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<p align="justify">- Lieutenant-colonel Christophe MARCHAL, membre du comité exécutif.</p>
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<p>Rapport général n° 108 (2017-2018) de MM. <a href="/senateur/bazin_arnaud19667j.html">Arnaud BAZIN</a> et <a href="/senateur/bocquet_eric11040e.html">Éric BOCQUET</a>, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2017</p>
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<p>Disponible au <a href="l17-108-3291.pdf">format PDF</a> (925 Koctets)</p>
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<div class="box box-type-02" id="toc"> <div class="box-top"><div><!-- --></div></div> <div class="box-inner gradient-01"> <ul> <li><a href="l17-108-3290.html#toc0"> LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX</a><br/> </li><li><a href="l17-108-3291.html#toc1"> PREMIÈRE PARTIE : LES GRANDS ENJEUX BUDGÉTAIRES D...
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<p align="center"><a name="_Toc371935784"></a><a name="_Toc371936411"></a><a name="_Toc372119176"></a><a name="_Toc401845871"></a><a name="_Toc402014711"></a><a name="_Toc402014964"></a><a name="_Toc402184964"></a><a name="_Toc402185006"></a><a name="_Toc404614772"></a><a name="_Toc404620282"></a><a name="_Toc404622750...
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<p align="center"><strong>SÉNAT</strong></p>
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<p align="center">SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018</p>
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="center">Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017</p> </td></tr></tbody></table></center></div>
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<p align="center"><strong>RAPPORT GÉNÉRAL</strong></p>
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<p align="center"><em>au nom de la commission des finances (1) sur le projet de</em><strong> loi de finances</strong><em> pour </em><strong>2018</strong><em>, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,</em></p>
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<p align="center">Par M. Albéric de MONTGOLFIER,</p>
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<p align="center">Rapporteur général,</p>
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<p align="center">Sénateur</p>
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<p align="center">TOME III</p>
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<p align="center"><strong>LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES</strong></p>
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<p align="center"><strong>ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES</strong></p>
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<p align="center">(<strong>seconde partie de la loi de finances</strong>)</p>
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<p align="center">ANNEXE N° 29</p>
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<p align="center"><strong>SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES</strong></p>
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<p align="center"><em>Rapporteurs spéciaux </em>: MM. Arnaud BAZIN et Éric BOCQUET</p>
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="left"><em>(1) Cette commission est composée de : </em>M. Vincent Éblé<em>, président ; </em>M. Albéric de Montgolfier<em>, rapporteur général ; </em>MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller...
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<p align="justify"><sup><strong>Voir les numéros</strong> :</sup></p>
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<p align="left"><strong>Assemblée nationale</strong> (<strong>15</strong><sup>ème</sup> législ.) : <strong>235</strong>, <strong>264 <em>rect.</em></strong>, <strong>266 <em>rect.</em></strong>, <strong>273</strong> à <strong>278</strong>, <strong>345</strong> et T.A. <strong>33</strong></p>
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<p align="left"><strong>Sénat </strong>:<strong> 107 </strong>et <strong>109 </strong>à <strong>114 </strong>(2017-2018)</p>
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<h2><a name="_Toc498128621"></a><a name="_Toc498173771"></a><a name="_Toc498173949"></a><a name="_Toc498174727"></a><a name="_Toc498175390"></a><a name="_Toc498350336"></a><a name="_Toc498350382"></a><a name="_Toc498364596"></a><a name="_Toc498367792"></a><a name="_Toc498368766"></a><a name="_Toc498370974"></a><a name=...
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="justify"><strong>1.</strong> <strong>À périmètre courant</strong>, les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui s'élèvent <strong>à 19,4 milliards d'euros</strong> de crédits de paiement - progres...
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="justify">- une <strong>réforme du barème de participation des personnes protégées</strong>, augmentant la part financée par les personnes protégées, sera également mise en oeuvre au 1<sup>er</sup> avril 2018. Cette réforme <strong>m...
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="justify"><strong>8.</strong> <strong>Les crédits du programme 124</strong> - qui porte l'ensemble des crédits de soutien des politiques des ministères sociaux et la contribution de l'État au fonctionnement des agences régionales de ...
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="justify"><em>Au 10 octobre 2017, date limite, en application de l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet ...
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34
<p align="justify">La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui porte les <strong>politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale</strong> de l'État en faveur des personnes les plus fragiles - est dotée de <strong>19,4 milliards d'euros </strong>de crédits de paiement en 2018.</p>
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35
<p align="justify"> Les trois principales dépenses sociales financées par la mission que sont la <strong>prime d'activité, les mesures de protection juridique des majeurs et l'AAH</strong> <strong>représentent</strong> d'ailleurs<strong> </strong>à elles seules <strong>15,5 milliards d'euros, soit 80 % des crédits de l...
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36
<p align="justify">- la <strong>prime d'activité</strong>, créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, et qui correspond à un montant estimé à 5,140 milliards d'euros ;</p>
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<p align="justify">- le <strong>financement des dispositifs de protection juridique des majeurs</strong>, qui représente une dépense de 647,72 millions d'euros ;</p>
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<p align="justify">- l'<strong>allocation aux adultes handicapés (AAH)</strong>, pour un montant de 9,735 milliards d'euros.</p>
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<p align="justify">Les autres dépenses de la mission sont essentiellement constituées d'<strong>aides versées aux plus démunis</strong> (aide alimentaire, aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine), ainsi que de <strong>subventions</strong> attribuées à des associations na...
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40
<p align="justify">Enfin, cette mission comprend les dépenses du programme 124, qui regroupe les <strong>fonctions supports de l'ensemble des ministères sociaux</strong>, pour un montant de 1,5 milliard d'euros en 2018.</p>
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<p align="justify">Par ailleurs, en sus des crédits budgétaires alloués à la mission, sont rattachées <strong>des dépenses fiscales</strong>, dont le coût est estimé, en 2018, à <strong>13,8 milliards d'euros, </strong>un montant du <strong>même ordre de grandeur que les crédits budgétaires alloués à la mission (19,4 m...
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="center"><strong>La mission « Solidarité » : 13,8 milliards d'euros de dépenses fiscales </strong></p> <p align="justify"><strong>Parmi les 29 dépenses fiscales</strong> rattachées à la mission, <strong>les quatre dépenses les plus i...
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<p align="justify">À périmètre courant, les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » <strong>progressent</strong> <strong>de 8,7 % </strong>entre 2017 et 2018, <strong>soit une augmentation de plus de 1,5 milliard d'euros en crédits de paiement.</strong></p>
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<p align="justify">Les crédits portés par les deux principaux programmes de la mission 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » et 157 « Handicap et dépendance » <strong>sont en hausse de 6,9 % et 14,4 %.</strong></p>
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<p align="justify">Par ailleurs les crédits des programmes 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » et 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » <strong>augmentent respectivement de 0,33 % et 0,67 %.</strong> </p>
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<p align="center"><strong>Évolution des crédits de paiement de la mission « Solidarité »<br/>entre 2017 et 2018</strong></p>
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<p align="center"><em>(en euros, hors fonds de concours et attributions de produits)</em></p>
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<p align="center"><em>Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018</em></p>
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<p align="justify">Par ailleurs, les crédits de la mission sont en hausse de près <strong>de 9 % sur le triennal </strong>(2018-2020) alors que le budget général augmente, en moyenne, de 3 %. </p>
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<p align="center"><strong>Plafonds de dépenses dans le triennal 2018-2020 (hors CAS « Pensions »)</strong></p>
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<p align="center"><em>(en milliards d'euros)</em></p>
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<div align="right"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>2018</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>2019</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>2020</strong></p> </td> </tr> <tr> <...
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<p align="center"><em>Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018</em></p>
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<p align="justify">Cette augmentation est <strong>principalement due au dynamisme des dépenses d'intervention financées par cette mission</strong>, qui sont structurellement orientées à la hausse d'abord pour des raisons démographiques, avec <strong>le vieillissement de la population</strong>. Par ailleurs, le <strong>...
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<p align="justify">L'augmentation des crédits de la mission est également liée à des mesures positives<strong> de transferts ou de périmètre :</strong></p>
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<p align="justify"><strong>- le programme 304 intègre, à titre exceptionnel, une enveloppe de 50 millions d'euros dédiée au fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI), </strong>créé par la loi de finances initiale pour 2017. Prélevé sur les ressources de la CNSA en 2017, ce montant est financé sur le budget de l'É...
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<p align="justify"><strong>- le programme 304 comprend également, un financement exceptionnel</strong> de l'État de <strong>66,8 millions</strong> d'euros au <strong>titre de la prise en charge partielle des dépenses d'aide sociale à l'enfance (ASE)</strong> liées au nombre de mineurs non accompagnés (MNA) supplémentai...
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<p align="justify"><strong>- le programme 124</strong> fait l'objet <strong>d'un transfert de crédit entrant de 36,8 millions d'euros en crédits de paiement en provenance du programme 155</strong> « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ». Ce transfert pérennise celui opéré chaque a...
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="center"><strong>Une mission au périmètre mouvant depuis plusieurs années</strong></p> <p align="justify">Cette mission a connu, notamment depuis 2016, des <strong>évolutions importantes.</strong></p> <p align="justify"><strong><u>En...
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<p align="justify">Cette augmentation de 1,5 milliard d'euros de la mission, pour 2018, s'explique également par <strong>les revalorisations<sup>2<a name="fnref2"></a>(<a href="#fn2">*</a>)</sup> « exceptionnelles » des prestations financées par la mission</strong>, que sont <strong>la prime d'activité</strong> (+ 240 ...
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<p align="justify">En tenant compte des autres facteurs et notamment de l'évolution tendancielle (« effet volume »), les crédits alloués à la prime d'activité augmentent, par rapport à 2017, <strong>de 0,78 milliard d'euros</strong> et ceux concernant l'allocation aux adultes handicapés (AAH) <strong>de 0,68 milliard d...
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<p align="justify"><a href="#fnref1">*</a> <sup><em>1</em></sup><em> Ce fonds, en raison de l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances, a été abrogé par la loi de finances initiale pour 2017, qui a étendu les compétences de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRA...
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<p align="justify"><a href="#fnref2">*</a> <sup><em>2</em></sup><em> Cf infra pour le détail des mesures.</em></p>
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<p align="justify"><a href="#fnref3">*</a> <sup><em>3</em></sup><em> En année pleine, en 2019, ces revalorisations sont estimées à 1,505 milliard d'euros (993 millions d'euros pour la prime d'activité et 512 millions d'euros pour l'AAH). </em></p>
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<p align="justify">Parallèlement à ces mesures de revalorisation, les trois plus importantes dépenses sociales de la mission (prime d'activité, AAH, protection juridique des majeurs) font l'objet de discrets <strong>« coups de rabots », qui touchent de plein fouet les populations les plus fragiles</strong>. En effet, l...
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<p align="justify">Ces mesures d'économie sont d'autant plus regrettables qu'elles n'ont fait <strong>l'objet d'aucune concertation avec les acteurs concernés</strong> (associations, fédérations d'association et d'employeurs etc.), y compris avec le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCH) qui a mê...
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<p align="justify">Il semblerait que la <strong>mise en oeuvre de ces revalorisations - promesses de campagne du Président de la République - se soit heurtée à des réalités budgétaires non anticipées</strong>. Ne pouvant revenir sur les augmentations promises, le Gouvernement a trouvé dans ces réformes paramétriques de...
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<p align="justify">Concernant la prime d'activité, est ainsi proposé, dans le cadre de l'article 63 du projet de loi de finances pour 2018, de modifier l'article L.842.3 du code de la sécurité sociale afin de <strong>supprimer la prise en compte, en tant que revenus professionnels, des rentes AT-MP et des pensions d'in...
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<p align="justify">précité laisse craindre la <strong>possible exclusion d'une partie des allocataires de l'AAH qui bénéficiaient de la prime d'activité</strong>, en <strong>modifiant les conditions de prise en compte de l'AAH</strong> comme revenu professionnel dans le calcul de la prime d'activité.</p>
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<p align="justify">Cette mesure d'économie n'est pas la seule prévue par le Gouvernement. Est également envisagée <strong>la baisse de l'abattement portant sur les revenus d'activité pris en compte dans le calcul de la prime (de 62 % à 61 %),</strong> permettant une économie de 70 millions d'euros.</p>
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<p align="justify">S'agissant de <strong>l'AAH</strong>, la revalorisation prévue risque également d'être neutralisée, pour certains bénéficiaires, par deux réformes paramétriques dont la mise en oeuvre commencera dès 2018 :</p>
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<p align="justify">- le <strong>rapprochement des règles de prise en compte des revenus d'un couple à l'AAH sur celles d'un couple au RSA dès 2018</strong>. Le Gouvernement fait ainsi <strong>le choix d'un alignement par le bas de l'AAH au nom de l'équité</strong>, ignorant les particularités d'une vie en situation de ...
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<p align="justify"><strong>- à compter de 2019, la disparition d'un des deux compléments de l'AAH existants</strong> pour les personnes handicapées qui ont un taux d'incapacité égal ou supérieur à 80 % et qui bénéficient d'une allocation à taux plein : le complément de ressources (CR) d'un montant de 179 euros mensuel ...
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83
<p align="justify">Concernant la <strong>protection juridique des majeurs</strong>, est prévue la mise en place, au 1<sup>er</sup> avril 2018, d'une <strong>réforme de la participation des personnes protégées,</strong> augmentant la part des mesures de protection financée par les personnes protégées. Il s'agit là encor...
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<p align="justify"><a href="#fnref4">*</a> <sup><em>4</em></sup><em> En décembre 2016 - chiffres communiqués par le DGCS.</em></p>
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<p align="justify"><a href="#fnref5">*</a> <sup><em>5</em></sup><em> D'après une étude conjointe de la DGCS et l'Ancreai de mai 2016. </em></p>
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<p align="justify">Il y a certes une <strong>volonté louable de rendre plus sincère</strong> la budgétisation des crédits alloués à la mission après des années de sous-budgétisation, identifiées par vos rapporteurs spéciaux et la Cour des comptes. Toutefois cet effort de rebasage, notamment pour la prime d'activité et ...
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<p align="justify">En effet, <strong>l'enveloppe budgétaire prévue pour le financement de la prime d'activité, pour 2018</strong>, de 4,990 milliards d'euros (hors revalorisation exceptionnelle), serait en effet <strong>déjà en deçà des dépenses exécutées en 2017</strong> qui s'élèveraient à 5,078 milliards d'euros. Mê...
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<p align="justify">Concernant <strong>l'AAH, l'écart entre le montant prévu en 2018 (9,735 millions d'euros) et l'exécution 2017 est de 385 millions<sup>6<a name="fnref6"></a>(<a href="#fn6">*</a>)</sup></strong>, alors que les dépenses progressent à un rythme annuel compris entre 300 et 600 millions d'euros depuis 201...
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<p align="justify">Par ailleurs, la mission ne <strong>prévoit aucune dotation permettant de compenser la perte des crédits issus de la réserve parlementaire</strong>, alors que <strong>6,6 millions d'euros </strong>avaient été ouverts en 2017 au titre de la réserve, permettant de financer les associations intervenant ...
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<p align="justify">En outre, le <strong>programme « égalité hommes-femmes », </strong>érigé en cause nationale du quinquennat, semble ne <strong>pas être totalement à la hauteur des enjeux, </strong>notamment s'agissant de<strong> l'accompagnement des personnes en sortie de prostitution.</strong> Les crédits alloués à ...
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<p align="justify">Par ailleurs, bien <strong>que des enveloppes « exceptionnelles » </strong>aient été prévues<strong>, </strong>elles paraissent<strong> insuffisantes pour couvrir les dépenses engagées</strong>. Il en est ainsi du <strong>fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI)</strong> et du <strong>financem...
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="center"><strong>Fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI)</strong></p> <p align="justify">Ce fonds a été créé, <strong>par l'article 49 de la loi de finances pour 2017</strong>, à la suite du rapport du député Christophe Sirug...
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<p align="justify"><a href="#fnref6">*</a> <sup><em>6</em></sup><em> Le second projet de loi de finances rectificative pour 2017 a ainsi ouvert 337 millions d'euros de crédits supplémentaires pour l'AAH.</em></p>
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<p align="justify"><a href="#fnref7">*</a> <sup><em>7</em></sup><em> Au 1<sup>er</sup> novembre 2017, 5 accompagnements ont été engagés selon Marlène Schiappa s'exprimant devant la commission élargie de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 3  novembre 2017, pour l'examen de la mission « Solidarité, i...
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