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<p align="justify">La divergence entre les dépenses budgétaires (européennes et nationales) et les transferts provenant de réductions des prélèvements obligatoires, qui se manifeste essentiellement par la très forte dynamique des réductions de cotisations sociales, tend à installer une structure d'interventions au prof...
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<p align="justify"><strong>Les propriétés économiques du modèle d'interventions qui, ainsi, émerge, diffèrent sensiblement de celles qu'on peut associer à un mode de soutien plus direct, à travers des dépenses budgétaires.</strong></p>
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<p align="center"><strong>Évolution de la structure des concours publics à l'agriculture</strong></p>
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<p align="center"><strong>(2013-2018)</strong></p>
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<p align="center"><em>(en % du total)</em></p>
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<p align="center"><em>Source : commission des finances du Sénat d'après les données du ministère de l'agriculture et de l'alimentation</em></p>
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<p align="justify">Le poids des allègements de cotisations sociales dans les concours publics à l'agriculture n'a cessé d'augmenter au cours de la période au point que, comptant pour un peu plus de 10 % des concours publics à l'agriculture il y a cinq ans, ils en représentent désormais près de 25 %. Outre le renforceme...
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<p align="justify">Une profonde modification de la structure des concours publics s'est ainsi produite au terme de laquelle les dépenses sur crédits européens apportent une contribution relative en net retrait passant de près de la moitié du total à un peu plus de 40 %. Les dépenses européennes, qui demeurent encore la...
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<p align="center"><strong>Évolution des dépenses agricoles européennes en France<br/>(2013-2018)</strong></p>
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<p align="center"><em>(en millions d'euros et en %)</em></p>
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<p align="center"><em>Source : commission des finances du Sénat</em></p>
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<p align="justify">Le glissement des dépenses européennes vers les interventions du deuxième pilier, ainsi d'ailleurs que certains réaménagements du régime applicable au premier pilier, se sont accompagnés d'une plus grande sélectivité des interventions du budget agricole européen au profit d'une politique de développe...
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<p align="justify">Pour poursuivre l'objectif louable de soutenir des modes de production faisant face à des défis particuliers (zones difficiles, préoccupations environnementales...), n'a pu être financée qu'au détriment du soutien à d'autres productions massivement concurrencées et de plus en plus soumises, comme cel...
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<p align="justify">À ce déplacement des dépenses budgétaires sur certains secteurs de l'offre agricole, de plus en plus réduits, il faut associer un autre constat, celui d'<strong>une forme de renationalisation de la politique agricole européenne. Celle-ci semble s'être d'ores et déjà produite</strong> dans la droite l...
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<p align="justify">De cette évolution, <strong>il découle encore que le taux de retour de la France</strong>, qui est une contributrice nette au budget européen, <strong>se dégrade progressivement, une partie de cette dégradation étant liée aux difficultés rencontrées pour exécuter correctement la dépense agricole.</st...
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<p align="justify"><strong>Enfin, il convient de tenir compte des impacts associés du point de vue de leurs propriétés économiques à l'évolution du modèle des interventions agricoles vers une atténuation de la place des dépenses budgétaires au profit de soutiens passant par le jeu des prélèvements obligatoires.</strong...
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<p align="justify">En dehors d'une certaine perte de visibilité que ce changement suscite et d'effets temporels pouvant impliquer des décalages entre les faits générateurs des avantages fiscaux et sociaux et leur traduction concrète pour les exploitants agricoles, force est de s'interroger sur trois dimensions :</p>
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<p align="justify">- étant donné la nature de ces avantages, qui vont se renforçant à mesure que le revenu agricole augmente, une certaine procyclicité, ou à tout le moins des effets retard, semblent s'imposer alors même que l'un des besoins des agriculteurs est de bénéficier rapidement d'amortisseurs en cas de chute d...
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<p align="justify">- quant aux charges de gestion qu'implique pour les bénéficiaires et les organismes de protection sociale agricole mais aussi les administrations fiscales, le recours de plus en plus important à des avantages fiscaux et sociaux, il conviendrait également de les pondérer même si, comme le passé récent...
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<p align="justify">- enfin, la répartition des avantages procurés par les mécanismes d'allégements fiscaux et sociaux appelle des éclaircissements, qu'en l'état les services du ministère ne semblent pas en mesure de fournir et qui peuvent amener à s'interroger sur l'équité de traitement entre les acteurs de ce secteur....
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146
<p align="justify">L'article premier de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt énonce les objectifs de la politique agricole de la France.</p>
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147
<p align="justify">Très légitimement, ils ne manquent pas d'ambition. Pourtant, confrontés à la réalité et appréciés au regard des réalisations, ils apparaissent aujourd'hui presque comme des idéalisations, auxquelles la politique agricole doit mieux restituer leurs chances de se concrétiser effectivement.</p>
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148
<p align="justify">Dans ce contexte, il faut s'inquiéter de l'efficacité, voire de la nature même des amortisseurs traditionnels des crises agricoles. Les canaux structurels par lesquels agissent les soutiens agricoles paraissent de moins en moins à même d'exercer ce rôle de sorte que des mesures exceptionnelles doiven...
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149
<p align="justify">Le programme 149 (les deux tiers des crédits de la mission mais moins de 10 % des concours publics à l'agriculture), qui correspond à la composante nationale de la politique agricole dans sa vocation de soutien et de développement des acteurs du secteur face à des défis particuliers auxquels ils sont...
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151
<p align="justify">L'agriculture française vient de subir trois années de crises qui ont touché les différentes filières. Certaines d'entre elles sont liées à des évolutions du contexte économique ou géopolitique, d'autres à des événements climatiques ou sanitaires plus ou moins spécifiques à la France.</p>
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<p align="justify">Ces crises se sont plaquées sur une « Ferme France » qui rencontre des difficultés à persister dans son modèle d'agriculture diversifiée et dont la plupart des acteurs subissent des revenus trop bas.</p>
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<p align="justify">Les différentes filières de production (voir <strong>l'annexe n° 1</strong> au présent rapport) ont connu, avec plus ou moins de force, une conjoncture défavorable marquée par une baisse des prix et des productions. L'agriculture désormais largement « globalisée » évolue dans un contexte de risques r...
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154
<p align="justify">Les <strong>stabilisateurs économiques</strong> ont pu jouer, notamment la baisse des prix des consommations intermédiaires, aliments et énergie, mais ils n'ont pas suffi à compenser la dégradation des conditions de marché, d'autant moins que, dans certains cas, ces stabilisateurs en ont été l'un des...
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155
<p align="justify">Les mécanismes de soutien de la politique agricole commune dans son ancienne formule, qui demeurent disponibles dans un nombre limité de cas, ont été réactivés. Ainsi en est-il allé de l'intervention publique dans le secteur laitier. Ce retour à des formes de régulation cycliques, qui ne bénéficient ...
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<p align="justify">On présente en annexe les évolutions détaillées des filières dont la plupart connaissent des difficultés majeures.</p>
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<p align="justify"><strong>L'un des symptômes de la crise traversée par notre agriculture réside dans la constante attrition du nombre des exploitations agricoles.</strong></p>
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<p align="justify">Entre 2010 et 2015, le nombre des exploitations aura diminué de près de 11,4 % pour atteindre aujourd'hui 434 000 exploitations parmi lesquelles 296 000 seulement appartiennent à la catégorie des moyennes et grandes exploitations dont le produit brut potentiel dépasse 25 000 euros.</p>
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="center"><strong>Éléments européens</strong></p> <p align="justify">Le nombre d'exploitations agricoles dans l'Union européenne à 28 est de 10,8 millions d'unités en 2013. Près des deux-tiers sont concentrées dans seulement quatre pa...
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<p align="justify"><strong>L'un des objectifs de la politique agricole est de faire de l'agriculture un vivier d'emplois. Les résultats ne sont pas satisfaisants.</strong></p>
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<p align="justify">D'après les estimations provisoires pour 2016, 866 300 personnes travaillent à temps plein ou partiel sur l'ensemble des exploitations agricoles de France métropolitaine. Ces « actifs permanents » représentent 594 000 unités de travail, un volume en baisse de 1,7 % par rapport à 2015 et de 10,1 % par...
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<p align="center"><strong>Emploi agricole en France métropolitaine</strong></p>
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<div align="center"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr> <td align="left" colspan="2" valign="middle"> <p align="center"><strong>France métropolitaine</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>2010</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><stro...
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<p align="center"><em>Source : Service de la Statistique et de la Prospective - recensement de l'agriculture 2010, bilans annuels de l'emploi agricole pour 2014, 2015 et 2016.</em></p>
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<p align="justify">La baisse des emplois agricoles s'accompagne ainsi d'une flexibilité accrue des emplois, les embauches temporaires étant la seule catégorie à montrer quelque dynamisme.</p>
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166
<p align="justify"><strong>Si cette profonde dégradation du tissu agricole français </strong>n'a pas eu de correspondance dans les évolutions de la surface agricole utilisée signalant un réel problème de renouvellement des générations,<strong> elle traduit ce qui est plus qu'un effritement de la base agricole française...
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<p align="justify"><strong>Les évolutions préoccupantes des revenus agricoles en témoignent, qui découragent l'activité et réduisent la capacité de notre offre productive à se muscler dans un contexte de plus en plus concurrentiel.</strong></p>
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<p align="justify"><strong>La France se situe du mauvais côté de la ligne de séparation existant en Europe.</strong></p>
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<p align="justify"><strong>Selon les estimations d'Eurostat, dans l'Union européenne à 28, le revenu des facteurs de la branche agricole par actif serait quasiment stable en 2016 (- 0,4 %), après une baisse de 2,3 % en 2015.</strong> <strong>Mais, les évolutions du revenu agricole y seraient très dispersées. </strong>L...
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<p align="justify"><strong>En France, le revenu des facteurs de la branche agricole par actif, en termes réels, baisserait de 12 % en 2016 selon les estimations les plus récentes, après une hausse de 6,6 % en 2015. </strong></p>
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<p align="justify">Les capacités d'investissement des exploitations s'en trouvent naturellement très altérées, ce dont témoignent les performances obtenues. <strong>C'est dans cette perspective que la problématique de partage de la valeur ajoutée agricole entre amont et aval doit être posée. Si cette question a été lar...
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<p align="justify"><a href="#fnref3">*</a> <sup><em>3</em></sup><em> Depuis l'année dernière, les crédits correspondant aux interventions de l'État dans le domaine forestier, auparavant isolés dans un programme à part entière, sont intégrés au programme. Cette année, s'y ajoutent les dotations pour la pêche et l'aquacu...
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<p align="justify">Les dotations - <strong>2 225,3 millions d'euros</strong> - apparaissent presque stabilisées en 2018 (- 7,4 millions d'euros) par rapport aux ouvertures de la loi de finances initiale pour 2017 (2 223,7 millions d'euros) mais <strong>dans un cadre budgétaire profondément renouvelé qui suscite, en mêm...
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<p align="justify">En premier lieu<strong>,</strong> doit être soulignée la relativité des appréciations portant sur l'évolution des dotations budgétaires devant l'ampleur des mouvements de crédits d'ores et déjà intervenus, et sans doute à venir, sur un programme qui est affecté de larges impasses de financement. Les ...
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<p align="justify">En second lieu, la modification de la structure des dotations engendrée par les réorganisations touchant les équilibres de la protection sociale des exploitants et par l'inscription d'une provision pour risques oblige à relativiser la portée des inscriptions budgétaires.</p>
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<p align="center"><strong>Évolution du programme 149 <br/>(2017-2018)</strong></p>
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<p align="center"><em>(en millions d'euros)</em></p>
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<p align="center"><em>Source : commission des finances du Sénat</em></p>
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<p align="justify">Dans ce contexte, la budgétisation proposée pour 2018 laisse une marge de manoeuvre de prime abord non négligeable mais dont l'emploi ne témoigne pas de la budgétisation d'un effort soutenu en faveur des agriculteurs.</p>
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<p align="justify">La programmation budgétaire pour 2018 laisse apparemment une marge de manoeuvre non négligeable dans la mesure où la provision assurantielle de 300 millions d'euros n'absorbe qu'une partie des économies résultant de la suppression de la mesure d'allègement de 7 points de la cotisation d'assurance mal...
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<p align="justify">De fait, pour la plupart des actions du programme on relève des augmentations de crédits parmi lesquelles il convient particulièrement de détacher l'action 24 «  Gestion équilibrée et durable des territoires » dont les dotations seraient en augmentation de 91,3 millions d'euros.</p>
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<p align="justify">Comparativement, les autres actions connaîtraient des évolutions plus modestes, en particulier, l'action 23 « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » (+ 20,6 millions d'euros) et l'action 21 « Adaptation des filières à l'évolution des marchés » (+ 14,5 millions d'e...
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<p align="justify"> Par contraste, les dotations de la politique forestière seraient les seules prévues en baisse (- 5 millions d'euros).</p>
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<p align="justify">Cependant, ces augmentations témoignent largement d'un effet d'affichage. Ainsi, l'un des facteurs principaux de la dynamique des dotations du programme réside dans la ligne de financement des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et de soutien à l'agriculture biologique réunies dans l'...
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<p align="justify">Les autres rubriques de l'action 24 seraient pratiquement stabilisées de sorte qu'hors l'inflation des crédits des MAEC et pour l'agriculture biologique, les dotations prévues pour financer les interventions de l'agriculture fragile des territoires subiraient un déclin en valeur réelle. La programmat...
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<p align="justify">Le nombre de bénéficiaires de cette aide semble s'inscrire en baisse ces dernières années, avec une réduction de 4 366 unités (- 5 %). Pour l'ICHN également les difficultés de paiement rencontrées au cours des derniers exercices n'autorisent pas le ministère à prolonger ses statistiques de bénéficiai...
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<p align="center"><strong>Évolution du nombre d'exploitations bénéficiaires de l'ICHN</strong></p>
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<div align="center"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>2011</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>2012</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>2013</strong></p> </td> <t...
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<p align="center"><em>Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux</em></p>
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<p align="justify">Finalement, les seules dotations de cette importante action devant connaître la hausse porteraient sur les moyens de lutte contre les grands prédateurs - la protection des élevages contre le loup gagnant 5 millions d'euros supplémentaires - et les aides aux SAFER portées à 3,750 millions d'euros.</p>
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195
<p align="justify">Si la programmation budgétaire de la ligne MAEC illustre certains effets d'affichage qui caractérisent une fois encore le projet de budget de la mission AAFAR, il faut par ailleurs mentionner quelques interrogations sur l'efficacité du dispositif. De la même manière, les soutiens programmés à l'agric...
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<p align="justify">Quant aux bénéficiaires des grandes interventions du budget agricole, le ministère fournit des données, peu actualisées du fait des incidents de paiement survenus après 2014, desquelles se détache une progression soutenue du nombre des entités participant aux différents dispositifs à vocation environ...
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<p align="center"><strong>Évolution des bénéficiaires de grandes interventions du budget agricole</strong> <br/><strong>(2011-2015)</strong></p>
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<div align="center"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr> <td align="left" valign="middle"> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>2011</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>2012</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="ce...
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<p align="center"><em>Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux</em></p>
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200
<p align="justify">Toutefois, la progression des bénéficiaires des engagements relatifs au MAEC s'explique par une évolution qui, à compter de 2014, a vu celles-ci prendre le relais des attributions de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE).</p>
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<p align="center"><strong>Évolution du nombre d'exploitations bénéficiaires<br/>des crédits agroécologiques</strong></p>
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<div align="justify"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr> <td align="left" valign="middle"> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>2011</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>2012</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="c...
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<p align="center"><em>Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux</em></p>
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204
<p align="justify">Quoi qu'il en soit, le nombre des exploitations concernées par les dispositifs sous revue reste relativement modeste une fois rapporté au nombre des exploitations agricoles (434 000) et l'attractivité des aides pourrait être améliorée. </p>
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205
<p align="justify">Si une meilleure exécution des engagements pris par l'État contribuerait à les rendre plus fiables, d'autres clarifications devraient intervenir.</p>
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206
<p align="justify">Une étude publiée en 2016<sup>4<a name="fnref4"></a>(<a href="#fn4">*</a>) </sup>a, en particulier, fait valoir que les dédommagements apportés par les MAEC<sup> </sup>rémunérant essentiellement le coût d'opportunité supporté par les bénéficiaires ne satisfaisaient qu'insuffisamment à des exigences d...
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207
<p align="justify">Par ailleurs, d'un point de vue plus collectif, il ne ressort pas toujours clairement que les MAEC ou les autres aides à l'agriculture biologique apportent une plus-value environnementale, même si elles peuvent prévenir des dégradations supplémentaires.</p>
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208
<p align="justify">Ces deux interrogations sont d'autant plus aigües que les dispositifs mis en oeuvre répondent à une logique de « sur étagère » plutôt qu'à une stylisation individuelle fondée sur des considérations au cas par cas.</p>
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209
<p align="justify">Le nombre des parties prenantes aux mesures en faveur de l'agriculture biologique est encore plus nettement en progression. Partant d'un très bas niveau, ils ont à peu près doublé en trois ans. S'il serait tout à fait excessif d'associer à cette augmentation un quelconque phénomène de conversion de l...
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211
<p align="justify">L'appui à la modernisation des exploitations agricoles ne mobilise que 6,3 % des dotations. Or, même si d'autres interventions peuvent concourir à cet objectif, cette action regroupe des moyens moins « réparateurs », davantage orientés vers la préparation de l'avenir, que les actions qui occupent les...
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212
<p align="justify"><strong>On doit déplorer en particulier la forte réduction des engagements au titre du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE) qui, encore doté de 84,5 millions d'euros en 2016 et 2017, voit ses crédits reculer à 56 millions d'euros. </strong></p>
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<p align="justify">En outre, compte tenu des difficultés exceptionnelles rencontrées par la filière, <strong>les 5 millions d'euros en faveur des investissements de biosécurité dans la filière palmipède semblent bien justes pour prévenir de nouvelles crises dont on rappelle que le coût économique a pu être estimé à plu...
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<p align="justify">Dotée de 918,3 millions d'euros en 2017, <strong>l'action 25 « Protection sociale</strong> », qui regroupe les crédits nécessaires à la compensation des exonérations de cotisations sociales accordées aux exploitants agricoles se trouve <strong>allégée de 437,9 millions d'euros</strong> soit une <stro...
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<p align="justify"> La réduction des dotations prévues en 2018 au titre de l'action est inférieure de 42,1 millions d'euros à l'économie potentiellement attribuable à la fin de cette mesure en raison d'un rehaussement des provisions prévues pour financer les compensations d'exonérations du régime des travailleurs occas...
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<p align="justify">Le coût en crédits des exonérations de cotisations sociales se replierait ainsi fortement mais il mobiliserait encore plus d'un cinquième des dotations du programme 149, la part dans les concours publics à l'agriculture relevant d'allégements de cotisations sociales étant encore plus forte. </p>
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<p align="justify">Cette année, une modification de grande ampleur de la structure de financement de la protection sociale est proposée dans les projets de loi à caractère financier. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale augmente la contribution sociale généralisée (CSG) et supprime les cotisations soc...
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<p align="justify">Ces modifications induisent nécessairement des pertes globales de revenus pour les exploitants. En premier lieu, la hausse de la CSG alourdira les prélèvements obligatoires imposés aux exploitants. </p>
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<p align="justify">Quant aux allègements de cotisations sociales, l'impact de celui portant sur les cotisations d'allocations familiales sera en toute hypothèse minoré par l'existence des allègements déjà prévus (présentés dans leur détail à <strong>l'annexe n° 2</strong> du présent rapport), tandis que celui de la réd...
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