen (Art. 15b BüG; AS 2008 5911). Umstritten ist einzig, ob die Beschwerdeführer nach zwei Entscheiden der Bürgerversammlung, welche sich wegen Verletzung der Begründungspflicht als verfassungswidrig erwiesen, Anspruch auf eine umfassende verfassungskonforme Beurteilung ihrer Einbürgerungsgesuche durch eine Rechtsmittelinstanz haben. Die angerufenen speziellen Verfassungsrechte sowie die in Art. 29 BV verankerten Verfahrensgarantien verleihen den Beschwerdeführern als Träger dieser verfassungsmässigen Rechte im Einbürgerungsverfahren ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids. Ihre Beschwerde ist somit unter dem Gesichtspunkt der Beschwerdeberechtigung zulässig. Dies bedeutet nicht, dass die Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung hätten. 1.4 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG sind die Beschwerdeanträge zu begründen. In der Beschwerdeschrift wird nicht begründet, weshalb Dispositiv Ziff. 4 des angefochtenen Entscheids aufzuheben sei. In dieser Ziffer des Dispositivs verzichtet das Verwaltungsgericht auf die Erhebung der auf Fr. 2'500.- festgesetzten amtlichen Kosten. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführer durch diese Kostenbefreiung beschwert sind. Auf den genannten Antrag kann somit nicht eingetreten werden. 1.5 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen der subsidiären Verfassungsbeschwerde sind erfüllt, so dass darauf unter Vorbehalt der Ausführungen in E. 1.4 hiervor einzutreten ist. 2. Der angefochtene Entscheid erging am 14. Oktober 2008. Die am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen revidierten Bestimmungen des Bürgerrechtsgesetzes (AS 2008 5911 f.), welche insbesondere das Verfahren in den Kantonen betreffen, sind somit auf die vorliegende Angelegenheit nicht anwendbar. Die umstrittenen verfahrensrechtlichen Fragen sind aufgrund des kantonalen Rechts und der von den Beschwerdeführern angerufenen verfassungsrechtlichen Ansprüche zu beurteilen. Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts prüft das Bundesgericht dabei auf Willkür hin. 3. Die Beschwerdeführer machen geltend, ihre Eingabe sei zu Unrecht als Angelegenheit der Staatsaufsicht eingestuft worden, anstatt als ordentliche Beschwerde behandelt zu werden. Diese Beanstandung ist im Rahmen der Verfassungsbeschwerde gegen den verwaltungsgerichtlichen Nichteintretensentscheid zulässig (vgl. BGE 123 II 402 E. 1b/bb S. 406; BGE 119 Ia 237 E. 3 S. 238; je mit Hinweisen; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, S. 168 Rz. 461; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 332). 3.1 Im Kanton St. Gallen beschliessen die Stimmberechtigten der politischen Gemeinde über die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts auf Antrag des Einbürgerungsrats (Art. 104 Abs. 1 KV/SG [SR 131.225]). Besteht ein Gemeindeparlament, fasst dieses Beschluss (Art. 104 Abs. 1 Satz 2 KV/SG). Das Verfahren wird im kantonalen Gesetzesrecht geregelt (Art. 104 Abs. 3 KV/SG). Die gesetzliche Regelung über den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts ist im kantonalen Bürgerrechtsgesetz vom 5. Dezember 1955 (sGS 121.1) enthalten. Die Rechtsmittelordnung ergibt sich im Wesentlichen aus dem kantonalen Gemeindegesetz vom 23. August 1979 (sGS 151.2; im Folgenden: GG) und dem kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetz. Nach Art. 243 Abs. 1 GG können Stimmberechtigte und andere Personen, die an der Änderung oder Aufhebung des Beschlusses ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, Beschlüsse der Bürgerschaft wegen Rechtswidrigkeit beim zuständigen Departement anfechten. Das Departement kann nach Art. 243 Abs. 3 GG auf Abstimmungsbeschwerde hin den Beschluss der Bürgerschaft aufheben (lit. a) oder angemessene Massnahmen treffen, wobei Art. 238 GG sachgemäss angewendet wird (lit. b). Gemäss Art. 238 GG trifft das zuständige Departement angemessene Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung. Dabei kann es insbesondere anstelle eines Gemeindeorgans handeln, Ersatzvornahmen anordnen und Reglemente erlassen (Art. 238 Abs. 2 lit. a-c GG). Der Rechtsschutz in Verwaltungsstreitsachen richtet sich nach den Vorschriften des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (Art. 242 GG). 3.2 Der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 erging aufgrund einer Abstimmungsbeschwerde der nicht eingebürgerten Gesuchsteller in Anwendung der Art. 243 und 238 GG. Diese Bestimmungen befinden sich im Gemeindegesetz im neunten Teil betreffend die "Staatsaufsicht", welcher in die Abschnitte "I. Im Allgemeinen" (Art. 228-237 GG), "II. Zwangsmassnahmen" (Art. 238-240 GG) und "III. Rechtspflege" (Art. 241-247 GG) aufgeteilt ist. Das bedeutet bei der dargelegten Regelung des Rechtsschutzes in Gemeindeangelegenheiten nicht, dass jede Massnahme, die in sinngemässer Anwendung von Art. 238 GG ergriffen wird, eine nur beschränkt justiziable Massnahme der Staatsaufsicht darstellt. Zu unterscheiden ist, ob das Departement auf Anzeige hin entscheidet (Art. 241 GG) oder ob es im Rahmen einer Verwaltungsstreitsache tätig wird (Art. 242 GG). Die Anzeige ist nur mit beschränkten Parteirechten und -pflichten verbunden und führt in der Regel nicht zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung (Art. 241 GG; vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2003, S. 610 f.; BGE 121 I 87 E. 1a S. 90). Im Beschwerdeverfahren gegen einen negativen Einbürgerungsentscheid stehen einer Partei hingegen die Verfahrensrechte des Verwaltungsrechtspflegegesetzes und der Bundesverfassung zu (vgl. Art. 242 f. GG; BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168 mit Hinweisen). Hierzu gehört im Unterschied zur aufsichtsrechtlichen Anzeige insbesondere auch der Anspruch auf einen Entscheid (Art. 63 VRP/SG). 3.3 Der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 hatte den Erlass von Verfügungen über die Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer im Rahmen der Abstimmungsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit gemäss Art. 243 GG zum Gegenstand. In diesem Rechtsmittelverfahren entsprach das Departement den Anträgen der Beschwerdeführer teilweise, indem es die negativen Einbürgerungsentscheide wegen Rechtswidrigkeit aufhob (Dispositiv Ziffer 1a-1g des Departementsentscheids). Es lehnte jedoch den weiteren, nach Art. 243 und 238 GG im Rahmen der Abstimmungsbeschwerde grundsätzlich zulässigen Antrag der Beschwerdeführer, das Departement solle die Einbürgerungsvoraussetzungen materiell umfassend prüfen und die Einbürgerungen anstelle der Bürgerschaft vornehmen, ab (Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids). Damit bejahte das Departement entgegen dem Antrag der Beschwerdeführer die Zuständigkeit der Gemeinde zur erneuten Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen. Es stellt sich die Frage, ob dieser Entscheid eine Verfügung gegenüber den Gesuchstellern darstellt, in welcher ihr Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen geregelt wird. Das Verwaltungsgericht verneint dies, indem es ausführt, es handle sich um "keine Entscheidung im Bereich der ordentlichen gesetzlichen Zuständigkeit des Einbürgerungsrechts, sondern um die (vorläufige) Ablehnung einer Zwangsmassnahme gegenüber der Gemeinde". Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 enthalte Verfügungen, d.h. auf Rechtswirkungen ausgerichtete Anordnungen, mit denen im Einzelfall Rechte und Pflichten begründet, abgeändert oder aufgehoben werden (vgl. HÄFELIN/UHLMANN/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, S. 180 ff.). Der in Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids enthaltene Entscheid über die Einbürgerung habe zweifellos Verfügungscharakter, werde doch darin der Antrag abgelehnt, die Einbürgerung sei vom Departement zu beurteilen und vorzunehmen, und damit in geschützte (Verfahrens-)Rechte der Beschwerdeführer eingegriffen. 3.4 Das Verwaltungsgericht anerkennt im angefochtenen Urteil den Verfügungscharakter des Departementsentscheids insoweit, als damit die Abstimmungsbeschwerde gutgeheissen und die Einbürgerungsgesuche zur neuen Entscheidung an die Gemeindebehörde zurückgewiesen werden (Dispositiv Ziff. 1a bis 1g des Departementsentscheids). In Bezug auf die umstrittene Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids, mit welcher der Antrag der Beschwerdeführer, das Departement solle die Einbürgerungen anstelle der Bürgerschaft vornehmen, abgewiesen wurde, verneint das Verwaltungsgericht hingegen den Verfügungscharakter. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Zwar hat das Departement in seinem Entscheid auch ein aufsichtsrechtliches Einschreiten gegenüber der Gemeinde (zurzeit) abgelehnt. Es hat aber gleichzeitig den Antrag der Beschwerdeführer, im ordentlichen Bürgerrechtsverfahren einen reformatorischen Entscheid zu treffen, abgewiesen. Dispositiv Ziff. 2 des beim Verwaltungsgericht angefochtenen Departementsentscheids enthält somit negative Verfügungen über die Zuständigkeit zur Vornahme der beantragten Einbürgerungen. Das Departement hat an die von der Gemeinde zu vertretende Verfassungsverletzung nicht die von den Beschwerdeführern im Rechtsmittelverfahren in zulässiger Weise verlangte Rechtsfolge (Art. 238 Abs. 2 lit. a GG; Handeln anstelle des Gemeindeorgans) geknüpft. Solche auf Beschwerde im ordentlichen Einbürgerungsverfahren hin erlassene ablehnende Verfügungen des Departements sind nach Art. 59bis Abs. 1 VRP/SG beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Behandlung des erwähnten Rechtsbegehrens als Angelegenheit der Staatsaufsicht ist mit dem Anspruch auf gerechte Behandlung vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen (faires Verfahren, Art. 29 Abs. 1 BV) nicht vereinbar. Die Abspaltung des im Einbürgerungsverfahren zulässigen reformatorischen Beschwerdeantrags und dessen Einstufung als Staatsaufsichtsangelegenheit stellt eine grobe Verletzung der Verfahrensrechte der Beschwerdeführer dar, verfügt doch der Beschwerdeführer im aufsichtsrechtlichen Verfahren nur über eine stark eingeschränkte Rechtsstellung (Art. 241 GG und Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG; E. 3.2 und Sachverhalt lit. C hiervor). Das Verwaltungsgericht hat damit seine Zuständigkeit zur Behandlung der gegen Dispositiv Ziff. 2 des Entscheids des Departements vom 2. Juni 2008 gerichteten Beschwerde in unhaltbarer Weise verneint. Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit gutzuheissen. 4. Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es nach Art. 107 Abs. 2 BGG in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG). 4.1 Die Beschwerdeführer beantragen, bei Gutheissung der Beschwerde sei ihnen das Bürgerrecht der Gemeinde Rheineck unmittelbar im bundesgerichtlichen Verfahren zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eine Erteilung des Bürgerrechts durch das Bundesgericht kann unter den vorliegenden Umständen nicht erfolgen. Die Einbürgerungsvoraussetzungen können erst aufgrund eines umfassend abgeklärten Sachverhalts materiell beurteilt werden. Die massgebenden Sachverhaltsfeststellungen sind im kantonalen Verfahren vorzunehmen. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die zuständige kantonale Instanz prüft den Sachverhalt frei und wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 110 BGG). Vorliegend hat die kantonale Vorinstanz den zur materiellen Beurteilung der Einbürgerungsgesuche erheblichen Sachverhalt nicht festgestellt. Auch hat sie die Einbürgerungsvoraussetzungen unter Berücksichtigung der kantonalen Praxis nicht umfassend geprüft. Es erscheint somit gerechtfertigt, die Sache an die kantonalen Behörden zurückzuweisen (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 16 ff. zu Art. 117 BGG). Nach dem Grundsatz der devolutiven Wirkung der Beschwerde (sog. Devolutiveffekt) gilt im vorliegenden Verfahren auch Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids vom 2. Juni 2008 als mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144 mit Hinweis). Es ist im Folgenden aufgrund der massgebenden verfassungsrechtlichen Grundsätze zu untersuchen, welche Instanz unter den gegebenen Umständen die Einbürgerungsgesuche behandeln soll. 4.2 Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist nach Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen. Dadurch verpflichtete Grundrechtsadressaten sind zunächst die Gemeinwesen von Bund, Kantonen und Gemeinden mit allen ihren Verfassungsorganen (inkl. Stimmberechtigte; vgl. BGE 130 I 140 E. 4 S. 146 f.; BGE 129 I 232 E. 3.4.2 S. 240, BGE 129 I 217 E. 2.2.1 S. 225). Weiter richtet sich Art. 35 Abs. 2 BV an die Aufsichts- und Rechtsmittelinstanzen, welche verfassungswidrige Entscheide unter gewissen Umständen nicht bloss aufzuheben, sondern den Grundrechtsschutz dadurch zu verwirklichen haben, dass sie angemessene Ersatzregelungen schaffen (RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 18 und 25 zu Art. 35 BV; BERNHARD RÜTSCHE, Rechtsfolgen von Grundrechtsverletzungen, 2002, S. 350; vgl. BGE 130 I 140 E. 4.1 S. 146; s. auch Art. 107 Abs. 2 BGG; BGE 133 I 270 E. 1.1 S. 273). Dieser Grundsatz führte im Rahmen der Praxis zur früheren staatsrechtlichen Beschwerde zu Ausnahmen von der grundsätzlich kassatorischen Natur dieses Rechtsmittels (BGE 132 I 21 E. 1 S. 22 mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 400 ff.). 4.3 Ablehnende Entscheide über Einbürgerungen unterliegen bereits vor Inkrafttreten von Art. 15b BüG gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV der Begründungspflicht, welche einen Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör darstellt (BGE 132 I 196 E. 3.1; BGE 131 I 18 E. 3 S. 20; je mit Hinweisen). Die für den Entscheid zuständigen Personen handeln, wenn sie über Einbürgerungsgesuche beschliessen, als Organ der Gemeinde und nehmen eine staatliche Aufgabe wahr. Sie sind daher gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (BGE 129 I 217 E. 2.2.1 S. 225 mit Hinweisen). 4.3.1 Die Bürger von Rheineck hatten an den Versammlungen vom 21. März 2005 und 19. März 2007 Gelegenheit, ihre trotz des zustimmenden Antrags des Einbürgerungsrats ablehnende Haltung zu begründen. Zumindest an der zweiten Versammlung vom 19. März 2007 wären sie, nachdem das Departement des Innern die Sache wegen fehlender Begründung an die Gemeinde zurückgewiesen hatte und auch der Versammlungsleiter auf die Unzulässigkeit ungenügend begründeter Nichteinbürgerungen hingewiesen hatte, nach dem Anspruch der Gesuchsteller auf Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) verpflichtet gewesen, sämtliche Einbürgerungsvoraussetzungen umfassend zu prüfen, abschliessend zu beurteilen und die Gründe für den ablehnenden Entscheid im Einzelnen darzulegen. Dadurch wären sowohl die betroffenen Gesuchsteller als auch das Departement des Innern als Beschwerdeinstanz in die Lage versetzt worden, sich mit den dargelegten Gründen auseinanderzusetzen und diese auf ihre Stichhaltigkeit hin zu prüfen. 4.3.2 Die Bürgerversammlung hat es nach den unbestrittenen Ausführungen im Entscheid des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 erneut versäumt, ihre Beschlüsse an der zweiten Versammlung vom 19. März 2007 in Bezug auf die Beschwerdeführer unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen zu fassen und zu begründen. Während die Beschlüsse der Versammlung vom März 2005 bereits wegen Missachtung des Anspruchs der Gesuchsteller auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) aufgehoben werden mussten, litten die Entscheide vom März 2007 erneut an Gehörsverletzungen und teilweise an unzulässiger Begründung der Nichteinbürgerung. Einer der beim Departement angefochtenen kommunalen Nichteinbürgerungsentscheide verstiess zudem gegen das in Art. 8 Abs. 2 BV verankerte Diskriminierungsverbot. Dies führte zur Aufhebung der Nichteinbürgerungsentscheide durch das Departement, verbunden mit der Androhung, dass bei einer erneuten verfassungswidrigen Verweigerung der Einbürgerungen durch die Bürgerversammlung eine aufsichtsrechtliche Anordnung der Einbürgerung durch das Departement erfolgen könne. Das Departement ging davon aus, dass die Gemeinde bei einer dritten Behandlung der Einbürgerungsgesuche ein rechtsstaatlich korrektes Verfahren durchführen werde. Deshalb sei ihr nochmals Gelegenheit einzuräumen, einen rechtmässigen Beschluss zu fassen. Im Rahmen einer Interessenabwägung berücksichtigte das Departement die unerwünschten zeitlichen Verzögerungen. Diese seien jedoch angesichts der kantonalrechtlichen Zuständigkeit der Bürgerversammlung als Einbürgerungsorgan Ausdruck der Gemeindedemokratie und deshalb gerechtfertigt. 4.4 Diese Ausführungen sind im Lichte des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist und des Verbots der Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) zu würdigen. Danach sind die Gemeinden verpflichtet, die bei ihnen hängigen Einbürgerungsverfahren ohne unnötige Verzögerungen zum Abschluss zu bringen (vgl. BGE 130 I 174 E. 2.2 S. 177 f., BGE 130 I 269 E. 2.3 S. 272 f., 312 E. 5.1 S. 331; je mit Hinweisen; s. auch BGE 135 II 127 E. 3.4 S. 134). Die Angemessenheit einer Verfahrensdauer beurteilt sich nach der Art des Verfahrens und den konkreten Umständen einer Angelegenheit (wie Umfang und Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen, Bedeutung des Verfahrens für die Beteiligten etc.; vgl. Übersicht bei GEROLD STEINMANN, in: Die schweizerische Bundesverfassung, a.a.O., N. 12 zu Art. 29 BV). Bei der Beurteilung, ob die Dauer eines Einbürgerungsverfahrens als angemessen gelten kann, ist zu berücksichtigen, dass die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung, die Voraussetzung für die Einbürgerung auf Kantons- und Gemeindeebene bildet, auf drei Jahre befristet ist (Art. 13 Abs. 3 BüG; BGE 130 I 140 E. 4.2 S. 147). Mit dieser Befristung hat der Gesetzgeber dem Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist gemäss Art. 29 Abs. 1 BV entsprochen. Die in Art. 13 Abs. 3 BüG enthaltene Verlängerungsmöglichkeit soll nur ausnahmsweise angewendet werden, ansonsten die Befristung ihres Sinns entleert würde. Selbst wenn ein triftiger Grund für eine Fristverlängerung vorliegt, so ist von der Verlängerungsmöglichkeit im Lichte von Art. 29 Abs. 1 BV zurückhaltend Gebrauch zu machen. Das Einbürgerungsverfahren darf insgesamt eine angemessene Dauer nicht überschreiten. 4.5 Art. 29 Abs. 1 BV verpflichtet die Gemeinden und die Rechtsmittelinstanzen somit in verfahrensrechtlicher Hinsicht zu einer rechtskräftigen Bewältigung der Einbürgerungsverfahren innert angemessener Frist. Wie andere Grundrechte wird auch die in Art. 29 BV verankerte Garantie auf gleiche und gerechte Behandlung von der Forderung nach Achtung der Menschenwürde (Art. 7 BV) mitgetragen (Garantie des fairen Verfahrens; vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 821; LORENZ ENGI, Was heisst Menschenwürde?, ZBl 109/2008 S. 670). Die Einbürgerungsgesuche, die dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegen, wurden in den Jahren 2003 und 2004 eingereicht. Seither haben die Beschwerdeführer das kommunale Einbürgerungsverfahren mit anschliessendem kantonalem Rechtsmittelverfahren bereits zweimal durchlaufen. Die Gesuche wurden vom zuständigen kommunalen Einbürgerungsrat beide Male positiv beurteilt, dann aber von der Bürgerversammlung ohne verfassungskonforme Begründung abgelehnt. Das Departement des Innern hat mit der wiederholten Rückweisung der Sache an die Gemeinde verkannt, dass eine solche Rückweisung zu neuer Entscheidung sinnvoll sein kann, wenn eine Verwaltungsbehörde angesprochen wird, während das gleiche Verfahren eine selbstbewusste Versammlung schweizerischer Stimmberechtigter nur zum Widerstand provoziert. In solchen Fällen soll das Departement als für Bürgerrechtsfragen zuständige Instanz auf Beschwerde hin anstelle der Gemeinde direkt in der Sache entscheiden und auf eine Rückweisung verzichten. Dies entspricht offenbar auch seiner Absicht in zukünftigen Fällen (YVO HANGARTNER, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009 S. 311). Das Departement wird eine allfällige Veränderung der individuellen Verhältnisse in Bezug auf die Einbürgerungsvoraussetzungen unter Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör der betroffenen Personen und der Gemeinde prüfen müssen, bevor es über die Einbürgerungen entscheidet. In diesem Sinne ist die Sache in Anwendung von Art. 107 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 117 BGG an das Departement des Innern zur neuen Beurteilung zurückzuweisen. 5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Ziff. 1 und 5 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2008 sowie Ziff. 2 des Entscheids des Departement des Innern vom 2. Juni 2008 aufzuheben sind. Die Sache wird an das Departement des Innern zu neuer Beurteilung zurückgewiesen. (...)
de
Art. 7-9, 29 e 35 Cost., art. 92 e 115 LTF; competenza per statuire su domande di naturalizzazione respinte a due riprese dall'assemblea comunale senza una motivazione sufficiente. Impugnazione di una decisione pregiudiziale o incidentale sulla competenza a statuire sulla naturalizzazione (consid. 1.2). Legittimazione a ricorrere dei richiedenti non naturalizzati (consid. 1.3). Diritto applicabile (consid. 2). Regolamentazione della procedura di naturalizzazione nel diritto cantonale (consid. 3.1 e 3.2). La richiesta, ammissibile nella procedura ricorsuale, tendente a che le domande di naturalizzazione siano decise dall'istanza di ricorso non è una contestazione in materia di vigilanza dello Stato (consid. 3.4). Vincolo degli organi statali ai diritti fondamentali (consid. 4.2). Portata, nella procedura di naturalizzazione, del diritto a una motivazione e a un giudizio entro un termine ragionevole (consid. 4.3-4.5).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-265%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,857
135 I 279
135 I 279 Sachverhalt ab Seite 279 A. A.a Il 25 luglio 2003 il Municipio Y. ha nominato O. quale vicedirettore delle locali scuole comunali. Il 27 novembre 2007 detto Municipio ha conferito al prof. A., (...) il compito di operare una verifica completa su tutte le componenti delle scuole comunali di X. Il 21 maggio 2008 il perito ha consegnato all'Esecutivo comunale il suo referto nel quale evidenziava una serie di problemi cronici (...) che rischiavano di compromettere in modo serio l'offerta educativa della scuola, e formulava diverse raccomandazioni in vista di una sua riforma. Tra le varie raccomandazioni l'esperto rilevava che una conferma del vicedirettore - come peraltro pure della direttrice, Z. - (...) non era plausibile (...) e che occorreva valutare la possibilità di un suo (loro) riorientamento. A partire dal 5 giugno successivo, su incarico del Municipio, l'esperto ha avuto una serie di colloqui con la direttrice ed il vicedirettore per approfondire le possibilità di un loro ricollocamento all'interno delle nuove scuole. Nonostante le richieste degli interessati, il rapporto peritale non è però stato consegnato loro. (...) Le discussioni, turbate anche dalla pubblicazione di due articoli apparsi su D., nei quali si faceva allusione alla pretesa intenzione dell'Esecutivo comunale di non confermare in carica la direttrice e il vicedirettore, sono fallite il 26 giugno 2008. (...) A.b Con decisione del 30 giugno 2008 il Municipio ha risolto di non confermare O. nella sua funzione di vicedirettore (come pure Z. in quella di direttrice) per il quadriennio 2008-2012 e precisato che il rapporto d'impiego avrebbe preso fine il 20 ottobre 2008 (...). A motivazione del provvedimento l'Esecutivo comunale ha elencato una serie di mancanze rilevate dall'esperto che rendevano, a mente dell'autorità di nomina, ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego. (...) Dopo avere, il 1° luglio 2008, inoltrato una denuncia penale nei con fronti del sindaco B. e del prof. A. per titolo di coazione, abuso di autorità (limitatamente al sindaco) e lesioni corporali gravi, la direttrice e il vicedirettore, per il tramite del loro legale, hanno diramato, il 2 luglio 2008, un comunicato stampa in cui attaccavano l'operato del sindaco, del segretario comunale e del perito. (...) A.c Il 4 luglio 2008 il Municipio ha deciso l'apertura di un'inchiesta disciplinare nei confronti di O. (come pure di Z.) al quale ha rimproverato gravi violazioni dei doveri di servizio, in particolare per avere rilasciato dichiarazioni gravemente lesive dell'onore e dell'immagine dei membri dell'Esecutivo, del consulente e dell'amministrazione (...). Nel contempo ha decretato nei confronti dell'interessato l'immediata sospensione dalla carica con garanzia però dello stipendio fino a fine contratto. (...) B. (...) per risoluzione del 2 dicembre 2008 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha confermato nel merito le decisioni municipali del 30 giugno (mancata conferma) e del 4 luglio 2008 (sospensione immediata). C. Con giudizio del 23 febbraio 2009 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto il ricorso di O. contro la risoluzione governativa del 2 dicembre 2008. (...) D. O. è insorto dinanzi al Tribunale federale mediante un atto denominato "ricorso di diritto pubblico e ricorso in materia costituzionale", con cui chiede l'annullamento del giudizio del Tribunale cantonale amministrativo, nonché delle decisioni 2 dicembre 2008 del Consiglio di Stato e 30 giugno e 4 luglio 2008 del Municipio Y. In sintesi, a motivazione dei ricorsi fa valere una violazione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.), del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.), del principio della proporzionalità e del principio della buona fede (art. 9 Cost.). (...) Il ricorso in materia di diritto pubblico è stato accolto. ( estratto ) Erwägungen Dai considerandi: 2. Con una censura d'ordine formale, che occorre esaminare in via preliminare, il ricorrente rimprovera al Tribunale cantonale di non avere sanzionato, come invece avrebbe dovuto, la violazione del suo diritto di essere sentito ad opera del Municipio Y., il quale, per quanto accertato in maniera incontestata dagli stessi giudici cantonali, ha deciso la sua mancata conferma in carica senza formalmente, preventivamente offrirgli la possibilità di prendere posizione sul provvedimento. 2.1 Pur riconoscendo che il Municipio ha indubitabilmente violato il diritto di essere sentito del dipendente e pur reputando di una certa gravità tale violazione, la Corte cantonale ha ritenuto che la lesione poteva essere sanata grazie al ricorso inoltrato dall'interessato al Consiglio di Stato che dispone di pieno potere cognitivo. Inoltre ha osservato che il Municipio era costretto ad agire in tempi ristretti e che per ossequiare il termine di tre mesi di cui all'art. 132 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), cui rinvia l'art. 127 cpv. 2 LOC, una decisione di mancata conferma doveva pervenire al ricorrente entro il 20 luglio 2008, vale a dire soli 20 giorni dopo che l'Esecutivo aveva deciso di separarsi da lui. In tali condizioni, i primi giudici hanno concluso che se anche avesse fissato un termine di 10-15 giorni per formulare delle osservazioni, tenuto conto dei tempi di notifica e di ricezione, il Municipio non sarebbe stato in grado di deliberare definitivamente entro quella data. 2.2 Il contenuto del diritto di essere sentito è determinato in primo luogo dalle disposizioni cantonali di procedura, sindacabili da parte del Tribunale federale solamente sotto il ristretto profilo dell'arbitrio; in ogni caso l'autorità cantonale deve tuttavia osservare le garanzie minime dedotte direttamente dall'art. 29 cpv. 2 Cost., il cui rispetto è verificato dal Tribunale federale con pieno potere d'esame (DTF 127 III 193 consid. 3 pag. 194). Nell'evenienza concreta, il ricorrente non invoca la violazione di una disposizione cantonale relativa al diritto di essere sentito, per cui la censura va esclusivamente esaminata alla luce dell'art. 29 cpv. 2 Cost. Del resto la LOC non prescrive espressamente che il funzionario debba essere sentito prima dell'emanazione di una decisione di mancata conferma nei suoi confronti. 2.3 Per costante giurisprudenza, dal diritto di essere sentito garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. deve in particolare essere dedotto il diritto per l'interessato di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei suoi confronti, quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, quello di poter prendere visione dell'incarto, quello di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo (DTF 132 V 368 consid. 3.1 pag. 370 e sentenze ivi citate). Va poi rammentato che quando il Tribunale federale controlla l'applicazione dell'art. 29 cpv. 2 Cost., esso ne determina il contenuto e la portata in funzione della situazione concreta e tenuto conto degli interessi in gioco (DTF 123 I 63 consid. 2d pag. 68 seg.). Vanno in particolare considerati, da un lato, il pregiudizio alla situazione dell'interessato così come risulta dalla decisione che deve essere adottata e, dall'altro, l'importanza e l'urgenza dell'intervento amministrativo (sentenza 2P.63/2003 del 29 luglio 2003 consid. 3.2). In generale, quanto più la decisione che ci si appresta a prendere è suscettibile di pregiudicare la posizione dell'interessato, tanto più il diritto di essere sentito di quest'ultimo va accordato e riconosciuto ampiamente (cfr. DTF 105 Ia 193 consid. 2b/cc pag. 197; cfr. pure sentenza 2P.46/2006 del 7 giugno 2006 consid. 4.3 con riferimenti). Occorre inoltre ugualmente tenere conto delle garanzie che la procedura offre alla difesa dell'interessato; in particolare, ci si mostrerà meno esigenti con la stretta osservanza del diritto di essere sentito se è data la possibilità di portare la contestazione davanti a un'autorità di ricorso dotata di pieno potere di esame (DTF 123 I 63 consid. 2d pag. 69 seg.; DTF 111 Ia 273 consid. 2b), a condizione però che la violazione non sia di particolare gravità (DTF 126 I 68 consid. 2 pag. 72). 2.4 Per quanto concerne più specificatamente il tema in esame, dottrina e giurisprudenza hanno già avuto modo di riconoscere di principio - anche in assenza di una specifica disposizione - il diritto di essere previamente sentito al funzionario nei cui confronti sta per essere rilasciata una decisione di mancata conferma (v. ad esempio sentenza 2P.327/2001 del 27 maggio 2002 consid. 3.2; cfr. inoltre PETER HÄNNI, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995 pag. 407 segg., 434; GABRIELLE STEFFEN, Le droit d'être entendu du collaborateur de la fonction publique: juste une question de procédure?, RJN 2005 pag. 51 segg., 63; EROS RATTI, Il Comune, vol. II, 1988, pag. 1274). Il Tribunale federale ha parimenti precisato che, benché non conferisca la facoltà di esprimersi sulla valutazione giuridica dei fatti, il diritto di essere sentito può unicamente adempiere correttamente il proprio scopo se la persona interessata sa (o deve sapere) con chiarezza (v. sentenza 2P.214/2000 del 5 gennaio 2001 consid. 4a con riferimenti) che nei suoi confronti sta per essere presa una decisione di determinata natura (sentenza 2P.241/1996 del 27 novembre 1996 consid. 2c). 2.5 Nel caso di specie, come accertato in maniera vincolante dalla Corte cantonale (art. 105 cpv. 1 e 2 LTF), il Municipio ha deciso la mancata conferma in carica di O. senza formalmente, preventivamente offrire all'interessato la possibilità di prendere posizione sul provvedimento. Certo, ci si potrebbe domandare se il ricorrente non potesse o dovesse comunque attendersi la decisione di mancata conferma dopo che la stampa già il 7 giugno 2008 aveva accennato alle presunte intenzioni dell'Esecutivo comunale di non rinnovare il rapporto d'impiego. Allo stesso modo ci si potrebbe chiedere se il diritto di essere sentito non sia stato altrimenti salvaguardato dal fatto che il ricorrente ha comunque avuto modo di discutere a più riprese con il perito A. la prospettiva di un suo ricollocamento. La risposta ad entrambe le domande è tuttavia negativa. 2.5.1 Da un lato, infatti, si ricorda che ancora in data 26 giugno 2008, in occasione dell'ultimo incontro, l'esperto aveva rassicurato l'interessato, precisando che "non ho mai messo in dubbio il fatto che sia a rischio la vostra posizione all'interno della scuola per cui ... a me ha sorpreso tra le varie righe dette il fatto che da una qualche parte si pensasse a una vostra esclusione dalla scuola o ad un impegno parziale o cose di questo genere. Io non sono mai neanche entrato in questo genere di logica perché non c'è scritto da nessuna parte una cosa di questo tipo. Io non ho mai consigliato, raccomandato nulla di questo tipo", prima di soggiungere che "... quindi non posso neanche immaginare che ci possa essere uno scenario di questo genere. Scusate, qui sarà una mia ingenuità ma io non ho mai sentito neanche da parte del municipio un'intenzione di questo genere. Quindi io parto dal presupposto che, fermo restando che il vostro impegno all'interno della scuola di X. rimane un pacchetto del 100 %, la discussione era [...] di riorientare ..." (trascrizione della registrazione dell'incontro del 26 giugno 2008, pag. 6). Ciò significa che ancora il giorno dopo la seduta del 25 giugno 2008, in cui il Municipio aveva risolto (ma non ancora comunicato) di non confermare il ricorrente nella sua funzione, quest'ultimo era ancora all'oscuro della reale intenzione del Municipio di non rinnovare il rapporto d'impiego, e comunque non era propriamente stato invitato ad esprimersi su un simile provvedimento (cfr. per analogia DTF 105 Ib 171 consid. 3b pag. 174, nonché sentenza citata 2P.46/2006 consid. 4.5). 2.5.2 D'altro lato non va dimenticato che spetta alla competente autorità decidente (generalmente all'autorità di nomina) sentire - anche solo in maniera relativamente informale (sentenza citata 2P.214/2000 consid. 4a) - gli interessati (STEFFEN, op. cit., pag. 63; MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, 2000, pag. 207). In assenza di una delega di competenza fondata su una base legale, le discussioni intercorse con il consulente incaricato dal Municipio di verificare lo stato della scuola comunale non potevano pertanto liberare il Municipio dall'obbligo di sentire preventivamente il dipendente; tanto più che, per quanto appena esposto (consid. 2.5.1), quest'ultimo nemmeno doveva in modo chiaro attendersi l'emanazione di una decisione di mancata conferma. Anche in questa misura la presente fattispecie si differenzia da quella esaminata dal Tribunale federale nella sentenza citata 2P.214/2000, in cui una discussione con le competenti autorità scolastiche aveva preceduto la decisione di non continuare il rapporto d'impiego. 2.5.3 E comunque, non avendo, fino al momento della presentazione dell'allegato di replica dinanzi al Consiglio di Stato, potuto prendere visione del rapporto peritale (peraltro contenente vari omissis e in gran parte silente sull'identità delle persone interrogate come pure sul contenuto dei colloqui che avevano permesso di sviluppare la relativa valutazione) su cui si era basato il Municipio per la propria decisione, il ricorrente nemmeno era stato posto nella condizione di preparare le proprie argomentazioni ed esprimersi convenientemente sui punti essenziali del provvedimento (DTF 129 I 85 consid. 4.1 pag. 88; DTF 126 I 7 consid. 2b pag. 10; STEFFEN, op. cit., pag. 58). 2.5.4 O. avrebbe dovuto potersi esprimere sui punti essenziali del provvedimento prima che venisse adottata la decisione di mancata conferma che lo ha toccato nella sua situazione giuridica (in questo senso anche sentenza citata 2P.327/2001 consid. 3.2). Non avendo concesso questo diritto, il Municipio ha contravvenuto all'obbligo sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. 2.6 Resta a questo punto da esaminare se, come sostiene la Corte cantonale, il vizio poteva essere sanato nell'ambito della procedura di ricorso dinanzi al Consiglio di Stato. 2.6.1 Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale formale, la cui violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 pag. 390; DTF 127 V 431 consid. 3d/aa pag. 437). Secondo la prassi del Tribunale federale, tuttavia, una violazione del diritto di essere sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura di ricorso qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame dell'autorità decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135; DTF 126 I 68 consid. 2 pag. 72; DTF 124 II 132 consid. 2d pag. 138; ALBERTINI, op. cit., pag. 461). La riparazione del vizio deve tuttavia, segnatamente in presenza di gravi violazioni, rimanere l'eccezione, non fosse altro perché la concessione successiva del diritto di essere sentito costituisce sovente solo un surrogato imperfetto dell'omessa audizione preventiva (DTF 116 V 182 consid. 3c pag. 187; DTF 105 Ia 193 consid. 2b/cc pag. 197). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non abbia a subire pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria. In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga attraverso una violazione del diritto di essere sentito ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135). 2.6.2 Il Tribunale cantonale ha giustificato la riparazione della violazione del diritto di essere sentito tra l'altro con il fatto che il Municipio era costretto ad agire rapidamente. Ha così rilevato che se avesse concesso all'interessato un termine di 10-15 giorni per presentare le proprie osservazioni, non sarebbe più stato in grado di deliberare entro il 20 luglio 2008, ultimo termine per potere notificare in tempo - in virtù dei combinati disposti degli art. 127 cpv. 2 e 132 cpv. 1 LOC - la decisione di mancata conferma. Ora, benché opinabile (sul tema cfr. ad esempio STEFFEN, op. cit., pag. 64, secondo cui - se non cade durante le vacanze o i giorni festivi - un termine di 8-10 giorni per esercitare il diritto di essere sentito è da ritenere ragionevole), l'accertamento della Corte cantonale non è manifestamente inesatto e vincola pertanto il Tribunale federale (art. 105 cpv. 2 LTF). 2.6.3 Nondimeno, da questo accertamento l'istanza precedente ha tratto una conclusione giuridicamente errata. Se urgenza c'è stata - come hanno constatato i primi giudici -, questa era chiaramente ed esclusivamente imputabile all'autorità municipale che, ben conoscendo la cronicità del problema che da anni attanagliava la scuola comunale di X. (v. rapporto finale A., pag. 18 segg.), poteva e doveva organizzarsi in modo tale da preparare tempestivamente i provvedimenti che eventualmente si sarebbero imposti (in questo senso anche sentenza 6A.71/2001 del 13 novembre 2001 consid. 3). Già solo per questo motivo, la possibilità di una riparazione del vizio andava esclusa perché, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, l'autorità è pervenuta ad un risultato (mancata conferma del ricorrente per il periodo 2008-2012) che non avrebbe ottenuto procedendo in modo corretto, vale a dire mettendo l'insorgente in condizione di esprimersi convenientemente sul provvedimento che si apprestava a prendere (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135; sentenza citata 6A.71/2001 consid. 3). Inutile quindi dire che il ricorrente ha subito un (grave) pregiudizio dalla concessione solo successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria. 2.6.4 La riparazione del vizio appare inoltre problematica anche per un altro aspetto. Pur fruendo di principio di un pieno potere cognitivo che gli consente di esaminare liberamente non solo le questioni di fatto e di diritto della controversia sottoposta alla sua cognizione, ma anche di rivedere ogni problema di apprezzamento e di opportunità (art. 56 della legge cantonale di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 [RL 3.3.1.1]; BORGHI/CORTI, Compendio di procedura amministrativa ticinese, 1997, pag. 289), il Consiglio di Stato sembra di fatto (giustamente: cfr. DTF 118 Ib 164 consid. 4a pag. 166; sentenza 1C_116/2007 del 24 settembre 2007 consid. 4.2) riconoscere nella materia qui in esame un ampio margine discrezionale all'autorità di nomina. Come risulta chiaramente dalla risoluzione del 2 dicembre 2008, il Consiglio di Stato ticinese sembra così imporsi un certo riserbo nell'esame delle decisioni di mancata conferma delle autorità comunali, lasciando intendere che un intervento contro tali provvedimenti si giustificherebbe soltanto nella misura in cui questi ultimi integrino gli estremi di una violazione del diritto, in particolare sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere di apprezzamento (cfr. decisioni 2 dicembre 2008 del Consiglio di Stato, pag. 5; in questo senso inoltre pure sentenze del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino 52.2004.321 dell'11 aprile 2006 consid. 3; 52.2001.4 del 9 febbraio 2001 consid. 2.2 e 52.2000.277 del 14 dicembre 2000 consid. 2, consultabili al sito http://www.sentenze.ti.ch; cfr. infine BORGHI/CORTI, op. cit., pag. 289). In queste circostanze, appare quanto meno dubbio che l'autorità di ricorso esercitasse lo stesso potere di esame spettante all'autorità decidente. Anche per questa ragione una riparazione del vizio andrebbe dunque negata, a meno che il Consiglio di Stato non abbia, nell'evenienza concreta, rinunciato a imporsi, di fatto, questa restrizione del potere d'esame (sentenza 2A.315/2001 del 26 novembre 2001 consid. 2b; ALBERTINI, op. cit., pag. 461). Ciò non sembra però essere inequivocabilmente il caso, se non altro perché il Consiglio di Stato ha concluso la sua valutazione osservando che "non essendo [...] la decisione impugnata arbitraria, lo scrivente Consiglio non può quindi fare altro che confermarla". 2.6.5 In tali condizioni, il provvedimento di mancata conferma poteva essere pronunciato solo previa informazione dell'interessato e solo dopo avergli dato la possibilità di difendersi convenientemente e di esprimersi sui suoi punti essenziali. Unicamente la presenza di circostanze eccezionali, come ad esempio la necessità (non addebitabile all'autorità medesima) di agire rapidamente al fine di salvaguardare un importante interesse pubblico gravemente minacciato (DTF 99 Ia 22 consid. c pag. 24 seg.; ALBERTINI, op. cit., pag. 309), avrebbe permesso di prescindere dall'audizione preventiva. Tali circostanze non ricorrevano tuttavia nel caso di specie. A queste considerazioni si aggiungono infine le ripercussioni che il provvedimento in causa ha prodotto sulla situazione dell'interessato che non solo si è ritrovato senza impiego, ma ha anche rischiato, vista la risonanza mediatica che ha accompagnato la vicenda, di subire un danno serio e difficilmente riparabile alla sua reputazione professionale (cfr. per analogia sentenza citata 2P.63/2003 consid. 3.3 e 3.4).
it
Art. 29 Abs. 2 BV; Anspruch auf rechtliches Gehör eines Beamten vor einer Nichtwiederwahl. Die Tatsache, dass die Wahlbehörde von einer vorsorglichen Anhörung des betroffenen Beamten absieht, weil sie sonst aus selbst zu vertretenden Gründen nicht mehr in der Lage wäre, diesem den Entscheid über die Nichtwiederwahl rechtzeitig zu eröffnen, stellt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, welche vor einer Beschwerdeinstanz nicht mehr geheilt werden kann (E. 2.6.1-2.6.5).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,858
135 I 279
135 I 279 Sachverhalt ab Seite 279 A. A.a Il 25 luglio 2003 il Municipio Y. ha nominato O. quale vicedirettore delle locali scuole comunali. Il 27 novembre 2007 detto Municipio ha conferito al prof. A., (...) il compito di operare una verifica completa su tutte le componenti delle scuole comunali di X. Il 21 maggio 2008 il perito ha consegnato all'Esecutivo comunale il suo referto nel quale evidenziava una serie di problemi cronici (...) che rischiavano di compromettere in modo serio l'offerta educativa della scuola, e formulava diverse raccomandazioni in vista di una sua riforma. Tra le varie raccomandazioni l'esperto rilevava che una conferma del vicedirettore - come peraltro pure della direttrice, Z. - (...) non era plausibile (...) e che occorreva valutare la possibilità di un suo (loro) riorientamento. A partire dal 5 giugno successivo, su incarico del Municipio, l'esperto ha avuto una serie di colloqui con la direttrice ed il vicedirettore per approfondire le possibilità di un loro ricollocamento all'interno delle nuove scuole. Nonostante le richieste degli interessati, il rapporto peritale non è però stato consegnato loro. (...) Le discussioni, turbate anche dalla pubblicazione di due articoli apparsi su D., nei quali si faceva allusione alla pretesa intenzione dell'Esecutivo comunale di non confermare in carica la direttrice e il vicedirettore, sono fallite il 26 giugno 2008. (...) A.b Con decisione del 30 giugno 2008 il Municipio ha risolto di non confermare O. nella sua funzione di vicedirettore (come pure Z. in quella di direttrice) per il quadriennio 2008-2012 e precisato che il rapporto d'impiego avrebbe preso fine il 20 ottobre 2008 (...). A motivazione del provvedimento l'Esecutivo comunale ha elencato una serie di mancanze rilevate dall'esperto che rendevano, a mente dell'autorità di nomina, ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego. (...) Dopo avere, il 1° luglio 2008, inoltrato una denuncia penale nei con fronti del sindaco B. e del prof. A. per titolo di coazione, abuso di autorità (limitatamente al sindaco) e lesioni corporali gravi, la direttrice e il vicedirettore, per il tramite del loro legale, hanno diramato, il 2 luglio 2008, un comunicato stampa in cui attaccavano l'operato del sindaco, del segretario comunale e del perito. (...) A.c Il 4 luglio 2008 il Municipio ha deciso l'apertura di un'inchiesta disciplinare nei confronti di O. (come pure di Z.) al quale ha rimproverato gravi violazioni dei doveri di servizio, in particolare per avere rilasciato dichiarazioni gravemente lesive dell'onore e dell'immagine dei membri dell'Esecutivo, del consulente e dell'amministrazione (...). Nel contempo ha decretato nei confronti dell'interessato l'immediata sospensione dalla carica con garanzia però dello stipendio fino a fine contratto. (...) B. (...) per risoluzione del 2 dicembre 2008 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha confermato nel merito le decisioni municipali del 30 giugno (mancata conferma) e del 4 luglio 2008 (sospensione immediata). C. Con giudizio del 23 febbraio 2009 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto il ricorso di O. contro la risoluzione governativa del 2 dicembre 2008. (...) D. O. è insorto dinanzi al Tribunale federale mediante un atto denominato "ricorso di diritto pubblico e ricorso in materia costituzionale", con cui chiede l'annullamento del giudizio del Tribunale cantonale amministrativo, nonché delle decisioni 2 dicembre 2008 del Consiglio di Stato e 30 giugno e 4 luglio 2008 del Municipio Y. In sintesi, a motivazione dei ricorsi fa valere una violazione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.), del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.), del principio della proporzionalità e del principio della buona fede (art. 9 Cost.). (...) Il ricorso in materia di diritto pubblico è stato accolto. ( estratto ) Erwägungen Dai considerandi: 2. Con una censura d'ordine formale, che occorre esaminare in via preliminare, il ricorrente rimprovera al Tribunale cantonale di non avere sanzionato, come invece avrebbe dovuto, la violazione del suo diritto di essere sentito ad opera del Municipio Y., il quale, per quanto accertato in maniera incontestata dagli stessi giudici cantonali, ha deciso la sua mancata conferma in carica senza formalmente, preventivamente offrirgli la possibilità di prendere posizione sul provvedimento. 2.1 Pur riconoscendo che il Municipio ha indubitabilmente violato il diritto di essere sentito del dipendente e pur reputando di una certa gravità tale violazione, la Corte cantonale ha ritenuto che la lesione poteva essere sanata grazie al ricorso inoltrato dall'interessato al Consiglio di Stato che dispone di pieno potere cognitivo. Inoltre ha osservato che il Municipio era costretto ad agire in tempi ristretti e che per ossequiare il termine di tre mesi di cui all'art. 132 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), cui rinvia l'art. 127 cpv. 2 LOC, una decisione di mancata conferma doveva pervenire al ricorrente entro il 20 luglio 2008, vale a dire soli 20 giorni dopo che l'Esecutivo aveva deciso di separarsi da lui. In tali condizioni, i primi giudici hanno concluso che se anche avesse fissato un termine di 10-15 giorni per formulare delle osservazioni, tenuto conto dei tempi di notifica e di ricezione, il Municipio non sarebbe stato in grado di deliberare definitivamente entro quella data. 2.2 Il contenuto del diritto di essere sentito è determinato in primo luogo dalle disposizioni cantonali di procedura, sindacabili da parte del Tribunale federale solamente sotto il ristretto profilo dell'arbitrio; in ogni caso l'autorità cantonale deve tuttavia osservare le garanzie minime dedotte direttamente dall'art. 29 cpv. 2 Cost., il cui rispetto è verificato dal Tribunale federale con pieno potere d'esame (DTF 127 III 193 consid. 3 pag. 194). Nell'evenienza concreta, il ricorrente non invoca la violazione di una disposizione cantonale relativa al diritto di essere sentito, per cui la censura va esclusivamente esaminata alla luce dell'art. 29 cpv. 2 Cost. Del resto la LOC non prescrive espressamente che il funzionario debba essere sentito prima dell'emanazione di una decisione di mancata conferma nei suoi confronti. 2.3 Per costante giurisprudenza, dal diritto di essere sentito garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. deve in particolare essere dedotto il diritto per l'interessato di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei suoi confronti, quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, quello di poter prendere visione dell'incarto, quello di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo (DTF 132 V 368 consid. 3.1 pag. 370 e sentenze ivi citate). Va poi rammentato che quando il Tribunale federale controlla l'applicazione dell'art. 29 cpv. 2 Cost., esso ne determina il contenuto e la portata in funzione della situazione concreta e tenuto conto degli interessi in gioco (DTF 123 I 63 consid. 2d pag. 68 seg.). Vanno in particolare considerati, da un lato, il pregiudizio alla situazione dell'interessato così come risulta dalla decisione che deve essere adottata e, dall'altro, l'importanza e l'urgenza dell'intervento amministrativo (sentenza 2P.63/2003 del 29 luglio 2003 consid. 3.2). In generale, quanto più la decisione che ci si appresta a prendere è suscettibile di pregiudicare la posizione dell'interessato, tanto più il diritto di essere sentito di quest'ultimo va accordato e riconosciuto ampiamente (cfr. DTF 105 Ia 193 consid. 2b/cc pag. 197; cfr. pure sentenza 2P.46/2006 del 7 giugno 2006 consid. 4.3 con riferimenti). Occorre inoltre ugualmente tenere conto delle garanzie che la procedura offre alla difesa dell'interessato; in particolare, ci si mostrerà meno esigenti con la stretta osservanza del diritto di essere sentito se è data la possibilità di portare la contestazione davanti a un'autorità di ricorso dotata di pieno potere di esame (DTF 123 I 63 consid. 2d pag. 69 seg.; DTF 111 Ia 273 consid. 2b), a condizione però che la violazione non sia di particolare gravità (DTF 126 I 68 consid. 2 pag. 72). 2.4 Per quanto concerne più specificatamente il tema in esame, dottrina e giurisprudenza hanno già avuto modo di riconoscere di principio - anche in assenza di una specifica disposizione - il diritto di essere previamente sentito al funzionario nei cui confronti sta per essere rilasciata una decisione di mancata conferma (v. ad esempio sentenza 2P.327/2001 del 27 maggio 2002 consid. 3.2; cfr. inoltre PETER HÄNNI, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995 pag. 407 segg., 434; GABRIELLE STEFFEN, Le droit d'être entendu du collaborateur de la fonction publique: juste une question de procédure?, RJN 2005 pag. 51 segg., 63; EROS RATTI, Il Comune, vol. II, 1988, pag. 1274). Il Tribunale federale ha parimenti precisato che, benché non conferisca la facoltà di esprimersi sulla valutazione giuridica dei fatti, il diritto di essere sentito può unicamente adempiere correttamente il proprio scopo se la persona interessata sa (o deve sapere) con chiarezza (v. sentenza 2P.214/2000 del 5 gennaio 2001 consid. 4a con riferimenti) che nei suoi confronti sta per essere presa una decisione di determinata natura (sentenza 2P.241/1996 del 27 novembre 1996 consid. 2c). 2.5 Nel caso di specie, come accertato in maniera vincolante dalla Corte cantonale (art. 105 cpv. 1 e 2 LTF), il Municipio ha deciso la mancata conferma in carica di O. senza formalmente, preventivamente offrire all'interessato la possibilità di prendere posizione sul provvedimento. Certo, ci si potrebbe domandare se il ricorrente non potesse o dovesse comunque attendersi la decisione di mancata conferma dopo che la stampa già il 7 giugno 2008 aveva accennato alle presunte intenzioni dell'Esecutivo comunale di non rinnovare il rapporto d'impiego. Allo stesso modo ci si potrebbe chiedere se il diritto di essere sentito non sia stato altrimenti salvaguardato dal fatto che il ricorrente ha comunque avuto modo di discutere a più riprese con il perito A. la prospettiva di un suo ricollocamento. La risposta ad entrambe le domande è tuttavia negativa. 2.5.1 Da un lato, infatti, si ricorda che ancora in data 26 giugno 2008, in occasione dell'ultimo incontro, l'esperto aveva rassicurato l'interessato, precisando che "non ho mai messo in dubbio il fatto che sia a rischio la vostra posizione all'interno della scuola per cui ... a me ha sorpreso tra le varie righe dette il fatto che da una qualche parte si pensasse a una vostra esclusione dalla scuola o ad un impegno parziale o cose di questo genere. Io non sono mai neanche entrato in questo genere di logica perché non c'è scritto da nessuna parte una cosa di questo tipo. Io non ho mai consigliato, raccomandato nulla di questo tipo", prima di soggiungere che "... quindi non posso neanche immaginare che ci possa essere uno scenario di questo genere. Scusate, qui sarà una mia ingenuità ma io non ho mai sentito neanche da parte del municipio un'intenzione di questo genere. Quindi io parto dal presupposto che, fermo restando che il vostro impegno all'interno della scuola di X. rimane un pacchetto del 100 %, la discussione era [...] di riorientare ..." (trascrizione della registrazione dell'incontro del 26 giugno 2008, pag. 6). Ciò significa che ancora il giorno dopo la seduta del 25 giugno 2008, in cui il Municipio aveva risolto (ma non ancora comunicato) di non confermare il ricorrente nella sua funzione, quest'ultimo era ancora all'oscuro della reale intenzione del Municipio di non rinnovare il rapporto d'impiego, e comunque non era propriamente stato invitato ad esprimersi su un simile provvedimento (cfr. per analogia DTF 105 Ib 171 consid. 3b pag. 174, nonché sentenza citata 2P.46/2006 consid. 4.5). 2.5.2 D'altro lato non va dimenticato che spetta alla competente autorità decidente (generalmente all'autorità di nomina) sentire - anche solo in maniera relativamente informale (sentenza citata 2P.214/2000 consid. 4a) - gli interessati (STEFFEN, op. cit., pag. 63; MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, 2000, pag. 207). In assenza di una delega di competenza fondata su una base legale, le discussioni intercorse con il consulente incaricato dal Municipio di verificare lo stato della scuola comunale non potevano pertanto liberare il Municipio dall'obbligo di sentire preventivamente il dipendente; tanto più che, per quanto appena esposto (consid. 2.5.1), quest'ultimo nemmeno doveva in modo chiaro attendersi l'emanazione di una decisione di mancata conferma. Anche in questa misura la presente fattispecie si differenzia da quella esaminata dal Tribunale federale nella sentenza citata 2P.214/2000, in cui una discussione con le competenti autorità scolastiche aveva preceduto la decisione di non continuare il rapporto d'impiego. 2.5.3 E comunque, non avendo, fino al momento della presentazione dell'allegato di replica dinanzi al Consiglio di Stato, potuto prendere visione del rapporto peritale (peraltro contenente vari omissis e in gran parte silente sull'identità delle persone interrogate come pure sul contenuto dei colloqui che avevano permesso di sviluppare la relativa valutazione) su cui si era basato il Municipio per la propria decisione, il ricorrente nemmeno era stato posto nella condizione di preparare le proprie argomentazioni ed esprimersi convenientemente sui punti essenziali del provvedimento (DTF 129 I 85 consid. 4.1 pag. 88; DTF 126 I 7 consid. 2b pag. 10; STEFFEN, op. cit., pag. 58). 2.5.4 O. avrebbe dovuto potersi esprimere sui punti essenziali del provvedimento prima che venisse adottata la decisione di mancata conferma che lo ha toccato nella sua situazione giuridica (in questo senso anche sentenza citata 2P.327/2001 consid. 3.2). Non avendo concesso questo diritto, il Municipio ha contravvenuto all'obbligo sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. 2.6 Resta a questo punto da esaminare se, come sostiene la Corte cantonale, il vizio poteva essere sanato nell'ambito della procedura di ricorso dinanzi al Consiglio di Stato. 2.6.1 Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale formale, la cui violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 pag. 390; DTF 127 V 431 consid. 3d/aa pag. 437). Secondo la prassi del Tribunale federale, tuttavia, una violazione del diritto di essere sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura di ricorso qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame dell'autorità decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135; DTF 126 I 68 consid. 2 pag. 72; DTF 124 II 132 consid. 2d pag. 138; ALBERTINI, op. cit., pag. 461). La riparazione del vizio deve tuttavia, segnatamente in presenza di gravi violazioni, rimanere l'eccezione, non fosse altro perché la concessione successiva del diritto di essere sentito costituisce sovente solo un surrogato imperfetto dell'omessa audizione preventiva (DTF 116 V 182 consid. 3c pag. 187; DTF 105 Ia 193 consid. 2b/cc pag. 197). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non abbia a subire pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria. In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga attraverso una violazione del diritto di essere sentito ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135). 2.6.2 Il Tribunale cantonale ha giustificato la riparazione della violazione del diritto di essere sentito tra l'altro con il fatto che il Municipio era costretto ad agire rapidamente. Ha così rilevato che se avesse concesso all'interessato un termine di 10-15 giorni per presentare le proprie osservazioni, non sarebbe più stato in grado di deliberare entro il 20 luglio 2008, ultimo termine per potere notificare in tempo - in virtù dei combinati disposti degli art. 127 cpv. 2 e 132 cpv. 1 LOC - la decisione di mancata conferma. Ora, benché opinabile (sul tema cfr. ad esempio STEFFEN, op. cit., pag. 64, secondo cui - se non cade durante le vacanze o i giorni festivi - un termine di 8-10 giorni per esercitare il diritto di essere sentito è da ritenere ragionevole), l'accertamento della Corte cantonale non è manifestamente inesatto e vincola pertanto il Tribunale federale (art. 105 cpv. 2 LTF). 2.6.3 Nondimeno, da questo accertamento l'istanza precedente ha tratto una conclusione giuridicamente errata. Se urgenza c'è stata - come hanno constatato i primi giudici -, questa era chiaramente ed esclusivamente imputabile all'autorità municipale che, ben conoscendo la cronicità del problema che da anni attanagliava la scuola comunale di X. (v. rapporto finale A., pag. 18 segg.), poteva e doveva organizzarsi in modo tale da preparare tempestivamente i provvedimenti che eventualmente si sarebbero imposti (in questo senso anche sentenza 6A.71/2001 del 13 novembre 2001 consid. 3). Già solo per questo motivo, la possibilità di una riparazione del vizio andava esclusa perché, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, l'autorità è pervenuta ad un risultato (mancata conferma del ricorrente per il periodo 2008-2012) che non avrebbe ottenuto procedendo in modo corretto, vale a dire mettendo l'insorgente in condizione di esprimersi convenientemente sul provvedimento che si apprestava a prendere (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135; sentenza citata 6A.71/2001 consid. 3). Inutile quindi dire che il ricorrente ha subito un (grave) pregiudizio dalla concessione solo successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria. 2.6.4 La riparazione del vizio appare inoltre problematica anche per un altro aspetto. Pur fruendo di principio di un pieno potere cognitivo che gli consente di esaminare liberamente non solo le questioni di fatto e di diritto della controversia sottoposta alla sua cognizione, ma anche di rivedere ogni problema di apprezzamento e di opportunità (art. 56 della legge cantonale di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 [RL 3.3.1.1]; BORGHI/CORTI, Compendio di procedura amministrativa ticinese, 1997, pag. 289), il Consiglio di Stato sembra di fatto (giustamente: cfr. DTF 118 Ib 164 consid. 4a pag. 166; sentenza 1C_116/2007 del 24 settembre 2007 consid. 4.2) riconoscere nella materia qui in esame un ampio margine discrezionale all'autorità di nomina. Come risulta chiaramente dalla risoluzione del 2 dicembre 2008, il Consiglio di Stato ticinese sembra così imporsi un certo riserbo nell'esame delle decisioni di mancata conferma delle autorità comunali, lasciando intendere che un intervento contro tali provvedimenti si giustificherebbe soltanto nella misura in cui questi ultimi integrino gli estremi di una violazione del diritto, in particolare sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere di apprezzamento (cfr. decisioni 2 dicembre 2008 del Consiglio di Stato, pag. 5; in questo senso inoltre pure sentenze del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino 52.2004.321 dell'11 aprile 2006 consid. 3; 52.2001.4 del 9 febbraio 2001 consid. 2.2 e 52.2000.277 del 14 dicembre 2000 consid. 2, consultabili al sito http://www.sentenze.ti.ch; cfr. infine BORGHI/CORTI, op. cit., pag. 289). In queste circostanze, appare quanto meno dubbio che l'autorità di ricorso esercitasse lo stesso potere di esame spettante all'autorità decidente. Anche per questa ragione una riparazione del vizio andrebbe dunque negata, a meno che il Consiglio di Stato non abbia, nell'evenienza concreta, rinunciato a imporsi, di fatto, questa restrizione del potere d'esame (sentenza 2A.315/2001 del 26 novembre 2001 consid. 2b; ALBERTINI, op. cit., pag. 461). Ciò non sembra però essere inequivocabilmente il caso, se non altro perché il Consiglio di Stato ha concluso la sua valutazione osservando che "non essendo [...] la decisione impugnata arbitraria, lo scrivente Consiglio non può quindi fare altro che confermarla". 2.6.5 In tali condizioni, il provvedimento di mancata conferma poteva essere pronunciato solo previa informazione dell'interessato e solo dopo avergli dato la possibilità di difendersi convenientemente e di esprimersi sui suoi punti essenziali. Unicamente la presenza di circostanze eccezionali, come ad esempio la necessità (non addebitabile all'autorità medesima) di agire rapidamente al fine di salvaguardare un importante interesse pubblico gravemente minacciato (DTF 99 Ia 22 consid. c pag. 24 seg.; ALBERTINI, op. cit., pag. 309), avrebbe permesso di prescindere dall'audizione preventiva. Tali circostanze non ricorrevano tuttavia nel caso di specie. A queste considerazioni si aggiungono infine le ripercussioni che il provvedimento in causa ha prodotto sulla situazione dell'interessato che non solo si è ritrovato senza impiego, ma ha anche rischiato, vista la risonanza mediatica che ha accompagnato la vicenda, di subire un danno serio e difficilmente riparabile alla sua reputazione professionale (cfr. per analogia sentenza citata 2P.63/2003 consid. 3.3 e 3.4).
it
Art. 29 al. 2 Cst.; droit d'être entendu d'un fonctionnaire en cas de non-réélection. Constitue une violation du droit d'être entendu qui ne peut plus être réparée devant l'autorité de recours le fait que l'autorité de nomination ne procède pas à l'audition préalable du fonctionnaire intéressé parce que sinon elle ne serait plus en mesure, pour des motifs qui lui sont imputables, de lui notifier en temps utile la décision de non-réélection (consid. 2.6.1-2.6.5).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,859
135 I 279
135 I 279 Sachverhalt ab Seite 279 A. A.a Il 25 luglio 2003 il Municipio Y. ha nominato O. quale vicedirettore delle locali scuole comunali. Il 27 novembre 2007 detto Municipio ha conferito al prof. A., (...) il compito di operare una verifica completa su tutte le componenti delle scuole comunali di X. Il 21 maggio 2008 il perito ha consegnato all'Esecutivo comunale il suo referto nel quale evidenziava una serie di problemi cronici (...) che rischiavano di compromettere in modo serio l'offerta educativa della scuola, e formulava diverse raccomandazioni in vista di una sua riforma. Tra le varie raccomandazioni l'esperto rilevava che una conferma del vicedirettore - come peraltro pure della direttrice, Z. - (...) non era plausibile (...) e che occorreva valutare la possibilità di un suo (loro) riorientamento. A partire dal 5 giugno successivo, su incarico del Municipio, l'esperto ha avuto una serie di colloqui con la direttrice ed il vicedirettore per approfondire le possibilità di un loro ricollocamento all'interno delle nuove scuole. Nonostante le richieste degli interessati, il rapporto peritale non è però stato consegnato loro. (...) Le discussioni, turbate anche dalla pubblicazione di due articoli apparsi su D., nei quali si faceva allusione alla pretesa intenzione dell'Esecutivo comunale di non confermare in carica la direttrice e il vicedirettore, sono fallite il 26 giugno 2008. (...) A.b Con decisione del 30 giugno 2008 il Municipio ha risolto di non confermare O. nella sua funzione di vicedirettore (come pure Z. in quella di direttrice) per il quadriennio 2008-2012 e precisato che il rapporto d'impiego avrebbe preso fine il 20 ottobre 2008 (...). A motivazione del provvedimento l'Esecutivo comunale ha elencato una serie di mancanze rilevate dall'esperto che rendevano, a mente dell'autorità di nomina, ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego. (...) Dopo avere, il 1° luglio 2008, inoltrato una denuncia penale nei con fronti del sindaco B. e del prof. A. per titolo di coazione, abuso di autorità (limitatamente al sindaco) e lesioni corporali gravi, la direttrice e il vicedirettore, per il tramite del loro legale, hanno diramato, il 2 luglio 2008, un comunicato stampa in cui attaccavano l'operato del sindaco, del segretario comunale e del perito. (...) A.c Il 4 luglio 2008 il Municipio ha deciso l'apertura di un'inchiesta disciplinare nei confronti di O. (come pure di Z.) al quale ha rimproverato gravi violazioni dei doveri di servizio, in particolare per avere rilasciato dichiarazioni gravemente lesive dell'onore e dell'immagine dei membri dell'Esecutivo, del consulente e dell'amministrazione (...). Nel contempo ha decretato nei confronti dell'interessato l'immediata sospensione dalla carica con garanzia però dello stipendio fino a fine contratto. (...) B. (...) per risoluzione del 2 dicembre 2008 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha confermato nel merito le decisioni municipali del 30 giugno (mancata conferma) e del 4 luglio 2008 (sospensione immediata). C. Con giudizio del 23 febbraio 2009 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto il ricorso di O. contro la risoluzione governativa del 2 dicembre 2008. (...) D. O. è insorto dinanzi al Tribunale federale mediante un atto denominato "ricorso di diritto pubblico e ricorso in materia costituzionale", con cui chiede l'annullamento del giudizio del Tribunale cantonale amministrativo, nonché delle decisioni 2 dicembre 2008 del Consiglio di Stato e 30 giugno e 4 luglio 2008 del Municipio Y. In sintesi, a motivazione dei ricorsi fa valere una violazione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.), del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.), del principio della proporzionalità e del principio della buona fede (art. 9 Cost.). (...) Il ricorso in materia di diritto pubblico è stato accolto. ( estratto ) Erwägungen Dai considerandi: 2. Con una censura d'ordine formale, che occorre esaminare in via preliminare, il ricorrente rimprovera al Tribunale cantonale di non avere sanzionato, come invece avrebbe dovuto, la violazione del suo diritto di essere sentito ad opera del Municipio Y., il quale, per quanto accertato in maniera incontestata dagli stessi giudici cantonali, ha deciso la sua mancata conferma in carica senza formalmente, preventivamente offrirgli la possibilità di prendere posizione sul provvedimento. 2.1 Pur riconoscendo che il Municipio ha indubitabilmente violato il diritto di essere sentito del dipendente e pur reputando di una certa gravità tale violazione, la Corte cantonale ha ritenuto che la lesione poteva essere sanata grazie al ricorso inoltrato dall'interessato al Consiglio di Stato che dispone di pieno potere cognitivo. Inoltre ha osservato che il Municipio era costretto ad agire in tempi ristretti e che per ossequiare il termine di tre mesi di cui all'art. 132 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), cui rinvia l'art. 127 cpv. 2 LOC, una decisione di mancata conferma doveva pervenire al ricorrente entro il 20 luglio 2008, vale a dire soli 20 giorni dopo che l'Esecutivo aveva deciso di separarsi da lui. In tali condizioni, i primi giudici hanno concluso che se anche avesse fissato un termine di 10-15 giorni per formulare delle osservazioni, tenuto conto dei tempi di notifica e di ricezione, il Municipio non sarebbe stato in grado di deliberare definitivamente entro quella data. 2.2 Il contenuto del diritto di essere sentito è determinato in primo luogo dalle disposizioni cantonali di procedura, sindacabili da parte del Tribunale federale solamente sotto il ristretto profilo dell'arbitrio; in ogni caso l'autorità cantonale deve tuttavia osservare le garanzie minime dedotte direttamente dall'art. 29 cpv. 2 Cost., il cui rispetto è verificato dal Tribunale federale con pieno potere d'esame (DTF 127 III 193 consid. 3 pag. 194). Nell'evenienza concreta, il ricorrente non invoca la violazione di una disposizione cantonale relativa al diritto di essere sentito, per cui la censura va esclusivamente esaminata alla luce dell'art. 29 cpv. 2 Cost. Del resto la LOC non prescrive espressamente che il funzionario debba essere sentito prima dell'emanazione di una decisione di mancata conferma nei suoi confronti. 2.3 Per costante giurisprudenza, dal diritto di essere sentito garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. deve in particolare essere dedotto il diritto per l'interessato di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei suoi confronti, quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, quello di poter prendere visione dell'incarto, quello di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo (DTF 132 V 368 consid. 3.1 pag. 370 e sentenze ivi citate). Va poi rammentato che quando il Tribunale federale controlla l'applicazione dell'art. 29 cpv. 2 Cost., esso ne determina il contenuto e la portata in funzione della situazione concreta e tenuto conto degli interessi in gioco (DTF 123 I 63 consid. 2d pag. 68 seg.). Vanno in particolare considerati, da un lato, il pregiudizio alla situazione dell'interessato così come risulta dalla decisione che deve essere adottata e, dall'altro, l'importanza e l'urgenza dell'intervento amministrativo (sentenza 2P.63/2003 del 29 luglio 2003 consid. 3.2). In generale, quanto più la decisione che ci si appresta a prendere è suscettibile di pregiudicare la posizione dell'interessato, tanto più il diritto di essere sentito di quest'ultimo va accordato e riconosciuto ampiamente (cfr. DTF 105 Ia 193 consid. 2b/cc pag. 197; cfr. pure sentenza 2P.46/2006 del 7 giugno 2006 consid. 4.3 con riferimenti). Occorre inoltre ugualmente tenere conto delle garanzie che la procedura offre alla difesa dell'interessato; in particolare, ci si mostrerà meno esigenti con la stretta osservanza del diritto di essere sentito se è data la possibilità di portare la contestazione davanti a un'autorità di ricorso dotata di pieno potere di esame (DTF 123 I 63 consid. 2d pag. 69 seg.; DTF 111 Ia 273 consid. 2b), a condizione però che la violazione non sia di particolare gravità (DTF 126 I 68 consid. 2 pag. 72). 2.4 Per quanto concerne più specificatamente il tema in esame, dottrina e giurisprudenza hanno già avuto modo di riconoscere di principio - anche in assenza di una specifica disposizione - il diritto di essere previamente sentito al funzionario nei cui confronti sta per essere rilasciata una decisione di mancata conferma (v. ad esempio sentenza 2P.327/2001 del 27 maggio 2002 consid. 3.2; cfr. inoltre PETER HÄNNI, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995 pag. 407 segg., 434; GABRIELLE STEFFEN, Le droit d'être entendu du collaborateur de la fonction publique: juste une question de procédure?, RJN 2005 pag. 51 segg., 63; EROS RATTI, Il Comune, vol. II, 1988, pag. 1274). Il Tribunale federale ha parimenti precisato che, benché non conferisca la facoltà di esprimersi sulla valutazione giuridica dei fatti, il diritto di essere sentito può unicamente adempiere correttamente il proprio scopo se la persona interessata sa (o deve sapere) con chiarezza (v. sentenza 2P.214/2000 del 5 gennaio 2001 consid. 4a con riferimenti) che nei suoi confronti sta per essere presa una decisione di determinata natura (sentenza 2P.241/1996 del 27 novembre 1996 consid. 2c). 2.5 Nel caso di specie, come accertato in maniera vincolante dalla Corte cantonale (art. 105 cpv. 1 e 2 LTF), il Municipio ha deciso la mancata conferma in carica di O. senza formalmente, preventivamente offrire all'interessato la possibilità di prendere posizione sul provvedimento. Certo, ci si potrebbe domandare se il ricorrente non potesse o dovesse comunque attendersi la decisione di mancata conferma dopo che la stampa già il 7 giugno 2008 aveva accennato alle presunte intenzioni dell'Esecutivo comunale di non rinnovare il rapporto d'impiego. Allo stesso modo ci si potrebbe chiedere se il diritto di essere sentito non sia stato altrimenti salvaguardato dal fatto che il ricorrente ha comunque avuto modo di discutere a più riprese con il perito A. la prospettiva di un suo ricollocamento. La risposta ad entrambe le domande è tuttavia negativa. 2.5.1 Da un lato, infatti, si ricorda che ancora in data 26 giugno 2008, in occasione dell'ultimo incontro, l'esperto aveva rassicurato l'interessato, precisando che "non ho mai messo in dubbio il fatto che sia a rischio la vostra posizione all'interno della scuola per cui ... a me ha sorpreso tra le varie righe dette il fatto che da una qualche parte si pensasse a una vostra esclusione dalla scuola o ad un impegno parziale o cose di questo genere. Io non sono mai neanche entrato in questo genere di logica perché non c'è scritto da nessuna parte una cosa di questo tipo. Io non ho mai consigliato, raccomandato nulla di questo tipo", prima di soggiungere che "... quindi non posso neanche immaginare che ci possa essere uno scenario di questo genere. Scusate, qui sarà una mia ingenuità ma io non ho mai sentito neanche da parte del municipio un'intenzione di questo genere. Quindi io parto dal presupposto che, fermo restando che il vostro impegno all'interno della scuola di X. rimane un pacchetto del 100 %, la discussione era [...] di riorientare ..." (trascrizione della registrazione dell'incontro del 26 giugno 2008, pag. 6). Ciò significa che ancora il giorno dopo la seduta del 25 giugno 2008, in cui il Municipio aveva risolto (ma non ancora comunicato) di non confermare il ricorrente nella sua funzione, quest'ultimo era ancora all'oscuro della reale intenzione del Municipio di non rinnovare il rapporto d'impiego, e comunque non era propriamente stato invitato ad esprimersi su un simile provvedimento (cfr. per analogia DTF 105 Ib 171 consid. 3b pag. 174, nonché sentenza citata 2P.46/2006 consid. 4.5). 2.5.2 D'altro lato non va dimenticato che spetta alla competente autorità decidente (generalmente all'autorità di nomina) sentire - anche solo in maniera relativamente informale (sentenza citata 2P.214/2000 consid. 4a) - gli interessati (STEFFEN, op. cit., pag. 63; MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, 2000, pag. 207). In assenza di una delega di competenza fondata su una base legale, le discussioni intercorse con il consulente incaricato dal Municipio di verificare lo stato della scuola comunale non potevano pertanto liberare il Municipio dall'obbligo di sentire preventivamente il dipendente; tanto più che, per quanto appena esposto (consid. 2.5.1), quest'ultimo nemmeno doveva in modo chiaro attendersi l'emanazione di una decisione di mancata conferma. Anche in questa misura la presente fattispecie si differenzia da quella esaminata dal Tribunale federale nella sentenza citata 2P.214/2000, in cui una discussione con le competenti autorità scolastiche aveva preceduto la decisione di non continuare il rapporto d'impiego. 2.5.3 E comunque, non avendo, fino al momento della presentazione dell'allegato di replica dinanzi al Consiglio di Stato, potuto prendere visione del rapporto peritale (peraltro contenente vari omissis e in gran parte silente sull'identità delle persone interrogate come pure sul contenuto dei colloqui che avevano permesso di sviluppare la relativa valutazione) su cui si era basato il Municipio per la propria decisione, il ricorrente nemmeno era stato posto nella condizione di preparare le proprie argomentazioni ed esprimersi convenientemente sui punti essenziali del provvedimento (DTF 129 I 85 consid. 4.1 pag. 88; DTF 126 I 7 consid. 2b pag. 10; STEFFEN, op. cit., pag. 58). 2.5.4 O. avrebbe dovuto potersi esprimere sui punti essenziali del provvedimento prima che venisse adottata la decisione di mancata conferma che lo ha toccato nella sua situazione giuridica (in questo senso anche sentenza citata 2P.327/2001 consid. 3.2). Non avendo concesso questo diritto, il Municipio ha contravvenuto all'obbligo sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. 2.6 Resta a questo punto da esaminare se, come sostiene la Corte cantonale, il vizio poteva essere sanato nell'ambito della procedura di ricorso dinanzi al Consiglio di Stato. 2.6.1 Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale formale, la cui violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 pag. 390; DTF 127 V 431 consid. 3d/aa pag. 437). Secondo la prassi del Tribunale federale, tuttavia, una violazione del diritto di essere sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura di ricorso qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame dell'autorità decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135; DTF 126 I 68 consid. 2 pag. 72; DTF 124 II 132 consid. 2d pag. 138; ALBERTINI, op. cit., pag. 461). La riparazione del vizio deve tuttavia, segnatamente in presenza di gravi violazioni, rimanere l'eccezione, non fosse altro perché la concessione successiva del diritto di essere sentito costituisce sovente solo un surrogato imperfetto dell'omessa audizione preventiva (DTF 116 V 182 consid. 3c pag. 187; DTF 105 Ia 193 consid. 2b/cc pag. 197). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non abbia a subire pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria. In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga attraverso una violazione del diritto di essere sentito ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135). 2.6.2 Il Tribunale cantonale ha giustificato la riparazione della violazione del diritto di essere sentito tra l'altro con il fatto che il Municipio era costretto ad agire rapidamente. Ha così rilevato che se avesse concesso all'interessato un termine di 10-15 giorni per presentare le proprie osservazioni, non sarebbe più stato in grado di deliberare entro il 20 luglio 2008, ultimo termine per potere notificare in tempo - in virtù dei combinati disposti degli art. 127 cpv. 2 e 132 cpv. 1 LOC - la decisione di mancata conferma. Ora, benché opinabile (sul tema cfr. ad esempio STEFFEN, op. cit., pag. 64, secondo cui - se non cade durante le vacanze o i giorni festivi - un termine di 8-10 giorni per esercitare il diritto di essere sentito è da ritenere ragionevole), l'accertamento della Corte cantonale non è manifestamente inesatto e vincola pertanto il Tribunale federale (art. 105 cpv. 2 LTF). 2.6.3 Nondimeno, da questo accertamento l'istanza precedente ha tratto una conclusione giuridicamente errata. Se urgenza c'è stata - come hanno constatato i primi giudici -, questa era chiaramente ed esclusivamente imputabile all'autorità municipale che, ben conoscendo la cronicità del problema che da anni attanagliava la scuola comunale di X. (v. rapporto finale A., pag. 18 segg.), poteva e doveva organizzarsi in modo tale da preparare tempestivamente i provvedimenti che eventualmente si sarebbero imposti (in questo senso anche sentenza 6A.71/2001 del 13 novembre 2001 consid. 3). Già solo per questo motivo, la possibilità di una riparazione del vizio andava esclusa perché, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, l'autorità è pervenuta ad un risultato (mancata conferma del ricorrente per il periodo 2008-2012) che non avrebbe ottenuto procedendo in modo corretto, vale a dire mettendo l'insorgente in condizione di esprimersi convenientemente sul provvedimento che si apprestava a prendere (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135; sentenza citata 6A.71/2001 consid. 3). Inutile quindi dire che il ricorrente ha subito un (grave) pregiudizio dalla concessione solo successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria. 2.6.4 La riparazione del vizio appare inoltre problematica anche per un altro aspetto. Pur fruendo di principio di un pieno potere cognitivo che gli consente di esaminare liberamente non solo le questioni di fatto e di diritto della controversia sottoposta alla sua cognizione, ma anche di rivedere ogni problema di apprezzamento e di opportunità (art. 56 della legge cantonale di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 [RL 3.3.1.1]; BORGHI/CORTI, Compendio di procedura amministrativa ticinese, 1997, pag. 289), il Consiglio di Stato sembra di fatto (giustamente: cfr. DTF 118 Ib 164 consid. 4a pag. 166; sentenza 1C_116/2007 del 24 settembre 2007 consid. 4.2) riconoscere nella materia qui in esame un ampio margine discrezionale all'autorità di nomina. Come risulta chiaramente dalla risoluzione del 2 dicembre 2008, il Consiglio di Stato ticinese sembra così imporsi un certo riserbo nell'esame delle decisioni di mancata conferma delle autorità comunali, lasciando intendere che un intervento contro tali provvedimenti si giustificherebbe soltanto nella misura in cui questi ultimi integrino gli estremi di una violazione del diritto, in particolare sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere di apprezzamento (cfr. decisioni 2 dicembre 2008 del Consiglio di Stato, pag. 5; in questo senso inoltre pure sentenze del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino 52.2004.321 dell'11 aprile 2006 consid. 3; 52.2001.4 del 9 febbraio 2001 consid. 2.2 e 52.2000.277 del 14 dicembre 2000 consid. 2, consultabili al sito http://www.sentenze.ti.ch; cfr. infine BORGHI/CORTI, op. cit., pag. 289). In queste circostanze, appare quanto meno dubbio che l'autorità di ricorso esercitasse lo stesso potere di esame spettante all'autorità decidente. Anche per questa ragione una riparazione del vizio andrebbe dunque negata, a meno che il Consiglio di Stato non abbia, nell'evenienza concreta, rinunciato a imporsi, di fatto, questa restrizione del potere d'esame (sentenza 2A.315/2001 del 26 novembre 2001 consid. 2b; ALBERTINI, op. cit., pag. 461). Ciò non sembra però essere inequivocabilmente il caso, se non altro perché il Consiglio di Stato ha concluso la sua valutazione osservando che "non essendo [...] la decisione impugnata arbitraria, lo scrivente Consiglio non può quindi fare altro che confermarla". 2.6.5 In tali condizioni, il provvedimento di mancata conferma poteva essere pronunciato solo previa informazione dell'interessato e solo dopo avergli dato la possibilità di difendersi convenientemente e di esprimersi sui suoi punti essenziali. Unicamente la presenza di circostanze eccezionali, come ad esempio la necessità (non addebitabile all'autorità medesima) di agire rapidamente al fine di salvaguardare un importante interesse pubblico gravemente minacciato (DTF 99 Ia 22 consid. c pag. 24 seg.; ALBERTINI, op. cit., pag. 309), avrebbe permesso di prescindere dall'audizione preventiva. Tali circostanze non ricorrevano tuttavia nel caso di specie. A queste considerazioni si aggiungono infine le ripercussioni che il provvedimento in causa ha prodotto sulla situazione dell'interessato che non solo si è ritrovato senza impiego, ma ha anche rischiato, vista la risonanza mediatica che ha accompagnato la vicenda, di subire un danno serio e difficilmente riparabile alla sua reputazione professionale (cfr. per analogia sentenza citata 2P.63/2003 consid. 3.3 e 3.4).
it
Art. 29 cpv. 2 Cost.; diritto di essere sentito di un funzionario in caso di mancata rielezione. Il fatto che l'autorità di nomina non proceda all'audizione preventiva del funzionario interessato perché altrimenti, per ragioni a lei imputabili, non sarebbe più in grado di notificargli in tempo la decisione di mancata rielezione costituisce una violazione del diritto di essere sentito che non può più essere sanata dinanzi all'autorità di ricorso (consid. 2.6.1-2.6.5).
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constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,860
135 I 28
135 I 28 Sachverhalt ab Seite 29 A. Am 31. August 2006 verabschiedete der Kantonsrat des Kantons Zug die Totalrevision des Gesetzes vom 1. September 1994 über die Pensionskasse des Kantons Zug. Gegen das neue Gesetz über die Zuger Pensionskasse (Pensionskassengesetz) wurde das Referendum ergriffen. Am 17. Juni 2007 fand die Abstimmung statt. Das Ergebnis wurde von der Staatskanzlei im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 publiziert mit dem Vermerk "angenommen". Weiter wurde auf die Möglichkeit der Beschwerde gegen die Abstimmung bis 25. Juni 2007 hingewiesen. Im Amtsblatt Nr. 48 vom 30. November 2007 wurde die Aufnahme des Gesetzes vom 31. August 2006 in die kantonale Gesetzessammlung mitgeteilt mit dem Hinweis, dagegen könne innert 30 Tagen, laufend ab dem Tag der Publikation im Amtsblatt, beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden. B. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2007 haben die Einwohnergemeinde Zug, vertreten durch den Stadtrat, und X. gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben mit dem Rechtsbegehren, § 1 Abs. 1 Bst. b des kantonalen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse (Pensionskassengesetz; BGS 154.31) sei für bundesrechtswidrig zu erklären und deshalb aufzuheben. Der Kanton Zug, vertreten durch den Regierungsrat und dieser handelnd durch die Finanzdirektion, beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, eventualiter in dem Umfang, in dem die Zuger Pensionskasse Vorsorgeleistungen gewährt, die über das BVG-Minimum hinausgehen. Diesem Antrag schliesst sich der Kantonsrat des Kantons Zug an. Das Bundesamt für Sozialversicherungen schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Am 12. Dezember 2008 hat die II. sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts eine publikumsöffentliche Beratung durchgeführt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) in Kraft getreten. Es ist gemäss seinem Art. 132 Abs. 1 auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten des Gesetzes ergangen ist. Dies gilt analog für Beschwerden gegen kantonale Erlasse nach Art. 82 lit. b BGG (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 5 zu Art. 132 BGG). Untersteht ein Erlass dem Referendum, kann er nicht vor dem Ablauf der Referendumsfrist oder der Referendumsabstimmung als rechtsverbindlich betrachtet werden (vgl. BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84 f.). Die Abstimmung über das vom Zuger Kantonsrat am 31. August 2006 verabschiedete neue Pensionskassengesetz fand am 17. Juni 2007 nach dem Inkrafttreten des BGG statt, welches somit auf das vorliegende Verfahren anwendbar ist. Gegen kantonale Erlasse ist direkt die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (Art. 82 lit. b BGG), sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 BGG). 2. Die Einwohnergemeinde Zug und X., welche seit Jahren an einer Schule der Stadt unterrichtet, fechten § 1 Abs. 1 lit. b des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse an. Nach dieser Bestimmung ist - neben dem Staatspersonal (lit. a) und dem Personal der angeschlossenen Organisationen nach § 2 (lit. c) - auch das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert. Die Beschwerdeführerinnen rügen, § 1 Abs. 1 lit. b des Pensionskassengesetzes verstosse u.a. gegen Art. 11 Abs. 2 BVG (SR 831.40; "Verfügt der Arbeitgeber nicht bereits über eine Vorsorgeeinrichtung, wählt er eine solche im Einverständnis mit seinem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung") sowie Art. 49 Abs. 1 BV ("Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor"). 3. Nach Auffassung des Kantons Zug kann auf die Beschwerde der Einwohnergemeinde Zug und X. aus formellen Gründen nicht eingetreten werden: 3.1 Es fehle an einem Anfechtungsobjekt. Schon nach dem bisherigen § 2 Abs. 2 des Gesetzes vom 1. September 1994 über die Pensionskasse des Kantons Zug sei das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung versichert gewesen. Die Totalrevision vom 31. August 2006 habe insoweit keine Änderung gebracht. Dies schliesse die Überprüfung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle aus. 3.1.1 Nach der Rechtsprechung zu Art. 84 OG (BS 3 554; staatsrechtliche Beschwerde) stellt bei einer Totalrevision jede einzelne Bestimmung, auch wenn sie inhaltlich mit der bisherigen Regelung übereinstimmt, eine neu erlassene Rechtsnorm dar, die (wieder) Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle bilden kann (Urteil 2P.244/2004 vom 13. April 2005 E. 4.2.4; ZBl 104/2003 S. 327, 1P.621/2001 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 108 Ia 126 E. 1b S. 130). Bei Partialrevisionen verhält es sich anders. Hier sind unverändert fortbestehende Normen einer abstrakten Kontrolle durch das Bundesgericht nur insoweit zugänglich, als ihnen im Rahmen des modifizierten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt, sie einen anderen Rechtssinn erhalten und im Gesamtzusammenhang in einem anderen Licht erscheinen (BGE 122 I 222 E. 1b/aa S. 224). Diese Grundsätze gelten auch bei Beschwerden gegen kantonale Erlasse nach Art. 82 lit. b BGG (vgl. Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.2.2; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 48 zu Art. 82 BGG; AEMISEGGER/SCHERRER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 45 f. zu Art. 82 BGG). 3.1.2 Der Beschwerdegegner macht sinngemäss geltend, eine unterschiedliche Betrachtungsweise in Bezug auf die Anfechtbarkeit eines Erlasses je nachdem, ob rein formell eine Total- oder eine Partialrevision vorliege, sei nicht gerechtfertigt. Entscheidend sei, ob im Rahmen der Revision die fragliche Norm materiell den gleichen oder einen anderen Rechtssinn bekommen habe. Diese Vorbringen entbehren nicht einer gewissen Logik. Darauf braucht hier indessen aus folgenden Gründen nicht näher eingegangen zu werden: Die Frage, ob das Lehrpersonal gemeindlicher Schulen bei der kantonalen Pensionskasse versichert sein (und bleiben) soll, war im Rahmen der Revision zur Diskussion gestellt worden. Der Regierungsrat hatte u.a. aufgrund von zwei Rechtsgutachten für die zweite Lesung im Kantonsrat eine Ergänzung in § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzesentwurfes in dem Sinne beantragt, dass das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert ist, soweit die Gemeinde nicht eine eigene Pensionskasse unterhält. Diese Änderung wurde vom Parlament jedoch abgelehnt. § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse ist somit aufgrund einer politischen Entscheidung wiederum so wie früher gefasst worden und stellt insofern eine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle überprüfbare neue Vorschrift dar (Urteile 1P.364/2002 vom 28. April 2003 E. 1.3 und 1P.494/2001 vom 14. August 2002 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 128 I 254). 3.2 § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse hätte zunächst bei der zuständigen Aufsichtsbehörde nach Art. 61 Abs. 1 BVG angefochten werden können und müssen. Diese habe auch die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen zu beaufsichtigen und könne somit deren reglementarische Erlasse auf ihre Bundesrechtskonformität hin prüfen. 3.2.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar nur zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 Abs. 1 BGG). Nach Art. 61 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton eine Behörde, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt. Zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde gehört u.a. die Prüfung der reglementarischen Vorschriften auf ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Insoweit übernimmt sie auch die abstrakte Normenkontrolle von Erlassen der zuständigen legislativen oder exekutiven Behörden als Reglement öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen (BGE 134 I 23 E. 3.2 S. 27 mit Hinweisen; BGE 121 II 198 E. 2a S. 201). Die Aufsichtsbehörde nach Art. 61 Abs. 1 BVG kann somit in ihrem Zuständigkeitsbereich Vorinstanz im Sinne der Überschrift von Art. 87 BGG sein (vgl. auch SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 8 ff. zu Art. 86 BGG). Ihre Entscheide können mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 74 BVG; ESTHER TOPHINKE, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 11 zu Art. 86 BGG). 3.2.2 Die Befugnis der Aufsichtsbehörde zur abstrakten Normenkontrolle beurteilt sich nach den möglichen Massnahmen, welche sie zur Behebung von Mängeln anordnen kann (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Die Aufsichtsbehörde kann den gesetzlichen Vorschriften widersprechende Reglemente oder Teile davon nur aufheben resp. deren Nichtanwendbarkeit feststellen, soweit sie der Vorsorgeeinrichtung verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen kann (vgl. BGE 119 V 195 E. 3c S. 199). Diese Massnahmen müssen ihre Grundlage im BVG haben (BGE 134 I 23 E. 3.4 S. 28 f.). Zu den einer abstrakten Normenkontrolle zugänglichen reglementarischen Bestimmungen im Sinne von Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG zählen in erster Linie die von den Vorsorgeeinrichtungen nach Art. 50 Abs. 1 BVG zu erlassenden Bestimmungen über die Leistungen (lit. a), die Organisation (lit. b), die Verwaltung und Finanzierung (lit. c), die Kontrolle (lit. d) sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versicherten und zu den Anspruchsberechtigten (lit. e). Der Kreis der versicherten Personen resp. der anschlussberechtigten Arbeitgeber fehlt in dieser - allerdings nicht abschliessenden (BBl 1976 I 257) - Aufzählung. Dies spricht gegen eine diesbezügliche Prüfungsbefugnis im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle durch die Aufsichtsbehörde. Diese könnte einer Vorsorgeeinrichtung ohnehin nicht verbindliche Weisungen betreffend den zu versichernden Personenkreis oder die anzuschliessenden Arbeitgeber erteilen. Die Aufsichtsbehörde hat in Anschlussfragen nach Art. 11 f. BVG und Art. 7 ff. der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2; SR 831.441.1) keine Kompetenzen (vgl. HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 2005, S. 113 Rz. 316 und S. 471 f. Rz. 1261 f.; BBl 2000 2668 und 2689 f. sowie 1976 I 224 f.). Insbesondere könnte sie weder eine Vorsorgeeinrichtung dazu verhalten, einen angeschlossenen Arbeitgeber abzugeben, noch eine andere Vorsorgeeinrichtung verpflichten, diesen aufzunehmen (vgl. SVR 2006 BVG Nr. 22 S. 86, B 72/04 E. 5.1). Die Aufsichtsbehörde fällt somit als für die Beurteilung der Verfassungs- und Gesetzmässigkeit von § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse zuständige Vorinstanz ausser Betracht und die direkte Beschwerde an das Bundesgericht ist daher zulässig. 3.3 Die am 20. Dezember 2007 erhobene Beschwerde sei verspätet. Die Anfechtungsfrist habe an dem der Mitteilung des Ergebnisses der Referendumsabstimmung vom 17. Juni 2007 im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 folgenden Tag zu laufen begonnen. 3.3.1 Die Beschwerde gegen einen Erlass ist innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen (Art. 101 BGG). Den Fristenlauf löst nicht die Publikation des Erlasses in der nach kantonalem Recht massgeblichen Form aus, sondern erst die Feststellung, dass dieser - z.B. nach nicht benützter Referendumsfrist oder Annahme in einer Volksabstimmung - zustandekommen ist und damit auf einen zugleich bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss; Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.2.1 mit Hinweis auf die Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 OG, u.a. BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 4 zu Art. 101 BGG; AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., N. 1 zu Art. 101 BGG). 3.3.2 Im Kanton Zug werden gesetzgeberische Erlasse sowie deren Aufnahme in die Amtliche Gesetzessammlung durch die Staatskanzlei im "Amtsblatt des Kantons Zug" veröffentlicht resp. bekanntgemacht (§§ 6, 7 und 9 des Publikationsgesetzes vom 29. Januar 1981 [BGS 152.3]). Im Amtsblatt werden auch die Ergebnisse der kantonalen Abstimmungen unter Angabe der Beschwerdemöglichkeit publiziert (§ 23 Abs. 2 des Wahl- und Abstimmungsgesetzes vom 28. September 2006 [WAG; BGS 131.1]). Beschwerde beim Regierungsrat kann geführt werden wegen a) Verletzung des Stimmrechts; b) Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen (§ 67 Abs. 1 WAG). Im Sinne dieser Regelung wurde im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 das Ergebnis der Abstimmung vom 17. Juni 2007 über das am 31. August 2006 vom Kantonsrat verabschiedete neue Gesetz über die Zuger Pensionskasse mitgeteilt und auf die Möglichkeit der Beschwerde (§§ 67-69 WAG) hingewiesen. Entgegen der vom Kanton Zug in seiner Vernehmlassung vertretenen Auffassung kann diese Bekanntmachung nicht als die Frist nach Art. 101 BGG auslösender Erwahrungsbeschluss betrachtet werden. Es bestand noch die Möglichkeit, gegen die Abstimmung beim Regierungsrat Beschwerde zu erheben. Der Erlass konnte daher frühestens nach unbenütztem Ablauf der diesbezüglichen Frist von drei Tagen (§ 67 Abs. 2 WAG) als zustandegekommen gelten. Somit löste erst die Mitteilung der Aufnahme des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse in die kantonale Gesetzessammlung im Amtsblatt Nr. 48 vom 30. November 2007 die Anfechtungsfrist nach Art. 101 BGG aus. Die Beschwerde vom 20. Dezember 2007 ist daher rechtzeitig. 3.4 Die Beschwerdelegitimation sei nicht gegeben. Die Einwohnergemeinde Zug sei durch den angefochtenen § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse nicht in besonderem Masse berührt, weil bereits nach § 2 Abs. 2 des bisherigen Gesetzes über die Pensionskasse des Kantons Zug das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen zum Kreis der versicherten Personen gehört habe. Sodann sei der Wunsch, die Lehrerinnen und Lehrer an den städtischen Schulen bei der eigenen Pensionskasse zu versichern, rein pekuniärer Natur und begründe kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Norm. 3.4.1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist u.a. berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat; b. durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Erlass unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seinen tatsächlichen Interessen betroffen wird (Urteile 2C_218/2007 vom 9. Oktober 2007 E. 1.4 und 2C_71/2007 vom 9. Oktober 2007 E. 2.3; BGE 130 I 82 E. 1.3 S. 85; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 32 zu Art. 89 BGG; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 13 zu Art. 89 BGG). Dies gilt auch für das Gemeinwesen, wenn es gleich oder ähnlich wie ein Privater durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass berührt ist (vgl. BGE 131 II 58 E. 1.3 S. 61 f.; BGE 127 V 80 E. 3a/bb S. 83; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 34 zu Art. 89 BGG; WALDMANN, a.a.O., N. 6 und 42 zu Art. 89 BGG). 3.4.2 Vorab kann nach dem in E. 3.1.1 und 3.1.2 Gesagten die Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde Zug und von X. nicht mit der Begründung verneint werden, das Lehrpersonal der Stadtzuger Schulen habe schon bisher zum Kreis der versicherten Personen der Pensionskasse des Kantons gehört, weshalb nicht von einem Berührtsein in besonderem Masse gesprochen werden könne. Sodann ist keine Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen erforderlich. Es genügt ein faktisches Interesse. Diese Voraussetzungen sind bei beiden Beschwerdeführerinnen ohne weiteres zu bejahen. Die Einwohnergemeinde Zug im Besonderen ist aufgrund der Arbeitgeberbeitragsfinanzierungspflicht nach § 14 Abs. 3 des Pensionskassengesetzes und § 3 des Gesetzes vom 21. Oktober 1976 über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Lehrpersonen an den gemeindlichen Schulen (Lehrpersonalgesetz; BGS 412.31) resp. aufgrund der Vorsorgepflicht (vgl. die Überschrift zu Art. 11 BVG) als Arbeitgeberin der an ihren Schulen unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer, wozu auch X. gehört, ähnlich wie ein Privater von der angefochtenen Bestimmung betroffen. Anderseits ist der Einwohnergemeinde Zug und auch X. die Beschwerdelegitimation nicht etwa deshalb abzuerkennen, weil bei einer allfälligen Aufhebung von § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse das an den Stadtschulen unterrichtende Lehrpersonal mangels einer entsprechenden Grundlage im einschlägigen kommunalen Recht (noch) nicht in die eigene Pensionskasse aufgenommen werden könnte. Nach § 2 Abs. 2 des Reglements vom 29. November 1994 über die Pensionskasse der Stadt Zug in der Fassung gemäss Beschluss des Grossen Gemeinderates Zug vom 12. November 2002 und 22. November 2005 können u.a. Lehrpersonen, die gemäss kantonalem Recht bei der Pensionskasse des Kantons Zug angeschlossen sind, nicht Mitglieder der Kasse sein. Das schutzwürdige Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG daran, eine kantonale Bestimmung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüfen zu lassen, besteht unabhängig davon, ob und inwiefern die nach Aufhebung der angefochtenen Bestimmung allenfalls Platz greifende Ordnung die Rechtsuchenden schlechter stellt als bisher (Urteil 2P.253/2003 vom 13. Juli 2004 E. 1.2.3, nicht publ. in: BGE 130 I 279). Die Beschwerde ist zulässig und es ist darauf einzutreten. 4. Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse, wonach das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert sei, verletze Art. 11 Abs. 2 BVG. Aufgrund dieser Bestimmung sei die Einwohnergemeinde Zug als Arbeitgeberin der an ihren Schulen unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer in der Wahl der Vorsorgeeinrichtung grundsätzlich frei. Insbesondere habe sie Anspruch darauf, (auch) das Lehrpersonal an den städtischen Schulen durch die eigene Pensionskasse zu versichern. Dem Kanton komme im Rahmen von Art. 11 Abs. 2 BVG keine Rechtsetzungskompetenz in diesem Bereich zu. 5. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 130 I 279 E. 2.2 S. 283 mit Hinweisen). 5.1 Gemäss Art. 11 BVG muss der Arbeitgeber, der obligatorisch zu versichernde Arbeitnehmer beschäftigt, eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vorsorgeeinrichtung errichten oder sich einer solchen anschliessen (Abs. 1). Verfügt der Arbeitgeber nicht bereits über eine Vorsorgeeinrichtung, so wählt er eine solche im Einverständnis mit seinem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung (Abs. 2). Die Auflösung eines bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung und der Wiederanschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung durch den Arbeitgeber erfolgt im Einverständnis mit dem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung (Abs. 3bis Satz 1). Diese Regelung stützt sich direkt auf Art. 34quater Abs. 3 aBV resp. den inhaltlich gleichen Art. 113 BV (BGE 126 V 93 E. 4e S. 99) ab. Danach erlässt der Bund Vorschriften über die berufliche Vorsorge. Er beachtet dabei die Grundsätze der 2. Säule, u.a. dass die berufliche Vorsorge für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch ist, wobei das Gesetz Ausnahmen vorsehen kann, und die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern (Art. 113 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b und c erster Teilsatz BV). 5.2 Art. 11 Abs. 1 BVG statuiert die Pflicht des Arbeitgebers, einer registrierten Vorsorgeeinrichtung angeschlossen zu sein (vgl. auch die französische und italienische Textfassung; ferner AB 1980 S 266 f. und 1981 N 1039). Der Titel des zweiten Teils ("Versicherung") zweites Kapitel (Art. 11 f. BVG) spricht von der "Vorsorgepflicht des Arbeitgebers". Im Übrigen aber macht das Gesetz keine Vorgaben etwa in dem Sinne, dass der Arbeitgeber je nach Grösse oder Betriebsart sich einer bestimmten Vorsorgeeinrichtung anschliessen müsste. Der Arbeitgeber ist somit grundsätzlich frei in der Wahl der Vorsorgeeinrichtung zur Durchführung der (obligatorischen) beruflichen Vorsorge seiner Arbeitnehmer. Er kann sogar selber eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vorsorgeeinrichtung errichten. Dieses für die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge auf betrieblicher Ebene typische Wahlrecht gilt für private Arbeitgeber ebenso wie für das Gemeinwesen (Bund, Kantone, Gemeinden). Das Gesetz nimmt diesbezüglich keine Unterscheidung vor. Der Umstand, dass das Erfordernis des Einverständnisses des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung nach Art. 11 Abs. 2 und 3bis BVG lediglich bei privaten Arbeitgebern gilt (Art. 50 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 BVG sowie Art. 51 Abs. 5 BVG; BGE 134 I 23 E. 6.4 S. 34; RIEMER/RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vorsorge, 2. Aufl. 2006, S. 71; HANS J. PFITZMANN, Die öffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, SZS 1985 S. 233 ff., 236), ändert an der einheitlichen gesetzlichen Ordnung nichts, wonach privaten und öffentlichen Arbeitgebern die Befugnis im Sinne eines Rechts und einer Pflicht zur Bestimmung der Vorsorgeeinrichtung durch Gründungsakt oder Anschlussvertrag zukommt. 5.3 5.3.1 Der Begriff des Arbeitgebers im Sinne von Art. 11 BVG wird im Gesetz nicht näher umschrieben. Im Urteil B 6/88 vom 14. Dezember 1989 entschied das Eidg. Versicherungsgericht, die Begriffe "Arbeitnehmer", "Selbständigerwerbender" und "Arbeitgeber" in der beruflichen Vorsorge seien im Sinne des AHV-Rechts zu verstehen (vgl. SZS 1990 S. 181). Konkret streitig war die obligatorische Versicherungspflicht der Vorsteher der nichtverstaatlichten Betreibungs- und Konkursämter des Kantons Wallis und deren Hilfspersonal bei der Vorsorgekasse für das Personal des Staates Wallis. Es ging somit, wie auch die Begründung in E. 6 zeigt, um den persönlichen Geltungsbereich der obligatorischen beruflichen Vorsorge (Art. 2-5 BVG in der damals geltenden Fassung), insbesondere was unter Arbeitnehmer und Selbständigerwerbender zu verstehen ist. Im gleichen Sinne entschied das Bundesgericht in BGE 115 Ib 37 E. 4d S. 43, dass der Arbeitnehmerbegriff gemäss Art. 2 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1) BVG nach AHV-rechtlichen Kriterien auszulegen ist (vgl. dazu BGE 122 V 169 E. 3a-c S. 171 ff.). Schliesslich ist auch die Frage, wer im Bereich der beruflichen Vorsorge bei unklaren Verhältnissen als beitragspflichtiger Arbeitgeber nach Art. 66 Abs. 2 BVG zu gelten hat, in gleicher Weise wie im AHV-Recht zu entscheiden (SZS 1997 S. 55, B 23/92 E. 3b). 5.3.2 Es erscheint somit naheliegend, den Begriff des Arbeitgebers nach Art. 11 BVG ebenfalls im AHV-rechtlichen Sinne zu verstehen. Dafür spricht auch der Normzweck. Die berufliche Vorsorge soll zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen (Art. 113 Abs. 2 lit. a BV; BGE 134 V 208 E. 4.3.3 S. 219; Botschaft vom 10. November 1971 zum Entwurf betreffend die Änderung der Bundesverfassung auf dem Gebiete der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1971 II 1623 f. Ziff. 130.4 und Botschaft vom 19. Dezember 1975 zum Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1976 I 149; UELI KIESER, in: Die schweizerische Bundesverfassung - Kommentar, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2008, N. 6 ff. zu Art. 113 BV; JÜRG BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, 1989, S. 164 Nr. 15). Die berufliche Vorsorge beruht auf der Grundidee, eine umfassende Versicherung für die Risiken Alter, Tod und Invalidität zu gewährleisten und diesbezügliche Lücken im Vorsorgeschutz durch ein Obligatorium zu schliessen (vgl. BBl 1970 II 570). Die Anschlusspflicht der Arbeitgeber nach Art. 11 Abs. 1 BVG bezweckt somit die möglichst lückenlose Erfassung der Arbeitnehmer (und der Arbeitslosen), welche in den persönlichen Geltungsbereich des BVG fallen und bei denen die alters- und lohnmässigen Voraussetzungen nach Art. 7 f. BVG gegeben sind. Insbesondere soll verhindert werden, dass eine Person für die gleiche Erwerbstätigkeit zwar in der AHV, nicht aber in der beruflichen Vorsorge als Unselbständigerwerbende versichert ist und umgekehrt (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts B 6/88 vom 14. Dezember 1989 E. 6). 5.3.3 Gemäss Art. 12 Abs. 1 AHVG gilt als (beitragspflichtiger) Arbeitgeber, wer obligatorisch versicherten Personen Arbeitsentgelte gemäss Artikel 5 Absatz 2 (massgebender Lohn resp. Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit) ausrichtet. Mit Bezug auf die an den Schulen der Stadt Zug unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer ist das die Einwohnergemeinde Zug. Nach § 60 ff. des Schulgesetzes vom 27. September 1990 (BGS 412.11) ist sie für die strategische und operative Führung der Stadtschulen verantwortlich. Sie stellt die Lehrer an, beurteilt deren Auftragserfüllung (§ 60 Abs. 1 lit. c und § 63 Abs. 4) und besoldet sie (§ 2 des Lehrpersonalgesetzes). Dieses Gesetz - auch soweit es sich auf die Zuständigkeit des Kantons für das Schulwesen (Art. 62 Abs. 1 BV) stützt - begründet keine Arbeitgeberstellung des Kantons im Sinne der Alters- und Hinterlassenenversicherung. Es regelt lediglich die Rahmenbedingungen für die Anstellung der gemeindlichen Schulleitungen und Lehrpersonen sowie die Kantonsbeiträge an deren Besoldung durch die Gemeinden (§ 1 und 2). Von einer abschliessenden Regelung der Lehrerbesoldung in dem Sinne, dass die Arbeitgeberqualität nach Art. 12 AHVG und Art. 11 BVG einzig dem Kanton zukommen könne, wie dieser in seiner Vernehmlassung geltend macht, kann nicht gesprochen werden. Dass der Kanton nach § 14 Abs. 3 des Pensionskassengesetzes i.V.m. § 3 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 lit. b des Lehrpersonalgesetzes einen Beitrag an die Pensionskasse zu Gunsten des Lehrpersonals der Gemeinden leistet, gibt zu keiner anderen Betrachtungsweise Anlass. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass nach § 2 des Pensionskassengesetzes es den Gemeinden offensteht, ihr gesamtes Personal oder allenfalls lediglich einen Teil davon, insbesondere das Lehrpersonal, bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. 5.4 Nach dem Gesagten kann sich einzig fragen, ob die verfassungsrechtlich garantierte Souveränität (Art. 3 BV), Organisationsautonomie (Art. 46 Abs. 2 BV) und Wahrung der Eigenständigkeit der Kantone durch den Bund (Art. 47 BV) eine hinreichende Grundlage dafür sind, die Lehrerinnen und Lehrer an den Stadtzuger Schulen bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. Dies ist zu verneinen. Aus Art. 3 BV im Besonderen lässt sich zwar originär der Grundsatz ableiten, dass überhaupt öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen nach kantonalem Recht bestehen, was das Gesetz durch Art. 48 Abs. 2 BVG auch anerkennt (BGE 134 I 23 E. 3.3 S. 28). Laut dieser Vorschrift müssen registrierte Vorsorgeeinrichtungen die Rechtsform einer Stiftung oder einer Genossenschaft haben oder eine Einrichtung des öffentlichen Rechts sein. Träger öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen können aber nach dem Willen des Gesetzgebers, wie er sich aus der Entstehungsgeschichte der beruflichen Vorsorgeordnung ergibt, nicht nur die Kantone, sondern auch die Gemeinden sein: Bereits bei der Schaffung der Verfassungsgrundlage für eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Art. 34quater aBV in der in der Volksabstimmung vom 3. Dezember 1972 angenommen Fassung) bestanden zahlreiche Einrichtungen der privaten und öffentlichen Vorsorge (Bericht der Eidg. Expertenkommission für die Förderung der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1970 II 565 ff.). Träger der öffentlich-rechtlichen Einrichtungen waren der Bund, die Kantone und die Gemeinden (BBl 1970 II 612). Dabei war von Anfang an unbestritten, dass die gewachsenen Strukturen bewahrt und auf dem Bestehenden aufgebaut werden sollte (BRÜHWILER, a.a.O., S. 165; PIERRE-YVES GREBER, in: Commentaire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, Jean-François Aubert und andere [Hrsg.], N. 93 zu Art. 34quater aBV). Immerhin hatten die bestehenden Vorsorgeeinrichtungen (u.a. Personalfürsorgestiftungen, Pensions- und Versicherungskassen) gewissen Mindestanforderungen in Bezug auf Organisation, Leistungsumfang und Beitragsanteil des Arbeitgebers zu genügen (BBl 1971 II 1620 f.; BRÜHWILER, a.a.O., S. 165; KIESER, a.a.O., N. 22 ff. zu Art. 113 BV). Diese Grundsätze waren auch bei der Schaffung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) wegleitend (BBl 1976 I 156, S. 160 f. und 254 f.; AB 1977 N 1272 und 1297). Der Sprecher der ständerätlichen Kommission führte u.a. aus, Art. 34quater Abs. 3 umschreibe den Rahmen, innerhalb dessen der Bund in die Vorsorgeeinrichtungen eingreifen könne. Im Übrigen habe er aber die bestehenden Pensionskassen zu berücksichtigen und sich in ihrer Autonomie entfalten zu lassen. Es gehe um den Aufbau durch Ausbau des Bestehenden (AB 1980 S 243 und 258). Bei der Beratung der Bestimmungen über die Organisation und die Verwaltung der Vorsorgeeinrichtungen im Besonderen wurden sowohl in den vorberatenden Kommissionen von National- und Ständerat (Protokolle vom 27./28. Januar und 7./8. Juli 1977, vom 10./11. September 1979, sowie - im Rahmen des Differenzbereinigungsverfahrens - vom 16./17. Februar und 20. November 1981) als auch in der parlamentarischen Debatte - neben dem Bund und den Kantonen - die Gemeinden als Träger öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen genannt (AB 1977 N 1272; AB 1980 S 290 [Kündig], 291 [Hefti] und 292 [Bundesrat Hürlimann] sowie AB 1981 N 1099 [Muheim]). Dies hat auch im Gesetz seinen Niederschlag gefunden. Nach Art. 50 Abs. 2 BVG können die in Absatz 1 erwähnten Bestimmungen über die Leistungen (lit. a), die Organisation (lit. b), die Verwaltung und Finanzierung (lit. c), die Kontrolle (lit. d) sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versicherten und zu den Anspruchsberechtigten (lit. e) bei einer Einrichtung des öffentlichen Rechts in den vom Bund, Kanton oder von der Gemeinde erlassenen Vorschriften enthalten sein. Art. 51 Abs. 5 BVG sodann hält fest, dass das nach Absatz 1 paritätisch mit der gleichen Zahl von Vertretern der Arbeitnehmer und des Arbeitgebers besetzte oberste Organ der Vorsorgeeinrichtung vorher anzuhören ist, wenn der Bund, der Kanton oder die Gemeinde Bestimmungen nach Artikel 50 Absatz 2 erlässt (vgl. BGE 134 I 23 E. 6.4 S. 34 und PFITZMANN, a.a.O.). Zu den die Zustimmung oder die vorgängige Anhörung des obersten Organs der Vorsorgeeinrichtung erfordernden Verwaltungshandlungen gehört auch die Kündigung des Anschlussvertrages (durch den Arbeitgeber) und der Anschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung (BGE 127 V 377 E. 5d S. 388; RIEMER/RIEMER-KAFKA, a.a.O., S. 48 Nr. 57 f.). 5.5 Zusammenfassend räumt somit das Bundesrecht den Gemeinden als Arbeitgeberinnen nach Art. 11 BVG die Befugnis ein, zur Durchführung der beruflichen Vorsorge ihres Personals eine eigene Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder sich zu diesem Zweck einer registrierten Vorsorgeeinrichtung, beispielsweise jener des betreffenden Kantons, anzuschliessen (vgl. § 2 Pensionskassengesetz). In diese auf Art. 11 und 50 f. BVG gestützte Kompetenz dürfen die Kantone nicht eingreifen und etwa Gemeinden den Anschluss an eine bestimmte Vorsorgeeinrichtung vorschreiben. Das tut aber § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse, indem es das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen zum Versichertenkreis zählt. Diese Bestimmung ist daher wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) aufzuheben, und zwar in sinngemässer Anwendung von Art. 50 Abs. 3 zweiter Satz BVG mit Wirkung ex nunc et pro futuro, ohne dass es noch ihrer formalen Aufhebung durch den kantonalen Gesetzgeber bedarf. Um bei den betroffenen Lehrpersonen Versicherungslücken zu vermeiden, hat die bisherige Regelung übergangsrechtlich bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtskonformen neuen Ordnung weiter zu bestehen. Der Eventualantrag des Kantons Zug, § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse sei lediglich im Umfang der BVG-Mindestleistungen aufzuheben, ist unbegründet. Das Recht der Gemeinden, ihr gesamtes Personal bei der eigenen Vorsorgeeinrichtung zu versichern, umfasst den obligatorischen und den weitergehenden Vorsorgebereich. 6. Dem unterliegenden Kanton Zug sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, da der Streit nicht seine Vermögensinteressen betrifft (Art. 66 Abs. 4 BGG).
de
Art. 11 Abs. 1 und 2, Art. 48 Abs. 2 und Art. 50 Abs. 2 sowie Art. 51 Abs. 5 BVG; Art. 34quater Abs. 3 aBV und Art. 113 BV, Art. 49 Abs. 1 BV; § 1 Abs. 1 lit. b des kantonalen Gesetzes vom 30. August 2006 über die Zuger Pensionskasse; Versicherung des gemeindlichen Lehrpersonals bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons. Die Gemeinden sind befugt, zur Durchführung der beruflichen Vorsorge ihres Personals eine eigene Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder sich zu diesem Zweck einer registrierten Vorsorgeeinrichtung, beispielsweise jener des betreffenden Kantons, anzuschliessen. Eine kantonalrechtliche Regelung, welche den Anschluss einer Gemeinde mit dem gesamten oder allenfalls einem Teil ihres Personals - i.c. Lehrerinnen und Lehrer an den kommunalen Schulen - an eine bestimmte Vorsorgeeinrichtung vorschreibt, ist bundesrechtswidrig (E. 5).
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constitutional law
2,009
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49,861
135 I 28
135 I 28 Sachverhalt ab Seite 29 A. Am 31. August 2006 verabschiedete der Kantonsrat des Kantons Zug die Totalrevision des Gesetzes vom 1. September 1994 über die Pensionskasse des Kantons Zug. Gegen das neue Gesetz über die Zuger Pensionskasse (Pensionskassengesetz) wurde das Referendum ergriffen. Am 17. Juni 2007 fand die Abstimmung statt. Das Ergebnis wurde von der Staatskanzlei im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 publiziert mit dem Vermerk "angenommen". Weiter wurde auf die Möglichkeit der Beschwerde gegen die Abstimmung bis 25. Juni 2007 hingewiesen. Im Amtsblatt Nr. 48 vom 30. November 2007 wurde die Aufnahme des Gesetzes vom 31. August 2006 in die kantonale Gesetzessammlung mitgeteilt mit dem Hinweis, dagegen könne innert 30 Tagen, laufend ab dem Tag der Publikation im Amtsblatt, beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden. B. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2007 haben die Einwohnergemeinde Zug, vertreten durch den Stadtrat, und X. gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben mit dem Rechtsbegehren, § 1 Abs. 1 Bst. b des kantonalen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse (Pensionskassengesetz; BGS 154.31) sei für bundesrechtswidrig zu erklären und deshalb aufzuheben. Der Kanton Zug, vertreten durch den Regierungsrat und dieser handelnd durch die Finanzdirektion, beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, eventualiter in dem Umfang, in dem die Zuger Pensionskasse Vorsorgeleistungen gewährt, die über das BVG-Minimum hinausgehen. Diesem Antrag schliesst sich der Kantonsrat des Kantons Zug an. Das Bundesamt für Sozialversicherungen schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Am 12. Dezember 2008 hat die II. sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts eine publikumsöffentliche Beratung durchgeführt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) in Kraft getreten. Es ist gemäss seinem Art. 132 Abs. 1 auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten des Gesetzes ergangen ist. Dies gilt analog für Beschwerden gegen kantonale Erlasse nach Art. 82 lit. b BGG (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 5 zu Art. 132 BGG). Untersteht ein Erlass dem Referendum, kann er nicht vor dem Ablauf der Referendumsfrist oder der Referendumsabstimmung als rechtsverbindlich betrachtet werden (vgl. BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84 f.). Die Abstimmung über das vom Zuger Kantonsrat am 31. August 2006 verabschiedete neue Pensionskassengesetz fand am 17. Juni 2007 nach dem Inkrafttreten des BGG statt, welches somit auf das vorliegende Verfahren anwendbar ist. Gegen kantonale Erlasse ist direkt die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (Art. 82 lit. b BGG), sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 BGG). 2. Die Einwohnergemeinde Zug und X., welche seit Jahren an einer Schule der Stadt unterrichtet, fechten § 1 Abs. 1 lit. b des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse an. Nach dieser Bestimmung ist - neben dem Staatspersonal (lit. a) und dem Personal der angeschlossenen Organisationen nach § 2 (lit. c) - auch das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert. Die Beschwerdeführerinnen rügen, § 1 Abs. 1 lit. b des Pensionskassengesetzes verstosse u.a. gegen Art. 11 Abs. 2 BVG (SR 831.40; "Verfügt der Arbeitgeber nicht bereits über eine Vorsorgeeinrichtung, wählt er eine solche im Einverständnis mit seinem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung") sowie Art. 49 Abs. 1 BV ("Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor"). 3. Nach Auffassung des Kantons Zug kann auf die Beschwerde der Einwohnergemeinde Zug und X. aus formellen Gründen nicht eingetreten werden: 3.1 Es fehle an einem Anfechtungsobjekt. Schon nach dem bisherigen § 2 Abs. 2 des Gesetzes vom 1. September 1994 über die Pensionskasse des Kantons Zug sei das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung versichert gewesen. Die Totalrevision vom 31. August 2006 habe insoweit keine Änderung gebracht. Dies schliesse die Überprüfung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle aus. 3.1.1 Nach der Rechtsprechung zu Art. 84 OG (BS 3 554; staatsrechtliche Beschwerde) stellt bei einer Totalrevision jede einzelne Bestimmung, auch wenn sie inhaltlich mit der bisherigen Regelung übereinstimmt, eine neu erlassene Rechtsnorm dar, die (wieder) Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle bilden kann (Urteil 2P.244/2004 vom 13. April 2005 E. 4.2.4; ZBl 104/2003 S. 327, 1P.621/2001 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 108 Ia 126 E. 1b S. 130). Bei Partialrevisionen verhält es sich anders. Hier sind unverändert fortbestehende Normen einer abstrakten Kontrolle durch das Bundesgericht nur insoweit zugänglich, als ihnen im Rahmen des modifizierten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt, sie einen anderen Rechtssinn erhalten und im Gesamtzusammenhang in einem anderen Licht erscheinen (BGE 122 I 222 E. 1b/aa S. 224). Diese Grundsätze gelten auch bei Beschwerden gegen kantonale Erlasse nach Art. 82 lit. b BGG (vgl. Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.2.2; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 48 zu Art. 82 BGG; AEMISEGGER/SCHERRER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 45 f. zu Art. 82 BGG). 3.1.2 Der Beschwerdegegner macht sinngemäss geltend, eine unterschiedliche Betrachtungsweise in Bezug auf die Anfechtbarkeit eines Erlasses je nachdem, ob rein formell eine Total- oder eine Partialrevision vorliege, sei nicht gerechtfertigt. Entscheidend sei, ob im Rahmen der Revision die fragliche Norm materiell den gleichen oder einen anderen Rechtssinn bekommen habe. Diese Vorbringen entbehren nicht einer gewissen Logik. Darauf braucht hier indessen aus folgenden Gründen nicht näher eingegangen zu werden: Die Frage, ob das Lehrpersonal gemeindlicher Schulen bei der kantonalen Pensionskasse versichert sein (und bleiben) soll, war im Rahmen der Revision zur Diskussion gestellt worden. Der Regierungsrat hatte u.a. aufgrund von zwei Rechtsgutachten für die zweite Lesung im Kantonsrat eine Ergänzung in § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzesentwurfes in dem Sinne beantragt, dass das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert ist, soweit die Gemeinde nicht eine eigene Pensionskasse unterhält. Diese Änderung wurde vom Parlament jedoch abgelehnt. § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse ist somit aufgrund einer politischen Entscheidung wiederum so wie früher gefasst worden und stellt insofern eine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle überprüfbare neue Vorschrift dar (Urteile 1P.364/2002 vom 28. April 2003 E. 1.3 und 1P.494/2001 vom 14. August 2002 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 128 I 254). 3.2 § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse hätte zunächst bei der zuständigen Aufsichtsbehörde nach Art. 61 Abs. 1 BVG angefochten werden können und müssen. Diese habe auch die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen zu beaufsichtigen und könne somit deren reglementarische Erlasse auf ihre Bundesrechtskonformität hin prüfen. 3.2.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar nur zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 Abs. 1 BGG). Nach Art. 61 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton eine Behörde, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt. Zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde gehört u.a. die Prüfung der reglementarischen Vorschriften auf ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Insoweit übernimmt sie auch die abstrakte Normenkontrolle von Erlassen der zuständigen legislativen oder exekutiven Behörden als Reglement öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen (BGE 134 I 23 E. 3.2 S. 27 mit Hinweisen; BGE 121 II 198 E. 2a S. 201). Die Aufsichtsbehörde nach Art. 61 Abs. 1 BVG kann somit in ihrem Zuständigkeitsbereich Vorinstanz im Sinne der Überschrift von Art. 87 BGG sein (vgl. auch SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 8 ff. zu Art. 86 BGG). Ihre Entscheide können mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 74 BVG; ESTHER TOPHINKE, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 11 zu Art. 86 BGG). 3.2.2 Die Befugnis der Aufsichtsbehörde zur abstrakten Normenkontrolle beurteilt sich nach den möglichen Massnahmen, welche sie zur Behebung von Mängeln anordnen kann (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Die Aufsichtsbehörde kann den gesetzlichen Vorschriften widersprechende Reglemente oder Teile davon nur aufheben resp. deren Nichtanwendbarkeit feststellen, soweit sie der Vorsorgeeinrichtung verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen kann (vgl. BGE 119 V 195 E. 3c S. 199). Diese Massnahmen müssen ihre Grundlage im BVG haben (BGE 134 I 23 E. 3.4 S. 28 f.). Zu den einer abstrakten Normenkontrolle zugänglichen reglementarischen Bestimmungen im Sinne von Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG zählen in erster Linie die von den Vorsorgeeinrichtungen nach Art. 50 Abs. 1 BVG zu erlassenden Bestimmungen über die Leistungen (lit. a), die Organisation (lit. b), die Verwaltung und Finanzierung (lit. c), die Kontrolle (lit. d) sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versicherten und zu den Anspruchsberechtigten (lit. e). Der Kreis der versicherten Personen resp. der anschlussberechtigten Arbeitgeber fehlt in dieser - allerdings nicht abschliessenden (BBl 1976 I 257) - Aufzählung. Dies spricht gegen eine diesbezügliche Prüfungsbefugnis im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle durch die Aufsichtsbehörde. Diese könnte einer Vorsorgeeinrichtung ohnehin nicht verbindliche Weisungen betreffend den zu versichernden Personenkreis oder die anzuschliessenden Arbeitgeber erteilen. Die Aufsichtsbehörde hat in Anschlussfragen nach Art. 11 f. BVG und Art. 7 ff. der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2; SR 831.441.1) keine Kompetenzen (vgl. HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 2005, S. 113 Rz. 316 und S. 471 f. Rz. 1261 f.; BBl 2000 2668 und 2689 f. sowie 1976 I 224 f.). Insbesondere könnte sie weder eine Vorsorgeeinrichtung dazu verhalten, einen angeschlossenen Arbeitgeber abzugeben, noch eine andere Vorsorgeeinrichtung verpflichten, diesen aufzunehmen (vgl. SVR 2006 BVG Nr. 22 S. 86, B 72/04 E. 5.1). Die Aufsichtsbehörde fällt somit als für die Beurteilung der Verfassungs- und Gesetzmässigkeit von § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse zuständige Vorinstanz ausser Betracht und die direkte Beschwerde an das Bundesgericht ist daher zulässig. 3.3 Die am 20. Dezember 2007 erhobene Beschwerde sei verspätet. Die Anfechtungsfrist habe an dem der Mitteilung des Ergebnisses der Referendumsabstimmung vom 17. Juni 2007 im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 folgenden Tag zu laufen begonnen. 3.3.1 Die Beschwerde gegen einen Erlass ist innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen (Art. 101 BGG). Den Fristenlauf löst nicht die Publikation des Erlasses in der nach kantonalem Recht massgeblichen Form aus, sondern erst die Feststellung, dass dieser - z.B. nach nicht benützter Referendumsfrist oder Annahme in einer Volksabstimmung - zustandekommen ist und damit auf einen zugleich bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss; Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.2.1 mit Hinweis auf die Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 OG, u.a. BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 4 zu Art. 101 BGG; AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., N. 1 zu Art. 101 BGG). 3.3.2 Im Kanton Zug werden gesetzgeberische Erlasse sowie deren Aufnahme in die Amtliche Gesetzessammlung durch die Staatskanzlei im "Amtsblatt des Kantons Zug" veröffentlicht resp. bekanntgemacht (§§ 6, 7 und 9 des Publikationsgesetzes vom 29. Januar 1981 [BGS 152.3]). Im Amtsblatt werden auch die Ergebnisse der kantonalen Abstimmungen unter Angabe der Beschwerdemöglichkeit publiziert (§ 23 Abs. 2 des Wahl- und Abstimmungsgesetzes vom 28. September 2006 [WAG; BGS 131.1]). Beschwerde beim Regierungsrat kann geführt werden wegen a) Verletzung des Stimmrechts; b) Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen (§ 67 Abs. 1 WAG). Im Sinne dieser Regelung wurde im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 das Ergebnis der Abstimmung vom 17. Juni 2007 über das am 31. August 2006 vom Kantonsrat verabschiedete neue Gesetz über die Zuger Pensionskasse mitgeteilt und auf die Möglichkeit der Beschwerde (§§ 67-69 WAG) hingewiesen. Entgegen der vom Kanton Zug in seiner Vernehmlassung vertretenen Auffassung kann diese Bekanntmachung nicht als die Frist nach Art. 101 BGG auslösender Erwahrungsbeschluss betrachtet werden. Es bestand noch die Möglichkeit, gegen die Abstimmung beim Regierungsrat Beschwerde zu erheben. Der Erlass konnte daher frühestens nach unbenütztem Ablauf der diesbezüglichen Frist von drei Tagen (§ 67 Abs. 2 WAG) als zustandegekommen gelten. Somit löste erst die Mitteilung der Aufnahme des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse in die kantonale Gesetzessammlung im Amtsblatt Nr. 48 vom 30. November 2007 die Anfechtungsfrist nach Art. 101 BGG aus. Die Beschwerde vom 20. Dezember 2007 ist daher rechtzeitig. 3.4 Die Beschwerdelegitimation sei nicht gegeben. Die Einwohnergemeinde Zug sei durch den angefochtenen § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse nicht in besonderem Masse berührt, weil bereits nach § 2 Abs. 2 des bisherigen Gesetzes über die Pensionskasse des Kantons Zug das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen zum Kreis der versicherten Personen gehört habe. Sodann sei der Wunsch, die Lehrerinnen und Lehrer an den städtischen Schulen bei der eigenen Pensionskasse zu versichern, rein pekuniärer Natur und begründe kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Norm. 3.4.1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist u.a. berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat; b. durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Erlass unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seinen tatsächlichen Interessen betroffen wird (Urteile 2C_218/2007 vom 9. Oktober 2007 E. 1.4 und 2C_71/2007 vom 9. Oktober 2007 E. 2.3; BGE 130 I 82 E. 1.3 S. 85; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 32 zu Art. 89 BGG; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 13 zu Art. 89 BGG). Dies gilt auch für das Gemeinwesen, wenn es gleich oder ähnlich wie ein Privater durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass berührt ist (vgl. BGE 131 II 58 E. 1.3 S. 61 f.; BGE 127 V 80 E. 3a/bb S. 83; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 34 zu Art. 89 BGG; WALDMANN, a.a.O., N. 6 und 42 zu Art. 89 BGG). 3.4.2 Vorab kann nach dem in E. 3.1.1 und 3.1.2 Gesagten die Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde Zug und von X. nicht mit der Begründung verneint werden, das Lehrpersonal der Stadtzuger Schulen habe schon bisher zum Kreis der versicherten Personen der Pensionskasse des Kantons gehört, weshalb nicht von einem Berührtsein in besonderem Masse gesprochen werden könne. Sodann ist keine Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen erforderlich. Es genügt ein faktisches Interesse. Diese Voraussetzungen sind bei beiden Beschwerdeführerinnen ohne weiteres zu bejahen. Die Einwohnergemeinde Zug im Besonderen ist aufgrund der Arbeitgeberbeitragsfinanzierungspflicht nach § 14 Abs. 3 des Pensionskassengesetzes und § 3 des Gesetzes vom 21. Oktober 1976 über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Lehrpersonen an den gemeindlichen Schulen (Lehrpersonalgesetz; BGS 412.31) resp. aufgrund der Vorsorgepflicht (vgl. die Überschrift zu Art. 11 BVG) als Arbeitgeberin der an ihren Schulen unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer, wozu auch X. gehört, ähnlich wie ein Privater von der angefochtenen Bestimmung betroffen. Anderseits ist der Einwohnergemeinde Zug und auch X. die Beschwerdelegitimation nicht etwa deshalb abzuerkennen, weil bei einer allfälligen Aufhebung von § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse das an den Stadtschulen unterrichtende Lehrpersonal mangels einer entsprechenden Grundlage im einschlägigen kommunalen Recht (noch) nicht in die eigene Pensionskasse aufgenommen werden könnte. Nach § 2 Abs. 2 des Reglements vom 29. November 1994 über die Pensionskasse der Stadt Zug in der Fassung gemäss Beschluss des Grossen Gemeinderates Zug vom 12. November 2002 und 22. November 2005 können u.a. Lehrpersonen, die gemäss kantonalem Recht bei der Pensionskasse des Kantons Zug angeschlossen sind, nicht Mitglieder der Kasse sein. Das schutzwürdige Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG daran, eine kantonale Bestimmung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüfen zu lassen, besteht unabhängig davon, ob und inwiefern die nach Aufhebung der angefochtenen Bestimmung allenfalls Platz greifende Ordnung die Rechtsuchenden schlechter stellt als bisher (Urteil 2P.253/2003 vom 13. Juli 2004 E. 1.2.3, nicht publ. in: BGE 130 I 279). Die Beschwerde ist zulässig und es ist darauf einzutreten. 4. Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse, wonach das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert sei, verletze Art. 11 Abs. 2 BVG. Aufgrund dieser Bestimmung sei die Einwohnergemeinde Zug als Arbeitgeberin der an ihren Schulen unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer in der Wahl der Vorsorgeeinrichtung grundsätzlich frei. Insbesondere habe sie Anspruch darauf, (auch) das Lehrpersonal an den städtischen Schulen durch die eigene Pensionskasse zu versichern. Dem Kanton komme im Rahmen von Art. 11 Abs. 2 BVG keine Rechtsetzungskompetenz in diesem Bereich zu. 5. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 130 I 279 E. 2.2 S. 283 mit Hinweisen). 5.1 Gemäss Art. 11 BVG muss der Arbeitgeber, der obligatorisch zu versichernde Arbeitnehmer beschäftigt, eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vorsorgeeinrichtung errichten oder sich einer solchen anschliessen (Abs. 1). Verfügt der Arbeitgeber nicht bereits über eine Vorsorgeeinrichtung, so wählt er eine solche im Einverständnis mit seinem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung (Abs. 2). Die Auflösung eines bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung und der Wiederanschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung durch den Arbeitgeber erfolgt im Einverständnis mit dem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung (Abs. 3bis Satz 1). Diese Regelung stützt sich direkt auf Art. 34quater Abs. 3 aBV resp. den inhaltlich gleichen Art. 113 BV (BGE 126 V 93 E. 4e S. 99) ab. Danach erlässt der Bund Vorschriften über die berufliche Vorsorge. Er beachtet dabei die Grundsätze der 2. Säule, u.a. dass die berufliche Vorsorge für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch ist, wobei das Gesetz Ausnahmen vorsehen kann, und die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern (Art. 113 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b und c erster Teilsatz BV). 5.2 Art. 11 Abs. 1 BVG statuiert die Pflicht des Arbeitgebers, einer registrierten Vorsorgeeinrichtung angeschlossen zu sein (vgl. auch die französische und italienische Textfassung; ferner AB 1980 S 266 f. und 1981 N 1039). Der Titel des zweiten Teils ("Versicherung") zweites Kapitel (Art. 11 f. BVG) spricht von der "Vorsorgepflicht des Arbeitgebers". Im Übrigen aber macht das Gesetz keine Vorgaben etwa in dem Sinne, dass der Arbeitgeber je nach Grösse oder Betriebsart sich einer bestimmten Vorsorgeeinrichtung anschliessen müsste. Der Arbeitgeber ist somit grundsätzlich frei in der Wahl der Vorsorgeeinrichtung zur Durchführung der (obligatorischen) beruflichen Vorsorge seiner Arbeitnehmer. Er kann sogar selber eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vorsorgeeinrichtung errichten. Dieses für die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge auf betrieblicher Ebene typische Wahlrecht gilt für private Arbeitgeber ebenso wie für das Gemeinwesen (Bund, Kantone, Gemeinden). Das Gesetz nimmt diesbezüglich keine Unterscheidung vor. Der Umstand, dass das Erfordernis des Einverständnisses des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung nach Art. 11 Abs. 2 und 3bis BVG lediglich bei privaten Arbeitgebern gilt (Art. 50 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 BVG sowie Art. 51 Abs. 5 BVG; BGE 134 I 23 E. 6.4 S. 34; RIEMER/RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vorsorge, 2. Aufl. 2006, S. 71; HANS J. PFITZMANN, Die öffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, SZS 1985 S. 233 ff., 236), ändert an der einheitlichen gesetzlichen Ordnung nichts, wonach privaten und öffentlichen Arbeitgebern die Befugnis im Sinne eines Rechts und einer Pflicht zur Bestimmung der Vorsorgeeinrichtung durch Gründungsakt oder Anschlussvertrag zukommt. 5.3 5.3.1 Der Begriff des Arbeitgebers im Sinne von Art. 11 BVG wird im Gesetz nicht näher umschrieben. Im Urteil B 6/88 vom 14. Dezember 1989 entschied das Eidg. Versicherungsgericht, die Begriffe "Arbeitnehmer", "Selbständigerwerbender" und "Arbeitgeber" in der beruflichen Vorsorge seien im Sinne des AHV-Rechts zu verstehen (vgl. SZS 1990 S. 181). Konkret streitig war die obligatorische Versicherungspflicht der Vorsteher der nichtverstaatlichten Betreibungs- und Konkursämter des Kantons Wallis und deren Hilfspersonal bei der Vorsorgekasse für das Personal des Staates Wallis. Es ging somit, wie auch die Begründung in E. 6 zeigt, um den persönlichen Geltungsbereich der obligatorischen beruflichen Vorsorge (Art. 2-5 BVG in der damals geltenden Fassung), insbesondere was unter Arbeitnehmer und Selbständigerwerbender zu verstehen ist. Im gleichen Sinne entschied das Bundesgericht in BGE 115 Ib 37 E. 4d S. 43, dass der Arbeitnehmerbegriff gemäss Art. 2 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1) BVG nach AHV-rechtlichen Kriterien auszulegen ist (vgl. dazu BGE 122 V 169 E. 3a-c S. 171 ff.). Schliesslich ist auch die Frage, wer im Bereich der beruflichen Vorsorge bei unklaren Verhältnissen als beitragspflichtiger Arbeitgeber nach Art. 66 Abs. 2 BVG zu gelten hat, in gleicher Weise wie im AHV-Recht zu entscheiden (SZS 1997 S. 55, B 23/92 E. 3b). 5.3.2 Es erscheint somit naheliegend, den Begriff des Arbeitgebers nach Art. 11 BVG ebenfalls im AHV-rechtlichen Sinne zu verstehen. Dafür spricht auch der Normzweck. Die berufliche Vorsorge soll zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen (Art. 113 Abs. 2 lit. a BV; BGE 134 V 208 E. 4.3.3 S. 219; Botschaft vom 10. November 1971 zum Entwurf betreffend die Änderung der Bundesverfassung auf dem Gebiete der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1971 II 1623 f. Ziff. 130.4 und Botschaft vom 19. Dezember 1975 zum Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1976 I 149; UELI KIESER, in: Die schweizerische Bundesverfassung - Kommentar, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2008, N. 6 ff. zu Art. 113 BV; JÜRG BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, 1989, S. 164 Nr. 15). Die berufliche Vorsorge beruht auf der Grundidee, eine umfassende Versicherung für die Risiken Alter, Tod und Invalidität zu gewährleisten und diesbezügliche Lücken im Vorsorgeschutz durch ein Obligatorium zu schliessen (vgl. BBl 1970 II 570). Die Anschlusspflicht der Arbeitgeber nach Art. 11 Abs. 1 BVG bezweckt somit die möglichst lückenlose Erfassung der Arbeitnehmer (und der Arbeitslosen), welche in den persönlichen Geltungsbereich des BVG fallen und bei denen die alters- und lohnmässigen Voraussetzungen nach Art. 7 f. BVG gegeben sind. Insbesondere soll verhindert werden, dass eine Person für die gleiche Erwerbstätigkeit zwar in der AHV, nicht aber in der beruflichen Vorsorge als Unselbständigerwerbende versichert ist und umgekehrt (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts B 6/88 vom 14. Dezember 1989 E. 6). 5.3.3 Gemäss Art. 12 Abs. 1 AHVG gilt als (beitragspflichtiger) Arbeitgeber, wer obligatorisch versicherten Personen Arbeitsentgelte gemäss Artikel 5 Absatz 2 (massgebender Lohn resp. Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit) ausrichtet. Mit Bezug auf die an den Schulen der Stadt Zug unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer ist das die Einwohnergemeinde Zug. Nach § 60 ff. des Schulgesetzes vom 27. September 1990 (BGS 412.11) ist sie für die strategische und operative Führung der Stadtschulen verantwortlich. Sie stellt die Lehrer an, beurteilt deren Auftragserfüllung (§ 60 Abs. 1 lit. c und § 63 Abs. 4) und besoldet sie (§ 2 des Lehrpersonalgesetzes). Dieses Gesetz - auch soweit es sich auf die Zuständigkeit des Kantons für das Schulwesen (Art. 62 Abs. 1 BV) stützt - begründet keine Arbeitgeberstellung des Kantons im Sinne der Alters- und Hinterlassenenversicherung. Es regelt lediglich die Rahmenbedingungen für die Anstellung der gemeindlichen Schulleitungen und Lehrpersonen sowie die Kantonsbeiträge an deren Besoldung durch die Gemeinden (§ 1 und 2). Von einer abschliessenden Regelung der Lehrerbesoldung in dem Sinne, dass die Arbeitgeberqualität nach Art. 12 AHVG und Art. 11 BVG einzig dem Kanton zukommen könne, wie dieser in seiner Vernehmlassung geltend macht, kann nicht gesprochen werden. Dass der Kanton nach § 14 Abs. 3 des Pensionskassengesetzes i.V.m. § 3 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 lit. b des Lehrpersonalgesetzes einen Beitrag an die Pensionskasse zu Gunsten des Lehrpersonals der Gemeinden leistet, gibt zu keiner anderen Betrachtungsweise Anlass. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass nach § 2 des Pensionskassengesetzes es den Gemeinden offensteht, ihr gesamtes Personal oder allenfalls lediglich einen Teil davon, insbesondere das Lehrpersonal, bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. 5.4 Nach dem Gesagten kann sich einzig fragen, ob die verfassungsrechtlich garantierte Souveränität (Art. 3 BV), Organisationsautonomie (Art. 46 Abs. 2 BV) und Wahrung der Eigenständigkeit der Kantone durch den Bund (Art. 47 BV) eine hinreichende Grundlage dafür sind, die Lehrerinnen und Lehrer an den Stadtzuger Schulen bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. Dies ist zu verneinen. Aus Art. 3 BV im Besonderen lässt sich zwar originär der Grundsatz ableiten, dass überhaupt öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen nach kantonalem Recht bestehen, was das Gesetz durch Art. 48 Abs. 2 BVG auch anerkennt (BGE 134 I 23 E. 3.3 S. 28). Laut dieser Vorschrift müssen registrierte Vorsorgeeinrichtungen die Rechtsform einer Stiftung oder einer Genossenschaft haben oder eine Einrichtung des öffentlichen Rechts sein. Träger öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen können aber nach dem Willen des Gesetzgebers, wie er sich aus der Entstehungsgeschichte der beruflichen Vorsorgeordnung ergibt, nicht nur die Kantone, sondern auch die Gemeinden sein: Bereits bei der Schaffung der Verfassungsgrundlage für eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Art. 34quater aBV in der in der Volksabstimmung vom 3. Dezember 1972 angenommen Fassung) bestanden zahlreiche Einrichtungen der privaten und öffentlichen Vorsorge (Bericht der Eidg. Expertenkommission für die Förderung der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1970 II 565 ff.). Träger der öffentlich-rechtlichen Einrichtungen waren der Bund, die Kantone und die Gemeinden (BBl 1970 II 612). Dabei war von Anfang an unbestritten, dass die gewachsenen Strukturen bewahrt und auf dem Bestehenden aufgebaut werden sollte (BRÜHWILER, a.a.O., S. 165; PIERRE-YVES GREBER, in: Commentaire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, Jean-François Aubert und andere [Hrsg.], N. 93 zu Art. 34quater aBV). Immerhin hatten die bestehenden Vorsorgeeinrichtungen (u.a. Personalfürsorgestiftungen, Pensions- und Versicherungskassen) gewissen Mindestanforderungen in Bezug auf Organisation, Leistungsumfang und Beitragsanteil des Arbeitgebers zu genügen (BBl 1971 II 1620 f.; BRÜHWILER, a.a.O., S. 165; KIESER, a.a.O., N. 22 ff. zu Art. 113 BV). Diese Grundsätze waren auch bei der Schaffung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) wegleitend (BBl 1976 I 156, S. 160 f. und 254 f.; AB 1977 N 1272 und 1297). Der Sprecher der ständerätlichen Kommission führte u.a. aus, Art. 34quater Abs. 3 umschreibe den Rahmen, innerhalb dessen der Bund in die Vorsorgeeinrichtungen eingreifen könne. Im Übrigen habe er aber die bestehenden Pensionskassen zu berücksichtigen und sich in ihrer Autonomie entfalten zu lassen. Es gehe um den Aufbau durch Ausbau des Bestehenden (AB 1980 S 243 und 258). Bei der Beratung der Bestimmungen über die Organisation und die Verwaltung der Vorsorgeeinrichtungen im Besonderen wurden sowohl in den vorberatenden Kommissionen von National- und Ständerat (Protokolle vom 27./28. Januar und 7./8. Juli 1977, vom 10./11. September 1979, sowie - im Rahmen des Differenzbereinigungsverfahrens - vom 16./17. Februar und 20. November 1981) als auch in der parlamentarischen Debatte - neben dem Bund und den Kantonen - die Gemeinden als Träger öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen genannt (AB 1977 N 1272; AB 1980 S 290 [Kündig], 291 [Hefti] und 292 [Bundesrat Hürlimann] sowie AB 1981 N 1099 [Muheim]). Dies hat auch im Gesetz seinen Niederschlag gefunden. Nach Art. 50 Abs. 2 BVG können die in Absatz 1 erwähnten Bestimmungen über die Leistungen (lit. a), die Organisation (lit. b), die Verwaltung und Finanzierung (lit. c), die Kontrolle (lit. d) sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versicherten und zu den Anspruchsberechtigten (lit. e) bei einer Einrichtung des öffentlichen Rechts in den vom Bund, Kanton oder von der Gemeinde erlassenen Vorschriften enthalten sein. Art. 51 Abs. 5 BVG sodann hält fest, dass das nach Absatz 1 paritätisch mit der gleichen Zahl von Vertretern der Arbeitnehmer und des Arbeitgebers besetzte oberste Organ der Vorsorgeeinrichtung vorher anzuhören ist, wenn der Bund, der Kanton oder die Gemeinde Bestimmungen nach Artikel 50 Absatz 2 erlässt (vgl. BGE 134 I 23 E. 6.4 S. 34 und PFITZMANN, a.a.O.). Zu den die Zustimmung oder die vorgängige Anhörung des obersten Organs der Vorsorgeeinrichtung erfordernden Verwaltungshandlungen gehört auch die Kündigung des Anschlussvertrages (durch den Arbeitgeber) und der Anschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung (BGE 127 V 377 E. 5d S. 388; RIEMER/RIEMER-KAFKA, a.a.O., S. 48 Nr. 57 f.). 5.5 Zusammenfassend räumt somit das Bundesrecht den Gemeinden als Arbeitgeberinnen nach Art. 11 BVG die Befugnis ein, zur Durchführung der beruflichen Vorsorge ihres Personals eine eigene Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder sich zu diesem Zweck einer registrierten Vorsorgeeinrichtung, beispielsweise jener des betreffenden Kantons, anzuschliessen (vgl. § 2 Pensionskassengesetz). In diese auf Art. 11 und 50 f. BVG gestützte Kompetenz dürfen die Kantone nicht eingreifen und etwa Gemeinden den Anschluss an eine bestimmte Vorsorgeeinrichtung vorschreiben. Das tut aber § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse, indem es das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen zum Versichertenkreis zählt. Diese Bestimmung ist daher wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) aufzuheben, und zwar in sinngemässer Anwendung von Art. 50 Abs. 3 zweiter Satz BVG mit Wirkung ex nunc et pro futuro, ohne dass es noch ihrer formalen Aufhebung durch den kantonalen Gesetzgeber bedarf. Um bei den betroffenen Lehrpersonen Versicherungslücken zu vermeiden, hat die bisherige Regelung übergangsrechtlich bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtskonformen neuen Ordnung weiter zu bestehen. Der Eventualantrag des Kantons Zug, § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse sei lediglich im Umfang der BVG-Mindestleistungen aufzuheben, ist unbegründet. Das Recht der Gemeinden, ihr gesamtes Personal bei der eigenen Vorsorgeeinrichtung zu versichern, umfasst den obligatorischen und den weitergehenden Vorsorgebereich. 6. Dem unterliegenden Kanton Zug sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, da der Streit nicht seine Vermögensinteressen betrifft (Art. 66 Abs. 4 BGG).
de
Art. 11 al. 1 et 2, art. 48 al. 2 et art. 50 al. 2 ainsi que l'art. 51 al. 5 LPP; art. 34quater al. 3 aCst. et art. 113 Cst., art. 49 al. 1 Cst.; § 1 al. 1 let. b de la loi du 30 août 2006 sur la caisse de pensions du canton de Zoug; assurance du personnel enseignant communal auprès de l'institution de prévoyance du canton. Une commune a la possibilité de créer sa propre institution de prévoyance pour assurer la prévoyance professionnelle de son personnel ou, dans ce but, d'adhérer à une institution de prévoyance enregistrée, par exemple celle du canton concerné. Une réglementation cantonale qui impose l'adhésion d'une commune avec l'ensemble ou du moins une partie de son personnel - en l'espèce les enseignants des écoles communales - à une institution de prévoyance déterminée est contraire au droit fédéral (consid. 5).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-28%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,862
135 I 28
135 I 28 Sachverhalt ab Seite 29 A. Am 31. August 2006 verabschiedete der Kantonsrat des Kantons Zug die Totalrevision des Gesetzes vom 1. September 1994 über die Pensionskasse des Kantons Zug. Gegen das neue Gesetz über die Zuger Pensionskasse (Pensionskassengesetz) wurde das Referendum ergriffen. Am 17. Juni 2007 fand die Abstimmung statt. Das Ergebnis wurde von der Staatskanzlei im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 publiziert mit dem Vermerk "angenommen". Weiter wurde auf die Möglichkeit der Beschwerde gegen die Abstimmung bis 25. Juni 2007 hingewiesen. Im Amtsblatt Nr. 48 vom 30. November 2007 wurde die Aufnahme des Gesetzes vom 31. August 2006 in die kantonale Gesetzessammlung mitgeteilt mit dem Hinweis, dagegen könne innert 30 Tagen, laufend ab dem Tag der Publikation im Amtsblatt, beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden. B. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2007 haben die Einwohnergemeinde Zug, vertreten durch den Stadtrat, und X. gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben mit dem Rechtsbegehren, § 1 Abs. 1 Bst. b des kantonalen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse (Pensionskassengesetz; BGS 154.31) sei für bundesrechtswidrig zu erklären und deshalb aufzuheben. Der Kanton Zug, vertreten durch den Regierungsrat und dieser handelnd durch die Finanzdirektion, beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, eventualiter in dem Umfang, in dem die Zuger Pensionskasse Vorsorgeleistungen gewährt, die über das BVG-Minimum hinausgehen. Diesem Antrag schliesst sich der Kantonsrat des Kantons Zug an. Das Bundesamt für Sozialversicherungen schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Am 12. Dezember 2008 hat die II. sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts eine publikumsöffentliche Beratung durchgeführt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) in Kraft getreten. Es ist gemäss seinem Art. 132 Abs. 1 auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten des Gesetzes ergangen ist. Dies gilt analog für Beschwerden gegen kantonale Erlasse nach Art. 82 lit. b BGG (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 5 zu Art. 132 BGG). Untersteht ein Erlass dem Referendum, kann er nicht vor dem Ablauf der Referendumsfrist oder der Referendumsabstimmung als rechtsverbindlich betrachtet werden (vgl. BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84 f.). Die Abstimmung über das vom Zuger Kantonsrat am 31. August 2006 verabschiedete neue Pensionskassengesetz fand am 17. Juni 2007 nach dem Inkrafttreten des BGG statt, welches somit auf das vorliegende Verfahren anwendbar ist. Gegen kantonale Erlasse ist direkt die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (Art. 82 lit. b BGG), sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 BGG). 2. Die Einwohnergemeinde Zug und X., welche seit Jahren an einer Schule der Stadt unterrichtet, fechten § 1 Abs. 1 lit. b des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse an. Nach dieser Bestimmung ist - neben dem Staatspersonal (lit. a) und dem Personal der angeschlossenen Organisationen nach § 2 (lit. c) - auch das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert. Die Beschwerdeführerinnen rügen, § 1 Abs. 1 lit. b des Pensionskassengesetzes verstosse u.a. gegen Art. 11 Abs. 2 BVG (SR 831.40; "Verfügt der Arbeitgeber nicht bereits über eine Vorsorgeeinrichtung, wählt er eine solche im Einverständnis mit seinem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung") sowie Art. 49 Abs. 1 BV ("Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor"). 3. Nach Auffassung des Kantons Zug kann auf die Beschwerde der Einwohnergemeinde Zug und X. aus formellen Gründen nicht eingetreten werden: 3.1 Es fehle an einem Anfechtungsobjekt. Schon nach dem bisherigen § 2 Abs. 2 des Gesetzes vom 1. September 1994 über die Pensionskasse des Kantons Zug sei das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung versichert gewesen. Die Totalrevision vom 31. August 2006 habe insoweit keine Änderung gebracht. Dies schliesse die Überprüfung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle aus. 3.1.1 Nach der Rechtsprechung zu Art. 84 OG (BS 3 554; staatsrechtliche Beschwerde) stellt bei einer Totalrevision jede einzelne Bestimmung, auch wenn sie inhaltlich mit der bisherigen Regelung übereinstimmt, eine neu erlassene Rechtsnorm dar, die (wieder) Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle bilden kann (Urteil 2P.244/2004 vom 13. April 2005 E. 4.2.4; ZBl 104/2003 S. 327, 1P.621/2001 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 108 Ia 126 E. 1b S. 130). Bei Partialrevisionen verhält es sich anders. Hier sind unverändert fortbestehende Normen einer abstrakten Kontrolle durch das Bundesgericht nur insoweit zugänglich, als ihnen im Rahmen des modifizierten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt, sie einen anderen Rechtssinn erhalten und im Gesamtzusammenhang in einem anderen Licht erscheinen (BGE 122 I 222 E. 1b/aa S. 224). Diese Grundsätze gelten auch bei Beschwerden gegen kantonale Erlasse nach Art. 82 lit. b BGG (vgl. Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.2.2; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 48 zu Art. 82 BGG; AEMISEGGER/SCHERRER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 45 f. zu Art. 82 BGG). 3.1.2 Der Beschwerdegegner macht sinngemäss geltend, eine unterschiedliche Betrachtungsweise in Bezug auf die Anfechtbarkeit eines Erlasses je nachdem, ob rein formell eine Total- oder eine Partialrevision vorliege, sei nicht gerechtfertigt. Entscheidend sei, ob im Rahmen der Revision die fragliche Norm materiell den gleichen oder einen anderen Rechtssinn bekommen habe. Diese Vorbringen entbehren nicht einer gewissen Logik. Darauf braucht hier indessen aus folgenden Gründen nicht näher eingegangen zu werden: Die Frage, ob das Lehrpersonal gemeindlicher Schulen bei der kantonalen Pensionskasse versichert sein (und bleiben) soll, war im Rahmen der Revision zur Diskussion gestellt worden. Der Regierungsrat hatte u.a. aufgrund von zwei Rechtsgutachten für die zweite Lesung im Kantonsrat eine Ergänzung in § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzesentwurfes in dem Sinne beantragt, dass das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert ist, soweit die Gemeinde nicht eine eigene Pensionskasse unterhält. Diese Änderung wurde vom Parlament jedoch abgelehnt. § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse ist somit aufgrund einer politischen Entscheidung wiederum so wie früher gefasst worden und stellt insofern eine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle überprüfbare neue Vorschrift dar (Urteile 1P.364/2002 vom 28. April 2003 E. 1.3 und 1P.494/2001 vom 14. August 2002 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 128 I 254). 3.2 § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse hätte zunächst bei der zuständigen Aufsichtsbehörde nach Art. 61 Abs. 1 BVG angefochten werden können und müssen. Diese habe auch die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen zu beaufsichtigen und könne somit deren reglementarische Erlasse auf ihre Bundesrechtskonformität hin prüfen. 3.2.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar nur zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 Abs. 1 BGG). Nach Art. 61 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton eine Behörde, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt. Zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde gehört u.a. die Prüfung der reglementarischen Vorschriften auf ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Insoweit übernimmt sie auch die abstrakte Normenkontrolle von Erlassen der zuständigen legislativen oder exekutiven Behörden als Reglement öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen (BGE 134 I 23 E. 3.2 S. 27 mit Hinweisen; BGE 121 II 198 E. 2a S. 201). Die Aufsichtsbehörde nach Art. 61 Abs. 1 BVG kann somit in ihrem Zuständigkeitsbereich Vorinstanz im Sinne der Überschrift von Art. 87 BGG sein (vgl. auch SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 8 ff. zu Art. 86 BGG). Ihre Entscheide können mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 74 BVG; ESTHER TOPHINKE, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 11 zu Art. 86 BGG). 3.2.2 Die Befugnis der Aufsichtsbehörde zur abstrakten Normenkontrolle beurteilt sich nach den möglichen Massnahmen, welche sie zur Behebung von Mängeln anordnen kann (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Die Aufsichtsbehörde kann den gesetzlichen Vorschriften widersprechende Reglemente oder Teile davon nur aufheben resp. deren Nichtanwendbarkeit feststellen, soweit sie der Vorsorgeeinrichtung verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen kann (vgl. BGE 119 V 195 E. 3c S. 199). Diese Massnahmen müssen ihre Grundlage im BVG haben (BGE 134 I 23 E. 3.4 S. 28 f.). Zu den einer abstrakten Normenkontrolle zugänglichen reglementarischen Bestimmungen im Sinne von Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG zählen in erster Linie die von den Vorsorgeeinrichtungen nach Art. 50 Abs. 1 BVG zu erlassenden Bestimmungen über die Leistungen (lit. a), die Organisation (lit. b), die Verwaltung und Finanzierung (lit. c), die Kontrolle (lit. d) sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versicherten und zu den Anspruchsberechtigten (lit. e). Der Kreis der versicherten Personen resp. der anschlussberechtigten Arbeitgeber fehlt in dieser - allerdings nicht abschliessenden (BBl 1976 I 257) - Aufzählung. Dies spricht gegen eine diesbezügliche Prüfungsbefugnis im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle durch die Aufsichtsbehörde. Diese könnte einer Vorsorgeeinrichtung ohnehin nicht verbindliche Weisungen betreffend den zu versichernden Personenkreis oder die anzuschliessenden Arbeitgeber erteilen. Die Aufsichtsbehörde hat in Anschlussfragen nach Art. 11 f. BVG und Art. 7 ff. der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2; SR 831.441.1) keine Kompetenzen (vgl. HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 2005, S. 113 Rz. 316 und S. 471 f. Rz. 1261 f.; BBl 2000 2668 und 2689 f. sowie 1976 I 224 f.). Insbesondere könnte sie weder eine Vorsorgeeinrichtung dazu verhalten, einen angeschlossenen Arbeitgeber abzugeben, noch eine andere Vorsorgeeinrichtung verpflichten, diesen aufzunehmen (vgl. SVR 2006 BVG Nr. 22 S. 86, B 72/04 E. 5.1). Die Aufsichtsbehörde fällt somit als für die Beurteilung der Verfassungs- und Gesetzmässigkeit von § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse zuständige Vorinstanz ausser Betracht und die direkte Beschwerde an das Bundesgericht ist daher zulässig. 3.3 Die am 20. Dezember 2007 erhobene Beschwerde sei verspätet. Die Anfechtungsfrist habe an dem der Mitteilung des Ergebnisses der Referendumsabstimmung vom 17. Juni 2007 im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 folgenden Tag zu laufen begonnen. 3.3.1 Die Beschwerde gegen einen Erlass ist innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen (Art. 101 BGG). Den Fristenlauf löst nicht die Publikation des Erlasses in der nach kantonalem Recht massgeblichen Form aus, sondern erst die Feststellung, dass dieser - z.B. nach nicht benützter Referendumsfrist oder Annahme in einer Volksabstimmung - zustandekommen ist und damit auf einen zugleich bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss; Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.2.1 mit Hinweis auf die Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 OG, u.a. BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 4 zu Art. 101 BGG; AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., N. 1 zu Art. 101 BGG). 3.3.2 Im Kanton Zug werden gesetzgeberische Erlasse sowie deren Aufnahme in die Amtliche Gesetzessammlung durch die Staatskanzlei im "Amtsblatt des Kantons Zug" veröffentlicht resp. bekanntgemacht (§§ 6, 7 und 9 des Publikationsgesetzes vom 29. Januar 1981 [BGS 152.3]). Im Amtsblatt werden auch die Ergebnisse der kantonalen Abstimmungen unter Angabe der Beschwerdemöglichkeit publiziert (§ 23 Abs. 2 des Wahl- und Abstimmungsgesetzes vom 28. September 2006 [WAG; BGS 131.1]). Beschwerde beim Regierungsrat kann geführt werden wegen a) Verletzung des Stimmrechts; b) Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen (§ 67 Abs. 1 WAG). Im Sinne dieser Regelung wurde im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 das Ergebnis der Abstimmung vom 17. Juni 2007 über das am 31. August 2006 vom Kantonsrat verabschiedete neue Gesetz über die Zuger Pensionskasse mitgeteilt und auf die Möglichkeit der Beschwerde (§§ 67-69 WAG) hingewiesen. Entgegen der vom Kanton Zug in seiner Vernehmlassung vertretenen Auffassung kann diese Bekanntmachung nicht als die Frist nach Art. 101 BGG auslösender Erwahrungsbeschluss betrachtet werden. Es bestand noch die Möglichkeit, gegen die Abstimmung beim Regierungsrat Beschwerde zu erheben. Der Erlass konnte daher frühestens nach unbenütztem Ablauf der diesbezüglichen Frist von drei Tagen (§ 67 Abs. 2 WAG) als zustandegekommen gelten. Somit löste erst die Mitteilung der Aufnahme des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse in die kantonale Gesetzessammlung im Amtsblatt Nr. 48 vom 30. November 2007 die Anfechtungsfrist nach Art. 101 BGG aus. Die Beschwerde vom 20. Dezember 2007 ist daher rechtzeitig. 3.4 Die Beschwerdelegitimation sei nicht gegeben. Die Einwohnergemeinde Zug sei durch den angefochtenen § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse nicht in besonderem Masse berührt, weil bereits nach § 2 Abs. 2 des bisherigen Gesetzes über die Pensionskasse des Kantons Zug das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen zum Kreis der versicherten Personen gehört habe. Sodann sei der Wunsch, die Lehrerinnen und Lehrer an den städtischen Schulen bei der eigenen Pensionskasse zu versichern, rein pekuniärer Natur und begründe kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Norm. 3.4.1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist u.a. berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat; b. durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Erlass unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seinen tatsächlichen Interessen betroffen wird (Urteile 2C_218/2007 vom 9. Oktober 2007 E. 1.4 und 2C_71/2007 vom 9. Oktober 2007 E. 2.3; BGE 130 I 82 E. 1.3 S. 85; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 32 zu Art. 89 BGG; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 13 zu Art. 89 BGG). Dies gilt auch für das Gemeinwesen, wenn es gleich oder ähnlich wie ein Privater durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass berührt ist (vgl. BGE 131 II 58 E. 1.3 S. 61 f.; BGE 127 V 80 E. 3a/bb S. 83; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 34 zu Art. 89 BGG; WALDMANN, a.a.O., N. 6 und 42 zu Art. 89 BGG). 3.4.2 Vorab kann nach dem in E. 3.1.1 und 3.1.2 Gesagten die Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde Zug und von X. nicht mit der Begründung verneint werden, das Lehrpersonal der Stadtzuger Schulen habe schon bisher zum Kreis der versicherten Personen der Pensionskasse des Kantons gehört, weshalb nicht von einem Berührtsein in besonderem Masse gesprochen werden könne. Sodann ist keine Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen erforderlich. Es genügt ein faktisches Interesse. Diese Voraussetzungen sind bei beiden Beschwerdeführerinnen ohne weiteres zu bejahen. Die Einwohnergemeinde Zug im Besonderen ist aufgrund der Arbeitgeberbeitragsfinanzierungspflicht nach § 14 Abs. 3 des Pensionskassengesetzes und § 3 des Gesetzes vom 21. Oktober 1976 über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Lehrpersonen an den gemeindlichen Schulen (Lehrpersonalgesetz; BGS 412.31) resp. aufgrund der Vorsorgepflicht (vgl. die Überschrift zu Art. 11 BVG) als Arbeitgeberin der an ihren Schulen unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer, wozu auch X. gehört, ähnlich wie ein Privater von der angefochtenen Bestimmung betroffen. Anderseits ist der Einwohnergemeinde Zug und auch X. die Beschwerdelegitimation nicht etwa deshalb abzuerkennen, weil bei einer allfälligen Aufhebung von § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse das an den Stadtschulen unterrichtende Lehrpersonal mangels einer entsprechenden Grundlage im einschlägigen kommunalen Recht (noch) nicht in die eigene Pensionskasse aufgenommen werden könnte. Nach § 2 Abs. 2 des Reglements vom 29. November 1994 über die Pensionskasse der Stadt Zug in der Fassung gemäss Beschluss des Grossen Gemeinderates Zug vom 12. November 2002 und 22. November 2005 können u.a. Lehrpersonen, die gemäss kantonalem Recht bei der Pensionskasse des Kantons Zug angeschlossen sind, nicht Mitglieder der Kasse sein. Das schutzwürdige Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG daran, eine kantonale Bestimmung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüfen zu lassen, besteht unabhängig davon, ob und inwiefern die nach Aufhebung der angefochtenen Bestimmung allenfalls Platz greifende Ordnung die Rechtsuchenden schlechter stellt als bisher (Urteil 2P.253/2003 vom 13. Juli 2004 E. 1.2.3, nicht publ. in: BGE 130 I 279). Die Beschwerde ist zulässig und es ist darauf einzutreten. 4. Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse, wonach das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert sei, verletze Art. 11 Abs. 2 BVG. Aufgrund dieser Bestimmung sei die Einwohnergemeinde Zug als Arbeitgeberin der an ihren Schulen unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer in der Wahl der Vorsorgeeinrichtung grundsätzlich frei. Insbesondere habe sie Anspruch darauf, (auch) das Lehrpersonal an den städtischen Schulen durch die eigene Pensionskasse zu versichern. Dem Kanton komme im Rahmen von Art. 11 Abs. 2 BVG keine Rechtsetzungskompetenz in diesem Bereich zu. 5. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 130 I 279 E. 2.2 S. 283 mit Hinweisen). 5.1 Gemäss Art. 11 BVG muss der Arbeitgeber, der obligatorisch zu versichernde Arbeitnehmer beschäftigt, eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vorsorgeeinrichtung errichten oder sich einer solchen anschliessen (Abs. 1). Verfügt der Arbeitgeber nicht bereits über eine Vorsorgeeinrichtung, so wählt er eine solche im Einverständnis mit seinem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung (Abs. 2). Die Auflösung eines bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung und der Wiederanschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung durch den Arbeitgeber erfolgt im Einverständnis mit dem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung (Abs. 3bis Satz 1). Diese Regelung stützt sich direkt auf Art. 34quater Abs. 3 aBV resp. den inhaltlich gleichen Art. 113 BV (BGE 126 V 93 E. 4e S. 99) ab. Danach erlässt der Bund Vorschriften über die berufliche Vorsorge. Er beachtet dabei die Grundsätze der 2. Säule, u.a. dass die berufliche Vorsorge für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch ist, wobei das Gesetz Ausnahmen vorsehen kann, und die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern (Art. 113 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b und c erster Teilsatz BV). 5.2 Art. 11 Abs. 1 BVG statuiert die Pflicht des Arbeitgebers, einer registrierten Vorsorgeeinrichtung angeschlossen zu sein (vgl. auch die französische und italienische Textfassung; ferner AB 1980 S 266 f. und 1981 N 1039). Der Titel des zweiten Teils ("Versicherung") zweites Kapitel (Art. 11 f. BVG) spricht von der "Vorsorgepflicht des Arbeitgebers". Im Übrigen aber macht das Gesetz keine Vorgaben etwa in dem Sinne, dass der Arbeitgeber je nach Grösse oder Betriebsart sich einer bestimmten Vorsorgeeinrichtung anschliessen müsste. Der Arbeitgeber ist somit grundsätzlich frei in der Wahl der Vorsorgeeinrichtung zur Durchführung der (obligatorischen) beruflichen Vorsorge seiner Arbeitnehmer. Er kann sogar selber eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vorsorgeeinrichtung errichten. Dieses für die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge auf betrieblicher Ebene typische Wahlrecht gilt für private Arbeitgeber ebenso wie für das Gemeinwesen (Bund, Kantone, Gemeinden). Das Gesetz nimmt diesbezüglich keine Unterscheidung vor. Der Umstand, dass das Erfordernis des Einverständnisses des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung nach Art. 11 Abs. 2 und 3bis BVG lediglich bei privaten Arbeitgebern gilt (Art. 50 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 BVG sowie Art. 51 Abs. 5 BVG; BGE 134 I 23 E. 6.4 S. 34; RIEMER/RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vorsorge, 2. Aufl. 2006, S. 71; HANS J. PFITZMANN, Die öffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, SZS 1985 S. 233 ff., 236), ändert an der einheitlichen gesetzlichen Ordnung nichts, wonach privaten und öffentlichen Arbeitgebern die Befugnis im Sinne eines Rechts und einer Pflicht zur Bestimmung der Vorsorgeeinrichtung durch Gründungsakt oder Anschlussvertrag zukommt. 5.3 5.3.1 Der Begriff des Arbeitgebers im Sinne von Art. 11 BVG wird im Gesetz nicht näher umschrieben. Im Urteil B 6/88 vom 14. Dezember 1989 entschied das Eidg. Versicherungsgericht, die Begriffe "Arbeitnehmer", "Selbständigerwerbender" und "Arbeitgeber" in der beruflichen Vorsorge seien im Sinne des AHV-Rechts zu verstehen (vgl. SZS 1990 S. 181). Konkret streitig war die obligatorische Versicherungspflicht der Vorsteher der nichtverstaatlichten Betreibungs- und Konkursämter des Kantons Wallis und deren Hilfspersonal bei der Vorsorgekasse für das Personal des Staates Wallis. Es ging somit, wie auch die Begründung in E. 6 zeigt, um den persönlichen Geltungsbereich der obligatorischen beruflichen Vorsorge (Art. 2-5 BVG in der damals geltenden Fassung), insbesondere was unter Arbeitnehmer und Selbständigerwerbender zu verstehen ist. Im gleichen Sinne entschied das Bundesgericht in BGE 115 Ib 37 E. 4d S. 43, dass der Arbeitnehmerbegriff gemäss Art. 2 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1) BVG nach AHV-rechtlichen Kriterien auszulegen ist (vgl. dazu BGE 122 V 169 E. 3a-c S. 171 ff.). Schliesslich ist auch die Frage, wer im Bereich der beruflichen Vorsorge bei unklaren Verhältnissen als beitragspflichtiger Arbeitgeber nach Art. 66 Abs. 2 BVG zu gelten hat, in gleicher Weise wie im AHV-Recht zu entscheiden (SZS 1997 S. 55, B 23/92 E. 3b). 5.3.2 Es erscheint somit naheliegend, den Begriff des Arbeitgebers nach Art. 11 BVG ebenfalls im AHV-rechtlichen Sinne zu verstehen. Dafür spricht auch der Normzweck. Die berufliche Vorsorge soll zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen (Art. 113 Abs. 2 lit. a BV; BGE 134 V 208 E. 4.3.3 S. 219; Botschaft vom 10. November 1971 zum Entwurf betreffend die Änderung der Bundesverfassung auf dem Gebiete der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1971 II 1623 f. Ziff. 130.4 und Botschaft vom 19. Dezember 1975 zum Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1976 I 149; UELI KIESER, in: Die schweizerische Bundesverfassung - Kommentar, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2008, N. 6 ff. zu Art. 113 BV; JÜRG BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, 1989, S. 164 Nr. 15). Die berufliche Vorsorge beruht auf der Grundidee, eine umfassende Versicherung für die Risiken Alter, Tod und Invalidität zu gewährleisten und diesbezügliche Lücken im Vorsorgeschutz durch ein Obligatorium zu schliessen (vgl. BBl 1970 II 570). Die Anschlusspflicht der Arbeitgeber nach Art. 11 Abs. 1 BVG bezweckt somit die möglichst lückenlose Erfassung der Arbeitnehmer (und der Arbeitslosen), welche in den persönlichen Geltungsbereich des BVG fallen und bei denen die alters- und lohnmässigen Voraussetzungen nach Art. 7 f. BVG gegeben sind. Insbesondere soll verhindert werden, dass eine Person für die gleiche Erwerbstätigkeit zwar in der AHV, nicht aber in der beruflichen Vorsorge als Unselbständigerwerbende versichert ist und umgekehrt (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts B 6/88 vom 14. Dezember 1989 E. 6). 5.3.3 Gemäss Art. 12 Abs. 1 AHVG gilt als (beitragspflichtiger) Arbeitgeber, wer obligatorisch versicherten Personen Arbeitsentgelte gemäss Artikel 5 Absatz 2 (massgebender Lohn resp. Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit) ausrichtet. Mit Bezug auf die an den Schulen der Stadt Zug unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer ist das die Einwohnergemeinde Zug. Nach § 60 ff. des Schulgesetzes vom 27. September 1990 (BGS 412.11) ist sie für die strategische und operative Führung der Stadtschulen verantwortlich. Sie stellt die Lehrer an, beurteilt deren Auftragserfüllung (§ 60 Abs. 1 lit. c und § 63 Abs. 4) und besoldet sie (§ 2 des Lehrpersonalgesetzes). Dieses Gesetz - auch soweit es sich auf die Zuständigkeit des Kantons für das Schulwesen (Art. 62 Abs. 1 BV) stützt - begründet keine Arbeitgeberstellung des Kantons im Sinne der Alters- und Hinterlassenenversicherung. Es regelt lediglich die Rahmenbedingungen für die Anstellung der gemeindlichen Schulleitungen und Lehrpersonen sowie die Kantonsbeiträge an deren Besoldung durch die Gemeinden (§ 1 und 2). Von einer abschliessenden Regelung der Lehrerbesoldung in dem Sinne, dass die Arbeitgeberqualität nach Art. 12 AHVG und Art. 11 BVG einzig dem Kanton zukommen könne, wie dieser in seiner Vernehmlassung geltend macht, kann nicht gesprochen werden. Dass der Kanton nach § 14 Abs. 3 des Pensionskassengesetzes i.V.m. § 3 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 lit. b des Lehrpersonalgesetzes einen Beitrag an die Pensionskasse zu Gunsten des Lehrpersonals der Gemeinden leistet, gibt zu keiner anderen Betrachtungsweise Anlass. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass nach § 2 des Pensionskassengesetzes es den Gemeinden offensteht, ihr gesamtes Personal oder allenfalls lediglich einen Teil davon, insbesondere das Lehrpersonal, bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. 5.4 Nach dem Gesagten kann sich einzig fragen, ob die verfassungsrechtlich garantierte Souveränität (Art. 3 BV), Organisationsautonomie (Art. 46 Abs. 2 BV) und Wahrung der Eigenständigkeit der Kantone durch den Bund (Art. 47 BV) eine hinreichende Grundlage dafür sind, die Lehrerinnen und Lehrer an den Stadtzuger Schulen bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. Dies ist zu verneinen. Aus Art. 3 BV im Besonderen lässt sich zwar originär der Grundsatz ableiten, dass überhaupt öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen nach kantonalem Recht bestehen, was das Gesetz durch Art. 48 Abs. 2 BVG auch anerkennt (BGE 134 I 23 E. 3.3 S. 28). Laut dieser Vorschrift müssen registrierte Vorsorgeeinrichtungen die Rechtsform einer Stiftung oder einer Genossenschaft haben oder eine Einrichtung des öffentlichen Rechts sein. Träger öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen können aber nach dem Willen des Gesetzgebers, wie er sich aus der Entstehungsgeschichte der beruflichen Vorsorgeordnung ergibt, nicht nur die Kantone, sondern auch die Gemeinden sein: Bereits bei der Schaffung der Verfassungsgrundlage für eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Art. 34quater aBV in der in der Volksabstimmung vom 3. Dezember 1972 angenommen Fassung) bestanden zahlreiche Einrichtungen der privaten und öffentlichen Vorsorge (Bericht der Eidg. Expertenkommission für die Förderung der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1970 II 565 ff.). Träger der öffentlich-rechtlichen Einrichtungen waren der Bund, die Kantone und die Gemeinden (BBl 1970 II 612). Dabei war von Anfang an unbestritten, dass die gewachsenen Strukturen bewahrt und auf dem Bestehenden aufgebaut werden sollte (BRÜHWILER, a.a.O., S. 165; PIERRE-YVES GREBER, in: Commentaire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, Jean-François Aubert und andere [Hrsg.], N. 93 zu Art. 34quater aBV). Immerhin hatten die bestehenden Vorsorgeeinrichtungen (u.a. Personalfürsorgestiftungen, Pensions- und Versicherungskassen) gewissen Mindestanforderungen in Bezug auf Organisation, Leistungsumfang und Beitragsanteil des Arbeitgebers zu genügen (BBl 1971 II 1620 f.; BRÜHWILER, a.a.O., S. 165; KIESER, a.a.O., N. 22 ff. zu Art. 113 BV). Diese Grundsätze waren auch bei der Schaffung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) wegleitend (BBl 1976 I 156, S. 160 f. und 254 f.; AB 1977 N 1272 und 1297). Der Sprecher der ständerätlichen Kommission führte u.a. aus, Art. 34quater Abs. 3 umschreibe den Rahmen, innerhalb dessen der Bund in die Vorsorgeeinrichtungen eingreifen könne. Im Übrigen habe er aber die bestehenden Pensionskassen zu berücksichtigen und sich in ihrer Autonomie entfalten zu lassen. Es gehe um den Aufbau durch Ausbau des Bestehenden (AB 1980 S 243 und 258). Bei der Beratung der Bestimmungen über die Organisation und die Verwaltung der Vorsorgeeinrichtungen im Besonderen wurden sowohl in den vorberatenden Kommissionen von National- und Ständerat (Protokolle vom 27./28. Januar und 7./8. Juli 1977, vom 10./11. September 1979, sowie - im Rahmen des Differenzbereinigungsverfahrens - vom 16./17. Februar und 20. November 1981) als auch in der parlamentarischen Debatte - neben dem Bund und den Kantonen - die Gemeinden als Träger öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen genannt (AB 1977 N 1272; AB 1980 S 290 [Kündig], 291 [Hefti] und 292 [Bundesrat Hürlimann] sowie AB 1981 N 1099 [Muheim]). Dies hat auch im Gesetz seinen Niederschlag gefunden. Nach Art. 50 Abs. 2 BVG können die in Absatz 1 erwähnten Bestimmungen über die Leistungen (lit. a), die Organisation (lit. b), die Verwaltung und Finanzierung (lit. c), die Kontrolle (lit. d) sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versicherten und zu den Anspruchsberechtigten (lit. e) bei einer Einrichtung des öffentlichen Rechts in den vom Bund, Kanton oder von der Gemeinde erlassenen Vorschriften enthalten sein. Art. 51 Abs. 5 BVG sodann hält fest, dass das nach Absatz 1 paritätisch mit der gleichen Zahl von Vertretern der Arbeitnehmer und des Arbeitgebers besetzte oberste Organ der Vorsorgeeinrichtung vorher anzuhören ist, wenn der Bund, der Kanton oder die Gemeinde Bestimmungen nach Artikel 50 Absatz 2 erlässt (vgl. BGE 134 I 23 E. 6.4 S. 34 und PFITZMANN, a.a.O.). Zu den die Zustimmung oder die vorgängige Anhörung des obersten Organs der Vorsorgeeinrichtung erfordernden Verwaltungshandlungen gehört auch die Kündigung des Anschlussvertrages (durch den Arbeitgeber) und der Anschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung (BGE 127 V 377 E. 5d S. 388; RIEMER/RIEMER-KAFKA, a.a.O., S. 48 Nr. 57 f.). 5.5 Zusammenfassend räumt somit das Bundesrecht den Gemeinden als Arbeitgeberinnen nach Art. 11 BVG die Befugnis ein, zur Durchführung der beruflichen Vorsorge ihres Personals eine eigene Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder sich zu diesem Zweck einer registrierten Vorsorgeeinrichtung, beispielsweise jener des betreffenden Kantons, anzuschliessen (vgl. § 2 Pensionskassengesetz). In diese auf Art. 11 und 50 f. BVG gestützte Kompetenz dürfen die Kantone nicht eingreifen und etwa Gemeinden den Anschluss an eine bestimmte Vorsorgeeinrichtung vorschreiben. Das tut aber § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse, indem es das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen zum Versichertenkreis zählt. Diese Bestimmung ist daher wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) aufzuheben, und zwar in sinngemässer Anwendung von Art. 50 Abs. 3 zweiter Satz BVG mit Wirkung ex nunc et pro futuro, ohne dass es noch ihrer formalen Aufhebung durch den kantonalen Gesetzgeber bedarf. Um bei den betroffenen Lehrpersonen Versicherungslücken zu vermeiden, hat die bisherige Regelung übergangsrechtlich bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtskonformen neuen Ordnung weiter zu bestehen. Der Eventualantrag des Kantons Zug, § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse sei lediglich im Umfang der BVG-Mindestleistungen aufzuheben, ist unbegründet. Das Recht der Gemeinden, ihr gesamtes Personal bei der eigenen Vorsorgeeinrichtung zu versichern, umfasst den obligatorischen und den weitergehenden Vorsorgebereich. 6. Dem unterliegenden Kanton Zug sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, da der Streit nicht seine Vermögensinteressen betrifft (Art. 66 Abs. 4 BGG).
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Art. 11 cpv. 1 e 2, art. 48 cpv. 2 e art. 50 cpv. 2 come pure art. 51 cpv. 5 LPP; art. 34quater cpv. 3 vCost. e art. 113 Cost., art. 49 cpv. 1 Cost.; § 1 cpv. 1 lett. b della legge del 30 agosto 2006 sulla cassa pensione del Cantone di Zugo; assicurazione del personale docente comunale all'istituto di previdenza cantonale. Onde assicurare la previdenza professionale del proprio personale, i comuni hanno la possibilità di creare un proprio istituto di previdenza o di aderire a tal scopo a un istituto di previdenza registrato quale può essere quello del cantone interessato. Una disposizione di diritto cantonale che prescrive l'adesione di un comune con tutto o parte del suo personale - nel caso di specie dei docenti preso le scuole comunali - a un determinato istituto di previdenza è contraria al diritto federale (consid. 5).
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135 I 288
135 I 288 Sachverhalt ab Seite 288 A. Im Rahmen eines von A. am 13. Januar 2009 beim Zivilgericht des Seebezirks des Kantons Freiburg eingeleiteten Verfahrens um Änderung des Scheidungsurteils vom 31. Oktober 2006 ersuchten sowohl dieser als auch die von ihm geschiedene, in Hongkong lebende, X. um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Der Präsident des Zivilgerichts (...) wies mit Verfügungen vom 10. März 2009 beide Gesuche ab. B. Die von X. beim Kantonsgericht Freiburg eingereichte Berufung wurde mit Urteil vom 27. April 2009 abgewiesen. C. Gegen dieses Urteil hat X. am 8. Juni 2009 beim Bundesgericht eine Beschwerde in Zivilsachen eingereicht mit dem Begehren, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und ihr die unentgeltliche Rechtspflege im Verfahren betreffend Abänderung des Scheidungsurteils und dem damit verbundenen Massnahmeverfahren zu gewähren. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.4 2.4.1 Hinsichtlich der Anrechenbarkeit der Freizügigkeitsleistung macht die Beschwerdeführerin geltend, Ansprüche auf Vorsorge- und Freizügigkeitsleistungen gegenüber einer Einrichtung der beruflichen Vorsorge seien gemäss Art. 92 Abs. 1 Ziff. 10 SchKG vor Eintritt der Fälligkeit nicht pfändbar. Gemäss dem von der Vorinstanz zitierten BGE 121 III 31 ff. werde in Bezug auf Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG (SR 831.42) festgehalten, dass die Forderung nicht bereits mit dem Eintritt des Auszahlungsgrundes, sondern erst mit dem ausdrücklichen Begehren des Versicherten auf Barauszahlung fällig werde. Indem das Kantonsgericht von einem zivilrechtlichen statt betreibungsrechtlichen Fälligkeitsbegriff ausgehe, verletze es Bundesrecht. 2.4.2 Unter Hinweis auf BGE 118 III 18 E. 3a S. 20, in welchem das Bundesgericht gestützt auf Art. 331c Abs. 4 lit. b Ziff. 2 OR erfolgte Barauszahlungen von Personalfürsorgestiftungen weder als unpfändbar im Sinne von aArt. 92 Ziff. 13 SchKG noch beschränkt pfändbar im Sinne von Art. 93 SchKG erklärte, hält ALFRED BÜHLER (Die Prozessarmut, in: Gerichtskosten, Parteikosten, Prozesskaution, unentgeltliche Prozessführung, Christian Schöbi [Hrsg.], 2001, S. 151) dafür, eine Freizügigkeitsleistung sei bei der Beurteilung der Prozessarmut dann dem Vermögen anzurechnen, wenn ein Barauszahlungsgrund nach Art. 5 FZG eintrete und eine Barauszahlung erfolge. STEFAN MEICHSSNER (Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, S. 85) schreibt lediglich, fällige Leistungen aus der gebundenen Vorsorge der Säule 3a seien grundsätzlich ebenfalls als Vermögen anzurechnen. Mit der sich hier stellenden Frage, was gilt, wenn der um unentgeltliche Rechtspflege Nachsuchende zwar einen Anspruch auf Barauszahlung hat, die Freizügigkeitsleistung aber nicht bezieht, setzt sich die Lehre - soweit ersichtlich - nicht auseinander. 2.4.3 Hingegen hat das frühere Eidgenössische Versicherungsgericht im Zusammenhang mit der Beanspruchung von Ergänzungsleistungen entschieden, dass dem Ansprecher die nach Art. 5 FZG zur Verfügung stehende Freizügigkeitsleistung als Vermögen angerechnet werden müsse (Urteil P 56/05 vom 29. Mai 2006 E. 3.2). Es erwog, die Freizügigkeitsleistung werde nicht erst fällig, wenn die Barauszahlung verlangt wird, sondern gemäss Art. 75 ff. OR (vgl. dazu BGE 129 III 535 E. 3.2.1 S. 541) bereits auf den Zeitpunkt, in welchem die Leistung gefordert werden "kann" bzw. "darf". Dass das Bundesgericht in seiner Praxis zum Schuldbetreibungs- und Konkursrecht (in Bezug auf die Bestimmung des Art. 92 Ziff. 10 SchKG bzw. aArt. 92 Ziff. 13 SchKG) von einem anderen Fälligkeitsbegriff ausgehe (vgl. BGE 119 III 18 E. 3c S. 22, fortgeschrieben in BGE 120 III 75 E. 1a S. 77 und BGE 121 III 31 E. 2b und c S. 33 f.), vermöge hieran nichts zu ändern, weil der betreibungsrechtliche Fälligkeitsbegriff praxisgemäss vom zivilrechtlichen abweichen könne (so ausdrücklich im Verhältnis zwischen dem BVG und dem SchKG in BGE 126 V 258 E. 3a S. 263, sowie das in StR 55/2000 S. 573 und Pra 2000 Nr. 169 S. 1030 veröffentlichte Urteil 2P.43/2000 vom 26. Mai 2000 E. 2g; und Urteil des Bundesgerichts B.268/1995 vom 5. Dezember 1995 in Sachen Konkursamt D. E. 2b/cc; s. auch BGE 131 V 147 E. 6.2 S. 151; und ROLF H. WEBER, Berner Kommentar, 2. Aufl. 2005, N. 44 und 57 zu Art. 75 OR sowie MARIUS SCHRANER, Zürcher Kommentar, 3. Aufl. 2000, N. 61 f. zu Art. 75 OR). Wenn also von der Fälligkeit des Freizügigkeitsguthabens auszugehen sei, rechtfertige es sich, "stehen gelassene" Guthaben gleich zu behandeln wie bezogene, d.h. im Rahmen der Ermittlung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse als Reinvermögen entsprechend Art. 3c Abs. 1 lit. c ELG zu berücksichtigen (Urteil P 56/05 E. 3.3). Es verhalte sich dabei nicht anders als im kantonalen Sozialhilferecht (dessen Leistungen wie die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV nur im Falle des Vorliegens einer entsprechenden Bedarfssituation zum Zuge kommen), für welchen Bereich das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde eine entsprechende kantonale Praxis unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes und des Rechtsgleichheitsgrundsatzes als zulässig erachtet habe (Urteile 2P.53/2004 vom 13. Mai 2004 E. 4.3 und 2P.43/2000 vom 26. Mai 2000 E. 2c). Würde anders entschieden, wäre die Anrechenbarkeit der Willkür des Ansprechers überlassen und würde es zu einer stossenden Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den effektiven Bezügern solcher Guthaben kommen. Diese Rechtsprechung wurde in der Lehre zum Teil ausdrücklich begrüsst (HANS MICHAEL RIEMER, Berührungspunkte zwischen beruflicher Vorsorge und ELG sowie kantonalen Sozialhilfegesetzen bzw. SKOS-Richtlinien, in: SZS 2001 S. 331 ff., 333) oder zumindest kritiklos übernommen (THOMAS SPESCHA, in: Extrasystemische Bezüge des Sozialversicherungsrechts [...], recht 2000 S. 75, Fn. 168 mit Hinweis auf CARLO TSCHUDI, Freizügigkeitsleitungen und Sozialhilfe, Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 93/1996 S. 60/61). 2.4.4 Die im Bereich des Sozialversicherungsrechts angestellten Überlegungen gelten mutatis mutandis auch im vorliegenden Sachzusammenhang. Hier wie dort geht es um die Beanspruchung öffentlicher Gelder, obwohl eigentlich Vermögen vorhanden wäre, auf das zurückzugreifen der Ansprecher freiwillig verzichtet. Die Vorinstanz hat auf der Basis der soeben dargelegten bundesgerichtlichen Praxis sowohl Fälligkeit als auch Anrechenbarkeit des Freizügigkeitsguthabens der Beschwerdeführerin bejaht und daraus ableitend ihre prozessuale Bedürftigkeit verneint. Eine Verletzung von Verfassungsrecht (Art. 29 Abs. 3 BV) liegt nicht vor.
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Art. 29 Abs. 3 BV; unentgeltliche Rechtspflege, Bedürftigkeit. Verzichtet ein Versicherter freiwillig auf Barauszahlung der Austrittsleistung im Sinne von Art. 5 FZG, obwohl er sie verlangen könnte, ist ihm das Freizügigkeitsguthaben bei der Prüfung der Bedürftigkeit anzurechnen (E. 2.4).
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135 I 288
135 I 288 Sachverhalt ab Seite 288 A. Im Rahmen eines von A. am 13. Januar 2009 beim Zivilgericht des Seebezirks des Kantons Freiburg eingeleiteten Verfahrens um Änderung des Scheidungsurteils vom 31. Oktober 2006 ersuchten sowohl dieser als auch die von ihm geschiedene, in Hongkong lebende, X. um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Der Präsident des Zivilgerichts (...) wies mit Verfügungen vom 10. März 2009 beide Gesuche ab. B. Die von X. beim Kantonsgericht Freiburg eingereichte Berufung wurde mit Urteil vom 27. April 2009 abgewiesen. C. Gegen dieses Urteil hat X. am 8. Juni 2009 beim Bundesgericht eine Beschwerde in Zivilsachen eingereicht mit dem Begehren, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und ihr die unentgeltliche Rechtspflege im Verfahren betreffend Abänderung des Scheidungsurteils und dem damit verbundenen Massnahmeverfahren zu gewähren. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.4 2.4.1 Hinsichtlich der Anrechenbarkeit der Freizügigkeitsleistung macht die Beschwerdeführerin geltend, Ansprüche auf Vorsorge- und Freizügigkeitsleistungen gegenüber einer Einrichtung der beruflichen Vorsorge seien gemäss Art. 92 Abs. 1 Ziff. 10 SchKG vor Eintritt der Fälligkeit nicht pfändbar. Gemäss dem von der Vorinstanz zitierten BGE 121 III 31 ff. werde in Bezug auf Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG (SR 831.42) festgehalten, dass die Forderung nicht bereits mit dem Eintritt des Auszahlungsgrundes, sondern erst mit dem ausdrücklichen Begehren des Versicherten auf Barauszahlung fällig werde. Indem das Kantonsgericht von einem zivilrechtlichen statt betreibungsrechtlichen Fälligkeitsbegriff ausgehe, verletze es Bundesrecht. 2.4.2 Unter Hinweis auf BGE 118 III 18 E. 3a S. 20, in welchem das Bundesgericht gestützt auf Art. 331c Abs. 4 lit. b Ziff. 2 OR erfolgte Barauszahlungen von Personalfürsorgestiftungen weder als unpfändbar im Sinne von aArt. 92 Ziff. 13 SchKG noch beschränkt pfändbar im Sinne von Art. 93 SchKG erklärte, hält ALFRED BÜHLER (Die Prozessarmut, in: Gerichtskosten, Parteikosten, Prozesskaution, unentgeltliche Prozessführung, Christian Schöbi [Hrsg.], 2001, S. 151) dafür, eine Freizügigkeitsleistung sei bei der Beurteilung der Prozessarmut dann dem Vermögen anzurechnen, wenn ein Barauszahlungsgrund nach Art. 5 FZG eintrete und eine Barauszahlung erfolge. STEFAN MEICHSSNER (Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, S. 85) schreibt lediglich, fällige Leistungen aus der gebundenen Vorsorge der Säule 3a seien grundsätzlich ebenfalls als Vermögen anzurechnen. Mit der sich hier stellenden Frage, was gilt, wenn der um unentgeltliche Rechtspflege Nachsuchende zwar einen Anspruch auf Barauszahlung hat, die Freizügigkeitsleistung aber nicht bezieht, setzt sich die Lehre - soweit ersichtlich - nicht auseinander. 2.4.3 Hingegen hat das frühere Eidgenössische Versicherungsgericht im Zusammenhang mit der Beanspruchung von Ergänzungsleistungen entschieden, dass dem Ansprecher die nach Art. 5 FZG zur Verfügung stehende Freizügigkeitsleistung als Vermögen angerechnet werden müsse (Urteil P 56/05 vom 29. Mai 2006 E. 3.2). Es erwog, die Freizügigkeitsleistung werde nicht erst fällig, wenn die Barauszahlung verlangt wird, sondern gemäss Art. 75 ff. OR (vgl. dazu BGE 129 III 535 E. 3.2.1 S. 541) bereits auf den Zeitpunkt, in welchem die Leistung gefordert werden "kann" bzw. "darf". Dass das Bundesgericht in seiner Praxis zum Schuldbetreibungs- und Konkursrecht (in Bezug auf die Bestimmung des Art. 92 Ziff. 10 SchKG bzw. aArt. 92 Ziff. 13 SchKG) von einem anderen Fälligkeitsbegriff ausgehe (vgl. BGE 119 III 18 E. 3c S. 22, fortgeschrieben in BGE 120 III 75 E. 1a S. 77 und BGE 121 III 31 E. 2b und c S. 33 f.), vermöge hieran nichts zu ändern, weil der betreibungsrechtliche Fälligkeitsbegriff praxisgemäss vom zivilrechtlichen abweichen könne (so ausdrücklich im Verhältnis zwischen dem BVG und dem SchKG in BGE 126 V 258 E. 3a S. 263, sowie das in StR 55/2000 S. 573 und Pra 2000 Nr. 169 S. 1030 veröffentlichte Urteil 2P.43/2000 vom 26. Mai 2000 E. 2g; und Urteil des Bundesgerichts B.268/1995 vom 5. Dezember 1995 in Sachen Konkursamt D. E. 2b/cc; s. auch BGE 131 V 147 E. 6.2 S. 151; und ROLF H. WEBER, Berner Kommentar, 2. Aufl. 2005, N. 44 und 57 zu Art. 75 OR sowie MARIUS SCHRANER, Zürcher Kommentar, 3. Aufl. 2000, N. 61 f. zu Art. 75 OR). Wenn also von der Fälligkeit des Freizügigkeitsguthabens auszugehen sei, rechtfertige es sich, "stehen gelassene" Guthaben gleich zu behandeln wie bezogene, d.h. im Rahmen der Ermittlung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse als Reinvermögen entsprechend Art. 3c Abs. 1 lit. c ELG zu berücksichtigen (Urteil P 56/05 E. 3.3). Es verhalte sich dabei nicht anders als im kantonalen Sozialhilferecht (dessen Leistungen wie die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV nur im Falle des Vorliegens einer entsprechenden Bedarfssituation zum Zuge kommen), für welchen Bereich das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde eine entsprechende kantonale Praxis unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes und des Rechtsgleichheitsgrundsatzes als zulässig erachtet habe (Urteile 2P.53/2004 vom 13. Mai 2004 E. 4.3 und 2P.43/2000 vom 26. Mai 2000 E. 2c). Würde anders entschieden, wäre die Anrechenbarkeit der Willkür des Ansprechers überlassen und würde es zu einer stossenden Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den effektiven Bezügern solcher Guthaben kommen. Diese Rechtsprechung wurde in der Lehre zum Teil ausdrücklich begrüsst (HANS MICHAEL RIEMER, Berührungspunkte zwischen beruflicher Vorsorge und ELG sowie kantonalen Sozialhilfegesetzen bzw. SKOS-Richtlinien, in: SZS 2001 S. 331 ff., 333) oder zumindest kritiklos übernommen (THOMAS SPESCHA, in: Extrasystemische Bezüge des Sozialversicherungsrechts [...], recht 2000 S. 75, Fn. 168 mit Hinweis auf CARLO TSCHUDI, Freizügigkeitsleitungen und Sozialhilfe, Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 93/1996 S. 60/61). 2.4.4 Die im Bereich des Sozialversicherungsrechts angestellten Überlegungen gelten mutatis mutandis auch im vorliegenden Sachzusammenhang. Hier wie dort geht es um die Beanspruchung öffentlicher Gelder, obwohl eigentlich Vermögen vorhanden wäre, auf das zurückzugreifen der Ansprecher freiwillig verzichtet. Die Vorinstanz hat auf der Basis der soeben dargelegten bundesgerichtlichen Praxis sowohl Fälligkeit als auch Anrechenbarkeit des Freizügigkeitsguthabens der Beschwerdeführerin bejaht und daraus ableitend ihre prozessuale Bedürftigkeit verneint. Eine Verletzung von Verfassungsrecht (Art. 29 Abs. 3 BV) liegt nicht vor.
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Art. 29 al. 3 Cst.; assistance judiciaire, indigence. Si un assuré renonce volontairement au paiement en espèces de la prestation de sortie au sens de l'art. 5 LFLP, alors qu'il aurait pu l'exiger, il faut tenir compte de son avoir de libre passage dans l'examen de l'indigence (consid. 2.4).
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135 I 288
135 I 288 Sachverhalt ab Seite 288 A. Im Rahmen eines von A. am 13. Januar 2009 beim Zivilgericht des Seebezirks des Kantons Freiburg eingeleiteten Verfahrens um Änderung des Scheidungsurteils vom 31. Oktober 2006 ersuchten sowohl dieser als auch die von ihm geschiedene, in Hongkong lebende, X. um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Der Präsident des Zivilgerichts (...) wies mit Verfügungen vom 10. März 2009 beide Gesuche ab. B. Die von X. beim Kantonsgericht Freiburg eingereichte Berufung wurde mit Urteil vom 27. April 2009 abgewiesen. C. Gegen dieses Urteil hat X. am 8. Juni 2009 beim Bundesgericht eine Beschwerde in Zivilsachen eingereicht mit dem Begehren, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und ihr die unentgeltliche Rechtspflege im Verfahren betreffend Abänderung des Scheidungsurteils und dem damit verbundenen Massnahmeverfahren zu gewähren. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.4 2.4.1 Hinsichtlich der Anrechenbarkeit der Freizügigkeitsleistung macht die Beschwerdeführerin geltend, Ansprüche auf Vorsorge- und Freizügigkeitsleistungen gegenüber einer Einrichtung der beruflichen Vorsorge seien gemäss Art. 92 Abs. 1 Ziff. 10 SchKG vor Eintritt der Fälligkeit nicht pfändbar. Gemäss dem von der Vorinstanz zitierten BGE 121 III 31 ff. werde in Bezug auf Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG (SR 831.42) festgehalten, dass die Forderung nicht bereits mit dem Eintritt des Auszahlungsgrundes, sondern erst mit dem ausdrücklichen Begehren des Versicherten auf Barauszahlung fällig werde. Indem das Kantonsgericht von einem zivilrechtlichen statt betreibungsrechtlichen Fälligkeitsbegriff ausgehe, verletze es Bundesrecht. 2.4.2 Unter Hinweis auf BGE 118 III 18 E. 3a S. 20, in welchem das Bundesgericht gestützt auf Art. 331c Abs. 4 lit. b Ziff. 2 OR erfolgte Barauszahlungen von Personalfürsorgestiftungen weder als unpfändbar im Sinne von aArt. 92 Ziff. 13 SchKG noch beschränkt pfändbar im Sinne von Art. 93 SchKG erklärte, hält ALFRED BÜHLER (Die Prozessarmut, in: Gerichtskosten, Parteikosten, Prozesskaution, unentgeltliche Prozessführung, Christian Schöbi [Hrsg.], 2001, S. 151) dafür, eine Freizügigkeitsleistung sei bei der Beurteilung der Prozessarmut dann dem Vermögen anzurechnen, wenn ein Barauszahlungsgrund nach Art. 5 FZG eintrete und eine Barauszahlung erfolge. STEFAN MEICHSSNER (Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, S. 85) schreibt lediglich, fällige Leistungen aus der gebundenen Vorsorge der Säule 3a seien grundsätzlich ebenfalls als Vermögen anzurechnen. Mit der sich hier stellenden Frage, was gilt, wenn der um unentgeltliche Rechtspflege Nachsuchende zwar einen Anspruch auf Barauszahlung hat, die Freizügigkeitsleistung aber nicht bezieht, setzt sich die Lehre - soweit ersichtlich - nicht auseinander. 2.4.3 Hingegen hat das frühere Eidgenössische Versicherungsgericht im Zusammenhang mit der Beanspruchung von Ergänzungsleistungen entschieden, dass dem Ansprecher die nach Art. 5 FZG zur Verfügung stehende Freizügigkeitsleistung als Vermögen angerechnet werden müsse (Urteil P 56/05 vom 29. Mai 2006 E. 3.2). Es erwog, die Freizügigkeitsleistung werde nicht erst fällig, wenn die Barauszahlung verlangt wird, sondern gemäss Art. 75 ff. OR (vgl. dazu BGE 129 III 535 E. 3.2.1 S. 541) bereits auf den Zeitpunkt, in welchem die Leistung gefordert werden "kann" bzw. "darf". Dass das Bundesgericht in seiner Praxis zum Schuldbetreibungs- und Konkursrecht (in Bezug auf die Bestimmung des Art. 92 Ziff. 10 SchKG bzw. aArt. 92 Ziff. 13 SchKG) von einem anderen Fälligkeitsbegriff ausgehe (vgl. BGE 119 III 18 E. 3c S. 22, fortgeschrieben in BGE 120 III 75 E. 1a S. 77 und BGE 121 III 31 E. 2b und c S. 33 f.), vermöge hieran nichts zu ändern, weil der betreibungsrechtliche Fälligkeitsbegriff praxisgemäss vom zivilrechtlichen abweichen könne (so ausdrücklich im Verhältnis zwischen dem BVG und dem SchKG in BGE 126 V 258 E. 3a S. 263, sowie das in StR 55/2000 S. 573 und Pra 2000 Nr. 169 S. 1030 veröffentlichte Urteil 2P.43/2000 vom 26. Mai 2000 E. 2g; und Urteil des Bundesgerichts B.268/1995 vom 5. Dezember 1995 in Sachen Konkursamt D. E. 2b/cc; s. auch BGE 131 V 147 E. 6.2 S. 151; und ROLF H. WEBER, Berner Kommentar, 2. Aufl. 2005, N. 44 und 57 zu Art. 75 OR sowie MARIUS SCHRANER, Zürcher Kommentar, 3. Aufl. 2000, N. 61 f. zu Art. 75 OR). Wenn also von der Fälligkeit des Freizügigkeitsguthabens auszugehen sei, rechtfertige es sich, "stehen gelassene" Guthaben gleich zu behandeln wie bezogene, d.h. im Rahmen der Ermittlung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse als Reinvermögen entsprechend Art. 3c Abs. 1 lit. c ELG zu berücksichtigen (Urteil P 56/05 E. 3.3). Es verhalte sich dabei nicht anders als im kantonalen Sozialhilferecht (dessen Leistungen wie die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV nur im Falle des Vorliegens einer entsprechenden Bedarfssituation zum Zuge kommen), für welchen Bereich das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde eine entsprechende kantonale Praxis unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes und des Rechtsgleichheitsgrundsatzes als zulässig erachtet habe (Urteile 2P.53/2004 vom 13. Mai 2004 E. 4.3 und 2P.43/2000 vom 26. Mai 2000 E. 2c). Würde anders entschieden, wäre die Anrechenbarkeit der Willkür des Ansprechers überlassen und würde es zu einer stossenden Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den effektiven Bezügern solcher Guthaben kommen. Diese Rechtsprechung wurde in der Lehre zum Teil ausdrücklich begrüsst (HANS MICHAEL RIEMER, Berührungspunkte zwischen beruflicher Vorsorge und ELG sowie kantonalen Sozialhilfegesetzen bzw. SKOS-Richtlinien, in: SZS 2001 S. 331 ff., 333) oder zumindest kritiklos übernommen (THOMAS SPESCHA, in: Extrasystemische Bezüge des Sozialversicherungsrechts [...], recht 2000 S. 75, Fn. 168 mit Hinweis auf CARLO TSCHUDI, Freizügigkeitsleitungen und Sozialhilfe, Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 93/1996 S. 60/61). 2.4.4 Die im Bereich des Sozialversicherungsrechts angestellten Überlegungen gelten mutatis mutandis auch im vorliegenden Sachzusammenhang. Hier wie dort geht es um die Beanspruchung öffentlicher Gelder, obwohl eigentlich Vermögen vorhanden wäre, auf das zurückzugreifen der Ansprecher freiwillig verzichtet. Die Vorinstanz hat auf der Basis der soeben dargelegten bundesgerichtlichen Praxis sowohl Fälligkeit als auch Anrechenbarkeit des Freizügigkeitsguthabens der Beschwerdeführerin bejaht und daraus ableitend ihre prozessuale Bedürftigkeit verneint. Eine Verletzung von Verfassungsrecht (Art. 29 Abs. 3 BV) liegt nicht vor.
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Art. 29 cpv. 3 Cost.; assistenza giudiziaria, indigenza. Qualora l'assicurato rinunci di propria spontanea volontà al pagamento in contanti della prestazione d'uscita giusta l'art. 5 LFLP, nonostante possa esigerla, gli averi di libero passaggio devono essere conteggiati nel quadro dell'esame della sua indigenza (consid. 2.4).
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135 I 292 Sachverhalt ab Seite 292 Die Gemeindeversammlung von Werthenstein genehmigte am 10. Mai 2006 den Zonenplan Landschaft sowie Änderungen des Zonenplanes Siedlung und des Bau- und Zonenreglementes. Sie sah von der Aufnahme einer Abbau- und Ablagerungszone im Gebiet Schwanden ab. In der Folge wurde die "Gemeindeinitiative zur Sicherung der regionalen Kiesversorgung" (im Folgenden: Gemeindeinitiative) eingereicht. Diese zielt auf die Ausscheidung einer Abbau- und Ablagerungszone im Gebiet Schwanden hin. Die Initiative wurde als gültig erklärt. Der Gemeinderat von Werthenstein lud mit einer Botschaft auf den 28. April 2008 zur Gemeindeversammlung ein. Traktandum 2 lautete wie folgt: "Gemeindeinitiative zur Sicherung der regionalen Kiesversorgung; Grundsatzbeschluss über Annahme oder Ablehnung der Initiative". Der Gemeinderat erklärte in der Botschaft, die Gemeindeinitiative sei als Wiedererwägungs- oder Rückkommensinitiative zu behandeln. Würde der Gemeindeinitiative zugestimmt, müsste an einer weitern Gemeindeversammlung über die Schaffung einer Abbau- und Ablagerungszone entschieden werden. Bei Ablehnung könne das sistierte Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat betreffend die Beschlüsse vom 10. Mai 2006 fortgesetzt werden. Zurzeit stehe ausschliesslich die Gemeindeinitiative in Frage. Die Gemeindeversammlung vom 28. April 2008 stimmte der Gemeindeinitiative in geheimer Abstimmung mit 201 Ja gegen 179 Nein zu. Dies bedeutet, dass der Gemeinderat an einer kommenden Gemeindeversammlung das Einzonungsverfahren zum Beschluss vorlegen wird. Gegen diesen Beschluss der Gemeindeversammlung erhoben u.a. Erwin Duss und Hans-Rudolf Steffen beim Regierungsrat erfolglos Beschwerden. In der Folge haben diese den abschlägigen Regierungsratsentscheid beim Bundesgericht mit separaten Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 lit. c BGG angefochten. Das Bundesgericht heisst die vereinten Beschwerden gut und hebt den Regierungsratsentscheid und die Abstimmung der Gemeindeversammlung von Werthenstein über die Gemeindeinitiative auf. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 132 I 104 E. 3.1 S. 108; BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 447; BGE 130 I 290 E. 3.1 S. 294; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 4; je mit Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs oder einer Abstimmung kann durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Stimmberechtigten verfälscht werden. Eine solche fällt hinsichtlich von amtlichen Abstimmungserläuterungen, von andern amtlichen Informationen im Vorfeld von Urnengängen oder von Erläuterungen anlässlich von Gemeindeversammlungen in Betracht (unten E. 4.2). Umgekehrt können nach der Rechtsprechung auch private Informationen im Vorfeld von Abstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinträchtigen (unten E. 4.1). Im vorliegenden Fall beziehen sich die Beschwerdeführer für ihre Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV einerseits auf das Verhalten der Befürworter der Gemeindeinitiative und deren Präsentation eines Dienstbarkeitsvertrages an der Gemeindeversammlung, anderseits auf die behördliche Information dazu. In beiderlei Hinsicht rügen sie Verletzungen der Abstimmungsfreiheit. 3. Stein des Anstosses bildet im vorliegenden Fall der Umstand, dass die Befürworter der Gemeindeinitiative anlässlich der Gemeindeversammlung vom 28. April 2008 einen Dienstbarkeitsvertrag von eben diesem Tage präsentierten und erläuterten. Dieser soll im Falle des Kiesabbaus in den zu schaffenden Zonen auf lange Zeit eine hinreichende Versorgung der Gemeinde mit Wasser garantieren. Der Gemeinderat nahm in der Gemeindeversammlung zum Vertrag kurz Stellung. Das Thema Wasser hat die Auseinandersetzung um die Schaffung von Kiesabbauzonen wesentlich geprägt. Im Vorfeld der Gemeindeversammlung vom 10. Mai 2006 wurde auf die Frage der Sicherung der Trinkwasserversorgung und der Aufhebung von Schutzzonen hingewiesen. Als Folge der Gemeindeinitiative bildete sich das überparteiliche Komitee "Wasser ist Gold". Dieses befürchtet im Falle eines Kiesabbaus negative Auswirkungen für die Trinkwasserversorgung auf Jahrzehnte hinaus. Vor der Gemeindeversammlung vom 28. April 2008 führte es Informationsveranstaltungen zu diesem Thema durch. In der Botschaft zuhanden der Stimmberechtigten hielt das Komitee fest, niemand könne genau vorhersagen, welches die Folgen des Kiesabbaus für die Quellen seien; zurzeit bestünden keine Verträge für die Sicherung von Ersatzwasser. Die Sorge um die Wasserversorgung bildete dann - neben den finanziellen Aspekten und allfälligen Auswirkungen auf den kommunalen Finanzhaushalt - einen wesentlichen Diskussionspunkt in der Gemeindeversammlung vom 28. April 2008. Vor diesem Hintergrund war die Ankündigung eines Dienstbarkeits vertrages über die Lieferung von Trinkwasser zwecks Sicherung der Wasserversorgung bedeutsam und geeignet, die Willensbildung und -äusserung der Stimmberechtigten anlässlich der Gemeindeversammlung zu beeinflussen. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV gilt es daher zu prüfen, ob die Präsentation des Dienstbarkeitsvertrages von Seiten der Initianten und durch die Behörden im Hinblick auf die konkret in Frage stehende Abstimmung über die Gemeindeinitiative und das Rückkommen auf den Zonenplan die Abstimmungsfreiheit verletzt hat. Diese Prüfung ist ungeachtet des Umstandes vorzunehmen, dass die Tragweite der Vereinbarung im Einzelnen erst bei einer allfälligen Ausscheidung von Abbau- und Ablagerungszonen im vollen Ausmass zu gewichten sein wird. 4. 4.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können private Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen. Von einer unzulässigen Einwirkung wird etwa dann gesprochen, wenn mittels privater Publikation in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es den Stimmberechtigten nach den Umständen unmöglich ist, sich aus anderen Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen. In Anbetracht der Meinungsäusserungsfreiheit wird eine derartige Beeinträchtigung nicht leichthin angenommen. Da insbesondere gewisse übertreibende oder gar unwahre Behauptungen kaum vermieden werden können und weil den Stimmberechtigten ein Urteil über die bekundeten Meinungen und Übertreibungen zugetraut werden darf, fällt die Aufhebung einer Abstimmung nur unter grösster Zurückhaltung und bei ganz schwerwiegenden Verstössen in Betracht (BGE 119 Ia 271 E. 3c S. 274 f.; BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 262 und 263; Urteil 1C_393/2007 vom 18. Februar 2008 E. 5; je mit Hinweisen). Ernst Bieri vom Komitee für die Gemeindeinitiative hat den Dienstbarkeitsvertrag an der Gemeindeversammlung vorgestellt. Er hielt gemäss Protokoll u.a. das Folgende fest: "Die Abbaufirma F+M Kies AG werde der Aufforderung zur Verpflichtung von Ersatzwasser bei einer Aufhebung der Schutzzone um die Aregger-Quelle (...) nachleben. Heinz Bieri informiert, dass die F+M Kies AG mit heutigem Datum mit einem Grundeigentümer (...) einen Dienstbarkeitsvertrag betreffend eines Wasserentnahmerechtes abgeschlossen hat. Es handelt sich dabei um ein Wasserentnahmerecht mit einer Menge von 800 bis 1'200 Minuten-Litern. Somit ist das Ersatzwasser für die Gemeindewasserversorgung Werthenstein bei einer Aufhebung der Wasserschutzzone im Zusammenhang mit der Abbauetappe 3 dinglich garantiert. Es steht also mehr als genügend Ersatzwasser zur Verfügung; eine weitere Angstmacherei ist nun völlig fehl am Platz. Der vorerwähnte Dienstbarkeitsvertrag werde im Grundbuch eingetragen." "Es handelt sich um Ersatzwasser mit einer Kapazität von 800 bis 1'200 Minuten-Litern. Dieses Ersatzwasser sei vertraglich gesichert; der Dienstbarkeitsvertrag wird auch im Grundbuch eingetragen." "Heinz Bieri verweist einmal mehr bezüglich des gesicherten Ersatzwassers auf den am 28. April 2008 abgeschlossenen Dienstbarkeitsvertrag. Der Vertragsschluss erfolgte absichtlich erst unmittelbar vor der Gemeindeversammlung und dies aus einem guten Grund. Denn bei der Suche nach Ersatzwasser durch die Kiesgrubenbetreiberin im Vorfeld der Gemeindeversammlung haben Exponenten des Komitees 'Wasser ist Gold' ihre negativen Einflüsse auf den durch ... kontaktierten Grundeigentümer geltend machen wollen. Aus diesem Grunde wurde der Name des dienstbarkeitsbelasteten Grundeigentümers bewusst noch nicht bekannt gemacht. Heinz Bieri bestätigt, dass Ersatzwasser vertraglich gesichert und somit der Vorwand des Komitees 'Wasser ist Gold' beseitigt ist." Bei der Beurteilung dieser Aussagen ist davon auszugehen, dass anlässlich der Gemeindeversammlung ein - an demselben Tage abgeschlossener und unterzeichneter - Dienstbarkeitsvertrag zwischen einem Grundeigentümer und der F+M Kies AG tatsächlich vorlag. Er trägt den Titel "Wasserentnahmerecht" und bezweckt nach seinem Wortlaut die "Sicherstellung der Wasserversorgung für die Gemeinde Werthenstein mit hinreichendem Trinkwasser". In der Diskussion ist ausgeführt worden, dass das Ersatzwasser vertraglich gesichert sei, aber auch, dass es dinglich garantiert sei und der Vertrag im Grundbuch eingetragen werde. Mit Blick auf den Abstimmungsgegenstand kann in dieser Schilderung keine Irreführung der Stimmberechtigten erblickt werden. Der blosse Dienstbarkeitsvertrag als solcher entfaltet zwar ohne Grundbucheintrag keine dingliche Wirkung. Es ist indes hinreichend darauf hingewiesen worden, dass es noch eines Eintrages ins Grundbuch bedürfe und ein solcher noch ausstehe. Bei dieser Sachlage konnten sich die Stimmberechtigten insoweit ein hinreichendes Bild über die Sachlage machen. Verschiedene Punkte blieben offen oder wurden von den Initianten nicht angesprochen, wie der Beschwerdeführer 2 ausführt. Zurzeit bestehen die für die Wasserzuführung erforderlichen Durchleitungsrechte noch nicht; die Frage der Grundwasserschutzzonen und einer kantonalen Konzession scheinen noch kaum geklärt; über die technische, betriebliche und wirtschaftliche Machbarkeit wurden den Stimmberechtigten keine Angaben gemacht, ebenso wenig über die Wasserqualität. Von ausschlaggebender Bedeutung ist der Umstand, dass die Initianten an der Gemeindeversammlung von der Sicherstellung einer Kapazität von 800 bis 1'200 Minuten-Litern sprachen. Dieses Ersatzwasser sei vertraglich gesichert, die Verpflichtung erlange mit dem Grundbucheintrag dingliche Wirkung. Bei genauem Hinsehen schliesst der Dienstbarkeitsvertrag die Gewähr für eine entsprechende Menge gerade ausdrücklich aus. In Ziff. 4 des Vertrages heisst es: "Der Grundeigentümer der Parzelle ... übernimmt keine Gewähr für die Ergiebigkeit der Wasserfassung. Aufgrund der durchgeführten Bohrungen kann mit einer Menge von 800 bis 1'200 Litern pro Minute gerechnet werden." Bei dieser Sachlage handelt es sich bei der von Seiten der Exponenten der Gemeindeinitiative vorgebrachten Zusicherung bestimmter Wassermengen um offensichtlich unwahre und irreführende Angaben. 4.2 Wie dargelegt, kann das Ergebnis einer Abstimmung durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Stimmberechtigten verfälscht werden. Eine solche fällt auch hinsichtlich von Erläuterungen von Gemeindebehörden anlässlich von Gemeindeversammlungen in Betracht (vgl. namentlich Urteil 1P.113/2004 E. 4 und 5, in: ZBl 106/2005 S. 246; Urteil 1P.720/1999 vom 16. Februar 2000 E. 2 und 4). Es ist nicht bestritten, dass Gemeindebehörden an Gemeindeversammlungen - gleich wie in Abstimmungserläuterungen vor Volksabstimmungen - Vorlagen erklären und zur Annahme oder Ablehnung empfehlen dürfen. Für ihre Beurteilung und den aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessenden Anforderungen kann auf die Rechtsprechung zu den Abstimmungserläuterungen abgestellt werden. Danach sind die Behörden zur Objektivität verpflichtet, sie dürfen Zweck und Tragweite einer Vorlage nicht falsch darstellen. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Das Gebot der Sachlichkeit verbietet indessen, in den Erklärungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 132 I 104 E. 4 S. 111; BGE 130 I 290 E. 3.2 S. 294; BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 273; BGE 112 Ia 129 E. 3b S. 135; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 5 und 6; Urteile 1P.582/2005 vom 20. April 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 275; 1P.63/1997 vom 18. Juni 1997 E. 4a, in: ZBl 99/1998 S. 89; 1P. 280/1999 vom 7. Dezember 1999 E. 2a, in: Pra 2000 Nr. 23). Im vorliegenden Fall sind den Stimmberechtigten von Seiten der Gemeindebehörden (Gemeinderat bzw. Präsident der Gemeindewasserversorgungskommission) zum Abstimmungsgegenstand und insbesondere zum Dienstbarkeitsvertrag gemäss Protokoll die folgenden Informationen zugekommen: "Gemeinderat Beat Bucheli erläuterte die Vorlage zu Beginn in allgemeiner Weise. Im Verlaufe der Diskussion hielt er fest, dass das Problem 'Grundwasserschutzzone Bergboden Wolhusen' unabhängig von einem möglichen Einbezug des Gebietes Schwanden/Obermoss/Sulzig bekannt sei. Weiter führte er aus: 'Die Existenz eines Dienstbarkeitsvertrages mit der Bestätigung des Ersatzwassers wird durch den Gemeinderat Werthenstein bestätigt. Der entsprechende Dienstbarkeitsvertrag wurde am Montagnachmittag, 28. April 2008 dem Gemeinderat ausgehändigt.' Weiter: 'GP Beat Bucheli bestätigt einmal mehr, dass der Dienstbarkeitsvertrag dem Gemeinderat erst am Gemeindeversammlungsantrag bekannt geworden ist. Die Firma F+M Kies AG mag wohl Gründe haben, wieso erst zu diesem Zeitpunkt informiert wurde. Im Übrigen weist Beat Bucheli darauf hin, dass der Dienstbarkeitsvertrag für die Sicherung des Ersatzwassers nicht Bestandteil des Gemeindeversammlungsthemas 'Gemeindeinitiative' sei'." "Werner Imbach schätzt sich als Präsident der Gemeindewasserversorgungskommission glücklich, wenn das mit dem Dienstbarkeitsvertrag gesicherte Wasser innerhalb der nächsten 20 bis 30 Jahren ins Leitungsnetz eingespiesen werden kann." Die Ausführungen von Gemeindepräsident Bucheli können nicht als irreführend bezeichnet werden. Der Gemeindepräsident bestätigte die Existenz eines Dienstbarkeitsvertrages sowie den Umstand, dass dieser (erst) am Nachmittag den Gemeindebehörden überbracht worden war. Es ist nicht zu beanstanden, dass dabei von "Bestätigung des Ersatzwassers" die Rede war. Die Redewendung darf aus dem Zusammenhang heraus als Hinweis auf den Titel des Vertrages betrachtet werden. Die Aussage kann nicht in dem Sinne verstanden werden, dass der Gemeindepräsident den Stimmberechtigten die Garantie abgegeben hätte, mit dem Dienstbarkeitsvertrag sei die Trinkwasserversorgung auch für den Fall eines Kiesabbaus in jeder Hinsicht tatsächlich und rechtlich gesichert. Der Verlauf der Verhandlung zeigt vielmehr, dass sich der Gemeindepräsident weitgehend aus der Diskussion heraushielt, von einer Wertung des Dienstbarkeitsvertrages absah, dazu nicht eigentlich Position bezog und zutreffend bemerkte, der Dienstbarkeitsvertrag bilde nicht Gegenstand der Gemeindeinitiative. Demnach kann nicht gesagt werden, der Gemeindepräsident habe das Objektivitätsgebot verletzt oder die Abstimmungsvorlage und die Begleitumstände unsachlich wiedergegeben. Auch die Aussage von Werner Imbach, des Präsidenten der Ge, kann entgegen der Auffasder Beschwerdeführer nicht als irreführend bezeichnet werden.Protokoll kann keineswegs entnommen werden, dass dieser die Wasserversorgung wegen des ins Spiel gebrachten Vertrages als gesichert bezeichnet hätte. Wie der Regierungsrat ausgeführt hat, darfdas Votum so verstanden werden, dass dieser sich glücklich schätzen würde, wenn die Trinkwasserversorgung auf diesem Wege tatsäfür die nächsten dreissig Jahre gesichert werden könnte. 4.3 Eine gesamthafte Betrachtung der Situation anlässlich der Gemeindeversammlung zeigt, dass die Initianten der Gemeindeinitiative mit der Präsentation des Dienstbarkeitsvertrages für eine ausgesprochene Überraschung sorgten. Der Vertrag, vom Beschwerdeführer 2 verständlicherweise als "deus ex machina" bezeichnet, ist erst am Nachmittag dem Gemeinderat ausgehändigt und am Abend den Stimmberechtigten erstmals bekanntgemacht worden. Verschiedene Stimmberechtigte gaben ihrem Erstaunen über den Zeitpunkt des Abschlusses und der Präsentation des Vertrages Ausdruck. Es ist mit den Grundzügen der demokratischen Meinungsbildung zwar vereinbar, einzelne Argumente aus taktischen Gründen zurückzuhalten und im best erscheinenden Moment in die Diskussion einzubringen. Das Taktieren findet allerdings seine Grenzen, wo die Fairness der Auseinandersetzung nicht gewahrt ist und der umfassende Prozess der Meinungsbildung der Stimmberechtigten beeinträchtigt wird. Das kann zutreffen, wenn in einem späten Zeitpunkt nicht bloss persönliche Meinungen und Einschätzungen vorgebracht, sondern massgebliche Dokumente ins Spiel gebracht werden, die einer Prüfung bedürften. Für behördliche Unterlagen sieht das Stimmrechtsgesetz vom 25. Oktober 1988 des Kantons Luzern (SRL 10) in § 22 Abs. 1 gar vor, dass die einer Abstimmungsvorlage zugrunde liegenden Akten während zwei Wochen eingesehen werden können. Im vorliegenden Fall hatten die Stimmberechtigten in keiner Weise die Möglichkeit, den Dienstbarkeitsvertrag einzusehen und zu prüfen. Gemäss Protokoll ist der Vertrag nicht vorgelesen worden. Damit fiel eine zuverlässige Willensbildung von vornherein schwer. Ausschlaggebendes Gewicht kommt in der vorliegenden Konstellation dem Umstand zu, dass der für die Abstimmung über die Gemeindeinitiative wichtige Dienstbarkeitsvertrag, wie oben dargelegt, in einem äusserst späten Zeitpunkt präsentiert und unzutreffend dargestellt worden ist: Die Aussage über die Zusicherung bestimmter Wassermengen war offensichtlich unwahr und irreführend. In der konkreten Situation konnten die Stimmberechtigten die unzutreffenden Angaben über den Dienstbarkeitsvertrag in keiner Weise mehr überprüfen. Damit sind sie irregeführt und in ihrer Abstimmungsfreiheit beeinträchtigt worden. Überdies lässt der Verhandlungsverlauf eine gewisse Verunsicherung erkennen. Die Ausführungen des Gemeindepräsidenten zeigen, dass der Gemeinderat den Dienstbarkeitsvertrag offenbar noch nicht prüfen und dessen Tragweite weder im Hinblick auf die Abstimmung über die Gemeindeinitiative noch mit Bezug auf eine allfällige Ausscheidung von Abbauzonen abschätzen konnte. Der Gemeindepräsident war daher nicht in der Lage, die mit der neuen Konstellation konfrontierten Stimmberechtigten über allfällige Konsequenzen aufzuklären und seiner Informationspflicht gegenüber den Stimmbürgern in einer der Situation angemessenen Weise nachzukommen. Von daher hätte geprüft werden können, das Geschäft bis zur Klärung der neuen Situation auszusetzen. In Anbetracht all dieser Umstände kann nicht gesagt werden, dass im vorliegenden Fall der umfassende Prozess der Meinungsbildung der Stimmberechtigten und die Offenheit der direktdemokratischen Entscheidfindung gewahrt gewesen sind. Es zeigt sich vielmehr, dass die Abstimmung über die Gemeindeinitiative unter Umständen erfolgte, welche es nicht erlaubten, den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig zu bilden und unverfälscht zum Ausdruck zu bringen und demnach den demokratischen Mehrheitsentscheid zu legitimieren. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV als begründet. 4.4 Stellt das Bundesgericht Mängel fest, so hebt es den Urnengang oder die Abstimmung nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkungen brauchen von den Beschwerdeführern nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist dessen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Dabei wird namentlich auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (vgl. zum Ganzen BGE 132 I 104 E. 3.3 S. 110; BGE 130 I 290 E. 3.4 S. 296; Urteil 1P.582/2005 vom 20. April 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 275; Urteil 1P.113/2004 vom 25. August 2004 E. 2.2, in: ZBl 106/2005 S. 246). Der festgestellte Mangel bei der Diskussion und Abstimmung über die Gemeindeinitiative wiegt schwer und war geeignet, sich auf das Resultat auszuwirken. Die gesamten Umstände erlaubten es den Stimmberechtigten nicht, sich in einer den Anforderungen von Art. 34 Abs. 2 BV entsprechenden Weise über die Tragweite des ins Spiel gebrachten Dienstbarkeitsvertrages eine eigene korrekte Meinung zu bilden. Der damit eng zusammenhängenden Thematik der Sorge um Wasser und Wasserversorgung kam grosse Bedeutung zu. Daran ändert der Umstand nichts, dass auch die finanziellen Auswirkungen eines allfälligen Kiesabbaus - mit entsprechenden Einnahmen für die Gemeinde in Anbetracht der bestehenden Finanzschwierigkeiten - kontrovers diskutiert worden sind. Das in geheimer Abstimmung ermittelte Ergebnis von 201 Ja gegen 179 Nein ist als eher knapp zu bezeichnen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Abstimmung ohne Präsentation des Dienstbarkeitsertrages bzw. mit einer korrekten und umfassenderen Darstellung der Vereinbarung anders ausgefallen wäre. Bei dieser Sachlage sind in Gutheissung der Beschwerden der angefochtene Entscheid des Regierungsrates und die Abstimmung in der Gemeindeversammlung über die Gemeindeinitiative aufzuheben.
de
Verletzung der Abstimmungsfreiheit anlässlich einer Gemeindeversammlung; Art. 34 Abs. 2 BV. Grundzüge der Abstimmungsfreiheit; Beeinträchtigung von behördlicher oder privater Seite (E. 2). Die unzutreffende Präsentation eines wesentlichen, erst anlässlich der Gemeindeversammlung bekanntgemachten Dokuments von privater Seite beeinträchtigt die Meinungsbildung der Stimmberechtigten und verletzt die Abstimmungsfreiheit; Aufhebung des Gemeindeversammlungsentscheides (E. 4).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-292%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,867
135 I 292
135 I 292 Sachverhalt ab Seite 292 Die Gemeindeversammlung von Werthenstein genehmigte am 10. Mai 2006 den Zonenplan Landschaft sowie Änderungen des Zonenplanes Siedlung und des Bau- und Zonenreglementes. Sie sah von der Aufnahme einer Abbau- und Ablagerungszone im Gebiet Schwanden ab. In der Folge wurde die "Gemeindeinitiative zur Sicherung der regionalen Kiesversorgung" (im Folgenden: Gemeindeinitiative) eingereicht. Diese zielt auf die Ausscheidung einer Abbau- und Ablagerungszone im Gebiet Schwanden hin. Die Initiative wurde als gültig erklärt. Der Gemeinderat von Werthenstein lud mit einer Botschaft auf den 28. April 2008 zur Gemeindeversammlung ein. Traktandum 2 lautete wie folgt: "Gemeindeinitiative zur Sicherung der regionalen Kiesversorgung; Grundsatzbeschluss über Annahme oder Ablehnung der Initiative". Der Gemeinderat erklärte in der Botschaft, die Gemeindeinitiative sei als Wiedererwägungs- oder Rückkommensinitiative zu behandeln. Würde der Gemeindeinitiative zugestimmt, müsste an einer weitern Gemeindeversammlung über die Schaffung einer Abbau- und Ablagerungszone entschieden werden. Bei Ablehnung könne das sistierte Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat betreffend die Beschlüsse vom 10. Mai 2006 fortgesetzt werden. Zurzeit stehe ausschliesslich die Gemeindeinitiative in Frage. Die Gemeindeversammlung vom 28. April 2008 stimmte der Gemeindeinitiative in geheimer Abstimmung mit 201 Ja gegen 179 Nein zu. Dies bedeutet, dass der Gemeinderat an einer kommenden Gemeindeversammlung das Einzonungsverfahren zum Beschluss vorlegen wird. Gegen diesen Beschluss der Gemeindeversammlung erhoben u.a. Erwin Duss und Hans-Rudolf Steffen beim Regierungsrat erfolglos Beschwerden. In der Folge haben diese den abschlägigen Regierungsratsentscheid beim Bundesgericht mit separaten Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 lit. c BGG angefochten. Das Bundesgericht heisst die vereinten Beschwerden gut und hebt den Regierungsratsentscheid und die Abstimmung der Gemeindeversammlung von Werthenstein über die Gemeindeinitiative auf. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 132 I 104 E. 3.1 S. 108; BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 447; BGE 130 I 290 E. 3.1 S. 294; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 4; je mit Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs oder einer Abstimmung kann durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Stimmberechtigten verfälscht werden. Eine solche fällt hinsichtlich von amtlichen Abstimmungserläuterungen, von andern amtlichen Informationen im Vorfeld von Urnengängen oder von Erläuterungen anlässlich von Gemeindeversammlungen in Betracht (unten E. 4.2). Umgekehrt können nach der Rechtsprechung auch private Informationen im Vorfeld von Abstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinträchtigen (unten E. 4.1). Im vorliegenden Fall beziehen sich die Beschwerdeführer für ihre Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV einerseits auf das Verhalten der Befürworter der Gemeindeinitiative und deren Präsentation eines Dienstbarkeitsvertrages an der Gemeindeversammlung, anderseits auf die behördliche Information dazu. In beiderlei Hinsicht rügen sie Verletzungen der Abstimmungsfreiheit. 3. Stein des Anstosses bildet im vorliegenden Fall der Umstand, dass die Befürworter der Gemeindeinitiative anlässlich der Gemeindeversammlung vom 28. April 2008 einen Dienstbarkeitsvertrag von eben diesem Tage präsentierten und erläuterten. Dieser soll im Falle des Kiesabbaus in den zu schaffenden Zonen auf lange Zeit eine hinreichende Versorgung der Gemeinde mit Wasser garantieren. Der Gemeinderat nahm in der Gemeindeversammlung zum Vertrag kurz Stellung. Das Thema Wasser hat die Auseinandersetzung um die Schaffung von Kiesabbauzonen wesentlich geprägt. Im Vorfeld der Gemeindeversammlung vom 10. Mai 2006 wurde auf die Frage der Sicherung der Trinkwasserversorgung und der Aufhebung von Schutzzonen hingewiesen. Als Folge der Gemeindeinitiative bildete sich das überparteiliche Komitee "Wasser ist Gold". Dieses befürchtet im Falle eines Kiesabbaus negative Auswirkungen für die Trinkwasserversorgung auf Jahrzehnte hinaus. Vor der Gemeindeversammlung vom 28. April 2008 führte es Informationsveranstaltungen zu diesem Thema durch. In der Botschaft zuhanden der Stimmberechtigten hielt das Komitee fest, niemand könne genau vorhersagen, welches die Folgen des Kiesabbaus für die Quellen seien; zurzeit bestünden keine Verträge für die Sicherung von Ersatzwasser. Die Sorge um die Wasserversorgung bildete dann - neben den finanziellen Aspekten und allfälligen Auswirkungen auf den kommunalen Finanzhaushalt - einen wesentlichen Diskussionspunkt in der Gemeindeversammlung vom 28. April 2008. Vor diesem Hintergrund war die Ankündigung eines Dienstbarkeits vertrages über die Lieferung von Trinkwasser zwecks Sicherung der Wasserversorgung bedeutsam und geeignet, die Willensbildung und -äusserung der Stimmberechtigten anlässlich der Gemeindeversammlung zu beeinflussen. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV gilt es daher zu prüfen, ob die Präsentation des Dienstbarkeitsvertrages von Seiten der Initianten und durch die Behörden im Hinblick auf die konkret in Frage stehende Abstimmung über die Gemeindeinitiative und das Rückkommen auf den Zonenplan die Abstimmungsfreiheit verletzt hat. Diese Prüfung ist ungeachtet des Umstandes vorzunehmen, dass die Tragweite der Vereinbarung im Einzelnen erst bei einer allfälligen Ausscheidung von Abbau- und Ablagerungszonen im vollen Ausmass zu gewichten sein wird. 4. 4.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können private Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen. Von einer unzulässigen Einwirkung wird etwa dann gesprochen, wenn mittels privater Publikation in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es den Stimmberechtigten nach den Umständen unmöglich ist, sich aus anderen Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen. In Anbetracht der Meinungsäusserungsfreiheit wird eine derartige Beeinträchtigung nicht leichthin angenommen. Da insbesondere gewisse übertreibende oder gar unwahre Behauptungen kaum vermieden werden können und weil den Stimmberechtigten ein Urteil über die bekundeten Meinungen und Übertreibungen zugetraut werden darf, fällt die Aufhebung einer Abstimmung nur unter grösster Zurückhaltung und bei ganz schwerwiegenden Verstössen in Betracht (BGE 119 Ia 271 E. 3c S. 274 f.; BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 262 und 263; Urteil 1C_393/2007 vom 18. Februar 2008 E. 5; je mit Hinweisen). Ernst Bieri vom Komitee für die Gemeindeinitiative hat den Dienstbarkeitsvertrag an der Gemeindeversammlung vorgestellt. Er hielt gemäss Protokoll u.a. das Folgende fest: "Die Abbaufirma F+M Kies AG werde der Aufforderung zur Verpflichtung von Ersatzwasser bei einer Aufhebung der Schutzzone um die Aregger-Quelle (...) nachleben. Heinz Bieri informiert, dass die F+M Kies AG mit heutigem Datum mit einem Grundeigentümer (...) einen Dienstbarkeitsvertrag betreffend eines Wasserentnahmerechtes abgeschlossen hat. Es handelt sich dabei um ein Wasserentnahmerecht mit einer Menge von 800 bis 1'200 Minuten-Litern. Somit ist das Ersatzwasser für die Gemeindewasserversorgung Werthenstein bei einer Aufhebung der Wasserschutzzone im Zusammenhang mit der Abbauetappe 3 dinglich garantiert. Es steht also mehr als genügend Ersatzwasser zur Verfügung; eine weitere Angstmacherei ist nun völlig fehl am Platz. Der vorerwähnte Dienstbarkeitsvertrag werde im Grundbuch eingetragen." "Es handelt sich um Ersatzwasser mit einer Kapazität von 800 bis 1'200 Minuten-Litern. Dieses Ersatzwasser sei vertraglich gesichert; der Dienstbarkeitsvertrag wird auch im Grundbuch eingetragen." "Heinz Bieri verweist einmal mehr bezüglich des gesicherten Ersatzwassers auf den am 28. April 2008 abgeschlossenen Dienstbarkeitsvertrag. Der Vertragsschluss erfolgte absichtlich erst unmittelbar vor der Gemeindeversammlung und dies aus einem guten Grund. Denn bei der Suche nach Ersatzwasser durch die Kiesgrubenbetreiberin im Vorfeld der Gemeindeversammlung haben Exponenten des Komitees 'Wasser ist Gold' ihre negativen Einflüsse auf den durch ... kontaktierten Grundeigentümer geltend machen wollen. Aus diesem Grunde wurde der Name des dienstbarkeitsbelasteten Grundeigentümers bewusst noch nicht bekannt gemacht. Heinz Bieri bestätigt, dass Ersatzwasser vertraglich gesichert und somit der Vorwand des Komitees 'Wasser ist Gold' beseitigt ist." Bei der Beurteilung dieser Aussagen ist davon auszugehen, dass anlässlich der Gemeindeversammlung ein - an demselben Tage abgeschlossener und unterzeichneter - Dienstbarkeitsvertrag zwischen einem Grundeigentümer und der F+M Kies AG tatsächlich vorlag. Er trägt den Titel "Wasserentnahmerecht" und bezweckt nach seinem Wortlaut die "Sicherstellung der Wasserversorgung für die Gemeinde Werthenstein mit hinreichendem Trinkwasser". In der Diskussion ist ausgeführt worden, dass das Ersatzwasser vertraglich gesichert sei, aber auch, dass es dinglich garantiert sei und der Vertrag im Grundbuch eingetragen werde. Mit Blick auf den Abstimmungsgegenstand kann in dieser Schilderung keine Irreführung der Stimmberechtigten erblickt werden. Der blosse Dienstbarkeitsvertrag als solcher entfaltet zwar ohne Grundbucheintrag keine dingliche Wirkung. Es ist indes hinreichend darauf hingewiesen worden, dass es noch eines Eintrages ins Grundbuch bedürfe und ein solcher noch ausstehe. Bei dieser Sachlage konnten sich die Stimmberechtigten insoweit ein hinreichendes Bild über die Sachlage machen. Verschiedene Punkte blieben offen oder wurden von den Initianten nicht angesprochen, wie der Beschwerdeführer 2 ausführt. Zurzeit bestehen die für die Wasserzuführung erforderlichen Durchleitungsrechte noch nicht; die Frage der Grundwasserschutzzonen und einer kantonalen Konzession scheinen noch kaum geklärt; über die technische, betriebliche und wirtschaftliche Machbarkeit wurden den Stimmberechtigten keine Angaben gemacht, ebenso wenig über die Wasserqualität. Von ausschlaggebender Bedeutung ist der Umstand, dass die Initianten an der Gemeindeversammlung von der Sicherstellung einer Kapazität von 800 bis 1'200 Minuten-Litern sprachen. Dieses Ersatzwasser sei vertraglich gesichert, die Verpflichtung erlange mit dem Grundbucheintrag dingliche Wirkung. Bei genauem Hinsehen schliesst der Dienstbarkeitsvertrag die Gewähr für eine entsprechende Menge gerade ausdrücklich aus. In Ziff. 4 des Vertrages heisst es: "Der Grundeigentümer der Parzelle ... übernimmt keine Gewähr für die Ergiebigkeit der Wasserfassung. Aufgrund der durchgeführten Bohrungen kann mit einer Menge von 800 bis 1'200 Litern pro Minute gerechnet werden." Bei dieser Sachlage handelt es sich bei der von Seiten der Exponenten der Gemeindeinitiative vorgebrachten Zusicherung bestimmter Wassermengen um offensichtlich unwahre und irreführende Angaben. 4.2 Wie dargelegt, kann das Ergebnis einer Abstimmung durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Stimmberechtigten verfälscht werden. Eine solche fällt auch hinsichtlich von Erläuterungen von Gemeindebehörden anlässlich von Gemeindeversammlungen in Betracht (vgl. namentlich Urteil 1P.113/2004 E. 4 und 5, in: ZBl 106/2005 S. 246; Urteil 1P.720/1999 vom 16. Februar 2000 E. 2 und 4). Es ist nicht bestritten, dass Gemeindebehörden an Gemeindeversammlungen - gleich wie in Abstimmungserläuterungen vor Volksabstimmungen - Vorlagen erklären und zur Annahme oder Ablehnung empfehlen dürfen. Für ihre Beurteilung und den aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessenden Anforderungen kann auf die Rechtsprechung zu den Abstimmungserläuterungen abgestellt werden. Danach sind die Behörden zur Objektivität verpflichtet, sie dürfen Zweck und Tragweite einer Vorlage nicht falsch darstellen. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Das Gebot der Sachlichkeit verbietet indessen, in den Erklärungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 132 I 104 E. 4 S. 111; BGE 130 I 290 E. 3.2 S. 294; BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 273; BGE 112 Ia 129 E. 3b S. 135; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 5 und 6; Urteile 1P.582/2005 vom 20. April 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 275; 1P.63/1997 vom 18. Juni 1997 E. 4a, in: ZBl 99/1998 S. 89; 1P. 280/1999 vom 7. Dezember 1999 E. 2a, in: Pra 2000 Nr. 23). Im vorliegenden Fall sind den Stimmberechtigten von Seiten der Gemeindebehörden (Gemeinderat bzw. Präsident der Gemeindewasserversorgungskommission) zum Abstimmungsgegenstand und insbesondere zum Dienstbarkeitsvertrag gemäss Protokoll die folgenden Informationen zugekommen: "Gemeinderat Beat Bucheli erläuterte die Vorlage zu Beginn in allgemeiner Weise. Im Verlaufe der Diskussion hielt er fest, dass das Problem 'Grundwasserschutzzone Bergboden Wolhusen' unabhängig von einem möglichen Einbezug des Gebietes Schwanden/Obermoss/Sulzig bekannt sei. Weiter führte er aus: 'Die Existenz eines Dienstbarkeitsvertrages mit der Bestätigung des Ersatzwassers wird durch den Gemeinderat Werthenstein bestätigt. Der entsprechende Dienstbarkeitsvertrag wurde am Montagnachmittag, 28. April 2008 dem Gemeinderat ausgehändigt.' Weiter: 'GP Beat Bucheli bestätigt einmal mehr, dass der Dienstbarkeitsvertrag dem Gemeinderat erst am Gemeindeversammlungsantrag bekannt geworden ist. Die Firma F+M Kies AG mag wohl Gründe haben, wieso erst zu diesem Zeitpunkt informiert wurde. Im Übrigen weist Beat Bucheli darauf hin, dass der Dienstbarkeitsvertrag für die Sicherung des Ersatzwassers nicht Bestandteil des Gemeindeversammlungsthemas 'Gemeindeinitiative' sei'." "Werner Imbach schätzt sich als Präsident der Gemeindewasserversorgungskommission glücklich, wenn das mit dem Dienstbarkeitsvertrag gesicherte Wasser innerhalb der nächsten 20 bis 30 Jahren ins Leitungsnetz eingespiesen werden kann." Die Ausführungen von Gemeindepräsident Bucheli können nicht als irreführend bezeichnet werden. Der Gemeindepräsident bestätigte die Existenz eines Dienstbarkeitsvertrages sowie den Umstand, dass dieser (erst) am Nachmittag den Gemeindebehörden überbracht worden war. Es ist nicht zu beanstanden, dass dabei von "Bestätigung des Ersatzwassers" die Rede war. Die Redewendung darf aus dem Zusammenhang heraus als Hinweis auf den Titel des Vertrages betrachtet werden. Die Aussage kann nicht in dem Sinne verstanden werden, dass der Gemeindepräsident den Stimmberechtigten die Garantie abgegeben hätte, mit dem Dienstbarkeitsvertrag sei die Trinkwasserversorgung auch für den Fall eines Kiesabbaus in jeder Hinsicht tatsächlich und rechtlich gesichert. Der Verlauf der Verhandlung zeigt vielmehr, dass sich der Gemeindepräsident weitgehend aus der Diskussion heraushielt, von einer Wertung des Dienstbarkeitsvertrages absah, dazu nicht eigentlich Position bezog und zutreffend bemerkte, der Dienstbarkeitsvertrag bilde nicht Gegenstand der Gemeindeinitiative. Demnach kann nicht gesagt werden, der Gemeindepräsident habe das Objektivitätsgebot verletzt oder die Abstimmungsvorlage und die Begleitumstände unsachlich wiedergegeben. Auch die Aussage von Werner Imbach, des Präsidenten der Ge, kann entgegen der Auffasder Beschwerdeführer nicht als irreführend bezeichnet werden.Protokoll kann keineswegs entnommen werden, dass dieser die Wasserversorgung wegen des ins Spiel gebrachten Vertrages als gesichert bezeichnet hätte. Wie der Regierungsrat ausgeführt hat, darfdas Votum so verstanden werden, dass dieser sich glücklich schätzen würde, wenn die Trinkwasserversorgung auf diesem Wege tatsäfür die nächsten dreissig Jahre gesichert werden könnte. 4.3 Eine gesamthafte Betrachtung der Situation anlässlich der Gemeindeversammlung zeigt, dass die Initianten der Gemeindeinitiative mit der Präsentation des Dienstbarkeitsvertrages für eine ausgesprochene Überraschung sorgten. Der Vertrag, vom Beschwerdeführer 2 verständlicherweise als "deus ex machina" bezeichnet, ist erst am Nachmittag dem Gemeinderat ausgehändigt und am Abend den Stimmberechtigten erstmals bekanntgemacht worden. Verschiedene Stimmberechtigte gaben ihrem Erstaunen über den Zeitpunkt des Abschlusses und der Präsentation des Vertrages Ausdruck. Es ist mit den Grundzügen der demokratischen Meinungsbildung zwar vereinbar, einzelne Argumente aus taktischen Gründen zurückzuhalten und im best erscheinenden Moment in die Diskussion einzubringen. Das Taktieren findet allerdings seine Grenzen, wo die Fairness der Auseinandersetzung nicht gewahrt ist und der umfassende Prozess der Meinungsbildung der Stimmberechtigten beeinträchtigt wird. Das kann zutreffen, wenn in einem späten Zeitpunkt nicht bloss persönliche Meinungen und Einschätzungen vorgebracht, sondern massgebliche Dokumente ins Spiel gebracht werden, die einer Prüfung bedürften. Für behördliche Unterlagen sieht das Stimmrechtsgesetz vom 25. Oktober 1988 des Kantons Luzern (SRL 10) in § 22 Abs. 1 gar vor, dass die einer Abstimmungsvorlage zugrunde liegenden Akten während zwei Wochen eingesehen werden können. Im vorliegenden Fall hatten die Stimmberechtigten in keiner Weise die Möglichkeit, den Dienstbarkeitsvertrag einzusehen und zu prüfen. Gemäss Protokoll ist der Vertrag nicht vorgelesen worden. Damit fiel eine zuverlässige Willensbildung von vornherein schwer. Ausschlaggebendes Gewicht kommt in der vorliegenden Konstellation dem Umstand zu, dass der für die Abstimmung über die Gemeindeinitiative wichtige Dienstbarkeitsvertrag, wie oben dargelegt, in einem äusserst späten Zeitpunkt präsentiert und unzutreffend dargestellt worden ist: Die Aussage über die Zusicherung bestimmter Wassermengen war offensichtlich unwahr und irreführend. In der konkreten Situation konnten die Stimmberechtigten die unzutreffenden Angaben über den Dienstbarkeitsvertrag in keiner Weise mehr überprüfen. Damit sind sie irregeführt und in ihrer Abstimmungsfreiheit beeinträchtigt worden. Überdies lässt der Verhandlungsverlauf eine gewisse Verunsicherung erkennen. Die Ausführungen des Gemeindepräsidenten zeigen, dass der Gemeinderat den Dienstbarkeitsvertrag offenbar noch nicht prüfen und dessen Tragweite weder im Hinblick auf die Abstimmung über die Gemeindeinitiative noch mit Bezug auf eine allfällige Ausscheidung von Abbauzonen abschätzen konnte. Der Gemeindepräsident war daher nicht in der Lage, die mit der neuen Konstellation konfrontierten Stimmberechtigten über allfällige Konsequenzen aufzuklären und seiner Informationspflicht gegenüber den Stimmbürgern in einer der Situation angemessenen Weise nachzukommen. Von daher hätte geprüft werden können, das Geschäft bis zur Klärung der neuen Situation auszusetzen. In Anbetracht all dieser Umstände kann nicht gesagt werden, dass im vorliegenden Fall der umfassende Prozess der Meinungsbildung der Stimmberechtigten und die Offenheit der direktdemokratischen Entscheidfindung gewahrt gewesen sind. Es zeigt sich vielmehr, dass die Abstimmung über die Gemeindeinitiative unter Umständen erfolgte, welche es nicht erlaubten, den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig zu bilden und unverfälscht zum Ausdruck zu bringen und demnach den demokratischen Mehrheitsentscheid zu legitimieren. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV als begründet. 4.4 Stellt das Bundesgericht Mängel fest, so hebt es den Urnengang oder die Abstimmung nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkungen brauchen von den Beschwerdeführern nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist dessen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Dabei wird namentlich auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (vgl. zum Ganzen BGE 132 I 104 E. 3.3 S. 110; BGE 130 I 290 E. 3.4 S. 296; Urteil 1P.582/2005 vom 20. April 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 275; Urteil 1P.113/2004 vom 25. August 2004 E. 2.2, in: ZBl 106/2005 S. 246). Der festgestellte Mangel bei der Diskussion und Abstimmung über die Gemeindeinitiative wiegt schwer und war geeignet, sich auf das Resultat auszuwirken. Die gesamten Umstände erlaubten es den Stimmberechtigten nicht, sich in einer den Anforderungen von Art. 34 Abs. 2 BV entsprechenden Weise über die Tragweite des ins Spiel gebrachten Dienstbarkeitsvertrages eine eigene korrekte Meinung zu bilden. Der damit eng zusammenhängenden Thematik der Sorge um Wasser und Wasserversorgung kam grosse Bedeutung zu. Daran ändert der Umstand nichts, dass auch die finanziellen Auswirkungen eines allfälligen Kiesabbaus - mit entsprechenden Einnahmen für die Gemeinde in Anbetracht der bestehenden Finanzschwierigkeiten - kontrovers diskutiert worden sind. Das in geheimer Abstimmung ermittelte Ergebnis von 201 Ja gegen 179 Nein ist als eher knapp zu bezeichnen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Abstimmung ohne Präsentation des Dienstbarkeitsertrages bzw. mit einer korrekten und umfassenderen Darstellung der Vereinbarung anders ausgefallen wäre. Bei dieser Sachlage sind in Gutheissung der Beschwerden der angefochtene Entscheid des Regierungsrates und die Abstimmung in der Gemeindeversammlung über die Gemeindeinitiative aufzuheben.
de
Violation de la liberté de vote lors d'une assemblée communale; art. 34 al. 2 Cst. Eléments de la liberté de vote; atteinte par des autorités ou par des privés (consid. 2). La présentation inexacte d'un document essentiel provenant de privés, lequel a été porté à la connaissance des citoyens seulement lors de l'assemblée communale, atteint la formation de l'opinion des citoyens et viole la liberté de vote; annulation de la décision prise par l'assemblée communale (consid. 4).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-292%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,868
135 I 292
135 I 292 Sachverhalt ab Seite 292 Die Gemeindeversammlung von Werthenstein genehmigte am 10. Mai 2006 den Zonenplan Landschaft sowie Änderungen des Zonenplanes Siedlung und des Bau- und Zonenreglementes. Sie sah von der Aufnahme einer Abbau- und Ablagerungszone im Gebiet Schwanden ab. In der Folge wurde die "Gemeindeinitiative zur Sicherung der regionalen Kiesversorgung" (im Folgenden: Gemeindeinitiative) eingereicht. Diese zielt auf die Ausscheidung einer Abbau- und Ablagerungszone im Gebiet Schwanden hin. Die Initiative wurde als gültig erklärt. Der Gemeinderat von Werthenstein lud mit einer Botschaft auf den 28. April 2008 zur Gemeindeversammlung ein. Traktandum 2 lautete wie folgt: "Gemeindeinitiative zur Sicherung der regionalen Kiesversorgung; Grundsatzbeschluss über Annahme oder Ablehnung der Initiative". Der Gemeinderat erklärte in der Botschaft, die Gemeindeinitiative sei als Wiedererwägungs- oder Rückkommensinitiative zu behandeln. Würde der Gemeindeinitiative zugestimmt, müsste an einer weitern Gemeindeversammlung über die Schaffung einer Abbau- und Ablagerungszone entschieden werden. Bei Ablehnung könne das sistierte Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat betreffend die Beschlüsse vom 10. Mai 2006 fortgesetzt werden. Zurzeit stehe ausschliesslich die Gemeindeinitiative in Frage. Die Gemeindeversammlung vom 28. April 2008 stimmte der Gemeindeinitiative in geheimer Abstimmung mit 201 Ja gegen 179 Nein zu. Dies bedeutet, dass der Gemeinderat an einer kommenden Gemeindeversammlung das Einzonungsverfahren zum Beschluss vorlegen wird. Gegen diesen Beschluss der Gemeindeversammlung erhoben u.a. Erwin Duss und Hans-Rudolf Steffen beim Regierungsrat erfolglos Beschwerden. In der Folge haben diese den abschlägigen Regierungsratsentscheid beim Bundesgericht mit separaten Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 lit. c BGG angefochten. Das Bundesgericht heisst die vereinten Beschwerden gut und hebt den Regierungsratsentscheid und die Abstimmung der Gemeindeversammlung von Werthenstein über die Gemeindeinitiative auf. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 132 I 104 E. 3.1 S. 108; BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 447; BGE 130 I 290 E. 3.1 S. 294; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 4; je mit Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs oder einer Abstimmung kann durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Stimmberechtigten verfälscht werden. Eine solche fällt hinsichtlich von amtlichen Abstimmungserläuterungen, von andern amtlichen Informationen im Vorfeld von Urnengängen oder von Erläuterungen anlässlich von Gemeindeversammlungen in Betracht (unten E. 4.2). Umgekehrt können nach der Rechtsprechung auch private Informationen im Vorfeld von Abstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinträchtigen (unten E. 4.1). Im vorliegenden Fall beziehen sich die Beschwerdeführer für ihre Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV einerseits auf das Verhalten der Befürworter der Gemeindeinitiative und deren Präsentation eines Dienstbarkeitsvertrages an der Gemeindeversammlung, anderseits auf die behördliche Information dazu. In beiderlei Hinsicht rügen sie Verletzungen der Abstimmungsfreiheit. 3. Stein des Anstosses bildet im vorliegenden Fall der Umstand, dass die Befürworter der Gemeindeinitiative anlässlich der Gemeindeversammlung vom 28. April 2008 einen Dienstbarkeitsvertrag von eben diesem Tage präsentierten und erläuterten. Dieser soll im Falle des Kiesabbaus in den zu schaffenden Zonen auf lange Zeit eine hinreichende Versorgung der Gemeinde mit Wasser garantieren. Der Gemeinderat nahm in der Gemeindeversammlung zum Vertrag kurz Stellung. Das Thema Wasser hat die Auseinandersetzung um die Schaffung von Kiesabbauzonen wesentlich geprägt. Im Vorfeld der Gemeindeversammlung vom 10. Mai 2006 wurde auf die Frage der Sicherung der Trinkwasserversorgung und der Aufhebung von Schutzzonen hingewiesen. Als Folge der Gemeindeinitiative bildete sich das überparteiliche Komitee "Wasser ist Gold". Dieses befürchtet im Falle eines Kiesabbaus negative Auswirkungen für die Trinkwasserversorgung auf Jahrzehnte hinaus. Vor der Gemeindeversammlung vom 28. April 2008 führte es Informationsveranstaltungen zu diesem Thema durch. In der Botschaft zuhanden der Stimmberechtigten hielt das Komitee fest, niemand könne genau vorhersagen, welches die Folgen des Kiesabbaus für die Quellen seien; zurzeit bestünden keine Verträge für die Sicherung von Ersatzwasser. Die Sorge um die Wasserversorgung bildete dann - neben den finanziellen Aspekten und allfälligen Auswirkungen auf den kommunalen Finanzhaushalt - einen wesentlichen Diskussionspunkt in der Gemeindeversammlung vom 28. April 2008. Vor diesem Hintergrund war die Ankündigung eines Dienstbarkeits vertrages über die Lieferung von Trinkwasser zwecks Sicherung der Wasserversorgung bedeutsam und geeignet, die Willensbildung und -äusserung der Stimmberechtigten anlässlich der Gemeindeversammlung zu beeinflussen. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV gilt es daher zu prüfen, ob die Präsentation des Dienstbarkeitsvertrages von Seiten der Initianten und durch die Behörden im Hinblick auf die konkret in Frage stehende Abstimmung über die Gemeindeinitiative und das Rückkommen auf den Zonenplan die Abstimmungsfreiheit verletzt hat. Diese Prüfung ist ungeachtet des Umstandes vorzunehmen, dass die Tragweite der Vereinbarung im Einzelnen erst bei einer allfälligen Ausscheidung von Abbau- und Ablagerungszonen im vollen Ausmass zu gewichten sein wird. 4. 4.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können private Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen. Von einer unzulässigen Einwirkung wird etwa dann gesprochen, wenn mittels privater Publikation in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es den Stimmberechtigten nach den Umständen unmöglich ist, sich aus anderen Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen. In Anbetracht der Meinungsäusserungsfreiheit wird eine derartige Beeinträchtigung nicht leichthin angenommen. Da insbesondere gewisse übertreibende oder gar unwahre Behauptungen kaum vermieden werden können und weil den Stimmberechtigten ein Urteil über die bekundeten Meinungen und Übertreibungen zugetraut werden darf, fällt die Aufhebung einer Abstimmung nur unter grösster Zurückhaltung und bei ganz schwerwiegenden Verstössen in Betracht (BGE 119 Ia 271 E. 3c S. 274 f.; BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 262 und 263; Urteil 1C_393/2007 vom 18. Februar 2008 E. 5; je mit Hinweisen). Ernst Bieri vom Komitee für die Gemeindeinitiative hat den Dienstbarkeitsvertrag an der Gemeindeversammlung vorgestellt. Er hielt gemäss Protokoll u.a. das Folgende fest: "Die Abbaufirma F+M Kies AG werde der Aufforderung zur Verpflichtung von Ersatzwasser bei einer Aufhebung der Schutzzone um die Aregger-Quelle (...) nachleben. Heinz Bieri informiert, dass die F+M Kies AG mit heutigem Datum mit einem Grundeigentümer (...) einen Dienstbarkeitsvertrag betreffend eines Wasserentnahmerechtes abgeschlossen hat. Es handelt sich dabei um ein Wasserentnahmerecht mit einer Menge von 800 bis 1'200 Minuten-Litern. Somit ist das Ersatzwasser für die Gemeindewasserversorgung Werthenstein bei einer Aufhebung der Wasserschutzzone im Zusammenhang mit der Abbauetappe 3 dinglich garantiert. Es steht also mehr als genügend Ersatzwasser zur Verfügung; eine weitere Angstmacherei ist nun völlig fehl am Platz. Der vorerwähnte Dienstbarkeitsvertrag werde im Grundbuch eingetragen." "Es handelt sich um Ersatzwasser mit einer Kapazität von 800 bis 1'200 Minuten-Litern. Dieses Ersatzwasser sei vertraglich gesichert; der Dienstbarkeitsvertrag wird auch im Grundbuch eingetragen." "Heinz Bieri verweist einmal mehr bezüglich des gesicherten Ersatzwassers auf den am 28. April 2008 abgeschlossenen Dienstbarkeitsvertrag. Der Vertragsschluss erfolgte absichtlich erst unmittelbar vor der Gemeindeversammlung und dies aus einem guten Grund. Denn bei der Suche nach Ersatzwasser durch die Kiesgrubenbetreiberin im Vorfeld der Gemeindeversammlung haben Exponenten des Komitees 'Wasser ist Gold' ihre negativen Einflüsse auf den durch ... kontaktierten Grundeigentümer geltend machen wollen. Aus diesem Grunde wurde der Name des dienstbarkeitsbelasteten Grundeigentümers bewusst noch nicht bekannt gemacht. Heinz Bieri bestätigt, dass Ersatzwasser vertraglich gesichert und somit der Vorwand des Komitees 'Wasser ist Gold' beseitigt ist." Bei der Beurteilung dieser Aussagen ist davon auszugehen, dass anlässlich der Gemeindeversammlung ein - an demselben Tage abgeschlossener und unterzeichneter - Dienstbarkeitsvertrag zwischen einem Grundeigentümer und der F+M Kies AG tatsächlich vorlag. Er trägt den Titel "Wasserentnahmerecht" und bezweckt nach seinem Wortlaut die "Sicherstellung der Wasserversorgung für die Gemeinde Werthenstein mit hinreichendem Trinkwasser". In der Diskussion ist ausgeführt worden, dass das Ersatzwasser vertraglich gesichert sei, aber auch, dass es dinglich garantiert sei und der Vertrag im Grundbuch eingetragen werde. Mit Blick auf den Abstimmungsgegenstand kann in dieser Schilderung keine Irreführung der Stimmberechtigten erblickt werden. Der blosse Dienstbarkeitsvertrag als solcher entfaltet zwar ohne Grundbucheintrag keine dingliche Wirkung. Es ist indes hinreichend darauf hingewiesen worden, dass es noch eines Eintrages ins Grundbuch bedürfe und ein solcher noch ausstehe. Bei dieser Sachlage konnten sich die Stimmberechtigten insoweit ein hinreichendes Bild über die Sachlage machen. Verschiedene Punkte blieben offen oder wurden von den Initianten nicht angesprochen, wie der Beschwerdeführer 2 ausführt. Zurzeit bestehen die für die Wasserzuführung erforderlichen Durchleitungsrechte noch nicht; die Frage der Grundwasserschutzzonen und einer kantonalen Konzession scheinen noch kaum geklärt; über die technische, betriebliche und wirtschaftliche Machbarkeit wurden den Stimmberechtigten keine Angaben gemacht, ebenso wenig über die Wasserqualität. Von ausschlaggebender Bedeutung ist der Umstand, dass die Initianten an der Gemeindeversammlung von der Sicherstellung einer Kapazität von 800 bis 1'200 Minuten-Litern sprachen. Dieses Ersatzwasser sei vertraglich gesichert, die Verpflichtung erlange mit dem Grundbucheintrag dingliche Wirkung. Bei genauem Hinsehen schliesst der Dienstbarkeitsvertrag die Gewähr für eine entsprechende Menge gerade ausdrücklich aus. In Ziff. 4 des Vertrages heisst es: "Der Grundeigentümer der Parzelle ... übernimmt keine Gewähr für die Ergiebigkeit der Wasserfassung. Aufgrund der durchgeführten Bohrungen kann mit einer Menge von 800 bis 1'200 Litern pro Minute gerechnet werden." Bei dieser Sachlage handelt es sich bei der von Seiten der Exponenten der Gemeindeinitiative vorgebrachten Zusicherung bestimmter Wassermengen um offensichtlich unwahre und irreführende Angaben. 4.2 Wie dargelegt, kann das Ergebnis einer Abstimmung durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Stimmberechtigten verfälscht werden. Eine solche fällt auch hinsichtlich von Erläuterungen von Gemeindebehörden anlässlich von Gemeindeversammlungen in Betracht (vgl. namentlich Urteil 1P.113/2004 E. 4 und 5, in: ZBl 106/2005 S. 246; Urteil 1P.720/1999 vom 16. Februar 2000 E. 2 und 4). Es ist nicht bestritten, dass Gemeindebehörden an Gemeindeversammlungen - gleich wie in Abstimmungserläuterungen vor Volksabstimmungen - Vorlagen erklären und zur Annahme oder Ablehnung empfehlen dürfen. Für ihre Beurteilung und den aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessenden Anforderungen kann auf die Rechtsprechung zu den Abstimmungserläuterungen abgestellt werden. Danach sind die Behörden zur Objektivität verpflichtet, sie dürfen Zweck und Tragweite einer Vorlage nicht falsch darstellen. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Das Gebot der Sachlichkeit verbietet indessen, in den Erklärungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 132 I 104 E. 4 S. 111; BGE 130 I 290 E. 3.2 S. 294; BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 273; BGE 112 Ia 129 E. 3b S. 135; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 5 und 6; Urteile 1P.582/2005 vom 20. April 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 275; 1P.63/1997 vom 18. Juni 1997 E. 4a, in: ZBl 99/1998 S. 89; 1P. 280/1999 vom 7. Dezember 1999 E. 2a, in: Pra 2000 Nr. 23). Im vorliegenden Fall sind den Stimmberechtigten von Seiten der Gemeindebehörden (Gemeinderat bzw. Präsident der Gemeindewasserversorgungskommission) zum Abstimmungsgegenstand und insbesondere zum Dienstbarkeitsvertrag gemäss Protokoll die folgenden Informationen zugekommen: "Gemeinderat Beat Bucheli erläuterte die Vorlage zu Beginn in allgemeiner Weise. Im Verlaufe der Diskussion hielt er fest, dass das Problem 'Grundwasserschutzzone Bergboden Wolhusen' unabhängig von einem möglichen Einbezug des Gebietes Schwanden/Obermoss/Sulzig bekannt sei. Weiter führte er aus: 'Die Existenz eines Dienstbarkeitsvertrages mit der Bestätigung des Ersatzwassers wird durch den Gemeinderat Werthenstein bestätigt. Der entsprechende Dienstbarkeitsvertrag wurde am Montagnachmittag, 28. April 2008 dem Gemeinderat ausgehändigt.' Weiter: 'GP Beat Bucheli bestätigt einmal mehr, dass der Dienstbarkeitsvertrag dem Gemeinderat erst am Gemeindeversammlungsantrag bekannt geworden ist. Die Firma F+M Kies AG mag wohl Gründe haben, wieso erst zu diesem Zeitpunkt informiert wurde. Im Übrigen weist Beat Bucheli darauf hin, dass der Dienstbarkeitsvertrag für die Sicherung des Ersatzwassers nicht Bestandteil des Gemeindeversammlungsthemas 'Gemeindeinitiative' sei'." "Werner Imbach schätzt sich als Präsident der Gemeindewasserversorgungskommission glücklich, wenn das mit dem Dienstbarkeitsvertrag gesicherte Wasser innerhalb der nächsten 20 bis 30 Jahren ins Leitungsnetz eingespiesen werden kann." Die Ausführungen von Gemeindepräsident Bucheli können nicht als irreführend bezeichnet werden. Der Gemeindepräsident bestätigte die Existenz eines Dienstbarkeitsvertrages sowie den Umstand, dass dieser (erst) am Nachmittag den Gemeindebehörden überbracht worden war. Es ist nicht zu beanstanden, dass dabei von "Bestätigung des Ersatzwassers" die Rede war. Die Redewendung darf aus dem Zusammenhang heraus als Hinweis auf den Titel des Vertrages betrachtet werden. Die Aussage kann nicht in dem Sinne verstanden werden, dass der Gemeindepräsident den Stimmberechtigten die Garantie abgegeben hätte, mit dem Dienstbarkeitsvertrag sei die Trinkwasserversorgung auch für den Fall eines Kiesabbaus in jeder Hinsicht tatsächlich und rechtlich gesichert. Der Verlauf der Verhandlung zeigt vielmehr, dass sich der Gemeindepräsident weitgehend aus der Diskussion heraushielt, von einer Wertung des Dienstbarkeitsvertrages absah, dazu nicht eigentlich Position bezog und zutreffend bemerkte, der Dienstbarkeitsvertrag bilde nicht Gegenstand der Gemeindeinitiative. Demnach kann nicht gesagt werden, der Gemeindepräsident habe das Objektivitätsgebot verletzt oder die Abstimmungsvorlage und die Begleitumstände unsachlich wiedergegeben. Auch die Aussage von Werner Imbach, des Präsidenten der Ge, kann entgegen der Auffasder Beschwerdeführer nicht als irreführend bezeichnet werden.Protokoll kann keineswegs entnommen werden, dass dieser die Wasserversorgung wegen des ins Spiel gebrachten Vertrages als gesichert bezeichnet hätte. Wie der Regierungsrat ausgeführt hat, darfdas Votum so verstanden werden, dass dieser sich glücklich schätzen würde, wenn die Trinkwasserversorgung auf diesem Wege tatsäfür die nächsten dreissig Jahre gesichert werden könnte. 4.3 Eine gesamthafte Betrachtung der Situation anlässlich der Gemeindeversammlung zeigt, dass die Initianten der Gemeindeinitiative mit der Präsentation des Dienstbarkeitsvertrages für eine ausgesprochene Überraschung sorgten. Der Vertrag, vom Beschwerdeführer 2 verständlicherweise als "deus ex machina" bezeichnet, ist erst am Nachmittag dem Gemeinderat ausgehändigt und am Abend den Stimmberechtigten erstmals bekanntgemacht worden. Verschiedene Stimmberechtigte gaben ihrem Erstaunen über den Zeitpunkt des Abschlusses und der Präsentation des Vertrages Ausdruck. Es ist mit den Grundzügen der demokratischen Meinungsbildung zwar vereinbar, einzelne Argumente aus taktischen Gründen zurückzuhalten und im best erscheinenden Moment in die Diskussion einzubringen. Das Taktieren findet allerdings seine Grenzen, wo die Fairness der Auseinandersetzung nicht gewahrt ist und der umfassende Prozess der Meinungsbildung der Stimmberechtigten beeinträchtigt wird. Das kann zutreffen, wenn in einem späten Zeitpunkt nicht bloss persönliche Meinungen und Einschätzungen vorgebracht, sondern massgebliche Dokumente ins Spiel gebracht werden, die einer Prüfung bedürften. Für behördliche Unterlagen sieht das Stimmrechtsgesetz vom 25. Oktober 1988 des Kantons Luzern (SRL 10) in § 22 Abs. 1 gar vor, dass die einer Abstimmungsvorlage zugrunde liegenden Akten während zwei Wochen eingesehen werden können. Im vorliegenden Fall hatten die Stimmberechtigten in keiner Weise die Möglichkeit, den Dienstbarkeitsvertrag einzusehen und zu prüfen. Gemäss Protokoll ist der Vertrag nicht vorgelesen worden. Damit fiel eine zuverlässige Willensbildung von vornherein schwer. Ausschlaggebendes Gewicht kommt in der vorliegenden Konstellation dem Umstand zu, dass der für die Abstimmung über die Gemeindeinitiative wichtige Dienstbarkeitsvertrag, wie oben dargelegt, in einem äusserst späten Zeitpunkt präsentiert und unzutreffend dargestellt worden ist: Die Aussage über die Zusicherung bestimmter Wassermengen war offensichtlich unwahr und irreführend. In der konkreten Situation konnten die Stimmberechtigten die unzutreffenden Angaben über den Dienstbarkeitsvertrag in keiner Weise mehr überprüfen. Damit sind sie irregeführt und in ihrer Abstimmungsfreiheit beeinträchtigt worden. Überdies lässt der Verhandlungsverlauf eine gewisse Verunsicherung erkennen. Die Ausführungen des Gemeindepräsidenten zeigen, dass der Gemeinderat den Dienstbarkeitsvertrag offenbar noch nicht prüfen und dessen Tragweite weder im Hinblick auf die Abstimmung über die Gemeindeinitiative noch mit Bezug auf eine allfällige Ausscheidung von Abbauzonen abschätzen konnte. Der Gemeindepräsident war daher nicht in der Lage, die mit der neuen Konstellation konfrontierten Stimmberechtigten über allfällige Konsequenzen aufzuklären und seiner Informationspflicht gegenüber den Stimmbürgern in einer der Situation angemessenen Weise nachzukommen. Von daher hätte geprüft werden können, das Geschäft bis zur Klärung der neuen Situation auszusetzen. In Anbetracht all dieser Umstände kann nicht gesagt werden, dass im vorliegenden Fall der umfassende Prozess der Meinungsbildung der Stimmberechtigten und die Offenheit der direktdemokratischen Entscheidfindung gewahrt gewesen sind. Es zeigt sich vielmehr, dass die Abstimmung über die Gemeindeinitiative unter Umständen erfolgte, welche es nicht erlaubten, den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig zu bilden und unverfälscht zum Ausdruck zu bringen und demnach den demokratischen Mehrheitsentscheid zu legitimieren. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV als begründet. 4.4 Stellt das Bundesgericht Mängel fest, so hebt es den Urnengang oder die Abstimmung nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkungen brauchen von den Beschwerdeführern nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist dessen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Dabei wird namentlich auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (vgl. zum Ganzen BGE 132 I 104 E. 3.3 S. 110; BGE 130 I 290 E. 3.4 S. 296; Urteil 1P.582/2005 vom 20. April 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 275; Urteil 1P.113/2004 vom 25. August 2004 E. 2.2, in: ZBl 106/2005 S. 246). Der festgestellte Mangel bei der Diskussion und Abstimmung über die Gemeindeinitiative wiegt schwer und war geeignet, sich auf das Resultat auszuwirken. Die gesamten Umstände erlaubten es den Stimmberechtigten nicht, sich in einer den Anforderungen von Art. 34 Abs. 2 BV entsprechenden Weise über die Tragweite des ins Spiel gebrachten Dienstbarkeitsvertrages eine eigene korrekte Meinung zu bilden. Der damit eng zusammenhängenden Thematik der Sorge um Wasser und Wasserversorgung kam grosse Bedeutung zu. Daran ändert der Umstand nichts, dass auch die finanziellen Auswirkungen eines allfälligen Kiesabbaus - mit entsprechenden Einnahmen für die Gemeinde in Anbetracht der bestehenden Finanzschwierigkeiten - kontrovers diskutiert worden sind. Das in geheimer Abstimmung ermittelte Ergebnis von 201 Ja gegen 179 Nein ist als eher knapp zu bezeichnen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Abstimmung ohne Präsentation des Dienstbarkeitsertrages bzw. mit einer korrekten und umfassenderen Darstellung der Vereinbarung anders ausgefallen wäre. Bei dieser Sachlage sind in Gutheissung der Beschwerden der angefochtene Entscheid des Regierungsrates und die Abstimmung in der Gemeindeversammlung über die Gemeindeinitiative aufzuheben.
de
Violazione della libertà di voto in occasione di un'assemblea comunale; art. 34 cpv. 2 Cost. Principi fondamentali della libertà di voto; ingerenza da parte di autorità o di privati (consid. 2). La presentazione impropria di un documento essenziale prodotto da privati soltanto in occasione dell'assemblea comunale pregiudica la formazione dell'opinione degli aventi diritto di voto e lede la libertà di voto; annullamento della decisione dell'assemblea comunale (consid. 4).
it
constitutional law
2,009
I
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49,869
135 I 302
135 I 302 Sachverhalt ab Seite 303 Die Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA) ersuchte die Stadtpolizei St. Gallen um Bewilligung von Unterschriftensammlungen für die von ihr lancierte "Volksinitiative für ein Verbot von Kriegsmaterialexporten". Sie forderte die Bewilligung für 13 Tage im Dezember 2006 und für 12 Tage im Januar 2007 an bevorzugten Standorten in der Innenstadt. Sie wies darauf hin, dass die Unterschriftensammlung ohne Stand erfolge. Die Stadtpolizei erteilte der GSoA je 6 ganztägige Bewilligungen für Unterschriftensammlungen im Dezember 2006 und Januar 2007 und bezeichnete die Örtlichkeiten in der Innenstadt. Sie wies darauf hin, dass nach ihrer Bewilligungspraxis maximal 6 Aktionstage pro Monat bewilligt würden. Die GSoA gelangte an den Stadtrat St. Gallen (Exekutive), welcher deren Rekurs im Wesentlichen mit der Begründung abwies, Sammelaktionen stellten an den stark frequentierten Orten der Innenstadt gesteigerten Gemeingebrauch dar und bedürften daher einer Bewilligung. Dieses Erfordernis diene dem Schutz von Polizeigütern, der Koordination unterschiedlichster Aktivitäten und der Sicherstellung einer Prioritätenordnung. Gegen den Stadtratsentscheid erhob die GSoA Rekurs beim Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen (heute Sicherheits- und Justizdepartement). Das Departement hiess den Rekurs im Sinne der Erwägungen unter Aufhebung des Stadtratsentscheides gut. Es hielt fest, dass für eine umfassende Bewilligungspflicht zur Sammlung von Unterschriften eine gesetzliche Grundlage fehle und die anbegehrte Unterschriftensammlung nicht bewilligungspflichtig sei. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde der Politischen Gemeinde St. Gallen hin. Es führte im Wesentlichen aus, aufgrund der konkreten Verhältnisse könne bis zu einer Zahl von drei Personen kein gesteigerter Gemeingebrauch angenommen werden, weshalb eine Bewilligungspflicht entfalle. Diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat die Politische Gemeinde St. Gallen beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten. Sie macht eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend und bringt vor, zum Schutz der Polizeigüter, zwecks Koordination unterschiedlichster Aktivitäten und im Hinblick auf die Sicherstellung einer Prioritätenordnung sei eine Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen an den konkret betroffenen, besonders neuralgischen Orten in der Innenstadt erforderlich. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Die Politische Gemeinde St. Gallen ist durch den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts, mit dem ihr Bewilligungsentscheid aufgehoben und ihre Bewilligungsbefugnis verneint werden, in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen. Sie ist daher nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG legitimiert, mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unter Berufung auf Art. 89 der Verfassung vom 10. Juni 2001 des Kantons St. Gallen (KV/SG; SR 131.225) eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend zu machen (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45; BGE 131 I 91 E. 1 S. 93; BGE 128 I 136 E. 1.2 S. 139; je mit Hinweisen). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde kann eingetreten werden. 1.2 Nach Art. 89 KV/SG sind die Gemeinden im Rahmen der Gesetzgebung hinsichtlich des Erlasses von Verfügungen und in Bezug auf die Gesetzgebung autonom. Das Strassengesetz des Kantons St. Gallen vom 12. Juni 1988 (sGS 732.1; nachfolgend: StrG) überlässt das Verfügungsrecht über die öffentlichen Strassen weitestgehend den Gemeinden und räumt ihnen die Befugnis ein, den Gemeingebrauch einzuschränken und den gesteigerten Gemeingebrauch zu ordnen (vgl. Art. 20 f. StrG). Damit steht der Beschwerdeführerin im hier betroffenen Bereich Autonomie zu, was von keiner Seite in Frage gestellt wird. Somit kann sich die Beschwerdeführerin dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet. Ferner kann sie geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Schliesslich kann sie sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 131 I 91 E. 1 S. 93; BGE 129 I 290 E. 2.3 S. 295, BGE 129 I 410 E. 2.3 S. 414; BGE 128 I 136 E. 2.2 S. 140; BGE 126 I 133 E. 2 S. 136). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 415; BGE 129 I 337 E. 4.1 S. 344; BGE 126 I 219 E. 2c S. 222). 2. Ausgehend vom Ersuchen der Beschwerdegegnerin sowie den Entscheidungen der Stadtpolizei und des Stadtrates bildet Gegenstand des vorliegenden Verfahrens einzig das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts mit dem zugrunde liegenden Sachverhalt. (...) Hinsichtlich des Sachverhalts ist auf folgende Gegebenheiten abzustellen: Die Beschwerdegegnerin ersuchte um Bewilligung für Unterschriftensammlungen an 12 bzw. 13 Tagen im Dezember 2006 bzw. Januar 2007. Die Stadtpolizei erteilte - mit nachträglicher Zustimmung des Stadtrates - die Bewilligung für je 6 Tage; sie untersagte damit zusätzliche Sammeltage. Die Örtlichkeiten sind zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin nicht umstritten. Es handelt sich um bestimmte Orte in der Innenstadt, die sich für das Sammeln von Unterschriften eignen. So erteilte die Stadtpolizei Bewilligungen für die Spisergasse (beim Brunnen), die Multergasse, die Neugasse (beim Brunnen), den Bärenplatz, den Rösslitorplatz, die Marktgasse (beim Brunnen), den Neumarkt III und die Fussgängerzone. Für diese Orte verneinte das Verwaltungsgericht das Vorliegen von gesteigertem Gemeingebrauch und eine Bewilligungspflicht. Alle befassten Instanzen gehen weiter davon aus, dass die Unterschriftensammlung ohne einen Stand erfolgt. Das Verwaltungsgericht legt seinem Entscheid ferner zugrunde, dass an einem bestimmten Ort von Seiten der Beschwerdegegnerin höchstens drei Personen Unterschriften sammeln; es hat offen gelassen, wie es sich mit der Bewilligungspflicht bei einer grösseren Anzahl von Personen verhielte. Schliesslich steht die Erhebung einer Gebühr, die der Stadtrat aufgehoben hatte, nicht in Frage. Zusammenfassend befand das Verwaltungsgericht entgegen dem Stadtrat, dass das Sammeln von Unterschriften durch Einzelpersonen bzw. durch zwei oder drei Personen je bezogen auf die genannten Örtlichkeiten keinen gesteigerten Gemeingebrauch darstelle und dass diese Tätigkeit keiner Bewilligungspflicht unterstellt werden dürfe. Es ist zu prüfen, ob dieser Entscheid vor der angerufenen Gemeindeautonomie standhält. 3. Im Folgenden ist vorerst zu prüfen, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts vor der Verfassung standhalte, dass die Unterschriftensammlung im genannten Rahmen keinen gesteigerten Gemeingebrauch darstelle und deshalb keiner Bewilligung bedürfe. 3.1 Die Nutzung von öffentlichen Sachen richtet sich in erster Linie nach kantonalem Recht. Dieses umschreibt insbesondere, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im Gemeingebrauch genutzt werden dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von der Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei unterscheiden die kantonalen Rechtsordnungen und die Praxis meist zwischen schlichtem Gemeingebrauch, gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung. Die Rechtsprechung und die Verwaltungsrechtswissenschaft haben diese Einteilung konkretisiert (vgl. zur Lehre HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, S. 507 ff. Rz. 2371 ff.; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 150 ff.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II, 2. Aufl. 1984, S. 543 ff.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, 1992, S. 282 ff.). Dies ändert nichts am Umstand, dass insbesondere die Begriffe des schlichten bzw. des gesteigerten Gemeingebrauchs kantonalrechtlich bestimmt sind. Das kantonale Strassengesetz, welches auf öffentliche Plätze sachgemäss angewendet wird (Art. 1 Abs. 3 StrG), verwendet die Begriffe des einfachen bzw. des gesteigerten Gemeingebrauchs an verschiedener Stelle, ohne sie im Einzelnen näher zu umschreiben (vgl. Art. 1 Abs. 1, Art. 17, Art. 20, Art. 21 und Art. 29 StrG; vgl. ferner Art. 24 ff. StrG zur Sondernutzung). 3.2 Nach Rechtsprechung und Lehre gehören zum schlichten Gemeingebrauch die Nutzungen öffentlicher Sachen und all jene Tätigkeiten auf öffentlichem Grund, die entsprechend der breit umschriebenen und weit verstandenen Widmung der Allgemeinheit voraussetzungslos offen stehen. Merkmal des schlichten Gemeingebrauchs - und zugleich wesentliches Kriterium der Abgrenzung zum gesteigerten Gemeingebrauch - bildet die Gemeinverträglichkeit. Eine Nutzung wird als gemeinverträglich betrachtet, wenn sie von allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der entsprechenden Nutzung übermässig behindert werden. Wesentlich ist, dass im fraglichen Bereich gesamthaft eine gleichartige Benutzung durch alle Interessierten praktisch möglich ist (BGE 122 I 279 E. 2e/cc S. 286 mit Hinweisen). Die Grenze des einfachen Gemeingebrauchs wird indes überschritten, wenn eine Nutzung ihrer Natur oder Intensität nach den Rahmen des Üblichen übersteigt, nicht mehr der bestimmungsgemässen Verwendung entspricht, den rechtmässigen Gebrauch durch andere Benützer beeinträchtigt und somit nicht mehr gemeinverträglich ist. Für die Abgrenzung im Einzelnen ist auf die konkreten örtlichen und zeitlichen Gegebenheiten sowie die Art und das Ausmass der üblichen Benützung abzustellen (BGE 126 I 133 E. 4c S. 139; BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 93; je mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 507 ff. Rz. 2371 ff.; GRISEL, a.a.O., S. 543 ff.). Gesteigerter Gemeingebrauch unterliegt im Allgemeinen einer Bewilligungspflicht, welche nicht so sehr dem Schutz von Polizeigütern als vielmehr der Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen des öffentlichen Raums dient (BGE 127 I 164 E. 3b S. 169; BGE 126 I 133 E. 4d S. 139; je mit Hinweisen). Nach der unter der alten Bundesverfassung ergangenen Rechtsprechung durfte gesteigerter Gemeingebrauch auch ohne gesetzliche Grundlage von einer Bewilligung abhängig gemacht werden (vgl. BGE 121 I 279 E. 2b S. 283; BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 93; je mit Hinweisen). Unter der neuen Bundesverfassung wird von der Lehre eine gesetzliche Grundlage für eine Bewilligungspflicht gefordert (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 512 Rz. 2404; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 428 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grundrechtseingriffe, in: Die neue Bundesverfassung [BTJP 1999], 2000, S. 137 f.). Wie es sich mit dieser Frage verhält, kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Bei der Bewilligungserteilung oder -verweigerung ist der mit dem gesteigerten Gemeingebrauch verbundenen Grundrechtsausübung Rechnung zu tragen. In diesem Sinne wird im Allgemeinen ein bedingter Anspruch auf Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch anerkannt (vgl. BGE 132 I 256 E. 3 S. 260; BGE 127 I 164 E. 3b-c S. 168; BGE 126 I 133 E. 4d S. 139). In diesem Sinne stellen Kundgebungen auf öffentlichem Grund klar gesteigerten Gemeingebrauch dar und dürfen unter Bewilligungsvorbehalt gestellt werden (vgl. BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 mit Hinweisen). Gleich verhält es sich, wenn für eine bestimmte Tätigkeit Installationen wie Informationsstände oder Tische und Ähnliches aufgestellt werden (BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 92). Beim Verteilen von Druckerzeugnissen in der Zürcher Innenstadt zum Zweck eines entgeltlichen Vertriebes von Kursen und Büchern ist das Bundesgericht von gesteigertem Gemeingebrauch ausgegangen, unter Hinweis darauf, dass Gespräche mit Passanten geführt würden und dadurch Ausweichbewegungen der Strassenbenützer, Menschenansammlungen oder gar Auseinandersetzungen in stark frequentierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen könnten (BGE 126 I 133 E. 4 S. 137). Das Sammeln von Unterschriften auf öffentlichem Grund ist unterschiedlich beurteilt worden. In BGE 109 Ia 209 liess das Bundesgericht offen, ob es gesteigerten Gemeingebrauch darstellt (E. 4a S. 210). Auch in BGE 97 I 893 blieb die Frage offen; gleichwohl wurden bei einer Unterschriftensammlung das Vorliegen von gesteigertem Gemeingebrauch und ein entsprechendes Bewilligungserfordernis letztlich bejaht (E. 5 S. 896). In beiden Fällen wurde nur wenig Bezug genommen auf die konkreten örtlichen Gegebenheiten. Schliesslich hat das Bundesgericht unter Bezugnahme auf das Grundrecht der Meinungsäusserung erkannt, dass das unentgeltliche Verteilen einer vervielfältigten Schrift durch eine Einzelperson vor einem Fabrikgebäude nicht von einer Bewilligung abhängig gemacht werden dürfe; das Vorliegen von gesteigertem Gemeingebrauch blieb offen (BGE 96 I 586; vgl. zum Ganzen BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, S. 192 f.). 3.3 Für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit ist, wie dargetan, davon auszugehen, dass das Sammeln von Unterschriften für eine Volksinitiative durch Einzelpersonen bzw. durch zwei oder höchstens drei Personen an den genannten Örtlichkeiten in Frage steht. Es handelt sich um Orte in den Fussgängerzonen der St. Galler Innenstadt. Diese Situation ohne motorisierten Verkehr unterscheidet sich demnach erheblich von den Entscheiden BGE 126 I 133 und BGE 97 I 893, wo die Rede war von Ausweichbewegungen von Passanten, Menschenansammlungen, Diskussionen oder gar Auseinandersetzungen, welche in stark frequentierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen könnten (BGE 126 I 133 E. 4c S. 139; BGE 97 I 893 E. 5 S. 897). Bei den vorliegenden Örtlichkeiten ist weiter davon auszugehen, dass sie eine für Fussgängerzonen in der Altstadt übliche Frequentierung aufweisen und daher kaum mit eigentlichen Durchgangspassagen verglichen werden können, in denen grosse Passantenströme durch Unterschriftensammlungen erheblich gestört werden könnten (vgl. BGE 132 I 49 E. 7.2 S. 63). Aus den Akten ergibt sich, dass die betroffenen Orte und Gassen an jenen Stellen, etwa mit alten Brunnen, eine gewisse Verengung aufweisen. Gleichwohl kann nicht angenommen werden, dass das Zirkulieren von Passanten durch das Sammeln von Unterschriften erheblich beeinträchtigt oder gestört würde und die Unterschriftensammlung vor dem Hintergrund der allgemeinen Zweckbestimmung zugunsten der Fussgänger nicht mehr gemeinverträglich wäre. Die Beschwerdeführerin räumt denn auch ein, dass die Unterschriftensammlung durch eine Einzelperson kaum zu erheblichen "Störungen des Verkehrsflusses" führen würde. Entgegen ihrer Auffassung kann aus BGE 96 I 586, wo eine Bewilligungspflicht für das Verteilen einer Schrift vor einer Fabrik durch eine Einzelperson aus grundrechtlicher Sicht als verfassungswidrig bezeichnet worden ist, nicht abgeleitet werden, dass Unterschriftensammlungen durch drei Personen oder gar durch eine einzige Person gesteigerten Gemeingebrauch darstellen würde. Bei dieser Sachlage ergibt sich gesamthaft, dass das Verwaltungs gericht die kantonalrechtlich bestimmten Begriffe des schlichten bzw. gesteigerten Gemeingebrauchs weder willkürlich ausgelegt noch mit Blick auf die konkreten Verhältnisse willkürlich angewendet hat. Vor diesem Hintergrund ist es sachlich haltbar, dass das Verwaltungsgericht eine Bewilligungspflicht für entsprechende Unterschriftensammlungen verneint hat. Daraus ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Entscheid in dieser Hinsicht die Autonomie der Stadt St. Gallen nicht verletzt hat. Insoweit erweist sich die Beschwerde als unbegründet. 3.4 Diese Einschätzung stellt auf die heutigen konkreten Verhältnisse ab. Änderungen sind indes nicht ausgeschlossen. Sollten im Einzelfall namhafte Störungen auftreten, so können allgemeine polizeiliche Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ergriffen werden, ohne dass eine präventive Regelung notwendig wäre (vgl. BGE 96 I 586 E. 4c S. 591). Ferner hat das Bundesgericht festgehalten, dass eine Tätigkeit, die gemeinverträglich ist, solange sie nur von wenigen ausgeübt wird, bei häufigerem Vorkommen zu gesteigertem Gemeingebrauch werden und insoweit von einer Bewilligung oder andern Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann (BGE 122 I 279 E. 2e/cc S. 287). Dies gilt auch für die vorliegende Konstellation. 4. Ausgehend von der vorstehenden Erwägung stellt sich die weitere Frage, ob die Unterschriftensammlung an den entsprechenden Orten auf unterschiedlicher Grundlage gleichwohl einer Bewilligungspflicht unterstellt werden dürfe. Die Beschwerdeführerin erachtet die Bewilligungspflicht nicht in erster Linie wegen des von ihr angenommenen gesteigerten Gemeingebrauchs für erforderlich. Sie bringt vielmehr vor, die betroffenen Orte seien für verschiedenartigste Tätigkeiten äusserst attraktiv, insbesondere für unterschiedlichste Aktionen politischer, religiöser, gemeinnütziger oder kultureller Art. Es gelte, diese allesamt grundrechtlich geschützten Interessen bestmöglich zu koordinieren und ungestört zur Verwirklichung kommen zu lassen sowie eine Überbelastung der betroffenen Örtlichkeiten durch eine gleichzeitige Beanspruchung verschiedener Interessenten zu verhindern. Vor diesem Hintergrund und im Sinne einer umfassenden Grundrechtsgewährung rechtfertige sich eine Bewilligungspflicht gerade auch für das Sammeln von Unterschriften für Volksbegehren. 4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass Bewilligungen für gesteigerten Gemeingebrauch nicht nur dem Schutz von Polizeigütern, sondern der Koordination und Prioritätensetzungen zwischen verschiedenen Nutzungen des öffentlichen Grundes dienten. Das Bundesgericht hat sich in der Tat in dieser Weise geäussert (BGE 127 I 164 E. 3b S. 168; BGE 126 I 133 E. 4d S. 139). Dabei geht es um Tätigkeiten, welche gesteigerten Gemeingebrauch darstellen und die gleichartige Mitbenutzung durch unbeteiligte Personen einschränken. Das macht eine Koordination unter den verschiedenen Benutzern erforderlich, umso mehr als etwa für die Durchführung einer Demonstration ein bedingter Anspruch auf Benützung von öffentlichem Grund besteht (vgl. BGE 132 I 256 E. 3 S. 258; BGE 127 I 164 E. 4c S. 171; Urteil 1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 5). Die Koordination ist dabei ausgerichtet auf die Sicherstellung der ursprünglichen Funktion des betroffenen öffentlichen Grundes zugunsten von unbeteiligten Dritten. Ein solches Bedürfnis ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich. Es steht nach dem Gesagten eine Tätigkeit wie das Sammeln von Unterschriften in Frage, die vom Verwaltungsgericht als gemeinverträglich befunden worden ist. Bei dieser Sachlage ist eine Koordination bzw. eine Sicherstellung der ursprünglichen Funktion nicht wirklich erforderlich und eine Steuerung mit einem Bewilligungsverfahren grundsätzlich entbehrlich. 4.2 An diesen Erwägungen vermag auch eine grundrechtliche Optik nichts zu ändern. Es wird angenommen, dass bereits die Anordnung einer Bewilligungspflicht einen Grundrechtseingriff bedeutet (vgl. BGE 96 I 219 E. 5 S. 225; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 135; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 427; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, 2. Aufl. 2006, N. 690 ff.). Das Bewilligungserfordernis für Kundgebungen auf öffentlichem Grund bewirkt Beschränkungen der aus Art. 16 und 22 BV fliessenden Gewährleistungen. Gleiches gilt für das Sammeln von Unterschriften für Volksbegehren. Zur Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 Abs. 1 BV im Allgemeinen sowie der Initiativ- und Referendumsrechte im Besondern (auf Bundesebene nach Art. 136 Abs. 2 BV) gehört auch das Sammeln von Unterschriften, das weitgehend auf die Benützung von öffentlichem Grund angewiesen ist (vgl. BGE 97 I 893 E. 2 S. 895; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2007, § 51 N. 9). Erforderlich ist daher, dass entsprechende Beschränkungen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind. Unter diesem Gesichtswinkel ist im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse an einer Beschränkung zurzeit nicht ersichtlich. Es wird von Seiten der Beschwerdeführerin nicht nachgewiesen, dass die Freigabe der Unterschriftensammlung im Sinne der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen zu konkreten Schwierigkeiten führen könnte. Es wird auch nicht dargelegt, dass sich in der Vergangenheit zahlreiche Gruppierungen um gleichzeitige Bewilligungen an gleichen Orten bemüht oder dass mehrere gleichzeitige Unterschriftensammlungen zu Nachteilen oder Störungen geführt hätten. Insoweit erweisen sich die Bedenken der Stadt St. Gallen als hypothetisch und vermögen daher kein aktuelles öffentliches Interesse an einer Einschränkung von Unterschriftensammlungen und einer entsprechenden Steuerung mit einem Bewilligungsverfahren zu begründen. Auch ein Bedürfnis nach Schutz von dritten Grundrechtsträgern ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zurzeit nicht ersichtlich. Ein allfälliges Schutzbedürfnis wird erst aktuell, wenn verschiedene Grundrechtsträger wie die genannten Gruppen politischer, religiöser, gemeinnütziger oder kultureller Art konkret zueinander in Konkurrenz treten oder miteinander in Konflikt geraten. Konkrete Hinweise auf derartige Situationen werden von Seiten der Beschwerdeführerin nicht namhaft gemacht. Soweit die Tätigkeiten solcher Gruppen im Bereiche des schlichten Gemeingebrauchs bleiben, treten diese in natürliche Konkurrenz zueinander und sprechen die Passanten je auf ihre eigene Art an. Vor diesem Hintergrund bedarf es keines vorausgehenden Schutzes dieser Gruppen oder zwecks eines allfälligen Interessenausgleichs einer vorgängigen Steuerung von Seiten der Behörden. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die eine Gruppe möglicherweise aktiver auftritt als eine andere. In dieser Hinsicht kann vermutet werden, dass eine gewisse Selbstregulierung einsetzt und unterschiedliche Gruppen je in der für ihre Anliegen geeigneten Weise in Erscheinung treten, sodass im Allgemeinen ein dringendes Steuerungsbedürfnis entfällt. Auch unter diesem Gesichtswinkel ist ein Interesse an einer Einschränkung von Unterschriftensammlungen nicht dargetan. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, dass das Verwaltungsgericht die Tragweite von Verfassungsrecht missachtet hätte. Sein Entscheid hält auch insoweit vor der Verfassung stand und verletzt damit die Autonomie der Stadt St. Gallen nicht.
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Unterschriftensammlung für eine Volksinitiative auf öffentlichem Grund; Gemeindeautonomie. Zulässigkeit der Autonomiebeschwerde (E. 1). Die Begriffe des schlichten und gesteigerten Gemeingebrauchs sind kantonalrechtlich bestimmt; Umschreibung in Praxis und Lehre; es verletzt die Gemeindeautonomie nicht, in den umstrittenen Unterschriftensammlungen keinen gesteigerten Gemeingebrauch zu erblicken und eine Bewilligungspflicht zu verneinen (E. 3). Es besteht weder hinsichtlich der Wahrnehmung politischer Rechte noch zum Schutze von andern Grundrechtsausübungen ein hinreichendes verfassungsrechtliches Interesse, die umstrittenen Unterschriftensammlungen einer Bewilligungspflicht zu unterstellen (E. 4).
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135 I 302 Sachverhalt ab Seite 303 Die Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA) ersuchte die Stadtpolizei St. Gallen um Bewilligung von Unterschriftensammlungen für die von ihr lancierte "Volksinitiative für ein Verbot von Kriegsmaterialexporten". Sie forderte die Bewilligung für 13 Tage im Dezember 2006 und für 12 Tage im Januar 2007 an bevorzugten Standorten in der Innenstadt. Sie wies darauf hin, dass die Unterschriftensammlung ohne Stand erfolge. Die Stadtpolizei erteilte der GSoA je 6 ganztägige Bewilligungen für Unterschriftensammlungen im Dezember 2006 und Januar 2007 und bezeichnete die Örtlichkeiten in der Innenstadt. Sie wies darauf hin, dass nach ihrer Bewilligungspraxis maximal 6 Aktionstage pro Monat bewilligt würden. Die GSoA gelangte an den Stadtrat St. Gallen (Exekutive), welcher deren Rekurs im Wesentlichen mit der Begründung abwies, Sammelaktionen stellten an den stark frequentierten Orten der Innenstadt gesteigerten Gemeingebrauch dar und bedürften daher einer Bewilligung. Dieses Erfordernis diene dem Schutz von Polizeigütern, der Koordination unterschiedlichster Aktivitäten und der Sicherstellung einer Prioritätenordnung. Gegen den Stadtratsentscheid erhob die GSoA Rekurs beim Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen (heute Sicherheits- und Justizdepartement). Das Departement hiess den Rekurs im Sinne der Erwägungen unter Aufhebung des Stadtratsentscheides gut. Es hielt fest, dass für eine umfassende Bewilligungspflicht zur Sammlung von Unterschriften eine gesetzliche Grundlage fehle und die anbegehrte Unterschriftensammlung nicht bewilligungspflichtig sei. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde der Politischen Gemeinde St. Gallen hin. Es führte im Wesentlichen aus, aufgrund der konkreten Verhältnisse könne bis zu einer Zahl von drei Personen kein gesteigerter Gemeingebrauch angenommen werden, weshalb eine Bewilligungspflicht entfalle. Diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat die Politische Gemeinde St. Gallen beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten. Sie macht eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend und bringt vor, zum Schutz der Polizeigüter, zwecks Koordination unterschiedlichster Aktivitäten und im Hinblick auf die Sicherstellung einer Prioritätenordnung sei eine Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen an den konkret betroffenen, besonders neuralgischen Orten in der Innenstadt erforderlich. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Die Politische Gemeinde St. Gallen ist durch den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts, mit dem ihr Bewilligungsentscheid aufgehoben und ihre Bewilligungsbefugnis verneint werden, in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen. Sie ist daher nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG legitimiert, mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unter Berufung auf Art. 89 der Verfassung vom 10. Juni 2001 des Kantons St. Gallen (KV/SG; SR 131.225) eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend zu machen (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45; BGE 131 I 91 E. 1 S. 93; BGE 128 I 136 E. 1.2 S. 139; je mit Hinweisen). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde kann eingetreten werden. 1.2 Nach Art. 89 KV/SG sind die Gemeinden im Rahmen der Gesetzgebung hinsichtlich des Erlasses von Verfügungen und in Bezug auf die Gesetzgebung autonom. Das Strassengesetz des Kantons St. Gallen vom 12. Juni 1988 (sGS 732.1; nachfolgend: StrG) überlässt das Verfügungsrecht über die öffentlichen Strassen weitestgehend den Gemeinden und räumt ihnen die Befugnis ein, den Gemeingebrauch einzuschränken und den gesteigerten Gemeingebrauch zu ordnen (vgl. Art. 20 f. StrG). Damit steht der Beschwerdeführerin im hier betroffenen Bereich Autonomie zu, was von keiner Seite in Frage gestellt wird. Somit kann sich die Beschwerdeführerin dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet. Ferner kann sie geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Schliesslich kann sie sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 131 I 91 E. 1 S. 93; BGE 129 I 290 E. 2.3 S. 295, BGE 129 I 410 E. 2.3 S. 414; BGE 128 I 136 E. 2.2 S. 140; BGE 126 I 133 E. 2 S. 136). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 415; BGE 129 I 337 E. 4.1 S. 344; BGE 126 I 219 E. 2c S. 222). 2. Ausgehend vom Ersuchen der Beschwerdegegnerin sowie den Entscheidungen der Stadtpolizei und des Stadtrates bildet Gegenstand des vorliegenden Verfahrens einzig das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts mit dem zugrunde liegenden Sachverhalt. (...) Hinsichtlich des Sachverhalts ist auf folgende Gegebenheiten abzustellen: Die Beschwerdegegnerin ersuchte um Bewilligung für Unterschriftensammlungen an 12 bzw. 13 Tagen im Dezember 2006 bzw. Januar 2007. Die Stadtpolizei erteilte - mit nachträglicher Zustimmung des Stadtrates - die Bewilligung für je 6 Tage; sie untersagte damit zusätzliche Sammeltage. Die Örtlichkeiten sind zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin nicht umstritten. Es handelt sich um bestimmte Orte in der Innenstadt, die sich für das Sammeln von Unterschriften eignen. So erteilte die Stadtpolizei Bewilligungen für die Spisergasse (beim Brunnen), die Multergasse, die Neugasse (beim Brunnen), den Bärenplatz, den Rösslitorplatz, die Marktgasse (beim Brunnen), den Neumarkt III und die Fussgängerzone. Für diese Orte verneinte das Verwaltungsgericht das Vorliegen von gesteigertem Gemeingebrauch und eine Bewilligungspflicht. Alle befassten Instanzen gehen weiter davon aus, dass die Unterschriftensammlung ohne einen Stand erfolgt. Das Verwaltungsgericht legt seinem Entscheid ferner zugrunde, dass an einem bestimmten Ort von Seiten der Beschwerdegegnerin höchstens drei Personen Unterschriften sammeln; es hat offen gelassen, wie es sich mit der Bewilligungspflicht bei einer grösseren Anzahl von Personen verhielte. Schliesslich steht die Erhebung einer Gebühr, die der Stadtrat aufgehoben hatte, nicht in Frage. Zusammenfassend befand das Verwaltungsgericht entgegen dem Stadtrat, dass das Sammeln von Unterschriften durch Einzelpersonen bzw. durch zwei oder drei Personen je bezogen auf die genannten Örtlichkeiten keinen gesteigerten Gemeingebrauch darstelle und dass diese Tätigkeit keiner Bewilligungspflicht unterstellt werden dürfe. Es ist zu prüfen, ob dieser Entscheid vor der angerufenen Gemeindeautonomie standhält. 3. Im Folgenden ist vorerst zu prüfen, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts vor der Verfassung standhalte, dass die Unterschriftensammlung im genannten Rahmen keinen gesteigerten Gemeingebrauch darstelle und deshalb keiner Bewilligung bedürfe. 3.1 Die Nutzung von öffentlichen Sachen richtet sich in erster Linie nach kantonalem Recht. Dieses umschreibt insbesondere, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im Gemeingebrauch genutzt werden dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von der Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei unterscheiden die kantonalen Rechtsordnungen und die Praxis meist zwischen schlichtem Gemeingebrauch, gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung. Die Rechtsprechung und die Verwaltungsrechtswissenschaft haben diese Einteilung konkretisiert (vgl. zur Lehre HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, S. 507 ff. Rz. 2371 ff.; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 150 ff.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II, 2. Aufl. 1984, S. 543 ff.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, 1992, S. 282 ff.). Dies ändert nichts am Umstand, dass insbesondere die Begriffe des schlichten bzw. des gesteigerten Gemeingebrauchs kantonalrechtlich bestimmt sind. Das kantonale Strassengesetz, welches auf öffentliche Plätze sachgemäss angewendet wird (Art. 1 Abs. 3 StrG), verwendet die Begriffe des einfachen bzw. des gesteigerten Gemeingebrauchs an verschiedener Stelle, ohne sie im Einzelnen näher zu umschreiben (vgl. Art. 1 Abs. 1, Art. 17, Art. 20, Art. 21 und Art. 29 StrG; vgl. ferner Art. 24 ff. StrG zur Sondernutzung). 3.2 Nach Rechtsprechung und Lehre gehören zum schlichten Gemeingebrauch die Nutzungen öffentlicher Sachen und all jene Tätigkeiten auf öffentlichem Grund, die entsprechend der breit umschriebenen und weit verstandenen Widmung der Allgemeinheit voraussetzungslos offen stehen. Merkmal des schlichten Gemeingebrauchs - und zugleich wesentliches Kriterium der Abgrenzung zum gesteigerten Gemeingebrauch - bildet die Gemeinverträglichkeit. Eine Nutzung wird als gemeinverträglich betrachtet, wenn sie von allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der entsprechenden Nutzung übermässig behindert werden. Wesentlich ist, dass im fraglichen Bereich gesamthaft eine gleichartige Benutzung durch alle Interessierten praktisch möglich ist (BGE 122 I 279 E. 2e/cc S. 286 mit Hinweisen). Die Grenze des einfachen Gemeingebrauchs wird indes überschritten, wenn eine Nutzung ihrer Natur oder Intensität nach den Rahmen des Üblichen übersteigt, nicht mehr der bestimmungsgemässen Verwendung entspricht, den rechtmässigen Gebrauch durch andere Benützer beeinträchtigt und somit nicht mehr gemeinverträglich ist. Für die Abgrenzung im Einzelnen ist auf die konkreten örtlichen und zeitlichen Gegebenheiten sowie die Art und das Ausmass der üblichen Benützung abzustellen (BGE 126 I 133 E. 4c S. 139; BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 93; je mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 507 ff. Rz. 2371 ff.; GRISEL, a.a.O., S. 543 ff.). Gesteigerter Gemeingebrauch unterliegt im Allgemeinen einer Bewilligungspflicht, welche nicht so sehr dem Schutz von Polizeigütern als vielmehr der Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen des öffentlichen Raums dient (BGE 127 I 164 E. 3b S. 169; BGE 126 I 133 E. 4d S. 139; je mit Hinweisen). Nach der unter der alten Bundesverfassung ergangenen Rechtsprechung durfte gesteigerter Gemeingebrauch auch ohne gesetzliche Grundlage von einer Bewilligung abhängig gemacht werden (vgl. BGE 121 I 279 E. 2b S. 283; BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 93; je mit Hinweisen). Unter der neuen Bundesverfassung wird von der Lehre eine gesetzliche Grundlage für eine Bewilligungspflicht gefordert (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 512 Rz. 2404; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 428 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grundrechtseingriffe, in: Die neue Bundesverfassung [BTJP 1999], 2000, S. 137 f.). Wie es sich mit dieser Frage verhält, kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Bei der Bewilligungserteilung oder -verweigerung ist der mit dem gesteigerten Gemeingebrauch verbundenen Grundrechtsausübung Rechnung zu tragen. In diesem Sinne wird im Allgemeinen ein bedingter Anspruch auf Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch anerkannt (vgl. BGE 132 I 256 E. 3 S. 260; BGE 127 I 164 E. 3b-c S. 168; BGE 126 I 133 E. 4d S. 139). In diesem Sinne stellen Kundgebungen auf öffentlichem Grund klar gesteigerten Gemeingebrauch dar und dürfen unter Bewilligungsvorbehalt gestellt werden (vgl. BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 mit Hinweisen). Gleich verhält es sich, wenn für eine bestimmte Tätigkeit Installationen wie Informationsstände oder Tische und Ähnliches aufgestellt werden (BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 92). Beim Verteilen von Druckerzeugnissen in der Zürcher Innenstadt zum Zweck eines entgeltlichen Vertriebes von Kursen und Büchern ist das Bundesgericht von gesteigertem Gemeingebrauch ausgegangen, unter Hinweis darauf, dass Gespräche mit Passanten geführt würden und dadurch Ausweichbewegungen der Strassenbenützer, Menschenansammlungen oder gar Auseinandersetzungen in stark frequentierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen könnten (BGE 126 I 133 E. 4 S. 137). Das Sammeln von Unterschriften auf öffentlichem Grund ist unterschiedlich beurteilt worden. In BGE 109 Ia 209 liess das Bundesgericht offen, ob es gesteigerten Gemeingebrauch darstellt (E. 4a S. 210). Auch in BGE 97 I 893 blieb die Frage offen; gleichwohl wurden bei einer Unterschriftensammlung das Vorliegen von gesteigertem Gemeingebrauch und ein entsprechendes Bewilligungserfordernis letztlich bejaht (E. 5 S. 896). In beiden Fällen wurde nur wenig Bezug genommen auf die konkreten örtlichen Gegebenheiten. Schliesslich hat das Bundesgericht unter Bezugnahme auf das Grundrecht der Meinungsäusserung erkannt, dass das unentgeltliche Verteilen einer vervielfältigten Schrift durch eine Einzelperson vor einem Fabrikgebäude nicht von einer Bewilligung abhängig gemacht werden dürfe; das Vorliegen von gesteigertem Gemeingebrauch blieb offen (BGE 96 I 586; vgl. zum Ganzen BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, S. 192 f.). 3.3 Für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit ist, wie dargetan, davon auszugehen, dass das Sammeln von Unterschriften für eine Volksinitiative durch Einzelpersonen bzw. durch zwei oder höchstens drei Personen an den genannten Örtlichkeiten in Frage steht. Es handelt sich um Orte in den Fussgängerzonen der St. Galler Innenstadt. Diese Situation ohne motorisierten Verkehr unterscheidet sich demnach erheblich von den Entscheiden BGE 126 I 133 und BGE 97 I 893, wo die Rede war von Ausweichbewegungen von Passanten, Menschenansammlungen, Diskussionen oder gar Auseinandersetzungen, welche in stark frequentierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen könnten (BGE 126 I 133 E. 4c S. 139; BGE 97 I 893 E. 5 S. 897). Bei den vorliegenden Örtlichkeiten ist weiter davon auszugehen, dass sie eine für Fussgängerzonen in der Altstadt übliche Frequentierung aufweisen und daher kaum mit eigentlichen Durchgangspassagen verglichen werden können, in denen grosse Passantenströme durch Unterschriftensammlungen erheblich gestört werden könnten (vgl. BGE 132 I 49 E. 7.2 S. 63). Aus den Akten ergibt sich, dass die betroffenen Orte und Gassen an jenen Stellen, etwa mit alten Brunnen, eine gewisse Verengung aufweisen. Gleichwohl kann nicht angenommen werden, dass das Zirkulieren von Passanten durch das Sammeln von Unterschriften erheblich beeinträchtigt oder gestört würde und die Unterschriftensammlung vor dem Hintergrund der allgemeinen Zweckbestimmung zugunsten der Fussgänger nicht mehr gemeinverträglich wäre. Die Beschwerdeführerin räumt denn auch ein, dass die Unterschriftensammlung durch eine Einzelperson kaum zu erheblichen "Störungen des Verkehrsflusses" führen würde. Entgegen ihrer Auffassung kann aus BGE 96 I 586, wo eine Bewilligungspflicht für das Verteilen einer Schrift vor einer Fabrik durch eine Einzelperson aus grundrechtlicher Sicht als verfassungswidrig bezeichnet worden ist, nicht abgeleitet werden, dass Unterschriftensammlungen durch drei Personen oder gar durch eine einzige Person gesteigerten Gemeingebrauch darstellen würde. Bei dieser Sachlage ergibt sich gesamthaft, dass das Verwaltungs gericht die kantonalrechtlich bestimmten Begriffe des schlichten bzw. gesteigerten Gemeingebrauchs weder willkürlich ausgelegt noch mit Blick auf die konkreten Verhältnisse willkürlich angewendet hat. Vor diesem Hintergrund ist es sachlich haltbar, dass das Verwaltungsgericht eine Bewilligungspflicht für entsprechende Unterschriftensammlungen verneint hat. Daraus ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Entscheid in dieser Hinsicht die Autonomie der Stadt St. Gallen nicht verletzt hat. Insoweit erweist sich die Beschwerde als unbegründet. 3.4 Diese Einschätzung stellt auf die heutigen konkreten Verhältnisse ab. Änderungen sind indes nicht ausgeschlossen. Sollten im Einzelfall namhafte Störungen auftreten, so können allgemeine polizeiliche Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ergriffen werden, ohne dass eine präventive Regelung notwendig wäre (vgl. BGE 96 I 586 E. 4c S. 591). Ferner hat das Bundesgericht festgehalten, dass eine Tätigkeit, die gemeinverträglich ist, solange sie nur von wenigen ausgeübt wird, bei häufigerem Vorkommen zu gesteigertem Gemeingebrauch werden und insoweit von einer Bewilligung oder andern Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann (BGE 122 I 279 E. 2e/cc S. 287). Dies gilt auch für die vorliegende Konstellation. 4. Ausgehend von der vorstehenden Erwägung stellt sich die weitere Frage, ob die Unterschriftensammlung an den entsprechenden Orten auf unterschiedlicher Grundlage gleichwohl einer Bewilligungspflicht unterstellt werden dürfe. Die Beschwerdeführerin erachtet die Bewilligungspflicht nicht in erster Linie wegen des von ihr angenommenen gesteigerten Gemeingebrauchs für erforderlich. Sie bringt vielmehr vor, die betroffenen Orte seien für verschiedenartigste Tätigkeiten äusserst attraktiv, insbesondere für unterschiedlichste Aktionen politischer, religiöser, gemeinnütziger oder kultureller Art. Es gelte, diese allesamt grundrechtlich geschützten Interessen bestmöglich zu koordinieren und ungestört zur Verwirklichung kommen zu lassen sowie eine Überbelastung der betroffenen Örtlichkeiten durch eine gleichzeitige Beanspruchung verschiedener Interessenten zu verhindern. Vor diesem Hintergrund und im Sinne einer umfassenden Grundrechtsgewährung rechtfertige sich eine Bewilligungspflicht gerade auch für das Sammeln von Unterschriften für Volksbegehren. 4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass Bewilligungen für gesteigerten Gemeingebrauch nicht nur dem Schutz von Polizeigütern, sondern der Koordination und Prioritätensetzungen zwischen verschiedenen Nutzungen des öffentlichen Grundes dienten. Das Bundesgericht hat sich in der Tat in dieser Weise geäussert (BGE 127 I 164 E. 3b S. 168; BGE 126 I 133 E. 4d S. 139). Dabei geht es um Tätigkeiten, welche gesteigerten Gemeingebrauch darstellen und die gleichartige Mitbenutzung durch unbeteiligte Personen einschränken. Das macht eine Koordination unter den verschiedenen Benutzern erforderlich, umso mehr als etwa für die Durchführung einer Demonstration ein bedingter Anspruch auf Benützung von öffentlichem Grund besteht (vgl. BGE 132 I 256 E. 3 S. 258; BGE 127 I 164 E. 4c S. 171; Urteil 1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 5). Die Koordination ist dabei ausgerichtet auf die Sicherstellung der ursprünglichen Funktion des betroffenen öffentlichen Grundes zugunsten von unbeteiligten Dritten. Ein solches Bedürfnis ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich. Es steht nach dem Gesagten eine Tätigkeit wie das Sammeln von Unterschriften in Frage, die vom Verwaltungsgericht als gemeinverträglich befunden worden ist. Bei dieser Sachlage ist eine Koordination bzw. eine Sicherstellung der ursprünglichen Funktion nicht wirklich erforderlich und eine Steuerung mit einem Bewilligungsverfahren grundsätzlich entbehrlich. 4.2 An diesen Erwägungen vermag auch eine grundrechtliche Optik nichts zu ändern. Es wird angenommen, dass bereits die Anordnung einer Bewilligungspflicht einen Grundrechtseingriff bedeutet (vgl. BGE 96 I 219 E. 5 S. 225; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 135; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 427; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, 2. Aufl. 2006, N. 690 ff.). Das Bewilligungserfordernis für Kundgebungen auf öffentlichem Grund bewirkt Beschränkungen der aus Art. 16 und 22 BV fliessenden Gewährleistungen. Gleiches gilt für das Sammeln von Unterschriften für Volksbegehren. Zur Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 Abs. 1 BV im Allgemeinen sowie der Initiativ- und Referendumsrechte im Besondern (auf Bundesebene nach Art. 136 Abs. 2 BV) gehört auch das Sammeln von Unterschriften, das weitgehend auf die Benützung von öffentlichem Grund angewiesen ist (vgl. BGE 97 I 893 E. 2 S. 895; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2007, § 51 N. 9). Erforderlich ist daher, dass entsprechende Beschränkungen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind. Unter diesem Gesichtswinkel ist im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse an einer Beschränkung zurzeit nicht ersichtlich. Es wird von Seiten der Beschwerdeführerin nicht nachgewiesen, dass die Freigabe der Unterschriftensammlung im Sinne der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen zu konkreten Schwierigkeiten führen könnte. Es wird auch nicht dargelegt, dass sich in der Vergangenheit zahlreiche Gruppierungen um gleichzeitige Bewilligungen an gleichen Orten bemüht oder dass mehrere gleichzeitige Unterschriftensammlungen zu Nachteilen oder Störungen geführt hätten. Insoweit erweisen sich die Bedenken der Stadt St. Gallen als hypothetisch und vermögen daher kein aktuelles öffentliches Interesse an einer Einschränkung von Unterschriftensammlungen und einer entsprechenden Steuerung mit einem Bewilligungsverfahren zu begründen. Auch ein Bedürfnis nach Schutz von dritten Grundrechtsträgern ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zurzeit nicht ersichtlich. Ein allfälliges Schutzbedürfnis wird erst aktuell, wenn verschiedene Grundrechtsträger wie die genannten Gruppen politischer, religiöser, gemeinnütziger oder kultureller Art konkret zueinander in Konkurrenz treten oder miteinander in Konflikt geraten. Konkrete Hinweise auf derartige Situationen werden von Seiten der Beschwerdeführerin nicht namhaft gemacht. Soweit die Tätigkeiten solcher Gruppen im Bereiche des schlichten Gemeingebrauchs bleiben, treten diese in natürliche Konkurrenz zueinander und sprechen die Passanten je auf ihre eigene Art an. Vor diesem Hintergrund bedarf es keines vorausgehenden Schutzes dieser Gruppen oder zwecks eines allfälligen Interessenausgleichs einer vorgängigen Steuerung von Seiten der Behörden. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die eine Gruppe möglicherweise aktiver auftritt als eine andere. In dieser Hinsicht kann vermutet werden, dass eine gewisse Selbstregulierung einsetzt und unterschiedliche Gruppen je in der für ihre Anliegen geeigneten Weise in Erscheinung treten, sodass im Allgemeinen ein dringendes Steuerungsbedürfnis entfällt. Auch unter diesem Gesichtswinkel ist ein Interesse an einer Einschränkung von Unterschriftensammlungen nicht dargetan. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, dass das Verwaltungsgericht die Tragweite von Verfassungsrecht missachtet hätte. Sein Entscheid hält auch insoweit vor der Verfassung stand und verletzt damit die Autonomie der Stadt St. Gallen nicht.
de
Récolte de signatures pour une initiative populaire sur le domaine public; autonomie communale. Recevabilité du recours pour violation de l'autonomie communale (consid. 1). Les notions d'usage commun ou accru du domaine public sont définies en droit cantonal; délimitation dans la pratique et la doctrine; ne viole pas l'autonomie communale le fait de considérer que les récoltes de signatures litigieuses ne constituent pas un usage accru et qu'elles ne sont pas soumises à autorisation (consid. 3). Que ce soit au regard de la garantie des droits politiques ou de la protection de l'exercice d'autres droits fondamentaux, il n'y a pas un intérêt de droit constitutionnel suffisant pour soumettre la récolte de signatures litigieuse à autorisation (consid. 4).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-302%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,871
135 I 302
135 I 302 Sachverhalt ab Seite 303 Die Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA) ersuchte die Stadtpolizei St. Gallen um Bewilligung von Unterschriftensammlungen für die von ihr lancierte "Volksinitiative für ein Verbot von Kriegsmaterialexporten". Sie forderte die Bewilligung für 13 Tage im Dezember 2006 und für 12 Tage im Januar 2007 an bevorzugten Standorten in der Innenstadt. Sie wies darauf hin, dass die Unterschriftensammlung ohne Stand erfolge. Die Stadtpolizei erteilte der GSoA je 6 ganztägige Bewilligungen für Unterschriftensammlungen im Dezember 2006 und Januar 2007 und bezeichnete die Örtlichkeiten in der Innenstadt. Sie wies darauf hin, dass nach ihrer Bewilligungspraxis maximal 6 Aktionstage pro Monat bewilligt würden. Die GSoA gelangte an den Stadtrat St. Gallen (Exekutive), welcher deren Rekurs im Wesentlichen mit der Begründung abwies, Sammelaktionen stellten an den stark frequentierten Orten der Innenstadt gesteigerten Gemeingebrauch dar und bedürften daher einer Bewilligung. Dieses Erfordernis diene dem Schutz von Polizeigütern, der Koordination unterschiedlichster Aktivitäten und der Sicherstellung einer Prioritätenordnung. Gegen den Stadtratsentscheid erhob die GSoA Rekurs beim Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen (heute Sicherheits- und Justizdepartement). Das Departement hiess den Rekurs im Sinne der Erwägungen unter Aufhebung des Stadtratsentscheides gut. Es hielt fest, dass für eine umfassende Bewilligungspflicht zur Sammlung von Unterschriften eine gesetzliche Grundlage fehle und die anbegehrte Unterschriftensammlung nicht bewilligungspflichtig sei. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde der Politischen Gemeinde St. Gallen hin. Es führte im Wesentlichen aus, aufgrund der konkreten Verhältnisse könne bis zu einer Zahl von drei Personen kein gesteigerter Gemeingebrauch angenommen werden, weshalb eine Bewilligungspflicht entfalle. Diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat die Politische Gemeinde St. Gallen beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten. Sie macht eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend und bringt vor, zum Schutz der Polizeigüter, zwecks Koordination unterschiedlichster Aktivitäten und im Hinblick auf die Sicherstellung einer Prioritätenordnung sei eine Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen an den konkret betroffenen, besonders neuralgischen Orten in der Innenstadt erforderlich. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Die Politische Gemeinde St. Gallen ist durch den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts, mit dem ihr Bewilligungsentscheid aufgehoben und ihre Bewilligungsbefugnis verneint werden, in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen. Sie ist daher nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG legitimiert, mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unter Berufung auf Art. 89 der Verfassung vom 10. Juni 2001 des Kantons St. Gallen (KV/SG; SR 131.225) eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend zu machen (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45; BGE 131 I 91 E. 1 S. 93; BGE 128 I 136 E. 1.2 S. 139; je mit Hinweisen). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde kann eingetreten werden. 1.2 Nach Art. 89 KV/SG sind die Gemeinden im Rahmen der Gesetzgebung hinsichtlich des Erlasses von Verfügungen und in Bezug auf die Gesetzgebung autonom. Das Strassengesetz des Kantons St. Gallen vom 12. Juni 1988 (sGS 732.1; nachfolgend: StrG) überlässt das Verfügungsrecht über die öffentlichen Strassen weitestgehend den Gemeinden und räumt ihnen die Befugnis ein, den Gemeingebrauch einzuschränken und den gesteigerten Gemeingebrauch zu ordnen (vgl. Art. 20 f. StrG). Damit steht der Beschwerdeführerin im hier betroffenen Bereich Autonomie zu, was von keiner Seite in Frage gestellt wird. Somit kann sich die Beschwerdeführerin dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet. Ferner kann sie geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Schliesslich kann sie sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 131 I 91 E. 1 S. 93; BGE 129 I 290 E. 2.3 S. 295, BGE 129 I 410 E. 2.3 S. 414; BGE 128 I 136 E. 2.2 S. 140; BGE 126 I 133 E. 2 S. 136). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 415; BGE 129 I 337 E. 4.1 S. 344; BGE 126 I 219 E. 2c S. 222). 2. Ausgehend vom Ersuchen der Beschwerdegegnerin sowie den Entscheidungen der Stadtpolizei und des Stadtrates bildet Gegenstand des vorliegenden Verfahrens einzig das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts mit dem zugrunde liegenden Sachverhalt. (...) Hinsichtlich des Sachverhalts ist auf folgende Gegebenheiten abzustellen: Die Beschwerdegegnerin ersuchte um Bewilligung für Unterschriftensammlungen an 12 bzw. 13 Tagen im Dezember 2006 bzw. Januar 2007. Die Stadtpolizei erteilte - mit nachträglicher Zustimmung des Stadtrates - die Bewilligung für je 6 Tage; sie untersagte damit zusätzliche Sammeltage. Die Örtlichkeiten sind zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin nicht umstritten. Es handelt sich um bestimmte Orte in der Innenstadt, die sich für das Sammeln von Unterschriften eignen. So erteilte die Stadtpolizei Bewilligungen für die Spisergasse (beim Brunnen), die Multergasse, die Neugasse (beim Brunnen), den Bärenplatz, den Rösslitorplatz, die Marktgasse (beim Brunnen), den Neumarkt III und die Fussgängerzone. Für diese Orte verneinte das Verwaltungsgericht das Vorliegen von gesteigertem Gemeingebrauch und eine Bewilligungspflicht. Alle befassten Instanzen gehen weiter davon aus, dass die Unterschriftensammlung ohne einen Stand erfolgt. Das Verwaltungsgericht legt seinem Entscheid ferner zugrunde, dass an einem bestimmten Ort von Seiten der Beschwerdegegnerin höchstens drei Personen Unterschriften sammeln; es hat offen gelassen, wie es sich mit der Bewilligungspflicht bei einer grösseren Anzahl von Personen verhielte. Schliesslich steht die Erhebung einer Gebühr, die der Stadtrat aufgehoben hatte, nicht in Frage. Zusammenfassend befand das Verwaltungsgericht entgegen dem Stadtrat, dass das Sammeln von Unterschriften durch Einzelpersonen bzw. durch zwei oder drei Personen je bezogen auf die genannten Örtlichkeiten keinen gesteigerten Gemeingebrauch darstelle und dass diese Tätigkeit keiner Bewilligungspflicht unterstellt werden dürfe. Es ist zu prüfen, ob dieser Entscheid vor der angerufenen Gemeindeautonomie standhält. 3. Im Folgenden ist vorerst zu prüfen, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts vor der Verfassung standhalte, dass die Unterschriftensammlung im genannten Rahmen keinen gesteigerten Gemeingebrauch darstelle und deshalb keiner Bewilligung bedürfe. 3.1 Die Nutzung von öffentlichen Sachen richtet sich in erster Linie nach kantonalem Recht. Dieses umschreibt insbesondere, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im Gemeingebrauch genutzt werden dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von der Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei unterscheiden die kantonalen Rechtsordnungen und die Praxis meist zwischen schlichtem Gemeingebrauch, gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung. Die Rechtsprechung und die Verwaltungsrechtswissenschaft haben diese Einteilung konkretisiert (vgl. zur Lehre HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, S. 507 ff. Rz. 2371 ff.; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 150 ff.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II, 2. Aufl. 1984, S. 543 ff.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, 1992, S. 282 ff.). Dies ändert nichts am Umstand, dass insbesondere die Begriffe des schlichten bzw. des gesteigerten Gemeingebrauchs kantonalrechtlich bestimmt sind. Das kantonale Strassengesetz, welches auf öffentliche Plätze sachgemäss angewendet wird (Art. 1 Abs. 3 StrG), verwendet die Begriffe des einfachen bzw. des gesteigerten Gemeingebrauchs an verschiedener Stelle, ohne sie im Einzelnen näher zu umschreiben (vgl. Art. 1 Abs. 1, Art. 17, Art. 20, Art. 21 und Art. 29 StrG; vgl. ferner Art. 24 ff. StrG zur Sondernutzung). 3.2 Nach Rechtsprechung und Lehre gehören zum schlichten Gemeingebrauch die Nutzungen öffentlicher Sachen und all jene Tätigkeiten auf öffentlichem Grund, die entsprechend der breit umschriebenen und weit verstandenen Widmung der Allgemeinheit voraussetzungslos offen stehen. Merkmal des schlichten Gemeingebrauchs - und zugleich wesentliches Kriterium der Abgrenzung zum gesteigerten Gemeingebrauch - bildet die Gemeinverträglichkeit. Eine Nutzung wird als gemeinverträglich betrachtet, wenn sie von allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der entsprechenden Nutzung übermässig behindert werden. Wesentlich ist, dass im fraglichen Bereich gesamthaft eine gleichartige Benutzung durch alle Interessierten praktisch möglich ist (BGE 122 I 279 E. 2e/cc S. 286 mit Hinweisen). Die Grenze des einfachen Gemeingebrauchs wird indes überschritten, wenn eine Nutzung ihrer Natur oder Intensität nach den Rahmen des Üblichen übersteigt, nicht mehr der bestimmungsgemässen Verwendung entspricht, den rechtmässigen Gebrauch durch andere Benützer beeinträchtigt und somit nicht mehr gemeinverträglich ist. Für die Abgrenzung im Einzelnen ist auf die konkreten örtlichen und zeitlichen Gegebenheiten sowie die Art und das Ausmass der üblichen Benützung abzustellen (BGE 126 I 133 E. 4c S. 139; BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 93; je mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 507 ff. Rz. 2371 ff.; GRISEL, a.a.O., S. 543 ff.). Gesteigerter Gemeingebrauch unterliegt im Allgemeinen einer Bewilligungspflicht, welche nicht so sehr dem Schutz von Polizeigütern als vielmehr der Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen des öffentlichen Raums dient (BGE 127 I 164 E. 3b S. 169; BGE 126 I 133 E. 4d S. 139; je mit Hinweisen). Nach der unter der alten Bundesverfassung ergangenen Rechtsprechung durfte gesteigerter Gemeingebrauch auch ohne gesetzliche Grundlage von einer Bewilligung abhängig gemacht werden (vgl. BGE 121 I 279 E. 2b S. 283; BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 93; je mit Hinweisen). Unter der neuen Bundesverfassung wird von der Lehre eine gesetzliche Grundlage für eine Bewilligungspflicht gefordert (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 512 Rz. 2404; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 428 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grundrechtseingriffe, in: Die neue Bundesverfassung [BTJP 1999], 2000, S. 137 f.). Wie es sich mit dieser Frage verhält, kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Bei der Bewilligungserteilung oder -verweigerung ist der mit dem gesteigerten Gemeingebrauch verbundenen Grundrechtsausübung Rechnung zu tragen. In diesem Sinne wird im Allgemeinen ein bedingter Anspruch auf Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch anerkannt (vgl. BGE 132 I 256 E. 3 S. 260; BGE 127 I 164 E. 3b-c S. 168; BGE 126 I 133 E. 4d S. 139). In diesem Sinne stellen Kundgebungen auf öffentlichem Grund klar gesteigerten Gemeingebrauch dar und dürfen unter Bewilligungsvorbehalt gestellt werden (vgl. BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 mit Hinweisen). Gleich verhält es sich, wenn für eine bestimmte Tätigkeit Installationen wie Informationsstände oder Tische und Ähnliches aufgestellt werden (BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 92). Beim Verteilen von Druckerzeugnissen in der Zürcher Innenstadt zum Zweck eines entgeltlichen Vertriebes von Kursen und Büchern ist das Bundesgericht von gesteigertem Gemeingebrauch ausgegangen, unter Hinweis darauf, dass Gespräche mit Passanten geführt würden und dadurch Ausweichbewegungen der Strassenbenützer, Menschenansammlungen oder gar Auseinandersetzungen in stark frequentierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen könnten (BGE 126 I 133 E. 4 S. 137). Das Sammeln von Unterschriften auf öffentlichem Grund ist unterschiedlich beurteilt worden. In BGE 109 Ia 209 liess das Bundesgericht offen, ob es gesteigerten Gemeingebrauch darstellt (E. 4a S. 210). Auch in BGE 97 I 893 blieb die Frage offen; gleichwohl wurden bei einer Unterschriftensammlung das Vorliegen von gesteigertem Gemeingebrauch und ein entsprechendes Bewilligungserfordernis letztlich bejaht (E. 5 S. 896). In beiden Fällen wurde nur wenig Bezug genommen auf die konkreten örtlichen Gegebenheiten. Schliesslich hat das Bundesgericht unter Bezugnahme auf das Grundrecht der Meinungsäusserung erkannt, dass das unentgeltliche Verteilen einer vervielfältigten Schrift durch eine Einzelperson vor einem Fabrikgebäude nicht von einer Bewilligung abhängig gemacht werden dürfe; das Vorliegen von gesteigertem Gemeingebrauch blieb offen (BGE 96 I 586; vgl. zum Ganzen BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, S. 192 f.). 3.3 Für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit ist, wie dargetan, davon auszugehen, dass das Sammeln von Unterschriften für eine Volksinitiative durch Einzelpersonen bzw. durch zwei oder höchstens drei Personen an den genannten Örtlichkeiten in Frage steht. Es handelt sich um Orte in den Fussgängerzonen der St. Galler Innenstadt. Diese Situation ohne motorisierten Verkehr unterscheidet sich demnach erheblich von den Entscheiden BGE 126 I 133 und BGE 97 I 893, wo die Rede war von Ausweichbewegungen von Passanten, Menschenansammlungen, Diskussionen oder gar Auseinandersetzungen, welche in stark frequentierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen könnten (BGE 126 I 133 E. 4c S. 139; BGE 97 I 893 E. 5 S. 897). Bei den vorliegenden Örtlichkeiten ist weiter davon auszugehen, dass sie eine für Fussgängerzonen in der Altstadt übliche Frequentierung aufweisen und daher kaum mit eigentlichen Durchgangspassagen verglichen werden können, in denen grosse Passantenströme durch Unterschriftensammlungen erheblich gestört werden könnten (vgl. BGE 132 I 49 E. 7.2 S. 63). Aus den Akten ergibt sich, dass die betroffenen Orte und Gassen an jenen Stellen, etwa mit alten Brunnen, eine gewisse Verengung aufweisen. Gleichwohl kann nicht angenommen werden, dass das Zirkulieren von Passanten durch das Sammeln von Unterschriften erheblich beeinträchtigt oder gestört würde und die Unterschriftensammlung vor dem Hintergrund der allgemeinen Zweckbestimmung zugunsten der Fussgänger nicht mehr gemeinverträglich wäre. Die Beschwerdeführerin räumt denn auch ein, dass die Unterschriftensammlung durch eine Einzelperson kaum zu erheblichen "Störungen des Verkehrsflusses" führen würde. Entgegen ihrer Auffassung kann aus BGE 96 I 586, wo eine Bewilligungspflicht für das Verteilen einer Schrift vor einer Fabrik durch eine Einzelperson aus grundrechtlicher Sicht als verfassungswidrig bezeichnet worden ist, nicht abgeleitet werden, dass Unterschriftensammlungen durch drei Personen oder gar durch eine einzige Person gesteigerten Gemeingebrauch darstellen würde. Bei dieser Sachlage ergibt sich gesamthaft, dass das Verwaltungs gericht die kantonalrechtlich bestimmten Begriffe des schlichten bzw. gesteigerten Gemeingebrauchs weder willkürlich ausgelegt noch mit Blick auf die konkreten Verhältnisse willkürlich angewendet hat. Vor diesem Hintergrund ist es sachlich haltbar, dass das Verwaltungsgericht eine Bewilligungspflicht für entsprechende Unterschriftensammlungen verneint hat. Daraus ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Entscheid in dieser Hinsicht die Autonomie der Stadt St. Gallen nicht verletzt hat. Insoweit erweist sich die Beschwerde als unbegründet. 3.4 Diese Einschätzung stellt auf die heutigen konkreten Verhältnisse ab. Änderungen sind indes nicht ausgeschlossen. Sollten im Einzelfall namhafte Störungen auftreten, so können allgemeine polizeiliche Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ergriffen werden, ohne dass eine präventive Regelung notwendig wäre (vgl. BGE 96 I 586 E. 4c S. 591). Ferner hat das Bundesgericht festgehalten, dass eine Tätigkeit, die gemeinverträglich ist, solange sie nur von wenigen ausgeübt wird, bei häufigerem Vorkommen zu gesteigertem Gemeingebrauch werden und insoweit von einer Bewilligung oder andern Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann (BGE 122 I 279 E. 2e/cc S. 287). Dies gilt auch für die vorliegende Konstellation. 4. Ausgehend von der vorstehenden Erwägung stellt sich die weitere Frage, ob die Unterschriftensammlung an den entsprechenden Orten auf unterschiedlicher Grundlage gleichwohl einer Bewilligungspflicht unterstellt werden dürfe. Die Beschwerdeführerin erachtet die Bewilligungspflicht nicht in erster Linie wegen des von ihr angenommenen gesteigerten Gemeingebrauchs für erforderlich. Sie bringt vielmehr vor, die betroffenen Orte seien für verschiedenartigste Tätigkeiten äusserst attraktiv, insbesondere für unterschiedlichste Aktionen politischer, religiöser, gemeinnütziger oder kultureller Art. Es gelte, diese allesamt grundrechtlich geschützten Interessen bestmöglich zu koordinieren und ungestört zur Verwirklichung kommen zu lassen sowie eine Überbelastung der betroffenen Örtlichkeiten durch eine gleichzeitige Beanspruchung verschiedener Interessenten zu verhindern. Vor diesem Hintergrund und im Sinne einer umfassenden Grundrechtsgewährung rechtfertige sich eine Bewilligungspflicht gerade auch für das Sammeln von Unterschriften für Volksbegehren. 4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass Bewilligungen für gesteigerten Gemeingebrauch nicht nur dem Schutz von Polizeigütern, sondern der Koordination und Prioritätensetzungen zwischen verschiedenen Nutzungen des öffentlichen Grundes dienten. Das Bundesgericht hat sich in der Tat in dieser Weise geäussert (BGE 127 I 164 E. 3b S. 168; BGE 126 I 133 E. 4d S. 139). Dabei geht es um Tätigkeiten, welche gesteigerten Gemeingebrauch darstellen und die gleichartige Mitbenutzung durch unbeteiligte Personen einschränken. Das macht eine Koordination unter den verschiedenen Benutzern erforderlich, umso mehr als etwa für die Durchführung einer Demonstration ein bedingter Anspruch auf Benützung von öffentlichem Grund besteht (vgl. BGE 132 I 256 E. 3 S. 258; BGE 127 I 164 E. 4c S. 171; Urteil 1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 5). Die Koordination ist dabei ausgerichtet auf die Sicherstellung der ursprünglichen Funktion des betroffenen öffentlichen Grundes zugunsten von unbeteiligten Dritten. Ein solches Bedürfnis ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich. Es steht nach dem Gesagten eine Tätigkeit wie das Sammeln von Unterschriften in Frage, die vom Verwaltungsgericht als gemeinverträglich befunden worden ist. Bei dieser Sachlage ist eine Koordination bzw. eine Sicherstellung der ursprünglichen Funktion nicht wirklich erforderlich und eine Steuerung mit einem Bewilligungsverfahren grundsätzlich entbehrlich. 4.2 An diesen Erwägungen vermag auch eine grundrechtliche Optik nichts zu ändern. Es wird angenommen, dass bereits die Anordnung einer Bewilligungspflicht einen Grundrechtseingriff bedeutet (vgl. BGE 96 I 219 E. 5 S. 225; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 135; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 427; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, 2. Aufl. 2006, N. 690 ff.). Das Bewilligungserfordernis für Kundgebungen auf öffentlichem Grund bewirkt Beschränkungen der aus Art. 16 und 22 BV fliessenden Gewährleistungen. Gleiches gilt für das Sammeln von Unterschriften für Volksbegehren. Zur Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 Abs. 1 BV im Allgemeinen sowie der Initiativ- und Referendumsrechte im Besondern (auf Bundesebene nach Art. 136 Abs. 2 BV) gehört auch das Sammeln von Unterschriften, das weitgehend auf die Benützung von öffentlichem Grund angewiesen ist (vgl. BGE 97 I 893 E. 2 S. 895; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2007, § 51 N. 9). Erforderlich ist daher, dass entsprechende Beschränkungen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind. Unter diesem Gesichtswinkel ist im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse an einer Beschränkung zurzeit nicht ersichtlich. Es wird von Seiten der Beschwerdeführerin nicht nachgewiesen, dass die Freigabe der Unterschriftensammlung im Sinne der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen zu konkreten Schwierigkeiten führen könnte. Es wird auch nicht dargelegt, dass sich in der Vergangenheit zahlreiche Gruppierungen um gleichzeitige Bewilligungen an gleichen Orten bemüht oder dass mehrere gleichzeitige Unterschriftensammlungen zu Nachteilen oder Störungen geführt hätten. Insoweit erweisen sich die Bedenken der Stadt St. Gallen als hypothetisch und vermögen daher kein aktuelles öffentliches Interesse an einer Einschränkung von Unterschriftensammlungen und einer entsprechenden Steuerung mit einem Bewilligungsverfahren zu begründen. Auch ein Bedürfnis nach Schutz von dritten Grundrechtsträgern ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zurzeit nicht ersichtlich. Ein allfälliges Schutzbedürfnis wird erst aktuell, wenn verschiedene Grundrechtsträger wie die genannten Gruppen politischer, religiöser, gemeinnütziger oder kultureller Art konkret zueinander in Konkurrenz treten oder miteinander in Konflikt geraten. Konkrete Hinweise auf derartige Situationen werden von Seiten der Beschwerdeführerin nicht namhaft gemacht. Soweit die Tätigkeiten solcher Gruppen im Bereiche des schlichten Gemeingebrauchs bleiben, treten diese in natürliche Konkurrenz zueinander und sprechen die Passanten je auf ihre eigene Art an. Vor diesem Hintergrund bedarf es keines vorausgehenden Schutzes dieser Gruppen oder zwecks eines allfälligen Interessenausgleichs einer vorgängigen Steuerung von Seiten der Behörden. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die eine Gruppe möglicherweise aktiver auftritt als eine andere. In dieser Hinsicht kann vermutet werden, dass eine gewisse Selbstregulierung einsetzt und unterschiedliche Gruppen je in der für ihre Anliegen geeigneten Weise in Erscheinung treten, sodass im Allgemeinen ein dringendes Steuerungsbedürfnis entfällt. Auch unter diesem Gesichtswinkel ist ein Interesse an einer Einschränkung von Unterschriftensammlungen nicht dargetan. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, dass das Verwaltungsgericht die Tragweite von Verfassungsrecht missachtet hätte. Sein Entscheid hält auch insoweit vor der Verfassung stand und verletzt damit die Autonomie der Stadt St. Gallen nicht.
de
Raccolta di firme sul suolo pubblico per un'iniziativa popolare; autonomia comunale. Ammissibilità del ricorso per violazione dell'autonomia comunale (consid. 1). Le nozioni d'uso comune e accresciuto del suolo pubblico sono definite dal diritto cantonale; delimitazione nella prassi e nella dottrina; la circostanza di non ravvisare nelle raccolte di firme litigiose un uso accresciuto del suolo e di negare l'obbligo di un'autorizzazione, non viola l'autonomia comunale (consid. 3). Sia sotto il profilo della garanzia dei diritti politici sia sotto quello della tutela dell'esercizio di altri diritti fondamentali non sussiste un interesse di diritto costituzionale sufficiente per sottoporre le raccolte di firme litigiose ad autorizzazione (consid. 4).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-302%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 I 313
135 I 313 Regeste b Art. 6 Ziff. 1 EMRK, § 354 StPO/ZH; strafrechtliche Anklage; Disziplinarbusse. Bussen wegen Verletzung der Verfahrensdisziplin fallen nicht unter den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 2). Sachverhalt ab Seite 313 B. (...) X. weigerte sich, zu dieser üblichen Abklärung bei aussergewöhnlichen Todesfällen zur Einvernahme bei der Polizei zu erscheinen. Am 13. Juni 2008 erschien er aber auf Vorladung hin zur Befragung als Auskunftsperson bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Die Oberstaatsanwaltschaft stellt in ihrem Entscheid vom 23. Oktober 2008 zum Verlauf dieser Einvernahme fest, X. sei auf seine Rechte als Auskunftsperson hingewiesen worden, unter anderem auch darauf, dass er die Aussage ohne Gründe verweigern könne. Dieser habe erklärt: "Wir können es gleich kurz machen: Ich werde keine Aussage machen." Der Staatsanwalt habe ihm entgegnet, selbstverständlich müsse er keine Aussagen machen. Er (der Staatsanwalt) werde ihm seine Fragen stellen, und er könne sie so beantworten, wie er wolle. X. habe erwidert, dass er sich die Fragen nicht anhöre. Er sei nicht bereit, an einem Verfahren mitzuwirken, welches überflüssig sei. Er werde jetzt gleich gehen. Der Staatsanwalt habe ihn zum Bleiben und Anhören der Fragen aufgefordert, worauf dieser abgelehnt, die Urteilsfähigkeit des Staatsanwalts bestritten und den Raum verlassen habe. Das Protokoll sei fünf Minuten nach der Eröffnung geschlossen worden. Mit Schreiben vom 15. Juli 2008 orientierte der Staatsanwalt X. darüber, dass er ihn "[f]ür Ihr Betragen anlässlich der Einvernahme" vom 13. Juni 2008 mit einer Ordnungsbusse zu belegen gedenke, weshalb er ihm vorab das rechtliche Gehör gewähre und ihm deshalb Gelegenheit zur Stellungnahme einräume. X. nahm Stellung. In der Folge belegte ihn die Staatsanwaltschaft See/Oberland mit Verfügung vom 8. September 2008 gestützt auf §§ 1, 2 lit. a-d und § 4 Abs. 1 Ziff. 2 des Zürcher Gesetzes vom 30. Oktober 1866 betreffend die Ordnungsstrafen (LS 312) sowie § 354 der Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919 (StPO/ZH; LS 321) mit einer Ordnungsbusse von Fr. 300.- und auferlegte ihm die Kosten von Fr. 100.-. X. rekurrierte gegen diese Verfügung bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Die Staatsanwaltschaft wurde zur Vernehmlassung eingeladen, und X. äusserte sich dazu. Die Oberstaatsanwaltschaft wies am 23. Oktober 2008 den Rekurs ab. Sie hielt zusammenfassend fest, der Rekurrent habe "durch sein eigenmächtiges Verlassen der Einvernahme den ordnungsgemässen formellen Gang des Verfahrens gestört und gegen die vorgeschriebene Verfahrensordnung im Sinne von § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen verstossen". Die Ordnungsbusse sei angemessen. Sie auferlegte ihm die Kosten von Fr. 800.-. C. X. erhebt Beschwerde in Strafsachen und beantragt, den Entscheid der Oberstaatsanwaltschaft unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben. In der Vernehmlassung betrachtet die Oberstaatsanwaltschaft Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegend nicht als anwendbar. In der Replik hält X. an seinem in der Beschwerde vertretenen Standpunkt fest, dass die Sache unter den Begriff der strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK falle. Ausserdem sei angezeigt, dass das Bundesgericht dafür sorge, dass im Kanton Zürich endlich auch derartige Verfahren aufgrund von Gesetzen aus dem 19. Jahrhundert von dessen Gerichten beurteilt werden könnten. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 In der Rechtsmittelbelehrung geht die Vorinstanz davon aus, dass eine bundesrechtliche Beschwerde in Strafsachen im Sinne von Art. 93 und 98 BGG erhoben werden könne. Nach dem Konzept der Einheitsbeschwerde hängt der Rechtsmittelweg an das Bundesgericht vom Rechtsgebiet ab, auf welches die Rechtssache letztlich zurückgeht. Bei dem angefochtenen Rekursentscheid der Oberstaatsanwaltschaft handelt es sich um einen formellen Endentscheid (Art. 90 BGG) im Rahmen eines Strafuntersuchungsverfahrens (einer Vorabklärung), welches nach der Darstellung des Beschwerdeführers eingestellt worden ist. Damit erweist sich die Beschwerde in Strafsachen gemäss Art. 78 BGG als das zutreffende Rechtsmittel. 1.2 Gemäss der am 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten Rechtsweggarantie von Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Art. 29a BV wird insbesondere durch Art. 86 Abs. 2 BGG konkretisiert. Danach setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein. Übergangsrechtlich bestimmen sich jedoch für Beschwerden in Strafsachen die massgeblichen Vorinstanzen gemäss Art. 80 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 BGG in der Fassung des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die Bereinigung und Aktualisierung der Totalrevision der Bundesrechtspflege (AS 2006 4213). Gemäss Art. 130 Abs. 1 BGG erlassen die Kantone auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer schweizerischen Strafprozessordnung Ausführungsbestimmungen über die Vorinstanzen in Strafsachen im Sinne von Art. 80 BGG sowie zur Gewährleistung der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV. Kantonale Vorschriften, welche eine gerichtliche Überprüfung ausschliessen, sind bis zum Ablauf der Übergangsfristen von Art. 130 BGG als gesetzliche Ausnahmen von der Rechtsweggarantie zu qualifizieren (vgl. Urteil 2C_64/2007 vom 29. März 2007 E. 3.2, in: Pra 2007 Nr. 134 S. 920; Urteil 1C_267/2008 vom 27. Oktober 2008 E. 2.1). Somit ist die Oberstaatsanwaltschaft nach konstanter Praxis als Vorinstanz im Sinne von Art. 80 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 BGG zu betrachten (vgl. Urteil 6B_590/2007 vom 19. Dezember 2007; zu anderen Konstellationen BGE 135 I 6 sowie Urteil 6B_677/2008 vom 23. Februar 2009). Auf die Beschwerde ist insoweit einzutreten. 1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 3.2; BGE 133 IV 286 E. 1.4). Auf rein appellatorische Kritik tritt es nicht ein (BGE 133 II 396 E. 3.1). Die Feststellung des Sachverhalts und die Anwendung des kantonalen Rechts prüft es auf Willkür hin (Art. 9 BV). Es hebt einen Entscheid auf, wenn er schlechterdings unhaltbar ist, d.h. mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, auf einem offenkundigen Versehen beruht oder sich sachlich in keiner Weise rechtfertigen lässt (BGE 133 III 585 E. 4.1; BGE 131 I 217 E. 2.1, BGE 131 I 467 E. 3.1). 2. Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das Gesetz betreffend die Ordnungsstrafen bedrohe jeden mit strafrechtlichen Massnahmen, dem bestimmte Vorwürfe gemacht würden. Den angedrohten Geldbussen bis Fr. 1'000.- (§ 4 Abs. 1 Ziff. 2 des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen i.V.m. a§ 328 StPO/ZH) komme eindeutig Strafcharakter zu. Es handle sich nicht um eine Disziplinarrechtsausnahme zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK. 2.1 Es ist nicht zweifelhaft, dass die Vorinstanz kein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist. Der geltend gemachte Anspruch auf Zugang zu einem Gericht, der zurzeit im Kanton Zürich nicht besteht (oben E. 1.2), ist daher aufgrund der Rechtsprechung des EGMR zu prüfen. Das Bundesgericht ist nicht in der Lage, als einzige gerichtliche Instanz im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK die Sache zu beurteilen, da es insbesondere den Sachverhalt und das kantonale Recht nicht frei prüft (oben E. 1.3; Urteil 1C_267/2008 vom 27. Oktober 2008 E. 2.4; Urteil Weber gegen Schweiz vom 22. Mai 1990, Ziff. 39 [zur früheren staatsrechtlichen Beschwerde], in: EuGRZ 1990 S. 265). 2.2 Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. 2.2.1 Dieser Anspruch setzt im vorliegenden Zusammenhang voraus, dass es sich um eine "strafrechtliche Anklage" handelt. Der EGMR prüft diese Frage nach den drei im Urteil Engel entwickelten Kriterien (vgl. Urteil Öztürk gegen Bundesrepublik Deutschland vom 21. Februar 1984, Ziff. 50, in: EuGRZ 1985 S. 62). Massgeblich sind nach dieser Judikatur erstens die Zuordnung der Vorschrift im nationalen Recht, zweitens die Natur des Vergehens sowie drittens die Art und Schwere der Sanktion (CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., München 2008, S. 317 Rz. 17). 2.2.2 Die Vorinstanz stützt sich auf § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen. Gemäss § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes sind Verwaltungsstellen und Gerichte "berechtigt, Disziplinarfehler (...) der bei ihnen in mündlichen oder schriftlichen Verfahren stehenden Privaten durch Ordnungsstrafen zu rügen". Gemäss § 2 gilt als Disziplinarfehler "jede rechtswidrige und schuldhafte Verletzung der Dienstpflichten, insbesondere (...) c) die Störung der vorgeschriebenen Verfahrensordnung". Als "Ordnungsstrafe" kann gemäss § 4 Abs. 1 Ziff. 1 ein "Verweis" oder gemäss Ziff. 2 eine "Geldbusse nach den für die Polizeibussen geltenden Ansätzen" verhängt werden. Der Beschwerdeführer verweist hinsichtlich der "für die Polizeibussen geltenden Ansätze" entsprechend den Anmerkungen zu § 4 Ziff. 2 des Gesetzes auf a§ 328 StPO/ZH (oben E. 2). Es ist indessen festzustellen, dass a§ 328 StPO/ZH durch das kantonale Gesetz vom 19. Juni 2006 über die Anpassung an den geänderten allgemeinen Teil des Strafgesetzbuches und an das neue Jugendstrafgesetz (OS 61, 391; LS 211.1) seit dem 1. Januar 2007 aufgehoben ist. Die Erstinstanz stützte sich denn auch entgegen der in der Beschwerde vertretenen Ansicht in ihrer Verfügung vom 8. September 2008 ausdrücklich auf § 354 StPO/ZH (und nicht auf a§ 328 StPO/ZH). Die Vorinstanz bestätigt diese Verfügung. Der am 1. Januar 1996 in Kraft gesetzte § 354 StPO/ZH ist in der Zürcher Strafprozessordnung systematisch unter die Bestimmungen zum "Verfahren bei Ordnungsbussen" eingeordnet und gilt insbesondere für die "kantonalrechtlichen Ordnungsbussen". Gemäss dieser Norm können "Übertretungen des kantonalen Rechts (...) in einem vereinfachten Verfahren mit Ordnungsbussen bis zu Fr. 500.- geahndet werden." 2.2.3 Nach den ersten beiden " Engel -Kriterien" (oben E. 2.2.1), nämlich der Zuordnung der Vorschrift im nationalen Recht und der Natur des Vergehens ist § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen dem Disziplinarrecht zuzuordnen. Dies wird durch die Verjährungsbestimmungen von § 3 des Gesetzes bestätigt, wonach die Verfolgungsverjährung für "Disziplinarfehler" gegebenenfalls "von der rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens an" läuft. Analog erfolgt gemäss § 4 Abs. 2 des Gesetzes bei Behördenmitgliedern, Beamten und Angestellten der Entscheid über eine disziplinarische Bestrafung und den Fortbezug der Besoldung während der vorläufigen Einstellung (...) nach Beendigung des Strafverfahrens". Das Gesetz über die Ordnungsstrafen behält somit ein allfälliges Straf verfahren ausdrücklich vor. Dies gilt auch bei den "Privaten" im Sinne von § 1 des Gesetzes. Die "Störung der vorgeschriebenen Verfahrensordnung" gemäss § 2 lit. c des Gesetzes erfasst nach dem klaren Wortlaut disziplinarische Störungen. Es handelt sich um eine auch in modernen Gesetzen übliche Umschreibung. So lautet etwa Art. 33 Abs. 1 des auf den 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten Bundesgerichtsgesetzes (BGG) unter dem Randtitel "Disziplin" wie folgt: "Wer im Verfahren vor dem Bundesgericht den Anstand verletzt oder den Geschäftsgang stört, wird mit einem Verweis oder einer Ordnungsbusse bis zu 1000 Franken bestraft." Damit ist der Disziplinartatbestand von § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen hinreichend bestimmt umschrieben, was für den Beschwerdeführer, einen forensisch erfahrenen Rechtsanwalt, klar sein musste. Es handelt sich um eine in Prozessgesetzen der Verfahrensleitung regelmässig zugestandene sitzungspolizeiliche Kompetenz, bei Verletzungen der Verfahrensdisziplin gegenüber Parteien, Anwälten und weiteren Verfahrensbeteiligten Verweise und Bussen auszusprechen. Ein strafbares Verhalten ist nicht vorausgesetzt (FRANZ RIKLIN, Schweizerisches Strafrecht, 3. Aufl. 2007, S. 11). Der Beschwerdeführer unterstand als einzuvernehmende Auskunftsperson dieser Disziplinargewalt der Untersuchungsbehörde. Gemäss § 149b Abs. 1 StPO/ZH ist die Auskunftsperson zum Erscheinen verpflichtet, wobei gemäss § 149b Abs. 3 i.V.m. § 133 StPO/ZH auch der Vorführungsbefehl zulässig ist. Entgegen dem Beschwerdeführer unterscheidet sich damit die zu beurteilende Sache massgeblich vom Fall Ötztürk, in welchem dieser mit seinem Wagen gegen ein parkiertes Fahrzeug gefahren war und an beiden Fahrzeugen einen Sachschaden von etwa 5'000 DM verursacht hatte. Hier hatte der EGMR entschieden, dass es sich trotz der deutschen Zuordnung zum innerstaatlichen Ordnungswidrigkeitsrecht um eine strafrechtliche Anklage handelte. Und anders als im Fall Weber wird der Beschwerdeführer wegen Verletzung der Verfahrensdisziplin und nicht wegen eines anderen Sachverhalts (Verletzung des Untersuchungsgeheimnisses im Fall Weber ) sanktioniert. 2.2.4 Das dritte " Engel -Kriterium", die Art und Schwere der Sanktion, steht der Einordnung als Disziplinarrecht offenkundig ebenfalls nicht entgegen. Die angedrohte Sanktion erscheint ihrer Natur und Schwere nach nicht als Kriminalstrafe. Dabei ist entgegen der Beschwerde nicht auf den inzwischen aufgehobenen a§ 328 StPO/ZH, sondern auf § 354 StPO/ZH abzustellen, welcher für kantonalrechtliche Ordnungsbussen einen gesetzlichen Rahmen bis zu 500 Franken vorsieht (oben E. 2.2.2). 2.3 Zusammenfassend handelt es sich vorliegend um eine Disziplinarrechtsausnahme zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Solche Bussen gelten nach der Strassburger Praxis nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK (RIKLIN, a.a.O.; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 153). Bereits die Europäische Menschenrechtskommission erklärte Art. 6 EMRK nicht anwendbar bei vom Bundesgericht ausgesprochenen Disziplinarbussen gemäss Art. 31 OG, einer Bestimmung, die dem heutigen Art. 33 Abs. 1 BGG entspricht (oben E. 2.2.3; vgl. die Nachweise in BGE 121 I 379 E. 3c/aa S. 382). Ebenso dient § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen im zu beurteilenden Zusammenhang dem geordneten Geschäftsgang der Behörden und stellt eine reine Disziplinarmassnahme dar. Das Bundesgericht hat in einer eine Zürcher Beamtin betreffenden Sache bereits entschieden, dass eine Busse von 300 Franken gemäss § 4 dieses Gesetzes keine strafrechtliche Anklage beinhaltet (BGE 121 I 379). Der Beschwerdeführer kann sich somit nicht auf die Verfahrensgarantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen.
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Regeste a Art. 29a BV, Art. 130 Abs. 1 BGG; Rechtsweggarantie. Übergangsrechtlich bestimmen sich die massgeblichen Vorinstanzen in Strafsachen gemäss Art. 80 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 BGG (E. 1.2).
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constitutional law
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135 I 313
135 I 313 Regeste b Art. 6 Ziff. 1 EMRK, § 354 StPO/ZH; strafrechtliche Anklage; Disziplinarbusse. Bussen wegen Verletzung der Verfahrensdisziplin fallen nicht unter den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 2). Sachverhalt ab Seite 313 B. (...) X. weigerte sich, zu dieser üblichen Abklärung bei aussergewöhnlichen Todesfällen zur Einvernahme bei der Polizei zu erscheinen. Am 13. Juni 2008 erschien er aber auf Vorladung hin zur Befragung als Auskunftsperson bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Die Oberstaatsanwaltschaft stellt in ihrem Entscheid vom 23. Oktober 2008 zum Verlauf dieser Einvernahme fest, X. sei auf seine Rechte als Auskunftsperson hingewiesen worden, unter anderem auch darauf, dass er die Aussage ohne Gründe verweigern könne. Dieser habe erklärt: "Wir können es gleich kurz machen: Ich werde keine Aussage machen." Der Staatsanwalt habe ihm entgegnet, selbstverständlich müsse er keine Aussagen machen. Er (der Staatsanwalt) werde ihm seine Fragen stellen, und er könne sie so beantworten, wie er wolle. X. habe erwidert, dass er sich die Fragen nicht anhöre. Er sei nicht bereit, an einem Verfahren mitzuwirken, welches überflüssig sei. Er werde jetzt gleich gehen. Der Staatsanwalt habe ihn zum Bleiben und Anhören der Fragen aufgefordert, worauf dieser abgelehnt, die Urteilsfähigkeit des Staatsanwalts bestritten und den Raum verlassen habe. Das Protokoll sei fünf Minuten nach der Eröffnung geschlossen worden. Mit Schreiben vom 15. Juli 2008 orientierte der Staatsanwalt X. darüber, dass er ihn "[f]ür Ihr Betragen anlässlich der Einvernahme" vom 13. Juni 2008 mit einer Ordnungsbusse zu belegen gedenke, weshalb er ihm vorab das rechtliche Gehör gewähre und ihm deshalb Gelegenheit zur Stellungnahme einräume. X. nahm Stellung. In der Folge belegte ihn die Staatsanwaltschaft See/Oberland mit Verfügung vom 8. September 2008 gestützt auf §§ 1, 2 lit. a-d und § 4 Abs. 1 Ziff. 2 des Zürcher Gesetzes vom 30. Oktober 1866 betreffend die Ordnungsstrafen (LS 312) sowie § 354 der Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919 (StPO/ZH; LS 321) mit einer Ordnungsbusse von Fr. 300.- und auferlegte ihm die Kosten von Fr. 100.-. X. rekurrierte gegen diese Verfügung bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Die Staatsanwaltschaft wurde zur Vernehmlassung eingeladen, und X. äusserte sich dazu. Die Oberstaatsanwaltschaft wies am 23. Oktober 2008 den Rekurs ab. Sie hielt zusammenfassend fest, der Rekurrent habe "durch sein eigenmächtiges Verlassen der Einvernahme den ordnungsgemässen formellen Gang des Verfahrens gestört und gegen die vorgeschriebene Verfahrensordnung im Sinne von § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen verstossen". Die Ordnungsbusse sei angemessen. Sie auferlegte ihm die Kosten von Fr. 800.-. C. X. erhebt Beschwerde in Strafsachen und beantragt, den Entscheid der Oberstaatsanwaltschaft unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben. In der Vernehmlassung betrachtet die Oberstaatsanwaltschaft Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegend nicht als anwendbar. In der Replik hält X. an seinem in der Beschwerde vertretenen Standpunkt fest, dass die Sache unter den Begriff der strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK falle. Ausserdem sei angezeigt, dass das Bundesgericht dafür sorge, dass im Kanton Zürich endlich auch derartige Verfahren aufgrund von Gesetzen aus dem 19. Jahrhundert von dessen Gerichten beurteilt werden könnten. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 In der Rechtsmittelbelehrung geht die Vorinstanz davon aus, dass eine bundesrechtliche Beschwerde in Strafsachen im Sinne von Art. 93 und 98 BGG erhoben werden könne. Nach dem Konzept der Einheitsbeschwerde hängt der Rechtsmittelweg an das Bundesgericht vom Rechtsgebiet ab, auf welches die Rechtssache letztlich zurückgeht. Bei dem angefochtenen Rekursentscheid der Oberstaatsanwaltschaft handelt es sich um einen formellen Endentscheid (Art. 90 BGG) im Rahmen eines Strafuntersuchungsverfahrens (einer Vorabklärung), welches nach der Darstellung des Beschwerdeführers eingestellt worden ist. Damit erweist sich die Beschwerde in Strafsachen gemäss Art. 78 BGG als das zutreffende Rechtsmittel. 1.2 Gemäss der am 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten Rechtsweggarantie von Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Art. 29a BV wird insbesondere durch Art. 86 Abs. 2 BGG konkretisiert. Danach setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein. Übergangsrechtlich bestimmen sich jedoch für Beschwerden in Strafsachen die massgeblichen Vorinstanzen gemäss Art. 80 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 BGG in der Fassung des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die Bereinigung und Aktualisierung der Totalrevision der Bundesrechtspflege (AS 2006 4213). Gemäss Art. 130 Abs. 1 BGG erlassen die Kantone auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer schweizerischen Strafprozessordnung Ausführungsbestimmungen über die Vorinstanzen in Strafsachen im Sinne von Art. 80 BGG sowie zur Gewährleistung der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV. Kantonale Vorschriften, welche eine gerichtliche Überprüfung ausschliessen, sind bis zum Ablauf der Übergangsfristen von Art. 130 BGG als gesetzliche Ausnahmen von der Rechtsweggarantie zu qualifizieren (vgl. Urteil 2C_64/2007 vom 29. März 2007 E. 3.2, in: Pra 2007 Nr. 134 S. 920; Urteil 1C_267/2008 vom 27. Oktober 2008 E. 2.1). Somit ist die Oberstaatsanwaltschaft nach konstanter Praxis als Vorinstanz im Sinne von Art. 80 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 BGG zu betrachten (vgl. Urteil 6B_590/2007 vom 19. Dezember 2007; zu anderen Konstellationen BGE 135 I 6 sowie Urteil 6B_677/2008 vom 23. Februar 2009). Auf die Beschwerde ist insoweit einzutreten. 1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 3.2; BGE 133 IV 286 E. 1.4). Auf rein appellatorische Kritik tritt es nicht ein (BGE 133 II 396 E. 3.1). Die Feststellung des Sachverhalts und die Anwendung des kantonalen Rechts prüft es auf Willkür hin (Art. 9 BV). Es hebt einen Entscheid auf, wenn er schlechterdings unhaltbar ist, d.h. mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, auf einem offenkundigen Versehen beruht oder sich sachlich in keiner Weise rechtfertigen lässt (BGE 133 III 585 E. 4.1; BGE 131 I 217 E. 2.1, BGE 131 I 467 E. 3.1). 2. Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das Gesetz betreffend die Ordnungsstrafen bedrohe jeden mit strafrechtlichen Massnahmen, dem bestimmte Vorwürfe gemacht würden. Den angedrohten Geldbussen bis Fr. 1'000.- (§ 4 Abs. 1 Ziff. 2 des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen i.V.m. a§ 328 StPO/ZH) komme eindeutig Strafcharakter zu. Es handle sich nicht um eine Disziplinarrechtsausnahme zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK. 2.1 Es ist nicht zweifelhaft, dass die Vorinstanz kein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist. Der geltend gemachte Anspruch auf Zugang zu einem Gericht, der zurzeit im Kanton Zürich nicht besteht (oben E. 1.2), ist daher aufgrund der Rechtsprechung des EGMR zu prüfen. Das Bundesgericht ist nicht in der Lage, als einzige gerichtliche Instanz im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK die Sache zu beurteilen, da es insbesondere den Sachverhalt und das kantonale Recht nicht frei prüft (oben E. 1.3; Urteil 1C_267/2008 vom 27. Oktober 2008 E. 2.4; Urteil Weber gegen Schweiz vom 22. Mai 1990, Ziff. 39 [zur früheren staatsrechtlichen Beschwerde], in: EuGRZ 1990 S. 265). 2.2 Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. 2.2.1 Dieser Anspruch setzt im vorliegenden Zusammenhang voraus, dass es sich um eine "strafrechtliche Anklage" handelt. Der EGMR prüft diese Frage nach den drei im Urteil Engel entwickelten Kriterien (vgl. Urteil Öztürk gegen Bundesrepublik Deutschland vom 21. Februar 1984, Ziff. 50, in: EuGRZ 1985 S. 62). Massgeblich sind nach dieser Judikatur erstens die Zuordnung der Vorschrift im nationalen Recht, zweitens die Natur des Vergehens sowie drittens die Art und Schwere der Sanktion (CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., München 2008, S. 317 Rz. 17). 2.2.2 Die Vorinstanz stützt sich auf § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen. Gemäss § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes sind Verwaltungsstellen und Gerichte "berechtigt, Disziplinarfehler (...) der bei ihnen in mündlichen oder schriftlichen Verfahren stehenden Privaten durch Ordnungsstrafen zu rügen". Gemäss § 2 gilt als Disziplinarfehler "jede rechtswidrige und schuldhafte Verletzung der Dienstpflichten, insbesondere (...) c) die Störung der vorgeschriebenen Verfahrensordnung". Als "Ordnungsstrafe" kann gemäss § 4 Abs. 1 Ziff. 1 ein "Verweis" oder gemäss Ziff. 2 eine "Geldbusse nach den für die Polizeibussen geltenden Ansätzen" verhängt werden. Der Beschwerdeführer verweist hinsichtlich der "für die Polizeibussen geltenden Ansätze" entsprechend den Anmerkungen zu § 4 Ziff. 2 des Gesetzes auf a§ 328 StPO/ZH (oben E. 2). Es ist indessen festzustellen, dass a§ 328 StPO/ZH durch das kantonale Gesetz vom 19. Juni 2006 über die Anpassung an den geänderten allgemeinen Teil des Strafgesetzbuches und an das neue Jugendstrafgesetz (OS 61, 391; LS 211.1) seit dem 1. Januar 2007 aufgehoben ist. Die Erstinstanz stützte sich denn auch entgegen der in der Beschwerde vertretenen Ansicht in ihrer Verfügung vom 8. September 2008 ausdrücklich auf § 354 StPO/ZH (und nicht auf a§ 328 StPO/ZH). Die Vorinstanz bestätigt diese Verfügung. Der am 1. Januar 1996 in Kraft gesetzte § 354 StPO/ZH ist in der Zürcher Strafprozessordnung systematisch unter die Bestimmungen zum "Verfahren bei Ordnungsbussen" eingeordnet und gilt insbesondere für die "kantonalrechtlichen Ordnungsbussen". Gemäss dieser Norm können "Übertretungen des kantonalen Rechts (...) in einem vereinfachten Verfahren mit Ordnungsbussen bis zu Fr. 500.- geahndet werden." 2.2.3 Nach den ersten beiden " Engel -Kriterien" (oben E. 2.2.1), nämlich der Zuordnung der Vorschrift im nationalen Recht und der Natur des Vergehens ist § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen dem Disziplinarrecht zuzuordnen. Dies wird durch die Verjährungsbestimmungen von § 3 des Gesetzes bestätigt, wonach die Verfolgungsverjährung für "Disziplinarfehler" gegebenenfalls "von der rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens an" läuft. Analog erfolgt gemäss § 4 Abs. 2 des Gesetzes bei Behördenmitgliedern, Beamten und Angestellten der Entscheid über eine disziplinarische Bestrafung und den Fortbezug der Besoldung während der vorläufigen Einstellung (...) nach Beendigung des Strafverfahrens". Das Gesetz über die Ordnungsstrafen behält somit ein allfälliges Straf verfahren ausdrücklich vor. Dies gilt auch bei den "Privaten" im Sinne von § 1 des Gesetzes. Die "Störung der vorgeschriebenen Verfahrensordnung" gemäss § 2 lit. c des Gesetzes erfasst nach dem klaren Wortlaut disziplinarische Störungen. Es handelt sich um eine auch in modernen Gesetzen übliche Umschreibung. So lautet etwa Art. 33 Abs. 1 des auf den 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten Bundesgerichtsgesetzes (BGG) unter dem Randtitel "Disziplin" wie folgt: "Wer im Verfahren vor dem Bundesgericht den Anstand verletzt oder den Geschäftsgang stört, wird mit einem Verweis oder einer Ordnungsbusse bis zu 1000 Franken bestraft." Damit ist der Disziplinartatbestand von § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen hinreichend bestimmt umschrieben, was für den Beschwerdeführer, einen forensisch erfahrenen Rechtsanwalt, klar sein musste. Es handelt sich um eine in Prozessgesetzen der Verfahrensleitung regelmässig zugestandene sitzungspolizeiliche Kompetenz, bei Verletzungen der Verfahrensdisziplin gegenüber Parteien, Anwälten und weiteren Verfahrensbeteiligten Verweise und Bussen auszusprechen. Ein strafbares Verhalten ist nicht vorausgesetzt (FRANZ RIKLIN, Schweizerisches Strafrecht, 3. Aufl. 2007, S. 11). Der Beschwerdeführer unterstand als einzuvernehmende Auskunftsperson dieser Disziplinargewalt der Untersuchungsbehörde. Gemäss § 149b Abs. 1 StPO/ZH ist die Auskunftsperson zum Erscheinen verpflichtet, wobei gemäss § 149b Abs. 3 i.V.m. § 133 StPO/ZH auch der Vorführungsbefehl zulässig ist. Entgegen dem Beschwerdeführer unterscheidet sich damit die zu beurteilende Sache massgeblich vom Fall Ötztürk, in welchem dieser mit seinem Wagen gegen ein parkiertes Fahrzeug gefahren war und an beiden Fahrzeugen einen Sachschaden von etwa 5'000 DM verursacht hatte. Hier hatte der EGMR entschieden, dass es sich trotz der deutschen Zuordnung zum innerstaatlichen Ordnungswidrigkeitsrecht um eine strafrechtliche Anklage handelte. Und anders als im Fall Weber wird der Beschwerdeführer wegen Verletzung der Verfahrensdisziplin und nicht wegen eines anderen Sachverhalts (Verletzung des Untersuchungsgeheimnisses im Fall Weber ) sanktioniert. 2.2.4 Das dritte " Engel -Kriterium", die Art und Schwere der Sanktion, steht der Einordnung als Disziplinarrecht offenkundig ebenfalls nicht entgegen. Die angedrohte Sanktion erscheint ihrer Natur und Schwere nach nicht als Kriminalstrafe. Dabei ist entgegen der Beschwerde nicht auf den inzwischen aufgehobenen a§ 328 StPO/ZH, sondern auf § 354 StPO/ZH abzustellen, welcher für kantonalrechtliche Ordnungsbussen einen gesetzlichen Rahmen bis zu 500 Franken vorsieht (oben E. 2.2.2). 2.3 Zusammenfassend handelt es sich vorliegend um eine Disziplinarrechtsausnahme zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Solche Bussen gelten nach der Strassburger Praxis nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK (RIKLIN, a.a.O.; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 153). Bereits die Europäische Menschenrechtskommission erklärte Art. 6 EMRK nicht anwendbar bei vom Bundesgericht ausgesprochenen Disziplinarbussen gemäss Art. 31 OG, einer Bestimmung, die dem heutigen Art. 33 Abs. 1 BGG entspricht (oben E. 2.2.3; vgl. die Nachweise in BGE 121 I 379 E. 3c/aa S. 382). Ebenso dient § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen im zu beurteilenden Zusammenhang dem geordneten Geschäftsgang der Behörden und stellt eine reine Disziplinarmassnahme dar. Das Bundesgericht hat in einer eine Zürcher Beamtin betreffenden Sache bereits entschieden, dass eine Busse von 300 Franken gemäss § 4 dieses Gesetzes keine strafrechtliche Anklage beinhaltet (BGE 121 I 379). Der Beschwerdeführer kann sich somit nicht auf die Verfahrensgarantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen.
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Art. 29a Cst., art. 130 al. 1 LTF; garantie de la voie de droit. A titre transitoire, les autorités précédentes en matière pénale sont déterminées par l'art. 80 en relation avec l'art. 130 al. 1 LTF (consid. 1.2).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-313%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 I 313
135 I 313 Regeste b Art. 6 Ziff. 1 EMRK, § 354 StPO/ZH; strafrechtliche Anklage; Disziplinarbusse. Bussen wegen Verletzung der Verfahrensdisziplin fallen nicht unter den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 2). Sachverhalt ab Seite 313 B. (...) X. weigerte sich, zu dieser üblichen Abklärung bei aussergewöhnlichen Todesfällen zur Einvernahme bei der Polizei zu erscheinen. Am 13. Juni 2008 erschien er aber auf Vorladung hin zur Befragung als Auskunftsperson bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Die Oberstaatsanwaltschaft stellt in ihrem Entscheid vom 23. Oktober 2008 zum Verlauf dieser Einvernahme fest, X. sei auf seine Rechte als Auskunftsperson hingewiesen worden, unter anderem auch darauf, dass er die Aussage ohne Gründe verweigern könne. Dieser habe erklärt: "Wir können es gleich kurz machen: Ich werde keine Aussage machen." Der Staatsanwalt habe ihm entgegnet, selbstverständlich müsse er keine Aussagen machen. Er (der Staatsanwalt) werde ihm seine Fragen stellen, und er könne sie so beantworten, wie er wolle. X. habe erwidert, dass er sich die Fragen nicht anhöre. Er sei nicht bereit, an einem Verfahren mitzuwirken, welches überflüssig sei. Er werde jetzt gleich gehen. Der Staatsanwalt habe ihn zum Bleiben und Anhören der Fragen aufgefordert, worauf dieser abgelehnt, die Urteilsfähigkeit des Staatsanwalts bestritten und den Raum verlassen habe. Das Protokoll sei fünf Minuten nach der Eröffnung geschlossen worden. Mit Schreiben vom 15. Juli 2008 orientierte der Staatsanwalt X. darüber, dass er ihn "[f]ür Ihr Betragen anlässlich der Einvernahme" vom 13. Juni 2008 mit einer Ordnungsbusse zu belegen gedenke, weshalb er ihm vorab das rechtliche Gehör gewähre und ihm deshalb Gelegenheit zur Stellungnahme einräume. X. nahm Stellung. In der Folge belegte ihn die Staatsanwaltschaft See/Oberland mit Verfügung vom 8. September 2008 gestützt auf §§ 1, 2 lit. a-d und § 4 Abs. 1 Ziff. 2 des Zürcher Gesetzes vom 30. Oktober 1866 betreffend die Ordnungsstrafen (LS 312) sowie § 354 der Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919 (StPO/ZH; LS 321) mit einer Ordnungsbusse von Fr. 300.- und auferlegte ihm die Kosten von Fr. 100.-. X. rekurrierte gegen diese Verfügung bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Die Staatsanwaltschaft wurde zur Vernehmlassung eingeladen, und X. äusserte sich dazu. Die Oberstaatsanwaltschaft wies am 23. Oktober 2008 den Rekurs ab. Sie hielt zusammenfassend fest, der Rekurrent habe "durch sein eigenmächtiges Verlassen der Einvernahme den ordnungsgemässen formellen Gang des Verfahrens gestört und gegen die vorgeschriebene Verfahrensordnung im Sinne von § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen verstossen". Die Ordnungsbusse sei angemessen. Sie auferlegte ihm die Kosten von Fr. 800.-. C. X. erhebt Beschwerde in Strafsachen und beantragt, den Entscheid der Oberstaatsanwaltschaft unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben. In der Vernehmlassung betrachtet die Oberstaatsanwaltschaft Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegend nicht als anwendbar. In der Replik hält X. an seinem in der Beschwerde vertretenen Standpunkt fest, dass die Sache unter den Begriff der strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK falle. Ausserdem sei angezeigt, dass das Bundesgericht dafür sorge, dass im Kanton Zürich endlich auch derartige Verfahren aufgrund von Gesetzen aus dem 19. Jahrhundert von dessen Gerichten beurteilt werden könnten. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 In der Rechtsmittelbelehrung geht die Vorinstanz davon aus, dass eine bundesrechtliche Beschwerde in Strafsachen im Sinne von Art. 93 und 98 BGG erhoben werden könne. Nach dem Konzept der Einheitsbeschwerde hängt der Rechtsmittelweg an das Bundesgericht vom Rechtsgebiet ab, auf welches die Rechtssache letztlich zurückgeht. Bei dem angefochtenen Rekursentscheid der Oberstaatsanwaltschaft handelt es sich um einen formellen Endentscheid (Art. 90 BGG) im Rahmen eines Strafuntersuchungsverfahrens (einer Vorabklärung), welches nach der Darstellung des Beschwerdeführers eingestellt worden ist. Damit erweist sich die Beschwerde in Strafsachen gemäss Art. 78 BGG als das zutreffende Rechtsmittel. 1.2 Gemäss der am 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten Rechtsweggarantie von Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Art. 29a BV wird insbesondere durch Art. 86 Abs. 2 BGG konkretisiert. Danach setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein. Übergangsrechtlich bestimmen sich jedoch für Beschwerden in Strafsachen die massgeblichen Vorinstanzen gemäss Art. 80 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 BGG in der Fassung des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die Bereinigung und Aktualisierung der Totalrevision der Bundesrechtspflege (AS 2006 4213). Gemäss Art. 130 Abs. 1 BGG erlassen die Kantone auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer schweizerischen Strafprozessordnung Ausführungsbestimmungen über die Vorinstanzen in Strafsachen im Sinne von Art. 80 BGG sowie zur Gewährleistung der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV. Kantonale Vorschriften, welche eine gerichtliche Überprüfung ausschliessen, sind bis zum Ablauf der Übergangsfristen von Art. 130 BGG als gesetzliche Ausnahmen von der Rechtsweggarantie zu qualifizieren (vgl. Urteil 2C_64/2007 vom 29. März 2007 E. 3.2, in: Pra 2007 Nr. 134 S. 920; Urteil 1C_267/2008 vom 27. Oktober 2008 E. 2.1). Somit ist die Oberstaatsanwaltschaft nach konstanter Praxis als Vorinstanz im Sinne von Art. 80 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 BGG zu betrachten (vgl. Urteil 6B_590/2007 vom 19. Dezember 2007; zu anderen Konstellationen BGE 135 I 6 sowie Urteil 6B_677/2008 vom 23. Februar 2009). Auf die Beschwerde ist insoweit einzutreten. 1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 3.2; BGE 133 IV 286 E. 1.4). Auf rein appellatorische Kritik tritt es nicht ein (BGE 133 II 396 E. 3.1). Die Feststellung des Sachverhalts und die Anwendung des kantonalen Rechts prüft es auf Willkür hin (Art. 9 BV). Es hebt einen Entscheid auf, wenn er schlechterdings unhaltbar ist, d.h. mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, auf einem offenkundigen Versehen beruht oder sich sachlich in keiner Weise rechtfertigen lässt (BGE 133 III 585 E. 4.1; BGE 131 I 217 E. 2.1, BGE 131 I 467 E. 3.1). 2. Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das Gesetz betreffend die Ordnungsstrafen bedrohe jeden mit strafrechtlichen Massnahmen, dem bestimmte Vorwürfe gemacht würden. Den angedrohten Geldbussen bis Fr. 1'000.- (§ 4 Abs. 1 Ziff. 2 des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen i.V.m. a§ 328 StPO/ZH) komme eindeutig Strafcharakter zu. Es handle sich nicht um eine Disziplinarrechtsausnahme zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK. 2.1 Es ist nicht zweifelhaft, dass die Vorinstanz kein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist. Der geltend gemachte Anspruch auf Zugang zu einem Gericht, der zurzeit im Kanton Zürich nicht besteht (oben E. 1.2), ist daher aufgrund der Rechtsprechung des EGMR zu prüfen. Das Bundesgericht ist nicht in der Lage, als einzige gerichtliche Instanz im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK die Sache zu beurteilen, da es insbesondere den Sachverhalt und das kantonale Recht nicht frei prüft (oben E. 1.3; Urteil 1C_267/2008 vom 27. Oktober 2008 E. 2.4; Urteil Weber gegen Schweiz vom 22. Mai 1990, Ziff. 39 [zur früheren staatsrechtlichen Beschwerde], in: EuGRZ 1990 S. 265). 2.2 Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. 2.2.1 Dieser Anspruch setzt im vorliegenden Zusammenhang voraus, dass es sich um eine "strafrechtliche Anklage" handelt. Der EGMR prüft diese Frage nach den drei im Urteil Engel entwickelten Kriterien (vgl. Urteil Öztürk gegen Bundesrepublik Deutschland vom 21. Februar 1984, Ziff. 50, in: EuGRZ 1985 S. 62). Massgeblich sind nach dieser Judikatur erstens die Zuordnung der Vorschrift im nationalen Recht, zweitens die Natur des Vergehens sowie drittens die Art und Schwere der Sanktion (CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., München 2008, S. 317 Rz. 17). 2.2.2 Die Vorinstanz stützt sich auf § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen. Gemäss § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes sind Verwaltungsstellen und Gerichte "berechtigt, Disziplinarfehler (...) der bei ihnen in mündlichen oder schriftlichen Verfahren stehenden Privaten durch Ordnungsstrafen zu rügen". Gemäss § 2 gilt als Disziplinarfehler "jede rechtswidrige und schuldhafte Verletzung der Dienstpflichten, insbesondere (...) c) die Störung der vorgeschriebenen Verfahrensordnung". Als "Ordnungsstrafe" kann gemäss § 4 Abs. 1 Ziff. 1 ein "Verweis" oder gemäss Ziff. 2 eine "Geldbusse nach den für die Polizeibussen geltenden Ansätzen" verhängt werden. Der Beschwerdeführer verweist hinsichtlich der "für die Polizeibussen geltenden Ansätze" entsprechend den Anmerkungen zu § 4 Ziff. 2 des Gesetzes auf a§ 328 StPO/ZH (oben E. 2). Es ist indessen festzustellen, dass a§ 328 StPO/ZH durch das kantonale Gesetz vom 19. Juni 2006 über die Anpassung an den geänderten allgemeinen Teil des Strafgesetzbuches und an das neue Jugendstrafgesetz (OS 61, 391; LS 211.1) seit dem 1. Januar 2007 aufgehoben ist. Die Erstinstanz stützte sich denn auch entgegen der in der Beschwerde vertretenen Ansicht in ihrer Verfügung vom 8. September 2008 ausdrücklich auf § 354 StPO/ZH (und nicht auf a§ 328 StPO/ZH). Die Vorinstanz bestätigt diese Verfügung. Der am 1. Januar 1996 in Kraft gesetzte § 354 StPO/ZH ist in der Zürcher Strafprozessordnung systematisch unter die Bestimmungen zum "Verfahren bei Ordnungsbussen" eingeordnet und gilt insbesondere für die "kantonalrechtlichen Ordnungsbussen". Gemäss dieser Norm können "Übertretungen des kantonalen Rechts (...) in einem vereinfachten Verfahren mit Ordnungsbussen bis zu Fr. 500.- geahndet werden." 2.2.3 Nach den ersten beiden " Engel -Kriterien" (oben E. 2.2.1), nämlich der Zuordnung der Vorschrift im nationalen Recht und der Natur des Vergehens ist § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen dem Disziplinarrecht zuzuordnen. Dies wird durch die Verjährungsbestimmungen von § 3 des Gesetzes bestätigt, wonach die Verfolgungsverjährung für "Disziplinarfehler" gegebenenfalls "von der rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens an" läuft. Analog erfolgt gemäss § 4 Abs. 2 des Gesetzes bei Behördenmitgliedern, Beamten und Angestellten der Entscheid über eine disziplinarische Bestrafung und den Fortbezug der Besoldung während der vorläufigen Einstellung (...) nach Beendigung des Strafverfahrens". Das Gesetz über die Ordnungsstrafen behält somit ein allfälliges Straf verfahren ausdrücklich vor. Dies gilt auch bei den "Privaten" im Sinne von § 1 des Gesetzes. Die "Störung der vorgeschriebenen Verfahrensordnung" gemäss § 2 lit. c des Gesetzes erfasst nach dem klaren Wortlaut disziplinarische Störungen. Es handelt sich um eine auch in modernen Gesetzen übliche Umschreibung. So lautet etwa Art. 33 Abs. 1 des auf den 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten Bundesgerichtsgesetzes (BGG) unter dem Randtitel "Disziplin" wie folgt: "Wer im Verfahren vor dem Bundesgericht den Anstand verletzt oder den Geschäftsgang stört, wird mit einem Verweis oder einer Ordnungsbusse bis zu 1000 Franken bestraft." Damit ist der Disziplinartatbestand von § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen hinreichend bestimmt umschrieben, was für den Beschwerdeführer, einen forensisch erfahrenen Rechtsanwalt, klar sein musste. Es handelt sich um eine in Prozessgesetzen der Verfahrensleitung regelmässig zugestandene sitzungspolizeiliche Kompetenz, bei Verletzungen der Verfahrensdisziplin gegenüber Parteien, Anwälten und weiteren Verfahrensbeteiligten Verweise und Bussen auszusprechen. Ein strafbares Verhalten ist nicht vorausgesetzt (FRANZ RIKLIN, Schweizerisches Strafrecht, 3. Aufl. 2007, S. 11). Der Beschwerdeführer unterstand als einzuvernehmende Auskunftsperson dieser Disziplinargewalt der Untersuchungsbehörde. Gemäss § 149b Abs. 1 StPO/ZH ist die Auskunftsperson zum Erscheinen verpflichtet, wobei gemäss § 149b Abs. 3 i.V.m. § 133 StPO/ZH auch der Vorführungsbefehl zulässig ist. Entgegen dem Beschwerdeführer unterscheidet sich damit die zu beurteilende Sache massgeblich vom Fall Ötztürk, in welchem dieser mit seinem Wagen gegen ein parkiertes Fahrzeug gefahren war und an beiden Fahrzeugen einen Sachschaden von etwa 5'000 DM verursacht hatte. Hier hatte der EGMR entschieden, dass es sich trotz der deutschen Zuordnung zum innerstaatlichen Ordnungswidrigkeitsrecht um eine strafrechtliche Anklage handelte. Und anders als im Fall Weber wird der Beschwerdeführer wegen Verletzung der Verfahrensdisziplin und nicht wegen eines anderen Sachverhalts (Verletzung des Untersuchungsgeheimnisses im Fall Weber ) sanktioniert. 2.2.4 Das dritte " Engel -Kriterium", die Art und Schwere der Sanktion, steht der Einordnung als Disziplinarrecht offenkundig ebenfalls nicht entgegen. Die angedrohte Sanktion erscheint ihrer Natur und Schwere nach nicht als Kriminalstrafe. Dabei ist entgegen der Beschwerde nicht auf den inzwischen aufgehobenen a§ 328 StPO/ZH, sondern auf § 354 StPO/ZH abzustellen, welcher für kantonalrechtliche Ordnungsbussen einen gesetzlichen Rahmen bis zu 500 Franken vorsieht (oben E. 2.2.2). 2.3 Zusammenfassend handelt es sich vorliegend um eine Disziplinarrechtsausnahme zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Solche Bussen gelten nach der Strassburger Praxis nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK (RIKLIN, a.a.O.; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 153). Bereits die Europäische Menschenrechtskommission erklärte Art. 6 EMRK nicht anwendbar bei vom Bundesgericht ausgesprochenen Disziplinarbussen gemäss Art. 31 OG, einer Bestimmung, die dem heutigen Art. 33 Abs. 1 BGG entspricht (oben E. 2.2.3; vgl. die Nachweise in BGE 121 I 379 E. 3c/aa S. 382). Ebenso dient § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen im zu beurteilenden Zusammenhang dem geordneten Geschäftsgang der Behörden und stellt eine reine Disziplinarmassnahme dar. Das Bundesgericht hat in einer eine Zürcher Beamtin betreffenden Sache bereits entschieden, dass eine Busse von 300 Franken gemäss § 4 dieses Gesetzes keine strafrechtliche Anklage beinhaltet (BGE 121 I 379). Der Beschwerdeführer kann sich somit nicht auf die Verfahrensgarantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen.
de
Art. 29a Cost., art. 130 cpv. 1 LTF; garanzia della via giudiziaria. A titolo transitorio, l'autorità inferiore competente in materia penale si determina sulla base dell'art. 80 unitamente all'art. 130 cpv. 1 LTF (consid. 1.2).
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constitutional law
2,009
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49,875
135 I 43
135 I 43 Sachverhalt ab Seite 44 Ende der 90er Jahre nahm der Kanton St. Gallen eine Totalrevision seines Finanzausgleichsgesetzes in Angriff, welche insbesondere der Neugestaltung des eidgenössischen Finanzausgleichs sowie der angepassten Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen Rechnung tragen sollte. Am 24. April 2007 verabschiedete der Kantonsrat ein neues Finanzausgleichsgesetz. Dieses unterstand gemäss kantonalem Recht dem obligatorischen Finanzreferendum und wurde in der Volksabstimmung vom 23. September 2007 mit 75,3 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Am 26. Oktober 2007 haben die St. Galler Gemeinden Amden, Wildhaus, Goldingen, Gams, Flums, Eschenbach, Pfäfers, Bronschhofen und Altstätten sowie die Privatpersonen A., B., C., D., E., F. und G. beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht mit dem Antrag, das neue St. Galler Finanzausgleichsgesetz aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Angefochten ist ein kantonaler Erlass, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 82 lit. b BGG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen - welche ab der nach kantonalem Recht massgebenden Veröffentlichung zu laufen beginnt (vgl. Art. 101 BGG) - ist mit der am 26. Oktober 2007 zur Post gegebenen Beschwerdeschrift eingehalten, zumal das gültige Zustandekommen des Finanzausgleichsgesetzes am 23. Oktober 2007 festgestellt und im Amtsblatt vom 29. Oktober 2007 publiziert worden ist (vgl. BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84 f.). 1.2 Soweit sich die beschwerdeführenden Gemeinden auf die Gemeindeautonomie (vgl. Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 [KV/SG; SR 131.225]) berufen, sind sie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ohne weiteres zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert. Es genügt hierfür, dass sie - wie dies hinsichtlich des interkommunalen Finanzausgleichs offensichtlich der Fall ist - durch den angefochtenen Erlass in ihrer Stellung als Hoheitsträger berührt sind. Ob ihnen die beanspruchte Autonomie tatsächlich zukommt, ist alsdann eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 313 E. 4.2 S. 319, BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412). Wie jedoch seitens des Kantons St. Gallen - unter Hinweis auf BGE 119 Ia 214 (vgl. auch Urteile 2P.170/2006 vom 7. November 2006 E. 3; 2P.293/2004 vom 1. Dezember 2005 E. 5; 2P.70/2003 vom 4. April 2003 E. 5, sowie MARKUS DILL, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, 1996, S. 79) - zu Recht eingewendet wird, setzt die Anerkennung eines geschützten kommunalen Autonomiebereichs voraus, dass zum einen der Vollzug der in Frage stehenden Vorschriften den Gemeinden übertragen ist und zum anderen die Art der zu regelnden Materie überhaupt Raum für ein Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden lässt. Diese beiden Kriterien sind beim hier in Frage stehenden kantonalen Finanzausgleichsgesetz offensichtlich nicht erfüllt: Es geht in der Sache um einen Interessenkonflikt zwischen einander gleichgeordneten Rechtssubjekten, dessen verbindliche Regelung naturgemäss einem übergeordneten Organ vorbehalten sein muss. Deshalb sind die einschlägigen Vorschriften von den kantonalen Behörden und nicht von den betroffenen Gemeinden zu handhaben. Diesen Letzteren kann in Bezug auf die finanziellen Ausgleichsleistungen kein Selbstbestimmungsrecht zukommen (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 3b S. 219). Damit ist die Beschwerde hinsichtlich der gerügten Verletzung der Gemeindeautonomie zwar zulässig, sie erweist sich aber wegen Fehlens eines geschützten Autonomiespielraums als von vornherein unbegründet. 1.3 Die beschwerdeführenden Gemeinden machen ferner einen Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV), das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie das Legalitäts- und das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 BV) geltend, wobei letzteren beiden Prinzipien neben dem hier ebenfalls angerufenen Willkürverbot keine selbständige Tragweite zukommt (BGE 134 I 153 E. 4 S. 156 ff.). Ferner rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 85 KV/SG; gemäss dieser Verfassungsbestimmung bezweckt der Finanzausgleich, einerseits den politischen Gemeinden die notwendigen Mittel zur Verfügung zu stellen sowie übermässige Belastungen auszugleichen und andererseits die finanziellen Unterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden zu verringern. Es fragt sich, ob diese Vorgaben für den interkommunalen Finanzausgleich als selbständige Verfassungsgarantie zugunsten der St. Galler Gemeinden einzustufen sind, so dass Letztere - wiewohl sie nicht als Autonomieträger berührt sind (vgl. oben E. 1.2) - beim Bundesgericht gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG geltend machen könnten, das Finanzausgleichsgesetz verletze die in der Verfassung genannten Grundsätze. Wie es sich damit verhält, braucht hier indessen nicht abschliessend untersucht zu werden: Selbst wenn Art. 85 KV/SG der Charakter einer Verfassungsgarantie im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG abgehen sollte, können sich die Gemeinden für die Anfechtung des beanstandeten neuen Finanzausgleichsgesetzes jedenfalls auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. unten E. 1.4) stützen. Obschon diese Regelung auf die Beschwerdeführung durch Private zugeschnitten ist, kann sich auch das Gemeinwesen darauf berufen, sofern es durch den angefochtenen Hoheitsakt gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder aber in qualifizierter Weise in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47; BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406 f.). Zwar erscheint das Verhältnis der speziellen Regelung von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG über die Beschwerdebefugnis der Gemeinden zur allgemeinen Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG noch nicht völlig geklärt. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel dürfen öffentliche Gemeinwesen jedenfalls nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden. Beim vorliegend angefochtenen Erlass über den interkommunalen Finanzausgleich steht jedoch ausser Frage, dass er, wiewohl er in keine autonomen Befugnisse eingreift, zentrale hoheitliche Interessen der Gemeinden berührt. Diesen muss daher zur Geltendmachung der behaupteten Verletzung von Art. 85 KV/SG sowie des Willkürverbotes und des Rechtsgleichheitsgebotes die Möglichkeit der Beschwerdeführung gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zustehen, auch wenn das Bundesgericht in einem anders gelagerten Streitfall kürzlich erwogen hat, gegenüber rechtsetzenden Erlassen des Kantons könnten Gemeinden dieses allgemeine Beschwerderecht wohl nicht in Anspruch nehmen (Urteil 1C_384/2007 vom 14. Mai 2008 E. 3.4). 1.4 Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat; das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (BGE 133 I 286 E. 2.2 S. 290). Den beschwerdeführenden Privatpersonen fehlt es vorliegend an einem entsprechenden schutzwürdigen Interesse, zumal sie nicht Adressaten des angefochtenen Gesetzes sind. Dieses regelt allein die Beiträge, welche der Kanton unter dem Titel des Finanzausgleichs an die politischen Gemeinden zu leisten hat, ohne dabei irgendwelche Rechte oder Pflichten der einzelnen Bürger zu begründen. Zwar trifft zu, dass die Ausgestaltung des Finanzausgleichs die Steuerfüsse der Gemeinden beeinflussen kann und insoweit Auswirkungen auf die Steuerlast der Privaten hat, doch vermögen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts solche bloss indirekten Auswirkungen keine Beschwerdebefugnis der betroffenen Steuerzahler zu begründen (BGE 119 Ia 214 E. 2b S. 217 f.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer hat sich hieran mit dem Inkrafttreten des neuen Bundesgerichtsgesetzes nichts geändert. Wohl genügt für die Legitimation zur Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten ein schutzwürdiges Interesse tatsächlicher Art, während die Befugnis zur staatsrechtlichen Beschwerde, welche altrechtlich zur Anfechtung kantonaler Erlasse einzig in Frage kam, noch die Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen voraussetzte. Unabhängig von dieser Unterscheidung kann jedoch so oder anders nur der durch den angefochtenen Hoheitsakt unmittelbar Betroffene das Recht zur Beschwerdeführung für sich in Anspruch nehmen. Diese Einschränkung der Beschwerdebefugnis galt bereits unter der Herrschaft des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege und zwar nicht nur für die staatsrechtliche Beschwerde (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 2b S. 217), sondern gleichermassen auch für das (ordentliche) Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, wiewohl dieses als Legitimationsvoraussetzung lediglich die Berührtheit in schutzwürdigen (tatsächlichen) Interessen verlangte (BGE 121 II 176 E. 2a S. 178; BGE 120 Ib 48 E. 2a S. 51; vgl. auch Urteil 2P.42/2001 vom 8. Juni 2001 E. 2e, in: ZBl 103/2002 S. 146). Es besteht kein Anlass, diese Voraussetzung bei der Handhabung von Art. 89 Abs. 1 BGG zu lockern (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], 2008, N. 13 zu Art. 89 BGG; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, Rz. 3132). Mithin ist auf die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht einzutreten, soweit sie von Privatpersonen erhoben wird.
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Art. 89 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c BGG; Art. 85 der Verfassung des Kantons St. Gallen; Finanzausgleichsgesetz des Kantons St. Gallen vom 24. April 2007; interkommunaler Finanzausgleich; Beschwerdelegitimation. Die vom interkommunalen Finanzausgleich erfassten Gemeinden können sich auf die Gemeindeautonomie berufen; es fehlt jedoch an einem geschützten Autonomiebereich (E. 1.2). Frage offengelassen, ob in der Bestimmung der Kantonsverfassung, welche den Zweck des interkommunalen Finanzausgleichs umschreibt, eine Verfassungsgarantie zugunsten der Gemeinden im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zu erblicken ist; die Beschwerdelegitimation der Gemeinden ergibt sich aus der allgemeinen Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG (E. 1.3). Fehlende Legitimation der beschwerdeführenden Privatpersonen mangels unmittelbarer Betroffenheit durch das angefochtene Finanzausgleichsgesetz; die bloss indirekten Auswirkungen auf die Steuerlast vermögen keine Beschwerdebefugnis zu begründen (E. 1.4).
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135 I 43 Sachverhalt ab Seite 44 Ende der 90er Jahre nahm der Kanton St. Gallen eine Totalrevision seines Finanzausgleichsgesetzes in Angriff, welche insbesondere der Neugestaltung des eidgenössischen Finanzausgleichs sowie der angepassten Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen Rechnung tragen sollte. Am 24. April 2007 verabschiedete der Kantonsrat ein neues Finanzausgleichsgesetz. Dieses unterstand gemäss kantonalem Recht dem obligatorischen Finanzreferendum und wurde in der Volksabstimmung vom 23. September 2007 mit 75,3 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Am 26. Oktober 2007 haben die St. Galler Gemeinden Amden, Wildhaus, Goldingen, Gams, Flums, Eschenbach, Pfäfers, Bronschhofen und Altstätten sowie die Privatpersonen A., B., C., D., E., F. und G. beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht mit dem Antrag, das neue St. Galler Finanzausgleichsgesetz aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Angefochten ist ein kantonaler Erlass, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 82 lit. b BGG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen - welche ab der nach kantonalem Recht massgebenden Veröffentlichung zu laufen beginnt (vgl. Art. 101 BGG) - ist mit der am 26. Oktober 2007 zur Post gegebenen Beschwerdeschrift eingehalten, zumal das gültige Zustandekommen des Finanzausgleichsgesetzes am 23. Oktober 2007 festgestellt und im Amtsblatt vom 29. Oktober 2007 publiziert worden ist (vgl. BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84 f.). 1.2 Soweit sich die beschwerdeführenden Gemeinden auf die Gemeindeautonomie (vgl. Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 [KV/SG; SR 131.225]) berufen, sind sie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ohne weiteres zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert. Es genügt hierfür, dass sie - wie dies hinsichtlich des interkommunalen Finanzausgleichs offensichtlich der Fall ist - durch den angefochtenen Erlass in ihrer Stellung als Hoheitsträger berührt sind. Ob ihnen die beanspruchte Autonomie tatsächlich zukommt, ist alsdann eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 313 E. 4.2 S. 319, BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412). Wie jedoch seitens des Kantons St. Gallen - unter Hinweis auf BGE 119 Ia 214 (vgl. auch Urteile 2P.170/2006 vom 7. November 2006 E. 3; 2P.293/2004 vom 1. Dezember 2005 E. 5; 2P.70/2003 vom 4. April 2003 E. 5, sowie MARKUS DILL, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, 1996, S. 79) - zu Recht eingewendet wird, setzt die Anerkennung eines geschützten kommunalen Autonomiebereichs voraus, dass zum einen der Vollzug der in Frage stehenden Vorschriften den Gemeinden übertragen ist und zum anderen die Art der zu regelnden Materie überhaupt Raum für ein Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden lässt. Diese beiden Kriterien sind beim hier in Frage stehenden kantonalen Finanzausgleichsgesetz offensichtlich nicht erfüllt: Es geht in der Sache um einen Interessenkonflikt zwischen einander gleichgeordneten Rechtssubjekten, dessen verbindliche Regelung naturgemäss einem übergeordneten Organ vorbehalten sein muss. Deshalb sind die einschlägigen Vorschriften von den kantonalen Behörden und nicht von den betroffenen Gemeinden zu handhaben. Diesen Letzteren kann in Bezug auf die finanziellen Ausgleichsleistungen kein Selbstbestimmungsrecht zukommen (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 3b S. 219). Damit ist die Beschwerde hinsichtlich der gerügten Verletzung der Gemeindeautonomie zwar zulässig, sie erweist sich aber wegen Fehlens eines geschützten Autonomiespielraums als von vornherein unbegründet. 1.3 Die beschwerdeführenden Gemeinden machen ferner einen Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV), das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie das Legalitäts- und das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 BV) geltend, wobei letzteren beiden Prinzipien neben dem hier ebenfalls angerufenen Willkürverbot keine selbständige Tragweite zukommt (BGE 134 I 153 E. 4 S. 156 ff.). Ferner rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 85 KV/SG; gemäss dieser Verfassungsbestimmung bezweckt der Finanzausgleich, einerseits den politischen Gemeinden die notwendigen Mittel zur Verfügung zu stellen sowie übermässige Belastungen auszugleichen und andererseits die finanziellen Unterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden zu verringern. Es fragt sich, ob diese Vorgaben für den interkommunalen Finanzausgleich als selbständige Verfassungsgarantie zugunsten der St. Galler Gemeinden einzustufen sind, so dass Letztere - wiewohl sie nicht als Autonomieträger berührt sind (vgl. oben E. 1.2) - beim Bundesgericht gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG geltend machen könnten, das Finanzausgleichsgesetz verletze die in der Verfassung genannten Grundsätze. Wie es sich damit verhält, braucht hier indessen nicht abschliessend untersucht zu werden: Selbst wenn Art. 85 KV/SG der Charakter einer Verfassungsgarantie im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG abgehen sollte, können sich die Gemeinden für die Anfechtung des beanstandeten neuen Finanzausgleichsgesetzes jedenfalls auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. unten E. 1.4) stützen. Obschon diese Regelung auf die Beschwerdeführung durch Private zugeschnitten ist, kann sich auch das Gemeinwesen darauf berufen, sofern es durch den angefochtenen Hoheitsakt gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder aber in qualifizierter Weise in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47; BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406 f.). Zwar erscheint das Verhältnis der speziellen Regelung von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG über die Beschwerdebefugnis der Gemeinden zur allgemeinen Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG noch nicht völlig geklärt. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel dürfen öffentliche Gemeinwesen jedenfalls nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden. Beim vorliegend angefochtenen Erlass über den interkommunalen Finanzausgleich steht jedoch ausser Frage, dass er, wiewohl er in keine autonomen Befugnisse eingreift, zentrale hoheitliche Interessen der Gemeinden berührt. Diesen muss daher zur Geltendmachung der behaupteten Verletzung von Art. 85 KV/SG sowie des Willkürverbotes und des Rechtsgleichheitsgebotes die Möglichkeit der Beschwerdeführung gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zustehen, auch wenn das Bundesgericht in einem anders gelagerten Streitfall kürzlich erwogen hat, gegenüber rechtsetzenden Erlassen des Kantons könnten Gemeinden dieses allgemeine Beschwerderecht wohl nicht in Anspruch nehmen (Urteil 1C_384/2007 vom 14. Mai 2008 E. 3.4). 1.4 Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat; das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (BGE 133 I 286 E. 2.2 S. 290). Den beschwerdeführenden Privatpersonen fehlt es vorliegend an einem entsprechenden schutzwürdigen Interesse, zumal sie nicht Adressaten des angefochtenen Gesetzes sind. Dieses regelt allein die Beiträge, welche der Kanton unter dem Titel des Finanzausgleichs an die politischen Gemeinden zu leisten hat, ohne dabei irgendwelche Rechte oder Pflichten der einzelnen Bürger zu begründen. Zwar trifft zu, dass die Ausgestaltung des Finanzausgleichs die Steuerfüsse der Gemeinden beeinflussen kann und insoweit Auswirkungen auf die Steuerlast der Privaten hat, doch vermögen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts solche bloss indirekten Auswirkungen keine Beschwerdebefugnis der betroffenen Steuerzahler zu begründen (BGE 119 Ia 214 E. 2b S. 217 f.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer hat sich hieran mit dem Inkrafttreten des neuen Bundesgerichtsgesetzes nichts geändert. Wohl genügt für die Legitimation zur Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten ein schutzwürdiges Interesse tatsächlicher Art, während die Befugnis zur staatsrechtlichen Beschwerde, welche altrechtlich zur Anfechtung kantonaler Erlasse einzig in Frage kam, noch die Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen voraussetzte. Unabhängig von dieser Unterscheidung kann jedoch so oder anders nur der durch den angefochtenen Hoheitsakt unmittelbar Betroffene das Recht zur Beschwerdeführung für sich in Anspruch nehmen. Diese Einschränkung der Beschwerdebefugnis galt bereits unter der Herrschaft des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege und zwar nicht nur für die staatsrechtliche Beschwerde (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 2b S. 217), sondern gleichermassen auch für das (ordentliche) Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, wiewohl dieses als Legitimationsvoraussetzung lediglich die Berührtheit in schutzwürdigen (tatsächlichen) Interessen verlangte (BGE 121 II 176 E. 2a S. 178; BGE 120 Ib 48 E. 2a S. 51; vgl. auch Urteil 2P.42/2001 vom 8. Juni 2001 E. 2e, in: ZBl 103/2002 S. 146). Es besteht kein Anlass, diese Voraussetzung bei der Handhabung von Art. 89 Abs. 1 BGG zu lockern (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], 2008, N. 13 zu Art. 89 BGG; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, Rz. 3132). Mithin ist auf die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht einzutreten, soweit sie von Privatpersonen erhoben wird.
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Art. 89 al. 1 et al. 2 let. c LTF; art. 85 de la Constitution du canton de Saint-Gall; loi sur la péréquation financière du canton de Saint-Gall du 24 avril 2007; péréquation financière intercommunale; qualité pour recourir. Les communes touchées par la péréquation financière intercommunale peuvent se prévaloir de leur autonomie; absence toutefois d'autonomie protégée dans le cas d'espèce (consid. 1.2). La disposition constitutionnelle cantonale définissant le but de la péréquation financière intercommunale peut-elle être considérée comme une garantie constitutionnelle en faveur des communes au sens de l'art. 89 al. 2 let. c LTF? Question laissée ouverte, car la qualité pour recourir peut de toute façon être déduite de la clause générale prévue à l'art. 89 al. 1 LTF (consid. 1.3). N'étant pas directement touchés par la loi de péréquation financière cantonale attaquée, les particuliers n'ont pas la qualité pour recourir; des effets seulement indirects sur leur charge fiscale ne leur confèrent pas une telle qualité (consid. 1.4).
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135 I 43
135 I 43 Sachverhalt ab Seite 44 Ende der 90er Jahre nahm der Kanton St. Gallen eine Totalrevision seines Finanzausgleichsgesetzes in Angriff, welche insbesondere der Neugestaltung des eidgenössischen Finanzausgleichs sowie der angepassten Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen Rechnung tragen sollte. Am 24. April 2007 verabschiedete der Kantonsrat ein neues Finanzausgleichsgesetz. Dieses unterstand gemäss kantonalem Recht dem obligatorischen Finanzreferendum und wurde in der Volksabstimmung vom 23. September 2007 mit 75,3 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Am 26. Oktober 2007 haben die St. Galler Gemeinden Amden, Wildhaus, Goldingen, Gams, Flums, Eschenbach, Pfäfers, Bronschhofen und Altstätten sowie die Privatpersonen A., B., C., D., E., F. und G. beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht mit dem Antrag, das neue St. Galler Finanzausgleichsgesetz aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Angefochten ist ein kantonaler Erlass, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 82 lit. b BGG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen - welche ab der nach kantonalem Recht massgebenden Veröffentlichung zu laufen beginnt (vgl. Art. 101 BGG) - ist mit der am 26. Oktober 2007 zur Post gegebenen Beschwerdeschrift eingehalten, zumal das gültige Zustandekommen des Finanzausgleichsgesetzes am 23. Oktober 2007 festgestellt und im Amtsblatt vom 29. Oktober 2007 publiziert worden ist (vgl. BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84 f.). 1.2 Soweit sich die beschwerdeführenden Gemeinden auf die Gemeindeautonomie (vgl. Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 [KV/SG; SR 131.225]) berufen, sind sie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ohne weiteres zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert. Es genügt hierfür, dass sie - wie dies hinsichtlich des interkommunalen Finanzausgleichs offensichtlich der Fall ist - durch den angefochtenen Erlass in ihrer Stellung als Hoheitsträger berührt sind. Ob ihnen die beanspruchte Autonomie tatsächlich zukommt, ist alsdann eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 313 E. 4.2 S. 319, BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412). Wie jedoch seitens des Kantons St. Gallen - unter Hinweis auf BGE 119 Ia 214 (vgl. auch Urteile 2P.170/2006 vom 7. November 2006 E. 3; 2P.293/2004 vom 1. Dezember 2005 E. 5; 2P.70/2003 vom 4. April 2003 E. 5, sowie MARKUS DILL, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, 1996, S. 79) - zu Recht eingewendet wird, setzt die Anerkennung eines geschützten kommunalen Autonomiebereichs voraus, dass zum einen der Vollzug der in Frage stehenden Vorschriften den Gemeinden übertragen ist und zum anderen die Art der zu regelnden Materie überhaupt Raum für ein Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden lässt. Diese beiden Kriterien sind beim hier in Frage stehenden kantonalen Finanzausgleichsgesetz offensichtlich nicht erfüllt: Es geht in der Sache um einen Interessenkonflikt zwischen einander gleichgeordneten Rechtssubjekten, dessen verbindliche Regelung naturgemäss einem übergeordneten Organ vorbehalten sein muss. Deshalb sind die einschlägigen Vorschriften von den kantonalen Behörden und nicht von den betroffenen Gemeinden zu handhaben. Diesen Letzteren kann in Bezug auf die finanziellen Ausgleichsleistungen kein Selbstbestimmungsrecht zukommen (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 3b S. 219). Damit ist die Beschwerde hinsichtlich der gerügten Verletzung der Gemeindeautonomie zwar zulässig, sie erweist sich aber wegen Fehlens eines geschützten Autonomiespielraums als von vornherein unbegründet. 1.3 Die beschwerdeführenden Gemeinden machen ferner einen Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV), das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie das Legalitäts- und das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 BV) geltend, wobei letzteren beiden Prinzipien neben dem hier ebenfalls angerufenen Willkürverbot keine selbständige Tragweite zukommt (BGE 134 I 153 E. 4 S. 156 ff.). Ferner rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 85 KV/SG; gemäss dieser Verfassungsbestimmung bezweckt der Finanzausgleich, einerseits den politischen Gemeinden die notwendigen Mittel zur Verfügung zu stellen sowie übermässige Belastungen auszugleichen und andererseits die finanziellen Unterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden zu verringern. Es fragt sich, ob diese Vorgaben für den interkommunalen Finanzausgleich als selbständige Verfassungsgarantie zugunsten der St. Galler Gemeinden einzustufen sind, so dass Letztere - wiewohl sie nicht als Autonomieträger berührt sind (vgl. oben E. 1.2) - beim Bundesgericht gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG geltend machen könnten, das Finanzausgleichsgesetz verletze die in der Verfassung genannten Grundsätze. Wie es sich damit verhält, braucht hier indessen nicht abschliessend untersucht zu werden: Selbst wenn Art. 85 KV/SG der Charakter einer Verfassungsgarantie im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG abgehen sollte, können sich die Gemeinden für die Anfechtung des beanstandeten neuen Finanzausgleichsgesetzes jedenfalls auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. unten E. 1.4) stützen. Obschon diese Regelung auf die Beschwerdeführung durch Private zugeschnitten ist, kann sich auch das Gemeinwesen darauf berufen, sofern es durch den angefochtenen Hoheitsakt gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder aber in qualifizierter Weise in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47; BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406 f.). Zwar erscheint das Verhältnis der speziellen Regelung von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG über die Beschwerdebefugnis der Gemeinden zur allgemeinen Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG noch nicht völlig geklärt. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel dürfen öffentliche Gemeinwesen jedenfalls nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden. Beim vorliegend angefochtenen Erlass über den interkommunalen Finanzausgleich steht jedoch ausser Frage, dass er, wiewohl er in keine autonomen Befugnisse eingreift, zentrale hoheitliche Interessen der Gemeinden berührt. Diesen muss daher zur Geltendmachung der behaupteten Verletzung von Art. 85 KV/SG sowie des Willkürverbotes und des Rechtsgleichheitsgebotes die Möglichkeit der Beschwerdeführung gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zustehen, auch wenn das Bundesgericht in einem anders gelagerten Streitfall kürzlich erwogen hat, gegenüber rechtsetzenden Erlassen des Kantons könnten Gemeinden dieses allgemeine Beschwerderecht wohl nicht in Anspruch nehmen (Urteil 1C_384/2007 vom 14. Mai 2008 E. 3.4). 1.4 Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat; das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (BGE 133 I 286 E. 2.2 S. 290). Den beschwerdeführenden Privatpersonen fehlt es vorliegend an einem entsprechenden schutzwürdigen Interesse, zumal sie nicht Adressaten des angefochtenen Gesetzes sind. Dieses regelt allein die Beiträge, welche der Kanton unter dem Titel des Finanzausgleichs an die politischen Gemeinden zu leisten hat, ohne dabei irgendwelche Rechte oder Pflichten der einzelnen Bürger zu begründen. Zwar trifft zu, dass die Ausgestaltung des Finanzausgleichs die Steuerfüsse der Gemeinden beeinflussen kann und insoweit Auswirkungen auf die Steuerlast der Privaten hat, doch vermögen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts solche bloss indirekten Auswirkungen keine Beschwerdebefugnis der betroffenen Steuerzahler zu begründen (BGE 119 Ia 214 E. 2b S. 217 f.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer hat sich hieran mit dem Inkrafttreten des neuen Bundesgerichtsgesetzes nichts geändert. Wohl genügt für die Legitimation zur Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten ein schutzwürdiges Interesse tatsächlicher Art, während die Befugnis zur staatsrechtlichen Beschwerde, welche altrechtlich zur Anfechtung kantonaler Erlasse einzig in Frage kam, noch die Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen voraussetzte. Unabhängig von dieser Unterscheidung kann jedoch so oder anders nur der durch den angefochtenen Hoheitsakt unmittelbar Betroffene das Recht zur Beschwerdeführung für sich in Anspruch nehmen. Diese Einschränkung der Beschwerdebefugnis galt bereits unter der Herrschaft des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege und zwar nicht nur für die staatsrechtliche Beschwerde (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 2b S. 217), sondern gleichermassen auch für das (ordentliche) Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, wiewohl dieses als Legitimationsvoraussetzung lediglich die Berührtheit in schutzwürdigen (tatsächlichen) Interessen verlangte (BGE 121 II 176 E. 2a S. 178; BGE 120 Ib 48 E. 2a S. 51; vgl. auch Urteil 2P.42/2001 vom 8. Juni 2001 E. 2e, in: ZBl 103/2002 S. 146). Es besteht kein Anlass, diese Voraussetzung bei der Handhabung von Art. 89 Abs. 1 BGG zu lockern (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], 2008, N. 13 zu Art. 89 BGG; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, Rz. 3132). Mithin ist auf die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht einzutreten, soweit sie von Privatpersonen erhoben wird.
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Art. 89 cpv. 1 e cpv. 2 lett. c LTF; art. 85 della Costituzione del Cantone di San Gallo; legge sulla perequazione finanziaria del Cantone di San Gallo del 24 aprile 2007; compensazione finanziaria intercomunale; legittimazione a ricorrere. I comuni interessati dalla perequazione finanziaria intercomunale possono richiamarsi all'autonomia comunale; nella materia essi non dispongono tuttavia di autonomia tutelata (consid. 1.2). Può rimanere aperta la questione di sapere se nella disposizione della costituzione cantonale che definisce lo scopo della perequazione finanziaria intercomunale è ravvisabile una garanzia costituzionale in favore dei comuni ai sensi dell'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF; la legittimazione a ricorrere dei comuni deriva in ogni caso dalla clausola generale di legittimazione dell'art. 89 cpv. 1 LTF (consid. 1.3). Mancanza di legittimazione dei privati che ricorrono, in quanto non direttamente toccati dalla legge sulla perequazione finanziaria impugnata; gli effetti soltanto indiretti sul loro onere fiscale non bastano per conferire la legittimazione (consid. 1.4).
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135 I 49
135 I 49 Sachverhalt ab Seite 50 Die 1986 geborene angolanische Staatsangehörige X. reiste im März 1995 mit ihrer Mutter von Angola her in die Schweiz ein. Sie wohnte zunächst in den Gemeinden C. und B. und hat seit Mai 2002 Wohnsitz in der Gemeinde A. (Kanton Zürich). Seit Mitte 2004 weilt sie in einem Heim, wo sie eine geeignete Ausbildung und berufliche Förderung erhält und einen geschützten Arbeitsplatz innehat. Mit Erreichen der Volljährigkeit wurde sie wegen Geistesschwäche unter Vormundschaft gestellt (Art. 369 ZGB). Über das Asylverfahren lassen sich dem Dossier keine Angaben entnehmen. X. befindet sich nach wie vor im Status der vorläufigen Aufnahme. Sie ist vollumfänglich von der eidgenössischen Asylfürsorge unterstützt worden. X. ersuchte um Einbürgerung. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2005 lehnte die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderates A. die Aufnahme in das Bürgerrecht von A. ab. Zur Begründung wurde darauf verwiesen, dass die Bewerberin die Einbürgerungsvoraussetzungen nicht erfülle und mangels Erhalts von IV-Leistungen nicht in der Lage sei, wirtschaftlich für sich selber aufzukommen. Angefügt wurde, dass keine Strafuntersuchungen, Strafregistereinträge und Betreibungen bestünden. Der Bezirksrat Affoltern hiess einen Rekurs von X. am 21. September 2006 gut und forderte den Gemeinderat A. auf, das Einbürgerungsverfahren wieder aufzunehmen und die Bewerberin im Sinne der Erwägungen ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen. Die Gemeinde A. focht den Bezirksratsentscheid beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 24. Oktober 2007 gut, hob den Beschluss des Bezirksrates auf und stellte den negativen Beschluss der Bürgerlichen Abteilung des Gemeinderates wieder her. Es führte aus, das kantonalrechtliche Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit sei geeignet, fürsorgeabhängige Personen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV in spezifischer Weise rechtsungleich zu behandeln. Eine solche Ungleichbehandlung könne indes durch eine qualifizierte Begründung gerechtfertigt werden. Eine solche Rechtfertigung liege im Umstand, dass die Gemeinde A. infolge einer Einbürgerung der Bewerberin in hohem Masse Fürsorgeleistungen zu übernehmen hätte. Die Nichteinbürgerung sei für die Bewerberin zumutbar, da sie weder ihren Wohnsitz verliere noch der Unterstützungsleistungen verlustig gehe. Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts hat X. beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils, die Bestätigung des Entscheides des Bezirksrates sowie die Anweisung an die Gemeinde A., sie ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen. Sie rügt im Wesentlichen Verletzungen von Art. 8 Abs. 2 BV und ruft die Achtung der Menschenwürde im Sinne von Art. 7 BV an. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und weist die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück. Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Vorerst ist die Regelung der Bürgerrechtserteilung nach dem kantonalen Recht darzustellen: Nach § 21 Abs. 1 des Gesetzes vom 6. Juni 1926 über das Gemeindewesen des Kantons Zürich (Gemeindegesetz; LS 131.1; im Folgenden: GemeindeG) sind die politischen Gemeinden verpflichtet, jeden (seit mindestens zwei Jahren in der Gemeinde wohnenden) Schweizer Bürger auf sein Verlangen in ihr Bürgerrecht aufzunehmen, sofern er sich und seine Familie selber zu erhalten vermag (und weitere Voraussetzungen gegeben sind). Gemäss Abs. 2 werden in der Schweiz geborene Ausländer im Recht auf Einbürgerung den Schweizer Bürgern gleichgestellt. Ferner werden nach Abs. 3 nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren den in der Schweiz geborenen Ausländern in diesem Alter gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben. In § 5 der Bürgerrechtsverordnung des Kantons Zürich vom 25. Oktober 1978 (BüV; LS 141.11) werden die wirtschaftlichen Verhältnisse als Erfordernis der Einbürgerung gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG umschrieben: Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung gilt als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Rechtsansprüchen gegen Dritte gehören alle Forderungen gegenüber Versicherungsgesellschaften, Vorsorgeeinrichtungen oder dem Staat (im Falle der Arbeitslosenversicherung oder Invalidenversicherung); die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit ist nicht gegeben, wenn ein Bewerber (ausschliesslich) von der Fürsorge lebt (vgl. Handbuch des Gemeindeamtes des Kantons Zürich, Ziff. 3.3.1). Der Begriff der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit stimmt somit weitgehend überein mit dem Ausländerrecht, wo Bewilligungen bzw. Niederlassungsbewilligungen widerrufen werden können, wenn die betreffende Person auf Sozialhilfe, allenfalls dauerhaft und in erheblichem Masse, angewiesen ist (vgl. hinsichtlich Art. 10 Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG; AS 1949 223] die Urteile 2C_448/2007 vom 20. Februar 2008 E. 3.4, 2P.101/2006 vom 16. Mai 2006 E. 2.2.6 und BGE 123 II 529 E. 4 S. 533; vgl. zu Art. 62 lit. e bzw. Art. 63 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG; SR 142.20]) MARC SPESCHA, in: Migrationsrecht, Spescha und andere [Hrsg.], 2008, N. 10 zu Art. 62 AuG). Auf die Erfüllung der Voraussetzung der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit kann nach § 22 Abs. 2 GemeindeG und § 7 BüV im Einzelfall ganz oder teilweise verzichtet werden (vgl. auch Handbuch, a.a.O. Ziff. 3.3.2, wo insbesondere darauf verwiesen wird, dass in einzelnen Gemeinden auch Fürsorgeempfänger im Falle von Invalidität eingebürgert werden). In Übereinstimmung mit dem Bezirksrat und entgegen der Auffassung der Gemeinde A. hat das Verwaltungsgericht unter Verweis auf seine Praxis ausgeführt, dass die allgemeine Eignung (vgl. Art. 14 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts [BüG; SR 141.0]) bei dem auf § 21 GemeindeG gestützten Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts nicht von Bedeutung sei und daher nicht auf das Kriterium der (ungenügenden) kulturellen und politischen Integration abgestellt werden dürfe (kritisch PETER KOTTUSCH, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Häner und andere [Hrsg.], 2007, N. 9 zu Art. 21 KV/ZH). Von der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung ist auch im vorliegenden Verfahren auszugehen. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin, welche den erforderlichen Schulbesuch aufweist, gestützt auf das kantonale Recht im Grundsatz unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus einen Anspruch auf Einbürgerung hat (TOBIAS JAAG, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht, ZBl 106/2005 S. 113/122; KOTTUSCH, a.a.O., N. 5 zu Art. 20 KV/ZH). Zu prüfen ist daher ausschliesslich, ob der (behinderten) Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund die mangelnde wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit entgegengehalten werden kann und ihre Nichteinbürgerung im vorliegenden Fall vor dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV standzuhalten vermag. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nicht in der Lage ist, wirtschaftlich für sich aufzukommen, wie bereits der Bezirksrat und nunmehr das Verwaltungsgericht angenommen haben. Die Beschwerdeführerin hat in den vorangehenden beiden Verfahren nicht geltend gemacht, dass sie Anspruch auf IV- und allenfalls Ergänzungsleistungen habe und aus diesem Grunde im Sinne von § 21 GemeindeG und § 5 BüV für sich selber aufkommen könne. Auf das entsprechende Vorbringen ist mangels Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht einzutreten. 4. Zur Hauptsache rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes gemäss Art. 8 Abs. 2 BV. 4.1 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen seiner Herkunft und der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteilung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen Personen ausmachen; insofern beschlägt das Diskriminierungsverbot auch Aspekte der Menschenwürde nach Art. 7 BV. Das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV schliesst indes die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie beispielsweise Herkunft, Rasse, Geschlecht, soziale Stellung oder religiöse Überzeugung - nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung. Diese kann indes durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden. - Eine indirekte oder mittelbare Diskriminierung liegt demgegenüber vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 126 II 377 E. 6 S. 392; BGE 134 I 49 E. 3 S. 53; BGE 132 I 49 E. 8.1 S. 65, BGE 129 I 167 E. 3 S. 169; BGE 129 I 217 E. 2.1 S. 223, BGE 129 I 392 E. 3.2.2 S. 397; BGE 126 V 70 E. 4c/bb S. 73, mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Doktrin; vgl. ferner KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2007, S. 359 ff.; ANNE PETERS, Diskriminierungsverbote, in: Handbuch der Grundrechte - Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, Heidelberg 2007, § 211 Rz. 7-24 S. 259 ff.; vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 687 ff.). 4.2 Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG knüpfe an die Fürsorgeunabhängigkeit von Personen an. Die Bestimmung schliesse damit fürsorgeabhängige Personen von der Einbürgerung aus und treffe damit eine Gruppe von Menschen, welche tendenziell ausgegrenzt werde und deshalb dem Schutzbereich von Art. 8 Abs. 2 BV zuzurechnen sei. Indem das Gemeindegesetz direkt am Kriterium der Fürsorgeabhängigkeit anknüpfe, sei es geeignet, eine direkte Diskriminierung zu bewirken. 4.3 Die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 BV verbietet, wie dargelegt, Diskriminierungen namentlich wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Dieser Katalog von verpönten Anknüpfungspunkten ist nicht abschliessend, was sich aus der "namentlichen" Aufzählung ergibt und in der Lehre unbestritten ist (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 711; PETERS, a.a.O., Rz. 31; RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, N. 55 f. zu Art. 8 BV). Die Verfassungsbestimmung fällt allgemein in Betracht, wenn eine mehr oder weniger bestimmbare Gruppe von gesellschaftlicher Herabwürdigung und Abwertung oder Ausgrenzung nach stereotypen Vorurteilen bedroht ist (vgl. BGE 132 I 49 E. 8.2 S. 66 und hierzu WALTER KÄLIN, ZBJV 143/2007 S. 654 f.; eingehend JÖRG PAUL MÜLLER, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis [BTJP], 2000, S. 106 und 117; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 684 f.). Die Konturen betreffend die Anwendbarkeit des Diskriminierungsverbotes sind in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bisher nur in Ansätzen umschrieben worden. Gleichermassen findet sich in der Doktrin bisher keine einhellige Auffassung über die wesentlichen Elemente, Anknüpfungspunkte und Hintergründe des direkten oder indirekten Diskriminierungsverbotes (vgl. MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 2005, S. 245 f.; vgl. die Übersicht über die Lehrmeinungen bei PETERS, a.a.O., Rz. 17 ff.; eingehend ANDREAS RIEDER, Form oder Effekt? Art. 8 Abs. 2 BV und die ungleichen Auswirkungen staatlichen Handelns, 2003, S. 52 ff., 67 ff. und 98 ff.; ferner MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 687 ff.; vgl. auch WALTER KÄLIN, ZBJV 138/2002 S. 624 zu BGE 126 II 377). Von einer indirekten oder mittelbaren Diskriminierung wird etwa gesprochen, wenn ein Rechtsakt nicht der Form nach, sondern aufgrund der Auswirkungen für eine bestimmte geschützte Personengruppe eine qualifiziert rechtsungleiche Schlechterstellung zur Folge haben kann. Gleichermassen wird eine solche angenommen, wenn eine Norm neutrale Differenzierungen aufweist und besonders geschützte Personengruppen in spezifischer Weise rechtsungleich trifft oder aber wenn mangels erforderlicher Differenzierung eine des Schutzes bedürftige Gruppe besonders benachteiligt wird (vgl. RIEDER, a.a.O., S. 100 ff. und 210 ff.; PETERS, a.a.O., Rz. 60). Im Übrigen fällt die Abgrenzung der direkten von der indirekten Diskriminierung im Einzelfall nicht leicht (vgl. PETERS, a.a.O., Rz. 60 und 62). 4.4 Für den vorliegenden Zusammenhang kann auf die folgenden Urteile des Bundesgerichts zum Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV hingewiesen werden: Dem Verbot der Diskriminierung wegen körperlicher, geistiger oder psychischer Behinderung wurde Rechnung getragen im Zusammenhang mit der Übernahme von Kosten für behindertengerechte Wohnungsanpassungen (BGE 134 I 105) oder der Ermöglichung eines behindertengerechten Schulunterrichts (BGE 130 I 352). Die Beschränkung des Anspruchs auf invaliditätsbedingte Abänderungen an Motorfahrzeugen auf volljährige Versicherte war mit der Verfassung nicht vereinbar (BGE 126 V 70 E. 4c S. 73). Keine Bedeutung kam diesem Ansatzpunkt aufgrund der konkreten Sachumstände in einem Einbürgerungsverfahren zu (Urteil 1P.760/2006 vom 7. Juni 2006). Unter dem Gesichtswinkel der sozialen Stellung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV konnte bei den aus dem Bahnhof Bern Weggewiesenen nicht von einer bestimmbaren Minderheit oder Gruppe gesprochen werden, die sich durch spezifische Eigenheiten oder durch besondere, nicht frei gewählte oder schwer aufgebbare Merkmale auszeichnete und aus solchen Gründen eines besondern verfassungsmässigen Schutzes bedurfte (BGE 132 I 49 E. 8 S. 65). Eine indirekte Diskriminierung verneinte das Bundesgericht im Zusammenhang mit einer auf eine Krankheit zurückzuführenden vorzeitigen Pensionierung, bei der, wie im Falle von anders begründeten vorzeitigen Pensionierungen, dem Umstand des bisherigen Beschäftigungsgrades Rechnung getragen worden ist (Urteil 2P.24/2001 vom 29. Juni 2001). 5. Vor diesem Hintergrund ist vorerst zu prüfen, ob Fürsorgeabhängige eine spezifische, von Art. 8 Abs. 2 BV mit dem Merkmal der sozialen Stellung erfasste Gruppe bilden, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat. Zum Merkmal der sozialen Stellung gehört neben andern Elementen auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, welcher für Ansehen bzw. Missachtung von Personen Bedeutung zukommen mag (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 727; PETERS, a.a.O., Rz. 42). In diesem Sinne kann Armut und wirtschaftliche Abhängigkeit insoweit zu Herabminderung und Stigmatisierung führen, als diese oftmals auf stereotyper Auffassung beruhen, die Lage der Betroffenen sei Ausdruck persönlichen Versagens oder gründe auf selbstverschuldetem Scheitern oder gar moralischer Schwäche (vgl. KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, S. 76 f.). Die Betroffenen werden bisweilen als "Sozial- und Fürsorgefälle" bezeichnet, welche auf Kosten des Staates leben und sowohl Fürsorge als auch sozialversicherungsrechtliche Leistungen beziehen. Insofern wird vereinzelt angenommen, die Betroffenen seien einer erhöhten Gefahr der Ausgrenzung ausgesetzt und bildeten unter dem Merkmal der sozialen Stellung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV eine Gruppe, die des verfassungsmässigen Diskriminierungsschutzes bedürfe (in diesem Sinne AMSTUTZ, a.a.O., S. 350 f.). Im vorliegenden Fall knüpft die Nichteinbürgerung der Beschwerdeführerin am Kriterium der Sozialhilfeabhängigkeit an. Nach § 21 Abs. 1 GemeindeG können von der Aufnahme ins Bürgerrecht Personen ausgeschlossen werden, welche Fürsorgeleistungen beziehen. Diese Personen können gleichwohl kaum als Gruppe verstanden werden, die im vorliegenden Zusammenhang gemäss Art. 8 Abs. 2 BV spezifisch gegen Diskriminierung geschützt wird. Die wirtschaftliche Lage dieser Personen bildet vorab einen Umstand, der Ausgangspunkt für Hilfeleistungen etwa in Form von Sozialhilfe bildet und letztlich im Sinne von Art. 12 BV zum Anspruch auf Hilfe und Betreuung sowie auf die Mittel führt, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Es sind in erster Linie solche Förderungsmassnahmen, welche der möglichen Diskriminierung von Personen in entsprechender finanzieller Lage begegnen sollen (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 701 ff.). Von Bedeutung ist ferner, dass die Fürsorgeabhängigkeit auf unterschiedlichsten Faktoren und Gegebenheiten beruhen kann. Ausgangspunkt können etwa bilden Langzeitarbeitslosigkeit nach Beendigung der Arbeitslosenunterstützung, Arbeitsscheu und Liederlichkeit, mangelnde Fähigkeiten zu einer Berufsausübung, Ungenügen des wirtschaftlichen Einkommens trotz Arbeitstätigkeit (working poor), anhaltende Krankheit, verschiedenste Formen der Invalidität und anderes mehr. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, die Sozialhilfeabhängigkeit stelle zwingend einen wesentlichen Bestandteil der Identität und ein eigentliches Merkmal der Persönlichkeit der betroffenen Personen dar. Sie kann nur vorübergehend bestehen und unter Umständen wieder abgelegt werden, wenn beispielsweise eine arbeitslose und ausgesteuerte Person erneut zu einem Erwerbseinkommen gelangt. Der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können keine Anzeichen entnommen werden, dass der Kreis der Fürsorgeabhängigen eine vom Diskriminierungsverbot geschützte Gruppe darstellen könnte. Insbesondere ist eine entsprechende Frage auch im Zusammenhang mit Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG (bzw. Art. 62 lit. e und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG) - ungeachtet der Bestimmung von Art. 190 BV und der Möglichkeit einer hinreichenden qualifizierten Rechtfertigung - nie aufgeworfen oder auch nur angedeutet worden (vgl. BGE 126 II 377 E. 6b S. 393). Im Ausländerrecht im Allgemeinen wie auch vor dem Hintergrund des Freizügigkeitsabkommens mit der EU wird das Kriterium der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit als Erfordernis einer Aufenthaltsberechtigung allgemein anerkannt (vgl. unter dem Blickwinkel des Diskriminierungsverbotes ausdrücklich PETERS, a.a.O., Rz. 42). Demgegenüber wird die genannte ANAG-Bestimmung in der Literatur vereinzelt als im Gegensatz zu Art. 8 Abs. 2 BV stehend kritisiert (vgl. AMSTUTZ, a.a.O., S. 352; ferner BERNHARD PULVER, L'interdiction de la discrimination, 2003, S. 262). Wie es sich letztlich mit der Frage verhält, ob der Kreis der Fürsorgeabhängigen eine Gruppe bildet, die von Art. 8 Abs. 2 BV in spezifischer Weise geschützt wird, kann im vorliegenden Fall offenbleiben. Der Hintergrund der vorliegenden Sache zeigt, dass unter dem Gesichtswinkel einer allfälligen Diskriminierung nicht so sehr die Frage der Fürsorgeabhängigkeit als vielmehr die Behinderung der Beschwerdeführerin im Vordergrund steht. Damit ist in erster Linie zu fragen, wie die Beschwerdeführerin in ihrer konkreten Situation unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 Abs. 2 BV durch das Erfordernis von § 21 Abs. 1 GemeindeG betroffen wird und ob für ihre Nichteinbürgerung rechtfertigende Gründe namhaft gemacht werden können. Für die konkrete Beurteilung ist dabei nicht ausschlaggebend, ob es sich um einen Tatbestand der direkten oder der indirekten Diskriminierung handelt. Wie dargelegt (oben E. 4.3), können sich die beiden Bereiche überschneiden und lassen sich im Einzelfall nicht leicht auseinanderhalten. 6. 6.1 Das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit im Sinne von § 21 Abs. 1 GemeindeG wirkt sich auf alle sozialhilfeabhängigen Personen als Hindernis einer Einbürgerung aus und gilt gleichermassen für Schweizer wie für Ausländer. Die mangelnde wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit kann, wie dargetan (E. 5), auf verschiedenartigsten Faktoren beruhen und unterschiedlichste Gruppen von Personen betreffen. Unter solchen Personen bilden jene mit einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung eine spezifische, von Art. 8 Abs. 2 BV speziell genannte Gruppe. Es zählen dazu Personen, die in ihren körperlichen, geistigen oder psychischen Fähigkeiten auf Dauer beeinträchtigt sind und für welche die Beeinträchtigung je nach ihrer Form schwerwiegende Auswirkungen auf elementare Aspekte der Lebensführung hat (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 756). Diese Personen werden durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit für die Einbürgerung wegen eines nicht selbstverschuldeten und nicht aufgebbaren Merkmals in spezifischer Art betroffen und gegenüber "gesunden" Bewerbern in besonderer Weise benachteiligt und rechtsungleich behandelt. Sie mögen nicht in der Lage sein, aus eigenen Stücken eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen. Es wird ihnen dauernd und eben nicht nur vorübergehend verunmöglicht, sich überhaupt einbürgern zu lassen. Insoweit liegt eine Konstellation einer (indirekten) Diskriminierung vor, die einer qualifizierten Rechtfertigung bedarf, um vor Art. 8 Abs. 2 BV bestehen zu können. Unter diesem Gesichtswinkel ist daher zu prüfen, ob die beanstandete Massnahme ein gewichtiges und legitimes öffentliches Interesse verfolgt, als geeignet und erforderlich betrachtet werden kann und sich gesamthaft als verhältnismässig erweist (vgl. KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 362 f.; PETERS, a.a.O., Rz. 55 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 693 f. und 696 f.). 6.2 Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid - vor dem Hintergrund eines direkten Diskriminierungstatbestandes - zur Rechtfertigung der rechtsungleichen Behandlung auf die finanziellen Folgen einer Einbürgerung für die Gemeinde A. abgestellt. Dabei ist es - in Anlehnung an BERNHARD WALDMANN (Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, 2003, S. 327 ff.) - davon ausgegangen, dass es in der vorliegenden Konstellation nicht erforderlich sei, an die Rechtfertigung einen besonders strengen Massstab anzulegen. Es hat im Einzelnen ausgeführt, bei der finanziellen Entlastung von Gemeinwesen handle es sich um eine zulässige Zielsetzung. Der mit § 21 Abs. 1 GemeindeG verfolgte Zweck, die Ausgaben der öffentlichen Hand reduzieren zu können, sei legitim. Soweit bei Sozialhilfebedürftigkeit nach einer Verhältnismässigkeitsprüfung selbst niedergelassene Ausländer aus der Schweiz oder einem Kanton ausgewiesen werden könnten (Art. 10 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 11 Abs. 3 ANAG; vgl. heute Art. 62 lit. e und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG), könne derselbe Grund diskriminierungsrechtlich gleichermassen die Verweigerung des Gemeindebürgerrechts rechtfertigen. Die Nichteinbürgerung sei geeignet und erforderlich, die Gemeinde A. über eine lange und unbestimmte Zeit von Unterstützungen im hohen Ausmasse von rund 100'000 Franken pro Jahr zu verschonen. Schliesslich erscheine die Nichteinbürgerung wegen Fürsorgeabhängigkeit für die Beschwerdeführerin als zumutbar, weil diese - im Unterschied zur fremdenpolizeilichen Wegweisung - weder von ihrem Wohnsitz vertrieben werde noch die Unterstützungsleistungen verliere. 6.3 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin zur Zeit ihres Einbürgerungsgesuches von der eidgenössischen Asylfürsorge unterstützt worden ist und im Falle der Einbürgerung der Fürsorge durch die Gemeinde A. zur Last fallen würde. Gleichermassen wird nicht in Frage gestellt, dass entsprechende Fürsorgeleistungen einen jährlichen Betrag von rund 100'000 Franken ausmachen würden. Somit ist zu prüfen, ob dieser finanziellen Belastung der Gemeinde vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse das erforderliche verfassungsmässige Gewicht zur Rechtfertigung der nachteiligen Behandlung der Beschwerdeführerin zukommt. Es kann nicht in Abrede gestellt werden, dass die Gemeinde A. ein legitimes Interesse an einem gesunden Finanzhaushalt hat, und demnach ist verständlich, dass sie sich gegen die Übernahme von beträchtlichen Sozialleistungen zur Wehr setzt. Derartige finanzielle Interessen können nicht von vornherein als unerheblich bezeichnet werden (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 694). Gerade der Vergleich mit dem Ausländerrecht zeigt, dass das öffentliche Interesse, keine Personen aufnehmen zu müssen, welche - evtl. dauerhaft und in erheblichem Ausmasse - auf Sozialhilfe angewiesen sind (vgl. Art. 62 lit. d AuG zum Widerruf von Bewilligungen im Allgemeinen und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG zum Widerruf von Niederlassungsbewilligungen im Speziellen), allgemein anerkannt ist. Gleichwohl wird dieses Interesse relativiert im Falle von Personen, die sich während mehr als 15 Jahren in der Schweiz aufgehalten haben; diesfalls ist der Widerruf einer Niederlassungsbewilligung wegen Sozialhilfeabhängigkeit ausgeschlossen (Art. 63 Abs. 2 AuG). Gilt das öffentliche Interesse, keine Sozialleistungen übernehmen zu müssen, demnach im Ausländerrecht nicht absolut, so ist im gleichen Sinne das finanzielle Interesse der Gemeinde A. an einer Nichteinbürgerung in Anbetracht der konkreten Verhältnisse auf seine Bedeutung hin zu prüfen. In dieser Hinsicht ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin zurzeit vorläufig aufgenommen ist und dieser Status der vorläufigen Aufnahme bereits viele Jahre andauert. Der Status der vorläufigen Aufnahme ist indessen grundsätzlich nicht auf Dauer angelegt. Daher sieht Art. 84 Abs. 5 AuG vor, dass Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung von vorläufig aufgenommenen Personen, die sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, unter Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der Zumutbarkeit einer Rückkehr in den Herkunftsstaat vertieft geprüft werden müssen. Damit mag sich die Situation von Personen, die über längere Zeit vorläufig aufgenommen sind, verbessern und wird die Erlangung einer Aufenthaltsbewilligung daher eher möglich sein (vgl. PETER BOLZLI, in: Migrationsrecht, Spescha und andere [Hrsg.], 2008, N. 10 ff. zu Art. 84 AuG). Vor diesem Hintergrund fällt eine Regularisierung des Aufenthaltsstatus der Beschwerdeführerin und damit eine Aufenthaltsbewilligung in einem früheren oder späteren Zeitpunkt tatsächlich in Betracht, wenn die Beschwerdeführerin darum ersucht. Sowohl die Mehrheit als auch die Minderheit des Verwaltungsgerichts nehmen denn auch an, dass die Beschwerdeführerin in Anbetracht der konkreten Verhältnisse kaum mehr weggewiesen werden könne (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d und Art. 11 Abs. 3 ANAG) bzw. die entsprechende Bewilligung kaum mehr wiederrufen werden könnte (vgl. Art. 62 lit. e i.V.m. Art. 96 AuG). Dem steht nicht entgegen, dass sich nach der Rechtsprechung aus Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV grundsätzlich kein Recht auf Aufenthalt oder gar auf eine Aufenthaltsbewilligung ableiten lässt (BGE 130 II 281 E. 3 S. 284; BGE 126 II 377 E. 2b und 2c S. 382 ff.; Urteil 2C_190/2008 vom 23. Juni 2008 E. 2.3); gleichwohl ist ein entsprechender Anspruch auf ein Anwesenheitsrecht in einem spezifischen Fall einer Aufenthaltsdauer von mehr als zwanzig Jahren anerkannt worden (BGE 130 II 281 E. 3.3 S. 289). Vor diesem Hintergrund fällt für die Beschwerdeführerin, die nun bereits seit 13 Jahren in der Schweiz weilt, eine Aufenthaltsbewilligung bei einem entsprechenden Gesuch in einem früheren oder späteren Zeitpunkt tatsächlich in Betracht. Dies wiederum hätte zur Folge, dass die Gemeinde A., wo die Beschwerdeführerin ihren Wohnsitz hat, die Fürsorge ohnehin früher oder später zu übernehmen hätte. Insofern kann - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht gesagt werden, dass die Gemeinde A. allein wegen der umstrittenen Einbürgerung die Unterstützung der Beschwerdeführerin auf Dauer und für sehr lange Zeit zu übernehmen hätte. Bei dieser Sachlage erscheint die mit der Einbürgerung verbundene finanzielle Belastung der Gemeinde A. in Form der Sozialhilfe in einem andern Lichte. Das öffentliche Interesse zur Rechtfertigung der (indirekten) Diskriminierung ist insoweit von geringerem Gewicht. Hinzuweisen ist ferner auf ein Rundschreiben des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO und des Bundesamtes für Migration BFM vom 30. November 2007, wonach ab dem 1. Januar 2008 die finanzielle Zuständigkeit von vorläufig aufgenommenen Personen sieben Jahre nach der Einreise in die Schweiz vom Bund an die Kantone wechselt und der Bund unter anderem in Form einer Integrationspauschale neu einen Beitrag an die Integrationskosten ausrichtet; Ziel ist eine verbesserte Integration von vorläufig aufgenommenen Personen. Dem sind die Interessen der Beschwerdeführerin gegenüberzustellen. Die Frage der Einbürgerung ist für diese von grosser Bedeutung. Sie hat an der Erlangung des Bürgerrechts im Kanton Zürich, wo sie den grössten Teil ihres Lebens verbracht hat, ein gewichtiges Interesse. Dieses ist nicht nur ideeller Natur - wie die Minderheit des Verwaltungsgerichts angenommen hat -, sondern auch rechtlich von Bedeutung. Die Einbürgerung würde der Beschwerdeführerin einen gesicherteren Status in der Schweiz einräumen als der bisherige der vorläufigen Aufnahme. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin gemäss dem Verwaltungsgericht kaum mehr weggewiesen werden könnte (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d und Art. 11 Abs. 3 ANAG bzw. Art. 62 lit. e i.V.m. Art. 96 AuG). Zudem würde die - nunmehr 22-jährige - Beschwerdeführerin mit Erreichen des 25. Lebensjahres einen Anspruch auf Einbürgerung nach § 21 Abs. 3 GemeindeG verlieren und könnte sich nur noch im Rahmen von § 22 GemeindeG ohne rechtlichen Anspruch einbürgern lassen. Weiter kommt dem Umstand Gewicht zu, dass die Beschwerdeführerin angesichts ihrer Behinderung kaum mehr je in der Lage sein wird, ihre finanzielle Abhängigkeit aus eigenen Stücken zu beheben, eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen und so die Voraussetzungen von § 21 Abs. 1 GemeindeG von sich aus zu schaffen. Ferner mag es unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbotes, das auch Aspekte der Menschenwürde im Sinne von Art. 7 BV beschlägt, als stossend empfunden werden, dass die Beschwerdeführerin - die bis heute von der Asylfürsorge unterstützt worden ist und im Falle der Einbürgerung von der Gemeinde A. zu unterstützen wäre - einzig wegen der Frage, aus welchem "Kässeli" die ihr zukommende Unterstützung geleistet wird, nicht eingebürgert würde. Vor diesem Hintergrund zeigt sich gesamthaft, dass die Beschwerdeführerin wegen ihrer aktuellen und fortdauernden Behinderung im Einbürgerungsverfahren gegenüber "gesunden" Bewerbern auf unbestimmte Zeit hinaus benachteiligt wird. Diese Benachteiligung kann in Anbetracht des Umstandes, dass die finanzielle Belastung der Gemeinde A. nicht allein wegen der Einbürgerung auf lange Dauer angelegt ist, nicht wegen der finanziellen Aspekte in qualifizierter Weise gerechtfertigt werden. Der Annahme einer verfassungswidrigen Diskriminierung im vorliegenden Fall steht auch BGE 126 II 377 nicht entgegen, wo in erster Linie am Entfallen der wirtschaftlichen Erwerbstätigkeit als Bedingung der Aufenthaltsbewilligung und nicht so sehr an der körperlichen Behinderung des Betroffenen angeknüpft worden ist (BGE 126 II 377 E. 6 S. 392 ff.). Der Berücksichtigung der besondern Umstände und der Invalidität der Beschwerdeführerin steht im Sinne einer verfassungskonformen Auslegung des Gemeindegesetzes, welches den kommunalen Behörden einen Beurteilungsspielraum einräumt (oben E. 3), nichts im Wege. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 8 Abs. 2 BV als begründet. (...)
de
Nichteinbürgerung wegen Sozialhilfeabhängigkeit einer behinderten Bewerberin; Diskriminierungsverbot; Art. 8 Abs. 2 BV. Bürgerrechtserteilung nach kantonalem Recht (E. 3). Bedeutung des Diskriminierungsverbots (E. 4). Frage offengelassen, ob der Kreis der Sozialhilfeabhängigen eine nach Art. 8 Abs. 2 BV geschützte Gruppe bildet (E. 5). Das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit für Einbürgerungen trifft Personen mit einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung in spezifischer Weise (E. 6.1). Gewichtung der finanziellen Interessen der Gemeinde; lang andauernder Status der vorläufigen Aufnahme; Bedeutung der Einbürgerung. Verletzung des Diskriminierungsverbotes (E. 6.3).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,879
135 I 49
135 I 49 Sachverhalt ab Seite 50 Die 1986 geborene angolanische Staatsangehörige X. reiste im März 1995 mit ihrer Mutter von Angola her in die Schweiz ein. Sie wohnte zunächst in den Gemeinden C. und B. und hat seit Mai 2002 Wohnsitz in der Gemeinde A. (Kanton Zürich). Seit Mitte 2004 weilt sie in einem Heim, wo sie eine geeignete Ausbildung und berufliche Förderung erhält und einen geschützten Arbeitsplatz innehat. Mit Erreichen der Volljährigkeit wurde sie wegen Geistesschwäche unter Vormundschaft gestellt (Art. 369 ZGB). Über das Asylverfahren lassen sich dem Dossier keine Angaben entnehmen. X. befindet sich nach wie vor im Status der vorläufigen Aufnahme. Sie ist vollumfänglich von der eidgenössischen Asylfürsorge unterstützt worden. X. ersuchte um Einbürgerung. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2005 lehnte die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderates A. die Aufnahme in das Bürgerrecht von A. ab. Zur Begründung wurde darauf verwiesen, dass die Bewerberin die Einbürgerungsvoraussetzungen nicht erfülle und mangels Erhalts von IV-Leistungen nicht in der Lage sei, wirtschaftlich für sich selber aufzukommen. Angefügt wurde, dass keine Strafuntersuchungen, Strafregistereinträge und Betreibungen bestünden. Der Bezirksrat Affoltern hiess einen Rekurs von X. am 21. September 2006 gut und forderte den Gemeinderat A. auf, das Einbürgerungsverfahren wieder aufzunehmen und die Bewerberin im Sinne der Erwägungen ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen. Die Gemeinde A. focht den Bezirksratsentscheid beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 24. Oktober 2007 gut, hob den Beschluss des Bezirksrates auf und stellte den negativen Beschluss der Bürgerlichen Abteilung des Gemeinderates wieder her. Es führte aus, das kantonalrechtliche Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit sei geeignet, fürsorgeabhängige Personen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV in spezifischer Weise rechtsungleich zu behandeln. Eine solche Ungleichbehandlung könne indes durch eine qualifizierte Begründung gerechtfertigt werden. Eine solche Rechtfertigung liege im Umstand, dass die Gemeinde A. infolge einer Einbürgerung der Bewerberin in hohem Masse Fürsorgeleistungen zu übernehmen hätte. Die Nichteinbürgerung sei für die Bewerberin zumutbar, da sie weder ihren Wohnsitz verliere noch der Unterstützungsleistungen verlustig gehe. Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts hat X. beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils, die Bestätigung des Entscheides des Bezirksrates sowie die Anweisung an die Gemeinde A., sie ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen. Sie rügt im Wesentlichen Verletzungen von Art. 8 Abs. 2 BV und ruft die Achtung der Menschenwürde im Sinne von Art. 7 BV an. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und weist die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück. Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Vorerst ist die Regelung der Bürgerrechtserteilung nach dem kantonalen Recht darzustellen: Nach § 21 Abs. 1 des Gesetzes vom 6. Juni 1926 über das Gemeindewesen des Kantons Zürich (Gemeindegesetz; LS 131.1; im Folgenden: GemeindeG) sind die politischen Gemeinden verpflichtet, jeden (seit mindestens zwei Jahren in der Gemeinde wohnenden) Schweizer Bürger auf sein Verlangen in ihr Bürgerrecht aufzunehmen, sofern er sich und seine Familie selber zu erhalten vermag (und weitere Voraussetzungen gegeben sind). Gemäss Abs. 2 werden in der Schweiz geborene Ausländer im Recht auf Einbürgerung den Schweizer Bürgern gleichgestellt. Ferner werden nach Abs. 3 nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren den in der Schweiz geborenen Ausländern in diesem Alter gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben. In § 5 der Bürgerrechtsverordnung des Kantons Zürich vom 25. Oktober 1978 (BüV; LS 141.11) werden die wirtschaftlichen Verhältnisse als Erfordernis der Einbürgerung gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG umschrieben: Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung gilt als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Rechtsansprüchen gegen Dritte gehören alle Forderungen gegenüber Versicherungsgesellschaften, Vorsorgeeinrichtungen oder dem Staat (im Falle der Arbeitslosenversicherung oder Invalidenversicherung); die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit ist nicht gegeben, wenn ein Bewerber (ausschliesslich) von der Fürsorge lebt (vgl. Handbuch des Gemeindeamtes des Kantons Zürich, Ziff. 3.3.1). Der Begriff der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit stimmt somit weitgehend überein mit dem Ausländerrecht, wo Bewilligungen bzw. Niederlassungsbewilligungen widerrufen werden können, wenn die betreffende Person auf Sozialhilfe, allenfalls dauerhaft und in erheblichem Masse, angewiesen ist (vgl. hinsichtlich Art. 10 Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG; AS 1949 223] die Urteile 2C_448/2007 vom 20. Februar 2008 E. 3.4, 2P.101/2006 vom 16. Mai 2006 E. 2.2.6 und BGE 123 II 529 E. 4 S. 533; vgl. zu Art. 62 lit. e bzw. Art. 63 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG; SR 142.20]) MARC SPESCHA, in: Migrationsrecht, Spescha und andere [Hrsg.], 2008, N. 10 zu Art. 62 AuG). Auf die Erfüllung der Voraussetzung der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit kann nach § 22 Abs. 2 GemeindeG und § 7 BüV im Einzelfall ganz oder teilweise verzichtet werden (vgl. auch Handbuch, a.a.O. Ziff. 3.3.2, wo insbesondere darauf verwiesen wird, dass in einzelnen Gemeinden auch Fürsorgeempfänger im Falle von Invalidität eingebürgert werden). In Übereinstimmung mit dem Bezirksrat und entgegen der Auffassung der Gemeinde A. hat das Verwaltungsgericht unter Verweis auf seine Praxis ausgeführt, dass die allgemeine Eignung (vgl. Art. 14 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts [BüG; SR 141.0]) bei dem auf § 21 GemeindeG gestützten Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts nicht von Bedeutung sei und daher nicht auf das Kriterium der (ungenügenden) kulturellen und politischen Integration abgestellt werden dürfe (kritisch PETER KOTTUSCH, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Häner und andere [Hrsg.], 2007, N. 9 zu Art. 21 KV/ZH). Von der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung ist auch im vorliegenden Verfahren auszugehen. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin, welche den erforderlichen Schulbesuch aufweist, gestützt auf das kantonale Recht im Grundsatz unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus einen Anspruch auf Einbürgerung hat (TOBIAS JAAG, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht, ZBl 106/2005 S. 113/122; KOTTUSCH, a.a.O., N. 5 zu Art. 20 KV/ZH). Zu prüfen ist daher ausschliesslich, ob der (behinderten) Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund die mangelnde wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit entgegengehalten werden kann und ihre Nichteinbürgerung im vorliegenden Fall vor dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV standzuhalten vermag. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nicht in der Lage ist, wirtschaftlich für sich aufzukommen, wie bereits der Bezirksrat und nunmehr das Verwaltungsgericht angenommen haben. Die Beschwerdeführerin hat in den vorangehenden beiden Verfahren nicht geltend gemacht, dass sie Anspruch auf IV- und allenfalls Ergänzungsleistungen habe und aus diesem Grunde im Sinne von § 21 GemeindeG und § 5 BüV für sich selber aufkommen könne. Auf das entsprechende Vorbringen ist mangels Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht einzutreten. 4. Zur Hauptsache rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes gemäss Art. 8 Abs. 2 BV. 4.1 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen seiner Herkunft und der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteilung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen Personen ausmachen; insofern beschlägt das Diskriminierungsverbot auch Aspekte der Menschenwürde nach Art. 7 BV. Das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV schliesst indes die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie beispielsweise Herkunft, Rasse, Geschlecht, soziale Stellung oder religiöse Überzeugung - nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung. Diese kann indes durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden. - Eine indirekte oder mittelbare Diskriminierung liegt demgegenüber vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 126 II 377 E. 6 S. 392; BGE 134 I 49 E. 3 S. 53; BGE 132 I 49 E. 8.1 S. 65, BGE 129 I 167 E. 3 S. 169; BGE 129 I 217 E. 2.1 S. 223, BGE 129 I 392 E. 3.2.2 S. 397; BGE 126 V 70 E. 4c/bb S. 73, mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Doktrin; vgl. ferner KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2007, S. 359 ff.; ANNE PETERS, Diskriminierungsverbote, in: Handbuch der Grundrechte - Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, Heidelberg 2007, § 211 Rz. 7-24 S. 259 ff.; vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 687 ff.). 4.2 Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG knüpfe an die Fürsorgeunabhängigkeit von Personen an. Die Bestimmung schliesse damit fürsorgeabhängige Personen von der Einbürgerung aus und treffe damit eine Gruppe von Menschen, welche tendenziell ausgegrenzt werde und deshalb dem Schutzbereich von Art. 8 Abs. 2 BV zuzurechnen sei. Indem das Gemeindegesetz direkt am Kriterium der Fürsorgeabhängigkeit anknüpfe, sei es geeignet, eine direkte Diskriminierung zu bewirken. 4.3 Die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 BV verbietet, wie dargelegt, Diskriminierungen namentlich wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Dieser Katalog von verpönten Anknüpfungspunkten ist nicht abschliessend, was sich aus der "namentlichen" Aufzählung ergibt und in der Lehre unbestritten ist (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 711; PETERS, a.a.O., Rz. 31; RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, N. 55 f. zu Art. 8 BV). Die Verfassungsbestimmung fällt allgemein in Betracht, wenn eine mehr oder weniger bestimmbare Gruppe von gesellschaftlicher Herabwürdigung und Abwertung oder Ausgrenzung nach stereotypen Vorurteilen bedroht ist (vgl. BGE 132 I 49 E. 8.2 S. 66 und hierzu WALTER KÄLIN, ZBJV 143/2007 S. 654 f.; eingehend JÖRG PAUL MÜLLER, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis [BTJP], 2000, S. 106 und 117; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 684 f.). Die Konturen betreffend die Anwendbarkeit des Diskriminierungsverbotes sind in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bisher nur in Ansätzen umschrieben worden. Gleichermassen findet sich in der Doktrin bisher keine einhellige Auffassung über die wesentlichen Elemente, Anknüpfungspunkte und Hintergründe des direkten oder indirekten Diskriminierungsverbotes (vgl. MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 2005, S. 245 f.; vgl. die Übersicht über die Lehrmeinungen bei PETERS, a.a.O., Rz. 17 ff.; eingehend ANDREAS RIEDER, Form oder Effekt? Art. 8 Abs. 2 BV und die ungleichen Auswirkungen staatlichen Handelns, 2003, S. 52 ff., 67 ff. und 98 ff.; ferner MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 687 ff.; vgl. auch WALTER KÄLIN, ZBJV 138/2002 S. 624 zu BGE 126 II 377). Von einer indirekten oder mittelbaren Diskriminierung wird etwa gesprochen, wenn ein Rechtsakt nicht der Form nach, sondern aufgrund der Auswirkungen für eine bestimmte geschützte Personengruppe eine qualifiziert rechtsungleiche Schlechterstellung zur Folge haben kann. Gleichermassen wird eine solche angenommen, wenn eine Norm neutrale Differenzierungen aufweist und besonders geschützte Personengruppen in spezifischer Weise rechtsungleich trifft oder aber wenn mangels erforderlicher Differenzierung eine des Schutzes bedürftige Gruppe besonders benachteiligt wird (vgl. RIEDER, a.a.O., S. 100 ff. und 210 ff.; PETERS, a.a.O., Rz. 60). Im Übrigen fällt die Abgrenzung der direkten von der indirekten Diskriminierung im Einzelfall nicht leicht (vgl. PETERS, a.a.O., Rz. 60 und 62). 4.4 Für den vorliegenden Zusammenhang kann auf die folgenden Urteile des Bundesgerichts zum Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV hingewiesen werden: Dem Verbot der Diskriminierung wegen körperlicher, geistiger oder psychischer Behinderung wurde Rechnung getragen im Zusammenhang mit der Übernahme von Kosten für behindertengerechte Wohnungsanpassungen (BGE 134 I 105) oder der Ermöglichung eines behindertengerechten Schulunterrichts (BGE 130 I 352). Die Beschränkung des Anspruchs auf invaliditätsbedingte Abänderungen an Motorfahrzeugen auf volljährige Versicherte war mit der Verfassung nicht vereinbar (BGE 126 V 70 E. 4c S. 73). Keine Bedeutung kam diesem Ansatzpunkt aufgrund der konkreten Sachumstände in einem Einbürgerungsverfahren zu (Urteil 1P.760/2006 vom 7. Juni 2006). Unter dem Gesichtswinkel der sozialen Stellung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV konnte bei den aus dem Bahnhof Bern Weggewiesenen nicht von einer bestimmbaren Minderheit oder Gruppe gesprochen werden, die sich durch spezifische Eigenheiten oder durch besondere, nicht frei gewählte oder schwer aufgebbare Merkmale auszeichnete und aus solchen Gründen eines besondern verfassungsmässigen Schutzes bedurfte (BGE 132 I 49 E. 8 S. 65). Eine indirekte Diskriminierung verneinte das Bundesgericht im Zusammenhang mit einer auf eine Krankheit zurückzuführenden vorzeitigen Pensionierung, bei der, wie im Falle von anders begründeten vorzeitigen Pensionierungen, dem Umstand des bisherigen Beschäftigungsgrades Rechnung getragen worden ist (Urteil 2P.24/2001 vom 29. Juni 2001). 5. Vor diesem Hintergrund ist vorerst zu prüfen, ob Fürsorgeabhängige eine spezifische, von Art. 8 Abs. 2 BV mit dem Merkmal der sozialen Stellung erfasste Gruppe bilden, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat. Zum Merkmal der sozialen Stellung gehört neben andern Elementen auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, welcher für Ansehen bzw. Missachtung von Personen Bedeutung zukommen mag (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 727; PETERS, a.a.O., Rz. 42). In diesem Sinne kann Armut und wirtschaftliche Abhängigkeit insoweit zu Herabminderung und Stigmatisierung führen, als diese oftmals auf stereotyper Auffassung beruhen, die Lage der Betroffenen sei Ausdruck persönlichen Versagens oder gründe auf selbstverschuldetem Scheitern oder gar moralischer Schwäche (vgl. KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, S. 76 f.). Die Betroffenen werden bisweilen als "Sozial- und Fürsorgefälle" bezeichnet, welche auf Kosten des Staates leben und sowohl Fürsorge als auch sozialversicherungsrechtliche Leistungen beziehen. Insofern wird vereinzelt angenommen, die Betroffenen seien einer erhöhten Gefahr der Ausgrenzung ausgesetzt und bildeten unter dem Merkmal der sozialen Stellung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV eine Gruppe, die des verfassungsmässigen Diskriminierungsschutzes bedürfe (in diesem Sinne AMSTUTZ, a.a.O., S. 350 f.). Im vorliegenden Fall knüpft die Nichteinbürgerung der Beschwerdeführerin am Kriterium der Sozialhilfeabhängigkeit an. Nach § 21 Abs. 1 GemeindeG können von der Aufnahme ins Bürgerrecht Personen ausgeschlossen werden, welche Fürsorgeleistungen beziehen. Diese Personen können gleichwohl kaum als Gruppe verstanden werden, die im vorliegenden Zusammenhang gemäss Art. 8 Abs. 2 BV spezifisch gegen Diskriminierung geschützt wird. Die wirtschaftliche Lage dieser Personen bildet vorab einen Umstand, der Ausgangspunkt für Hilfeleistungen etwa in Form von Sozialhilfe bildet und letztlich im Sinne von Art. 12 BV zum Anspruch auf Hilfe und Betreuung sowie auf die Mittel führt, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Es sind in erster Linie solche Förderungsmassnahmen, welche der möglichen Diskriminierung von Personen in entsprechender finanzieller Lage begegnen sollen (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 701 ff.). Von Bedeutung ist ferner, dass die Fürsorgeabhängigkeit auf unterschiedlichsten Faktoren und Gegebenheiten beruhen kann. Ausgangspunkt können etwa bilden Langzeitarbeitslosigkeit nach Beendigung der Arbeitslosenunterstützung, Arbeitsscheu und Liederlichkeit, mangelnde Fähigkeiten zu einer Berufsausübung, Ungenügen des wirtschaftlichen Einkommens trotz Arbeitstätigkeit (working poor), anhaltende Krankheit, verschiedenste Formen der Invalidität und anderes mehr. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, die Sozialhilfeabhängigkeit stelle zwingend einen wesentlichen Bestandteil der Identität und ein eigentliches Merkmal der Persönlichkeit der betroffenen Personen dar. Sie kann nur vorübergehend bestehen und unter Umständen wieder abgelegt werden, wenn beispielsweise eine arbeitslose und ausgesteuerte Person erneut zu einem Erwerbseinkommen gelangt. Der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können keine Anzeichen entnommen werden, dass der Kreis der Fürsorgeabhängigen eine vom Diskriminierungsverbot geschützte Gruppe darstellen könnte. Insbesondere ist eine entsprechende Frage auch im Zusammenhang mit Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG (bzw. Art. 62 lit. e und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG) - ungeachtet der Bestimmung von Art. 190 BV und der Möglichkeit einer hinreichenden qualifizierten Rechtfertigung - nie aufgeworfen oder auch nur angedeutet worden (vgl. BGE 126 II 377 E. 6b S. 393). Im Ausländerrecht im Allgemeinen wie auch vor dem Hintergrund des Freizügigkeitsabkommens mit der EU wird das Kriterium der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit als Erfordernis einer Aufenthaltsberechtigung allgemein anerkannt (vgl. unter dem Blickwinkel des Diskriminierungsverbotes ausdrücklich PETERS, a.a.O., Rz. 42). Demgegenüber wird die genannte ANAG-Bestimmung in der Literatur vereinzelt als im Gegensatz zu Art. 8 Abs. 2 BV stehend kritisiert (vgl. AMSTUTZ, a.a.O., S. 352; ferner BERNHARD PULVER, L'interdiction de la discrimination, 2003, S. 262). Wie es sich letztlich mit der Frage verhält, ob der Kreis der Fürsorgeabhängigen eine Gruppe bildet, die von Art. 8 Abs. 2 BV in spezifischer Weise geschützt wird, kann im vorliegenden Fall offenbleiben. Der Hintergrund der vorliegenden Sache zeigt, dass unter dem Gesichtswinkel einer allfälligen Diskriminierung nicht so sehr die Frage der Fürsorgeabhängigkeit als vielmehr die Behinderung der Beschwerdeführerin im Vordergrund steht. Damit ist in erster Linie zu fragen, wie die Beschwerdeführerin in ihrer konkreten Situation unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 Abs. 2 BV durch das Erfordernis von § 21 Abs. 1 GemeindeG betroffen wird und ob für ihre Nichteinbürgerung rechtfertigende Gründe namhaft gemacht werden können. Für die konkrete Beurteilung ist dabei nicht ausschlaggebend, ob es sich um einen Tatbestand der direkten oder der indirekten Diskriminierung handelt. Wie dargelegt (oben E. 4.3), können sich die beiden Bereiche überschneiden und lassen sich im Einzelfall nicht leicht auseinanderhalten. 6. 6.1 Das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit im Sinne von § 21 Abs. 1 GemeindeG wirkt sich auf alle sozialhilfeabhängigen Personen als Hindernis einer Einbürgerung aus und gilt gleichermassen für Schweizer wie für Ausländer. Die mangelnde wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit kann, wie dargetan (E. 5), auf verschiedenartigsten Faktoren beruhen und unterschiedlichste Gruppen von Personen betreffen. Unter solchen Personen bilden jene mit einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung eine spezifische, von Art. 8 Abs. 2 BV speziell genannte Gruppe. Es zählen dazu Personen, die in ihren körperlichen, geistigen oder psychischen Fähigkeiten auf Dauer beeinträchtigt sind und für welche die Beeinträchtigung je nach ihrer Form schwerwiegende Auswirkungen auf elementare Aspekte der Lebensführung hat (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 756). Diese Personen werden durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit für die Einbürgerung wegen eines nicht selbstverschuldeten und nicht aufgebbaren Merkmals in spezifischer Art betroffen und gegenüber "gesunden" Bewerbern in besonderer Weise benachteiligt und rechtsungleich behandelt. Sie mögen nicht in der Lage sein, aus eigenen Stücken eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen. Es wird ihnen dauernd und eben nicht nur vorübergehend verunmöglicht, sich überhaupt einbürgern zu lassen. Insoweit liegt eine Konstellation einer (indirekten) Diskriminierung vor, die einer qualifizierten Rechtfertigung bedarf, um vor Art. 8 Abs. 2 BV bestehen zu können. Unter diesem Gesichtswinkel ist daher zu prüfen, ob die beanstandete Massnahme ein gewichtiges und legitimes öffentliches Interesse verfolgt, als geeignet und erforderlich betrachtet werden kann und sich gesamthaft als verhältnismässig erweist (vgl. KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 362 f.; PETERS, a.a.O., Rz. 55 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 693 f. und 696 f.). 6.2 Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid - vor dem Hintergrund eines direkten Diskriminierungstatbestandes - zur Rechtfertigung der rechtsungleichen Behandlung auf die finanziellen Folgen einer Einbürgerung für die Gemeinde A. abgestellt. Dabei ist es - in Anlehnung an BERNHARD WALDMANN (Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, 2003, S. 327 ff.) - davon ausgegangen, dass es in der vorliegenden Konstellation nicht erforderlich sei, an die Rechtfertigung einen besonders strengen Massstab anzulegen. Es hat im Einzelnen ausgeführt, bei der finanziellen Entlastung von Gemeinwesen handle es sich um eine zulässige Zielsetzung. Der mit § 21 Abs. 1 GemeindeG verfolgte Zweck, die Ausgaben der öffentlichen Hand reduzieren zu können, sei legitim. Soweit bei Sozialhilfebedürftigkeit nach einer Verhältnismässigkeitsprüfung selbst niedergelassene Ausländer aus der Schweiz oder einem Kanton ausgewiesen werden könnten (Art. 10 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 11 Abs. 3 ANAG; vgl. heute Art. 62 lit. e und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG), könne derselbe Grund diskriminierungsrechtlich gleichermassen die Verweigerung des Gemeindebürgerrechts rechtfertigen. Die Nichteinbürgerung sei geeignet und erforderlich, die Gemeinde A. über eine lange und unbestimmte Zeit von Unterstützungen im hohen Ausmasse von rund 100'000 Franken pro Jahr zu verschonen. Schliesslich erscheine die Nichteinbürgerung wegen Fürsorgeabhängigkeit für die Beschwerdeführerin als zumutbar, weil diese - im Unterschied zur fremdenpolizeilichen Wegweisung - weder von ihrem Wohnsitz vertrieben werde noch die Unterstützungsleistungen verliere. 6.3 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin zur Zeit ihres Einbürgerungsgesuches von der eidgenössischen Asylfürsorge unterstützt worden ist und im Falle der Einbürgerung der Fürsorge durch die Gemeinde A. zur Last fallen würde. Gleichermassen wird nicht in Frage gestellt, dass entsprechende Fürsorgeleistungen einen jährlichen Betrag von rund 100'000 Franken ausmachen würden. Somit ist zu prüfen, ob dieser finanziellen Belastung der Gemeinde vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse das erforderliche verfassungsmässige Gewicht zur Rechtfertigung der nachteiligen Behandlung der Beschwerdeführerin zukommt. Es kann nicht in Abrede gestellt werden, dass die Gemeinde A. ein legitimes Interesse an einem gesunden Finanzhaushalt hat, und demnach ist verständlich, dass sie sich gegen die Übernahme von beträchtlichen Sozialleistungen zur Wehr setzt. Derartige finanzielle Interessen können nicht von vornherein als unerheblich bezeichnet werden (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 694). Gerade der Vergleich mit dem Ausländerrecht zeigt, dass das öffentliche Interesse, keine Personen aufnehmen zu müssen, welche - evtl. dauerhaft und in erheblichem Ausmasse - auf Sozialhilfe angewiesen sind (vgl. Art. 62 lit. d AuG zum Widerruf von Bewilligungen im Allgemeinen und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG zum Widerruf von Niederlassungsbewilligungen im Speziellen), allgemein anerkannt ist. Gleichwohl wird dieses Interesse relativiert im Falle von Personen, die sich während mehr als 15 Jahren in der Schweiz aufgehalten haben; diesfalls ist der Widerruf einer Niederlassungsbewilligung wegen Sozialhilfeabhängigkeit ausgeschlossen (Art. 63 Abs. 2 AuG). Gilt das öffentliche Interesse, keine Sozialleistungen übernehmen zu müssen, demnach im Ausländerrecht nicht absolut, so ist im gleichen Sinne das finanzielle Interesse der Gemeinde A. an einer Nichteinbürgerung in Anbetracht der konkreten Verhältnisse auf seine Bedeutung hin zu prüfen. In dieser Hinsicht ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin zurzeit vorläufig aufgenommen ist und dieser Status der vorläufigen Aufnahme bereits viele Jahre andauert. Der Status der vorläufigen Aufnahme ist indessen grundsätzlich nicht auf Dauer angelegt. Daher sieht Art. 84 Abs. 5 AuG vor, dass Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung von vorläufig aufgenommenen Personen, die sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, unter Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der Zumutbarkeit einer Rückkehr in den Herkunftsstaat vertieft geprüft werden müssen. Damit mag sich die Situation von Personen, die über längere Zeit vorläufig aufgenommen sind, verbessern und wird die Erlangung einer Aufenthaltsbewilligung daher eher möglich sein (vgl. PETER BOLZLI, in: Migrationsrecht, Spescha und andere [Hrsg.], 2008, N. 10 ff. zu Art. 84 AuG). Vor diesem Hintergrund fällt eine Regularisierung des Aufenthaltsstatus der Beschwerdeführerin und damit eine Aufenthaltsbewilligung in einem früheren oder späteren Zeitpunkt tatsächlich in Betracht, wenn die Beschwerdeführerin darum ersucht. Sowohl die Mehrheit als auch die Minderheit des Verwaltungsgerichts nehmen denn auch an, dass die Beschwerdeführerin in Anbetracht der konkreten Verhältnisse kaum mehr weggewiesen werden könne (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d und Art. 11 Abs. 3 ANAG) bzw. die entsprechende Bewilligung kaum mehr wiederrufen werden könnte (vgl. Art. 62 lit. e i.V.m. Art. 96 AuG). Dem steht nicht entgegen, dass sich nach der Rechtsprechung aus Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV grundsätzlich kein Recht auf Aufenthalt oder gar auf eine Aufenthaltsbewilligung ableiten lässt (BGE 130 II 281 E. 3 S. 284; BGE 126 II 377 E. 2b und 2c S. 382 ff.; Urteil 2C_190/2008 vom 23. Juni 2008 E. 2.3); gleichwohl ist ein entsprechender Anspruch auf ein Anwesenheitsrecht in einem spezifischen Fall einer Aufenthaltsdauer von mehr als zwanzig Jahren anerkannt worden (BGE 130 II 281 E. 3.3 S. 289). Vor diesem Hintergrund fällt für die Beschwerdeführerin, die nun bereits seit 13 Jahren in der Schweiz weilt, eine Aufenthaltsbewilligung bei einem entsprechenden Gesuch in einem früheren oder späteren Zeitpunkt tatsächlich in Betracht. Dies wiederum hätte zur Folge, dass die Gemeinde A., wo die Beschwerdeführerin ihren Wohnsitz hat, die Fürsorge ohnehin früher oder später zu übernehmen hätte. Insofern kann - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht gesagt werden, dass die Gemeinde A. allein wegen der umstrittenen Einbürgerung die Unterstützung der Beschwerdeführerin auf Dauer und für sehr lange Zeit zu übernehmen hätte. Bei dieser Sachlage erscheint die mit der Einbürgerung verbundene finanzielle Belastung der Gemeinde A. in Form der Sozialhilfe in einem andern Lichte. Das öffentliche Interesse zur Rechtfertigung der (indirekten) Diskriminierung ist insoweit von geringerem Gewicht. Hinzuweisen ist ferner auf ein Rundschreiben des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO und des Bundesamtes für Migration BFM vom 30. November 2007, wonach ab dem 1. Januar 2008 die finanzielle Zuständigkeit von vorläufig aufgenommenen Personen sieben Jahre nach der Einreise in die Schweiz vom Bund an die Kantone wechselt und der Bund unter anderem in Form einer Integrationspauschale neu einen Beitrag an die Integrationskosten ausrichtet; Ziel ist eine verbesserte Integration von vorläufig aufgenommenen Personen. Dem sind die Interessen der Beschwerdeführerin gegenüberzustellen. Die Frage der Einbürgerung ist für diese von grosser Bedeutung. Sie hat an der Erlangung des Bürgerrechts im Kanton Zürich, wo sie den grössten Teil ihres Lebens verbracht hat, ein gewichtiges Interesse. Dieses ist nicht nur ideeller Natur - wie die Minderheit des Verwaltungsgerichts angenommen hat -, sondern auch rechtlich von Bedeutung. Die Einbürgerung würde der Beschwerdeführerin einen gesicherteren Status in der Schweiz einräumen als der bisherige der vorläufigen Aufnahme. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin gemäss dem Verwaltungsgericht kaum mehr weggewiesen werden könnte (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d und Art. 11 Abs. 3 ANAG bzw. Art. 62 lit. e i.V.m. Art. 96 AuG). Zudem würde die - nunmehr 22-jährige - Beschwerdeführerin mit Erreichen des 25. Lebensjahres einen Anspruch auf Einbürgerung nach § 21 Abs. 3 GemeindeG verlieren und könnte sich nur noch im Rahmen von § 22 GemeindeG ohne rechtlichen Anspruch einbürgern lassen. Weiter kommt dem Umstand Gewicht zu, dass die Beschwerdeführerin angesichts ihrer Behinderung kaum mehr je in der Lage sein wird, ihre finanzielle Abhängigkeit aus eigenen Stücken zu beheben, eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen und so die Voraussetzungen von § 21 Abs. 1 GemeindeG von sich aus zu schaffen. Ferner mag es unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbotes, das auch Aspekte der Menschenwürde im Sinne von Art. 7 BV beschlägt, als stossend empfunden werden, dass die Beschwerdeführerin - die bis heute von der Asylfürsorge unterstützt worden ist und im Falle der Einbürgerung von der Gemeinde A. zu unterstützen wäre - einzig wegen der Frage, aus welchem "Kässeli" die ihr zukommende Unterstützung geleistet wird, nicht eingebürgert würde. Vor diesem Hintergrund zeigt sich gesamthaft, dass die Beschwerdeführerin wegen ihrer aktuellen und fortdauernden Behinderung im Einbürgerungsverfahren gegenüber "gesunden" Bewerbern auf unbestimmte Zeit hinaus benachteiligt wird. Diese Benachteiligung kann in Anbetracht des Umstandes, dass die finanzielle Belastung der Gemeinde A. nicht allein wegen der Einbürgerung auf lange Dauer angelegt ist, nicht wegen der finanziellen Aspekte in qualifizierter Weise gerechtfertigt werden. Der Annahme einer verfassungswidrigen Diskriminierung im vorliegenden Fall steht auch BGE 126 II 377 nicht entgegen, wo in erster Linie am Entfallen der wirtschaftlichen Erwerbstätigkeit als Bedingung der Aufenthaltsbewilligung und nicht so sehr an der körperlichen Behinderung des Betroffenen angeknüpft worden ist (BGE 126 II 377 E. 6 S. 392 ff.). Der Berücksichtigung der besondern Umstände und der Invalidität der Beschwerdeführerin steht im Sinne einer verfassungskonformen Auslegung des Gemeindegesetzes, welches den kommunalen Behörden einen Beurteilungsspielraum einräumt (oben E. 3), nichts im Wege. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 8 Abs. 2 BV als begründet. (...)
de
Refus de naturaliser une candidate handicapée en raison de sa dépendance à l'aide sociale; interdiction de discrimination; art. 8 al. 2 Cst. Droit cantonal régissant l'octroi du droit de cité (consid. 3). Portée de l'interdiction de discrimination (consid. 4). La question de savoir si le cercle des personnes dépendantes de l'aide sociale représente un groupe protégé par l'art. 8 al. 2 Cst. est laissée indécise (consid. 5). L'exigence de l'indépendance financière pour la naturalisation touche de manière spécifique les personnes qui souffrent d'un handicap physique, mental et psychique (consid. 6.1). Evaluation des intérêts financiers de la commune; statut de l'admission provisoire qui dure depuis longtemps; portée de la naturalisation. Violation de l'interdiction de discrimination (consid. 6.3).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,880
135 I 49
135 I 49 Sachverhalt ab Seite 50 Die 1986 geborene angolanische Staatsangehörige X. reiste im März 1995 mit ihrer Mutter von Angola her in die Schweiz ein. Sie wohnte zunächst in den Gemeinden C. und B. und hat seit Mai 2002 Wohnsitz in der Gemeinde A. (Kanton Zürich). Seit Mitte 2004 weilt sie in einem Heim, wo sie eine geeignete Ausbildung und berufliche Förderung erhält und einen geschützten Arbeitsplatz innehat. Mit Erreichen der Volljährigkeit wurde sie wegen Geistesschwäche unter Vormundschaft gestellt (Art. 369 ZGB). Über das Asylverfahren lassen sich dem Dossier keine Angaben entnehmen. X. befindet sich nach wie vor im Status der vorläufigen Aufnahme. Sie ist vollumfänglich von der eidgenössischen Asylfürsorge unterstützt worden. X. ersuchte um Einbürgerung. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2005 lehnte die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderates A. die Aufnahme in das Bürgerrecht von A. ab. Zur Begründung wurde darauf verwiesen, dass die Bewerberin die Einbürgerungsvoraussetzungen nicht erfülle und mangels Erhalts von IV-Leistungen nicht in der Lage sei, wirtschaftlich für sich selber aufzukommen. Angefügt wurde, dass keine Strafuntersuchungen, Strafregistereinträge und Betreibungen bestünden. Der Bezirksrat Affoltern hiess einen Rekurs von X. am 21. September 2006 gut und forderte den Gemeinderat A. auf, das Einbürgerungsverfahren wieder aufzunehmen und die Bewerberin im Sinne der Erwägungen ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen. Die Gemeinde A. focht den Bezirksratsentscheid beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 24. Oktober 2007 gut, hob den Beschluss des Bezirksrates auf und stellte den negativen Beschluss der Bürgerlichen Abteilung des Gemeinderates wieder her. Es führte aus, das kantonalrechtliche Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit sei geeignet, fürsorgeabhängige Personen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV in spezifischer Weise rechtsungleich zu behandeln. Eine solche Ungleichbehandlung könne indes durch eine qualifizierte Begründung gerechtfertigt werden. Eine solche Rechtfertigung liege im Umstand, dass die Gemeinde A. infolge einer Einbürgerung der Bewerberin in hohem Masse Fürsorgeleistungen zu übernehmen hätte. Die Nichteinbürgerung sei für die Bewerberin zumutbar, da sie weder ihren Wohnsitz verliere noch der Unterstützungsleistungen verlustig gehe. Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts hat X. beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils, die Bestätigung des Entscheides des Bezirksrates sowie die Anweisung an die Gemeinde A., sie ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen. Sie rügt im Wesentlichen Verletzungen von Art. 8 Abs. 2 BV und ruft die Achtung der Menschenwürde im Sinne von Art. 7 BV an. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und weist die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück. Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Vorerst ist die Regelung der Bürgerrechtserteilung nach dem kantonalen Recht darzustellen: Nach § 21 Abs. 1 des Gesetzes vom 6. Juni 1926 über das Gemeindewesen des Kantons Zürich (Gemeindegesetz; LS 131.1; im Folgenden: GemeindeG) sind die politischen Gemeinden verpflichtet, jeden (seit mindestens zwei Jahren in der Gemeinde wohnenden) Schweizer Bürger auf sein Verlangen in ihr Bürgerrecht aufzunehmen, sofern er sich und seine Familie selber zu erhalten vermag (und weitere Voraussetzungen gegeben sind). Gemäss Abs. 2 werden in der Schweiz geborene Ausländer im Recht auf Einbürgerung den Schweizer Bürgern gleichgestellt. Ferner werden nach Abs. 3 nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren den in der Schweiz geborenen Ausländern in diesem Alter gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben. In § 5 der Bürgerrechtsverordnung des Kantons Zürich vom 25. Oktober 1978 (BüV; LS 141.11) werden die wirtschaftlichen Verhältnisse als Erfordernis der Einbürgerung gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG umschrieben: Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung gilt als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Rechtsansprüchen gegen Dritte gehören alle Forderungen gegenüber Versicherungsgesellschaften, Vorsorgeeinrichtungen oder dem Staat (im Falle der Arbeitslosenversicherung oder Invalidenversicherung); die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit ist nicht gegeben, wenn ein Bewerber (ausschliesslich) von der Fürsorge lebt (vgl. Handbuch des Gemeindeamtes des Kantons Zürich, Ziff. 3.3.1). Der Begriff der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit stimmt somit weitgehend überein mit dem Ausländerrecht, wo Bewilligungen bzw. Niederlassungsbewilligungen widerrufen werden können, wenn die betreffende Person auf Sozialhilfe, allenfalls dauerhaft und in erheblichem Masse, angewiesen ist (vgl. hinsichtlich Art. 10 Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG; AS 1949 223] die Urteile 2C_448/2007 vom 20. Februar 2008 E. 3.4, 2P.101/2006 vom 16. Mai 2006 E. 2.2.6 und BGE 123 II 529 E. 4 S. 533; vgl. zu Art. 62 lit. e bzw. Art. 63 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG; SR 142.20]) MARC SPESCHA, in: Migrationsrecht, Spescha und andere [Hrsg.], 2008, N. 10 zu Art. 62 AuG). Auf die Erfüllung der Voraussetzung der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit kann nach § 22 Abs. 2 GemeindeG und § 7 BüV im Einzelfall ganz oder teilweise verzichtet werden (vgl. auch Handbuch, a.a.O. Ziff. 3.3.2, wo insbesondere darauf verwiesen wird, dass in einzelnen Gemeinden auch Fürsorgeempfänger im Falle von Invalidität eingebürgert werden). In Übereinstimmung mit dem Bezirksrat und entgegen der Auffassung der Gemeinde A. hat das Verwaltungsgericht unter Verweis auf seine Praxis ausgeführt, dass die allgemeine Eignung (vgl. Art. 14 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts [BüG; SR 141.0]) bei dem auf § 21 GemeindeG gestützten Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts nicht von Bedeutung sei und daher nicht auf das Kriterium der (ungenügenden) kulturellen und politischen Integration abgestellt werden dürfe (kritisch PETER KOTTUSCH, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Häner und andere [Hrsg.], 2007, N. 9 zu Art. 21 KV/ZH). Von der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung ist auch im vorliegenden Verfahren auszugehen. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin, welche den erforderlichen Schulbesuch aufweist, gestützt auf das kantonale Recht im Grundsatz unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus einen Anspruch auf Einbürgerung hat (TOBIAS JAAG, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht, ZBl 106/2005 S. 113/122; KOTTUSCH, a.a.O., N. 5 zu Art. 20 KV/ZH). Zu prüfen ist daher ausschliesslich, ob der (behinderten) Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund die mangelnde wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit entgegengehalten werden kann und ihre Nichteinbürgerung im vorliegenden Fall vor dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV standzuhalten vermag. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nicht in der Lage ist, wirtschaftlich für sich aufzukommen, wie bereits der Bezirksrat und nunmehr das Verwaltungsgericht angenommen haben. Die Beschwerdeführerin hat in den vorangehenden beiden Verfahren nicht geltend gemacht, dass sie Anspruch auf IV- und allenfalls Ergänzungsleistungen habe und aus diesem Grunde im Sinne von § 21 GemeindeG und § 5 BüV für sich selber aufkommen könne. Auf das entsprechende Vorbringen ist mangels Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht einzutreten. 4. Zur Hauptsache rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes gemäss Art. 8 Abs. 2 BV. 4.1 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen seiner Herkunft und der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteilung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen Personen ausmachen; insofern beschlägt das Diskriminierungsverbot auch Aspekte der Menschenwürde nach Art. 7 BV. Das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV schliesst indes die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie beispielsweise Herkunft, Rasse, Geschlecht, soziale Stellung oder religiöse Überzeugung - nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung. Diese kann indes durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden. - Eine indirekte oder mittelbare Diskriminierung liegt demgegenüber vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 126 II 377 E. 6 S. 392; BGE 134 I 49 E. 3 S. 53; BGE 132 I 49 E. 8.1 S. 65, BGE 129 I 167 E. 3 S. 169; BGE 129 I 217 E. 2.1 S. 223, BGE 129 I 392 E. 3.2.2 S. 397; BGE 126 V 70 E. 4c/bb S. 73, mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Doktrin; vgl. ferner KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2007, S. 359 ff.; ANNE PETERS, Diskriminierungsverbote, in: Handbuch der Grundrechte - Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, Heidelberg 2007, § 211 Rz. 7-24 S. 259 ff.; vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 687 ff.). 4.2 Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG knüpfe an die Fürsorgeunabhängigkeit von Personen an. Die Bestimmung schliesse damit fürsorgeabhängige Personen von der Einbürgerung aus und treffe damit eine Gruppe von Menschen, welche tendenziell ausgegrenzt werde und deshalb dem Schutzbereich von Art. 8 Abs. 2 BV zuzurechnen sei. Indem das Gemeindegesetz direkt am Kriterium der Fürsorgeabhängigkeit anknüpfe, sei es geeignet, eine direkte Diskriminierung zu bewirken. 4.3 Die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 BV verbietet, wie dargelegt, Diskriminierungen namentlich wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Dieser Katalog von verpönten Anknüpfungspunkten ist nicht abschliessend, was sich aus der "namentlichen" Aufzählung ergibt und in der Lehre unbestritten ist (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 711; PETERS, a.a.O., Rz. 31; RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, N. 55 f. zu Art. 8 BV). Die Verfassungsbestimmung fällt allgemein in Betracht, wenn eine mehr oder weniger bestimmbare Gruppe von gesellschaftlicher Herabwürdigung und Abwertung oder Ausgrenzung nach stereotypen Vorurteilen bedroht ist (vgl. BGE 132 I 49 E. 8.2 S. 66 und hierzu WALTER KÄLIN, ZBJV 143/2007 S. 654 f.; eingehend JÖRG PAUL MÜLLER, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis [BTJP], 2000, S. 106 und 117; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 684 f.). Die Konturen betreffend die Anwendbarkeit des Diskriminierungsverbotes sind in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bisher nur in Ansätzen umschrieben worden. Gleichermassen findet sich in der Doktrin bisher keine einhellige Auffassung über die wesentlichen Elemente, Anknüpfungspunkte und Hintergründe des direkten oder indirekten Diskriminierungsverbotes (vgl. MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 2005, S. 245 f.; vgl. die Übersicht über die Lehrmeinungen bei PETERS, a.a.O., Rz. 17 ff.; eingehend ANDREAS RIEDER, Form oder Effekt? Art. 8 Abs. 2 BV und die ungleichen Auswirkungen staatlichen Handelns, 2003, S. 52 ff., 67 ff. und 98 ff.; ferner MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 687 ff.; vgl. auch WALTER KÄLIN, ZBJV 138/2002 S. 624 zu BGE 126 II 377). Von einer indirekten oder mittelbaren Diskriminierung wird etwa gesprochen, wenn ein Rechtsakt nicht der Form nach, sondern aufgrund der Auswirkungen für eine bestimmte geschützte Personengruppe eine qualifiziert rechtsungleiche Schlechterstellung zur Folge haben kann. Gleichermassen wird eine solche angenommen, wenn eine Norm neutrale Differenzierungen aufweist und besonders geschützte Personengruppen in spezifischer Weise rechtsungleich trifft oder aber wenn mangels erforderlicher Differenzierung eine des Schutzes bedürftige Gruppe besonders benachteiligt wird (vgl. RIEDER, a.a.O., S. 100 ff. und 210 ff.; PETERS, a.a.O., Rz. 60). Im Übrigen fällt die Abgrenzung der direkten von der indirekten Diskriminierung im Einzelfall nicht leicht (vgl. PETERS, a.a.O., Rz. 60 und 62). 4.4 Für den vorliegenden Zusammenhang kann auf die folgenden Urteile des Bundesgerichts zum Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV hingewiesen werden: Dem Verbot der Diskriminierung wegen körperlicher, geistiger oder psychischer Behinderung wurde Rechnung getragen im Zusammenhang mit der Übernahme von Kosten für behindertengerechte Wohnungsanpassungen (BGE 134 I 105) oder der Ermöglichung eines behindertengerechten Schulunterrichts (BGE 130 I 352). Die Beschränkung des Anspruchs auf invaliditätsbedingte Abänderungen an Motorfahrzeugen auf volljährige Versicherte war mit der Verfassung nicht vereinbar (BGE 126 V 70 E. 4c S. 73). Keine Bedeutung kam diesem Ansatzpunkt aufgrund der konkreten Sachumstände in einem Einbürgerungsverfahren zu (Urteil 1P.760/2006 vom 7. Juni 2006). Unter dem Gesichtswinkel der sozialen Stellung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV konnte bei den aus dem Bahnhof Bern Weggewiesenen nicht von einer bestimmbaren Minderheit oder Gruppe gesprochen werden, die sich durch spezifische Eigenheiten oder durch besondere, nicht frei gewählte oder schwer aufgebbare Merkmale auszeichnete und aus solchen Gründen eines besondern verfassungsmässigen Schutzes bedurfte (BGE 132 I 49 E. 8 S. 65). Eine indirekte Diskriminierung verneinte das Bundesgericht im Zusammenhang mit einer auf eine Krankheit zurückzuführenden vorzeitigen Pensionierung, bei der, wie im Falle von anders begründeten vorzeitigen Pensionierungen, dem Umstand des bisherigen Beschäftigungsgrades Rechnung getragen worden ist (Urteil 2P.24/2001 vom 29. Juni 2001). 5. Vor diesem Hintergrund ist vorerst zu prüfen, ob Fürsorgeabhängige eine spezifische, von Art. 8 Abs. 2 BV mit dem Merkmal der sozialen Stellung erfasste Gruppe bilden, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat. Zum Merkmal der sozialen Stellung gehört neben andern Elementen auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, welcher für Ansehen bzw. Missachtung von Personen Bedeutung zukommen mag (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 727; PETERS, a.a.O., Rz. 42). In diesem Sinne kann Armut und wirtschaftliche Abhängigkeit insoweit zu Herabminderung und Stigmatisierung führen, als diese oftmals auf stereotyper Auffassung beruhen, die Lage der Betroffenen sei Ausdruck persönlichen Versagens oder gründe auf selbstverschuldetem Scheitern oder gar moralischer Schwäche (vgl. KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, S. 76 f.). Die Betroffenen werden bisweilen als "Sozial- und Fürsorgefälle" bezeichnet, welche auf Kosten des Staates leben und sowohl Fürsorge als auch sozialversicherungsrechtliche Leistungen beziehen. Insofern wird vereinzelt angenommen, die Betroffenen seien einer erhöhten Gefahr der Ausgrenzung ausgesetzt und bildeten unter dem Merkmal der sozialen Stellung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV eine Gruppe, die des verfassungsmässigen Diskriminierungsschutzes bedürfe (in diesem Sinne AMSTUTZ, a.a.O., S. 350 f.). Im vorliegenden Fall knüpft die Nichteinbürgerung der Beschwerdeführerin am Kriterium der Sozialhilfeabhängigkeit an. Nach § 21 Abs. 1 GemeindeG können von der Aufnahme ins Bürgerrecht Personen ausgeschlossen werden, welche Fürsorgeleistungen beziehen. Diese Personen können gleichwohl kaum als Gruppe verstanden werden, die im vorliegenden Zusammenhang gemäss Art. 8 Abs. 2 BV spezifisch gegen Diskriminierung geschützt wird. Die wirtschaftliche Lage dieser Personen bildet vorab einen Umstand, der Ausgangspunkt für Hilfeleistungen etwa in Form von Sozialhilfe bildet und letztlich im Sinne von Art. 12 BV zum Anspruch auf Hilfe und Betreuung sowie auf die Mittel führt, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Es sind in erster Linie solche Förderungsmassnahmen, welche der möglichen Diskriminierung von Personen in entsprechender finanzieller Lage begegnen sollen (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 701 ff.). Von Bedeutung ist ferner, dass die Fürsorgeabhängigkeit auf unterschiedlichsten Faktoren und Gegebenheiten beruhen kann. Ausgangspunkt können etwa bilden Langzeitarbeitslosigkeit nach Beendigung der Arbeitslosenunterstützung, Arbeitsscheu und Liederlichkeit, mangelnde Fähigkeiten zu einer Berufsausübung, Ungenügen des wirtschaftlichen Einkommens trotz Arbeitstätigkeit (working poor), anhaltende Krankheit, verschiedenste Formen der Invalidität und anderes mehr. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, die Sozialhilfeabhängigkeit stelle zwingend einen wesentlichen Bestandteil der Identität und ein eigentliches Merkmal der Persönlichkeit der betroffenen Personen dar. Sie kann nur vorübergehend bestehen und unter Umständen wieder abgelegt werden, wenn beispielsweise eine arbeitslose und ausgesteuerte Person erneut zu einem Erwerbseinkommen gelangt. Der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können keine Anzeichen entnommen werden, dass der Kreis der Fürsorgeabhängigen eine vom Diskriminierungsverbot geschützte Gruppe darstellen könnte. Insbesondere ist eine entsprechende Frage auch im Zusammenhang mit Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG (bzw. Art. 62 lit. e und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG) - ungeachtet der Bestimmung von Art. 190 BV und der Möglichkeit einer hinreichenden qualifizierten Rechtfertigung - nie aufgeworfen oder auch nur angedeutet worden (vgl. BGE 126 II 377 E. 6b S. 393). Im Ausländerrecht im Allgemeinen wie auch vor dem Hintergrund des Freizügigkeitsabkommens mit der EU wird das Kriterium der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit als Erfordernis einer Aufenthaltsberechtigung allgemein anerkannt (vgl. unter dem Blickwinkel des Diskriminierungsverbotes ausdrücklich PETERS, a.a.O., Rz. 42). Demgegenüber wird die genannte ANAG-Bestimmung in der Literatur vereinzelt als im Gegensatz zu Art. 8 Abs. 2 BV stehend kritisiert (vgl. AMSTUTZ, a.a.O., S. 352; ferner BERNHARD PULVER, L'interdiction de la discrimination, 2003, S. 262). Wie es sich letztlich mit der Frage verhält, ob der Kreis der Fürsorgeabhängigen eine Gruppe bildet, die von Art. 8 Abs. 2 BV in spezifischer Weise geschützt wird, kann im vorliegenden Fall offenbleiben. Der Hintergrund der vorliegenden Sache zeigt, dass unter dem Gesichtswinkel einer allfälligen Diskriminierung nicht so sehr die Frage der Fürsorgeabhängigkeit als vielmehr die Behinderung der Beschwerdeführerin im Vordergrund steht. Damit ist in erster Linie zu fragen, wie die Beschwerdeführerin in ihrer konkreten Situation unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 Abs. 2 BV durch das Erfordernis von § 21 Abs. 1 GemeindeG betroffen wird und ob für ihre Nichteinbürgerung rechtfertigende Gründe namhaft gemacht werden können. Für die konkrete Beurteilung ist dabei nicht ausschlaggebend, ob es sich um einen Tatbestand der direkten oder der indirekten Diskriminierung handelt. Wie dargelegt (oben E. 4.3), können sich die beiden Bereiche überschneiden und lassen sich im Einzelfall nicht leicht auseinanderhalten. 6. 6.1 Das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit im Sinne von § 21 Abs. 1 GemeindeG wirkt sich auf alle sozialhilfeabhängigen Personen als Hindernis einer Einbürgerung aus und gilt gleichermassen für Schweizer wie für Ausländer. Die mangelnde wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit kann, wie dargetan (E. 5), auf verschiedenartigsten Faktoren beruhen und unterschiedlichste Gruppen von Personen betreffen. Unter solchen Personen bilden jene mit einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung eine spezifische, von Art. 8 Abs. 2 BV speziell genannte Gruppe. Es zählen dazu Personen, die in ihren körperlichen, geistigen oder psychischen Fähigkeiten auf Dauer beeinträchtigt sind und für welche die Beeinträchtigung je nach ihrer Form schwerwiegende Auswirkungen auf elementare Aspekte der Lebensführung hat (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 756). Diese Personen werden durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit für die Einbürgerung wegen eines nicht selbstverschuldeten und nicht aufgebbaren Merkmals in spezifischer Art betroffen und gegenüber "gesunden" Bewerbern in besonderer Weise benachteiligt und rechtsungleich behandelt. Sie mögen nicht in der Lage sein, aus eigenen Stücken eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen. Es wird ihnen dauernd und eben nicht nur vorübergehend verunmöglicht, sich überhaupt einbürgern zu lassen. Insoweit liegt eine Konstellation einer (indirekten) Diskriminierung vor, die einer qualifizierten Rechtfertigung bedarf, um vor Art. 8 Abs. 2 BV bestehen zu können. Unter diesem Gesichtswinkel ist daher zu prüfen, ob die beanstandete Massnahme ein gewichtiges und legitimes öffentliches Interesse verfolgt, als geeignet und erforderlich betrachtet werden kann und sich gesamthaft als verhältnismässig erweist (vgl. KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 362 f.; PETERS, a.a.O., Rz. 55 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 693 f. und 696 f.). 6.2 Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid - vor dem Hintergrund eines direkten Diskriminierungstatbestandes - zur Rechtfertigung der rechtsungleichen Behandlung auf die finanziellen Folgen einer Einbürgerung für die Gemeinde A. abgestellt. Dabei ist es - in Anlehnung an BERNHARD WALDMANN (Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, 2003, S. 327 ff.) - davon ausgegangen, dass es in der vorliegenden Konstellation nicht erforderlich sei, an die Rechtfertigung einen besonders strengen Massstab anzulegen. Es hat im Einzelnen ausgeführt, bei der finanziellen Entlastung von Gemeinwesen handle es sich um eine zulässige Zielsetzung. Der mit § 21 Abs. 1 GemeindeG verfolgte Zweck, die Ausgaben der öffentlichen Hand reduzieren zu können, sei legitim. Soweit bei Sozialhilfebedürftigkeit nach einer Verhältnismässigkeitsprüfung selbst niedergelassene Ausländer aus der Schweiz oder einem Kanton ausgewiesen werden könnten (Art. 10 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 11 Abs. 3 ANAG; vgl. heute Art. 62 lit. e und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG), könne derselbe Grund diskriminierungsrechtlich gleichermassen die Verweigerung des Gemeindebürgerrechts rechtfertigen. Die Nichteinbürgerung sei geeignet und erforderlich, die Gemeinde A. über eine lange und unbestimmte Zeit von Unterstützungen im hohen Ausmasse von rund 100'000 Franken pro Jahr zu verschonen. Schliesslich erscheine die Nichteinbürgerung wegen Fürsorgeabhängigkeit für die Beschwerdeführerin als zumutbar, weil diese - im Unterschied zur fremdenpolizeilichen Wegweisung - weder von ihrem Wohnsitz vertrieben werde noch die Unterstützungsleistungen verliere. 6.3 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin zur Zeit ihres Einbürgerungsgesuches von der eidgenössischen Asylfürsorge unterstützt worden ist und im Falle der Einbürgerung der Fürsorge durch die Gemeinde A. zur Last fallen würde. Gleichermassen wird nicht in Frage gestellt, dass entsprechende Fürsorgeleistungen einen jährlichen Betrag von rund 100'000 Franken ausmachen würden. Somit ist zu prüfen, ob dieser finanziellen Belastung der Gemeinde vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse das erforderliche verfassungsmässige Gewicht zur Rechtfertigung der nachteiligen Behandlung der Beschwerdeführerin zukommt. Es kann nicht in Abrede gestellt werden, dass die Gemeinde A. ein legitimes Interesse an einem gesunden Finanzhaushalt hat, und demnach ist verständlich, dass sie sich gegen die Übernahme von beträchtlichen Sozialleistungen zur Wehr setzt. Derartige finanzielle Interessen können nicht von vornherein als unerheblich bezeichnet werden (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 694). Gerade der Vergleich mit dem Ausländerrecht zeigt, dass das öffentliche Interesse, keine Personen aufnehmen zu müssen, welche - evtl. dauerhaft und in erheblichem Ausmasse - auf Sozialhilfe angewiesen sind (vgl. Art. 62 lit. d AuG zum Widerruf von Bewilligungen im Allgemeinen und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG zum Widerruf von Niederlassungsbewilligungen im Speziellen), allgemein anerkannt ist. Gleichwohl wird dieses Interesse relativiert im Falle von Personen, die sich während mehr als 15 Jahren in der Schweiz aufgehalten haben; diesfalls ist der Widerruf einer Niederlassungsbewilligung wegen Sozialhilfeabhängigkeit ausgeschlossen (Art. 63 Abs. 2 AuG). Gilt das öffentliche Interesse, keine Sozialleistungen übernehmen zu müssen, demnach im Ausländerrecht nicht absolut, so ist im gleichen Sinne das finanzielle Interesse der Gemeinde A. an einer Nichteinbürgerung in Anbetracht der konkreten Verhältnisse auf seine Bedeutung hin zu prüfen. In dieser Hinsicht ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin zurzeit vorläufig aufgenommen ist und dieser Status der vorläufigen Aufnahme bereits viele Jahre andauert. Der Status der vorläufigen Aufnahme ist indessen grundsätzlich nicht auf Dauer angelegt. Daher sieht Art. 84 Abs. 5 AuG vor, dass Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung von vorläufig aufgenommenen Personen, die sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, unter Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der Zumutbarkeit einer Rückkehr in den Herkunftsstaat vertieft geprüft werden müssen. Damit mag sich die Situation von Personen, die über längere Zeit vorläufig aufgenommen sind, verbessern und wird die Erlangung einer Aufenthaltsbewilligung daher eher möglich sein (vgl. PETER BOLZLI, in: Migrationsrecht, Spescha und andere [Hrsg.], 2008, N. 10 ff. zu Art. 84 AuG). Vor diesem Hintergrund fällt eine Regularisierung des Aufenthaltsstatus der Beschwerdeführerin und damit eine Aufenthaltsbewilligung in einem früheren oder späteren Zeitpunkt tatsächlich in Betracht, wenn die Beschwerdeführerin darum ersucht. Sowohl die Mehrheit als auch die Minderheit des Verwaltungsgerichts nehmen denn auch an, dass die Beschwerdeführerin in Anbetracht der konkreten Verhältnisse kaum mehr weggewiesen werden könne (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d und Art. 11 Abs. 3 ANAG) bzw. die entsprechende Bewilligung kaum mehr wiederrufen werden könnte (vgl. Art. 62 lit. e i.V.m. Art. 96 AuG). Dem steht nicht entgegen, dass sich nach der Rechtsprechung aus Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV grundsätzlich kein Recht auf Aufenthalt oder gar auf eine Aufenthaltsbewilligung ableiten lässt (BGE 130 II 281 E. 3 S. 284; BGE 126 II 377 E. 2b und 2c S. 382 ff.; Urteil 2C_190/2008 vom 23. Juni 2008 E. 2.3); gleichwohl ist ein entsprechender Anspruch auf ein Anwesenheitsrecht in einem spezifischen Fall einer Aufenthaltsdauer von mehr als zwanzig Jahren anerkannt worden (BGE 130 II 281 E. 3.3 S. 289). Vor diesem Hintergrund fällt für die Beschwerdeführerin, die nun bereits seit 13 Jahren in der Schweiz weilt, eine Aufenthaltsbewilligung bei einem entsprechenden Gesuch in einem früheren oder späteren Zeitpunkt tatsächlich in Betracht. Dies wiederum hätte zur Folge, dass die Gemeinde A., wo die Beschwerdeführerin ihren Wohnsitz hat, die Fürsorge ohnehin früher oder später zu übernehmen hätte. Insofern kann - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht gesagt werden, dass die Gemeinde A. allein wegen der umstrittenen Einbürgerung die Unterstützung der Beschwerdeführerin auf Dauer und für sehr lange Zeit zu übernehmen hätte. Bei dieser Sachlage erscheint die mit der Einbürgerung verbundene finanzielle Belastung der Gemeinde A. in Form der Sozialhilfe in einem andern Lichte. Das öffentliche Interesse zur Rechtfertigung der (indirekten) Diskriminierung ist insoweit von geringerem Gewicht. Hinzuweisen ist ferner auf ein Rundschreiben des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO und des Bundesamtes für Migration BFM vom 30. November 2007, wonach ab dem 1. Januar 2008 die finanzielle Zuständigkeit von vorläufig aufgenommenen Personen sieben Jahre nach der Einreise in die Schweiz vom Bund an die Kantone wechselt und der Bund unter anderem in Form einer Integrationspauschale neu einen Beitrag an die Integrationskosten ausrichtet; Ziel ist eine verbesserte Integration von vorläufig aufgenommenen Personen. Dem sind die Interessen der Beschwerdeführerin gegenüberzustellen. Die Frage der Einbürgerung ist für diese von grosser Bedeutung. Sie hat an der Erlangung des Bürgerrechts im Kanton Zürich, wo sie den grössten Teil ihres Lebens verbracht hat, ein gewichtiges Interesse. Dieses ist nicht nur ideeller Natur - wie die Minderheit des Verwaltungsgerichts angenommen hat -, sondern auch rechtlich von Bedeutung. Die Einbürgerung würde der Beschwerdeführerin einen gesicherteren Status in der Schweiz einräumen als der bisherige der vorläufigen Aufnahme. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin gemäss dem Verwaltungsgericht kaum mehr weggewiesen werden könnte (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d und Art. 11 Abs. 3 ANAG bzw. Art. 62 lit. e i.V.m. Art. 96 AuG). Zudem würde die - nunmehr 22-jährige - Beschwerdeführerin mit Erreichen des 25. Lebensjahres einen Anspruch auf Einbürgerung nach § 21 Abs. 3 GemeindeG verlieren und könnte sich nur noch im Rahmen von § 22 GemeindeG ohne rechtlichen Anspruch einbürgern lassen. Weiter kommt dem Umstand Gewicht zu, dass die Beschwerdeführerin angesichts ihrer Behinderung kaum mehr je in der Lage sein wird, ihre finanzielle Abhängigkeit aus eigenen Stücken zu beheben, eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen und so die Voraussetzungen von § 21 Abs. 1 GemeindeG von sich aus zu schaffen. Ferner mag es unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbotes, das auch Aspekte der Menschenwürde im Sinne von Art. 7 BV beschlägt, als stossend empfunden werden, dass die Beschwerdeführerin - die bis heute von der Asylfürsorge unterstützt worden ist und im Falle der Einbürgerung von der Gemeinde A. zu unterstützen wäre - einzig wegen der Frage, aus welchem "Kässeli" die ihr zukommende Unterstützung geleistet wird, nicht eingebürgert würde. Vor diesem Hintergrund zeigt sich gesamthaft, dass die Beschwerdeführerin wegen ihrer aktuellen und fortdauernden Behinderung im Einbürgerungsverfahren gegenüber "gesunden" Bewerbern auf unbestimmte Zeit hinaus benachteiligt wird. Diese Benachteiligung kann in Anbetracht des Umstandes, dass die finanzielle Belastung der Gemeinde A. nicht allein wegen der Einbürgerung auf lange Dauer angelegt ist, nicht wegen der finanziellen Aspekte in qualifizierter Weise gerechtfertigt werden. Der Annahme einer verfassungswidrigen Diskriminierung im vorliegenden Fall steht auch BGE 126 II 377 nicht entgegen, wo in erster Linie am Entfallen der wirtschaftlichen Erwerbstätigkeit als Bedingung der Aufenthaltsbewilligung und nicht so sehr an der körperlichen Behinderung des Betroffenen angeknüpft worden ist (BGE 126 II 377 E. 6 S. 392 ff.). Der Berücksichtigung der besondern Umstände und der Invalidität der Beschwerdeführerin steht im Sinne einer verfassungskonformen Auslegung des Gemeindegesetzes, welches den kommunalen Behörden einen Beurteilungsspielraum einräumt (oben E. 3), nichts im Wege. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 8 Abs. 2 BV als begründet. (...)
de
Rifiuto della naturalizzazione a causa della dipendenza dall'assistenza sociale di una candidata disabile; divieto di discriminazione; art. 8 cpv. 2 Cost. Concessione della cittadinanza secondo il diritto cantonale (consid. 3). Significato del divieto di discriminazione (consid. 4). È stata lasciata indecisa la questione di sapere se la cerchia delle persone dipendenti dall'assistenza sociale costituisca un gruppo protetto secondo l'art. 8 cpv. 2 Cost. (consid. 5). L'esigenza dell'autosufficienza economica per le naturalizzazioni tocca in modo specifico le persone affette da una deficienza fisica, mentale o psichica (consid. 6.1). Valutazione degli interessi finanziari del Comune; lunga durata dello statuto dell'ammissione provvisoria; significato della naturalizzazione. Violazione del divieto di discriminazione (consid. 6.3).
it
constitutional law
2,009
I
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49,881
135 I 6
135 I 6 Sachverhalt ab Seite 7 A. X. wurde am 18. April 2001 vom Bezirksgericht Zürich wegen mehrfacher Brandstiftung und weiterer Delikte zu zwei Jahren Gefängnis verurteilt. Der Vollzug der Freiheitsstrafe wurde zugunsten einer stationären Massnahme (nach aArt. 43 Ziff. 1 Abs. 1 StGB) aufgeschoben. Am 5. Juni 2001 wurde die Verurteilte zum Vollzug der stationären Massnahme in die Klinik Oberwil eingewiesen. Am 25. Februar 2002 wurde sie in die Psychiatrische Klinik Rheinau versetzt und am 1. Juni 2004 aus dem stationären Massnahmenvollzug probeweise entlassen. B. Am 25. Oktober 2005 wurde die probeweise Entlassung widerrufen und X. (gestützt auf aArt. 45 Ziff. 3 Abs. 3 StGB) in den stationären Massnahmenvollzug zurückversetzt. Am 25. August 2005 bzw. 24. März 2006 wurde sie erneut strafrechtlich schuldig gesprochen (wegen Gewalt und Drohung gegen Beamte, Widerhandlung gegen das Waffengesetz und weiterer Straftaten). Am 17. November 2005 wurde X. aus der Klinik Schlosstal/Winterthur ein weiteres Mal in die Klinik Rheinau eingewiesen. Am 19. September 2006 wurde sie aus einer sozialtherapeutischen Wohngruppe in A. (nach wie vor im Rahmen des stationären Massnahmenvollzuges) ins Psychiatriezentrum Hard/Embrach versetzt, nachdem sie zum wiederholten Mal gegen Vollzugsvorschriften verstossen hatte (eigenmächtiges Absetzen der Medikamente, Entweichen aus dem Massnahmenvollzug, Fremd- und Autoaggressionen etc.). Am 1. Januar 2007 erfolgte erneut eine notfallmässige Einweisung ins Psychiatriezentrum Hard, am 15. Januar 2007 eine weitere Verlegung in die geschlossene Abteilung der Klinik Rheinau. C. Gemäss Vollzugsakten wurde die Verurteilte letztmals am 20. Juni 2007 ins Psychiatriezentrum Hard zurückverlegt. Am 21. November 2007 verfügte das Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich ihre erneute Versetzung von der Rehabilitationsabteilung des Psychiatriezentrums Hard in die geschlossene Massnahmestation (Abteilung B.) des Psychiatriezentrums Rheinau. Die Verlegung dränge sich angesichts des nach wie vor äusserst schwierigen Massnahmenvollzuges (Tablettenschmuggel, Drogenmissbrauch, Aufbrechen von Behältnissen, Zertrümmern von Einrichtungsgegenständen, unerlaubte Entfernungen, akute Suizidalität, massive Auto- und Fremdaggressionen, Persönlichkeitsstörung vom sog. Borderline-Typus, Dissozialität, fehlende Therapiebereitschaft, akute Gefahr weiterer Straftaten etc.) als Notfallmassnahme auf. Am 22. November 2007 wurde die Verurteilte durch die Kantonspolizei Zürich in die geschlossene Abteilung B. der Klinik Rheinau eingeliefert. D. Gegen die Einweisungsverfügung vom 21. November 2007 rekurrierte X. am 3. Dezember 2007 bei der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (nachfolgend: JD). Sie beantragte die Aufhebung der erfolgten Einweisung in die geschlossene Abteilung B. der Klinik Rheinau, die sofortige Rückversetzung ins Psychiatriezentrum Hard sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Rechtsmittelwirkung. Letzteres lehnte die JD mit prozessleitender Verfügung vom 12. Dezember 2007 ab. Die dagegen erhobene Beschwerde in Strafsachen blieb ohne Erfolg (Urteil des Bundesgerichts 1B_305/2007 vom 22. Januar 2008). Am 20. März wurde die Versetzung von X. in die geschlossene Massnahmestation (Abteilung C.) des Psychiatriezentrums Rheinau verfügt. Am 1. April 2008 wies die JD den bei ihr erhobenen Rekurs in der Sache ab, soweit er - aufgrund der zwischenzeitlich verfügten Versetzung in eine andere (geschlossene) Abteilung des Psychiatriezentrums Rheinau - nicht gegenstandslos geworden sei. X. gelangte dagegen mit Eingabe vom 7. Mai 2008 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches auf die bei ihm eingereichte Beschwerde am 4. Juli 2008 mangels (derzeitiger) Zuständigkeit nicht eintrat und das Rechtsmittel an das Bundesgericht zur Behandlung weiterleitete. Dieses hat am 17. Juli 2008 das Verfahren betreffend Versetzung in die geschlossene Massnahmestation eröffnet. X. hat hierzu am 9. September 2008 unaufgefordert eine Beschwerdeergänzung eingereicht. Gleichzeitig hat sie mit separater Eingabe Beschwerde gegen die Nichteintretensverfügung des Verwaltungsgerichts erhoben. Am 30. Oktober 2008 hat die Beschwerdeführerin dem Bundesgericht eine weitere Eingabe einschliesslich Unterlagen, u.a. den Jahresbericht des Psychiatriezentrums Rheinau vom 2. Oktober 2008 betreffend Prüfung der bedingten Entlassung, eingereicht. E. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, die JD und das Amt für Justizvollzug haben mit Eingaben vom 11., 20. und 26. November 2008 auf eine Stellungnahme zur Beschwerde gegen die verwaltungsgerichtliche Nichteintretensverfügung vom 4. Juli 2008 verzichtet. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Das Verwaltungsgericht ist auf die bei ihm eingereichte Beschwerde gegen den Rekursentscheid der JD nicht eingetreten, weil es sich derzeit nicht als zuständig erachtet. Dagegen gelangt die Beschwerdeführerin an das Bundesgericht. Sie rügt, der angefochtene Nichteintretensentscheid verletze das Verbot der formellen Rechtsverweigerung und sei überspitzt formalistisch. Die durch die angerufene Instanz angenommene vorläufige Unzuständigkeit torpediere die Rechtsweggarantie im kantonalen Verfahren und erfolge zum blossen Selbstzweck, nämlich der Verringerung der Arbeitslast. Im Übrigen unterlaufe die Auffassung des Verwaltungsgerichts auch das BGG. 2.1 Eine formelle Rechtsverweigerung liegt nach der Praxis des Bundesgerichts vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste (vgl. BGE 117 Ia 116 E. 3a). Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung ist gegeben, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und damit dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (BGE 132 I 249 E. 5; BGE 130 V 177 E. 5.4.1). Ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt, prüft das Bundesgericht frei (BGE 128 II 139 E. 2a; BGE 127 I 31 E. 2a/bb; BGE 125 I 166 E. 3a). Die Auslegung und Anwendung des einschlägigen kantonalen Rechts untersucht es hingegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 131 I 217 E. 2.1, BGE 131 I 467 E. 3.1). 2.2 Gemäss Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Diese Bestimmung, die so genannte Rechtsweggarantie, ist am 1. Januar 2007 in Kraft getreten (AS 2006 1059 und 1243). Sie wird in strafrechtlichen Angelegenheiten durch Art. 80 Abs. 2 BGG konkretisiert. Danach setzen die Kantone als letzte kantonale Instanzen obere Gerichte ein. Zur Anpassung ihrer Gesetzgebung werden den Kantonen allerdings Fristen eingeräumt. Sie sind nach Art. 130 Abs. 1 BGG (für Angelegenheiten in Strafsachen) verpflichtet, auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer schweizerischen Strafprozessordnung die erforderlichen Ausführungsbestimmungen über die Zuständigkeit, die Organisation und das Verfahren der Vorinstanzen in Strafsachen im Sinne von Art. 80 Abs. 2 und Art. 111 Abs. 3 BGG zu erlassen. Ist sechs Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes noch keine schweizerische Strafprozessordnung in Kraft, so legt der Bundesrat die Frist zum Erlass der Ausführungsbestimmungen fest. § 43 Abs. 1 lit. g des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) schliesst die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegen Anordnungen betreffend den Vollzug von Strafen und Massnahmen grundsätzlich aus. § 43 Abs. 2 VRG sieht jedoch vor, dass die Beschwerde an das Verwaltungsgericht auch in den Fällen von Abs. 1 gegeben ist, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offensteht oder wenn es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt. Mit dem Inkrafttreten des BGG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht abgeschafft. An ihre Stelle tritt grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG), bei Entscheiden über den Vollzug von Strafen und Massnahmen die Beschwerde in Strafsachen (Art. 78 ff. BGG). Nach § 5 der Verordnung des Regierungsrats vom 29. November 2006 über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgerichtsgesetz (VO BGG/ZH; OS 61 480) ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht denn auch die "ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht" zu verstehen. Gemeint sind damit die ordentlichen Rechtsmittel ans Bundesgericht und nicht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG (vgl. Erläuterungen des Zürcher Regierungsrats zur VO BGG/ZH, Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 49 vom 8. Dezember 2006 1676 ff., 1680 und 1685). Die VO BGG/ZH trat gleichzeitig wie das Bundesgerichtsgesetz am 1. Januar 2007 in Kraft. 2.3 Im angefochtenen Entscheid erklärt sich das angerufene Verwaltungsgericht vor dem Hintergrund der genannten Rechtsgrundlagen zur Behandlung der vorliegenden Beschwerdesache als derzeit sachlich unzuständig. Es bringt dabei im Wesentlichen zum Ausdruck, dass die genannte regierungsrätliche Verordnung, insbesondere § 5 VO BGG/ZH, nicht die Zulässigkeit der Beschwerde u.a. gegen Rekursentscheide der JD in Straf- und Massnahmenvollzugssachen bei ihm begründe, sondern lediglich der Klarstellung diene, dass das kantonale Verwaltungsgericht nach Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 in denjenigen Fällen zuständig bleibe, in welchen früher bereits die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 43 Abs. 2 VRG offen gestanden habe und neu eine ordentliche Beschwerde an dieses im Sinne von Art. 72 ff. BGG gegeben sei, unabhängig davon, ob die im Streite stehenden (vollzugsrechtlichen) Belange neu nunmehr bundesrechtlich geregelt würden oder nicht. Ein übergangsrechtliches Nichteintreten habe mithin keinen Abbau des gerichtlichen Rechtsschutzes zur Folge, sondern hindere vorläufig bloss dessen Ausbau. Selbst wenn die regierungsrätliche Verordnung indes bezwecken sollte, eine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu begründen, müsste ihr wenigstens vorderhand in gleichem Masse die Anwendung versagt bleiben, zumal es einstweilen an der Notwendigkeit im Sinne von Art. 130 Abs. 4 BGG fehle, die bundesrechtliche Anpassungsfrist mit einem nicht referendumspflichtigen Erlass zu wahren. 2.4 Diese Erwägungen des Verwaltungsgerichts, mit denen es seine sachliche Zuständigkeit (derzeit) verneint, können nicht geteilt werden. Sie stehen im Widerspruch mit dem klaren Wortlaut der regierungsrätlichen Verordnung, namentlich mit § 5 VO BGG/ZH, und mit der im Bundesgerichtsgesetz statuierten Regelung zu den kantonalen Ausführungsbestimmungen gemäss Art. 130 Abs. 1 und 4 BGG. Im Einzelnen ist Folgendes auszuführen: In der Sache geht es vorliegend um eine Anordnung betreffend den Massnahmenvollzug, welche nach den Vorschriften des Bundesgerichtsgesetzes der Beschwerde in Strafsachen an das Bundesgericht unterliegt (Art. 78 Abs. 2 lit. b BGG). Wie erwähnt, ist gemäss § 5 VO BGG/ZH unter der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zu verstehen. Vorbehalte in Bezug auf die früher nicht der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterworfenen kantonalen Rechtsmittelentscheide wurden nicht angebracht. Damit enthält das kantonale Recht in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. g und Abs. 2 VRG eine Regelung, die den Rechtsweg in Straf- und Massnahmenvollzugsstreitigkeiten an das kantonale Verwaltungsgericht vorsieht. Dieses ist als einzige richterliche Behörde zur freien Sachverhaltsprüfung und zur Rechtsanwendung von Amtes wegen sowie zur Wahrung der Einheit des Verfahrens verpflichtet (Art. 110 f. BGG). Dass und inwieweit § 5 VO BGG/ZH als kantonale Zuständigkeits- und Rechtsmittelregelung gegen höherrangiges Recht verstossen könnte, ist dabei nicht ersichtlich, stützt sich besagte Bestimmung doch gerade auf die dem Regierungsrat in Art. 130 Abs. 4 BGG in Verbindung mit Art. 67 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211) eingeräumte Befugnis, Ausführungsbestimmungen in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse zu kleiden, soweit dies zur Einhaltung der Übergangsfrist nötig ist. Dass diese bundesrechtliche Ermächtigung erst auf den Fristablauf hin eine entsprechende Kompetenz des Regierungsrats begründen würde, trifft entgegen der im angefochtenen Entscheid vertretenen Auffassung nicht zu. Art. 130 Abs. 4 BGG schliesst nämlich nicht aus, dass die nach dem Bundesrecht erforderlichen Anpassungen bereits vor Ablauf der Übergangsfrist vorgenommen werden. Ein solches Vorgehen kann sich aufdrängen, wenn bereits frühzeitig absehbar ist, dass die Übergangsfrist für die notwendigen Anpassungen im ordentlichen kantonalen Gesetzgebungsverfahren nicht ausreichen wird, oder wenn aufgrund des Rechtswechsels vom bisherigen Bundesrechtspflegegesetz (OG) zum geltenden BGG ein unverzüglicher Handlungsbedarf besteht. Das ist vorliegend der Fall. Der Regierungsrat musste sofort handeln, weil die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss § 43 Abs. 2 VRG mit der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (vgl. Art. 98a OG) umschrieben wurde, ein Rechtsmittel, das es seit Inkrafttreten des BGG nicht mehr gibt und dessen Geltungsbereich ein anderer ist als derjenige der neuen Einheitsbeschwerde, namentlich was das bisherige Erfordernis der Verfügungsgrundlage im öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172.021) anbelangt. Dass der Regierungsrat die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts insofern erweiterte, ist deshalb nicht zu beanstanden, weil nur auf diese Weise eine klare, mit übergeordnetem Recht im Einklang stehende Zuständigkeitsordnung sichergestellt werden konnte. Triftige Gründe dafür, weshalb die Regelung des Rechtswegs gemäss § 5 VO BGG/ZH während der in Art. 130 Abs. 1 BGG gewährten Übergangsfrist (noch) keine Geltung beanspruchen können sollte, lassen sich dem angefochtenen Entscheid nicht entnehmen und sind im Übrigen auch nicht erkennbar. Denn während der Übergangsfrist darf die bisherige gerichtliche Zuständigkeitsordnung jedenfalls nicht eingeschränkt werden, so dass die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts wenigstens weiterhin gegeben sein müsste, soweit sich die angefochtene Verfügung auf Bundesverwaltungsrecht stützt bzw. stützen sollte. Das allerdings zwingt angesichts der neu ins Schweizerische Strafgesetzbuch aufgenommenen Bestimmungen zum Sanktionenvollzug (vgl. Art. 74-92 StGB) zu Abgrenzungen, die bisher nicht erforderlich waren und die im Lichte des BGG, das nicht mehr auf die bundesrechtliche Verfügungsgrundlage als Anknüpfungskriterium abstellt, unnötig kompliziert wären. Würde im Übrigen die Auffassung des Zürcher Verwaltungsgerichts akzeptiert, führte dies im Ergebnis dazu, dass der Sachverhalt durch keine Gerichtsinstanz frei überprüft würde, was - soweit die Anwendung von Bundesrecht in Frage steht - hinter den Stand des gerichtlichen Rechtsschutzes gemäss OG zurückfiele (vgl. zum Ganzen für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten BGE 134 I 199 und Urteil 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 1 betreffend die Stimmrechtssache Instandsetzung Hardbrücke). 2.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass das kantonale Verwaltungsgericht zur Verneinung seiner Zuständigkeit vom klaren Wortlaut der regierungsrätlichen Verordnung und vom Sinn der Übergangsregelung gemäss Art. 130 Abs. 1 und 4 BGG abweicht, ohne hierfür triftige Gründe zu nennen. Der angefochtene Nichteintretensentscheid hält damit weder vor Verfassungs- noch vor Gesetzesrecht des Bundes stand. Daran ändert im Übrigen auch nichts, dass die Strafrechtliche Abteilung des Bundesgerichts bisher auf Beschwerden gegen Rekursentscheide der JD in Massnahmen- und Strafvollzugsstreitigkeiten eingetreten ist und diese behandelt hat. Das war zutreffend, weil sich das Verwaltungsgericht selber nicht als zuständig erachtete. Ob es dies allerdings zu Recht tat, war in diesen Fällen nicht zu prüfen. Vorliegend verhält es sich aber anders, weil ein entsprechender Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts vor Bundesgericht angefochten ist.
de
Art. 29a BV, Art. 80 Abs. 1 und 2 sowie Art. 130 Abs. 1 und 4 BGG, § 5 VO BGG/ZH; Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich als letzte kantonale Rechtsmittelinstanz in Straf- und Massnahmevollzugsstreitigkeiten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ist gestützt auf § 5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgerichtsgesetz (VO BGG/ZH; in Kraft seit 1. Januar 2007) in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. g und Abs. 2 VRG und Art. 80 Abs. 2 BGG sowie Art. 130 Abs. 1 und 4 BGG letzte kantonale Rechtsmittelinstanz in Straf- und Massnahmevollzugsstreitigkeiten. Es sind keine triftigen Gründe ersichtlich, weshalb die Regelung des Rechtswegs gemäss § 5 VO BGG/ZH während der in Art. 130 Abs. 1 BGG gewährten Übergangsfrist noch keine Geltung beanspruchen sollte. Indem das kantonale Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit (derzeit) im angefochtenen Nichteintretensentscheid verneint, verletzt es sowohl Verfassungs- als auch Gesetzesrecht des Bundes (Bestätigung von BGE 134 I 199; E. 2).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-6%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,882
135 I 6
135 I 6 Sachverhalt ab Seite 7 A. X. wurde am 18. April 2001 vom Bezirksgericht Zürich wegen mehrfacher Brandstiftung und weiterer Delikte zu zwei Jahren Gefängnis verurteilt. Der Vollzug der Freiheitsstrafe wurde zugunsten einer stationären Massnahme (nach aArt. 43 Ziff. 1 Abs. 1 StGB) aufgeschoben. Am 5. Juni 2001 wurde die Verurteilte zum Vollzug der stationären Massnahme in die Klinik Oberwil eingewiesen. Am 25. Februar 2002 wurde sie in die Psychiatrische Klinik Rheinau versetzt und am 1. Juni 2004 aus dem stationären Massnahmenvollzug probeweise entlassen. B. Am 25. Oktober 2005 wurde die probeweise Entlassung widerrufen und X. (gestützt auf aArt. 45 Ziff. 3 Abs. 3 StGB) in den stationären Massnahmenvollzug zurückversetzt. Am 25. August 2005 bzw. 24. März 2006 wurde sie erneut strafrechtlich schuldig gesprochen (wegen Gewalt und Drohung gegen Beamte, Widerhandlung gegen das Waffengesetz und weiterer Straftaten). Am 17. November 2005 wurde X. aus der Klinik Schlosstal/Winterthur ein weiteres Mal in die Klinik Rheinau eingewiesen. Am 19. September 2006 wurde sie aus einer sozialtherapeutischen Wohngruppe in A. (nach wie vor im Rahmen des stationären Massnahmenvollzuges) ins Psychiatriezentrum Hard/Embrach versetzt, nachdem sie zum wiederholten Mal gegen Vollzugsvorschriften verstossen hatte (eigenmächtiges Absetzen der Medikamente, Entweichen aus dem Massnahmenvollzug, Fremd- und Autoaggressionen etc.). Am 1. Januar 2007 erfolgte erneut eine notfallmässige Einweisung ins Psychiatriezentrum Hard, am 15. Januar 2007 eine weitere Verlegung in die geschlossene Abteilung der Klinik Rheinau. C. Gemäss Vollzugsakten wurde die Verurteilte letztmals am 20. Juni 2007 ins Psychiatriezentrum Hard zurückverlegt. Am 21. November 2007 verfügte das Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich ihre erneute Versetzung von der Rehabilitationsabteilung des Psychiatriezentrums Hard in die geschlossene Massnahmestation (Abteilung B.) des Psychiatriezentrums Rheinau. Die Verlegung dränge sich angesichts des nach wie vor äusserst schwierigen Massnahmenvollzuges (Tablettenschmuggel, Drogenmissbrauch, Aufbrechen von Behältnissen, Zertrümmern von Einrichtungsgegenständen, unerlaubte Entfernungen, akute Suizidalität, massive Auto- und Fremdaggressionen, Persönlichkeitsstörung vom sog. Borderline-Typus, Dissozialität, fehlende Therapiebereitschaft, akute Gefahr weiterer Straftaten etc.) als Notfallmassnahme auf. Am 22. November 2007 wurde die Verurteilte durch die Kantonspolizei Zürich in die geschlossene Abteilung B. der Klinik Rheinau eingeliefert. D. Gegen die Einweisungsverfügung vom 21. November 2007 rekurrierte X. am 3. Dezember 2007 bei der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (nachfolgend: JD). Sie beantragte die Aufhebung der erfolgten Einweisung in die geschlossene Abteilung B. der Klinik Rheinau, die sofortige Rückversetzung ins Psychiatriezentrum Hard sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Rechtsmittelwirkung. Letzteres lehnte die JD mit prozessleitender Verfügung vom 12. Dezember 2007 ab. Die dagegen erhobene Beschwerde in Strafsachen blieb ohne Erfolg (Urteil des Bundesgerichts 1B_305/2007 vom 22. Januar 2008). Am 20. März wurde die Versetzung von X. in die geschlossene Massnahmestation (Abteilung C.) des Psychiatriezentrums Rheinau verfügt. Am 1. April 2008 wies die JD den bei ihr erhobenen Rekurs in der Sache ab, soweit er - aufgrund der zwischenzeitlich verfügten Versetzung in eine andere (geschlossene) Abteilung des Psychiatriezentrums Rheinau - nicht gegenstandslos geworden sei. X. gelangte dagegen mit Eingabe vom 7. Mai 2008 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches auf die bei ihm eingereichte Beschwerde am 4. Juli 2008 mangels (derzeitiger) Zuständigkeit nicht eintrat und das Rechtsmittel an das Bundesgericht zur Behandlung weiterleitete. Dieses hat am 17. Juli 2008 das Verfahren betreffend Versetzung in die geschlossene Massnahmestation eröffnet. X. hat hierzu am 9. September 2008 unaufgefordert eine Beschwerdeergänzung eingereicht. Gleichzeitig hat sie mit separater Eingabe Beschwerde gegen die Nichteintretensverfügung des Verwaltungsgerichts erhoben. Am 30. Oktober 2008 hat die Beschwerdeführerin dem Bundesgericht eine weitere Eingabe einschliesslich Unterlagen, u.a. den Jahresbericht des Psychiatriezentrums Rheinau vom 2. Oktober 2008 betreffend Prüfung der bedingten Entlassung, eingereicht. E. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, die JD und das Amt für Justizvollzug haben mit Eingaben vom 11., 20. und 26. November 2008 auf eine Stellungnahme zur Beschwerde gegen die verwaltungsgerichtliche Nichteintretensverfügung vom 4. Juli 2008 verzichtet. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Das Verwaltungsgericht ist auf die bei ihm eingereichte Beschwerde gegen den Rekursentscheid der JD nicht eingetreten, weil es sich derzeit nicht als zuständig erachtet. Dagegen gelangt die Beschwerdeführerin an das Bundesgericht. Sie rügt, der angefochtene Nichteintretensentscheid verletze das Verbot der formellen Rechtsverweigerung und sei überspitzt formalistisch. Die durch die angerufene Instanz angenommene vorläufige Unzuständigkeit torpediere die Rechtsweggarantie im kantonalen Verfahren und erfolge zum blossen Selbstzweck, nämlich der Verringerung der Arbeitslast. Im Übrigen unterlaufe die Auffassung des Verwaltungsgerichts auch das BGG. 2.1 Eine formelle Rechtsverweigerung liegt nach der Praxis des Bundesgerichts vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste (vgl. BGE 117 Ia 116 E. 3a). Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung ist gegeben, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und damit dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (BGE 132 I 249 E. 5; BGE 130 V 177 E. 5.4.1). Ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt, prüft das Bundesgericht frei (BGE 128 II 139 E. 2a; BGE 127 I 31 E. 2a/bb; BGE 125 I 166 E. 3a). Die Auslegung und Anwendung des einschlägigen kantonalen Rechts untersucht es hingegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 131 I 217 E. 2.1, BGE 131 I 467 E. 3.1). 2.2 Gemäss Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Diese Bestimmung, die so genannte Rechtsweggarantie, ist am 1. Januar 2007 in Kraft getreten (AS 2006 1059 und 1243). Sie wird in strafrechtlichen Angelegenheiten durch Art. 80 Abs. 2 BGG konkretisiert. Danach setzen die Kantone als letzte kantonale Instanzen obere Gerichte ein. Zur Anpassung ihrer Gesetzgebung werden den Kantonen allerdings Fristen eingeräumt. Sie sind nach Art. 130 Abs. 1 BGG (für Angelegenheiten in Strafsachen) verpflichtet, auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer schweizerischen Strafprozessordnung die erforderlichen Ausführungsbestimmungen über die Zuständigkeit, die Organisation und das Verfahren der Vorinstanzen in Strafsachen im Sinne von Art. 80 Abs. 2 und Art. 111 Abs. 3 BGG zu erlassen. Ist sechs Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes noch keine schweizerische Strafprozessordnung in Kraft, so legt der Bundesrat die Frist zum Erlass der Ausführungsbestimmungen fest. § 43 Abs. 1 lit. g des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) schliesst die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegen Anordnungen betreffend den Vollzug von Strafen und Massnahmen grundsätzlich aus. § 43 Abs. 2 VRG sieht jedoch vor, dass die Beschwerde an das Verwaltungsgericht auch in den Fällen von Abs. 1 gegeben ist, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offensteht oder wenn es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt. Mit dem Inkrafttreten des BGG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht abgeschafft. An ihre Stelle tritt grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG), bei Entscheiden über den Vollzug von Strafen und Massnahmen die Beschwerde in Strafsachen (Art. 78 ff. BGG). Nach § 5 der Verordnung des Regierungsrats vom 29. November 2006 über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgerichtsgesetz (VO BGG/ZH; OS 61 480) ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht denn auch die "ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht" zu verstehen. Gemeint sind damit die ordentlichen Rechtsmittel ans Bundesgericht und nicht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG (vgl. Erläuterungen des Zürcher Regierungsrats zur VO BGG/ZH, Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 49 vom 8. Dezember 2006 1676 ff., 1680 und 1685). Die VO BGG/ZH trat gleichzeitig wie das Bundesgerichtsgesetz am 1. Januar 2007 in Kraft. 2.3 Im angefochtenen Entscheid erklärt sich das angerufene Verwaltungsgericht vor dem Hintergrund der genannten Rechtsgrundlagen zur Behandlung der vorliegenden Beschwerdesache als derzeit sachlich unzuständig. Es bringt dabei im Wesentlichen zum Ausdruck, dass die genannte regierungsrätliche Verordnung, insbesondere § 5 VO BGG/ZH, nicht die Zulässigkeit der Beschwerde u.a. gegen Rekursentscheide der JD in Straf- und Massnahmenvollzugssachen bei ihm begründe, sondern lediglich der Klarstellung diene, dass das kantonale Verwaltungsgericht nach Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 in denjenigen Fällen zuständig bleibe, in welchen früher bereits die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 43 Abs. 2 VRG offen gestanden habe und neu eine ordentliche Beschwerde an dieses im Sinne von Art. 72 ff. BGG gegeben sei, unabhängig davon, ob die im Streite stehenden (vollzugsrechtlichen) Belange neu nunmehr bundesrechtlich geregelt würden oder nicht. Ein übergangsrechtliches Nichteintreten habe mithin keinen Abbau des gerichtlichen Rechtsschutzes zur Folge, sondern hindere vorläufig bloss dessen Ausbau. Selbst wenn die regierungsrätliche Verordnung indes bezwecken sollte, eine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu begründen, müsste ihr wenigstens vorderhand in gleichem Masse die Anwendung versagt bleiben, zumal es einstweilen an der Notwendigkeit im Sinne von Art. 130 Abs. 4 BGG fehle, die bundesrechtliche Anpassungsfrist mit einem nicht referendumspflichtigen Erlass zu wahren. 2.4 Diese Erwägungen des Verwaltungsgerichts, mit denen es seine sachliche Zuständigkeit (derzeit) verneint, können nicht geteilt werden. Sie stehen im Widerspruch mit dem klaren Wortlaut der regierungsrätlichen Verordnung, namentlich mit § 5 VO BGG/ZH, und mit der im Bundesgerichtsgesetz statuierten Regelung zu den kantonalen Ausführungsbestimmungen gemäss Art. 130 Abs. 1 und 4 BGG. Im Einzelnen ist Folgendes auszuführen: In der Sache geht es vorliegend um eine Anordnung betreffend den Massnahmenvollzug, welche nach den Vorschriften des Bundesgerichtsgesetzes der Beschwerde in Strafsachen an das Bundesgericht unterliegt (Art. 78 Abs. 2 lit. b BGG). Wie erwähnt, ist gemäss § 5 VO BGG/ZH unter der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zu verstehen. Vorbehalte in Bezug auf die früher nicht der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterworfenen kantonalen Rechtsmittelentscheide wurden nicht angebracht. Damit enthält das kantonale Recht in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. g und Abs. 2 VRG eine Regelung, die den Rechtsweg in Straf- und Massnahmenvollzugsstreitigkeiten an das kantonale Verwaltungsgericht vorsieht. Dieses ist als einzige richterliche Behörde zur freien Sachverhaltsprüfung und zur Rechtsanwendung von Amtes wegen sowie zur Wahrung der Einheit des Verfahrens verpflichtet (Art. 110 f. BGG). Dass und inwieweit § 5 VO BGG/ZH als kantonale Zuständigkeits- und Rechtsmittelregelung gegen höherrangiges Recht verstossen könnte, ist dabei nicht ersichtlich, stützt sich besagte Bestimmung doch gerade auf die dem Regierungsrat in Art. 130 Abs. 4 BGG in Verbindung mit Art. 67 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211) eingeräumte Befugnis, Ausführungsbestimmungen in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse zu kleiden, soweit dies zur Einhaltung der Übergangsfrist nötig ist. Dass diese bundesrechtliche Ermächtigung erst auf den Fristablauf hin eine entsprechende Kompetenz des Regierungsrats begründen würde, trifft entgegen der im angefochtenen Entscheid vertretenen Auffassung nicht zu. Art. 130 Abs. 4 BGG schliesst nämlich nicht aus, dass die nach dem Bundesrecht erforderlichen Anpassungen bereits vor Ablauf der Übergangsfrist vorgenommen werden. Ein solches Vorgehen kann sich aufdrängen, wenn bereits frühzeitig absehbar ist, dass die Übergangsfrist für die notwendigen Anpassungen im ordentlichen kantonalen Gesetzgebungsverfahren nicht ausreichen wird, oder wenn aufgrund des Rechtswechsels vom bisherigen Bundesrechtspflegegesetz (OG) zum geltenden BGG ein unverzüglicher Handlungsbedarf besteht. Das ist vorliegend der Fall. Der Regierungsrat musste sofort handeln, weil die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss § 43 Abs. 2 VRG mit der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (vgl. Art. 98a OG) umschrieben wurde, ein Rechtsmittel, das es seit Inkrafttreten des BGG nicht mehr gibt und dessen Geltungsbereich ein anderer ist als derjenige der neuen Einheitsbeschwerde, namentlich was das bisherige Erfordernis der Verfügungsgrundlage im öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172.021) anbelangt. Dass der Regierungsrat die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts insofern erweiterte, ist deshalb nicht zu beanstanden, weil nur auf diese Weise eine klare, mit übergeordnetem Recht im Einklang stehende Zuständigkeitsordnung sichergestellt werden konnte. Triftige Gründe dafür, weshalb die Regelung des Rechtswegs gemäss § 5 VO BGG/ZH während der in Art. 130 Abs. 1 BGG gewährten Übergangsfrist (noch) keine Geltung beanspruchen können sollte, lassen sich dem angefochtenen Entscheid nicht entnehmen und sind im Übrigen auch nicht erkennbar. Denn während der Übergangsfrist darf die bisherige gerichtliche Zuständigkeitsordnung jedenfalls nicht eingeschränkt werden, so dass die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts wenigstens weiterhin gegeben sein müsste, soweit sich die angefochtene Verfügung auf Bundesverwaltungsrecht stützt bzw. stützen sollte. Das allerdings zwingt angesichts der neu ins Schweizerische Strafgesetzbuch aufgenommenen Bestimmungen zum Sanktionenvollzug (vgl. Art. 74-92 StGB) zu Abgrenzungen, die bisher nicht erforderlich waren und die im Lichte des BGG, das nicht mehr auf die bundesrechtliche Verfügungsgrundlage als Anknüpfungskriterium abstellt, unnötig kompliziert wären. Würde im Übrigen die Auffassung des Zürcher Verwaltungsgerichts akzeptiert, führte dies im Ergebnis dazu, dass der Sachverhalt durch keine Gerichtsinstanz frei überprüft würde, was - soweit die Anwendung von Bundesrecht in Frage steht - hinter den Stand des gerichtlichen Rechtsschutzes gemäss OG zurückfiele (vgl. zum Ganzen für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten BGE 134 I 199 und Urteil 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 1 betreffend die Stimmrechtssache Instandsetzung Hardbrücke). 2.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass das kantonale Verwaltungsgericht zur Verneinung seiner Zuständigkeit vom klaren Wortlaut der regierungsrätlichen Verordnung und vom Sinn der Übergangsregelung gemäss Art. 130 Abs. 1 und 4 BGG abweicht, ohne hierfür triftige Gründe zu nennen. Der angefochtene Nichteintretensentscheid hält damit weder vor Verfassungs- noch vor Gesetzesrecht des Bundes stand. Daran ändert im Übrigen auch nichts, dass die Strafrechtliche Abteilung des Bundesgerichts bisher auf Beschwerden gegen Rekursentscheide der JD in Massnahmen- und Strafvollzugsstreitigkeiten eingetreten ist und diese behandelt hat. Das war zutreffend, weil sich das Verwaltungsgericht selber nicht als zuständig erachtete. Ob es dies allerdings zu Recht tat, war in diesen Fällen nicht zu prüfen. Vorliegend verhält es sich aber anders, weil ein entsprechender Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts vor Bundesgericht angefochten ist.
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Art. 29a Cst., art. 80 al. 1 et 2 et art. 130 al. 1 et 4 LTF, § 5 VO BGG/ZH; contentieux de l'exécution des peines et des mesures, compétence du Tribunal administratif du canton de Zurich comme autorité de dernière instance cantonale. Conformément au § 5 de l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Zurich adaptant le droit cantonal à la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (VO BGG/ZH; en vigueur depuis le 1er janvier 2007), en relation avec le § 43 al. 1 let. g et al. 2 de la loi zurichoise sur la juridiction administrative (VRG) et les art. 80 al. 2 et 130 al. 1 et 4 LTF, le Tribunal administratif du canton de Zurich est compétent pour connaître en dernière instance cantonale des contestations relatives à l'exécution des peines et des mesures. On ne discerne pas pour quelles raisons valables la réglementation des voies de recours prévue au § 5 VO BGG/ZH ne s'appliquerait pas encore pendant le délai transitoire de l'art. 130 al. 1 LTF. Refusant d'entrer en matière au motif que le Tribunal administratif cantonal serait pour l'heure incompétent, la décision attaquée viole le droit fédéral, tant constitutionnel que légal (confirmation de l' ATF 134 I 199; consid. 2).
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135 I 6
135 I 6 Sachverhalt ab Seite 7 A. X. wurde am 18. April 2001 vom Bezirksgericht Zürich wegen mehrfacher Brandstiftung und weiterer Delikte zu zwei Jahren Gefängnis verurteilt. Der Vollzug der Freiheitsstrafe wurde zugunsten einer stationären Massnahme (nach aArt. 43 Ziff. 1 Abs. 1 StGB) aufgeschoben. Am 5. Juni 2001 wurde die Verurteilte zum Vollzug der stationären Massnahme in die Klinik Oberwil eingewiesen. Am 25. Februar 2002 wurde sie in die Psychiatrische Klinik Rheinau versetzt und am 1. Juni 2004 aus dem stationären Massnahmenvollzug probeweise entlassen. B. Am 25. Oktober 2005 wurde die probeweise Entlassung widerrufen und X. (gestützt auf aArt. 45 Ziff. 3 Abs. 3 StGB) in den stationären Massnahmenvollzug zurückversetzt. Am 25. August 2005 bzw. 24. März 2006 wurde sie erneut strafrechtlich schuldig gesprochen (wegen Gewalt und Drohung gegen Beamte, Widerhandlung gegen das Waffengesetz und weiterer Straftaten). Am 17. November 2005 wurde X. aus der Klinik Schlosstal/Winterthur ein weiteres Mal in die Klinik Rheinau eingewiesen. Am 19. September 2006 wurde sie aus einer sozialtherapeutischen Wohngruppe in A. (nach wie vor im Rahmen des stationären Massnahmenvollzuges) ins Psychiatriezentrum Hard/Embrach versetzt, nachdem sie zum wiederholten Mal gegen Vollzugsvorschriften verstossen hatte (eigenmächtiges Absetzen der Medikamente, Entweichen aus dem Massnahmenvollzug, Fremd- und Autoaggressionen etc.). Am 1. Januar 2007 erfolgte erneut eine notfallmässige Einweisung ins Psychiatriezentrum Hard, am 15. Januar 2007 eine weitere Verlegung in die geschlossene Abteilung der Klinik Rheinau. C. Gemäss Vollzugsakten wurde die Verurteilte letztmals am 20. Juni 2007 ins Psychiatriezentrum Hard zurückverlegt. Am 21. November 2007 verfügte das Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich ihre erneute Versetzung von der Rehabilitationsabteilung des Psychiatriezentrums Hard in die geschlossene Massnahmestation (Abteilung B.) des Psychiatriezentrums Rheinau. Die Verlegung dränge sich angesichts des nach wie vor äusserst schwierigen Massnahmenvollzuges (Tablettenschmuggel, Drogenmissbrauch, Aufbrechen von Behältnissen, Zertrümmern von Einrichtungsgegenständen, unerlaubte Entfernungen, akute Suizidalität, massive Auto- und Fremdaggressionen, Persönlichkeitsstörung vom sog. Borderline-Typus, Dissozialität, fehlende Therapiebereitschaft, akute Gefahr weiterer Straftaten etc.) als Notfallmassnahme auf. Am 22. November 2007 wurde die Verurteilte durch die Kantonspolizei Zürich in die geschlossene Abteilung B. der Klinik Rheinau eingeliefert. D. Gegen die Einweisungsverfügung vom 21. November 2007 rekurrierte X. am 3. Dezember 2007 bei der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (nachfolgend: JD). Sie beantragte die Aufhebung der erfolgten Einweisung in die geschlossene Abteilung B. der Klinik Rheinau, die sofortige Rückversetzung ins Psychiatriezentrum Hard sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Rechtsmittelwirkung. Letzteres lehnte die JD mit prozessleitender Verfügung vom 12. Dezember 2007 ab. Die dagegen erhobene Beschwerde in Strafsachen blieb ohne Erfolg (Urteil des Bundesgerichts 1B_305/2007 vom 22. Januar 2008). Am 20. März wurde die Versetzung von X. in die geschlossene Massnahmestation (Abteilung C.) des Psychiatriezentrums Rheinau verfügt. Am 1. April 2008 wies die JD den bei ihr erhobenen Rekurs in der Sache ab, soweit er - aufgrund der zwischenzeitlich verfügten Versetzung in eine andere (geschlossene) Abteilung des Psychiatriezentrums Rheinau - nicht gegenstandslos geworden sei. X. gelangte dagegen mit Eingabe vom 7. Mai 2008 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches auf die bei ihm eingereichte Beschwerde am 4. Juli 2008 mangels (derzeitiger) Zuständigkeit nicht eintrat und das Rechtsmittel an das Bundesgericht zur Behandlung weiterleitete. Dieses hat am 17. Juli 2008 das Verfahren betreffend Versetzung in die geschlossene Massnahmestation eröffnet. X. hat hierzu am 9. September 2008 unaufgefordert eine Beschwerdeergänzung eingereicht. Gleichzeitig hat sie mit separater Eingabe Beschwerde gegen die Nichteintretensverfügung des Verwaltungsgerichts erhoben. Am 30. Oktober 2008 hat die Beschwerdeführerin dem Bundesgericht eine weitere Eingabe einschliesslich Unterlagen, u.a. den Jahresbericht des Psychiatriezentrums Rheinau vom 2. Oktober 2008 betreffend Prüfung der bedingten Entlassung, eingereicht. E. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, die JD und das Amt für Justizvollzug haben mit Eingaben vom 11., 20. und 26. November 2008 auf eine Stellungnahme zur Beschwerde gegen die verwaltungsgerichtliche Nichteintretensverfügung vom 4. Juli 2008 verzichtet. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Das Verwaltungsgericht ist auf die bei ihm eingereichte Beschwerde gegen den Rekursentscheid der JD nicht eingetreten, weil es sich derzeit nicht als zuständig erachtet. Dagegen gelangt die Beschwerdeführerin an das Bundesgericht. Sie rügt, der angefochtene Nichteintretensentscheid verletze das Verbot der formellen Rechtsverweigerung und sei überspitzt formalistisch. Die durch die angerufene Instanz angenommene vorläufige Unzuständigkeit torpediere die Rechtsweggarantie im kantonalen Verfahren und erfolge zum blossen Selbstzweck, nämlich der Verringerung der Arbeitslast. Im Übrigen unterlaufe die Auffassung des Verwaltungsgerichts auch das BGG. 2.1 Eine formelle Rechtsverweigerung liegt nach der Praxis des Bundesgerichts vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste (vgl. BGE 117 Ia 116 E. 3a). Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung ist gegeben, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und damit dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (BGE 132 I 249 E. 5; BGE 130 V 177 E. 5.4.1). Ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt, prüft das Bundesgericht frei (BGE 128 II 139 E. 2a; BGE 127 I 31 E. 2a/bb; BGE 125 I 166 E. 3a). Die Auslegung und Anwendung des einschlägigen kantonalen Rechts untersucht es hingegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 131 I 217 E. 2.1, BGE 131 I 467 E. 3.1). 2.2 Gemäss Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Diese Bestimmung, die so genannte Rechtsweggarantie, ist am 1. Januar 2007 in Kraft getreten (AS 2006 1059 und 1243). Sie wird in strafrechtlichen Angelegenheiten durch Art. 80 Abs. 2 BGG konkretisiert. Danach setzen die Kantone als letzte kantonale Instanzen obere Gerichte ein. Zur Anpassung ihrer Gesetzgebung werden den Kantonen allerdings Fristen eingeräumt. Sie sind nach Art. 130 Abs. 1 BGG (für Angelegenheiten in Strafsachen) verpflichtet, auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer schweizerischen Strafprozessordnung die erforderlichen Ausführungsbestimmungen über die Zuständigkeit, die Organisation und das Verfahren der Vorinstanzen in Strafsachen im Sinne von Art. 80 Abs. 2 und Art. 111 Abs. 3 BGG zu erlassen. Ist sechs Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes noch keine schweizerische Strafprozessordnung in Kraft, so legt der Bundesrat die Frist zum Erlass der Ausführungsbestimmungen fest. § 43 Abs. 1 lit. g des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) schliesst die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegen Anordnungen betreffend den Vollzug von Strafen und Massnahmen grundsätzlich aus. § 43 Abs. 2 VRG sieht jedoch vor, dass die Beschwerde an das Verwaltungsgericht auch in den Fällen von Abs. 1 gegeben ist, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offensteht oder wenn es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt. Mit dem Inkrafttreten des BGG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht abgeschafft. An ihre Stelle tritt grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG), bei Entscheiden über den Vollzug von Strafen und Massnahmen die Beschwerde in Strafsachen (Art. 78 ff. BGG). Nach § 5 der Verordnung des Regierungsrats vom 29. November 2006 über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgerichtsgesetz (VO BGG/ZH; OS 61 480) ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht denn auch die "ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht" zu verstehen. Gemeint sind damit die ordentlichen Rechtsmittel ans Bundesgericht und nicht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG (vgl. Erläuterungen des Zürcher Regierungsrats zur VO BGG/ZH, Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 49 vom 8. Dezember 2006 1676 ff., 1680 und 1685). Die VO BGG/ZH trat gleichzeitig wie das Bundesgerichtsgesetz am 1. Januar 2007 in Kraft. 2.3 Im angefochtenen Entscheid erklärt sich das angerufene Verwaltungsgericht vor dem Hintergrund der genannten Rechtsgrundlagen zur Behandlung der vorliegenden Beschwerdesache als derzeit sachlich unzuständig. Es bringt dabei im Wesentlichen zum Ausdruck, dass die genannte regierungsrätliche Verordnung, insbesondere § 5 VO BGG/ZH, nicht die Zulässigkeit der Beschwerde u.a. gegen Rekursentscheide der JD in Straf- und Massnahmenvollzugssachen bei ihm begründe, sondern lediglich der Klarstellung diene, dass das kantonale Verwaltungsgericht nach Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 in denjenigen Fällen zuständig bleibe, in welchen früher bereits die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 43 Abs. 2 VRG offen gestanden habe und neu eine ordentliche Beschwerde an dieses im Sinne von Art. 72 ff. BGG gegeben sei, unabhängig davon, ob die im Streite stehenden (vollzugsrechtlichen) Belange neu nunmehr bundesrechtlich geregelt würden oder nicht. Ein übergangsrechtliches Nichteintreten habe mithin keinen Abbau des gerichtlichen Rechtsschutzes zur Folge, sondern hindere vorläufig bloss dessen Ausbau. Selbst wenn die regierungsrätliche Verordnung indes bezwecken sollte, eine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu begründen, müsste ihr wenigstens vorderhand in gleichem Masse die Anwendung versagt bleiben, zumal es einstweilen an der Notwendigkeit im Sinne von Art. 130 Abs. 4 BGG fehle, die bundesrechtliche Anpassungsfrist mit einem nicht referendumspflichtigen Erlass zu wahren. 2.4 Diese Erwägungen des Verwaltungsgerichts, mit denen es seine sachliche Zuständigkeit (derzeit) verneint, können nicht geteilt werden. Sie stehen im Widerspruch mit dem klaren Wortlaut der regierungsrätlichen Verordnung, namentlich mit § 5 VO BGG/ZH, und mit der im Bundesgerichtsgesetz statuierten Regelung zu den kantonalen Ausführungsbestimmungen gemäss Art. 130 Abs. 1 und 4 BGG. Im Einzelnen ist Folgendes auszuführen: In der Sache geht es vorliegend um eine Anordnung betreffend den Massnahmenvollzug, welche nach den Vorschriften des Bundesgerichtsgesetzes der Beschwerde in Strafsachen an das Bundesgericht unterliegt (Art. 78 Abs. 2 lit. b BGG). Wie erwähnt, ist gemäss § 5 VO BGG/ZH unter der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zu verstehen. Vorbehalte in Bezug auf die früher nicht der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterworfenen kantonalen Rechtsmittelentscheide wurden nicht angebracht. Damit enthält das kantonale Recht in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. g und Abs. 2 VRG eine Regelung, die den Rechtsweg in Straf- und Massnahmenvollzugsstreitigkeiten an das kantonale Verwaltungsgericht vorsieht. Dieses ist als einzige richterliche Behörde zur freien Sachverhaltsprüfung und zur Rechtsanwendung von Amtes wegen sowie zur Wahrung der Einheit des Verfahrens verpflichtet (Art. 110 f. BGG). Dass und inwieweit § 5 VO BGG/ZH als kantonale Zuständigkeits- und Rechtsmittelregelung gegen höherrangiges Recht verstossen könnte, ist dabei nicht ersichtlich, stützt sich besagte Bestimmung doch gerade auf die dem Regierungsrat in Art. 130 Abs. 4 BGG in Verbindung mit Art. 67 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211) eingeräumte Befugnis, Ausführungsbestimmungen in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse zu kleiden, soweit dies zur Einhaltung der Übergangsfrist nötig ist. Dass diese bundesrechtliche Ermächtigung erst auf den Fristablauf hin eine entsprechende Kompetenz des Regierungsrats begründen würde, trifft entgegen der im angefochtenen Entscheid vertretenen Auffassung nicht zu. Art. 130 Abs. 4 BGG schliesst nämlich nicht aus, dass die nach dem Bundesrecht erforderlichen Anpassungen bereits vor Ablauf der Übergangsfrist vorgenommen werden. Ein solches Vorgehen kann sich aufdrängen, wenn bereits frühzeitig absehbar ist, dass die Übergangsfrist für die notwendigen Anpassungen im ordentlichen kantonalen Gesetzgebungsverfahren nicht ausreichen wird, oder wenn aufgrund des Rechtswechsels vom bisherigen Bundesrechtspflegegesetz (OG) zum geltenden BGG ein unverzüglicher Handlungsbedarf besteht. Das ist vorliegend der Fall. Der Regierungsrat musste sofort handeln, weil die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss § 43 Abs. 2 VRG mit der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (vgl. Art. 98a OG) umschrieben wurde, ein Rechtsmittel, das es seit Inkrafttreten des BGG nicht mehr gibt und dessen Geltungsbereich ein anderer ist als derjenige der neuen Einheitsbeschwerde, namentlich was das bisherige Erfordernis der Verfügungsgrundlage im öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172.021) anbelangt. Dass der Regierungsrat die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts insofern erweiterte, ist deshalb nicht zu beanstanden, weil nur auf diese Weise eine klare, mit übergeordnetem Recht im Einklang stehende Zuständigkeitsordnung sichergestellt werden konnte. Triftige Gründe dafür, weshalb die Regelung des Rechtswegs gemäss § 5 VO BGG/ZH während der in Art. 130 Abs. 1 BGG gewährten Übergangsfrist (noch) keine Geltung beanspruchen können sollte, lassen sich dem angefochtenen Entscheid nicht entnehmen und sind im Übrigen auch nicht erkennbar. Denn während der Übergangsfrist darf die bisherige gerichtliche Zuständigkeitsordnung jedenfalls nicht eingeschränkt werden, so dass die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts wenigstens weiterhin gegeben sein müsste, soweit sich die angefochtene Verfügung auf Bundesverwaltungsrecht stützt bzw. stützen sollte. Das allerdings zwingt angesichts der neu ins Schweizerische Strafgesetzbuch aufgenommenen Bestimmungen zum Sanktionenvollzug (vgl. Art. 74-92 StGB) zu Abgrenzungen, die bisher nicht erforderlich waren und die im Lichte des BGG, das nicht mehr auf die bundesrechtliche Verfügungsgrundlage als Anknüpfungskriterium abstellt, unnötig kompliziert wären. Würde im Übrigen die Auffassung des Zürcher Verwaltungsgerichts akzeptiert, führte dies im Ergebnis dazu, dass der Sachverhalt durch keine Gerichtsinstanz frei überprüft würde, was - soweit die Anwendung von Bundesrecht in Frage steht - hinter den Stand des gerichtlichen Rechtsschutzes gemäss OG zurückfiele (vgl. zum Ganzen für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten BGE 134 I 199 und Urteil 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 1 betreffend die Stimmrechtssache Instandsetzung Hardbrücke). 2.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass das kantonale Verwaltungsgericht zur Verneinung seiner Zuständigkeit vom klaren Wortlaut der regierungsrätlichen Verordnung und vom Sinn der Übergangsregelung gemäss Art. 130 Abs. 1 und 4 BGG abweicht, ohne hierfür triftige Gründe zu nennen. Der angefochtene Nichteintretensentscheid hält damit weder vor Verfassungs- noch vor Gesetzesrecht des Bundes stand. Daran ändert im Übrigen auch nichts, dass die Strafrechtliche Abteilung des Bundesgerichts bisher auf Beschwerden gegen Rekursentscheide der JD in Massnahmen- und Strafvollzugsstreitigkeiten eingetreten ist und diese behandelt hat. Das war zutreffend, weil sich das Verwaltungsgericht selber nicht als zuständig erachtete. Ob es dies allerdings zu Recht tat, war in diesen Fällen nicht zu prüfen. Vorliegend verhält es sich aber anders, weil ein entsprechender Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts vor Bundesgericht angefochten ist.
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Art. 29a Cost., art. 80 cpv. 1 e 2 nonché art. 130 cpv. 1 e 4 LTF, § 5 VO BGG/ZH; competenza del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo quale ultima autorità cantonale di ricorso nell'ambito di controversie afferenti l'esecuzione di pene e misure. In base al § 5 dell'ordinanza del Consiglio di Stato del Cantone Zurigo sull'adeguamento del diritto cantonale alla legge sul Tribunale federale (VO BGG/ZH; in vigore dal 1° gennaio 2007) unitamente al § 43 cpv. 1 lett. g e cpv. 2 della legge zurighese sulla procedura amministrativa (VRG) e all'art. 80 cpv. 2 LTF nonché all'art. 130 cpv. 1 e 4 LTF, il Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo è l'ultima autorità cantonale di ricorso nell'ambito di controversie afferenti l'esecuzione di pene e misure. Non si scorgono valide ragioni per negare l'applicabilità della regolamentazione dei rimedi di diritto del § 5 VO BGG/ZH durante il periodo transitorio dell'art. 130 cpv. 1 LTF. La decisione impugnata, in cui il Tribunale amministrativo cantonale nega la sua (attuale) competenza e non entra nel merito sul ricorso inoltratogli, viola il diritto costituzionale come pure il diritto federale (conferma della DTF 134 I 199; consid. 2).
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135 I 63 Sachverhalt ab Seite 64 Das Bezirksgericht Zürich erklärte mit Urteil vom 1. September 2005 X. und Y. des gewerbsmässigen Betruges, der Geldwäscherei, des Vergehens gegen das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb im Sinne von Art. 23 i.V. mit Art. 3 lit. a UWG sowie des wirtschaftlichen Nachrichtendienstes und Z. des gewerbsmässigen Betruges sowie der Geldwäscherei schuldig und verurteilte sie zu unbedingten Freiheitsstrafen. Auf Appellation der Beurteilten sowie zwei Geschädigter hin sprach das Obergericht des Kantons Zürich X., Y. und Z. mit Urteil vom 19. Dezember 2007 von der Anklage des gewerbsmässigen Betruges (evtl. der mehrfachen ungetreuen Geschäftsbesorgung) sowie der Geldwäscherei frei. Die gegen X. und Y. ergangenen Schuldsprüche wegen Vergehens gegen das UWG sowie des wirtschaftlichen Nachrichtendienstes bestätigte es, und verurteilte diese zu unbedingten (X.) bzw. bedingten (Y.) Geldstrafen. Ferner beschlossen die kantonalen Instanzen, dass die X. mit Verfügung der Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich vom 27. Mai 2003 auferlegte Kaution von US$ 100'000.- nach Antritt der Strafe bzw. nach Bezahlung der Geldstrafe freigegeben, sogleich beschlagnahmt und zur Deckung der den Beurteilten auferlegten Kosten herangezogen wird; ein allfälliger Restbetrag sollte X. nach Ablauf der Rechtsmittelfrist bzw. nach Erledigung allfälliger Rechtsmittel herausgegeben werden. C. führt als Insolvenzverwalter der D. AG, welche die Sicherheitsleistung X. als Darlehen zur Verfügung gestellt hatte, Beschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, es sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und es sei die geleistete Kaution von US$ 100'000.- nach Antritt der Strafe bzw. Bezahlung der Geldstrafe durch X. an den Beschwerdeführer freizugeben. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich beantragt in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht des Kantons Zürich hat auf Stellungnahme verzichtet. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen von einer letzten kantonalen Instanz (Art. 80 Abs. 1 BGG) gefällten Endentscheid (Art. 90 BGG) in Strafsachen (Art. 78 Abs. 1 BGG). 1.1.1 Der Beschwerdeführer ist Insolvenzverwalter der D. AG. Diese hatte dem Beurteilten X. für die Leistung der Kaution ein Darlehen gewährt und den Betrag direkt an die Strafverfolgungsbehörde überwiesen. Gemäss Art. 81 Abs. 1 lit. a und b BGG ist zur Beschwerde in Strafsachen berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat und ein rechtliches Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat. Das Bezirksgericht Zürich ordnete eine Mitteilung des Entscheids an den Beschwerdeführer erst nach Eintritt der Rechtskraft an. Der Beschwerdeführer hatte daher von dem angefochtenen Beschluss keine Kenntnis. Dementsprechend hatte er auch keine Möglichkeit erhalten, am vorinstanzlichen Verfahren teilzunehmen. Die Konkursmasse der D. AG, welche X. den Betrag für die Kaution zur Verfügung gestellt hat, ist durch den angefochtenen Beschluss in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen. 1.1.2 Im vorliegenden Fall führt der Beschwerdeführer als Insolvenzverwalter der D. AG in eigenem Namen Beschwerde. Die Prozessstandschaft als Berechtigung, fremde Interessen in eigenem Namen geltend zu machen, ergibt sich nach den Regeln des internationalen Privatrechts aus derjenigen Rechtsordnung, welche über die Prozessfähigkeit der in Frage stehenden Person entscheidet (IVO SCHWANDER, Einführung in das Internationale Privatrecht, 1. Bd., Allgemeiner Teil, 3. Aufl. 2000, N. 667). Im vorliegenden Fall ist sie am Konkursrecht anzuknüpfen (KURT SIEHR, Das Internationale Privatrecht der Schweiz, 2002, S. 654). Gemäss Art. 166 Abs. 1 IPRG wird ein ausländisches Konkursdekret, das am Wohnsitz des Schuldners ergangen ist, u.a. auf Antrag der ausländischen Konkursverwaltung anerkannt. Unter den Begriff der Konkursverwaltung fallen Institutionen oder Personen, die nach dem ausländischen Recht des Hauptkonkurses zur Anhebung, Leitung und Durchführung des Verfahrens zuständig sind (PAUL VOLKEN, Zürcher Kommentar zum IPRG, 2. Aufl. 2004, N. 65 zu Art. 166 IPRG; STEPHEN V. BERTI, Basler Kommentar, Internationales Privatrecht, 2. Aufl. 2007, N. 20 zu Art. 166 IPRG). Nach deutschem Recht geht das Recht des Schuldners, das zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen zu verwalten und über es zu verfügen, durch die Eröffnung des Insolvenzverfahrens auf den Insolvenzverwalter über (§ 80 der deutschen Insolvenzordnung [InsO], vgl. auch §§ 56 ff. InsO). Der Insolvenzverwalter gilt im deutschen Zivilverfahren kraft seines Amtes als Partei. Er kann mithin an Stelle des Berechtigten oder Verpflichteten im eigenen Namen den Prozess führen (BAUMBACH/LAUTERBACH/ALBERS/HARTMANN, Zivilprozessordnung, 66. Aufl., München 2008, N. 11 und 27 zu Grdz § 50 dZPO; STEIN/JONAS, Kommentar zur Zivilprozessordnung, 22. Aufl., Tübingen 2004, N. 28 vor § 50 dZPO). Das Bundesgericht hat allerdings entschieden, dass über die Anerkennung eines ausländischen Konkursdekrets nicht vorfrageweise bei Erhebung einer Klage der Konkursmasse entschieden werden kann, weshalb es dieser die Prozessführungsbefugnis abgesprochen hat (BGE 134 III 366 E. 9; vgl. auch BGE 135 III 40 E. 2). Aus diesem Entscheid lässt sich indes nichts für die hier zu beurteilende Konstellation ableiten, bei der die Freigabe und Rückzahlung einer Kaution in Frage steht, welche aus öffentlich-rechtlichen Gründen dem Berechtigten herauszugeben ist, sofern sie nicht dem Staat verfällt. Die Legitimation des Beschwerdeführers ist daher anzuerkennen, ohne dass es der vorgängigen Durchführung eines selbständigen Anerkennungsverfahrens bedürfte und in der Schweiz ein Anschlusskonkurs gemäss Art. 166 ff. IPRG (inländischer Hilfskonkurs) angehoben werden müsste. Damit ist der Beschwerdeführer als Insolvenzverwalter der in Konkurs gefallenen D. AG auch zur Erhebung der Beschwerde an das Bundesgericht in eigenem Namen legitimiert. (...) 2. Dem angefochtenen Urteil liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Gegen X., Y. und Z. wurde seit 1999 im Zusammenhang mit deren Tätigkeit als Geschäftsführer der Firmen E. AG bzw. F. AG von den zuständigen Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich ein Strafverfahren u.a. wegen gewerbsmässigen Betruges geführt. Mit Verfügung der Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich vom 27. Mai 2003 wurde X. gegen Leistung einer Sicherheit in der Höhe von US$ 100'000.- aus der Einvernahme entlassen. Dabei informierte ihn die Untersuchungsbehörde darüber, dass die Kautionsleistung bei einer allfälligen Kostenauflage zur Deckung der Untersuchungskosten herangezogen werden könne. Der als Sicherheit geleistete Betrag wurde ihm von der D. AG als Darlehen zur Verfügung gestellt, was der Untersuchungsbehörde gegenüber offen gelegt worden war. Mit Valuta vom 2. Juni 2003 ging der direkt von der D. AG überwiesene Betrag auf dem Konto der Bezirksanwaltschaften I-V für den Kanton Zürich ein. X. hielt sich in der Folge den Strafbehörden weisungsgemäss zur Verfügung. 3. Die Beschwerde richtet sich gegen die Verrechnung der Fluchtkaution von US$ 100'000.- mit den Verfahrenskosten. 3.1 Die kantonalen Instanzen nehmen an, nach der Praxis sei es zulässig, die nicht verfallene Kaution in analoger Anwendung von § 83 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO/ZH; LS 321) zu beschlagnahmen und zur Deckung der dem Beurteilten auferlegten Verfahrenskosten zu verwenden. Sie beschlossen daher, die für X. geleistete Kaution von US$ 100'000.- nach Bezahlung der Geldstrafe zur Deckung der den drei Beurteilten anteilsmässig unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag auferlegten Verfahrenskosten heranzuziehen. 3.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe mit Faxschreiben vom 16. August 2004 an die Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich die Aus- bzw. Rückzahlung der Kaution an die D. AG für den Fall verlangt, dass sie frei werde. Über die Anklageschrift sowie die Urteile und Beschlüsse der kantonalen Gerichte sei er in der Folge nicht informiert worden. Er macht geltend, die Sicherheitsleistung für den Angeschuldigten sei von einer Drittperson gestellt worden. Dieser stehe daher der Rückforderungsanspruch gegenüber dem Staat zu, sobald jener die Strafe angetreten habe. Eine Verrechnung des der Drittperson zustehenden Rückforderungsanspruchs mit einer Forderung des Staates gegenüber dem Beurteilten sei unhaltbar. Ebenso unzulässig sei es, die geleistete Kaution gemäss § 83 StPO/ZH zur Deckung der Prozesskosten zu beschlagnahmen. Gemäss dieser Bestimmung könne die Untersuchungsbehörde nur Vermögen des Angeschuldigten beschlagnahmen. Die Kaution sei daher nach Antritt der Strafe dem Beschwerdeführer als Insolvenzverwalter der D. AG zurückzuerstatten. 4. 4.1 Die Sicherheitsleistung ist eine Ersatzanordnung für die Untersuchungshaft. Sie kommt beim Haftgrund der Fluchtgefahr in Betracht und soll sicherstellen, dass sich der Beschuldigte dem Strafverfahren unterzieht und gegebenenfalls die Strafe antritt. Der Sicherstellung anderer Verpflichtungen, etwa der Sicherung des gesamten Strafvollzuges oder staatlicher Forderungen, dient sie nicht (BGE 107 Ia 206 E. 2b; DONATSCH/SCHMID, Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, N. 41 zu § 73 StPO/ZH; SCHMID, Strafprozessrecht, 4. Aufl. 2004, N. 719 f.). Nach der Rechtsprechung kann die Sicherheitsleistung auch von einer Drittperson geleistet werden, wenn der Beschuldigte nicht in der Lage ist, sie aus eigenen Mitteln aufzubringen und soweit zu erwarten ist, die von jener geleistete Kaution werde den Beschuldigten von einer Flucht abhalten (Urteil des Bundesgerichts 1P.197/2004 vom 21. April 2004 E. 2.4). 4.2 Nach dem Strafprozessrecht des Kantons Zürich kann die Untersuchungsbehörde dem Angeschuldigten eine Sicherheitsleistung dafür auferlegen, dass er sich jederzeit zu Prozesshandlungen sowie zum Antritt einer allfälligen Strafe oder Massnahme stellen werde (§ 73 Abs. 1 StPO/ZH; vgl. auch Art. 5 Ziff. 3 EMRK; Art. 9 Ziff. 3 UNO-Pakt II [SR 0.103.2]). Gemäss § 73 Abs. 3 StPO/ZH wird die Sicherheit als verfallen erklärt, wenn der Angeschuldigte einer ordnungsgemässen Vorladung zu einer Prozesshandlung oder zum Vollzug einer Strafe oder Massnahme ohne genügende Entschuldigung keine Folge geleistet hat. Die nicht verfallene Sicherheit wird bei rechtskräftiger Erledigung des Verfahrens, im Falle der Verurteilung des Angeschuldigten zu einer unbedingt zu vollziehenden Strafe oder zu einer Massnahme nach deren Antritt, freigegeben. Gemäss Abs. 4 der genannten Bestimmung entscheidet über Freigabe oder Verfall der Sicherheit die Behörde, bei welcher das Verfahren anhängig war. Sie befindet auch darüber, ob und in welchem Masse eine verfallene Sicherheit zur Deckung des gerichtlich zugesprochenen Schadenersatzes, der Verfahrenskosten, einer Geldstrafe oder einer Busse verwendet wird. Nach § 83 StPO/ZH kann die Untersuchungsbehörde, wenn sich ein Angeschuldigter, der keine Sicherheit geleistet hat, der Untersuchung durch die Flucht entzieht oder es zur Sicherung der künftigen Vollstreckung eines Strafurteils aus andern Gründen als geboten erscheint, von dessen Vermögen soviel mit Beschlag belegen, als zur Deckung der Prozesskosten, einer allfälligen Geldstrafe oder Busse, des verursachten Schadens und der Strafvollzugskosten voraussichtlich erforderlich ist. 4.3 Nach der Rechtsprechung des Kantons Zürich kann die frei gegebene Sicherheit nach der rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens mit den der angeschuldigten Person auferlegten Bussen, Geldstrafen, Ersatzforderungen und Verfahrenskosten verrechnet werden, soweit sie von diesem selbst gestellt wurde (ZR 78/1979 Nr. 72 E. 3; SJZ 88/1992 S. 240 Nr. 36; SCHMID, a.a.O., N. 719a; vgl. auch Art. 239 Abs. 2 der Schweizerischen Strafprozessordnung). Der Kaution kommt in diesem Fall die Bedeutung einer Beschlagnahme von Vermögenswerten zur Sicherung der Verfahrenskosten zu (vgl. BGE 115 III 1 E. 3a; ferner HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6. Aufl. 2005, § 69 N. 22 ff./25; OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, 2. Aufl. 2005, N. 1174; SCHMID, a.a.O., N. 752; vgl. auch PIQUEREZ, Traité de procédure pénale suisse, 2. Aufl. 2006, § 112 N. 874 2°). 4.4 In dem zu beurteilenden Fall wurde, wie die Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich in ihrer Verfügung der vom 27. Mai 2003 feststellt, die zur Deckung der Verfahrenskosten herangezogene Kaution dem Beschuldigten X. von einer Drittperson, der D. AG, als Darlehen zur Verfügung gestellt. Von dieser wurde sie in der Folge direkt auf das Konto der Bezirksanwaltschaften überwiesen (vgl. E. 2). Den Strafverfolgungsbehörden war somit bekannt, dass die Sicherheit nicht von X., sondern von der D. AG geleistet wurde. Diese hat somit den Betrag nicht bloss intern dem Beschuldigten als Darlehen zur Leistung der Sicherheit gewährt, sondern ist gegenüber den Strafverfolgungsbehörden selbst als Kautionsstellerin in Erscheinung getreten. Bei dieser Sachlage gilt gegenüber den Strafverfolgungsbehörden nicht der Angeschuldigte als Einleger der Kaution, wie die Oberstaatsanwaltschaft in ihrer Vernehmlassung geltend macht, sondern allein die Drittperson. Ausschliesslich dieser steht demnach der Rückforderungsanspruch hinsichtlich der nicht verfallenen Kaution zu (Urteil des Bundesgerichts 6B_277/2007 vom 8. Januar 2008 E. 7.4). Die D. AG musste nicht damit rechnen, dass die freizugebende Kaution zur Deckung der den Beurteilten auferlegten Verfahrenskosten verwendet würde. Sie wurde von den Untersuchungsbehörden auch nicht entsprechend informiert. Eine Verrechnung ihres Rückforderungsanspruchs mit den den Beurteilten auferlegten Verfahrenskosten wäre ohnehin ausgeschlossen, da dem Staat aus dem gegen jene geführten Strafverfahren keine Forderungen gegenüber der D. AG bzw. dem Beschwerdeführer zustehen (Art. 120 Abs. 1 OR). Nichts anderes ergibt sich aus § 83 StPO/ZH, auf welchen sich die Vorinstanz beruft. Wie der Beschwerdeführer zu Recht einwendet, erlaubt diese Bestimmung lediglich die Beschlagnahme von Vermögenswerten des Angeschuldigten, falls dieser sich der Untersuchung durch Flucht entzogen hat oder es zur Sicherung der künftigen Vollstreckung eines Strafurteils aus anderen Gründen als geboten erscheint. Für die Beschlagnahme von Vermögen von Drittpersonen bietet die Bestimmung keine Grundlage. Eine analoge Anwendung von § 83 StPO/ZH auf von Dritten zur Verfügung gestellte frei gewordene Sicherheitsleistungen scheidet daher aus. Die Heranziehung der von der D. AG zur Verfügung gestellten Kaution zur Deckung der Kosten des Strafverfahrens ist mit sachlichen Gründen nicht haltbar und verletzt die in Art. 9 BV verankerte Garantie des Schutzes vor Willkür und der Wahrung von Treu und Glauben. Die Beschwerde erweist sich als begründet. Die Vorinstanz wird bei ihrer neuen Beurteilung der Sache infolge Gutheissung der Beschwerde der Oberstaatsanwaltschaft Zürich im Verfahren 6B_466/2008 die Kaution, soweit sie freizugeben sein wird, nicht zur Deckung der den Beurteilten aufzuerlegenden Verfahrenskosten heranziehen können. Damit kann offenbleiben, ob im vorliegenden Fall auch der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt worden ist.
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§§ 73 Abs. 1, 3 und 4, 83 StPO/ZH; Art. 9 BV; Freigabe der Kaution, Willkür. Der deutsche Insolvenzverwalter ist ohne vorgängige Durchführung eines selbständigen Anerkennungsverfahrens und ohne Anhebung eines Anschlusskonkurses gemäss Art. 166 ff. IPRG zur Erhebung der Beschwerde an das Bundesgericht gegen die Verrechnung der aus öffentlich-rechtlichen Gründen an den Berechtigten herauszugebenden Kaution mit den Verfahrenskosten legitimiert (E. 1). Die Verwendung der von einer Drittperson für den Angeschuldigten gestellten, nicht verfallenen Sicherheitsleistung zur Deckung der Verfahrenskosten ist unhaltbar (E. 4).
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constitutional law
2,009
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-63%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 I 63
135 I 63 Sachverhalt ab Seite 64 Das Bezirksgericht Zürich erklärte mit Urteil vom 1. September 2005 X. und Y. des gewerbsmässigen Betruges, der Geldwäscherei, des Vergehens gegen das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb im Sinne von Art. 23 i.V. mit Art. 3 lit. a UWG sowie des wirtschaftlichen Nachrichtendienstes und Z. des gewerbsmässigen Betruges sowie der Geldwäscherei schuldig und verurteilte sie zu unbedingten Freiheitsstrafen. Auf Appellation der Beurteilten sowie zwei Geschädigter hin sprach das Obergericht des Kantons Zürich X., Y. und Z. mit Urteil vom 19. Dezember 2007 von der Anklage des gewerbsmässigen Betruges (evtl. der mehrfachen ungetreuen Geschäftsbesorgung) sowie der Geldwäscherei frei. Die gegen X. und Y. ergangenen Schuldsprüche wegen Vergehens gegen das UWG sowie des wirtschaftlichen Nachrichtendienstes bestätigte es, und verurteilte diese zu unbedingten (X.) bzw. bedingten (Y.) Geldstrafen. Ferner beschlossen die kantonalen Instanzen, dass die X. mit Verfügung der Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich vom 27. Mai 2003 auferlegte Kaution von US$ 100'000.- nach Antritt der Strafe bzw. nach Bezahlung der Geldstrafe freigegeben, sogleich beschlagnahmt und zur Deckung der den Beurteilten auferlegten Kosten herangezogen wird; ein allfälliger Restbetrag sollte X. nach Ablauf der Rechtsmittelfrist bzw. nach Erledigung allfälliger Rechtsmittel herausgegeben werden. C. führt als Insolvenzverwalter der D. AG, welche die Sicherheitsleistung X. als Darlehen zur Verfügung gestellt hatte, Beschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, es sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und es sei die geleistete Kaution von US$ 100'000.- nach Antritt der Strafe bzw. Bezahlung der Geldstrafe durch X. an den Beschwerdeführer freizugeben. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich beantragt in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht des Kantons Zürich hat auf Stellungnahme verzichtet. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen von einer letzten kantonalen Instanz (Art. 80 Abs. 1 BGG) gefällten Endentscheid (Art. 90 BGG) in Strafsachen (Art. 78 Abs. 1 BGG). 1.1.1 Der Beschwerdeführer ist Insolvenzverwalter der D. AG. Diese hatte dem Beurteilten X. für die Leistung der Kaution ein Darlehen gewährt und den Betrag direkt an die Strafverfolgungsbehörde überwiesen. Gemäss Art. 81 Abs. 1 lit. a und b BGG ist zur Beschwerde in Strafsachen berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat und ein rechtliches Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat. Das Bezirksgericht Zürich ordnete eine Mitteilung des Entscheids an den Beschwerdeführer erst nach Eintritt der Rechtskraft an. Der Beschwerdeführer hatte daher von dem angefochtenen Beschluss keine Kenntnis. Dementsprechend hatte er auch keine Möglichkeit erhalten, am vorinstanzlichen Verfahren teilzunehmen. Die Konkursmasse der D. AG, welche X. den Betrag für die Kaution zur Verfügung gestellt hat, ist durch den angefochtenen Beschluss in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen. 1.1.2 Im vorliegenden Fall führt der Beschwerdeführer als Insolvenzverwalter der D. AG in eigenem Namen Beschwerde. Die Prozessstandschaft als Berechtigung, fremde Interessen in eigenem Namen geltend zu machen, ergibt sich nach den Regeln des internationalen Privatrechts aus derjenigen Rechtsordnung, welche über die Prozessfähigkeit der in Frage stehenden Person entscheidet (IVO SCHWANDER, Einführung in das Internationale Privatrecht, 1. Bd., Allgemeiner Teil, 3. Aufl. 2000, N. 667). Im vorliegenden Fall ist sie am Konkursrecht anzuknüpfen (KURT SIEHR, Das Internationale Privatrecht der Schweiz, 2002, S. 654). Gemäss Art. 166 Abs. 1 IPRG wird ein ausländisches Konkursdekret, das am Wohnsitz des Schuldners ergangen ist, u.a. auf Antrag der ausländischen Konkursverwaltung anerkannt. Unter den Begriff der Konkursverwaltung fallen Institutionen oder Personen, die nach dem ausländischen Recht des Hauptkonkurses zur Anhebung, Leitung und Durchführung des Verfahrens zuständig sind (PAUL VOLKEN, Zürcher Kommentar zum IPRG, 2. Aufl. 2004, N. 65 zu Art. 166 IPRG; STEPHEN V. BERTI, Basler Kommentar, Internationales Privatrecht, 2. Aufl. 2007, N. 20 zu Art. 166 IPRG). Nach deutschem Recht geht das Recht des Schuldners, das zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen zu verwalten und über es zu verfügen, durch die Eröffnung des Insolvenzverfahrens auf den Insolvenzverwalter über (§ 80 der deutschen Insolvenzordnung [InsO], vgl. auch §§ 56 ff. InsO). Der Insolvenzverwalter gilt im deutschen Zivilverfahren kraft seines Amtes als Partei. Er kann mithin an Stelle des Berechtigten oder Verpflichteten im eigenen Namen den Prozess führen (BAUMBACH/LAUTERBACH/ALBERS/HARTMANN, Zivilprozessordnung, 66. Aufl., München 2008, N. 11 und 27 zu Grdz § 50 dZPO; STEIN/JONAS, Kommentar zur Zivilprozessordnung, 22. Aufl., Tübingen 2004, N. 28 vor § 50 dZPO). Das Bundesgericht hat allerdings entschieden, dass über die Anerkennung eines ausländischen Konkursdekrets nicht vorfrageweise bei Erhebung einer Klage der Konkursmasse entschieden werden kann, weshalb es dieser die Prozessführungsbefugnis abgesprochen hat (BGE 134 III 366 E. 9; vgl. auch BGE 135 III 40 E. 2). Aus diesem Entscheid lässt sich indes nichts für die hier zu beurteilende Konstellation ableiten, bei der die Freigabe und Rückzahlung einer Kaution in Frage steht, welche aus öffentlich-rechtlichen Gründen dem Berechtigten herauszugeben ist, sofern sie nicht dem Staat verfällt. Die Legitimation des Beschwerdeführers ist daher anzuerkennen, ohne dass es der vorgängigen Durchführung eines selbständigen Anerkennungsverfahrens bedürfte und in der Schweiz ein Anschlusskonkurs gemäss Art. 166 ff. IPRG (inländischer Hilfskonkurs) angehoben werden müsste. Damit ist der Beschwerdeführer als Insolvenzverwalter der in Konkurs gefallenen D. AG auch zur Erhebung der Beschwerde an das Bundesgericht in eigenem Namen legitimiert. (...) 2. Dem angefochtenen Urteil liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Gegen X., Y. und Z. wurde seit 1999 im Zusammenhang mit deren Tätigkeit als Geschäftsführer der Firmen E. AG bzw. F. AG von den zuständigen Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich ein Strafverfahren u.a. wegen gewerbsmässigen Betruges geführt. Mit Verfügung der Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich vom 27. Mai 2003 wurde X. gegen Leistung einer Sicherheit in der Höhe von US$ 100'000.- aus der Einvernahme entlassen. Dabei informierte ihn die Untersuchungsbehörde darüber, dass die Kautionsleistung bei einer allfälligen Kostenauflage zur Deckung der Untersuchungskosten herangezogen werden könne. Der als Sicherheit geleistete Betrag wurde ihm von der D. AG als Darlehen zur Verfügung gestellt, was der Untersuchungsbehörde gegenüber offen gelegt worden war. Mit Valuta vom 2. Juni 2003 ging der direkt von der D. AG überwiesene Betrag auf dem Konto der Bezirksanwaltschaften I-V für den Kanton Zürich ein. X. hielt sich in der Folge den Strafbehörden weisungsgemäss zur Verfügung. 3. Die Beschwerde richtet sich gegen die Verrechnung der Fluchtkaution von US$ 100'000.- mit den Verfahrenskosten. 3.1 Die kantonalen Instanzen nehmen an, nach der Praxis sei es zulässig, die nicht verfallene Kaution in analoger Anwendung von § 83 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO/ZH; LS 321) zu beschlagnahmen und zur Deckung der dem Beurteilten auferlegten Verfahrenskosten zu verwenden. Sie beschlossen daher, die für X. geleistete Kaution von US$ 100'000.- nach Bezahlung der Geldstrafe zur Deckung der den drei Beurteilten anteilsmässig unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag auferlegten Verfahrenskosten heranzuziehen. 3.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe mit Faxschreiben vom 16. August 2004 an die Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich die Aus- bzw. Rückzahlung der Kaution an die D. AG für den Fall verlangt, dass sie frei werde. Über die Anklageschrift sowie die Urteile und Beschlüsse der kantonalen Gerichte sei er in der Folge nicht informiert worden. Er macht geltend, die Sicherheitsleistung für den Angeschuldigten sei von einer Drittperson gestellt worden. Dieser stehe daher der Rückforderungsanspruch gegenüber dem Staat zu, sobald jener die Strafe angetreten habe. Eine Verrechnung des der Drittperson zustehenden Rückforderungsanspruchs mit einer Forderung des Staates gegenüber dem Beurteilten sei unhaltbar. Ebenso unzulässig sei es, die geleistete Kaution gemäss § 83 StPO/ZH zur Deckung der Prozesskosten zu beschlagnahmen. Gemäss dieser Bestimmung könne die Untersuchungsbehörde nur Vermögen des Angeschuldigten beschlagnahmen. Die Kaution sei daher nach Antritt der Strafe dem Beschwerdeführer als Insolvenzverwalter der D. AG zurückzuerstatten. 4. 4.1 Die Sicherheitsleistung ist eine Ersatzanordnung für die Untersuchungshaft. Sie kommt beim Haftgrund der Fluchtgefahr in Betracht und soll sicherstellen, dass sich der Beschuldigte dem Strafverfahren unterzieht und gegebenenfalls die Strafe antritt. Der Sicherstellung anderer Verpflichtungen, etwa der Sicherung des gesamten Strafvollzuges oder staatlicher Forderungen, dient sie nicht (BGE 107 Ia 206 E. 2b; DONATSCH/SCHMID, Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, N. 41 zu § 73 StPO/ZH; SCHMID, Strafprozessrecht, 4. Aufl. 2004, N. 719 f.). Nach der Rechtsprechung kann die Sicherheitsleistung auch von einer Drittperson geleistet werden, wenn der Beschuldigte nicht in der Lage ist, sie aus eigenen Mitteln aufzubringen und soweit zu erwarten ist, die von jener geleistete Kaution werde den Beschuldigten von einer Flucht abhalten (Urteil des Bundesgerichts 1P.197/2004 vom 21. April 2004 E. 2.4). 4.2 Nach dem Strafprozessrecht des Kantons Zürich kann die Untersuchungsbehörde dem Angeschuldigten eine Sicherheitsleistung dafür auferlegen, dass er sich jederzeit zu Prozesshandlungen sowie zum Antritt einer allfälligen Strafe oder Massnahme stellen werde (§ 73 Abs. 1 StPO/ZH; vgl. auch Art. 5 Ziff. 3 EMRK; Art. 9 Ziff. 3 UNO-Pakt II [SR 0.103.2]). Gemäss § 73 Abs. 3 StPO/ZH wird die Sicherheit als verfallen erklärt, wenn der Angeschuldigte einer ordnungsgemässen Vorladung zu einer Prozesshandlung oder zum Vollzug einer Strafe oder Massnahme ohne genügende Entschuldigung keine Folge geleistet hat. Die nicht verfallene Sicherheit wird bei rechtskräftiger Erledigung des Verfahrens, im Falle der Verurteilung des Angeschuldigten zu einer unbedingt zu vollziehenden Strafe oder zu einer Massnahme nach deren Antritt, freigegeben. Gemäss Abs. 4 der genannten Bestimmung entscheidet über Freigabe oder Verfall der Sicherheit die Behörde, bei welcher das Verfahren anhängig war. Sie befindet auch darüber, ob und in welchem Masse eine verfallene Sicherheit zur Deckung des gerichtlich zugesprochenen Schadenersatzes, der Verfahrenskosten, einer Geldstrafe oder einer Busse verwendet wird. Nach § 83 StPO/ZH kann die Untersuchungsbehörde, wenn sich ein Angeschuldigter, der keine Sicherheit geleistet hat, der Untersuchung durch die Flucht entzieht oder es zur Sicherung der künftigen Vollstreckung eines Strafurteils aus andern Gründen als geboten erscheint, von dessen Vermögen soviel mit Beschlag belegen, als zur Deckung der Prozesskosten, einer allfälligen Geldstrafe oder Busse, des verursachten Schadens und der Strafvollzugskosten voraussichtlich erforderlich ist. 4.3 Nach der Rechtsprechung des Kantons Zürich kann die frei gegebene Sicherheit nach der rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens mit den der angeschuldigten Person auferlegten Bussen, Geldstrafen, Ersatzforderungen und Verfahrenskosten verrechnet werden, soweit sie von diesem selbst gestellt wurde (ZR 78/1979 Nr. 72 E. 3; SJZ 88/1992 S. 240 Nr. 36; SCHMID, a.a.O., N. 719a; vgl. auch Art. 239 Abs. 2 der Schweizerischen Strafprozessordnung). Der Kaution kommt in diesem Fall die Bedeutung einer Beschlagnahme von Vermögenswerten zur Sicherung der Verfahrenskosten zu (vgl. BGE 115 III 1 E. 3a; ferner HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6. Aufl. 2005, § 69 N. 22 ff./25; OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, 2. Aufl. 2005, N. 1174; SCHMID, a.a.O., N. 752; vgl. auch PIQUEREZ, Traité de procédure pénale suisse, 2. Aufl. 2006, § 112 N. 874 2°). 4.4 In dem zu beurteilenden Fall wurde, wie die Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich in ihrer Verfügung der vom 27. Mai 2003 feststellt, die zur Deckung der Verfahrenskosten herangezogene Kaution dem Beschuldigten X. von einer Drittperson, der D. AG, als Darlehen zur Verfügung gestellt. Von dieser wurde sie in der Folge direkt auf das Konto der Bezirksanwaltschaften überwiesen (vgl. E. 2). Den Strafverfolgungsbehörden war somit bekannt, dass die Sicherheit nicht von X., sondern von der D. AG geleistet wurde. Diese hat somit den Betrag nicht bloss intern dem Beschuldigten als Darlehen zur Leistung der Sicherheit gewährt, sondern ist gegenüber den Strafverfolgungsbehörden selbst als Kautionsstellerin in Erscheinung getreten. Bei dieser Sachlage gilt gegenüber den Strafverfolgungsbehörden nicht der Angeschuldigte als Einleger der Kaution, wie die Oberstaatsanwaltschaft in ihrer Vernehmlassung geltend macht, sondern allein die Drittperson. Ausschliesslich dieser steht demnach der Rückforderungsanspruch hinsichtlich der nicht verfallenen Kaution zu (Urteil des Bundesgerichts 6B_277/2007 vom 8. Januar 2008 E. 7.4). Die D. AG musste nicht damit rechnen, dass die freizugebende Kaution zur Deckung der den Beurteilten auferlegten Verfahrenskosten verwendet würde. Sie wurde von den Untersuchungsbehörden auch nicht entsprechend informiert. Eine Verrechnung ihres Rückforderungsanspruchs mit den den Beurteilten auferlegten Verfahrenskosten wäre ohnehin ausgeschlossen, da dem Staat aus dem gegen jene geführten Strafverfahren keine Forderungen gegenüber der D. AG bzw. dem Beschwerdeführer zustehen (Art. 120 Abs. 1 OR). Nichts anderes ergibt sich aus § 83 StPO/ZH, auf welchen sich die Vorinstanz beruft. Wie der Beschwerdeführer zu Recht einwendet, erlaubt diese Bestimmung lediglich die Beschlagnahme von Vermögenswerten des Angeschuldigten, falls dieser sich der Untersuchung durch Flucht entzogen hat oder es zur Sicherung der künftigen Vollstreckung eines Strafurteils aus anderen Gründen als geboten erscheint. Für die Beschlagnahme von Vermögen von Drittpersonen bietet die Bestimmung keine Grundlage. Eine analoge Anwendung von § 83 StPO/ZH auf von Dritten zur Verfügung gestellte frei gewordene Sicherheitsleistungen scheidet daher aus. Die Heranziehung der von der D. AG zur Verfügung gestellten Kaution zur Deckung der Kosten des Strafverfahrens ist mit sachlichen Gründen nicht haltbar und verletzt die in Art. 9 BV verankerte Garantie des Schutzes vor Willkür und der Wahrung von Treu und Glauben. Die Beschwerde erweist sich als begründet. Die Vorinstanz wird bei ihrer neuen Beurteilung der Sache infolge Gutheissung der Beschwerde der Oberstaatsanwaltschaft Zürich im Verfahren 6B_466/2008 die Kaution, soweit sie freizugeben sein wird, nicht zur Deckung der den Beurteilten aufzuerlegenden Verfahrenskosten heranziehen können. Damit kann offenbleiben, ob im vorliegenden Fall auch der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt worden ist.
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§§ 73 al. 1, 3 et 4, 83 CPP/ZH; art. 9 Cst.; libération de la caution, arbitraire. L'administrateur allemand de la masse en faillite est habilité, sans avoir préalablement introduit à titre indépendant une procédure de reconnaissance de la faillite et sans avoir demandé l'ouverture d'une faillite ancillaire au sens des art. 166 ss LDIP, à recourir au Tribunal fédéral contre la compensation de la caution remise à l'ayant droit pour des motifs de droit public avec les frais de procédure (consid. 1). L'utilisation de sûretés non échues, déposées par un tiers pour le compte de l'accusé, aux fins de couvrir les frais de procédure est insoutenable (consid. 4).
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constitutional law
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135 I 63
135 I 63 Sachverhalt ab Seite 64 Das Bezirksgericht Zürich erklärte mit Urteil vom 1. September 2005 X. und Y. des gewerbsmässigen Betruges, der Geldwäscherei, des Vergehens gegen das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb im Sinne von Art. 23 i.V. mit Art. 3 lit. a UWG sowie des wirtschaftlichen Nachrichtendienstes und Z. des gewerbsmässigen Betruges sowie der Geldwäscherei schuldig und verurteilte sie zu unbedingten Freiheitsstrafen. Auf Appellation der Beurteilten sowie zwei Geschädigter hin sprach das Obergericht des Kantons Zürich X., Y. und Z. mit Urteil vom 19. Dezember 2007 von der Anklage des gewerbsmässigen Betruges (evtl. der mehrfachen ungetreuen Geschäftsbesorgung) sowie der Geldwäscherei frei. Die gegen X. und Y. ergangenen Schuldsprüche wegen Vergehens gegen das UWG sowie des wirtschaftlichen Nachrichtendienstes bestätigte es, und verurteilte diese zu unbedingten (X.) bzw. bedingten (Y.) Geldstrafen. Ferner beschlossen die kantonalen Instanzen, dass die X. mit Verfügung der Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich vom 27. Mai 2003 auferlegte Kaution von US$ 100'000.- nach Antritt der Strafe bzw. nach Bezahlung der Geldstrafe freigegeben, sogleich beschlagnahmt und zur Deckung der den Beurteilten auferlegten Kosten herangezogen wird; ein allfälliger Restbetrag sollte X. nach Ablauf der Rechtsmittelfrist bzw. nach Erledigung allfälliger Rechtsmittel herausgegeben werden. C. führt als Insolvenzverwalter der D. AG, welche die Sicherheitsleistung X. als Darlehen zur Verfügung gestellt hatte, Beschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, es sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und es sei die geleistete Kaution von US$ 100'000.- nach Antritt der Strafe bzw. Bezahlung der Geldstrafe durch X. an den Beschwerdeführer freizugeben. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich beantragt in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht des Kantons Zürich hat auf Stellungnahme verzichtet. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen von einer letzten kantonalen Instanz (Art. 80 Abs. 1 BGG) gefällten Endentscheid (Art. 90 BGG) in Strafsachen (Art. 78 Abs. 1 BGG). 1.1.1 Der Beschwerdeführer ist Insolvenzverwalter der D. AG. Diese hatte dem Beurteilten X. für die Leistung der Kaution ein Darlehen gewährt und den Betrag direkt an die Strafverfolgungsbehörde überwiesen. Gemäss Art. 81 Abs. 1 lit. a und b BGG ist zur Beschwerde in Strafsachen berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat und ein rechtliches Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat. Das Bezirksgericht Zürich ordnete eine Mitteilung des Entscheids an den Beschwerdeführer erst nach Eintritt der Rechtskraft an. Der Beschwerdeführer hatte daher von dem angefochtenen Beschluss keine Kenntnis. Dementsprechend hatte er auch keine Möglichkeit erhalten, am vorinstanzlichen Verfahren teilzunehmen. Die Konkursmasse der D. AG, welche X. den Betrag für die Kaution zur Verfügung gestellt hat, ist durch den angefochtenen Beschluss in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen. 1.1.2 Im vorliegenden Fall führt der Beschwerdeführer als Insolvenzverwalter der D. AG in eigenem Namen Beschwerde. Die Prozessstandschaft als Berechtigung, fremde Interessen in eigenem Namen geltend zu machen, ergibt sich nach den Regeln des internationalen Privatrechts aus derjenigen Rechtsordnung, welche über die Prozessfähigkeit der in Frage stehenden Person entscheidet (IVO SCHWANDER, Einführung in das Internationale Privatrecht, 1. Bd., Allgemeiner Teil, 3. Aufl. 2000, N. 667). Im vorliegenden Fall ist sie am Konkursrecht anzuknüpfen (KURT SIEHR, Das Internationale Privatrecht der Schweiz, 2002, S. 654). Gemäss Art. 166 Abs. 1 IPRG wird ein ausländisches Konkursdekret, das am Wohnsitz des Schuldners ergangen ist, u.a. auf Antrag der ausländischen Konkursverwaltung anerkannt. Unter den Begriff der Konkursverwaltung fallen Institutionen oder Personen, die nach dem ausländischen Recht des Hauptkonkurses zur Anhebung, Leitung und Durchführung des Verfahrens zuständig sind (PAUL VOLKEN, Zürcher Kommentar zum IPRG, 2. Aufl. 2004, N. 65 zu Art. 166 IPRG; STEPHEN V. BERTI, Basler Kommentar, Internationales Privatrecht, 2. Aufl. 2007, N. 20 zu Art. 166 IPRG). Nach deutschem Recht geht das Recht des Schuldners, das zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen zu verwalten und über es zu verfügen, durch die Eröffnung des Insolvenzverfahrens auf den Insolvenzverwalter über (§ 80 der deutschen Insolvenzordnung [InsO], vgl. auch §§ 56 ff. InsO). Der Insolvenzverwalter gilt im deutschen Zivilverfahren kraft seines Amtes als Partei. Er kann mithin an Stelle des Berechtigten oder Verpflichteten im eigenen Namen den Prozess führen (BAUMBACH/LAUTERBACH/ALBERS/HARTMANN, Zivilprozessordnung, 66. Aufl., München 2008, N. 11 und 27 zu Grdz § 50 dZPO; STEIN/JONAS, Kommentar zur Zivilprozessordnung, 22. Aufl., Tübingen 2004, N. 28 vor § 50 dZPO). Das Bundesgericht hat allerdings entschieden, dass über die Anerkennung eines ausländischen Konkursdekrets nicht vorfrageweise bei Erhebung einer Klage der Konkursmasse entschieden werden kann, weshalb es dieser die Prozessführungsbefugnis abgesprochen hat (BGE 134 III 366 E. 9; vgl. auch BGE 135 III 40 E. 2). Aus diesem Entscheid lässt sich indes nichts für die hier zu beurteilende Konstellation ableiten, bei der die Freigabe und Rückzahlung einer Kaution in Frage steht, welche aus öffentlich-rechtlichen Gründen dem Berechtigten herauszugeben ist, sofern sie nicht dem Staat verfällt. Die Legitimation des Beschwerdeführers ist daher anzuerkennen, ohne dass es der vorgängigen Durchführung eines selbständigen Anerkennungsverfahrens bedürfte und in der Schweiz ein Anschlusskonkurs gemäss Art. 166 ff. IPRG (inländischer Hilfskonkurs) angehoben werden müsste. Damit ist der Beschwerdeführer als Insolvenzverwalter der in Konkurs gefallenen D. AG auch zur Erhebung der Beschwerde an das Bundesgericht in eigenem Namen legitimiert. (...) 2. Dem angefochtenen Urteil liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Gegen X., Y. und Z. wurde seit 1999 im Zusammenhang mit deren Tätigkeit als Geschäftsführer der Firmen E. AG bzw. F. AG von den zuständigen Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich ein Strafverfahren u.a. wegen gewerbsmässigen Betruges geführt. Mit Verfügung der Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich vom 27. Mai 2003 wurde X. gegen Leistung einer Sicherheit in der Höhe von US$ 100'000.- aus der Einvernahme entlassen. Dabei informierte ihn die Untersuchungsbehörde darüber, dass die Kautionsleistung bei einer allfälligen Kostenauflage zur Deckung der Untersuchungskosten herangezogen werden könne. Der als Sicherheit geleistete Betrag wurde ihm von der D. AG als Darlehen zur Verfügung gestellt, was der Untersuchungsbehörde gegenüber offen gelegt worden war. Mit Valuta vom 2. Juni 2003 ging der direkt von der D. AG überwiesene Betrag auf dem Konto der Bezirksanwaltschaften I-V für den Kanton Zürich ein. X. hielt sich in der Folge den Strafbehörden weisungsgemäss zur Verfügung. 3. Die Beschwerde richtet sich gegen die Verrechnung der Fluchtkaution von US$ 100'000.- mit den Verfahrenskosten. 3.1 Die kantonalen Instanzen nehmen an, nach der Praxis sei es zulässig, die nicht verfallene Kaution in analoger Anwendung von § 83 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO/ZH; LS 321) zu beschlagnahmen und zur Deckung der dem Beurteilten auferlegten Verfahrenskosten zu verwenden. Sie beschlossen daher, die für X. geleistete Kaution von US$ 100'000.- nach Bezahlung der Geldstrafe zur Deckung der den drei Beurteilten anteilsmässig unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag auferlegten Verfahrenskosten heranzuziehen. 3.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe mit Faxschreiben vom 16. August 2004 an die Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich die Aus- bzw. Rückzahlung der Kaution an die D. AG für den Fall verlangt, dass sie frei werde. Über die Anklageschrift sowie die Urteile und Beschlüsse der kantonalen Gerichte sei er in der Folge nicht informiert worden. Er macht geltend, die Sicherheitsleistung für den Angeschuldigten sei von einer Drittperson gestellt worden. Dieser stehe daher der Rückforderungsanspruch gegenüber dem Staat zu, sobald jener die Strafe angetreten habe. Eine Verrechnung des der Drittperson zustehenden Rückforderungsanspruchs mit einer Forderung des Staates gegenüber dem Beurteilten sei unhaltbar. Ebenso unzulässig sei es, die geleistete Kaution gemäss § 83 StPO/ZH zur Deckung der Prozesskosten zu beschlagnahmen. Gemäss dieser Bestimmung könne die Untersuchungsbehörde nur Vermögen des Angeschuldigten beschlagnahmen. Die Kaution sei daher nach Antritt der Strafe dem Beschwerdeführer als Insolvenzverwalter der D. AG zurückzuerstatten. 4. 4.1 Die Sicherheitsleistung ist eine Ersatzanordnung für die Untersuchungshaft. Sie kommt beim Haftgrund der Fluchtgefahr in Betracht und soll sicherstellen, dass sich der Beschuldigte dem Strafverfahren unterzieht und gegebenenfalls die Strafe antritt. Der Sicherstellung anderer Verpflichtungen, etwa der Sicherung des gesamten Strafvollzuges oder staatlicher Forderungen, dient sie nicht (BGE 107 Ia 206 E. 2b; DONATSCH/SCHMID, Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, N. 41 zu § 73 StPO/ZH; SCHMID, Strafprozessrecht, 4. Aufl. 2004, N. 719 f.). Nach der Rechtsprechung kann die Sicherheitsleistung auch von einer Drittperson geleistet werden, wenn der Beschuldigte nicht in der Lage ist, sie aus eigenen Mitteln aufzubringen und soweit zu erwarten ist, die von jener geleistete Kaution werde den Beschuldigten von einer Flucht abhalten (Urteil des Bundesgerichts 1P.197/2004 vom 21. April 2004 E. 2.4). 4.2 Nach dem Strafprozessrecht des Kantons Zürich kann die Untersuchungsbehörde dem Angeschuldigten eine Sicherheitsleistung dafür auferlegen, dass er sich jederzeit zu Prozesshandlungen sowie zum Antritt einer allfälligen Strafe oder Massnahme stellen werde (§ 73 Abs. 1 StPO/ZH; vgl. auch Art. 5 Ziff. 3 EMRK; Art. 9 Ziff. 3 UNO-Pakt II [SR 0.103.2]). Gemäss § 73 Abs. 3 StPO/ZH wird die Sicherheit als verfallen erklärt, wenn der Angeschuldigte einer ordnungsgemässen Vorladung zu einer Prozesshandlung oder zum Vollzug einer Strafe oder Massnahme ohne genügende Entschuldigung keine Folge geleistet hat. Die nicht verfallene Sicherheit wird bei rechtskräftiger Erledigung des Verfahrens, im Falle der Verurteilung des Angeschuldigten zu einer unbedingt zu vollziehenden Strafe oder zu einer Massnahme nach deren Antritt, freigegeben. Gemäss Abs. 4 der genannten Bestimmung entscheidet über Freigabe oder Verfall der Sicherheit die Behörde, bei welcher das Verfahren anhängig war. Sie befindet auch darüber, ob und in welchem Masse eine verfallene Sicherheit zur Deckung des gerichtlich zugesprochenen Schadenersatzes, der Verfahrenskosten, einer Geldstrafe oder einer Busse verwendet wird. Nach § 83 StPO/ZH kann die Untersuchungsbehörde, wenn sich ein Angeschuldigter, der keine Sicherheit geleistet hat, der Untersuchung durch die Flucht entzieht oder es zur Sicherung der künftigen Vollstreckung eines Strafurteils aus andern Gründen als geboten erscheint, von dessen Vermögen soviel mit Beschlag belegen, als zur Deckung der Prozesskosten, einer allfälligen Geldstrafe oder Busse, des verursachten Schadens und der Strafvollzugskosten voraussichtlich erforderlich ist. 4.3 Nach der Rechtsprechung des Kantons Zürich kann die frei gegebene Sicherheit nach der rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens mit den der angeschuldigten Person auferlegten Bussen, Geldstrafen, Ersatzforderungen und Verfahrenskosten verrechnet werden, soweit sie von diesem selbst gestellt wurde (ZR 78/1979 Nr. 72 E. 3; SJZ 88/1992 S. 240 Nr. 36; SCHMID, a.a.O., N. 719a; vgl. auch Art. 239 Abs. 2 der Schweizerischen Strafprozessordnung). Der Kaution kommt in diesem Fall die Bedeutung einer Beschlagnahme von Vermögenswerten zur Sicherung der Verfahrenskosten zu (vgl. BGE 115 III 1 E. 3a; ferner HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6. Aufl. 2005, § 69 N. 22 ff./25; OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, 2. Aufl. 2005, N. 1174; SCHMID, a.a.O., N. 752; vgl. auch PIQUEREZ, Traité de procédure pénale suisse, 2. Aufl. 2006, § 112 N. 874 2°). 4.4 In dem zu beurteilenden Fall wurde, wie die Bezirksanwaltschaft III für den Kanton Zürich in ihrer Verfügung der vom 27. Mai 2003 feststellt, die zur Deckung der Verfahrenskosten herangezogene Kaution dem Beschuldigten X. von einer Drittperson, der D. AG, als Darlehen zur Verfügung gestellt. Von dieser wurde sie in der Folge direkt auf das Konto der Bezirksanwaltschaften überwiesen (vgl. E. 2). Den Strafverfolgungsbehörden war somit bekannt, dass die Sicherheit nicht von X., sondern von der D. AG geleistet wurde. Diese hat somit den Betrag nicht bloss intern dem Beschuldigten als Darlehen zur Leistung der Sicherheit gewährt, sondern ist gegenüber den Strafverfolgungsbehörden selbst als Kautionsstellerin in Erscheinung getreten. Bei dieser Sachlage gilt gegenüber den Strafverfolgungsbehörden nicht der Angeschuldigte als Einleger der Kaution, wie die Oberstaatsanwaltschaft in ihrer Vernehmlassung geltend macht, sondern allein die Drittperson. Ausschliesslich dieser steht demnach der Rückforderungsanspruch hinsichtlich der nicht verfallenen Kaution zu (Urteil des Bundesgerichts 6B_277/2007 vom 8. Januar 2008 E. 7.4). Die D. AG musste nicht damit rechnen, dass die freizugebende Kaution zur Deckung der den Beurteilten auferlegten Verfahrenskosten verwendet würde. Sie wurde von den Untersuchungsbehörden auch nicht entsprechend informiert. Eine Verrechnung ihres Rückforderungsanspruchs mit den den Beurteilten auferlegten Verfahrenskosten wäre ohnehin ausgeschlossen, da dem Staat aus dem gegen jene geführten Strafverfahren keine Forderungen gegenüber der D. AG bzw. dem Beschwerdeführer zustehen (Art. 120 Abs. 1 OR). Nichts anderes ergibt sich aus § 83 StPO/ZH, auf welchen sich die Vorinstanz beruft. Wie der Beschwerdeführer zu Recht einwendet, erlaubt diese Bestimmung lediglich die Beschlagnahme von Vermögenswerten des Angeschuldigten, falls dieser sich der Untersuchung durch Flucht entzogen hat oder es zur Sicherung der künftigen Vollstreckung eines Strafurteils aus anderen Gründen als geboten erscheint. Für die Beschlagnahme von Vermögen von Drittpersonen bietet die Bestimmung keine Grundlage. Eine analoge Anwendung von § 83 StPO/ZH auf von Dritten zur Verfügung gestellte frei gewordene Sicherheitsleistungen scheidet daher aus. Die Heranziehung der von der D. AG zur Verfügung gestellten Kaution zur Deckung der Kosten des Strafverfahrens ist mit sachlichen Gründen nicht haltbar und verletzt die in Art. 9 BV verankerte Garantie des Schutzes vor Willkür und der Wahrung von Treu und Glauben. Die Beschwerde erweist sich als begründet. Die Vorinstanz wird bei ihrer neuen Beurteilung der Sache infolge Gutheissung der Beschwerde der Oberstaatsanwaltschaft Zürich im Verfahren 6B_466/2008 die Kaution, soweit sie freizugeben sein wird, nicht zur Deckung der den Beurteilten aufzuerlegenden Verfahrenskosten heranziehen können. Damit kann offenbleiben, ob im vorliegenden Fall auch der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt worden ist.
de
§§ 73 cpv. 1, 3 e 4, 83 CPP/ZH; art. 9 Cost.; svincolo della cauzione, arbitrio. L'amministratore di una massa fallimentare tedesca è legittimato - senza previamente promuovere una procedura indipendente di riconoscimento del fallimento e senza chiedere l'apertura di un fallimento ancillare giusta gli art. 166 segg. LDIP - a inoltrare ricorso al Tribunale federale per contestare la compensazione della cauzione da restituire, per ragioni di diritto pubblico, all'avente diritto con i costi della procedura (consid. 1). Non è ammissibile utilizzare la garanzia non scaduta prestata da terzi per conto dell'accusato al fine di coprire i costi della procedura (consid. 4).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-63%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 I 71
135 I 71 Sachverhalt ab Seite 72 Die Staatsanwaltschaft Zürich-Sihl führt eine Strafuntersuchung gegen X. wegen qualifizierten Drogendelikten, mehrfachen Diebstahls und weiteren mutmasslichen Straftaten (begangen zwischen 2006 und 2007). Am 23. Januar 2007 wurde er verhaftet und in Untersuchungshaft versetzt. Nachdem der Angeschuldigte am 23. März 2007 aus der Haft entlassen worden war, wurde er am 18. Juni 2007 erneut inhaftiert. Seit dem 2. September 2008 befindet er sich im vorzeitigen Strafvollzug. Am 27. November 2008 stellte er letztmals ein Gesuch um Entlassung aus der strafprozessualen Haft, welches der Haftrichter des Bezirksgerichtes Zürich am 4. Dezember 2008 abwies. Gegen die haftrichterliche Verfügung gelangte X. mit Beschwerde vom 26. Dezember 2008 an das Bundesgericht. Er beantragt in der Hauptsache die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und seine sofortige Haftentlassung. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Nach zürcherischem Strafprozessrecht darf vorzeitiger Strafvollzug nur fortgesetzt werden, wenn der Angeschuldigte eines Verbrechens oder Vergehens dringend verdächtig ist und ausserdem konkrete Anhaltspunkte für einen besonderen Haftgrund vorliegen (§ 58 Abs. 1 i.V.m. § 71a der Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919 [StPO/ZH; LS 321]). 2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet den dringenden Tatverdacht eines Verbrechens oder Vergehens nicht. Er wendet sich jedoch gegen die Annahme des besonderen Haftgrundes der Fortsetzungsgefahr (§ 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH). 2.2 Nach der Praxis des Bundesgerichtes kann die Anordnung von Haft wegen Fortsetzungsgefahr dem strafprozessualen Ziel der Beschleunigung dienen, indem verhindert wird, dass sich das Verfahren durch immer neue Delikte kompliziert und in die Länge zieht (BGE 105 Ia 26 E. 3c S. 31; Urteil 1P.370/2000 vom 29. Juni 2000 E. 4a, nicht publ. in BGE 126 I 172). Auch die Wahrung des Interesses an der Verhütung weiterer Delikte ist nicht verfassungs- und grundrechtswidrig. Vielmehr anerkennt Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK ausdrücklich die Notwendigkeit, Angeschuldigte an der Begehung strafbarer Handlungen zu hindern, somit Spezialprävention, als Haftgrund (BGE 133 I 270 E. 2.1 S. 275 mit Hinweisen). 2.3 Bei der Annahme, dass der Angeschuldigte weitere Verbrechen oder erhebliche Vergehen begehen könnte, ist allerdings Zurückhaltung geboten. Da Präventivhaft einen schwerwiegenden Eingriff in das Recht der persönlichen Freiheit darstellt, muss sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (BGE 133 I 270 E. 2.2 S. 276; BGE 123 I 221 E. 4 S. 226). Die Aufrechterhaltung von strafprozessualer Haft wegen Fortsetzungsgefahr ist verhältnismässig, wenn einerseits die Rückfallprognose sehr ungünstig und anderseits die zu befürchtenden Delikte von schwerer Natur sind (BGE 133 I 270 E. 2.2 S. 276; BGE 123 I 268 E. 2e S. 271 ff.). Die rein hypothetische Möglichkeit der Verübung weiterer Delikte sowie die Wahrscheinlichkeit, dass nur geringfügige Straftaten verübt werden, reichen dagegen nicht aus, um eine Präventivhaft zu begründen. Schliesslich gilt auch bei der Präventivhaft - wie bei den übrigen Haftarten - dass sie nur als "ultima ratio" angeordnet oder aufrecht erhalten werden darf. Wo sie durch mildere Massnahmen ersetzt werden kann, muss von der Anordnung oder Fortdauer der Haft abgesehen und an ihrer Stelle eine dieser Ersatzmassnahmen verfügt werden (BGE 133 I 270 E. 2.2 S. 276, E. 3.3 S. 279 f.; BGE 125 I 60 E. 3a S. 62; BGE 124 I 208 E. 5 S. 213; BGE 123 I 268 E. 2c S. 270 f.; je mit Hinweisen). 2.4 Nach Zürcher Verfahrensrecht kann strafprozessuale Haft wegen Wiederholungsgefahr nur fortgesetzt werden, wenn aufgrund bestimmter Anhaltspunkte ernsthaft befürchtet werden muss, der Angeschuldigte werde, "nachdem er bereits zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen verübt hat, erneut solche Straftaten begehen" (§ 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH). Bei untersuchten schweren Verbrechen, die im Deliktskatalog von § 58 Abs. 1 Ziff. 4 StPO/ZH abschliessend aufgezählt werden, besteht hingegen keine Vortaterfordernis (im Sinne von Ziff. 3). Dazu gehören insbesondere Verbrechen gegen Leib und Leben oder gegen die sexuelle Integrität (sogenannte qualifizierte Wiederholungsgefahr ohne Vortaterfordernis; Urteil des Bundesgerichtes 1B_44/2008 vom 13. März 2008 E. 6.2; vgl. auch NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 4. Aufl. 2004, Rz. 701c). 2.5 Bei Beschwerden, die gestützt auf das Recht der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2, Art. 31 BV) wegen der Ablehnung eines Haftentlassungsgesuches erhoben werden, prüft das Bundesgericht im Hinblick auf die Schwere des Eingriffes die Auslegung und Anwendung des kantonalen Prozessrechtes frei. Soweit jedoch reine Sachverhaltsfragen und damit Fragen der Beweiswürdigung zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht nur ein, wenn die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 97 Abs. 1 i.V.m. Art. 105 Abs. 2 BGG; vgl. auch BGE 132 I 21 E. 3.2.3 S. 24 mit Hinweisen). 2.6 Im vorliegenden Fall bezieht sich der dringende Tatverdacht auf qualifizierte Drogendelikte, mehrere Vermögensdelikte und weitere Straftaten, die nicht unter den Deliktskatalog von § 58 Abs. 1 Ziff. 4 StPO/ZH (qualifizierte Wiederholungsgefahr) fallen. Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer bereits früher "zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen" verübt hat und ob ernsthaft befürchtet werden muss, er werde erneut solche Straftaten begehen. An den Nachweis entsprechender schwerer Vordelikte und drohender neuer Delinquenz ist nach herrschender Lehre und Rechtsprechung grundsätzlich ein strenger Massstab anzulegen (Urteil 1B_44/2008 vom 13. März 2008 E. 6.3; vgl. ANDREAS DONATSCH, in: Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, Donatsch/Schmid [Hrsg.], 1996 ff., N. 48-53 zu § 58 StPO/ZH; SCHMID, a.a.O., Rz. 701b, je mit weiteren Hinweisen auf die bundesgerichtliche Praxis). 2.7 Zur Begründung der Wiederholungsgefahr verweist die Vorinstanz einerseits auf die Vorstrafen, anderseits auf das Verhalten des Beschwerdeführers während der hängigen Strafuntersuchung, insbesondere auf die mutmassliche neue Delinquenz nach seiner letzten Entlassung aus der Untersuchungshaft am 23. März 2007. 2.8 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er anlässlich seiner Haftentlassung am 23. März 2007 vom Staatsanwalt ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht wurde, dass ihm im Falle weiterer Delinquenz die erneute Inhaftierung drohe. Er räumt auch ein, dass er am 18. Juni 2007 erneutet verhaftet wurde, dass er eingestand, nach seiner Haftentlassung zwei Brillen gestohlen zu haben, und dass am 18. Juni 2007 an seinem Wohnort 9,7 Gramm Heroin beschlagnahmt wurden. Dennoch könne nicht von Wiederholungsgefahr im Sinne der Zürcher Strafprozessordnung ausgegangen werden. Mit seiner am 23. März 2007 zu Protokoll gegebenen Aussage, er habe verstanden, dass die Staatsanwaltschaft bei weiterer Delinquenz seine neuerliche Inhaftierung beantragen werde, habe er diese Intention der Untersuchungsbehörde "nicht etwa gebilligt". Ebenso wenig habe er auf eine am Gesetz und an der Rechtsprechung orientierte Anwendung von § 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH verzichtet. Es könne ihm keine Verübung von zahlreichen Verbrechen oder erheblichen Vergehen im Sinne des Gesetzes vorgehalten werden. Art. 369 Abs. 7 StGB sehe für Vorstrafen, die aus dem Strafregister entfernt wurden, ein absolutes Verwertungsverbot vor. Die Vorinstanz berufe sich indessen auf zwei Verurteilungen (vom 20. November 1984 und 22. April 1986), welche schon vor etlichen Jahren aus dem Strafregister gelöscht worden seien. Was die (von § 58 Abs. 1 StPO/ZH) zusätzlich verlangte "ernsthafte Befürchtung" betreffe, dass er, der Beschwerdeführer, neuerlich schwere Delikte verüben könnte, seien die restriktiven Voraussetzungen der bundesgerichtlichen Praxis nicht erfüllt. Aber selbst wenn Wiederholungsgefahr vorläge (was bestritten werde), könne dieser mit strafprozessualen Ersatzmassnahmen für Haft (im Sinne von §§ 72-73 i.V.m. § 58 Abs. 4 StPO/ZH) ausreichend begegnet werden. Der angefochtene Entscheid verletze insofern Art. 10 Abs. 2 i.V.m. Art. 31 und Art. 36 Abs. 2-3 BV. 2.9 Was die Vorstrafen des Beschwerdeführers betrifft, verweist der angefochtene Entscheid auf die Erwägungen des Haftprüfungsentscheides vom 23. August 2008. Dort wird festgestellt, dass am 20. November 1984 eine Verurteilung zu 18 Monaten Gefängnis bedingt erfolgt sei, unter anderem wegen gewerbs- und bandenmässigen Diebstahls. Mit Strafurteil vom 22. April 1986 seien gegen den Beschwerdeführer 16 Monate Gefängnis unbedingt ausgefällt worden, erneut wegen gewerbs- und bandenmässigen Diebstahls und weiteren Delikten; gleichzeitig sei der im früheren Urteil gewährte bedingte Strafvollzug widerrufen worden. Trotz Landesverweisung für die Dauer von 10 Jahren habe er mehrfach Verweisungsbruch begangen und 1992 erneut delinquiert. Am 9. September 1993 habe das Obergericht des Kantons Zürich wegen Diebstahls, Sachbeschädigung, Hausfriedensbruchs, mehrfacher Hehlerei, Ausweisfälschung und ANAG-Delikten eine weitere unbedingte Freiheitsstrafe von 16 Monaten gegen den Beschwerdeführer verhängt. 1998 sei er wegen rechtswidriger Einreise mit einem Monat Gefängnis und Busse bestraft worden, 2002 wegen FiaZ und weiteren SVG-Verstössen mit Busse. 2.10 Gemäss Art. 369 Abs. 1 StGB werden Urteile, die eine Freiheitsstrafe enthalten, von Amtes wegen aus dem Strafregister entfernt, wenn über die gerichtlich zugemessene Strafdauer hinaus die in lit. a-d genannten Fristen verstrichen sind. Die Eintragung darf nach der Entfernung nicht mehr rekonstruierbar sein, und entfernte Urteile dürfen "dem Betroffenen nicht mehr entgegengehalten werden" (Art. 369 Abs. 7 StGB). Die Bestimmungen befinden sich im Dritten Buch: "Einführung und Anwendung des Gesetzes". Ausdrückliches Ziel des Gesetzgebers war es, nach Ablauf der genannten Fristen einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem staatlichen Strafverfolgungsinteresse und dem Bedürfnis nach vollständiger Rehabilitation verurteilter Personen. Gemäss der Botschaft des Bundesrates lasse es sich nicht rechtfertigen, einem Verurteilten noch Jahrzehnte nach der Strafverbüssung die frühere Straffälligkeit vorzuhalten (Botschaft zur Änderung des StGB vom 23. März 1999, BBl 1999 1977 ff., 2168 Ziff. 236.5; vgl. auch PATRICK GRUBER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 2. Aufl. 2007, N. 6 zu Art. 369 StGB; SCHWARZENEGGER/HUG/JOSITSCH, Strafen und Massnahmen, Strafrecht II, 8. Aufl. 2007, S. 306, 311; STRATENWERTH/WOHLERS, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Handkommentar, 2007, N. 1 zu Art. 369 StGB; TRECHSEL/LIEBER, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 2008, N. 6 zu Art. 369 StGB). Art. 369 Abs. 7 StGB sieht deshalb im Sinne eines Verwertungsverbotes vor, dass die Strafjustizbehörden an Vorstrafen, die aus dem Strafregister entfernt worden sind, keine Rechtsfolgen mehr knüpfen dürfen (Botschaft, BBl 1999 2168 Ziff. 236.5; BGE 6B_538/2008 vom 7. Januar 2009 E. 2.3-2.5; vgl. ANGELA AUGUSTIN, Die Legitimation von Informationen über Strafregistereinträge, in: Information und Recht, Cottier/Rüetschi/Sahlfeld [Hrsg.], 2002, S. 1 ff., 11; GRUBER, a.a.O., N. 7 zu Art. 369 StGB; SCHWARZENEGGER/HUG/JOSITSCH, a.a.O., S. 311; STRATENWERTH/WOHLERS, a.a.O., N. 4 zu Art. 369 StGB; TRECHSEL/LIEBER, a.a.O., N. 6 zu Art. 369 StGB). Im oben zitierten BGE 6B_538/2008 hat das Bundesgericht entschieden, dass das Strafgericht entfernte (oder nicht eingetragene) Vorstrafen dem Angeschuldigten zwar bei der Strafzumessung nicht entgegenhalten darf; dies hindert medizinische Experten jedoch nicht daran, entsprechende (für die Begutachtung relevante) Vorstrafen sachlich mitzuberücksichtigen (vgl. insofern schon nach altem Recht BGE 121 IV 3 E. 1c/dd S. 9). 2.11 Nach dem Gesagten ist Art. 369 StGB auch vom Haftrichter zu beachten mit der Wirkung, dass aus dem Strafregister entfernte Vorstrafen bei der Prüfung des strafprozessualen Haftgrundes der Wiederholungsgefahr grundsätzlich nicht zu berücksichtigen sind. Aus den Materialien ergibt sich, dass nach Ablauf der gesetzlichen Fristen keine für den Verurteilten nachteiligen Rechtswirkungen aus den fraglichen Vorstrafen abgeleitet werden dürfen, weder materiellstrafrechtliche (Strafzumessung usw.), noch strafprozessuale. Für eine kohärente Berücksichtigung des neuen Strafregisterrechts auch im strafprozessualen Haftrecht sprechen neben dem gesetzgeberischen Ziel der vollständigen Rehabilitation von Verurteilten nach langem Zeitablauf auch spezifisch verfahrensrechtliche Gründe. Nach der dargelegten Praxis des Bundesgerichtes ist der strafprozessuale Haftgrund der Wiederholungsgefahr restriktiv zu handhaben (vgl. oben, E. 2.3 und 2.6). Je weiter die Vorstrafen zeitlich zurückliegen, umso schwieriger wird Präventivhaft wegen Wiederholungsgefahr zu begründen sein. Das Strafregisterrecht enthält diesbezüglich gesetzliche Schranken, denen auch im Haftprüfungsverfahren sachgemäss Rechnung zu tragen ist. 2.12 Dem Beschwerdeführer werden qualifizierte Drogendelikte, zwei Einbruchdiebstähle, weitere Diebstähle, die Vorbereitung bzw. Planung eines Raubüberfalles auf einen Geldboten sowie FiaZ zur Last gelegt (alles begangen zwischen 2006 und 2007). Am 9. September 1993 ist er unbestrittenermassen wegen Diebstahls, Sachbeschädigung, Hausfriedensbruchs, mehrfacher Hehlerei, Ausweisfälschung sowie ANAG-Delikten zu einer unbedingten Freiheitsstrafe von 16 Monaten verurteilt worden. Wie die Vorinstanz willkürfrei darlegt, ist diese Verurteilung aus dem Strafregister noch nicht entfernt worden. Art. 369 Abs. 1 lit. b StGB bestimmt denn auch, dass eingetragene Freiheitsstrafen von mindestens einem und weniger als fünf Jahren zu entfernen sind, wenn über die gerichtlich zugemessene Strafdauer hinaus 15 Jahre verstrichen sind. Im angefochtenen Entscheid wird im Einklang mit dieser Vorschrift erwogen, dass die Entfernung frühestens am 9. Januar 2010 erfolgen werde. Zwar behauptet der Beschwerdeführer beiläufig, das Urteil werde schon "2009" im Strafregister zu löschen sein. Er begründet diese Ansicht jedoch nicht und setzt sich mit den anderslautenden verfassungskonformen Erwägungen der Vorinstanz nicht auseinander. Wie es sich damit strafregisterrechtlich näher verhält, braucht nicht weiter geprüft zu werden. Der kantonale Haftrichter durfte die (am 4. Dezember 2008 noch nicht entfernte) Vorstrafe vom 9. September 1993 jedenfalls ohne Verletzung der Verfassung mitberücksichtigen. 2.13 Nach dem Gesagten ist es nicht verfassungswidrig, wenn die Vorinstanz davon ausgeht, der Beschwerdeführer habe bereits "zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen" im Sinne von § 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH begangen. 2.14 Der kantonale Haftrichter stützt die Befürchtung, dass der Beschwerdeführer neuerlich schwerwiegende Delikte (in der Art der untersuchten Straftaten) verüben könnte, nicht nur auf die genannten Vorstrafen, sondern auch auf das Verhalten des Beschwerdeführers während der Strafuntersuchung. Nach den vorliegenden Akten wurde dieser am 23. Januar 2007 (wegen des Verdachts von qualifizierten Drogendelikten und Vermögensdelikten) verhaftet und am 23. März 2007 aus der U-Haft entlassen. Er bestreitet nicht, dass er (anlässlich der Befragung vom 23. März 2007) vom Staatsanwalt ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht wurde, dass ihm im Falle weiterer Delinquenz die erneute Inhaftierung drohe, und dass er zu Protokoll gab, dass er das verstanden habe. Am 18. Juni 2007 wurde der Beschwerdeführer erneut verhaftet. Unbestrittenermassen gestand er (am 19. Juni 2007), am 18. Juni 2007 in Zürich zwei Brillen gestohlen zu haben. Zudem musste ihm neu der Diebstahl einer Lederjacke aus einer Boutique sowie FiaZ (begangen am 5. Juni 2007 mit 1,5 Gewichtspromille Blutalkohol) zur Last gelegt werden, und es wurden bei einer Hausdurchsuchung vom 18. Juni 2007 am Wohnort des Beschwerdeführers 9,7 Gramm Heroin beschlagnahmt, die (nach seinen Aussagen) ihm gehörten. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, die Drogen seien zum Eigenkonsum bestimmt gewesen. 2.15 Bei dieser Sachlage bestehen ausreichend konkrete Anhaltspunkte für die Befürchtung, dass der Beschwerdeführer nach einer neuerlichen Haftentlassung erneut in schwerwiegender Weise einschlägig delinquieren könnte. 2.16 Verfassungskonform ist auch die Ansicht des Haftrichters, mit blossen Ersatzmassnahmen für strafprozessuale Haft lasse sich der dargelegten Wiederholungsgefahr im jetzigen Verfahrensstadium nicht ausreichend begegnen. Dabei durfte er mitberücksichtigen, dass weder Vorstrafen, noch eine mehrmonatige Untersuchungshaft, noch ausdrückliche Ermahnungen der Staatsanwaltschaft den Beschwerdeführer nach seiner letzten Haftentlassung offenbar davon abhalten konnten, weiter zu delinquieren. Dieser legt nicht dar, wie mit dem von ihm vorgeschlagenen "Aufenthaltsgebot" in Clarens/VD (wo er eine Stelle als Hilfskoch antreten könne), mit einem nicht näher konkretisierten "Kontaktverbot" oder dem "Verbot, Mobiltelefone und Privatfahrzeuge zu verwenden", die Wiederholungsgefahr (etwa betreffend weitere Einbruchdiebstähle oder Drogendelikte) entscheidend gebannt werden könnte. Auch die in diesem Zusammenhang erhobene Rüge der Verletzung der Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 i.V.m. Art. 31 Abs. 4 BV) hält einer Überprüfung nicht stand. Die Vorinstanz hat sich mit entsprechenden Vorbringen ausreichend befasst. Dass der Haftrichter der Argumentation des Beschwerdeführers nicht folgte, begründet keine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
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Art. 10 Abs. 2, Art. 31 Abs. 1 und Art. 36 BV; Art. 369 StGB; Vortatenerfordernis beim strafprozessualen Haftgrund der Wiederholungsgefahr. Art. 369 StGB ist auch vom Haftrichter zu beachten mit der Wirkung, dass aus dem Strafregister entfernte Vorstrafen bei der Prüfung des strafprozessualen Haftgrundes der Wiederholungsgefahr grundsätzlich nicht zu berücksichtigen sind (E. 2).
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135 I 71 Sachverhalt ab Seite 72 Die Staatsanwaltschaft Zürich-Sihl führt eine Strafuntersuchung gegen X. wegen qualifizierten Drogendelikten, mehrfachen Diebstahls und weiteren mutmasslichen Straftaten (begangen zwischen 2006 und 2007). Am 23. Januar 2007 wurde er verhaftet und in Untersuchungshaft versetzt. Nachdem der Angeschuldigte am 23. März 2007 aus der Haft entlassen worden war, wurde er am 18. Juni 2007 erneut inhaftiert. Seit dem 2. September 2008 befindet er sich im vorzeitigen Strafvollzug. Am 27. November 2008 stellte er letztmals ein Gesuch um Entlassung aus der strafprozessualen Haft, welches der Haftrichter des Bezirksgerichtes Zürich am 4. Dezember 2008 abwies. Gegen die haftrichterliche Verfügung gelangte X. mit Beschwerde vom 26. Dezember 2008 an das Bundesgericht. Er beantragt in der Hauptsache die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und seine sofortige Haftentlassung. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Nach zürcherischem Strafprozessrecht darf vorzeitiger Strafvollzug nur fortgesetzt werden, wenn der Angeschuldigte eines Verbrechens oder Vergehens dringend verdächtig ist und ausserdem konkrete Anhaltspunkte für einen besonderen Haftgrund vorliegen (§ 58 Abs. 1 i.V.m. § 71a der Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919 [StPO/ZH; LS 321]). 2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet den dringenden Tatverdacht eines Verbrechens oder Vergehens nicht. Er wendet sich jedoch gegen die Annahme des besonderen Haftgrundes der Fortsetzungsgefahr (§ 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH). 2.2 Nach der Praxis des Bundesgerichtes kann die Anordnung von Haft wegen Fortsetzungsgefahr dem strafprozessualen Ziel der Beschleunigung dienen, indem verhindert wird, dass sich das Verfahren durch immer neue Delikte kompliziert und in die Länge zieht (BGE 105 Ia 26 E. 3c S. 31; Urteil 1P.370/2000 vom 29. Juni 2000 E. 4a, nicht publ. in BGE 126 I 172). Auch die Wahrung des Interesses an der Verhütung weiterer Delikte ist nicht verfassungs- und grundrechtswidrig. Vielmehr anerkennt Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK ausdrücklich die Notwendigkeit, Angeschuldigte an der Begehung strafbarer Handlungen zu hindern, somit Spezialprävention, als Haftgrund (BGE 133 I 270 E. 2.1 S. 275 mit Hinweisen). 2.3 Bei der Annahme, dass der Angeschuldigte weitere Verbrechen oder erhebliche Vergehen begehen könnte, ist allerdings Zurückhaltung geboten. Da Präventivhaft einen schwerwiegenden Eingriff in das Recht der persönlichen Freiheit darstellt, muss sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (BGE 133 I 270 E. 2.2 S. 276; BGE 123 I 221 E. 4 S. 226). Die Aufrechterhaltung von strafprozessualer Haft wegen Fortsetzungsgefahr ist verhältnismässig, wenn einerseits die Rückfallprognose sehr ungünstig und anderseits die zu befürchtenden Delikte von schwerer Natur sind (BGE 133 I 270 E. 2.2 S. 276; BGE 123 I 268 E. 2e S. 271 ff.). Die rein hypothetische Möglichkeit der Verübung weiterer Delikte sowie die Wahrscheinlichkeit, dass nur geringfügige Straftaten verübt werden, reichen dagegen nicht aus, um eine Präventivhaft zu begründen. Schliesslich gilt auch bei der Präventivhaft - wie bei den übrigen Haftarten - dass sie nur als "ultima ratio" angeordnet oder aufrecht erhalten werden darf. Wo sie durch mildere Massnahmen ersetzt werden kann, muss von der Anordnung oder Fortdauer der Haft abgesehen und an ihrer Stelle eine dieser Ersatzmassnahmen verfügt werden (BGE 133 I 270 E. 2.2 S. 276, E. 3.3 S. 279 f.; BGE 125 I 60 E. 3a S. 62; BGE 124 I 208 E. 5 S. 213; BGE 123 I 268 E. 2c S. 270 f.; je mit Hinweisen). 2.4 Nach Zürcher Verfahrensrecht kann strafprozessuale Haft wegen Wiederholungsgefahr nur fortgesetzt werden, wenn aufgrund bestimmter Anhaltspunkte ernsthaft befürchtet werden muss, der Angeschuldigte werde, "nachdem er bereits zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen verübt hat, erneut solche Straftaten begehen" (§ 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH). Bei untersuchten schweren Verbrechen, die im Deliktskatalog von § 58 Abs. 1 Ziff. 4 StPO/ZH abschliessend aufgezählt werden, besteht hingegen keine Vortaterfordernis (im Sinne von Ziff. 3). Dazu gehören insbesondere Verbrechen gegen Leib und Leben oder gegen die sexuelle Integrität (sogenannte qualifizierte Wiederholungsgefahr ohne Vortaterfordernis; Urteil des Bundesgerichtes 1B_44/2008 vom 13. März 2008 E. 6.2; vgl. auch NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 4. Aufl. 2004, Rz. 701c). 2.5 Bei Beschwerden, die gestützt auf das Recht der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2, Art. 31 BV) wegen der Ablehnung eines Haftentlassungsgesuches erhoben werden, prüft das Bundesgericht im Hinblick auf die Schwere des Eingriffes die Auslegung und Anwendung des kantonalen Prozessrechtes frei. Soweit jedoch reine Sachverhaltsfragen und damit Fragen der Beweiswürdigung zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht nur ein, wenn die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 97 Abs. 1 i.V.m. Art. 105 Abs. 2 BGG; vgl. auch BGE 132 I 21 E. 3.2.3 S. 24 mit Hinweisen). 2.6 Im vorliegenden Fall bezieht sich der dringende Tatverdacht auf qualifizierte Drogendelikte, mehrere Vermögensdelikte und weitere Straftaten, die nicht unter den Deliktskatalog von § 58 Abs. 1 Ziff. 4 StPO/ZH (qualifizierte Wiederholungsgefahr) fallen. Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer bereits früher "zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen" verübt hat und ob ernsthaft befürchtet werden muss, er werde erneut solche Straftaten begehen. An den Nachweis entsprechender schwerer Vordelikte und drohender neuer Delinquenz ist nach herrschender Lehre und Rechtsprechung grundsätzlich ein strenger Massstab anzulegen (Urteil 1B_44/2008 vom 13. März 2008 E. 6.3; vgl. ANDREAS DONATSCH, in: Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, Donatsch/Schmid [Hrsg.], 1996 ff., N. 48-53 zu § 58 StPO/ZH; SCHMID, a.a.O., Rz. 701b, je mit weiteren Hinweisen auf die bundesgerichtliche Praxis). 2.7 Zur Begründung der Wiederholungsgefahr verweist die Vorinstanz einerseits auf die Vorstrafen, anderseits auf das Verhalten des Beschwerdeführers während der hängigen Strafuntersuchung, insbesondere auf die mutmassliche neue Delinquenz nach seiner letzten Entlassung aus der Untersuchungshaft am 23. März 2007. 2.8 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er anlässlich seiner Haftentlassung am 23. März 2007 vom Staatsanwalt ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht wurde, dass ihm im Falle weiterer Delinquenz die erneute Inhaftierung drohe. Er räumt auch ein, dass er am 18. Juni 2007 erneutet verhaftet wurde, dass er eingestand, nach seiner Haftentlassung zwei Brillen gestohlen zu haben, und dass am 18. Juni 2007 an seinem Wohnort 9,7 Gramm Heroin beschlagnahmt wurden. Dennoch könne nicht von Wiederholungsgefahr im Sinne der Zürcher Strafprozessordnung ausgegangen werden. Mit seiner am 23. März 2007 zu Protokoll gegebenen Aussage, er habe verstanden, dass die Staatsanwaltschaft bei weiterer Delinquenz seine neuerliche Inhaftierung beantragen werde, habe er diese Intention der Untersuchungsbehörde "nicht etwa gebilligt". Ebenso wenig habe er auf eine am Gesetz und an der Rechtsprechung orientierte Anwendung von § 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH verzichtet. Es könne ihm keine Verübung von zahlreichen Verbrechen oder erheblichen Vergehen im Sinne des Gesetzes vorgehalten werden. Art. 369 Abs. 7 StGB sehe für Vorstrafen, die aus dem Strafregister entfernt wurden, ein absolutes Verwertungsverbot vor. Die Vorinstanz berufe sich indessen auf zwei Verurteilungen (vom 20. November 1984 und 22. April 1986), welche schon vor etlichen Jahren aus dem Strafregister gelöscht worden seien. Was die (von § 58 Abs. 1 StPO/ZH) zusätzlich verlangte "ernsthafte Befürchtung" betreffe, dass er, der Beschwerdeführer, neuerlich schwere Delikte verüben könnte, seien die restriktiven Voraussetzungen der bundesgerichtlichen Praxis nicht erfüllt. Aber selbst wenn Wiederholungsgefahr vorläge (was bestritten werde), könne dieser mit strafprozessualen Ersatzmassnahmen für Haft (im Sinne von §§ 72-73 i.V.m. § 58 Abs. 4 StPO/ZH) ausreichend begegnet werden. Der angefochtene Entscheid verletze insofern Art. 10 Abs. 2 i.V.m. Art. 31 und Art. 36 Abs. 2-3 BV. 2.9 Was die Vorstrafen des Beschwerdeführers betrifft, verweist der angefochtene Entscheid auf die Erwägungen des Haftprüfungsentscheides vom 23. August 2008. Dort wird festgestellt, dass am 20. November 1984 eine Verurteilung zu 18 Monaten Gefängnis bedingt erfolgt sei, unter anderem wegen gewerbs- und bandenmässigen Diebstahls. Mit Strafurteil vom 22. April 1986 seien gegen den Beschwerdeführer 16 Monate Gefängnis unbedingt ausgefällt worden, erneut wegen gewerbs- und bandenmässigen Diebstahls und weiteren Delikten; gleichzeitig sei der im früheren Urteil gewährte bedingte Strafvollzug widerrufen worden. Trotz Landesverweisung für die Dauer von 10 Jahren habe er mehrfach Verweisungsbruch begangen und 1992 erneut delinquiert. Am 9. September 1993 habe das Obergericht des Kantons Zürich wegen Diebstahls, Sachbeschädigung, Hausfriedensbruchs, mehrfacher Hehlerei, Ausweisfälschung und ANAG-Delikten eine weitere unbedingte Freiheitsstrafe von 16 Monaten gegen den Beschwerdeführer verhängt. 1998 sei er wegen rechtswidriger Einreise mit einem Monat Gefängnis und Busse bestraft worden, 2002 wegen FiaZ und weiteren SVG-Verstössen mit Busse. 2.10 Gemäss Art. 369 Abs. 1 StGB werden Urteile, die eine Freiheitsstrafe enthalten, von Amtes wegen aus dem Strafregister entfernt, wenn über die gerichtlich zugemessene Strafdauer hinaus die in lit. a-d genannten Fristen verstrichen sind. Die Eintragung darf nach der Entfernung nicht mehr rekonstruierbar sein, und entfernte Urteile dürfen "dem Betroffenen nicht mehr entgegengehalten werden" (Art. 369 Abs. 7 StGB). Die Bestimmungen befinden sich im Dritten Buch: "Einführung und Anwendung des Gesetzes". Ausdrückliches Ziel des Gesetzgebers war es, nach Ablauf der genannten Fristen einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem staatlichen Strafverfolgungsinteresse und dem Bedürfnis nach vollständiger Rehabilitation verurteilter Personen. Gemäss der Botschaft des Bundesrates lasse es sich nicht rechtfertigen, einem Verurteilten noch Jahrzehnte nach der Strafverbüssung die frühere Straffälligkeit vorzuhalten (Botschaft zur Änderung des StGB vom 23. März 1999, BBl 1999 1977 ff., 2168 Ziff. 236.5; vgl. auch PATRICK GRUBER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 2. Aufl. 2007, N. 6 zu Art. 369 StGB; SCHWARZENEGGER/HUG/JOSITSCH, Strafen und Massnahmen, Strafrecht II, 8. Aufl. 2007, S. 306, 311; STRATENWERTH/WOHLERS, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Handkommentar, 2007, N. 1 zu Art. 369 StGB; TRECHSEL/LIEBER, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 2008, N. 6 zu Art. 369 StGB). Art. 369 Abs. 7 StGB sieht deshalb im Sinne eines Verwertungsverbotes vor, dass die Strafjustizbehörden an Vorstrafen, die aus dem Strafregister entfernt worden sind, keine Rechtsfolgen mehr knüpfen dürfen (Botschaft, BBl 1999 2168 Ziff. 236.5; BGE 6B_538/2008 vom 7. Januar 2009 E. 2.3-2.5; vgl. ANGELA AUGUSTIN, Die Legitimation von Informationen über Strafregistereinträge, in: Information und Recht, Cottier/Rüetschi/Sahlfeld [Hrsg.], 2002, S. 1 ff., 11; GRUBER, a.a.O., N. 7 zu Art. 369 StGB; SCHWARZENEGGER/HUG/JOSITSCH, a.a.O., S. 311; STRATENWERTH/WOHLERS, a.a.O., N. 4 zu Art. 369 StGB; TRECHSEL/LIEBER, a.a.O., N. 6 zu Art. 369 StGB). Im oben zitierten BGE 6B_538/2008 hat das Bundesgericht entschieden, dass das Strafgericht entfernte (oder nicht eingetragene) Vorstrafen dem Angeschuldigten zwar bei der Strafzumessung nicht entgegenhalten darf; dies hindert medizinische Experten jedoch nicht daran, entsprechende (für die Begutachtung relevante) Vorstrafen sachlich mitzuberücksichtigen (vgl. insofern schon nach altem Recht BGE 121 IV 3 E. 1c/dd S. 9). 2.11 Nach dem Gesagten ist Art. 369 StGB auch vom Haftrichter zu beachten mit der Wirkung, dass aus dem Strafregister entfernte Vorstrafen bei der Prüfung des strafprozessualen Haftgrundes der Wiederholungsgefahr grundsätzlich nicht zu berücksichtigen sind. Aus den Materialien ergibt sich, dass nach Ablauf der gesetzlichen Fristen keine für den Verurteilten nachteiligen Rechtswirkungen aus den fraglichen Vorstrafen abgeleitet werden dürfen, weder materiellstrafrechtliche (Strafzumessung usw.), noch strafprozessuale. Für eine kohärente Berücksichtigung des neuen Strafregisterrechts auch im strafprozessualen Haftrecht sprechen neben dem gesetzgeberischen Ziel der vollständigen Rehabilitation von Verurteilten nach langem Zeitablauf auch spezifisch verfahrensrechtliche Gründe. Nach der dargelegten Praxis des Bundesgerichtes ist der strafprozessuale Haftgrund der Wiederholungsgefahr restriktiv zu handhaben (vgl. oben, E. 2.3 und 2.6). Je weiter die Vorstrafen zeitlich zurückliegen, umso schwieriger wird Präventivhaft wegen Wiederholungsgefahr zu begründen sein. Das Strafregisterrecht enthält diesbezüglich gesetzliche Schranken, denen auch im Haftprüfungsverfahren sachgemäss Rechnung zu tragen ist. 2.12 Dem Beschwerdeführer werden qualifizierte Drogendelikte, zwei Einbruchdiebstähle, weitere Diebstähle, die Vorbereitung bzw. Planung eines Raubüberfalles auf einen Geldboten sowie FiaZ zur Last gelegt (alles begangen zwischen 2006 und 2007). Am 9. September 1993 ist er unbestrittenermassen wegen Diebstahls, Sachbeschädigung, Hausfriedensbruchs, mehrfacher Hehlerei, Ausweisfälschung sowie ANAG-Delikten zu einer unbedingten Freiheitsstrafe von 16 Monaten verurteilt worden. Wie die Vorinstanz willkürfrei darlegt, ist diese Verurteilung aus dem Strafregister noch nicht entfernt worden. Art. 369 Abs. 1 lit. b StGB bestimmt denn auch, dass eingetragene Freiheitsstrafen von mindestens einem und weniger als fünf Jahren zu entfernen sind, wenn über die gerichtlich zugemessene Strafdauer hinaus 15 Jahre verstrichen sind. Im angefochtenen Entscheid wird im Einklang mit dieser Vorschrift erwogen, dass die Entfernung frühestens am 9. Januar 2010 erfolgen werde. Zwar behauptet der Beschwerdeführer beiläufig, das Urteil werde schon "2009" im Strafregister zu löschen sein. Er begründet diese Ansicht jedoch nicht und setzt sich mit den anderslautenden verfassungskonformen Erwägungen der Vorinstanz nicht auseinander. Wie es sich damit strafregisterrechtlich näher verhält, braucht nicht weiter geprüft zu werden. Der kantonale Haftrichter durfte die (am 4. Dezember 2008 noch nicht entfernte) Vorstrafe vom 9. September 1993 jedenfalls ohne Verletzung der Verfassung mitberücksichtigen. 2.13 Nach dem Gesagten ist es nicht verfassungswidrig, wenn die Vorinstanz davon ausgeht, der Beschwerdeführer habe bereits "zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen" im Sinne von § 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH begangen. 2.14 Der kantonale Haftrichter stützt die Befürchtung, dass der Beschwerdeführer neuerlich schwerwiegende Delikte (in der Art der untersuchten Straftaten) verüben könnte, nicht nur auf die genannten Vorstrafen, sondern auch auf das Verhalten des Beschwerdeführers während der Strafuntersuchung. Nach den vorliegenden Akten wurde dieser am 23. Januar 2007 (wegen des Verdachts von qualifizierten Drogendelikten und Vermögensdelikten) verhaftet und am 23. März 2007 aus der U-Haft entlassen. Er bestreitet nicht, dass er (anlässlich der Befragung vom 23. März 2007) vom Staatsanwalt ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht wurde, dass ihm im Falle weiterer Delinquenz die erneute Inhaftierung drohe, und dass er zu Protokoll gab, dass er das verstanden habe. Am 18. Juni 2007 wurde der Beschwerdeführer erneut verhaftet. Unbestrittenermassen gestand er (am 19. Juni 2007), am 18. Juni 2007 in Zürich zwei Brillen gestohlen zu haben. Zudem musste ihm neu der Diebstahl einer Lederjacke aus einer Boutique sowie FiaZ (begangen am 5. Juni 2007 mit 1,5 Gewichtspromille Blutalkohol) zur Last gelegt werden, und es wurden bei einer Hausdurchsuchung vom 18. Juni 2007 am Wohnort des Beschwerdeführers 9,7 Gramm Heroin beschlagnahmt, die (nach seinen Aussagen) ihm gehörten. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, die Drogen seien zum Eigenkonsum bestimmt gewesen. 2.15 Bei dieser Sachlage bestehen ausreichend konkrete Anhaltspunkte für die Befürchtung, dass der Beschwerdeführer nach einer neuerlichen Haftentlassung erneut in schwerwiegender Weise einschlägig delinquieren könnte. 2.16 Verfassungskonform ist auch die Ansicht des Haftrichters, mit blossen Ersatzmassnahmen für strafprozessuale Haft lasse sich der dargelegten Wiederholungsgefahr im jetzigen Verfahrensstadium nicht ausreichend begegnen. Dabei durfte er mitberücksichtigen, dass weder Vorstrafen, noch eine mehrmonatige Untersuchungshaft, noch ausdrückliche Ermahnungen der Staatsanwaltschaft den Beschwerdeführer nach seiner letzten Haftentlassung offenbar davon abhalten konnten, weiter zu delinquieren. Dieser legt nicht dar, wie mit dem von ihm vorgeschlagenen "Aufenthaltsgebot" in Clarens/VD (wo er eine Stelle als Hilfskoch antreten könne), mit einem nicht näher konkretisierten "Kontaktverbot" oder dem "Verbot, Mobiltelefone und Privatfahrzeuge zu verwenden", die Wiederholungsgefahr (etwa betreffend weitere Einbruchdiebstähle oder Drogendelikte) entscheidend gebannt werden könnte. Auch die in diesem Zusammenhang erhobene Rüge der Verletzung der Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 i.V.m. Art. 31 Abs. 4 BV) hält einer Überprüfung nicht stand. Die Vorinstanz hat sich mit entsprechenden Vorbringen ausreichend befasst. Dass der Haftrichter der Argumentation des Beschwerdeführers nicht folgte, begründet keine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
de
Art. 10 al. 2, art. 31 al. 1 et art. 36 Cst.; art. 369 CP; exigences relatives aux infractions antérieures pour admettre un motif de détention préventive fondé sur le risque de récidive. Le juge de l'arrestation doit également respecter l'art. 369 CP, ce qui a pour conséquence que les peines antérieures éliminées du casier judiciaire ne doivent en principe pas être prises en compte lors de l'examen du risque de récidive (consid. 2).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-71%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 I 71
135 I 71 Sachverhalt ab Seite 72 Die Staatsanwaltschaft Zürich-Sihl führt eine Strafuntersuchung gegen X. wegen qualifizierten Drogendelikten, mehrfachen Diebstahls und weiteren mutmasslichen Straftaten (begangen zwischen 2006 und 2007). Am 23. Januar 2007 wurde er verhaftet und in Untersuchungshaft versetzt. Nachdem der Angeschuldigte am 23. März 2007 aus der Haft entlassen worden war, wurde er am 18. Juni 2007 erneut inhaftiert. Seit dem 2. September 2008 befindet er sich im vorzeitigen Strafvollzug. Am 27. November 2008 stellte er letztmals ein Gesuch um Entlassung aus der strafprozessualen Haft, welches der Haftrichter des Bezirksgerichtes Zürich am 4. Dezember 2008 abwies. Gegen die haftrichterliche Verfügung gelangte X. mit Beschwerde vom 26. Dezember 2008 an das Bundesgericht. Er beantragt in der Hauptsache die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und seine sofortige Haftentlassung. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Nach zürcherischem Strafprozessrecht darf vorzeitiger Strafvollzug nur fortgesetzt werden, wenn der Angeschuldigte eines Verbrechens oder Vergehens dringend verdächtig ist und ausserdem konkrete Anhaltspunkte für einen besonderen Haftgrund vorliegen (§ 58 Abs. 1 i.V.m. § 71a der Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919 [StPO/ZH; LS 321]). 2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet den dringenden Tatverdacht eines Verbrechens oder Vergehens nicht. Er wendet sich jedoch gegen die Annahme des besonderen Haftgrundes der Fortsetzungsgefahr (§ 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH). 2.2 Nach der Praxis des Bundesgerichtes kann die Anordnung von Haft wegen Fortsetzungsgefahr dem strafprozessualen Ziel der Beschleunigung dienen, indem verhindert wird, dass sich das Verfahren durch immer neue Delikte kompliziert und in die Länge zieht (BGE 105 Ia 26 E. 3c S. 31; Urteil 1P.370/2000 vom 29. Juni 2000 E. 4a, nicht publ. in BGE 126 I 172). Auch die Wahrung des Interesses an der Verhütung weiterer Delikte ist nicht verfassungs- und grundrechtswidrig. Vielmehr anerkennt Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK ausdrücklich die Notwendigkeit, Angeschuldigte an der Begehung strafbarer Handlungen zu hindern, somit Spezialprävention, als Haftgrund (BGE 133 I 270 E. 2.1 S. 275 mit Hinweisen). 2.3 Bei der Annahme, dass der Angeschuldigte weitere Verbrechen oder erhebliche Vergehen begehen könnte, ist allerdings Zurückhaltung geboten. Da Präventivhaft einen schwerwiegenden Eingriff in das Recht der persönlichen Freiheit darstellt, muss sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (BGE 133 I 270 E. 2.2 S. 276; BGE 123 I 221 E. 4 S. 226). Die Aufrechterhaltung von strafprozessualer Haft wegen Fortsetzungsgefahr ist verhältnismässig, wenn einerseits die Rückfallprognose sehr ungünstig und anderseits die zu befürchtenden Delikte von schwerer Natur sind (BGE 133 I 270 E. 2.2 S. 276; BGE 123 I 268 E. 2e S. 271 ff.). Die rein hypothetische Möglichkeit der Verübung weiterer Delikte sowie die Wahrscheinlichkeit, dass nur geringfügige Straftaten verübt werden, reichen dagegen nicht aus, um eine Präventivhaft zu begründen. Schliesslich gilt auch bei der Präventivhaft - wie bei den übrigen Haftarten - dass sie nur als "ultima ratio" angeordnet oder aufrecht erhalten werden darf. Wo sie durch mildere Massnahmen ersetzt werden kann, muss von der Anordnung oder Fortdauer der Haft abgesehen und an ihrer Stelle eine dieser Ersatzmassnahmen verfügt werden (BGE 133 I 270 E. 2.2 S. 276, E. 3.3 S. 279 f.; BGE 125 I 60 E. 3a S. 62; BGE 124 I 208 E. 5 S. 213; BGE 123 I 268 E. 2c S. 270 f.; je mit Hinweisen). 2.4 Nach Zürcher Verfahrensrecht kann strafprozessuale Haft wegen Wiederholungsgefahr nur fortgesetzt werden, wenn aufgrund bestimmter Anhaltspunkte ernsthaft befürchtet werden muss, der Angeschuldigte werde, "nachdem er bereits zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen verübt hat, erneut solche Straftaten begehen" (§ 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH). Bei untersuchten schweren Verbrechen, die im Deliktskatalog von § 58 Abs. 1 Ziff. 4 StPO/ZH abschliessend aufgezählt werden, besteht hingegen keine Vortaterfordernis (im Sinne von Ziff. 3). Dazu gehören insbesondere Verbrechen gegen Leib und Leben oder gegen die sexuelle Integrität (sogenannte qualifizierte Wiederholungsgefahr ohne Vortaterfordernis; Urteil des Bundesgerichtes 1B_44/2008 vom 13. März 2008 E. 6.2; vgl. auch NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 4. Aufl. 2004, Rz. 701c). 2.5 Bei Beschwerden, die gestützt auf das Recht der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2, Art. 31 BV) wegen der Ablehnung eines Haftentlassungsgesuches erhoben werden, prüft das Bundesgericht im Hinblick auf die Schwere des Eingriffes die Auslegung und Anwendung des kantonalen Prozessrechtes frei. Soweit jedoch reine Sachverhaltsfragen und damit Fragen der Beweiswürdigung zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht nur ein, wenn die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 97 Abs. 1 i.V.m. Art. 105 Abs. 2 BGG; vgl. auch BGE 132 I 21 E. 3.2.3 S. 24 mit Hinweisen). 2.6 Im vorliegenden Fall bezieht sich der dringende Tatverdacht auf qualifizierte Drogendelikte, mehrere Vermögensdelikte und weitere Straftaten, die nicht unter den Deliktskatalog von § 58 Abs. 1 Ziff. 4 StPO/ZH (qualifizierte Wiederholungsgefahr) fallen. Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer bereits früher "zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen" verübt hat und ob ernsthaft befürchtet werden muss, er werde erneut solche Straftaten begehen. An den Nachweis entsprechender schwerer Vordelikte und drohender neuer Delinquenz ist nach herrschender Lehre und Rechtsprechung grundsätzlich ein strenger Massstab anzulegen (Urteil 1B_44/2008 vom 13. März 2008 E. 6.3; vgl. ANDREAS DONATSCH, in: Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, Donatsch/Schmid [Hrsg.], 1996 ff., N. 48-53 zu § 58 StPO/ZH; SCHMID, a.a.O., Rz. 701b, je mit weiteren Hinweisen auf die bundesgerichtliche Praxis). 2.7 Zur Begründung der Wiederholungsgefahr verweist die Vorinstanz einerseits auf die Vorstrafen, anderseits auf das Verhalten des Beschwerdeführers während der hängigen Strafuntersuchung, insbesondere auf die mutmassliche neue Delinquenz nach seiner letzten Entlassung aus der Untersuchungshaft am 23. März 2007. 2.8 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er anlässlich seiner Haftentlassung am 23. März 2007 vom Staatsanwalt ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht wurde, dass ihm im Falle weiterer Delinquenz die erneute Inhaftierung drohe. Er räumt auch ein, dass er am 18. Juni 2007 erneutet verhaftet wurde, dass er eingestand, nach seiner Haftentlassung zwei Brillen gestohlen zu haben, und dass am 18. Juni 2007 an seinem Wohnort 9,7 Gramm Heroin beschlagnahmt wurden. Dennoch könne nicht von Wiederholungsgefahr im Sinne der Zürcher Strafprozessordnung ausgegangen werden. Mit seiner am 23. März 2007 zu Protokoll gegebenen Aussage, er habe verstanden, dass die Staatsanwaltschaft bei weiterer Delinquenz seine neuerliche Inhaftierung beantragen werde, habe er diese Intention der Untersuchungsbehörde "nicht etwa gebilligt". Ebenso wenig habe er auf eine am Gesetz und an der Rechtsprechung orientierte Anwendung von § 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH verzichtet. Es könne ihm keine Verübung von zahlreichen Verbrechen oder erheblichen Vergehen im Sinne des Gesetzes vorgehalten werden. Art. 369 Abs. 7 StGB sehe für Vorstrafen, die aus dem Strafregister entfernt wurden, ein absolutes Verwertungsverbot vor. Die Vorinstanz berufe sich indessen auf zwei Verurteilungen (vom 20. November 1984 und 22. April 1986), welche schon vor etlichen Jahren aus dem Strafregister gelöscht worden seien. Was die (von § 58 Abs. 1 StPO/ZH) zusätzlich verlangte "ernsthafte Befürchtung" betreffe, dass er, der Beschwerdeführer, neuerlich schwere Delikte verüben könnte, seien die restriktiven Voraussetzungen der bundesgerichtlichen Praxis nicht erfüllt. Aber selbst wenn Wiederholungsgefahr vorläge (was bestritten werde), könne dieser mit strafprozessualen Ersatzmassnahmen für Haft (im Sinne von §§ 72-73 i.V.m. § 58 Abs. 4 StPO/ZH) ausreichend begegnet werden. Der angefochtene Entscheid verletze insofern Art. 10 Abs. 2 i.V.m. Art. 31 und Art. 36 Abs. 2-3 BV. 2.9 Was die Vorstrafen des Beschwerdeführers betrifft, verweist der angefochtene Entscheid auf die Erwägungen des Haftprüfungsentscheides vom 23. August 2008. Dort wird festgestellt, dass am 20. November 1984 eine Verurteilung zu 18 Monaten Gefängnis bedingt erfolgt sei, unter anderem wegen gewerbs- und bandenmässigen Diebstahls. Mit Strafurteil vom 22. April 1986 seien gegen den Beschwerdeführer 16 Monate Gefängnis unbedingt ausgefällt worden, erneut wegen gewerbs- und bandenmässigen Diebstahls und weiteren Delikten; gleichzeitig sei der im früheren Urteil gewährte bedingte Strafvollzug widerrufen worden. Trotz Landesverweisung für die Dauer von 10 Jahren habe er mehrfach Verweisungsbruch begangen und 1992 erneut delinquiert. Am 9. September 1993 habe das Obergericht des Kantons Zürich wegen Diebstahls, Sachbeschädigung, Hausfriedensbruchs, mehrfacher Hehlerei, Ausweisfälschung und ANAG-Delikten eine weitere unbedingte Freiheitsstrafe von 16 Monaten gegen den Beschwerdeführer verhängt. 1998 sei er wegen rechtswidriger Einreise mit einem Monat Gefängnis und Busse bestraft worden, 2002 wegen FiaZ und weiteren SVG-Verstössen mit Busse. 2.10 Gemäss Art. 369 Abs. 1 StGB werden Urteile, die eine Freiheitsstrafe enthalten, von Amtes wegen aus dem Strafregister entfernt, wenn über die gerichtlich zugemessene Strafdauer hinaus die in lit. a-d genannten Fristen verstrichen sind. Die Eintragung darf nach der Entfernung nicht mehr rekonstruierbar sein, und entfernte Urteile dürfen "dem Betroffenen nicht mehr entgegengehalten werden" (Art. 369 Abs. 7 StGB). Die Bestimmungen befinden sich im Dritten Buch: "Einführung und Anwendung des Gesetzes". Ausdrückliches Ziel des Gesetzgebers war es, nach Ablauf der genannten Fristen einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem staatlichen Strafverfolgungsinteresse und dem Bedürfnis nach vollständiger Rehabilitation verurteilter Personen. Gemäss der Botschaft des Bundesrates lasse es sich nicht rechtfertigen, einem Verurteilten noch Jahrzehnte nach der Strafverbüssung die frühere Straffälligkeit vorzuhalten (Botschaft zur Änderung des StGB vom 23. März 1999, BBl 1999 1977 ff., 2168 Ziff. 236.5; vgl. auch PATRICK GRUBER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 2. Aufl. 2007, N. 6 zu Art. 369 StGB; SCHWARZENEGGER/HUG/JOSITSCH, Strafen und Massnahmen, Strafrecht II, 8. Aufl. 2007, S. 306, 311; STRATENWERTH/WOHLERS, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Handkommentar, 2007, N. 1 zu Art. 369 StGB; TRECHSEL/LIEBER, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 2008, N. 6 zu Art. 369 StGB). Art. 369 Abs. 7 StGB sieht deshalb im Sinne eines Verwertungsverbotes vor, dass die Strafjustizbehörden an Vorstrafen, die aus dem Strafregister entfernt worden sind, keine Rechtsfolgen mehr knüpfen dürfen (Botschaft, BBl 1999 2168 Ziff. 236.5; BGE 6B_538/2008 vom 7. Januar 2009 E. 2.3-2.5; vgl. ANGELA AUGUSTIN, Die Legitimation von Informationen über Strafregistereinträge, in: Information und Recht, Cottier/Rüetschi/Sahlfeld [Hrsg.], 2002, S. 1 ff., 11; GRUBER, a.a.O., N. 7 zu Art. 369 StGB; SCHWARZENEGGER/HUG/JOSITSCH, a.a.O., S. 311; STRATENWERTH/WOHLERS, a.a.O., N. 4 zu Art. 369 StGB; TRECHSEL/LIEBER, a.a.O., N. 6 zu Art. 369 StGB). Im oben zitierten BGE 6B_538/2008 hat das Bundesgericht entschieden, dass das Strafgericht entfernte (oder nicht eingetragene) Vorstrafen dem Angeschuldigten zwar bei der Strafzumessung nicht entgegenhalten darf; dies hindert medizinische Experten jedoch nicht daran, entsprechende (für die Begutachtung relevante) Vorstrafen sachlich mitzuberücksichtigen (vgl. insofern schon nach altem Recht BGE 121 IV 3 E. 1c/dd S. 9). 2.11 Nach dem Gesagten ist Art. 369 StGB auch vom Haftrichter zu beachten mit der Wirkung, dass aus dem Strafregister entfernte Vorstrafen bei der Prüfung des strafprozessualen Haftgrundes der Wiederholungsgefahr grundsätzlich nicht zu berücksichtigen sind. Aus den Materialien ergibt sich, dass nach Ablauf der gesetzlichen Fristen keine für den Verurteilten nachteiligen Rechtswirkungen aus den fraglichen Vorstrafen abgeleitet werden dürfen, weder materiellstrafrechtliche (Strafzumessung usw.), noch strafprozessuale. Für eine kohärente Berücksichtigung des neuen Strafregisterrechts auch im strafprozessualen Haftrecht sprechen neben dem gesetzgeberischen Ziel der vollständigen Rehabilitation von Verurteilten nach langem Zeitablauf auch spezifisch verfahrensrechtliche Gründe. Nach der dargelegten Praxis des Bundesgerichtes ist der strafprozessuale Haftgrund der Wiederholungsgefahr restriktiv zu handhaben (vgl. oben, E. 2.3 und 2.6). Je weiter die Vorstrafen zeitlich zurückliegen, umso schwieriger wird Präventivhaft wegen Wiederholungsgefahr zu begründen sein. Das Strafregisterrecht enthält diesbezüglich gesetzliche Schranken, denen auch im Haftprüfungsverfahren sachgemäss Rechnung zu tragen ist. 2.12 Dem Beschwerdeführer werden qualifizierte Drogendelikte, zwei Einbruchdiebstähle, weitere Diebstähle, die Vorbereitung bzw. Planung eines Raubüberfalles auf einen Geldboten sowie FiaZ zur Last gelegt (alles begangen zwischen 2006 und 2007). Am 9. September 1993 ist er unbestrittenermassen wegen Diebstahls, Sachbeschädigung, Hausfriedensbruchs, mehrfacher Hehlerei, Ausweisfälschung sowie ANAG-Delikten zu einer unbedingten Freiheitsstrafe von 16 Monaten verurteilt worden. Wie die Vorinstanz willkürfrei darlegt, ist diese Verurteilung aus dem Strafregister noch nicht entfernt worden. Art. 369 Abs. 1 lit. b StGB bestimmt denn auch, dass eingetragene Freiheitsstrafen von mindestens einem und weniger als fünf Jahren zu entfernen sind, wenn über die gerichtlich zugemessene Strafdauer hinaus 15 Jahre verstrichen sind. Im angefochtenen Entscheid wird im Einklang mit dieser Vorschrift erwogen, dass die Entfernung frühestens am 9. Januar 2010 erfolgen werde. Zwar behauptet der Beschwerdeführer beiläufig, das Urteil werde schon "2009" im Strafregister zu löschen sein. Er begründet diese Ansicht jedoch nicht und setzt sich mit den anderslautenden verfassungskonformen Erwägungen der Vorinstanz nicht auseinander. Wie es sich damit strafregisterrechtlich näher verhält, braucht nicht weiter geprüft zu werden. Der kantonale Haftrichter durfte die (am 4. Dezember 2008 noch nicht entfernte) Vorstrafe vom 9. September 1993 jedenfalls ohne Verletzung der Verfassung mitberücksichtigen. 2.13 Nach dem Gesagten ist es nicht verfassungswidrig, wenn die Vorinstanz davon ausgeht, der Beschwerdeführer habe bereits "zahlreiche Verbrechen oder erhebliche Vergehen" im Sinne von § 58 Abs. 1 Ziff. 3 StPO/ZH begangen. 2.14 Der kantonale Haftrichter stützt die Befürchtung, dass der Beschwerdeführer neuerlich schwerwiegende Delikte (in der Art der untersuchten Straftaten) verüben könnte, nicht nur auf die genannten Vorstrafen, sondern auch auf das Verhalten des Beschwerdeführers während der Strafuntersuchung. Nach den vorliegenden Akten wurde dieser am 23. Januar 2007 (wegen des Verdachts von qualifizierten Drogendelikten und Vermögensdelikten) verhaftet und am 23. März 2007 aus der U-Haft entlassen. Er bestreitet nicht, dass er (anlässlich der Befragung vom 23. März 2007) vom Staatsanwalt ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht wurde, dass ihm im Falle weiterer Delinquenz die erneute Inhaftierung drohe, und dass er zu Protokoll gab, dass er das verstanden habe. Am 18. Juni 2007 wurde der Beschwerdeführer erneut verhaftet. Unbestrittenermassen gestand er (am 19. Juni 2007), am 18. Juni 2007 in Zürich zwei Brillen gestohlen zu haben. Zudem musste ihm neu der Diebstahl einer Lederjacke aus einer Boutique sowie FiaZ (begangen am 5. Juni 2007 mit 1,5 Gewichtspromille Blutalkohol) zur Last gelegt werden, und es wurden bei einer Hausdurchsuchung vom 18. Juni 2007 am Wohnort des Beschwerdeführers 9,7 Gramm Heroin beschlagnahmt, die (nach seinen Aussagen) ihm gehörten. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, die Drogen seien zum Eigenkonsum bestimmt gewesen. 2.15 Bei dieser Sachlage bestehen ausreichend konkrete Anhaltspunkte für die Befürchtung, dass der Beschwerdeführer nach einer neuerlichen Haftentlassung erneut in schwerwiegender Weise einschlägig delinquieren könnte. 2.16 Verfassungskonform ist auch die Ansicht des Haftrichters, mit blossen Ersatzmassnahmen für strafprozessuale Haft lasse sich der dargelegten Wiederholungsgefahr im jetzigen Verfahrensstadium nicht ausreichend begegnen. Dabei durfte er mitberücksichtigen, dass weder Vorstrafen, noch eine mehrmonatige Untersuchungshaft, noch ausdrückliche Ermahnungen der Staatsanwaltschaft den Beschwerdeführer nach seiner letzten Haftentlassung offenbar davon abhalten konnten, weiter zu delinquieren. Dieser legt nicht dar, wie mit dem von ihm vorgeschlagenen "Aufenthaltsgebot" in Clarens/VD (wo er eine Stelle als Hilfskoch antreten könne), mit einem nicht näher konkretisierten "Kontaktverbot" oder dem "Verbot, Mobiltelefone und Privatfahrzeuge zu verwenden", die Wiederholungsgefahr (etwa betreffend weitere Einbruchdiebstähle oder Drogendelikte) entscheidend gebannt werden könnte. Auch die in diesem Zusammenhang erhobene Rüge der Verletzung der Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 i.V.m. Art. 31 Abs. 4 BV) hält einer Überprüfung nicht stand. Die Vorinstanz hat sich mit entsprechenden Vorbringen ausreichend befasst. Dass der Haftrichter der Argumentation des Beschwerdeführers nicht folgte, begründet keine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
de
Art. 10 cpv. 2, art. 31 cpv. 1 e art. 36 Cost.; art. 369 CP; esigenza riguardo ai reati pregressi per fondare il rischio di recidiva nell'ambito della carcerazione preventiva. L'art. 369 CP deve essere rispettato anche dal giudice dell'arresto, con la conseguenza che condanne anteriori eliminate dal casellario giudiziale non devono di principio essere prese in considerazione nell'esame del rischio di recidiva quale motivo di carcerazione preventiva (consid. 2).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-71%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,890
135 I 79
135 I 79 Sachverhalt ab Seite 80 A. Der tunesische Staatsangehörige A. ersuchte am 25. Oktober 2006 den Stadtschulrat der Stadt Schaffhausen, seine beiden Söhne X. (geb. 1995) und Y. (geb. 1997) vom obligatorischen Schwimmunterricht an der Primarschule U. (5. bzw. 4. Klasse) zu dispensieren. Die zuständige Kreisschulbehörde lehnte das Gesuch ab. Der Erziehungsrat des Kantons Schaffhausen wies den Rekurs, den X. und Y. gegen diesen Entscheid erhoben hatten, ebenfalls ab. Die beim Obergericht des Kantons Schaffhausen dagegen eingereichte Beschwerde blieb ohne Erfolg. B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen X. und Y. dem Bundesgericht, den Entscheid des Obergerichts aufzuheben. Das Bundesgericht beurteilt die Beschwerde in öffentlicher Sitzung und weist sie ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Das in Frage stehende Gesuch um Befreiung vom Schwimmunterricht wurde vor mehr als zwei Jahren gestellt. Ob die Beschwerdeführer heute noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides haben (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG), kann offenbleiben, da sich die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige bundesgerichtliche Prüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (vgl. BGE 131 II 670 E. 1.2). 1.2 Die vorliegende Beschwerde ist von den beiden Beschwerdeführern (geb. 1995 und 1997), gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, erhoben worden. Die beiden Knaben sind heute noch nicht 16 Jahre alt, womit gemäss Art. 303 Abs. 1 ZGB noch die Eltern über ihre religiöse Erziehung verfügen. Vor Vollendung des 16. Altersjahres kann sich das urteilsfähige Kind (Art. 11 Abs. 2 BV) zwar selber auf seine Glaubens- und Gewissensfreiheit berufen; wahrzunehmen sind seine Rechte jedoch grundsätzlich durch die Eltern (Art. 304 Abs. 1 ZGB; BGE 119 Ia 178 E. 2b). Auf deren form- und fristgerechte Beschwerde ist daher einzutreten. 2. 2.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob die beiden Beschwerdeführer männlichen Geschlechts gestützt auf die Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV und Art. 9 EMRK) Anspruch auf Dispensation vom Besuch des gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterrichts an der Primarschule Schaffhausen haben. 2.2 Die kantonalen Instanzen haben dies verneint und änderten damit ihre eigene bisherige Praxis, nach welcher Knaben und Mädchen islamischen Glaubens eine solche Dispensation gewährt wurde. Die zuvor eingenommene Haltung der Behörden stützte sich auf einen Entscheid des Bundesgerichts aus dem Jahre 1993, in dem ein Recht muslimischer Schülerinnen auf Befreiung vom Schwimmunterricht grundsätzlich anerkannt worden war (BGE 119 Ia 178 ff.). Die inzwischen eingetretenen soziokulturellen Veränderungen haben bei den kantonalen Behörden in dieser Frage zu einem Meinungsumschwung geführt. Die Vorinstanz legt im angefochtenen Entscheid die Gründe, die eine Praxisänderung rechtfertigten, näher dar. So spreche eine Güterabwägung unter den heute gegebenen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen gegen eine Dispensation muslimischer Schulkinder - Knaben und Mädchen - vom gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht, da es einerseits nicht um eine zentrale, allgemein anerkannte Forderung muslimischen Glaubens gehe und anderseits erhebliche und überwiegende Interessen der Geschlechtergleichstellung und der gesellschaftlichen Integration der Ausländer eine Teilnahme aller Schüler an diesem Unterricht erforderten. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass triftige Gründe für die vorgenommene Praxisänderung vorliegen. Die Vorinstanz übersehe, dass die Religionsfreiheit alle Glaubenssätze - auch die weniger zentralen - schütze, eine erfolgreiche Integration Toleranz in Glaubensfragen voraussetze und sich die Verhältnisse seit dem letzten Entscheid des Bundesgerichts überhaupt nicht verändert hätten. 3. Eine Änderung der Praxis lässt sich regelmässig nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelter Rechtsanschauung entspricht; andernfalls ist die bisherige Praxis beizubehalten (BGE 132 III 770 E. 4 S. 777). Eine Praxisänderung muss sich deshalb auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Interesse der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erachtete Rechtsanwendung gehandhabt worden ist (BGE 126 II 122 E. 5 S. 129). Es ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz angeführten Argumente so gewichtig sind, dass sich eine Änderung der vom Bundesgericht eingehend begründeten Rechtsprechung rechtfertigt. 4. 4.1 Knaben und Mädchen streng islamischen Glaubens ist es untersagt, an einem gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht teilzunehmen. Das gilt aus religiös-erzieherischen Gründen bereits für die Zeit vor Eintritt der Geschlechtsreife. Eine Ausnahme besteht nur für im Koran näher umschriebene Angehörige (BGE 119 Ia 178 E. 4d S. 186). 4.2 Die Beschwerdeführer berufen sich auf diese Glaubensregel. Sie haben im kantonalen Verfahren eine am 5. Februar 2007 verfasste Erklärung des Imams der Grossen Moschee von Genf eingereicht, woraus hervorgeht, dass Schwimmen nicht erlaubt sei, wo Mädchen und Knaben zusammen seien; es gelte zu verhindern, dass sie gegenseitig ihre Reize betrachteten. Die Beschwerdeführer machen ausdrücklich geltend, nach den muslimischen Geboten dürften sie als Gläubige nicht den weitgehend nackten Körper des anderen Geschlechts sehen; beim Schwimmen träfen sie auf Mädchen, die viel weniger bekleidet seien, als dies der Glaube erlaube; der Koran auferlege dem Gläubigen, den Blick zu senken, wenn ihm Menschen begegneten, deren Awra (Körper zwischen Bauchnabel und Knie) nicht bedeckt sei; dieses Gebot könnten die Beschwerdeführer beim gemeinsamen Schwimmen mit den Mädchen nicht einhalten. Da die Beschwerdeführer insoweit keine Einschränkung anbringen, ist davon auszugehen, dass dieses Gebot für sie unabhängig von der Glaubenszugehörigkeit der Mädchen gilt. 4.3 Die Vorinstanz anerkennt, dass die Beachtung der erwähnten religiösen Vorschrift verfassungsrechtlichen Schutz geniesst. Sie führt jedoch aus, dass nur ein Teil der muslimischen Bevölkerung den Koran in diesem strengen Sinn interpretiere. Für die anderen genüge es, dass der Körper hinreichend bedeckt und die Intimsphäre geschützt sei. Das Verbot des gemischtgeschlechtlichen Schwimmens zähle deshalb nicht zu den zentralen Forderungen des muslimischen Glaubens, sondern sei Ausfluss einer sehr strengen dogmatischen bzw. patriarchalischen Auffassung, die von vielen Muslimen nicht geteilt werde. Dafür könne zwar der Schutz der Religionsfreiheit beansprucht werden, doch komme ihm bei der Interessenabwägung ein geringeres Gewicht zu als anderen Glaubensinhalten. 4.4 Der religiös neutrale Staat kann Glaubensregeln nicht auf ihre theologische Richtigkeit - insbesondere nicht auf ihre Übereinstimmung mit den heiligen Schriften - überprüfen (vgl. BGE 119 Ia 178 E. 4c S. 185). Ebenso ist es ihm verwehrt, die Bedeutung einer religiösen Vorschrift und damit ihr Gewicht bei der Interessenabwägung selber festzustellen. In diesem Punkt haben die staatlichen Organe vielmehr von der Bedeutung auszugehen, welche die religiöse Norm für die Beschwerdeführer hat. In einem neuen Entscheid hat das Bundesgericht in Bestätigung dieser Rechtsprechung erklärt, Glaubensinhalte, die ein religiös motiviertes Verhalten begründen oder bestimmte Bekleidungsweisen nahelegen, seien grundsätzlich nicht zu überprüfen (BGE 134 I 56 E. 4 und 5.2). Das verkennt die Vorinstanz, wenn sie dem Verbot des gleichgeschlechtlichen Schwimmens deshalb einen geringen Stellenwert einräumt, weil es für die Mehrheit der Muslime nicht zu den zentralen Forderungen ihres Glaubens gehöre. Die Beschwerdeführer teilen in dieser Hinsicht gerade nicht die religiösen Auffassungen der Mehrheit der hier lebenden Muslime. Sie machen vielmehr geltend, es stehe für sie ein absolutes Verbot in Frage, über das sie sich nicht hinwegsetzen könnten. Im kantonalen Verfahren ist die Glaubwürdigkeit dieser Behauptung nicht in Zweifel gezogen worden. Wie das Bundesgericht bereits früher festgestellt hat, hängt eine erfolgreiche Berufung auf die Religionsfreiheit nicht davon ab, ob eine religiöse Überzeugung stark vom Landesüblichen abweicht oder ob sie von allen Glaubensangehörigen gleichermassen befolgt wird. Dieses Grundrecht schützt vielmehr ebenso die Überzeugungen religiöser Minderheiten (BGE 119 Ia 178 E. 7e S. 193 und E. 8a S. 194). 4.5 Indem die Vorinstanz der von den Beschwerdeführern angerufenen religiösen Glaubensregel nur einen beschränkten Stellenwert einräumt, weicht sie von der bisherigen und erst kürzlich bestätigten Rechtsprechung in einem zentralen Punkt ab. Ihre dafür angeführte Begründung vermag nicht zu überzeugen, so dass insoweit kein Anlass für eine Praxisänderung besteht. 4.6 Es ist demnach davon auszugehen, dass die Verpflichtung zur Teilnahme am gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht einen Eingriff in die Religionsfreiheit der Beschwerdeführer darstellt. 5. 5.1 Die durch Art. 15 BV und Art. 9 EMRK sowie den von den Beschwerdeführern nicht angerufenen Art. 18 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) gleichermassen gewährleistete Religionsfreiheit umfasst sowohl die innere Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen Anschauungen zu ändern, wie auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen - innerhalb gewisser Schranken - zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten. Zum nicht einschränkbaren Kernbereich gehört einzig die innere Religionsfreiheit im Sinne der inneren Überzeugung; die äussere Glaubensfreiheit kann hingegen unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden (vgl. BGE 134 I 56 E. 4.3 mit Hinweisen). 5.2 Dass die in Frage stehende Verpflichtung nicht den unantastbaren Kerngehalt der Religionsfreiheit berührt, liegt auf der Hand. Betroffen sind Konflikte, die daraus entstehen können, dass gewisse kulturell-religiös verankerte, inhaltlich jedoch das Alltagsleben betreffende Verhaltensnormen mit der in der Schweiz geltenden staatlichen Rechtsordnung kollidieren. Es ist somit zu prüfen, ob die Verpflichtung eine unter dem Blickwinkel von Art. 36 BV zulässige Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Beschwerdeführer darstellt. 6. 6.1 Die Beschwerdeführer rügen erstmals vor Bundesgericht das Fehlen einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. 6.2 Personengruppen, die wie Primarschüler zum Staat in einer besonders engen Rechtsbeziehung stehen (sogenanntes Sonderstatus- oder besonderes Rechtsverhältnis), können sich grundsätzlich ebenfalls auf die Religionsfreiheit berufen. In solchen Fällen hat die formellgesetzliche Regelung - abgesehen von der Begründung des Sonderstatusverhältnisses selber - allerdings nicht ins Detail zu gehen, sondern darf der Natur des Rechtsverhältnisses entsprechend weit gefasst sein; namentlich darf die Regelung der Einzelheiten an Exekutivorgane delegiert werden (vgl. BGE 123 I 296 E. 3 mit Hinweisen). 6.3 Der Turn- und Sportunterricht ist an allen Volksschulen obligatorisch (Art. 68 Abs. 3 BV, Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. März 1972 über die Förderung von Turnen und Sport [SR 415.0]). Die damit erfassten Sportfächer werden vom Bundesrecht nicht näher umschrieben. Sie werden indessen im Kanton Schaffhausen durch den Lehrplan bestimmt, der vom Erziehungsrat erlassen wird. Die (mehrere hundert Seiten umfassenden) Lehrpläne werden seit 1985 nicht mehr im Amtsblatt veröffentlicht und in die kantonale Gesetzessammlung und das Rechtsbuch aufgenommen; sie können jedoch beim kantonalen Erziehungssekretariat eingesehen werden (Art. 22 Abs. 1 des kantonalen Schulgesetzes vom 27. April 1981 [SchulG; SHR 410.100], Fn. 14). Der Lehrplan ist auch im Internet auf der Serviceplattform Bildung des Kantons Schaffhausen ohne weiteres zu finden (Suchbegriff: "Lehrplan Schaffhausen"). Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer ist somit kein besonderes Computerprogramm erforderlich, welches nur gegen eine Entschädigung erworben werden kann. Nach dem Lehrplan des Kantons Schaffhausen zählt zum Fachbereich Sport (Unterstufe) der Lernbereich Spiel und Sport im Wasser; eines der Lernziele bildet das Beherrschen einer frei wählbaren Schwimmart. Schwimmen ist somit im Kanton Schaffhausen Teil des obligatorischen Sportunterrichts. 6.4 Gemäss Art. 62 Abs. 2 BV sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der obligatorisch ist und allen Kindern offensteht. Diese Bestimmung trifft keine Unterscheidungen nach der Geschlechtszugehörigkeit der Kinder; es ist daher davon auszugehen, dass von Verfassungs wegen der Grundschulunterricht grundsätzlich gemischtgeschlechtlich erteilt werden kann. Das kantonale Schulgesetz hält in dieser Hinsicht fest, dass beide Geschlechter Anspruch auf gleiche Bildungsmöglichkeiten haben (Art. 19 Abs. 1 SchulG) und dass für Knaben und Mädchen die gleiche Ausbildung anzubieten ist (Art. 22 Abs. 3 SchulG). Da somit auf Stufe der Grundschule keine Trennung der Geschlechter vorgesehen ist, darf bzw. soll auch der obligatorische Schwimmunterricht nach der gesetzlichen Regelung des Kantons Schaffhausen grundsätzlich gemischtgeschlechtlich stattfinden. Dass der Sportunterricht in höheren Klassen bzw. an der Oberstufe im Kanton Schaffhausen nach Geschlechtern getrennt erteilt wird, steht dem nicht entgegen. 6.5 Angesichts des Sonderstatusverhältnisses, dem die Grundschüler unterstehen, bildet die in Frage stehende kantonale Regelung eine genügende gesetzliche Grundlage für den obligatorischen, gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht an der Unterstufe der öffentlichen Grundschulen im Kanton Schaffhausen. Die nähere normative Regelung braucht nicht in einem Gesetz im formellen Sinn festgelegt zu sein (vgl. BGE 119 Ia 178 E. 6c). 7. 7.1 Das Obligatorium des Schulbesuches - einschliesslich der vom kantonalen Recht statuierten Pflicht zur Teilnahme am Schwimmen im Rahmen des Sportunterrichts - dient der Wahrung der Chancengleichheit aller Kinder und darüber hinaus auch derjenigen zwischen den Geschlechtern bzw. der Gleichstellung von Mann und Frau in der (Aus-)Bildung; sie fördert zudem die Integration von Angehörigen anderer Länder, Kulturen und Religionen und ist somit unbestrittenermassen von gewichtigem öffentlichen Interesse (BGE 119 Ia 178 E. 7c). Dies wird von den Beschwerdeführern zu Recht nicht in Frage gestellt. Soweit im zitierten Urteil das Schwimmen als verzichtbarer Lehrinhalt bezeichnet wird, kann daran - nachdem inzwischen am 26. März 1997 die UNO-Kinderrechtskonvention vom 20. November 1989 (KRK; SR 0.107) in Kraft getreten ist, welche insbesondere festschreibt, dass bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, das Wohl des Kindes vorrangig zu berücksichtigen ist (Art. 3 Ziff. 1 KRK) - nicht festgehalten werden. Denn heute werden immer mehr Wassersportarten auch von Kindern und Jugendlichen ausgeübt (Aquaparks, Thermalbäder, Kanufahren, Riverrafting, Wasserwandern, Windsurfen etc.). Es ist deshalb zunehmend von Bedeutung, dass schon Kinder mit dem Element Wasser vertraut gemacht werden und schwimmen können. Mitunter ertrinken heute Kinder und Jugendliche - u.a. auch bei Schulanlässen -, weil sie nicht schwimmen können (vgl. Urteil 6S.358/2004 vom 10. November 2004: Tod eines Schülers, der beim Besuch eines Aquaparks verschwieg, dass er Nichtschwimmer war). Dem gemeinsam geführten Sportunterricht kommt im in der Schweiz bestehenden gesellschaftlichen Umfeld zudem eine - im Interesse des Kindes liegende - wichtige sozialisierende Funktion zu. Insbesondere gilt es zu vermeiden, dass die Kinder islamischen Glaubens bereits auf der Schulstufe in eine Aussenseiterrolle gedrängt werden. Es besteht somit ein erhebliches öffentliches Interesse am Besuch des Schwimmunterrichts durch alle Schüler, die den sich dabei stellenden Anforderungen körperlich auch gewachsen sind. 7.2 Das öffentliche Interesse, dass alle Schüler den obligatorischen gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht besuchen, ist abzuwägen gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführer, sich auf die Einhaltung einer nach ihrer Auffassung wesentlichen religiösen Regel berufen zu können. Dabei ist von Bedeutung, dass nicht etwa die Teilnahme an einer Veranstaltung in Frage steht, die inhaltlich einen Bezug zu religiösen Überzeugungen hätte, wie dies bei der Erteilung von Religionsunterricht oder bei eigentlichen Kulthandlungen der Fall wäre. Es geht nicht um den Inhalt des Lehrstoffes - auch Muslime halten Sport- und Schwimmunterricht für sinnvoll -, sondern allein um die äusseren Bedingungen der Unterrichtserteilung. Seit dem Entscheid des Bundesgerichts im Jahre 1993 haben die bereits in jenem Entscheid berücksichtigten wichtigen Integrationsanliegen in der Öffentlichkeit noch vermehrtes Gewicht erhalten. Ihre ausdrückliche Aufnahme im Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer ([AuG; SR 142.20] Art. 4 und 53 ff. AuG; vgl. auch Art. 85 Abs. 2 KV/SH [SR 131.223]) belegt diese Entwicklung. Verändert hat sich auch die religiöse Zusammensetzung der schweizerischen Wohnbevölkerung: Während im Jahre 1990 noch 152'200 Angehörige islamischer Gemeinschaften in der Schweiz lebten, waren es im Jahr 2000 bereits 310'800 (davon 88,3 % Ausländer [56,4 % aus Ex-Jugoslawien, v.a. aus dem Kosovo; 20,2 % aus der Türkei], 3,9 % Schweizer seit der Geburt: vgl. CLAUDE BOVAY, Eidgenössische Volkszählung 2000, Religionslandschaft in der Schweiz, Bundesamt für Statistik, Neuenburg, Dezember 2004). Heute wird ihre Zahl auf gegen 400'000 geschätzt (UWE STOLZ, Schweiz auf dem Weg zum Islam-Staat, http://www.israswiss.ch). Die islamische Wohnbevölkerung liegt jedenfalls bereits seit 1980 zahlenmässig nach der römisch-katholischen und der evangelisch-reformierten an dritter Stelle. Diese Zahlen zeigen, dass Streitigkeiten über einen Dispens vom Schwimmunterricht zwar auch Muslime schweizerischer Nationalität treffen können; sie präsentieren sich indessen schwergewichtig als Problem der Ausländerintegration. Die Vorinstanz spricht daher denn auch zu Recht von einer "multikulturellen Schulrealität". Diese verlangt heute noch vermehrt als früher Anstrengungen zur Angewöhnung und Einbindung der Kinder und Jugendlichen aus anderen Kulturen in die hier geltenden gesellschaftlichen Rahmenbedingungen. Nur auf diese Weise kann ihre Teilnahme am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben und damit der soziale Frieden und die Chancengleichheit gewährleistet werden. Aufgabe des Verfassungsstaates ist namentlich, ein Mindestmass an innerem Zusammenhalt von Staat und Gesamtgesellschaft herzustellen, welches für ein harmonisches, von Achtung und Toleranz geprägtes Zusammenleben notwendig ist (vgl. Probleme der Integration von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz, Bundesamt für Migration, Juli 2006, S. 86). Von Ausländern darf und muss erwartet werden, dass sie zum Zusammenleben mit der einheimischen Bevölkerung bereit sind und die schweizerische Rechtsordnung mit ihren demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen - die der Staat auch gegenüber kulturell begründeten abweichenden Ansprüchen zu bewahren hat - sowie die hiesigen sozialen und gesellschaftlichen Gegebenheiten akzeptieren (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 3714, 3797 ff.). Wer in ein anderes Land emigriert, muss regelmässig gewisse Einschränkungen und Änderungen seiner Lebensgewohnheiten in Kauf nehmen. Dies bedeutet keineswegs eine Preisgabe der Religionsfreiheit. Es geht dabei regelmässig nicht um den Kerngehalt dieses Grundrechts, sondern lediglich um Konflikte, die daraus entstehen können, dass gewisse kulturell-religiös verankerte, inhaltlich aber das Alltagsleben betreffende Verhaltensnormen mit den hier geltenden Regeln kollidieren. Glaubensansichten entbinden jedoch nicht von der Erfüllung der bürgerlichen Pflichten. Diese in der bisherigen Bundesverfassung (Art. 49 Abs. 5 aBV) noch ausdrücklich verankerte Regel muss als Grundsatz weiterhin gelten. Im sozialen Einbindungsprozess kommt der Schule eine besonders wichtige Aufgabe zu (vgl. Botschaft, a.a.O., BBl 2002 3800 f.). Sie soll zunächst eine Grundbildung vermitteln. Dieses Ziel kann sie nur erreichen, wenn seitens der Schüler die Verpflichtung besteht, die obligatorischen Fächer und Veranstaltungen zu besuchen. Im Gegenzug muss die Schule ein offenes, gesellschaftsübliches Umfeld bieten und den Geboten der weltanschaulichen Neutralität und der Laizität strikt nachleben. In diesem Rahmen darf die Schule angesichts der grossen Bedeutung des Pflichtangebots aber darauf bestehen, dass ihre Lehrveranstaltungen für alle obligatorisch sind und dass sie nicht für alle persönlichen Wünsche eine abweichende Sonderregelung vorsehen oder zulassen muss. Dies gilt auch für Ausnahmen zur Beachtung religiöser Gebote, die mit dem Schulprogramm kollidieren. Dem obligatorischen Schulunterricht kommt hier grundsätzlich der Vorrang zu, weshalb allfällige Ausnahmen nur mit Zurückhaltung zu gewähren sind. Der Sportunterricht dient zudem in hohem Mass der Sozialisierung der Schüler. Diesen Zweck kann er nur erfüllen, wenn der Unterricht (wie auch Klassenlager und Skilager etc.), wie in der Schweiz allgemein üblich, gemeinsam stattfindet. Bei der Interessenabwägung ist zu berücksichtigen, dass es beim hier in Frage stehenden Verbot darum geht, dass die beiden männlichen Beschwerdeführer beim Besuch des obligatorischen gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterrichts gezwungen wären, bestimmte Teile des weiblichen Köpers im Bereich vom Bauchnabel bis zu den Knien zu sehen. Es liegt auf der Hand, dass sich solche Anblicke für die Beschwerdeführer beim gemeinsamen Schwimmunterricht mit Mitschülerinnen in Badekostümen nicht vermeiden lassen. Dies gilt indessen in der Schweiz für viele Bereiche des alltäglichen Lebens. Denn es lässt sich nicht verhindern, dass die Beschwerdeführer hier täglich Frauen und Mädchen erblicken, bei welchen der in Frage stehende Körperbereich teilweise unverhüllt sichtbar ist. Bauchfreie Bekleidung und kurze Röcke gehören (auch) in der Schweiz zum üblichen Strassenbild. Im Alltag kann den Beschwerdeführern die Konfrontation mit in der Schweiz gängigen Bekleidungsformen somit ohnehin nicht erspart werden. Dies gilt auch in den übrigen europäischen Staaten. In all diesen Ländern werden Kinder nicht nur durch Begegnungen auf der Strasse, sondern auch durch Abbildungen in den Medien mit knapp bekleideten menschlichen Körpern des anderen Geschlechts konfrontiert und müssen damit umzugehen lernen. Es kommt weiter hinzu, dass die hier in Frage stehende Glaubensregel auch nicht mit den für die Mädchen islamischen Glaubens geltenden Bekleidungsvorschriften gleichgestellt werden kann. Diese gebieten den Frauen das Verhüllen des eigenen Körpers und richten sich an die Gläubigen selber. Die Frauen können selber entscheiden, ob sie diese Gebote befolgen wollen. Anders verhält es sich beim verpönten Anblick von Körperteilen des anderen Geschlechts. Hier kann der gläubige Schüler nicht verlangen, dass die Mitschülerinnen anderen Glaubens ihren Körper entsprechend den islamischen Bekleidungsvorschriften verhüllen, nur um ihm diesen Anblick zu ersparen. Die Anerkennung eines Rechts, muslimische Kinder generell vom kollektiven Schwimmunterricht zu befreien, würde den vielfältigen Bestrebungen zur Integration dieser Bevölkerungsgruppe zuwiderlaufen. Namentlich würde damit den betroffenen Kindern erheblich erschwert, sich an das in der hiesigen Gesellschaft übliche natürliche Zusammensein mit dem anderen Geschlecht zu gewöhnen. Die Kinder müssten zur Vermeidung des Anblicks von Personen des anderen Geschlechts in Badekostümen sogar auf die Benützung öffentlicher Badeanstalten und Strandbäder verzichten. 7.3 Wenn daher die Behörden des Kantons Schaffhausen gestützt auf die im angefochtenen Entscheid angestellten grundsätzlichen Erwägungen die bisherige Dispensationspraxis nicht weiterführen, sondern den gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht - verbunden mit flankierenden Massnahmen (eigene körperbedeckende Badebekleidung, getrenntes Umziehen und Duschen) - auch für muslimische Kinder vorschreiben wollen, kann darin kein unzulässiger Eingriff in die Religionsfreiheit erblickt werden. Der vorliegende Fall ist im Übrigen nicht vergleichbar mit dem in BGE 134 I 114 beurteilten Sachverhalt. Dort ging es nicht um regelmässig stattfindenden obligatorischen Unterricht, sondern um die einmal abzulegende Maturitätsprüfung: Streitig war die Verweigerung eines Dispenses gegenüber einem Schüler, welcher einer dem Gebot der Samstags-Ruhe strikt verpflichteten Glaubensgemeinschaft angehört, von schriftlichen Maturitätsprüfungen an einem Samstag. Diese Grundrechtseinschränkung erachtete das Bundesgericht als unverhältnismässig, da insbesondere wegen krankheits- und unfallbedingten Absenzen ohnehin Nachholtermine an anderen Tagen vorgesehen werden mussten und nichts entgegenstand, den Schüler an solchen Terminen zur Prüfung aufzubieten.
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Art. 15 BV und Art. 9 EMRK; Glaubens- und Gewissensfreiheit; Dispensation vom gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht aus religiösen Gründen. Aktuelles Rechtsschutzinteresse; Legitimation der Eltern (E. 1). Allgemeine Voraussetzungen für Praxisänderungen (E. 3). Nach dem angerufenen muslimischen Gebot dürfen Gläubige nicht den weitgehend nackten Körper des anderen Geschlechts sehen (E. 4.2). Glaubensinhalte, die ein religiös motiviertes Verhalten begründen oder bestimmte Bekleidungsweisen nahelegen, sind grundsätzlich nicht zu überprüfen (E. 4.4). Der Kerngehalt der Religionsfreiheit wird durch das in Frage stehende Glaubensgebot nicht berührt (E. 5). Genügende gesetzliche Grundlage für den obligatorischen, gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht an der Unterstufe der öffentlichen Grundschulen im Kanton Schaffhausen (E. 6). Bei der Interessenabwägung sind insbesondere die vielfältigen Bestrebungen zur Integration der muslimischen Bevölkerungsgruppe zu berücksichtigen (E. 7.2). Verbunden mit flankierenden Massnahmen stellt das angefochtene Obligatorium auch für muslimische Kinder keinen unzulässigen Eingriff in die Religionsfreiheit dar (E. 7.3).
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constitutional law
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49,891
135 I 79
135 I 79 Sachverhalt ab Seite 80 A. Der tunesische Staatsangehörige A. ersuchte am 25. Oktober 2006 den Stadtschulrat der Stadt Schaffhausen, seine beiden Söhne X. (geb. 1995) und Y. (geb. 1997) vom obligatorischen Schwimmunterricht an der Primarschule U. (5. bzw. 4. Klasse) zu dispensieren. Die zuständige Kreisschulbehörde lehnte das Gesuch ab. Der Erziehungsrat des Kantons Schaffhausen wies den Rekurs, den X. und Y. gegen diesen Entscheid erhoben hatten, ebenfalls ab. Die beim Obergericht des Kantons Schaffhausen dagegen eingereichte Beschwerde blieb ohne Erfolg. B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen X. und Y. dem Bundesgericht, den Entscheid des Obergerichts aufzuheben. Das Bundesgericht beurteilt die Beschwerde in öffentlicher Sitzung und weist sie ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Das in Frage stehende Gesuch um Befreiung vom Schwimmunterricht wurde vor mehr als zwei Jahren gestellt. Ob die Beschwerdeführer heute noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides haben (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG), kann offenbleiben, da sich die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige bundesgerichtliche Prüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (vgl. BGE 131 II 670 E. 1.2). 1.2 Die vorliegende Beschwerde ist von den beiden Beschwerdeführern (geb. 1995 und 1997), gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, erhoben worden. Die beiden Knaben sind heute noch nicht 16 Jahre alt, womit gemäss Art. 303 Abs. 1 ZGB noch die Eltern über ihre religiöse Erziehung verfügen. Vor Vollendung des 16. Altersjahres kann sich das urteilsfähige Kind (Art. 11 Abs. 2 BV) zwar selber auf seine Glaubens- und Gewissensfreiheit berufen; wahrzunehmen sind seine Rechte jedoch grundsätzlich durch die Eltern (Art. 304 Abs. 1 ZGB; BGE 119 Ia 178 E. 2b). Auf deren form- und fristgerechte Beschwerde ist daher einzutreten. 2. 2.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob die beiden Beschwerdeführer männlichen Geschlechts gestützt auf die Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV und Art. 9 EMRK) Anspruch auf Dispensation vom Besuch des gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterrichts an der Primarschule Schaffhausen haben. 2.2 Die kantonalen Instanzen haben dies verneint und änderten damit ihre eigene bisherige Praxis, nach welcher Knaben und Mädchen islamischen Glaubens eine solche Dispensation gewährt wurde. Die zuvor eingenommene Haltung der Behörden stützte sich auf einen Entscheid des Bundesgerichts aus dem Jahre 1993, in dem ein Recht muslimischer Schülerinnen auf Befreiung vom Schwimmunterricht grundsätzlich anerkannt worden war (BGE 119 Ia 178 ff.). Die inzwischen eingetretenen soziokulturellen Veränderungen haben bei den kantonalen Behörden in dieser Frage zu einem Meinungsumschwung geführt. Die Vorinstanz legt im angefochtenen Entscheid die Gründe, die eine Praxisänderung rechtfertigten, näher dar. So spreche eine Güterabwägung unter den heute gegebenen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen gegen eine Dispensation muslimischer Schulkinder - Knaben und Mädchen - vom gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht, da es einerseits nicht um eine zentrale, allgemein anerkannte Forderung muslimischen Glaubens gehe und anderseits erhebliche und überwiegende Interessen der Geschlechtergleichstellung und der gesellschaftlichen Integration der Ausländer eine Teilnahme aller Schüler an diesem Unterricht erforderten. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass triftige Gründe für die vorgenommene Praxisänderung vorliegen. Die Vorinstanz übersehe, dass die Religionsfreiheit alle Glaubenssätze - auch die weniger zentralen - schütze, eine erfolgreiche Integration Toleranz in Glaubensfragen voraussetze und sich die Verhältnisse seit dem letzten Entscheid des Bundesgerichts überhaupt nicht verändert hätten. 3. Eine Änderung der Praxis lässt sich regelmässig nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelter Rechtsanschauung entspricht; andernfalls ist die bisherige Praxis beizubehalten (BGE 132 III 770 E. 4 S. 777). Eine Praxisänderung muss sich deshalb auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Interesse der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erachtete Rechtsanwendung gehandhabt worden ist (BGE 126 II 122 E. 5 S. 129). Es ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz angeführten Argumente so gewichtig sind, dass sich eine Änderung der vom Bundesgericht eingehend begründeten Rechtsprechung rechtfertigt. 4. 4.1 Knaben und Mädchen streng islamischen Glaubens ist es untersagt, an einem gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht teilzunehmen. Das gilt aus religiös-erzieherischen Gründen bereits für die Zeit vor Eintritt der Geschlechtsreife. Eine Ausnahme besteht nur für im Koran näher umschriebene Angehörige (BGE 119 Ia 178 E. 4d S. 186). 4.2 Die Beschwerdeführer berufen sich auf diese Glaubensregel. Sie haben im kantonalen Verfahren eine am 5. Februar 2007 verfasste Erklärung des Imams der Grossen Moschee von Genf eingereicht, woraus hervorgeht, dass Schwimmen nicht erlaubt sei, wo Mädchen und Knaben zusammen seien; es gelte zu verhindern, dass sie gegenseitig ihre Reize betrachteten. Die Beschwerdeführer machen ausdrücklich geltend, nach den muslimischen Geboten dürften sie als Gläubige nicht den weitgehend nackten Körper des anderen Geschlechts sehen; beim Schwimmen träfen sie auf Mädchen, die viel weniger bekleidet seien, als dies der Glaube erlaube; der Koran auferlege dem Gläubigen, den Blick zu senken, wenn ihm Menschen begegneten, deren Awra (Körper zwischen Bauchnabel und Knie) nicht bedeckt sei; dieses Gebot könnten die Beschwerdeführer beim gemeinsamen Schwimmen mit den Mädchen nicht einhalten. Da die Beschwerdeführer insoweit keine Einschränkung anbringen, ist davon auszugehen, dass dieses Gebot für sie unabhängig von der Glaubenszugehörigkeit der Mädchen gilt. 4.3 Die Vorinstanz anerkennt, dass die Beachtung der erwähnten religiösen Vorschrift verfassungsrechtlichen Schutz geniesst. Sie führt jedoch aus, dass nur ein Teil der muslimischen Bevölkerung den Koran in diesem strengen Sinn interpretiere. Für die anderen genüge es, dass der Körper hinreichend bedeckt und die Intimsphäre geschützt sei. Das Verbot des gemischtgeschlechtlichen Schwimmens zähle deshalb nicht zu den zentralen Forderungen des muslimischen Glaubens, sondern sei Ausfluss einer sehr strengen dogmatischen bzw. patriarchalischen Auffassung, die von vielen Muslimen nicht geteilt werde. Dafür könne zwar der Schutz der Religionsfreiheit beansprucht werden, doch komme ihm bei der Interessenabwägung ein geringeres Gewicht zu als anderen Glaubensinhalten. 4.4 Der religiös neutrale Staat kann Glaubensregeln nicht auf ihre theologische Richtigkeit - insbesondere nicht auf ihre Übereinstimmung mit den heiligen Schriften - überprüfen (vgl. BGE 119 Ia 178 E. 4c S. 185). Ebenso ist es ihm verwehrt, die Bedeutung einer religiösen Vorschrift und damit ihr Gewicht bei der Interessenabwägung selber festzustellen. In diesem Punkt haben die staatlichen Organe vielmehr von der Bedeutung auszugehen, welche die religiöse Norm für die Beschwerdeführer hat. In einem neuen Entscheid hat das Bundesgericht in Bestätigung dieser Rechtsprechung erklärt, Glaubensinhalte, die ein religiös motiviertes Verhalten begründen oder bestimmte Bekleidungsweisen nahelegen, seien grundsätzlich nicht zu überprüfen (BGE 134 I 56 E. 4 und 5.2). Das verkennt die Vorinstanz, wenn sie dem Verbot des gleichgeschlechtlichen Schwimmens deshalb einen geringen Stellenwert einräumt, weil es für die Mehrheit der Muslime nicht zu den zentralen Forderungen ihres Glaubens gehöre. Die Beschwerdeführer teilen in dieser Hinsicht gerade nicht die religiösen Auffassungen der Mehrheit der hier lebenden Muslime. Sie machen vielmehr geltend, es stehe für sie ein absolutes Verbot in Frage, über das sie sich nicht hinwegsetzen könnten. Im kantonalen Verfahren ist die Glaubwürdigkeit dieser Behauptung nicht in Zweifel gezogen worden. Wie das Bundesgericht bereits früher festgestellt hat, hängt eine erfolgreiche Berufung auf die Religionsfreiheit nicht davon ab, ob eine religiöse Überzeugung stark vom Landesüblichen abweicht oder ob sie von allen Glaubensangehörigen gleichermassen befolgt wird. Dieses Grundrecht schützt vielmehr ebenso die Überzeugungen religiöser Minderheiten (BGE 119 Ia 178 E. 7e S. 193 und E. 8a S. 194). 4.5 Indem die Vorinstanz der von den Beschwerdeführern angerufenen religiösen Glaubensregel nur einen beschränkten Stellenwert einräumt, weicht sie von der bisherigen und erst kürzlich bestätigten Rechtsprechung in einem zentralen Punkt ab. Ihre dafür angeführte Begründung vermag nicht zu überzeugen, so dass insoweit kein Anlass für eine Praxisänderung besteht. 4.6 Es ist demnach davon auszugehen, dass die Verpflichtung zur Teilnahme am gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht einen Eingriff in die Religionsfreiheit der Beschwerdeführer darstellt. 5. 5.1 Die durch Art. 15 BV und Art. 9 EMRK sowie den von den Beschwerdeführern nicht angerufenen Art. 18 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) gleichermassen gewährleistete Religionsfreiheit umfasst sowohl die innere Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen Anschauungen zu ändern, wie auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen - innerhalb gewisser Schranken - zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten. Zum nicht einschränkbaren Kernbereich gehört einzig die innere Religionsfreiheit im Sinne der inneren Überzeugung; die äussere Glaubensfreiheit kann hingegen unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden (vgl. BGE 134 I 56 E. 4.3 mit Hinweisen). 5.2 Dass die in Frage stehende Verpflichtung nicht den unantastbaren Kerngehalt der Religionsfreiheit berührt, liegt auf der Hand. Betroffen sind Konflikte, die daraus entstehen können, dass gewisse kulturell-religiös verankerte, inhaltlich jedoch das Alltagsleben betreffende Verhaltensnormen mit der in der Schweiz geltenden staatlichen Rechtsordnung kollidieren. Es ist somit zu prüfen, ob die Verpflichtung eine unter dem Blickwinkel von Art. 36 BV zulässige Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Beschwerdeführer darstellt. 6. 6.1 Die Beschwerdeführer rügen erstmals vor Bundesgericht das Fehlen einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. 6.2 Personengruppen, die wie Primarschüler zum Staat in einer besonders engen Rechtsbeziehung stehen (sogenanntes Sonderstatus- oder besonderes Rechtsverhältnis), können sich grundsätzlich ebenfalls auf die Religionsfreiheit berufen. In solchen Fällen hat die formellgesetzliche Regelung - abgesehen von der Begründung des Sonderstatusverhältnisses selber - allerdings nicht ins Detail zu gehen, sondern darf der Natur des Rechtsverhältnisses entsprechend weit gefasst sein; namentlich darf die Regelung der Einzelheiten an Exekutivorgane delegiert werden (vgl. BGE 123 I 296 E. 3 mit Hinweisen). 6.3 Der Turn- und Sportunterricht ist an allen Volksschulen obligatorisch (Art. 68 Abs. 3 BV, Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. März 1972 über die Förderung von Turnen und Sport [SR 415.0]). Die damit erfassten Sportfächer werden vom Bundesrecht nicht näher umschrieben. Sie werden indessen im Kanton Schaffhausen durch den Lehrplan bestimmt, der vom Erziehungsrat erlassen wird. Die (mehrere hundert Seiten umfassenden) Lehrpläne werden seit 1985 nicht mehr im Amtsblatt veröffentlicht und in die kantonale Gesetzessammlung und das Rechtsbuch aufgenommen; sie können jedoch beim kantonalen Erziehungssekretariat eingesehen werden (Art. 22 Abs. 1 des kantonalen Schulgesetzes vom 27. April 1981 [SchulG; SHR 410.100], Fn. 14). Der Lehrplan ist auch im Internet auf der Serviceplattform Bildung des Kantons Schaffhausen ohne weiteres zu finden (Suchbegriff: "Lehrplan Schaffhausen"). Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer ist somit kein besonderes Computerprogramm erforderlich, welches nur gegen eine Entschädigung erworben werden kann. Nach dem Lehrplan des Kantons Schaffhausen zählt zum Fachbereich Sport (Unterstufe) der Lernbereich Spiel und Sport im Wasser; eines der Lernziele bildet das Beherrschen einer frei wählbaren Schwimmart. Schwimmen ist somit im Kanton Schaffhausen Teil des obligatorischen Sportunterrichts. 6.4 Gemäss Art. 62 Abs. 2 BV sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der obligatorisch ist und allen Kindern offensteht. Diese Bestimmung trifft keine Unterscheidungen nach der Geschlechtszugehörigkeit der Kinder; es ist daher davon auszugehen, dass von Verfassungs wegen der Grundschulunterricht grundsätzlich gemischtgeschlechtlich erteilt werden kann. Das kantonale Schulgesetz hält in dieser Hinsicht fest, dass beide Geschlechter Anspruch auf gleiche Bildungsmöglichkeiten haben (Art. 19 Abs. 1 SchulG) und dass für Knaben und Mädchen die gleiche Ausbildung anzubieten ist (Art. 22 Abs. 3 SchulG). Da somit auf Stufe der Grundschule keine Trennung der Geschlechter vorgesehen ist, darf bzw. soll auch der obligatorische Schwimmunterricht nach der gesetzlichen Regelung des Kantons Schaffhausen grundsätzlich gemischtgeschlechtlich stattfinden. Dass der Sportunterricht in höheren Klassen bzw. an der Oberstufe im Kanton Schaffhausen nach Geschlechtern getrennt erteilt wird, steht dem nicht entgegen. 6.5 Angesichts des Sonderstatusverhältnisses, dem die Grundschüler unterstehen, bildet die in Frage stehende kantonale Regelung eine genügende gesetzliche Grundlage für den obligatorischen, gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht an der Unterstufe der öffentlichen Grundschulen im Kanton Schaffhausen. Die nähere normative Regelung braucht nicht in einem Gesetz im formellen Sinn festgelegt zu sein (vgl. BGE 119 Ia 178 E. 6c). 7. 7.1 Das Obligatorium des Schulbesuches - einschliesslich der vom kantonalen Recht statuierten Pflicht zur Teilnahme am Schwimmen im Rahmen des Sportunterrichts - dient der Wahrung der Chancengleichheit aller Kinder und darüber hinaus auch derjenigen zwischen den Geschlechtern bzw. der Gleichstellung von Mann und Frau in der (Aus-)Bildung; sie fördert zudem die Integration von Angehörigen anderer Länder, Kulturen und Religionen und ist somit unbestrittenermassen von gewichtigem öffentlichen Interesse (BGE 119 Ia 178 E. 7c). Dies wird von den Beschwerdeführern zu Recht nicht in Frage gestellt. Soweit im zitierten Urteil das Schwimmen als verzichtbarer Lehrinhalt bezeichnet wird, kann daran - nachdem inzwischen am 26. März 1997 die UNO-Kinderrechtskonvention vom 20. November 1989 (KRK; SR 0.107) in Kraft getreten ist, welche insbesondere festschreibt, dass bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, das Wohl des Kindes vorrangig zu berücksichtigen ist (Art. 3 Ziff. 1 KRK) - nicht festgehalten werden. Denn heute werden immer mehr Wassersportarten auch von Kindern und Jugendlichen ausgeübt (Aquaparks, Thermalbäder, Kanufahren, Riverrafting, Wasserwandern, Windsurfen etc.). Es ist deshalb zunehmend von Bedeutung, dass schon Kinder mit dem Element Wasser vertraut gemacht werden und schwimmen können. Mitunter ertrinken heute Kinder und Jugendliche - u.a. auch bei Schulanlässen -, weil sie nicht schwimmen können (vgl. Urteil 6S.358/2004 vom 10. November 2004: Tod eines Schülers, der beim Besuch eines Aquaparks verschwieg, dass er Nichtschwimmer war). Dem gemeinsam geführten Sportunterricht kommt im in der Schweiz bestehenden gesellschaftlichen Umfeld zudem eine - im Interesse des Kindes liegende - wichtige sozialisierende Funktion zu. Insbesondere gilt es zu vermeiden, dass die Kinder islamischen Glaubens bereits auf der Schulstufe in eine Aussenseiterrolle gedrängt werden. Es besteht somit ein erhebliches öffentliches Interesse am Besuch des Schwimmunterrichts durch alle Schüler, die den sich dabei stellenden Anforderungen körperlich auch gewachsen sind. 7.2 Das öffentliche Interesse, dass alle Schüler den obligatorischen gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht besuchen, ist abzuwägen gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführer, sich auf die Einhaltung einer nach ihrer Auffassung wesentlichen religiösen Regel berufen zu können. Dabei ist von Bedeutung, dass nicht etwa die Teilnahme an einer Veranstaltung in Frage steht, die inhaltlich einen Bezug zu religiösen Überzeugungen hätte, wie dies bei der Erteilung von Religionsunterricht oder bei eigentlichen Kulthandlungen der Fall wäre. Es geht nicht um den Inhalt des Lehrstoffes - auch Muslime halten Sport- und Schwimmunterricht für sinnvoll -, sondern allein um die äusseren Bedingungen der Unterrichtserteilung. Seit dem Entscheid des Bundesgerichts im Jahre 1993 haben die bereits in jenem Entscheid berücksichtigten wichtigen Integrationsanliegen in der Öffentlichkeit noch vermehrtes Gewicht erhalten. Ihre ausdrückliche Aufnahme im Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer ([AuG; SR 142.20] Art. 4 und 53 ff. AuG; vgl. auch Art. 85 Abs. 2 KV/SH [SR 131.223]) belegt diese Entwicklung. Verändert hat sich auch die religiöse Zusammensetzung der schweizerischen Wohnbevölkerung: Während im Jahre 1990 noch 152'200 Angehörige islamischer Gemeinschaften in der Schweiz lebten, waren es im Jahr 2000 bereits 310'800 (davon 88,3 % Ausländer [56,4 % aus Ex-Jugoslawien, v.a. aus dem Kosovo; 20,2 % aus der Türkei], 3,9 % Schweizer seit der Geburt: vgl. CLAUDE BOVAY, Eidgenössische Volkszählung 2000, Religionslandschaft in der Schweiz, Bundesamt für Statistik, Neuenburg, Dezember 2004). Heute wird ihre Zahl auf gegen 400'000 geschätzt (UWE STOLZ, Schweiz auf dem Weg zum Islam-Staat, http://www.israswiss.ch). Die islamische Wohnbevölkerung liegt jedenfalls bereits seit 1980 zahlenmässig nach der römisch-katholischen und der evangelisch-reformierten an dritter Stelle. Diese Zahlen zeigen, dass Streitigkeiten über einen Dispens vom Schwimmunterricht zwar auch Muslime schweizerischer Nationalität treffen können; sie präsentieren sich indessen schwergewichtig als Problem der Ausländerintegration. Die Vorinstanz spricht daher denn auch zu Recht von einer "multikulturellen Schulrealität". Diese verlangt heute noch vermehrt als früher Anstrengungen zur Angewöhnung und Einbindung der Kinder und Jugendlichen aus anderen Kulturen in die hier geltenden gesellschaftlichen Rahmenbedingungen. Nur auf diese Weise kann ihre Teilnahme am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben und damit der soziale Frieden und die Chancengleichheit gewährleistet werden. Aufgabe des Verfassungsstaates ist namentlich, ein Mindestmass an innerem Zusammenhalt von Staat und Gesamtgesellschaft herzustellen, welches für ein harmonisches, von Achtung und Toleranz geprägtes Zusammenleben notwendig ist (vgl. Probleme der Integration von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz, Bundesamt für Migration, Juli 2006, S. 86). Von Ausländern darf und muss erwartet werden, dass sie zum Zusammenleben mit der einheimischen Bevölkerung bereit sind und die schweizerische Rechtsordnung mit ihren demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen - die der Staat auch gegenüber kulturell begründeten abweichenden Ansprüchen zu bewahren hat - sowie die hiesigen sozialen und gesellschaftlichen Gegebenheiten akzeptieren (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 3714, 3797 ff.). Wer in ein anderes Land emigriert, muss regelmässig gewisse Einschränkungen und Änderungen seiner Lebensgewohnheiten in Kauf nehmen. Dies bedeutet keineswegs eine Preisgabe der Religionsfreiheit. Es geht dabei regelmässig nicht um den Kerngehalt dieses Grundrechts, sondern lediglich um Konflikte, die daraus entstehen können, dass gewisse kulturell-religiös verankerte, inhaltlich aber das Alltagsleben betreffende Verhaltensnormen mit den hier geltenden Regeln kollidieren. Glaubensansichten entbinden jedoch nicht von der Erfüllung der bürgerlichen Pflichten. Diese in der bisherigen Bundesverfassung (Art. 49 Abs. 5 aBV) noch ausdrücklich verankerte Regel muss als Grundsatz weiterhin gelten. Im sozialen Einbindungsprozess kommt der Schule eine besonders wichtige Aufgabe zu (vgl. Botschaft, a.a.O., BBl 2002 3800 f.). Sie soll zunächst eine Grundbildung vermitteln. Dieses Ziel kann sie nur erreichen, wenn seitens der Schüler die Verpflichtung besteht, die obligatorischen Fächer und Veranstaltungen zu besuchen. Im Gegenzug muss die Schule ein offenes, gesellschaftsübliches Umfeld bieten und den Geboten der weltanschaulichen Neutralität und der Laizität strikt nachleben. In diesem Rahmen darf die Schule angesichts der grossen Bedeutung des Pflichtangebots aber darauf bestehen, dass ihre Lehrveranstaltungen für alle obligatorisch sind und dass sie nicht für alle persönlichen Wünsche eine abweichende Sonderregelung vorsehen oder zulassen muss. Dies gilt auch für Ausnahmen zur Beachtung religiöser Gebote, die mit dem Schulprogramm kollidieren. Dem obligatorischen Schulunterricht kommt hier grundsätzlich der Vorrang zu, weshalb allfällige Ausnahmen nur mit Zurückhaltung zu gewähren sind. Der Sportunterricht dient zudem in hohem Mass der Sozialisierung der Schüler. Diesen Zweck kann er nur erfüllen, wenn der Unterricht (wie auch Klassenlager und Skilager etc.), wie in der Schweiz allgemein üblich, gemeinsam stattfindet. Bei der Interessenabwägung ist zu berücksichtigen, dass es beim hier in Frage stehenden Verbot darum geht, dass die beiden männlichen Beschwerdeführer beim Besuch des obligatorischen gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterrichts gezwungen wären, bestimmte Teile des weiblichen Köpers im Bereich vom Bauchnabel bis zu den Knien zu sehen. Es liegt auf der Hand, dass sich solche Anblicke für die Beschwerdeführer beim gemeinsamen Schwimmunterricht mit Mitschülerinnen in Badekostümen nicht vermeiden lassen. Dies gilt indessen in der Schweiz für viele Bereiche des alltäglichen Lebens. Denn es lässt sich nicht verhindern, dass die Beschwerdeführer hier täglich Frauen und Mädchen erblicken, bei welchen der in Frage stehende Körperbereich teilweise unverhüllt sichtbar ist. Bauchfreie Bekleidung und kurze Röcke gehören (auch) in der Schweiz zum üblichen Strassenbild. Im Alltag kann den Beschwerdeführern die Konfrontation mit in der Schweiz gängigen Bekleidungsformen somit ohnehin nicht erspart werden. Dies gilt auch in den übrigen europäischen Staaten. In all diesen Ländern werden Kinder nicht nur durch Begegnungen auf der Strasse, sondern auch durch Abbildungen in den Medien mit knapp bekleideten menschlichen Körpern des anderen Geschlechts konfrontiert und müssen damit umzugehen lernen. Es kommt weiter hinzu, dass die hier in Frage stehende Glaubensregel auch nicht mit den für die Mädchen islamischen Glaubens geltenden Bekleidungsvorschriften gleichgestellt werden kann. Diese gebieten den Frauen das Verhüllen des eigenen Körpers und richten sich an die Gläubigen selber. Die Frauen können selber entscheiden, ob sie diese Gebote befolgen wollen. Anders verhält es sich beim verpönten Anblick von Körperteilen des anderen Geschlechts. Hier kann der gläubige Schüler nicht verlangen, dass die Mitschülerinnen anderen Glaubens ihren Körper entsprechend den islamischen Bekleidungsvorschriften verhüllen, nur um ihm diesen Anblick zu ersparen. Die Anerkennung eines Rechts, muslimische Kinder generell vom kollektiven Schwimmunterricht zu befreien, würde den vielfältigen Bestrebungen zur Integration dieser Bevölkerungsgruppe zuwiderlaufen. Namentlich würde damit den betroffenen Kindern erheblich erschwert, sich an das in der hiesigen Gesellschaft übliche natürliche Zusammensein mit dem anderen Geschlecht zu gewöhnen. Die Kinder müssten zur Vermeidung des Anblicks von Personen des anderen Geschlechts in Badekostümen sogar auf die Benützung öffentlicher Badeanstalten und Strandbäder verzichten. 7.3 Wenn daher die Behörden des Kantons Schaffhausen gestützt auf die im angefochtenen Entscheid angestellten grundsätzlichen Erwägungen die bisherige Dispensationspraxis nicht weiterführen, sondern den gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht - verbunden mit flankierenden Massnahmen (eigene körperbedeckende Badebekleidung, getrenntes Umziehen und Duschen) - auch für muslimische Kinder vorschreiben wollen, kann darin kein unzulässiger Eingriff in die Religionsfreiheit erblickt werden. Der vorliegende Fall ist im Übrigen nicht vergleichbar mit dem in BGE 134 I 114 beurteilten Sachverhalt. Dort ging es nicht um regelmässig stattfindenden obligatorischen Unterricht, sondern um die einmal abzulegende Maturitätsprüfung: Streitig war die Verweigerung eines Dispenses gegenüber einem Schüler, welcher einer dem Gebot der Samstags-Ruhe strikt verpflichteten Glaubensgemeinschaft angehört, von schriftlichen Maturitätsprüfungen an einem Samstag. Diese Grundrechtseinschränkung erachtete das Bundesgericht als unverhältnismässig, da insbesondere wegen krankheits- und unfallbedingten Absenzen ohnehin Nachholtermine an anderen Tagen vorgesehen werden mussten und nichts entgegenstand, den Schüler an solchen Terminen zur Prüfung aufzubieten.
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Art. 15 Cst. et art. 9 CEDH; liberté de conscience et de croyance; dispense des cours de natation mixtes pour des motifs religieux. Intérêt actuel à procéder; qualité pour recourir des parents (consid. 1). Conditions générales des changements de jurisprudence (consid. 3). Selon le précepte islamique invoqué, les croyants ne doivent pas voir le corps largement dénudé de personnes de l'autre sexe (consid. 4.2). Les croyances sur lesquelles se fonde un comportement motivé par les convictions religieuses ou qui sont à l'origine de certaines pratiques vestimentaires n'ont en principe pas à être examinées (consid. 4.4). Le noyau intangible de la liberté religieuse n'est pas touché par le précepte en cause (consid. 5). L'obligation de participer aux cours de natation mixtes repose sur une base légale suffisante, s'agissant du degré inférieur de l'enseignement obligatoire public du canton de Schaffhouse (consid. 6). Dans la pesée des intérêts, il y a lieu de prendre en considération notamment les diverses aspirations à l'intégration de la population musulmane (consid. 7.2). Assortie de mesures d'accompagnement, l'obligation litigieuse ne constitue pas, pour les enfants musulmans non plus, une atteinte inadmissible à la liberté religieuse (consid. 7.3).
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135 I 79
135 I 79 Sachverhalt ab Seite 80 A. Der tunesische Staatsangehörige A. ersuchte am 25. Oktober 2006 den Stadtschulrat der Stadt Schaffhausen, seine beiden Söhne X. (geb. 1995) und Y. (geb. 1997) vom obligatorischen Schwimmunterricht an der Primarschule U. (5. bzw. 4. Klasse) zu dispensieren. Die zuständige Kreisschulbehörde lehnte das Gesuch ab. Der Erziehungsrat des Kantons Schaffhausen wies den Rekurs, den X. und Y. gegen diesen Entscheid erhoben hatten, ebenfalls ab. Die beim Obergericht des Kantons Schaffhausen dagegen eingereichte Beschwerde blieb ohne Erfolg. B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen X. und Y. dem Bundesgericht, den Entscheid des Obergerichts aufzuheben. Das Bundesgericht beurteilt die Beschwerde in öffentlicher Sitzung und weist sie ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Das in Frage stehende Gesuch um Befreiung vom Schwimmunterricht wurde vor mehr als zwei Jahren gestellt. Ob die Beschwerdeführer heute noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides haben (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG), kann offenbleiben, da sich die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige bundesgerichtliche Prüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (vgl. BGE 131 II 670 E. 1.2). 1.2 Die vorliegende Beschwerde ist von den beiden Beschwerdeführern (geb. 1995 und 1997), gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, erhoben worden. Die beiden Knaben sind heute noch nicht 16 Jahre alt, womit gemäss Art. 303 Abs. 1 ZGB noch die Eltern über ihre religiöse Erziehung verfügen. Vor Vollendung des 16. Altersjahres kann sich das urteilsfähige Kind (Art. 11 Abs. 2 BV) zwar selber auf seine Glaubens- und Gewissensfreiheit berufen; wahrzunehmen sind seine Rechte jedoch grundsätzlich durch die Eltern (Art. 304 Abs. 1 ZGB; BGE 119 Ia 178 E. 2b). Auf deren form- und fristgerechte Beschwerde ist daher einzutreten. 2. 2.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob die beiden Beschwerdeführer männlichen Geschlechts gestützt auf die Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV und Art. 9 EMRK) Anspruch auf Dispensation vom Besuch des gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterrichts an der Primarschule Schaffhausen haben. 2.2 Die kantonalen Instanzen haben dies verneint und änderten damit ihre eigene bisherige Praxis, nach welcher Knaben und Mädchen islamischen Glaubens eine solche Dispensation gewährt wurde. Die zuvor eingenommene Haltung der Behörden stützte sich auf einen Entscheid des Bundesgerichts aus dem Jahre 1993, in dem ein Recht muslimischer Schülerinnen auf Befreiung vom Schwimmunterricht grundsätzlich anerkannt worden war (BGE 119 Ia 178 ff.). Die inzwischen eingetretenen soziokulturellen Veränderungen haben bei den kantonalen Behörden in dieser Frage zu einem Meinungsumschwung geführt. Die Vorinstanz legt im angefochtenen Entscheid die Gründe, die eine Praxisänderung rechtfertigten, näher dar. So spreche eine Güterabwägung unter den heute gegebenen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen gegen eine Dispensation muslimischer Schulkinder - Knaben und Mädchen - vom gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht, da es einerseits nicht um eine zentrale, allgemein anerkannte Forderung muslimischen Glaubens gehe und anderseits erhebliche und überwiegende Interessen der Geschlechtergleichstellung und der gesellschaftlichen Integration der Ausländer eine Teilnahme aller Schüler an diesem Unterricht erforderten. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass triftige Gründe für die vorgenommene Praxisänderung vorliegen. Die Vorinstanz übersehe, dass die Religionsfreiheit alle Glaubenssätze - auch die weniger zentralen - schütze, eine erfolgreiche Integration Toleranz in Glaubensfragen voraussetze und sich die Verhältnisse seit dem letzten Entscheid des Bundesgerichts überhaupt nicht verändert hätten. 3. Eine Änderung der Praxis lässt sich regelmässig nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelter Rechtsanschauung entspricht; andernfalls ist die bisherige Praxis beizubehalten (BGE 132 III 770 E. 4 S. 777). Eine Praxisänderung muss sich deshalb auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Interesse der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erachtete Rechtsanwendung gehandhabt worden ist (BGE 126 II 122 E. 5 S. 129). Es ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz angeführten Argumente so gewichtig sind, dass sich eine Änderung der vom Bundesgericht eingehend begründeten Rechtsprechung rechtfertigt. 4. 4.1 Knaben und Mädchen streng islamischen Glaubens ist es untersagt, an einem gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht teilzunehmen. Das gilt aus religiös-erzieherischen Gründen bereits für die Zeit vor Eintritt der Geschlechtsreife. Eine Ausnahme besteht nur für im Koran näher umschriebene Angehörige (BGE 119 Ia 178 E. 4d S. 186). 4.2 Die Beschwerdeführer berufen sich auf diese Glaubensregel. Sie haben im kantonalen Verfahren eine am 5. Februar 2007 verfasste Erklärung des Imams der Grossen Moschee von Genf eingereicht, woraus hervorgeht, dass Schwimmen nicht erlaubt sei, wo Mädchen und Knaben zusammen seien; es gelte zu verhindern, dass sie gegenseitig ihre Reize betrachteten. Die Beschwerdeführer machen ausdrücklich geltend, nach den muslimischen Geboten dürften sie als Gläubige nicht den weitgehend nackten Körper des anderen Geschlechts sehen; beim Schwimmen träfen sie auf Mädchen, die viel weniger bekleidet seien, als dies der Glaube erlaube; der Koran auferlege dem Gläubigen, den Blick zu senken, wenn ihm Menschen begegneten, deren Awra (Körper zwischen Bauchnabel und Knie) nicht bedeckt sei; dieses Gebot könnten die Beschwerdeführer beim gemeinsamen Schwimmen mit den Mädchen nicht einhalten. Da die Beschwerdeführer insoweit keine Einschränkung anbringen, ist davon auszugehen, dass dieses Gebot für sie unabhängig von der Glaubenszugehörigkeit der Mädchen gilt. 4.3 Die Vorinstanz anerkennt, dass die Beachtung der erwähnten religiösen Vorschrift verfassungsrechtlichen Schutz geniesst. Sie führt jedoch aus, dass nur ein Teil der muslimischen Bevölkerung den Koran in diesem strengen Sinn interpretiere. Für die anderen genüge es, dass der Körper hinreichend bedeckt und die Intimsphäre geschützt sei. Das Verbot des gemischtgeschlechtlichen Schwimmens zähle deshalb nicht zu den zentralen Forderungen des muslimischen Glaubens, sondern sei Ausfluss einer sehr strengen dogmatischen bzw. patriarchalischen Auffassung, die von vielen Muslimen nicht geteilt werde. Dafür könne zwar der Schutz der Religionsfreiheit beansprucht werden, doch komme ihm bei der Interessenabwägung ein geringeres Gewicht zu als anderen Glaubensinhalten. 4.4 Der religiös neutrale Staat kann Glaubensregeln nicht auf ihre theologische Richtigkeit - insbesondere nicht auf ihre Übereinstimmung mit den heiligen Schriften - überprüfen (vgl. BGE 119 Ia 178 E. 4c S. 185). Ebenso ist es ihm verwehrt, die Bedeutung einer religiösen Vorschrift und damit ihr Gewicht bei der Interessenabwägung selber festzustellen. In diesem Punkt haben die staatlichen Organe vielmehr von der Bedeutung auszugehen, welche die religiöse Norm für die Beschwerdeführer hat. In einem neuen Entscheid hat das Bundesgericht in Bestätigung dieser Rechtsprechung erklärt, Glaubensinhalte, die ein religiös motiviertes Verhalten begründen oder bestimmte Bekleidungsweisen nahelegen, seien grundsätzlich nicht zu überprüfen (BGE 134 I 56 E. 4 und 5.2). Das verkennt die Vorinstanz, wenn sie dem Verbot des gleichgeschlechtlichen Schwimmens deshalb einen geringen Stellenwert einräumt, weil es für die Mehrheit der Muslime nicht zu den zentralen Forderungen ihres Glaubens gehöre. Die Beschwerdeführer teilen in dieser Hinsicht gerade nicht die religiösen Auffassungen der Mehrheit der hier lebenden Muslime. Sie machen vielmehr geltend, es stehe für sie ein absolutes Verbot in Frage, über das sie sich nicht hinwegsetzen könnten. Im kantonalen Verfahren ist die Glaubwürdigkeit dieser Behauptung nicht in Zweifel gezogen worden. Wie das Bundesgericht bereits früher festgestellt hat, hängt eine erfolgreiche Berufung auf die Religionsfreiheit nicht davon ab, ob eine religiöse Überzeugung stark vom Landesüblichen abweicht oder ob sie von allen Glaubensangehörigen gleichermassen befolgt wird. Dieses Grundrecht schützt vielmehr ebenso die Überzeugungen religiöser Minderheiten (BGE 119 Ia 178 E. 7e S. 193 und E. 8a S. 194). 4.5 Indem die Vorinstanz der von den Beschwerdeführern angerufenen religiösen Glaubensregel nur einen beschränkten Stellenwert einräumt, weicht sie von der bisherigen und erst kürzlich bestätigten Rechtsprechung in einem zentralen Punkt ab. Ihre dafür angeführte Begründung vermag nicht zu überzeugen, so dass insoweit kein Anlass für eine Praxisänderung besteht. 4.6 Es ist demnach davon auszugehen, dass die Verpflichtung zur Teilnahme am gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht einen Eingriff in die Religionsfreiheit der Beschwerdeführer darstellt. 5. 5.1 Die durch Art. 15 BV und Art. 9 EMRK sowie den von den Beschwerdeführern nicht angerufenen Art. 18 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) gleichermassen gewährleistete Religionsfreiheit umfasst sowohl die innere Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen Anschauungen zu ändern, wie auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen - innerhalb gewisser Schranken - zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten. Zum nicht einschränkbaren Kernbereich gehört einzig die innere Religionsfreiheit im Sinne der inneren Überzeugung; die äussere Glaubensfreiheit kann hingegen unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden (vgl. BGE 134 I 56 E. 4.3 mit Hinweisen). 5.2 Dass die in Frage stehende Verpflichtung nicht den unantastbaren Kerngehalt der Religionsfreiheit berührt, liegt auf der Hand. Betroffen sind Konflikte, die daraus entstehen können, dass gewisse kulturell-religiös verankerte, inhaltlich jedoch das Alltagsleben betreffende Verhaltensnormen mit der in der Schweiz geltenden staatlichen Rechtsordnung kollidieren. Es ist somit zu prüfen, ob die Verpflichtung eine unter dem Blickwinkel von Art. 36 BV zulässige Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Beschwerdeführer darstellt. 6. 6.1 Die Beschwerdeführer rügen erstmals vor Bundesgericht das Fehlen einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. 6.2 Personengruppen, die wie Primarschüler zum Staat in einer besonders engen Rechtsbeziehung stehen (sogenanntes Sonderstatus- oder besonderes Rechtsverhältnis), können sich grundsätzlich ebenfalls auf die Religionsfreiheit berufen. In solchen Fällen hat die formellgesetzliche Regelung - abgesehen von der Begründung des Sonderstatusverhältnisses selber - allerdings nicht ins Detail zu gehen, sondern darf der Natur des Rechtsverhältnisses entsprechend weit gefasst sein; namentlich darf die Regelung der Einzelheiten an Exekutivorgane delegiert werden (vgl. BGE 123 I 296 E. 3 mit Hinweisen). 6.3 Der Turn- und Sportunterricht ist an allen Volksschulen obligatorisch (Art. 68 Abs. 3 BV, Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. März 1972 über die Förderung von Turnen und Sport [SR 415.0]). Die damit erfassten Sportfächer werden vom Bundesrecht nicht näher umschrieben. Sie werden indessen im Kanton Schaffhausen durch den Lehrplan bestimmt, der vom Erziehungsrat erlassen wird. Die (mehrere hundert Seiten umfassenden) Lehrpläne werden seit 1985 nicht mehr im Amtsblatt veröffentlicht und in die kantonale Gesetzessammlung und das Rechtsbuch aufgenommen; sie können jedoch beim kantonalen Erziehungssekretariat eingesehen werden (Art. 22 Abs. 1 des kantonalen Schulgesetzes vom 27. April 1981 [SchulG; SHR 410.100], Fn. 14). Der Lehrplan ist auch im Internet auf der Serviceplattform Bildung des Kantons Schaffhausen ohne weiteres zu finden (Suchbegriff: "Lehrplan Schaffhausen"). Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer ist somit kein besonderes Computerprogramm erforderlich, welches nur gegen eine Entschädigung erworben werden kann. Nach dem Lehrplan des Kantons Schaffhausen zählt zum Fachbereich Sport (Unterstufe) der Lernbereich Spiel und Sport im Wasser; eines der Lernziele bildet das Beherrschen einer frei wählbaren Schwimmart. Schwimmen ist somit im Kanton Schaffhausen Teil des obligatorischen Sportunterrichts. 6.4 Gemäss Art. 62 Abs. 2 BV sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der obligatorisch ist und allen Kindern offensteht. Diese Bestimmung trifft keine Unterscheidungen nach der Geschlechtszugehörigkeit der Kinder; es ist daher davon auszugehen, dass von Verfassungs wegen der Grundschulunterricht grundsätzlich gemischtgeschlechtlich erteilt werden kann. Das kantonale Schulgesetz hält in dieser Hinsicht fest, dass beide Geschlechter Anspruch auf gleiche Bildungsmöglichkeiten haben (Art. 19 Abs. 1 SchulG) und dass für Knaben und Mädchen die gleiche Ausbildung anzubieten ist (Art. 22 Abs. 3 SchulG). Da somit auf Stufe der Grundschule keine Trennung der Geschlechter vorgesehen ist, darf bzw. soll auch der obligatorische Schwimmunterricht nach der gesetzlichen Regelung des Kantons Schaffhausen grundsätzlich gemischtgeschlechtlich stattfinden. Dass der Sportunterricht in höheren Klassen bzw. an der Oberstufe im Kanton Schaffhausen nach Geschlechtern getrennt erteilt wird, steht dem nicht entgegen. 6.5 Angesichts des Sonderstatusverhältnisses, dem die Grundschüler unterstehen, bildet die in Frage stehende kantonale Regelung eine genügende gesetzliche Grundlage für den obligatorischen, gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht an der Unterstufe der öffentlichen Grundschulen im Kanton Schaffhausen. Die nähere normative Regelung braucht nicht in einem Gesetz im formellen Sinn festgelegt zu sein (vgl. BGE 119 Ia 178 E. 6c). 7. 7.1 Das Obligatorium des Schulbesuches - einschliesslich der vom kantonalen Recht statuierten Pflicht zur Teilnahme am Schwimmen im Rahmen des Sportunterrichts - dient der Wahrung der Chancengleichheit aller Kinder und darüber hinaus auch derjenigen zwischen den Geschlechtern bzw. der Gleichstellung von Mann und Frau in der (Aus-)Bildung; sie fördert zudem die Integration von Angehörigen anderer Länder, Kulturen und Religionen und ist somit unbestrittenermassen von gewichtigem öffentlichen Interesse (BGE 119 Ia 178 E. 7c). Dies wird von den Beschwerdeführern zu Recht nicht in Frage gestellt. Soweit im zitierten Urteil das Schwimmen als verzichtbarer Lehrinhalt bezeichnet wird, kann daran - nachdem inzwischen am 26. März 1997 die UNO-Kinderrechtskonvention vom 20. November 1989 (KRK; SR 0.107) in Kraft getreten ist, welche insbesondere festschreibt, dass bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, das Wohl des Kindes vorrangig zu berücksichtigen ist (Art. 3 Ziff. 1 KRK) - nicht festgehalten werden. Denn heute werden immer mehr Wassersportarten auch von Kindern und Jugendlichen ausgeübt (Aquaparks, Thermalbäder, Kanufahren, Riverrafting, Wasserwandern, Windsurfen etc.). Es ist deshalb zunehmend von Bedeutung, dass schon Kinder mit dem Element Wasser vertraut gemacht werden und schwimmen können. Mitunter ertrinken heute Kinder und Jugendliche - u.a. auch bei Schulanlässen -, weil sie nicht schwimmen können (vgl. Urteil 6S.358/2004 vom 10. November 2004: Tod eines Schülers, der beim Besuch eines Aquaparks verschwieg, dass er Nichtschwimmer war). Dem gemeinsam geführten Sportunterricht kommt im in der Schweiz bestehenden gesellschaftlichen Umfeld zudem eine - im Interesse des Kindes liegende - wichtige sozialisierende Funktion zu. Insbesondere gilt es zu vermeiden, dass die Kinder islamischen Glaubens bereits auf der Schulstufe in eine Aussenseiterrolle gedrängt werden. Es besteht somit ein erhebliches öffentliches Interesse am Besuch des Schwimmunterrichts durch alle Schüler, die den sich dabei stellenden Anforderungen körperlich auch gewachsen sind. 7.2 Das öffentliche Interesse, dass alle Schüler den obligatorischen gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht besuchen, ist abzuwägen gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführer, sich auf die Einhaltung einer nach ihrer Auffassung wesentlichen religiösen Regel berufen zu können. Dabei ist von Bedeutung, dass nicht etwa die Teilnahme an einer Veranstaltung in Frage steht, die inhaltlich einen Bezug zu religiösen Überzeugungen hätte, wie dies bei der Erteilung von Religionsunterricht oder bei eigentlichen Kulthandlungen der Fall wäre. Es geht nicht um den Inhalt des Lehrstoffes - auch Muslime halten Sport- und Schwimmunterricht für sinnvoll -, sondern allein um die äusseren Bedingungen der Unterrichtserteilung. Seit dem Entscheid des Bundesgerichts im Jahre 1993 haben die bereits in jenem Entscheid berücksichtigten wichtigen Integrationsanliegen in der Öffentlichkeit noch vermehrtes Gewicht erhalten. Ihre ausdrückliche Aufnahme im Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer ([AuG; SR 142.20] Art. 4 und 53 ff. AuG; vgl. auch Art. 85 Abs. 2 KV/SH [SR 131.223]) belegt diese Entwicklung. Verändert hat sich auch die religiöse Zusammensetzung der schweizerischen Wohnbevölkerung: Während im Jahre 1990 noch 152'200 Angehörige islamischer Gemeinschaften in der Schweiz lebten, waren es im Jahr 2000 bereits 310'800 (davon 88,3 % Ausländer [56,4 % aus Ex-Jugoslawien, v.a. aus dem Kosovo; 20,2 % aus der Türkei], 3,9 % Schweizer seit der Geburt: vgl. CLAUDE BOVAY, Eidgenössische Volkszählung 2000, Religionslandschaft in der Schweiz, Bundesamt für Statistik, Neuenburg, Dezember 2004). Heute wird ihre Zahl auf gegen 400'000 geschätzt (UWE STOLZ, Schweiz auf dem Weg zum Islam-Staat, http://www.israswiss.ch). Die islamische Wohnbevölkerung liegt jedenfalls bereits seit 1980 zahlenmässig nach der römisch-katholischen und der evangelisch-reformierten an dritter Stelle. Diese Zahlen zeigen, dass Streitigkeiten über einen Dispens vom Schwimmunterricht zwar auch Muslime schweizerischer Nationalität treffen können; sie präsentieren sich indessen schwergewichtig als Problem der Ausländerintegration. Die Vorinstanz spricht daher denn auch zu Recht von einer "multikulturellen Schulrealität". Diese verlangt heute noch vermehrt als früher Anstrengungen zur Angewöhnung und Einbindung der Kinder und Jugendlichen aus anderen Kulturen in die hier geltenden gesellschaftlichen Rahmenbedingungen. Nur auf diese Weise kann ihre Teilnahme am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben und damit der soziale Frieden und die Chancengleichheit gewährleistet werden. Aufgabe des Verfassungsstaates ist namentlich, ein Mindestmass an innerem Zusammenhalt von Staat und Gesamtgesellschaft herzustellen, welches für ein harmonisches, von Achtung und Toleranz geprägtes Zusammenleben notwendig ist (vgl. Probleme der Integration von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz, Bundesamt für Migration, Juli 2006, S. 86). Von Ausländern darf und muss erwartet werden, dass sie zum Zusammenleben mit der einheimischen Bevölkerung bereit sind und die schweizerische Rechtsordnung mit ihren demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen - die der Staat auch gegenüber kulturell begründeten abweichenden Ansprüchen zu bewahren hat - sowie die hiesigen sozialen und gesellschaftlichen Gegebenheiten akzeptieren (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 3714, 3797 ff.). Wer in ein anderes Land emigriert, muss regelmässig gewisse Einschränkungen und Änderungen seiner Lebensgewohnheiten in Kauf nehmen. Dies bedeutet keineswegs eine Preisgabe der Religionsfreiheit. Es geht dabei regelmässig nicht um den Kerngehalt dieses Grundrechts, sondern lediglich um Konflikte, die daraus entstehen können, dass gewisse kulturell-religiös verankerte, inhaltlich aber das Alltagsleben betreffende Verhaltensnormen mit den hier geltenden Regeln kollidieren. Glaubensansichten entbinden jedoch nicht von der Erfüllung der bürgerlichen Pflichten. Diese in der bisherigen Bundesverfassung (Art. 49 Abs. 5 aBV) noch ausdrücklich verankerte Regel muss als Grundsatz weiterhin gelten. Im sozialen Einbindungsprozess kommt der Schule eine besonders wichtige Aufgabe zu (vgl. Botschaft, a.a.O., BBl 2002 3800 f.). Sie soll zunächst eine Grundbildung vermitteln. Dieses Ziel kann sie nur erreichen, wenn seitens der Schüler die Verpflichtung besteht, die obligatorischen Fächer und Veranstaltungen zu besuchen. Im Gegenzug muss die Schule ein offenes, gesellschaftsübliches Umfeld bieten und den Geboten der weltanschaulichen Neutralität und der Laizität strikt nachleben. In diesem Rahmen darf die Schule angesichts der grossen Bedeutung des Pflichtangebots aber darauf bestehen, dass ihre Lehrveranstaltungen für alle obligatorisch sind und dass sie nicht für alle persönlichen Wünsche eine abweichende Sonderregelung vorsehen oder zulassen muss. Dies gilt auch für Ausnahmen zur Beachtung religiöser Gebote, die mit dem Schulprogramm kollidieren. Dem obligatorischen Schulunterricht kommt hier grundsätzlich der Vorrang zu, weshalb allfällige Ausnahmen nur mit Zurückhaltung zu gewähren sind. Der Sportunterricht dient zudem in hohem Mass der Sozialisierung der Schüler. Diesen Zweck kann er nur erfüllen, wenn der Unterricht (wie auch Klassenlager und Skilager etc.), wie in der Schweiz allgemein üblich, gemeinsam stattfindet. Bei der Interessenabwägung ist zu berücksichtigen, dass es beim hier in Frage stehenden Verbot darum geht, dass die beiden männlichen Beschwerdeführer beim Besuch des obligatorischen gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterrichts gezwungen wären, bestimmte Teile des weiblichen Köpers im Bereich vom Bauchnabel bis zu den Knien zu sehen. Es liegt auf der Hand, dass sich solche Anblicke für die Beschwerdeführer beim gemeinsamen Schwimmunterricht mit Mitschülerinnen in Badekostümen nicht vermeiden lassen. Dies gilt indessen in der Schweiz für viele Bereiche des alltäglichen Lebens. Denn es lässt sich nicht verhindern, dass die Beschwerdeführer hier täglich Frauen und Mädchen erblicken, bei welchen der in Frage stehende Körperbereich teilweise unverhüllt sichtbar ist. Bauchfreie Bekleidung und kurze Röcke gehören (auch) in der Schweiz zum üblichen Strassenbild. Im Alltag kann den Beschwerdeführern die Konfrontation mit in der Schweiz gängigen Bekleidungsformen somit ohnehin nicht erspart werden. Dies gilt auch in den übrigen europäischen Staaten. In all diesen Ländern werden Kinder nicht nur durch Begegnungen auf der Strasse, sondern auch durch Abbildungen in den Medien mit knapp bekleideten menschlichen Körpern des anderen Geschlechts konfrontiert und müssen damit umzugehen lernen. Es kommt weiter hinzu, dass die hier in Frage stehende Glaubensregel auch nicht mit den für die Mädchen islamischen Glaubens geltenden Bekleidungsvorschriften gleichgestellt werden kann. Diese gebieten den Frauen das Verhüllen des eigenen Körpers und richten sich an die Gläubigen selber. Die Frauen können selber entscheiden, ob sie diese Gebote befolgen wollen. Anders verhält es sich beim verpönten Anblick von Körperteilen des anderen Geschlechts. Hier kann der gläubige Schüler nicht verlangen, dass die Mitschülerinnen anderen Glaubens ihren Körper entsprechend den islamischen Bekleidungsvorschriften verhüllen, nur um ihm diesen Anblick zu ersparen. Die Anerkennung eines Rechts, muslimische Kinder generell vom kollektiven Schwimmunterricht zu befreien, würde den vielfältigen Bestrebungen zur Integration dieser Bevölkerungsgruppe zuwiderlaufen. Namentlich würde damit den betroffenen Kindern erheblich erschwert, sich an das in der hiesigen Gesellschaft übliche natürliche Zusammensein mit dem anderen Geschlecht zu gewöhnen. Die Kinder müssten zur Vermeidung des Anblicks von Personen des anderen Geschlechts in Badekostümen sogar auf die Benützung öffentlicher Badeanstalten und Strandbäder verzichten. 7.3 Wenn daher die Behörden des Kantons Schaffhausen gestützt auf die im angefochtenen Entscheid angestellten grundsätzlichen Erwägungen die bisherige Dispensationspraxis nicht weiterführen, sondern den gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht - verbunden mit flankierenden Massnahmen (eigene körperbedeckende Badebekleidung, getrenntes Umziehen und Duschen) - auch für muslimische Kinder vorschreiben wollen, kann darin kein unzulässiger Eingriff in die Religionsfreiheit erblickt werden. Der vorliegende Fall ist im Übrigen nicht vergleichbar mit dem in BGE 134 I 114 beurteilten Sachverhalt. Dort ging es nicht um regelmässig stattfindenden obligatorischen Unterricht, sondern um die einmal abzulegende Maturitätsprüfung: Streitig war die Verweigerung eines Dispenses gegenüber einem Schüler, welcher einer dem Gebot der Samstags-Ruhe strikt verpflichteten Glaubensgemeinschaft angehört, von schriftlichen Maturitätsprüfungen an einem Samstag. Diese Grundrechtseinschränkung erachtete das Bundesgericht als unverhältnismässig, da insbesondere wegen krankheits- und unfallbedingten Absenzen ohnehin Nachholtermine an anderen Tagen vorgesehen werden mussten und nichts entgegenstand, den Schüler an solchen Terminen zur Prüfung aufzubieten.
de
Art. 15 Cost e art. 9 CEDU; libertà di credo e di coscienza; dispensa da lezioni di nuoto miste per motivi religiosi. Interesse giuridicamente protetto attuale; legittimazione a ricorrere dei genitori (consid. 1). Condizioni generali per modificare la giurisprudenza (consid. 3). Secondo il precetto islamico invocato, i credenti non devono vedere il corpo ampiamente denudato di persone dell'altro sesso (consid. 4.2). Le convinzioni che impongono un determinato comportamento per motivi religiosi o che inducono a indossare vestiti particolari non devono di principio essere esaminate (consid. 4.4). Il contenuto essenziale della libertà religiosa non è toccato dal precetto in causa (consid. 5). L'obbligo di partecipare alle lezioni di nuoto miste del livello inferiore della scuola dell'obbligo pubblica del Canton Sciaffusa poggia su di una base legale sufficiente (consid. 6). Nella ponderazione degli interessi, si deve in particolare tener conto delle molteplici aspirazioni all'integrazione della popolazione musulmana (consid. 7.2). Adottato con misure d'accompagnamento l'obbligo litigioso non costituisce, nemmeno per i bambini musulmani, una limitazione inammissibile della libertà religiosa (consid. 7.3).
it
constitutional law
2,009
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49,893
135 I 91
135 I 91 Sachverhalt ab Seite 92 Par jugement du 27 février 2008, le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne a condamné X. à la peine de cent-cinquante jours-amende à 40 francs l'un et à une amende de 1'500 francs, avec peine de substitution de trente-huit jours de privation de liberté, pour lésions corporelles simples qualifiées, violation simple des règles de la circulation routière, ivresse au volant et ivresse au volant qualifiée, conduite en état d'incapacité de conduire, tentative d'opposition ou dérobade aux mesures visant à déterminer l'incapacité de conduire, violation des devoirs en cas d'accident et contravention à la loi fédérale sur les stupéfiants. Saisie d'un recours en réforme du condamné, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois l'a rejeté, par arrêt du 15 avril 2008. Les frais de deuxième instance, y compris l'indemnité allouée au défenseur d'office de l'intéressé, par 484 fr. 20, ont été mis à la charge de ce dernier. X. interjette un recours en matière pénale contre cet arrêt. Il conclut à sa réforme en ce sens qu'il soit mis au bénéfice du sursis et que les frais de sa défense d'office, en première et en deuxième instances, soient laissés à la charge de l'Etat. Il requiert en outre le bénéfice de l'assistance judiciaire et la restitution de l'effet suspensif. Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le recourant conteste ensuite la mise à sa charge des frais de sa défense d'office en première et en seconde instances cantonales. Il soulève pour la première fois ces griefs devant le Tribunal fédéral. 2.1 Le recours en matière pénale peut être interjeté pour violation du droit, tel qu'il est circonscrit par les art. 95 et 96 LTF, soit en particulier pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF). Dans ce cadre, le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il n'est pas lié par l'argumentation des parties et il apprécie librement la portée juridique des faits. Il ne peut cependant examiner l'argumentation juridique des parties que dans la mesure où elle porte sur un point qui constitue encore l'objet du litige en instance fédérale (art. 99 al. 2 et art. 107 al. 1 LTF) et pour autant qu'elle repose sur des constatations de fait de la décision attaquée (ATF 133 III 421 consid. 1.3 in fine). Il s'en tient par ailleurs, en général, aux questions juridiques que la partie recourante soulève conformément aux exigences légales relatives à la motivation du recours (art. 42 al. 2 LTF; ATF 134 II 245 consid. 2). Suivant le principe de l'épuisement préalable des instances cantonales qui découle de l'art. 80 al. 1 LTF, il n'examine, dans la règle, que les griefs constitutionnels qui, pouvant l'être, ont été présentés à l'autorité cantonale de dernière instance et les questions qui constituaient l'objet du litige devant l'autorité précédente; il s'ensuit que le grief invoqué pour la première fois devant le Tribunal fédéral ne doit pas se confondre avec l'arbitraire. Par ailleurs, le comportement du recourant ne doit pas être contraire à la règle de la bonne foi en vertu de laquelle celui qui ne soulève pas devant l'autorité de dernière instance cantonale un grief lié à la conduite de la procédure ne peut plus en principe le soulever devant le Tribunal fédéral. Cette juridiction ne contrôle pas non plus d'office le respect des droits fondamentaux (art. 106 al. 2 LTF). 2.2 En l'espèce, le recourant a emprunté, devant l'autorité de dernière instance cantonale, la voie du recours en réforme prévue par l'art. 410 du code de procédure pénale du canton de Vaud du 12 septembre 1967 (CPP/VD; RSV 312.01). Ce recours est ouvert, d'une part, pour fausse application des règles de fond, pénales ou civiles, applicables au jugement de la cause (art. 415 al. 1 CPP/VD) et, d'autre part, pour violation des règles de procédure concernant les frais et dépens, ainsi que le sort des objets séquestrés (art. 415 al. 2 CPP/VD). Conformément à l'art. 425 al. 2 CPP/VD, le mémoire de recours doit contenir notamment les conclusions en réforme ou en nullité (al. 2 let. b) ainsi que les motifs à l'appui des conclusions; ces motifs doivent indiquer succinctement quelles sont les irrégularités de procédure ou les violations de la loi alléguées et en quoi elles consistent (al. 2 let. c). La pratique cantonale a déduit de ces deux exigences que la recevabilité du recours en réforme supposait que la modification souhaitée et le motif invoqué à l'appui de cette modification ressortent suffisamment de l'acte, sans qu'il soit cependant indispensable d'y articuler expressément les conclusions et les moyens de réforme (BENOÎT BOVAY ET AL., Procédure pénale vaudoise, 3e éd. 2008, n° 8 ad art. 425 CPP/VD). Saisie d'un tel recours, la cour cantonale examine librement les questions de droit sans être limitée aux moyens que les parties invoquent. Elle ne peut cependant aller au-delà des conclusions du recourant (art. 447 al. 1 et 2 première phrase CPP/VD). Il résulte de ce qui précède que si l'autorité cantonale applique, lorsqu'elle connaît d'un recours en réforme, le droit d'office, elle ne procède à cet examen que dans le cadre des conclusions prises par le recourant et dans la mesure où le recours est recevable eu égard aux exigences de forme minimales posées en relation avec les conclusions et les motifs invoqués à l'appui de ces dernières. On peut en déduire que les éléments du jugement que le recourant ne remet d'aucune façon en question dans ses écritures ne sont pas l'objet du recours en réforme cantonal. Cette conclusion s'impose tout au moins en ce qui concerne les moyens de droit que la loi de procédure cantonale distingue strictement, tenant, d'une part, à l'application du droit matériel et, d'autre part, à l'application des règles de procédure relatives aux frais et aux dépens (art. 415 al. 1 et 2 et art. 425 al. 2 let. c CPP/VD), en ce sens que faute de tout grief et de toute conclusion explicite sur la question des frais, la cour cantonale, saisie d'un recours portant sur la déclaration de culpabilité ou la peine, ne réexamine pas d'office la question des frais de procédure, à moins que l'issue du recours impose une nouvelle décision sur ce point. 2.3 En l'espèce, le recourant a conclu, devant l'autorité cantonale, à libération de l'une des infractions retenues à sa charge par le jugement de première instance ainsi qu'à la réduction de sa peine et à l'octroi du sursis. Le recourant n'a donc formulé aucune conclusion spécifique sur la question des frais de première instance, notamment le principe de la mise à sa charge des frais de sa défense d'office. Il n'a, non plus, développé aucune argumentation sur ce point dans son mémoire. Aussi la cour cantonale, tenue d'examiner d'office l'application du droit matériel en relation avec les griefs développés et les conclusions au moins implicites prises dans les écritures de recours n'était-elle, en revanche, pas tenue d'examiner d'office les questions de procédure concernant les frais et l'assistance judiciaire en première instance, en l'absence de toute conclusion et de toute motivation spécifique sur ce point. Il s'ensuit que les griefs d'ordre constitutionnel soulevés par le recourant sur ce point sont irrecevables dans le recours en matière pénale. 2.4 Il convient, en revanche, d'examiner la question de l'indemnité du conseil d'office du recourant pour la procédure de seconde instance cantonale. 2.4.1 Aux termes du considérant 5 de l'arrêt cantonal, les frais d'arrêt, y compris l'indemnité allouée au défenseur d'office du recourant, ont été mis à la charge de ce dernier en application de l'art. 450 al. 1 CPP/VD. Conformément à cette disposition, si le recours est rejeté, et sauf le cas où il émane du Ministère public, les frais de seconde instance sont mis à la charge du recourant. Le recourant soutient que la mise à sa charge de ces frais violerait son droit à l'assistance gratuite d'un avocat déduit des art. 29 al. 3 Cst. et 6 par. 3 let. c CEDH. Il relève que ces deux dispositions garantissent expressément la gratuité de l'assistance d'un avocat et soutient que cette garantie ne serait pas respectée par la mise à sa charge des frais de sa défense d'office au terme de la procédure. 2.4.2 Le droit à l'assistance judiciaire doit être examiné en premier lieu au regard des règles cantonales topiques, l'art. 29 al. 3 Cst. n'offrant qu'une garantie subsidiaire minimale. 2.4.2.1 Le canton de Vaud n'a pas édicté de législation spécifique sur l'assistance judiciaire en matière pénale, mais uniquement en matière civile (loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile; RSV 173.81). Le code de procédure pénale vaudois prévoit que le prévenu qui n'a pas choisi de défenseur et qui doit néanmoins être assisté est pourvu d'un défenseur d'office, qui reste en principe en fonction jusqu'à l'épuisement des instances cantonales (art. 105 al. 1 et 2 CPP/VD). Lorsque le prévenu établit son indigence, le défenseur d'office reçoit, à la charge de la caisse de l'Etat, l'indemnité prévue par le tarif des frais en matière judiciaire pénale, qui est portée sur la liste des frais prévue à l'article 156 (art. 110 al. 1 et 2 CPP/VD), cependant que le prévenu qui n'est pas indigent doit rémunérer son défenseur d'office à concurrence des honoraires normaux fixés par le président qui a désigné le défenseur d'office (art. 111 al. 1 et 2 CPP/VD). Lorsque le défenseur d'office n'obtient pas à l'amiable le règlement de cette indemnité, elle peut lui être allouée par la caisse de l'Etat et portée sur la liste de frais précitée. Dans l'hypothèse visée par l'art. 111 CPP/VD, cette indemnité peut être mise à la charge du prévenu, même s'il est libéré sans frais à sa charge (art. 112 al. 1 et 2 CPP/VD). Il s'ensuit que le droit cantonal pertinent ne fixe pas expressément les conditions auxquelles le bénéficiaire de l'assistance judiciaire en matière pénale peut être appelé à rembourser la caisse de l'Etat. Il ne précise pas, en particulier, si le recouvrement des frais portés sur la liste des frais du condamné indigent peut ou non être opéré nonobstant le maintien de la situation d'indigence. Pour le surplus, le recourant ne soutient pas que le droit cantonal lui offrirait une protection plus étendue que les règles constitutionnelle et conventionnelle qu'il invoque, si bien qu'il n'y a pas lieu d'approfondir la question sous cet angle (art. 106 al. 2 LTF). 2.4.2.2 Conformément à l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. Selon la jurisprudence déduite de l'art. 4 aCst., la garantie constitutionnelle n'incluait pas le droit du bénéficiaire à une prise en charge définitive par l'Etat des frais avancés. Les droits de procédure cantonaux pouvaient ainsi prévoir, sous certaines conditions, que le bénéficiaire perdait son droit à être assisté par l'Etat dans une procédure, ce droit étant subsidiaire à d'autres prétentions de l'intéressé, notamment celles découlant d'une obligation d'entretien (ATF 119 Ia 11 consid. 3a et les références citées). L'autorité compétente pouvait également retirer l'assistance judiciaire lorsque, en cours de procédure, les conditions en ayant justifié l'octroi n'étaient plus réalisées. La restitution des montants avancés au titre de l'assistance judiciaire pouvait, par ailleurs, être exigée du bénéficiaire lorsque sa situation économique s'était améliorée dans une mesure suffisante (ATF 122 I 5 consid. 4a p. 6). Cette jurisprudence conserve sa pertinence sous l'empire de l'art. 29 al. 3 Cst., cette disposition ne faisant que reprendre les principes posés dans ce domaine par la jurisprudence antérieure et ne conférant pas plus de droits (ATF 126 I 194 consid. 3a p. 196). 2.4.2.3 Interprétée comme une garantie d'accès à la justice, la règle de l'art. 29 al. 3 Cst. ne permet pas de remettre en cause la mise à la charge du recourant des frais de sa défense d'office, comme il le souhaite. Le recourant a, en effet, bénéficié d'un avocat durant toute la procédure, y compris en seconde instance cantonale, et l'indemnisation de son conseil a été avancée par l'Etat. Le recourant n'a donc, d'aucune manière, été empêché d'accéder à la justice et d'exercer ses droits. Toutefois, dans le cas d'espèce, où le droit cantonal ne soumet à aucune condition la restitution des montants ainsi avancés, l'interprétation de la protection constitutionnelle en ce sens qu'elle ne déploierait aucun effet au-delà de la clôture de la procédure pour laquelle elle a été accordée, tiendrait insuffisamment compte de l'exigence jurisprudentielle selon laquelle la restitution des montants avancés au titre de l'assistance judiciaire peut être exigée du bénéficiaire lorsque sa situation économique s'est améliorée dans une mesure suffisante (ATF 122 I 5 consid. 4a p. 6, ATF 122 I 322 consid. 2c p. 324). Cela suppose qu'il soit en mesure de s'acquitter des frais concrètement mis à sa charge sans remettre en cause la couverture de ses besoins fondamentaux (cf. ATF 128 I 232 consid. 2.5.1; ATF 127 I 205 consid. 3b; ATF 125 IV 164 consid. 4a; v. aussi infra consid. 2.4.3). La gratuité de l'assistance judiciaire consacrée par l'art. 29 al. 3 Cst. n'a, en revanche, pas la portée absolue que voudrait lui voir reconnaître le recourant. 2.4.2.4 L'art. 6 par. 3 let. c CEDH invoqué par le recourant n'offre pas une protection plus étendue. Cette disposition garantit à tout accusé le droit de se défendre lui-même ou d'avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, de pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent. 2.4.2.4.1 La Cour européenne des droits de l'homme n'a jamais tranché définitivement le point de savoir si le fait de mettre à la charge du condamné des frais de justice incluant le montant des indemnités versées à son conseil d'office, dont la désignation était justifiée par l'indigence de l'accusé, était ou non conforme à l'art. 6 par. 3 let. c CEDH. Elle a notamment laissé cette question ouverte dans l'arrêt Luedicke, Belkacem et Koç contre Allemagne du 28 novembre 1978 (série A vol. 29 § 44), qui avait trait à la gratuité des frais d'interprète, en soulignant cependant que l'interprétation de l'alinéa c de cette disposition était susceptible de susciter des doutes, que l'on ne pouvait cependant invoquer à l'encontre du sens clair de l'adverbe "gratuitement" à l'alinéa e. En 1982, la Commission européenne des droits de l'homme a, en revanche, jugé que la condition spécifique figurant à l'alinéa c de l'art. 6 par. 3 CEDH indiquait que, dans ce contexte, l'expression "gratuitement" n'était pas incompatible avec une exonération seulement temporaire des frais, autrement dit une exonération valable tant que l'accusé n'avait pas les moyens de faire face aux dépenses dues à son assistance par un avocat. L'expression "n'a pas les moyens de rémunérer" ne renvoyait pas seulement au moment où le tribunal décidait ou non d'accorder l'aide judiciaire gratuite, mais concernait également le moment où était tranchée la question de savoir si et dans quelle mesure le défendeur devait payer les dépens. Aussi n'était-il pas contraire à l'article 6 par. 3 let. c que l'accusé doive payer les frais de son avocat commis d'office après avoir été reconnu coupable, à moins qu'il n'en ait pas les moyens (décision de la Commission européenne des droits de l'homme du 6 mai 1982 sur la recevabilité de la requête N° 9365/81, X. contre République fédérale d'Allemagne, Décisions et Rapports 1982 vol. 28 p. 229). Dans l'affaire Croissant contre Allemagne, la Cour européenne a, par ailleurs, souligné que contrairement à d'autres clauses de l'art. 6 par. 3 (p. ex. l'al. e), l'alinéa c ne consacre pas un droit de caractère absolu parce qu'il n'exige l'assistance gratuite d'un avocat d'office que si l'accusé "n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur". Sans trancher expressément la question de savoir si l'art. 6 empêchait un Etat, en toute hypothèse, d'essayer de recouvrer les frais de l'assistance judiciaire gratuite octroyée à un accusé qui, à l'époque du procès, n'avait pas les moyens de les assumer, elle a jugé que l'on ne pouvait dire de manière générale que le système en vigueur en Allemagne atteignait au caractère équitable de la procédure et ne se concilierait pas avec l'art. 6 CEDH. Dans ce système, la désignation d'un avocat d'office intervient indépendamment de la situation financière de l'intéressé, qui doit en principe toujours régler le montant des honoraires et des frais de ses avocats commis d'office. Sa situation financière est, en revanche, prise en considération au stade de la procédure d'exécution qui suit le jugement définitif (arrêt de la CourEDH Croissant contre Allemagne du 25 septembre 1992, série A vol. 237 B § 33 ss). 2.4.2.4.2 Une partie des commentateurs de la CEDH a entendu déduire du premier arrêt cité qu'une solution similaire s'imposait pour les frais de la défense d'office (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'Homme, 1990, ch. 609 p. 500 s.). Pour d'autres, qui se réfèrent à la décision de la Commission et aux considérants de l'arrêt Croissant, en revanche, la gratuité selon la let. c, contrairement à la let. e de l'art. 6 par. 3 CEDH, n'est pas définitive, mais dépend de l'indigence. Selon ces auteurs, il n'apparaît donc pas inéquitable de charger l'accusé condamné des frais de sa défense d'office lorsqu'il est en mesure de s'en acquitter. Une telle condamnation au paiement de ces frais suppose alors l'existence, au stade de l'exécution du jugement, de mesures de protection garantissant que le recouvrement de ces frais ne soit pas opéré tant que dure l'indigence (WOLFGANG PEUKERT, in: Europäische MenschenRechtsKonvention, EMRK-Kommentar, 2e éd. 1996, n° 199 ad art. 6 CEDH p. 309). 2.4.2.4.3 En ce qui concerne la Suisse en particulier, il convient de rappeler qu'elle avait initialement émis, lors du dépôt de l'instrument de ratification, une déclaration interprétative aux termes de laquelle "Le Conseil fédéral suisse déclare interpréter la garantie de la gratuité de l'assistance d'un avocat d'office et d'un interprète figurant à l'article 6, paragraphe 3, lettres c et e, de la Convention comme ne libérant pas définitivement le bénéficiaire du paiement des frais qui en résultent". Cette déclaration a cependant été retirée en l'an 2000, si bien qu'il n'est pas nécessaire d'en examiner en l'espèce la portée. Selon le Conseil fédéral (Message du 24 mars 1999 concernant le retrait des réserves et déclarations interprétatives de la Suisse à l'art. 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, FF 1999 3350 ss, spéc. 3356 ch. 242), qui se référait aux jurisprudences Luedicke et X. contre République fédérale d'Allemagne précitées, la déclaration relative à l'assistance gratuite d'un avocat apparaissait superflue dans la mesure où elle portait sur le remboursement des frais d'assistance d'un avocat d'office, le par. 3 let. c ne dispensant pas définitivement du paiement des frais d'assistance d'un avocat d'office. 2.4.2.4.4 La doctrine suisse a longtemps examiné cette question à la lumière de la déclaration interprétative formulée par la Suisse en se concentrant sur la question de la validité et des effets de cette déclaration. Ces questions ne sont plus pertinentes aujourd'hui. La doctrine plus récente est, en revanche, majoritairement de l'avis que la mise à charge du condamné des frais de sa défense d'office n'est possible au regard de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH que pour autant qu'il soit garanti que ces frais ne seront pas recouvrés tant que l'indigence persiste (v. en ce sens: NIKLAUS OBERHOLZER, Gerichts- und Parteikosten im Strafprozess, in Gerichtskosten, Parteikosten, Prozesskaution, unentgeltliche Prozessführung, Schriften der Stiftung für die Weiterbildung schweizerischer Richterinnen und Richter [SWR], vol. 3 2001, p. 43 et la note de bas de page 58; v. aussi STEFAN MEICHSSNER, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, p. 179 s.; KÜNG/HAURI/BRUNNER, Handkommentar zur Zürcher Strafprozessordnung, 2005, § 12 n° 8; HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6e éd. 2005, § 40 n. 14 p. 163). Apparemment d'un avis contraire, SCHMID soutient que les frais de la défense d'office pourraient, à l'instar des autres frais, mais non des frais d'interprète, être mis à charge. Cet auteur, qui se réfère encore au texte de la déclaration interprétative, ne précise cependant pas à quelles conditions cette faculté pourrait être exercée et en particulier s'il en va de même des frais de la défense d'office accordée en raison de l'indigence de l'accusé (NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 4e éd. 2004, § 66 n. 1201). Selon PIQUEREZ, c'est à l'Etat qu'incombe l'avance des frais de justice, y compris ceux de défense d'office, même si, s'agissant de ces derniers, l'Etat se réserve d'en réclamer le remboursement au prévenu en cas de retour à meilleure fortune ou en considérant les frais de défense d'office comme faisant partie des frais de justice, ce qui, aux yeux de cet auteur, est conforme à l'art. 6 CEDH, qui ne garantit pas une procédure judiciaire gratuite, mais seulement le droit à l'assistance gratuite d'un avocat d'office lorsque les intérêts de la justice l'exigent (GÉRARD PIQUEREZ, Traité de procédure pénale suisse, 2e éd. 2006, § 141 n. 1136). On ne voit cependant pas que le seul fait d'intégrer les indemnités versées au conseil d'office dans le décompte général des frais de la procédure mis à la charge du condamné puisse à lui seul justifier de faire abstraction de la condition liée à la situation économique de l'intéressé. 2.4.2.4.5 Il résulte de ce qui précède que le recourant ne peut pas non plus déduire de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH un droit à être purement et simplement relevé des frais de sa défense d'office. Cette disposition ne lui offre dès lors pas une protection plus étendue que l'art. 29 al. 3 Cst. 2.4.3 Il reste à examiner comment la garantie constitutionnelle, telle qu'elle a été circonscrite ci-dessus, doit être mise en oeuvre. A cet égard, on ne peut méconnaître que, dans le cadre d'une procédure d'exécution forcée exercée par l'Etat afin de recouvrer les montants avancés au titre de l'assistance judiciaire, le jugement pénal qui condamne au paiement des frais, respectivement des frais de la défense d'office, constitue un titre à la mainlevée définitive de l'opposition (art. 373 CP et art. 80 al. 1 LP), dont le juge compétent n'a ni à revoir ni à interpréter le contenu matériel (ATF 124 III 501 consid. 3a p. 503; ATF 113 III 6 consid. 1b p. 9 s.). On ne voit par ailleurs pas que le condamné puisse, dans une telle procédure, invoquer que sa situation matérielle ne se serait pas améliorée, un tel moyen n'entrant pas dans le cadre des exceptions énumérées limitativement par la loi (cf. art. 81 al. 1 LP). En outre, la notion de ressource suffisante au sens de l'art. 29 al. 3 Cst. ne se recoupe pas entièrement avec celle du minimum vital du droit des poursuites en ce sens qu'il n'y a pas lieu, dans l'examen du droit à l'assistance judiciaire, de se référer schématiquement aux normes du droit de l'exécution forcée mais de prendre en considération l'ensemble des circonstances individuelles du requérant (ATF 124 I 1 consid. 2 p. 2). A cela s'ajoute que la constatation d'une atteinte au minimum vital du poursuivi à un stade ultérieur de l'exécution forcée conduit, en règle générale, à la délivrance d'un acte de défaut de bien, susceptible de déployer des conséquences négatives importantes pour le poursuivi. Dans ces conditions, les seules garanties offertes par le droit des poursuites (cf. art. 92 et 93 LP) n'apparaissent pas suffisantes au regard des exigences déduites par la jurisprudence des art. 4 aCst. et 29 al. 3 Cst. En l'espèce, le chiffre III du dispositif de la décision entreprise met inconditionnellement à la charge du recourant l'indemnité allouée à son défenseur d'office par 484 fr. 20. Ainsi formulé, ce point du dispositif permettrait donc en principe d'entreprendre le recouvrement de ce montant par voie d'exécution forcée, cependant que la motivation de l'arrêt entrepris ne permet pas de déterminer pour quelles raisons le recourant ne pourrait plus invoquer en sa faveur la garantie constitutionnelle de l'art. 29 al. 3 Cst. On ignore en effet concrètement qu'elle était, à l'issue de cette procédure, sa situation économique. On ignore de même si la pratique des autorités cantonales offre des garanties que l'exécution forcée des frais ainsi mis à charge ne soit pas entreprise tant qu'il n'est pas établi que l'intéressé dispose des moyens nécessaires. Il convient donc d'annuler l'arrêt cantonal sur ce point - mais non en ce qui concerne les autres frais de la procédure - et de renvoyer la cause à l'autorité cantonale afin qu'elle examine à nouveau la question du sort de ces frais à l'aune des principes rappelés ci-dessus. Comme on l'a vu, la garantie constitutionnelle n'impose pas une renonciation définitive de l'Etat au remboursement des frais de la défense d'office et ne s'oppose donc ni à ce que le montant de ces frais soit fixé dans le dispositif de la décision ni à ce que celui-ci statue sur le principe de l'obligation du bénéficiaire de rembourser. Elle impose simplement que le remboursement ne puisse être poursuivi par voie d'exécution forcée aussi longtemps que la situation de l'intéressé ne le permet pas. Il s'ensuit que si la cour cantonale entend maintenir une condamnation inconditionnelle au paiement de ces frais, il lui incombera d'exposer les raisons justifiant de retirer au recourant le bénéfice de l'assistance judiciaire ou d'expliquer quelles garanties offertes par le droit cantonal permettraient d'exclure que le recouvrement soit effectivement entrepris malgré cette condamnation inconditionnelle aussi longtemps que la situation économique du recourant ne s'est pas améliorée. Hors de ces hypothèses, la cour cantonale examinera s'il y a lieu de renoncer purement et simplement à ces frais ou de soumettre l'obligation de rembourser statuée dans le dispositif à une condition (cf., p. ex., art. 64 al. 4 LTF).
fr
Unentgeltliche Rechtspflege im Strafverfahren; Art. 29 Abs. 3 BV, Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK. Weder Art. 29 Abs. 3 BV noch Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK verpflichten den Staat, endgültig auf die Rückzahlung von Kostenvorschüssen zu verzichten, die dem Empfänger der unentgeltlichen Rechtspflege für die amtliche Verteidigung gewährt worden sind. Voraussetzungen, unter denen die letzte kantonale Instanz diese Kosten dem Empfänger der unentgeltlichen Rechtspflege auferlegen kann (E. 2).
de
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-91%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,894
135 I 91
135 I 91 Sachverhalt ab Seite 92 Par jugement du 27 février 2008, le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne a condamné X. à la peine de cent-cinquante jours-amende à 40 francs l'un et à une amende de 1'500 francs, avec peine de substitution de trente-huit jours de privation de liberté, pour lésions corporelles simples qualifiées, violation simple des règles de la circulation routière, ivresse au volant et ivresse au volant qualifiée, conduite en état d'incapacité de conduire, tentative d'opposition ou dérobade aux mesures visant à déterminer l'incapacité de conduire, violation des devoirs en cas d'accident et contravention à la loi fédérale sur les stupéfiants. Saisie d'un recours en réforme du condamné, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois l'a rejeté, par arrêt du 15 avril 2008. Les frais de deuxième instance, y compris l'indemnité allouée au défenseur d'office de l'intéressé, par 484 fr. 20, ont été mis à la charge de ce dernier. X. interjette un recours en matière pénale contre cet arrêt. Il conclut à sa réforme en ce sens qu'il soit mis au bénéfice du sursis et que les frais de sa défense d'office, en première et en deuxième instances, soient laissés à la charge de l'Etat. Il requiert en outre le bénéfice de l'assistance judiciaire et la restitution de l'effet suspensif. Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le recourant conteste ensuite la mise à sa charge des frais de sa défense d'office en première et en seconde instances cantonales. Il soulève pour la première fois ces griefs devant le Tribunal fédéral. 2.1 Le recours en matière pénale peut être interjeté pour violation du droit, tel qu'il est circonscrit par les art. 95 et 96 LTF, soit en particulier pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF). Dans ce cadre, le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il n'est pas lié par l'argumentation des parties et il apprécie librement la portée juridique des faits. Il ne peut cependant examiner l'argumentation juridique des parties que dans la mesure où elle porte sur un point qui constitue encore l'objet du litige en instance fédérale (art. 99 al. 2 et art. 107 al. 1 LTF) et pour autant qu'elle repose sur des constatations de fait de la décision attaquée (ATF 133 III 421 consid. 1.3 in fine). Il s'en tient par ailleurs, en général, aux questions juridiques que la partie recourante soulève conformément aux exigences légales relatives à la motivation du recours (art. 42 al. 2 LTF; ATF 134 II 245 consid. 2). Suivant le principe de l'épuisement préalable des instances cantonales qui découle de l'art. 80 al. 1 LTF, il n'examine, dans la règle, que les griefs constitutionnels qui, pouvant l'être, ont été présentés à l'autorité cantonale de dernière instance et les questions qui constituaient l'objet du litige devant l'autorité précédente; il s'ensuit que le grief invoqué pour la première fois devant le Tribunal fédéral ne doit pas se confondre avec l'arbitraire. Par ailleurs, le comportement du recourant ne doit pas être contraire à la règle de la bonne foi en vertu de laquelle celui qui ne soulève pas devant l'autorité de dernière instance cantonale un grief lié à la conduite de la procédure ne peut plus en principe le soulever devant le Tribunal fédéral. Cette juridiction ne contrôle pas non plus d'office le respect des droits fondamentaux (art. 106 al. 2 LTF). 2.2 En l'espèce, le recourant a emprunté, devant l'autorité de dernière instance cantonale, la voie du recours en réforme prévue par l'art. 410 du code de procédure pénale du canton de Vaud du 12 septembre 1967 (CPP/VD; RSV 312.01). Ce recours est ouvert, d'une part, pour fausse application des règles de fond, pénales ou civiles, applicables au jugement de la cause (art. 415 al. 1 CPP/VD) et, d'autre part, pour violation des règles de procédure concernant les frais et dépens, ainsi que le sort des objets séquestrés (art. 415 al. 2 CPP/VD). Conformément à l'art. 425 al. 2 CPP/VD, le mémoire de recours doit contenir notamment les conclusions en réforme ou en nullité (al. 2 let. b) ainsi que les motifs à l'appui des conclusions; ces motifs doivent indiquer succinctement quelles sont les irrégularités de procédure ou les violations de la loi alléguées et en quoi elles consistent (al. 2 let. c). La pratique cantonale a déduit de ces deux exigences que la recevabilité du recours en réforme supposait que la modification souhaitée et le motif invoqué à l'appui de cette modification ressortent suffisamment de l'acte, sans qu'il soit cependant indispensable d'y articuler expressément les conclusions et les moyens de réforme (BENOÎT BOVAY ET AL., Procédure pénale vaudoise, 3e éd. 2008, n° 8 ad art. 425 CPP/VD). Saisie d'un tel recours, la cour cantonale examine librement les questions de droit sans être limitée aux moyens que les parties invoquent. Elle ne peut cependant aller au-delà des conclusions du recourant (art. 447 al. 1 et 2 première phrase CPP/VD). Il résulte de ce qui précède que si l'autorité cantonale applique, lorsqu'elle connaît d'un recours en réforme, le droit d'office, elle ne procède à cet examen que dans le cadre des conclusions prises par le recourant et dans la mesure où le recours est recevable eu égard aux exigences de forme minimales posées en relation avec les conclusions et les motifs invoqués à l'appui de ces dernières. On peut en déduire que les éléments du jugement que le recourant ne remet d'aucune façon en question dans ses écritures ne sont pas l'objet du recours en réforme cantonal. Cette conclusion s'impose tout au moins en ce qui concerne les moyens de droit que la loi de procédure cantonale distingue strictement, tenant, d'une part, à l'application du droit matériel et, d'autre part, à l'application des règles de procédure relatives aux frais et aux dépens (art. 415 al. 1 et 2 et art. 425 al. 2 let. c CPP/VD), en ce sens que faute de tout grief et de toute conclusion explicite sur la question des frais, la cour cantonale, saisie d'un recours portant sur la déclaration de culpabilité ou la peine, ne réexamine pas d'office la question des frais de procédure, à moins que l'issue du recours impose une nouvelle décision sur ce point. 2.3 En l'espèce, le recourant a conclu, devant l'autorité cantonale, à libération de l'une des infractions retenues à sa charge par le jugement de première instance ainsi qu'à la réduction de sa peine et à l'octroi du sursis. Le recourant n'a donc formulé aucune conclusion spécifique sur la question des frais de première instance, notamment le principe de la mise à sa charge des frais de sa défense d'office. Il n'a, non plus, développé aucune argumentation sur ce point dans son mémoire. Aussi la cour cantonale, tenue d'examiner d'office l'application du droit matériel en relation avec les griefs développés et les conclusions au moins implicites prises dans les écritures de recours n'était-elle, en revanche, pas tenue d'examiner d'office les questions de procédure concernant les frais et l'assistance judiciaire en première instance, en l'absence de toute conclusion et de toute motivation spécifique sur ce point. Il s'ensuit que les griefs d'ordre constitutionnel soulevés par le recourant sur ce point sont irrecevables dans le recours en matière pénale. 2.4 Il convient, en revanche, d'examiner la question de l'indemnité du conseil d'office du recourant pour la procédure de seconde instance cantonale. 2.4.1 Aux termes du considérant 5 de l'arrêt cantonal, les frais d'arrêt, y compris l'indemnité allouée au défenseur d'office du recourant, ont été mis à la charge de ce dernier en application de l'art. 450 al. 1 CPP/VD. Conformément à cette disposition, si le recours est rejeté, et sauf le cas où il émane du Ministère public, les frais de seconde instance sont mis à la charge du recourant. Le recourant soutient que la mise à sa charge de ces frais violerait son droit à l'assistance gratuite d'un avocat déduit des art. 29 al. 3 Cst. et 6 par. 3 let. c CEDH. Il relève que ces deux dispositions garantissent expressément la gratuité de l'assistance d'un avocat et soutient que cette garantie ne serait pas respectée par la mise à sa charge des frais de sa défense d'office au terme de la procédure. 2.4.2 Le droit à l'assistance judiciaire doit être examiné en premier lieu au regard des règles cantonales topiques, l'art. 29 al. 3 Cst. n'offrant qu'une garantie subsidiaire minimale. 2.4.2.1 Le canton de Vaud n'a pas édicté de législation spécifique sur l'assistance judiciaire en matière pénale, mais uniquement en matière civile (loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile; RSV 173.81). Le code de procédure pénale vaudois prévoit que le prévenu qui n'a pas choisi de défenseur et qui doit néanmoins être assisté est pourvu d'un défenseur d'office, qui reste en principe en fonction jusqu'à l'épuisement des instances cantonales (art. 105 al. 1 et 2 CPP/VD). Lorsque le prévenu établit son indigence, le défenseur d'office reçoit, à la charge de la caisse de l'Etat, l'indemnité prévue par le tarif des frais en matière judiciaire pénale, qui est portée sur la liste des frais prévue à l'article 156 (art. 110 al. 1 et 2 CPP/VD), cependant que le prévenu qui n'est pas indigent doit rémunérer son défenseur d'office à concurrence des honoraires normaux fixés par le président qui a désigné le défenseur d'office (art. 111 al. 1 et 2 CPP/VD). Lorsque le défenseur d'office n'obtient pas à l'amiable le règlement de cette indemnité, elle peut lui être allouée par la caisse de l'Etat et portée sur la liste de frais précitée. Dans l'hypothèse visée par l'art. 111 CPP/VD, cette indemnité peut être mise à la charge du prévenu, même s'il est libéré sans frais à sa charge (art. 112 al. 1 et 2 CPP/VD). Il s'ensuit que le droit cantonal pertinent ne fixe pas expressément les conditions auxquelles le bénéficiaire de l'assistance judiciaire en matière pénale peut être appelé à rembourser la caisse de l'Etat. Il ne précise pas, en particulier, si le recouvrement des frais portés sur la liste des frais du condamné indigent peut ou non être opéré nonobstant le maintien de la situation d'indigence. Pour le surplus, le recourant ne soutient pas que le droit cantonal lui offrirait une protection plus étendue que les règles constitutionnelle et conventionnelle qu'il invoque, si bien qu'il n'y a pas lieu d'approfondir la question sous cet angle (art. 106 al. 2 LTF). 2.4.2.2 Conformément à l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. Selon la jurisprudence déduite de l'art. 4 aCst., la garantie constitutionnelle n'incluait pas le droit du bénéficiaire à une prise en charge définitive par l'Etat des frais avancés. Les droits de procédure cantonaux pouvaient ainsi prévoir, sous certaines conditions, que le bénéficiaire perdait son droit à être assisté par l'Etat dans une procédure, ce droit étant subsidiaire à d'autres prétentions de l'intéressé, notamment celles découlant d'une obligation d'entretien (ATF 119 Ia 11 consid. 3a et les références citées). L'autorité compétente pouvait également retirer l'assistance judiciaire lorsque, en cours de procédure, les conditions en ayant justifié l'octroi n'étaient plus réalisées. La restitution des montants avancés au titre de l'assistance judiciaire pouvait, par ailleurs, être exigée du bénéficiaire lorsque sa situation économique s'était améliorée dans une mesure suffisante (ATF 122 I 5 consid. 4a p. 6). Cette jurisprudence conserve sa pertinence sous l'empire de l'art. 29 al. 3 Cst., cette disposition ne faisant que reprendre les principes posés dans ce domaine par la jurisprudence antérieure et ne conférant pas plus de droits (ATF 126 I 194 consid. 3a p. 196). 2.4.2.3 Interprétée comme une garantie d'accès à la justice, la règle de l'art. 29 al. 3 Cst. ne permet pas de remettre en cause la mise à la charge du recourant des frais de sa défense d'office, comme il le souhaite. Le recourant a, en effet, bénéficié d'un avocat durant toute la procédure, y compris en seconde instance cantonale, et l'indemnisation de son conseil a été avancée par l'Etat. Le recourant n'a donc, d'aucune manière, été empêché d'accéder à la justice et d'exercer ses droits. Toutefois, dans le cas d'espèce, où le droit cantonal ne soumet à aucune condition la restitution des montants ainsi avancés, l'interprétation de la protection constitutionnelle en ce sens qu'elle ne déploierait aucun effet au-delà de la clôture de la procédure pour laquelle elle a été accordée, tiendrait insuffisamment compte de l'exigence jurisprudentielle selon laquelle la restitution des montants avancés au titre de l'assistance judiciaire peut être exigée du bénéficiaire lorsque sa situation économique s'est améliorée dans une mesure suffisante (ATF 122 I 5 consid. 4a p. 6, ATF 122 I 322 consid. 2c p. 324). Cela suppose qu'il soit en mesure de s'acquitter des frais concrètement mis à sa charge sans remettre en cause la couverture de ses besoins fondamentaux (cf. ATF 128 I 232 consid. 2.5.1; ATF 127 I 205 consid. 3b; ATF 125 IV 164 consid. 4a; v. aussi infra consid. 2.4.3). La gratuité de l'assistance judiciaire consacrée par l'art. 29 al. 3 Cst. n'a, en revanche, pas la portée absolue que voudrait lui voir reconnaître le recourant. 2.4.2.4 L'art. 6 par. 3 let. c CEDH invoqué par le recourant n'offre pas une protection plus étendue. Cette disposition garantit à tout accusé le droit de se défendre lui-même ou d'avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, de pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent. 2.4.2.4.1 La Cour européenne des droits de l'homme n'a jamais tranché définitivement le point de savoir si le fait de mettre à la charge du condamné des frais de justice incluant le montant des indemnités versées à son conseil d'office, dont la désignation était justifiée par l'indigence de l'accusé, était ou non conforme à l'art. 6 par. 3 let. c CEDH. Elle a notamment laissé cette question ouverte dans l'arrêt Luedicke, Belkacem et Koç contre Allemagne du 28 novembre 1978 (série A vol. 29 § 44), qui avait trait à la gratuité des frais d'interprète, en soulignant cependant que l'interprétation de l'alinéa c de cette disposition était susceptible de susciter des doutes, que l'on ne pouvait cependant invoquer à l'encontre du sens clair de l'adverbe "gratuitement" à l'alinéa e. En 1982, la Commission européenne des droits de l'homme a, en revanche, jugé que la condition spécifique figurant à l'alinéa c de l'art. 6 par. 3 CEDH indiquait que, dans ce contexte, l'expression "gratuitement" n'était pas incompatible avec une exonération seulement temporaire des frais, autrement dit une exonération valable tant que l'accusé n'avait pas les moyens de faire face aux dépenses dues à son assistance par un avocat. L'expression "n'a pas les moyens de rémunérer" ne renvoyait pas seulement au moment où le tribunal décidait ou non d'accorder l'aide judiciaire gratuite, mais concernait également le moment où était tranchée la question de savoir si et dans quelle mesure le défendeur devait payer les dépens. Aussi n'était-il pas contraire à l'article 6 par. 3 let. c que l'accusé doive payer les frais de son avocat commis d'office après avoir été reconnu coupable, à moins qu'il n'en ait pas les moyens (décision de la Commission européenne des droits de l'homme du 6 mai 1982 sur la recevabilité de la requête N° 9365/81, X. contre République fédérale d'Allemagne, Décisions et Rapports 1982 vol. 28 p. 229). Dans l'affaire Croissant contre Allemagne, la Cour européenne a, par ailleurs, souligné que contrairement à d'autres clauses de l'art. 6 par. 3 (p. ex. l'al. e), l'alinéa c ne consacre pas un droit de caractère absolu parce qu'il n'exige l'assistance gratuite d'un avocat d'office que si l'accusé "n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur". Sans trancher expressément la question de savoir si l'art. 6 empêchait un Etat, en toute hypothèse, d'essayer de recouvrer les frais de l'assistance judiciaire gratuite octroyée à un accusé qui, à l'époque du procès, n'avait pas les moyens de les assumer, elle a jugé que l'on ne pouvait dire de manière générale que le système en vigueur en Allemagne atteignait au caractère équitable de la procédure et ne se concilierait pas avec l'art. 6 CEDH. Dans ce système, la désignation d'un avocat d'office intervient indépendamment de la situation financière de l'intéressé, qui doit en principe toujours régler le montant des honoraires et des frais de ses avocats commis d'office. Sa situation financière est, en revanche, prise en considération au stade de la procédure d'exécution qui suit le jugement définitif (arrêt de la CourEDH Croissant contre Allemagne du 25 septembre 1992, série A vol. 237 B § 33 ss). 2.4.2.4.2 Une partie des commentateurs de la CEDH a entendu déduire du premier arrêt cité qu'une solution similaire s'imposait pour les frais de la défense d'office (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'Homme, 1990, ch. 609 p. 500 s.). Pour d'autres, qui se réfèrent à la décision de la Commission et aux considérants de l'arrêt Croissant, en revanche, la gratuité selon la let. c, contrairement à la let. e de l'art. 6 par. 3 CEDH, n'est pas définitive, mais dépend de l'indigence. Selon ces auteurs, il n'apparaît donc pas inéquitable de charger l'accusé condamné des frais de sa défense d'office lorsqu'il est en mesure de s'en acquitter. Une telle condamnation au paiement de ces frais suppose alors l'existence, au stade de l'exécution du jugement, de mesures de protection garantissant que le recouvrement de ces frais ne soit pas opéré tant que dure l'indigence (WOLFGANG PEUKERT, in: Europäische MenschenRechtsKonvention, EMRK-Kommentar, 2e éd. 1996, n° 199 ad art. 6 CEDH p. 309). 2.4.2.4.3 En ce qui concerne la Suisse en particulier, il convient de rappeler qu'elle avait initialement émis, lors du dépôt de l'instrument de ratification, une déclaration interprétative aux termes de laquelle "Le Conseil fédéral suisse déclare interpréter la garantie de la gratuité de l'assistance d'un avocat d'office et d'un interprète figurant à l'article 6, paragraphe 3, lettres c et e, de la Convention comme ne libérant pas définitivement le bénéficiaire du paiement des frais qui en résultent". Cette déclaration a cependant été retirée en l'an 2000, si bien qu'il n'est pas nécessaire d'en examiner en l'espèce la portée. Selon le Conseil fédéral (Message du 24 mars 1999 concernant le retrait des réserves et déclarations interprétatives de la Suisse à l'art. 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, FF 1999 3350 ss, spéc. 3356 ch. 242), qui se référait aux jurisprudences Luedicke et X. contre République fédérale d'Allemagne précitées, la déclaration relative à l'assistance gratuite d'un avocat apparaissait superflue dans la mesure où elle portait sur le remboursement des frais d'assistance d'un avocat d'office, le par. 3 let. c ne dispensant pas définitivement du paiement des frais d'assistance d'un avocat d'office. 2.4.2.4.4 La doctrine suisse a longtemps examiné cette question à la lumière de la déclaration interprétative formulée par la Suisse en se concentrant sur la question de la validité et des effets de cette déclaration. Ces questions ne sont plus pertinentes aujourd'hui. La doctrine plus récente est, en revanche, majoritairement de l'avis que la mise à charge du condamné des frais de sa défense d'office n'est possible au regard de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH que pour autant qu'il soit garanti que ces frais ne seront pas recouvrés tant que l'indigence persiste (v. en ce sens: NIKLAUS OBERHOLZER, Gerichts- und Parteikosten im Strafprozess, in Gerichtskosten, Parteikosten, Prozesskaution, unentgeltliche Prozessführung, Schriften der Stiftung für die Weiterbildung schweizerischer Richterinnen und Richter [SWR], vol. 3 2001, p. 43 et la note de bas de page 58; v. aussi STEFAN MEICHSSNER, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, p. 179 s.; KÜNG/HAURI/BRUNNER, Handkommentar zur Zürcher Strafprozessordnung, 2005, § 12 n° 8; HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6e éd. 2005, § 40 n. 14 p. 163). Apparemment d'un avis contraire, SCHMID soutient que les frais de la défense d'office pourraient, à l'instar des autres frais, mais non des frais d'interprète, être mis à charge. Cet auteur, qui se réfère encore au texte de la déclaration interprétative, ne précise cependant pas à quelles conditions cette faculté pourrait être exercée et en particulier s'il en va de même des frais de la défense d'office accordée en raison de l'indigence de l'accusé (NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 4e éd. 2004, § 66 n. 1201). Selon PIQUEREZ, c'est à l'Etat qu'incombe l'avance des frais de justice, y compris ceux de défense d'office, même si, s'agissant de ces derniers, l'Etat se réserve d'en réclamer le remboursement au prévenu en cas de retour à meilleure fortune ou en considérant les frais de défense d'office comme faisant partie des frais de justice, ce qui, aux yeux de cet auteur, est conforme à l'art. 6 CEDH, qui ne garantit pas une procédure judiciaire gratuite, mais seulement le droit à l'assistance gratuite d'un avocat d'office lorsque les intérêts de la justice l'exigent (GÉRARD PIQUEREZ, Traité de procédure pénale suisse, 2e éd. 2006, § 141 n. 1136). On ne voit cependant pas que le seul fait d'intégrer les indemnités versées au conseil d'office dans le décompte général des frais de la procédure mis à la charge du condamné puisse à lui seul justifier de faire abstraction de la condition liée à la situation économique de l'intéressé. 2.4.2.4.5 Il résulte de ce qui précède que le recourant ne peut pas non plus déduire de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH un droit à être purement et simplement relevé des frais de sa défense d'office. Cette disposition ne lui offre dès lors pas une protection plus étendue que l'art. 29 al. 3 Cst. 2.4.3 Il reste à examiner comment la garantie constitutionnelle, telle qu'elle a été circonscrite ci-dessus, doit être mise en oeuvre. A cet égard, on ne peut méconnaître que, dans le cadre d'une procédure d'exécution forcée exercée par l'Etat afin de recouvrer les montants avancés au titre de l'assistance judiciaire, le jugement pénal qui condamne au paiement des frais, respectivement des frais de la défense d'office, constitue un titre à la mainlevée définitive de l'opposition (art. 373 CP et art. 80 al. 1 LP), dont le juge compétent n'a ni à revoir ni à interpréter le contenu matériel (ATF 124 III 501 consid. 3a p. 503; ATF 113 III 6 consid. 1b p. 9 s.). On ne voit par ailleurs pas que le condamné puisse, dans une telle procédure, invoquer que sa situation matérielle ne se serait pas améliorée, un tel moyen n'entrant pas dans le cadre des exceptions énumérées limitativement par la loi (cf. art. 81 al. 1 LP). En outre, la notion de ressource suffisante au sens de l'art. 29 al. 3 Cst. ne se recoupe pas entièrement avec celle du minimum vital du droit des poursuites en ce sens qu'il n'y a pas lieu, dans l'examen du droit à l'assistance judiciaire, de se référer schématiquement aux normes du droit de l'exécution forcée mais de prendre en considération l'ensemble des circonstances individuelles du requérant (ATF 124 I 1 consid. 2 p. 2). A cela s'ajoute que la constatation d'une atteinte au minimum vital du poursuivi à un stade ultérieur de l'exécution forcée conduit, en règle générale, à la délivrance d'un acte de défaut de bien, susceptible de déployer des conséquences négatives importantes pour le poursuivi. Dans ces conditions, les seules garanties offertes par le droit des poursuites (cf. art. 92 et 93 LP) n'apparaissent pas suffisantes au regard des exigences déduites par la jurisprudence des art. 4 aCst. et 29 al. 3 Cst. En l'espèce, le chiffre III du dispositif de la décision entreprise met inconditionnellement à la charge du recourant l'indemnité allouée à son défenseur d'office par 484 fr. 20. Ainsi formulé, ce point du dispositif permettrait donc en principe d'entreprendre le recouvrement de ce montant par voie d'exécution forcée, cependant que la motivation de l'arrêt entrepris ne permet pas de déterminer pour quelles raisons le recourant ne pourrait plus invoquer en sa faveur la garantie constitutionnelle de l'art. 29 al. 3 Cst. On ignore en effet concrètement qu'elle était, à l'issue de cette procédure, sa situation économique. On ignore de même si la pratique des autorités cantonales offre des garanties que l'exécution forcée des frais ainsi mis à charge ne soit pas entreprise tant qu'il n'est pas établi que l'intéressé dispose des moyens nécessaires. Il convient donc d'annuler l'arrêt cantonal sur ce point - mais non en ce qui concerne les autres frais de la procédure - et de renvoyer la cause à l'autorité cantonale afin qu'elle examine à nouveau la question du sort de ces frais à l'aune des principes rappelés ci-dessus. Comme on l'a vu, la garantie constitutionnelle n'impose pas une renonciation définitive de l'Etat au remboursement des frais de la défense d'office et ne s'oppose donc ni à ce que le montant de ces frais soit fixé dans le dispositif de la décision ni à ce que celui-ci statue sur le principe de l'obligation du bénéficiaire de rembourser. Elle impose simplement que le remboursement ne puisse être poursuivi par voie d'exécution forcée aussi longtemps que la situation de l'intéressé ne le permet pas. Il s'ensuit que si la cour cantonale entend maintenir une condamnation inconditionnelle au paiement de ces frais, il lui incombera d'exposer les raisons justifiant de retirer au recourant le bénéfice de l'assistance judiciaire ou d'expliquer quelles garanties offertes par le droit cantonal permettraient d'exclure que le recouvrement soit effectivement entrepris malgré cette condamnation inconditionnelle aussi longtemps que la situation économique du recourant ne s'est pas améliorée. Hors de ces hypothèses, la cour cantonale examinera s'il y a lieu de renoncer purement et simplement à ces frais ou de soumettre l'obligation de rembourser statuée dans le dispositif à une condition (cf., p. ex., art. 64 al. 4 LTF).
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Assistance judiciaire en procédure pénale; art. 29 al. 3 Cst., art. 6 par. 3 let. c CEDH. Ni l'art. 29 al. 3 Cst., ni l'art. 6 par. 3 let. c CEDH n'imposent une renonciation définitive de l'Etat au remboursement par le bénéficiaire de l'assistance judiciaire des frais avancés au titre de la défense d'office. Conditions auxquelles la décision de dernière instance cantonale peut mettre ces frais à la charge du bénéficiaire (consid. 2).
fr
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-91%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,895
135 I 91
135 I 91 Sachverhalt ab Seite 92 Par jugement du 27 février 2008, le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne a condamné X. à la peine de cent-cinquante jours-amende à 40 francs l'un et à une amende de 1'500 francs, avec peine de substitution de trente-huit jours de privation de liberté, pour lésions corporelles simples qualifiées, violation simple des règles de la circulation routière, ivresse au volant et ivresse au volant qualifiée, conduite en état d'incapacité de conduire, tentative d'opposition ou dérobade aux mesures visant à déterminer l'incapacité de conduire, violation des devoirs en cas d'accident et contravention à la loi fédérale sur les stupéfiants. Saisie d'un recours en réforme du condamné, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois l'a rejeté, par arrêt du 15 avril 2008. Les frais de deuxième instance, y compris l'indemnité allouée au défenseur d'office de l'intéressé, par 484 fr. 20, ont été mis à la charge de ce dernier. X. interjette un recours en matière pénale contre cet arrêt. Il conclut à sa réforme en ce sens qu'il soit mis au bénéfice du sursis et que les frais de sa défense d'office, en première et en deuxième instances, soient laissés à la charge de l'Etat. Il requiert en outre le bénéfice de l'assistance judiciaire et la restitution de l'effet suspensif. Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le recourant conteste ensuite la mise à sa charge des frais de sa défense d'office en première et en seconde instances cantonales. Il soulève pour la première fois ces griefs devant le Tribunal fédéral. 2.1 Le recours en matière pénale peut être interjeté pour violation du droit, tel qu'il est circonscrit par les art. 95 et 96 LTF, soit en particulier pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF). Dans ce cadre, le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il n'est pas lié par l'argumentation des parties et il apprécie librement la portée juridique des faits. Il ne peut cependant examiner l'argumentation juridique des parties que dans la mesure où elle porte sur un point qui constitue encore l'objet du litige en instance fédérale (art. 99 al. 2 et art. 107 al. 1 LTF) et pour autant qu'elle repose sur des constatations de fait de la décision attaquée (ATF 133 III 421 consid. 1.3 in fine). Il s'en tient par ailleurs, en général, aux questions juridiques que la partie recourante soulève conformément aux exigences légales relatives à la motivation du recours (art. 42 al. 2 LTF; ATF 134 II 245 consid. 2). Suivant le principe de l'épuisement préalable des instances cantonales qui découle de l'art. 80 al. 1 LTF, il n'examine, dans la règle, que les griefs constitutionnels qui, pouvant l'être, ont été présentés à l'autorité cantonale de dernière instance et les questions qui constituaient l'objet du litige devant l'autorité précédente; il s'ensuit que le grief invoqué pour la première fois devant le Tribunal fédéral ne doit pas se confondre avec l'arbitraire. Par ailleurs, le comportement du recourant ne doit pas être contraire à la règle de la bonne foi en vertu de laquelle celui qui ne soulève pas devant l'autorité de dernière instance cantonale un grief lié à la conduite de la procédure ne peut plus en principe le soulever devant le Tribunal fédéral. Cette juridiction ne contrôle pas non plus d'office le respect des droits fondamentaux (art. 106 al. 2 LTF). 2.2 En l'espèce, le recourant a emprunté, devant l'autorité de dernière instance cantonale, la voie du recours en réforme prévue par l'art. 410 du code de procédure pénale du canton de Vaud du 12 septembre 1967 (CPP/VD; RSV 312.01). Ce recours est ouvert, d'une part, pour fausse application des règles de fond, pénales ou civiles, applicables au jugement de la cause (art. 415 al. 1 CPP/VD) et, d'autre part, pour violation des règles de procédure concernant les frais et dépens, ainsi que le sort des objets séquestrés (art. 415 al. 2 CPP/VD). Conformément à l'art. 425 al. 2 CPP/VD, le mémoire de recours doit contenir notamment les conclusions en réforme ou en nullité (al. 2 let. b) ainsi que les motifs à l'appui des conclusions; ces motifs doivent indiquer succinctement quelles sont les irrégularités de procédure ou les violations de la loi alléguées et en quoi elles consistent (al. 2 let. c). La pratique cantonale a déduit de ces deux exigences que la recevabilité du recours en réforme supposait que la modification souhaitée et le motif invoqué à l'appui de cette modification ressortent suffisamment de l'acte, sans qu'il soit cependant indispensable d'y articuler expressément les conclusions et les moyens de réforme (BENOÎT BOVAY ET AL., Procédure pénale vaudoise, 3e éd. 2008, n° 8 ad art. 425 CPP/VD). Saisie d'un tel recours, la cour cantonale examine librement les questions de droit sans être limitée aux moyens que les parties invoquent. Elle ne peut cependant aller au-delà des conclusions du recourant (art. 447 al. 1 et 2 première phrase CPP/VD). Il résulte de ce qui précède que si l'autorité cantonale applique, lorsqu'elle connaît d'un recours en réforme, le droit d'office, elle ne procède à cet examen que dans le cadre des conclusions prises par le recourant et dans la mesure où le recours est recevable eu égard aux exigences de forme minimales posées en relation avec les conclusions et les motifs invoqués à l'appui de ces dernières. On peut en déduire que les éléments du jugement que le recourant ne remet d'aucune façon en question dans ses écritures ne sont pas l'objet du recours en réforme cantonal. Cette conclusion s'impose tout au moins en ce qui concerne les moyens de droit que la loi de procédure cantonale distingue strictement, tenant, d'une part, à l'application du droit matériel et, d'autre part, à l'application des règles de procédure relatives aux frais et aux dépens (art. 415 al. 1 et 2 et art. 425 al. 2 let. c CPP/VD), en ce sens que faute de tout grief et de toute conclusion explicite sur la question des frais, la cour cantonale, saisie d'un recours portant sur la déclaration de culpabilité ou la peine, ne réexamine pas d'office la question des frais de procédure, à moins que l'issue du recours impose une nouvelle décision sur ce point. 2.3 En l'espèce, le recourant a conclu, devant l'autorité cantonale, à libération de l'une des infractions retenues à sa charge par le jugement de première instance ainsi qu'à la réduction de sa peine et à l'octroi du sursis. Le recourant n'a donc formulé aucune conclusion spécifique sur la question des frais de première instance, notamment le principe de la mise à sa charge des frais de sa défense d'office. Il n'a, non plus, développé aucune argumentation sur ce point dans son mémoire. Aussi la cour cantonale, tenue d'examiner d'office l'application du droit matériel en relation avec les griefs développés et les conclusions au moins implicites prises dans les écritures de recours n'était-elle, en revanche, pas tenue d'examiner d'office les questions de procédure concernant les frais et l'assistance judiciaire en première instance, en l'absence de toute conclusion et de toute motivation spécifique sur ce point. Il s'ensuit que les griefs d'ordre constitutionnel soulevés par le recourant sur ce point sont irrecevables dans le recours en matière pénale. 2.4 Il convient, en revanche, d'examiner la question de l'indemnité du conseil d'office du recourant pour la procédure de seconde instance cantonale. 2.4.1 Aux termes du considérant 5 de l'arrêt cantonal, les frais d'arrêt, y compris l'indemnité allouée au défenseur d'office du recourant, ont été mis à la charge de ce dernier en application de l'art. 450 al. 1 CPP/VD. Conformément à cette disposition, si le recours est rejeté, et sauf le cas où il émane du Ministère public, les frais de seconde instance sont mis à la charge du recourant. Le recourant soutient que la mise à sa charge de ces frais violerait son droit à l'assistance gratuite d'un avocat déduit des art. 29 al. 3 Cst. et 6 par. 3 let. c CEDH. Il relève que ces deux dispositions garantissent expressément la gratuité de l'assistance d'un avocat et soutient que cette garantie ne serait pas respectée par la mise à sa charge des frais de sa défense d'office au terme de la procédure. 2.4.2 Le droit à l'assistance judiciaire doit être examiné en premier lieu au regard des règles cantonales topiques, l'art. 29 al. 3 Cst. n'offrant qu'une garantie subsidiaire minimale. 2.4.2.1 Le canton de Vaud n'a pas édicté de législation spécifique sur l'assistance judiciaire en matière pénale, mais uniquement en matière civile (loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile; RSV 173.81). Le code de procédure pénale vaudois prévoit que le prévenu qui n'a pas choisi de défenseur et qui doit néanmoins être assisté est pourvu d'un défenseur d'office, qui reste en principe en fonction jusqu'à l'épuisement des instances cantonales (art. 105 al. 1 et 2 CPP/VD). Lorsque le prévenu établit son indigence, le défenseur d'office reçoit, à la charge de la caisse de l'Etat, l'indemnité prévue par le tarif des frais en matière judiciaire pénale, qui est portée sur la liste des frais prévue à l'article 156 (art. 110 al. 1 et 2 CPP/VD), cependant que le prévenu qui n'est pas indigent doit rémunérer son défenseur d'office à concurrence des honoraires normaux fixés par le président qui a désigné le défenseur d'office (art. 111 al. 1 et 2 CPP/VD). Lorsque le défenseur d'office n'obtient pas à l'amiable le règlement de cette indemnité, elle peut lui être allouée par la caisse de l'Etat et portée sur la liste de frais précitée. Dans l'hypothèse visée par l'art. 111 CPP/VD, cette indemnité peut être mise à la charge du prévenu, même s'il est libéré sans frais à sa charge (art. 112 al. 1 et 2 CPP/VD). Il s'ensuit que le droit cantonal pertinent ne fixe pas expressément les conditions auxquelles le bénéficiaire de l'assistance judiciaire en matière pénale peut être appelé à rembourser la caisse de l'Etat. Il ne précise pas, en particulier, si le recouvrement des frais portés sur la liste des frais du condamné indigent peut ou non être opéré nonobstant le maintien de la situation d'indigence. Pour le surplus, le recourant ne soutient pas que le droit cantonal lui offrirait une protection plus étendue que les règles constitutionnelle et conventionnelle qu'il invoque, si bien qu'il n'y a pas lieu d'approfondir la question sous cet angle (art. 106 al. 2 LTF). 2.4.2.2 Conformément à l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. Selon la jurisprudence déduite de l'art. 4 aCst., la garantie constitutionnelle n'incluait pas le droit du bénéficiaire à une prise en charge définitive par l'Etat des frais avancés. Les droits de procédure cantonaux pouvaient ainsi prévoir, sous certaines conditions, que le bénéficiaire perdait son droit à être assisté par l'Etat dans une procédure, ce droit étant subsidiaire à d'autres prétentions de l'intéressé, notamment celles découlant d'une obligation d'entretien (ATF 119 Ia 11 consid. 3a et les références citées). L'autorité compétente pouvait également retirer l'assistance judiciaire lorsque, en cours de procédure, les conditions en ayant justifié l'octroi n'étaient plus réalisées. La restitution des montants avancés au titre de l'assistance judiciaire pouvait, par ailleurs, être exigée du bénéficiaire lorsque sa situation économique s'était améliorée dans une mesure suffisante (ATF 122 I 5 consid. 4a p. 6). Cette jurisprudence conserve sa pertinence sous l'empire de l'art. 29 al. 3 Cst., cette disposition ne faisant que reprendre les principes posés dans ce domaine par la jurisprudence antérieure et ne conférant pas plus de droits (ATF 126 I 194 consid. 3a p. 196). 2.4.2.3 Interprétée comme une garantie d'accès à la justice, la règle de l'art. 29 al. 3 Cst. ne permet pas de remettre en cause la mise à la charge du recourant des frais de sa défense d'office, comme il le souhaite. Le recourant a, en effet, bénéficié d'un avocat durant toute la procédure, y compris en seconde instance cantonale, et l'indemnisation de son conseil a été avancée par l'Etat. Le recourant n'a donc, d'aucune manière, été empêché d'accéder à la justice et d'exercer ses droits. Toutefois, dans le cas d'espèce, où le droit cantonal ne soumet à aucune condition la restitution des montants ainsi avancés, l'interprétation de la protection constitutionnelle en ce sens qu'elle ne déploierait aucun effet au-delà de la clôture de la procédure pour laquelle elle a été accordée, tiendrait insuffisamment compte de l'exigence jurisprudentielle selon laquelle la restitution des montants avancés au titre de l'assistance judiciaire peut être exigée du bénéficiaire lorsque sa situation économique s'est améliorée dans une mesure suffisante (ATF 122 I 5 consid. 4a p. 6, ATF 122 I 322 consid. 2c p. 324). Cela suppose qu'il soit en mesure de s'acquitter des frais concrètement mis à sa charge sans remettre en cause la couverture de ses besoins fondamentaux (cf. ATF 128 I 232 consid. 2.5.1; ATF 127 I 205 consid. 3b; ATF 125 IV 164 consid. 4a; v. aussi infra consid. 2.4.3). La gratuité de l'assistance judiciaire consacrée par l'art. 29 al. 3 Cst. n'a, en revanche, pas la portée absolue que voudrait lui voir reconnaître le recourant. 2.4.2.4 L'art. 6 par. 3 let. c CEDH invoqué par le recourant n'offre pas une protection plus étendue. Cette disposition garantit à tout accusé le droit de se défendre lui-même ou d'avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, de pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent. 2.4.2.4.1 La Cour européenne des droits de l'homme n'a jamais tranché définitivement le point de savoir si le fait de mettre à la charge du condamné des frais de justice incluant le montant des indemnités versées à son conseil d'office, dont la désignation était justifiée par l'indigence de l'accusé, était ou non conforme à l'art. 6 par. 3 let. c CEDH. Elle a notamment laissé cette question ouverte dans l'arrêt Luedicke, Belkacem et Koç contre Allemagne du 28 novembre 1978 (série A vol. 29 § 44), qui avait trait à la gratuité des frais d'interprète, en soulignant cependant que l'interprétation de l'alinéa c de cette disposition était susceptible de susciter des doutes, que l'on ne pouvait cependant invoquer à l'encontre du sens clair de l'adverbe "gratuitement" à l'alinéa e. En 1982, la Commission européenne des droits de l'homme a, en revanche, jugé que la condition spécifique figurant à l'alinéa c de l'art. 6 par. 3 CEDH indiquait que, dans ce contexte, l'expression "gratuitement" n'était pas incompatible avec une exonération seulement temporaire des frais, autrement dit une exonération valable tant que l'accusé n'avait pas les moyens de faire face aux dépenses dues à son assistance par un avocat. L'expression "n'a pas les moyens de rémunérer" ne renvoyait pas seulement au moment où le tribunal décidait ou non d'accorder l'aide judiciaire gratuite, mais concernait également le moment où était tranchée la question de savoir si et dans quelle mesure le défendeur devait payer les dépens. Aussi n'était-il pas contraire à l'article 6 par. 3 let. c que l'accusé doive payer les frais de son avocat commis d'office après avoir été reconnu coupable, à moins qu'il n'en ait pas les moyens (décision de la Commission européenne des droits de l'homme du 6 mai 1982 sur la recevabilité de la requête N° 9365/81, X. contre République fédérale d'Allemagne, Décisions et Rapports 1982 vol. 28 p. 229). Dans l'affaire Croissant contre Allemagne, la Cour européenne a, par ailleurs, souligné que contrairement à d'autres clauses de l'art. 6 par. 3 (p. ex. l'al. e), l'alinéa c ne consacre pas un droit de caractère absolu parce qu'il n'exige l'assistance gratuite d'un avocat d'office que si l'accusé "n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur". Sans trancher expressément la question de savoir si l'art. 6 empêchait un Etat, en toute hypothèse, d'essayer de recouvrer les frais de l'assistance judiciaire gratuite octroyée à un accusé qui, à l'époque du procès, n'avait pas les moyens de les assumer, elle a jugé que l'on ne pouvait dire de manière générale que le système en vigueur en Allemagne atteignait au caractère équitable de la procédure et ne se concilierait pas avec l'art. 6 CEDH. Dans ce système, la désignation d'un avocat d'office intervient indépendamment de la situation financière de l'intéressé, qui doit en principe toujours régler le montant des honoraires et des frais de ses avocats commis d'office. Sa situation financière est, en revanche, prise en considération au stade de la procédure d'exécution qui suit le jugement définitif (arrêt de la CourEDH Croissant contre Allemagne du 25 septembre 1992, série A vol. 237 B § 33 ss). 2.4.2.4.2 Une partie des commentateurs de la CEDH a entendu déduire du premier arrêt cité qu'une solution similaire s'imposait pour les frais de la défense d'office (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'Homme, 1990, ch. 609 p. 500 s.). Pour d'autres, qui se réfèrent à la décision de la Commission et aux considérants de l'arrêt Croissant, en revanche, la gratuité selon la let. c, contrairement à la let. e de l'art. 6 par. 3 CEDH, n'est pas définitive, mais dépend de l'indigence. Selon ces auteurs, il n'apparaît donc pas inéquitable de charger l'accusé condamné des frais de sa défense d'office lorsqu'il est en mesure de s'en acquitter. Une telle condamnation au paiement de ces frais suppose alors l'existence, au stade de l'exécution du jugement, de mesures de protection garantissant que le recouvrement de ces frais ne soit pas opéré tant que dure l'indigence (WOLFGANG PEUKERT, in: Europäische MenschenRechtsKonvention, EMRK-Kommentar, 2e éd. 1996, n° 199 ad art. 6 CEDH p. 309). 2.4.2.4.3 En ce qui concerne la Suisse en particulier, il convient de rappeler qu'elle avait initialement émis, lors du dépôt de l'instrument de ratification, une déclaration interprétative aux termes de laquelle "Le Conseil fédéral suisse déclare interpréter la garantie de la gratuité de l'assistance d'un avocat d'office et d'un interprète figurant à l'article 6, paragraphe 3, lettres c et e, de la Convention comme ne libérant pas définitivement le bénéficiaire du paiement des frais qui en résultent". Cette déclaration a cependant été retirée en l'an 2000, si bien qu'il n'est pas nécessaire d'en examiner en l'espèce la portée. Selon le Conseil fédéral (Message du 24 mars 1999 concernant le retrait des réserves et déclarations interprétatives de la Suisse à l'art. 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, FF 1999 3350 ss, spéc. 3356 ch. 242), qui se référait aux jurisprudences Luedicke et X. contre République fédérale d'Allemagne précitées, la déclaration relative à l'assistance gratuite d'un avocat apparaissait superflue dans la mesure où elle portait sur le remboursement des frais d'assistance d'un avocat d'office, le par. 3 let. c ne dispensant pas définitivement du paiement des frais d'assistance d'un avocat d'office. 2.4.2.4.4 La doctrine suisse a longtemps examiné cette question à la lumière de la déclaration interprétative formulée par la Suisse en se concentrant sur la question de la validité et des effets de cette déclaration. Ces questions ne sont plus pertinentes aujourd'hui. La doctrine plus récente est, en revanche, majoritairement de l'avis que la mise à charge du condamné des frais de sa défense d'office n'est possible au regard de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH que pour autant qu'il soit garanti que ces frais ne seront pas recouvrés tant que l'indigence persiste (v. en ce sens: NIKLAUS OBERHOLZER, Gerichts- und Parteikosten im Strafprozess, in Gerichtskosten, Parteikosten, Prozesskaution, unentgeltliche Prozessführung, Schriften der Stiftung für die Weiterbildung schweizerischer Richterinnen und Richter [SWR], vol. 3 2001, p. 43 et la note de bas de page 58; v. aussi STEFAN MEICHSSNER, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, p. 179 s.; KÜNG/HAURI/BRUNNER, Handkommentar zur Zürcher Strafprozessordnung, 2005, § 12 n° 8; HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6e éd. 2005, § 40 n. 14 p. 163). Apparemment d'un avis contraire, SCHMID soutient que les frais de la défense d'office pourraient, à l'instar des autres frais, mais non des frais d'interprète, être mis à charge. Cet auteur, qui se réfère encore au texte de la déclaration interprétative, ne précise cependant pas à quelles conditions cette faculté pourrait être exercée et en particulier s'il en va de même des frais de la défense d'office accordée en raison de l'indigence de l'accusé (NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 4e éd. 2004, § 66 n. 1201). Selon PIQUEREZ, c'est à l'Etat qu'incombe l'avance des frais de justice, y compris ceux de défense d'office, même si, s'agissant de ces derniers, l'Etat se réserve d'en réclamer le remboursement au prévenu en cas de retour à meilleure fortune ou en considérant les frais de défense d'office comme faisant partie des frais de justice, ce qui, aux yeux de cet auteur, est conforme à l'art. 6 CEDH, qui ne garantit pas une procédure judiciaire gratuite, mais seulement le droit à l'assistance gratuite d'un avocat d'office lorsque les intérêts de la justice l'exigent (GÉRARD PIQUEREZ, Traité de procédure pénale suisse, 2e éd. 2006, § 141 n. 1136). On ne voit cependant pas que le seul fait d'intégrer les indemnités versées au conseil d'office dans le décompte général des frais de la procédure mis à la charge du condamné puisse à lui seul justifier de faire abstraction de la condition liée à la situation économique de l'intéressé. 2.4.2.4.5 Il résulte de ce qui précède que le recourant ne peut pas non plus déduire de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH un droit à être purement et simplement relevé des frais de sa défense d'office. Cette disposition ne lui offre dès lors pas une protection plus étendue que l'art. 29 al. 3 Cst. 2.4.3 Il reste à examiner comment la garantie constitutionnelle, telle qu'elle a été circonscrite ci-dessus, doit être mise en oeuvre. A cet égard, on ne peut méconnaître que, dans le cadre d'une procédure d'exécution forcée exercée par l'Etat afin de recouvrer les montants avancés au titre de l'assistance judiciaire, le jugement pénal qui condamne au paiement des frais, respectivement des frais de la défense d'office, constitue un titre à la mainlevée définitive de l'opposition (art. 373 CP et art. 80 al. 1 LP), dont le juge compétent n'a ni à revoir ni à interpréter le contenu matériel (ATF 124 III 501 consid. 3a p. 503; ATF 113 III 6 consid. 1b p. 9 s.). On ne voit par ailleurs pas que le condamné puisse, dans une telle procédure, invoquer que sa situation matérielle ne se serait pas améliorée, un tel moyen n'entrant pas dans le cadre des exceptions énumérées limitativement par la loi (cf. art. 81 al. 1 LP). En outre, la notion de ressource suffisante au sens de l'art. 29 al. 3 Cst. ne se recoupe pas entièrement avec celle du minimum vital du droit des poursuites en ce sens qu'il n'y a pas lieu, dans l'examen du droit à l'assistance judiciaire, de se référer schématiquement aux normes du droit de l'exécution forcée mais de prendre en considération l'ensemble des circonstances individuelles du requérant (ATF 124 I 1 consid. 2 p. 2). A cela s'ajoute que la constatation d'une atteinte au minimum vital du poursuivi à un stade ultérieur de l'exécution forcée conduit, en règle générale, à la délivrance d'un acte de défaut de bien, susceptible de déployer des conséquences négatives importantes pour le poursuivi. Dans ces conditions, les seules garanties offertes par le droit des poursuites (cf. art. 92 et 93 LP) n'apparaissent pas suffisantes au regard des exigences déduites par la jurisprudence des art. 4 aCst. et 29 al. 3 Cst. En l'espèce, le chiffre III du dispositif de la décision entreprise met inconditionnellement à la charge du recourant l'indemnité allouée à son défenseur d'office par 484 fr. 20. Ainsi formulé, ce point du dispositif permettrait donc en principe d'entreprendre le recouvrement de ce montant par voie d'exécution forcée, cependant que la motivation de l'arrêt entrepris ne permet pas de déterminer pour quelles raisons le recourant ne pourrait plus invoquer en sa faveur la garantie constitutionnelle de l'art. 29 al. 3 Cst. On ignore en effet concrètement qu'elle était, à l'issue de cette procédure, sa situation économique. On ignore de même si la pratique des autorités cantonales offre des garanties que l'exécution forcée des frais ainsi mis à charge ne soit pas entreprise tant qu'il n'est pas établi que l'intéressé dispose des moyens nécessaires. Il convient donc d'annuler l'arrêt cantonal sur ce point - mais non en ce qui concerne les autres frais de la procédure - et de renvoyer la cause à l'autorité cantonale afin qu'elle examine à nouveau la question du sort de ces frais à l'aune des principes rappelés ci-dessus. Comme on l'a vu, la garantie constitutionnelle n'impose pas une renonciation définitive de l'Etat au remboursement des frais de la défense d'office et ne s'oppose donc ni à ce que le montant de ces frais soit fixé dans le dispositif de la décision ni à ce que celui-ci statue sur le principe de l'obligation du bénéficiaire de rembourser. Elle impose simplement que le remboursement ne puisse être poursuivi par voie d'exécution forcée aussi longtemps que la situation de l'intéressé ne le permet pas. Il s'ensuit que si la cour cantonale entend maintenir une condamnation inconditionnelle au paiement de ces frais, il lui incombera d'exposer les raisons justifiant de retirer au recourant le bénéfice de l'assistance judiciaire ou d'expliquer quelles garanties offertes par le droit cantonal permettraient d'exclure que le recouvrement soit effectivement entrepris malgré cette condamnation inconditionnelle aussi longtemps que la situation économique du recourant ne s'est pas améliorée. Hors de ces hypothèses, la cour cantonale examinera s'il y a lieu de renoncer purement et simplement à ces frais ou de soumettre l'obligation de rembourser statuée dans le dispositif à une condition (cf., p. ex., art. 64 al. 4 LTF).
fr
Assistenza giudiziaria nell'ambito della procedura penale; art. 29 cpv. 3 Cost., art. 6 n. 3 lett. c CEDU. Né l'art. 29 cpv. 3 Cost., né l'art. 6 n. 3 lett. c CEDU impongono allo Stato di rinunciare definitivamente al rimborso, da parte del beneficiario dell'assistenza giudiziaria, delle spese anticipate per la difesa d'ufficio. Presupposti affinché la decisione di ultima istanza cantonale possa porre tali spese a carico del beneficiario (consid. 2).
it
constitutional law
2,009
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-91%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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135 II 1
135 II 1 Sachverhalt ab Seite 2 Der aus der Türkei stammende, 1968 geborene A. reiste im September 1990 in die Schweiz ein und stellte hier ein Asylgesuch, das letztinstanzlich am 6. Juli 1994 abgewiesen wurde. Am 29. Juli 1994 heiratete A. die im Jahre 1955 geborene Schweizerin X., woraufhin er die Aufenthaltsbewilligung und im August 1999 die Niederlassungsbewilligung erhielt. Am 30. Mai 1997 ersuchte A. um erleichterte Einbürgerung. Dabei unterzeichnete er zusammen mit seiner Ehefrau am 31. März 2000 eine Erklärung, wonach sie in einer tatsächlichen, ungetrennten ehelichen Gemeinschaft an derselben Adresse leben würden und zur Kenntnis nähmen, dass die erleichterte Einbürgerung ausgeschlossen sei, wenn vor oder während des Einbürgerungsverfahrens einer der Ehegatten die Trennung oder Scheidung beantragt habe oder keine tatsächliche eheliche Gemeinschaft mehr bestehe. Am 11. April 2000 wurde A. das Schweizerbürgerrecht erteilt. Am 28. August 2000 reichten die Ehegatten A. und B. beim zuständigen Gericht eine Scheidungsklage mit einer gemeinsam unterzeichneten Scheidungskonvention ein. Die Ehe, die kinderlos geblieben war, wurde am 7. März 2001 geschieden. Mit Verfügung vom 21. Juni 2004 erklärte das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES; heute: Bundesamt für Migration) die erleichterte Einbürgerung für nichtig. Am 13. März 2006 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement eine dagegen erhobene Beschwerde ab. Mit Urteil vom 27. Juni 2006 bestätigte das Bundesgericht diesen Entscheid (Urteil 5A.11/2006). Im August 2001 gelangte die im Jahre 1980 geborene türkische Staatsangehörige B. in die Schweiz, wo sie am 3. September 2001 A. heiratete und in der Folge die Aufenthaltsbewilligung erhielt. Aus der Ehe gingen zwei Kinder hervor, die Tochter C., geboren im August 2004, sowie der Sohn D., geboren im Juni 2006. Mit Verfügung vom 8. Oktober 2007 lehnte das Amt für Bevölkerung und Migration des Kantons Freiburg ein Gesuch von A. und der beiden Kinder um Erteilung und ein solches von B. um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ab und setzte der Familie eine Frist zum Verlassen des Kantons. Am 3. April 2008 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof, eine dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. April 2008 an das Bundesgericht stellen die Ehegatten A. und B. sowie ihre Kinder C. und D. insbesondere den Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. April 2008 aufzuheben und die Beschwerdesache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventuell seien ihnen direkt die Niederlassungs- bzw. die Aufenthaltsbewilligungen zu erteilen. Das Amt für Bevölkerung und Migration des Kantons Freiburg schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Kantonsgericht des Kantons Freiburg und das Bundesamt für Migration beantragen Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Nach Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet des Ausländerrechts unzulässig gegen Entscheide betreffend Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt. Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; BS 1 121), das hier unbestrittenermassen noch anwendbar ist (vgl. Art. 126 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG; SR 142.20]), entscheiden die zuständigen Behörden, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts (einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines Staatsvertrages berufen (vgl. BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189; BGE 130 II 281 E. 2.1 S. 284; BGE 128 II 145 E. 1.1.1 S. 148 mit Hinweisen). 1.2 Zwar ist fraglich, ob es im vorliegenden Fall vorrangig um den Widerruf einer dem beschwerdeführenden Ehegatten und Vater (nachfolgend: Beschwerdeführer) zustehenden Niederlassungsbewilligung oder um die (Neu)Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung an ihn geht. So oder so erweist sich die Beschwerde insoweit aber als zulässig. 1.2.1 Gegen Entscheide über den Widerruf oder die Feststellung des Erlöschens einer Niederlassungsbewilligung ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, ähnlich wie dies bereits früher bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zutraf (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2A.595/2006 vom 6.2.2007 E. 2.1 mit Hinweisen), zulässig, weil grundsätzlich ein Anspruch auf das Fortbestehen dieser Bewilligung gegeben ist. 1.2.2 Wird davon ausgegangen, dass über die Erteilung einer Bewilligung zu entscheiden ist, so hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG (in der Fassung vom 23. März 1990; AS 1991 1034) grundsätzlich Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung (Satz 1) sowie nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (Satz 2). Da der Beschwerdeführer während mehr als fünf Jahren mit einer Schweizer Bürgerin verheiratet war und er während dieser Zeit ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz gelebt hat, besitzt er jedenfalls nach Massgabe von Art. 7 Abs. 1 ANAG einen potentiellen Anspruch auf die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung, den er auch nach erfolgter Scheidung geltend machen kann (Urteil des Bundesgerichts 2C_343/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 1.1; vgl. auch BGE 128 II 145 E. 1.1 S. 148 f.). Einen solchen Anspruch hat der Beschwerdeführer grundsätzlich auch insoweit, als er im Subeventualstandpunkt um Erteilung der ein weniger gefestigtes Anwesenheitsrecht gewährenden Aufenthaltsbewilligung ersucht (vgl. BGE 128 II 145 E. 1.1.4 S. 149). 1.2.3 Dass schliesslich der Beschwerdeführer vor Bundesgericht im Eventualstandpunkt die Belassung der Niederlassungsbewilligung beantragt, währenddem er im kantonalen Verfahren noch deren Erteilung verlangt hatte, stellt nicht einen unzulässigen neuen Antrag bzw. eine Änderung des Streitgegenstandes dar. Streitobjekt bleibt der Status als Niedergelassener. 1.3 Nach Art. 17 Abs. 2 ANAG hat der Ehegatte eines Ausländers mit Niederlassungsbewilligung Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammenwohnen, und nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung; ledige Kinder unter 18 Jahren haben Anspruch auf Einbezug in die Niederlassungsbewilligung, wenn sie mit ihren Eltern zusammenwohnen. Die Zulässigkeit der Beschwerde betreffend die Aufenthaltsbewilligung für die Frau und betreffend die Niederlassungs- bzw. Aufenthaltsbewilligungen für die Kinder hängt somit davon ab, ob dem Ehemann und Vater eine Niederlassungsbewilligung zusteht. 1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 bzw. Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). (...) 3. 3.1 Die Vorinstanz ging davon aus, dass die ursprüngliche Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers nach der Nichtigerklärung des Bürgerrechtserwerbs nicht wieder aufgelebt sei. Sie prüfte daher, ob sein während der fünfjährigen Ehedauer erworbener Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung umzusetzen sei. Sie verneinte dies unter Hinweis auf die gleichen Gründe, die zur Nichtigkeit der Einbürgerung führten, d.h. namentlich wegen rechtsmissbräuchlicher Berufung auf eine nur noch formell bestehende Ehe. Der Beschwerdeführer geht demgegenüber davon aus, die Niederlassungsbewilligung sei nicht untergegangen und es sei kein Tatbestand erfüllt, der ihren Wegfall begründe. 3.2 Die Nichtigerklärung des Schweizerbürgerrechts des Beschwerdeführers in Anwendung von Art. 41 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) ist rechtskräftig und steht hier nicht mehr in Frage. In mehreren Urteilen hat das Bundesgericht festgehalten, dass sich nach einer Nichtigerklärung des Schweizerbürgerrechts allenfalls wieder die Frage der ausländerrechtlichen Anwesenheit stellen kann. Dabei ging das Bundesgericht davon aus, die Nichtigerklärung der Einbürgerung führe nicht automatisch zum Wiederaufleben einer früheren "fremdenpolizeilichen Bewilligung", sondern es sei aufgrund der aktuellen Sachlage neu über das allfällige Anwesenheitsrecht zu entscheiden (vgl. die Urteile 2C_343/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2, 2A.244/2006 vom 27. Juli 2006 E. 3.1.2, 2A.431/2005 vom 14. November 2005 E. 1.1.2 und 2A.221/2005 vom 6. September 2005). In allen bisher vom Bundesgericht entschiedenen Fällen verfügten die betroffenen Personen freilich vor Erteilung des Schweizerbürgerrechts lediglich über die Aufenthaltsbewilligung, die während des Verfahrens auf Nichtigerklärung schon aufgrund ihrer Befristung (vgl. Art. 5 Abs. 1 ANAG) erloschen war (Art. 9 Abs. 1 lit. a ANAG). Eine präjudizierende Wirkung für die Niederlassungsbewilligung ergibt sich daraus hingegen nicht. 3.3 Im Unterschied zur Aufenthaltsbewilligung gilt die Niederlassungsbewilligung nach Art. 6 Abs. 1 ANAG unbefristet. Sie geht lediglich durch Erlöschen (gemäss Art. 9 Abs. 3 ANAG) oder Widerruf (nach Art. 9 Abs. 4 ANAG) unter, wobei der Zeitablauf, anders als bei der Aufenthaltsbewilligung, gerade keinen Erlöschensgrund bildet. Die Erteilung des Schweizerbürgerrechts verschafft dem Eingebürgerten die Stellung eines schweizerischen Staatsbürgers. Vom Gesetzeswortlaut her führt die Erteilung des Bürgerrechts nicht zum Erlöschen einer vorher geltenden Anwesenheitsbewilligung. Zwar verbietet es sich grundsätzlich, neue Erlöschensgründe zu definieren, die nicht im Gesetz angelegt sind. Die gesetzliche Aufzählung kann aber auch nicht als völlig abschliessend beurteilt werden, nennt sie doch etwa den offensichtlichen und der gesetzlichen Ordnung entsprechenden Erlöschensgrund des Todes des Bewilligungsträgers, insbesondere eines Niedergelassenen, nicht. 3.4 Ausländer ist, wer nicht über das Schweizerbürgerrecht verfügt. Mit der Erteilung des Schweizerbürgerrechts fällt die persönliche Eigenschaft als Ausländer dahin, selbst wenn damit eine doppelte Staatsangehörigkeit verbunden sein sollte. Die eingebürgerte Person untersteht nicht mehr dem Ausländerrecht. Wird die Einbürgerung nichtig erklärt, verliert sie die schweizerische Staatsangehörigkeit und die damit verbundenen Rechte. Gleichzeitig wird sie wieder zu einem Ausländer, für den das Ausländerrecht erneut anwendbar ist. Die betroffene Person wird insofern in den Zustand vor der Einbürgerung zurückversetzt. Art. 41 Abs. 3 BüG regelt dazu einzig, dass sich die Nichtigerklärung auch auf alle Familienglieder erstreckt, deren Schweizerbürgerrecht auf der nichtigerklärten Einbürgerung beruht, sofern nicht ausdrücklich anders verfügt wird. Weder das Bürgerrechts- noch das Ausländergesetz bestimmen jedoch ausdrücklich, welche ausländerrechtlichen Folgen mit der Einbürgerung sowie mit der Nichtigerklärung einer Einbürgerung verbunden sind. Selbst die Rechtsnatur der Nichtigerklärung ist unklar, und der Sprachgebrauch in den verschiedenen Gesetzestexten erweist sich insofern als nicht eindeutig: Der deutsche Begriff der "Nichtigerklärung" weist auf eine ursprüngliche Ungültigkeit hin, das französische Wort "annulation" und der italienische Begriff "annullamento" sprechen demgegenüber eher für ein nachträgliches Dahinfallen des Bürgerrechts (vgl. dazu die bundesrätliche Botschaft vom 9. August 1951 zum Bürgerrechtsgesetz in ihrer deutschsprachigen Fassung in BBl 1951 II 703 sowie in der französischsprachigen Version in FF 1951 II 700 f.). 3.5 Die Einbürgerung entfaltet verschiedene Wirkungen, die mit der Nichtigerklärung nicht ohne weiteres behoben werden. Sind in der fraglichen Periode etwa einzig den Schweizern zustehende politische Rechte wahrgenommen worden, lässt sich das nachträglich nicht mehr ändern. Auch ausländerrechtlich besteht in der Zeit zwischen der Einbürgerung und deren Nichtigerklärung ein Vakuum. Weder die Theorie, die Niederlassungsbewilligung sei mit der Einbürgerung untergegangen und lebe mit der Nichtigerklärung derselben nicht mehr auf, noch die gegenteilige Auffassung führt zu einer in sich schlüssigen Lösung, die in jeder Beziehung befriedigende Antworten bereithält. Insoweit besteht eine echte Gesetzeslücke (vgl. dazu BGE 131 II 562 E. 3.5 S. 567 f.; BGE 128 I 34 E. 3b S. 42; je mit Hinweisen). Beim Ausfüllen einer solchen hat das Gericht diejenige Regel zu bilden, die es als Gesetzgeber aufstellen würde (vgl. Art. 1 Abs. 2 ZGB). Die zu treffende Regelung muss sich widerspruchslos in das bestehende Gesetzesrecht und dessen Wertungen einfügen. 3.6 Die Niederlassungsbewilligung vermittelt dem Ausländer die nach schweizerischem Recht günstigste ausländerrechtliche Stellung, die bis zum Eintreten eines Erlöschens- oder Widerrufsgrunds oder ohne einen solchen bis zum Tod Gültigkeit hat. Eine Einbürgerung führt im Hinblick auf die mit dem Ausländerrecht verbundenen Rechtsfolgen grundsätzlich zu einer noch besseren Rechtsstellung. Insbesondere kann sich der Eingebürgerte neu auf die Niederlassungsfreiheit nach Art. 24 BV berufen. Wohl geht diese Verbesserung mit der Nichtigerklärung der Einbürgerung wieder verloren, doch spricht nichts dafür, dass dadurch auch die ausländerrechtliche Stellung verschlechtert werden sollte, die vorher bestand. Würde davon ausgegangen, mit der Einbürgerung ginge die Rechtsstellung als Niedergelassener definitiv und unwiederbringlich verloren, könnte die Migrationsbehörde nach der Nichtigerklärung der Einbürgerung wieder frei über die Erteilung der Niederlassungsbewilligung befinden, obwohl diese im ursprünglichen Verfahren erst nach eingehender Prüfung gewährt werden durfte (vgl. Art. 11 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAV; AS 1949 I 228). Selbst ein allfälliges früheres Rechtsmittelverfahren würde daran nichts ändern. Das würde in einem gewissen Spannungsverhältnis mit dem Gebot der Rechtssicherheit stehen. 3.7 Sodann sind die Gründe, die zur Nichtigerklärung einer Einbürgerung und allenfalls zum Widerruf einer Niederlassungsbewilligung führen, nicht zwingend gleichgeschaltet. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Ausländer durch die Nichtigerklärung der Einbürgerung in einen schlechteren ausländerrechtlichen Status gesetzt werden sollte, als er ihn vor der Einbürgerung besass und wie er weiterhin gelten würde, wäre er nicht eingebürgert worden. Sachlogischer erscheint, ihm ausländerrechtlich die gleiche Rechtsstellung wie vor der Einbürgerung zuzuweisen. Vorbehalten bleiben inzwischen eingetretene Erlöschens- oder Widerrufsgründe nach Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG. 3.8 Abgesehen davon ist es widersprüchlich, vom Weiterbestand eines früher erworbenen Anspruchs auf Bewilligungserteilung auszugehen, nicht aber von der Geltung der mit der Niederlassungsbewilligung verbundenen Rechtsstellung. Diese Rechtsfolge erweist sich überdies als zeitlich beschränkt, weil nämlich die Nichtigerklärung lediglich innerhalb einer Frist von fünf Jahren (vgl. Art. 41 Abs. 1 BüG), künftig eventuell innert einer solchen von acht Jahren (vgl. für die entsprechenden gesetzgeberischen Bemühungen etwa BBl 2008 1277 und 1289), zulässig ist. Und schliesslich ist davon auszugehen, dass die Würdigung des für die Nichtigerklärung massgeblichen Verhaltens im Zusammenhang mit dem Widerruf der ausländerrechtlichen Stellung vorbehalten bleibt, soweit sie insofern von Belang ist. Sind jedoch die Voraussetzungen des Erlöschens oder des Widerrufs der Bewilligung nach Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG nicht erfüllt, steht der betroffenen Person die Niederlassungsbewilligung zu. 4. 4.1 Ausländerrechtlich ist somit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer über die gleiche Stellung wie ein Niedergelassener verfügt. Die Niederlassungsbewilligung nach Art. 7 Abs. 1 ANAG stellt ein eigenes und selbständiges Niederlassungsrecht des ausländischen Ehegatten dar. Sie erlischt nicht automatisch mit dem Wegfall der Ehe, sondern kann allenfalls widerrufen werden, und zwar nicht nach den allgemeinen Regeln über den Widerruf, sondern nur unter den spezifischen Voraussetzungen von Art. 9 Abs. 4 ANAG, insbesondere gemäss lit. a dieser Bestimmung. Danach ist ein Widerruf nur zulässig, wenn der Ausländer wissentlich falsche Angaben machte oder wesentliche Tatsachen verschwieg, in der Absicht, gestützt darauf die Niederlassungsbewilligung zu erhalten. Es muss nicht feststehen, dass die Bewilligung bei richtiger Angabe verweigert worden wäre. Wesentlich sind sodann nicht nur solche Tatsachen, nach denen die Migrationsbehörde bei der Erteilung der Bewilligung ausdrücklich gefragt hat, sondern - mit Blick auf die Tatbestandsalternative "wissentliches Verschweigen" - auch solche, von denen der Gesuchsteller wissen muss, dass sie für den Bewilligungsentscheid bedeutsam sind. Schliesslich muss der Widerruf der Bewilligung gemessen an den gesamten Umständen des Einzelfalles verhältnismässig sein (vgl. zum Ganzen die Urteile des Bundesgerichts 2A.595/2006 vom 6. Februar 2007 E. 4 und 2A.57/2002 vom 20. Juni 2002 E. 2.1, in: Pra 91/2002 Nr. 165 S. 889; BGE 112 Ib 161 E. 3 S. 162 f., BGE 112 Ib 473 E. 2 S. 475). Vorbehalten bleiben andere Untergangsgründe. 4.2 Ein täuschendes Verhalten könnte hier allenfalls darin liegen, dass der Beschwerdeführer im Verfahren um Erteilung der Niederlassungsbewilligung, d.h. bereits vor Ende Juli 1999, wissentlich verschwiegen oder aktiv darüber hinweggetäuscht hätte, dass die Ehe bereits während der für den Erwerb der Niederlassungsbewilligung massgeblichen fünfjährigen Dauer definitiv gescheitert gewesen sei. Insofern kann für diese Vorfrage auf die Rechtsprechung zur rechtsmissbräuchlichen Berufung auf eine Ehe zurückgegriffen werden, auch wenn sie für sich allein nicht ausschlaggebend, sondern lediglich indirekt von Bedeutung ist. Ein entsprechender Sachverhalt darf allerdings nicht leichthin angenommen werden, entzieht sich in der Regel einem direkten Beweis bzw. ist oft bloss durch Indizien zu erstellen (BGE 128 II 145 E. 2.3 mit Hinweisen) und muss bereits vor Ablauf der Fünfjahresfrist gemäss Art. 7 Abs. 1 zweiter Satz ANAG, d.h. vor Erlangung des grundsätzlichen Anspruches auf die Niederlassungsbewilligung, vorgelegen haben (BGE 121 II 97 E. 4c S. 104 f.; Urteil 2C_241/2007 vom 12. Oktober 2007 E. 3.2). 4.3 Die vorliegenden Akten geben keine genügende Auskunft darüber, welche Angaben der Beschwerdeführer vor der Erteilung der Niederlassungsbewilligung gemacht hat bzw. welche Fragen ihm von der Migrationsbehörde dazu gestellt wurden und wie er darauf gegebenenfalls antwortete. Anhaltspunkte für falsche Angaben oder das wissentliche Verschweigen von Tatsachen bestehen nicht. Entsprechende Abklärungen wurden offenbar auch nicht getätigt. Das Verwaltungsgericht hat einzig aus den gleichen Gründen, die zur Nichtigerklärung des Bürgerrechts führten, auf einen Rechtsmissbrauch bei der Erteilung der Niederlassungsbewilligung geschlossen. Das Verhalten des Beschwerdeführers beim Erwerb des Bürgerrechts vermag hier jedoch für sich allein einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung nicht zu rechtfertigen. Im Bürgerrechtsverfahren wurde nämlich aus dem Umstand, dass die Ehegatten am 28. August 2000 und damit nur wenige Monate nach der Einbürgerung ein gemeinsames Scheidungsbegehren stellten, geschlossen, die Ehe sei schon am 31. März 2000 gescheitert gewesen. Damals erklärten die Ehegatten im Hinblick auf die Einbürgerung des Beschwerdeführers übereinstimmend, sie lebten zusammen in einer stabilen ehelichen Gemeinschaft und es gebe keine Scheidungsabsicht. Daraus lässt sich jedoch entgegen der Vorinstanz nicht der Schluss ziehen, dass die Ehe auch bereits Ende Juli 1999, im für den Erwerb der Niederlassungsbewilligung nach fünfjähriger Dauer massgeblichen Zeitpunkt, definitiv gescheitert gewesen war. Das Argument des Verwaltungsgerichts, es habe sich in der Zeit von Juli 1999 bis Ende März 2000 nichts Besonderes ereignet, was zum Scheitern der Ehe geführt hätte, genügt nicht, um ein früheres Scheitern zu belegen. Die entsprechenden Sachverhaltsfeststellungen sind daher offensichtlich unrichtig bzw. unvollständig im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG. 4.4 Mit Blick auf die massgeblichen Rechtsfragen wäre es Sache der Behörden gewesen, den Nachweis dafür zu erbringen, dass die Ehe schon Ende Juli 1999 nicht mehr gelebt wurde und der Beschwerdeführer dies wissentlich verschwiegen oder die Behörden darüber aktiv getäuscht hatte, falls dies so gewesen sein sollte. Der Beschwerdeführer hat dazu im Übrigen Beweise (wie Zeugen oder Fotos) angeboten oder sogar eingereicht, aus denen sich im Gegenteil ergeben soll, dass die Ehe zumindest bis Ende Juli 1999 normal verlaufen sei. Die Vorinstanz äussert sich dazu nicht. Das Bundesgericht verfügt damit nicht über die nötigen Grundlagen, um die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG von Amtes wegen zu berichtigen oder zu ergänzen und damit direkt über die ausländerrechtliche Stellung des Beschwerdeführers bzw. darüber zu entscheiden, ob die massgeblichen Voraussetzungen eines Widerrufs einer Niederlassungsbewilligung erfüllt sind. Erst recht nicht beurteilen lässt sich die Anwesenheitsberechtigung der ebenfalls beschwerdeführenden Ehefrau und der Kinder, die von der Gültigkeit der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers abhängt. Die Angelegenheit ist daher an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen zu ergänzender Abklärung der tatsächlichen Umstände und zu neuem Entscheid in der Sache.
de
Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG, Art. 7 Abs. 1, Art. 17 Abs. 2, Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG; ausländerrechtliche Auswirkungen der Nichtigerklärung einer Einbürgerung. Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (E. 1). Mit der Nichtigerklärung der Einbürgerung wird die davon betroffene Person ausländerrechtlich, unter Vorbehalt allfälliger Untergangsgründe, in die gleiche Rechtsstellung wie vor der Einbürgerung versetzt (E. 3). Eine aufgrund der Ehe mit einem Schweizer erworbene Niederlassungsbewilligung erlischt nicht automatisch mit dem Wegfall der Ehe, sondern fällt nur dahin, wenn ein ausländerrechtlicher Untergangstatbestand vorliegt. Insbesondere ist ein Widerruf der Bewilligung nur zulässig, wenn die spezifischen ausländerrechtlichen Voraussetzungen dafür erfüllt sind (E. 4).
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administrative law and public international law
2,009
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-II-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,897
135 II 1
135 II 1 Sachverhalt ab Seite 2 Der aus der Türkei stammende, 1968 geborene A. reiste im September 1990 in die Schweiz ein und stellte hier ein Asylgesuch, das letztinstanzlich am 6. Juli 1994 abgewiesen wurde. Am 29. Juli 1994 heiratete A. die im Jahre 1955 geborene Schweizerin X., woraufhin er die Aufenthaltsbewilligung und im August 1999 die Niederlassungsbewilligung erhielt. Am 30. Mai 1997 ersuchte A. um erleichterte Einbürgerung. Dabei unterzeichnete er zusammen mit seiner Ehefrau am 31. März 2000 eine Erklärung, wonach sie in einer tatsächlichen, ungetrennten ehelichen Gemeinschaft an derselben Adresse leben würden und zur Kenntnis nähmen, dass die erleichterte Einbürgerung ausgeschlossen sei, wenn vor oder während des Einbürgerungsverfahrens einer der Ehegatten die Trennung oder Scheidung beantragt habe oder keine tatsächliche eheliche Gemeinschaft mehr bestehe. Am 11. April 2000 wurde A. das Schweizerbürgerrecht erteilt. Am 28. August 2000 reichten die Ehegatten A. und B. beim zuständigen Gericht eine Scheidungsklage mit einer gemeinsam unterzeichneten Scheidungskonvention ein. Die Ehe, die kinderlos geblieben war, wurde am 7. März 2001 geschieden. Mit Verfügung vom 21. Juni 2004 erklärte das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES; heute: Bundesamt für Migration) die erleichterte Einbürgerung für nichtig. Am 13. März 2006 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement eine dagegen erhobene Beschwerde ab. Mit Urteil vom 27. Juni 2006 bestätigte das Bundesgericht diesen Entscheid (Urteil 5A.11/2006). Im August 2001 gelangte die im Jahre 1980 geborene türkische Staatsangehörige B. in die Schweiz, wo sie am 3. September 2001 A. heiratete und in der Folge die Aufenthaltsbewilligung erhielt. Aus der Ehe gingen zwei Kinder hervor, die Tochter C., geboren im August 2004, sowie der Sohn D., geboren im Juni 2006. Mit Verfügung vom 8. Oktober 2007 lehnte das Amt für Bevölkerung und Migration des Kantons Freiburg ein Gesuch von A. und der beiden Kinder um Erteilung und ein solches von B. um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ab und setzte der Familie eine Frist zum Verlassen des Kantons. Am 3. April 2008 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof, eine dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. April 2008 an das Bundesgericht stellen die Ehegatten A. und B. sowie ihre Kinder C. und D. insbesondere den Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. April 2008 aufzuheben und die Beschwerdesache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventuell seien ihnen direkt die Niederlassungs- bzw. die Aufenthaltsbewilligungen zu erteilen. Das Amt für Bevölkerung und Migration des Kantons Freiburg schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Kantonsgericht des Kantons Freiburg und das Bundesamt für Migration beantragen Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Nach Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet des Ausländerrechts unzulässig gegen Entscheide betreffend Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt. Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; BS 1 121), das hier unbestrittenermassen noch anwendbar ist (vgl. Art. 126 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG; SR 142.20]), entscheiden die zuständigen Behörden, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts (einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines Staatsvertrages berufen (vgl. BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189; BGE 130 II 281 E. 2.1 S. 284; BGE 128 II 145 E. 1.1.1 S. 148 mit Hinweisen). 1.2 Zwar ist fraglich, ob es im vorliegenden Fall vorrangig um den Widerruf einer dem beschwerdeführenden Ehegatten und Vater (nachfolgend: Beschwerdeführer) zustehenden Niederlassungsbewilligung oder um die (Neu)Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung an ihn geht. So oder so erweist sich die Beschwerde insoweit aber als zulässig. 1.2.1 Gegen Entscheide über den Widerruf oder die Feststellung des Erlöschens einer Niederlassungsbewilligung ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, ähnlich wie dies bereits früher bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zutraf (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2A.595/2006 vom 6.2.2007 E. 2.1 mit Hinweisen), zulässig, weil grundsätzlich ein Anspruch auf das Fortbestehen dieser Bewilligung gegeben ist. 1.2.2 Wird davon ausgegangen, dass über die Erteilung einer Bewilligung zu entscheiden ist, so hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG (in der Fassung vom 23. März 1990; AS 1991 1034) grundsätzlich Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung (Satz 1) sowie nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (Satz 2). Da der Beschwerdeführer während mehr als fünf Jahren mit einer Schweizer Bürgerin verheiratet war und er während dieser Zeit ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz gelebt hat, besitzt er jedenfalls nach Massgabe von Art. 7 Abs. 1 ANAG einen potentiellen Anspruch auf die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung, den er auch nach erfolgter Scheidung geltend machen kann (Urteil des Bundesgerichts 2C_343/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 1.1; vgl. auch BGE 128 II 145 E. 1.1 S. 148 f.). Einen solchen Anspruch hat der Beschwerdeführer grundsätzlich auch insoweit, als er im Subeventualstandpunkt um Erteilung der ein weniger gefestigtes Anwesenheitsrecht gewährenden Aufenthaltsbewilligung ersucht (vgl. BGE 128 II 145 E. 1.1.4 S. 149). 1.2.3 Dass schliesslich der Beschwerdeführer vor Bundesgericht im Eventualstandpunkt die Belassung der Niederlassungsbewilligung beantragt, währenddem er im kantonalen Verfahren noch deren Erteilung verlangt hatte, stellt nicht einen unzulässigen neuen Antrag bzw. eine Änderung des Streitgegenstandes dar. Streitobjekt bleibt der Status als Niedergelassener. 1.3 Nach Art. 17 Abs. 2 ANAG hat der Ehegatte eines Ausländers mit Niederlassungsbewilligung Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammenwohnen, und nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung; ledige Kinder unter 18 Jahren haben Anspruch auf Einbezug in die Niederlassungsbewilligung, wenn sie mit ihren Eltern zusammenwohnen. Die Zulässigkeit der Beschwerde betreffend die Aufenthaltsbewilligung für die Frau und betreffend die Niederlassungs- bzw. Aufenthaltsbewilligungen für die Kinder hängt somit davon ab, ob dem Ehemann und Vater eine Niederlassungsbewilligung zusteht. 1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 bzw. Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). (...) 3. 3.1 Die Vorinstanz ging davon aus, dass die ursprüngliche Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers nach der Nichtigerklärung des Bürgerrechtserwerbs nicht wieder aufgelebt sei. Sie prüfte daher, ob sein während der fünfjährigen Ehedauer erworbener Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung umzusetzen sei. Sie verneinte dies unter Hinweis auf die gleichen Gründe, die zur Nichtigkeit der Einbürgerung führten, d.h. namentlich wegen rechtsmissbräuchlicher Berufung auf eine nur noch formell bestehende Ehe. Der Beschwerdeführer geht demgegenüber davon aus, die Niederlassungsbewilligung sei nicht untergegangen und es sei kein Tatbestand erfüllt, der ihren Wegfall begründe. 3.2 Die Nichtigerklärung des Schweizerbürgerrechts des Beschwerdeführers in Anwendung von Art. 41 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) ist rechtskräftig und steht hier nicht mehr in Frage. In mehreren Urteilen hat das Bundesgericht festgehalten, dass sich nach einer Nichtigerklärung des Schweizerbürgerrechts allenfalls wieder die Frage der ausländerrechtlichen Anwesenheit stellen kann. Dabei ging das Bundesgericht davon aus, die Nichtigerklärung der Einbürgerung führe nicht automatisch zum Wiederaufleben einer früheren "fremdenpolizeilichen Bewilligung", sondern es sei aufgrund der aktuellen Sachlage neu über das allfällige Anwesenheitsrecht zu entscheiden (vgl. die Urteile 2C_343/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2, 2A.244/2006 vom 27. Juli 2006 E. 3.1.2, 2A.431/2005 vom 14. November 2005 E. 1.1.2 und 2A.221/2005 vom 6. September 2005). In allen bisher vom Bundesgericht entschiedenen Fällen verfügten die betroffenen Personen freilich vor Erteilung des Schweizerbürgerrechts lediglich über die Aufenthaltsbewilligung, die während des Verfahrens auf Nichtigerklärung schon aufgrund ihrer Befristung (vgl. Art. 5 Abs. 1 ANAG) erloschen war (Art. 9 Abs. 1 lit. a ANAG). Eine präjudizierende Wirkung für die Niederlassungsbewilligung ergibt sich daraus hingegen nicht. 3.3 Im Unterschied zur Aufenthaltsbewilligung gilt die Niederlassungsbewilligung nach Art. 6 Abs. 1 ANAG unbefristet. Sie geht lediglich durch Erlöschen (gemäss Art. 9 Abs. 3 ANAG) oder Widerruf (nach Art. 9 Abs. 4 ANAG) unter, wobei der Zeitablauf, anders als bei der Aufenthaltsbewilligung, gerade keinen Erlöschensgrund bildet. Die Erteilung des Schweizerbürgerrechts verschafft dem Eingebürgerten die Stellung eines schweizerischen Staatsbürgers. Vom Gesetzeswortlaut her führt die Erteilung des Bürgerrechts nicht zum Erlöschen einer vorher geltenden Anwesenheitsbewilligung. Zwar verbietet es sich grundsätzlich, neue Erlöschensgründe zu definieren, die nicht im Gesetz angelegt sind. Die gesetzliche Aufzählung kann aber auch nicht als völlig abschliessend beurteilt werden, nennt sie doch etwa den offensichtlichen und der gesetzlichen Ordnung entsprechenden Erlöschensgrund des Todes des Bewilligungsträgers, insbesondere eines Niedergelassenen, nicht. 3.4 Ausländer ist, wer nicht über das Schweizerbürgerrecht verfügt. Mit der Erteilung des Schweizerbürgerrechts fällt die persönliche Eigenschaft als Ausländer dahin, selbst wenn damit eine doppelte Staatsangehörigkeit verbunden sein sollte. Die eingebürgerte Person untersteht nicht mehr dem Ausländerrecht. Wird die Einbürgerung nichtig erklärt, verliert sie die schweizerische Staatsangehörigkeit und die damit verbundenen Rechte. Gleichzeitig wird sie wieder zu einem Ausländer, für den das Ausländerrecht erneut anwendbar ist. Die betroffene Person wird insofern in den Zustand vor der Einbürgerung zurückversetzt. Art. 41 Abs. 3 BüG regelt dazu einzig, dass sich die Nichtigerklärung auch auf alle Familienglieder erstreckt, deren Schweizerbürgerrecht auf der nichtigerklärten Einbürgerung beruht, sofern nicht ausdrücklich anders verfügt wird. Weder das Bürgerrechts- noch das Ausländergesetz bestimmen jedoch ausdrücklich, welche ausländerrechtlichen Folgen mit der Einbürgerung sowie mit der Nichtigerklärung einer Einbürgerung verbunden sind. Selbst die Rechtsnatur der Nichtigerklärung ist unklar, und der Sprachgebrauch in den verschiedenen Gesetzestexten erweist sich insofern als nicht eindeutig: Der deutsche Begriff der "Nichtigerklärung" weist auf eine ursprüngliche Ungültigkeit hin, das französische Wort "annulation" und der italienische Begriff "annullamento" sprechen demgegenüber eher für ein nachträgliches Dahinfallen des Bürgerrechts (vgl. dazu die bundesrätliche Botschaft vom 9. August 1951 zum Bürgerrechtsgesetz in ihrer deutschsprachigen Fassung in BBl 1951 II 703 sowie in der französischsprachigen Version in FF 1951 II 700 f.). 3.5 Die Einbürgerung entfaltet verschiedene Wirkungen, die mit der Nichtigerklärung nicht ohne weiteres behoben werden. Sind in der fraglichen Periode etwa einzig den Schweizern zustehende politische Rechte wahrgenommen worden, lässt sich das nachträglich nicht mehr ändern. Auch ausländerrechtlich besteht in der Zeit zwischen der Einbürgerung und deren Nichtigerklärung ein Vakuum. Weder die Theorie, die Niederlassungsbewilligung sei mit der Einbürgerung untergegangen und lebe mit der Nichtigerklärung derselben nicht mehr auf, noch die gegenteilige Auffassung führt zu einer in sich schlüssigen Lösung, die in jeder Beziehung befriedigende Antworten bereithält. Insoweit besteht eine echte Gesetzeslücke (vgl. dazu BGE 131 II 562 E. 3.5 S. 567 f.; BGE 128 I 34 E. 3b S. 42; je mit Hinweisen). Beim Ausfüllen einer solchen hat das Gericht diejenige Regel zu bilden, die es als Gesetzgeber aufstellen würde (vgl. Art. 1 Abs. 2 ZGB). Die zu treffende Regelung muss sich widerspruchslos in das bestehende Gesetzesrecht und dessen Wertungen einfügen. 3.6 Die Niederlassungsbewilligung vermittelt dem Ausländer die nach schweizerischem Recht günstigste ausländerrechtliche Stellung, die bis zum Eintreten eines Erlöschens- oder Widerrufsgrunds oder ohne einen solchen bis zum Tod Gültigkeit hat. Eine Einbürgerung führt im Hinblick auf die mit dem Ausländerrecht verbundenen Rechtsfolgen grundsätzlich zu einer noch besseren Rechtsstellung. Insbesondere kann sich der Eingebürgerte neu auf die Niederlassungsfreiheit nach Art. 24 BV berufen. Wohl geht diese Verbesserung mit der Nichtigerklärung der Einbürgerung wieder verloren, doch spricht nichts dafür, dass dadurch auch die ausländerrechtliche Stellung verschlechtert werden sollte, die vorher bestand. Würde davon ausgegangen, mit der Einbürgerung ginge die Rechtsstellung als Niedergelassener definitiv und unwiederbringlich verloren, könnte die Migrationsbehörde nach der Nichtigerklärung der Einbürgerung wieder frei über die Erteilung der Niederlassungsbewilligung befinden, obwohl diese im ursprünglichen Verfahren erst nach eingehender Prüfung gewährt werden durfte (vgl. Art. 11 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAV; AS 1949 I 228). Selbst ein allfälliges früheres Rechtsmittelverfahren würde daran nichts ändern. Das würde in einem gewissen Spannungsverhältnis mit dem Gebot der Rechtssicherheit stehen. 3.7 Sodann sind die Gründe, die zur Nichtigerklärung einer Einbürgerung und allenfalls zum Widerruf einer Niederlassungsbewilligung führen, nicht zwingend gleichgeschaltet. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Ausländer durch die Nichtigerklärung der Einbürgerung in einen schlechteren ausländerrechtlichen Status gesetzt werden sollte, als er ihn vor der Einbürgerung besass und wie er weiterhin gelten würde, wäre er nicht eingebürgert worden. Sachlogischer erscheint, ihm ausländerrechtlich die gleiche Rechtsstellung wie vor der Einbürgerung zuzuweisen. Vorbehalten bleiben inzwischen eingetretene Erlöschens- oder Widerrufsgründe nach Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG. 3.8 Abgesehen davon ist es widersprüchlich, vom Weiterbestand eines früher erworbenen Anspruchs auf Bewilligungserteilung auszugehen, nicht aber von der Geltung der mit der Niederlassungsbewilligung verbundenen Rechtsstellung. Diese Rechtsfolge erweist sich überdies als zeitlich beschränkt, weil nämlich die Nichtigerklärung lediglich innerhalb einer Frist von fünf Jahren (vgl. Art. 41 Abs. 1 BüG), künftig eventuell innert einer solchen von acht Jahren (vgl. für die entsprechenden gesetzgeberischen Bemühungen etwa BBl 2008 1277 und 1289), zulässig ist. Und schliesslich ist davon auszugehen, dass die Würdigung des für die Nichtigerklärung massgeblichen Verhaltens im Zusammenhang mit dem Widerruf der ausländerrechtlichen Stellung vorbehalten bleibt, soweit sie insofern von Belang ist. Sind jedoch die Voraussetzungen des Erlöschens oder des Widerrufs der Bewilligung nach Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG nicht erfüllt, steht der betroffenen Person die Niederlassungsbewilligung zu. 4. 4.1 Ausländerrechtlich ist somit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer über die gleiche Stellung wie ein Niedergelassener verfügt. Die Niederlassungsbewilligung nach Art. 7 Abs. 1 ANAG stellt ein eigenes und selbständiges Niederlassungsrecht des ausländischen Ehegatten dar. Sie erlischt nicht automatisch mit dem Wegfall der Ehe, sondern kann allenfalls widerrufen werden, und zwar nicht nach den allgemeinen Regeln über den Widerruf, sondern nur unter den spezifischen Voraussetzungen von Art. 9 Abs. 4 ANAG, insbesondere gemäss lit. a dieser Bestimmung. Danach ist ein Widerruf nur zulässig, wenn der Ausländer wissentlich falsche Angaben machte oder wesentliche Tatsachen verschwieg, in der Absicht, gestützt darauf die Niederlassungsbewilligung zu erhalten. Es muss nicht feststehen, dass die Bewilligung bei richtiger Angabe verweigert worden wäre. Wesentlich sind sodann nicht nur solche Tatsachen, nach denen die Migrationsbehörde bei der Erteilung der Bewilligung ausdrücklich gefragt hat, sondern - mit Blick auf die Tatbestandsalternative "wissentliches Verschweigen" - auch solche, von denen der Gesuchsteller wissen muss, dass sie für den Bewilligungsentscheid bedeutsam sind. Schliesslich muss der Widerruf der Bewilligung gemessen an den gesamten Umständen des Einzelfalles verhältnismässig sein (vgl. zum Ganzen die Urteile des Bundesgerichts 2A.595/2006 vom 6. Februar 2007 E. 4 und 2A.57/2002 vom 20. Juni 2002 E. 2.1, in: Pra 91/2002 Nr. 165 S. 889; BGE 112 Ib 161 E. 3 S. 162 f., BGE 112 Ib 473 E. 2 S. 475). Vorbehalten bleiben andere Untergangsgründe. 4.2 Ein täuschendes Verhalten könnte hier allenfalls darin liegen, dass der Beschwerdeführer im Verfahren um Erteilung der Niederlassungsbewilligung, d.h. bereits vor Ende Juli 1999, wissentlich verschwiegen oder aktiv darüber hinweggetäuscht hätte, dass die Ehe bereits während der für den Erwerb der Niederlassungsbewilligung massgeblichen fünfjährigen Dauer definitiv gescheitert gewesen sei. Insofern kann für diese Vorfrage auf die Rechtsprechung zur rechtsmissbräuchlichen Berufung auf eine Ehe zurückgegriffen werden, auch wenn sie für sich allein nicht ausschlaggebend, sondern lediglich indirekt von Bedeutung ist. Ein entsprechender Sachverhalt darf allerdings nicht leichthin angenommen werden, entzieht sich in der Regel einem direkten Beweis bzw. ist oft bloss durch Indizien zu erstellen (BGE 128 II 145 E. 2.3 mit Hinweisen) und muss bereits vor Ablauf der Fünfjahresfrist gemäss Art. 7 Abs. 1 zweiter Satz ANAG, d.h. vor Erlangung des grundsätzlichen Anspruches auf die Niederlassungsbewilligung, vorgelegen haben (BGE 121 II 97 E. 4c S. 104 f.; Urteil 2C_241/2007 vom 12. Oktober 2007 E. 3.2). 4.3 Die vorliegenden Akten geben keine genügende Auskunft darüber, welche Angaben der Beschwerdeführer vor der Erteilung der Niederlassungsbewilligung gemacht hat bzw. welche Fragen ihm von der Migrationsbehörde dazu gestellt wurden und wie er darauf gegebenenfalls antwortete. Anhaltspunkte für falsche Angaben oder das wissentliche Verschweigen von Tatsachen bestehen nicht. Entsprechende Abklärungen wurden offenbar auch nicht getätigt. Das Verwaltungsgericht hat einzig aus den gleichen Gründen, die zur Nichtigerklärung des Bürgerrechts führten, auf einen Rechtsmissbrauch bei der Erteilung der Niederlassungsbewilligung geschlossen. Das Verhalten des Beschwerdeführers beim Erwerb des Bürgerrechts vermag hier jedoch für sich allein einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung nicht zu rechtfertigen. Im Bürgerrechtsverfahren wurde nämlich aus dem Umstand, dass die Ehegatten am 28. August 2000 und damit nur wenige Monate nach der Einbürgerung ein gemeinsames Scheidungsbegehren stellten, geschlossen, die Ehe sei schon am 31. März 2000 gescheitert gewesen. Damals erklärten die Ehegatten im Hinblick auf die Einbürgerung des Beschwerdeführers übereinstimmend, sie lebten zusammen in einer stabilen ehelichen Gemeinschaft und es gebe keine Scheidungsabsicht. Daraus lässt sich jedoch entgegen der Vorinstanz nicht der Schluss ziehen, dass die Ehe auch bereits Ende Juli 1999, im für den Erwerb der Niederlassungsbewilligung nach fünfjähriger Dauer massgeblichen Zeitpunkt, definitiv gescheitert gewesen war. Das Argument des Verwaltungsgerichts, es habe sich in der Zeit von Juli 1999 bis Ende März 2000 nichts Besonderes ereignet, was zum Scheitern der Ehe geführt hätte, genügt nicht, um ein früheres Scheitern zu belegen. Die entsprechenden Sachverhaltsfeststellungen sind daher offensichtlich unrichtig bzw. unvollständig im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG. 4.4 Mit Blick auf die massgeblichen Rechtsfragen wäre es Sache der Behörden gewesen, den Nachweis dafür zu erbringen, dass die Ehe schon Ende Juli 1999 nicht mehr gelebt wurde und der Beschwerdeführer dies wissentlich verschwiegen oder die Behörden darüber aktiv getäuscht hatte, falls dies so gewesen sein sollte. Der Beschwerdeführer hat dazu im Übrigen Beweise (wie Zeugen oder Fotos) angeboten oder sogar eingereicht, aus denen sich im Gegenteil ergeben soll, dass die Ehe zumindest bis Ende Juli 1999 normal verlaufen sei. Die Vorinstanz äussert sich dazu nicht. Das Bundesgericht verfügt damit nicht über die nötigen Grundlagen, um die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG von Amtes wegen zu berichtigen oder zu ergänzen und damit direkt über die ausländerrechtliche Stellung des Beschwerdeführers bzw. darüber zu entscheiden, ob die massgeblichen Voraussetzungen eines Widerrufs einer Niederlassungsbewilligung erfüllt sind. Erst recht nicht beurteilen lässt sich die Anwesenheitsberechtigung der ebenfalls beschwerdeführenden Ehefrau und der Kinder, die von der Gültigkeit der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers abhängt. Die Angelegenheit ist daher an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen zu ergänzender Abklärung der tatsächlichen Umstände und zu neuem Entscheid in der Sache.
de
Art. 83 let. c ch. 2 LTF, art. 7 al. 1, art. 17 al. 2, art. 9 al. 3 et 4 LSEE; conséquences en droit des étrangers de l'annulation d'une naturalisation. Recevabilité du recours en matière de droit public (consid. 1). En droit des étrangers, l'annulation de la naturalisation a pour effet de replacer l'intéressé dans la situation qui était la sienne avant la naturalisation, sous réserve d'éventuels motifs entraînant la perte de son statut (consid. 3). Une autorisation d'établissement acquise par mariage avec un ressortissant suisse ne s'éteint pas automatiquement lorsque le mariage cesse d'exister; elle ne devient caduque qu'en présence de circonstances qui, en droit des étrangers, entraînent la perte de ce statut. En particulier, une telle autorisation ne peut être révoquée qu'aux conditions spécifiques posées par le droit des étrangers (consid. 4).
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administrative law and public international law
2,009
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-II-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
49,898
135 II 1
135 II 1 Sachverhalt ab Seite 2 Der aus der Türkei stammende, 1968 geborene A. reiste im September 1990 in die Schweiz ein und stellte hier ein Asylgesuch, das letztinstanzlich am 6. Juli 1994 abgewiesen wurde. Am 29. Juli 1994 heiratete A. die im Jahre 1955 geborene Schweizerin X., woraufhin er die Aufenthaltsbewilligung und im August 1999 die Niederlassungsbewilligung erhielt. Am 30. Mai 1997 ersuchte A. um erleichterte Einbürgerung. Dabei unterzeichnete er zusammen mit seiner Ehefrau am 31. März 2000 eine Erklärung, wonach sie in einer tatsächlichen, ungetrennten ehelichen Gemeinschaft an derselben Adresse leben würden und zur Kenntnis nähmen, dass die erleichterte Einbürgerung ausgeschlossen sei, wenn vor oder während des Einbürgerungsverfahrens einer der Ehegatten die Trennung oder Scheidung beantragt habe oder keine tatsächliche eheliche Gemeinschaft mehr bestehe. Am 11. April 2000 wurde A. das Schweizerbürgerrecht erteilt. Am 28. August 2000 reichten die Ehegatten A. und B. beim zuständigen Gericht eine Scheidungsklage mit einer gemeinsam unterzeichneten Scheidungskonvention ein. Die Ehe, die kinderlos geblieben war, wurde am 7. März 2001 geschieden. Mit Verfügung vom 21. Juni 2004 erklärte das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES; heute: Bundesamt für Migration) die erleichterte Einbürgerung für nichtig. Am 13. März 2006 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement eine dagegen erhobene Beschwerde ab. Mit Urteil vom 27. Juni 2006 bestätigte das Bundesgericht diesen Entscheid (Urteil 5A.11/2006). Im August 2001 gelangte die im Jahre 1980 geborene türkische Staatsangehörige B. in die Schweiz, wo sie am 3. September 2001 A. heiratete und in der Folge die Aufenthaltsbewilligung erhielt. Aus der Ehe gingen zwei Kinder hervor, die Tochter C., geboren im August 2004, sowie der Sohn D., geboren im Juni 2006. Mit Verfügung vom 8. Oktober 2007 lehnte das Amt für Bevölkerung und Migration des Kantons Freiburg ein Gesuch von A. und der beiden Kinder um Erteilung und ein solches von B. um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ab und setzte der Familie eine Frist zum Verlassen des Kantons. Am 3. April 2008 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof, eine dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. April 2008 an das Bundesgericht stellen die Ehegatten A. und B. sowie ihre Kinder C. und D. insbesondere den Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. April 2008 aufzuheben und die Beschwerdesache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventuell seien ihnen direkt die Niederlassungs- bzw. die Aufenthaltsbewilligungen zu erteilen. Das Amt für Bevölkerung und Migration des Kantons Freiburg schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Kantonsgericht des Kantons Freiburg und das Bundesamt für Migration beantragen Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Nach Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet des Ausländerrechts unzulässig gegen Entscheide betreffend Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt. Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; BS 1 121), das hier unbestrittenermassen noch anwendbar ist (vgl. Art. 126 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG; SR 142.20]), entscheiden die zuständigen Behörden, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts (einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines Staatsvertrages berufen (vgl. BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189; BGE 130 II 281 E. 2.1 S. 284; BGE 128 II 145 E. 1.1.1 S. 148 mit Hinweisen). 1.2 Zwar ist fraglich, ob es im vorliegenden Fall vorrangig um den Widerruf einer dem beschwerdeführenden Ehegatten und Vater (nachfolgend: Beschwerdeführer) zustehenden Niederlassungsbewilligung oder um die (Neu)Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung an ihn geht. So oder so erweist sich die Beschwerde insoweit aber als zulässig. 1.2.1 Gegen Entscheide über den Widerruf oder die Feststellung des Erlöschens einer Niederlassungsbewilligung ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, ähnlich wie dies bereits früher bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zutraf (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2A.595/2006 vom 6.2.2007 E. 2.1 mit Hinweisen), zulässig, weil grundsätzlich ein Anspruch auf das Fortbestehen dieser Bewilligung gegeben ist. 1.2.2 Wird davon ausgegangen, dass über die Erteilung einer Bewilligung zu entscheiden ist, so hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG (in der Fassung vom 23. März 1990; AS 1991 1034) grundsätzlich Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung (Satz 1) sowie nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (Satz 2). Da der Beschwerdeführer während mehr als fünf Jahren mit einer Schweizer Bürgerin verheiratet war und er während dieser Zeit ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz gelebt hat, besitzt er jedenfalls nach Massgabe von Art. 7 Abs. 1 ANAG einen potentiellen Anspruch auf die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung, den er auch nach erfolgter Scheidung geltend machen kann (Urteil des Bundesgerichts 2C_343/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 1.1; vgl. auch BGE 128 II 145 E. 1.1 S. 148 f.). Einen solchen Anspruch hat der Beschwerdeführer grundsätzlich auch insoweit, als er im Subeventualstandpunkt um Erteilung der ein weniger gefestigtes Anwesenheitsrecht gewährenden Aufenthaltsbewilligung ersucht (vgl. BGE 128 II 145 E. 1.1.4 S. 149). 1.2.3 Dass schliesslich der Beschwerdeführer vor Bundesgericht im Eventualstandpunkt die Belassung der Niederlassungsbewilligung beantragt, währenddem er im kantonalen Verfahren noch deren Erteilung verlangt hatte, stellt nicht einen unzulässigen neuen Antrag bzw. eine Änderung des Streitgegenstandes dar. Streitobjekt bleibt der Status als Niedergelassener. 1.3 Nach Art. 17 Abs. 2 ANAG hat der Ehegatte eines Ausländers mit Niederlassungsbewilligung Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammenwohnen, und nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung; ledige Kinder unter 18 Jahren haben Anspruch auf Einbezug in die Niederlassungsbewilligung, wenn sie mit ihren Eltern zusammenwohnen. Die Zulässigkeit der Beschwerde betreffend die Aufenthaltsbewilligung für die Frau und betreffend die Niederlassungs- bzw. Aufenthaltsbewilligungen für die Kinder hängt somit davon ab, ob dem Ehemann und Vater eine Niederlassungsbewilligung zusteht. 1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 bzw. Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). (...) 3. 3.1 Die Vorinstanz ging davon aus, dass die ursprüngliche Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers nach der Nichtigerklärung des Bürgerrechtserwerbs nicht wieder aufgelebt sei. Sie prüfte daher, ob sein während der fünfjährigen Ehedauer erworbener Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung umzusetzen sei. Sie verneinte dies unter Hinweis auf die gleichen Gründe, die zur Nichtigkeit der Einbürgerung führten, d.h. namentlich wegen rechtsmissbräuchlicher Berufung auf eine nur noch formell bestehende Ehe. Der Beschwerdeführer geht demgegenüber davon aus, die Niederlassungsbewilligung sei nicht untergegangen und es sei kein Tatbestand erfüllt, der ihren Wegfall begründe. 3.2 Die Nichtigerklärung des Schweizerbürgerrechts des Beschwerdeführers in Anwendung von Art. 41 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) ist rechtskräftig und steht hier nicht mehr in Frage. In mehreren Urteilen hat das Bundesgericht festgehalten, dass sich nach einer Nichtigerklärung des Schweizerbürgerrechts allenfalls wieder die Frage der ausländerrechtlichen Anwesenheit stellen kann. Dabei ging das Bundesgericht davon aus, die Nichtigerklärung der Einbürgerung führe nicht automatisch zum Wiederaufleben einer früheren "fremdenpolizeilichen Bewilligung", sondern es sei aufgrund der aktuellen Sachlage neu über das allfällige Anwesenheitsrecht zu entscheiden (vgl. die Urteile 2C_343/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2, 2A.244/2006 vom 27. Juli 2006 E. 3.1.2, 2A.431/2005 vom 14. November 2005 E. 1.1.2 und 2A.221/2005 vom 6. September 2005). In allen bisher vom Bundesgericht entschiedenen Fällen verfügten die betroffenen Personen freilich vor Erteilung des Schweizerbürgerrechts lediglich über die Aufenthaltsbewilligung, die während des Verfahrens auf Nichtigerklärung schon aufgrund ihrer Befristung (vgl. Art. 5 Abs. 1 ANAG) erloschen war (Art. 9 Abs. 1 lit. a ANAG). Eine präjudizierende Wirkung für die Niederlassungsbewilligung ergibt sich daraus hingegen nicht. 3.3 Im Unterschied zur Aufenthaltsbewilligung gilt die Niederlassungsbewilligung nach Art. 6 Abs. 1 ANAG unbefristet. Sie geht lediglich durch Erlöschen (gemäss Art. 9 Abs. 3 ANAG) oder Widerruf (nach Art. 9 Abs. 4 ANAG) unter, wobei der Zeitablauf, anders als bei der Aufenthaltsbewilligung, gerade keinen Erlöschensgrund bildet. Die Erteilung des Schweizerbürgerrechts verschafft dem Eingebürgerten die Stellung eines schweizerischen Staatsbürgers. Vom Gesetzeswortlaut her führt die Erteilung des Bürgerrechts nicht zum Erlöschen einer vorher geltenden Anwesenheitsbewilligung. Zwar verbietet es sich grundsätzlich, neue Erlöschensgründe zu definieren, die nicht im Gesetz angelegt sind. Die gesetzliche Aufzählung kann aber auch nicht als völlig abschliessend beurteilt werden, nennt sie doch etwa den offensichtlichen und der gesetzlichen Ordnung entsprechenden Erlöschensgrund des Todes des Bewilligungsträgers, insbesondere eines Niedergelassenen, nicht. 3.4 Ausländer ist, wer nicht über das Schweizerbürgerrecht verfügt. Mit der Erteilung des Schweizerbürgerrechts fällt die persönliche Eigenschaft als Ausländer dahin, selbst wenn damit eine doppelte Staatsangehörigkeit verbunden sein sollte. Die eingebürgerte Person untersteht nicht mehr dem Ausländerrecht. Wird die Einbürgerung nichtig erklärt, verliert sie die schweizerische Staatsangehörigkeit und die damit verbundenen Rechte. Gleichzeitig wird sie wieder zu einem Ausländer, für den das Ausländerrecht erneut anwendbar ist. Die betroffene Person wird insofern in den Zustand vor der Einbürgerung zurückversetzt. Art. 41 Abs. 3 BüG regelt dazu einzig, dass sich die Nichtigerklärung auch auf alle Familienglieder erstreckt, deren Schweizerbürgerrecht auf der nichtigerklärten Einbürgerung beruht, sofern nicht ausdrücklich anders verfügt wird. Weder das Bürgerrechts- noch das Ausländergesetz bestimmen jedoch ausdrücklich, welche ausländerrechtlichen Folgen mit der Einbürgerung sowie mit der Nichtigerklärung einer Einbürgerung verbunden sind. Selbst die Rechtsnatur der Nichtigerklärung ist unklar, und der Sprachgebrauch in den verschiedenen Gesetzestexten erweist sich insofern als nicht eindeutig: Der deutsche Begriff der "Nichtigerklärung" weist auf eine ursprüngliche Ungültigkeit hin, das französische Wort "annulation" und der italienische Begriff "annullamento" sprechen demgegenüber eher für ein nachträgliches Dahinfallen des Bürgerrechts (vgl. dazu die bundesrätliche Botschaft vom 9. August 1951 zum Bürgerrechtsgesetz in ihrer deutschsprachigen Fassung in BBl 1951 II 703 sowie in der französischsprachigen Version in FF 1951 II 700 f.). 3.5 Die Einbürgerung entfaltet verschiedene Wirkungen, die mit der Nichtigerklärung nicht ohne weiteres behoben werden. Sind in der fraglichen Periode etwa einzig den Schweizern zustehende politische Rechte wahrgenommen worden, lässt sich das nachträglich nicht mehr ändern. Auch ausländerrechtlich besteht in der Zeit zwischen der Einbürgerung und deren Nichtigerklärung ein Vakuum. Weder die Theorie, die Niederlassungsbewilligung sei mit der Einbürgerung untergegangen und lebe mit der Nichtigerklärung derselben nicht mehr auf, noch die gegenteilige Auffassung führt zu einer in sich schlüssigen Lösung, die in jeder Beziehung befriedigende Antworten bereithält. Insoweit besteht eine echte Gesetzeslücke (vgl. dazu BGE 131 II 562 E. 3.5 S. 567 f.; BGE 128 I 34 E. 3b S. 42; je mit Hinweisen). Beim Ausfüllen einer solchen hat das Gericht diejenige Regel zu bilden, die es als Gesetzgeber aufstellen würde (vgl. Art. 1 Abs. 2 ZGB). Die zu treffende Regelung muss sich widerspruchslos in das bestehende Gesetzesrecht und dessen Wertungen einfügen. 3.6 Die Niederlassungsbewilligung vermittelt dem Ausländer die nach schweizerischem Recht günstigste ausländerrechtliche Stellung, die bis zum Eintreten eines Erlöschens- oder Widerrufsgrunds oder ohne einen solchen bis zum Tod Gültigkeit hat. Eine Einbürgerung führt im Hinblick auf die mit dem Ausländerrecht verbundenen Rechtsfolgen grundsätzlich zu einer noch besseren Rechtsstellung. Insbesondere kann sich der Eingebürgerte neu auf die Niederlassungsfreiheit nach Art. 24 BV berufen. Wohl geht diese Verbesserung mit der Nichtigerklärung der Einbürgerung wieder verloren, doch spricht nichts dafür, dass dadurch auch die ausländerrechtliche Stellung verschlechtert werden sollte, die vorher bestand. Würde davon ausgegangen, mit der Einbürgerung ginge die Rechtsstellung als Niedergelassener definitiv und unwiederbringlich verloren, könnte die Migrationsbehörde nach der Nichtigerklärung der Einbürgerung wieder frei über die Erteilung der Niederlassungsbewilligung befinden, obwohl diese im ursprünglichen Verfahren erst nach eingehender Prüfung gewährt werden durfte (vgl. Art. 11 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAV; AS 1949 I 228). Selbst ein allfälliges früheres Rechtsmittelverfahren würde daran nichts ändern. Das würde in einem gewissen Spannungsverhältnis mit dem Gebot der Rechtssicherheit stehen. 3.7 Sodann sind die Gründe, die zur Nichtigerklärung einer Einbürgerung und allenfalls zum Widerruf einer Niederlassungsbewilligung führen, nicht zwingend gleichgeschaltet. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Ausländer durch die Nichtigerklärung der Einbürgerung in einen schlechteren ausländerrechtlichen Status gesetzt werden sollte, als er ihn vor der Einbürgerung besass und wie er weiterhin gelten würde, wäre er nicht eingebürgert worden. Sachlogischer erscheint, ihm ausländerrechtlich die gleiche Rechtsstellung wie vor der Einbürgerung zuzuweisen. Vorbehalten bleiben inzwischen eingetretene Erlöschens- oder Widerrufsgründe nach Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG. 3.8 Abgesehen davon ist es widersprüchlich, vom Weiterbestand eines früher erworbenen Anspruchs auf Bewilligungserteilung auszugehen, nicht aber von der Geltung der mit der Niederlassungsbewilligung verbundenen Rechtsstellung. Diese Rechtsfolge erweist sich überdies als zeitlich beschränkt, weil nämlich die Nichtigerklärung lediglich innerhalb einer Frist von fünf Jahren (vgl. Art. 41 Abs. 1 BüG), künftig eventuell innert einer solchen von acht Jahren (vgl. für die entsprechenden gesetzgeberischen Bemühungen etwa BBl 2008 1277 und 1289), zulässig ist. Und schliesslich ist davon auszugehen, dass die Würdigung des für die Nichtigerklärung massgeblichen Verhaltens im Zusammenhang mit dem Widerruf der ausländerrechtlichen Stellung vorbehalten bleibt, soweit sie insofern von Belang ist. Sind jedoch die Voraussetzungen des Erlöschens oder des Widerrufs der Bewilligung nach Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG nicht erfüllt, steht der betroffenen Person die Niederlassungsbewilligung zu. 4. 4.1 Ausländerrechtlich ist somit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer über die gleiche Stellung wie ein Niedergelassener verfügt. Die Niederlassungsbewilligung nach Art. 7 Abs. 1 ANAG stellt ein eigenes und selbständiges Niederlassungsrecht des ausländischen Ehegatten dar. Sie erlischt nicht automatisch mit dem Wegfall der Ehe, sondern kann allenfalls widerrufen werden, und zwar nicht nach den allgemeinen Regeln über den Widerruf, sondern nur unter den spezifischen Voraussetzungen von Art. 9 Abs. 4 ANAG, insbesondere gemäss lit. a dieser Bestimmung. Danach ist ein Widerruf nur zulässig, wenn der Ausländer wissentlich falsche Angaben machte oder wesentliche Tatsachen verschwieg, in der Absicht, gestützt darauf die Niederlassungsbewilligung zu erhalten. Es muss nicht feststehen, dass die Bewilligung bei richtiger Angabe verweigert worden wäre. Wesentlich sind sodann nicht nur solche Tatsachen, nach denen die Migrationsbehörde bei der Erteilung der Bewilligung ausdrücklich gefragt hat, sondern - mit Blick auf die Tatbestandsalternative "wissentliches Verschweigen" - auch solche, von denen der Gesuchsteller wissen muss, dass sie für den Bewilligungsentscheid bedeutsam sind. Schliesslich muss der Widerruf der Bewilligung gemessen an den gesamten Umständen des Einzelfalles verhältnismässig sein (vgl. zum Ganzen die Urteile des Bundesgerichts 2A.595/2006 vom 6. Februar 2007 E. 4 und 2A.57/2002 vom 20. Juni 2002 E. 2.1, in: Pra 91/2002 Nr. 165 S. 889; BGE 112 Ib 161 E. 3 S. 162 f., BGE 112 Ib 473 E. 2 S. 475). Vorbehalten bleiben andere Untergangsgründe. 4.2 Ein täuschendes Verhalten könnte hier allenfalls darin liegen, dass der Beschwerdeführer im Verfahren um Erteilung der Niederlassungsbewilligung, d.h. bereits vor Ende Juli 1999, wissentlich verschwiegen oder aktiv darüber hinweggetäuscht hätte, dass die Ehe bereits während der für den Erwerb der Niederlassungsbewilligung massgeblichen fünfjährigen Dauer definitiv gescheitert gewesen sei. Insofern kann für diese Vorfrage auf die Rechtsprechung zur rechtsmissbräuchlichen Berufung auf eine Ehe zurückgegriffen werden, auch wenn sie für sich allein nicht ausschlaggebend, sondern lediglich indirekt von Bedeutung ist. Ein entsprechender Sachverhalt darf allerdings nicht leichthin angenommen werden, entzieht sich in der Regel einem direkten Beweis bzw. ist oft bloss durch Indizien zu erstellen (BGE 128 II 145 E. 2.3 mit Hinweisen) und muss bereits vor Ablauf der Fünfjahresfrist gemäss Art. 7 Abs. 1 zweiter Satz ANAG, d.h. vor Erlangung des grundsätzlichen Anspruches auf die Niederlassungsbewilligung, vorgelegen haben (BGE 121 II 97 E. 4c S. 104 f.; Urteil 2C_241/2007 vom 12. Oktober 2007 E. 3.2). 4.3 Die vorliegenden Akten geben keine genügende Auskunft darüber, welche Angaben der Beschwerdeführer vor der Erteilung der Niederlassungsbewilligung gemacht hat bzw. welche Fragen ihm von der Migrationsbehörde dazu gestellt wurden und wie er darauf gegebenenfalls antwortete. Anhaltspunkte für falsche Angaben oder das wissentliche Verschweigen von Tatsachen bestehen nicht. Entsprechende Abklärungen wurden offenbar auch nicht getätigt. Das Verwaltungsgericht hat einzig aus den gleichen Gründen, die zur Nichtigerklärung des Bürgerrechts führten, auf einen Rechtsmissbrauch bei der Erteilung der Niederlassungsbewilligung geschlossen. Das Verhalten des Beschwerdeführers beim Erwerb des Bürgerrechts vermag hier jedoch für sich allein einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung nicht zu rechtfertigen. Im Bürgerrechtsverfahren wurde nämlich aus dem Umstand, dass die Ehegatten am 28. August 2000 und damit nur wenige Monate nach der Einbürgerung ein gemeinsames Scheidungsbegehren stellten, geschlossen, die Ehe sei schon am 31. März 2000 gescheitert gewesen. Damals erklärten die Ehegatten im Hinblick auf die Einbürgerung des Beschwerdeführers übereinstimmend, sie lebten zusammen in einer stabilen ehelichen Gemeinschaft und es gebe keine Scheidungsabsicht. Daraus lässt sich jedoch entgegen der Vorinstanz nicht der Schluss ziehen, dass die Ehe auch bereits Ende Juli 1999, im für den Erwerb der Niederlassungsbewilligung nach fünfjähriger Dauer massgeblichen Zeitpunkt, definitiv gescheitert gewesen war. Das Argument des Verwaltungsgerichts, es habe sich in der Zeit von Juli 1999 bis Ende März 2000 nichts Besonderes ereignet, was zum Scheitern der Ehe geführt hätte, genügt nicht, um ein früheres Scheitern zu belegen. Die entsprechenden Sachverhaltsfeststellungen sind daher offensichtlich unrichtig bzw. unvollständig im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG. 4.4 Mit Blick auf die massgeblichen Rechtsfragen wäre es Sache der Behörden gewesen, den Nachweis dafür zu erbringen, dass die Ehe schon Ende Juli 1999 nicht mehr gelebt wurde und der Beschwerdeführer dies wissentlich verschwiegen oder die Behörden darüber aktiv getäuscht hatte, falls dies so gewesen sein sollte. Der Beschwerdeführer hat dazu im Übrigen Beweise (wie Zeugen oder Fotos) angeboten oder sogar eingereicht, aus denen sich im Gegenteil ergeben soll, dass die Ehe zumindest bis Ende Juli 1999 normal verlaufen sei. Die Vorinstanz äussert sich dazu nicht. Das Bundesgericht verfügt damit nicht über die nötigen Grundlagen, um die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG von Amtes wegen zu berichtigen oder zu ergänzen und damit direkt über die ausländerrechtliche Stellung des Beschwerdeführers bzw. darüber zu entscheiden, ob die massgeblichen Voraussetzungen eines Widerrufs einer Niederlassungsbewilligung erfüllt sind. Erst recht nicht beurteilen lässt sich die Anwesenheitsberechtigung der ebenfalls beschwerdeführenden Ehefrau und der Kinder, die von der Gültigkeit der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers abhängt. Die Angelegenheit ist daher an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen zu ergänzender Abklärung der tatsächlichen Umstände und zu neuem Entscheid in der Sache.
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Art. 83 lett. c n. 2 LTF, art. 7 cpv. 1, art. 17 cpv. 2, art. 9 cpv. 3 e 4 LDDS; conseguenze dell'annullamento di una naturalizzazione dal profilo del diritto degli stranieri. Ammissibilità del ricorso in materia di diritto pubblico (consid. 1). Con l'annullamento della naturalizzazione, la persona interessata, fatti salvi eventuali motivi di estinzione, viene posta dal profilo del diritto degli stranieri nella stessa situazione giuridica in cui si trovava prima della naturalizzazione (consid. 3). Un permesso di domicilio acquisito a seguito del matrimonio con un cittadino svizzero non si estingue automaticamente con la fine del matrimonio, ma decade unicamente in presenza di circostanze che, in base al diritto degli stranieri, comportano la perdita di tale statuto. In particolare una revoca dell'autorizzazione è ammissibile soltanto se i presupposti specifici posti al riguardo dal diritto degli stranieri risultano adempiuti (consid. 4).
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135 II 105 Sachverhalt ab Seite 106 X. (geb. 1966) stammt aus Marokko. Er heiratete am 12. September 2002 eine Schweizer Bürgerin. Am 29. April 2004 wurde den Eheleuten das Getrenntleben gestattet, nachdem sie bereits zuvor den gemeinsamen Haushalt aufgehoben hatten. Am 30. Juni 2004 kam der gemeinsame Sohn Y. zur Welt, der unter der Obhut der Mutter steht. Das Amt für Migration des Kantons Basel-Landschaft lehnte es am 24. Februar 2005 ab, die Aufenthaltsbewilligung von X. zu verlängern, was das Bundesgericht auf Beschwerde hin am 20. Juli 2006 bestätigte. Zur Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs befand sich X. ab dem 8. November 2006 in Ausschaffungshaft. Diese Festhaltung wurde zweimal um je drei Monate verlängert. Ab dem 7. August 2007 versetzte das Amt für Migration Basel-Landschaft X. in Durchsetzungshaft. Am 2. Juli 2008 lehnte der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht am Kantonsgericht Basel-Landschaft eine weitere Verlängerung der Haft ab und liess X. frei. Das Bundesamt für Migration ist am 9. September 2008 mit dem Antrag an das Bundesgericht gelangt, diesen Entscheid aufzuheben. Das Bundesgericht weist seine Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Sowohl das Bundesamt für Migration als auch das Amt für Migration Basel-Landschaft und der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen gehen davon aus, dass der Beschwerdegegner an sich die Voraussetzungen für eine weitere Verlängerung der Durchsetzungshaft erfüllt (vgl. Art. 78 Abs. 1 und 2 AuG [SR 142.20]): Er ist rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen worden, weigert sich jedoch nach wie vor, das Land zu verlassen, und kann zurzeit nur in seine Heimat verbracht werden, falls er bereit ist, freiwillig dorthin zurückzukehren, da (im Moment) keine Sonderflüge nach Marokko durchgeführt werden können. Umstritten ist, ob der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen davon ausgehen durfte, dass eine weitere Verlängerung der Festhaltung mit Blick auf die Umstände unverhältnismässig gewesen wäre. Die Frage ist entgegen den Ausführungen des Bundesamts zu bejahen, auch wenn in der Regel die Weigerung zu kooperieren für sich allein die Durchsetzungshaft bzw. deren allfällige Verlängerung nicht bereits als unverhältnismässig erscheinen lässt, da es sich dabei um eine Haftvoraussetzung handelt (vgl. BGE 134 I 92 E. 2.3; BGE 134 II 201 E. 2.2.4 S. 205). 2.2 2.2.1 Zweck der Durchsetzungshaft ist es, die ausreisepflichtige Person in jenen Fällen zu einer Verhaltensänderung zu bewegen, in denen nach Ablauf der Ausreisefrist der Vollzug der rechtskräftig gegen sie angeordneten Weg- oder Ausweisung - trotz entsprechender behördlicher Bemühungen - ohne ihre Kooperation nicht (mehr) möglich erscheint (vgl. Art. 78 AuG). Der damit verbundene Freiheitsentzug stützt sich auf Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK (Haft zur Sicherung eines schwebenden Ausweisungsverfahrens) und dient in diesem Rahmen zur Erzwingung einer durch das Gesetz vorgeschriebenen Verpflichtung des Betroffenen (Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK; vgl. BGE 134 I 92 E. 2.3.1). Die Durchsetzungshaft bildet das letzte Mittel, wenn und soweit keine andere Massnahme (mehr) zum Ziel führt, den illegal anwesenden Ausländer auch gegen seinen Willen in seine Heimat verbringen zu können. Sie darf nach dem Willen des Gesetzgebers maximal 18 Monate dauern (BGE 134 I 92 E. 2.1 und 2.3.1; BGE 133 II 97 E. 2.2 S. 99 f. [zu Art. 13g ANAG]), muss aber in jedem Fall verhältnismässig sein. Die Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dürfen zusammen eine Höchstdauer von 24 Monaten nicht überschreiten (Art. 79 AuG). Es ist jeweils aufgrund der Umstände im Einzelfall zu prüfen, ob die ausländerrechtliche Festhaltung insgesamt (noch) geeignet bzw. erforderlich erscheint und nicht gegen das Übermassverbot verstösst (BGE 134 I 92 E. 2.3.2; BGE 133 II 97 E. 2.2 S. 100 [zu Art. 13g ANAG]; AB 2005 N 1209 f.). 2.2.2 Bei dieser Beurteilung ist dem Verhalten des Betroffenen, den die Papierbeschaffung allenfalls erschwerenden objektiven Umständen (ehemalige Bürgerkriegsregion usw.) sowie dem Umfang der von den Behörden bereits getroffenen Abklärungen Rechnung zu tragen und zu berücksichtigen, wieweit der Ausländer es tatsächlich in der Hand hat, die Festhaltung zu beenden, indem er seiner Mitwirkungs- bzw. Ausreisepflicht nachkommt (BGE 134 I 92 E. 2.3.2 S. 97). Von Bedeutung können zudem seine familiären Verhältnisse sein sowie der Umstand, dass er allenfalls wegen seines Alters, Geschlechts oder Gesundheitszustands als "besonders schutzbedürftig" gelten muss (vgl. BGE 134 II 201 E. 2.2.3 S. 205). Das mutmassliche künftige Verhalten des Betroffenen ist jeweils aufgrund sämtlicher Umstände abzuschätzen; dabei kommt dem Haftrichter wegen der Unmittelbarkeit seiner Kontakte mit dem Betroffenen ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Ein erklärtes konsequent unkooperatives Verhalten bildet in diesem Rahmen nur einen - allenfalls aber gewichtigen - Gesichtspunkt unter mehreren (BGE 134 II 201 E. 2.2.4; BGE 134 I 92 E. 2.3.2 S. 97). Je länger die ausländerrechtlich motivierte Festhaltung dauert und je weniger die Ausschaffung absehbar erscheint, desto strengere Anforderungen sind an die fortbestehende Hängigkeit des Ausweisungsverfahrens im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK zu stellen und desto kritischer ist die jeweilige Haftverlängerung zu hinterfragen (BGE 134 II 201 E. 2.2.5 S. 206). 2.3 2.3.1 Der Beschwerdeführer hat sich - seit seiner Inhaftierung im November 2006 - konsequent geweigert, in irgendeiner Form mit den Behörden zusammenzuarbeiten und das Land freiwillig zu verlassen. Seine Identität ist erstellt, doch kann er nicht gegen seinen Willen zwangsweise nach Marokko verbracht werden; die Behörden können ihrerseits nichts mehr vorkehren, um seine Ausschaffung weiter voranzutreiben und dem konventionsrechtlichen Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK nachzukommen (vgl. BGE 134 II 201 E. 2.2.5; BGE 134 I 92 E. 2.3.1 S. 96; Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Singh gegen Tschechien vom 25. Januar 2005 [Nr. 60538/00], § 61 ff.). Der Beschwerdegegner hat in der Schweiz einen Sohn, gegenüber dem er ein Besuchsrecht besitzt, das er offenbar seit seiner Haftentlassung wahrnimmt (vgl. das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Mehmet gegen Niederlande vom 11. Juli 2000, Recueil CourEDH 2000-VIII S. 291 ff.). Ein Wiedererwägungsverfahren hinsichtlich der Bewilligungsfrage ist zurzeit hängig. Wenn der Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht mit Blick auf die bereits ausgestandene Festhaltung von zwanzig Monaten und auf das glaubwürdig geltend gemachte Interesse am Kontakt zum Sohn davon ausgegangen ist, es sei unverhältnismässig, die Durchsetzungshaft weiter aufrechtzuerhalten, hielt er sich im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens. 2.3.2 Der vorliegende Fall kann nicht mit dem in BGE 134 II 201 ff. beurteilten Sachverhalt verglichen werden: Dort befand sich der Betroffene "erst" seit dreizehn Monaten ausländerrechtlich in Haft; zudem hatte er keinerlei Beziehungen zur Schweiz und war er hier straffällig geworden. Unmittelbar vor seiner Festhaltung musste er an dem ihm zugewiesenen Aufenthaltsort wegen einer Tätlichkeit angehalten werden. Gestützt hierauf konnte nicht mit einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden, dass er sich während der verbleibenden möglichen Maximalzeit doch noch eines Bessern besinnen und sich bereit erklären würde, das Land zu verlassen. Der Beschwerdegegner hat in der Schweiz einen Bruder, bei dem er wohnen und der ihn unterstützen kann; offenbar ist er inzwischen auch am 21. Januar 2008 vom Vorwurf der versuchten Nötigung und Beschimpfung freigesprochen worden. Seit der Haftentlassung nimmt er das ihm eingeräumte Besuchsrecht zu seinem Sohn regelmässig wahr. Sollte das gestützt hierauf von ihm eingeleitete bewilligungsrechtliche Wiedererwägungsverfahren ohne Erfolg bleiben, wird er für die restlichen vier Monate ausländerrechtlicher Haft erneut festgehalten werden können, falls sich die Verhältnisse derart verändern sollten, dass seine Ausschaffung nach Marokko vernünftigerweise wieder absehbar erscheint. In der Zwischenzeit wäre seine Anwesenheit illegal und könnte zu strafrechtlichen Sanktionen führen (vgl. Art. 115 AuG; BGE 135 IV 6); ausländerrechtlich bleibt gegebenenfalls seine Aus- oder Eingrenzung zulässig (vgl. Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG). 2.3.3 Zwar mag es stossend erscheinen, dass der Beschwerdegegner letztlich wegen seines renitenten Verhaltens vor Ablauf der in Art. 79 AuG vorgesehenen Festhaltungsdauer wieder auf freien Fuss gesetzt werden muss; bei den dort genannten 24 Monaten handelt es sich jedoch um eine Maximalfrist, die nur im Rahmen des konventions- und verfassungsmässig Zulässigen ausgeschöpft werden darf. Dies setzt unter anderem voraus, dass die Festhaltung im konkreten Fall mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit nach wie vor geeignet erscheint, ihren Zweck zu erfüllen, und nicht gegen das Übermassverbot verstösst. Dessen war sich der Gesetzgeber bewusst, wurde doch in den Beratungen - auch von den Befürwortern der Verschärfung der Zwangsmassnahmen - zugestanden, "dass nicht in jedem Fall eine Haft über die ganze Dauer ausgesprochen werden kann und wird". Wer "sich weigert, ein Formular auszufüllen", könne nicht monatelang in Haft genommen werden; das sei "klar". Die Haftdauer müsse nach der "Schwere der Mitwirkungsverweigerung" bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit durch den Richter berücksichtigt werden (vgl. AB 2005 N 1209 f. [Votum Kommissionssprecher Müller]). Ergänzend kann darauf hingewiesen werden, dass die EU-Rückführungsrichtlinie, welche Teil des Schengen-Besitzstands bildet und von der Schweiz innert einer Übergangsfrist von 24 Monaten umzusetzen sein wird, eine Abschiebehaft von bloss sechs Monaten vorsieht, die maximal bis zu 18 Monaten verlängert werden kann, falls der Betroffene nicht kooperiert oder es zu Verzögerungen bei der Übermittlung der erforderlichen Unterlagen durch Drittstaaten kommt (vgl. Art. 15 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, ABl. L 348 vom 24. Dezember 2008 S. 98 ff.).
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Art. 5 Ziff. 1 lit. b und f EMRK, Art. 78 und 79 AuG; Verhältnismässigkeit einer ausländerrechtlichen Festhaltung über zwanzig Monate hinaus. Je länger eine ausländerrechtlich motivierte Festhaltung dauert und je weniger die Ausschaffung absehbar erscheint, desto kritischer ist die jeweilige Haftverlängerung zu hinterfragen (E. 2.1 und 2.2). Bei den in Art. 79 AuG genannten 24 Monaten handelt es sich um eine Maximalfrist, die nur im Rahmen des konventions- und verfassungsmässig Zulässigen ausgeschöpft werden darf; Beurteilung einer ausländerrechtlichen Festhaltung, die bereits zwanzig Monate gedauert hat (E. 2.3).
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administrative law and public international law
2,009
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